Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 622/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 5a i § 3, art. 182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 977/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 977/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę K. P. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C.

Powodem odrzucenia skargi było niewykazanie przez skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia stosownie do wymagań przepisu szczególnego jakim jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. , poz. 40, dalej "u.s.g.").

Sąd dokonał obszernej analizy pojęcia naruszenia interesu prawnego jak i samego interesu prawnego jako przesłanki umożliwiającej skuteczne wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi skarżącego Sąd stwierdził, że nie sposób zakwalifikować ich jako podstawy do skutecznego zaskarżenia przez niego zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreślił, że podstawowym warunkiem skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy pozostaje posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego musi być konkretny, realny, aktualny i zindywidualizowany.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Zdaniem Sądu, ze skargi i jej uzasadnienia wynikało, że skarżący swój interes w zaskarżeniu planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości – działki nr [...] położonej w K. Do tej też nieruchomości odnosi on również negatywne wpływy, jakie w jego ocenie wynikają dla nieruchomości, z zaskarżonej uchwały.

Sąd uznał, że przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...] nie może uzasadniać jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Nr [...] z tej podstawowej przyczyny, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskie w K. nie została objęta działka stanowiąca własność skarżącego nr [...].

Sąd analizując tekst i rysunek uchwalonego planu miejscowego (akta administracyjne płyta CD) zauważył, że z tekstu planu wynika, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C., zwany dalej planem (§ 1 ust. 1 planu miejscowego).

Uszczegółowienia obszaru objętego planem dokonano w § 1 ust. 2 planu miejscowego, wskazując, że ustalenia planu obejmują środkową część obszaru gminy K. w obrębach: K., M. i C., który określony został w załączniku graficznym do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C., z wyłączeniem terenów objętych wskazanymi tam uchwałami Rady Miejskiej w K.

Wśród terenów objętych tym wyłączeniem wymieniono także uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w sprawie wyłączenia z obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. terenu dz. nr ew. [...], [...] i [...] położonych w K. oraz dz. nr [...] położonej w M.

Sąd wskazał, że również z załącznika graficznego do uchwały (rysunku planu) wynika, że obszar obejmujący m.in. działkę nr [...] w K. znajduje się poza granicami obszaru objętego planem i oznaczony został jako "TEREN WYŁĄCZONY Z PLANU".

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że kwestionowaną przez skarżącego uchwałą Nr [...] Rady Miejskie w K. w ogóle nie objęto działki nr [...] w K. stanowiącej jego własność.

Sąd zauważył, że podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się do działki nr ew. [...] będącej własnością strony, w których to zarzutach skarżący domaga się stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów zatwierdzonego kwestionowaną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże ta nieruchomość gruntowa będąca własnością skarżącego nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej. Skarżący w skardze odnosi się również do działki sąsiedniej nr [...], jednakże argumenty te, zdaniem Sądu, mają charakter porównawczy i mają służyć w ocenie skarżącego wykazaniu "pokrzywdzenia", czy też nierównego lub niewłaściwego ukształtowania statusu działki nr [...] w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej.

Sąd uznał, że zarzuty takie nie mogą uzasadniać interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały, którą nie objęto jego nieruchomości.

Sąd zauważył, że kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej, nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonej kwestionowaną uchwałą, a jedynie przylegającej do nieruchomości objętej planem miejscowym. W skardze nie wykazano bowiem, ani również w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniono, że uchwalone w planie miejscowym zapisy bezpośrednio negatywnie oddziałują i kształtują sytuację prawną skarżącego jako właściciela działki nr [...].

Zdaniem Sądu, za przykład takiego negatywnego oddziaływania postanowień planu na działkę skarżącego nie można uznać tego, że na rysunku plany końcówki symbolu oznaczającego punkt widokowy (końcówki grotów strzałek) umiejscowionego na działce nr [...] wykraczają poza teren działki [...] i w części wyrysowane zostały na działce nr [...].

Sąd za trafne uznał stanowisko organu z odpowiedzi na skargę, że przedstawienie punktu widokowego na załącznikach graficznych zarówno w studium i planie jest symboliczne (symbol gwiazdy - załącznik nr 2 i 4 na płycie CD), szczegółowy opis lokalizacji punktu znajduje się w części opisowej. Wynika to z tego, że studium jest sporządzane w skali od 1:5000 do 1:25000 - art. 6 Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2405), gdzie w badanym przypadku 1 cm na mapie odpowiada 50 metrom w terenie (skala 1:5000). Jest to opracowanie małoskalowe, podlegające w dużej mierze generalizacji, czyli uproszczeniu rysunku obiektów geograficznych, stosowaniu różnego rodzaju symboli zastępujących złożone struktury przestrzenne i ich cechy. Celem generalizacji jest dostosowanie mapy do danych potrzeb, zwiększenie jej czytelności kosztem szczegółowości i dokładności.

Wyrysowanie na rysunku planu symbolu punktu widokowego w taki sposób było zatem jedynie wynikiem przyjętej generalizacji (uproszczenia) spowodowanego tym, że sam rysunek planu jest opracowaniem małoskalowym (1 cm na mapie odpowiadało 50 m w terenie) oraz koniecznością zapewnienia czytelności umieszczanych na rysunku symboli i oznaczeń.

Wyrysowanie na rysunku planu przedmiotowego symbolu punktu widokowego nie oznacza, że powyższe w jakikolwiek negatywny lub pozytywny sposób oddziałuje na nieruchomość skarżącego.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy kwestionowana uchwała nie dotyczy nieruchomości skarżącego, to tym samym powołane przez skarżącego okoliczności nie kształtują wprost sytuacji prawnej skarżącego, bowiem wskazują jedynie ewentualnie na jego interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanej uchwały. W oparciu o kwestionowaną w sprawie uchwałę skarżący nie jest pozbawiony czy też ograniczony w swoich uprawnieniach dotyczących posiadanej nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną strony skarżącego, a jedynie i to tylko ewentualnie na jego sytuację faktyczną. Dopiero bowiem objęcie nieruchomości gruntowej będącej własnością skarżącego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bezpośredni – prawny, a nie faktyczny – wpływ na prawa skarżącego.

Sąd uznał, że brak naruszenia zaskarżoną uchwałą bezpośredniego i realnego interesu prawnego skarżącego nie pozwalał na przyjęcie, że jest on legitymowany do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga skarżącego na przedmiotową uchwałę jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o jej odrzuceniu. Okoliczność ta uzasadniała zasądzenie zwrotu uiszczonego od skargi wpisu sądowego.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. - przez dokonanie ich błędnej wykładni, a w szczególności błędnej wykładni pojęcia "interes prawny lub uprawnienie" oraz pojęcia "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" - wskutek:

1. pominięcia, że przepis ten dotyczy także "uprawnienia", a nie tylko "interesu prawnego",

2. przyjęcia, że dla istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącego obojętna jest okoliczność, że jest on właścicielem działki numer [...],

3. przyjęcia, że skarżący nie posiada "interesu prawnego" już tylko z tego względu, że plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nie obejmuje działki skarżącego,

4. przyjęcia w sposób dorozumiany, że ww. uchwala nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia K.

- podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów i pojęć winna prowadzić do wniosku, że:

1. skarżący posiada "interes prawmy" do zaskarżenia ww. uchwały;

2. okoliczność, że jest on właścicielem działki numer [...] nie jest obojętna dla zaistnienia tego interesu prawnego,

3. istnieniu " interesu prawnego" skarżącego nie sprzeciwia się okoliczność, że plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nie obejmuje działki skarżącego;

4. uchwała z dnia [...] r. narusza zarówno " interes prawny " skarżącego, jak też jego "uprawnienia";

Natomiast naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący upatruje w naruszeniu art. 58 § 1 pkt 5 a" P.p.s.a. - poprzez bezpodstawne odrzucenie jego skargi.

Skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosi, że rażąco nietrafna jest supozycja, że skarżący nie posiada interesu prawnego już tylko z tego względu, że działka numer [...], stanowiąca jego własność, nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczyła uchwała z dnia [...] r. Ten pogląd Sądu I instancji dla pełnomocnika jest zaskakujący, albowiem problem ten był już wielokrotnie przedmiotem refleksji tak judykatury, jak i doktryny.

Na przykład autorzy opublikowanego w 2018 r. opracowania pt. Naruszenie interesu prawnego jako przesłanka zaskarżenia aktów planistycznych gmin stwierdzili:

"Jak wynika z analizy orzecznictwa, nie ma podstaw, by uznać a’ priori, iż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość jego zaskarżenia przez właściciela tej nieruchomości. (...) Odmowa przyznania właścicielowi nieruchomości sąsiadujących z obszarem objętym planem prawa do ochrony jego interesów wynikających z prawa własności może pozbawić go możliwości ochrony tego prawa" [J. Terlega, T. Olejnik, Naruszenie interesu prawnego jako przesłanka zaskarżenia aktów planistycznych gmin, "Forum Prawnicze" 2018, nr 1 (45), s. 68].

Konkludując tę kwestię autorzy powyższego opracowania stwierdzili, że "w takich wypadkach" sądy administracyjne powinny "z ostrożnością podchodzić do stosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i odrzucania skargi na posiedzeniu niejawnym" [tamże, s. 72]. Tym bardziej - co również podnosi się w doktrynie – że specyfika spraw, w których skarżący jest właścicielem nieruchomości nieobjętej planem jest taka, że stwierdzenie "naruszenia", o którym jest mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być utrudnione na wstępnym etapie kontroli sądowej, a w konsekwencji wymaga merytorycznego zbadania sprawy na rozprawie [P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2016, nr 3, s. 75].

Pełnomocnik zauważa, że skarżący wywodzi swój interes prawny przede wszystkim z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego. Związkowy charakter posiadają nadto przepisy art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednym z judykatów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla prawa sąsiedzkiego istotne znaczenie posiadają art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. W kontekście ich treści znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu (...) ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika, jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK Warszawa 2008, str. 66). Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" [wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12].

W innym orzeczeniu NSA uznał, że: "art. 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli (...) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. (...) Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem, istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu, poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej" [wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13].

Pełnomocnik skarżącego uważa, że w kontekście wynikania interesu prawnego skarżącego z przepisów art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym WSA nie rozważył zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie wyłączenia z obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. terenu dz. nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w K. oraz dz. nr [...] położonej w M. Wątpliwości bowiem budzi dopuszczalność dokonania takiego "wyłączenia" gruntów skarżącego z procedury uchwalania planu miejscowego w dacie głosowania tej uchwały. Oznacza to tym samym, że w dniu [...] r. Rada Miejska głosowała ustalenia planu miejscowego odnośnie do innej powierzchni, aniżeli ta, którą zadeklarowała w zamierzeniu opracowania uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. Tego typu działanie w ocenie pełnomocnika stanowiło rażące naruszenie prawa.

Uzupełniająco skarżący wywodzi swój interes prawny również z art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 -3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżona uchwała bez wątpienia narusza zarówno interes prawny, jak i uprawnienia skarżącego. Sąd Administracyjny I instancji przeoczył tę cześć art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stwierdza się, że legitymowany do złożenia skargi jest także ten, którego "uprawnienie" zostało naruszone, a nie tylko ten, którego "interes" prawny został naruszony. Ta sfera została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zrozumiał istotę zmian dokonanych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki numer [...], której właścicielem jest skarżący.

Bez wątpienia skarżący istoty tych zmian (czyli: istoty naruszeń) nie opisał w sposób wskazany przez Sąd, a mianowicie: "na rysunku planu końcówki symbolu oznaczającego punkt widokowy (końcówki grotów strzałek) umiejscowionego na działce nr [...] wkraczają poza teren działki [...] i w części wyrysowane zostały na działce nr [...]" [uzasadnienie, s. 5]. W ocenie pełnomocnika, tego typu konstatacja trywializuje tę skomplikowaną sprawę i sprowadza ją ad absurdum.

Istota naruszeń interesu prawnego i uprawnień skarżącego polega bowiem na tym, że począwszy od 19 maja 2015 r. (data studium) do dnia [...] r. dokonano dwukrotnie zmiany miejsca położenia punktu widokowego [...]. Najpierw z pierwotnego położenia na środku szerokości działki nr [...] ustalonego w studium (symbol: czteroramienna gwiazda w kolorze czerwonym) punkt widokowy "przesunięto" w pobliże granicy z działką numer [...] (ale nadal pozostawał on w granicy działki numer [...]). Nastąpiło to w dniu [...] r. Następnie w planie uchwalonym zaskarżoną uchwałą punkt widokowy [...] został przeniesiony na działkę nr [...] (tj. na działkę sąsiadującą z działką nr [...]).

Zdaniem pełnomocnika powyższe okoliczności są w istocie bezsporne. W żadnym wypadku zaś nie można uznać, że kwestie te zostały wyjaśnione ogólnikowymi i trudnymi do zrozumienia uwagami WSA (których źródłem jest odpowiedź na skargę Burmistrza K. z dnia 12 (powinno być 19) października 2023 r., zawartymi na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (np. nazwanie mapy w skali 1:5000 "małoskalową", choć jest to bez wątpienia mapa "wielkoskalowa" i sugerowanie, że jest to skala niedokładna i dlatego wadliwie wrysowano symbol punktu widokowego (niezgodnie z wyznaczeniem w studium z 2015 r.), czy zbędne przywoływanie nic niewnoszących w sprawie przepisów z rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r.). Nieprzekonujący jest też pogląd, że mapa ta (mapy) z oczywistych względów musi zawierać naniesienia "uproszczone", czy "podlegające generalizacji" - nie tłumaczy to bowiem niedopuszczalnego zmieniania na niej miejsca położenia symbolu tego punktu widokowego. W rzeczywistości bowiem przenoszenie i wrysowywanie elementów stanowiących symbole miejsc topograficznych na rysunki planów ze skali 1:5000 do skali 1:1000 nie stanowi żadnej "generalizacji" (uproszczenia), ale wręcz przeciwnie, ma na celu uszczegółowienie planu i dyspozycji prawno-pianistycznych. Dywagacje na temat skali map-załączników są niezrozumiałe także z tego względu, że relewantny załącznik nr 8 do studium z 19 marca 2015 r., w formie papierowej, na etapie wyłożenia zmiany studium został wykonany w skali 1:1000 i wystawiony publicznie.

Kwestii tej na pewno nie wyjaśnia miarodajnie "część opisowa" uchwały, o treści: "[...] ([...])". Termin "[...]" nie jest bowiem tożsamy z terminem "D.". Termin "[...]" obejmuje nie tylko budynek (dom), ale szersze założenie, w skład którego wchodzą także okoliczne działki. Co więcej - w ewidencji tego założenia z 1998 r. stwierdza się, że działka nr [...], której właścicielem jest skarżący K. P., "przestrzennie uzupełnia założenie" - w istocie więc stanowi jego część.

Pierwotne usytuowanie punktu widokowego [...] – zgodnie ze studium, było, po pierwsze, zgodne ze stanem faktycznym – tj. wskazywało faktycznie istniejący w terenie punkt (platformę), z którego roztaczał się widok na okolicę. Ta część była pozbawiona drzew, tworzyła polanę, na której usytuowane było wyposażenie wypoczynkowe. Akceptowalna (choć nieprecyzyjna) była także lokalizacja wynikająca z wersji z dnia [...] r. Natomiast lokalizacja wynikająca z wersji objętej zaskarżoną uchwałą jest wręcz absurdalna, ponieważ dotyczy istniejącego osuwiska. Istnienie w tej lokalizacji punktu widokowego jest wykluczone.

Gdyby punkt widokowy rzeczywiście miał być zlokalizowany w "D.", to symbole oznaczające ten punkt na mapie zostałyby naniesione na istniejący na mapie obrys tego domu. Nic nie stało na przeszkodzie, aby tak uczynić – tym bardziej, że tak właśnie uczyniono z innym punktem widokowym – basztą. Symbol punktu widokowego został naniesiony właśnie na jej obrys widniejący na mapie.

Przeciwko tezie, że punkt widokowy [...] miał być umieszczony precyzyjnie w miejscu posadowienia "D." przemawia także okoliczność, że miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego z 1976 r., obowiązujący w odniesieniu do działki numer [...] [dla obszaru 240-MNp "D." (dz. [...])], do [...] r., przewidywał następująco: "postuluje się przesłonięcie obiektu od strony miasta wysoką zielenią". D. był bowiem oceniany nie tylko jako obiekt nieatrakcyjny, ale także jako niepasujący do stylu miasta K., szpecący, wprowadzający dysharmonię architektoniczną i mogący wytwarzać zbędne wrażenie górowania nad miastem. Skoro więc budynek ten miał być zasłonięty zielenią tak, żeby nie był widoczny od strony miasta, to nie mógł stanowić punktu widokowego (byłby to bowiem "zasłonięty punkt widokowy").

Pełnomocnik zaznaczył, że tak długie obowiązywanie planu z 1976 r. w stosunku do działek numer [...] i [...] może budzić zdziwienie. Kwestię tę rozstrzygnął jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r. (II SA/Lu 253/10 - w sprawie ze skargi K. P.), który kategorycznie stwierdził, że: "dla objętej wnioskiem działki oznaczonej nr [...] położonej w K. przy ul. [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...], która weszła w życie z dniem [...], a mocą której zachował ważność miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia [...] uchwalony uchwałą Nr [...] – w części określonej na rysunku planu, obejmującej m.in. działkę nr [...] (§ 13 ust. 2 pkt 2). Zapisem tym dokonanym [...] nastąpiła zmiana planu uchwalonego [...], tj. przed 1 stycznia 1995 r. Ustalenia planu z dnia [...] dotyczące m.in. działki nr [...] obowiązują nadal, bowiem uchwalony w dniu [...] uchwałą nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. orzeka o utracie ważności planu z dnia [...], z wyłączeniem działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], co wynika z § 1 ust. 1 pkt 3 i § 12 ust. 2 pkt 2 - wskazanej uchwały".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że od dnia 11 września 2015 r., na podstawie art. 23a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wyznaczanie punktów widokowych należy do właściwości sejmiku wojewódzkiego, w ramach audytu krajobrazowego - a nie do właściwości Rady Miasta.

Pełnomocnik skarżącego nie ma wątpliwości, że zmiana lokalizacji na planie symbolu punktu widokowego [...] z działki numer [...] na działkę numer [...] jest niekorzystna dla skarżącego, narusza jego interes prawny i uprawnienia. Zaskarżoną uchwałą w § 9 ust. 3 lit. "a" nakazano "utrzymanie następujących punktów widokowych w stanie umożliwiającym percepcję roztaczających się z nich panoram na określone fragmenty zarówno miasta K. jak i krajobraz przyrodniczy fragmentów gminy: (...) [...] ([...])". W istocie oznacza to, że działka nr [...] staje się nieruchomością obciążoną, zaś działka nr [...] nieruchomością władnącą. Wobec skarżącego z zaskarżonej uchwały wynikają pośrednio obowiązek określonego działania (niekorzystnego dla właściciela), zakaz działania zgodnego z wolą właściciela oraz znoszenia (facere, non facere, pati). Na przykład w zakresie prowadzenia budowy, utrzymania zieleni, udostępnienia widoku, itp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna K. P. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl wskazanego przepisu, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Skoro interesu prawnego upatruje on w przysługującym mu prawie własności do działki nr [...] zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym to powinien wykazać, że postanowienia tegoż planu odnoszące się do terenu działki objętej planem, w realiach sprawy działki nr [...], która sąsiaduje z jego nieruchomością powodują naruszenie jego prawa własności w sposób aktualny, realny i konkretny.

W ocenie NSA, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła przysługujące mu prawo własności np. poprzez jego ograniczenie lub nałożenie ma niego jakiegoś obowiązku. Wobec tego słusznie Sąd I instancji uznał, że nie zaistniała przesłanka, która uprawniałaby go do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że nieruchomość (działka [...]) należąca do skarżącego znajduje się poza obszarem, dla którego uchwalony został zaskarżony plan. Kwestionowana uchwała dotyczy zatem terenów względem, których skarżący nie dysponuje prawem własności, jak i prawem użytkowania wieczystego. Wobec tego zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia ich stanu prawnego. Brak jest zatem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawną skarżącego, gdyż jej postanowienia nie oddziaływają na sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Tym samym nie sposób uznać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, uprawniający do złożenia skargi, gdyż norma art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny został naruszony postanowieniami uchwały.

Okoliczności świadczącej o naruszeniu prawa własności działki należącej do skarżącego nie stanowi błędne, zdaniem skarżącego, oznaczenie na mapie planu położenia punktu widokowego (przeniesienie go z działki nr [...] według Studium na działkę nr [...]), nadanie mu nazwy "[...]" czy też objęcie terenu działki z budynkiem [...] ścisłą ochroną konserwatorską, której legalność skarżący podważa w skardze (twierdzi, że teren obu sąsiadujących ze sobą działek nigdy nie był przedmiotem ochrony konserwatorskiej).

O ile Naczelny Sąd Administracyjny rozumie stanowisko skarżącego związane z ustaleniem w planie punktu widokowego na terenie działki nr [...], która nie należy już do rodziny P., zamiast na jego działce [...] a nadto objęcie w planie działki nr [...] ochroną konserwatorską, która według skarżącego obecnie takiej ochrony nie posiada, to nie wskazuje on na związane z tymi okolicznościami skutki dla posiadanego przez niego prawa własności działki nr [...]. Organ ustanowił punkt widokowy na działce nr [...] uzasadniając, że takim punktem widokowym jest budynek [...]. Skarżący kwestionuje to stanowisko wskazując argumentację, że punkt widokowy faktycznie istniał na terenie działki [...], gdzie faktycznie istniała platforma widokowa, z której roztaczał się widok na okolicę. Ta część była pozbawiona drzew, tworzyła polanę, na której usytuowane było wyposażenie wypoczynkowe. Obecna lokalizacja zgodnie z zaskarżonym planem jest, jego zdaniem, wręcz absurdalna, ponieważ dotyczy istniejącego osuwiska, gdzie lokalizacja punktu widokowego jest wykluczona. Z powyższych okoliczności nie wynika, że nowa lokalizacja punktu widokowego, nadanie mu nazwy [...] powoduje ograniczenia lub w inny sposób narusza przysługujące mu prawo własności działki nr [...].

Nieprecyzyjne oznaczenie na rysunku planu lokalizacji punku widokowego nie prowadzi do wniosku, że prawo własności skarżącego do działki nr [...] w jakikolwiek sposób zostało naruszone. Jak wynika z akt sprawy niedokładność powyższa była spowodowana skalą mapy 1:5000 bowiem organ potwierdził, ze punkt widokowy tj. [...] znajduje się wyłącznie na działce nr [...] i do niej odnoszą się postanowienia planu związane z takim jej zagospodarowaniem.

Również zmiana optyki organu planistycznego odnośnie do tego co uznaje za punkt widokowy i gdzie go zlokalizuje nie dowodzi, że interes prawny skarżącego został naruszony takim ustaleniem. Okoliczność, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. dla działki nr [...] zlokalizowanej w obszarze o symbolu 240-MNp "D." przewidywał zasłonięcie obiektu na tej działce od strony miasta wysoką zielenią z uwagi na jego nieatrakcyjność i szpecący okolicę charakter nie stanowi żadnego argumentu przeciw uznaniu aktualnie przez organ planistyczny walorów widokowych lokalizacji tego budynku i wyróżnienie jego walorów krajobrazowych w uchwalonym planie. Z ustanowienia punktu widokowego na działce nr [...] nie wynika, że skarżący powinien w określony sposób zagospodarować działkę nr [...] czy powstrzymać się od określonego jej zagospodarowania.

Także okoliczność obowiązywania w stosunku do działki nr [...] planu miejscowego z [...] Uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...], która sankcjonowała postanowienia jeszcze starszego planu z [...] uchwałą Nr [...], nie powoduje, że ustalenia zaskarżonej uchwały wpływają negatywnie na prawa skarżącego. Skarżący nie przedstawił w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji.

W ocenie NSA, o naruszeniu interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki nr [...] nie świadczy zapis § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały, który stanowi, że dla zachowania zasobów środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w terenach objętych planem ustala się obowiązek przestrzegania przy realizacji inwestycji zasad w zakresie krajobrazu kulturowego poprzez nakaz utrzymania następujących punktów widokowych w stanie umożliwiającym percepcję roztaczających się z nich panoram na określone fragmenty zarówno miasta K. jak i krajobraz przyrodniczy fragmentów gminy [...] ([...]). Skoro obowiązek ten odnosi się do inwestycji prowadzonych na terenie objętym zaskarżonym planem, to nie można twierdzić, że prawo własności do działki skarżącego jako wyłączonej spod regulacji tego planu również doznaje jakichkolwiek ograniczeń mocą tej uchwały. Działka skarżącego nr [...] wbrew tezom prezentowanym w skardze kasacyjnej nie stanowi dla działki [...] nieruchomości obciążonej bowiem zapis powyższy odnosi się jedynie do terenów objętych zaskarżonym planem. Nakaz ten może mieć jak zauważa pełnomocnik skarżącego pośredni wpływ na zagospodarowanie działki skarżącego jednak dla oceny wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego nie ma to znaczenia. Interes prawny lub przysługujące skarżącemu uprawnienie powinno być naruszone postanowieniami planu w sposób obiektywny, konkretny, realny i aktualny. Skarżący nie wskazuje, że aktualnie prowadzi na swojej działce jakąś inwestycję budowlaną czy działalność gospodarczą lub rolniczą, która może wpływać na zakłócenie funkcjonowania punktu widokowego na sąsiedniej działce. Zatem jedynie przykładowo wskazane, potencjalne przyszłe inwestycje (prowadzenie budowy) lub zagospodarowanie działki (sposób utrzymania zieleni) czy też konieczność udostępnienia widoku (niezakłócanie go) nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że prawo własności skarżącego do działki nr [...] postanowieniami planu zostało naruszone. Z postanowień zaskarżonej uchwały nie wynika, że działka skarżącego znajdująca się poza obszarem tegoż planu miejscowego w związku z istnieniem punktu widokowego powinna doznać jakiegokolwiek ograniczenia w jej swobodnym lecz zgodnym z prawem zagospodarowaniu. Nie wykazano tym samym, że doszło naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie bądź też do naruszenia przysługującego mu uprawnienia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.