Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3006/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. N. i P. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 5 października 2022 r. nr KR III R 15/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr KR III R 15/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając m.in. na podstawie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; powoływanej dalej jako ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. nr 314/GK/DW/14, dotyczącej gruntu o powierzchni 842 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie

[...], położonego w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość gruntowa jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym przed 1945 r. W dniu 22 marca 1949 r. P.N., ustanowiony sądownie kurator nieznanego z miejsca pobytu dawnego właściciela hipotecznego, złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Komisja przedstawiła następnie decyzje wydawane w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem dekretowym, a także następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości.

Prezydent [...] decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. nr 428/98 w pkt I. ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz T.N. o w udziale wynoszącym 3/8 części, R.N. w udziale wynoszącym 3/8 części, J.S. w udziale wynoszącym 1/8 części, J.S. w udziale wynoszącym 1/8 części. W pkt II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości 1091 zł netto. W punkcie III. decyzji stwierdził, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt I. decyzji, opłaty te osoby będą regulowały na zasadach ogólnych, przy czym zaznaczono, że nie dotyczy to osób nabywających prawa w drodze dziedziczenia oraz zbycia na rzecz osoby bliskiej. W pkt IV. Prezydent wskazał, że prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia. W pkt V. uregulował tzw. warunki cywilnoprawne, określając m.in. termin zawarcia umowy notarialnej (ppkt 2 lit. a).

T.N. oraz J.S. wnieśli od decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. odwołania w części dotyczącej pkt V. ppkt 2 lit. a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. nr KOC 142/Go/99 uchyliło zaskarżony pkt V. ppkt 2. lit a decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. i nadało mu nowe brzmienie. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

P.N., B.N. i K.N. w dniu 19 sierpnia 2008 r. wnieśli wniosek o częściową zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. na zasadzie art. 155 k.p.a. poprzez uwzględnienie spadkobierców R.N. i T.N.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz wniosków z dnia 12 lipca 2010 r. i 11 czerwca 2011 r. złożonych przez P.N., Prezydent [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr 314/GK/DW/14, na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), zmienił pkt I decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] na rzecz P.N. (pkt 1). Pozostałe postanowienia decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. pozostawiono bez zmian (pkt 2).

Organ zauważył dalej, że dnia 1 sierpnia 2017 r. na podstawie decyzji nr 109/2017 doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przy [...] w prawo własności, zaś właścicielem gruntu stał się P.N. Z kolei dnia 18 marca 2019 r. została zawarta umowa darowizny w formie aktu notarialnego, mająca za przedmiot nieruchomość położoną przy ul. [...]. W wyniku tej umowy A.N. została obdarowana 1/2 części nieruchomości. Strony określiły wartość darowizny na kwotę 1.500.000 zł.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisja podniosła, że faktem mającym podstawowe znaczenie w sprawie jest okoliczność, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. była decyzją zmieniającą w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 3 k.p.a. decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r., która została skierowana do osoby zmarłej, bowiem R.N. zmarł 17 października 1998 r., czyli na ponad dwa miesiące przed wydaniem tej decyzji.

W ocenie Komisji, decyzja zmieniana została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a R.N. jako osoba zmarła, nie mógł być podmiotem tego postępowania. Skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ zaznaczył, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W szczególności, w razie zbiegu trybów stwierdzenia nieważności decyzji oraz jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., pierwszeństwo należy dać trybowi stwierdzenia nieważności. W konsekwencji, zdaniem Komisji, zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Sanowanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w przypadku, gdy decyzja była skierowana do osoby zmarłej, jest niedopuszczalne.

Komisja stwierdziła również wystąpienie innych wad decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r., które uzasadniały stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie Komisji, niedopuszczalne było dokonanie zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ tryb ten nie może mieć zastosowania w przypadku decyzji związanych, a tego rodzaju decyzją jest rozstrzygnięcie w sprawie wniosku dekretowego. Ponadto, zdaniem Komisji, w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony postępowania, nawet za jej wyraźną zgodą. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot.

Komisja podniosła także, że wydanie decyzji z dnia 24 lipca 2014 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Prezydent [...] w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, wskutek czego nie wziął pod uwagę że decyzja z dnia 21 grudnia 1998 r. została skierowana do osoby zmarłej.

W ocenie Komisji, w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., bowiem Prezydent [...] nie zbadał, czy za zmianą decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jako kolejny zarzut Komisja powołała wydanie decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości czynszu symbolicznego bez podstawy prawnej.

W konsekwencji, zdaniem Komisji, konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego ze względu na wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Komisja wyjaśniła, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., bowiem, jak wynika z tego przepisu, nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca nabył rzecz nieodpłatnie, tymczasem w rozpatrywanej sprawie doszło tylko do nieodpłatnego przeniesienia części udziałów w wysokości 1/2 prawa własności nieruchomości.

Niezależnie od powyższego Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] przyznał prawo użytkowania wieczystego wyłącznie na rzecz P.N. na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, wywodząc jego uprawnienie do całości udziałów z umowy darowizny zawartej w dniu 12 lipca 2010 r. oraz umowy sprzedaży z dnia 10 lipca 2011 r. o nabyciu kolejnych udziałów w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jednak, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności cywilnoprawne nie mogły tak dalece determinować kształtu decyzji administracyjnej, aby doszło do zupełnej zmiany podmiotowej. Zwłaszcza, że zmiana ta w żaden sposób nie została uzasadniona w powiązaniu z przepisami prawa administracyjnego i przepisami dekretu warszawskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lipca 2014 r. W konsekwencji powyższego zaniechania w toczącym się przed Prezydentem [...] postępowaniu, pomimo posiadania praw i roszczeń do nieruchomości przez pozostałych następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości, nie uzyskali oni statusu strony i nie zostali uczynieni beneficjentami decyzji. W ocenie Komisji, powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.N. i P.N., zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 155 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność wydania na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., skierowaną do osoby zmarłej w ten sposób, że w miejsce wskazanych w niej osób uprawnionych do ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] wskazani zostaną inni uprawnieni, którzy prawa i roszczenia do rzeczonej nieruchomości dekretowej nabyli po dacie wydania decyzji dekretowej, stanowi w każdym wypadku "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem zgodnie z przywołanym powyżej przepisem art. 155 k.p.a. niedopuszczalne są: i) konwalidowanie decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, ii) zmiana decyzji o charakterze związanym (jaką jest decyzja dekretowa) oraz iii) poczynienie w decyzji zmian o charakterze podmiotowym; podczas gdy z ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny wynika, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do którego odwołuje się art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), które uzasadnia derogowanie wadliwego aktu administracyjnego z porządku prawnego, przesądza łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: i) oczywistość naruszenia prawa, ii) uznanie skutków (gospodarczych lub społecznych) jakie wywołała wadliwa decyzja za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności iii) oraz charakter przepisu, który został naruszony; co po stronie organu administracji publicznej (jak również Komisji) rodzi obowiązek poczynienia właściwych ustaleń, z których winno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa powyżej;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

a) poprzez, będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1, ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji poczynienie ustaleń faktycznych z pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego załatwienia sprawy, w tym że:

i. przepis art. 155 k.p.a. expressis verbis nie przesądza o braku możliwości zastosowania wynikającego z niego trybu zmiany do konwalidowania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, do zmiany decyzji o charakterze związanym, jak również do poczynienia w decyzji zmian o charakterze podmiotowym, zaś tego rodzaju ograniczenia stanowią wynik (niejednolitego) stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny; tym samym fakt wydania decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14, zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. w zakresie, w jakim m.in. w miejsce wskazanego w niej zmarłego R.N. wskazano jego następcę prawnego – P.N. nie stanowi przypadku oczywistego naruszenia prawa którym mowa w pkt 1 powyżej, a zatem w wypadku wydania kontrolowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

ii. w przypadku wydania decyzji nr 314/GK/DW/14 spełniona została przesłanka sprowadzająca się do stwierdzenia, że za zmianą decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, albowiem:

- miała ona doprowadzić do zaktualizowania kręgu uprawnionych oraz do zawarcia umowy o oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste; tym samym niewątpliwie zmiana ta realizowała zgodny cel następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości (spadkobierców i nabywców praw i roszczeń dekretowych) będących stronami postępowania; zaś jak wynika z brzmienia art. 155 k.p.a., za możliwością jego zastosowania przemawiać może tylko słuszny interes stron;

- ponadto w związku z faktem, że na mocy decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 utrzymano w mocy jego decyzję z dnia 21 grudnia 1998 r. w zakresie, w jakim został on zobowiązany do zapłaty opłaty należnej za oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w wymiarze symbolicznym nie został naruszony interes społeczny, a to z uwagi na fakt, iż P.N. jako spadkobierca (następca prawny) M.N. będącego dotychczasowym właścicielem nieruchomości przy ul. [...], na podstawie przepisów zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r. oraz uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 8 listopada 2007 r., był uprawniony do zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste na preferencyjnych warunkach; tym samym, że Prezydent [...], wydając decyzję nr 314/GK/DW/14, zbadał, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa powyżej; zaś sam tylko fakt braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

iii. w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nie zostało w sposób ostateczny oraz prawomocny przesądzone, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; a wręcz przeciwnie z uwagi na brak łącznego spełnienia trzech przesłanek, o których mowa w pkt 1 przemawiających za możliwością uznania, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy przyjąć, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną upoważniającą do jej derogowania z obrotu prawnego;

b) poprzez poczynienie błędnych, bo nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, twierdzeń z których wynika, że decyzja Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 w zakresie, w jakim ustalono wymiar "czynszu symbolicznego" należnego za oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste (utrzymano w mocy zmienianą decyzję) została wydana na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., a zatem że kontrolowana przez Komisję decyzja została wydana w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy z treści decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 wynika, że podstawę dla jej wydania stanowiła uchwała nr [...] Rady [...] z dnia 8 listopada 2007 r., zaś decyzja ta w żadnym fragmencie nie odwołuje się do przywołanego przez Komisję zarządzenia;

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się wydania decyzji nr 314/GK/DW/14 z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a to z tego względu, że miał możliwość zapoznania się z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 11 maja 1999 r., stwierdzającym nabycie spadku po zmarłym 17 października 1998 r. R.N. przez jego żonę, K.N.; podczas gdy z akt postępowania, w tym w szczególności z treści decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 wynika, że organ wziął wskazane powyżej postanowienie pod rozwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i poczynił na jego podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne (że R.N. zmarł we wskazanej dacie oraz że spadek po nim nabyła w całości jego żona – K.N.), zaś mając na uwadze zarówno powyższe (jak i inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania) Prezydent [...] doszedł do uzasadnionego przekonania, że P.N. w dacie wydania kwestionowanej decyzji pozostawał jedynym następcą prawnym dawnego właściciela hipotecznego; jednocześnie wskazanemu powyżej postanowieniu spadkowemu nie sposób przypisać jakiejkolwiek wartości dowodowej w zakresie "możliwości" wydania decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r.;

4. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz art. 73 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741), a także pozostający w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że podstawę prawną do wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. w zakresie, w jakim ustalono wymiar "czynszu symbolicznego" należnego za oddanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, stanowiło zarządzenie Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., a zatem że decyzja ta oraz zmieniająca ją decyzja Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 zostały wydane w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy Komisja powinna była stwierdzić, że wskazany w przepisach dekretu warszawskiego "czynsz symboliczny" stanowi w istocie opłatę roczną należną za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, pomniejszoną do wymiaru "symbolicznego" o bonifikatę, do której udzielenia, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r., ten organ był upoważniony za zgodą właściwej rady gminy; tym samym, że pomimo wskazania w decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. jako podstawy jej wydania w zakresie, w jakim ustalono wymiar "czynszu symbolicznego" zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r., to w rzeczywistości właśnie wskazane powyżej, a pominięte przez Komisję przepisy, dawały podstawę dla tego rodzaju rozstrzygnięcia; co przesądza o braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.

5. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że następcy prawni dotychczasowego właściciela nieruchomości [...], którzy nabyli prawa i roszczenia do tejże nieruchomości, inaczej niż przez spadkobranie (w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej) nie legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., uprawniającym do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], na podstawie dekretu warszawskiego, i w konsekwencji uznanie, że w związku z faktem iż P.N. część przysługujących mu udziałów w prawie do gruntu nieruchomości przy ul. [...] nabył na podstawie umów cywilnoprawnych, nie przysługiwał mu interes prawny w żądaniu ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego co do całości nieruchomości; podczas gdy dokonując właściwej wykładni tychże przepisów, w tym mając w szczególności na uwadze, że w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca posługuje się pojęciem "następcy prawnego" co przesądza o fakcie przyznania uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego wszystkim podmiotom, które weszły w sytuację prawną dotychczasowego właściciela (w zakresie nieruchomości [...]), niezależnie od zdarzenia prawnego na podstawie którego miało to miejsce (w tym na podstawie czynności cywilnoprawnej - umowy) nie zaś tylko w wyniku spadkobrania; jak również mając na względzie, że zostało przesądzone przez sądy powszechne oraz sądy administracyjne, iż wskazane powyżej przepisy kreują po stronie uprawnionych, w tym następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości [...], zbywalne oraz dziedziczne prawo majątkowe, z którym wiąże się obowiązek podmiotów publicznych ustanowienia prawa do gruntu pod warunkiem, o ile nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, oraz z którym związane jest uzasadnione oczekiwanie (ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, chroniona konstytucyjnie) podmiotu uprawnionego na pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z ustawy; które to prawo w przypadku nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami wzniesionymi przed 21 listopada 1945 r. (o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego) pozostaje związane z chronionym konstytucyjnie oraz dziedzicznym i zbywalnym prawem własności tych budynków; należy uznać, że to właśnie z rzeczonym prawem majątkowym wynikającym z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego określanym przez doktrynę i judykaturę jako maksymalnie ukształtowana ekspektatywa przyznania prawa do gruntu [...], należy wiązać interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., przysługujący dotychczasowym właścicielom tychże nieruchomości, a w przypadku jego przeniesienia w dowolnej formie przez dotychczasowego właściciela, jego następcom prawnym; tym samym, stwierdzić należy że P.N., który na podstawie dziedziczenia oraz na podstawie umowy darowizny oraz umowy sprzedaży nabył w całości prawo własności budynku posadowionego przy ul. [...] wraz ze związanymi z tym prawem prawami i roszczeniami wynikającymi z przepisów (w tym art. 7 ust. 1 i 2) dekretu warszawskiego, był w dacie wydania kontrolowanej decyzji jedynym uprawnionym do skutecznego ubiegania się o przyznanie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości [...];

6. będące skutkiem powyższego naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 155 k.p.a. polegające na ich bezpodstawnym zastosowaniu i w konsekwencji stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 w całości, podczas gdy z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do którego odwołuje się art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy), a przemawiających za możliwością uznania, iż kontrolowana decyzja została wydana "bez podstawy prawnej" lub z "rażącym naruszeniem" prawa, brak było jakichkolwiek podstaw do ich zastosowania i derogowania decyzji dekretowej z porządku prawnego;

7. a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a to z tego względu, że Komisja ograniczyła się w nim jedynie do stwierdzenia, że w jej ocenie w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja przemawiająca za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] nr 314/GK/DW/14 jedynie w części, a tym samym nie wskazała, z jakich przyczyn, rozpoznając niniejszą sprawę, odstąpiła od utrwalonej przez siebie praktyki i zdecydowała się derogować decyzję dekretową także w części dotyczącej beneficjentów innych niż zmarły R.N. (pomimo że w innych tego rodzaju sprawach stwierdzała nieważność decyzji jedynie w części odnoszących się do udziałów po osobie zmarłej), jak również nie wskazała motywów, dla których zdecydowała się nie zastosować do wytycznych przekazanych jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach zbieżnych z niniejszą, a dotyczących zakresu stwierdzenia nieważności decyzji, w której wymiar "czynszu symbolicznego" określono na podstawie zarządzenia Prezydenta [...].

Mając na względzie wyżej przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że jego zdaniem następczyni prawna zmarłego R.N., tj. jego żona K.N., brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. Nie ma wprawdzie pewności, kto tę decyzję odebrał, jednak małżonkowie mieszkali razem, co wynika z wniosku z dnia 18 sierpnia 2008 r., w którym K.N. podała adres ul. [...]. Po za tym z tego wniosku wynika, że K.N. wiedziała o obu wydanych w sprawie decyzjach, co w świetle orzecznictwa oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu, zasadne było stwierdzenie przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. nr 314/GK/DW/14. Ponieważ będąca przedmiotem postępowania Komisji w tej sprawie decyzja zmieniała decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r., a zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności były wady tkwiące w decyzji z 1998 r., konieczne będzie odwołanie się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia Komisji w zakresie wydania decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest sporne w tej sprawie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. nr 428/98, zmieniona następnie decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a., ustanawiała na 99 lat użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...] w W. na rzecz m.in. R.N. (w 3/8 częściach). Nie jest także kwestionowane przez strony, że R.N. nie żył w dniu wydania tej decyzji, bowiem zmarł w dniu 17 października 1998 r.

Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie prawa administracyjnego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadę decyzję skutkującą jej nieważnością. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej przez skierowanie do niej decyzji stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10, z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 238/17 oraz z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, a także M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 15, teza 5).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw i obowiązków. Nie można wobec tego na jej rzecz ustanowić prawa użytkowania wieczystego (również w przypadku jego ułamkowej części). Ponadto, skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie poddaje się kwalifikacji w kategoriach stopnia wpływu na wynik sprawy, bowiem wynik ten każdorazowo jest wadliwy – decyzja orzeka o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, która już nie może być stroną postępowania i nie ma zdolności prawnej (art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.). Wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12). W orzecznictwie podkreśla się również, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2464/22).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela wyżej przedstawione stanowisko. Trzeba przy tym podkreślić, że stwierdzona przez Komisję wada, polegająca na skierowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. do osoby nieżyjącej, ma obiektywnie charakter rażącego naruszenia prawa, a jej ocena pozostaje niezależna od ewentualnej ewolucji orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieskorzystania przez Komisję z możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej zmarłego R.N., należy stwierdzić, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie miało uzasadnienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku dekretowego byłego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych powiązane było z udziałami w spadku po byłym właścicielu nieruchomości. Decyzja rozstrzygała jednak o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jako całości, a współużytkownicy wieczyści wspólnie realizowali przyznane im (w częściach ułamkowych) uprawnienie. W związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej konkretnego udziału oznaczałoby, że pozostała część decyzji (dotycząca wszak tego samego prawa użytkowania wieczystego) nie mogłaby samodzielnie pozostawać w obrocie prawnym. Zasadne było zatem stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji w całości.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być np. uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brali udział jej następcy prawni. To stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Jednak w przypadku decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. następcy prawni zmarłego R.N. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. nie byli stroną tego postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżących nie można bowiem przyjąć, by K.N. brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. Decyzja ta nie była do niej skierowana, nie ustanawiała na jej rzecz jakichkolwiek praw czy obowiązków, brak jest również dowodu, by decyzja została doręczona K.N. w sposób przewidziany przepisami prawa.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, należy zauważyć, że z oczywistych powodów przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczania decyzji osobom nieżyjącym, w związku z tym w przypadku śmierci strony, której miała zostać doręczona decyzja, nie znajdą również zastosowania przepisy dotyczące doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi (art. 43 k.p.a.). Instytucja ta dotyczy bowiem, co nie powinno budzić wątpliwości, wyłącznie dorosłych domowników osób żyjących. Ewentualne wspólne zamieszkiwanie przez R. i K.N. nie może zatem uznane za okoliczność potwierdzającą fakt doręczenia K.N. decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r.

Ponadto, z akt sprawy nie wynika, by podjęto próbę doręczenia decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. na wspólny adres małżonków. Na znajdującym się w aktach administracyjnych egzemplarzu decyzji widnieją podpisy: "[...]." oraz "[...]." osób, które odebrały decyzję w imieniu T.N. oraz nieżyjącego wówczas R.N.

Z tych okoliczności, zdaniem Sądu, wynika, że jedyna spadkobierczyni zmarłego R.N. nie brała udziału w postępowaniu, a zatem w tej sprawie nie znajdzie zastosowania wspomniany wyżej wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy następnie zwrócić uwagę, że będąca przedmiotem kontroli Komisji decyzja Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. zmieniała w trybie art. 155 k.p.a. decyzję, która jak wykazano wyżej, była obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa skutkującą jej nieważnością, tj. wywołującą skutki ex tunc. Tryb zmiany decyzji uregulowany w art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony, nie może służyć do konwalidowania kwalifikowanych wad ostatecznych decyzji administracyjnych. Skierowanie decyzji do zmarłego, tj. osoby, która w momencie wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest ponadto wadą decyzji, która nie podlega konwalidacji.

Z tych przyczyn Sąd podzielił stanowisko Komisji, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzją tą dokonano zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji skierowanej do osoby zmarłej, a więc decyzji, która była nieważna z chwilą jej wydania. W związku z tym, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., bowiem przeniesienie prawa własności spornej nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, zasadnie Komisja stwierdziła nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W świetle powyższego Sąd uznał, że podnoszone przez Komisję pozostałe zarzuty dotyczące możliwości zastosowania trybu uregulowanego w art. 155 k.p.a. do decyzji związanych oraz dokonywania przez organy w tym trybie zmiany stron postępowania, kwestia zbadania przez Prezydenta [...] przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, wydanie decyzji w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego, a także kwestia interesu prawnego nabywców roszczeń, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skutkiem skierowania w pierwszej kolejności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 1999 r. do osoby nieżyjącej w dniu ich wydawania była bowiem konieczność stwierdzenia nieważności również kontrolowanej przez Komisję w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2014 r. niezależnie od wszystkich innych ewentualnie stwierdzonych wad.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.