Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 363/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie w sprawie ze skargi "P" Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.450.178.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr GP.6730.66.2022, 2. zasądza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej "P" Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 25 maja 2022 r. "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

(dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Brus (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym C., gmina Brusy.

Decyzją z 12 sierpnia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że planowana przez Spółkę inwestycja obejmuje instalację paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 6 MW,

z możliwością realizacji w etapach. W ramach przedsięwzięcia planuje się wybudowanie systemu fotowoltaicznego wraz ze stacjami transformatorowymi do 6 sztuk, przetwornicami/falownikami, zespołem linii kablowych niskich i średnich napięć wraz z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Farma fotowoltaiczna planowana jest na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb, RV i RVI, N o łącznej powierzchni terenu do 14,95 ha. Dla przedmiotowej inwestycji 11 maja 2022 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono wymagania dotyczące realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia.

Burmistrz wskazał, że planowaną farmę zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.".

Organ pierwszej instancji podał, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a niespełnienie jednej z nich wyklucza możliwość wydania decyzji. Burmistrz wskazał, że w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidziano wyjątek,

zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) - dalej: "ustawa o OZE", który stanowi, że instalacja odnawialnego źródła energii (dalej: "OZE") oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Zdaniem organu pierwszej instancji z literalnego brzmienia ww. regulacji wynika,

że elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, natomiast dokonanie interpretacji ww. przepisów z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Burmistrz podniósł, że przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy tej ustawy, tj. art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a. Organ pierwszej instancji podkreślił, że tego rodzaju planowana inwestycja wymaga oceny w świetle nowelizacji ustawy o OZE, wynikającej z ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873).

W ocenie Burmistrza z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z OZE

o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń o mocy przekraczającej 500 kW, dla których realizacja na obszarze gminy - zarówno na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium").

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w obowiązującym studium miasta

i gminy Brusy zatwierdzonym uchwałą Nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia

4 lutego 1999 r. nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu. Wskazano, że w studium działka nr [...] znajduje się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej RI oraz częściowo na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej z przewag kompleksu żytniego słabego RII.

Zdaniem Burmistrza w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyjątków dotyczących wyłączenia ww. inwestycji z wyznaczenia ich w studium. W związku z tym, jak wykazała analiza, planowania inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W następstwie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż nie spełnia ona łącznie wszystkich uwarunkowań objętych przepisami

art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 6 u.p.z.p.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 9 grudnia

2022 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w art. 61

ust. 3 u.p.z.p. przewidziano wyjątek, zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia

19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524) - dalej: "nowelizacja z 2019 r.", wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z OZE na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Kolegium wskazało, że część uzasadnienia projektu (pkt 5) dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", gdzie na wstępie wyjaśniono, że: "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale

w szczególności fotowoltaiczna, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Zdaniem organu odwoławczego istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z OZE oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o OZE). Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych

i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

W ocenie Kolegium planowana przez Spółkę farma fotowoltaiczna (zespół farm)

o mocy do 6 MW wraz z infrastrukturą techniczną jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Organ odwoławczy przywołał następnie przepisy art. 10 ust. 2a

i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium,

a fakultatywne w m.p.z.p. Z treści tych przepisów Kolegium wywiodło, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z OZE o mocy przekraczającej

500 kW (poprzednio 100 kW) na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.

Zdaniem organu odwoławczego planowana przez Spółkę inwestycja nie spełnia wymogów uprawniających do zastosowania ww. wyjątku z racji na łączną moc planowanego przedsięwzięcia przekraczającą 1000 kW. Oznacza to, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW może zasadniczo zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że studium gminy i miasta Brusy nie przewiduje lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW na terenie objętym wnioskiem. Wskazano, że ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] jasno wynika, że w obszarze objętym analizą brak jest zabudowy produkcyjnej. Nie sposób tym samym uznać, że objęta wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy inwestycja mogłaby stanowić uzupełnienie dotychczasowego zagospodarowania terenów przyległych. Nie są zatem spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu odwoławczego Spółka, mając na uwadze art. 10 ust. 2a u.p.z.p., błędnie prezentuje stanowisko sprowadzające się w istocie do kwestionowania zapisów studium dla sprawy. W przekonaniu Kolegium wprowadzenie ww. przepisu należy odczytywać w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń m.p.z.p., z wyjątkiem, o którym mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW. Wartość

500 kW jest wartością graniczną, poniżej której to inwestor przy spełnieniu warunków

z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. może wybrać miejsce lokalizacji takiego przedsięwzięcia.

