Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 158/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 264
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 21 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7722.253.2023.DS w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zwrotu utraconego dochodu w związku z oględzinami wiaty 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 4 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 56 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej E.B., odmówił jej zwrotu utraconego dochodu w związku z oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] r. w sprawie legalności budowy wiaty na działce nr 1 położonej w S., gmina P. W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołany przez skarżącą we wniosku art. 86 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych nie odnosi się do zawiadomienia stron o oględzinach, gdyż stanowi jeden ze środków dowodowych przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że celem przeprowadzenia oględzin organ zawiadamia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie z czynności tych spisuje protokół. Podał, że w analizowanym przypadku chodzi o postępowanie wszczęte z urzędu przez organ nadzoru budowlanego w związku z zaistnieniem prawdopodobieństwa popełnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie wyjaśnił, że przepisy Działu I Rozdziału 9 k.p.a. dotyczącego wezwań, w którym zawarto art. 56, nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie kosztów podróży i innych należności. W pouczeniu organ wskazał, że na postanowienie wydane w trybie art. 56 k.p.a. zażalenie nie przysługuje.

Pomimo tego pouczenia, skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, stwierdzając, że nie zgadza się zarówno z rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem. Podała, że rażącym naruszeniem prawa przez organ jest twierdzenie, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując się przy tym na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że tylko określone akty, wydawane przez organy administracyjne, mogą podlegać zaskarżeniu w ramach trybu odwoławczego lub zażaleniowego. Lista postanowień, na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, a rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie w oparciu o art. 56 k.p.a., który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, co czyni złożone zażalenie niedopuszczalnym. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie jako podstawę wydania postanowienia przyjął art. 56 § 1 k.p.a., a nie art. 264 § 1 w zw. z art. 264 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem i wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że nie zgadza się z tym, iż na rozstrzygnięcie w o kosztach postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Nie zgodziła się również z odmową zwrotu kosztów przez organ I instancji. Wskazała, że jej zażalenie winno zostać rozpatrzone i powinna otrzymać zwrot utraconego dochodu. Przywołała przy tym fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13. Podkreśliła, że organ zobowiązał ją do osobistego stawiennictwa w określonym miejscu i czasie, dając temu wyraz w zawiadomieniu znajdującym się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu I instancji odmawiające jej zwrotu utraconego dochodu w związku z udziałem w oględzinach przeprowadzonych w toku postępowania dotyczącego legalności budowy wiaty. Organ w uzasadnieniu, powołując się na treść art. 141 § 1 k.p.a. podniósł, że tylko określony typ postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego może podlegać kontroli instancyjnej, a w tym przypadku obowiązuje zasada numerus clausus. W konsekwencji, w sytuacji, gdy ustawodawca wprost nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na określony rodzaj postanowień, to wniesienie tego środka zaskarżenia daje podstawę do stwierdzenia jego niedopuszczalności.

W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia przepisów postępowania administracyjnego oparta została przede wszystkim na dyrektywach wykładni leksykalnej, która w rezultacie doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia godzącego w uprawnienia procesowe strony, co z kolei uzasadnia wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający w całej rozciągłości podziela przy tym stanowisko wyrażone w nieprawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1839/23 i II SA/Gl 1853/23, które wydane zostały w analogicznych sprawach, i traktuje je jako własne.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 56 § 1 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1144, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się.

W powołanym wyżej przepisie ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej następuje rozstrzygnięcie o kosztach. To prowadzi do konieczności rozważenia dwóch możliwych wariantów działania organu w takiej sytuacji, co zresztą zostało dostrzeżone we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 656/15 i powołane w nim dalsze orzeczenia).

Po pierwsze można założyć, że wobec milczenia ustawodawcy w tej kwestii, prawidłową formą rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania kosztów osobistego stawiennictwa stron będzie czynność materialno-techniczna. O ile więc organ czyniłby zadość oczekiwaniom strony w tym zakresie – wówczas czynność ta przybrałaby postać dokonania albo dyspozycji przelewu na rachunek bankowy strony albo dyspozycji wydania stosownej kwoty w kasie organu. W przypadku negatywnego dla strony stanowiska organu – winien on je wyartykułować w piśmie, w którym zarazem wskazane byłyby okoliczności uzasadniające odmowę przyznania tych kosztów. Trzeba jednak zauważyć, że założenie iż zwrot kosztów dokonywany jest w drodze czynności materialno-technicznej organu oznacza w obecnym reżimie prawnym brak jakiejkolwiek kontroli nad działaniami organu w tym zakresie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) dokonano zmiany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ten sposób, że ograniczono możliwość kontroli sądowoadministracyjnej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tylko do takich, które zostały podjęte (dokonane) poza postępowaniem administracyjnym. Ponieważ niewątpliwie art. 56 § 1 k.p.a. przewiduje uprawnienie o charakterze procesowym, a zarazem jest to kwestia rozstrzygana w toku postępowania administracyjnego, pozostaje ona poza kognicją sądu administracyjnego. To z kolei prowadziłoby do wniosku, że w przepisach ustawy procesowej przewidziano swoiste roszczenie administracyjno-procesowe, którego realizacja jest całkowicie poddana uznaniu organu a zarazem jego działanie nie podlegałoby żadnej kontroli.

Z tych samych względów nie do zaakceptowania jest drugi z wariantów w zakresie formy, w jakiej winno nastąpić rozstrzygnięcie o kosztach, o których mowa w art. 56 k.p.a. Jest to wariant przyjęty przez organy w niniejszej sprawie i prezentowany do tej pory w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15).

Zwrócić przyjdzie uwagę, że przywołany art. 56 k.p.a. stosowany jest również w tych sytuacjach, w których postępowanie zostało wszczęte z urzędu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), przy czym konstrukcja tej regulacji nie pozwala przyjąć, że w przypadku postępowań prowadzonych z urzędu koszty osobistego stawiennictwa odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy nastąpiło ono na wezwanie organu. Przeciwnie, patrząc na ten przepis z perspektywy zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) a zarazem mając na uwadze brzmienie art. 262 § 1 k.p.a. uznać trzeba, że brak jest dostatecznych podstaw do zaakceptowania istnienia swoistej, normatywnej asymetrii pomiędzy możliwością domagania się przez organ kosztów postępowania od strony, a roszczeniem strony względem organu nakierowanym na zwrot kosztów uczestnictwa w czynności procesowej wywołanej działaniem organu (wszczęciem i prowadzeniem postępowania z urzędu).

Analizując opisywany stan faktyczny należy mieć również na uwadze wspomnianą już wcześniej zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jakkolwiek przepis ten mówi o postępowaniu administracyjnym in generis, to jednak pamiętać trzeba, że istnieje cały szereg konkretnych unormowań odnoszących się do poszczególnych uprawnień procesowych podmiotów biorących w nim udział, które przewidują możliwość korzystania ze środka odwoławczego. Przykładowo są to art. 31 § 2 k.p.a.; art. 74 § 2 k.p.a.; art. 88 § 1 i 2 k.p.a.; art. 96 k.p.a. Zarazem, nawet w sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania wpadkowego nie podlega zaskarżeniu odrębnym środkiem procesowym (np. postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu), to strona może kontestować jego zasadność kwestionując wynik postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy ma w tym zakresie możliwość kontroli działań organu I instancji (art. 142 k.p.a.). Kwestia ta odmiennie rysuje się w odniesieniu do kosztów postępowania, jako że nie mają one żadnego, bezpośredniego wpływu na wynik toczącego się postępowania administracyjnego i nie mogą stanowić podstawy ewentualnego uwzględnienia środka odwoławczego od decyzji lub postanowienia kończących postępowanie. To z kolei prowadziłoby do wniosku, iż w przypadku zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa strony postępowanie miałoby charakter jednoinstancyjny, całkowicie uznaniowy i nieweryfikowalny w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Realizacja uprawnień procesowych strony (udziału w czynnościach organu wywołanych postępowaniem zainicjowanym przez ów organ), opartych o art. 10 § 1 k.p.a. nie może odbywać się kosztem jej sytuacji materialnej zwłaszcza, gdy istnieje norma prawna dająca jej możliwość wystąpienia z roszczeniem o określone świadczenia. Nie do pogodzenia zarówno z zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) jak i z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) jest sytuacja, w której udział strony w czynności procesowej wywołanej aktywnością organu miałby być dla tego ostatniego bezkosztowy, natomiast z drugiej strony organ dysponowałby instrumentami pozwalającymi obciążyć stronę kosztami postępowania o ile tylko uznałby, że wynikają one z winy strony (art. 262 k.p.a.). W ocenie Sądu istnienie tego rodzaju asymetrii w możliwości dochodzenia wzajemnych roszczeń finansowych jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i wymaga poszukiwania takich metod wykładni, które, w obrębie obowiązujących regulacji, pozwolą na ochronę praw strony. Punkt widzenia przyjęty przez organy w niniejszej sprawie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozstrzygnięcie organu o kosztach postępowania, jakkolwiek ma charakter incydentalny, niewątpliwie mieści się w kategorii sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu Konstytucji. Tymczasem wykładnia art. 56 § 1 k.p.a. dokonana przez organy obu instancji, czyni kwestię zwrotu kosztu stawiennictwa strony na oględzinach całkowicie wyjętą spod jakiejkolwiek kontroli a tym samym w istocie martwą.

Przywołane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnym jest przyjęcie interpretacji odmiennej, a zasadzającej się na uznaniu, że rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, gdzie podkreśla się, że brak możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania skłania ku stwierdzeniu, iż właściwą formą załatwienia tej kwestii jest wydanie postanowienia, na które służy zażalenie (por. A. Matan, G. Krawiec [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności Procesowe w Postępowaniu Administracyjnym Ogólnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., s. 741). Również w judykaturze pojawił się pogląd, zgodnie z którym w sprawie kosztów wydaje się odrębne postanowienie, mające samodzielny byt, które rozstrzyga w kwestii incydentalnej (tak WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13). Zarazem jednak odnotować przyjdzie, że ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w późniejszym orzeczeniu wyraził pogląd odmienny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 68/14).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 56 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, musi prowadzić do konkluzji, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie ubiegającej się o zwrot kosztów udziału w czynności procesowej, do wspomnianego przepisu odpowiednie zastosowanie mają regulacje Działu IX k.p.a., a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Pomimo, że analizowana regulacja nie przewiduje wprost wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania należnych stronie, to jednak z pola widzenia nie może umykać fakt, iż w przypadku ponoszenia określonych wydatków związanych z postępowaniem, art. 56 k.p.a. systemowo pozostaje w obrębie tych unormowań, które wiążą się z relacją (mówiąc w pewnym uproszczeniu i posługując się cywilistyczną nomenklaturą) "dłużnik" – "wierzyciel". Trudno bowiem znaleźć racjonalny powód, dla którego w analogicznej sytuacji, a mianowicie tam, gdzie organ jest "wierzycielem" a strona "dłużnikiem" ustawodawca expressis verbis przewidział możliwość wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania (art. 264 § 1 k.p.a.), wskazując zarazem, że jest ono zaskarżalne (art. 264 § 2 k.p.a.), zaś w odniesieniu do kwestii uzyskania przez stronę zwrotu poniesionych wydatków, mechanizm ich przyznania miałby być zupełnie inny, a przy tym pozbawiony jakiejkolwiek kontroli nad poczynaniami organu. Logiczną konsekwencją istnienia kategorii przepisów normujących zagadnienie kosztów postępowania (in generis) jest brak podstaw do ograniczenia ich zakresu wyłącznie do kosztów ponoszonych przez stronę na rzecz organu, przy uwzględnieniu regulacji przewidującej roszczenie strony względem organu (art. 56 § 1 k.p.a.). W świetle przywołanych już wcześniej przepisów Konstytucji, zawężenie stosowania norm Działu IX wyłącznie do relacji organ (wierzyciel) – strona (dłużnik), jawi się jako niedopuszczalne.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem związku pomiędzy art. 56 k.p.a. a przepisami Działu IX k.p.a. jest odwołanie się do wykładni systemowej, obejmującej jednak nie tylko pojedynczy akt prawny (w omawianym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego) lecz reguły obowiązujące w systemie prawa, w innych aktach normatywnych dotyczących określonych typów postępowań. Zarówno w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 – dalej k.p.k.), jak i w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. j . Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 – dalej k.p.c.), zawarto regulacje dotyczące rozstrzygania o kosztach udziału świadków, biegłych oraz innych osób biorących w nich udział. Orzeczenie w tym zakresie zawarte być powinno w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie (art. 626 § 1 k.p.k.; art. 108 k.p.c.). Wśród przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego na próżno szukać podstawy prawnej rozstrzygania o kosztach postępowania w decyzji administracyjnej. Stąd też dodatkowe orzeczenie w tym zakresie obejmuje wyłącznie tę kwestię wpadkową. Skoro więc nie jest to rozstrzygnięcie ad rem, to tym samym zastosowanie w tym przypadku znajdzie art. 123 § 2 k.p.a. Otwartą i sporną pozostaje natomiast kwestia możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Wobec braku jednoznacznej regulacji w tym zakresie, Sąd stoi na stanowisku, że zarówno w drodze analogii wewnątrzustawowej, jak i ogólnosystemowej, ze względu na konieczność zapewnienia możliwości kontroli rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, dopuszczalne jest odwołanie się do mechanizmu przewidzianego w art. 264 § 2 k.p.a. i otwarcie stronie możliwości instancyjnej weryfikacji orzeczenia o kosztach, w sytuacji, gdyby okazało się ono niesatysfakcjonujące dla strony. Zarazem przyjęcie takiego rozwiązania gwarantuje stronie możliwość ewentualnej kontroli sądowej w tym zakresie.

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania, co oznacza, że rozpozna merytorycznie wniesione przez skarżącą zażalenie na postanowienie organu I instancji. Od wydanego postanowienia skarżącej przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl