Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 189/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1-1b, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 4 ust. 1-3, par. 55, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi J. C. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 grudnia 2022 roku nr KO.430.40.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 16 sierpnia 2022 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 15.936,75 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr działki [...] (przed podziałem), położonej w obrębie [...], gm. W., spowodowanej jej podziałem.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona nr działki [...] o pow. 1,0315 ha, decyzją Burmistrza W. z dnia 23 lipca 2021 r., znak: ZOS.6831.11.2021.EW, wydaną na wniosek skarżących jako właścicieli nieruchomości, została podzielona na 8 działek o nr: [...] o pow. 0,1272 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha i [...] o pow. 0,1273 ha. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej u.g.n. i stała się ostateczna w dniu 11 sierpnia 2021 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości obowiązywała uchwała Nr XXXII/303/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. Rady Miejskiej w Wolborzu w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała ta została opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2021 r., poz. 2019 z dnia 6 maja 2021 r. i weszła w życie z dniem 21 maja 2021 r.). Z § 1 uchwały wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wynosi 15% różnicy wartości nieruchomości.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że dla potrzeb ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanej jej podziałem, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2022 r. Wobec zaś wniesionych przez strony uwag, rzeczoznawca majątkowy w dniu 29 kwietnia 2022 r. ponownie sporządziła operat w celu ustalenia, czy w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] (przed podziałem), położonej w obrębie [...], gm. W., nastąpił wzrost wartości rynkowej tej nieruchomości.

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. Przy określaniu wartości nieruchomości, przed i po podziale, rzeczoznawca zastosowała metodę porównywania parami.

Analizując sprawę organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość stanowiąca współwłasność J. C. i A.T. (w dacie, w jakiej decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna) przed podziałem składała się z jednej działki gruntu o nr ewid. [...] o pow. 1,0315 ha. Po podziale wydzielonych zostało 8 działek o nr: [...] o pow. 0,1272 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha i [...] o pow. 0,1273 ha.

Kolegium zauważyło, że w operacie z dnia 29 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca wskazała, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z infrastrukturą techniczną. Na potrzeby opracowania przeanalizowano rynek kupna - sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych, o przeznaczeniu w planie miejscowym, DWZiZT bądź studium uwarunkowań Gminy W. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dokonano też analizy zmian cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wskutek upływu czasu przy pomocy regresji logarytmicznej. Rzeczoznawca wskazała, iż model logarytmiczny rynku nieruchomości jest najbardziej zbliżony do rzeczywistości, ponieważ oddaje charakter funkcji logarytmicznej, której wartość nie spada poniżej pewnego poziomu, tak jak ma to miejsce na rynkach związanych z nieruchomościami. Współczynnik zmian cen wskutek upływu czasu jest wyznaczany dla całej próbki danych. Do oceny, czy badane dane są ze sobą silnie powiązane, wykorzystano współczynnik determinacji R2 wyznaczony na podstawie równania regresji, widoczny na wykresie zamieszczonym na str. 11 operatu. Rzeczoznawca wyjaśniła, że współczynnik ten przyjmuje wartości z przedziału [0, 1]. Interpretacja wartości tego wskaźnika jest następująca: im większa jest jego wartość, tym badane dane są od siebie bardziej zależne, czyli jeżeli badamy na przykład zależność ceny transakcyjnej od czasu, jaki upłynął od momentu zawarcia transakcji i na podstawie równania regresji wyznaczony współczynnik wyniósłby przykładowo 0,8, to należy uznać, iż cena jest dosyć mocno zależna od momentu zawarcia transakcji, zatem należy ten upływ czasu w poziomie ceny transakcyjnej uwzględnić (skorygować ceny o trend czasowy). Natomiast jeżeli wartość współczynnika R2 jest bliska 0, to badane zmienne nie są od siebie zależne, zatem korekta cen o trend czasowy jest bezzasadna. Z wykresu wynika, iż ceny gruntów budowlanych ustabilizowały się zatem przyjęto je do dalszej wyceny bez korekty. Wobec tego niezasadne są zarzuty odwołania, że ceny nieruchomości przyjętych do porównań winny być skorygowane o trend czasowy.

Kolegium dodało przy tym, że według rzeczoznawcy rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na analizowanym terenie jest dobrze rozwinięty. Zaobserwowano, iż czynnikami wpływającymi na wartość nieruchomości są: lokalizacja ogólna, otoczenie, wielkość działki. Cena 1 m2 prawa własności działek o podobnym przeznaczeniu, na badanym rynku wahała się w granicach od ok. 10 zł do ok. 80 zł. W toku dalszej wyceny nie uwzględniano cechy "infrastruktura techniczna", ponieważ działki budowlane na terenie gminy mają możliwość podłączenia podstawowej infrastruktury technicznej, pozwalającej na zrealizowanie zamierzenia budowlanego związanego z zabudową mieszkaniową, tj. wody i energii elektrycznej. Analiza transakcji rynkowych nie wykazuje bezpośredniej zależności odległości od mediów i poziomu cen transakcyjnych.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie analizy rzeczoznawca stwierdziła, że ceny w największym stopniu zależą od powierzchni działki, w drugiej kolejności nabywcy zwracają uwagę na lokalizację na terenie gminy oraz dojazd do działki. Wagi cech zostały wyznaczone na podstawie analizy cech całego zbioru nieruchomości podobnych, a nie tylko nieruchomości wybranych do bezpośrednich porównań. Zarzuty pełnomocnika stron o braku podobieństwa nieruchomości ze względu na powierzchnię rzeczoznawca majątkowy uznała za niezasadne. Do tego stanowiska przychyliło się Kolegium. Dodatkowo kwestię doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca wyjaśniła w piśmie z dnia 19 czerwca 2022 r. (pismo to zostało przesłane pełnomocnikowi stron postępowania przy piśmie organu I instancji z dnia 21 czerwca 2022 r. znak: ZOS.3134.6.2022.MS).

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej".

Nadto organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jak i określenie cech nieruchomości oraz przydawanie im określonych wartości zależy od oceny rzeczoznawcy majątkowego posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartości nieruchomości. Należy też mieć na uwadze, że rzeczoznawca nie opisuje wszystkich cech rynkowych nieruchomości, a wyłącznie te cechy, które decydują o wartości nieruchomości (mające wpływ na wartość), a w procesie wyceny nie używa wszystkich użytecznych cech, ale tylko niektóre, czyli takie rynkowe cechy nieruchomości, które różnicują ceny na danym rynku określonym i przyjętym przez rzeczoznawcę. Wagi cech rynkowych rzeczoznawca określiła na podstawie macierzy korelacji, przyjmując: lokalizacja - 17%, dojazd - 1%, powierzchnia nieruchomości - 82%.

Jak dostrzegło Kolegium, przy cesze "powierzchnia działki", dla stanu przed podziałem, rzeczoznawca wyróżniła: "najlepsza 648", "najgorsza 8630", wyjaśniając, że nieruchomość z całego zbioru nieruchomości podobnych o pow. 0,0648 ha posiada wszystkie cechy najlepsze, a nieruchomość o pow. 0,8630 ha posiada wszystkie cechy najgorsze. Analiza ta pozwala ustalić, jak zmieniają się ceny nieruchomości w zależności od powierzchni działki oraz wyznaczyć poprawki kwotowe dla cechy "powierzchnia działki". Rzeczoznawca wskazała, że w analizowanym przypadku wraz ze wzrostem powierzchni działki ceny wykazują trend malejący.

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że do bezpośrednich porównań, do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjęła 3 nieruchomości z lokalnego rynku (co jest wystarczające dla przyjętej metody porównywania parami), położone w gminie W. w obrębach: [...] (transakcja z dnia 3 czerwca 2020 r., powierzchnia działki 4.000,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 49,88 zł), [...] (transakcja z dnia 20 sierpnia 2020 r., powierzchnia działki 6.183,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 25,88 zł), [...] (transakcja z dnia 28 września 2020 r., powierzchnia działki 4.500,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 23,00 zł).

