Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 428/21 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2021 r. nr SZ.ge.604.5.2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 428/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę A. Z. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z 11 lutego 2021 r. nr SZ.ge.604.5.2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1982 r., Nr 11, poz. 80, ze zm., dalej: "ustawa o scalaniu z 1982 r."), polegającego na jego błędnej interpretacji przez Sąd I Instancji, iż decyzja ostateczna z 21 maja 1987 r. została wydana na podstawie nieobowiązującej na dzień jej wydania ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 3 poz. 13, dalej: "ustawa o scalaniu z 1968 r."), co stanowi, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem ojca Skarżącego z 22 maja 2019 r. (mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, dalej: "wyrok TK"), należy uznać za wadliwe;

2. art. 28 ustawy o scalaniu z 1982 r., polegającego na błędnej jego interpretacji przez Sąd I Instancji, iż decyzja ostateczna Ministra z 21 maja 1987 r., którą to decyzję wydał ww. organ administracji, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nieostatecznej Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] numer G.IV- 7019 - 514/86 z 29 grudnia 1986 r. o scaleniu obiektu [...] (dalej: "decyzja z 29 grudnia 1986 r."), została wydana na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy o scalaniu z 1968 r. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 12 ustawy o scalaniu z 1968 r., postępowanie w tym zakresie było jednoinstancyjne, a właściwym organem do wydania decyzji ostatecznej scaleniowej obiektu [....] było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], które zostało na dzień wydania decyzji w dniu 29 grudnia 1986 r. zlikwidowane, a nie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w [...], który wydał w dniu 21 maja 1987 r. decyzję ostateczną o scaleniu obiektu [...];

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a, w związku z art. 7 k.p.a. z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia Ministra z 11 lutego 2021 r. w sytuacji, gdy ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 145 a § 1 k.p.a. oraz bezpodstawnie uznał, iż Minister zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż Sąd I Instancji przed wydaniem wyroku nie rozpatrzył wniosków strony przedstawionych w skardze o przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nie wydał w zakresie stosownego postanowienia.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie okazały się trafne.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a, w związku z art. 7 k.p.a. z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia Ministra z 11 lutego 2021 r. w sytuacji, gdy ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 145 a § 1 k.p.a. oraz bezpodstawnie uznał, iż Minister zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, iż decyzją z 29 grudnia 1986 r., na podstawie przepisów ustawy o scalaniu z 1968 r. o scalaniu, Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów obiektu "[...]" na terenie gmin [...]. Po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji, decyzją z 21 maja 1987 r., nr GZUsc051/604-19/87, Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (dalej: "decyzja z 1987 r.") uchylił ją w części dotyczącej gruntów E. i M. S., J. i T. S. oraz Państwowego Funduszu Ziemi, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Pismem z 25 maja 2019 r. (uzupełnionym pismem z 21 października 2019 r.), na podstawie art. 145a k.p.a., S. Z. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 1987 r. w części dotyczącej jego gruntów. We wniosku tym podniósł, że w wyniku scalenia gruntów obiektu "[...]" nie otrzymał należnego ekwiwalentu.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że S. Z. zmarł 20 lutego 2020 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II Ns 231/20, spadek po nim nabyli A. Z., M. Z. oraz E. P., każde po 1/3 części.

Należy wskazać, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie może zostać wznowione z urzędu, bądź też na wniosek strony. Art. 145a k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a skargę o wznowienie wniesie się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie może być jednak utożsamiane z wszczęciem postępowania. Po wniesieniu podania o wznowienie postępowania organ przede wszystkim bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w m.in. w art. 145a § 1 k.p.a. i czy w tym przypadku został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 145a § 2 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe do wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, albo czy zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do przepisu, który byt podstawą wydania kontestowanej decyzji. Dopiero w drugim etapie postępowania, prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, przeprowadzając merytoryczną ocenę materiału sprawy. W przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145a k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.

Zatem aby móc wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145a k.p.a. muszą zostać spełnione następujące przesłanki: nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, następnie Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ta decyzja oraz skarga o wznowienie została wniesiona w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z tym, analizując stan prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, że od 27 stycznia 1968 r. obowiązywała ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, która została uchylona przez obowiązującą od 6 kwietnia 1982 r. ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Ta druga, w art. 28 w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 31 maja 1989 r., stanowiła, że postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie tej ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów. Zatem w rozpatrywanej sprawie decyzja z 1986 r. a następnie ostateczna decyzja kończąca postępowanie w II instancji, tj. decyzja z 1987 r., zostały wydane z zachowaniem przepisów przejściowych art. 28 ustawy o scalaniu z 1982 r., tj. na podstawie ustawy z 1968 r. o scalaniu.

Natomiast S. Z. we wniosku o wznowienie postępowania, jako przesłankę wznowieniową przywołał wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów z naruszeniem prawa. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 10 maja 2019 r. (poz. 861). Skoro więc wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wskazany przez S. Z. jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania, nie dotyczy przepisu, będącego podstawą wydania kwestionowanej w ten sposób decyzji, to w uwagi na to orzeczenie nie można żądać wznowienia.

Zatem słusznie uznał organ, iż niespełniona została przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niekonstytucyjności ustawy z 1968 r. o scalaniu a to na jej podstawie wydano ostateczną decyzję z 1987 r. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia Ministra poczynione w postanowieniu z 14 stycznia 2021 r., jak i w postanowieniu z 11 lutego 2021 r., wydanym na skutek wniosku następców prawnych po S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania ulokowanych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż są one niezasadne.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Minister zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego gdyż przesłanka z art. 145 a § 1 k.p.a. nie zaistniała.

Powyższe z kolei skutkuje brakiem uzasadnienia dla podniesionego w środku zaskarżenia zarzutu naruszenia art. 28 ustawy o scalaniu z 1982 r., dotyczącego niewłaściwego zastosowania tej normy prawa materialnego. W efekcie zarzut ten zmierzał do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki. Ponieważ z przyczyn wskazanych powyżej zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych ocenione zostały jako niezasadne, również ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.