Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 328/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. nr XCIV/1810/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 18 (arkusz 14, obręb Poznań); 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz M. W. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania (dalej również: Rada Miasta; Rada; organ) podjęła w dniu 5 grudnia 2023 r. uchwałę nr XCIV/1810/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu (dalej: uchwała; plan miejscowy; plan). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2023 r. pod pozycją 12259.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, 572, 1463 i 1688) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890 i 2029) - dalej: u.p.z.p.

W § 1 uchwały Rada Miasta stwierdziła, że uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu, po stwierdzeniu, że "nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Nr LXXXIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r." [w rzeczywistości jest to uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 - uw. wł. Sądu] - dalej również: studium z 2023 r.; studium.

Zgodnie z dalszymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały, granicę obszaru objętego planem określają rysunki planu (ust. 2), przy czym według ust. 3 integralnymi częściami uchwały są m.in.: 1) załącznik nr 1a - stanowiący część graficzną, zwany "rysunkiem planu 1a", opracowany w skali 1:1000 i zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu i 2) załącznik nr 1b - stanowiący część graficzną, zwany "rysunkiem planu 1b", opracowany w skali 1:1000 i zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu - ochrona zabytków.

W § 3 uchwały Rada ustaliła m.in. następujące przeznaczenie terenów: pkt 2 - tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunkach planu symbolami: 2.1U, 2.2U, 2.3U, 2.4U, 2.5U, 9.1U, 9.2U, 17.1U, 17.2U, 17.3U, 21.1U, 31.1U, 34.1U, 38.1U, 42.1U, 42.2U i 42.3U i pkt 4 - tereny zieleni urządzonej, oznaczone na rysunkach planu symbolami: 2.1ZP, 3.1ZP, 3.2ZP, 6.1ZP, 9.1ZP, 9.2ZP, 16.1ZP, 27.1ZP, 35.1ZP, 39.1ZP, 42.1ZP, 42.2ZP i 42.3ZP.

W § 6, w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono m.in.: 1) ochronę terenu objętego planem jako fragmentu: a) "zespołów urbanistyczno-architektonicznych kolebki miasta, najstarszego przedmieścia i najstarszych dzielnic XIX-wiecznego Poznania z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami", wpisanych do rejestru zabytków pod numerem A 239 decyzją z dnia 6 października 1982 r., b) "zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi oraz kamienicami mieszczańskimi", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A 225 decyzją z dnia 4 czerwca 1979 r., c) "zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta z układem ulic i zabudową", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A 231 decyzją z dnia 14 marca1980 r., d) pomnika historii "Poznań - historyczny zespół miasta", utworzonego rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 listopada 2008 r.; 2) ochronę części terenu objętego planem jako m.in.: b) "pozostałości średniowiecznych murów miejskich wewnętrznego i zewnętrznego pierścienia obwarowań miasta z fragmentami baszt i Bramy Wronieckiej", wpisanych do rejestru zabytków pod numerem A 250 decyzją z dnia 13 lipca 1984 r., wskazanych w sposób orientacyjny na rysunku planu 1b; 3) ochronę krajobrazu kulturowego, zabytków nieruchomych i przestrzeni publicznych historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta, zgodnie z ustaleniami uchwały w sprawie utworzenia "Parku Kulturowego Stare Miasto", wskazanego na rysunku planu 1b; 4) ochronę budynków i zespołów budynków wpisanych do rejestru zabytków, wskazanych na rysunku planu 1b, poprzez zachowanie elewacji budynku, kompozycji i artykulacji elewacji, detali architektonicznych oraz kąta nachylenia połaci dachowych od strony przyległych dróg publicznych i placów miejskich; 5) ochronę budynków chronionych planem, w tym budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wskazanych na rysunku planu 1b; 6) ochronę obszaru ochrony archeologicznej, wskazanego na rysunku planu 1b; 7) zachowanie: a) zabytków ruchomych wpisanych do rejestru zabytków, wskazanych na rysunku planu 1b, b) rzeźb i pomników, wskazanych na rysunku planu 1a, c) ogrodzeń i konstrukcji oporowych chronionych planem, wskazanych na rysunku planu 1b, poprzez zachowanie ich formy i detali architektonicznych; 8) wyeksponowanie przebiegu murów miejskich, wskazanego na rysunku planu 1b, na przykład poprzez zróżnicowanie materiałów posadzki lub gatunków roślin; 9) dopuszczenie rekonstrukcji fragmentów murów miejskich.

W § 8, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalono m.in.: 1) zakaz lokalizacji budynków na terenach: placów miejskich, komunikacji oraz zieleni urządzonej, z wyjątkiem istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie 2.1ZP oraz budynków dopuszczonych planem. W § 10 planu, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolami - m.in. 2.5U ustalono: 1) lokalizację śródmiejskiej zabudowy usługowej; 2) lokalizację zabudowy zwartej, z wyjątkiem terenów: 2.2U, 2.3U, 2.5U, 9.1U, 17.1U, 17.2U, 17.3U, 42.2U; 11) dla terenu 2.5U: a) lokalizację usług celu publicznego, b) powierzchnię zabudowy do 100% powierzchni działki budowlanej, c) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 5% powierzchni działki budowlanej, d) intensywność zabudowy działki budowlanej nie mniejszą niż 2,0 i nie większą niż 9,0, e) wysokość budynku nie większą niż 22 m, f) dach stromy, g) powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 420 m˛, z wyłączeniem działek pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast w § 12, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu 2.1ZP ustalono: udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 45% powierzchni terenu (pkt 1 lit. a); intensywność zabudowy dla kondygnacji podziemnych nie większą niż 0,4 (pkt 2 lit. a ); dopuszczenie lokalizacji stanowisk postojowych w strefie parkingu w zieleni wskazanej na rysunku planu 1a (pkt 3). Poza tym w planie przewidziano dla tego terenu m.in. dopuszczenie lokalizacji poza liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunkach planu, toalet o powierzchni zabudowy pojedynczej toalety nie większej niż 10 m˛, wysokości nie większej niż 3 m i dachu płaskim (§ 4 pkt 8 lit. d).

W skardze z dnia 8 kwietnia 2024 r. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. nr XCIV/1810/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu M. W. (dalej: skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. w całości, a ewentualnie "w zakresie działki ewidencyjnej stanowiącej własność skarżącej, tj. działki o oznaczeniu ewidencyjnym nr 18 położonej przy ul. Wronieckiej w Poznaniu". Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła tej uchwale naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na sprzeczności zapisów planu miejscowego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętego uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. - dalej: studium z 2014 r. poprzez przyjęcie w planie przeznaczenia gruntów, w zakresie części działki ewidencyjnej nr 18, położonej w Poznaniu przy ul. Wronieckiej 10, jako terenu zieleni urządzonej (oznaczenie 2.1.ZP) z obowiązującym dla tego przeznaczenia zakazem zabudowy w sytuacji, w której przeznaczenie takie nie wynika z postanowień studium, gdyż w szczególności w studium z 2014 r. "w stosunku do całości wskazanej działki jako wiodący kierunek przeznaczenia przyjęto teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej", a nadto w studium z 2014 r. dla tego terenu nie przewidziano zakazu zabudowy;

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. w stosunku do działki nr 18 stanowiącej przedmiot własności skarżącej, w tym w szczególności poprzez naruszenie władztwa planistycznego, a to z uwagi na:

a) brak uwzględnienia istniejącego ukształtowania oraz przeznaczenia działki nr 18 - działka skarżącej zabudowana jest kamienicą z przeznaczeniem mieszkalnym oraz usługowym, podczas gdy projektowane zmiany zakładają na części działki ewidencyjnej – i to w zakresie, w jakim jest ona zabudowana kamienicą – przyjęcie przeznaczenia terenów zieloni urządzonej, a co w konsekwencji miałoby prowadzić, według informacji podanych do sfery publicznej, do zburzenia wskazanej kamienicy celem odsłonięcia zabytkowych murów, na których kamienica skarżącej jest osadzona,

b) brak uwzględnienia walorów architektonicznych działki oraz jej zabudowy – posadowiona na wskazanej działce kamienica stanowi istotny komponent zabudowy architektonicznej miasta, w tym w szczególności poprzez połączenie elementów architektury zabytkowej (mury Poznania) z elementami później powstałej architektury mieszkalnej (kamienica skarżącej),

c) naruszenie prawa własności skarżącej oraz wolności zabudowy poprzez przyjęcie rozwiązań wskazanych w planie miejscowym, w tym wynikających z ustalenia przeznaczenia terenów jako zieleni urządzonej (oznaczenie ZP), co też "w nieuzasadniony sposób ingerowałoby w istotę prawa własności skarżącej", stanowiąc jego istotne ograniczenie, w tym w szczególności poprzez "brak możliwości rozbudowy kamienicy, a nawet w dalszej perspektywie pozbawiając skarżącą prawa własności, a to z uwagi na realizację planów związanych z odsłonięciem murów";

3. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez "przystąpienie i prowadzenie na znacznym stopniu zaawansowania procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w tym sporządzenie planu miejscowego oraz wyłożenie go do wglądu publicznego celem składania uwag w sytuacji, w której jednocześnie prowadzone były prace nad zmianą studium, a w konsekwencji czego ostateczna treść studium w toku zasadniczej części prac nad planem miejscowym nie była znana, a co w konsekwencji naruszało zasadę transparentności działania organów oraz zasadę budowania zaufania do obywateli.

Tak sformułowane zarzuty zostały rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi. Strona wyjaśniła m.in., że jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, gdyż jest właścicielem gruntów leżących na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, a którego ustalenia w sposób bezpośredni ingerują w prawo własności skarżącej. Podniosła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Wronieckiej, obejmującej działkę ewidencyjną nr 18 (księga wieczysta nr [...]). Nieruchomość skarżącej jest obecnie zabudowana kamienicą o przeznaczeniu mieszkalnym oraz usługowym. Kamienica została wybudowana przed I wojną światową. Kamienica skarżącej częściowo oparta jest na zabytkowym murze. Mur jest dobrze zachowany oraz widoczny i dostępny z jednej strony. Zabudowa ta "stanowi istotny element architektoniczny Miasta", gdyż jest przykładem "tego, jak Miasto rozwijało się na przestrzeni lat oraz nowa zabudowa wykorzystywała w tym zakresie elementy". Jej zdaniem, także wskazane wartości natury architektonicznej przemawiają za zachowaniem istniejącej zabudowy oraz przyjęciem dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Skarżąca wyjaśniła, że ma zamiar podjąć prace rewitalizacyjne w stosunku do kamienicy, a poniosła już istotne nakłady finansowe na rewitalizację, zlecając opracowanie projektu architektoniczno-budowlanego oraz programu prac konserwatorskich. Opracowany program prac konserwatorskich uwidacznia znaczenie kamienic dla historii Poznania oraz jej architektury. Planowane prace pozwolą na odnowienie kamienicy, dzięki czemu stanie się jeszcze bardziej istotnym elementem krajobrazowym miasta.

Skarżąca podniosła, że działka ta objęta jest ustaleniami planu miejscowego, zgodnie z którego postanowieniami została przeznaczona w części pod tereny zabudowy usługowej (dla części działki przeznaczenie 2.5U), a w części pod tereny zieleni urządzonej (dla części działki przeznaczenie 2.1ZP), przy czym stosownie do § 8 planu przyjęto zakaz lokalizacji budynków na terenach zieleni urządzonej, z wyjątkiem istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie 2.1ZP, placów miejskich oraz komunikacji. Argumentowała, że ma to istotne znaczenie, albowiem z uwagi na przyjęcie dla części działki przeznaczenia 2.1ZP skarżąca nie będzie miała prawnej możliwości jakiejkolwiek rozbudowy istniejącej kamienicy, czy też posadowienia nowych budynków. Poza tym, wskazała na zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko założenia wskazujące na to, że dla części działki skarżącej przyjęto zakaz zabudowy z istniejącymi dalej planami wyburzenia części zabudowy istniejącej oraz realizację w jej miejscu zabudowy o mniejszym niż dotychczasowy zasięgu (2.5U). Powyższe w bezpośredni sposób ingeruje w prawo własności skarżącej oraz możliwości korzystania z działki, stanowiąc nie tylko o interesie faktycznym, ale i prawnym skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego, bowiem ustalenia przyjętej uchwały uniemożliwią rozbudowę i rewitalizację kamienicy, a nawet zakładają zburzenie kamienicy skarżącej.

Według strony, plan miejscowy jest niezgodny z postanowieniami studium z 2014 r., bowiem określa jako tereny zieleni urządzonej (z jednoczesnym zakazem zabudowy), tereny, które w studium zostały przeznaczone pod zabudowę usługową lub mieszkaniową (bez zakazu zabudowy). Odwołując się do zaświadczenia z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, skarżąca podniosła, że w studium z 2014 r. dla terenu działki skarżącej przyjęto przeznaczenie MW/U, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, a postanowienia studium dla takiego terenu nie określały zakazu zabudowy. Dodała, że wprawdzie "na terenie tym nakreślone zostały naniesione elementy infrastruktury zielonej (poprzez graficzne przeznaczenie kółek)", niemniej jednak elementy te zostały określone jedynie jako "orientacyjna lokalizacja łączników zieleni", z łącznikami takimi nie powiązano jakiegokolwiek zakazu zabudowy, czy też ograniczeń zabudowy. Obok wskazanych łączników studium jednoznacznie wyróżnia tereny o przeznaczeniu ZP, tj. teren zieleni urządzonej, a dla działki skarżącej w studium nie przyjęto przeznaczenia ZP, tj. terenu zieleni urządzonej (przeznaczenie takie istnieje na innych nieruchomościach). W jej ocenie, postanowienia studium nie dają podstaw do przyjęcia, by w planie miejscowym w stosunku do nieruchomości skarżącej przyjąć przeznaczenie terenów jako zieleni urządzonej, a tym samym powiązany z tym zakaz zabudowy.

Strona podniosła również, że niezależnie od powyższego, w zakresie określenia przeznaczenia działki skarżącej przekroczono granicę władztwa planistycznego, gdyż przyjęcie projektowanego przeznaczenia w istotny sposób prowadzić będzie do ingerencji w prawo własności skarżącej. Ponadto stwierdziła, że wadliwa jest sama procedura uchwalania planu miejscowego, gdyż prace nad tym planem prowadzone były jednocześnie z pracami nad zmianą obowiązującego studium. Swoje stanowisko w tym zakresie strona rozwinęła w odrębnych częściach uzasadnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie wyszczególnionych dowodów z dokumentacji planistycznej oraz z załączonych do skargi dokumentów oraz raportu z przebiegu II konsultacji społecznych dotyczących projektu przedmiotowego planu miejscowego, dostępnego na wskazanej stronie internetowej.

Według Rady, skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, w związku z tym wniosek o oddalenie skargi w całości jest w pełni uzasadniony.

Motywując zajęte stanowisko, pełnomocnik organu wyjaśnił w szczególności, że wskazana w skardze działka nr 18, ark. 14, obr. Poznań, znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 2.5U, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem 2.1ZP. Dla terenu oznaczonego symbolem 2.5U w planie miejscowym określono przeznaczenie pod teren zabudowy usługowej (§ 3 pkt 2 planu), a dla terenu oznaczonego symbolem 2.1ZP określono przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej (§ 3 pkt 4 planu).

Pełnomocnik wskazał na to, że zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (przyjętym uchwałą nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 r. Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r.) działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW/U, w obszarze śródmieścia, obszarze wpisanym do rejestru zabytków, pomnika historii i parku kulturowego oraz obszarze najważniejszych przestrzeni publicznych. Tereny oznaczone symbolem MW/U w studium z 2023 r. opisano jako: "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla których określa się wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, a jako uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (wypis ze studium z 2023 r., s. 154). Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (przyjętym uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r.) działka skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW/U, w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, obszarze wpisanym do rejestru zabytków i pomników historii oraz obszarze najważniejszych przestrzeni publicznych. Tereny oznaczone symbolem MW/U określone były w studium z 2014 r. jako tereny przeznaczone pod zabudowę - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Dla terenów oznaczonych symbolem MW/U w studium z 2014 r. określono wiodący kierunek przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia w postaci zieleni (np.: parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej (wypis ze studium z 2014 r., s. 16 i 29).

Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że działka skarżącej w ewidencji gruntów i budynków jest opisana jako klasoużytek oznaczony symbolem "B", co zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) oznacza "tereny mieszkaniowe".

Pełnomocnik Rady Miasta, odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności podniósł, że w momencie przyjęcia przez Radę Miasta Poznania zaskarżonej uchwały obowiązywało już studium z 2023 r. Dlatego też w tym kontekście zarzucanie przez skarżącą sprzeczności zapisów planu miejscowego ze studium z 2023 r. jest chybione, gdyż zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zgodnie ze stanem prawnym mającym zastosowanie do zaskarżonej uchwały) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium - w domyśle: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili podjęcia uchwały przez radę gminy. Stwierdził, że w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały plan miejscowy powinien nie naruszać ustaleń studium z 2023 r., a nie wskazanego w zarzucie studium z 2014 r. Nadto zwrócił na niekonsekwencję skarżącej, która w uzasadnieniu omawianego zarzutu, (na str. 8 skargi), przywołując "naniesione elementy infrastruktury zielonej (poprzez graficzne przeznaczenie kółek)", zamieściła grafiki, które ewidentnie są wycinkami z załączników graficznych (załączniki graficzne nr: 2A i 2B) do studium z 2023 r. Dodał, że zaskarżony plan w żadnym stopniu nie naruszałby i nie narusza zarówno zapisów studium z 2014 r., jak i studium z 2023 r.

Pełnomocnik organu stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ze względu na swoją skalę i charakter, wynikający wprost z treści art. 9 i art. 10 u.p.z.p., wyznacza jedynie kierunki zagospodarowania i stanowi skierowany do organów planistycznych akt o charakterze kierowniczym, a nie akt prawa miejscowego, określający prawa i obowiązki. Tym samym, kierunki zagospodarowania określone w studium nie oznaczają przeznaczenia terenu, gdyż kierunki te są uszczegóławiane w planie miejscowym poprzez określenie konkretnego przeznaczenia danego terenu. To dopiero w planie miejscowym następuje dokładne "rozrysowanie" poszczególnych funkcji i określenie przeznaczenia terenu, zgodnie z którym może nastąpić jego zagospodarowanie.

Wskazując na moc wiążącą ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), pełnomocnik zauważył, że jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Stwierdził, że to szczegółowość studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz konstrukcja jego ustaleń są punktem odniesienia dla ustalenia braku sprzeczności planu miejscowego ze studium. Dalej, wskazał na to, że zgodnie z przyjętą konstrukcją zarówno studium z 2014 r., jak i studium z 2023 r. na kierunki zagospodarowania wyznaczone w tych aktach składają się kierunki wiodące oraz kierunki uzupełniające takie jak: zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne), dzięki którym w ogóle może zostać zrealizowany i funkcjonować kierunek wiodący; nie sposób bowiem wyobrazić sobie, by zabudowa mieszkaniowa funkcjonowała bez zapewnienia na jej terenie funkcji uzupełniających, takich jak układ dróg, skwerów czy terenów rekreacyjnych.

Ponadto pełnomocnik zauważył, że zarówno studium z 2014 r., jak i studium z 2023 r. zostały sporządzone w skali 1:15000 dla całego obszaru złożonej struktury urbanistycznej miasta Poznania. W obu aktach wyznaczono główne kierunki polityki przestrzennej, określając ogólne standardy dotyczące ładu przestrzennego i użytkowania terenów, w tym urbanistyki i architektury. Zawierając zasady kształtowania podstawowych funkcji, studium z 2014 r. nie przesądzało, a studium z 2023 r. nie przesądza ostatecznie o: przebiegu dróg (o klasie niższej niż główna), rozkładzie i kształcie poszczególnych kwartałów przeznaczonych pod tereny zieleni oraz zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, gdyż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w skali 1:1000, ustala z geodezyjną dokładnością linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania (w tym tereny zieleni i tereny przeznaczone pod zabudowę).

Mając na uwadze, że zarówno studium z 2014 r., jak i studium z 2023 r. w ramach kierunku uzupełniającego dla terenów oznaczonych symbolem MW/U przewiduje się tereny zieleni (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne, pełnomocnik stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonym planie przeznaczenie części działki skarżącej pod zieleń urządzoną (symbol ZP) w żaden sposób nie narusza ustaleń studium z 2014 r., ani też studium z 2023 r. Z tego względu niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, co zdaje się czynić skarżąca, że zapisy studium z 2014 r., czy też studium z 2023 r. determinują powstanie na jej działce zabudowy mieszkaniowej lub usługowej. W tym względzie, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, pełnomocnik stwierdził, że dopiero kompleksowa analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem zarówno kierunku wiodącego, jak i uzupełniającego, daje podstawę do weryfikacji zgodności z nim planu miejscowego, a określenie w planach miejscowych przeznaczenia terenu na podstawie wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kierunku uzupełniającego w żaden sposób nie narusza zgodności tych planów miejscowych ze studium. Ponadto zauważył, że w studium wyznacza się kierunki zagospodarowania przestrzennego obejmujące niejednokrotnie całe dzielnice. Przy skali dokumentu studium, które sporządza się dla obszaru całej gminy, nie sposób wyznaczyć wszystkich elementów zagospodarowania, takich jak: zieleń (parki i skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, towarzyszące kierunkowi wiodącemu. Dlatego też kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium są następnie uszczegóławiane w planie miejscowym, poprzez określenie konkretnego przeznaczenia danego terenu. Określone w studium kierunki wiodące i uzupełniające bilansują się w skali całej jednostki planistycznej wyznaczonej w studium, a przeznaczenia poszczególnych terenów (nawet nie działek) uszczegóławiają te kierunki dopiero na etapie planu miejscowego. Nie można oczekiwać, że w ramach zachowania zgodności ze studium w planie miejscowym należy ustalić zagospodarowanie każdej działki budowlanej częściowo pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, a częściowo pod zieleń, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

Przy takiej argumentacji pełnomocnik Rady stwierdził, że omawiany zarzut skarżącej – niezależnie od tego, czy dotyczy niesprzeczności planu ze studium z 2014 r. czy też studium z 2023 r. – jest bezpodstawny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego, poprzez brak uwzględnienia istniejącego ukształtowania i przeznaczenia działki skarżącej, jak i uwzględnienia walorów architektonicznych działki i jej zabudowy, a także naruszenie prawa własności skarżącej oraz wolności zabudowy - pełnomocnik odwołał się do treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i poglądów orzecznictwa, podnosząc, że planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg licznych uwarunkowań i wymogów, a wśród nich ustawa wymienia zarówno prawo własności, jak również wymagania ładu przestrzennego, a także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zauważył przy tym, że katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i nie hierarchizuje wymienionych uwarunkowań i wymagań i na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p nie ma możliwości przyznania prymatu któremukolwiek z wymienionych w nim kryteriów. Dlatego też fakt, że działka stanowi własność prywatną nie jest jedyną przesłanką, która decyduje o ostatecznym przeznaczeniu terenu. Planowanie przestrzenne musi bowiem uwzględniać wszystkie wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p kryteria, a nie tylko prawo własności, natomiast samo kształtowanie treści aktu planistycznego niejednokrotnie wymaga skonfrontowania i wyważenia przeciwstawnych interesów i wartości, z uwzględnieniem m.in. zasady proporcjonalności. Zasada ta w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne. Skutkiem dokonania takiego wyważenia może być zastosowanie rozwiązań planistycznych, które umożliwią najefektywniejszą realizację interesu publicznego, przy możliwie najmniejszej ingerencji w interes prywatny. Zasadę tę należy zatem rozumieć jako nakaz minimalizowania ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, jednak w taki sposób, aby możliwa była realizacja interesu publicznego.

W kontekście przedmiotowej sprawy pełnomocnik wskazał na to, że granice zaskarżonego planu obejmują fragment ścisłego centrum Poznania; obszar ten stanowi silnie zurbanizowaną przestrzeń, o wykształconej strukturze zabudowy i nielicznych otwartych przestrzeniach zieleni i rekreacji. Następnie, wskazując na przebieg procedury planistycznej od 2019 r., wyjaśnił, że w jej toku zebrane zostały wnioski do projektu planu, a wśród nich także wnioski dotyczące działki skarżącej, gdzie w jednym z wniosków zasugerowano częściową rozbiórkę postawionego na reliktach murów miejskich budynku na działce skarżącej - w taki sposób, by odsłonić oś widokową na odbudowane mury obronne, klasztor oraz Zamek. Wniosek ten został uwzględniony w pracach nad projektem (dokumentacja planistyczna - poz. 4, wniosek nr 17). Inny wniosek dotyczył miejskich urządzeń obronnych, tj. umożliwienia odsłonięcia reliktów murów i fosy zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania nr XCII 1/1056/1II z dnia 9 lipca 2002 r. od Zamku Królewskiego do ul. Garbary, jako północnego frontu miasta z Bramą Wroniecką, bez jakiejkolwiek możliwości zabudowy, poza odbudowanymi reliktami murów. Wniosek został uwzględniony częściowo poprzez wprowadzenie w postanowieniach planu ustalenia wyeksponowania przebiegu murów miejskich (poz. 4, wniosek nr 24). Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że koncepcja zagospodarowania obszaru planu była przedmiotem konsultacji społecznych w dniu 21 czerwca 2021 r. (prowadzonych w trybie zdalnym), rozszerzających udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Na spotkaniu poruszono kwestię zagospodarowania działki skarżącej i jej otoczenia, również w kontekście całego założenia "północnych plant" Starego Miasta. Ze spotkania sporządzono raport, podsumowujący przebieg konsultacji społecznych. Zgodnie z zawartymi w nim informacjami uczestnicy spotkania wskazali na słuszność propozycji likwidacji kamienicy na działce skarżącej i wytworzenie ciągu pieszego wzdłuż murów miejskich w kierunku Zamku Królewskiego. W ten sposób wykształciła się koncepcja, w wyniku której do projektu planu w tej części obszaru opracowania, dla działki skarżącej wprowadzono: przeznaczenie północnej części jej działki pod teren zieleni urządzonej (oznaczony symbolem 2.1ZP) oraz przeznaczenie południowej części działki pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (oznaczony wówczas symbolem 2.2MW/U). Ponadto pełnomocnik zauważył, że sporządzona w ramach procedury planistycznej "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego »Stare Miasto« w Poznaniu" uwzględnia konsekwencje zmiany sposobu zagospodarowania działki skarżącej, a co za tym idzie możliwość wystąpienia roszczenia odszkodowawczego w tym zakresie. W ramach wykonanej prognozy, dla działki skarżącej założony został jej wykup zarówno w części przeznaczonej pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem 2.1ZP (503 m˛), jak i w części przeznaczonej pod zabudowę usług celu publicznego, oznaczoną symbolem 2.5U (449 m˛), a ponadto koszt wykupu zlokalizowanych na działce zabudowań (poz. 8, s. 21-22).

Następnie pełnomocnik przedstawił stanowisko Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (dalej: MKU-A) opiniującej projekt pozytywnie, jednocześnie rekomendując m.in. przeanalizowanie możliwości zmiany przeznaczenia terenu 2.2MW/U na teren U (funkcje publiczne). Zgodnie z rekomendacjami MKU-A w projekcie planu wprowadzono stosowne korekty, tj. zmieniono przeznaczenie terenu na działce skarżącej z terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (2.2MW/U) na teren zabudowy usługowej (2.5U). Wskazał też na to, że w ramach uzgadniania projektu planu przyjęte w nim rozwiązania planistyczne, w tym także dotyczące działki skarżącej i jej otoczenia, zostały pozytywnie uzgodnione przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu.

W dalszej kolejności pełnomocnik organu omówił kwestie związane z pierwszym wyłożeniem projektu planu (w okresie od 5 stycznia 2023 r. do 3 lutego 2023 r.), w tym dyskusji publicznej z dnia 10 stycznia 2023 r., w czasie której poruszono zagadnienie dotyczące zagospodarowania działki skarżącej i jej otoczenia, również w kontekście całego założenia "północnych plant" Starego Miasta, jak i wniesione uwagi do projektu planu rozstrzygnięte przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu 9 marca 2023 r. Wyjaśnił w tym względzie, że w złożonych uwagach dotyczących działki skarżącej domagano się m.in. przywrócenia funkcji 2.2MW/U dla części działki przeznaczonej pod zabudowę, nie kwestionując jednakże przeznaczenia północnej części działki na zieleń urządzoną. Prezydent Miasta Poznania nie uwzględnił przedmiotowych uwag, stwierdzając, że wskazany w projekcie planu kierunek przeznaczenia związany jest z koniecznością wykupu przedmiotowego terenu jako cel publiczny i przeznaczenia jego części pod teren zieleni urządzonej w celu realizacji założenia północnych plant Starego Miasta (poz. 14 i 15, uwagi i rozstrzygniecie uwag nr 3, 20 i 52). Także skarżąca złożyła uwagę do projektu planu, wnosząc o "zmianę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego »Stare Miasto« w Poznaniu poprzez zmianę przeznaczenia działki ewidencyjnej nr 18 (...) z działki o przeznaczeniu częściowo usługowym oraz częściowo terenów zieleni urządzonej na działkę w całości o przeznaczeniu usługowym lub mieszkalnym, a więc przeznaczeniu zgodnym ze Studium" i "przyjęcie dla wskazanego terenu przeznaczenia zabudowy mieszkalnej/usługowej, tj. przeznaczenia zgodnego ze Studium". Prezydent Miasta Poznania nie uwzględnił przedmiotowej uwagi, stwierdzając, że wskazany w projekcie planu kierunek przeznaczenia związany jest z koniecznością wykupu przedmiotowego terenu jako cel publiczny i przeznaczenia jego części pod teren zieleni urządzonej w celu realizacji założenia północnych plant Starego Miasta. Wskazane w projekcie planu przeznaczenie terenu jest zgodne z obowiązującym obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (poz. 15, uwagi i rozstrzygnięcie uwag nr 14 i 15).

Przedstawiając z kolei kwestie związane z drugim wyłożeniem projektu planu miejscowego (od 4 sierpnia 2023 r. do 7 września 2023 r.) i ponowną dyskusją publiczną z dnia 22 sierpnia 2023 r. nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, pełnomocnik Rady stwierdził, że podobnie jak w przypadku pierwszej dyskusji publicznej, także w tym przypadku uczestnicy dyskusji nie kwestionowali rozwiązań planistycznych dla omawianego terenu. Wyjaśnił, że w związku z ponownym wyłożeniem projektu planu, w przedmiocie rozwiązań planistycznych przyjętych dla przedmiotowej działki uwagi złożyła jedynie skarżąca, wnosząc o "zmianę Projektu MPZP w zakresie działki 18 poprzez przyjęcie dla wskazanego terenu przeznaczenia zabudowy mieszkalnej/usługowej, tj. przeznaczenia zgodnego ze Studium", jak i "oznaczenie całości terenu 2.1.ZP jako terenu MW/U i wyeliminowanie przeznaczenia pod teren zieleni urządzonej". Prezydent Miasta Poznania rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia złożonych uwag i nie uwzględnił ich, stwierdzając, że wskazany w projekcie planu kierunek przeznaczenia związany jest z koniecznością wykupu przedmiotowego terenu jako cel publiczny i przeznaczenia jego części pod teren zieleni urządzonej w celu realizacji założenia północnych plant Starego Miasta, z możliwością ekspozycji murów miejskich znajdujących się pod istniejącymi obecnie kamienicami oraz realizacji budynku użyteczności publicznej z elewacją. Wskazane w projekcie planu przeznaczenie terenu jest zgodne zarówno z obowiązującym na etapie przystępowania do planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r.), jak i z obowiązującym na etapie drugiego wyłożenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. (poz. 19 i 20 - uwaga i rozstrzygnięcie uwag nr 3 i 36). Rada Miasta Poznania podtrzymała rozstrzygnięcie Prezydenta w zakresie złożonych uwag (poz. 23 - załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r., s. 2, 9, 22, 186-187 i 227).

Wskazując na powyższe, pełnomocnik stwierdził, że w toku procedury sporządzania projektu planu, wbrew zarzutowi skargi, brano pod uwagę różne uwarunkowania, w tym istniejące zagospodarowanie oraz walory architektoniczne działki skarżącej i istniejącej na niej zabudowy, które przeanalizowane zostały w szerszym kontekście, wykraczającym poza teren ten działki. Uwzględniając stan zachowania kamienicy istniejącej na działce skarżącej, a także historyczne walory omawianej przestrzeni, w tym przebiegające tamtędy dawne mury miejskie oraz jej najbliższe sąsiedztwo, za zasadne uznano możliwość zrealizowania w tym miejscu pełnego założenia terenów zieleni wzdłuż ul. Stawnej, tzw. "plant północnych" Starego Miasta. Analizując możliwość realizacji założenia "północnych plant" wzięto pod uwagę szereg merytorycznych przesłanek, które wpłynęły na ostateczny kształt ustaleń planu. Za zasadne uznano możliwość funkcjonalnego podziału działki skarżącej i przeznaczenia jej północnej części pod teren zieleni urządzonej, w celu realizacji założenia wspomnianych "północnych plant Starego Miasta", natomiast południowej części - pod zabudowę. Efektem było określenie przeznaczenia działki pod zabudowę usługową o charakterze usług publicznych oraz teren zieleni urządzonej. Takie przeznaczenie działki skarżącej nie tylko uwzględnia wartości historyczne i kulturowe obszaru śródmieścia, ale też wpływa na podniesienie atrakcyjności przestrzeni oraz wytworzenie czytelnej, północnej granicy śródmieścia. Realizacja założenia "północnych plant" - terenów zieleni publicznej w śladzie zachowanych reliktów murów miejskich Starego Miasta wpłynie bowiem na możliwość zrealizowania traktu pieszego, uwzględniającego walory historyczne obszaru, który nie tylko ułatwi i usprawni komunikację, ale stanowić będzie wartość edukacyjną, świadczącą o dawnych założeniach i strukturze śródmieścia. Pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że "potencjalne wyburzenie istniejącej w tym miejscu kamienicy i zrealizowanie założenia »północnych plant« Starego Miasta odsłoni widok w kierunku budynku Państwowej Straży Pożarnej przy ul. Wolnica 1, ciągu pozostałości murów miejskich oraz Baszty Armatniej. Jednocześnie realizacja budynku na terenie 2.5U zamknie fasadą południową pierzeję ul. Stawnej oraz zniweluje niekorzystny efekt wizualny wywoływany obecnie przez północną ścianę kamienicy na działce skarżącej, która jest ścianą "ślepą". Wszystko to wpłynie na podniesienie walorów estetycznych tego obszaru i umożliwi zaakcentowanie jego historycznego charakteru". W związku z tym pełnomocnik stwierdził, że kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie jej działki jest skutkiem wyważenia jej interesu prywatnego i interesu publicznego ogółu mieszkańców, przejawiającego się potrzebą zapewnienia publicznie dostępnych terenów zieleni w silnie zurbanizowanym sąsiedztwie, ochrony wartości historycznych oraz ukształtowania ładu przestrzennego na niezwykle cennym w skali miasta (i kraju) obszarze. Tym samym, wbrew twierdzeniu skarżącej, przyjęte w planie rozwiązanie posiada uzasadnienie i zostało wypracowane z zachowaniem zasady proporcjonalności, co czyni omawiany zarzut skargi bezpodstawnym.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, pełnomocnik Rady Miasta ponownie podkreślił, że w chwili przyjęcia przez Radę Miasta Poznania uchwały w sprawie zaskarżonego planu od bez mała pół roku obowiązywało studium z 2023 r., a nie studium z 2014 r., na które wskazuje skarżąca w uzasadnieniu zarzutu. Co do kwestii jednoczesnego prowadzenia prac nad planem miejscowym i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z obecnie dominującym w orzecznictwie poglądem nie jest to sprzeczne z prawem. Dodał, że przywołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2313/14, dotyczył zaś przypadku, w którym na tej samej sesji rady gminy i tego samego dnia doszło do uchwalenia zarówno zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i planu miejscowego. Wyrok ten odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego niż w przedmiotowej sprawie. Z tego względu przywołany przez skarżącą wyrok nie dowodzi słuszności sformułowanej przez nią tezy o niezgodności z prawem jednoczesnego prowadzenia prac nad projektem zaskarżonego planu i projektem studium z 2023 r.

Pełnomocnik podniósł również, że bezzasadny jest argument skarżącej dotyczący naruszenia zasady transparentności działania organów planistycznych, bowiem uchwalenie studium z 2023 r. miało miejsce 11 lipca 2023 r., a więc przed drugim wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu, które miało miejsce w terminie od 4 sierpnia 2023 r. do 7 września 2023 r.; dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbyła się 22 sierpnia 2023 r., zatem w trakcie trwania drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz w czasie przeprowadzenia dyskusji publicznej 22 sierpnia 2023 r. ustalenia zawarte w studium z 2023 r. były już publicznie znane. Skarżąca miała możliwość zaznajomienia się z ustaleniami studium z 2023 r. i projektem planu, a następnie złożenia stosownych uwag do tego projektu oraz wzięcia udziału w dyskusji publicznej. Przy tym skarżąca, w ramach drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i zbierania uwag, takie uwagi złożyła. W związku z tym pełnomocnik stwierdził, że omawiany zarzut jest bezpodstawny, gdyż pomimo prowadzenia w pewnym okresie jednocześnie procedury sporządzenia zaskarżonego planu oraz procedury sporządzenia studium z 2023 r. studium to zostało uchwalone przez Radę Miasta Poznania na blisko pół roku przed uchwaleniem planu, a w tym czasie projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu, zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami i zapewniono możliwość składania uwag do projektu planu.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2024 r., w wykonaniu wezwania sądowego, pełnomocnik organu uzupełnił akta sprawy - w tym o protokół sesji nr XCIV Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r.

Na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę. W związku z tym Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę.

Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zarzuty podniesione w skardze dotyczące studium są tożsame - dotyczą tak studium z 2014 r., jak i z 2023 r. Ponadto zaakcentował kierunek główny zagospodarowania działki skarżącej - z jej przeznaczeniem mieszkaniowym. Poza tym wskazał na to, że w studium osobno przewidywano tereny ZP w innych częściach obszaru niż teren działki skarżącej. Znajdujące się na terenie działki skarżącej elementy takie, jak chodniki lub plac zieleni nie stanowiły terenów ZP w rozumieniu studium. Aktualnie teren nieruchomości skarżącej jest przewidziany pod dwa różne sposoby zagospodarowania, a kwestionowane postanowienia planu doprowadziłby do rozbiórki całej kamienicy, ponieważ nie jest możliwa jej częściowa rozbiórka.

Pełnomocnik organu, odnosząc się do wypowiedzi pełnomocnika skarżącej, podkreślił, że studium nie jest na tyle szczegółowe, aby określać poszczególne chodniki czy ulice, a także mniejsze obszary zieleni. Zielone koła oznaczają łączniki, czyli przejścia wśród zabudowy umożliwiające przejście wśród zieleni. Koncepcja jest taka, aby stworzyć coś w rodzaju plant w śladzie dawnych murów miejskich i jest to koncepcja uzgodniona z konserwatorem zabytków. Skarżąca oświadczyła z kolei, że jej rodzina nabyła te kamienicę w 1970 r., stara się o nią dbać. Jest to całe życie jej rodziny; kamienica jest w trakcie rewitalizacji, częściowo odnowiono elewację; uzyskano stosowne pozwolenia konserwatora zabytków; aktualnie zaś w trakcie jest uzyskiwanie pozwoleń na budowę.

Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć na dzień 1 sierpnia 2024 r.

W dniu 26 lipca 2024 r. pełnomocnik organu złożył pismo procesowe zatytułowane: Wniosek o załączenie do protokołu, w którym w związku z art. 104 p.p.s.a. wniósł o "uzupełnienie protokołu o niniejsze pismo w formie załącznika do protokołu". W piśmie tym podniósł, że "nawiązując do przebiegu rozprawy (...) należy zwrócić uwagę" na to, że: pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 października 2023 r. "zostało wydane w innym stanie prawnym, tj. przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, w oparciu o poprzednio obowiązujący plan miejscowy"; toczące sią postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę "dotyczy remontu i ocieplenia elewacji budynku (pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 26 lipca 2024 r. - w załączeniu), a co za tym idzie nie zmieniają się parametry zabudowy istniejącego budynku, który może funkcjonować do czasu realizacji w przyszłości ustaleń zaskarżonego planu miejscowego na zasadzie wynikającej z art. 35 u.p.z.p.". Stwierdził w nim, że podniesione przez skarżącą "powyższe kwestie nie mają wobec tego znaczenia w kontekście regulacji planu miejscowego, a w szczególności w kontekście zakwestionowanego przeznaczenia części nieruchomości pod teren 3.1ZP". Oświadczył też, że odpis niniejszego pisma został doręczony bezpośrednio pod adresem pełnomocnika skarżącej, zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, z uwagi na zawarty w skardze i ponowiony na rozprawie wniosek pełnomocnika organu, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, gdyż w szczególności obrazowały one (materiał graficzny i inny materiał poglądowy) położenie działki skarżącej (działki nr 18, art. 14, obr. 51 - Poznań) względem obszaru objętego planem miejscowym i studium oraz przeznaczenie i sposób dopuszczalnego zagospodarowania wynikające z kwestionowanego planu miejscowego, jak i kierunki zagospodarowania przewidziane dla tego terenu w studium z 2014 r. i studium z 2023 r., a także aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Przy tym, Sąd nie przeprowadził dowodu z dostępnego na wskazanej przez organ stronie internetowej raportu z konsultacji społecznych przeprowadzonych w toku procedury planistycznej. Dowód w tym zakresie nie był niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, a poza tym dotyczył okoliczności, które nie były sporne pomiędzy stronami. Fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych nie stanowił kwestii o rozstrzygającym znaczeniu dla załatwienia sprawy, gdyż został powołany jako pomocniczy argument organu mający przemawiać za oddaleniem skargi.

W tym miejscu, w odniesieniu do pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia 26 lipca 2024 r., wniesionego już po zamknięciu rozprawy, należy wyjaśnić, że Sąd nie uznał tego pisma za spełniające warunek uznania za załącznik do protokołu w rozumieniu art. 104 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie. Pismo z dnia 26 lipca 2024 r. nie zostało złożone w toku posiedzenia, lecz już po zamknięciu rozprawy, ani też pełnomocnik organu nie został zobowiązany przez Sąd do przedłożenia takiego załącznika do protokołu. Poza tym pismo to nie obejmuje rozwinięcia twierdzeń, wniosków i argumentacji, które podnosił pełnomocnik w toku rozprawy, lecz w zasadzie polemikę ze stanowiskiem strony przeciwnej, którą pełnomocnik oparł w znacznej mierze na okolicznościach, które nastąpiły po zamknięciu rozprawy, tj. na piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 26 lipca 2024 r.

Należy również zauważyć, że pismo pełnomocnika organu z dnia 26 lipca 2024 r. nie zawierało takich twierdzeń co do faktów i innych okoliczności, które stanowiłyby podstawę do fakultatywnego (art. 133 § 2 p.p.s.a.), a tym bardziej obowiązkowego (art. 133 § 3 p.p.s.a.) otwarcia na nowo uprzednio zamkniętej rozprawy. Pismo pełnomocnika nie wskazywało na istotne okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Stan zagospodarowania terenu działki nr 18 nie był sporny pomiędzy stronami ani nie budził wątpliwości Sądu. Plany inwestycyjne strony skarżącej związane z rewitalizacją kamienicy, w tym działania nakierowane na uzyskanie pozwolenia na budowę czy dysponowanie pozwoleniem konserwatorskim (którego kopia została dołączona jeszcze do skargi), nie stanowiły okoliczności bezpośrednio wpływających na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. W istocie bowiem wzmacniały one jedynie stanowisko strony co do posiadania legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, czego z kolei organ nie podważał.

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia zatem, że nie było żadnych wątpliwości co do tego, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. nr XCIV/1810/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2023 r. pod pozycją 12259. Uchwała ta weszła w życie z dniem 4 stycznia 2024 r. (por. § 14 uchwały). Zakres kontroli sądowej, jakiej została poddana ta uchwała, zostanie przedstawiony w dalszej części rozważań.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Warto podkreślić, że przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a., natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do tego pierwszego przepisu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11 - dostępne jw.).

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca wykazała, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego, a zatem że posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W przekonaniu Sądu plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżącej, wynikające z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 - dalej: k.c., czy też szerzej - z przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 1 oraz art. 64).

Motywując taki wniosek, należy zauważyć, że skarżąca występuje w tej sprawie jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr 14, arkusz 18, obręb 51 (Poznań), położoną przy ul Wronieckiej w Poznaniu, która objęta została postanowieniami zakwestionowanego planu miejscowego wprowadzającego określone przeznaczenie m.in. dla jej terenu, jak i warunki zagospodarowania (w tym ograniczenia i zakazy). Strona podniosła bowiem m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Wronieckiej, obejmującej działkę ewidencyjną nr 18 (księga wieczysta nr [...]). Okoliczności te potwierdził również pełnomocnik Rady Miasta w odpowiedzi na skargę. Warto podkreślić, że nieruchomość skarżącej jest obecnie zabudowana kamienicą o przeznaczeniu mieszkalnym oraz usługowym. Działka skarżącej w ewidencji gruntów i budynków jest opisana jako klasoużytek "B", tj. "tereny mieszkaniowe". Natomiast plan miejscowy wprowadza dla terenu działki nr 18 dwa różne sposoby zagospodarowania, bowiem znajduje się ona częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 2.5U (część południowa), a częściowo na terenie oznaczonym symbolem 2.1ZP (część północna). Dla terenu oznaczonego symbolem 2.5U w planie miejscowym określono przeznaczenie pod teren zabudowy usługowej (§ 3 pkt 2), a dla terenu oznaczonego symbolem 2.1ZP określono przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej (§ 3 pkt 4). W § 8 ustalono m.in. zakaz lokalizacji budynków na terenach: placów miejskich, komunikacji oraz zieleni urządzonej, z wyjątkiem istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie 2.1ZP oraz budynków dopuszczonych planem (pkt 1). W § 10 w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego m.in. symbolem 2.5U ustalono: lokalizację śródmiejskiej zabudowy usługowe (pkt 1), lokalizację zabudowy zwartej, z wyjątkiem terenów: 2.2U, 2.3U, 2.5U, 9.1U, 17.1U, 17.2U, 17.3U, 42.2U (pkt 2), przy czym w pkt 11 dla terenu 2.5U przewidziano: a) lokalizację usług celu publicznego, b) powierzchnię zabudowy do 100% powierzchni działki budowlanej, c) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 5% powierzchni działki budowlanej, d) intensywność zabudowy działki budowlanej nie mniejszą niż 2,0 i nie większą niż 9,0, e) wysokość budynku nie większą niż 22 m, f) dach stromy, g) powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 420 m˛, z wyłączeniem działek pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast w § 12, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu 2.1ZP ustalono: 1) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 45% powierzchni terenu (pkt 1 lit. a); 2) intensywność zabudowy dla kondygnacji podziemnych nie większą niż 0,4 (pkt 2 lit. a ); 3) dopuszczenie lokalizacji stanowisk postojowych w strefie parkingu w zieleni wskazanej na rysunku planu 1a (pkt 3). Dopuszczono też lokalizację poza liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunkach planu, toalet o powierzchni zabudowy pojedynczej toalety nie większej niż 10 m˛, wysokości nie większej niż 3 m i dachu płaskim (§ 4 pkt 8 lit. d).

Z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się zarówno w materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania i uzupełniających dokumentach. Sąd rozstrzygnął co do zasadności skargi, orzekając – jak już wspomniano – na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Strona, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny jw.).

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, czyli udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.

Z tych wszystkich powodów dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowana była do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości – czy to poprzez ich objęcie swoimi postanowieniami, czy też oddziaływanie na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie planu miejscowego sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13).

Konsekwentnie też, poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi tego rodzaju sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę ewentualnych naruszeń indywidualnych praw innych podmiotów, a zwłaszcza nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. W tym wypadku, z uwagi na art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed zmiany, która weszła w życie zasadniczo w dniu 24 września 2023 r.

Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Sąd po zapoznaniu się z aktami planistycznymi nie dopatrzył się, w granicach sprawy wyznaczonych interesem prawnym skarżącej, naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Akta planistyczne dokumentowały podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności, określonych w art. 17 i nast. u.p.z.p.

Sąd podkreśla, że całkowicie zgadza się z organem (i powołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwem) co do tego, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nad planem miejscowym. Wskazują na to względy wykładni systemowej i celowościowej przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. (patrz: wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 821/16, 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1353/18 i 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/19 - dostępne jw.). Zmiana studium (przyjęcie nowego studium) może nastąpić w trakcie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi istnieć w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium i zmianą planu powinno wynikać z uzasadnionej przez organy gminy potrzeby realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Cele i potrzeby wskazywane w uzasadnieniu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, zbieżne z wskazanymi w stosownej części zmienianego (nowego) studium, można do takich uzasadnionych okoliczności zaliczyć.

W rozpatrywanej sprawie na etapie sporządzania projektu planu miejscowego i jego pierwszego wyłożenia (w okresie od 5 stycznia 2023 r. do 3 lutego 2023 r.) obowiązywało wprawdzie studium z 2014 r., jednakże przy drugim wyłożeniu projektu planu (od 4 sierpnia 2023 r. do 7 września 2023 r.) obowiązywało już studium z 2023 r. Uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej) istniała w tym czasie w obrocie prawnym. Powinna zatem być punktem odniesienia przy pracach nad finalną postacią planu miejscowego, a zarazem nie można w takiej sytuacji mówić o wprowadzaniu skarżącej w błąd. Tym bardziej, że strona wniosła uwagi do projektu planu w związku z jego drugim wyłożeniem.

Nadto, jak trafnie na to wskazał pełnomocnik organu, w obydwu uchwałach w sprawie studium dla terenu obejmującego działkę skarżącej przewidziano w zasadzie tożsame kierunki przeznaczenia - tak wiodące, jak i uzupełniające. Zgodnie bowiem z aktualnym na dzień uchwalenia planu studium z 2023 r. (przyjętym uchwałą nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 r. Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r.) działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW/U, w obszarze śródmieścia, obszarze wpisanym do rejestru zabytków, pomnika historii i parku kulturowego oraz obszarze najważniejszych przestrzeni publicznych. Tereny oznaczone symbolem MW/U w studium z 2023 r. opisano jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla których określa się wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, a jako uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym studium z 2014 r. (przyjętym uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r.) działka skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW/U, w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, obszarze wpisanym do rejestru zabytków i pomników historii oraz obszarze najważniejszych przestrzeni publicznych. Tereny oznaczone symbolem MW/U określone były w studium z 2014 r. jako tereny przeznaczone pod zabudowę - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Dla terenów oznaczonych symbolem MW/U w studium z 2014 r. określono wiodący kierunek przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia w postaci zieleni (np.: parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W niniejszej sprawie nie można zatem z faktu prowadzenia równoległych procedur planistycznych (dotyczących studium i planu miejscowego) jako istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 727/19, dostępny jw.). Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się niezasadne.

Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny Sąd uczynił te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 2.1ZP i 2.5U, w odniesieniu do wyżej opisanej, a stanowiącej własność skarżącej, działki nr 18 przy ul. Wronieckiej w Poznaniu. W niezbędnym zakresie rozważania te zostaną powiązane z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały oraz postanowieniami obowiązującego studium z 2023 r.

Jak już wspomniano na wstępie, skarga okazała się w swej zasadniczej części uzasadniona. Zarazem Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie odniesienia się w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2042/16 i 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2406/22, dostępne jw.).

Skoro w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, to w przypadku ustalenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Ze względu na granice rozpoznania skargi wyznaczane interesem prawnym skarżącej, należało przyjąć, że chodzi tutaj o tę część terenu objętego planem miejscowym, na którym znajduje się działka nr 18, ark. 14, obr. Poznań. Jest to również godne z ewentualnym żądaniem wyartykułowanym w petitum skargi.

Podstawowe i rozstrzygające o kierunku załatwienia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oraz ograniczeń w korzystaniu z gruntu. Szczególnie istotne jest w takiej sytuacji wyważenie interesu prywatnego i publicznego - i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.).

Wymaga podkreślenia, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty. Wobec tego w procesie planistycznym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) należy brać pod uwagę nie tylko wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9), ale właśnie również kwestie ochrony prawa własności (pkt 7). Nadto, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3). Organ planistyczny obwiązany jest zatem uwzględnić prawo własności i wykazać zasadność jego ograniczenia w planie miejscowym.

Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne gminy m.in. przywołany już wcześniej art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny. Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które faktycznie prowadziłyby do naruszenia jego istoty. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Skoro bowiem, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.). Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to przede wszystkim ograniczenia, które w istocie pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takimi ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie (patrz: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. II OSK 2249/12, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie w stosunku do nieruchomości skarżącej lokalny prawodawca w sposób nieproporcjonalny dał prymat interesowi publicznemu (również interesowi społeczności lokalnej) nad interesem prywatnym – a co najmniej nie umotywował należycie zasadności takiego działania przy określaniu przeznaczenia terenu działki skarżącej w planie miejscowym. W toku postępowania planistycznego, jak w postępowaniu sądowym nie zostały bowiem wykazane takie okoliczności, które jednoznacznie potwierdziłyby zasadność i konieczność (niezbędność) wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym takiego przeznaczenia terenu, z którym wiążą się daleko idące ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej.

Przywołane przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewidują wprawdzie, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz zarazem art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazuje także uwzględniać prawo własności. Trzeba mieć zarazem na względzie, że "interes publiczny" (rozumiany szeroko, jako obejmujący m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia czy inne potrzeby interesu publicznego) nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są bowiem na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 776/11, dostępny jw.). Jednoznacznie wskazuje na to wspomniany art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Przy tym, powinność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych występuje zawsze, niezależnie od tego, czy w procedurze planistycznej były zgłaszane wnioski i uwagi zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu lub zmian w zakresie jego zagospodarowania. Aktywny udział właściciela nieruchomości w procedurze planistycznej ma o tyle znacznie, że w razie zgłoszenia takich interesów organ planistyczny nie może ich pominąć w toku postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, co w szczególności przejawia się w konieczności rozpatrzenia uwag do projektu planu (patrz: art. 17 pkt 11-14, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Niemniej jednak samo rozpatrzenie uwag nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla przyjętych w planie miejscowym przeznaczania terenu oraz ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości skarżącej.

Zakwestionowany plan miejscowy – tj. w zakresie postanowień dotyczących wcześniej opisanej działki skarżącej – nie przeszedł konstytucyjnego testu proporcjonalności, z którego wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: jedno formalne oraz dwa materialne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19 (dostępnym jw.) – po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą; po drugie, nie może ono prowadzić do naruszenia istoty prawa; i po trzecie, ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zasadę proporcjonalności należy postrzegać jako zakaz ustawodawcy nadmiernej ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności. Uniwersalnie jest ona rozumiana jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów". Trybunał Konstytucyjny, badając, czy dane ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mieści się w zasadzie proporcjonalności, poszukuje odpowiedzi na trzy pytania: czy może ono doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane, oraz czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela (por. orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12). Wynika z tego, że przeznaczenie i wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1544/19). Są to wyzwania stawiane prawodawcy, także lokalnemu, w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji).

Co do zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy wyjaśnić, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w związku z brzmieniem art. 65 ust. 1 i art. 67 ust. 3 [pkt 2] ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, dostępny jw.). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz np. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 829/16 i 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20, dostępne jw.).

W takiej sytuacji, w zależności od całego kontekstu treści studium, również postulowane w tym akcie zakazy nie muszą być stosowane bezwzględnie przy uchwalaniu planu miejscowego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1757/15 (dostępnym jw.), prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zgodność ustaleń planistycznych z postanowieniami studium stanowi warunek konieczny, ale bynajmniej nie wystarczający do uznania odnośnych ustaleń planu miejscowego za niewadliwe. Już z faktu, że studium gminne nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – a więc nie jest powszechnie obowiązującym prawem (argument a contrario z art. 87 ust. 2 Konstytucji), lecz jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne (por. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.) – wynika, że w sporach z obywatelem o legalność postanowień planu miejscowego nie można zasłaniać się zgodnością tych postanowień z ustaleniami studium. Tym bardziej, że to jeden i ten sam organ – rada gminy – jest uprawniony zarówno do uchwalania oraz zmiany studium (art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.), jak i uchwalania oraz zmiany planu miejscowego (art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.).

Poza tym, organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12, dostępny jw.). W konsekwencji, sama tylko zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych z ogólnymi wytycznymi obowiązującym studium kierunków uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie świadczy zatem jeszcze o dopuszczalności zastosowania danego rodzaju zakazu czy ograniczenia. Te bowiem są uzależnione od przejścia przywołanego testu proporcjonalności. Dlatego też postanowienia obowiązującego na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogłyby stanowić wyłącznej i dostatecznej podstawy do wprowadzenia daleko idących ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bez wykazania zaistnienia odpowiednich, usprawiedliwionych powodów.

W niniejszej sprawie Sąd finalnie stwierdził, że organ planistyczny nieprawidłowo uznał w stosunku do terenu działki skarżącej, że zakwestionowany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Poza tym, nawet w razie przyjęcia, że organ gminy wprost nie naruszył art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy uchwalaniu planu miejscowego – to i tak kwestią otwartą było rozstrzygnięcie, czy doszło w danej sprawie naruszenia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, niespójne i niekorzystne dla właściciela nieruchomości (według stanu zagospodarowania działki sprzed uchwalenia planu) ustalenie przeznaczenia gruntu w planie miejscowym.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na to, że w skardze strona kładła nacisk przede wszystkim na naruszenia tych zasad planowania przestrzennego przede wszystkim w przeznaczeniu w zaskarżonym planie miejscowym należącej do niej działki nr 18 pod teren zieleni urządzonej, oznaczony w tekście i na rysunku planu symbolem 2.1ZP. Niemniej jednak z całokształtu treści skargi (petitum i uzasadnienia) wynika, że z uwagi na przyjęcie dla części działki przeznaczenia 2.1ZP skarżąca nie będzie miała prawnej możliwości jakiejkolwiek rozbudowy istniejącej kamienicy, czy też posadowienia nowych budynków, a ponadto dla części działki skarżącej przyjęto zakaz zabudowy z istniejącymi planami wyburzenia części zabudowy istniejącej oraz realizację w jej miejscu zabudowy o mniejszym niż dotychczasowy zasięgu (2.5U). Powyższe w bezpośredni sposób ingeruje w prawo własności skarżącej oraz możliwości korzystania z działki, stanowiąc o interesie prawnym skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego, bowiem ustalenia przyjętej uchwały uniemożliwią rozbudowę i rewitalizację kamienicy, a nawet zakładają zburzenie kamienicy skarżącej.

Jak to już wyżej wskazano, nie ulega wątpliwości, że przywołane ustalenia planu (w zaskarżonej części) naruszają interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. W ocenie Sądu należało też zgodzić się ze skarżącą, że naruszenie jej interesu prawnego łączy się w niniejszym przypadku z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Naruszenia obiektywnego porządku prawnego Sąd upatruje przede wszystkim w okolicznościach i w sposobie, w jakich doszło do ustalenia takiego przeznaczenia terenu działki skarżącej w planie miejscowym. To właśnie okoliczności i sposób ustalenia spornego przeznaczenia działki nr 18 w planie podały w wątpliwość spełnienie przez organ planistyczny wymogu z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., tj. "nienaruszania" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wypełnienie obowiązku (rzeczywistego) wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego - w tym wypadku strony skarżącej (art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto uzasadniają one twierdzenie, że doszło w tym przypadku do naruszenia zasady proporcjonalności, w jej aspekcie dotyczącym zwłaszcza niezbędności wprowadzanych ograniczeń dla celu założonego przez prawodawcę lokalnego. Tym bardziej wprowadzone rozwiązania w zasadzie prowadzą do faktycznego wywłaszczenia należącej do skarżącej nieruchomości (działki nr 18).

W studium z 2023 r. (w istocie kontynuującego rozwiązania z poprzedniego studium z 2014 r.), obowiązującego w czasie uchwalania planu miejscowego teren obejmujący działkę nr 18 znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy usługowej), dla którego określono wiodący kierunek przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia w postaci zieleni (np.: parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. Teren działki nr 18 od wielu lat (jeszcze przed uchwaleniem planu) faktycznie zagospodarowany jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W świetle ustaleń studium z 2023 r. (podobnie jak studium z 2014 r.) nie ulega wątpliwości, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia części działki skarżącej jako terenu zieleni urządzonej (2.1ZP) stanowiło zasadnicze odstępstwo od kierunku wiodącego (funkcji podstawowej) tego terenu przewidzianego w studium, na rzecz kierunku uzupełniającego (funkcji dopuszczalnej). W związku z tym należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1823/20, dostępny jw.). Wobec tego wykładnia przywołanych postanowień studium w kontekście ustaleń planu będących pochodną wskazanej przez studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną "kosztem" funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazana w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego potrzeba objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa jest tylko jednym z przykładów "ważnego interesu publicznego", mogącego uzasadniać ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z określoną w studium funkcją dopuszczalną (kierunkiem uzupełniającym) w miejsce ustaleń zgodnych z przewidzianą w studium funkcją podstawową (kierunkiem wiodącym). Innym przykładem takiego ważnego interesu publicznego może być konieczność realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych. Podstawowe wyliczenie takich celów zawiera art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: u.g.n. W okolicznościach kontrolowanej sprawy warto zwrócić uwagę zwłaszcza na cel publiczny określony w przepisie art. 6 pkt 9c u.g.n., tj. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

W odpowiedzi na uwagi wnoszone w toku postępowania planistycznego stwierdzono, że wskazany w projekcie planu kierunek przeznaczenia związany jest z koniecznością wykupu przedmiotowego terenu jako cel publiczny i przeznaczenia jego części pod teren zieleni urządzonej [teren 2.1ZP - część północna działki] w celu realizacji założenia północnych plant Starego Miasta, co wiąże się również z realizacją budynku o charakterze usługowym na terenie 2.5U [część południowa działki].

