Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2212/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 13 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 357/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 357/17, po rozpoznaniu na rozprawie skargi A. W.(dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2015. Wniosek został nadany przesyłką poleconą [...] czerwca 2015 r. Do wniosku nie zostały dołączone materiały graficzne dla deklarowanych działek ewidencyjnych. Strona zaznaczyła, że wnosi o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych oraz płatności do powierzchni upraw owoców miękkich (truskawek lub malin). Równocześnie w części VII wniosku zadeklarowano 10 działek ewidencyjnych nr: 1107, 1307, 1308, 1309, 1310, 1311, 1312, 1313, 1315 oraz 1318, z kolei w części VIII zadeklarowano działki rolne: A JPO - 0,45 ha, A1 POM - 0,23 ha, A2 porzeczka czarna - 0,22 ha, B JPO - 2,56 ha, B1 POM - 0,49 ha.

Kontrola administracyjna wykryła braki dotyczące wniosku – brak załączników graficznych, brak wymaganej deklaracji do wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy roślin wysokobiałkowych.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji"), na podstawie art. 23 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: "u.s.w.b.")" wezwał stronę do usunięcia – nie później niż do [...] lipca 2015 r. – braków we wniosku. Organ I instancji pouczył, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje rozpatrzenie wniosku w zakresie, w jakim został on prawidłowo wypełniony i na podstawie dołączonych do niego dokumentów. Wezwanie doręczono [...] czerwca 2015 r.

W dniu [...] lipca 2015 r. do organu I instancji wpłynęła korekta wniosku.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], przyznał stronie: 1. Jednolitą Płatność Obszarową (JPO) – 2015 w wysokości 15.622,96 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 2.951,52 zł; 2. płatność za zazielenienie (PZ) – 2015 w wysokości 10.478,78 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.979,67 zł; 3. płatność redystrybucyjną – 2015 w wysokości 3.863,13 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 729,84 zł; 4. płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych – 2015 w wysokości 2.001,10 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 378,05 zł; 5. Płatności do powierzchni upraw owoców miękkich (truskawek lub malin) – 2015 w wysokości 1.880,39 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 355,25 zł. Organ I instancji wskazał, że pomniejszenia płatności nastąpiły ze względu na: - stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz - zastosowanie współczynnika korygującego.

Na skutek odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ARiMR wskazał, że ostateczny termin składania wniosków i wnoszenia poprawek do wniosku (z pomniejszeniem płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia) mijał 10 lipca 2015 r. Przywołał przy tym art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE Seria L z 20 czerwca 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm., dalej: "rozporządzenie 640/2014").

Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ II instancji stwierdził, że uzasadnione było zmniejszenie kwot poszczególnych płatności o 1 % za każdy dzień roboczy. Wyjaśnił, że 15 % zmniejszenia wynika z faktu uznania, że strona uzupełniła braki we wniosku oraz rozszerzyła zakres żądania o 62 działki rolne (o łącznej powierzchni: 41,15 ha) korektą, która wpłynęła do Biura Powiatowego w Lublinie 7 lipca 2015 r. Organ podkreślił, że przesyłka pocztowa zawierająca formularz korekty wniosku wraz z załącznikami została nadana listem zwykłym za granicą – w szwajcarskiej placówce pocztowej, koperta nie jest opatrzona stemplem pocztowym Poczty Polskiej. W konsekwencji nie ma zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Organ ARiMR wskazał także podstawy prawne przyznania poszczególnych płatności i sposób obliczenia ich wysokości, przy czym wziął pod uwagę powierzchnię ze złożonej w dopuszczalnym terminie zmiany do wniosku o przyznanie płatności na rok 2015.

W skardze do WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014, przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przewidziana w nim sankcja dotyczy złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1306/2013") oraz uzupełnienia braków po terminie wskazanym do ich usunięcia, gdy skarżący ów wniosek złożył z zachowaniem terminu, a usunięcie braków nastąpiło przed terminem na to wyznaczonym, co w rezultacie spowodowało bezpodstawne zmniejszenie przyznanej skarżącemu płatności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji wydanej z naruszeniem prawa i przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania:

a) art. 23 ust. 1 u.s.w.b., przez jego błędne zastosowanie i niepoinformowanie niezwłocznie skarżącego o stwierdzonych brakach wniosku oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, gdyż przedmiotowy wniosek złożony został 15 czerwca 2015 r., a stosowne pouczenie zostało skarżącemu wysłane dopiero 26 czerwca 2015 r., co spowodowało potrącenie przyznanej dotacji o 9% (za 9 dni) jedynie z uwagi na opieszałość organu I Instancji;

b) art. 23 ust. 1 u.s.w.b. w zw. z art. 9, art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.k., przez wadliwe poinformowanie skarżącego o stwierdzonych brakach wniosku nie zawierające wymaganego pouczenia o skutkach prawnych i finansowych opóźnienia w złożeniu korekty wniosku oraz wprowadzenie skarżącego w istotny błąd przez wyznaczenie terminu na uzupełnienie wniosku do [...] lipca 2015 r., co wywołało u skarżącego usprawiedliwione przekonanie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie nie spowoduje dla niego negatywnych skutków finansowych, a sam wniosek będzie uznany za złożony z zachowaniem terminu;

c) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.k. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w.b., przez błędne uznanie, że skarżący złożył kompletny wniosek [...] lipca 2015 r., czym przekroczył termin na składanie wniosków o 15 dni roboczych w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy wniosek został złożony w ustawowym terminie [...] czerwca 2015 r., a jego korekta [...] lipca 2015 r. nie stanowiła "zmiany do wniosku", a jedynie uzupełnienie braków formalnych, do usunięcia których skarżący został wezwany po terminie, które to naruszenie skutkowało pomniejszeniem płatności za rok 2015 r.;

d) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b., przez przełamanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu ponownym i przyznanie kwoty jeszcze mniejszej niż w uprzednio uchylonej decyzji pomimo, że pierwotne decyzje były już dwukrotnie uchylane w wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego, a więc organ nie mógł wydać ponownej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

e) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b., przez wydanie decyzji przez pracownika organu, który brał już udział w wydawaniu zaskarżonych uprzednio decyzji w tej sprawie i podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu;

f) art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b., przez wydanie decyzji i nierozważenie wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął za datę złożenia wniosku [...] lipca 2015 r., dlaczego dokonał pomniejszenia płatności aż o 15% skoro wniosek został złożony [...] czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego), dlaczego zastosował określone przepisy rozstrzygające sprawę, nie dokonał wykładni art. 23 u.s.w.b. w kontekście terminu, w którym skarżący złożył odwołanie, a przede wszystkim wbrew nałożonemu zobowiązaniu nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez skarżącego w odwołaniu;

g) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b., przez lakoniczne, ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne sporządzenie uzasadnienia decyzji, poprzez wskazanie czterech różnych terminów wniesienia wniosku, a także stwierdzenie, że skarżący złożył wniosek po terminie, a następnie przez wskazanie, że skarżący złożył wniosek w ustawowym terminie [...] czerwca 2015 r., co skutkowało niemożnością poznania argumentów i przesłanek podejmowanej decyzji;

h) art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b., przez niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w każdym etapie postępowania i do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ II Instancji, sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lapidarny, nie spełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów podnoszonych w odwołaniach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie pomniejszyły kwoty płatności o 15% z powodu uznania, że wniosek złożony został po terminie podstawowym na składanie wniosków, tj. po 15 czerwca 2015 r.

W ocenie sądu wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku było w pełni uzasadnione. Przywołując treść art. 23 u.s.w.b. sąd zauważył, że skarżący do wniosku złożonego 15 czerwca 2015 r. nie dołączył wymaganych załączników graficznych i deklaracji dla płatności do powierzchni uprawy roślin wysokobiałkowych. Wezwanie do usunięcia braków było konieczne do ustalenia, czy wniosek zawiera wszystkie dane, informacje i oświadczenia, niezbędne dla oceny żądania, w szczególności zaś czy wniosek odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352). Prawidłowe uzupełnienie przez ubiegającego się o płatności formularza wniosku i podanie wymaganych informacji ma umożliwić organowi ustalenie okoliczności faktycznych uzasadniających przyznanie dopłaty w określonej wysokości i umożliwić weryfikację ich prawdziwości. Skarżący nie kwestionuje, jak zauważył sąd I instancji, że nie dołączył do wniosku wymaganych załączników graficznych oraz nie złożył deklaracji wymaganej dla płatności do powierzchni uprawy roślin wysokobiałkowych. Okoliczność ta w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości. Jest także poza sporem, że składając korektę wniosku skarżący podał dodatkowo kilkadziesiąt działek, które wcześniej nie były przez niego wskazane jako uprawnione do płatności.

Podając treść art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014 sąd stwierdził, że termin do składania wniosków upływał 15 czerwca 2015 r. Ostateczny zaś termin, do którego można było składać dokumenty, umowy oraz inne deklaracje, stanowiące o kwalifikowalności do danej pomocy oraz poprawki do wniosku to [...] lipca 2015 r. Prawidłowo w ocenie WSA organy przyjęły za datę złożenia wniosku w sprawie dzień [...] lipca 2015 r. Błędny jest pogląd skarżącego, że za datę tę należy uznać 15 czerwca 2015 r. W tym dniu skarżący wprawdzie nadał przesyłką pocztową wniosek, który wpłynął do biura organu I instancji 19 czerwca 2015 r., ale wniosek był niekompletny i nie dawał podstaw do przyznania płatności. Nie zawierał niezbędnych do przyznania płatności załączników i deklaracji, czego skarżący nie kwestionuje. Dopiero [...] lipca 2015 r. wniosek został uzupełniony w sposób umożliwiający rozpatrzenie go i przyznanie płatności. Ponadto, dopiero [...] lipca 2015 r. skarżący zgłosił dodatkowo 62 działki o łącznej powierzchni 41,15 ha. Tym samym, prawidłowo organy zastosowały art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia 640/2014.

Bezpodstawny zdaniem sądu okazał się zarzut, zgodnie z którym organ nie wezwał skarżącego niezwłocznie do uzupełnienia braków wniosku. Sąd przypomniał, że wniosek wpłynął do organu dopiero [...] czerwca 2015 r. Wezwanie wystosowane zostało [...] czerwca 2015 r., a więc w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku. W żadnym wypadku nie można uznać, że organ działał opieszale i naraził skarżącego na szkodę przez zbyt późne wysłanie wezwania. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że nadając wniosek przesyłką pocztową w ostatnim dniu terminu skarżący powinien liczyć się z ryzykiem braków wniosku, zwłaszcza, że nie mógł nie zdawać sobie sprawy z tego, że wysyła tylko formularz wniosku bez wymaganych załączników. Nie jest również uzasadniony zarzut, że skarżący nie został pouczony o skutkach niezachowania terminu. Wezwanie zawiera stosowne pouczenie. Kwestia zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia powinna być natomiast skarżącemu znana, ponieważ składając wniosek zadeklarował znajomość przepisów dotyczących przyznawania płatności. Organ pouczył go o skutkach niezłożenia uzupełnienia wniosku do [...] lipca 2015 r.

Nie zasługiwały zdaniem sądu I instancji na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014, przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przewidziana w nim sankcja dotyczy złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit b rozporządzenia 1306/2013 oraz uzupełnienia braków po terminie wskazanym do ich usunięcia w sytuacji, gdy skarżący ów wniosek złożył z zachowaniem terminu, jak również usunięcie braków nastąpiło przed terminem na to wyznaczonym, co w rezultacie skutkowało bezpodstawnym zmniejszeniem przyznanej skarżącemu płatności.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymaganiom kodeksowym, polegające na szczątkowym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli decyzji organów administracji;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ nie poinformował niezwłocznie skarżącego o stwierdzonych brakach wniosku oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, gdyż przedmiotowy wniosek został doręczony organowi [...] czerwca 2015 r., a stosowne pouczenie zostało skarżącemu wysłane dopiero [...] czerwca 2015 r., co skutkowało potrąceniem przyznanej mu dotacji z powodu okoliczności od skarżącego niezależnej;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.w.b. w zw. z art. 9, 7 K.p.a. i art. 8 K.p.k. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organ wadliwie poinformował skarżącego o stwierdzonych brakach wniosku (wezwanie nr [...] z [...] czerwca 2015 r.), nie zawierało wymaganego precyzyjnego pouczenia o skutkach prawnych i finansowych opóźnienia w złożeniu korekty wniosku oraz wprowadził skarżącego w istotny błąd przez wyznaczenie terminu na uzupełnienie wniosku do [...] lipca 2015 r., co wywołało u skarżącego usprawiedliwione przekonanie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie nie spowoduje dla niego negatywnych skutków finansowych, a sam wniosek będzie uznany za złożony z zachowaniem terminu, co skutkowało wywołaniem przez organ szkody w majątku skarżącego i załatwieniem sprawy z rażącym naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 6, 7 K.p.a., 8 K.p.k. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w.b., przez błędne uznanie, że skarżący złożył kompletny wniosek [...] lipca 2015 r., czym przekroczył termin na składanie wniosków o 15 dni roboczych w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy wniosek został złożony w ustawowym terminie [...] czerwca 2015 r., a jego korekta [...] lipca 2015 r. nie stanowiła "zmiany do wniosku", a jedynie uzupełnienie braków formalnych do usunięcia, których skarżący został wezwany po terminie, a zatem wniosek został skutecznie wniesiony z zachowaniem terminu, wobec czego skarżący nie miał możliwości wcześniejszego złożenia korekty, gdyż został do tego wezwany po terminie, które to naruszenie skutkowało pomniejszeniem płatności za rok 2015.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Wobec nie stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie przesłanek nieważności postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny pozostał związany jej granicami.

Przedmiotem dalszych rozważań uczynić w konsekwencji można wyłącznie te naruszenia przepisów prawa, jakie zostały wskazane przez skarżącego w ramach podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia podniósł zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uzupełniania, czy precyzowania stawianych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, ani do formułowania na poparcie tych zarzutów dodatkowej argumentacji, nie wyrażanej przez skarżącego. To na skarżącym spoczywa bowiem – stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Pominięcie w skardze kasacyjnej określonych, istotnych dla danej sprawy zagadnień lub odniesienie się do nich przez skarżącego kasacyjne w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający ocenę trafności wyrażanych tak twierdzeń, czyni zatem bezskuteczną wszelką próbę zakwestionowania stanowiska prezentowanego w ich zakresie przez sąd I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do opartych na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadny uznać trzeba zarzut sformułowany w tym zakresie w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie zmierza do zakwestionowania prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując na naruszenie przez sąd I instancji art. 1 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przede wszystkim nie jest zasadne poszukiwanie przez skarżącego kasacyjnie następstw ewentualnych wadliwości uzasadnienia wyroku w naruszeniu art. 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 1 P.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i nie może – co do zasady – stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem rzeczonego przepisu. Jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy orzekłby w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sądy administracyjne, zasadne byłoby rozważenie naruszenia, któregoś z przepisów art. 1 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, CBOSA). Podobnie, to że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną w sprawie kontrolą sądową, nie oznacza naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., do którego mogłoby dojść w sytuacji, w której sąd rozpoznający skargę w ogóle uchylałby się od obowiązku jej przeprowadzenia, bądź przeprowadzając kontrolę zastosowałby środek, który nie jest określony w ustawie procesowej. Z żadną z powyższych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia określa przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 141 § 4 P.p.s.a., który do elementów tych zalicza zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: - gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i - gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzeczenia (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na co wskazuje treść art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA zawiera wszystkie wymagane w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Nie mogą być natomiast uznane za wystarczające dla skutecznego zarzucenia naruszenia rzeczonego przepisu zdawkowe twierdzenia skarżącego kasacyjnie, w których ani nie precyzuje on do jakich konkretnie naruszeń procesowych sąd I instancji miał się odnieść w sposób "ogólnikowy" i "bardzo skrótowy", ani nie wyjaśnia, dlaczego stanowisko sądu za takie uznaje, nie podając zwłaszcza, jakie okoliczności takim działaniem mogły nie zostać wzięte pod uwagę. Wprawdzie w dalszych zarzutach kasacyjnych skarżący wiąże naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. z innymi jeszcze przepisami procesowymi, w tym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, że to właśnie naruszenie tych przepisów zostało przez sąd I instancji ocenione "ogólnikowo", zwłaszcza że skarżący zarzutu tego w tym względzie nie rozwija. Skoro skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tego, że sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a jedynie to, że jakaś ich część nie została przez ten sąd oceniona w należytym stopniu, to powinien wykazać na czym konkretnie to uchybienie polegało, bowiem samo ograniczenie się do sformułowań ocennych i wyrażenie niezadowolenia z technicznej obszerności argumentacji sądu, przez podanie, że sąd ten poświęcił jej "jedną stronę w uzasadnieniu wyroku", jest całkowicie niemiarodajne i uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezasadne okazały się także kolejne – oparte na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. –zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wyrażone w pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, a wskazujące na to, jakoby sąd I instancji miał się dopuścić uchybienia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut z pkt 2), a także art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.w.b. w zw. z art. 9, art. 7 i art. 8 K.p.a. (zarzut z pkt 3). Jako że obydwa te zarzuty odnoszą się do problematyki prawidłowości poinformowania skarżącego przez organ ARiMR – w oparciu o art. 23 ust. 1 u.s.w.b. – o brakach stwierdzonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, wymagają one wspólnego rozważenia. Zresztą sam skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza te zarzuty właśnie do naruszenia ostatnio przywołanego przepisu, przez nie poinformowanie go niezwłocznie o rzeczonych brakach, a także o skutkach ich nieusunięcia w terminie. Z twierdzeniami tymi i prezentowaną na ich poparcie – znikomą zresztą – argumentacją, nie sposób się zgodzić.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.w.b. w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a. kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1 u.s.w.b., chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 K.p.a. nie stosuje się.

Z art. 23 ust. 1 u.s.w.b. expressis verbis wynika zatem, że czynności jakie podejmuje w oparciu o ten przepis organ ARiMR powinny być podjęte niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Termin "niezwłocznie" oznacza, że czynności te powinny być podjęte w jak najkrótszym czasie, bez zwłoki organu ARiMR. Sąd I instancji wskazał, że wezwanie skierowane do skarżącego kasacyjnie przez organ ARiMR w oparciu o art. 23 ust. 1 u.s.w.b. nastąpiło w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku i w żadnym razie nie można przyjąć, aby organ ten działał opieszale. Skarżący kasacyjnie tak wyrażonego stanowiska skutecznie nie kwestionuje, a prezentowana przez niego argumentacja sprowadza się jedynie do polemiki z przywołaną oceną sądu. Z twierdzeń skarżącego nie sposób nawet wywnioskować, dlaczego jego zdaniem zachowanie przez organ ARiMR terminu 7 dni w okolicznościach sprawy miałoby oznaczać pozostawanie w jakiejkolwiek zwłoce przy realizacji art. 23 ust. 1 u.s.w.b. Za prawidłowością tych twierdzeń nie może przemawiać to, że skarżący odniósł negatywne konsekwencje, nota bene wynikające nie z samego wezwania organu ARiMR, lecz z faktu złożenia przez niego niekompletnego wniosku i jego uzupełnienia (nawet jakby miało to nastąpić z własnej inicjatywy skarżącego) po dniu 15 czerwca 2015 r.

Nie można się także zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, jakoby wezwanie zawarte w piśmie organu ARiMR z [...] czerwca 2015 r. nie zawierało wymaganego pouczenia o skutkach prawnych i finansowych opóźnienia w złożeniu korekty wniosku. Skarżący kasacyjnie w swej argumentacji pomija treść art. 23 ust. 1 u.s.w.b., z którego jasno wynika, że organ ARiMR obok poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach, powinien zawrzeć informację – "o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1". Z przepisem tym, w zakresie wymaganego pouczenia, powiązać trzeba bez wątpienia art. 23 ust. 2 u.s.w.b., bowiem ustawodawca właśnie tam określił skutki niezachowania przez rolnika terminu, o którym mowa w ust. 1 cytowanego artykułu. Art. 23 ust. 2 u.s.w.b. stanowi, że w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. W konsekwencji uwzględnienie w wezwaniu z art. 23 ust. 1 u.s.w.b. pouczenia o ust. 2 tegoż artykułu uznać należy za wystarczające. Takie też pouczenie zamieścił w wezwaniu skierowanym do skarżącego kasacyjnie organ ARiMR. Nie można natomiast wymagać od organu ARiMR, aby stosując art. 23 ust. 1 u.s.w.b. pouczał także o innych możliwych do wystąpienia konsekwencjach prawnych zaistniałej w sprawie sytuacji, zwłaszcza jeżeli weźmie się dodatkowo pod uwagę to, iż stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 u.s.w.b. udzielanie stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, następuje wyłącznie na żądanie stron. Słusznie także zwrócił uwagę sąd I instancji na to, że skutki wynikające z regulacji zawartych w art. 13 rozporządzenia 640/2014 powinny być skarżącemu kasacyjnie znane, jako że składając wniosek deklarował on znajomość przepisów dotyczących przyznawania płatności.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również ostatni z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jaki ujęty został w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.w.b. Zarzut ten wymaga łącznego rozpatrzenia z zarzutem opartym na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a wskazującym na naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie stara się bowiem wykazać, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich został przez niego złożony w sposób prawidłowy w terminie [...] czerwca 2015 r., a jego korekta [...] lipca 2015 r. stanowiła jedynie uzupełnienie braków formalnych, do usunięcia których go wezwano, zaś art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014 dotyczy złożenia wniosku o przyznanie pomocy po terminie oraz uzupełnienia braków po terminie wskazanym w wezwaniu.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że skarżący kasacyjnie formułując powyższe zarzuty nie kwestionuje w zasadzie ustaleń faktycznych, jakie zostały uwzględnione przez sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Skarżący nie przeczy temu, że złożony przez niego [...] czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności nie był kompletny, bowiem obarczony był brakami spowodowanymi niedołączeniem załączników graficznych i deklaracji do wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy roślin wysokobiałkowych. Braki te – na skutek informacji pochodzącej od organu ARiMR, wystosowanej w oparciu o art. 23 ust. 1 u.s.w.b. – zostały uzupełnione [...] lipca 2015 r., przy czym skarżący kasacyjnie rozszerzyła jednocześnie zakres wniosku o 62 działki rolne, o łącznej powierzchni: 41,15 ha.

Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych chybione są twierdzenia skarżącego, jakoby w sprawie nie doszło do złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności dopiero dnia [...] lipca 2015 r. Skoro – co w sprawie pozostaje bezsporne – wniosek złożony [...] czerwca 2015 r. nie był kompletny, a jego uzupełnienie, istotne z punktu widzenia możliwości jego merytorycznego rozpoznania, nastąpiło właśnie [...] lipca 2015 r., to oczywista staje się konstatacja, iż o kompletnym wniosku mówić można dopiero od dnia [...] lipca 2015 r. Co więcej, skarżący kasacyjnie w tym dniu merytorycznie zmodyfikował wniosek, rozszerzając zakres objętego nim żądania o dodatkowe działki rolne. W takim stanie faktycznym prawidłowe okazało się skorzystanie przez organ ARiMR z rozwiązania ustanowionego w art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014, przez zastosowanie przewidzianego tam zmniejszenia. Wbrew zaś sugestiom skarżącego kasacyjnie zastosowanie tych regulacji nie zostaje wyłączone na skutek dostosowania się przez stronę do informacji organu wystosowanej w oparciu o art. 23 ust. 1 u.s.w.b. Ten ostatni przepis pozostaje bowiem bez wpływu na bieg terminów, o których mowa w art. 13 rozporządzenia 640/2014 na co zresztą wskazuje analiza jego treści.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.