Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 91/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1885/22 w sprawie ze skargi P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 października 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1223/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE WYROKIEM Z 9 MAJA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ P.O. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KRAKOWIE Z 20 PAŹDZIERNIKA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO Z TYTUŁU REZYGNACJI Z ZATRUDNIENIA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że:

a) zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

b) przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, że skarżący podjął działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż przez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. przez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z tego, ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

4) art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i opieki nad niepełnosprawną matką. Orzekające w sprawie Kolegium stwierdziło bowiem, że sprawowany zakres opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej. W ocenie organu zakres czynności wykonywanych w związku z opieką mieści się w ramach zwykłej, rodzinnej pomocy i nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Stanowisko to zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym na wstępie wyroku. Dodatkowo Sąd kontrolujący działalność Kolegium i wydane rozstrzygnięcie wskazał, że skarżący ma jeszcze rodzeństwo, na którym ciążą obowiązki alimentacyjne wobec niepełnosprawnej, i podkreślił, że rodzeństwo powinno wspomóc skarżącego w opiece np. przez nakłady finansowe.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącym kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jego podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącego nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że niepełnosprawna choruje na [...]. Porusza się względnie samodzielnie za pomocą [...] oraz sporadycznie przy wsparciu skarżącego, samodzielnie spożywa posiłki. Czynności skarżącego sprowadzają się do przygotowania posiłków, sprzątania, prania, prasowania, robienia zakupów, pomocy w porannej toalecie, wykupie i podawaniu leków, organizacji wizyt lekarskich. Rację zatem należy przyznać organowi odwoławczemu oraz Sądowi pierwszej instancji, które uznały, że tak sprawowana opieka zasadniczo sprowadza się do czynności dnia codziennego, które przy prawidłowej organizacji mogą zostać pogodzone z wykonywaniem pracy zarobkowej.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie odnoszącym się do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością podjęcia zatrudnienia oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena bowiem zgromadzonego materiału dowodowego znajduje oparcie w tym materiale i jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jako taka nie nosi zatem cech dowolności. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organ i sąd nie dokonały oceny sytuacji skarżącego z punktu widzenia momentu, w którym zakończył on zatrudnienie, ale odniosły się do aktualnej sytuacji jego i jego podopiecznej.

Odnotować przy tym należy, że skarżący nie wykazał, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan zdrowia jego podopiecznej uległ pogorszeniu, powodując konieczność zwiększenia intensywności czynności opiekuńczych, co wykluczyło podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywający na organie nie sprawia, że strona postępowania jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, czy z 20 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5191/21). Zauważyć w tym miejscu należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej prawidłowo zauważył, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, nie wzywając skarżącego do przedstawienia dodatkowych dowodów, ale argumentacja ta wymagała postawienia zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a. czego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie uczynił. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wynikające z zacytowanego powyżej art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wyklucza możliwość wyręczania profesjonalnego pełnomocnika procesowego strony w formułowaniu prawidłowych podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uzależnienie przyznania wnioskowanego świadczenia od wykazania braku możliwości uzyskania pomocy w opiece ze strony rodzeństwa. Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wśród przesłanek przyznania prawa do tego świadczenia nie przewiduje warunku niewystępowania w sprawie innych osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej bądź niemożliwości sprawowania opieki przez te osoby. Niedopuszczalne jest w tak ukształtowanym brzmieniu zacytowanego powyżej przepisu wprowadzanie dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje ono, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22, z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2540/23). Nie zmienia to jednakże faktu, że jak wskazano powyżej, skarżąca nie spełniała podstawowych przesłanek przyznania świadczenia, o które występowała.

Odnotować jednakże w tym miejscu należy, że stwierdzenie zasadności powyższego zarzutu nie przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jak bowiem wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione podstawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza tego przepisu wskazuje zatem, że znajduje on zastosowanie w sytuacjach, gdy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego występuje osoba spokrewniona z niepełnosprawnym w stopniu innym niż pierwszy. W tym miejscu należy zauważyć, że pomiędzy skarżącym (synem) a jego podopieczną (matką) występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jednak jedynie wyroków uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1767/23).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.