Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4877/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 44
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.3 ust.1 pkt.6, art.3 ust.1 pkt 19, art.26 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Spółka jawna z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 290/20 w sprawie ze skargi R. Spółka jawna z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr SKO.Go/450-Sz.M/340/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 290/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R. Spółka jawna z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 15 kwietnia 2020 r., nr SKO.Go/450-Sz.M/340/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Po wniesieniu przez skarżącą skargi kasacyjnej Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia uczestnika postępowania (Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze) o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi R. Spółka jawna z siedzibą w C. na decyzję SKO z 15 kwietnia 2020 r., nr SKO.Go/450-Sz.M/340/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Wskazano, że brak zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu przed sądem, który wynika z niezawiadomienia uczestnika postępowania toczącym się postępowaniu sądowym i o terminie rozprawy uzasadniało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, zaistniałe uchybienie natury formalnej powoduje, że konieczne jest rozpoznanie sprawy w sposób respektujący wskazane wyżej prawo uczestnika postępowania - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze - poprzez zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu oraz o wyznaczonym terminie rozprawy.

W konsekwencji powyższego, wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 290/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w punkcie I uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 290/20, w punkcie II oddalił skargę, a w punkcie III zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej R. Spółka jawna z siedzibą w C. kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka R. Spółka jawna z siedzibą w C. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok co do punktu II, zarzuciła mu:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że to skarżąca (lub wyłącznie skarżąca) jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działkach ujętych w decyzji Wójta Gminy S., a tym samym jest obowiązana do ich usunięcia;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach oraz w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., naruszonych wskutek wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz dowolną ocenę dowodów niezbędnych do rzetelnego rozpatrzenia niniejszej sprawy co do jej istoty, a w szczególności wskutek: pominięcia przesłuchania przedstawiciela spółki w charakterze strony na okoliczności wymienione w petitum skargi (zakresu prowadzonej działalności, w kontekście ustalenia wytwórców poszczególnych odpadów objętych obowiązkiem określonym w decyzji organu I instancji, przyczyn braku ogrodzenia nabytych przez spółkę działek, w kontekście możliwości zabezpieczenia nieruchomości przed porzucaniem dodatkowych odpadów przez osoby trzecie, elementu wolutantywnego (woli) posiadania odpadów znajdujących się na działkach należących do spółki, w kontekście ustalenia faktycznego posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach), braku precyzyjnego ustalenia ilości (wagi, rozmiaru, objętości) poszczególnych odpadów podlegających usunięciu, braku ustalenia przyczyn niewykonania orzeczonego w wyroku Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie VII K 261/08 wobec L.K. środka karnego w postaci nakazu usunięcia składowanych na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...], gmina S., osłonek i izolacji kabli, papieru parafinowanego, kartonu smołowego, sznura smołowego i kartonu zwykłego zaliczanych do opadów kategorii Q8, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy doszło do obalenia przedmiotowego domniemania, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody bezpośrednio potwierdzające fakt, iż co najmniej współposiadaczem odpadów jest poprzedni właściciel nieruchomości,

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. tj.:

a) naruszenia art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez brak precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku usunięcia odpadów, w szczególności brak dokładnego zdefiniowania ilości (rozmiaru, wagi, objętości, powierzchni) odpadów podlegających usunięciu, skutkujących trwałą niemożnością wykonania wydanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

b) naruszenia art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji tylko w stosunku do skarżącej, z pominięciem L.K., który jest co najmniej współposiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości należącej do spółki, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów złożenia pełnomocnictwa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, także pod nieobecność skarżącej lub jej pełnomocnika.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut dotyczący nieważności decyzji organu I instancji, spółka wskazała że w decyzji tej poza określeniem rodzaju odpadów oraz sposobu i terminu ich utylizacji, nie ustalono przynajmniej szacunkowej wielkości (ilości, wagi, objętości) odpadów podlegających usunięciu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ (pomimo korzystania z wiedzy biegłego) w żaden sposób nie dookreślił nakładanego obowiązku w tym zakresie. Podniesiono, że, jak prawidłowo ustalił organ, działki, na których są składowane odpady, stanowią w przeważającej większości las, który nie jest ogrodzony i do którego sukcesywnie są dorzucane, inne dodatkowe odpady pochodzące m.in. od okolicznych warsztatów samochodowych. W tym stanie rzeczy, z uwagi na specyfikę położenia odpadów oraz brak możliwości ogrodzenia nieruchomości (brak możliwości ogrodzenia lasu, przez który dodatkowo przechodzi droga publiczna), co z kolei powoduje realne prawdopodobieństwo dalszego gromadzenia innych "dzikich odpadów", istnieje duże ryzyko, że wydana w sprawie decyzja będzie miała zastosowanie również do opadów, które pojawią się w lesie już po wydaniu decyzji organu I instancji, nawet gdy będzie można ustalić ich posiadacza. Spółka wskazała, że wykonanie decyzji będzie powodować obowiązek wykonywania przez skarżącą również dodatkowych czynności, w postaci usunięcia odpadów, które powstały po dniu jej wydania. W tym sensie decyzja ma charakter blankietowy. Na etapie wykonania będzie się odnosić do wszelkich odpadów o (licznych) kodach wskazanych w jej sentencji, w tym również tych, które nie były objęte postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy uznać, iż brak określenia ilości odpadów podlegających usunięciu (brak precyzyjności decyzji) powoduje, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna i wyczerpane są przesłanki stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Co więcej, w ocenie spółki, w sprawie wyczerpane zostały również przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przy kontrfaktycznym przyjęciu, że to skarżąca jest posiadaczem (wbrew argumentacji zawartej w dalszej części skargi) odpadów określonych w decyzji, będzie miała miejsce sytuacja, w której organ niewątpliwie błędnie pominął fakt, że L.K. posiada co najmniej status współposiadacza znajdujących się na nieruchomości odpadów, co z kolei obligowałoby organ do zastosowania regulacji zawartej w art 26 ust. 3a ustawy o odpadach. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, wedle którego, o takim stanie rzeczy przesądza przede wszystkim wydany w sprawie VII K 261/08 wyrok karny, który jednoznacznie potwierdza, że L.K. był posiadaczem odpadów pokablowych. Ustaleniami wynikającymi z tego wyroku, Sąd jest związany w oparciu o art. 11 p.p.s.a. Co więcej, nałożony w wyroku obowiązek usunięcia odpadów był wymagalny również po zbyciu nieruchomości, co potwierdzają próby jego wyegzekwowania od skazanego przez uprawione podmioty w tym zakresie. W konsekwencji, w ocenie spółki, brak wydania decyzji również w stosunku do L.K. powoduje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ukształtowane obowiązków stron postępowania sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawnym tj. art 26 ust. 3a, który wprost nakazywał wydanie decyzji w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami.

Następnie wskazano, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały przeprowadzone wszystkie dowody, jakie były dostępne i które mogłyby przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności, w toku postępowania dowodowego organ zaniechał przeprowadzenie dowodu z przesłuchania przedstawiciela spółki w charakterze strony, co stoi w sprzeczności z podstawowymi dyrektywami prawa administracyjnego, a zwłaszcza było kluczowe do ustalenia istotnych dla sprawy faktów, w celu pozyskania dodatkowych informacji niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy.

Po pierwsze, organ nie powziął informacji dotyczących zakresu prowadzonej działalności przez spółkę, co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, iż nie mogła być ona wytwórcą jakichkolwiek odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości ujętych w decyzji, co ma niebagatelne znaczenie w kontekście ustalenia ich posiadacza. Podkreślono, że przedmiotem działalności spółki jest szeroko pojęta gospodarka leśna oraz handel nieruchomościami, stąd nie sposób przyjąć, że spółka mogłaby być wytwórcą zarówno odpadów pokablowych, jak i stale przybywających odpadów komunalnych pochodzących w większości z warsztatów samochodowych i innych podmiotów świadczących tego typu usługi.

Po drugie, pozyskanie dodatkowych informacji o spółce pozwoliłoby również na właściwe ustalenie treści nakładanego obowiązku, w szczególności terminu wykonania decyzji. Zauważono, że jak wynika z danych z Krajowego Rejestru Sądowego obecnie spółka zawiesiła działalność gospodarczą, w rezultacie spółka nie posiada środków, które umożliwiły utylizację odpadów zgodnie z wydaną decyzję i w zakreślonym terminie.

Po trzecie, w ramach przesłuchania stron, organ I instancji mógłby poczynić istotne ustalenia co do realnej możliwości zabezpieczenia nieruchomości (lasu) przed wwozem odpadów. W szczególności chodzi tu o to, że łączna powierzchnia działek wynosi kilkanaście ha lasu, a dodatkowo las przecina droga publiczna. W rezultacie spółka nie miała i nie ma jakichkolwiek możliwości aby dokonać ogrodzenia nieruchomości.

Po czwarte, zdaniem skarżącej kasacyjnie, tylko w drodze przesłuchania stroń możliwe było ustalenie, czy skarżąca posiadała wolę posiadania odpadów podlegających usunięciu. Aby bowiem można było kogoś uznać za posiadacza, to muszą zostać spełnione dwie obligatoryjne przesłanki tzw. corpus possesionis (faktyczne posiadanie - przesłanka obiektywna) oraz animus posidendi (wola posiadania - przesłanka subiektywna). Organy obu instancji zaś zaniechały przeprowadzenia takiego dowodu.

Podkreślono, że Sąd I instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wnioskowane przez skarżącą przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie w charakterze świadków wspólników skarżącej spółki na okoliczności wskazane w skardze, nie miałoby dla sprawy zasadniczego znaczenia, strona skarżąca nie zgadza się jednak z taką oceną Sądu I instancji i zauważa, że nie została ona przez Sąd należycie uargumentowana. Ponadto, przeciwnie do stanowiska Sądu, okoliczności wskazane w tezie dowodowej, mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim dla prawidłowego zastosowania art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach, także w kontekście przewidzianego tam domniemania oraz jego obalenia w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji, że dowód z przesłuchania wspólników spółki nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jeszcze przed przeprowadzeniem tego dowodu, było przedwczesne i jako takie narusza zasady prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew zasadom postępowania dowodowego, Sąd I instancji nie dopatrzył się też uchybień organu II instancji w zakresie braku precyzyjnego ustalenia ilości (wagi, rozmiaru, objętości) poszczególnych odpadów podlegających usunięciu, a także braku ustalenia przyczyn niewykonania orzeczonego w wyroku Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie VII K 261/08 wobec L.K. środka karnego w postaci nakazu usunięcia odpadów. Sąd i instancji ograniczył się do ustalenia za organami obu instancji, iż bezspornie pierwotnym wytwórcą i posiadaczem tzw. odpadów kablowych był poprzedni właściciel nieruchomości L.K., którego dwukrotnie, wyrokami Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie VII K 107/02 oraz w sprawie VII K 261/08 uznano winnym popełnienia czynu z art. 183 § 1 k.k., zaś drugim wymienionym wyrokiem orzeczono względem oskarżonego środek kamy w postaci nakazu usunięcia składowanych na działkach nr [...], [...], [...], w obrębie [...], gmina S., osłonek i izolacji kabli, papieru parafinowanego, kartonu smołowego* sznura smołowego i kartonu zwykłego zaliczanych do opadów kategorii Q8. Spółka wskazała, że pomimo zarzutów skargi, Sąd I instancji nie pochylił się nad tematem przyczyn niewykonania wobec L.K. wspomnianego środka karnego, pomijając milczeniem dalsze argumenty skarżącej z uzasadnienia skargi, dotyczące uchybień organu I i II instancji w tym zakresie.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazano, że ustalenia dokonane w wydanym wyroku karnym nie powinny budzić wątpliwości, że doszło do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w kontekście uznania, że posiadaczem wszelkich odpadów pokablowych jest L.K. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podniósł, iż treść wyroków wydanych przeciwko L.K. nie ma właściwie wpływu na ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego analizowanej sprawy, bo jej celem nie było określenie poprzedniego posiadacza, lecz aktualnego.

Podkreślono, że w świetle wspomnianych wyżej wyroków karnych, nie ma żadnych podstaw do uznania skarżącej za posiadacza odpadów pozostawionych przez L.K., nie można również uznać, że spółka jest posiadaczem pozostałych odpadów, które pojawiły się po przejęciu nieruchomości od wyżej wymienionego. Z ustalonego przez organ w sprawie stanu faktycznego (który Sąd I instancji zaakceptował) wyraźnie wynika, że odpady te zostały bezpośrednio wwiezione na teren nieruchomości przez osoby trzecie. Jak również zostało ustalone, odpady te w znacznej większości pochodzą z warsztatów samochodowych, co także zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdza fakt, iż chociażby ze względu na swój profil działalności, spółka nie mogła być wytwórcą tych odpadów. Skoro więc nie budzi wątpliwości fakt, że to nie spółka jest wytwórcą przedmiotowych odpadów należy przyjąć, iż domniemanie zostało obalone, a organ powinien przynajmniej podjąć odpowiednie kroki w celu ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za ich wytworzenie, będących ich faktycznymi posiadaczami. Zauważono, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust: 1 pkt 19 ustawy o odpadach, z całą pewnością nie może powodować sytuacji, w której to właściciel gruntu będzie odpowiadał za wszelkie odpady wwożone przez osoby trzecie, zwłaszcza uwzględniając fakt, iż ze względu na specyfikę nieruchomości (las, przez który przebiega droga publiczna) nie ma możliwości jej odpowiedniego zabezpieczenia przed takimi praktykami.

Następnie podniesiono, że zarówno w przypadku odpadów pozostawionych przez L.K., jak i pozostałych nieustalonych wytwórców, Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do przejścia posiadania odpadów na rzecz skarżącej spółki, w sprawie bezsporne bowiem jest, że spółka nie była wytwórcą odpadów ujętych w decyzji organu gminy. Tym samym, aby stała się ona ich posiadaczem, musiałoby dojść do skutecznego przejścia posiadania, tj. ich wytwórcy na rzecz skarżącej. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem polegającym na uznaniu, iż władanie odpadami jest równoznaczne z ich posiadaniem. Zgodnie z przyjętą na gruncie prawa cywilnego zasadą, aby faktycznie można było uznać kogoś za posiadacza rzeczy (samoistnego, jak i zależnego) muszą łącznie wystąpić dwie przesłanki tj. element obiektywny (corpus possesions), czyli władanie, ale również i subiektywny (animus rem sibi habendi). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ, a dalej Sąd I instancji całkowicie pominęli kwestię, czy po stronie spółki wystąpiła wola posiadania (animus) odpadów ujętych w decyzji. Zupełnie bezpodstawnie przyjęto, że kupując przedmiotową nieruchomość spółka godziła się na objęcie w posiadanie znajdujących się na niej odpadów. Tymczasem dla ustalenia woli nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czy spółka i jej wspólnicy nabywając nieruchomość wiedzieli o znajdujących się tam odpadach. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że mogła być ona co najwyżej dzierżycielem odpadów znajdujących na działkach w rozumieniu art. 338 K.c., czyli władała nimi w interesie L.K. Ta sama sytuacja dotyczy także pozostałych odpadów pozostawionych na działce przez osoby trzecie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nigdy nie wyraziła woli objęcia w posiadanie wwożonych na działki odpadów, co przesądza o braku możliwości nałożenia obowiązku ich usunięcia w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

W kontekście powyższego, w ocenie spółki, nie znajduje również uzasadnienia stanowisko organu wskazujące, że nabywając w toku egzekucji sądowej działki, spółka weszła w posiadanie znajdujących się na nich odpadów. Powołując przepisy Kodeksu cywilnego skarżąca kasacyjnie podniosła, że znajdujące się na przejętych przez spółkę działkach opady, nie stanowią części składowych nieruchomości ani nawet ich przynależności. W konsekwencji, zdaniem spółki, zmiana właściciela nieruchomości do jakiej doszło w niniejszej sprawie nie miała żadnego znaczenia dla zmiany statusu właścicielskiego, a nawet posesoryinego znajdujących się na nieruchomości odpadów.

