Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 96/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2024 r. Nr BP.501.759.2022.2152.DL1.517646 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 marca 2021 r., Nr WP.8150.46.2022.I0049.AK(12); II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 2217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z 15 stycznia 2024 r. nr BP.501.759.2022.2152.DL1.517646, utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, DWITD) z 17 marca 2022 r. nr WP.8150.46.2022.I0049.AK(12) o nałożeniu na K. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. v, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, dalej: u.t.d.), art. 24 ust. 1 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587, dalej: ustawa o odpadach), § 9 i § 10 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1742) oraz lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy, w dniu 17 stycznia 2022 r. odbyła się kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji, która została udokumentowana protokołem z 17 stycznia 2022 r. nr [...].

W wyniku postępowania wszczętego na podstawie wyżej opisanego protokołu, DWITD w dniu 17 marca 2022 r. wydał decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją GITD z 15 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał regulacje prawne dotyczące wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazał w szczególności, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189d k.p.a. określający zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, gdyż jest on wyłączony na podstawie art. 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w przypadkach, kiedy w odrębnych przepisach uregulowano m.in. przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, zasady odstąpienia od jej nałożenia oraz terminy przedawnienia nakładania kary. Jak podnosi dalej GITD, kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., zatem przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania w sprawie. Ponadto ze względu na to, że załącznik nr 3 do u.t.d. w sposób sztywny określa wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, organ nakładający karę nie ma możliwości miarkowania jej wysokości.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 189e i 189f k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania, gdyż przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zostały uregulowanie w art. 92c ust.1 pkt 1u.t.d., zgodnie więc z art. 189a § 2 k.p.a., należało zastosować przepisy u.t.d. GITD podniósł, że według art. 92a § 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Natomiast w myśl art. 4 pkt 22 lit. v u.t.d., użyte w u.t.d. określenia oznaczające obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają również obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o odpadach. Zatem według art. 24 ust. 1 i 7 ustawy o odpadach, transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi [...] w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. § 9 i 10 rozporządzenia określają wzór tablicy, którą należy oznakować zespół pojazdów transportujący odpady oraz miejsce, w którym należy umieścić tę tablicę. Jak dalej wyjaśnia organ odwoławczy, jeśli w trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania, co zostało utrwalone w protokole kontroli z 17 stycznia 2022 r., to doszło do naruszenia art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach. W tej sytuacji po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. zobowiązany był wydać decyzję o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej w wysokości 10 000 zł — zgodnie z załącznikiem nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy poinformował również, że nie było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie organu odwoławczego strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższych okoliczności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona skarżąca wniosła skargę do Sądu, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ decyzji I instancji oraz nieumorzenie postępowania pomimo, że od ujawnienia naruszenia do momentu doręczenia zaskarżonej decyzji upłynęły ponad dwa lata;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co pozbawiło stronę możliwości obrony i odniesienia się do kwestii zasadności i możliwości nałożenia kary;

3. art.7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych tam zasad: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału oraz zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, zgodnie z którymi zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie organ naruszył obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bowiem nie wykazał i nie udowodnił, że przedmiot przewozu stanowiły odpady, a jedynie stwierdził, ze wykonywany był transport odpadów bez wskazania nazwy czy kodu odpadu;

4. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych tam zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. działu IVa;

5. art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, gdyż waga zarzucanego naruszenia była znikoma (kara nieproporcjonalna);

6. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania pomimo, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, ze strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń, których strona skarżąca nie mogła przewidzieć. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie od GITD na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d w zw. z lp. 4.8 załącznika nr 3 u.t.d. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., uznał, że jest on chybiony, bowiem okres dwóch lat należy liczyć do dnia zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie zaś poprzez jej doręczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Do zrealizowania przesłanki określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d. Organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie przepisów u.t.d. - w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia protokołu kontroli jest więc początkiem biegu terminu dwóch lat. Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Wydanie orzeczenia w pierwszej instancji nie jest zatem wystarczające dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie posługuje się pojęciem "wydania decyzji", ale nie można poprzestać jedynie na literalnym sensie tego przepisu. Podkreśla się także, że postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna.

O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Podstawa do umorzenia postępowania określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zatem powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili gdy zostanie doręczona decyzja ostateczna. Aby przedawnienie nie nastąpiło, termin przedawnienia - w tym wypadku dwóch lat - powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. podania jej do wiadomości jej adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona przecież skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak jej adresat, czy adresaci. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony (por.: wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r.: II GSK 3587/17 oraz II GSK 2348/16; z 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17 oraz wyroki: WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 201/23; WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/LU 168/19, WSA w Rzeszowie z 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 186/23,CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie do ujawnienia naruszenia doszło w dniu kontroli, tj. 17 stycznia 2022 r. W tej sytuacji dwuletni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., upłynął 17 stycznia 2024 r. Decyzja ostateczna wydana została w dniu 15 stycznia 2024 r. natomiast doręczono ją skarżącemu w dniu 30 stycznia 2024 r., a zatem po upływie dwuletniego terminu.

Skoro z akt sprawy - biorąc pod uwagę datę ujawnienia naruszenia oraz wydania decyzji ustalającej karę porządkową - wynika, że upłynął dwuletni termin przedawnienia zanim decyzja ta została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie Sądu stanowi to powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminacją z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w konsekwencji, wobec treści art. 135 p.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku).

W świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Obligowało to Sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku.