Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. i M. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2022 roku, nr NSP-VIII.7581.1.30.2022.IK w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przystąpienia do sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga R. W. i M. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.30.2022.IK, którym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska - postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – w skrócie jako k.p.a.), odmówił G. W., W. W., Wł. W., R. W. i M. W. przystąpienia do sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [...] (obr. [..]), zapisaną w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni Wydział V Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że wnioskiem z 13 maja 2020 r. M. W. – B. oraz Z. W. wystąpiły o zwrot wyżej opisanej, wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, o którym ich ojciec – M. W., były jej właściciel, nie został powiadomiony.

W piśmie z 29 czerwca 2021 r. G. W., W. W. oraz Wł. W., a w piśmie z 20 sierpnia 2021 r. R. W. i M. W., powiadomili Prezydenta, że przystępują do toczącego się postępowania w charakterze stron.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawnimy nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Prezydent wyjaśnił, że przepis ten wprowadzony został do ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 14 maja 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która ustanowiła ustawowy termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot. Nowelizacja weszła w życie 14 maja 2019 r., a więc ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot w takich przypadkach mijał 14 maja 2020 r. Jednak z powodu zawieszenia biegu terminów administracyjnych na podstawie art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem., przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVfD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw

(Dz. U. z 2020 r. poz. 568), bieg 12-miesięcznego terminu został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku ż rozprzestrzenianiem się wirusa 5ARS-CoV-2 {Dz. U. z 2020 r. poz. 875) uchyliła artykuł dotyczący zawieszenia terminów, a przepisy przejściowe wskazują, że terminy rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej był dzień 7 lipca 2020 r.

Reasumując, organ uznał, iż wnioski z dnia 29.06.2021 r. i 20.08.2021 r. można zaklasyfikować do kategorii wyrażonej w art. 15 zzr ust. 1 pkt 4 ustawy o COVID. Niezachowanie terminu wyrażonego w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości, co w konsekwencji wiąże się z przedawnieniem roszczenia, o którym mowa

w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie sprawa zwrotu działki nr [...] wszczęta została na skutek złożenia wniosku innych spadkobierców, tj. M. W. –B. i Z. W., jednak nowi wnioskodawcy, tj. G. W., W. W., Wł. W., R. W. i M. W. nie mogą zostać uznani za strony postępowania, bowiem uchybili terminowi do przystąpienie do prowadzonej sprawy, w związku z czym przyjąć należy, że postępowanie w stosunku do nich nie może być wszczęte, a oni sami utracili bezpowrotnie prawo do domagania się zwrotu nieruchomości. Ich prawa nie istniały już bowiem w momencie złożenia wniosków.

Wojewoda Pomorski - rozpoznając zażalenie skarżących na powyższe postanowienie organu I instancji, postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.30.2022.IK, wydanym na postawie art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a., stwierdził jego niedopuszczalność.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia w tej sprawie wynika z przyczyny przedmiotowej, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony, tym samym uznania za stronę postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje orzekania w formie postanowienia czy innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania, wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony. Skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwe wniesienie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania.

Organ wyjaśnił nadto, że zamieszczenie w postanowieniu organu I instancji z 21 grudnia 2021 r. pouczenia o zaskarżalności było wadliwe i naruszało art. 124 § 2 k.p.a.. Błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może jednak tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP).

R. W. i M. W. w skardze na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2022 r., zarzucili organowi naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia, które narusza obowiązujące przepisy i podważa zaufanie do władzy publicznej,

b) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy słusznego interesu skarżących,

c) art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że błędne pouczenie w postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r. może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia,

d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

e) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego,

f) art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r.,

g) art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r. i uniemożliwienie skarżącym udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że już sam wniosek inicjujący postępowanie o zwrot nieruchomości określił, kto będzie stroną niniejszego postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponieważ stroną postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien być poprzedni właściciel nieruchomości, M. W., to stroną podstępowania są z mocy prawa jego wszyscy następcy prawni. Skarżący zwrócili też uwagę na to, że jeżeli Prezydent Miasta Gdańska uznał, że wniosek inicjujący postępowanie o zwrot nieruchomości został złożony w terminie ustawowym, tj. przed upływem okresu przedawnienia roszczenia o zwrot nieruchomości, czyli w terminie, o którym mowa jest w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) przy uwzględnieniu tzw. ustaw "covidowych", na które powołuje się Prezydent Miasta Gdańska w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r., to uznał jednocześnie, iż dochowanie terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości dotyczy również skarżących jako następców prawnych M. W..

Skarżący podkreślili, że Wojewoda Pomorski przyznał, iż postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r. jest wadliwe. Jednocześnie odmówił jednak uchylenia wadliwego postanowienia powołując się na niedopuszczalność zażalenia skarżących. Taka sytuacji pozostawia jednak w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2021 r. i jednocześnie wyklucza skarżących z udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości, albowiem skarżącym został odebrany status strony tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 w zw. z 144 k.p.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Pomorskiego z 7 listopada 2022 roku stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 21 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wbrew sugestiom skargi, nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie skarżący domagali się uznania za stronę tego postępowania.

Podstawę procesową zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia.

Z art. 134 zd. 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o odmowie uznania skarżących za stronę postępowania, od którego, jak trafnie wskazał organ II instancji, zażalenie nie przysługuje.

Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, wyrażona w art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którą na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks. Prawo do wniesienia zażalenia na konkretne postanowienie może wynikać także z przepisu szczególnego, jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis, jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.). Warto zważyć, że ani powołany w skardze art. 28 k.p.a. (w którym określono kto jest stroną postępowania administracyjnego), ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają jednak zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów a stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 855/07, 16 listopada 2009 r., sygn. I OSK 1523/09, 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1435/12, a także wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., sygn. II OSK 293/06 – wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 i art. 134 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie sposób było również w sprawie stwierdzić, iż przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające nie odpowiadało wymogom art. 80 k.p.a., którego to naruszenie podnosili skarżący. Organ podjął bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a. i w takich warunkach prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego w sprawie zażalenia. Chybione były zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego.

Należy wyjaśnić także stronie, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2979/12), że osoba trzecia, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu, może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie (odwołanie czy zażalenie składane w toku postępowania) a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie a nie organ I instancji prowadzący postępowanie.

Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 26 czerwca 2012 roku,

sygn. II OSK 1435/12, "uznanie przez organ administracji oznaczonej osoby za stronę i włączenie jej do postępowania, bądź odwrotnie – niedopuszczenie osoby fizycznej do udziału w sprawie – ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Zaznaczyć bowiem należy, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. (...) realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji. Ewentualnie strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że konieczność skorzystania z takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia – nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego."

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela także stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zamieszczenie w postanowieniu organu I instancji z 21 grudnia 2021 r. błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP).

Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego zostało wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne. Co za tym idzie skarga – jako niezasadna - podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.