Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 425/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 157; art. 156 § 1 pkt 2 i § 2; art. 158 § 1 i § 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 20 lutego 2023 r., znak: SKO.4020.OC/277/22/23 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. znak: SKO.4020.OC/277/22/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "N. " w K. (dalej także jako "skarżący" lub "Stowarzyszenie") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. znak: NPO.III.7624.12/09 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr ewid.[...] i [...], położonych we wsi K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "zm.k.p.a."), stwierdziło, że ww. decyzja Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r., sprostowana postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. znak: IBP-7331-26/2/08, została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło na wstępie, że na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 316/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r. uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji środowiskowej, gdyż nie dokonało oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle obowiązujących w dacie wydania tej decyzji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium ustaliło następujący stan faktyczny.

Burmistrz Parczewa decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako "u.u.i.ś."), ustalił na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie z siedzibą w K. ) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVIII/229/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2010 r. Nr 134, poz. 2257, dalej jako "m.p.z.p." lub "plan miejscowy"), z którego wynika, że działki objęte planowaną inwestycją położone są w terenie rolniczym (symbol 4R i REW), przewidującym lokalizację elektrowni wiatrowych.

Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o zbadanie zgodności z prawem powyższej decyzji środowiskowej z dnia 2 lutego 2011 r. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że kwestionowana decyzja została podjęta na podstawie planu miejscowego, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 369/14. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem złożona od niego przez Gminę Miejską Parczew skarga kasacyjna, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016r. sygn. akt ll OSK 3205/14.

Uzupełniając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. dodatkowo podniosło, że kwestionowana decyzja obarczona jest również rażącym naruszeniem prawa z powodu zawartych w niej licznych błędów merytorycznych. Ponadto zarzuciło, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ustalono wszystkich jego stron, a tym samym wystąpiła też przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium, uwzględniając oceną prawną i wskazania wynikające z przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdziło, że przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie co do zasady nie zmieniły się. Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. stanowiły wówczas obowiązujące, przepisy u.u.i.ś. i rozporządzenia. We wskazanych wyżej wyrokach oba Sądy podzieliły stanowisko Kolegium, że właśnie te przepisy zobligowały był zastosować Burmistrz Parczewa. Sądy podzieliły także pogląd Kolegium o ograniczonym zakresie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Organ nieważnościowy podkreślił, że jego zadaniem nie jest dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć, w ocenie stron, istotne znaczenie dla istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją. Kwestionowana decyzja Burmistrza Parczewa została poprzedzona niezbędnym postępowaniem dowodowym, został sporządzony raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskane zostały stosowne opinie i uzgodnienia oraz zapewniono w postępowaniu udział społeczeństwu, toteż - w ocenie Kolegium - nie można było uznać, że przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa z powodów wskazanych przez Stowarzyszenie. Zarzuty o braku zapewnienia udziału stron w postępowaniu, jak też uchybienia dotyczące postępowania wpadkowego, stanowią zaś wyłącznie przesłanki wznowienia postępowania.

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Parczewa był w dacie wydania spornej decyzji organem właściwym rzeczowo do orzekania w sprawie. badana decyzja nie jest ponadto decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Zdaniem organu, badana decyzja nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Przeprowadzając analizę pod kątem kolejnych wad kwalifikowanych, Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do ocenianej decyzji w grę może wchodzić co najwyżej przesłanka z art. 156 § 2 in fine k.p.a., czyli wada rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem mówić o wadzie wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.) z uwagi na powołanie w podstawie prawnej obowiązujących w dacie jej podejmowania (czyli w dniu 2 lutego 2011 r.) zapisów m.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że taki pogląd wynika z przywołanego wyżej wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., w którym Sąd stwierdził, że w przypadku braku podstawy prawnej dla oceny tej wady decydujący jest moment wydania decyzji.

Oceniając kwestionowaną decyzję środowiskową pod kątem ewentualnego przypisania jej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, Kolegium odwołało się do przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wskazując na tę normę Kolegium podkreśliło, że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium ustaliło, że w świetle postanowień planu miejscowego, działki nr ewid.[...] i [...] we wsi K., o łącznej powierzchni [...] ha, znajdowały się w terenie określonym jako "Rolnictwo", oznaczonym symbolem RP, z funkcją podstawową "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Na wskazanym obszarze na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wykluczono lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszczono zaś lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną oraz adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, a także kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

Organ nieważnościowy wyjaśnił, że dokonując oceny wniosku pod kątem zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opisana przez inwestora w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycja i prowadzona w niej działalności wskazuje natomiast, że podstawowym celem planowanego zamierzenia będzie podjęcie działalności produkcyjno-przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego (czyli przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi), w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, w wersji z daty orzekania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, brak jest zatem podstaw do zakwalifikowania biogazowni jako urządzenia infrastruktury technicznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012r. sygn. akt II SA/Bd 696/12).

W związku z powyższym Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznało, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 2 u.u.i.ś, co wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 (czyli m.in. jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. i został wprowadzony ustawą zm.k.p.a. W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W ocenie Kolegium, wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza zatem zastosowanie kodeksowych regulacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określając czas, po którego upływie, pomimo nawet istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzje nie są eliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Na podstawie analizy akt sprawy organ stwierdził, że decyzję Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. wydano prezesowi Spółki D. dniu 2 lutego 2011 r. Pozostałym stronom postępowania decyzję tę doręczono natomiast w dniu 18 lutego 2011 r. Termin do stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął zatem w dniu 18 lutego 2021 r. Z tego względu Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że badana decyzja środowiskowa została wydana naruszeniem wskazanego wyżej prawa.

Stowarzyszenie nie skorzystało z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej. W ustawowym terminie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 20 lutego 2023 r. W skardze Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia 22 marca 2011 r., choć została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, w sytuacji, w której art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu zastosowanym przez organ, jak i art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś prawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Parczewa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej.

W oparciu o przytoczony zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowanej postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nowelizacja art. 156 § 2 kpa dokonana zm.k.p.a. i jej rozciągnięcie także na sprawy w toku na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, są sprzeczne z Konstytucją RP a w szczególności z jej art. 2. Skoro bowiem, w zaufaniu do obowiązującego prawa, zostało już rozpoczęte określone postępowanie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono toczyć wedle konkretnych zasad, w określonym horyzoncie czasowym, związanym z danym postępowaniem, to nie można tych zasad modyfikować w odniesieniu do trwającego postępowania bez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Zarzut naruszenia tej zasady dotyczy generalnego odniesienia nowych przepisów do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Ustawodawca wprowadza zaskakującą uczestników trwających postępowań zmianę przepisów, co jest równoznaczne z naruszeniem zasady ochrony interesów w toku.

W ocenie Stowarzyszenia, Sąd winien zatem w sprawie niniejszej posłużyć się Konstytucją i nie zastosować sprzecznych z nią norm ustawowych, o których mowa wyżej, co doprowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Parczewa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ta wraz z postanowieniem ją prostującym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób rażący, co stwierdziło samo SKO, a zatem końcowe załatwienie sprawy z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów wskazanych w petitum skargi wymaga stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć już przez sąd orzekający w sprawie niniejszej, tym bardziej, że organ administracji publicznej nie ma tak rozległych uprawnień w zakresie kontroli konstytucyjności przepisów prawa, jak posiada je sąd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi Kolegium wskazało, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 zm.k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy też opieszałości Kolegium, mogła być przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lutego 2023 r. kończąca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r., ustalającej na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie z siedzibą w K. ) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi K..

Podkreślić należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Jak słusznie zatem zauważono w zaskarżonej decyzji, postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne niekwalifikowane wady prawne, niewymienione w ww. katalogu, które nie zostały usunięte w administracyjnym toku instancji postępowania zwyczajnego, nie być brane pod uwagę w postępowanie nieważnosciowym. Co więcej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można również powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).

W związku z powyższym, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony zarzut Stowarzyszenia wskazujący, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Burmistrza P. kwestionowanej decyzji środowiskowej z dnia 2 lutego 2011 r. nie zapewniono udziału jego stronom. Niezależnie bowiem od oceny zasadności tego zarzutu, należy zauważyć, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, opisaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako przesłanka wznowieniowa nie może zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ramach oceny kwestionowanej decyzji pod kątem wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bezsporne jest, że rozstrzygnięcie to nie jest obarczone wadą wskazaną w pkt 1. tego przepisu, ani taż żadnym z naruszeń opisanych w pkt 3-7. Te przesłanki nieważnościowe nie były zresztą podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Odnośnie zaś do przesłanek, na które powoływało się Stowarzyszenia, wskazać należy, że w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 787/21 przesądzone zostało, iż sporna decyzja z dnia 2 lutego 2021 r. nie jest obarczona wadą braku podstawy prawnej, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna w tym zakresie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), była wiążąca dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak i wiąże Sąd orzekający w sprawie obecnie.

Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia na skutek ww. wyroku, uwzględniło natomiast zarzut przypisujący decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wadę tę Kolegium wywiodło ze sprzeczności lokalizacji inwestycji objętej przedmiotową decyzją z postanowieniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew, zatwierdzonego uchwałą Nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. W tym kontekście prawidłowo Kolegium ustaliło, że w świetle tej uchwały działki inwestycyjne o numerach [...] we wsi K., położone były w terenie oznaczonym symbolem RP, określonym jako "Rolnictwo" z funkcją podstawową "tereny rolne bez prawa zabudowy". W terenie tym plan wykluczał lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszczono zaś na tym obszarze lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną oraz adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, a także kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

Należy podzielić stanowisko Kolegium, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji z dnia 2 lutego 2011 r., nie wpisuje się w katalog inwestycji dopuszczonych, w świetle przytoczonych wyżej postanowień m.p.z.p., do realizacji w obszarze o symbolu RP, a więc również na działkach nr [...] we wsi K.. Elektrownia biogazowa nie jest bowiem obiektem związanym ze specjalistyczną produkcją rolną. Co istotne, nie mieści się również w pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej. Jak słusznie zauważył organ nieważnościowy, brak zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego w dacie jej wydania planu miejscowego, naruszał dyspozycje art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., w świetle którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań (por. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, LEX nr 1252202 oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 48/14, LEX nr 1465548 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782).

Jak wskazano powyżej, brak zgodności przedsięwzięcia objętego decyzją z dnia 2 lutego 2011 r. z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym, Kolegium uznało za rażące naruszenie prawa. Sąd podziela taką kwalifikację tego naruszenia, przy czym ubocznie wypada zauważyć, że w istocie Sąd nie jest uprawniony do odmiennej oceny charakteru wskazanej wady, albowiem stanowisko organu w tym zakresie jest korzystne dla strony, stąd też ewentualne jego zakwestionowanie przez Sąd godziłoby w zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Okoliczność ta czyni zbędnymi dalsze rozważania w tym zakresie.

Istota sporu zawisłego obecnie przed Sądem sprowadza się zatem nie tyle do oceny, czy kwestionowana decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną art. 156 § 1 k.p.a., co do oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności tej decyzji środowiskowej wobec wystąpienia jednej z tych wad. Przypomnieć bowiem należy, że pomimo uznania przez Kolegium, że decyzja ta rażąco narusza prawo, organ odmówił stwierdzenia jej nieważności, ograniczając się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Jako przeszkodę dla wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego organ nieważnościowy wskazał okoliczność, iż od daty jej doręczenia upłynęło już 10 lat. Organ powołał się w tym względzie na przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r.

Wyjaśnić należy, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną datą, przewidywał czasowe ograniczenie możliwości wzruszenia decyzji w postepowaniu nieważnościowym, przy czym ograniczenie to nie odnosiło się do wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w § 1 tego artykułu, a przede wszystkim nie odnosiło się do wady rażącego naruszenia prawa (pkt 2). Z dniem 16 września 2021 r. weszła zaś w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (zm.k.p.a.), którą powyższe ograniczenie rozszerzono na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawa ta wprowadziła zatem termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji również w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Jeszcze istotniejsza dla rozpoznawanej sprawy jest treść przepisów przejściowych zawartych w ww. nowelizacji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Treść przytoczonego przepisu przejściowego nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym - pomimo, że zostało ono wszczęte jeszcze przed wejściem w życie zm.k.p.a., zastosowanie ma art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oprócz bowiem spraw, w których przed wejściem w życie nowelizacji nie wydano ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, przytoczona regulacja bez wątpienia znajdzie zastosowanie w sprawach, w których wprawdzie przed wejściem w życie nowelizacji została wydana decyzja ostateczna, kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jednakże decyzja ta została uchylona, w tym w wyniku skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku kwestionowanej decyzji środowiskowej, termin materialnoprawny określony w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął z dniem 18 lutego 2021 r. Z zawartych w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji wynika bowiem, że jej najpóźniejsze doręczenia stronom postępowania miały miejsce w dniu 18 lutego 2011 r.

W tym stanie rzeczy Kolegium zasadnie – pomimo uznania spornej decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. za rażąco naruszającą prawo – odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie taką treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe determinował przepis art. 158 § 2 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentów skargi, jakoby art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r., jak również przepis przejściowy art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., naruszały normy konstytucyjne, a zwłaszcza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to Sąd winien odmówić ich zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. (SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5), zasada państwa prawnego i wynikający z niej nakaz działania organów państwa na podstawie prawa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego Zdaniem Trybunału, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną. Z kolei w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110) Trybunał przyjął, że ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności jest konieczne z uwagi na leżące w interesie publicznym konstytucyjne wartości, w tym w szczególności potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, ochrony praw nabytych, a także rosnące trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego po upływie znacznego czasu (por. też wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1663/20, LEX nr 3074726).

Uwzględniając powyższe stanowisko, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zgodności z Konstytucją rozwiązania prawnego ograniczającego czasowo dopuszczalność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważnościową, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, nie godzi też w normy konstytucyjne przepis przejściowy art. 2 ust. 1 zm.k.p.a, który ograniczenie to nakazuje stosować również do postępowań wszczętych, lecz niezakończonych przed datą wprowadzenia tego ograniczenia do porządku prawnego.

Sądowi jest przy tym wiadomo z urzędu, że niektóre rozwiązania zawarte w zm.k.p.a. stały się przedmiotem zastrzeżeń natury Konstytucyjnej. Owocem tych zastrzeżeń stał się wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań zastosowanych przez ustawodawcę. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 zm.k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawne ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt K 2/22.

Treść wniosku Rzecznika jednoznacznie jednak wskazuje, że zastrzeżenia odnoszą się do zupełnie innej regulacji, aniżeli zastosowana w rozpoznawanej sprawie (chodzi o przepis nakazujący umorzenie z mocy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Potwierdza to uzasadnienie wniosku, w którym odnosząc się do wprowadzenia terminu 10-letniego wykluczającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz do powołanego wyżej art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., Rzecznik wskazał, iż "żadnego z tych rozwiązań (...) nie kwestionuje, uznając, że – co do zasady – mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego". Powyższe, w ocenie składu orzekającego, potwierdza, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją tych znowelizowanych przepisów k.p.a. oraz przepisu przejściowego, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.