Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 374/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. z siedzibą w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 marca 2024 r., nr SKO.OG/41/1/24. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu kierunków i warunków rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem T. z/s w O. decyzją z 27.03.2024 r. (nr SKO.OG/41/1/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu odwołania E. SA z siedzibą w L. (dalej: spółka) od decyzji Starosty L. z 19.04.2021 r. (nr RS.6122.4.2020) orzekającej o: 1) zmianie oznaczenia strony zobowiązanej do rekultywacji w decyzji Starosty L. z 03.06.2002 r. (nr RŚ-6018-04/02) ustalającej kierunek i warunki rekultywacji terenów K. w L. poprzez wskazanie w punkcie 4 decyzji E. SA z siedzibą w L.; 2) odmowie zmiany treści punktu 2 decyzji z 03.06.2002 r., 3) umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z 26.10.2020 r. E. SA (do 28.10.2010 r. działająca pod firmą Ł. K. SA w L.) wystąpiła do Starosty L. o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z 03.06.2002 r. (nr RŚ-6018-04/02), mocą której: 1) ustalono wodno-leśny kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K. w L., 2) zobowiązano do przeprowadzenia rekultywacji zgodnie z "Projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K., opracowanym w styczniu 2002 roku przez Ł. K. SA w L., 3) ustalono termin zakończenia rekultywacji - do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej na gruntach wymagających rekultywacji, 4) zobowiązano Ł. K. SA w L. do przeprowadzenia rekultywacji – dalej jako: "decyzja rekultywacyjna".

Spółka zwróciła się o zmianę decyzji rekultywacyjnej w części dotyczącej punktów 2 i 4, nadając im następującą treść:

- pkt 2) Rekultywację należy przeprowadzić zgodnie z "projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K., opracowanym w styczniu 2002 r. przez Ł. K. SA w L. oraz "Aneksem do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K. opracowanym we wrześniu 2020 r. przez Z;

- pkt 4) Do wykonania ww. rekultywacji zobowiązuje się E. SA ul. [...], [...] L.; oraz

- dodanie punktu 5 o następującej treści: "Dopuszczenie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego materiałem nadkładowym, materiałem z zewnątrz pochodzącym z odzysku w procesie R5 odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11.05.2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015r., poz. 796)".

Wniosek powyższy został następnie zmodyfikowany, gdyż spółka zażądała wykreślenia proponowanego punktu 5, gdyż jest on jednoznaczny z treścią punktu 2. Spółka na poparcie wniosku przedłożyła dokumentację w postaci opisu projektowanych prac rekultywacyjnych, ze wskazaniem funkcji pełnionej przez obszar wymagający rekultywacji (Aneks do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K.) - zwany też dalej: "Aneksem" wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem i koncesją na wydobywanie kopaliny (w Aneksie załącznik 1-6).

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta, decyzją z 19.04.2021r. (nr RŚ.6122.4.2020) orzekł: 1) zmienić oznaczenie strony zobowiązanej do wykonania rekultywacji w decyzji Starosty L. z 03.06.2002 r. (nr RŚ-6018-04/02) ustalającej kierunek i warunki rekultywacji terenów K. w L., poprzez wskazanie w punkcie 4 ww. decyzji E. SA z siedzibą w L., 2) odmówić zmiany treści punktu 2 decyzji z 03.06.2002 r. (nr RŚ-6018-04/02), 3) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W ocenie Starosty w sprawie nie zachodziła tożsamość przedmiotowa, gdyż Aneks do projektu rekultywacji obejmował także tereny nieobjęte ostateczną decyzją rekultywacyjną. Uznał także, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Proponowane prace zmierzają do przywrócenia pierwotnego charakteru gruntu, przy czym ich zakres i nakład środków przekracza wynikający z obowiązującego planu rekultywacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją. Kierunek taki nie był przedmiotem wcześniejszych rozważań i nie przewiduje go decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Starosta podkreślił także, że lokalna społeczność, samorząd, a także stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzyści sprzeciwili się proponowanej zmianie. Organ zaznaczył, że obecny kamieniołom jest istotnym elementem krajobrazu oraz przyrody jako miejsce występowania i lęgowisko chronionych gatunków ptaków. Z powodu odsłonięcia w toku eksploatowania wyrobiska pokrywy wulkanicznej, kamieniołom stał się atrakcją geologiczną i stanowi część ścieżki dydaktycznej szlaku wygasłych wulkanów.

SKO w Jeleniej Górze, na skutek rozpatrzenia odwołania spółki, decyzją z 30.06.2021 r. (SKO/41/OG-4/2021) utrzymało w mocy decyzję Starosty z 19.04.2021r. (nr RŚ.6122.4.2020). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie pomiędzy wnioskiem a ostateczną decyzją rekultywacyjną nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, jak również w sprawie nie zostały spełnione kodeksowe przesłanki umożliwiające zmianę ostatecznej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17.03.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 430/21 r., po rozpoznaniu skargi spółki, uchylił decyzję SKO w Jeleniej Górze z 30.06.2021 r. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że Kolegium badając przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej, powołało się wyłącznie na brak zgody społeczności lokalnej, samorządowców, stowarzyszeń, zrzeszeń i parlamentarzystów na zmianę kierunku rekultywacji, co nie przesądza o istnieniu lub braku przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Sąd podkreślił, że interes społeczny nie wyraża się wyłącznie przez pryzmat sprzeciwu społeczności lokalnej, ale powinien uwzględniać cele środowiskowe wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął próby wykazania kolizji zmiany decyzji rekultywacyjnej z interesem społecznym, a także pominął twierdzenia spółki, w tym w szczególności dotyczące możliwego wystąpienia niekontrolowanej erozji wodnej, napływu substancji szkodliwych z pobliskiego zakładu gospodarki odpadami czy niedoboru wód opadowych i podziemnych niezbędnych do utrzymania zbiornika wodnego jako okoliczności przemawiające za zmianą decyzji rekultywacyjnej. Sąd wywiódł, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić własną i kompleksową ocenę elementów faktycznych i prawnych sprawy przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego. Sąd odnotował także, że w Aneksie do planu rekultywacji zaznaczono, że obejmuje on także tereny nieuwzględnione w pierwotnej decyzji rekultywacyjnej, które będą przedmiotem odrębnego wniosku. Rozstrzygając sprawę ponownie, Sąd zobowiązał Kolegium do przeprowadzenia w szczególności niezbędnej oceny na okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 155 k.p.a. w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", biorąc pod uwagę argumentację zaprezentowaną w decyzji organu I instancji oraz w odwołaniu. Oceny takie powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej. Powyższe wskazania nie wykluczają, zdaniem Sądu, możliwości przeprowadzenie przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a., o ile organ stwierdzi taką konieczność. Sąd zwrócił również uwagę, że sposób sformułowania komparycji zaskarżonej decyzji odwoławczej błędnie sugeruje, jakoby postępowaniem odwoławczym objęta była całość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Rozstrzygając sprawę ponownie SKO uwzględni zatem, że przedmiotem odwołania jest tylko część decyzji organu I instancji, to jest pkt 2 tej decyzji. Taki stan rzeczy musi zostać wyraźnie zaznaczony w komparycji decyzji odwoławczej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26.10.2023 r., sygn. akt I OSK 1521/22 oddalił skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiedzioną przez Prokuratora Rejonowego w L.

Po zwrocie akt sprawy, SKO w Jeleniej Górze wydało opisaną na wstępie decyzję z 17.03.2024 r. W tym rozstrzygnięciu Kolegium wskazało na spełnienie dwóch warunków do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tj. ostateczności decyzji zmienianej oraz nabycia na jej podstawie prawa w postaci zgody na przeprowadzenie rekultywacji w kierunku wodno-leśnym terenów poeksploatacyjnych K. w L., zgodnie z "Projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K. Kolegium wskazało, że strona wyraziła zgodę na zmianę powyższej decyzji, w części dotyczącej punktu 2, który po tej zmianie miałby następującą treść: "Rekultywację należy przeprowadzić zgodnie z "projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K., opracowanym w styczniu 2002 roku przez Ł. K. SA w L. oraz "Aneksem do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych K. opracowanym we wrześniu 2020r. przez Z. i punktu 4 - dotyczącego nazwy zmiany podmiotu zobowiązanego do przeprowadzania rekultywacji. Dalej Kolegium zauważyło, że w sprawie nie doszło do zmiany adresata decyzji, gdyż K. w L. zmieniła nazwę na E. SA z siedzibą w L., co oznacza, że pomiędzy tymi dwoma podmiotami zachodzi pełna tożsamość prawna. Kolegium zauważyło także, że zmiana powyższej decyzji powinna pozostawać w zgodzie z przepisami prawa materialnego na podstawie których została wydana, w rozpatrywanym przypadku z art. 20 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. Odnoszą się bowiem do obowiązku rekultywacji oraz elementów treści decyzji w sprawach rekultywacji oraz sposobu postępowania w tego typu sprawach. Dalej Kolegium przypominało, że w zaskarżonej odwołaniem decyzji, w odniesieniu do pkt 2 uprzedniej własnej decyzji z 03.06.2002 r., Starosta uznał, że nie jest dopuszczalna jej zmiana, poprzez akceptacje proponowanego przez spółkę wodno-leśnego kierunku rekultywacji, gdyż taka zmiana nie leży w "interesie społecznym lub słusznym interesie strony". Konfrontując powyższe stanowisko z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z 17.03.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 430/21, Kolegium wskazało, że Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy wprawdzie słusznie przyjęły, że wyrażona przez stronę zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji nie przesądza jeszcze o dopuszczalności wydania decyzji pozytywnej, opisanej w art. 155 k.p.a., lecz winna być konfrontowana z interesem społecznym. Sąd uznał zarazem, że kolizja ta nie może być postrzegana wyłącznie przez pryzmat samego sprzeciwu ze strony społeczności lokalnej. Interes społeczny wyraża się tu bowiem w ogólnych celach środowiskowych, których istotnym elementem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Sąd podkreślił, że stwierdzenie ewentualnej kolizji wniosku skarżącej z interesem społecznym opierać się powinno nie tyle na samym sprzeciwie ze strony społeczności lokalnej czy jej przedstawicieli, ile na wykazaniu, że sprzeciw ten harmonizuje z celami ochrony gruntów rolnych i leśnych, ujętymi z perspektywy uwarunkowań obszaru górniczego K. Kolegium zauważyło również, że w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że w złożonym odwołaniu spółka podniosła szereg okoliczności celem wykazania, ze w okolicznościach sprawy wystąpiła przesłanka "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Na tej podstawie Kolegium uznało, że w niektórych przypadkach przywołana tamże argumentacja nie może być przez ten organ oceniona, bez uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W nawiązaniu do kwestii środowiskowych spółka podała bowiem, że na skutek utrzymania dotychczasowego rolno-wodnego kierunku rekultywacji gruntu może dojść do "osuwania się terenu (ulicy [...]) na skutek niekontrolowanej erozji wodnej". Wskazano także, że może dojść do "technicznych trudności w utworzeniu zbiornika wynikających z niedoborów wód opadowych i podzielnych (złoże suche)". W odniesieniu do technicznego zakresu proponowanych we wniosku rozwiązań rekultywacyjnych spółka z kolei zaprzeczyła temu, aby wypełnienie wyrobiska miało nastąpić za pomocą odpadów przywożonych zza granicy, a także zakwestionowała ewentualną uciążliwość związaną z ich transportem samochodowym. Kolegium uznało za konieczne dokonanie oceny tych twierdzeń, w kontekście przesłanek, wymaganych do zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a., a zwłaszcza w kontekście sprzeciwu lokalnej społeczności przeciwko planowanej zmiany decyzji rekultywacyjnej. W przekonaniu Kolegium, taka ocena nie może być jednak przeprowadzona na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Jedynie w odniesieniu do jednego z argumentów, a mianowicie faktu niebezpieczeństwa rozprzestrzenienia się w środowisku wodnym substancji pochodzących z sąsiedniego zakładu gospodarki odpadami (C.) okoliczność ta została potwierdzona sprawozdaniem z badania próbek gruntu z terenu K. W pozostałych przypadkach przytoczone w odwołaniu twierdzenia spółki, przeczące sprzeciwowi miejscowej społeczności lokalnej oraz jej przedstawicieli wobec proponowanych zmian, wymagają bądź potwierdzenia, bądź wykluczenia na drodze postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji nie może wykluczać dopuszczenia jakiegokolwiek środka dowodowego, nie wyłączając uzupełnienia złożonego wniosku o dodatkowe informacje i dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności. Dopiero na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego organ I instancji będzie władny ocenić, czy sprzeciw miejscowej społeczności lokalnej, jak też jej przedstawicieli, jest uzasadniony, a także, czy proponowana przez spółkę zmiana ustalonego w 2002 roku kierunku rekultywacji będzie oparta na przesłance "słusznego interesu strony", co jest wymogiem niezbędnym do zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Przy obecnej zawartości zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego ocena ta, wypełniająca granice wytycznych, zawartych w wydanym uprzednio wyroku sądowym, jest, zdaniem Kolegium, niemożliwa, bądź znacznie utrudniona. Ponadto Kolegium zauważyło, że w złożonym odwołaniu spółka przywołała tezy, skierowane przeciwko postanowieniu Burmistrza L., negatywnie opiniującym złożony w sprawie wniosek pod kątem kształtowania się siedlisk wodno-błotnych, czy występowania na terenie kopalni chronionych gatunków ptaków żyjących przy zbiornikach wodnych (m.in. sieweczki rzecznej, mewy śmieszki, rybołowa), poprzez wskazanie, że zbiorniki wodne występują również w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskowaną zmianą. Kolegium wobec tego wskazało, że postanowienie to wydane zostało w trybie przepisu art. 106 § 5 k.p.a., stanowi wypowiedź innego organu, niż organ decydujący o zmianie kierunku rekultywacji i podlegało zaskarżeniu przez spółkę, z którego to jednak uprawnienia nie skorzystano. Niemniej jednak nie oznacza to, że przy rozpatrzeniu sprawy głównej dla postanowienia opiniującego Starosta nie jest zobowiązany odnieść się do podniesionej w odwołaniu argumentacji i w razie takiej potrzeby przeprowadzić na tę okoliczność uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nadto Kolegium zauważyło, że w wydanym wyroku, uchylającym wydaną uprzednio instancyjną decyzję Kolegium, WSA we Wrocławiu wytknął organom obu instancji, że błędnie określiły one zakres "terytorialny" złożonego w sprawie wniosku, jako wykraczający poza ten, który stały się przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z 03.06.2002 r. Sąd zaznaczył, że pod tym względem złożony wniosek jest bardzo ogólny, niemniej jednak o ile rozpatrujące sprawę organy miałyby jakiekolwiek wątpliwości, winny dążyć do ich usunięcia, we współpracy z wnioskodawcą. Mając to na względzie organ I instancji, w ramach uchylenia wydanej w niższej instancji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zobowiązany jest, w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., potwierdzić, że przedmiotem złożonego w sprawie wniosku jest objęcie zmianą kierunku rekultywacji tych samych gruntów, których dotyczył przedmiot sprawy, rozpatrzonej wydaną w 2002 roku decyzją rekultywacyjną.

