Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1419/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. C. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 360/19 w sprawie ze skarg K. B., E. C. i A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wnioski uczestników postępowania I. z siedzibą w K. i Stowarzyszenia W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 360/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi K. B., E. C. i A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o nazwie "[...]", została częściowo nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 12 lipca 1985 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Pozostałe udziały tej nieruchomości, należące do nieznanego z miejsca pobytu S. Z., zostały wywłaszczone na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 lipca 1985 r., również na podstawie ww. ustaw. Zarówno w umowie, jak i w decyzji wywłaszczeniowej, jako cel przejęcia nieruchomości podano ochronę zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodzi budynek pałacu, oficyny i otaczający je park, przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją (taki cel uwidoczniony był w decyzji z dnia 9 lipca 1985 r. zastępcy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie).

A. B., K. B., E. G., R. G., E. C., I. C., R. K., J. S., G. M., W. M., L. M., J. D. oraz K. K. (były współwłaściciel i spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działek nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha, położonych w Krakowie w obr. [...], jednostce ewidencyjnej [...], obj. księgą wieczystą nr [...].

Starosta Powiatu Krakowskiego decyzją z dnia 23 maja 2005 r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji, decyzją z dnia 27 września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 23 maja 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1223/06 oddalił skargę.

Od powołanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 93/09 oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Krakowski decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu udziału w łącznej wysokości 55/100 cz. opisanej nieruchomości, na rzecz A. B., K. B., E. G., E. C., R. G. i L. G., wskazując, że decyzja ta rozstrzyga sprawę zwrotu nieruchomości w stosunku do ww. wnioskodawców, a w pozostałym zakresie postępowanie pozostaje zawieszone postanowieniem Starosty Krakowskiego z dnia 12 kwietnia 2017 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – sprawy nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 lipca 1985 r.

Dalej organ stwierdził, że Wojewoda decyzją z dnia 31 marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 24 marca 2015 r. utrzymał decyzję z dnia 31 marca 2011 r. w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1540/15 uchylił decyzję Ministra w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lipca 1985 r. Prezydent Miasta Krakowa i Stowarzyszenie "W." wnieśli od ww. wyroku skargi kasacyjne, które zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2781/16.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia 12 kwietnia 2017 r., uchylił wskazane postanowienie i postanowił o zawieszeniu postępowania w sprawie o zwrot udziału wynoszącego 45/100 cz. przedmiotowej nieruchomości.

Ustalając kwestię spełnienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, organ przyjął, że celem wywłaszczenia określonym w umowie sprzedaży była ochrona zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...] w Krakowie tzw. [...] i że cel ten został w pełni zrealizowany.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. B. i E. C.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji, stwierdzając że poczynione przez organ I instancji ustalenia na temat celu wywłaszczenia i jego realizacji są prawidłowe.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli K. B., E. C. i A. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi w pierwszej kolejności stwierdził, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywało się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ wyrok ten poprzedzony był prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1223/06 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 93/09. Zatem na wynik postępowania sądowoadministracyjnego miały wpływ ustalone wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko.

Ponadto zauważono, że w sprawie zostały spełnione dwie przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (złożenie wniosku przez uprawnionych właścicieli/ spadkobierców i fakt wywłaszczenia objętych wnioskiem działek). Działki nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiące zespół pałacowo-parkowy o nazwie "[...]", zostały bowiem częściowo nabyte na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 12 lipca 1985 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 33 i art. 34 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Nie jest również sporne, że zespół pałacowo-parkowy tzw. [...], pod adresem al. [...] w Krakowie, składał się z willi, oficyny, stróżówki, parku z tarasami i ogrodu. [...] Zabytek w latach 80-tych XX wieku znajdował się w złym stanie technicznym i wymagał podjęcia prac remontowo-konserwatorskich. Z akt sprawy wynika również, że do rejestru zabytków pod nr [...] wpisane zostały na podstawie orzeczeń Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie: 1) z dnia 7 marca 1930 r. – pałac; 2) z dnia 12 sierpnia 1936 r. – park i otoczenie pałacu na [...]. Oba orzeczenia zostały ujawnione w lwh. [...] i [...] odrębnie dla "[...]" i "otoczenia pałacu", o nr w książce rejestrowej zabytków nieruchomych woj. krakowskiego: [...] i [...].

Dlatego jako bezzasadny Sąd uznał zarzut, że [...] nie była "objęta żadną decyzją konserwatorską". Już od lat 30-tych XX wieku jako zabytek uznawano zarówno pałac, jak i kompleks pałacowo-parkowy wraz z oficyną. Z powyższego wynika również, że rewaloryzacja zespołu pałacowo-parkowego z natury rzeczy objęła całą ww. nieruchomość, a zatem cel został zrealizowany na terenie wszystkich trzech działek w całości. Przedmiotowa nieruchomość, w tym budynki, użytkowane były w okresie powojennym przez różnych użytkowników (nie przez właścicieli). Ostatnim użytkownikiem był szpital (do 1981 r.). W tym czasie były dokonywane jedynie remonty bieżące. Następnie teren nie był użytkowany.

Przechodząc do kwestii oceny prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia wskazano, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1223/06 stwierdził, że w umowie sprzedaży z dnia 12 lipca 1985 r. powołano się na decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 1985 r. wydaną na podstawie art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Sąd stwierdził prawidłowość decyzji kasacyjnej nakazującej w ponownie prowadzonym postępowaniu: 1) ocenę w kontekście ustalenia celu wywłaszczenia treści decyzji z dnia 9 lipca 1985 r. stwierdzającej konieczność podjęcia prac remontowo-konserwatorskich i pełnej rewaloryzacji, a po remoncie przeznaczenia ogółowi; 2) wyjaśnienie, czy celem wywłaszczenia było wybudowanie nowej oficyny; 3) wyjaśnienie, czy nieruchomość została przeznaczona w całości na cel wywłaszczenia; 4) ustosunkowanie się do wniosków dowodowych pełnomocnika wnioskodawców zawartych w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r.; 5) przeprowadzenie rozprawy połączonej z oględzinami celem ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości; 6) uwzględnienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lipca 1985 r., jako zagadnienia wstępnego oraz postępowania o zmianę postanowienia sądowego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z.; 7) uwzględnienie postępowania przed sądem powszechnym dotyczącym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. Z.; 8) włączenie w krąg stron sprawy podmiotów wynajmujących od obecnego właściciela.

Sąd zauważył, że kwestie opisane w pkt 6 i 7 nie mają wpływu na ocenę decyzji wydanych w sprawie niniejszej, bowiem dotyczą części 45/100 nieruchomości wywłaszczonych decyzją z dnia 26 lipca 1985 r. W poprzednio kontrolowanym przez WSA w Krakowie i NSA postępowaniu organy orzekały w przedmiocie zwrotu całości ww. nieruchomości. W stosunku do ww. części 45/100 Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r. zawiesił postępowanie, a wydane w sprawie niniejszej decyzje dotyczą pozostałych udziałów, tj. 55/100 nieruchomości, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 lipca 1985 r.

Zdaniem Sądu organy w postępowaniu poddanym kontroli sądowej uwzględniły stanowisko WSA w Krakowie i NSA w kwestii interesu prawnego najemców jako stron postępowania. Organ I instancji przeprowadził również w dniu 20 grudnia 2016 r. rozprawę połączoną z oględzinami nieruchomości celem ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości. Stan nieruchomości został precyzyjnie ustalony i opisany w uzasadnieniu decyzji. Przedstawiono stan zagospodarowania każdej z trzech działek wchodzących w skład nieruchomości, stan techniczny budynków i instalacji oraz opis zadbanej części parkowej.

Mając na uwadze ustalenia organów dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wykładnię przepisów zawartą w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. I OSK 93/09 Sąd stwierdził, że prawidłowo w sprawie uznano, że celem wywłaszczenia (przejęcia), była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodził budynek pałacu, oficyny i otaczający je park. Opisany cel wywłaszczenia prawidłowo ustalono na podstawie treści umowy sprzedaży z dnia 12 lipca 1985 r., decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 1985 r., wniosku Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Ochrony Zabytków z dnia 8 lipca 1985 r., opinii rzeczoznawcy mgr inż. T. F. sporządzonej w wyniku oględzin budynku "[...]" w dniu 24 października 1983 r., akt postępowania, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia 1 marca 1984 r., nakazując współwłaścicielom przeprowadzenie remontu zabezpieczającego zabytkowy pałac poprzez wykonanie niezbędnych robót, pism A. B. z dnia 14 kwietnia 1982 r., 2 maja 1983 r. i 16 maja 1983 r.

Zdaniem Sądu właściwie organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 i art. 137 u.g.n., należy w pierwszej kolejności odczytywać z decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ze względu jednak na fakt, że cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie podobnych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to przede wszystkim analiza dokumentacji projektowej, a w szczególności planu zagospodarowania terenu inwestycji, projektów powstałych w wyniku zatwierdzenia planu realizacyjnego, itp.

Zauważono, że powodem przejęcia był zły stan techniczny zabytku (np.: nieszczelność pokrycia dachowego, niszczenie rynien i rur spustowych, co doprowadza do zamakania budynku i szybkiego procesu destrukcji, wybite okna, zaniedbane otoczenie Pałacu, niepielęgnowane drzewa parkowe). Zatem, zdaniem Sądu, organ I instancji wywiązał się z nałożonego nań obowiązku dokonania oceny celu wywłaszczenia w związku z treścią decyzji z dnia 9 lipca 1985 r. Jak wskazano, prawidłowo ustalonym celem wywłaszczenia była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodził budynek pałacu, oficyny i otaczający je park, a nie udostępnienie ogółowi. Natomiast środkiem do realizacji tego celu była opisana przez organy rewaloryzacja obiektu.

Sąd zaznaczył, że pojęcie rewaloryzacji w odniesieniu do obiektów architektury zawiera połączenie zabiegów konserwatorskich (takich jak oczyszczenie, rekompozycja, reintegracja czy odbudowa) z całym repertuarem zabiegów adaptacyjnych. Rezultatem tych działań jest dostosowanie istniejących lub zdegradowanych założeń, z możliwie maksymalnym zachowaniem walorów historycznych, do wymogów współczesnych użytkowników, dostosowanie funkcjonalne oraz integrację z kontekstem urbanistycznym.

Zgodzono się z organem, że przewidywany zakres prowadzonych prac, czyli w jaki sposób realizowany miał być cel przejęcia, wynika m.in. z dokumentacji (np. organów odpowiedzialnych za nadzór nad zabytkami) poprzedzającej przejęcie (wywłaszczenie) nieruchomości. W latach 1985–1990 opracowano dokumentację projektową, w latach 1990–1995 wydana została decyzja o pozwoleniu na wykonanie prac remontowo-konserwatorskich, a począwszy od 1995 r. sukcesywnie dokonywano odbiorów końcowych wykonanych robót.

Odnosząc się do kwestii wybudowania [...], Sąd wskazał, że organy słusznie ustaliły, że był to nie tyle cel wywłaszczenia, a jeden ze środków do realizacji tego celu. Oprócz bowiem przeprowadzenia prac remontowych i zabezpieczających zabytkowy obiekt uznano za konieczne dodanie do istniejącej zabudowy zespołu pałacowo-parkowego nowej oficyny, która zapewniłaby prawidłowe funkcjonowanie zespołu. Od lat 80-tych XX wieku prowadzono działania mające na celu rewaloryzację całego zespołu pałacowo-parkowego. Działania władz publicznych obejmowały trzy kierunki działań: uratowanie obiektów historycznych willi i [...], rewaloryzację całego zespołu parkowego z poszczególnymi ogrodami, oraz nadanie zespołowi pałacowo-parkowemu nowych funkcji oraz uzupełnieniu go o niezbędne nowe kubatury odpowiednio do historycznego charakteru i potrzeb kulturalnych Krakowa. [...]. Funkcja konferencyjna i instytutu studiów zaawansowanych ([...]) nie byłaby możliwa do zrealizowania w zespole [...] zgodnie z obowiązującymi normami funkcjonalnymi i budowlanymi wyłącznie przy wykorzystaniu istniejącej substancji budynków historycznych.

Ponadto, w ocenie Sądu, rewaloryzacja obiektu zabytkowego ma na celu nie tylko jego remont i konserwację, ale także zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym na przyszłość. Nie można w tym zakresie abstrahować od uwarunkowań ekonomicznych, co może uzasadniać m.in. rozwijanie zespołu poprzez dobudowywanie nowych obiektów w celu nie przekształcania, a uzupełnienia jego funkcji i sposobu zagospodarowania, również z wykorzystaniem funkcji komercyjnych, o ile uzyskane środki przeznaczane są na utrzymanie zabytku. Wyrazem dbałości o trwałość prawidłowego użytkowania i zabezpieczenia obiektu jest m.in. umowa ze Stowarzyszeniem "W." zobowiązująca użytkownika do przeprowadzania remontów oraz bieżącego utrzymywania zabytkowego obiektu w taki sposób, aby po zakończeniu użytkowania budynek został zwrócony Gminie Kraków w stanie niepogorszonym, a wszelkie prace instalacyjne, remontowe i konserwatorskie w obiekcie, w zakresie wymaganym przez obowiązujące przepisy, powinny być wyprzedzająco, szczegółowo uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Gminą Kraków oraz prowadzone w oparciu o zatwierdzone projekty i stosowne zezwolenia.

Odnosząc się do [...] podkreślono, że w ww. umowie wpisano, że pożytki uzyskane z prowadzenia działalności zarobkowej, będą przeznaczane w całości na utrzymanie budynku oraz prowadzenie działalności statutowej Stowarzyszenia. Obowiązkiem użytkownika jest przedkładanie Zarządowi Miasta Krakowa, corocznych sprawozdań z dochodów uzyskanych z wyżej opisanej działalności zarobkowej i ich rozdysponowania.

Przechodząc do oceny realizacji celu wywłaszczenia w aspekcie wykonania remontów i konserwacji wskazano, że organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy i szczegółowo opisały prace, których zamierzenie i duża część wykonania nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot w 1998 r. W szczególności zgromadzono wykaz dokumentacji konserwatorsko-architektonicznej zrealizowanej na terenie zespołu pałacowego [...], a z pisma zatytułowanego "Realizacja" wynika, że wykonano: "piwnice - odgruzowanie, podbicia fundamentów, zbicie tynków, spoinowanie, kanały c.o. i wentylacyjne; parter - kanał osuszający wzdłuż ściany południowej i zachodniej, całość prac konstrukcyjnych; I, II, III i strych - całość przemurowań ścian, kanały wentylacyjne, nadproża, odsłonięcia stropów drewnianych, ścianki kolankowe na poddaszu (...) oraz kominy w przestrzeni strychu; na zewnątrz - całkowicie wyburzono taras północny i wykonano nową konstrukcję wraz z odtworzeniem lica zewnętrznego tarasu. Elementy kamienne tarasu północnego i wschodniego opisano i zakonserwowano do ponownego wbudowania".

Z materiału dowodowego wynika, że począwszy od roku 1995 r. sukcesywnie dokonywano końcowych odbiorów poszczególnych robót, na dowód czego, wbrew twierdzeniom skarżących, w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów, w tym protokołów końcowych odbiorów robót. W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżących, organy dokonały wystarczająco rzeczowego i precyzyjnego ustalenia prac remontowo-konserwatorskich wykonanych w obiekcie i ich związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu, wątpliwości w zakresie rzeczywistego i należytego przeprowadzenia rewaloryzacji obiektu nie pozostawia także pozostały materiał dowodowy, jak np. oględziny przeprowadzone w dniu 20 grudnia 2016 r., dokumentacja fotograficzna i zdjęcia lotnicze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie pojęcia celu wywłaszczenia oraz niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co skutkowało odmową zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości;

2) prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie celów wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie z pominięciem ustawowych podstaw wywłaszczenia obowiązujących w chwili wywłaszczenia;

3) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez:

a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na wybiórczym ustaleniu celu wywłaszczenia nieruchomości poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny realizacji celu wywłaszczenia, nieustalenie terminów w jakich zakończono realizację poszczególnych prac, mających w ocenie organu I instancji zmierzać do realizacji celu wywłaszczenia oraz poprzez nieustalenie, czy budowa nowej oficyny stanowiła realizację celu wywłaszczenia;

b) wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą wadliwym przyjęciem, że na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz poprzez ustalenie na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, że budowa nowej oficyny stanowiła realizację celu wywłaszczenia;

c) pominięcie okoliczności że budynek na przedmiotowej nieruchomości podlegał pod publiczną gospodarkę lokalową prowadzoną przez Prezydium Rady Narodowej reprezentującą Skarb Państwa - użytkujące takie nieruchomości jednostki budżetowe płaciły połowę czynszu i według podpisanej umowy z właścicielami zobowiązane były do wykonywania zarówno remontów bieżących jak i kapitalnych. Remontów tych przez 40 lat dzierżawy Skarb Państwa nie wykonywał a należne pieniądze właścicielom z tytułu dzierżawy odprowadzał na państwowy fundusz remontowy - co oznacza, ze zaniedbanie budynku mające stanowić podstawę wywłaszczenia było wynikiem wyłącznie zaniedbań samego Skarbu Państwa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji administracyjnych, a mianowicie decyzji Wojewoda Małopolski z dnia 20 lutego 2019 r. oraz decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 grudnia 2018 r.;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skargę kasacyjną wniosła E. C., wskazując na naruszenie:

1) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, że organ zrealizował wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1223/06 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 93/09, podczas gdy zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowych ustaleń czy udostępnienie zabytku ogółowi stanowiło cel wywłaszczenia oraz właściwej oceny tego czy budowa nowej oficyny była realizacją celu wywłaszczenia tudzież czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości;

2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a polegające na błędnym ustaleniu, iż celem wywłaszczenia nieruchomości była ochrona zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego [...], podczas gdy w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy przyjąć, że właściwym celem wywłaszczenia poza rewaloryzacją zabytkowego obiektu było również udostępnienie go ogółowi;

3) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż budowa nowej oficyny, zwanej [...], stanowiła realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala wyłącznie na powzięcie wniosku, iż celem wywłaszczenia była rewaloryzacja zabytkowego pałacu oraz udostępnienie go ogółowi;

4) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania sądu oddalającego skargę, a to w zakresie oceny i kontroli prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych; w szczególności z treści uzasadnienia nie wynika w sposób transparentny w oparciu o jakie dowody sąd doszedł do przekonania, iż udostępnienie zabytku ogółowi nie było celem wywłaszczenia tudzież budowa nowej oficyny stanowiła środek do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, a jakim dowodom w tym zakresie sąd odmówił wiarygodności;

5) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające swoje źródło w wadliwych ustaleniach faktycznych, które prowadziły do błędnego przekonania, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym - w oparciu o treść niewłaściwie zastosowanego przepisu - zaaprobowaniem decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

6) prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające swoje źródło w wadliwych ustaleniach faktycznych, prowadzących do błędnego przekonania, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, podczas gdy o jego realizacji możemy mówić co najwyżej tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, polegające na odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości właśnie w oparciu o treść niewłaściwie zastosowanego przepisu;

7) prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przesłanki wywłaszczenia z powołanego przepisu nie stanowią o celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy należy przyjąć, że przesłanki te w sposób ścisły i jednoznaczny determinują określenie celu wywłaszczenia jako ochronę i zabezpieczenie obiektu zabytkowego przed zniszczeniem lub udostępnienie zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej ogółowi.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W dniu 12 lipca 2023 r. wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma sporządzone przez pełnomocnika radcę prawną J. P. stanowiące odpowiedź uczestników postępowania I. i Stowarzyszenia W. na skargi kasacyjne A. B. i E. C. W pismach wnioskowano o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., powoływanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych należy zwrócić uwagę, że w obu skargach kasacyjnych zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczą tych samych przepisów również uzasadniania poszczególnych zarzutów w obu skargach kasacyjnych jest zbieżne. Natomiast w skardze kasacyjnej wniesionej przez E. C. jest jeszcze zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., a takiego zarzutu nie ma w skardze kasacyjnej A. B. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., a następnie do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Odwołując się do mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1223/06 oraz wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 93/09, stwierdzić należy, że w obecnie zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się szczegółowo do art. 153 p.p.s.a. i charakteru wynikającej z tego przepisu normy prawnej. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę i dokonał oceny, czy organy administracji ponownie rozpoznając sprawę dostosowały się do wskazań i oceny prawnej zawartej w powołanych wyrokach. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie organy administracji zrealizowały wytyczne i dostosowały się do oceny prawnej, a w konsekwencji przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne jak również dokonana ocena prawna, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej oceny. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny, a skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie tego przepisu w rzeczywistości nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji i wyrokiem Sądu I instancji. Należy wyraźnie zaznaczyć, że powołane wyżej, a zapadłe wcześniej w tej sprawie wyroki, którymi oddalona została skarga i skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 września 2006 r., którą uchylona została decyzja Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia 23 maja 2005 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, potwierdzały, że ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały w sposób pełny przeprowadzone i wskazywały jakie ustalenia należy jeszcze poczynić, natomiast nie wypowiadały się co do merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższe sprawia niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z zarzutów skarg kasacyjnych, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lutego 2019 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości, uznając że decyzja jest zgodna z prawem i skargę oddalił. Istotą zagadnienia w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie, czy cel wywłaszczenia [...] został prawidłowo ustalony oraz czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Mając na uwadze ustalenia organów dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wykładnię przepisów zawartą w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 93/09 Sąd I instancji w niniejszej sprawie stwierdził, że prawidłowo w sprawie uznano, że celem wywłaszczenia (przejęcia), była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodził budynek pałacu, oficyny i otaczający je park.

Powyżej opisany cel wywłaszczenia prawidłowo ustalono na podstawie treści umowy sprzedaży z dnia 12 lipca 1985 r., decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 1985 r., wniosku Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Ochrony Zabytków z dnia 8 lipca 1985 r., opinii rzeczoznawcy mgr inż. T. F. sporządzonej w wyniku oględzin budynku "[...]" w dniu 24 października 1983 r., w której szczegółowo opisano stan techniczny budynku stwierdzając, że budynek jest bardzo zniszczony i zdewastowany. Nadto w dniu 20 lutego 1984 r. przeprowadzono w [...] komisyjne oględziny z udziałem między innymi współwłaścicieli budynku skarżącego kasacyjnie A. B. i J. G. poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie E. C. w wyniku dokonanej wizji szczegółowo ustalono, że stan techniczny budynku jest bardzo zły i wymaga w trybie pilnym zabezpieczenia i remontu, między innymi wskazano na: liczne uszkodzenia poszycia dachowego, tynków, gzymsów, całkowitą dewastację schodów głównych, tarasu, brak szyb w oknach itp. W następstwie powyższych ustaleń Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dób kultury i muzeach, wydał decyzję z dnia 1 marca 1984 r. nakazując współwłaścicielom A. B., J. G., K. B. przeprowadzenie wskazanych robót i czynności zabezpieczających w [...]. Decyzja wydana została w porozumieniu z organem nadzoru budowlanego. Minister Kultury i Sztuki po rozpoznaniu odwołań współwłaścicieli decyzją z dnia 31 sierpnia 1984 r. uchylił decyzję w części nakazującej zapewnienie stałego dozoru przed kradzieżą i pożarem, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 1985 r. sygn. akt I SA 1428/84 oddalił skargę wniesioną przez A. B., J. G., K. B., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W postępowaniu tym współwłaścicielka K. B. podnosiła, że decyzja nakazująca przeprowadzenie remontu zabezpieczającego jest nieaktualna, albowiem na złożoną jej ofertę w przedmiocie sprzedaży [...] odpowiedziała pozytywnie. W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu, że winę za zdewastowanie obiektu ponoszą kolejni użytkownicy pałacu [...], NSA w powołanym wyroku z dnia 18 kwietnia 1985 r. sygn. akt I SA 1428/84 wskazał, że w tym zakresie współwłaścicielom tego pałacu służyło roszczenie przeciwko użytkownikom i roszczenia takiego mogli dochodzić w drodze procesu cywilnego, zgodnie z art. 262 kodeksu cywilnego, jednak okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. W takich okolicznościach w dniu 9 lipca 1985 r. zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeów, wydał decyzję (taką nazwę ma ten dokument) stwierdzającą konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...] w Krakowie. W decyzji pouczono o trybie i terminie złożenia odwołania. W decyzji powołując się na art. 130 § 4 k.p.a. podano, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania jako zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jak wynika z adnotacji na decyzji, decyzję odebrał A. B. celem doręczenia do Państwowego Biura Notarialnego i współwłaścicielom. Natomiast w dniu 12 lipca 1985 r. w Państwowym Biurze Notarialnym została zawarta umowa sprzedaży udziałów w przedmiotowej nieruchomości przez współwłaścicieli A. B., K. B., J. G. na rzecz Skarbu Państwa. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 33 i 34 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, do aktu została przedłożona decyzja z dnia 9 lipca 1985 r. stwierdzająca konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu parkowo-pałacowego na [...] na podstawie art. 33 powołanej ustawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść pism z lat 1982-1983 jakie współwłaściciel A. B. kierował do ówczesnych organów. W piśmie z dnia 14 kwietnia 1982 r. A. B. zwraca się o ponowne rozpatrzenie prośby dotyczącej zatwierdzenia podziału działek oraz przejęcia [...]. Natomiast w piśmie z dnia 2 maja 1983 r. A. B. informuje Prezydenta Miasta Krakowa, o dalszej dewastacji [...], który jest od 7 lat nieużytkowany, nieopalony, bez konserwacji, a ze względu na zgniłe krokwie grozi zawaleniem. Z kolei w piśmie z dnia 16 maja 1983 r. A. B. wnosi o pilne uruchomienie postępowania wywłaszczeniowego [...] wraz z terenem przyległym. W konkluzji należy stwierdzić, że prawidłowo organy ustaliły, a Sąd I instancji dokonał w tym zakresie poprawnej kontroli, iż celem wywłaszczenia była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodził budynek pałacu, oficyny zwanej [...] i otaczający je park.

Przedstawione wyżej ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia poczynione przez organy i skontrolowane przez Sąd I instancji oparte zostały o szereg dokumentów pochodzących sprzed wywłaszczenia, czyli sprzed daty 12 lipca 1985 r., tj. daty zawarcia umowy.

Natomiast sformułowane zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. nie kwestionują, nie podważają, a właściwie w ogóle nie odnoszą się do powyższych dokumentów, ich oceny i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych. Natomiast naruszenia powyższych przepisów postępowania, które prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie upatrują w okolicznościach dotyczących budowy nowej oficyny, zwanej [...], a nadto w skardze kasacyjnej E. C. podniesiono, że w oparciu o całokształt materiału dowodowego należy przyjąć, że właściwym celem wywłaszczenia poza rewaloryzacją zabytkowego obiektu było również udostępnienie go ogółowi. Z kolei w skardze kasacyjnej A. B. zarzucono pominięcie okoliczności, że budynek na przedmiotowej nieruchomości podlegał pod publiczną gospodarkę lokalami, Skarb Państwa nie wykonywał remontów bieżących jak i kapitalnych, co oznacza, że zaniedbanie budynku mające stanowić podstawę wywłaszczenia było wynikiem wyłącznie zaniedbań samego Skarbu Państwa.

Odnosząc się do powyższej kwestii związanej z budową nowej oficyny zwanej [...], to przede wszystkim podkreślić należy, że ta okoliczność była już podnoszona w skardze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się szczegółowo do tej kwestii na s. 33 i 34 uzasadniania, między innymi stwierdzając, że organy słusznie ustaliły, iż to nie był cel wywłaszczenia, a jeden ze środków do realizacji tego celu. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dodatkowo zwrócić uwagę, że oficyna zwana [...] została wybudowana po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Prace remontowo – konserwatorskie zabytkowego zespołu parkowo-pałacowego zostały zakończone w 1996 r., a aktem notarialnym z dnia 2 września 1996 r. została zawarta umowa ustanowienia prawa użytkowania na opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Stowarzyszenia "W.".

Z kolei decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nową oficyny zwanej [...] została wydana 27 sierpnia 1998 r., a 30 października 2000 r. spisany został protokół odbioru i przekazania do użytku nowej oficyny w zespole pałacowym [...]. Natomiast aktem notarialnym z dnia 30 marca 2001 r. została zawarta umowa ustanowienia prawa użytkowania na rzecz Stowarzyszenia "W." części nieruchomości na której znajduje się zabytkowa oficyna zwana [...] i nowa oficyna zwana [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wybudowania nowej oficyny [...] nie zmienia celu wywłaszczenia, którym była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...] zwanego [...], między innymi dlatego, że określony cel został zrealizowany, a budowa nastąpiła po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej E. C. kwestii, iż celem wywłaszczenia było również udostępnienie obiektu ogółowi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to stanowisko jest niezasadne. Mianowicie w aktach sprawy znajduje się pismo/wniosek Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Ochrony Zabytków z dnia 8 lipca 1985 r. oparte o art. 34 ustawy z dnia 15 lutego o ochronie dóbr kultury i muzeach, adresowane do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego Zespołu pałacowo-parkowego na [...] w Krakowie. W uzasadnieniu wniosku podano, że znajduje się w złym stanie technicznym, wymaga prac remontowo-konserwatorskich i pełnej rewaloryzacji, której nie mogą zapewnić współwłaściciele zabytku. Po remoncie przeznaczony zostanie ogółowi. Powołany wniosek jest jedynym dokumentem w którym pojawia się stwierdzenie o przeznaczeniu obiektu ogółowi. Jednak z powyższego wniosku nie można wnioskować, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie ogółowi, po pierwsze dlatego, że takie wnioskowanie pozostaje w sprzeczności z wszystkimi pozostałymi dokumentami zebranymi w sprawie, które były powoływane wyżej, a które jednoznacznie wskazują na cel wywłaszczenia, a po drugie z samego wniosku wynika, że celem przejęcia jest konieczność podjęcia prac remontowo-konserwatorskich, wywłaszczenie w celu przekazania ogółowi na tym etapie nie było by możliwe z uwagi na stan techniczny obiektu.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie A. B. okoliczności dotyczącej objęcia przedmiotowej nieruchomości szczególnym trybem najmu, to wskazać należy, że okoliczność ta dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma prawnego znaczenia. Powyższa kwestia była podnoszona przez skarżącego kasacyjnie A. B. w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny I SA 1428/84, do której w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 1985 r. odniósł się NSA, o czym było wyżej niniejszego uzasadnienia.

Należy natomiast zwrócić uwagę, że w zarzutach skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie kwestionuje się dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń dotyczących rodzaju, zakresu wykonanych prac remontowych, konserwatorskich, rekonstrukcyjnych w przedmiotowym zespole parkowo-pałacowym. Z materiału dowodowego wynika, że począwszy od 1995 r. dokonywano odbioru poszczególnych robót, prac na dowód czego w aktach znajduje się szereg dokumentów, w tym protokołów końcowych odbioru robót. Prace remontowo – konserwatorskie zabytkowego zespołu parkowo-pałacowego zostały zakończone w 1996 r., a aktem notarialnym z dnia 2 września 1996 r. została zawarta umowa ustanowienia prawa użytkowania na opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Stowarzyszenia "W.". W powołanym akcie notarialnym podano, że zabytkowy trzykondygnacyjny obiekt zwany [...] jest po remoncie kapitalnym i w bardzo dobrym stanie technicznym.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy dotyczący zarówno celu wywłaszczenia jak i realizacji tego celu, a dokonana ocena dowodów nie narusza prawa, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli poczynionych ustaleń faktycznych zarówno co do celu wywłaszczenia jak i realizacji tego celu.

Natomiast w zarzutach skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 136 ust. 3, art. 136 ust. 1, 3 i 4, art. 137 ust. 1, art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać należy, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W powołanym przepisie wprowadzona została jedna z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego, tj. zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Zabezpieczeniem przestrzegania tej zasady jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, do realizacji którego dokonano jej wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego art. 136 ust. 1 u.g.n. należy mieć na uwadze, że wprowadzony zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż nastąpiło wywłaszczenie dotyczy takich sytuacji w których wywłaszczona nieruchomość w ogóle nie była używana na cel wywłaszczenia, czyli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, natomiast nieruchomość jest używana na inny cel, niż cel na który nastąpiło wywłaszczenie. Natomiast zakaz wynikający z art. 136 ust. 1 nie dotyczy i nie ma zastosowania do takich przypadków w których cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieruchomość była wykorzystywana zgodnie celem na który nastąpiło wywłaszczenie, a następnie a po upływie określonego czasu nieruchomość wykorzystywana jest na inny cel.

Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonuje się przez pryzmat treści art. 137 u.g.n. określającego zakres pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Przy czym podkreślić należy, że ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń następujących po zrealizowaniu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu.

Natomiast art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowił, że jeżeli właściciel zabytku, a w razie nieustalenia właściciela lub miejsca jego pobytu - użytkownik zabytku nie przestrzega przepisu art. 25 albo jeżeli interes publiczny wymaga przejęcia na własność Państwa zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej w celu udostępnienia zabytku ogółowi, zabytek może być przejęty na własność Państwa. Z kolei zgodnie z powołanym art. 25 ust. 1, właściciel i użytkownik zabytku, w zakresie określonym przepisami prawa, obowiązany jest dbać o jego zachowanie, a w szczególności: 1) zabezpieczyć przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją, 2) niezwłocznie zawiadomić właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydarzeniach mogących mieć wpływ ujemny na stan i zachowanie zabytku, 3) zawiadomić w ciągu jednego miesiąca wojewódzkiego konserwatora zabytków o przejściu własności zabytku na inną osobę lub o oddaniu zabytku nieruchomego w całości lub części w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Jak wynika z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, przejęcie na własność Państwa zabytku nieruchomego następuje w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się do powołanego art. 33 ustawy, wskazać należy, że przepis ten określał szczególne przesłanki wywłaszczenia, nie występujące w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przypadkach określonych w art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury zabytek mógł być przejęty na własność Państwa, jeżeli została spełniona jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, przesłanki te miały charakter samodzielny.

Przejęcie takie mogło nastąpić z uwzględnieniem rozwiązań wynikających z tej ustawy. W szczególności przejęcie takie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków lub starosty (art. 34 ust. 1 ustawy), dokonywał tego przejęcia na własność Państwa wojewódzki konserwator zabytków (art. 34 ust. 2 ustawy), a ponadto niezbędne było wykazanie, że zachodzi przesłanka z art. 33 ustawy. W rozpoznawanej sprawie do wywłaszczenia nieruchomości doszło w oparciu o przesłankę pierwszą z art. 33 ustawy. Pierwsza przesłanka spełniona była wówczas, gdy właściciel zabytku, a w razie nieustalenia właściciela lub miejsca jego pobytu - użytkownik zabytku nie przestrzegał art. 25, druga przesłanka spełniona była wówczas jeżeli interes publiczny wymagał przejęcia zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej w celu udostępnienia zabytku ogółowi. Przejęcie zabytku na własność Państwa na podstawie pierwszej przesłanki z art. 33 miało na celu w szczególności zabezpieczenie zabytku przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, dbaniem o jego zachowanie, a więc podjęciem i wykonaniem tych obowiązków i czynności, których nie wykonywał właściciel, czy też właściciel i użytkownik, każdy w zakresie swoich obowiązków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach są niezasadne. Natomiast użyte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku sformułowanie, że istotne jest rozróżnienie opisanych wyżej przesłanek od celów przejęcia nieruchomości nie jest może fortunne, ale nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W dalszym bowiem zdaniu Sąd I instancji stwierdza, że w niniejszej sprawie prawidłowo uznano, że celem wywłaszczenia (przejęcia), była ochrona przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...], w skład którego wchodził budynek pałacu, oficyny, otaczający park.

Nieskuteczność podniesionych zarzutów skutkowała oddaleniem skarg kasacyjnych jako niemających usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników kosztów postępowania został oddalony w pkt 2 wyroku, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.