Zdaniem Sądu, treść zakwestionowanego planu miejscowego, jak i jego uzasadnienie takich założeń ani intencji w pełni nie motywuje ani nie oddaje. W pewnym zaś zakresie budzi zasadnicze wątpliwości co do rzeczywistych intencji lokalnego prawodawcy.

Po pierwsze, z żadnego fragmentu planu miejscowego nie wynika jednoznacznie, że ustalony teren zieleni urządzonej, w tym zwłaszcza teren działki skarżącej, ma być publicznie (ogólnie) dostępny. Po drugie, również użyte w planie nazewnictwo nie nawiązuje do terminologii użytej w określeniu celu publicznego z art. 6 pkt 9c u.g.n. Po trzecie, plan nie stanowi wyraźnie, że na tym terenie lokalizowana jest tego rodzaju inwestycja celu publicznego, mimo że zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., gdyby taka była rzeczywista wola organu planistycznego, to mógłby i powinien był ją przewidzieć w planie miejscowym. Dopiero w uzasadnieniu do uchwały nr XCIV/1810/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. wskazano w pkt 29, że w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych plan ustala w obrębie poszczególnych terenów: komunikacji, placów miejskich oraz zieleni urządzonej, nadanie spójnego i reprezentacyjnego charakteru oświetleniu oraz nawierzchni. Z kolei w pkt 40 wyartykułowano, że sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Poznaniu pozwoli m.in. na: zdefiniowanie zasad ochrony nawarstwień historycznych oraz elementów kompozycji urbanistycznej - osie i otwarcia widokowe, dominanty architektoniczne, rzeźby, pomniki, punkty widokowe; zdefiniowanie i uszczegółowienie zasad ochrony terenów zieleni, m.in. poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących zachowania istniejących drzew, wskazanie na rysunku planu stref zieleni i stref lokalizacji drzew w pasach drogowych; wykreowanie północnych plant Starego Miasta, umożliwiających kształtowanie struktury przyrodniczej i urbanistycznej obszaru planu w nawiązaniu do historycznego przebiegu murów miejskich. W uzasadnieniu stwierdzono w tym punkcie, że "wymagało to wyznaczenia terenu zabudowy usługowej usług celu publicznego oznaczonego na rysunkach symbolem 2.5U. Wprowadzenie powyższego ustalenia ogranicza prawo własności, umożliwiając tym samym nabycie nieruchomości przy ul. Wronieckiej 10. Umożliwi to realizację założenia przewidzianego w planie dla tego obszaru oraz budowę budynku, którego północna pierzeja będzie mogła zostać zrealizowana jako ściana z oknami". Wskazywano również na poprawę jakości przestrzeni, w tym szczególnie przeznaczonej dla zabudowy mieszkaniowej, m.in. poprzez ochronę i powiększenie terenów przeznaczonych pod zieleń publiczną.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że wskazywane w uzasadnieniu uchwały przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr 18 z samej treści planu nie wynika, co w szczególności dotyczy woli realizacji tego celu na drodze prawnej. Trzeba mieć też na uwadze, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że "»Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu« wykazała konieczność wykupu gruntów pod drogi publiczne, a także koszty: rozbiórki budynków, wykupu nieruchomości pod zieleń publiczną, budowy jezdni, chodników, urządzenia i utrzymania zieleni publicznej oraz realizacji infrastruktury technicznej". W samej Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu wprost nie przewidziano wydatków związanych z wywłaszczeniem nieruchomości skarżącej na cel publiczny, a jedynie dla "działki 51/14/18 wskazano możliwość wystąpienia roszczenia. Założono wykup działki nr 51/14/18 w części gruntu przeznaczonego pod zieleń urządzoną 2.1ZP (503 m˛) oraz części gruntu przeznaczonego pod zabudowę usług celu publicznego 2.5U (449 m˛)". Ponadto wskazano na oszacowanie kosztów wykupu tych terenów, włącznie z wyceną budynków znajdujących się na tym terenie. Wskazano również, że "w związku z wprowadzeniem funkcji usług celu publicznego (2.5U) założono budowę budynku administracyjno-biurowego o powierzchni użytkowej 2020 m˛" i wskazano szacunkowy koszt jego budowy (str. 21-22). W tym kontekście wskazano na przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Nie odwołano się natomiast do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani nie wyartykułowano kwestii odszkodowania za nieruchomości przewidziane do wywłaszczenia. Ponadto wskazano, że "przewiduje się urządzenie terenów zielonych [m.in.] na części obszaru oznaczonego symbolem 2.1ZP (503 m˛) (...); łączna powierzchnia do urządzenia: 5 038 m˛" (str. 29).

Wracając jeszcze do pkt 40 uzasadnienia uchwały, należy podkreślić, że brak jest planistycznego wyjaśnienia tezy, że wykreowanie północnych plant Starego Miasta, umożliwiających kształtowanie struktury przyrodniczej i urbanistycznej obszaru planu w nawiązaniu do historycznego przebiegu murów miejskich "wymagało (...) wyznaczenia terenu zabudowy usługowej usług celu publicznego oznaczonego na rysunkach symbolem 2.5U". Co więcej, organ planistyczny wręcz wskazuje, że "wprowadzenie powyższego ustalenia ogranicza prawo własności, umożliwiając tym samym nabycie nieruchomości przy ul. Wronieckiej 10", co też "umożliwi (...) realizację założenia przewidzianego w planie dla tego obszaru oraz budowę budynku, którego północna pierzeja będzie mogła zostać zrealizowana jako ściana z oknami". Taka treść uzasadnienia wskazuje, że organ dał pierwszeństwo interesowi publicznemu, a wprowadzenie przeznaczenia terenu dla pozostałej części działki nr 18 pod zabudowę usługową (2.5U) – i to ze wskazaniem na "lokalizację usług celu publicznego" (§ 10 pkt 11 lit. a planu miejscowego) – miało służyć raczej wywarciu presji na właścicielu tej działki celem umożliwienia jej wykupu przez Miasto, niż realizacji zasad planowania przestrzennego na terenie gminy.

W studium z 2023 r. w rozdziale 4.7. [Obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - str. 177 i nast.] wskazano, że głównym celem polityki przestrzennej w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego Poznania jest utrzymanie ciągłości rozwoju miasta, z zachowaniem różnorodności dziedzictwa historycznych przestrzeni miejskich oraz poprawa estetyki i wzbogacenie atrakcyjności fragmentów zdegradowanych i dysharmonizujących krajobraz miasta. Z kolei w zakresie inwestycji celu publicznego [Obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego [Kierunki zagospodarowania przestrzennego - rozdział 4.8 - str. 183 i nast.], wskazano, że wymienione w tym rozdziale inwestycje nie wyczerpują katalogu możliwych do realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Przyjęto więc nadrzędną zasadę, że nowe, obecnie trudne do przewidzenia, inwestycje celu publicznego mogą być zlokalizowane w granicach miasta, pod warunkiem podjęcia działań minimalizujących ewentualne kolizje z istniejącymi i docelowymi funkcjami terenów (str. 188). Z drugiej strony w rozdziale 4.2.1.3. Zasady ochrony i kształtowania terenów zieleni urządzonej (str. 130), wskazano, że "dodatkowo, na etapie sporządzania planów miejscowych należy: uwzględniać na terenach zainwestowanych istniejących parków, skwerów i zieleńców, posiadających swoje nazwy nadane uchwałą Rady Miasta Poznania, a także zieleni osiedlowej, zwłaszcza: tzw. północne planty w obszarze Starego Miasta (...)". Jak widać, postulat ten dotyczy terenów już zainwestowanych pod różnorodne formy zieleni, a nie każdego terenu na obszarze miasta Poznania.

Poza tym nie nadano tej koncepcji planistycznej w studium charakteru inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w studium uwzględnia się m.in. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Studium z 2023 r. wprost nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci np. wydzielenia gruntów pod tereny zieleni publicznej w postaci tzw. północnych plant. Można to próbować tłumaczyć dużą skalą i ogólnością tego aktu. Niemniej jednak, gdyby realizacja tej koncepcji miała stanowić inwestycję celu publicznego, to można by oczekiwać, że zostanie to już zasygnalizowane w nowym studium – a czego przecież nie uczyniono. Tym bardziej, że teren działki nr 18 nie znajduje się na obszarze o wskazanym w studium kierunku przeznaczenia pod zieleń urządzoną. W studium wprost określono tereny ZP - tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (rozdział 4.3. Parametry oraz wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów - str. 146), dla których określa się: wiodący kierunek przeznaczenia – zieleń urządzoną. Przy czym w rozdziale 3.5.1.4. Elementy systemu zieleni miejskiej (str. 44) wskazano, że najistotniejszymi elementami zieleni urządzonej Poznania są: parki, zieleńce i skwery, zieleń osiedlowa i przyuliczna oraz zieleń ogrodów specjalistycznych.

