Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 173/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90e, art. 90f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia 27 czerwca 2007 r. nr XI/49/2007 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 10 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Brenna stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy w Brennej Nr. XI/49/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. uchwalono regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Brenna. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 90 f ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 23 sierpnia 2007 r.

Pismem z dnia 08 stycznia 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej złożył skargę na w/wym. uchwałę.

Uchwale tej zarzucił:

rażące naruszenie art. 90f w związku z art. 90d ust. 2, 4, 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w § 4 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały zawartych w tych przepisach regulacji

rażące naruszenie art. 90f ust. 1 w związku z art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w § 6.1 Regulaminu, że podstawę refundacji wydatków wymienionych w paragrafie 4 pkt. 1-3 regulaminu stanowić będą dokumenty stwierdzające poniesienie danego wydatku, w tym faktury, rachunki uproszczone, dowody wpłat i inne dokumenty źródłowe, wystawione imiennie na rodzica lub pełnoletniego ucznia, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych

rażące naruszenie art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie w paragrafie 8 regulaminu pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym

rażące naruszenie art. 90e pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 10, że zasiłek szkolny może być przyznany maksymalnie dwa raz w ciągu roku szkolnego podczas gdy wskazany przepis ustawy mówi, że "Zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego" i zawężenie w ten sposób możliwości korzystania z zasiłku szkolnego przez uprawnionych.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 6.1, § 8 i § 10 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Brenna nr. XI/49/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu prokurator wskazał, że zgodne z treścią art. 40 ust. 1 o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Zdaniem prokuratora, analiza wskazanej uchwały wskazuje, że jej § 4, § 6.1, § 8 i § 10 rażąco naruszają przepis 90f ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty. Zaskarżona uchwała jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji. Upoważnienie Rady Gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty, w regulaminie tym określa się w szczególności:

sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów

zamieszkałych na terenie gminy;

tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego;

tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Dalej prokurator podniósł, że uregulowanie zawarte w § 4 uchwały dotyczącym formy udzielenia stypendium szkolnego rażąco narusza przepisy art. 90d ust. 2, 4, 5 ustawy poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację tych przepisów do czego rada gminy jako organ stosujący prawo nie jest uprawniona. Utrwalony jest w tej mierze zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie, to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Prokurator zaakcentował, iż w § 6.1 Regulaminu przyjęto, że podstawę refundacji stanowić będą dokumenty stwierdzające poniesienie danego wydatku, w tym faktury, rachunki uproszczone, dowody wpłat i inne dokumenty źródłowe, wystawione imiennie na rodzica lub pełnoletniego ucznia, Ustawodawca w art. 90n ustawy o systemie oświaty przyjął zasadę, że sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Świadczenia, o których mowa we wskazanym przepisie to stypendium szkolne i zasiłek szkolny a zatem nie można uzależniać przyznania wymienionych świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów wskazanych w uchwale ustanawiając zamknięty katalog środków dowodowych tj. rachunków, faktur czy innych dowodów imiennych. Dokument w postaci rachunku czy faktury jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". System środków dowodowych jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego prawo nie zabrania.

Następnie prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny zaś w ust. 2 ustawodawca pozostawił otwartą kwestię ile razy taki zasiłek może być przyznany, uznając słusznie, że zależeć to będzie od indywidualnych okoliczności. Przyjęcie zatem w zaskarżonej uchwale, że zasiłek szkolny może być przyznany tylko dwa razy w stosunku do jednego zdarzenia losowego jest sprzeczne z ustawą i rażąco narusza przepis art. 90e ust. 2. albowiem w języku polskim słowo "kilka" oznacza od trzech do dziewięciu razy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brenna wniósł oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że po wnikliwej analizie skargi wziął pod uwagę sugestie Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej i postanowił przedstawić Radzie Gminy Brenna nowy projekt uchwały w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Brenna. Wskazał, że o uchyleniu obowiązującej uchwały i podjęciu nowej poinformuje Sąd niezwłocznie po jej podjęciu.

W piśmie procesowym z dnia 04 marca 2014 r. Wójt Gminy Brenna poinformował, iż w dniu 27 lutego 2014 r. Rada Gminy Brenna podjęła uchwałę Nr XXX/336/14 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Brenna, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi).

Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 310).

Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 4, § 6.1 i § 8 przedmiotowej uchwały. W tej mierze wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06, publik.: Lex nr 285125). Innymi słowy, powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zabieg tego rodzaju może być różnie postrzegany w zależności od konkretnych okoliczności, mimo iż rzeczywiście jest niepożądany. Sama tylko sprzeczność z zasadami legislacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały.

W zaskarżonym uregulowaniu w § 4 Rada Gminy przesądziła o skorzystaniu ze wszystkich wymienionych w art. 90d ust. 2, 4 i 5 ustawy form stypendialnych. Natomiast ze względów redakcyjnych doprowadziło to do powtórzenia treści tych przepisów. W tej sytuacji można stwierdzić, iż powtórzenie to zostało niejako "wymuszone" przez ustawodawcę treścią upoważnienia z art. 90f pkt 2. Z jednej bowiem strony ustawa określa katalog form pomocy stypendialnej możliwych do zastosowania, z drugiej natomiast wskazuje na konieczność ustalenia w regulaminie katalogu form stosowanych wobec uczniów zamieszkałych na terenie gminy. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że przepis art. 90f pkt 2 nie pozwala na powtórzenie regulacji ustawowej, a tym samym że w § 4 uchwały doszło do nieuprawnionego powtórzenia przepisów ustawy w przedmiotowym zakresie. Sąd nie podzielił także zarzutu modyfikowania przepisów ustawy przez dookreślenie form udzielenia stypendium. Posłużenie się w treści § 4 ust. 1 ust.1-2 uchwały terminem "w szczególności" oznacza, że omawiane regulacje mają charakter otwarty i stanowią przykładowe rozwinięcie przyjętych form pomocy, dopuszczonych przez ustawę, a jednocześnie nie stanowią ich zawężenia.

Podobnie ma się rzecz z § 8 uchwały, gdzie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenie art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie w tym paragrafie 8 regulaminu pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W istocie w tym przepisie Rada Gminy nie zdefiniowała jednoznacznie pojęcia "zdarzenie losowe", a jedynie poprzez użycie terminu "w szczególności" wskazała na przykładowe sytuacje "zdarzeń losowych". Stąd też w opinii Sądu omawiana regulacja nie stanowi zamkniętej definicji pojęcia "zdarzenie losowe" i nie zawęża kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a wręcz odwrotnie regulacja ta wskazująca na przykładowe sytuacje "zdarzeń losowych" ma charakter otwarty.

Nie sposób również podzielić zarzutu Prokuratora Okręgowego dotyczącego § 6.1 Regulaminu, gdzie przyjęto, że podstawę refundacji stanowić będą dokumenty stwierdzające poniesienie danego wydatku, w tym faktury, rachunki uproszczone, dowody wpłat i inne dokumenty źródłowe, wystawione imiennie na rodzica lub pełnoletniego ucznia. Prokurator wskazał w tej mierze, iż ustawodawca w art. 90n ustawy o systemie oświaty przyjął zasadę, że sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Podkreślił, że świadczenia, o których mowa we wskazanym przepisie to stypendium szkolne i zasiłek szkolny, a zatem nie można uzależniać przyznania wymienionych świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów wskazanych w uchwale ustanawiając zamknięty katalog środków dowodowych tj. rachunków, faktur czy innych dowodów imiennych. Dokument w postaci rachunku czy faktury jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". W opinii Prokuratora system środków dowodowych jest otwarty i jako dowód należy dopuścić wszystko, czego prawo nie zabrania.

W tej mierze nie sposób nie zauważyć, że regulacja § 6.1 odnosi się do udokumentowania szczególnego rodzaju wydatków wymienionych w § 4 pkt 1-3 Regulaminu, a zatem m.in. wydatków na udział w różnych formach zajęć, wydatków na zakup podręczników i innych artykułów związanych z procesem edukacji, wydatków związanych z zakwaterowaniem poza miejscem zamieszkania, dojazdu do szkoły, czy kosztów posiłków. Oczywistym jest, ze skoro dana osoba ponosi dany wydatek - to w celu weryfikacji tego faktu - musi on być udokumentowany jakimś dokumentem źródłowym, potwierdzającym jego poniesienie. Trudno tu wskazać, że specyfika tego rodzaju wydatków może być dokumentowana poprzez zeznania świadków, opinie biegłych, czy oględziny, gdyż jednoznacznie w przedmiotowym przypadku chodzi tu o bardzo konkretne wydatki o charakterze finansowym. Zapis § 6.1 Regulaminu nie zawęża przy tym formy udokumentowania poniesionych wydatków, gdyż posługuje się określeniem "w tym", co oznacza, że omawiane regulacja ma charakter otwarty i nie stanowi katalogu zamkniętego. Nie ma tu zatem w opinii Sądu mowy o ograniczeniu środków dowodowych, albowiem specyfika omawianej pomocy niewątpliwie wymaga udokumentowania poniesionych wydatków finansowych w formie jakiegoś dokumentu źródłowego. Innymi słowy, regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka po jej wyczerpaniu (braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej) zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 99/14 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tej części skargę oddalił.

Trafne są jednakże uwagi Prokuratora Okręgowego w kwestii rażącego naruszenia przepisów art. 90e pkt 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 10, że zasiłek szkolny może być przyznany maksymalnie dwa raz w ciągu roku szkolnego podczas gdy wskazany przepis ustawy mówi, że "Zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego" i zawężenie w ten sposób możliwości korzystania z zasiłku szkolnego przez uprawnionych. Trafnie tu wskazał Prokurator, że zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny zaś w ust. 2 ustawodawca pozostawił otwartą kwestię ile razy taki zasiłek może być przyznany, uznając słusznie, że zależeć to będzie od indywidualnych okoliczności. Przyjęcie zatem w zaskarżonej uchwale, że zasiłek szkolny może być przyznany tylko dwa razy w stosunku do jednego zdarzenia losowego jest sprzeczne z ustawą i rażąco narusza przepis art. 90e ust. 2. albowiem w języku polskim słowo "kilka" oznacza od trzech do dziewięciu razy.

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w części, a mianowicie w zakresie § 10 Regulaminu.