Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 25/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga L. M. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 9 października 2023 r., nr [...]. W decyzji tej umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do G. Fundacji Ochrony Środowiska [...] (pkt 1 rozstrzygnięcia), uchylono pkt II.5. decyzji Wójta Gminy B. (zwanego dalej "Wójtem lub "organem I instancji") z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "N. " na działce nr ew. [...] i orzeczono w tym zakresie co do istoty przez wskazanie nowej treści: "II.5. Wzdłuż obrzeża projektowanego wyrobiska odkrywkowego należy wyznaczyć pas ochrony. Pasy ochronne wyznaczyć zgodnie z Polską Normą »PN-G02100-Górnictwo odkrywkowe. Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych«" (pkt 2 rozstrzygnięcia). W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (pkt 3 rozstrzygnięcia). Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Dnia 30 czerwca 2022 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "N. " na działce nr ew. [...] w miejscowości N. , gm. B., powiat k. . Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Wójt zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej "RDOŚ") oraz do Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwanego dalej "Dyrektorem ZZ") z prośbą zajęcie stanowiska w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednocześnie Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji.

W piśmie z dnia 6 września 2022 r. RDOŚ zgłosił uwagi, które należało rozpoznać zanim RDOŚ zajmie stanowisko co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. RDOŚ poprosił o wyjaśnienie zagadnienia oddziaływania akustycznego na środowisko w związku z wydobyciem złoża, a ponadto wezwał inwestora do wyjaśnienia sposobu zabezpieczenia pasa ochronnego wokół złoża.

Dnia 3 października 2022 r. inwestor ustosunkował się do wezwania i udzielił odpowiedzi, a w zasadzie wskazał, że nie zgadza się z wątpliwościami RDOŚ. Udział w postępowaniu zgłosiła G. Fundacja Ochrony Środowiska [...] z siedzibą w P. (zwana dalej "Fundacją").

Postanowieniem z dnia 28 października 2022 r., nr [...], RDOŚ stwierdził, że istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto RDOŚ określił zakres raportu, jaki ma zostać sporządzony przez inwestora.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...], Wójt dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu administracyjnym. To postanowienie zakwestionował inwestor w drodze zażalenia.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. inwestor wyraził dezaprobatę dla postanowienia RDOŚ. Z tego względu wezwał RDOŚ do wyjaśnienia treści postanowienia.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...], Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia inwestora w przedmiocie dopuszczenia do udziału Fundacji w postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...], RDOŚ odmówił wyjaśnienia treści swojego postanowienia, w którym stwierdził potrzebę przygotowania raportu oddziaływania na środowisko zaplanowanej inwestycji. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Dyrektor ZZ stwierdził w opinii z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...], że nie istnieje potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr [...], Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla zaplanowanego przedsięwzięcia oraz stwierdził konieczność uwzględnienia na etapie projektowania realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wskazanych przez niego warunków i wymagań. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi w zasadzie kwestia ustanowienia pasa ochronnego wokół działki inwestora, do której przylega las. Nadleśnictwo S. wskazało, że należy ustanowić pas ochronny o szerokości 10 m. Wójt postąpił według tego zalecenia (zob. pkt II.5. rozstrzygnięcia). Wójt podniósł, że RDOŚ oraz Dyrektor ZZ wyrazili swoje opinie, a Wójt, jako organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, skorzystał z przepisu art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś.") i postanowił, że nie zobowiąże inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko Pomimo tego Wójt wskazał warunki, jakie inwestor musi spełnić na etapie realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego. Wójt wyjaśnił, jakie warunki będą panowały na wyrobisku. Wydobycie będzie odbywać się w godzinach 6:00-22:00. W ciągu tygodnia będzie przyjeżdżać oraz wyjeżdżać z terenu wyrobiska 20 wywrotek, na miejscu będzie pracować jedna koparka. Ścieki bytowe będą odprowadzane do oczyszczalni ścieków, po uprzednim opróżnieniu przenośnych toalet, a wody roztopowe nie będą osobno zagospodarowane. W związku z realizacją przedsięwzięcia nie będą powstawały odpady. To co może szkodzić środowisku to emisja zanieczyszczeń i pyłów.

Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli RDOŚ oraz Fundacja. RDOŚ podniósł, że pomimo jego opinii o potrzebie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, Wójt nie wyjaśnił dlaczego przyjął odmienny pogląd w zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem RDOŚ, pas ochronny wokół przyszłego wyrobiska powinien być większy, aż do 32 m, a nie tylko 10 m, jak wskazano w pkt II.5. rozstrzygnięcia organu I instancji. RDOŚ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że Polska Norma nie jest źródłem prawa, ale jeżeli przepisy ustawy odwołują się do nich, to należy traktować je jako wiążące, ponieważ w tym właśnie celu ustawodawca czyni odesłanie. Przyjęty pas 10 m stanowi zagrożenie dla lasu przylegającego do działki inwestora, ponieważ z uwagi na miąższość kruszywa, jego wydobycie będzie prowadzić do zachwiania struktury podłoża.

Fundacja w swoim odwołaniu przyjęła podobny pogląd, jak RDOŚ - Wójt powinien zlecić przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Decyzją z dnia 9 października 2023 r., nr [...], Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do Fundacji, uchyliło pkt II.5. decyzji Wójta i orzekło co do istoty w tym zakresie poprzez wskazanie: "II.5. Wzdłuż obrzeża projektowanego wyrobiska odkrywkowego należy wyznaczyć pas ochrony. Pasy ochronne wyznaczyć zgodnie z Polską Normą »PN-G02100-Górnictwo odkrywkowe. Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych«". W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że nie mogło uprzednio uchylić postanowienia Wójta o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie było do tego podstawy prawnej. Obecnie, w postępowaniu odwoławczym jest już taka możliwość. SKO stwierdziło, że Fundacja nie może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jej cele statutowe nie wykazują związku z zawisłą sprawą administracyjną. Cel ten jest zbyt ogólnie sformułowany. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie rozwiązanie nie może dawać podstawy do włączania się w zasadzie do każdego postępowania administracyjnego. Jeżeli za cel istnienia Fundacji przyjęto udział w postępowaniach, w których dochodzi do ingerencji w środowisko naturalne to nie można stwierdzić, że takie uregulowanie pozwala na włączenie Fundacji do udziału w sprawie.

W kontekście odwołania RDOŚ, SKO nie zgodziło się z nim w całości. Przede wszystkim podniesiono, że RDOŚ wydał postanowienie opiniujące. Wójt nie jest związany opinią, a więc to on decyduje, jakie rozwiązanie ostatecznie znajdzie zastosowanie, tj. czy poleci się inwestorowi przygotować ocenę oddziaływania na środowisko, czy też nie. To Wójt poniesie ostateczną odpowiedzialność za skutki realizacji inwestycji na mocy wydanej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1008 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), zapewniając bezpieczeństwo wyrobiska, należy wprowadzić pas ochronny o parametrach określonych w Polskich Normach. Zgodnie z obecnym brzmieniem, szerokość pasa ochronnego powinna wynosić wartość H (H – docelowa wysokość drzew), ale nie mniej niż 6 m. Chociaż Polska Norma nie jest źródłem prawa, to odwołanie się do niej przez prawodawcę czyni obowiązkiem stosowanie się do niej. RDOŚ uznał, że pas ochronny powinien mieć 32 m. Kolegium przystało na to rozwiązanie, ponieważ tak wskazuje się w publikacjach, np. "Stan Zdrowotny Lasów Polski 2014".

Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia, a więc w części, w jakiej SKO uchyliło pkt II.5. decyzji Wójta i orzekło co do istoty. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") przez powoływanie się na normy branżowe, które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a mogą być stosowane jedynie dobrowolnie;

2) art. 19 w związku z art. 20 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., zwanej dalej "p.g.g.") przez dokonywanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nie będącym zakresem organów środowiskowych;

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ II instancji dokonał rozstrzygnięcia w warunkach niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

4) art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ II instancji oceny całokształtu materiału dowodowego opierając się wyłącznie na argumentacji strony odwołującej się, którym jest organ współdziałający, a pomijając argumentację skarżącego, jako inwestora;

5) art. 8 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie próbował zauważyć, iż RDOŚ dokonując opiniowania przedsięwzięcia i składając odwołanie wykazał się nierównym traktowaniem podmiotów gospodarczych w podobnych sprawach.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie pkt 2 decyzji SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pasy ochronne wyrobisk kopalnianych to zagadnienie górnicze, a nie środowiskowe. Takie pasy wskazuje się, na podstawie art. 105 ust. 2 pkt 1 p.g.g., w projektach zagospodarowania złóż i planach ruchu zakładu górniczego oraz w decyzjach o udzieleniu koncesji.

Skarżący uważa, że decyzja SKO jest pierwszoinstancyjna, ponieważ dopiero w tej decyzji mowa jest o pasie szerokości 32 m. Skarżący zakwestionował także i to, że SKO dopuściło się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzyma stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano to w jej treści.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". Sprawa dotyczy środowiskowych uwarunkowań inwestycji, jako etapu w szeroko rozumianym procesie inwestycyjno-budowlanym. Uzasadnione było to, aby sprawę rozpoznać w możliwie jak najszybszym terminie, w celu kontynuowania tego procesu. Z tego względu, zarządzeniem z dnia 13 maja 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie tak właśnie należało postąpić, gdyż zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem części decyzji SKO w zakresie, w jakim Kolegium uchyliło pkt II.5. decyzji organu I instancji i orzekło w tym przedmiocie co do istoty. Sprawa sądowoadministracyjna dotyczy wyłącznie zaplanowania szerokości pasa ochronnego wokół wyrobiska kruszywa naturalnego na działce skarżącego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że decyzja w zaskarżonej części nie odpowiada prawu. Nadmienić należy, że z uwagi na powołany w poprzednim akapicie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może wykroczyć poza granice zaskarżenia. Skoro skarżący zakwestionował tylko pkt 2 decyzji SKO, Sąd musi orzekać tylko w tym zakresie (zob. szerzej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 496/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie sądowoadministracyjne zawsze jest inicjowane przez stronę skarżącą, co oznacza, że to ona dysponuje prawem zaskarżalności, a więc dysponuje sprawą sądowoadminstracyjną. Skoro wolą skarżącego było zakwestionować pkt 2 zaskarżonej decyzji, oznacza to, że nie można analizować pozostałości rozstrzygnięcia, jeżeli nie jest ono w całości obarczone wadą nieważności. W tej sprawie Sąd nie stwierdził istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

Istotą sporu, jaki rozgorzał między skarżącym a SKO, jest wprowadzenie obowiązku zapewnienia pasa ochronnego wokół wyrobiska, które chce zrealizować skarżący na swojej działce. Organ I instancji orzekł, że pas ten powinien mieć szerokość 10 m. Na skutek rozpoznania odwołania, SKO uznało, że ta szerokość powinna odpowiadać wysokości drzew, które znajdują się bezpośrednio przy przyszłym wyrobisku, jednakże nie mniej niż 6 m, chociaż RDOŚ oczekiwał wprowadzenie większej odległości. Skarżący odrzuca ten pogląd, ponieważ to zawęzi otwór wyrobiska, a przez to wydobycie kruszywa naturalnego będzie utrudnione z uwagi na ograniczenie dostępu do zasobów kopalnianych. Sąd w składzie orzekającym częściowo zaaprobował pogląd SKO. Organ II instancji popełnił błąd, który musi zostać skorygowany.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, sprawa, w której przyszło orzekać SKO ma charakter środowiskowy, przez co nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej Kolegium. Skarżący trafnie podnosi, że organ udzielający koncesji na wydobycie kopalin może określać szerokość pasa ochronnego. Sąd zgadza się z tym poglądem, ponieważ przepisy p.g.g. oraz rozporządzenia mają na celu ochronę wyrobiska. W niniejszej sprawie należy jednak patrzeć na omawianą problematykę z punktu widzenia ochrony środowiska, co jest przedmiotem regulacji u.i.ś. W tych sprawach, w drugiej instancji orzeka SKO.

Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) wydały swoje decyzje na podstawie art. 84 u.i.ś. Na szczególną uwagę zasługuje treść ust. 1a powołanego przepisu – "W decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c". Istotnie, organ I instancji skorzystał z tego uprawnienia i określił wymagania, które następnie stały się przedmiotem zaskarżenia w drodze odwołania RDOŚ.

Ustawodawca odsyła organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c u.i.ś. Oznacza to, że chociaż organ nie wydaje decyzji, w której stwierdza potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, to jednak organ może określić pewne wymagania, które z punktu widzenia ochrony środowiska muszą zostać zachowane. Organ może zatem zawrzeć w swojej decyzji istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jako, że przedmiotem niniejszej sprawy jest potrzeba zapewnienia ochrony drzew, które rosną na skraju działki należącej do skarżącego, działanie SKO koncentruje się na bezpieczeństwie drzew, a nie przyszłego wyrobiska. Z tego też względu uzasadnione jest wskazanie w decyzji środowiskowej szerokości pasa ochronnego, jednakże nie tego, o którym mowa w p.g.g. oraz rozporządzeniu, tylko tego, którego ustanowienie jest konieczne z punktu widzenia przepisu art. 84 ust. 1a w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.ś. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 575/20, dostępny w CBOSA). "Właściwy organ wydający decyzję środowiskową powinien określić warunki przygotowania terenu w zakresie, w jakim szczególnej ochrony wymaga np. cenny las bukowy czy dębowy, rozumiany jako grunt pokryty roślinnością leśną, nie zaś grunt, na którym zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, drzewa zostały wycięte przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach." (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1908/12, dostępny w CBOSA). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega różnicę w potrzebie ochrony lasu oraz terenu pod las, analogicznie należy wskazać, że przepisy u.i.ś. nie mogą ustępować przepisom p.g.g. w zakresie ochrony środowiska naturalnego w związku z zaplanowaną działalnością wydobywczą. Uzasadnionym jest zatem wprowadzenie pasa ochronnego.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że miąższość pokładów kruszywa naturalnego jest duża. To uzasadnia w ocenie RDOŚ, który jako specjalistyczny organ administracji publicznej posiadający wiedzę fachową, stwierdził potrzebę zapewnienia większej odległości ściany lasu od wyrobiska skarżącego. Sąd podziela ten pogląd, ponieważ drzewa osadzone na gruncie, spod którego zostaną wydobyte pokłady kruszywa naturalnego, mogą stracić swoje oparcie w gruncie. To z kolei może rodzić ryzyko, że drzewa te przewrócą się przez co dojdzie do ich zniszczenia. Wyrobiska mają to do siebie, że dochodzi do zmian w stosunkach wodnych, a także systemie korzeniowym przez co niezbędne jest zagwarantowanie strefy ochronnej dla takich drzew.

Sąd zauważa, że SKO niejako posiłkowo odniosło się do § 26 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji odniósł się do treści Polskiej Normy, ponieważ ta, ustalona przez specjalistyczne gremium, określa należyte odległości drzew od wyrobisk. Innymi słowy, SKO, stosując § 26 ust. 2 rozporządzenia, de facto zastosowało tylko metodykę obliczania odległości drzew od wyrobiska. Nie można jednak zgodzić się na taki sposób określenia szerokości pasa ochronnego, jaki zaproponowało SKO. Przyjęcie tej szerokości, jako równowartości wysokości drzew, ale nie mniej niż 6 m, jest zbyt enigmatycznym sformułowaniem. Z jednej strony rodzi to problem z doszacowaniem wysokości drzew, skoro znajdują się tam drzewa różnych gatunków. Z trudem przychodzi także stwierdzić, w jaki sposób rozumieć "wysokość drzew" skoro las przyległy do działki skarżącego składa się z licznych szeregów drzew. Należy zastanowić się zatem kto i w jaki sposób miałby doprecyzować wspomnianą wysokość drzew, jako ten wymagany wskaźnik dla wyznaczenia pasa ochronnego. Uzasadnione jest zatem to, aby to SKO wskazało konkretną wartość, a nie pozostawiało pole do manipulacji tą odległością. Skoro oddziaływanie wyrobiska na środowisko będzie niewątpliwie miało miejsce, pomimo braku potrzeby przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 u.i.ś.), a Wójt zdecydował się ostatecznie na wskazanie zaleceń, na podstawie art. 84 ust. 1a u.i.ś., zasadne jest, aby możliwie precyzyjnie określić każdy parametr dla zabezpieczenia środowiska (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 236/16, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., ponieważ SKO działało na podstawie art. 84 ust. 1a w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.ś. SKO miało kompetencję do tego, aby określić warunki zabezpieczenia drzew w związku z realizacją zaplanowanego wyrobiska kruszywa naturalnego. Zastosowanie norm branżowych jest obligatoryjne, jeżeli ustawodawca intencjonalnie odnosi się do nich. To bowiem wskazuje na jego wolę postępowania w związku ze stosowaniem przepisów prawa. "Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 2002 r. o normalizacji stosowanie jej jest dobrowolne. Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania." (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1486/17, dostępny w CBOSA).

