Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 578/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 3 czerwca 2024 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr IV.20.2024 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skargę na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), wniósł Wojewoda [...] zarzucając istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz właściwości organów tym zakresie, tj. art. 9 ust. 1, art. 11, art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 799 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie Wojewody skarżony akt podjęty został z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz właściwości organów gminy w tym zakresie. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Rada Gminy [...] uchwałą Nr XXXI. 174.2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach [...] i [...] zainicjowała zmianę nr 6 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Następnie, w dniu 30 czerwca 2022 r. uchwałą Nr XLVI.277.2022 Rada Gminy [...] zwiększyła zakres obszaru opracowania zmiany studium. Zakres opracowania zmiany studium każdorazowo przedstawiono na załączniku graficznym do uchwały. Jak wynika z załącznika graficznego do uchwały Nr XLVI.277.2022 w granicach zwiększenia opracowania zmiany studium znalazła się m.in. zabudowana budynkiem mieszkalnym działka nr [...], położona w miejscowości [...], znajdująca się w zachodniej części terenu objętego zmianą. Wojewoda podkreślił, że żadna z ww. uchwał intencyjnych nie przewidywała możliwości etapowego wdrażania postanowień uchwały intencyjnej. Powyższe oznacza, że uchwała przyjmująca zmianę studium powinna swym zakresem opracowania obejmować dokładnie takie granice, jakie wyznaczono w załączniku graficznym zmienionej uchwały intencyjnej. Tymczasem, jak wynika z analizy załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały, granice wyznaczone w znowelizowanej uchwale intencyjnej nie pokrywają się z granicami uchwały przyjmującej, albowiem z uchwały Nr IV.20.2024 Rady Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyłączona została działka nr [...], położona w miejscowości [...]. Tym samym wyżej wskazany obszar nie został objęty ustaleniami studium, pomimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż weryfikacja załączników graficznych z obu etapów procedury planistycznej (przystąpienia i uchwalenia) wskazuje jednoznacznie na liczne przesunięcia w obrębie wyznaczonych granic opracowania zmiany studium (zachodnia i południowa granica opracowania zmiany studium z etapu uchwalenia wykracza poza granice opracowania zmiany z etapu przystąpienia, z kolei północna część granic opracowania zmiany z etapu uchwalenia jest zawężona w stosunku do obszaru przedstawionego na etapie przystąpienia do zmiany studium - dowód mapa w skali A3 przedstawiająca granice opracowania zmiany studium z etapu przystąpienia oraz uchwalenia). Zatem w realiach sprawy nie mamy do czynienia z tożsamością granic obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej z granicami przyjętymi w uchwale przyjmującej zmianę studium. W ocenie skarżącego powyższe oznacza naruszenie obowiązującego porządku prawnego, tj. art. 11 w związku z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., które należy uznać jako naruszenie zarówno trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i właściwości organów w tym zakresie - art. 28 ust. 1 tej ustawy. Naruszenie trybu sporządzenia studium przejawia się tym, iż skoro w uchwale intencyjnej nie przewidziano etapowania procedury, objęcie ustaleniami zmiany studium terenu niepokrywającego całości obszaru wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium stanowi istotne naruszenie prawa poprzez zaniechanie dokonania stosownej zmiany w uchwale inicjującej procedurę planistyczną.

Wojewoda podkreślił, iż zmian w ustaleniach aktu planistycznego inicjującego procedurę planistyczną i wyznaczającego jego granice może dokonać wyłącznie rada gminy w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia takiego aktu lub poprzez jego uchylenie. W realiach sprawy nie została podjęta uchwała zmieniająca uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, na mocy której wyłączona zostałaby z opracowania działka nr [...], położona w m. [...]. Powyższe zaniechanie prowadzi do wniosku, iż faktycznego ustalenia granic terenu objętego zmianą studium dokonała nie Rada Gminy [...], lecz Wójt Gminy [...], który w toku procedury planistycznej samodzielnie podjął decyzję w przedmiocie wyłączenia z opracowania działki nr [...], co stanowi z kolei naruszenie właściwości organów gminy w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/16).

Ponadto, zdaniem skarżącego Wojewody, do istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowej zmiany studium doszło również poprzez sposób, w jaki organy gminy [...] (Wójt, a następnie Rada Gminy [...]) rozpatrzyły uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium.

W myśl art. 11 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Studium uchwała rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 (art. 12 ust. 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że rada ma obowiązek przeprowadzenia indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag. Dla zachowania omawianego wymogu proceduralnego istotne znaczenie ma przeprowadzenie na sesji rady obrad nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu aktu planistycznego, tak by zagwarantowane było ich indywidualne rozpatrzenie (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/18).

W tabeli zamieszczonej w załączniku Nr 3 do przedmiotowej uchwały pod poz. 7 zatytułowaną: "uwagi" przedstawiony został sposób rozpatrzenia przez Radę Gminy [...] 13 uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy [...]. W ocenie skarżącego analiza sposobu rozpatrzenia tych uwag z załączonymi do dokumentacji planistycznej pismami mieszkańców, stanowiącymi uwagi do projektu zmiany studium, jednoznacznie wskazuje, że nie wszystkie opisane w uwagach zastrzeżenia do projektu zmiany studium, zostały rozpatrzone przez Radę Gminy [...], tj. poddane szczegółowej analizie ze wskazaniem uzasadnienia merytorycznego zajętego przez organ stanowiska. Dotyczy to rozpatrzenia uwag złożonych przez:

- D. i J. R. (pozycja nr 3 w wykazie uwag), Z. J. (pozycja nr 4 w wykazie uwag), M. K. (pozycja nr 5 w wykazie uwag), gdzie Rada Gminy [...] nie ustosunkowała się w ogóle do podnoszonej w uwagach kwestii niezgodności granic obszaru opracowania zmiany studium, przedstawionych na załącznikach graficznych do uchwały intencyjnej i do uchwały przyjmującej zmianę studium (wyłączenie z opracowania ww. działki nr [...]) i co się z tym wiąże - konieczności podjęcia uchwały zmieniającej w ww. zakresie obszar przystąpienia do sporządzenia zmiany studium,

- Z. J. (pozycja nr 4 w wykazie uwag), M. K. (pozycja nr 5 w wykazie uwag), gdzie Rada Gminy [...] w odpowiedzi na zarzut naruszenia kwestionowanym aktem 14 konkretnych dokumentów (wnoszący uwagę każdorazowo wskazywali rodzaj tego naruszenia) lakonicznie jedynie wskazała, że cyt. "w prognozie oddziaływania na środowisko uwzględniono ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 9 ust. 2 upzp w brzmieniu sprzed 24.09.2023r., ustalenia pozostałych dokumentów bierze się pod uwagę",

- Z. J. (pozycja nr 4 w wykazie uwag), M. K. (pozycja nr 5 w wykazie uwag), gdzie Rada Gminy [...] w odpowiedzi na zarzut szeregu nieprawidłowości dotyczących zawartości, jak i czytelności załącznika graficznego, w sposób lakoniczny stwierdziła jedyni, iż cyt. "jakość dotychczasowego załącznika graficznego wynika z techniki dostępnej w momencie tworzenia pierwotnej wersji oraz jego przetwarzania na przestrzeni lat, nadal jest to dokument obowiązujący w obrocie prawnym".

Reasumując Wojewoda stwierdził, iż Rada Gminy [...] nie rozpatrzyła w należyty sposób wszystkich złożonych przez mieszkańców gminy uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Prowadzi to do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i tym samym do istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wójta Gminy [...] wniesiono o oddalenie skargi w całości. Podniesiono, że procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] została zainicjowana uchwałą nr XXXI.174.2021 Rady Gminy [...] z dnia 27 maja 2021 r., a następnie podjęto uchwałę Nr XLVI.277.2022 z dnia 30 czerwca 2022 r., która zwiększyła zakres obszaru opracowania m.in. o działkę nr ewid. [...] obręb [...]. W toku prac projektowych odstąpiono jednak od określania nowych przesądzeń kierunkowych dla tej nieruchomości ze względu na to, że znajduje się ona tuż przy granicy obszaru objętego opracowaniem i w znacznej odległości od projektowanej funkcji produkcyjno-usługowej. Uznano, że nie ma uzasadnienia i konieczności tworzenia nowych zapisów kierunkowych dla działki z istniejącą zabudową mieszkaniową. Zmiana studium została sporządzona dla obszaru, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a obejmuje jedynie jego część, przy czym w całości zawiera się w granicach wskazanych w uchwale z 2022 r. Zgodnie art. 11 u.p.z.p. dotyczącym postępowania planistycznego Rada Gminy [...] wykonała obowiązki związane z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, zarówno po podjęciu uchwały intencyjnej w 2021 r. jak i uchwały w 2022 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze oraz w sytuacji, gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania studium na części obszaru niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu, należy uznać, że zastosowany tryb w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie narusza prawa.

Zaznaczono także, iż zmiany wprowadzane do studium gminy [...] w ramach szóstej z kolei przeprowadzonej procedury zmieniającej polegały na naniesieniu nowych przesądzeń kierunkowych na rysunku studium uchwalonym w pierwotnej wersji w 1999 r. i wykonanym na podkładzie mapy topograficznej w skali 1:25000. Na przestrzeni lat wraz z wprowadzanymi zmianami w formie ujednoliconej jakość rysunku, w tym jego czytelność, ulegała pogorszeniu. Należy zaznaczyć, że pierwotna wersja została wykonana w technice analogowej z zastosowaniem kolorów i oznaczeń nanoszonych ręcznie, a na późniejszych etapach skanowana w celu wprowadzenia nowych ustaleń tym razem przy użyciu technik cyfrowych programów komputerowych wspierających projektowanie graficznych. Doszło zatem także do deformacji samego rysunku, która jest charakterystyczna w procesie digitalizowania obiektów analogowych. W efekcie pierwotne relacje przestrzenne poszczególnych obiektów przedstawionych na rysunku studium mogły ulec pewnemu odkształceniu, jednakże nie w stopniu uniemożliwiającym dalsze funkcjonowanie dokumentu. Granice obszaru zmiany studium wskazane w uchwale intencyjnej z 2022 r. wymagały odwzorowania na rysunku studium biorąc pod uwagę w szczególności: treść podkładu topograficznego oraz wrysowane na nim ustalenia kierunkowe. Nie jest bowiem możliwe, aby treść mapy zasadniczej (1:1000 lub 1:2000) w relatywnie dużej skali, stanowiącej podkład dla załącznika graficznego uchwały intencyjnej odpowiadała dokładnie mapie topograficznej cechującej się z reguły skalami znacznie mniejszymi 1:25000 lub 1:50000. Takie przeniesienie granic musi uwzględniać niewielki margines, w którym mogą zawierać się pewne nieścisłości, bowiem dokładne odwzorowania nie będą możliwe.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu granice zmiany studium odpowiadają tym przedstawionym w uchwale intencyjnej z 2022 r., oddając ich kształt, a także zawierając się w granicach wskazanych do opracowania nowych kierunków zagospodarowania. Przebiegają bowiem m. in. po drogach czy granicach pomiędzy lasami a gruntami rolnymi, które są możliwe do odczytania z treści podkładu topograficznego oraz przyjętych ustaleń. Przedmiotem zmiany jest bowiem rysunek studium stanowiący graficzny wyraz polityki przestrzennej gminy wykonany na podkładzie topograficznym. Natomiast kontury działek ewidencyjnych mogą stanowić roboczy element pomocniczy, który nie może determinować planowanych rozwiązań projektowych. Upraszczając: w obu przypadkach (mapa topograficzna i mapa ewidencyjna) delimitacja oraz identyfikacja obszaru objętego zmianą jest tożsama, a niezgodność topologiczna granic uchwały intencyjnej oraz uchwały przyjmującej zmianę studium jest wyłącznie kwestią techniczną.

Co do sposobu rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy [...] oraz Radę Gminy [...] złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyjaśniono, że w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do zmiany studium, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag. Zgodnie z powyższym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium, przedłożone w myśl przepisów art. 11 pkt 9 ww. ustawy w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag stanowi integralną część zaskarżonej uchwały jako załącznik nr 2. Rada Gminy [...] podejmując uchwałę, uchwaliła zmianę studium gminy [...] orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi. Dlatego dla zachowania tego wymogu istotne znaczenie ma przeprowadzenie dyskusji nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu planu, tak aby zagwarantowane było ich prawidłowe rozpatrzenie. Właściwym miejscem do takiej dyskusji jest sesja Rady Gminy, podczas której radni oraz pozostali zainteresowani mogą zapoznać się z argumentacją organu sporządzającego. Zgodnie bowiem z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Wójt przedstawia Radzie projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z treści protokołu z sesji Rady Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2024 r. wynika, że przed przystąpieniem do głosowania nad zaskarżoną uchwałą przeprowadzona została dyskusja nad wniesionymi uwagami, podczas której można było zadać pytania, zgłosić swoje wątpliwości oraz zaproponować inny sposób ich rozpatrzenia. Głos zabierali zarówno radni jak i przybyli goście. Przedstawione przez Wójta Gminy [...] rozstrzygnięcie dotyczące wniesionych uwag zostało poddane głosowaniu przez Radę Gminy [...], w którym przyjęto zaproponowany sposób ich rozpatrzenia. Każda uwaga złożona w sposób określony w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu może zawierać szereg zastrzeżeń do projektu dokumentu. Podobnie było w przypadku części uwag złożonych do projektu zmiany studium gminy [...]. Zastrzeżenia te były przedmiotem merytorycznej oceny zarówno ze strony Wójta, jak i Rady Gminy. Przy czym rozpatrzeniu powinna podlegać uwaga jako całość i to w sposób binarny uwzględniona lub nieuwzględniona. Tak wynika z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), określającego wzór wykazu uwag, gdzie nie ma miejsca na uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że wobec wyrażanego obecnie poglądu, że nie jest błędem ani zbiorcze głosowanie nad listą nieuwzględnionych uwag, ani głosowanie nad nimi łącznie z głosowaniem nad samą uchwałą, sposób procedowania przez Radę Gminy [...] nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Wojewodę [...] jako organ nadzoru na uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Wojewoda [...] w terminie zakreślonym przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku aktów planistycznych sąd administracyjny dokonuje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oceny, czy zaskarżony akt (w tym przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru sformułował zarzuty odnoszące się do istotnego naruszenia trybu uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania studium (a także zmiany studium, gdyż zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następują w takim trybie, w jakim są uchwalane) jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 11 u.p.z.p. Do nieważności studium w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności, ewentualnie przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono.

Zdaniem Sądu nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium jak i właściwości organów przez tzw. etapowanie procedury planistycznej polegające na dokonaniu zmiany studium dla części terenu objętego uchwałą intencyjną, z pominięciem działki nr [...], położonej w miejscowości [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że przepisy u.p.z.p. określają jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiadają się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu objętego uchwałą intencyjną. Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa. Dopuszczalne jest zatem prowadzenie procedur planistycznych odrębnie dla różnych części terenu objętego uchwałą intencyjną (por. wyroki NSA: z 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 802/13, z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2626/19, z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1898/19, z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt OSK 2258/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia aktu planistycznego (art. 14 u.p.z.p.) jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. W rezultacie prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym (wiążący organ wykonawczy gminy), wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem. Powyższe cechy prawne uchwały intencyjnej powodują, że nie można mówić o istotnym naruszeniu przepisów o właściwości organu wówczas, gdy uchwała o przystąpieniu - tak jak w rozpoznawanej sprawie - milczy w sprawie tzw. etapowania, co zarzuca skarżący Wojewoda. W ocenie Sądu nie doszło w ten sposób do naruszenia właściwości organów, gdyż na końcu procedury planistycznej zgodę na uchwalenie zmiany studium z pominięciem działki nr [...] zatwierdziła Rada Gminy, a zatwierdzając go uznała przyjęte granice etapowania. Podkreślić przy tym należy, że nie doszło do objęcia zaskarżoną uchwałą innych terenów niż te, których dotyczyła uchwała intencyjna, a jedynie do pominięcia działki nr [...]. Z tej przyczyny Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Wojewody, uznając, że dokonane zmniejszenie granic obszaru w porównaniu do tego, co przyjęła Rada Gminy w uchwale intencyjnej przez wyłączenie działki nr [...], nie stanowiło przypadku istotnego naruszenia trybu sporządzania studium oraz przepisów o właściwości organów - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi odnoszący się do braku tożsamości granic obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej z granicami przyjętymi w uchwale przyjmującej zmianę studium z uwagi, jak to wskazano w skardze, "na liczne przesunięcia w obrębie wyznaczonych granic opracowania zmiany studium (zachodnia i południowa granica opracowania zmiany studium z etapu uchwalenia wykracza poza granice opracowania zmiany z etapu przystąpienia, z kolei północna część granic opracowania zmiany z etapu uchwalenia jest zawężona w stosunku do obszaru przedstawionego na etapie przystąpienia do zmiany studium)". Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę różnice, jeżeli chodzi o granice obszaru wskazane w uchwale intencyjnej oraz uchwale przyjmującej zmianę studium, wynikały z kwestii technicznych, gdyż granice obszaru zmiany studium wskazane w uchwale intencyjnej z 2022 r. wymagały odwzorowania na rysunku, a nie jest możliwe, aby treść mapy zasadniczej (1:1000 lub 1:2000) w relatywnie dużej skali, stanowiącej podkład dla załącznika graficznego uchwały intencyjnej odpowiadała dokładnie mapie topograficznej cechującej się skalami znacznie mniejszymi 1:25000 lub 1:50000. Doszło do deformacji samego rysunku, która jest charakterystyczna w procesie digitalizowania gdy pierwotna wersja, która została wykonana w technice analogowej z zastosowaniem kolorów i oznaczeń nanoszonych ręcznie, była skanowana w celu wprowadzenia nowych ustaleń tym razem przy użyciu technik cyfrowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1825/12, zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów. W ocenie Sądu w wyniku zastosowania map różnej skali nie doszło jednak w rozpoznawanej sprawie do niedopuszczalnych zmian obszaru objętego uchwałą zmieniającą, w szczególności przez jego powiększenie w porównaniu do obszaru objętego uchwałą intencyjną z 2022 r. Należy zauważyć, że w skardze nie wskazano na konkretne zmiany granic ograniczając się do bardzo ogólnego twierdzenia o licznych przesunięciach i koncentrując się na pominięciu działki nr [...], o czym była mowa wyżej. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z niedopuszczalną zmianą obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej stanowiącą istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie doszło również do istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonej zmiany studium przez sposób, w jaki organy gminy [...] (Wójt oraz Rada Gminy [...]) rozpatrzyły uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium.

Zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. wójt jako organ planistyczny, po upływie terminu do zgłaszania uwag dotyczących wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały.

Z powyższych przepisów wynika, że uchwalenie (zmiana) studium ma nastąpić z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta. Ustawa wymaga zatem nierozdzielania w czasie głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami i nad uchwałą w sprawie studium, natomiast przepisy prawa nie określają jednoznacznie, czy rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych ma nastąpić przez głosowanie nad każdą uwagą oddzielnie, odrębnie nad listą uwag - czy głosowanie nad uwagami charakteryzować się ma jakąś faktyczną odrębnością od głosowania nad projektem studium. Ustawa nie określa też formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjąć jednak należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego aktu planistycznego. Ustawodawca nie narzucił bowiem organom procedującym nad uwagami formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie co do zgłoszonych uwag. Niewątpliwie najpierw powinien ustosunkować się do uwag wójt, a następnie powinna to uczynić rada gminy, przy czym jej obowiązek dotyczy uwag nieuwzględnionych, bowiem do uwag uwzględnionych rada może ale nie musi się odnosić, co wprost wynika z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Ani jednak z chronologii czynności składających się na procedowanie organów (wójta, rady gminy) nad uwagami, ani z ustawy (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) nie wynika wymaganie, by rada miała podejmować odrębną od procedowanej uchwały planistycznej uchwałę w sprawie nieuwzględnionych przez wójta uwag.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium, przedłożone zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag stanowiło integralną część zaskarżonej uchwały jako załącznik nr 2. Z treści protokołu z sesji Rady Gminy [...] z dnia 3 czerwca 2024 r. wynika, że przed przystąpieniem do głosowania nad zaskarżoną uchwałą przeprowadzona została dyskusja nad wszystkimi wniesionymi uwagami, a więc także tymi opisanymi w skardze, po czym przedstawione przez Wójta Gminy [...] rozstrzygnięcie dotyczące wniesionych uwag zostało poddane głosowaniu przez Radę Gminy [...], w którym przyjęto zaproponowany sposób ich rozpatrzenia. Rada Gminy [...] podejmując uchwałę uchwaliła zmianę studium gminy [...] orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Taki sposób procedowania nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Dla zrealizowania wymagania z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wystarczające jest, że rada rozpatrzyła nieuwzględnione przez wójta uwagi i uczyniła to "jednocześnie" z uchwaleniem studium. Sposób regulacji art. 11 pkt 9 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie określenia "istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium" nie pozwalają w okolicznościach tej konkretnej sprawy przyjąć, że z uwagi na sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag uchwałę z powodu jej istotnej wadliwości należy usunąć z obrotu prawnego.

Ponieważ, jak wskazano wyżej, nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium oraz przepisów o właściwości organów w zakresie zarzucanym w skardze, a analiza akt nie doprowadziła do stwierdzenia innych naruszeń stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.