Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 109/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. , poz. 570 t.j.) oraz 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. Z. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej: "organ I instancji" lub "Burmistrz") nr [...] z dnia [...] października 2023 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gmina L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2020 r., Z. J. ( dalej: "wnioskodawca", "inwestor") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy L., o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wspomnianej inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

SKO decyzją [...] listopada 2022 r. znak: [...],stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza.

Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku, po sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Burmistrz wystąpił do Starosty [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]) i Marszałka Województwa [...], o dokonanie stosownych uzgodnień ww. projektu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] Zastępca Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2023 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący zarzucając:

- naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. będącą przedmiotem sprzeciwu, uchyliło ww. decyzję Burmistrza z [...] października 2023 r., w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.), zwane dalej "ustawą" lub "u.p.z.p." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588; dalej: "rozporządzenie").

Kolegium przytoczyło art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

Wskazało, że powyższy przepis rozporządzenia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyżej wskazany przepis prawa materialnego nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis określa oczywiście jedynie minimalne granice terenu jaki winien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadku organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia.

Kolegium wskazało na konieczność takiego sporządzenia wyników tej analizy, by były one przedstawione w sposób jasny i przejrzysty oraz dający się zweryfikować.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, w wynikach analizy stanowiących obligatoryjny element decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że front działki objętej wnioskiem ma szerokość ok. 98,26 m, a w celu ustalenia zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar o szerokości 294,78 m (3x98,26m), który jest nie mniejszy niż trzykrotność szerokości frontu tej działki (odcinek od strony drogi wojewódzkiej (działka nr ewid. [...] obręb L.).

Jednocześnie dokonana przez organ II instancji weryfikacja złącznika graficznego, do znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazała na wewnętrzną sprzeczność w ustaleniach organu I instancji w zakresie wyznaczenia granicy obszaru analizowanego.

Ponadto we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 1 lipca 2020 r. inwestor wskazał, że działka objęta planowaną inwestycją nr ewid. [...], położna jest przy drodze gminnej ul. [...] oraz przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że działka objęta niniejszym postępowaniem posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej przez istniejący zjazd.

Zdaniem Kolegium, ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów nie wynika, żeby działka nr ewid. [...] posiadała bezpośredni dostęp do drogi gminnej.

Burmistrz nie wezwał wnioskodawcy do wyjaśnienia powyższych kwestii i sprecyzowania wniosku w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej i wskazania zjazdu na działkę, a samemu przyjął że front działki nr [...] stanowi odcinek o długości 98,28 m przylegający do A drogi wojewódzkiej nr [...] (przylegający do działek [...] i [...]). Jednocześnie w zaskarżonej decyzji Burmistrz wskazał, że w zakresie obsługi komunikacyjnej planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej. Nie określił jednak czy dostęp ten ma być zapewniony przez istniejący zjazd, czy też zjazd dopiero planowany.

Z uwagi na fakt iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem wnioskowym, Burmistrz powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania, który bok działki nr [...] stanowi front tej działki. Czy jest to bok o dł. ok. 44 m przylegający do działki [...], czy też bok o dł. 98,28 m przylegający do działek [...] i [...].

Ze względu na brak jednoznacznych informacji dotyczących frontu działki organ II instancji nie był w stanie określić czy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, a tym samym czy prawidłowo ustalono parametry znajdującej się w tym obszarze zabudowy, a w konsekwencji czy prawidłowe są parametry ustanowione dla planowanego przedsięwzięcia.

Jeżeliby bowiem przyjąć, że front działki nr [...] stanowi odcinek 98,28 m przylegający do drogi wojewódzkiej (działki nr [...] i [...]), to w przeprowadzonej analizie uwzględniono zabudowę znajdującą się na działkach leżących w odległości przekraczającej trzykrotność przyjętego powyżej frontu działki, tj. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Uwzględnienie zabudowy znajdującej się na tych działkach spowodowało nieprawidłowe wyliczenie parametrów dla planowanej inwestycji. Burmistrz nie uzasadnił "wyznaczenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotności frontu działki.

Natomiast jeśliby przyjąć, że front działki objętej woskiem stanowi odcinek o dł. ok. 44 m, granica działki nr [...] i drogi wojewódzkiej (działka nr [...]), to wówczas prawidłowo wyznaczona granica obszaru analizowanego powinna znajdować się w odległości 132 m od granic działki objętej, wnioskiem. W takim przypadku wyznaczone granice obszaru analizowanego wskazane zarówno na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji jak i określone w treści zaskarżonej decyzji, znacznie przekraczają trzykrotność szerokości frontu działki.

Kolegium wyjaśniło, że granica obszaru analizowanego co do zasady powinna zostać ustalona w odległości trzykrotności szerokości frontu działki od granicy działki objętej wnioskiem.

Zdaniem SKO, w przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony przez organ pierwszej instancji w sposób dopuszczalny przepisem § 3 rozporządzenia, jednak nie zostało to odpowiednio uzasadnione ale przede wszystkim nie zostało to poprzedzone uzyskaniem od wnioskodawcy jednoznacznych informacji co do frontu działki i rodzaju zjazdu (istniejący czy projektowany). Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przede wszystkim jasno określić front działki oraz jego szerokość podając konkretną wartość szerokości działki, a następnie na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki lub obszar większy od tej trzykrotności ale wówczas powinien to szczegółowo uzasadnić. W tym celu organ powinien wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania, który odcinek i względem których działek stanowiących część drogi wojewódzkiej nr [...] stanowi front działki. Organ powinien też wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania czy planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej) przez istniejący czy też projektowany zjazd.

Burmistrz powinien mieć na uwadze, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym.

Zdaniem Kolegium, sposób przeprowadzenia analizy przez organ pierwszej instancji, w praktyce uniemożliwił organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy. Organ I instancji powinien wskazać parametry dla każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego, w tym odrębnie dla każdego znajdującego się na danej działce budynku, określające:

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu

szerokość elewacji frontowej,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów.

Ponadto powinien określić jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego.

Tak przedstawione parametry dla poszczególnych zabudowanych działek pozwoliłyby SKO na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie wartości średnich i maksymalnych. Brak uzyskania od wnioskodawcy jednoznacznych informacji co do frontu działki objętej wnioskiem, nie pozwoliło przeprowadzić rozważań w przedmiocie funkcji, wysokości, szerokości elewacji frontowej budynków czy intensywności zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń poczynionych w sporządzonej analizie urbanistycznej, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto badając treść zaskarżonej decyzji a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji) organ II instancji stwierdził, że dla planowanej inwestycji parametr w zakresie szerokości elewacji frontowej ustalono w wymiarze do 49 m. Natomiast ze sporządzonej analizy w żaden sposób nie wynika, żeby chociaż jeden budynek leżący w obszarze analizowanym posiadał szerokość elewacji frontowej 49 m, a jak z tej analizy wynika, najszersza elewacja frontowa ma szerokość 21 m. Organ II instancji zaznaczył, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ ponadto wskazał, ze w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Z uwagi na stwierdzone błędy w sporządzonej analizie, uwzględnionej następnie w zaskarżonej decyzji oraz braki w materiale dowodowym organ II instancji ocenił, że Burmistrz prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane powyżej wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, iż Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy oraz 35 ust. 2 rozporządzenia. Ze względu na stwierdzone wady postępowania oraz braki w materiale dowodowym, skutkujące koniecznością jego ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji, organ nie dokonał oceny zasadności części zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Organ II instancji ponadto wskazał, że projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez mgr. inż. J. O. natomiast w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu w postaci stosownego zaświadczenia, czy też dyplomu ukończenia studiów w powyższym zakresie na potwierdzenie, iż w dacie sporządzenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jej autor posiadał niezbędne kwalifikacje.

