Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1300/22 w sprawie ze sprzeciwu A. K. i G. F. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.218.2022.AG w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1300/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Częstochowy z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 84/2022, umarzającą w całości postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej (obecnie pracowni protetyki), położonej przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w C. dz. nr ewid. [...] obręb [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że legalność zaskarżonej decyzji Śląskiego WINB należy rozpatrywać w świetle wskazań tutejszego Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 915/21. Skład orzekający wskazał tam wyraźnie, że "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą. Dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego". W świetle zaś art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd I instancji stwierdził, że ma świadomość, iż PINB podjął różnorakie działania zmierzające do ustalenia daty wzniesienia spornego obiektu. W znaczącej części okazały się one bezskuteczne. Jednakże w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy dał wyraźne wskazania, dotyczące możliwych do zastosowania środków dowodowych. Dopiero podjęcie próby ich wykorzystania pozwoli na stwierdzenie, że PINB zrealizował wszystkie swoje obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Winien zatem podjąć próbę pozyskania zdjęć lotniczych z lat 50 ubiegłego wieku, z przybliżeniem na działkę numer [...]. Materiał dowodowy należy ponadto uzupełnić o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej około roku 1950 do chwili obecnej, o co PINB powinien wystąpić do Wydziału Geodezji właściwego organu.

Jeśli wspomniane wyżej dowody będą mogły być wykorzystane pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Jeśli zaś pozyskanie wspomnianych dowodów będzie obiektywnie niemożliwe, może organ pierwszej instancji rozważyć umorzenie postępowania w sprawie.

Powyższe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na zarzuty sprzeciwu. Sąd ma pełną świadomość, że tak długo trwające postępowanie pozostawia skarżących, a jednocześnie właścicieli przedmiotowego obiektu, w stanie ciągłej niepewności. Stąd polemizują z oceną załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych. Ta polemika jest w pełni uzasadniona, ale na etapie postępowania przed organem I instancji. Temu ostatniemu zostało nakazane wykonanie określonych czynności. Ich realizacja, albo obiektywnie pojęta niemożność pozyskania wskazanych dowodów powinny umożliwić podjęcie decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z dnia 15 lipca 2009 r. dotyczącej dachu na budynku przy ul. [...] w C. wraz z fotografiami, dla stwierdzenia faktu istnienia budynku przy ul. [...] w C. w dacie sporządzenia tejże opinii.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu wniesionego przez skarżących, a tym samym nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Śląskiego WINB w całości, a to mimo iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., albowiem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która mogłaby stanowić skuteczną podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku. Zasadniczo skarga kasacyjna zawiera argumentację, która potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak i to, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a. – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, a mianowicie kiedy zabudowa gospodarcza została wzniesiona i czy została wzniesiona legalnie. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu na zaskarżoną decyzję kasatoryjną Śląskiego WINB.

Należy pamiętać, że taki zakres postępowania wyjaśniającego został określony w wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a. (ale także i art. 170 p.p.s.a.) wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 915/21. Zgodnie z tą wiążącą oceną dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów, ponieważ dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego.

W reakcji na tą ocenę organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jednak, w ocenie WINB, postępowanie to nie doprowadziło do uzyskania jednoznacznych dowodów, w oparciu o które można by wydać legalne rozstrzygnięcie, w tym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił z jakich względów nie daje wiary uzyskanym dowodom oraz w sposób szczegółowy wskazał, jakie dowody, i w jaki sposób powinien pozyskać organ I instancji.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej oceny, ponieważ stanowisko skarżących opiera się na gołosłownych twierdzeniach, że zdjęcia lotnicze od roku 1957 są nieosiągalne, albowiem nie były wykonywane. Nie przedstawiono w tym zakresie stanowiska z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które potwierdziłoby tego rodzaju twierdzenia skarżących. Podobnie skarżący nie przedstawili stanowiska Wydziału Geodezji jeśli chodzi o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej z około roku 1950 do chwili obecnej.

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy niewadliwie stwierdził, uwzględniając także zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, że dopiero na podstawie poszerzonego materiału dowodowego można będzie przejść do oceny zeznać świadków i stron, które pozostają ze sobą w sprzeczności. W ramach tej oceny organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wyrażona z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich względów organy miałyby jednym dowodom odmówić wiarygodności i mocy dowodowej, a drugim taką moc przyznać. W szczególności w omawianym zakresie wnioskowana w skardze kasacyjnej o dopuszczenie jako dowodu opinia z 15 lipca 2019 r. wraz z załączonymi fotografiami – nie stanowi w żadnym wypadku potwierdzenia, że sprawa została już w pełni wyjaśniona jeśli chodzi od ustalenie daty budowy zabudowy gospodarczej, jak i tego czy powstała ona legalnie. Natomiast ewentualne nowe dowody dotyczące nieustalonych okoliczności (np. zdjęcia lotnicze, archiwalne wyrysy map) mogą mieć znaczenie przy ocenie całości materiału dowodowego, w tym na ponowne zweryfikowanie osobowych źródeł dowodowych, które, jak w sprawie oceniono, są ze sobą sprzeczne. Poza tym dodatkowe dowody, o jakich wyżej mowa, mogą mieć znaczenie dla ustalenia w jakim rygorze prawnym, tj. pod rządami jakich przepisów prawa budowlanego, została zrealizowana przedmiotowa zabudowa, celem stwierdzenia co konkretnie powstało nielegalnie.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.