Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1079/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 3 i ust. 3a , art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3, art. 64 § 2, art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 141 § 4 , art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 804/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/113/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia od P. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Bd 804/20, po rozpoznaniu skargi P.F. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., nr SKO-4204/113/2020, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r., w następstwie wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r., Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w wymienionych w decyzji pasach drogowych.

Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym części słupów reklamowych w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. (pkt I) oraz umorzył postępowanie w zakresie słupów zlokalizowanych poza pasami drogowymi.

Decyzją z dnia 26 września 2019 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt I i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in., że organ ten nie określił po raz kolejny prawidłowo przedmiotu postępowania.

Rozstrzygając sprawę ponownie, po modyfikacji pierwotnego wniosku (z wniosku o zajęcie na wniosek o lokalizację), decyzją z dnia 12 lutego 2020 r., która została następnie sprostowana postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych, słupów reklamowych w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r., ze względu na sprzeczność lokalizacji części z nich z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na tym obszarze oraz ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym (4 lokalizacje).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż strona zawarła w swoim wniosku z dnia 22 listopada 2018 r. żądanie o wydanie (lub przedłużenie) wyłącznie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i żądanie to podtrzymała na dalszym etapie postępowania, nie wnosząc przy tym o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 26 września 2019 r., nr SKO-4204/62/2019 orzekło o uchyleniu zaskarżonej w punkcie I decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia 21 czerwca 2019 r., znak: [...] i przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy należy rozpoznać wniosek strony w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej; "u.d.p."), a w ramach prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy wniosek strony odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.).

Mimo jednoznacznych wytycznych, iż w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, należy załatwić wniosek strony jako żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie jako żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej, pismem z dnia 9 października 2019 r. nr [...] organ I instancji bez podstawy prawnej wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o złożenie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasach drogowych słupów reklamowych (decyzja lokalizacyjna w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 28 października 2019 r. strona za pismem przewodnim z dnia 28 października 2019 r., wniosła o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. (62 słupy reklamowe).

Zdaniem organu II instancji, okoliczność, że na wezwanie organu I instancji z dnia 9 października 2019 r., strona złożyła wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r., nie jest równoznaczna z tym, że wywołała ona skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. 23.11.2018 r. W toku prowadzonego postępowania (w odwołaniu z dnia 23 lipca 2019 r. oraz piśmie z dnia 18 września 2019 r.) skarżący jednoznacznie wypowiedział się co do treści żądania zawartego w podaniu z dnia 22.11.2018 r., doręczonego do organu I instancji w dniu 23.11.2018 r., iż nie stanowiło ono wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Kolegium przyjąć należy, że wniosek strony o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 62 słupów reklamowych w okresie do 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. został złożony dopiero w dniu 28 października 2019 r. i w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosku tego nie można potraktować jako uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia 22 listopada 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych, gdyż podanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 28 października 2019 r., a zatem po upływie blisko 1 roku od wskazanego we wniosku okresu.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do modyfikacji żądania. Zdaniem WSA, kategoryczne kierowanie się treścią wniosku skarżącego przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych stosowanej dotychczas praktyki nie znajduje usprawiedliwienia. Organ I instancji załatwiając wniosek skarżącego, wszczął postępowanie i wydał decyzję w części o odmowie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w określonych lokalizacjach. Konieczna zatem stała się merytoryczna ocena decyzji organu I instancji, a zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego stanowiska w tym przedmiocie.

WSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić czy skarżący złożył wniosek przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia lokalizacyjnego (taką praktykę stosował organ, choć tego rodzaju zezwolenie jest zgodą jednorazową, następnie konsumowaną przez okresowe zajęcie), wtedy kolejny wniosek o zajęcie przy niezmienionym stanie faktycznym stanowiłby wniosek kontynuacyjny, nie wymagający nowego wniosku na lokalizację reklamy i nowej decyzji lokalizacyjnej. Jeśli zaś wniosek zostałby złożony po upływie ważności poprzedniego zezwolenia, a na to wskazuje pismo organu w sprawie złożenia wniosku o lokalizację, zasadne byłoby wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji (umieszczenia) reklamy, gdyż uprzednia zgoda zostałaby skonsumowana przez zakończenie okresu zajęcia (w wyniku zgody na zajęcie pasa drogowego w oparciu o pierwotną decyzję lokalizacyjną).

Sąd I instancji zaznaczył, że w ponownym postępowaniu organ winien ocenić czy wniosek dotyczy nowych obiektów, czy już istniejących, a jeżeli tak, to kiedy i na jakiej podstawie zostały one umieszone w pasie drogowym, czy była wcześniej decyzja lokalizacyjna, czy wniosek złożono w okresie obowiązywania poprzedniego zajęcia. Jeśli ta decyzja została skonsumowana upływem terminu zajęcia, to należy ocenić decyzję lokalizacyjną merytorycznie. Organ winien orzekać z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania - w szczególności zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli oraz przekonywania.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich spornych kwestii, wyczerpująco opisał stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił przyczyny, dla których uznał zaskarżoną decyzję organu I instancji za zgodną z prawem, a także uzasadnił konieczność odstąpienia od dotychczasowej praktyki rozstrzygania wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/113/2020 odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, ze względu na brak wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw skarżącego, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, gdy skutkiem jej zastosowania miałoby być sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem, a takim działaniem byłoby uznanie, że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie także żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym albo, że w trybie art. 64 § 2 k.p.a., tj. usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, dopuszczalne jest złożenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym, co szczegółowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, ze względu na pominięcie w postępowaniu okoliczności, że Skarżący od wielu lat jest stroną postępowań o zezwolenie na zajęcie lub umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych oraz jego argumentacji dotyczącej wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wywodzonej z art. 39 ust. 3 u.d.p., w związku z zasadą wywodzoną z art. 8 § 2 k.p.a., w sytuacji braku podstaw do przyjęcia, że skarżący złożył w terminie wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., w zw. z art. 39 i art. 40 u.d.p. poprzez wadliwe przyjęcie, na zasadzie domniemania, że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanych we wniosku obiektów w pasie drogowym oraz poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., tj. usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, skutecznie złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanych we wniosku obiektów w pasie drogowym i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/113/2020 odmawiającej zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dostrzeżone przez Sąd uchybienie w postaci niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania wniosków skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, gdy skutkiem jej zastosowania miałoby być sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem, a tego oczekuje Skarżący;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/113/2020 odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. poprzez przyjęcie, że zastosowanie tych przepisów i dokonanie na ich podstawie oceny istnienia w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku zlokalizowania w pasie drogowym obiektów reklamowych, nastąpić powinno na wniosek strony złożony dopiero 28 października 2019 r., a zatem po upływie blisko jednego roku od wskazanego we wniosku okresu, tj. po upływie terminu zajęcia pasa drogowego, co uzasadnia odmowę wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie obiektów reklamowych w pasie drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentację na poparcie zarzutów przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) decyzji nr [...]1 z 3.08.2018 r., decyzji nr [...]2 z 3.08.2018 r., decyzji [...]3 z 3.08.2018 r. i decyzji [...]4 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.;

2) decyzji nr [...]5 z 09.01.2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z dnia 23 listopada 2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ujawniono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 p.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega z kolei na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest on nieskuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do podnoszonych w jego ramach twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu (skądinąd w niepełnym zakresie rozwiniętych w uzasadnieniu), wskazuje że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w przedmiocie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym.

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg [...] w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r., przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe.

W związku ze złożeniem ww. wniosku, w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 lutego 2020 r., odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych, słupów reklamowych w terminie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Bd 804/20, WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 15 czerwca 2020 r., wydaną w przedmiocie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym.

Jednocześnie w związku ze złożeniem wniosku przez skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. Decyzją z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], powołując za podstawę art. 40 u.d.p., odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych w terminie od 1.12.2018 r. do 30.12.2018 r. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] sprostował ww. decyzję w ten sposób, że jako jej podstawę prawną, zamiast art. 40 u.d.p., obrał art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, a w sentencji decyzji zamiast sformułowania "zezwolenia na lokalizację" umieścił "zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia", a nadto sprostował okres zajęcia wskazany w sentencji na "od 01-12-2018 r. do 30-12-2018 r.". Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/112/2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpatrując skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia 17 lipca 2020 r. WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 929/20 uchylił zaskarżoną decyzję, wydaną w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 929/20 wskazano, "Na marginesie zagadnienia rozstrzygania o lokalizacji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak było warunków do uznania, że wniosek w tym przedmiocie został skutecznie złożony. Wniosek w tym przedmiocie obejmujący grudzień 2018 r., został sformułowany dopiero w piśmie strony z dnia 28 października 2019 r. i to na skutek niedopuszczalnego wezwania o to organu I instancji, który uznał, że należy wezwać stronę o tę czynność procesową w ramach uzupełnienia wniosku z 23.11.2018 r. o zajęcie pasa drogowego. Wezwanie to było wadliwe, albowiem wymóg kompletności podania, skarżący zachował. Organ mógł, co najwyżej poinformować stronę, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego jest uprzednie ostateczne rozpoznanie podania o lokalizację na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., choć pouczenie takie byłoby w istocie zbędną czynnością procesową, ponieważ, skarżący nie mógł już skutecznie złożyć podania o lokalizację, albowiem ww. wezwanie organu zostało sporządzone 9.10.2019 r., a więc po upływie dziesięciu miesięcy po okresie którego miałoby dotyczyć zezwolenie na lokalizację. Fakt, że skarżący, posiadając profesjonalnego pełnomocnika stosuje praktykę składania wniosku o zajęcie pasa drogowego (obecnie również o lokalizację) na terminy jedynie miesięczne i czyni to na kilka dni przed okresem, którego dotyczy wniosek, jest niewątpliwie praktyką przez niego przemyślaną, której jednak niekorzystne konsekwencje, powinien ponosić. Rolą organów nie jest więc przyjmowanie wadliwych działań procesowych, polegających na wzywaniu strony, do złożenia wniosku o lokalizację w terminie, kiedy upłynął już okres na który strona oczekiwała decyzji lokalizacyjnej i uznawania skuteczności złożonego wniosku opiewającego na datę wsteczną.".

W wyroku tym sąd stanął na stanowisku, że "skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny, z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym"

Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe (B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170). Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy.

Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z wyrok 28 maja 2024 r., sygn. akt II FSK 248/24; wyrok NSA z NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 126/20 oraz wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1997/20; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 778/22; wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7000/21).

Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12, LEX nr 1494706, NSA orzekł, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnienia w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Pogląd ten został skonkretyzowany w wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88 (też wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170, w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (por. również glosa W. Piątka do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, s. 1301-1305, aprobującą co do zasady to orzeczenie).

Powyższe powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy, w którym uznano, iż brak jest podstaw aby przyjąć, iż wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych w okresie do 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. został skutecznie złożony. Wniosek w tym przedmiocie obejmujący grudzień 2018 r., został sformułowany dopiero w piśmie strony z dnia 28 października 2019 r. Dodatkowo uznano, że "Odróżnić należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego, rodzajowo. (...) To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o utrzymanie takiej nieprawidłowej praktyki wobec wniosków składanych aktualnie.".

W świetle powyższych uwag jako zasadny musiał Naczelny Sąd Administracyjny ocenić zarzut naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. oraz powiązany z tym zarzutem, zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt. 1-5 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Oddaleniu podlegał również zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelny Sąd Administracyjny, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.