Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1455/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. nr KOC/137/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 2 grudnia 2022 r. umorzono postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], księga [...]/wcześniej hip. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał m.in., że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], księga [...]/wcześniej hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowy.

Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, zatem termin do składania wniosków upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Zgodnie z działem II księgi hipotecznej [...] przekazanej przez Archiwum Państwowe przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na S. i F. z N. małż. R. w równych częściach w jednej połowie oraz B. i R. z K. małż. W. w równych częściach w drugiej połowie - wszyscy niepodzielnie.

Natomiast zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] przekazanej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie przy piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na S. i F. z N. małż. R. jako współwłaścicieli w częściach równych do połowy oraz D. z F. B. jako współwłaścicielki do połowy na podstawie wniosku z dnia 9 listopada 1948 r. przy przepisaniu z działu II wykazu hipotecznego nieruchomości warszawskiej nr [...].

Jak wynika z opinii geodezyjnej z dnia 4 marca 2022 r. sporządzonej przez geodetę J. W. dawna nieruchomość hipoteczna oznaczona jako hip. [...] o powierzchni 454 m2 znajduje się w granicach działek ewidencyjnych nr [...]-cz o pow. 1 m2 i [...]-cz o pow. 453 m2 wszystkie z obrębu [...].

Pismem z dnia 3 marca 2021 r. J. S. zgłosił swój udział w charakterze strony w postępowaniu toczącym się z wniosku złożonego przez J. Z. i A. Z. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o w/w nieruchomości. W piśmie z dnia 10 maja 2021 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że "w rejestrze wniosków dekretowych istnieje wpis pod pozycją [...] dotyczący złożenia wniosku dekretowego w dnia 8 lutego 1949 r. do nieruchomości przy ul. [...] przez A. i I. Z." oraz, że "w wykazie zbiorczym wniosków dekretowych istnieje zapis potwierdzający fakt złożenia wniosku do nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] przez A. i I. Z.". Ponadto Wojewoda zaznaczył, że posiadane przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie rejestry mają charakter pomocniczy i nie stanowią wyłączonego dowody potwierdzającego fakt złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Podstawowe źródło potwierdzające fakt złożenia wniosku stanowią akta własnościowe nieruchomości.

W aktach własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości fizycznie brak jest wniosku złożonego przez A. i I. Z.

Wniosek ten był poszukiwany w trakcie postępowania, jednakże żadna z instytucji, do których się zwracano go nie posiada (pisma z dnia 6 kwietnia 2022 r. skierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Akt Nowych, Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, pisma z dnia 4 kwietnia 2022 r. skierowane do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy oraz Archiwum Państwowego m.st. Warszawy).

Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 714/11. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jaki przedmiotowy. O braku przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma charakter cywilny, bądź sprawa została już prawomocnie zakończona. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt: II FSK 2113/16).

Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej).

Organ I instancji wskazał, że prowadził postępowanie, w toku którego nie odnalazł wniosku dekretowego złożonego przez A. i I. Z. w dniu 8 lutego 1949 r., a zatem należało na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć postępowanie wobec nieodnalezienia pisma to postępowanie inicjującego. Organ rozpatrując wniosek o zwrot dawnej nieruchomości warszawskiej zobligowany jest zbadać treść wniosku, przez kogo został złożony oraz czy został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę.

Na marginesie organ I instancji wskazał, że J. S. nie przedstawił dowodów, z których mógłby wywodzić skutki prawne do legitymacji jako strony postępowania dekretowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S..

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowy.

Kolegium podniosło, że słusznie wskazał organ I instancji, że w aktach własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości fizycznie brak jest wniosku złożonego przez A. i I. Z.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji rzetelnie próbował ustalić czy wniosek dekretowy nie znajduje się w zasobach innych organów. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się z zapytaniem odnośnie posiadania wniosku dekretowego do: Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Akt Nowych, Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy oraz Archiwum Państwowego m.st. .Warszawy. Żadna z instytucji do której skierowano zapytanie nie posiadała wniosku dekretowego.

Tym samym brak jest możliwości zbadania treści tegoż wniosku, w szczególności przez kogo został złożony i podpisany oraz czy został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. W tym zakresie Kolegium w całości podzieliło ustalenia i wywód organu I instancji.

Sam fakt, że w piśmie z dnia 10 maja 2021 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że "w rejestrze wniosków dekretowych istnieje wpis pod pozycją [...] dotyczący złożenia wniosku dekretowego w dnia 8 lutego 1949 r. do nieruchomości przy ul. [...] przez A. i I. Z." nie jest wystarczający. Ponadto sam organ (Wojewoda Mazowiecki) podkreślił, że posiadane przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie rejestry mają charakter pomocniczy i nie stanowią wyłączonego dowody potwierdzającego fakt złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a podstawowym źródłem potwierdzającym fakt złożenia wniosku stanowią akta własnościowe nieruchomości.

W ocenie Kolegium brak wniosku dekretowego jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak możliwości oceny czy faktycznie wniosek taki został złożony i przez kogo, a także w jakiej dacie.

Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy; w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p. a.). [Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994 r. sygn. akt SAB/Wr 31/93; ONSA nr 1/95, poz. 29].

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § i k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i at. 76 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie przez organ I oraz II instancji ustaleń faktycznych, jakoby brak było dowodów na skuteczne złożenie wniosku dekretowego przez A. i J. Z., przez co organ I oraz II instancji naruszył zasadę równej mocy środków dowodowych nakazującej oceniać w sposób tożsamy dowody z dokumentów i przyznawać im taką samą moc dowodową, bowiem bezzasadnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentowi w postaci pisma z dnia 10.05.2021 r. Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy A. i J. Z. skutecznie złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej z dnia 08.02.1949 r., co potwierdziła treść pisma z dnia 10.05.2021 r. Wojewody Mazowieckiego prowadzącego rejestr wniosków dekretowych, a wpis we wskazanym rejestrze wniosków dekretowych stanowi wystarczający dowód na fakt złożenia wniosku dekretowego, biorąc pod uwagę zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, a nadto iż tego rodzaju dokument stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.),

2. art. 105 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ II instancji, jakoby zaistniały przesłanki do umorzenia przez organ I instancji postępowania dekretowego, mimo iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania.

Z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego również poprzez naruszenie:

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie przez organ I oraz II instancji ustaleń faktycznych, jakoby z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wystąpiły osoby nieposiadające legitymacji do bycia stroną postępowania, podczas gdy A. i J. Z. byli następcami prawnymi (sukcesja singularna) dawnych właścicieli nieruchomości w zakresie nabytych wszelkich praw, w tym roszczeń wynikających z Dekretu Bieruta, a zatem skarżącemu jako następcy prawnemu A. i J. Z. przysługiwał interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, co oznacza iż przysługiwał mu również przymiot strony.

4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez wadliwe uznanie, jakoby skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wobec rzekomego złożenia wniosku dekretowego przez osoby nieuprawnione, podczas gdy:

a. A. i J. Z. skutecznie złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej z dnia 8.02.1949 r., co potwierdziła treść pisma z dnia 10.05.2021 r. Wojewody Mazowieckiego prowadzącego rejestr wniosków dekretowych, a także stosowne wpisy w rejestrze wniosków dekretowych,

b. A. i J. Z. byli następcami prawnymi (sukcesja singularna) dawnych właścicieli nieruchomości w zakresie nabytych na mocy umowy cywilno-prawnej wszelkich praw, w tym roszczeń wynikających z Dekretu Bieruta, a zatem skarżącemu jako następcy prawnemu A. i J. Z. przysługiwał interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, co oznacza, iż przysługiwał mu również przymiot strony

W/w zarzuty stawiane są z ostrożności procesowej bowiem organ Ii instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zagadnienia przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dekretowym,

II. Z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy:

a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, jakoby A. i J. Z. nie stanowili następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie na następstwo prawne (do którego zalicza się zarówno sukcesja uniwersalna jak i sukcesja singularna), natomiast A. i J. Z. byli następcami prawnymi (sukcesja singularna) dawnych właścicieli nieruchomości w zakresie nabytych wszelkich praw, w tym roszczeń wynikających z Dekretu Bieruta

b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "następstwa prawnego’" odnosi się jedynie do sukcesji uniwersalnej, podczas gdy wskazany przepis nie różnicuje rodzaju następstwa prawnego, a zatem jego dyspozycją jest objęte zarówno następstwo prawne wynikające z sukcesji uniwersalnej, jak i z sukcesji singularnej, co oznacza, że podmioty, które na podstawie umowy cywilno-prawnej nabyły roszczenia wynikające z Dekretu Bieruta są legitymowane do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego), a zatem ich następcy prawni mają legitymację do występowania w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

W/w zarzut stawiany jest z ostrożności procesowej bowiem organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zagadnienia przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dekretowym.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o:

1. zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji poprzez uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 2.12.2022 r. umarzającej postępowanie dekretowe,

2. ewentualnie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy oraz rozstrzygnięcie tj. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 2.12.2022 r. umarzającej postępowanie dekretowe,

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Szczególne znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. I S.A. 1289/91 (ONSA 1992, z., poz. 17) stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Cytowany wyrok, a także inne orzeczenia NSA wskazują, że jeżeli strony postępowania administracyjnego są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to umorzenie postępowania, które kończy formalnie postępowanie w danej sprawie, oznacza uchylenie się organu administracji od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest sprzeczne z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a także narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie uznając, że skarżącemu jako następcy prawnemu nabywców roszczeń dekretowych nie przysługuje przymiot strony w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości a ponadto z uwagi na to, że w aktach sprawy brak jest wniosku dekretowego.

Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dopuścił naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na to, że nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie.

Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).

Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich, zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo treści odwołania, zawartych w nim zarzutów, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej posługując się tożsamymi co Prezydent m.st. Warszawy argumentami.

W szczególności Kolegium zaniechało dokonania jakichkolwiek rozważań odnośnie legitymacji skarżącego do występowania w niniejszej sprawy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym niemożliwe stało się dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku legitymacji skarżącego, wówczas utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe byłoby jak najbardziej zasadne. Jednak gdyby tego stanowiska nie podzielił, to powinien uchylić decyzję Prezydenta i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W przypadku bowiem braku w aktach sprawy wniosku dekretowego przy informacji Wojewody Mazowieckiego, że wniosek został złożony, co wynika z prowadzonego przez Wojewodę rejestru wniosków dekretowych oraz w sytuacji podtrzymania tego wniosku przez J. S. w piśmie z 3 marca 2021 r. obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, gdyż nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn wskazanych wyżej. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż jest to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania kosztów zastępstwa prawnego w podwójnej wysokości uznając, że sprawa nie ma charakteru bardzo skomplikowanej, wymagającej dużego nakładu pracy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu.