Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1264/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2070/19 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 542/OPON/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 542/OPON/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia 27 marca 2019 r., nr 509/2019, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę wolnostojącej wieży z instalacjami i urządzeniami wchodzącymi w skład stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o Nr [...] wraz z wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną zlokalizowaną na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie ew. [...] W. w jednostce ew. [...] L..

Argumentem Sądu przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji było to, że w niniejszej sprawie, nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja składająca się z wolnostojącej wieży z instalacjami i urządzeniami wchodzącymi w skład ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną (sześć anten sektorowych), zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niepełne, a wydana decyzja przedwczesna. Dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (por. wyrok NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15; z 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18; z 5 grudnia 2019 r., II OSK 212/18). Ponadto, Sąd zauważył, że rolą organów administracji było też jednoznaczne wypowiedzenie się czy planowana inwestycja nie ogranicza przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich, oraz możliwości kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej zgodnie z polityką przestrzenną miejscowości, w szczególności w zakresie azymutu 110°. Przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r., II OSK 945/17; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 527/17 - dotyczące brzmienia art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 25 października 2019 r.). Są to okoliczności, które mają wpływ na wynikający z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. zakres prawa własności. W konsekwencji organy administracji miały obowiązek w przedmiotowej sprawie ocenić czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby przedmiotowego postępowania są niepełne. Rolą organu administracji jest zaś zebranie i dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie ww. inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznej wskazanej przez Sąd. W przedmiotowej sprawie ww. inwestycja, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia, nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach ww. rozporządzenia. Równocześnie Sąd analizując zgromadzony materiał dowodowy w zupełnie dowolny sposób, poparty jedynie subiektywnym poglądem Sądu uznał, że pomimo jasnego podania parametrów planowanej inwestycji należy rozpatrywać tę inwestycję w oderwaniu od treści ww. rozporządzenia;

- błędną interpretacją pojęcia "pojedyncza antena", o której to mowa w ww. rozporządzeniu.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2023 r. P. sp. z o.o. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz dodatkowo zawarła argumentację opartą na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego (poza częścią zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a.), a dotyczące oceny Sądu I instancji wskazującej na braki postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do kwestii znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W tym miejscu należy wskazać, że ocena Sądu I instancji opierała się na jednym z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Choć z jednej strony były prezentowane poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń; z drugiej zaś – przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów ww. rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19).

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.

W tych okolicznościach sformułowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnośnie wymogu – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, należało uznać za wadliwą. Dlatego podniesione w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., a także materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Przedstawiony powyżej wywód czyni też wadliwą ocenę powiązania przez Sąd I instancji kwestii kumulacji promieniowania anten z zagadnieniem dotyczącym miejsc dostępnych dla ludzi. W odniesieniu do mocy poszczególnych anten sektorowych organ odwoławczy uwzględnił bowiem pojęcie "miejsc dostępnych dla ludzi", które odnosząc do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, wskazał, że odległość wiązki promieniowania projektowanych anten od takich miejsc jest na tyle duża, co w konfrontacji z treścią planu miejscowego, który dopuszcza wysokość zabudowy nie więcej niż 12 m, nie powoduje kolizji z istniejącą zabudową, jak i zabudową możliwą do zrealizowania w przyszłości, a dopuszczoną planem miejscowym.

Odnośnie zaś zarzutów skargi kasacyjnej w części opartych na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego. W ramach tej podstawy naruszenia prawa procesowego nie można skutecznie kwestionować zawartości merytorycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym czy wskazania Sądu co do dalszego postępowania są wadliwe. Jeżeli skonstruowane uzasadnienie nie przekonuje strony postępowania, która de facto stoi na innym stanowisku niż Sąd I instancji, co wynika z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego, to tego rodzaju okoliczność zasadniczo potwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.