Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3873/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R.T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec R. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że R. T. wnioskiem z 18 lutego 2020 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że rozpoczął służbę w resorcie spraw wewnętrznych [...] maja 1964 r. W okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. realizował obowiązki na stanowisku starszego specjalisty w Zarządzie Ochrony Funkcjonariuszy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W wyniku przemian ustrojowych Państwa, po pozytywnej weryfikacji został przyjęty do służby w Urzędzie ochrony Państwa (UOP), a następnie zwolniony w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych [...] maja 1991 r. R. T. został ponownie przyjęty do służby [...] grudnia 1991 r. na stanowisko specjalisty Biura Kadr i szkolenia UOP. Podkreślił, że przez cały okres służby nie był karany dyscyplinarnie, cieszył się opinią funkcjonariusza o wysokich kwalifikacjach zawodowych i był wielokrotnie wyróżniany za dobre wyniki w pracy. Zaznaczył, że o wykonywaniu obowiązków rzetelnie świadczy m.in. okoliczność przedstawiona w raporcie z 15 marca 1998 r., z której wynika, iż jego przełożeni wielokrotnie wstrzymywali udzielanie zaplanowanych urlopów wypoczynkowych w części lub w całości uzasadniając te decyzje ważnymi względami służbowymi. Był nagradzany rozkazami i nagrodami pieniężnymi. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] MSWiA w [...] z [...] stycznia 2000 r. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w UOP oraz zaliczono go do drugiej grupy inwalidzkiej, wskazując, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że R. T. został zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa [...] maja 1998 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 5 lat i 4 miesiące, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 33 lata, 5 miesięcy i 14 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od [...] maja 1962 r. do [...] kwietnia 1964 r., tj. 1 rok, 10 miesięcy i 27 dni.

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (ponad 15,9%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie można tego okresu uznać za krótkotrwały ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec R. T. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. T. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie art. 15c tej ustawy, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie wobec stwierdzenia przez organ braku przesłanek do jego zastosowania wobec niego, pomimo wykazania spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie,

2. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

3. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz niedokonanie pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego oceny,

4. art. 10 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez brak zapewnienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu, uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również brak utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od ww. zasad,

5. art. 80 K.p.a. poprzez błędne dokonanie oceny przesłanki krótkotrwałości pełnienia służby, która jest sprzeczna z wykładnią autentyczną dokonaną przez autora zmiany do przepisów, tj. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na interpelację posła na Sejm RP nr 19195 i braku dokonania przez organ indywidualnej oceny stanu faktycznego dotyczącego przebiegu jego służby oraz weryfikacji informacji IPN o przebiegu służby,

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wskazujących na indywidualną ocenę sytuacji prawnej, w szczególności rozważań dotyczących przesłanek wynikających z art. 7 K.p.a., którymi organ powinien się kierować przy wydaniu decyzji uznaniowej.

Skarżący podał, że od [...] maja 1964 r. był funkcjonariuszem służb wewnętrznych. Podczas służby nie był zaangażowany w działalność przeciwko opozycji antykomunistycznej, nigdy nie uczestniczył w działaniach represyjnych i nie popełnił przestępstwa. Nie był również uczestnikiem aparatu represji PRL, w szczególności nie zatrzymywał ani nie pozbawiał wolności członków opozycji antykomunistycznej. W trakcie służby był cenionym funkcjonariuszem, a za wykonywanie swoich obowiązków służbowych był opiniowany pozytywnie. Zaznaczył, że po 1990 r. dobrowolnie poddał się weryfikacji, przeszedł ją pozytywnie i otrzymał propozycję pracy w Biurze Kadr i Szkolenia Urzędu Ochrony Państwa. Do 1998 r. pełnił wzorowo służbę wykorzystując swoje umiejętności i wiedzę, którą nabywał przez lata służby w celu budowy i organizacji nowo powołanych służb w wolnej Polsce. Swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nie był karany sądownie, administracyjnie, czy też dyscyplinarnie. Ponadto nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz publiczny i obywatel.

