Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 124/20 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2019 r. nr Adm.105.256.2019 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r., nr A-060-158/19, 3. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku na rzecz S. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 124/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. R. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 27 grudnia 2019 r., nr Adm.105.256.2019, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 20 listopada 2019 r., nr A-060-158/19; 2. zasądził od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 26 września 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy o udostępnienie do wglądu dokumentów potwierdzających kwalifikacje biegłego mgr inż. S. H. dostarczonych wraz z wnioskiem o wpis na listę biegłych sądowych.

Pismem z 7 października 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udostępnienia żądanych informacji, albowiem nie spełniają one kryterium informacji publicznej.

Pismem z 28 października 2019 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek, wnosząc w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji poprzez wskazanie kwalifikacji i doświadczenia biegłego sądowego mgr inż. S. H. wpisanego na listę biegłych sądowych w zakresie [...]. Skarżący wskazał, że żądane informacje są niezbędne dla właściwej oceny wykonanej opinii przez biegłego, do której ma prawo, jako strona postępowania.

Decyzją z 20 listopada 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy,

na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 115 § 13 kodeksu karnego biegły sądowy nie jest funkcjonariuszem publicznym. Ponadto nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Takim dokumentem jest dyplom ukończenia studiów, a także zaświadczenia o promocji i przebiegu kształcenia w celu podnoszenia kwalifikacji uzyskane przez osobę zatrudnioną przez organ. Dyplom dotyczy nawiązania stosunku pracy i nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy też spraw publicznych. W związku z tym dokumenty prywatne biegłego sądowego S. H. nie stanowią informacji publicznej.

Decyzją z 27 grudnia 2019 r., na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Stwierdził, że w odniesieniu do biegłego sądowego obowiązek udostępnienia informacji obejmuje informacje o spełnieniu przez niego przesłanek warunkujących wpis na listę biegłych, czyli możliwość wykonywania funkcji biegłego, a nie wskazanie posiadanych przez biegłego kwalifikacji. Organ podniósł, że informacje o posiadaniu wiadomości specjalnych i doświadczeniu dotyczą spełniania przez kandydata wymagań do ustanowienia biegłym sądowym w danej dziedzinie i mają wpływ na decyzję prezesa sądu o jego wpisie na listę biegłych, tym samym uzyskują walor informacji publicznej. Jednakże prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Organ stwierdził, że biegły sądowy nie jest funkcjonariuszem publicznym i nie pełni funkcji publicznej. Biegli sądowi to organy pomocnicze sądu, któremu służą swoją wiedzą specjalną z różnych dziedzin, jeżeli jest ona niezbędna do ustalenia istotnych okoliczności koniecznych do wydania orzeczenia. Ich opinia zawsze podlega ocenie sądu, który nie jest nią związany. Wobec tego wniosek dotyczący biegłego dotyczy osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej. Ponadto, w § 8 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych ustawodawca określił rodzaj informacji, które powinny zawierać udostępniane listy i wykazy biegłych sądowych, to jest adres biegłego i termin, do którego został ustanowiony, a także inne dane dotyczące specjalizacji. Brak w nich informacji o kwalifikacjach czy doświadczeniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Orzekając, jak na wstępie, sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że adresat wniosku - Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zauważył, że rozpoznając zmodyfikowany wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o tym jakie kwalifikacje i doświadczenie w konkretnych dziadzinach ma wskazany biegły sądowy, Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy odmówił udostępnienia informacji twierdząc, że dokumenty prywatne biegłego sądowego nie stanowią informacji publicznej. Natomiast Prezes Sądu Apelacyjnego, rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji formułując jednak odmienną argumentację i wskazując inną podstawę prawną - Prezes Sądu Apelacyjnego uznał, że informacje o posiadaniu wiadomości specjalnych i doświadczeniu biegłego sądowego przez to, że dotyczą spełniania wymagań do ustanowienia biegłym sądowym w danej dziedzinie i że służą prezesowi sądu okręgowego do podjęcia decyzji o wpisie na listę biegłych sądowych, nabierają waloru informacji publicznej i winny zostać udostępnione z ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego informacje, wbrew stanowisku Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, nie stanowią informacji publicznej.

Sąd ten wskazał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, że żądane przez skarżącego informacje o kwalifikacjach i doświadczeniu konkretnego biegłego sądowego stanowią informację publiczną. Przede wszystkim bowiem biegły sądowy, którego dotyczy rozpatrywany wniosek, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Sąd ten powołał się na wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2130/15), w którym stwierdzono, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji".

Zdaniem sądu biegły sądowy powoływany jest w postępowaniu sądowym w celu przedstawiania fachowych opinii o okolicznościach mających znaczenie dla wyniku sprawy sądowej, a których wyjaśnienie wymaga specjalistycznej wiedzy. Biegły może występować w jednej z dwóch ról: konsultanta (udzielanie porad i wskazówek, np. podczas oględzin) lub opiniodawcy (przeprowadzenie konkretnej ekspertyzy i wydanie opinii). Wydawana przez biegłego sądowego opinia niewątpliwie jest uwzględniana przez sąd podczas wydawania rozstrzygnięcia, ale nie ma ona bezpośredniego wpływu na ukształtowanie sytuacji prawnej innych osób, albowiem podlega ocenie przez sąd, jak każdy dowód w sprawie. Biegły sądowy pełni funkcję "służebną" względem organów wymiaru sprawiedliwości poprzez wydawanie opinii i dlatego też nie może być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne. Jeżeli zaś informacja o wykształceniu i kompetencjach nie ma związku z wykonywaniem funkcji publicznych, to nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna. Jedynie informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowią informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 143).

Zdaniem sądu nie można przyjąć, że złożony przez skarżącego wniosek służy uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej. Skarżący żąda bowiem informacji o kwalifikacjach i doświadczeniu biegłego sądowego nie pełniącego funkcji publicznych i nie wykonującego zadań publicznych, chcąc wykorzystać je do prywatnych celów, tj. do właściwej oceny opinii sporządzonej przez tego biegłego w sprawie toczącej się z udziałem skarżącego. Tymczasem weryfikacja opinii biegłego następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach procesowych regulujących określone rodzaje postępowań i skarżący jako strona może w tej ocenie brać aktywny udział. To w wyłącznej gestii sądu, przed którym toczy się postępowanie, leży wybór biegłego z uwzględnieniem przedmiotu i specyfiki sprawy, a także kwalifikacji i specjalizacji biegłego, weryfikacja wiarygodności i rzetelności wydanej przez niego opinii, a także podjęcie decyzji o ewentualnym wyłączeniu biegłego, a rozstrzygnięcia w tym zakresie mieszczą się w sferze niezawisłości sędziowskiej. Skarżący jako strona postępowania sądowego wykorzystując przysługujące mu uprawnienia procesowe może kwestionować przydatność sporządzonej przez biegłego opinii, powołując konkretne argumenty merytoryczne.

W ocenie sądu pierwszej instancji sam fakt, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz.U. nr 15, poz. 133 ze zm.) posiadanie teoretycznych i praktycznych wiadomości specjalnych, a także umiejętności jest wymagane do ustanowienia danej osoby biegłym, nie świadczy o tym, że informacje te nabywają z chwilą wyboru biegłego waloru informacji publicznych. Nadal bowiem są to informacje o osobie prywatnej, nie wykonującej funkcji publicznych i nadal nie są one potrzebne do wykonywania zadań publicznych. Opinia biegłego nie ma bowiem charakteru wiążącego sąd i przez to bezpośrednio kształtującego sytuację prawną stron postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że w powoływanym przez skarżącego, jak i przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/17, stwierdzono, że prezes sądu okręgowego po ustanowieniu określonej osoby biegłym sądowym, czyli po wytworzeniu informacji publicznej, ma obowiązek udzielenia informacji o przesłankach stanowiących podstawę do wpisu na listę biegłych. Przez przesłanki (warunki) do pełnienia funkcji rozumieć należy te, które wymieniono w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 ustawy o sądach powszechnych do kompetencji prezesa sądu okręgowego należy ustanawianie biegłych sądowych i prowadzenie ich listy. Jednakże zakresem udostępnienia objęte są tylko informacje o spełnieniu przesłanek warunkujących wpis na listę biegłych, czyli o możliwości wykonywania funkcji biegłego, a więc wskazanie, czy biegły posiada teoretyczne i praktyczne wiadomości specjalne a także inne umiejętności. Nie obejmuje natomiast wskazania konkretnych kwalifikacji, w tym wykształcenia i doświadczenia biegłego. Ocena, czy posiadanie wiadomości specjalnych zostało dostatecznie wykazane, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia, należy do prezesa sądu okręgowego. Informacja w tym zakresie, pomimo wykorzystania jej przez podmiot wykonujący zadania publiczne, nie traci waloru informacji prywatnej. Sąd zauważył, że lista biegłych stanowi informację publiczną. Informacja w tym zakresie staje się informacją publiczną, z uwagi na wytworzenie jej przez podmiot wykonujący funkcję publiczną, w zakresie wykonania zadania publicznego, o którym mowa w art. 157 u.s.p. W szczególności listy te udostępnienia się stronom, uczestnikom postępowania oraz organom prowadzącym postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych i sądom wojskowym. W związku z tym tylko w tym zakresie informacje o biegłych sądowych stają się informacją publiczną. Zakres ten nie obejmuje natomiast konkretnych kwalifikacji i doświadczenia biegłego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, to orzekające w sprawie organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit., s. 314 – 315). Zdaniem tego sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy wydane zostały bez podstawy prawnej. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ust 1 w zw. z art. 6. u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż informacja o posiadanych szczegółowych kwalifikacjach zawodowych biegłego sądowego, pełniącego zdaniem sądu tylko funkcje pomocnicze wobec organów władzy sądowniczej (publicznej), nie odpowiada definicji informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy przekazanie danych obejmujących informacje o posiadanych kwalifikacjach przez biegłego organowi prowadzącemu listy i karty biegłych następuje na rzecz organu władzy publicznej i jako takie podlegają udostępnieniu na zasadach tożsamych informacjom publicznym zdefiniowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż prawo do informacji o posiadanych szczegółowych kwalifikacjach zawodowych biegłego sądowego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, podczas gdy dotyczą one tylko i wyłącznie sfery jego aktywności zawodowej wykonywanej dodatkowo na rzecz organów wymiaru sprawiedliwości, jako organu władzy publicznej, a zdobyte kwalifikacje zawodowe podlegają wykorzystaniu w strukturach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez organy władzy sądowniczej w interesie publicznym.

II. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 16. ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uznaniu, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wyznaczonym żądaniem wniosku skarżącego, w przedmiotowej sprawie zachodził zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, skutkujący stwierdzeniem ich nieważności ze względu na brak podstawy prawnej, podczas gdy obowiązujące przepisy k.p.a. oraz u.d.i.p. nie przewidują żadnych innych form zakończenia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonych granicach uznać należało, że skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegać winny rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają jednak zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem są one dalej idące niż zarzut naruszenia prawa formalnego. Przesądzenie zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest ustalenie czy biegły wpisany na listę biegłych sądowych jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwoli ocenić przez ten pryzmat, czy informacje o posiadaniu określonych kwalifikacji lub doświadczenia przez biegłego stanowią informacje publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Z treści poddanej rozpoznaniu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący prawo do udzielenia wnioskowanej informacji wywodzi z poglądu, iż biegły sądowy pełni nie tyle funkcję pomocniczą co uzupełniającą (a niekiedy nawet dominującą) względem sądów, a w ten sposób decyzyjną wespół z sądami (treść zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, s. 4), co oznacza, iż autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że biegły jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Ze skargi kasacyjnej (zarzut 1. naruszenia prawa materialnego), wynika iż wnioskowana informacja ma cechy informacji publicznej, gdyż jest informacją o działalności właściwego prezesa sądu okręgowego związaną z procesem podjęcia decyzji o wpisaniu określonej osoby na listę biegłych sądowych ze względu na posiadanie określonych kwalifikacji lub umiejętności w określonej dziedzinie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę biegli sądowi są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Przy wykładni powyższego pojęcia użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się treścią art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego, tj. treścią przepisów, które w polskim systemie prawa definiują pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne". Powyższe przepisy art. 115 § 19 i § 13 k.k. ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęcia osób "pełniących funkcje publiczne", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tego pojęcia. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Nie sposób kwestionować, biorąc pod uwagę przepisy k.p.c. i k.p.k, które są podstawą procedowania przed sądami powszechnymi, że biegły sądowy powoływany jest w postępowaniu sądowym w celu przygotowania fachowych opinii o okolicznościach mających znaczenie dla wyniku sprawy sądowej, a których wyjaśnienie wymaga specjalistycznej wiedzy. Biegły występuje wówczas w jednej z dwóch ról: konsultanta (udzielanie porad i wskazówek, np. podczas oględzin) lub opiniodawcy (przeprowadzenie konkretnej ekspertyzy i wydanie opinii). Wydawana przez biegłego sądowego opinia jest uwzględniana przez sąd podczas wydawania rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bezpośredni wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej innych osób ma wyrok sądowy, a nie opinia biegłego. Należy jednak pamiętać, iż w sprawach, w których wymagana jest wiedza specjalistyczna, sąd zobligowany jest do skorzystania z pomocy biegłego, który ustala określony fakt prawnie relewantny na podstawie swojej wiedzy specjalistycznej oraz posiadanego doświadczenia. Jeśli biegły z obowiązku tego wywiąże się poprawnie, sąd nie posiada kompetencji do pominięcia opinii biegłego i wydania wyroku na podstawie własnej oceny. W takich przypadkach opinia sporządzona poprawnie staje się podstawą wyrokowania w sprawie, determinując w zakresie wynikającym ze specyfiki danej sprawy treść wydawanego wyroku. Zatem mimo że formalnie o sytuacji jednostki rozstrzyga sąd w formie prawnej wyroku, to decydujący - aczkolwiek pośrednio - wpływ na ukształtowanie jego treści w całości (np. opinie sądowo-lekarskie w sprawach o ustalenie stopnia niepełnosprawności) lub w określonym zakresie mieć będzie fachowa opinia biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem tych poglądów, w świetle których biegły sądowy pełni funkcję li tylko "służebną" względem organów wymiaru sprawiedliwości poprzez wydawanie opinii i dlatego też nie może być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SAB/Op 62/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że użyte w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj. sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców tej ustawy oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pełnieniem funkcji publicznej jest działalność danej osoby na rzecz organu władzy publicznej, która nie stanowi czynności usługowej tej osoby (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14 i przytoczone tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, sporządzanie przez biegłych opinii na potrzeby postępowań sądowych, które następnie kształtują lub współkształtują treść wyroków sądowych, czyni z biegłych sądowych osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mimo że biegli sądowi nie są zatrudnieniu w organach władzy publicznej i nie działają formalnie w ramach tych instytucji publicznych, to ponad wszelką wątpliwość zyskali oni istotny wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej podsądnych przez ustalanie, a w ten sposób rozstrzyganie okoliczności faktycznych wymagających wiedzy specjalistycznej. Okoliczności tego rodzaju mogą być wyjaśnione wyłącznie w oparciu o opinie biegłego odpowiedniej specjalności. Sporządzanie opinii nie stanowi zatem jakiegokolwiek rodzaju usługi na rzecz organu sądowego, zbliżonego np. do sprzątania budynku sądu, lecz na przedstawieniu jednoznacznego rozstrzygnięcia określonej kwestii natury faktycznej istotnej w konkretnej sprawie i wywarcia w ten sposób wpływu na treść rozstrzygnięcia sądowego.

Powyższa wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną prowadzi do wniosku, że biegły sądowy jest taką osobą w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi zaś informację publiczną wskazaną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 143). W takim przypadku obowiązkiem organu było udzielenie informacji publicznej, zaś wydanie decyzji odmownej stanowiło naruszenie norm prawa materialnego. Tym samym zarzuty pierwszy i drugi naruszenia prawa materialnego w swej istocie uznać należy za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przepisy u.d.i.p. zawierają specyficzny katalog prawnych form załatwienia wniosków o udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy wydały decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej, argumentując je prywatnoprawnym charakterem dokumentów poświadczających kwalifikacje biegłego sądowego. Sąd drugiej instancji nie odnosi się do kwestii charakteru prawnego dyplomów ukończenia szkół lub uczelni, gdyż kwestia ta nie została objęta przedmiotem skargi kasacyjnej, lecz koncentruje się jedynie na aspekcie formalnym sposobu załatwienia wniosku skarżącego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku była informacja publiczna dotycząca kwalifikacji i doświadczenia biegłego, zaś biegły jest osobą pełniącą funkcję publiczną, zatem Prezes Sądu Apelacyjnego nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nieprawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym sensie doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 135 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 104 k.p.a., art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie zostały sprecyzowane, tzn. autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób doszło do naruszenia ich treści. Nadto przepisy art. 104 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. są nieprecyzyjne, albowiem są to jednostki wewnętrznie rozbudowane,

a w treści zarzutu nie wskazano, która wewnętrzna jednostka redakcyjna przepisu została naruszona.

Konstatując, przedmiotem wniosku skarżącego była informacja publiczna, co obligowało organ do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownych, a organ powinien przekazać informacje w drodze zwykłego pisma o treści zakreślonej żądaniem strony. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i rozpoznał skargę, uznając ją ze względu na okoliczności wskazane powyżej za uzasadnioną, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w związku z brakiem podstaw do ich wydania. Obowiązkiem organu po zwrocie akt będzie rozpoznanie wniosku i uwzględnienie na etapie jego merytorycznego załatwienia przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego.