Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 89/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust.5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. SA z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. (dalej Starosta) postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...], działając podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326, dalej u.o.g.r.l.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy R. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego, na działce o nr ewid.[...], obręb K., gm. R..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków, grunty działki nr ewid.[...], obręb K., gm. R., opisane są jako grunty orne klasy lllb o powierzchni 0,3000 ha i grunty orne klasy IVa o powierzchni 0,0200 ha. Na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy teren przeznaczony pod inwestycję, wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji, znajduje się na gruntach rolnych klas lllb i IVa.

Starosta wyjaśnił, że jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych zobowiązany jest do kontroli ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, w szczególności gruntów rolnych klas I, II, III, lIla i lllb. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych klas I - III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych, a przeznaczenia takiego należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W innym wypadku wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz z zastrzeżeniem, że warunkiem jej wydania jest m.in. to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Warunek ten jest spełniony, gdy na danej nieruchomości zachodzi jeden z przypadków:

- występują grunty o klasie niższej niż klasa III (tzn. grunty rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI);

- grunty tej nieruchomości objęte były decyzją ministra ds. rozwoju wsi, na zmianę przeznaczenia z rolniczego na nierolniczy, uzyskaną przy uchwalaniu planów ogólnych, które utraciły moc w związku z art. 88 u.p.z.p.;

- grunty w granicach nieruchomości spełniają łącznie warunki zawarte w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z powołanym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy (poprzez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.) zaś obszarem zwartej zabudowy jest obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.);

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Starosta wskazał, że występujące na działce o nr ewid.[...], obręb K., gm. R. grunty rolne klasy lllb, nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Mając to na uwadze organ przeprowadził analizę, czy grunty rolne klasy lllb spełniają warunki, o których mowa jest w powołanym art. 7 ust. 2a u.o.g.rl. Starosta stwierdził, że grunty rolne klasy lllb, na których miałaby być realizowana inwestycja w postaci obiektu handlowo - usługowego w granicach działki o nr ewid.[...], obręb K., gm. R., spełniają warunki, o których mowa w tym przepisie jedynie w pkt 2, 3 i 4 tego artykułu. Grunty klasy lllb objęte decyzją nie spełniają natomiast warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musi zawierać się w obszarze zwartej zabudowy. Organ wyjaśnił, że w analizowanym przypadku, najbardziej korzystnie dla inwestora przyjęto, że budynki tworzące zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K.. Odległość budynków zlokalizowanych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest mniejsza niż 50 m do granic działki na której stoją, a więc obwiednia poprowadzona jest po granicy działek, natomiast w przypadku działki nr [...] obwiednia poprowadzona jest po granicy działki w miejscu, gdzie odległość budynku jest mniejsza niż 50 m od jej granicy oraz w odległości 50 m w miejscu, gdzie odległość budynku przekracza 50 m od granicy. W analizowanym przypadku w obszarze zwartej zabudowy znajduje się mniej niż wymagana połowa zwartej część gruntów rolnych klasy lllb znajdujących się na działce nr [...], obręb K.. Jak wyliczono, w obszarze zwartej zabudowy znajdują się grunty rolne klasy lllb o powierzchni 1216,3 m2, natomiast cała powierzchnia zwartej części tych gruntów wynosi 3000 m2.

Mając to na uwadze Starosta uznał, że grunty rolne klasy lllb, które zostały objęte wnioskiem, nie spełniają łącznie wszystkich warunków, o których mowa w art. 7ust. 2a u.o.g.r.l.

Starosta wskazał ponadto, że z załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż Wójt Gminy R. przeprowadził analizę w oparciu o powołany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Odnosząc się do tej analizy Starosta podniósł, że:

- w części opisowej analizy jako budynek tworzący zwartą zabudowę wskazano m.in. budynek na działce nr ewid. [...], natomiast jak ustalono na działce tej brak jest budynku. Ponadto, mimo wykazania tej działki w części opisowej, nie została ona uwzględniona na załączniku graficznym tej analizy;

- w sporządzonej analizie jako budynek tworzący zwartą zabudowę wskazano także m.in. działkę nr ewid. [...], której brak jest w ewidencji gruntów i budynków (ustalono, że prawdopodobnie jest to działka nr [...]);

- wątpliwości budzi także sposób wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji (rysunek analizy warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.) - z załącznika tego wynika, że obszar zwartej zabudowy wyznaczony został poprzez poprowadzenie obwiedni w odległości 50 m od granic działek.

Starosta wskazał, że art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. nie zawiera w swym zapisie możliwości poprowadzenia obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od granic nieruchomości, lecz w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wolą ustawodawcy jest wyznaczanie obwiedni obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, w sytuacji gdy budynki te posadowione są w odległości większej niż 50 m od granic działek, na których są posadowione. Natomiast w sytuacji, gdy budynki położone są na działce w odległości mniejszej niż 50 m od granic tej działki, wówczas obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach tych działek. Ustawodawca nie zostawił organowi wyboru co do sposobu poprowadzenia obwiedni zwartego obszaru zabudowy, uzależniając jej przebieg od położenia budynków na działkach względem granic działek. Użycie w przepisie spójnika "lub" oznacza, że są to dwie odmienne sytuacje faktyczne, nie zaś możliwość wyboru przez organ dowolnego sposobu wyznaczania obwiedni (podobnie orzeczenie WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r. II SA/Rz 965/19 oraz WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r. IV SA/Po 265/17).

Kończąc Starosta wyjaśnił, że wziął pod uwagę to, iż znajdujące się w granicach działki o nr ewid.[...] grunty rolne klasy lllb nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze oraz, że uwzględnił wynik analizy przeprowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 2a u.o.g.rl., gdzie stwierdzono, że grunty rolne klasy lllb nie spełniają łącznie wszystkich warunków tego przepisu. Aby zatem inwestor mógł realizować inwestycję, grunty klasy III w granicach nieruchomości muszą uzyskać zgodę ministra rolnictwa na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a dana nieruchomość musi być objęta obowiązującym m.p.z.p. i przeznaczona w tym planie na cele nierolnicze i nieleśne.

Starosta podniósł ponadto, że już czterokrotnie analizował możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] położonej w miejscowości K., wskazując, że grunty rolne klasy lllb nie uzyskały zgody ministra ds. rozwoju wsi, na zmianę ich przeznaczenia z rolniczego na nierolniczy, jak również nie spełniają łącznie wszystkich warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (postanowienia znak [...] z dnia: 14.10.2019r., 04.06.2020r., 08.10.2020r., 25.03.2021r.). Sprawa realizacji budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] rozpatrywana była także odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która również uzgodniona została przez starostę w zakresie ochrony gruntów rolnych postanowieniem z dnia 11.01.202 r., znak: [...], zajmującym takie samo stanowisko w sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2021 r. ([...]).

D. S.A. z siedzibą w K. (inwestor) wniosła zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...], w którym zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że warunek wymieniony w tym przepisie nie został spełniony, a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7, 77 § 1, 80, 11 i 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a. W ocenie Spółki organ przeprowadził analizę spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a zupełnie dowolnie, co świadczy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Starosta [...] uznał w zaskarżonym postanowieniu, że nie zostały łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Odnośnie warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o zwartej zabudowie, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nic przekracza 100 m. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 30 tej ustawy, obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od granic jest mniejsza niż 50 m.

Odnosząc to do realiów rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że organ I instancji uznał za najbardziej korzystne dla inwestora przyjęcie, że budynki tworzące zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid.: [...], [...]. [...], [...], [...] 1 [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. . Odległość budynków zlokalizowanych na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jest mniejsza niż 50 m do granic działki na której stoją, a więc obwiednia poprowadzona jest po granicy działek, natomiast w przypadku działki nr [...] obwiednia poprowadzona jest po granicy działki w miejscu, gdzie odległości budynku jest mniejsza niż 50m od jej granicy oraz w odległości 50m w miejscu, gdzie odległość budynku przekracza 50m od granicy. W analizowanym przypadku w obszarze zwartej zabudowy znajduje się mniej niż wymagana połowa zwartej części gruntów rolnych klasy Illb, znajdujących się na działce nr [...], obr. K. . Jak wyliczono, w obszarze zwartej zabudowy znajdują się grunty rolne klasy Illb o powierzchni 1216.3m2 natomiast cała powierzchnia zwartej części tych gruntów wynosi 3000 m2.

Kolegium podniosło, że z treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wynika wprost, że muszą zostać spełnione łącznie wszystkie warunki przewidziane treścią tego przepisu. Wobec nie spełnienia łącznie wszystkich przesłanek tam wymienionych - nie spełniono warunku z punktu 1) - nie jest możliwe wydanie wnioskowanego uzgodnienia, co z kolei uniemożliwia uzgodnienie inwestycji w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że z art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.rl. wynika, że grunty klasy I-III muszą być położone w odległości nie mniejszej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - w analizowanym przypadku grunty klasy III, których przeznaczenie uległoby zmianie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji, znajdują się w odległości mniejszej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej (działki o nr ewid. [...], [...], [...] obr. K. , gm. R.).

