Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1371/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., M. S., P. S., J. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1264/21 w sprawie ze skargi A. S., M. S., P. S., J. S. i R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mielnie z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/424/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od A. S., M. S., P. S., J. S. i R. S. na rzecz Gminy Mielno kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S., M. S., P. S., J. S., R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mielnie z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/424/2021, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4009), zwaną dalej "MPZP".

Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], których dotyczą ustalenia MPZP, dla terenów o symbolach [...]-RM, [...]-R i [...]-R, w tym kwestionowane co do zgodności z prawem § 7 i § 27 MPZP. Zgodnie uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, nie zmienionej do dnia wydania zaskarżonej uchwały, z załącznika graficznego do studium (część II – kierunki zagospodarowania przestrzennego) wynika, że działki skarżących położone są na terenie IV.R2, gdzie zgodnie z legendą rzutu literze rzymskiej IV przyporządkowano obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki, co odpowiada treści załącznika tekstowego nr 2 do studium – punkt 3.1 strona 33 w części II studium. Natomiast oznaczenie R2 w ww. załączniku graficznym przyporządkowano terenom rolnym z dopuszczeniem zabudowy, co odpowiada treści załącznika tekstowego nr 2 do studium w punkcie 4.5.2 str. 59 w części II studium.

Ze stwierdzeń skarżących zawartych w treści skargi, przy jednoczesnym odwoływaniu się do ochrony prawa własności wynikającego m.in. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", wynika, że znaczące ograniczenia tego prawa, mające swe źródło w zaskarżonej treści uchwały, uniemożliwiają skarżącym pełne zagospodarowanie należących do nich nieruchomości, wskazując na możliwość zabudowy jedynie w części działki nr [...]. Zdaniem Sądu, wskazywane ograniczenia wynikające z § 7 ust. 1 i 2 oraz § 27 pkt 4 lit. e MPZP nie są niezgodne z prawem, w tym z Konstytucją RP, która wyznacza prawne ramy możliwej ingerencji w prawo własności, w co wpisuje się proces planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty m.in. na zasadzie władztwa planistycznego (art. 4 u.p.z.p.), co w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 3 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p.); zaś ingerencja w prawo własności nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125; wyroki TK: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

W ocenie Sądu, zaskarżony plan, w omawianym zakresie, w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem [...]-R, [...]-R i [...]-RM), na którym znajdują się nieruchomość stanowiące własność skarżących, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod zabudowę zagrodową z funkcją agroturystyki i jako teren rolniczy. Ustanowione w planie ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji obiektów i zabudowy tymczasowych, z dopuszczeniem zabudowy i funkcji – dla terenów RM, jak i niedopuszczenie budowy nowych budynków dla terenów [...]-R i [...]-R w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Natomiast dopatrywanie się przez skarżących, w takim, a nie innym ukształtowaniu ładu przestrzennego w treści uchwały planistycznej, instytucji wywłaszczenia, w ocenie Sądu, jest wyrazem niezadowolenia skarżących z wyniku wyważenia interesu prywatnego i publicznego w zaskarżonym akcie. Postrzeganie przez właściciela nieruchomości działań uchwałodawcy jako faktyczne zaistnienie powołanego stanu ograniczenia prawa własności nie rodzi skutków prawnych. W badanej sprawie zabudowa może powstać na działce nr [...], ale na określonych w MPZP warunkach.

Treść planu (§ 19), która na całym obszarze wprowadza zakaz tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych jest konsekwencją przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno. W Studium, w punkcie 4.2.3 str. 42, część II, w generalnych założeniach i kierunkach zmian, wskazano, że obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki (IV) stanowią obszary wielofunkcyjne z priorytetem lokalizacji funkcji związanych z gospodarką rolną, ogrodniczą, leśną itp., przy jednoczesnym współistnieniu funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa, obiektów służących funkcjom o charakterze lokalnym oraz dopuszczeniem przekształceń i modernizacji obszarów poprodukcyjnych na funkcje wskazane w studium.

Natomiast w głównych kierunkach zmian i przekształceń dla obszarów zabudowy w wymaganiach realizacji ustaleń wskazano m.in., że modernizacja i uzupełnianie istniejącej oraz wprowadzanie nowej zabudowy na terenach rozwojowych ma się odbywać z zapewnieniem ochrony wartości zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych obszaru oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych dla terenów funkcjonalnych, jak i że kształtowanie nowych centrów usługowych (lokalnych) i zespołów zabudowy o niskiej intensywności ma się odbywać z podporządkowaniem form i zakresu zagospodarowania ochronie przyrodniczej i krajobrazowej.

Z kolei w ustaleniach dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu określono, że na obszarach funkcjonalnych zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki (oznaczonych cyfrą IV) priorytetem jest (lit. a) lokalizowanie funkcji związanych z gospodarka rolną, ogrodniczą, leśną, itp., przy jednoczesnym współistnieniu funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa obiektów służących funkcjom o charakterze lokalnym oraz dopuszczeniem przekształceń i modernizacji obszarów poprodukcyjnych na funkcje wskazane w studium.

Ponadto w II części Studium w punkcie 4.3 na stronie 42 wymieniono obszary funkcjonalne otwarte Gminy (ZN, ZL, ZE, R1, R2, W, PL) i określono ich generalne założenia i główne kierunki zmian, tj., że stanowią one tereny systemu przyrodniczego gminy, pełniąc jednocześnie funkcje gospodarcze, estetyczne, turystyczno- wypoczynkowe i rekreacyjne. Poniżej (str. 42-43) dodano, że główne kierunki zmian i przekształceń terenów niezurbanizowanych wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń wskazując na: - zakaz zabudowy za wyjątkiem, realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych;

- dopuszczenie zagospodarowania rekreacyjno-wypoczynkowego; - ochronę gruntów organicznych i o przewadze wysokich klas bonitacyjnych; - obowiązek kształtowania lokalnych powiązań przyrodniczych; - zagospodarowanie lasów zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony.

Także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jako cel jej uchwalenia – będący jednocześnie kontynuacją kierunków przyjętych w Studium – ochronę terenów rolnych położonych na południe od drogi powiatowej przed niekontrolowanym przekształceniem w tereny zabudowy na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy.

Lokalizowanie na terenach rolnych nowych obiektów tymczasowych, na którą to lokalizację gmina nie ma w istocie znaczącego wpływu, czy też zabudowy ponad wskazane dopuszczenia, jak i realizacja na terenach zabudowy zagrodowej nowych budynków, w żadnym razie nie służy celom kształtowania zabudowy określonym w Studium w postaci m.in. podnoszenia standardu struktur zabudowy, humanizacji warunków życia, realizowanych głównie poprzez zachowanie ciągów aktywności przyrodniczej – zieleni wiejskiej urządzonej wprowadzonych do rejonów zabudowanych i wymagających zagospodarowania, określenie zespołów zabudowy wymagających rehabilitacji, umożliwienie wprowadzenia obiektów i zespołów odpowiadających funkcją i standardem współczesnym założeniom, przy jednoczesnym respektowaniu ustaleń konserwatorskich; jak i ograniczeniu lub zniesieniu barier rozwoju gminy oraz sytuacji konfliktowych i problemowych, m.in. poprzez uporządkowanie funkcjonalno-przestrzenne i estetyczne zabudowy – m.in. wykorzystując strefowanie funkcji z jednoczesną eliminacją współistnienia (w tym sąsiedztwa) funkcji wzajemnie wykluczających się i/lub stworzenie podstaw do eliminacji ewentualnych uciążliwość i zagrożeń.

W tej sytuacji Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że wyłączenie możliwości lokalizowania na ich działkach zabudowy, budynków i realizacja dopuszczeń funkcji określonych w zaskarżonej uchwale (§ 7 ust. 1 i 2 oraz § 27 pkt 4 lit. e MPZP) powoduje naruszenie studium, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod obszar zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki.

Sąd nie przyznał również skarżącym racji co do naruszenia załącznika nr 5 do Studium. Trafnie w tym względzie wypowiedział się organ, że załącznik nr 5 do uchwały z dnia 27 kwietnia 2010 r. stanowi uzasadnienie (i syntezę ustaleń projektu studium), podczas gdy kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane do uwzględnienia w planach miejscowych zostały wskazane w załącznikach nr 2 i 4 do ww. uchwały. Ponadto realizacja obowiązku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z samej nazwy tego obligatoryjnego elementu studium: "uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium", wskazuje, że jego rola ma charakter ogólny i następczy do już ustalonych kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, nie może odnieść zamierzonego skutku wskazywanie przez skarżących, że na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się wręcz realizację obiektów usługowych służących innym funkcjom o charakterze lokalnym, tj. kształtowanie nowych centrów usługowych (lokalnych) i zespołów zabudowy o niskiej intensywności, obiektów usługowych służących innym funkcjom o charakterze lokalnym i wskazywanie orientacyjnych obszarów lokalnych centrów usługowych. Z przytoczonej treści studium wynika, że na obszarach funkcjonalnych zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki, ustalonego jako wielofunkcyjny, priorytet ma lokalizowanie funkcji niekolidujących (agroturystyka) związanych z gospodarką rolną, ogrodniczą i leśną, co znalazło wyraz w treści MPZP.

Wypowiadając się w kwestii zarzucanego skargą braku sporządzenia uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały, Sąd wskazał, że w stanie prawnym (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym względzie istotnie prawo, bowiem gdyby nawet przyjąć, że w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały, to należy pamiętać, że uchwalona uchwała nie musi być zgodna z jej projektem, a więc nie musi w pełni odpowiadać uzasadnieniu projektu, jak i że jego brak nie spowodował niemożliwości złożenia przez skarżących uwag, których rozpatrzenie przez uchwałodawcę potwierdza treść punktów 3a i 3b załącznika nr 3 do MPZP. Wreszcie, skoro przedmiotem skargi nie jest projekt uchwały, a uchwała, Sąd jest zdania, że uchybienie tego typu nie może uniemożliwić mu skontrolowania jej w zaskarżonym zakresie, dotyczącym m.in. tego, czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, czy kierował się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p. oraz czy organ nie nadużył władztwa planistycznego i czy przyjęte przez niego rozwiązania są słuszne.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy podejmowaniu uchwały. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zarzut ten jest nieuzasadniony, w sytuacji gdy przepisy te nie miały zastosowania w sprawie.

Z kolei odnosząc się do zarzutu wskazującego, że zaskarżony MPZP na terenach oznaczonych w Studium jako R2 zabudowę tę ogranicza, prowadząc w rzeczywistości do przekształcenia części terenów oznaczonych jako R2 w tereny R1, wbrew treści Studium, podkreślając za organem, że zabudowa zagrodowa jest to zabudowa na gruntach rolnych, Sąd wskazał, że takie rozumowanie byłoby trafne, gdyby dotyczyło również terenu elementarnego [...]-RM na działce nr [...]. Przy czym w Studium oznaczając tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2) nie można zapominać, jak prawidłowo to przedstawił organ w replice do zarzutów skargi, że samo pojęcie "dopuszczenie" rozumieć należy jako możliwość, a nie obligatoryjność. Nie oznacza to, że na każdej działce i w każdym miejscu może być zlokalizowana zabudowa zagrodowa, której definicję ustalono w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, a więc w swojej właściwości, musi być związana z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

Jak niewadliwie wskazał organ i co wynika z ogólnodostępnych w internecie danych przestrzennych, miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości lokalizacje historyczne) wraz z możliwością ich rozbudowy. Ponadto wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje również stwierdzenie organu, że inne są potrzeby infrastrukturalne dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych, a inne dla zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będące zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu, jeśli dla wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym jako R-tereny rolnicze, dopuszczono by zabudowę zagrodową. Tym bardziej, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie dawałoby możliwości uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego oraz powielałoby cechy ogólności Studium.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą (w omawianym zakresie) jako realizacji powołanego wyżej przepisu, nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona treść miejscowego planu nie narusza obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; ewentualnie rozpoznanie przez NSA skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że organ przy sporządzaniu skarżonej uchwały (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, w sytuacji gdy:

- organ ograniczył możliwość zabudowy nieruchomości skarżących;

- organ znacząco ograniczył możliwość wynajmu pokoi w ramach dozwolonej agroturystyki w budynkach posadowionych na nieruchomości skarżących, wskazując ile pokoi skarżącym wolno wynająć w należących do nich budynkach i jaki procent powierzchni użytkowej budynków na działce może zostać zaadaptowana pod funkcje agroturystyczne;

- organ wykluczył samodzielne występowanie budynków mieszkalnych;

- organ uniemożliwił posadowienia przez skarżących na należących do nich nieruchomościach budynków rekreacji indywidulanej, zabudowy tymczasowej itp;

- organ w istocie zróżnicował sytuację właścicieli posiadających nieruchomości na terenie oznaczonym jako [...]-R i [...]-R, w ten sposób, że w zakresie działek położonych na wschód od ulicy Bratków, możliwa była zabudowa nieruchomości budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi, a w przypadku nieruchomości skarżących możliwości takiej nie przewidział (obszar [...]-RM i [...]-RM);

co należy uznać nie tylko za niewyważenie interesu publicznego i prywatnego, ale niebranie przez organ interesu prywatnego w ogóle pod uwagę, różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości o takim samym statusie oraz godzenie w istotę przysługującego skarżącym prawa własności;

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że brak przedstawienia przez organ uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały nie spowodował niemożności złożenia przez skarżących uwag oraz fakt, że przedmiotem skargi nie jest projekt uchwały, a uchwała powoduje, że de facto organ nie jest zobligowany do przygotowania takiego uzasadnienia, co kłóci się z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p, skoro przepis ten wskazuje na obligatoryjne sporządzenie uzasadnienia takiego projektu planu miejscowego;

3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 pkt 2.2. w zw. z ust. 2 pkt 2.1. załącznika nr 5 oraz ust. 4 pkt 4.2 ppkt 4.2.3. załącznika nr 2 do Studium przez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że skarżona uchwała nie narusza postanowień Studium przez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w studium jako IV.R2, na którym znajdują się nieruchomości należące do skarżących, w stosunku do którego w studium:

- przyjęto przeznaczenie "tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy" (ust. 2 pkt 2.2. Załącznika nr 5 do uchwały - str. 5); a studium wyraźnie wyróżnia tereny rolne z zakazem zabudowy i z dopuszczeniem zabudowy;

- dla terenów tych, w strukturze funkcjonalno-przestrzennej (ust. 2 pkt 2.1.) określono, iż jest to "obszar zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki (IV)", a dopełnieniem terenów zwartej zabudowy i zainwestowania mają być tereny rolne, leśne, wód powierzchniowych, które są zagregowane w jeden obszar tzw. terenów otwartych (V);

- w strukturze funkcjonalno-przestrzennej wskazanego Załącznika nr 5 (str. 3) podano, że "generalna koncepcja przekształceń i rozwoju struktury przestrzennej gminy zakłada rozwój i optymalne wykorzystanie obszarów położonych w bliskim sąsiedztwie morza, z jednoczesnym ukierunkowaniem na zróżnicowanie funkcjonalne zagospodarowania i zabudowy obsługi ruchu turystycznego oraz podniesienie standardów istniejącej zabudowy miejscowości";

- główne kierunki zmian i przekształceń dla obszarów zabudowy wskazują na modernizację, uzupełnianie istniejącej oraz wprowadzanie nowej zabudowy na terenach rozwojowych z zapewnieniem ochrony wartości zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych (ust. 4.2.3. Załącznika nr 2, str. 41), co jest niezgodne z ograniczaniem zabudowy wskazywanym w skarżonym planie miejscowym;

- ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu wskazują na współistnienie funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa oraz na obszary lokalnych centrów usługowych mających na celu uzupełnienie programu usługowego, włączanie zabudowy usługowej w strukturę wsi, co jednoznacznie wskazuje, że obszar objęty skargą, oznaczony jako IV nie przewiduje ograniczenia zabudowy jedynie do jego części – jak czyni to skarżona uchwała, a mówi o zachowaniu ładu przestrzennego przy wznoszeniu nowych budynków, szczególnie, że dopuszcza lokalizację obiektów handlowych o powierzchni mniejszej niż 400 m2 (wnioskowanie a contrario);

- z treścią Załącznika nr 2 wynika, że obszar IV (obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki został zakwalifikowany do obszarów funkcjonalnych zainwestowanych i rozwojowych gminy (ppkt 4.2.3., str. 41), a na obszarze tym dopuszcza się współistnienie funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa i obiektów służącym funkcjom o charakterze lokalnym; Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu (str. 42) wskazują natomiast na uzupełnianie programu usługowego, włączanie zabudowy usługowej w strukturę funkcjonalno-przestrzenną i kompozycyjną wsi, dopuszcza się zagospodarowanie rekreacyjno-wypoczynkowe;

a przez to naruszenie podstawowych zasad związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wymogu zgodności uchwalanego planu z treścią obowiązującego studium;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy w istocie takie naruszenie miało miejsce przez uchwalenie planu sprzecznego z treścią studium, a przez to nie stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, mimo iż taka nieważność ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Mielna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie można doszukać wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że w procedurze planistycznej uwzględniono przysługujące skarżącym prawo własności, ponieważ w związku z tym, że na nieruchomości skarżących znajduje się zabudowa zagrodowa, organ planistyczny uwzględnił tą okoliczność, przewidując w ramach terenu o symbolu [...]-RM tego rodzaju przeznaczenie, a co więcej powiększając teren zabudowy zagrodowej dopuszczając tym samym możliwość zagospodarowania tego terenu m.in. przez "dopuszcza się max 2 budynki mieszkalne wolnostojące, które w 40% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce", można przeznaczyć pod funkcje agroturystyczne. Wynika z tego, że pomimo, że mamy do czynienia zasadniczo z terenem rolnym, co wynika z treści Studium (o symbolu IV.R2), to jednak lokalny normodawca w MPZP, uwzględniając także treść Studium, przewidział na nieruchomości skarżących utworzenie terenu zabudowy zagrodowej i dopuścił tam funkcję agroturystyczną. Ponieważ co do zasady mamy do czynienia z terenem rolnym, to wyznaczenie granic działalności agroturystycznej – poprzez odniesienie jej do 40% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce i możliwość zabudowy max 2 budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi, czy też ustalenie ilości pokoi na wynajem – nie należy poczytywać jako ograniczenia prawa własności, lecz w istocie stworzenie prawnych ram do prowadzenia działalności agroturystycznej na terenach rolnych, co wyklucza możliwość uznania, że MPZP godzi w istotę przysługującego skarżącym prawa własności – skarżący nie wykazali, aby przed uchwaleniem MPZP był taki "rdzeń prawa własności", który w zetknięciu z MPZP pozwalałby na stwierdzenie, że plan miejscowy narusza "istotę prawa własności". Należy zwrócić uwagę, że tego rodzaju unormowanie w MPZP ma celu utrzymanie charakteru rolnego terenu, co dawało możliwości zlokalizowania zabudowy zagrodowej, która przecież funkcjonalnie powiązana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Stąd nie dziwi, że w MPZP ustanowiono zakaz lokalizowania tzw. domków holenderskich, zabudowy kontenerowej, budynków rekreacji indywidualnej, zabudowy tymczasowej, ponieważ tego rodzaju zabudowa mogłaby prowadzić do faktycznej zmiany charakteru terenów rolnych, w tym zabudowy zagrodowej, w istocie – na letniskową, co byłoby sprzeczne z celami polityki przestrzennej Gminy Mielno określonymi w Studium. W żadnym razie określenie tych samych reguł zagospodarowania terenów o symbolu [...]-RM i [...]-RM tej ocenie nie przeczy i nie dowodzi aby doszło do naruszenia prawa własności skarżących. W tym zakresie lokalny normodawca co prawda wyznaczył kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych, jednak nie uczył tego w sposób arbitralny, lecz kierując się wymogami powierzchniowymi siedliska rolnego, położeniem nieruchomości wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej oraz potrzebami infrastrukturalnymi dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych w odniesieniu do zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będące zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu. Nie potwierdziły się zatem twierdzenia skarżących jakoby w niniejszej sprawie nie wyważono interesu publicznego i prywatnego, nie brano w ogóle pod uwagę przez organ interesu prywatnego, czy też różnicowano sytuację właścicieli nieruchomości o takim samym statusie. To, że MPZP nie na wszystkich poszczególnych działkach skarżących nie przewiduje zabudowy zagrodowej nie oznacza, że takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności. W tej bowiem części MPZP pozostawia status quo, tj. utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu jako rolnego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na brak przedstawienia przez organ uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały, należy wskazać, że po pierwsze, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały zostało sporządzone; po drugie, czego skarżący nie podważyli, od dnia 2 września 2021 r. było opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mielnie wraz z zaskarżoną uchwałą w zakładce "Prawo lokalne - Uchwały Rady Miejskiej"; po trzecie, powyższe nie uniemożliwiło wniesienie uwag z dnia 4 maja 2021 r. i 6 maja 2021 r. dotyczących rozszerzenia zabudowy RM na całą działkę nr [...] oraz możliwości zabudowy działki [...], [...] i [...] budynkami mieszkalnymi i gospodarskim. W ramach tych uwag organ wyjaśnił, że "teren [...]