Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16; art. 145 § 1 pkt 4; art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 3
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Robert Hałabis WSA Ewa Ibrom Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B P., po rozpatrzeniu wniosku T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. ustalił przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w K. , oznaczonymi jako działka nr [...], stanowiąca własność T. O. oraz działka nr [...], stanowiąca własność A. Z..

T. O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K., zarzucając że decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż granice działki nr [...] zostały przesunięte w działkę nr [...], co skutkowało przesunięciem dalszych działek. W ocenie skarżącego geodeta błędnie pomierzył granicę, w związku z czym skarżący nie podpisał protokołu granicznego. Zdaniem skarżącego wydając decyzję w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości Wójt Gminy K. miał wiedzę o błędnych pomiarach geodety, ale nie przeprowadził powtórnych pomiarów, wobec czego decyzja tego organu narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek T. O. zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalającą przebieg granicy w sposób wskazany przez geodetę w protokole granicznym, jako odcinek biegnący od punktu nr 1471 do punktu nr 3986. W protokole granicznym z dnia [...] kwietnia 2014 r. geodeta podał, że miarodajną dokumentację źródłową stanowi rejestr i mapa ewidencyjna gruntów opracowana w latach sześćdziesiątych na bazie fotomapy oraz omówił przyczyny nieprzydatności dowodowej pozostałych dokumentów geodezyjnych. Opisał też stan użytkowania na gruncie - w siedlisku, pomiędzy gruntami ornymi, następnie pomiędzy gruntem ornym a łąką i w końcu między łąkami. Geodeta ustalił przebieg granicy według dokumentów, jako linię prostą oznaczoną kolorem zielonym, pomiędzy punktami 3986 a 1417, zaznaczając pomiędzy nimi dodatkowe punkty. Geodeta przedstawił też propozycję ugodowego zakończenia sporu, według linii przerywanej oznaczonej kolorem czerwonym. W protokole geodeta odnotował, że w obecności stron wykonał stabilizację na gruncie, osadzając wszystkie punkty graniczne. Geodeta podał, że strony uznają za obowiązujące granice ustalone w punkcie 11.1 protokołu granicznego (linia prosta zielona pomiędzy punktami 3986 i 1471) z zastrzeżeniem, że T. O. wstrzymuje się z zajęciem stanowiska do czasu wydania decyzji przez Wójta. Natomiast A. Z. zaakceptował wytyczoną granicę. Odnotował też, że uczestnicy rozgraniczenia nie zgłaszają zastrzeżeń do treści protokołu, ale odmawiają jego podpisania, zaś A. Z. podpisuje protokół po namyśle. Decyzja Wójta Gminy K. zatwierdzająca granicę pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] stała się ostateczna wskutek upływu czasu do wniesienia środka zaskarżenia.

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy K. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też żadną inną wadą kwalifikowaną z art. 156 §1 k.p.a. Decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, znajduje swoją podstawę prawną w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ podkreślił, że skarżący w ramach zarzutu rażącego naruszenia prawa wskazuje na błędne przedstawienie przebiegu granicy, ale nie wiąże tego zarzutu z materiałem dowodowym sprawy zakończonej analizowaną decyzją, lecz z odrębną sprawą, w ramach której ustalany był przebieg innych granic pomiędzy innymi nieruchomościami, a także ze sprawą wynikłą na tle niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od granicy nieruchomości. Okoliczności, na jakie powołuje się wnioskodawca, są zatem okolicznościami zewnętrznymi, nie związanymi z treścią decyzji z dnia 3 czerwca 2014 r. Przy tym tylko jedna z powoływanych okoliczności, dotycząca niezachowania odległości domu od granicy działki, jest okolicznością wiarygodną. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 470/17 wynika bowiem, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem stwierdzono, iż budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 4 m od granicy, zaś faktycznie stoi w odległości 3,57 m od granicy. Kolegium odmiennie oceniło natomiast argument wnioskodawcy powołujący się na rozgraniczenie innych nieruchomości. Organ zauważył, że nie wiadomo, w jakim trybie miało być przeprowadzone to postępowanie, a przede wszystkim - jaki byłby jego ewentualny wpływ na rozgraniczenie rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Rozgraniczenie tą decyzją nastąpiło w sposób wynikający z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a więc na podstawie zebranych dowodów. Obecne twierdzenia wnioskodawcy, iż nie podpisał protokołu granicznego, gdyż nie zgadzał się z przebiegiem granicy okazanej przez geodetę, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Z materiału tego wynika, że strony, a zatem także wnioskodawca, nie zgłosiły zastrzeżeń do protokołu, który zawierał opis przebiegu granicy. Powody odmowy podpisania protokołu nie zostały wskazane, toteż należy rozumieć, że wnioskodawca ich nie podał. Przy tym niepodpisanie protokołu, bez względu na przyczyny, nie oznacza, że dokument ten nie może stanowić dowodu podlegającego swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Z protokołu dokumentującego przebieg czynności na gruncie wynika, że wnioskodawca był całkowicie bierny, nie skorzystał też ze środka zaskarżenia, a był wówczas reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem jest ocena ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może swoim zasięgiem obejmować sporu co do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone w stosunku do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie może rozstrzygać na nowo sporu o przebieg granicy. Postępowanie nadzwyczajne przeprowadzone w stosunku do decyzji Wójta Gminy K. nie dało podstaw do uznania, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, co w zestawieniu z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych przesądza o odmowie stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. O. podniósł, że w postępowaniu rozgraniczeniowym popełniono liczne nieprawidłowości, nie wzięto pod uwagę dokumentu w postaci szkicu granicznego, niepoprawnie go zinterpretowano oraz pominięto dokumenty dotyczące projektu budowlanego i odległości obiektu od granicy działki. Geodeta naruszył ustawową gradację dowodów i całkowicie dowolnie pominął pierwsze kryterium rozgraniczenia, a właściwy organ, nie dostrzegając tych wad, z rażącym naruszeniem prawa tak ustalone granice zatwierdził. Organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie istnieją dowody, takie jak dokumenty budowlane, wskazujące na usytuowanie obiektu mieszkalnego w odpowiedniej odległości od granicy działki.

Zdaniem skarżącego rozgraniczenie dokonane z pominięciem istniejących dokumentów, wyłącznie na podstawie oświadczeń stron, powinno stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Fakt niepodpisania protokołu przez skarżącego jest jednoznaczny z brakiem akceptacji podziału nieruchomości dokonanego kwestionowaną decyzją. Ponadto protokół graniczny, jak i ustalenie przebiegu granicy, są niezgodne ze stanem faktycznym oraz prawnym. Granica działki nr [...] została przesunięta w głąb działki skarżącego, skutkiem czego z działki skarżącego ubyło około 4 arów powierzchni. Skarżący podniósł, że na skutek błędu geodety działki o numerach [...], 820 i 891 również zostały przesunięte.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium podtrzymało stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K..

Kolegium wyjaśniło, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzonymi dowodami lub innymi oczywistymi znanymi temu organowi faktami. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć w ocenie stron istotne znaczenie dla orzeczenia co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją. Kolegium nie jest więc władne rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja.

Zdaniem Kolegium decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. nie została wydana w okolicznościach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej nie podważają zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium zauważyło, że formułując zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, skarżący zmierza do zakwestionowania ustaleń fatycznych poczynionych w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzja rozgraniczeniowa została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy, a jak wynika z treści protokołu granicznego, istniały okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniały zastosowanie tego przepisu i przeprowadzenie rozgraniczenia na podstawie zebranych dowodów. Geodeta ustalił przebieg granicy prawnej na podstawie dokumentów wymienionych w opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w protokole granicznym. Prowadząc postępowanie geodeta miał na uwadze, że granice prawne nieruchomości to granice, których przebieg można odtworzyć na gruncie w oparciu o istniejące dokumenty, które odpowiadały technicznym standardom geodezyjno - kartograficznym. Wbrew zarzutom skarżącego protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. z oceny prawidłowości wykonania czynności przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa (art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy) wskazuje, że przed wydaniem decyzji Wójt Gminy K. zapoznał się z dokumentacją przedstawioną przez uprawnionego geodetę, a następnie dokonał oceny prawidłowości czynności oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego. Dokumentacja rozgraniczeniowa, zarejestrowana w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. P. w dniu [...] maja 2014 r. pod numerem [...], przeszła pozytywną weryfikację Starosty [...] i została przyjęta do zasobu. Tak powstała dokumentacja stała się jednym z istotnych dowodów, w oparciu o które Wójt Gminy K. zatwierdził ustalony w tej dokumentacji przebieg granicy.

W związku z zarzutami wadliwych ustaleń i zaniechania zebrania pełnego materiału dowodowego przez geodetę i Wójta Gminy K. oraz zaakceptowania przez Wójta błędnych w ocenie skarżącego czynności geodety, w tym dokumentacji geodezyjnej, Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie. Nie można traktować postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jako służącego kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie odwołała się od decyzji w zwykłym trybie przewidzianym przepisami ustawy. W przedmiotowym, nadzwyczajnym postępowaniu poza kompetencją organu pozostaje ustalenie, dlaczego skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika - radcę prawnego, jako strona postępowania rozgraniczeniowego niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, nie zażądał w terminie 14 dni od doręczenia mu decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi powszechnemu stosownie do art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Kolegium można uznać, że po przeprowadzeniu rozgraniczenia nie istniały wątpliwości co do przebiegu granic, zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi i oczekiwaniem stron. Dlatego też strona skarżąca chociaż nie podpisała okazanego mu protokołu granicznego, to jednak nie kwestionowała ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. Braku podpisu skarżącego na protokole granicznym, przy istnieniu w protokole wzmianki o okolicznościach jego niepodpisania przez stronę, nie można rozpatrywać jako rażącego naruszenia prawa. Skarżący był informowany o czynnościach dokonywanych na gruncie i doręczono mu decyzję z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszelkim przesłankom przepisu. Takiej oczywistości w warunkach rozpoznawanej sprawy nie da się stwierdzić. Weryfikując ostateczną decyzję pod kątem wad kwalifikowanych nie sposób kierować się subiektywną oceną jednej ze stron postępowania i jej wyobrażeniem co do treści decyzji i jej skutków, zwłaszcza formułowanych po latach i w kontekście szeregu innych zdarzeń, tylko pośrednio związanych z samą decyzją.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. T. O. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez podniesienie, że skarżący był prawidłowo reprezentowany w postępowaniu rozgraniczeniowym, podczas gdy pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego w dniu [...] maja 2012 r. nie obejmowało czynności przed organami administracji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 9 k.p.a., polegające na niewezwaniu skarżącego oraz pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa w postaci uzupełnienia pełnomocnictwa o możliwość reprezentowania przed organami administracji, co skutkowało doręczeniem decyzji osobie niebędącej stroną w sprawie, to jest naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. naruszenie przepisów art. 33 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także - wobec ich niezastosowania – do rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a.;

4. naruszenie § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. potwierdzające przyjęcie obiektu budowlanego do użytku stanowi dokument potwierdzający stan prawny granic nieruchomości, podczas gdy postanowienie stanowi ostateczną decyzję administracyjną, opatrzoną również szkicem wytyczenia budynku mieszkalnego, wraz ze wskazaniem odległości od granicy działki.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do opisanych w powołanych przepisach naruszeń prawa.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej normują przepisy art. 156-159 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wymaga podkreślenia, że postępowanie przeprowadzane w oparciu o przepisy art. 156-159 k.p.a. polega na badaniu, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy, w której ta decyzja została wydana.

Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego we wskazanym trybie. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, a tym samym wzruszenia wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania, w którym badana była ważność decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., stanowisko skarżącego opierało się zasadniczo na przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest przesłance rażącego naruszenia prawa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3680/18 oraz przywołane w nim wyroki NSA z 27 lutego 2018 r. oraz z 15 marca 2018 r., sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/17, a także wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3680/18 oraz przywołane w nim wyroki NSA z 27 lutego 2018 r. oraz z 15 marca 2018 r., sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/17).

Podkreślić należy, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 3033/15 oraz z dnia 14 stycznia 2016r., I OSK 374/14).

Mając na względzie przedstawiona wyżej specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki oceny dokonywanej w ramach przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy rażącego naruszenia prawa, należało uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niewystąpieniu tej przesłanki w przypadku decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014 r. W szczególności trafne jest stanowisko organu, że podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie uzasadniają powoływane przez skarżącego zarzuty i argumenty dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., ustalająca przebieg granicy pomiędzy położonymi w K. działkami nr [...], stanowiącej własność T. O. oraz nr [...], stanowiącej własność A. Z., została wydana na podstawie powołanych w niej przepisów art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm.).

Przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1).

Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Stosownie zaś do art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja z dnia 3 czerwca 2014 r., rozstrzygająca o rozgraniczeniu nieruchomości, znajdowała podstawę prawną w powołanych w jej sentencji przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co wyłącza też przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji Kolegium, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o rozgraniczeniu została oparta na sporządzonej przez upoważnionego geodetę dokumentacji technicznej, a przed wydaniem decyzji zostały dokonane czynności wymagane przepisem art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie Wójt Gminy K. przeprowadził ocenę prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę L. J. oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół k. 48 akt administracyjnych), a wykonana przez geodetę dokumentacja techniczna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod nr [...] (poświadczenie na k. 45 akt administracyjnych).

Zasadnie też Kolegium, odwołując się do przepisu § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) podniosło, że geodeta po przeprowadzeniu czynności geodezyjnych ustalił przebieg granicy prawnej na podstawie dokumentów wymienionych w opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w protokole granicznym. Ocena Kolegium znajduje potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego, w których znajduje się dokumentacja sporządzona przez geodetę L. J., stanowiąca odzwierciedlenie rodzaju i sposobu wykonania przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granic (k. 38-45 akt administracyjnych).

W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, iż wydanie decyzji o rozgraniczeniu nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek dowodów, albo też nie przeprowadzono dowodów obligatoryjnych w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Przy tym sam skarżący nie zarzucał wystąpienia tego rodzaju sytuacji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności skarżący powoływał się wyłącznie na dokonanie przez geodetę błędnych pomiarów, z czym miała się wiązać odmowa podpisania przez skarżącego protokołu granicznego. Skarżący wskazywał także na zaakceptowanie wadliwych wyników pomiarów geodety przez organ wydający decyzję o rozgraniczeniu. Podnosił również, że wskutek błędnych pomiarów geodety doszło do przesunięcia granicy działki, co miało zostać stwierdzone w innym postępowaniu (pisma skarżącego k. 171, 174, 184, 197, 204).

Słusznie jednak stwierdziło Kolegium, iż tego rodzaju zarzuty, których zasadność nie została nadto wykazana, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy rozstrzygniętej określoną decyzją, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a wyłącznie badanie wystąpienia podstaw nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Ze wskazanych przyczyn w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku argument pominięcia przez geodetę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. potwierdzającego przyjęcie do użytku obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego na działce skarżącego oznaczonej nr [...], wraz inwentaryzacją powykonawczą przedstawioną na mapie w skali 1:1000. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 470/17, budynek zaprojektowano w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią stanowiącą własność A. Z.. W oparciu o materiały geodezyjne istniejące w dacie realizacji budynku, jak również w dacie jego oddania do użytkowania był on zlokalizowany w odległości od granicy określonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast granica ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. przebiega w odległości 3,57 m od przedmiotowego budynku. Powołując się na powyższe okoliczności, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Jak jednak wyjaśniono już wcześniej, wymienione okoliczności nie spełniają kryteriów nieważności przewidzianych w art. 156 k.p.a., w szczególności zaś kryterium rażącego naruszenia prawa.

Jeszcze raz podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., I OSK [...] oraz powołany w nim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., I OSK [...]).

