Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 358/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 9011-2023-001429 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie z dnia 28 listopada 2022 r. nr 0217-2022-002837, 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 9011-2023-001429 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie (dalej także jako "Kierownik ARiMR") z dnia 28 listopada 2022 r. nr 0217-2022002837 uchylającą w całości decyzję nr 0217-2022-001931 z dnia 8 lutego 2022 r. wydaną przez Kierownika ARiMR w sprawie przyznania M. B. (dalej także jako "strona" lub "skarżący") płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2021.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że M. B. wystąpił w dniu 11 maja 2021 r. z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2021 (zwanej dalej "płatnością ONW"), w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 11,45 ha, w tym: położone na obszarze ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II o pow. 12,90 ha oraz położone na obszarze ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I o powierzchni 2,90 ha.

Decyzją nr 0217-2022-001931 z dnia 8 lutego 2022 r. Kierownik ARiMR przyznał M. B. płatność ONW na rok 2021 w łącznej wysokości 3 251,50 zł, w tym:

- 2 732,40 zł w ramach strefy II wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 403,92 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- 519,10 zł w ramach strefy I.

Kierownik ARiMR w zakresie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II wskazał, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła 11,88 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, gdyż płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Podczas kontroli administracyjnej sprawy stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku, co ustalono w oparciu o pomiary MKO, który odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane podczas wizytacji terenowej. Dla działki ewidencyjnej nr [...]1 z zadeklarowaną powierzchnią użytkowaną rolniczo 0,11 ha stwierdzono powierzchnię 0,00 ha, wykluczając 0,11 ha. Dla działki ewidencyjnej nr [...]2 z zadeklarowaną powierzchnią użytkowaną rolniczo 0,91 ha stwierdzono powierzchnię 0,07 ha, wykluczając 0,84 ha. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej B, położonej na ww. działkach ewidencyjnych, okazała się mniejsza niż minimalna powierzchnia uprawniona do płatności - 0, 10 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego wynosiła 1,02 ha, co stanowiło przedeklarowanie o wartości 8,59 %. Zastosowawszy prawo unijne i wynikające z niego pomniejszenie powierzchni uwzględnionej do płatności o 1-5 krotność wykrytej różnicy, powierzchnia zatwierdzona wyniosła 10,35 ha.

W ramach płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I nie stwierdzono nieprawidłowości i udzielono jej do powierzchni równej deklarowanej wynoszącej 2,90 ha.

Decyzję doręczono w dniu 17 lutego 2022 r.

Następnie Kierownik ARiMR, po wznowieniu postępowania, decyzją nr 02172022-002837 z dnia 28 listopada 2022 r. uchylił w całości swoją decyzję w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) nr 0217-2022-001931 oraz przyznał M. B. płatność ONW na rok 2021 w łącznej wysokości 2 947,20 zł, w tym w ramach:

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 2 732,40 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 403,92 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 214,80 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 182,58 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.

Przyczyną wznowienia było pozyskanie w dniu 12 lipca 2023 r. informacji świadczącej o zawyżeniu przez stronę powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Nieprawidłowości dotyczyły działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]3, której powierzchnia deklarowana wynosiła 2,52 ha, zaś stwierdzona -1,84 ha. Kierownik ARiMR wyjaśnił, że w Polsce wymiana ortofotomapy dokonywana jest co 3 lata, niemniej dane z mapy wykonanej w roku składania wniosków nie są uwzględniane w kontroli w danej kampanii, dlatego też po jej zakończeniu dokonywana jest wsteczna ocena powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Według tego ustalono, że powierzchnia określona na podstawie ortofotomap wykonanych w roku składania wniosku stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony. Na podstawie informacji ze zdjęć lotniczych i wizualizacji działek rolnych w systemie identyfikacji działek rolnych stwierdzono zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na działce ewidencyjnej nr [...]3.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz Konstytucji RP, przez niezasadne uchylenie ostatecznej i prawomocnej decyzji przyznającej świadczenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy różne instrumenty służące do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych. Są to tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego i należą do nich: wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej albo dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 155 k.p.a.).

Pojęcie decyzji ostatecznej wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Są to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mogą to więc być m.in. decyzje organu pierwszej instancji, dla których minął termin wniesienia odwołania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w przypadku decyzji nr 0217-2022-001931 z dnia 8 lutego 2022 r. Takim decyzjom przypisuje się cechę trwałości, a ich wzruszenie jest dopuszczalne, ale wyłącznie w zaprezentowanych powyżej przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w innych sytuacjach, opisanych w ustawach szczególnych. Z kolei prawomocność decyzji, o której mowa w art. 16 § 3 k.p.a., stanowi przesłankę negatywną uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji, ale w zakresie rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, nie ogranicza więc w żaden sposób organu administracji publicznej.

Wobec powyższego, organ drugiej instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przywołane przez skarżącego przepisy k.p.a, czy też przepisy Konstytucji.

W ocenie organu prawidłowo uruchomiono nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji przewidziany w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ już po jej wydaniu opracowana została nowa wartość MKO dla działki ewidencyjnej nr [...]3, która była mniejsza niż przyjęta w decyzji nr 0217-2022-002837. Jej porównanie ze zgłoszoną przez rolnika powierzchnią działki rolnej C doprowadziło do wniosku, że wskazane przez stronę wartości są błędne.

Organ wskazał, że wniosek M. B. został w dniu 8 lutego 2022 r. poddany kontroli administracyjnej przeprowadzonej w ZSZiK. W jej trakcie, za pomocą systemu informatycznego dokonano sprawdzenia, czy deklarowane powierzchnie działek rolnych, położone na poszczególnych działkach referencyjnych, nie przekraczały wyznaczonych wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Przedmiotowa analiza nie wykazała żadnych nieprawidłowości w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]3 i położonej na niej działki rolnej C. Kontrola administracyjna wykazała natomiast nieprawidłowości dotyczące działki rolnej B, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych o numerach [...]1 oraz [...]2, co zostało uwzględnione w decyzji z dnia 8 lutego 2022 r.

W dniu 30 maja 2022 r., już po wydaniu decyzji z dnia 8 lutego 2022 r., pracownicy Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni opracowali nowy, zaktualizowany MKO dla działki referencyjnej nr [...]3 wynoszący 1,84 ha, tj. mniej o 0,68 ha niż wykazała strona. Geometria i wartość MKO zostały zaimplementowane do ZSZiK w dniu 4 czerwca 2022 r. Opracowania dokonano na podstawie ortofotomapy cyfrowej sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 13 lipca 2021 r. Kolejno w dniu 12 lipca 2022 r. pracownicy Centrali ARiMR, działając za pośrednictwem pracowników Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, poinformowali drogą poczty elektronicznej Kierownika ARiMR o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej m.in. sprawy wniosku M. B. z kampanii 2021 roku, tj. sprawdzenia, czy zmiany wprowadzone do LPIS maja wpływ na wysokość udzielonych płatności.

Organ zaznaczył przy tym, że aktualna ortofotomapa została zaimportowana do ZSZiK w dniu 16 grudnia 2021 r. Jej obraz był zbliżony do treści poprzedniej ortofotomapy, która była wykonana na postawie zdjęć lotniczych datowanych na dzień 3 czerwca 2019 r. Dopiero na skutek oceny stanu faktycznego dokonanej przez wyspecjalizowanych w zakresie wyznaczania MKO pracowników Wydziału ds. GIS doszło do wprowadzenia zmian w systemie identyfikacji działek rolnych LPIS. Występujące w ARiMR organy administracji publicznej, takie jak kierownik biura powiatowego, czy dyrektor oddziału regionalnego nie biorą żadnego udziału w procesie ustalania MKO, czynność ta należy do wyłącznych kompetencji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, który działa w tym zakresie w charakterze niezależnej komórki merytorycznej aparatu pomocniczego organu.

Organy ARiMR mogą natomiast zgłaszać konieczność przeprowadzenia weryfikacji MKO, jeśli uznają to za konieczne i uzasadnione okolicznościami sprawy, np. zastrzeżeniami rolnika, czy też własnymi. Tak też uczynił Dyrektor ARiMR zwracając się w toku postępowania odwoławczego o weryfikację MKO dla działki nr [...]3. Naczelnik Wydziału ds. GIS zlecił natomiast przeprowadzenie oględzin przedmiotowej działki, które odbyły się w dniu 14 marca 2023 r. Na podstawie ich wyników ustalił wartość MKO wynosząca 1,58 ha, ą więc mniejszą niż przyjęto w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (wznowieniowym).

Omawiając stan faktyczny stwierdzony na działce nr [...]3 w kontekście płatności ONW, wynikający z oględzin oraz ortofotomapy, organ wskazał, że w jej północno zachodnim fragmencie występuje grunt orny, a w jego obrębie znajduje się pojedyncze wyłączenie w postaci powierzchni przeznaczonej pod stały nośnik reklamowy (zob. fotografie z oględzin nr 3 i 5). W południowo zachodnim narożniku działki występują dwa zabudowania, a wzdłuż całej południowej części działki występują zwarte, wieloletnie zadrzewienia. Natomiast pomiędzy gruntem ornym, a owymi wyłączeniami występuje teren porośnięty roślinnością trawiastą, również miejscami zadrzewiony i zakrzewiony. To właśnie ten obszar został aktualnie wyłączony z MKO, choć stanowił jego część w ubiegłych latach i był zgłaszany do płatności.

W ocenie organu, przedmiotowy teren nie spełnia warunków przyznania płatności ONW, nie była na nim w 2021 r. prowadzona działalność rolnicza, nie był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych, ani nie był utrzymywany w stanie, dzięki któremu nadawał się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. Tym samym nie spełniał on wymogów oraz definicji, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c, e - h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.), a także § 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 ze zm.) i podlegał wykluczeniu z MKO na rok 2021. Taki stan jest trwały, ma miejsce co najmniej od 2021 roku i trwa nadal, co potwierdzają fotografie z oględzin z dnia 14 marca 2023 r. Również na ortofotomapie z roku 2021 r., wykluczony teren wyraźnie odróżniał się od występującego na działce nr [...]3 gruntu ornego, nie budzącego wątpliwości co do jego kwalifikowalności.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji nr 0217-2022-001931, która była nieznana Kierownikowi ARiMR, a jest nią fakt, iż znaczny fragment gruntów zgłoszonych przez rolnika do płatności na rok 2021 na działce nr [...]3 nie spełnia ustawowych warunków do objęcia płatnością. Okoliczność ta wyszła na jaw po opracowaniu w dniu 30 marca 2023 r. przez pracowników Wydziału ds. GIS maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na ww. działce, który został wgrany do ZSZiK w dniu 4 czerwca 2022 r. Organ pierwszej instancji dowiedział się o tym w dniu 12 lipca 2022 r. po uzyskaniu informacji o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej wniosku M. B.

Organ dokonując wyliczeń wysokości płatności na podstawie MKO o wartości 1,58 ha dla działki nr [...]3 (a nie 1,84 ha, jak przyjął Kierownik ARiMR) wskazał, że są to kwoty łącznie o 116,35 zł mniejsze od ustalonych w zaskarżonej odwołaniem decyzji nr 0217-2022-002837, nie sposób uznać, by zaskarżona odwołaniem decyzja rażąco naruszała prawo bądź interes społeczny, zatem nie podlega ona uchyleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora ARiMR, podnosząc że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują uchylenia decyzji, która stała się prawomocna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 28 kwietnia 2023 r., którą organ utrzymał decyzję organu pierwszej instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym, uchylającą poprzednio wydaną decyzję, przyznającą skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 i wskutek ustalenia mniejszej powierzchni MKO przyznał skarżącemu płatności w niższej wysokości.

W skardze słusznie wskazano, że decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna - z silnej ochrony, mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten stanowi jednocześnie, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Co do zasady, stanowisko skarżącego, że wzruszenie decyzji ostatecznej i prawomocnej nie jest możliwe, nie jest zatem słuszne. Decyzja taka może być bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, jakim jest m.in. tryb wznowieniowy, zastosowany przez organ w niniejszej sprawie.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, konieczne jest przytoczenie treści istotnych dla sprawy przepisów normujących tę instytucję.

Przesłanki wznowienia postępowania reguluje art. 145 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały w cytowanym przepisie wymienione enumeratywnie i brak jest możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego na jakiejkolwiek innej podstawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych - rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 146 k.p.a.

Kwestia zakończenia sprawy decyzją ostateczną nie budziła w sprawie wątpliwości. Ocena skargi wymagała rozważenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym i wydania decyzji rozstrzygającej ponownie złożony przez skarżącego wniosek.

W pierwszej kolejności oceny wymagało, czy w sprawie zaistniała podstawa wszczęcia postępowania wznowieniowego, brak takiej podstawy wyklucza bowiem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie organy powołały się na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Uzasadniając zaistnienie podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ wskazał, że okoliczność rzeczywistej powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działki nr [...]3, stanowiła istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, nową istotną okoliczność, potwierdzającą nieprawidłowe zadeklarowanie powierzchni gruntu rolnego przez skarżącego, skutkującą koniecznością zmniejszenia przyznanych płatności.

Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia nowych dowodów, na podstawie których doszło do ustalenia nowych faktów, nieznanych organowi prowadzącemu poprzednie postępowanie.

Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2021, rozpoznany został w oparciu o dane wynikające z ortofotomapy sporządzonej w 2021 r. Treść ortofotomapy została uaktualniona w dniu 16 grudnia 2021 r., przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. Dane wynikające z orgotofomapy w dacie wydania decyzji z dnia 8 lutego 2022 r. były zatem dla organu rozpoznającego sprawę dostępne.

Organ wskazywał w odpowiedzi na skargę, że złożony wniosek został przed wydaniem decyzji poddany kontroli w ZSZiK (zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli). Dokonana w tym systemie analiza nie wykazała w odniesieniu do działki nr [...]3 i położnej na niej działki C żadnych nieprawidłowości. Obraz działki był zbliżony do treści poprzedniej ortofotomapy i organ nie zauważył w tym zakresie różnicy. Zmniejszenie powierzchni MKO na tej działce w stosunku do okresu poprzedniego zostało wykryte dopiero w wyniku działań wyspecjalizowanej komórki jaką jest Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni. Organ wskazał, że organ wydający decyzję nie uczestniczy w procesie ustalania MKO, należy to do kompetencji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni.

Niewątpliwie wielkość MKO miała wpływ na rozpoznanie złożonego przez skarżącego wniosku i stanowi okolicznością istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dowód, na podstawie którego dokonano ustalenia MKO istniał w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Ortofotomapa, będąca podstawą ustalenia MKO była bowiem w dacie wydawania decyzji aktualna i jej stan po wydaniu decyzji nie uległ żadnej zmianie.

Ten warunek zaistnienia przesłanki wznowieniowej został zatem w niniejszej sprawie spełniony.

Jednocześnie organ wskazywał, że okoliczność dotycząca wielkości MKO nie była organowi znana w dniu wydania decyzji, a wiedzę o niej organ powziął dopiero w momencie przeprowadzenia kontroli przez wyspecjalizowaną komórkę Agencji, jaką jest Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni.

Niewątpliwie stanowisko, że dowód, na jakim organ oparł swoje ustalenia w postępowaniu wznowieniowym, stanowi dowód nowy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Dowód ten istniał w dacie wydawania decyzji i zawierał wszystkie dane, umożliwiające ustalenie prawidłowej wielkości MKO. Dane te po wydaniu decyzji nie uległy żadnej zmianie. To na podstawie tego samego dowodu i znajdujących się w nim danych, które stanowiły podstawę wydania decyzji, organ już po wydaniu decyzji, w wyniku przeprowadzenia wewnętrznej kontroli stwierdził odmienną wielkość MKO.

