Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 150/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 134, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 2 pkt 3,  art. 91, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 51 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 88, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2019 poz 1170
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 178
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 30 grudnia 2021 roku nr XLVIII/369/2021 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Tuszyna na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Tuszynie podjęła w dniu 30 grudnia 2021 r. uchwałę nr XLVIII/369/2021 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 3 i art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290), dalej: "ustawa", w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834 ze zm.), dalej: "u.s.g.".

W § 1 uchwały określono, że wyznacza się targowisko "Giełdę Rolną" w Tuszynie przy ul. ks. Ściegiennego 2a jako miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (ust. 1). Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, Rada Miejska w Tuszynie wzięła pod uwagę dogodną komunikację dla rolników i kupujących, tj. w pobliżu są usytuowane 2 przystanki komunikacyjne (ust. 2). § 2 uchwały brzmiał w ten sposób, że wprowadza się Regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na targowisku Giełda Rolna w Tuszynie przy ul. ks. Ściegiennego 2a, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W § 3 uchwały stwierdzono, że tekst Regulaminu zostanie umieszczony na targowisku w miejscu widocznym, ogólnie dostępnym, w sposób umożliwiający swobodne zapoznanie z nim osobom korzystającym z Targowiska. W § 4 uchwały wykonanie Uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Tuszyna. Zgodnie z § 5 uchwały podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i weszła w życie z dniem 01 stycznia 2022 r.

Załącznik do powyższej uchwały, nazwany "Regulaminem określającym zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników" stanowił w § 1, że niniejszy regulamin określa zasady korzystania z targowiska "Giełda Rolna" zlokalizowanego w Tuszynie przy ul. ks. Ściegiennego 2a (dz. nr ew. 255/2, obręb 10) (ust. 1). Targowisko "Giełda Rolna" jest prowadzone przez Gminę Tuszyn, zwaną dalej Administratorem targowiska (ust. 2). Nadzór nad targowiskiem sprawuje Referat Ogólnoorganizacyjny Urzędu Miasta w Tuszynie (ust. 3). Targowisko jest czynne w piątki i soboty od godziny 6:00 do godziny 12:00 (ust. 4). Zajmowanie miejsca na targowisku oraz ustawiania straganów, ław, stołów, wieszaków i wszelkiego rodzaju sprzętu powinno odbywać się w granicach wyznaczonych stanowisk handlowych lub w miejscach wskazanych przez Administratora lub obsługę targowiska (ust. 5). W § 2 ust. 1 regulaminu ustalono, że uprawnionymi do prowadzenia handlu na targowisku są rolnicy i ich domownicy. W § 2 ust. 2 regulaminu ustalono, że uprawnieni do prowadzenia handlu są zobowiązani w szczególności do:

1) posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub status ich domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników;

2) posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość;

3) przestrzegania regulaminu targowiska;

4) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarowym;

5) zachowanie czystości w obrębie zajmowanego stanowiska zarówno w trakcie sprzedaży jak i po jej zakończeniu;

6) uprzątnięcia zajmowanego miejsca po zakończeniu handlu;

7) okazywania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli odrębnymi przepisami, dokumentów upoważniających do prowadzenia sprzedaży;

8) umieszczenia w sposób widoczny ceny na oferowanych do sprzedaży towarach;

9) oznaczenia punktów sprzedaży imieniem i nazwiskiem lub nazwą firmy handel sprzedaż oraz adresem zamieszkania lub adresem siedziby;

10) używania urządzeń pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacji oraz ustawienia ich w taki sposób, aby kupujący mieli możliwość stwierdzenia prawidłowości, rzetelności ważenia lub mierzenia towarów. W § 3 regulaminu wskazano, że na terenie targowiska prowadzona będzie sprzedaż produktów rolnych, spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Sprzedaż artykułów spożywczych powinna odbywać się zgodnie z wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, a w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (ust. 2). W § 4 regulaminu wskazano, że administrator targowiska jest upoważniony do zawierania umów rezerwacji, najmu i dzierżawy miejsc handlowych na targowisku "Giełda Rolna" w Tuszynie oraz pobierania opłat (ust. 1). Osobie z wykupioną rezerwacją gwarantuje się możliwość handlu na danym stoisku, pod warunkiem zajęcia go do godziny 7:00 (ust. 2). Pierwszeństwo do zajmowania stanowisk będzie przydzielane rolnikom sprzedającym produkty rolne, spożywcze i wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym (ust. 3). W § 5 regulaminu ustalono, że na targowisku zabrania się:

1) prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów;

2) wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych;

3) sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów;

4) pozostawiania po zakończeniu handlu wózków, skrzynek, innych opakowań i urządzeń handlowych;

5) zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska;

6) prowadzenia handlu poza obszarem do tego wyznaczonym bez zgody Administratora targowiska;

7) wywieszania reklam bez zgody Administratora. W § 6 regulaminu stwierdzono, że upoważnionymi do przeprowadzania kontroli przestrzegania niniejszego regulaminu są: pracownicy Urzędu Miasta w Tuszynie działający na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta Tuszyna oraz inne podmioty uprawnione na mocy odrębnych przepisów (ust. 1). Na żądanie kontrolującego osoby dokonujące sprzedaży powinny okazać dokumenty upoważniające do prowadzenia działalności handlowej oraz zajmowania konkretnego stanowiska handlowego (ust. 2). W § 7 regulaminu wskazano, że wszystkie spory powstałe między osobami handlującymi rozstrzyga w zakresie swoich kompetencji Burmistrz Miasta Tuszyna. A w § 8 regulaminu stwierdzono, że skargi i wnioski związane z działaniem targowiska przyjmowane będą w Urzędzie Miasta w Tuszynie.

Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę, w części, tj. w zakresie:

- § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, dalej: "regulamin",

- § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 7, 8 regulaminu,

- § 2 ust. 2 pkt 10 regulaminu w zakresie wyrazów: "ważną cechę legalizacji",

- § 3 ust. 2 regulaminu,

- § 4 ust. 1 regulaminu,

- § 5 pkt 1, 3 i 5 regulaminu,

- § 6 regulaminu,

zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.:

1. w zakresie § 1 ust. 3 i § 4 ust. 1 regulaminu - art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzaniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290), dalej: "ustawa", oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 5 ustawy, a ponadto art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym;

2. w zakresie § 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz § 6 regulaminu - art. 5 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 5 ustawy;

3. w zakresie § 2 ust. 2 pkt 4, 8 i 10, § 3 ust. 2 oraz § 5 pkt 1 i 5 regulaminu - art. 5 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego środka zaskarżenia wojewoda wskazał, że jego zdaniem § 1 ust. 3 oraz § 4 ust. 1 wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 5 ustawy, a ponadto są niezgodne z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ustawy rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. W dyspozycji art. 5 ustawy nie mieści się zatem stanowienie o tym, kto sprawuje nadzór nad targowiskiem oraz stanowienie o prawie do zawierania określonych umów w przedmiocie korzystania z targowiska. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta, jako organu wykonawczego gminy, należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 703/22). Wybór konkretnego referatu w Urzędzie Miasta w Tuszynie, który ma sprawować nadzór nad targowiskiem należy do Burmistrza Tuszyna jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym i jako kierownika urzędu (art. 33 ust. 2 i 3 u.s.g.). Ewentualne powierzenie uprawnienia Burmistrzowi Tuszyna do stanowienia opłat za korzystanie z targowiska powinno zostać wyraźnie określone, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Według § 4 ust. 1 regulaminu uprawnienie do pobierania opłat zostało zastrzeżone dla Administratora targowiska, którym stosownie do treści § 1 ust. 2 regulaminu jest Gmina Tuszyn. W związku z powyższym zdaniem skarżącego przepis § 4 ust. 1 regulaminu wprowadza niejasność, czy stanowi on upoważnienie dla Burmistrza do stanowienia opłat za korzystanie z targowiska, czy też ma charakter wyłącznie informacyjny.

