Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 563/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13a ust. 1 i ust. 2,  art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 22 ust. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 421
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
article: art. 138 par. 1, art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 1 pkt 4 i pkt 6, art. 104 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 78, art. 136 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 010070/680/452133/2023 w przedmiocie zmiany okresu na jaki przyznano prawo do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2023 r., nr 010070/680/452133/2023.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [dalej: Prezes, organ odwoławczy] z 22 kwietnia 2024 r., nr 010070/680/452133/2023, wydana po rozpatrzeniu odwołania A. B. [skarżąca, strona] od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin [ZUS, organ I instancji] z 14 grudnia 2023 r., nr 010070/680/452133/2023, uchylająca decyzję ZUS i przyznająca stronie świadczenie wychowawcze na dziecko K. B. [dalej: dziecko]: na okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych skarżąca złożyła 1 lutego 2023 r. "wniosek o świadczenie wychowawcze 500+" na dziecko. W trybie art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r. poz. 421) [dalej: ustawa], ZUS pismem z 20 lutego 2023 r. udostępnił stronie informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Pismem z 7 sierpnia 2023 r. ZUS wezwał stronę do dostarczenia dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem, alternatywnie do złożenia pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka na dzieckiem, ponieważ wniosek o świadczenie wychowawcze wpłynął również od innej osoby uprawnionej. Organ I instancji zakreślił stronie termin udzielenia odpowiedzi wynoszący 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono stronie 10 sierpnia 2023 r., ale skarżąca nie udzieliła na nie odpowiedzi.

Decyzją z 14 grudnia 2023 r., skierowaną do strony, ZUS zmienił okres przyznanego świadczenia wychowawczego na dziecko, w ten sposób, że świadczenie przysługuje skarżącej w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 500 zł miesięczne. Skarżąca wniosła 29 grudnia 2023 r. odwołanie od tej decyzji argumentując między innymi, że dziecko zamieszkiwało z nią w lipcu i zamieszkuje nadal, a jedynie w weekendy spotyka się ze swoim ojcem.

Strona złożyła do akt administracyjnych wyrok Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Cywilny z 22 listopada 2023 r., sygn. akt [...], który uprawomocnił się 30 listopada 2023 r., wydany w sprawie z powództwa A. B. przeciwko I. B. o rozwód, orzekający między innymi o: rozwiązaniu przez rozwód związku małżeńskiego powódki i pozwanego, powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem obojgu rodzicom, z jednoczesnym ustaleniem, że miejsce zamieszkania dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki, zasądzeniu od ojca dziecka alimentów w kwocie 500 zł miesięcznie. Sąd Rejonowy w O. nie orzekł o sposobie kontaktowania się pozwanego z małoletnim dzieckiem.

W piśmie z 11 marca 2024 r. strona wyjaśniła, że na co dzień sprawuje opiekę na dzieckiem. Ojciec zabiera dziecko na sobotę i część niedzieli, co tydzień lub co dwa tygodnie, do siebie. Ojciec bez wiedzy matki zameldował dziecko u siebie. Strona wniosła ponadto o dopuszczenie dowodów z przesłuchania wskazanych przez nią świadków, przeprowadzenie "wywiadu środowiskowego MOPS" oraz "wywiadu dzielnicowego" na okoliczność zamieszkiwania dziecka. Skarżąca przedłożyła też zaświadczenie z 8 marca 2024 r. potwierdzające uczęszczanie dziecka do szkoły, w którym zapisano adres dziecka zgodny z adresem matki. W kolejnym piśmie datowanym na 11 marca 2024 r. strona stwierdziła, że ojciec bezpodstawnie złożył wniosek o świadczenie wychowawcze. Strona przedłożyła też decyzję Prezydenta Miasta K. z 14 lutego 2024 r. przyznającą jej zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes wydał 22 kwietnia 2024 r. decyzję uchylającą decyzję ZUS z 14 grudnia 2023 r. i przyznającą stronie świadczenie wychowawcze na dziecko: na okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie z 7 sierpnia 2023 r. i dopiero w odwołaniu z 29 grudnia 2023 r. złożyła oświadczenie w sprawie sprawowania opieki na dzieckiem. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że w okresie od 7 sierpnia 2023 r. do 29 grudnia 2023 r. nie podważała sprawowania faktycznej opieki na dzieckiem przez ojca.

