Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 343/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 96 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 227, art. 365 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 106 § 1 i 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1683/19 w sprawie ze skargi M.B. i M.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r. oddalił skargę M.B. i M.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 17 maja 2019 r. w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej: ugn, i w zw. z § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wiążącej i trafnej oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 550/17, w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r., sygn. akt: IC 811/07, zawiera rozstrzygnięcie o podziale działki nr 22/7;

b) art. 153 ppsa w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dalej: kpc, oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo ujawnienia w ponownym rozpoznaniu sprawy nowej okoliczności, a to, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. zastępuje oświadczenia woli obu stron umowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny był przy rozpatrywaniu sprawy związany oceną wyrażoną w jego wyroku z 28 czerwca 2017 r.;

2) prawa procesowego:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnej części akt sprawy w postaci uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r., sygn. akt: IC 811/07, postanowień tego Sądu z [...] września 2010 r. i [...] lipca 2018 r., sygn. akt: IC 811/07, aktu notarialnego z [...] marca 2019 r. wraz z uzasadnieniem, postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] października 2019 r., sygn. akt: XXVII Cz 599/19, wniosku skarżących o uzasadnienie tego postanowienia, wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: XXIV C 1068/14, wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt: I ACa 2191/16, pozwu skarżących z [...] października 2017 r. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z [...] marca 2018 r., sygn. akt: XVIC 3261/17, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem uwzględnienie tych dokumentów mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, które dałyby podstawę do uwzględnienia skargi;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa i w zw. z art. 227 kpc przez wydanie wyroku przed uzyskaniem istotnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy dokumentu w postaci uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie wydanego [...] października 2019 r. w sprawie o sygn. akt: XXVII Cz 599/19, który to dokument mógł doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 30 października 2015 r. wystąpił o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na ujawnieniu działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], obręb [...], który miał zostać dokonany wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie.

Następnie wnioskiem z 12 listopada 2015 r. R.W. wniósł o przywrócenie danych sprzed wskazanego powyżej podziału.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] odmówił przywrócenia stanu sprzed podziału pierwotnej działki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W wyniku rozpoznania skargi R.W. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/17, uchylił decyzje obu organów. W uzasadnieniu wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. był wyrokiem zastępującym oświadczenie woli i jako taki nie stanowił orzeczenia, którego mocą doszło do podziału pierwotnej działki na działki wskazane we wniosku skarżącego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent decyzją z 14 lutego 2019 r. orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków przez przywrócenie działki nr [...], wskazując, że nie posiada dokumentu, który pozwalałby na dalsze utrzymanie w ewidencji działek nr [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję, podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że ewidencja odzwierciedla stany faktyczne i prawne gruntów, przy czym organ ewidencyjny nie jest uprawniony do analizy i oceny skuteczności aktów, na podstawie których dochodzi do odnotowania stanu nieruchomości w ewidencji. Podkreślił, że kwestia wpływu wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie na możliwość uwidocznienie podziału działki nr [...] w ewidencji była przedmiotem oceny tego Sądu w wyroku z 28 czerwca 2017 r., w którym ustalono, że nie stanowi on podstawy podziału działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/17. Orzekanie zatem na bieżącym etapie musi odbywać się z uwzględnieniem art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany przepisów stanowiących podstawę orzekania ani zmiany stanu faktycznego sprawy, którą doktryna postępowania sądowoadministracyjnego zrównuje pod względem skutków na gruncie analizowanego przepisu ze zmianami przepisów. Okolicznością taką nie jest bowiem z całą pewnością, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. Wyrok ten był bowiem przedmiotem oceny w ramach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. Nie może on zatem zostać uznany za nową okoliczność powodującą zmianę stanu faktycznego sprawy.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 28 czerwca 2017 r. Oznacza to, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. nie może być uznany za dokument, na którego podstawie doszło do podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], a zatem zmiana wpisów w ewidencji gruntów i budynków dokonana na podstawie tego wyroku była niemożliwa, co spowodowało konieczność dokonania aktualizacji ewidencji zawierającej nieprawidłowe wpisy dokonane na podstawie wniosku skarżącego z 30 października 2015 r.

Zauważyć także należy, że wyrok ten, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie wskazuje, że mocą wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r., sygn. akt I C 811/17, doszło do podziału działki nr [...]. Wręcz przeciwnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. wprost wskazuje, że wyrok z [...] listopada 2013 r. był wyrokiem zastępującym na gruncie prawa cywilnego oświadczenie woli jednej ze stron i jako taki nie może być traktowany jako wyrok dokonujący podziału pierwotnej działki na dwie nowe. Nie jest to zatem wyrok, który mógł stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie wniosku skarżącego z 30 października 2015 r.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem skargi kasacyjnej, iż przy rozpoznaniu sprawy pojawiła się nowa okoliczność, a mianowicie taka, że wyrok Sądu Okręgowego z [...] listopada 2013 r. zastępuje oświadczenia woli obu stron umowy. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 7 stycznia 1967 r., sygn. akt III CZP 32/66, jeśli orzeczenie stwierdza obowiązek złożenia przez jedną ze stron oświadczenia woli stanowiącego składnik umowy, to do zawarcia umowy konieczne jest złożenie odpowiedniego oświadczenia woli przez drugą stronę umowy.

Na marginesie powyższego należy wskazać, że jeżeli skarżący nie zgadzali się z taką oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 czerwca 2017 r., to powinni byli wnieść od niego skargę kasacyjną. Zwalczanie tego poglądu na obecnym etapie postępowania należy uznać za procesowo spóźnione.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 96 ust. 1 i 2 ugn i w zw. z § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zarzutu naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 365 § 1 kpc oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazać należy, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. nie został pominięty przez Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. Wyrok ten bowiem był przedmiotem wykładni tego Sądu zarówno w ramach wyroku z 28 czerwca 2017 r., jak i wyroku zaskarżonego.

Badając z kolei wpływ pozostałych dokumentów na wynik rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci zakwestionowania wyroku Sądu I instancji powołanie się na treść dowodów zarówno z dokumentów wymienionych w piśmie skarżącego z 11 października 2019 r., jak i przywołanych w zarzutach nr 3 i 4 skargi kasacyjnej. Chodzi tu w szczególności o protokół z [...] marca 2019 r. odmowy dokonania czynności notarialnej, zażalenie na tę odmowę, postanowienie Sądu Okręgowego z [...] października 2019 r. oddalające zażalenie na tę odmowę, wyrok Sądu Okręgowego z [...] stycznia 2016 r. oddalający powództwo R.W. wytoczone skarżącym o zapłatę, czy postanowienie Sądu Rejonowego z [...] marca 2018 r. o zabezpieczeniu powództwa. Dowody te, jakkolwiek w części zostały dopuszczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 15 października 2019 r., pozostają irrelewantne, tj. nieistotne dla rozstrzygnięcia. Konkluzja skargi kasacyjnej, iż wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. zastępował oświadczenia woli obu stron umowy, jest nie do obrony w kontekście oceny prawnej wyrażonej w motywach wyroku, sygn. akt IV SA/Wa 550/17.

Co prawda w orzecznictwie przyjmuje się też, że – pod pewnymi warunkami – powód może żądać stwierdzenia zawarcia umowy, a wówczas wyrok wydany w trybie art. 64 kc uwzględniający żądanie zastępuje zarówno oświadczenie woli pozwanego, jak i powoda. Jednakowoż postępowanie przed Sądem I instancji musiało toczyć się z uwzględnieniem art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 550/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że orzeczenie sądu, przewidziane w art. 64 k.c., zastępuje tylko oświadczenie woli pozwanego, zaś do zawarcia umowy niezbędne jest jeszcze złożenie przez powoda jego własnego oświadczenia woli określonej treści w wymaganej przez prawo formie.

Również dokumenty wskazujące na ewentualny brak legitymacji procesowej R.W., uniemożliwiający mu występowanie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, nie miały zasadniczego wpływu na rozpoznawaną sprawę. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej oparł bowiem na argumencie konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji z powodu następczego ustalenia, że wnioskodawca, w związku ze stwierdzeniem wadliwości umowy dotyczącej nabycia spornej nieruchomości, nie miał legitymacji procesowej uprawniającej go do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zarówno art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i § 71 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dopuszczają prowadzenie postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków również z urzędu na skutek uzyskania informacji o konieczności dokonania takiej aktualizacji. W konsekwencji powyższego należy zatem przyjąć, że ewentualne stwierdzenie w toku postępowania, że podmiot wnioskujący o dokonania aktualizacji ewidencji nie posiada legitymacji procesowej niezbędnej do bycia stroną postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Dodatkowo też zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 28 czerwca 2017 r. wyrok w sprawie, sygn. akt IV SA/Wa 550/17, właśnie ze skargi R.W., który skutecznie zwalczył decyzje organów obu instancji w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powyższego analizowany zarzut należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa i w zw. z art. 227 kpc, należy wskazać, że zarzut ten bazuje na fakcie wydania zaskarżonego wyroku bez wyczekania na sporządzenie uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] października 2019 r., sygn. akt: XXVII Cz 599/19, który to dokument mógł doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. Otóż zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że uzupełniający dowód z dokumentu może zostać przeprowadzony, o ile nie doprowadzi to do przedłużenia postępowania. Należy podkreślić, że oczekiwanie na sporządzenie uzasadnienia postanowienia w celu przeprowadzenia z niego dowodu niewątpliwie doprowadziłoby do przedłużenia postępowania. Oznacza to, że przeprowadzenie dowodu wskazanego w tym zarzucie było niedopuszczalne w świetle brzmienia art. 106 § 3 ppsa.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych przywołany przepis nie służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 767/22).

W konsekwencji powyższego analizowany i ten zarzut skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.