Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1575/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 179a wzw. z art. 182 par. 2 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/21; 2. uchyla zaskarżone orzeczenie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Miasta Stołecznego W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), po rozpoznaniu wniosku T. W. oraz S. W. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], jest nieuzasadniona, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) – umorzyło postępowanie w sprawie.

Orzeczenie Kolegium zapadło przy następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] pismem z [...] grudnia 2018 r. wypowiedział T. W. oraz S. W. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej powyżej nieruchomości, proponując wnoszenie opłaty w nowej wysokości od dnia 1 stycznia 2019 r.

W ustawowym terminie T. W. oraz S. W. złożyli do Kolegium wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione.

Orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Kolegium umorzyło postępowanie zainicjnowane w tej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przyjmując, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a z pisma Prezydenta [...] z 25 lutego 2019 wynika, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., Kolegium uznało, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem, co uprawniało do umorzenia postępowania zainicjowanego pismem Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r.

W pouczeniu orzeczenia Kolegium zawarło informację, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia Kolegium strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Kolegium jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. skargę na ww. orzeczenie Kolegium wniosło Miasto [...] (dalej jako "Skarżąca"), zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez Kolegium błędnego pouczenia w orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia Kolegium, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone;

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadzę powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do Kolegium celem ponownego jej rozpatrzenia. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie, przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko udziału w niej. Zatem skuteczność i termin doręczenia wypowiedzeń należy odnosić do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie ustalił ponadto, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...], sprzeciw Skarżącej od orzeczenia Kolegium z [...] stycznia 2020 r., nr [...] – został odrzucony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/21 – w pkt. 1 uchylił zaskarżone orzeczenie Kolegium, a w pkt. 2 zasądził od Kolegium na rzecz Miasta [...] kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 30 czerwca 2022 r. T. W. poinformowała, że [...] maja 2021 r. zmarł jeden ze uczestników postępowania – S. W..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium (pismem z [...] lipca 2022 r.). Zarzucono w niej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "ugn") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a., poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. [...] umarzające postępowanie z wniosku T. W. oraz S. W. przeciwko Miastu [...], reprezentowanemu przez Prezydenta [...], o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] (dalej jako: Nieruchomość) związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed dniem 1 stycznia 2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn oraz ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku współużytkowników wieczystych przeciwko Miastu [...] o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej jako: "Kpa") poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego 2019 r., brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez wadliwe zarzucenie, iż Kolegium nieprawidłowo pouczyło Stronę skarżącą o środku zaskarżenia od Orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego mimo wydania orzeczenia formalnego o umorzeniu postępowania, podczas gdy spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, wobec treści pozostałych przepisów tej ustawy, jak również przepisów ugn oraz przepisów ppsa, nie modyfikuje trybu zaskarżenia orzeczenia i dalszego trybu postępowania przed sądem cywilnym zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn,

W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło również naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości niezakończone do dnia 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej;

2) art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 ugn, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13 lutego 2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.

Kolegium wniosło zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Miasta [...] na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta [...] na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

Pismem z 5 grudnia 2022 r. T. W. wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłym S. W. nabyli: T. W., A. W. oraz M. W..

Zarządzeniem z 24 kwietnia 2023 r., sędzia sprawozdawca stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 179a p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/21, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Z pisma T. W. oraz załączonej do niej kopii odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że [...] maja 2021 r., czyli przed wydaniem wyroku w tej sprawie, zmarła jedna ze stron postępowania, tj. uczestnik – S. W..

Skierowane zatem rozstrzygnięcia Sądu do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/21 i przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wyrok wydany wobec osoby zmarłej jest – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – obarczony wadą nieważności. (wyrok NSA z 29 września 2017r., sygn. akt II FSK 2305/15, LEX nr 2402227). Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.). (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2493/15, LEX nr 2335143).

Z tego powodu rozpoznając sprawę w trybie art. 179 p.p.s.a. Sąd w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie rozpoznając merytorycznie skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnie i dlatego uchylił zaskarżone orzeczenie Kolegium (pkt 2 sentencji wyroku). Jedynym powodem, dla którego Sąd zdecydował rozpoznać skargę kasacyjną Kolegium w trybie art. 179a p.p.s.a. była omówiona powyżej nieważność postępowania, a nie uznanie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione. Stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd powtórzy ocenę przedstawioną już uprzednio w uchylonym wyroku z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/21.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Sąd podkreśla jednak, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a z taką sytaucją mamy do czynienia w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). Zważyć bowiem należy, że Skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro tak, jak też z uwagi na odrzucenie sprzeciwu Skarżącego przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona 30 czerwca 2022 r., a więc niezwłocznie po doręczeniu Skarżącej postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odrzuceniu sprzeciwu, co miało miejsce [...] czerwca 2021 r.

Kluczową kwestią dla oceny legalności orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "ustawa z 31 stycznia 2019 r."), zgodnie z którym, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (art. 4 ust. 1), natomiast postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty, które jest niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarza się (art. 4 ust. 2).

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wskazuje na przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, którymi są: 1) wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz 2) brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, LEX nr 3329950). Z kolei, przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone na dzień 13 lutego 2019 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.). NSA zwrócił uwagę, że: "Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją".

Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do określonej części udziału w tym prawie. Trzeba bowiem pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Jak wyjaśnił to NSA w przywołanym powyżej orzeczeniu, przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, gwarantuje użytkownikom wieczystym zachowanie uprawnienia do rocznej opłaty przekształceniowej na poziomie dotychczasowej (sprzed jej wypowiedzenia) opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z punktu wiedzenia funkcji gwarancyjnej powyższej normy prawnej istotne jest zatem ustalenie czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzienia dotychczasowej opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym. Nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa jest bowiem sytuacja, w której wysokość opłaty rocznej może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych.

Co równie istotne, powyższe przesłanki warunkujące możliwość umorzenia takiego postępowania muszą być spełnione łącznie.

Zważyć następnie wypada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Wyjaśnić należy przy tym, że właściwy organ, czyli w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako "u.g.n.") - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent [...]), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).

Samo postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega natomiast w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn kt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma ono więc hybrydowy charakter – przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2019 r., sygn akt II SA/Łd 537/19, LEX nr 2745317). Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną.

Z powyższego wypływa zatem wniosek, że w fazie składania wypowiedzenia przez właściciela nieruchomości nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne przez jakikolwiek organ administracji publicznej, w szczególności takie w którym mogło by zostać wydane przez Kolegium orzeczenie o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego. Wszak orzeczenia przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego, a nie na etapie cywilnoprawnym składania oświadczenia woli.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.).

W realiach niniejszej sprawy, relewantną czynnością w tym zakresie było zatem złożenie w siedzibie Kolegium w dniu [...] lutego 2019 r. przez Prezydenta [...] wniosku T. W. oraz S. W. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], jest nieuzasadniona. Niewątpliwie świadczy to o tym, że postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane po 5 października 2018 r., tak jak wymaga tego przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Słusznie więc Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie przedmiotowa przesłanka została wypełniona.

Zdaniem Sądu, poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie kwestia dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do daty wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. (co miało miejsce 13 lutego 2019 r.). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. postępowanie aktualizacyjne nie było zakończone. W tej dacie nie doszło bowiem do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej, stosownie dyzpozycji art. 79 ust. 3 u.g.n.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Kolegium co do zaistnienia przesłanki umorzenia z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r., dotyczącej skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że choć Kolegium słusznie zauważyło, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do określonej części udziału w niej, tak więc istotna jest kwestia skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia o wysokości opłat, to jednak nie przełożyło się to w realich niniejszej sprawy na dochowanie przez Kolegium zasad prawidłowego zebrania materiału dowodowego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, T. W. oraz S. W. nie byli na moment złożenia wypowiedzenia przez Prezydenta [...] jedynymi współużytkownikiem wieczystymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Udział ww. współużytkowników wieczystych, jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], wynosi [...] części nieruchomości gruntowej, a pozostała część udziałów w prawie użytkowania wieczystego przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] oraz pozostałym właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce nr [...]. Wbrew temu co twierdzi Kolegium, w aktach sprawy brak jest bowiem informacji co do pozostałych współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Jak wynika z pisma Prezydenta [...] z 25 lutego 2019 r. do Kolegium zostały przesłane jedynie akta dotyczące lokalu mieszkalnego nr [...], co przeczy stanowisku Kolegium wyrażonemu w zaskarżonym orzeczeniu, że na podstawie dokumentacji dostarczonej przez Prezydenta możliwym było ustalenie daty doręczenia wypowiedzeń również pozostałym, poza T. W. oraz S. W., współżytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...]. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie sposób jednoznacznie przyjąć, tak jak uczyniło to Kolegium, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzeń przed 1 stycznia 2019 r. W tym zakresie brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów pozwalających na takie uznanie.

Zauważyć należy ponadto, że ze zgromadznych w aktach administracyjnych sprawy kopii potwierdzeń odbioru wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej nie sposób jest także odczytać daty (data nieczytelna), w której zostały one doręczone T. W. oraz S. W.. Nie jest zatem dla Sądu wiadomym na jakiej podstawie Kolegium ustalilo, że wobec powyższych współużytkowników wieczystych zaistniał skutek w postaci tego, że wypowiedzenia nie zostały im doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaniechanie wyjaśnienia powyższych kwestii przez Kolegium sprawia, że wydane orzeczenie o umorzeniu postępowania jawi się na obecnym etapie sprawy jako przedwczesne.

Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej ma ten skutek, że nie jest obecnie wiadomym czy doszło do spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Nie można bowiem przyjąć, że spełnienie tylko jednej z nich jest wystarczające do umorzenia postępowania aktualizacyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona strannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzgnięcie, którego Sąd w żaden sposób nie przesądza.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 182 § 2 pkt 2 p.p.s.a., natomiast w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd wyjaśnia przy tym, że orzekając w trybie art. 179a p.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu, rozstrzyga również o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W rozpoznanej sprawie Sąd uznał, że zasadne jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości. Jak bowiem było to wskazane jedyną przyczyną zastosowania trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a było ujawnienie (i to nie podstawie treści skargi kasacyjnej), że jedna ze stron postępowania (S. W.) w dniu wydania wyroku z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/21, nie żyła. Z tych względów o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku.