Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2520/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o., o ponowne rozpatrzenie sprawy

- utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]stycznia 2012 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...])[...]-[...]–[...]", którą Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", udzielił zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej, zatwierdzając podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i projekt budowlany, udzielając zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań [...] - [...]sp. j., T. W., R. L., R. J. i T. J., M. K., Z. D. i A. K., , H. C. i T. C. oraz K. T., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r.

W toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania odwoławczego, do organu wpłynął wniosek "[...]" sp. z o.o., z dnia [...]marca 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., , w części dotyczącej m.in. działek o nr ewid. [...] ([...],[...]),[...] ([...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...]i [...]), położonych w gminie [...], w obrębie [...].

Po zakończeniu - decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], postępowania odwoławczego od ww. decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

Argumentując zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...]sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej opisał tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Następnie wskazał, że zarówno decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]stycznia 2012 r. jak również decyzja Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., a także rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nie są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawiązując do zarzutu wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zaznaczył, iż decyzja Wojewody [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., będąca przedmiotem nadzoru, spełniała wymogi określone w art. 11f ust. 1 ustawy, w tym również dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W pkt IV ww. decyzji Wojewoda [...]odniósł się do kwestii określonej w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego.

Analizując rozstrzygnięcie Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., pod kątem spełnienia warunku określonego w 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, Minister Transportu, Budownictwa 1 Gospodarki Morskiej uznał, iż zawiera ono stosowne orzeczenie w tym zakresie. Minister zauważył, że Wojewoda [...]wskazał, iż w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji mogą wystąpić pewne uciążliwości związane z pracami budowlanymi, które jednak będą zjawiskiem czasowym i ustaną wraz z zamknięciem etapu budowy nie wnosząc trwałych zmian do otaczającego środowiska. Ponadto, organ wojewódzki zaznaczył, iż w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości do drogi ekspresowej nr [...] zaprojektowano po obu stronach drogi, drogi dojazdowe o łącznej długości 33 km. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego, będącego integralną częścią decyzji, również działka o nr [...], powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. [...] pozostająca we władaniu Skarżącej spółki będzie miała również zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Minister podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Reasumując, w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy, nie narusza art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu ww. przepisów, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności przedmiotowych rozstrzygnięć.

Odpowiadając natomiast na zarzut, iż decyzja Wojewody [...]narusza art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy, w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujący stwierdzenie nieważności decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, Wojewoda [...]decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zatwierdził podział nieruchomości, którego linie przebiegają zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przedstawionymi w załączniku nr [...]do tej decyzji. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, powstałe w wyniku podziału działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położone w gminie [...], w obrębie [...], których dotychczasowym właścicielem była spółka "[...]", zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, z uwagi na konieczność zaprojektowania na nich dróg dojazdowych i zjazdów do posesji. Powyższy fakt potwierdziła ponownie przeprowadzona przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnikliwa analiza załącznika nr [...] do decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., stanowiącego mapę przedstawiającą przebieg linii rozgraniczających teren inwestycji. W opinii organu II instancji, linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione w ww. załączniku są tożsame z zakresem przedmiotowym inwestycji określonym w decyzji organu wojewódzkiego, w związku z czym należało uznać, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając w trybie nadzoru, dokonał w decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r. prawidłowej analizy przedmiotowej decyzji Wojewody [...]i załączników mapowych, stanowiących jej integralną część, pod kątem zaistnienia naruszeń przepisów ustawy, wskazanych przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Ponadto, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, działki, których dotychczasowym właścicielem była spółka "[...]", zostały wskazane we wniosku inwestora z dnia [...]lutego 2010 r., znak: [...], jako niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji, a przez to objęte liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Do ww. wniosku załączono także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz projekt budowlany, stanowiący integralną część wniosku, na którym zaznaczono również działki należące do Spółki. "[...]", jako dotychczasowy właściciel przedmiotowych działek, została także zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, jak i o wydaniu tej decyzji, w drodze publicznych obwieszczeń oraz pisemnego zawiadomienia wysłanego na adres znajdujący się w katastrze nieruchomości. Ponadto Minister zauważył, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie posiadali kompetencji do zmiany, w trakcie prowadzonego postępowania I, jak i II-instancyjnego, przebiegu linii rozgraniczających, który określony został we wniosku inwestora. To inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy, samodzielnie decyduje o przebiegu drogi, jak również samodzielnie określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji, dołączając do wniosku mapy przedstawiające przebieg linii rozgraniczających. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Badając zgodność z prawem projektowanej inwestycji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopatrzył się naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, które skutkowałoby wadliwością kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że jak wskazano w decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., działki należące do Spółki staną się, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy własnością Skarbu Państwa, a przedmiotowa decyzja stanowić będzie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy. W związku z tym zdaniem Ministra zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy są bezpodstawne.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za chybione uznał zarzuty Spółki stanowiące o naruszeniu art. 11f ust. 2, 6 i 7 ustawy. Zauważył, że zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm. - zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika jednak, aby działki należące do Skarżącej spółki były przeznaczone pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, czy też aby przedmiotowa decyzja nakładała obowiązek przebudowy dróg innych kategorii. Dlatego też nie może być mowy o obowiązku odpowiedniego stosowania w niniejszym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym naruszeniu art. 11f ust. 2 ustawy. Co zaś się tyczy naruszenia art. 11f ust. 6 ustawy, zgodnie, z którym przepisy art. 11 f ust. 3-5 ustawy stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że przepis ten nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, lecz ewentualnie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Minister zauważył również, że niezależnie od powyższego, w aktach przedmiotowej sprawy, znajdują się dowody potwierdzające prawidłowe zawiadomienie stron postępowania o wydaniu przez Wojewodę [...]decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], jak i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], dlatego też ww. zarzut tym bardziej należy uznać za nieuzasadniony.

