Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 605/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2023 r. sprzeciwu J. K. od decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 września 2023 r. nr 172/2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 10 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynął sprzeciw J. K. (dalej także jako "skarżący")

od decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej

z dnia 26 września 2023 r. nr 172/2023, uchylającej decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r. nr 298/2023

w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

We wniosku z dnia 1 lutego 2023 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, J. K. zwrócił się do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku o udzieleniu mu w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji:

1. Ilości osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu 2023 r.,

2. ilości osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu i otrzymały zwiększony dodatek służbowy w miesiącu styczniu,

3. ilości osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu i otrzymały dodatek motywacyjny w miesiącu styczniu,

4. sumarycznej wysokości środków publicznych, o jaki został zwiększony dodatek służbowy dla osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu,

5. sumarycznej wysokości środków publicznych otrzymanego dodatku motywacyjnego przez osoby, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu.

Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. wnioskodawca w zakresie punktu 1 złożonego wniosku został poinformowany przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku, że na zaopatrzenie emerytalne w miesiącu styczniu 2023 r. odeszło 4 funkcjonariuszy.

Jednocześnie decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr 59/2023 Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p,") odmówił udostępnienia informacji w zakresie punktów 2 – 5 wniosku J. K. z dnia 1 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Strażak nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem wynagrodzenie szeregowych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku (to jest w zakresie w jakim nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznej) podlega ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazano, że udzielenie informacji nawet w formie zanonimizowanej skutkowałoby ujawnieniem wysokości środków uzyskanych przez indywidualne osoby. W styczniu 2023 r. na zaopatrzenie emerytalne łącznie z wnioskodawcą przeszły bowiem tylko 4 osoby, z czego dwóch strażaków pełniących służbę razem z J. K. w tej samej jednostce. Wnioskodawca posiada informacje o stopniach służbowych, stażu oraz stanowiskach zajmowanych przez te osoby, które to informacje pozwalają na określenie wysokości należnego im uposażenia oraz innych świadczeń na podstawie obowiązujących przepisów. Dysponując wiedzą na temat własnych otrzymanych świadczeń oraz na podstawie informacji objętych złożonym wnioskiem, wnioskodawca zdaniem Komendanta, byłby w stanie bez trudu ustalić wysokość świadczeń jakie indywidualnie otrzymały zarówno osoby, które pełniły z nim służbę, jak i czwarta osoba, która przeszła na zaopatrzenie emerytalne w styczniu 2023 r. Przekazane dane umożliwiałby też wnioskodawcy na zidentyfikowanie poszczególnych osób.

Decyzją z dnia 6 marca 2023 r. nr 90/2023 Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, rozpatrując odwołanie J. K., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie rozstrzygnięto, czy wniosek odnosi się do własnej, indywidualnej sprawy podmiotu wnioskującego, który jest byłym strażakiem, czy też wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zatem zbadać czy wnioskowana informacja służy sprawdzeniu działalności organów władzy publicznej, czy z uwagi na wykonywanie przez wnioskodawcę służby w Komendzie Miejskiej PSP w Gdańsku i przejście na zaopatrzenie emerytalne z dniem 31 stycznia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z dnia 7 marca 2023 r. J. K. ponowił swój wniosek z dnia 1 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 16 marca 2023 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku wystąpił do J. K. o wskazanie w terminie 7 dni, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 1 lutego 2023 r. stanowi sprawdzenie działalności organów publicznych, czy też ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na konieczność uzupełnienia złożonego wniosku oraz szeroki zakres informacji nim objętych, o przedłużeniu terminu do udzielania odpowiedzi, to jest do 14 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na ww. wezwanie, nie później niż na 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi z dnia 31 marca 2023 r. J. K. wskazał, że wniosek z dnia 1 lutego 2023 r. stanowi sprawdzenie działalności organów publicznych. Jednocześnie w związku z poinformowaniem o przedłużeniu załatwieniu wniosku, wystąpił o wskazanie mu przez organ konkretnej daty, do której zostanie mu udzielona odpowiedź.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. zatytułowanym "Pismo informacyjne" Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku poinformował J. K., że żądana informacja w zakresie punktów 2-5 wniosku z dnia 1 lutego 2023 r. nie ma charakteru informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w sprawie, a także konsekwentną chęć pozyskiwania przez J. K. tożsamych danych w zakresie ilości osób otrzymujących określone świadczenia, czy też wysokości środków na uposażenie lub inne świadczenia należne wąskiej grupie osób (możliwych do zidentyfikowania) – co miało wyraz m.in. we wnioskach z dnia 9 czerwca 2020 r. – organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając, że pozyskanie przez J. K. żądanych informacji ma służyć wyłącznie jego prywatnemu interesowi. Podkreślono, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób żądana informacja zmierza do realizacji interesu publicznego, troski o dobro publiczne, przestrzeganie prawa. Ogólnikowe stwierdzenie, że żądana informacja będzie służyć "sprawdzeniu działalności organów publicznych" nie spełnia bowiem tego kryterium.

Organ wskazał także, że informacje, o które wnosi J. K. nie stanowią informacji zbiorczej, niemożliwej do połączenia z określoną osobą fizyczną, a de facto stanowią możliwą do uzyskania – z uwagi na już posiadane przez skarżącego dane odnośnie innych strażaków – realną informację o indywidualnych zaróbkach strażaków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skargi skarżącego datowanej na dzień 10 kwietnia 2023 r., w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r. o sygn. akt III SAB/Gd 111/23 zobowiązał Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku do rozpoznania wniosku J. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 lutego 2023 r. w zakresie żądań 2, 3, 4 i 5 wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca nie mają znaczenia w sytuacji żądania tzw. informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku informacji prostej nie ma znaczenia, jaki jest cel skarżącego w uzyskaniu żądanych informacji, a w związku z tym organ nie tylko nie może żądać wskazania tego interesu, ale także dokonywać jego oceny. Tylko w przypadku tzw. informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że brak jest podstaw do oceny, że żądana informacja dotycząca wydatkowania środków publicznych na składniki wynagrodzenia ze środków Państwowej Straży Pożarnej nie stanowi informacji publicznej. Natomiast podnoszona przez organ okoliczność dotycząca prywatności osób fizycznych, przewidziana w art. 5 ust. 2 u.p.i.p., nie mogła uzasadniać odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie pisma. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, rozpatrując ponownie wniosek J. K. z dnia 1 lutego 2023 r. wraz z wnioskiem 7 marca 2023 r. (stanowiącym powtórzenie wniosku z dnia 1 lutego 2023 r.) o udostepnienie informacji publicznej, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.t.d., decyzją z dnia 5 września 2023 r. nr 298/2023 odmówił udostępnienia informacji w zakresie punktów 2 – 5 wniosku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: u.p.s.p.), nie przewiduje normy prawnej nadającej wszystkim pozostającym w służbie strażakom status funkcjonariusza publicznego. Art. 57 u.p.s.p. stanowi jedynie, że strażak "w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych". Zapis ten oznacza, że strażak pełniący obowiązki nie jest funkcjonariuszem publicznym, ale w przypadku np. naruszenia jego nietykalności, sprawca ponosi odpowiedzialność jak w przypadku sporu z funkcjonariuszem publicznym. Strażak nie wpisuje się też w definicję funkcjonariusza publicznego przewidzianą w art. 115 § 13 k.k. Wynagrodzenie szeregowych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej

w Gdańsku (tj. w zakresie, w jakim nie jest ono związane z pełnieniem funkcji publicznej) podlega więc ochronie, o której mowa w 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Zdaniem organu udzielenie skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie i to nawet w formie zanonimizowanej, skutkowałoby ujawnieniem wysokości środków uzyskanych przez indywidualne osoby. W miesiącu styczniu 2023 r. na zaopatrzenie emerytalne łącznie ze skarżącym przeszło bowiem czterech strażaków – z czego dwóch pełniących służbę razem z J. K. w tej samej Jednostce Ratowniczo - Gaśniczej. Skarżący posiada informacje m.in. o stopniach służbowych, stażu oraz stanowiskach zajmowanych przez te osoby, które to informacje pozwalają na określenie wysokości należnego im uposażenia oraz innych świadczeń na podstawie obwiązujących przepisów. Dysponując wiedzą na temat własnych, otrzymanych świadczeniach oraz na podstawie informacji objętych złożonym wnioskiem skarżący byłby więc w stanie bez trudu ustalić wysokość świadczeń, jakie indywidualnie otrzymały zarówno osoby, które pełniły z nim służbę, ale też "czwarty" strażak, który przeszedł na zaopatrzenie emerytalne styczniu 2023 r. Było by to więc działanie naruszające dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ wskazał nadto, że żądana informacja naruszałaby także art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamenty Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) – RODO, gdzie wskazuje się, że "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą").

Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, rozpatrując odwołanie J. K., decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr 172/2023 uchylił

w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego co do występowania przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i p., odnoszącej się do pełnienia funkcji publicznych. W zaskarżonej decyzji nie zawarto bowiem szczegółowego wyjaśnienia odnośnie sytuacji prawnej strażaków, co do których odnosi się wniosek J. K., a więc funkcjonariuszy odchodzących faktycznie z wnioskodawcą na zaopatrzenie emerytalne. Organ pierwszej instancji powołując się na niepełnienie funkcji publicznej przez tych funkcjonariuszy nie zawarł żadnych wywodów odnoszących się do stanowisk służbowych tych funkcjonariuszy. Nie zawarto w uzasadnieniu nawet wskazania jakie stanowiska zajmowali odchodzący na zaopatrzenie emerytalne strażacy, w tym nie zawarto odniesienia się do ich zakresu czynności, co potwierdzałoby fakt niepełnienia funkcji publicznych. Nie powołano się w tym zakresie na żadne indywidualne dokumenty funkcjonariuszy, takie jak choćby decyzja w sprawie mianowania na stanowisko służbowe, ewentualnie przeniesienia na stanowisko, które potwierdzałyby fakt nierealizowania funkcji publicznych.

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo powołania się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto również ewentualną przesłankę rezygnacji z przysługującego prawa osoby fizycznej w zakresie ochrony prywatności. W tym przedmiocie organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania, a faktycznie założył z góry, że osoby, do których odnosi się wniosek J. K., nie zrezygnują z tej przesłanki.

Organ wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, powinien zbadać, czy funkcjonariusze, do których odnosi się faktycznie wniosek J. K. pełnili funkcje publiczne ewentualnie, czy wykonywali, bądź czy mieli powierzone takie funkcje. Powinien się odnieść także do kwestii braku rezygnacji z atrybutu prywatności informacji przez zainteresowanych w tym zakresie. Ponadto organ rozpatrujący sprawę powinien sprawdzić czy wnioskowana informacja służy sprawdzeniu działalności organów władzy publicznej, czy z uwagi na wykonywanie przez wnioskodawcę służby w Komendzie Miejskiej PSP w Gdańsku i przejście przez stronę na zaopatrzenie emerytalne z dniem 31 stycznia 2023 r., nie stanowi informacji przeznaczonej dla celów prywatnych, a jeśli tak to jakich. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak powyższe nie zwalnia organu od zbadania w toku postępowania przesłanek do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że w całości aktualna pozostaje argumentacja zawarta w uzasadnieniu jego decyzji z dnia 6 marca 2023 r. nr 90/2023 odnosząca się do analizy charakteru wnioskowanej informacji.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej J. K. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SAB/Gd 111/23 z dnia 29 czerwca 2023 r.;

- art. 12, art. 35 oraz art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku. Wniósł również o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 1 lutego 2023 r. w zakresie żądań 2, 3, 4 i 5 wniosku.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podkreślił, iż w zakresie wnioskowanych informacji nie występował o informacje o jakimkolwiek funkcjonariuszu, czy osobie prywatnej, a wnioskował jedynie o informacje zbiorcze, tj. ilości osób, które otrzymały dodatek służbowy i motywacyjny, sumaryczne wysokości środków publicznych przekazanych na dodatek służbowy i motywacyjny. Tak więc retoryka dotycząca prywatności i RODO jest stosowana jedynie, aby przedłużyć postępowanie dotyczące udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków wydając zaskarżoną decyzję – w uzasadnieniu brak odwołania się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt SAB/Gd 111/23, jak również do jego wniosku z dnia 1 lutego 2023, którego dotyczyło odwołanie. Zdaniem skarżącego, odwołanie się wyłącznie do jego wniosku z dnia 7 marca 2023 r., z pominięciem wniosku z dnia 1 lutego 2023 r. sprawia, iż zaskarżona decyzja nie jest kompletna w zakresie złożonego odwołania, co oznacza, że jest dotknięta wada nieważności z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji organu odwoławczego uchylającego decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Podstawę wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu stanowi przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a., stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. i w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu od postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 114/23). W ramach postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji sąd nie powinien wypowiadać się na temat merytorycznego rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis art. 64e p.p.s.a., węziej bowiem wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy.

W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową. Przepis art. art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron (wyrok NSA z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt II SA/WR 403/23).

Rozpoznając wniesiony przez J. K. sprzeciw Sąd rozważał czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc oceniał, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując oceny w wyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że wydana decyzja nie narusza prawa - normy art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na naruszenie przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona odwołaniem decyzja dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że organ pierwszej instancji powołując się na niepełnienie funkcji publicznej przez funkcjonariuszy, których dotyczył wniosek, nie zawarł żadnych wywodów odnoszących się do stanowisk służbowych tych funkcjonariuszy. W uzasadnieniu nie zawarto wskazania jakie stanowiska zajmowali odchodzący na zaopatrzenie emerytalne strażacy.

Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo powołania się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto ewentualną przesłankę rezygnacji osoby fizycznej z przysługującego jej prawa w zakresie ochrony prywatności.

Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, powinien zbadać, czy funkcjonariusze, do których odnosi się wniosek J. K. pełnili funkcje publiczne oraz powinien odnieść się do kwestii braku rezygnacji z atrybutu prywatności informacji przez zainteresowanych w tym zakresie.

Niewątpliwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione.

Informacja o środkach wydatkowanych z funduszy publicznych na świadczenia pieniężne dla osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne w styczniu 2023 r. - zwiększone dodatki służbowe i przyznane dodatki motywacyjne w styczniu 2023 r. stanowi informację publiczną, co zostało przesądzone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 czerwca 2023 r sygn. akt III SAB/Gd 111/23.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy na zaopatrzenie emerytalne w styczniu 2023 r. odeszło jedynie trzech, poza skarżącym, funkcjonariuszy, z uwagi na ich wąską grupę, podanie informacji o ilości osób, które otrzymały zwiększony dodatek służbowy i otrzymały dodatek motywacyjny oraz sumy tych świadczeń, w istocie mogło prowadzić do ujawnienia danych dotyczących uposażenia tych osób, które skarżący mógł zindywidualizować. Wysokości świadczeń są określone przez przepisy prawa, suma świadczeń każdego rodzajów, może zatem zobrazować wysokość świadczeń uzyskanych przez poszczególnych strażaków.

Odmowa udostępnienia tej informacji mogła w sprawie nastąpić na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takie rozstrzygnięcie wniosku wymagało jednak stwierdzenia zaistnienia okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że funkcjonariusze, którzy odeszli na zaopatrzenie emerytalne nie pełnili funkcji publicznych, nie dokonując jednak ustaleń dotyczących pełnionych przez nich funkcji. Organ pierwszej instancji nie dokonał także ustaleń w przedmiocie wyrażenia przez te osoby zgody na udostępnienie informacji.

W decyzji organu I instancji stwierdzono, że udostępnienie żądanych informacji umożliwi identyfikację konkretnych strażaków i ujawnienie ich dochodów, naruszy to prawo do prywatności i ochronę danych osobowych przetwarzanych przez organ. Organ wskazał, że nie zaistniał żaden stosunek prawny lub faktyczny upoważniający wnioskującego do przetwarzania danych osobowych strażaków, w szczególności, że nie wyrazili oni zgody na przetwarzanie danych osobowych. Organ wskazał jednocześnie, że w toku postępowania o udostępnienie informacji stanowisko zajęły bryg. A. C. oraz kpt. B. W., nie wyjaśniając jednak szczegółowo jakie stanowisko zostało przez nie wyrażone.

Podkreślić należy, że organ udostępnił skarżącemu informację, zgodnie z którą na zaopatrzenie emerytalne odeszło w styczniu 2023 r. czterech funkcjonariuszy. O ile celem organu wymieniającego nazwiska i stopnie A. C. oraz B. W. było wyszczególnienie osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne, organ winien wyraźnie wskazać, że osoby te nie wyraziły zgodny na udostępnienie informacji publicznej i organ winien dysponować dokumentami potwierdzającymi tę okoliczność. Sformułowanie, że strażacy nie wyrazili zgodny na przetwarzanie ich danych osobowych nie spełnia wymogów art. 5 ust. 2 u.d.ui.p., który przewiduje możliwość rezygnacji z przysługującego prawa do prywatności w zakresie żądanej informacji. Organ nie dokonał zatem ustalenia okoliczności, czy zgoda na udostępnienie informacji przez wszystkie osoby, których dotyczył wniosek, została wyrażona.

Nadto wskazać należy, że podane przez organ informacje dotyczą dwóch z czterech osób, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne. Ponieważ jednym ze strażaków odchodzących na zaopatrzenie emerytalne był skarżący, w decyzji brak jest informacji o jednym ze strażaków.

Niezależnie od powyższego, zaznaczyć należy, że o ile odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i postępowanie odwoławcze w tym przedmiocie ma charakter zbliżony do postępowania uregulowanego w przepisach art. 127–140 k.p.a., to jednak fakt, że udostępnienie informacji publicznej nie następuje w postaci decyzji, lecz w formie czynności materialno-technicznej, skutkuje koniecznością odpowiedniego, uwzględniającego tę specyfikę stosowania m.in. art. 138 k.p.a. dotyczącego możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

Organ drugiej instancji, w sytuacji wadliwości rozpatrywanej w wyniku odwołania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, może wydać jedynie decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o wadliwości (np. niezasadności) pierwszoinstancyjnej odmowy udostępnienia żądanej informacji, nie może wydać decyzji reformatoryjnej - ponieważ nie ma podstawy prawnej upoważniającej ten organ do dokonywania czynności materialno-technicznej (jaka jest udzielenie informacji) decyzją administracyjną - lecz musi wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2827/19). Wskazać należy, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący pozostaje w dyspozycji organu, do którego złożono wniosek a więc organu pierwszej instancji a nie organu odwoławczego. Uwzględnienie wniosku przez organ odwoławczy nie jest zatem możliwe.

W sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oceniać należy z uwzględnieniem całości okoliczności sprawy koniecznych do ustalenia w danej sprawie. W niniejszej sprawie okoliczności konieczne od zastosowania normy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jakimi były - fakt niepełnienia funkcji publicznych przez wszystkie osoby, których świadczeń dotyczył wniosek oraz brak ich zgody na udostępnienie informacji publicznej nie zostały ustalone. Organ odwoławczy w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, przewidzianej w art. 15 k.p.a., zasadnie zatem wydał w sprawie decyzję kasacyjną.

Dodatkowo wskazać należy, że organ związany jest wydanym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r sygn. akt III SAB/Gd 111/23 i nie może kwestować charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej z powołaniem się na intencje wnioskodawcy żądającego udostępnienia informacji.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące rozpoznania wniosku z dnia 7 marca 2023 r. a nie wniosku z 1 lutego 2023 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika w sposób niewątpliwy, że podmiotem rozpoznania była decyzja organu pierwszej instancji rozpoznająca wniosek skarżącego z dnia 1 lutego 2023 r. oraz tożsamy w treści wniosek z 7 marca 2023 r. (str. 2 decyzji). Tak też przedmiot sprawy został określony w decyzji organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył normy art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.