Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 135/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 750/23 oddalającego sprzeciw A. Sp. z o.o. w Białymstoku od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 5 września 2023 r. nr AB-II.7840.5.5.2023.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 750/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. w B. ("Spółka", "Inwestor") od decyzji Wojewody Podlaskiego z 5 września 2023 r. nr AB-II.7840.5.5.2023.MM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 15 lutego 2023 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Białegostoku o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną i doziemną instalacją gazową na części działek o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B.. Do ww. wniosku Inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 21 lutego 2023 r. zezwalającą na lokalizacją zjazdu zwykłego w pasie drogowym ulicy [...] oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i trzy egzemplarze projektu architektonicznobudowlanego.

Kolejno w wyroku wskazano, że organ I instancji postanowieniem z 30 marca 2023 r. zobowiązał Inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (rejon ul. [...]), dalej: MPZP), m.in. w zakresie spełnienia § 4 ust. 1 pkt 4 ww. planu dotyczącego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wykazania spełnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy, mając na uwadze projektowane zagospodarowanie terenu I etapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r., znak: DAR-II.6740.214.2020. Dodatkowo zobowiązał Inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W dniu 9 maja 2023 r. Inwestor uzupełnił braki w trzech egzemplarzach projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, doprowadził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany do zgodności z § 4 ust. 1 pkt 4 MPZP, dotyczącym linii nieprzekraczalnej zabudowy oraz dostosował projektowaną inwestycję do zgodności z § 19 oraz § 60 rozp. MI 2002. Wyjaśnił jednocześnie, że w jego opinii powierzchnia biologicznie czynna i powierzchnia zabudowy projektowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami MPZP, natomiast przedmiotowa inwestycja nie stanowi II etapu inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r., znak: DAR-II.6740.214.2020.

W wyroku II SA/Bk 750/23 przywołano dalej, że Prezydent Miasta Białegostoku poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wskazując jednocześnie, że przedłożona dokumentacja projektowa w dalszym ciągu posiada braki m.in. narusza § 7 ust. 4 pkt 4 MPZP, ustalający maksymalną powierzchnię zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił też, iż w projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano powierzchni zabudowanej terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. planu, a ponadto wnioskowana inwestycja w dalszym ciągu nie spełnia § 13 oraz § 29 rozp. MI 2002. Pismem z 24 maja 2023 r. Spółka poinformowała, że uzupełniła braki w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym, wskazane w zawiadomieniu Prezydenta Miasta Białegostoku z 17 maja 2023 r., m. in. w zakresie spełnienia § 13 oraz § 29 rozp. MI 2002, a inwestycja spełnia wymagania dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy ustalonej w MPZP.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 14 czerwca 2023 r., znak: D1JA-XI1I.6740.35.2023, Prezydent Miasta Białegostoku odmówił Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji wskazanej na wstępie. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ I instancji stwierdził, iż Inwestor nie wywiązał się w pełni z obowiązku nałożonego postanowieniem z 30 marca 2023 r., albowiem projektowana inwestycja w dalszym ciągu narusza § 7 ust. 4 pkt 4 MPZP, dotyczący powierzchni zabudowanej i powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że postanowienia planu obowiązującego na tym terenie wymagają, by zasady zabudowy i zagospodarowania terenu odnosić do terenu planistycznego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 planu, a nie tylko w stosunku do działki budowlanej, co powoduje, że wskaźniki dot. np. powierzchni biologicznie czynnej powinny być spełnione w stosunku do całego terenu, a nie działki budowlanej. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył organ I instancji, zbilansowanie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowanej jedynie w stosunku do terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę było niewystarczające w kontekście § 7 ust. 4 pkt 4 tego planu. Działka nr [...] i część działki nr [...], objęte obecnie wnioskiem o pozwolenie na budowę, były już bowiem objęte pozwoleniem na budowę nr 55/2021 z 4 stycznia 2021 r., co oznacza, że były już wykorzystywane na potrzeby sporządzenia ww. bilansu. Taki zabieg, zdaniem organu I instancji, zaburza bilans dla całego terenu urbanistycznego i sprawia, że niewystarczające jest do spełnienia wymogu z § 7 ust. 4 planu sporządzenie bilansu tylko w stosunku do aktualnego obszaru inwestycji. Brak zaś poszerzenia bilansu uniemożliwia stwierdzenie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z § 7 ust. 4 pkt 4 planu. Tymczasem dwie inwestycje: będąca przedmiotem niniejszego postępowania i zatwierdzona poprzednią decyzją z 4 stycznia 2021 r., wykazują spełnienie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o te same nieruchomości - działkę nr [...] i część działki nr [...]. Zatem, ażeby potwierdzić, że spełnienie wymogu § 7 ust. 4 pkt 4 planu jest rzeczywiste, a nie jedynie iluzoryczne, Inwestor zobowiązany jest sporządzić poszerzony bilans. Konkludując organ I instancji doszedł do wniosku, że projektowana na tym etapie inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, dlatego też Inwestor nie może uzyskać pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Inwestor.