Niezależnie od powołanych wyżej argumentów, w odniesieniu do przytoczonego ostatnio zarzutu można także zauważyć, że w punkcie 8.1.d. protokołu granicznego geodeta w ramach wykazu i oceny dokumentów geodezyjnych wymienił mapę sytuacyjno-wysokościową 1:1000, przedstawiającą sposób zainwestowania terenu. Geodeta podał, że mapa ta nie ma mocy dowodowej w zakresie stanu prawnego granic, ponieważ ich pomiar odbywał się bez udziału właścicieli. Może natomiast służyć jako wskazówka do poszukiwania rozstrzygnięć ugodowych pomiędzy stronami. Następnie w punkcie 8.1.f. protokołu granicznego geodeta podał, że projekt rozgraniczenia uwzględniający ewidencyjne wymiary działek przedstawił na szkicu granicznym linią koloru zielonego. Przedstawił także, pod rozwagę stron, propozycję ugodowego rozgraniczenia wzdłuż linii czerwonej, położonej w odległości 4,0 m od nowego budynku mieszkalnego T.. O., tj. zgodnie z rysunkiem mapy sytuacyjno-wysokościowej omówionej powyżej w punkcie 8.1.d.

Na szkicu granicznym uwidoczniona jest linia czerwona przerywana, z zaznaczoną odległością 4,00 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Rozgraniczenie, zgodnie z zapisami protokołu i następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nastąpiło zaś wzdłuż linii prostej zielonej położonej między punktami 3986-1471, jako ustalonej na podstawie zebranych dowodów geodezyjnych (pkt 11.1. protokołu granicznego.

Jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji Kolegium, zgodnie z zapisami protokołu granicznego obecni właściciele rozgraniczanych nieruchomości nie zgłosili zastrzeżeń do treści protokołu, co pozwala na stwierdzenie, iż obie strony postępowania akceptowały jego treść. Jednocześnie Kolegium prawidłowo oceniło okoliczność niepodpisania protokołu przez T. O., jako pozostającą bez wpływu dla zaliczenia tego dokumentu w poczet dowodów podlegających swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe.

W świetle omówionych wcześniej zasad postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w pełni trafne jest stanowisko Kolegium, iż wskazane postępowanie nie stanowi trybu pozwalającego na zweryfikowanie decyzji organu pierwszej instancji, od której strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, nie wniosła odwołania.

Natomiast chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskutek uznania, iż skarżący był prawidłowo reprezentowany w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdy według skarżącego pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu nie obejmowało umocowania do podejmowania czynności przed organami administracji.

W związku z powołanymi zarzutami w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zarzuty dotyczące braku należytego umocowania do reprezentowania strony przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym należą do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Wymaga zaś podkreślenia, że uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne, do których należy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mają charakter odrębny i samoistny. W związku z tym przyjmuje się niedopuszczalność mieszania trybów postępowań nadzwyczajnych, a także trybu zwykłego, gdyż każdy z trybów postępowania rządzi się swoimi regułami, a postępowania te oparte są o różne przesłanki. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2132/16).).

Jednocześnie treść pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2013 r. znajdującego się w aktach administracyjnych przeczy stanowisku skarżącego o braku umocowania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W pełnomocnictwie zawarte zostało umocowanie dla radcy prawnego do uregulowania statusu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w K. , w tym do rozgraniczenia nieruchomości z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność A. Z.. Mając na względzie, że w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone przez uprawnione do tego organy administracji, nie budzi wątpliwości umocowanie pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. S. do podejmowania w imieniu skarżącego czynności w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo można zauważyć, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r., dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, skarżący występował z pełnomocnikiem działającym z substytucji udzielonej przez radcę prawnego P. S.. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza, iż intencją skarżącego przy udzielaniu pełnomocnictwa radcy prawnemu P. S., było objęcie umocowaniem czynności w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie. Jak wskazano już wyżej, etap administracyjny jest obligatoryjnym etapem postępowania rozgraniczeniowego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uwzględniało przy tym specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, obejmującym wyłącznie badanie wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło wszystkie podstawy nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie uznając, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nie jest dotknięta wadami, które w świetle tego przepisu skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji.

Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. była wydana w stosunku do T. O. oraz A. Z., jako stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w skardze. Dokumenty dołączone do skargi nie były bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak przewiduje to art. 106 § 3 p.p.s.a. Dokumenty na kartach 13-15 akt sądowych znajdują się w aktach administracyjnych. Natomiast dołączone do skargi pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2012 r., obejmujące umocowanie do wystąpienia w imieniu skarżącego z powództwem negatoryjnym, jest innym pełnomocnictwem, niż pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2013 r. złożone w postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło umocowania pełnomocnika w postępowaniu o rozgraniczenie (k. 6 akt administracyjnych).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.