Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4956/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Wywiadu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 899/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia 10 kwietnia 2020 r., nr 75 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 899/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia 10 kwietnia 2020 r., nr 75 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] decyzją z 10 kwietnia 2020 r., Szef Agencji Wywiadu, na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.") odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 30 marca 2020 r., tj.: 1) informacji w postaci analizy, o której mowa w artykule: ttps://wyborcza.pl/7,75389,25811338, wywiad-już-w styczniu-ostrzegal-przed-epidemia-koronawirusa.html; oraz 2) informacji, kto i jaki organ został poinformowany o zagrożeniu, z uwagi na ochronę informacji niejawnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wydaniu Gazety Wyborczej z dnia 23 marca 2020 r. w artykule "Wywiad ostrzegał przed epidemią" powołano się na notatkę Agencji Wywiadu, w której, zdaniem autora artykułu: "analizowano trzy wątki pojawiające się w przekazach, które mogły być inspirowane przez służby m in. Rosji: że koronawirus powstał w brytyjskich laboratoriach wojskowych; że za rozprzestrzenianiem go stoją USA, które prowadzą wojnę gospodarczą z Chinami; że wirus jest dostosowany tylko do chińskiego DNA, więc dla reszty świata jest bezpieczny". Szef Agencji podał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust.1 u.d.i.p.). Według art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 742, dalej "u.o.i.n."), ochronie podlegają informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust 1 u.o.i.n.). Upublicznienie jakichkolwiek informacji uzyskanych przez Agencję Wywiadu, również w sposób niejawny, opatrzonych klauzulą niejawności, mogłoby mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez Agencję Wywiadu poza granicami kraju, a także mogłoby stanowić realne zagrożenie dla jej funkcjonariuszy oraz innych osób z nią współpracujących i w konsekwencji spowodować wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.o.i.n.). Z tego powodu informacje takie muszą mieć charakter niejawny i nie mogą zostać udostępnione. Organ dodał, że informacją niejawną jest również informacja o adresatach takiej informacji niejawnej (opatrzonej klauzulą "ściśle tajne" na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 u.o.i.n.).

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Następnie pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej "nie jest na tyle czytelny", aby na jego podstawie można było ustalić, o jaki konkretnie dokument zwraca się wnioskodawca.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji Szef Agencji odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej, której domagał się w piśmie z dnia 30 marca 2020 r., z uwagi na ochronę informacji niejawnych. Organ powołał się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W treści decyzji Szef Agencji podał, że strona skarżąca we wniosku z dnia 30 marca 2020 r. domagała się udostępnienia "analizy", o której mowa w artykule zamieszczonym w jednej z gazet i że w artykule powołano się na notatkę Agencji, zawierającą analizę "pochodzenia" koronawirusa.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy zachodzą przeszkody prawne do udostępnienia informacji publicznej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, w tym m.in. określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W świetle korespondencji nadesłanej przez Szefa Agencji w dniu 25 stycznia 2021 r., organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, a zatem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie może zawrzeć w uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej motywów wydanego wyroku. Z art. 8 u.o.i.n. wynika, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępniane wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności.

W dniu 29 marca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Agencji Wywiadu, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania sądu uwzględniającego skargę,

- niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwoliłoby odtworzyć sposób rozumowania Sądu, a który doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji,

- nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentów przedstawionych przez organ w zaskarżonej decyzji i w trakcie trwania postępowania,

- niewskazanie wytycznych co do dalszego postępowania przez organ w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji Szefa Agencji;

2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie zaszły przeszkody prawne do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano podstawę do wyłączenia prawa do udzielenia informacji publicznej, wskazując przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych;

3. art. 8 u.o.i.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że konieczność ochrony informacji niejawnych nie pozwala na wykonanie obowiązku przedstawienia argumentacji dotyczącej motywów wydanego wyroku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przypomnieć zatem należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie zastosował się bowiem w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

Skarżący kasacyjnie organ słusznie zarzucił WSA w Warszawie, że uzasadnienie wyroku nie pozwala na zrozumienie toku myślowego jakie przeprowadził Sąd pierwszej instancji, co w konsekwencji powoduje, iż nie wyjaśnione zostały w nim motywy prawne rozstrzygnięcia, a organ w istocie nie otrzymał wytycznych, dzięki którym mógłby, bez ryzyka ponownego naruszenia prawa, załatwić sprawę.

W zaskarżonej decyzji z dnia 10 kwietnia 2020 r. Szef Agencji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 30 marca 2020 r informacji publicznej, przywołując art. 1 u.o.i.n. wskazując, że ww. dane są nim objęte i art. 35 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U z 2023 r., poz. 812 ze zm.) statuującego zadania Agencji uznając, że z jego brzmienia wynika, iż zadania ABW, w tym te o charakterze analitycznym, są objęte tajemnicą niejawną (s. 3 decyzji z dnia 10 kwietnia 2020 r.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji prawnej przestawionej w zaskarżonej decyzji i powtórzonej w odpowiedzi na skargę, lecz wskazał, że z korespondencji nadesłanej przez organ wynika, że nie miał on podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 16 ust. 1 i 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie można zawrzeć w uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej motywów wydanego orzeczenia (s. 4 uzasadnienia wyroku). Przedstawione przez WSA w Warszawie argumenty nie zasługują na aprobatę, ponieważ w sytuacji, gdy w uzasadnieniu orzeczenia koniecznym jest powołanie się Sądu na informacje niejawne – może on, na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, nadać uzasadnieniu stosowaną klauzulę niejawności. W tym zakresie fakt, że w sprawie mają znaczenie dokumenty objęte klauzulą tajemnicy niejawnej nie może sam w sobie uzasadniać lakoniczności uzasadnienia orzeczenia, w sytuacji, gdy jego treść w istocie nie pozwala na zrozumienie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżaną decyzję oraz w ogóle nie zawiera wytycznych dla organu, a dotyczących zgodnego z prawem postępowania, pozwalających mu załatwić sprawę.

Zasadność powyższego zarzutu skargi kasacyjnej skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, brak było podstaw do dokonywania oceny zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1828/06 oraz z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1977/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.