Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1767/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34, art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 - 3, art. 151, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1683/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. znak DOA.7110.56.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1683/21 oddalił skargę K. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej samochodowej, typowej "[...]", usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...], gm. S.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę myjni samochodowej, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...], gm. S.

K. S. oraz J. H. [...] stycznia 2020 r. złożyli do Wojewody Mazowieckiego wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wojewoda Mazowiecki decyzjami z [...] maja 2020 r. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności zainicjowane powyższym wnioskiem odrębnie wobec wniosku J. H. (nr [...]) i odrębnie wobec wniosku K. S. (nr [...]) uznając w tym ostatnim przypadku, że domagający się stwierdzenia nieważności jako współwłaściciel działki nr [...] w S., nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, albowiem należąca do niego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji.

Odmienne stanowisko zaprezentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie K. S. Uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2020 r. wskazał, że z uwagi na udokumentowany ponadprzeciętny poziom emisji hałasu wynikający z pracy przedmiotowej myjni, przeznaczenie i formę spornego obiektu budowlanego oraz jego usytuowanie względem działki skarżącego nie można wykluczyć, że omawiana inwestycja oddziałuje na nieruchomość K. S.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 i 156 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako "p.b."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2018 r., [...].

Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 7 ust. 1 pkt 1, § 16 pkt 1 i definicją usług z § 6 pkt 14 uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., (zwaną dalej "m.p.z.p."). Dalej wskazano, że z projektu budowlanego nie wynika, aby prowadzona działalność powodowała przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi, dodatkowo nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazano w projekcie budowlanym: "Nie przewiduje się innych oddziaływań ani zagrożeń wynikających ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych, ponadto dodano, iż: "Urządzenia techniczne myjni ulokowane są w kontenerze o wysokiej izolacyjności akustycznej. Emisja hałasu nie występuje, odległości od sąsiedniej zabudowy zostały dobrane prawidłowo. Myjnia jest nieczynna w godzinach ciszy nocnej. Nie przewiduje się przekraczania dopuszczalnych norm hałasu."

W ocenie organu I instancji powyższe zapisy w projekcie budowlanym pozwoliły Staroście W. potwierdzić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami m.p.z.p.

Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawarty mi w art. 34 p.b. spełniając wymagania § 8 Rozporządzenia. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.), zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Obszar na którym projektowana była inwestycja nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie znajduję się na terenie górniczym. Dostęp do drogi publicznej - ul. [...] został zapewniony przez działkę drogową wewnętrzną o nr ew. [...].

Organ analizując dokumentację sprawy uznał, że przedmiotowa decyzja nie była obarczona żadną wadą prawną, zatem nie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Decyzja ta nie jest także dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zarzucił, że decyzja o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego bowiem z planu wynika, że prowadzona działalność gospodarcza nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Powołał się na dokumentację, z której wynika znaczące przekroczenie norm hałasu przez myjnię. Jego zdaniem myjnia potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko nie tylko z uwagi na generowany hałas ale zanieczyszczenia, które tworzą się podczas mycia aut. Z projektu budowlanego, który wskazuje na zamontowanie separatora wynika, że w ściekach znajdują się substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (substancje ropopochodne, substancje powierzchniowo czynne, chlorki itp.). W jego ocenie, myjnia powinna uzyskać pozwolenie wodnoprawne, którego inwestor na dzień uzyskania pozwolenia na budowę nie posiadał. Uważa, że myjnia służy wytwarzaniu dóbr metodami przemysłowymi bowiem generuje dobro jakim jest pieniądz dla swoich właścicieli, zaś dla klientów czysty samochód. Odbywa się to za pomocą metody przemysłowej jaką jest wykorzystywanie sprzętu wysokociśnieniowego oraz substancji chemicznych celem obsłużenia wielkiej skali klientów.

Wskazano, że w planie miejscowym w części ogólnej dopuszcza się usługi ale tylko takie o nieuciążliwym charakterze, do których myjni nie można zaliczyć. Rzeczą oczywistą, pewną i nie ulegającą żadnej wątpliwości jest to, że użytkowanie obiektu wywoła rozprzestrzenianie się także na działki sąsiednie hałasu, mgły wodnej, oparów i odorów zapachowych z myjni, zwiększonej ilości spalin samochodowych oraz pyłów i innych zanieczyszczeń, o nasileniu związanym z kierunkiem wiatru, oraz konkretnym sposobem użytkowania obiektu. Dlatego sytuowanie takich obiektów powinno być w znacznym oddaleniu od granic działek sąsiednich, a w szczególności od budynków mieszkalnych. Tymczasem w badanej sprawie odległość wiaty myjni od budynku mieszkalnego skarżącego, usytuowanego na działce nr [...] wynosi ok. 18 m.

