Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 444/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1-3, ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2023 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. C. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty Mrągowskiego z 16 grudnia 2022 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K., gm. M., oznaczonej numerem działki i [...], stanowiącej własność I. C., poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A., na przebudowę istniejącej linii napowietrznej SN 15kV M.-R. - utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z 16 grudnia 2022 r. Starosta Mrągowski (Starosta, organ pierwszej instancji) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K., gm. M., oznaczonej numerem działki [...], stanowiącej własność I. C., poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A., na przebudowę istniejącej linii napowietrznej SN 15kV M.-R., na przedmiotowej nieruchomości. Starosta określił zakres trwałego ograniczenia dotyczącego pasa technologicznego o powierzchni 206 m2, natomiast powierzchnia zajęcia terenu na czas przebudowy linii to 652 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 75 k.p.a., ponieważ prowadząc postępowanie administracyjne nie dopuścił wszystkich dowodów, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Podniosła, że Starosta nie dołożył wszelkich starań do rzetelnego wyjaśnienia zakresu robót oraz użycia sprzętu. Zdaniem skarżącej, organ nie chroni przysługujących jej, jako właścicielce nieruchomości praw, dąży jedynie do jak najszybszego wydania decyzji. Ponadto wskazała, że Starosta błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rokowania. Jej zdaniem, podstawowa przesłanka do wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości nie została spełniona.

W uzasadnieniu decyzji z 7 marca 2023 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – u.g.n.) wskazał, że przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego i musi być interpretowany dosłownie. Ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana, tj.: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami, a nadto inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko te okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja planowana przez E. S.A. jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej miejscowości K., gmina M., uchwalonym uchwałą Nr V/42/2003 Rady Gminy z 21 lutego 2003 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina M., uchwalonym uchwałą Nr XVI11/135/08 Rady Gminy z 2 czerwca 2008 r. oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina M., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr XLI/4040/14 z 6 listopada 2014 r. Zgodnie z wyżej wymienionymi planami, działka nr [...] oznaczona jest symbolem RP - tereny pozostające w użytkowaniu rolniczym, 10KDW - tereny dróg wewnętrznych, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Przebieg istniejącej linii SN 15kV odzwierciedlony jest na mapie stanowiącej załącznik graficzny do planu. Zgodnie z treścią planu, zaopatrzenie w energię elektryczną realizowane jest zgodnie z warunkami dysponenta sieci. Przy czym inwestycja dotyczy istniejącej już linii napowietrznej.

Wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynika jednoznacznie, że inwestor podejmował próby polubownego uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z przebudową linii elektroenergetycznej, które zakończyły się niepowodzeniem. W aktach sprawy znajdują się zaproszenia do rokowań z 26 lutego 2021 r. oraz z 27 kwietnia 2021 r., zawierające propozycje zawarcia porozumienia w sprawie warunków korzystania z nieruchomości w zakresie prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Strony korespondowały ze sobą także podczas prowadzonego, przez Starostę postępowania administracyjnego: pismo E. do skarżącej z 26 lipca 2021 r. zawierające streszczenie wspomnianych wyżej zaproszeń do rokowań, pismo inwestora do właścicielki nieruchomości z 23 sierpnia 2021 r. z załączoną mapą obrazującą zaktualizowane wymiarowanie obszaru zajęcia na czas planowanych prac. Właścicielka nieruchomości, w piśmie z 27 września 2021 r. oświadczyła także, że od ponad roku prowadzi rozmowy z przedstawicielami spółki E. w sprawie planowanej inwestycji. W treści pisma z 12 lipca 2021 r. skarżąca przyznała, że nie odpowiedziała na zaproszenia do rokowań.

Dalej wskazał, że w decyzji z 16 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ponadto przebieg inwestycji przez działkę nr [...] obr. K. został przedstawiony na załączniku graficznym, mapie w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji. Ponadto zebrany materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do planowanych prac. Zgodnie z treścią wniosku inwestora z 22 czerwca 2021 r. zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej obejmuje zezwolenia na wykonanie robót związanych z przebudową istniejącej linii napowietrznej SN 15kV M.-R. W toku postępowania, pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że planowane prace podzielone zostały na sześć etapów i obejmują swoim zasięgiem kilka miejscowości na trasie M.-R. Celem planowanej przebudowy jest wymiana słupów oraz przewodów na niepełnoizolowane na terenach zadrzewionych. Długość i przebieg linii na działce nr [...] obr. K. nie ulegną zmianie. Istniejący słup, oparty na dwóch żerdziach, zostanie zastąpiony nowym słupem, opartym na jednej żerdzi. W związku z koniecznością dostosowania do standardów inwestora i obowiązujących polskich norm, zmieni się wysokość słupa. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną, co determinuje pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 – p.b.), obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym, obejmujące demontaż i wymianę wszystkich istotnych jej elementów nie mieszczą się w pojęciu remontu. Dodał, że nie leży w zakresie kompetencji Starosty rozstrzyganie co do rodzaju sprzętu jaki może zostać użyty celem przeprowadzenia planowanych przez inwestora robót.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędną oceną okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie.

Zdaniem skarżącej, organ wydał decyzję obejmującą inny zakres niż wnioskowany przez inwestora, nie ustalając czy planowana inwestycja jest budową, przebudową czy też remontem linii energetycznej. Wskazała, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na korzyść inwestora, spółki energetycznej. Strona wskazała ponadto, że organ nie określił czasu, niezbędnego do wykonania planowanych przez inwestora prac. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie, pomiędzy stronami, nie doszło też do rokowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody.

Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n.

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej linii napowietrznej SN 15kV - wymiana słupów oraz przewodów na niepełnoizolowane jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA). Zaistniał tu zatem zarówno z interes społeczny, jak i gospodarczy, gdyż budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze.

Zaznaczyć należy, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może dotyczyć zarówno linii nowo tworzonych, jak i linii już istniejących, których dotyczy budowa, rozbudowa bądź przebudowa. Za możliwością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku rozbudowy lub przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej, opowiada się utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 6 kwietnia r., sygn. I OSK 1538/21 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w sprawie spełniony został warunek zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej miejscowości K., gmina M., uchwalonego uchwałą Nr V/42/2003 Rady Gminy z 21 lutego 2003 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina M., uchwalonym uchwałą Nr XVI11/135/08 Rady Gminy z 2 czerwca 2008 r. oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina M., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr XLI/4040/14 z 6 listopada 2014 r. Zgodnie z wyżej wymienionymi planami, działka nr [...] oznaczona jest symbolem RP - tereny pozostające w użytkowaniu rolniczym, 10KDW - tereny dróg wewnętrznych, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Przebieg istniejącej linii SN 15kV odzwierciedlony jest na mapie stanowiącej załącznik graficzny do planu. Zgodnie z treścią planu, zaopatrzenie w energię elektryczną realizowane jest zgodnie z warunkami dysponenta sieci. Przy czym inwestycja dotyczy istniejącej już linii napowietrznej. Organ administracji prowadzący postępowania na podstawie art. 124 u.g.n. nie może ingerować w treść planu i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2587/14; z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 81/12, CBOSA).

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, gdyż nie wskazują czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które w tym względzie nie było jednolite, utrwalił się bowiem pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15; 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17; 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, CBOSA). Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość elektroenergetycznej sieci kablowej prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. W przypadku tego rodzaju decyzji brak jest zatem potrzeby, jak i podstawy, do czasowego ograniczenia zakresu rozstrzygnięcia.

Przyjąć zatem należy, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej (v: wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. 1656/19, CBOSA). Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n.). Reasumując, art. 124 ust. 1 u.g.n nie daje podstawy do określenia terminu ograniczenia prawa własności. Sprzeczne byłoby to również z celem przedmiotowej instytucji, którym jest przyznanie przedsiębiorstwu przesyłowemu trwałego i skutecznego wobec każdoczesnego właściciela prawa do dysponowania rzeczą.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że w sprawie nie zostało wyjaśnione czy planowana inwestycja jest budową, przebudową czy też remontem linii energetycznej, zauważyć przyjdzie, że legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 p.b., zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/10; 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/06, CBOSA). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych i technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, niebędącą bieżącą konserwacją, będzie to remont. Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez spółkę prace na nieruchomości skarżącej będą przebudową. Istotne bowiem jest to, że choć nowy słup będzie posadowiony w tym samym miejscu, co słup dotychczas istniejący, to nowy słup będzie oparty na jednej żerdzi. W związku z koniecznością dostosowania do standardów inwestora i obowiązujących polskich norm, zmieni się wysokość słupa. Będzie zatem wykonany w nowej technologii, lecz także będzie - jak trafnie ustalił to Wojewoda - powodował zwiększenie wysokości stanowiska słupowego, zwiększenie gabarytów tego stanowiska, co stanowi przebudowę.

Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącą. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16, CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżąca i inwestor nie doszli do porozumienia.

Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, CBOSA). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody strony skarżącej na założenie i przeprowadzenie urządzeń. Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżącej przedstawione zostały konkretne oferty ze wskazaniem kwot, jakie spółka gotowa była uiścić. W aktach sprawy znajdują się zaproszenia do rokowań z 26 lutego 2021 r. oraz z 27 kwietnia 2021 r. zawierające propozycje zawarcia porozumienia w sprawie warunków korzystania z nieruchomości w zakresie prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Skarżąca przyznała, że nie odpowiedziała na zaproszenie do rokowań. Podkreślić należy, iż sytuacja, w której strona nie odpowiedziała na zaproszenie do rokowań oznacza niemożność uzyskania zgody na planowane prace (wyrok WSA w Rzeszowie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt. II SA/Rz 1099/15, CBOSA). Zauważyć też trzeba, że strony korespondowały ze sobą także podczas prowadzonego, przez Starostę postępowania administracyjnego. Skarżąca w piśmie z 27 września 2021 r. oświadczyła że od ponad roku prowadzi rozmowy z przedstawicielami spółki E. S.A. w sprawie planowanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika zatem, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły.

Dodatkowo sąd zauważa, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o charakterze procesowym należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.