Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 307/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
659
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 209  ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 112/21 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 112/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek, organ) w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów, w pkt 1 zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Marszałkowi Województwa Łódzkiego grzywnę w wysokości 4000 złotych; w pkt 4 przyznał od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 6000 złotych oraz w pkt 5 zasądził od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz strony skarżącej kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 19 kwietnia 2021 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] i [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 112/21.

Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-2, § 4 w związku z art. 209 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.) oraz wniosła o uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania organu i zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego; stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wystąpiła do Marszałka z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę (instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne), zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] oraz ul. [...], na terenie zakładu obejmującego działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Ł..

Decyzją z 31 lipca 2018 r., nr RŚVI.7222.195.2017.KK Marszałek udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne. Postanowieniem z 19 czerwca 2019 r. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności decyzji.

Na skutek odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie N. z siedzibą w Ł. oraz Stowarzyszenia Ł. w Ł., decyzją z 19 grudnia 2018 r. nr DZŚ-III.285.146.1.2018.MT Minister Środowiska uchylił decyzję z 31 lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Ministra Środowiska. Wyrokiem z 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 219/19 uchylił decyzję Ministra Środowiska z 19 grudnia 2018 r.

Decyzją z 12 września 2019 r., nr DZŚ-III.285.37.2019.MT Minister Środowiska uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Motywem rozstrzygnięcia w sprawie było wejście w życie 1 września 2019 r. ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579; dalej: ustawa zmieniająca z dnia 19 lipca 2019 r.).

Skarżąca w piśmie z 25 września 2019 r. zrzekła się prawa do wniesienia sprzeciwu od decyzji. 17 września 2019 r. organ administracji otrzymał decyzję Ministra Środowiska. 9 października 2019 r. akta sprawy wpłynęły do Marszałka. Postanowieniem z 13 listopada 2019 r. Marszałek zawiesił postępowanie w sprawie na okres 6 miesięcy.

Postanowieniem z 25 września 2020 r. organ podjął zawieszone postępowanie, a pismem z 21 grudnia 2020 r. zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie wniosku o prawomocne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyjaśnienia dotyczące zabezpieczenia roszczeń. Pismem z 27 stycznia 2021 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na pismo z 21 grudnia 2020 r.

Pismem z 19 marca 2021 r. organ administracji ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji ponownie wniósł o podanie informacji o tytule prawnym do instalacji i wskazanie nieruchomości, na której realizowane jest gospodarowanie odpadami.

Pismem z 15 kwietnia 2021 r., doręczonym organowi administracji 16 kwietnia 2021 r., skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekle prowadzone postępowanie.

Zdaniem skarżącej, długość postępowania w sprawie wyznacza art. 209 ust. 2 p.o.ś. i wynosi on 6 miesięcy. Organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie jest prowadzone przez organ od przekazania sprawy do ponownego rozpoznania od 17 września 2019 r. Akta przekazano 9 października 2019 r. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku przez okres 1,5 roku nie może być sytuacja kadrowa w urzędzie czy stan epidemii. Postępowanie zostało zawieszone z uwagi na pandemię choroby COVID-19, więc okres ten nie wlicza się do rozpoznania sprawy. Mimo to od czasu podjęcia postępowania upłynęło ponad 6 miesięcy. Odwlekanie podejmowania czynności zmierzających do bezpośredniego załatwienia sprawy, skutkujące długimi odstępami czasu pomiędzy nimi z naruszeniem terminów określonych ustawowo oraz uchybienie obowiązkowi informowania stron o przyczynach opóźnień, są wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Wyjaśnieniem dla działań organu nie jest też stopień skomplikowania sprawy. Wszelkie uzupełnienia składane były przez skarżącą niezwłocznie, zawsze w wyznaczonym przez organ terminie. Tymczasem kolejne działania organu były rozciągnięte w czasie i często sprowadzały się do powielenia żądanych informacji. Rozproszenie w czasie, w którym organ żądał wymaganych dokumentów nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Organowi znane są wszelkie niezbędne dokumenty do wydania stosownego pozwolenia, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem organ dopiero 3 miesiące po podjęciu postępowania podjął czynności związane z prowadzoną sprawą. Do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy od podjęcia postępowania, w których to organ nie zakończył postępowania i nie wydał aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że działania podejmowane przez skarżącą są wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe dla organu. Działanie polegające na złożeniu dwóch odrębnych skarg (na przewlekłość oraz bezczynność), które merytorycznie wzajemnie się wykluczają, do dwóch instytucji, z których jedna jest właściwa (Marszałek Województwa Łódzkiego), a druga (sąd) zmuszona jest przekazać skargę do pierwszej, jest zaskakujące i prowadzi wyłącznie do dalszego przedłużenia i niepotrzebnego skomplikowania postępowania. W postanowieniu z 10 maja 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że Marszałek nie dopuścił się przewlekłości prowadzenia postępowania, a czynności i wezwania kierowane do skarżącej znajdywały swoje uzasadnienie w konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] i [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 126/21.

Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-2 i § 4 k.p.a. w związku z art. 209 ust. 2 p.o.ś. i art. 36 § 1 poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od Marszałka na rzecz skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy tak jak w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 112/21 wskazując przy tym, że zarzucana bezczynność dotyczy tego samego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę (instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne), zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] oraz ul. [...], na terenie zakładu obejmującego działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Ł.

Skarżąca podniosła nadto, że pismem z 23 kwietnia 2021 r. złożyła do organu ponaglenie na bezczynność postępowania. Zarzuciła, że postępowanie organu administracji cechuje bezczynność. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku w ustawowym terminie nie jest stopień skomplikowania sprawy. Wszelkie uzupełnienia składane były przez skarżącą niezwłocznie, zawsze w wyznaczonym przez organ terminie. Tymczasem kolejne działania organu były rozciągnięte w czasie i często sprowadzały się powielania żądanych informacji. Organowi są znane wszelkie niezbędne dokumenty do wydania stosownego pozwolenia. Wynikają one z obowiązujących przepisów prawa. Po podjęciu zawieszonego postępowania minęło ponad 6 miesięcy, a od wszczęcia postępowania ponad 7 miesięcy uwzględniając okres zawieszenia postępowania przez organ i okresy zawieszenia ustawowe spowodowane pandemią COVID-19.

W odpowiedzi na powyższą skargę Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 112/21. Dodatkowo organ administracji podniósł, że Minister Klimatu i Środowiska w postanowieniu z 19 maja 2021 r. stwierdził, że Marszałek nie dopuścił się bezczynności w sprawie.

Postanowieniami z 4 listopada 2021 r., wydanymi na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., sąd połączył sprawę o sygn. akt II SAB/Łd 112/21 ze sprawą o sygn. akt II SAB/Łd 126/21w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargi Sąd I instancji wskazał, że postępowanie to toczy się od ponad 4 lat i 5 miesięcy (26 czerwca 2017 r. wpłynął do organu administracji wniosek skarżącej), a od zwrotu akt przez Ministra Środowiska w związku z decyzją z 12 września 2019 r. (9 października 2019 r.) ponad 2 lata. W ocenie WSA, chociaż niewątpliwie sprawę należy zakwalifikować jako skomplikowaną i stanowiącą przypadek związania organu przepisem szczególnym wyznaczającym mu sześciomiesięczny termin na jej załatwienie (art. 209 ust. 2 p.o.ś.), to uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekle prowadzi postępowanie (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji zauważył, że analiza akt administracyjnych nie pozwala uznać, aby wskazywane przez organ administracji argumenty usprawiedliwiały taką opieszałość w tej sprawie. Nawet jeżeli uwzględnić maksymalny – sześciomiesięczny okres, na jaki organ administracji mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2018 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia wniosku spowodowaną zmianą przepisów, okres zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. (od ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 – Dz. U. poz. 433 ze zm. – do rozpoczęcia ich dalszego biegu z mocy art. 68 ust. 7 w związku z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r.), okresy związane z wezwaniami skarżącej do uzupełnienia wniosku i wydaniem przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postanowienia w trybie art. 183c ust. 3 p.o.ś., to i tak postępowanie prowadzone jest przez organ administracji znacznie dłużej niż powinno.

W ocenie Sądu I instancji, sposób formułowania kierowanych do skarżącej kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku i składania wyjaśnień również świadczy o tym, że organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zakończyło się ono w ustawowym terminie. W kolejnych wezwaniach organ administracji powtarzał w znacznej mierze treść wcześniejszych wezwań. Kilkukrotnie wzywał skarżącą do złożenia dokumentów, które już złożyła i wyjaśnienia tych samych kwestii, ponadto o niektóre dokumenty organ administracji zwrócił się do skarżącej dopiero po wielu miesiącach od zwrotu akt sprawy przez Ministra Środowiska. W wezwaniach z 5 lutego i 21 grudnia 2020 r. organ powoływał się ogólnie na "nieprzedłożenie wszystkich wymaganych prawem załączników do wniosku", ale nie precyzował jednocześnie w sposób wystarczająco zrozumiały, jakich konkretnie załączników brakuje. Część pytań zawartych w kolejnych wezwaniach, a zwłaszcza w wezwaniu z 2 lipca 2021 r. nie dotyczyła w istocie braków formalnych wniosku. Co więcej, z wezwania tego wynika, że pomimo prowadzenia postępowania od wielu miesięcy w dalszym ciągu organ administracji nie ustalił, czy konieczne będzie uzyskanie przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji objętej wnioskiem. Przy czym brak takiej decyzji uznał za ewentualną przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem WSA, wyjaśnienie tych wątpliwości winno już nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy. W sytuacji gdy wnioskodawca zawarł we wniosku wymagane informacje, to wyjaśnienie dodatkowych wątpliwości powinno nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy określonym w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Sąd I instancji podkreślił, że termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego jest wystarczająco długi, gdyż wynosi 6 miesięcy. Organ zwracając się do skarżącej o usunięcie kolejnych braków wniosku i złożenie kolejnych wyjaśnień wyznaczał skarżącej terminy, których dotrzymywała, lecz czynił to w zbyt dużych odstępach czasu (po raz pierwszy po ponad miesiącu od zwrotu akt przez Ministra Środowiska). Zmiany wniosku będące następstwem zmiany przepisów w trakcie postępowania nie powinny skutkować tak dalece negatywnymi konsekwencjami dla skarżącej i opieszałością organu w jego załatwieniu.

Konkludując Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania i będąca jego konsekwencją bezczynność noszą cechy rażącego naruszenia prawa.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że sposób prowadzenia postępowania przez organ w sposób oczywisty (niewątpliwy, rażący) naruszył prawo, czego nie da się usprawiedliwić żadnymi wyjątkowymi okolicznościami związanymi z warunkami jego funkcjonowania. Zdaniem WSA, nie usprawiedliwia takiego toku postępowania nawet skomplikowana materia sprawy oraz konieczność uzupełniania przez skarżącą wniosku, na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę i piśmie z 29 października 2021 r. W takiej sytuacji organ administracji tym bardziej powinien kolejne czynności podejmować niezwłocznie, a nie po miesięcznych, czy nawet pięcio- i ośmiomiesięcznej, nieuzasadnionych przerwach. Rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminu z art. 209 ust. 2 p.o.ś. w następstwie opieszałego i nienależycie skoncentrowanego podejmowania przez organ czynności procesowych.

Orzekając o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 4 000 zł Sąd I instancji uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym. Ustalając wysokość grzywny w wysokości 4 000 zł, sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy, jej znaczenie dla społeczności nie tylko lokalnej, ale także dla ochrony środowiska z uwagi na przedmiot – postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, rażący charakter bezczynności i przewlekłości.

Jednocześnie, Sąd I instancji uznając, że organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku z 26 czerwca 2017 r., przyznał skarżącej, jako odpowiednią sumę pieniężną, kwotę 6 000 zł, mając na uwadze zarówno istotne znaczenie sprawy dla prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, jak i czas jaki upłynął od złożenia wniosku oraz obiektywnie skomplikowany charakter sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Marszałek i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak realnego uzasadnienia dla stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce ani dla stwierdzenia, że nastąpiły one z rażącym naruszeniem prawa, pomijając nawet określenie, które działania organu miały w ocenie Sądu charakter bezczynności, a które przewlekłości i pominięcie w uzasadnieniu wskazania, które działania organu Sąd ocenia jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu Sąd ocenia jako przewlekłość rażąco naruszającą prawo, a poprzestając na ogólnych sformułowaniach, że działania organu w niniejszej sprawie (obejmując tym sformułowaniem prawdopodobnie wszystkie działania organu) miały charakter bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, w ocenie pełnomocnika organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia rozstrzygnięcia, w szczególności odnośnie przyjęcia kwalifikowanej formy rażącego naruszenia prawa dla działań podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. Ze względu na skrótowy charakter uzasadnienia nie sposób stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz zweryfikował, jakie faktycznie działania zmuszony był i jest podejmować organ dla dokonania rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego objętego skargą wobec ciągłych zmian wniosku przez samego wnioskodawcę. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprawia, że kontrola instancyjna przedmiotowego orzeczenia jest znacząco utrudniona, jeśli wręcz nie niemożliwa.

Na wypadek nie podzielenia przez Sąd stanowiska i oceny organu względem naruszenia przez WSA art. 141 §4 p.p.s.a., odnosząc się do skrótowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazano, iż Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia dalszych przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 209 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w związku z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że Marszałek prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły oraz dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy organ podjął postępowanie na wniosek spółki oraz prowadzi je w sposób zmierzający do załatwienia sprawy oraz rozpoznania wniosku na podstawie oraz w granicach obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem wielokrotnych nowelizacji przepisów regulujących działalność prowadzoną przez spółkę, zmieniających wymagania dla pozwolenia zintegrowanego objętego wnioskiem oraz wielokrotnych zmian samego wniosku;

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID) poprzez uznanie, że ww. przepis ustawy COVID nie znalazł zastosowania względem ocenianego postępowania, mimo iż w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zawieszeniu postępowania na ww. podstawie prawnej skierowane do wnioskodawcy, co jest warunkiem określonym w art. 15 zzzzzn1 ustawy COVID dla jego zastosowania i zostało w niniejszej sprawie dokonane;

4. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 218 p.o.ś. oraz w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: ustawa o.o.ś.) poprzez zobowiązanie Marszałka do załatwienia wniosku spółki w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sytuacji, w której dla zgodnego z prawem zakończenia postępowania administracyjnego konieczne jest zapewnienie możliwości udziału w nim społeczeństwa, w ramach którego obligatoryjnym jest wyznaczenie 30-dniowego terminu na składanie uwag i wniosków względem prowadzonego postępowania oraz udostępnienie społeczeństwu akt postępowania z uwzględnieniem art. 16-20 ustawy o.o.ś. W ocenie organu wyznaczenie tak krótkiego terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki stanowi naruszenie ww. przepisów, bowiem organ nie jest w stanie zrealizować dyspozycji zawartej w zaskarżonym wyroku bez jednoczesnego naruszenia przepisów regulujących udział społeczeństwa w wydawaniu pozwolenia zintegrowanego;

5. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż zarówno przewlekłość, jak i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ podejmował i podejmuje szereg czynności koniecznych dla rozpoznania niniejszej sprawy, w terminach, w jakich istnieje obiektywnie taka możliwość, oraz żadna z podjętych przez organ czynności nie powinna być oceniana jako zbędna, bowiem wbrew ustaleniom WSA, organ nie podejmował zbędnych czynności i nie ponawiał tych samych wezwań, lecz przeciwnie - miały one wszystkie związek z informacjami przedstawianymi przez spółkę oraz kolejnymi modyfikacjami przedłożonego wniosku bądź brakiem przedłożenia wskazywanych uprzednio dokumentów (lub przedłożenia ich w formie nieprzewidzianej przez k.p.a.);

6. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz spółki od organu określonej w zaskarżonym wyroku sumy pieniężnej, uznając tym samym, iż stopień naruszenia prawa przez organ jest dalece przekraczający rażące naruszenie prawa i uzasadnione jest dodatkowe zdyscyplinowanie organu w sytuacji, w której czas trwania ocenianego postępowania wynika z działań samej spółki oraz wielokrotnych modyfikacji wniosków, co w ocenie organu nie powinno zasługiwać na aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i pozostawać bez wpływu na ocenę zaistniałej sytuacji, natomiast WSA nie dokonał w swoim rozstrzygnięciu oceny działań spółki, nie dostrzegając zarazem, iż to one są w głównej mierze źródłem czasu trwania niniejszego postępowania;

7. art. 200 p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od organu zwrotu kosztów postępowania, wynikającego z błędnego uwzględnienia skarg na bezczynność oraz przewlekłość w niniejszej sprawie.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które również miały wpływ na ocenę dokonaną przez Sąd oraz wydane rozstrzygnięcie, tj.:

1. błędną wykładnię i nieuwzględnienie konieczności zastosowania art. 202 ust. 2 pkt 1, art. 204 ust. 1 oraz art. 211 ust. 3,4,5 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (EAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (notyfikowaną jako dokument nr C(2018) 5070) (Dz.U.UE.L.2018.208.38 z 17.08.2018), sprostowanej (Dz.U.UE.L.2019.92.12 z 01.04.2019; dalej: Konkluzje BAT), poprzez nieuwzględnienie faktu wydania ww. konkluzji BAT oraz ich obligatoryjnego wpływu na treść wydawanego pozwolenia, a co za tym idzie obowiązku przeanalizowania składanych przez spółkę wyjaśnień poprzez pryzmat ww. konkluzji i pominięcie obowiązku ich zastosowania przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego dla spółki, przez co zakres odniesienia, który należało uwzględnić przy ocenie podejmowanych i koniecznych do podjęcia czynności został bezpodstawnie zawężony przez WSA, oraz błędnie nieuwzględniony w procesie oceny występowania stanu bezczynności i przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu;

2. błędną wykładnię i nieuwzględnienie konieczności zastosowania art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 oraz art. 72 ust. 3 ustawy o.o.ś. poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych planowanego przedsięwzięcia skonkretyzowanych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 31 grudnia 2012 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, co spowodowało zawężenie zakresu związania ww. decyzją jedynie do aspektu budowlanego, tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do przetwarzania odpadów kształtuje wymagania w zakresie eksploatacji instalacji przetwarzania odpadów, a więc dotyczy procesu przetwarzania, a nie tylko i wyłącznie konstrukcyjnego (budowlanego) zakresu związania. Zdaniem Marszałka kwestia ta ma niebagatelne znaczenie przy ustalaniu przesłanek warunkujących możliwość wydania pozwolenia zintegrowanego obejmującego w swojej treści przetwarzanie odpadów;

3. błędną wykładnię i nieuwzględnienie konieczności zastosowania przepisów materialnoprawnych, które w toku sprawy zmieniały się wielokrotnie (w szczególności w zakresie przepisów nowych, zmienionych oraz dodanych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), przez co zakres odniesienia, który należało uwzględnić przy ocenie podejmowanych i koniecznych do podjęcia czynności został bezpodstawnie zawężony oraz błędnie nieuwzględniony w procesie oceny występowania stanu bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź, alternatywnie w przypadku ustalenia, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (w szczególności w przypadku nieprzychylenia się przez Sąd do zarzutu wadliwości sporządzonego uzasadnienia), uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skarg na bezczynność oraz przewlekłość działania organu i ich oddalenie zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a co najmniej stwierdzenie, że przewlekłość, jeśli miała miejsce w niniejszej sprawie, to nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienie od nakładania na organ tak dalece idących konsekwencji finansowych, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego procesowego według norm przepisanych, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu Marszałek przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącego organu zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, bowiem błędnie interpretuje działania podejmowane przez organ oraz obowiązujące przepisy prawa materialnego, które organ obowiązany jest uwzględnić i zastosować, a także nie uwzględnia działań samego wnioskodawcy, który swoim postępowaniem znacząco przedłuża oceniane postępowanie. Jednocześnie, zdaniem Marszałka, w ramach uzasadnienia tak dalece idącego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji ogranicza uzasadnienie wyroku do powtórzenia stanowisk stron, opisu przebiegu wymiany korespondencji między stronami oraz przytoczenia kilku orzeczeń definiujących pojęcia przewlekłości postępowania oraz bezczynności z rażącym naruszeniem prawa bez dokonywania rzeczywistej i zindywidualizowanej oceny sytuacji zaistniałej w ocenianym postępowaniu, zarazem pozbawiając organ możliwości zapoznania się ze stanowiskiem Sądu oraz uwzględnienia jego oceny w przyszłych postępowaniach.

Zauważono, że poza częścią historyczną uzasadnienia, opisem stanu faktycznego i wyliczeniem poszczególnych pism oraz wezwań pomiędzy organem a spółką wraz w podaniem orientacyjnych odstępów czasowych między nimi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł wyjaśnienia swojego toku rozumowania oraz nie uargumentował w sposób realny dokonywanej oceny czynności podejmowanych przez organ, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia szeregu ogólnych orzeczeń i zacytowania definicji terminu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast, zdaniem Marszałka, brak jest realnego wskazania oraz oceny Sądu dotyczącej poszczególnych czynności podejmowanych przez organ w ramach ocenianego przez WSA postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie wskazał, które działania organu miały w ocenie Sądu charakter bezczynności, a które przewlekłości, pominięto również w uzasadnieniu wskazanie, które działania organu Sąd ocenia, jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu Sąd ocenia, jako przewlekłość rażąco naruszającą prawo, ewentualnie pominięto wskazanie, że w ocenie Sądu wszystkie działania organu rażąco naruszyły prawo, co jakkolwiek wydawałoby się nielogiczne, to jednak nie zostało przez WSA w uzasadnieniu wyjaśnione. Innymi słowy organ nie jest w stanie, na podstawie uzasadnienia wyroku, stwierdzić, które jego działania były na tyle nieprawidłowe, że naraziły go na stwierdzenie działania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, a następnie na odpowiedzialność finansową. Zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podejmuje się oceny i nie rozpatruje w ogóle zakresu czynności oraz ilości informacji, które organ obowiązany jest podjąć i przeanalizować, a następnie zestawić ze skomplikowanymi i zmieniającymi się regulacjami prawnymi oraz zweryfikować pod kątem standardów ochrony środowiska, które również są dla organu wiążące. Zdaniem Marszałka, brak powyższej oceny w uzasadnieniu wyroku uniemożliwia w praktyce weryfikację stanowiska Sądu I instancji oraz ewentualną kontrolę instancyjną.

Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazano, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia charakteru i rzeczywistego stopnia skomplikowania ocenianego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania, w ramach którego spółka złożyła skargi. Organ zauważył, że charakter prawny pozwolenia zintegrowanego kreowany jest szeregiem norm zarówno prawa unijnego (w tym konkluzje BAT oraz szeregiem dokumentów referencyjnych Najlepszych Dostępnych Technik), jak i norm zawartych w polskim prawodawstwie. Zaskarżony wyrok dotyczy sprawy administracyjnej, której granice określa bardzo szeroki zakres norm prawa materialnego i prawa procesowego podlegającego w ostatnim czasie dynamicznym i głębokim zmianom. Marszałek podkreślił, że skala, złożoność koniecznych do podjęcia czynności w celu odpowiedniego uwzględnienia tych norm sprawia, że wydawanie pozwolenia zintegrowanego nie jest typowym procesem wydawania decyzji administracyjnej, co powinno być uwzględniane w ocenie terminowości podejmowanych działań. Postępowanie w sprawie jego wydania nie sprowadza się, jak to jest w przypadku typowych decyzji administracyjnych, tylko do oceny zgodności podania z ustawowym wyliczeniem elementów danego wniosku oraz do prostego sprawdzenia dotrzymywania norm oddziaływania na środowisko. Sam proces identyfikacji i analizy wymagań prawnych, w tym BAT jest bardzo pracochłonny, a weryfikacja zebranych i przedstawionych w ramach wniosku informacji i danych wymaganych przez ustawodawcę, również wymaga znacznego nakładu pracy organu wydającego pozwolenie zintegrowane. Organ zauważył, że dokumentacja w przedmiotowym przypadku liczy kilka tysięcy stron, z dużą liczbą załączników, tabel, wykresów, schematów i map, ponadto zakres treściowy wniosku spółki ulegał licznym i daleko idącym modyfikacjom , które tutejszy organ musiał i musi weryfikować zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., ustalając również kwestie wymogów formalnych w kontekście zachodzących zmian w przepisach prawa.

W opinii organu, Sąd I instancji nie uwzględnił w ocenie występowania stanu bezczynności i przewlekłości ilości zmian przepisów prawa (przede wszystkim wprowadzenie wymogów konkluzji BAT), które miały miejsce w okresie od dnia wydania uchylonego pozwolenia zintegrowanego, aż do chwili obecnej i czynią wydanie decyzji jeszcze bardziej skomplikowanym, niż gdyby organ miał do czynienia z nowym wnioskiem.

Podejmując próbę wyjaśnienia zarzutów odnoszących się do przyjętej przez Sąd I instancji oceny zakresu czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zabiegów organizacyjnych podejmowanych przez organ w celu przeprowadzenia postępowania oraz sposobu zachowania się podmiotów uczestniczących w realizowanych czynnościach, a także terminowości tych czynności w sprawie z uwzględnieniem zakresu materiału, który wymagał przeanalizowania aby dane czynności mogły zostać prawidłowo wykonane, wskazano, że ocena powinna dotyczyć zachowania się wszystkich stron postępowania, a w szczególności strony, która zarzuciła bezczynność i przewlekłość postępowania. Zdaniem Marszałka dokonana w zaskarżonym wyroku ocena jest wyrywkowa i nieuwzględniająca szeregu istotnych zagadnień, bowiem przyczyną długotrwałego prowadzenia postępowania nie jest bezczynność i przewlekłość leżąca po stronie organu, ale zachowanie uczestników prowadzonego postępowania, modyfikacje wniosku oraz uzupełnianie i rozszerzanie materiału dowodowego, wynikające między innymi z licznych zmian przepisów prawa, konieczność wzywania wnioskodawcy do uzupełniania wniosku w związku ze stwierdzanymi brakami formalnymi i merytorycznymi, a także z uzupełnianiem i rozszerzaniem materiału dowodowego z własnej inicjatywy wnioskodawcy w związku z wprowadzanymi zmianami w proponowanych do wykorzystania technikach i technologiach.

Marszałek uznał za nietrafne konkluzje przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że organ wzywał kilkakrotnie wnioskodawcę w tym samym zakresie, pomimo że spółka przedłożyła rzeczone dokumenty. Zauważono, że uważna weryfikacja akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca nie przedkładał wymaganych dokumentów i wobec tego organ musiał kilkakrotnie zwracać się o ich uzupełnienie.

Następnie wskazano, że w ocenie organu, termin wszczęcia postępowania administracyjnego należy liczyć od dnia złożenia wniosku - zgodnie z dyspozycją art. 209 p.o.ś., a wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Wobec usunięcia braków formalnych zmodyfikowanego wniosku w kwietniu 2021 r., zdaniem Marszałka, należy uznać, że datą doręczenia organowi zmodyfikowanego wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego jest dzień 22 kwietnia 2021 r. Organ podkreślił, że termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego określony jest w art. 209 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym to przepisem prawa wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku i odnosi się do kompletnego wniosku zawierającego wszystkie wymagane prawem treści i załączniki.

Ponadto Marszałek stoi na stanowisku, że za nietrafne i pozbawione podstaw należy uznać konkluzje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ nie wykazał odpowiedniej aktywności i koncentracji w okresie od wpływu uzupełnienia wniosku z 16 kwietnia 2021 r. do 2 lipca 2021 r., ponieważ w tym okresie spółka intensyfikowała pozamerytoryczne pisma, które musiały być na bieżąco obsługiwane, wobec czego organ oprócz merytorycznej analizy obszernych akt sprawy, musiał na bieżąco przekazywać ponaglenia i skargi wraz ze stosownymi odniesieniami i niezbędnymi aktami sprawy do innych organów i sądu. W ocenie Marszałka, takie działania spółki należy uznać za przeciwskuteczne w kontekście merytorycznego załatwienia sprawy, zamiast bowiem skupić się złożeniu jednego merytorycznie kompletnego, spójnego wniosku, działania wnioskodawcy polegały na cząstkowych uzupełnieniach, które wymagały dalszych wyjaśnień w kontekście dokonywanych modyfikacji oraz spójności przyjmowanych założeń we wszystkich elementach składanego wniosku. Ten ostatni zaś z uwagi na specyfikę i obszerność wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wymagał czasu po stronie organu na jego weryfikację w kontekście całości zgromadzonych akt sprawy.

Zdaniem organu kolejnym kryterium, które w niewystarczającym stopniu zostało uwzględnione przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie jest ocena stopnia zawiłości okoliczności podlegających ustaleniu w celu zapewnienia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a mająca z pewnością wpływ na kwestie dotyczące terminowości prowadzonego postępowania tj. stanu bezczynności lub przewlekłości. Marszałek podkreślił, że mając na uwadze wskazane powyżej treści co do charakteru prawnego sprawy, występujących w postępowaniu braków formalnych i merytorycznych i licznych zmian prawa, przedmiotowa sprawa jest bardzo zawiła pod względem faktycznym, jak i prawnym. W ocenie Marszałka za chybioną należy uznać stwierdzoną w wyroku Sądu I instancji bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważono, że wraz z każdym uzupełnieniem strony, organ miał do czynienia z nowym stanem faktycznym (zmiany wprowadzane przez wnioskodawcę), a tym samym nowym stanem prawnym, za całkowicie błędne należy zatem uznać rozpatrywanie terminu realizacji sprawy bez jakiekolwiek korelacji z zakresem merytorycznym sprawy, który tylko po części zobrazowany jest w obszerności akt sprawy, jak i ilością zmian wprowadzanych przez samego wnioskodawcę w materiale dowodowym. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa związane z terminem prowadzenia postępowania, a Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność czy przewlekłość miała formę kwalifikowaną.

Konkludując wskazano, że prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie nie usprawiedliwia ignorowania zasady legalizmu, innych gwarancji procesowych, w szczególności nie może przysłaniać zasady prawdy materialnej. Ocena stanu ww. wymiarów terminowości wymagała przyjęcia właściwego zakresu odniesienia i przepisów prawa, czego – w ocenie organu – Sąd I instancji nie uczynił.

Pismem z 24 stycznia 2021 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. organ wskazał na brak realnego uzasadnienia dla stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce ani dla stwierdzenia, że nastąpiły one z rażącym naruszeniem prawa, pomijając nawet określenie, które działania organu miały w ocenie Sądu charakter bezczynności, a które przewlekłości i pominięcie w uzasadnieniu wskazania, które działania organu Sąd ocenia jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu Sąd ocenia jako przewlekłość rażąco naruszającą prawo, a poprzestając na ogólnych sformułowaniach, że działania organu w niniejszej sprawie (obejmując tym sformułowaniem prawdopodobnie wszystkie działania organu) miały charakter bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, w ocenie pełnomocnika organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia rozstrzygnięcia, w szczególności odnośnie przyjęcia kwalifikowanej formy rażącego naruszenia prawa dla działań podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. Ze względu na skrótowy charakter uzasadnienia nie sposób stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz zweryfikował, jakie faktycznie działania zmuszony był i jest podejmować organ dla dokonania rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego objętego skargą wobec ciągłych zmian wniosku przez samego wnioskodawcę. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprawia, że kontrola instancyjna przedmiotowego orzeczenia jest znacząco utrudniona, jeśli wręcz nie niemożliwa.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Analiza kontrolowanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w kontekście zarzutów naruszenia ww. przepisów i całokształtu przytaczanych na ich uzasadnienie argumentów, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów.

W związku z powyższym należy wskazać na rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. W związku z powyższym należy wskazać, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Potwierdzeniem zasadności powyższych rozważań jest również fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości.

Skoro niniejsza sprawa dotyczyła zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (w wyniku połączenia postanowieniami z 4 listopada 2021 r., sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 112/21 ze sprawą o sygn. akt II SAB/Łd 126/21 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia), to Sąd I instancji zobowiązany był wskazać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które działania organu miały w jego ocenie charakter bezczynności, a które przewlekłości oraz określić, które działania organu Sąd ocenia jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu Sąd ocenia jako przewlekłość rażąco naruszającą prawo.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z zawartej w tym przepisie normy prawnej.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15 ). Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

Analiza uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie zrealizował wymogu czytelnego i logicznie spójnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, w istocie bowiem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wprowadza wymaganego rozróżnienia między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. Ponadto, w rozważaniach prawnych, powtarzając zasadniczo stan faktyczny przedstawiony w pierwszej części uzasadnienia, Sąd I instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że w jego ocenie, chociaż niewątpliwie sprawę należy zakwalifikować jako skomplikowaną i stanowiącą przypadek związania organu przepisem szczególnym wyznaczającym mu sześciomiesięczny termin na jej załatwienie (art. 209 ust. 2 p.o.ś.), to uznać należało, że organ pozostaje w bezczynności (art. 37 § i pkt 1 k.p.a.) i przewlekle prowadzi postępowanie (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie jest jednak możliwe skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do powyższego wniosku, bo argumenty przedstawione na jego uzasadnienie są enigmatyczne i niejasne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji. Oznacza to, że uzasadnienie nie realizuje funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie wyroku. Niejasność stanowiska Sądu jest tym większa, że jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceniając, że przewlekłość postępowania i będąca jego konsekwencją bezczynność noszą cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji przedstawił rozważania natury ogólnej, który nie zostały jednak w żaden sposób powiązane z okolicznościami niniejszej sprawy. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do gołosłownego stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, a naruszenia te miały charakter rażący.

W realiach tej sprawy istotne jest przypomnienie, że orzeczenie sądu wydane po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w okresowym czasie trwania postępowania. Sąd I instancji nie podjął jednak próby wyjaśnienia, jaki i dlaczego przyjął stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, tj. nie wskazał, które działania organu miały w jego ocenie charakter bezczynności, a które przewlekłości, a także które działania organu ocenił jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu jako rażąco naruszające prawo przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19).

Z powołanych wyżej względów, tj. ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokonania prawidłowej kontroli podejmowanych przez organ czynności w kontekście podnoszonych przez spółkę zarzutów bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku), bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a