Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2635/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: arrt.174 pkt 1 i 2, art.183 par.1 i 2, art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1 ust.1 i 2, art.25 ust.1, art.27 ust.1, art.41 ust.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Piotr Paszkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3428/21 w sprawie ze skargi M.D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.D. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 3428/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej określana jako "p.p.s.a."), oddalił skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku podniesiono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.; dalej jako "u.o.P."), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest tzw. decyzją uznaniową. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, sprowadzający się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, stwierdzenia czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza oceną Sądu pozostaje celowość czy słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył także, że przesłanka przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. jest zwrotem szacunkowym, rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w indywidualnej sprawie. Odwołanie się do ważnego interesu służby wymaga, by właściwy organ Policji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy dotyczącej konkretnego funkcjonariusza i ocenił, czy zdarzenia związane z jego służbą, negatywnie kwalifikowane w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności faktyczne, jakie w indywidualnej sprawie powinny być brane pod uwagę przy ocenie "ważnego interesu służby", należy rozważać z uwzględnieniem art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń (art. 1 ust. 2 pkt 3 ab initio), a także wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). Jak wskazał Sąd meriti zasadnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, z uwagi na zakres zadań realizowanych przez Policję, że służbę może w niej pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, co wprost wynika z art. 25 ust 1 u.o.P. Podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne naraża zatem dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Zaznaczone zostało, że policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna takich zachowań, ani ich ewentualne źródło w relacjach rodzinnych, czy osobistych. Samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostawaniem w służbie. Podkreślone przy tym zostało, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pozostaje zatem bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawie nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, iż w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z 25 maja 2021 r. skarżącej był przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa z art. 193 k.k. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przestępstwo to jest przestępstwem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego, a przedmiotem ochrony jest prawo człowieka do spokojnego zamieszkiwania, wolnego od zakłóceń przez osoby niepożądane. W dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 19 lipca 2021 r. śledztwo było zamknięte, a prokurator sporządził i wniósł akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w O. Nadto zaznaczono, że organ odwoławczy wziął pod uwagę charakter zarzucanego skarżącej przestępstwa, zauważając w szczególności, że jest to przestępstwo umyślne i wskazując, jakie dobra są przedmiotem ochrony w jego przypadku i odniósł te ustalenia do zadań formacji, w której skarżąca pełniła służbę i wymagań stawianych w związku z tym funkcjonariuszom tej formacji. Następnie Sąd meriti wyjaśnił, że do podstawowych zadań Policji należy w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców. Organ właściwy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie jest uprawniony do badania, czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego, ani jakie były jego okoliczności. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, że za prawidłowe należy uznać oparcie się przez rozstrzygające w sprawie organy na informacjach Prokuratury Rejonowej w O. dotyczących postawienia skarżącej zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, gdzie przedmiotem ochrony jest prawo człowieka do spokojnego zamieszkiwania, wolnego od zakłóceń przez osoby niepożądane. Jako zasadne należało ocenić odstąpienie przez organy właściwe w sprawie zwolnienia ze służby od samodzielnej oceny okoliczności, w których skarżąca miała dopuścić się zarzucanego jej czynu, w szczególności zaś odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony. Ustalenia w tym zakresie nie wpłynęłyby w jakikolwiek sposób na udowodniony w sprawie fakt, że skarżącej postawiono zarzut popełnienia przestępstwa stypizowanego w art. 193 k.k., który chroni prawo jednostki do decydowania o tym, kto może przebywać w miejscach, w których jednostka ta jest gospodarzem - zatem prawo, do którego egzekwowania (m.in.) powołana jest formacja, w której skarżąca pełniła służbę - co samo w sobie pozbawiło ją przymiotu nieposzlakowanej opinii. Podstawą wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nie był bowiem fakt popełnienia przestępstwa, a fakt postawienia zarzutu jego popełnienia. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa, czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem. Skarżąca jako policjantka była zobowiązana do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sama została podejrzana o popełnienie przestępstwa. Musiała zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niej sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nią stosunku służbowego.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy rozstrzygające w sprawie w sposób dostateczny wykazały, iż z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego. Nie można im skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. W toku postępowania zasięgnięto opinii zakładowej organizacji związkowej wskazanej przez skarżącą. Jakkolwiek wskazana organizacja stwierdziła, że materiał w prowadzonym postępowaniu wskazuje na winę funkcjonariuszki, to z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy życia prywatnego, a wymieniona nie przyznaje się do stawianych zarzutów, zwolnienie ze służby uznała za przedwczesne. Kontrola zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 19 lipca 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z 25 maja 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania lub naruszeniem prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowo zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy doprowadził do trafnego wniosku, że ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji odstąpienie od jego uchylenia, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji, co było konsekwencją stanowiska jakoby już sam fakt skierowania aktu oskarżenia przeciwko skarżącej przesądzał o konieczności jej zwolnienia, w sytuacji gdy po pierwsze w przypadku skarżącej nie zachodzą okoliczności uzasadniające wniosek organu jakoby skarżąca nie spełniała przesłanki nieposzlakowanej opinii i nieskazitelności charakteru, a po drugie samo skierowanie aktu oskarżenia jest niewystarczające dla zastosowania w/w przepisu, który wymaga pogłębionej oceny sytuacji konkretnego funkcjonariusza również w kontekście treści postawionego zarzutu, a także z punktu widzenia zasady domniemania niewinności, zaś do dnia dzisiejszego skarżąca nie została uznana prawomocnie winną popełnienia przestępstwa.

W oparciu o tak skonstruowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że u podstaw stanowiska Sądu pierwszej instancji legło przekonanie, że z chwilą skierowania aktu oskarżenia przeciwko skarżącej automatycznie utraciła ona wszystkie przymioty konieczne do pozostania w szeregach formacji służącej społeczeństwu i już nie cieszy się ona nieposzlakowaną opinią. Nie sposób zgodzić się ze sposobem rozumowania Sądu pierwszej instancji, iż samo wniesienie aktu oskarżenia stanowi przesłankę wystarczająca dla uznania, że zaistniały podstawy do wydalenia skarżącej ze służby. Zaznaczone zostało, iż prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy nie zdefiniowano przywołanego określenia ważnego interesu służby, nie zawarto również żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. W rezultacie istnienie przesłanki ważnego interesu służby każdorazowo powinno być rozważane na tle konkretnego stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe.

Podkreślone także zostało, że nie sposób w ślad za Sądem pierwszej instancji przyjąć, iż sam fakt skierowania przeciwko skarżącej aktu oskarżenia automatycznie eliminuje ją z szeregów formacji. Gdyby celem i założeniem ustawodawcy było usuwanie z Policji każdego funkcjonariusza, przeciwko któremu skierowano by akt oskarżenia, wówczas treść przepisu odnosiłaby się konkretnie do tej okoliczności, a nie bazowała na ogólnym pojęciu ważnego interesu służby. Skierowanie aktu oskarżenia nie przesądza automatycznie o możliwości zwolnienia funkcjonariusza, a także wymaga weryfikacji okoliczności, od których badania organ odstąpił, niezależnie od tego, iż pogląd taki rażąco narusza zasadę domniemania niewinności. Weryfikacja okoliczności towarzyszących zdarzeniu i przedstawieniu zarzutów, ocena samego wydarzenia, ocena wagi stawianych zarzutów, wydaje się w tym przypadku konieczna dla prawidłowej weryfikacji czy faktycznie w przypadku skarżącej, skierowanie aktu oskarżenia do sądu, uzasadnia jej zwolnienie. Zaznaczone w tym zakresie zostało, że akt oskarżenia przeciwko skarżącej został skierowany na skutek działań jej byłego partnera. Konsekwencje w postaci zwolnienia, utraty pracy i prowadzone postępowanie karne wiążą się wyłącznie z kłótnią byłych partnerów i jednorazową, incydentalną obecnością skarżącej w domu, gdzie przybyła, aby odebrać rower syna. W tym konkretnym przypadku, sytuacja i samo zdarzenie wydają się tak błahe, że zarówno skierowanie aktu oskarżenia, jak i pozbawienie skarżącej pracy jawi się jako działanie zbyt daleko idące i nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Stosownie natomiast do art. 25 u.o.P. służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W interesie służby, a więc w interesie społecznym leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby w pełni spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy. Instytucja, jaką jest Policja, ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobro chronione przez prawo. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Odnosi się to zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. Podkreślone zostało, że funkcjonariusze Policji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Zaznaczono, że brak stosownych działań wobec policjanta, któremu przedstawiono zarzut w postępowaniu karnym z art. 193 k.k., mógłby mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyjałby budowaniu autorytetu omawianej formacji, zwłaszcza w oczach samych funkcjonariuszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i w konsekwencji odstąpienie od jego uchylenia, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Oceniając tak skonstruowany zarzut, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11 oraz dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1843/22, dostępne w CBOSA). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest ugruntowany pogląd, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 u.o.P., należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym.

Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżąca. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii", znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej.

Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 u.o.P. może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką służby w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim prawa przestrzegać. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 u.o.P.). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iżby miały łamać prawo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też jednolicie, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Pozostawanie zatem w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Zdaniem NSA przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy obu instancji wystarczająco wykazana i prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie niesporną jest okoliczność, że Prokuratura Rejonowa w O. prowadziła przeciwko policjantce postępowanie karne o sygn. akt [...], w toku którego 31 marca 2021 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w O. wydał wobec wymienionej postanowienie o przedstawieniu zarzutów, a 19 kwietnia 2021 r. ogłosił jej zarzut o to, że "w dniu [...] r. w O. przy ul. J. wdarła się na teren prywatnej posesji, a następnie do domu jednorodzinnego i pomimo wielokrotnych wezwań osoby uprawnionej do opuszczenia powyższego domu miejsca tego nie opuściła, tj. o przestępstwo z art. 193 k.k.". Niesporne jest także, iż ostatecznie postępowania prowadzone przeciwko skarżącej wyrokiem Sądu Okręgowego w O. VII Wydział Karno-Odwoławczy z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt [...], zostało umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. wobec stwierdzenia, iż społeczna szkodliwość czynu jest znikoma. Zatem wyłączną przesłanką umorzenia prowadzonych wobec funkcjonariuszki postępowania karnego było ustalenie znikomej społecznie szkodliwości czynu. Biorąc pod uwagę podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 1 § 2 Kodeksu karnego oraz art. 17 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania karnego, stwierdzić należy, iż Sąd karny nie negował zaistnienia samego czynu oraz tego, że działanie skarżącej było nieuprawnione i stanowiło przekroczenie uprawnień.

Odnosząc się do powyższego, godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że przez znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu, jako przesłankę procesową przewidzianą w art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k., należy rozumieć sytuację, gdy czyn w znaczeniu prawa karnego materialnego miał wprawdzie miejsce w rzeczywistości, wyczerpywał znamiona typu czynu zabronionego określone w przepisach Kodeksu karnego lub przepisach pozakodeksowych, ale jego stopień społecznej szkodliwości był znikomy i dlatego nie można było ocenić go jako czyn przestępny. Stwierdzenie znikomej społecznej szkodliwości czynu powoduje wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania karnego. Oznacza to wprawdzie, że czyn nie stanowi przestępstwa, ale ustawodawca uznaje, że z uwagi na popełnienie czynu zabronionego z wypełnieniem wszystkich jego znamion, sprawca nie może być uniewinniony. Tym samym umorzenie postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. oznacza, że skarżąca nie została za opisany czyn ukarana, nie przekreśla to jednak stwierdzenia, że takie zachowanie skarżącej miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6841/21, dostępny w CBOSA).

Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że czyn jest całkowicie społecznie nieszkodliwy, istnieje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k., jako że zgodnie z art. 1 § 3 k.k. taki czyn nie stanowi przestępstwa (wyrok SN z 25 stycznia 2000 r., sygn. akt WKN 45/99, OSNKW 2000/5–6, s. 47). W art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. natomiast ustawodawca odrębnie wymienia jako przesłankę procesową znikomą społeczną szkodliwość czynu, pomimo klauzuli ogólnej zastosowanej w pkt 2 wskazanego przepisu. Okolicznością uzasadniającą taki zabieg ma być konieczność oddzielenia tej przesłanki od pozostałych powodujących nieprzestępność czynu, gdyż jako jedyna nie powoduje uniewinnienia na etapie postępowania sądowego (W. Daszkiewicz, Przestępność czynu jako przesłanka procesu (Uwagi w związku z projektem k.p.k.), PiP 1968, z. 12, s. 965). Co istotne, umorzenie postępowania w związku ze znikomą społeczną szkodliwością czynu nie wyklucza stosowania wobec sprawcy innych dolegliwości. Takiego oskarżonego można obciążyć kosztami zastępstwa adwokackiego poniesionymi przez oskarżyciela posiłkowego czy prywatnego. Ponadto w stosunku do takiego sprawcy możliwe jest orzeczenie przepadku przedmiotów tytułem środka zabezpieczającego, a jeżeli ujawnią się przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej – przekazanie sprawy na stosowną drogę (wyrok SN z 5 października1993 r., sygn. akt II KRN 169/93, OSNKW 1994/1–2, poz. 10; Świecki Dariusz (red.), Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2024, komentarz do art. 17, teza 22).

Stwierdzenie znikomej społecznej szkodliwości czynu powoduje wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania karnego. Oznacza to wprawdzie, że czyn nie stanowi przestępstwa (art. 1 § 2 k.k.), ale ustawodawca uznaje, że z uwagi na popełnienie czynu zabronionego z wypełnieniem wszystkich jego znamion, sprawca nie może być uniewinniony, choćby znikomą szkodliwość ustalono dopiero w trakcie przewodu sądowego. Oczywiście znikomość szkodliwości społecznej czynu może być powodem wydania wyroku umarzającego, jedynie gdy czyn sprawcy zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym wypełnia znamiona czynu zabronionego przez ustawę, a tylko ze względu na znikomą szkodliwość nie stanowi przestępstwa - art. 1 § 2 k.k. (Stefański Ryszard A. (red.), Zabłocki Stanisław (red.), Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz do art. 1-166, opublikowano: WKP 2017, komentarz do art. 17, teza 55).

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżąca utraciła przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nią stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. Umorzenie postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. oznacza, że skarżąca nie została za opisany czyn ukarana, nie przekreśla to jednak stwierdzenia, że takie zachowanie skarżącej miało miejsce i nie wyklucza stosowania wobec sprawcy innych dolegliwości, jak to powyżej wykazano. Samo zachowanie skarżącej nie może też zostać ocenione jako błahe, drobne naruszenie porządku prawnego. Naruszenie miru domowego z woli ustawodawcy zostało zakwalifikowane jako występek a nie wykroczenie. Nie ma przy tym znaczenia, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że zachowanie skarżącej miało źródło w konflikcie rodzinnym (osobistym), pozostającym poza społecznym zainteresowaniem. Zachowania skarżącej nie można z całą pewnością ocenić jako dbałości o społeczny wizerunek Policji jako formacji. Nie jest to też działanie służące budowaniu zaufania do Policji, wręcz przeciwnie stanowi ono naruszenie zobowiązania do godnego zachowania funkcjonariusza w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącej nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 710/17).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.