Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 228/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz R. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17.02.2023 r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i R. W. z dnia 12.10.2019 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 26.09.2019 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej powołana została podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia i orzekając w tym zakresie powołał podstawę prawną wydanego nakazu tj. "Na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.)", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 17.10.2014 r. znak [...] Prezydent Miasta P. (dalej jako Prezydent Miasta lub organ architektoniczny) udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...], położonych w P. obejmującego pierwszy etap tej inwestycji, polegający na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (lewy segment) na działce nr [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Następnie decyzją z dnia 13.07.2015 r. organ architektoniczny zmienił decyzję z dnia 17.10.2014 r. w odniesieniu do budowy lewego segmentu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki nr [...] i jednocześnie udzielił S. Ś., A. W., M. Ś. i R. W. pozwolenia na budowę drugiego etapu, tj. budowę prawego segmentu na działce nr [...].

W wyniku przeprowadzonych kontroli w dniach 21.09.2016 r. i 27.01.2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako Inspektor powiatowy lub PINB) stwierdził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowalnego, polegające m.in. na wykonaniu "(...) otworu okiennego z oknem nieotwieralnym p.poż o wym. 100 x 170 cm w odległości ok. 3,60 m od ogrodzenia z działką sąsiednią" oraz stwierdził, że "w ścianie zewnętrznej budynku od strony nieruchomości sąsiedniej [...], wykonano otwór, w którym znajduje się następujący element: rama z kształtowników aluminiowych, w ramie zamontowano przeszklenie" niezgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 13.07.2015 r. (znak [...]).

M. Ś. (jeden z inwestorów i zarazem kierownik budowy przedmiotowego budynku) do podania z dnia 01.02.2017 r. załączył aprobatę techniczną [...] dotyczącą przydatności do stosowania w budownictwie wyrobów pod nazwą "Drzwi przeciwpożarowe systemu [...] oraz zestaw wyrobów do wykonywania przeciwpożarowych ścian wewnętrznych i zewnętrznych systemów [...] z kształtowników aluminiowych z przekładką termiczną".

Z uwagi na poczynione ustalenia, PINB w dniu 06.03.2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "prawidłowości prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - dz. nr [...], ark. nr [...], obręb [...]", prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 17.10.2014 r. znak [...] oraz decyzji z dnia 13.07.2015 r. nr [...] znak [...], zmieniającej decyzję pierwotną.

Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 23.10.2017 r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane lub p.b.) nakazał inwestorom, tj. S. Ś., A. W., M. Ś. i R. W. zamurowanie, w wyznaczonym terminie, otworu okiennego w ścianie zewnętrznej prawego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, posadowionego na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w P. (oznaczonego w załączniku graficznym do decyzji), czyli w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią (położoną przy ul. [...]). Jednocześnie organ zaznaczył, że dopuszcza się zamurowanie tego otworu materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne, jeżeli powierzchnia zamurowanego otworu nie przekroczy 10% powierzchni ściany, w której znajduje się przedmiotowy otwór okienny, a materiał przepuszczający światło będzie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30.

Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako Inspektor wojewódzki lub WWINB) z dnia 31.01.2018 r. znak [...], który podzielił stanowisko Inspektora powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako WSA w Poznaniu) postanowieniem z dnia 15.05.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 314/18, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Inspektora wojewódzkiego z dnia 31.01.2018 r., a Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 17.10.2018 r. sygn. akt II OZ 1003/18 oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji. Następnie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 19.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Po 314/18 oddalił skargę na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia 31.01.2018 r. znak [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.05.2022 r., sygn. akt: II OSK 1665/19 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu.

Pismem z dnia 18.02.2019 r. A. i R. W. poinformowali organ nadzoru budowlanego I instancji, że "(...) otwór w ścianie od strony działki w P. przy ulicy [...] został zamurowany ścianką z szybą mleczną. Ścianka ta jest o odporności ogniowej E30". Z kolei R. G. w piśmie z dnia 31.07.2019 r. wskazał, że "(...) złożone oświadczenie z dnia 18 lutego 2019 r. przez Państwa W. jest nieprawdziwe", na dowód czego załączył zdjęcie przedstawiające "Widok z dnia 28 lipca 2019 r. niezamurowanego okna w ścianie zewnętrznej prawego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w P. w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką położoną przy ul. [...] w P.".

Po wypożyczeniu akt przedmiotowej sprawy z Naczelnego Sądu Administracyjnego Inspektor powiatowy przeprowadził w dniu 3.09.2019 r. kontrolę wykonania nałożonego obowiązku i ustalił, że:

- w ścianie zewnętrznej budynku znajduje się otwór, a w nim "element zbudowany (...) z ramy z kształtowników aluminiowych, w ramie zamontowano mleczne przeszklenie", który na znajdującej się na nim tabliczce został określony mianem "[...] Nienośna przeciwpożarowa ściana wewnętrzna i zewnętrzna (witryna stała) systemu [...] z kształtowników aluminiowych z przekładką termiczną)", a wokół tego "elementu" ściana od zewnątrz została ocieplona i otynkowana oraz ściana ta została otynkowana od wewnątrz;

- od strony zewnętrznej nad tym "elementem" zamontowana została roleta elektryczna, a pod nim parapet.

Do protokołu kontroli załączone zostało także oświadczenie A. i R. W. z dnia 03.09.2019 r., z którego wynika, że:

- "(...) element (rama z kształtowników aluminiowych, w której zamontowano przeszklenie) (...) został wymontowany w całości pod koniec 2018 roku. Element ten »doświetlacz« został przerobiony w taki sposób, że pozostawiono dotychczasową ramę aluminiową i zmieniono dotychczasowe przeszklenie (tj. do istniejących dotychczas dwóch warstw przeszklenia doklejono od wewnątrz trzecią warstwę przeszklenia [trzecia warstwa - szyba mleczna]);

- po przeróbce omawiany element został zamontowany w dotychczasowym miejscu;

- obecnie "doświetlacz spełnia nadal klasę odporności E30 oraz zgodnie z prawem budowlanym chroni interes osób trzecich".

Oświadczenie to wyżej wymienieni inwestorzy ponowili w pismach z dnia 6.09.2019 r. oraz z dnia 11.09.2019 r., do którego to załączyli kopię krajowej deklaracji zgodności nr [...] wydanej dla "Nienośnych przeciwpożarowych ścian wewnętrznych i zewnętrznych systemu [...] z kształtowników aluminiowych z przekładką termiczną", z której wynika, że ściany tego systemu posiadają klasę odporności ogniowej E130.

W takim stanie sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia 26.09.2019 r. znak [...] na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7" Prawa budowlanego nakazał inwestorom budowy prawego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w P. przy ul. [...], tj. S. Ś., M. Ś., A. W. i R. W., doprowadzenie części tego obiektu do stanu poprzedniego, wynikającego z projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 13.07.2015 r. znak [...] – a to poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego (przedstawionego na zdjęciu stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji Inspektora powiatowego) wraz z zamontowaniem ocieplenia, tj. do zrealizowania robót budowlanych w taki sposób, że po wykonaniu powyższego zamurowania przedmiotowy otwór będzie częścią ściany pełnej, usytuowanej od strony nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...], wykonanej zgodnie z projektem budowlanym.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że obowiązek nałożony ostateczną decyzją administracyjną nr [...] nie został wykonany, gdyż z treści osnowy decyzji nr [...] wynika, że nałożony został obowiązek zamurowania przedmiotowego otworu wskazanymi w tej decyzji materiałami. Organ podniósł, że z przeprowadzonej w dniu 3.09.2019 r. kontroli oraz złożonych wyjaśnień m.in. przez A. i R. W. wynika, iż nie wykonano żadnych robót, które mieszczą się w pojęciu "zamurowanie", gdyż "nie wykonano robót murowych, w tym nie wykonano zamurowania ww. otworu materiałem o klasie odporności ogniowej REI60 i zamurowania tego otworu materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30". Z tego też powodu Inspektor powiatowy nakazał inwestorom doprowadzenie części prawego segmentu przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej do stanu poprzedniego "wynikającego z projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 13 lipca 2015 r. o sygn. [...]".

W odwołaniu do tej decyzji A. i R. W. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, że "otwór znajdujący się w ścianie (...) [ich] nieruchomości od strony działki nr [...] jest oknem".

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24.01.2020 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził wykonanie obowiązku określonego w decyzji WWINB z dnia 31.01.2018 r. WWINB w części prawnej uzasadnienia doprecyzował stanowisko organu I instancji co do podstawy prawnej, stwierdzając że skoro decyzja nr [...] z dnia 23.10.2017 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jej ustawową konsekwencją powinno być zastosowanie art. 51 ust. 3 tej ustawy i sprawdzenie przez organ wykonania nałożonych obowiązków oraz wydanie kolejnej decyzji albo o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo – w przypadku niewykonania obowiązku – decyzji zawierającej nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź też rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Wobec tego organ odwoławczy uznał, że Inspektor powiatowy popełnił oczywistą omyłkę we wskazanej podstawie prawnej (art. 113 § 1 k.p.a.), gdyż nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną nakazu "wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego wraz z zamontowaniem ocieplenia" powinien być art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

WWINB, odmiennie oceniając stan faktyczny sprawy, uznał że adresaci decyzji organu odwoławczego z dnia 31.01.2018 r. znak [...] wykonali obowiązek w niej określony. Odwołując się do treści decyzji własnej z dnia 31.01.2018 r. Inspektor wojewódzki stwierdził zarazem, że kwestia treści nałożonego obowiązku nie może być rozpatrywana "w zupełnym oderwaniu od treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. (IV SA/Po 314/18)" choć wówczas orzeczenie to nie było jeszcze prawomocne. W tym zakresie organ II instancji "pomocniczo" wskazał na to, że aby uznać inny materiał wypełniający otwór w ścianie za materiał spełniający wymogi ujęte w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków), nie musi on spełniać wymogów konstrukcyjnych, musi zaś być ognioodporny i przepuszczający światło w sposób niedopuszczający widoku przez niego, przy czym przezroczystość tego materiału jest "kwestią kluczową w niniejszej sprawie". Zdaniem organu odwoławczego, bez wątpienia wyrób budowlany o nazwie "[...] Nienośna przeciwpożarowa ściana wewnętrzna i zewnętrzna (witryna stała) systemu [...] z kształtowników aluminiowych z przekładką termiczną" z uwagi na zewnętrzny parapet oraz roletę zewnętrzną nadal zachowała wygląd okna, lecz pomimo tego nie pełni już funkcji okna, ponieważ wstawienie trzeciej szyby mlecznej wykluczyło jego przeźroczystość (tj. zapewnienie widoku). W jego ocenie wyrób ten, nie będąc elementem nośnym jest ognioodporny (posiada klasę odporności przeciwpożarowej EI30; gdzie E oznacza szczelność ogniową, a I oznacza izolacyjność ogniową, które są określone w minutach), przepuszcza światło, lecz równocześnie jest nietransparentny i nie dopuszcza widoku przez niego. Zdaniem organu, w takiej sytuacji nic nie stoi na przeszkodzie, by wypełnienie otworu w ścianie zewnętrznej prawego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce położonej przy ul. [...] w P. od strony granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], uznać za inne przeszklenie, o jakim jest mowa w § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków. Tę część rozważań Inspektor wojewódzki zakończył konkluzją, że skoro to inne przeszklenie spełnia wymogi określone w rozstrzygnięciu ostatecznej decyzji Inspektora wojewódzkiego z dnia 31.01.2018 r. znak [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Inspektora powiatowego z dnia 23.10.2017 r. znak [...], obowiązkiem organu odwoławczego jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości oraz stwierdzenie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wykonania nałożonego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Po 264/20, wydanym na skutek skargi R. G., uchylił powyższą decyzję WWINB z dnia 24.01.2020 r. WSA w Poznaniu stwierdził, że organ II instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji wiele trafnych poglądów ogólnych, niemniej jednak pomylił się w dwóch najistotniejszych kwestiach.

W ocenie WSA w Poznaniu zasadne było stanowisko organu II instancji co do podstawy prawnej decyzji wydawanych na ówczesnym etapie postępowania naprawczego, tj. art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro bowiem podstawę nałożenia pierwotnych obowiązków w decyzji Inspektora powiatowego z dnia 23 października 2017 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, to w dalszej kolejności zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Za błędną uznał zaś WSA w Poznaniu kwestię oceny, czy inwestorzy w trybie postępowania naprawczego wykonali obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, służące doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ II instancji pominął bowiem należyte rozumienie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz treść obowiązku określonego ostateczną decyzją Inspektora powiatowego z dnia 23.10.2017 r. Podstawowym nakazem, zawartym w tej decyzji był obowiązek zamurowania otworu okiennego w ścianie zewnętrznej prawego segmentu przedmiotowego budynku. W ramach sposobu jego realizacji orzekający wówczas organ wskazał, że dopuszcza się zamurowanie tego otworu materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne, jeżeli powierzchnia zamurowanego otworu nie przekroczy 10% powierzchni ściany, w której znajduje się przedmiotowy otwór okienny, a materiał przepuszczający światło będzie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30.

Zdaniem orzekającego wówczas Sądu, tak określony obowiązek, wyraźnie wskazuje w jaki sposób powinno nastąpić usunięcie stwierdzonej niezgodności wykonanych robót budowalnych z przepisami prawa. Roboty te powinny polegać na zamurowaniu istniejącego otworu okiennego, w którym stwierdzono istnienie zamontowanego okna, a zatem co do zasady na takim jego wypełnieniu, aby otwór ten stał się rodzajowo taki jak ściana, w której się znajduje. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia - w ówczesnym brzmieniu - zakazywał bowiem umieszczania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przy wykonywaniu tego obowiązku dopuszczalne było jednak zastosowanie rozwiązań przewidzianych w § 232 ust. 6 warunków technicznych budynków.

WSA w Poznaniu wskazał, że organ II instancji, stosując w sprawie przepis § 12 ust. 1 pkt 1 w związku z § 232 ust. 6 warunków technicznych budynków, błędnie skoncentrował się jedynie na kwestii, czy zastosowany element jako wypełnienie otworu okiennego utracił przymiot przezroczystości (przezierności). Sąd wyjaśnił, że organ ten pominął chociażby ocenę, czy jest to cecha trwała użytego materiału. Ponadto organ pozostawił poza obszarem analizy to, czy przedmiotowy element stanowi materiał przepuszczający światło, podobny do wymienionych w pierwszej kolejności w przepisie § 232 ust. 6 warunków technicznych takich materiałów jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie. Pominął również kwestię oceny, czy zastosowany element stanowi "wypełnienie" otworu okiennego. Zdaniem tego Sądu zamurowanie otworu okiennego z dopuszczalnym wypełnieniem otworu okiennego określonym materiałem nieprzeziernym, powinno doprowadzić do skutku zbliżonego do ściany, nawet jeżeli użyty materiał nie musi mieć tej samej nośności, co materiał, z którego wykonana jest ściana zewnętrzna budynku będącej zarazem ścianą oddzielenia pożarowego, w której to ścianie znajduje się taki otwór. Przy tym Sąd zauważył, że kwestia odporności ogniowej tego elementu nie budziła wątpliwości organów. Sąd nie miał również w tym względzie żadnych zastrzeżeń.

Dalej WSA w Poznaniu uzasadnił, że dokonując wykładni przepisów § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków należy również mieć na uwadze wskazówkę interpretacyjną zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą zawartą w tym ostatnim przepisie obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu, materiał użyty do wypełnienia otworu okiennego znajdującego się w ścianie zewnętrznej nie powinien mieć takiej konstrukcji czy też innych cech, które budziłyby poważne wątpliwości co do swojej faktycznej i trwałej nieprzezierności.

Jak kolejno wskazał WSA w Poznaniu, WWINB niedostatecznie przeanalizował stan faktyczny sprawy, porównując stan zabudowania otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanego od granicy działki w odległości mniejszej niż wymagane 4 m, przed wydaniem decyzji Inspektora powiatowego z dnia 23.10.2017 r. znak [...] i w czasie orzekania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Wcześniej otwór ten był wypełniony przeszkleniem składającym się z profilu aluminiowego z szybą, o wymaganej odporności ogniowej w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanego od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m, wypełnia dyspozycje § 232 ust. 6 rozporządzenia. Po wykonaniu robót przez inwestorów w otworze okiennym znajduje się ten sam element uzupełniony jedynie od wewnątrz o "szybę mleczną". Profil aluminiowy, oceniany prima facie, nosi cechy ościeżnicy, tj. wewnętrznego obramowania otworu okiennego lub drzwiowego. Sąd wskazał, że to cechy konstrukcyjne i funkcjonalne elementu determinują jego charakter i przeznaczenie. Również inne cechy otworu okiennego pozostały w zasadzie niezmienione, gdyż od strony zewnętrznej nad tym "elementem" zamontowana została roleta elektryczna, a pod nim znajduje się parapet. Również od wewnątrz w ścianie tej znajduje się wnęka okienna. Zdaniem tego Sądu tak "wypełniony" otwór nadal zachowuje wygląd okna osadzonego w ramie, a częściowo również jego funkcję, gdyż co najmniej dostarcza światła do wnętrza budynku, zaś kwestia jego trwałej nieprzezierności nie została wyjaśniona.

W ocenie orzekającego wówczas Sądu, "wypełnienie", o którym mowa w § 232 ust. 6 warunków technicznych, stosowane w celu usunięcia niezgodności obiektu z wymogami § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ma prowadzić do zlikwidowania otworu okiennego w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a nie polegać na pozostawieniu takiego otworu, tyle że poddanego pewnej konstrukcyjnej modyfikacji i spełniającego odpowiednią klasę odporności ogniowej. Wypełnienie to nie powinno budzić zastrzeżeń, czy w istocie nie stanowi "wstawienia okna". Wypełnienie otworu okiennego powinno doprowadzić do stanu, w którym będzie stanowiło zwartą całość, niekoniecznie w pełni jednolitą ale konstrukcyjnie na tyle powiązaną, że uzyskany efekt będzie zbliżony do litej ściany, a nie do otworu z zamontowanym oknem. Stąd też materiał budowlany użyty do wypełniania otworu w zewnętrznej ścianie oddzielenia pożarowego powinien mieć w tym względzie podobne cechy, jak materiał budowlany, z którego wybudowano całą ścianę. Nie jest wymagane spełnienie kryterium tej samej nośności. Poza tym, w ocenie WSA w Poznaniu materiał ten w odróżnieniu od pozostałego materiału budowlanego, z którego wykonana jest ściana, powinien posiadać takie cechy, jak przepuszczalność światła i trwała dwustronna nieprzejrzystość (nieprzezierność), tj. obustronna izolacja wzrokowa od otoczenia.

W przekonaniu Sądu, przez "inne przeszklenie" w rozumieniu § 232 ust. 6 rozporządzenia należy rozumieć taki materiał budowlany, który swoimi właściwościami będzie zbliżony do luksferów lub cegły szklanej – będzie przepuszczał światło, ale też będzie stanowił materiał budowlany ścienny (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 360/17, CBOSA). Nieotwieralność elementu konstrukcyjnego użytego do takiego wypełnienia jest tylko jednym z wymogów. Podobnie też niewystarczające jest w tym wypadku powołanie się na odpowiednie atesty czy certyfikaty odporności ogniowej użytych materiałów. Również jego nieprzejrzystość nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia spełnienia wymogu "wypełnienia materiałem przepuszczającym światło" w rozumieniu § 232 ust. 6 warunków technicznych budynków. Istotne są również, chociażby takie kwestie, jak to czy otwór okienny zachowuje charakter wnęki okiennej i nadal wyposażony jest w ościeżnicę okienną i parapety, jak również to, czy użyte materiały mają cechę stałej nieprzejrzystości, jak i są konstrukcyjnie zbliżone do materiałów typu luksfer lub cegła szklana.

Jako wskazania dla organu odwoławczego WSA w Poznaniu podał ocenę, czy ponownie zamontowany w otworze okiennym element składający się z ramy aluminiowej i przeszklenia – tym razem z dodatkową szybą mleczną, dodaną od strony wewnętrznej otworu okiennego – stanowi prawidłowe wypełnienie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej Inspektora powiatowego nr [...] z dnia 23.10.2017 r. znak [...] W tym celu organ miał dokonać szczegółowej analizy, czy konstrukcja i cechy "witryny stałej" zamontowanej w otworze okiennym pozwalają na uznanie, że w sprawie doszło do zamurowania otworu okiennego przy zastosowaniu materiału przepuszczającego światło w warunkach spełniających dyspozycję przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 232 ust. 6 warunków technicznych budynków.

Na skutek zaskarżenia powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27.06.2022 r., sygn. akt: II OSK 671/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4.11.2020 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie NSA podkreślił, że w myśl art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a taka sytuacja zaszła w rozpatrywanej wówczas sprawie.

NSA wyjaśnił, że uwzględnienie skargi przez WSA w Poznaniu było trafne z tego względu, że słusznie wytknięto WWINB – dochodzącemu do radykalnie odmiennej (w stosunku do decyzji wydanej przez PINB) kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorów w toku tzw. postępowania naprawczego robót budowlanych – pobieżną ocenę zrealizowania nakazu wynikającego z decyzji PINB z 23.10.2017 r. Trafne co do reguły jest stanowisko sądu I instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy organ II instancji nie wyjaśnił jednoznacznie, czy w następstwie zastosowania przez inwestorów sposobu wypełnienia otworu w ścianie zewnętrznej budynku użyte elementy wypełniające zapewniają trwałą obustronną nieprzezierność (nieprzejrzystość). W szczególności istotne jest to zalecenie WSA w Poznaniu, aby w wyniku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, czy ponownie zainstalowany przez inwestorów element wypełniający otwór, składający się z ramy aluminiowej i przeszklenia z dodatkową szybą mleczną dodaną od strony wewnętrznej otworu okiennego, stanowi trwałe i prawidłowe wypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej PINB z 23.10.2017 r.

W ocenie NSA słusznie sąd pierwszej instancji wyeksponował, w aspekcie wykładni przepisów § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków potrzebę uwzględniania – w kontekście wskazówki interpretacyjnej z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. – poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, także w aspekcie prawa do prywatności. Inwestorzy sami narazili się na uciążliwości związane z toczącym się postępowaniem naprawczym, odstępując od zrealizowania budowy budynku mieszkalnego zgodnie z udzielonym im pozwoleniem na budowę i lokalizując w sposób sprzeczny z prawem otwór okienny za blisko granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem NSA najistotniejszym argumentem przemawiającym za trafnością stanowiska WSA w Poznaniu jest potrzeba dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie technicznej trwałości zastosowania dodatkowej szyby mlecznej, a ściślej użycia jej w taki sposób, że wyklucza się np. jej demontaż, bez możliwości zdemontowania samego wypełnienia otworu okiennego, tj. nienośnej ściany przeciwpożarowej. Trafnie także co do reguły sąd I instancji wyeksponował potrzebę uzyskania takiego efektu nakazanych robót, który również od strony sąsiadującej nieruchomości wskazuje na trwałą nieprzezierność, słusznie przy tym zwracając uwagę na pozostawienie przez inwestorów wnęki okiennej oraz rolety nad wykonanym otworem w ścianie. NSA zwrócił jednak uwagę na fakt, że decyzja nakazowa PINB z 23.10.2017 r. nie odnosi się wprost do kwestii zachowania wnęki okiennej czy też likwidacji rolety nad wykonanym otworem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17.02.2023 r. znak [...] uchylił decyzję z PINB z dnia 26.09.2019 r. znak [...], w części, w jakiej powołana została podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia i orzekając w tym zakresie powołał podstawę prawną wydanego nakazu tj. "Na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.)", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że choć Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.06.2022 r. wskazał, że decyzja organu I instancji nie odnosi się wprost do zachowania wnęki okiennej czy też likwidacji rolety nad wykonanym otworem okiennym, to jednak w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należało stwierdzić, że nie zamurowano otworu okiennego, a zastosowane przez inwestorów wypełnienie przedmiotowego otworu nie doprowadziło do skutku z\zbliżonego do ściany. Pozostawiony został taki sam otwór, tylko że poddany "pewnej konstrukcyjnej modyfikacji" (nieotwieralność okna, zastosowanie jednej nieprzeziernej warstwy szyby), a uzyskany efekt nie jest zbliżony do "litej ściany". Organ II instancji wskazał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 22.12.2022 r. ustalono, że w sprawie nie zastosowano "innego przeszklenia", którym zamurowano przedmiotowy otwór, lecz jest to wypełnienie będące witryną (tzw. "fixem", czyli oknem pozbawionym mechanizmów odpowiedzialnych za pracę skrzydła, w którym przeszklenie osadzone jest w ramie).

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków poprzez ich wadliwą wykładnię i bezzasadne uznanie, że adresaci ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB nr [...] z 23.10.2017 nie wykonali obowiązków z niej wynikających, skoro:

a) adresatom przywołanej decyzji zezwolono na to, aby w miejscu stwierdzonego otworu okiennego zastosowano wypełnienie w postaci innego przeszklenia, jeżeli tylko przeszklenie takie spełniać będzie parametry określone w tej decyzji i wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków;

b) w sprawie bezsporne jest to, gdyż twierdzenia takie zawarł także organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowane przedmiotowe inne przeszklenie:

i. jest nieprzezierne, a zatem chroniona jest prywatność właściciela działki sąsiedniej;

ii. spełnia parametry ochrony przeciwpożarowej (posiada odpowiednią klasę ochrony przeciwpożarowej);

iii. ma cechę nieotwieralności;

iv. połączone jest w sposób trwały ze ścianą budynku, bowiem konstrukcyjnie jest jednolite ze ścianą budynku;

c) z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, że inne przeszklenie dopuszczone przez ustawodawcę, musi stanowić inny materiał budowlany ścienny, czy też mieć cechy "wizualne" podobne do ściany, aby nie było wątpliwości, że nie stanowi owo inne przeszklenie wciąż okna, skoro kluczowe jest ustalenie, czy owo inne przeszklenie posiada właściwości wykluczające uznanie je za okno, a nie wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, iżby kluczowe było to, czy w przekonaniu sąsiada "wygląda jak okno";

d) w decyzji z 2017 r. nie odniesiono się do kwestii takich jak:

i. likwidacja otworu okiennego, rozumiana jako takie roboty budowlane, które spowodują, że efekt nakazanych prac nie tylko nie będzie oknem (ze względu na swoją nieprzezierność, nieotwieralność, konstrukcyjną jednolitość ze ścianą), ale dodatkowo "nie będzie przypominał okna";

ii. demontaż rolet zewnętrznych;

a na takie to kwestie akcent położył WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w ocenie skarżącego nie wyjaśnił tego we właściwy sposób;

2. art. 51 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 232 ust. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków intepretowanych przez pryzmat art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowalnego, przez ich wadliwą wykładnię, a w rezultacie:

a) uznanie, że fragment ściany zewnętrznej prawego segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego ukazany w załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji, stanowi nadal niezamurowany otwór okienny, czyli okno, tym bardziej, jeżeli wziąć pod uwagę ustalenia kontroli, jaką przeprowadzili na żądanie organu II instancji pracownicy PINB w dniu 22.12.2022 r. i wynik tejże kontroli;

b) pominięcie, że fragment ściany częściowo wypełnionej innym przeszkleniem, o jakim mowa w § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (spełniającym podane tamże kryteria), należy traktować tak samo, jak ścianę pełną, bez otworów okiennych, gdy nie posiada takie inne przeszklenie w szczególności cechy przezroczystości: tj. nie daje ono możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku;

3. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wiążących wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt. II OSK 671/21;

4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak zebrania oraz rozpatrzenia przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wyznaczonego ramami i celami postępowania administracyjnego, tj. o jakich mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego, który to zarzut ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ocenie Skarżącego organ II instancji błędnie stwierdził, że w sprawie badać należy dodatkowo, czy otwór okienny zachowuje charakter wnęki okiennej, a nadto czy jego zamurowanie, nakazane decyzją PINB z 23.10.2017 r., doprowadziło do efektu bliskiego ze ścianą, a co za tym idzie, czy pozostawienie parapetu, rolety oraz wnęki okiennej oznacza, że w segment przedmiotowego budynku mieszkalnego posiada usytuowane okno niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, chociaż w miejscu wnęki okiennej znajduje się obecnie nienośna przeciwpożarowa ściana wewnętrzna i zewnętrzna (witryna stała) [...] – systemu [...] z kształtowników aluminiowych z przekładką termiczną, posiadającą Krajową deklarację zgodności nr [...];

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, która od strony proceduralnej została skonstruowana w sposób wadliwy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Ponadto skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę skarżący przytoczył poglądy orzecznictwa i doktryny przemawiające na rzecz podniesionych przez niego zarzutów. Ponadto, podkreślił, że obowiązki wynikające z decyzji PINB z 23.10.2017 r. zostały zrealizowane, albowiem w chwili obecnej nie znajduje się na zewnętrznej spornej części ściany budynku otwór okienny, o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, lecz wypełnienie materiałem (wyrobem budowlanym) stanowiącym inne przeszklenie, spełniającym wymogi, jakie wynikają z § 232 ust. 6 tego rozporządzenia, albowiem:

a) chociaż wyrób budowlany wygląda jak okno to nie ma takiej funkcji ze względu na trzecią szybę mleczną i jego nieotwieralność;

b) wyrób budowlany jest ognioodporny (posiada klasę EI30);

c) przeszklenie przepuszcza światło, lecz jest nietransparentne i nie dopuszcza widoku przez niego;

d) w trakcie oględzin i kontroli w dniu 22.1.2022 r. pracownicy organu przeprowadzili eksperyment, którym dowiedli, że inne przeszklenie ma cechę trwałej i obustronnej nieprzezierności;

e) zastosowane rozwiązanie jest tego rodzaju, że stanowi ono konstrukcyjną całość ze ścianą budynku (niemożność demontażu, połączenie ramy w sposób trwały), a co też wynika z protokołu kontroli z dnia 22.12.2022 r.

Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczność, że z przepisów art. § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie wynika, aby wypełniony otwór okienny nie mógł mieć parapetów, czy tez wizualnie przypominać okna. Także z decyzji PINB z 23.10.2017 r. nie wynika wprost nakaz demontażu parapetów, rolet, czy też nie zostało wprost wyrażone, że wnęka przypominająca otwór ma przestać istnieć. Nakazano jedynie zamurowanie tegoż otworu okiennego, a co uczyniono przy użyciu innego przeszklenia. Przeszklenie te ma takie właściwości wizualne, że faktycznie nie wygląda jak typowy materiał ścienny, czyli pustak/cegła wmontowana przy użyciu cementu. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia wymogów takich jednak nie zawierają.

Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Jednocześnie organ odwoławczy wstrzymał wykonanie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 17.02.2023 r.

Pismem z dnia 31.05.2023 r. uczestnik postępowania R. G. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko WWINB i wskazując, że obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia 23.10.2017 r. nie został zrealizowany przez adresatów tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 07.06.2023 r. strony postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Skarżący złożył ponadto do akt sprawy 6 wydruków fotografii obrazujących wypełnienie wnęki luksferami w ścianie po przeciwnej stronie przedmiotowego budynku i oświadczył, że w jego ocenie widoczność, jaką umożliwiają te luksfery jest nawet większa niż rozwiązanie przyjęte przez niego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17.02.2023 r., znak [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 26.09.2019 r. znak [...]

Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane):

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Zgodnie zaś z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż określona w tym przepisie.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347). Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob.m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 2142/20; wyrok NSA z 18.04.2023 r., II OSK 1222/20, LEX nr 3559810). W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych okoliczności nie nastąpiła, a zatem orzekający Sąd jest związany wydanymi wcześniej na kanwie niniejszej sprawy wyrokami, przy czym na szczególną uwagę zasługują wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Po 264/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.06.2022 r., II OSK 671/21.

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.02.2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165; wyrok NSA z 6.02.2023 r., II OSK 2767/21, LEX nr 3514567.).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.06.2022 r., utrzymując w mocy wyrok WSA w Poznaniu, uznał za istotne to zalecenie sądu I instancji, aby w wyniku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, czy ponownie zainstalowany przez inwestorów element wypełniający otwór, składający się z ramy aluminiowej i przeszklenia z dodatkową szybą mleczną dodaną od strony wewnętrznej otworu okiennego, stanowi trwałe i prawidłowe wypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej PINB z 23.10.2017 r. NSA akcentował potrzebę dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie technicznej trwałości zastosowania dodatkowej szyby mlecznej, a ściślej użycia jej w taki sposób, że wyklucza się np. jej demontaż, bez możliwości zdemontowania samego wypełnienia otworu okiennego, tj. nienośnej ściany przeciwpożarowej. NSA uznał, że co do zasady trafne było stanowisko WSA w Poznaniu co do potrzeby uzyskania takiego efektu nakazanych robót, które również od strony sąsiadującej nieruchomości wskazuje na trwałą nieprzezierność, zwracając przy tym uwagę na pozostawienie przez inwestorów wnęki okiennej oraz rolety nad wykonanym otworem w ścianie. Jednocześnie NSA zastrzegł, że decyzja nakazowa PINB z 23.10.2017 r. nie odnosi się wprost do kwestii zachowania wnęki okiennej czy też likwidacji rolety nad wykonanym otworem.

