Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 518/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2-4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 28, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 3-7
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) (...) tytułu zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Wójt Gminy M., na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej nr geodezyjnym [...] stanowiącej własność M. i H. małż. J. z nieruchomościami położonymi w miejscowości F., gmina M. oznaczonych numerami [...] oraz [...] stanowiącymi własność Gminy M..

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy M., wszczął postępowanie rozgraniczające opisane powyżej nieruchomości, upoważniając jednocześnie uprawnionego geodetę Z. J., do dokonania czynności ustalenia granic między nieruchomościami. W toku postępowania rozgraniczeniowego upoważniony przez Wójta Gminy M. geodeta wyznaczył na dzień 20 października 2012 r. termin przeprowadzenia rozgraniczenia na gruncie. Na wezwany termin nie stawiła się właścicielka działki nr [...] – H. J., co jednak nie wstrzymało czynności geodety. Równocześnie obecny podczas czynności M. J odmówił okazania dowodu osobistego.

Ze sporządzonego operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż dla przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów zawierających dane liczbowe, map oraz planów obejmujących przebieg granicy. Jedynymi istniejącymi dokumentami są mapa ewidencyjna z 1964 r., mapa zasadnicza z 1996 r. oraz ortofotomapa z 2003 r. Wprawdzie mapa ewidencyjna z 1964 r. pokazuje przedmiotową granicę w linii prostej, co podtrzymuje wnioskodawca, to na uwagę zasługuje wątpliwość geodety co do faktycznego przebiegu przedmiotowej granicy w linii prostej (str. 42 operatu technicznego), który zauważa, że przedmiotowa droga oznaczona nr ewid. [...] została zamierzona na styku z drogą gminną oznaczoną nr [...] oraz na styku z drogą gminną nr [...], co nasuwa pytanie czy sporna granica została opracowana na podstawie bezpośredniego pomiaru w terenie. W operacie zwrócono również uwagę na mapę zasadniczą z 1996 r. oraz ortofotomapę z 2003 r. ukazującą przebieg spornej granicy w łuku zgodnie z jej aktualnym stanem na gruncie, który to przebieg granicy proponowany jest przez uczestników postępowania. Za propozycją uczestników postępowania przemawia również fakt przybytku powierzchni działki [...] gdyż w granicach proponowanych przez wnioskodawcę powierzchnia jego działki zwiększyłaby się o 0,0958 ha w stosunku od powierzchni nabytej aktem notarialny nr [...], a w granicach proponowanych przez uczestników postępowania byłaby również większa lecz o 0,0521 ha.

W dalszej części wskazano, że w toku postępowania pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. zawiadomiono strony o zebranym materiale dowodowym. Na powyższe pismo odpowiedzieli wnioskodawcy rozgraniczenia, którzy w dniu 3 stycznia 2013 r. w siedzibie Urzędu Gminy M. dokonali osobistego wglądu do zebranego materiału dowodowego składając jednocześnie pismo podtrzymujące stanowisko wyrażane podczas prowadzonej procedury rozgraniczenia na gruncie.

Dalej organ wskazał, że z uwagi na fakt, że dokumenty zbadane dla potrzeb sprawy stwierdzają brak stanu prawnego oraz danych liczbowych, jak również brak jest znaków i śladów granicznych, a przed geodetą nie zawarto ugody, brak jest podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stąd też konieczne było umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i M. J. nie zgadzając się ze stanowiskiem, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia przebiegu granicy. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy M. poprzez jej zmianę i rozgraniczenie ich nieruchomości z działką nr 404 zgodnie z granicą przedstawioną na mapie geodezyjnej z 1964 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] , [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie opisano tryb przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu, organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do oceny prawidłowości czynności podjętych w postępowaniu, i nie może dokonać czynności ustalenia przebiegu granicy.

Jak wynika z otrzymanego operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dla przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów zawierających dane liczbowe, map oraz planów obejmujących przebieg granicy, a jedynie istnieje mapa ewidencyjna 1964 r., mapa zasadnicza z 1996 r. oraz ortofotomapa z 2003 r. Organ odwoławczy powtórzył, za organem I instancji, że nieruchomości objęte postanowieniem o wszczęciu rozgraniczenia posiadają jedynie stan prawny nieruchomości określony przez dokumenty, które z mocy przepisów prawa stwierdzają nabycie ich własności. Poza tym stwierdzono definitywny brak stanu prawnego legitymującego się brakiem dokumentów zawierających dane liczbowe oraz map i planów obejmujących przebieg granic. Nie jest możliwe przeprowadzenie powyższego rozgraniczenia na zgodne oświadczenia stron z uwagi na brak zgody wnioskodawców na różne propozycje, jakie im przedkładano. Również nie jest możliwe przeprowadzenie rozgraniczenia według spokojnego stanu posiadania, gdyż go aktualnie nie ma, co powoduje, że brak było podstaw do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów przy jednoczesnym braku zgodnego oświadczenia stron oraz braku zawarcia ugody przed geodetą w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i H. J. reprezentowani przez adwokata D. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 67, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 oraz art. 138 § 2 K.p.a, jak również naruszenie art. 4 ust. 1e, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na nieuwzględnieniu argumentacji podnoszonej w toku prowadzonego postępowania, pominięciu złożonych w toku postępowania dokumentów oraz niezapewnienie czynnego udziału wszystkim uczestnikom postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że postępowanie nie powinno toczyć się przez Wójtem, gdyż jako właściciel rozgraniczonych nieruchomości był on zainteresowany przebiegiem postępowania. Tym samym wydał on decyzję w swojej własnej sprawie. Skarżący opisali następnie sposób użytkowania spornej drogi wskazując, że z prostej drogi leżącej pomiędzy sąsiadującymi ze sobą gruntami rolnymi powstał łuk, który wyraźnie omija miejsce po dużej kałuży powstałej po wiosennych roztopach i intensywnych deszczach. Pojazdy korzystające z przedmiotowej drogi chcąc uniknąć zakopania się w podmokłym gruncie wjeżdżały na teren skarżących. Skarżący próbowali zmienić ten stan rzeczy samodzielnie naprawiając drogę należącą do Gminy, jednakże osoby posiadające grunty orne po drugiej stronie drogi zaorywały część drogi poszerzając swoje działki. Wydane w sprawie decyzje utrwalają powyższy stan rzeczy. Jak wyjaśniono wiedzę na temat przebiegu granicy organ czerpie z zeznań sąsiada, który kupił swoją nieruchomość roku temu i nie posiada wiedzy na temat wcześniejszego przebiegu granicy. Skarżący zarzucili organowi I instancji, że w ramach postępowania nie wezwała właścicieli działek znajdujących się po drugiej stronie spornej drogi, co stanowi obrazę zarówno przepisów K.p.a. jak i Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżący wskazali nadto, że organy oparły się na niepoprawnie sporządzonym przez geodetę wyliczeniu przyrostu powierzchni działki, który to geodeta w swoich wyliczeniach prawdopodobnie nie uwzględnił, że sporna nieruchomość skarżących składa się z dwóch sąsiadujących ze sobą działek nr [...] i [...] (większej rolnej ze sporną granicą i mniejszej siedliskowej), co spowodować mogło błąd przy wyliczeniach dotyczących pomiaru nieruchomości nr [...], której wcale nie przybyło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 25 września 2013 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący nie kwestionują tego, że droga aktualnie biegnie po łuku, podnoszą jednak, że nie jest to zgodne ze stanem prawnym i z tym, jak droga przebiegała w przeszłości. Nie był w stanie podać powierzchni działki siedliskowej [...]. Wskazał, iż zarzut braku przeprowadzenia postępowania dowodowego odnosi się do nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków będących właścicielami gruntów leżących po przeciwległej stronie działki nr [...], którzy powinni być przesłuchani na okoliczność tego, jak droga stanowiąca działkę nr [...] przebiegała w przeszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można się zgodzić ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy M., o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] stanowiącej własność M. i H. małż. J. z nieruchomościami położonymi w miejscowości F., gmina M. oznaczonych numerami [...] oraz [...] stanowiącymi własność Gminy M..

W pierwszej kolejności niezbędne jest podkreślenie, że celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest istnienie sporu co do przebiegu granic nieruchomości, a więc sporu odnoszącego się do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Jednocześnie rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 powyższej ustawy. Sprawa rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 powyższej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta.

W przypadku zaistnienia sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zawarcia ugody, która ma moc ugody Sądowej. W przypadku zawarcia ugody sądowej przed geodetą spór o rozgraniczenie kończy się przed tym organem z chwilą zawarcia ugody, a tylko postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast w wypadku gdy do ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, sprawa o rozgraniczenie zakończyć się może dwoma rodzajami decyzji wydanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta: decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości oraz decyzją o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.

Decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

W świetle przywołanych powyżej regulacji kluczowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego ma ustalenie kręgu stron tego postępowania.

Wobec braku w tym zakresie jakichkolwiek przepisów szczególnych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne znaleźć musi w sprawie zastosowanie ogólna zasada postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.).

W niniejszej sprawie za strony postępowania uznani zostali jedynie właściciele działek nr [...], [...] i [...], a pominięto w tym zakresie właścicieli nieruchomości leżących po przeciwległej w stosunku do nieruchomości skarżących stronie drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], w tym w szczególności nieruchomości oznaczonym nr ewidencyjnymi [...] oraz [...].

Takie działanie uznać należy za błędne, albowiem, wprawdzie prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości formalnie prowadzone było w oparciu o wniosek o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] z działami nr [...] i [...], to jednak w realiach niniejszej sprawy oczywista jest w ocenie sądu okoliczność, że postępowanie to dotyczy także interesów prawnych właścicieli działek leżących po przeciwległej stronie drogi. Ewentualne wyznaczenie przebiegu granicy działki [...] z drogą na działkach nr [...] i [...] może bowiem spowodować również zmianę granicy z działkami leżącymi po drugiej stronie drogi, chociażby poprzez zaistnienie konieczności poszerzenia istniejącej obecnie drogi, tak by odpowiadała ona wymiarom ustalonym w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków.

Zauważyć dalej miejscu należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Specyfika działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną wyraża się zaś w tym, że dla ustalenia jej przebiegu (w kontekście rozbieżności pomiędzy dokumentacją znajdującą się w zasobie ewidencyjnym) koniecznym jest poszukiwanie śladów i znaków granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej w terenie nie tylko od strony działki nr [...] należącej do skarżących, lecz także od strony działek nr [...] i [...] leżących po przeciwnej stronie tejże drogi, co może doprowadzić do zweryfikowania prawidłowości rozbieżnych opracowań geodezyjnych z roku 1964 i 1996.

Podkreślić trzeba, iż fakt, że postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o wniosek M. i H. J. nie zwalniał organu od samodzielnego ustalenia kręgu stron postępowania, w oparciu o reguły określone w art. 28 K.p.a., w szczególności w sytuacji gdy wnioskodawcy od początku konsekwentnie wskazywali, że brak jasnego określenia przebiegu granicy nieruchomości spowodował, że właściciele nieruchomości leżących po jej drugiej stronie korzystają z gruntu leżącego w dotychczasowym pasie drogi, a więc korzystają z działek nr [...] oraz [...].

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organ administracji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie niezasadnie go zawężając, co samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kolejnym uchybieniem organu administracji było zaaprobowanie sytuacji, w której za właściciela działki nr [...] - Gminę M. oświadczenia w toku czynności przeprowadzanych przed uprawnionym geodetą składał pracownik Urzędu Gminy – kierownik Referatu Inwestycji i Rozwoju, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego go do składania oświadczeń woli w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, to oczywistym jawi się, iż osobą biorącą udział w czynnościach przed geodetą musi legitymować się odpowiednim upoważnieniem do reprezentowania właściciela gruntu podlegającego rozgraniczeniu. Potrzeba legitymowania się odpowiednim upoważnieniem dotyczy nie tylko oświadczenia o zawarciu ugody, lecz także oświadczenia o przebiegu granicy, w sytuacji gdy zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granicy stanowi samoistną przesłankę wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Potrzeba dysponowania odpowiednim upoważnieniem jest przy tym niezależna od tego czy właścicielem gruntu jest osoba fizyczna, czy też osoba prawna, jaką na gruncie prawa cywilnego jest gmina, która co za tym idzie winna działać za pośrednictwem swych organów w sposób przewidziany w ustawie. Uczestniczenie w procedurze rozgraniczeniowej stanowi element gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, zaś zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze, co koresponduje z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Ustalenie istnienia po stronie pracownika urzędu gminy upoważnienia do reprezentowania Gminy M. jako właściciela nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym ma istotne znaczenie także na gruncie art. 31 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z którym jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy, albowiem jest niezbędne dla stwierdzenia czy skutecznie zakwestionował on przebieg granicy wskazywany przez druga stronę, to jest w niniejszej sprawie skarżących, czy tez w przypadku braku po jego stronie upoważnienia do reprezentowania Gminy M. mamy do czynienia z sytuacją, gdy strona ta oświadczenia co do przebiegu granicy w ogóle nie składa.

