Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1046/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. S., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania J. S. i Z. S. pomocy w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 93682,17 zł brutto z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł, stanowiącej działkę nr [...] wpisaną do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W., celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości.

Zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji bezzwrotny i jednorazowy zasiłek celowy zostanie przekazany przelewem na wskazany przez wnioskodawców rachunek bankowy z tym, że pierwsza rata w kwocie 13 682,17 zł, w tym kwota 581,45 zł na pokrycie opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości oraz w części przekraczającej wskazaną kwotę - na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego; płatna w terminie 7 dni roboczych od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Organ pierwszej instancji postanowił ustalić termin na doręczenie organowi orzekającemu faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od dnia przekazania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pierwszej raty. Druga i trzecia rata bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 25000,00 zł ma być płatna w terminie do 7 dni roboczych od dnia doręczenia organowi orzekającemu faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego, a ponadto organ ustalił termin na doręczenie organowi orzekającemu faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie raty, decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 60 dni od dnia przekazania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej drugiej raty. Czwarta rata w kwocie 30000,00 zł płatna w terminie do 7 dni roboczych od dnia doręczenia organowi orzekającemu faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty, a przy tym organ ustalił termin na doręczenie organowi orzekającemu faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty.

Wójt Gminy zobowiązał J. S. i Z. S. do doręczenia organowi orzekającemu zapłaconych faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cel określony w decyzji w ustalonych terminach; ustalił ostateczny termin wypłaty rat na dzień 30 kwietnia 2018 r. i ostateczny termin doręczenia dokumentów do rozliczenia wypłaconych rat na dzień 30 czerwca 2018 r.

Wójt Gminy pouczył nadto strony, że jeżeli wnioskodawcy nie doręczą w wyznaczonym terminie dokumentów pozwalających na weryfikację raty - wstrzymuje się wypłatę kolejnych rat aż do dnia pozytywnej weryfikacji, a ponadto jeżeli z przedłożonych dokumentów wynika, że rata nie może zostać pozytywnie zweryfikowana w całości, kolejną ratę pomniejsza się o kwotę poprzednio niezaakceptowanych wydatków.

Z treścią przywołanego wyżej rozstrzygnięcia organu l instancji nie zgodzili się Z. S. i J. S. wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie. W uzasadnieniu strony podniosły, że nie zgadzają się częściowo z zaskarżoną decyzją, tj. w zakresie w jakim nie przyznaje się im zasiłku powodziowego ponad kwotę 93.682,17 zł, tj. do kwoty 100.000 zł, która to suma winna być powiększona dodatkowo o 581,45 zł za wydatki na ustanowienie służebności oraz koszty administracyjne uzyskania pozwolenia na budowę, organ nakazuje odwołującym się zakup materiałów u wykonawców usług budowlanych i zastosowanie 8% VAT i nieakceptują ostateczny termin rozliczenia zasiłku na 30 czerwca 2018 r.

W rezultacie strony wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku, na który składać się będą:

a) 100.000 zł - na budowę nowego domu w miejsce starego, zniszczonego wskutek powodzi;

b) 581,45 zł - jako zwrot poniesionych przez nas kosztów w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego (wydatki na akt notarialny ze służebnością i opłaty od sprawy sądowej z tym związanej).

Odwołujący wnieśli również o wydłużenie terminu ostatecznego rozliczenia zasiłku co najmniej do 31 grudnia 2018 r. a najlepiej do 31 grudnia 2019 r.

Odwołujący się uznali, że zostali potraktowani nierówno wobec innych poszkodowanych z terenu Gminy, którym wypłacano zasiłki po

powodzi i osuwiskach z 2010 r. Strony uznały, że jeśli okaże się, iż tylko oni będą mieć ograniczony zasiłek, to będzie to stanowiło ewidentne naruszenie zasady równości wobec prawa przewidzianej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo skarżący stwierdzili, że kwota 581,45 zł stanowiąca koszty aktu notarialnego i ustanowienia służebności powinna być doliczona ponad 100.000 zł. Ponad 100.000 zł zasiłku winny zostać przyznane ponadto koszty administracyjne pozwolenia na budowę. Dodatkowo skarżący nie zgodzili się z wyznaczonym terminem finalnego rozliczenia zasiłku tj. na dzień 30 czerwca 2018 r. Strony wskazały, że nie są w stanie narzuconego terminu dochować. Argumentując powyższe odwołujący wskazali, że o ile np. z pierwszych rat mogą zakupić materiały budowlane (cegły, pustaki betonowe, drut zbrojeniowy, cement, piasek, żwir, deski szalunkowe, drzewo na dach, blacha, styropian, itp.), to jednak najpewniej budowy nie uda się im rozpocząć jeszcze w tym roku. Z uwagi na to, że dotąd strony nie miały pewności, czy zasiłek będzie przyznany i w jakiej wysokości - nie finalizowały żadnych konkretnych działań związanych z procesem budowlanym. Tym samym wnioskodawcy uznali, że realnie budowa może się rozpocząć w przyszłym roku wobec czego strony wniosły, by termin końcowy rozliczenia zasiłku przesunąć na 31 grudnia 2019 r.

Dodatkowo w treści odwołania strony wniosły zażalenia w trybie art. 142 k.p.a. na postanowienia z dnia [...] 2016 r. znak: [...], z dnia [...] 2017 r. znak: [...] i z dnia [...] 2017 r. znak: [...].

Rozpoznając odwołanie Z. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] wydana została w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16, na mocy którego Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...].

Dokonując weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16, jak i zarzutów postawionych przez Z. i J. S. Kolegium uznało, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu wysokości przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] oraz kosztów opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości.

Organ przytoczył treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej albo ekologicznej i stwierdził, że ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych klęską żywiołową. Podkreślono, że zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Uznaniowość orzeczenia w przedmiocie zasiłku celowego na gruncie art. 40 ww. ustawy nie zwalnia jednak organu orzekającego od przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Twierdzenie zbieżne z opisanym wyżej wyraził w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Organ podał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że środki przyznane zaskarżoną decyzją są zgodne z wyceną robót remontowych budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Ł w związku ze zniszczeniami powstałymi podczas powodzi (maj - czerwiec 2010 r.) z dnia 14 lutego 2017 r. sporządzoną przez M. B. ustaloną na kwotę 92 634,00 zł. Ze względu na korzystanie z cenników, które uwzględniają materiały wraz z usługą wykonawstwa robót budowlanych zastosowano wskaźnik VAT w wysokości 8%. Tym samym rzeczoznawca podał, że doliczając podatek VAT (8%) kwota brutto wyniesie: 92 634,00 zł x 1,08 = 100044,72 zł. Jednocześnie doliczając wartość kotłów grzewczych otrzymał: 100 044,72 zł + 7000,00 zł = 107 044,72 zł. Mając na uwadze otrzymane przez strony środki z tytułu odszkodowania w wysokości 13 944,00 zł organ pierwszej instancji pomniejszył ich wypłatę o tę właśnie kwotę. Następnie do wykazanej wyżej wartości organ pierwszej instancji dodał kwotę kosztów administracyjnych/sądowych poniesionych przez wnioskodawców tj. 581,45 zł. 93 100,72 zł + 581,45 zł = 93 682,17 zł. Jak wynika z powyższych obliczeń ustalono do wypłaty kwotę 93.682,17 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł oraz opłaty sądowej i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. Powyższe wyliczenia i powstałe w ich następstwie wartości do wypłaty, spełniają wymogi jakie postawił Sąd przed organami administracyjnymi w treści wyroku sygn. akt III SA/Kr 1796/12, na który powołał się w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16. Powyższe wyjaśnienia w sposób jednoznaczny odpierają zarzuty postawione przez odwołujących się, a odnoszące się do ograniczonego ich zdaniem zasiłku celowego - do kwoty 93.682,17 zł.

Następnie organ odniósł się do dalszych zarzutów odwołania uznając je za nietrafione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "wadliwego oznaczenia księgi wieczystej" stwierdzono, że organ l instancji powinien w trybie art. 113 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. sprostować oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] 2017 r. nr [...].

Ustosunkowując się do zastrzeżeń Z. S. i J. S. dotyczących daty finalnego rozliczenia zasiłku tj. 30 czerwca 2018 r. stwierdzono za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1492/13, że postępowanie administracyjne prowadzące do przyznania bądź odmowy przedmiotowego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne zdaniem Sądu nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania. Tym samym organ l instancji korzystając z opisanego uprawnienia ustalił w ramach uznania administracyjnego określony termin rozliczenia przez strony przedmiotowego zasiłku.