Art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. wskazuje, że grunty klasy I-III muszą być położone w odległości nie większej niż 50m od drogi publicznej. W analizowanym przypadku teren przeznaczony pod realizację zamierzenia inwestycyjnego stanowiący grunty orne klasy Illb, których przeznaczenie uległoby zmianie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji, znajduje się w odległości mniejszej niż 50m od granicy pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewid.[...], obręb K.. gm. R.;

Art. 7 ust. 2a pkt 4 z kolei stanowi, że powierzchnia gruntów rolnych klasy I - III nie może przekraczać 0,5ha - w analizowanym przypadku powierzchnia gruntów rolnych klasy Illb wynosi łącznie ().3000ha, zatem spełniony jest warunek tego przepisu.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo również wskazał, że Wójt Gminy [...] nie był uprawniony do przeprowadzenia analizy w oparciu o przepisy u.p.z.p. Kolegium podzieliło zastrzeżenia Starosty podniesione wobec tej analizy. I tak, w części opisowej sporządzonej analizy jako budynek tworzący zwartą zabudowę wskazano m.in. budynek na działce nr [...], natomiast na tej działce brak jest tego budynku. Ponadto, mimo wskazania tej działki w części opisowej, nie została ona uwzględniona na załączniku graficznym tej analizy. W sporządzonej analizie jako budynek tworzący zwartą zabudowę wskazano także m.in. działkę o nr ewid. [...], której brak jest w ewidencji (prawdopodobnie jest to działka o nr [...]).

Zdaniem Kolegium wątpliwości budzi też sposób wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, który przedstawiony został na załączniku graficznym do decyzji (rysunek analizy warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Z załącznika tego wynika, że obszar zwartej zabudowy wyznaczony został poprzez poprowadzenie obwiedni w odległości 50m od granic działek. Tymczasem przepis art. 4 pkt 30 u.o.g.rl. nie zawiera w swym zapisie możliwości poprowadzenia obszaru zwartej zabudowy w odległości 50m od granic nieruchomości, lecz 50m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków, tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że prawidłowe jest postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Starosta dokonał prawidłowej interpretacji art. 7 ust, 2a u.o.g.r.l., dokonał subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normy prawne wynikające z ww. przepisów, a stanowisko w sprawie przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Spółka D. zaskarżyła postanowienie SKO [...] z dnia 10 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie:

1) przepisu art.7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i błędną ocenę i przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony, co skutkowało wydaniem błędnego postanowienia przez organ II instancji;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, m.in. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przez organ II instancji i jego dowolną ocenę;

b) art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności brak wykazania zaistnienia w stanie faktycznym przesłanek, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza wobec wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć;

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia.

Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Starosty [...] nie zawiera załącznika graficznego, na którym organ powinien zaznaczyć wszystkie wzięte pod uwagę nieruchomości, znajdującą się na nich zabudowę z jednoczesnym wskazaniem odległości budynków od granicy dziatki oraz odległości między sąsiadującymi budynkami. Braki w tym zakresie uniemożliwiają kontrolę prawidłowości postępowania organu w tej sprawie, co czyni ustalenia organu dowolnymi, niemającymi uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. SKO także nie dokonało w tym zakresie ustaleń. Stąd także powielone stwierdzenie SKO w zaskarżonym postanowieniu jest błędne i dowolne. Z uwagi na powyższe SKO nie mogło wydać prawidłowego rozstrzygnięcia. Nadto kryterium obszarowe, którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - co organ pominął.

Zdaniem skarżącej organ dowolnie przyjął, że wyznaczenie obwiedni powinno nastąpić po granicach działek, nie wykazując przy tym w żaden sposób, że jest to właściwy sposób i metoda poprowadzenia obwiedni. Powyższe błędnie podtrzymało SKO. Organ nie wykazał żadnych przesłanek do zastosowania takiego sposobu poprowadzenia obwiedni, nie wskazało tego także SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co istotne, zaskarżone postanowienie odnosi się jedynie do możliwości uwzględnienia kolejnych działek, jednakże brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, choć Spółka wskazała alternatywne możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, spełniający warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Powyższe świadczy o niedokładnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz o braku wszechstronnego rozpoznania sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.,

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że skarga złożona została na postanowienie wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia, ziściły się przesłanki do zastosowania art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, wyrażonej w art. 10 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym odmówiono skarżącej Spółce uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organ I instancji uznał bowiem, że nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli wydanych sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały tak skonstruowane, aby ograniczyć przeznaczanie wartościowych z punktu widzenia rolniczego wykorzystania gruntów wysokich klas bonitacyjnych, na cele nierolnicze i nieleśne. W art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

W art. 7 ust. 2a przewidziano wyjątek od tej zasady wskazując, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W art. 4 pkt 29 ustawy wyjaśniono, że ilekroć mowa o zwartej zabudowie, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast w pkt 30 tego przepisu wskazano, że pod pojęciem "obszar zwartej zabudowy" rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

Rolą organu opiniującego było zatem ustalenie, czy w badanej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., pozwalające – w drodze wyjątku, bez konieczności uzyskiwania zgody właściwego ministra, na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Przy czym, jak wynika z treści przywołanego art. 7 ust. 2a ustawy, warunki w tym przepisie określone winny zostać spełnione łącznie.

Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania prowadzi do wniosku, że prawidłowo uznano, iż niniejszej sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania wyjątku z art. 7 ust. 2a ustawy.

Z akt sprawy wynika, że spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a pkt 2 - 4 u.o.g.r.l. nie jest w sprawie kwestionowane. Kwestionowane jest natomiast spełnienie warunku, o którym przepis ten stanowi w pkt. 1. W tym zakresie organy obu instancji uznały, że w obszarze zwartej zabudowy znajduje się mniej niż wymagana połowa zwartej części gruntów rolnych klasy Illb, znajdujących się na działce nr [...], obręb K. Gm. R. . Jak wyliczono, w obszarze zwartej zabudowy znajdują się grunty rolne klasy Illb o powierzchni 1216.3m2 natomiast cała powierzchnia zwartej części tych gruntów wynosi 3000 m2. W opinii Sądu wyliczenia te są prawidłowe, a ich weryfikacja możliwa jest w oparciu o załączone do akt mapy – wyrysy z map ewidencyjnych o podanej na tych mapach skali (karty nr [...] – [...] akt organu I instancji). W tym zakresie Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczą braku możliwości zweryfikowania sposobu wyznaczenia obwiedni i prawidłowości przyjętego przez organ I instancji obszaru zwartej zabudowy.

W niniejszej sprawie wykazano zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż co najmniej połowa każdej zwartej powierzchni gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co zobrazowano na załączniku graficznym na karcie nr [...] akt organu I instancji. Budynki tworzące zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K.. Odległość budynków zlokalizowanych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest mniejsza niż 50 m do granic działki na której stoją, a więc obwiednia poprowadzona została po granicy działek. Z kolei w przypadku działki nr [...] obwiednia poprowadzona jest po granicy działki w miejscu, gdzie odległość budynku jest mniejsza niż 50 m od jej granicy oraz w odległości 50 m w miejscu, gdzie odległość budynku przekracza 50 m od granicy. Przyjęty sposób wyznaczenia obwiedni jest przy tym prawidłowy. Sąd podziela również stanowisko organów, że przyjęty sposób wyznaczenia obwiedni jest najkorzystniejszy dla skarżącej Spółki.

Nie można zatem uznać, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż z załącznika graficznego wynika, że grunty klasy IIIb znajdują się nie tylko na działce inwestycyjnej, ale również i poza nią i stanowią zwartą całość. Zatem nie było podstaw do uznania, iż ustalenia dotyczące spełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a. winny się odnosić wyłącznie do wydzielonej części działki gruntu, obejmującej wyłącznie grunty chronione. Istotą przepisu jest ochrona gruntów rolnych jako całości, a nie wydzielonych części.

Rację mają również organy, że cały teren obejmujący grunty podlegające ochronie powinien znajdować się w odległości 50 m od granic działki budowlanej oraz w tym przypadku również od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę (art. 7 ust. 2a pkt 2), a jak wynika z ustaleń organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi (patrz k. nr [...] akt organu I instancji), co w ocenie Sądu uniemożliwia przyjęcie, iż warunek z punktu 1 art. 7 ust. 2a został spełniony. Kryteria dotyczące położenia w odległości 50 m od najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej winny odnosić się do całego obszaru działki inwestycyjnej obejmującego grunty chronione.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "kryterium obszarowe", o którym mowa w pkt 4 omawianego przepisu, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Również wykładnia celowościowa tej normy wskazuje na konieczność wąskiego rozumienia tego wyjątku od ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych jako dotyczącego tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Uznanie bowiem, że kryterium obszarowe dotyczy tylko terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiałoby to dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, poprzez wydzielanie z nich działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, co podważałoby sens regulacji o ochronie gruntów rolnych" (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17 dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając przywołany pogląd należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż przepis umożliwiający przeznaczenie gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest wyjątkiem od ogólnej reguły, iż grunty te zasadniczo powinny służyć celom związanym z produkcją rolniczą. Powinien być zatem wykładany ściśle i w taki sposób aby ochrona tych gruntów nie miała charakteru wyłącznie iluzorycznego.

Reasumując, w opinii Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W okolicznościach sprawy organy zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Jednocześnie bez istotnego znaczenia pozostaje pozostała argumentacja, jaka przedstawiona została na poparcie przyjętego w skardze sposobu wykładni art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., w tym podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też konstytucyjnie chronionej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonych postanowień w sposób wyczerpujący i czytelny przedstawiają stan faktyczny i prawny sprawy, a akta sprawy umożliwiają weryfikację przyczyn, dla których argumentacja Spółki nie została uwzględniona.

Zważywszy na ustalony w sprawie stan faktyczny i przyjętą przez stronę skarżącą błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.