Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 551/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1a, art. 1b, art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6c ust. 1, art. 6c ust. 2, art. 6r ust. 2d
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 13 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 roku nr XLIV/316/21 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ozorków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Ozorków na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. M. L. – J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XLIV/316/21 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, dalej jako ustawa) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie objęcia w § 1 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selekcyjny takich jak: odpady niebezpieczne;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), poprzez wyłączenie w § 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy", podczas gdy każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów (dalej PSZOK);

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 7 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z terenu Gminy O. będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z nieruchomości;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 1 pkt 2, § 24 pkt 1, § 33 ust. 1 pkt 4 lit a załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal";

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez użycie w § 4 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "odpowiednich", "odpowiednią", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Na podstawie powyższych zarzutów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że analiza postanowień § 1 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż nie wyodrębniła odpadów niebezpiecznych jako odrębnej frakcji odpadów komunalnych oraz nie wskazała wymagań w zakresie selektywnego zbierania i przyjmowania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie odpadów niebezpiecznych jako odrębnej frakcji odpadów komunalnych. Tymczasem ustawodawca zobowiązał radę gminy do określenia w Regulaminie wszystkich frakcji odpadów selektywnie zbieranych. Przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy określają zagadnienia powierzone gminie do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującym na jej terenie. Pominięcie obligatoryjnych elementów Regulaminu oznacza niewypełnienia delegacji ustawowej, które stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda podkreślił, że z art. 4 ust. 1 ustawy wynika nakaz, skierowany do organów stanowiących, uchwalenia regulaminu zawierającego szczegółowe uregulowanie materii określonej w art. 4 ust. 2 ustawy w sposób wyczerpujący oraz zakaz regulowania w nim treści wychodzących poza granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 i ustawy.

Wojewoda Łódzki uznał ponadto za istotnie naruszające prawo regulację zawartą w § 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w której Rada postanowiła, że sprzed nieruchomości będą odbierane m.in. bioodpady z wyłączeniem odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Rada postanowiła zatem o wyłączeniu odbierania sprzed nieruchomości wspomnianych odpadów komunalnych. W ocenie strony skarżącej każda gmina ma obowiązek tak ukształtować przepisy prawa miejscowego, aby zapewniała mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów nieruchomości, jak i dostarczenie tychże odpadów do PSZOK. Dotyczy to także odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Wojewoda podkreślił, że czym innym jest odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w PSZOK, do czego to zobowiązana jest każda gmina zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Na gminie spoczywa obowiązek utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy, bezpośrednio z nieruchomości. Obowiązkiem gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, jest zapewnienie zarówno odbioru odpadów komunalnych, jak i ich przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów, w tym także odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Zgodnie zaś z pkt 6 - tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, (a więc także bioodpadów) oraz pozostałych wymienionych w tym punkcie. Natomiast art. 1b ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów, a co za tym idzie mechanizmy te jakkolwiek służą jednemu celowi, to jednak nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według uznania gminy. Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. W ocenie skarżącego przepis art. 6r ust. 2d ustawy, w zakresie ciążącego na gminie obowiązku zagospodarowania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, w tym bioodpadów, w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przewidują dwa niezależne od siebie obowiązki polegające na: odbieraniu tych odpadów bezpośrednio z nieruchomości oraz ich przyjmowaniu w utworzonym PSZOK. Ponadto, pomimo nowelizacji przepisów ustawy w myśl art. 1b ustawy do odpadów komunalnych stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Tym samym Wojewoda uznał, że dokonane przez Radę Gminy O. odmienne uregulowanie sposobów zagospodarowania tych odpadów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. Dalej strona wskazała, że stosownie do treści art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast z ust. 2 przepisu wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Istotne pozostaje również to, że przepisy ustawy nie regulują ustawowych definicji pojęć "bioodpady" oraz "odpady komunalne", odsyłając w tym zakresie, zgodnie z treścią art. 1a ustawy, do stosowania wprost przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy "bioodpady" to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach "odpady komunalne" to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Wojewoda podkreślił, że wprowadzenie w załączniku do zaskarżonej uchwały obowiązku dla mieszkańców Gminy O. dostarczenia bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych do PSZOK i jednoczesny brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości narusza wskazane powyżej przepisy prawa. Dodatkowo skarżący podkreślił, że z tych samych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 873/20 stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXIII/196/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Stwierdził ,że wspomniane regulacje zaskarżonej uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zdaniem Wojewody regulacja przyjęta przez Radę Gminy O. w § 1 pkt 2, § 24 pkt 1, § 33 ust. 1 pkt 4 lit a załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Natomiast Rada w § 1 pkt 2, § 24 pkt 1, § 33 ust. 1 pkt 4 lit a załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadziła nazwę frakcji "metal", podczas gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "metale". Tym samym przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy i dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych. Rada Gminy nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie, zdaniem Wojewody, uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia.

