Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 182/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. R. od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu J. R. (dalej jako "skarżący") jest decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ II instancji") z dnia 23 lutego

2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały w 2023 r. szkody w owocujących uprawach krzewów owocowych i truskawek w wysokości co najmniej 70% na powierzchni występowania tych upraw w wyniku przymrozków wiosennych, huraganu lub gradu.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie (dalej jako "organ I instancji") odmówił przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że skarżący nie dołączył do wniosku załącznika w postaci kopii protokołu

z oszacowania szkód w gospodarstwie.

Skarżący wniósł odwołanie od wskazanej decyzji, w wyniku czego organ

II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu - w przypadku, gdy strona ubiega się o pomoc zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE)

nr 1408/2013 (pomoc de minimis w rolnictwie) – jest kopia protokołu oszacowania szkód dla całego gospodarstwa, o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

(Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.).

W ocenie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, skoro wniosek o udzielenie pomocy finansowej nie spełniał wymogów określonych w § 13 ust. 6 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., to obowiązkiem organu I instancji było wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem organ I instancji, prowadził postępowanie

w sprawie, chociaż przedmiotowy wniosek był obarczony brakami formalnymi.

Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a." W związku z tym, w ocenie organu II instancji, należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji. Organ odwoławczy powinien nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu I instancji, ale musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie.

Skarżący, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw, w którym podniósł, że o możliwości ubiegania się o pomoc z tytułu powstania szkody w uprawach Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie informowała rolników. Zasady sporządzania protokołów zostały określone przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 26 czerwca 2023 r., czyli po terminie. Pod koniec czerwca bowiem rozpoczynał się skup owoców. Żadna komisja nie dokona oceny z datą wsteczną.

Skarżący twierdził, że żadna instytucja obsługująca rolnictwo nie wydała komunikatu o możliwości ubiegania się o pomoc po uprzednim sporządzeniu protokołu, nie ukazała się informacja na stronie internetowej samorządu terytorialnego, nie było żadnych informacji ze strony sołtysów. O możliwości składania wniosków skarżący dowiedział się z komunikatu audycji radiowej

w sierpniu 2023 r. Na dowód wystąpienia szkody w uprawie porzeczki czarnej przedstawił ilość sprzedanych owoców w roku 2023 r. w porównaniu do roku 2022. Różnica wyniosła 80%. Porzeczkę skarżący sprzedaje od 20 lat. Przedstawił ponadto oświadczenia swoich sąsiadów, którzy na co dzień widzieli jego plantację i widzieli jak woził owoce przyczepką samochodową. W jego ocenie te dowody są bardziej wiarygodne od stwierdzenia szacunkowego przez członków komisji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie

i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935)

i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji

i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie

z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy

o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba wyjaśnić, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc powołać się na

art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 czerwca

2014 r., sygn. II SA/Op 128/14, sąd stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 listopada 2011 r., sygn. II SA/Kr 1083/11, wskazując, że "stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne

z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Powyższe oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione

w sytuacji, kiedy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA

z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego, jak oczekiwałby tego skarżący podnosząc zarzuty dotyczące braku szerszej informacji o możliwości ubiegania się o pomoc, jak również dotyczące dowodów wystąpienia szkód w gospodarstwie rolnym (wyrok NSA wyrok z dnia

5 listopada 2020 r. sygn. I GSK 1518/20).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadne jest stanowisko organu

II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie zaistnienia podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wskazują, że prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. W zasadzie brak jest w ogóle materiału dowodowego wymaganego w tego rodzaju postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że pomoc finansowa dla producentów rolnych – uregulowana w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. przyznawana jest wyłącznie na wniosek oraz na podstawie danych zawartych w samym wniosku

i informacji wynikających z protokołu oszacowania szkód, który obligatoryjnie należy dołączyć do wniosku. Brak protokołu oszacowania szkód, który w ocenie sądu należy traktować jako podstawowy i zasadniczy materiał dowodowy w tego rodzaju postepowaniach, w zasadzie wyklucza możliwość ponownego rozpatrzenia całej sprawy przez organ II instancji. Stąd słusznie organ II instancji zastosował

art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę

do ponownego rozpatrzenia.

Podzielić należy także stanowisko organu II instancji, że brak dołączenia do wniosku skarżącego kopii protokołu oszacowania szkód stanowił brak formalny wniosku podlegający usunięciu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jak bowiem stanowi wskazany przepis - jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych

w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków

w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu.

Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, zostały określone przez prawodawcę

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 5 wskazanego rozporządzenia wniosek zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) numer identyfikacyjny nadany

w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 3) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL) wnioskodawcy albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnioskodawcy,

a w przypadku osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa polskiego - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. Dodatkowo stosownie do § 13 ust. 6 rozporządzenia do wniosku dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje

o powierzchni upraw, w których powstały szkody w wysokości co najmniej 70%, lub informacje o powierzchni upraw w szklarniach i tunelach foliowych, na której powstały szkody co najmniej na 70% powierzchni tych upraw.

Skoro prawodawca określił jakim warunkom powinien odpowiadać wniosek to brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi brak formalny podlegający uzupełnieniu (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II GSK 701/22).

W tych okolicznościach na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw podlegał oddaleniu.