Sąd nie podzielił także stanowiska organu, że rzeczywisty, stwierdzony w wyniku kontroli Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni obszar MKO jest okolicznością dla organu nową. Argument, że dopiero kontrola wyspecjalizowanej komórki organu mogła doprowadzi do wykrycia niezgodności obszaru deklarowanego we wniosku z MKO, nie zasługuje w okolicznościach sprawy na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/01, LEX nr 90459). Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody wskazane jako przesłanka wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 946/14).

Dla oceny zasadności skargi, zasadnicze znacznie ma to, jakimi dowodami organ dysponował i jakie okoliczności znał, bądź mógł poznać, prowadząc postępowanie o przyznanie płatności. Organy ARiMR dysponują szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, umożliwiającym precyzyjną weryfikację zgłaszanych do płatności gruntów. W organie powołano specjalistyczną komórkę Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu POR ARiMR w Gdyni., której zadaniem jest kontrola MKO. Rolą organu jest takie zorganizowanie postępowania administracyjnego, aby na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalanie danych stanowiących podstawę orzekania w sprawach dotyczących płatności rolniczych odbywało się prawidłowo i precyzyjnie.

Argumentacja, że określenie zmiany MKO było trudne i dopiero wyspecjalizowana komórka mogła wykryć tą niezgodność, nie zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie ocenić zgodności deklarowanych we wniosku danych z rzeczywistym MKO, powinien zapewnić w tym zakresie przed wydaniem decyzji kontrolę tej zgodność przez pracowników organu, wyspecjalizowanych w tym zakresie. Organ dysponuje specjalistycznymi narzędziami kontroli i powinien z nich korzystać w taki sposób aby dokonane w oparciu o ten system ustalenia były prawidłowe.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14, nie jest tak, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych.

Pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a jedynie odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia organ nie posiadał wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SAŁd 636/23).

Organ mógłby powołać się na dowód istniejący w dacie wydawania decyzji jedynie w przypadku, gdyby nie mógł z dowodu tego skorzystać, z przyczyn od siebie niezależnych - z powodu braku wiedzy o istnieniu tego dowodu.

Powyższe stanowisko Sądu, dotyczące działań organu rozpoznającego wniosek o przyznanie płatności, jak też organów w postępowaniu wznowieniowym, zostało już przedstawione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. przywołany wcześniej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 175/21, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 848/15, w Olsztynie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 815/19, w Gliwicach z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt III SA/GI 1044/19, w Opolu z dnia 12 sierpnia 2020r. sygn. akt I SA/Op 530/19).

W dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym ortofotomapa zawierała aktualne dane. Organ mógł z dowodu tego korzystać, co więcej organ wykorzystał ten dowód, dokonując jednak błędnych ustaleń na jego podstawie. Taka sytuacja nie jest objęta dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie nie zaistniała zatem wskazywana przez organ przesłanka wznowieniowa.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem normy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, niezasadnie doprowadziło bowiem do wzruszenia decyzji ostatecznej, mimo braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej.

Dodatkowo, wskazać należy, że w sytuacji w jakiej decyzja o przyznaniu płatności nie może zostać wzruszona w postępowaniu nadzwyczajnym, co do zasady, przepisy prawa przewidują możliwość zobowiązania beneficjenta pomocy do zwrotu środków pobranych nienależnie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.z 2022 r .poz. 1257 ze zm.), zgodnie z którym środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, krajowe, przeznaczone na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. Przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1518/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 226/20). Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma charakter konstytutywny, tworzy bowiem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta, jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu.

Biorą pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organy naruszyły normę 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wobec braku podstaw kontynuowania postępowania wznowieniowego, umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.