Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1304/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 4 pkt 1, § 5, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f)
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 33 ust. 1, art. 34, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 90 § 1, art. 119, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 22/22 w sprawie ze skargi E.J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia 26 listopada 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. na rzecz E.J. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 22/22) sprawy ze skargi E.J. (dalej: strona, skarżąca) na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (dalej: organ, PPIS) z dnia 26 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ, który oparł środek zaskarżenia na następujących podstawach:

I. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm., dalej - rozporządzenie) tj.:

- uznaniu, że dla objęcia kwarantanną konieczne jest wydanie przez organ decyzji administracyjnej, gdy tymczasem kwarantanna obowiązywała z mocy prawa, zaś przepis § 5 ust. 1 zdanie 2 wyłączał obowiązek wydania decyzji stanowiąc, że: "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się";

- przez stwierdzenie, że organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdy tymczasem w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w § 5 Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek wydania decyzji został zniesiony, a w miejsce wydawania decyzji ustanowił dla organu inspekcji sanitarnej obowiązek umieszczenia informacji o osobie objętej kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 oraz prawo/możliwość przekazania tej osobie informacji o objęciu kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

II. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- przez stwierdzenie, że organ nie podjął działań w celu poinformowania skarżącej o obowiązującej jej kwarantannie, gdy tymczasem skarżąca otrzymała te informacje od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., a dodatkowo informacja dotycząca kwarantanny została przekazana przez pracodawcę;

- przez oparcie rozstrzygnięcia tylko na twierdzeniach skarżącej, bez uwzględnienia stanowiska organu i dowodów wskazywanych przez organ, przyjęcie za wiarygodne twierdzenie skarżącej, że organ nie poinformował jej o obowiązującej kwarantannie, gdy tymczasem organ poinformował bezpośrednio skarżącą drogą telefoniczną o fakcie objęcia kwarantanną. Potwierdzeniem tej okoliczności jest wywiad epidemiologiczny z dnia 26 listopada 2021 r., dokumentujący objęcie kwarantanną skarżącą w okresie od 26 listopada 2021r. do 29 listopada 2021r., tj. dzień przeprowadzenia rozmowy telefonicznej i przedłożył dowody potwierdzające objęcie kwarantanną w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia;

- przez brak uznania za wiarygodne twierdzeń organu zawartych w wywiadzie epidemiologicznym z dnia 26 listopada 2021 r. o przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej bezpośrednio ze skarżącą, o poinformowaniu skarżącej o objęciu kwarantanną w dniach 26 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021r., lecz uznanie za wiarygodne twierdzeń skarżącej, że nie została poinformowana o kwarantannie przez organ;

- art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej – p.p.s.a.), polegające na uznaniu za wiarygodne twierdzeń skarżącej o braku poinformowania jej przez o organ o objęciu kwarantanną, a brak uznania za wiarygodne twierdzeń organu, z których wynika, że skarżąca została poinformowana o obowiązującej jej kwarantannie od dnia 26 listopada 2021r. do dnia 29 listopada 2021r., zaś w związku z istniejącymi wątpliwościami co do bezpośredniego poinformowania skarżącej o obowiązującej kwarantannie Sąd nie wyznaczył rozprawy, celem uzupełnienia materiału dowodowego o dowód z przesłuchania stron tj. organu - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. - na okoliczność ustalenia czy skarżąca została bezpośrednio poinformowana przez PPIS w M. o kwarantannie i ustalenia okoliczności faktycznych w jakich została poinformowana.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona nie wypowiedziała się co do przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego czy też czynności organu w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższa okoliczność ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze proceduralnym należy podkreślić, że aby skutecznie podnieść zarzuty odnoszące się do postępowania będącego przedmiotem kontroli judykacyjnej należy wskazać podstawę skargi kasacyjnej w ramach której zarzuty te są formułowane (z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nadto, skarżący kasacyjnie powinien wskazać na przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który naruszył Sąd pierwszej instancji nie akceptując sposobu postępowania organu w przedmiocie nałożenia kwarantanny oraz powiązać ten przepis z odpowiednimi przepisami postępowania stosowanymi przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania w przedmiocie nałożenia kwarantanny czyni zarzuty nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1).

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zgodnie z zasadami normatywnymi dotyczącymi elementów skargi kasacyjnej - organ sformułował ostatni zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

W zarzucie tym wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 90 § 1 p.p.s.a., stwierdzając, że Sąd nie wyznaczył rozprawy, celem uzupełnienia materiału dowodowego o dowód z przesłuchania stron tj. organu - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. - na okoliczność ustalenia czy skarżąca została bezpośrednio poinformowana przez PPIS w M. o kwarantannie i ustalenia okoliczności faktycznych w jakich została poinformowana przez ten organ.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został skonstruowany prawidłowo jednakże - biorąc pod uwagę wzorce normatywne dotyczące zasad postępowania przed sądem administracyjnym – jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Jednakże art. 119 p.p.s.a., jako przepis szczególny przewiduje możliwość rozpoznania sprawy przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli m.in. strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt p.p.s.a.). Postępowanie uproszczone może zostać przeprowadzone we wszystkich rodzajach skarg, gdy z wnioskiem wystąpi strona postępowania sądowego, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym może zostać sformułowany zarówno w skardze, jak i w innym piśmie procesowym. Wniosek musi być sformułowany wyraźnie, powinno wynikać z niego w sposób niebudzący wątpliwości żądanie zastosowania trybu uproszczonego. Tego typu wniosek został zawarty w skardze z dnia 23 grudnia 2021 r. Organ zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w późniejszym okresie nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Kolejny aspekt powyższego zarzutu dotyczy zakresu postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że zaniechanie wyznaczenia rozprawy w sprawie prowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wyłączyło możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Tak skonstruowany zarzut jest bezzasadny z powodu normatywnych ograniczeń zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jednakże tylko w zakresie dowodu z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Biorąc pod uwagę powyższy zakres regulacji normatywnej postępowania dowodowego przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron nie jest zgodny z wzorcem normatywnym wyznaczonym przez treść art. art. 106 § 3 p.p.s.a.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności PPIS w przedmiocie objęcia strony obowiązkową kwarantanną z uwagi na bliski kontakt z osobą zakażoną SARS-Cov-2, uznał, że organ w nieprawidłowej formie tj. czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zrealizował, wynikający wprost z powołanego przepisu, obowiązek nałożenia kwarantanny. WSA stwierdził, że w stosunku do skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu na nią kwarantanny w okresie od dnia 26 listopada 2021r. do dnia 29 listopada 2021r. Ponadto Sąd ten stwierdził, że przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mógł modyfikować ustawowego trybu nakładania kwarantanny w drodze decyzji.

Z porównania treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu) państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 i art. 34 ust. 2 tej ustawy (osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności) Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, a w konsekwencji powyższego WSA stwierdził, że nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej (k. 7 uzasadnienia wyroku).

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że celem ustawy o zapobieganiu jest przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w tym zapewnienie takich rozwiązań prawnych, które skutecznie i sprawnie będą realizować zadania wynikające z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych. Jednym z instrumentów mających umożliwić realizację wymienionych celów jest regulacja art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Jednakże w odniesieniu do wspomnianego środka – formy jego wykonania - Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdza pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, wskazujący (jak wynika z treści odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2022r.), że w stosunku do skarżącej organ zastosował również art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Sąd ten wskazał, że konsekwencją normatywną błędnego działania organu w zakresie formy prawnej rozstrzygnięcia powinno być stwierdzenie czynności PPIS za bezskuteczną.

Stawiane w skardze kasacyjnej strony zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru (gdy chodzi o zarzuty materialnoprawne ujęte pkt I petitum skargi kasacyjnej), uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie.

Należy zauważyć, że zarówno art. 33, jak i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu znajdują się w rozdziale 6 ww. ustawy - Postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej oraz w przypadku stwierdzenia zgonu z powodu choroby zakaźnej. Nie budzi wątpliwości, że art. 33 tej ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania właściwych organów. Odstępstwo od zasady wydania decyzji ustanawia art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Natomiast w art. 34 ust. 2 ww. ustawy uregulowano tylko przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie. Należy zauważyć, że obowiązki z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu nałożone zostały na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa - co nie musi być prawdą - ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. O ile ustawa o zapobieganiu definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12, to już nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną, bowiem w jej art. 2 określono tylko znaczenia: nosiciela, ozdrowieńca, podejrzanego o chorobę zakaźną i podejrzanego o zakażenie, zakażenia. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określona zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu. Wskazanie tychże różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. Zatem, aby nałożyć wspomniany obowiązek najpierw trzeba ustalić osoby, które spełniają warunki określone w dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a co wymaga formy decyzji (por. wyroki NSA z 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności.

Ponadto wyborowi przez organ podlegają wprowadzone przez art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu środki: kwarantanna czy nadzór epidemiologiczny.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji jednoznacznie i prawidłowo stwierdził w odniesieniu do nałożenia kwarantanny, że – z perspektywy normatywnej - konieczne było skonkretyzowanie tego obowiązku w formie decyzji. Kwarantanna bowiem, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Jakkolwiek, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to równocześnie precyzuje, że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21 i II GSK 835/21; L. Bosek (red.): Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz., C.H. BECK 2021, s. 551, 553; D. Fleszer, Nałożenie obowiązku kwarantanny na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi, Roczniki Prawa i Administracji z 2023 r., z. 1, s. 111-121; A. Gomułowicz, M. Więcek, Omówienie do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/20, ZNSA z 2022r. z. 2 s. 142-145).

Już wspomniane przesłanki wskazują, że na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu obowiązki w nim określone powinny być nakładane w formie decyzji.

Jak już wspomniano, kwarantanna, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu polega na odosobnieniu osoby zdrowej, gdyż stanowi przymusową, okresową izolację osoby, mogącej ze względów epidemicznych stanowić zagrożenie dla otoczenia. Nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną przez art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny (osoba poddawana kwarantannie objęta jest zakazem opuszczania miejsca kwarantanny, zakazem bezpośredniego kontaktowania się z osobami, które nie odbywają z nią wspólnie kwarantanny, podlega także nadzorowi w zakresie realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny, a naruszenie tych ograniczeń i zakazów zagrożone jest natomiast wysoką administracyjną karą pieniężną w myśl art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu), to nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, ze materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej, materia ta w ogóle bowiem nie stanowi materii możliwej do przekazania do uregulowania w formie rozporządzenia (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III).

Przy tym w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nie jest kwestionowane, że wolność osobistą można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21, II GSK 835/21). Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz, z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej (por. S. Trociuk, tamże).

Zatem nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast wydania decyzji, mogło spowodować naruszenie art. 41, art. 52 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 października 2022r., sygn. akt II GSK 1146/22; wyrok SN z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 97/21).

Należy podzielić argumentację WSA, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia (stanowiący, że nie wydaje się decyzji organu sanitarnego w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, a informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1) nie miał zastosowania w sprawie gdyż naruszał standardy konstytucyjne. W prawidłowej ocenie analizowanego przepisu WSA stwierdził także, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r., a dodatkowo wskazał, że przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mógł modyfikować ustawowego trybu nakładania kwarantanny w drodze decyzji. WSA prawidłowo uznał, że sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny (k. 11-12 uzasadnienia wyroku).

Należy zauważyć, że co do prawidłowości delegacji ustawowej zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu i legalności rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na jej podstawie wypowiadał się wielokrotnie NSA, podnosząc, że upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b), przy czym przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji RP. Również zawarte we wspomnianych rozporządzeniach, wydanych na podstawie delegacji z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, regulacje ograniczeń praw i wolności obywatelskich uznawał za niezgodne przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz innymi przepisami gwarantującymi poszczególne prawa i wolności, np. art. 22 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podkreślając, że ograniczanie wolności i praw człowieka może następować tylko przy zachowaniu formy ustawowej (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 690/22, II GSK 413/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 429/22, II GSK 851/22; II GSK 689/22; 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 672/22).

Trzeba też podkreślić, że na mocy art. 46a ustawy o zapobieganiu Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego (pkt 1) oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b (pkt 2) - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem rodzaj stosowanych rozwiązań oznacza ograniczenia, nakazy, zakazy, określone w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Tym samym delegacja nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia wyłączającego decyzyjny tryb załatwiania spraw o nałożeniu ograniczeń, nakazów, zakazów związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, a do tego nawet, gdyby określała, to byłaby niezgodna z art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle powyższego omawiane uregulowanie § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. zostało wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP mówiącym, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 689/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 843/22). Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP bowiem z jednej strony określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, a z drugiej - formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest ograniczona następującymi podstawowymi warunkami: wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy; niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem tego aktu (por. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, opubl. OTK-A z 2007 r. z 1, poz. 3). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika też jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 689/22 i powołane w nim wyroki TK).

Z tych względów Sąd pierwszej instancji, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom, w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji, mógł samodzielnie odmówić zastosowania w sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. wyrok NSA 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 843/22, II GSK 1162/22, II GSK 845/22; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, L. Bosek, tamże, s. 316 i n.).

Uregulowanie przez § 5 ust. 1 zd. drugie wyłączenia wydawania decyzji w przypadku objęcia obowiązkową kwarantanną należało uznać za niezgodne z art. 92 Konstytucji RP z tego powodu, że w kwestii rozstrzygania o ograniczeniu praw i wolności rozporządzeniem ograniczano także uprawnienia procesowe jednostki objętej procedurą określoną w rozdziale 6 ustawy o zapobieganiu. Akceptacja stanowiska organu prowadziła bowiem do nieuprawnionego zwolnienia organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny oraz pozbawienia strony gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.); por. wyroki WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21; WSA w Gliwicach z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 325/22, wyrok NSA z 2 czerwca 2023r., sygn. akt 1301/22).

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sposób nałożenia obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej naruszył art. 33 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji powyższego – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. na rzecz E.J. 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).