Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 406/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 roku sprawy ze skargi R. G. i U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej U. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 14 kwietnia 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. G. i U. B. od decyzji Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") z 4 stycznia 2023 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z 30 września 2022 r. H. G. wystąpił o określenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] G. , gmina G. .

Wójt decyzją z 4 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 59, art. 60, art. 61 i art. 63 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), określił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] G. , gmina G. .

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przywołało art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz wskazało, że w sprawie prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego. Na wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze tym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja nie powoduje zmiany wskaźników zabudowy. Ponadto, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy powiatowej (działka nr ewid. [...]). Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonano także weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi. W tym zakresie także spełnione zostały wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzasadnia powstanie planowanego budynku. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie stanowi naruszenia praw własności i uprawnień osób trzecich. Nie budzi więc wątpliwości, że legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości nie stanowi warunku rozpoznania wniosku. W okolicznościach sprawy sprzeciw odwołujących się wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania na etapie ustalenia warunków zabudowy nie może odnieść skutku. Decyzja ta rozstrzyga wyłącznie o tym, że taka zmiana, w razie jej ewentualnego przeprowadzenia, będzie zgodna z wymogami ładu przestrzennego.

W skierowanej do tut. Sądu skardze R. G. oraz U. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na podzieleniu przez organ II instancji stanu nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ I instancji, w szczególności poprzez nie odniesienie się do kwestii pominięcia tych okoliczności, że budowla znajdująca się na działce objętej wnioskiem inwestora, której oczywiście on dotyczy, wykracza poza jej linie graniczne, w wyniku czego organ II instancji zaaprobował błędny stan faktyczny, że inwestor spełnił wszystkie warunki do wydania decyzji w przedmiocie orzeczenia warunków zabudowy, a następnie co najmniej przedwcześnie i opierając się w istocie na okolicznościach niewyjaśnionych wydał decyzję w sprawie utrzymującą decyzję organu I instancji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 25 lipca 2023 r. H. G. wskazał, że rozbudowa pawilonu handlowego znajdująca się przy ul. [...] (wcześniejsza nazwa ulicy [...]), znajdującego się na działce [...] została pozytywnie zaopiniowana do użytkowania w celach handlowych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. dnia 6 grudnia 2006 r. Dnia 5 grudnia 2006 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową obiektu. Stwierdzono zgodność wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę oraz jego zdolność do użytkowania. Wnioskodawcami pozwolenia na użytkowanie rozbudowy pawilonu handlowego byli H. G. i R. G.. Do wydanej decyzji żaden właściciel sąsiadujących działek nie złożył odwołania.

W roku 2011 po rozwiązaniu spółki cywilnej między H. G. a R. G. oraz podziale działki nr [...] na działki [...] i [...] została przeprowadzona kontrola podzielonej nieruchomości przez PINB w K. na wniosek M. i U. B.. Nie stwierdzono żadnych uchybień.

W październiku 2022 r. uczestnik postępowania wystąpił do Urzędu Gminy G. o zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 zd. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i NSA mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z 4 września 2023 r., w oparciu o powyżej przywołany przepis, skierował rozpoznawaną sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony, które nie występowały z żądaniem rozpoznania tej sprawy na rozprawie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 kwietnia 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 2023 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że kontrolowana sprawa zainicjowana została wnioskiem, z którym wystąpił H. G., o zmianę sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie obejmującym działkę ewid. nr [...], arkusz mapy [...], obręb ewid. [...], gmina G. .

Dla tak określonego zamierzenia inwestycyjnego wydana została decyzja organu I instancji, utrzymana następnie w mocy przez Kolegium.

Słusznie jednak skarżący zwracają uwagę na to, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniono w sposób należyty, czy budynek objęty wnioskiem faktycznie znajduje się wyłącznie na działce ewid. nr [...], czy też wykracza poza linie graniczne tej działki znajdując się także na działce ewid. nr [...].

