Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1635/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art.80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 49/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 grudnia 2021 r. nr KO.441.396.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 49/22 oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 8 grudnia 2021 r. nr KO.441.396.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywane przez wnoszącego skargę kasacyjną czynności nie stanowią opieki stałej lub długotrwałej i nie kolidują z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno wyrażenie "stała", jak i "długoterminowa" odnoszą się do czasu sprawowania opieki; rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie jest wymagane, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby wymagającej tej opieki; przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje on gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co oznacza, że stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej; chodzi więc o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę, a ponadto nie jest rolą organów dokonywanie własnych ustaleń i oceny w zakresie czasochłonności opieki wymaganej przez podopiecznego, skoro uprawniony lekarz orzecznik stwierdził, że dana osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – organy są związane przedłożonym orzeczeniem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię (pierwszy zarzut skargi kasacyjnej);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęciu, że podejmowanie przez wnoszącego skargę kasacyjną okazyjnie prac dorywczych świadczy o tym, że nie sprawuje on opieki nad matką w wymiarze uzasadniającym rezygnację przez niego z pracy zawodowej, podczas gdy organy nie uwzględniły, że to właśnie z uwagi na trudną sytuację materialną, P. K. jest zmuszony podejmować okazjonalnie prace dorywcze, choć stan zdrowia matki uzasadnia sprawowanie nad nią stałej opieki i w przypadku uzyskania wnioskowanego świadczenia, podejmowanie prac dorywczych nie będzie już konieczne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że czynności takie jak udzielanie pomocy we wstawaniu, ubieraniu się, korzystaniu z toalety, podawaniu lekarstw, przygotowywaniu posiłków, korzystaniu z pomocy lekarskiej, paleniu w piecu, robieniu zakupów, prasowaniu – stanowią czynności na tyle czasochłonne, że wnoszący skargę kasacyjną zmuszony był do rezygnacji z zatrudnienia. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie sposób uznać, że takie czynności są regularnie wykonywane w każdym gospodarstwie domowym. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, opieka "stała" charakteryzuje się tym, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Przy czym, sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy. Opieka musi być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 287/19).

Fakt, że osoba wymagająca opieki w ograniczonym zakresie porusza się po mieszkaniu korzystając z balkonika, nie oznacza że nie potrzebuje stałej opieki. W orzeczeniu o niepełnosprawności wyraźnie wskazano na konieczność opieki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy są związane przedłożonym orzeczeniem i nie mogą dokonywać własnych ustaleń w zakresie czasochłonności opieki wymaganej przez podopiecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 czerwca sygn. akt II SA/Po 91/22). Tymczasem, organy podważyły zasadność czynności wykonywanych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Nie może on pozostawić matki samej, ponieważ wymaga ona pomocy przy zjedzeniu posiłku, czy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Pomiędzy niepodejmowaniem pracy zawodowej przez wnoszącego skargę kasacyjną a sprawowaniem opieki nad matką niewątpliwie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczy przede wszystkim przyjęcia, że podejmowanie przez niego okazjonalnie prac dorywczych jedynie potwierdza brak konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem, nie wzięto pod uwagę że P. K. jest zmuszony podejmować takie prace, chociaż zdaje sobie sprawę, że jest to niebezpieczne dla jego matki. Prace takie były podejmowane wyłącznie ze względów finansowych i nie oznaczało to, że sprawowana opieka jest wyłącznie doraźna i nie ma charakteru stałego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta X. decyzją z 21 października 2021 r. nr ZDR.81811-19-1/21 odmówił P. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu I instancji, zakres sprawowanej przez P. K. opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka jest co prawda świadczona codziennie, ale tylko przez część doby i polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie bez znaczenia jest też, że może on liczyć na pomoc sióstr – E. S. i D. J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr KO.441.396.2021, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, P. K. mieszka razem z matką, która wymaga opieki i pomocy ze względu na stan zdrowia. Wymaga ona codziennie podawania tlenu min. 18 godzin, także w trakcie snu. Ze względu na otyłość, ma problemy z poruszaniem się (porusza się przy pomocy balkonika). Samodzielnie korzysta z toalety. P. K. przygotowuje ciepłe posiłki, podaje leki, mierzy ciśnienie, zajmuje się również sprzątaniem, praniem i prasowaniem, paleniem w piecu. Skarżący nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w X., gdyż jak podaje, podejmuje prace dorywcze. W aktach sprawy znajduje się także wypełniony przez P. K. wykaz czynności (pismo z 8 października 2021 r.) wykonywanych podczas opieki nad I. K., w którym wymieniono: higiena osobista (1 h), prowadzenie do toalety, podmywanie (samodzielna), przygotowanie ubrań ewentualnie pomoc w ubraniu (1 h), mierzenie ciśnienia (15 min.), podawanie leków (30 min.), przygotowywanie i podawanie posiłków (2 h), sprzątanie, pranie prasowanie (1 h), wizyty lekarskie (w razie potrzeby), opłacanie rachunków (raz w miesiącu), robienie zakupów, realizacja recept (30 min.), załatwianie spraw urzędowych (w razie potrzeby), przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu (1 h), inne (nie wskazano). W ocenie Kolegium, nie można uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną I. K. zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby osoba sprawująca tę opiekę zmuszona była do rezygnacji z aktywności zawodowej. Opieka nad matką nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. K. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji poprawnie przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i dokonaniu jego analizy poprawnie przyjęły, że wykonywanie przez skarżącego czynności związanych z opieką nad niepełnosprawną matką w głównej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Mając na uwadze, że I. K. nie jest osobą leżącą czy też całkowicie niesamodzielną, zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w sensie czasowym, pozwala na podjęcie przez P. K. zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, tym bardziej że duża część ze wskazanych wyżej czynności (np. sprzątanie, pranie, prasowanie) może być wykonywana poza godzinami pracy, a niektóre (np. opłacanie rachunków, realizowanie recept) nie są realizowane codziennie, a tym samym nie stanowią trwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto, skarżący zamieszkuje wspólnie z matką, co z pewnością ułatwia mu sprawowanie opieki.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Co do zasady więc w pierwszej kolejności powinny podlegać rozważeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w kontekście zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Pomijając niedokładność w sposobie sformułowania tego zarzutu (brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 17 ust. 1 u.ś.r.), odnotować trzeba, że skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenie tej normy prawnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że ocena organów administracyjnych jest prawidłowa co do braku konieczności sprawowania przez wnioskodawcę stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką i że ta opieka nie jest niezbędna w wymiarze zmuszającym go do rezygnacji z pracy lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pomiędzy tymi okolicznościami nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje także, że skarżący kasacyjnie kwestionuje takie rozumienie tej normy prawnej, które zakłada, że w sytuacji, gdy uprawniony lekarz orzecznik stwierdził, że dana osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to organy administracyjne są uprawnione do dokonywania własnych ustaleń i oceny w zakresie czasochłonności opieki wymaganej przez podopiecznego, a nie są związane przedłożonym orzeczeniem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, że z przywołanego wyżej unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Jednocześnie nie można nie zauważyć, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przy czym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi więc do wniosku, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontekście przesłanki legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, określenia "stałej lub długotrwałej opieki" i konieczności istnienia związku przyczynowo-skutkowego. Przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób rozumienia ww. norm prawnych jest zbieżny z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej kwestie, warto wskazać uzupełniająco, że w orzecznictwie przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.

Przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione zatem wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych powinien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. (który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie) ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych: "Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.".

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona jest przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Oczywiste jest bowiem, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. W toku postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wyłącznie rozstrzygnięcie, czy ustalone okoliczności pozwalają na uznanie, że skarżący spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie zatrudnienia lub jest przyczyną rezygnacji z zatrudnienia. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Takie stanowisko prezentuje organ w zaskarżonej decyzji wskazując wprost, że zarówno organy, jak i sądy nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w stosunku do matki skarżącego. Takie stanowisko też aprobuje Sąd I instancji, o czym świadczy ta część uzasadnienia (s.10), w której Sąd podkreślił, że nie kwestionuje stanu zdrowia pani I. K., biorąc pod uwagę zwłaszcza schorzenia i zabiegi, które przeszła w przeszłości, że jest osobą cierpiącą na wiele dolegliwości (leczy się onkologicznie i w poradni pulmonologicznej) i jej stan wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, konieczności jej wsparcia przez skarżącego. Tym niemniej sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność opieki nad niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Można zgodzić się w tym zakresie ze skarżącym, że opis niektórych przyjętych ustaleń w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych dotyczący sytuacji życiowej matki skarżącego został tak sporządzony, że sugeruje dokonywanie oceny w zakresie wskazań konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, które wynikają już z orzeczenia o niepełnosprawności. Jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie jasno wskazuje, że organy dokonywały tej oceny jedynie w odniesieniu do faktycznie sprawowanej opieki nad matką pod kątem zbadania, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącemu. Tym samym należałoby uznać, że uzasadnienie decyzji co najwyżej zostało częściowo nieprecyzyjnie sformułowane, a Sąd I instancji nie wyeksponował tego braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zasadnie natomiast Sąd I instancji uznał, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Reasumując, należy podkreślić, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą.

Nie została więc podważona, dokonana przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postepowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskazać trzeba, że w sprawie bezsporne jest, że pomoc świadczona przez skarżącego polega na codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem wspólnego z matką gospodarstwa domowego, w tym utrzymywaniu czystości w domu, zakupie leków, gotowaniu, a także utrzymywaniu higieny osobistej matki i pomocy w ubieraniu się. Z oświadczenia skarżącego z 8 października 2021 r. wynika, że matka w miarę możliwości porusza się przy pomocy balkonika, wykonuje codzienną toaletę. W opiece nad mamą (sprzątanie, gotowanie, higiena, zakupy) pomaga mu siostra. Tym samym nie można uznać, że dowolna jest ocena Sądu I instancji, który zgodził się z organem odwoławczym, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili orzekania, nie wyklucza podjęcia przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia, czy to w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło.

Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko organów i Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 K.p.a., nie podniósł żadnych nowych okoliczności ani nie przedstawił innych dowodów niż zebrane w sprawie. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17). Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu.

W świetle powyższego, nie można było uznać, że podważona została ocena Sądu I instancji, że rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności matki skarżącego ani że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w aspekcie zakresu czynności wykowanych przez skarżącego w ramach opieki. Nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że I. K. posiada oprócz skarżącego, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby (rodzeństwo skarżącego), które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto, jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Ustalony stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego i oświadczenia strony. Nie ma zatem podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Zgodzić się też trzeba z oceną, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad matką, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc w zasadzie wykracza tylko poza standardowe obowiązki domowe, nie uniemożliwia więc aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, skarżący w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego przez właściwe zastosowanie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.