Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 613/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. ze skarg Skarbu Państwa – Starosty [...] oraz Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DP-III.025.1.24.2019.JW, DP-III-025-10-19-JW/21 Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków Gminy Miasta [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 12 marca 2019 r. nr DP-III.025.1.70.2018.MD/19; DP-lll-025-443-92 w sprawie z wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w [...]; orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. Nr 47 w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Sp. Akcyjna oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Sp. Akcyjna.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii w pkt I decyzji z dnia 12 marca 2019 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. W pkt II tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r., z wyłączeniem części nieruchomości o pow. [...] ha z całkowitej pow. [...] ha, stanowiącej szczegółowo wymienione działki (lub ich części), zaś w pkt III decyzji organ, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w zakresie części nieruchomości o pow. [...] ha wyłączonej z rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji.

Organ wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. z dnia 1 lipca 2004 r., w treści którego podtrzymano uprzednio złożony przez B. O. i M. H. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, na mocy których zostało przejęte na własność państwa przedsiębiorstwo pn. [...] Sp. Akcyjna.

Opisując tło historyczne tej sprawy, organ podniósł, że mocą zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...], przedsiębiorstwo pn. [...], [...] pod [ Spółka Akcyjna, zostało umieszczone w wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, ogłoszonym w Warszawskim Dzienniku Wojewódzkim z dnia 15 grudnia 1946 r.

[...] S.A. zgłosiły w dniu 14 stycznia 1947 r. zarzuty do Wojewódzkiej Komisji w [...], podnosząc, że zakłady "w wyniku toczących się działań wojennych uległy kompletnej dewastacji i nie są zdolne do jakiejkolwiek produkcji i zatrudnienia kogokolwiek". Wskazały, że zniszczeniu uległy: szopy do suszenia cegły (rozebrane i rozkradzione), suszarnia mechaniczna nad piecami (spłonęła), maszyny do produkcji (spalone i przysypane gruzem), tabor kolejkowy (wywieziony). Ponadto wskazano na uszkodzone piece do wypału cegły (przez pożar), komin (uszkodzony przez pociski), kocioł i maszynę parową (rozkradzione armatury), częściowo spalone i zniszczone budynki administracyjne i robotnicze.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 12 września 1947 r. Wojewódzka Komisja do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...], po rozpatrzeniu okoliczności sprawy, w tym po uwzględnieniu oświadczenia inż. J. - Dyrektora [...], zgodnie z którym obiekt był całkowicie zdewastowany i nienadający się do remontu, a także po zapoznaniu się z orzeczeniem biegłych inż. W. i inż. P., sporządzonym na zlecenie Wojewódzkiej Komisji w [...], w treści którego wskazano, że [...] jest zniszczona w 70%-80%, "w szczególności maszynownia i wszystkie maszyny uległy zupełnemu zniszczeniu, z suszarni pozostała tylko 1-na szopa o powierzchni około 500 m, piece zaś są bez dachów, na zewnątrz zaś wymagają remontu", postanowiła skreślić przedsiębiorstwo pn. [...] Spółka Akcyjna z wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, stwierdzając, że obiekt jest całkowicie zdewastowany i nie nadaje się do remontu, a jedynie mógłby być znacznym kosztem odbudowany.

Od dnia 15 marca 1948 r. właściciel [...] rozpoczął porządkowanie zakładu, odbudowę zniszczonych budynków, remonty zdewastowanych i uszkodzonych maszyn i urządzeń, doprowadzenie zewnętrznej linii energetycznej, zakup nowych urządzeń. Przedsiębiorstwo zostało zarejestrowane w Urzędzie Skarbowym - Rewizyjnym w [...], na okres od 15 marca do 31 grudnia 1948 r. oraz na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1949 r. ze wskazaniem zakresu "odbudowa zakładów cegielnianych".

Następnie, działając na wniosek [...] w [...], Minister Przemysłu Lekkiego zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 1950 r., wydanym m.in. na podstawie § 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw państwowych na własność Państwa (Dz. U. z 1947 r. Nr 16, poz. 62), wznowił postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa, wobec wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych, tj. ustalenia, że Zakład posiadał zdolność zatrudnienia ponad 50 osób przy produkcji ponad 2,5 miliona szt. cegieł rocznie. Okoliczności te wynikały z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy [...] z dnia 15 listopada 1949 r., z oględzin cegielni, w której stwierdzono, że zdolność zatrudnienia na jedną zmianę wynosi ok. 100 pracowników, zaś zdolność produkcyjna 4 miliony sztuk cegły rocznie. Ponadto wskazano, że Zakład posiada znaczenie kluczowe w przemyśle budowlanym.

Niezależnie od powyższego, zarządzeniem z dnia 31 lipca 1950 r. wydanym przez Ministra Przemysłu Lekkiego nad przedsiębiorstwem pn. [...] w [...] ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy, w trybie przepisów dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 437).

Objęcie przez przymusowego zarządcę państwowego poszczególnych składników majątkowych przedsiębiorstwa nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 3 sierpnia 1950 r., w którym wskazano, że przedsiębiorstwo posiadało m.in. trzy piece Hoffmana 16-komorowe zniszczone w ok. 40%, jeden piec Hoffmana 18-komorowy zniszczony w ok. 40%, dwa kominy w dobrym stanie, a także suszarnię nad piecem zniszczoną w ok. 60%. W przypadku pozostałych urządzeń technicznych wykazano stopień zniszczenia 30%-40%, przy jednoczesnym zdekompletowaniu niektórych z nich.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane orzeczenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) normującej tryb nacjonalizacji przedsiębiorstw, nad którymi został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy.

Następnie w związku ze wznowieniem, na podstawie ww. zarządzenia z dnia 19 kwietnia 1950 r., postępowania nacjonalizacyjnego w dniu 24 sierpnia 1950 r. Minister Przemysłu Lekkiego, działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17, powoływanej dalej jako ustawa nacjonalizacyjna) oraz § 65 ust. 1 i § 71 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., wydał orzeczenie Nr 47, mocą którego przeszło na własność Państwa m.in. przedsiębiorstwo pn. [...] Sp. Akcyjna.

Objęcie poszczególnych składników majątkowych przedsiębiorstwa przejętego na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej (znajdującego się jednocześnie pod przymusowym zarządem państwowym), nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 5 kwietnia 1951 r., uzupełnionym dodatkowym protokołem z dnia 29 grudnia 1951 r. W treści protokołu zdawczo-odbiorczego wskazano m.in., że przed II wojną światową przedsiębiorstwo posiadało cztery piece Hoffmana o poj. 140.000 sztuk cegieł każdy oraz sześć zespołów maszyn produkcyjnych. W trakcie wojny przedsiębiorstwo uległo całkowitej dewastacji, zaś w chwili sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego czynny był jeden piec wraz z jednym zespołem maszyn produkcyjnych.

Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła orzeczeniem z dnia 19 marca 1956 r., wydanym na podstawie § 75a rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., zatwierdził ww. protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia 5 kwietnia 1951 r. oraz z dnia 29 grudnia 1951 r., ustalając, że wszystkie składniki majątkowe tam ujęte stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa - w tym nieruchomość, na której funkcjonowało.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister zauważył, że w postępowaniu nadzorczym z wniosku [...] S.A. wydane zostały uprzednio decyzje administracyjne. Otóż, decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r., Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając, że spełnione zostały kryteria zarówno ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, jak też upaństwowienia.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Gospodarki z dnia 12 sierpnia

2015 r. oraz z dnia 22 stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał za błędne stanowisko organu, że naruszenie przepisów postępowania (dotyczących wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego) nie może być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu, aby można było skutecznie wznowić postępowanie zakończone postanowieniem skreślającym przedsiębiorstwo z wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa, musiały być spełnione przesłanki wynikające z § 67 pkt b) rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., które są przesłankami o charakterze materialnoprawnym, a nie jedynie procesowym. Spełnienie tych przesłanek nie zostało wykazane w sposób bezsporny. Sąd stwierdził, że Minister Przemysłu Lekkiego wznawiając z urzędu w dniu 19 kwietnia 1950 r. postępowanie nacjonalizacyjne, powołał się na nowe okoliczności faktyczne, tj. zdolność zatrudnienia ponad 50 osób przy produkcji ponad 2,5 miliona sztuk cegieł rocznie. Jednak analiza zebranych w toku postępowania dowodów nie potwierdza w sposób bezsporny, aby w dniu 12 września 1947 r., tj. w dniu wydania postanowienia przez Wojewódzką Komisję ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w [...] (a tym bardziej w dniu istotnym dla nacjonalizacji, tj. 5 lutego 1946 r.), powyższe okoliczności istniały. Jak wynika z opinii sporządzonej dnia 9 lipca 1947 r. przez biegłych A. P. i K. W., [...] została zniszczona w 70-80%. Biegli wskazali na ogromne zniszczenia zarówno w substancji budynkowej, jak i maszynowej. Wobec takich zniszczeń Komisja w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 września

1947 r. uznała przedsiębiorstwo za nieistniejące i poleciła skreślić je z wykazu. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby od daty opinii biegłych do 12 września 1947 r., tj. wydania postanowienia przez Wojewódzką Komisję, zaszły takie zmiany, które uczyniłyby z przedsiębiorstwa zdolne zatrudnić ponad 50 osób i produkować ponad 2,5 min sztuk cegieł rocznie. W tym zakresie Sąd również zakwestionował ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ i wskazał, że podstawową zasadą postępowania wznowieniowego jest to, aby nowe okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia istniały już w dniu wydania decyzji (tj. 12 września 1947 r.), a nie w momencie wznowienia postępowania. Dla oceny zdolności produkcyjnych i zatrudnienia w Zakładach nie mógł być zatem brany pod uwagę stan z momentu wznowienia postępowania (tj. 19 kwietnia 1950 r.), a tym bardziej stan protokołu z dnia 15 listopada 1949 r. lub z momentu sporządzania protokołu z dnia 5 kwietnia 1951 r. W związku z tym WSA wskazał, że organ winien ustalić, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy § 67 pkt b) i § 88 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. w zw. z art. 95 pkt b) rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że organ nadzoru nie może uchylić się od oceny, czy wznowienie postępowania nie było dotknięte rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził następnie, że organ dokonał nieuprawnionego porównania opinii z dnia 9 lipca 1947 r. do protokołów sporządzonych w kolejnych latach: z dnia 9 sierpnia 1950 r. (moment przejęcia odbudowanej cegielni od właściciela przez zarządcę przymusowego), z dnia 5 kwietnia 1951 r. oraz z dnia 1 stycznia 1952 r., kiedy to przedsiębiorstwo było już objęte zarządem przymusowym i zostało znacjonalizowane. Zdaniem Sądu, dokumenty te obrazowały całkowicie inny stan faktyczny przedsiębiorstwa, odmienny niż wynikający z opinii biegłych W. i P. Dodatkowo Sąd ocenił, że "niepoparte dowodami z akt sprawy jest stanowisko Ministra Gospodarki jakoby maszyny i urządzenia wymienione w protokole z 3 sierpnia 1950 r. (a więc z daty przejęcia przedsiębiorstwa przez zarządcę) były na stanie przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., a więc w dacie istotnej dla nacjonalizacji".

Odnosząc się do kwestii związanych z oceną przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego WSA w Warszawie stwierdził, że wywodząc stan przedsiębiorstwa z protokołu z dnia 5 kwietnia 1951 r. w zakresie zdolności produkcji i zatrudnienia w Zakładach na dzień 5 lutego 1946 r., organ potwierdził tym samym brak podstaw do ustanowienia przymusowego zarządu w 1950 r. Sąd podkreślił, że postępowanie dotyczące ustanowienia przymusowego zarządu państwowego oraz postępowanie nacjonalizacyjne, toczyły się na innych podstawach prawnych, determinowanych innymi przesłankami. W ocenie Sądu, ocena legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem była pobieżna i nie odnosi się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Organ nie wykazał, aby cegielnia w tym czasie należała do przedsiębiorstw spełniających przesłanki określone w dekrecie. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika bezspornie, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu [...] była nieczynna lub zagrożona bezruchem.

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, że organ powinien powołać biegłego na okoliczność zatrudnienia i możliwości produkcyjnych [...] w dniu 5 lutego 1946 r.

Odnosząc się do orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, Sąd wskazał, że było ono ściśle związane z orzeczeniem nacjonalizacyjnym i tylko orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło podstawę przejęcia na rzecz Państwa wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa. Legalność orzeczenia z dnia 19 marca 1956 r. zależna jest więc od legalności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/16 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. NSA podkreślił, że wskazanie przez Sąd I instancji konieczności przeprowadzenia przez organ oceny zdolności zatrudnienia na podstawie opinii biegłego jest zaleceniem, by podważenie ustaleń dokonanych na podstawie ekspertyzy odbyło się w drodze dowodu, który w myśl art. 84 k.p.a. jest powoływany, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Ponadto NSA podkreślił, że zdolność zatrudnienia jest okolicznością faktycznoprawną, ustalaną w ten sposób, że najpierw zbadać należało stan organizacyjny i materialny będącego przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa (w tym w szczególności istnienia ciągu technologicznego i zabudowań). Dopiero na tej podstawie możliwa była ocena, czy ustalony zespół składników przedsiębiorstwa ma zdolność zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej. Po ustaleniu, że przedsiębiorstwo taką zdolność posiada, należało ustalić stopień tej zdolności, a następnie możliwe było przyjęcie zaistnienia lub braku przesłanki z tym związanej, określonej w przepisach nacjonalizacyjnych.

Biorąc pod uwagę ustalenia postępowania wyjaśniającego odnoszące się do nacjonalizacji oraz do ustanowienia przymusowego zarządu, NSA stwierdził, że nie można z zebranego materiału dowodowego wyciągać odmiennych wniosków, w zależności od tego, które orzeczenie jest poddane weryfikacji nadzorczej: orzeczenie w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa, czy ustanowienie przymusowego zarządu.

Następnie Minister, przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i stwierdził, że w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach WSA w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, organ stwierdził, że podstawę jego wydania stanowiły art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z 1918 r. Zdaniem organu, nie można bezspornie stwierdzić, że przedsiębiorstwo będące przedmiotem kontrolowanego zarządzenia mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. O ile bowiem profil produkcji tego przedsiębiorstwa (produkcja cegły pełnej, cegły dziurawki, dachówek i drenów), z uwagi na konieczność zaspokojenia przez Państwo, w okresie po II wojnie światowej, podstawowych potrzeb ludności, w tym również mieszkaniowych oraz zapewnienie podstawowej infrastruktury umożliwiającej mieszkańcom zniszczonej stolicy powrót do normalnych warunków funkcjonowania, mógł mieć znaczenie z punktu widzenia ówczesnych potrzeb kraju - nie przesądzał jednak o interesie Państwa w utrzymaniu produkcji [...], bez względu na jej stan, w tym istniejący potencjał oraz znaczenie samego przedsiębiorstwa w skali kraju. Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy w dacie bezpośrednio poprzedzającej ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, omawiane przedsiębiorstwo było czynne bądź niezagrożone bezruchem. W aktach sprawy znajdują się natomiast pośrednie dokumenty źródłowe, które wskazują na podjęcie przez zarząd spółki, po skreśleniu [...] w [...] z wykazu przedsiębiorstw przewidzianych do upaństwowienia, działań zmierzających do uruchomienia produkcji oraz że [...] w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego była czynna.

Z powyższych względów, powołując się również na stanowisko wyrażone w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, organ uznał, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w odniesieniu do przedsiębiorstwa pn. [...] w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku kumulatywnego spełnienia przesłanek ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego, określonych w dekrecie z 1918 r.

Kontrolując z kolei orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia

1950 r., którym przejęto przedsiębiorstwo na własność Państwa, organ stwierdził, że podstawę jego wydania stanowiły m.in. przepisy art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność m.in. przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Jednocześnie w dalszej treści tego przepisu uregulowano, że rozporządzenie Rady Ministrów może podwyższyć dolną granicę 50 pracowników w przemyśle wyrobów niepowszechnego użytku bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim lub sezonowym. Kryterium to zostało podwyższone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 r. Nr 2, poz. 7) do 100 pracowników na jedną zmianę w [...], których roczna zdolność produkcji nie przekracza 2.500.000 cegieł.

Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przy ocenianiu, czy w odniesieniu do danego przedsiębiorstwa zaszły ustawowe przesłanki do jego przejścia lub przejęcia na własność Państwa należy brać pod uwagę okoliczności prawne i faktyczne z daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. Ponadto, przez "zdolność zatrudnienia", o której mowa w § 1 lit. A pkt 15 ustawy nacjonalizacyjnej, należy rozumieć "rzeczywistą zdolność zatrudnienia" w danym przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r., przy uwzględnieniu pełnego parku maszynowego, znajdującego się na wyposażeniu tego przedsiębiorstwa w tej dacie, niezależnie od tytułu własności do niego.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności organ uznał, że jest obowiązany ustalić, czy roczna zdolność produkcji [...] w dniu 5 lutego 1946 r. przekraczała 2.500.000 cegieł, a następnie - jaka była zdolność zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie na jedną zmianę w tej dacie. Organ ocenił następnie zgromadzone w sprawie materiały dowodowe ustalając, które z dokumentów mogą być przydatne dla ustalenia stanu przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r.

Organ wskazał, że sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie zobowiązały go do powołania biegłego, który dokona ustaleń na okoliczność zdolności zatrudnienia i możliwości produkcyjnych [...] w dniu 5 lutego 1946 r. Wypełniając powyższe związanie, organ zlecił wykonanie opinii, dotyczącej ustalenia zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie pracowników zatrudnionych bezpośrednio przy produkcji na jednej zmianie roboczej, biegłemu A. L. Biegły w opinii z dnia 25 kwietnia 2018 r. ocenił stan przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., opierając się na analizie dokumentacji archiwalnej, z której wynikało, że w wyniku działań wojennych całkowicie zostały zniszczone suszarnie (stopień zniszczenia - 100%), oddział przerobu gliny i formowania wyrobów - zniszczony w 60% do 100%, piece Hoffmana 16 - i 20 - komorowe (4 szt.) uszkodzone, obudowy pieców zniszczone, piece popękane - stopień zniszczenia od 25% do 75%, tabor transportowy (kolejkowy) zdewastowany - rozkradziony. Z uwagi na powyższe, w odniesieniu do ustalenia zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946 r., biegły stwierdził, że przedsiębiorstwo w tym dniu było nieczynne (wymagało odbudowy i remontów, nie prowadziło produkcji i nie zatrudniało pracowników produkcyjnych). Zniszczenia wojenne zostały określone na 70-80%.

Biegły wskazał ponadto, że z analizy dokumentów technologicznych wynika, iż stan techniczny przedsiębiorstwa na dzień ustanowienia przymusowego zarządu państwowego znacznie się poprawił w stosunku do stanu z dnia 5 lutego 1946 r., w wyniku prowadzonej przez właściciela odbudowy i poczynionych inwestycji w latach 1948-1950.

Organ uznał powyższą opinię za rzetelną i wiarygodną, sporządzoną na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego w sprawie. Stwierdził, że ma ona charakter szczegółowy, pełny i profesjonalny, nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności oraz jest jasna, co do wniosków końcowych. Organ nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Skarbu Państwa, że jedynym i zasadniczym dokumentem, na podstawie którego biegły wydał opinię, był protokół z dnia 15 listopada 1949 r.

Organ podał, że Starosta [...] nadesłał do akt sprawy opinię z dnia 29 lutego 2020 r., sporządzoną przez dr. Z. P. - rzeczoznawcę majątkowego i biegłego sądowego. W opinii tej stwierdzono m.in., że z dokumentów źródłowych sprawy wynika, iż na dzień 5 lutego 1946 r. cegielnia była w znacznym stopniu zniszczona i bez prac remontowych oraz dodatkowych inwestycji w maszyny i urządzenia, nie mogła prowadzić żadnej produkcji, ani zatrudniać jakichkolwiek pracowników. Maszyny i urządzenia do produkcji i transportu zostały w zdecydowanej większości czy to zniszczone, czy rozkradzione. Suszarnie i dachy były zniszczone. Niemniej, "w latach 1946-1947 można było przy stosunkowo niskich nakładach uruchomić przedsiębiorstwo i podjąć produkcję". Zdaniem rzeczoznawcy, "zakładając, że zamiast 4 pieców zostanie odbudowany (wyremontowany) tylko 1 piec, przyjąć można, że na dzień 05.02.1946 r. przedsiębiorstwo po dokonaniu stosunkowo niewielkich nakładów na remont pieca, budowę suszarni nadpiecowej (czy okołopiecowej) w formie drewnianej szopy oraz zakup najpotrzebniejszych maszyn i narzędzi posiadało znaczną techniczną zdolność produkcyjną." Ponadto, "przy założeniu wyremontowania (odbudowania) 2 pieców oraz po dokonaniu niewielkich nakładów na remont pieców, budowę suszarni nadpiecowych (czy okołopiecowych) w formie drewnianych szop oraz zakup najpotrzebniejszych maszyn i narzędzi, można przyjąć, że na dzień 5 lutego 1946 r., techniczna zdolność produkcyjna cegielni wynosiła 7.200.000 cegieł rocznie oraz zatrudnienie powinno wynosić znacznie ponad 200 pracowników na jednej zmianie."

Odnosząc się do powyższego, Minister wyjaśnił, że przedstawione przez Starostę opracowanie nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest bowiem w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Ponadto organ zauważył, że przy ustalaniu zdolności produkcyjnej i zdolności zatrudnienia w cegielni w dacie 5 lutego 1946 r., biegły oparł się w głównej mierze na domniemaniu wynikającym z hipotetycznych założeń, co do możliwości wykonania określonych czynności. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zdolność zatrudnienia, o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, nie odnosi się do możliwości zaistniałych w przyszłości, ale właśnie w dniu wejścia w życie ustawy. Ewentualne naprawy, remonty i inne czynności organizacyjne przedsiębiorstwa, dokonywane w normalnym toku produkcji mogą być uwzględniane przy ustalaniu zdolności produkcyjnej i zdolności zatrudnienia, niemniej jednak brak podstaw do uznania, iż takimi czynnościami "naprawczymi" są: odbudowa zniszczonych w znacznym stopniu składników majątkowych przedsiębiorstwa, ich rozbudowa, przebudowa, czy też zakup niezbędnych do produkcji maszyn i urządzeń.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że szczegółowa ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pozwala na stwierdzenie, że przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946 r. nie posiadało rzeczywistej zdolności produkcyjnej i zatrudnienia pracowników, przekraczającej kryterium upaństwowienia, a zatem organ nacjonalizacyjny niezgodnie z prawem ustalił, że spełniało ono warunki pozwalające na jego upaństwowienie. W konsekwencji organ stwierdził, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu, skutki stwierdzenia obarczenia orzeczenia nacjonalizacyjnego rażącym naruszeniem prawa rozciągają się także na orzeczenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego określające składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa nie stanowiło bowiem samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym, na rzecz Państwa. Miało ono wyłącznie charakter formalny, potwierdzało bowiem, które składniki przedsiębiorstwa stanowiły jego integralną część i przechodzą na własność Państwa, nie wywołując skutków w sferze materialnoprawnej. Organ uznał zatem, że również orzeczenie z dnia 19 marca 1956 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dokonując oceny wystąpienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez kontrolowane decyzje, organ wyjaśnił, że do akt sprawy włączony został dowód w postaci Opracowania geodezyjno-kartograficznego z dnia 29 października 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, uaktualnionego w dniu 31 października 2018 r. W opracowaniu geodeta określił powierzchnię oraz granice przejętej na własność Państwa nieruchomości obejmującej dawne [...] w [...] S.A., wykazał przebieg granic dawnej nieruchomości na współczesnej zasadniczej mapie miasta [...], dokonał rozliczenia dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych, wskazał księgi wieczyste aktualnie obejmujące przedmiotową nieruchomość oraz sporządził wykaz właścicieli władających oraz użytkowników wieczystych dla tego terenu.

Organ zauważył, że dokonana przez organ analiza porównawcza danych przedstawionych przez biegłego z informacjami przekazanymi przez Starostwo Powiatowe w [...] i Urząd Miasta [...], nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Skarb Państwa i Gminę Miasto [...].

Organ wymienił następnie działki, których właścicielem nadal pozostaje Skarb Państwa lub Gmina Miasto [...] i stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane orzeczenia nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do tych działek.

W odniesieniu do praw rzeczowych związany z pozostałą częścią znacjonalizowanej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, organ wskazał, że były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub stanowią część składową dróg publicznych i związku z powyższym w tym zakresie kontrolowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji nacjonalizacyjnych z naruszeniem prawa w części określonej w pkt III decyzji z dnia 12 marca 2019 r.

Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] oraz Gmina Miasto [...] złożyli skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

Skarb Państwa postawił również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

W uzasadnieniu skargi Skarb Państwa – Starosta Wołomiński zwrócił uwagę, że skutki wynikające z zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. trwają już ponad 69 lat, a przez 68 lat posiadały walor legalnie wydanego aktu, co wypełnia pojęcie "znacznego upływu czasu". To zaś nakazuje, przy ocenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego zarządzenia, opowiedzieć się za konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz zaufania do prawa.

Ponadto, odnosząc się do stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, strona skarżąca stwierdziła, że funkcjonowanie przedsiębiorstwa i produkcja cegły po wojnie stanowiły jedno z podstawowych i koniecznych zadań Państwa, którego realizacja miała być zapewniona poprzez objęcie w zarząd państwowy. Zniszczony kraj po wojnie w celu odbudowy potrzebował cegły i innych niezbędnych materiałów budowlanych. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że przedsiębiorstwo nie posiadało kluczowego (strategicznego) znaczenia dla Państwa.

Gmina Miasto [...] zaskarżyła decyzję z dnia 20 stycznia 2021 r. w całości i wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez (i) utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania, które po bezskutecznym wezwaniu podmiotów, na których wniosek wszczęto postępowanie, do usunięcia braków podania w piśmie z dnia 20 kwietnia 2000 r. powinno zostać pozostawione bez dalszego biegu oraz (ii) wydanie decyzji w wyniku przeprowadzenia postępowania, które po bezskutecznym wezwaniu podmiotów, na których wniosek wszczęto postępowanie, do usunięcia braków podania w piśmie z dnia 20 kwietnia 2000 r. powinno zostać pozostawione bez dalszego biegu;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 61 k.p.a. poprzez (i) utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej w zakresie przekraczającym wniosek strony wyrażony w piśmie pełnomocnika [...] w [...] S.A. z dnia 1 lipca 2004 r. oraz (ii) wydanie decyzji, w której stwierdzono nieważność zarządzenia i orzeczeń, podczas gdy zgodnie z wnioskiem strony wyrażonym w piśmie pełnomocnika [...] S.A. z dnia 1 lipca 2004 r. przedmiotem postępowania mogło być co najwyżej stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia (względnie: stwierdzenie jego wydania z naruszenie prawa) w części dotyczącej przedsiębiorstwa spółki;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez (i) utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej w wyniku niedopuszczalnego i łącznego rozpatrzenia odrębnych spraw administracyjnych stwierdzenia nieważności orzeczeń i zarządzenia w jednym postępowaniu i objęcia ich jedną decyzją, pomimo że prawa i obowiązki stron tych postępowań wynikają z innego stanu faktycznego i innej podstawy prawnej, zatem decyzja I instancji powinna była zostać uchylona oraz (ii) łączne rozpatrywanie spraw stwierdzenia nieważności orzeczeń i zarządzenia w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co z przyczyny wskazanej powyżej było niedopuszczalne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem: (i) doprowadziło do pominięcia wzajemnych relacji pomiędzy dwoma różnymi sprawami stwierdzenia nieważności zarządzenia i orzeczeń, a w konsekwencji istniejącej pomiędzy nimi prejudycjalności; (ii) uzasadnienie decyzji obydwu instancji nie zawiera opisu wzajemnych relacji między sprawami stwierdzenia nieważności orzeczeń i zarządzenia, zatem obie decyzje nie poddają się kontroli, co stanowi samoistną podstawę ich uchylenia; (iii) nie ustalono należycie kręgu stron różnych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń i zarządzenia (zaś kręgi te są różne) oraz (iv) powyższe naruszenie doprowadziło do wydania decyzji bez należytego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4. art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 62 k.p.a. poprzez uznanie, że aktualni właściciele lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej w ramach przedsiębiorstwa [...] Sp. Akcyjna i aktualni użytkownicy wieczyści tych gruntów nie mają przymiotu strony - przynajmniej w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczeń - podczas gdy wymienionym wyżej podmiotom przysługuje przymiot stron z uwagi na to, że wynik postępowania nadzorczego ma wpływ na ich interes prawny oraz obowiązki. Naruszenie to stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem doprowadziło do wydania decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne, które doprowadziło do jej wydania było prowadzone w sytuacji, gdy zagadnieniem wstępnym, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, jest kwestia zasiedzenia nieruchomości i innych składników wchodzących w skład przedsiębiorstwa, które było przedmiotem zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego przez podmioty, które weszły w ich posiadanie po wydaniu zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego, w tym przez Gminę Marki, a organ, który prowadzi postępowanie powinien wystąpić do właściwego sądu powszechnego o przeprowadzenie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie, czy doszło do zasiedzenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego, w sytuacji gdy stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości i innych przedmiotów wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa stanowiłoby okoliczność decydującą o nieodwracalnych skutkach prawnych zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego i możliwości wydania co najwyżej decyzji na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 65, § 68 i § 69 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., art. 3 ust. 1 lit. B w zw. z art. 7 ust. 5 lit. c i art. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r., poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy na skutek ustalenia okoliczności związanych ze zdolnościami produkcyjnymi i zdolnościami zatrudnienia zakładu na potrzeby oceny prawidłowości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Komisji Wojewódzkiej w [...] z dnia 12 września 1947 r., podczas gdy w rzeczywistości w wyniku wznowienia postępowania sprawę merytorycznie rozpoznała Główna komisja do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw swoim postanowieniem z dnia 26 czerwca 1950 r. (a nie maja, jak nieprawidłowo wskazano w decyzji), która zadecydowała o przejęciu własności przedsiębiorstwa przez Państwo, zaś późniejsze orzeczenie opierało się o ostateczne i wiążące postanowienie Głównej Komisji i miało charakter wykonawczy względem postanowienia Głównej Komisji, a przed wydaniem orzeczenia nie badano odrębnie przesłanek wznowienia postępowania ani przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 1946 r. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jako wady orzeczenia uznano okoliczności, które - gdyby hipotetycznie uznać je za uchybienia - mogłyby co najwyżej stanowić wady postanowienia Głównej Komisji, a zatem doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na rzekome wady, którymi orzeczenie nie jest dotknięte;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy w wyniku błędnego uznania, że decyzja I instancji stwierdzająca nieważność zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, podczas gdy postępowanie zakończone wydaniem decyzji I instancji w daleki sposób wykraczało poza ramy postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ nieważności zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego w oparciu okoliczności pozbawione znaczenia dla sprawy, takie jak stan cegielni na 5 lutego 1946 r. ustalony na podstawie współczesnej opinii biegłego - podczas gdy przedmiotem orzekania organu w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) powinna być wyłącznie ocena legalności zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego, podczas gdy prawidłowe określenie zakresu postępowania i okoliczności powinno doprowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych;

8. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rzeczowej oceny i właściwego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionej przez Gminę opinii dotyczącej zdolności zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę przez przedsiębiorstwo w związku z ustawą nacjonalizacyjną sporządzonej przez dr. Z. P. - na zlecenie Powiatu [...] oraz arbitralne i samodzielne uznanie opinii rzeczoznawcy za niewystarczający dowód w sprawie, podczas gdy ocena prawidłowości przygotowania opinii rzeczoznawcy oraz ewentualna polemika z jej konkluzjami wymaga wiadomości specjalnych, w związku z czym organ powinien był powołać kolejnego biegłego, który oceniłby przygotowaną opinię rzeczoznawcy lub przynajmniej zwrócić się do biegłego A. L., który sporządził opinię na zlecenie Ministra, w celu odniesienia się przez biegłego do treści opinii rzeczoznawcy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania przez organ decyzji w oparciu o niepełny i wadliwie zebrany materiał dowodowy;

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy, podczas gdy decyzja I instancji powinna była zostać uchylona, bowiem (i) błędnie ustalono, że zarządzenie, orzeczenie i orzeczenie zatwierdzające nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy w rzeczywistości w związku z przejęciem zarządu przedmiotowego przedsiębiorstwa stosownie do art. 2 ustawy z dnia 25 lutego

1958 r. z mocy prawa przeszło ono na własność Państwa, co stanowiło nieodwracalny skutek prawny zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego; (ii) błędnie przyjęto, że przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy skutek ten powstał z mocy samego prawa; (iii) przyjmując (błędnie) że przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa wymagało decyzji deklaratoryjnej nie zawieszono postępowania nadzorczego do czasu wydania owej decyzji deklaratoryjnej, pomimo że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. obowiązuje, wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne i stanowiłoby kwestię prejudycjalną. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji I instancji, pomimo że powinna była zostać uchylona;

10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. o treści ukształtowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 158 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji stwierdzającej nieważność zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego, podczas gdy od wydania zarządzenia i orzeczeń upłynął znaczny okres, a rozstrzygnięcia te były podstawą nabycia praw, zatem stwierdzenie ich nieważności było niedopuszczalne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności zarządzenia i orzeczeń, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów umożliwiało co najwyżej wydanie decyzji na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.;

11. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji stwierdzającej nieważność zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego w oparciu o hipotezy i przypuszczenia zamiast stanowczych ustaleń, a według samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji istotne elementy stanu faktycznego sprawy nie mogą zostać ustalone z dostateczną pewnością, która pozwalałaby na stwierdzenie, że zarządzenie, orzeczenie i orzeczenie zatwierdzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - a zatem wobec nieusuwalnych (w ocenie Ministra) braków w zakresie ustaleń faktycznych należało - kierując się zasadą trwałości decyzji ostatecznych - odmówić stwierdzenia ich nieważności. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności zarządzenia, orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów powinno doprowadzić do odmowy stwierdzenia ich nieważności;

12. art. 3 ust. 1 lit. B w zw. z art. 7 ust. 5 lit. c i art. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1946 r. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, że "zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę", tj. "rzeczywistą zdolność zatrudnienia", ustala się na podstawie potencjału przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r. rozumianego jako "maksymalne możliwości produkcyjne zakładu" z uwzględnieniem zniszczeń wojennych - podczas gdy przeciwnie, należy je ustalać abstrahując od tych zniszczeń i nie uwzględniając ich, ponieważ zniszczenia wojenne należały do czynników obiektywnych i usuwalnych, które nie pozbawiały przedsiębiorstwa zdolności produkcyjnej i zatrudnienia, a tylko takie rozumienie należy uznać za właściwe w kontekście zarówno celu ustawy nacjonalizacyjnej, którym było upaństwowienie przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla planowego odbudowania gospodarki narodowej, zapewnienia Państwu suwerenności gospodarczej i podniesienia ogólnego dobrobytu oraz treści przepisu art. 7 ust. 5 lit. c ustawy nacjonalizacyjnej, uwzględniającego straty wojenne w majątku nacjonalizowanych przedsiębiorstw jako czynnik różnicujący wysokość odszkodowania. Ta błędna wykładnia doprowadziła Ministra do błędnego uznania, że przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946 r. nie było zdolne produkować 2.500.000 cegieł rocznie oraz zatrudniać więcej niż 50 pracowników na jedną zmianę, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorstwo to 5 lutego 1946 r. miało zdolność produkcyjną oraz zdolność zatrudnienia kwalifikującą je do przejęcia na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia i orzeczenia zatwierdzającego;

13. art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. poprzez: (i) uznanie, że 31 lipca 1950 r. [...] Sp. Akcyjna była przedsiębiorstwem przemysłowym czynnym i niezagrożonym bezruchem, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że cegielnia prowadziła działalność produkcyjną oraz (ii) uznanie, że utrzymanie w ruchu [...] nie leżało w interesie Państwa, podczas gdy w okresie, w którym ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad [...], produkcja cegły stanowiła kluczową gałąź przemysłu pozwalającą na realizację podstawowych funkcji i zadań Państwa po zakończeniu II wojny światowej - odbudowy gmachów administracji, szpitali, szkół oraz zapewnienia miejsc do zamieszkania dla mieszkańców Warszawy, a w konsekwencji (iii) stwierdzenie nieważności zarządzenia, pomimo że materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zarządzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] oraz ze skargi Gminy Miasta [...] i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 613/21.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2023 r. uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skarg, zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów, tj. akt i wyciągów z ksiąg wieczystych na okoliczność prawidłowo ocenionych przez Ministra odwracalnych i nieodwracalnych skutków prawnych.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. Sąd postanowił uwzględnić złożony przez uczestnika postępowania wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 12 marca 2019 r. zostały wydane w postępowaniu nadzorczym wszczętym wnioskiem [...] S.A. z dnia 1 lipca 2004 r.

Co szczególnie istotne, kończąca uprzednio postępowanie administracyjne w tej sprawie decyzja Ministra Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 22 stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego; orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa oraz orzeczenia z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15 uchylił zaskarżoną decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2263/16 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Sądy administracyjne badały już zatem rozstrzygnięcie organu wydane w tej sprawie, kontrolowały sposób prowadzenia postępowania nadzorczego przez organ, a także zawarły wskazania dla organu co do wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności spornych aktów.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji, związane na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywoływanych orzeczeniach sądów. Wymaga również podkreślenia, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko ponownie rozpatrujące sprawę organy, lecz także sądy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może zatem abstrahować od dotychczas wydanych w tej sprawie judykatów i dokonywać odmiennej oceny prawnej okoliczności będących już uprzednio przedmiotem kontroli sądowej.

Z powyższych przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty podnoszone w pkt II ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi Gminy Miasta [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd administracyjny ocenia, czy organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania, polegające na: wszczęciu postępowania nadzorczego pomimo nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, wyjściu poza granice wniosku o stwierdzenie nieważności, a także niezasadnym połączeniu sprawy przejęcia przedsiębiorstwa i ustanowienia przymusowego zarządu państwowego w jednym postępowaniu, były już zatem objęte kontrolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r. nie stwierdził, by te istniejące w dniu wyrokowania okoliczności naruszały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę – jak wskazano wyżej – jest związany tą oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku i w całości ją podziela.

Z tych samych przyczyn należało ocenić jako niezasadny zarzut postawiony w pkt II ppkt 6 petitum skargi Gminy Miasta [...], w której skarżący stwierdził, że wady dotyczące wznowienia postępowania dotyczą jedynie postanowienia Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia 26 czerwca 1950 r. przedstawiającego Ministrowi Przemysłu Lekkiego wniosek o przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, a nie samego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Należy zauważyć, że nacjonalizacja została dokonana wskutek wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 12 września 1947 r. skreślającym przedsiębiorstwo [...] z wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. stwierdził, że organ nadzoru nie może się uchylić od oceny, czy wznowienie postępowania nie było dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Warszawie, "organ winien ustalić, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy § 67 pkt b) i § 88 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w zw. z art. 95 pkt b) rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Ma więc rację skarżący zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 95 pkt b) rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz § 67 pkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., będących wzorcem kontroli w postępowaniu nadzorczym." Sąd przesądził zatem, że prawidłowość wznowienia jest istotna z punktu widzenia oceny przesłanki wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie należało cenić zarzut (pkt II ppkt 7 petitum skargi Gminy Miasta [...] dotyczący powoływania biegłego w postępowaniu nadzorczym. W świetle niebudzących wątpliwości zaleceń sądów administracyjnych zawartych w dotychczas wydanych w tej sprawie wyrokach, organ był zobligowany do powołania biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r. stwierdził, że "zasadny jest więc zarzut skargi, że organ nadzoru powinien powołać biegłego na okoliczność zdolności zatrudnienia i możliwości produkcyjnych cegielni w dniu 5 lutego 1946 r." Zalecenie to zostało następnie zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. Ponownie rozpatrując tę sprawę, organ administracji był zatem nie tyle uprawniony co zobowiązany do powołania biegłego w celu wyjaśnienia okoliczności zdolności zatrudnienia i możliwości produkcyjnych cegielni w dniu 5 lutego 1946 r. To wskazanie sądu zostało przez organ prawidłowo wykonane.

Odnosząc się do postawionego w pkt II ppkt 4 petitum skargi Gminy Miasta [...] zarzutu polegającego na nieuwzględnieniu przez organ w postępowaniu obecnych właścicieli lokali posadowionych na spornym gruncie, należy zwrócić uwagę, że jak już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, podmiot, któremu w danym postępowaniu organ administracji publicznej zapewnił czynny udział, nie jest uprawniony do powoływania się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niebranie przez stronę udziału w postępowaniu. Nie ma wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 404/21, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi, że organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, jednak nie budzi wątpliwości, że zarówno Gmina Miasto [...], jak i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] mieli zapewniony udział w postępowaniu, zaś podmioty, które zdaniem skarżącego mają interes prawny nie podnosiły zarzutu uniemożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu. Niedopuszczalne jest natomiast stawianie takiego zarzutu przez podmiot, którego to naruszenie w istocie nie dotyczy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut postawiony w pkt II ppkt 5 petitum skargi Gminy Miasta [...] dotyczący nierozpatrzenia zagadnienia wstępnego, jakim jest ewentualne zasiedzenie nieruchomości, które mogło mieć również wpływ na kwestię nieodwracalności skutków prawnych części kontrolowanych decyzji. Należy wyjaśnić, że skutkiem zasiedzenia, które następuje z mocy samego prawa, jest nabycie przez posiadacza samoistnego z upływem ostatniego dnia określonego terminu prawa własności nieruchomości. Dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca uzyskuje je niezależnie od niego. Zasiedzenie nie jest natomiast skutkiem wydania decyzji nacjonalizacyjnych, skoro następuje niezależnie od dotychczasowego właściciela, a nabycie prawa własności ma charakter pierwotny. Wydanie orzeczenia w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie ma zatem bezpośredniego związku w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z wystąpieniem przesłanki wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez akty kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym.

