Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 72/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy P. (zwanej dalej "Gminą" lub "skarżącą") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...]. W postanowieniu tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 27 października 2022 r., nr [...], znak: [...] i orzeczono co do istoty sprawy poprzez: wstrzymanie Gminie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K. , gm. P., działka nr ew. [...], poinformowano Gminę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację wykonanych robót oraz o konieczności wniesienia (w dalszym toku postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

W związku z ujawnieniem przez Gminę – właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. (budynku dawnej szkoły wiejskiej z przełomu XIX i XX wieku, mającego obecnie status obiektu zabytkowego ujętego w gminnej ewidencji zabytków) – faktu rozbudowy bez jakiejkolwiek zgody, przez K. i A. małż. C. (zwanych dalej łącznie "inwestorami"), Gmina zawiadomiła PINB o tym fakcie i poprosiła o przeprowadzenie kontroli.

W toku przeprowadzonej kontroli, którą wcześnie zapowiedziano, w dniu 14 września 2022 r. PINB ustalił, że dawny budynek szkoły wiejskiej zbudowany na przełomie XIX i XX wieku, został rozbudowany o wiatrołap oraz dodatkowy pokój. Inwestorzy zgodnie twierdzą, że nie mieli żadnych pozwoleń na wykonanie tych robót. Przeprowadzili je, ponieważ chcieli poprawić swoje warunki mieszkaniowe. PINB ustalił także, że inwestorzy wynajmują lokal mieszkalny w tym budynku od właściciela, tj. Gminy.

Postanowieniem nr [...] z dnia 27 października 2022 r., znak: [...] PINB wstrzymał Gminie prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K., gm. P., działka nr ew. [...]. PINB zrelacjonował stan faktyczny. Ustalono, że inwestorzy – najemcy lokalu pod adresem K. – przeprowadzili w 2019 r. roboty budowlane polegające na budowie wiatrołapu, a w 2022 r. – dobudowano pokój, który zajmuje ich syn z partnerką i dzieckiem. Rodzina inwestorów posiada aktualną umowę najmu z 2013 r. Ustalono także, że inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę.

Zasadą jest to, że każde roboty budowlane muszą być przeprowadzone po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Rozbudowa obiektu budowlanego jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy jej nie posiadali, a więc nie mogli ich przeprowadzić.

Jak wynika z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowalnych nawet jeżeli zostały one już wykonane. W takim postanowieniu informuje się o możliwości zainicjowania postępowania o zalegalizowanie obiektu budowlanego. Adresatem postanowienia jest Gmina, która jest właścicielem obiektu. Stosownie do art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów podejmowanych w tym rozdziale p.b. kieruje się do inwestora, ale jeżeli roboty budowalne zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązku te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego do prowadzenia robót budowalnych i ich legalizacji. Dlatego też należało nałożyć je na właściciela.

Gmina złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji, kwestionując je w całości. Gmina uznała, że doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 p.b. poprzez skierowanie postanowienia do właściciela budynku, zamiast do inwestora – K. C..

Zdaniem Gminy, już wcześniej wzywano inwestora do rozebrania wykonanej przez niego samowoli budowlanej, ale ten nie zastosował się do wezwania. Gmina zawiadomiła więc PINB oczekując, że stan ten zostanie naprawiony w trybie administracyjnym.

Z przepisu art. 52 ust. 1 p.b. wynika jasno kolejność podmiotów, do których są adresowane wszelkie nakazy i zakazy. W pierwszej kolejności wskazuje się inwestora, który jest winowajcą całego zajścia. Inwestor – K. C. – posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (umowa najmu), a ponadto faktycznie zarządza nieruchomością. Dlatego też powinien, według Gminy, ponieść konsekwencje przeprowadzenia robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...] WWINB uchylił postanowienie organu I instancji oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że wstrzymał Gminie roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w K., gm. P., działka nr ew. [...], poinformował Gminę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację wykonanych robót oraz o konieczności wniesienia (w dalszym toku postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. robót budowlanych. WWINB zrelacjonował stan faktyczny sprawy. WWINB powtórzył główne założenia przyjęte przez organ I instancji. Konieczność uchylenia postanowienia PINB wynikała wyłącznie z tego, że poinformowanie Gminy o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego powinno zostać zamieszczone w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, zdaniem WWINB, jest on nieuzasadniony. Z umowy najmu wynika, że inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego do tego, aby w ramach najmu prowadzić jakiekolwiek roboty budowlane. Inwestorzy są po prostu najemcami. Nie są zarządcami, ani właścicielami. Przez zarząd nie można rozumieć faktyczne władanie częścią budynku. Zarząd jest odrębnie definiowany w prawie i powinien on być stwierdzony na podstawie jasno sformułowanego tytułu prawnego. Umowa najmu jest umową nazwaną w prawie cywilnym. Jego istotą nie jest prowadzenie robót budowalnych, tylko zajmowanie mieszkania w celu spełniania potrzeb mieszkaniowych. Jeżeli umowa najmu nie przewiduje prawa do prowadzenia robót budowalnych, a umowa łącząca Gminę z inwestorami nie obejmuje takiego prawa, nie można wobec inwestorów kierować nakazów, ani zakazów prawnobudowlanych. WWINB uważa zatem, że postanowienie zasadnie jest kierowane do Gminy – właściciela obiektu budowlanego.

