Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2710/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 741/22 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2022 r. nr 309/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., VII SA/Wa 741/22, w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 18 lutego 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów – w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; zaś w punkcie drugim zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia A. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żurominie (dalej PINB) z 6 października 2021 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie bezdotykowej myjni samochodowej trzystanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. zbiornikiem gazu płynnego o pojemności 4800 l posadowionym na płycie, modułem odkurzacza, zbiornikiem separatora ścieków, dwoma zbiornikami na ścieki, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości B., gmina B., oraz nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. wskazanych w nim dokumentów – uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej terminu przedłożenia wymienionych w nim dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2022 r., w pozostałej zaś części utrzymał to postanowienie w mocy.

Skargę na to postanowienie wniósł do WSA A. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że w treści przywołanego znajdującego się w aktach wniosku Prokuratora Rejonowego w Mławie z dnia 11 września 2020 r. wskazano, że "faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę" i że decyzja taka "nie funkcjonuje w obrocie prawnym". Niemniej konkluzja ta oparta została wyłącznie na wykazaniu "podrobienia" rzeczonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prokurator wskazał, że "w rejestrach urzędu starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty Powiatu Żuromińskiego o pozwoleniu na budowę nr 60/2013 z dnia 09.04.2013 r." Jednocześnie do akt administracyjnych postępowania przed organem II instancji przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę załączono kopię jedynie trzech pierwszych stron wyroku Sądu Rejonowego w Mławie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II K 223/17, z którego wynika (pkt V sentencji), że L. S., jako funkcjonariusz publiczny zatrudniony na stanowisku Kierownika Referatu Budownictwa Wydziału Infrastruktury Starostwa Powiatowego w Żurominie, został oskarżony m.in. o to, że w okresie od 21 marca 2013 r. do 9 kwietnia 2013 r. "nie dopełnił obowiązków służbowych w ten sposób, że dopuścił do zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej w miejscowości B. dla inwestora A. D. i odnotowania w prowadzonych w wydziale rejestrach faktu wydania decyzji Starosty Powiatu Żuromińskiego o nr 60/2013 z dnia 09 kwietnia 2013 roku, w sytuacji gdy nie zgromadzono kompletnej dokumentacji wymaganej do wydania przedmiotowej decyzji, czym działał na szkodę interesu publicznego (...)". Z przedstawionych zarówno we wniosku Prokuratora Rejonowego w Mławie, jak i w zacytowanym fragmencie wyroku informacji, nie sposób – zdaniem Sądu - wywieść, czy w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której doszło do wydania decyzji Starosty Powiatu Żuromińskiego nr 60/2013 z 9 kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę, które jednak nastąpiło w wyniku przestępstwa, czy też decyzja taka w ogóle nie została wydana, a w rejestrach organu odnotowano jedynie nieprawdziwą informację o takim zdarzeniu. Brak w aktach sprawy dalszej części ww. wyroku Sądu Rejonowego w Mławie, w tym jego uzasadnienia, a także nieprecyzyjne omówienie tej kwestii przez Prokuraturę we wniosku z dnia 11 września 2020 r. uniemożliwił Sądowi I instancji prawidłową kontrolę stanowiska organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej materii. Zebrany przez organy materiał pozwala sądzić, że nie można wykluczyć, iż wskazana decyzja została faktycznie wydana i weszła do obrotu prawnego. Świadczy o tym chociażby wskazywane przez Prokuraturę Rejonową w Mławie "podrobienie" wspomnianej decyzji, w którym to działaniu organ śledczy upatruje skutku w postaci jej "nieistnienia" w obrocie prawnym. Wątpliwości w tym zakresie potęgują znane Sądowi z urzędu ustalenia WSA poczynione na gruncie sprawy VII SA/Wa 850/22. Pomimo podobnych sugestii zawartych we wniosku Prokuratury Rejonowej w Mławie, wskazujących na "brak dokumentacji budowlanej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku analizowanych inwestycji," w sprawie tej, w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r., sąd wojewódzki dostrzegł, że mimo przyjęcia przez organy nieistnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, w aktach organów znajdowała się kopia tejże decyzji, umożliwiająca jej pełną identyfikację zarówno pod względem zakresu udzielanego pozwolenia na budowę, jak i osoby wydającej ten akt prawny. Sąd zauważył przy tym, że decyzja ta "podpisana została przez działającą z upoważnienia Starosty dyrektor wydziału infrastruktury inż. J. K., a nie przez skazanego prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. Sądu Rejonowego w Mławie II Wydział Karny w sprawie sygn. akt II K 223/17 urzędnika Starostwa L. S.".

Sąd uznał zatem, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, skarżący legitymuje się będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę, a fakt, że nie dysponuje jej oryginałem nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Powyższe pozwala sądzić, że i w niniejszym przypadku mogło w rzeczywistości dojść do wydania na rzecz A. D. pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] w m. B., o czym świadczy odnotowanie w rejestrach Starostwa daty i numeru przedmiotowego rozstrzygnięcia, zapadłego na skutek wniosku złożonego przez ww. inwestora. Niewątpliwie organ wezwał zarówno inwestora, jak i Starostę Żuromińskiego do przedłożenia posiadanej dokumentacji związanej ze spornym przedsięwzięciem. Żaden z ww. podmiotów nie przedłożył wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże skarżący do protokołu z oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2021 r. oświadczył, że "pozostałe dokumenty dotyczące działki nr [...] zostały wydane prokuraturze". Również z pism Starostwa Powiatowego w Żurominie z dnia 6 grudnia 2021 r. i 16 października 2020 r. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest już w posiadaniu dokumentacji związanej z rzeczoną inwestycją, przy czym jak wynika z ustaleń dokonanych w sprawie VII SA/Wa 850/22, wszelka dokumentacja związana z przestępczą działalnością pracownika tego organu została zabezpieczona przez Prokuraturę Rejonową w Mławie. Organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie zwróciły się jednak do ww. Prokuratury z zapytaniem, czy wśród zabezpieczonych dokumentów znajdowała się (lub nie) decyzja Starosty Powiatu Żuromińskiego z 9 kwietnia 2013 r. nr 60/2013, bądź inne dowody mogące wskazywać, że faktycznie doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia. Co więcej, organy nie dopuściły nawet – mogącego mieć kluczowe znaczenie w sprawie – dowodu z przesłuchania adresata decyzji, tj. inwestora, w celu wyjaśnienia, czy wspomniana decyzja została – bądź nie – mu doręczona, albo czy jej treść została mu (lub nie) w inny sposób zakomunikowana, co pozwalałoby ewentualnie stwierdzić (bądź wykluczyć), że do wydania takiej decyzji rzeczywiście doszło.

W świetle tych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest uznanie przez organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę bezdotykowej myjni samochodowej dwustanowiskowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] w m. B. nigdy nie została wydana bądź też, że akt ten nie wszedł do obrotu prawnego. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie instytucję przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. i zasadnie przyjęły, że skarżący zrealizował ww. zamierzenie budowlane bez wymaganego pozwolenia. Skarżący konsekwentnie podtrzymuje natomiast stanowisko, wedle którego złożył on we właściwym organie stosowny wniosek wraz z wymaganiami dokumentami i wszczęte na jego wniosek przez Starostę Żuromińskiego postępowanie doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w następstwie czego wybudował on sporną myjnię samochodową. Skarżący podnosi też, że decyzja ta nie została jak dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem. Mając to na uwadze należy wskazać, że fakt skazania pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji prawomocnym wyrokiem Sądu nie oznacza jeszcze, że sąd powszechny w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez uznanie braku podstaw faktycznych do jego zastosowania, mimo wystąpienia przesłanek orzekania na jego podstawie przez organy nadzoru budowlanego w okolicznościach tej sprawy polegających na braku posiadania wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestora;

2. art. 133 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się na niepełnym materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż właściwy Sąd karny prawomocnym wyrokiem stwierdził sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z treści w/w wyroku zawartego w aktach sprawy rozpatrywanej przez Sąd administracyjny pod sygn. akt VII SA/Wa 850/22 i znanej Sądowi z urzędu, co stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku (str. 10 uzasadnienia) - co oznacza brak istnienia danej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym, albowiem sfałszowany dokument nie może być podstawą jakichkolwiek działań prawnych, które to naruszenie przepisu art. 133 miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego;

3. art. 145 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy ww. dyspozycji przepisu postępowania polegającego na nie zebraniu wystarczającego materiału dowodowego i niewyjaśnienia okoliczności sprawy, podczas gdy w rzeczywistości organ II instancji dysponował dowodem na sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Mławie z dnia 27 czerwca 2018 r., II K 223/17, a tym samym miał podstawy do uznania, że prowadzenia postępowania w ramach samowoli budowlanej jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę istniała w obrocie prawnym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia pomimo prawomocnego wyroku karnego skazującego urzędnika za nieprawidłowości związane z jej wydaniem.

Rozważając tę kwestię stwierdzić należy, że nawet jeżeli decyzja administracyjna zostałaby wydana w wyniku przestępstwa, to dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego, w obrocie tym pozostaje.

Fakt, że L. S. skazany został prawomocnym wyrokiem nie oznacza, że w ten sposób wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa stanowi – stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. – przesłankę do wznowienia postępowania. Nie sprawia jednak, że decyzja automatycznie przestaje istnieć, ani nie eliminuje jej automatycznie z obrotu prawnego.

Zaznaczyć przy tym wypada, że z akt sprawy wynika, że L. S. skazany został za niedopełnienie obowiązków służbowych przy wydawaniu m.in. przedmiotowej decyzji, a nie za jej sfałszowanie. Nie ma też żadnych dowodów wskazujących na jej sfałszowanie bądź nieistnienie – pomimo istnienia jej numeru, daty wydania i przedmiotu, w jakim ją miano podjąć. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że decyzja ta została sfałszowana, bądź w ogóle nie istniała, chociaż przy jej wydaniu doszło do wskazanych w wyroku karnym nieprawidłowości.

Nietrafny w tych okolicznościach jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b., bowiem – skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego – to stanowisko organu, że w sprawie brak było wymaganego pozwolenia na budowę nie jest prawidłowe, a zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania powyższych unormowań.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ – jak już wyżej zaznaczono – wyrok karny nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a nie było żadnych innych podstaw do przyjęcia, by decyzja ta nie istniała w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. również nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.