Organ odwoławczy podkreślił również, że w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r., odpowiadając na wezwanie Kolegium z dnia 25 października 2022 r. znak: KO.430.40.2022, KO.430.41.2022 do wyjaśnienia, w jaki sposób zostały wyliczone poprawki kwotowe dla cechy "powierzchnia nieruchomości" (wyjaśnienia rzeczoznawcy zostały przesłane do Kolegium w formie elektronicznej, przy piśmie organu z dnia 7 listopada 2022 r. znak: ZOS.3134.6.2022.MS, ZOS.3134.7.2022.MS), rzeczoznawca wyjaśniła, że w zbiorze nieruchomości podobnych znalazły się nieruchomości o powierzchniach od 4.000 m2 do 6.183 m2. Nieruchomość (NW), która jest przedmiotem wyceny ma powierzchnię 10.315 m2. Delta C (różnica między ceną maksymalną, a ceną minimalną w zbiorze nieruchomości podobnych) wynosi 26,88 zł/m2. Waga przypadająca na cechę "powierzchnia" wynosi 82%. Zatem kwota zmienności przypadająca na tę cechę wyniesie 22,04 zł/m2 (wyliczona jako 82% z 26,88 zł/m2). Analiza wykazała, że wraz ze wzrostem powierzchni ceny w przeliczeniu na 1 m2 spadają. 22,04 zł (różnica kwotowa przypadająca na tę cechę): 7.982 m2 (różnica pomiędzy największą i najmniejszą powierzchnią w grupie nieruchomości podobnych [8.630 m2 - 648 m2]) = 0,003 zł (tyle wart jest każdy 1 m2). Zatem porównując nieruchomości otrzymujemy korekty:

NW o pow. 10.315 m2 z A o pow. 4.000 m2 = 6.315 m2 (różnicy) x 0,003 zł/m2 x (- 0,367) = 6,96 zł (korekta ujemna);

NW o pow. 10.315 m2 z B o pow. 6.183 m2 = 4.132 m2 (różnicy) x 0,003 zł/m2 x (- 0,328) = 4,06 zł (korekta ujemna);

NW o pow. 10.315 m2 z C. o pow. 4.500 m2 = 5.815 m2 (różnicy) x 0,003 zł/m2 x (- 0,366) = 6,38 zł (korekta ujemna). Dalej rzeczoznawca wyjaśniła, że ponieważ powierzchnia nieruchomości wycenianej wykracza poza przedział powierzchni nieruchomości o cechach najlepszych i najgorszych, do oszacowania poprawki zastosowano zasadę ekstrapolacji. Współczynniki - 0,367, - 0,328, - 0,366 są to współczynniki kierunkowe prostych, wyznaczających kierunek ekstrapolacji. Zostały one wyliczone w programie do obliczeń statystycznych i wyceny nieruchomości ZAWAM, na który biegła posiada licencję. Wszystkie obliczenia wykonano w arkuszu kalkulacyjnym EXCEL 365, na którym opiera się moduł programu ZAWAM. Duża dokładność obliczeń wykonywanych w arkuszu wymaga zaokrąglenia wyników końcowych umieszczanych w dokumencie w celu zachowania przejrzystości materiału i nie wynika z błędu rachunkowego. Stąd też wyniki prostego przemnożenia widocznych wartości mogą odbiegać od ujawnionych w tabeli, jednak sumarycznie nie mają wpływu na uzyskaną wartość końcową.

Wartość rynkową 1 m2 nieruchomości (przed podziałem) rzeczoznawca określiła jako średnią arytmetyczną cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowanych ze względu na różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Średnia cena skorygowana przy określaniu wartości działki ozn. nr [...] wynosiła 27,12 zł/m2, zatem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła w zaokrągleniu 279.743,00 zł (27,12 zł/m2 x 10.315 m2 = 279.742,80 zł).

Natomiast do bezpośrednich porównań, do określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale dla działek nr [...] rzeczoznawca przyjęła 3 nieruchomości z lokalnego rynku, położone w gminie W. w obrębach: [...] (transakcja z dnia 4 czerwca 2020 r., powierzchnia działki 1.500,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 37,33 zł), [...] (transakcja z dnia 9 czerwca 2020 r., powierzchnia działki 1.414,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 35,36 zł), [...] (transakcja z dnia 23 czerwca 2020 r., powierzchnia działki 1.390,00 m2, cena za 1 m2 gruntu 39,57 zł). Wartość rynkową 1 m2 dla ww. działek rzeczoznawca określiła jako średnią arytmetyczną cen jednostkowych nieruchomości porównawczych. Średnia cena wyniosła 37,42 zł/m2. Zatem wartość nieruchomości po podziale (suma wartości działek nr [...]) wynosiła w zaokrągleniu 385.988,00 zł, co wynika z wyliczenia:

działka nr [...]: 37,42 zł/m2 x 1.272m2 = 47.598,24 zł, po zaokrągleniu 47.598,00 zł;

działka nr [...]: 37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 48.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00 zł;

działka nr [...]: 37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 47.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00 zł;

działka nr [...]: 37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 47.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00 zł;

działka nr [...]: 37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 47.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00 zł;

działka nr [...]:37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 47.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00zł;

działka nr [...]:37,42 zł/m2 x 1.295m2 = 47.458,90 zł, po zaokrągleniu 47.459,00zł;

działka nr [...]:37,42 zł/m2 x 1.273m2 = 47.635,66 zł, po zaokrągleniu 47.636,00zł.

W ocenie organu II instancji, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2022 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., organ I instancji uznał, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem o 106.245,00 zł (385.988,00 zł, tj. wartość nieruchomości po podziale - 279.743,00 zł, tj. wartość nieruchomości wg stanu przed podziałem). Wobec tego opłata adiacencką (przy 15% stawce) wyniosła 15.936,75 zł. Opłatą obciążono współwłaścicieli nieruchomości proporcjonalnie do ich udziałów (po ½ części), tj. J. C. opłatą w wysokości 7.968,38 zł i A. T. opłatą w wysokości 7.968,37 zł.

Dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2022 r., Kolegium uznało, iż może on stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym – z czym zgodziło się Kolegium - przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku.

Kolegium podkreśliło, że w sporządzonym operacie z dnia 29 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca zaznaczyła, iż rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest dobre rozwinięty. Czynnikami wpływającymi na wartość jest m.in. lokalizacja ogólna, otoczenie, wielkość działki (dodatkowo do tej kwestii rzeczoznawca odniosła się w piśmie z dnia 19 czerwca 2022 r.). Z opisu działki (przed podziałem) wynika, iż miała ona kształt zbliżony do prostokąta, położona jest w otoczeniu terenów niezabudowanych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów rekreacyjnych, lokalizacja dobra. Po podziale powstały działki w kształcie regularnych czworokątów. Dostęp do działek zapewniony jest z gruntowej drogi wewnętrznej. Istnieje możliwość podłączenia wodociągu, kanalizacji sanitarnej (lokalnej) oraz energii elektrycznej. Skarżący nie wykazali, aby występowały jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki przed podziałem, jak i w zagospodarowaniu działek powstałych po podziale, co wpływałoby na ich wartość.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wzrost wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy.

Zdaniem Kolegium, kwestionowanie sporządzonego operatu jest możliwe poprzez przedstawienie stosownego kontrdowodu. W myśl art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie wydania negatywnej oceny kontrolowany operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Ponadto, przedłożenie przez stronę odmiennego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego może uzasadniać dokonanie odmiennych wniosków w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie – jak podniosło Kolegium - strony nie przedstawiły operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który inaczej określałby wartości ww. nieruchomości przed podziałem i po podziale. Mimo stawianych zarzutów dotyczących operatu sporządzonego w dniu 29 kwietnia 2022 r., skarżący nie złożyli stosownego przeciwdowodu, który mógłby podważyć ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. C. i A. T., reprezentowano przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń przez organ (pomimo przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego - odebranie stanowiska biegłego z listopada 2022 r.) w zakresie uznania, że wszystkie podniesione przez pełnomocnika skarżących zarzuty zostały wyjaśnione przez biegłego i że tym samym biegła nie zignorowała uwag strony skarżącej, a w konsekwencji, że materiał dowodowy jest kompletny i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie;

2. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie - opinii biegłej rzeczoznawczyni majątkowej wraz ze stanowiskiem biegłej z dnia 2 listopada 2022 r. - i tym samym uznanie, że dowody te wystarczająco i wyczerpującą udowadniają zwyżkę wartości nieruchomości skarżących na skutek zatwierdzonego podziału nieruchomości, podczas gdy opinia ta zawiera szereg wad i uchybień (niewyjaśnionych także w trakcie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym), czemu biegła dała wyraz po wniesionych przez pełnomocnika skarżących zarzutach, dokonując korekty zwyżki wartości nieruchomości w dół o ponad 50%, określając to jako błąd rachunkowy(!);

3. art. 8 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia czy w wyniku podziału nieruchomości, na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości, której dotyczy postępowanie, pomimo tego, iż dowód ten dotyczył okoliczności, które mają dla sprawy znaczenie, a mocą opinii biegłej E. B. nie zostały one w sposób niewadliwy ustalone.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że orzeczona należność, po doręczeniu zaskarżonej decyzji, została przez skarżących, chcących uniknąć ewentualnych negatywnych konsekwencji finansowych uregulowana.

Następnie pełnomocnik skarżących podniósł, że stosownie do noty interpretacyjnej Nr 1 - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości - PKZW, podstawę wyceny stanowi zbiór nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, z którego do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny z ich niezbędną charakterystyką.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, na potrzeby opinii w niniejszej sprawie, biegła do porównania przyjęła trzy nieruchomości, których powierzchnia (4000 m2 - 6183 m2) jest średnio o połowę mniejsza, niż nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny (10315 m2). Co tak naprawdę wyklucza już na tym etapie twierdzenie o nieruchomościach podobnych branych pod uwagę przy sporządzaniu opinii. Niezależnie od powyższego, biegła odnosząc się do wytypowanych nieruchomości podobnych nie wskazała innych ich cech istotnych (poza powierzchnią, położeniem i dojazdem), takich jak choćby: kształt nieruchomości, potencjał nieruchomości (rozumiany jako możliwości inwestycyjne, np. jej zabudowy, ekonomicznego wykorzystania), funkcjonalność działki, infrastruktura techniczna (w tym również obciążenie sieciami przesyłowymi, służebnościami). Lakoniczne informacje o nieruchomościach podobnych zamieszczone w operacie szacunkowym, przy jednoczesnym dowolnym, uznaniowym wyborze ich cech istotnych do dalszej analizy porównawczej, stawiają pod znakiem zapytania rzetelność i obiektywność działania rzeczoznawcy majątkowego. W szczególności doboru cech nie potwierdza generowanie ich (niejako automatycznie) przez bazę. Jak sama biegła przyznała sporządzenie opinii poprzedzić powinny oględziny nieruchomości, które powinny dać biegłemu pod rozwagę, czy w danym przypadku wygenerowane cechy są tymi, które w danym przypadku są najistotniejsze z punktu widzenia jej oszacowania.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących wskazał że biegła w operacie z kwietnia 2022 r. nie odniosła się do dokonanego przez nią subiektywnego wyboru cech istotnych nieruchomości porównywanych, w zakresie możliwego uwzględnienia innych cech albo zamiast albo obok tych przez nią wybranych. Arbitralne stwierdzenie jakoby dla nabywców najważniejsze były odpowiednio w kolejności powierzchnia nieruchomości, lokalizacja i dojazd, nie jest przekonujące. Trudno bowiem znaleźć obiektywne źródło takiego twierdzenia. Zdecydowanie bardziej obiektywnym, z punktu widzenia skarżących, byłoby wzięcie pod rozwagę kilku dodatkowych cech i nadanie im odpowiedniej (w miarę proporcjonalnej) wagi, nie tak rażącej jak w popełnionym operacie.

W ocenie pełnomocnika skarżących, powstałych na gruncie operatu wątpliwości nie wyjaśniło również stanowisko biegłej z listopada 2022 r., odebrane przez organ w toku postępowania odwoławczego. Załączona przez biegłą tabela transakcji potwierdziła, że wzięte pod uwagę na etapie wyceny nieruchomości miały powierzchnię mniejszą (w większości przypadków w sposób znaczący) niż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. Wzięcie pod uwagę w toku wyceny transakcji odnoszących się do nieruchomości znacząco mniejszych, stawiało z góry nieruchomość będącą przedmiotem opracowania na pozycji gorszej, tj. takiej wobec której koniecznym było stosowanie bardzo dużych współczynników korygujących, wypaczających rzeczywistą wartość nieruchomości. Zrelatywizowanie wartości nieruchomości wycenianej do transakcji nieruchomości których najważniejsza z wybranych cech dobrana przez biegłą – powierzchnia (82%) byłaby podobna lub większa od powierzchni nieruchomości wycenianej skutkuje domniemaniem braku lub użycia odpowiednio mniejszych wartości współczynników korygujących, a tym samym ustalenia wartości na poziomie dużo bardziej rzeczywistym.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, do oceny wzięte powinny być również inne cechy rynkowe o znaczeniu kluczowym, jak choćby kształt nieruchomości, czy jej możliwości inwestycyjnej czym mowa w pkt 1), ale również z tego powodu, że w ocenie skarżących to nie powierzchnia jest kluczowa w podjęciu decyzji o zakupie nieruchomości. Zazwyczaj taka decyzja to składowa wielu cech rynkowych nieruchomości, z których najważniejszymi powinny być ich lokalizacja i potencjał nieruchomości, rozumiany jako możliwość zabudowy. Nadanie jednej cesze rynkowej (powierzchni) tak znaczącej wagi (82%), nadal prowadzi do wypaczenia wartości ustalonych w operacie i ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem na poziomie zaniżonym(przyjmując 27,05 zł/m²), choć i tak znacząco już wyższym (po dokonanych poprawkach niż ustalony poprzednio).

Nadto pełnomocnik skarżących podniósł, że z uwagi na utrzymujący się globalny trend wzrostowy cen nieruchomości, z uwagi na fakt, że transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce w okresie czerwiec - wrzesień 2020 r., tj. niemalże rok przed datą, z jaką decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uwzględniając znaczącą dynamikę wzrostu cen we wskazanym okresie na rynku nieruchomości (czemu służył popyt na nieruchomości budowlane/rekreacyjne związane z pandemią COVID-19), nadal niezrozumiałym jest zaniechanie korekty wartości nieruchomości podobnych.

Pełnomocnik skarżących wskazał również, że pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. (data nadania pisma: 1 lipca 2022 r.) skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie w postępowaniu dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, aniżeli E. B. . Jako uzasadnienie swojego wniosku skarżący wskazywali, występowanie okoliczności, mających dla sprawy znaczenie, które nie zostały ustalone w sposób niewadliwy. Prowadzący postępowanie Burmistrz W. odmówił przeprowadzenia wyżej wymienionego dowodu, czym sprzeniewierzył się zasadzie swobodnej oceny dowodów.

W ocenie pełnomocnika skarżących, najpierw Burmistrz W., a następnie organ nie dokonali analizy opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego wartości dowodowej oraz nadal niewyjaśnione przez biegłą(pomimo odebrania przez nią stanowiska z listopada 2022 r.) pozostały postawione operatowi zarzuty, o których mowa powyżej.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 grudnia 2022 r. nr KO.430.40.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza W. ustalającą skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze wzrostem wartości spowodowanym podziałem nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka [...], położonej w obrębie [...], gm. W. .

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy:

1. dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2. w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3. nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4. podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wyżej wymienionych przesłanek Sąd ustalił, że decyzją Burmistrza W. z dnia 23 lipca 2021 r., wydaną na wniosek skarżących jako właścicieli działki [...], została ona podzielona na 8 działek o nr: [...] o pow. 0,1272 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha, [...] o pow. 0,1295 ha i [...] o pow. 0,1273 ha. Ponadto, w tej dacie obowiązywała Uchwała Nr XXXII/303/2021 Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, przewidującą stawkę opłaty w wysokości 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Nie upłynął także trzyletni okres, o którym mowa w art. 98a ust. 1.

Przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej będącą istotą zarzutów w niniejszej sprawie jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Należy przy tym zważyć, że słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 z późn. zm.).

Jak trafnie wskazał organ oraz strona skarżąca, choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie. To organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny operatu szacunkowego pod kątem jego wartości dowodowej. Operat jest bowiem dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2022 r. I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11).

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie, w ramach sporządzonego operatu dla wyceny nieruchomości wykorzystano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Nieruchomość podobna to natomiast nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Należy przy tym podkreślić, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że żaden przepis prawa nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie porównywania parami, zastosowanej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, parami z trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3).

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd uznał za bezpodstawny podnoszony w skardze zarzut sformułowany jako zastosowanie błędnej metodologii metody porównywania parami, poprzez dowolny wybór nieruchomości podobnych na cele opinii i innych cech rynkowych. Jak wynika z treści opinii, biegła ustaliła, że na lokalnym rynku występuje obrót nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu i wykorzystaniu a odnotowane transakcje pozwalają na zastosowanie metody porównywania parami. Wybrane obiekty spełniają kryteria runku lokalnego tj. położenie, przeznaczenie, otoczenie powierzchnia działki. Sąd podziela pogląd przytoczony przez biegłą, wyrażony w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którym do oceny prawidłowości sporządzenia operatu nie są potrzebne dane identyfikacyjne nieruchomości, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy. Należy jednakże zauważyć, że w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r., będącym odpowiedzią na uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 29 kwietnia 2022 r., biegła podała bazę 51 transakcji z rynku lokalnego, obejmującą transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych podobnych do nieruchomości wycenianej, spośród których do bezpośrednich porównań zostały wybrane trzy transakcje. Jak wynika z danych przedstawionych w bazie, nieruchomości które zostały wybrane prze biegłą do bezpośrednich porównań posiadały największą powierzchnię spośród dostępnych w bazie, z jednym tylko wyjątkiem, a mianowicie nie została wybrana nieruchomość oznaczona w bazie numerem 42. Podkreślić jednak trzeba, że jej powierzchnia jest co prawda największa i najbardziej zbliżona do powierzchni nieruchomości szacowanej, jednakże jej cena jednostkowa za 1m2 znacząco odbiega w dół od cen pozostałych nieruchomości. W konsekwencji, wbrew stanowisku strony skarżącej, niezasadnym jest zarzut, aby wybór nieruchomości do bezpośrednich porównań był dowolny, pozwalający zakwestionować rzetelność i obiektywność działania rzeczoznawcy.

Biegła przedstawiła także regułę matematyczną obliczania poprawek cech kwotowych dotyczących zarówno działki nr [...] przed podziałem jak i oszacowania poprawek kwotowych w operacie dot. nieruchomości po podziale.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez rzeczoznawcę niewłaściwych cech nieruchomości, należy zauważyć, że przyjęte zostały te cechy, które mają znaczenie dla ceny działki. Biegła zaobserwowała, że czynnikami wpływającymi na wartość nieruchomości są: lokalizacja ogólna, otoczenie, wielkość działki. Wyjaśniła także przyczyny nieuwzględnienia cechy "infrastruktura techniczna". Przedstawiła wagi mające wpływ na ceny na rynku lokalnym oraz wskaźnik R2 pokazujący korelację między jednostkową ceną transakcyjną a ocenami danej cechy rynkowej, dla trzech cech: lokalizacja, dojazd, powierzchnia nieruchomości. Wagi cech zostały wyznaczone na podstawie całego zbioru nieruchomości podobnych, a nie na podstawie nieruchomości wybranych do porównania. Biorąc powyższe pod uwagę brak było podstaw do ustalenia, aby w omawianym zakresie opinia biegłej dotknięta była wadami pozwalającymi ustalić, iż jest niewiarygodna i nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Ocena operatu w przedstawionym zakresie doboru cech istotnych oraz wagi poszczególnych cech prowadziłaby do zakwestionowania wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, do czego ani organy ni Sąd nie są uprawnione (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r. II SA/Sz 459/22, Lex nr 3454039, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 94/22, Lex nr 3400259). Podnoszony w skardze zarzut braku wartości dowodowej operatu w omawianym zakresie, a także argumentację, iż bardziej obiektywnym byłoby wzięcie pod uwagę innych cech niż te, które zostały uwzględnione w operacie, np. kształtu nieruchomości i nadanie im odpowiedniej wagi, należało zatem uznać za pozbawione podstaw.

W związku z zarzutem podnoszonym przez stronę skarżącą, że ceny nieruchomości przyjętych do porównań powinny być skorygowane o trend czasowy, organ trafnie wskazał, że operat szacunkowy daje podstawy do przyjęcia tezy o braku wpływu czasu na ceny tych gruntów w analizowanym okresie. Biegła wyjaśniła, że dokonała analizy zmian cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wskutek upływu czasu przy pomocy regresji logarytmicznej, podając przy tym, że model logarytmiczny jest najbardziej zbliżony do rzeczywistości. Biegła wyjaśniła współczynnik determinacji R2 oraz jego interpretację. Przedstawiła na wykresie kierunek i dynamikę rynku analizowanych nieruchomości w wybranym okresie czasu. Trend zmian cen został oszacowany na podstawie ok. 50 transakcji sprzedaży zawartych w okresie od stycznia 2020 r. do daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. W operacie szacunkowym wykazano, że ceny gruntów w tym okresie ustabilizowały się, co uzasadnia, że przyjęto je do dalszej wyceny bez korekty. Również ten zarzut podnoszony w skardze okazał się zatem bezzasadny.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, o braku wiarygodności operatu szacunkowego nie może przesądzać fakt, że został on skorygowany w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych przez stronę postępowania w piśmie z dnia 8 kwietnia 2022 r. Ocena wiarygodności tego dowodu dokonywana jest przez właściwy organ, jak to już zostało powiedziane, z zachowaniem reguł określonych przez przepisy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Korygowanie i uzupełnienie pierwotnego operatu szacunkowego nie dyskwalifikuje tego dowodu oraz dokonał analizy jego treści, uwzględniając przy tym pozostały materiał dowodowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym oznacza ocenę każdego z dowodów wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzona przez organ ocena dokonana została w sposób całościowy, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, zgodnie z zasadami logicznego myślenia na podstawie dostępnej wiedzy i zasad doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu operat spełnia wymagania określone przepisami u.g.n., przepisami przywołanego rozporządzenia wykonawczego, a ponadto został oparty o rzetelne dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Operat został prawidłowo sporządzony przez mgr inż. E. B., Rzeczoznawcę Majątkowego o uprawnieniach zawodowych nr [...], jego treść przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości oraz zawiera niezbędne elementy wskazane w § 56 rozporządzenia. Organy administracji słusznie uznały operat za prawidłowy. Zdaniem Sądu rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęta metoda i technika szacowania prowadząca do wyliczenia wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Ponadto przedstawiony w operacie zbiór transakcji przekonuje o zasadności zastosowanej metody. Organy dokonały oceny operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2022 r. z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., a ocena ta doprowadziła do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz, nie ograniczając się do nich, dokonał własnej oceny materiału dowodowego. W oparciu o zebrane dowody zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek jej właściciela, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a stawka procentowa opłaty została ustalona na mocy uchwały rady gminy. W konsekwencji ustalenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Sporządzony operat wykazał wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 106.245,00 zł tj. różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości wg stanu po podziale nieruchomości w wysokości 385.988,00 zł, a wartością rynkową nieruchomości przed podziałem w wysokości 279.743,00 zł.

Wypada podkreślić, że jak wynika z przepisów ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a strona, która kwestionuje merytoryczną treść operatu może przedłożyć do sprawy przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne, że w przypadku, gdy podnoszone przez stronę wady operatu dotyczą zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to nie będą mogły odnieść skutku ze względu na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie, w rezultacie strona bez skorzystania z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r., II SA/Bd 509/16). Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16, podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 944/17).

Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co trafnie wskazują skarżący oraz organ odwoławczy. Jak wskazano powyżej, w ocenie Sądu zarzuty braku wiarygodności dowodowej nie znajdują podstaw. Natomiast dążąc do wykazania błędów operatu skarżący mieli możliwość skorzystania z procedury wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jej prawidłowości, z której to możliwości, co wynika z akt administracyjnych, skarżący nie skorzystali. W związku z powyższym, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, iż wobec przedstawionej powyżej oceny mocy dowodowej operatu oraz braku przeciwdowodu mogącego podważyć ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji, w sprawie brak podstaw do przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość sporządzenia zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy.

W ocenie Sądu jako chybione należy ocenić także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Materiał został zgromadzony zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadany oraz prawidłowo oceniony co czyni zadość wymogom z art. 80 k.p.a. Wnioski przedstawione przez organ korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dj