Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 955/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu porządkowego cmentarza komunalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f; § 2 ust. 2 pkt. 5, 6; § 3 ust 1 pkt. 1-7; § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Rady Miasta w C. na rzecz skarżącego kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia [...], A.P. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem w całości uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przejęcia regulaminu porządkowego dla cmentarzy Komunalnych w C. – powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.s.g." lub "ustawa") oraz art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także "P.p.s.a.") – zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 7 ustawy Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do regulaminu porządkowego dla cmentarzy komunalnych w C. w § 1, 2, 3, 4, 5 postanowień wykraczających poza zakres przyznanego jej upoważnienia do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co przejawiło się nie tylko powtórzeniem w regulaminie unormowań z zakresu zasad odpowiedzialności prawnej (karnej, cywilnej i administracyjnej) zawartych w innych aktach normatywnych, ale ich modyfikacją i ingerencją w treść tych regulacji ustawowych, zwłaszcza naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121, ze zm., dalej: Kodeks cywilny lub K.c.), poprzez zawężenie granic wykonywania przez właściciela prawa do dysponowania rzeczą, co realnie i faktycznie miało wpływ w naruszeniu interesu prawnego i faktycznego skarżącego poprzez następujące zapisy Regulaminu cmentarza:

a) § 1 pkt 3 ust. 1, 2, 3, 6 reglamentujące dostęp do grobu a nadto poprzez niejasne sformułowanie pkt 3 ust. 1 dla odwiedzających pieszo, codziennie od godz. 6.00 do zmierzchu - bez określenia terminu "zmierzch",

b) § 2 pkt 3 ust. b, c, d, e, f nakazujący uzyskiwanie ponownej zgody administratora wraz z obowiązkiem wnoszenia dodatkowych, niezgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 z późn. zm., dalej: "ustawa o cmentarzach") opłat, na wykonywanie nabytych przy pochówku uprawnień dysponenta grobu ,

c) § 2 pkt 2 ust. 5, 6 poprzez władczą ingerencję administratora co do sposobu zagospodarowania odpadów i materiałów,

d) § 3 pkt 1 ust. 1 do 7 poprzez zawarcie uregulowań stanowiących niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych, m.in. ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, dalej: "K.w." lub "Kodeks wykroczeń",

e) § 3 pkt 2 poprzez uprzywilejowanie prawem wjazdu na teren cmentarza bez zgłoszenia pojazdów administratora oraz podmiotów wykonujących roboty lub usługi zlecone przez administratora, w sytuacji gdy dysponent grobu musi każdorazowo uzyskać zgodę na wjazd na teren cmentarza w określonym czasie,

f) § 4 pkt 1 poprzez wprowadzenie zapisu określającego niezbędną dokumentację do uzyskania zezwolenia na pochowanie zwłok w postaci oświadczenia stanowiącego załącznik nr 1 do Regulaminu cmentarzy, czym de facto ustanowiono (tym zapisem) warunki przyjęcia zwłok na cmentarz, mimo iż zapis art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że "przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarz następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9",

g) § 4 pkt 3 naruszenie 201 K.c. poprzez wprowadzenie, w przypadku wielości dysponentów grobu, wymogu posiadania zgody wszystkich dysponentów grobu przy czynnościach zwykłego zarządu,

h) zapis Załącznika Nr 1 o treści: "Oświadczenie... oświadczam, że nikt nie wnosi zastrzeżeń co do miejsca i sposobu pochowania oraz, że biorę na siebie pełną odpowiedzialność za w/w treści. Informuję, że jakiekolwiek w przyszłości powstałe roszczenia członków rodziny oraz innych dysponentów mogą być kierowane wyłącznie w stosunku do mojej osoby. Administrator cmentarzy w C. nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w zakresie dysponowania tym grobem. Jestem świadomy odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń" – jest, w ocenie autora skargi, nadużyciem Rady Miasta, która nie ma uprawnień, aby w drodze aktu prawa miejscowego decydować o roszczeniach przysługujących stronom stosunku prawnego, którego źródłem jest umowa cywilnoprawna. Kwestie wykonania umów jak również skutków ich niewykonania lub nieprawidłowego wykonania, a także roszczeń stron z tym związanych, podlegają regulacjom prawa cywilnego (art. 450 i następne K.c.). Nadto Rada Miasta nie posiada umocowania prawnego do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej;

i) zapis Załącznika nr 2 do Załącznika nr 1 Regulaminu Cmentarzy (druk pełnomocnictwa) , który zgodnie z zapisem § 4 pkt 4 skarżący zobowiązany był przedłożyć administratorowi pod rygorem niedopuszczenia do prac remontowych przy grobie, wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego wykazania umocowania do reprezentowania mocodawcy jakim jest dysponent grobu przed administratorem cmentarza , narusza też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 2135 ze zm.). Złożone przez skarżącego pełnomocnictwo nie uprawnia Rady Miasta do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Jednocześnie autor skargi poddał w wątpliwość "na jakiej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych powołuje organ", a także zapis "zapoznałem się z Regulaminem cmentarzy komunalnych w C.", oraz zapis "udzielam pełnomocnictwa do dopełnienia w moim imieniu i na moją. rzecz czynności formalno-prawnych i terenowych u administratora. (...) związanych z realizacją mojego zlecenia obejmującego następujące czynności", które w jego ocenia "wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór pełnomocnictwa".

2) art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez wprowadzenie do § 4 pkt 1 regulaminu cmentarza zapisu określającego niezbędną dokumentację do uzyskania zezwolenia na pochowanie zwłok w postaci oświadczenia stanowiącego załącznik nr i do Regulaminu cmentarzy, czym – jak zaznaczył – de facto ustanowiła warunki przyjęcia zwłok na cmentarz, mimo iż art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że "przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarz następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9". Wskazał, że zgodnie z tymi przepisami dokumentami niezbędnymi do pochowania zwłok są: 1/ karta zgonu zawierająca adnotację urzędu stanu cywilnego o zarejestrowaniu zgonu, art. 11 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, 2/ zezwolenie prokuratora w przypadkach wymienionych art. 11 ust. 9 ustawy o cmentarzach. Tym samym, w jego ocenie, Rada Miejska zakwestionowanym zapisem § 4 pkt 1 i załącznikiem nr 1 zmodyfikowała wskazane powyżej przepisy ustawy o cmentarzach, wpływając tym samym na intencję ustawodawcy.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta C. w całości. W argumentach skargi na wstępie podał, że Rada Miasta C. zaskarżoną uchwałą w sprawie przyjęcia regulaminu porządkowego dla cmentarzy komunalnych w C. ustaliła zasady korzystania z cmentarzy komunalnych w C. Zaznaczył, że na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w dniu [...] wezwał organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, wskazując na poważne – w jego opinii – wady legislacyjne pozostające w sprzeczności z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a polegające na uregulowaniu w drodze uchwały rozwiązań ingerujących w treść innych regulacji ustawowych, a także modyfikujących przepisy innych ustaw, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Na wezwanie to skarżący, do dnia złożenia przedmiotowej skargi, nie otrzymał odpowiedzi.

