Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 389/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz [...] S.A. w W. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 kwietnia 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 Burmistrz Szubina, poinformował V. ("spółka") o wymiarze opłaty rocznej za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie T. , gm. S., w wysokości 9.841,50 zł ustalonej na podstawie art. 272 ust. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 – dalej "p.w.") oraz oświadczenia spółki z 30 marca 2018 r. Organ ustalił wysokość opłaty jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach - zgodnie z art. 272 ust. 8 p.w. oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Spółka pismem z 23 kwietnia 2018 r. złożyła reklamację dotyczącą wysokości opłaty za usługi wodne ustalonej pismem z 12 kwietnia 2018 r., podnosząc, że przywołane przepisy art. 272 ust. 8 p.w. określają, iż podstawą wyliczenia ma być wielkość utracona powierzchni biologicznie czynnej ponad 70%. Spółka wniosła o ponowne ustalenie wysokości opłaty uwzględniające ww. wartość graniczną.

Decyzją z 11 maja 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 Burmistrz Szubina, na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. orzekł o oddaleniu reklamacji V. .

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kierując się treścią art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 p.w., po przeanalizowaniu ewidencji gruntów zlokalizowanych na terenie gminy Szubin pozostającej w zasobach urzędu, w dniu 21 marca 2018 r. wystosowano do V. pisemną prośbę o złożenie oświadczenia w sprawie wykonywania na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie T. , gm. S., o powierzchni całkowitej 26 813 m˛ i powierzchni zabudowanych gruntów (Ba i Bi) 26 813 m˛, robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Odpowiadając na przedmiotowe wezwanie, pismem 30 marca 2018 r., wiceprezes zarządu V. przedłożył stosowne oświadczenie, wskazując, że:

- powierzchnia uszczelniona na terenie ww. nieruchomości wynosi 19 682,99 m˛, powierzchnia biologicznie czynna stanowi: 7 130,01 m˛,

- na terenie nieruchomości nie znajdują się urządzenia służące do retencjonowania wody,

- nieruchomość znajduje się poza obszarem ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

- V. posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie do rzeki Noteci w obrębie istniejącego jazu w km 15+500 podczyszczonych wód opadowych z terenu zabudowy przemysłowej przynależnej do Huty Szkła w T. zlokalizowanej przy ul. [...], tj. z działki nr [...], obręb T. , gmina S., a także wykonanie wylotu do rzeki Noteci w obrębie jazu w km 15+500 na działkach nr [...], położonych w obrębie T., gmina S. (decyzja Starosty Nakielskiego z 21 lipca 2010, znak: WWŚ.6223-8/10).

Na podstawie dokonanego rozeznania ustalono, że na terenie ww. nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej wyłączono około 74 % ogólnej powierzchni przedmiotowej działki, co przy uwzględnieniu powyżej wskazanych uwarunkowań, stanowiło uzasadnienie do zakwalifikowania V. do grona podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Organ przywołał treść art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 p.w. wskazując, że opłatę wyliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne w wysokości 0,50 zł za 1 m˛ na 1 rok (z uwagi na brak na ww. nieruchomości urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem), wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej w tym wypadku 19 682,99 m˛ oraz czasu wyrażonego w latach (opłata ustalona za cały rok, podzielona na cztery kwartały). Odnosząc się do złożonej w sprawie reklamacji Burmistrz Szubina stwierdził, że mając na uwadze istotę wprowadzonego przepisu oraz aktualnie obowiązujące interpretacje prawne, w tym oficjalne stanowisko zajęte w tej sprawie przez przedstawicieli PGW Wody Polskie, 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej stanowi jedynie próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty. Sama opłata naliczana jest jednak za tę cześć powierzchni nieruchomości, która faktycznie została wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie za część nieruchomości stanowiącą wielkość ponad 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.w. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu przez organ wysokości "opłaty za usługi wodne" - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości, podczas gdy katalog usług wodnych zawarty przepisie art. 35 ust. 3 p.w. nie wymienia usługi będącej przedmiotem nałożonej na skarżącą opłaty, a także poprzez uznanie, iż opłata przewidziana w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1) p.w. odnosi się do inwestycji zakończonej, podczas gdy w przepisie tym ustawodawca wyraźnie posłużył się sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, niezakończonych, a nadto, że dotyczy nieruchomości znajdujących się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej - bez wskazania, iż należy to rozumieć jako zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych;

2) art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 p.w. poprzez ich błędną wykładnię i obliczenie przez organ administracji wysokości opłaty, biorąc za podstawę tych obliczeń wartość procentową powierzchni zajętej przez cały budynek posadowiony na działce, mimo że z przepisu art. 272 ust. 8 p.w. nie wynika, iż przyjmuje się całą powierzchnię zabudowaną do obliczenia stawki opłaty za zmniejszenie retencji gruntu, a jedynie mowa jest o "utraconej powierzchni biologicznie czynnej", która winna być rozumiana jako wartość przewyższająca 70% przedmiotowej nieruchomości;

3) przepisu art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zmniejszenie retencji gruntu mimo nieprecyzyjnej i niejasnej regulacji podstawy prawnej powyższej opłaty w p.w., istnienia sprzeczności pomiędzy przepisami i nieprecyzyjnego określenia sposobu obliczania opłaty, co skutkowało przyjęciem przez organ najmniej korzystnego dla skarżącej wariantu do obliczenia należnej kwoty i wydania decyzji w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie przepisy p.w. dotyczące przedmiotowej opłaty są nieprecyzyjne, nie korelują ze sobą, pozostawiając wiele luk, które winny zostać interpretowane na korzyść strony. Pozostają one w sprzeczności także z innymi aktami prawnymi, służąc jedynie celowi fiskalnemu. Skarżąca zakwestionowała tak zasadę, jak i wysokość opłaty ustalonej za 2018 rok, wskazując na brak w ustawie definicji legalnej pojęć, którymi posługuje się art. 269 ust. 1 pkt 1. Zdaniem skarżącej oznacza to, że należy odwołać się do definicji wypracowanych w innych gałęziach prawa oraz do ich słownikowego znaczenia. Skarżąca podkreśliła sprzeczność art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, z przepisem art. 35 ust. 3 p.w., w którym ustawodawca wskazuje enumeratywnie zamknięty katalog "usług wodnych". Opłata, którą reguluje przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie może być jednak traktowana jako opłata za usługę, bowiem żadnego rodzaju usług nie dotyczy. Wprzepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. użyto określenia "wykonywania robót lub obiektów budowlanych", co wskazuje na trwający, niezakończony proces i co nie powinno być przez organ modyfikowane w procesie wykładni przepisów prawa poprzez odniesienie do robót lub obiektów już wykonanych. Skarżąca podkreśliła, że wprowadzona przez ustawę opłata nie realizuje założeń Dyrektywy Wodnej i nie spełnia kryterium "usługi wodnej", ani w rozumieniu tejże ustawy, ani też cytowanego rozporządzenia. Za niezrozumiałą skarżąca uznała argumentację organu, że 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej stanowi jedynie próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty. Zdaniem skarżącej, zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że wprowadzenie opłaty nie może być interpretowane jako realizacja Dyrektywy Wodnej, nie stanowi również rodzaju obowiązkowej opłaty za świadczone przez określone podmioty usługi. Spółka podniosła, że skoro sam organ podkreśla, iż wartość 70% powierzchni jest tylko "progiem" zaliczenia podmiotów do kręgu zobowiązanych z tytułu spornej opłaty, to tym bardziej przemawia za stosowaniem opłaty od wartości przekraczającej ów "próg", nie zaś od całej powierzchni. Wobec licznych niejasności związanych z wykładnią i w konsekwencji stosowaniem nowej regulacji prawnej, w przekonaniu skarżącej należy zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenie zasady In dubio pro libertate, wyrażonej w przepisie art. 7a § 1 k.p.a. Wprowadzona opłata nie stanowi bowiem ekwiwalentu za żadną usługę, stanowi zaś - w myśl przepisu art. 299 ust. 5 p.w. - w 90% przychód Wód Polskich, a w 10% dochód budżetu właściwej gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 maja 2019 r. sygn. II SA/Bd 832/18, oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wyroku, przywoławszy treść art. 270 ust. 7 p.w., Sąd wskazał, że jedną z przesłanek uzasadniających uiszczenie opłaty jest ustalenie przez organ, iż ponad 70% powierzchni nieruchomości o pow. większej niż 3500 m˛ zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej, co w niniejszej sprawie organ dokonał na podstawie danych podanych przez skarżącą. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że nie ma podstaw do obciążania opłatą za obszar do 70% powierzchni uszczelnienia. Wskazał, że z literalnego brzmienia art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wynika, iż opłatę pobiera się za zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Istotą opłaty jest zwrot kosztów usług wodnych i korzystania z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem, mając na uwadze koszty środowiskowe. Negatywne oddziaływanie środowiskowe nie obejmuje tylko nadwyżki uszczelnienia gruntu ponad wskazaną w przepisie wielkość 70% powierzchni. To całkowita wielkość powierzchni uszczelnienia wpływa na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Im jest ona większa, tym oddziaływanie jest mniej korzystne. Zgodnie z wolą ustawodawcy, minimalną powierzchnią, za którą nie pobiera się opłat jest powierzchnia nie przekraczająca 70%. Oznacza to, że 70% powierzchni stanowi minimalny obszar, a po osiągnięciu tego parametru powierzchni, ustala się opłatę. Dalej odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wyjaśnił, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że opłatę ustala się tylko za wykonywanie robót budowlanych lub obiektów, a nie za wykonane już roboty lub obiekty trwale związane z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Takie rozumowanie kłóci się w ocenie Sądu z istotą i celem opłaty jako instrumentu ekonomicznego racjonalizacji użytkowania zasobów i kompensaty strat w środowisku, wyrażonych w wymienionej dyrektywie. Strata w środowisku powstaje nie tylko w momencie trwania robót budowlanych, lecz przede wszystkim po ich wykonaniu. Jeżeli możliwe jest nałożenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w czasie prowadzenia robót budowlanych, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek ustawowych, to tym bardziej w ocenie Sądu możliwe jest określenie takiej opłaty po wybudowaniu obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem i mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę kasacyjną V. – wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2147/21 – uchylił zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. dotyczy także robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem wykonanych przed wejściem w życie zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów p.w. Niewłaściwe stosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. może bowiem prowadzić do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonując kontroli zastosowania przez organ art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie wypowiedział się na temat kluczowego pojęcia art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. – "na skutek wykonywania", które jest istotnym elementem treści normy prawnej zawartej w tym przepisie i podstawę faktyczną nałożonego na spółkę obowiązku opłaty rocznej za usługi wodne. Zakres zastosowania pojęcia "na skutek wykonywania" stanowił jednocześnie oś sporu w niniejszej sprawie. Sąd II instancji wskazał, że WSA, kwestionując wykładnię art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. przedstawioną w skardze, nie ocenił jednocześnie braku dokonania ustaleń przez organ w zakresie tego czy roboty i obiekty budowlane trwale związanych z gruntem zostały wykonane przed wejściem w życie zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów.

NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 212/20, zgodnie z którym w przepisach p.w. brak jest regulacji zezwalającej na retroaktywne działanie normy art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., a jego brzmienie w dniu wydania decyzji I instancji wskazuje, że obejmuje on stany faktyczne po wejściu ustawy Prawo wodne w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. NSA stwierdził, że z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, i braku tego nie dostrzegł Sąd I instancji, kiedy miało miejsce wykonywanie na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Po ponownym zarejestrowaniu sprawy przed tut. Sądem, pod niniejszą sygnaturą, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wyciągu z rejestru budynków i kartoteki budynków dla działki nr [...], ob. T., gmina S.. W ocenie pełnomocnika skarżącej dokumenty te pozwolą na ustalenie, zgodnie z wytycznymi NSA, kiedy miało miejsce wykonywanie na ww. nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w istotny sposób determinuje zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie może wyrazić oceny prawnej niezgodnej z wyrażoną w wyroku NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2147/21.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ instancji o nałożeniu na skarżącą spółkę opłaty rocznej za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie T., gm. S., w wysokości 9 841,50 zł. Skarżąca kwestionuje zaistnienie w sprawie przesłanek do wydania wobec niej decyzji w oparciu o art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (publ. jak wcześniej wskazano). Stanowi on, że opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Oznacza to, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w związku ze wskazaną formą szczególnego korzystania z wód, są:

- odpowiednia powierzchnia nieruchomości (powyżej 3500 m2)

- wykonywanie (wykonanie) określonych robót lub obiektów budowlanych na terenie nieruchomości

- wyłączenie w następstwie wykonywanych robót lub obiektów oznaczonej powierzchni nieruchomości (powyżej 70%) z powierzchni biologicznie czynnej,

- położenie nieruchomości na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Skarżąca kwestionuje zastosowaną przez organ wykładnię ww. przepisu. Podnosi po pierwsze, że nieprawidłowo organ obliczył wysokość opłaty z uwzględnieniem całej wartości uszczelnionej powierzchni (tj. 19 683 m2, stanowiącej 73,4% całej powierzchni nieruchomości), a nie z uwzględnieniem jedynie wartości przekroczenia progu 70% (t.j. 911,6 m2, co stanowi 3,4% całej powierzchni). Po drugie skarżąca zarzuca, że w jej sytuacji, tzn. w przypadku wykonanych (zakończonych) już robót budowlanych albo wykonanego obiektu trwale związanego z gruntem nakładanie obowiązku uiszczenia opłaty nie znajduje podstawy w cytowanym art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., albowiem w przepisie tym mowa o "wykonywaniu" robót lub obiektu, a nie o ich "wykonaniu". Wreszcie w skardze podniesiono, że w sprawie w ogóle nie może być mowy o opłacie za usługę wodną, skoro skarżąca nie korzysta z żadnej z usług wymienionych w art. 35 ust. 3 p.w.

Podniesione przez skarżącą zarzuty są w większości niezasadne.

Wskazać po pierwsze należy, że oczywiście chybiony jest zarzut braku podstaw do nałożenia opłaty rocznej na skarżącą z uwagi na to, że nie korzysta ona z żadnej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 p.w. Z treści art. 269 ust. 1 p.w. wynika bowiem wprost, że ustawodawca wymienia dwie okoliczności niewymienione co prawda w art. 35 ust. 3 p.w., ale uzasadniające z jego woli nałożenie opłaty "za usługi wodne". Przepis ten w obu swych punktach wymienia sytuacje, których zaistnienie powoduje powstanie obowiązku uiszczenia opłaty na takich zasadach, jak dzieje się to w przypadku którejś z usług wodnych.

Nie można też podzielić poglądu co do tego, że należna opłata powinna zostać naliczona w oparciu o powierzchnię gruntu wyłączonego z powierzchni biologicznie czynnej przekraczającą 70% powierzchni całkowitej. Taką interpretację wyklucza bowiem po pierwsze brzmienie art. 270 ust. 7 p.w. Zgodnie z jego treścią wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Ustawodawca w powyższym przepisie wskazuje zatem, że opłatę ustala się odpowiednio do wielkości powierzchni zabudowanej wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej, a więc chodzi tu o całą powierzchnię uszczelnioną, a nie tylko o jej część przekraczającą 70% całej powierzchni zabudowanej nieruchomości. Celem regulacji art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. jest zapobieganie nadmiernemu zabudowywaniu powierzchni gruntów. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby opłaty miały być naliczane jedynie od powierzchni przekraczającej współczynnik 70%. Niewielka wysokość opłat nie stanowiłaby z pewnością bodźca, skutkującego ograniczeniem uszczelnienia gruntu do 70 % jego powierzchni (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 330/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy też za uchylonym wyrokiem o sygn. II SA/Bd 832/18, a które to stanowisko, słuszne w ocenie Sądu orzekającego, nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku kasacyjnym, że istotą opłaty jest zwrot kosztów usług wodnych i korzystania z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem, mając na uwadze koszty środowiskowe. Negatywne oddziaływanie środowiskowe nie obejmuje tylko nadwyżki uszczelnienia gruntu ponad wskazaną w przepisie wielkość 70% powierzchni. To całkowita wielkość powierzchni uszczelnienia wpływa na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Im jest ona większa, tym oddziaływanie jest mniej korzystne. Zgodnie z wolą ustawodawcy, minimalną powierzchnią, za którą nie pobiera się opłat jest powierzchnia nieprzekraczająca 70%, a to oznacza, że 70% powierzchni stanowi minimalny obszar zwolniony z opłaty i po osiągnięciu tego pułapu, opłatę tę ustala się. Potwierdza to również to, że w iloczynie danych do obliczania opłaty uwzględnia się całą wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Podstawa tego twierdzenia wynika z art. 272 ust. 8 p.w., gdzie wprost wskazuje się, iż czynnikiem w rachunku wysokości spornej opłaty jest "jednostkowa stawka opłaty wyrażona w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska skarżącej zgodnie z którym przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. odnosi się jedynie do robót lub obiektów "wykonywanych", a więc jakoby jego zastosowanie wyłączone było wobec robót budowlanych i obiektów zakończonych. Wykładnia normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie prezentowana przez Spółkę kłóci się bowiem z istotą i celem opłaty jako ekonomicznego instrumentu racjonalizacji użytkowania zasobów i kompensaty strat w środowisku, wyrażonych w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 ze zm. - Dz.Urz. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346). Z art. 9 ww. dyrektywy ("Dyrektywy Wodnej") wynika bowiem postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Uszczelnienie więcej niż 70% gruntu na nieruchomości o powierzchni pow. 3500 m2 jest korzystaniem z wód "poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem", jest to bowiem szczególne korzystanie z wód zgodnie z art. 34 pkt 4 p.w. Takie korzystanie skutkuje stratą w środowisku poprzez zaburzenie retencji gruntu. Wskazana strata w środowisku powstaje nie tylko w momencie trwania robót budowlanych, lecz przede wszystkim po ich wykonaniu. Nieuzasadnione są zatem twierdzenia, że skoro skarżąca nie wykonuje żadnych robót budowlanych oraz obiektów trwale związanych z gruntem, to tym samym nie powinna uiszczać opłaty. Jeżeli możliwe jest nałożenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w czasie prowadzenia robót budowlanych, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek ustawowych, to tym bardziej możliwe jest określenie takiej opłaty po wybudowaniu obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem i mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 lutego 2023 r. sygn. III OSK 1905/2, zgodnie z którym przedmiotowa opłata uiszczana jest nie za wykonywanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, które jest skutkiem wykonywania tych robót. Tego rodzaju ujęcie, wbrew rozważaniom strony skarżącej, wymusza szerokie rozumienie przedmiotowej opłaty. Ustawodawca położył bowiem akcent na obniżenie retencji terenowej, stanowiącej skutek wykonywania robót budowlanych, a więc niezależnie czy obniżenie retencji następuje w trakcie wykonywania robót budowlanych czy po jego zakończeniu oraz niezależnie czy roboty budowlane były wykonywane i zakończone, czy tez pozostały niezakończone, ale wywołały określony tym przepisem skutek. Chodzi zatem o objęcie dyspozycją tego przepisu okresu wykonywania robót budowlanych i okresu następującego po ich wykonaniu, przy założeniu, że to wykonanie spowodowało zmniejszenie naturalnej retencji terenowej

W świetle wyroku NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2147/21, Sąd w kontekście powyższego podkreśla, że zasadnicze znaczenie ma w sytuacji już wykonanych robót (obiektu) ustalenie, kiedy owe roboty (lub obiekt) zostały zrealizowane. Ocenie podlega bowiem to, czy przepisy p.w. znajdą wobec danego stanu faktycznego zastosowanie. Przywołać należy zatem za NSA, że nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. W przepisach p.w. brak jest regulacji zezwalającej na retroaktywne działanie normy art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Brzmienie tego przepisu w dacie wydania decyzji Burmistrza Szubina z 11 maja 2018 r., przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu w życie p.w., a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa, że ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej (vide: wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. oraz powołany tam wyrok z 19 czerwca 2020 r., II OSK 212/20 jak również wyrok z 21 lutego 2023 r. sygn. III OSK 1905/21 – dostępne jw.).

Sąd II instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien dokonać oceny legalności decyzji w zakresie: 1) jednoznacznego ustalenia tego, kiedy miało miejsce wykonywanie na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej - czy przed wejściem w życie p.w., czy po wejściu w życie przepisów p.w., które miały zastosowanie w tej sprawie; 2) rozstrzygnięcia organu dotyczącego wystąpienia przesłanki do ustalenia skarżącej opłaty rocznej za usługi wodne – zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na przedmiotowej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdza, że w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na datę wykonania robót budowlanych lub obiektu na nieruchomości nr [...], położonej w obrębie T., gm. S., skutkujących zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Jest to zasadnicza okoliczność warunkująca w ogóle możliwość stosowania przepisów p.w. w niniejszej sprawie. Jak zauważył NSA z treści informacji Burmistrza Szubina z 12 kwietnia 2018 r. oraz uzasadnienia decyzji organu z 11 maja 2018 r. znak OŚiR.604.2.65.2018 nie wynika w sposób jednoznaczny czy roboty i obiekty budowlane trwale związane z gruntem zostały wykonane przed wejściem w życie p.w., czy po ich wejściu w życie. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie (k. 3 akt adm.) podpisane przez wiceprezesa zarządu skarżącej spółki w sprawie wykonywania na przedmiotowej nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W oświadczeniu tym brak jest informacji na temat tego, czy roboty i obiekty budowlane trwale związane z gruntem wykonane zostały przed wejściem w życie p.w., czy po wejściu w życie przepisów p.w., które miały zastosowanie w tej sprawie.

NSA wskazał zasadnie po pierwsze, że organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących tego kiedy ( w jakim czasie) miało miejsce wykonywanie na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Po wtóre stwierdził, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego braku oraz w uzasadnieniu uprzedniego wyroku nie dokonał oceny ustaleń organu w tym zakresie.

Wobec powyższych zasadniczych braków w rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie powyżej wskazanym, stwierdzić należało, że Burmistrz Strzelna rozpoznając sprawę zakończona wydaniem skarżonej decyzji z 11 maja 2018 r. dopuścił się naruszenia obowiązków opisanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a.") tj. rozstrzygnął sprawę na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z pominięciem zasadniczych okoliczności warunkujących zastosowanie w sprawie przepisów p.w. Decyzja nie zawiera określenia, kiedy doszło do ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej (uszczelnienia terenu. Powyższe, zapewne na skutek błędnej wykładni przepisu materialnoprawnego art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., doprowadziło do jego naruszenia poprzez jego przedwczesne zastosowanie.

Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.").

Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. a contrario ("sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie"). Sąd nie powziął wątpliwości uzasadniających przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów. Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej ww. wniosku dowodowego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy administracyjnej. Powyższe jest zadaniem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę administracyjną w ramach swojej właściwości. Wbrew oczekiwaniu skarżącej sąd administracyjny nie może zatem zastąpić organu administracji w załatwieniu sprawy, właściwy jest wyłącznie do kontroli zgodności z prawem działania organu administracji. Podkreślić nadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wiążącym Sąd wyroku podkreślił, że zadaniem sądu rozpoznającego sprawę ponownie jest właśnie ocena legalności decyzji organu we wskazanym wyżej zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu stosunkowego od skargi (394 zł), opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lutego 2023 r. Organ winien przeprowadzić pogłębione postępowanie dowodowe, zgodne z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności niezbędne jest ustalenie czy roboty lub obiekty budowlane były wykonywane zostały wykonane w całości lub w części przed 1 stycznia 2018 r., a jeśli po wejściu w życie p.w. to dokładnie kiedy. Ustalenie bowiem opłaty za cały rok, oparte musi być na założeniu, że przesłanki nałożenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej istnieją od początku roku. W uzasadnieniu decyzji konieczne jest wyjaśnienie przyczyn przyjęcia takiego założenia.