W pkt II ppkt 8 petitum skargi Gmina Miasto [...] zarzuca, że organ nie uwzględnił stanowiska wyrażonego w przedstawionej przez Starostę [...] opinii rzeczoznawcy, podczas gdy powinien powołać kolejnego biegłego w celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy opinią rzeczoznawcy a opinią biegłego powołanego przez organ. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze, organ szczegółowo odniósł się (s. 34-37 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) do opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. P. i uznał, że postawione w niej tezy nie odnoszą się do rzeczywistego stanu [...] na dzień 5 lutego 1946 r., lecz do pewnych hipotetycznych i czysto teoretycznych założeń co do możliwych do przeprowadzenia napraw. Po drugie, należy zwrócić uwagę, że uważna analiza sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłego A. L. z dnia 25 kwietnia 2018 r. oraz przedstawionej przez stronę skarżącą opinii Z. P. pozwala stwierdzić, że nie są one w istocie ze sobą sprzeczne. Biegły A. L., opierając się na szeregu dostępnych dokumentów, w tym m.in. na orzeczeniu biegłych: inż. W. i inż. P. z 1947 r. stwierdził, że w dniu 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwo było nieczynne, wymagało odbudowy i remontów, nie prowadziło produkcji i nie zatrudniało pracowników, zaś zniszczenia wojenne należało ocenić na 70-80%. Z kolei w opinii sporządzonej przez Z. P. wskazano, że cegielnia na dzień 5 lutego 1946 r. była w znacznym stopniu zniszczona i bez prac remontowych oraz dodatkowych inwestycji w maszyny i urządzenia nie mogła prowadzić żadnej produkcji ani zatrudniać jakichkolwiek pracowników. Maszyny i urządzenia do produkcji i transportu zostały w zdecydowanej większości czy to zniszczone czy rozkradzione. Suszarnie i dachy były zniszczone.

Zdaniem Sądu, powyższe świadczy o tym, że obydwie opinie w sposób zbieżny oceniły stan przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., a więc na dzień miarodajny z punktu widzenia oceny przesłanek nacjonalizacji wymienionych w ustawie nacjonalizacyjnej. Uwagi rzeczoznawcy Zbigniewa Pawlaka co do możliwych do podjęcia działań naprawczych, jak słusznie zauważył organ, nie dotyczą rzeczywistego stanu przedsiębiorstwa, lecz opisują hipotetyczne możliwości produkcyjne po dokonaniu "niewielkich nakładów". W ocenie Sądu, za tego rodzaju "niewielkie nakłady" nie mogą być uznane wskazywane przez rzeczoznawcę czynności, tj. remont pieca, budowę suszarni nadpiecowej (czy okołopiecowej) w formie drewnianej szopy oraz zakup najpotrzebniejszych maszyn i narzędzi (które jak stwierdził sam rzeczoznawca, w zdecydowanej większości zostały zniszczone lub rozkradzione).

Należy przy tym zauważyć, że nie jest sporne w tej sprawie, iż cegielnia została ostatecznie ponownie uruchomiona prze właściciela po upływie kilku lat od dnia 5 lutego 1946 r., a zatem faktycznie jej odbudowa w stopniu umożliwiającym rozpoczęcie produkcji okazała się możliwa. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę zdolności produkcyjnych i zatrudnienia pracowników przez przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946 r., na który to dzień badane winno być wystąpienie przesłanek nacjonalizacji.

W związku z powyższym Sąd uznał za prawidłową dokonaną przez organ ocenę dołączonej przez stronę do akt sprawy opinii rzeczoznawcy.

Odnosząc się do postawionego w pkt II ppkt 9 petitum skargi Gminy Miasta [...] zarzutu, że przedsiębiorstwo znajdujące się pod przymusowym zarządem przeszło na własność Państwa na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co stanowi o nieodwracalnym skutku prawnym, zaś sam brak decyzji deklaratoryjnej w tym zakresie nie oznacza, że do przejścia nie doszło z mocy prawa, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim, stwierdzenie zaskarżoną decyzji nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego ma moc ex tunc, co oznacza, że w 1958 r. nie doszło do przejścia przedsiębiorstwa z mocy prawa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., na własność Państwa. Ponadto, nie jest sporne, że w tej sprawie nie doszło do wydania decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., ponieważ w dniu wejścia w życie tej ustawy przedsiębiorstwo nie znajdowało się już pod przymusowym zarządem państwowym w związku z jego uprzednią nacjonalizacją. [...] w [...] przeszły na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, nie mogły zatem z mocy prawa stać się własnością Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

Zarzut postawiony w pkt II ppkt 10 petitum skargi Gminy Miasta [...] oraz w pkt 1 i 2 petitum skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] dotyczy nieuwzględnienia przez organy treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2215/20; z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5120/21), nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania i arbitralnego ustalenia przez organ normatywnej treści negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku).

Warto również zauważyć, że w projekcie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonym w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) zaproponowano, aby do art. 156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Ostatecznie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) termin ten został określony na 10 lat, jednak jak wynika z powyższego, kwestia długości tego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 219/19, przyjęcie przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie ma kompetencji.

Nie można zatem uznać, że ustalenie znaczenia pojęcia "znacznego upływu czasu" powinno spoczywać na stosującym prawo organie, zamiast na ustawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17). Trudno byłoby pogodzić z zasadą pewności prawa ustalanie przez organy ad casum, czy w sprawie doszło do znacznego upływu czasu, a w konsekwencji, czy należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem brzmienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W ocenie Sądu, przed wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., organy zobligowane były do stosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4194/18 oraz z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 423/21).

Z tych przyczyn również ten zarzut postawiony w obydwu skargach nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do łącznie zarzutów postawionych w pkt II ppkt 11, 12 i 13 petitum skargi Gminy Miasta [...] oraz pkt 1 tiret drugie petitum skargi Skarbu Państwa – Starosty [...], stanowiących polemikę z dokonanym przez organy ustaleniem wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy ocenić je jako niezasadne.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w tej sprawie i wyprowadziły z niego słuszny wniosek, że kontrolowane akty, tj. zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa oraz orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś okoliczności te nie budzą uzasadnionych wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 31 lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w [...], należy zauważyć, że podstawę jego wydania stanowiły przepisy dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. W myśl art. 1 ust. 3 tego dekretu, pod zarząd państwowy mogą być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa. Przesłanką objęcia przedsiębiorstwa przemysłowego w zarząd była zatem konieczność utrzymania go ruchu lub puszczenia w ruch, gdy było to niezbędne z punktu widzenia interesów państwa. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, a więc zarządzenie z dnia 31 lipca 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przytoczonego przepisu.

Jak wskazują w swoich orzeczeniach sądy administracyjne, po pierwsze, użyty w dekrecie zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3178/15). Zdaniem Sądu, wprawdzie produkcja cegły w zniszczonym działaniami wojennymi kraju, niewątpliwie była gospodarczo istotna, jednak nie oznacza to, by [...] w [...] można było przypisać strategiczne znaczenia dla całego Państwa (do podobnej konstatacji doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2190/20). Należy także wskazać, że z akt sprawy nie wynika, by na dzień wydawania kontrolowanego zarządzenia przedsiębiorstwo było zagrożone bezruchem w stopniu wymagającym ustanowienia nad nim zarządu przymusowego. Powoływane przez skarżących okoliczności (zaległości finansowe i podatkowe, niemożność uzyskania kredytu) mogą świadczyć jedynie o występowaniu przejściowych trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które były właściwe dla przedsiębiorstw w tym okresie i nie uniemożliwiały same przez się kontunuowania działalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 21-22) organ powołał się na szereg dokumentów źródłowych, które mogą świadczyć, że [...] w [...] na dzień ustanowienia zarządu przymusowego były czynne i niezagrożone bezruchem. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wydanych uprzednio w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Ze zgromadzonych dokumentów wyłania się spójny obraz sytuacji gospodarczej przedsiębiorstwa w dniu 31 lipca 1950 r., wskazujący, że było ono wówczas czynne i niezagrożone bezruchem. Z tych przyczyn należało ocenić zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, a dokonaną w tym zakresie ocenę organu za prawidłową.

Przechodząc do oceny wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. Nr 47 w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Sp. Akcyjna, należy stwierdzić, że wydanie kontrolowanego orzeczenia nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W art. 3 ust. 1 lit. B tej ustawy ustanowiono kryterium przejęcia na własność przedsiębiorstw przemysłowych niewymienionych pod lit. A (a więc również cegielni), wskazując, że przejęciu podlegają przedsiębiorstwa, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Ustawa stanowiła ponadto, że rozporządzenie Rady Ministrów może podwyższyć dolną granicę 50-ciu pracowników w przemyśle wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim lub sezonowym. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. podwyższyło dolną granicę zdolności zatrudnienia, przewidzianą w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, w [...], których roczna zdolność produkcji nie przekracza 2.500.000 [...], do 100 pracowników na 1 zmianę (§ 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15, datą istotną dla ustalenia wystąpienia w sprawie przesłanek nacjonalizacji jest dzień wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. Jak wynika z opinii biegłego powołanego przez organ w celu dokonania zdolności produkcyjnych i zatrudnienia przedsiębiorstwa w tym właśnie dniu, którą organ prawidłowo uznał za wiarygodną i spójną z całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, [...] w [...] w dniu 5 lutego 1946 r. były nieczynne, wymagały odbudowy i remontów, nie prowadziły produkcji i nie zatrudniały pracowników. Te ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu, w szczególności w kontekście wykreślenia przedsiębiorstwa postanowieniem Wojewódzkiej Komisji w [...] z dnia 12 września 1947 r. z wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa. Wydając to postanowienie, organ uwzględnił oświadczenia inż. J. - Dyrektora [...], zgodnie z którym obiekt był całkowicie zdewastowany i nienadający się do remontu, a także orzeczenie biegłych inż. W. i inż. P., sporządzone na zlecenie Wojewódzkiej Komisji w [...], w treści którego wskazano, że cegielnia jest zniszczona w 70%-80% "w szczególności maszynownia i wszystkie maszyny uległy zupełnemu zniszczeniu, z suszarni pozostała tylko 1-na szopa o powierzchni około 500 m, piece zaś są bez dachów, na zewnątrz zaś wymagają remontu". Komisja stwierdziła, że obiekt jest całkowicie zdewastowany i nie nadaje się do remontu, a jedynie mógłby być znacznym kosztem odbudowany.

Wznowienie postępowania w tej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, nastąpiło dopiero w 1950 r., a więc po czterech latach od wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, zaś wydając kontrolowane orzeczenie nacjonalizacyjne organ uwzględnił dokumenty obrazujące stan przedsiębiorstwa po dokonaniu jego odbudowy przez właściciela. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., "dla oceny zdolności produkcyjnych i zatrudnienia w Zakładach nie mógł być zatem brany pod uwagę stan z momentu wznowienia postępowania (19 kwietnia 1950 r.), a tym bardziej stan z późniejszego okresu, jak np. z momentu sporządzania powyższego protokołu (5 kwietnia 1951 r.). Stan ten odzwierciedlał bowiem zupełnie inną rzeczywistość, w której znalazła się odbudowana i uruchomiona przez właściciela [...]. Istotne były okoliczności istniejące na dzień 5 lutego 1946 r., do których nawiązano w tym samym protokole pisząc, że: ‘w czasie działań wojennych 1939-45 Zakłady uległy całkowitej dewastacji’." WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że "budzi uzasadnioną wątpliwość stanowisko organu, że zebrane w sprawie dowody stanowiły podstawy do wznowienia postępowania. Organ winien ustalić, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy § 67 pkt b) i § 88 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w zw. z art. 95 pkt b) rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym." Tą oceną Sądu były związane organy ponownie rozpatrujące sprawę i w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, prawidłowo tę ocenę uwzględniły, biorąc pod uwagę informacje uzyskane na podstawie ww. opinii biegłego.

Skoro w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki nacjonalizacji określone w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z § 1 lit. A pkt 15 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1946 r. dotyczące zdolności zatrudnienia i zdolności produkcyjnych przedsiębiorstwa na dzień 5 lutego 1946 r., to należało ocenić jako zasadne stwierdzenie przez organ, że w sprawie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1950 r. w części dotyczącej spornego przedsiębiorstwa w związku z jego wydaniem z rażącym naruszeniem prawa.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., odnosząc się do orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 19 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, było ono ściśle związane z orzeczeniem nacjonalizacyjnym i tylko orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło podstawę przejęcia na rzecz Państwa wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa. Legalność orzeczenia z dnia 19 marca 1956 r. zależna jest więc od legalności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 sierpnia 1950 r. W konsekwencji organ prawidłowo w części stwierdził nieważności orzeczenia z dnia 19 marca 1956 r., zaś w części stwierdził jego wydanie z naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii wystąpienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych co do części nieruchomości, Sąd stwierdza, że ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Organ na podstawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę opracowania ustalił, które z działek objętych kontrolowanymi aktami były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a które zajęte są pod drogi publiczne. Okoliczności te potwierdzają przedstawione przez uczestnika postępowania dokumenty, dlatego Sąd dopuścił je jako dowód w sprawie. Co istotne, skarżący w żaden sposób nie podważają ustaleń organu co do prawa własności poszczególnych działek wskazywanych przez organ w pkt II i III decyzji z dnia 12 marca 2019 r.

Konkludując, należy stwierdzić, że organ zasadnie ocenił wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa zarówno w zakresie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, jak i przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa i w konsekwencji również zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe obligowało z kolei organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych aktów, zaś w zakresie, w którym wywołały one nieodwracalne skutki prawne, do stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.