Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 355/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [..], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 czerwca 2022 r. Prezydent Olsztyna (dalej jako: "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego: "Przebudowę istniejącego budynku biurowego polegającego na przywróceniu historycznego kształtu dachu istniejącego budynku i zabytkowej formy elewacji wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działalność usługową nieuciążliwą - oświatową oraz jego rozbudowę w kierunku północnym

i zachodnim jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym

w Olsztynie [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowej [...] (dalej jako: "wspólnota mieszkaniowa", "skarżąca"). Zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął obsługę komunikacyjną działki inwestora przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) od strony budynku nr [...] (od strony zachodniej). Wskazała, że powyższe narusza interes wspólnoty mieszkaniowej poprzez zwiększenie natężenia ruchu samochodowego na drodze wewnętrznej, a tym samym zmniejszenie bezpieczeństwa użytkowników oraz znacznie ogranicza swobodne dysponowanie własnym terenem. Podkreślono, że wspólnota mieszkaniowa nie wyraziła zgody na wykonanie wjazdu/wyjazdu na teren działki w miejscu wskazanym przez inwestora. Zgodnie zaś z art. 288 k.c. korzystanie ze służebności przejścia i przejazdu winno być wykonywane z jak najmniejszą uciążliwością dla nieruchomości obciążonej. Zaznaczono, że inwestor posiada istniejący dojazd do działki z drogi publicznej od strony południowej (naprzeciwko sklepu) i zalecenia konserwatorskie nie mogą narzucać właścicielom działki nr [...] zmiany na niekorzyść w dysponowaniu oraz użytkowaniu ich własnością. Wspólnota zarzuciła również, że przedłożona dokumentacja nie zawiera opracowania dotyczącego obsługi budowy w trakcie realizacji, w szczególności zabezpieczenia sąsiednich budynków przed pyłem oraz określenia trasy transportu materiałów budowlanych oraz sprzętu do realizacji robót.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 23 stycznia 2022 r. nr Rep. 1792/ZP/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło,

że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Stwierdziło, że teren objęty wnioskiem obejmuje działkę o nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jest zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, oznaczona jest symbolem "Bi" - tereny zabudowane inne. Obszar wnioskowanej działki stanowi własność inwestora. Teren przylega do drogi publicznej - dz. [...]. Dojazd do działki jest pośredni, przez działkę [...] zapewniającą dojazd do drogi publicznej - [...]. Na terenie objętym wnioskiem znajdują się istniejące sieci i przyłącza: wodociągowe, kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczne, cieplne, telekomunikacyjne i gazowe. Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje fragment Osiedla [...]. Na terenie objętym analizą znajdują się budynki mieszkalne o trzech lub więcej mieszkaniach, budynek biurowy, budynek handlowo-usługowy, budynek szkoły i instytucji badawczej, budynek kultury fizycznej. Kontynuacja funkcji jest zapewniona przez występujące na terenie analizowanym budynki o funkcji mieszkaniowej oraz oświaty.

W poszczególnych jednostkach redakcyjnych autor analizy przedstawił wyniki w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, że zgodnie z ustawową definicją "dostępu do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej [...], jednak dostęp do drogi publicznej jest pośredni, przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę [...] a zapewniony poprzez służebność przejścia i przejazdu. Zatem spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp (pośredni) do drogi publicznej. Natomiast kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie skomunikowania z drogą publiczną będzie przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kolegium za niezasadny uznało również zarzut dotyczący braku opracowania obsługi i zabezpieczenia budowy w trakcie realizacji. Wskazało, że z przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 36 ust. 1 pkt 1) wynika, że w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej określa, w razie potrzeby, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wspólnota mieszkaniowa zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że teren planowanej inwestycji na działce [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przywołanych przepisów, podczas gdy w rzeczywistości teren ów dostępu takiego nie posiada,

a w konsekwencji - nieprawidłowe uznanie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

- przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu stosownych przepisów u.p.z.p.;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji organu I instancji i zaniechaniu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obecnie działka nr [...] nie korzysta ze służebności w sposób wskazany we wniosku inwestora, a w ocenie skarżącej planowany dojazd jest sprzeczny z treścią ustanowionej służebności i w sposób nieuprawniony dodatkowo obciąża nieruchomość obciążoną. Inwestor zaplanował bowiem wjazd od strony zachodniej (w głębi nieruchomości obciążonej) i naprzeciwko wyjazdu z garażu podziemnego mieszkańców wspólnoty, zamiast korzystać z istniejącego dostępu od strony południowej (naprzeciwko sklepu, znacznie bliżej bezpośredniego wjazdu na drogę publiczną), co w efekcie prowadzi to znacznego zwiększania obciążenia nieruchomości obciążonej oraz przede wszystkim naraża mieszkańców wspólnoty na obniżenie bezpieczeństwa użytkowania (nie tylko przez znacznie większą liczbę pojazdów korzystających z drogi wewnętrznej, ale także ze względu na bliskość wyjazdu z garażu podziemnego wspólnoty i planowanego wjazdu na teren inwestycyjny, który w przyszłości ma również stanowić wjazd do garażu podziemnego). Znacząco zwiększona liczba pojazdów (w tym pojazdów ciężkich, niezbędnych do prowadzenia inwestycji) wpłynie

w sposób negatywny na bezpieczeństwo mieszkańców osiedla. Tymczasem

w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia, co powinno być ocenione przy uwzględnieniu planowanej zabudowy (wyrok NSA z dnia 23.04.2014 r. II OSK 2850/12). Organy rozpatrujące sprawę winny więc uwzględnić, że planowana inwestycja (działalność usługowa - oświatowa i budynek mieszkalny) w praktyce zmienia dotychczasowy sposób korzystania nie tylko z terenów inwestycyjnych, ale i ze służebności, znacząco i w sposób nieuprawniony rozszerzając jej zakres zarówno przedmiotowo (znacznie dłuższa droga) jak i podmiotowo (znacznie większa liczba pojazdów i użytkowników). Podkreślono,

że służebność przechodu i przejazdu prowadząca do drogi publicznej została ustanowiona w zupełnie innych okolicznościach i uwzględniała wjazd na teren inwestycyjny w innym

miejscu, niż planowane. W ocenie skarżącej, ustanowiona służebność w żadnej mierze nie zapewnia inwestorowi możliwości korzystania z nieruchomości obciążonej w projektowany sposób. To na inwestorze spoczywa ciężar wykazania, że ustanowiona służebność zapewnia niczym nieograniczony, realny dostęp do drogi publicznej. Jednakże organy zaniechały poczynienia jakichkolwiek dalszych ustaleń w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy

w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że organ konserwatorski zaopiniował negatywnie zamysł wykonania wjazdu/zjazdu do garażu podziemnego i na posesję od strony południowej.

Z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalne byłoby rozwiązanie - lokalizacja przedmiotowego wjazdu/zjazdu od strony zachodniej. Kolegium przytoczyło też zawarty

w Księdze Wieczystej nr [...] zapis: "nieodpłatne i ustanowione na czas nieoznaczony, na rzecz każdoczesnego właściciela działek [...] opisanych w niniejszej księdze wieczystej, prawo przejścia i przejazdu przez działkę gruntu Nr [...], opisaną w KW Nr [...] , po urządzonych i funkcjonujących ciągach komunikacyjnych, zapewniającą dojazd do drogi publicznej - [...] ...".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą i uczestników postępowania.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził

naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji - w drodze decyzji

o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga

w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów

i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów

o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził wymaganą analizę

w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określił funkcję i parametry wnioskowanej zabudowy. W pkt 2.5. sentencji decyzji zawarł ustalenia dotyczące obsługi

w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W sprawie nie jest kwestionowane spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3- 6 up.z.p. Sąd nie dopatrzył się również w tym zakresie jakichkolwiek nieprawidłowości. Poza tym Sąd ustalił, że organ I instancji zachował wymaganą procedurę przy wydawaniu decyzji. Kontrolowane decyzje organu

I i II instancji nie posiadają braków ani wad formalnych. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga natomiast, czy wnioskowane zamierzenie budowlane spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta

w realiach niniejszej sprawy nie powinna budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stan faktyczny analizowanego terenu odpowiada dyspozycji tego przepisu, gdyż działka nr [...] jest skomunikowana pośrednio z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) stanowiącą własność skarżącej. Zgodnie zaś

