Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1041/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej, w granicy z działką nr [...] obr. [...], na działce nr [...] obr. jw przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy prawo zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu 16 maja 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium zarzuciło decyzji organu I instancji brak wyjaśnienia zakresu samowoli budowlanej budynku objętego wnioskiem oraz stanu postępowania legalizacyjnego w organie nadzoru budowlanego. Kolegium zwróciło uwagę na niespójność tytułu i zakresu planowanej inwestycji oraz wynikające z powyższego faktu nieprawidłowe ustalenia wskaźnika nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nieprawidłowe przygotowanie załączników graficznych decyzji. Zwróciło także uwagę na uchybienia formalne związane z prawidłowością ustaleń w zakresie kręgu stron i wskazało, iż w odniesieniu do właścicieli działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji w aktach brak dokumentów, tj. wyciągu z ewidencji gruntów i budynków bądź wyciągu z księgi wieczystej umożliwiających organowi II instancji weryfikację ustaleń w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie, w jego toku ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy. Organ I instancji wyjaśnił, iż mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzji Kolegium oraz wprowadzoną zmianę wniosku, przeprowadził powtórnie analizę urbanistyczno - architektoniczną, uzupełnił akta postępowania o brakujący wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...]. Ponadto pozyskano: opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 24.03.2016 r. w zakresie terenów położonych w strefie nadzoru archeologicznego; opinię Wydziału Bezpieczeństwa Konserwatora Zabytków z dnia 24.03.2016 r. w zakresie terenów objętych zagrożeniem powodziowym; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29.03.2016 r. i z dnia 29.06.2015 r. w zakresie ochrony środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca zarzuciła decyzji naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 10 oraz art.77, 80, 81 i 109 K.p.a. z uwagi to, że w jej opinii powtórnie wydana przez organ I instancji decyzja nie uwzględnia uwag i zastrzeżeń wniesionych w odwołaniu od uprzednio wydanej decyzji organu I instancji z dnia 16 maja 2016 r. Podkreślono, że samowola budowlana, której dopuścił się wnioskodawca stanowi przedmiot postępowania PINB pod sygn. akt: ROiK [...] Odwołująca twierdzi, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest objęte ww. postępowaniem legalizacyjnym, przez co zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy hipotetycznej inwestycji.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działkę [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Zastrzeżeń Kolegium nie budzą również ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z pkt 4 lit. a załącznika nr [...] do decyzji zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego jest możliwe w oparciu o wymagającą rozbudowy istniejącą instalację, na warunkach dysponenta sieci. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta z dnia 20.10.2016 r. o pokryciu zapotrzebowania na media z istniejących rezerw w rozbudowywanej części budynku obejmującego 21 m2 powierzchni użytkowej, składającej się z pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenia gospodarczego. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium powtórnie wykonana w październiku 2016 r. przez mgr inż. arch. R. M. analiza, uwzględnia uwagi i zastrzeżenia podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uprzednio wydanej decyzji z dnia 21.07.2016 r. oraz odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. I tak Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic terenu inwestycji. Z załącznika, graficznego wynika, że trzykrotność frontu działki [...] ma długość mniejszą niż 50 m, zatem Kolegium nie znajduje podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy. W części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analiza, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w zachodniej części K., w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Na przedmiotowej działce i działkach sąsiednich, tj. nr [...], [...], [...], [...] znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej. W obszarze analizowanym znajduje się także fragment zwartej zabudowy usługowej dostępnej z ul. [...]. W uwzględnieniu powyższego bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dla występujących w obszarze analizowanym, w tym na działce wnioskowanej do zabudowy, obiektów o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m. in. działki nr [...], [...], [...] obr. [...]. Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej, co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Autor analizy wyjaśnił, iż wobec okoliczności, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczyć będzie rozbudowy budynku od strony północnej bez zmiany wielkości budynku od strony frontu działki (od strony ul. [...]) nie jest wymagane ani ustalenie w zakresie linii zabudowy, ani w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, ponieważ planowana inwestycja nie zmieni istniejącego stanu rzeczy w powyższym zakresie. Przechodząc do parametrów istotnych z punktu widzenia przedmiotu inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...] obr. [...] wskazać należy, że został on ustalony w decyzji w przedziale od 18% do 20%. Powyższe ustalenia dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozp. Min. Infr., dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Ta zaś podaje w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik zabudowy, uwzględniając wszystkie działki z obszaru analizowanego, wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie 18%. Organ I instancji ponadto wskazał, iż wniosek przewiduje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i zwiększenie powierzchni zabudowy o 26 m2, co stanowi ok 4% powierzchni działki nr [...]. Łączna powierzchnia zabudowy wraz z częścią projektowaną wynosić będzie 130,8 m2, co stanowi ok 20% pow. działki nr [...] obr. [...], co pozostaje w wielkości zbliżonej do średniego wskaźnika w obszarze. Zdaniem Kolegium ustalony w wyżej przybliżony sposób przedział omawianego parametru znajduje pełne uzasadnienie w wynikach analizy, rzetelnie i wyczerpująco prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nadto Kolegium zauważyło, iż w powtórzonym postępowaniu organ I instancji uwzględnił zastrzeżenia Kolegium poczynione w stosunku do ustaleń przedmiotowego parametru i wyeliminował rozbieżność istniejącą pomiędzy ustaleniami przedmiotowego parametru w stosunku do całej działki, a załącznikiem graficznym, na którym zakreślony teren inwestycji obejmował tylko niewielką, niezabudowaną części przedmiotowej działki. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 50%. W analizie wyjaśniono, że wskaźnik ten na działkach zabudowanych jest na średnim i niskim poziomie. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...] obr. [...] nie ulega zmianie. Wysokość nowej części zabudowy nie może przekraczać obecnej wysokości budynku na ww. działce. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Podano, że z zestawienia tabelarycznego obejmującego budynki znajdujące się w sąsiedztwie (w tym na terenie inwestycji) wynika, iż wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi 5m- 7m, a średnia wysokość wynosi 6,7 m. Z powyższych względów ustalenia organu I instancji należy uznać jako prawidłowe. Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono zgodnie z wnioskiem, poprzez ustalenie, że będzie to dach płaski. W analizie wskazano, iż w obszarze występują budynki z dachami płaskimi, przy czym większość budynków posiada dach o niewielkim kącie nachylenia. Zatem ustalenie dla wnioskowanej decyzji formy pokrycia budynku, jako dachu płaskiego, zasługuje na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium argumentacja, dotycząca wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr [...] do decyzji w omawianym zakresie, jest w pełni przekonywująca i konkretnie opisanym stanie rzeczy, jaki ma miejsce w terenie. Kolegium podkreśla również, że w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, Kolegium nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Osoba taka posiada bowiem odpowiednie wiadomości, które umożliwiają jej po pierwsze, należytą ocenę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a po drugie, dają merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy tak, by nie naruszały zastanego stanu rzeczy. Zatem osoba taka, dzięki swojej wiedzy, daje gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. W zakresie zarzutu odwołującej się, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest objęte ww. postępowaniem legalizacyjnym, przez co zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy hipotetycznej inwestycji, wskazać należy iż, w obecnie przeprowadzonym postępowaniu dostatecznie wyjaśniona została kwestia realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w ramach samowoli budowalnej. Do akt sprawy pismem z dnia 21.07.2016 r. dołączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dn. 08.02.2016 r., znak ROiK [...], nakładające na inwestora m.in. obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla celów postępowania legalizacyjnego w terminie do dnia 30.06.2016 r. Tut. Kolegium potwierdziło telefonicznie w organie budowlanym, iż przedmiotowe postanowienie zachowuje aktualność, bowiem postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego uznać należy, iż co do zasady możliwe jest przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem niniejsze postępowanie prowadzone jest na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów prawa budowlanego. W zakresie zarzutu odwołującej się, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji pozbawi Ją możliwości korzystania z pomieszczeń oraz dostępu do światła dziennego, wyjaśnić należy, iż celem postępowania o ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna biorąc pod uwagę zastany ład przestrzenny oraz istniejące zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym. Dlatego też za wystarczające należy uznać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawarte w pkt II 5 załącznika nr l do zaskarżonej decyzji, w myśl których, realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Podobnie w pkt. II.7 załącznika nr l do decyzji zawarto warunek, iż projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich. Zarzuty Odwołującej mogą być ewentualnie rozważane w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym bada się m.in. zgodność zamierzenia, inwestycyjnego z przepisami techniczno - budowlanymi. Aktualnie nie budzi wątpliwości kwestia, iż normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - a zatem projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji inwestora dokonującego legalizacji "samowoli" budowlanej od inwestora postępującego zgodnie z literą prawa, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

2/ art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przejawiającego się w szczególności poprzez brak ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania działki, a także brak uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ze Starostą celem umożliwienia mu zajęcia stanowiska jako właściwego organu ochrony środowiska z uwagi na występujące zagrożenie osuwania się mas ziemnych na terenie planowanej inwestycji;

3/ art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy pomimo jej wydania bez dochowania przewidzianych prawem obligatoryjnych procedur, tj. bez uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ze Starostą - właściwym organem ochrony środowiska — z uwagi na istniejące na terenie planowej inwestycji zagrożenie osuwania się mas ziemnych;

4/ art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne dot. samowoli budowlanej Inwestora nie wyłącza możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej, w granicy z działką nr [...] obr. [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w K. oraz pominięcie faktu, iż w budynku stanowiącym własność skarżącej usytuowanym na granicy działek nr [...] i [...] znajdują się otwory okienne wykonane zgodnie z prawem, co w konsekwencji stanowi naruszenie przez organ rozpoznający sprawę obowiązku uprzedniego ustalenia stanu faktycznego działki na której planowana jest przedmiotowa inwestycja;

5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

W dalszej części skargi rozbudowano przedstawione wyżej zarzuty. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są ocena legalności decyzji organów administracji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie domu jednorodzinnego. W skardze sformułowano zarzut, iż decyzja jest wadliwa, nie uwzględnia bowiem faktu, że realizacja tego zamierzenia wiązała się będzie z koniecznością likwidacji okna w domu należącego do skarżącej a umieszczonego w ścianie, budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestora. Podniesiono także, iż w stosunku do budynku objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy toczy się już postępowanie legalizacyjnej dotyczące innych prac budowlanych a także, że teren zamierzenia inwestycyjnego jest zagrożony osuwaniem ziemi, brak zatem wymaganego uzgodnień z organem ochrony środowiska. Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią, iż każda zmiana zagospodarowania terenu w tym rozbudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla tego przedsięwzięcia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK [...] decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza także o tym, czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować – odstąpienie od zamiaru realizacji zamierzenia) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Niemożność ta może wynikać z różnych przyczyn jak choćby sprzeczność projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowalnymi w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, czy nie uzyskanie przez inwestora wymaganych dla projektu budowlanego uzgodnień czy opinii.

W ocenie sądu, postępowanie wykazało że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne – rozbudowa budynku mieszkalnego, spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy tj. istnieją liczne działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi publicznej (ul. K. J.) o tej samej funkcji jaką ma spełniać projektowana inwestycja tj. funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Działka ma ona dostęp do drogi publicznej a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego Także teren przyszłej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Okoliczności te organ ustalił w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Analizę tą sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Na podstawie tej analizy ustalono także parametry projektowanej zabudowy, przy czym w zasadzie jednym parametrem wyznaczonym przez organ na nowo była wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczona na poziomie 20 % z tolerancja do 1 %, który to wskaźnik jest niższy niż średni, występujący w obszarze analizowanym a wynoszący 24%.

Niewyznaczenie pozostałych parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) jest następstwem tego, że planowana rozbudowa nie zmienia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ani geometrii dachu obiektu już istniejącego. Decyzja która nie ustaliła wszystkich parametrów nowej zabudowy o których mowa w rozporządzeniu jest prawidłowe. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma bowiem polegać na budowie nowego obiektu budowlanego a dokonanie zmian w budynku już istniejącym – jego rozbudowie w tylnej części pozostałych parametrów zabudowy nie zmieni.

Jak mowa wyżej, przepisy ustawy wymagają ustalenia, w drodze decyzji (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), warunków zabudowy w sytuacji zarówno budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych które nie polegają na budowie obiektu budowlanego. Także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1ustawy). Ustawodawca nie dokonał tu zróżnicowania koniecznych do spełnienia przesłanek (warunków) do wydania decyzji w zależności od tego, czy chodzi o budowę obiektu budowlanego, czy też o wykonanie innych robót budowlanych (jak w niniejszym przypadku), czy o zmianę sposobu użytkowania (z wyjątkiem budowy linii kolejowych, obiektów liniowych i infrastruktury technicznej – art. 61 ust 3 ustawy). Także rozporządzenie wykonawcze wydane w celu określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust 6 ustawy) nie różnicuje tych trzech sytuacji i wprowadza jednolite zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 7 ustawy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu.

W tym stanie prawnym każdorazowo należy uwzględniać specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego właściwy organ ustala warunki zabudowy. Nie wynika to bezpośrednio z przepisu, ale siłą rzeczy inną treść będzie miała decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie nowego obiektu (w tym przypadku decyzja bezwzględnie musi ustalać wszystkie parametry, o których mowa w rozporządzeniu tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu) a inną decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, kiedy zmiana ta nie jest połączona z wykonaniem prac budowlanych. Z kolei decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na wykonaniu innych niż budowa nowego obiektu, robót budowlanych (w szczególności rozbudowa obiektu już istniejącego) także musi uwzględniać to, iż nie jest możliwe wyznaczenie niektórych parametrów opisanych w/w rozporządzeniem tj. tych parametrów których wartość ma być zachowana. Nie można, bowiem ustalić linii nowej zabudowy w sytuacji kiedy linia ta nie zmienia się w stosunku do stanu istniejącego. Także wyznaczenie szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest niecelowe w sytuacji, kiedy wskaźniki te planowana inwestycja ma zachować. Wszelkie działania, jakie podejmuje urbanista przy wyznaczaniu tych parametrów tj. obliczanie wartości średnich z obszaru analizowanego są niecelowe i zbyteczne. W tym zakresie decyzję oceniać należy zatem jako prawidłową.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż w ocenie sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu, że realizacja zamierzenia wiązała się będzie z koniecznością likwidacji okna w domu należącego do skarżącej a umieszczonego w ścianie, budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestora, stwierdzić należy, że etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zarzut ten jest przedwczesny. Zagadnienie to jest zagadnieniem techniczno-budowlanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. II OSK [...] przepisy rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie nie mają zastosowania na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy te mają zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wówczas sporządzany jest projekt budowlany, który musi uwzględniać wymogi wynikające z tego rozporządzenia. Nadto, dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę możliwe jest ubieganie się przez inwestora o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z poglądem tym w pełni zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jak mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie uwarunkowania urbanistyczne dla zamierzenia inwestycyjnego – uwarunkowania w jakich może być to przedsięwzięcie realizowane, nie zaś czy w ogóle może być realizowane ze względów techniczno-budowlanych lub jakie warunki techniczne muszą być spełnione by przepisów nie naruszyć. Organ administracji architektoniczno-budowlanej podda ocenie ewentualnie zgłoszony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym w aspekcie spełnienia wymagań określonych przepisami normującymi warunki techniczne przyszłej zabudowy. Warunki te obejmują między innymi kwestie dopuszczalnego zacienienia obiektów istniejących przez obiekt projektowany oraz kwestię posadowienia tego obiektu.

Nie można też tracić z pola widzenia tego faktu, że zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, (między innymi) uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. II OSK [...] dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Z poglądem tym w pełni należy się zgodzić. Negatywną przesłanką do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może być ewentualna sprzeczność projektowanej zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Kwestia ta podlega badaniu na etapie oceny projektu budowlanego. Ustawodawca zresztą przesądził to wprost, dopuszczając możliwość uzyskania przez inwestora odstępstwa od wymaganych warunków techniczno-budowlanych (art. 9 ustawy Prawo budowlane). Dopuszczenie odstępstwa na etapie udzielania pozwolenia na budowę zakłada z góry, że na etapie wcześniejszym tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zamierzona inwestycja nie była zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i dopiero postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ rozstrzygnie czy inwestycja może być realizowana (po uzyskaniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych i udzielenia pozwolenia na budowę), czy też zgody takiej (na odstępstwo od warunków technicznych) inwestor nie uzyska – a zatem nie uzyska też pozwolenia na budowę. Podkreślić też należy, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może powodować pogorszenia warunków użytkowych (art. 9 ust 1 ustawy Prawo budowlane). Tym samym zarzut skarżącego uznać należy za bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, że w stosunku do budynku objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy toczy się już postępowanie legalizacyjnej dotyczące innych prac budowlanych. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego nie jest przesłanką negatywną do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia nie objętego tym postępowaniem. Na marginesie jedynie można wskazać, iż uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest częścią postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane) i aczkolwiek nie jest do w orzecznictwie stanowisko jednolite, to można uznać jedynie w sytuacji kiedy nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne w stosunku do samowolnie zrealizowanego obiektu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest bezzasadny. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem zamierzeń inwestycyjnych a nie inwestycji zrealizowanych a wyjątkiem od tej reguły jest wymóg jaki na inwestorze nakłada organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK [...] orzekając, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Podgląd ten dodatkowo argumentuje zasadność stanowisko sądu w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest zrealizowana czy w trakcie realizacji, to wniosek o jej wydanie jest bez żadnego związku z ewentualnym postępowaniem w sprawie legalizacji innych niż wnioskowane zamierzenie realizacji.

Bezzasadny jest w końcu zarzut, iż teren zamierzenia inwestycyjnego jest zagrożony osuwaniem ziemi, brak zatem wymaganego uzgodnień z organem ochrony środowiska. Istotnie zgodnie z art. 53 ust 4 pkt w związku z art. 64 ust 1 ustawy, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z

starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z akt sprawy w żaden sposób jednakże nie wynika, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miał osuwiskowy charakter. Skarżąca będąc stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy od daty jego wszczęcia, nie zarzucałą na żadnym etapie postępowania przed organami administracji (także w odwołaniu) że teren planowanej inwestycji to teren osuwiskowy. Zarzut ten pojawił się dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny jednak nie jest sądem, który co do zasady ustala stan faktyczny. Sąd administracyjny orzeka podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie tych dowodów (dowodów z dokumentów) sąd może dokonać ustaleń uzupełniających w stosunku do ustaleń dokonanych na podstawie akt administracyjnych. Żaden dowód jednak przez skarżącą nie został zgłoszony. Skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Podnoszone argumenty uznać zatem należało za gołosłowne. Orzekając na postawie akt administracyjnych sąd nie dopatrzył się uchybienia w postępowaniu przed organami administracji w postaci braku uzgodnienia projektu decyzji ze starostą. Wskazać nadto należy, iż decyzja w I instancji została wydana przez Prezydenta Miasta K., który pełni jednocześnie funkcję starosty. Do uzgodnienia decyzji może dojść jedynie wtedy, gdy organem odrębnym od organu orzekającego jest organ uzgadniający. Zarzucić można było zatem jedynie to czy okoliczność ta w toku rozpoznawania sprawy była rozważona - badana przez właściwą jednostkę organizacyjną na poziomie Urzędu Miasta K.. Jak mowa wyżej, nie ma jednakże podstaw do uznania, że zachodziły okoliczności do uznania, że jakikolwiek braki w postępowaniu przed organami administracji w tym zakresie występowały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.