Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 857/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15f ust. 4 i ust. 6-10, art. 5 ust. 1, ust. 1c) i ust. 1b), art. 88, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 847
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
article: art. 56, art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T., M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 253/20 w sprawie ze skargi T., M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 listopada 2019 r. nr DNK10.6840.207.2019 w przedmiocie pozostawienia nazwy domen w rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T., M. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Do Ministerstwa Finansów wpłynęły zabezpieczone przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu materiały dotyczące domen: [...]. W wyniku analizy nadesłanych materiałów Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 847 ze zm., dalej: u.g.h.), do dokonania wpisu wymienionych nazw domen. W związku z tym organ zatwierdził dokonanie wpisu przedmiotowych domen do Rejestru Domen Służących Oferowaniu Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą o Grach Hazardowych, co zostało dokonane w dniach: 6 i 20 września 2019 r. oraz 2 i 17 października 2019 r.

T. w S. na Malcie (dalej: skarżąca) wniosła sprzeciw od wpisu do Rejestru wskazanych domen wnosząc o ich wykreślenie.

Minister Finansów decyzją z 18 listopada 2019 r., nr DNK10.6840.207.2019, pozostawił nazwy domen: [...] w Rejestrze. Organ uznał, że powołane domeny służą urządzaniu gier hazardowych niezgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, gdyż na stronach internetowych wykorzystujących nazwy tych domen oferowane są nielegalne gry hazardowe, które skierowane są między innymi do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., od których wystąpienia przepisy prawa uzależniają dokonanie wpisu w Rejestrze.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 253/20, oddalił skargę T. w S. na Malcie na decyzję Ministra Finansów z 18 listopada 2019 r., nr DNK10.6840.207.2019, w przedmiocie pozostawienia nazw domen w Rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na decyzję Ministra Finansów uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ w sprawie, z których wynikało, że sporne domeny były wykorzystywane do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, a także były skierowane do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w przypadku spornych domen zarzucając niezasadność ich wpisu do Rejestru i wnosząc o ich wykreślenie strona nie wykazała skutecznie żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h.

Za niesporne Sąd uznał, że skarżąca nie zastosowała żadnych mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych graczom przebywającym na terytorium innego państwa członkowskiego (np. poprzez blokadę adresów IP ich komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw. Skarżąca nie wykluczyła, ani nie ograniczyła udziału w grach oferowanych w spornych domenach, co potwierdza regulamin, który nie zawiera wykluczenia ani ograniczeń co do możliwości zakładania konta i udziału w grach w tych domenach graczy z Polski. W konsekwencji nie zastosowano mechanizmów blokujących dla usługobiorców z Polski udziału w grach oferowanych w tych domenach.

Sąd stwierdził w tym zakresie, że w przypadku domen niepolskojęzycznych, na które następowało przekierowanie z domen przekierowujących, objętych skargą, gracze z Polski mieli możliwość rejestracji i udziału w grach hazardowych. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał dokonanie przez Ministra wpisów przedmiotowych domen internetowych do Rejestru.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia stronie prawa do wolności działalności gospodarczej Sąd stwierdził, że ograniczenie tejże wolności zostało umotywowane ważnym interesem społecznym. Instrument w postaci blokowania dostępu do stron internetowych wykorzystywanych do oferowania gier hazardowych w nielegalny sposób, jest instrumentem "koniecznym" w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc spełnia przesłankę proporcjonalności.

Odnosząc się do wniesionego przez stronę sprzeciwu od wpisu do Rejestru, WSA podzielił stanowisko Ministra, że w uzasadnieniu sprzeciwu, poza twierdzeniami odnoszącymi się do niezgodności regulacji art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej, skarżąca nie zawarła przekonujących argumentów przemawiających za zasadnością wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru. Sąd zauważył, że uzasadnienie sprzeciwu powinno wskazywać na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, iż w odniesieniu do danej domeny nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h. Okolicznością taką nie jest to, że domeny były kierowane nie tylko do polskich usługobiorców.

W konsekwencji WSA stwierdził, że organ był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze, na podstawie przepisu art. 15f ust. 9 u.g.h.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postawione przez stronę w skardze zarzuty w znacznej części dotyczyły zgodności zastosowanych przez Ministra przepisów u.g.h. z prawem Unii Europejskiej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz sądów krajowych, WSA stwierdził, że regulacja zawarta w przepisie art. 15f u.g.h. jest zgodna z zasadą proporcjonalności i stanowi element niezbędny do zapewnienia skuteczności ochrony nadrzędnego interesu publicznego, a tym samym nie narusza ona przepisów Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE.

Odnosząc się do zarzutu strony, że określone w u.g.h. wymogi uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych utrudniają podmiotom zagranicznym uzyskanie takiego zezwolenia, Sąd wskazał, że od dnia 3 września 2015 r. - od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015, poz. 1201) istnieje możliwość uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online przez podmioty z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Sąd stwierdził w zakresie tego zarzutu, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca występowała o takie zezwolenie od dnia 3 września 2015 r. lub była w trakcie procedury uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online.

W zakresie sformułowanego przez stronę wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w 267 TFUE, gdyż dokonanie wykładni prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy, a ewentualna odpowiedź na zaproponowane przez skarżącą pytanie prawne, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała przepisów postępowania, w tym przepisów art. 121 § 1, art. 124, art. 210 § 1 i 4 O.p. Zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś dokonana przez Ministra ocena dowodów nie miała cech oceny dowolnej, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny. Organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy, który bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

III.

T. w S.a na Malcie, skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:

(a) art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE"), polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej możliwa jest jedynie na podstawie abstrakcyjnej oceny uzasadnienia projektu nowelizacji Ustawy oraz tekstów odwołujących się do tego projektu, bez jednoczesnego odwołania się do faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów Ustawy oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej o określonym kształcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE, wynikająca z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE"), wymaga od sądu państwa członkowskiego UE, aby w trakcie oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie odwołał się on do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych, w celu ustalenia, czy przesłanki zmiany regulacji hazardowej powoływane przez państwo członkowskie rzeczywiście wystąpiły, a także uwzględnił okoliczności towarzyszące jej wprowadzeniu, co jest niezbędne dla oceny proporcjonalności uchwalonych przepisów;

(b) art. 5 oraz art. 6 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej: "Dyrektywa 2015/1535") w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących Ustawę na podstawie Dyrektywy 2015/1535 jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisję Europejską, co przesądza o zgodności Ustawy hazardowej z prawem Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów to TSUE jest jedyną instytucją uprawnioną do dokonywania wykładni traktatów, zgodnie z art. 267 TFUE, zaś postępowanie notyfikacyjne prowadzone na podstawie przepisów Dyrektywy 2015/1535, z uwagi na jego cel i charakter, nie służy do oceny zgodności regulacji przyjętych przez państwo członkowskie z przepisami prawa UE, a w szczególności z art. 56 TFUE;

(c) art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE poprzez błędną wykładnię art. 15f u.g.h. polegającą na przyjęciu, że do oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie z prawem Unii Europejskiej wystarczające jest zbadanie orzecznictwa TSUE jedynie w zakresie dopuszczalnych sposobów regulacji hazardowych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego przepisu ocena zgodności danej regulacji z prawem Unii Europejskiej dokonywana powinna być tylko w odniesieniu do konkretnych warunków panujących w danym państwie członkowskim, zaś w każdym przypadku badania takiej zgodności, niezależnie od sposobu dokonanej regulacji hazardowej, należy rozważyć:

- czy za przyjęciem danej regulacji stały nadrzędne względy interesu ogólnego państwa członkowskiego;

- czy przyjęta regulacja umożliwia osiągnięcie założonego przez państwo członkowskie celu i jednocześnie nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia;

- czy przyjęta regulacja nie jest dyskryminująca dla podmiotów z innych państw członkowskich;

(d) art. 5 ust. 1b u.g.h. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z prawem Unii Europejskiej, a przez to przyjęcie, że wprowadzenie monopolu na organizowanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest dopuszczalne w świetle wynikającej z art. 56 TFUE zasady swobody świadczenia usług, podczas gdy:

- monopol ten nie znajduje uzasadnienia z powodu marginalnego charakteru problemu uzależnienia od gier hazardowych organizowanych przez sieć Internet w Polsce;

- osiągnięcie wyższego niż założony przez ustawodawcę celu ochrony konsumentów możliwe jest poprzez wprowadzenie innych rozwiązań, np. systemu zezwoleń niewyłącznych;

- różnicowanie pomiędzy tradycyjnymi kanałami dystrybucji gier hazardowych a dystrybucją przez sieć Internet jest w warunkach polskich nieuzasadnione;

- wprowadzenie monopolu służy wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych; zaś skutkiem powyższych okoliczności powinno być niezastosowanie art. 5 ust. 1b u.g.h. w niniejszej sprawie;

(e) art. 15f w związku z art. 7a ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 pkt 22 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca uprawniona jest do ubiegania się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet w Polsce, podczas gdy przepisy te mają charakter dyskryminujący w stosunku do skarżącej, jako że wymagają ustanowienia w Polsce przedstawiciela oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych w państwie siedziby skarżącej, natomiast obowiązki te nie są nakładane na podmioty z siedzibą w Polsce ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na organizowanie zakładów wzajemnych, w sytuacji, gdy dyskryminacyjny charakter tych przepisów powinien skutkować odmową zastosowania ich w niniejszej sprawie;

(f) art. 123 § 1, art. 192 i art. 200 § 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c), art. 47 i 48 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPP"), poprzez ich błędną wykładnię - prowadzącą do przyjęcia, że procedura dokonania wpisu do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z Ustawą (dalej "Rejestr") charakteryzująca się (1) brakiem jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu, (2) brakiem zakomunikowania stronie dokonania wpisu, (3) brakiem kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu oraz (4) brakiem możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny po dokonaniu wpisu, nie narusza prawa Unii Europejskiej, podczas gdy postępowanie charakteryzujące się ww. cechami narusza prawo do dobrej administracji przewidziane m.in. w art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP, jak również prawo do skutecznego środka prawnego z art. 47 KPP oraz domniemanie niewinności z art. 48 ust. 1 KPP;

(g) art. 207 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż czynność wpisu Domeny do Rejestru miała charakter "czynności materialno-prawnej", a nie decyzji, podczas gdy zgodnie z Ordynacją zasadą jest orzekanie przez organy w każdej sprawie w drodze decyzji, a ani Ordynacja, ani Ustawa nie wprowadzają tu żadnych wyjątków co do postępowania w przedmiocie wpisu do Rejestru;

(h) art. 15f ust. 10 u.g.h. w zw. z art. 200 § 1 Ordynacji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu odwoławczym, w tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 200 § 1 Ordynacji, w stosunku do postępowania wszczynanego wskutek sprzeciwu od wpisu do Rejestru, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wyłączenie dotyczy jedynie przepisu art. 221 § 1 Ordynacji, który miałby zastosowanie dopiero do postępowania toczącego się po wydaniu decyzji o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo jej wykreśleniu, a nie do postępowania przed wydaniem takiej decyzji, a ponadto z samej treści art. 200 § 1 Ordynacji wynika, że dotyczy on sytuacji przed wydaniem decyzji, przez co nie może być uznawany za "przepis o postępowaniu odwoławczym";

(i) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, jako nakładający sankcje za naruszenie przepisów Ustawy hazardowej niezgodnych ze swobodą świadczenia usług wynikająca z art. 56 TFUE, nie może stanowić podstawy do nałożenia jakichkolwiek sankcji wobec skarżącej;

(j) art. 15f ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już sam brak uniemożliwienia dostępu do Domeny dla użytkowników z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "kierowanie" przez skarżącą gier hazardowych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy, zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za "kierowanie" gier powinno być uznawane tylko aktywne działanie mające na celu pozyskanie usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

II. Jednocześnie na podstawie art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 267 TFUE wniesiono o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"), w celu orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładni art. 18 TFUE, art. 56 TFUE, art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2120 z dnia 25 listopada 2015 roku ustanawiającego środki dotyczące dostępu do otwartego Internetu oraz zmieniającego dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr 531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (dalej: "Rozporządzenie") oraz art. 1 ust. 3a Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej "Dyrektywa") w związku z wątpliwościami związanymi z interpretacją powyższych przepisów prawa Unii Europejskiej mającymi bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, które to wątpliwości związane są z następującymi zagadnieniami:

- czy regulacja przewidziana w art. 15f u.g.h. w zw. z art. 7a u.g.h. ma charakter dyskryminacyjny wobec podmiotów z innych państw członkowskich, które nie prowadzą na terenie Polski działalności gospodarczej, a tym samym czy jest sprzeczna z art. 18 TFUE oraz art, 56 TFUE;

- czy regulacja przewidziana w art. 15f u.g.h. stanowi dopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług ustanowionej przez art. 56 TFUE.

Mając powyższe na uwadze skarżąca zaproponowała następującą treść pytań prejudycjalnych:

1) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. 7a oraz 15f u.g.h., na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika?

2) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b u.g.h., w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz z wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b u.g.h., w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są – w odróżnieniu od gier losowych - tzw. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

4) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b u.g.h., w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

5) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f u.g.h., w sytuacji, gdy:

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem należącej do nich określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o dokonanym wpisie?

6) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak przewidziane w art.15f u.g.h., w sytuacji, gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj. obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych, nie nakładając jednocześnie takiego obowiązku na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

7) Czy art. 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f u.g.h., w sytuacji, gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis wejścia w życie przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

8) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wy stąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 15f u.g.h., do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE?

9) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

10) Czy ort. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu Unii Europejskiej na wprowadzenie monopolu w zakresie gier kasynowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet, który to monopol powierzono spółce Skarbu Państwa, bez uzasadnienia dla wprowadzonych rozwiązań, które uzasadniałoby ograniczenie swobody działalności gospodarczej w sposób spójny i systematyczny i potwierdzało niezbędność takich środków dla zapewnienia osiągnięcia celów założonych przez państwo członkowskie, oraz bez wskazania powodów, dla których przyjęto, że państwowy monopol będzie bardziej skuteczny przy osiągnięciu tego celu niż operator prywatny z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy jednocześnie prywatni operatorzy mają możliwość uzyskania w danym państwie członkowskim Unii Europejskiej niewyłącznego zezwolenia na urządzanie innej gry hazardowej przez sieć Internet, tj. zakładów wzajemnych?

Skarżąca kasacyjnie w związku z postawionymi zarzutami wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z 11 września 2019 r. w całości oraz zobowiązanie Ministra Finansów do wydania, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, decyzji, na mocy której nazwy domen internetowych: [...]. ("Domeny") zostaną wykreślone z Rejestru, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, będąca przepisem szczególnym, modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - w odniesieniu do zarzutów procesowych - wskazywać, że to naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że w rozpatrywanej doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych oraz przepisów pierwotnych i wtórnych aktów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na ich błędnej wykładni lub na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a i c), art. 47 i 48 ust. 1 KPP w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt (f) petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu.

