Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 107 par. 1 i par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 marca 2022 r., nr SKO.40.962.2022.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżący lub inwestor) decyzją z 25 marca 2022 r., nr SKO.40.962.2022.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. G. i E. G. od decyzji z 18 lutego 2022 r., nr [...] wydanej przez Wójta Gminy R. (dalej także: organ I instancji lub Wójt), ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. a, b, obręb [...], k.m. [...] gmina R. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wywiedzenie sprzeciwu i wydanie zakażonego nim rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 2 grudnia 2021 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr a, b obręb [...], Gmina R". We wniosku wskazano, że inwestor posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane na podstawie podpisanej umowy dzierżawy dla ww. działki, a teren objęty wnioskiem jest niezagospodarowany. Określenie granic terenu objętego wnioskiem ukazano na załączonej mapie wraz z obszarem, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Jednocześnie podała Spółka, że odpady związane będą tylko z etapem budowy i będą gromadzone selektywnie w specjalnie do tego przeznaczonych kontenerach technicznych; eksploatacja instalacji nie będzie powodować innych emisji substancji lub/i energii do środowiska, tj. emisji zanieczyszczeń do powietrza, zrzutów ścieków do wód powierzchniowych i podziemnych, do gruntów, a także istotnego wzrostu poziomu pola elektromagnetycznego, hałasu, pyłu. Inwestor podał również, że zakres przedsięwzięcia obejmuje: panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 szt. o łącznej mocy do 1 MW; drogi wewnętrzne; miejsca postojowe; infrastrukturę naziemną i podziemną związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych; sieć energetyczną kablowa podziemna niskiego napięcia - na potrzeby dostarczenia energii stacji transformatorowej; przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia - przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci; kontenerową stację (transformatorowo-kontrolną); inwertery/falowniki/; ogrodzenie instalacji; instalację odgromową inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Następnie opisała Spółka, że planowana inwestycja składa się z zespołu paneli fotowoltaicznych usytuowanych rzędami o łącznej mocy do 1 MW. Wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,96 ha. Dalej wskazała, że wymieniona powierzchnia jest liczona po granicach opracowania zgodnie z załącznikiem nr 2 do wniosku. Z kolei dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Zaznaczyła nadto, że załączona koncepcja ma charakter poglądowy. Na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000, literami ABCDEF, oznaczono kolorem czerwonym granice terenu objętego wnioskiem - zgodnie z tą mapą obejmuje on część działki nr a i część działki nr b. Inwestor wskazał także, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ powierzchnia zabudowy zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia wyniesie do 0,96 ha. Do wniosku dołączono także wypisy z rejestru gruntów, w tym z działek nr a oraz nr b, należących do W. i J. W. Przeznaczenie działki nr ewid. a w operacie ewidencji gruntów i budynków to: łąki trwałe (ŁV) pow. 0,3520 ha, pastwiska (PSV) pow. 0,5240 ha, grunty pod rowami (W) pow. 0,0040 ha; łączna powierzchnia działki 0,8800 ha. Natomiast działka nr ewid. b w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowi: łąki trwałe (ŁIV) pow. 0,1040 ha, łąki trwałe (ŁY) pow. 0,3020 ha, pastwiska (PsV) pow. 0,5000 ha, grunty pod rowami (W) pow. 0,0040 ha; łączna powierzchnia działki 0,9100 ha.

Prowadząc postępowanie, organ I instancji zawiadomił strony o jego wszczęciu. Następnie odrębnymi pismami z 11 stycznia 2022 r. Wójt wystąpił do Starosty O., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. oraz Ministra Klimatu i Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji.

Postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. nr [...] Starosta O. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska w sprawie w określonym terminie.

Decyzją z 18 lutego 2022 r. nr [...], Wójt na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; na dzień wywiedzenia sprzeciwu: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: ustawa, oraz art. 104 Kpa, ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. a, b, obręb [...], k.m. [...] gmina R. Organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu tym określił w pkt 1 rodzaj funkcję zabudowy: instalacja odnawialnego źródła energii; w pkt 2 warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym odniósł się do warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska i zdrowia, przyrody i krajobrazu. Odnosząc się do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazał, że: a) realizacja infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej - zgodnie z przepisami szczegółowymi na warunkach zarządców sieci i dróg; b) w przypadku przebudowy sieci i urządzeń infrastruktury kolidujących z projektowaną inwestycją wszelkie zmiany w przebiegu czy usytuowaniu obiektów infrastruktury należy uzgodnić z właściwym zarządcą sieci; c) obsługa komunikacyjna- zgodnie z przepisami odrębnymi; d) zaopatrzenie w wodę - nie dotyczy, e) zaopatrzenie w energię elektryczną - nie dotyczy; f) zaopatrzenie w gaz - nie dotyczy, g) zaopatrzenie w ciepło - nie dotyczy, h) gospodarka odpadami-nie dotyczy, i) odprowadzanie ścieków bytowych - nie dotyczy, j) odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do gruntu zgodnie z przepisami odrębnym, k) miejsca postojowe - nie dotyczy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w myśl art. 61 ust. 3 ustawy ze względu na przedmiot inwestycji – instalacja odnawialnego źródła energii, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać wydana z pominięciem szczegółowej analizy istniejącego stanu zabudowy na terenie przylegającym do analizowanej działki, a ponadto teren nie musi mieć dostępu do drogi publicznej. Analiza pozostałych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego oparta na zgromadzonym materiale dowodowym - zdaniem Wójta - wykazała możliwości określenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Pismem zatytułowanym wniosek o zaskarżenie decyzji o warunkach zabudowy, wywiedzionym w terminie odwoławczym, M. i E. G. wnieśli odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Zarzucili jej sprzeczność z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaznaczyli, że działki o nr a i b, obręb [...] są położone na terenie zabudowy mieszkaniowej i rolniczej, a z kolei żadna z sąsiednich działek dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wskazali, że inwestor winien uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślili, że budowa farmy fotowoltaicznej na terenie zagospodarowanym na poczet budownictwa mieszkaniowego stanowi naruszenie formy architektonicznej terenu. Wskazali, że jako właściciele działki nr c zamierzają ją zagospodarować na poczet budowy domu jednorodzinnego. Podali, że przedmiot postępowania uniemożliwi im realizację inwestycji ze względu na emisję hałasu dochodzącego z transformatora, inwertera oraz instalacji chłodzącej wyposażonej w wentylatory. Odwołujący przywołali wyroki sądów administracyjnych, zgodnie z którymi farma fotowoltaiczna wytwarza wysokie pole elektromagnetyczne, które przez ciągłą ekspozycję stanowi zagrożenie dla zdrowia człowieka, czynniki te nie tylko znacząco utrudniają zagospodarowanie terenu na cele mieszkaniowe, obniżają wartość terenu w przypadku potencjalnej sprzedaży jako teren mało atrakcyjny dla inwestycji mieszkaniowych; budowa farmy fotowoltaicznej na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Wskazali, że taka decyzja nie została poprzedzona taką analizą oraz podali, że w zamyśle gminy teren ma być przeznaczony na zabudowę mieszkalną.

Decyzją z 25 marca 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło podstawy materialnoprawne prowadzonego postępowania, podkreślając, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kolegium przypomniało, że regulacja ta stanowi, że instalacją odnawialnego źródła energii jest wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

SKO zaznaczyło, że spółka wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zlokalizowanego na części działki nr a i części działki nr b, w obrębie geodezyjnym [...], Gmina R. Na załączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000, literami ABCDEF, oznaczono kolorem czerwonym granice terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji - zgodnie z tą mapą obejmuje on część działki nr a i część działki nr b. Dalej organ odwoławczy przypomniał, że warunki zabudowy ustala się dla całej działki, a nie tylko tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Podkreślił również, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora.

Następnie Kolegium przypomniało, że przez definicję pojęcia "teren", o którym mowa w art. 61 ustawy, rozumieć należy obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zauważyło, że analiza wszystkich przepisów art. 61 ustawy posługujących się pojęciem "terenu", tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63 ustawy, nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być tylko część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Zdaniem SKO podobną interpretację należy wywieźć z treści art. 52 ust. 2 ustawy, który jest stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, może być ograniczony tylko do części działki.

Zaznaczyło Kolegium, że dominuje pogląd, iż zwrot "określenie granic terenu objętego wnioskiem", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, oznacza zawsze całą działkę, na poparcie swojej tezy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dalej wskazał organ odwoławczy, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w nim konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że również linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ ten zaznaczył, że wprawdzie w regulacjach tych nie doprecyzowano, że odnoszą się do działki w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, tylko do "terenu", ale – zdaniem SKO – za jej prawnie określonymi granicami, z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, przemawiają zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako rozporządzenie. Następnie przytoczyło Kolegium treść § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 i § 6 rozporządzenia i uznało, że ich treść dowodzi, że nawet określenie przez wnioskodawcę granic terenu inwestycji na części działki nie ma wpływu na ocenę, iż terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Odmienna interpretacja mogłaby powodować obchodzenie przez inwestorów prawnych ograniczeń, np. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, co również poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że objęcie podaniem inwestora części działki jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy na jej fragmencie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź wydana została decyzja w trybie tzw. specustaw.

Reasumując SKO uznało, że nawet określenie przez wnioskodawcę granic terenu inwestycji na części działki, bądź wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji oraz w analizie nie ma wpływu na ocenę, iż terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Podkreśliło, że odmienna interpretacja mogłaby powodować obchodzenie przez inwestorów prawnych ograniczeń, np. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Dalej zauważyło, że zaistniała we wniosku nieprawidłowość w zakresie terenu wnioskowanej inwestycji, na części działki nr a i części działki nr b, spowodowała jego nieskuteczność, która bez dokonania dodatkowych wyjaśnień przez organ pierwszej instancji determinuje wydanie decyzji z naruszeniem wskazanych we rozstrzygnięciu przepisów. Jednocześnie podniosło, że we wniosku inicjującym postępowanie zakończone decyzją z 18 lutego 2022 r., nr [...], inwestor podał, że "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,96 ha", do którego organ I instancji w ogóle się nie odniósł.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przeanalizował wniosku i danych charakteryzujących inwestycję na tyle, by stwierdzić w sposób bezsporny, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, czy do wniosku z 2 grudnia 2021 r. strona nie jest zobligowana dołączyć decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.). Dalej Kolegium zaznaczyło również, że Spółka w podaniu inicjującym rozpatrywaną sprawę ograniczyła się do lakonicznej informacji odnośnie do przewidywanej ilości paneli fotowoltaicznych (do 2500 szt. o łącznej mocy do 1 MW), nie podała jednak ich gabarytów. Zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika także ile inwestor planuje ścieżek technologicznych i jaka będzie ich długość. Przypomniało, że powierzchnia planowanej zabudowy ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy do podania należy dołączyć decyzję środowiskową konieczne jest sprecyzowanie danych w tym zakresie. Zaznaczając przy tym, że dane te nie mogą być ogólnikowe, wskazując konkretne parametry, jakie Wójt winien uzyskać od wnioskodawcy. Podkreśliło, że warunkiem wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora jest, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po przytoczeniu podstaw materialnoprawnych tego wymogu, Kolegium przypomniało, że Spółka w pkt 7 wniosku określając zapotrzebowanie na media podała, że "zapotrzebowanie na energię elektryczną: nie dotyczy (w razie konieczności agregat prądotwórczy)". Kwestia zapotrzebowania na energię elektryczną zdaniem Kolegium winna zostać przez organ pierwszej instancji wyjaśniona, a w przypadku gdy jednakże takie zapotrzebowanie będzie konieczne dla przedmiotowej inwestycji, inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego możliwość informacji od dostawcy energii odnośnie do istnienia (bądź braku) możliwości zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury zrealizowanej poprzez samą gwarancję zapewnienia (w formie pisemnej - porozumienia), że zostanie zawarta umowa zapewniająca dostawę energii.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazał, że "załączony do zaskarżonej decyzji z 18 lutego 2022 r., załącznik Nr 1 - część graficzna decyzji oraz załącznik Nr 2 - analiza urbanistyczno- architektoniczna obszaru - część graficzna" nie spełnia wymogów wskazanych w rozporządzeniu, bowiem nie zostały one sporządzone na właściwej kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej.

W konsekwencji wskazanych nieprawidłowości, SKO uznało, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, co determinowało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, w sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 Kpa "poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia 18 lutego 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji",

b) art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 Kpa "poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ, w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe";

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy "poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę",

b) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko "poprzez uznanie, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia Wnioskodawca musi przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowana powierzchnia zabudowy nie przekroczy 1 ha,

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla realizacji inwestycji musi być zapewnione uzbrojenie terenu, pomimo iż Inwestor we wniosku wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie wymagało uzbrojenia".

Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu jej autor opisał przebieg postępowania oraz podniesione przez SKO wady postępowania, które zdaniem organu uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa, z czym nie zgadza Spółka. W pierwszej kolejności inwestor wskazał, że w jego ocenie ustawodawca dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części nieruchomości, co wywiódł z treści samego wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał, że w rubryce 7 – "CHARAKTERYSTYA INWESTYCJI"- podrubryki 7.2. "SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI" uwzględniają możliwość wyboru przez wnioskodawcę: "teren inwestycji obejmuję część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych Sposób wyznaczenie terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6". Zdaniem spółki to wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działek.

W drugiej kolejności skarżący wskazał na naruszenie przez SKO art. 7a § 1 Kpa, podkreślając, że organ winien wydać decyzję pozytywną dla inwestora wskazując, że w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, organ był zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy dla części działki, zgodnie z wnioskiem. Następnie wskazał na regulacje unijne dotyczące odnawialnych źródeł energii i przytoczył treść tych, które zobowiązują organy administracji państw członkowskich do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Zdaniem pełnomocnika Spółki w tym kontekście organ winien zastosować art. 7a § 1 Kpa, przyjmując, że skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie pojęcia "teren" i "działka" w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej. Dalej przytoczył listę orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym Sądy aprobowały ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Zaznaczając, że zasada wyrażona w art. 7a § 1 Kpa ma za zadanie ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Następnie odniósł się pełnomocnik do orzecznictwa i regulacji unijnych, odnośnie do wątpliwości interpretacyjnych w zakresie zezwoleń na wykorzystywanie energii ze źródeł odnawialnych, wskazując, że organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Zdaniem Spółki odmowa ustalenia projektu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie tych regulacji oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP. Dalej wskazała Spółka orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego na zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego.

Kontynuując strona skarżąca zacytowała fragmenty kwestionowanego rozstrzygnięcia i podniosła następnie, że możliwość wydania warunków zabudowy dla części działki, przy uwzględnieniu prounijnej wykładni przepisów prawa, nie powinna być uzależniona od szczególnych okoliczności, jak np. występowanie na części nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor sprzeciwu stoi na stanowisku, że inna interpretacja może prowadzić do przekonania, że pomimo przytoczonych powyżej przesłanek do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na część działki, organ odmawia pozytywnego uzgodnienia decyzji z pominięciem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego pomijając korzystne dla inwestora interpretacje przepisów. Następnie przytoczył autor sprzeciwy fragmenty orzeczeń sądowoadministracyjnych, które akceptują ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Jego zdaniem decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.

Strona skarżąca zakwestionowała również argumentację Kolegium w tym zakresie, że jakoby – zdaniem organu – wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji mogłoby być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył również, że obowiązuje przepisy nie regulują jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki.

Zdaniem inwestora ustawodawca rozróżnia pojęcia "teren" i "działka", co poparł stosownym orzecznictwem podkreślając, że brak jest podstaw by pojęcia te stosować zamiennie. Dalej podniósł przykład wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, w sytuacji, gdy w pozostała część objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego jak również przypadek obejmujący inwestycję celu publicznego obejmuje wnioskiem jedynie części działki. Zdaniem strony skarżącej uzasadnia to przyjęcie, że również w pozostałych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy tylko dla fragmentu działki. Następnie przytaczając treść konkretnych przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym wskazał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że stanowisko orzecznictwa nie jest w tym zakresie jednoznaczne.

Niezależnie od powyższego, zdaniem inwestora, Kolegium winno zająć w sprawie merytoryczne stanowisko, a nie zastosować tryb art. 138 § 2 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji przyjął oświadczenie inwestora o powierzchni zabudowy bezkrytycznie i nie przeanalizował wniosku i danych charakteryzujących inwestycję na tyle, by stwierdzić czy do wniosku nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, strona skarżąca wskazała, że stanowisko Kolegium jest niezrozumiałe. Dalej zauważyła Spółka, że wskazane przez organ odwoławczy dane zostały zawarte we wniosku, a "ze względu na charakter planowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe dokładne wskazanie z ilu paneli fotowoltaicznych będzie składać planowana elektrownia". Następnie zaznaczyła, że rynek fotowoltaiczny ulega ciągłym modyfikacjom pod względem nowinek technicznych, wpływających na ostateczną powierzchnię zajętą pod budowę. Podkreślając, że dobierze ilość niezbędnych składników elektrowni w taki sposób, by zmieścić się na wskazanej we wniosku powierzchni. Zdaniem strony skarżącej działanie wskazane przez organ odwoławczy stanowiłoby ingerencję w zamierzenie inwestycyjne oraz naruszałoby zasadę pogłębionego zaufania do organów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu konieczności wyjaśnienia kwestii przyłącza do sieci energetycznej, inwestor podkreślił, że skoro we wniosku podano, że przedsięwzięcie nie będzie generowało zapotrzebowania na energię elektryczną, to nie zachodzą żadne przesłanki do wyjaśniania tej kwestii. Przypomniał, że rolą elektrowni fotowoltaicznej jest produkcja prądu, a ewentualne zapotrzebowanie zapewni agregat.

Odnosząc się z kolei do kwestii nieprawidłowych map, załączonych do decyzji organu I instancji, strona skarżąca zaznaczyła, że skoro brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących wnioskowany teren, stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to tym bardziej należy uznać, że sporządzenie załącznik na nieprawidłowej mapie również nie wykracza to poza ramy art. 136 Kpa, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że zarzuty w nim sformułowane są niezasadne, a powody rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprzeciwie strona nie podniosła okoliczności, które uzasadniałyby jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu. Trafnie podnosząc, że:

po pierwsze – Spółka wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zlokalizowanego na części działki nr a i części działki nr b, w obrębie geodezyjnym [...], Gmina R. Na załączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000, literami ABCDEF, oznaczono kolorem czerwonym granice terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji - zgodnie z tą mapą obejmuje on część działki nr a i część działki nr b. Akcentując, że warunki zabudowy ustala się dla całej działki, a nie tylko tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Dostrzegając zasadnie, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie.

Po drugie – elementem podlegającym wyjaśnieniu, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, jest właśnie dokładne wskazanie terenu, którego dotyczy wniosek, przez jego konkretne oznaczenie i przedstawienie na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Podkreślając, że również linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

Dostrzeżenia także wymaga, że organ odwoławczy nie stwierdził kategorycznie, jak odczytuje to strona skarżąca, iż – co do istoty – przedmiotowa inwestycja narusza prawo, dostrzegł natomiast potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń. Zaznaczając, że dokonanie analizy wszystkich przepisów art. 61 ustawy posługujących się pojęciem "terenu" tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63 ustawy, nie pozwala na przyjęcie, iż terenem tym może być tylko część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Powyższe, czego nie można nie dostrzec ma istotny wpływ inwestycji na oddziaływanie na sąsiadujące działki czy środowisko.

W tym miejscu wskazania wymaga nadto, że orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy winny wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno zatem uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji próżno jest doszukiwać się jakichkolwiek w tym przedmiocie rozważań. Zasadanie organ odwoławczy wskazał, że nawet określenie przez wnioskodawcę granic terenu inwestycji na części działki, bądź wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji oraz w analizie nie ma wpływu na ocenę, iż terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Podkreśliło słusznie, że odmienna interpretacja mogłaby powodować obchodzenie przez inwestorów prawnych ograniczeń, np. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu prawidłowo, zaznaczyło Kolegium że zaistniała we wniosku nieprawidłowość w zakresie terenu wnioskowanej inwestycji, na części działki nr a i części działki nr b, spowodowała jego nieskuteczność, która bez dokonania dodatkowych wyjaśnień przez organ I instancji determinuje wydanie decyzji z naruszeniem wskazanych we rozstrzygnięciu przepisów. Wyjaśniło, że we wniosku inicjującym postępowanie zakończone decyzją z 18 lutego 2022 r., nr [...], inwestor podał, że "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,96 ha", do którego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Uwagi powyższe są istotne i wymagają szczegółowego odniesienia się, zwłaszcza, że w praktyce procesu inwestycyjnego wiele sporów budzi kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Wątpliwości na tym tle są następstwem użycia przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "terenu", którego wykładnia wciąż nie jest jednolita w orzecznictwie, czego dowodzi stanowisko organu odwoławczego i strony skarżącej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na tle powołanego przepisu powstały wątpliwości, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Analiza poglądów doktryny i orzecznictwa pozwala na wyodrębnienie dwóch stanowisk w powyższym zakresie. Przeważające stanowisko zakłada, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17). Zwolennicy tej koncepcji podkreślają, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce – tak: wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z 19 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1168/14; z 28 kwietnia.2016 r., sygn. II OSK 2066/14; a także wyroki WSA: w Łodzi z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 480/10; Warszawie z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12 i w Poznaniu z 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 701/13. Niekiedy podkreśla się również, że na konieczność takiej wykładni powołanych przepisów upzp pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co – w ocenie niektórych składów orzekających – wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Wskazuje się, że odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo NSA w wyroku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18. stwierdził, iż interpretacja dopuszczająca ustalenie WZ dla części działki umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Drugi pogląd zakłada, że warunki zabudowy mogą zostać wydane zarówno dla obszaru całej "działki", jak i dla "terenu" obejmującego kilka działek lub jedynie określoną część działki. Istotne jest to, by "teren" lub "działka" objęte wnioskiem o wydanie decyzji WZ nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia i przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji, tak: wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2119/13; wyrok WSA w Łodzi z = 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 215/17; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt, II OSK 1634/16. Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki strony. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy, a ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy.

Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tak: WSA w Łodzi w wyroku z 21 maja 2013 r., sygn. II SA/Łd 191/13.

Przy czym organ pierwszej instancji kwestii tej nie rozważał stąd zasadnym jest uznanie, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy, czego w przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny całkowicie pominął.

Tym samym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie mogło tych kwestii konwalidować Kolegium, wszak czego nie dostrzega strona skarżąca organ I instancji nie przeanalizował wniosku i danych charakteryzujących inwestycję na tyle, by stwierdzić w sposób bezsporny, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, czy do wniosku z 2 grudnia 2021 r. strona nie jest zobligowana dołączyć decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu wskazać należy, co pomija strona skarżąca, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01, stanowisko to pomimo upływu lat i zmian nomenklaturowych nie straciło na swej aktualności, albowiem jest wciąż przytaczane i powtarzane, o czym szerzej poniżej). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości.

Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 Kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać strony postępowania, że stanowisko ich zostały wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie, jak wskazano na wstępie jest to istotne zwłaszcza przy odmiennych interesach stron, tu Spółki i odwołujących się od decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji braków tych ustaleń stwierdził, że okoliczności te stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego tj. art. 77 §, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 Kpa. Wskazał organ odwoławczy, że braki odnoszą się do dokonanych ustaleń w sprawie, w tym rzeczowej analizy zebranej dokumentacji, która winna znaleźć się w decyzji kończącej sprawę. Dalej organ ten uznał, że w uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

Należy także wskazać, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powinnościom tym sprostał organ odwoławczy wskazując w czym upatruje się wadliwości działania organu I instancji, które nie mogą zostać przez niego konwalidowane bez naruszenia prawa stron do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadami praworządności i dwuinstancyjności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 ).

Nie powinno budzić wątpliwości, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa), przy czy, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił choćby części istotnych okoliczności sprawy czy też zgromadził niepełny materiał dowodowy, rozstrzyga czy uchybienia te może bez naruszenia zasady dwuinstancyjności sanować czy wprost przeciwnie – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy albo wadliwie zgromadził materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy nie może bez naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje konwalidować tych braków.

Zaakcentowania wymaga także, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, należy mieć na względzie, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu prawidłowe odczytanie wniosku i odniesienie go do okoliczności faktycznych wespół z pojawiającymi się w sferze prawnej rozbieżnościami. Podjecie tych działań wespół z innymi dowodami pozwoli na rzetelne dowodzenie w sprawie i ustalenie realnego rozmiaru robót budowlanych. Uwaga ta jest istotna albowiem skutkiem, prawnym następstwem, wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Poddając kontroli instancyjnej orzeczenie pierwszoinstancyjne prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanego kontroli zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z prawem.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.