Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1944/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 §  1 pkt 1 it. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7 art. 77 §  1, art. 107 §  3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1400/23 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w O. z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 2/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w O. na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1400/23 uchylił decyzję Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w O. (dalej także jako: Dyrektor) z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 2/2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora z dnia 28 marca 2023 r., nr 1/2023, a w punkcie 2 wyroku zasądził od Dyrektora na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: Spółka) kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. Spółka, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/22 zwróciła się do Dyrektora o udostępnienie wystawionych faktur za grudzień 2022 roku oraz styczeń 2023 roku w związku z realizacją umowy z dnia 21 stycznia 2021 r., nr 33/2021, której przedmiotem jest usługa kompleksowego utrzymania czystości w Szpitalu, pozostałe usługi w zakresie opieki zdrowotnej gdzie indziej niesklasyfikowane oraz transport wewnętrzny oraz usługi dodatkowe. Ponadto, Spółka wniosła o udostępnienie kopii umowy regulującej współpracę pomiędzy członkami E1 sp. z o.o. z siedzibą w W., E2 sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz E3 sp. z o.o. z siedzibą w W.

W piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. Dyrektor poinformował Spółkę, że po analizie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając to na uwadze, Dyrektor wezwał Spółkę do wykazania, w terminie 14 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych i wskazał jednocześnie, że niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego będzie skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka w piśmie z dnia 14 marca 2023 r. stwierdziła, ze żądana przez nią informacja nie ma charakteru przetworzonego, a zatem jej udostępnienie nie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia 28 marca 2023 r., nr 1/2023 Dyrektor, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił Spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. wystawionych faktur za grudzień 2022 roku oraz styczeń 2023 roku w związku z realizacją umowy z dnia 21 stycznia 2021 r., nr 33/2021;

2. kopii umowy regulującej współpracę pomiędzy członkami – E1 sp. z o.o., E2 sp. z o.o. oraz E3 sp. z o.o.

W uzasadnieniu Dyrektor zauważył, że istota sporu zarysowana pomiędzy Spółką, a organem sprowadza się do oceny, czy żądana informacja, o której mowa w pkt 1 – 2 rozstrzygnięcia decyzji, jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor zaznaczył, że brak jest legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Za pogląd zasługujący na szczególną uwagę wśród wyrażanych w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych Dyrektor uznał stanowisko, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacja taka jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Dyrektor zaznaczył, że jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jest ona wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ponadto może ona być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, choć nie musi być rodzajowo nową informacją i może składać się z już istniejących informacji, ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

W związku z tym Dyrektor wyjaśnił, że tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności jej pozyskania, liczby zaangażowanych pracowników, może być potraktowana jako informacja przetworzona. W jego ocenie, powyższe wskazuje, że wypracowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacja przetworzona" jest wielowątkowa i obejmuje zróżnicowane informacje powstałe w następstwie niejednorodnego działania podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia. Informacją przetworzoną może być zatem zarówno informacja, która jest wytworzoną rodzajowo nową informacją powstałą w wyniku dokonania stosownych zestawień, analiz, obliczeń, porównań oraz ekspertyz, jak i informacja już istniejąca, wydobyta jako informacja cząstkowa z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które prowadzone są w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i zachodzi konieczność odpowiedniego ich przygotowania na potrzeby wnioskodawcy. Dyrektor podkreślił więc, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Następnie Dyrektor stwierdził, że powyższe niezakwestionowane ustalenia wskazują, iż udzielenie żądanych przez Spółkę informacji wymaga selekcji i analizy dokumentów zawartych w różnych komórkach organizacyjnych Szpitala (Dział Księgowy, rachunkowy, administracyjny, techniczny itp.), kontrolujących lub nadzorujących wykonanie zamówienia publicznego - usługi w zakresie opieki zdrowotnej gdzie indziej niesklasyfikowane, transport wewnętrzny oraz usługi dodatkowe. W ocenie Dyrektora żądane przez Spółkę dane wskazują, że wytworzenie tych informacji, w następstwie kwerendy i selekcji bardzo wielu informacji z akt znajdujących się w wielu komórkach organizacyjnych Szpitala, a także analizy dokumentów potrzebnych do jej udzielenia, pozwala z całą stanowczością na stwierdzenie, iż żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Dyrektor zaznaczył, że jej udzielenie wiąże się z czasochłonnością oraz nakładem pracy wielu pracowników, pracujących w ww. komórkach organizacyjnych.

Dyrektor podniósł również, że Spółka nie spróbowała nawet wykazać, by udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Okoliczność tego rodzaju jest natomiast warunkiem sine qua non do uwzględnienia żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Spółka w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie faktur za grudzień 2022 roku oraz styczeń 2023 roku w związku z realizacją umowy z dnia 21 stycznia 2021 r., nr 33/2021 oraz kopii umowy regulującej współpracę pomiędzy członkami – E1 sp. z o.o., E2 sp. z o.o. oraz E3 sp. z o.o.

Dyrektor decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 2/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powtarzając w uzasadnieniu stanowisko przedstawione w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., nr 1/2023 dodając jedynie, że wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi polemikę z Dyrektorem co do interpretacji przepisów w zakresie pojęcia "informacji przetworzonej", podczas gdy Dyrektor w sposób precyzyjny wskazał, co należy rozumieć przez informację prostą, a co przez informację przetworzoną.

Pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 2/2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając Dyrektorowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez Spółkę dokumenty w rzeczywistości stanowią informację przetworzoną, podczas gdy żądanie Spółki w niniejszej sprawie nie dotyczyło informacji przetworzonej, lecz informacji prostych, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegające na tym, że odmówiono udostępnienia informacji publicznej żądanej treści pomimo spełnienia przesłanek jej udostępnienia, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od Dyrektora na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że – wbrew błędnym twierdzeniom Dyrektora - jej żądanie nie dotyczyło informacji przetworzonej, a co za tym idzie nie wymagało wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Spółka podkreśliła, że wnosiła wyłącznie o udostępnienie wystawionych faktur za dwa miesiące tj. grudzień 2022 roku i styczeń 2023 roku oraz umowy.

Spółka podkreśliła, że informacja nie jest przygotowywana specjalnie dla niej, wedle wskazanych przez nią kryteriów, bowiem jedyną wymaganą czynnością w celu przygotowania żądanych danych, jest w tym przypadku wyodrębnienie i wyselekcjonowanie informacji, a nie podjęcie działań twórczych, czy analitycznych. Spółka zaznaczyła, że wystarczy jedynie skopiować istniejące, będące w posiadaniu Szpitala, dokumenty. Co więcej, Spółka zwróciła uwagę na to, że wskutek realizacji jej wniosku nie powstanie żaden nowy dokument, czy informacja (lista, zestawienie, kalkulacja), wystarczające jest bowiem jedynie skopiowanie istniejących, będących w posiadaniu Szpitala, dokumentów.

Spółka przywołała także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/22 i zaznaczyła, że na jego mocy uchylono decyzję Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi Spółki podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., nr 1/2023.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1400/23 uchylił decyzję Dyrektora z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 2/2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora z dnia 28 marca 2023 r., nr 1/2023, a w punkcie 2 wyroku zasądził od Dyrektora na rzecz Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie decyzje Dyrektora wydano z naruszeniem prawa. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, ze uznał Dyrektora za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a informację objętą wnioskiem - za informację publiczną.

Jako oś sporu między stronami w niniejszej sprawie Sąd I instancji podał kwestię dotyczącą tego, czy należy uznać żądaną przez Spółkę informację za informację przetworzoną. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazał Sąd I instancji, pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ułatwia odkodowanie opisowej definicji tego pojęcia.

I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Sąd I instancji zaznaczył, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie ma, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości, że żądana informacja publiczna nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Spółka wnioskowała o udostępnienie kopii umowy oraz faktur wystawionych za okres od grudnia 2022 roku do stycznia 2023 roku. Natomiast, jak zauważył Sąd I instancji, Dyrektor w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji w sposób sprzeczny stwierdza, że z jednej strony posiada żądane dokumenty, a zatem uznaje je za informację nieprzetworzoną, z drugiej strony ich udostępnienie miałoby się wiązać z wytworzeniem nowej informacji wskutek czasochłonnej kwerendy i analizy posiadanych materiałów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja Dyrektora nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż samo odnalezienie żądanych dokumentów w prowadzonych przez Dyrektora zbiorach, ich skopiowanie oraz anonimizacja, a następnie udostępnienie nie należą do czynności wymagających nadmiernego wysiłku intelektualnego, czy analitycznego pracowników Szpitala. Sąd I instancji podkreślił, że nie należy mylić na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przekształcenia informacji (np. w powyższy sposób) z jej przetworzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę na niewielki zakres przedmiotowy wniosku Spółki, który w ocenie Sądu I instancji nie implikuje uznania żądanej informacji za przetworzoną. Natomiast nawet jeżeli jej udostępnienie wiązałoby się z ponadprzeciętnymi kosztami oraz zaangażowaniem personelu Szpitala, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor nie przedstawił w sposób dostateczny racjonalnych argumentów na poparcie dokonanej przez siebie subsumpcji.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie Dyrektor naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ błędnie uznał, że informacja objęta wnioskiem Spółki ma charakter przetworzony, a to skutkowało wezwaniem do wskazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji - wydaniem takiej decyzji. Jednak zdaniem Sądu I instancji ani jedno, ani drugie z ww. działań nie miało oparcia w obowiązującym prawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor, zaskarżając wyrok w całości i oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Dyrektora, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak wskazania przez Sąd I instancji, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników strony przeciwnej, jest informacją przetworzoną;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Dyrektor wykazał, że żądana przez Spółkę informacja publiczna ma charakter przetworzony, czego skutkiem winno być wykazanie przez Spółkę szczególnie istotnego interesu publicznego;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja prosta;

4) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Szpitala nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora, polegające na naruszeniu ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie rzeczonych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Dyrektora jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie dane żądane przez Spółkę mają charakter informacji przetworzonej, a argumenty przedstawiane przez Dyrektora są racjonalne i zasługują na uwzględnienie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie udzielenie żądanych informacji wymaga selekcji i analizy dokumentów zawartych w różnych komórkach organizacyjnych Szpitala (Dział Księgowy, rachunkowy, administracyjny, techniczny itp.), kontrolujących lub nadzorujących wykonanie zamówienia publicznego - usługi w zakresie opieki zdrowotnej gdzie indziej niesklasyfikowane, transport wewnętrzny oraz usługi dodatkowe. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zakres żądanych danych potwierdza konieczność wytworzenia tych informacji, w następstwie kwerendy i selekcji bardzo wielu informacji z akt znajdujących się w wielu komórkach organizacyjnych Szpitala, a także analizy dokumentów potrzebnych do jej udzielenia, co z kolei w ocenie strony skarżącej kasacyjnie pozwala z całą stanowczością na stwierdzenie, iż żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że udzielenie przedmiotowej informacji wiąże się z czasochłonnością oraz nakładem pracy wielu pracowników, pracujących w ww. komórkach organizacyjnych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy żądana przez Spółkę informacja publiczna ma charakter przetworzony, czego skutkiem winno być wykazanie przez Spółkę szczególnie istotnego interesu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny wskazała na czym polega czasochłonność działań koniecznych do podjęcia w celu wytworzenia informacji, jak i podkreślała, że żądane dane znajdują się w rożnych komórkach organizacyjnych Szpitala, np. Dział Księgowy, rachunkowy, administracyjny, techniczny, czy zamówień publicznych. To wszystko świadczy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co z kolei zostało należycie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Dyrektora na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i wskazała, że uznanie argumentów Dyrektora uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej za zasadne sprawiałby, że dostęp do informacji publicznej zagwarantowany przez przepisy prawa byłby praktycznie wyłączony, bowiem wystarczyłoby, żeby organ zobowiązany odmawiając udostępnienia informacji wskazał, że żądane dokumenty znajdują się w archiwum, a tym samym ich odnalezienie jest czasochłonne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., przez przyjęcie, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora, polegające na naruszeniu ww. przepisów k.p.a., przy bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie rzeczonych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w ocenie Dyrektora prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadził on postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie wydanej przez niego decyzji jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podobnie zresztą jak art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 151, czy art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co jednak nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przede wszystkim Sąd I instancji uwzględniając w niniejszej sprawie skargę Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezależnie jednak od tego dla skuteczności powiązania przepisu o blankietowym charakterze, na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok i jednocześnie podważenia stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego uchylenia decyzji przez Sąd I instancji na skutek nieprawidłowego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie na naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., którego to naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "niezastosowaniu normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona". Strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu przywołała art. 151 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, a jak już wskazywano naruszenie przepisu o takim charakterze jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 151 p.p.s.a., zarzut ten jest nieskuteczny przede wszystkim dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Spółki i uchylając decyzje Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie stosował art. 151 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie nieuwzględnienia skargi, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie podnosi niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.: 1) przez brak wskazania przez Sąd I instancji, że w świetle tego przepis żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników strony przeciwnej, jest informacją przetworzoną; 2) w sytuacji gdy Dyrektor wykazał, że żądana przez Spółkę informacja publiczna ma charakter przetworzony, czego skutkiem winno być wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego; 3) w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja prosta; 4) przez przyjęcie, że Dyrektor nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z treścią zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych jako zarzuty niezastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nieskutecznymi.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2023 r. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wnioskowane przez Spółkę informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do niezakwalifikowania żądanych przez Spółkę informacji jako informacji publicznych przetworzonych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia part. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.