W ocenie skarżącego za niezgodny z art. 5 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji należy uznać § 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz § 6 regulaminu. Zdaniem skarżącego zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, czyli procesu sprzedaży, polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Art. 5 ustawy nie upoważnia rady do nakładania na osoby prowadzące handel dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów ustawy, a dotyczących posiadania stosownych dokumentów (w tym dokumentu tożsamości), ani też do ograniczania możliwości prowadzenia handlu tylko przez osoby, które takimi dokumentami się legitymują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 423/22). Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, że każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Skarżący stwierdził również, iż akty prawa stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 5 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydanym na gruncie podobnego przepisu, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 862/15). W § 2 ust. 2 pkt 4 regulaminu nałożono na prowadzących handel na targowisku obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarowym. W § 3 ust. 2 regulaminu uchwalono, że sprzedaż artykułów spożywczych powinna odbywać się zgodnie z wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, a w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Obowiązek przestrzegania norm powszechnie obowiązujących wynika już z aktów prawnych je ustanawiających. Ponadto w ocenie skarżącego powyższe przepisy regulaminu naruszają art. 2 Konstytucji w zakresie wynikającej z niego zasady prawidłowej legislacji. Przepisy § 2 ust. 5 pkt 4 i § 3 ust. 2 regulaminu nie odsyłają bowiem do żadnego konkretnego aktu prawnego, a tym samym nie jest jasne, jakie konkretne obowiązki zostały nałożone na obywateli przez prawodawcę lokalnego. W § 2 ust. 2 pkt 8 regulaminu nałożono na handlujących obowiązek umieszczania w sposób widoczny ceny na oferowanych do sprzedaży produktach. Obowiązek powyższy wynika już jednak z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2023 r. poz. 168). W § 2 ust. 2 pkt 10 regulaminu nałożono na handlujących obowiązek używania urządzeń pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacji. Przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane w obrocie podlegają jednak prawnej kontroli metrologicznej stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2063). W § 5 pkt 1 regulaminu zakazano na targowisku prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów. Zakaz prowadzenia gier hazardowych wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia wynika z art. 107 kodeksu karnego skarbowego W § 5 pkt 5 regulaminu zakazano zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska. Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika natomiast z art. 145 kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tuszynie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada odniosła się do wspólnego zarzutu naruszenia art. 5 ustawy i wskazała, że przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie i można wywieść z niego różne zakresy delegacji ustawowej odnośnie zakresu, jaki powinien swoją treścią obejmować uchwalany regulamin, określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Nie zostały w powyższym artykule, jak i w całej ustawie określone konkretne materie, które powinny zostać uregulowane przez uchwalany regulamin. W związku z powyższym rada musiała wspomóc się treścią innych aktów normatywnych, w tym przede wszystkim ustawy u.s.g.

Jak wskazał organ gminy, zgodnie z art. 40 § 3 u.s.g. miał on prawo w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organ, stosując się do ww. regulacji, wprowadził do regulaminu zapisy zapewniające porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne podczas prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, na wyznaczonym targowisku przy ul. ks. Ściegiennego 2a w Tuszynie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji we wszystkich wskazanych przypadkach rzekomych naruszeń, organ wskazał, że nie dopuścił się rozszerzającej wykładni prawa zawartego w art. 5 ustawy, gdyż zawarta w ww. artykule norma nakładająca obowiązek uchwalenia regulaminu, jest zakrojona tak szeroko, że gdyby chcieć ją interpretować literalnie, w sposób ścisły, to w zasadzie nie dałoby się uchwalić żadnych istotnych postanowień regulaminu, co z kolei oznaczałoby stworzenie fikcji prawnej w postaci regulaminu, który nie zawierałby żadnych regulacji. Organ musiał zatem posiłkować się podczas uchwalania regulaminu treścią innych norm kompetencyjnych zawartych w ustawach i korzystając z możliwości, jakie daje art. 40 § 3 u.s.g., wprowadził w regulaminie zapisy niezbędne do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na targowisku. Tym samym skoro organ działał na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, to nie nastąpiło naruszenie art. 94 Konstytucji.

W przedmiocie naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez niewłaściwą delegację kompetencji zarządczych nad mieniem komunalnym organ wskazał, że Burmistrz Miasta Tuszyna nie przekazał, jak twierdzi skarżący, kompetencji na rzecz organu stanowiącego, gdyż nadal mieniem komunalnym gospodaruje Burmistrz Miasta Tuszyna, a jedynie stosownie do § 4 ww. uchwały Rady Miejskiej Burmistrzowi Miasta Tuszyna powierzono jej wykonanie. Zatem postanowienie § 4 ust. 1 regulaminu nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, jego wprowadzenie miało jedynie charakter informacyjny.

Organ nadmienił, że do dnia wniesienia skargi przez wojewodę, nie były do Rady kierowane żadne zastrzeżenia ani uwagi w przedmiocie materii uregulowanej ww. uchwałą. Jednocześnie uchwała ta była objęta nadzorem wojewody na podstawie art. 91 u.s.g. i organ nadzoru nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, w tym nie stwierdzono żadnego z podnoszonych przez skarżącego aktualnie uchybień.

Na rozprawie, która odbyła się 12 czerwca 2024 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, pełnomocnik skarżącego poparł skargę, z kolei pełnomocnik organu gminy poparł argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o niezasądzanie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje orzekanie, m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Ogólna kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego gmina Tuszyn realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwala, ustalająca regulamin targowiska, stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej organ nadzoru poddał niektóre przepisy załącznika do uchwały nr XLVIII/369/2021 z 30 grudnia 2021 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zgodnie z art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru nie wydał w terminie przewidzianym ww. ustawą rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast skierował skargę do tutejszego sądu.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy.

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się podjęcie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały. Chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Sam. Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podkreślić należy, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych, przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.

W związku z powyższym, w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały, sąd uznał, że należało stwierdzić jej nieważność w całości ze względu na jej przepis § 5. Zgodnie z treścią tego przepisu uchwały uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 01 stycznia 2022 r. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 5 tycznia 2022 r., pod pozycją 90. W ocenie sądu taka sytuacja stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej: "u.o.a.n.".

Należy wyjaśnić, iż akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Niewątpliwie celem wskazanych wyżej regulacji jest również danie obywatelowi możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby mógł swoje postępowanie i swoje działania do nich dostosować.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a zgodnie z art. 3 u.o.a.n. akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W uzasadnionych wypadkach mogą wchodzić w życie w terminie krótszym, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie tego aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Natomiast stosownie do treści art. 5 u.o.a.n. nie wyłącza się możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (por. wyrok TK z 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 255/14). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (por. G. Wierczyński, Art. 4. [w:] Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016).

Z przepisu § 5 uchwały wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego...". Stosownie do tego zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 5 stycznia 2022 r., a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 20 stycznia 2022 r. Druga część przepisu § 5 uchwały stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem 01 stycznia 2022 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała ta obowiązuje wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, gdyż stosowana jest już 4 dni przed jej ogłoszeniem.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkukrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z 19 października 1993 r., sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (por. wyroki NSA z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09 oraz z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II FSK 3195/12). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała, przyznając rolnikom i ich domownikom prawo do prowadzenia handlu na targowisku, nakłada szereg obowiązków, związanych m.in. z zachowaniem czystości w obrębie zajmowanego stanowiska zarówno w trakcie sprzedaży jak i po jej zakończeniu (§ 2 ust. 2 pkt 5 regulaminu); uprzątnięciem zajmowanego miejsca po zakończeniu handlu (§ 2 ust. 2 pkt 6 regulaminu); oznaczeniem punktów sprzedaży imieniem i nazwiskiem lub nazwą firmy handel sprzedaż oraz adresem zamieszkania lub adresem siedziby (§ 2 ust. 2 pkt 9 regulaminu).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. muszą istnieć dostatecznie przekonujące argumenty, uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że wejście w życie zaskarżonej uchwały 1 stycznia 2022 r. realizuje inną donioślejszą zasadę konstytucyjną.

Z tych wszystkich względów sąd wyraża pogląd, że treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną uchwałę jako sprzeczną z prawem należało usunąć z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości.

Mimo powyższych rozważań, niewątpliwie jednak część zapisów załącznika do uchwały (odpowiadająca podniesionym przez wojewodę zarzutom), stanowiącego regulamin targowiska, uchybia prawu w stopniu istotnym, dlatego też w dalszej części niniejszego uzasadnienia sąd postanowił odnieść się do zarzutów zaprezentowanych w skardze.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, sąd uznał za zasadny zarzut wyjścia poza normę kompetencyjną określoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w przepisach § 1 ust. 3, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 regulaminu.

Stosownie do § 1 ust. 3 regulaminu, nadzór nad targowiskiem sprawuje Referat Ogólnoorganizacyjny Urzędu Miasta w Tuszynie. Z kolei w § 4 ust. 1 regulaminu wskazano, że administrator targowiska jest upoważniony do zawierania umów rezerwacji, najmu i dzierżawy miejsc handlowych na targowisku "Giełda Rolna" w Tuszynie oraz pobierania opłat. Zgodnie z § 6 ust. 1 regulaminu stwierdzono, że upoważnionymi do przeprowadzania kontroli przestrzegania niniejszego regulaminu są: pracownicy Urzędu Miasta w Tuszynie działający na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta Tuszyna oraz inne podmioty uprawnione na mocy odrębnych przepisów.

Sąd uznał, że takie unormowanie wkracza w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy, należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy. Co więcej uprawnienia administratora wkraczają w materię związaną z opłatą targową i jej poborem, podczas gdy wszelkie regulacje, dotyczące tej opłaty, powinny się znajdować w uchwale podejmowanej na podstawie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo wskazane w skardze przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach oraz uprawnieniach. Konsekwencją wyjścia poza upoważnienie ustawowe musi być więc konieczność uznania za istotnie naruszające przepisy postanowień § 1 ust. 3, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 regulaminu.

Za uzasadnione sąd uznał zarzuty, dotyczące naruszenia art. 5 ustawy przez nieuprawnione nakładanie na osoby prowadzące handel dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów ustawy, a dotyczących posiadania stosownych dokumentów (w tym dokumentu tożsamości), w przepisach § 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz § 6 regulaminu.

W § 2 ust. 2 regulaminu ustalono, że uprawnieni do prowadzenia handlu są zobowiązani w szczególności do:

1) posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub status ich domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników;

2) posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość;

7) okazywania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli odrębnymi przepisami, dokumentów upoważniających do prowadzenia sprzedaży.

W § 6 ust. 2 regulaminu stwierdzono, że na żądanie kontrolującego osoby dokonujące sprzedaży powinny okazać dokumenty upoważniające do prowadzenia działalności handlowej oraz zajmowania konkretnego stanowiska handlowego.

W ocenie sądu dokonane powyższymi regulacjami regulaminu przekroczenie ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska wynika z braku po stronie organów jednostek samorządu terytorialnego prawa do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, czy też ograniczania możliwości prowadzenia handlu tylko przez osoby, które takimi dokumentami się legitymują (zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby). Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć jedynie kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, czyli procesu sprzedaży, polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Oznacza to, że każde działanie rady miejskiej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu nad aktem prawa miejscowego, jeśli wykracza poza przedmiot regulaminu targowiska.

Za uzasadnione sąd uznał zarzuty, dotyczące naruszenia art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej w przepisach § 2 ust. 2 pkt 4, 8, 10, § 3 ust. 2 oraz § 5 pkt 1, 3 i 5 regulaminu.

Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 4, 8, 10 regulaminu uprawnieni do prowadzenia handlu są zobowiązani w szczególności do:

4) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarowym;

8) umieszczenia w sposób widoczny ceny na oferowanych do sprzedaży towarach;

10) używania urządzeń pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacji oraz ustawienia ich w taki sposób, aby kupujący mieli możliwość stwierdzenia prawidłowości, rzetelności ważenia lub mierzenia towarów.

W § 3 ust. 2 regulaminu wskazano, że sprzedaż artykułów spożywczych powinna odbywać się zgodnie z wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, a w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W § 5 regulaminu ustalono, że na targowisku zabrania się:

1) prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów;

3) sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów;

5) zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska.

Należy zgodzić się z wojewodą, że uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w ustawie. Zasadnie podnosi organ nadzoru, iż takie powtórzenie jest normatywnie zbędne i potencjalnie dezinformujące, zwłaszcza gdy w przypadku jego interpretacji w kontekście uchwały będzie to prowadziło do częściowej lub całkowitej zmiany intencji prawodawcy.

Odnośnie do przepisów § 2 ust. 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 regulaminu wskazać należy, iż obowiązek przestrzegania norm powszechnie obowiązujących, jakie są w nich przedstawione, wynika już z aktów prawnych je ustanawiających. Trzeba nadmienić, że przepisy te nie odsyłają do żadnego konkretnego aktu prawnego, a tym samym nie jest jasne, jakie konkretne obowiązki zostały nałożone na obywateli przez prawodawcę lokalnego, czyli przez radę miejską.

W zakresie przepisów § 2 ust. 2 pkt 8 i 10 oraz § 5 pkt 1, 3 i 5 regulaminu sąd również podziela stanowisko organu nadzoru, że podobne normy wynikają już z przepisów ustawowych i w drodze aktów prawa miejscowego nie należy ich dublować. Obowiązek umieszczania w sposób jednoznaczny ceny na oferowanych do sprzedaży produktach wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178 ze zm.). Przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane w obrocie podlegają prawnej kontroli metrologicznej stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2068). Zakaz prowadzenia gier hazardowych wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia wynika z art. 107 kodeksu karnego skarbowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 408 ze zm.). Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika natomiast z art. 145 kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008 ze zm.).

Tym samym sąd zobligowany był do uznania uchwały w zaskarżonej części za istotnie naruszającą prawo. Jednakże ze względu na naruszenie przez organ art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.a.n. sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł (pkt 2 wyroku). W tym miejscu należy podkreślić, że sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Miasta Tuszyna o niezasądzanie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi. Okoliczność, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wszczęte na skutek skargi skarżącego organu jest wolne od opłat sądowych stosownie do art. 93 ust. 1 w związku z art. 100 u.s.g., nie oznacza, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego o których mowa w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji uwzględnienia skargi do zwrotu ewentualnych niezbędnych kosztów zaliczają się, oprócz kosztów sądowych, inne składniki (wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika, koszty stawiennictwa). Zatem to, że Wojewoda nie poniósł opłaty sądowej, nie ma znaczenia w postępowaniu wszczętym ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy. Ponadto, koszty poniesione przez organ nadzoru z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień nadzorczych niewątpliwie można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a brak jest przy tym uzasadnionych przesłanek wskazujących na to, iż organ nadzoru przerzuca na jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z własnego zaniechania. Nie ma zatem podstaw do uznania, że koszty poniesione przez wojewodę w związku z byciem reprezentowanym przed sądem I instancji przez radcę prawnego są nienależne z uwagi na wniesienie przez wojewodę skargi zamiast dokonania kontroli nadzorczej zaskarżonej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji odmowa ich zwrotu mogłaby nastąpić z odwołaniem się do przepisu art. 206 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2023 r., III OZ 86/23). W związku z powyższym sąd rozpoznający niniejszą sprawę orzekł jak w punkcie 2 wyroku.

R.T-M.