Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 74
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 742
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2344/22 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 2 września 2022 r. nr DL.WIPO.410.1045.2022/IW w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentu zawierającego informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z niego notatek, kopii lub odpisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2023 r., IV SA/Wa 2344/22 oddalił skargę A.M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 2 września 2022 r. nr DL.WIPO.410.1045.2022/IW utrzymujące w mocy postanowienie z 27 maja 2022 r., nr DL.WIPO.410.36.2021/JPP/I, którym SUdSC, działając na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742), dalej: u.o.i.n., w toku postępowania odwoławczego wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2020 r., nr WSC-II-J.6151.39162.2020 odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odmówił skarżącemu, obywatelowi Rosji przeglądania dokumentu zawierającego informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z niego notatek, kopii i odpisów.

A.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 74 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ I instancji miał obowiązek odmówić udostępnienia skarżącemu akt postępowania, mimo tego, że zgodnie z wyżej przywołaną regulacją każdy ma prawo dostępu do dotyczących go dokumentów i akt sprawy, a ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności nie powinny dotyczyć istoty tych praw, co skutkowało oddaleniem skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.i.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy obu instancji miały obowiązek z urzędu zbadać, czy nadana dokumentom znajdującym się w aktach sprawy klauzula "tajne" nie jest zawyżona, co Sąd I instancji, pomimo podniesienia stosownego zarzutu, pominął.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Nie może budzić wątpliwości, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a., przejawiająca się m.in. w obowiązku umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, robienia z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), może ulegać ograniczeniu, a ograniczenie takie znajduje podstawę w przepisach prawa. W art. 74 § 1 k.p.a. wprowadzone zostało ograniczenie tejże zasady w związku z przesądzeniem, że na organie administracji nie ciąży obowiązek wynikający z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli "tajne". Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które zostały opatrzone powyższą klauzulą.

W rozpatrywanej sprawie dokument pozostający częścią akt administracyjnych postępowania zainicjowanego złożonym do SUdSC wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2020 r., przekazany przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, został opatrzony klauzulą "tajne", co wyłączało możliwość jego udostępnienia skarżącemu jako osobie nieuprawnionej, o czym stanowi art. 8 pkt 1 u.o.i.n. Sytuacja taka uzasadniała wydanie przez SUdSC zaskarżonego postanowienia, w którego rozstrzygnięciu organ orzekł o odmowie przeglądania przez stronę dokumentu zawierającego informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z niego notatek, kopii i odpisów. Sprawiała ona równocześnie, że uzasadniając wydane postanowienie, organ nie mógł w jakimkolwiek zakresie odwołać się do treści ww. dokumentu w celu wykazania powodów, jakie za tym działaniem stoją. Takie postępowanie pozostaje zgodne z art. 6 ust. 1 u.c., w myśl którego organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów u.c. może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że dane osobowe skarżącego figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c.) i w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania wpisu do 11 listopada 2025 r. (pismo z 27 maja 2022 r., k. 148 akt adm.). Konieczne jest równocześnie przypomnienie, że w związku z wystąpieniem przez skarżącego o usunięcie danych umieszczonych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i w SIS SUdSC wydał postanowienie z 5 lipca 2021 r., nr DL.WWC.4171.364.2021/MW, którym odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. W toku rozpatrywania skargi kasacyjnej skarżącego wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 1442/21 oddalającego skargę na ww. akt Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1017/22 stwierdził, że zapoznał się z dokumentami niejawnymi i w oparciu o nie przyjąć jednoznacznie trzeba, iż wpis danych skarżącego do wykazu i systemu SIS jest uzasadniony, konieczny i proporcjonalny wobec stwarzanego przez cudzoziemca zagrożenia, a zatem stanowi usprawiedliwioną ingerencję w jego prawa.

W odniesieniu do wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia SUdSC Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji przyjmuje, że nie może przypisać działaniu organu wadliwości, jeżeli po zapoznaniu się z dokumentem znajdującym się w kancelarii tajnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż w sprawie nie można mówić o arbitralności przy ocenie zasadności wprowadzania ograniczenia w dostępie do akt sprawy przez skarżącego, w tym podziela pogląd, że nadanie rozważanemu dokumentowi klauzuli "tajne" nie nasuwa wątpliwości. O ile samo nadanie danej informacji klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu administracyjnego jako samoistny przedmiot zaskarżenia, o tyle dopuszczalna jest kontrola sądowa przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw załatwianych aktem, którego wydanie jest następstwem klauzuli tajności nadanej informacji niejawnej lub pozostaje w związku z tą czynnością. Taki pogląd nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1393/12, ONSAiWSA 2013/6/108), jak i w piśmiennictwie (por. Ł. Nosarzewski, B. Opaliński, P. Szustakiewicz, Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 5, Nb 8).

Należy mieć na uwadze, że ograniczenie dostępu do akt sprawy wynika z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. Ocena ta uniemożliwia podzielenie postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. O nadrzędności takiej wypowiedział się m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2018 r., SK 8/14, OTK-A 2018/34. Badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 u.o.i.n., Trybunał Konstytucyjny przyjął, że te elementy uzasadnienia faktycznego (wyroku), które na mocy odrębnych przepisów ustawy mają odpowiednią klauzulę tajności, muszą podlegać ochronie, przez co powinien być respektowany szczególny reżim ich udostępniania. Brak dostępu do informacji niejawnych w oznaczonej części stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie praw konstytucyjnych osoby, która chciałaby się z tymi informacjami zapoznać. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw takiej osoby, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym kontekście trafnie zauważa się, że instrumentem zapewniającym kontrolę działania organu administracji publicznej w sprawie, w której strona nie posiada pełnego dostępu do akt, jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności rozstrzygnięcia podejmowanego przez tenże organ realizowana poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności umożliwienie wniesienia stronie skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądowa kontrola legalności działań organu, który odmówił uprzednio stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, ponieważ obejmuje ona, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z materiałem niejawnym, jak też oceny jego wiarygodności. Kontrolą sądu objęta jest również ocena zasadności nadania odpowiedniej klauzuli temu materiałowi w świetle ustawowych wymagań, które powinny być w tym zakresie spełnione. Powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw strony, w tym strony będącej cudzoziemcem (por. wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., II OSK 1084/18 z glosą P. Ostojskiego, PiP 2020, z. 3, s. 149 i n.).

Wbrew założeniu przyjętemu w skardze kasacyjnej, skutek wynikający z wydania zaskarżonego postanowienia nie wyraża się w "negatywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego i pozbawieniu go prawa przebywania w Polsce", ponieważ materia składająca się na ocenę przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o które to uprawnienie skarżący wystąpił wnioskiem z 3 września 2020 r., nie stanowi kwestii wynikłej w toku postępowania w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a., ale podlega rozważeniu w sprawie głównej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 1 u.c.). Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2022 r., II OSK 1397/21, wpływ odmowy wglądu w akta sprawy na zapewnienie stronie skutecznego środka odwoławczego może podlegać ocenie wyłącznie w tej sprawie, której akta zostały objęte odmową wglądu w nie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest z urzędu wiadome, że decyzją z 5 września 2022 r., nr DL.WIPO.410.36.2021/JPP/I SUdSC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2020 r. odmawiającą skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym skarżący po oddaleniu skargi złożonej na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2023 r., IV SA/Wa 2389/22 nie zdecydował o poddaniu tego orzeczenia kontroli instancyjnej, co prowadziło do jego uprawomocnienia się.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.i.n. Powyższy przepis u.o.i.n. stanowi, że odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany. U podstaw zastosowania tego przepisu leży stwierdzenie, że odbiorca materiału opatrzonego stosowną klauzulą tajności nie zgadza się z klasyfikacją nadaną temu materiałowi przez jego wytwórcę (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r.,

II OSK 644/18). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja niewątpliwie nie zachodziła, ponieważ SUdSC nie widział potrzeby zweryfikowania (obniżenia) klauzuli tajności dokumentu, co Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaaprobował. W wyroku z 15 października 2009 r., K 26/08, OTK A 2009/9/135 Trybunał Konstytucyjny, poddając ocenie konstytucyjność przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. poz. 1631 ze zm.), zauważył, że celem mechanizmu notyfikacji nie jest automatyczna weryfikacja wszystkich klauzul tajności na podstawie ewentualnej kontroli dokonywanej przez odbiorcę materiału. Jakkolwiek wszyscy adresaci przepisu, w tym odbiorca materiału, pozostają w kręgu podmiotów zobowiązanych przestrzegać przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i ponoszą za to odpowiedzialność, tym niemniej dostrzeganie w postępowaniu administracyjnym uchybienia zasadzie przewidzianej w przepisie art. 9 ust. 1 u.o.i.n. musi pozostawać w bezpośrednim związku z materialnymi przesłankami kwalifikowania informacji niejawnych. Definicje informacji niejawnych oznaczonych poszczególnymi klauzulami określa art. 5 ust. 1-5 u.o.i.n. i to tenże przepis powinien zostać wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony w związku z art. 9 ust. 1 u.o.i.n., jeżeli w toku postępowania, w którym nadanie stosownej klauzuli negatywnie kształtuje sytuację prawną strony, strona ta uważa, że nie zachodzą przesłanki materialne zawarte we wskazanym przepisie do wyłączenia dostępności określonego dokumentu w przyjętej dla tego działania formie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.