Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 577/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 727/13 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 727/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił J. R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – M. R. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie należy się wnioskodawczyni, ponieważ osoba uprawniona, tj. M. R., nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 1a ust. 1 [powinno być 2] ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) – dalej: u.al. – warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy.

W następstwie odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez J. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO stwierdziło, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 25 i art. 26 kodeksu cywilnego (k.c.). Z kolei z treści art. 1a ust. 1 i ust. 2 u.al. wynika, że przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących zarówno obywatelom polskim jak i cudzoziemcom, jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji "zamieszkiwania na terytorium". Organ wskazał, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że nie należy utożsamiać tego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 k.c. Powołując się na powyższy pogląd i analizując art. 1a ust. 1 i ust. 2 u.al. SKO uznało, że aby nabyć prawo do przedmiotowego świadczenia winna być spełniona przesłanka zamieszkiwania na terytorium RP. Zatem skoro M. R. pobiera naukę w szkole podstawowej w K., w Polsce przebywa tylko w święta i dni wolne od nauki, to w ocenie organu nie było podstaw do przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem w okresie świadczeniowym zamieszkuje poza terytorium RP.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. J. R. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazała, że zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami RP spowodowanego podjęciem nauki w innym kraju. Kolegium nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, bowiem jej córka swoje centrum spraw życiowych ma w Polsce. W kraju korzysta ze świadczeń lekarskich, spędza wakacje, posiada obywatelstwo polskie, jest tutaj zameldowana. W K. nie posiada stałego miejsca zameldowania, nie podlega rosyjskim ubezpieczeniom społecznym, nie jest uprawniona do pobierania tam świadczeń. W ocenie skarżącej, skoro świadczenie przysługuje dziecku pobierającemu naukę w kraju, to odmienne traktowanie dziecka uczącego się za granicą stanowi jego dyskryminację. Jest to także zwolnienie dłużnika alimentacyjnego przez czas pobytu dziecka za granicą ze świadczeń na jego rzecz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., III SA/Gd 727/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczył znaczenia sformułowania "zamieszkiwanie na terytorium".

Zgodnie z art. 1a ust. 2 u.al. świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenie z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak wynika z tego przepisu przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących obywatelom polskim jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "zamieszkiwanie na terytorium". Nie można jednak utożsamiać tego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 k.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), które występują łącznie. Skoro zakresem podmiotowym ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów objęci są także cudzoziemcy, to racjonalny ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do tej kategorii osób przesłanką "przebywanie z zamiarem stałego pobytu", bowiem cudzoziemcy zamieszkują na terytorium RP także bez zamiaru stałego pobytu.

Ponadto art. 1a ust. 2 u.al. stanowi, że świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. obywatelom polskim (pkt 1) i cudzoziemcom (pkt 2). Wobec obu tych kategorii osób przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji uznać trzeba, że użyte w art. 1a ust. 2 u.al. pojęcie jest pojęciem niezdefiniowanym i obejmuje różne stany faktyczne. Pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest szersze od pojęcia kodeksowego "miejsca zamieszkania". Z tego względu uznać należy, że obywatelowi polskiemu przebywającemu przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia. Inna wykładnia przedmiotowego pojęcia byłaby sprzeczna z celem ustawy, którym jest wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb oraz nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia obywatelom polskim pobierającym naukę za granicą byłaby w istocie zwolnieniem dłużnika alimentacyjnego przez czas pobytu dziecka za granicą od świadczeń na jego rzecz. Brak bowiem wypłat z funduszu alimentacyjnego powodowałby, że fundusz nie miałby roszczenia regresowego do dłużnika.

Powołując się na wybrane orzecznictwo innych sądów, Sąd I instancji stwierdził, że przebywanie dziecka poza granicami kraju w celu pobierania nauki nie stanowi przeszkody prawnej do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Tym samym niezrozumiałe jest odmienne stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego użyty w omawianym przepisie zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami RP w celu pobierania nauki. Odmienna wykładnia przyjęta przez organy narusza fundamentalną zasadę wypracowaną w Unii Europejskiej, tj. zasadę swobodnego przepływu osób.

