Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 479/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 515/22 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.44.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Łd 515/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.D. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, Kolegium) z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.44.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z 4 września 2019 r. (znak SKO.4141.94.2019), wydaną na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (wówczas tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: ustawa – Prawo ochrony środowiska, p.o.ś.) SKO utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek) z 24 maja 2019 r. (znak: RŚIII.7253.12.2019.MW) o wymierzeniu skarżącemu, wykonującemu działalność gospodarczą, opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "I." w miejscowości I., gminie P., na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...], w 2017 r., w kwocie 111.411.271 zł.

Prawomocnym wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 851/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na opisaną powyżej decyzję Kolegium.

Następnie postanowieniem z 30 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. SKO w Łodzi utrzymało w mocy własne postanowienie z 23 lutego 2021 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 24 maja 2019 r. oraz decyzji SKO w Łodzi z 4 września 2019 r. wydanych w przedmiocie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za rok 2017.

Prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2021 r., II SA/Łd 392/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na postanowienie Kolegium.

W dalszej kolejności 17 grudnia 2021 r. skarżący złożył do Marszałka podanie, w którym wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a., opcjonalnie w trybie art. 162 k.p.a., ostatecznej decyzji Marszałka z 24 maja 2019 r.

Decyzją z 16 lutego 2022 r., znak SKO.4170.127.2021 Kolegium odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 4 września 2019 r. (wydanej w trybie zwykłym) w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.44.2022 SKO w Łodzi utrzymało w mocy decyzję wydaną przez ten organ odwoławczy z 16 lutego 2022 r. (SKO.4170.127.2021) na podstawie art. 155 k.p.a., odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że osią sporu jest po pierwsze to, czy wniosek skarżącego oparty na podstawie art. 155 k.p.a. został rozpoznany przez organ właściwy, a po drugie czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Według Sądu I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu.

Sąd I instancji stoi na stanowisku, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji przychylił się do wywodów Kolegium przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i § 2, art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do sprawy, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz "Skarżącej" kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozpoznania skargi na rozprawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 3 p.p.s.a. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek niewszechstronnego rozważanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także błędnego przyjęcia, że decyzja związana nie podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: art. 293 ust. 3 ustawy Prawo Ochrony Środowiska przez pominięcie istotnej okoliczności procesowej, że nałożenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska odbyło się bez jednoznacznego stwierdzenia, że znajdujące się w spornym wyrobisku odpady podlegały procesowi składowania (a nie np. procesowi odzysku).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, stanowią one polemikę z prawidłowymi ustaleniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Innymi słowy, to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, to jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie: art. 106 § 3 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek niewszechstronnego rozważanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także błędne przyjęcie, że decyzja związana podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, w trybie art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Z treści zasady uregulowanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej prze sąd decyzji. Oznacza to, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny ściśle określa funkcja sądowej kontroli administracji, której podstawą jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności.

W skardze kasacyjnej nie wskazano, że skarżący kasacyjnie składał wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. W skardze brak jest także rozwinięcia zarzutu dotyczącego art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącego jego adekwatne uzasadnienie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Dodać też należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z tego przepisu. Zauważyć trzeba, że żaden wniosek dowodowy nie był oferowany przez stronę postępowania. Ale nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06). W judykaturze i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2006, s. 244-245).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, Sąd I instancji dokonał prawidłowego wyprowadzenia oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja SKO z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.44.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 ustawy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji a quo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia cytowanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 k.p.a. Skarżący kasacyjnie, zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i 3, art. 80 i art. 139 k.p.a., nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396). Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń w zakresie braku przekazania wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś., zostały prawidłowo przez organy ustalone.

Brak jest uzasadnionych podstaw, by przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi z 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170.44.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Argumentacja skargi kasacyjnej powiązana z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 k.p.a. ujawnia, że zdaniem skarżącego kasacyjnie sporne rozstrzygnięcie zostało wydane przy braku podjęcia przez organy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ miał dokonać w sprawie dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta próba zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia jest jednakże w całości nieskuteczna, podzielić należy bowiem wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnić należy, że z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem strona powinna przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Wskazać także należy, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wskazać należy, że pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (por. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 46 i n.). Takie pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego nie wystąpiło w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 155 k.p.a. wskazać należy, że analiza doktryny oraz orzecznictwa wskazuje, że art. 155 k.p.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Dokonując jego analizy można wyróżnić dwa nurty. Według jednego z nich, art. 155 k.p.a. może być stosowany zasadniczo tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji związanych (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17 oraz z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/18, te i przywołane niżej orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podkreśla, że stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21; z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się za tą ostatnią koncepcją, która aktualnie w orzecznictwie ma charakter dominujący. Podsumowując, zatem powyższą część rozważań należy stwierdzić, że o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można by wówczas bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę. Z powyższych względów NSA orzekający w tym składzie, uznał za bezzasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia art. 155 k.p.a.

Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim jak chce tego skarżący kasacyjnie, upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia także do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 293 ust. 3 ustawy Prawo Ochrony Środowiska przez pominięcie istotnej okoliczności procesowej, że nałożenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska odbyło się bez jednoznacznego stwierdzenia, że znajdujące się w spornym wyrobisku odpady podlegały procesowi składowania (a nie np. procesowi odzysku). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że kwestia składowania odpadów na spornym wyrobisku została prawomocnie rozstrzygnięta. Przypomnieć należy, że ostateczną decyzją z 4 września 2019 r., nr SKO.4141.94.2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art 288 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, SKO w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Marszałka z 24 maja 2019 r. znak: RŚIII.7253.12.2019.MW o wymierzeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego w 2017 r. Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 851/19, prawomocnym od dnia 25 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na opisaną powyżej decyzję Kolegium. Następnie postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. nr SKO.4170.9.2021, wydanym po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka, a postanowieniem z 30 marca 2021 r. nr SKO.4170.24.2021 utrzymało w mocy to postanowienie. Wyrokiem z 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 392/21, prawomocnym od dnia 12 października 2021 r., WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącego na postanowienie nr SKO.4170.24.2021.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.