-RM został już powiększony, po zwiększeniu zabudowy nie pozostanie już terenu pod uprawy i prowadzenie gospodarstwa rolnego. W przypadku gdy właściciel nie posiada już miejsca na rozwój własnej działalności istnieje możliwość powiększenia siedliska bądź jeśli parametry działki na to nie pozwalają jego inna lokalizacja. Pierwotna lokalizacja siedliska na terenie [...]-RM została już powiększona, w stosunku do pierwotnego wydzielenia jest obecnie czterokrotnie większa. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej będzie sprzeczne z ustaleniami studium. Ustalenia m.p.z.p. nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego które określa dla przedmiotowych terenów rodzaj zainwestowania R2 – tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, rozumianej jako zabudowa zagrodowa dopuszczona na podstawie przepisów odrębnych, urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania zabudowy zagrodowej oraz obszaru gminy, urządzenia i obiekty służące funkcji rekreacyjnosportowej i wypoczynkowej (agroturystyka)". Po czwarte, skarżący w istocie nie wykazali jaka konkretnie treść uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały mogłaby wiązać się ze stosowną wypowiedzią skarżących, co ewentualnie mogłoby spowodować niemożności złożenia przez skarżących uwag z punktu widzenia ich interesu prawnego. Dlatego tego rodzaju okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że w sprawie doszło, ale do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czy też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie kwestii zgodności MPZP ze Studium, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej plan miejscowy nie narusza Studium jeśli chodzi o rolne przeznaczenie nieruchomości skarżących znajdujących się na terenach w MPZP o symbolach [...]-R i [...]-R oraz w części pod zabudowę zagrodową na terenie o symbolu [...]-RM. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżących do terenu rolnego, o czym stanowi § 27 MPZP. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w Studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w MPZP o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w MPZP przekroczono granice "władztwa planistycznego". Użyte w Studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolny. Taka treść Studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę. Taką też ocenę potwierdza treść Studium dla terenu o symbolu R1, dla którego Studium wyraźnie wyklucza możliwość wyboru sposobu zagospodarowania innego niż teren rolny. Nie ma tu zatem sprzeczności pomiędzy treścią Studium w odniesieniu do terenów o symbolach IV.R2 i R1, a treścią planu miejscowego dla terenów o symbolach [...]-R i [...]-R, tym bardziej, że zaskarżona uchwała w części w odniesieniu do terenu IV.R2 ze Studium przewiduje zabudowę zagrodową (tereny RM), w tym na nieruchomości skarżących (teren o symbolu [...]-RM) przez co realizuje wskazane w Studium kierunki polityki przestrzennej Gminy Mielno. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której była mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., był zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium było z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwalało na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy miał stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). W niniejszej zaś sprawie nie wykazano aby wskazywana treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligowałby organ planistyczny do zaliczenia terenu ww. działek skarżących do innego sposobu zagospodarowania niż w ramach przyjętego w MPZP jako terenów o symbolach [...]-RM, [...]-R i [...]-R. W takim wypadku organ planistyczny kierując się stosownymi przesłankami mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy niejako o "pozostawieniu" w większości na nieruchomościach skarżących dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 pkt 2.2. w zw. z ust. 2 pkt 2.1. załącznika nr 5 oraz ust. 4 pkt 4.2 ppkt 4.2.3. załącznika nr 2 do Studium – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu, należy stwierdzić, że za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie wykazano aby MPZP był sprzeczny ze Studium, a tym samym aby doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.