Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 793/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. od punktu 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 667/22 w sprawie ze skargi małoletniego M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. na rzecz Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 667/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniego M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. Z. (dalej: skarżący) zwrócił się w dniu [...] maja 2022 r. do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (zwane dalej: "Prezesem Urzędu") o udostępnienie informacji czy posiada jakiekolwiek informacje lub wytworzył jakiekolwiek informacje dotyczące funkcjonowania i bezpieczeństwa rozruszników serca w promieniowaniu mikrofalowym o natężeniu wyższym niż 7 V/m, a jeśli tak, prosił o ich udostępnienie. W podstawie prawnej wniosku wskazano art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).

Prezes Urzędu w odpowiedzi z 19 maja 2022 r. - w związku z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego. Nadto organ wezwał skarżącego do doprecyzowania, czy informacje mają dotyczyć konkretnych modeli/typów rozruszników serca i na jakie warunki środowiskowe (źródła promieniowania) ma być narażony ww. wyrób. Poinformowano także skarżącego, że niewykazanie w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego A. Z. wniósł w dniu 21 września 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania oraz o odstąpienie od ukarania grzywną i sumą pieniężną.

Skarżący w piśmie z 23 stycznia 2023 r., wobec wydania przez Prezesa Urzędu decyzji z 7 października 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2022 r. Pozostałe wnioski skargi podtrzymał w całości. W ocenie skarżącego ww. decyzji nie wydano, aby rzetelnie, dokładnie, sumiennie załatwić sprawę, lecz po to, aby odeprzeć zarzut bezczynności.

Następnie skarżący w piśmie z 24 stycznia 2023 r. zaznaczył, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, choć złożony drogą mailową bez podpisu własnoręcznego i adresu był ważnie złożony i wywołał obowiązek rozpoznania w trybie u.d.i.p. Na poparcie powyższego przywołał inne, rozstrzygnięte na korzyść skarżącego skargi przed tutejszym Sądem, zainicjowane uprzednim nierozpoznaniem wniosków o informację publiczną, wniesionych w takiej samej formie jak w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, którą posiada. Wynika to z kompetencji przyznanych temu organowi, na mocy art. 3 ustawy z 7 kwietnia 2022r. o wyrobach medycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 974 ze zm., zwana dalej "u.w.m."). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

W sprawie nie było także sporne, że żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, więc Prezes Urzędu powinien podjąć działania w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p., przestrzegając także terminów do podejmowania działań odnoszących się do informacji publicznych.

Sąd, mając powyższe rozważania na względzie stwierdził, że Prezes Urzędu na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r., ale bezczynność ta ustała na dzień orzekania i dlatego nie było podstaw do zobowiązania tego organu, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), do załatwienia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a jedynie podstawa do stwierdzenia bezczynności (punkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu I instancji bezczynność Prezesa Urzędu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu 2 wyroku. Otóż Prezes Urzędu prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego z [...] maja 2022 r. jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a uznając, że żądane przez informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, skierował do skarżącego prawidłowe i terminowe wezwanie – z 19 maja 2022r. - do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz do doprecyzowania wniosku przez wskazanie czy informacje mają dotyczyć modeli/typów rozruszników serca oraz na jakie warunki środowiskowe (źródła promieniowania) ma być narażony ten wyrób. Prezes Urzędu wskazał ponadto, że niewykonanie w wyznaczonym terminie ww. żądania spowoduje wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Jednak skarżący nie odpowiedział na wezwania ani w terminie w nim naznaczonym (7 dni), ani w okresie późniejszym, uznając, że jego wniosek jest precyzyjny, a żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego. Dodatkowo dopiero na etapie postępowania sądowego skarżący powołał się, że jest działaczem społecznym i prawnym w zakresie informacji, których żądał od organu. Okoliczności te nie były znane organowi, przed wydaniem ww. decyzji odmownej z 7 października 2022 r., czyli bezczynność organu ustała przed wydaniem przez Sąd wyroku. Zdaniem WSA w Warszawie wszystkie ww. okoliczności nie dają podstaw do przypisania Prezesowi Urzędu bezczynności o charakterze rażącym. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ kierował się złą wolą i celowo nie realizował przewidzianego w Konstytucji RP prawa podmiotowego, jakim jest dostęp do informacji w sprawie publicznej. Niewątpliwie duża liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wymagających przy tym często wykonania prac analitycznych, nie stanowi sama w sobie usprawiedliwienia opóźnienia w działaniu organu, ale skarżący również nie udzielił odpowiedzi na prawidłowe wezwanie skierowane pod jego adresem. W konsekwencji Sąd I instancji w świetle ww. okoliczności nie znalazł podstaw do wymierzenia Prezesowi Urzędu grzywny, jak również przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej i w związku z tym w tym zakresie skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest więc dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych wynikających z akt niniejszej sprawy, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu ww. środkami prawnymi. Ustawodawca w ww. przepisie posłużył się bowiem zwrotem "sąd (...) może". Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd nie stwierdził, aby Prezes Urzędu celowo nie realizował przewidzianego w Konstytucji RP prawa podmiotowego. Kwestia nakładu pracy przy przygotowaniu skargi do sądu nie stanowi podstawy do przyznania sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. Z. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego A. Z., zaskarżając punkt 2 oraz 3 wyroku i zarzucając mu:

1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez:

A. nielogiczną argumentację tego rodzaju, że powzięta na wstępie prawidłowa kwalifikacja informacji przez organ jako informacji publicznej usprawiedliwia w dalszej perspektywie naruszenie prawa proceduralnego normującego terminy załatwienia sprawy, co jest błędną przesłanką w wyjaśnieniu stanowiska przez Sąd I instancji co do stwierdzenia, że nie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa,

B. pominięcie sprzężenia konstytucyjnego prawa do udostępnienia informacji z wolnością badań naukowych i publikowaniem ich wyników (art. 73 Konstytucji), w konsekwencji wagi naruszenia Konstytucji RP jako prawa hierarchicznie najwyższego

2. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez oddalenie żądania przyznania wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji gdy zaistniał "przypadek, o którym mowa w § 1"

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Nadto strona zrzekła się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ nie zażądał także przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Otóż art. 141 § 4 p.p.s.a. obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przy czym zarzut naruszenia tego przepisu może osiągnąć skutek, gdy naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w istocie oznacza, że uchybienie temu przepisowi uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że art. 149 § 1a p.p.s.a. jest przepisem, który określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jest to zatem przepis wynikowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W rozpatrywanym zarzucie przepis ten powiązany został z art. 141 § 4 p.p.s.a., który – jak wskazano – wyżej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności, to nie można Sądowi, stwierdzającemu ową bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą bez rażącego naruszenia prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją tego przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez oddalenie żądania przyznania wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji gdy zaistniał "przypadek, o którym mowa w § 1".

Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, w warunkach wskazanych w tym przepisie. Błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, iż do zastosowania środków zawartych w tym przepisie wystarczy jedynie zaistnienie przypadku, "o którym mowa w § 1", a wybór sądu administracyjnego ograniczony został tylko do miarkowania o wysokości grzywny lub sumy pieniężnej. Otóż wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny ma charakter fakultatywny. Ponadto wymierzenie grzywny, służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom podmiotu zobowiązanego narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. Jednocześnie Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazano wyżej przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana obligatoryjnie albo celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W skardze nie przedstawiono żadnej argumentacji, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Tym samym sam fakt naruszenia przez organ terminów załatwienia sprawy nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bądź wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie, bezczynność organu nie została zakwalifikowana jako rażąca. Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12