Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1300/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/22, zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. wystąpiło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie informacji publicznej, tj. inwentaryzacji terenów byłych lub nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych), o której mówił w dniu 15 grudnia 2020 r. podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa sekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska Klimatu i Środowiska, wraz z dokładnymi adresami miejsc składowania tych odpadów.

Organ w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r., odwołując się do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p"), stwierdził, że nie każdy przejaw działalności organu administracji publicznej i nie każdy wytworzony przez niego dokument zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. W konsekwencji, część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Tak więc skoro wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

Następnie w dniu 10 lutego 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 554/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 30 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, po czym stwierdził, że wynikają z tego dwa wnioski. Po pierwsze, wystąpiła w sprawie bezczynność, bowiem do dnia rozpatrzenia sprawy organ nie wydał decyzji, jednocześnie pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. o lakonicznej treści, odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując się na fakt, że nie zaklasyfikował ich jako informacji publicznej i nie wyjaśniając tego stanowiska. Wobec natomiast braku uzasadnienia, zdaniem Sądu de facto organ nie przyjął żadnego z przewidzianych przepisami rozwiązań. Sąd stwierdził także, że nie może również przyjąć, iż wskazane pismo jest decyzją administracyjną. Po pierwsze dlatego, że nie zawiera wszystkich prawem wymaganych elementów. Po drugie, pismem stwierdzono, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną, a przepisy u.d.i.p. nie przewidują w takim przypadku działania organu w formie decyzji administracyjnej.

Po zwrocie akt sprawy, organ - w odpowiedzi na wniosek z dnia 30 grudnia 2020 r. - skierował do Stowarzyszenia pismo z dnia 6 grudnia 2021 r., w którym ponownie stwierdził, że nie każdy przejaw działalności organu administracji publicznej i nie każdy wytworzony przez niego dokument zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. W konsekwencji, część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. W ocenie organu wnioskowane informacje w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz ze wskazaniem dokładnych adresów nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p, ponieważ nie są dokumentami urzędowymi, lecz wewnętrznymi, których nie zalicza się do informacji publicznej. GIOŚ wskazał, że informacje na temat miejsc nagromadzenia odpadów pozyskiwane są przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w ramach działań kontrolnych prowadzonych zgodnie z posiadanymi kompetencjami określonymi w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Kwestia przekazywania do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska informacji na temat miejsc nagromadzenia odpadów nie stanowi ustawowego obowiązku nałożonego na wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Aktualne przepisy nie zobowiązują również do prowadzenia wykazów czy gromadzenia danych w tym zakresie. Pozyskiwane dane wykorzystywane są wyłącznie na potrzeby wewnętrzne. Nadmienił, że wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska, kierując się własnym uznaniem, przekazują mu dane w tym zakresie, a zatem informacje te są niepełne i nie stanowią informacji na temat wszystkich miejsc nagromadzenia odpadów w kraju. Tym samym, informacje przekazywane przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, o których udostępnienie wnosi skarżący, posiadają charakter roboczy. Służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W konkluzji organ podkreślił, że lista miejsc nagromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z podaniem dokładnych adresów posiada cechy dokumentu wewnętrznego. Dane te służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów. Analiza informacji sporządzonych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska może ewentualnie służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie. W drodze u.d.i.p. niedopuszczalne jest natomiast pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego.

Stowarzyszenie, w piśmie z dnia 4 stycznia 2022 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako P.p.s.a.), uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór między stronami dotyczy kwalifikacji informacji żądanej we wniosku Stowarzyszenia z dnia 30 grudnia 2020 r. jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W ocenie organu informacja ta stanowi dokument wewnętrzny, a tym samym nie jest informacją publiczną. We wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie określiło żądaną informację jako inwentaryzację terenów byłych lub nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych), o której mówił w dniu 15 grudnia 2020 r. podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa sekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska Klimatu i Środowiska, wraz z dokładnymi adresami miejsc składowania tych odpadów. Mając tak określony przedmiot wniosku Sąd pierwszej instancji zauważył, że w Systemie Informacyjnym Sejmu, na stronie internetowej Sejmu pod adresem http://www.sejm.gov.pl (art. 202a ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - M. P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.; § 1 zarządzenia Szefa Kancelarii Sejmu z dnia 6 marca 2006 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Kancelarii Sejmu) dostępny jest pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (dalej również "Komisja") z dnia 15 grudnia 2020 r. (nr 35). Przebieg tego posiedzenia stanowi więc fakt powszechnie znany, który zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a, sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na niego przez strony. Z powołanego zapisu wynika (str. 4), że przedmiotem posiedzenia Komisji była "Informacja Ministra Klimatu i Środowiska na temat terenów byłych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych), analiza stanu obecnego, rozwiązań prawnych, pozwalających na ich rekultywację i finansowanie z budżetu centralnego, ze szczególnym uwzględnieniem składowiska odpadów niebezpiecznych w Z. i G.". Wedle zapisu, sekretarz stanu reprezentujący Ministerstwo Klimatu i Środowiska stwierdził, że "[...] po zinwentaryzowaniu ich liczba jest gigantyczna (...)", po czym zwrócił się o przekazanie bardziej szczegółowych informacji do Dyrektora Departamentu Inspekcji Głównego Inspektoratu Środowiska (dalej również "Dyrektor"). Dyrektor opisał sytuację składowisk w G. i Z., po czym wyjaśnił (str. 5), że składowiska te są zaszłościami historycznymi i nie są efektem ostatnich działań firm, które występują w obrocie odpadami. Dalej jednak zaznaczył, że zainteresowanie Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie obejmowało wyłącznie informacji o tych składowiskach, lecz o skali nielegalnych miejsc gromadzenia odpadów w Polsce. Następnie Dyrektor stwierdził: "[...] Według stanu na dzień 20 listopada 2020 r. stwierdziliśmy, że udokumentowanych miejsc porzucenia odpadów w kraju jest 768. Najczęściej to były nielegalne miejsca, ale nie wszystkie. Niektóre z nich powstawały jako miejsca prowadzenia legalnej działalności. Przedstawiciele WIOŚ byli na kontroli i stwierdzali naruszenia warunków zezwoleń. Zezwolenia zostały cofnięte przez organy, które je wydały i w tym momencie dane miejsce stawało się już nielegalne. W takim kontekście mówię o 768 miejscach. W 231 nagromadzone są odpady niebezpieczne, w 133 – odpady mieszanin niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, a w pozostałych 404 miejscach – odpady inne niż niebezpieczne. Szacunkowa ilość, jaka została tam zdeponowana, wynosi około 4 mln ton, dokładnie 3,86 mln ton, w tym 800 tys. ton odpadów niebezpiecznych i blisko 800 tys. ton odpadów zmieszanych. Pozostała ilość, czyli ponad 2,2 mln ton, to odpady inne niż niebezpieczne [...]". Z powyższego wynika, że podczas posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu 15 grudnia 2020 r., sekretarz stanu reprezentujący Ministerstwo Klimatu i Środowiska odwołał się do wyników inwentaryzacji miejsc nielegalnego składowania odpadów sporządzonej przez GIOŚ na podstawie danych przekazanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w oparciu o przeprowadzone przez nich kontrole. Następnie Dyrektor Departamentu Inspekcji Głównego Inspektoratu Środowiska przedstawił osobom biorącym udział w posiedzeniu wyniki inwentaryzacji na dzień 20 listopada 2020 r., stwierdzając, że miejsc nielegalnego składowania odpadów jest w Polsce 768. Wskazał przy tym, w ilu miejscach spośród tej liczby, nagromadzone są odpady niebezpieczne, w ilu odpady niebezpieczne zmieszane z innymi, a w ilu odpady inne niż niebezpieczne. Inwentaryzacja (jej wyniki), o której udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie we wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. jest zatem w posiadaniu GIOŚ, stanowi informację publiczną i nie jest dokumentem wewnętrznym. Dla kwalifikacji żądanej informacji, jako publicznej nie ma znaczenia podnoszona przez organ argumentacja, wedle której wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska nie mają obowiązku przekazywania mu informacji o miejscach gromadzenia odpadów, ani to, że z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika obowiązek prowadzenia wykazów takich miejsc. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f), czy przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l), a także prowadzenie państwowego monitoringu środowiska, w szczególności przetwarzanie zgromadzonych informacji o środowisku i dokonywanie ocen stanu środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c), a także opracowywanie raportów o stanie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d). Szczegółowe zadania GIOŚ określono w art. 4a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w art. 5 tej ustawy.

Nie budziło wątpliwości WSA w Warszawie, że wyniki przeprowadzonej przez GIOŚ inwentaryzacji, do których odwołano się podczas posiedzenia Komicji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu 15 grudnia 2020 r., stanowią informację o działaniach podejmowanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska w ramach powierzonych jej zadań publicznych, do których należy w szczególności prowadzanie kontroli przestrzegania przepisów regulujących zasady gromadzenia odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Z wypowiedzi przedstawiciela Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynika, że jest to informacja o efektach przeprowadzonych kontroli, przygotowana w oparciu o przyjęte kryterium uznania określonego składowiska za nielegalne i odzwierciedlająca stan na określony dzień. Jest to informacja opracowana na podstawie dokumentacji z przebiegu kontroli, zawierająca ocenę określonego stanu rzeczy zastanego w kontrolowanych miejscach, pod kątem zakwalifikowania ich jako nielegalnych składowisk odpadów. Opracowane przez GIOŚ dane stały się podstawą Informacji Ministra Klimatu i Środowiska na temat terenów byłych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych). Były one przedmiotem dyskusji i rozpatrzenia przez Komisję. Wbrew zatem stanowisku GIOŚ, objęta wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. inwentaryzacja (jej wynik) nie stanowi dokumentu wewnętrznego, mającego charakter wyłącznie poznawczy, służący jedynie poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ jak wynika z akt sprawy, organ udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek, w której przedstawił obszerną argumentację, mającą świadczyć o tym, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ponieważ stanowi tzw. dokument wewnętrzny. GIOŚ nie zlekceważył więc wniosku. Oceniając natomiast postępowanie organu z perspektywy kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, do której Sąd zobowiązany jest w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., należy mieć na uwadze, że przepisy u.d.i.p zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, w której GIOŚ uznał, że treść wniosku obejmuje dane, które nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu, jakkolwiek błędne, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że zachodzi konieczność zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy w sprawie organ rozpatrzył wniosek

2. art. 149 § 1a pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ w sprawie dopuścił się bezczynności;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wnioskowane informacje w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz ze wskazaniem dokładnych adresów nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie są dokumentami urzędowymi, lecz wewnętrznymi, których nie zalicza się do informacji publicznej. W związku z powyższym, Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu objętym przepisami u.d.i.p., a swoje stanowisko szeroko uzasadnił w odpowiedzi na wniosek z dnia 6 grudnia 2021 r. Informacje na temat miejsc nagromadzenia odpadów pozyskiwane są przez Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) w ramach działań kontrolnych prowadzonych zgodnie z posiadanymi kompetencjami określonymi w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Kwestia przekazywania przez WIOŚ do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska informacji na temat miejsc nagromadzenia odpadów nie stanowi ustawowego obowiązku nałożonego na WIOŚ. Aktualne przepisy nie zobowiązują również do prowadzenia wykazów czy gromadzenia danych w tym zakresie. Pozyskiwane dane wykorzystywane są wyłącznie na potrzeby wewnętrzne. Nie bez znaczenia jest fakt, że WIOŚ kierując się własnym uznaniem przekazują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dane w ww. zakresie, a zatem informacje te są niepełne i nie stanowią informacji na temat wszystkich miejsc nagromadzenia odpadów w kraju. Reasumując informacje przekazywane przez WIOŚ do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska posiadają charakter roboczy.

Nadto organ, odnosząc się do wywodów Sądu pierwszej instancji, w zakresie posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 grudnia 2020 r. wskazał, że w jego toku wskazano jedynie liczbę nielegalnego składowania odpadów, a nie konkretne miejsca ze wskazaniem ich lokalizacji. Dodatkowo w wielu przypadkach sprawą nielegalnie nagromadzonych odpadów zajmują się organy ścigania, co stanowi dodatkowy czynnik uniemożliwiający udostępnienie tego typu danych w celu zapobiegnięcia ewentualnym sytuacjom mogącym utrudnić śledztwo.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia czy dane dotyczące inwentaryzacji terenów byłych lub nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych), o której mówił w dniu 15 grudnia 2020 r. podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa sekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska Klimatu i Środowiska, wraz z dokładnymi adresami miejsc składowania tych odpadów – stanowią informację publiczną, czy też jako dokument wewnętrzny – nie podlegają udostępnieniu, ponieważ nie są one dokumentami urzędowymi, a organ nie ma ustawowego obowiązku prowadzenia wykazów i gromadzenia danych w tym zakresie. Same informacje o nielegalnych składowiskach odpadów niebezpiecznych są niepełne i nie dotyczą wszystkich takich miejsc.

Stanowisko, że wyżej wskazane informacje stanowią dokument wewnętrzny jest niezasadne.

Na wstępie należy przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1 s. 19 i 23).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

• wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13);

• korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13).

W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty, o których udostępnienie wniosło Stowarzyszenie stanowią informację publiczną.

Wskazać bowiem należy, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. kładzie nacisk na kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. mówi o "sprawie publicznej", którą jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć, jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (Uzasadnienie do projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Druk Sejmowy nr 2094, Sejm III Kadencji, tekst za LEX). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przed danym podmiotem i sposób ich wykonania. Jak słusznie zatem podkreślił w obszernym uzasadnieniu WSA w Warszawie, do zadań ustawowych inspekcji ochrony środowiska, której centralnym organem jest GIOŚ należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami. Tak więc dane dotyczące zbiorczych wyników kontroli przeprowadzonych przez inspekcję ochrony środowiska mieszczą się w pojęciu "sprawy publicznej", o której mowa w art 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy również dodać, że informacja o wynikach takich kontroli pozwala społeczeństwu realizować funkcję kontrolną dostępu do informacji publicznej – ponieważ pozwala ocenić skuteczność wykonywania zadań przez organ powołany do kontroli przestrzegania przepisów chroniących środowisko naturalne, a po drugie, funkcję informacyjną, gdyż dzięki tym danym Polacy mogą zapoznać się z miejscami i stanem składowisk opadów niebezpiecznych, wyrobić sobie na ten temat opinię o działaniach władz w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ewentualnie mogą podjąć działania mobilizujące władze do zajęcia się tym zagadnieniem.

Podkreślić również należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dokument wewnętrzny nie przestawia stanowiska organu na zewnątrz i ma charakter stricte roboczy. Tymczasem, jak słusznie wykazał to Sąd pierwszej instancji, dane, których domagało się Stowarzyszenie, były oficjalnie ujawnione na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przez Dyrektora Departamentu Inspekcji GIOŚ – Hannę Kończal w obecności Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska - Jacka Ozdobę (s. 4-6 Pełnego zapisu przebiegi posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 35) z dnia 15 grudnia 2020 r.). Dane zostały zatem ujawnione publiczne w Parlamencie w ramach działalności kontrolnej Sejmu i w obecności obecnych na sali dziennikarzy. Dane te zostały ujawnione "na zewnątrz", posłużyły do przedstawienia urzędowego stanowiska organu władzy wykonawczej w Sejmie. Nie mają one zatem charakteru służącego wyłącznie GIOŚ, a skoro zostały oficjalnie i publicznie ujawnione – nie mają również charakteru stricte roboczego, służącego do wypracowania w przyszłości stanowiska Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na temat ilości i miejsc składowisk odpadów niebezpiecznych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.