Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2421/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 137/23 w sprawie ze skargi K.N. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla punkt trzeci i czwarty zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz K.N. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 137/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku W.N. z 28 września 2005 r. (pkt 1); stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 28 września 2005 r. W.N. skierował do Starosty [...] wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt położony w L., zajęty pod ul. [...] oraz ul. [...], oznaczony jako działka ew. nr [...] z obr. [...]. Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie toczące się z ww. wniosku, informując, iż rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie zależy od uprzedniego wydania ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. wyżej opisanej nieruchomości drogowej.

Wobec złożenia przez W.N. zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...], Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z 7 grudnia 2006 r., sygnatura akt I SA/Wa 1396/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...] oraz ww. postanowienie Starosty [...], wyłącznie z uwagi na nieprawidłowo ustalone w ocenie Sądu strony postępowania, którymi winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie jedynie wnioskodawca. Przedmiotowy wyrok wpłynął do urzędu w dniu 30 marca 2007 r.

W dniu 15 grudnia 2016 r. do urzędu wpłynęło pismo Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości znak [...], z którego treści wynikało, iż Wojewoda Mazowiecki prowadzi z wniosku W.N. postępowanie dotyczące wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] i [...] z obr. [...], m. L.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę [...] (obecnie Gminę Miejską [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 437m2. Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2020 r., sygnatura akt I SA/Wa 493/20, oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na ww. decyzję Ministra Rozwoju.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę [...] (obecnie Gminę Miejską [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 125 m2. Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2020 r., sygnatura akt I SA/Wa 492/20 oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na ww. decyzję Ministra Rozwoju.

W dniu 19 kwietnia 2022 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami potwierdził za zgodność z oryginałem postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 20 grudnia 2021 r., sygnatura akt I Ns 109/21, o stwierdzeniu nabycia spadku po W.N. Przedmiotowy dokument został zarejestrowany w kancelarii urzędu w dniu 25 maja 2022 r. W tym samym dniu zarejestrowane zostało postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 10 lutego 2021 r., sygnatura akt I Ns 550/20 o stwierdzeniu nabycia spadku po H.N.

Pismem z 19 lipca 2022 r. K.N. (dalej skarżący) zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym jako następca prawny po zmarłym W.N., załączając do pisma prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 20 grudnia 2021 r., sygnatura akt I Ns 109/21 o nabyciu spadku, jednocześnie kierując do organu wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy.

Pismami z 1 sierpnia 2022 r. Starosta wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskami o udostępnienie danych osobowych z rejestru PESEL w zakresie adresu zameldowania A.N., P.N., M.N. Pismami z 5 sierpnia 2022 r. (data wpływu 8 sierpnia 2022 r. oraz 9 sierpnia 2022 r.) Prezydent Miasta [...] udostępnił żądane dane.

Pismem z 11 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za grunt zajęty pod część ul. [...] w L. oznaczony jako działka ew. nr [...] z obr. [...] oraz pod część ul. [...] w L. oznaczony jako działka ew. nr [...] z obr. [...], m. L. Jednocześnie organ zawiadomił strony postępowania zgodnie z art. 36 w związku z art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a., że z uwagi na konieczność zgromadzenia i rozpatrzenia dokumentacji dowodowej niezbędnej do zakończenia postępowania administracyjnego, w tym zlecenia operatu szacunkowego określającego wartość gruntu stanowiącego ww. działki, sprawa zostanie załatwiona nie później niż do 31 grudnia 2022 r., o ile nie zostaną złożone przez strony dodatkowe dokumenty, dowody bądź wnioski mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z 27 grudnia 2022 r. organ ponownie poinformował strony postępowania zgodnie z art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując termin 31 marca 2023 r. oraz informując o przyczynie zwłoki.

W dniu 9 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie.

Pismem z 16 stycznia 2023 r. organ przekazał ww. ponaglenie Wojewodzie Mazowieckiemu, udzielając wyjaśnień i wskazując powody niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa.

W dniu 17 stycznia 2023 r. Starosta, mając na celu wyjaśnienie, czy W.N., składając wniosek do organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod ww. drogi publiczne, działał wyłącznie w imieniu własnym czy też w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, z uwagi na brak w aktach sprawy stosownych pełnomocnictw lub innych dowodów działania W.N. z umocowania, wystąpił do Wydziału Skarbu Państwa Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z prośbą o udzielenie informacji, czy sprawa tocząca się pod sygnaturą [...] zainicjowana została wnioskiem złożonym przez W.N., H.N. i J.R., czy też wniosek został złożony przez jedną z ww. osób, a działającą z upoważnienia pozostałych wnioskodawców. W przypadku działania z upoważnienia Starosta wnioskował o przesłanie poświadczonej kopii pełnomocnictw. Pismem z 30 stycznia 2023 r. (data wpływu 3 lutego 2023 r.) Mazowiecki Urząd Wojewódzki udzielił wyjaśnień w tej sprawie.

W dniu 13 lutego 2023 r. do urzędu wpłynęło postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...] znak [...] z [...] lutego 2023 r., uznające ponaglenie skarżącego, o którym mowa powyżej, za nieuzasadnione.

Pismem z 1 marca 2023 r. Starosta wystąpił do D.D., K.R., A.G., A.N., M.N., P.N. oraz K.N. z prośbą o złożenie w terminie 30 dni wyjaśnień, czy W.N., występując do Starosty [...] w dniu 28 września 2005 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, działał tylko w imieniu własnym czy również w imieniu pozostałych współwłaścicieli wskazanych we wniosku, tj. K.N., H.N. oraz W.K., jak również do przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie W.N. do złożenia ww. wniosku w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Pismem z 22 lutego 2023 r. (data wpływu 27 lutego 2023 r.) skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień w zakresie podstawy faktycznej i prawnej przyznania przez Starostę przymiotu strony innym osobom niż wnioskodawca inicjujący postępowanie, jego następca prawny oraz właściwe organy administracji samorządowej.

Pismem z 7 marca 2023 r. (data wpływu 10 marca 2023 r.) skarżący udzielił wyjaśnień w odpowiedzi na wyżej opisane wezwanie organu z 1 marca 2023 r.

Pismem przesłanym do skarżącego w dniu 20 marca 2023 r. Starosta w odpowiedzi na wniosek z 22 lutego 2023 r. udzielił stosownych wyjaśnień.

Pismami z 24 marca 2023 r. (data wpływu 29 marca 2023 r.) P.N., A.N., pismem z 24 marca 2023 r. (data wpływu 28 marca 2023 r.) M.N. oraz pismem z 25 marca 2023 r. (data wpływu 29 marca 2023 r.) D.D. udzielili wyjaśnień w odpowiedzi na wyżej opisane wezwanie organu z 1 marca 2023 r.

W dniu 31 marca 2023 r. została zawarta z rzeczoznawcą majątkowym umowa nr GN.273.1.5.2023 na wykonanie m.in. operatu szacunkowego dla nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obr. [...], m. L.

W dniu 27 kwietnia 2023 r., po złożeniu organowi przez biegłego ww. operatu szacunkowego i jego skontrolowaniu pod względem formalnym, Starosta w myśl art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji, jednocześnie informując o wartości gruntu, jaka została ustalona przez biegłego do celów ustalenia odszkodowania. W dniu 28 kwietnia 2023 r. skarżący zapoznał się w siedzibie urzędu z wyżej opisaną opinią biegłego oraz pozyskał od organu kopię operatu szacunkowego.

W dniu 8 maja 2023 r. strona postępowania P.N. w siedzibie urzędu dokonał przeglądu akt sprawy oraz pozyskał od organu kopię operatu szacunkowego.

Pismem z 4 maja 2023 r. (data wpływu 8 maja 2023 r.) Skarżący zajął stanowisko w sprawie sporządzonej opinii o wartości nieruchomości.

W dniu 19 kwietnia 2023 r. do Starosty [...] wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku W.N. z 28 września 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W skardze skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i prowadzenie relatywnie nieskomplikowanego postępowania przez blisko dwie dekady, to jest przez okres czasu, którego nie da się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa, ani odnieść do ram czasowych zakreślonych w powołanych przepisach;

2. naruszenie art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niepodanie przyczyny zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i nieudzielenie pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia;

3. naruszenie art. 7, 8 oraz 12 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez tak długi czas nawet wstępnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania, tj. co do treści złożonego wniosku, w tym przede wszystkim ustalenia kręgu wnioskodawców, a ponadto niepodjęcie inicjatywy w celu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jak również niewykonanie stosownej ich wyceny;

4. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez intencjonalne powstrzymywanie się od wydania decyzji z powodów innych, niż wynikające z przepisów prawa, i działanie w ten sposób na szkodę materialną i niematerialną wnioskodawcy.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

2. stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 30 000 złotych tytułem rekompensaty za szkodę wynikającą z naruszenia przez organ zasad prawa własności oraz zadośćuczynienia za krzywdę doznaną w wyniku wadliwie prowadzonego postępowania;

5. ewentualnie, w przypadku nieprzyznania sumy pieniężnej, nałożenie na organ grzywny przewidzianej w tym samym przepisie;

6. ponadto zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kwoty 100 złotych z tytułu wpisu od skargi oraz 19,60 złotych tytułem opłat pocztowych za ponaglenie oraz skargę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został przekroczony.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej ze względu na fakt, iż w sprawie nie zachodzi stan przewlekłości ani bezczynności.

Organ wyjaśnił, że w okresie od otrzymania wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2006 r., sygnatura akt I SA/Wa 1396/06, tj. od 30 marca 2007 r. podjął wiele technicznych czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy i ustalenie stron postępowania. Wobec treści ww. wyroku oraz faktu, iż wniosek o ustalenie odszkodowania dotyczył działki ew. nr [...] z obr. [...], m. L., która stanowiła działkę "pod placem", organ podjął czynności mające na celu wyjaśnienie, jakich konkretnie nieruchomości dotyczy ww. wniosek, tj. jakie konkretnie działki ewidencyjne zostały zajęte pod drogi publiczne ul. [...] i [...] w L. Przedmiotowe działania miały na celu ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Starosta [...] pismem z 4 lipca 2023 r. poinformował, że decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak we wspomnianym na wstępie wyroku. W uzasadnieniu podniósł, że skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Jak wyjaśnił, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał miejsce, bowiem skarga wpłynęła do organu przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Sąd I instancji przytoczył również treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa (w przypadku braku organu wyższego stopnia) w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., II SAB/Op 38/14). W niniejszej sprawie powyższy wymóg został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący poprzedził złożeniem do Starosty [...] ponaglenia na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie z 3 stycznia 2023 r.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw wskazanych w art. 35 k.p.a. oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Najwyższego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ul. [...] w L. Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2020 r., sygnatura akt I SA/Wa 492/20, oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na ww. decyzję Ministra Rozwoju. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) starosta – w sytuacji w tym przepisie wskazanej – wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Jak wynika z akt sprawy, organ podjął szereg czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie konkretnie działki ewidencyjne zostały zajęte pod drogi publiczne ul. [...] i [...] w L. i jaki był krąg stron postępowania administracyjnego.

Jak podkreślił Sąd I instancji, wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Wypełniając obowiązek nałożony dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a., organ pismem z 11 sierpnia 2022 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy (31 grudnia 2022 r.), następnie pismem z 27 grudnia 2022 r. wskazał kolejny termin (31 marca 2023 r.).

W niniejszej sprawie żądanie skarżącego dotyczące rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania zostało uwzględnione przez Starostę [...], wobec czego należało umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do jego rozpoznania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana – w sposób zawiniony lub też nie – przez organ. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Sąd poddał analizie okresy, w których organ przeprowadzał niezbędne czynności procesowe, a także te objęte pismami z 11 sierpnia oraz 27 grudnia 2022 r. w sprawie nowych terminów załatwienia sprawy.

Sąd I instancji uznał równocześnie, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podzielił pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Najwyższego z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ani też do nałożenia na organ grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W realiach niniejszej sprawy zdaniem Sądu I instancji brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał na uwadze bardzo szeroki zakres postępowania wyjaśniającego, jakie organ przeprowadził oraz załatwienie sprawy przez Starostę [...] przed wydaniem wyroku. Funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył K.N., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w punktach 3 i 4.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom, ponieważ:

a) w sposób niedostateczny odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów, a także powołanych okoliczności faktycznych dotyczących zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania, istotnych dla dokonania oceny stopnia zawinienia organu;

b) nie zindywidualizowano w nim oceny braku podstaw do uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również oceny braku podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej,

przez co uzasadnienie to nie pozwala na ustalenie toku rozumowania Sądu i w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ:

i. prowadził postępowanie przez okres niewspółmiernie długi w stosunku do terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. oraz rzeczywistej czasochłonności czynności niezbędnych do wykonania;

ii. wskazał termin załatwienia sprawy incydentalnie dopiero po upływie wielu lat;

iii. nie podjął próby terminowego załatwienia sprawy ani w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w incydentalnie wyznaczonym przez siebie terminie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.;

iv. nigdy nie wystąpił do właściwego organu w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zgodnie z dyspozycją art. 7 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., co bezpośrednio przełożyło się na wieloletnią zwłokę w załatwieniu sprawy;

v. bez uzasadnionej przyczyny odwlekał badanie wniosku pod względem formalnym i ustalenie kręgu wnioskodawców;

vi. celowo opóźniał zlecenie operatu szacunkowego nieruchomości, tłumacząc się niedoborem środków finansowych i potrzebą planowania budżetowego;

b) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że:

i. art. 149 § 2 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania nawet w okolicznościach przytoczonych w zarzucie (2a) powyżej;

ii. zastosowanie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest "fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim", stanowiąc dyskrecjonalne uprawnienie sądu rozumiane jako możliwość dokonania oceny zupełnie dowolnej i oderwanej od stanu faktycznego i w związku z czym nie wymaga zindywidualizowania oceny;

iii. przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest "szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ", jednak "w realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności" w sytuacji, gdy organ w odpowiedzi na ponaglenie sam przyznał, iż zwlekał z wydaniem decyzji z powodu niedoboru środków finansowych;

iv. art. 149 § 2 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania, ponieważ zamiast tego "funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania", podczas gdy przepisy o zwrocie kosztów postępowania nie służą celom represyjnym ani prewencyjnym;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., i częściowego oddalenia skargi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 3 oraz 4 poprzez stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w punkcie 2 wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdzając bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd stwierdzając bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - dokonując oceny w ramach przysługującego mu uznania i opierając się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji kwalifikacja bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie wskazał daty, w której organ stał się bezczynny. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – jak wskazał Sąd I instancji – długi okres prowadzenia sprawy jest jedną z okoliczności rzutujących na ocenę bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek W.N. z 28 września 2005 r. Wprawdzie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2006 r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2006 r., sygnatura akt I SA/Wa 1396/06, uchylił zaskarżone ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego oraz ww. postanowienie Starosty [...]. Przedmiotowy wyrok wpłynął do organu w dniu 30 marca 2007 r. i nie ma informacji o wydaniu ponownego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z 19 lipca 2022 r. K.N. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako następca prawny po zmarłym W.N. Pismem z 11 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Równocześnie organ wskazał, że sprawa zostanie załatwiona nie później niż do 31 grudnia 2022 r., o ile nie zostaną złożone przez strony dodatkowe dokumenty, dowody bądź wnioski mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 27 grudnia 2022 r. organ ponownie poinformował strony postępowania zgodnie z art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując termin 31 marca 2023 r. oraz informując o przyczynie zwłoki.

Dokonując kwalifikacji bezczynności organu jako mającej lub nie mającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa należy brać pod uwagę zarówno bezczynność mającą miejsce przed, jak i po wstąpieniu do postępowania następcy prawnego zmarłej strony. Stan bezczynności ma bowiem charakter obiektywny. Ewentualny zgon strony nie powoduje zniweczenia bezczynności, a jedynie stanowi przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co z kolei ma znaczenie dla kwestii biegu terminu załatwienia sprawy. Okres zawieszenia postępowania, jak również okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Jeżeli jednak organ stał się bezczynny przed śmiercią strony, to okoliczność ta nie niweczy stanu bezczynności. Skoro zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek W.N. z 28 września 2005 r., to dokonując oceny bezczynności organu jako mającej lub nie mającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa należy określić długotrwałość bezczynności mając na uwadze datę wszczęcia postępowania i uwzględniając termin określony w art. 35 k.p.a. oraz terminy wskazane zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., jak również uwzględniając okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto jednakże rozważań dotyczących kwestii bezczynności organu w odniesieniu do okresu tego postępowania poprzedzającego przystąpienie skarżącego kasacyjnie do tego postępowania jako następcy prawnego wnioskodawcy. Motywy wyroku uniemożliwiają ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji orzekając, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia w powyższym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ani też do nałożenia na organ grzywny, ponieważ nie ma dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez organ (Sąd I instancji miał tu na uwadze bardzo szeroki zakres postępowania wyjaśniającego, jakie organ przeprowadził, oraz załatwienie sprawy przez organ przed wydaniem wyroku), jak również uznał, że funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełnią te środki. I tak, przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego.

Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.

Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej, jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych, w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.), zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.

Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17).

Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Zauważyć również należy, że skoro przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, to jest wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność oraz szeroki zakres postępowania wyjaśniającego, jakie organ przeprowadził, nie stoją na przeszkodzie nałożeniu na organ grzywny oraz przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy również podkreślić, że instytucja zwrotu kosztów postępowania nie jest instytucją alternatywną dla instytucji nałożenia na organ grzywny ani instytucji przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie okazał się zatem zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi i zbada, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy wystąpiły przesłanki uznania stwierdzonej bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oceni zasadność żądania skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) uchylił punkty 3 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.