Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 14/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego za maj 2022 r. (dotyczy wniosku z dnia 1 lutego 2021 r.) I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. W. (dalej: strona, skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego za maj 2022 r.

Strona w dniu 1 lutego 2022 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Osiecznicy (dalej: OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko I. W. (dalej: dziecko) na okres zasiłkowy 2021/2022.

W dniu 1 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Osiecznica wydał informację przyznającą świadczenie wychowawcze na wskazane we wniosku dziecko na okres zasiłkowy 2021/2022.

W dniu 13 lipca 2021 r. strona dokonała korekty w złożonym wniosku przez dopisanie informacji, że członek rodziny - ojciec dziecka K. W. jest zatrudniony od dnia 1 maja 2016 r. na terenie R. W związku z tym w dniu 16 lipca 2021 r. wniosek na podstawie art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm., dalej: u.p.p.w.d.) został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 22 września 2021 r. ustalił, że w sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2022 r. W związku z tym OPS został zobowiązany do przekazania Wojewodzie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego od dnia zaistnienia koordynacji, decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz listy wypłaconych świadczeń wychowawczych w tym okresie. Postanowienie zostało przekazane do wiadomości strony.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 8 listopada 2021 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu (dalej: DUW) wpłynęła decyzja Wójta Gminy Osiecznica uchylająca realizację informacji z dnia 1 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko od dnia 1 czerwca 2021r. do 31 maja 2022 r.

W dniu 5 stycznia 2022 r. została wydana informacja Wojewody Dolnośląskiego rozstrzygająca uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r., tj. na okres zasiłkowy 2021/2022.

W uzasadnieniu informacji wyjaśniono, że rozstrzygnięcie za okres od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. zostanie wydane po dostarczeniu dokumentu potwierdzającego sytuację zawodową strony w Polsce. W dniu 27 maja 2022 r. do DUW wpłynęła kserokopia kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej przez stronę.

Strona w dniu 15 grudnia 2022 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo upływu siedmiu miesięcy od złożenia wymaganego przez organ kontraktu, świadczenie za maja 2022 r. nadal nie zostało przyznane.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa sprawa została zakończona wydaniem w dniu 19 grudnia 2022 r. stosownej informacji. Wyjaśnił, że sprawa skarżącej załatwiona została później niż wynika to z przepisów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Wskazał na dużą ilość wpływających wniosków, absencje pracowników oraz specyfikę przedmiotowych spraw, jak też zmiany prawne.

W dniu 19 grudnia 2022 r. organ wydał informację rozstrzygającą uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r., tj. na okres zasiłkowy 2021/2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2021 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego w zakresie okresu zasiłkowego od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022r. Wniosek ten został przekazany do Wojewody w dniu 8 listopada 2021 r. po ustaleniu, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1981), w przypadku gdy matka, ojciec, opiekun prawny lub opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie.

W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo doświadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 za okres, o którym mowa w ust. 4 (art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d.).

Powołanymi przepisami nie określono szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie znajdowały ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.

Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy wynikające z powyższych przepisów nie zostały przez organ dochowane. Wniosek Strony o udzielenie przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 8 listopada 2021 r. Nie budzi wątpliwości, że do momentu przekazania wniosku nie można zarzucić organowi bezczynności, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innego organu. Wobec tego Wojewodzie od tego dnia rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. W dniu 5 stycznia 2022 r. organ wydał informację rozstrzygającą o uprawnieniach strony do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. Wyjaśnił równocześnie, że rozstrzygnięcie za okres od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. zostanie wydane po dostarczeniu dokumentu potwierdzającego sytuację zawodową strony Polsce. Przedmiotowy dokument strona złożyła w dniu 27 maja 2022 r. Od tego momentu do dnia wniesienia skargi, tj. 15 grudnia 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do wydania informacji o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego za miesiąc maj 2022 r., którą wydał w dniu 19 grudnia 2022 r., tj. już po wniesieniu skargi. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie tej niewątpliwie miała miejsce bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda bowiem nie rozpoznał sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sytuacja ta oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak działania organu w okresie od 28 maja 2021 r. (data po otrzymaniu dokumentu od strony) do 15 grudnia 2022 r. (data wniesienia skargi) nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności nie ma on uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczyniła się do niego Strona.

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Podkreślić należy, że mając na uwadze, że organ załatwił sprawę w zakresie świadczenia za maj 2022 r. (sporządzając informację w dniu 19 grudnia 2022 r.) po dniu wniesienia skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Nie było natomiast podstaw do oddalenia z tego powodu skargi, o co wnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości wpływających wniosków, specyfiki postępowań oraz zmian prawnych nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał przy równoczesnych problemach kadrowych, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu jako nienaruszającą prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan te nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę, że organ czynności w sprawie podjął, jak też argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do efektywniejszego prowadzenia i zakończenia postępowania, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Na uwadze należy mieć bowiem, iż wpływ wniosków organu przy problemach kadrowych organu, w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekł jak w sentencji.