Mając na uwadze dokonane ustalenia, Kolegium zweryfikowało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jak i przebieg przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Dodatkowo skonfrontowało poczynione ustalenia z treścią zarzutów postawionych przez skarżących. W konsekwencji Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

J. S. i Z. S. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie. Zakwestionowanej w całości decyzji zarzucili, ze decyzja ta jest dla nich krzywdząca, albowiem w sposób bezprawny ogranicza wysokość zasiłku powodziowego z tytułu szkód zaistniałych jeszcze w 2010 r., jak też zawiera wiele istotnych błędów merytorycznych, a to w rozpoznaniu sprawy uczestniczył członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegający obligatoryjnemu wyłączeniu stosownie do wykładni przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2015 r. sygn. III SA/Kr 513/15 – oto bowiem W. N. brał udział w wydaniu orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie, które zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W. N. wydawał pod sygn. [...] w dniu 18 marca 2016 r. postanowienie prostujące decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 lutego 2016 r. która to decyzja merytoryczna została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16.

W ocenie skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fałszywie opisano treść decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna nieprawidłowo powoływała numer księgi wieczystej określając go jako TRIT (wielka litera I), zamiast prawidłowego TR1T (cyfra jeden), decyzji tej nie sprostowano,

zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w opisie winno przywołać pełną treść (nawet z błędem) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a następnie zmienić to rozstrzygnięcie i na nowo dokonać opisu w prawidłowej treści sentencji - inny sposób działania jest ewidentnym poświadczeniem nieprawdy treści dokumentu urzędowego.

Skarżący podniósł, że wadliwie określono numer działki, na której ma być realizowana budowa - ta bowiem wg treści księgi wieczystej [...] nosi bowiem numer [...], a nie [...] i nie orzeczono o przyznaniu zasiłku ponad kwotę 93.682,17 zł do kwoty 100.000 zł, która to suma winna być powiększona

dodatkowo o 581,45 zł za wydatki na ustanowienie służebności oraz koszty administracyjne uzyskania pozwolenia na budowę.

Zarzucili nadto, że nie wydłużono ostatecznego terminu do rozliczenia zasiłku.

W ocenie skarżących także uzasadnienie stanu faktycznego zawarte w zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Wadliwe są ustalenia faktyczne co do:

1) określenia numeru księgi wieczystej oraz oznaczenia nieruchomości położonej w Ł;

2) fałszywego opisu historycznego pierwszej decyzji wydanej w sprawie (s. 7 linia 9 od góry), gdyż owo orzeczenie administracyjne przyznawało zasiłek wyłącznie do kwoty 40.308 zł, a nie 56.059 zł (ta ostatnia kwota była tylko wyobrażeniem organu, a nie konkretnym zapisem decyzji);

3) wskazania na stronie 7 (akapit 5 od góry), że dopiero w dniu 5 kwietnia 2011 r. zwróciliśmy się skarżący z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego - choć nastąpiło to jeszcze w wymienionym akapit wcześniej odwołaniu od pierwszej

merytorycznej decyzji w sprawie;

4) obliczenia w 2017 r. wielkości szkody nie na podstawie oględzin bieżących, lecz wyłącznie historycznych dokonanych w 2010 r. i 2014 (choć w dodatku ostatnie z nich były wykonane na inne potrzeby - wówczas rzeczoznawca -wyceniał tylko zakres szkód na potrzeby ograniczonego zasiłku - co zostało ostatecznie uznane za wadliwe w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16);

5) naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej ewidentnie gromadził materiał dowodowy po dacie, w której skarżący zapoznali się z aktami; kryterium uznaniowości pozwala organowi pierwszej instancji przyjąć bezkrytycznie całkowicie dowolnie ustalony termin rozliczenia zasiłku do 30 czerwca 2018 r. – mimo, że warunki rynkowe i obiektywnie weryfikowalne podane przez skarżących informacje wskazują, że nie jest możliwe dochowanie tego wymogu, zaś nic nie stało na przeszkodzie by termin rozliczenia wydłużyć co najmniej o pół roku;

6) art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak też wytycznych Urzędu Wojewódzkiego z 12 sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz części II wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r., znak: [...] nie pozwalają podnieść zasiłku w kwocie 100.000 zł o koszty aktu notarialnego, sprawy sądowej, pozwolenia na budowę, a jednocześnie nakazują zmniejszyć zasiłek o kwotę wypłaconego odszkodowania przez zakład ubezpieczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W tej sprawie Sąd uznał, że skarga skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja ani też decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na podstawie art. 153 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie wiążąca jest wykładnia prawa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16, a wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były wiążące nie tylko dla organów orzekających w tej sprawie, jak i dla Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę. Oznacza to, że te argumenty i zarzuty skargi, które pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez Sąd w wyroku z 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16, nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Nie ma potrzeby przytaczania in extenso uzasadnienia ww. wyroku z 20 lipca 2016 r., ponieważ wyrok ten był znany organom administracyjnym, jak i powinien być znany skarżącym. Tym niemniej Sąd w tej sprawie uzasadniając wydane orzeczenie będzie odwoływał się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16.

Podstawą wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.". Zgodnie z art. 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie tym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W tym celu pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Do podstawowych zasad pomocy społecznej należy również ta, zgodnie z którą osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.).

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły sprawę skarżących.

Organy prawidłowo wskazały na podstawę prawną przyznanego zasiłku, tj. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z tym artykułem zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Trafnie organy administracyjne uznały, że z art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom ubogim znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez osobę/rodzinę są z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym działaniem zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takiej sytuacji z pomocą przychodzi administracja publiczna świadcząc pomoc w postaci zasiłku celowego. Trafnie organy wskazały, w ślad za wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16, że zasiłek celowy spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, a nie całkowitego wyrównania poniesionej straty.

Tym samym nawet spełnienie kryteriów przez osoby ubiegające się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po ich stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sami określili. Takie stanowisko w tej sprawie zajął WSA w Krakowie w wiążącym organy wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16. Tym stanowiskiem związany jest także Sąd rozpoznający tę sprawę.

Kontrolując zaskarżone w tej sprawie decyzje należy stwierdzić, że organy administracji orzekając na podstawie art. 40 u.p.s. miały możliwość, a nie obowiązek przyznania świadczenia skarżącym.

Wynika to wprost w powoływanego już art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być (ustawodawca użył pojęcia "może być", a nie pojęcia "musi być") przyznany osobie albo rodzinie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Takie rozstrzyganie w oparciu o wyrażenie "może być" oznacza w istocie tylko możliwość przyznania określonego oświadczenia. Jest to tzw. uznanie administracyjne, czyli od uznania samego organu administracyjnego zależy zarówno przyznanie świadczenia, jak i ustalenie jego wielkości. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działania administracji. Każdy organ wydając decyzję w sytuacji, gdy ustawa jedynie pozwala na określone rozstrzygnięcie, musi jednak uzasadnić, dlaczego wybrał taki a nie inny sposób rozstrzygania.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, w tej sprawie organy administracyjne w sposób akceptowalny uzasadniły zaskarżone rozstrzygnięcia i nie nadużyły granic uznania administracyjnego. Obliczona na rzecz skarżących wysokość świadczenia wprawdzie jest mniejsza niż 100000 zł, ale zasadnie organy podniosły, że po dodaniu wysokości odszkodowania w wysokości 13944 zł uzyskanego w związku z zaistnieniem powodzi w 2010 r., łączna kwotą pomocy finansowej uzyskanej przez skarżących znacznie przekracza kwotę 100000 zł.

Skarżący w skardze kwestionują w ogóle dopuszczalność pomniejszania wysokości zasiłku celowego o wysokość wypłaconego im odszkodowania. Ten zarzut jest jednak niezasadny i to z kilku powodów. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to w ogóle nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1900/13). W przypadku więc, gdy skarżący otrzymali od ubezpieczyciela odszkodowanie z tytułu uszkodzenia lub zniszczenia budynku, to tak uzyskana kwota winna być uwzględniona przez organy przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego.

Ponadto w prawomocnym wyroku WSA z 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16 Sąd wyraźnie wskazał, że wadliwym było w wówczas prowadzonym postępowaniu administracyjny nieustalenie przez organy administracyjne ewentualnego ubezpieczenia przez skarżących budynku oraz otrzymania kwoty odszkodowania za szkody powstałe w wyniku powodzi z 2010 r. Sąd w ww. wyroku wyraźnie wskazał, że jeżeli poniesiona przez skarżących w wyniku powodzi strata zostałaby częściowo pokryta kwotą uzyskaną z tytułu ubezpieczenia, to ta okoliczność miałaby istotne znaczenie z punktu widzenia ustalania wysokości mającej być przyznanej skarżącym kwoty zasiłku i winna była być wzięta z urzędu pod uwagę przez organy. Przy tak jasno sprecyzowanym i wiążącym nie tylko organy rozstrzygające w tej sprawie, ale i Sąd rozpoznający skargę skarżących stanowisku Sądu zawartym w wyroku z 20 lipca 2016 r. stanowiłoby naruszenie prawa, gdyby organy nie uwzględniły odszkodowania wypłaconego skarżącym. Skoro w tej sprawie w prawomocnym wyroku Sąd zawarł wyraźnie wskazówki co do wykładni przepisów prawa i zasad dalszego prowadzenia postępowania, to te wskazania były wiążące dla organów administracyjnych.

Świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają charakter ułatwiający, umożliwiający samym skarżącym przezwyciężenie przez nich samych skutków takiego zdarzenia losowego, jakim była powódź. Nie można było w tej sprawie pominąć okoliczności, że właśnie z tytułu tego samego zdarzenia, tj. klęski powodzi skarżący otrzymali wsparcie finansowe z zakładu ubezpieczeń. Sposób wyliczenia kwoty zasiłku celowego wskazuje, że organy w istocie odjęły od kwoty 100000 zł kwotę stanowiącą około połowy wysokości kwoty otrzymanej przez skarżących z odszkodowania. Taki sposób wyliczenia wysokości zasiłku celowego był możliwy i w tym zakresie Sąd nie stwierdza żadnego naruszenia prawa. Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że żaden przepis nie gwarantował skarżącym kwoty zasiłku celowego równej 100000 zł z tytułu zaistnienia stanu klęski powodzi.

Wyliczona przez organ kwota 93682,17 zł obejmuje także kwotę 581,45 zł stanowiącą pokrycie kosztów opłaty sądowej i sporządzenia aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz skarżących na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Należy dodatkowo wyraźnie wskazać, że w tej sprawie organy administracyjne nie naruszyły zasady kierowania się dobrem skarżących i miały na względzie potrzebę ich wsparcia w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a przy tym sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna.

Należy przypomnieć, że w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. znak [...] wysokość ustalonej przez organ odwoławczy kwoty zasiłku celowego wynosiła 26781,45 zł. Jak wprost stwierdził WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. w tej sprawie postępowanie dowodowe powinno się toczyć w taki sposób, jakby sprawa dotyczyła przyznania zasiłku na remont zniszczonego budynku, a nie na jego budowę. Po ustaleniu wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku powodzi, sami skarżący zdecydowali, że nie będą remontować domu, ale wybudują nowy dom, a więc zmianie uległa nie tyle wysokość zasiłku, co zmiana jego przeznaczenia (na budowę, a nie na remont). To zaś nie powinno przyczyniać się samoistnie do zmiany wysokości zasiłku. Wysokość zasiłku nie mogła być ustalana w ten sposób, że skarżący wystąpili o przyznanie im zasiłku w wysokości 100 000 złotych i zasiłek ten ma być przyznany na budowę nowego domu właśnie w wysokości 100 000 złotych. Wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego i w tej wysokości ma być on przeznaczony na pokrycie kosztów materiałów i robocizny na budowę nowego domu. Takie stanowisko w wiążący sposób zajął w tej sprawie WSA w Krakowie w wyroku z 20 lipca 2016 r. i Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie może od niego, w okolicznościach tej sprawy, odstąpić.

Innymi słowy nadal organy powinny ustalać rzeczywiste koszty poniesionej straty nie kierując się tym, jaka powinna być kwota zasiłku w przypadku gdyby skarżący nie chcieli remontować domu, ale wybudować nowy dom.

Kontrolując tę sprawę Sąd nie stwierdza uchybień w ustaleniu wysokości kwoty zasiłku celowego. Organy powołując się na ekspertyzę biegłego z dnia 14 lutego 2017 r. (karta nr 26 akt administracyjnych sprawy) wskazały, że każdy zakres robót ziemnych, fundamentowych, prac remontowych wewnątrz budynku i dodatkowych inwestycji związanych z wymianą kotła grzewczego został odrębnie wyceniony wraz z kosztem robót remontowych. Wartość tych robót biegły ustalił na 92634 zł, a po powiększeniu o 8 % podatek VAT kwota wzrosła do ponad 100 tyś. złotych, co przy doliczeniu wartości kotłów grzewczych (ceny brutto) ustalono sumarycznie wartość robót remontowych na kwotę 107044,72 złote. Po odjęciu od tej kwoty wysokości wypłaconego skarżącym odszkodowania i doliczeniu kosztów związanych z ustanowieniem na ich rzecz służebności (kwota 581,45 zł), uzyskano łącznie kwotę zasiłku w wysokości 93682,17 zł. W istocie sami skarżący nie podnoszą zarzutów co do tak sporządzonej ekspertyzy ogólnie jedynie wskazując, że być może także i ta ekspertyza nie jest prawidłowo sporządzona. Sąd nie podziela i tego stanowiska skarżących i uznaje, że ekspertyza ta (wycena) została sporządzona rzetelnie.

Trafnie organy w tej sprawie uznały, że nie można było objąć kwotą zasiłku celowego kosztów opłaty skarbowej za uzyskanie pozwolenia na budowę. Tę kwestię rozstrzygnął jednoznacznie WSA w wyroku z 20 lipca 2016 r.

Zarzuty zawarte w skardze dotyczące niedokładności co do podania numeru księgi wieczystej czy też omyki co do numeru działki nie powinny się zdarzyć, ale te omyłki nie mają istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Sprawa ta dotyczy bowiem jedynie oceny zgodności z prawem decyzji ustalających wysokości zasiłku celowego, a nie rozstrzygania o numerze księgi wieczystej. Ponadto w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego omyłki te już nie występują, a kwestia mich zaistnienia w decyzji pierwszoinstancyjnej nie miała wpływu na sposób rozstrzygania w tej sprawie.

Podniesiony w skardze zarzut wadliwego uzasadnienia stanu faktycznego zawartego w zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Na stronie 7 decyzji organu odwoławczego w wersie 9 liczonym od góry jest rzeczywiście zapis, że "decyzja o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 56059 została jednak zaskarżona", ale organ odwoławczy nie wskazał, że jest to decyzja a 19 sierpnia 2010 r., bo opisując tę decyzję (tj. z 19 sierpnia 2010 r.) wskazał, że w niej ustalono wysokość zasiłku na kwotę 40308 zł. Kwestia ta, dotycząca historycznego rysu prowadzonego postępowania, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy i nie była podstawą do ustalania wysokości zasiłku w zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Tak samo nie ma znaczenia w rozpoznawaniu tej sprawy precyzyjnie ustalanie, w którym momencie skarżący zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego – na budowę, a nie na remont budynku.

W ocenie Sądu sposób ustalenia wartości robót remontowych nie narusza obowiązujących w tym zakresie zasad. Biegły dokonywał oględzin nieruchomości, przeprowadził inwentaryzację i precyzyjnie opisał każdy zakres tych robót. Można było posłużyć się oględzinami z 2010 r. i 2014 r. i nie mają racji skarżący twierdząc, że tamte oględziny były prowadzone na cele ustalenia "ograniczonego zasiłku", a obecnie ustalana winna być wysokość zasiłku "na cele budowy domu". Nie można było zwiększać wysokości zasiłku o straty – jak podnoszą to skarżący - zawinione przez urzędników i tę kwestię szczegółowo omówił już Sąd w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2016 r. zakazując w istocie powiększania wysokości zasiłku o "straty zawinione przez urzędników". W tej sprawie zasiłek celowy przyznawany jest w związku ze szkodami wyrządzonymi podczas powodzi w 2010 r., a nie szkodami powstałymi z innych przyczyn i w późniejszym terminie. Nic nie stało na przeszkodzie, aby sami skarżący zlecili sporządzenie kontrwyceny i w ten sposób podważali wysokość oszacowanych prac remontowych. Kilkukrotnie składanie wnioski o przeprowadzanie nowych dowodów w sytuacji, gdy organ daną okoliczność już ustalił, nie może automatycznie prowadzić do ponawiania takich dowodów zwłaszcza wówczas, gdy są one i kosztowne i długotrwałe. Kwestia zaś sposobu lub miejsca zakupu materiałów budowlanych, wyboru ekipy budowlanej, itp. także nie może mieć znaczenia dla oceny legalności działania w tej sprawie organów administracji.

Niezasadny jest zarzut skarżących co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a. poprzez ewidentne gromadzenie materiału dowodowego po dacie, w której skarżący zapoznali się z aktami. Jak wynika z akt sprawy, pismami z dnia 29 marca 2017 r. skarżący zostali wezwani o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wniosków dowodowych. Jedyne pismo w tej sprawie, które zostało przesłane organowi pierwej instancji po tej dacie stanowiło odpowiedź ubezpieczyciela (Spółki [...]) z którego wynikało, że Spółka ta nie jest w stanie wskazać, czy skarżący posiadali zgłoszoną do [...] szkodę na skutek powodzi z 2010 r. Kwestia ta została w sposób nie budzący wątpliwości już wcześniej rozstrzygnięta, a tym samym pismo to (z 19 kwietnia 2017 r.) nie było podstawą do przeprowadzania jakichkolwiek czynności dowodowych.

Sąd nie podziela i tych zarzutów skargi, w których skarżący podnoszą potrzebę wydłużenia ostatecznego terminu do rozliczenia zasiłku. W chwili wydawania decyzji przez organ I instancji termin rozliczenia zasiłku wynosił ponad 1 rok i był to okres pozwalający na rozsądne wydatkowanie kwoty zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup materiałów budowlanych i wykonanie określonych prac budowlanych. Także organ II instancji rozstrzygając sprawę w dniu 17 lipca 2017 r. nie spowodował znaczącego skrócenia ostatecznego terminu na wydanie kwoty zasiłku i nadal ten termin wynosił ponad 11 miesięcy. Z doświadczenia życiowego wynika, że proces inwestycyjny prostej konstrukcji domu mieszkalnego może zakończyć się w okresie krótszym niż 12 miesięcy. Sam zaś okres oczekiwania na wydanie pozwolenia na budowę nie powinien przekroczyć terminu 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Ponadto skarżący mogą zwrócić się do organu I instancji o zmianę decyzji poprzez zmianę ostatecznego terminu wydatkowania kwoty zasiłku.

Sąd nie podziela i tych zarzutów skargi, w których skarżący zanegowali prawidłowe zastosowanie przez organy art. 40 ust. 2 u.p.s. oraz wytycznych Urzędu Wojewódzkiego z 12 sierpnia 2010 r., znak: [...] i wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r., znak: [...] w zakresie, w jakim nie pozwalają podnieść zasiłku w kwocie 100.000 zł o koszty aktu notarialnego, sprawy sądowej, pozwolenia na budowę, a jednocześnie nakazują zmniejszyć zasiłek o kwotę wypłaconego odszkodowania przez zakład ubezpieczeń.

Kwestie te zostały już przesądzone w wyroku Sądu z 20 lipca 2016 r. zgodnie z którym kwota wypłaconego odszkodowania musiała być uwzględniona w zakresie ustalania wysokości zasiłku celowego. Kwoty opłat poniesionych przez skarżących na potrzeby ustanowienia prawa służebności zostały uwzględnione, a żaden przepis nie gwarantował skarżącym kwoty 100 tyś. jako kwoty zasiłku. Wytyczne nie są prawem obowiązującym, a ponadto nawet w tych wytycznych wskazywano na celowość wypłaty "do kwoty 100000 zł", a nie stricte kwoty 100 tyś. złotych.

Sąd nie podziela i tego zarzutu skargi, w którym wskazuje się na niedopuszczalność brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. N. Osoba ta uczestniczyła w wydaniu postanowienia z dnia [...] 2016 r. prostującego oczywistą omyłkę w decyzji z [...] 2016 r. Tym samym nie biorąc udziału w wydaniu poprzedniej decyzji z [...] 2016 r., członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. N. mógł uczestniczyć w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie stanowiła spełnienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ponieważ wydanie postanowienia na podstawie art. 113 K.p.a. nie stanowiło merytorycznego rozstrzygania w sprawie. W postanowieniu tym organ jedynie sprostował oczywistą omyłkę dotyczącą oznaczenia księgi wieczystej.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny i uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, prawidłowo i dość obszernie uzasadniając wydane decyzje.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.