Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 196/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr SKO.4140/333/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO), postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr SKO.4140/333/2022 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku W.K. (skarżący) z dnia 5 listopada 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem, z dnia 5 listopada 2022 r. o przeprowadzenie postępowania, w tym dowodowego, o zmniejszenie ustalonej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ Gmina Miasto [...] nie wywiązała się należycie z odbioru odpadów komunalnych. Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmniejszenia ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla nieruchomości położonej w Rzeszowie, przy ul. [...], z uwagi na brak odbioru w dniach 3, 10, 17, 24 października 2022 r. odpadów frakcji BIO. Wobec powyższego, według Prezydenta Miasta [...], w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, bowiem brak jest przepisu prawa, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę wydanego postanowienia wskazano przepis art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021, poz. 1540 z późn. zm., dalej o.p.).

Na postanowienie organu I instancji skarżący złożył zażalenie.

SKO zaskarżonym postanowienie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2022 r.

Organ II instancji przywołując na przepis art. 165a § 1 o.p. wskazał, że określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 165a g 1 Ordynacji podatkowej, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. braku w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania podatkowego; gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, oraz gdy w sprawie zapadła już decyzja.

Przytaczając treść przepisów art. art. 6h pkt 1 oraz art. 6l ust. l pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022r. poz. 2519 ze zm., dalej u.c.p.g) SKO stwierdziło, że ze wskazanej regulacji wynika, że w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstaje w związku z zamieszkaniem mieszkańca na tej nieruchomości. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku nieruchomości zamieszkałej nie jest zatem zależne od wykonania, częściowego wykonania lub też niewykonania przez gminę obowiązku odbioru odpadów (wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1017/19). Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do wydania przez organ podatkowy merytorycznego orzeczenia o ewentualnym zmniejszeniu kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami.

W skardze skarżący zarzucając skarżonemu postanowieniu strony przeciwnej naruszenie swojego interesu prawnego i wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się w kontekście oceny jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość, która nie została podniesiona w zarzutach skargi.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną (bądź postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w pierwszej instancji przeprowadzone w oparciu o opisane wyżej kryteria wykazało, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W takim stanie rzeczy należało skargę oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zmniejszenie ustalonej kwoty opłaty, dla nieruchomości położonej w R., przy ul. [...], w związku z niewywiązywaniem się przez Gminę Miasto [...] z odbioru odpadów frakcji BIO z ww. nieruchomości w dniach 3,10,17,25 października 2022 r.

Ze stanu faktycznego sprawy bez wątpienia wynika, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wskutek wniosku skarżącego z 5 listopada 2022 r. Sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym co do kwestii zmniejszenie ustalonej kwoty opłaty, dla nieruchomości położonej w R., przy ul. [...].

Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji. Skutkuje to tym w sprawie niniejszej, że sąd jest zobowiązany zbadać wyłącznie legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ I instancji jako podstawę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazał art. 165a § 1 o.p., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Norma prawna zawarta w tym przepisie wskazuje dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:

1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,

2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

Tak sformułowane przesłanki wskazują na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, których zaistnienie uniemożliwia rozpoczęcie procedowania w sprawie i załatwienie jej w formie decyzji administracyjnej.

Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotne są tzw. "inne uzasadnione przyczyny". Jest to pojęcie niedookreślone (tzw. klauzula generalna), które ze swojej natury nie wskazuje przyczyn w sposób skonkretyzowany i kazuistyczny. W zakresie ich określania organ podatkowy może posłużyć się pewną swobodą, ograniczoną przyjętą praktyką oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie podatkowe już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu podatkowym. Z kolei użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wyraźnie wskazuje, że określone art. 165a § 1 o.p. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli muszą cechować się oczywistością co do ich zaistnienia. Na tak wczesnym etapie organ bada jedynie kwestie o charakterze formalnoprawnym, analizując czy miało miejsce zaistnienie podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Prowadzi to do konkluzji, że na tym etapie nie ma znaczenia zasadność wniosku bądź jej brak. W postanowieniu wydanym w trybie art. 165a § 1 o.p. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym a nie merytorycznym.

Biorąc pod uwagę powyższe w niniejszym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną" wykluczającą powadzenie postępowania. Jest to spowodowane tym, że nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w postępowaniu podatkowym żądania wniesionego przez skarżącego.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Art. 6h pkt 1 u.c.p.g stanowi, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić: właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Norma art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. określa, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W myśl art. 6l ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Z powołanych przepisów wynika, że wysokość opłaty określana jest w uchwale rady gminy, a obowiązek uiszczenia opłaty w przypadku nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania na nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania przez mieszkańca odpadów komunalnych (w przeciwieństwie do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, odnośnie których obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero w sytuacji powstania na nieruchomości takich odpadów). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów, ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g ustanowił bowiem domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt. 542/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia sygn. I SA/Rz 968/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. I SA/Ke 377/16, wyroki dostępne w CBOSA na stronie internetowej www.n.s.a. orzeczenia.gov.pl). Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Opłata nie jest świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.). Nadal jednak w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę, o jakiej mowa w art. 6h u.c.p.g.

Uwzględniając wyżej wskazaną regulację zgodzić należy się z SKO, że "...brak było podstaw prawnych do wydania przez organ podatkowy merytorycznego orzeczenia o ewentualnym zmniejszeniu kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami.". Jeszcze raz zatem stwierdzić trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2021 r., III FSK 3183/21, w sytuacji stwierdzenia przez organ podatkowy, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może on przystąpić do merytorycznego badania wniosku, a wręcz przeciwnie, obowiązany jest on zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 165a § 1 o.p. Użyte w tym przepisie wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny.

Resumując z wyżej wskazanych przyczyn postępowanie wywołane przedmiotowym wnioskiem skarżącego nie mogło być wszczęte i słusznie organ I instancji na podstawie art. 165a § 1 o.p. odmówił wszczęcia postępowania na skutek tego wniosku. Organ odwoławczy zaś, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 o.p.

Sąd nie podzielił także wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie ( p.p.s.a.), nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego, jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przepisy u.c.p.g. należało dojść do wniosku, że w toku niniejszego postępowania nie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem do Trybunału.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.