Jednocześnie, w ocenie autora skargi kasacyjnej nie można uznać, iż doszło do przeniesienia posiadania odpadów na rzecz spółki w drodze jakiejkolwiek innej czynności prawnej. Zauważono, że Kodeks Cywilny w art. 348-351 wymienia katalog przypadków, które mogą stanowić podstawę przejścia posiadania pomiędzy określonym i podmiotami, tj. przeniesienie przez wydanie, z zachowaniem władztwa, przez umowę i zawiadomienie, przez samą umowę. W istocie w niniejszej sprawie zarówno w stosunku do odpadów pokablowych, jak i pozostałych odpadów pozostawionych przez osoby trzecie, nie miała miejsce żadna z opisanych powyżej sytuacji, która powodowałaby przejście posiadania tychże odpadów na rzecz spółki. To z kolei, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi do wniosku, że skoro spółka nigdy nie była posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, nie może być adresatką obowiązków wynikających z art. 26 ustawy o odpadach.

Końcowo podniesiono, że brak jest również podstaw do uznania, iż za wydaniem zaskarżonej decyzji, a dalej wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na tę decyzję, przemawiał interes publiczny określony w ustawie o odpadach. Po pierwsze, organ ani Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił, na podstawie jakiego konkretnego przepisu ustawy wywodzi pierwszeństwo interesu publicznego nad interesem prywatnym jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po drugie, z tak rozumianym interesem kłóci się funkcja wydanego wyroku karnego, a w szczególności funkcja prewencji ogólnej wymierzanej kary, czyli budowania w społeczeństwie przekonania o nieuchronności i wykonalności kary. Wreszcie po trzecie, pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotu, który w żaden sposób nie przyczynił się do wytworzenia odpadów, w tym również tych podrzucanych przez osoby trzecie, stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w Konstytucji RP, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz zasady praworządności (art. 7).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji, że spółka jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz, że winna być adresatem obowiązku w zakresie usunięcia z ww. działek nielegalnie składowanych odpadów.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej; wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (Dz.U. poz. 1250) jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej.

Podkreślić należy, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nie zawęża pojęcia "posiadacz odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 533/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 26).

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222).

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia "władający powierzchnią ziemi". Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 ww. ustawy). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi.

Rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że zgodnie z przyjętą na gruncie prawa cywilnego zasadą, aby faktycznie można było uznać kogoś za posiadacza rzeczy (samoistnego, jak i zależnego) muszą łącznie wystąpić dwie przesłanki, tj. element obiektywny (corpus possesions), czyli władanie, jak również i subiektywny (animus rem sibi habendi). Wskazać więc należy, że w nauce prawa cywilnego przyjmuje się, iż posiadanie to stan, w którym posiadacz dzierży daną rzecz (corpus) w celu zachowania rzeczy dla siebie (animus) (vide np. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2016, s. 313). Musi zatem jednocześnie wystąpić stan, w którym te dwa aspekty są zrealizowane. Jak stanowi art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W przypadku posiadacza samoistnego jak i zależnego, istnieje podstawa do tego, aby posiadanie opierało się na woli dysponowania rzeczą dla siebie. Zatem w obu przypadkach zostaje spełniony wymóg corpus-animus (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 920/22).

Tymczasem w definicji posiadacza odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach), ustawodawca zawarł obowiązek posiadania odpadów, a więc faktyczne dysponowanie tymi odpadami. Dodatkowo, ustawodawca wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest ten podmiot, który włada nieruchomością, na której znajdują się odpady. Na gruncie ustawy o odpadach ustawodawca wymaga więc jedynie faktycznego posiadania odpadów - dzierżenia, co potwierdza się w orzecznictwie. "Obowiązek usunięcia odpadów ciąży zatem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Obalenie domniemania może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, a ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 898/22). Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów (co w niniejszej sprawie jest nie do zrobienia, skoro umorzono śledztwo), lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1007/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7129/21).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że obowiązek skarżącej kasacyjnie wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchni ziemi zanieczyszczoną odpadami, którego to domniemania spółka skutecznie nie obaliła. Co więcej, adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie "najwcześniejszy znany posiadacz odpadów" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18).

Z akt sprawy wynika co prawda, iż właścicielem działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] był pierwotnie (do stycznia 2011 r.) L.K. Z akt sprawy wynika jednak również, że wskazane nieruchomości nabyte zostały w postępowaniu egzekucyjnym w 2011 r. przez wspólników skarżącej. Następnie prawo własności ww. działek zostało wniesione tytułem wkładu wspólników do spółki umowami przeniesienia własności nieruchomości zawartymi w formie aktów notarialnych. L.K. od ok. 2008 r. przebywa na stałe w Wielkiej Brytanii, od 2011 r. nie posiada żadnych praw w stosunku do nieruchomości na której zalegają odpady, a która od 2011 r. stanowi własność skarżącej spółki, nie wydawał dyspozycji w stosunku do przedmiotowych odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, wedle którego okoliczności dotyczące ilości, rodzaju oraz struktury odpadów jakie znajdują się na danej nieruchomości przemawiają za uznaniem, iż według stanu faktycznego aktualnego na datę orzekania w rozpatrywanej sprawie L.K. nie jest wytwórcą przedmiotowych odpadów. Wobec tego bezsprzecznym pozostaje fakt, że skarżąca kasacyjnie jest władającym powierzchnią ziemi, a więc posiadaczem odpadów.

W związku z powyższym brak jest dowodów, które by w sposób niebudzący wątpliwości obalały domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, co czyni nieuprawnionymi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że to skarżąca (lub wyłącznie skarżąca) jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działkach ujętych w decyzji Wójta Gminy S., a tym samym jest obowiązana do ich usunięcia.

W konsekwencji powyższych rozważań, za niezasadny należy uznać również – sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach oraz w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie mogą podważyć legalności zaskarżonego wyroku również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo że jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., naruszonych wskutek wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz dowolną ocenę dowodów niezbędnych do rzetelnego rozpatrzenia niniejszej sprawy co do jej istoty.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a materiał dowodowy został zebrany w wystarczającym stopniu. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz wnioski organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, prowadzące do nałożenia na spółkę obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności.

Ponadto wnioskowane przez skarżącą kasacyjnie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie w charakterze świadków wspólników skarżącej spółki na okoliczności wskazane w skardze nie miałoby dla sprawy zasadniczego znaczenia. W myśl art. 75 § 1 k.p.a.,

jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wskazać należy, że dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym, dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w ostateczności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2134/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1277/18). Z art. 75 § 1 k.p.a. nie można wywodzić, aby dowody dotyczące określonej okoliczności wskazywały na tę okoliczność bezpośrednio. Dopuszczalne jest wnioskowanie pośrednie na podstawie innych wiarygodnych dowodów, którymi organ dysponuje, z zastrzeżeniem, by ocena ta nie była dowolna (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2603/15).

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, kwestia ukształtowania danego terenu oraz związanych z tym trudności w jego ogrodzeniu, nie mogą usprawiedliwiać stanu składowania odpadów bez wymaganego zezwolenia i w miejscu do tego nie przeznaczonym, a zatem zanieczyszczania środowiska. Okoliczności te są irrelewantne z punktu widzenia wykładni art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów w sytuacji, gdy strona wskazuje na określone źródło informacji (środek dowodowy) w celu wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, przeczących tezie przyjętej przez organ administracji, chyba że wynikają z nich okoliczności już udowodnione lub znane organowi z urzędu. Tymczasem okoliczności których spółka zamierzała dowieść poprzez przeprowadzenie dowodów, z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, nie były dla sprawy istotne, w rozumieniu art. 78 k.p.a.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie można podważać oceny sformułowanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o ile nie jest ona wewnętrznie sprzeczna lub pozbawiona elementów wymaganych treścią tego przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Pozbawione doniosłości prawnej są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w tym, że nałożony na nią, kwestionowaną decyzją, obowiązek jest niewykonalny ponieważ jest nieprecyzyjny, w szczególności brak jest dokładnego zdefiniowania ilości odpadów podlegających usunięciu. Stwierdzić jednak należy, że nieprecyzyjność obowiązku nie świadczy automatycznie o niewykonalności decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W sentencji zaskarżonej decyzji precyzyjnie określono miejsce oraz rodzaj składowanych odpadów, które to dane stanowią podstawę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji szczegółowo określono miejsce, rodzaj oraz ilość odpadów zdeponowanych na przedmiotowych nieruchomościach - w poszczególnych okresach czasu oraz miejsce, rodzaj i ilość odpadów według aktualnego stanu.

Natomiast o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest bowiem sporne, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2697/19). W niniejszej sprawie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły. Trafny jest wniosek Sądu I instancji, że argumentacja organu wskazująca, iż spółka jest posiadaczem przedmiotowych odpadów znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a zatem nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.