Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 56/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 24 ust. 2, 4, 5, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 4, art. 30, art. 31, art. 32, art. 51, art. 52, art. 54, art. 123
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 105, art. 107 § 1 i 3, art. 180
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 października 2022 r. nr UP-850/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 sierpnia 2022 roku nr 1797/2022.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 października 2022 r., nr UP-850/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję własną z 26 sierpnia 2022 r. nr 1797/2022 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek:

1. za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 1 574 186,79 zł, w tym:

a. ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 1 285 021,72 zł, w tym z tytułu: składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 762 877,52 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 308 525 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 212 948 zł naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r., kosztów upomnienia 671,20 zł;

b. ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 173 719,06 zł, w tym z tytułu: składek za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 38 295,86 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 15 592 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 119 198 zł naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r., kosztów upomnienia 633,20 zł;

c. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 115 446,01 zł, w tym z tytułu: składek za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec, czerwiec, sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 82 088,21 zł, odsetek naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 32 707 zł, kosztów upomnienia 650,80 zł;

2. osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 198 493,58 zł, w tym:

a. ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 132 482,25 zł, w tym z tytułu: składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 93 681,05 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 38 130 zł, kosztów upomnienia 671,20 zł;

b. ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 54 521,06 zł, w tym z tytułu: składek za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 38 295,86 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 15 592 zł, kosztów upomnienia 633,20 zł;

c. Fundusz Pracy w łącznej kwocie 11 490,27 zł, w tym z tytułu składek za okres wrzesień – październik, grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec, czerwiec, sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 7 807,47 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 3 032 zł, kosztów upomnienia 650,80 zł.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 3 czerwca 2022 r. wpłynął wniosek G.S-N o umorzenie należności z tytułu składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, decyzją z 26 sierpnia 2022 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 26 sierpnia 2022 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Weryfikacja testu prywatnego wierzyciela dała wynik pozytywny, zatem ewentualne umorzenie należności z tytułu składek nie stanowiłoby pomocy publicznej.

22 czerwca 2022 r. wpłynęło oświadczenie skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości.

Skarżąca poinformowała, że jest mężatką, małym przedsiębiorcą. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2019-2021 uzyskała przychody w wysokości odpowiednio 1 251 483,00 zł, 1 806 610,00 zł i 1 633 035,00 zł, dochody po opodatkowaniu w wysokości odpowiednio 109 793,29 zł, 209 744,70 zł i 120 755,54 zł. Od nabywców otrzymuje opłaty tylko natychmiastowe. Firma ma wielu odbiorców i wielu dostawców. Nie działa w strukturze grupy kapitałowej. Nie otrzymuje grantów lub dotacji. Nie pracuje zarobkowo. Nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. Nie uzyskuje dochodów z innych źródeł. Nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem – K.N., który uzyskuje dochody w wysokości 2 364,00 zł netto miesięcznie. Ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych 1 500,00 zł i kosztów związanych z leczeniem – 2 000,00 zł. Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków za lata 2016-2021 w wysokości 185 519,75 zł, które spłaca w układzie ratalnym po 10 000,00 zł miesięcznie. Jest właścicielką domu o powierzchni 282 m2 oraz działek budowlanych o powierzchni 10 500 m2, pod adresem [...], gm. R., objętych księgami wieczystymi nr [...] i [...]. Posiada maszyny, urządzenia, środki transportu określone w załączniku, wierzytelność w wysokości 1 574 228,00 zł z tytułu pożyczki udzielonej G. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej z terminem spłaty 24 października 2017 r. Nie posiada praw majątkowych. Podmiot nie znajduje się w likwidacji, upadłości lub postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Do akt sprawy skarżąca załączyła wykaz sprzętu G. zawierający 63 pozycje.

Organ administracji stwierdził, że do rozpatrzenia sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ administracji ustalił, że od 30 marca 2001 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą G. w zakresie praktyki lekarskiej ogólnej. Jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Jest właścicielką samochodu osobowego marki Volvo V70 z 2007 r. o wartości pozwalającej na dokonanie zastawu skarbowego, ruchomości: unitu stomatologicznego Kavo Primus 1058 Limited Edition wraz z osprzętem, unitu Planmeca Compact E wraz z osprzętem, unitu Stomatologicznego, unitu Planmeca Compact A wraz z osprzętem, na których organ dokonał zastawu i kwota zabezpieczenia wynosi łącznie 140 653,03 zł, nieruchomości gruntowej (działki nr [...]) o powierzchni 1 627 m2 w K., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której dokonano wpisów hipotek przymusowych na rzecz ZUS: 11 stycznia 2013 r. w wysokości 224 000,00 zł za okres od maja 2010 r. do sierpnia 2012 r. na podstawie decyzji [...] z 30 października 2012 r., 5 stycznia 2017 r. w wysokości 58 000,00 zł za okres od lipca do września 2016 r. na podstawie decyzji [...] z 16 listopada 2016 r., 24 maja 2019 r. w wysokości 55 252,00 zł za okres od września 2019 r. do listopada "2018 r." na podstawie decyzji [...] z 9 kwietnia 2019 r., 23 października 2019 r. w wysokości 67 713,12 zł za okres od lutego do kwietnia 2019 r. na podstawie decyzji [...] z 24 czerwca 2019 r., 3 grudnia 2019 r. w wysokości 45 991,14 zł za okres od maja do czerwca 2019 r. na podstawie decyzji [...] z 25 września 2019 r., 3 grudnia 2019 r. w wysokości 2 098,45 zł za okres od maja do czerwca 2019 r. na podstawie decyzji [...] z 4 października 2019 r., 27 maja 2020 r. w wysokości 2 621,91 zł za okres od lipca do sierpnia 2019 r. na podstawie decyzji [...] z 12 listopada 2019 r., 29 maja 2020 r. w wysokości 106 915,99 zł za okres od lipca do października 2019 r. na podstawie decyzji [....] z 3 stycznia 2020 r. w dziale III księgi znajduje się wpis o prowadzeniu egzekucji z tej nieruchomości przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R- P.P.. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej zabudowanej (działki nr [...]) o powierzchni 1 911 m2 w K., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której dokonano wpisów hipotek przymusowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: 4 października 2016 r. w wysokości 361 500,00 zł za okres od września 2012 r. do grudnia 2013 na podstawie decyzji [...] z 22 sierpnia 2016 r., 13 maja 2019 r. w wysokości 250 225,00 zł za okres od września 2017 r. do sierpnia 2018 r. na podstawie decyzji [...] z 23 października 2018 r., w dziale III księgi znajduje się wpis o prowadzeniu egzekucji z tej nieruchomości przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P., a 19 sierpnia 2021 r. wpisano ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością – zakaz zbywania i obciążania nieruchomości z wniosku Prokuratury Regionalnej w Gdańsku na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym z 23 czerwca 2021 r. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej (działek nr [...]) o łącznej powierzchni 8 653 m2 w K., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr[...], w której dokonano wpisów hipotek przymusowych na rzecz ZUS: 4 października 2016 r. w wysokości 625 000 zł za okres od stycznia 2014 r. do czerwca 2016 r. na podstawie decyzji [...] z 23 sierpnia 2016 r., 13 maja 2019 r. w wysokości 262 335,00 zł za okres od października 2016 r. do sierpnia 2017 r. na podstawie decyzji [...] z 23 października 2018 r., 24 maja 2019 r. w wysokości 39 269,20 zł za okres od grudnia 2018 r. do stycznia 2019 r. na podstawie decyzji [...] z 9 kwietnia 2019 r., w dziale III księgi znajduje się wpis o prowadzeniu egzekucji z tej nieruchomości przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P. a 19 sierpnia 2021 r. wpisano ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością – zakaz zbywania i obciążania nieruchomości z wniosku Prokuratury Regionalnej w Gdańsku na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym z 23 czerwca 2021 r. Przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek prowadzą Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 25 listopada 2021 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w R.-P.P. wydał zaświadczenie, że przeciwko skarżącej prowadzone są 23 postępowania egzekucyjne i łączna suma zadłużenia na dzień wydania zaświadczenia wynosi 3 492 584,00 zł. Egzekucja jest prowadzona według wszystkich dopuszczalnych sposobów: z rachunków bankowych (w I. S.A., S. S.A. i N. S.A. – zajęcia nieskuteczne od co najmniej 7 lat i zbieg egzekucji), z ruchomości – na podstawie ustaleń z 3 listopada 2021 r. w bazie CEPIK skarżąca nie posiada pojazdów mechanicznych, wyposażenie miejsca zamieszkania oraz przedmioty niezbędne do osobistej pracy zarobkowej nie podlegają egzekucji, z wierzytelności i innych praw majątkowych – nie zostały ustalone, z wynagrodzenie za pracę – nie jest skarżąca i co najmniej od 7 lat nie była zatrudniona, z nieruchomości – jest właścicielką nieruchomości, z których prowadzona jest egzekucja: gruntowej zabudowanej, objętej księgą wieczystą nr [...] oszacowanej na 1 270 000,00 zł i obciążonej hipotekami w wysokości 2 291 500,00 zł, w tym korzystającymi z pierwszeństwa przed hipoteką zabezpieczającą zobowiązania wobec ZUS w wysokości 1 930 000,00 zł, gruntowej, objętej księgą wieczystą nr [...], oszacowanej na 376 000,00 zł, obciążonej hipotekami w wysokości 2 555 000,00 zł, w tym korzystającymi z pierwszeństwa przed hipoteką zabezpieczającą zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1 930 000,00 zł, w ostatnich trzech latach Komornik umorzył z powodu bezskuteczności egzekucji (wobec stwierdzenia, że w toku postępowania nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych) postępowania egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej w sprawach o sygn. akt: [...] i [...] z wniosku wierzyciela – Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział, [...] z wniosku wierzyciela – T. Sp. z o.o., [...] z wniosku wierzyciela – A.R., czynności w celu ustalenia i zajęcia składników majątku skarżącej podejmowane były z urzędu i nie doprowadziły do ustalenia majątku podlegającego egzekucji. W ocenie Komornika, prowadzone przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjne będą skuteczne wyłącznie w zakresie należności wierzycieli hipotecznych do wysokości znajdującej pokrycie w cenie nabycia nieruchomości w licytacji. Przy czym wartość szacunkowa nieruchomości pokrywa wyłącznie część zobowiązań zabezpieczonych hipotekami, a zaspokajanych w kolejności wpisu hipotek.

Organ administracji wskazując na zaświadczenie wydane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. stwierdził, że organ zabezpieczył należności z tytułu składek hipotekami przymusowymi w księgach wieczystych nr [...] na poz. 4, i 6 w łącznej wysokości 611 725,00 zł oraz nr [...] na poz. 4, 5 i 6 w łącznej wysokości 926 604,20 zł. Obie księgi są współobciążone hipotekami umownymi na poz. 1-3 w łącznej wysokości 1 930 356,35 zł (na rzecz innych wierzycieli z tytułu pożyczki hipotecznej i porozumienia o restrukturyzacji zadłużenia). W teście prywatnego wierzyciela łączną wartość rynkową obu nieruchomości oszacowano na 2 390 000,00 zł. Według informacji Komornika ich wartość oszacowano na 1 646 000,00 zł. Dopiero plan podziału sumy uzyskanej z egzekucji nieruchomości będzie potwierdzeniem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzyska z egzekucji tych nieruchomości żadnych kwot. Zgodnie z obwieszczeniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. pierwsza licytacja nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] odbędzie się 28 października 2022 r. (wartość oszacowania wynosi 376 000,00 zł, a cena wywołania 3/4 tej kwoty). Organ zabezpieczył należności składkowe hipotekami przymusowymi również w księdze wieczystej nr [...] na poz. 1 w wysokości 224 000,00 zł oraz od 4 do 10 w łącznej wysokości 338 592,61 zł. Wpis hipoteki na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na pierwszej pozycji daje możliwości wyegzekwowania części najstarszych zaległości z tytułu składek. Umorzone przez Komornika Sądowego postępowania egzekucyjne z powodu bezskuteczności były prowadzone z wniosków wierzycieli, których wierzytelności nie zostały zabezpieczone hipotecznie. Ma to istotne znaczenie biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia. Skarżąca posiada majątek ruchomy: unit stomatologiczny Kavo Primus 1058 Limited Edition wraz z osprzętem, unit Planmeca Compact E wraz z osprzętem, unit Stomatologiczny, unit Planmeca Compact A wraz z osprzętem, na których organ dokonał zastawu i kwota zabezpieczenia wynosi łącznie 140 653,03 zł. W teście prywatnego wierzyciela wartość rynkową majątku ruchomego – sprzętu G. oszacowano na 131 568,00 zł, a jego wartość likwidacyjną na 85 519,00 zł. Według aktualnych ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżąca jest właścicielką samochodu osobowego marki Volvo z 2007 r. o wartości rynkowej 25 400,00 zł, na którym istnieje możliwość dokonania zastawu skarbowego. 24 marca 2023 r. skarżąca ukończy 60 lat i osiągnie wiek emerytalny, a świadczenie emerytalne będzie mogło stanowić źródło spłaty należności z tytułu składek. Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu uzyskuje dochody – z testu prywatnego wierzyciela wynika, że za wykonane usługi otrzymuje zapłatę w gotówce.

W ocenie organu administracji, ponieważ wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Nie znajdując podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ administracji podniósł, że w toku postępowania poinformowała skarżąca, że zdiagnozowano u niej chorobę onkologiczną, której przebieg w latach 2015-2020 stwarzał bezpośrednie zagrożenie życia. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna potwierdzająca rozpoznanie – nowotwór złośliwy sutka. Dodała, że jej ojciec zmarł w 2021 r. Obecnie bardzo poważnie choruje matka, która cierpi na nadciśnienie tętnicze oraz nawykowe trzęsienie się rąk o podłożu stresogennym i w maju 2021 r. przeszła operację żylaków odbytu. Matka przebywa pod stałą opieką skarżącej. Koszty opieki i leczenia wynoszą około 1 500,00 zł miesięcznie. Organ administracji podkreślił, że skarżąca nadal jest aktywna zawodowo i prowadzi działalność gospodarczą. 24 marca 2023 r. osiągnie wiek emerytalny i uzyska prawo do świadczenia emerytalnego, które jest stałym dochodem wypłacanym niezależnie od stanu zdrowia oraz ewentualnej konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ograniczone możliwości płatnicze skarżącej nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Jest zgłoszona do ubezpieczeń w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżąca oświadczyła, że z tego tytułu w latach 2019-2021 uzyskała przychody w wysokości odpowiednio 1 251 483,00 zł, 1 806 610,00 zł i 1 633 035,00 zł, dochody po opodatkowaniu w wysokości odpowiednio 109 793,29 zł, 209 744,70 zł i 120 755,54 zł. Z przedłożonego podsumowania podatkowej księgi przychodów i rozchodów wynika, że od stycznia do maja 2022 r. nadwyżka przychodów (818 970,00 zł) nad kosztami ich uzyskania (687 837,07 zł) wyniosła 131 132,93 zł. W 2022 r. dla potrzeb ustalenia podstawy wymiaru składek na własne ubezpieczenie zdrowotne w dokumentach rozliczeniowych zadeklarowała dochody opodatkowane podatkiem liniowym w wysokości: od stycznia 2022 r. do kwietnia 2022 r. – 0,00 zł, za maj 2022 r. – 9 124,00 zł, za czerwiec 2022 r. – 44 304,36 zł, za lipiec 2022 r. – 42 116,07 zł, za sierpień 2022 r. – 42 116,07 zł. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem – K.N., który uzyskuje dochody w wysokości 2 364,00 zł netto miesięcznie. Organ administracji ustalił, że K.N. jest zatrudniony w firmie skarżącej [...] G. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w 2022 r. wynosi 3 010,00 zł, tj. 2 363,56 zł netto miesięcznie. Według Krajowego Rejestru Sądowego mąż skarżącej pełni funkcje Prezesa Zarządu w: B. Sp. z o.o. (KRS: [...]), B1. Sp. z o.o. (KRS: [...]) i P. Sp. z o. o. (KRS: [...]), w której posiada także 98 udziałów o łącznej wartości 4 900,00 zł. Budżet gospodarstwa domowego skarżącej jest wyższy niż poziom minimum socjalnego, określonego we wrześniu 2022 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 2 503,72 zł w II kwartale 2022 r. dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego. Nie można uznać, że sytuacja gospodarstwa domowego skarżącej nosi znamiona ubóstwa. Skarżąca oświadczyła, że nie korzysta z żadnych form wsparcia socjalnego skierowanego do osób znajdujących się w niedostatku. Ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 3 500,00 zł, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych – 1 500,00 zł i kosztów związanych z leczeniem – 2 000,00 zł. Budżet gospodarstwa domowego pozwala na ich sfinansowanie w całości. W stałych miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, ubrań, artykułów higienicznych, itp. Nie są to nadzwyczajne koszty, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Skarżąca oświadczyła, że koszty najmu lokali pod działalność gospodarczą wynoszą 14 500,00 zł netto miesięcznie i zatrudnia 20 osób, za które deklaruje składki na ZUS w wysokości 17 432,38 zł. W aktach sprawy znajdują się m.in. umowy najmu lokali w R. przy Al. [...] i w S. przy ul. [...] oraz faktury za media wystawione na firmę. Koszty te są bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i winny być ujmowane w podatkowej księdze przychodów i rozchodów. Ponoszenie kosztów działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do umorzenia należności publicznoprawnych. Skarżąca oświadczyła, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków za lata 2016-2021 w wysokości 185 519,75 zł, które spłaca w układzie ratalnym po 10 000,00 zł miesięcznie. W teście prywatnego wierzyciela z 10 maja 2022 r. wysokość nieobsługiwanych zobowiązań wobec wierzycieli publicznoprawnych i cywilnoprawnych określono na łączną kwotę 9 793 439,84 zł. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych wierzycieli, szczególnie cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki do umorzenia należnych składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zobowiązań, które nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie może rezygnować z należnych mu kwot w celu zaspokojenia innych wierzycieli, ponieważ należności z tytułu składek mają szczególny charakter i co do zasady są uprzywilejowane. Skarżąca oświadczyła, że jest właścicielką domu o powierzchni 282 m2 oraz działek budowlanych o powierzchni 10 500 m2 pod adresem [...] , gm. R.

Zdaniem organu administracji słuszny interes gospodarstwa domowego skarżącej i możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zapewnia dochód przekraczający poziom minimum socjalnego. Ocena sytuacji materialnej skarżącej nie pozwala na stwierdzenie, że nosi ona znamiona ubóstwa, a sukcesywna spłata należności z tytułu składek pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych. Konieczność spłaty zobowiązań szczególnie cywilnoprawnych nie może uzasadniać zwolnienia z obowiązku opłacania należności publicznoprawnych. Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody, dlatego umorzenie należności z tytułu składek w tych okolicznościach naruszałaby interes publiczny oraz konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję G.S-N wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

a. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez stwierdzenie, że " (...) dopiero prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego może być podstawą do stwierdzenia całkowitego braku majątku" i kolejne, że postanowienie takie może być wydane jedynie, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne toczyło się z wniosku wierzyciela hipotecznego, który jest uprzywilejowany przed innymi wierzycielami, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów ustawy wynika, że całkowita nieściągalność zachodzi w przypadku, gdy komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a zatem stwierdzenie braku majątku to stan, w którym organ zgodnie z definicją gramatyczną wyrazu "stwierdzić’" może skonstatować, spostrzec (się), zorientować się, ustalić, zauważyć, odnotować, odkryć, orzec, zawyrokować, oświadczyć, zaświadczyć, poświadczyć, potwierdzić, uznać coś za pewne, zdać sobie sprawę (z czegoś), że dłużnik nie ma majątku. Niewątpliwie stan, w którym następuje umorzenie postępowania egzekucyjnego jest formalnie najpełniej odzwierciedlającym "stwierdzenie", o ile podstawa do umorzenia tkwi jedynie w braku majątku dłużnika. Niemniej jednak stwierdzenie braku majątku może mieć miejsce, jak w niniejszej sprawie, wskutek istnienia szeregu okoliczności, z których zestawienia wynika brak takiego majątku. Oznacza to, że organ administracji w sposób zawężający i nieuprawniony interpretuje treść art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. na gruncie stanu faktycznego. Stwierdzenie organu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, aby stanowiło podstawę do orzeczenia o całkowitej nieściągalności, musi dotyczyć prowadzenia tego postępowania z wniosku wierzyciela hipotecznego, jako uprzywilejowanego względem innych wierzycieli, jest już zupełnie pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych na gruncie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.;

b. art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez uznanie, że skoro wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a wierzyciel (Zakład Ubezpieczeń Społecznych) dokonał hipotecznego zabezpieczenia należności z tytułu składek i skarżąca nadał prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu przychody, posiada majątek ruchomy, na którym organ dokonał zastawów skarbowych oraz samochód marki Volvo, nieobciążony dotychczas zastawem skarbowym, a nadto w ciągu 6 miesięcy nabędzie prawo do świadczenia emerytalnego to w postępowaniu egzekucyjnym możliwe jest uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wierzyciel (Zakład Ubezpieczeń Społecznych) oraz organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego, są bezczynni i poprzestają jedynie na czynnościach zabezpieczających, a nie realnej egzekucji zobowiązań;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. naruszenie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek dla organu, aby w toku postępowania stać na straży praworządności podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, gdyż orzekający organ nie ustosunkował się i nie ocenił treści złożonego zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P. z 25 listopada 2021 r., do braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i jego wpływu na wynik sprawy. Organ nie zweryfikował zgłoszonego przez skarżącą wniosku dowodowego w postaci obwieszczenia o licytacji nieruchomości KW nr [...] w kontekście przeprowadzonej 28 października 2022 r. oraz sprzedaży nieruchomości za cenę w wysokości łącznej 441 000 zł;

b. naruszenie art. 77 k.p.a. – zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z której wynika dla organu obowiązek czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, a zatem do istoty treści zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P. z 25 listopada 2021 r. i stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu ustalenia na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne z wniosku wierzyciela, jakie podjęto czynności egzekucyjne, czy wyjawiono majątek dłużnika, pozwalający na zaspokojenie należności publicznoprawnej, czy istnieją przesłanki na dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego i czy w sprawie tego postępowania nie dochodzi do jego przewlekłości ze szkodą dla interesu zarówno Skarbu Państwa, jak i strony. Sam fakt, że toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano zabezpieczenia należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poprzez dokonanie wpisu na hipotekach nieruchomości stanowiących własność skarżącej nie jest tożsamy z ustaleniem, że istnieje majątek, z którego można prowadzić egzekucję w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. tym bardziej, że skarżąca przedstawiła zaświadczenie komornika sądowego o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.;

c. naruszenie art. 9 k.p.a. – zasady informowania stron, którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania i nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie informując strony o tym, jakie znaczenie w świetle złożonego przez nią wniosku o umorzenie ma postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego;

d. naruszenie art. 80 k.p.a. – zasady swobodnej oceny dowodów, z której wynika dla organu obowiązek rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, aby daną okoliczność uznać za udowodnioną. Nie może to być ocena samowolna, a zatem musi ona odpowiadać normom prawa procesowego i regułom logicznego rozumowania, podczas gdy w zaskarżonej decyzji oparto się na zupełnie dowolnym i niezgodnym z wnioskami płynącymi z treści zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P. z 25 listopada 2021 r. co do braku majątku, którego można prowadzić egzekucję, a jak się okazuje obecnie wiadomo już, że w przypadku nieruchomości KW nr[...], sprzedaż została dokonana, a uzyskana z niej kwota w żaden sposób (zgodnie z tym co wynika z zaświadczenia komornika sadowego) nie zaspokoi należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W konsekwencji naruszeń podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 26 sierpnia 2022 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie umorzenia należności z tytułu składek:

1. za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 1 574 186,79 zł, w tym:

a. ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 1 285 021,72 zł, w tym z tytułu: składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 762 877,52 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 308 525 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 212 948 zł naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r., kosztów upomnienia 671,20 zł;

b. ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 173 719,06 zł, w tym z tytułu: składek za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 38 295,86 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 15 592 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 119 198 zł naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r., kosztów upomnienia – 633,20 zł;

c. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 115 446,01 zł, w tym z tytułu: składek za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec, czerwiec, sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. – w kwocie 82 088,21 zł, odsetek naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 32 707 zł, kosztów upomnienia 650,80 zł;

2. osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 198 493,58 zł, w tym:

a. ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 132 482,25 zł, w tym z tytułu: składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 93 681,05 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 38 130 zł, kosztów upomnienia – 671,20 zł;

b. ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 54 521,06 zł, w tym z tytułu: składek za okres listopada 2011 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 38 295,86 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 15 592 zł, kosztów upomnienia – 633,20 zł;

c. Fundusz Pracy w łącznej kwocie 11 490,27 zł, w tym z tytułu składek za okres wrzesień – październik, grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec, czerwiec, sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. w kwocie 7 807,47 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od wymienionych składek w kwocie 3 032 zł, kosztów upomnienia 650,80 zł.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 ze zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie ma możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tę okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek wraz z odsetkami i kosztami upomnienia za okres od lipca 2011 r. do stycznia 2012 r. i od marca 2012 r. do kwietnia 2022 r. Zaskarżona decyzja natomiast została wydana 28 października 2022 r., czyli po 11 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek za lipiec 2011 r.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Jednocześnie według art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Dodać należy, że stosownie do art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy i kiedy uległy przedawnieniu, czy prawidłowo i we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia, zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 24 ust. 5 u.s.u.s. umożliwiający ich egzekwowanie z przedmiotu hipoteki lub zastawu pomimo upływu terminu przedawnienia. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię tę rozważył w jednym zdaniu stwierdzając, że w decyzji z 26 sierpnia 2022 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie dokonał tej oceny.

W uzasadnieniu decyzji z 26 sierpnia 2022 r. organ administracji stwierdził natomiast jedynie ogólnie, że na najstarszą zaległość figurującą na koncie płatnika z zakresem lipiec – sierpień 2011 r. postępowanie egzekucyjne zostało wdrożone 8 grudnia 2011 r., a następnie sukcesywnie obejmowano egzekucją kolejne należności z tytułu składek miały zostać zabezpieczone wpisem hipotecznym na nieruchomościach KW nr [...], KW nr[...],[...]. W decyzji tej wskazano też na "przymusowe dochodzenie", które ma prowadzić Dyrektor Oddziału ZUS w T.

Określone na stronie 8 i 9 zaskarżonej decyzji informacje o dokonanych w księgach wieczystych wpisach hipotek przymusowych do księgi wieczystej nr [...] i nr [..] są zbyt ogólne i nie poddające się weryfikacji. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy i jaki wpływ wpisy te miały na bieg terminu przedawnienia należności objętych wnioskiem, czy były skuteczne.

Z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika jednoznacznie, czy wpisy hipotek dotyczą należności objętych wnioskiem skarżącej, czy innych jeszcze należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli nawet są to wpisy dotyczące tych należności, to i tak nie można na podstawie akt sprawy i uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji stwierdzić, czy prawidłowo i we właściwym czasie – przed upływem terminu przedawnienia, dokonano zabezpieczenia należności hipotekami w sposób umożliwiający organowi administracji skorzystanie z możliwości ich egzekwowania z przedmiotu hipoteki stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tak zabezpieczenie objętych wnioskiem należności z tytułu składek hipoteką, jak i skuteczność tego zabezpieczenia oraz jego dokonanie we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia. Nie ma w aktach sprawy decyzji, na podstawie których wpisy te miały być dokonywane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, konkretnie jakich należności dotyczą te decyzje, czy są ostateczne, prawomocne, czy pozostają w obrocie prawnym. Za niewystarczające do zweryfikowania przez sąd prawidłowości stanowiska organu uznać trzeba wewnętrzne dokumenty organu z 30 września 2022 r. zatytułowane "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" i "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym", które nie zostały nawet podpisane przez osobę, która je sporządziła. Zwrócić trzeba uwagę, że "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" dotyczy jedynie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych i nadpłaty podatku w Urzędzie Skarbowym, a nie prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Z dokumentu tego nie wynika, czy i konkretnie jakie czynności zostały podjęte w celu dochodzenia należności. "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" dotyczy natomiast zastawów, które miały mieć miejsce w maju i lipcu 2019 r. oraz wpisów hipotek w maju, październiku, grudniu 2019 r. i maju 2020 r. dotyczących należności za okres marzec 2018 r. – październik 2019 r.

Tego rodzaju dokumenty nie stanowią wystarczającego dowodu, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wskazanych należności zostało w ogóle wszczęte, a tym bardziej, że prawidłowo zabezpieczono należności hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający zastosowanie art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać trzeba, że również odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Zdaniem sądu organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był zatem zebrać w prawidłowy sposób materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy i w jakim rozmiarze w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Materiał ten powinien znajdować się w aktach sprawy, zaś poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne winny zostać właściwie przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający sądowi kontrolę, a skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się.

W konsekwencji w tym stanie rzeczy nie można uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w tym przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję).

W sprawie nie został też zastosowany art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19), a tym bardziej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Oczywistym jest, że zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mimo wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek – odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organ administracji niedostatecznie ustalił stan faktyczny zarówno w zakresie przedawnienia należności objętych wnioskiem, jak i w zakresie spełnienia przesłanek umorzenia należności. Dopiero po ustaleniu, czy i w jakim zakresie należności istnieją organ administracji może skonfrontować ich wysokość z sytuacją materialną skarżącej.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przedwczesne wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności określonych w decyzji z 26 sierpnia 2022 r.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 26 sierpnia 2022 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni w pierwszej kolejności kwestię przedawnienia należności, a następnie dopiero po ustaleniu, że należności istnieją i mogą być egzekwowane, oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 26 sierpnia 2022 r. zostały przedwcześnie wydane na skutek naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej.

d.j.