Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 694/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w nawiązaniu do art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) zawiesił postępowanie dotyczące uregulowania należności w kwocie 23 039,77 zł za przechowywanie i dozór pojazdu marki Volkswagen Golf o nr rej. [...], do czasu otrzymania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 12 września 2012 r. do Wydziału Komunikacji w Starostwie [...] wpłynął wniosek Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. o uregulowanie należności w kwocie 23.039,77 zł za przechowywanie i dozór pojazdu marki Volkswagen Golf o nr rej. [...] na strzeżonym parkingu depozytowym ww. Spółki w okresie od dnia 14 marca 2009 r. do dnia 11 października 2010 r.

Wobec powyższego Starosta [...] w dniu 26 września 2012 r. wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] do przesłania dokumentów umożliwiających Staroście zgodnie z art. 10 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Z uwagi na brak prawomocnego postanowienia Sądu, Starosta nie ma możliwości wystawienia decyzji właścicielowi pojazdu dotyczącej zapłaty za przechowywanie i dozór pojazdu na parkingu strzeżonym MZO w [...] Sp. z o.o. Powyższe wyklucza z kolei uregulowanie należności zgodnie z wnioskiem Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o.

Konkludując, organ zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnił tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego wydania prawomocnego postanowienia przez Sąd Rejonowy w [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. wskazał, że przedmiotowy pojazd został fizycznie przejęty przez Skarb Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zatem niezgodne z przytoczonym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż w niniejszej sprawie nie toczy się postępowanie sądowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. i wskazał, że aby zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie głównej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., sprawa dotycząca rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie musi być już wszczęta. Inaczej mówiąc, w chwili wydawania takiego postanowienia nie musi się toczyć postępowanie przed sądem lub innym organem. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że organ I instancji nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. złożył Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o jego uchylenie w całości, umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania i nakazanie Staroście [...] uregulowanie należności w kwocie 23.039.77 zł z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z przechowywaniem i wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze skarżąca Spółka wskazała, że od dnia 14 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. posiadała umowę ze Starostą Powiatu [...] na usuwanie przez Skarżącą z dróg na terenie całego powiatu pojazdów i ich zabezpieczanie na strzeżonym parkingu depozytowym zlokalizowanym na terenie Skarżącej w [...], a to w oparciu o przepisy art. 50a i art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Następnie skarżąca spółka wskazała, że art. 10 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 r., nr 152, poz. 1018) stanowi, iż w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed wejściem w życie tej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu, a starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku tegoż pojazdu.

Przedmiotowy pojazd został odebrany z parkingu strzeżonego Skarżącej w dniu 11 października 2010 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] i od tej daty nie jest przechowywany ani dozorowany przez Skarżącą.

Przepis art. 130a ust 103 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, iż w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego

Wydanie przez właściwy sąd orzeczenia o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...], na brak którego powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji, nie stanowi koniecznej przesłanki do uregulowania należności podmiotowi prowadzącemu parking za przechowywane pojazdu. Organ pierwszej instancji jest bowiem zobowiązany do zwrotu kosztów i wypłaty wynagrodzenia za dozór i przechowywanie przedmiotowego pojazdu.

Skarżąca podniosła, że nie można zatem podzielić poglądu Starosty [...], iż do uregulowania sytuacji prawnej ww. pojazdu konieczne jest zawieszenie postępowania, a wręcz przeciwnie organ pierwszej instancji powinien podejmować wszelkie działania niezbędne do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie.

W ocenie strony skarżącej, organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania przedwcześnie oraz z naruszeniem powinności wynikających z art. 100 § 1 k.p.a., bowiem dopiero w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Starosta Pruszkowski wezwał odpowiedni organ do przekazania dokumentów umożliwiających Staroście późniejsze wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu [...]

Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ administracji publicznej z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 powinno nastąpić równocześnie z wystąpieniem do właściwego sądu o "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego", czyli w tym wypadku wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Oznacza to, iż wystąpienie przez organ pierwszej instancji do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...] winno nastąpić w tym samym czasie, co wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawę do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

A zatem, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Stosownie zaś do art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji/postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Czerpiąc z bogatego orzecznictwa oraz doktryny prawa wskazać trzeba, że treść uzasadnienia ma zatem kluczowe znaczenie przy ocenie prawidłowości postanowienia obejmującego wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego organu, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia kontrolę, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do zastosowania określonej normy prawnej, czy normę tę prawidłowo zinterpretował. Organ ma obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Rolą uzasadnienia rozstrzygnięcia jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy, jakich ustaleń dokonał organ oraz na podstawie jakich przepisów podjął decyzję w sprawie (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2008 r., I SA/Bd 75/08, LEX nr 479028; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., I SA/Op 556/10, LEX nr 749812; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r., II SA/Sz 750/10, LEX nr 754931; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, LEX nr 31118, zd. 1.).

Uzasadnienie postanowienia nie będzie spełniało powyższych kryteriów, jeżeli nie odzwierciedlono w nim w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa.

Z kolei, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowane jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zatem rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Z tego obowiązku organ II instancji nie wywiązał się, a sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 367/10, LEX nr 992560, wskazać trzeba, że organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może też tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do uznania, że zawiera rzetelne uzasadnienie prawne, gdyż organ drugiej instancji ograniczył się do zacytowania treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. po czym stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że aby zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie głównej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., sprawa dotycząca rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie musi być już wszczęta.

Tak skonstruowane uzasadnienie spełnia tylko jedną ze wskazanych przesłanek - przytoczenie przepisów prawa. Poza tym organ nie wyjaśnił podstawy prawnej postanowienia, nie ustalił istniejącego w sprawie stanu faktycznego, nie odniósł wskazanych przez siebie przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz nie wyciągnął żadnych wniosków, nie odniósł się do powołanego przez organ pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, z którego wywiedziono nakaz przeprowadzenia procedury przed sądem powszechnym i uzasadniono, że do czasu jej zakończenia konieczne jest zwieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki, nie wyjaśnił również dlaczego zażalenie uważa za nieuzasadnione, nie odnosząc się do zarzutów w nim wskazanych i wreszcie nie powołał się na umowę zawartą pomiędzy stroną skarżącą a Starostą Powiatu [...] w szczególności na jej zapisy regulujące kwestie wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdów.

A w zażaleniu strona skarżąca wskazała, że pojazd został fizycznie przejęty przez Skarb Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz że w niniejszej sprawie postępowanie sądowe nie toczy się.

Biorąc pod uwagę uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać zatem trzeba, że organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach uchyliły się od wyjaśnienia szczegółów przebiegu procedury, tj. od momentu usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania od dnia 14 marca 2009 r. na parkingu strzeżonym depozytowym należącym -w niniejszej sprawie- do Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., poprzez jego odebranie przez Skarb Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w dniu 11 października 2010 r., aż do dnia złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 7 września 2012 r. o uregulowanie należności za przechowywanie i dozór pojazdu oraz należne wynagrodzenie z tego tytułu. Organy nie wyjaśniły także czy orzeczenie Sądu o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...] jest warunkiem koniecznym do uregulowania wskazanych należności pieniężnych podmiotowi, który przechowywał i strzegł danego pojazdu na własnym terenie na mocy umowy ze Starostą Powiatu [...]. Tak długie oczekiwanie na uregulowanie należności z punktu widzenia ekonomiki takiego przedsięwzięcia zaburza jego sens i nie powinno się przeciągać o kilka lat, chyba że właściciel terenu, na którym dozorowany jest pojazd jest chroniony przepisami zabezpieczającymi jego roszczenia na wypadek przedłużania się tej procedury, czego również organy nie wyjaśniły.

Ponadto, jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., winien wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przepis ten jest jasny, czytelny i nie wymaga dodatkowej interpretacji.

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organ nie wystąpił do właściwego organu lub sądu z ww. wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ani też nie wezwał strony do wystąpienia z takim wnioskiem.

Organ zawiesił postępowanie i jednocześnie nie podjął żadnych czynności zmierzających do właściwego zakończenia tego postępowania, a w konsekwencji do zaspokojenia roszczeń skarżącego. Sytuacja taka zamyka skarżącemu drogę do domagania się zwrotu poniesionych wydatków i należnego wynagrodzenia i jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wynagrodzenie za usuwanie z dróg na terenie całego Powiatu [...] pojazdów i ich zabezpieczanie na strzeżonym parkingu depozytowym zlokalizowanym na terenie należącym do strony skarżącej w Pruszkowie jest przecież jednym z podstawowych elementów umowy zawieranej pomiędzy stronami, w tym wypadku pomiędzy stroną skarżącą - Miejskim Zakładem Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Starostą Powiatu [...], tj. umową zawartą - wg oświadczenia strony skarżącej - na czas od dnia 14 listopada 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą więc musiały szczegółowo odnieść się do wskazań Sądu, w tym dokładnie wyjaśnić przebieg procedury odbierania pojazdu z parkingu, przepadku pojazdu oraz czy orzeczenie o przepadku pojazdu jest warunkiem koniecznym do zwrotu poniesionych wydatków i wypłaty należnego wynagrodzenia, z uwzględnieniem wszystkich przepisów, z których obowiązki powyższe wynikają i dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego i prawnego, wydadzą rozstrzygnięcia, w których uzasadnieniu znajdzie się odzwierciedlenie powyższej analizy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.