Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3352/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 677/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 677/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ograniczenia korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismami z dnia: [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r., M. Sp. z o.o. w B. wystąpiła o ograniczenie - w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. K., stanowiącej własność M. K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez ustanowienie strefy ochronnej w pasie o szerokości ok. 7,6 m i długości ok. 12 m. Z oświadczenia wnioskodawcy wynikało, że nie planuje budowy na przedmiotowej nieruchomości jakichkolwiek urządzeń. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] odmówił ograniczenia - na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 514, ze zm.) - korzystania z przedmiotowej nieruchomości, przez zezwolenie na ustanowienie strefy ochronnej o szerokości ok. 7,6 m i długości ok. 12 m, o zasięgu zakreślonym kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej - w celu realizacji inwestycji określonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Odprowadzanie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym zabudowę [...] ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na działkach (...)". Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rodzaj wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń, zaś inwestycje, które przewiduje omawiany przepis mają co do zasady realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami łącznie jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wskazanie we wniosku inwestora na ustanowienie jedynie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w powołanym przepisie.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że inwestycje przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają, co do zasady, realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 powołanej ustawy jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W powołanym przepisie za cel publiczny uznaje się łącznie "budowę i utrzymywanie" ww. obiektów (użycie spójnika "i"), dlatego nie można uznać za cel publiczny jedynie utrzymywania takich obiektów. Tymczasem wskazywane przez inwestora ustanowienie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, służącej jedynie utrzymywaniu tych obiektów w stanie umożliwiającym ich prawidłowe użytkowanie, nie stanowi - w ocenie organu odwoławczego - realizacji celu publicznego, o którym mowa w omawianym art. 6 pkt 2, rozumianym łącznie jako "budowa i utrzymywanie" określonych obiektów. W toku całego postępowania inwestor nie wykazał, aby miał zamiar wykonać na przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek obiekty lub urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, czy też inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przewidziany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) wymóg załączenia przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (w tym nieruchomości znajdujących się w strefie ochronnej), lecz nieruchomości, na której będą prowadzone prace budowlane, a zatem w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie jest obowiązany do wykazania się posiadaniem ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (jako czasowego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w stosunku do nieruchomości, na której nie będą prowadzone prace, a która dopiero po wybudowaniu przewodów znajdzie się jedynie w ich strefie ochronnej. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy inwestor zamierza wykorzystać teren przedmiotowej nieruchomości wyłącznie jako "pas technologiczny", przeznaczony na składowanie materiałów (rury przewodowe), drogę technologiczną z żelbetowych płyt drogowych, pas montażowy, pas pracy maszyn budowlanych, pas składowania gruntu z wykopu z podziałem na grunt zasypowy i organiczny, pas dla poruszania się sprzętu budowlanego (lokalnie dla tymczasowej gruntowej drogi dojazdowej), to zasadnym jest zwrócenie uwagi na art. 47 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Oddalając skargę wnioskodawcy na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z uwagi na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z prawa własności na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość i precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. Wydanie decyzji na podstawie powołanego art. 124 w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo wskazały i podkreśliły, że inwestycje, które przewiduje art. 124 ust. 1, co do zasady, mają realizować cel publiczny określony jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tak określony cel jest także całkowicie zbieżny z celem publicznym określonym w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie spójnika "i" przemawia za przyjęciem stanowiska, że aby mówić o realizacji celu publicznego, o jakim mowa w tym przepisie, konieczne jest wykazanie, że cel ten ma polegać na budowie i utrzymaniu publicznych urządzeń. Samo zatem utrzymywanie tych urządzeń w świetle zaprezentowanego stanowiska, jak prawidłowo przyjęły organy, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami.

Okolicznością bezsporną w sprawie, podkreślaną w pismach skarżącej spółki przy okazji precyzowania żądania wniosku, jak i wynikającą z samej skargi, jest to, że inwestor nie zamierza na przedmiotowej nieruchomości wybudować urządzeń dla zamierzenia inwestycyjnego nazwanego w decyzji z dnia [...] września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako: "Odprowadzenia wód opadowych z terenu lotniska [...] (...) budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi na działkach (...)". Wyłącznym natomiast celem jest wyznaczenie strefy ochronnej (tj. pasa terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury) dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów. Konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności ich budowy na przedmiotowym terenie) nie stanowi jednak celu publicznego, o jakim jest mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, organy administracyjne nie czyniły własnych ustaleń w przedmiocie realizacji celu publicznego w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem. Oczywistym jest bowiem, że w świetle utrwalonego poglądu judykatury organ w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie mógł badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji. Ocena decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 124 nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Organy odniosły się jedynie do ustawowych przesłanek celu publicznego warunkujących możliwość zastosowania powołanego art. 124 ust. 1 i ustalenia, czy w stanie faktycznym zostały one spełnione. Natomiast sam fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji nie stanowi wystarczającej przesłanki dla uznania zasadności stanowiska skarżącej. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zawiera bowiem wskazania granic strefy ochronnej, która nie jest niezbędna dla wykonania inwestycji celu publicznego określonego w tej decyzji, a która - jak wskazuje sama skarżąca - ma służyć prawidłowemu utrzymaniu urządzeń publicznych po ich zrealizowaniu. Brak jest ponadto przepisu szczególnego, jak ma to miejsce w przypadku np. gazociągów, przewidującego obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej w normatywnie wskazanych rozmiarach dla przewodów wodociągowych, co także dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska organów administracyjnych w tej sprawie.

Powoływany argument o konieczności załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę (urządzeń wodociągowych) przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako uzasadniający konieczność wystąpienia w trybie omawianego art. 124 ust. 1 jest o tyle chybiony, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy obszarem oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a faktycznym ograniczeniem wykonywania prawa własności na tych nieruchomościach, w rozmiarze wskazanym w takiej decyzji. Obszar oddziaływania inwestycji dotyczy nieruchomości położonych w pobliżu (sąsiedztwie) planowanej inwestycji i wyznaczany jest poprzez ustalenie okoliczności mogących mieć wpływ na sposób ich zagospodarowania w przyszłości, w związku z realizacją określonego przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości inwestycyjnej. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest więc wymagane jedynie w stosunku do nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane, a taką nieruchomością w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest działka nr [...], skoro nie będą na niej posadowione urządzenia wodociągowe. Za prawidłową należy więc uznać konkluzję organu pierwszej instancji, że w sprawie pozwolenia na budowę inwestor nie jest obowiązany do wykazania się posiadaniem ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jako tytułu pranego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości, która dopiero po wybudowaniu znajdzie się w "strefie ochronnej" dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji wybudowanych urządzeń.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 677/15, M. Sp. z o.o. w B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w powiązaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego:

- niewłaściwe zastosowanie i dokonywanie przez organy w ramach badania przesłanki zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego własnych ustaleń dotyczących charakteru inwestycji planowanej przez skarżącego w zakresie przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę [...] ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi)", obejmująca przedmiotową nieruchomość,

- błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy na tej konkretnej nieruchomości planowane jest posadowienie urządzeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania i stan faktyczny, przytoczono treść m.in. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzono, że jakkolwiek Sąd nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wyraził pogląd, że sam fakt znajdowania się przedmiotowej nieruchomości w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji, nie stanowi wystarczającej przesłanki dla uznania zasadności stanowiska skarżącej. W samej decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za taką interpretacją powołanego art. 124 przemawia wykładnia językowa i systemowa, oparta na zasadach ochrony własności, określonych w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, która obejmuje kilkadziesiąt sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Inwestycja obejmuje swoim zakresem budowę dwóch rurociągów przewodowych, odprowadzających wody opadowe z terenów przeznaczonych pod rozbudowę lotniska w [...] do rzeki R. W ramach przedmiotowego zamierzenia planuje się również budowę obiektów technicznych. Celem zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów wyznaczona została również strefa ochronna, tj. pas terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury i zadrzewienia. Nie może być zatem kwestionowane, że przedmiotowa działka należy do zbioru nieruchomości, objętych ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sam ten fakt jest kluczowy dla sprawy i przemawia za poglądem, że na nieruchomości planowane jest zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Jaka część tej inwestycji będzie na danej nieruchomości zrealizowana, w szczególności, czy będzie tam prowadzona budowa poszczególnych urządzeń, czy usytuowany inny element inwestycji, czy strefa ochronna, nie może być na tym etapie badane. Wynika to z faktu, że wolą ustawodawcy było orzekanie o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w oparciu o zapisy planu miejscowego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca nie wprowadził konieczności przedkładania innych dokumentów dotyczących przebiegu inwestycji, w szczególności projektu budowlanego, czy innych danych projektowych. Żądanie tego rodzaju informacji - jak to miało miejsce w tej sprawie - nie ma oparcia w prawie i jako element pozaprawny nie może rzutować na rozpoznanie wniosku inwestora, zwłaszcza, że do czasu poddania projektu budowlanego badaniu i zatwierdzeniu przez właściwy organ, nie ma mocy wiążącej w obrocie prawym. Musi zatem organ swoją ocenę spełniania w sprawie warunku konieczności zajęcia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego ograniczyć - zgodnie art. 124 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do zbadania objęcia jej zapisami planu miejscowego, a w przypadku braku planu, decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te zaś, co do zasady, nie zawierają jeszcze informacji, które pozwolą ustalić, na jakim fragmencie terenu objętego granicami planu czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowane będą poszczególne urządzenia w ramach inwestycji, czy jej strefa ochronna. Niedopuszczalne jest twierdzenie, że planowana przez inwestora inwestycja na danej nieruchomości jest zgodna z zapisami planu miejscowego, a w przypadku braku planu, zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a mimo to nie spełniająca ustawowych przesłanek celu publicznego, warunkujących możliwość zastosowania powołanego art. 124 ust. 1. Przepis ten nie wprowadza innej definicji celu publicznego, ani nie ogranicza jego przyjęcia innymi warunkami aniżeli wynikającymi z zapisu planu miejscowego, a w przypadku braku planu - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie wykazano wprost, że wnioskowany sposób ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie ma możliwości odmowy realizacji wniosku inwestora. Przyjmowanie innych okoliczności dotyczących charakteru inwestycji, niż określonych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, musi spotkać się z zarzutem, że organ czynił w tym zakresie własne ustalenia co do charakteru tej inwestycji i to w zakresie tej jednej nieruchomości. O tym, czy pas nieruchomości położony bezpośrednio przy urządzeniach, stanowi część inwestycji, czy tylko obszar jej oddziaływania, rozstrzyga pozwolenie na budowę, nie zaś decyzja w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Z tego względu nie mają racji organy orzekające w tej sprawie ani Sąd, kwestionując argumentację skarżącej o potrzebie uzyskania decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości w celu wykazania przed właściwym organem prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. To, czy inwestorowi jest konieczny tytuł prawny do tej nieruchomość w celu realizacji inwestycji przesądzi inny organ w ramach postępowania o zatwierdzenie projekt budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Nie może przesądzać tego organ w tej sprawie, jeżeli ww. nieruchomość objęta jest ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 nie tworzy samodzielnego uprawnienia dla inwestora oderwanego od zakresu realizowanej inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nieobjęcie danej nieruchomości następczą decyzją pozwolenia na budowę tej inwestycji skutkować będzie bezprzedmiotowością decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w stosownym trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia realizacji celu publicznego w granicach ewidencyjnych wszystkich nieruchomości położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi wkreślonymi w mapy stanowiące załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została już ostatecznie rozstrzygnięta. Nie sposób zasadnie twierdzić, że realizacja tego celu podlegałaby ocenie dla każdej nieruchomości indywidualnie - byłoby to sprzeczne z charakterem inwestycji, jako inwestycji liniowej, gdzie dopiero kompleksowa ocena zastosowanych rozwiązań projektowanych, a więc rurociągów wód opadowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zastosowaną strefą ochronną, pozwala na właściwą ich ocenę. To inwestycja - rozumiana jako funkcjonalna całość - ma spełniać cel publiczny, a więc służyć budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a nie poszczególne nieruchomości pozostające w zasięgu jej oddziaływania. Weryfikowanie przesłanki zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ prowadzący postępowanie w związku z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może w istocie zmierzać do przyjęcia własnych ustaleń, sprzecznych z treścią ostatecznej decyzji. Organ - nawet jeśli wniosek dotyczy jednej z kilkudziesięciu nieruchomości położonych w granicach wyznaczonych przez linie rozgraniczające - nie może czynić ustaleń niejako wyizolowanych w odniesieniu do tej nieruchomości, bowiem stoi to w sprzeczności z charakterem inwestycji liniowej, który winien być każdorazowo uwzględniany w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Powołując się w skardze kasacyjnej na art. 174 pkt 1 ppsa, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem procedury sądowoadministracyjnej określającym sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 151 ppsa. Sąd nie stosował więc powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, dlatego nie mógł naruszyć tego przepisu. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa.

Z treści skargi kasacyjnej wynika także kwestionowanie zastosowanej przez Sąd wykładni art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez zezwolenie na ustanowienie strefy ochronnej (pasa terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury i zadrzewienia) o szerokości ok. 7,6 m i długości 12 m. Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera zatem odniesienia do zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości stosownych ciągów, przewodów i urządzeń wymienionych w powołanym art. 124 ust. 1. Oznacza to, że organy obu instancji poprzestały na rozstrzygnięciu jedynie kwestii dopuszczalności ustanowienia stosownej strefy ochronnej.

Sąd pierwszej instancji, przy tak określonym zakresie przedmiotowym rozstrzygnięcia organów obu instancji, prawidłowo ocenił brak podstaw do ustanowienia takiej strefy na podstawie powołanego art. 124 ust. 1. Treść tego przepisu nie zawiera bowiem jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania na jego podstawie o ustanowieniu, wnioskowanej przez inwestora, strefy ochronnej, która w swej istocie - jak wynika z wniosku inwestora - ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy. Tymczasem, zezwolenie określone w omawianym art. 124 ust. 1 służy umożliwieniu zrealizowania na nieruchomości inwestycji określonej w tym przepisie poprzez nadanie inwestorowi uprawnienia do czasowego jej zajęcia, tj. na czas realizacji inwestycji infrastrukturalnej, któremu odpowiada obowiązek dotychczasowego jej właściciela i użytkownika wieczystego udostępnienia tej nieruchomości i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia.

O skutkach oddziaływania na uprawnienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości zrealizowanych na niej ciągów, przewodów i urządzeń oraz o uprawnieniach inwestora po zakończeniu inwestycji ustawodawca postanowił natomiast w art. 124 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego tym bardziej brak jest podstaw do uznania, aby treść art. 124 ust. 1 zawierała normę dopuszczającą możliwość ustanowienia strefy ochronnej służącej w szczególności wykonywaniu tych czynności, o których ustawodawca postanowił w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie stwierdził, że teren ujęty w granicach strefy ochronnej miałby zostać wykorzystany również w czasie realizacji inwestycji m.in. na zapewnienie dojazdu i czasowego składowania ziemi pochodzącej z wykopów służących przeprowadzeniu ciągu drenażowego na sąsiedniej nieruchomości, to jednak treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normy umożliwiającej ustanowienie strefy ochronnej także dla dokonania takich czynności. W omawianym art. 124 ust. 1 odrębnie zostały przy tym określone cele dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, wobec art. 6 pkt 2 tej ustawy. W art. 124 ust. 1 ustawodawca wskazał bowiem na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, wymienionych w tym przepisie, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Natomiast w powołanym art. 6 pkt 2 ustawodawca wskazał, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jeżeli więc w art. 124 ust. 1 ustawodawca odrębnie sformułował cel dopuszczalności wydania decyzji wobec art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego uszczegółowienie, to znaczy, że do określenia normatywnych podstaw wydania takiej decyzji nie ma zastosowania szeroko ujęty cel publiczny w art. 6 pkt 2.

Skoro w niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniły brak podstaw w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustanowienia, wnioskowanej przez skarżącego kasacyjnie, strefy ochronnej, to zarzut kasacyjny błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu dopuszczalności jego zastosowania tylko wtedy, gdy na danej nieruchomości planowane jest posadowienie określonych w tym przepisie ciągów, przewodów i urządzeń, nie ma znaczenia. Zakres oceny Sądu pierwszej instancji został bowiem wyznaczony przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji, które ograniczyły się do odmowy ustanowienia strefy ochronnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.