Z akt sprawy administracyjnej wynika ponadto, że ojciec dziecka złożył 4 sierpnia 2023 r. wniosek o świadczenie wychowawcze. Pismem z 7 sierpnia 2023 r. ZUS wezwał go do dostarczenia dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem, alternatywnie do złożenia pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka na dzieckiem, ponieważ wniosek o świadczenie wychowawcze wpłynął również od innej osoby uprawnionej. W piśmie z 10 sierpnia 2023 r. wnioskodawca wskazał, że opiekę nad dzieckiem sprawuje od lipca 2023 r., a sprawa rozwodowa jest w toku. Do pisma dołączył zaświadczenie z 7 sierpnia 2023 r. o zameldowaniu dziecka na pobyt stały pod adresem zamieszkania zgodnym z adresem ojca. ZUS, pismem z 14 grudnia 2023 r., powiadomił ojca dziecka o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2023 r. do 31 maja 2024 r., a następnie pismem z 8 stycznia 2024 r. zawiadomił, że kwota świadczenia od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. wynosi 800 zł miesięcznie.

ZUS, pismem z 11 marca 2024 r., wezwał ojca dziecka do zajęcia stanowiska w kwestii miejsca zamieszkania dziecka oraz do nadesłania wyroku rozwodowego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Decyzją z 23 kwietnia 2024 r. ZUS zmienił okres przyznanego ojcu dziecka świadczenia wychowawczego na dziecko, w ten sposób, że świadczenie przysługuje na okres od 1 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Następnie decyzją z 8 maja 2024 r. stwierdził, że wypłacone ojcu dziecka świadczenie wychowawcze za okres od 1 grudnia 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. w łącznej kwocie 3.700 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ustawy.

Nie zgadzając się z decyzją Prezesa z 22 kwietnia 2024 r. strona samodzielnie sporządziła i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc, że organ odwoławczy błędnie orzekł o tym, że nie należały jej się świadczenia 500+ za okres od lipca do listopada 2023 r. Wyjaśniła też, że dziecko zamieszkuje z nią, a jego ojciec uiszczał od 2021 r. zabezpieczenie alimentacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów (art. 119 pkt 2 ppsa), ze względu na wniosek organu odwoławczego, zawarty w odpowiedzi na skargę, do którego strona, pomimo prawidłowego zawiadomienia przez Sąd o złożeniu takiego wniosku, nie ustosunkowała się.

Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, dyrektora domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ustawy). Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego lub zawiadomienie o umieszczeniu tej informacji na profilu informacyjnym mogą zostać przesłane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego adres poczty elektronicznej lub numer telefonu (art. 13a ust. 2 ustawy).

Według art. 25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 574) [dalej: kpa], z zastrzeżeniem art. 28 ust. 2 ustawy (który dotyczy spraw o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę) oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stosownie do art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wynikającym z art. 27 ust. 1 ustawy. Jest to decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, która ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (wyrok WSA w Białymstoku z 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 357/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 748/23). Podobnie w tej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21, stwierdzając, że odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy. Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1269/19).

W zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku, można uznać za dopuszczalne ujęcie dwóch rodzajowo odmiennych rozstrzygnięć, to jest decyzji wydanej na podstawie art. 27 ustawy i na podstawie art. 25 ustawy, w jednej decyzji, to jednak taka ewentualność zachodziłaby wyłącznie wtedy, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19). Obydwa te rozstrzygnięcia w takiej sytuacji obejmować powinny różne okresy, tj. w odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń okres, w którym świadczenie to zostało pobrane (wypłacone), a zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia – okres wyłącznie na przyszłość. Jednak, co należy podkreślić, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 173/22). W tej ostatniej sytuacji, jeżeli wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne, stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres, w jakim zostało ono wypłacone.

Sąd kierując się powyższą wykładnią prawa, którą w pełni podziela, stwierdził, że akta sprawy administracyjnej nie zawierają wystarczających informacji o tym, czy świadczenia za okres od czerwca 2023 r. do stycznia 2024 r., o których orzekały organy, zostały wypłacone matce dziecka. Jedynie z decyzji z 8 maja 2024 r., skierowanej do ojca dziecka wynika, że świadczenia za okres od grudnia 2023 r. do kwietnia 2024 r. stanowią nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze. Natomiast w decyzji organu I instancji z 14 grudnia 2023 r., adresowanej do matki dziecka, wzmiankowano wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia, podlegającego zwrotowi, lecz bez uszczegółowienia okresu i kwoty tego świadczenia. W takim stanie sprawy brak jest pewności, czy prawnie dopuszczalne było wydanie, skierowanej do skarżącej, konstytutywnej (wywierającej skutki na przyszłość od dnia jej wydania) decyzji zmieniającej prawo do świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że organy orzekały decyzjami z 14 grudnia 2023 r. (ZUS) i 22 kwietnia 2024 r. (Prezes). Polegając jedynie na treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Prezesa można stwierdzić, że organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) orzekł o zmianie prawa do świadczenia z mocą wsteczną od 1 czerwca 2023 r., co stanowiłoby istotne i wpływające na wynik sprawy naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy. Zagadnienie to wymaga jednak dokładnego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego ze względu na brak wystarczających danych w zakresie dokonanych wypłat świadczenia.

Zaskarżona decyzja, co wynika wprost z treści jej rozstrzygnięcia, jest decyzją reformatoryjną (zmieniającą) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zauważył, że stronę błędnie poinformowano (w uzasadnieniu) o procesowej podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, poprzez wskazanie na art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto decyzja organu odwoławczego nie zawiera w rozstrzygnięciu stwierdzenia o tym, czy decyzji ZUS została uchylona w całości, czy w części. Dopiero treść rozstrzygnięcia decyzji Prezesa, w zakresie, w którym orzeczono o okresach świadczeń, wskazuje, że uchylenie odnosiło się do całej decyzji ZUS, co nie powinno zaistnieć, lecz również nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Z treści powołanych wyżej regulacji wynika jednoznacznie, że o ile ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 13a ust. 1 ustawy), to zmiana lub uchylenie tego prawa odbywa się poprzez wydanie takiej decyzji. Zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego może nastąpić na wniosek i za zgodą osoby, której organ takie prawo ustalił wcześniej, ale także z urzędu i bez zgody takiej osoby, a więc wówczas, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z art. 28 ustawy wynika, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym zakresie wydanie decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z regułami określonymi w kpa. Przy czym postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem, w relacji do postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Zatem nie jest to kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

W aktach sprawy brak jest wniosku skarżącej o uchylenie lub zmianę prawa do świadczenia. W tych okolicznościach, skoro postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem, organ miał obowiązek zawiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu takiego postępowania. Zgodnie art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, to jest zasady czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.

W rozpoznanej przez Sąd sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym z powołanych wyżej przepisów, ponieważ skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji ZUS z 14 grudnia 2023 r. Wcześniejsze pismo organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. zawierało wprawdzie informację, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało wydaniem decyzji na podstawie dotychczas zebranych dokumentów, zabrakło w nim jednak jasno sformułowanej informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie jest podmiotem, który profesjonalnie uczestniczy w postępowaniach administracyjnych albo sądowych, stąd tego rodzaju niejasna wzmianka nie może być uznana za zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest uchybieniem proceduralnym, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując analizy zaskarżonych decyzji Sąd dostrzegł, że decyzja ZUS nie odpowiada podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa i art. 104 § 3 kpa w zakresie elementów składowych decyzji, a mianowicie powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji z 14 grudnia 2023 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ponadto nie sporządził uzasadnienia tej decyzji. Dopiero Prezes w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 4 ust. 2 i art. 22 ustawy, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz sporządził uzasadnienie faktyczne. W żadnej z wydanych decyzji nie został powołany art. 27 ustawy, który w istocie stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniach obu decyzji brak jest zatem wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania, a uzasadnienie faktyczne posiada dopiero decyzja Prezesa i ona wskazuje też powody zmiany przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego. Opisane okoliczności mają istotne znaczenie i stanowią poważne naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wobec faktu, że decyzja z 14 grudnia 2023 r. była pierwszą czynnością procesową, z której skarżąca dowiedziała się o prowadzonym przez ZUS postępowaniu w przedmiocie uchylenia przyznanego jej świadczenia. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji, tak jak została sporządzona, nie wyjaśnia stronie przyczyn faktycznych i podstawy prawnej jej wydania, co w bardzo istotny sposób utrudniało skarżącej ustosunkowanie się do niej we wniesionym odwołaniu, a także stało w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 kpa), skoro strona nie uzyskała informacji, dlaczego organ rozstrzygnął o zmianie w zakresie prawa do świadczenia. Generalnie można stwierdzić, że budzące zaufanie działania organów administracji publicznej powinny spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach, czego w sprawie zabrakło.

Sąd dostrzega, że uchybienia organu I instancji starał się konwalidować Prezes, jednakże również ta decyzja jest dotknięta wadami ze względu na niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), a także błędną ocenę zebranych dowodów (art. 80 kpa), co doprowadziło do niesłusznego uznania za udowodnione okoliczności przemawiających za tym, że skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego za okres od lipca do listopada 2023 r., ponieważ nie sprawowała w tym czasie opieki nad dzieckiem. Sąd wskazuje, że strona w piśmie z 11 marca 2024 r. (w toku postępowania odwoławczego) złożyła wnioski dowodowe, które zostały w całości pominięte przez Prezesa, a równocześnie w uzasadnieniu decyzji z 22 kwietnia 2024 r. nie wyjaśniono przyczyn nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie podlegają zatem przeprowadzeniu: dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność niemającą znaczenia dla sprawy i zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu postępowania dowodowego. Co prawda strona, zgodnie z art. 78 kpa, posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 78). Jednak w ocenie Sądu, w stanie sprawy, okoliczność zamieszkiwania dziecka u jednego z rodziców w okresie od lipca do listopada 2023 r. nie została dostatecznie wyjaśniona, zatem postępowanie dowodowe zostało bezpodstawnie ograniczone. Zaskarżona decyzja, w odniesieniu do miejsca zamieszkiwania dziecka w okresie od lipca do listopada 2023 r., oparta jest wyłącznie na nietrafnym stwierdzeniu, że strona nie podważała faktu sprawowania opieki nad dzieckiem przez ojca, czemu przeczą oświadczenia skarżącej o tym, że zamieszkiwała z dzieckiem i ponosiła koszty jego utrzymania, a co miały wykazać pominięte przez organ (wnioskowane przez stronę) dowody. Jeżeli Prezes stwierdził, że dopuszczenie dodatkowych dowodów wnioskowanych przez skarżącą wykraczałoby poza zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 kpa), to powinien uchylić decyzję ZUS na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja kasacyjna). Z tego powodu, zdaniem Sądu, postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone jedynie częściowo i wymaga uzupełnienia, czego organ odwoławczy zaniechał.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że braki postępowania dowodowego wpłynęły istotnie na sposób rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Wskazać należy, że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast w przypadku zbiegu prawa rodziców dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy). Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica dziecka drugi rodzic dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (art. 22 ust. 1 ustawy).

Z przywołanych regulacji wynika, że przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka. Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy, musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca (M. Kucharska [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019). Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, wobec tego o prawie do świadczenia wychowawczego – poza przypadkiem opieki naprzemiennej – decyduje przesłanka o charakterze faktycznym.

Z wyroku Sądu Rejonowego w O. z 22 listopada 2022 r. wynika jednoznacznie, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. Natomiast w świetle przepisów ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Natomiast w przypadku zbiegu prawa rodziców dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli w sprawie powstały wątpliwości, który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę na dzieckiem, to organy obu instancji powinny je dokładnie wyjaśnić. Jednak w sprawie organ przyjął za wiarygodne wyjaśnienia ojca dziecka. Pominął natomiast argumentację matki dziecka przedstawioną w toku postępowania odwoławczego, a także przedłożone przez nią dowody i zgłoszone wnioski dowodowe, lecz skupił uwagę na braku złożenia przez nią wyjaśnień przed organem I instancji, pomimo tego, że skarżąca w dniu doręczenia jej wezwania z 7 sierpnia 2024 r. nie wiedziała nawet, że prowadzone jest postępowanie administracyjne, co opisano wyżej.

W ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie uznały, że w okresie od lipca do listopada 2023 r. skarżąca nie zamieszkiwała i nie utrzymywała dziecka. W okolicznościach sprawy, z uwagi na rozbieżność stanowisk rodziców dziecka, co do tego który z nich jest osobą sprawującą opiekę, zasadne było zwrócenie się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283). Wobec braku ustaleń w tym zakresie i uznania, że przesłanka wspólnego zamieszkiwania i utrzymywania dziecka przez matkę nie wynika dostatecznie z powołanego wyżej wyroku oraz wyjaśnień strony, doszło do naruszenia przez organy – art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy bowiem organy uznały, że skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego, pomimo braku wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i istnienia dowodów potwierdzających stanowisko matki dziecka.

Opisane wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego mają istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych przesądzi bowiem o tym, czy skarżąca miała prawo do świadczenia wychowawczego. Z tego też względu rozpatrując sprawę ponownie organy obu instancji są zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu, usunięcia uchybień zasadom procedury administracyjnej, a przede wszystkim do uzupełnienia postępowania dowodowego. Prowadzone postępowanie powinno zatem odpowiadać wymogom określonym przepisami kpa, do których stosowania odsyła art. 28 ustawy, w szczególności poprzez zapewnienie stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, jak również wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Ponadto stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 kpa organy zobowiązane będą do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w razie konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego o jakim mowa w 22 ustawy, celem ustalenia czy skarżąca w okresie od lipca do listopada 2023 r. faktycznie sprawowała opiekę nad dzieckiem.

W skardze strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Sąd wyjaśnia zatem, że na podstawie art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ppsa). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu nie było dopuszczalne w sprawie przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.