z ustanowioną służebnością gruntową, każdoczesny właściciel działki nr [...] ma prawo przejścia i przejazdu tą drogą wewnętrzną do drogi publicznej – [...]. Obecnie działka nr [...] ma urządzony wjazd/zjazd na drogę wewnętrzną (działkę nr[...] ) od strony południowej (naprzeciwko sklepu). Okoliczność ta potwierdza bezspornie, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej, a więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Sama skarżąca przyznaje, że na rzecz działki inwestora nr [...] jej nieruchomość nr [...] jest obciążona służebnością gruntową. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] i polega na nieodpłatnym i ustanowionym na czas nieoznaczony, na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...], prawie przejścia i przejazdu przez działkę gruntu nr [...] do drogi publicznej – [...], po urządzonych i funkcjonujących ciągach komunikacyjnych. Znajdujące się w aktach administracyjnych mapy, jak i zdjęcia satelitarne dostępne w Internecie wskazują jednoznacznie, że na działce skarżącej została urządzona i funkcjonuje droga wewnętrzna (działka nr [...]), która biegnie wzdłuż działki nr [...] od jej strony południowej i zachodniej. Przyleganie działki nr [...] do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, do której każdoczesny właściciel działki ma zapewniony dostęp, uzasadnia przyjęcie, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Prawidłowo więc organ I instancji określił w pkt 2.5. tiret czwarte sentencji decyzji obsługę komunikacyjną poprzez wskazanie, że dojazd do terenu objętego wnioskiem będzie odbywał się istniejącym zjazdem z [...] pośrednio przez działkę nr [...] – drogę wewnętrzną. Tego ustalenia skarżąca nie neguje.

Skarżącej w istocie chodzi o to, że w załączniku graficznym do decyzji organu

I instancji wskazana została lokalizacja projektowanego zjazdu na działkę nr [...] z działki nr [...] od strony zachodniej. Skarżąca nie wyraża natomiast zgody, aby inwestor zmienił lokalizację obecnego wjazdu/zjazdu z działki nr [...] znajdującego się od strony południowej. Uważa, że takie działanie zwiększy obciążenie jej nieruchomości i wykracza poza ustanowioną służebność. Zdaniem skarżącej ustanowiona służebność nie daje inwestorowi możliwości wykonania zjazdu na drogę wewnętrzną od strony zachodniej działki nr [...] i dlatego nie jest "odpowiednia" dla zaplanowanego przez inwestora zjazdu od strony zachodniej. Wbrew jednak przekonaniu skarżącej ustanowiona służebność gruntowa pozwala na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną

i tylko to ma znaczenie na obecnym etapie. W powołanym przez skarżącą wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3301/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia. NSA wyjaśnił też co należy rozumieć przez zwrot "odpowiednia". Mianowicie oznacza to, że ustanowiona służebność ma pozwalać na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Służebność powinna zapewnić faktyczną możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. W niniejszej sprawie tak właśnie jest. Sporna droga wewnętrzna jest urządzona, jest wyłożona kostką brukową, zapewnia dojazd do budynków wielorodzinnych. Droga ta umożliwia bez wątpienia dojazd do działki [...] zarówno od strony południowej, jak i zachodniej.

Przedłożona organowi I instancji przez inwestora koncepcja projektowa zakłada lokalizację wjazdu/zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] od strony zachodniej, naprzeciwko istniejącego wyjazdu z garażu podziemnego wspólnoty (jak podaje skarżąca), przez urządzony i funkcjonujący ciągu komunikacyjny. Inwestor rozwiązanie takie motywował stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków, który w piśmie

z 8 lutego 2022 r., adresowanym do inwestora, wskazał, że opiniuje negatywnie zamysł wykonania wjazdu/zjazdu na działkę nr [...] od strony [...], jak

i od strony południowej. Konserwator stwierdził wówczas, że dopuszczalne byłoby rozwiązanie, tj. lokalizacja wjazdu/zjazdu od strony zachodniej. Zauważyć przy tym trzeba, że w piśmie adresowanym do organu I instancji z 20 kwietnia 2022 r. wojewódzki konserwator zabytków nie zawarł żadnych uwag na temat lokalizacji zjazdu z działki

nr [...]. Wskazał natomiast, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami podejmowanie jakichkolwiek działań przy zabytku wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślił, że "koncepcja projektowa załączona do wniosku nie stanowi przedmiotu oceny organu konserwatorskiego. Ostateczny kształt nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostanie uzgodniony na etapie wydawania pozwolenia konserwatorskiego".

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ I instancji przedwcześnie oznaczył na załączniku graficznym do decyzji miejsce projektowanego zjazdu z działki

nr [...] od strony zachodniej. Wojewódzki konserwator zabytków nie wypowiedział się jeszcze wiążąco na ten temat. Poczynienie uwagi co do miejsca projektowanego zjazdu było też niezasadne z tej przyczyny, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się - co do zasady - szczegółowej lokalizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2329/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. określa elementy decyzji o warunkach zabudowy. Na zasadzie tego przepisu w decyzji takiej określa się linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3), a także warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające

z przepisów odrębnych, w tym m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c). Interpretacja tych przepisów musi uwzględniać charakter i cel decyzji o warunkach zabudowy. Służy ona zapewnieniu ładu przestrzennego. Akt ten dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego i ma tylko ustalić czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a także czy realizacja inwestycji nie naruszy przepisów odrębnych mających wpływ na dopuszczalność lokalizacji inwestycji na danym terenie. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, w decyzji o warunkach zabudowy ustala się: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy te potwierdzają, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się lokalizacji zabudowy. Konsekwentnie w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się lokalizacji zjazdu. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy obsługi

w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.) polega na określeniu sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną (jak to uczyniono w sentencji decyzji organu

I instancji w pkt. 2.5. tiret czwarte). W wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 372/17, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się miejsca usytuowania budynku na działce i technicznych warunków jego budowy. Następuje to dopiero w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na budowę (tak. NSA w wyroku z 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13, publ. w CBOSA).

Mając na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy, jej zakres, etapowość procesu budowlanego, jak i treść kontrolowanej decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, że organ I instancji nie dokonał wiążącego ustalenia lokalizacji zjazdu od strony zachodniej. Kwestionowanemu oznaczeniu z załącznika graficznego do decyzji można przypisać jedynie charakter informacyjny. Wskazuje on tylko na plany projektowe, których zasadność będzie weryfikowana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobowiązany przedłożyć organowi administracji architektoniczno-budowlanej projekt zagospodarowania działki. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz. U. z 2023 r. poz. 682) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz

z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Na tym etapie inwestor będzie musiał dysponować pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, które może zawierać wiążące ustalenia co do sposobu zagospodarowania terenu, w tym lokalizacji zjazdu.

W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmuje:

a) określenie granic działki lub terenu,

b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym,

c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,

d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich,

e) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

W świetle przytoczonych unormowań ustawy Prawo budowlane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor konkretyzuje szczegółowy sposób zagospodarowania terenu, dla którego chce uzyskać pozwolenie na budowę. Po przedłożeniu takiego projektu, organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie weryfikował dopuszczalność wnioskowanej lokalizacji zjazdu na działkę, jego parametry,

w świetle pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, przepisów działu II rozdziału II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), regulujących kwestię dojść i dojazdów do drogi publicznej, a także mając na uwadze zakres przysługującej inwestorowi służebności polegającej na prawie przejścia

i przejazdu przez działkę nr [...]

Art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wprost stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W myśl art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że podmiot występujący

o ustalenie warunków zabudowy nie musi w ogóle legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem. Tym samym, co do zasady, nie bada się w tym postępowaniu stosunków własnościowych. W rozpoznawanej sprawie inwestor jednak musiał wykazać, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i to uczynił. Załączony do akt sprawy wypis z księgi wieczystej wskazuje, że ustanowiona na rzecz działki nr [...] służebność polega na prawie przejścia i przejazdu po urządzonych i funkcjonujących ciągach komunikacyjnych na działce nr [...]. Zapis taki nie daje podstaw do uznania, że służebność obowiązuje tylko na części drogi wewnętrznej, urządzonej i funkcjonującej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jeżeli skarżąca uważa, że treść księgi wieczystej nie odzwierciedla prawdy, to powinna to wykazać stosownymi dowodami.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą strona, która

z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, CBOSA). Zasada oficjalności postępowania dowodowego wynikająca z treści art. 7 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2859/16 (dostępnym w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony,

w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob.

F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red.

R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracyjnym, ale obarcza także stronę.

W aktach sprawy znajduje się pismo inwestora, w którym podnosił, że działka

nr [...] miała wcześniej urządzony wjazd od strony zachodniej. Rozstrzyganie sporów co do zakresu przysługującej właścicielowi działki nr [...] służebności polegającej na prawie przejścia i przejazdu urządzoną drogą wewnętrzną należy do właściwości sądów powszechnych. W tym zakresie organy administracji publicznej i sąd administracyjny uwzględniają dokumenty wypracowane w postępowaniu cywilnoprawnym. Na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę skarżąca będzie mogła dowodzić jaki jest rzeczywiście zakres ustanowionej prawnie służebności. Na potrzeby niniejszego postępowania inwestor w sposób wystarczający wykazał, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej.

Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.