Ponadto, w ocenie skarżącego § 4, § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "odpowiednich", "odpowiednią", wykracza poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Użycie przez Radę nieokreślonych zwrotów powoduje niejasność przepisów uchwały. Wobec takiego sformułowania nie sposób bowiem stwierdzić, które konkretnie pojemniki lub worki będą nacechowane tymi zwrotami, a które nie. Tymczasem zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O., reprezentowany przez r.pr. D. C., wniósł o jej oddalenie.

Z bardzo daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia przez Sąd argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że poszczególne zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wyłącznie przepisów istotnie naruszających powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Organ nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym niewypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z uwagi na pominięcie "odpadów niebezpiecznych". Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma bowiem odesłanie zawarte w art. 1a ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Ustawa to z kolei stanowi, że odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. Z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, który strukturalizuje katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, wynika, że odpady niebezpieczne mogą znajdować się zatem w obrębie każdej grupy czy podgrupy odpadów określonych w rozporządzeniu. Organ podkreślił, że odpady niebezpieczne nie stanowią odrębnej grupy, podgrupy czy rodzaju odpadu, lecz oznaczają właściwości określonych odpadów komunalnych, z którymi należy postępować w szczególny sposób. W konsekwencji za niebezpieczne mogą być przez prawodawcę uznane określone rodzaje odpadów składające się na frakcje wymienione wprost w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Dodatkowe wymienienie w ustawie odpadów niebezpiecznych ma na celu podkreślenie, iż gminne systemy gospodarki odpadami komunalnymi mają obejmować wszystkie ustawowo wymienione rodzaje odpadów komunalnych bez względu na to czy są uznawane za odpady niebezpieczne czy też nie. Brak wymienienia expressis verbis odpadów niebezpiecznych oznacza, iż gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów bez względu na to czy mają one charakter odpadów niebezpiecznych czy też nie. Uchwała nie wyłącza z systemu gminnego odpadów niebezpiecznych i nie uniemożliwia właścicielom nieruchomości pozbywania się tych odpadów na zasadach określonych w uchwale. Wobec tego, zdaniem organu, rozwiązania przyjęte w uchwale realizują zatem w pełni delegację ustawową i nie stanowią modyfikacji norm wyrażonych w ustawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego niezapewnienia przez gminę obligatoryjnego odbierania sprzed konkretnej nieruchomości odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy - może w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Podstawowym (bazowym) rozwiązaniem jest zatem łączna zbiórka wszystkich bioodpadów w sposób określony w regulaminie, zgodnym z Rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Rada gminy może jednakże, uwzględniając szeroko rozumiane uwarunkowania lokalne, postanowić o rozdzieleniu tej frakcji na dwa odrębne strumienie: - bioodpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie (tzw. odpady zielone); - pozostałe bioodpady (tzw. odpady kuchenne). Logiczną i konieczną konsekwencją tego typu decyzji jest wprowadzenie odrębnego sposobu zbierania każdej z wydzielonej frakcji, w tym ewentualne określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach w jakich pojemnikach/workach zbierane będą poszczególne frakcje i jak pojemniki/worki będą oznaczone. W tym zakresie nie znajdą zastosowania wprost przepisy Rozporządzenia MKiS z 2021 r, dotyczące kolorystyki i oznaczenia pojemników /worków przeznaczonych na bioodpady. Zdaniem organu nie sposób bowiem przyjąć, aby obie frakcje zbierane były w tak samo oznaczonych kolorystycznie i słownie pojemnikach i workach. Uniemożliwiłoby to prawidłową kontrolę poprawności selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Już tylko ta okoliczność dowodzi, że wprowadzenie przez radę gminy podziału frakcji bioodpadów wymusza modyfikację szeregu dalszych przepisów związanych z selektywną zbiórką odpadów komunalnych, w sytuacji gdy przepisy wprost nie określają takiej sytuacji. Powyższa możliwość podziału przez radę gminy frakcji bioodpadów na dwa odrębne strumienie została wprowadzona do Ucpg na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw1 0 [dalej: Ustawa nowelizująca 2019]. Jednocześnie ta sama ustawa nowelizująca usunęła zarówno z Ucpg, jak i Uo, pojęcie odpadów zielonych, które przed jej wejściem w życie definiowane były jako "odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów". Z Ucpg nie wynika wprost cel ani skutki wprowadzenia ww. rozdzielenia frakcji bioodpadów. W uzasadnieniu projektu Ustawy nowelizującej 201P 11 Ministerstwo Klimatu i Środowiska, które przygotowało przedmiotowy projekt ustawy, wskazało, iż gmina będzie miała możliwość określenia "na podstawie analizy możliwości przetwarzania odpadów komunalnych, czy będzie zbierała odpady zielone łącznie z odpadami kuchennymi, czy też postanowi o oddzielnym ich zbieraniu [podk. autor]". Tym samym projektodawcy wiązali rozdzielenie strumienia bioodpadów z możliwościami technologicznymi instalacji, w których miały być zagospodarowane poszczególne strumienie. Z uzasadnienia nie wynika jednakże, że jest to cel jedyny (wyłączny). Jednocześnie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 2019 r. nie wynika, aby ustawodawca wykluczał możliwość określenia odrębnych zasad odbioru poszczególnych strumieni bioodpadów, tak jak nie uczynił tego wprost w zakresie odrębnego oznakowania pojemników/worków przeznaczonych na każdą z wydzielonych przez radę gminy frakcji. Organ zwrócił też uwagę na istotne różnice pomiędzy wytwarzaniem poszczególnych strumieni bioodpadów. Tzw. odpady kuchenne charakteryzują się wytwarzaniem ich w sposób ciągły. Tzw. odpady zielone charakteryzują się z kolei sezonowością skutkującą tym, że w okresie zimowym praktycznie nie występują (bądź występują w minimalnych ilościach), zaś w okresie wegetacyjnym występować mogą w znacznych ilościach. Zdaniem organu powyższe w sposób istotny wpływa na koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, które przekładają się na wysokość publicznoprawnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązkiem organów gminy jest zatem takie skonstruowanie gminnego systemu odpadowego, aby z uwzględnieniem specyfiki lokalnej, realizując zadania ustawowe, optymalnie zaspokajał potrzeby mieszkańców przy możliwie niski obciążeniu finansowym. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na art. 3 ust. 2c ustawy, zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (co jest regułą), jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Tym samym, w opinii organu, ustawodawca dopuszcza sytuacje, w których nie całość strumienia bioodpadów będzie odbierana z miejsc ich wytwarzania - w takiej sytuacji gmina zobowiązana jest do odbierania reszty bioodpadów (tych, które nie są odbierane "u źródła") na PSZOKach. Organ dodał, że system gminny na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały mógł być skonstruowany w taki sposób, że tylko część strumienia bioodpadów mogła być odbierana z miejsca ich wytworzenia, zaś pozostała część tego strumienia mogła być przyjmowana wyłącznie w PSZOKach.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodnego z prawem wprowadzenia nazwy frakcji "metal" podczas, gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "metale" organ wskazał, że zarzut ten uznać należy za całkowicie niezrozumiały i bezpodstawny. Za modyfikację rozwiązań ustawowych w tym zakresie nie sposób jest uznać posłużenia się przez prawodawcę lokalnego określeniem "metal" zamiast "metale". Rozbieżność pomiędzy językowym brzmieniem przepisów ustawy, a brzmieniem przepisów uchwały jest pozbawiona normatywnego znaczenia, co jednoznacznie dowodzi bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu. Organ podkreślił ponadto, że w uchwale - w jej dalszych przepisach - prawodawca lokalny posłużył się także słowem "metal" w liczbie mnogiej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego użycia w uchwale pojęć nieostrych tj. "odpowiednich", "odpowiednią", organ uznał zarzut za całkowicie bezzasadny. Stwierdził, że Zasady techniki prawodawczej nie znajdują zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, która reguluje funkcjonowanie organów administracji rządowej. Nawet gdyby wbrew powyższym argumentom natury ustrojowo-systemowej przyjąć, iż Zasady dotyczą samorządowych aktów prawa miejscowego, to zdaniem Wojewody, zakwestionowany w skardze przepis nie narusza zawartych w nim zasad legislacji administracyjnej. Zasady techniki nakazują bowiem, aby przepisy redagować się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem. Co więcej Zasady w § 155 przewidują, że jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. Przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego. Zdaniem organu posługiwanie się takimi określeniami jak "odpowiedni" jest powszechnie stosowane zarówno w ustawach, jak i w aktach prawa miejscowego - zarówno stanowionych przez organy samorządu terytorialnego, jak i przez terenowe organy administracji rządowej. Wobec tego sposób redakcji zaskarżonego przepisu - zapewniający niezbędną elastyczność – organ uznał za pozostający w zgodzie z zasadami prawidłowej legislacji.

Końcowo organ stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby zaskarżona uchwała obarczona była wadami prawnymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w całości. Ewentualne stwierdzone nieprawidłowości co najwyżej mogą być kwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna.

II. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

III. Należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował sytuacji, w których skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd nieważności danego aktu. W powyższym zakresie należy odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g.". W przepisach tej ustawy określone są dwa rodzaje naruszenia prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy - naruszenia te mogą mieć charakter istotny lub nieistotny (art. 91 u.s.g.). Jednakże i w tych przepisach brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M.Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1216/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

IV. Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XLIV/316/21 Rady Gminy O. z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. 4314), określna dalej jako "Uchwała", a ww. regulamin stanowiący załącznik do Uchwały określany jest dalej jako "Regulamin". Podstawę prawną podjęcia Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 r. poz. 713, poz. 1378, 2021 r. poz. 1038) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. 2021 r. poz. 888), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.u.c.p.g.".

V. Podstawą wystąpienia ze skargą na ww. Uchwałę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., stosownie do treści którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w ww. przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi.

VI. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

VII. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie należy wskazać na art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego.

VIII. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do § 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08).

IX. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzuty skargi w ocenie Sądu należy uznać co do zasady za słuszne.

a. Odnosząc się do podstaw materialnoprawnych przyjętej Uchwały należy wskazać przede wszystkim na art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (lit. a) oraz selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (lit. b).

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. 2 powołanego przepisu wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

b. W kontekście wyżej poczynionych rozważań oraz przytoczonych wyżej regulacji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Istotnie gmina, wskazując w § 1 i 7 Regulaminu frakcje odpadów zbieranych selektywnie oraz odpadów przyjmowanych w PSZOK, pominęła frakcję odpadów niebezpiecznych, a ponadto także odpady tekstyliów i odzieży. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. zwrotem "co najmniej", to rada może w uchwale podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. rozszerzyć katalog odpadów przyjmowanych w PSZOK, ale nie może go zawęzić (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.09.2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 914/21; wyrok WSA w Warszawie z 17.11.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1275/17). Zaskarżona Uchwała nie przewiduje wśród odpadów zbieranych selektywnie oraz odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK odpadów niebezpiecznych (co podniesiono w skardze), ale także odpadów tekstyliów i odzieży, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały już tylko z tej właśnie przyczyny. W związku z tym, że zaskarżona Uchwała nie reguluje w sposób kompleksowy i właściwy obowiązku gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Jednocześnie należy w tym miejscu wskazać, że podnoszona w odpowiedzi na skargę szeroka argumentacja, której przedmiotem jest kwestia zdefiniowania pojęcia odpadów niebezpiecznych (a w dalszej kolejności próba wywiedzenia, że nawet jeśli Regulamin nie obejmuje odpadów niebezpiecznych, to gmina i tak ma obowiązek ich zagospodarowania), nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia ze wskazanych wyżej przyczyn. Skoro bowiem ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. jakie postanowienia winien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określając przy tym katalog odpadów, które mają być zagospodarowane, obejmujący także odpady niebezpieczne, to prezentowane w powyższym zakresie w odpowiedzi na skargę rozważania są bezprzedmiotowe.

c. Za zasadny uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy poprzez wyłączenie w § 3 pkt 6 Regulaminu możliwości odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. gmina zapewnia selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące m.in. bioodpady.

Należy tym w miejscu zauważyć, że przepisy u.u.c.p.g. nie definiują pojęć "bioodpady" oraz "odpady komunalne", odsyłając w tym zakresie, zgodnie z treścią art. 1a u.c.p.g., do stosowania wprost przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach "bioodpady" to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach stanowi zaś, że "odpady komunalne" to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

W ocenie składu orzekającego przyjęte przez prawodawcę lokalnego rozwiązanie w § 3 pkt 6 Regulaminu, w którym określono rodzaje odpadów, które będą odbierane sprzed nieruchomości, polegające na wyłączeniu z kategorii "bioodpadów" odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, nie jest nieprawidłowe. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w wyniku nowelizacji u.u.c.p.g. z 2019 r., ustawodawca wykreślając termin "odpadów zielonych", dodał jednocześnie przepis art. 1b, zgodnie z którym do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z powyższego wynika zatem, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy (art. 1b u.u.c.p.g.) uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 873/20). Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w ww. zakresie Regulamin został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Brak jest tym samym podstaw do podzielenia stanowiska organu prezentowanego przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę w powyższym zakresie, gdyż z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika możliwość rozdzielenia frakcji bioodpadów na dwa odrębne strumienie, a przedstawione na poprawcie stawianej tezy stanowiska zawarte w różnych pismach, w tym także Ministerstwa Klimatu i Środowiska nie mają charakteru wiążącego.

d. Za zasadny należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 7 pkt 7 Regulaminu, że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem (co wskazano już wyżej), że bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne, co wynika z art. 1b u.u.c.p.g., który stanowi, że do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Tak więc ww. rodzaje odpadów objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. Gmina ma zatem obowiązek odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, a jedynie dodatkowo może określić, że takie odpady nie są przyjmowane w PSZOK. Przy czym możliwość nieprzyjmowania takich odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych istnieje tylko wówczas, gdy w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zapewnione ich odbieranie z miejsc wytworzenia w całości. Innymi słowy gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów, to taką regulację wprost zamieszcza w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się pojęciem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie". Pod pojęciem "odbierania" odpadów należy rozumieć tylko sytuację, w której odpady te są odbieranie od właściciela z terenu nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 873/20). Nie ma wątpliwości, że bioodpady stanowiące odpady komunalne powinny być odbierane od właściciela z terenu jego nieruchomości. Tym samym należy podzielić stanowisko skarżącego, iż wprowadzenie w Regulaminie obowiązku dostarczenia bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych do PSZOK i jednoczesny brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości narusza wskazane powyżej przepisy prawa. Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę.

e. Zarzut skargi sprowadzający się do użycia w liczbie pojedynczej frakcji odpadów jaką są metale wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w ocenie Sądu nie jest w pełni zasadny. Wydaje się, że taki sposób zredagowania przepisu Uchwały w tym konkretnym przypadku nie jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zbiór desygnatów pojęcia "metal" i pojęcia "metale" jest tożsamy, co więcej w niektórych innych postanowieniach Regulaminu (np. § 3 pkt 2, § 7 pkt 2, § 9) prawodawca lokalny posłużył się posłużył się pojęciem "metale". Ze względu na powyższe, w ocenie Sądu, choć tego rodzaju sformułowanie postanowień Uchwały stanowi z pewnością swoiste uchybienie polegające na braku konsekwencji w posługiwaniu się terminem "metal" / "metale", jednakże brak jest podstaw do uznania, że mamy w tym wypadku do czynienia z istotnym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

f. Zasadny wydaje się także zarzut skargi dotyczący użycia w § 4 i § 19 załącznika do uchwały pojęć nieostrych "odpowiednich", "odpowiednią". Zgodnie bowiem z § 6 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z § 143 cyt. wyżej Rozporządzenia przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Posłużenie się ww. sformułowaniami z pewnością wymogu wynikającego z ww. § 6 Rozporządzenia nie spełnia. Na marginesie należy zauważyć, że wydaje się, iż przepis § 4 Regulaminu winien się odnosić do rozdziału 4 Regulaminu, który określa "odpowiednie" worki i pojemniki na odpady. Odnosząc się jednocześnie w powyższym zakresie do treści odpowiedzi na skargę wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że chociaż przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyznacznikiem działania organu jest wskazanie na klarowność przepisów, wynikającą z zasady państwa prawnego. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/21; wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16). Wobec tego użycie w akcie prawa miejscowego terminów nieostrych uznać należy za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

X. W kontekście poczynionych wyżej rozważań dotyczących wymogu zachowania zasady precyzji tekstu prawnego, na marginesie w ocenie Sądu wskazać także należy, że niezrozumiałe są w swej treści § 16 oraz § 38 Regulaminu. Przepis § 16 nie wskazuje bowiem jaki materiał użyty należy uprzątnąć i z jakiej przyczyny oraz jaki to materiał należy gromadzić. Z kolei § 38 nie wskazuje o jakie zachowania osób utrzymujących zwierzęta domowe chodzi oraz czy te zachowania mają mieć związek z posiadanymi zwierzętami. Zdaniem Sądu treść ww. przepisów stanowi o naruszeniu przez prawodawcę lokalnego zasady precyzji przepisów.

XI. Mając na uwadze powyższe skarga okazała się zasadna i Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, o czym orzeczono jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

es