Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 317/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: l.p 6.3.3 nr 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. G. kwotę [...](sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "Główny Inspektor"), po rozpoznaniu odwołania M. G. - S., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 5 grudnia 2022r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, co stwierdzono 24 czerwca 2021 r. podczas kontroli drogowej na drodze ekspresowej nr 7, w miejscowości W., autobusu marki ISUZU o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Pojazdem kierował W. B.. Pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób, na podstawie licencji 0003646,

w imieniu i na rzecz skarżącej. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z 24 czerwca 2021 r.

Decyzją z 1 września 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie stwierdzone w toku powyższej kontroli. Decyzja ta została w całości uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 21 września 2022 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji decyzją

z 5 grudnia 2022 r. ponownie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia stwierdzone w toku powyższej kontroli.

Rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym, Główny Inspektor wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., zwanej dalej "u.d.t."), w szczególności na art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 3, art. 92c ust. 1 oraz lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. określającego w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 165/2014"), a także art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L Nr 249, str. 1). Nadto organ odwoławczy podał, że art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i wyjaśnił, że zastosowanie ma norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 k.p.a., zgodne z którą w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych, w tym odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Odnośnie naruszenia polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z l.p. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie to sankcjonowane jest karą pieniężną

w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku przeprowadzonej 24 czerwca 2021 r. kontroli, na podstawie analizy danych cyfrowych pobranych z tachografu wykazano, że kierowca W. B. tego dnia od godziny 05:17 do chwili kontroli, tj. do godziny 06:31 używał karty kierowcy B. S.. Stwierdzono zatem posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą.

Z uwagi na powyższą okoliczność, w ocenie Głównego Inspektora, kara pieniężna

w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. jest zasadna.

Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowy w tej sprawie jest fakt, iż kierowca na żadnym etapie kontroli nie kwestionował faktu popełnienia naruszenia. W toku kontroli kierowca posiadał przy sobie kartę kierowcy B. S., który w tym czasie nie znajdował się w pojeździe. Kierowca W. B. własnoręcznie podpisał protokół kontroli bez wnoszenia uwag oraz przyjął mandat w wysokości [...] zł. Kierowca przyjął również pokwitowanie za zatrzymanie karty kierowcy. Wskazanych czynności kierowca nie negował, mimo prawa do odmowy przyjęcia mandatu czy możliwości zgłaszania uwag do protokołu.

Zdaniem organu odwoławczego, dowody obrazujące przebieg i wynik kontroli niewątpliwie świadczą, że do popełnienia wskazanego naruszenia doszło. Kierowca bezapelacyjnie przyjął dotkliwą karę w postaci mandatu w wysokości [...] zł oraz fakt zatrzymania karty kierowcy. Jedyną niejasność w toku kontroli, na którą wskazuje strona, stanowi fakt wpisania w protokole kontroli, w opisie naruszenia, imienia i nazwiska kierowcy J. N., zamiast W. B., co tego samego dnia w notatce służbowej inspektor wyjaśnił jako oczywistą omyłkę pisarską.

Jak zaznaczył Główny Inspektor, dopiero na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji strona wskazała, że kierowca B. S. w pośpiechu zagubił swoją kartę kierowcy. Kierowca ten na skutek awarii pojazdu, zdaniem strony, nie zdążył dojechać o czasie na miejsce rozpoczęcia przejazdu, dlatego miał zmienić B. S. w trasie. Odnośnie powyższych wyjaśnień organ odwoławczy wskazał, że w okresie wykonywania dojazdu na miejsce zamiany, kierowca powinien zarejestrować na swojej karcie kierowcy aktywności w postaci "inna praca" nie "odpoczynek", na co wskazuje art. 9 ust. 3 rozporządzenia 561/2006. Analiza danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy W. B. nie zawiera wskazanego wpisu, wobec czego brak jest dowodu, aby wskazany przez stronę dojazd miał miejsce.

Organ odwoławczy wskazał, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Strona chcąc natomiast obalić wiarygodność tego dokumentu jest zobowiązana do wskazania dowodu przeciwnego.

Dalej Główny Inspektor wyjaśnił, że pomimo, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził dodatkowego przesłuchania, to organ drugiej instancji pismem z 16 lutego 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez przedłożenie umowy zawartej z G. P., której oświadczenie strona przedłożyła na etapie postępowania przed organ pierwszej instancji, przedstawienie oryginału wskazanego oświadczenia, dokumentów obrazujących organizację pracy kierowców W. B. oraz B. S. w dniu kontroli, a także potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii O. - O.. Strona pismem z 27 lutego 2023 r. odpowiedziała na wezwanie organu, przedstawiając oryginał oświadczenia G. P., miesięczne karty pracy wskazanych kierowców, odpis zezwolenia na wykonywanie przewozu na linii O. - O. wraz z rozkładem jazdy oraz korespondencję mailową z G. P..

Organ odwoławczy podkreślił, że oświadczenie organizatorki wyjazdu jest nieprecyzyjne i złożone bez rygoru odpowiedzialności, wobec czego stanowi jedynie wtórny dowód przedłożony przez stronę w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, celem uwolnienia się od odpowiedzialności. Dodał, że skarżąca nie przedstawiła umowy zawartej z G. P., której treść wskazywałaby na sposób realizowanego w dniu kontroli przewozu. Dowód w postaci umowy pozwoliłby na ustalenie, ilu kierowców miało realizować ten przewóz.

Odnośnie miesięcznych kart pracy kierowców, przedłożonych przez stronę organ odwoławczy stwierdził, że nie obrazują one, w jaki sposób w dniu kontroli był zorganizowany przejazd oraz czy W. B. mógł wykonać trasę bez konieczności naruszania norm czasu pracy. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione przez stronę dokumenty nie stanowią podstawy uwolnienia strony od odpowiedzialności. Strona nie przedstawiła dowodu jednoznacznie wskazującego, że to B. S. realizował w dniu kontroli przewóz, dlatego po ponownej analizie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że do popełnienia stwierdzonego w sprawie naruszenia w rzeczywistości doszło, a kara została nałożona zasadnie.

Główny Inspektor dodał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. za względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego M. G. zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach: zasady prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie ustalenie faktów stanowiących podstawę nałożenia kary przez organ nie nastąpiło w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, ale dowolną ocenę wyjaśnień strony i odwołanie się do "rozpytania pasażerów autobusu" w toku kontroli, która to czynność nie stanowi przeprowadzenia dowodu;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach: zasady prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału poprzez pominięcie na etapie analizy materiału dowodowego oświadczenia organizatora wyjazdu złożonego 22 lipca 2021 r. i dołączonego przez stronę do akt postępowania, z treści którego jednoznacznie wynika, że autokarem kierowało dwóch kierowców i które całkowicie podważa dokonane przez organ ustalenia;

3) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji w mocy pomimo niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do zaleceń organu drugiej instancji wyrażonych w decyzji odwoławczej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej aktorka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podnosząc w szczególności, że organ odwoławczy poprzednią decyzją z 21 września 2022 r. uchylił wydaną w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji z 1 września 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził wtedy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający i wymaga uzupełnienia. Główny Inspektor wskazał organowi, że powinien przede wszystkim ustalić stan faktyczny sprawy i dopiero w dalszej kolejności rozważyć, czy doszło do popełnienia przedmiotowego naruszenia. W tym celu uznał za zasadne przesłuchanie kierowców W. B. oraz S. B. S..

Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji, wydając ponownie decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego, nie poszerzył w najmniejszym stopniu wadliwego i niepełnego materiału dowodowego, nie przeprowadził żadnego nowego dowodu, w szczególności nie przesłuchał kierowców, a oparł się jedynie na znajdujących się w aktach sprawy protokołach. Decyzja z 5 grudnia 2022 r. w istocie powtarza decyzję z 1 września 2021 r. jedyną nową treścią jest zrelacjonowanie dalszego biegu postępowania

i stwierdzenie, że organ nie może swobodnie oceniać, ani kwestionować treści dokumentu urzędowego oraz że organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne.

Skoro w tej sprawie organ zaniechał dalej idących działań zmierzających do udowodnienia stanu faktycznego to, zdaniem strony, stanowi to naruszenie przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego. Nie można bowiem bazować na takim protokole w sytuacji nasuwających się licznych wątpliwości co do wiarygodności stwierdzonych w nim ustaleń - zwłaszcza w sytuacji, w której nieprawidłowość i niepełność postępowania dowodowego wyraźnie zauważył Główny Inspektor, a czego organ nie uzupełnił.

Skarżąca zarzuciła, że pomimo nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji jego decyzja została utrzymana w całości w mocy. Organ odwoławczy sam wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dodatkowego przesłuchania, jednak usprawiedliwił to faktem, że pismem z 16 lutego 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego przez przedłożenie dodatkowych dokumentów. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że tylko dowód w postaci umowy pozwoliłby na ustalenie, ilu kierowców miało realizować sporny przewóz. Nawet gdyby strony zawarły umowę w formie pisemnej i umowa taka wskazywałaby bezpośrednio liczbę kierowców realizujących przewóz, to nie doprowadziłoby to do żadnych wniosków w zakresie dotyczącym stwierdzonego naruszenia. Trudno bowiem przyjąć za prawidłowe założenie, że tylko taka umowa pozwoliłaby na ustalenie, ilu kierowców miało realizować ten przewóz.

Organ w decyzji wskazał, że w toku kontroli stwierdzono, iż kierowca W. B. 24 czerwca 2021 r. posługiwał się kartą kierowcy B. S. od godz. 5:17 do godz. 6:31. Następnie włożył swoją kartę i kontynuował jazdę do czasu zatrzymania do kontroli. Przed wydaniem decyzji, po wszczęciu postępowania, strona wyjaśniła, że 24 czerwca 2021 r. autobus przewoźnika wykonywał przewóz zorganizowanej grupy 29 osób z O. do Jantaru. Wyjazd miał trwać od

24 czerwca 2021 r. do 27 czerwca 2021 r. i miał go obsługiwać kierowca W. B.. W dniu 24 czerwca 2021 r. wyjazd autokaru z O. (baza) był zaplanowany na 5:10. Niestety kierowca nie dojechał na tą godzinę, tłumacząc się tym, że miał awarię samochodu, ale zaznaczył, że dojedzie jak najszybciej będzie mógł. Wysłany został kierowca S. B. S., który o godz. 5:17 wyjechał autobusem z O. na miejsce zbiórki w O.. W O. był o godz. 5:40, gdzie oczekiwał na pasażerów oraz pakował bagaże. O godziny 6.03 wyjechał z O.. Obaj kierowcy byli w kontakcie telefonicznym i umówili się w O. Ś.. K. S. dojechał do Ostrowca Św. o godz. 6:30 i wyjął kartę kierowcy. Śpieszył się, ponieważ o godz. 7:05 wykonywał kurs na linii regularnej O. - O. przez Chrapanów. O godz. 6:32 kierowca W. B. włożył swoją kartę i kontynuował dalszą jazdę. Z oświadczenia kierowcy S. wynika, że wysiadając w pośpiechu z autobusu karta kierowcy gdzieś mu wypadła. Myślał, że ją zgubił, ale po rozmowie telefonicznej z kierowcą W. B. okazało się, że wyleciała mu w autobusie. W żadnym wypadku nie miało miejsce posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Przebieg sytuacji, tj. to, że kierowcy zmienili się, tj. wyjazd rozpoczął kierowca S. B. S., którego zmienił kierowca W. B. może potwierdzić organizator wyjazdu. Skarżąca wskazała, że prowadzi firmę transportową od 2006 r. i główny jej profil stanowi obsługa linii regularnych do 50 km oraz dowóz dzieci do szkół. Wyjazdy okazjonalne zdarzają się, ale rzadziej. W firmie przewoźnika nie ma mowy, aby kierowcy jeździli na nie swoich kartach. Jeżeli wyjazd przekracza czas pracy kierowcy danego dnia, to wtedy przewóz wykonuje dwóch kierowców albo przewoźnik rezygnuje z wykonywania takiego przewozu. Wyjazdy nad morze trafiają się parę razy w roku i właściciel firmy wie z doświadczenia, że czas jazdy oraz pracy kierowcy jest wystarczający dla jednego kierowcy. Właściciel firmy, po odczytaniu karty kierowcy W. B. potwierdził, że planowany wyjazd 24 czerwca 2021 r. był zorganizowany prawidłowo i jeden kierowca mógł wykonać przejazd, mieszcząc się w czasie pracy i jazdy. Było to tym bardziej możliwe, że trasa przebiegała z miejsca jego rozpoczęcia do miejsca docelowego bez punktów pośrednich, co mogłoby mieć ewentualny wpływ na wydłużenie się czasu jazdy. W związku z tym nie było potrzeby angażować drugiego kierowcy. Tym samym przewoźnik ze swojej strony dopełnił wszelkiej staranności w takim zaplanowaniu trasy, aby nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia. To, że trasę rozpoczął inny kierowca wynikało z nagłej i nieprzewidzianej sytuacji - awarii prywatnego pojazdu kierowcy, który miał wyjechać w trasę - kierowca nie wiedział, że będzie miał awarię i nie dojedzie na czas, a w zastępstwie będzie musiał jechać inny kierowca. Nie stanowi to jednak naruszenia prawa.

Strona nadto podkreśliła w wyjaśnieniach, że bardzo poważnie podchodzi do prowadzenia firmy, rozlicza kierowców na podstawie profesjonalnego programu (4Trans) ostatnie szkolenie kierowców z czasu pracy odbyło się 15 lipca 2019 r.

Zdaniem skarżącej, również fakt, że kierowca podpisał protokół nie świadczy, że przyznał się do popełnionego naruszenia. Podpisanie protokołu stanowi jedynie potwierdzenie, że został on sporządzony oraz że została przeprowadzona kontrola drogowa - nie stanowi on natomiast zaakceptowania ustaleń dokonanych w toku kontroli. Przepisy z tą czynnością nie wiążą skutku w postaci zaakceptowania przez podpisującego wszystkiego tego, co zostało stwierdzone w protokole w zakresie faktów, jak i ich oceny prawnej. Protokół kontroli nie zastępuje zeznań strony lub świadków.

Nadto skarżąca podniosła, że z oświadczenia G. P. wprost wynika, że w dniu kontroli autokarem kierowało dwóch kierowców. Nie ma żadnych podstaw, aby oświadczeniu odmówić wiarygodności, tym bardziej, że zostało złożone przez osobę niezainteresowaną przebiegiem i zakończeniem tego postępowania. Organ natomiast całkowicie pominął złożone oświadczenia tak, jakby w ogóle nie istniało - nie odniósł się do niego ani słowem. Organ mógł wezwać organizatora przejazdu i przesłuchać go w charakterze świadka, podobnie mógł to uczynić w stosunku do kierowców. Organ pierwszej instancji tego nie uczynił, nie uzupełniając materiału dowodowego i tym samym nie realizując wyraźnych zaleceń Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 7 września 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesława Klimontowicz zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a."

Na rozprawie 21 września 2023 r. nikt ze stron nie zgłosił swojego udziału w trybie odmiejscowionym. Stawiła się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał

w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego

o nałożeniu kary pieniężnej za jedno naruszenie przepisów o transporcie drogowym, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.), a także ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym.

Naruszenie w kontrolowanej sprawie dotyczy posługiwania się przez kierowcę W. B. kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, bo należącą do B. S.. Zgodnie z l.p. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie to sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest zatem zasadność nałożenia powyższej kary, a więc niebudzące wątpliwości ustalenie, czy doszło do popełnienia zarzuconego stronie naruszenia.

Lektura akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wskazuje, że poprzednio wydaną decyzją z 21 września 2022 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 1 września 2023 r. nakładającą na stronę karę za powyższe naruszenie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Główny Inspektor wyraźnie wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Organ drugiej instancji stwierdził, że z akty sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że w dniu kontroli kierowca W. B. posługiwał się kartą kierowcy S. S.. Ponadto protokół kontroli mimo, że został podpisany przez kierowcę zawiera omyłki i tym samym nie może stanowić wystarczającego dowodu w przedmiotowej sprawie. W aktach sprawy brak protokołu przesłuchania kierowcy W. B., który by jednoznacznie wyjaśnił okoliczności posługiwania się kartą innego kierowcy. Zasadne byłoby też przesłuchanie S. S..

Główny Inspektor słusznie zwrócił uwagę na konieczność przesłuchania kierowcy W. B., który mógł jednoznacznie wyjaśnić okoliczności przewozu, a także uznał za zasadne przesłuchanie drugiego kierowcy - S. S..

Z analizy akt sprawy wynika, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego. Okoliczność tę potwierdził również organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dodatkowego przesłuchania.

W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowców W. B. oraz S. S. okazuje się kluczowe w świetle wyjaśnień skarżącej złożonych w toku postępowania, ale też wobec treści oświadczeń G. P., z których wynika, że doszło do zamiany kierowców w trakcie wykonywania kontrolowanego przewozu. Nie sposób uznać za wystarczające - bo w zasadzie dokonane w zastępstwie przesłuchania kierowców - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który pismem z 16 lutego 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego w określonym zakresie.

Sąd zwraca uwagę, że od początku postępowania administracyjnego w tej sprawie skarżąca wywodzi, że 24 czerwca 2021 r. wyjazd autokaru z O. był zaplanowany na 5:10. Niestety kierowca nie dojechał na tę godzinę z powodu awarii samochodu prywatnego. Wysłany został kierowca S. S., który o godz. 5:17 wyjechał autobusem z O. na miejsce zbiórki w O.. W O. był o godz. 5:40, gdzie oczekiwał na pasażerów oraz pakował bagaże. O godzinie 6.03 wyjechał z O.. Obaj kierowcy byli w kontakcie telefonicznym i umówili się w O. Ś.. Kierowca S. [S. wykonywał przewóz do O. Ś. do godz. 6:30 i wyjął kartę kierowcy. Śpieszył się, ponieważ o godz. 7:05 wykonywał kurs na linii regularnej O. - O. przez Chrapanów. O godz. 6:32 kierowca W. B. włożył swoją kartę i kontynuował dalszą jazdę. Karta kierowcy wypadła S. S., który wysiadał w pośpiechu. Okazało się, że karta ta "wyleciała mu w autobusie". Okoliczność zamiany kierowców ma potwierdzać organizator wyjazdu - G. P..

Zadaniem organów transportu drogowego było więc jednoznaczne wykazanie zebranym w sprawie materiałem dowodowym, że doszło do popełnienia stwierdzonego w sprawie naruszenia przepisów regulujących transport drogowy. Dowodem, na którym organy oparły swoje ustalenia faktyczne, był protokół kontroli drogowej z 24 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji organ odwoławczy wywodzi, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy, stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tymczasem wiarygodność tego dowodu podważył Główny Inspektor w ww. decyzji kasacyjnej. Taki sposób procedowania organu narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zatem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ pierwszej instancji powinien rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy i dopiero w dalszej kolejności rozważyć, czy doszło do popełnienia naruszenia z załącznika nr 3 u.t.d. W tym celu organ pierwszej instancji winien był zebrać dowody wykazujące w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności wykonywania omawianego przewozu z 24 czerwca 2021 r. od jego rozpoczęcia aż do zatrzymania do kontroli, w szczególności odnośnie do osoby (osób) kierującej (kierujących) pojazdem.

Odnosząc się do stanowiska Głównego Inspektora, że oświadczenie organizatorki wyjazdu jest nieprecyzyjne i złożone bez rygoru odpowiedzialności, wobec czego stanowi jedynie wtórny dowód przedłożony przez stronę w toku postępowania, wskazać należy, że to właśnie w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do wiarygodności powyższego oświadczenia, organy transportu drogowego winny przeprowadzić dowód z przesłuchania organizatora wyjazdu G. P., w trakcie którego zeznania złożone zostaną pod odpowiedzialnością karną. W tej sprawie było to szczególnie pożądane, albowiem z oświadczeń G. P. (zob. załącznik do pisma strony z 20.07.2021 r. i załącznik do pisma pełnomocnika skarżącej z 27.02.2023 r.) wynikać może, że W. B. pojazdem kierował już od O., ale można też na ich podstawie wnioskować, że do zamiany kierowców doszło po wyjeździe z O..

Nadto słusznie wywodzi strona skarżąca, że gdyby umowa na organizację przewozu zawarta w formie pisemnej wskazywała bezpośrednio liczbę kierowców realizujących ten przewóz, to nie doprowadziłoby to do rozstrzygających ustaleń w zakresie dotyczącym stwierdzonego naruszenia. Zauważyć trzeba, że zarówno gdyby przewóz miał realizować tylko jeden kierowca jak i dwóch kierowców, to bez dodatkowych – powyżej opisanych – czynności dowodowych niemożliwe byłoby ustalenie, że doszło do naruszenia prawa.

Wobec powyższego należało za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w z dnia 4 grudnia 2007r. o sygn. akt III SA/Wr 282/07, LEX nr 460733). Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje zawierają elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a.

W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji nie zadośćuczyniły powyższym wymogom. Uchybienia powyżej opisane bez wątpienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednoznaczne ustalenie, czy w trakcie realizacji przewozu w dniu kontroli doszło do zamiany kierowców, czy faktycznie nastąpiło to w okolicznościach określonych przez skarżącą, ma decydujący wpływ na możliwość przypisania skarżącej odpowiedzialności administracyjnej i nałożenia na nią kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości określonej w poz. 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Reasumując w ocenie Sądu, zgromadzony w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, wobec powyższego należało uchylić decyzje organów obu instancji.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się: 120 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 złotych (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu, w szczególności zobowiązane będą ustalić, czy w dniu kontroli doszło do zamiany kierowców poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, tj. przesłuchania kierowców W. B. i S. S., a także G. P.. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy dołożą starań, aby przestrzegane były zasady tego postępowania.