Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 747/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: M.P. 1969 nr 11 poz 98 par. 64 ust. 2
law: Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego L. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...], odmawiające wydania L.W. zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny.

Organ II instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało Wójtowi Gminy W., zgodnie z właściwością, wniosek L. W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] wydany w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. jest ostateczny.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...], Wójt Gminy W. odmówił L. W.wydania zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny. W jego uzasadnieniu wskazał, że w Urzędzie Gminy W. w aktach odnalezionych w archiwum zakładowym znajduje się Akt Własności Ziemi Nr [...] wydany w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. na H. W. (matkę M. W.), niezaopatrzony w klauzulę wykonalności. W aktach sprawy znajduje się także zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez M. W., dotyczące potwierdzenia odbioru pisma wysłanego w postępowaniu w sprawie o wykroczenie i nie jest opatrzone ani datą, ani numerem sprawy. Natomiast brak jest dowodów doręczenia Aktu Własności Ziemi stronom postępowania. Pismem z dnia 19 maja 2015r. Wójt Gminy W. zwrócił się do L. W. z prośbą o potwierdzenie, w formie pisemnego oświadczenia, wszelkich okoliczności dotyczących odebrania przedmiotowego Aktu przez ww. oraz pozostałe strony. W piśmie z dnia 15 czerwca 2015r. L. W. oświadczył, że nigdy nie otrzymał Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r., nie są mu znane okoliczności odebrania bądź nieodebrania Aktu przez H. W. i nie jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów na tę okoliczność, natomiast z pozostałymi członkami rodziny nie utrzymywał żadnych kontaktów i nie ma wiedzy na temat otrzymania przez nich Aktu. Wobec braku potwierdzenia, że ww. Akt Własności Ziemi został odebrany przez choćby jedną ze stron, organ uznał za zasadną odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny.

L. W. zaskarżył powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając organowi naruszenie art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.), ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1014) oraz błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powołał się na § 104 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 października 2013r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 32), zgodnie z którym, do wniosku o założenie księgi wieczystej należy przedłożyć akt własności ziemi zaopatrzony we wzmiankę o prawomocności, do czego zobowiązał skarżącego Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Przedmiotowe żądanie dotyczy wydania zaświadczenia co do określonego stanu prawnego polegającego na urzędowym potwierdzeniu, że od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uzasadniając odmowę wydania żądanego zaświadczenia Wójt Gminy W. wskazał jedynie, iż brak jest dowodów doręczenia Aktu Własności Ziemi stronom. W ocenie żalącego, brak wiedzy na temat otrzymania lub nie ww. aktu przez uczestników postępowania nie stanowi podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, bowiem nie wyłącza ustalenia, że akt ten został doręczony, a odwołania nie wniesiono. Ponadto wpis przedmiotowego Aktu w ewidencję gruntów, jako podstawę wykazania w tym rejestrze skarżącego jako właściciela działek objętych Aktem, stwarza domniemanie faktyczne, iż podstawę wpisu stanowiła decyzja - akt mający cechę ostateczności. Stosownie bowiem do § 67 pkt 1 w zw. z § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 11, poz. 98) - podstawę wprowadzenia w ewidencji zmian stanowiły ostateczne decyzje administracyjne. Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.u. z 2015r., poz. 520 ze zzm.), zgodnie z art. 23, "prawomocne" - ostateczne decyzje stanowią podstawę wprowadzenia zmian. Na potwierdzenie powyższego L.W. załączył do zażalenia wypis z rejestrów gruntów z dnia 2 lutego 2009r., w którym widnieje jako właściciel działek o nr: 161, 190/1, 191 i 416. Dalej skarżący argumentował, że na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości, zgodnie z art. 15, stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj. z dniem 1 stycznia 1992r., możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką był akt własności ziemi, stała się prawnie niedopuszczalna, co miało na celu zapewnienie stabilności prawa własności nieruchomości rolnych, nabytych w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wobec powyższego L. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżone postanowienie Wójta Gminy W. utrzymało w mocy. W jego uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, iż brak jest dostatecznych danych, pozwalających zaświadczyć, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny. Przede wszystkim, załączona do akt sprawy oryginalna decyzja – ww. Akt Własności Ziemi, nie została opatrzona klauzulą wykonalności, jak również brak na niej jakiejkolwiek informacji dot. ostateczności (czy prawomocności) tej decyzji. Brak dokumentacji w tym zakresie stanowi więc zasadniczą podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W wyniku złożonej przez L. W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Łd 884/15, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym, czyli w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów. W ocenie Sądu, taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż kompetencja Wójta Gminy do załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie była kwestionowana nawet przez ten organ, a załatwienie sprawy nie wymagało przeprowadzenia nowego postępowania rozpoznawczego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd wyraził pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Sąd zgodził się z Kolegium, że na gruncie art. 218 § 2 k.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie, stwierdził jednak, że należy uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje w niniejszej sprawie. Ta szczególność wynika z faktu, że przedmiotowy Akt Własności Ziemi był wydany ponad trzydzieści lat temu, a w okresie od jego wydania do dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne. Jednocześnie podstawą wpisu do ewidencji gruntów są ostateczne decyzje administracyjne, w tym także Akt Własności Ziemi. Z dokumentów załączonych do akt wynika, że tenże akt stanowił podstawę wpisów w ewidencji gruntów, co pozwala postawić tezę, iż tenże akt jest ostateczny. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że aktualnie organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie zaś działanie mieści się, zdaniem Sądu, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach sięgnięcia do akt innego postępowania bądź z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie. W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań, w ocenie Sądu, organy rozpatrujące sprawę nie wyczerpały wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowy Akt Własności Ziemi jest ostateczny. Organy pominęły kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że skarżący figuruje w tej ewidencji jako właściciel działki, a jako podstawa wpisu wskazany został Akt Własności Ziemi, a więc decyzja, której ostateczność jest przedmiotem ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że przywołany wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, co pośrednio świadczy również o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Konieczne więc było, jak dalej wskazał Sąd, zwrócenie się do właściwego starosty jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję Akt Własności Ziemi, celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów. Organ może także ustalić kto jest następcą prawnym organu drugiej instancji właściwego do rozpoznawania odwołań od Aktów Własności Ziemi i zwrócić się do tego podmiotu z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie odwoławcze. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...], Wójt Gminy W. ponownie odmówił L. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] wydany w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. jest ostateczny. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Łd 884/15, pismem z dnia 21 marca 2016r., znak: [...], wystąpił do Starosty [...] jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję ww. Akt Własności Ziemi, celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów oraz czy przedmiotowy akt opatrzony był w klauzulę ostateczności. Starosta [...] pismem z dnia 24 kwietnia 2016r., znak: [...] wyjaśnił, że ewidencja gruntów dla obrębu ewidencyjnego W. została założona w 1964r. na podstawie uczytelnienia fotomapy. W protokole ogłoszenia stanu władania gruntami na obszarze wsi W., gromada C., powiat [...], województwo [...] z dnia 1 września 1963r, w jednostce rejestrowej nr 78 wpisano, jako władający gospodarstwem rolnym o pow. 7,18 ha, składającym się z działek ewid. nr: 161, 190, 191, 416 spadkobiercy A.S. (L.W., J. S., W. S., J.S., A. S., L. S., J.K., M.S.); użytkownik L. W. W 1980r. w rejestrze ewidencji gruntów obręb ewidencyjny W., dla działek nr 161, 190, 191, 416 dokonano zmiany, polegającej na wykreśleniu spadkobierców A. S. jako władających i wpisaniu H. W. córki A. i F.z domu S., jako właściciela przedmiotowych działek na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. Przedmiotowy akt wpłynął do Urzędu Rejonowego w Ł. w dniu 11 grudnia 1980r. ([...]) od Naczelnika Gminy W. i nie był prawomocny. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. znak: [...] z dnia 5 czerwca 2008r. wykreślono H. W., jako właściciela i wpisano L.W. i M. W., synów L. i H., jako właścicieli przedmiotowych działek (w udziałach po 1/2 każdy). Ponadto Starosta [...] wskazał, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Ł. brak jest prawomocnego Aktu Własności Ziemi Nr [...] i wystąpił o potwierdzenie, czy wyżej wymieniony akt jest prawomocny. Dodatkowo z pisma wynika, że w przypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi, przywrócony zostanie zapis podmiotu ewidencyjnego dla działek nr 161, 190/1, 191, 416 w obrębie geodezyjnym W., na stan sporządzenia protokołu ogłoszenia stanu władania gruntami na obszarze wsi W., gromada C., powiat [...], województwo [...] z dnia 1 września 1963r.

Pismem z dnia 7 maja 2016r. Wójt Gminy W., nr [...], powiadomił Starostę [...], iż Akt Własności Ziemi Nr [...] znajdujący się w aktach odnalezionych w archiwum zakładowym Urzędu Gminy W. nie jest zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Następnie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Wójt Gminy W. pismem z dnia 21 marca 2016r., znak: [...], zwrócił się do Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Cywilny jako następcy prawnego organu drugiej instancji właściwego do rozpoznania odwołań od aktów własności ziemi (komisji uwłaszczeniowej) o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie odwoławcze od Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. Sąd Rejonowy w Ł. pismem z dnia 1 kwietnia 2016r., sygn. akt [...] poinformował, że w tutejszym wydziale nie toczyła się sprawa na skutek odwołania od Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. na nazwisko H.W. Ustalenia dotyczyły okresu od [...] kwietnia 1982r. do [...] grudnia 1983r. Ustalono również, że w Archiwum Państwowym w Ł. Oddział w S. nie znajdują się dokumenty dotyczące odwołania od Aktu Własności Ziemi Nr [...].

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że w okresie od [...] kwietnia 1982r. do [...] grudnia 1983r. nie zostało wniesione odwołanie do Sądu od Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W. na nazwisko H.W. Odwołania nie odnaleziono także w Archiwum Państwowym w Ł. Oddział w S. Przesłany do Urzędu Rejonowego w Ł. w dniu 11 grudnia 1980r. ([...]) przedmiotowy akt nie był prawomocny, co potwierdza pismo Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2016r., znak: [...], a to oznacza, że teza, iż tenże akt jest ostateczny postawiona w oparciu o stwierdzenie, że ww. akt stanowił podstawę wpisów w ewidencji gruntów, okazała się nieprawdziwa. Nie ma również w aktach sprawy potwierdzenia, że akt został odebrany przez choćby jedną ze stron postępowania.

Reasumując, organ stwierdził, że ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym nie dają podstawy do potwierdzenia ostateczności Aktu Własności Ziemi Nr [...]. W takiej sytuacji zgodnie z obowiązującymi przepisami przy braku dokumentu własności należy wystąpić do Sądu powszechnego o uregulowanie władania.

Na wskazane na wstępie postanowienie organu I instancji L. W. złożył zażalenie do Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając organowi naruszenie art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie. W zażaleniu skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Łd 884/15 i wskazał, że Wójt Gminy W., po otrzymaniu ww. wyroku, nie powinien ponownie powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru Aktu Własności Ziemi oraz brak na nim klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, że tenże akt został wydany, a z zamieszczonej na nim adnotacji wynika, że został on wysłany do stron. Przedmiotem ewentualnych ustaleń organu, jak dalej wywodził skarżący, powinno być to, czy przedmiotowy Akt został zaskarżony. Z ustaleń organu wynika, że w Sądzie Rejonowym w Ł. w Wydziale Cywilnym, w okresie od [...] kwietnia 1982r. do [...] grudnia 1983r. nie toczyła się sprawa na skutek odwołania od Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego w dniu 1 sierpnia 1980r. przez Naczelnika Gminy W., a w Archiwum Państwowym w Ł. Oddział w S. nie znajdują się dokumenty dotyczące odwołania od przedmiotowego Aktu. Reasumując skarżący stwierdził, że na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, akt własności ziemi, od którego nie wniesiono odwołania jest ostateczny i stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Wobec powyższego L. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w parciu o treść art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2, 218 § 1 i 2, art. 219 k.p.a. wyjaśniło następnie zasady wydawania zaświadczeń przez organy administracji i stwierdziło, że na gruncie powołanych wyżej przepisów oczywistym jest, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. jest czynnością materialnotechniczną, rolą zaświadczenia jest bowiem potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a nie ich wykreowanie. Treść zaświadczenia jest pochodną danych posiadanych przez organ, a dotyczących czy to określonych faktów, czy też stanu prawnego. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wtedy, gdy jest w posiadaniu prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Przez posiadanie jak i prowadzenie przez organ określonej ewidencji, rejestrów należy rozumieć nie tylko fakt, że do zadań i kompetencji tego organu należy ich prowadzenie, ale również należy mieć na uwadze jakie faktyczne dokumenty i dane dotyczące danej sprawy posiada organ w ramach prowadzonej ewidencji, czy rejestrów. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. To "konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może być substytutem danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, poświadczenia których żąda wnioskodawca. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie może opierać się wyłącznie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego tylko wtedy, gdy jest w posiadaniu prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź danych. Stwierdzenie to dotyczy również postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który nie posiada wyżej wymienionych dokumentów jest zwolniony z obowiązku wydania zaświadczenia. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów, będących w posiadaniu organu. Nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów. Na poparcie swojego stanowisko organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dalej organ II instancji podkreślił, że po wykonaniu zaleceń Sądu nadal brak jest wystarczających danych pozwalających zaświadczyć, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny. Przede wszystkim, załączona do akt sprawy oryginalna decyzja – ww. Akt Własności Ziemi, nie została opatrzona klauzulą wykonalności, jak również brak na niej jakiejkolwiek informacji dot. ostateczności (czy prawomocności) tej decyzji. Dokonana w 1980r. w rejestrze ewidencji gruntów zmiana polegająca na wykreśleniu spadkobierców A. S., jako władających i wpisaniu H.W., jako właściciela przedmiotowych działek nastąpiła na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r., który, jak stwierdził Starosta [...], nie był prawomocny. Także podjęte przez Kolegium próby uzyskania informacji w przedmiocie ewentualnego zaskarżenia Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. nie przyniosły rezultatu. Ustalono bowiem, że zarówno w archiwalnych aktach organu ewidencyjnego jak i organu gminy brak jest pisma przewodniego, przekazującego w 1980r. Urzędowi Rejonowego w Ł. Akt Własności Ziemi z dnia 1 sierpnia 1980r. celem wprowadzenia zmian w ewidencji. Z dodatkowych informacji wynika ponadto, że w latach 1978 - 2000 w Urzędzie Gminy W. na stanowisku inspektora do spraw gospodarki ziemią, obejmującym m.in. sprawy dot. uwłaszczeń, zatrudniona była J. L., która zmarła 3 września 2013r.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że skoro organ nie jest w posiadaniu dokumentacji, mogącej potwierdzić istnienie żądanego przez skarżącego faktu, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1980r. jest ostateczny, to wydane w takich okolicznościach postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie narusza obowiązującego prawa.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył L. W., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Nadmienił również, że w dniu 4 czerwca 2014r. aktem notarialnym (Repertorium [...] nr [...]) nabył spadek po zmarłym bracie M. W., co pośrednio świadczy również o tym, że sporna decyzja weszła do obrotu prawnego. Innym dokumentem świadczącym, że decyzja ta weszła do obrotu są decyzje Wójta Gminy W. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za dany rok to jest opłata podatku rolnego, podatku leśnego oraz podatków i opłat lokalnych, których skarżący jest adresatem.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu oraz poprzedzającego postanowienia organu l instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 884/15, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że Wójt Gminy W. był uprawniony do załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaś organy administracji nie mogą powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru aktu własności ziemi oraz braku na nim klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, iż tenże akt został wydany, a z zamieszczonej na nim adnotacji wynika, że został on wysłany do stron. Przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy akt został zaskarżony, tj. czy wniesiono od niego odwołanie. (str. 5 uzasadnienia wyroku z dnia 13 stycznia 2016r.)

Realizując powyższe wytyczne organ wystąpił do Sądu Rejonowego w Ł. z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie odwoławcze w sprawie ww. aktu własności ziemi. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w Ł. poinformował, że takie postępowanie się nie toczyło, przy czym ustalenia obejmowały okres od [...] kwietnia 1982r. do [...] grudnia 1983r. Również Archiwum Państwowe w Ł. nie dysponuje dokumentami, które potwierdzałyby wniesienie odwołania od aktu własności ziemi z dnia 1 sierpnia 1980r., w jego posiadaniu są bowiem jedynie dokumenty, dotyczące odwołania wniesionego przez H. W. od decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] grudnia 1974r., odmawiającej uwłaszczenia.

Powyższe pozwala przyjąć, że odwołanie od aktu własności ziemi z dnia 1 sierpnia 1980r. nie zostało wniesione. Skoro zaś, w myśl stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2016r., przedmiotem ustaleń organów winno być to, czy akt został zaskarżony, tj. czy wniesiono od niego odwołanie, nie zaś poszukiwanie ewentualnych zwrotnych potwierdzeń odbioru, pokwitowanych przez adresatów, oparcie rozstrzygnięcia na piśmie Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2016r., w którym stwierdził on, że akt własności "nie był prawomocny", uznać należy za wadliwe. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie § 64 ust. 2 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969r. Ministra Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa o ewidencji gruntów wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Trudno jest zatem wyobrazić sobie, że organ administracji państwowej dokonał wpisu do ewidencji na podstawie decyzji nieostatecznej. Starosta niezasadnie posłużył się pojęciem, że akt własności "nie był prawomocny", bo o prawomocności (a w zasadzie ostateczności decyzji) nie decyduje pieczątka na decyzji, ale upływ terminu do jej zaskarżenia. Zatem nawet jeżeli w Starostwie znajduje się akt własności ziemi bez adnotacji o jego ostateczności, to wcale nie oznacza, że ostateczny nie był. Ponadto z porównania dat wydania aktu własności (1 sierpnia 1980r.) oraz wpisu do ewidencji (11 grudnia 1980r., według oświadczenia Starosty) wynika, że od dnia wydania aktu, do dnia uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów upłynęło ponad 4 miesiące. Trudno jest zaś uznać, że przez 4 miesiące akt się nie uostatecznił. Ponadto, ówczesny organ – Dział Ewidencji Gruntów w Ł. powinien był otrzymać decyzje razem z wszystkimi innymi stronami postępowania, co wynika z wykazu podmiotów, którym ów akt był doręczony. Trudno zaś zasadnie przyjąć, że spośród wymienionych w wykazie osób, jedynym, któremu skutecznie doręczono rozstrzygnięcie był tenże organ.

Konkludując, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem wbrew wytycznym Sądu, zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2016r. prowadziły postępowania i oparły rozstrzygnięcie na okolicznościach, które Sąd ten ocenił odmiennie, naruszając tym samym zasadę związania, określoną we wskazanym wyżej przepisie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono uchyleniu zaskarżonego postanowienia, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.

DC