Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1827/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.M., J.I. oraz M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 531/19 w sprawie ze skarg M.M., J.I. oraz M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. C.-W." 1. oddala skargę kasacyjną J.I.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz M.M. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz M.S. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 531/19, oddalił skargi M.M., J.I. oraz M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. C. – W.".

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J.I., M.S. i M.M.

J.I. i M.S. zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez wyznaczenie linii zabudowy na terenie oznaczonym MN.8 (cz. dz. [...]1 z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinna wolnostojącą i wyłączenie znacznej części działki z jakiejkolwiek zabudowy) i US.3 (dz. [...]2 z przeznaczeniem na teren sportu i rekreacji) w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. bez oparcia na warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego, jak również brak wyszczególnienia wymogów w zakresie określania linii zabudowy za pomocą stosownych parametrów i wskaźników w części tekstowej planu miejscowego;

4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") przez nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania z należących do nich nieruchomości,

5. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjne prawo własności nieruchomości,

6. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: "p.o.ś.") przez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe.

W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z ustaleniami studium, podstawową funkcją terenów oznaczonych symbolem MNW jest zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; oraz zabudowa jednorodzinna (MN); wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcję dopuszczalną stanowią natomiast usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. W ogólnych zasadach kształtowania zabudowy w planach miejscowych studium głosi, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu, co powoduje formalną zgodność kwestionowanych zapisów planu ze studium.

Obszary przeznaczone wyłącznie na tereny sportu powinny być w planie zlokalizowane na terenach UM i U, a nie na obszarze MNW. Przeznaczenie działek nr [...]3, [...]4 i [...]2 (które składają się na teren US.3), należących wyłącznie do osób prywatnych, na tereny sportu i rekreacji stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności niemieszczące się w granicach interesu publicznego. Organ uchwałodawczy nie zastosował w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności, ograniczając bez uzasadnionej przyczyny w sposób znaczny wykonywanie uprawnień właścicielskich.

Podobnie ma się rzecz z przeznaczeniem działki nr [...]1 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz teren zieleni, a także z wyznaczeniem na tej działce nieprzekraczalnej linii zabudowy, która zdaniem skarżącego, została poprowadzona dowolnie i z przekroczeniem władztwa planistycznego, w sposób wyłączający z część działki (ponad 1/3 powierzchni).

Ponadto zaskarżoną uchwałą naruszono art. 96 ust. 1 p.o.ś., gdyż przewidziane w nim ograniczenia może wprowadzić sejmik województwa, a nie rada gminy.

Z kolei M.M. zarzuciła naruszenie:

– art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez sprzeczność cz. graficznej z tekstową w zakresie dz. nr [...]3 z ustaleniami studium,

– art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż zapewnienie możliwości radnym zapoznania się z projektem i załącznikami w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu planu wypełnia ustawowy obowiązek, kiedy nie spełnia przesłanki rozpatrzenia uwag do planu, co stanowi naruszenie zasad procedowania prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały;

– art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 28 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, przeznaczonej w skarżonym planie pod teren sportu i rekreacji oraz teren dróg wewnętrznych.

W uzasadnieniu podkreślono niezgodność planu ze studium, lakoniczne wskazanie na zgodność z funkcją dopuszczalną, brak rozpatrzenia każdej z uwag oddzielnie, lecz głosowanie zbiorcze poprzez dołączenie listy uwag do załącznika do uchwały.

Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skarg, uzasadniając że plan miejscowy jest zgodny ze studium. W odniesieniu do działki nr [...]1 wskazano, że przeznaczenie jej północno-zachodniej części na tereny zieleni urządzonej jest całkowicie zgodne z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium. Inne przeznaczenie terenu ZP.3 naruszałoby jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, jaką jest zachowanie zgodności ze studium. Pozostała część działki również odpowiada ustaleniom studium.

Odnosząc się do działki nr [...]2, organ wyjaśnił, że znajduje się ona w obszarze przewidzianym w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności z funkcją dopuszczalną usługi inwestycji celu publicznego, w tym usługi sportu i rekreacji. W ocenie organu nie jest prawidłowe twierdzenie, że teren US.3 ustanowiony na działce [...]2 tworzy duży obszar całkowicie oderwany od kontekstu urbanistycznego całej okolicy. Teren ten stanowi element przejścia pomiędzy intensywną zabudową wielorodzinną zlokalizowaną na skarpie (teren MWi.9) a zielenią urządzoną w potoku Sudół Dominikański (ZP.3). Przeznaczenie oraz ustalone wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu US.3 umożliwiają ochronę najcenniejszych a możliwych jeszcze do uratowania elementów kompozycyjnych obszaru tj. doliny potoku oraz wglądu w tę dolinę ze szczytu istniejącej skarpy.