Sprzeciw od opisanej decyzji kasacyjnej złożyło T. z siedzibą w O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że proponowane spółkę działania polegające na zasypaniu wyrobisk odpadami nie spełniają ustawowej definicji rekultywacji przez którą, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozumie się "nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg". Nie będą więc rekultywacją - przywracaniem walorów, tylko zniszczeniem istniejących walorów przyrodniczych: geologicznych, zoologicznych, botanicznych, krajoznawczych, ekologicznych i sozologicznych - środowiskowych, jak słusznie stwierdzają autorzy tekstu na stronie internetowej: www.[...].pl/2022/03/02/11[...]/. Zamiast pięknego miejsca o istniejących wybitnych walorach, miałoby powstać wysypisko 13 mln ton odpadów, podobne do tego w kamieniołomie firmy P. w R. Ponadto T. wskazało, że wniosek dotyczy decyzji z 03.06.2002 r., której realizacja zakończyła się po 5 latach czyli w roku 2007. Wobec tego Kolegium powinno było odmówić zmiany decyzji uznając wniosek za bezprzedmiotowy a postępowanie umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej: p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Na mocy art. 151a p.p.s.a. "sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" (§ 1), "w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw" (§ 2).

Na gruncie przedstawionej regulacji prawnej ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie obejmuje ona bowiem zgodności tej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (wyrok NSA z 12.09.2018 r., sygn. akt I OSK 2753/18). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniesienia sprzeciwu wyłączono zatem możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z 12.10.2018 r., sygn. akt I GSK 3027/18). Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyroki NSA z: 27.08.2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18, 18.10.2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18).

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy zostały spełnione wymogi tego przepisu, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jeżeli natomiast "określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne" (wyrok NSA z 08.08.2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Natomiast stosownie do art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (§ 1); "jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję" (§ 2): "przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy" (§ 3); "przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione" (§ 4).

Zważywszy na wskazaną regulację kompetencji organu odwoławczego Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wynikających z tego przepisu przesłanek mogłoby być bardziej szczegółowe i rozbudowane. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że Kolegium nie mogło wydać decyzji innej niż zaskarżona, bowiem m.in. wobec okoliczności podnoszących w odwołaniu, zakres postępowania wyjaśniającego wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Kluczowa dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy kwestia oceny istnienia słusznego interesu strony uzasadniającego zmianę decyzji rekultywacyjnej zgodnie z wnioskiem spółki została pominięta przez organ I instancji w swoich ustaleniach i rozważaniach. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji skupił się na kwestii istnienia interesu społecznego przemawiającego za odmownym rozpatrzeniem wniosku spółki o zmianę decyzji rekultywacyjnej, podczas gdy przepis art. 155 k.p.a. wymagał ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego jej zmianę (bądź uchylenie). Oznacza to, jak wskazał NSA w wyroku z 26.10.2023 r., sygn. akt I OSK 1521/22, że stan sprawy został ustalony i rozstrzygnięty w sposób nieodpowiadający zakresowi postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach art. 155 k.p.a., tj. z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny okoliczności sprawy. Wadliwe przyjęcie zakresu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, niż wynika to z treści normy prawnej wyrażonej w art. 155 k.p.a., skutkowało zasadnością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Kolegium prawidłowo wykazało, że z przyczyn formalnych okazało się niemożliwym przeprowadzenie we wskazanym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Pozostała jedynie możliwość uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności przywołanych przez spółkę wnioskującą o zmianę decyzji rekultywacyjnej z 2002 r.

Jednocześnie należy podkreślić, że wykazane przez Kolegium uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w aspekcie dotyczącym słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji rekultywacyjnej, w żaden sposób nie umniejszają wadze okoliczności wskazywanych przez T. i tym samym nie spychają tych okoliczności na dalsze miejsce w ocenie spełnienia przez wniosek spółki przesłanek warunkujących zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rekultywacyjnej. Wyrażone w art. 155 k.p.a. kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji prawnych poprzez obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólna art. 7 k.p.a. wyważania racji obu tych interesów, powodują bowiem, że organ administracji działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego. Oznacza to nałożenie na organ administracji obowiązku oceny, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 843-844). Organ administracji nie może zatem w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, całościowo ocenianej jako zgodność takiego wzruszenia z interesem społecznymi i słusznym interesem jednostki (tak też B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 845). Słuszny interes strony nie może stać przy tym w kolizji z interesem społecznym (zob. wyrok NSA z 23.01.2003r., sygn.. akt III SA 1195/01, wyrok NSA z 21.04.2006 r., sygn. akt II OSK 770/05). Niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji tylko z uwzględnieniem jednej wskazanej w art. 155 k.p.a. przesłanki (wyroki NSA z: 17.06.2005 r., sygn. akt OSK 1968/04, 24.05.2005 r., sygn. akt OSK 1792/04). Słuszny interes strony nie oznacza uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego jedynie z wolą strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, tzn. zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jaki ma osiągnąć (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2013 r. sygn. akt II SA/Wr 862/12). Ponadto nie chodzi tylko o to, czy zmiana, która dokonywana jest w trybie art. 155 k.p.a., jest korzystna dla strony i czy odpowiada jej oczekiwaniom. Słuszny interes strony zachodzi bowiem dopiero wtedy, gdy za uwzględnieniem oczekiwań strony przemawiają szczególne okoliczności odbiegające od sytuacji standardowych (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 30.11.2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1079/21).

Odnosząc się do zarzutu T. dotyczącego braku wydania przez organ administracji decyzji o odmowie zmiany decyzji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na okoliczność, że wniosek dotyczy decyzji z 03.06.2002 r., której realizacja zakończyła się po 5 latach, czyli w roku 2007, to po pierwsze należy zauważyć, że wniosek spółki nie dotyczył zmiany pkt 3 decyzji rekultywacyjnej. Po drugie, przepis z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi jednoznacznie, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Biorąc zatem pod uwagę, że rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych jest procesem wieloetapowym, który przygotowuje się, planuje i wykonuje na każdym etapie prowadzonej działalności przemysłowej, termin 5 lat należy liczyć nie od daty wydania decyzji, ale od momentu zakończenia działalności przemysłowej na gruntach wymagających rekultywacji. Do czasu zakończenia rekultywacji stwierdzonej ostateczną decyzją właściwego organu administracyjnego grunty te są związane z prowadzeniem działalności przemysłowej. W końcu należy wskazać, że norma wyrażona w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznacza maksymalny ustawowy okres, w jakim zakończona ma być rekultywacja. Wolą ustawodawcy jest, by zakończyła się ona nie później niż z upływem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Decyzja w przedmiocie rekultywacji nie może więc wyznaczać terminu dłuższego (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 03.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 808/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., nie uwzględnił sprzeciwu, orzekając o jego oddaleniu.