Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 4/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy K. a Burmistrzem Miasta Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I.B. o skierowanie całkowicie ubezwłasnowolnionego K.P. do domu pomocy społecznej oraz ustalenie odpłatności za jego pobyt w placówce postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Ż. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 3 stycznia 2024 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Burmistrza Gminy K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I.B. o skierowanie całkowicie ubezwłasnowolnionego K.P. do domu pomocy społecznej oraz ustalenie odpłatności za jego pobyt w placówce.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 4 grudnia 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. przekazał wniosek I.B. – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego K.P. – z 17 listopada 2023 r. o skierowanie go do domu pomocy społecznej oraz ustalenie odpłatności za jego pobyt w placówce. Organ podniósł, że I.B. aktualnie przebywa w Ż. przy ul. [...], jednakże aktualne miejsce jej pobytu nie stanowi w jej przekonaniu miejsca stałego pobytu, bowiem docelowo wiąże swoje plany życiowe z K., gdzie jest zameldowana na pobyt stały i zamieszkiwała tam przez wiele lat.

W ocenie wnioskodawcy, ustalając organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej należy odnieść się do definicji "miejsce zamieszkania" zawartej w art. 25 K.c. Zgodnie z jego brzmieniem, miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki – przebywanie fizyczne oraz wola, zamiar stałego pobytu w danym miejscu, przy czym oba elementy muszą występować łącznie. Zdaniem organu, I.B. aktualnie zamieszkuje na terenie Gminy Ż. i nawet jeśli nie wiąże z tą gminą zamiaru stałego pobytu, to aktualnie tam właśnie znajduje się jej miejsce zamieszkania. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") w niniejszej sprawie właściwą miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ, powołując się na treść art. 27 K.c. podniósł, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, co świadczy, iż w niniejszej sprawie właściwym do skierowania całkowicie ubezwłasnowolnionego K.P. jest gmina zamieszkania jego opiekuna prawnego czyli gmina Ż.

Odpowiedzi na wniosek nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem Gminy K. a Burmistrzem Miasta Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I.B. o skierowanie całkowicie ubezwłasnowolnionego K.P. do domu pomocy społecznej oraz ustalenie odpłatności za jego pobyt w placówce. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym – co do zasady – jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).

Dostrzec należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się pogląd, że miejscem stałego pobytu jest ta miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres, pod którym osoba fizyczna jest zameldowana. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (zob. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OW 269/19). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe.

Kodeks cywilny w przepisach art. 26 i art. 27 reguluje natomiast przypadki miejsca zamieszkania dzieci lub podopiecznych. O miejscu zamieszkania tych osób rozstrzyga miejsce zamieszkania rodzica lub opiekuna. Dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w myśl art. 27 K.c. miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna (domicilum necessarium).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w B. I Wydział Cywilny z 11 maja 2011 r., sygn. akt [...] K.P. został ubezwłasnowolniony całkowicie z powodu upośledzenia umysłowego. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Ż. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] wynika, że I.B. została ustanowiona jego opiekunem prawnym. Postanowieniem z 9 września 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich, po rozpoznaniu wniosku I.B., wydał zezwolenie na wyrażenie zgody na umieszczenie i pobyt K.P. w domu pomocy społecznej. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 11 stycznia 2012 r. wynika, że K.P. jest osobą trwale i całkowicie niezdolną do pracy, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Z wywiadu środowiskowego z 24 listopada 2023 r. wynika natomiast, że K.P. wymaga stałej opieki i wsparcia z powodu upośledzenia umysłowego, organicznego zaburzenia urojeniowego, niedorozwoju umysłowego oraz padaczki. Nie jest w stanie także zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych, nie pisze i nie czyta. Z kwestionariusza wynika także, że K.P. zamieszkuje wraz ze swoim opiekunem prawnym – I.B. w wynajętym przez jej partnera mieszkaniu w Ż. Pani I. zatrudniona jest w firmie [...]. Z jej oświadczenia z 22 listopada 2023 r. wynika, że jej miejsce zamieszkania często się zmienia, co wiąże się z jej trudną sytuacją życiową. Mieszkała w K., O., Ż., W. I.B. oświadczyła również, że aktualnie przebywa w Ż., jednakże nie wiąże z tym miastem dalszych planów. Jej stały meldunek to K. ul. [...] i w przyszłości nosi się z zamiarem powrotu do tego miasta.

W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej dotyczy K.P., ubezwłasnowolnionego całkowicie, w którego imieniu wystąpiła I.B., będąca ustanowionym dla niego przez sąd opiekunem prawnym. Zauważyć należy, że K.P., jako osoba ubezwłasnowolniona całkowicie takich czynności nie może dokonać samodzielnie. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że wniosek o umieszczenie K.P. w domu pomocy społecznej powinien być załatwiony przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące takie stanowisko, odwołujące się do art. 27 Kodeksu cywilnego jest już ugruntowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pobyt wnioskodawczyni na terenie Gminy Ż. nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 K.c., ponieważ Gmina ta jest centrum jej interesów życiowych. Wnioskodawczyni przebywa bowiem na terenie tej Gminy wraz z partnerem oraz K.P. od 1 października 2023 r., co jest jest ewidentnym przejawem o zamieszkiwaniu na terenie Gminy Ż. Z tego miejsca również dojeżdża do pracy w T. Kwestia, że I.B. "nosi się z zamiarem powrotu do K." nie może mieć znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Brak jest bowiem możliwości wywnioskowania, czy, kiedy i czy w ogóle, wnioskodawczyni wróci do miejsca swojego zameldowania, w którym aktualnie przebywa jej siostra wraz ze swoją rodziną.

Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta Ż.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.