Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1775/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 § 3 i § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 337/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 337/22 po rozpoznaniu skargi A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego w punkcie 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. z 4 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 28 kwietnia 1960 r. nr GT-III-II/6/W/101/60 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. [1] uprzednio uregulowanej w księdze wieczystej "[A] Nr [2]", rej. hip. [3] – w części, tj. w stosunku do działki oznaczonej nr. [4], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. w piśmie z 4 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu: 10 stycznia 2019 r.) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr GT-III-II-6/W/101/60 z 28 kwietnia 1960 r. w części, tj. w stosunku do działki oznaczonej nr. [4]. Następnie, w piśmie 23 kwietnia 2021 r., pełnomocnik A. A. zgłosił do udziału w postępowaniu B. B., C. C., D. D. oraz E. E. (jedynego spadkobiercę F. F.).

Skarżący w piśmie z 28 marca 2022 r. wystąpili do organu z ponagleniem.

A. A., B. B., C. C., D. D. oraz E. E. w dniu 5 września 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 28 kwietnia 1960 r. nr GT-III-II-6/W/101/60 w części odnoszącej się do nieruchomości położonej przy ul. [1], oznaczonej "[A] Nr [2]", rej. hip. [3], oznaczonej nr. [4]. Wskazali, że od czasu przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednej z następczyń prawnych dawnych właścicieli F. F., co zostało dokonane przy piśmie z 20 kwietnia 2021 r., organ nie podejmował czynności w sprawie. W piśmie z 22 marca 2022 r. (doręczonym 28 marca 2022 r.), organ poinformował skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zarzut skargi dotyczący niezakończenia postępowania nadzorczego wynika z błędnego rozumienia skutków wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.". Skutkiem wejścia w życie tego przepisu była nie "następcza bezprzedmiotowość" postępowań spełniających zawarte w nim przesłanki, ale ich umorzenie z mocy prawa, stanowiące ich zakończenie "na równi z wydaniem prawomocnych decyzji". Umorzenie postępowania na mocy tego przepisu miało charakter jednorazowy, to jest doszło do niego w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie K.p.a. Minister wskazał, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przewiduje odmienną niż art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przesłankę umorzenia postępowania.

Minister podkreślił, że konsekwencją wejścia w życie ustawy o zmianie K.p.a. była konieczność weryfikacji przez organ nadzoru, czy w odniesieniu do prowadzonych przez niego postępowań zaistniała przesłanka wskazana w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku takiej weryfikacji organ miał możliwość dalszego prowadzenia postępowań. W przeciwnym wypadku, organ zobowiązany był traktować postępowania jako zakończone, ponieważ umorzenie postępowania z mocy prawa skutkowało zakończeniem postępowania w sprawie na równi z wydaniem prawomocnej decyzji. Z faktu dokonywania przez organ powyższych ustaleń nie wynikał jednak obowiązek wydania decyzji. W ocenie Ministra, "nie każda sytuacja w której organ dokonuje jakichkolwiek ustaleń stanowi postępowanie administracyjne, które musi zostać zakończone poprzez wydanie decyzji". Żaden z przepisów ustawy o zmianie K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Nie ma też możliwości zastosowania analogii z przepisu prawa.

Ponadto, w opinii Ministra, pismo organu z 22 marca 2022 r. nie może być traktowane jako odpowiednik decyzji administracyjnej, ponieważ intencją organu nie było rozstrzyganie w drodze decyzji o spełnieniu przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. Po zakończeniu postępowania strony nie pozostały jednak bez ochrony prawnej, ponieważ miały możliwość złożenia skargi na bezczynność organu. Sąd administracyjny w ramach prowadzonego postępowania ze skargi na bezczynność ma możliwość oceny wystąpienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. na podstawie stanowiska wyrażonego w piśmie z 22 marca 2022 r. oraz akt sprawy. Zdaniem Ministra, w przypadku gdy przed wniesieniem skargi na bezczynność postępowanie zostało zakończone, sąd administracyjny nie może uznać, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności i zobowiązać go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Minister uznał również za nieuzasadnione żądanie wymierzenia grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Ministra, taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest częściowo zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Rozwoju i Technologii nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 kwietnia 1960 r. nr GT-III-II-6/W/101/60 we wskazanej wyżej części, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie K.p.a., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ustawy o zmianie K.p.a., następuje z mocy prawa, to organ musi każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Samo przeświadczenie organu, że zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie postępowania, czemu organ dał wyraz przez wysłanie do skarżących pisma informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu I instancji niewystarczające.

Jak podkreślił Sąd I instancji, strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie K.p.a., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu, a jeżeli się z nim nie zgadza, prawo do sądowej kontroli takiego aktu.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że Minister Rozwoju i Technologii nie zakończył sprawy, nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rozwoju i Technologii procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. Sąd I instancji opisał podejmowane przez Ministra czynności i podkreślił, że od czerwca 2019 r. do marca 2022 r. nie podejmował on żadnych czynności w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie zaistniały za to uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny, jak też przyznania skarżącym sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w zakresie punktów 1, 2 i 4, oraz zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., polegającą na uznaniu, że:

1. umorzenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty; zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie o zmianie K.p.a., jak i samym Kodeksie postępowania administracyjnego, do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;

2. wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba oceny zaistnienia przesłanek umorzeniowych w danej sprawie przez sąd, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy; organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:

1. wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w części dotyczącej nieruchomości warszawskiej stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a więc zostało zakończone z dniem 16 września 2021 r., o czym organ poinformował w piśmie z 22 marca 2022 r.;

2. uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:

1. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., co oznacza że w dacie orzekania przez Sądu I instancji, postępowanie było już zakończone;

2. niezasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez:

1. brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wskazania przepisów, na których się oparł;

2. sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia kluczowej dla sprawy oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa, a która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej;

5. art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. przez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena została dokonana z pomięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, toczące się postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. bez konieczności jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności bez potrzeby wydania decyzji, na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. O umorzeniu postępowania organ poinformował strony w piśmie z 22 marca 2022 r., zgodnie z ogólną zasadą informowania wynikającą z art. 9 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że umorzenie postępowania z mocy prawa skutkuje zakończeniem postępowania "na równi z wydaniem w sprawie decyzji prawomocnej", a ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych, służących do zanegowania skutku umorzenia postępowania. W sprawie nie znajduje też zastosowania przepis art. 158 § 1 K.p.a., ani przepisy o milczącym załatwieniu sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dokonanie merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, który zainicjował postępowanie, nie jest już możliwe. Tymczasem, Sąd I instancji zobowiązał organ w punkcie I. zaskarżonego wyroku do rozpatrzenia tego wniosku. W ocenie Sądu I instancji, pomimo przepisu art. 2 ust. 2 o zmianie K.p.a., przedmiotowe postępowanie pozostaje w toku i może zostać zakończone jedynie przez wydanie decyzji. Tymczasem, wydanie decyzji jest niedopuszczalne. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ze względu na lakoniczność uzasadnienia wyroku, interpretacja stanowiska zajętego przez Sąd I instancji jest znacznie utrudniona. W szczególności, "Sąd zaniechał dostatecznego wyjaśnienia i jasnego sformułowania jaki przepis miałby być podstawą wydanie decyzji w sprawie.".

W ocenie organu, obowiązek wydania decyzji odnoszącej się do przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa może wynikać jedynie z przepisu prawa, a takiego przepisu nie można wskazać. Nie ma również możliwości "zastosowania analogii z przepisu prawa". Wydanie przez organ decyzji przy jednoczesnym braku przepisu umożliwiającego wydanie takiej decyzji skutkuje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważnością decyzji.

Jak podkreślił organ, zarówno w piśmie z 22 marca 2022 r., jak i w odpowiedzi na skargę, Minister zajął stanowisko w sprawie. Ustalenia Ministra dotyczące przesłanek warunkujących umorzenie postępowania w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. powinny zostać zbadane przez Sąd w ramach analizy sprawy. Sąd I instancji nie zbadał jednak całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, naruszając art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, a organ pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do oceny Sądu I instancji, że dopuszczenie się przez organ bezczynności miało charakter rażącego naruszenia prawa, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że taka ocena jest "nieadekwatna do stopnia zawinienia i zapadła z pomięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn usprawiedliwiających bezczynność organu, które miały wpływ na długość postępowania". W sprawie, poza "relatywnie długim okresem trwania postępowania", zdaniem organu nie zachodzą okoliczności prowadzące do uznania, że naruszenie miało charakter rażący. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w jego rozpoznaniu. Inne czynniki nie zostały należycie uwzględnione przez Sąd. Organ wskazał też na "wysoce skomplikowany charakter spraw dekretowych i odszkodowawczych oraz wielość niezbędnych do podjęcia czynności".

A. A., B. B., C. C., D. D. i E. E. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych oraz oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Podtrzymali dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, uznając wydane przez Sąd I instancji orzeczenie za w pełni odpowiadające prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła podlegać uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 22 marca 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 28 kwietnia 1960 r. nr GT-III-II/6/W/101/60 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. [1], uprzednio uregulowanej w księdze wieczystej "[A] Nr [2]", rej. hip. [3] – w części, tj. w stosunku do działki oznaczonej nr. [4]. W dacie orzekania przez Sąd I instancji (30 stycznia 2023 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W związku z tym, zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżących z 20 października 2020 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminach wyznaczonych w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. należało uznać za niezasadne.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podał, że zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 28 kwietnia 1960 r., nr GT-III-II/6/W/101/60, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd stwierdził przede wszystkim, że choć umorzenie postępowania następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Sąd uznał, że organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania, a w sprawie kontrolowanej to nie nastąpiło. W ocenie Sądu, samo przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do strony pisma informującego o zakończeniu postępowania (pismo z 22 marca 2022 r.), jest niewystarczające. Sąd I instancji podkreślił, że powinna istnieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno też wynika dlaczego – zdaniem Sądu I instancji – Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co prowadziło do sformułowania oceny o rozpoznaniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał mianowicie, że organ od 10 stycznia 2019 r., tj. od daty wpływu przedmiotowego wniosku pierwsze czynności w sprawie mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonał 7 lutego 2019 r. Kolejno w piśmie z 11 czerwca 2019 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po F. F. oraz wskazanie adresów wszystkich spadkobierców. W piśmie, które wpłynęło do organu 19 sierpnia 2019 r., pełnomocnik A. A. poinformował organ, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po F. F. toczy się w Republice Federalnej Niemiec. Następnie kolejnym pismem z 23 kwietnia 2021 r. pełnomocnik A. A. zgłosił do udziału w prowadzonym postępowaniu B. B., C. C., D. D. oraz E. E. (jedynego spadkobiercę F. F.). Organ w piśmie z 22 marca 2022 r. poinformował pełnomocnika Skarżących, że postępowanie z przedmiotowego wniosku uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Sąd I instancji, dokonując oceny podanych okoliczności, wskazał, że organ od czerwca 2019 r. do marca 2022 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie.

Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W ocenie składu orzekającego, ocena postępowania Ministra, dokonana przez Sąd Wojewódzki, a sprowadzająca się do przyjęcia, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała w tym przypadku charakter rażący, nie budzi zatem zastrzeżeń. W szczególności o powyższym świadczy fakt, że mimo tego, że organ uzyskał dane spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości w kwietniu 2021 r., to przez blisko rok nie podejmował żadnych czynności w sprawie, aż do wydania pisma z 22 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania. Ponadto, organ nie zawiesił postępowania w związku z koniecznością ustalenia kręgu osób, którym przysługiwał w tym postępowaniu status strony, a więc z ustaleniem danych o znaczeniu podstawowym, co – zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. - pozwoliłoby nie wliczać tego okresu do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 – 3 K.p.a. Skoro więc wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w styczniu 2019 r. i od 23 kwietnia 2021 r. organ dysponował danymi ustalonych spadkobierców, a dalsze czynności podjął dopiero po upływie roku, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonania niewłaściwej oceny w zakresie charakteru bezczynności przez zakwalifikowanie jej jako rażąco naruszającej prawo. Na taką ocenę rzutował zwłaszcza zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. Ponadto organ nie informował stron o w trybie art. 36 K.p.a. o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ powinien więc rozwiązywać we własnym zakresie. Okoliczności te nie mogą bowiem zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 35 § 3 i 5 K.p.a.

Jak wynika zatem z powyższego, akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki treści, zawartych w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 22 marca 2022 r., nie wpływał na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).