Wykładnia art. 1a ust. 2 u.al., jaką przedstawiły organy, pozostaje w sprzeczności z koncepcją racjonalnego ustawodawcy i wykładnią celowościową tego przepisu. Skoro świadczenie przysługuje dziecku pobierającemu naukę w kraju, to odmienne traktowanie dziecka uczącego się za granicą stanowiłoby swoistą dyskryminację tego dziecka. Skarżąca złożyła niekwestionowane przez organy oświadczenie, że córka skarżącej weekendy i inne dni wolne spędza razem z nią w Polsce. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1a ust. 2 u.al., co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r., III SA/Gd 727/13, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 1a ust. 2 u.al. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o jakim mowa w tym przepisie, nie obejmuje "przebywania z zamiarem stałego pobytu" na tym terytorium, w rozumieniu kodeksu cywilnego, lecz spełniony jest także wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie alimentacyjne przebywa przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej,

2. art. 1a ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 u.al. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podmiotom uprawnionym do świadczeń i wymienionym w art. 1a ust. 1 u.al. zamieszkującym przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługują świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełniają pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia.

Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że jednym z warunków przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, określonych przez ustawodawcę, jest warunek zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy. Warunek ten dotyczy obywateli polskich jak i cudzoziemców (art. 1 a ust. 1 pkt 1 i 2 u.al.). Autor skargi kasacyjnej nie znajduje równości pomiędzy tymi kategoriami przy ustalaniu miejsca zamieszkania. W przypadku obywateli polskich dotyczy to wszystkich uprawnionych zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei uprawnienie do świadczeń alimentacyjnych nie obejmuje wszystkich cudzoziemców zamieszkujących terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tylko ich część spełniającej warunki opisane w art. 1a ust. 1 pkt 1 [powinno być 2] lit. b)-d) u.al.

Ustawa istotnie nie wskazuje definicji zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela polskiego. Jednakże nie można powiedzieć, że w polskim systemie prawnym nie ma definicji zamieszkiwania. Oczywistym jest, że zamieszkiwanie, o którym stanowi art. 1a ust. 2 u.al., nie jest równoznaczne z miejscem zameldowania, jednakże jest równoznaczne z konkretnym miejscem zamieszkiwania położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 25 k.c. Przepis ten określa, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Oznacza to, że każde miejsce zamieszkiwania osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych musi być położone wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aby – po spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek – możliwe było przyznanie uprawnienia do wnioskowanych świadczeń. Dlatego też zamieszkiwanie obywatela polskiego uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych na terytorium RP w rozumieniu u.al. należy rozumieć jako jego pobyt, przebywanie na terytorium RP. Takie rozumienie słowa "zamieszkiwanie" będzie także zgodne z treścią art. 1a ust. 2 pkt 2 lit. c) i lit. d) ustawy, które to przepisy odnoszą się do cudzoziemców i wskazują na "przebywanie" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o określone w tych przepisach różnego rodzaju "pozwolenia".

Jedynym prawidłowym rozumieniem "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy" w rozumieniu art. 1a ust. 2 u.al. będzie "przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy", czyli faktyczny pobyt obywatela polskiego na tym terytorium. Pogląd Sądu I instancji, iż przebywanie (pobyt) poza terytorium Rzeczypospolitej w okresie świadczeniowym wypełnia hipotezę art. 1a ust. 2 u.al. i pozwala uzyskać prawo do świadczeń alimentacyjnych, stanowi o błędnej wykładni tego przepisu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z dwóch powodów: po pierwsze, postawione w niej zarzuty są niespójne; po drugie, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył rozumienia art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (u.al.). Przepis ten stanowi, że "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Organy obydwu instancji uznały, że skoro M. R., jako osoba uprawniona, pobiera naukę w szkole podstawowej w K., w Polsce przebywa tylko w święta i dni wolne od nauki, to nie spełnia przesłanki zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, a zatem nie było podstaw do przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie SKO wskazało dodatkowo, że zamieszkiwania na terytorium RP nie należy utożsamiać z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 k.c.

Sąd I instancji uznał z kolei, że pojęcie zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, użyte w art. 1a ust. 2 u.al., jest pojęciem niezdefiniowanym i obejmuje różne stany faktyczne. Nie można jednak tego pojęcia utożsamiać z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 k.c. Z tego względu obywatelowi polskiemu przebywającemu przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia, a przebywanie dziecka poza granicami kraju w celu pobierania nauki nie stanowi przeszkody prawnej do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Zarówno organy, jak i Sąd I instancji, wychodzą z błędnego założenia, że w stosunku do obywateli polskich (art. 1a ust. 1 pkt 1 u.al.) zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 1a ust. 2 u.al., nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c.

Jak powszechnie wiadomo, na gruncie art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wprawdzie, jak słusznie zauważono, przesłanka zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako uprawniająca do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, odnosi się zarówno do obywateli polskich jak i do cudzoziemców, ale w odniesieniu do tych ostatnich przebywanie na terytorium RP może mieć charakter stały, jak i czasowy, na co wskazuje choćby treść art. 1a ust. 1 pkt 2 u.al., bez głębszej analizy statusu cudzoziemców na tle ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Dlatego też, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, tylko w stosunku do cudzoziemców przebywających czasowo na terytorium RP, przy ustalaniu miejsca zamieszkania można odstąpić od badania zamiaru stałego pobytu, gdyż pobyt czasowy z istoty rzeczy to wyklucza. Tylko w takim przypadku zamieszkiwanie, na gruncie art. 1a ust. 2 u.al., będzie równoznaczne z pobytem czasowym w określonym miejscu na terytorium RP.

Zauważyć też należy, że "miejsce zamieszkania" w rozumieniu ustawy alimentacyjnej było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choćby na tle ustalania organu właściwego dłużnika. W postanowieniu z dnia 18 listopada 2010 r., I OW 136/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego" (ONSAiWSA 2011/4/67).

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że osoba uprawniona –M. R. – jest małoletnia, a władza rodzicielska nad nią została powierzona matce (pkt II wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...].04.2009 r., [...]). Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. "Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej." J. R. (matka) jest obywatelką polską i ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co jest okolicznością bezsporną. Miejscem zamieszkania M. R. jest więc miejsce zamieszkania matki, bez względu na to, gdzie przebywa córka pobierając naukę.

Sąd I instancji, mimo że wyszedł z błędnego założenia odnośnie do tego, jak ustala się miejsce zamieszkania na gruncie art. 1a ust. 2 u.al., to w okolicznościach tej sprawy ostatecznie doszedł do prawidłowego wniosku, że przebywanie M. R. poza granicami kraju w celu pobierania nauki, nie stanowi przeszkody do przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Tyle tylko, że wniosek taki oparł na przesłankach nie do końca znajdujących potwierdzenie w ustawie. Tym niemniej uwzględnienie skargi było w tej sytuacji zgodne z prawem.

Autor skargi kasacyjnej próbując zaś ustalić właściwe rozumienie pojęcia zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym posługuje się art. 1a ust. 2 u.al., z jednej strony dowodzi, że cyt. "jest [ono] równoznaczne z konkretnym miejscem zamieszkiwania położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 25 k.c.", z drugiej zaś strony stwierdza, że będzie to przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, czyli faktyczny pobyt obywatela polskiego na tym terytorium. Tylko tę pierwszą tezę można uznać za poprawną, mimo że w decyzji organ odwoławczy zaprzeczył temu, że zamieszkiwanie może być rozumiane przez pryzmat art. 25 k.c.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.