Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1532/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. K. na postanowienie nr 727/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 września 2023 roku, znak: WOB.7722.175.2023.AKAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego L. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr 60/2023, z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: NB.7355.2.8.2023.APA:

1. nałożył na Inwestora - Ł. K. obowiązek wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie otwartej strzelnicy, realizowanej w południowo-zachodniej części Z. (w okolicy działki drogowej o nr ew. gr[...]), na terenach działek należących do Ł. K. oraz

2. bezzwłocznie nakazał Inwestorowi - Ł. K. usunięcie stanu zagrożenia poprzez zaprzestanie w obiekcie prowadzenia czynności o charakterze strzeleckim;

ponadto poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Ł. K. w zażaleniu zarzucił:

- naruszenie art. 6 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stosowanie przez PINB przepisów Pr.bud. w sposób sprzeczny z ich literalnym brzmieniem lub w oparciu o zastosowanie ich niewłaściwej wykładni;

- naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 107 §3 Kpa polegające na jednostronnym, dowolnym, a nie swobodnym doborze i ocenie materiału dowodowego i orzecznictwa istotnego dla sprawy, niewłaściwą interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i orzecznictwa oraz działania pod z góry ustalona tezę;

- naruszenie art. 7a § 1 Kpa i art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. póz. 221 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organ powziął szereg wątpliwości odnośnie poczynionych ustaleń, a które to wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Skarżącego;

- naruszenie art. 28 Kpa w związku z art. 17 pkt 1 Pr.bud poprzez uznanie, że Skarżący jest stroną postępowania w charakterze inwestora, podczas gdy Skarżący nie ma przymiotu inwestora, albowiem w sprawie nie miał miejsca proces budowlany, a tym samym Skarżącemu brak jest legitymacji biernej w charakterze inwestora;

- naruszenie przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i 12, art. 17 pkt 1, art. 48 ust. 1 pkt l i 2oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez ich zastosowanie podczas gdy wskazane przepisy dotyczą kwestii nie mających miejsca w sprawie;

- błędy w ustaleniach faktycznych, które skutkują błędną subsumpcją, a w konsekwencji działaniem organu contra legem i contra iure [działanie wbrew ustawie/prawu]

W uzasadnieniu wskazano, iż wykonana strzelnica otwarta nie podlega przepisom Pr.bud. a to z uwagi na okoliczność iż w rozumieniu definicji zawartych w art. 3 Pr.bud. wykonana przez niego strzelnica nie jest obiektem budowlanym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem nr 727/2023 Znak: WOB.7722.175.2023.AKAN z 25.09.2023r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 kpa art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane o nałożeniu na Ł. K., obowiązku wstrzymania budowy strzelnicy otwartej, budowanej w miejscowości Z., Gmina O., na terenie działek ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. [...].

Wskazano w uzasadnieniu, iż 26 lipca 2023 r., w toku postępowania zażaleniowego został przeprowadzony dowód z oględzin "strzelnicy otwartej zlokalizowanej w miejscowości Z. (w południowo-zachodniej części m. Z. , w okolicy działki drogowej nr ewid. gr[...] ". Podczas ww. czynności dokonano kontrolnych pomiarów potwierdzających ustalenia kontrolne PINB. Z uwagi na warunki meteorologiczne nie było możliwości wejścia na którąkolwiek pryzmę ziemną celem dokonania dokładnych ich pomiarów. Dokonano natomiast kontrolnych pomiarów w trzech miejscach za pomocą drogomierza. Właściciel nieruchomości oświadczył, iż trzy skrajne osie strzeleckie (oznaczone na szkicu I, II, III stanowiącym załącznik nr. I do protokołu z niniejszych oględzin) nie były jeszcze użytkowane. Pomiary dokonane zostały od oznaczeń początku osi strzeleckiej do kulochwytu. Stwierdzono, że wszystkie osie strzeleckie zaopatrzone są w kulochwyty z ułożonych rzędami opon, do wys. ok 2m. Na trzech pierwszych stanowiskach nie zaobserwowano wypełnienia opon. Na pozostałych osiach strzelniczych zauważono wypełnienie gruntem kulochwytów. Poza ogrodzeniem obejmującym osiem stanowisk stwierdzono, będące w realizacji kolejne stanowisko — równoległe do stanowiska nr VIII na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Wykonano dokumentacje fotograficzną z poziomu terenu oraz drona. W treści adnotacji urzędowej z dnia 26 lipca 2023 r. utrwalono, że "Z uwagi na okienko pogodowe, które wystąpiło po sporządzeniu protokołu oględzin, zaistniała możliwość wykonania zdjęć z użyciem drona -wcześniej z uwagi na silny deszcz nie było to możliwe. Materiał zdjęciowy z drona został więc dołączony do protokołu. " (k. 147-135 akt WOB). Odnosząc się zaś do kwestii samego obiektu budowlanego podkreślono, iż PINB prawidłowo odkodował, że w stanie faktycznym sprawy ma miejsce budowa otwartej strzelnicy, realizowanej w południowo-zachodniej części Z. w okolicy działki drogowej o nr ew. gr. [...], na terenach działek należących do Ł. K., która w świetle przepisów przywołanych w powyżej zaprezentowanej wykładni powyżej jest budowlę ziemną. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż do robót budowlanych objętych przedmiotem niniejszego postępowania przystąpiono wiosną 2023 r., bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez stosowny organ administracji architektoniczno-budowlanej. Materiał dowodowy zgromadzony w przez PINB, zdaniem tutejszego organu, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że Inwestorem przedmiotowych robót budowlanych polegających na budowie otwartej strzelnicy jest Ł. K.. Bezsprzecznym jest, iż realizowane roboty ziemne zmierzają do powstania inwestycji stanowiącej techniczno-użytkową całość, gdyż prace związane z niwelowaniem, przemieszczaniem oraz gromadzeniem mas ziemnych wykonywane są w określonym celu, tj. w celu utworzenia wałów ziemnych/nasypów, kulochwytów z poustawianych rzędem opon wypełnionych nawiezionym materiałem, wyodrębnionych miejsc strzelania. W ustawie Prawo budowlane, na co już wskazywano, nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. MWINB podziela stanowisko PINB, iż przedmiotowa strzelnica otwarta jest budowlą ziemną posiadającą charakter kubaturowy. Utworzone nasypy posiadają długość, szerokość i wysokość, które to wartości pozwalają na określenie ich kubatury. W odpowiedzi natomiast na wniosek skarżącego zawarty w zażaleniu "o podanie objętości strzelnicy obliczonej w m3" wskazuje się, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowe roboty nie zostały zakończone i pozostają w toku. Nie ma więc w ocenie MWINB możliwości podania deklaratoryjnej wartości, nadto pozostaje to zbędne na obecnym etapie postępowania. Dodatkowo w przypadku podjęcia chęci legalizacji spornego obiektu takie wartości mogą, a nawet powinny zostać przedstawione w sporządzonym projekcie budowlanym przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. To osoba sporządzająca projekt, pełniąca samodzielne funkcje techniczne ma bowiem obowiązek sporządzić go zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w sporządzonym projekcie podać wartości charakterystyczne obiektu. Zatem niezasadne jest obliczanie przez organy nadzoru budowlanego kubatury obiektu budowlanego na etapie wstrzymywania robót budowlanych, zastępując przy tym odpowiednich uczestników procesu budowlanego. Takie obliczenia powinny zostać dokonane przez projektanta opracowującego projekt budowlany dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Ustawodawca w definicji legalnej obiektu budowlanego jednoznacznie odwołuje się m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie jakie budowla ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się zaś na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Judykatura jednoznacznie wskazuje, że bez tego kryterium niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie istotnych zagadnień związanych z dopuszczalnością realizacji obiektu. Jak już podnoszono, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB stwierdzić można i należy, że przedmiotowa inwestycja ma pełnić funkcję strzelnicy otwartej. Treść regulaminów zatwierdzonych przez BMiGO dokumentuje, że na strzelnicy przewidziane są nie tylko strzelania sportowe ale też obronne i taktyczne. Strzelnice, w załączniku do Pr.bud. nie zostały wprost wskazane. PINB w treści zaskarżonego postanowienia określił, że przedmiotowa strzelnica stanowi obiekt kategorii V, do której Ustawodawca zaliczył "obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie". Tak dokonana kategoryzacja została przez Ustawodawcę dokonana przez wskazanie przeznaczenia (obiekty sportu i rekreacji) oraz przykładowego wyliczenia/wskazania obiektów do kategorii V przypisanych. Te przykładowe wyliczenia wyznaczają zakres znaczeniowy definiujący obiekty kategorii V. W ocenie MWINB przedmiotowa strzelnica otwarta nie ma na tyle istotnych cech wspólnych ze stadionami, amfiteatrami, skoczniami, wyciągami narciarskimi, kolejkami linowymi, odkrytymi basenami i zjeżdżalniami, by móc ją kwalifikować jako obiekt kategorii V. Po analizie treści załącznika do ustawy Prawo budowlane przyjąć więc należy, że przedmiotowa strzelnica otwarta jest obiektem kategorii VIII, do której Ustawodawca zalicza, "inne budowle", tj. budowle nie wskazanie w innych kategoriach. W ocenie MWINB organ I instancji ustalony stan faktyczny w sposób prawidłowy przyporządkował pod normę art. 48 Pr.bud., jednak w sposób zbyt ogólny wskazał miejsce lokalizacji budowanej strzelnicy, oraz błędnie wskazał kategorię obiektu, co po stronie MWINB spowodowało konieczność dokonania reformacji skarżonego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając naruszenie:

1) art. 15 ustawy z dnia kpa poprzez wydanie przez organ II instancji Postanowienia II instancji, którego przedmiot został rozszerzony horyzontalnie w stosunku do przedmiotu postępowania organu I instancji, który został określony przez organ I instancji w postanowieniu nr 58/2023 znak: NB.7355.2.8.2023.APA z dnia 05.06.2023 r., którym organ I instancji wszczął postępowanie i określił jego przedmiot;

2) rażące naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wskazanie w treści Postanowienia II instancji wysokości opłaty legalizacyjnej, którą winien uiścić inwestor celem dokonania legalizacji;

3) art. 3 pkt 3) ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że definicja obiektu budowlanego dotyczy w rozpatrywanym przypadku całej strzelnicy, a nie tylko jej części, co do której możliwym jest domniemanie, iż powstała w wyniku gromadzenia mas ziemi;

4) art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 2 a) Rozporządzenia 305/2011 UE ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, poprzez błędne przyjęcie, że strzelnice, które nie zostały wzniesione z wykorzystaniem wyrobów budowlanych nie podlegają prawu budowlanemu - co potwierdza siedem pisemnych stanowisk Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie oraz Ministra Rozwoju;

5) art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2516 z poźn. zm.) (dalej: "UBiA") w związku z art. 81 ust. 1 PB poprzez wydanie decyzji wykraczającej poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, a w szczególności poprzez

określenie, że cała strzelnica podlega kognicji organów nadzoru budowlanego, podczas gdy prawidłowe stwierdzenie sprowadzałoby się do ewentualnego prowadzenia postępowania administracyjnego tylko i wyłączenie w zakresie elementów, które mogłyby odpowiadać definicji obiektu budowlanego;

6) art. 107 § 3 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia, które jest skrótowe, w ogóle nie odnosi się do lokalizacji "wałów i nasypów", wskazuje, że kubatura strzelnicy jest kubatura "wałów i nasypów";

7) art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności:

- przyjęcie, że zamiarem inwestora było wykonanie jednej strzelnicy - i w konsekwencji wydanie zakazu prowadzenia jakichkolwiek robót na działkach, na których ani nie były realizowane żadne prace ziemne, ani nie była przeprowadzana kontrola organu I i II instancji, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie prowadziłaby do stwierdzenia, że przedmiotem postępowania mogą być ewentualne naniesienia ziemi powstałe tylko na działkach, na których została zlokalizowana jedna z trzech strzelnic,

- przyjęcie, że 3 niezależne od siebie strzelnice, dla których wydano 3 odrębne decyzje zatwierdzające regulaminy 3 odrębnych strzelnic, przez połączenie parkingiem, tworzą jedną strzelnicę, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż postępowanie nie może być prowadzone względem strzelnic, które jeszcze nie powstały,

- przyjęcie, że "kulochwyty" są elementami budowli ziemnej, podczas gdy sam kulochwyt - jakkolwiek jest elementem strzelnicy i służy do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia strzelania - nie ma nic wspólnego z nasypami ziemnymi. Nasypy ziemne na strzelnicy zlokalizowanej w Z. nie są kulochwytami - co organ ustalił w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych, a prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie musiałaby prowadzić do stwierdzenia, że nasypy ziemne nie są konieczne do prowadzenia strzelań na strzelnicy, tj. nie są - wbrew twierdzeniom organu II instancji- całością techniczną,

- poprzez przyjęcie przez organ II instancji, sprzecznych ze sobą twierdzeń, że strzelnica otwarta z jednej strony to obiekt "pod gołym niebem, która posiada ściśle wytyczone miejsca strzeleckie" (str. 6 Postanowienia II instancji), a z drugiej strony twierdząc, że "MWINB podziela stanowisko PINB, iż przedmiotowa strzelnica otwarta jest budowlą ziemną posiadającą charakter kubaturowy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że utworzone nasypy posiadają długość, szerokość i wysokość, która to pozwala na określenie ich kubatury", podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadziłaby do stwierdzenia, że tylko i wyłącznie ewentualne pryzmy gruntu mają parametry, które można (o ile w toku oceny dowodów zostanie stwierdzone, iż znajduje do nich zastosowanie definicja obiektu

budowlanego) po przeliczeniu określić jako "kubaturę". Powyższe prowadzi do niedających się usunąć wątpliwości co de facto jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy.

Wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło bowiem do szeregu naruszeń przepisów postępowania, których część przełożyła się także na naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zacząć należy od tego, że w sprawie istnieją istotne wątpliwości - których nie da się wyjaśnić na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego - czy pomiędzy przedmiotem postępowania jakiego dotyczyło postępowanie przed organem I instancji oraz przedmiotem postępowania, jakim objął swoim rozstrzygnięciem organ II instancji zachodzi tożsamość. Analiza akt sprawy prowadzi raczej do konkluzji, że tej tożsamości brak. Co się tyczy organu I instancji, to podkreślenia wymaga, że w przypadku jeśli organ ten uznał określony obiekt, za obiekt budowlany, to winien w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych konkretnie wskazać, gdzie ten obiekt jest zlokalizowany. Niedopuszczalnym jest określenie lokalizacji poprzez użycie w sentencji postanowienia zwrotu, że obiekt znajduje się: ..."w południowo-zachodniej części Z. (w okolicy działki drogowej nr ew. gr[...]), na terenach działek należących do Pana Ł. K.. Takie określenie lokalizacji jest rażąco nieprawidłowe i skutkuje tym, że w zasadzie nie wiadomo gdzie konkretnie znajduje się obiekt, odnośnie którego organ prowadził postępowanie. Powyższej nieprawidłowości nie konwaliduje przy tym to, że w uzasadnieniu postanowienia organ wymienił numery pięciu działek, na których ma być prowadzona przedmiotowa inwestycja, albowiem zaraz po ich wymienieniu organ wskazuje, że z uwagi na brak pomiaru geodezyjnego nie było możliwości precyzyjnego określenia i umiejscowienia w terenie wykonanych robot. Podkreślić w tym miejscu należy, że zanim organ wyda akt administracyjny w określonej sprawie, zobowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, którą rozstrzyga. Tego organ nie wykonał i to nawet w zakresie określenia lokalizacji obiektu, co do którego dokonał rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy o ile samo uchylenie jego postanowienia przez organ II instancji było uzasadnione, to orzekanie przez ten organ merytorycznie ze wskazaniem lokalizacji obiektu także na zupełnie innych działkach, niż to wskazał organ I instancji było nieprawidłowe. Skoro bowiem organ I instancji prowadził postępowanie odnośnie obiektu, który według jego ustaleń zlokalizowany jest na części pięciu wskazanych przez niego działek, to nawet jeśli organ ten stwierdza, że lokalizacja ta ma charakter poglądowy, to nie można uznać, że jeśli organ II instancji w swoim postanowieniu wskazuje jako miejsce lokalizacji tego obiektu aż 28 działek, to pomiędzy przedmiotem postępowania prowadzonym przed obydwoma organami zachodzi tożsamość. Szczególnie, że również na podstawie postępowania przeprowadzonego przed organem II instancji nie da się jednoznacznie ustalić, co dokładnie było jego przedmiotem. A inaczej ujmując, na podstawie akt sprawy nie da się wyrazić poglądu, że organ ten rozstrzygał dokładnie co do tego samego obiektu, odnośnie którego postępowanie prowadził organ I instancji, a jedynie uzupełnił dane odnośnie jego położenia. Postępowanie przed organem II instancji, dotknięte jest bowiem również nieprawidłowościami odnośnie ustalenia stanu faktycznego, których to braków warunki meteorologiczne nie usprawiedliwiają. Dlatego jeśli według organu: "Z uwagi na warunki meteorologiczne nie było możliwości wejścia na którąkolwiek pryzmę ziemną celem dokonania dokładnych ich pomiarów", to przed rozstrzygnięciem sprawy oględziny należy ponowić w warunkach, które umożliwią zgromadzić wymagany prawem materiał dowodowy. Należy przy tym dodać, że kwestia lokalizacji przedmiotowego obiektu nie jest jedynym brakiem kontrolowanego postępowania. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że obydwa organy jako przedmiot postępowania wskazały jedną strzelnicę. Natomiast jak zasadnie podnosi się w skardze z powołaniem m.in. na decyzje Burmistrza Miasta i Gminy O. , decyzje te dotyczą zatwierdzenia regulaminu nie jednej, lecz trzech strzelnic na różnych działkach, dla których wspólnymi są jedynie te działki, na których znajduje się zaplecze strzelnic jak m.in. parking, punkt sanitarny, czy toaleta. O ile z postanowienia organu II instancji wynika, że organ ten zwrócił uwagę na istnienie trzech różnych decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnic, to jednak nie wynika z niego w sposób przekonujący, dlaczego za organem I instancji uznał, że w przedmiotowym wypadku ma do czynienia z obiektem będącym jedną strzelnicą, a nie z trzema strzelnicami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nawet jeśli organ nadzoru budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt, czy obiekty znajdują się w jego kognicji, to jednak przy kwalifikacji takiego obiektu, czy obiektów, winien uwzględniać także obowiązujące dla nich przepisy i rozstrzygnięcia właściwych dla nich organów. Natomiast to przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic są podstawowymi aktami prawnymi regulującymi budowę, lokalizowanie i funkcjonowanie obiektów będących strzelnicami. Dlatego dokonując kwalifikacji przedmiotu niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić także postanowienia w/w aktów prawnych oraz decyzji wydanych na ich podstawie. Podsumowując tę część rozważań należy zatem stwierdzić, że z akt sprawy i uzasadnień obydwu postanowień nie wynika, aby pomiędzy przedmiotem postępowania, co do którego prowadziły postępowanie organy obu instancji zachodziła tożsamość, oraz że przedmiot postępowania został prawidłowo zdefiniowany, co już stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonych postanowień. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę również na to, że organ II instancji wyraził ocenę, że z uwagi na przedmiot postępowania, inny tzn. szerszy winien być krąg jego stron. W takiej jednak sytuacji, organ ten winien był również z tego powodu ograniczyć się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ część podmiotów, którym organ ten przyznał przymiot strony, a które nie były nimi przed organem I instancji, została pozbawiona udziału w sprawie na jednym z etapów postępowania instancyjnego, czym naruszony został art. 15 k.p.a. A kończąc ocenę zaskarżonego postanowienia na płaszczyźnie formalnej należy też wskazać, że w skardze trafnie podnosi się, iż postanowienie to istotnie narusza także art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się m.in. o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Tego obowiązku organ nie wykonał, ograniczając się do zacytowania art. 59f ust. 1-3 prawa budowlanego, co nie może zostać ocenione za wypełnienie w/w nakazu. Zacytowanie tego przepisu nie jest bowiem wystarczające do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Natomiast w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, wymagania te dotyczą także opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty, którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść. W praktyce jest ona bowiem z reguły po jego stronie czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego lub rezygnacji z jego inicjowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r., II SA/Rz 1127/22). Dlatego również z tego powodu zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc na płaszczyznę prawa materialnego, a konkretnie do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu należy wskazać, że akty prawne regulujące budowę, lokalizację i organizację strzelnic, nie zawierają odrębnych norm, które mogłyby stanowić podstawę do kwalifikowania strzelnic jako obiektów budowlanych, bądź też jako obiektów, czy miejsc, które nie stanowią obiektu budowlanego. Z tych przyczyn, w tym zakresie zastosowanie znajdą reguły wynikające z przepisów prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że strzelnice mogą istnieć jako zamknięte i otwarte, lub jak to wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice mogą być strzelnicami w budynkach lub też strzelnicami nie będącymi budynkiem lub nie znajdującymi się w budynku, w pierwszej kolejności należy wyrazić pogląd, że strzelnice w budynkach lub będące budynkiem należy kwalifikować jako obiekty budowlane, które w określonym zakresie podlegają kognicji także organów nadzoru budowlanego. Co się natomiast tyczy strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, czyli tzw. strzelnic otwartych, to kwalifikacja takich strzelnic nie jest jednoznaczna, co m.in. wynika z szeregu orzeczeń przywołanych przez organ i skarżącego, a w których wyrażono rozbieżne w tym względzie poglądy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, strzelnice otwarte mogą ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego. Przykładowo można bowiem stwierdzić, że zorganizowanie strzelnicy może nie wymagać żadnych prac, które można by kwalifikować jako roboty budowlane. Naturalne ukształtowanie terenu może być bowiem takie, że można na nim zlokalizować bezpieczną strzelnicę, bez wykonywania żadnych robót, w tym ziemnych. A trudno uznać, aby miejsce takie tylko dlatego, że dochodzi tam do strzelania i na płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą, stawało się niejako automatycznie obiektem budowlanym i z tego powodu podlegało kognicji organów nadzoru budowlanego. Dlatego dla właściwego zakwalifikowania strzelnicy otwartej jako obiektu budowlanego istotne są konkretne okoliczności faktyczne, które winny zostać ustalone w toku ponownego postępowania administracyjnego i które poniżej zostaną wskazane.

Tę część rozważań zacząć należy jednak od tego, że punkt 3 ppkt 2 Rozdziału 1 Wzorcowego Regulaminu Bezpiecznego Funkcjonowania Strzelnic w żadnej mierze nie może uzasadniać poglądu, że strzelnica otwarta jest obiektem budowlanym, ponieważ zgodnie z przywołanym przepisem istnieje obowiązek aby na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieścić decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Przywołany przepis, to przepis umieszczony w załączniku do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, który to załącznik określa – jak zresztą wprost jest w nim wskazane - wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, czyli ujmując nieco inaczej, wzór jak należy sporządzić regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wynika to z § 4 w/w rozporządzenia, który stanowi, że: "Właściciel lub zarządca strzelnicy, na podstawie regulaminu określonego w § 3, jest obowiązany opracować regulamin strzelnicy, w którym może w szczególności określić dodatkowe warunki bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy". Regulamin dla konkretnej strzelnicy winien zatem uwzględniać jej uwarunkowania i w razie jeśli strzelnica ta jest obiektem, który zgodnie z przepisami odrębnymi wymaga uprzedniego wydania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, powinien zawierać uregulowania co do umieszczenia takiej decyzji w określonym widocznym miejscu. Z powyższego zapisu zawartego we wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, nie można natomiast wyciągać wniosku, że każda strzelnica będzie obiektem budowlanym. Przedmiotowa strzelnica nie jest też tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Analiza przykładowo wskazanych w tym przepisie obiektów wskazuje, że wymienione w nim strzelnice, to strzelnice mobilne i tymczasowe, z jakimi można mieć do czynienia na tzw. wesołych miasteczkach, lunaparkach, czy odpustach. Z pewnością w w/w przepisie nie chodzi natomiast o strzelnicę lokalizowaną na podstawie ustawy o broni i amunicji, na której strzela się z broni palnej.

Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że art. 3 punkt 3 prawa budowlanego wprost kwalifikuje jako obiekt budowlany m.in. budowle ziemne. Niemniej jednak aby zakwalifikować określony obiekt jako budowlę ziemną będącą obiektem budowlanym, uwzględniać należy także pozostałe postanowienia prawa budowlanego, wskazujące na istotne elementy budowli będącej obiektem budowlanym, a także funkcję takiego obiektu oraz to, czy stanowi on funkcjonalną całość techniczno-użytkową. I o ile jest oczywiste, że istotnym i wręcz przeważającym materiałem, z którego wykonana jest budowla ziemna będzie ziemia, to jednak nie do zaakceptowania jest pogląd, że każda większa pryzma ziemi, czy wał ziemi, stanowić będą obiekt budowlany podlegający kognicji organów nadzoru budowlanego. Przykładowo można bowiem wskazać, że klasycznym przykładem budowli ziemnej, która jest jednocześnie budowlą hydrotechniczną są wały przeciwpowodziowe. Sposób ich wykonania i wymagania techniczne jakim powinny one odpowiadać, regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami jest to budowla posiadająca pewne specyficzne elementy konstrukcyjne, a także zabezpieczające choćby przed warunkami atmosferycznymi. Nie jest zatem tak, że budowla ziemna w postaci wałów przeciwpowodziowych, to jedynie wał ziemi usypany wzdłuż rzeki. Podobnie budowlą ziemną są różnego rodzaju kopce. Takimi kopcami, które kwalifikować można jako budowle ziemne są przykładowo Kopiec [...] w K.. Ze stron internetowych dotyczących remontu tych obiektów wynika jednak, że poza utwardzonymi ścieżkami na ich wierzchołek, kopce te posiadają pewne elementy konstrukcyjne oraz elementy zabezpieczające przed warunkami atmosferycznymi i obsuwaniem się mas ziemnych. Nie są to zatem jedynie usypane z ziemi stożki. Dlatego zanim organ zakwalifikuje będące przedmiotem niniejszego postępowania pryzmy, czy wały ziemi jako budowlę ziemną, zobowiązany jest ustalić ich parametry techniczne, konstrukcyjne, użytkowe, wymiary (zarówno całości, jak i poszczególnych wyodrębnionych elementów) i dopiero wtedy dokonywać oceny, czy i dlaczego tak usypane pryzmy, czy wały ziemi można kwalifikować jako budowlę ziemną. To dotychczas w kontrolowanym postępowaniu nie zostało wystarczająco ustalone. Dalej należy wskazać, że budowlą ziemną może być także kulochwyt. Przy czym, aby przedmiotowe wały ziemi zakwalifikować jako kulochwyt, czyli element związany z funkcjonowaniem strzelnicy, organ musi ustalić jaką funkcję te elementy ziemne pełnią w ramach strzelnicy (strzelnic) i jednoznacznie ustalić fakty wskazujące na to, że elementy te stanowią ze strzelnicą, czy strzelnicami całość techniczno-użytkową. O ile organy wyraziły taki pogląd, to nie tylko że nie został on poparty konkretnymi i jednoznacznymi ustaleniami, to wręcz jest z nimi sprzeczny. Z ustaleń obydwu organów wynika bowiem i wprost zostało to wyartykułowane, że funkcję kulochwytu pełnią opony. M.in. z protokołu oględzin z 26 lipca 2023 roku - którego treść przywołał organ II instancji w zaskarżonej decyzji - jednoznacznie wynika, że: "Stwierdzono, że wszystkie osie strzeleckie zaopatrzone są w kulochwyty z ułożonych rzędami opon, do wys. ok. 2m." Skoro zatem funkcję kulochwytu pełnią opony, to wyjaśnienia wymaga, jaką funkcję w ramach strzelnicy, czy strzelnic pełnią wały usypanej ziemi. Bo jeśli jest to jedynie efekt uboczny wyrównania terenu pod strzelnicę, to trudno znaleźć dla nich powiązanie techniczno-użytkowe ze strzelnicą. Jeśli przy tym są to tylko hałdy ziemi, bez żadnych elementów wzmacniających, czy zabezpieczających, to wątpliwym jest, czy takie wały ziemi można kwalifikować jako budowlę ziemną. A w każdym razie taka kwalifikacja wymaga od organu znacznie wnikliwszej oceny, niż dotychczas wyrażona. Dokonując stosownej kwalifikacji prawnej przedmiotowej strzelnicy (ewentualnie strzelnic) organ uwzględni też, że w zakresie jego nakazów znajduje się nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Jeśli zatem przedmiotowa strzelnica (strzelnice) ma stanowić obiekt budowlany, to organ winien rozważyć jak będzie w praktyce w tym konkretnym wypadku wyglądał zakres robót, które formalnie kwalifikować należy jako rozbiórkę obiektu budowlanego i czy właśnie w tym konkretnym wypadku będą to roboty budowlane, które tak można zakwalifikować. Nie przesądzając bowiem ostatecznie sprawy – ponieważ to wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu (o ile oczywiście w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do ich skierowania). Jak bowiem trafnie podnosi się w skardze, w zależności od okoliczności faktycznych, strzelnica otwarta może być nie tyle wybudowanym, czy zrealizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej.

Kończąc dodać też trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane m.in. w związku z tym, że funkcjonowanie strzelnicy (strzelnic) generuje hałas, który jest uciążliwy dla okolicznych mieszkańców. W związku z tym należy wskazać, że w myśl § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem, a poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tak więc przepisy dotyczące budowy i użytkowania strzelnic zawierają regulacje dotyczące hałasu związanego z funkcjonowaniem strzelnic, niemniej jednak ta kwestia pozostaje poza kognicją organów nadzoru budowlanego.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie oraz dokona jego oceny, kierując się wyrażonymi powyżej poglądami prawnymi, a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzone zostało bowiem powierzchownie jak na jego zakres przedmiotowy i sprawia wrażenie postępowania przeprowadzonego w pośpiechu. To natomiast przełożyło się na istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego, koniecznego do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotu tego postępowania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 580 zł., na którą składają się kwota 100 zł. tytułem zwrotu wpisu od skargi i kwota 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.