Uznał za niewystarczające uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego na żądanie Starosty krótką notatką o treści: "Myjnie [...] zaprojektowane są tak, aby zachowane były dopuszczalne poziomy hałasu generowanego do środowiska z terenu na jakim SQ zlokalizowane. czyli 50 dB (LAeg D) w porze dziennej i 40 dB (LAeg D) w porze nocnej". Nie jest zrozumiałym dla skarżącego, dlaczego Starosta mimo iż zażądał szczegółowego wykazania, że normy hałasowe nie będą przekroczone, uznał notatkę w której zawarta była skąpa i wycinkowa informacja, na ten temat. Notatka budzi wątpliwość, gdyż jak można uznać, że myjnia, której proces mycia samochodów jest taki sam w ciągu dnia i w nocy, generuje inny hałas w dzień i inny w nocy. Ponadto hałas na poziomie 40 dB to np. cicho nastawione radio, szmery w domu, 42/46 dB to Średnie hałasu pracy zmywarki, a normalna rozmowa to 50-60 dB, więc jak można zaakceptować ww. notatkę, bez zażądania jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień. Z racji bliskiej odległości domów jednorodzinnych, które bezpośrednio sąsiadują z myjnią, Starosta winien wykazać w tym temacie wyjątkowo wysoką czujność. Zwrócił uwagę, że faktycznym źródłem hałasu nie jest urządzenie techniczne myjni ulokowane w kontenerze o wysokiej izolacyjności akustycznej ale lance do mycia samochodów pod wysokim ciśnieniem i lance do piany myjącej. Starosta powinien wziąć pod uwagę, że hałas na myjni to nie tylko urządzenia techniczne, ale z działalnością myjni wiąże się ruch samochodów (jest to nieodłączny element funkcjonowania myjni), który również jest źródłem emisji hałasu -samochody generują hałas na poziomie nawet 80 dB i wyżej. Trąbienie, ruszanie i hamowanie z piskiem opon, ryk silników, przekrzykiwanie się klientów - to wszystko wiąże się z generowaniem hałasu, a biorąc pod uwagę samoobsługowy charakter działalności, gdzie nie ma stałej kontroli ze strony właścicieli myjni, klienci uważają, że wyżej opisane działania są dozwolone i jest to codzienność na myjni.

Zdaniem skarżącego zamierzona inwestycja jest w sposób nie budzący wątpliwości niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ uznał, że projektowana myjnia jest budynkiem usługowym, o którym mowa w § 6 pkt 14 miejscowego planu. Wbrew twierdzeniom skarżącego działanie myjni nie jest związane z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, gdyż działalność myjni nie polega na wytwarzaniu dóbr.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne - myjnia samochodowa typowa "[...]" - nie była również wymieniona w obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz, 71), tym samym nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405).

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 78 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. (instalacje do oczyszczania ścieków przemysłowych z wyłączeniem instalacji, które nie powodują wprowadzania do wód lub urządzeń ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, wymienione w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego). Z projektu budowlanego nie wynika, aby funkcjonowanie myjni prowadziło do wprowadzania do wód lub urządzeń ścieków zawierających substancje wymienione w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. W projekcie budowlanym przewidziano odprowadzanie ścieków do kanalizacji miejskiej przez separator koalescencyjny ze zintegrowanym osadnikiem typu SWDOK 2-3 produkcja JPR SYSTEM lub równoważny. Ponadto na str. 7 projektu budowlanego wskazano, że przy odprowadzeniu ścieków nie występują ścieki szkodliwe dla środowiska. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby separator był instalacją do oczyszczania ścieków przemysłowych powodującą wprowadzania do wód lub urządzeń ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Należy bowiem zauważyć, że funkcją separatora substancji ropopochodnych jest oczyszczenie ścieków z substancji ropopochodnych oraz zanieczyszczeń stałych (np. piasek, ziemia, żwir itp.).

Organ za niezasadny uznał także zarzut skarżącego, że przepis § 7 ust. 1 ww. planu miejscowego uniemożliwia budowę myjni samochodowych na całym obszarze objętym tym planem. Powyższy przepis stanowi, że ustala się, że wiodącymi funkcjami na obszarze objętym planem są funkcje: mieszkaniowa, produkcji rolniczej, ochronna w otulinie [...] i przyrodnicza. W planie miejscowym brak jest definicji "nieuciążliwych funkcji usługowo-produkcyjnych", więc nie da się jednoznacznie określić jakie obiekty budowlane o funkcji usługowej należy uznać za uciążliwe. Ponadto zaznaczył, że § 16 pkt 1 ww. planu miejscowego, jednoznacznie przesądza, że dla obszaru oznaczonego symbolem MU ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

GINB nie stwierdził również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry projektowanej myjni samochodowej, typowej "[...]" nie naruszają rażąco ustaleń co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; maksymalnej wysokości zabudowy - 12 m (2 kondygnacje nadziemne oraz kondygnacja poddasza użytkowego) przy zastosowaniu dachów o nachyleniu połaci 20° - 60°, 7,5 m dla dachów płaskich (projektowana - 4,25 m przy zastosowaniu dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci 2,6° - Projekt powtarzalny myjni samoobsługowej - Przekrój A-A- Nr rys. 6 - str. 42, Przekrój B-B - Nr rys. 7 - str. 43); powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40% lub zgodnie z rysunkiem planu; wskaźnika powierzchni zabudowy - maksymalnie 0,5; zabezpieczenia potrzeb parkingowych na terenach własnych; czy też obsługi komunikacyjnej - dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) od strony południowej poprzez istniejący zjazd i wydzieloną działkę drogowa wewnętrzną.

Organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowej myjni wbrew twierdzeniom skarżącego nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Mając na uwadze przepisy Prawa wodnego uznał, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest jedynie w przypadku ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W innych przypadkach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków. Z projektu budowlanego nie wynika, aby funkcjonowanie myjni wiązało się wytwarzaniem ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.

Odnosząc się do kwestii hałasu generowanego przez myjnie organ II instancji zauważył, że wprawdzie do projektu budowlanego nie załączono analizy potencjalnie emitowanego przez ten obiekt hałasu, jednak z żadnego przepisu nie wynika jednoznacznie taki obowiązek. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia projektanta wynika, że myjnie [...] zostały tak zaprojektowane, aby zachowane były dopuszczalne poziomy hałasu generowanego do środowiska z terenu na jakim są zlokalizowane. Na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie da się ustalić, czy użytkowanie myjni będzie wiązało się z przekroczeniem norm hałasu, gdyż jest to zależne m. in. od częstotliwości korzystania z myjni. Ponadto, jak stwierdza skarżący w odwołaniu "hałas myjni to nie tylko urządzenia techniczne, ale z działalnością myjni wiąże się ruch samochodów (...), który również jest źródłem emisji hałasu (...) trąbienie, ruszanie i hamowanie z piskiem opon, ryk silników, przekrzykiwanie się klientów - to wszystko wiąże się z generowaniem hałasu". Powyższe jest jedynie pośrednio związane z przedmiotową inwestycją.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uznał, że organ nie wyjaśnił właściwie kwestii zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska zwłaszcza hałasu generowanego przez myjnię. Zakwestionował stanowisko organu, że ruch pojazdów na myjni generujący hałas jest jedynie pośrednio związany z zaskarżoną decyzją. Powołał się na badania wykonane na zlecenie WIOŚ przez Centralne Laboratorium Badawcze. Projektowany obiekt wpływa negatywnie na środowisko.

Przedłożony przez inwestora projekt budowlany był niekompletny, niedostosowany w wystarczającym stopniu do przedmiotowej inwestycji, jej charakterystyki, sposobu oddziaływania tego typu instalacji na środowisko i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Tego rodzaju braki dyskwalifikowały projekt budowlany jako dokument, który może być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany. Nie odpowiada on wymogom prawa, a jego zatwierdzenie było dowolne i co najmniej przedwczesne, a zaniedbania w tym zakresie miały charakter rażący. Z projektu nie wynika w jaki sposób i czy w ogóle dokonano takiej oceny, w szczególności zasięgu oddziaływania myjni samochodowej co do poziomu emitowanego hałasu, ani zasięgu rozpylania aerozoli substancji przez działanie urządzeń myjni urządzeń.

Skarżący ponownie podkreślił, że przedmiotowy obiekt powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym wcześniej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że organy wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności nie naruszyły przepisów prawa.

Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym w trybie stwierdzenia nieważności. Organ rozstrzyga wówczas tylko i wyłącznie w kwestii istnienia lub nie istnienia – w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Następnie Sąd mając na uwadze podstawę prawną stwierdzenia nieważności na jaką powołuje się skarżący tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dokonał wyjaśnienia tej podstawy. Sąd szczegółowo wskazał, kiedy dochodzi do rażącego naruszenia prawa i jakie są konieczne elementy aby do tego stwierdzenia doszło.

Następnie Sąd wskazał, jakie okoliczności z art. 35 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 355 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji) muszą zostać spełnione by organ mógł wydać pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezsporne i nie negowane przez skarżącego było to, że inwestor - wraz z wnioskiem z 11 lipca 2018 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ew. [...] w S.) na cele budowlane. Tym samym nie doszło do uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że projekt budowlany zatwierdzony badaną decyzją nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie organ wskazał, że brak jest przepisów regulujących odległość myjni od budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że działka nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy S. z [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. ([...]). Zgodnie załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu, obszar na którym znajduje się ww. działka inwestycyjna, oznaczony jest symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zgodnie z § 16 pkt 1 ww. planu, dla tego obszaru ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowo-usługowa (zabudowa mieszkaniowa realizowana w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych). Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano: urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, oraz parkingi, budynki gospodarcze i garaże niezbędne do obsługi terenów. Natomiast zgodnie z § 6 pkt 14 planu za usługi należy przyjąć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (bez przesądzania profilu), nie związanej z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m; prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi oraz nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego infrastrukturalnych i komunikacyjnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych). Ponadto zgodnie z § 7 ust. 1 planu ustala się, że wiodącymi funkcjami na obszarze objętym planem są funkcje: mieszkaniowa, produkcji rolniczej, ochronna w otulinie [...] i przyrodnicza. Natomiast Funkcjami uzupełniającymi są nieuciążliwe funkcje usługowo-produkcyjne.

Sąd za bezsporne uznał, że przedmiotowa myjnia jest budynkiem usługowym, o którym mowa w § 6 pkt 14 planu. Wbrew twierdzeniom skarżącego słusznie GINB uznał, że działanie myjni nie jest związane z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, gdyż działalność myjni nie polega na wytwarzaniu dóbr, a uzyskiwanie dochodów z działalności myjni nie stanowi wytwarzania dóbr w postaci "wytwarzania środków pieniężnych".

Sąd, podkreślił że omawiana inwestycja – myjnia samochodowa typu "[...]", nie była również wymieniona w obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu ze względu na niezgodność z § 6 pkt 14 planu, gdyż prowadzona działalność powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi, a także z § 7 ust. 1 planu, gdyż myjnia nie stanowi nieuciążliwej funkcji usługowej, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że ze znajdujących się w aktach sprawy:

- "Sprawozdania z pomiarów hałasu nr [...] emitowanego do środowiska z terenu myjni samochodowej przy u;. [...] w S." sporządzonego w sierpniu 2019 r. na wniosek inwestora przez Laboratorium Badawcze [...];

- "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska nr [...] myjnia samochodowa w S." sporządzonego [...] października 2018 r. przez [...] Laboratorium Środowiskowe w P.;

- Sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu sporządzonego w dniu [...] września 2020 r. przez Centralne Laboratorium badawcze Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Oddział w W.,wynika, że poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością myjni samochodowej jest przekroczony.

Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zauważył, że kontrola kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia opiera się o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Podkreślił, że nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 K.p.a. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 K.p.a. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).

Sąd wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - organ opiera się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organ nie był uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty lub informacje powstałe po dacie wydania kontrolowanej decyzji, którymi nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Dowody powstałe po wydaniu kontrolowanej decyzji mogą stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania.

Sąd za słuszne uznał stanowisko organów, które wskazały, że z projektu budowlanego nie wynikało, aby prowadzona działalność powodowała przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi, dodatkowo nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazano w projekcie budowlanym: "Nie przewiduje się innych oddziaływań ani zagrożeń wynikających ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych", ponadto dodano, iż: "Urządzenia techniczne myjni ulokowane są w kontenerze o wysokiej izolacyjności akustycznej. Emisja hałasu nie występuje, odległości od sąsiedniej zabudowy zostały dobrane prawidłowo. Myjnia jest nieczynna w godzinach ciszy nocnej. Nie przewiduje się przekraczania dopuszczalnych norm hałasu." Dodatkowo w odpowiedzi na wezwanie organu o uzupełnienie braków w projekcie myjni, projektant w piśmie z dnia [...] września 2018 r. złożył oświadczenie: "Myjnie [...] zaprojektowane są tak, aby zachowane były dopuszczalne poziomy hałasu generowanego do środowiska z terenu, na jakim SQ zlokalizowane, czyli 50 dB (LAeq D) w porze dziennej i 40 dB (LAeq D) w porze nocnej". Słusznie organy wskazały, że powyższe pozwoliło Staroście potwierdzić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami ww. planu, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Sąd zauważył, że kwestia przekroczenia hałasu w trakcie użytkowania obiektu to kompetencja organu ochrony środowiska. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej, a dodatkowo wydano zarządzenie pokontrolne zobowiązujące inwestora do podjęcia działań organizacyjnych zmierzających do ograniczenia emisji hałasu w porze dnia do poziomu określonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Sąd powołał się na okoliczność znaną mu z urzędu, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1208/20 oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję SKO.

Sąd zauważył, że ww. sprawozdania z badania hałasu zostały wykonane po wydaniu pozwolenia na budowę, dlatego nie mogły być brane pod uwagę przez organu w omawianym postepowaniu. Słusznie organ wskazał, że wprawdzie do projektu budowlanego nie załączono analizy potencjalnie emitowanego przez ten obiekt hałasu, jednak z żadnego przepisu nie wynika jednoznacznie taki obowiązek.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 ww. planu miejscowego Sąd podzielił argumentację organu, że w planie miejscowym brak jest definicji "nieuciążliwych funkcji usługowo-produkcyjnych", więc nie da się jednoznacznie określić jakie obiekty budowlane o funkcji usługowej należy uznać za uciążliwe. Sąd nie podzielił obszernej argumentacji skarżącego, że z samej swej istoty myjnia samoobsługowa jest uciążliwa. Podkreślił, że brak definicji uciążliwości usług w planie uniemożliwia uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w tym zakresie. Zdaniem Sądu, także podnoszony ruch samochodowy, charakterystyczny dla każdej działalności usługowej (podjeżdżający klienci) nie może powodować o zaliczeniu prowadzonej działalności do uciążliwej.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska poprzez przekroczenie przez myjnię norm dopuszczalnego hałasu Sąd podzielił stanowisko GINB, że na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie da się ustalić, czy użytkowanie myjni będzie się wiązało z przekroczeniem norm hałasu, do czego de facto sprowadzają się zarzuty skarżącego.

Odnosząc się do kwestii konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, Sąd przyznał rację skarżącemu, że z załączonych do skargi pism Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że z przedmiotowej myjni do kanalizacji gminnej odprowadzane są ścieki technologiczne pochodzące z mycia pojazdów, z wykorzystaniem środków chemicznych, zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w związku z czym, konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Jednakże Sąd podkreślił, że powyższe zostało ustalone na podstawie kontroli myjni przeprowadzonej przez organy ochrony środowiska w dniach od [...] września do [...] października 2020 r., a więc także po wydaniu pozwolenia na budowę, dlatego nie mogły być brane pod uwagę przez organu w omawianym postepowaniu. Słusznie organy wskazywały, że z zatwierdzonego projektu nie wynikała konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W takim kontekście, zarzuty skarżącego odwołujące się do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd uznał za nietrafne.

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

K. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art 156 K.p.a.

Naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy upatruje zaś w naruszeniu:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.;

2. art 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem; treść zaskarżonego wyroku wskazuje, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, zaś przyjęcie przez Sąd ustaleń organu, który był ustalony bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenie materiału bez właściwej oceny, stanowi naruszenie w/w przepisu, gdyż przepis ten mówi nie o przedstawieniu jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. S. nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy organy rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę słusznie uznały, że nie zaistniała w sprawie wskazywana przez skarżącego podstawa nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego odmówiły stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 K.p.a. a contrario.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, ze postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kolejnym etapem postępowania merytorycznej oceny dowodów w sprawie czy zbierania materiału dowodowego w celu wydania merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym postępowaniu organy mają ocenić, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wystąpiła zarzucana przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności wada tkwiąca w tej decyzji wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie zarzuca się wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas gdy można stwierdzić, że w sprawie nie zostały ustalone okoliczności czy podjęte czynności warunkujące wydanie decyzji o określonej treści zgodnie z obowiązującym na czas wydawania decyzji przepisem prawa. Inaczej, że w chwili wydawania decyzji o określonym rozstrzygnięciu nie istniał przepis prawa, z którego wynikała by możliwość załatwienia sprawy w określony sposób.

Do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w 156 § 1 K.p.a., zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie i orzecznictwie będzie dochodzić gdy nastąpiło oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Czyli niewymagający wykładni, jednoznaczny przepis prawa został naruszony w sposób oczywisty i spowodowało to skutki nie do zaakceptowania w państwie przestrzegającym porządku prawnego. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W ocenie NSA, Starosta W. wydając decyzję z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] z siedzibą w S. pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej samochodowej, typowej "[...]", usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...], gm. S., wskazał właściwą podstawę prawną i nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wskazać należy, że pozwolenie na budowę jest decyzją związaną tzn. spełnienie wymogów określonych prawem obliguje organ do wydania tej decyzji nie ma tu zastosowanie uznanie administracyjne. Organ architektoniczno-budowlany nie ocenia zasadności i przydatności planowanej inwestycji tylko czy wymogi formalne wydania decyzji zostały spełnione i nie ingeruje w przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązania oceniając jedynie czy projekt ten odpowiada przewidzianemu na tym terenie zagospodarowaniu i jest zgodny z przepisami technicznymi oraz innymi przepisami odrębnymi, w tym regulującymi ochronę środowiska.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, złożył też oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie został też naruszony art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bowiem planowana inwestycja w postaci myjni samochodowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko wymienionym w obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ dopełnił także obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem przed wydaniem decyzji sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ zasadnie uznał, że myjnia jest planowana na terenie gdzie plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-usługową - MU. Dopuszczalne było lokalizowanie tu m.in. urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej niezbędnych do obsługi terenów. Za takie należy uznać myjnię samochodową na terenie gdzie zamieszkujący okolicę mieszkańcy posiadają auta.

Zgodnie z § 6 pkt 14 planu za usługi należy przyjąć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (bez przesądzania profilu), nie związanej z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m ; prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi oraz nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego infrastrukturalnych i komunikacyjnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych). Ponadto zgodnie z § 7 ust. 1 planu wiodącymi funkcjami na obszarze objętym planem są funkcje: mieszkaniowa, produkcji rolniczej, ochronna w otulinie [...] i przyrodnicza. Natomiast Funkcjami uzupełniającymi są nieuciążliwe funkcje usługowo-produkcyjne.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa myjnia jest budynkiem usługowym, o którym mowa w § 6 pkt 14 planu. Podzielić należy stanowisko Sądu, który za GINB uznał, że działanie myjni nie jest związane z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, gdyż działalność myjni nie polega na wytwarzaniu dóbr, a uzyskiwanie dochodów z działalności myjni nie stanowi wytwarzania dóbr w postaci "wytwarzania środków pieniężnych". Wobec tego wyłączenie, o którym mowa w § 6 pkt 14 planu nie miało zastosowania.

Jak słusznie zauważył skarżący Starosta W. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo z [...] września 2018 r.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o szczegółowe dane dotyczące dochowania norm hałasu przez planowaną myjnię. W odpowiedzi inwestor oświadczył, że "Myjnie [...] zaprojektowane są tak, aby zachowane były dopuszczalne poziomy hałasu generowanego do środowiska z terenu na jakim SQ zlokalizowane. czyli 50 dB (LAeg D) w porze dziennej i 40 dB (LAeg D) w porze nocnej". Informacja taka była wystarczająca dla organu, że normy hałasu nie zostaną naruszone bowiem projektant jednoznacznie zapewnił, że do naruszenia wymogów ochrony środowiska nie dojdzie.

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że z projektu budowlanego nie wynikało, aby prowadzona działalność powodowała przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi, dodatkowo nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W projekcie budowlanym stwierdzono, że "Nie przewiduje się innych oddziaływań ani zagrożeń wynikających ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych", a także, że: "Urządzenia techniczne myjni ulokowane są w kontenerze o wysokiej izolacyjności akustycznej. Emisja hałasu nie występuje, odległości od sąsiedniej zabudowy zostały dobrane prawidłowo. Myjnia jest nieczynna w godzinach ciszy nocnej. Nie przewiduje się przekraczania dopuszczalnych norm hałasu." Jeszcze raz stwierdzić należy, że powyższe ustalenia utwierdziły Starostę, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu i nie jest uzasadnione prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ przed wydaniem decyzji oceniał projekt budowlany pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że projekt odpowiada przepisom tegoż rozporządzenia. Nie doszło do naruszenia norm odległościowych od budynków mieszkalnych bowiem rozporządzenie nie przewiduje dla obiektu myjni takiej regulacji.

Nie uprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zachodziła niezgodność decyzji z postanowieniami planu w chwili wydawania decyzji bowiem udokumentował on, że prowadzona działalność – myjnia samochodowa – powoduje przekroczenie dopuszczalnych standardów ochrony środowiska poza działką, do której prowadzący tę działalność posiada tytuł prawny określonych w prawie ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi (§ 6 pkt 14 planu) a także projekt naruszał § 7 ust. 1 planu bowiem myjnia nie stanowi nieuciążliwej funkcji usługowej.

Rzeczywiście z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego tj. "Sprawozdania z pomiarów hałasu nr [...] emitowanego do środowiska z terenu myjni samochodowej przy u;. [...] w S." sporządzonego w sierpniu 2019 r. na wniosek inwestora przez Laboratorium Badawcze [...] w W.; "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska nr [...] myjnia samochodowa w S." sporządzonego [...] października 2018 r. przez [...] Laboratorium Środowiskowe w P. oraz Sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu sporządzonego w dniu [...] września 2020 r. przez Centralne Laboratorium badawcze Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Oddział w W., jednoznacznie wynika, że poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością myjni samochodowej jest przekroczony. Niemniej jednak jak słusznie zauważył Sąd I instancji jest to dokumentacja, która powstała po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i nie była bo nie mogła być dostępna organowi przed jej wydaniem. Dokumentuje ona zdarzenia, które zaistniały po wybudowaniu myjni i są wynikiem jej użytkowania. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę organ opierał się o dokumentację przedstawioną mu przez inwestora i oceniał ją pod kątem zgodności z wymogami przepisów Prawa budowlanego. Sprawozdania potwierdzające przekroczenie norm hałasu z oczywistych powodów nie stanowiły materiału dowodowego na etapie wydawania decyzji zatem ich zaistnienie w przyszłości nie może wpływać na ocenę decyzji, którą wydano gdy ich jeszcze nie było. Z projektu budowlanego i dołączonej do niego dokumentacji nie wynikało, aby prowadzona działalność powodowała przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Nie sposób zatem przyjąć, czego domaga się skarżący kasacyjnie, że doszło do rażącego naruszenia postanowień planu miejscowego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie do naruszenia tego rodzaju nie doszło bowiem organ wydając decyzję nie dysponował dokumentacją z użytkowania myjni, która powstała po jej wybudowaniu i uruchomieniu.

Czym innym jest dokumentacja przed wydaniem decyzji a czym innym jest taka, która dokumentuje zdarzenia, które miały miejsce już po wybudowaniu obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ architektoniczno-budowlany na podstawie zgromadzonych dokumentów, a w szczególności na podstawie projektu budowlanego nie miał podstaw twierdzić, że myjnia nie spełni wymogów ochrony środowiska pod względem norm hałasu bo zapewniony został o ich dochowaniu. Obecnie gdy ta wiedza jest dostępna nic nie stoi na przeszkodzie by na wniosek skarżącego kasacyjnie właściwe organy ochrony środowiska podjęły kontrolę dochowania tych norm i wydały stosowne decyzje. Z akt sprawy wynika, że takowe decyzje zostały wydane (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], która jest ostateczna i prawomocna bowiem WSA w Warszawie wyrokiem z 19 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1208/20 oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję). Sprawa dochowania przestrzegania norm hałasu jest na etapie wykonania bowiem w aktach znajduje się pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z którego wynika, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej. Wydano też zarządzenie pokontrolne zobowiązujące inwestora do podjęcia działań organizacyjnych zmierzających do ograniczenia emisji hałasu w porze dziennej do poziomu określonego ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Do projektu budowlanego nie dołączono analizy potencjalnie emitowanego przez tego rodzaju myjnię hałasu albowiem żaden przepis prawa jednoznacznie nie wymagał przedłożenia takiego dokumentu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę wystarczające było ustalenie, że inwestycja nie będzie naruszała norm hałasu i dokument takiej treści Starosta otrzymał od inwestora. Oczekiwanie skarżącego kasacyjnie, że organ powinien z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie ustalające potencjalną wartość emitowanego hałasu przez myjnie tego rodzaju jest nieuprawnione bowiem nie wynika z przepisu prawa. Przedłożona przez inwestora dokumentacja, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, była prawidłowa i kompletna, zawierała wszystkie elementy wymagane prawem dlatego organ nie kwestionował zgromadzonego materiału i nie żądał dalszych wyjaśnień. Wątpliwe dla organu kwestie zostały wyjaśnione. Oddziaływanie inwestycji na środowisko zostało ogólnie przedstawione w projekcie na str. 7 gdzie stwierdzono, że myjnia nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia jest w projekcie, lakoniczne odniesienie się do oddziaływania na środowisko również. Odnośnie do wpływu inwestycji na sąsiednią zabudowę projekt stanowi, że myjnie należy lokalizować tak aby zapewnić odpowiednie, wymagane przepisami odległości od granic działki budowlanej oraz od terenów zabudowy mieszkaniowej tak by nie zwiększać poziomu hałasu. Należy zatem uznać, że projekt uwzględniał wpływ inwestycji na sąsiednią zabudowę a tym samym uwzględniał potrzebę ochrony interesów osób trzecich.

