Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 824/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4. art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 lutego 2024 r. sprzeciwu R. J. i M. J. od decyzji Wojewody z dnia 23 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz wnoszących sprzeciw kwotę 597;- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a.") uchylił decyzję Starosty [...] z 17 sierpnia 2023 r. nr [...] ([...]), odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia A. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego przy ul. [...] w W. , na działkach nr ewidencyjny [...], [...], obręb ewidencyjny W. ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2023 r. nr [...] ([...]), odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia A. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego przy ul. [...] w W. , na działkach nr ewidencyjny [...], [...], obręb ewidencyjny W. ([...]) – dalej również jako: "inwestycja".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P., reprezentowany przez radcę prawnego B. K., podnosząc między innymi, że organ administracji publicznej zakończył postępowanie, pomimo tego, że został powiadomiony o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie o zasiedzenie nieruchomości. Odwołujący wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w P., Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z 17 maja 2023 r., sygn. akt [...] Ca [...], na które powołał się organ I instancji.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie strony postępowania - M. J. i R. J. są właścicielami działki nr [...], graniczącej z terenem realizacji inwestycji. Kwestionują oni prawo inwestora do działek inwestycyjnych, powołując się na okoliczność nabycia ich części w drodze zasiedzenia. Na dowód powyższego została przedstawiona kopia odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w P., Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z 17 maja 2023 r., sygn. akt [...] Ca [...], zmieniającego wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego w W. z 30 listopada 2022 r., sygn. akt I Ns [...] w sprawie z wniosku o zasiedzenie nieruchomości.

Z kolei w odwołaniu podniesiono, że A. P. złożył skargę kasacyjną w sprawie o zasiedzenie nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego pełnomocnik A. P. przedłożyła odpis skargi kasacyjnej z dnia 08 września 2023 r. od postanowienia Sądu Okręgowego w P. wraz z dowodem jej nadania, a także wydrukiem pisma Sądu Okręgowego w P. z 5 października 2023 r., którym przekazuje skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego. Skarga została zarejestrowana przez Sąd Okręgowy w P. pod sygn. akt II WSC [...] "sk".

Wojewoda, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a powstanie takiego zagadnienia wstępnego może być przesłanką do zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie za zawieszeniem postępowania administracyjnego przemawia, że dopiero rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd Najwyższy w postaci rozpoznania skargi kasacyjnej umożliwi dokonanie ostatecznej oceny w kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji możliwości wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem.

Zdaniem Wojewody do zawieszenia postępowania nie powinno jednak dojść na etapie rozpatrywania odwołania, ponieważ godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli M. J. i R. J. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 23 listopada 2023 r. oraz o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszących sprzeciw Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję w sposób rażący naruszył art. 365 § 1 k.p.c., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sad, który je wydał, lecz również inne sady oraz Inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie spornej między skarżącymi i wnioskodawcą, wydane przez Sąd Okręgowy w P., jest prawomocne i przesądza ono własność nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa administracyjna skarżącym, a wniesienie skargi kasacyjnej, stanowiąca nadzwyczajny środek zaskarżenia, absolutnie nie uchybia prawomocności wcześniej wydanego wyroku sądu powszechnego. Odwołując się do stanowiska doktryny skarżący podnieśli również, że kwestia prejudycialna w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 musi być otwarta, a więc jeszcze prawomocnie nierozpoznana, a prejudykatowi powinna przysługiwać cecha trwałości rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do oceny prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w P., Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z 17 maja 2023 r., sygn. akt [...] Ca [...], zmieniającego wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego w W. z 30 listopada 2022 r., sygn. akt I Ns [...] w sprawie z wniosku o zasiedzenie nieruchomości i jego wpływu na prowadzone postępowanie. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną.

Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się na uznaniu, że przedłożenie przez inwestora - A. P. odpisu skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w P. wraz z dowodem jej nadania, a także wydrukiem pisma Sądu Okręgowego w P. z dni 05 października 2023 r., którym przekazuje skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, wyczerpuje przesłankę uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przy czym zawieszenie postępowania, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, powinno mieć miejsce przed organem I instancji.

Sąd zauważa jednak, że okoliczność powyższa nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej jest zastrzeżone do sytuacji, w których niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dokonanie oceny prawnej określonych faktów, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego.

W ocenie Sądu dokonanie przez organ odwoławczy oceny, faktu, jakim jest przedłożenie odpis skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w P., nie stanowi okoliczności, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rolą Wojewody było bowiem ocenienie powyższej okoliczności w kontekście prowadzonego postępowania, a następnie podjęcie na tej podstawie rozstrzygnięcia, nie zaś przekazywanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Brakuje bowiem tutaj niezbędnego elementu umożliwiającego wydanie decyzji kasacyjnej, jakim jest konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Starostę.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że brak było podstaw do uchylenia przez Wojewodę decyzji z dnia 17 sierpnia 2023 r., a w konsekwencji do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a wniesiony sprzeciw uznać należało za zasadny. Wobec powyższego uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w tym miejscu podkreśla raz jeszcze, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie była kwestia oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego oraz skutków prawnych wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w P., Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt [...] Ca [...], zmieniającego wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego w W. z 30 listopada 2022 r., sygn. akt I Ns [...] w sprawie z wniosku o zasiedzenie nieruchomości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 100,- zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa (17;- zł).