Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1682/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 178/20 w sprawie ze skarg J.K., M.G. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr WINB-WOP.7721.163.2019.AJ w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r., II SA/Bd 178/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargi J.K. i M.G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) z 20 grudnia 2019 r., nr WINB-WOP.7721.163.2019.AJ, w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) decyzją z 16 października 2019 r., nr PINB.451.76.2017.EF, nakazał M.G. i J.K. - współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w T., doprowadzenie części strychowej na IV piętrze ww. kamienicy, usytuowanej na terenie działki nr [...] w obrębie [...] w T., do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z inwentaryzacją budowlaną opracowaną w listopadzie 2001 r. przez uprawnionego T.O. - kartą z rzutem IV piętra części strychowej, poprzez: rozbiórkę dwóch biegów schodów drewnianych, wykonanych bezpośrednio przy przeciwległych ścianach części strychowej oraz rozbiórkę ścian działowych wykonanych w części strychowej budynku poprzez usunięcie płyt gipsowo-kartonowych wypełniających przestrzenie pomiędzy istniejącymi słupami konstrukcyjnymi.

Sąd wojewódzki przywołał ustalenia faktyczne PINB, z których wynika, że 28 kwietnia 2017 r. wpłynął wniosek M.G. dotyczący robót budowlanych wykonanych na strychu budynku przy ul. [...] w T. W protokole oględzin PINB z 7 września 2017 r. stwierdzono, że w ścianie oddzielającej strych od klatki schodowej wykonany jest otwór drzwiowy o szerokości 0,98 m; otwór znajduje się w odległości 0,57 m od narożnika; w części strychowej odtworzono otwór drzwiowy z mieszkania; za pomocą płyt gipsowo-kartonowych wypełniono przestrzeń pomiędzy istniejącymi słupami konstrukcyjnymi, tworząc trzy pomieszczenia; z jednego z pomieszczeń wydzielone są dwie antresole, do których prowadzą dwa biegi schodów. Podczas kontroli nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych, ani użytkowania wydzielonych pomieszczeń na strychu. Według oświadczenia ówczesnego pełnomocnika J.K. – K.C., inwestorem w/w robót był najemca lokalu mieszkalnego nr [...] na IV piętrze M.G.

M.G. oraz J.K. wnieśli odwołania od decyzji PINB z 16 października 2019 r., a WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku wskazano dalej na motywy decyzji WINB. Podano w niej, że w aktach sprawy znajduje się kopia "Inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalno-usługowego z oficyną, zlokalizowanego przy ul. [...] w T." sporządzonej w 2001 r., z której wynika, iż na IV piętrze tego budynku znajduje się jedno mieszkanie o nr [...] (powierzchni 53 m²) oraz strych (o pow. 84,56 m²). Powyższe przedstawia rzut poziomy IV piętra, na którym widoczne są również drzwi wejściowe z klatki schodowej do pomieszczenia strychowego oraz słupy wsporcze konstrukcji dachowej. Z kolei J.K. przedłożył "Opinię techniczną lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w T.", wykonaną w sierpniu 2017 r. Jej autor stwierdza, iż przedmiotowy lokal został poddany modernizacji - remontowi z uwagi na znaczne zużycie eksploatacyjne; w ramach modernizacji inwestor wykonał następujące roboty budowlane: ściany działowe - usunął polepę ze stropu zastępując ją wełną mineralną jako izolację dźwiękochłonną, jednocześnie odciąża to znacznie strop poprawiając wytrzymałość; podłoga z desek została oszlifowana i pomalowana lakierami wodnymi; ściany działowe - wykonano demontaż drewnianych ścianek działowych/deski gr. 28mm/ zastępując je ściankami w systemie STG na stelażu stalowym ocynkowanym, który dodatkowo odciąża konstrukcje; wykonano modernizację łazienek, tj. wymiana posadzki z płytek ceramicznych, wymiana misek ustępowych, umywalek itp. roboty malarskie; odtworzenie elementów ścian poprzez oczyszczenie powierzchni cegły oraz usunięcie starej zaprawy luźnej i pokruszonej ze spoin i ponowne uzupełnienie spoin zaprawą spoinującą. We wnioskach końcowych ww. opracowania autor napisał - stwierdza się, że budynek/lokal nadaje się do użytkowania; w chwili obecnej nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Przy czym, owa opinia nie zawiera żadnych obliczeń ani rysunków technicznych. WINB zauważył, że organ powiatowy odnalazł w Archiwum Państwowym w T. dokumenty dot. kontrolowanego budynku z 1898 r. (w języku niemieckim), które przedstawiają zarówno konstrukcje, jak i przeznaczenie pomieszczeń poszczególnych kondygnacji, w tym strychu. Wg archiwalnej dokumentacji pomieszczenie strychowe przeznaczone było na cyt. "badenkammern", co oznacza komora kąpielowa/pralnia.

Z powyższego WINB wywnioskował, że skoro zarówno dokumentacja z 1898 r. jak i inwentaryzacja z 2001 r. nie przedstawiają istniejących obecnie ścian działowych w przestrzeni rzeczonego strychu, dzielących to pomieszczenie na trzy części, ani biegów schodowych na tzw. "antresole", to musiały one powstać po 2001 r. Niemniej współwłaściciele kamienicy nie posiadają dokumentów dot. wykonania spornych robót budowlanych.

Wyrokując w sprawie II SA/Bd 178/20 kolejno wskazano, że lokal nr [...] na IV piętrze ww. budynku wynajął M.G.. Z treści umowy najmu wynika, że najemca wynajął lokal mieszkalny oraz strych. Lokal ten opisano jako wymagający remontu, w tym m. in.: podłogi i instalacja elektryczna do całkowitej wymiany, ściany do uzupełnienia tynków i malowania, łazienka do kapitalnego remontu, okna od strony podwórza do całkowitego odrestaurowania, strych do przystosowania na cele użytkowe.

W wyroku przywołano, że PINB dokonał kolejnych oględzin strychu 9 lutego 2018 r., w celu dokonania porównania stanu aktualnego zabudowania pomieszczeń strychowych z dokumentacją archiwalną. Z protokołu oględzin wynika, że: na wysokości 2,62 m od poziomu podłogi wykonane są belki poziome w nieregularnych rozstawach, które uwidoczniono na w/w projekcie; na przekroju projektu z 1898 r. uwidoczniono słupy w połowie rozpiętości krokwi, co odpowiada stanowi obecnemu; na wysokości ok. 0,70 m ponad w/w belkami stropowymi wykonane są kleszcze, również ujęte w dokumentacji archiwalnej; belki poziome stanowiące obecnie konstrukcję przegrody poziomej (na którą prowadzą dwa biegi schodów drewnianych), oparte są na ścianie nośnej murowanej od strony ul. [...]; w połowie rozpiętości oparte są na belce poziomej ściany stanowiącej przegrodę pomieszczeń; zaś w części przeciwległej do ulicy, oparte są na belce poziomej, stanowiącej konstrukcję ściany; sposób oparcia belek może świadczyć o wykonaniu ich na etapie budowy obiektu; pomieszczenia powstałe w wyniku wykonania przegród poziomych na wysokości 2,62 m przestają poza płaszczyznę kalenicy dachu około 0,60 m i znajdują się nad pomieszczeniem strychowym, z którego zostały wydzielone oraz nad klatką schodową i częścią mieszkalną (ok. 1,45 m). Żadna z obecnych na kontroli osób nie potrafiła wskazać inwestora robót polegających na budowie schodów na strychu oraz pomieszczeń wydzielonych z przestrzeni strychu przegrodą poziomą, na które schody te prowadzą.

Następnie sąd pierwszej instancji przywołał treści zeznań stron i świadków. Z zeznań M.G. wynikało, że ostatni raz była na przedmiotowym strychu w 2008 r. i wówczas nie było tam wydzielonych pomieszczeń z przestrzeni strychowej ściankami działowymi oraz tzw. antresoli ani biegów schodowych na nie prowadzących, dodała też, iż nikomu nie wyrażała zgody na wykonanie ww. robót budowlanych. Wskazała również, że wg jej wiedzy inwestorem owych robót był J.K. (brat). Z kolei K.J. oświadczyła, iż administruje budynkiem przy ul. [...] w T. od kwietnia 2008 r., natomiast pierwszy raz była na strychu tego budynku w 2010 r., wówczas nie było tam dwóch biegów schodowych, było jedynie poziome przepierzenie w przestrzeni pomiędzy stropem, a dachem budynku. Wg opinii świadka, obecna zabudowa powstała po wynajęciu lokalu nr [...] M.G. (tj. po 14 marca 2015 r.), dodała, iż nie zna aktualnego adresu do korespondencji wynajmującego, ani nie ma z nim żadnych kontaktów. Wyjaśniała również, że na zawarcie umowy wynajęcia lokalu nr [...] uzyskała zgodę jedynie J.K., a nie miała zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości, tj. M.G. Inny świadek, B.S. zeznała, iż do 2008 r. administrowała przedmiotowym budynkiem. Odnośnie pomieszczenia strychowego oświadczyła, iż nie było w nim żadnych wydzielonych pomieszczeń ani przegród poziomych, antresoli czy pawlaczy, była to jedna przestrzeń, tak jak obrazuje rzut IV piętra inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku z 2001 r. Świadek M.S. zeznała, iż nigdy nie była w pomieszczeniu rzeczonego strychu, niemniej otrzymywała faktury z lutego 2015 r. od J.K. dotyczące akcesoriów budowlanych, z kolei od Pani J. powzięła informację, iż faktury te dotyczyły remontu IV piętra budynku przy ul. [...] w T. Świadek r. pr. M.N. zeznała, że w pomieszczeniu strychowym była ok. 3 lata temu (dokładnej daty nie pamięta), w obecności Pani G. i pracownicy Biura ,,J.", i wówczas nie było żadnych ścian działowych, ani poziomych przegród pomiędzy stropem, a dachem, ani biegów schodowych. Dodała, iż o ile pamięta, to w księgach wieczystych owej nieruchomości znajduje się wpis dot. służebności korzystania ze strychu. Organ I instancji wskazywał, że mimo podjętych prób nie doszło do skutku przesłuchanie J.K. przez PINB dla Miasta B. Nie udało się również przesłuchać ani ustalić miejsca pobytu M.G. Przy czym J.K. ostatecznie udzielił pełnomocnictwa swemu synowi J.K. Dodatkowo PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta Torunia o udzielenie informacji nt. ewentualnego wydania pozwolenia na budowę bądź przyjęcia zgłoszenia w przedmiocie wykonania robót budowlanych na strychu budynku. W odpowiedzi organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, iż w aktach UM T. brak jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na ww. roboty budowlane. Ów organ przesłał jedynie kopię pozwolenia na budowę z dnia 12 czerwca 2014 r. dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych J.K. dla zamierzenia obejmującego "remont elewacji frontowej kamienicy polegający na renowacji elewacji wraz z renowacją detalu architektonicznego i nadaniu nowej kolorystyki, wykonanie nowej blacharki i orynnowania" zlokalizowanej przy ul. [...] w T. (działka nr [...] z obrębu [...]). Z treści ww. decyzji wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie zespołu staromiejskiego, wpisanego do rejestru zabytków jako [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 1952 r.

Powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) WINB wskazał, że rzeczony budynek stanowi współwłasność dwóch osób, tj. M.G. oraz J.K. (po ½ części), co potwierdzają zapisy w KW Nr [...].

Dalej w wyroku II SA/Bd 178/20 przywołano ocenę WINB, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane na strychu, zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wcześniejszego zgłoszenia zamiaru ich wykonania do Prezydenta Miasta Torunia, czym naruszony został art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1aa oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 uPb. Przy czym PINB zakończył swoje postępowanie decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 uPb, ponieważ brak jest możliwości zalegalizowania ww. robót budowlanych. Jak stwierdził WINB, pierwszym powodem takiego rozstrzygnięcia jest brak zgody M.G. na pozostawienie wykonanej przebudowy strychu. Wskazał także na zapisy zawarte w KW Nr [...], z których wynika, że ze strychu mogą korzystać każdocześni właściciele nieruchomości, jak i wszystkie osoby korzystające z lokali tej nieruchomości, co w badanej sprawie nie jest zachowane. Zarazem z § 6 ,,Umowy o zarządzanie nieruchomością" usytuowanej przy ul. [...] w T. z 21 maja 2008 r. wynika, iż właściciele zlecają zarządcy przygotowywanie umów najmu na lokale mieszkalne i użytkowe, które podpisują osobiście. Jednak w przypadku wynajęcia lokalu nr [...] (na strychu) ów przepis nie został uwzględniony. Dodał organ wojewódzki, że w myśl art. 29 ust. 4 pkt 2 uPb, przedmiotowa inwestycja wymagała przed dokonaniem jej zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. ustawy z dnia 23.07.2003 r. (Dz. U. 2018, poz. 2067 ze zm.), lecz w niniejszym przypadku ów wymóg nie został spełniony.

J.K. i M.G. wnieśli odrębne skargi na opisaną wyżej decyzję WINB do WSA w Bydgoszczy. J.K. domagał się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 51 i art. 52 uPb. W jego ocenie sporne elementy nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż na ich wykonanie nie potrzeba - szczególnie od noweli rawa budowlanego, która wyszła w życie 1 stycznia 2017 r. - żadnych zgłoszeń lub zezwoleń. Nie doszło również do "rozbudowy" obiektu o powierzchnię dodatkową, gdyż istniała ona tam już na etapie budowy kamienicy w XIX w (obiekt nie jest wpisany na listę zabytków), natomiast jej skomunikowanie w bezpieczny sposób leży w prawie cywilnym właścicieli lub najemcy, jeśli jest to bezpieczne, a stwierdzono pismami biegłych i oględzinami, że jest.

Zdaniem J.K. brak jest też w dokumentacji sprawy protokołu lub dokumentu inwentaryzacyjnego, w jaki rzeczywiście sposób użytkowane jest pomieszczenie, gdzie wykonano sporne prace. Rzeczą ogólnie znaną jest natomiast fakt że są one bezpieczne, wykonane zgodnie ze sztuką, co potwierdzają przedłożone opinie biegłych oraz czyste i estetyczne w przeciwieństwie do okresu, kiedy stanowiły nieoficjalny skład, lamus i czasowo miejsce noclegowe i spożywania trunków dla bezdomnych. Stwierdził, że plan z 2001 r. jest planem poglądowym i co najważniejsze nigdy nie porównywalnym szczegółowo i nie legalizowanym w żaden sposób. Ponadto w jego mniemaniu nie doszło również do zmiany funkcji, gdyż nie zostały wykonane żadne prace specjalistyczne, zaś przywołany wpis w KW miał charakter wyłącznie porządkowy i w obecnych stosunkach stał się martwy.

Z kolei M.G. w swojej skardze podniosła zarzut dotyczący wykonania otworu drzwiowego stanowiącego wejście na strych w nieco innym miejscu niż istniejącego wcześniej. Zarzuciła również brak objęcia zaskarżoną decyzją nakazem rozbiórki poziomych przepierzeń oraz tzw. antresoli. Ponownie wniosła o poszerzenie nakazu ustalonego w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o nakaz rozbiórki: antresoli, centralnego ogrzewania na strychu, odtworzenia otworu drzwiowego we wcześniejszym miejscu, znajdującego się w ścianie pomiędzy klatką schodową, a strychem.

W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

WSA w Bydgoszczy postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt. II SA/Bd 178/20 oraz II SA/Bd 266/20 i prowadzić je pod wspólną sygn. II SA/Bd 178/20.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargi oddalił.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji, wobec niewadliwych ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, za prawidłowe uznał przyjęcie, iż w przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb.

Zdaniem sądu wojewódzkiego organy prawidłowo określiły również adresata obowiązku przywrócenia obiektu tj. części strychowej na IV piętrze kamienicy głównej do stanu poprzedniego. Mając na względzie art. 52 uPb sąd pierwszej instancji stwierdził, że adresatem kontrolowanych decyzji powinni być M.G. oraz J.K. - współwłaściciele budynku. Zauważył przy tym, że organy obu instancji zakończyły swoje postępowanie decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 uPb, ponieważ stwierdziły, że brak było możliwości zalegalizowania robót budowlanych. Pierwszym powodem takiego rozstrzygnięcia był brak zgody M.G. (współwłaścicielki budynku) na pozostawienie wykonanej przebudowy strychu, która domagała się poszerzenia nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego odnośnie chociażby wykonanego otworu drzwiowego. Sąd a quo stanął na stanowisku, że stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb i nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zatem wypełniona została przesłanka zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, tj. wykonanie robót w sposób w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach cywilnych dotyczących własności. W tej sytuacji bez znaczenia pozostawało, czy prace te wykonano prawidłowo i czy uzyskano zgodę właściwego konserwatora zabytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.G., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez przyjęcie, iż zachodzi potrzeba przywrócenie do stanu poprzedniego z wyłączeniem otworu drzwiowego, centralnego ogrzewania i antresoli, która po przywróceniu do poprzedniego stanu mogłaby naruszyć konstrukcję więźby dachowej.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy w obecności stron.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wydany nakaz jest słuszny, jednak powinien on obejmować wszystkie elementy stwierdzonych nieprawidłowości i dlatego powinien być uchylony, a następnie zmieniony w taki sposób, by uwzględniał wszystkie niezbędne zmiany dotyczące przywrócenia wykonanych zmian do poprzedniego stanu. Skarżąca kasacyjnie uznaje, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego opierał się na przesłance z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, albowiem roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków wynikających z prawa własności. Podstawą wydania nakazu powinna być inwentaryzacja z 2001 r., nie powinno się w tym nakazie pomijać innych zmian dokonanych na strychu. Żaden z organów oraz sąd wojewódzki nie odniósł się do pierwszego wniosku skarżącej, gdzie domagała się zamurowania i rozgraniczenia mieszkania od strychu. Brak jest w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do kwestii przysłonięcia otworu.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania – J.K. oświadczy, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażane w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ocenie Sądu w tym składzie co do reguły trafnie sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazową PINB, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb.

Nie jest sporne dla skarżącej kasacyjnie, że nakazem rozbiórki powinny być objęte dwa biegi schodów drewnianych, wykonane w części strychowej budynku przy ul. [...] w T. oraz ściany działowe wykonane w części strychowej tegoż budynku. Niesporne jest, że roboty budowlane określone w decyzji nakazowej wykonano bez stosownego pozwolenia, bez akceptacji konserwatora zabytków (przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze objętym obszarową ochroną konserwatorską), przeto wykonano je w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb. Z tego też względu, nie zaś wyłącznie z powodu ich wykonania "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków wynikających z prawa własności", istniała podstawa do wydania decyzji nakazowej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 uPb, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ustawodawca zarazem nie wyjaśnia, co oznacza wykonywanie lub wykonanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach".

W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, (ONSAiwsa 2017, nr 1, poz. 2) wskazano, że określając przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu, nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko powyższe rozwijane jest w judykaturze, gdzie przykładowo wskazuje się, że przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, zawarte są w licznych aktach prawnych, których zakres regulacji obejmuje również kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanych, do nich należy chociażby rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. (por. np. motywy wyroku NSA z 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15, LEX nr 2284865). Nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, jakoby pod pojęciem wykonania robót budowlanych "w sposób istnienie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach" rozumieć odesłanie do "przepisów dotyczących własności" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uwzględnić wypadnie, że zakresem obowiązywania uPb objęta jest działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 cyt. ustawy), zawarte w niej konstrukcje normatywne nie służą zatem rozstrzyganiu sporów w istocie dotyczących wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, w razie braku zgody między współwłaścicielami takiej nieruchomości. Nie jest także trafne stwierdzenie sądu a quo, jakoby w takiej sytuacji bez znaczenia miało być ich wykonanie robót budowlanych objętych decyzją nakazową bez zgody właściwego konserwatora zabytków.

Zarzutami skargi kasacyjnej nie podważono natomiast trafności z kolei jest stanowiska sądu pierwszej instancji, że kwestia wykonania instalacji centralnego ogrzewania w przestrzeni strychowej nie wymagająca pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, może być rozstrzygana wobec sporu stron na drodze cywilnej. Podnosząc li tylko zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb i domagając się niejako rozszerzenia zakresu rozstrzygnięcia nakazowego organu nadzoru budowlanego także na poziome przepierzenia oraz tzw. antresoli, przy braku zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu Naczelnego nie wykazuje strona skarżąca kasacyjnie skuteczności podstawy kasacyjnej w tym zakresie przedmiotowym. Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach swego wyroku, że aprobuje ustalenia organów, iż rozbiórka belek poziomych spowodowałaby utratę stateczności konstrukcji dachowej, nadto sporne antresole są powiązane z tymi belkami, a w dokumentacji archiwalnej, jak i inwentaryzacji z 2001 r. brak jest przekrojów pionowych przedstawiających pomieszczenie strychowe w sposób przestrzenny. Tych ustaleń faktycznych skarga kasacyjna nie podważa. Nie podważono ponadto i tego ustalenia sądu a quo, że kwestia przesunięcia istniejącego uprzednio otworu drzwiowego stanowiącego wejście na strych nie ma wpływu na funkcjonowanie budynku, w tym jego pomieszczenia strychowego. Skarżąca kasacyjnie ogranicza swą argumentację w tym względzie – przy sformułowaniu wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego – do wywodzenia błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb – co ocenić przyjdzie jako argumentację nieskuteczną. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, z jakimi innymi przepisami, taki stan zachowania wykonanych robót budowlanych, miałby "w sposób istotny odbiegać", ograniczając się w tym aspekcie wyłącznie do kwestii "ustaleń i warunków wynikających z prawa własności", a czego Sąd Naczelny w tym składzie nie afirmuje.

Z tych względów uznać należało, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, to zaś skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.