W jego ocenie organ dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r.", które jest określeniem nieprecyzyjnym i niezdefiniowanym. Nie oznacza to jednak dowolności w jego interpretacji. Zdaniem skarżącego, pojęcie "krótkotrwałości" powinno być oceniane poprzez pryzmat proporcjonalności okresu służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całości służby, jak również powinno uwzględniać długość służby przed 1990 r. w stosunku do służby po 1990 r. Zatem może być ono interpretowane jako wyraźna przewaga czasowa okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa. W jego przypadku okres przypadający na rzecz pracy dla tzw. totalitarnego państwa wynosi 5 lat i 4 miesięcy, a okres pracy po 1 sierpnia 1990 r. wynosi ponad 7 lat. Podczas, gdy służba przed 1 kwietnia 1985 r. trwała 20 lat 10 miesięcy i 16 dni. W konsekwencji należy uznać, że większość służby była świadczona przed 1984 r. jak również już po 1990 r. Ponadto przeciwko takiemu rozumieniu pojęcia "krótkotrwałość", jakie przyjął organ, przemawia dokumentacja pochodząca z procesu legislacyjnego. Z fragmentów dokumentacji zgromadzonych w czasie uchwalania analizowanej ustawy należy wywnioskować, że prawodawca wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy znaczącą część służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Tak więc z woli ustawodawczej wynika brak uzasadnienia dla przeprowadzania zawężającej wykładni pojęcia "służba krótkotrwała" w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Skarżący zaznaczył, że sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji J. Z. odpowiadając na interpelację nr 19195 wskazał, iż "Zawarte w dyspozycji ww. przepisu wyrażenie "krótkotrwała służba" ma charakter zwrotu świadomie niedookreślonego przez ustawodawcę, a wręcz w istocie klauzuli generalnej, którego użycie przez ustawodawcę umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną. Przyjęte przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązanie umożliwia bowiem zastosowanie pewnego stopnia elastyczności w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Powyższe ma zapewnić adekwatną reakcję w indywidualnych przypadkach, która nie byłaby możliwa przy próbie szczegółowego wręcz kazuistycznego, ich unormowania wprost w ogólnej regulacji ustawowej."

Pomimo powyższego Minister nie przeprowadził indywidualnej oraz osadzonej w istniejącym stanie faktycznym oceny prawnej.

W związku z tym organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa trwająca 5 lat, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie przez prawie 30 lat, nie może być rozumiana jako służba krótkotrwała. Wykładnia ta została zaaprobowana w licznym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. wyrok z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2423/19, wyrok z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 843/20, wyrok z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 386/19, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 50/20 czy wyrok z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2991/19.

Ponadto skarżący podał, że organ uznając, iż nie została spełniona pierwsza z przesłanek, odstąpił od zbadania zaistnienia drugiej przesłanki. Takie postępowanie organu jest błędne, gdyż powinien rozpatrzyć te przesłanki łącznie. Natomiast w niniejszej sprawie zupełnie pominięto badanie i ocenę zaistnienia tej przesłanki, a tym samym postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami.

Skarżący zaznaczył, że nie został zawiadomiony przez organ o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Równocześnie przesłanka zastosowania art. 10 § 2 K.p.a. się nie ziściła, a Minister nie odnotował w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej treścią art. 10 § 1 K.p.a., czym naruszył art. 10 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził również rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Sąd nie podziela kategorycznej oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 5 lat i 4 miesiące, co stanowi 15,9% długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 33 lata, 5 miesięcy i 14 dni. Tak więc przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 20% ogólnego stażu służby skarżącego. Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publ. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby, to można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ nie zajął też żadnego stanowiska odnośnie oceny rzetelności służby R. T., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Minister przedstawiając stan faktyczny sprawy stwierdził, że obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Organ w konsekwencji uznania, że R. T. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r. Minister w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. Zwracał m.in. uwagę na swoje zaangażowanie w służbie oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby R. T., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, z uwzględnieniem osiągnięć oraz odznaczeń, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby R. T. w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach organów bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z póżn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wskazany przepis procesowy nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych.