Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 65/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 65/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 12 kwietnia 2023 r., sprawy ze skargi C. w K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z 3 listopada 2022r. nr SKO.SW/4101/59/2022, w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej, , skargę oddala.,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 marca 2022 r., znak sprawy EK-07.4431.2.10.2021 .MS, Prezydenta Miasta Krakowa określił należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości: 209 081,56 zł (słownie: dwustu dziewięciu tysięcy osiemdziesięciu jeden złotych 56/100) z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. przez Przedszkole K. z siedzibą w K. oraz nakazał dokonanie zwrotu ww. należności w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w 2019 r. Przedszkole K. otrzymało 1 191 339,06 zł dotacji.

W toku kontroli ustalono, że część dotacji w łącznej wysokości 209 081,56 zł została pobrana w nadmiernej wysokości w związku z tym, że:

do naliczenia comiesięcznych kwot dotacji w 2019 roku zostali wykazani uczniowie, którzy spełniali obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem; natomiast zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 27 października 201 7 r. o finansowaniu zadań oświatowych (...): "Dotacji, o której mowa w art. 16-21, nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe" - kwota części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego tytułu to 92 029,28 zł;

do naliczenia dotacji w lipcu 2019 roku zostały wykazane dzieci z oddziału przy ul. [...], które nie uczęszczały do przedszkola przez cały lipiec 2019 roku, w związku z przerwą wakacyjną w funkcjonowaniu przedszkola od 1.07.2019 r. do 31.07.2019 r. ( ... ) dla oddziału przy ul. [...] przerwa wakacyjna trwająca cały lipiec 2019 roku nie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przez organ prowadzący przedszkole na wspólny wniosek dyrektora i rady rodziców - kwota części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego tytułu to 22 801,38 zł;

Do naliczenia dotacji w sierpniu 2019 roku zostały wykazane dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola K., w związku z przerwą wakacyjną w funkcjonowaniu przedszkola od 1.08.2019 r. do 31.08.2019 r. , przerwa wakacyjna trwająca cały sierpień 2019 roku nie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przez organ pręwadzący przedszkole na wspólny wniosek dyrektora i rady rodziców - kwota części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego tytułu to 94 250,90 zł.

Organ I instancji, odnosząc się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez pełnomocnika Strony stwierdził, że są one bezprzedmiotowe. Zakres kontroli znak EK-07.4431.1.18.2020.KA dotyczył bowiem wyłącznie prawidłowości pobrania dotacji udzielonej w 2019 r. W ślad za tym postępowanie EK07.4431.2.10.2021.MS dotyczyło wyłącznie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. Kwestia wykorzystania dotacji nie była przedmiotem kontroli, nie była przedmiotem postępowania. Prawidłowość pobrania dotacji oraz prawidłowość wykorzystania dotacji to dwa różne, odrębne aspekty. Prawidłowość pobrania dotacji nie wpływa na prawidłowość wykorzystania dotacji. Podobnie, prawidłowość wykorzystania dotacji nie wpływa na prawidłowość pobrania dotacji. Organ I instancji wskazał, że ewentualne próby negowania nieprawidłowości w postaci pobrania dotacji w nadmiernej wysokości czy negowania obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości ze względu na ewentualne prawidłowe wykorzystanie jej środków, są chybione. Ponadto, organ I instancji uznał za bezzasadne wykonanie czynności, o które w kontekście prawidłowości pobrania dotacji wnioskowała pełnomocnik Strony w piśmie z 28 października 2021 r. oraz (ponownie) w piśmie z 27 stycznia 2022 r., tj. przeprowadzenie oględzin dokumentacji finansowej, księgowej oraz przebiegu nauczania przedszkola oraz wyznaczenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania w charakterze świadków J.T. oraz A.S.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie zostało złożone odwołanie w którym zarzucono :

I . naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 201 7 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 252 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 I k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 S 3 k.p.a., jak również, 75 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a.

Ponadto wniesiono o:

I. dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 136 I k.p.a., następujących dowodów;

-oględzin dokumentacji finansowej, księgowej oraz przebiegu nauczania w Przedszkolu K. (obecnie Przedszkole Y.) na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019, otrzymanej z budżetu Miasta Krakowa,

-przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków:

J.T. - dyrektora przedszkola,

A.S. - dyrektora oddziału przedszkola

oboje wskazani powyżej świadkowie na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019, otrzymanej z budżetu Miasta Krakowa, w tym sposobu funkcjonowania przedszkola w trakcie miesięcy wakacyjnych w roku 2019 oraz zasad prowadzenia kształcenia w przedszkolu wobec jego uczniów w roku 2019, w tym sposobu realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskowanych świadków, niewątpliwie mogłyby wyjaśnić wszelkie istotne okoliczności i wątpliwości, jakie pojawiły się w toku sprawy.

Odnosząc się do zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji kwot, w zakresie kwoty 94 250,90 zł, jak również kwoty 22 801,38 zł uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości z uwagi na brak ustalenia z radą rodziców okresów przerw wakacyjnych, w odwołaniu wskazano, iż w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik strony podkreśliła, że dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, rocznym, lecz wypłacanym w 12 częściach. Ustalając wysokość podstawowej kwoty dotacji, jednostka samorządu terytorialnego określa przecież jej roczną wysokość, dopiero następnie dokonuje jej podziału na 12 części. Prawo oświatowe nie wskazuje w żaden sposób, że w okresie miesięcy wakacyjnych, przedszkolak czy uczeń traci uprawnienia związane z byciem przedszkolakiem/uczniem. W konsekwencji powyższego uznać należy, że dane dziecko jest tym przedszkolakiem przez cały dany rok szkolny, trwający od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia. Bez znaczenia pozostaje również kwestia odnosząca się do jedynie formalnej poprawności ustalania w danej placówce przerwy wakacyjnej. Wszak jak sam wskazał to Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rada Rodziców "może" podejmować wespół z dyrekcją, decyzję dotyczącą okresu wakacyjnego. Należy zatem uznać, że skoro ta Rada Rodziców nie wyrażała swojego sprzeciwu w zakresie tych ustalonych dat, to w pełni je akceptowała. Nadto kwestia ta - z uwagi na poczynione powyżej rozważania - pozostaje bez żadnego znaczenia dla kwestii rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości pobrania dotacji oświatowej za okresy wakacyjne, tj. lipiec i sierpień. Jak zostało to bowiem wyraźnie wskazane powyżej, za okresy wakacyjne dotacja oświatowa jest należna z mocy prawa, zaś jej wypłata nie jest w żaden sposób uwarunkowana od kwestii uzyskania zgody innego organu, szczególnie organów danej placówki oświatowej. Sam bowiem fakt ustalania przerwy wakacyjnej bez ewentualnego porozumienia z Radą, gdzie wskazano: "Z przepisów art. 90 ust. 1 b, ust. 1c oraz ust. 2b, a także z art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że w przypadku przedszkoli wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających do tej placówki w danym miesiącu, bez względu na to, czy są to miesiące wakacyjne czy też nie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 3 listopada 2022 r. nr SKO.SW/41 O I /59/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie w toku kontroli ustalono, że część dotacji w łącznej wysokości 209 081 , 56 zł została pobrana w nadmiernej wysokości.

Przedszkole K. w 2019 roku wykazało do naliczania dotacji w systemie ODPN uczniów, którzy realizowali obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, pomimo, iż dotacja na tych uczniów nie przysługuje, o czym stanowi art. 23 ustawy z dnia 27 października 201 7 r. o finansowaniu zadań oświatowych (...).

W świetle powyższego Przedszkole K. w K. przy ul. [...] pobrało część dotacji w 2019 r. w nadmiernej wysokości w kwocie 92 029,28 zł;

W lipcu 2019 roku do naliczania dotacji zostali wykazani uczniowie, którzy nie uczęszczali do przedszkola, w lipcu i sierpniu 2019 roku, ze względu na wprowadzoną przez przedszkole niezgodnie z przepisami prawa przerwę wakacyjną.

W związku z powyższym przedszkole pobrało część dotacji w lipcu i sierpniu 2019 roku w nadmiernej wysokości w kwocie 117 052,28 zł.

Dalej pouczono, że część dotacji w wysokości 209 081,56 zł powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, zgodnie z art 252 ust, I pkt 2 i ust 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Poinformowano również m. in. o tym, że dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest dzień doręczenia organowi prowadzącemu kontrolowany podmiot wystąpienia pokontrolnego, wystosowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa.

A tym samym organ I instancji stwierdził, że termin zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. upłynął 10 marca 2021 r. (15 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego). Zgodnie natomiast z art 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości nalicza się od dnia następującego po upływie terminów zwrotu.

W związku z niedokonaniem przez Stronę, będącą organem prowadzącym Przedszkole K. z siedzibą w K. przy ul. [...] , [...] K., zwrotu należności stanowiącej część dotacji otrzymanej w 2019 r" pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, na podstawie art 252 ust. I pkt 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mimo stwierdzenia podstaw dla zwrotu w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 202 1 r. (doręczonym 23 lutego 2021 r.), znak EK-07.443 1.1.18.2020.KA, organ I instancji zasadnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.

Odnosząc się do zarzutów oraz wniosków podniesionych w odwołaniu, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż nie znalazło uzasadnienia dla przeprowadzenia rozprawy w celu przesłuchania świadków: P. J.T. - dyrektora przedszkola oraz P. A.S. - dyrektora oddziału przedszkola na ul. [...] na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019, otrzymanej z budżetu Miasta Krakowa, w tym sposobu funkcjonowania przedszkola w trakcie miesięcy wakacyjnych w roku 2019 oraz zasad prowadzenia kształcenia w przedszkolu wobec jego uczniów w roku 2019, w tym sposobu realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego. Ponadto w ocenie Kolegium nie ma konieczności przeprowadzenia oględzin dokumentacji finansowej, księgowej oraz przebiegu nauczania w Przedszkolu K. (obecnie Przedszkole Y.) na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019, otrzymanej z budżetu Miasta Krakowa".

Zauważono, że wnioski dowodowe o tej treści były składane również do organu I instancji. W toku postępowania, jak i w uzasadnieniu decyzji organ I instancji szeroko wskazał powody bezprzedmiotowości zgłoszonych wniosków dowodowych. Kolegium w pełni podziela stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Wskazać należy, że organ I instancji trafnie przyjął, że wnioski dowodowe w odniesieniu do prawidłowości wykorzystania dotacji są bezprzedmiotowe. Zakres kontroli znak EK- 07.4431.18.2020.KA dotyczył bowiem wyłącznie prawidłowości pobrania dotacji udzielonej w 2019 r., a tym samym również postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji dotyczyło wyłącznie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. Kwestia wykorzystania dotacji nie była zaś przedmiotem kontroli ani postępowania. Prawidłowość wykorzystania dotacji nie wpływa bowiem na prawidłowość pobrania dotacji. Dotację pobraną nieprawidłowo można wykorzystać prawidłowo. Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości i wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem stanowią odrębne tytuły zwrotu dotacji. Prawidłowe wykorzystanie środków nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie oględzin dokumentacji finansowej, księgowej oraz przebiegu nauczania przedszkola oraz przesłuchania w charakterze świadków J.T. oraz A.S., Kolegium wskazało, iż należy zgodzić się z organem I instancji, że Strona w istocie nie neguje faktów ustalonych w toku kontroli, kluczowych dla sprawy, tj.:

wykazywania przez przedszkole do naliczenia dotacji w 2019 r. dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem,

ustalenia tzw. przerwy wakacyjnej w funkcjonowaniu przedszkola w 2019 r. bez udziału rady rodziców.

W wyjaśnieniach (zastrzeżeniach) z 28 grudnia 2020 r. do protokołu kontroli, podpisanych przez J.T., potwierdzono wykazywanie przez przedszkole do naliczenia dotacji w 2019 r. dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, przedstawiając jedynie powody takiego postępowania, oraz (potwierdzono) brak udziału (opinii) rady rodziców w ustaleniu tzw. przerwy wakacyjnej w funkcjonowaniu przedszkola w 2019r., tłumacząc go brakiem funkcjonowania rady rodziców. Zastrzeżenia względem ustaleń kontrolnych nie dotyczyły zatem samych faktów.

Podkreślono, że dokumentacja z kontroli stanowi podstawowy środek dowodowy w tego rodzaju postępowaniach. W rozpatrywanej sprawie w toku kontroli znak EK-07.4431.1.18.2020.KA przedstawiona została obszerna dokumentacja organizacyjna i przebiegu nauczania przedszkola w związku z przekazaną dotacją. Potwierdzają to dwa pisma z 25 sierpnia 2020 r. podpisane odpowiednio przez: J.T. oraz Panią A.S., w których wyrażono zgodę na udostępnienie tej dokumentacji (tj. w szczególności statutów, dzienników zajęć, umów z rodzicami, dokumentacji dotyczącej spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego), a także pismo kontrolującej z 15 grudnia 2020 r. , za pośrednictwem którego zwrócono przedszkolu dokumentację, wskazujące szczegółowo tę dokumentację. Kontrolująca sporządziła skany dokumentów, które miały znaczenie dla kontroli i dla sprawy zwrotu dotacji, a wydruki tych skanów stanowią część akt kontroli. Kopia pełnej dokumentacji z kontroli stanowi część akt tej sprawy (EK- 07.4431.2.10.2021 .MS). Słusznie organ I instancji zauważył, że ponowne pozyskiwanie dokumentacji (w kontekście wniosków pełnomocnik Strony ojej oględziny), było całkowicie zbędne i prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania przedszkola w związku z przekazaną w 2019 r. dotacją, w postaci najczęściej kolorowych wydruków, skanów tej dokumentacji. Wnioski organu I instancji nie opierają się więc wyłącznie na treści protokołu kontroli, lecz na treści dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania przedszkola.

Ponadto trafnie organ I instancji wskazał, że obszerne wyjaśnienia J.T. - w odniesieniu do oddziałów zlokalizowanych w siedzibie przedszkola przy ul. [...] oraz Pani A.S. - w odniesieniu do oddziału zlokalizowanego przy ul. [...] , złożone w ramach korespondencji prowadzonej w trakcie kontroli z kontrolującą za pośrednictwem poczty elektronicznej, stanowią część akt kontroli, a w konsekwencji także część akt sprawy. Jednocześnie zaznaczono, że organ I instancji wielokrotnie umożliwił Stronie i pełnomocnikowi Strony wypowiedzenie się w sprawie. Umożliwił także pełnomocnikowi Strony wgląd w akta sprawy, z czego pełnomocnik zrezygnowała.

W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że do dotacji wykazywano w 2019 r. dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem. Fakt spełniania przez 7 dzieci w 2019 r. (3 dzieci w roku szkolnym 201 8/201 9, 14 dzieci w roku szkolnym 201 9/2020) obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem potwierdza przede wszystkim treść 17 decyzji dyrektora przedszkola, zezwalających poszczególnym dzieciom na spełnianie tego obowiązku w ten sposób, a także treść dzienników zajęć poszczególnych oddziałów przedszkola, a ściślej brak danych tych dzieci w dziennikach zajęć oddziałów oraz brak jakichkolwiek ich obecności. Z treścią tych dokumentów koresponduje treść innych dokumentów dotyczących spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, w szczególności wniosków rodziców dzieci o wyrażenie zgody na spełnianie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, oświadczeń rodziców o zapewnianiu właściwych warunków umożliwiających realizację podstawy programowej, opinii poradni psychologicznopedagogicznych w tych sprawach, a także: dzienników tzw. nauczania domowego, które posiadały niektóre dzieci , księgi uczniów i ewidencji umów z rodzicami - w odniesieniu do oddziałów przy ul. [...] (adnotacje: Edukacja domowa albo ED w uwagach przy nazwiskach dzieci spełniających obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem ), wykazu dzieci objętych tzw, edukacją domową w roku szkolnym 2019/2020 - w odniesieniu do oddziału przy ul. [...] .

Natomiast sam fakt wykazywania do naliczenia dotacji w 2019 r. dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, a w konsekwencji pobierania na nie dotacji, dokumentują dane przekazane przez przedszkole do organu dotującego w 2019 r, za pośrednictwem systemu ODPN (Obsługa Dotacji dla Placówek Niepublicznych), uwzględniające dane tych 17 dzieci (raport z systemu - karty 389 i 390 akt sprawy), na podstawie których wypłacono na nie dotację w kwocie 92 029,28 zł.

Ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące braku uczęszczania do przedszkola w lipcu 2019 r. wszystkich uczniów oddziału przedszkola przy ul. [...] oraz braku uczęszczania do przedszkola w sierpniu 2019 r. wszystkich uczniów oddziałów przedszkola przy ul. [...] i oddziału przedszkola przy ul. [...] , znajdują potwierdzenie w treści dzienników zajęć poszczególnych oddziałów przedszkola poprzez brak jakichkolwiek obecności uczniów w tych okresach oraz brak dziennych zapisów pracy wychowawczo-dydaktycznej za te okresy, ewentualnie dodatkowe adnotacje typu "Wakacje!".

Sposób ustalenia tzw. przerwy wakacyjnej w przedszkolu (z pominięciem udziału, opinii rady rodziców) potwierdza natomiast treść arkusza organizacyjnego przedszkola na rok szkolny 2018/2019 oraz statutu przedszkola (odgórne wskazanie tzw. przerwy wakacyjnej; w przypadku statutu: odgórne wskazanie o charakterze normatywnym), a także umów z rodzicami (wskazanie z góry okresu, w którym przedszkole nie prowadzi zajęć), z czym koresponduje treść wyjaśnień (zastrzeżeń) z 28 grudnia 2020 r. do protokołu kontroli, podpisanych w szczególności przez J.T., a także treść wyjaśnień złożonych 23 listopada i 3 grudnia 2020 r. przez J.T. oraz 25 listopada 2020 r. przez A.S. w ramach korespondencji prowadzonej z kontrolującą za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z kolei sam fakt wykazywania do naliczenia dotacji w 2019 r. dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola w lipcu 2019 r. (oddział przy ul. [...] ) oraz sierpniu 2019 r. (wszystkie oddziały), a w konsekwencji pobierania na nie dotacji, dokumentują dane przekazane przez przedszkole do organu dotującego w 2019 r. za pośrednictwem systemu ODPN (Obsługa Dotacji dla Placówek Niepublicznych), uwzględniające dane tych dzieci (raport z systemu - karty 389 i 390 akt sprawy), na podstawie których wypłacono na nie dotację w kwocie ) 1 7 052,28 zł.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu naruszeń przepisów postępowania, Kolegium wskazało, że dla ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, bez znaczenia pozostaje weryfikacja sposobu funkcjonowania przedszkola w trakcie miesięcy wakacyjnych w roku 2019 oraz weryfikacja zasad prowadzenia kształcenia w przedszkolu wobec jego uczniów w roku 2019, w tym sposobu realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego. Weryfikacja tych okoliczności nie miała znaczenia dla sprawy. Wykonanie tych czynności byłoby bezzasadne.

Zgodnie z art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Art. 2 pkt 33 ww. ustawy stanowi zaś, że jako ucznia należy rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych, branżowej szkoły II stopnia i szkoły policealnej oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego.

Istotnym warunkiem udzielenia dotacji oraz prawidłowego jej pobrania jest istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola, korzystającego z wychowania przedszkolnego. Korzystanie z wychowania przedszkolnego jest więc warunkiem prawidłowego pobrania dotacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że istotne jest faktyczne uczestnictwo dziecka w zajęciach przedszkola, faktyczne świadczenie spełniane w stosunku do dziecka, bo tylko ono daje podstawę do ubiegania się o dotację (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r, II GSK 4795/16). Należy również wziąć pod uwagę, że dotacja pobierana jest w częściach (transzach) miesięcznych, na podstawie faktycznej liczby uczniów z danego miesiąca, co oznacza miesięczną weryfikację prawidłowości pobrania dotacji. W odniesieniu do poszczególnych miesięcy roku, krótkotrwałe nieobecności (z przyczyn losowych, w szczególności z powodu choroby), tj. nieobecności w obrębie miesiąca kalendarzowego/"dotacyjnego" lub na przełomie miesięcy, ale także nieobecności związane z tzw. przerwą wakacyjną lub inną, czyli wynikające z rozkładu zajęć w przedszkolu, zasadniczo nie są traktowane jako brak korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego czy jako okoliczność skutkująca pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Przepisy prawa dopuszczają bowiem, przy spełnieniu określonych warunków, wprowadzanie przerw w funkcjonowaniu przedszkola. W rozpatrywanej sprawie przerwa w funkcjonowaniu przedszkola w 2019 r. została jednak ustalona niezgodnie z przepisami. Zgodnie z 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649 z późn. zm.), obowiązującego przed 1 września 2019 r., jak i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 oraz z 2022 r. poz. 566 i 644), obowiązującego od 1 września 2019 r., przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Zasadą jest więc funkcjonowanie przedszkola przez cały rok szkolny, czyli od 1 września do 31 sierpnia. Przedszkole powinno zapewniać dzieciom przedszkolnym kształcenie, wychowanie i opiekę przez cały rok. Przedszkola nie są jednostkami tzw. feryjnymi, jak szkoły, w których na mocy przepisów powszechnie obowiązujących przewidziane są w szczególności ferie zimowe i letnie (tzw. wakacje). Wyjątkowo można w przedszkolu ustalić przerwę (przerwy) w jego funkcjonowaniu, ale należy dokonać tego v./ odpowiednim trybie, czyli na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Zachowanie takiego trybu (trybu wymagającego kompromisu pomiędzy racjami przedszkola, a racjami rodziców dla wprowadzenia przerwy w funkcjonowaniu przedszkola) zabezpiecza przed dowolnym ze strony przedszkola ustalaniem przerw w jego funkcjonowaniu, ze szkodą dla dzieci i rodziców w postaci uniemożliwienia czy utrudnienia zasadniczo nieprzerwanego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki, do czego dzieci i rodzice mają prawo.

W rozpatrywanej sprawie tzw. przerwa wakacyjna w 2019 r. została ustalona przez organ prowadzący odgórnie, bez udziału rady rodziców, poprzez wskazanie jej w arkuszu organizacyjnym przedszkola na rok szkolny 2018/2019 , sporządzonym 4 kwietnia 201 8 r., a zatwierdzonym 20 kwietnia 2018 r, (ponad rok wcześniej). Była ona na stałe wskazana w statucie przedszkola (§ 17 ust statutu ). Przerwa ta była z góry wskazywana w poszczególnych umowach z rodzicami, przez co rodzice automatycznie przyjmowali do wiadomości przerwę w funkcjonowaniu przedszkola, ustaloną odgórnie przez organ prowadzący. W wyjaśnieniach (zastrzeżeniach) z 28 grudnia 2020 r. do protokołu kontroli brak opinii Rady Rodziców tłumaczono brakiem funkcjonowania rady rodziców (z uwagi na kameralny charakter placówki, a także możliwość częstego kontaktu dyrektora z wszystkimi rodzicami przedszkolaków). Zgodnie z § 13 statutu przedszkola Rada Rodziców stanowi organ przedszkola. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że niezgodny ze statutem brak funkcjonowania rady rodziców nie stanowi okoliczności wyłączającej bezprawność braku udziału rady rodziców w ustalaniu przerwy w funkcjonowaniu przedszkola oraz konsekwencje tej bezprawności. Powyższy sposób ustalenia tzw. przerwy wakacyjnej był zatem niezgodny z przepisami, tj. z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (oczywiście treść 17 ust. 1 statutu przedszkola jest z nim również niezgodna). Co więcej, w oddziale przedszkola przy ul. [...] długość tzw. przerwy wakacyjnej nie odpowiadała nawet wyżej przedstawionym ustaleniom, trwała ona bowiem przez cały lipiec i sierpień.

Trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, że dzieci i rodzice zostali arbitralnie pozbawieni prawa do ciągłego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki.

Przedszkole uniemożliwiło dzieciom korzystanie z wychowania przedszkolnego w tym okresie (w sierpniu 2019 r. w całym przedszkolu, a także w lipcu 2019 r. w oddziale przy ul. [...] ), niezależnie od woli rodziców w tym zakresie. W związku z powyższym, pobranie przez przedszkole dotacji na te dzieci było nieprawidłowe, stanowiło nadużycie: pobranie części dotacji w kwocie 1 17 052,28 zł w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona w art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz w związku z § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli.

Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, iż rada rodziców może tylko, a więc nie musi, podejmować z dyrekcją decyzję dotyczącą okresu wakacyjnego. Jak również nie można przyjąć, że skoro rada rodziców nie wyrażała swojego sprzeciwu w zakresie ustalonych dat przerwy wakacyjnej, to w pełni je akceptowała. Jak już wyżej Kolegium wskazało, w świetle przepisów prawnych przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Przepis jednoznacznie wymaga wspólnego wniosku, a więc wspólnego działania dyrektora i działania rady rodziców. Ponadto w zastrzeżeniach do protokołu kontroli brak opinii Rady Rodziców próbowano tłumaczyć brakiem funkcjonowania rady rodziców. Niezgodny ze statutem brak funkcjonowania rady rodziców nie stanowi okoliczności wyłączającej bezprawność braku udziału rady rodziców w ustalaniu przerwy w funkcjonowaniu przedszkola. W świetle statutu przedszkola Rada Rodziców jest organem Przedszkola Statut przedszkola jest aktem prawnym ustanawiającym organizację przedszkola w zakresie niezastrzeżonym dla ustaw i rozporządzeń.

W odwołaniu pełnomocnik stwierdziła, że idąc tokiem myślenia wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, należałoby również zakwestionować wypłaty dotacji za miesiące grudzień, kwiecień - gdyż w tym czasie są dni wolne, które również nie zostały w żaden sposób uzgodnione z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola. Ponadto nie są z tymi rodzicami uzgadniane terminy ferii. Pomimo tego jednak, Prezydent Miasta Krakowa wypłaty dotacji oświatowej za te miesiące nic kwestionuje. Odnosząc się do powyższego, Kolegium wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieobecności związane z tzw. przerwą wakacyjną lub inną, czyli wynikające z rozkładu zajęć w przedszkolu, zasadniczo nie są przedmiotem kontrowersji, nie są traktowane jako brak korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego czy jako okoliczność skutkująca pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Przepisy prawa dopuszczają bowiem, przy spełnieniu określonych warunków, wprowadzanie przerw w funkcjonowaniu przedszkola. Ustalenie przerwy wakacyjnej zgodnie z przepisami nie następuje w sposób arbitralny, rodzice mają bowiem wpływ, czy przedszkole będzie funkcjonować w wakacje. Natomiast odgórne ustalenie rodzicom przerwy wakacyjnej pozbawia dzieci i rodziców prawa do zasadniczo stałego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki (niezależnie od woli rodziców w tym zakresie).

Ustalona niezgodnie z przepisami przerwa wakacyjna obejmowała w Przedszkolu K. cały miesiąc sierpień 2019 r.,aw oddziale przy ul. [...] także cały miesiąc lipiec 2019 r., a więc łącznie 2 pełne miesiące. Dotacja zaś udzielana/pobierana jest na dzieci korzystające z wychowania przedszkolnego po to, by przedszkola zapewniały im w sposób zasadniczo ciągły, stały, nieprzerwany kształcenie, wychowanie i opiekę.

Odnosząc się do twierdzenie pełnomocnika, że idąc tokiem myślenia wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, należałoby również zakwestionować wypłaty dotacji za miesiące grudzień, kwiecień - gdyż w tym czasie są dni wolne, które również nie zostały w żaden sposób uzgodnione z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola, Kolegium wskazało, że pomimo istnienia w tych dniach dni wolnych, pozostałe dni tych miesięcy przedszkole funkcjonowało, a dzieci mogły korzystać z wychowania przedszkolnego. Mając na względzie miesięczną weryfikację prawidłowości pobrania dotacji, tj. w odniesieniu do poszczególnych miesięcy roku (a nie poszczególnych dni) oraz w kontekście korzystania przez dzieci w oddziale przy ul. [...] w styczniu, kwietniu i grudniu 2019 r. z wychowania przedszkolnego przez większą część tych miesięcy, kwestionowanie prawidłowości pobrania dotacji nie byłoby właściwe (z uwagi na krótkotrwałe przerwy).

Odnosząc się natomiast do kwestii dotowania w kontekście rocznego obowiązku przygotowania przedszkolnego spełnianego poza przedszkolem, wskazać należy, że zgodnie z art 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacji, o której mowa w art. 16-21, nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że na wniosek rodziców dyrektor odpowiednio publicznego ( ... ) przedszkola, (...), może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, poza przedszkolem, (...). Art. 31 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

W świetle powyższego nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że część dotacji w kwocie 92 029,30 zł pobrana przez Przedszkole K. z siedzibą w K. przy ul. [...], [...] K. w 2019 r. na 17 dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, została pobrana w nadmiernej wysokości. Ewentualny brak świadomości organu prowadzącego przedszkole co do braku prawnej możliwości pobierania dotacji na takie dzieci,

niczego w tym względzie nie zmienia. Podobnie nie zmienia niczego ewentualny brak świadomości organu prowadzącego, że nieprawidłowością, błędem było wykazywanie dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem w systemie ODPN (do obsługi dotacji).

W wyjaśnieniach (zastrzeżeniach) z 28 grudnia 2020 r. do protokołu kontroli próbowano tłumaczyć wykazywanie w 2019 r. w systemie ODPN (do obsługi dotacji) dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, brakiem w tym systemie funkcji do wykazywania dzieci korzystających z tzw. nauczania domowego, która to możliwość pojawiła się później. System ODPN (Obsługa Dotacji dla Placówek Niepublicznych) służy gromadzeniu danych stanowiących podstawę comiesięcznych wypłat dotacji dla szkół i placówek nieprowadzonych przez miasto Kraków oraz naliczaniu kwot dotacji należnych placówkom za dany miesiąc. Należało więc wykazywać w nim jedynie uczniów, na których dotację można było pobrać (z wyłączeniem tych, na których zgodnie z przepisami - dotacja nie przysługuje).

Fakt wykazywania do naliczenia dotacji także dzieci objętych tzw. nauczeniem domowym, doprowadził do pobrania na nie dotacji (wbrew prawu). Art. 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi jednoznacznie, że dotacja na takie dzieci nie przysługuje. Pobranie dotacji na dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, stanowi pobranie jej w wysokości wyższej niż określona w art. 16 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji określająca należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości: 209 081,56 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2019 r. przez Przedszkole K. z siedzibą w K. przy [...] (od 1 września 2021 r. Przedszkole Y. z siedzibą w K., przy ul. [...]) jest prawidłowa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona składając skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie , w której zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., jak również, art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracji żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłaszanych przez Stronę, a mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, a także oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na treści protokołu kontroli kwestionowanego przez Skarżącego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 252 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne ustalenie, że Skarżący w 2019 roku pobrał dotację oświatową w nadmiernej wysokości.

Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dowodu z dokumentacji finansowej, księgowej oraz przebiegu nauczania w Przedszkolu K. na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019, otrzymanej z budżetu Miasta Krakowa, oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność prawidłowości wykorzystania oraz pobrania dotacji oświatowej za rok 2019.

W uzasadnieniu skargi podniesiono , że organ II Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, Zgodnie natomiast z art. 7 i 77 K.p.a. to przecież obowiązkiem Organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W zakresie kwoty 94 250,90 zł, jak również kwoty 22 801,38 zł uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości z uwagi na brak ustalenia z radą rodziców okresów przerw wakacyjnych, nie zgodzono się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Organ II instancji. Podkreślono bowiem, że dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach, dotacja oświatowa jest dotacją roczną, nie stanowiącą świadczenia okresowego (którego mogłoby być wstrzymywane w okresie wakacyjnym),

Powyższa kwestia jest niebagatelna dla przedmiotowej sprawy, w zakresie wskazanej powyżej, a kwestionowanej przez Organ I instancji kwoty dotacji oświatowej. Wskazuje bowiem wprost, iż dotacja oświatowa należna jest również za miesiące wakacyjne, bez uwzględniania czy uczniowie w tym czasie uczęszczają do placówki oświatowej czy też nie. Organ nie przeprowadził również postępowania w zakresie formalnej poprawności ustalania w danej placówce przerwy wakacyjnej. Organy nie zważyły, że Rada Rodziców "może" podejmować wespół z dyrekcją, decyzję dotyczącą okresu wakacyjnego. Gdyby natomiast Rada Rodziców nie zgadzała się z decyzjami dyrektora placówki w zakresie wyznaczenia okresu przerwy wakacyjnej, mogłaby wyrazić swój sprzeciw, co jednak nie nastąpiło, dlatego należało bezsprzecznie stwierdzić, że Rada Rodziców przychylała się do stanowiska dyrekcji.

Należy zatem uznać, że skoro ta Rada Rodziców nie wyrażała swojego sprzeciwu w zakresie ustalonego okresu przerwy wakacyjnej, to w pełni je akceptowała. Organy nie zważyły równocześnie, że kompetencje Rady Rodziców nie maja wpływu na należność dotacji za okresy wakacyjne, tj. lipiec i sierpień. Sam bowiem fakt ustalania przerwy wakacyjnej bez ewentualnego porozumienia z Radą Rodziców ustanowioną w przedszkolu, może być ewentualnie kwestią sporu pomiędzy tą Radą Rodziców, a Organem prowadzącym, a tym samym pozostaje bez znaczenia dla poprawności zakwestionowania kwoty dotacji oświatowej za miesiące letnie.

Ponadto - w zakresie dotacji - wskazania wymaga to, że mają one charakter mieszany, podmiotowo-celowy. Dotacja taka przysługuje bowiem na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły, takich jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna, i w tym zakresie ma ona charakter celowy.

Dotacja oświatowa należna jest również za miesiące wakacyjne, bez uwzględniania czy uczniowie w tym czasie uczęszczają do placówki oświatowej czy też nie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej zawarł w skardze wniosek o przeprowadzenie rozprawy ( zdalnej). Jednocześnie organ Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 12 kwietnia 2023 r. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez Nią argumenty, podobnie jak argumenty organu, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę.

Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając w tak zakreślonej kognicji skargę - Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, organy obu instancji nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w sposób skutkujący uwzględnieniem skargi.

Istota sporu ogniskuje się wokół prawidłowości naliczenia dotacji na dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola w związku z przerwa wakacyjną w lipcu i sierpniu 2019 r.

Zasady postępowania w przypadku zwrotu dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa o finansach publicznych, która w art. 60 pkt 1 stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

Należy przypomnieć, że art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie zaś z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast art. 252 ust. ust. 3 u.f.p. stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.

Z przedstawionej wyżej definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie z jakimi przepisami prawa lub zapisami umowy została wykorzystana przyznana dotacja.

Skarżąca otrzymywała dotację na podstawie art. 16 ust 1 zgodnie z którym prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2019.1148 t.j.) rok szkolny we wszystkich przedszkolach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku i kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. W rozporządzeniu w sprawie organizacji publicznych szkół i przedszkoli określono, że przedszkole jest placówką nieferyjną, czyli taką, w której nie obowiązują ferie i wakacje szkolne.

Zgodnie bowiem z art. zgodnie z § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649 z późn. zm.), obowiązującego przed 1 września 2019 r., jak i § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 oraz z 2022 r. poz. 566 i 644), obowiązującego od 1 września 2019 r., przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców.

Zasadą jest zatem ciągłe, stałe, nieprzerwane funkcjonowanie przedszkola przez cały rok szkolny, czyli od 1 września do 31 sierpnia, w celu, nieprzerwanego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki.

Oznacza to, że te przerwy są ustalane przez społeczność danego przedszkola. Jest to bardzo istotne albowiem dochowanie tego trybu zabezpiecza dzieci (i rodziców) przed dowolnym, arbitralnym ze strony przedszkola ustalaniem przerw w jego funkcjonowaniu, ze szkodą dla dzieci i rodziców w postaci uniemożliwienia czy utrudnienia zasadniczo ciągłego, stałego, nieprzerwanego zapewniania dzieciom przedszkolnym kształcenia, wychowania i opieki, do czego dzieci i rodzice mają prawo. Dlatego też w pełni należ podzielić stanowisko organu, że tryb ten wymaga osiągnięcia kompromisu pomiędzy racjami przedszkola, a racjami rodziców dla wprowadzenia przerwy w funkcjonowaniu przedszkola.

Wykładnia § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie budzi żadnych wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że udział rodziców w wyznaczeniu przerwy wakacyjnej był dla prawodawcy bardzo istotnym warunkiem wyznaczenia przerwy albowiem przewidziano alternatywnie, że w przypadku braku rady przedszkola kompetencje do wnioskowania o ustalanie przerw realizuje rada rodziców. Jednocześnie z literalnego brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, warunek ten jest konieczny do ustalenia przerwy wakacyjnej a nie tak jaka sugeruje Skarżąca fakultatywny. Nie można zatem przyjąć, że fakt ustalenia przerwy wakacyjnej be udziału rodziców może być tylko i wyłącznie kwestią sporu pomiędzy radą Rodziców a organem prowadzącym. Jest to bowiem istotne naruszenie prawa tj § 12 pkt I rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, wypełniające przesłankę określoną w art. 252 ust 2 ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela argumentację Skarżącej, że dotacja oświatowa należna jest za miesiące wakacyjne bez względu czy uczniowie w tym czasie uczęszczali do placówki oświatowej czy też nie , oraz, że dotacja ma charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy. Niemniej jednak są to okoliczności niezależne od naruszenia prawa, które miało miejsce w niniejszej sprawie i konsekwencjami z tym związanymi.

Również bez znaczenia jest fakt, że dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach, jeżeli za okres dwóch miesięcy została wypłacona niezgodnie z prawem.

Odnosząc się do drugiej grupy zakwestionowanej dotacji należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacji, o której mowa w art. 16-21, nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką, zgodnie z art. 37 ust. I ustawy Prawo oświatowe. Art. 37 ust. I ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że na wniosek rodziców dyrektor publicznego przedszkola, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, poza przedszkolem. Art. 31 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

W tym zakresie podkreślić należy , że organ I instancji stwierdził, że fakt spełniania przez 17 dzieci w 2019 r. (3 dzieci w roku szkolnym 201 8/2019 , 14 dzieci w roku szkolnym 2019/2020 ) obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem potwierdza przede wszystkim treść 17 decyzji dyrektora przedszkola, zezwalających poszczególnym dzieciom na spełnianie tego obowiązku w ten sposób, a także treść dzienników zajęć poszczególnych oddziałów przedszkola, a ściślej brak danych tych dzieci w dziennikach zajęć oddziałów oraz brak jakichkolwiek ich obecności, Z treścią tych dokumentów koresponduje treść innych dokumentów dotyczących spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, w szczególności wniosków rodziców dzieci o wyrażenie zgody na spełnianie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, oświadczeń rodziców o zapewnianiu właściwych warunków umożliwiających realizację podstawy programowej, opinii poradni psychologiczno- pedagogicznych w tych sprawach, a także:

dzienników tzw. nauczania domowego, które posiadały niektóre dzieci,

księgi uczniów i ewidencji umów z rodzicami - w odniesieniu do oddziałów przy ul. [...] (adnotacje: Edukacja domowa albo ED w uwagach przy nazwiskach dzieci spełniających obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem),

wykazu dzieci objętych tzw, edukacją domową w roku szkolnym 2019/2020 - w odniesieniu do oddziału przy ul. [...] .

W ocenie Sądu materiał dowody zgromadzony przez organy jest zupełny

i w sposób wystarczający dokumentuje okoliczności faktyczne będące przedmiotem rozstrzygnięcia .

Zgodnie żart. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej jako k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie powołanych art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto Przeprowadzane dowody muszą mieć przymiot istotności dla rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania merytorycznym orzeczeniem. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2191/12, z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. I GSK 830/13, z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. I FSK 808/16, z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1214/17, z dnia 18 września 2019 r., sygn. II GSK 2374/17, z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18).

Niezależnie trzeba wskazać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy zatem uwzględnić specyfikę danej sprawy, jej inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny poszczególnych dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń przedstawionych w skardze, wniosków dowodowych wskazujących na to, że - wobec ustaleń dokonanych przez organy - kontestowane faktury dokumentowały rzeczywiste transakcje i zdarzenia gospodarcze. Skarżący negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy podatkowe, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania podatkowego nie przedstawił w istocie żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia tych ustaleń. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie, a nawet wręcz drobiazgowo przedstawione w uzasadnieniach decyzji.

Zauważyć należy, że powoływana w skardze zasada wynikająca z art. 7 i 77 Kpa nie ma charakteru bezwzględnego, na co zwracano uwagę w orzecznictwie. Bezwzględne jej stosowanie prowadziłaby do faktycznej niemożności ukończenia jakiegokolwiek postępowania podatkowego z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu, niezależnie od jego wartości dowodowej oraz w związku z wzajemnymi oczekiwaniami stron, co do konieczności przeprowadzenia dowodu przez przeciwnika w sprawie. Mogłoby dojść do sytuacji, w której należałoby prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarczyłby do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, iż innych dowodów poza ujawnionymi nie należy oczekiwać.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że tak naprawdę stan faktyczny jest bezsporny, a Skarżąca zarzucając naruszenie zasad postępowania dowodowego nie przedstawia na czym ono polegało zarzucając ogólnie, iż nie zebrano całego materiału dowodowego. De facto potwierdzając ustalenia faktyczne odnośnie ustalenia przerwy wakacyjnej bez udziału rady rodziców, uznaje jedynie , że kwestia ta nie ma znaczenia dla poprawności zakwestionowania kwoty dotacji oświatowej.

Pomimo kwestionowania postępowania dowodowego, Skarżąca nie zanegowała również samego faktu pobierania dotacji na uczniów placówki wychowania przedszkolnego, którzy odbywali roczne przygotowanie przedszkolne poza tą placówką. Próbowała jedynie tłumaczyć , dlaczego z 28 grudnia 2020 r. do protokołu kontroli próbowano tłumaczyć wykazywanie w 2019 r. w systemie ODPN (do obsługi dotacji) dzieci, które spełniały obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, brakiem w tym systemie funkcji do wykazywania dzieci korzystających z tzw. nauczania domowego, która to możliwość pojawiła się później, co jedynie potwierdza dokonane ustalenia faktyczne.

Skarżący złożył wniosek o włączenie do akt sprawy załączonych do skargi fotokopii dokumentów i przeprowadzenie z nich dowodów. W związku z powyższym należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie żart. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne.

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 599/17). Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentu nie jest zatem niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

-----------------------

Sygn. akt I SA/Kr 65/23