Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 231/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 55
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych

SENTENCJA

Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi E. S. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SKO.4163.1-2.2024 w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 24 listopada 2023 roku nr 146; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz E. S. i P. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję z 24 listopada 2023 r. Zarządu Województwa Łódzkiego w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku E.S. i P.K. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 713 Łódź - Opoczno na działkę nr [...], położoną w T. M.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 1 sierpnia 2023 r. E.S. oraz wnioskiem z 5 października 2023 r. E.S. i P.K. wystąpili o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ulicy A., będącej ciągiem drogi wojewódzkiej Nr 713 Łódź - Opoczno, na działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości T. M.

Przeprowadzona 28 września 2023 r. wizja w terenie w obecności

wnioskodawców wykazała, że przedmiotowa działka położona jest przy drodze

wojewódzkiej nr 713 i ulicy P., z której posiada obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem. Droga wojewódzka nr 713, przy której położona jest przedmiotowa działka na [...], jest drogą klasy G i ma za zadanie obsługę ruchu regionalnego.

Decyzją z 24 listopada 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku E.S. i P.K., odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr 713 Łódź - Opoczno na działkę nr [...], położoną w T. M..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji bez skrupulatnej analizy, czy i w jakim stopniu lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących będzie miała wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz pominąwszy obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, a zatem z naruszeniem zasad uznania administracyjnego,

2. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerszej, konkretnej analizy wpływu lokalizacji ewentualnego zjazdu z drogi publicznej na bezpieczeństwo uczestników ruchu, jak również zaniechaniu dokonania jakiejkolwiek analizy interesów wnioskodawców stojących za takim wnioskiem,

3. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, niezgodny z prawem i godzący w zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest wynikiem zaniechania powiadomienia skarżących o zamiarze zakończenia postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów,

5. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej zgodnie z żądaniem skarżących.

Decyzją z 23 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję z 24 listopada 2023 r. Zarządu Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie).

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p. oraz § 54 ust. 1 i 4 pkt 1 i ust. 3, § 55 ust. 2 rozporządzenia, i wskazał, że w niniejszej sprawie występują dwa rozbieżne interesy, tj. interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do nieruchomości nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr 713 do tej działki oraz interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które również są wartościami konstytucyjnymi, wskazując że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Organ odwoławczy wskazał, że obsługiwanie przez drogę wojewódzką nr 713, jako drogę klasy G, ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania jako utrudniające prawidłowe spełnienie podstawowego zadania i zwiększające niebezpieczeństwo ruchu drogowego, powinno odbywać się, o ile taka możliwość istnieje, poprzez drogi niższej kategorii oraz należy ograniczać na niej liczbę zjazdów. Każdy dodatkowy bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej klasy G stanowi bowiem potencjalne miejsca zdarzeń drogowych (wypadków i kolizji), a tym samym wpływa na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. Poziom bezpieczeństwa ruchu na drodze jest zagrożony w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu na tej drodze i im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z generalnym pomiarem natężenia ruchu wykonywanym w 2020/21 roku, wynikającym z art. 20 pkt 15 u.d.p., na odcinku drogi wojewódzkiej nr 713, przylegającym do terenu działki nr [...], występuje natężenie wynoszące 5506 poj./dobę. Lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego nie można też mówić o zaistnieniu w przedmiotowej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie wnioskodawcom zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości innego dojazdu.

Skargę na decyzję z 23 stycznia 2024 r. organu odwoławczego wniosły strony, reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania skarżących z 18 grudnia 2023 r.,

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji bez skrupulatnej analizy, czy i w jakim stopniu lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących będzie miała wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz pominąwszy obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, a zatem z naruszeniem zasad uznania administracyjnego,

3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerszej, konkretnej analizy wpływu lokalizacji ewentualnego zjazdu z drogi publicznej na bezpieczeństwo uczestników ruchu, jak również zaniechaniu dokonania jakiejkolwiek analizy interesów wnioskodawców stojących za takim wnioskiem,

4. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, niezgodny z prawem i godzący w zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

5. art. 6 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, pomimo że była dotknięta wymagającymi jej całościowego uchylenia,

6. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej zgodnie z żądaniem skarżących.

Powyższe zarzuty zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W konkluzji skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, bowiem w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w dostatecznym stopniu.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.). Przepis ten stanowi w ust. 1, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jednocześnie ust. 4 przewiduje, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Mając na względzie powyższe regulacje, decyzją z 21 listopada 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego odmówił skarżącym lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr 713 Łódź-Opoczno na działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości T. M. Organ jako faktyczną podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia protokołu sporządzonego 28 września 2023 r. z wizji w terenie, wskazując, że przedmiotowa działka położona jest przy ww. drodze wojewódzkiej i posiada obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem. Organ wskazał ponadto, że nie mógł przychylić się do wniosku stron, gdyż ich interes koliduje z interesem społecznym, który wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Dodano również, że droga wojewódzka nr 713 jest drogą klasy G, która ma za zadanie obsługę ruchu regionalnego, dlatego obsługiwanie ruchu lokalnego i przyległego powinno odbywać się, o ile taka możliwość istnieje, droga niższego rzędu oraz należy na niej ograniczyć liczbę zjazdów, ponieważ każdy dodatkowy bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej klasy G stanowi potencjalne miejsca zdarzeń drogowych, a tym samym wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. W swojej argumentacji Zarząd Województwa powołał się także na dane dotyczące natężenia ruchu z pomiaru przeprowadzonego w 2020/21 r., z których wynika, że natężenie to na terenie przyległym do działki skarżących wynosiło 5506 pojazdów na dobę. Wskazując zatem na względy ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz na fakt, że działka [...] posiada obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z ulicy P., organ I instancji nie dostrzegł podstaw do udzielenia zezwolenia na wnioskowany przez skarżących zjazd.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżoną i powołaną na wstępie decyzją SKO w Łodzi z 23 stycznia 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie skarżącym odmówiono lokalizacji wnioskowanego zjazdu, bowiem działka, dla której zjazd ten miałby być urządzony ma warunki pozwalające na zapewnienie do niej innego dojazdu z innej drogi, tj. z ul. P. Organ odwoławczy powołał się jednocześnie na kwestię natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr 713 wskazując, że lokalizacja na niej kolejnego zjazdu wpłynie negatywnie na płynność ruchu i zwiększy prawdopodobieństwo kolizji lub wypadku drogowego. SKO w Łodzi, odpierając zarzuty odwołania dotyczące nieaktualności danych dotyczących natężenia ruchu nadmieniło, że argumentacja stron jest w tym zakresie niezasadna, ponieważ Generalne Pomiary Ruchu na drogach w Polsce odbywają się co 5 lat.

W tym miejscu wskazać należy, że użyte w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowanie "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się zatem szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. W orzecznictwie dominuje ponadto pogląd, że przy wyrażaniu zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi publicznej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym mają decydujące znaczenie i przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy (por m.in. wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20 i z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. Przy tym sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości, bowiem ustawa nie nakłada na organ podejmujący decyzję ograniczeń przy wyborze możliwości rozstrzygnięcia.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec powyższych rozważań, ocena orzekających w sprawie organów jest co najmniej przedwczesna i nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z § 55 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się m.in. jako zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Zgodnie zaś z § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Przywołując ww. przepis, podkreślić należy, że zakaz projektowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów nie ma charakteru generalnego i bezwzględnego, lecz dotyczy wyłącznie miejsc, w których taka lokalizacja zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu. Oznacza to, że rolą organów administracji odmawiających lokalizacji zjazdu jest wykazanie, że planowane miejsce zjazdu, wskazane przez stronę w jej wniosku, w razie realizacji przedsięwzięcia skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na drodze, na której zjazd ten byłby umieszczony. W ocenie sądu, co wynika przede wszystkim z zasad logiki i zdrowego rozsądku, wykładnia powołanego § 55 ust. 2 rozporządzenia nie może zmierzać w kierunku wyeliminowania możliwości lokalizowania zjazdów nawet w odniesieniu do dróg wyższej kategorii poprzez formułowanie ogólnikowych tez, iż każda próba lokalizowania zjazdu, wjazdu czy wyjazdu, stanowi czynnik wpływający na bezpieczeństwo ruchu drogowego w danym miejscu, np. poprzez ograniczenie płynności tego ruchu wynikające z hamowania pojazdów na drodze. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każda ingerencja w ciąg drogi zakłóca płynność odbywającego się na niej ruchu, co nie zawsze jednak wiąże się z tym, iż tego rodzaju zakłócenia a priori muszą rodzić niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Na taką konkluzję można sobie pozwolić dopiero wówczas, gdy rozważy się wszelkie istotne czynniki wpływające na sferę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc weźmie się pod uwagę zarówno jego natężenie na danym odcinku drogi, ale także choćby sposób ukształtowania danej drogi (istniejące na niej zakręty/łuki, spadki czy wzniesienia terenu, obecność przeszkód ograniczających widoczność, etc.). Nie mieści się przy tym w treści przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia przesłanka możliwości skomunikowania danej nieruchomości przy pomocy innego zjazdu (z innej drogi) jako samodzielnej podstawy do odmowy lokalizacji zjazdu, o który strona wnioskuje, wszak obiektywnie kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla oceny tego, czy wnioskowany przez stronę (nowy) zjazd, w razie jego powstania, stworzyłby zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na konkretnej drodze. W świetle adekwatnych w sprawie przepisów trzeba wszak wyraźnie stwierdzić, że ani przepisy ustawowe ani wykonawcze nie przewidują podstawy prawnej do odmowy lokalizowania zjazdu z określonej drogi na daną nieruchomość, tylko z tej przyczyny, że nieruchomość ta dysponuje lub może dysponować komunikacją odbywającą się z innego miejsca niż wnioskowane.

Przenosząc powyższe na grunt niniejsze sprawy trzeba więc wskazać, że fakt, iż działka skarżących ma obsługę komunikacyjną z innej drogi, tj. ul. P, nie mógł stanowić argumentu przemawiającego za odmową lokalizacji zjazdu od ul. A., stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr 713. Nawet gdyby chcieć przyjąć jednak dopuszczalność takiego działania ze strony organu, to trzeba wskazać, że mając do czynienia z decyzją wydawaną w oparciu o uznanie administracyjne, organy, w tym także SKO w Łodzi, miały obowiązek gruntownie rozważyć zarówno interes stron postępowania, jak i interes społeczny, przy czym wbrew zawartym w wydanych decyzjach deklaracjom, interes stron nie doczekał się należnej refleksji. Wskazać wypada, że organ odwoławczy de facto zbył argumentację stron, a także przedłożony przez nie materiał kartograficzny, z których wynikało, że sugerowane skomunikowanie działki [...] z ul. P. jest równoznaczne z koniecznością pokonania co najmniej 1 kilometra w stosunku do ewentualnego zjazdu z ul. A. Takie uwarunkowania miałyby – zdaniem skarżących – wpływać negatywnie nie tylko na ich interesy (np. poprzez utratę dochodu z najmu na skutek rezygnacji najemców), ale także na interes społeczny wynikający z trudności w sprawnym docieraniu na posesję służb porządkowych. Organ odwoławczy uznał, że powyższe stanowisko jest wyrazem subiektywnego przekonania stron, że istniejąca opcja dojazdu jest dla nich mniej korzystna od wnioskowanej, natomiast nie stanowi sytuacji wyjątkowej, która pozwalałaby na odstępstwo od zakazu zlokalizowania nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 713. Rzecz w tym, o czym już była mowa, że adekwatne w sprawie przepisy nie stanowią o żadnej wyjątkowej sytuacji uzasadniającej wydanie zgody na lokalizację zjazdów zwykłych, podobnie jak nie wskazują samodzielnej przesłanki negatywnej dla takiej lokalizacji w postaci istnienia innej opcji skomunikowania danej nieruchomości, lecz uzależniają taką lokalizację wyłącznie od wykazania powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zresztą, trzymając się retoryki zaprezentowanej przez organy administracji, można by nią uzasadnić odmowę lokalizacji każdego zjazdu, jeśli tylko do danej nieruchomości prowadziłby nawet bardzo odległy dojazd, niezależnie od jego warunków i faktycznej dostępności. Organy administracji winne były zatem odnieść się rzeczowo do racji stron, by następnie skonfrontować je z kwestiami bezpieczeństwa, tymczasem racje te de facto zlekceważyły i uznały za nieistotne przy jednoczesnym braku należytego wykazania, że rozstrzygnięcie odmowne podyktowane było obiektywnymi przesłankami związanymi z ochroną bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przechodząc do dalszych rozważań, należy nieco szerzej odnieść się do niedostatków postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wypada zauważyć, że w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jest protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej 28 września 2023 r. Biorąc pod uwagę, że organy odmówiły udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, powołując się m.in. na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, należałoby się spodziewać, że wspomniany dokument będzie zawierał informacje wskazujące na występowanie czynników zwiększających ryzyko wystąpienia zagrożeń w powyższym zakresie. Tymczasem z tego dokumentu nic takiego nie wynika. Co więcej, w zasadniczym dla tej kwestii elemencie protokołu, tj. w rubryce nr 2 "Wpływ lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu na drodze", sporządzający go nie zamieścił żadnej uwagi, która wskazywałaby na występowanie okoliczności mających taki wpływ, w szczególności negatywny. Rubryka ta pozostała zupełnie pusta. Można by zatem rozumieć, że skoro żadne z orzekających w sprawie organów nie dostrzegły w powyższym nieprawidłowości, to jest to równoznaczne z niestwierdzeniem, aby w miejscu przeprowadzonej wizji występowały jakiekolwiek istotne czynniki mogące negatywnie oddziaływać na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

W świetle takiej treści ww. protokołu trudno zrozumieć logikę wywodu organów, opierającą się na kurczowym dowodzeniu, że zasadniczym i wystarczającym argumentem świadczącym o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest natężenie tego ruchu. Odnosząc się do powołanego w kontrolowanych decyzjach obu instancji pomiaru natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, w przebiegu której miałby powstać projektowany zjazd, sąd zauważa, że rezultaty takiego pomiaru mogą stanowić ważny element wskazujący na zwiększone zagrożenie dla ruchu drogowego w obrębie danej drogi publicznej, ale w warunkach niniejszej sprawy zarówno Zarząd Województwa, jak i SKO w Łodzi dość pobieżnie podeszły do powoływanej w uzasadnieniach swoich decyzji danej. Pomiary takie powinny być bowiem miarodajne i aktualne, a przy tym ich rezultaty powinny zostać przedstawione na tle informacji świadczących, że przy wynikającym z nich natężeniu ruchu faktycznie dochodzi do zwiększenia różnego rodzaju zagrożeń. Jest bowiem truizmem stwierdzenie, że duży ruch generuje też większe niebezpieczeństwo. Tyle, że tą drogą należałoby z zasady w ogóle wyeliminować możliwość lokalizowania zjazdów z wszelkich dróg publicznych, wszak każdy ruch generuje jakieś niebezpieczeństwo. Z tego względu dane dotyczące natężenia ruchu na odcinku drogi wojewódzkiej nr 713 powinny zostać poszerzone o dodatkowe informacje, dotyczące m.in. tego, czy w tym rejonie, przy tym natężeniu występują lub występowały określone zdarzenia drogowe, a jeśli tak, to ile i jakiego rodzaju. Dopiero komplet takich informacji stwarza realne podstawy do formułowania twierdzeń o rzeczywistym charakterze ruchu drogowego na danym odcinku drogi publicznej, występujących tam niebezpieczeństwach i ewentualnych ryzykach oraz wadze ich zwiększenia w razie lokalizacji z danej drogi zjazdu indywidualnego. Dokumentów, które ten rodzaj wiedzy by dostarczały, organy nie zgromadziły, co świadczy o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, a więc o naruszeniu art. 7, 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba oddać rację SKO w Łodzi, że dane odnoszące się do natężenia ruchy zbierane są w ramach przedsięwzięcia pn. Generalny Pomiar Ruchu w cyklach pięcioletnich, ale nie oznacza to, że nie podlegają one ocenie organów administracji co do aktualności i adekwatności, zwłaszcza wraz z ich starzeniem się. Na taką ocenę może przecież wpływać nawet powszechnie dostępna (notoryjna) wiedza o zmianach w układzie komunikacyjnym danej drogi, której skutkiem mogło być zwiększenie czy zmniejszenie jej przepustowości. Niezależnie od tego, dane, na które powołują się organy powinny być podane za stosownym dokumentem, włączonym do akt postępowania, skoro jego treść stanowi podstawę zasadniczych dla sprawy ustaleń, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nadto sąd zauważa, że z takiego dokumentu powinno wprost wynikać, że zbadane natężenie ruchu odnosi się faktycznie do odcinka przylegającego do określonej działki. W niniejszej sprawie tego zabrakło, a oświadczenia organów w tym zakresie, wobec braku należytego materiału źródłowego, są gołosłowne. Nie może być to jedynie twierdzeniem, czy zapewnieniem organu, lecz musi znajdować wyraźne oficjalne potwierdzenie w aktach, w tym sensie, że jeśli nawet badano natężenie ruchu na kilku odcinkach określonej drogi, to z właściwego dokumentu musi wynikać, że chodzi o odcinki znajdujące się w bezpośrednim lub nieodległym sąsiedztwie danej nieruchomości. Pomiary dokonane na odcinkach znajdujących się w dalszej odległości od miejsca wskazanego we wniosku lokalizacyjnym mogą być bowiem nieadekwatne, choćby z uwagi na to, że w przebiegu danej drogi mogą znajdować się zjazdy, wjazdy czy skrzyżowania, z których napływ bądź odpływ pojazdów może wpływać zarówno in plus, jak i in minus na ocenę realnego natężenia ruchu drogowego.

W świetle powyższych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wnioski zarówno zakwestionowanej skargą decyzji organu odwoławczego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie znajdują podstaw w zgromadzonym, nad wyraz skąpym i poddanym pobieżnej analizie, materiale dowodowym, co czyni sporne rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesnymi. Zdaniem sądu ocena dowodów nie miała nadto charakteru swobodnej, tj. zgodnej z art. 80 k.p.a., lecz miała charakter arbitralnej spekulacji na temat rzekomych zagrożeń dla bezpieczeństwa komunikacyjnego i ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu, bez uzasadnienia formułowanych w ten sposób twierdzeń stosownymi danymi, które wskazywałyby na rzeczywiste zagrożenia w tym zakresie. Ponadto skupiła się na dowodzeniu słuszności przesłanki odmownej w postaci "innego skomunikowania działki", choć formalnie przepisy prawa takowej nie przewidują. Uzasadnienia poddanych kontroli decyzji nie odpowiadają przy tym wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawierają należytego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które miałyby stać za negatywnym dla strony rozstrzygnięciem.

W świetle powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się kwota 200 złotych tytułem uiszczonego przez strony solidarnie wpisu od skargi, a także wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej w kwocie 480 złotych powiększone o opłatę skarbową w wysokości 34 złotych od udzielonych pełnomocnictw.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę rozważania sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu, w szczególności zaś przeprowadzi w szerszym zakresie postępowanie wyjaśniające obejmujące przeprowadzenie niezbędnych dowodów pozwalających na ustaleniu rzeczywistego istnienia zagrożeń dla bezpieczeństwa i ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu oraz ewentualnej skali takich zagrożeń, tj. dowody pozwalające na uzyskanie informacji obejmujących w szczególności nie tylko informację o natężeniu ruchu na przedmiotowej drodze wojewódzkiej, ze wskazaniem konkretnie, na jakich odcinkach drogi prowadzony był pomiar i wykazaniem, że faktycznie był on przeprowadzony w bliskiej odległości od działki skarżących, ale także informacji dotyczących ewentualnych zdarzeń drogowych w okolicy planowanego zjazdu. Mając na uwadze rezultaty wizji przeprowadzonej 28 września 2023 r. organ powinien wypowiedzieć się jednoznacznie, co do wartości dowodowej sporządzonego w jej toku protokołu, w szczególności zaś dać jasny wyraz temu, czy w rejonie planowanego zjazdu układ drogowy oraz ewentualnie inne dodatkowe czynniki (widoczność, obecność budynków użyteczności publicznej, zwłaszcza szkół czy przedszkoli) mają wpływ – tudzież go nie mają – na bezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Dopiero zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy organ ponownie zbada i oceni możliwość zlokalizowania zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących, wydając w tym zakresie stosowną decyzję, którą wyczerpująco uzasadni.

d.cz.