Prawidłowy jest pogląd Sądu pierwszej instancji co do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Prawidłowo Sąd ten przyjął, że prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie oraz jego rezultat nie naruszają prawa, w tym również w sposób, który miałby prowadzić do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wpis do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą ma charakter czynności materialno-technicznej. Taki charakter tej czynności powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej co do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Z uwagi na taki charakter wpisu, nie jest on dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże aby to działanie administracji, o którym mowa w art. 15f ust. 4 u.g.h. nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji, ustawodawca wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji. Niewątpliwie stanowi to wewnętrzny mechanizm kontroli. Ponadto ustawodawca wyposażył podmioty, o których mowa w art. 15f ust. 7 u.g.h., w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona ma możliwość przedstawienia swojego stanowiska, uwzględniając treść art. 15f ust. 8 pkt 2 u.g.h. Tym samym siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów - zwłaszcza natury faktycznej - może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, co wynika z art. 15f ust. 9 u.g.h. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją - podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu - o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru. Decyzja ta podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego. Z tych względów postępowanie regulowane art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w KPP, nie narusza też prawa skarżącego do skutecznego środka prawnego przed sądem, czy respektowania zasady domniemania niewinności. Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

NSA zwraca uwagę, że naturalną konsekwencję braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych jest to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych nie powstają więc dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku. Dlatego też w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w ustaleniu niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać kształtowane orzecznictwem TSUE przesłanki ich proporcjonalności. Sama jednak okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C - 47/07, pkt 57 - 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C - 275/92, pkt 60; C - 124/97, pkt 13; C - 67/98, pkt 14; C - 6/01, pkt 46 i 47; C - 212/08, pkt 39 - 40). Gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, ale działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze, których zwalczanie leży z całą pewnością w interesie publicznym. Dlatego wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/14; pkt 5.2-5.3.).

Rozwiązania prawne przyjęte w polskim prawie nie naruszają przedstawionego powyżej i akceptowanego w orzecznictwie TSUE podejścia odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "(...) koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.", a osiągnięcie tak określonych celów "(...) ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w przywołanej nowelizacji rozwiązania prawne - zwłaszcza wynikające z kwestionowanego skargą kasacyjną art. 5 ust. 1b u.g.h. – nie mogą być uznane za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, w tym również z powodu marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet. Ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są powszechnie znane - w tym w Polsce – i dostrzegane w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które wskazują na konieczność przeciwdziałania im. Oferowanie gier hazardowych w sieci Internet ryzyka i zagrożenia te potęguje, z uwagi między innymi na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość, brak efektywnej kontroli ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim. Ponadto zestawienie danych z badań z 2015 r., na które się powołuje skarżąca kasacyjnie, samo w sobie nie może stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie, niezależnie od jego stopnia, należałoby uznać za niepożądane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również uzasadnione zarzuty z pkt (a) - (c) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego o naruszeniu art. 15f u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie z powodu sprzeczności tego przepisu z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 56 TFUE, nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że wadliwość działania Sądu pierwszej instancji miałaby polegać na tym, że nie odwołał się do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych w celu ustalenia, czy zmiany regulacji hazardowej rzeczywiście były motywowane wskazywanymi przez ustawodawcę powodami, że niezasadnie eksponował znaczenie argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, co nie może być uznane za miarodajne dla oceny odnośnie do zgodności wprowadzanych zmian z prawem unijnym, a także, że nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

Odpowiadając na tak postawione zarzuty, należy podkreślić, że skoro sporne zagadnienia mają ściśle jurydyczny charakter, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że dokonując oceny rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych - Sąd ten odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz znaczenia konsekwencji wynikających z jego notyfikacji Komisji Europejskiej. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że to wymieniony projekt ustawy oraz jego uzasadnienie stanowiły zasadnicze źródło wiedzy o motywach i intencjach działania ustawodawcy oraz o celach, które zamierzał osiągnąć przyjmując określone rozwiązania prawne. Zasadnie też uznał Sąd, że ocena skutków regulacji stanowi istotną część procesu stanowienia prawa.

Sąd pierwszej instancji nie mógł więc pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w relacji do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot ocen odnośnie do zgodności tych powodów i celów działania oraz służących ich osiągnięciu środków z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

W tej sytuacji nie sposób jest twierdzić, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie, że oceny te mogłoby być w miarodajny sposób formułowane na podstawie przywoływanych danych statystycznych z 2014 r., czy też innych jeszcze dokumentów, których nota bene nie przywołują, czy też - co jest równie enigmatyczne - faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej w określonym kształcie. Oczekiwanie tego rodzaju nie wynika bowiem również z przywoływanych w uzasadnieniu omawianych zarzutów orzeczeń TSUE.

Nie jest również tak, aby o naruszeniu art. 56 TFUE można było wnioskować na podstawie argumentu o braku podstaw odwoływania się - dla potrzeb rozumienia przywołanego postanowienia traktatowego - do znaczenia konsekwencji wynikających z notyfikacji Komisji Europejskiej projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych. Notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług. Dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu. W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, była to bowiem nie mniej istotna płaszczyzna oceny zgodności z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji, zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenia do dyrektywy (UE) 2015/1535.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji podważył w jakimkolwiek zakresie kompetencje TSUE, a w szczególności jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów. Argumentacja wykorzystująca znaczenie konsekwencji wynikających z procesu notyfikacji nie jest bowiem argumentacją podważającą kompetencje TSUE. Co więcej, to właśnie orzecznictwo TSUE stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że u.g.h, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

W kontekście powyższego nie jest również, zdaniem NSA, zasadny zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia przez Sąd tego aspektu orzecznictwa TSUE, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich, jak zarzuca to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów.

Przyjęte w krajowej ustawie o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne - których niezgodność z prawem unijnym zarzuca strona skarżąca - stanowiły również przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. Ocena zasadności i skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych nie może przy tym pomijać tego, że przywoływane w jego uzasadnieniu orzeczenia TSUE oraz fragmenty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 56 TFUE, w tym zwłaszcza w zakresie, który miałby podważać prawidłowość prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

W ocenie NSA kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji prawidłowo uwzględnia orzecznictwo TSUE, z którego wynika, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (wyrok TSUE w sprawie o sygn. akt C-46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (wyrok TSUE w sprawie o sygn. akt C-258/08; zob. również np. wyroki w sprawie o sygn. akt C-42/07 oraz w sprawie o sygn. akt C-212/08). Z orzecznictwa tego wynika również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych - a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b u.g.h. - może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie o sygn. akt C-258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 u.g.h.

W ocenie NSA, nie sposób zgodzić się również z zarzutem skargi kasacyjnej o wadliwości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 15f ust. 4 u.g.h. i w konsekwencji błędnym utożsamianiu samej możliwości udziału w grach przez graczy z terytorium Polski z "kierowaniem" do nich tych gier w rozumieniu tego przepisu (zarzut: (j) petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że oprócz domen występujących w polskojęzycznej wersji językowej (większość wpisanych do Rejestru w niniejszej sprawie domen była oferowana w polskiej wersji) - wprost wymienionych w art. 15f ust. 4 u.g.h., także domeny niewystępujące w takiej wersji - w sytuacji, w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski, mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust. 1. Świadczy o tym otwarty katalog, którym posłużył się ustawodawca w art. 15f ust. 4 u.g.h., zatem również inne przesłanki (oprócz dostępności w języku polskim i reklamowania na terytorium RP) mogą świadczyć o tym, że gry urządzane z wykorzystaniem domeny internetowej są kierowane do usługobiorców na terenie RP. W konsekwencji zakwestionowane domeny, niezależnie od swej wersji językowej, w których formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiają wybór Polski oraz prefiksu + 48 w trakcie rejestracji, jak również posiadające regulaminy, które nie wykazują Polski jako kraju, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta, w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw - słusznie zostały wpisane do Rejestru o którym mowa w art. 15f ust. 1 u.g.h.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, w tym zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania wnioskowanej przez stronę skarżącą procedury przewidzianej w art. 267 TFUE. Zdaniem NSA nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, 360 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.