Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 682/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 807/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 807/18 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

- prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez Organ II instancji art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść Strony, oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75, art. 78, art. 86 w zw. z 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego wynikające z nieuwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy pomimo, że do wyjaśnienia pozostały okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, która oparta została na niekompletnym materiale dowodowym i częściowo błędnej w zw. z art. 6 ocenie zebranego materiału oraz art. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 75, art. 78 § 1 i art. 86 Kpa poprzez pominięcie przepisów o postępowaniu dowodowym zawartym w Kpa oraz art. 8 § 2 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej poprzez drastycznie odmienną ocenę prawną i faktyczną dotyczącą wydatków związanych z zakupem paliwa zaprezentowaną w Protokole kontroli i w skarżonej decyzji oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej, z której wynikałby zaprezentowany w decyzji sposób opisywania faktur paliwowych, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 251 ust. 1 o finansach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że to J. P., a nie [...] Ośrodek Wychowawczy [...] otrzymują dotację oraz poprzez brak rozróżnienia dwóch ról w jakich występuje J. P. tj. jako prowadzący działalność oświatową i jako prowadzący działalność gospodarczą a co się z tym wiąże brak rozróżnienia przez WSA majątku prywatnego J. P., co skutkowało uznaniem, że dotacja w łącznej kwocie 479.979,73 zł uznana została jako niewykorzystana w terminie i podlega zwrotowi, oraz

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na stwierdzeniu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy odrębne przepisy i okoliczności sprawy tego nie uzasadniały,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. art. 251ust. 4 u.f.p. polegającą na przyjęciu, że wykorzystanie dotacji następuje tylko poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, w sytuacji gdy przepis wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie dotacji następuje również poprzez realizację celów wskazanych w u.s.o., co skutkowało uznaniem niewykorzystania dotacji w terminie i orzeczeniem jej zwrotu i w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d uso w zw. z art. 5 ust. 7 uso w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r. polegającą na przyjęciu, że niezasadne jest finansowanie z dotacji usług prawno-księgowych świadczonych na rzecz MOW, w sytuacji gdy przepisy te wyraźnie wskazują taką możliwość, co skutkowało uznaniem wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i orzeczeniem jej zwrotu i w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) uso polegającą na przyjęciu, iż dotacja uznana za wynagrodzenie osobowy fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę stanowi wyjątek i dochodzi do jej wykorzystania pomimo faktycznego braku jej wydatkowania i w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d uso w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez stawianie niewynikających z prawa materialnego wymagań dotyczących sposobu opisu faktur paliwowych nie obowiązujących Skarżącego i w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 § 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich'' polegającą na przyjęciu, iż sąd rodzinny jest uprawniony do przedłużenia pobytu wychowanka w młodzieżowym ośrodku wychowawczym po ukończeniu przez niego 18 roku życia, w sytuacji gdy sąd rodzinny traci takie uprawnienie po osiągnięciu przez wychowanka pełnoletności jako niewłaściwy rzeczowo do osób pełnoletnich,

- naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez Organy obu instancji prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3a uso w z art. 251 ust. 1 ufp, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, art. 90 ust. 3d uso w zw. art. 251 ust. 4 u.f.p., art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) uso, art. 90 ust. 3d uso oraz art. 73 § 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich w zakresie opisanym zw. powyżej,

- naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania Organów obu instancji, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2018 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą w szczególności zarzutu skargi, kwestionującego stanowisko SKO, że kwota 15.674,37 zł stanowi dotację niewykorzystaną, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 w zw. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przed odniesieniem się do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że przyjęta przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja wniesionego środka zaskarżenia (liczącego 37 stron), powoduje, że ocena zarzutów jest utrudniona ze względu na zbiorcze, chaotyczne powoływanie na przemian zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, nie raz odnoszące się do tych samych okoliczności, bez wyodrębnienia choćby w punktach poszczególnych naruszeń, które - zdaniem strony skarżącej - zaistniały.