Skarżąca, działająca za pośrednictwem Burmistrza Gminy P., reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. M. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w związku z art. 48 p.b. poprzez uczynienie adresatem decyzji [powinno być "postanowienia" – uw. Sądu] w przedmiocie wstrzymania robót budowanych właściciela nieruchomości a nie inwestora (będącego najemcą lokalu komunalnego), w sytuacji gdy to najemca a nie właściciel dopuścił się samowoli budowalnej, a nadto w sytuacji, gdy najemca włada taką nieruchomością, a nadto zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązek wstrzymania robót powinien obciążać w pierwszej kolejności inwestora nielegalnych robót. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości, skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a także zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca powtórzyła w uzasadnieniu skargi główne motywy podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca uważa, że kwestia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest irrelewantna dla niniejszej sprawy, gdyż w art. 52 ust. 1 p.b. nie ma mowy o tej przesłance. Przepisy o postępowaniu legalizacyjnym nie wskazują także adresata tej informacji. Sama skarżąca nie jest zainteresowana jakąkolwiek legalizacją szczególnie, że samowolę budowlaną wykonano na obiekcie zabytkowym.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżąca zaznaczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 15 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 13 kwietnia 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest reformatoryjne postanowienie WWINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wobec budynku dawnej szkoły wiejskiej, obecnie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, której właścicielem jest skarżąca. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Inwestor – K. C. – wynajmuje lokal mieszkalny w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym, którego właścicielem jest skarżąca. Inwestor, nie posiadając żadnych zezwoleń, przeprowadził roboty budowlane, które doprowadziły do dobudowania nowego pokoju oraz wiatrołapu. Zwiększyła się zatem kubatura budynku zabytkowego. Organy nadzoru budowlanego uznały, że zasadnym jest skierowanie wobec skarżącej nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, pomimo ich zakończenia, oraz powiadomienie skarżącej o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zarzewiem sporu powstałym na kanwie niniejszej sprawy jest to, do kogo powinien być skierowany nakaz wstrzymania robót budowlanych oraz poniesienia dalszych konsekwencji, jakie z tego będą jeszcze wynikać. Skarżąca uważa, że postanowienie WWINB powinno być skierowane do inwestora, organ II instancji zaś, że do skarżącej. Sąd w składzie orzekającym skłania się ku twierdzeniom WWINB. Postanowienie zostało prawidłowo skierowane.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b.: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". W zacytowanym przepisie została wyrażona zasada, że wszelkie obowiązki w formie nakazów i zakazów, jakie wynikają z rozdziału p.b. poświęconemu postępowaniu w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, obciąża się inwestora. Z drugiego zdania natomiast wynika, że obowiązki te obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego pod warunkiem, że roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Właścicielem obiektu budowlanego w niniejszej sprawie jest skarżąca. Inwestor jest jedynie najemcą lokalu w tymże obiekcie budowlanym. Zgodnie z umową najmu zawartą w dniu 24 czerwca 2013 r., inwestor wynajmuje od skarżącej jedynie lokal mieszkalny nr [...]. Już samo to wskazuje, że inwestor nie jest zarządcą obiektu budowlanego, ponieważ jego tytuł prawny nie obejmuje całości obiektu.

Ponadto należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie ziściły się okoliczności wpisujące w warunek, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.b. Roboty budowlane zostały zakończone, tj. powstał wiatrołap oraz dobudowano pokój. Co więcej, inwestor nie mógłby wykonać postanowienia organu nadzoru budowlanego, ponieważ jego tytuł prawny nie obejmuje prawa do dysponowania obiektem budowalnym na cele budowlane. Skarżąca podniosła w skardze, że kwestia tytułu prawnego jest irrelewantna, ponieważ ustawodawca w ogóle nie traktuje o prawie do dysponowania obiektem budowlanym. Wydaje się, że można by zgodzić się z tym twierdzeniem skarżącej, ponieważ istotnie w art. 52 p.b. nie ma mowy o prawie do dysponowania obiektem budowlanym. Sąd nie zgadza się jednak z tym, że tytuł prawny nie jest istotny w tej sprawie. Trzeba zwrócić uwagę, że gdyby PINB lub WWINB skierowaliby rzeczony nakaz do inwestora, ten nie mógłby w żaden sposób wystąpić o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Inwestor nie miałby także prawa rozebrać nie swojego budynku, czy też jego części.

PINB wspomniał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że zasadą ogólną p.b. jest co do zasady obowiązek posiadania pozwolenia na budowę w każdym przypadku, w jakim inwestor zamierza przeprowadzić roboty budowlane. Aby uzyskać, takie pozwolenie, należy legitymować się tytułem prawnym na cele budowlane (zob. art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Ustawodawca definiuje czym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w art. 3 pkt 11 p.b. – "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Ustawodawca wprowadza rozmaite źródła tego tytułu prawnego. Jako, że w przepisie została wyrażona alternatywa rozłączna, dzięki spójnikowi "albo" wystarczy, że zaistnieje tylko jedna z przesłanek. Inwestor posiada tytuł prawny do lokalu, nawet nie całej nieruchomości. Jest to umowa najmu, a więc stosunek zobowiązaniowy, w oparciu o który inwestor zamieszkuje w tym lokalu wraz z rodziną. Jak stanowi § 1 ust. 4 umowy: "Przedmiot najmu może być używany przez Najemcę wyłącznie w celach mieszkaniowych". Ponadto uwagę zwraca jeszcze przepis § 3 ust. 2 tejże umowy: "Najemca nie może bez uprzedniej pisemnej zgody Wynajmującego dokonywać w przedmiocie najmu jakichkolwiek zmian sprzecznych z umową lub jego przeznaczeniem, w szczególności zmian budowlanych lub adaptacyjnych".

Prawo zobowiązaniowe cechuje się tzw. swobodą kontraktowania, wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwanej dalej "k.c."). Swoboda ta umożliwia stronom stosunku zobowiązaniowego możliwość ukształtowania stosunku, jaki zamierzają zawrzeć. Są jednak elementy, które stanowią tzw. essentialia negotti każdej umowy. Nie inaczej jest z umową najmu. Analizując przepisy k.c., a w szczególności przepisy art. 659-692 k.c. Sąd nie znalazł wśród elementów obligatoryjnych umowy najmu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie skarżąca, zawierając umowę najmu, sama zawarła wyłączenie dysponowania nieruchomością przez najemcę na cele budowlane. Oznacza to, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd Sądu w składzie orzekającym jest w pełni akceptowany przez orzecznictwo. "Nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Jednak skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Wobec tego, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego." (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1585/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nakazy z rozdziału 5a p.b. mogą być kierowany do inwestora wyłącznie gdy posiada on w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, dostępny w CBOSA). Umowa najmu jest prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie wtedy, gdy z treści tej umowy wynika takie prawo dla najemcy (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 453/96 oraz wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., sygn. akt IV SA 400/86, dostępne w CBOSA).

Inwestora nie można potraktować jako zarządcę nieruchomości. Jego prawo ogranicza się wyłącznie do lokalu nr [...] (zob. § 1 ust. 1 umowy). Ponadto w pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 476/21, dostępny w CBOSA). Analizując treść umowy najmu, nie da się zrekonstruować żadnego uprawnienia inwestora, które dawałoby jemu prawo do zarządzania obiektem budowlanym i wykorzystywać tenże obiekt albo jego część na cele budowlane.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu skargi, należało stwierdzić jego niezasadność. Inwestor nie posiada tytułu prawnego, dzięki któremu można by wywodzić jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa najmu, która wyraża stosunek zobowiązaniowy, nie daje inwestorowi takich praw. Gdyby przyznać rację skarżącej, inwestor i tak nie mógłby wystąpić o legalizację samowoli budowlanej, ponieważ jednym z dokumentów legalizacyjnych jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. art. 48b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Prawo do zalegalizowania samowoli budowlanej nie może być odebrane temu, komu mógłby grozić następnie nakaz rozbiórki. Byłoby to niedopuszczalne.

Jeżeli skarżąca nie jest zainteresowana legalizacją samowoli budowlanej, będzie ona musiała ponieść tego koszty, natomiast skarżąca może następnie dochodzić roszczenia z tytułu szkody, jaką poniosła z tytułu działalności inwestora.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutu podniesionego w skardze i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych innych przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.