Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WI-III.7821.1.21.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr AB.6740.11.8.2021.1 z 28 lipca 2022 r. Starosta Wejherowski, zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Rozbudowa dróg gminnych w miejscowości Karczemki" na nieruchomościach gruntowych na terenie Gminy Szemud:

a) działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogi gminnej: obr. Dobrzewino działki nr: [..]-[..];

b) działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg innych kategorii (dla rozbudowy drogi wojewódzkiej): obr. Dobrzewino działki nr: [..]-[..];

c) działki objęte obowiązkiem rozbiórki obiektów budowlanych, budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zjazdów i innych dróg publicznych: obr. Dobrzewino działki nr: [..]-[..].

Starosta w nawiasach wskazał numery działek przed podziałem.

Jednocześnie Starosta zatwierdził podział nieruchomości, wskazując, że: działka nr [..] - zostaje podzielona na działki nr [..] i nr [..], działka nr [..] - zostaje podzielona na działki nr [..] i nr [..], działka nr [..] zostaje podzielona na działki nr [..] i [..], działka nr [..] zostaje podzielona na działki nr [..] i [..], działka nr [..] zostaje podzielona na działki nr [..] i [..]. Sposób podziału nieruchomości przedstawiono na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Starosta zatwierdził także projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno – budowlane przedmiotowej inwestycji. Decyzji nadano przy tym rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy Szemud uznając, że jest to niezbędne ze względu na ważny interes społeczny polegający na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy ważnej dla Gminy Szemud.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części: - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 15, licząc od dołu strony zapis: "[..]"; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4, punkt III; - rysunek nr 1,1, 1.2, 1.3 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowalnych oraz istniejącej uzbrojenie terenu, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji, jako załącznik nr 1, i orzekł w tym zakresie, poprzez: ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, poprzez dodanie na stronie 1, przed zapisem punktu C nowego zapisu: "Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g, j ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), określam obowiązek budowy innych dróg publicznych na działkach wskazanych w punkcie B mniejszej decyzji i zezwalam na wykonanie tego obowiązku."

- ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, poprzez dodanie na stronie 1, w wierszu 7, licząc od dołu strony w punkcie C działki objęte obowiązkiem rozbiórki obiektów budowlanych, budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zjazdów i innych dróg publicznych, zapisu: [..]"; - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 4, nowej treści punktu III: "III. Ustalenia dotyczące obowiązku dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych i zjazdów: Ustalił obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych i zjazdów i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku - na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8j specustawy drogowej, na poniżej wyszczególnionych działkach w obrębie Dobrzewino: numer działki przed podziałem [..], numery działek po podziale (wskazując ograniczenia w korzystaniu nieruchomości): [..] (budowa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), [..] (przebudowa zjazdu), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa zjazdu), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa zjazdu, budowa układu kanalizacji deszczowej, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa drogi gminnej nr 151053, rozbudowa sieci elektroenergetycznej), [..] (przebudowa drogi gminnej nr 151053), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej, budowa sieci kanalizacyjnej), [..] (przebudowa zjazdu, rozbudowa sieci elektroenergetycznej)" W decyzji określono także ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Natomiast w pozostałej części Wojewoda utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego postępowanie wyjaśniające. Wojewoda wskazał, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalnej lokalizacji tej inwestycji. Skutkiem zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy. Ocena jest dokonywana w granicach złożonego wniosku. Organ może zaś dokonać modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko, gdy konieczność taka wynika z przepisów prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej zostały wymienione w art. 11 d ust. 1 pkt od 1 do 9 specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca złożył komplet dokumentów wymagany art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, sprawdzenia i informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego).

Wojewoda podkreślił, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych zawartych we wniosku. Wskazał, że decyzja Starosty, z zastrzeżeniem wskazanych przez Wojewodę uchybień, czyni zadość wymogom decyzji wskazanym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda uwzględnił, że na etapie postępowania odwoławczego przedstawiono nową mapę proponowanego przebiegu drogi, zbiorczy rysunek koordynacyjny projektu zagospodarowania terenu, przedstawiający projektowany układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, jak również sprecyzowano określenie ograniczeń w korzystaniu nieruchomości.

Wojewoda stwierdził także, że Starosta w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo wskazał działkę nr [..] w liniach rozgraniczających projektowanej drogi gminnej, podczas gdy jest ona objęta liniami określającymi nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. W rezultacie Wojewoda dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmieniając także załączniki do decyzji.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa budowa obejmuje budowę ulicy Ł. w miejscowości Karczemki drogi klasy L (lokalna) wraz z wpięciem do DW 218 za pośrednictwem ul. G.. W ramach projektu przewiduje się budowę kanału technologicznego, sieci kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego oraz usunięcie kolizji sieci elektroenergetycznej. Zdaniem Wojewody w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Szemud jest konieczne. Koniecznej jest także pozbawienie prawa własności we wskazanym wyżej zakresie.

Wojewoda nie uznał za zasadne zarzuty podniesione przez skarżącego a dotyczących naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, co organ szeroko uzasadnił. Wojewoda wskazał, że Starosta nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób wystarczający, uzasadnienie jest bowiem skąpe, fragmentaryczne i lakoniczne – jednakże pozwala uzyskać ogólny obraz stanu faktycznego i po części stanu prawnego, pozwala ono poznać argumenty i przesłanki podjętej decyzji, umożliwiając stronom obronę swych interesów przed organem odwoławczym. Wojewoda odniósł się przy tym do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:

art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej - polegającym na wywłaszczeniu uczestnika postępowania z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładną, wybiórczą i pobieżną ocenę stanu faktycznego sprawy oraz zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności poprzez:

brak ustalenia zasadności i konieczności ingerencji w prawo własności skarżącego przy wytyczaniu trasy przebiegu inwestycji, której dotyczy inwestycja, w tym też brak rozważenia, ustalenia i wyjaśnienia, czy przebieg trasy i ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności nie narusza zasady proporcjonalności;

pobieżnego i niepełnego ustosunkowania się do zastrzeżeń skarżącego z 1 października 2021 r.;

całkowitego pominięcia części materiału dowodowego tj. protestu mieszkańców z 21 września 2021 r.;

art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności:

niewskazanie uzasadnienia konieczności ingerencji w prawo własności skarżącego;

niewskazanie przyczyn pominięcia przy wydawaniu decyzji części materiału dowodowego, o którym mowa w pkt 2 powyżej,

art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że nadanie decyzji, na wniosek zarządcy drogi, rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąco szeroko uzasadniła sformułowane wyżej zarzuty. Jej zdaniem, w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawne i ponad miarę było wywłaszczenia jego nieruchomości w zakresie objętym zaskarżonymi decyzjami. Skarżący argumentował przy tym, że inwestor zaplanował zmianę istniejącego przebiegu drogi i to jej wynikiem jest pozbawienie go nieruchomości w wymiarze nieproporcjonalnym i nieadekwatnym do celu, jakim jest realizacji analizowanej inwestycji drogowej. Przebieg inwestycji nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego, co sprawia, że w rezultacie jej realizacji następuje kosztem przysługującego mu prawa własności, co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Skarżący zaakcentował, że zarzutów dotyczących przebiegu inwestycji, podnoszonych nie tylko przez niego, ale także innych mieszkańców, organ nie tylko nie uwzględnił, ale także nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował także argumenty, leżące u podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 kwietnia 2023 r., która – co do zasady – utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 28 lipca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty dotyczy polega na doprecyzowaniu punktu III decyzji organu I instancji w zakresie określenia obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych, zjazdów oraz określenia ograniczeń w korzystaniu nieruchomości). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 162), zwanej dalej specustawą drogową.

W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na "Rozbudowie dróg gminnych w miejscowości Karczemki". Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że z perspektywy kontroli zgodności z prawem - ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, stanowiących działki przejęte na własność Gminy, objęte liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi gminnej, w obrębie D. o numerach ewidencyjnych: [..] o powierzchni 0,3132 ha (powstała z podziału działki nr [..]), [..] o powierzchni 0,2655 ha (powstałej z podziału działki nr [..]), [..] o powierzchni 0,773 ha (powstałej z podziału działki nr [..]) oraz [..] o powierzchni 0,0956 ha (powstałej z podziału działki [..]).

Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, powoływanej dalej jako u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 P.b.).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

8) opinie wskazanych w ustawie organów:

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ, wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów Konstytucji poprzez pozbawienie strony skarżącej zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości stanowiących jej własność. W ocenie strony skarżącej, organy w sposób nieuprawniony, nieproporcjonalny i nieadekwatny do zamierzenia pozbawiły ją części nieruchomości z uwagi na przebudowę drogi i zmianę jej pierwotnego przebiegu, tymczasem – jej zdaniem – wywłaszczenie w takim zakresie jest zbędne. Strona kwestionuje także zasadność wytyczenia przebiegu inwestycji w sposób przyjęty w decyzjach i brak analizy innych wariantów, które powodowałyby mniejszą ingerencję w prawo własności skarżącego. Argumentuje, że mniej uciążliwym wariantem byłaby realizacja przebudowy drogi, uwzględniająca jej dotychczasowy przebieg.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Sądu charakter realizowanej inwestycji co do jej przedmiotu, jakim jest rozbudowa drogi publicznej – gminnej, co też uzasadnia zastosowanie specustawy drogowej do jej realizacji. Wynika to z wniosku inwestycyjnego i dokumentacji projektowej, dedykowanej realizacji drogi gminnej. Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Będąca przedmiotem inwestycji droga ma mieć niewątpliwie charakter powszechnie dostępny, czego jednak nie można utożsamiać z tym, że ma ona na celu stworzenie komunikacji dla kilku czy kilkunastu nieruchomości, położonych w jej obrębie. Analiza dokumentacji projektowej musi zatem wskazywać, że inwestorowi rzeczywiście chodzi o budowę konkretnej kategorii drogi publicznej, biorąc pod uwagę wynikające z przepisów prawa parametry realizowanej drogi (w tym przypadku gminnej) i ich zgodność z tymi wymogami w tym zakresie. Dokonując kontroli dokumentacji przedłożonej wraz z aktami sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna.

Niewątpliwie też realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego stanowi naruszenie jego interesu. Jak wynika z akt sprawy i wydanych decyzji, inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej. Stanowiące własność skarżącego nieruchomości o pierwotnych numerach [..]-[..] zostały w określonych częściach objęte zakresem inwestycji. Jak wynika z decyzji działki powstałe z podziału nieruchomości skarżącego, tj. w obrębie Dobrzewino: działki nr [..] o powierzchni 0,3132 ha (powstała z podziału działki nr [..]), [..] o powierzchni 0,2655 ha (powstałej z podziału działki nr [..]), [..] o powierzchni 0,773 ha (powstałej z podziału działki nr [..]) oraz [..] o powierzchni 0,0956 ha (powstała z podziału działki [..]) zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi gminnej, a w konsekwencji przejęte na własność Gminy. Przechodzą one z mocy prawa na własność gminy (pkt VII decyzji organu I instancji). Powyższe wskazuje, że ww. nieruchomości powstałe na skutek podziału nieruchomości stanowiących własność skarżącego zostały przejęte na własność gminy w związku z koniecznością realizacji rozbudowy drogi gminnej.

Jak wynika z decyzji w zakresie opisu jej powiązań z innymi drogami publicznymi – projektowana droga gminna jest obecnie powiązana z drogą gminną klasy L – ul. C., drogą wewnętrzną – ul. S., drogą gminną wewnętrzną – ul. G. oraz drogą wojewódzką nr DW 218 klasy Z – ul. G1.. W ramach inwestycji przewiduje się wykonanie: 1) podłączenia drogi gminnej – ul. Łąkowej do drogi gminnej – ul. G. (w tym też zakresie następuje zmiana dotychczasowego przebiegu drogi, który kwestionuje skarżący), 2) ul. Ł. i G. wraz z chodnikami, zjazdami indywidualnymi, zjazdami na drogi gminne, dojściami do posesji, 3) w ulicy Ł. – wyniesionych skrzyżowań oraz 4) w drodze wojewódzkiej – wyspy z azylem dla pieszych oraz jednostronnego chodnika. Inwestycja obejmuje także budowę kanału technologicznego, kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego oraz usunięcie kolizji elektorenergetycznych.

Wojewoda Pomorski, rozpatrując odwołanie skarżącego i jego zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności i niezbędności wywłaszczenia oraz zasadności ustalenia przebiegu inwestycji, podzielił stanowisko Starosta Kartuskiego w zakresie zatwierdzenia podziału ww. działek stanowiących własność skarżącego i objęcia ich liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi gminnej. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości skarżącego znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji jednak Wojewoda zwrócił się w piśmie z 12 października 2022 r. do Wójta Gminy Szemud (inwestora) o zajęcia stanowiska w kwestii zastrzeżeń strony skarżącej odnośnie do przebiegu drogi i wyjaśnienie ewentualnych przyczyn braku możliwości zmiany przyjętych rozwiązań projektowych. Z odpowiedzi inwestora wynika, że nie ma możliwości zaprojektowania rozbudowy drogi gminnej w sposób oczekiwany przez skarżącego, a przyjęte rozwiązania projektowe uwzględniają wymogi techniczne dotyczące dróg i urządzeń drogowych, w tym ich parametry, jako minimalne wartości dopuszczone przepisami prawa. Wskazano też, że inwestycja uwzględnia konieczność zaprojektowania dwuetapowego przejścia dla pieszych w obrębie skrzyżowań z zachowaniem połączeń chodników, likwidację dotychczasowych dwóch zjazdów na drogę wojewódzką i zaprojektowane w związku z tym jedno wpięcie w drogę wojewódzką, odstąpienie od wersji inwestycji z parkingiem ulokowanym na działce prywatnej oraz konieczność realizacji chodników, kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego i kanału technologicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. II OSK 2612/22). W tym też kontekście nie zachodzi konieczność analizy przez organy obu instancji wariantów alternatywnych i oczekiwań właścicieli nieruchomości. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Niezasadna jest też argumentacja dotycząca braku przesłanek w zakresie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą. Odnotować jednocześnie należy fakt, że Wojewoda nie zignorował zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu inwestycji sformułowanych w odwołaniu i zwrócił się do inwestora o odniesienie do nich, o czym już mowa była powyżej. Poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (za: wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 228/21). Dla oceny legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma znaczenia okoliczność, czy objęta nią inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., II SA/Lu 724/20). Zdaniem Sądu brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów strony skarżącej w zakresie przebiegu inwestycji, jej celu i założeń, a także ekonomicznych i społecznych jej skutków. Jakkolwiek zatem nie jest rolą Sądu ocena rozwiązań projektowych z punktu widzenia ich celowości czy zasadności, niemniej jednak nie zwalnia to Sądu z oceny tych rozwiązań pod kątem ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności ograniczeń praw, co zresztą zarzuca strona skarżąca w odniesieniu do przysługującego jej prawa własności. Analiza przebiegu inwestycji drogowej przy uwzględnieniu nieruchomości skarżącego w miejscu, gdzie zaplanowano wpięcie do drogi wojewódzkiego DW218, wprawdzie jak to zarzuca skarżący - abstrahuje od dotychczasowego przebiegu ul. Ł., to jednak nie sposób nie znaleźć uzasadnienia dla zaproponowanej lokalizacji we względach bezpieczeństwa, które akcentują organy i inwestor. Niewątpliwie ograniczenie ilości zjazdów na drogi wojewódzkie takiej wartości służy. Inwestor uzasadnia projektowany przebieg inwestycji właśnie względami bezpieczeństwa, które wyrażają się w podłączeniu drogi gminnej – ul. Ł. do drogi gminnej – ul. G., a w związku z tym - rezygnacją z dotychczasowych dwóch zjazdów na drogę wojewódzką i zaplanowaniem jednego wpięcia w tą drogę. Z przebudową tą wiąże się również realizacja chodników w ciągu ul. Ł. i G., zjazdów indywidualnych oraz dojść do posesji, wykonanie skrzyżowań w ulicy Łąkowej, a w drodze wojewódzkiej – wyspy z azylem dla pieszych oraz jednostronnego chodnika. Przebudowa układu drogowego związanego z wpięciem dróg gminnych – ul. Ł. i G. do drogi wojewódzkiej DW218 zaplanowana została przy wykorzystaniu części nieruchomości skarżącego. Przy takiej koncepcji rozwiązań drogowych nie sposób jednak dopatrzeć się przekroczenia granic niezbędności wywłaszczenia, poprzez przejęcie nieruchomości skarżącego w wymiarze większym, niż uzasadniony przyjętą koncepcją. W konsekwencji, uznać należy, że choć niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego stanowi naruszenie jego interesu, to jednak nie nastąpiło to w sposób sprzeczny z prawem. Skarżącemu przysługuje roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, którego ustalenie jest następstwem ich przejścia z mocy prawa na własność gminy.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania, wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd orzecznictwa, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i 11 art. 77, art. 80 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym uznał, że w skarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu. Odniesiono się do zarzutów związanych z kwestionowanym przebiegiem inwestycji, wskazując na brak podstaw do jego zmiany. Wojewoda w toku procedury odwoławczej przeprowadził także postępowanie uzupełniające w zakresie dotyczącym kompletności dokumentacji projektowej oraz wymaganych prawem stanowisk organów uzgadniających. Nadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie. Tym samym zdaniem Sądu - Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm.).