Dodatkowo, Minister wskazał, iż w przypadku inwestycji celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]), interes państwa wymaga ograniczenia indywidualnych uprawnień właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów objętych inwestycją. W tym też celu ustawodawca w drodze regulacji ustawowej przewidział szczególny tryb postępowania umożliwiający planowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie podkreślił, iż wbrew powszechnemu przekonaniu, własność nie jest prawem nieograniczonym. W myśl bowiem art. 140 Kodeksu cywilnego wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Z takim ograniczeniem ustawowym mamy do czynienia w niniejszym przypadku, przy czym ustawodawca w celu zrekompensowania podmiotom uprawnionym ograniczenia korzystania z należących do nich nieruchomości, czy też zmniejszenia ich wartości rynkowej, gwarantuje odszkodowanie.

Minister zauważył, iż samo kwestionowanie celowości inwestycji, jakkolwiek związanej z częściowym odjęciem Spółce prawa własności, nie może prowadzić do uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, bowiem ustawa dopuszcza ingerencję w prawo własności obywateli. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją RP. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Spółka nie wykazała, by jej interes prawny został ograniczony w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem. Samo zaś niezadowolenie, czy też obawa, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji ograniczy dotychczasowy lub planowany sposób korzystania z całości lub części gruntu zajętego pod inwestycję nie jest wystarczającym argumentem do kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości wydanej decyzji w sprawie.

Odnośnie zarzutów naruszenia przez Wojewodę [...]art. 20, 22 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Spółki możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na skutek objęcia części należących do niej nieruchomości inwestycją drogową, a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zapewniającego prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz statuującego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż są one bezpodstawne. Wskazał, iż decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wojewodę [...]na podstawie przepisów ustawy, a więc aktu prawnego określonego w art. 22 Konstytucji RP. Natomiast celem realizowanej inwestycji jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...])[...]-[...]-[...], co należy do katalogu przedsięwzięć stanowiących cele publiczne.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, iż organ, prawidłowo podniósł na stronie [...] decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r., że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego nie można uznać za uzasadniony zarzut objęcia zakresem inwestycji działek, które nie były przewidziane pod inwestycje drogowe w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu "[...]", iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wadliwie przeprowadził postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., co miałoby zdaniem Spółki, stanowić naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez działanie wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz z pominięciem faktów znanych organowi z urzędu z prowadzonego postępowania odwoławczego (sygn. akt organu odwoławczego: [...]) w sprawie decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r., Minister stwierdził, iż jest on bezzasadny. Organ wyjaśnił, że do podstawowych obowiązków organu I instancji należało ustalenie przedmiotu postępowania wszczętego z wniosku Spółki z dnia [...]marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. Przedmiot ten, zgodnie z wnioskiem, obejmował jedynie postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki zakończone decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., a nie decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r. Ponadto, decyzja Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r., była przedmiotem postępowania odwoławczego, które zakończyło się decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...], umarzającą postępowanie odwoławcze, z uwagi na nie posiadanie przez Spółkę przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 542/12, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. na przedmiotową decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Co się zaś tyczy wniosków Spółki o przeprowadzenie ponownej analizy zakresu inwestycji objętej decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., wraz z załącznikami oraz o przeprowadzenie dowodu z: decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r., pisma Z. S., Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]z dnia [...]maja 2011 r. oraz z akt postępowania odwoławczego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że organ odniósł się w niniejszym rozstrzygnięciu do całokształtu zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Jednakże, jak to już wyjaśniono powyżej, przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. zweryfikowana w trybie odwoławczym przez Ministra Infrastruktury. Natomiast wskazane przez Spółkę pismo inwestora z dnia [...]maja 2011 r., a tym bardziej decyzja Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]lipca 2011 r., nie są objęte zakresem przedmiotowej sprawy i nie mogą mieć wpływu na ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wobec powyższego Minister uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]stycznia 2012 r., znak: [...]oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]sierpnia 2012 r. złożyła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, 8, 77 §1 i 4, 78 §1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, 22, 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego; art. 11 f ust. 1 pkt 2, 6, 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie wady takie wystąpiły, dlatego też skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 157 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu który miał wpływ na wynika sprawy.

Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał dotychczasową decyzję.

Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej przez art. 15 k.p.a. wynika natomiast, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ pierwszej, a później przez organ drugiej instancji. W konsekwencji do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewoda [...]decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzając podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i projekt budowlany, udzielając zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej wniesione zostały odwołania.

Z akt sprawy wynika również, że w toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania odwoławczego, do organu tego wpłynął wniosek "[...]" sp. z o.o., z dnia [...]marca 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej m.in. działek o nr ewid. [...] ([...],[...]),[...] ([...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...]i [...]), położonych w gminie [...], w obrębie [...].

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań [...]-[...]sp. j., T. W., R. L., R. J. i T. J., M. K., Z. D. i A.K., , H. C. i T. C. oraz K. T., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. Następnie, Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. Po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]stycznia 2012 r. utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak: [...].

Stwierdzić należy, iż w dniu wydawania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, tj. w dniu [...]stycznia 2012 r. i w dniu [...]sierpnia 2012 r., nie było możliwe uczynienie tego, czego domagała się skarżąca Spółka we wniosku z dnia [...]marca 2011 r., a więc prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. Na datę orzekania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w trybie nadzoru, decyzja Wojewody [...]nr [...]zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała już bowiem brzmienia nadanego jej przez organ wojewódzki w dniu [...] grudnia 2010 r. Zauważyć trzeba, że decyzja organu wojewódzkiego została przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] uchylona w części i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]nr [...].

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz ze stanowiska doktryny prawa i postępowania administracyjnego wynika, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego, a nie decyzji organu I instancji. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony od treści decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszointancyjnej stwarzałby stan niepewności prawnej i prowadziłby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest bowiem pogląd, że decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc - jest nieważna z mocy samego prawa od początku - od daty jej wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 sierpnia 2001 r., I SA 109/00; 23 lutego 2010 r., I OSK 1168/09). Konsekwencją tego stanowiska jest uzależnienie bytu prawnego decyzji organu odwoławczego od pozostawania w obrocie prawnym decyzji organu I instancji. Tymczasem ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącej spółki i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]Nr [...]w żądanej części, przy uwzględnieniu dodatkowo reformatoryjnego charakteru decyzji organu odwoławczego spowodowałoby niewykonalność tej ostateniej.

Na uwagę zasługuje także okoliczność, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, zadaniem organów prowadzących postępowanie nadzorcze jest ocena czy skutki prawne i społeczno-gospodarcze wywołane kontrolowanym aktem są do zaakceptowania w państwie prawa pomimo charakteru dokonanego naruszenia. Tak rozumiana ocena decyzji administracyjnej staje się fikcją prawną w odniesieniu do decyzji organu I instancji od której wniesiono odwołanie , bowiem decyzja ta , przy założeniu, iż nie jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, nie wywołuje żadnych skutków prawnych do chwili uostatecznienia się.

Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku