Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 383/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. H. i T. H. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 lutego 2023 r., znak: ZOA-XXI.7721.22.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie (dalej także jako: PINB) z dnia 29 listopada 2022 r. Decyzją powyższą PINB umorzył w całości postępowanie wyjaśniające w sprawie wybudowanego przez M. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Krasnymstawie, obręb Z. P., położonej przy ul. [...] - wobec potwierdzenia zgodności zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę i zaświadczeniem z dnia 10 listopada 2021 r., wydanym na podstawie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji LWINB wynikało m.in., że brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, ww. budynek jest w dobrym stanie technicznym. Dom wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę (decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej). LWINB zauważył, że decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 30 lipca 2004 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 22 czerwca 2004 r. zmieniającą pierwotną decyzję z dnia 31 grudnia 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego. LWINB podniósł, że w ocenie Wojewody L., budynek mieści się granicach działki ewidencyjnej nr [...] i zmiana w projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczy okapu o szerokości 0,5 m znajdującego się na wysokości około 3,2 m i takie rozwiązanie nie ogranicza prawa strony (odwołujących się od decyzji Starosty) do przechodu i przejazdu. LWINB nawiązał do stanowiska Wojewody Lubelskiego uznającego, że działka nr [...] nie posiada statusu drogi publicznej i w tej sytuacji naruszenie pasa gruntu drogi wewnętrznej wywołuje spór o charakterze cywilnoprawnym. LWINB argumentował, że M. K. w dniu 6 sierpnia 2021 r. zawiadomiła o zakończeniu budowy, a z dołączonych przez inwestorkę dokumentów wynikało, że budynek mieszkalny wybudowano zgodnie z warunkami uzyskanego pozwolenia. LWINB wyjaśnił, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do ww. zawiadomienia. W tych okolicznościach LWINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości i przyjął, że wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy obligatoryjnym jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Dalej LWINB stwierdził, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to – zdaniem organu II instancji – decyzja organu I instancji nie byłaby obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej materii LWINB nawiązał do poglądów wyrażonych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, że skutki prawne decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są w istocie tożsame.

Skargę na powyższą decyzję LWINB wywiedli K. H. i T. H. (dalej także jako: skarżący) podnosząc, że :

- naruszono przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) poprzez pomięcie tego, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem i z przekroczeniem granicy działki nr [...], że cała ściana północna budynku posadowiona jest dosłownie na drodze (na działce nr [...]), że wykonano odwodnienie (zajmujące 0,5 m) z kostki brukowej na tej drodze oraz wybudowano nad nią dach (wystający 0,5 m), co powoduje zwężenie drogi koniecznej z 3 m do 2,3 m i utrudnia z niej korzystanie przez skarżących;

- niewłaściwie zakwalifikowano drogę (działkę nr [...]) jako działkę niebudowlaną (grunt orny), pomimo tego, że droga ta stanowi drogę dojazdową do innych działek sąsiednich (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]);

- nierzetelnie przeprowadzono oględziny i pominięto, że na ścianie budynku na wysokości 1,2 m zamontowano skrzynkę od gazu, że niezgodnie z zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego ocieplono tę ścianę łatwopalnym styropianem o grubości 5 cm;

- organ nie udowodnił skarżącym, że budynek zlokalizowany jest zgodnie z prawem;

- zaniechano właściwych pomiarów odległości budynku od działki sąsiedniej (pomiaru dokonano od płotu, a nie od właściwej granicy działki nr [...]);

- nie określono odległości posadowienia budynku od drogi koniecznej nr [...] obciążonej służebnością przejazdu i przechodu;

- organ celowo używa określenia, że działka nr [...] nie jest drogą tylko gruntem ornym; właściwe używanie nazw, zdaniem skarżących, ucina pole do przekrętów i manipulacji, w sytuacji, kiedy nie ma przepisów budowlanych zezwalających na budowanie w granicy drogi wewnętrznej (koniecznej) jakichkolwiek budynków, w tym domów;

- LWINB nie wyegzekwował od organu I instancji ustalenia, na podstawie jakich przepisów, M. K. uzyskała pozwolenie na budowę domu z przekroczeniem granicy swojej sąsiedniej działki o około 0,25 m;

- organ nie wziął pod uwagę szkodliwości czynu polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w przypadki kiedy, zabrano pod zabudowę około 25% szerokości drogi działki nr [...] i ograniczono prawa skarżących w postaci służebności przejazdu i przechodu;

- organ posługuje się fałszywymi numerami działek [...] i [...], które rzekomo powstały z podziału drogi działki nr [...], w sytuacji, kiedy nie było podziału, co potwierdził Sąd Rejonowy w Krasnymstawie w sprawie I C [...] w wydanym w dniu 26 lutego 2021 r. orzeczeniu (powództwo w całości oddalono);

- geodeta M. D. nie powiadomił skarżących o terminie przeprowadzenia pomiarów podczas inwentaryzacji końcowej;

- organ "zakłamuje" rzeczywistości, że była Naczelnik ds. Infrastruktury i Budownictwa w Krasnymstawie A. W. musiała wydać M. K. pozwolenie na budowę budynku z zachowaniem odległości 12 m od planowanej drogi publicznej 34 D;

- naruszono art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie w sytuacji, kiedy A. W. wykonując funkcję tego organu, nie powinna brać udziału w tym postępowaniu, skoro wcześniej wykonując uprawnienia innego organu, wydającego decyzję pozwalającą na budowę budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że okoliczności te wskazują, że całe postępowanie administracyjne wyjaśniające w sprawie wybudowania budynku przez M. K. obarczone jest licznymi błędami. Skarżący stwierdzili, że uzyskali pozwolenie na budowę z dnia 12 października 2000 r., które określało lokalizację ich budynku mieszkalnego w odległości 7 m od drogi dojazdowej nr [...].

Skarżący zarzucili dodatkowo rażące naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ze ścianą bez okien i drzwi, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, w sytuacji, kiedy w świetle tego unormowania, bez znaczenia pozostaje to, czy sąsiednia działka jest działką budowlaną, czy też nie, ponieważ punktem, od którego mierzy się minimalną odległość, jest granica działki, na której znajduje się planowany budynek. Interpretacja rozszerzająca § 12 ust. 4 pkt 1 jest niedopuszczalna. W ocenie, skarżących, budowa domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej bezpośrednio przy granicy jest dozwolona, jeśli działka ma szerokość 16 m (lub mniejszą). Tymczasem sporny budynek wzniesiono na działce o szerokości 18 m.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Ze stanowiskiem skarżących zgodził się uczestnik postępowania M. H., który w piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r. (k. 55-60 akt sąd.) popierał skargę wniesioną przez swoich rodziców .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wskazać, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na charakter prowadzonego sporu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 2582/19 wyjaśniono, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. NSA wskazał także, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, zatem przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle.

W kwestii bezprzedmiotowości postępowania na gruncie ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie sygnalizuje się, że postępowanie staje się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bk 729/22).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono w całości postępowanie administracyjne wyjaśniające w sprawie wybudowanego przez M. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] w Krasnymstawie obręb Z. P., przy ul. [...]. Podstawą zaskarżonej decyzji było potwierdzenie zgodności zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę oraz zaświadczeniem PINB w Krasnymstawie z dnia 10 listopada 2021 r. - wydanym na podstawie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego - o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia inwestorki, M. K. o zakończeniu budowy.

Wyjaśnienia wymaga, że PINB prowadził postępowanie wywołane żądaniem zawartym w piśmie skarżących z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Stanowisko tego organu w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. (k. 17 akt adm.) odmawiające nakazania M. K. wykonania określonych prac budowlanych zostało potraktowane przez LWINB jako decyzja administracyjna, która powinna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. LWINB dał temu wyraz w decyzji z dnia [...] października 2021 r. (k. 32 akt adm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie. Skarżący wnieśli odwołanie. Rozstrzygnięcie z dnia 12 stycznia 2022 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. LWINB uchylił ww. decyzję organu I instancji (i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia) wskazując, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie (decyzją z dnia [...] maja 2022 r.). Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. uchylił skontrolowaną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. LWINB uznał, że PINB nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy w szczególności nie sprawdził, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i uwzględniając wyniki dodatkowo przeprowadzonych w dniu 15 września 2022 r. oględzin i pomiarów przedmiotowego budynku, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. umorzył w całości administracyjne postępowanie wyjaśniające w sprawie wybudowanego przez M. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela stanowisko LWINB o wystąpieniu podstaw uzasadniających wydanie decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające. Skontrolowane rozstrzygnięcie – wbrew zarzutom i wnioskom skargi – nie narusza przepisów prawa.

Przechodząc do szczegółowych rozważań należy wskazać, że M. K. jest właścicielką zabudowanej działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta ([...]) oraz działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta ([...]3). Numery działek [...] i [...] (wcześniej działka nr [...]) to numery geodezyjne. Nie doszło do podziału tej nieruchomości w rozumieniu art. 290 k.c. Na takim stanowisku stanął Sąd Rejonowy w Krasnymstawie. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt I C [...] (k. 21-25 akt sąd.) oddalono powództwo M. K. o zmianę treści służebności osobistej.

Obecnie właścicielem działki o nr [...] jest M. H. (uczestnik postępowania).

Zgodnie z treścią księgi wieczystej ([...]) prowadzonej dla ww. nieruchomości (działki nr [...]) stanowi ona grunt orny. W toku postępowania ustalenie to nie zostało skutecznie podważone. Niewątpliwie ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe – służebność osobistą w postaci prawa przejazdu i przechodu na rzecz "małżonków B. , małż. H. , M. Ż. i A. Ż." (k. 65 akt adm.). Kwestia ta legła u podstaw niniejszego sporu, w którym skarżący zarzucają, że z uwagi na działania związane z budową budynku mieszkalnego oraz późniejszymi pracami budowlanymi doszło do naruszenia przepisów prawa i w tej sytuacji rzeczą organów nadzoru budowlanego było podjęcie stosownych czynności, które gwarantowałyby prawo skarżącym do pełnego korzystania z działki nr [...] w zakresie prawa przechodu i przejazdu. Wniosek taki wynika ze składanych przez skarżących dotychczasowych wyjaśnień.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość obciążona służebnością, jest drogą publiczną. Słusznie zatem wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że nie można do niej stosować przepisów dotyczących dróg publicznych, a budowa przy granicy spornej nieruchomości nie jest obciążona ograniczeniami wynikającymi z realizacji inwestycji przy drodze publicznej. Taka interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia praw inwestorki.

Nieruchomość można obciążyć na rzecz oznaczonej osoby fizycznej prawem, którego treść odpowiada treści służebności gruntowej – jak w tym przypadku. Sporna nieruchomość nie jest jednak drogą publiczną i w chwili wydawania decyzji pozwalającej inwestorce na budowę na działce nr [...], sąsiednia nieruchomość nie była drogą publiczną. Jeżeli zatem sposób wykorzystywania nieruchomości ogranicza prawo rzeczowe skarżących w zakresie prawa przejazdu i przechodu, to podlega ono ochronie na podstawie art. 251 w zw. z art. 297 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r., poz. 1360 ze zm.). Jeżeli zrealizowana inwestycja odpowiada przepisom prawa budowlanego, to wskazana okoliczność nie ma determinującego znaczenia dla niniejszego postępowania. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że inwestorka jest właścicielką działki o numerze geod. [...] i [...] (wcześniej [...]), a skarżącym służy jedynie ograniczone prawo rzeczowe.

Należy jednoznacznie stwierdzić, że w toku postępowania ustalono, że wywodzone przez skarżących naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – utraty przez skarżących dostępu do drogi publicznej. Zasadne może być jedynie rozważenie, czy dochodzi do naruszenia służebności osobistej. Roszczenie nie jest zatem ściśle związane z prawem administracyjnym (budowlanym), lecz cywilnym (rzeczowym). W takich przypadkach prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20).

Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter formalny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 6406/21 wyjaśniającym znaczenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i wskazującym na istotę i kryterium bezprzedmiotowości postępowania, odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że LWINB - wydając w sprawie formalne orzeczenie, które nie rozstrzygało, ani o prawa o prawach, ani o obowiązkach stron - słusznie nawiązał do ostatecznej decyzji Wojewody L. z dnia [...] lipca 2004 r., z której treści wynikało, że zaprojektowany budynek w poziomie mieści się w granicach działki nr [...]. Zatem wprowadzona zmiana w pierwotnym projekcie architektoniczno-budowlanym powoduje, iż projektowany okap (szer. 50 cm) będzie znajdował się na wysokości około 3,2 m, a zatem ten element budynku nie ogranicza prawa przechodu i przejazdu w zakresie zwykłego korzystania z przysługujących uprawnień.

Słusznie zatem stwierdził organ II instancji, podkreślając przy tym, że podnoszona przez skarżących kwestia wystającego na wysokości ok. 3 m nad drogą wewnętrzną okapu czy rury wystającej pod okapem, jak również opaski betonowej przy budynku, nie ogranicza skarżącym prawa przechodu i przejazdu w sposób, który mógłby być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Bezspornym jest w sprawie, że PINB nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia inwestorki z dnia 6 sierpnia 2021 r. o zakończeniu budowy. Należało zatem przyjąć, że budynek został wybudowany zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu oraz że budynek usytuowany jest zgodne z projektem zagospodarowania działki będącym załącznikiem do ww. pozwolenia na budowę. Kwestia prawidłowej lokalizacji budynku została wyjaśniona w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Według opinii geodety dokonującego pomiarów na gruncie sporny budynek jest posadowiony zgodnie z mapą zagospodarowania działki. Zaznaczył też, że nie może się wypowiadać odnośnie okapu oraz opaski odwadniającej ponieważ te elementy nie są ujęte na mapie zagospodarowania terenu. Stąd też nie może się wypowiadać w kwestii ich prawidłowego posadowienia. Geodeta M. D. wyjaśnił ponadto w piśmie z dnia 12 września 2022 r. (k.206-207 akt adm.), że jest autorem – przyjętego do właściwego zasobu PODGiK w Krasnymstawie - operatu technicznego z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku.

W toku postępowania wyjaśniającego zgromadzono obszerny materiał dokumentacyjny (w tym protokoły z oględzin budynku dokonanych w dniach - 5 marca 2021 r., 25 listopada 2021 r., 15 września 2022 r.) wskazujący, że na działce o nr [...], położonej w Krasnymstawie przy ul. [...], został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny i inwestycję tę zrealizowano na podstawie decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej). Ww. decyzję Starosty Krasnostawskiego zmieniono decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. Dołączono także decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego położonego przy ulicy nowoprojektowanej, orzekającej o zatwierdzeniu zmian w projekcie budowlanym.

Podczas ostatnich oględzin ustalono, że wymiary budynku są zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Krasnostawskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., że droga publiczna [...], projektowana od strony południowej budynku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie została zrealizowana, że w miejscu planowanej drogi jest pole. Stwierdzono też, że ze ściany północnej budynku na wysokości 2,92 m od terenu wystaje wysunięta na około 0,40 m od ściany budynku rura odprowadzająca spaliny z kotła gazowego.

Nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. M. K., inwestorka złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy i dostarczyła do PINB dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...] marca 2002 r., w którym znajduje się szkic wytyczenia budynku sporządzony przez uprawnionego geodetę, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami wydanego pozwolenia na budowę, protokoły badań i sprawdzeń oraz mapę inwentaryzacyjną powykonawczą przedmiotowego budynku mieszkalnego i przyłącza wodociągowego sporządzoną – wyżej już zasygnalizowano - przez uprawnionego geodetę, który stwierdził, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu oraz że budynek usytuowany jest zgodne z projektem zagospodarowania działki będącym załącznikiem do ww. pozwolenia na budowę.

Powyższe oznacza, że LWINB dysponował wystarczającym materiałem dowodowym odzwierciedlającym stan faktyczny niniejszej sprawy. LWINB w sposób prawidłowy zweryfikował zgodność zrealizowanego budynku z decyzjami w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w ramach przyznanych im kompetencji w ustawie Prawo budowlane nie są uprawnione do kwestionowania przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych dokonanych przez uprawnione do tego osoby, dysponujące specjalistyczną wiedzą w dziedzinie geodezji i kartografii. Weryfikacja operatu technicznego (sporządzonego przez uprawnionego geodetę) dokonywana jest na podstawie odrębnych przepisów.

Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek oprzeć się na decyzjach wydanych na rzecz inwestora i dopóki decyzje te figurują w obrocie prawnym, kryterium legalności działań inwestora musi uwzględniać treść takich decyzji.

W tych okolicznościach przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż podniesionych w skardze.

W sprawie podniesiono zarzut naruszenia art. 24 k.p.a., jednakże skarżący nie wykazali ziszczenia się którejkolwiek z przyczyn wyłączenia pracownika organu administracji. W szczególności należy zwrócić uwagę na okoliczność, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje przesłankę wyłączenia pracownika organu, która wiąże się bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji.

Przepis art. 24 § 1 k.p.a. wymienia przypadki, w których pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. W punkcie 5 § 1 art. 24 k.p.a. przewidziano, że pracownik organu podlega wyłączeniu jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

Powody do wyłączenia A. W. wykonującej uprawnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie nie zaistniały pomimo tego, że wcześniej osoba ta rozstrzygała w sprawie pozwolenia na budowę i w tym zakresie działała w imieniu Starosty Krasnostawskiego. Należy mieć na uwadze także pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2022 r. sygn. II OSK 819/19 wyjaśniającym, że brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia.

W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, niezasadny jest więc zarzut skargi o wystąpieniu podstaw do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i o wyłączeniu A. W. od udziału w całym postępowaniu administracyjnym wywołanym zgłoszeniem skarżących z dnia 21 stycznia 2021 r., którzy podali szereg okoliczności mających wskazywać na wystąpienie nieprawidłowości przy budowie budynku mieszkalnego M. K..

W sprawie niniejszej jednoznacznie wyjaśniono, że pas gruntu na działce nr [...] nie posiada kategorii drogi publicznej i nie ma podstaw do stosowania do tej nieruchomości przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. które dotyczą dróg publicznych oraz że działka ta, jako niebudowlana, nie podlega przepisom dotyczącym wymaganych odległości obiektów od jej granicy zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naruszenie części pasa gruntu drogi wewnętrznej powoduje spór o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym, co wynika z zasady, że do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.).

Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi trzeba dodatkowo wyjaśnić, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczalnym była możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki. W myśl § 10 cyt. rozporządzenia, przeznaczenie budynku oraz sposób zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej powinny być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami obrony cywilnej.

Stosownie do § 12 ust. 6 ww. ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego, dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Z dniem 16 marca 2001 r. wymóg uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki przestał obowiązywać (skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r.).

Według nowego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (dokładnie rzecz ujmując rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) można posadowić budynek przy granicy działki budowlanej. Taka możliwość wynikała z dyspozycji zawartej w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Krasnostawskiego (w dniu 22 czerwca 2004 r.) o zmianie decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo należy wyjaśnić, że okapy i gzymsy nie mogły pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,8 m (§ 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia).

Brak jest więc podstaw do twierdzenia o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Na marginesie powyższych rozważań należy podnieść, że z akt sprawy nie wynikało, aby sporny budynek posiadał ściany konstrukcyjne wykonane z materiałów łatwopalnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.