Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1103/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 2 i 4, art. 11g ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1168/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr IFXIII.7821.24.2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1168/22, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z 10 czerwca 2022 r., nr IFXIII.7821.24.2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z 27 sierpnia 2021 r., nr 4/21 - na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11g, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 1e oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") – udzielił Zarządowi Powiatu [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] S.", wskazując działki, na których inwestycja ta ma zostać zrealizowana, w tym także działki powstałe w wyniku podziału wymienionych w decyzji działek pierwotnych w obrębie ewidencyjnym S. oraz obrębie ewidencyjnym Z.. W pkt. 2 decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, w pkt. 3 określono linie rozgraniczające poprzez ich oznaczenie na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W decyzji ustalono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, nałożono obowiązki na inwestora dotyczące m.in. zapewnienia mieszkańcom dostępu do drogi publicznej. Ponadto zatwierdzono podział nieruchomości o podanych numerach (pkt 6), oznaczono nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Powiatu [...] (pkt 7), określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, zatwierdzono projekt budowlany (pkt 13) oraz określono inne ustalenia dotyczące realizacji inwestycji. Decyzja ta obejmowała m.in. nieruchomość J. P. (dalej: skarżąca), tj. działkę nr [...] obręb ewidencyjny S. o powierzchni 1,0293 ha, która miała zostać podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0006 ha, nr [...] o pow. 0,0885 ha i nr [...] o pow. 0,9402 ha. Przy czym zgodnie z pkt 7 decyzji działka ewidencyjna nr [...] miała stać się z mocy prawa własnością Powiatu [...], o ile przejęcie na własność tej działki nie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej: ustawą reformującą.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P. podnosząc, że nie wyraża zgody na podział jej działki nr [...]. Jednocześnie wniosła uwagi, dotyczące nieprawidłowości podczas "kompletowania dokumentacji będącej integralną częścią projektu drogowego" i tym samym decyzji.

Wojewoda Śląski decyzją z 10 czerwca 2022 r., nr IFXIII.7821.24.2021 uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 7 i orzekł w uchylonym zakresie co do istoty, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w pkt 7 decyzji dopuścił się ustanowienia warunku przez stwierdzenie: o ile przejęcie na własność powyżej wymienionych działek nie nastąpiło w trybie przepisów ustawy reformującej. Tymczasem zdaniem Wojewody nie można było wyłączyć skutku w postaci przejścia prawa własności w wyniku jej wydania w odniesieniu do nieruchomości, których regulacja stanu własnościowego podlegała przepisom ustawy reformującej. Dlatego uchylono dotychczasowe brzmienie pkt 7 i orzeczono o jego nowym brzmieniu, usuwając zawarty w decyzji warunek nabycia nieruchomości lub ich części na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącej, Wojewoda stwierdził ich bezzasadność. Organ wskazał, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11b oraz art. 11d specustawy drogowej. Dołączono do niego analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, mapę z liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi (art. 11d ust 1 pkt 1 specustawy drogowej) oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej określone w art. 11f specustawy drogowej, tj. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Zarządu Powiatu [...] (z uwzględnieniem zmiany dokonanej przez organ odwoławczy); zatwierdzenie projektu budowlanego; wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca zarzucając przede wszystkim przekroczenie dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak wskazania przez organy stosownych upoważnień pracowników organów do podpisywania pism i decyzji w imieniu Starosty [...] i Wojewody Śląskiego, a także bezprawne naruszenie własności skarżącej i zajęcie części działki, w większym zakresie niż to było niezbędne i zasadne dla zrealizowania inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 stycznia 2023 r. oddalił skargę uznając, że decyzja Wojewody Śląskiego z 10 czerwca 2022 r. nie narusza ani prawa materialnego ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że przepisy specustawy drogowej, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja, nie wskazują wprost szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Dlatego organy wydające decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności miały za zadanie zbadać kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność w tym zakresie ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W ocenie Sądu obowiązki w tym zakresie organy wykonały prawidłowo.

Sąd zauważył również, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, jest związany tym wnioskiem. Rozstrzygając o tym wniosku organy nie mogą więc dokonywać w nim jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Mając zatem na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa własności oraz zasady proporcjonalności Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby organy dokonywały oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do zamierzonego przedsięwzięcia drogowego. Przepisy specustawy drogowej nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że to do inwestora, należy decydowanie o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach, w tym w zakresie określenia linii rozgraniczających teren wraz z granicami pasa drogowego. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy nie były uprawnione do weryfikacji prawnej dopuszczalności usytuowania pasa zieleni na działce wydzielonej z nieruchomości skarżącej, w tym w zakresie przyczynienia się do spełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Tym samym, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Za niezasadny uznał też Sąd zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem nie tylko nie zaingerował w zaakceptowane przez organ pierwszej instancji rozwiązania projektowe ale przede wszystkim nie zwiększył zakresu inwestycji i związanej z nią ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. W ocenie Sądu organ odwoławczy w wystarczający sposób umotywował częściowo reformatoryjny charakter swojego rozstrzygnięcia, zasadnie wskazując, że aby w punkcie 7 decyzji zamieścić warunek, to możliwość jego zamieszczenia powinna wynikać z przepisów odrębnych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku upoważnień pracowników organów, którzy podpisali kontrolowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak i pisma wskazane w skardze. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że decyzje zawierają podpisy wraz ze wskazaniem, iż zostały one wydane z upoważnienia organu. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, że akta administracyjne nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy o działaniu bez upoważnienia, gdyż według przepisów k.p.a. upoważnienie nie stanowi obligatoryjnego załącznika do decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, wobec błędnego uznania przez Sąd, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie pkt 7 i orzeczenia co do istoty sprawy, nie skutkowało przekroczeniem dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a tym samym powyższe naruszenie skutkowało pozbawieniem skarżącej rozpatrywania sprawy przez obie instancje;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z wydaniem przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie pkt 7 i orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy warunkiem utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzyganie przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powoływało się na normy zawarte w ustawie reformującej, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zmianę przedmiotowej tożsamości sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji działały przez upoważnionych pracowników, którzy byli umocowani przez organ do załatwiania spraw w jego imieniu i podpisywania dokumentów, w tym w imieniu Starosty [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 26 lipca 2021 r., decyzja organu pierwszej instancji, zawiadomienie o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej z dnia 27 sierpnia 2021 r., pismo do organu odwoławczego o przesłaniu odwołania skarżącej) oraz Wojewody Śląskiego (decyzja organu odwoławczego), w sytuacji gdy WSA w Gliwicach nie dokonał w tym zakresie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem wad powodujących ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zaakceptowanie przez Sąd bezprawnego naruszenia własności skarżącej i zajęcie części działki skarżącej, niż to było niezbędne i zasadne, bez stosowania się do przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), co zostało uznane za niezgodne z Konstytucją RP wyrokiem TK z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19, a co naruszyło również konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść rozstrzygnięć objęta zaskarżonymi decyzjami spełniała wymagania w zakresie dotyczącym ochrony uzasadnionego interesu skarżącej w postaci naruszenia prawa własności dla wybudowania pasa zieleni, podczas gdy niniejsze wywłaszczenie narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Wojewoda prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy niniejsze wywłaszczenie narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 specustawy drogowej w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaplanowany pas zieleni może być w niniejszej sprawie elementem pasa drogowego, podczas gdy nie spełnia żadnych przesłanek określonych w rozporządzeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji błędnego przyjęcia przez Sąd, że nie doszło do przekroczenia ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z wydaniem przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie pkt 7 i orzeczenia co do istoty sprawy.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zmiana decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym w treści decyzji organu drugiej instancji zakresie nie naruszyła zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, co w sposób bezpośredni determinuje charakter postępowania odwoławczego. Przedmiot tego postępowania jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a więc dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (por. wyr. NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12, wyr. NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1495/14, wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2861/13). Przypomnieć należy, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Tak więc skoro na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się przy ustalaniu tożsamości sprawy i należy zbadać te właśnie elementy.

W sprawie niniejszej zachodzi wymagana zasadą dwuinstancyjności tożsamość istotnych elementów przedmiotowych między decyzją Starosty [...] z 27 sierpnia 2021 r. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a decyzją organu drugiej instancji dokonującą korekty decyzji pierwszoinstancyjnej. Korekta decyzji pierwszoinstancyjnej nie pociągnęła bowiem za sobą zmiany istotnych elementów przedmiotowych sprawy po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania. Na etapie postępowania odwoławczego wniosek, treść projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu zaskarżonymi decyzjami oraz załączniki do wniosku nie zostały zmienione. Organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem nie tylko nie zaingerował w zaakceptowane przez organ pierwszej instancji rozwiązania projektowe, ale przede wszystkim nie zwiększył zakresu inwestycji i związanej z nią ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. Zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji nieruchomość skarżącej nr [...] powstała z podziału działki nr [...] stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, pod warunkiem wskazanym w tej decyzji (pkt 7). Powyższe nie oznacza jednak, że organ pierwszej instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie stosował przepisy ustawy reformującej. Z kolei ustalenia organu odwoławczego (na podstawie akt sprawy), doprowadziły jedynie do stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej nr [...] nie przeszła na Skarb Państwa w trybie przepisów tej ustawy i eliminacji warunku, który został umieszczony w decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej. Powyższe oznacza, że skoro przebieg inwestycji objęty decyzją wydaną w tej sprawie w drugiej instancji, wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie wykracza poza teren objęty tymi liniami w decyzji lokalizacyjnej Starosty [...], to tym samym zakres skutków prawnych i faktycznych, które wywoływała decyzja organu pierwszej instancji, nie uległ jakiejkolwiek modyfikacji. W konsekwencji powyższego, zakres przedmiotowy postępowań organu pierwszej instancji i odwoławczego jest tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co powoduje, że nie doszło do przekroczenia ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji działały przez upoważnionych pracowników, którzy byli umocowani przez organ do załatwiania spraw w jego imieniu i podpisywania dokumentów, w sytuacji gdy WSA w Gliwicach nie dokonał w tym zakresie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem wad powodujących ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wskazać należy, że jest on oparty jedynie na domniemaniu, że pracownicy organu, którzy podpisali decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak i wskazane w skardze kasacyjnej pisma nie posiadali stosownych upoważnień. Zauważyć należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a z akt sprawy nie wynikają jakichkolwiek podstawy, aby kwestionować istnienie odpowiednich upoważnień dla pracowników organów do podpisywania wydanych w sprawie decyzji i pism. Sąd nie ma obowiązku badania tej kwestii z urzędu, jeśli w toku postępowania administracyjnego nie były w tym zakresie podniesione stosowne zarzuty. Kwestia ta mogłaby być wyjaśniona przed organem odwoławczym, który mógł zażądać od organu pierwszej instancji przedstawienia upoważnień dla pracowników tego organu, jednak na etapie postępowania odwoławczego skarżąca kasacyjnie zarzutu takiego nie podnosiła. Natomiast na etapie postępowania przed Sądem powyższy zarzut powinien być przynajmniej uprawdopodobniony stosowną okolicznością, która podważałaby wydanie upoważnień dla pracowników organów, a nie oparty jedynie na samym domniemaniu braku tych upoważnień. Podkreślić należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że obie wydane w sprawie decyzje zawierają podpisy wraz ze wskazaniem, że zostały wydane z upoważnienia organu. Tym samym okoliczność, że akta administracyjne nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy o działaniu bez upoważnienia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które to domniemanie mogłyby obalić. Kwestionowanie zatem ocen prawnych WSA w tym zakresie, nie może odnieść oczekiwanych skutków procesowych. Konsekwentnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za niezasadne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej przez zaakceptowanie przez Sąd bezprawnego naruszenia własności skarżącej i zajęcie części działki skarżącej (na pas zieleni), niż to było niezbędne i zasadne, co naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powyższego przepisu, a także z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP można wyprowadzić konstytucyjną przesłankę niezbędności wywłaszczenia. Ponadto o przesłance niezbędności wywłaszczenia stanowi też art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustalono, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie, zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, do wywłaszczeń, których dokonuje się na jej podstawie (art. 12 ust. 4). Podkreślić jednak należy, że kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest bowiem uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. W świetle zatem przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może więc w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. A w projekcie budowlanym inwestycji drogowej, sporządzonym i sprawdzonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazano dokładną lokalizację i przebieg drogi publicznej oraz parametry pasa drogowego (w tym pasa zieleni) i obiektów w nim umieszczonych. Podkreślić należy, że zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), dalej: "u.d.p.", drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pojęcie drogi obejmuje więc nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno–użytkowej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei specustawa drogowa w art. 11f szczegółowo określa obowiązki, dla których organ może określić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W przepisie tym nie przewidziano możliwości wprowadzenia ograniczeń dla budowy elementów budowanej drogi. Powyższe powoduje, że skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to pas zieleni stanowiący z drogą całość techniczno-użytkową niezbędną do jej odwodnienia powinien być traktowany podobnie i co do zasady zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, część nieruchomości, na której ten pas zieleni został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęta na własność przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Natomiast skarżąca kasacyjnie, poza gołosłownymi twierdzeniami, nie przedstawiła żadnych argumentów mających świadczyć o zbędności wywłaszczenia jej działki. Tymczasem z akt sprawy wynika, że projektowane pobocze gruntowe o szerokości 1,0 m zostało zaprojektowane zgodnie z § 37 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wody opadowe oraz roztopowe pochodzące z pasa drogowego mają nie być odprowadzane na działki prywatne, a do projektowanego rowu przydrożnego oraz poprzez infiltrację w głąb gruntu w granicach zaprojektowanego pasa drogowego. Powyższe świadczy o tym, że zaprojektowany w granicach pasa drogowego na części nieruchomości skarżącej pas zieleni spełnia przesłanki określone w § 52 ww. rozporządzenia oraz przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, co nie zostało w sposób rzeczowy podważone przez skarżącą kasacyjnie.

Realizacja zatem spornej inwestycji drogowej, w tym umiejscowienie pasa zieleni jako elementu pasa drogowego, powoduje, że brak jest podstaw do twierdzenia, że wywłaszczenie skarżącej z prawa własności części jej nieruchomości, kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją, nastąpiło ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego. Ingerencja w prawo własności była więc w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania wyrok TK z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19, bowiem przedmiotem rozważań zarówno orzekających w sprawie organów jak też Sądu pierwszej instancji nie była kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.