Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2817/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/22 w sprawie ze skargi X w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 3/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 502/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X w K. (dalej: "X" lub "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ") z 22 grudnia 2021 r. nr 3/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Od 2012 r. z wniosku X w K. przed Ministrem Spraw Wewnętrznych toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wydanej 26 lutego 1965 r., nr USW.S.1-3/5/65 w części dotyczącej przeznaczenia zlikwidowanego majątku tego podmiotu.

Decyzją z 5 października 2021 r. o nr 1/2021 organ umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lutego 1965 r. we wskazanej powyżej części.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że wniosek strony skarżącej inicjujący postępowanie nadzwyczajne, wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2012 r., czyli po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, wskutek czego toczące się postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca").

Po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 września 2021 r.

Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy powoływany przepis nie daje możliwości podjęcia innej decyzji, jak o umorzeniu postępowania. W ocenie organu fakt, iż kurator w osobie J. K., przystąpił w 1965 r. do wykonania decyzji poprzez likwidację majątku X w K., pozwala przyjąć, że decyzja z dnia 26 lutego 1965 r., będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego została mu doręczona lub ogłoszona jako osobie uprawnionej do reprezentowania X.

W dniu 28 stycznia 2022 r. X na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżyło w całości decyzję z 22 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja z 2015 r., która częściowo stwierdzała nieważność decyzji PRN z 1965 r. wydana została z uchybieniem przepisów k.p.a. określających wymogi formalne decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącego po orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3023/15 organ, musiał jednie wydać decyzję o tożsamej treści, ale spełniającą warunki formalne wprost wskazane przez WSA, jednak całkowicie zaniechał wszelkich czynności w sprawie i przez ponad 5 lat nie wydał jakiegokolwiek aktu administracyjnego, mimo że dysponował całością materiału dowodowego, co świadczy o jego oczywistej bezczynności.

Nadmieniono, że organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów podtrzymując swoją decyzję w oparciu wyłącznie o przepisy nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, gdy w rzeczywistości pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1965 r., w części dotyczącej przeznaczenia majątku bezprawnie zlikwidowanego X w K. złożony został jeszcze w 2003 roku. Podniesiono, że dopuszczenie działania prawa wstecz możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i wymaga wyczerpującego umotywowania, czemu nowelizacja nie zadośćuczyniła.

Jako drugi kluczowy aspekt sprawy, skarżący wskazał umorzenie postępowania na podstawie przepisu, którego konstytucyjność wywołuje poważne i uzasadnione wątpliwości. Zdaniem skarżącego jest on wprost sprzeczny z normami ustawy zasadniczej, jednak organ odżegnał się również od oceny tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, i w odniesieniu do zawartych w niej zarzutów w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP wyjaśnił, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania zgodności przepisów ustaw mających w sprawie zastosowanie z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 188 Konstytucji RP badanie zgodności ustaw z Konstytucją należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym, dopóki przepis prawa rangi ustawowej nie utracił mocy, np. w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty korzysta z domniemania zgodności z Konstytucja RP i powinien być stosowany przez organy administracji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji organu.

W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie okoliczności wyczerpywały przesłanki, zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, upoważniając organ do umorzenia postępowania.

WSA zaznaczył, że w dorobku orzecznictwa konstytucyjnego wielokrotnie dopuszczono możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę retroakcji, jak i retrospekcji. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że choć zakaz retroaktywności prawa stanowi istotny element demokratycznego państwa prawa i powiązany jest z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, to jednak nie ma on waloru absolutnego.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę, uznał, że wobec konfliktu zasad konstytucyjnych mającego miejsce w procedowanej sprawie, należało przyznać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego i trwałości decyzji ostatecznych, skorelowanej z zasadą bezpieczeństwa prawnego, a w konsekwencji umorzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych ocenił jako uzasadnione.

Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz domniemanie jego konstytucyjności Sąd podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w procedowanej sprawie ziściły się przesłanki w nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Argumenty skargi, związane z (niewątpliwie nagannym) czasem trwania przedmiotowego postępowania oraz bezczynnością organu, nie mogły doprowadzić do wzruszenia decyzji Ministra. Umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma charakter deklaratoryjny, w istocie następuje z mocy samego prawa. Nadto z uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność Ministra, strona skarżąca w stosownym czasie również nie skorzystała.

X zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Ustawy dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: nowelizacja k.p.a.) przez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że prawnie dopuszczalnym oraz nienaruszającym podstawowych zasad i praw wynikających z Konstytucji RP jest umorzenie toczącego się postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nakazujące wygaszenie toczących się postępowań administracyjnych, które zdaniem WSA jest w pełni zgodne z Konstytucją RP, w sposób oczywisty i rażący narusza zasadę ochrony interesów w toku oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, tj. zasady wynikające wprost z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę ochrony własności. , Zastosowana w zaskarżonym wyroku interpretacja art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. brąz związanych z nim norm konstytucyjnych prowadzi do niczym nieuzasadnionego i wprost niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że prawnie dopuszczalnym jest pozbawienie obywateli prawa do sądu oraz definitywne zamknięcie im drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, co eo ipso łamie gwarancje wyrażone w Konstytucji RP. Skarżący wpierw z powodu wieloletnich zaniechań organu, który art. 35 k.p.a. traktował jako normę nieistniejącą, a następnie na mocy zaskarżonego wyroku pozbawiony został możliwości U2yskania rozstrzygnięcia sprawy, a zatem odzyskania bezprawnie odebranej mu przez władzę publiczną własności, co do zasady przesądzone zostało decyzją MSWiA z 23 października 2002 roku, lub dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej na podstawie prejudycjalnej decyzji administracyjnej.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, mimo prawidłowego ustalenia, że sposób procedowania organu w sprawie niniejszej jest "niewątpliwie naganni/

(k. 8 zask. wyroku), że naruszenia prawa procesowego, jakich dopuścił się organ administracyjny nie stanowią samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postępowanie w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady k.p.a. oraz normy konstytucyjne gwarantujące prawo jednostki do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co umożliwić ma również realne dochodzenie na drodze sądowej (administracyjnej) naruszonych wolności lub praw. Gdyby nie stan bezczynności organu, który zaniechał wykonywania swoich ustawowych obowiązków i w ten sposób niepomiernie wydłużył czas trwania w istocie już uprzednio rozstrzygniętego postępowania, to X w K. uzyskałoby rzeczywistą ochronę swoich uzasadnionych interesów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

W piśmie z 11 czerwca 2024 r. skarżący kasacyjnie zawarł nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych i oświadczył, że przedstawione przez skarżącego poglądy prawe dotyczące niezgodności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z normami konstytucyjnymi były i są podzielane nie tylko przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przedstawicieli nauki prawa, ale również w judykaturze, w tym przez sądy administracyjne; oraz że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącego poprzez złożenie wniosku już w 2003 r. z kolei z wyroku I instancji wynika, jakoby nadzwyczajne postępowanie administracyjne rozpoczęło się w 2013 r. W oparciu o powyższe uwagi wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Na wstępie należy podać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już sprawy o analogicznym skonfigurowaniu faktycznym i prawnym – zob. wyroki NSA

z 16 maja 2024 r. I OSK 57/23; z 7 maja 2024 r. I OSK 2475/22; z 21 lutego 2024 r.

I OSK 2074/22; z 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22 oraz 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie nie jest prawidłowość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ale kwestia konstytucyjności przyjętych w niej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności postanowień art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a., w brzmieniu zmienionym, z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 45 ust. 1,

art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte

w 2012 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych

i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa - art. 2 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie

w rozpoznawanej sprawie.

Jak jednak powyżej zaznaczono w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią

art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Zmiana k.p.a. dokonana przepisami ustawy nowelizującej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.

Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące

z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).

W tą linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie

z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.

Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem

i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.

W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna

i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13.

Z podanych wyżej powodów, nie można przyjąć, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji, iż mimo prawidłowego ustalenia, że organ prowadził postępowanie

w sposób naruszając zasadę szybkości postępowania i niewątpliwie mógł zakończyć je przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie uchylił kwestionowanej skargą decyzji. Należy odnotować, że ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące zachowania przez organ kodeksowych reżimów odnoszących się do szybkości postępowania, nie derogują bezwzględnego charakteru postanowień art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Strona skarżąca kasacyjnie miała prawne instrumenty pozwalające na zwalczanie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało zakończone na dzień 16 września 2021 roku, a zatem stosownie do postanowień art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało je umorzyć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.