Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 280/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 ,art. 80 , art. 11,art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98a ust. 1,art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ,art. 149-159,art. 157
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi G. Z., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2023 r. G. i W. [...] Z. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego, w którym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 22 marca 2021 r. został zatwierdzony podział położonej we [...] działki nr [...] o powierzchni 2129 m˛, o który wystąpili współwłaściciele tej nieruchomości. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 marca 2021 r.

W dniu 22 kwietnia 2022 r. Burmistrz wszczął wobec skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości w chwili jej podziału, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego zleconego przez organ operatu szacunkowego, decyzją z 29 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką w kwocie [...]zł. W podstawie prawnej decyzji powołał się na przepisy m. in. art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] Nr XVI/110/2008 z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowe opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Województwa W. Nr 48, poz. 1011).

Uzasadniając decyzję, Burmistrz wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości przed podziałem (działka nr [...]) i po podziale (działki nr [...] i nr [...]) została określona w operacie szacunkowym z 16 maja 2022 r. Rzeczoznawca majątkowy wykonując wycenę, dokonał wyboru podejścia i metody szacowania uwzględniając następujące kryteria: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, sposób użytkowania, dane o cenach nieruchomości, zakres wyceny, stan nieruchomości. Nowopowstałe działki wydzielone zostały jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Dokonując oceny formalnej operatu szacunkowego, nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii, Burmistrz podkreślił, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości. Organ za udowodniony uznał fakt i okoliczności, które uzasadniają naliczenie opłaty adiacenckiej. W jego ocenie operat nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, wobec czego został przyjęty jako materiał dowodowy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i prawidłowości wykonania operatu. Uznając, że wycena dokonana została zgodnie z przepisami prawa, organ przyjął ją jako właściwą do określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Jako argument do naliczenia opłaty adiacenckiej przyjęto wykazaną przez rzeczoznawcę różnicę wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do jej wartości po podziale. Wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] wg stanu przed podziałem wynosiła [...] zł, a wartość nieruchomości po podziale oszacowana została na [...] zł. Tym samym nastąpił przyrost wartości podzielonej nieruchomości o kwotę [...]zł. Oszacowana wartość odzwierciedla stan rynku w dniu wyceny i odpowiada prawdopodobnej cenie, jaką można by uzyskać przy umowie sprzedaży. Wobec powyższego, zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej i należało ją naliczyć w wysokości 20% z tej kwoty, tj. [...] zł.

Odnosząc się do złożonego przez skarżących w toku postępowania wniosku o umorzenie tego postępowania i odstąpienie od naliczania opłaty adiacenckiej oraz zastrzeżeń strony do sporządzonego operatu, organ wyjaśnił, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału na wniosek właściciela zawarta była informacja o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej jeśli po podziale nastąpi wzrost wartości nieruchomości i w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości cel dokonanego podziału pozostaje bez znaczenia. Zastrzegając, że spod oceny organu wyłączona zostaje warstwa informacji stanowiąca wiedzę specjalistyczną, jako wyłączną domenę rzeczoznawcy majątkowego, Burmistrz uznał, że operat może stanowić dowód w rozpatrywanej sprawie. Podkreślił też, że w dniu 4 lipca 2022 r. organ otrzymał pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy, w zakresie uwag zawartych w piśmie strony i uznał, są one w pełni wystarczające. Wnioski strony zostały więc rozpatrzone, jednak nie znaleziono podstawy prawnej do odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucili jej błędy w uzasadnieniu i oparcie się o wadliwy operat szacunkowy. Powołując się na przedstawione Burmistrzowi zastrzeżenia do operatu, strona zaznaczyła, że rzeczoznawca w swoich wyjaśnieniach podjął próbę obrony swojej pracy, ale w zakresie większości z 19 zarzutów wątpliwości strony się powiększyły. Natomiast organ całkiem zdał się na wyjaśnienia rzeczoznawcy broniącego swego operatu. W ocenie strony, organ jednak nie musi tego robić, żeby zauważyć oczywiste błędy występujące w operacie. Skarżący ponownie zwrócili uwagę, że w opracowaniu pominięto obciążenia działki nr [...] służebnościami gruntowymi przejazdu i przesyłu, co znaczenie obniża jej wartość. Ponadto nie otrzymali odpowiedzi od organu, ani rzeczoznawcy w zakresie sposób doboru nieruchomości podobnych do porównania z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni działek, ich położenia, jak i w zakresie aktualizacji cen z tytułu upływu czasu. W operacie analizy rynków, z których wzięto do porównań nieruchomości.

Utrzymując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, SKO powołując się na art. 98a ust.1, ust. 1a oraz art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. podkreśliło, że wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Gminy, postępowanie dowodowe skoncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 146 ust. 1a u.g.n.

Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż warunki naliczenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż Burmistrz prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie SKO okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i zasadami doświadczenia życiowego. Stąd organ uznał, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, że szczegółowa analiza rynku nieruchomości i zarejestrowana liczba wiarygodnych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej, uzasadniały zastosowanie metody porównywania parami. Organ podkreślił, że dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego odwołujący się mieli możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie, ale takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili. Organ odwoławczy nie był zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych.

Kolegium nie dopatrzyło się natomiast braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy, a zarzuty odwołania uznało za nieuzasadnione i sprowadzające się do subiektywnego przekonania odwołujących się o braku wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie skarżących analizą objęto transakcje sprzedaży: prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla potrzeb analizy rynku nieruchomości w segmencie nieruchomości gruntowych, jako jednostkę odniesienia przyjęto 1 m˛ powierzchni działki gruntu. Dla potrzeb badania rynku wykorzystano dane zawarte w aktach notarialnych oraz informacje pochodzące z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W operacie wskazano, że lokalny rynek nieruchomości w segmencie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, należy uznać za dobrze rozwinięty. Na podstawie liczby zawieranych umów kupna-sprzedaży zaobserwowano równowagę popytu i podaży na badanym rynku. Zauważalna stabilizacja cen na rynku w tym okresie była powodem, dla którego rzeczoznawca majątkowy przyjął trend czasowy na poziomie 0 %. Na badanym rynku przeważa obrót prawem własności nieruchomości. Badany rynek nieruchomości należy zaliczyć do rynków mało płynnych - sprzedawane nieruchomości wymagają najczęściej relatywnie długiego okresu ekspozycji. Na podstawie analizy rynku nieruchomości, rzeczoznawca utworzył zbiór wiarygodnych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych - prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Ponieważ na podstawie analizy rynku nieruchomości przyjęto trend czasowy na poziomie 0%, cen transakcyjnych nie aktualizowano, tym samym uznając ich aktualność. Każda z cech rynkowych, wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych na badanym rynku nieruchomości, wykazuje wewnętrzną niejednorodność i dlatego rzeczoznawca dokonał ich dalszego wewnętrznego podziału na strefy (stany), określając przy tym skalę ocen dla poszczególnych cech. Gradację zidentyfikowanych stref każdej cechy przedstawił w skali od najbardziej do najmniej korzystnych. Dalej podał obliczenie granic sumy współczynników korygujących oraz zakresów współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych oraz ocenę nieruchomości i obliczenie wartości rynkowej.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ pierwszej instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak jest podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie. Operat ten w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika też, że warunki do ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Kolegium poparło stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i uznało za prawidłową wydaną na podstawie sporządzonego operatu decyzję, jak i jej uzasadnienie. Operat spełnia wszelkie stawiane mu przepisami prawa wymogi, zatem nie sposób uznać, by jego uwzględnienie przez Burmistrza jako dowodu naruszało przepisy K.p.a. o postępowaniu dowodowym Kolegium wyjaśniło, że nie może usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Jednocześnie SKO stwierdziło, że operat jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy SKO uznało za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, strona zarzuciła jej naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 153 u.g.n. W uzasadnieniu podkreśliła, że operat jest opracowaniem nierzetelnym, sporządzonym niezgodnie z przepisami, zawierającym wiele błędów dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie. Pomimo podnoszonych w zakresie operatu uwag, Kolegium ogólnie opisując art. 98 a u.g.n., zasady ustalania opłaty adiacenckiej i rolę operatu w postępowaniu, uznało go za wiarygodny i prawidłowy. Natomiast skarżący analizując operat szacunkowy wskazali na arbitralność autora operatu w doborze "nieruchomości podobnych", wykonania analizy nieruchomości na rynku lokalnym we [...] i wyboru nieruchomości z innych nieopisanych rynków nieruchomości, na których rzeczoznawca nie przeprowadził analizy osiągając swój cel w postaci odpowiednio niskiej wartości nieruchomości przed podziałem. Skarżący podkreślił, że pomimo wskazania, iż popyt na działki budowlane zaspokajany jest głównie przez sąsiadujące z miastem [...] miejscowości [...], [...], [...] Do bazy porównawczej w operacie autor nie wybrał ani jednej nieruchomości położonej na opisanym rynku nieruchomości. 14 wybranych miejscowości to wioski, a 4 nieruchomości leżą w miejscowościach, których liczba nie przekracza 200 osób. Nieruchomości do porównania wzięto więc z różnych nieopisanych i odległych od opisanego powyżej rynków nieruchomości. Do ostatecznego porównania autor wytypował trzy nieruchomości, położone w odległości od siebie o ok. 80 km z okolic [...] i [...], co rodzi wątpliwości o rzetelność operatu. Ponadto nieruchomość wzięte do porównania, bez dostępu do kolei, przemysłu i typowych usług miejskich, położone we wsi, z małą liczbą mieszkańców, nie są nieruchomościami podobnymi z nieruchomością położoną we [...]. Skarżący zwrócili również uwagę na drastyczną różnicę w wielkości powierzchni działek użytych w analizie wykazując że nieporównywalne i niepodobne pod względem powierzchni działki zostały w operacie porównane. Dobór ten sugeruje pewną celowość (im większa działka tym niższa cena za 1 m˛) uzyskania jak najniższej ceny za 1m˛ wycenianej działki.

Nadto strona podniosła, że organ jako jedyny dysponent operatu, inicjator całej sprawy, powinien urzędu wyjaśnić wszelkie wątpliwości, na które uwagę zwracali skarżący. Ponadto organizacja zawodowa rzeczoznawców ma ustawowo dwa miesiące na wykonanie oceny operatu, a strona ma na odpowiedź tylko 30 dni, więc to logistycznie jest niemożliwe.

W zakresie operatu w części po podziale nieruchomości, strona zwróciła uwagę na brak ujęcia w operacie tak istotnej cechy, jaką jest "brak dostępu do drogi publicznej" wycenianej działki, co powinno dyskwalifikować operat jako dowód w sprawie. Niewłaściwe określona została cecha dotycząca uzbrojenia w media działki [...] z pominięciem wydania przez skarżących na to uzbrojenie [...] zł. Ponadto obciążenie działki [...] służebnościami trwałe ogranicza sposób zagospodarowania działki i jej możliwości rozwojowe, co z kolei powoduje znaczne zmniejszenie jej wartości na rynku nieruchomości. Rzeczoznawca powinien w operacie wyraźnie określić w jakim stopniu obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi wpływa na wartość działki, a o tym nie napisał ani słowa, nie określił wartości ustanowionej służebności i jej wpływu na wartość działki [...]. SKO także nie odniosła się do powyższego zarzutu. Zdaniem skarżących rzeczoznawca celowo pominął w wycenie powyższe fakty, realizując z góry przyjętą tezę, że działki po podziale "muszą" mieć wyższą wartość niż przed podziałem.

Strona postawiła także zarzut z braku aktualizacji cen z tytułu upływu czasu, a wyjaśnienie rzeczoznawczy w tym zakresie uznała za sprzeczne z prawem. Podsumowując zastrzeżenia do operatu, skarżący stwierdzili, że jest on opracowaniem nierzetelnym, sporządzonym niezgodnie z przepisami. Wycena poparta została złym doborem nieruchomości podobnych, nienależytą analizą rynku nieruchomości, co powoduje jego wadliwość i z powodu wykazanych błędów nie powinien być uznany za wiarygodny i nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności lub niespójności. Nie podjął niezbędnych działań celem prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który - zdaniem strony skarżącej - został błędnie sporządzony. Efektem powyższego jest twierdzenie przez stronę skarżącą, że operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem.

Odniesienie się do powyższych zarzutów, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. O rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują bowiem przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Mając na uwadze argumenty podniesione w skardze podkreślić należy, że w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21).

Jednakże operat szacunkowy, który stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11). Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Jak wskazano powyższej, organ nie ma kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń, jednak nie zwalnia to organu od oceny operatu jako dowodu z opinii biegłego na podstawie wskazanych wyżej kryteriów. Przyjęcie, że skoro strona nie przedstawiła kontrwyceny, to organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania, jest niezasadne.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w istotny sposób uchybił normom proceduralnym, wydając noszącą cechy dowolności i niedostatecznie uzasadnioną decyzję o nałożeniu na stronę skarżącą obowiązku zapłaty opłaty adiacenkiej w wysokości [...] zł. Kolegium nie przeprowadziło w należyty sposób oceny operatu na podstawie wyżej wskazanych kryteriów, a ponadto nie udzieliło odpowiedzi na zarzuty stawiane w odwołaniu. Powyższe stanowiło samodzielne naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. albowiem oczywistym jest, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich") stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie przesądzając bowiem o trafności argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu, a dotyczącej m.in. przyjęcia nierealnych do uzyskania w warunkach rynkowych cen przy jednoczesnym zaniżeniu pierwotnej wartości nieruchomości, zauważyć trzeba, że organ odwoławczy powinien odnieść się do zgłaszanych zarzutów i ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji także w ich kontekście. Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania realizowaną na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00). NSA W utrwalonym już orzecznictwie NSA wyraził pogląd, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Natomiast zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).

Natomiast w kontrolowanej sprawie sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO zdaje się sugerować, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpatrywał okoliczności tej konkretnej sprawy i nie zadał sobie trudu zapoznania się z odwołaniem skarżących lecz jedynie pobieżnie zaadaptował na potrzeby rozpatrywanej sprawy uzasadnienie orzeczenia, które mogłoby zapaść w każdym innym prowadzonym przez siebie postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W uzasadnieniu organ przedstawił obszerną wykładnię zastosowanych przepisów i mimo, że wykładnia ta jest prawidłowa, to brak w nim odniesienia się do konkretnych okoliczności rozpatrywanej przez Kolegium sprawy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Co prawda przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji rzeczoznawca pismem z 4 lipca 2022 r. odniósł się do poszczególnych zarzutów strony ([...].), jednakże poza odnotowaniem tego faktu w uzasadnieniu decyzji, Burmistrz do podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń w żadnej mierze się nie ustosunkował, lakonicznie stwierdzając, że otrzymał wyjaśnienia rzeczoznawcy i są one w pełni wystarczające. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się zastrzeżeń skarżących względem operatu szacunkowego, pomimo pominięcia ich rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że całe odwołanie skarżących powiela przedstawione przez nich zastrzeżenia do operatu i zwraca uwagę na błędy w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. SKO bardzo ogólnikowo odniosło się do zarzutów wobec treści operatu szacunkowego, kwitując je wyłącznie możliwością złożenia przez stronę kontrwyceny na własne zlecenie. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, ze szczególnym uwzględnieniem przedstawionych przez skarżących pismem z 11 lipca 2022 r. zastrzeżeń.

Zdaniem Sądu Kolegium nie podjęło pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów w stosunku do zasadniczego dowodu, jakim jest operat szacunkowy stwierdzający wzrost wartości danej nieruchomości wskutek jej podziału. Uszło uwadze organu odwoławczego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i poprawny. Nie odniósł się ani do zarzutów skarżących względem operatów, ani do pisma biegłego z 4 lipca 2022 r. będącego odpowiedzią na te zarzuty, a tym samym nie odniósł się do zarzutu odwołania kwestionującego prawidłowość tej wypowiedzi. Kolegium zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólne rozważania odnoszące się do charakteru dowodu z operatu szacunkowego oraz zasad jego oceny (jako dowodu), a ponadto przy jego ocenie skoncentrowało się na spełnieniu wymogów formalnych. Zawarta w zaskarżonej decyzji ocena tego operatu jest powierzchowna i, jak już wyżej wskazano, w ogóle nie odnosi się do konkretnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Taki sposób procedowania organu odwoławczego stoi w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania i powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w praktyce kontroli sądowej co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia wymierzającego opłatę adiacencką.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, ze względu na swoją wagę niewątpliwie mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by organ odwoławczy dokonał kompleksowej kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji i wnikliwie rozpoznał sprawę merytorycznie.

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, kwalifikowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96; 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98; 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; wyroki WSA; w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., II SA/Po 382/08; we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., II SA/Wr 154/09).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni wszystkie operaty szacunkowe, biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżących zawarte w piśmie z 12 czerwca 2022 r. oraz treść pisma rzeczoznawcy majątkowego z 4 lipca 2022 r., w którym biegły odniósł się do tych zastrzeżeń. Jeżeli uzna, że wyjaśnienia biegłego wraz z kontrolowanymi pod względem dowodowym sporządzonymi przez niego operatami szacunkowymi nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wątpliwości ponoszonych przez skarżącą w odwołaniu, wezwie biegłego do złożenia kolejnych wyjaśnień i ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń SKO uzewnętrzni w spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze zarzutów zauważyć należy, że nie mogły one zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji w merytorycznym rozpoznaniu odwołania skarżących, do czego sąd administracyjny, jako sprawujący jedynie kontrolę organów administracji, nie jest uprawniony. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś między innymi prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.