Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 11 i pkt 24, art. 65 ust. 2 pkt 2, art. 65 ust. 2 pkt 1, 2 i 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 833/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2024 r. nr WNP-I.4131.4.2024 w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/24 w wyniku rozpoznania skargi Gminy Siedlce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: WNP-I.4131.4.2024 w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji w dniu 28 grudnia 2023 r. Rada Gminy Siedlce (dalej: Rada Gminy) podjęła uchwałę Nr LXIII/904/2023 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, którą doręczono organowi nadzoru w dniu 4 stycznia 2024 r., przy piśmie Wójta Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2023 r. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) dalej: u.s.g., oraz art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p., a także art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej: ustawa zmieniająca. Organ nadzoru - Wojewoda Mazowiecki stwierdził istotne naruszenie przepisów u.p.z.p. w związku z jej nowelizacją, co skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego. W wydanym rozstrzygnięciu nadzorczzym zwrócił uwagę, iż z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie przywołana powyżej ustawa zmieniająca z dnia 7 lipca 2023 r., na podstawie której uchylono m.in.: art. 9, art. 10, art. 11, art. 11a, art. 12 i art. 13 u.p.z.p., a które to przepisy odnosiły się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym określały sposób zainicjowania procesu jego tworzenia. Ustawa zmieniająca wprowadziła nowy rodzaj aktu planistycznego tj. plan ogólny gminy. Organ nadzoru wskazał również, że ustawodawca zachował moc obowiązujących studiów, a także dopuścił możliwość kontynuacji prac nad studiami (a także ich zmianami) w odniesieniu do których wykonano co najmniej czynności proceduralne polegające na wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, a także dopuścił kontynuowanie prac nad opracowaniem zmiany studium niezależenie od etapu jego sporządzania wyłącznie w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wyłącznie w przypadku lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju lub działalności w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin. Z przepisów intertemporalnych wynikają także wyjątki dotyczące możliwości kontynuowania już rozpoczętych procedur dotyczących opracowania i uchwalania studium, a także ich zmian. Tymczasem Rada Gminy proces sporządzania zmiany studium zainicjowała w dniu 28 grudnia 2023 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, tym samym nie miała podstaw do podejmowania uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium.

Gmina Siedlce wywiodła skargę nie zgadzając się z rozstrzygnięciem nadzorczym i zarzuciła naruszenie: 1) art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchylenie przepisu art. 9 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza możliwość podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) art. 91 u.s.g., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność wniesionej skargi. Uzasadniając przyjęte stanowisko zauważył, że podstawą stwierdzenia przez Wojewodę Mazowieckiego nieważności uchwały Rady Gminy z 28 grudnia 2023 r., nr LXIII/904/2023 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, było ustalenie, że art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej nie daje uprawnień do wszczęcia procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bez względu na przedmiot planowanych zmian z uwagi na uchylenie z dniem 24 września 2023 r. przepisu stanowiącego podstawę prawną podjęcia takiej uchwały, tj. art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie narusza prawa. Sąd wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z art. zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Stosownie natomiast do art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W mniejszej sprawie, jak podniósł Sąd taka sytuacja miała miejsce, gdyż zmiana studium dotyczyła realizacji inwestycji celu publicznego na działkach ewidencyjnych nr [...] w O. i nr [...]w Ż., wskazanych na załączniku graficznym do uchwały. Wobec tego niezasadne jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że przepis art. 65 ust. 2 pkt 1-3 ustawy zmieniającej, nie dawał Radzie Gminy uprawnień do zainicjowania procedury zmiany studium, a umożliwiał jedynie rozpoczęcie procedowania nad planem ogólnym gminy. Z uzasadnienia ustawy zmieniającej wynika bowiem, że w okresie przejściowym możliwe będzie uchwalanie zmiany studium wynikającej wyłącznie z potrzeby zlokalizowania inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 148 p.p.s.a, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego jego zastosowania, polegającą na błędnym przyjęciu, że zawarta w tym przepisie podstawa do "opracowania i uchwalania" zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotycząca wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego upoważnia również do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów prowadząca do ich właściwego zastosowania w sprawie winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku o braku podstaw prawnych do rozpoczynania procesu sporządzania zmiany studium po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej;

2) art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 148 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w zakresie pojęcia opracowanie i uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mieści się również podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że opracowanie zmiany studium odnosi się do kolejno podejmowanych czynności proceduralnych, o których mowa w całym art. 11 ustawy u.p.z.p., które podejmuje organ wykonawczy gminy już po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, co oznacza, iż przystąpienie do sporządzenia zmiany studium nie może być utożsamiane z opracowaniem, czy też sporządzaniem zmiany studium, a także jego uchwalaniem;

3) art. 1 pkt 11 i pkt 24 ustawy zmieniającej w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie pomimo, że z ww. przepisów wynika, że z dniem 24 września 2023 r. derogowano z systemu prawnego art. 9 ust. 1 u.p.z.p. oraz zmodyfikowano brzmienie art. 27 u.p.z.p., co oznacza, iż przy właściwym zastosowaniu ww. przepisów brak podstaw prawnych do podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zostało całkowicie pominięte przez Sąd I instancji przy orzekaniu w sprawie, a co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru;

4) art. 65 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy zmieniającej, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w sprawie, w związku z oparciem swojego stanowiska i wykładni ww. przepisów na niewłaściwym fragmencie uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej odwołującej się do uchwalenia zmiany studium oraz z pominięciem dalszej treści uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej zawartej na tej samej 71 stronie (druk nr 3097), dostępnego pod adresem: Druk nr 3097 - Sejm Rzeczypospolitej Polskiej), z którego wprost wynika, że: "Zgodnie z art. 65 ust. 2 będzie można dokończyć odpowiednio zaawansowane procedury uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin na podstawie dotychczasowych przepisów materialnych i procesowych. Niezależnie od stopnia zaawansowania prac w okresie przejściowym możliwe będzie uchwalanie zmiany studium wynikającej wyłącznie z potrzeby zlokalizowania inwestycji celu publicznego. Przepisy art. 65 NIE DAJĄ PODSTAWY DO WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE UCHWALENIA LUB ZMIANY STUDIUM PO DNIU WEJŚCIA USTAWY W ŻYCIE". Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów art. 65 ust. 2 ustawy zmieniającej, oparł swój wyrok na treści uzasadnienia do ustawy zmieniającej odnoszącej się do innego etapu procedowania studium, podczas gdy z uzasadnienia do ww. przepisu przejściowego wprost wynika, że zgodnie z wolą ustawodawcy i tym samym celem ustawy przepisy te nie dają podstaw do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Dokonanie właściwej wykładni ww. przepisów i ich prawidłowe zastosowanie w sprawie, w świetle woli ustawodawcy zawartej w przepisie art. 65 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy zmieniającej, wyrażonej również jednoznacznym stanowiskiem w ramach uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, winno doprowadzić do stwierdzenia o braku podstaw prawnych co do inicjowania (przystępowania do) zmian studium. Sąd I instancji, orzekając wbrew ww. przepisom oraz intencji ustawodawcy doprowadził do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a., art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) dalej: p.u.s.a., polegające na sporządzaniu lakonicznego, uzasadnienia wyroku, bez odniesienia się do szczegółowej argumentacji zawartej w ramach uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawartego w udzielonej odpowiedzi na wniesioną skargę. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie jest faktycznie samodzielne stanowisko Sądu I instancji, wyrażone prawidłową wykładnią i właściwym zastosowaniem przepisów intertemporalnych, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie analizy prawnej podjętej uchwały, a następnie szczegółowych zarzutów wskazanych w uzasadnieniu uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podtrzymanych i dodatkowo szczegółowo wyjaśnionych w ramach udzielonej odpowiedzi na wniesioną skargę, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a., art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej i art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., polegające na braku rozpoznania szczegółowej argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, znajdującym się w aktach sprawy, co doprowadziło do sytuacji, w której ustawowa przesłanka upoważniająca do "opracowania i uchwalania" zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotycząca wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sposób nieuprawniony, w ramach zastosowanej wykładni prawotwórczej, została rozciągnięta na zezwolenie na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, podczas gdy przepis ten wprost upoważnia co najwyżej do kontynuowania opracowania już rozpoczętych procedur sporządzania zmiany studium, w wyniku którego dochodzi do jego uchwalenia; powyższym działaniem doprowadzono do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a., art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku i orzekaniu na wybranych fragmentach akt sprawy, nie mających zastosowania w niniejszym postępowaniu, z pominięciem całokształtu, znajdującego się w aktach, materiału dowodowego, które potwierdzają wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej, czego dowodem jest oparcie całego stanowiska o niewłaściwy fragment uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, odwołującej się stricte do uchwalenia zmiany studium, podczas gdy, z dalszej treści uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, zawartej na tej samej 71 stronie uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk nr 3097) dostępnego pod adresem: Druk nr 3097 - Sejm Rzeczypospolitej Polskiej), wprost wynika, że: "Zgodnie z art. 65 ust. 2 będzie można dokończyć odpowiednio zaawansowane procedury uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin na podstawie dotychczasowych przepisów materialnych i procesowych. Niezależnie od stopnia zaawansowania prac w okresie przejściowym możliwe będzie uchwalanie zmiany studium wynikającej wyłącznie z potrzeby zlokalizowania inwestycji celu publicznego. Przepisy art. 65 NIE DAJĄ PODSTAWY DO WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE UCHWALENIA LUB ZMIANY STUDIUM PO DNIU WEJŚCIA USTAWY W ŻYCIE."; powyższe oznacza, że Sąd I instancji, oparł swój wyrok na niewłaściwej treści uzasadnienia do ustawy zmieniającej, podczas gdy z uzasadnienia do ww. przepisu przejściowego wprost wynika, że zgodnie z wolą ustawodawcy przepisy te nie dają podstaw do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium; orzekając wbrew zgromadzonemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu oraz faktom znanym Sądowi z urzędu, obowiązującym przepisom oraz intencją ustawodawcy doszło do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru;

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a., art. 1 pkt 11 i pkt 24 oraz art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g. tj. wadliwie wykonywanej funkcji kontrolnej, polegające na dokonaniu wykładni rozszerzającej w wyniku, której Sąd I instancji zastosował całkowicie derogowany z sytemu prawnego przepis art. 9 ust. 1 u.p.z.p. upoważniający do rozpoczęcia procedury sporządzania studium, a także zmieniony przepis art. 27 u.p.z.p. upoważniający (zestawiony łącznie) do przystąpienia do sporządzania zmiany studium, a które to przepisy obowiązywały jedynie do 23 września 2023 r., a więc nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, przy czym ich bezpodstawne zastosowanie miało kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem doprowadziło do uchylenia prawidłowo wydanego aktu nadzoru;

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na orzekaniu z całkowitym pominięciem stanowiska Wojewody Mazowieckiego dokonującego szczegółowej analizy w kontekście różnicy pomiędzy: rozpoczęciem procedury sporządzania, sporządzaniem a uchwaleniem studium, czy też jego zmiany, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem zamiast oddalenia skargi Gminy Siedlce, doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia aktu nadzoru.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Siedlce w imieniu Gminy Siedlce wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Zarzuty kasacyjne dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego w zakresie dopuszczenia możliwości przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu ustawa zmieniająca wyklucza możliwość zmiany studium, jeżeli przed wejściem jej w życie nie przystąpiono do opracowania takiej zmiany, co ma wynikać zarówno z brzmienia art. 65 ust. 2 pkt 2 jak i art.1 pkt 11 i 24 ustawy zmieniającej oraz uzasadnienia do projektu tej ustawy.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak wynika z brzmieniem art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany przepis wprost dopuszcza zmianę studium w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem również w oparciu o art. 9 ust. 1 u.p.z.p. i uzależnia ich zastosowanie jedynie od objęcia zmianą studium lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie przedmiot zmiany w tym zakresie nie jest kwestionowany. Przepis ten nie wprowadza żadnych innych ograniczeń, w tym nie uzależnia jego stosowania od rozpoczęcia procedury zmiany studium przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jak to ma miejsce w przypadku art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, który wprost wskazuje, że do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. W odróżnieniu od tego przepisu art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej takich ograniczeń nie przewiduje. Brzmienie tego przepisu wskazuje również, że stanowi on odrębną podstawę od art. 65 ust. 2 pkt 1 do zmiany studium w zakresie tylko i wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z uzasadnieniem do projektu ustawy, które wprost wskazuje: "że niezależnie od stopnia zaawansowania prac w okresie przejściowym możliwe będzie uchwalenie zmiany studium wynikającej wyłącznie z potrzeby zlokalizowania inwestycji celu publicznego". Znajduje także potwierdzenie w stanowisku doktryny zgodnie z którym wobec faktu, że reforma planistyczna znosi studium i ruguje ten dokument z systemu planowania przestrzennego, przepis art. 65 ust. 2 ustawy zmieniającej pozwala na wszczęcie po dniu 24.09.2023 r. procedury dotyczącej uchwalenia zmiany studium, ale tylko w przypadku, gdy zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; Opublikowano: WK 2024 oraz Michał Beim, Jakub H. Szlachetko, Łukasz Mikuła, Kamil Olzacki, Katarzyna Szlachetko, Tatiana Tymosiewicz Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne Komentarz Wydawnictwo: Wolters Kluwer Polska 2024).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie z jednej strony dopuszcza możliwość zmiany studium niezależnie od stopnia zaawansowania prac, by w kolejnym akapicie stwierdzić, że "przepisy art. 65 nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia lub zmiany studium po dniu wejścia ustawy życie." Pozostaje to jednak bez wpływu na przyjęte w sprawie stanowisko, bowiem punktem odniesienia jest brzmienie uchwalonego przepisu ustawy, który nie wyklucza zmiany studium w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pojęciu opracowanie i uchwalenie zmiany studium zawartym w art. 65 ust. 2 ustawy zmieniającej mieści się również przystąpienie do sporządzenia zmiany studium. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium warunkuje dalsze czynności wewnętrzne organów gminy służące określeniu właściwej treści studium, jak również czynności o charakterze zewnętrznym wskazane w art. 11 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wydanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium jest zawsze (bezwzględnie) wymagane, w przypadku konieczności dokonania zmian istniejącego studium, nie tylko ze względu na treść art. 11 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ale również art. 27 u.p.z.p., stosownie do którego zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zatem jeżeli zgodnie z art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej dopuszczalna jest zmiana studium, to dopuszczalne jest także podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany studium.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku podlegającego kontroli zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd wojewódzki w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego narusza prawo. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu wojewódzkiego wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie sposób również przypisać Sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wskazuje na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1145/20).

Niezasadne jest także podnoszenie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a Przepis ten reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takich argumentów jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Powołany także w zarzutach kasacyjnych art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przyjąć więc, należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Zatem w sytuacji gdy Sąd wojewódzki takie naruszenie stwierdził zasadnie zastosował wskazany przepis.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.