W przypadku natomiast, gdy chodzi o moc farmy fotowoltaicznej przekraczającej 500 kW tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w m.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego za przyjęciem takiej wykładni przemawia treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w m.p.z.p. określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów, gdyż celem u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo m.p.z.p. (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Wyjątek dotyczy też instalacji OZE

w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Podsumowując Kolegium podniosło, że planowana przez Spółkę inwestycja nie ma charakteru uzupełnienia dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich,

a zatem nie ma mowy o spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie chodzi o tzw. mikroinstalację fotowoltaiczną. Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowi fakt, że lokowanie inwestycji nie jest też przewidziane jako dopuszczalne w studium na ww. działce.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o uchylenie

w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego;

2. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu

i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu

i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację OZE i zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy;

2. art. 2 pkt 13 ustawy o OZE w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię

i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację OZE, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;

3. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji OZE farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz m.p.z.p.

i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

4. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, nie ogranicza możliwości lokalizacji OZE na podstawie decyzji administracyjnych, jak i nie uzależnia wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium oraz nie stanowi przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w konsekwencji nie może stanowić podstawy do badania postanowień studium w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;

5. art. 9 ust. 4 i 5 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie,

że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie budzi wątpliwości, iż planowana przez nią inwestycja stanowi instalację OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE

i korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Za całkowicie błędną uznano próbę definiowania przez organ pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 9 listopada 2019 r. Zdaniem strony skarżącej okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia

i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p Wskazano, że takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uznając, że kwalifikacja przedsięwzięcia dokonywana

w celu weryfikacji, czy w danej sprawie wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej, przy uwzględnieniu aktu prawnego niższego rzędu, nie może mieć znaczenia dla oceny przesłanek ustalenia warunków zabudowy, określonych w ustawie. Innymi słowy ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z instalacją OZE zwolnioną

z konieczności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. powinna być dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o OZE, do której odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy wymaga - w odniesieniu do konkretnej instalacji OZE - uprzedniego wydania decyzji środowiskowej, nie może prowadzić automatycznie do uznania, że w sprawie wymagane jest również spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

W ocenie strony skarżącej nie istnieje żadne uzasadnienie, aby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować poprzez brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Podkreślono, że art. 10 u.p.z.p dotyczy tylko i wyłącznie studium i wyznacza wymagany ustawą zakres jego ustaleń. Odwołując się do treści przepisów art. 4 ust. 2

pkt 2 oraz art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p podniesiono, że ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych

i prawnych oraz dla innych podmiotów. Odwołując się z kolei do judykatury wskazano,

że studium nie decyduje bezpośrednio o przeznaczeniu nieruchomości. Dopóty dopóki na terenie nieruchomości nie ma obowiązującego planu miejscowego o ich przeznaczeniu,

w szczególności na zabudowę, decyduje wydana na wniosek zainteresowanego decyzja

o warunkach zabudowy, której nie można oprzeć na ustaleniach studium.

Skarżąca przyznała, że kwestia stosowania art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przy wykładni art. 61 ust. 3 tej ustawy była przedmiotem rozbieżności

w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże w najnowszych orzeczeniach NSA przesądził, że zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej nie stosuje się do instalacji OZE niezależnie od jej parametrów, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do badania i oparcia decyzji o postanowienia obowiązującego na danym terenie studium.

Za kompletnie nielogiczną uznano argumentacja organu, który uznał, że wartość 500 kW jest wartością graniczną, która decyduje o kompetencjach gminy w zakresie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji w studium. Zwrócono uwagę, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. o treści: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych

z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie" został dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r., zmieniający m.in. u.p.z.p. z dniem 25 września 2010 r. Skarżąca wskazała,

że przez 12 lat obowiązywania tego przepisu (również przy uwzględnieniu późniejszych zmian) nie powoływano się na rzekomą wolę ustawodawcy, aby inwestycje w OZE o mocy powyżej 100 kW (obecnie 500 kW) były realizowane wyłącznie na terenach przewidzianych na ten cel w studium, nawet w przypadku, gdy dla danego terenu nie obowiązuje m.p.z.p.

Podsumowując podniesiono, że przy wykładni przepisów pierwszeństwo ma ich treść, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, a treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE

w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie o OZE. Zwrócono uwagę, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów. Oznacza to, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast obiekty wytwarzające energię z OZE, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Stosowanie prawa wymaga również uwzględnienia zmieniających się warunków społeczno-ekonomicznych, zgodnie

z wykładnią dynamiczną.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 grudnia 2022 r. utrzymująca

w mocy decyzję Burmistrza Brus z 12 sierpnia 2022 r. odmawiającą ustalenia "P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 6 MW wraz

z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina Brusy.

Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już zgodność z prawem decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy w zbliżonych stanach faktycznych m.in. w wyrokach z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 701/22,

z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 632/22, z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 631/22, z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 101/23, czy z 20 września 2023 r. sygn. akt

II SA/Gd 166/23 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd

w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach podziela i przyjmuje za własną.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 977 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się

w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,

a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe

w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farmy fotowoltaiczne o mocy do 6 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r.

sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt

II SA/Łd 520/22).

Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń NSA podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się

w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia

2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny

i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW,

a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza

a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier

w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko

w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej,

tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).

W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]