Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 63/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 336
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 18 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 24 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 1 art. 15 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)  nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej  polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 9010-2022-000777 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego A.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2021 r., za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR), A. M. (dalej powoływany jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do działek rolnych o powierzchni łącznej 30,20 ha i płatności redystrybucyjnej. W dniu

1 czerwca 2021 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarację do 29,82 ha.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 0193-2022-004771 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,38 ha wycofanej w dniu 1 czerwca 2021 r., odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych oznaczonych literami "D" oraz "Q" o łącznej powierzchni 3,51 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz przyznał jednolitą płatność obszarową i płatność za zazielenienie do powierzchni 26,31 ha oraz płatność redystrybucyjną.

W następstwie odwołania skarżącego, decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 9010-2022-000777 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność weryfikacji tytułu prawnego działek rolnych, do których rolnik ubiega się o płatności obszarowe również nie będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, zgodnie z wyrokiem TSUE C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 roku. Dyrektor POR wyjaśnił, że zgodnie z tym wyrokiem w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. Według organu odwoławczego skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów stanowiących przedmiot sporu w rozpoznawanym przypadku. Podkreślił, że w sprawie, której przedmiotem jest ocena zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności chodzi nie tyle o ustalenie kto posiadał sporne grunty w 2021 r., ile o udowodnienie - i to przede wszystkim przez samego zainteresowanego - że to właśnie on władał w tym roku przedmiotowymi działkami i miał do tego prawo.

W ocenie Dyrektora POR, w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Kierownika BP, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przesłuchań świadków z dnia 11 stycznia 2022 r., bezsprzecznie stwierdzono, że skarżący użytkował działki rolne oznaczone identyfikatorem "D" i "Q" o łącznej powierzchni 3,51 ha położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], jednakże nie posiadał do nich tytułu prawnego, tym samym nie spełnił warunku do przyznania żądanych płatności.

Dyrektor POR zwrócił uwagę, że w toku postępowania skarżący przedstawił umowę dzierżawy terminowej z dnia 19 sierpnia 2005 r. zawartą pomiędzy W. B. i S. B., a skarżącym na okres 10 lat oraz umowę dzierżawy terminowej z dnia 19 sierpnia 2015 r. zawartą pomiędzy S. B., K. B. i M. B., a skarżącym na okres 3 lat. Na podstawie § 6 ww. umów dzierżawy terminowej wskazał, że strony ustaliły, iż wszystkie zmiany postanowień niniejszej umowy wymagają dla swojej ważności formy pisemnej w postaci aneksu. Według organu odwoławczego wyraźnie świadczy to o fakcie, że gdyby strony chciały zawrzeć umowę bezterminowo, nie zawierałyby takich postanowień. Organ odwoławczy uznał, że skoro powyższy zapis znalazł miejsce, a skarżący nie posiada aneksów do powyższych umów zawartych w formie pisemnej umowy terminowej dzierżawy, nie mogły zostać przedłużone jako tzw. "milczące przedłużenie umowy".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach") – poprzez bezzasadne uznanie, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez osobę ubiegającą się o płatność tytułu prawnego do gruntu, podczas gdy wyłącznym warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntu, a legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu jest konieczne wyłącznie w przypadku ubiegania się o płatności do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej.

2) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez niewskazanie przez organ wyższego stopnia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez organ wyższego stopnia do naruszenia przepisu 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazanego w odwołaniu od decyzji Kierownika BP.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w przypadku ubiegania się o płatność do gruntu, nie jest wymagane posiadanie tytułu prawnego do użytkowanych przez dana osobę nieruchomości. Według skarżącego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości jest niezbędne wyłącznie w przypadku ubiegania się o płatność do gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, o czym świadczy literalne brzmienie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Autor skargi wyraził przekonanie, że organy prowadzące postępowanie administracyjne, w tym postępowanie dotyczące przyznania płatności, powinny ograniczyć postępowanie dowodowe i wyjaśniające, wyłącznie do ustalenia, kto jest faktycznym posiadaczem gruntów, korzystającym z gruntów oraz do ustalenia czy wskazane grunty stanowią własność osób prywatnych czy też własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządy terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej.

W skardze wskazano też, że Dyrektor POR nieprawidłowo powołał się na interpretację art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L nr 347, poz. 608 z dnia

20 grudnia 2013 r. ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013"), wyrażoną

w orzeczeniu TSUE, albowiem wskazane orzeczenie odnosiło się do odmiennego stanu faktycznego, a dotyczącego sporu o użytkowanie gruntów toczącego się między właścicielem nieruchomości a dzierżawcą gruntów. W przedmiotowej sprawie, według autora skargi, taki spór między właścicielem gruntów a skarżącym nie występował.

Autor skargi wskazał, że skarżący w 2021 r., był posiadaczem zależnym nieruchomości o nr [...], położonych w K., a co potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie. Według autora skargi skarżący od kilkunastu lat użytkuje wskazane wyżej nieruchomości, a które zostały objęte przez niego w posiadanie zależne na podstawie umowy dzierżawy z 2005 r. oraz umowy z 2015 r. Podano też, że do chwili obecnej nikt nie wypowiedział wnioskodawcy umowy dzierżawy z 2015 r. Z powyższych względów, według autora skargi, w przedmiotowej sprawie doszło do tzw. "milczącego przedłużenia umowy" na podstawie art. 674 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego na dalszy czas nieoznaczony. Autor skargi wyraził też przekonanie, że nawet uznanie przez Kierownika BP oraz Dyrektora POR, że w sprawie nie doszło do milczącego przedłużenia umowy na dalszy czas nieoznaczony, nie wyłączało możliwości przyznania skarżącemu płatności do nieruchomości o nr [...] oraz [...], gdyż skarżący znajduje się w ciągłym i nieprzerwanym posiadaniu nieruchomości objętych postępowaniem, a wyrazem czego są domniemanie prawne statuowane w przepisach kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora POR oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP w zakresie dotyczącym odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów o łącznej powierzchni 3,51 ha o numerach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w K., gm. K., pow. K., woj. podlaskie, a także o zasądzenie od Dyrektora POR na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 220/22 WSA

w Białymstoku oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd stwierdził, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy,

w szczególności zasadnie oceniły jako nieobowiązującą już umowę dzierżawy,

w następstwie którego stwierdzono, że nieruchomości zadeklarowane przez skarżącego nie były przez niego użytkowane rolniczo w 2021 r. oraz nie były w jego faktycznym posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r. Zdaniem sądu organy związane są wykładnią art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 dokonaną przez TSUE

w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19, gdyż TSUE ocenił sytuację podobną do występującej w sprawie niniejszej i stwierdził, że w takiej sytuacji posiadacz musi udowodnić, że posiada tytuł prawny do gruntu. Jeśli posiada bez jakiegokolwiek tytułu to w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013 grunty są w dyspozycji właściciela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył ww. orzeczenie w całości, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1866/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. NSA zwrócił uwagę na niezrozumiałe, bo sprzeczne twierdzenia WSA w przedmiocie użytkowania przez skarżącego spornych działek, a następnie zauważył, że wyrok TSUE w sprawie C-216/19 zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi dotyczące specyfiki pojęcia posiadania na gruncie przepisów regulujących pomoc dla rolników, a także wynikające z wyroku C-216/19 możliwe różne (z uwagi na okoliczności faktyczne oraz prawne) rozumienie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 (w tym rozumienie wynikające z wyroku TSUE C-61/09) NSA uznał, że sąd I instancji powinien rozważyć czy w sprawie (w ustalonych okolicznościach faktycznych dotyczących użytkowania przez skarżącego spornych działek) rzeczywiście znajduje zastosowanie interpretacja ww. przepisu wyrażona w wyroku TSUE w sprawie

C-216/19 oraz ocenić ewentualne istnienie wymogu dysponowania przez skarżącego tytułem prawnym do nieruchomości – w kontekście dyspozycji art. 18 ust. 1 w zw.

z jego ust. 4 ustawy o płatnościach. W tym ostatnim aspekcie NSA zwrócił uwagę, że na gruncie przywołanych przepisów ustawy o płatnościach tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest w przypadkach gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (we wcześniejszym stanie prawnym: działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa). NSA zauważył, że w innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencję oceny prawnej.

W zgodzie z powyższym sąd uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1866/22. Po analizie sprawy sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

We wspomnianym wyroku NSA zaprezentował wykładnię pojęcia posiadania gruntów rolnych z przywołaniem dorobku orzeczniczego NSA. Zasadnie wyjaśnił, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Słusznie przy tym NSA podkreślił, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności.

Powyższe uwagi NSA korespondują ze stwierdzeniem przez sąd kasacyjny sprzeczności w treści uzasadnienia poddawanego ocenie wyroku WSA

w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 220/22, gdzie z jednej strony wskazuje się, że skarżący nie znajdował się w posiadaniu spornych nieruchomości, a jednocześnie, że skarżący bezsprzecznie użytkował sporne działki rolne. Aktualnie rozpoznający sprawę skład orzekający zauważa, że powyższa sprzeczność miała miejsce również w treści zaskarżonej decyzji i została niejako powielona w ww. orzeczeniu. Sprzeczność ta polega na tym, że skoro organy ARiMR uznały, jakoby to skarżący użytkował rolniczo określone grunty, to nie mogą jednocześnie uważać, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom, skoro jego istotą jest właśnie rolnicze użytkowanie gruntów, ponadto równie błędnie wywodzą one brak posiadania z braku tytułu prawnego. Zrozumiałe jest więc podkreślenie przez NSA, że nie można utożsamiać pojęcia posiadania nieruchomości z dysponowaniem tytułem prawnym do tej nieruchomości. Są to dwie niezależne kwestie.

Zasadnie NSA podkreśla, że pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres. Zauważa, że uprawniony do płatności jest ten, kto użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów. W orzecznictwie słusznie podkreśla się bowiem, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności, nie wystarczy być posiadaczem działek w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej jako: k.c.), ale należy je również rolniczo użytkować (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1235/22, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym sensie omawiane posiadanie gruntów rolnych można uznać za kwalifikowaną postać posiadania cywilnoprawnego.

W uzupełnieniu powyższej argumentacji można więc zauważyć, że także

w przepisach prawa cywilnego pojęcie posiadania jest rozumiane jako faktyczne

(a nie prawne) władztwo nad rzeczą. Sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą (w tym przypadku nieruchomością) nie zależy od tego kto jest właścicielem, osobą mającą inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (w tym dzierżawcą) czy osobą dysponującą daną rzeczą bez tytułu prawnego. Stan faktyczny może co prawda odpowiadać stanowi prawnemu, jednak nie jest to konieczne do uznania, że dana osoba jest posiadaczem. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się na posiadanie zgodne z prawem lub niezgodne z prawem,

a przykładem tego drugiego może być sytuacja, gdy odpadła podstawa prawna posiadania (zob. B. Sitek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red.

J. Ciszewski, P. Nazaruk, LEX/el. 2023, art. 336). Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie organów, że skarżący przestał być dzierżawcą w sensie prawnym nie oznacza, że przestał być posiadaczem zależnym, jeśli faktycznie włada gruntami jak dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

Słusznie też NSA podkreśla, że wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r.

w sprawie C-216/19 (Land Berlin) dotyczy specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej. Aktualnie rozpoznający sprawę sąd pragnie podkreślić, że wykładnia przedstawiona w tym orzeczeniu nie jest adekwatna w każdym postępowaniu dotyczącym płatności unijnych dla rolników. Organy ARiMR są obowiązane w pierwszej kolejności dokonać ustaleń faktycznych pozwalających na uznanie, że płynąca z ww. orzeczenia wykładnia jest adekwatna w okolicznościach sprawy i zależnie od tego stwierdzenia podjąć dalsze działania w sprawie.

Na tym etapie należy przede wszystkim wskazać, że na podstawie przedstawionej przez TSUE wykładni art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 nie można wyciągać wniosku, jakoby dotychczas przyjmowana wykładnia pojęcia posiadania w prawie krajowym (przy tym w zgodzie z prawem unijnym) jako faktycznego użytkowania gruntów straciła na aktualności. Podkreślić należy, że nadal aktualne jest stwierdzenie, że przesłanka posiadania gruntów rolnych oznacza ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Ta konkretna przesłanka jest spełniona niezależnie od faktu dysponowania tytułem prawym do danej nieruchomości. W samej sentencji wskazanego orzeczenia TSUE mówi o osobie faktycznie wykorzystującej dane obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, zbieżnie z powyższymi rozważaniami, tzn. że posiadaczem może być także osoba niedysponująca tytułem prawnym.

W wiążącym sąd wyroku NSA zasadnie zwrócił też uwagę, że w przepisach prawa krajowego, tj. ustawy o płatnościach wymóg wskazania tytułu prawnego wynika jedynie z art. 18 ust. 4 tej ustawy i dotyczy działek rolnych będących własnością Skarbu Państwa. Istnienie takiego wymogu nie przekreśla rzecz jasna również konieczności spełnienia przesłanki posiadania rozumianego jako faktycznego rolniczego użytkowania, przy czym musi być ono zgodne z prawem. Natomiast w przypadku wniosku dotyczącego gruntów rolnych niebędących własnością Skarbu Państwa taki wymóg nie występuje, a regułą jest przyznanie płatności osobie, która użytkuje rolniczo grunty, których dotyczy wniosek o płatność.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem organów miał miejsce błąd kontroli krzyżowej, tzn. sytuacja, gdy wniosek o płatność składa więcej niż jeden podmiot. Sposób rozstrzygania tego typu sytuacji zawiera art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r. ze zm., dalej jako: "rozporządzenie delegowane nr 639/2014"). Wynika z niego, że

w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do działalności rolniczej wykonywanej na tym hektarze oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością.

Jest to podstawowe kryterium rozstrzygania sporów o płatność między wieloma wnioskodawcami, oparte na wykładni przedstawionej przez TSUE w wyroku z dnia 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09 (Landkreis Bad Dürkheim), co potwierdza motyw 16 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014. W powołanym przez organy ARiMR wyroku w sprawie C-216/19 TSUE zwraca uwagę na tę regułę, jednakże stwierdza, że w okolicznościach stanu faktycznego, na którego kanwie dokonywał wykładni, spór należy rozstrzygnąć w odmienny sposób. NSA zasadnie zwraca uwagę na tę kwestię, skoro dotychczas w sprawie jej nie zauważono,

a powołano się wyłącznie na wyrok w sprawie C-216/19.

W pkt 1 sentencji wyroku w sprawie C-216/19 TSUE wskazał bowiem, że artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są 'w dyspozycji' jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu.

Wprost wynika z powyższej sentencji, że TSUE odnosi się do sporu o płatność pomiędzy dwoma wnioskodawcami, z których pierwszy jest właścicielem gruntów rolnych, zaś drugi osobą faktycznie wykorzystującą te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania. Należy zauważyć, że organy nie wyjaśniają czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką samą sytuacją, względnie sytuacją podobną. Skupiając się wyłącznie na kwestii wykazania tytułu prawnego, całkowicie pominęły wyjaśnienie czy wnioskodawcy spełniali ustawowe przesłanki do przyznania płatności, zaś przesłankę posiadania, które powinno być rozumiane jako użytkowanie w sposób rolniczy, błędnie utożsamiły w odniesieniu do skarżącego z posiadaniem tytułu prawnego.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że organy winny wykazać, iż co do danych działek złożone zostały konkurencyjne wnioski (por. wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 560/22). Ważne jest przykładowo czy jeden z wnioskodawców nie utracił statusu producenta rolnego (tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 707/23),

a w szczególności czy nie wycofał wniosku (tak zaś w wyrokach: WSA w Gliwicach

z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 621/23 czy też WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 958/22). W tym kontekście istotne jest twierdzenie skarżącego podniesione na etapie skargi kasacyjnej, że drugi wnioskodawca W. K. zrezygnował z ubiegania się o płatności w zakresie działek, co do których wniosek złożył skarżący.

W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien więc ponownie przeanalizować sprawę, wyjaśniając czy konflikt krzyżowy istnieje i jest aktualny, tzn. czy występują dwie lub więcej osób ubiegających się o płatność. W razie stwierdzenia, że nie ma już sporu co do płatności, Dyrektor POR powinien rozstrzygnąć sprawę po ustaleniu czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania płatności, mając na uwadze, że legitymowanie się tytułem prawnym do działek, których dotyczy wniosek, nie jest

w takiej sytuacji wymagane.

W przypadku stwierdzenia, że w sprawie istnieją co najmniej dwa wnioski

(w szczególności ustalenia, że W. K. nie wycofał wniosku), organ odwoławczy powinien po dokładnej analizie sprawy ocenić czy uzasadnione jest rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wykładnię przedstawioną w tym wyroku TSUE, mając na uwadze, że drugi wnioskodawca W. K. wywodził swój tytuł prawny z tytułu umowy dzierżawy, a nie prawa własności, a zatem można byłoby w tym przypadku mówić co najwyżej o sytuacji analogicznej. Organ odwoławczy powinien przeanalizować również kwestię czy posiadanie przedmiotowych działek należy przypisać skarżącemu czy być może innej osobie, mając na uwadze powyższe wskazania sądu i ocenę prawną NSA. W braku kompleksowych i prawidłowych ustaleń faktycznych przedwczesnym jest wypowiadanie się przez sąd o konieczności zastosowania wykładni wyrażonej w wyroku w sprawie C-216/19 czy też postępowania w zgodzie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014.

Warto natomiast uściślić, że przypadku uznania, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania wykładni wyrażonej w wyroku TSUE w sprawie

C-216/19 nie stoi w ocenie sądu w sprzeczności z wiążącą oceną prawną NSA przyjęcie wymogu przedstawienia tytułu prawnego, pomimo braku odpowiedniego przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W ocenie sądu wykładnia przepisu prawa materialnego (art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013) wymusza przyjęcie określonego rozwiązania proceduralnego, tzn. wymogu dowodzenia tytułu prawnego przez stronę, pomimo braku wyrażenia takiego wymogu wprost w przepisach prawa krajowego. Po pierwsze, należy zapewnić przestrzeganie zasady pierwszeństwa prawa unijnego, zasady skuteczności i zasady lojalnej współpracy (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I FSK 2140/23), a po drugie przepisy procesowe pełnią swoistą rolę służebną wobec przepisów prawa materialnego, a dyspozycje tych ostatnich determinują zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy (por. wyrok NSA z dnia

8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2011/21).

O uwzględnieniu skargi zaważyło zatem stwierdzenie szeregu zarysowanych wyżej uchybień, które polegały zarówno na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, jak i dokonaniu niewłaściwych ustaleń faktycznych. Ze względu na sprzeczności, niejasności i braki w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie poddaje się też ona pełnej kontroli sądowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).