Dalej wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają jednak na organy bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu tj. rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji w myśl art. 34 ust. 2 powyższej ustawy organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: braku właściwych dowodów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granicy oraz braku zgody stron co do jej przebiegu. Jedynie w przypadku stwierdzenia, w toku prowadzonego postępowania, że oba powyższe warunki są łącznie spełnione, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Co za tym idzie organ każdorazowo zobowiązany jest dokonać oceny prawidłowość ustaleń geodety dotyczących istniejącej dokumentacji w ramach przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnego z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, jakimi są zasada czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej.

W ocenie Sądu prowadzone postępowanie nie spełniało powyższych warunków, co także skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

Zauważyć bowiem należy, iż w aktach sprawy brak jest ortofotomapy z roku 2003 na którą w uzasadnienie swoich decyzji powołują się w ślad za sporządzającym opinie geodetą organy obu instancji co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, albowiem jeden z dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia faktycznie nie został przeprowadzony przez organy administracji i nie był udostępniony stronom postępowania.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z przywołanym już powyżej art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, zaś jeżeli jest brak takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Przepis art. 31 ust. 2 i 3 w administracyjnej fazie postępowania rozgraniczeniowego wyłącza zatem możliwość korzystania przez właściwy organ z osobowych środków dowodowych i co za tym idzie stanowi na gruncie tego postępowania przepis szczególny w stosunku do art. 75 § 1 K.p.a. zgodnie z którym art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Również wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy § 3 - § 7 tego rozporządzenia wprowadzają rozróżnienie dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic na dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości i dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

Dokumentami określającymi przebieg granicy są w tym zakresie dokumenty geodezyjne zawierające dane do ustalenia przebiegu granic:

a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody,

b) zarysy pomiarowe z pomiaru granic,

c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości,

d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic,

Prawodawca dopuścił też, w razie braku dokumentów o których mowa powyżej, wykorzystanie takich źródeł danych jak mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic (mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza).

Co za tym idzie choć w postępowaniu rozgraniczeniowym organy administracji nie mogły dopuścić się zarzuconej im przez skarżących obrazy przepisu art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niewykorzystanie osobowych źródeł dowodowych, to jednak art. 31 ust. 2 i 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyklucza dopuszczalności eliminowania w tym postępowaniu istniejących rozbieżności co do przebiegu granicy, lecz jedynie ustanawia zamknięty katalog środków dowodowych temu służących.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy oznacza to, iż rozbieżności co do przebiegu granicy istniejące pomiędzy opracowaniami geodezyjnymi z 1964 r. i 1996 r. mogą być eliminowane jedynie w oparciu o dowody wskazane w art. 31 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, przy czym znaków i śladów granicznych uprawniony geodeta winienie poszukiwać nie tylko odnośnie granicy pomiędzy działką skarżących, a działką nr [...], lecz także po przeciwległej stronie działki nr [...] stanowiącej własność Gminy M., wzdłuż przebiegu linii granicznej wskazanej w opracowaniu z 1964 r.

Organy obu instancji nie zwróciły zaś w ogóle uwagi na okoliczność, że zarówno z protokołu granicznego, jak i przede wszystkim z opinii geodety nie wynika by poszukiwał on środków dowodowych innych niż dokumenty, w tym w szczególności znaków bądź śladów granicznych.

W ocenie Sądu konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o powyższe środki dowodowe, wynikała wprost z faktu zakwestionowania prawidłowości sporządzenia mapy zasadniczej z 1964 r.

Skoro bowiem geodeta zakwestionował sposób dokonanych pomiarów oparciu, o które sporządzono mapę zasadniczą i co za tym idzie brak było podstaw do ustalenia przebiegu granicy wyłącznie w oparciu o istniejące mapy, to jego obowiązkiem było poszukiwanie innych dopuszczanych przez prawo środków dowodowych celem wyjaśnienie, jaki był rzeczywisty pierwotny przebieg granic. Ustalenie w oparciu o znaki graniczne, bądź ślady graniczne, że sporna granica przebiegała w 1964 r. po łuku, potwierdzałoby wątpliwości geodety, co do wadliwości przeprowadzonych wówczas pomiarów. Natomiast ustalenie, że granica miała przebieg w linii prostej zaprzeczałby powyższemu wnioskowi, przesądzając o prawidłowości mapy zasadniczej z 1964 r., co w dalszej kolejności umożliwiłoby dokonanie rozgraniczenia w oparciu o istniejące dokumenty.

Sąd zauważa, że niewątpliwie znaczny upływ czasu, od daty sporządzenia mapy zasadniczej, może utrudnić ustalenie powyższej okoliczności. Należy jednak zwrócić uwagę, że w świetle art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkiem organów było zweryfikowanie przedłożonych przez geodetę dokumentów, w tym w szczególności opinii w oparciu o zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a).

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a wiec dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 08 stycznia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej są zobowiązane do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego, a następnie uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze podkreślić należy, iż dopiero w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zaistnieje możliwość posłużyć się także dowodami, przewidzianymi przez K.p.c. innymi niż w skazane w art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, np. zeznaniami świadków, opinią biegłego, przesłuchaniem stron, które podlegać będą ocenie sądu w ramach art. 223 § 1 K.p.c. w zw. z art. 13 K.p.c.

Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Pogląd ten został podzielony także w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84 Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że kierownik zakładu pracy działający w sprawach pozostających w jego dyspozycji mieszkań funkcyjnych jako organ administracji państwowej I instancji, nie jest stroną w rozumieniu art. 197 k.p.a., uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (opubl. w OSN 1985 nr 7 poz. 86).

W postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. o sygn. SA/Wr 990/90 (opubl. w ONSA 1990 r., z. 4 poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 K.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.

Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie Gmina M. występuje jako właściciel nieruchomości, której dotyczy rozgraniczenie, to jednak stwierdzić należy, iż wydając (poprzez swoje organy) decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa. Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne /imperium/ i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki prawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela (por. uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00 dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując uznać należy, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie) jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (por R. Hauser, M. Szewczyk: "Gmina jako strona postępowania administracyjnego - jeszcze o skutkach prawnych uchylenia art. 27a k.p.a." - "Samorząd Terytorialny" 1996 r. Nr 11 str. 46).

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów skarżących co do wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji we własnej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, iż okoliczność powyższa nie pozbawia Gminę M. jako osoby prawnej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego uprawnienia do składania – poprzez przedstawicieli – oświadczeń woli o jakich mowa w art. 31 ust. 3 i 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem złożenie tego rodzaju oświadczeń nie ma charakteru władczego i wiąże się wyłącznie z wykonywaniem prawa własności, a nie realizowaniem władztwa administracyjnego.

Jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie miały także zarzuty strony skarżącej dotyczące rzekomego błędu w obliczeniach geodety dotyczących przyrostów powierzchni nieruchomości skarżących w stosunku do wielkości wskazanej w księgach wieczystych w przypadku przyjęcia poszczególnych wersji przebiegu granicy pomiędzy ich działką, a działką nr [...]. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący zarzutu tego w jakikolwiek sposób nie uprawdopodobnili, przez co ma on charakter zupełnie gołosłownego.

Zauważyć jednocześnie należy, iż okoliczność ta (to jest kwestia ewentualnego zwiększenia powierzchni działki w stosunku do wskazanej w akcie notarialnym jej zakupu) nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, albowiem celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest takie wytyczenie granicy nieruchomości, aby jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej, lecz jedynie ustalenie przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, czyli ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Kwestia powierzchni nieruchomości może zatem stanowić jedynie poszlakę sugerującą jaka wersja przebiegu granicy odpowiada stanowi prawnemu, w żadnym jednak razie o okoliczności tej nie przesądza.

Szczególnie wyraźnie jedynie pomocniczy charakter tej okoliczności widoczny jest w realiach niniejszej sprawy, gdzie rozgraniczeniem objęta jest jedynie jedna z granic nieruchomości skarżących, a jednocześnie żadna z rozważanych wersji przebiegu spornej granicy nie prowadzi do sytuacji, w której powierzchnia nieruchomości skarżących precyzyjnie dopowiadałaby wielkości wskazanej w akcie notarialnym zakupu.

Trafnie też w opinii rzeczoznawcy okoliczności tej nie przypisano przesadzającego znaczenia, przywołując ją jedynie na marginesie czynionych rozważań i jako dodatkowy argument uzasadniający niemożność ustalenia granicy w oparciu o mapy i inne dokumenty.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.