Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2788/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r. znak KOC/2055/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z 28 września 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań S.K.-K, L.J., M.J., KiG.M. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...]nr [...]z [...]lutego 2023 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (max 3 budynki w szeregu) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...]z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Kolegium uwzględniło, że wnioskiem z 28 września 2022 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...][...]o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (max 3 budynki w szeregu) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...]na terenie Dzielnicy [...] [...].

Decyzją z [...]lutego 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...][...]ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: S.K.K., L.J., M.J. K.i G.M., zarzucając organowi I instancji skierowanie decyzji do osób zmarłych, pozbawienie udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem odwołujących się organ poczynił błędne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej, która jest niewystarczająca do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a ponadto wskazali na ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej, które nie odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), bez należytego uzasadnienia przyjętych odstępstw.

Kolegium przystępując do rozpatrywania sprawy przytoczyło treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Następnie wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. Kolegium zauważyło, że celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza zatem na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala, czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony.

Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie SKO przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 5a tej ustawy.

Jak zaznaczyło SKO, inwestor wyraźnie wskazał, że dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie z ul. [...]za pośrednictwem służebności drogowej na działkach nr [...], [...], [...], a tym samym za front działki należy przyjąć jej bok oznaczony odcinkiem BD, skoro od tej strony planowany jest główny wjazd na działkę. Organ pierwszej instancji uznał, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]za pośrednictwem służebności gruntowej ustanowionej na działkach nr [...] nr [...], nr [...]z obrębu [...]. Kolegium nie podzieliło jednak argumentacji organu pierwszej instancji co do spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Dostęp terenu objętego planowaną inwestycją do drogi publicznej, jako jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uregulowany w punkcie 2 tego przepisu, musi istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Zdaniem Kolegium, definicja legalna dostępu do publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest jasna i nie pozostawiająca wątpliwości interpretacyjnych, podobnie jak definicje określające drogę wewnętrzną w art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Zgodnie z tymi definicjami, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych oraz, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, czy działki objęte wnioskiem posiadają bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem.

Kolegium zauważyło, że w piśmie z 24 października 2022 r., wnioskodawca wskazał, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]za pośrednictwem służebności gruntowej ustanowionej na działkach nr [...] nr [...], nr [...]z obrębu [...], prowadzącą do działki nr [...], a następnie dojazd do działki nr [...]odbywa się poprzez zaprojektowany ciąg pieszojezdny poprowadzony w [...]działki nr [...]w jej zachodniej części oraz poprzez drugą drogę wewnętrzną zaprojektowaną wzdłuż wschodniej części działki. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność wnioskodawcy, a zatem dostęp do działki nr [...]jest realizowany od strony ul. [...]za pośrednictwem służebności gruntowej ustanowionej na działkach nr [...], nr [...], nr [...]z obrębu [...]na rzecz każdoczesnego właściciela dziatki nr [...], a następnie poprzez zaprojektowaną drogę wewnętrzną na działce nr [...]prowadzącą do działki nr [...]. Dla mieszkańców planowanej inwestycji zostanie zagwarantowana służebność przejazdu dla obu działek.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia inwestora Kolegium po przeanalizowaniu wpisów w dziale I księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]z obrębu [...], z których wynika prawo przejścia i przejazdu, ustanowione nieodpłatnie, na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w księdze wieczystej, polegające na prawie przejścia i przejazdu przez nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...]oraz uprawnienie wynikające z ustanowionej nieodpłatnie i na czas nieoznaczony służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia, przejazdu i przeprowadzenia mediów przez działkę nr [...], a także prawo służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu nr [...], nieodpłatnej i ustanowionej na czas nieoznaczony służebności gruntowej obciążającej nieruchomość gruntową składającą się z działki gruntu nr ew. [...], polegającej na: prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę ewidencyjną o nr [...], traktowaną jako droga, pasem gruntu o szerokości 10,00 m, biegnącym wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], prawie przeprowadzenia i lokowania w tym pasie wszelkich podziemnych (oraz napowietrznych) instalacji, konserwacji i budowli, w szczególności linii elektroenergetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej i teleinformatycznej, z obowiązkiem przywrócenia nawierzchni do stanu poprzedniego oraz prawie zagospodarowania oraz ulepszania nawierzchni, z obowiązkiem ponoszenia wszelkich kosztów utrzymania bezpiecznego stanu nawierzchni. Kolegium podkreśliło, że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa nie może być interpretowane rozszerzająco, a jedynie w takim zakresie, w jakim wynika to z jego treści. Z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie wynika jakiekolwiek prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomości stanowiące działki nr [...], nr [...], nr [...]do tej nieruchomości, a co za tym idzie aby nieruchomość ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Powyższe ma znaczenie również w kwestii stwierdzenia, czy ustanowiona służebność jest odpowiednia.

Tym samym Kolegium uznało za błędne stanowisko wnioskodawcy jakoby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej wynikający z tego, że do działki nr [...]jest on realizowany od strony ul. [...]za pośrednictwem służebności gruntowej ustanowionej na działkach nr [...], nr [...], nr [...]z obrębu [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], a następnie poprzez zaprojektowaną drogę wewnętrzną na działce nr [...]prowadzącą do działki nr [...]. Mimo tego, że inwestor jest właścicielem działek nr [...]i nr [...], to nie ma on zagwarantowanego, prawnego dostępu do działki nr [...]. Z powyższego wynika, że planowana inwestycja przewidziana do realizacji na działkach nr [...] i nr [...]nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W związku z powyższym SKO przyjęło, że wobec braku spełnienia ww. przesłanki bez wpływu na wynik sprawy pozostają naruszenia przepisów postępowania, tj. kierowanie korespondencji w sprawie do osób zmarłych, a co za tym idzie brak ustalenia ich następców prawnych, a także brak ustalenia adresów stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.

Nie zgadzając się z decyzją Kolegium inwestor – Spółka [...]sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy działka ewidencyjna nr [...]ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz działki ewidencyjnej nr [...] która stanowi własność skarżącej, i z którą bezpośrednio graniczy działka ewidencyjna nr [...],

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 247 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki ewidencyjnej nr [...] uniemożliwia stwierdzenie spełnienia przesłanki dostępu działki do drogi publicznej, podczas gdy ustanowienie służebności pomiędzy dwoma nieruchomościami (działkami) stanowiącymi własność tej samej osoby jest niemożliwe z uwagi na instytucję konfuzji;

3) art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że działka ewidencyjna nr [...]nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy działka ewidencyjna nr [...]ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz działki ewidencyjnej nr [...], która stanowi własność skarżącej, i z którą bezpośrednio graniczy działka ewidencyjna nr [...], a także poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] (KW [...]) prowadzącą do drogi publicznej, w której skarżąca ma 1/2 udziału w prawie własności, a która bezpośrednio graniczy z działką ewidencyjną nr [...];

4) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obszar analizowany wyznaczony przez organ I instancji jest nieprawidłowy, podczas gdy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wytycznymi art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. nieuwzględnienie, że z dostępnych i znanych organowi z urzędu zasobów kartograficznych [...]oraz ze stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy zasadniczej zawierającej projekt koncepcyjny inwestycji, wynika, iż odcinek A-G granicy działki ewidencyjnej nr [...] graniczy bezpośrednio z drogą wewnętrzną prowadzącą do drogi publicznej, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że teren inwestycji, a w szczególności działka ewidencyjna nr [...]nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy ma ona dostęp do drogi publicznej z dwóch stron tj. odcinka A-G działki ewidencyjnej nr [...] z drogą wewnętrzną (położoną na działce nr [...]) oraz odcinka B-D działki ewidencyjnej nr [...]poprzez służebność przejazdu i przechodu;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy tj. o odmowie ustalenia warunków zabudowy przy jednoczesnym zakwestionowaniu przez organ prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co w przedmiotowej sytuacji prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem nawet gdyby w skrajnym przypadku przyjąć, iż organ słusznie zakwestionował zakres wyznaczonego obszaru analizowanego (z czym skarżąca się nie zgadza), to z uwagi na istotny wpływ kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego na rozstrzygnięcie sprawy, organ powinien przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 §2 k.p.a.

W świetle powyższych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 29 lutego 2024 r. Spółka podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko. Przedłożyła również akt notarialny Rep. A nr [...] z [...]stycznia 2024 r. o warunkowym ustanowieniu służebności gruntowej w celu wykazania, że w przypadku konieczności zbycia przez skarżącą praw do działki nr [...]bądź działki nr [...], działka nr [...]uzyska służebność gruntową polegającą m.in. na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], zapewniając tym samym dostęp działce [...]do drogi publicznej. Zaznaczono jednocześnie, że służebność objęta aktem notarialnym ma charakter warunkowy, z uwagi na mającą zastosowanie w obecnym momencie instytucję konfuzji wynikającą z art. 247 Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 września 2023 r. uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...]z [...]lutego 2023 r. i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (max 3 budynki w szeregu) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...]z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...]w [...].

Wypada na wstępie zaznaczyć, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Jeżeli więc którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. (tak: NSA w wyroku z 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 778/22, CBOSA)

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

Jak wynika z analizy akt sprawy, osią sporu była ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tzn. czy działka (teren), na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

W tym zakresie należy zaznaczyć, że obowiązkiem wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie warunków zabudowy jest uprzednie wykazanie, że ma możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowaną lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem ustaleń organu na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Termin ten definiuje art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną - patrz wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2190/19 (CBOSA).

Utrwalony jest pogląd, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 712/17, CBOSA)

W tym miejscu Sąd zauważa, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, dla którego reprezentatywny jest wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13 (CBOSA), iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA, jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu jest to, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13). W wyroku z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 226/22, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wymóg ustanowienia służebności przejazdu i przechodu w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej może zostać wyegzekwowany dopiero na dalszym etapie procesu realizacji inwestycji.

W opozycji do tak przedstawionej problematyki jest stanowisko, zgodnie z którym już na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną. W sytuacji, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/16 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2850/12, CBOSA). W doktrynie zauważa się tutaj, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem (zob. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa, LEX/el.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem, według którego dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Organ jest więc uprawniony do badania, czy nieruchomość objęta planowaną inwestycją posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, w tym przypadku, czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i jest on legalny, wynikający z czynności prawnej jaką jest ustanowienie stosownej służebności. Teren inwestycji obejmuje działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], [...]przy ul. [...]i [...]. W projekcie koncepcyjnym przyjęto, że teren ten posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność gruntową przejazdu przez działki nr ewid. [...], [...] i [...]poprzez istniejący zjazd z ulicy [...]. O ile kwestia służebności ustalonej dla działki [...] przez działki nr ewid. [...], [...] i [...] nie jest przedmiotem sporu, o tyle wątpliwości w tym zakresie dla komunikacji działki nr ewid. [...] stały się podstawą dla odmowy udzielenia warunków zabudowy. Uszło uwadze organu odwoławczego, że jak wynika z przedstawionego przez Spółkę w toku postępowania przed organem I instancji "schematu dostępu do drogi publicznej dla działki nr ew. [...]" (k. 102), działka ta miałaby być skomunikowana z drogą publiczną poprzez układ dróg wewnętrznych stanowiący połączenie z działką [...], która posiada udokumentowany dostęp do ulicy [...]. Sąd w tym zakresie przychyla się do argumentacji skargi, że takie zaopatrzenie komunikacyjne jednej z dwóch przylegających do siebie działek objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym, która jest bardziej oddalona od drogi publicznej, jest wystarczające. Wynika to z faktu, iż właścicielem obu tych działek jest ta sama Spółka, działki te objęte są jedną inwestycją, która zakłada wewnętrzny układ komunikacyjny. Prawidłowo zauważa skarżąca, że oczekiwania zagwarantowania w drodze służebności na rzecz działki nr [...] prawa przejścia i przejazdu przez nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i [...], nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Aktualnie bowiem dostęp do drogi publicznej jest realnie zapewniony przy zauważeniu, że obie działki inwestycyjne są własnością skarżącej Spółki, trudno zatem oczekiwać, by właściciel ustanawiał dla siebie służebność. Niezrozumiałym przy tym jest stanowisko Kolegium, że "mimo tego, że inwestor jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], to nie ma on zagwarantowanego, prawnego dostępu do działki nr [...]". Uzasadnionym w tym kontekście jest odwołanie się przez skarżącą do instytucji konfuzji (zlania się praw), regulowanej art. 247 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Sądu, jest więc okolicznością niezaprzeczalną, wbrew stanowisku Kolegium, że inwestycja na działkach ew. nr [...] i nr [...]ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową na działkach nr ew. [...] [...]i [...], bowiem stosownie do definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. z "dostępem do drogi publicznej" mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy doszło do ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej.

Odrębną kwestią są stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości wynikające z wyznaczenia obszaru analizowanego. Jako niewystarczające w tej mierze jawi się spostrzeżenie organu odwoławczego, że "przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 5a ustawy". Kolegium nie przedstawiło jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tego stanowiska, przez co kwestia ta wymyka się kontroli dokonanej w tym zakresie oceny.

Uwzględniając przedstawione okoliczności, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz to, że w doktrynie wskazuje się, iż dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, musi wynikać wprost np. z czynności prawnej, jaką jest ustanowienie stosownej służebności. W takim przypadku oznacza to pośredni dostęp do drogi publicznej, który polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Kolegium będzie zobowiązane przy tym do ustalenia kręgu stron postępowania, a to z uwagi na podnoszone w odwołaniach argumenty dotyczące skierowania decyzji organu I instancji do osób zmarłych.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 997 złotych składają się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).