Jak wynika z akt sprawy, z kwoty przypadającej do zwrotu dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości (pkt 1 decyzji SKO z dnia [...] lutego 2018 r.) tylko część w wysokości 4329,79 zł stanowiła przedmiot sporu przed Sądem I instancji. Mianowicie skarżący w skardze do WSA zakwestionował stanowisko organu, iż dotacja nie przysługuje na W. M. wykazaną w informacji o liczbie wychowanków za miesiąc maj 2015 r. Według skarżącego, skoro pełnoletnia W. M. znajdowała się w systemie ORE to posiadała status wychowanka placówki. W tym zakresie skarżący odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016r. sygn. akt V SA/Wa 182/16.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w ślad za organem, uznał że pogląd strony skarżącej jest nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r,. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych...( Dz.U. z 2011 r. , nr 109 poz.631 ) nie mogą stanowić podstawy prawnej do przyjęcia, że osoba pełnoletnia pozostaje wychowaniem MOW, na którego przysługuje dotacja. Przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2016r. , poz. 1654, dalej u.p.n.) w zakresie umieszczenia nieletniego w MOW wskazują górną granicę terminu umieszczenia tj. ukończenie przez nieletniego 18 lat ( art. 73 §1 i 2 u.p.n. – umieszczenie ustaje z mocy prawa z chwilą ukończenia przez nieletniego 18 lat). Ów art. 73 §1 i 2 u.p.n. jest przepisem szczególnym, na mocy którego Sąd rodzinny może przedłużyć okres pobytu nieletniego w MOW do czasu zakończenia roku szkolnego ale wyłącznie w sytuacji, gdy nieletni ukończy 18 lat przed jego zakończeniem. Za zupełnie nieadekwatną należy uznać argumentację skarżącego kasacyjnie upatrującego potwierdzenia swojego stanowiska w analogii do ośrodków socjoterapii (str. 11 skargi kasacyjnej). Po 1 stycznia 2012 r. do Młodzieżowych Ośrodków Socjoterapii dzieci są kierowane wyłącznie na podstawie zgody rodziców

(MOS przestał być /i nadal nie jest/ środkiem wychowawczym w rozumieniu przepisów u.p.n.).

Gdy chodzi o zarzut dotyczący zakwestionowania wydatków w kwocie 4279,73 zł; 475 700 zł i 75 000 zł uznanych za podlegającą zwrotowi dotację niewykorzystaną. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że wynagrodzenie osoby prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową pełniącej funkcję dyrektora, choć nie jest wydatkiem, zostało wprost wskazane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) ustawy o systemie oświaty, jako podlegające rozliczeniu z dotacji. Natomiast w pozostałych przypadkach dla rozliczenia kosztów dotacji warunkiem niezbędnym jest poniesienie wydatku, co wynika z art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty. W tej sprawie, zgodnie z wyjaśnieniami samego skarżącego jest on zarówno dysponentem , jak i właścicielem środków dotacyjnych. Z treści faktur przedłożonych do rozliczenia dotacji sprzedawca posiadał taki sam numer NIP co nabywca, co świadczy o tym, że nie nastąpiło przesuniecie środków finansowych, a zatem nie można mówić o poniesieniu wydatku. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że WSA naruszył art. 90 ust.3 d ustawy o systemie oświaty w związku z art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykorzystanie dotacji następuje tylko poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, w sytuacji gdy przepis wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie dotacji następuje również poprzez realizację celów wskazanych w u.s.o. Ten zarzut nie jest trafny gdyż WSA na stronie 13 zaskarżonego wyroku wypowiedział się w sposób odmienny niż sugeruje to autor skargi kasacyjnej. Mianowicie Sąd prawidłowo wskazał, że skarżący nie wykazał, że poniesione wydatki były związane z celami określonymi w art. 90 ust.3 d ustawy o systemie oświaty.

Gdy chodzi zarzut kasacyjny dotyczący wydatków na zakup paliwa na łączną kwotę 53 707, 73 zł należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który w ślad za organem uznał za trafne zakwestionowanie powyższych wydatków w kwocie 40 932,52 zł, a to w związku z nie wykazaniem przez skarżącego kasacyjnie związku danego wydatku z realizacją zadań placówki bądź opis na fakturach nie potwierdza tego związku. Dość wskazać na szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji okoliczności związane z zakupem w 2015 r. dużych ilości paliwa (50/60 litrów) na stacjach znacznie odległych od siedziby MOW, szczególnie jednej stacji paliw położonej w odległości ok. 40 km od Podciernia, przewożonego następnie w kanistrach do placówki zasadnie mogły wzbudzać zastrzeżenia, tym bardziej , że w pobliżu MOW znajdowały się co najmniej dwie stacje paliw. Przy czym skala wydatków z tytułu zakupu paliwa, ich częstotliwość była duża, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Skarżący nie przedstawił także dowodów księgowych potwierdzających zwrot pracownikom gotówki za paliwo zakupione do konkretnego pojazdu. Nie jest tak, jak wydaje się wynikać z argumentów skarżącego kasacyjnie, że organ bezkrytycznie musi przyjmować wyjaśnienia strony. Skarżący przykładowo nie przedstawił wniosków pracowników o wyrażenie zgody przez pracodawcę na używanie auta prywatnego, podczas gdy rozliczanie kosztów podróży służbowej w tym zwrot kosztów przejazdu samochodem prywatnym powinno nastąpić zgodnie z przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 77(5) Kodeksu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko WSA w Warszawie w tym zakresie. Organ ocenił zebrany materiał dowodowy kompleksowo oraz nie dowolnie. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych mają natomiast charakter wyłącznie polemiczny. Nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych przez skarżącego kasacyjnie (z zeznań wskazanych przezeń świadków) nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przesądzające w tym zakresie zostały uznane przez organ wyjaśnienia (uprzednio kontrolowanego) beneficjenta dotacji oraz treść dokumentów rozliczeniowych. Trudno zatem zarzucić organowi, że uznał te dowody za wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy zeznania zgłoszonych świadków miały jedynie potwierdzić stanowisko skarżącego kasacyjnie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony również nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie tego przepisu skarżący upatruje w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że zmienił się termin początkowy naliczania odsetek z 15 grudnia 2015 r. na 1 lutego 2016 r. nie negując jednak faktu, iż wydłużył się termin przedawnienia w sprawie. Odnosząc się do tej okoliczności należy podkreślić, czego strona nie kwestionuje, że decyzja organu odwoławczego została wydana przed upływem terminu przedawnienia oraz, że miała skutki realnie korzystne dla strony w postaci krótszego terminu naliczania odsetek. Istota decyzji, zwanej decyzją reformacyjną, a taka została wydana przez organ odwoławczy wyraża się w dokonaniu zmiany w materialnoprawnej sytuacji strony postępowania. Organ drugiej instancji dokonuje tej zmiany w całości lub w części. Następuje tu zatem przekształcenie treści decyzji organu pierwszej instancji w określonym kierunku: "na korzyść strony" albo – pod pewnymi warunkami, określonymi w art. 139 k.p.a. – "na niekorzyść strony". Rozstrzygnięcie reformacyjne jest więc zawsze "inne" niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a treść decyzji organu odwoławczego nie pokrywa się z treścią rozstrzygnięcia i treścią elementów dodatkowych organu drugiej instancji. W efekcie organ odwoławczy wydając własną decyzję, obowiązany jest ponownie zastosować normy prawa materialnego, a więc również normy określające termin przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie zasługującą na uwzględnienie i stosując przepis art. 184 p.p.s.a., oraz będąc związany wnioskami skargi kasacyjnej, poprzez treść art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.