Wszystko to podważa, a przynajmniej w istotnym stopniu czyni wątpliwym zasadność stwierdzenia organu, że w części dotyczącej działki skarżącej ustalenia planu miejscowego nie naruszają zapisów studium z 2023 r. W przekonaniu Sądu, treść studium z 2023 r., jak i uzasadnienie uchwały w sprawie planu miejscowego nie dawały podstaw do przyjęcia, że organ planistyczny wykazał zgodność przeznaczenia części działki nr 18 w planie miejscowym pod teren zieleni urządzonej (2.1ZP). Natomiast w stosunku do części tej działki przeznczonej pod tereny zabudowy usługowej (2.5U), przeznaczenie to było zgodne ze studium, jednakże nie przeszło wspomnianego wcześniej testu proporcjonalności, podobnie zresztą jak przeznaczenie pozostałej części tej działki pod tereny zieleni urządzonej (2.1ZP). W istocie zatem, motywy podjęcia zaskarżonej uchwały w żadnej mierze nie wskazują na to, że własność i interes prywatny skarżącej zostały uwzględnione w związku z przeznaczeniem jej nieruchomości w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej (2.1ZP) i tereny zabudowy usługowej (2.5U). Dodać należy, że dla innych terenów zabudowy usługowej plan miejscowy nie przewiduje ograniczenia zabudowy do lokalizacji usług celu publicznego. Poza tym w studium z 2023 r. nie wyartykułowano również wprost zasad, na jakich w planach miejscowych powinna być realizowana "lokalizacja usług celu publicznego". Sąd nie zgadza się zatem z tezą wynikającą z odpowiedzi na skargę, że kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie jej nieruchomości jest skutkiem wyważenia jej interesu prywatnego i interesu publicznego ogółu mieszkańców poprzez uzasadnione danie prymatu interesowi publicznemu. W taki przypadku, w ocenie Sądu, nie można mówić o wywiązaniu się przez organ planistyczny w sposób należyty z obowiązku wyważenia, a co najmniej z obowiązku należytego przedstawienia w uzasadnieniu do planu miejscowego, sposobu przeprowadzenia owego "ważenia" interesu publicznego oraz interesu prywatnego.

Niezależnie od powyższych uchybień, w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W jej świetle wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. Wcześniej już przywołane i omówione kwestie wskazują na to, że organ nie wykazał, że niezbędne jest takie określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej, jakie zostało przewidziane w planie miejscowym. Sąd ponownie przypomina, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym - i odwrotnie (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20, dostępnym jw.).

Z akt sprawy nie wynika, że wyznaczenie dla części działki przeznaczenia pod teren zieleni urządzonej (2.1ZP) jest niezbędne dla osiągnięcia celu w postaci ogólnodostępnego terenu zieleni czy łącznika zieleni. Nie wykazano, że niemożliwe jest zrealizowanie takiego elementu przestrzeni bez naruszenia prawa własności skarżącej, tj. np. jego zwężenie z ominięciem terenu działki nr 18. Tym bardziej nie służy takiemu celowi przeznaczenie pozostałej części działki pod tereny zabudowy usługowej (2.5U) z lokalizacją jedynie usług celu publicznego (bez bliższej charakterystyki tego rodzaju usług). Inne założenia dotyczące zachowania istniejących zbytkowych murów miejskich, czy osi widokowych – jakkolwiek same w sobie niewątpliwie wartościowe – nie mogły w tych warunkach zdeterminować w istocie całkowitego pomięcia własności skarżącej. Tym bardziej, że nie tylko te elementy podlegają ochronie, ale również zabudowa na działce nr 18, na co wyraźnie wskazuje chociażby pozwolenie nr 1169/2023 z dnia 20 października 2023 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, jak również sama treść planu miejscowego (§ 6). Z dołączonego do skargi pozwolenia wynika, że kamienica przy ul. Wronieckiej 10 w Poznaniu jest elementem "zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta w Poznaniu wpisanego do rejestru zabytków pod nr A225 decyzją z dnia 4 czerwca 1979 r.". Ponadto z treści tego pozwolenia wynika, że teren, na którym znajduje się budynek, objęty jest ochroną na podstawie postanowień uchwały nr XCIII/1055/III/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszar Staromiejski w Poznaniu", uchwały nr LX1I/1151/VII/2018 Rady Miasta Poznania z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie ustanowienia "Parku Kulturowego Stare Miasto" w Poznaniu oraz rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie uznania za pomnik historii "Poznań - historyczny zespół miasta" (Dz.U. nr 219, poz. 1401). Tymczasem plan miejscowy z 2023 r., mimo wskazania w § 6 zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w istocie potrzebę takiej ochrony w stosunku do kamienicy przy ul. Wronieckiej 10 bez odpowiednio wyważonych powodów neguje. Nie zmiana tego wniosku fakt pozytywnego uzgodnieniami projektu planu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu.

Wątpliwe jest również spełnienie warunku przydatności wprowadzonych rozwiązań planistycznych dla terenu działki nr 18 dla zamierzonego celu, skoro Miasto nie zagwarantowało sobie w sposób stanowczy możliwości wywłaszczenia tej działki na cele publiczne. Tym bardziej, że do czasu odmiennego zagospodarowania terenu objętego planem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (art. 35 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy z jednej strony zatem nie gwarantując normatywnie – z dostateczną pewnością – ogólnej, publicznej dostępności do tej części działki skarżącej, która została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (2.1ZP), a zatem na założone przez organ planistyczny cele, zarazem jednocześnie głęboko ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności do jej nieruchomości, pozbawiając skarżącą możliwości realizacji jakichkolwiek racjonalnych, z punktu widzenia inwestora niepublicznego, zamierzeń inwestycyjnych przekraczających wynikające z art. 35 ust. 1 i 2 u.p.z.p. granice dopuszczalnego korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zakwestionowane ustalenia dotyczą całej działki skarżącej, można dojść do przekonania, że wprowadzone w tym akcie ograniczenia prawa własności nieruchomości są tak daleko idące, że naruszają już istotę tego prawa. Nie stworzono przy tym wystarczająco pewnych warunków do formalnego wywłaszczenia tej nieruchomości, a zarazem na gruncie planu miejscowego doszło do sytuacji, w której podmiotem, który mógłby być zainteresowany nabyciem działki skarżącej, jest przede wszystkim samo Miasto. W ten sposób uchwalenie planu miejscowego w istocie doprowadziło do "wywłaszczenia faktycznego" nieruchomości skarżącej, pod którym to pojęciem rozumie się zwykle zupełną i nieodwracalną redukcję możliwości korzystania z atrybutów własności bez formalnego pozbawienia tytułu prawnego (zob. stanowisko doktryny i orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 108/24, dostępnym jw.).

Z całokształtu postanowień zakwestionowanego planu miejscowego wynika, że niezależnie od kwestii częściowej niezgodności rozwiązań planistycznych ze studium (dotyczy to części działki nr 18 przeznaczonej pod teren 2.1ZP), Rada wprowadziła na terenach obejmujących działkę skarżącej takie przeznaczenie i ograniczenia w korzystaniu i jej zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią o naruszeniu zasady proporcjonalności. Podane przez Radę motywy takich rozwiązań planistycznych, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, nie stanowiły o odpowiednim wyważeniu wartości podlegających uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. W ramach realizacji swojego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności w ingerowaniu w prawa podmiotów prywatnych i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, dostępny jw.). Takie działanie narażało Radę na zarzut nadużycia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim ukształtowała przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu i związane z tym zakazy i nakazy w odniesieniu do obszaru obejmującego działkę nr 18. Organ nie tylko nie wykazał, że wprowadzone rozwiązania są zgodne z wyważonym interesem publicznym i prywatnym, ale też nie zdołał dowieść, że są to rozwiązania konieczne dla realizacji takich celów.

Zdaniem Sądu, ani motywy uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani też argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie pozwalają na wniosek, że zostały wszechstronnie rozważone wszystkie dobra podlegające ochronie w procesie planistycznym i nastąpiło wyważenie konfliktu pomiędzy tymi dobrami. W sprawie zabrakło rzeczowego wyjaśnienia wskazującego na to, że jedynym i koniecznym rozwiązaniem dla realizacji celów planu i chronionych nim dóbr i wartości jest wprowadzenie takiego przeznaczenia nieruchomości skarżącej, jakie wynika z planu miejscowego, w tym w zasadzie całkowity zakaz zabudowy na terenie o przeznaczeniu zieleni urządzonej. Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie stanowi takiej podstawy wskazany w studium kierunek zagospodarowania terenów, na których znajduje się grunt skarżącej.

Podsumowując, sądowa ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości na terenie oznaczonym symbolami 2.1ZP i 2.5U doprowadziła do negatywnych odpowiedzi na trzy wyżej sygnalizowane pytania, gdyż: 1) wprowadzona regulacja, ze względu na swoją niespójność, nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana - organ nie wykazał tego w toku procesu planistycznego ani w postepowaniu sądowym; 3) efekty wprowadzanej regulacji (kwestii przeznaczenia i zagospodarowania terenu, w tym zakazów i nakazów) pozostają w dysproporcji do ciężarów (ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości) nakładanych na obywatela. Przede wszystkim zaś Rada w realiach niniejszej sprawy nie wykazała dopuszczalności wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Można zatem uznać, że dla celów ochrony innych wartości (interesu lokalnego, publicznego) organ bez wykazania konieczności takiego działania wyszedł zbyt daleko na przedpole ochrony tychże dóbr, całkowicie poświęcając w tym celu interes prywatny, indywidualny właściciela zabudowanego gruntu znajdującego się na obszarze objętym planem miejscowym. W ten sposób uchwalił plan miejscowy bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności i wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. W konsekwencji, Radzie należało przypisać istotne naruszenie zasad sporządzania aktu prawa miejscowego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 art. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p., wynikające z uchybienia zasadom określonym w art. 2, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ponadto w sprawie miało miejsce naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dodać jeszcze należy, że z przywołanych przepisów konstytucyjnych i ustawowych wynika, że określane w planie miejscowym na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. m.in. przeznaczenie terenów (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (pkt 6), warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) muszą być usprawiedliwione. Przy tym powinny być wprowadzane z poszanowaniem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) – bez uznaniowego faworyzowania interesów jednych obywateli ponad interesy drugich. Zatem ich zastosowanie powinno być przekonująco uzasadnione na etapie projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym również przy finalnym uchwaleniu tego aktu prawa miejscowego. Tymczasem w toku procedury planistycznej i na etapie postępowania sądowego nie doszło do odpowiedniego zobrazowania przez organ, że zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a w konsekwencji, że działaniem uzasadnionym prawnie było daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącej, w szczególności w postaci wprowadzenia przeznaczenia jej działki powiązanego z zakazem zabudowy. W takich warunkach ustalenia dotyczące przeznaczenia gruntu należącego do strony skarżącej (zabudowanej działki nr 18 przy ul. Wronieckiej 10 - ark. 14, obręb 51) oraz zasad zabudowy i zagospodarowania terenu należało uznać za nieproporcjonalne ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z rzeczy i dysponowania nią, tj. użytkowania i zabudowy nieruchomości prywatnej.

Wobec powyższego, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu nieruchomości skarżącej, tj. w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr 18 (arkusz 14, obręb Poznań) położoną na obszarze objętym postanowieniami planu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (300 zł wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).