Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1930/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.V/428/153/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. B. (dalej: "Strona", "Skarżący") stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.V/428/153/2023, wydana w oparciu o art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Wójta Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy W. wskazaną wyżej decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...]:

- w pkt 1 decyzji - nakazał Stronie - właścicielowi gruntu działki nr 1 oraz 2 wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po wykonaniu muru oporowego oraz dwóch rur spustowych wody skierowanych w stronę działki nr 3, poprzez: wykonanie na swoim gruncie dwóch studni chłonnych z gotowych kręgów betonowych, zalecane są kręgi o średnicy 400 cm, wysokości 50-60 cm i grubości ścianki 10 cm. Określił, że: kręgi należy układać tak aby zgłębić się min. 15-20 cm w warstwę gruntów poprzecznych; od dołu kręgów nie umieszczać na żadnym fundamencie, pozostawiając maksymalną powierzchnię dla przenikania wody; kręgi należy ustawić na głębokości min. 2,0-3,0 m; dalszą część studni należy wypełnić dobrze dobranym kruszywem; zaleca się ułożenie pod wylotem tzw. "odbijacza" który zapobiegnie wymywaniu kruszywa w jednym miejscu, może to być np. zwykła płytka chodnikowa 35x35x5 cm lub inny materiał betonowy o wymiarach ok. 25-35 cm, lecz nie większych, aby nie ograniczyć za bardzo powierzchni wody opadowej; od góry studni należy ułożyć pokrywę pełną,

- w pkt 2 decyzji – określił, iż wykonanie nakazów wskazanych w pkt 1 decyzji powinno nastąpić do dnia 30 kwietnia 2022 r.

Decyzja nie została zaskarżona.

W dniu 27 kwietnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, do którego przedłożono opinię geologiczną dla zadania; "Ocena możliwości budowy studni chłonnych na działce nr 2 obręb C.".

Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Postanowienie z dnia 25 maja 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nr [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. Wobec tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Następnie decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. organ odmówił uchylenia wymienionej decyzji. Na skutek wniesionego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ pierwszej instancji winien rozpoznać sprawę analizując nowe okoliczności faktyczne ujawnione ekspertyzą i ich wpływ na wydane rozstrzygnięcie z dnia 30 listopada 2021 r.

Po ponownej analizie, organ decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia, ostatecznej decyzji z dnia 30 listopada 2021 r.

Zdaniem organu ekspertyza specjalisty wykonana na zlecenie wnioskodawcy w świetle obowiązujących przepisów nie jest nowym dowodem w sprawie, a informacje w niej zawarte nie stanowią "nowego dowodu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ stwierdził również brak podstaw do powołania biegłego celem wykonania ekspertyzy, bowiem zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia sprawy. Decyzja została doręczona Stronie w dniu 11 maja 2023 r.

W odwołaniu od ww. decyzji, nadanym w dniu 22 maja 2023 r., Strona podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 145 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie zaszła przesłanka wznowienia postępowania,

- art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i utrzymanie w mocy decyzji z punktu widzenia technicznego niewykonalnej, pominięcie i nieodniesienie się do wszystkich okoliczności zawartych we wniosku oraz niezbadanie warunków hydrogeologicznych na terenie działek, co do których toczyło się postępowanie,

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z operatu geodezyjnego na okoliczność pozostawania wód opadowych na działce nr 2 i braku ich przenikania na grunty sąsiednie.

W uzasadnieniu Odwołujący się przedstawił podjęte działania zmierzające do wykonania nałożonego nakazu. Wskazał, iż wobec wątpliwości wykonawców prac, zlecił profesjonalnemu podmiotowi wykonanie wierceń na działce pozwalających na ocenę warunków hydrogeologicznych dla wykonania studni chłonnych. Badania geologiczne wskazały, że zalegające w podłożu grunty nieprzepuszczalne oraz wysoki poziom wód gruntowych (sączenia na głębokości około 0,8 m) uniemożliwiają ich wykonanie. Ponadto geolog podał, że zmiana stanu wody na działkach nr 1 oraz 2 nie wywołuje szkody dla gruntów sąsiednich, lecz wywołują je m.in.: wykonana droga gminna ze spadkiem w kierunku nieruchomości 1 i 2 w tym 3 oraz gminny rów odwadniający.

Zdaniem Odwołującego się brak możliwości wykonania urządzeń wskazanych w decyzji jest nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., która pociąga za sobą konieczność wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że zgodnie z prawem na gruntach nieprzepuszczalnych nie można stosować studni chłonnych. Wskazał także, że wszczęcie postępowania na skutek wniosku sąsiadów Strony miało miejsce w sierpniu 2021 r. podczas trwania prawie miesięcznych opadów deszczu. Zasygnalizował również trwający konflikt sąsiedzki. W powołaniu na wyniki operatu geodezyjnego podał, iż w miejscach wylotu studni (2 wyloty) spadająca woda na powierzchnie terenu w żaden sposób nie może się przedostać na nieruchomość nr 3.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.V/428/153/2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał czynności przeprowadzone w sprawie, wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. oraz wyjaśnił charakter nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania. Następnie organ odwoławczy zawrócił uwagę, że w dniu 23 sierpnia 2023 r. odbył się czynny udział w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Kolegium odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej była zasadna. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania, a powoływane okoliczności mogłyby ewentualnie przynieść skutek w postępowaniu odwoławczym.

Na obecnym etapie organ może rozpoznać sprawę zakończoną decyzją ostateczną tylko w obrębie nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych wskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Natomiast prywatna opinia stwierdzająca stan gruntu zastany na dzień wydania decyzji oraz podważająca zakres ustaleń podjętych przez organ nie może stanowić nowej okoliczności, czy nowego dowodu w sprawie.

Decyzja została doręczona Stronie w dniu 2 października 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 31 października 2023 r.) sformułował zarzuty naruszenia:

a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności i dowody mające istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy z opinii wynika, iż grunty na nieruchomości Skarżącego stanowią grunty nieprzepuszczalne oraz występuje wysoki poziom wód gruntowych zatem wykonanie decyzji z dnia 30 listopada 2021 r. pogorszy wyłącznie istniejące stosunki wodne, co stanowi nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

b) art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż faktem powszechnie znanym jest występowanie na terenach górskich i podgórskich wyłącznie słabo przepuszczalnych gruntów w sytuacji, gdy ustalenie tej okoliczności wymaga opinii biegłego,

c) art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, bez zasięgnięcia opinii biegłego,

d) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia wyłącznie do zbadania podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej co do istoty,

e) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez wydanie dwóch odmiennych co do rozstrzygnięcia decyzji w przedmiocie rozpoznania odwołania tj. decyzji organu odwoławczego z dnia 20 lutego 2023 r. i z dnia 21 września 2023 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawił argumentację dla podniesionych zarzutów skargi. Zwrócił uwagę, iż jego grunty są gruntami nieprzepuszczalnymi, a zatem wykonanie studni chłonnych pogorszy sytuację tworząc rozlewiska wody, które nie będą wchłaniane. Dla zapewnienia funkcjonalności urządzenia zaleca się, aby ostatni krąg był oddalony o około 1,5 m od zwierciadła wody gruntowej, a z opinii geologa wynika, że "wody gruntowe występują w postaci sączeń na głębokości około 0,8 m". Niemożliwym jest więc zbudowanie studni chłonnych w analizowanym przypadku. W decyzji podano zagłębienie studni chłonnych na gł. 2 m ppt. a na głębokości 0,9 m i głębiej występuje łupek ilasty przewarstwiony piaskowcem, a więc skała. Zaakcentował, iż w sprawie zachodzi przypadek braku możliwości wykonania decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę, że nowym dowodem w sprawie nie jest prywatna opinia biegłego, ale są nimi wnioski jakie z niej wynikają. Zauważył, że Skarżący nie miał świadomości co do takiego stanu gruntowego, a przerzucanie ciężaru dowodu na Skarżącego poprzez wskazanie, że to Strona mogła wnosić o dowód z opinii biegłego jest sprzeczne z art. 7 k.p.a. Ponadto wskazanie przez organ na okoliczności znane z urzędu, bez ich zakomunikowania stronom, narusza obowiązek z art. 77 § 4 k.p.a. Nie sposób uznać, że zbadanie podłoża gruntowego w opinii prywatnej jest odmienną oceną, ponieważ w pierwotnym postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych takie ustalenia przez organ nie były w ogóle poczynione. Nowe okoliczności nie były znane organowi, bowiem nie wiedział o stanie struktury gruntów działki nr 2.

Zdaniem Skarżącego, gdyby organ znał charakterystykę gruntową (nieprzepuszczalność i wysoki poziom wód gruntowych) to nie wydałby takiej decyzji, bowiem jest ona sprzeczna z podstawowymi regułami posadowienia studni chłonnych, które powinny być lokalizowane na gruntach dobrze przepuszczalnych o niskim poziomie wód gruntowych. Organ nie rozważył zatem, czy ewentualne wnioski wynikające z prywatnej opinii mogłyby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji co do istoty. Podkreślił, że nie powołuje się na samą opinię biegłego, ale na fakty z tej opinii wynikające, a które nie były znane organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 21 marca 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A. P. i B.P., w treści którego Uczestnicy wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w wypadku, gdy postępowanie, w którym ona zapadała dotknięte było kwalifikowanymi wadami wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 – 145b k.p.a.

W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w przywołanych przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z istoty rzeczy podlega ona zawsze rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności i nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, pojawia się kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Mowa tu o sprawie administracyjnej będącej już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych, uznanych za wadliwe.

Przyczyny, od których zależą wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, są badane we wznowionym postępowaniu, a ich brak skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na względzie argumentację formułowaną dotychczas przez strony niniejszego postępowania, warto również odnotować wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko, do którego przychyla się w pełni Sąd rozpoznający sprawę, że tożsamość sprawy administracyjnej nie zawsze będzie implikować pełną identyczność wszystkich jej elementów w porównaniu ze stanem istniejącym w chwili wydania poprzedniej decyzji. Znajdzie tu bowiem zastosowanie zasada, w myśl której organ administracji powinien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. O ile z punktu widzenia przyczyn wznowienia postępowania (sprawa weryfikacyjna) liczyć się mogą tylko fakty nowo odkryte, o tyle przy ponownym orzekaniu co do istoty sprawy administracyjnej nie ma przeszkód, aby były uwzględnione również fakty nowe. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, niezbędne wobec uchylenia poprzedniej decyzji ostatecznej, właściwie nie ma już nic wspólnego z nadzorem, jest działaniem merytorycznym, czynieniem użytku z kompetencji jurysdykcyjnej (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023).

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji, na skutek rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej postanowieniem nr [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. uchylającego uprzednie postanowienie Wójta Gminy W. z dnia 25 maja 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją organu z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Postanowienie to, stosownie do brzmienia art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Skarżący w swoich wnioskach jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją alternatywy wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą, ale nie muszą, zaistnieć łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1358/10). Okoliczności i dowody, o których mowa w tym przepisie, z jednej strony mają być nowe, a z drugiej istniejące w dniu wydania decyzji. Cecha "nowości" jest jednak utożsamiana z następczym odkryciem lub zgłoszeniem przez stronę, nie zaś z następczym zaistnieniem.

Przyczyną wznowienia postępowania mogą być bowiem tylko okoliczności faktyczne i dowody "nieznane organowi, który wydał decyzję". Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11).

Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego lub prywatna sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty (okoliczności) wynikające z tej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 397/19). Opinia może ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wynika natomiast z prezentowanego przez Skarżącego stanowiska, powołuje się on nie na samą opinię, ale na fakty z tej opinii wynikające, a które nie były znane organowi pierwszej instancji.

Brzmienie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. - przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, mocą której uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia odnośnie do okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, w pełni uzasadnione było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż "zdaniem Kolegium ekspertyza ujawnia okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, mogące mieć wpływ na wydanie decyzji z dnia 30 listopada 2021 r. Więc organ winien rozpoznać sprawę analizując nowe okoliczności faktyczne ujawnione ekspertyzą i ich wpływ na wydane rozstrzygnięcie z dnia 30 listopada 2021 r." (str. 3 decyzji z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...]).

Uwzględniając, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, podzielić należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, że "organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji". Zdanie drugie przepisu art. 138 § 2 tego Kodeksu należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (zob. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2013/29, s. 27–33 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el. 2024).

Kolegium dostrzegło naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec tego uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 2 listopada 2022 r.

Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 kwietnia 2023 r. nie wynika natomiast wykonanie zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy, na konieczność przeprowadzenia której zwrócił szczególną uwagę organ odwoławczy, tj. analizy nowych okoliczności faktycznych ujawnionych ekspertyzą oraz ich wpływu na wydane rozstrzygnięcie z dnia 30 listopada 2021 r. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że informacje zawarte w ekspertyzie "nie stanowią nowego dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." (str. 4 decyzji organu pierwszej instancji).

Na pominięcie przez organ pierwszej instancji wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej zawartych w uzasadnienia decyzji z dnia 20 lutego 2023 r. zasadnie zwrócił również uwagę Skarżący w treści wniesionego odwołania (str. 4-5 odwołania z dnia 22 maja 2023 r.).

Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Na tym etapie postępowania brak było podstaw do analizy pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, zwrócił również uwagę, że z treści uzasadnienia decyzji ostatecznej z dnia 30 listopada 2021 r. w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, nie wynika, aby organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające uwzględniał bądź sygnalizował "słabą przepuszczalność gruntu" bądź też wskazywał stronom, że powyższe stanowi fakt znany organowi z urzędu.

Nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia trzeba zauważyć, że obowiązkiem organu pierwszej instancji pozostaje wypełnienie wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 20 lutego 2023 r., przeanalizowanie wszystkich przesłanek, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697,00 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 200,00 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.