Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1635/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 177/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. C. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozliczenie dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 177/21 odrzucił skargę Z. C. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozliczenie dotacji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Tymi władczymi formami są:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej ze wskazanych kategorii.

WSA uznał, że bezspornym w sprawie jest, że pismo Prezydenta Miasta Kraków z

[...] grudnia 2020 r. odnosi się do przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r., nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, która została uchwalona na podstawie art. 400a ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1395 ze zm., dalej: Prawo ochrony środowiska).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta Krakowa i poprzez pryzmat jej uregulowań należy ocenić możliwość rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu, analiza przepisów uchwały wskazuje, że na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem dotacji. Etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Natomiast etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 uchwały oraz jej realizacją. Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy dotacji zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej po pozytywnej weryfikacji wniosku.

WSA uznał, że formalna i merytoryczna ocena wniosku skarżącej zakończyła się pozytywnie. Wobec powyższego w dniu [...] października 2020 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miejską Kraków i skarżącą w sprawie udzielenia dotacji. Następnie w dniu [...] października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o rozliczenie dotacji celowej wraz z załącznikami. Z kolei zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa poinformował skarżącą, że wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie.

Fakt zawarcia umowy w realiach rozpoznawanej sprawy ma decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. Spór między stronami umowy powstał na etapie realizacji umowy o przyznanie dotacji, dlatego zaskarżone pismo z [...] grudnia 2020 r. nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy. Tego rodzaju czynność organu nie ma charakteru czynności administracyjnej. Podpisanie umowy w sprawie dotacji powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Oznacza to również definitywne zamknięcie pierwszego etapu postępowania, po zakończeniu którego przysługiwała droga postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd I instancji wskazał także, że skoro skarżąca podpisała umowę w sprawie dotacji, to po jej podpisaniu nie przysługują jej żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikających z realizacji umowy, które miałyby w jakikolwiek sposób wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. odmawiające wypłaty dotacji na podstawie umowy, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez ten sąd rozpoznawana.

W końcowej części uzasadnienia WSA, stwierdził także, że Prezydent pouczył skarżącą o prawie zaskarżenia "rozstrzygnięcia" do sądu administracyjnego, jednak pouczenie to było błędne i nie stworzyło prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. organu nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji stanowi pismo strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy o dotację celową i nie podlega kognicji sądu administracyjnego,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dale: u.f.p.) i przyjęcie, iż podpisanie umowy o dotację celową powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji, że po podpisaniu umowy nie przysługują żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikające z realizacji umowy,

3. art. 250 pkt 3 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pismo organu nie stanowi innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji pismo organu nie może być poddane kontroli sądowoadministracyjnej,

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 u.f.p. i przyjęcie, iż wszelkie spory związane z umowami cywilnymi, w tym o dotacje celowe, są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie administracyjne,

5. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że umowny charakter stosunku prawnego pomiędzy dotującym a dotowanym przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym,

6. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 oraz art. 251 i art. 252 u.f.p. i przyjęcie, iż niewładcze formy wykonywania władzy publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą mieć miejsca po podpisaniu umowy o dotację celową, podczas gdy określenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie zostało oparte na gruncie p.p.s.a. na charakterze prawnym stosunku prawnego,

7. art. 221 ust. 3 i art. 250 u.f.p. w związku z art. 251 i art. 252 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiot umowy o dotację celową przesądza jej cywilnoprawny charakter, a w konsekwencji odmowa wypłaty dotacji stanowi sprawę cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny,

8. art. 221 ust. 3 i art. 250 u.f.p. w związku z art. 251 i art. 252 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że odmowa wypłaty dotacji obejmuje należność cywilnoprawną, podczas gdy należności pieniężne wypłacane/refundowane dotacją celową stanowią należności publicznoprawne, do których zastosowanie znajdują przepisy u.f.p.,

9. art. 3531 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do umowy o dotację celową ma zastosowanie zasada swobody umów, podczas gdy ograniczenia tej zasady wynikają wprost z przepisów u.f.p., w szczególności art. 221 ust. 3, art. 250, art. 251 i art. 252 u.f.p.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi skarżącej na pismo organu, podczas gdy stanowi ono inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i pominięcia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Organ wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. kopii dwóch wyroków WSA w Krakowie na okoliczność odmiennego rozstrzygnięcia w analogicznym stanie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę skarżącej na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie rozliczenia dotacji celowej z budżetu gminy (precyzyjniej: informujące skarżącą o nieprzyjęciu faktury do rozliczenia dotacji celowej), uznając że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż uregulowanie zasad udzielania dotacji celowej w ramach rozwoju odnawialnych źródeł energii ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska), zaś uchwała taka jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym (por. m.in. postanowienie NSA z 3 lutego 2021 r., I GSK 1677/20 oraz przywołane przez Sąd I instancji wyroki WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r., IV SA/Wr 715/12).

Z mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r., nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji celowej na realizację zadań ochrony środowiska, obejmujących termomodernizację budynków jednorodzinnych, na dwa etapy.

Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji (§ 11 ust. 1 uchwały). W § 13 ustalono tryb postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie tym wskazano czynności, jakie powinny być podjęte w ramach rozpoznawania wniosku. W trakcie tego etapu przeprowadzane są następujące czynności:

1) przeprowadzenie weryfikacji formalnej wniosku o udzielenie dotacji;

2) wykonanie kontroli przedwykonawczej przez upoważnionych pracowników Urzędu Miasta Krakowa przed zawarciem umowy w sprawie realizacji zadania, w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji;

3) przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku o udzielenie dotacji z uwzględnieniem zapisów uchwały;

4) zamieszczenie informacji o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa;

5) zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy o udzielenie dotacji, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej, wzór umowy stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały;

6) zawiadomienie wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, wraz z podaniem przyczyny, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej;

7) zamieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa informacji o wniosku, który nie podlegał rozpoznaniu z powodu braku środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu.

W § 14 uchwały zawarto warunki formalne, jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie dotacji, a w § 15 określono przypadki negatywnego rozpatrzenia wniosku w przypadku nie spełnienia warunków Programu. Wedle § 20 uchwały rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podsumowując dotychczasowe wywody, należy przyznać rację Sądowi I instancji, że etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Sąd, w tym zakresie, zasadnie także odwołał się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych.

Z kolei, etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 uchwały. Według § 13 pkt 5 uchwały zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy. Z kolei nieprzystąpienie beneficjenta do zawarcia umowy, uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 16 ust. 1 uchwały). W § 27 uchwały określono tryb postępowania w sprawie rozliczenia dotacji.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, we wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki:

1) niewykonania prac określonych w § 1,

2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi, jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji,

3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy,

4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 7,

5) niespełnienia Warunków technicznych określonych w Rozdziale ... Programu.

6) jeżeli po zawarciu umowy lecz przed terminem wypłaty dotacji ujawnią się okoliczności uzasadniające zwrot dotacji.

Ponadto w § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust 2 niniejszej umowy", a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy miejscowo dla siedziby Miasta".

Także w zakresie drugiego etapu rację ma Sąd I instancji, że w świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, ten etap ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), druga zaś strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub może zrezygnować z zawarcia umowy. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym.

Konkludując należy zatem uznać, że te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z

[...] grudnia 2020 r. jest elementem działania w ramach drugiego z wyżej wskazanych etapów, tj. etapu cywilnoprawnego. Wynika to zarówno z treści zawartej umowy jak i bezpośrednio z treści pisma.

Zauważyć należy, że skarżąca realizując warunki zawartej w dniu [...] października 2020 r. umowy cywilnoprawnej, w dniu [...] października 2020 r. złożyła wniosek o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Prezydent Miasta Krakowa wystosował pismo w dniu [...] grudnia 2020 r. wskazując w nim, że dotyczy ono rozliczenia dotacji celowej z budżetu Gminy Miejskiej. Z jego pierwszego akapitu wynikało, że (cyt.): "W nawiązaniu do złożonego w dniu [...] października 2020 r. do Urzędu Miasta Krakowa wniosku o rozliczenie dotacji celowej [...], uprzejmie informuję". Wyjaśniono w nim, że zgodnie z § 1 ust 1 pkt 4 Uchwały Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu dotacja celowa może zostać przyznana na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska, związanych z wspomaganiem wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej realizowanych w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych posadowionych na nieruchomościach lub stanowiących nieruchomości położone na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza.

W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie montażu instalacji odnawialnego źródła energii wraz z wymaganymi załącznikami, w tym podpisane oświadczenie wnioskodawcy, w którym zapewniła skarżąca, że w nieruchomości przy ul. [...] w K. nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Po przeprowadzeniu kontroli przedwykonawczej w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku, stwierdzono, że zgodnie z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedmiotowa nieruchomość wskazana jest jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej.

Prezydent wyjaśnił, że przepisy ww. uchwały regulują procedurę udzielania i tryb rozliczania dotacji, w oparciu o które to przepisy nie można znaleźć podstawy prawnej dla wypłaty skarżącej dotacji na podstawie złożonego wniosku o jej rozliczenie.

Z treści zacytowanych fragmentów pisma Prezydenta wynika, że pismo to jest odpowiedzią jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego, na wniosek drugiej strony tego stosunku złożony celem potwierdzenia wykonania przedmiotu zawartej umowy cywilnoprawnej. Już chociażby z tego powodu nie można uznać aby pismo to mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że aby uznać akt lub czynność za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy po raz wtóry wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła pismo, w którym organ wyjaśnił, treść zapisów łączącej skarżącą z gminą umowy, ale nie tylko. Intencją Prezydenta było także, co wprost wynika z treści zakwestionowanej przez skarżącą treści pisma (str. 1 i 2), poinformowanie beneficjenta, że:

1. wniosek skarżącej o rozliczenie dotacji celowej zostaje rozpatrzony negatywnie.

2. w oparciu o przepisy uchwały nie można znaleźć podstawy prawnej dla wypłaty skarżącej dotacji na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o jej rozliczenie.

Zatem bez wątpienia pismo to jest informacją w zakresie realizacji postanowień umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącą i gminę. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata.

W tym miejscu niezbędna jest dygresja, iż postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny.

Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego. Odnotowania wymaga, że w umowie zawartej w rozpoznawanej sprawie ze skarżącą, wpisano klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 k.p.c., zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącą i gminę, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje ona prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej skarżącą z gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy.

Podsumowując tę część uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za niezasadny zarzut podniesiony w pkt 1 zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Ponadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Przede wszystkim Sąd I instancji, w treści uzasadnienia, przedstawił stan faktyczny sprawy, odwołał się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego - Prawa ochrony środowiska, uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r., nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz przepisów p.p.s.a. Wyjaśnił także podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując jednoznacznie na brak kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy przyjęcia takiego stanowiska były na tyle dokładne, że pozwoliły Prezydentowi na polemikę z nimi w skardze kasacyjnej, a sądowi kasacyjnemu na ocenę ich prawidłowości. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, niemniej jednak ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zastrzeżenia wnoszącego skargę kasacyjną na tle art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie nawiązywały do braku wyrażenia przez Sąd I instancji oceny co do charakteru prawnego dotacji celowej, co w realiach rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowane. Tego rodzaju argumentacja nie przystaje do treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wnoszący skargę kasacyjną mylnie określił zarzucane przez siebie przepisy wymienione w pkt od 1 do 9 petitum skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego. Ta wadliwość skargi kasacyjnej nie powoduje jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów, tym bardziej, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera szeroką argumentację przedstawioną na ich poparcie.

Przede wszystkim nie można, jak tego chce Prezydent, upatrywać kognicji sądu administracyjnego, w zakresie jego pisma z [...] grudnia 2020 r., w publicznoprawnym charakterze dotacji celowej - służącej dofinansowaniu realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 126 u.f.p.) - i specyfice umów cywilnoprawnych zawieranych w celach zlecania zadań innym podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych (art. 221 ust. 3 w zw. z art. 250 u.f.p.). Do tego w istocie zmierza analiza przypisów ustawy o finansach publicznych przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz sposób sformułowania zarzutów. Jak już wskazano wyżej, aby zakwalifikować dany akt lub czynność jako podlegający kognicji sądów administracyjnych musi zostać spełniony szereg warunków, które Prezydent wydaje się całkowicie pomijać w swoim wywodzie. Prezydent pomija także kwestie zapisów zawartej przez skarżącą z gminą umowy cywilnoprawnej, jej skutków oraz czynności dokonywanych w celu jej realizacji. Skupia się wyłącznie na wskazaniu przepisów prawa, tj. przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kodeksu karno-skarbowego, w celu wywiedzenia, że dotacje celowe mają charakter publicznoprawny i podlegają szczególnemu reżimowi ich przyznawania, wypłacania i przeznaczania. Pomijając to, czy argumentacja ta jest słuszna, czy też nie, to nie może ona zostać uwzględniona w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji z uwagi na oderwanie od przedmiotu sprawy. Przypomnienia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest pismo informacyjne/wyjaśniające, wystosowane wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej - co już wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia. Zatem wszelkie próby odwrócenia uwagi od meritum sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także wywody Prezydenta dotyczące etapów następczych po rozliczeniu dotacji, tj. wypłaty dotacji (refundacji) – art. 251 ust. 4 u.f.p., odmowy wypłaty dotacji, czy też jej zwrotu w przypadku wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem – art. 252 ust. 1 u.f.p. Wywody te także pozostają niejako obok sprawy, bowiem zaskarżone pismo, w zakwestionowanej przez skarżącego części, nie dotyczy żadnej z tych sytuacji.

Z przedstawionych wyżej powodów, a także z uwagi na wcześniejsze wywody poczynione przez NSA w zakresie odpowiedzi na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niezasadne okazały się zarzuty podniesione w ramach I podstawy kasacyjnej w pkt od 1 do 8 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu z pkt 9 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do umowy o dotację celową ma zastosowanie zasada swobody umów, podczas gdy ograniczenia tej zasady wynikają z szeregu przepisów ustawy o finansach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że został on sformułowany poza zakresem wypowiedzi Sądu I instancji. Dlatego też usuwa się spod kontroli instancyjnej. Wyjaśnić należy, że WSA omawiając etap cywilnoprawny związany z zawarciem umowy o udzielenie dotacji, stwierdził, że: "Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Zatem umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku." Z tej wypowiedzi Sądu nie sposób wywieść, iż w stosunku do umowy o udzielenie dotacji, zasada swobody umów obowiązuje w każdym z jej aspektów. Wręcz przeciwnie, zdaniem WSA, zasada swobody umów w tym konkretnym przypadku wyraża się wyłącznie w adhezyjnym charakterze tej umowy, czyli fakultatywności przystąpienia do niej.

Już tylko na marginesie dodać należy, że wnoszący skargę kasacyjną ma rację wskazując na ustawowe ograniczenia co do treści umowy o dotację celową. Dodać należy, że w przypadku umowy o dotację celową swoboda kontraktowania ulega znacznym ograniczeniom, gdyż z uwagi na jej cel treść tej umowy nie może być sprzeczna z ustawą. Nie jest więc możliwe takie ukształtowanie treści umowy, które prowadziłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, czyli takich, które nie mogą być zmienione lub wyłączone przez strony. Nie zmienia to jednak faktu, że przystąpienie do tej umowy nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skardze kasacyjnej organ zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z kopii dwóch orzeczeń WSA w Krakowie na okoliczność odmiennego rozstrzygnięcia w analogicznym stanie sprawy. Niezależnie od tego, czy załączone kopie wyroków spełniają wymogi z art. 106 § 3 p.p.s.a., wyjaśnienia wymaga, że celem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji, w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. To oznacza, że Sąd ten zasadniczo nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego, a jeśli tak, to tylko wyjątkowo i tylko w warunkach, o jakich mowa w powyższym przepisie, które w stanie sprawy nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny posiada z urzędu wiedzę w zakresie rozstrzygnięć WSA w Krakowie o treści odmiennej od orzeczenia Sądu I instancji wydanego w rozpoznawanej sprawie, jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela argumentacji wyrażonej w tych orzeczeniach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.