Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3789/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 154 § 6 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 40/18 w sprawie ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 40/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017r. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.G. w dniu [...] lutego 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 1[...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 31 marca 2017 r. wystąpił do Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i Administracji z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Dodatkowo wskazał, że w przypadku wydania przez organ emerytalny decyzji, o której mowa w art. 15c lub art. 22a albo 24a w/w ustawy, lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5 i art. 24a ust. 4 i 5 w/w ustawy, należy nadesłać potwierdzoną za zgodność kopię takiej decyzji na potrzeby powyższego postępowania, jak również przekazać informacje dotyczące ewentualnych zmian w zakresie pozostawania powyższej decyzji w obrocie prawnym.

Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższe odpowiedział pismem z dnia 8 maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Wymieniona została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej w [...] w dniu [...] stycznia 2007 r. Jednocześnie podał, że w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z otrzymaną z IPN informacją, dokumenty te zostaną niezwłocznie przekazane. Pismo to zostało przekazane do wiadomości J.G..

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawczynię, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Podał, że powyższe wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu określonych czynności wyjaśniających. Stwierdził, że w tej sprawie rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 7 listopada 2017 r.

Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 5 lipca 2017 r., w wykonaniu pisma z dnia 8 maja 2017 r., przekazał organowi uwierzytelnione kopie: nadesłanej przez IPN Informacji o przebiegu służby z dnia 24 maja 2017 r. dotyczącej okresu pełnienia przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa, zestawienia wysługi emerytalnej na dzień 1 października 2017 r. oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty inwalidzkiej z dnia 26 czerwca 2017 r., o czym poinformował wnioskodawczynię.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 16 października 2017 r. zamieścił te same informacje, co w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. i wskazał, że rozpoznanie przedmiotowego wniosku powinno nastąpić do dnia 12 lipca 2018 r.

Jednocześnie organ pismem z tej samej daty, tj. 16 października 2017 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

J.G. w dniu 5 listopada 2017 r., na podstawie art. 37 K.p.a. złożyła do organu ponaglenie, w którym wskazała, że obecnie organ jako prawdopodobny termin wydania decyzji wskazał co najmniej okres 17 miesięcy od daty wpływu wniosku. Wniosła o podanie przepisu prawa pozwalającego na przewlekanie przez organ postępowania o co najmniej 1,5 roku.

Następnie organ pismem z dnia 22 listopada 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r. (w szczególności okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., w odpowiedzi na ponaglenie poinformował wnioskodawczynię, że ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia sprawy administracyjnej dłużej niż 2 miesiące, jeżeli wymagają tego okoliczności związane z gromadzeniem materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia i nie określił maksymalnego czasu w tym zakresie. Wyjaśnił, że nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, albowiem nie uzyskano odpowiedzi z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i z Komendy Głównej Policji, w związku z powyższym nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie. Stwierdził, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa polegającego na bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania.

W dniu 28 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o pilne udzielenie odpowiedzi.

W dniu 10 stycznia 2018 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła odpowiedź Instytutu, do której załączono kopię z akt osobowych wnioskodawczyni (przebieg służby oraz dokumenty wytworzone po dniu 12 września 1989 r.).

Komenda Główna Policji w dniu 18 stycznia 2018 r. przedstawiła organowi wynik analizy przebiegu służby J.G., dokonanej przez właściwego przełożonego oraz opinię, że wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Natomiast brak jest dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 6 lutego 2018 r. zawiadomił wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 i art. 81 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2018 r. została wydana decyzja nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a w/w ustawy.

J.G. w dniu 2 sierpnia 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie miesiąca oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała, że postępowanie winno być zakończone w dniu 8 marca 2017 r., a najpóźniej w dniu 8 kwietnia 2018 r. Wskazała, że organ dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Pisma do instytucji wysyłał długo po upływie ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku. W ocenie skarżącej, działania te można nazwać pozornymi, które nie zmierzały w istocie do załatwienia sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. W konsekwencji niepodejmowanie przez organ działań prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, zasadniczo ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wyjaśnił również, iż celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] lutego 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie w/w ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może wiązać się to z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., tj. po upływie roku i 5 miesięcy od jej wszczęcia. Czynności dokonywane przez organ podane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych były podejmowane w odstępach kilkumiesięcznych. W świetle art. 35 § 1 K.p.a. zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie nasuwa żadnych wątpliwości.

Od dnia wystąpienia przez J.G. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenia się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo od renty lub emerytury (31 marca 2017 r.), upłynął miesiąc i 22 dni. J.G. została poinformowana przez organ o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. dopiero pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., a zatem po upływie 4 miesięcy od wszczęcia postępowania. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony przez organ do dnia 7 listopada 2017 r. Kolejną czynność zmierzającą do rozpatrzenia sprawy organ podjął dopiero w dniu 16 października 2017 r., gdy zwrócił się do Komendanta Głównego Policji. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 31 marca 2017 r. już w dniu 5 lipca 2017 r. i dołączył decyzję o ponownym ustaleniu skarżącej wysokości emerytury oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby skarżącej. Oznacza to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia 31 marca do dnia 16 października 2017 r., tj. przez okres 6,5 miesiąca, nie podjął żadnej czynności. Do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wystąpił dopiero w dniu 22 listopada 2017 r. Jak już wyżej podano, do wydania w sprawie decyzji merytorycznej doszło po upływie jednego roku i pięciu miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został w sprawie zachowany. W związku z tym nie można przyjąć, że organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził przewlekle postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku J.G., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 17 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Czasu opóźnienia nie można bowiem usprawiedliwić, gdyż organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie podejmował czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż, jak wskazano powyżej, bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dacie orzekania przez Sąd Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał już decyzję.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie " P.p.s.a."), sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco – represyjny. Sąd, ustalając wysokość nałożonej grzywny, wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę, a na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ miało także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania. Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 410/15).

2) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b w/w ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej (26 czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (16 lipca 2017 r.).

3) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania.

Podać należy, że skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w tego rodzaju sprawie oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej powyższego wymogu nie spełniają. Organ naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. upatruje w stwierdzeniu, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro w dniu 10 lipca 2018 r. wydał decyzję.

Jak wyżej podano, wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i nie powoduje bezzasadności skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od powyższego stwierdzenia, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny, zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy K.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania takiego powiązania nie zawiera, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego samego powodu nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a. stwierdził przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazać należy, iż odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w rozpoznawanej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., (w tej sprawie został podany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu zwrócił uwagę na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13) jest niewątpliwie konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny podejmowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że "brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję" uzasadniało wymierzenie grzywny. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, która nawiązuje wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawa wymierzenia grzywny wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.