Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2261/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/21 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2021 r. znak DOA.7110.470.2016.PCE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w [...] kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 359/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 5 stycznia 2021 r., znak DOA.7110.470.2016.PCE utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 24 marca 2016 r., nr 45/S/2016.

Powyższą decyzją Wojewoda umorzył postępowanie – wszczęte na wniosek [...] sp.j. z siedzibą w [...] – o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Węgrowskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr 116/09 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...]": wieży stalowej o wysokości 50 m z systemem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Motywując wydane orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Głównego Inspektora, że legitymację [...] sp.j. do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji Starosty należało rozpatrywać przez pryzmat wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 423/17 oraz z dnia 30 września 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1553/15.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w ramach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2015 r. Główny Inspektor był obowiązany wziąć pod uwagę, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określający definicję obszaru oddziaływania obiektu odwołuje się do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i jego zabudowy. Wśród przepisów odrębnych Sąd (VII SA/Wa 1553/15) wymienił rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883, dalej "r.MŚ.2003"), jak i w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, dalej "r.RM.2004").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przyznał rację organowi odwoławczemu i zauważył, że choć w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie, to jednak pod warunkiem, że przepisy prawa nie uległy zmianie. W rozważanym przypadku taka zmiana normatywna wystąpiła, co musiało oddziaływać na postępowanie Głównego Inspektora. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko wyrażone w poprzednio wydanym wyroku (VII SA/Wa 1553/15) należało uwzględnić, przy poddaniu go w koniecznym zakresie modyfikacji kształtowanej zmianami normatywnymi wynikającymi z wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej "r.RM.2019") i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448, dalej "r.MZ.2019"). W tym ostatnim rozporządzeniu określone zostały nowe dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Przyjęto również, że podlegają one ocenie dla miejsc dostępnych dla ludności, które rozumiane powinny być jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dodał, że rozwiązanie to odpowiada nowemu brzmieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), który został zmieniony z dniem 25 października 2019 r. przez art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe nie pozwalało uznać za wiążące stanowiska wyrażonego w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 wskazującego, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie nie tylko na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również na tereny, na których taka zabudowa może powstać zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że istotą wymagania wyrażonego w wyroku z dnia 30 września 2015 r. pozostawał obowiązek dokonania przez organ w ponownym postępowaniu wyjaśniającym konkretnych ustaleń pozwalających stwierdzić, czy rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (to jest 0,1 W/m2), wytwarzanych przez anteny stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...]" nie obejmuje działki nr [...] należącej do [...] sp.j. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązanie to zostało przez Głównego Inspektora zrealizowane, doprowadzając organ do zasadnego wniosku, że sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, nieruchomości wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem podstaw, aby uznać, że pole elektromagnetyczne o gęstości wyższej niż dopuszczalna dla miejsc dostępnych dla ludności występuje na działce nr [...].

Sąd pierwszej instancji dostrzegł dalej, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty nie utrwalono mapy ukazującej rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2. Poza tym zaznaczył, że równocześnie zastosowaniu powinien podlegać załącznik nr 1 tabela 2 r.MZ.2019, zgodnie z którym przy częstotliwości pola elektromagnetycznego 900 MHz (dotyczy anten BSA004) nowa wartość graniczna gęstości mocy wynosi 4,5 W/m2, a przy częstotliwości pola elektromagnetycznego 1800 MHz (dotyczy anteny BSA001) - 9 W/m2.

Wobec powyższego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor zasadnie odwołał się do przedstawionego później przez inwestora opracowania dotyczącego modernizacji stacji bazowej. Opracowanie to uwzględniało oddziaływanie anten sektorowych w tym samym azymucie (90°), poprzez analizę równoważnej mocy promieniowanej izotropowo poszczególnych anten, wysokości ich zawieszenia oraz maksymalnych tiltów. Przy posłużeniu się wnioskowaniami różnicującymi parametry spornej inwestycji i inwestycji zmodernizowanej (zsumowana moc 4 anten sektorowych – 27 319 W) Sąd pierwszej instancji ocenił, że w dostatecznie pewny sposób możliwe było określenie, czy wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z trzech anten sektorowych (dwie anteny BSA004 o maksymalnej mocy EIRP 660,69 W oraz jedna antena BSA001 o maksymalnej mocy EIRP 2767,32 W, a także biorąc pod uwagę sumowanie mocy) na działce nr [...], występują miejsca dostępne dla ludności, na których pole elektromagnetyczne będzie miało gęstość wyższą niż dopuszczalna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęty przez organ wniosek negatywnie przesądzający wskazaną wyżej kwestię został szczegółowo uzasadniony oraz jest przy tym racjonalny i logiczny. Determinuje on uznanie, że spółka może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość i zrealizowana inwestycja nie ogranicza jej w tym.

Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Taka sytuacja jednak, w ocenie Sądu, została przez Głównego Inspektora w rozpatrywanej sprawie wykluczona. Ocena w tym zakresie nie ma cechy arbitralności, jeżeli organ odniósł ją do obowiązującego (nowego) stanu prawnego opierającego się na wyznaczeniu standardów jakości środowiska dotyczących ochrony przed polami elektromagnetycznymi z uwzględnieniem zaleceń Rady 1999/519/WE z dnia 12 lipca 1999 r., co doprowadziło do zrównania wartości dopuszczalnych w zakresie częstotliwości radiowych z wartościami dopuszczalnymi obowiązującymi od dawna w większości pozostałych krajów UE i świata, zdefiniowanymi na podstawie poziomów odniesienia określonych w zaleceniu 1999/519/WE, a przy tym posłużył się parametrami zmodernizowanej stacji bazowej, które ze względu na swoje cechy charakterystyczne zbieżne lub znacznie przewyższające parametry kwestionowanej inwestycji pozwalały organowi przyjąć ustalenia odnoszące się do zasięgu pól wokół anten stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenia Głównego Inspektora nie uchybiły przepisom rozdziału 4 działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), które wskazują, co może stanowić dowód (art. 75 § 1 K.p.a.) i na jakich zasadach organ jest uprawniony przyjąć, że dana okoliczność została udowodniona. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości spółki wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ani innego rodzaju immisji. Choć Sąd zgodził się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że normy oddziaływania nie muszą być przekroczone, żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania administracyjnego, to jednak zaznaczył, iż ocena ta nie może abstrahować od rozważenia ograniczeń w zagospodarowaniu działki powstałych na skutek inwestycji, której legalność podlega podważaniu, jeżeli art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do tychże ograniczeń bezpośrednio się odnosi. Sąd podkreślił, że w realiach sprawy w świetle dokonanej przez Głównego Inspektora interpretacji poziomu oddziaływania stacji bazowej nie można dostrzec takich ograniczeń. Skarżący nie wskazał tychże ograniczeń, nie wykazał również wadliwości przeprowadzonej przez organ analizy, której przedmiotem była ocena rozkładu pól elektromagnetycznych anten kierunkowych w przestrzeni nad jego działką nr [...], odstępując od wniesienia skargi na decyzję z dnia 5 stycznia 2021 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji w trybie nieważności, a nie te, które stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji w trybie zwykłym. Zdaniem Stowarzyszenia jest to sprzeczne z wydanymi w sprawie wyrokami. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na r.RM.2019 bez wskazania, jaką jednostkę prawną wymienionego aktu prawnego analizował, tym bardziej, że nie sporządzono jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie. Stowarzyszenie dodało, że nie uwzględniono sumarycznej mocy równoważnej promieniowanej izotropowo anten w każdym sektorze oraz ich maksymalnych pochyleń przy ocenie, czy inwestycja wymagała lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2. art. 153, art. 170 i art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13 nie jest wiążąca. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia wydany wyrok stoi w sprzeczności z wydanymi w sprawie wyrokami. Wynika bowiem z nich, że organy miały uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym;

3. art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 "ustawy prawo budowlane", art. 2, art. 6 ust. 1 lit a, art. 9 ust 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 706, dalej "Konwencja z Aarhus"), art. 91 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz § 4 r.RM.2004 poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy promieniowanej izotropowo oraz pochylenia anten – i to pomimo, że brak sumowania tej mocy w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa;

4. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust 1 pkt 9 "ustawy prawo budowlane", art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez częściowo merytoryczne rozpatrywanie sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż nie istnieją przepisy prawa materialnego podlegające weryfikacji w postępowaniu odnoszącym się do istoty sprawy.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiło też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uporządkowanie kwestii prawnych, jakie wyłoniły się w sprawie. Dopiero bowiem poczynienie właściwych założeń pozwoli na właściwą ocenę kwestii spornej stanowiącej sedno sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że objęta skargą Stowarzyszenia decyzja Głównego Inspektora z dnia 5 stycznia 2021 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody z dnia 24 marca 2016 r. wydane zostały w trybie nieważnościowym, z tym, że charakter decyzji wskazuje, iż organy nie dopatrzyły się po stronie wnioskodawcy ([...] sp.j.) legitymacji do wszczęcia tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania w odniesieniu do decyzji Starosty z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr 116/09 (art. 157 § 2 K.p.a.).

Wobec powyższego kontrola legalności wydanej w niniejszej sprawie decyzji Głównego Inspektora (w tym także decyzji jej poprzedzającej) powinna sprowadzać się do weryfikacji, czy prawidłowa jest konkluzja organu, że [...] sp.j. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z 2009 r. Zasadniczy proceduralny kontekst prawny sprawy został już wcześniej wyjaśniony i sprecyzowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/15. Wywodu tego nie trzeba więc w tym miejscu powtarzać.

Przypomnieć natomiast wypada, że ocena czy [...] sp.j. należała do kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr 116/09 powinna być przeprowadzona przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej "P.b.") – wszakże mamy do czynienia z pozwoleniem na budowę, w stosunku do którego przywołane tu regulacje zastępują art. 28 K.p.a. Należy brać przy tym pod uwagę brzmienie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. na datę wspomnianej decyzji z 2009 r.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego "na podstawie przepisów odrębnych", wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenie – wskazując na naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. – kwestionuje zaskarżony wyrok twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie odniósł swój wywód do "przepisów odrębnych" obowiązujących w dniu wydania decyzji w trybie nieważności, podczas gdy zdaniem Stowarzyszenia należało jako podstawę prawną rozważań przyjąć stan prawy aktualny na datę wydania decyzji w trybie zwykłym (24 kwietnia 2009 r.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu należałoby zauważyć, że jest on niespójny i niekompletny konstrukcyjnie. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi o elementach uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a zaskarżony wyrok wszystkie wymienione w przywołanej regulacji elementy posiada. Motywy obecnie kontrolowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są przy tym obszerne i czytelne. Trudno także twierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 3 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji taką kontrolę przeprowadził.

Powyższa ocena zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. nie przesądza jednak o braku skuteczności skargi kasacyjnej. Wniesiony przez Stowarzyszenie środek zaskarżenia można bowiem odczytywać w nieco szerszym ujęciu, to jest uwzględniając merytoryczne powiązania pomiędzy innymi podniesionymi zarzutami.

W czwartym zarzucie skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazuje, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 "ustawy prawo budowlane". W skardze kasacyjnej zabrakło doprecyzowania danych tego aktu prawnego, w tym zwłaszcza nie podano jego publikatora w celu sprecyzowania właściwego stanu prawnego. Nie jest to jednak istotny brak, gdyż Stowarzyszenie zaznacza zarazem, że "organy miały uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym" (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – jw.).

Zdaniem Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu, podobnie jak organy, nie określił właściwie, na ile inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 24 kwietnia 2009 r. oddziaływać będzie na działkę nr [...] należącą do wnioskodawczyni umorzonego postępowania nieważnościowego ([...] sp.j.). Stowarzyszenie przekonuje, że stacja bazowa oddziałuje na jej uzasadnione interesy (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), a konkretnie wpływa na prawa własności nieruchomości spółki (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), to jest generować będzie ograniczenia w przestrzeni nad gruntem, w której rozciągają się uprawnienia właściciela (art. 143 Kodeksu cywilnego).

Z powyższym łączyć należy zarzut naruszenia między innymi art. 153 P.p.s.a., w zakresie, w jakim zdaniem Stowarzyszenia twierdzi, że wedle wydanych w sprawie wyroków (przede wszystkim prawomocnego wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15) "organy miały uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym".

Innymi słowy, Stowarzyszenie uważa, że choć zakwestionowano legitymację [...] sp.j. w do zainicjowania postępowania nieważnościowego względem decyzji z dnia 24 kwietnia 2009 r., to jednak uczyniono to w sposób niepoparty stosownymi prawnymi argumentami na bazie właściwego stanu prawnego, czyli stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przywołanej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego generalny kierunek rozumowania Stowarzyszenia jest trafny. Jak już zaznaczono, podstawową kwestią wymagającą weryfikacji w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy [...] sp.j. była legitymowana do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego względem decyzji Starosty z dnia 24 kwietnia 2009 r., a to z kolei zdeterminowane było ustaleniem, czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją spółka miała status strony (art. 157 § 2 K.p.a.). Badanie to powinno być przeprowadzone w kontekście stanu prawnego wówczas obowiązującego, a ocena prawna i wskazania dotyczące tej problematyki, wynikające zwłaszcza z prawomocnego wyroku z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15, pozostają aktualne.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niewłaściwe przyjął w zaskarżonym wyroku, że badanie statusu strony [...] sp.j. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r. powinno być dokonane przez pryzmat odmiennych uwarunkowań prawnych aktualnych na 2021 r. (czyli obowiązujących w dacie postępowania nieważnościowego).

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej trafnie wskazano na zarzut naruszenie art. 153 P.p.s.a., a w przedstawionym kontekście pośrednio też art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. W zaskarżonym wyroku zabrakło bowiem stosownego wywodu prawnego dotyczącego kręgu stron w relacji do "przepisów odrębnych", stosownie do wskazań zawartych w wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 i wedle stanu prawnego mającego zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r.

Stwierdziwszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że nie wszystkie tezy wyrażone w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia są trafne.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że finalnie w niniejszej sprawie prawomocnymi orzeczeniami, których wskazania i ocena prawna wyrażone w uzasadnieniach rzutują wiążąco na dalszy bieg sprawy (art. 153 P.p.s.a.), są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. o sygn. VII SA/Wa 423/17 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 30 września 2015 r., o sygn. VII SA/Wa 1553/15. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13, tak intensywnie eksponowany przez Stowarzyszenie, poprzedzał wyrok z dnia 30 września 2015 r. i wpływał na jego treść stosownie do art. 190 P.p.s.a. Art. 190 P.p.s.a. nie ma natomiast zastosowania w niniejszej sprawie: stanowi bowiem o "sądzie, "któremu sprawa została przekazana" i który "związany jest wykładnią prawa dokonaną [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Pod drugie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 170 P.p.s.a. Przywołany przepis stanowi o związaniu stron, sądów i organów prawomocnym orzeczeniem. W niniejszej sprawie nie naruszono wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13, jako takiego. Było to orzeczenie uchylające wcześniejszy wyrok pierwszoinstancyjny i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Sprawa toczyła się stosownie do kierunku procesowego ukształtowanego tym orzeczeniem (wydano ponowny wyrok w pierwszej instancji). Stowarzyszenie natomiast przez pryzmat art. 170 P.p.s.a. zdaje się oczekiwać, że wszelkie sądy i organy orzekające mają stosować się w pełni do oceny prawnej i wskazań wyroku o sygn. akt II OSK 2002/13. Nie jest to rozumowanie prawidłowe w okolicznościach niniejszej sprawy, co trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnie zaskarżonym wyroku. Orzeczenie o sygn. akt II OSK 2002/13 nie było orzeczeniem uwzględniającym skargę (art. 188 P.p.s.a.), ale orzeczeniem wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Finalnie więc prawomocnym wyrokiem, którego ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu są wiążące na dalszych etapach sprawy (art. 153 P.p.s.a.), był wyrok z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/15.

Gdy chodzi o zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i przedstawioną przez Stowarzyszenie argumentację, to także należy poczynić pewne uwagi precyzujące. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 nie ma aż tak szerokiego spektrum, jak wynika to z motywów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 30 września 2015 r., jako "przepisy odrębne" przewidujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. wymienił wprawdzie dwa akty prawne: r.MŚ.2003 oraz r.RM.2004. Dalej jednak – wskazując na przestrzenne granice prawa własności do nieruchomości (art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego) – skoncentrował się na przepisach r.MŚ.2003. Zaznaczył w tym kontekście, że "oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie nie tylko na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również na tereny, na których taka zabudowa może powstać zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym". Jak wynika z wywodu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1553/15), także kolejne wskazania odniesiono do przepisów r.MŚ.2003. Sąd nawiązywał bowiem konsekwentnie do normatywu "dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku" i rozkładu pola elektromagnetycznego o wartości 0,1 W/m2 – wprost zresztą wymieniając kilkukrotnie r.MŚ.2003

Powyższe ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że organy posłużyły się – co aprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku – wynikami obliczeń sporządzonymi w 2018 r. dla modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Materiał ten był zdaniem Sądu pierwszej instancji wystarczający, jako że dotyczył wyższych parametrów urządzeń (po modernizacji). W ocenie Sądu ze wspomnianej analizy środowiskowej wynika, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne w obrębie działki [...] sp.j. nr [...] nie wystąpi, a więc tym bardziej należy je wykluczyć przy założeniu niższej mocy anten przyjętej w pierwotnym projekcie budowlanym ("Skoro bowiem z mapy w skali 1:1000 ukazującej rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 dla dużo mocniejszych czterech anten sektorowych S2A1 (EIRP 9207 W), S2A2, S2A3 i S2A4 (np. EIRP 5360 W i 6748 W), gdzie maksymalne pochylenie (tzw. tilt) wynosi 8° i 10°, wynika, że ponadnormatywna gęstość mocy dla każdej anteny nie obejmuje ww. działki, to tym bardziej przy dużo słabszych dwóch antenach BSA004 (EIRP 660,69 W) i jednej antenie BSA001 (EIRP 2767,32 W) nie obejmuje ona nieruchomości wnioskującej spółki").

Rozumiejąc ogólny sens argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się, że można z materiału dowodowego wyprowadzić tak jednoznaczne wnioski, jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku.

Po pierwsze, stosownie do wywodu przedstawionego na poprzednich stronach, nie jest argumentem przeciwko występowaniu oddziaływania inwestycji [...] sp. z o.o. na nieruchomość [...] sp.j. fakt zmiany stanu prawnego w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (od 1 stycznia 2020 r.). Sprawa dotyczy statusu spółki jako strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r., a więc status ten należy weryfikować stosownie do ówczesnego stanu prawnego, w szczególności ustalić jak, wedle założeń technicznych inwestycji opisanej i zatwierdzonej w projekcie budowlanym w 2009 r., kształtowały się w przestrzeni granice pola elektromagnetycznego o gęstości mocy od 0,1 W/m2.

Po drugie, o ile w aktach sprawy rzeczywiście znajduje się przedstawione przez inwestora opracowanie pt.: "Analiza środowiskowa instalacji radiokomunikacyjnej 3790/2018/AŚ" dotycząca rozkładu pól elektromagnetycznych dla inwestycji w wersji zmodernizowanej i o wyższych parametrach mocy anten, to nie jest tak, że na jego podstawie można wykluczyć występowanie ponadnormatywnego pola w obrębie działki nr [...] należącej do [...] sp.j. Wręcz przeciwnie, na rysunku oznaczonym jak załącznik nr 3 "Wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 – Widok poziomy" zasięg pola określonego linią oznaczoną jako "sumaryczna" obejmuje działkę nr [...], a nawet wyrysowano, że występuje on nad znajdującym się tam budynkiem. Podobne wnioski wyprowadzić można z załączników nr 4a i 4b "Wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 – Widok pionowy", gdzie zasięgi pół elektromagnetycznych wyrysowano dla azymutu 90’ ponad budynkiem o wysokości 8 m, co pozwala zakładać, że jest to właśnie budynek [...] sp.j. (na azymucie 90’ tylko ten budynek ma oznaczoną wysokość 8 m).

Podsumowując – o ile nie można wykluczyć, że parametry pierwotnie zaprojektowanej i zatwierdzonej decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r. stacji bazowej telefonii komórkowej były inne, a zakres pół elektromagnetycznych przekraczających wartości dopuszczalne (0,1 W/m2) generowanych przez jej anteny mniejszy, to jednak na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że pole takie wedle pierwotnych założeń technicznych nie osiągało działki nr [...]. Kwestie te trzeba w sprawie wnikliwie zbadać i rozstrzygnąć. W tym miejscu można zauważyć, że wprawdzie wobec dokonanej modernizacji stacji bazowej w kolejnych latach zagadnienia te dotyczą stanu historycznego, niemniej należy pamiętać, iż [...] sp.j. wnioskuje o stwierdzenie nieważności decyzji z 2009 r., którą zatwierdzono konkretny projekt budowlany, a zakres oddziaływania inwestycji należy dokładnie określić stosownie do przyjętych w nim właśnie parametrów obiektu. Od tych ustaleń zależy, czy [...] sp.j. miała status strony postępowania (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.) i czy zarazem jest uprawniona do skutecznego zainicjowania względem niej postępowania nieważnościowego (art. 157 § 2 K.p.a.).

Przedstawiony wywód należy uzupełnić jeszcze o dalsze uwagi odnoszące się do tez "wplecionych" w wywód skargi kasacyjnej. Otóż w skardze kasacyjnej, w zarzucie nr 3, znajdujemy odniesienie do § 4 r.RM.2004. Stowarzyszenie uważa, że przepisy r.RM.2004, na skutek sumowania maksymalnych mocy promieniowanych izotropowo poszczególnych anten, uzasadniają stwierdzenie, iż dla inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z przez to "właściciele sąsiednich nieruchomości" powinni mieć prawo do kwestionowania wydanego inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podkreślić, że w prawomocnym i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 przesądzono, iż r.RM.2004 zawiera "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. W uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 nie przedstawiono jednak dokładniejszych wyjaśnień w tym zakresie poza wskazaniami o potrzebie badania aspektów technicznych, takich jak określenie kierunku wiązki promieniowania, możliwego jej nachylenia i przyjętej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo.

Akt prawny, jakim jest r.RM.2004, nie zawiera wartości dopuszczalnych promieniowania elektromagnetycznego, ale stanowi o katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążącą ocenę prawną zakładającą zaliczenie r.RM.2004 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 do kategorii "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 (w zw. z art. 28 ust. 2) P.b. należy więc interpretować w ten sposób, że ustalenie, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten, może uzasadniać zaliczenie danej nieruchomości – gdzie miejsca dostępne dla ludności się znajdują – do obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej.

Stosownie do powyższego, jeżeli w niniejszej sprawie ustalone zostanie, że wedle pierwotnie zaprojektowanych parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w [...] działka [...] sp.j. (i przestrzeń ponad nią) nie znajduje się w obrębie zasięgu rzeczywistego (także przy uwzględnieniu kumulacji pól dla całej instalacji) pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej wartości dopuszczalne w rozumieniu r.MŚ.2003 (0,1 W/m2), to w drugiej kolejności należy sprawdzić, czy dla pojedynczych anten, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania stosownie do r.RM.2004, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności zlokalizowane w obrębie działki nr [...]. W tym miejscu dla jasności należy doprecyzować, że równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, określonej w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (r.RM.2004) dla "pojedynczych" anten instalacji radiokomunikacyjnych, nie sumuje się (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 1).

Podsumowując przedstawione rozważania, ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor ustalając status [...] sp.j. jako (możliwej) strony postępowania uprawnionej do zainicjowania postępowania nieważnościowego względem decyzji Starosty z dnia 24 kwietnia 2009 r. nr 116/09 (art. 157 § 2 K.p.a.), skoncentruje się na dokładnej weryfikacji rozkładu i zasięgu pól elektromagnetycznych generowanych przez stację bazową telefonii komórkowej przekraczających wartości dopuszczalne (stosownie do r.MŚ.2003), wedle jej projektowych parametrów. Jeżeli nieruchomość [...] sp.j. nie znajduje się w obrębie tak wyznaczonych granic pól elektromagnetycznych, organy sprawdzą, czy wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania pojedynczych anten, wyznaczonych stosownie do r.RM 2004, nie znajdują się położone na nieruchomości spółki miejsca dostępne dla ludności (stosownie do uwag przedstawionych w powyższym akapicie). Wskazane tu ustalenia stanowić powinny dopiero podstawę do rozstrzygnięcia – w świetle r.MŚ.2003 i r.RM.2004 oraz z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1553/15 – czy [...] sp.j. była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr 116/09, i czy obecnie jest legitymowana do złożenia żądania stwierdzenia jej nieważności.

Wobec przyjętego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego w sprawie należy poczynić wnikliwsze ustalenia dotyczące okoliczności sprawy, nie miał istotnego znaczenia zarzut kasacyjny naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to przepis ogólny dotyczący formy i dopuszczalnego zakresu ograniczenia prawa własności. Skoro w niniejszej sprawie nie jest jeszcze przesądzony status [...] sp.j. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 24 kwietnia 2009 r., to nie ma podstaw, aby w tym kontekście zająć stanowisko odnośnie zapewnienia konstytucyjnych standardów ograniczenia jej prawa własności.

Podobnie, zbędne stało się rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów Konwencji z Aarhus oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Dopóty status [...] sp.j. jako strony postępowania zakończonego w 2009 r. nie jest rozstrzygnięty, ocena czy spółka ta znajduje się w sytuacji naruszającej przepisy wymienionej Konwencji, byłaby przedwczesna.

Uznając, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżące Stowarzyszenie:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 26 akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 124 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł,

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwocie 360 zł odpowiadające stawce wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 123 akt sądowych).