Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1747/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1829/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 września 2018 r. nr 30/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1829/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z dnia 11 września 2018 r. nr 30/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 15 czerwca 2018 r. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony kwotę 7.417 zł (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z 18 sierpnia 2014 r. przyznał [...] (dalej: skarżący, strona lub wnioskodawca) pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków.

Strona 17 lutego 2015 r. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", na podstawie którego środki w wysokości 100.000 zł zostały przekazane na wskazane przez niego konto w dniu 30 marca 2015 r.

W związku z przyznaniem pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skarżący zobowiązany był m. in. uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy oraz dostarczyć dokumenty potwierdzające uzyskanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia odebrania decyzji o przyznaniu pomocy.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę o terminach przedłożyć dokumenty, o których jest mowa w decyzji [...]. Beneficjent zobowiązany był uzupełnić odpowiednie kwalifikacje zawodowe do dnia 25 sierpnia 2017 r. oraz dostarczyć dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia najpóźniej do dnia 24 października 2017 r.

W dniu 4 sierpnia 2017 r. strona wystąpiła do organu z wnioskiem o wydłużenie terminu na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych o 9 miesięcy w związku z zaistnieniem okoliczności o charakterze siły wyższej.

Kolejne pismo dotyczące wydłużenia terminu na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych o 9 miesięcy skarżący złożył w dniu 27 października 2017 r. wskazując na uzyskanie zaświadczenia o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego.

Wnioskodawca poinformował organ pierwszej instancji, że przewidywany termin egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik, przypadnie na styczeń 2018 r.

W dniu 22 stycznia 2018 r. strona przedłożyła zaświadczenie z dnia 19 stycznia 2018 r. wydane przez [...], informujące o terminach egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik. Z przedłożonego zaświadczenia wynikało, że strona dwukrotnie tj. 17 czerwca 2016 r. oraz 20 czerwca 2017 r. otrzymał negatywną ocenę z ww. egzaminu. Ponadto, z dokumentu wynika, że planowany trzeci termin egzaminu odbędzie się w dniu 11 stycznia 2018 r.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. nie wyraził zgody na zmianę zobowiązań polegających na wydłużeniu terminu na uzupełnienie wykształcenia.

Skarżący w dniu 11 kwietnia 2018 r. przedłożył w organie dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 15 czerwca 2018 r. ustalił stronie kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes ARMiR decyzją z 11 września 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie stwierdzono, aby zaistniałe zdarzenia w sytuacji życiowej skarżącego spełniały przesłanki zdarzeń o charakterze siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności wymienionych w ww. przepisach prawa, wystąpienie których powoduje, iż zwrot pomocy nie jest wymagany.

Organ II instancji dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego, mających potwierdzić zaistnienie wyjątkowych okoliczności skutkujących nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego Wskazał, iż z treści przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący miał problemy wskazujące na konieczność zastosowania wobec niego indywidualnego nauczania w latach 2007 -2014. Z dokumentów wynikało szereg zaleceń terapeutycznych dla skarżącego w latach 2007-2014. Jak wynika z treści odwołania skarżący znając swój stan zdrowia podjął się uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy oraz dostarczyć dokumenty potwierdzające uzyskanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia odebrania decyzji o przyznaniu pomocy. Skarżący podjął naukę w pozaszkolnych formach kształcenia (kurs zawodowy) [...]Prowadzenie produkcji rolniczej zlokalizowanym w [...] we wrześniu 2015 r. Brak jest w dokumentach przedłożonych przez skarżącego jakichkolwiek informacji o jego stanie zdrowia w okresie 2015 roku do 2017 roku. Podniósł, że skarżący nie zdał dwukrotnie egzaminu tj. w dniu: 17 czerwca 2016 r. oraz 20 czerwca 2017 r. Skarżący przekazał informację w postaci zaświadczenia w dniu 22 stycznia 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący o swoich problemach zdrowotnych po raz pierwszy poinformował organ dołączając do odwołania złożonego w dniu 4 lipca 2018 r. dokumentację z [...] , a wcześniej - informując organ o niewywiązaniu się ze zobowiązania uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - wskazywał w piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r. na okoliczności wynikające z cyklu nauczania.

Organ II instancji podniósł, że niewywiązanie się skarżącego w wyznaczonym terminie z wykonania zobowiązania uzupełnienia wykształcenia wynikało z braku zdania z wynikiem pozytywnym przez skarżącego egzaminu w kolejnych dwóch terminach tj. oraz 20 czerwca 2017 r. Przy tym skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających długotrwałą niezdolność do wykonywania zawodu od roku 2015 do roku 2017.

Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu nie ma zastosowania w sprawie skarżącego. Problemy zdrowotne skarżącego, wynikające z przedłożonych dokumentów z lat 2007 - 2014, a złożone w Kujawsko- Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR w lipcu 2018 r. nie odnoszą się do okresu podjętej nauki w [...] , zatem w świetle przepisów art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, nie mogą zostać uznane jako niezdolność skarżącego do wykonywania zawodu. Wskazane w zaświadczeniu z dnia 19 stycznia 2018 r. przyczyny (dwukrotny brak zdania egzaminu) nie pozwalają na stwierdzenie, iż wystąpiły niezależne od skarżącego okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o czym stanowi przepis § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie wykonawcze). Skarżący ubiegając się o przyznanie pomocy skarżącego, w pkt XV wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", potwierdził własnoręcznym podpisem, iż znane są mu zasady przyznawania i wypłaty pomocy. Strona potwierdziła własnoręcznym podpisem, iż znane są Stronie zasady przyznawania i wypłaty pomocy także w pkt VII wniosku o płatność.

Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA w Warszawie podkreślił, że skarżący posiadając wykształcenie gimnazjalne zobowiązany był uzupełnić wykształcenie. Zobowiązanie takie zostało określone w decyzji o przyznaniu pomocy. Wobec podnoszenia przez skarżącego okoliczności związanych z stanem zdrowia, które skutkowały nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie do 25 sierpnia 2017 r., Sąd stwierdza, że decyzje w sprawie zostały wydane bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. Skarżący zasadnie wskazuje, iż brak analizy przedstawionych przez niego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia skutkował niewyjaśnieniem faktów istotnych dla sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że ważne jest, czy beneficjent wykazał, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z przywołaną regulacją innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6.

W ocenie WSA organy nie odniosły się w pełnym zakresie do wskazanych przez skarżącego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia. Beneficjent w odwołaniu wyjaśnił, że terminowe zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik okazało się niemożliwe z uwagi na problemy zdrowotne, na dowód czego przedstawił kopie orzeczeń o potrzebie indywidualnego nauczania oraz kopie opinii [...]. Należy również podkreślić, iż, jak wynika z zaświadczenia [...] z 19 stycznia 2018 r., skarżący po ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego w zakresie kwalifikacji prowadzenie produkcji rolniczej R.03 dwukrotnie przystępował do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik, kwalifikacja R.03 prowadzenie produkcji rolniczej z wynikiem negatywnym w terminach 17 czerwca 2016 r. oraz 20 czerwca 2017 r. W kontekście powyższych wyjaśnień, jak również przedłożonego do akt sądowych zaświadczenia lekarskiego z 14 sierpnia 2018 r. potwierdzającego fakt pozostawania skarżącego w procesie leczenia od lipca 2017 r. (karta 11 akt sądowych) należy uznać, iż, wbrew twierdzeniom organu I instancji, wnioskodawca zgłosił właściwemu organowi w wymaganym terminie w dniu 4 sierpnia 2017 r. zaistnienie okoliczności kwalifikowanych jako siła wyższa. Co za tym idzie z uwagi na potwierdzoną medycznie okoliczność obniżenia zdolności intelektualnych, zachodzą niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły, skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie do 25 sierpnia 2017 r. Podkreślenia wymaga przy tym, iż przedstawiona dokumentacja psychologiczna nie została zakwestionowana przez organ odwoławczy. Niesporne jest również, iż na zaistnienie okoliczności o charakterze siły wyższej skarżący powołał się już w piśmie z 3 sierpnia 2017 r., ponawiając swoją argumentację w piśmie z 27 października 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z 12 października 2017 r. Ponadto, w dniu 22 stycznia 2018 r., w terminie wyznaczonym do zapoznania się z aktami, skarżący złożył zaświadczenie [...] o terminach przystępowania do egzaminu. Nietrafne jest zatem stwierdzenie organu I instancji, że beneficjent nie dokonał zgłoszenia zaistnienia okoliczności określonych w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w terminie 10 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności. Należy ponadto wskazać, iż wnioskodawca naukę zakończył pozytywnie złożonym egzaminem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie rolnik. Co istotne, w świetle przepisu § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uzupełnienie wykształcenia nastąpiło nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6.

Prezes ARMiR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1 i art 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) - poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy wyrażającą się w błędnym uznaniu, że pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. beneficjent dokonał zgłoszenia organowi okoliczności o charakterze siły wyższej dotyczących "cyklu nauczania" w sytuacji gdy prawidłowa ocena i wykładnia treści tego pisma poprowadzi do wniosku, iż beneficjent informował organ wyłączenie o:

- ukończeniu kwalifikacji kursu zawodowego;

- przystąpienia do egzaminu zawodowego;

- deklaracji uzupełnienia wykształcania nie później niż 9 miesięcy od dnia upływu 3 lata od dnia doręczenia decyzji c przyznaniu pomocy;

- prośbie o przedłużenie terminu do 9 miesięcy;

co oznacza, że beneficjent nie poinformował organu o zaistnieniu okoliczności kwalifikowanych jako siła wyższa tj. okoliczności mających charakter nieprzewidywalny i niezależnych od beneficjenta w tym jednocześnie okoliczności, których następstw beneficjent nie mógł uniknąć pomimo zachowania należytej staranności, które to okoliczności musiały dotyczyć cyklu nauczania związanego z systemem oświaty, a poinformował organ o okolicznościach niezwiązanych z cyklem nauczania w ramach systemu oświaty zależnych wyłącznie od woli beneficjenta, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 7,77§1 i 80 kpa – poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż organ nie dokonał analizy dokumentacji dotyczącej indywidualnego toku nauczania beneficjenta z lat 2007-2014, w sytuacji gdy organ w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazał, że dokumentacja nie dotyczy okresu lat 2014-2017, w którym beneficjent miał uzupełnić wykształcenie, a okresu wcześniejszego etapu nauczania, a zatem nie było konieczności jej dogłębnej analizy przez organ, ponieważ dokumentacja ta nie wskazuje na zaistnienie niezależnych od beneficjenta okoliczności skutkujących brakiem możliwości uzupełnienia wykształcenia w wymaganym okresie (w latach 2014 -2017 - do dnia 25 sierpnia 2017 r), ponadto dokumentacja ta została przedłożona organowi dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, a zatem termin 10 dni roboczych na zagłodzenie wyjątkowych okoliczności lub okoliczności kwalifikowanych jako siła wyższa nie został zachowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 135 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uznanie, że doszło w sprawie do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ w I Instancji;

4. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem, a nie wydaniem poprawnego rozstrzygnięcia oddalającego skargę.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

5. § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 47 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rody (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) z dnia 15 grudnia 2006 r. (dalej: rozporządzenie 1974/2006) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne uznanie, że w sprawie zaistniał przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniał przypadek siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w związku z czym termin na powiadomienie organu w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności nie upłynął, ponieważ nie rozpoczął w ogóle biegu, a w konsekwencji powyższe przepisy nie miały zastosowania w sprawie

6. § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że beneficjent był uprawniony do uzupełnienia wykształcenia w terminie dłuższym tzn. 9 miesięcy od upływu okresu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpiły okoliczności należące do kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności tj. niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy tj. do dnia 25 sierpnia 2017 r., a w konsekwencji przepis ten nie miała w sprawie zastosowania;

7. § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu wyrażającą się w błędnym uznaniu, że: "niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, są okolicznościami dotyczącymi czynności i zachowania beneficjenta (tj. niezdania egzaminu zawodowego), w sytuacji gdy okoliczności dot. "cyklu nauczania" lub "terminu egzaminu zawodowego" są okolicznościami o charakterze przedmiotowymi, nie podmiotowymi, dotyczącymi zmian w systemie edukacji, zaistniałymi gwałtownie, w sposób nieprzewidywalny i niezależny od beneficjenta, w tym jednocześnie okolicznościami, których następstw beneficjent nie mógł uniknąć pomimo zachowania należytej staranności.

8. art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 20 ust 3 pkt 1 oraz § 18 ust 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego - poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak uznania, że beneficjent obowiązany był do zwrotu 1100% przyznanej pomocy z uwagi na brak uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, co skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 10 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1829/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z 18 sierpnia 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu przyznał [...] pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Środki w wysokości [...] złotych zostały przekazane 30 marca 2015 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy. W związku z przyznaniem pomocy finansowej [...] zobowiązany był uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy oraz dostarczyć dokumenty potwierdzające uzyskanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia odebrania decyzji o przyznaniu pomocy. Beneficjent zobowiązany był uzupełnić odpowiednie kwalifikacje zawodowe do 25 sierpnia 2017 r. oraz dostarczyć dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia najpóźniej do 24 października 2017 r. 4 sierpnia 2017 r. [...] wystąpił do Dyrektora Kujawsko- Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu z wnioskiem o wydłużenie terminu na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych o 9 miesięcy w związku z zaistnieniem okoliczności o charakterze siły wyższej. Kolejne pismo dotyczące wydłużenia terminu na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych o 9 miesięcy [...] złożył 27 października 2017 r. Poinformował, że uzyskał zaświadczenie o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego, oraz że przewidywany termin egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik przypadnie na styczeń 2018 r. 22 stycznia 2018 r. beneficjent przedłożył zaświadczenie z 19 stycznia 2018 r. wydane przez [...] informujące o terminach egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie rolnik. Z przedłożonego zaświadczenia wynikało, że [...] dwukrotnie tj. 17 czerwca 2016 r. oraz 20 czerwca 2017 r. otrzymał negatywną ocenę z egzaminu. Ponadto z dokumentu wynikało, że planowany trzeci termin egzaminu odbędzie się 11 stycznia 2018 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu pismem z 29 stycznia 2018 r. nie wyraził zgody na zmianę zobowiązania polegającego na wydłużeniu terminu na uzupełnienie wykształcenia. Zawiadomieniem z 9 lutego 2018 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. 11 kwietnia 2018 r. [...] przedłożył w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1829/18 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy uwzględnił skargę i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, skarżący posiadając wykształcenie gimnazjalne zobowiązany był uzupełnić wykształcenie. Zobowiązanie takie zostało określone w decyzji o przyznaniu pomocy. Wobec podnoszenia przez skarżącego okoliczności związanych z stanem zdrowia, które skutkowały nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie do 25 sierpnia 2017 r., Sąd stwierdza, że decyzje w sprawie zostały wydane bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wskazuje, iż brak analizy przedstawionych przez niego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia skutkował niewyjaśnieniem faktów istotnych dla sprawy. (...) Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż organy nie odniosły się w pełnym zakresie do wskazanych przez skarżącego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia. (...) W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wywodzi zatem, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, z uwagi na potwierdzoną medycznie okoliczność obniżenia zdolności intelektualnych, zachodzą niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły, skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie do 25 sierpnia 2017 r. (...) Nietrafne jest zatem stwierdzenie organu I instancji, że beneficjent nie dokonał zgłoszenia zaistnienia okoliczności określonych w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w terminie 10 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności. Należy ponadto wskazać, iż wnioskodawca naukę zakończył pozytywnie złożonym egzaminem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie rolnik. Co istotne, w świetle przepisu § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uzupełnienie wykształcenia nastąpiło nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie i jasno wyraził ocenę prawną dotyczącą zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W szczególności, chodzi o § 22 ust. 1 pkt 2) tego rozporządzenia: "Innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6." Należy podkreślić, że wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję ustalenia: "wbrew twierdzeniom organu I instancji, wnioskodawca zgłosił właściwemu organowi w wymaganym terminie w dniu 4 sierpnia 2017 r. zaistnienie okoliczności kwalifikowanych jako siła wyższa" oraz "w świetle przepisu § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uzupełnienie wykształcenia nastąpiło nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6."

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten przepis normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz nie zastosowanie innego (art. 151 p.p.s.a.) nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia nie wskazał wprost naruszonych przez organ administracji publicznej przepisów kpa, jednakże w czytelny sposób wskazał, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania: "(...) brak analizy przedstawionych przez niego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia skutkował niewyjaśnieniem faktów istotnych dla sprawy; (...) organy nie odniosły się w pełnym zakresie do wskazanych przez skarżącego okoliczności nieterminowego wykonania zobowiązania w zakresie uzupełnienia wykształcenia."

Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1829/18 została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy uwzględnił skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), to w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie oceniał sposobu zastosowania prawa materialnego do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy (niewyjaśnienie faktów istotnych dla sprawy). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej); art. 3 § 1, § 2 pkt 1) p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną (a nie na inny akt lub czynność) oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 135 p.p.s.a., ponieważ ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania był uprawniony również do uchylenia decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego OR ARiMR z 15 czerwca 2018 r.

Skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a. w związku z ustaleniem: "wbrew twierdzeniom organu I instancji, wnioskodawca zgłosił właściwemu organowi w wymaganym terminie w dniu 4 sierpnia 2017 r. zaistnienie okoliczności kwalifikowanych jako siła wyższa" oraz "w świetle przepisu § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uzupełnienie wykształcenia nastąpiło nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6", skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.