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zwłaszcza załączonej do wniosku mapy zasadniczej (k. [...] akt administracyjnych), wskazuje, że budynek (pawilon handlowy), którego dotyczy wniosek w zakresie zmiany sposobu użytkowania, wykraczać może poza granice działki ewid. nr [...], bowiem co najmniej jego najbardziej wysunięta na zachód ściana zlokalizowana być może na sąsiedniej działce ewid. nr [...].

Pomimo że skarżący zgłaszali związane z tym wątpliwości nie zostały one w żaden sposób wyjaśnione przez organy rozstrzygające sprawę.

Zauważy czas należy, iż w sytuacji gdy we wniosku jako teren inwestycji wskazano jedynie działkę ewid. nr [...], to gdyby okazało się, że budynek, którego wniosek ten dotyczy znajduje się również na działce ewid. nr [...] - uwzględniwszy, że wniosek nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części tego budynku - dla możliwości pozytywnego załatwienia sprawy zachodziłaby konieczność objęcia wnioskiem wszystkich działek, na których budynek jest posadowiony.

Prawidłowe wyznaczenie działek, na których planowane jest dane zamierzenie inwestycyjne, a szerzej rzecz ujmując odpowiednie określenie przez wnioskodawcę terenu inwestycji, może mieć przy tym istotny wpływ na właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego (por. art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), co oznacza, że jest to istotna dla sprawy okoliczność faktyczna brak zweryfikowania, której stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Podnoszona przez Kolegium problematyka braku znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy tego, czy wnioskodawcy przysługuje prawo własności do działek objętych wnioskiem, która wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., ma wobec powyższego zagadnienia znaczenie drugorzędne, bowiem w pierwszej kolejności zachodzi konieczność jednoznacznego wyjaśnienia na jakich działkach znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek, a także czy we wniosku tym wszystkie z tych działek zostały przez wnioskodawcę uwzględnione. W kontrolowanej sprawie ten ostatni problem został przez orzekające organy pominięty.

Odnosząc się końcowo do stanowiska uczestnika postępowania H. G. wskazać trzeba, że w ramach postępowania zainicjowanego jego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie było zadaniem organów administracji publicznej dokonanie oceny, czy określony obiekt budowlany powstał w zgodzie z prawem, co zresztą nie jest przez żadną ze stron kwestionowane. Jednak w interesie wnioskodawcy może być przedstawienie do organu ewentualnej dokumentacji budowlanej, zwłaszcza geodezyjnych inwentaryzacji powykonawczych, o ile takie były sporządzane, która pozwoli wykazać miejsce lokalizacji rzeczonego obiektu względem granic poszczególnych działek ewidencyjnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

W pkt II. i III. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz poszczególnych skarżących. Uwzględniono, że każdy skarżący, występując przed tut. Sądem w ochronie własnego, odrębnego względem drugiego skarżącego interesu prawnego, uiścił oddzielny wpis sądowych od skargi w kwocie po 500 zł (por. § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535 ze zm., w zw. z art. 230 i art. 214 § 2 zd. 2 P.p.s.a.). Każdy ze skarżących uiścił także opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie po 17 zł.

Z uwagi na to, że oboje skarżący reprezentowani byli przez tego samego pełnomocnika adw. M. K., która wobec każdego z nich prezentowała tożsamą argumentację, tut. Sąd w oparciu o art. 206 P.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów w kwotach odpowiadających całości wynagrodzenia należnego adwokatowi stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), przyznając w tym względzie kwoty po 240 zł stanowiące połowę wynagrodzenia należnego adwokatowi stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Skarżący złożyli wspólną skargę, a zatem koszty opłacenia pełnomocnika rozłożyły się pomiędzy skarżących, z drugiej zaś strony również i nakład pracy tego pełnomocnika był mimo reprezentowania dwojga skarżących taki sam, jak gdyby występował jedynie jako pełnomocnik i autor skargi jednego z nich.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.