Organ wskazał, że podnoszony przez skarżącego brak możliwości lokalizowania miejsc parkingowych na terenie ZP.3 nie jest nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności. Wynika on bezpośrednio z kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, gdzie powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) została określona na minimum 90%, co uniemożliwia faktycznie lokalizowanie miejsc parkingowych.

Wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy na działce [...]1 została oparta na istniejących na tym terenie warunkach miejscowych. Na przedłużeniu ciągu pieszego na działce nr [...]5 (pomiędzy budynkami przy ul. K. nr [...] i [...]) znajduje się otwarcie widokowe na [...] i dalej na rozległe tereny na północy. Są to przesłanki natury kompozycyjnej, które w planie znalazły wyraz w pozostawieniu wolnej od zabudowy przestrzeni na przedłużeniu otwarcia widokowego. Dodatkowo oddalenie linii zabudowy od strony południowej wynikało z zapewnienia odpowiedniego odstępu od ciągu pieszego [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 p.o.ś., organ stwierdził, że przepis ten nie dotyczy zasad planistycznych, lecz kwestii eksploatacji instalacji.

Co do dodatkowych kwestii podniesionych przez skarżącą M.M., wyjaśniono, że sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, gdyż skarżąca podnosiła jedynie kwestię niezgodności ustaleń planu co do jej działki ze studium, co było przedmiotem rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie rady w tym przedmiocie zapadło i miało charakter merytoryczny, towarzyszyła mu ocena zasadności uwagi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że żadna z wniesionych skarg nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, odwołał się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., który oddalił skargę w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 22/19, stwierdzając dochowanie prawidłowej procedury. W zakresie zarzutu braku rozpatrzenia każdej z uwag oddzielnie, Sąd podzielił stanowisko, według którego rozpatrzenie uwag może nastąpić w głosowaniu nad jednym projektem uchwały zawierającym listę nieuwzględnionych uwag.

Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności postanowień planu ze studium Sąd w pełni podzielił stanowisko organu. Również zarzuty, dotyczące nadużycia władztwa planistycznego – zdaniem Sądu – nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Według Sądu, przyjęte rozwiązania w istotnym stopniu uwzględniają także słuszny interes stron skarżących, wynikający z praw do nieruchomości objętych planem. Skarżącym przysługuje prawo własności spornych terenów objętych planem. Tereny przeznaczone na cele związane z interesem publicznym, stanowią jedynie część niektórych działek. W tym zakresie niektórzy skarżący mogą na części swoich terenów realizować cele związane z zabudową budynkami jednorodzinnymi.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 13 ust. 5 pkt. 3 zaskarżonego planu, Sąd zaznaczył, że podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. W tym zakresie skarżący nie wykazali bowiem, że postanowienia te bezpośrednio i realnie naruszają ich interes prawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniosła M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, to jest w zakresie oddalenia skargi M.M.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy z uwagi na rażące uchybienie w zakresie trybu i zasadach procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. w zakresie trybu rozpatrywania uwag zgłaszanych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które to rażące uchybienia wypełniały normę prawną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., czemu jednakże uchybił, co w konsekwencji skutkowało brakiem pełnego rozpoznania zarzutów wnoszonych przez skarżącą zgodnie z art. 134 p.p.s.a. przy jednoczesnym, niepełnym uzasadnieniu Sądu I instancji w tym zakresie, sporządzonym z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż zapewnienie możliwości radnym zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu miejscowego planu wypełnia ustawowy obowiązek rozpatrywania każdej uwagi indywidualnie, czego jednak Sąd I instancji nie stwierdził na skutek niezastosowania przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rażąco wadliwego aktu prawa miejscowego;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną, niezasadnie rozszerzającą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy część tekstowa i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. C.-W." w zakresie dotyczącej działki nr [...]3, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą nr XCIII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), czego Sąd I instancji nie stwierdził, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rażąco wadliwego i sprzecznego z ustaleniami Studium aktu prawa miejscowego;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 28 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 140 k.c. przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, pomimo że zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem zasad proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencję w prawo własności, w warunkach nadużycia władztwa planistycznego i swobodnej interpretacji ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą nr XCIII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) i w konsekwencji niezasadne pozbawienie możliwości zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]3 obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wyroku Sądu I instancji w części, tj. w zakresie oddalenia skargi M.M. i rozpoznanie co do istoty przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] 2018 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.C.-W." w części, to jest w zakresie, w jakim obejmuje ona – w części tekstowej jak i graficznej – działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (powstałą z podziału geodezyjnego działki nr [...]6, jako działka nr [...]7, która następnie zmieniła konfigurację i oznaczenie na działkę nr [...]3), stanowiącą własność M.M., ewentualnie, uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wyroku Sądu I instancji w części, tj. w zakresie oddalenia skargi M.M. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 531/19, wniósł J.I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano za prawidłowe nieuwzględnienie w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, które doprowadziło m.in. do wyznaczenia na dz. [...]1 obszaru zabudowy jednorodzinnej, wyłączenia lokalizacji miejsc postojowych w terenie ZP.3 oraz wyznaczenia linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN.8 bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego,

b. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż gmina nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego przez m.in. wyznaczenie na dz. [...]1 obszaru zabudowy jednorodzinnej, wyłączenie lokalizacji miejsc postojowych w terenie ZP.3 oraz wyznaczenie linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN.8 bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego, a tym samym nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

c. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż prawidłowo wyznaczono w zaskarżonej uchwale linię zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN.8, pomimo iż nastąpiło to w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego, jak również przez brak wyszczególnienia wymogów w zakresie określania linii zabudowy za pomocą stosownych parametrów i wskaźników w części tekstowej planu miejscowego,

d. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia skarżącego w możliwości korzystania z należących do niego nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, a w tym do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

II. Art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez oddalenie skargi pomimo, iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.,

b. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz bezzasadne uznanie, iż naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu cywilnego oraz Konstytucji nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca,

c. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "k.p.c.") w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 531/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Trzecią skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 531/19, wniósł M.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano za prawidłowe nieuwzględnienie w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, które doprowadziło m.in. do wyznaczenia na dz. [...]2 obszaru US.3 oraz wyznaczenia linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem US.3 bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego,

b. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż gmina nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez m.in. wyznaczenie na dz. [...]2 obszaru US.3 oraz wyznaczenie linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem US.3 bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego, a tym samym nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

c. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż prawidłowo wyznaczono w zaskarżonej uchwale linię zabudowy na terenie oznaczonym symbolem US.3, pomimo iż nastąpiło to w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania znaczną część działki skarżącego, jak również przez brak wyszczególnienia wymogów w zakresie określania linii zabudowy za pomocą stosownych parametrów i wskaźników w części tekstowej planu miejscowego,

d. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia skarżącego w możliwości korzystania z należących do niego nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, a w tym do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

II. Art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez oddalenie skargi pomimo, iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.,

b. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz bezzasadne uznanie, iż naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu cywilnego oraz Konstytucji nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca,

c. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 531/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. pełnomocnik J.I. i M.S. doprecyzował zakres zaskarżenia do części wyroku odnoszących się do działek skarżących oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku co do części, w jakiej oddala skargi reprezentowanych przez niego skarżących kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna J.I. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, natomiast skargi kasacyjne M.S. i M.M. są uzasadnione, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Kluczowe w niniejszej sprawie w kontekście wszystkich trzech skarg kasacyjnych są kwestie oceny relacji zachodzących pomiędzy studium i zaskarżonym planem miejscowym z perspektywy treści ustaleń zawartych w tych aktach oraz oceny ustaleń planu miejscowego, dotyczących przeznaczenia działek należących do skarżących kasacyjnie, pod kątem granic przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Kwestie te na tle okoliczności faktycznych sprawy i towarzyszących im uwarunkowań prawnych wymagają łącznego ich uwzględnienia.

Dokonując oceny relacji zachodzących pomiędzy studium i zaskarżonym planem miejscowym, należało wziąć pod uwagę ustalenia studium zawarte w tomie III zatytułowanym: "Wytyczne do planów miejscowych". Zgodnie z pkt 6 i 7 tych wytycznych: "6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; 7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu" (s. 6).

Powstały w wyniku tak sformułowanych ustaleń studium luz decyzyjny jest zbliżony do luzu wprowadzanego przez ustawodawcę dla decyzji wydawanych w warunkach uznania administracyjnego. Wypada zatem przypomnieć, że uznanie administracyjne (w ścisłym znaczeniu tego terminu) jest stanem, w którym w zaistniałych okolicznościach odpowiadających okolicznościom określonym w hipotezie stosowanej normy, powstaje prawna możność/konieczność wyboru jednego z co najmniej dwóch różnych treściowo rozstrzygnięć przewidzianych prawem. Przy czym wybór jednej z dwóch lub więcej alternatyw odnoszących się do podejmowanego rozstrzygnięcia nie jest dowolny, ale determinowany szeregiem dyrektyw wynikających z zasad obowiązujących w całym systemie prawa oraz pochodzących z tych działów prawa, do których przynależy stosowana norma.

Uwzględniając powyższe przy ocenie sytuacji powstałej na tle ustaleń dokonanych w zaskarżonym planie należy przyjąć, że odstępowanie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową i przeznaczanie ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnych w granicach wskazanych w cytowanych powyżej "Wytycznych do planów miejscowych", ujętych w obowiązującym studium, nie zwalniają organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności.

Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa.

Przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmiennie od funkcji podstawowej przewidzianej w studium do 50% powierzchni wydzielonego terenu uzasadniane jedynie "Wytycznymi do planów miejscowych", zezwalającymi na dokonanie takiego zabiegu, czyniłoby decyzje planistyczne organów gminy arbitralnymi i wykraczającymi poza granice przyznanego im władztwa planistycznego. Trzeba mieć bowiem na względzie to, że mimo iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio prawnej sytuacji podmiotów zewnętrznych, w tym właścicieli nieruchomości, to jednak jego ustalenia z uwagi na ich ścisły związek z planami miejscowymi (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), w znacznym stopniu przesądzają o docelowym przeznaczeniu terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu, na którym są położone działki nr [...]3 i nr [...]2, zgodnie z funkcją dopuszczalną, odpowiednio na teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami sportu i rekreacji oraz drogi wewnętrzne, podczas gdy funkcją podstawową dla tego terenu była zabudowa mieszkaniowa, wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. To zaś sprawia, że plan miejscowy w tych częściach, w których przeznacza teren działek nr [...]3 i nr [...]2, na cele wynikające z funkcji dopuszczalnej określonej w studium, jedynie formalnie nie narusza ustaleń studium.

Z tych też względów należało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione przez skarżącego kasacyjnie M.S. oraz skarżącą kasacyjnie M.M., przy czym w przypadku zarzutów skarżącej kasacyjnie, w części obejmującej zarzuty ujęte w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej. Konsekwencją powyższego było uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a., poniesionego przez skarżącego kasacyjnie M.S. oraz we wskazanym powyżej zakresie skarżącą kasacyjnie M.M. Wymienione przepisy mają charakter wynikowy, stąd też błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że kontrolowana uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego, doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji w której, w zakresie określonym w sentencji niniejszego wyroku, należało skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Za nietrafny należało uznać, podniesiony przez skarżącą kasacyjnie M.M., zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i niezasadne przyjęcie, iż zapewnienie możliwości radnym zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu miejscowego planu wypełnia ustawowy obowiązek rozpatrywania każdej uwagi indywidualnie, a co za tym idzie niezastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym zakresie Sąd I instancji słusznie odwołał się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r. (II SA/Kr 22/19, LEX nr 2647132), w którym została przeprowadzona kontrola zaskarżonego planu pod kątem trybu jego sporządzania i uchwalania, która wykazała dochowanie prawidłowej procedury.

Niezależnie od powyższego trzeba zaznaczyć, że zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie, zaś rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonych uwag może nastąpić w jednym głosowaniu (por. wyrok NSA z dnia 20.07.2022 r., II OSK 2210/19, LEX nr 3443268 oraz wyrok NSA z dnia 27.04.2022 r., II OSK 920/19, LEX nr 3365662).

Również za niezasadny należało uznać zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku podniesiony przez skarżących kasacyjnie M.M. i M.S. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, przytoczony przez M.S. Skarżący kasacyjnie nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie wskazał, które – jego zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej J.I., należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zawarte w niej podstawy kasacyjne odpowiadają zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej M.S., z tym że zarzuty podnoszone wobec zaskarżonego wyroku zostały sformułowane w zakresie, w jakim ustalenia planu miejscowego przeznaczają działkę nr [...]1 pod zabudowę jednorodzinną oraz zieleń urządzoną.

Ustalenia planu dotyczące działki nr [...]1 odpowiadają określonej ustaleniami studium funkcji podstawowej terenu, na którym jest ona położona. Zatem w tym przypadku brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięć planu miejscowego, jako niezgodnych z wiążącymi organy gminy ustaleniami studium. "Wybór" rodzaju zabudowy mieszkaniowej pośród opcji przewidzianych w ramach funkcji podstawowej mieści się w granicach władztwa planistycznego. Również ograniczenia wynikające motywów wytyczenia linii zabudowy na działce nr [...]1, jakimi są przedstawione przez organ "przesłanki natury kompozycyjnej", należy uznać za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego. W tym względzie ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...]1 są rezultatem wyważenia interesu publicznego i prywatnego w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego kasacyjnie, które są immanentną cechą ustaleń planu miejscowego, nie naruszają jednak istoty jego prawa do nieruchomości, w tym do jej zabudowy w zgodzie z wcześniejszymi ustaleniami studium.

Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w skardze kasacyjnej J.I., nie mogły zostać uwzględnione. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a., którego uwzględnienie – jak już wyżej wyjaśniono – z uwagi wynikowy charakter tychże przepisów, zależy od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego lub pozostałych przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia tych ostatnich nie mogły odnieść zamierzonego skutku z tych samych powodów, z jakich nie zostały uwzględnione procesowe zarzuty podniesione w skardze skarżącego kasacyjnie M.S.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.