Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1134/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – po rozpatrzeniu odwołania J. N. od pkt 3 i części pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r. znak: [...] w zakresie dotyczącym naliczenia i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania – uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r., znak: [...], w zaskarżonej części orzekającej o naliczeniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r. na rzecz J. N. i F. J. i ustaleniu kwoty odsetek w wysokości: [...] zł (pkt 3) oraz o wypłacie kwoty naliczonych w pkt. 3 odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r., proporcjonalnie do posiadanego udziału tj. w ˝ cz. na rzecz J. N. (część pkt. 4) i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 31 października 2017 r., znak: [...], orzekł – w pkt. 1 – o umorzeniu postępowania o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania wraz z odsetkami ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 26 maja 1965 r. za nieruchomość oznaczoną jako parcela 1. kat. [...] (z których powstała parcela 1. kat. [...]), obj. Lwh [...], b. gm. kat. [...]; w pkt. 2 o waloryzacji odszkodowania za studnię z kręgów betonowych znajdującą się na parceli wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 28 grudnia 1964 r. ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 25 listopada 1965 r. znak: [...] i ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę w wysokości: [...] zł; w pkt. 3 o naliczeniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r. na rzecz J. N. i F. J. i ustaleniu kwoty odsetek w wysokości: [...] zł; w pkt. 4 o wypłacie kwoty w wysokości [...] zł odpowiadającej sumie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w punkcie 2 i kwoty odsetek ustalonych w punkcie 3 proporcjonalnie do posiadanego udziału tj. 14 cz. na rzecz J. N. oraz o tym, iż do zapłaty kwoty określonej w punkcie 4 niniejszej decyzji zobowiązuje się Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. – miasta na prawach powiatu.

Orzekając w powyższy sposób w zakresie pkt. 3 i części 4 organ I instancji oparł się na dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym ustaleniach, z których w jego ocenie wynika, iż odszkodowanie za studnię z kręgów betonowych znajdującą się na parceli wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 28 grudnia 1964 r., ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 25 listopada 1965 r. znak: [...] nie zostało wypłacone i należało orzec o jego waloryzacji, a w konsekwencji powyższych ustaleń należało również uwzględnić wniosek o naliczenie odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie tego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r. – w zakresie dotyczącym naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r. na rzecz J. N. i F. J. i ustaleniu kwoty odsetek w wysokości: [...] zł (pkt 3) oraz wypłaty kwoty naliczonych w pkt. 3 odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r., proporcjonalnie do posiadanego udziału tj. 14 cz. na rzecz J. N. (część pkt. 4) – wniosła J. N., nie zgadzając się z dokonanymi w tym zakresie ustaleniami co do wysokości orzeczonej kwoty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, wskazując, iż w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta K. jest nietrafna ze względu na błędny w jej ocenie sposób ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz w konsekwencji w zakresie wypłaty łącznej kwoty [...]zł tytułem odszkodowania wraz z odsetkami. Prawidłowa bowiem w ocenie odwołującej się kwota odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania powinna zostać wyliczona od zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł za cały okres od dnia 1 stycznia 1966 r. do dnia 31 października 2017 r., gdyż opóźnienie w zapłacie ustalonej kwoty odszkodowania dotyczy właśnie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, a więc równowartości ustalonego odszkodowania uprzednio w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1965 r.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 czerwca 2018 r., którą uchylił decyzję organu instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że J. N. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r., znak: [...], w zakresie naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r. na rzecz J. N. i F. J. i ustaleniu kwoty odsetek w wysokości: [...] zł oraz w zakresie wypłaty kwot naliczonych w pkt. 3 odsetek proporcjonalnie do posiadanego udziału tj. ˝ cz. na rzecz J. N., tj. jedynie od części ww. decyzji organu I instancji ujętej w pkt. 3 i części pkt. 4 sentencji tego rozstrzygnięcia. Tym samym, wobec niezaskarżenia pkt. 1 i 2 oraz pozostałej części pkt. 4 tj. w zakresie orzekającym o wypłacie kwoty w wysokości [...] zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w punkcie 2 proporcjonalnie do posiadanego udziału tj. ˝ cz. na rzecz J. N. oraz o sposobie jej wypłaty, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r., znak: [...], w tej części stała się ostateczna. Przedmiotem postępowania odwoławczego była zatem kwestia naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r. na rzecz J. N. i F. J. i ustaleniu kwoty odsetek w wysokości: [...] zł oraz wypłata kwoty w wysokości 14,92 odpowiadającej kwocie odsetek ustalonych w zaskarżonym pkt. 3 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2017 r. proporcjonalnie do posiadanego udziału, tj. ˝ cz., na rzecz J. N..

Dalej organ odwoławczy podał, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. postępowania ustalono, iż odszkodowanie za studnię z kręgów betonowych znajdującą się na parceli wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] z dnia 28 grudnia 1964 r., ustalone w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 25 listopada 1965 r. znak: USW- [...], nie zostało wypłacone i tym samym obecnie należało orzec o jego waloryzacji, naliczając również zgodnie z wnioskiem strony odsetki z tytułu opóźnienia w zapłacie ww. odszkodowania na rzecz J. N., jednej ze spadkobierczyń poprzedniej współwłaścicielki, stosownie do przysługującego jej udziału w nieruchomości. Przytoczony i omówiony został art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę orzekania przez organ I instancji.

Mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej sprawy, zakreślony wnioskiem odwołującej się, oraz przyjętą przez organ I instancji podstawę prawną orzekania, Wojewoda dostrzegł potrzebę rozważenia, czy zastosowany administracyjny tryb rozpoznania wniosku odwołującej się o przyznanie odsetek był prawidłowy, tj. czy wniosek o przyznanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za winien być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej. Dążąc do odpowiedzi na to pytanie, organ odwoławczy zaprezentował rozmaite, często przeciwstawne poglądy co do odnośnej kwestii prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych; nawiązał do orzeczeń, w świetle których nawet waloryzacja odszkodowania, przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n., nie następuje w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Wojewoda zauważył, że przyjęcie poglądu opowiadającego się za uznaniem przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. za normę kompetencyjną prowadziłoby w konsekwencji do uznania, iż ustawodawca nałożył obowiązek decyzyjnego rozstrzygania kwestii naliczenia odsetek od kwoty nieterminowego wypłacenia odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną także na inne podmioty – pozostające poza sferą administracji publicznej. Mianowicie przepis art. 132 ust. 6 u.g.n. przewiduje, że "obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą". Co prawda przepis art. 1 k.p.a. przewiduje możliwość powierzania przez ustawę lub porozumienie (zawierane wszak na podstawie delegacji ustawowej) kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej podmiotom odrębnym od organów administracji publicznej bądź innych organów państwowych, jednakże nie może to być kompetencja wyprowadzona w drodze wykładni prawa dokonywanej przez organy bądź judykaturę, lecz winna ona wynikać z jednoznacznej normy prawnej.

W podsumowaniu poczynionych rozważań Wojewoda stwierdził, że w kwestii naliczenia odsetek brak trybu administracyjnego, wobec czego również roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania, jako roszczenie akcesoryjne, nie może być załatwiane w tym trybie. Ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest bowiem roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego ustalenia odszkodowania. Brak obecnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w kwestii ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną (orzeczeniem z dnia 25 listopada 1965 r.). Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 139 k.p.a., jako że zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. J. N. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nie jest sprawą administracyjną (brak trybu administracyjnego), wobec czego sprawa ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie ustalonego ostateczną decyzją administracyjną nie powinna być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie ustalenia wysokości i wypłata odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzut skargi okazał się niezasadny.

Na początku wypada zauważyć, że pewne wątpliwości budzą przyjęte przez organ odwoławczy założenia co do zakresu rozpoznania i orzekania. Co do zasady bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga jedną sprawę, zaś odwołanie – bez względu na jego treść – przenosi tę sprawę, w jej całokształcie, do organu drugiej instancji. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, iż Wojewoda – mimo że odwołująca się zakwestionowała tylko rozstrzygnięcie co do odsetek – powinien orzec w takim samym zakresie, jak organ pierwszej instancji, a zatem poddać weryfikacji także rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania tudzież waloryzacji odszkodowania. Choć nie jest to oczywiste, Sąd uznał, że ograniczenie przez organ odwoławczy zakresu rozpoznania i orzekania do rozstrzygnięcia zakwestionowanego w odwołaniu, było dopuszczalne, a w każdym razie nie stanowi istotnego, zwłaszcza zaś rażącego, naruszenia prawa. Wszak trzeba mieć na względzie, że od początku nie idzie o typową sprawę administracyjną o wyraźnie ukształtowanych przez prawo materialne granicach, lecz o w dużej mierze odrębne żądania strony, co do których – każdego z osobna – można powziąć wątpliwości, czy w ogóle podlegają rozpatrzeniu w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, innymi słowy, czy w ogóle mogą kreować sprawy administracyjne. Stąd też założenie, że tok instancji został skutecznie uruchomiony tylko co do określonego, jednego żądania jawi się jako możliwe do zaakceptowania. Determinuje ono także zakres rozpoznania i orzekania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warto też zauważyć, że ewentualne podważenie odnośnego założenia na obecnym etapie przez Sąd i w konsekwencji zalecenie weryfikacji w postępowaniu odwoławczym także rozstrzygnięć nieobjętych odwołaniem (a zatem akceptowanych przez skarżącą) – mogłoby być postrzegane jako naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a.

Sąd podziela argumentację i stanowisko organu odwoławczego, że nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o odsetkach z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.").

Godzi się zauważyć, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym. Z art. 132 ust. 2 u.g.n. żadna norma kompetencyjna nie wynika – nie wskazano tam ani podmiotu, który miałby być beneficjentem kompetencji, ani nie wykreowano żadnej czynności konwencjonalnej, za pomocą której można by jurysdykcyjnie konkretyzować czyjeś prawa i obowiązki.

Jest rzeczą znamienną, że instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencję tę obecnie statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis ten sprawia, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia. Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218). Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

W związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek zapłaty bądź innych zdarzeń; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa – tj. zapłaty kwoty objętej samej wierzytelnością oraz ewentualnych odsetek za zwłokę (opóźnienie). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228). W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania wraz z ewentualnymi odsetkami nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

Istotny argument przemawiający przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 2 u.g.n. podstaw do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego wskazał również Wojewoda, gdy zwrócił uwagę na to, że nieraz okazałoby się, iż ma je prowadzić "osoba lub jednostka organizacyjna" (a nie organ administracji publicznej). Kolejnego argumentu można upatrywać w tym, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym w wyniku czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odnośna wierzytelność może być, przykładowo, przedmiotem przelewu (cesji) – zarówno jako wierzytelność przyszła, przed jej decyzyjnym ustaleniem, jak i jako wierzytelność już istniejąca, po jej decyzyjnym ustaleniu (zob. np. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 172; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 620; wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, CBOSA; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11, CBOSA). Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność tudzież rozstrzygnięcie o skutkach ewentualnego opóźnienia w jej wykonaniu ma przybrać postać decyzji administracyjnej. Notabene, można też zadać retoryczne poniekąd pytanie, czy w formule "do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego" rzeczywiście zakodowana jest kompetencja jurysdykcyjna do decyzyjnego rozstrzygnięcia nie tylko o tym, czy dana wierzytelność nadal istnieje i nastąpiło opóźnienie w jej wykonaniu, ale także np. o tym, czy jej przelew był skuteczny i kto jest jej aktualnym podmiotem (z żądaniem wypłaty odsetek może przecież wystąpić również cesjonariusz).

W kontekście rozważanego zagadnienia warto też wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej.

W ramach koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna; w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 554)

W ocenie Sądu, wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o odsetkach z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się na nieakceptowalnym domniemaniu sprawy administracyjnej. Domniemanie sprawy administracyjnej, zawsze budzące zastrzeżenia, w rozważanym przypadku ma konsekwencje wyjątkowo daleko idące i wyjątkowo trudne do zaakceptowania. Wszak przyjęcie drogi postępowania administracyjnego wyklucza, a w każdym razie może skłaniać do wykluczenia drogi postępowania przed sądem powszechnym; następuje tedy niejako wyparcie instrumentu prawnego, który z teoretycznoprawnego i praktycznego punktu widzenia jest tu bardziej adekwatny: powództwa do sądu powszechnego.

W ocenie Sądu, Wojewoda swoim rozstrzygnięciem nie naruszył art. 139 k.p.a. Po pierwsze, rozstrzygnięcie to tak naprawdę trudno uznać za wydane na niekorzyść odwołującej się: organ nie przesądził, czy i ewentualnie w jakiej wysokości odsetki odwołującej się należą – wskazał jedynie, że rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić poza administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie dominuje pogląd, że decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji – w założeniu, jako decyzja pozbawiona treści materialnej, nie może naruszać zakazu reformationis in peius. Po trzecie, gdyby nawet decyzję Wojewody uznać za "niekorzystną" dla odwołującej się, to istniałyby podstawy do jej podjęcia z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej. Zaś wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawiera się w występującym w art. 139 in fine k.p.a. pojęciu "rażącego naruszenia prawa".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.