Organ II instancji wskazując zalecenia dla organu I instancji podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić wszystkie wyżej wskazane wytyczne oraz wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, tak aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić stronom toczącego się postępowania zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji Burmistrz powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania, który bok działki nr [...] stanowi front tej działki. Czy jest to bok o dł. ok. 44 m przylegający do działki [...], czy też bok o dł. 98,28 m przylegający do działek [...] i [...]. Organ I instancji powinien też wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania czy planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez istniejący czy też projektowany zjazd. Powinien również w uzasadnieniu decyzji i sporządzonej analizie jasno wskazać czy przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy zostały spełnione czy też nie i wyczerpująco swoje ustalenia uzasadnić. Organ I instancji powinien pamiętać o konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia i odpowiednim jego zaznaczeniu na odpowiednim załączniku graficznym do sporządzonej analizy. Ponadto powinien określić szerokość frontu działki i na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany, a w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki, powinien wnikliwie uzasadnić przyczyny wyznaczenia go w takim zakresie. Powinien wskazać funkcje oraz parametry wszystkich budynków z całego prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i na ich postawie wyliczyć wartości średnie i ustalić parametry dla planowanej inwestycji. W analizie tej należało uwzględnić wszystkie budynki z obszaru analizowanego. Podstawę wyliczenia wartości średnich muszą stanowić parametry wszystkich budynków położnych na działkach leżących w obszarze objętym analizą. Organ powinien jednak pamiętać, że możliwe jest wyznaczenie tych parametrów w odstępstwie do wartości średnich, co zapewniają przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7ust.1 rozporządzenia, jednak powinno być to odpowiednio uzasadnione. W analizie urbanistycznej należało także uwzględnić wszystkie budynki, które znajdują się również na działkach nawet tylko częściowo położonych w obszarze analizowanym. W przypadku sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien wystąpić w trybie art. 53 ust. 4 ustawy do odpowiednich organów celem jej uzgodnienia. Jeżeli sporządzona analiza funkcji wykaże, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, o parametrach oczekiwanych przez wnioskodawcę, organ w trybie art. 79a k.p.a. powinien go zawiadomić, że może on zmodyfikować wniosek wskazując parametry dopuszczalne przeprowadzoną analizą. Powinien jednocześnie poinformować wnioskodawcę, że brak reakcji z jego strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Natomiast do wydanej decyzji organ powinien dołączyć wszystkie wymagane prawem załączniki, w tym załączniki graficzne sporządzone w przewidzianej prawem skali, mając na uwadze, że wynikające z nich treści powinny być ze sobą spójne. Załączniki te, jak też sama decyzja powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Do akt sprawy organ powinien załączyć również dokument zaświadczający, że autor projektu decyzji, na dzień jego sporządzenia, posiadał przewidziane prawem uprawnienia.

Organ II instancji wskazał, że wyjaśnienie powyższych okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Postępowanie to będzie musiało być w znaczącej części powtórzone, co wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do jakiego jest uprawniony organ odwoławczy na postawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł sprzeciw do Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez wskazanie co do postępowania w razie odstąpienia od wskaźników średnich będących wynikiem analizy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżone j decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z rozporządzaniem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy zgodnie z art. 61 ust. 1 zachodzi okoliczność tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, tj. "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Skarżący wskazał również, że żaden budynek nie ma funkcji usługowej. Organ winien poddać analizie wszystkie aspekty lokalizacji nowej funkcji i wykazać możliwość jej wprowadzenia ze szczegółowym wyjaśnieniem, dlaczego uznano, że nowa funkcja da się pogodzić z otoczeniem. Lakoniczne stwierdzenie, że "funkcja nie wykroczy swym oddziaływaniem poza granice działki ewidencyjnej" nie jest wystarczająca i nie wyjaśnia w jaki sposób nowa funkcja ma być pogodzona z otoczeniem.

Ponadto skarżący wskazał, że wskaźniki i parametry zabudowy powinno określać się na podstawie średnich wskaźników w obszarze analizowanym. Zdaniem strony postanowienie organu II instancji w żaden sposób, nie może ukierunkowywać organu I instancji na rozpatrzenie sprawy z zamiarem odstępstwa od średnich wskaźników z jednoczesnym wskazaniem sposobu postępowania w przypadku takiego zamiaru.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie sprzeciwu oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji SKO jest niezasadny a zatem podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja SKO, wbrew zarzutom skargi, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, zostały spełnione.

Niezrozumiały jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ przepisy te dotyczą wyrokowania przez sąd administracyjny, zatem nie mogą stanowić podstawy zarzutu w odniesieniu do decyzji Kolegium. Zresztą skarżący błędnie, całkowicie w oderwaniu od realiów sprawy, wnosi o uchylenie wyroku a nie decyzji SKO.

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami skarżącego, który przecież we wniesionym odwołaniu, domagał się jej uchylenia wskazując na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie mógł zgłaszać swoje zastrzeżenia pod adresem planowanej inwestycji organowi I instancji, oraz będzie miał prawo ponownie zaskarżyć jego decyzję.

Odnosząc się do przesłanek wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, wskazać należy, że Kolegium zasadnie wskazało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. Kolegium szczegółowo wyjaśniło jakich błędów dopuścił się organ I instancji i jakie istotne okoliczności sprawy nie zostały przez ten organ wyjaśnione.

Zdaniem Kolegium, Burmistrz prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane przez SKO wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, że Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy oraz 35 ust. 2 rozporządzenia.

Organ wykazał także w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego w jego ocenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystkie to okoliczności, zostały przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji SKO i nie ma potrzeby w tym miejscu ponownego ich przytaczania.

Jedynie skrótowo podsumować należy, że Kolegium słusznie wyraziło zastrzeżenia co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, kwestii dostępu do drogi, prawidłowego ustalenia parametrów znajdującej się w tym obszarze zabudowy oraz odnośnie do uzyskania od wnioskodawcy jednoznacznych informacji co do frontu działki i rodzaju zjazdu.

SKO szczegółowo wskazało także jakie okoliczności sprawy organ I instancji powinien wziąć pod uwagę.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przede wszystkim jasno określić front działki oraz jego szerokość podając konkretną wartość szerokości działki, a następnie na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki lub obszar większy od tej trzykrotności ale wówczas powinien to szczegółowo uzasadnić. W tym celu organ powinien wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania, który odcinek i względem których działek stanowiących część drogi wojewódzkiej nr [...] stanowi front działki. Organ powinien też wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania czy planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej) przez istniejący czy też projektowany zjazd.

Burmistrz powinien mieć na uwadze, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym.

Zdaniem Kolegium, sposób przeprowadzenia analizy przez organ pierwszej instancji, w praktyce uniemożliwił organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy. Organ I instancji powinien wskazać parametry dla każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego, w tym odrębnie dla każdego znajdującego się na danej działce budynku, określające:

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu

szerokość elewacji frontowej,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów.

Ponadto powinien określić jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego.

Tak przedstawione parametry dla poszczególnych zabudowanych działek pozwoliłyby SKO na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie wartości średnich i maksymalnych. Brak uzyskania od wnioskodawcy jednoznacznych informacji co do frontu działki objętej wnioskiem, nie pozwoliło przeprowadzić rozważań w przedmiocie funkcji, wysokości, szerokości elewacji frontowej budynków czy intensywności zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń poczynionych w sporządzonej analizie urbanistycznej, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto badając treść zaskarżonej decyzji a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji) organ II instancji stwierdził, że dla planowanej inwestycji parametr w zakresie szerokości elewacji frontowej ustalono w wymiarze do 49 m. Natomiast ze sporządzonej analizy w żaden sposób nie wynika, żeby chociaż jeden budynek leżący w obszarze analizowanym posiadał szerokość elewacji frontowej 49 m, a jak z tej analizy wynika, najszersza elewacja frontowa ma szerokość 21 m. Organ II instancji zaznaczył, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ ponadto wskazał, ze w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Z uwagi na stwierdzone błędy w sporządzonej analizie, uwzględnionej następnie w zaskarżonej decyzji oraz braki w materiale dowodowym organ II instancji ocenił, że

Burmistrz prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane powyżej wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, iż Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy oraz 35 ust. 2 rozporządzenia. Ze względu na stwierdzone wady postępowania oraz braki w materiale dowodowym, skutkujące koniecznością jego ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji, organ nie dokonał oceny zasadności części zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Organ II instancji ponadto wskazał, że projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez mgr. inż. J. O. natomiast w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu w postaci stosownego zaświadczenia, czy też dyplomu ukończenia studiów w powyższym zakresie na potwierdzenie, iż w dacie sporządzenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jej autor posiadał niezbędne kwalifikacje.