Jednocześnie wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z tego, że jest on dysponentem do grobu na cmentarzu komunalnym w C., w którym pierwszy pochówek nastąpił w latach 50-tych XX wieku (najbliższa rodzina skarżącego, tj. pradziadkowie śp. M. i R.C. a następnie babcia H.G. zd. C. oraz matka J.P. z domu G.). Toteż jako adresat norm zaskarżonej uchwały nakładającej na niego obowiązek podlegania określonym postanowieniom Regulaminu Cmentarzy podał, że narusza ona jego własny interes prawny i uprawnienia. Naruszenie tego interesu przejawia się w podleganiu przez niego, jako będącego dysponentem grobów jego najbliższych zmarłych, zlokalizowanych na Cmentarzu Komunalnym w C., do złożenia administratorowi cmentarza pełnomocnictwa, w którym jako dysponent tego grobu umocowuje siebie jako przedsiębiorcę do dopełnienia czynności formalnoprawnych w dziale cmentarzy, celem przeprowadzenia remontu grobu swoich najbliższych. Ponadto – jak kontynuował – w związku z tym zobowiązany został przez administratora cmentarza do opłaty za wjazd samochodem celem wykonania remontu tego grobu. Jako dowód przedłożył kopię pełnomocnictwa na druku sporządzonym przez administratora cmentarza, i złożonym u administratora cmentarza w dniu [...] oraz dowód uiszczenia opłaty wjazdowej w dniu [...] na teren cmentarza na grób zmarłej J.P. Dodatkowo, na potwierdzenie posiadania grobów swoich najbliższych na cmentarzu komunalnym w C., przedłożył kopie zdjęć tychże grobów.

Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że kwestionowany w skardze Załącznik nr 2 do Załącznika nr 1 Regulaminu Cmentarzy (tj. druk pełnomocnictwa) – który zgodnie § 4 pkt 4 zobowiązana była przedłożyć administratorowi pod rygorem niedopuszczenia do prac remontowych przy grobie – wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego wykazania umocowania do reprezentowania mocodawcy, jakim jest dysponent grobu przed administratorem cmentarza, narusza też przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W jej ocenie pełnomocnictwo nie uprawnia Rady Miasta do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych, na jakie – na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych – powołuje się organ. Tym samym jej zdaniem również zapisy: "zapoznałem się z Regulaminem cmentarzy komunalnych w C.", oraz "udzielam pełnomocnictwa do dopełnienia w moim imieniu i na moją rzecz czynności formalno-prawnych i terenowych u administratora ... związanych z realizacją mojego zlecenia obejmującego następujące czynności" wykraczają poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór pełnomocnictwa.

Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu strona skarżąca zaznaczyła, iż z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Dlatego każdorazowe uzyskiwanie zgody administratora cmentarza na wjazd pojazdów na teren cmentarza związanego z pobieraniem opłaty od dysponenta grobu za wjazd celem wykonania remontu nagrobka jest naruszeniem uprawnienia dysponenta grobu (w tym także skarżącego). Nadto w § 1 Regulaminu zawarto zapis określający w jakich dniach i godzinach dysponent grobu może dokonać formalności w związku z czynnościami opisanymi w § 2 pkt 3 lit. a do f. W istniejącym stanie faktycznym – na co zwrócił uwagę – zmuszony został poprzez zapisy § 1 pkt 5 i 6 zaskarżonego regulaminu do odstąpienia od prac w godzinach popołudniowych, tj. od 15-tej w dniach od poniedziałku do piątku od 12-tej w soboty oraz w dniach wolnych ustawowo od pracy, w następstwie czego w dniu uzyskania zezwolenia na wjazd i dokonania opłaty zmuszony został wykonać te czynności w dniu [...] w godzinach od 7 do 15-tej, tj. kosztem odstąpienia od wykonywania swoich czynności zawodowych w dniu [...].

W dalszych motywach wyjaśnił, że w następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza oddaje danej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, w ramach którego osoba uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym takich jak: wzniesienie nagrobka, prawo do stałego odwiedzania grobu, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym. Jego zdaniem oceniając prawo do posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony stwierdził, że źródłem tego samoistnego posiadania jest umowa cywilnoprawna z administratorem cmentarza, będącym dysponentem miejsca pod grób. Stanowisko zbieżne z prezentowanym, jak zaznaczył, wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. IVSA/GI 71/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na zakończenie stwierdził także, że wskazane w zarzutach pkt 1 i 2 skargi naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale Rady Miasta w C. wskazują, że organ ten podejmując kwestionowane przepisy przekroczył zakres swych kompetencji, gdyż nie ma upoważnienia, aby powielać i modyfikować uregulowania ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. (dalej: Rada) wniosła o jej nieuwzględnienie prezentując odmienne stanowisko w przedmiocie niezgodności zakwestionowanych w skardze zapisów uchwalonego regulaminu cmentarza komunalnego. W ocenie Rady użyte w regulaminie sformułowania, które strona uznaje za niezgodne z prawem nie modyfikują przepisów innych ustaw ani nie prowadzą do ich interpretacji niezgodnej z intencjami ustawodawcy. Zaznaczyła, że "użyte w art 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. pojęciezawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się". Autor odpowiedzi na skargę szczegółowo odniósł się do każdego zarzutów wskazując na zakres regulacji i podstawy ich prawotwórczego charakteru.

W ocenie Rady, tworząc regulamin funkcjonowania cmentarza komunalnego nie naruszyła przepisów prawa zakwestionowanych w skardze. Tym samym wniosła o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...], strona skarżąca zmodyfikowała skargę, prostując błędy pisarskie w niej zawarte. Podniosła, że prawidłowe skonstruowane zarzuty otrzymują brzmienie:

a) § 1 ustęp 3 pkt. 1, 2, 3, ustęp 6 pkt 1, 2 reglamentujące dostęp do grobu a nadto poprzez niejasne sformułowanie ustępu 3 pkt 1 – bez określenia terminu "zmierzch";

b) § 2 ustęp 1 pkt 3 lit. b, c, d, e, f – nakazujący uzyskiwanie ponownej zgody administratora wraz z obowiązkiem wnoszenia dodatkowych opłat,

c) § 2 ustęp 2 pkt. 5, 6 poprzez władczą ingerencję administratora co do sposobu zagospodarowania odpadów i materiałów,

d) § 3 ustęp 1 pkt. 1 do 7 poprzez zawarcie uregulowań stanowiących niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych,

e) § 3 ustęp 2, a także § 4 ustęp 1, 3 i 4.

W piśmie tym – autor skargi – skonstruował zarzuty i zawarł ich opisy odpowiadające treści zawartej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30–dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Stosownie natomiast do artykuł 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – Ustrojodawca zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego wskazuje, iż jej podstawę prawną stanowi m.in. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji formułując stanowiące postanowienia i załączniki do niej organ stanowiący uprawniony był do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z cmentarzy, niewątpliwie bowiem, jak wynika z akt sprawy, należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że uchwała organu stanowiącego, stosownie do przywołanej wyżej treści, nie może zawierać regulacji unormowanych przez ustawodawcę, co jednakże w objętej skargą uchwale w części jej regulacji uczynił.

Sąd wskazuje, że administrator czy zarządca cmentarza może wskazywać, jako przypomnienie, na określone przez ustawodawcę zakazy poprzez zawarcie ich np. na tablicy ogłoszeniowej bądź to w formie opisowej, bądź poprzez umiejscowienie na niej odpowiednich tabliczek ale nie może regulować ich prawodawca lokalny w akcie prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w obecnym składzie w całości podziela, iż rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Nie można jednak wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Tego rodzaju informacja może być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta jednak musi być ścisła i zgodna z normą karną kodeksu wykroczeń (wyrok NSA z dnia 27 maja 1994 r., sygn. akt SA/Wr 470/94 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 1994r. nr 4-5, poz. 175). Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, określonej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1995 r., sygn. akt IV SA 1511/94 ).

Rada gminy stanowiąc prawo, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, nie może wykraczać podjętymi regulacjami poza zakres ustawowego upoważnienia, czy naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bezspornie uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawodawca lokalny ma uprawnienie do wprowadzenia do porządku prawnego nowych przepisów, wyłącznie wówczas, jeżeli albo w ogóle nie mają one odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo uszczegółowiają już istniejące regulacje, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14.

