Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1704/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt. 1 art. 6 ust1 pkt3 i 5 art.13 ust.1 art. 14 us. 1 i2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/23 w sprawie ze skargi D. J. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi D. J. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. J. z dnia 24 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia 18 września 2023 r. D. J. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca kasacyjnie", "Spółka") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu podmiotowi naruszenie: (1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; (2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; (3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z dnia 23 marca 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji odnośnie historii zatrudnienia kadry zarządzającej spółki: G. S.: V-ce dyrektora regionalnego [...]; M. S.: Kierownika Projektu [...] oraz P. M.: Dyrektora Regionalnego [...].

Wniósł o udostępnienie szczegółowych informacji odnośnie: "Czy na aktualnie zajmowane stanowiska podczas procesu zatrudniania wyżej wymienionych osób odbyły się konkursy? Jeżeli odpowiedź na pkt 1 brzmi tak, to proszę o informację, jakie były kryteria wyboru oraz co zadecydowało, iż wyżej wymienieni powyżej objęli stanowisko zarządzające w Państwa spółce? Jeśli odpowiedź na pkt 1 brzmi nie, to proszę o informację, jak wyglądał nabór na powyższe stanowiska i co zadecydowało o zatrudnieniu wyżej wymienionych osób na powyższych stanowiskach?"

Skarżący stwierdził, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o umorzenie postępowania, a w przypadku braku umorzenia, o odrzucenie skargi w całości, zaś w przypadku braku odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Sp. z o.o. wyjaśniła, że udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia 5 października 2023 r., a zatem biorąc pod uwagę udzielenie przez spółkę odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skarga w niniejszej sprawie stała się bezprzedmiotowa. Wniosek o odrzucenie skargi spółka uzasadniła tym, że kognicji sądu administracyjnego nie podlegają działania pozytywne organów. Spółka podniosła, ze w związku z udzieleniem odpowiedzi nie pozostaje już w bezczynności, co oznacza, że skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że informacja w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 24.08.2023 r. nie stanowi informacji przetworzonej, mimo, że sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji; podczas gdy organ uznał, że informacja, której domaga się skarżący w pkt 1) wniosku z 24.08.2023 r. jest informacją przetworzoną;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że objęte pkt 2 i 3 wniosku z 24.08.2023 r. żądanie ma walor informacji publicznej, tj. kwestie związane z kryteriami naboru na stanowiska kierownicze organu stanowią informację publiczną, z uwagi na okoliczność, że organ to spółka Skarbu Państwa, podczas gdy wskazana okoliczność nie jest wystarczające dla uznania, że wszelkie informacje związane z funkcjonowaniem tego podmiotu stanowią informację publiczną, a organ jest spółką prawa handlowego a nie organem władzy publicznej a stosowane przez Spółkę zasady rekrutacji i naboru są takie same jak w przypadku podmiotów prywatnych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24.08.2023 r. o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na stwierdzenie, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. w sytuacji, w której organ w sposób właściwy prowadził postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i pismem z dnia 05.10.2023 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek;

2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku 24.08.2023 r., mimo że organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na złożony przez niego wniosek a sąd winien jedynie stwierdzić bezczynność organu oraz umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, umorzenia postępowania w pozostałym zakresie oraz stwierdzenie, że bezczynności organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, pomimo szeregu zarzutów wskazanych w petitum skargi, jak i rozbudowanego uzasadnienia, nie spełniła powyższego wymogu. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 43/21, Legalis).

Przechodząc do analizy i oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które – w ocenie skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., każdorazowo, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw, tym samym nie zasługują na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej argumentując ww. zarzuty podniósł, iż "organ w sposób właściwy prowadził postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i pismem z dnia 5 października 2023 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek", a w konsekwencji "sąd winien jedynie stwierdzić bezczynność organu oraz umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie" (pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim wskazać należy, że w sytuacji podtrzymania przez organ oceny charakteru wnioskowanej informacji we wskazanym zakresie jako informację przetworzoną (pkt 1 wniosku) organ winien wydać decyzję odmowną, w której zawarte winno zostać stanowisko wykazujące tak przesłanki uznania informacji za informacje przetworzoną, jak i przesłanki oceny braku istnienia przesłanki ustawowej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzja nie została jednak wydana.

Nie udostępniając informacji w omawianym zakresie, jak i nie wydając decyzji odmownej organ pozostawał w bezczynności, co obligowało Sąd pierwszej instancji do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że organ, kierując do skarżącego w dniu 5 października 2023 r. pismo stanowiące odpowiedź na wniosek, wywiązał się obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji uznanej za informacje przetworzoną.

W tych okolicznościach Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność organu i oceniając zakres realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydał zaskarżony wyrok. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 nie zasługiwały na uznanie.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do analizy i oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, na wstępie, podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. Na podstawie sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wskazał na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, polegającej na uznaniu, że informacja w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 24 sierpnia 2023 r. nie stanowi informacji przetworzonej oraz uznaniu, że wywiedzione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanie ma walor informacji publicznej, tj. kwestie związane z kryteriami naboru na stanowiska kierownicze organu stanowią informację publiczną.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie treść poniesionych zarzutów nie pozwala ustalić w czym skarżący kasacyjnie organ upatruje błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych w petitum skargi zarzutów, ani jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa ich wykładnia oraz zastosowanie. Treść zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej oraz jako informacji nieprzetworzonej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Dlatego też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p., okazał się nieskuteczny.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r., III OSK 1600/23, CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r., III OSK 1600/23, CBOSA).

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z informacji dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym, wszystkie udziały w Spółce posiada Skarb Państwa reprezentowany przez [...]. Spółka jest więc podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumienia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Nadto sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17, Legalis).

Powyższe wystarcza do uznania, że skarżąca kasacyjne jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, a więc taki, który na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, na podstawie których można by było wyciągnąć odmienne wnioski. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja ma w istocie charakter czysto polemiczny i koncentruje się jedynie na uwypukleniu faktu, że organ jest spółką prawa handlowego, a nie organem władzy publicznej a stosowane przez Spółkę zasady rekrutacji i naboru są takie same jak w przypadku podmiotów prywatnych.

Nadmienić należy, że wprawdzie wszelkie informacje związane z przeprowadzeniem samej procedury naboru nie będą podlegały udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, jednak w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kryteriów naboru na trzy wymienione i obsadzone już kierownicze stanowiska.

Uwagi dotyczące niedopuszczalności zastępowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego, odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie ww. zarzut zmierza do obalenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną. Stosownie do treści powołanego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona", konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię tego pojęcia przedstawioną przez Sąd Wojewódzki w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, co jest niedopuszczalne.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.