Organ II instancji wskazując zalecenia dla organu I instancji podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić wszystkie wyżej wskazane wytyczne oraz wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, tak aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić stronom toczącego się postępowania zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji Burmistrz powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania, który bok działki nr [...] stanowi front tej działki. Czy jest to bok o dł. ok. 44 m przylegający do działki [...], czy też bok o dł. 98,28 m przylegający do działek [...] i [...]. Organ I instancji powinien też wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania czy planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez istniejący czy też projektowany zjazd. Powinien również w uzasadnieniu decyzji i sporządzonej analizie jasno wskazać czy przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy zostały spełnione czy też nie i wyczerpująco swoje ustalenia uzasadnić. Organ I instancji powinien pamiętać o konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia i odpowiednim jego zaznaczeniu na odpowiednim załączniku graficznym do sporządzonej analizy. Ponadto powinien określić szerokość frontu działki i na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany, a w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki, powinien wnikliwie uzasadnić przyczyny wyznaczenia go w takim zakresie. Powinien wskazać funkcje oraz parametry wszystkich budynków z całego prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i na ich postawie wyliczyć wartości średnie i ustalić parametry dla planowanej inwestycji. W analizie tej należało uwzględnić wszystkie budynki z obszaru analizowanego. Podstawę wyliczenia wartości średnich muszą stanowić parametry wszystkich budynków położnych na działkach leżących w obszarze objętym analizą. Organ powinien jednak pamiętać, że możliwe jest wyznaczenie tych parametrów w odstępstwie do wartości średnich, co zapewniają przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7ust.1 rozporządzenia, jednak powinno być to odpowiednio uzasadnione. W analizie urbanistycznej należało także uwzględnić wszystkie budynki, które znajdują się również na działkach nawet tylko częściowo położonych w obszarze analizowanym. W przypadku sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien wystąpić w trybie art. 53 ust. 4 ustawy do odpowiednich organów celem jej uzgodnienia. Jeżeli sporządzona analiza funkcji wykaże, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, o parametrach oczekiwanych przez wnioskodawcę, organ w trybie art. 79a k.p.a. powinien go zawiadomić, że może on zmodyfikować wniosek wskazując parametry dopuszczalne przeprowadzoną analizą. Powinien jednocześnie poinformować wnioskodawcę, że brak reakcji z jego strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Natomiast do wydanej decyzji organ powinien dołączyć wszystkie wymagane prawem załączniki, w tym załączniki graficzne sporządzone w przewidzianej prawem skali, mając na uwadze, że wynikające z nich treści powinny być ze sobą spójne. Załączniki te, jak też sama decyzja powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Do akt sprawy organ powinien załączyć również dokument zaświadczający, że autor projektu decyzji, na dzień jego sporządzenia, posiadał przewidziane prawem uprawnienia.

Organ II instancji wskazał, że wyjaśnienie powyższych okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Słusznie zatem SKO oceniło, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału powodowego i jego kwalifikacji prawnej.

Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny wyłącznie co przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez ten organ w całości postępowania we wspomnianym wyżej zakresie, naruszałoby zdaniem Sądu zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy.

Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, stanowisko SKO w tym zakresie jest właściwe. Bez ustalenia powyższych istotnych okoliczności faktycznych nie można wydać decyzji merytorycznej załatwiającej wniosek dotyczący planowanej inwestycji.

Na koniec Sąd podkreśla, że nie może być podstawą uwzględnienia sprzeciwu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.,

W tym miejscu należy też wskazać, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przytoczone przepisy prawa nie statuują zasady bezwzględnego związania organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w decyzji kasacyjnej. Ponadto organ II instancji może odstąpić od swojego dotychczasowego stanowiska prezentowanego w podobnych sprawach lub w tej samej sprawie, przy czym powinien w sposób jasny wyjaśnić tego przyczyny. Zdaniem Sądu, najistotniejszą kwestią jest, aby ostateczny wynik rozstrzygnięcia odpowiadał przepisom prawa. Służy temu prowadzenie postępowania administracyjnego, aby w efekcie poczynionych ustaleń stanu faktycznego dokonać prawidłowej wykładni obowiązujących norm prawa i je właściwie zastosować.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.