Zasadnie strona skarżąca stwierdza, że przedmiotem zakwestionowanej uchwały w § 2 czy § 3 objęto w znacznej części zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, jak Kodeksem cywilnym czy Kodeksem wykroczeń wprowadzającym m.in. odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi, zanieczyszcza czy zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności (art. 145 K.w.). Przekroczeniem delegacji ustawowej jest ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych z tą materią.

Tym samym Sąd uznaje, że rację ma strona skarżąca kwestionując postanowienia zawarte w § 3 ust 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały, albowiem ujęto w nim zakres uregulowany Kodeksem wykroczeń wprowadzającym – jak wskazano powyżej – odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi, zanieczyszcza czy zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności (art. 145 K.w.). Przekroczeniem delegacji ustawowej jest ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych z tą materią i ustanowienie, że na terenie cmentarza zabrania się:

1) przebywania poza okresami ich dostępności wskazanymi w § 1,

2) wprowadzania zwierząt (nie dotyczy psów przewodników osób niepełnosprawnych),

3) wjeżdżania pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony – z zastrzeżeniem pojazdów, o których mowa w ustępie 2,

4) spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, przebywania w stanie nietrzeźwym oraz po spożyciu napojów alkoholowych lub środków odurzających,

5) żebrania,

6) niszczenia, usuwania lub samowolnego przemieszczania urządzeń infrastruktury, nagrobków (w tym ich elementów) i zieleni (w tym usuwania krzewów i drzew),

7) wykonywania robót i usług budowlanych, w tym kamieniarskich, w okresie trzech dni poprzedzających Wszystkich Świętych (przed 1 listopada każdego roku) oraz dwóch dni przed Wielkanocą (Wielki Piątek i Sobota).

Wszelkie regulacje w zakresie w jakim dotyczą niszczenia lub uszkadzania mienia publicznego uznać należy za sprzeczne z prawem. Wykroczeniem jest bowiem, zgodnie z art. 145 Kodeksu wykroczeń, zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności. Czynem zabronionym jest także żebranie czy posiadanie środków odurzających, i o ile osoby nietrzeźwe zachowujące spokój i przestrzegające porządku i ładu nie mogą być ograniczone w swoich prawach o tyle redakcja zakwestionowanego postanowienia jako niejasna, nieczytelna i niespójna ostać się nie może. Na takich samych zasadach prawodawca lokalny uregulował materię dotyczącą szeroko rozumianym dysponowaniem miejscem pochowku, wskazując na zakazy czy nakazy uregulowane przez ustawodawcę. Reglamentując wprowadzanie zwierząt i wprowadzając odstępstwa ograniczył chociażby prawnie dopuszczony dostęp zwierząt będących w posiadaniu służb mundurowych przy wykonywaniu ich zadań. W tym zakresie wystarczającym byłoby zamieszczenie tablicy informującej o zakazie wprowadzania zwierząt bez konieczności regulowania tej kwestii w akcie normatywnym, jak uczynił to w przedmiotowej uchwale.

Zachowania, nakazane czy zakazane, określone w § 2 i 3 stanowią czyny wypełniające znamiona wykroczeń bądź przestępstw określonych przepisami art. 124 § 1, art. 143 § 1 i art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 Kodeksu karnego. Wykroczeniem jest również, zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, czyn polegający na umieszczaniu w miejscu publicznym do tego nie przeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawianie ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem oraz żebraniu w miejscu publicznym przez osobę mającą środki egzystencji lub będącą zdolną do pracy.

Sąd podziela podniesione przez stronę skarżącą tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r.). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie – Zasad techniki prawodawczej. Innymi słowy – stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Przeto też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Niewątpliwym przy tym jest, że choć rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób to normy te nie mogą stanowić przepisów porządkowych uregulowanych w kodeksie wykroczeń. Uregulowania te są przy tym nieprecyzyjne, czym godzą także w zasady poprawnej legislacji. Nie wiadomo bowiem czy w § 3 pkt 4 chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organizmie, czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi.

W tożsamym kierunku ocenić należy § 4 ust. 1, 3 i 4 Regulaminu gdyż – co do zasady – stanowią powtórzenie i modyfikację art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie, z którym "przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarz następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9’'. Z uwagi na unormowanie przez ustawodawcę zasad związanych z zezwoleniem na pochowanie zwłok czy wykonaniem robót lub usług i prawem dysponentów grobów uznać należy, że zakwestionowane regulacje prawne istotnie naruszają prawo.

Nadto w kwestionowanych przepisach uchwały zasadnie znajdują się wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak: "pochowanie zwłok wymaga przedłożenia Administratorowi cmentarzy przez osobę uprawnioną do pochowania zwłok dokumentów wymaganych przez przepisy powszechnie wraz z oświadczeniem, którego wzór stanowi załącznik nr 1", czy też "wszelkie decyzje dotyczące grobu będące w gestii dysponenta grobu winny być podejmowane przez wszystkie te osoby lub przez jedną z nich za zgodą pozostałych".

Wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają one regułom stanowienia prawa. Postanowienia te nie mieszczą się także w dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie sposób uznać je za zasady czy też tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślenia wymaga, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 11 ust. 5 i ust. 9 określa rodzaj dokumentów niezbędnych do pochowania zwłok (karta zgonu, zezwolenie prokuratora), dodatkowych wymogów nie zawiera. Zatem nie może być uznane za prawidłowe powtarzanie czy odmienne normowanie istniejących regulacji prawnych, które w sposób nieuprawniony dokonują ich modyfikacji, w tym chociażby przez nakładanie dodatkowych obowiązków, które nie są wymagane przy pochówku. Z tych samych powodów należy uwzględnić zarzut istotnego naruszenia prawa odnoszący się do regulacji § 4, w których określono postępowanie przy pochowaniu zwłok.

Niewątpliwie – jak już wyżej wspomniano – formułując w uchwale regulamin korzystania z cmentarza należącego do Gminy, organ stanowiący uprawniony był wyłącznie do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z tego obiektu. Teren taki niewątpliwie bowiem należy do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użycie – wprawdzie nie wskazanego w podstawie kwestionowanej uchwały – w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do tego rodzaju terenu norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy.

Regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz w § 2 ust 2 pkt 5 i 6 dotyczące – co do zasady – wymogu zgłoszenia i uzyskania zgody administratora na:

po pierwsze – urządzenie miejsca pochówku, w szczególności na budowę (w tym montaż i demontaż) części ziemnej lub naziemnej miejsca pochówku (dalej: "grób"), jak też na zagospodarowanie otoczenia grobu,

po drugie – korzystanie z obiektów cmentarnych, czy

po trzecie – wykonywanie robót czy usług wymienionych w pkt "f"

naruszają uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie kwestia dotycząca wykonywania robót budowlanych i przekazania terenu budowy oraz dokonania odbioru robót jest uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Określając krąg osób, które mają uprawnienie czy też obowiązek do dokonania pewnych czynności organ stanowiący przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, który daje mu kompetencje wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie zaś ścisłego ustalenia kręgu osób, którym organ ten daje określone w uchwale uprawnienia lub obowiązki. Brak jest także podstaw do określenia przez Radę Miejską załączników do regulaminu w postaci zawartych w nich oświadczeń. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów, w szczególności:

a) ustawy o samorządzie gminnym,

b) ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych

c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz. 284)

d) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U. Nr 151, poz. 1783 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, że § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284), regulują kwestie związane z rodzajem powierzchni grzebalnych i wymaganiami, jakimi musi odpowiadać ich zagospodarowanie, wymaganiami, jakimi muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w tym precyzyjnie określają szerokość przejścia pomiędzy grobami, które to przejścia mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Z kolei, § 14 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem.

Nadto organ stanowiący, skoro jego zamiarem było uregulowanie odpowiedzialności cywilnej czy też zobowiązań dysponentów grobów, jak ujął to w § 4 regulaminu, winien mieć na uwadze, że kwestie te są unormowane przepisami Kodeksu cywilnego. Ustawodawca w Kodeksie cywilnym uregulował kwestie własności, współwłasności, posiadania oraz współposiadania, a także odpowiedzialności odszkodowawczej, zarówno z tytułu czynów niedozwolonych, jak i niewykonania, czy też nienależytego wykonania zobowiązań. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określają art. 471 i nast. K.c., przy czym przepis art. 473 § 1 K.c. dopuszcza jedynie umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku prawnego. Możliwość odmiennego kształtowania tego stosunku w drodze umowy doznaje jednak i tak pewnych ograniczeń, bowiem nieważne jest np. zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 K.c.). Ponadto, stosownie do art. 353¹ K.c., postanowienia umowy nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Reguły odpowiedzialności deliktowej są z kolei szeroko reglamentowane w przepisach art. 415 i nast. K.c. Kodeks ten samodzielnie normuje stosunki pomiędzy dysponentami grobu i ich wzajemne roszczenia. Zbyteczne było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Tym samym pozostałe regulacje § 2 nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż stanowią zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego w kształcie:

po pierwsze – nie kolidującym z innymi regulacjami ustawowymi i

po drugie – czyniącym je czytelnymi dla korzystających z cmentarza, jako miejsca użyteczności publicznej.

Analogicznie Sąd ocenił pozostałe regulacje uchwały dając temu wyraz w sentencji oddalając, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w pozostałym zakresie skargę. Wskazać wymaga, że są różne kultury i zwyczaje oraz tradycje przynależne do danej narodowości a dotyczące pochówku a także odwiedzania grobu zmarłych, toteż o ile nie naruszają one ale także nie wkraczają w sferę ochrony prawnej uregulowanej aktem rangi ustawy, to nie stanowi naruszenia zasad legislacji uregulowanie ich w regulaminie cmentarza. Jednocześnie z uwagi na zarzuty zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że wprawdzie pojęcie "zmierzch" nie zostało zdefiniowane prawnie w legalnym ujęciu, to jednakże nie ma powodów do uznania, że jego użycie dla określenia pory dnia było przez prawodawcę lokalnego nieuprawnione, zwłaszcza, że występuje ono w regulacjach prawnych. Pojęcie "zmierzch" nie jest możliwe do określenia za pomocą godzin, gdyż zależy od pory roku i szerokości geograficznej. Jest to okres między nocą a dniem albo dniem i nocą. W sensie astronomicznym świt zaczyna się, a zmierzch kończy się, gdy słońce znajduje się 18° pod horyzontem. Wówczas przestają (zaczynają) być widoczne słabe gwiazdy. Świt cywilny zaczyna się później, tj. wtedy gdy można przeczytać w pokoju duży druk, czas trwania świtu cywilnego wynosi około 1/3 astronomicznego. Świt i zmierzch powstają skutkiem odbicia się i rozproszenia światła słonecznego przez górne warstwy atmosfery. Świt jest przed wschodem słońca, a zmierzch po zachodzie słońca – tak: Ryszard A. Stefański: Komentarz do art. 51 ustawy Prawo o ruchu drogowym [w:] Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, wyd. lll). Zmierzch jest zatem pojęciem zdefiniowanym astronomicznie i nie ma powodów ażeby nie posługiwać się nim dla określenia pory dnia niemożliwej do określenia godzinowo.

Na zakończenie, wobec uwzględnienia skargi w znacznej części, podkreślenia wymaga, że Sąd podzielił podniesione przez skarżącego tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r.). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie – Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Innymi słowy – stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Dlatego też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Jednakowoż normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części jej § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz w § 2 ust 2 pkt 5 i 6, § 3 ust 1 pkt 1-7; § 4 ust 1, ust 3, ust. 4, jak orzeczono w sentencji.