Stwierdzić wobec tego należy, że WWINB, wydając decyzję z dnia 17.02.2023 r., nie wyprowadził właściwych wniosków z wskazań zaakcentowanych w wyroku NSA z dnia 27.06.2022 r. Sądy obu instancji w rozważaniach swych podkreślały, że ówczesna decyzja organu odwoławczego była zbyt pochopna – nie zostały wówczas ustalone wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z tego też powodu w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu wskazano, jakich ustaleń powinien dokonać organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, że wyeksponowane w wyroku NSA w sprawie I OSK 671/21 zalecenia zostały zrealizowane przez WWINB. Rolą organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy konstrukcja i cechy wypełnienia zamontowanego w otworze okiennym pozwalają na uznanie, że w sprawie doszło do zamurowania otworu okiennego przy zastosowaniu materiału przepuszczającego światło w warunkach spełniających dyspozycję przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. WWINB przeprowadził uzupełniające postepowanie dowodowe, jednak wyniki tego postępowania zostały przez organ ocenione w oderwaniu od wskazań zawartych w wiążących go wyrokach WSA w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawowym nakazem, zawartym w decyzji Inspektora powiatowego z dnia 23.10.2017 r. był obowiązek zamurowania otworu okiennego w ścianie zewnętrznej prawego segmentu przedmiotowego budynku. W ramach sposobu jego realizacji organ wskazał wówczas, że dopuszcza się zamurowanie tego otworu materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne, jeżeli powierzchnia zamurowanego otworu nie przekroczy 10% powierzchni ściany, w której znajduje się przedmiotowy otwór okienny, a materiał przepuszczający światło będzie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30. Pozostawienie przez inwestorów wnęki okiennej z parapetem oraz rolety nad wykonanym otworem w ścianie nie może przesądzać o niewykonaniu obowiązku wynikającego z ww. decyzji, Techniczna trwałość i nieprzezierność zastosowanego wypełnienia te warunki, które mają decydujące znaczenie na gruncie zapadłych w sprawie orzeczeń .

Jak podkreślił NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku, istniała potrzeba dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie technicznej trwałości zastosowania dodatkowej szyby mlecznej, a ściślej użycia jej w taki sposób, że wyklucza się np. jej demontaż, bez możliwości zdemontowania samego wypełnienia otworu okiennego, tj. nienośnej ściany przeciwpożarowej. Jeżeli wypełnienie otworu okiennego zainstalowane przez inwestorów wypełnia dyspozycje z § 232 ust. 6 rozporządzenia, jak również jest nieprzezierne i technicznie trwałe, to rolą organu odwoławczego było zestawienie tych cech otworu okiennego z wymogami określonymi w decyzji PINB z dnia 23.10.2017 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że – co było już akcentowane – przy ocenie konstrukcji wypełnienia skupić należy się na jego funkcji, a nie tylko na samym jego wyglądzie. Jeżeli zatem na skutek przeprowadzonej kontroli ustalono, że wypełnienie otworu okiennego spełnia cechy nieprzezierności i jest trwale zespolone ze ścianą, to należy przyjąć, że ziściły się przesłanki do stwierdzenia zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 23.10.2017 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że te fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 264/20, które akcentują, że efekt zamurowania otworu okiennego ma być "zbliżony do litej ściany, a nie do otworu z zamontowanym oknem" a "materiał budowlany użyty do wypełnienia otworu w zewnętrznej ścianie oddzielenia pożarowego powinien mieć w tym względzie podobne cechy, jak materiał budowlany, z którego wybudowano całą ścianę" oraz, że "Roboty te powinny polegać (...) co do zasady na takim jego wypełnieniu, aby otwór ten stał się rodzajowo taki jak ściana, w której się znajduje" nie mogą być uznane za objęte związaniem z art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II OSK 671/21 expressis verbis stwierdzono bowiem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. NSA nie wskazał jednakże na czym ów błąd uzasadnienia polegał, zatem przyjąć trzeba a contrario, że błędne były te rozważania WSA, które nie znalazły wyraźnej aprobaty w treści uzasadnienia NSA. Jak wyżej wskazano NSA zaakcentował konieczność jednoznacznego wyjaśnienia przez organ II instancji kwestii trwałości zastosowania dodatkowej szyby mlecznej oraz uzyskania trwałej nieprzezierności. NSA zwrócił wprawdzie uwagę na pozostawienie wnęki okiennej, skonstatował jednakże, że decyzja PINB z 23.10.2017 r. do tej kwestii się nie odnosi.

W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia 17.02.2023 r.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w treści niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.