Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 781/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 588/21 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 lutego 2021 r. nr SKO-NP-4115-36/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z 23 grudnia 2021 r., nr GOPS.5211.50.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz Z. R. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 588/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.R. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 lutego 2021 r., nr SKO-NP-4115-36/21 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 13 lipca 2020 r., nr GOPS.5211.38.2020 Wójt Gminy Słopnice (dalej również: "organ I instancji", "Wójt") odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji przyjął, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 78 lat, nie zaś przed 18 rokiem życia, ani w trakcie nauki przed 25 rokiem życia, stąd ww. świadczenie wnioskodawcy nie przysługuje.

Na skutek odwołania skarżącego, akt Wójta został uchylony przez SKO, decyzją z 18 sierpnia 2002 r., nr SKO-NP-4115-202/20. Organ odwoławczy zlecił Wójtowi ponowne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, celem weryfikacji okoliczności dotyczących spełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr"). Decyzją z 23 grudnia 2020 r., nr GOPS.5211.50.2020, Wójt ponownie odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b uśr. Podało, że Burmistrz nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekające o niezgodności ww. normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśniło, że po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego data powstania niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do drugiej podstawy odmowy przyznania świadczenia (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr) organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Wójta. W oparciu o uzupełniony materiał akt sprawy, przyjął, że istotne znaczenie ma tu okoliczność, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia lub zmusza go do rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. SKO, wskazało, że wnioskodawca nie spełnia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na zakres i charakter sprawowanej względem matki opieki, który nie wyklucza aktywności zawodowej. Podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. SKO zaznaczyło też konieczność związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albo pracy w gospodarstwie rolnym. Odnosząc powyższe do sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt, otrzymywania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie powoduje automatycznie konieczności przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Są to bowiem dwa różne świadczenia. Zdaniem Kolegium z ustaleń wywiadu środowiskowego nie można wnioskować, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącego i jaki faktycznie wykonuje skarżący, jest tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie mu aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie, w tym także uniemożliwiałoby mu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium wskazało, że z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: pranie, gotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie, pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący zawodowo. Kolegium podało, że czynności te wykonywane są jedynie w określonych porach dniach, a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. W oparciu o wywiad środowiskowy przyjęło, że matka skarżącego jest osobą poruszającą się samodzielnie (przy pomocy laski), w czasie wywiadu była osobą komunikatywną, udzielającą logicznych odpowiedzi. Ponadto podopieczna wymaga częściowej pomocy w zachowaniu higieny osobistej, potrafi sama się umyć i załatwić swoje potrzeby fizjologiczne. Z poczynionych ustaleń wynika też, że skarżący podaje matce leki rano i wieczorem, pierze, sprząta i gotuje posiłki oraz dotrzymuje jej towarzystwa. Zdaniem SKO ww. czynności nie absorbują go na tyle, aby zachodziła konieczność rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.

Kolegium zauważyło również, że do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem podopiecznej, oprócz skarżącego należą również jego dwaj bracia i dwie siostry. Organ odwoławczy wskazał, że w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zdaniem Kolegium, spełnianie obowiązku alimentacyjnego, nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.

Nadto organ II instancji podniósł kwestię pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdzając jednocześnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę, ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wskazało, że skarżący 1 lipca 2020 r. złożył pisemne oświadczenie, że z chwilą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium oświadczenie to nie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że nawet gdyby skarżący spełniał przesłanki do przyznania mu świadczenia i tak należałoby rozpatrzyć przedmiotowy wniosek negatywnie, wobec istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.R.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Na wstępie WSA podzielił pogląd organu II instancji, że data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych, wobec czego art. 17 ust. 1b uśr nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13).

Analizując sprawę Sąd Wojewódzki stwierdził, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił art. 17 ust. 1 uśr. Dalej ocenił, że skarżący nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, WSA uznał, że nie budzi wątpliwości prawidłowe ustalenie przez organ, by matka skarżącego wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Wskazał, że matka skarżącego posiada orzeczenie o zaliczeniu jej do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z 26 czerwca 2015 r., nr ZO-8321.2.534.2015, na stałe. W orzeczeniu tym zaznaczono, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 29 maja 2015 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie oznaczono. Podopieczna zamieszkuje ze skarżącym. Z oświadczenia skarżącego wynika, że w maju 2015 r. zaprzestał on pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd Wojewódzki przyjął również, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką polega na praniu, gotowaniu posiłków, podawaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich, sprzątaniu, robieniu zakupów, pomocy w czynnościach związanych z higieną osobistą. W ocenie tego Sądu, wskazane przez skarżącego czynności, to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego. WSA podkreślił, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby matka skarżącego była osobą leżącą, nie mogącą się poruszać samodzielnie, czy też wymagającą szczególnej pielęgnacji. Zdaniem Sądu I instancji zakres opieki, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, umawianiu wizyt lekarskich, nie wymusza na stronie rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, gdyż podopieczna jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności syna. W ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącym opieką nad matką a rezygnacją przez niego z pracy w gospodarstwie rolnym, nie istnieje związek przyczynowy.

WSA wskazał też na stanowisko wyrażane przez orzecznictwo sądów wojewódzkich, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącego jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc skarżącego w opiece nad nią. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Stanowisko to wywodzone jest z art. 129 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz.1359 ze zm., dalej: "krio), stosownie do którego krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 17 ust 1 uśr w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe, niespójne odczytanie wskazanych przepisów i uznanie, że skarżący nie spełnia kryteriów wymaganych do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, że ustalenia Wójta, zgodnie z którymi na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego matka skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji ze względu na stan psychiczny, wymaga pomocy i opieki w ciągu dnia i w nocy nie zasługują na uwzględnienie i nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy; b. niezastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 uśr w zw. z art 30 Konstytucji RP w zw. z art. 18, art. 65 ust 1 zd. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 4 ust. 4 z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji..."), poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię wskazanych przepisów oraz przez ich wadliwe, niespójne odczytanie i uznanie, że skarżący nie spełnia kryteriów wymaganych do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że przepisy art. 17 ust 1 uśr, jako warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza brakiem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, statuują konieczność całodobowej obecności osoby, nad którą sprawowana jest opieka w domu pod opieką beneficjenta świadczenia, i tym samym przyjęcie, że jeśli matka skarżącego nie jest osobą leżącą, to opieka sprawowana przez skarżącego nie ma przymiotu ani ciągłości, ani długotrwałości i przez to bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów, jeśli byłaby zastosowana przez WSA w Krakowie, skarga powinna była zostać uwzględniona, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do interpretacji przedmiotowych przepisów sąd powinien był wspomóc ich rozumienie treścią przepisów (zasad) Konstytucji RP; c. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez dokonanie rozszerzającej wykładni wskazanych przepisów; 2. przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. niezastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art 107 ust 1a pkt 1 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "ups"), poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów, a co za tym idzie niezaktualizowanie wywiadu środowiskowego, a przez to nieustalenie dokładnie stanu faktycznego tj. stanu zdrowia matki skarżącego oraz zakresu sprawowanej nad nią opieki; b. niezastosowanie art 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art 79 a § 1 kpa w zw. z art. 17 ust 1 uśr, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie przez organy wskazanych przepisów, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia dokładnego stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie zauważenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w pełni prawidłowo. Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, nie mógł więc normy tej naruszyć. Wyrok Sądu I instancji wydano na podstawie art. 151 ppsa (przepis o charakterze wynikowym). Pomimo wskazanej wyżej wadliwości Sąd kasacyjny rozpoznał skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji i Sąd I instancji zakwestionowały w szczególności kwestię rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (art. 17 ust. 1 uśr). Również zakres sprawowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych został oceniony, jako nieuprawniający do ubiegania się do ustalenia ww. prawa. Okoliczności powyższe stały się podstawą odmowy przyznania przez Kolegium wnioskowanego świadczenia, stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało oparcie również w zaktualizowaniu się w jego ocenie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1b uśr, w postaci posiadania przez skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie nie jest natomiast sporne, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Zauważenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych – co zauważył trafnie Sąd Wojewódzki. Powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę art. 17 ust. 1 uśr należy zatem stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Sąd kasacyjny nie neguje stanowiska, że prawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 uśr, pozostawał w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w ww. normie oznacza więc, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonywać organ administracji, ważąc okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Istotnym jest, że w przywołanej normie brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki wymaga. Pomoc tego typu powinna być stała, długotrwała w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalna, a jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że jego matka – mimo, że jest w stanie samodzielnie się poruszać – nie powinna zostać uznana za osobę, która nie wymaga stałej opieki syna. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 26 czerwca 2015 r. wynika, że podopieczna cierpi na upośledzenie narządu ruchu (symbol niepełnosprawności 05–R, § 32 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności – Dz. U. z 2021 r., poz. 857, dalej: "rozporządzenie"). Na datę wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, matka skarżącego została uznana za osobę, której stan zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji od 29 maja 2015 r. (data powstania niepełnosprawności). Z treści ww. orzeczenia jednoznacznie wynika, że podopieczna ma znaczny stopień naruszenia sprawności organizmu, z powodu schorzeń objętych ww. symbolem przyczyny niepełnosprawności. Stan ten uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, prowadzenie gospodarstwa domowego i aktywności społecznej. Naruszenie organizmu matki skarżącego oceniono jako trwałe, bez rokowań poprawy, wobec czego wydano je na stałe. Podopieczna miała wtedy 78 lat. Zdaniem Sądu kasacyjnego, osoba taka powinna zostać otoczona stałą, długotrwałą opieką, wymagającą pełnego zaangażowania czasu opiekuna, bez którego nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego (z 29 października 2020 r.) wynika, że skarżący kasacyjnie od maja 2015 r. nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie pracuje też zawodowo. Oświadczył on, że zrezygnował z pracy, aby opiekować się mamą (oświadczenie z 29 października 2020 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej – k. 5 akt administracyjnych). Z dokumentu wywiadu wynika również, że podopieczna porusza się o lasce, jednak wymaga stałej pomocy z uwagi na stan fizyczny i psychiczny – "nie pamięta niektórych zdarzeń", myli leki, które ma przyjmować, ma stany lękowe.

Sąd I instancji pomimo powyższego przyjął, że sytuacja skarżącego pozwala na podjęcie zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko takie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym akt sprawy. Trudno bowiem przyjąć, że osoba w wieku 78 lat, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem w treści tego dokumentu, że nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego, wobec upośledzenia narządu ruchu i problemów z pamięcią (nawet w kwestii samodzielnego przyjmowania leków), nie wymaga stałej opieki i wsparcia ze strony syna. W tej sytuacji przyznać rację należy skarżącemu kasacyjnie, że zakres sprawowanej opieki nad matką pozwala na uznanie, że ma ona charakter stały i długotrwały. Podkreślenia wymaga, że stan osoby podlegającej opiece nie rokuje poprawy, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym została stwierdzona bezterminowo. Organy oraz Sąd I instancji w swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącego pomocy skupiły się na tzw. czynnościach dnia codziennego, pomijając kwestie związane ze specyfiką choroby jego matki i jej ograniczeniami w funkcjonowaniu wynikającymi choćby z wieku.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, skarżący pozostaje do dyspozycji matki przez cały dzień, dbając o jej dobrostan, wykonując czynności związane z prowadzeniem domu, opiekując się nią i zapewniając tym samym konieczne wsparcie i poczucie bezpieczeństwa w chorobie, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt sprawy związany również z brakiem rokowań na poprawę stanu zdrowia podopiecznej, w powiązaniu z charakterem wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie czynności wskazuje, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr. Sytuacja skarżącego jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością podopiecznej. Determinowała ona jego rezygnację z pracy w gospodarstwie rolnym z 1 maja 2015 r., a więc tuż przed potwierdzeniem konieczności sprawowania opieki nad matką orzeczeniem lekarzy orzeczników (26 czerwca 2015 r.). Nieuprawnione więc było przyjęcie, że w analizowanej sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego kasacyjnie z podjęcia zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji w kwestii oceny wywodzonego z obowiązku alimentacyjnego, obciążającego w równym stopniu skarżącego kasacyjnie i jego rodzeństwo, które nie sprawuje opieki nad matką – braku spełnienia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, mogących osobiście, czy – jak wskazuje w sprawie Sąd Wojewódzki i organ odwoławczy – za pośrednictwem odpowiednich nakładów finansowych, zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że skarżący może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego rezygnować.

Podkreślić tu należy, że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że art. 17 ust. 1 uśr nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami krio, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece. Decyzję która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W podniesionej przez SKO oraz wskazanej w skardze kasacyjnej, kwestii powstania ewentualnego zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z pobieranym przez stronę specjalnym zasiłkiem pielęgnacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie Z.R. z 1 lipca 2020 r. (k. 14 akt), z którego jednoznacznie wynika, że: "(...)wobec zbiegu prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego wybieram jedno, dla mnie korzystniejsze, tj,. świadczenie pielęgnacyjne...".

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 uśr, "w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną...". Norma ta otwiera uprawnionemu możliwość dokonania wyboru przysługującego mu świadczenia, czego skarżący kasacyjnie dokonał w treści ww. pisma.

Ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego), stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela powyższe stanowisko dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 uśr.

Zdaniem Sądu kasacyjnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 uśr, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Rozbieżność między ww. normami wykładać należy w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z konkurencyjnych świadczeń jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, nie oznacza konieczności rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Problem ten był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w konsekwencji przyjęto, że sam fakt przyznania wcześniej (bądź pobrania) na dany okres świadczenia z art. 27 ust. 5 uśr, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr w zw. z art. 27 uśr oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącego kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnej matce.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.