Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 896/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 40 ust 1, 2, 4-6, 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 184,  art. 204  pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2071/19 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr KOC/2876/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. Sp. z o.o. w W. 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2071/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi S. z o.o. w W. (dalej zwanej "Spółką" lub "skarżącą"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO" lub "organem II instancji") z 7 sierpnia 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej zwanego także "organem I instancji") z 11 kwietnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W dniu 8 lutego 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego - Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul [...] w rej. Nr [...] i stwierdzili umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści 1) "[...] Zapraszamy...", 2) "[...] Dziękujemy..." o łącznej pow. 8,76 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone 14, 19 i 25 lutego 2019 r., potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zawiadomieniem z 18 lutego 2019 r. wszczęto z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 11 kwietnia 2019 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 6.464,88 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. Nr [...] w terminie 8 - 25 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści 1) "[...]Zapraszamy..." 2) "[...]Dziękujemy..." o łącznej pow. 8,76 m2 (dalej zwanej "Reklamą") bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; zwanej dalej "u.d.p."); uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

SKO w trybie odwoławczym (decyzją z 7 sierpnia 2019 r.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z 8 lutego 2019 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika niezbicie, iż w pasie drogowym (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. Nr [...] w dniach 08 - 25 lutego 2019 r. była umieszczona Reklama bez zezwolenia zarządcy drogi. Droga była drogą wojewódzką, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów - droga publiczna. Reklama została uznana za dwustronną reklamę ciemną o powierzchni przekraczającej 3 uf do 9 uf włącznie (zob. poz. 21 Załącznik Nr 2 do uchwały Nr LXI1/1677/2018 Rady m.st. Warszawy z 1 marca 2018 r.). Reklama ta nie kwalifikuje się do innych reklam wymienionych w tym załączniku. Organ stwierdził, że zdjęcia pokazujące reklamę zawierają treść "[...]Zapraszamy..." oraz "[...]Dziękujemy...". Poza tym zawierają informację o godzinach otwarcia sklepu.

Organ ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stawkę określa zaś wyraźnie poz. 21 - Załącznik Nr 2 do uchwały Nr LX11/1677/2018 Rady m.st. Warszawy z 1 marca 2018 r. Nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły też żadne okoliczności, aby w zakresie wysokości stawki stosować art. art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a.

Spółka nie zgadzając się z decyzją SKO zaskarżyła ją do WSA.

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. WSA uwzględnił skargę.

WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. Nr [...] w okresie 8 - 25 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści 1) "[...]Zapraszamy..." 2) "[...]Dziękujemy..." o łącznej pow. 8,76 m2 - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd wskazał, że odnośnie do posadowienia spornej Reklamy w ww. pasie na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który - zdaniem organów - zajmuje bezprawnie pas drogowy. Nadto okoliczność ta nie wynika z fotografii znajdujących się w aktach sprawy.

Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Wskazał, że przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Zdaniem WSA, w takiej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem"), powinna być sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM nie oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Tym samym, w ocenie WSA, zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

SKO zarzuciło:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

- naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m. in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...]w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 kwietnia 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Spółkę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w okresie 8 - 25 lutego 2019 r. przez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Spółki na decyzję SKO z 7 sierpnia 2019 r.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd uznał, że organ nie wykazały - odnośnie do posadowienia spornej reklamy - że zajmuje ona pas drogowy. Organ podważając legalność dokonanej przez WSA kontroli, zarzuty skargi kasacyjnej oparł na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Części zarzutów, a to tych dotyczących rozumienia przez WSA prawa materialnego nie sposób odmówić racji, natomiast zaskarżony wyrok w tym zakresie w jakim wskazuje na brak przeprowadzenia wystarczającego postępowania dowodowego koniecznego dla ustalenia, że przedmiotowa reklama rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym, mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem przebieg granic pasa drogowego jest w tym postępowaniu wyłącznie elementem stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego - na podstawie jego wyników. Okoliczność ta winna być ustalana przy pomocy wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), co oznacza, że nie jest niezbędne w tym zakresie, zawsze, przeprowadzenie szczególnego dowodu pozyskiwanego w ramach zleconych prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Na tym tle przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do odstąpienia od tego stanowiska - w pełni go podzielając (zob. np. wyroki NSA z: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

W punkcie wyjścia dalszych rozważań przydatne jest przypomnienie, że pas drogowy, to zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 u.d.p.) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią.

Trafnie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że gospodarka nieruchomościami (w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia (pkt 18 tabeli załącznika) do użytku drogowego "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - co do zasady - organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego powinny być miarodajne i wystarczające dla określenia przebiegu pasa drogowego. Co do zasady bowiem przebieg pasa drogowy jest określony przez granice działki ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako "dr" i przedstawionej na mapie zasadniczej. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie. Jak podkreślała w toku postępowania strona - ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów, dołączonego do tych akt dopiero na etapie postępowania odwoławczego, wynika, że przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...], której granice organ utożsamiał z granicami pasa drogowego drogi publicznej ul [...] ma nie tylko oznaczenie "dr", na co wskazuje organ, ale także "BI" (inne tereny zabudowane). Takie przeznaczenie terenu (BI) - dla działki nr [...], wynika również z odpisu z księgi wieczystej [...], który strona dołączyła do odwołania. Dlatego też nie można uznać, na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów, jakie w istocie jest przeznaczenie terenu, na którym umieszczono sporną reklamę. Organ w skardze kasacyjnej powołuje się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślano, że mapa zasadnicza w powiązaniu z innymi jeszcze dowodami - przede wszystkim zdjęciami umieszczonych reklam wyjaśniały wystarczająco położenie reklamy w pasie drogowym. Zwrócić jednak należy uwagę, że w tamtych orzeczeniach dołączone zdjęcia potwierdzały zajęcie pasa drogowego - poprzez uwidocznienie niewątpliwych elementów pasa drogowego, jak chodnik czy inne elementy infrastruktury drogowej (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt III SA/Po 396/12), tymczasem w rozpoznawanej sprawie zdjęcia potwierdzają, że reklama została umieszczona na szerokim, trawiastym terenie znajdującym się w pobliżu ul. [...] - o nieustalonym charakterze. W istocie w pobliżu jest chodnik, ale również i elementy zabudowy supermarketu [...]. Z tych względów nie można przyjąć, że w ostatecznym rozrachunku orzeczenie Sądu pierwszej instancji wskazujące na deficyty w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy, które powinno wykazać bez wątpienia, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, skutkującego nałożeniem sankcji administracyjnej, jest wadliwe. W okolicznościach sprawy - wskazywana przez WSA - konieczność dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego geodety (sporządzenie mapy do celów prawnych), z zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego oraz umieszczonym przez stronę obiektem, jest uzasadniona wystąpieniem rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego, istniejących w świetle innych dowodów przeprowadzonych w sprawie.

Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej postawione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w którym, jako wzorzec kontroli kasacyjnej, wskazano przepis wynikowy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności takiego zarzutu, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem - co do zasady - tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej warunku tego spełniał.

Z tych wszystkich przyczyn, uznając, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, na podstawie art. 184 ppsa in fine należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach NSA postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).