W ocenie NSA, oczekiwanie by organ po zapoznaniu się z projektem budowlanym z uwagi na charakter inwestycji, jej położenie względem zabudowy mieszkaniowej, brak zabezpieczeń przed hałasem prowadził postępowanie wyjaśniające czy myjnia dochowa norm dopuszczalnego hałasu nie wynika wprost z żadnego przepisu. Skoro projektant odpowiedzialny za zgodność projektu z przepisami prawa w tym wymogami ochrony środowiska wskazał, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, to organ administracji jest zwolniony z obowiązku, by domagać się w tym zakresie dowodu. Starosta w niniejszej sprawie wykazał się inicjatywą bo zażądał wyjaśnień dotyczących zagrożenia przekroczeniem poziomu hałasu i otrzymał odpowiedź, że normy w tym zakresie nie zostaną przekroczone. Dalsze wyjaśnianie tej kwestii niczego by nie zmieniło skoro inwestor i projektant, jak się później okazało, stali na stanowisku, że myjnia nie będzie generować nadmiernego hałasu i jakiegokolwiek naruszenia wymogów środowiska np. zanieczyszczenia ściekami wód. Organ nie mógł założyć, że w ściekach będą znajdowały się szkodliwe substancje, które trafią do gminnej instalacji sanitarnej bo nie wynikało to z projektu. Zatem zakwalifikowanie myjni jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo do przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko nie było wówczas możliwe. Podstawę ku temu dały wyniki kontroli organów środowiska, które wykazały zanieczyszczenie ścieków szkodliwymi substancjami ale są to okoliczności powstałe po wydaniu decyzji i nie znane organowi w chwili jej wydawania. Wobec tego do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie doszło.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro wskazane w tym przepisie wymagania nie odnosiły się do przedłożenia analizy potencjalnego hałasu generowanego przez myjnię, to brak tego rodzaju ustaleń nie wpływał na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest rolą organu weryfikowanie rzetelności danych zawartych w projekcie budowlanym skoro organ ocenia projekt budowlany pod względem formalnym a nie w zakresie jego zawartości, za którą odpowiada wyłącznie projektant. Organ mając na uwadze zapis, że inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko wystąpił o doprecyzowanie tego ogólnego stwierdzenia zawartego w projekcie odnośnie do norm hałasu i otrzymał wiarygodną odpowiedź. Wynikało z niej, że normy hałasu zostaną dochowane i stanowisko to było wystarczające dla organu by uznać, że faktycznie tak będzie. Nie jest to niestaranne czy lekceważące podejście do sprawy bowiem organ nie był zobowiązany do ingerowania w projekt tak by przewidywał jakiekolwiek formy ochrony przed hałasem. Fakt, że rzeczywistość okazała się inna nie stanowi o wadliwości postępowania organu, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa.

O rażącym naruszeniu prawa nie można też mówić gdy w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy ochrony środowiska w dniach od [...] września do [...] października 2020 r. okazało się, że z myjni tej do kanalizacji gminnej odprowadzane są ścieki technologiczne pochodzące z mycia pojazdów, z wykorzystaniem środków chemicznych, zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, co uzasadnia konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Oczywiście zasadnym byłoby oczekiwać, że takie zagrożenie przy prowadzeniu myjni może wystąpić ale organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę opierał się na projekcie budowlanym, z rozwiązań którego wynikało, że szkodliwe substancje zostaną unieszkodliwione przez zainstalowane: osadnik wstępny i separator z osadnikiem. W charakterystyce ekologicznej obiektu (str. 7 projektu) projektant stwierdza, że nie przewiduje się negatywnego wpływu na środowisko, a w zakresie odprowadzania ścieków nie występują ścieki szkodliwe dla środowiska. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że zagrożenia dla środowiska wodnego w postaci odprowadzania szkodliwych dla środowiska ścieków myjnia nie będzie generować. Tym samym uznać należało, że inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nowe okoliczności kwestionujące to stanowisko powstały po wydaniu decyzji zatem nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu prawa w chwili jej wydawania. Skoro na chwilę wnoszenia skargi inwestor nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym, to Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie powinno prowadzić postępowanie zobowiązujące inwestora do uzyskania pozwolenia a także organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć postępowanie legalizacyjne w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że organy prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy architektoniczno-budowlane przy wydawaniu tej decyzji, w tym w zakresie zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu. Skoro nie było podstaw do zakwestionowania zaskarżonych decyzji Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Uznał bowiem, że organy wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności nie dopuściły się naruszenia prawa.

Zdaniem NSA, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 i 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie gdy zaistniały w sprawie podstawy a art. 156 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. bowiem zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05).

Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem wskazuje podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.), a w rozważaniach szczegółowo wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wskazuje dlaczego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów odnośnie do nie wystąpienia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w aspekcie stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów. Dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną zostały przez Sąd I instancji ocenione i nie miały ona znaczenia dla uznania, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd podał przyczyny z powodu, których nie mógł ich uwzględnić w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wskazane w tym przepisie a przede wszystkim wskazuje motywy jakie legły u podstaw wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia tj. oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.