Wojewoda Podlaski powołaną na wstępie decyzją z 5 września 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewoda stwierdził, że z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż suma powierzchni zabudowanej przedmiotowej inwestycji, w skład której wchodzi powierzchnia zabudowy i powierzchnia utwardzona wynosi 627,44 m², co stanowi 59,19 % terenu objętego zakresem zamierzenia budowlanego. Wprawdzie organ I instancji stwierdził, że wskazanej w § 7 ust. 4 pkt 4 ww. planu maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 60%, nie można ograniczać do terenu objętego projektowaną inwestycją (tj. części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i działka o nr ewid. gr. [...]), ale należy uwzględnić cały obszar 4.14 MN, wskazany na rysunku MPZP, tym niemniej Wojewoda powyższą interpretację uznał za nadinterpretację planu. Zdaniem Wojewody niezasadne jest wymaganie od Inwestora spełnienia ww. warunku dla całego obszaru 14 MN, który w całości nie należy do niego. Oczekiwanie od Inwestora uwzględnienia wskaźników zabudowy swojej inwestycji względem zagospodarowania działek sąsiednich, należących do innych podmiotów, jest pozbawione podstaw prawnych.

Niezależnie od powyższej wadliwości wydanej decyzji Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta Białegostoku prawidłowo stwierdził, że skoro zakres przedmiotowej inwestycji pokrywa się z zakresem inwestycji zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r. nr DAR-łI.6740.214.2020, to jest to działanie niedopuszczalne. Przedmiotowa inwestycja dotyczyła bowiem budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Znajdująca się zaś w aktach sprawy kopia rysunku projektu zagospodarowania zatwierdzonego przez organ I instancji zamierzenia budowlanego wskazuje wprost, iż inwestycja swoim zakresem obejmowała część działki o nr ewid. gr. [...] i [...], na których zaprojektowano teren zielony uwzględniony w bilansie terenu. Analiza obecnie procedowanego projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż ww. działki zostały również objęte zakresem projektowanej inwestycji. Powyższa okoliczność wydania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu objętego zakresem opracowania procedowanego obecnie przez Prezydenta Miasta Białegostoku wniosku o pozwolenie na budowę z 16 lutego 2023 r., jest zdaniem Wojewody istotna i nie można jej pominąć. Brak jest bowiem możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do fragmentu nieruchomości, co do której uprzednio zostało już wydane pozwolenie na budowę. Bez znaczenia przy tym, jak podkreślił Wojewoda, jest czy na zatwierdzonym fragmencie zaprojektowano teren zielony, czy obiekt budowlany kubaturowy. Decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r. o pozwoleniu na budowę pozostaje bowiem w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej powinien zostać zmieniony, w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...], na których decyzją z 4 lutego 2021 r. organ I instancji zatwierdził zamierzenie budowlane polegające na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Niedopuszczalne jest bowiem objęcie fragmentów tych samych działek dwoma rożnymi projektami zagospodarowania terenu, w celu wykazania spełnienia bilansu terenu dla jednej i drugiej inwestycji.

W zaistniałych okolicznościach Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Białystok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do sądu administracyjnego Spółka, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wskazanie, iż zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej powinien być zmieniony w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...] objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2021 r., oparte na błędnym stanowisku, iż nie jest możliwe ponowne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do ww. fragmentów działek, w sytuacji gdy wprawdzie część tych działek stanowiła teren inwestycji w pozwoleniu na budowę z 2021 r., ale decyzja ta została skonsumowana w ten sposób, iż inwestycja została oddana do użytkowania i właścicielami nieruchomości i budynków są już osoby trzecie, zaś to Spółka aktualnie jest ich właścicielem, a obowiązujące regulacje ustawy Prawo budowlane nie przewidują tego rodzaju ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, tak jak nie przewidują w takiej sytuacji wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy potwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś brak wyraźnego zakazu wydawania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę na ten sam teren powoduje spełnienie wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przedmiotową inwestycję, co przy ukształtowaniu postępowania odwoławczego jako merytorycznego skutkować powinno było wydaniem decyzji w oparciu o normę wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę;

3) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. polegające na niewłaściwie przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu, bez dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, doprowadzając tym samym do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji braku wykazania w uzasadnieniu decyzji spełnienia przesłanek warunkujących prawidłowe wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis, podczas gdy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uprawniał organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powołując się na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego.

Wojewoda Podlaski ustosunkowując się do sprzeciwu podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił sprzeciw.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji zgodził się z organem II instancji, że brak jest możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do fragmentu nieruchomości (część działek o nr ewid. gr. [...] i [...]), co do której uprzednio zostało już wydane prawomocne pozwolenie na budowę. Nie ma znaczenia przy tym, czy na ww. działkach, wchodzących w skład uprzednio zatwierdzonej inwestycji, zaprojektowany był teren zielony, czy obiekt budowlany kubaturowy. Co prawda w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 775, uPb), jak trafnie zauważa Inwestor, nie ma wprost przepisu zakazującego dwóm inwestorom uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla realizacji na tej samej działce budowlanej, nie oznacza to jednak, że jest to dozwolone. W ocenie tegoż sądu z istoty przepisów uPb oraz samego procesu budowlanego wynika, że jest to niemożliwe. Pozostawanie zatem w obrocie prawnym udzielonego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie dla tej samej działki kolejnego pozwolenia na budowę. Takie działanie skutkowałoby bowiem przyznaniem konkurencyjnych uprawnień dwóm podmiotom. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie dwóch konkurencyjnych pozwoleń dla tego samego terenu.

W ocenie sądu wojewódzkiego niedopuszczalne jest, aby projekt zagospodarowania terenu (lub jego część, tak jak w niniejszej sprawie) podlegał kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Powyższe stanowiłoby bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w części, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto, jak też trafnie zaakcentował Wojewoda Podlaski, wykorzystanie tych samych części działek o nr ewid. gr. [...] i [...], skutkować będzie oczywistym zaburzeniem stosunku powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, w zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r. projekcie zagospodarowania terenu. Nie do zaakcentowania jest zaś sytuacja objęcia fragmentów tych samych działek dwoma (czy też trzema) różnymi projektami zagospodarowania terenu, w celu wykazania spełnienia bilansu terenu dla jednej, drugiej, czy też trzeciej inwestycji. Byłoby to ewidentne nadużycie prawa. Stąd też jako niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego należy uznać wliczanie tego samego fragmentu (części) działki, jako terenu biologicznie czynnego dla dwóch różnych inwestycji. Bez pokrywającego się fragmentu działek żadna z ww. inwestycji nie spełniałaby bowiem wymogu z § 7 ust. 4 pkt 4 mpzp w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Z podanych względów jako prawidłowe sąd pierwszej instancji ocenił rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody Podlaskiego, który uznał, że wskazana wyżej nieprawidłowość nie mogła być uzupełniona na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – Spółka, zaskarżając go w całości i niniejszemu wyrokowi zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wyniku sprawy:

1) art. 151a § 2 Ppsa poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i zaaprobowanie nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zastosowania w realiach niniejszego przypadku art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, iż wskazana w uzasadnieniu decyzji odwoławczej kwestia ponownego objęcia fragmentów działek o nr ewid. [...] i [...] projektem zagospodarowania terenu aktualnie projektowanej inwestycji jest okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy żaden przepis uPb nie wprowadza zakazu ponownego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do nieruchomości wcześniej objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, na których zlokalizowana inwestycja została oddana do użytkowania, zaś argumenty na poparcie tego stanowiska przedstawione przez sąd są chybione, a ustalony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy obligował sąd do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia wadliwej decyzji Wojewody Podlaskiego;

2) art. 151a § 2 Ppsa poprzez bezzasadne nieuwzględnienie złożonego sprzeciwu w sytuacji, gdy organ odwoławczy nieprawidłowo skorzystał z możliwości wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., akceptując tym samym niewłaściwe działanie organu naruszające podstawową zasadę konstytucyjną - ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP poprzez wyłączenie uprawnienia właściciela do zabudowy nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, w sposób całkowicie nieuprawniony, bo nie wynikający z ustawy i naruszający istotę prawa własności.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki przepisy uPb nie zawierają w swojej treści zakazu udzielania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej działce lub jej części, jeżeli inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę została już zrealizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Przede wszystkim zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił uwagi i zarzuty Wojewody Podlaskiego, że brak jest możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do fragmentu nieruchomości (część działek o nr ewid. gr. [...] i [...]), co do której uprzednio zostało już wydane prawomocne pozwolenie na budowę. Bez znaczenia przy tym jest, czy na zatwierdzonym fragmencie zaprojektowano teren zielony czy obiekt budowlany kubaturowy. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, iż ww. pokrywanie się zakresu inwestycji z poprzednio zatwierdzoną inwestycją nie narusza prawa, jest błędne, bowiem pozwolenie na budowę udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodą organu na wybudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu zamierzenia budowlanego. Pozwoleniem na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdza konkretne zagospodarowanie terenu co daje inwestorowi gwarancję, że na danym trenie będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję. Pominięcie faktu wydania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu objętego zakresem opracowania procedowanego obecnie przez Prezydenta Miasta Białegostoku wniosku o pozwolenie na budowę z 16 lutego 2023 r. naruszałoby prawo. Stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r., znak: DAR-II.6740.214.2020, o pozwoleniu na budowę, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, organ administracji architektoniczno-urbanistycznej nie może być zwolniony od obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względu na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. Jest to o tyle zrozumiałe, jeżeli zważyć, że pozwolenie na budowę stwarza dla adresata uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to byłoby ograniczone czy unicestwione poprzez przyjęcie możliwości wydawania - niezależnie od osoby inwestora - dla tego samego terenu (objętego już decyzją o pozwoleniu na budowę) kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy również wskazać, że niedopuszczalne jest aby projekt zagospodarowania terenu (lub jego część, jak w tym przypadku) podlegał kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Powyższe stanowiłoby bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w części, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r., II OSK 1529/09, LEX nr 746613).

Ponadto, jak też trafnie zaakcentował Wojewoda Podlaski, wykorzystanie tych samych części działek o nr ewid. gr. [...] i [...], skutkować będzie oczywistym zaburzeniem stosunku powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, w zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 4 lutego 2021 r. - projekcie zagospodarowania terenu.

Nie są też trafne zarzuty skarżącej kasacyjnie, w których wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów Konstytucji RP, a konkretnie jej art. 64. Pomijając już nawet fakt, że zarzut ten został sformułowany wadliwie formalnie, albowiem autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 64 Konstytucji RP zawiera trzy ustępy, mając rozbudowaną strukturę wewnętrzną, wskazać należy, iż zarzut ten jest nieuzasadniony także z tego powodu, gdyż własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom, co wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się uprawienia właściciela do zabudowy nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, ale wymaga zmiany zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej, w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...], na których decyzją z 4 lutego 2021 r., organ I instancji zatwierdził zamierzenie budowlane polegające na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Niedopuszczalne jest bowiem objęcie fragmentów tych samych działek dwoma rożnymi projektami zagospodarowania terenu, w celu wykazania spełnienia bilansu terenu dla jednej i drugiej inwestycji. Innymi słowy, niezgodne z przepisami prawa jest wliczenie tego samego fragmentu działki, jako terenu zielonego dla dwóch różnych inwestycji.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 w zw. z w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 Konstytucji RP, które z uwagi na sposób ich sformułowania należało rozpoznać łącznie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz podał, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.