Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5417/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/20 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lipca 2020 r., nr 56 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2021 r., II SA/Wa 1876/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 lipca 2020 r., nr 56, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "Komendant MP"), rozkazem personalnym z 16 marca 2018 r., nr 395, wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz.1236, ze zm.), z 31 marca 2018 r. zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Referatu [...] i z 1 kwietnia 2018 r. mianował go na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu [...] w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] zł, wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2018 dla funkcjonariuszy Policji z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2020 r. Komendant MP zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant WP") o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP z 16 marca 2018 r., nr 395, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Komendant MP wydając ww. rozkaz personalny przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska dyżurnych Zespołu [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B", tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

Komendant WP postanowieniem z 22 kwietnia 2020 r., nr 15, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP z 16 marca 2018 r., nr 395.

Komendant WP decyzją z 11 maja 2020 r., nr 19, stwierdził nieważność ww. rozkazu personalnego, uznając, iż powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej, stosownie do brzmienia art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ odwoławczy"), decyzją z 10 lipca 2020 r., nr 56, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP z 16 marca 2018 r., nr 395, w zakresie zwolnienia skarżącego z 31 marca 2018 r. z zajmowanego stanowiska i mianowania z 1 kwietnia 2018 r. na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu [...] - w 8 grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie i w powyższej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP z 16 marca 2018 r., nr 395 w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, decyzję Komendanta WP nr 19 utrzymał w mocy.

Wskazując na regulacje zawarte w rozdziale 9 ustawy o Policji ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"), organ wyjaśnił, że ustawa ta wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne stanowiska (art. 104 ust. 3), nie zaliczone do dwóch poprzednich grup. Jako kryterium decydujące o tym, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym, ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku: funkcyjnego albo służbowego.

Organ uznał, że nie może istnieć stanowisko kierownicze lub samodzielne, z którym nie jest związane prawo do otrzymywania dodatku funkcyjnego. Podkreślił, że w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, prawodawca wprowadził enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, co jest równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. W załączniku tym nie wymieniono stanowiska dyżurnego. Jako stanowiska samodzielne, uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii, wymienione zostały jedynie stanowiska: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, rzecznika prasowego, radcy oraz radcy prawnego (według stanu prawnego na dzień wydania przez Komendanta MP rozkazu personalnego nr 395, tj. na 16 marca 2018 r.). W ocenie organu, z powyższego jednoznacznie wynika, że stanowisko dyżurnego, niezależnie od wielkości jednostki organizacyjnej Policji, w strukturze której jest umiejscowione, nie może zostać uznane za stanowisko samodzielne.

Mając to na uwadze, KGP stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta MP z 16 marca 2018 r. w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, na skutek powyższego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty naruszony został przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Według Komendanta GP, skarżący nie spełniał zawartej w rozporządzeniu przesłanki uprawniającej go do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie było wadliwe mianowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, a jedynie ustalenie na tym stanowisku należnego policjantowi uposażenia, w wysokości niewynikającej z obowiązujących wówczas przepisów prawa. W związku z tym, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP tylko w niezbędnej części.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta GP.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy dochodzi do oczywistego i rażącego naruszenia prawa, natomiast w analizowanej sprawie takie oczywiste naruszenie prawa nie nastąpiło, co więcej, nie miało charakteru rażącego. WSA wskazał przy tym, że przyznanie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej z kolumny oznaczonej literą B, będącego konsekwencją zakwalifikowania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego samodzielnego, nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i nie uzasadniało stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Jak zauważył Sąd, pomiędzy organami orzekającymi w 2018 roku i w zaskarżonej decyzji zachodzi rozbieżność, czy zajmowane przez skarżącego stanowisko dyżurnego powinno być zaliczane do kategorii stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych, a w konsekwencji czy można je zaliczyć do mnożnika wskazanego w pozycji B tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Według Sądu, zarówno pojęcia stanowiska kierowniczego, jak też samodzielnego nie zostały zdefiniowane wprost, a tym samym ich definicję należy zrekonstruować w oparciu o wykładnię celowościową, funkcjonalną, jak też i systemową przepisów prawa. Sąd uznał za nieprawidłowe rozumienie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego jako powiązanego wyłącznie z faktem otrzymywanego dodatku służbowego. Stwierdził wręcz, iż jest sprzeczne m.in. z zarządzeniem nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, czy z zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, obowiązkami wykonywanymi przez danych funkcjonariuszy i specyfikacją ich pracy.

WSA wskazał, iż w przypadku braku definicji legalnej stanowiska kierowniczego lub też samodzielnego, należy ocenić wykonywane przez skarżącego czynności. Wywiódł, że osoba mianowana na stanowisko dyżurnego zapewnia całodobowe funkcjonowanie komisariatu i wykonuje de facto obowiązki, które powinny być zakwalifikowane jako kierownicze lub też samodzielne. Jak wynika z zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, tj. w § 1 ust 1, przełożony zdefiniowany został jako policjant lub pracownik Policji uprawniony z racji zajmowanego stanowiska albo na podstawie odrębnego przepisu lub upoważnienia do kierowania przebiegiem służby lub pracy innego policjant lub pracownika Policji. Tym samym, zdaniem Sądu, pełnienie funkcji dyżurnego zespołu [...] powinno być zakwalifikowane jako stanowisko kierownicze.

Sąd zauważył ponadto, iż Zarządzenie o nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji konsekwentnie używa sformułowania "kierujący" w odniesieniu do dyżurnego, który z kolei zdefiniowany został w § 2 ust. 1 pkt 4 przywołanego aktu prawnego jako "policjant kierujący pracą na stanowisku kierowania". Powyższy akt wewnętrzny, w ocenie Sądu, jednoznacznie wiąże więc wykonywanie zadań dyżurnego z funkcją kierowniczą.

Według WSA, aby móc zakwalifikować określone stanowisko do mnożnika stawki wymienionej w kolumnie oznaczonej literą B załącznika nr 1 do rozporządzenia, musi być zakwalifikowane w grupach zaszeregowania od 8 do 14a. Skarżący zajmował stanowisko służbowe dyżurnego, zaszeregowane właśnie w grupie 8 uposażenia zasadniczego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 litego 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawach zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Skoro zatem w kontrolowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w znaczeniu zawartym w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja okazała się nieprawidłowa i musiała zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Podczas ponownego rozpoznania sprawy, Sąd pierwszej instancji polecił organowi wzięcie pod uwagę rozważania tego Sądu, dotyczące stosowania art. 156 k.p.a. Ponadto, jak wskazał WSA, organ będzie zobligowany do sporządzenia prawidłowego i wyczerpującego z perspektywy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji i zważenia, że ochrona interesu publicznego nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności rozkazu dotyczącego ustalenia wysokości uposażenia policjanta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia - uchylenia zaskarżonej decyzji, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak również możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie się we wskazaniach co do dalszego postępowania, iż "organ będzie musiał sporządzić prawidłowe i wyczerpujące z perspektywy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji", mimo, iż jako podstawy rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w treści uzasadnienia nie został zawarty jakikolwiek zarzut, co do naruszenia przez Komendanta GP prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez mimo niezastosowania w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń w sposób jednoznaczny wskazujący na sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie;

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a."), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, tj. dokonanie oceny kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia w oparciu o niedopuszczalne kryterium, inne niż "zgodność z prawem", na co wprost wskazuje fakt, iż WSA w uzasadnieniu powołał się na akty wewnętrznego kierowania i w oparciu o ich interpretację uchylił decyzję Komendanta GP z 10 lipca 2020 r., nr 56, pomijając przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a pkt 4 i § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez:

a) ich oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż organ nieprawidłowo uznał, że stanowisko kierownicze wiąże się z określoną kategorią dodatku,

b) ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż organ nieprawidłowo przyjął, iż stanowisko dyżurnego nie jest stanowiskiem kierowniczym,

c) ich oczywiście błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Komendant GP błędnie uznał, iż mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego skarżącego powinien wynosić 1,85; co jednoznacznie skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, iż na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta MP z 16 marca 2018 r., nr 395, w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a pkt 4 i § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie występuje przypadek rozbieżności interpretacyjnych dotyczących definicji "stanowiska kierowniczego", uniemożliwiający stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji w powołanej części;

3. art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez pominięcie treści danych przepisów, prowadzące do błędnej interpretacji pojęcia "stanowiska kierowniczego" i zrekonstruowania jego desygnatów w oparciu o wybiórczą interpretację regulacji zawartych w aktach wewnętrznego kierowania, tj. § 1 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89, z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 1, § 5 i § 7 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 73, z późn. zm.).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Kasator wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga ta oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w sprawie określenia stawki wysokości uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej decyzją nr 395 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 16 marca 2018 r., doszło do rażącego naruszenia prawa. Zarzuty te okazały się zasadne.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

W rozpoznawanej sprawie mnożnik kwoty bazowej kształtującej wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego został określony na 1,95, zgodnie z załącznikiem nr 1 lp. 11 kolumna "B" do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co oznaczałoby, że skarżący pełni służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.

Ustawa o Policji nie definiuje pojęć "stanowisko kierownicze" i "stanowisko samodzielne", natomiast w art. 104 ust. 2 ustawy stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Oznacza to, że na żadnym innym stanowisku taki dodatek nie przysługuje. A contrario, stanowisko, dla którego nie ustalono takiego dodatku, nie jest zatem stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym.

Jak wynika z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, co wynika z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu [...]. Jednocześnie stosownie do § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia stawki uposażenia zasadniczego dla grup zaszeregowania od 8 do 14a ujęte w kolumnie oznaczonej lit. B, dotyczą wyłącznie osób pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych.

Z treści powyższych przepisów wynika, że prawodawca w sposób jednoznaczny określił, które stanowiska są stanowiskami kierowniczymi albo samodzielnymi. Jeżeli chodzi o uposażenie, stanowisko kierownicze lub samodzielne jest przez ustawodawcę rozumiane jako te, które powoduje, że funkcjonariusz na takim stanowisku otrzymuje świadczenie w postaci dodatku funkcyjnego. Jeżeli zatem dla określonego stanowiska nie jest przewidziany dodatek funkcyjny nie ma ono charakteru "stanowiska kierowniczego" lub "stanowiska samodzielnego". Nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia w drodze dowolnego uznania, iż są nimi także inne stanowiska, niewymienione w tej tabeli, które można zaszeregować jako kierownicze bądź samodzielne.

Zwrócić także należy uwagę na zarządzenie Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, które określa co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko kierownicze", definiując je jako stanowisko etatowe: kierownika jednostki Policji i jego zastępcy oraz kierownika komórki i jego zastępcy (§ 2 pkt 10). Natomiast zgodnie z § 6 zarządzenia stanowisko samodzielne można utworzyć, jeśli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W kontekście powyższego zauważenia zatem wymaga, że na stanowisku dyżurnego KP nie są wymagane szczególne kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, gdyż minimalne wymagania przewidziane dla tego stanowiska to np. wykształcenie średnie i wykształcenie zawodowe na poziome podstawowym.

Od "stanowiska kierowniczego" należy odróżnić "stanowisko kierowania". Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejsce, z którego dyżurny, zastępca dyżurnego oraz pomocnik dyżurnego jednostki Policji pełnią służbę dyżurną czyli wykonują przede wszystkim zadania opisane w § 5 ust. 1 zarządzenia nr 1173, tj. zapewniają natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone wydarzenie; realizują polecenia dyżurnego jednostki Policji wyższego stopnia; współdziałają z dyżurnymi jednostek Policji, a dyżurny kieruje pracą obsady na stanowisko kierowania. Stanowisko kierowania ma zatem charakter jednostki organizacyjnej Policji zmierzającej do szybkiej reakcji na wydarzenia stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i służącego sprawnemu wykonywaniu zadań przez Policję, ale nie ma ono charakteru, w którym dyżurny działa jak przełożony wobec funkcjonariuszy. Jego kompetencje mają bowiem przede wszystkim charakter koordynujący (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5505/21).

Stanowisko dyżurnego nie ma również charakteru samodzielnego, ponieważ "stanowiska samodzielne" zostały enumeratywnie wymienione w pkt 63-67 załącznika nr 4 do rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r.

Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalna zmiana legalnej definicji, przyjętej w aktach wyższego rzędu przez akty niższego rzędu. Gdyby minister właściwy do spraw wewnętrznych widział możliwość uznania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego ująłby je w tabeli nr 4.

Nie można podzielić stanowiska, iż co prawda może i przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 395 KMP w [...] z 16 marca 2018 r. doszło do omyłki, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek o rażącym naruszeniu prawa wynikał wprawdzie z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma innej możliwości, jak potraktowanie przepisów prawa pragmatycznego dotyczącego stosunku służbowego policjanta jako całości i stosowanie ich we wzajemnych korelacjach. Skoro w przepisach tych zostały zdefiniowane pojęcia "stanowiska kierownicze oraz samodzielne" poprzez ustalenie dla nich dodatku funkcyjnego, to przeczenie temu prowadzić by mogło do destabilizacji pewności i jasności przepisów prawa. § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, a zatem ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli. Ustalenie, który policjant jest uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania, czy w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. zostało wymienione dane stanowisko.

Prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też właściwa interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. nie wymagały podejmowania zawiłej analizy, a jedynie literalnego odczytania i odkodowania tych przepisów, co prowadzi do wniosku, iż KMP w [...] działał z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które koncentrują się wokół naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za niezgody z prawem. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Obowiązkiem sądu jest zatem precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy" (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 739/21). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było błędne zastosowanie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania mające, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej jako podstawa rozstrzygnięcia Sądu został wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak więc uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując to orzeczenie, co pozwala również na jego kontrolę kasacyjną. Wskazania co do dalszego postępowania wiązały się z dokonaną przez Sąd wykładnią znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. która to na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiąże organy. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.

Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ww. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Ten wymóg w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ administracji prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.