Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi D. P. M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej PINB) z dnia 11 stycznia 2023 r. nr 03/2023 wnoszącą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami wodociągowymi do działek nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w C.

Opisana wyżej decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 6 grudnia 2022 r. M. K. – D. (dalej jako skarżący), zawiadomił PINB o zakończeniu budowy sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami wodociągowymi przy ul. [...] we wsi C., zrealizowanej na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostę Powiatu Wrocławskiego z dnia 17 lutego 2022r. bez sprzeciwu. Do wniosku załączono: informację geodety z dnia 22 września 2022 r. (sporządzoną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego), że obiekt usytuowany jest zgodnie z projektem budowlanym złożonym ze zgłoszeniem; protokół próby ciśnienia sieci wodociągowej z dnia 30 września 2022 r.; protokół badania wydajności oraz przeglądu i konserwacji hydrantów zewnętrznych; oświadczenie kierownika budowy z dnia 6 grudnia 2022 r. o braku sprzeciwu lub uwag organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego; oświadczenie kierownika budowy z dnia 16 listopada 2022 r., że obiekt wykonany został zgodnie z warunkami zgłoszenia, teren budowy doprowadzony został do należytego stanu i porządku, nie wprowadzono zmian w stosunku do projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. PINB wezwał inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez:

1. przedłożenie decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy (kserokopia);

2. potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy - ustawa Prawo budowlane art. 57 ust. 1 pkt 6;

3. sprostowanie zapisu organu wydającego decyzję pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy w oświadczeniu kierownika budowy.

W tym samym dniu, w uzupełnieniu wniosku, inwestor przedłożył poprawione oświadczenie kierownika budowy, protokół odbioru przyłączy wodociągowych oraz oświadczenie z dnia 16 grudnia 2022 r. Natomiast w odpowiedzi na postanowienie z dnia 19 grudnia 2022 r., w dniu 2 stycznia 2023 r. inwestor dokonał uzupełnienia zgłoszenia (kolejnego) składając kserokopię zaświadczenia Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 21 marca 2022 r. o przyjęciu zgłoszenia robót bez zastrzeżeń.

Organ I instancji po analizie przedłożonych dokumentów, opisaną wyżej decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 54 w związku z art. 57 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania opisanej wyżej sieci wodociągowej z przyłączami wodociągowymi. Przyczyną zgłoszenia sprzeciwu było nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem nr 380/2022 z dnia 19 grudnia 2022r., zgodnie z przepisami określonymi w art. 57 ust 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że przedłożony "protokół odbioru przyłączy wodociągowych" nie jest potwierdzeniem odbioru wykonanych przyłączy zgodnie z odrębnymi przepisami (ustawa z dnia 7 czerwca 2002r.o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków-tj.: Dz.U. z 2015r. poz. 139). Protokół odbioru sieci wodociągowej z przyłączami winien być bowiem wydany przez zarządcę sieci tj. Z. Natomiast brak potwierdzenia odbioru sieci wodociągowej z przyłączami stanowi o niedopełnieniu wymagań określonych w art. 57 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego. PINB stwierdził, że w przypadku wykonania sieci wodociągowej z przyłączami, brak protokolarnego potwierdzenia odbioru przyłączy przez zarządcę sieci, tj. Z. oznacza, że obiekt ten nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez inwestora, który zarzucił, że uzasadnienie sprzeciwu zostało sformułowane bez rzetelnego rozpoznania okoliczności sprawy, dokumentacji budowy oraz bez właściwej interpretacji obowiązujących przepisów. Odwołujący się podniósł, że wykonał przyłącza wodociągowe w zakresie od włączenia do budowanej sieci wodociągowej do zaślepionej zasuwki na terenie przewidzianym do zabudowy budynkami, co zgodne jest z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym dokumentację projektową budowy przyjętą wraz ze zgłoszeniem przez Starostę Powiatu Wrocławskiego. Oznacza to, że każde z przyłączy wodociągowych objętych przedmiotową dokumentacją projektową oraz zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych, stanowi jedynie fragment docelowego przyłącza wodociągowego przewidzianego do zasilania w wodę obiektu kubaturowego. Pozostałe odcinki przyłączy wodociągowych, od zasuwki do instalacji wewnętrznych obiektów kubaturowych, przewidziane dopiero zostały do wykonania na podstawie odrębnej dokumentacji projektowej i zezwolenia na wykonanie robót. Wymóg wynikający z art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się do przyłączy wykonanych do obiektu przyłączonego do sieci, spełniających wymogi przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W przedmiotowym przypadku wykonano jedynie fragmenty przyłączy wodociągowych które nie podlegają odbiorowi przez docelowego eksploatatora sieci wodociągowej, gdyż nie są wykonane w całości i w obecnym stanie nie zapewniają dostawy wody do obiektów kubaturowych dla których zostały przewidziane. Przywołując definicję przyłącza zawartą w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, skarżący wskazał, że wykonane odcinki przyłączy wodociągowych nie są wyposażone w zestaw wodomierza głównego i nie ma technicznej możliwości poboru wody z tych odcinków przyłączy. Zatem obecnie nie ma podstaw do wystąpienia o zawarcie umowy na dostawę wody zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Protokół odbioru przyłączy zgodnie z ww. ustawą może bowiem być spisany z udziałem przedstawicieli przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopiero w momencie wykonania przyłączy w całości zgodnie z wymaganiami ustawy. Z przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 2 ww. aktu, wynika że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana jest dla nieruchomości przyłączonej do sieci. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie zawiera natomiast umów dla nieruchomości niepodłączonych do sieci w rozumieniu tej ustawy.

W odwołaniu zarzucono również, że organ I instancji wykazał się niekonsekwencją w swoim działaniu, ponieważ wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o przedłożenie potwierdzenia - zgodnie z odrębnymi przepisami - odbioru wykonanych przyłączy, natomiast w uzasadnieniu decyzji nr 03/2023 wskazał na brak dokumentów odbioru sieci wodociągowej z przyłączami, z udziałem zarządcy sieci tj. Z. Zwrócono także uwagę, że PINB powołuje się na brak dokumentu o który nie wzywał tj. protokołu odbioru przedmiotowej sieci wodociągowej z udziałem zarządcy sieci tj. Z. z siedzibą w R., podczas, gdy w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2022 r. nie powołano się na taki dokument, co stanowi ewidentne uchybienie postępowania. Nie uwzględniono także wyjaśnień złożonych przez Inwestora a zawartych w złożonym oświadczeniu.

Zdaniem odwołującego się, PINB dokonał niewłaściwego zastosowania i interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane, wskazując na rzekome niewypełnienie warunku wynikającego z tej podstawy prawnej i w uzasadnieniu decyzji przyjmując, że wykonanie sieci wodociągowej z przyłączami (gdzie brak jest protokolarnego potwierdzenia odbioru przez zarządcę sieci, tj. Z.) oznacza, że obiekt ten nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem strony, stanowisko to nie znajduje potwierdzenia technicznego oraz formalno-prawnego. Brak protokołu obioru sieci i przyłączy nie świadczy o tym, że obiekt nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa sieć wodociągowa będzie przedmiotem przekazania na majątek Gminy C.(1) - co oczywiste - dopiero po uzyskaniu braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Analogicznie w przypadku przyłączy wodociągowych protokół odbioru przyłącza wodociągowego potwierdzony przez Z. Sp. z o.o. jest wymagany dopiero w momencie poprzedzającym zawarcie umowy na dostawę wody. W postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy wymaganie złożenia wskazanych dokumentów ze strony PINB było więc nieuprawnione.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, DWINB, po omówieniu przepisów Prawa budowlanego stanowiących podstawę orzekania, zaznaczył, że sprzeciw wniesiony został w terminie. Zdaniem organu, akta sprawy wskazują jednak, że skarżący nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego tj.:

1. protokołów z odbioru i przyłączenia odcinka sieci wodociągowej na działkach objętych zawiadomieniem, sporządzonych przy udziale administratora sieci (pkt. 6 ww. przepisu),

2. właściwych protokołów badań i sprawdzeń (pkt 4 ww. przepisu).

Organ I instancji zgłaszając sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych uznał bowiem, że koniecznym jest przedstawienie protokołu z odbioru i przyłączenia wykonanego odcinka sieci wodociągowej na ww. działce do czynnego odcinka sieci sporządzonego z udziałem administratora tej sieci. Wnioskodawca nie przedłożył jednak protokołu potwierdzającego odbiór wykonanego odcinka sieci. Przedłożył jedynie protokół z próby szczelności sieci, co nie jest tożsame z odbiorem wykonanego odcinka sieci który następnie ma być włączony do istniejącej sieci wodociągowej, podobnie jak własne protokoły odbioru wykonanych przyłączy do sieci. Ponadto inwestor złożył oświadczenie, w którym informuje, że odcinek sieci nie został przejęty na własność przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, a tym samym, on jest gestorem tego odcinka sieci. Brak odbiorów przez właściwe przedsiębiorstwo (w tym wypadku Z. sp. z o. o.) wynika z tego, że inwestor nie ma podpisanej umowy regulującej warunki przyłączenia do istniejącej sieci i przejęcia wykonanego odcina sieci.

W związku z powyższym DWINB wyjaśnił, że przy zgłaszaniu zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych inwestor zobowiązany był do uzyskania warunków technicznych i uzgodnienia przyłączenia projektowanych odcinków wodociągu, co - jak wskazuje w oświadczeniu - zostało uczynione. Powyższe świadczy o tym, że przy oddaniu tego odcinka sieci wodociągowej i przyłączy koniecznym jest przedstawienie odpowiednich protokołów zarówno ze sprawdzeń podłączenia, jak i świadczących o odbiorze tych robót przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydające warunki przyłączenia do sieci. Zdaniem organu z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że nie jest możliwe oddanie do użytkowania odcinka sieci i przyłączy do sieci bez uzgodnień poczynionych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co powinny potwierdzać odpowiednie protokoły odbiorów i sprawdzeń z ewentualnymi warunkami dla odbiorcy usług. Przedsiębiorstwo (w tym wypadku Z. sp. z o. o.) nie może bowiem brać odpowiedzialności za wykonanie sieci niezgodnie z przyszłym zapotrzebowaniem, które określają warunki jakie wydaje to przedsiębiorstwo i odpowiedni regulamin.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności faktyczne i prawne warunkują wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia o oddaniu odcinka sieci i przyłącza, które nie zostały odebrane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydające warunki przyłączenia do sieci (warunek przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu) - nawet jeżeli wcześniejszy odcinek sieci został odebrany i jest użytkowany. Każde kolejne przyłączenie do sieci i element sieci powoduje bowiem konieczność weryfikacji czy zostanie zachowana jej przepustowość i inne warunki określone ww. ustawie oraz w umowach pomiędzy inwestorem, a gestorem sieci. Marginalnie organ dodał, że inwestor nie został co prawda wezwany do uzupełnienia zawiadomienia o właściwe protokoły odbioru wykonanego odcinka sieci, jednakże, jak wynikało z oświadczenia złożonego do zawiadomienia, takiego protokołu nie mógł i nie chciał uzyskać, w związku z czym niecelowe byłoby wzywanie o jego przedłożenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że PINB właściwie w uzasadnieniu wskazał na konieczność przedstawienia odpowiednich protokołów wykonanych przyłączy czy też sieci. Wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie obiektem budowlanym oddawanym do użytkowania jest w rzeczywistości sieć wodociągowa wraz z przyłączami (będącymi jej urządzeniami technicznymi).Na ten moment hipotetyczne przyłącza do budynków nie mają natomiast znaczenia dla oceny aktualnie wykonanego obiektu budowlanego. Ponadto organ nadzoru budowlanego w przypadku zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych nie bada jedynie tego czy daną inwestycję wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Przedmiotem wszczętego postępowania jest zbadanie zawiadomienia zgodnie z wymogami art. 57 Prawa budowlanego, co sprowadza się również do sprawdzenia potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy czy też innych protokołów i sprawdzeń.

Organ stwierdził, że w badanej sprawie nie chodzi o konieczność przedstawienia odpowiednich umów na dostarczenia wody lecz o odbiór sieci wraz z przyłączami, które są częścią tego obiektu budowlanego (sieci wodociągowej). Inwestor mógłby być zgoła w odmiennej sytuacji prawnej, gdyby zrealizował osobno sieć i przyłącza (na podstawie różnych zgłoszeń, czy też korzystając z art. 29a Prawa budowlanego), jednakże z takim wypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto powołanie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ I instancji nie warunkowało wniesienia sprzeciwu, jednakże ma znaczenie dla oceny całej inwestycji pod względem wymagań obiektów budowlanych w tym wypadku sieci wodociągowej. Powołane okoliczności braku porozumienia z gestorem sieci nie mają znaczenia dla wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji braku odpowiednich uzgodnień i protokołów, uzyskanie właściwej umowy leży bowiem w interesie wykonawcy sieci w celu właściwego oddania tej części obiektu do użytkowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. – D., zarzucając organowi naruszenie:

1/ art. 57 ustawy - Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że inwestor miał obowiązek dostarczyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokoły odbioru sieci wodociągowej i przyłączy wodociągowych od właściwego przedsiębiorstwa i wodociągowo-kanalizacyjnego, gdy tymczasem, przepis ten nie ustanawia tego rodzaju wymogu wobec czego, stanowisko organu jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej;

2/ art. 28 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne pominięcie, że roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie wskazanego przepisu, zgodnie z założeniami podanymi w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, a zadaniem organu nadzoru budowlanego było zbadanie zgodności wykonania przedmiotowego obiektu z założeniami i warunkami tegoż projektu budowlanego (stanowiącego integralną część zgłoszenia budowy) z brakiem sprzeciwu Starosty Powiatu Wrocławskiego oraz wymaganiami ustawy - Prawo budowlane, a nie odwoływanie się do warunków technicznych przyłączenia i uzgodnień włączenia, które nie stanowią integralnej części zezwolenia na wykonanie robót,

3/ art 57 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne pominięcie, że z punktu 4 wynika, iż odnosi się on do przyłączy i instalacji a nie do sieci; ponadto nie ma tu wskazania o sporządzeniu protokołów badań i sprawdzeń przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zaś z punktu 6 wynika, że nie ma tu wskazania o potwierdzeniu odbioru wykonanych przyłączy przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, a jedynie wskazanie, że odbiór należy potwierdzić zgodnie z odrębnymi przepisami – co w konsekwencji oznacza, że organ postawił skarżącemu wymogi, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

4/ art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez pominięcie, że wskazany w tym przepisie wymóg odnosi się do przyłączy wykonanych do obiektu przyłączonego do sieci, spełniających wymogi przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w niniejszej sprawie, fragmenty przyłączy wodociągowych nie podlegają odbiorowi przez docelowego eksploatatora sieci wodociągowej, ponieważ nie są wykonane w całości i w obecnym stanie nie zapewniają dostawy wody do obiektów kubaturowych dla których zostały przewidziane.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację dla poparcia przedstawionych wyżej zarzutów w znacznej części stanowiącej powtórzenie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy, pełnomocnik skarżącego poparł skargę i zawarte w niej wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach tak zakreślonej kognicji, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja DWINB którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB głaszającą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami wodociągowymi do działek nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w C.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się - tzn. regulację, zgodnie z którą za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Zauważyć przy tym należy, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w terminie do zgłoszenia sprzeciwu wezwie inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, to termin do zgłoszenia sprzeciwu zaczyna biec na nowo od dnia odpowiedzi na wezwanie o uzupełnieniu zawiadomienia albo od dnia upływu wyznaczonego przez organ administracji terminu na uzupełnienie zawiadomienia, jeżeli inwestor żadnej odpowiedzi na wezwanie nie udzielił (por. NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1213/19, CBOSA ). W realiach niniejszej sprawy niesporne jest, że sprzeciw wniesiony został w terminie.

Dalej wskazać należy, że zawiadomienie o zakończeniu budowy o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest ostatnim etapem procesu budowlanego, a przewidziane w nim uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu ma na celu skontrolowanie sposobu wykonania przez inwestora robót budowlanych na pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak sprzeciwu oznacza przyjęcie, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na jego budowę lub zgłoszeniem i przepisami prawa a co za tym idzie, można legalnie przystąpić do jego użytkowania. Aby dokonać takiej oceny, koniecznym jest porównanie zakresu wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę albo ze zgłoszeniem.

W orzecznictwie przyjmuje się, że niewymienienie w art. 54 Prawa budowlanego przesłanek wniesienia sprzeciwu, uznać należy za celowy zabieg legislacyjny racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie sposób przewidzieć w normie prawnej wszystkich sytuacji które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego przypadków, w których w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54, nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Sytuacje te stanowią jedynie przykłady prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organy administracji. Wśród niech wymienia się przypadki, gdy inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (konsekwentnie należy też przyjąć, że podstawą dla wniesienia sprzeciwu będzie wykonanie inwestycji niezgodnie z przyjętym przez organ zgłoszeniem). Odrębną podstawą wniesienia sprzeciwu może być także stwierdzenie, że inwestor zamierza przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót lub, że mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji był brak uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami wodociągowymi, o dokumenty do złożenia których inwestor został wezwany.

Według organu odwoławczego inwestor nie przedłożył: 1/ protokołów z odbioru i przyłączenia odcinka sieci wodociągowej na działkach objętych zawiadomieniem sporządzonych przy udziale administratora sieci (art. 57 ust. 1 pkt 6 P.b); 2/ właściwych protokołów badań i sprawdzeń ( art. 57 ust.1 pkt 4 P.b). Skarżący twierdzi natomiast, że inwestycja której dotyczyło przyjęte przez Starostę bez sprzeciwu zgłoszenie, nie obejmowała całości przyłączy które mogłyby być przekazane zarządcy sieci. Z tego wywodzi, że nie był on zobowiązany do uzyskania protokołów odbioru i przyłączenia wykonanej sieci i tym samym, fakt nie złożenia przez niego ww. dokumentów nie może stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu. Z tej samej przyczyny, powodem wniesienia sprzeciwu nie mógł być brak protokołów, badań i sprawdzeń, tym bardziej, że nie był wezwany przez organ I instancji do ich przedłożenia.

Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu wskazać najpierw należy, że dokumenty jakie powinny być dołączone do zgłoszenia o zakończeniu budowy określone zostały art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ może żądać dokumentów które ustawodawca wymienia w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 57). Jak bowiem akcentuje się w literaturze przedmiotu brak ustawowo wymaganych dokumentów czyni zgłoszenie zakończenia budowy nieskutecznym, z tym, że organ jest najpierw zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty, a w przypadku braków lub nieścisłości, zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wezwać inwestora do stosownych uzupełnień (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 54).

Uwzględniając, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co odnosi się do kontroli poprawności procesu inwestycyjnego, stwierdzić należy, że po otrzymaniu zawiadomienia o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego zadaniem organu jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem i przepisami prawa. Organ ocenia tę zgodność kierując się dokumentami które inwestor obowiązany jest dołączyć składając wniosek (art. 57) oraz dokumentami uzupełnianymi na wezwanie organu.

Nie budzi zatem wątpliwości, że organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania w związku z zakończeniem robót budowalnych, dla dokonania oceny zgodności wykonanej inwestycji z uzyskanym wcześniej zezwoleniem organu oraz jej zgodności z przepisami prawa musi posiadać wiedzę co do charakteru i zakresu inwestycji co do której udzielone było wcześniej zezwolenie organu. Oceniając, czy inwestycja wykonana została zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem i przepisami prawa, organ niejednokrotnie będzie więc musiał odnieść się do tych dokumentów. Także w kontekście tych zezwoleń organ ocenia, czy inwestor przedłożył dokumenty które są niezbędne dla oceny prawidłowości i kompletności wykonania robót budowlanych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że ze względu na braki dowodowe, w niniejszej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie kontroli poprawności działania organów, w szczególności w kontekście prawidłowości żądania przez organy przedłożenia potwierdzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy.

W aktach administracyjnych - na podstawie których orzeka Sąd – brak jest bowiem dokumentacji dotyczącej zgłoszenia Staroście budowy sieci wodociągowej z przyłączami. Organ I instancji wzywał co prawda, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r., do uzupełnienia przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy przez przedłożenie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale w odpowiedzi przedłożono mu zaświadczenie Starosty o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia budowy sieci wodociągowej. Co istotne, brak w tym zakresie nie został uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem skoro skarżący już na etapie odwołania twierdził, że nie był zobowiązany do przedłożenia protokołu odbioru przyłączy, gdyż zakres zgłoszonej Staroście inwestycji nie obejmował wykonania przyłączy (a jedynie ich fragment - co w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie stanowi przyłączy), to organ odwoławczy, celem prawidłowego odniesienia do tych zarzutów, powinien taką dokumentację pozyskać. Skarżący zdecydowanie wywodzi bowiem, że wraz ze zgłoszeniem przedłożył Staroście projekt budowlany który obejmował tylko fragment przyłącza wodociągowego w zakresie od włączenia budowanej sieci wodociągowej do zaślepionej zasuwki na terenie przewidzianym do zabudowy domami. Wykazuje jednocześnie, że zgodnie z tym zgłoszeniem wybudował jedynie fragment przyłącza – a nie całość. Skoro nie wybudowano przyłącza, brak było podstaw do przedłożenia przez niego potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy.

Do tej istotnej okoliczności podnoszonej w odwołaniu organ II instancji się nie ustosunkował i nie ocenił jej w tym kontekście prawidłowości wezwania do uzupełnienia zawiadomienia o potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Tymczasem zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty o których mowa w ust. 1 -3 (a więc także ust. 1 pkt 6) jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Czyniąc podstawą wniesienia sprzeciwu nie uzupełnienie dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1-3 P.b, organ musi zatem wykazać, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna lub dotknięta brakami, przy czym ocena ta musi być adekwatna do zakresu zrealizowanego zamierzenia.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ocenił adekwatności wezwania organu I instancji uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku w kontekście przyjętego przez Starostę zgłoszenia i wynikającego z niego zakresu inwestycji – pomimo, że była ona kwestionowana. Organ pominął tym samym, że możliwe jest etapowe realizowanie inwestycji i częściowy jej odbiór. Na podstawie przedłożonych dowodów nie było jednak możliwe, czy z taka sytuacją mamy w sprawie do czynienia. Ocena prawidłowości wezwania PINB (i w efekcie podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia) wymagała więc ustalenia stanu faktycznego objętego zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do wykonania robót, czyli jaki był faktycznie przyjęty przez Starostę zakres inwestycji w części dotyczącej przyłączy. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby na ocenę, czy inwestor zobowiązany był do wykonania w ramach dokonanego Staroście zgłoszenia przyłączy rozumianych jako odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości wraz z zaworem za wodomierzem głównym, oraz jak należy zakwalifikować faktycznie wykonany odcinek uznany przez organy za przyłącze. Brak odniesienia się do powyższych kwestii przez organ odwoławczy oznacza, że nie wywiązał się on z obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i nie podjął czynności w celu jednoznacznego ustalenia – objętego dokonanym zgłoszeniem – stanu faktycznego. Skoro brak jest w aktach dokumentacji dotyczącej zgłoszenia, niemożliwe jest także zweryfikowanie twierdzeń skarżącego co do tego, że nie musiał zgodnie ze zgłoszeniem wykonać przyłączy, a w konsekwencji prawidłowe odniesienie się do nich. Dlatego też – zdaniem Sądu - potwierdzenia nie znajduje stanowisko organu odwoławczego, że przy zgłaszaniu zamiaru wykonania przedmiotowych robót inwestor zobowiązany był do uzyskania warunków technicznych i uzgodnienia przyłączenia projektowanych odcinków wodociągu "co też jak wskazuje w oświadczeniu inwestora zostało uczynione" i co – według organu - ma świadczyć o tym, że w celu oddania tego odcinka sieci wodociągowej koniecznym jest przedstawienie odpowiednich protokołów zarówno ze sprawdzeń podłączenia jak i świadczących o odbiorze tych robót przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne które wydaje warunki przyłączenia. Inwestor zdecydowanie zaprzecza tym twierdzeniom, wskazując, że "uzyskał brak sprzeciwu Starosty" do zgłoszenia budowy, mimo tego, że projekt nie zawierał warunków technicznych przyłączenia i uzgodnienia włączenia sieci wodociągowej. Skarżący wyjaśnił, że projekt został opracowany zgodnie z wytycznymi wydanymi przez zarządcę sieci w zakresie lokalizacji rurociągów i ich średnic. Do tych argumentów i twierdzeń organ odwoławczy także się nie odniósł.

W tych okolicznościach uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w dostateczny sposób, że inwestor obowiązany był przedłożyć ww. dokumenty oraz, że ich brak narusza warunki przyjętego zgłoszenia i przepisy prawa nakładające obowiązek uzyskania protokołów z odbioru przyłącza. Powyższe jest wynikiem naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem organu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 P.b, zastosowanie przepisów k.p.a. ma charakter ograniczony, ponieważ do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się praktycznie postępowanie administracyjne. Samo wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji nie jest poprzedzone klasycznym postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż organ opiera się na materiale dowodowym przedłożonym przez inwestora ze zgłoszeniem (por. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. II OASK 941/18, CBOSA) ograniczając się, co najwyżej do wezwania o jego uzupełnienie (art. 57 ust.4). Niewątpliwie jednak od dnia wydania decyzji o sprzeciwie przepisy k.p.a. znajdują już zastosowanie. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie może zatem poprzestać tylko na kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie do rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania – w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a), a także przepisów art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie DWINB przywołane przepisy naruszył i nie podjął wszystkich - możliwych w ramach art. 136 § 1 k.p.a.- czynności niezbędnych dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym odniesienia się do istotnych zarzutów odwołania. Rozpoznając sprawę organ powinien sięgnąć do dokumentacji przyjętej bez sprzeciwu przez Starostę, co pozwoliłoby mu na weryfikację twierdzeń strony co do zakresu zgłoszenia inwestycji i dokonana oceny zgodności z prawem przyjęcia zgłoszenia (z jednoczesnym zbadaniem, czy inwestycja jest realizowana etapowo). Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do zadań organu nadzoru budowlanego należy "kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej".

Zdaniem Sądu, nie można także wyciągać negatywnych konsekwencji w postaci wniesienia sprzeciwu z powodu nieuzupełnienia przez inwestora dokumentów w postaci protokołów odbiorów i sprawdzeń przyłączy i instalacji zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, skoro inwestor nie został wcześniej wezwany do przedłożenia tych dokumentów. Uznając, że dokumentacja w tym zakresie jest niekompletna organ powinien umożliwić inwestorowi przedłożenie tych dokumentów dokonując w tym zakresie stosownego wezwania. Nie do zaakceptowania jest zatem stwierdzenie organu II instancji, że inwestor co prawda nie został wezwany do złożenia tych dokumentów ale i tak by ich nie przedłożył, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu.

W ponownym postępowaniu organ, kierując się wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku, dokona ponownego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.