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 19 w związku z art. 20 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 p.g.g. Tak jak Sąd wyjaśnił powyżej, niniejsza sprawa ma charakter środowiskowy, pomimo tego, że mowa jest w niej o podobnych zagadnieniach. W tej sprawie przedmiotem ochrony jest las przyległy do działki skarżącego, a nie wyrobisko. Ustanowiony pas ochronny ma na celu zapobieżenie uszkodzenia tkanki leśnej po wydobyciu złoża kruszywa z gruntu.

Nie naruszono także przepisu art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście, w jakim doczekiwałby tego skarżący. Zasadność tego zarzutu może odnosić się wyłącznie do braku ustalenia przez Kolegium wysokości drzew przy działce skarżącego i zaniechanie wyznaczenia konkretnej szerokości pasa ochronnego tak, aby nie pozostawało pole do manipulacji. Trzeba, aby organ ochrony środowiska wskazał konkretną wartość szerokości pasa ochronnego, skoro organ I instancji zrezygnował z zobowiązania inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił wszystkie kwestie sporne, przedstawił argumentację RDOŚ, którą następnie Kolegium podzieliło. Nie jest przy tym istotne, że RDOŚ jest organem współdziałającym, skoro ustawodawca przyznał jemu kompetencję do występowania w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym, stąd trudno mówić o ważeniu jego argumentacji.

Nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a. Skarżący uważa, że naruszono zasadę równego traktowania podmiotów gospodarczych. Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, gdyż rolą organu było poddanie kontroli instancyjnej sprawy wywołanej odwołaniem RDOŚ. Odnoszenie się do innych spraw bez przedstawienia ich istoty, czy też specyfikacji, które mogą istotnie różnić sprawy administracyjne, nie stanowi naruszenia zasad ogólnych k.p.a.

Dalece chybiona jest argumentacja, że decyzja SKO jest w zasadzie decyzją wydaną w pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że Kolegium, jako organ odwoławczy, ma kompetencje merytoryczne. Oznacza to, że SKO może samodzielnie prowadzić własne ustalenia, gdyż na tym zasadza się istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję i orzec co do istoty. To zaś oznacza, że SKO to nie tylko organ kontrolujący to co uczynił organ I instancji, ale jest to przede wszystkim organ wydający merytoryczne rozstrzygnięcie. Poza tym warto wskazać, że SKO rozpoznaje sprawę administracyjną, a nie odwołanie, co istotnie kształtuje wyobrażenie o kompetencjach organu odwoławczego.

Kwestionowanie bezczynności oraz przewlekłości postępowania odwoławczego winno być przedmiotem najpierw ponaglenia, wnoszonego na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie skargi odpowiednio na bezczynność oraz przewlekłość SKO. W skardze wnoszonej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie może badać tego, w jaki sposób działał organ odwoławczy, mając na uwadze terminowość oraz sprawność prowadzenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi. Kierując się jednak wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd znalazł inne przesłanki, który dyskwalifikują zaskarżoną część decyzji SKO. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla skarżącej zwrot kosztów w wysokości 200 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia wysokości drzew i w oparciu o te ustalenia, wyznaczy szerokość pasa ochronnego.