Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1334/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 845/18 w sprawie ze skargi T.D. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Po 845/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.D. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 697 tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z [...] marca 2017 r. J.D. oraz T.D. (dalej jako skarżący) wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], 214, [...], [...], [...], [...] i [...], w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], wskazując na art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 2, 3 i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej jako ustawy o gospodarce nieruchomościami) ustalił odszkodowanie na rzecz J. i T. D., w kwocie [...] zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, położone w [...], gmina [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], ark. mapy [...] i działka nr [...] o pow[...] ha z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] (punkt pierwszy decyzji). Nadto określił, że tak ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz J. i T. D., przez wójta gminy [...], jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynikało, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. zatwierdził podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W punkcie 2 decyzji Wójt Gminy [...] stwierdził, iż "z dniem w którym niniejsza decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny stanie się ostateczna, działki gruntu: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] o pow. [...] m2 wydzielone pod drogi publiczne, przechodzą na własność Gminy [...] "; w uzasadnieniu decyzji podziałowej powołano się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 158 poz. 4295).

W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, pismem z [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] przedłożył do akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skierowany przez gminę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Wojewoda [...] ocenił, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie nie jest prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego lecz ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego decyzją podziałową z [...] kwietnia 2008 r. - nowopowstałe działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi publiczne - drogi gminne, czy też, jak twierdzi wójt, wydzielenie działek nastąpiło pod drogi o charakterze wewnętrznym. W sytuacji, gdy ww. skutek nie nastąpił, postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania stanie się bezprzedmiotowe, a sam operat szacunkowy stanie się zbędny.

Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] przyznał odszkodowanie, pomimo że zapisy miejscowego planu jednoznacznie nie wskazywały na przeznaczenie drogowe wydzielanych gruntów, a jedynie dopuszczały ich wydzielenie. Zdaniem Wojewody dla oceny ziszczenia się w sprawie skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydująca jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zaznaczył, że do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu. Taka interpretacja wynika z faktu, iż w momencie podziału nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z reguły wydzielane grunty nie są zabudowane drogami, lecz dopiero przeznaczone pod drogi. Planowana na danym terenie droga, która nie jest jeszcze zrealizowana nie może mieć nadanej kategorii drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy.

Wojewoda Wielkopolski nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że "zasadnym jest ustalenie odszkodowania również w przypadku, gdy zapisy planu zagospodarowania jednoznacznie nie określają przeznaczenia drogowego wydzielanej nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne w celu użytkowania ich jako ogólnodostępnych dróg, co wiąże się z ewidentnym ograniczeniem praw dotychczasowego właściciela". Wojewoda Wielkopolski sprzeciwił się tej ocenie prawnej i podkreślił, że na załączniku graficznym do miejscowego planu drogi publiczne tj. powiatowe, gminne, wojewódzkie, drogi ekspresowe oraz autostrada zostały oznaczone stosownymi symbolami i kolorami, natomiast na obszarze oznaczonym symbolem [...] w miejscu na którym położone są przedmiotowe działki, brak jest jakichkolwiek oznaczeń dotyczących dróg - zarówno publicznych jak i wewnętrznych. Wojewoda podkreślił, że w części tekstowej planu dla obszaru oznaczonego symbolem [...], wskazano wyłącznie na dopuszczenie podziałów wewnętrznych terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej. Zdaniem Wojewody nie sposób zatem uznać, iż działki te zostały wydzielone pod budowę, czy też poszerzenie dróg publicznych.

Wojewoda przyjął, że brak oznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie jako terenów przeznaczonych pod drogi oraz zapisy w części tekstowej planu, w których wprost wskazano, że "dopuszcza się podziały wewnętrzne terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej" każą stwierdzić, że projektowane działki nie stanowią drogi publicznej, a jedynie drogi osiedlowe, tj. zgodnie z art. 8 u.d.p. nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Wojewoda zaznaczył, że SKO w [...] na wniosek gminy [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej punktu 2, obejmującego stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek drogowych na własność tej gminy. Nadto, z zapisów w księgach wieczystych wynika, że współwłaścicielami przedmiotowych działek pozostają nadal skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, że organ wyższego stopnia błędnie zinterpretował decyzję podziałową, także po stwierdzeniu nieważności części tej decyzji.

SKO w [...] decyzją z [...] grudnia 2017r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej, wydanej przez Wójta Gminy [...] dnia [...] kwietnia 2008 r. w części. Decyzją podziałową z 2008 r. Wójt Gminy [...], na wniosek skarżących, zatwierdził podział geodezyjny polegający na wydzieleniu działek wymienionych w tej decyzji (punkt pierwszy decyzji podziałowej), określił, że z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny stanie się ostateczna, działki gruntu: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wydzielone pod drogi publiczne, przechodzą na własność gminy [...] (punkt drugi decyzji podziałowej) oraz wskazał, że mapa z projektem podziału stanowi załącznik do niniejszej decyzji (punkt trzeci decyzji podziałowej). SKO w [...] ww. decyzją z [...] grudnia 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej "w części dot. pkt. 2, obejmującego stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek drogowych na własność Gminy." (akta organu wyższej instancji). Innymi słowy, w obrocie prawnym istnieje decyzja podziałowa, którą wójt zatwierdził podział geodezyjny polegający na wydzieleniu działek wymienionych w tej decyzji, określił, że z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny stanie się ostateczna, działki gruntu: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 stają się działkami wydzielonymi pod drogi publiczne oraz wskazał, że mapa z projektem podziału stanowi załącznik do niniejszej decyzji.

Sąd wskazał, że Wojewoda [...] ograniczył swoje rozważania do analizy zapisów miejscowego planu oraz do analizy załącznika graficznego i nie rozważył jakie znaczenie, dla oceny wniosku o odszkodowanie, posiada okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wyłącznie we wskazanym zakresie.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Sąd podzielił pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogły tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji z analizowanej decyzji podziałowej cały czas wynikało, że działki gruntu wymienione w punkcie drugim tej decyzji, zostały wydzielone pod drogi publiczne. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ocena prawidłowości tej decyzji jest poza granicami sprawy wywołanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania.

Ponadto Sąd I instancji nakazał ustalenie czy decyzja SKO w [...] z [...] grudnia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej w części jest ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

1. art. 98 ust.1 oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 2204) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia sprawy w tym odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest odpowiednio istotne stwierdzenie zaistnienia innych przesłanek jak istnienie decyzji podziałowej w sytuacji, gdy treść decyzji tej jest co najmniej wątpliwa lub podważana, lub stwierdzono nieważność jej części, i w efekcie niewzięcie ich pod uwagę w rozstrzyganiu sprawy,

2. art. 98. ust. 1 oraz 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że dokonana przez organ interpretacja decyzji podziałowej obarczona jest błędem skutkującym zasadnością uchylenia decyzji organu,

3. art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 156 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do niezasadnego wniosku o dalszym istnieniu w porządku prawnym decyzji podziałowej na mocy której działki będące przedmiotem sprawy zostały wydzielone pod drogi publiczne

Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak uzasadnienia przedstawiającego jasno i precyzyjnie podstawę prawną rozstrzygnięcia , poprzez brak jej precyzyjnego, jasnego i wyczerpującego wyjaśnienia co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie , że wydając decyzję organ niewłaściwie zinterpretował jej zmienioną orzeczeniem SKO treść co zdaniem Sądu powinno skutkować uchyleniem decyzji organu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 220 ppsa w związku z art. 231 i 233 ppsa i wydanym na jego podstawie aktem wykonawczym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w należnej wysokości, co skutkuje, zważywszy na możliwość zastosowania art. 22 ppsa, ma istotny wpływ na wynik sprawy a w zasadzie na jej zawisłość przed sądowym

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. rozpoznanie sprawy na rozprawie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalające skargi Skarżących w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] nakazując zbadanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Szczególnie istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego Sąd uznał ustalenie czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017r. nr [...] jest decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 ppsa. zarówno bowiem organ odwoławczy, jak również Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, tj. wyrażenia przez skarżących J.T., małżonków D. zgody na odszkodowanie w kwocie 1 zł za przejętą w wyniku podziału nieruchomości na mocy decyzji z [...] kwietnia 2008 r. działkę drogową. Na wyrażenie zgody wskazuje § 4 porozumienia zawartego w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy Gminą [...] a J. i T. D. Na porozumieniu znajdującym się w aktach sprawy są podpisy obojga małżonków jak również Wójta Gminy [...], a zatem obu stronom treść porozumienia była znana. Z akt nie wynika, aby strony odstąpiły skutecznie od zawartej umowy, jak również aby skutecznie uchyliły się od skutków złożonego oświadczenia.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. We wcześniejszym orzecznictwie NSA przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30.10.2018 r. I OSK 31/17 (dalej wyrok I OSK 31/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, by m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku I OSK 31/17, a także w wyrokach z 26.1.2021 r.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20; z 28.5.2021 r. I OSK 2933/20; 17.6.2021 r. I OSK 270/21 (cbosa). Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny; drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej; leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel wie, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna; zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Tak było w kontrolowanej sprawie (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2008 r. szczegółowo wymieniła zarówno przejęte na rzecz gminy działki, jak i ich powierzchnię). W ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać (wyroki NSA: I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20, I OSK 270/21, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i uważa za własne stanowisko zaprezentowane w wyroku V CSK 261/17, wyrażające się w przyjęciu, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Pogląd ten, o czym świadczą przytoczone wyroki NSA, jest też aprobowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest osiągnięcie "uzgodnienia" w zakresie odszkodowania między właścicielem a organem. J. i T.D. jako jedna ze stron porozumienia z [...] kwietnia 2008 r. zgodnie oświadczyli, że "J. i T.D. za działkę wydzieloną decyzją Nr [...], która przeszła na własność gminy pod drogę, gmina wypłaci odszkodowanie w wysokości [...] zł do rąk T. D.".

Art. 98 ust. 3 ugn nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (wyrok NSA z 1.6.2007 r. I OSK 958/06, dalej wyrok I OSK 958/06, cbosa). O możliwości złożenia oświadczenia przez właściciela nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku I OSK 270/21.

Pojęcie "uzgodnienie" nie odnosi się wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych. Wobec zadeklarowanej woli właścicieli i rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze roszczenia negocjacyjne dotyczące wysokości tego odszkodowania stały się zbędne. Oświadczenie woli właściciela zostało udokumentowane pismem (k. 26 akt administracyjnych). Stanowisko Gminy w toku negocjacji potwierdza jasno treść ww. Porozumienia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stały na przeszkodzie do zrzeczenia się odszkodowania czy też zgody na odszkodowanie w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości w drodze porozumienia.

Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogły być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest - inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricto - wyłączone (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz przepisy wykonawcze i związkowe, ZCO 1995 r. s. 38-39 uw. 10 i akceptowane przez Komentatorów: wyrok SN z 6.5.1993 r. III ARN 21/93, Lex 1633401; wyrok NSA z 30.12.1987 r. SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 98 ust. 3 ugn nie wyklucza załatwienia kwestii rekompensaty za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie cywilnym, w drodze porozumienia między stronami. Art. 98 ust. 3 ugn nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku porozumienia o charakterze cywilnoprawnym. Prowadzenie negocjacji dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (wyrok I OSK 958/06).

Nie można podzielić stanowiska, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 98 ugn niedopuszczalne było przeprowadzanie rokowań i zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Zakaz taki nie znajduje w przepisach ugn.

Skarżący w toku negocjacji mogli zrzec się odszkodowania, jak również mogli określić wysokość odszkodowania w kwocie symbolicznej do czego wystarczające było złożenie oświadczenia o przyjęciu warunków zawartego w dniu [...] kwietnia 2008r. porozumienia.

Zapisy porozumienia były precyzyjne i jasno wyrażało jej wolę rezygnacji z odszkodowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. (...) W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy". Powyższe stanowisko należy odnieść także do zawartego Porozumienia.

Pomimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę, z uwzględnieniem skutków prawnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r., jak również treści Porozumienia z 2008 r.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa. Odstąpiono od zasądzenia kosztów na podstawie art. 207 § 2 ppsa.