Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1033/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 250
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno – opiekuńczym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. N.-K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] o odmowie częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. przy ul. [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku odmówił częściowego zwolnienia A. L. z opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. przy ul. [...] (dalej jako: "Centrum"). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 8, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 930, dalej jako: "u.p.s.").

A. L. złożył odwołanie podnosząc, że kwestionowana decyzja, jak i poprzednie, zawierają nieprawdziwe informacje dotyczące jego wydatków, o których pisał w poprzednich pismach tj. wydatków związanych z zakupem środków czystości, chemii gospodarczej, doładowania telefonu, artykułów piśmiennych, spożywczych, tj. herbata, cukier, sól, pieprz, owoce itp. Informacje dotyczące sytuacji finansowej odwołującego znacząco rozmijają się z rzeczywistością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...], ustalił dla A. L. opłatę za jego pobyt w Centrum w wysokości 70% dochodu z 2014 roku, tj. 834,83 zł. A. L. przyjęty został do domu pomocy społecznej w dniu [...] marca 2015 roku. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej od dnia 1 marca 2015 roku spowodowaną otrzymaniem dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 208,17 zł, decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] ustalono opłatę w wysokości 70% dochodu z 2015 roku, tj. 1.000,68 zł.

W dniu 15 lipca 2015 roku do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A.L. o zwolnienie z wnoszenia opłat w wysokości wynikającej z różnicy pomiędzy kwotą przekazywaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a opłatą ustaloną decyzją administracyjną. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] odmówił częściowego zwolnienia odwołującego z opłaty za pobyt w Centrum. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. L., decyzją z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku odmówił częściowego zwolnienia A. L. z opłaty za pobyt w Centrum. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. L., decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...] ponownie uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia odmowy pozwalającego zrozumieć i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku odmówił częściowego zwolnienia A. L. z opłaty za pobyt w Centrum, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] ponownie uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia odmowy pozwalającego zrozumieć i poznać kryteria podjęcia danej decyzji, w szczególności przedstawienia informacji dotyczących trudnej sytuacji ekonomicznej domów pomocy społecznej.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło, że podstawę naliczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi świadczenie rentowe odwołującego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 1.429,54 zł (wysokość świadczenia od marca 2015 roku). W związku ze wzrostem od dnia 1 marca 2016 roku dochodu A. L. o kwotę niższą niż 10% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, brak było podstaw do zmiany decyzji o wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 106 ust. 3b u.p.s.). W związku z tym opłata A.L. za pobyt w Centrum pozostaje na poziomie z 2015 roku i wynosi 1.000,68 zł. Ze świadczenia rentowego dokonywane są potrącenia z powodu egzekucji administracyjnej w kwocie 364,71 zł.

Po wniesieniu opłaty za pobyt oraz po dokonaniu potrąceń komorniczych do dyspozycji odwołującego pozostaje kwota 67,82 zł miesięcznie. W marcu 2016 roku A.L. otrzymał jednorazowy dodatek pieniężny w wysokości 50 zł.

Kwota o zwolnienie z której ubiega się odwołujący wynika z rozbieżności przepisów u.p.s. oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 139 – 141 ustawy o emeryturach i rentach, dokonuje potrącenia ze świadczenia z ZUS w wysokości 65% dochodu i wylicza wielkość potrącenia od innej podstawy, niż wynika to z u.p.s. Zgodnie z przepisami u.p.s. opłata za pobyt wyliczana jest w wysokości 70% dochodu netto, a ZUS wylicza i potrącą według wiążących przepisów ZUS 65% brutto. Z tego powodu powstają zaległości w odpłatności za pobyt, które należy uzupełniać i wpłacać bezpośrednio do kasy Centrum. Różnice są wyższe w przypadku dokonywania potrąceń egzekucyjnych. W przypadku odwołującego różnica ta wynosi 344,21 zł.

Następnie Kolegium cytując treść art. 64 u.p.s. podkreśliło, że decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu. Udzielanie częściowo lub całkowicie zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególnie uzasadniane okoliczności. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłaty zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji.

Z przepisu art. 64 u.p.s. wynika, że podane wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a choroba jest tylko jedną z okoliczności (a nie jedynym kryterium) pozwalających na zastosowanie zwolnienia. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy, ale uprawnienie organu do wydania decyzji o takim charakterze nie zwalnia tegoż organu z obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o przekonującej treści.

Jak dostrzegło Kolegium, z przedstawionych przez Centrum zestawień operacji bezgotówkowych na koncie depozytowym A. L. wynika, iż w 2015 roku regulowane były odpłatności za leki w wysokości: kwiecień - 4,36 zł, maj - 14,94 zł, czerwiec - 11,50 zł, lipiec - 14,36 zł, sierpień - 8,72 zł, wrzesień - 25,46 zł, październik - 25,46 zł, łącznie - 104,80 zł, zatem średnio około 14,97 zł miesięcznie. Natomiast w 2016 roku w okresie od stycznia do marca odwołujący poniósł koszty zakupu leków refundowanych w łącznej wysokości 17,24 zł oraz leków 100% odpłatności w wysokości 8,99 zł, w kwietniu - 3,14 zł, maju - 27,55 zł.

Zdaniem Kolegium, z analizy recept przedstawionych przez A. L. z miesiąca kwietnia, czerwca i lipca 2015 roku, których jak twierdzi nie zrealizował z uwagi na brak środków finansowych wynika, iż stosowanie tychże leków zalecone było doraźnie i nie miało wpływu na poprawę jego stanu zdrowia. Wśród tych leków znalazł się lek stosowany w leczeniu depresji w fazie początkowej (cena od ok. 25 do 29 zł), preparat stosowany w zaparciach (cena od ok. 8 do 9 zł), probiotyk (cena ok. 15 zł), lek wspomagający odporność (cena od ok. 8 do 9 zł) oraz Flegamina (cena od ok. 12 do 13 zł), co potwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia 30 marca 2016 roku. Z analizy leków refundowanych zaleconych na stałe odwołującemu wynika, że ich koszty wynoszą Medopar 125 mg (100 szt. na miesiąc stosowania za kwotę ok. 3,20 zł), Chlorprothixen 50 mg (50 szt. na ok. 1,5 miesiąca stosowania za cenę ok. 5,72 zł, Sertagen 50 mg (28 szt. na 28 dni stosowania za kwotę ok. 3,51 zł), Troskam 15 mg (20 szt. na 20 dni stosowania za cenę ok. 5,13 zł), Antrovent N (200 dawek na 25 dni stosowania za cenę ok. 7,80 zł) i Pulmicort 0,5 mg/2 ml (na ok. 1,5 miesiąca stosowania za cenę ok. 15,80 zł), co potwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia 12 lipca 2016 roku. Jak wskazał organ pierwszej instancji zakładając, iż odwołujący dokonałby zakupu wszystkich leków w jednym miesiącu, ich koszt wynosiłby ok. 41 zł.

Z przedstawionego przez Centrum zestawienia przeprowadzonych operacji bezgotówkowych na koncie depozytowym A.L. z dnia 13 lipca 2016 roku wynika, iż w okresie od 1 stycznia do 13 lipca 2016 roku poniesione koszty zakupu leków wyniosły 54,83 zł.

Z uwagi na fakt, iż art. 64 u.p.s. nie ma charakteru obligatoryjnego, w przypadku ustalenia obiektywnych możliwości wnoszenia opłaty przez osobę zainteresowaną, organowi decyzyjnemu przysługuje prawo odmowy zwolnienia.

Jak podkreśliło Kolegium, Prezydent Miasta Ł. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, w toku przeprowadzonych czynności oraz po uzyskaniu aktualizacji wywiadu środowiskowego ze strony Centrum ustalił brak przesłanek uzasadniających częściowe zwolnienie odwołującego z odpłatności za pobyt w Centrum. Pozostające do dyspozycji odwołującego środki finansowe w wysokości 67,82 zł miesięcznie, zaspokajają jego potrzeby związane z opłaceniem kosztów zakupu leków, które w badanym okresie, średniomiesięcznie wyniosły od ok. 3 do 27,55 zł. Ponadto pozostając mieszkańcem Centrum, odwołujący ma zapewnioną opiekę, wyżywienie oraz miejsce zamieszkania na poziomie obowiązujących standardów.

Z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową [...] domów pomocy społecznej i obowiązek utrzymania tych placówek, z których korzystają osoby znajdujące się w podobnej do odwołującego sytuacji życiowej, nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku mieszkańca dotyczącego częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Centrum. Budżet jednostek nadzorowanych sporządzony został przy zastosowaniu wytycznych wynikających z Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie założeń do projektu budżetu na 2016 roku, gdzie wskazano konieczność utrzymania dyscypliny wydatków bieżących poprzez ograniczenie wydatków średnio do poziomu 95% wydatków z 2015 roku. Wytyczne obowiązujące również w poprzednich latach budżetowych spowodowały powstanie niedoborów w budżecie, na większości realizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zadań. Coroczne dostosowywanie planu budżetu do określonego limitu wskazanego zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. skutkuje zwiększaniem niedoborów oraz powoduje zagrożenie realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Kwota niedoboru w Rozdziale 85202, zadanie nr 2008612 – Publiczne domy pomocy społecznej na dzień 30 czerwca 2016 roku wynosiła 4.756.106 zł. Zwiększające się obciążenie Gminy Ł. kosztami utrzymania domów pomocy społecznej spowodowane jest również spadkiem wysokości otrzymywanej od Wojewody [...] dotacji na mieszkańców przebywających w domach pomocy społecznej na podstawie decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 2004 roku. Na przestrzeni lat 2012 – 2015 nastąpił spadek otrzymywanej dotacji o kwotę 4.404.597 zł.

Uwzględniając możliwość ponoszenia przez odwołującego kosztów związanych z zakupem leków oraz trudną sytuację finansową domów pomocy społecznej Kolegium uznało, że w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające zwolnienie A. L. z opłaty za pobyt w Centrum.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzasadnienie decyzji pierwszo instancyjnej zawiera szczegółowe odniesienie się do sytuacji materialnej wnioskodawcy w badanym okresie w kontekście udowodnionych przez stronę wydatków. Niewątpliwie odwołujący kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, w jego ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna i zasługuje na uwagę i uwzględnienie wniosku. Organ, który zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) musi wszystkie te problemy rozważyć pod kątem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ pierwszej instancji, mimo zrozumienia sytuacji odwołującego – jak podkreślił – nie mógł postępować zgodnie z życzeniem osób zainteresowanych, sprzecznych m.in. z ww. przepisami, na których straży stoi.

Kwestionując powyższą decyzję A. L. skierował do sądu administracyjnego skargę, w której wskazał, iż dotyczy ona zmiany obecnie stosowanego sposobu naliczania odpłatności za pobyt w Centrum i zwrot nadpłaconej kwoty za pobyt za okres od dnia 16 marca 2015 roku do dnia 31 października 2016 roku wraz z odsetkami. Skarżący w motywach skargi wyjaśnił, iż w Centrum przebywa od 16 marca 2015 roku, a jego renta inwalidzka (na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2016 roku) wynosi 1.458,84 zł brutto plus dodatek pielęgnacyjny w kwocie 208,67 zł. Renta jest pomniejszana o zaliczkę na podatek dochodowy, składkę na ubezpieczenie społeczne, a także z tytułu egzekucji komorniczej, z tytułu odpłatności za pobyt w Centrum. Świadczenie do wypłaty wynosi 412,03 zł, ale organ wylicza wysokość odpłatności za pobyt w Centrum nie odliczając egzekucji komorniczej, co powoduje że łączna kwota opłaty za pobyt wynosi 1.000,68 zł. Skarżący z tytułu renty uzyskuje kwotę 67,82 zł, która z trudem wystarcza na zakup potrzebnych leków, których ilość ciągle rośnie. W miesiącu październiku 2016 roku skarżący nabył leki za kwotę 61,17 zł, zatem do jego dyspozycji pozostała kwota 6,65 zł. Wydatki na leki wzrosną, gdy skarżący zostanie skierowany na operację prostaty i operację udrożnienia tętnicy udowej. Skarżący choruje na chorobę Parkinsona, ma złamaną szyjkę kości udowej i brak zrostu, co skutkuje koniecznością poruszania się na wózku inwalidzkim. Ponadto choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc POCHP i przerost prostaty. Zdaniem autora skargi, skoro wysokość renty inwalidzkiej jest ustalana na podstawie ustawy o emeryturach i rentach, to także na podstawie tej ustawy powinna być ustalana wysokość opłatności za pobyt w Centrum. W sytuacji znacznie korzystniejszej niż skarżący są osoby, które utrzymują się z pomocy społecznej, czyli nie posiadają uprawnień do emerytury lub renty. Tymczasem skarżącego, któremu do dyspozycji pozostaje kwota 67,82 zł nie stać na zakup podstawowych artykułów spożywczych, takich jak herbata, cukier, sól, pieprz, owoce, czy też środków czystości, chemii gospodarczej, doładowanie telefonu, zakup artykułów piśmienniczych, kopert, znaczków, prasy codziennej, nie mówiąc o zakupie książek. Dla skarżącego nie jest wytłumaczalne dlaczego organ za te same świadczenia (warunki zakwaterowania, posiłki, czynności opiekuńcze, opiekę lekarską i pielęgniarską) pobiera, od różnych podopiecznych, różne opłaty. Pozostawiona do dyspozycji skarżącego kwota 67,82 zł stanowi w istocie 4,73% jego dochodu, co znacząco odbiega od kwoty 30%.

Następnie skarżący podkreślił, że w dniu 26 września 2016 roku lekarz neurolog wystawił do NFZ zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne, czyli na elektryczny wózek inwalidzki. Przy obecnych dochodach skarżącego zakup wózka jest całkowicie nierealny, nawet uwzględniając maksymalne możliwe dofinansowanie z NFZ w kwocie 3.000 zł. Gdyby jednak organ przyjął jako obowiązującą kwotę odpłatności za pobyt w wysokości wyliczonej przez ZUS, to za okres pobytu skarżącego w Centrum (od dnia 16 marca 2015 roku do dnia 30 listopada 2016 roku) opłata ta wyniosłaby 12.457,32 zł, a nie pobrane od skarżącego 20.401,58 zł. Powstała w ten sposób nadpłata 7.944,26 zł po doliczeniu wysokości odsetek i refundacji z NFZ w kwocie 3.000 zł dałaby sumę 10.94426 zł i byłaby bardzo zbliżona do ceny wózka, który skarżący chciałby kupić (koszt wózka wynosi ponad 12.000 zł).

W konkluzji skarżący wniósł o zmianę sposobu naliczania odpłatności za pobyt i zwrot nadpłaconej z tego tytułu kwoty w wysokości 7.944,26 zł wraz z odsetkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 17 maja 2017 roku skarżący wskazał, że uległa zmianie wysokość nadpłaconej kwoty za pobyt w Centrum, która aktualnie wynosi 9.996,02 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 106 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1403/08, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić wypada, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy częściowego zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł.

W ocenie składu orzekającego, organy drugiej instancji naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 64 powołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Z treści zacytowanego przepisu wynika, że Decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wydana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 K.p.a., tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 roku, sygn. II SA/Sz 66/14; w Opolu z dnia 20 marca 2014 roku, sygn. II SA/Op 76/14 i inne), które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i akceptuje, czyniąc własnym stanowiskiem w sprawie.

W ocenie Sądu, lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, iż tenże organ szczegółowo przeanalizował ustalenia stanowiące podstawę do ustalenia opłaty za pobyt w placówce, przedstawił odpowiednie wyliczenia i podstawę prawną ich zastosowania w sprawie. Zawarł także obszerną charakterystykę instytucji opisanej w art. 64 u.p.s. kładąc nacisk na jej uznaniowy charakter. Nie sposób jednakże dopatrzeć się w uzasadnieniu organu odwoławczego argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie dokumentacji sprawy w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, iż zwolnienie jest instytucją wyjątkową, Centrum (jak i pozostałe [...] domy pomocy społecznej) jest w trudnej sytuacji materialnej, a sytuacja skarżącego pozwala na ponoszenie przez niego opłaty. Kolegium – jak podkreśliło w uzasadnieniu decyzji – jest zobowiązane działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i rozważyć całą sprawę zarówno pod kątem interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Pomimo takiej deklaracji, Kolegium nie podjęło się rozważenia sytuacji strony w pełnym zakresie. Niewątpliwie Kolegium przeanalizowało sytuację materialną skarżącego wskazując dokładnie uzyskiwane przez niego dochody i wydatki w postaci zakupu leków. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie można odnaleźć racjonalnego uzasadnienia dla dokonanej kwalifikacji leków zaleconych skarżącemu na dwie grupy, czyli koniecznych do przyjmowania i tych które maja charakter doraźny i nie miały wpływ na poprawę stanu zdrowia skarżącego. Jako dowód w tym zakresie organ powołał się na zaświadczenie lekarskie z dnia 30 marca 2016 roku, w którym napisano, że "leki te miały poprawić komfort mieszkańca podczas zdrowienia, były przeznaczone na tymczasową kurację, a nie na stałe przyjmowanie". W ocenie Sądu, takie sformułowanie nie dyskwalifikuje tych leków, zatem nie pozbawia skarżącego możliwości skorzystania z nich. Poprawa komfortu życia jest ważna, szczególnie w przypadku osób przewlekle chorych. Organ odwoławczy tymczasem uznając, że przyjmowanie tych leków nie ma charakteru niezbędnego, nie wyjaśnił dlaczego skarżący nie miał prawa poprawić sobie komfortu życia. W ocenie Sądu, nawet gdy skarżący przebywa w placówce opiekuńczej, która zapewnia mu utrzymanie, może mieć także dodatkowe, inne wydatki. Podejście pozbawiające skarżącego wszelkich potrzeb życiowych – w ocenie Sądu – nie jest do zaakceptowania. W końcu należy dostrzec, że Kolegium analizując sytuację skarżącego skupiło się jedynie na wydatkach na leki, pomijając jego choroby.

Wskazane uchybienia skutkują stwierdzeniem, że swojego wywodu organ nie oparł na żadnej analizie, a z pewnością jeżeli taką przeprowadził, to z niewyjaśnionych przyczyn nie odzwierciedlił jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie powinien był uczynić w świetle chociażby art. 107 § 3 K.p.a. Nie można zgodzić się z organem, iż dokonał oceny ważnego interesu skarżącego w kontekście całokształtu jego sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań. Żaden fragment wypowiedzi organu odwoławczego nie potwierdza rzetelnego wyjaśnienia pełnej sytuacji zdrowotnej i dochodowej strony, a przede wszystkim jej rozważenia. Brak w uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia się do stanu zdrowia skarżącego. Nie może natomiast ujść uwadze organu, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, a jego stan zdrowia generuje dodatkowe nakłady finansowe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż okoliczność, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, długotrwale chorą może co do zasady stanowić przesłankę zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty z pobyt w palcówce opiekuńczej w całości lub części na podstawie art. 64 u.p.s., jeżeli oczywiście organ wyczerpująco uzasadni swoją decyzję w tym zakresie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygn. II SA/Łd 852/07).

Zawsze w sprawach, w których mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, a tak niewątpliwie jest w przypadku art. 64 u.p.s., wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie, w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W warunkach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstąpiło od przeprowadzenia tak opisanego postępowania, dodatkowo zupełnie nie pochyliło się nad argumentami strony związanymi z jej sytuacją zdrowotną, które również powinien być poddać analizie.

Konkludując, w ocenie Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie został poddany wnikliwej i wyczerpującej analizie organu drugiej instancji, przede wszystkim w świetle wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłaty, na który kładł nacisk skarżący w odwołaniu i który obszernie uzasadnił. Organ odwoławczy nie rozważył kwestii istnienia bądź nieistnienia w realiach niniejszej sprawy okoliczności uzasadniających skorzystanie z opisanej instytucji oraz zakresu jej ewentualnego zastosowania, bądź odstąpienia od zastosowania. Wszystkie te elementy winny bezsprzecznie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie wybór sposobu załatwienia wniosku zależy wyłącznie od woli organu, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. W związku z tym wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialno – prawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odstępując od przeprowadzenia postępowania w sposób wynikający z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a. uniemożliwił w istocie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż przedmiotem postępowania jest zwolnienie z odpłatności za pobyt w Centrum, a nie ocena prawidłowości pobierania opłaty za ten pobyt. Decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty są ostateczne, a z uwagi na zakres niniejszego postępowania nie mogą być przedmiotem uwagi Sądu w sprawie. Nadto, sąd administracyjny nie ma kognicji do przyznania wnioskowanego zwrotu związanego z nieprawidłowym ustaleniem opłat za pobyt w Centrum. Jeżeli skarżący nie zgadza się z ustaloną opłatą za pobyt w Centrum powinien w odpowiednim trybie zainicjować postępowanie ukierunkowane na podważenie decyzji ustalającej tą opłatę lub decyzji aktualizującej wspomnianą opłatę.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego w sposób opisany przez Sąd a wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonego postępowania umożliwi rzetelną ocenę żądań skarżącego i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.

Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714).

dc