Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 672/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. sp. jawna z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] (znak [...]), ustalił na rzecz M. sp.j. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego z funkcji biurowej na szkołę (w celu ewentualnej legalizacji), zrealizowanej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb G.).

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w W. , podnosząc, iż decyzja jest nieprecyzyjna i nie określa, jaka część budynku jest jej przedmiotem. Podniesiono, że ten sam organ decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji analogicznej na tej samej nieruchomości i w tym samym budynku, gdzie również nie został sprecyzowany przedmiot postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że M. sp.j. z siedzibą w S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową wewnętrzną części budynku usługowego z funkcji biurowej na szkołę, przy ul D. w P. (działka nr [...], [...], obręb G.). Prezydent Miasta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania w ww. sprawie oraz wystąpił o uzgodnienie warunków zabudowy. Wnioskodawcę wezwano również do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie zapewnień gestorów sieci infrastruktury, uzupełnienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie funkcji obiektu, powierzchni użytkowej poszczególnych funkcji, ilości lokali, podanie ilości i przedstawienie w formie graficznej miejsc parkingowych, rysunku z elewacjami budynku z podatkowymi wymiarami wysokościowymi. Następnie po umożliwieniu stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów i materiałów, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].2017 r. Nr [...] ustalił na rzecz M. sp. j. z siedzibą przy ul. [...] w S. warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem tych decyzji nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48, art. 49b bądź art. 7la ustawy Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi.

Nadto organ podniósł, iż jak wynika z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04.11.2015r. sygn. akt IV SA/Po 460/15 nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14.01.2014r., sygn. akt. II OSK 1890/12, CBOSA).

Kolegium wskazało, że w aktach spraw znajduje się postanowienie PINB dla Miasta P. z [...]2017 r. nr [...] (znak [...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z postanowienia wynika, że postępowanie legalizacyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudowa części budynku biurowo- magazynowego prowadzone jest na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zaś przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie przewidują obowiązku przedłożenia przez Inwestora stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. W przypadku postępowania legalizacyjnego z art, 48 i 49b ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (por.: wyroki NSA: z dnia 16.09.2010r., sygn. akt II OSK 1451/09, z dnia 27.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017 r., sygn.. akt IV SA/Po 11/17, dostępne: nsa .gov.pl). W tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem odpadł przedmiot postępowania, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak, to w takiej sytuacji zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, nie przewiduje obowiązku przedłożenia przez stronę postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że z zaskarżonej decyzji (oraz z akt sprawy) wynika, iż zmianie sposobu użytkowania podlega część budynku na poziomie 1 pietra o powierzchni ok. 1119 m2.

Skargę na opisaną decyzję Kolegium wniosła M. sp. j. z siedzibą w S. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 1202) w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., prowadzącej do nieprawidłowego wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji nie kwestionował prawidłowości i zgodności z prawem procedury ustalającej warunki zabudowy. Organ słusznie zauważył, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast dalsza argumentacja organu II instancji oparta jest na błędnej wykładni art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Co więcej, organ II instancji wskazując na poparcie swoich twierdzeń orzeczenia sądów administracyjnych, dokonuje ich błędnego odczytania, co skutkuje wyprowadzeniem z tych orzeczeń nieprawidłowych wniosków w zakresie interpretacji art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku organu II instancji pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy dla legalizowanej inwestycji, nie jest utrwalony w orzecznictwie. Faktycznie w orzeczeniach NSA, cytowanych przez organ II instancji, a wydanych w latach 2010 — 2012 Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał taki pogląd. Pogląd judykatury w tym zakresie jednak uległ modyfikacji. W szeregu orzeczeń, wydanych w ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny słusznie odszedł od wcześniejszej, prezentowanej przez organ II instancji wykładni przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i tym samym w judykaturze utrwalił się pogląd, zgodnie z którym dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w tym trybie, należy zbadać nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z przepisami w tym zakresie obowiązującymi, jeżeli na danym terenie plan taki nie obowiązuje. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy zalegalizowanie robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15, wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., II OSK 135/16).

Podobne stanowisko, zaaprobowane przez orzecznictwo (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15) prezentowane jest w doktrynie: "W postępowaniu naprawczym może zaistnieć potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej decyzji organ żąda od inwestora, gdy uzna to za koniecznie w warunkach rozpoznawanej sprawy, i jednocześnie zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie" (M. Wincenciak, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane, Komentarz, LEX Komentarze).

Skarżąca podniosła, że analizowane zagadnienie prawne zostało szczegółowo omówione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r. (II OSK 1834/17). W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA wskazał na trafność poglądu, zgodnie z którym na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. NSA w cytowanym wyroku podzielił pogląd, zgodnie z którym, w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane brak jest wyraźnej regulacji, która umożliwiałaby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby więc pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do poprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13).

Skarżąca Spółka podniosła, że powołany przez Kolegium wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 460/15, dotyczył innego stanu faktycznego, niż w niniejszej sprawie. Sąd wyraźnie wskazał, że inwestor sam nie może inicjować postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli budynek został już wybudowany, ale musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru. Stan faktyczny w niniejszej sprawie właśnie jest stanem faktycznym identycznym z tym, w którym Sąd wydający cytowane orzeczenie dopuszcza możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową części budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...] w P., co Kolegium ustaliło w toku postępowania i na co wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tym samym postanowieniem PINB wezwał inwestora (skarżącego) do wystąpienia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwestora na szkolę. Tym samym w sposób oczywisty zainicjowanie przez skarżącego postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostawało w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, co wprost wynika z treści powołanego postanowienia PINB. Tym samym w stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest zasadny, a postępowanie w tym zakresie w żadnym razie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w tejże decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r., nr [...] (znak [...]) wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego z funkcji biurowej na szkołę (w celu ewentualnej legalizacji), zrealizowanej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb G.). Uchylając opisaną decyzję Kolegium jednocześnie umorzyło postępowanie administracyjne uznając jego bezprzedmiotowość z uwagi na brak możliwości wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w procesie legalizacji inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane.

Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela, za uzasadnioną uznając argumentację pełnomocnika skarżącej Spółki, że możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, tak jak w przypadku trybu legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego. Z istoty obu trybów legalizacyjnych, w tym naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności wynika bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania celem m.in. ustalenia, czy wykonane roboty budowlane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. To wymaga zaś stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15; z 11 lipca 2017 r., II OSK 2275/15). W świetle powyższego nie można zgodzić się z oceną Kolegium, jakoby postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było bezprzedmiotowe z uwagi na prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy aktualne pozostają tezy prezentowane w orzecznictwie, a mianowicie, że w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak np. NSA w wyrokach: z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, i z 17 maja 2016 r., II OSK 146/15). W tej zaś sprawie organ I instancji dokonał takiej oceny, stwierdzając, że zrealizowane roboty budowlane nie odbiegają od istniejącego, tzw. ładu przestrzennego jaki wynika z analizy sąsiedniej zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tym samym stanowisko i argumentację przytoczoną w wyroku NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/17, w którym wyjaśniono, że co prawda w art. 50-51 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten może obejmować dostarczenie także innych dokumentów wymaganych od podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11). Tylko wówczas budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro zatem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia tego dokumentu. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby więc pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13).

Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] 2017 r. PINB dla Miasta P. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową części budynku biurowo-magazynowego przy ul. [...] w P., wzywając jednocześnie inwestora (skarżącą Spółkę) do wystąpienia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwestora na szkolę. Tym samym zainicjowanie przez skarżącą Spółkę postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostawało w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym, w stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy był zasadny, a postępowanie w tym zakresie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię ww. przepisów i ponownie rozpozna sprawę merytorycznie w trybie odwoławczym.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 997 złotych składa się: 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.