Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 102/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 123 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 3, art. 7 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 2, art. 23 ust. 2, art. 24, art. 25, art. 26, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skarg T. F., A. P., D. K., E. S., H. R., J. S., J. M. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. uchyla postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. R. i M. J. solidarnie kwotę 714 /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. M., A. P. i D. K. kwoty po 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. F. i E. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg T. F., E. S., J. S., H. R., M. J., D. K., A. P. i J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Porozumieniem z dnia [...] września 2009 r. zawartym pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie a samorządem województwa [...] określono zasady współpracy i finansowania prac scaleniowo - wymiennych związanych z budową odcinka autostrady [...] na obszarze województwa [...]. Zgodnie z wykonanymi założeniami do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów, w/w pracami na terenie powiatu [...] objęto 11 obrębów ewidencyjnych bezpośrednio przyległych do przedmiotowej inwestycji.

Postępowanie scaleniowe we wsi [...] zostało wszczęte z urzędu postanowieniem organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej wsi [...] oraz Kółka Rolniczego w [...], w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi wskutek projektowanego przebiegu autostrady A-4. Do obszaru scalenia włączono część wsi o pow. 243,48 ha, co stanowi 19,63 % całego obszaru wsi [...]. Do wykonania prac scaleniowych, upoważniono geodetę uprawnionego J. O. pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. Postanowienie z dnia [...] września 2010 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane w dniu 3 października 2010 r. na zebraniu uczestników scalania zwołanym przez organ I instancji i wywieszone na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] i we wsi [...]. Na zebraniu uczestników scalenia, uczestnicy wybrali spośród siebie radę uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] organ I instancji powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalania oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalania gruntów (Komisja). Następnie postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji zmienił skład Komisji. Po rozpoznaniu zażalenia K. G. od postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. o wszczęciu postepowania scaleniowego, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uczestnicy scalenia w dniu 7 listopada 2010 r. na zebraniu uczestników zwołanym przez organ I instancji w drodze uchwały jednogłośnie ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów, łącznie z wartością 1 punktu szacunkowego. Wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego gruntów zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez organ I instancji w dniu 27 marca 2011 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w dniach od 28 marca 2011 r. do 5 kwietnia 2011 r.

W dniu 14 kwietnia 2011 r. Komisja rozpatrzyła złożone zastrzeżenia zgłoszone przez uczestników scalenia.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 17 kwietnia 2011 r., obecni na zebraniu uczestnicy scalenia nie przyjęli większością trzech czwartych głosów uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji zaakceptował dokonany szacunek gruntów.

Po rozpoznaniu zażaleń D. M. i S. O. na powyższe postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] organ I instancji poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] i [...] o łącznej pow. 0,7565 ha.

Projekt scalenia został okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 23 maja 2012 r. do 6 czerwca 2012 r., a następnie okazano część opisowo- kartograficzną, tj. mapę obszaru scalania, rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zasady objęcia w posiadanie.

W dniach od 18 czerwca 2012 r. do 22 czerwca 2012 r. oraz w dniu 12 lipca 2012 r. Komisja pełniąca funkcje doradcze zaopiniowała zastrzeżenia uczestników scalenia do projektu scalenia.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] organ I instancji poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] o pow. 0,08 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Starosta działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 7, art. 8 ust. 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (u.s.w.g.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi [...], gmina [...], o ogólnym obszarze wynoszącym 242,5336 ha, poszerzonym o część gruntów wsi [...] gmina [...] o pow. 0,60 ha, opracowany przez uprawnionego geodetę J. O., ze zmianami odnoszącymi się do gruntów należących do osób enumeratywnie wymienionych w punkcie I decyzji uwidocznionych w załączniku nr 1 do decyzji. W punkcie II decyzji wymieniono osoby, którym przyznano dopłaty w związku z tym, że na skutek scalenia otrzymali grunty o mniejszej wartości niż posiadali dotychczas, a także osoby, którym przyznano odszkodowanie za utracone składniki majątkowe, które przeszły na rzecz innych uczestników scalenia. W punkcie III decyzji wymieniono osoby, które zobowiązano do dopłat w zamian za przydzielenie im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem. W punkcie IV decyzji wymieniono służebności, które zniesiono bez odszkodowania z uwagi na utratę ich znaczenia dla nieruchomości władnących. W punkcie V decyzji wymieniono służebności, które przeniesiono z gruntów przedscaleniowych na grunty poscaleniowe. W punkcie VI decyzji wskazano prawa bezpłatnego, dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie VII decyzji wymieniono prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które na skutek scalenia wygasną w związku ze śmiercią enumeratywnie wymienionych osób. W punkcie VIII decyzji wymieniono obciążenia hipoteczne ciążące na gruntach przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie IX decyzji wymieniono nieruchomości, których współwłasność zostanie zniesiona. W punkcie X decyzji podano, że ze względu na równoczesne prowadzenie scaleń w innych miejscowościach na wniosek niektórych osób nastąpiła potrzeba wydzielenia należnego im ekwiwalentu lub jego części na terenie innej miejscowości i wobec tego w czasie postępowania scaleniowego wsi [...] przeniesiono ekwiwalent 5 wymienionym osobom. W punkcie XI decyzji wymieniono uczestników scalenia, których zastrzeżeń do projektu scalenia nie uwzględniono, oraz tych, których zastrzeżenia zostały uwzględnione. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponadto postanowiono, że decyzja stanowić będzie tytuł i podstawę do ujawnienia nowych danych w księgach wieczystych i wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, wyjaśniając także powody uwzględnienia albo nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu scalenia zastrzeżeń. Następnie organ stwierdził, że na ogólną liczbę 457 uczestników scalenia zastrzeżenia zostały zgłoszone przez 55 osoby, a zatem w świetle art. 27 u.s.w.g. zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu okołoautostradowego scalenia części gruntów wsi [...] poszerzonego o część gruntów wsi [...]. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym, założeniem ewidencji gruntów i budynków, sporządzeniem dokumentacji wieczystoksięgowej, a także w celu umożliwienia uczestnikom scalenia równoczesne objęcie w posiadanie wydzielonych im w projekcie scalenia gruntów. Wydanie decyzji nastąpiło bowiem w takim terminie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy byłoby niemożliwe do zrealizowania w danym roku gospodarczym. Mogłoby to spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia związane z cyklem gospodarczym. Trudno byłoby także ustalić termin wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, a ten należało dostosować do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku kalendarzowego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu I instancji przez B. N. i E. M.

Odrębnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołań Z. R., D. K., H. R., A. C., J. C., E. P., C. M., A. W., K. Z., A. P., E. S., T. F., S. O., W. M. i D. M., J. S., I. S., E. P., M. K., K. G., J. M., B. H., A. G., M. M., K. W., K. G., W. S., J. S., J. B., B. G., C. G., S. K., A. K., J. L., P. K., A. K. od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r.

Po rozpoznaniu skarg S. O., A. K., A. P., C. M., D. M., D. K., E. P., E. S., H. R., J. S., J. M., K. G., T. F. i W. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. II SA/Rz 506/14, uchylił ww. postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań, uznając, że odwołujący zastosowali się do wadliwie zredagowanego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., co w świetle art. 112 k.p.a. nie mogło się odbyć ze szkodą dla nich.

Po ponownym rozpoznaniu odwołań S. O., A. K., A. P., C. M., D. M., D. K., E. P., E. S., H. R., J. S., J. M., K. G., T. F. i W. M., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r.

Po rozpoznaniu skarg H. R., A. K., A. P., D. K., E. S., J. S., J. M., K. G., M. J., S. O. i T. F. od powyższej decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Rz 270/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. wniosło prawie 40 osób. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. N. i E. M., zaś odrębnym postanowieniem – również z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność pozostałych wniesionych odwołań. To drugie postanowienie zostało zaskarżone przez 21 osób do WSA w Rzeszowie. Skargi siedmiorga z nich zostały odrzucone postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 506/14, natomiast pozostałe skargi zostały przez WSA w Rzeszowie rozpoznane i prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd wyjaśnił, że analiza treści w/w wyroku z dnia 29 października 2014 r. oraz jego uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, że zakres wyroku odnosił się do wszystkich osób, co do których organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołań. Skutkiem prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 506/14 było wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia. Jeśli Sąd uchylił wówczas – jak wynika wyraźnie z sentencji samego wyroku – postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. – nie ograniczając w żaden sposób mocy obowiązującej swego wyroku, to w ocenie Sądu, skutkiem tego w postępowaniu administracyjnym odwoławczym sprawa wróciła do etapu sprzed wydania tego postanowienia. Tak więc organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wniesionych odwołań, za wyjątkiem tych, których wniesienie nastąpiło z uchybieniem terminu. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał odwołania jedynie części osób. Sąd wskazał, że odwołania pozostałych stron, które nie zostały wniesione z uchybieniem terminu, pozostały bez rozpoznania, o czym strony te nawet mogły nie wiedzieć biorąc pod uwagę, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona jedynie tym osobom, których odwołania rozpoznano. Sąd wskazał przy tym, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., którą organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt scalenia jest także decyzją, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.s.w.g., a w konsekwencji także w tym wypadku obowiązuje wynikający z tego przepisu wymóg podania jej do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia. Tymczasem z tzw. rozdzielnika decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że wymogu tego nie dopełniono. Sąd nakazał, aby w ponownym postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie, rozpoznając przy tym wszystkie spełniające wymogi formalne odwołania, które zostały wniesione w terminie, oraz szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów z w/w odwołań.

Po rozpoznaniu odwołań Z. R., D. K., H. R., A. C., J. C., E. P., C. M., A. W., K. Z., A. P., E. S., T. F., S. O., W. M., D. M., J. S., I. S., E. P., M. K., K. G., J. M., B. H., A. G., M. M., K. W., K. G., W. S., J. S., J. B., B. G., C. G., S. K., A. K., J. L., P. K., A. K. od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że scalenie gruntów w myśl art. 1 u.s.w.g. ma na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie scaleniowe winno zatem doprowadzić do poprawy struktury większości gospodarstw rolnych objętych scaleniem. Zgodnie z art.8 ust. 1 u.s.w.g. uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równiej wartości szacunkowej jest technicznie lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. W wypadku, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości, stosuje się dopłaty pieniężne. W zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się inne użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Art. 14 ust. 2 u.s.w.g. stanowi z kolei, że przy zachowaniu wartości sprzed scalenia, bez zgody uczestników scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem oraz 10 % dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnił zasadę uznaniowego działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących scalania gruntów. Decyzja scaleniowa zalicza się bowiem do decyzji o ograniczonym zakresie uznania, co wynika z wielu przepisów u.s.w.g. Przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i w określonym miejscu następuje właśnie w ramach ograniczonego uznania. Z tych przyczyn organ nie dopatrzył się podstaw do uchylenia w/w decyzji.

Następnie organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w poszczególnych odwołaniach.

Odnośnie do zarzutu D. K. dotyczącego granicy pomiędzy przedscaleniowymi działkami nr 3112/1 i 3112/2, organ odwoławczy wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego organ I instancji zastosował się do przepisu art. 20 u.s.w.g., który stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Jak wynika z analizy akt prowadzonego postępowania, D. K. po okazaniu projektu scalenia skorzystała z przepisu art. 24 u.s.w.g. i złożyła zastrzeżenie, w którym nie wyraziła także zgody na zaprojektowaną drogę nr 3720, przez co powierzchnia jej gospodarstwa zmniejszyła się w stosunku do stanu przedscaleniowego. W wyniku złożonego zastrzeżenia skarżąca została zawiadomiona o posiedzeniu Komisji pełniącej funkcje doradcze, które wyznaczono na dzień 20 czerwca 2012 r., celem przedstawienia swoich argumentów. Komisja postanowiła w zakresie drogi nr 3720 pozostawić projekt scalenia bez zmian, uzasadniając to tym, że droga ta będzie stanowić łącznik pomiędzy drogą gminną nr 3797, a poprzez drogę nr 3670 - z drogą powiatową. W trakcie rozpatrywania zastrzeżenia Komisja zwróciła uwagę na brakujący ekwiwalent, gdyż skarżącej naliczono dopłatę za 4,53 punktów szacunkowych, na którą nie wyraziła zgody. Komisja ustaliła, że skarżąca przed scaleniem posiadała działkę nr 3112/1 o pow. 1,03 ha i wartości 218,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi — 213,64 punktów). W projekcie scalenia wydzielono dla skarżącej dwie działki nr 3712 i 3765 o łącznej pow. 0,9531 ha i wartości 202,70 punktów szacunkowych z naliczona dopłatą pieniężną za 4,53 punktów przy odchyłce dopuszczalnej plus/minus 6,41 punktów. Komisja rozpatrując zastrzeżenie zaproponowała przydzielenie skarżącej dodatkowo działki nr 3526 o pow. 0,0909 ha i wartości 8,10 punktów szacunkowych, co spowodowało ostatecznie, że skarżąca należny ekwiwalent otrzymała w 3 działkach nr 3712, 3765 i 3526 o łącznej pow. 1,0440 ha i wartości 210,80 punktów szacunkowych. Organ I instancji przychylił się do opinii wydanej przez Komisję i nie znalazł podstaw do zmiany projektu scalenia. Natomiast odnośnie zarzutu wadliwego ogłoszenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że odpis decyzji wywieszony został na tablicy ogłoszeń wsi [...] w dniach od 9 listopada 2012 r. do 23 listopada 2012 r., co potwierdził Sołtys wsi [...].

Ustosunkowując się do zarzutu H. R. organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu 10 października 2011 r. w złożonych życzeniach H. R. wniosła o pozostawienie działki budowlanej w dotychczasowym miejscu, oraz o wydzielenie ekwiwalentu za działkę nr 2022 na działkach nr 2020 i 2022 pomiędzy rowem melioracyjnym, a nowo projektowaną drogą. W złożonym zastrzeżeniu do projektu scalenia gruntów, skarżąca nie wyraziła zgody na likwidację drogi przebiegającej przy zachodniej granicy przedscaleniowej działki siedliskowej nr 2007, oraz na wydzielony ekwiwalent w działce nr 3389. Komisja rozpatrując zastrzeżenie postanowiła pozostawić projekt scalenia bez zmian, a część działki nr 3389 przeznaczyć do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa. W przypadku likwidacji drogi przy działce siedliskowej uznano, że w obrębie nowo projektowanej działki nr 3276 nie ma potrzeby jej pozostawiania, a rozdysponowanie gruntu (drogi) na rzecz działek sąsiednich jest słusznym rozwiązaniem. Przed scaleniem M. B. (poprzedniczka prawna H. R.) posiadała działki nr 2007 i 2022 o łącznej pow. 0,61 ha i wartości 93,80 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi wartość całego gospodarstwa wyniosła 91,92 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono również w 2 działkach o nr 3276 i 3389 o łącznej pow. 0,5705 ha i wartości 91,92 punktów szacunkowych. Dopuszczalna odchyłka projektowa wynosiła plus/minus 2,76 punktów szacunkowych, a gospodarstwo zostało zaprojektowane bez żadnej odchyłki (odchyłka projektowana wynosi 0). Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, art. 14 u.s.w.g. nie został naruszony. H. R. zawiadomiona o terminie okazania działki nr 3389 w dniu 24 maja 2012 r. podpisała oświadczenie w protokole okazania w terenie projektu scalenia, że granice wyznaczonej nieruchomości oraz położenie znaków granicznych są jej znane, natomiast w protokole dotyczącym okazania działki zabudowanej nr 3276 brak jest jej podpisu. Organ odwoławczy nadmienił, że działki nr 2007 i 3389 zostały wydzielone zgodnie z życzeniem H. R. Działka nr 3276 położona jest w granicach przedscaleniowej działki nr 2007 z niewielką korektą jej granic, natomiast działka nr 3389 zaprojektowana została pomiędzy rowem melioracyjnym a nowo projektowaną drogą.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut dotyczący naruszenia art. 2 u.s.w.g. nie jest zasadny, gdyż zgodnie z założeniami do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów wsi [...] obszar scalenia objął także tereny zabudowane. Czynności geodezyjne polegały jedynie na obustronnym ustaleniu granic, ich stabilizacji i pomiarze w przypadku zgodnego wskazania, a nie na przemieszczaniu działek. Ustosunkowując się natomiast do kwestii doręczenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nie jest doręczana wszystkim uczestnikom scalenia, ale zgodnie z art. 28 u.s.w.g. jest podawana do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez starostę oraz poprzez wywieszenie na okres 14 dni w lokalu urzędu gminy i na tablicach ogłoszeń na terenie wsi wchodzących w obszar scalenia. Każdorazowe zmiany, wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia były zgodnie z art. 26 u.s.w.g. ponownie wyznaczane na gruncie i okazywane zainteresowanym stronom.

Natomiast zarzut dotyczący skierowana decyzji do osób nieżyjących, zdaniem organu odwoławczego nie jest zasadny, gdyż art. 8 u.s.w.g. stanowi, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Dotyczy to także osób nieżyjących, których grunty biorą udział w postępowaniu, a w ich imieniu występują spadkobiercy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego pouczył uczestników scalenia, aby z dniem wszczęcia postępowania scaleniowego obrót gruntami odbywał się za wiedzą organu. Organ I instancji w trakcie prowadzonego scalenia wydawał na wniosek uczestników scalenia zgody na zmianę prawa własności nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutu A. K. organ odwoławczy zaznaczył, że odwołująca w złożonych życzeniach w dniu 29 listopada 2011 r. wniosła, aby całość ekwiwalentu wydzielić jej przy działce nr 2018/2, oraz aby należny jej ekwiwalent wydzielić we wsi [...] przy ekwiwalencie przysługującym jej mężowi B. K. A. K. posiadała przed scaleniem 2 działki nr 2018/2 i 2020 o łącznej pow. 0,3214 ha i wartości 28,01 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi — 27,45 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono w działce nr 3397 o pow. 0,3057 ha i wartości 27,51 punktów szacunkowych, zgodnie z pierwszą częścią wniosku (na dotychczasowej jej działce nr 2018/2). Na tak zaprojektowany projekt scalenia A. K. złożyła zastrzeżenie, w którym wniosła ponownie o rozpatrzenie jej wniosku dotyczącego przeniesienia jej ekwiwalentu na teren wsi [...] po południowej stronie autostrady. Komisja pozostawiła projekt scalenia bez zmian, uzasadniając to brakiem wolnych gruntów na terenie wsi [...].

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw zmiany decyzji organu I instancji, gdyż należny ekwiwalent wydzielono zgodnie ze złożonym życzeniem. Dodatkowo A. K. podpisała protokół z okazania w terenie projektu scalenia.

Ustosunkowując się do zarzutu E. P. organ odwoławczy podkreślił, że w złożonym odwołaniu od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia postawił on te same zarzuty, które były już rozpatrywane przez Komisję w związku ze złożonym zastrzeżeniem do projektu scalenia, a mianowicie to, że: 1) przedscaleniowe działki nr 2088 i 2091/1 powinny posiadać powierzchnię 0,3115 ha, a nie 0,3015 ha, 2) w/w działki były użytkowane rolniczo z dopłatą unijną i posiadały wyższą klasę. Komisja rozpatrując zastrzeżenie pozostawiła projekt scalenia bez zmian. Analizując odwołanie w konfrontacji z aktami sprawy organ ustalił, że E. P. podczas zbierania życzeń w dniu 11 października 2011 r. wniósł, aby całość ekwiwalentu zlokalizować na działce nr 2135 przy nieruchomości jego zięcia. Wykonawca scalenia zgodnie z życzeniem wydzielił należny ekwiwalent w działce nr 3448 przylegającej bezpośrednio do działki nr 3447 przydzielonej M. J. W. — zięciowi E. P. Odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego powierzchni przedscaleniowych działek nr 2088 i 2091/1 organ odwoławczy nadmienił, że zgodnie z art. 20 u.s.w.g. - stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. E. P. posiadał przed scaleniem 2 działki o nr 2088 i 2091/1 o łącznej powierzchni 0,3015 ha i wartości 24,12 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi 23,64 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono zgodnie z życzeniem w działce nr 3448 o pow. 0,2957 ha i wartości 23,66 punktów szacunkowych. Otrzymana w projekcie scalenia działka nr 3448 została przeznaczona do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że E. P. w dniu 25 maja 2012 r. przyjął projekt scalenia bez zastrzeżeń.

Ustosunkowując się do zarzutu A. P. organ odwoławczy wskazał, że A. P. w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego złożyła zastrzeżenie do projektu scalenia, w którym nie wyraziła zgody na przydzielenie działki nr 3259, domagając się wydzielenia jej w bezpośrednim sąsiedztwie rowu nr 3253, a także na przydzielenie działki nr 3226/2 ze względu na jej zawężenie. Zastrzeżenie A. P. zostało rozpatrzone przez Komisję. Należny ekwiwalent wydzielony został zgodnie z życzeniem z dnia 10 października 2011 r., w którym A. P. oświadczyła, że część ekwiwalentu należy pozostawić na dotychczasowej działce nr 1709 (w projekcie scalenia nowa działka nr 3226/2), a pozostały brakujący ekwiwalent wydzielić na działkach nr 1706 i 1703 (w projekcie scalenia nowa działka nr 3259, która wydzielona została w około 50% na przedscaleniowej działce nr 1703). Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 25 ust. 1 i 4 u.s.w.g. organ odwoławczy wskazał, że A. P. prawidłowo zawiadomiona o posiedzeniu Komisji, zgłosiła się w wyznaczonym dniu mając możliwość przedstawienia swoich uwag i argumentów. Komisja po wysłuchaniu zainteresowanej przegłosowała rozstrzygnięcie opisane w decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc podstaw do twierdzenia o naruszeniu wyżej powołanego przepisu. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.w.g. organ I instancji po zasięgnięciu opinii Komisji przychylił się do przedstawionego rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do zarzutu E. S. organ odwoławczy wskazał, że E. S. złożyła zastrzeżenie do opracowanego projektu scalenia, w którym nie wyraziła zgody na projektowane drogi przy działkach nr 3742 i 3769. Komisja postanowiła pozostawić projekt scalenia bez zmian, uzasadniając to potrzebą dojazdu do gruntów innych właścicieli. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego braku powierzchni w wydzielonych nieruchomościach po scaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca przed scaleniem posiadała 3 działki o nr 3108/1, 3122 i 3124/1 o łącznej pow. 1,65 ha i wartości 188,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi — 184,24 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono w 2 działkach nr 3742 i 3769 o łącznej pow. 1,7046 ha i wartości 183,81 punktów szacunkowych. Całość gospodarstwa zaprojektowana została z odchyłką -0,43 punktów, przy dopuszczalnej odchyłce plus/minus 5,53 punktów. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, poddanie pod wątpliwość, czy wskutek scalenia E. S. nie straciła jakiegoś areału nie jest zasadne. Ponadto zgodnie z życzeniem złożonym w dniu 12 października 2011 r. gospodarstwo wydzielono na dotychczasowych działkach.

Ustosunkowując się do zarzutu T. F. organ odwoławczy wskazał, że T. F. złożyła zastrzeżenie do projektu scalenia, w którym nie wyraziła zgody na wydzielony ekwiwalent w działkach 3309 i 3385, żądając przywrócenia starego stanu. Komisja rozpatrując zastrzeżenie w zakresie działki siedliskowej nr 2063 zaleciła dokonanie pomiaru kontrolnego i w razie różnicy powierzchni - wydanie decyzji o wprowadzeniu zmiany do operatu ewidencji gruntów. Odnośnie działki nr 3385 pozostawiono projekt scalenia bez zmian. Ustosunkowując się do zarzutu pomniejszenia o 5 arów powierzchni działek, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca przed scaleniem posiadała 2 działki o nr 2063 i 2106 o łącznej pow. 0,53 ha i wartości 90,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi — 88,20 punktów). Jako należny ekwiwalent otrzymała po scaleniu również 2 działki o nr 3309 i 3385 o łącznej pow. 0,4819 ha i wartości 88,20 punktów szacunkowych. Wynika z powyższego, że wartość punktowa gospodarstwa przed i po scaleniu wynosi 88,20 punktów szacunkowych. W ocenie organu odwoławczego nieprawdziwy jest również zarzut, że przydzielone w projekcie scalenia działki nie zostały okazane w terenie. Działka nr 3309 okazana została w dniu 24 maja 2012 r., ale T. i E. F. nie zgodzili się na zaprojektowane granice, natomiast na okazanie działki nr 3385 nie zgłosili się pomimo prawidłowego zawiadomienia.

Ustosunkowując się do zarzutu S. O., D. M. i W. M. organ odwoławczy wskazał, że S. O. złożył zastrzeżenie do projektu scalenia, w którym nie wyraził zgody na wydzielony ekwiwalent w działkach nr 3336, 3432 i 3476. Ponadto żądał przywrócenia klinów w działce nr 3432, oraz zakwestionował nowo zaprojektowaną drogę nr 3338. Dodatkowo S. O. chciał dokonać podziału działki nr 3476. Komisja rozpatrując zastrzeżenie uwzględniła jego zarzuty w części. D. i W. M. w złożonym zastrzeżeniu do projektu scalenia nie wyrazili zgody na nowo projektowaną drogę nr 3338. Komisja po rozpatrzeniu zastrzeżenia zaproponowała pozostawić sporną drogę zgodnie z projektem scalenia uzasadniając to tym, że stanowi ona rodzaj drogi "zagumiennej" i połączy ze sobą drogi gminne nr 3274 i 3434. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że przedscaleniowa działka siedliskowa nr 2224/1 (po scaleniu działka nr 3333) pozostała w dotychczasowych granicach, a czynności geodezyjne sprowadziły się jedynie do ustalenia granic i ich pomiaru oraz stabilizacji w przypadku zgodnego oświadczenia zainteresowanych. Powyższe czynności wynikają z tego, że działka nr 2224/1 włączona została w obszar scalenia, który zakreślony został pierwotnie z założeniach do opracowania okołoautostradowego projektu scalenia gruntów wsi [...]. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że trasa drogi nr 3338 przebiega poza terenami zabudowanymi, a cel jej zaprojektowania został opisany w decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego szacunku gruntów organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] dokonał jego akceptacji, po uprzednim nie podjęciu uchwały przez uczestników scalenia w dniu 17 kwietnia 2011 r. Powyższe rozwiązanie dopuszcza art. 13 ust. 4 u.s.w.g. Dodatkowo organ nadmienił, iż wartość 1 punktu szacunkowego określona została na kwotę 150 zł.

Ustosunkowując się do zarzutu J. S. organ odwoławczy wskazał, że zastrzeżenie do opracowanego projektu scalenia w imieniu J. S. złożył pełnomocnik W. T., który nie wyraził zgody na ekwiwalent zaprojektowany w działkach nr 3672, 3677 i 3723 oraz na przebieg projektowanej drogi nr 3670. Zastrzeżenie J. S. było przedmiotem rozpatrywania przez Komisję, która ostatecznie po analizie i kilku propozycjach zmiany projektu postanowiła pozostawić zaproponowany przez wykonawcę przebieg drogi bez zmian. Stanowisko Komisji podtrzymane zostało również przez organ I instancji przy zatwierdzaniu projektu scalenia wsi [...]. J. S. przed scaleniem posiadał 4 działki o nr 3053, 3055, 3057 i 3061 o łącznej pow. 1,87 ha i wartości 288,20 punktów szacunkowych (potrąceniu 2% na drogi — 282,44 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono również w 4 działkach nr 3578, 3672, 3677 i 3723 o łącznej pow. 1,8292 ha i wartości 280,13 punktów szacunkowych. Całość gospodarstwa wydzielono na - 2,31 punktów, przy odchyłce dopuszczalnej plus/minus 8,47 punktów szacunkowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyżej opisane odchyłki projektowe dopuszcza zapis art. 8 ust. 1 u.s.w.g., który stwierdza, że uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, za równą wartość szacunkową uważa się wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

Ustosunkowując się do zarzutu K. G. organ odwoławczy wskazał, że w zastrzeżeniu do projektu scalenia nie wyraziła ona zgody na powierzchnię przydzielonej nieruchomości poprzez "zabranie 8 arów w stosunku do stanu przedscaleniowego". Sprawa K. G. została rozpatrzona przez Komisję. Organ wyjaśnił, że skarżąca posiadała przed scaleniem 3 działki o nr 3091/3, 3091/4 i 3092/2 o łącznej pow. 0,4374 ha i wartości 52,01 punktów szacunkowych (po potrąceniu na drogi 2% - 50,97 punktów). W pierwotnie opracowanym projekcie scalenia K. G. jako należny ekwiwalent otrzymała działkę nr 3695 o pow. 0,3645 ha i wartości 51,19 punktów szacunkowych. W wyniku zmiany projektu scalenia na znacznym obszarze dokonanym przez Komisję, K. G. przydzielono działkę nr 3695 o pow. 0,3734 ha i wartości 52,08 punktów szacunkowych. Należny ekwiwalent wydzielono z odchyłką plus/minus 1,11 punktów przy dopuszczalnej odchyłce plus/minus 1,53 punktów szacunkowych. W zakresie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania scaleniowego organ odwoławczy zaznaczył, że całość postępowania była prowadzona w trybie i na zasadach u.s.w.g. z poszanowaniem przepisów k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu J. M. organ odwoławczy zaznaczył, że jej odwołanie dotyczy głównie zaprojektowanej drogi nr 3581 po południowej stronie działki siedliskowej nr 3531. J. M. złożyła również zastrzeżenie do projektu scalenia, które zostało rozpatrzone przez Komisję. Droga nr 3581 została zaprojektowana jako łącznik pomiędzy drogami nr 3528 i 3670 stanowiąc rodzaj drogi "zagumiennej", a pozostawienie jako drogi "ślepej" nie ma żadnego uzasadnienia. Zarówno projektant scalenia, jak i Komisja rozpatrywała inne warianty jej przebiegu, jednak po wizji w terenie dokonanej przez członków Komisji, postanowiono pozostawić projekt w przedmiocie w/w drogi bez zmian. Odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania organ odwoławczy zaznaczył, że całość postępowania była prowadzona w trybie i na zasadach u.s.w.g. z poszanowaniem przepisów k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu C. M. organ odwoławczy wskazał, że złożył on zastrzeżenie do projektu scalenia, w którym nie wyraził zgody na wydzielony ekwiwalent w działkach nr 3359, 3383 i 3409 ze względu na odłogi, domagając się pozostawienia starego stanu. Komisja rozpatrując zastrzeżenie pozostawiła projekt scalenia bez zmian z wyjątkiem zmiany dokonanej na rzecz M. N. Ustosunkowując się do zarzutów opisanych w odwołaniu C. M. organ odwoławczy zaznaczył, że dojazd do przedscaleniowych nieruchomości mógł się wprawdzie odbywać w linii prostej od zabudowań, ale odbywał się w sposób zwyczajowy ewentualnie po ustalonych służebnościach gruntowych. Wydzielone w projekcie scalenia działki nr 3359, 3383 i 3409 posiadają bezpośredni dostęp do dróg gminnych, które w ramach zagospodarowania poscaleniowego zostaną urządzone poprzez żwirowanie lub przetarcie. Dlatego też w ocenie organu twierdzenie, że dojazd do działek będzie utrudniony poprzez jego wydłużenie nie jest w pełni zasadne, gdyż drogi poscaleniowe będą drogami gminnymi urządzonymi ze środków przeznaczonych na zagospodarowanie poscaleniowe. Organ odwoławczy stwierdził również, że zarzut, iż sprzeciw M. N. został wzięty pod uwagę przez Komisję, również nie jest zasadny, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.w.g. zastrzeżenia do projektu scalenia rozpatruje starosta po zasięgnięciu opinii komisji, która pełni funkcje doradcze. Wobec takiej opinii Komisji w stosunku do M. N., organ I instancji przychylił się do jego stanowiska. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 2 u.s.w.g. nie jest zasadny, gdyż zgodnie z założeniami do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów wsi [...], obszar scalania objął także tereny zabudowane. Czynności geodezyjne polegały jedynie na obustronnym ustaleniu granic, stabilizacji i ich pomiarze w przypadku zgodnego wskazania, a nie na przemieszczaniu działek. W przypadku występowania odłogów na otrzymanych działkach nr 3359, 3383 i 3409 w Załączniku nr 2 do decyzji zostały one zakwalifikowane do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa poprzez orkę i wapnowanie.

Ustosunkowując się do zarzutu Z. R. organ odwoławczy wskazał, że w złożonym zastrzeżeniu do projektu scalenia nie wyraził on zgody na wydzielony ekwiwalent w działce nr 3546 (przedscaleniowa działka nr 2943) z uwagi na przesunięcie zachodniej granicy do działki sąsiedniej nr 3544 przydzielonej na rzecz H. G. oraz południowej części włączonej na rzecz drogi gminnej nr 3581, przez co odwołujący się stracił jeden rząd drzew owocowych. Dodatkowo Z. R. zawnioskował o dokonanie oszacowania drzew owocowych przez rzeczoznawcę majątkowego. W związku z powyższym Komisja zaleciła przeznaczyć utracone składniki z przedscaleniowej działki nr 2943 do oszacowania przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku przeprowadzonej wyceny naliczono dopłatę pieniężną w kwocie 999,00 zł za 13 sztuk drzew sadowniczych. W złożonym odwołaniu Z. R. zarzucił, że oszacowano jedynie 13 sztuk roślin sadowniczych, dlatego też organ zlecił rzeczoznawcy ponowne sprawdzenie ilości drzew na przedscaleniowej działce nr 2943, która przeszła na rzecz innego uczestnika scalenia w wyniku czego stwierdzono, że faktyczna ilość drzew (orzech włoski i jabłoń) wynosi 77 sztuk, po czym naliczono równocześnie ponownie odszkodowanie w kwocie 2.565,00 zł. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że złożone odwołanie oprócz działki nr 2943 obejmuje dodatkowo przedscaleniowe działki nr 2225, 2945 i 3008, co jest niezgodne z pierwotnym zastrzeżeniem złożonym do projektu scalania. Jednocześnie Z. R. złożył oświadczenie, że przyznaną kwotę odszkodowania przyjmuje, ale żąda odszkodowania także za działki nr 2225, 2945 i 3008.

Ustosunkowując się do zarzutu A. C. i J. C. organ odwoławczy wskazał, że w złożonym odwołaniu zarzucili oni, że otrzymana działka nr 3474 jest podmokła, porośnięta chwastami, krzakami i nie została ujęta do rekultywacji. Ponadto A. C. i J. C. zarzucili, że nie znali położenia nowej działki i pozostawali w przeświadczeniu, że jest ona położona w miejscu ich dotychczasowej działki nr 2211. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji działka nr 3474 nie została ujęta do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa. A. C. i J. C. zawiadomieni o okazaniu projektu scalania w terenie i zapoznaniu się z dokumentacją na dzień 23 maja 2012 r. odmówili podpisu, nie zgadzając się na nowe granice, organ jednak podkreślił, że w następstwie złożonego odwołania Starostwo zleciło wykonawcy scalenia przeznaczyć działkę nr 3474 w opracowanym projekcie do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa, w związku z czym zarzut stracił na aktualności. Natomiast zarzutu odnośnie braku świadomości co do położenia działki nr 3474, w ocenie organu odwoławczego również nie można uznać za uzasadniony, ponieważ A. C. i J. C., tak jak każdy uczestnik, mieli możliwość zapoznania się z dokumentacją oraz w trakcie okazania w terenie w dniu 23 maja 2013 r., w którym uczestniczyli, odmawiając jedynie podpisania okazania. A. C. i J. C. nie składali jednak zastrzeżeń na projekt scalania, celem rozpatrzenia przez Komisję.

Ustosunkowując się do zarzutu A. W., iż jego dotychczasową działkę nr 3060 przecina nowo zaprojektowana droga nr 3720, a ponadto droga nr 3670 nie jest zaprojektowana w sposób optymalny, co utrudni dostęp do działek przyległych, m.in. ze względu na naturalne skarpy, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zatwierdzając przebieg drogi nr 3670 oparł się na pozytywnej opinii Komisji, która rozpatrując zastrzeżenie złożone do projektu scalenia przez J. S., uzasadniła swoje stanowisko tym, że tak zaprojektowana droga zapewni dojazd do kilkunastu działek. Dodatkowo organ nadmienił, że w załączniku nr 2 do decyzji droga nr 3670 włączona została do zagospodarowania poscaleniowego poprzez żwirowanie, co związane jest z uprzednim wyrównaniem istniejących skarp. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, twierdzenie, że istniejące skarpy utrudniają dostęp do działek, nie jest zasadne. Przy czym A. W. w dniu 14 października 2011 r. w złożonych życzeniach wyraził zgodę na zaprojektowanie drogi w zachodniej części jego przedscaleniowej działki nr 3060. Zawiadomiony na dzień 30 maja 2012 r. na okazanie w terenie projektu scalenia w zakresie działek nr 3676 i 3721 złożył podpis pod oświadczeniem, że granice wyznaczonej nieruchomości oraz położenie znaków granicznych są mu znane. Organ odwoławczy stwierdził więc, że w tym stanie rzeczy zarzut nie może być uznany za zasadny. W dalszej kolejności za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 2 u.s.w.g. Zgodnie z założeniem do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów wsi [...] obszar scalenia objął także tereny zabudowane. Czynności geodezyjne polegały jedynie na obustronnym ustaleniu granic, ich stabilizacji i pomiarze w przypadku zgodnych oświadczeń, a nie na przemieszczaniu działek. W przypadku działki siedliskowej nr 3688 granice w terenach zabudowanych zostały ustalone i pomierzone, a w pozostałej części działki od strony południowej dokonano komisyjnej zmiany projektu scalania po przeprowadzeniu oględzin w terenie. Na okazanie projektu scalania po komisyjnej jego zmianie A. W. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie zgłosił się. Każdorazowe zmiany, wprowadzone do projektu scalania, po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalania były zgodne z art. 26 u.s.w.g. ponownie wyznaczane na gruncie i okazywane zainteresowanym stronom. W ocenie organu odwoławczego, również nie może być uzasadniony zarzut skierowania decyzji do osób niebędących stronami w sprawie lub nieżyjących. W toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępowali ich następcy prawni. Ponadto strony były pouczone o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach w zakresie prawa własności nieruchomości objętych scalaniem.

Ustosunkowując się do zarzutów I. S. i E. P. organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie składały one zastrzeżeń do projektu scalenia. E. P. zawiadomiona na jego okazanie kameralne i w terenie w dniu 25 maja 2012 r. przyjęła projekt scalania, natomiast I. S. zawiadomiona prawidłowo nie zgłosiła się. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego przydzielenia działki w zamian za zabraną część gruntu pod nowe drogi organ odwoławczy wskazał, że I. S. posiadała przed scalaniem 2 działki o nr 2130 i 2226 o łącznej pow. 1,15 ha i wartości 227,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi - 222,46 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono również w 2 działkach nr 3423 i 3428 o łącznej pow. 1,0773 ha i wartości 215,18 punktów szacunkowych z naliczoną dopłatą pieniężną za - 0,62 punktów szacunkowych (odchyłka wyniosła - 7,29 ha przy dopuszczalnej 6.67 punktów). Ekwiwalent wydzielono zgodnie z życzeniem z dnia 11 października 2011 r. na dotychczas posiadanych działkach. Natomiast E. P. posiadała przed scaleniem działkę nr 2131 o pow. 0.70 ha i wartości 138,50 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi - 135,73 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono w działce nr 3424 o pow. 0.6618 ha i wartości 132,00 punktów szacunkowych w granicach dopuszczalnej odchyłki, która wynosi 4,07 punktów, a przydzielono wartość - 3,73 punktów. Ekwiwalent wydzielono zgodnie z życzeniem na dotychczasowej działce nr 2131.

Organ odwoławczy dodał, że każdemu uczestnikowi scalenia zgodnie z art. 17 ust. 2 u.s.w.g. zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, których wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na cele miejscowej użyteczności publicznej do wartości wszystkich scalanych gruntów. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, żądania dodania dodatkowej nieruchomości jako rekompensaty za utracony grunt nie jest zasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu M. K. organ odwoławczy podkreślił, że poruszona w odwołaniu sprawa granicy pomiędzy działkami nr 3070/1 i 3070/2 rozpatrywana była przez Komisję w związku z zastrzeżeniem złożonym przez B. H.. W trakcie prac scaleniowych wykonawca scalenia ustalił granicę pomiędzy w/w działkami, jednak w późniejszym czasie B. H. wycofała się z ustalonego przebiegu granicy i złożyła zastrzeżenia do projektu scalenia. Komisja po wezwaniu na jej posiedzenie M. K. i B. H. postanowiła pozostawić sporną granicę zgodną z częścią kartograficzną operatu ewidencji gruntów, powołując się na zapis art. 20 u.s.w.g. Równocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że M. K. posiadał wiedzę, że użytkuje część działki nr 3070/2 będącej własnością B. H. Świadczy o tym treść życzenia, w którym M. i M. K. wnioskowali o wydzielenie należnego ekwiwalentu na działkę nr 3070/1 w działce nr 3070/1 i części działki nr 3070/2.

Ustosunkowując się do zarzutu K. Z., organ odwoławczy stwierdził, że był on tożsamy z zarzutami A. W., które były już przedmiotem ustosunkowania w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu zbiorowego B. H., Z. R., D. K., H. R., A. K., A. C., E. P., C. M., A. W., K. Z., A. P., A. G., E. S., T. F., M. M., K. W., K. G., W. S., J. S., J. B., B. G., C. G., S. K., A. K., J. L., P. K. i A. K. organ odwoławczy wyjaśnił, że część odwołań była przedmiotem odrębnego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów w odwołaniach składanych indywidualnie. Pozostałe osoby nie kwestionowały decyzji odnośnie przydzielonych im działek, a jedynie przyłączyły się do odwołania zbiorowego. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty stron nie mogą być uznane za uzasadnione. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody wskazuje, że decyzja organu I instancji została oparta na przepisach prawa materialnego, a przeprowadzone postępowanie pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Organ odwoławczy przy tym podkreślił, iż uczestnicy scalania muszą liczyć się z konsekwencjami niniejszego postępowania, które polegają na tym, iż często dochodzi do zmiany właścicieli gruntów objętych scaleniem. Konieczność zapewnienia poprawy struktury gospodarstw po scaleniu niesie za sobą skutek w postaci zmiany właścicieli. W konsekwencji takiego działania, aby zachować właściwą strukturę powierzchniową działek dokonano pewnego przesunięcia kosztem innych działek, jak również na wniosek stron przydzielono działki o większej wartości szacunkowej za dopłaty pieniężne. W tym zakresie działania organu I instancji realizujące postanowienia ustawy były w ocenie organu odwoławczego prawidłowe. W tym stanie rzeczy ewentualny brak zgody innych właścicieli działek nie ma znaczenia dla prawidłowego postępowania prowadzonego w sprawie. Decyzja wydana w sprawie jest podstawą do zmiany właściciela na konkretnej nieruchomości, a łącznie z postanowieniami art. 30 u.s.w.g., właściciel działki staje się na mocy decyzji również jej posiadaczem, co implikuje stosowanie roszczenia wynikającego zarówno z prawa własności, jak i stanu faktycznego, jakim jest posiadanie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. S., T. F., E. S., H. R. i M. J., J. M., A. P., D. K. oraz K. G.

W swojej skardze J. S. zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g., poprzez zatwierdzenie przez organ I instancji projektu scalenia gruntów części wsi [...] w formie zaproponowanej przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...], a pozostającej w sprzeczności z celami u.s.w.g. i nie przyczyniającej się do prawidłowego gospodarowania gruntami. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że projekt scalenia w miejscowości [...] obejmuje między innymi działki o nr 3053, 3055, 3057, 3061, które stanowią jego własność. Po okazaniu właścicielom działek projektu scalenia skarżący złożył zastrzeżenia dotyczące braku zgody na ekwiwalent w działkach nr 3672, 3677 i 3723 oraz przebieg projektowanej drogi nr 3670. Skarżący przedstawił kilka propozycji, m. in. przebiegu drogi gminnej po połowie przez działki skarżącego (nr 3055, 3057, 3061) i działki sąsiednie (nr 3054, 3056, 3059, 3060, 3039) na co nie wyrazili zgody właściciele wymienionych działek; zmiany powierzchni i położenia działek rolnych, w tym będącej działki nr 3061, która po zmianie jest oznaczona numerem 3073. Po skonsultowaniu powyższych propozycji z właścicielami działek nr 3674, 3675, 3676, Komisja zawnioskowała ostatecznie o pozostawieniu projektu scalenia bez zmian. Skarżący wyjaśnił, że obecnie działki stanowiące jego własność ułożone są w jednym pasie, co umożliwia racjonalne ich wykorzystanie. Projektowana zmiana powoduje, że działki te nie będą ustawione w jednej linii, a ponadto dwukrotnie będą przecięte drogą. W przypadku przeprowadzenia drogi w sposób wskazany przez skarżącego zachowana zostanie obecna struktura i położenie działek nr 3053, 3055, 3057, 3061, jak i działek sąsiednich. Drobne korekty granic geodezyjnych przeprowadzone w ramach postępowania scaleniowego nie będą miały większego znaczenia. Skarżący wskazał, że posiadał przed scaleniem 4 działki nr 3053, 3055,3057 i 3061 o łącznej powierzchni 1,87 ha i wartości 288,20 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2 % na drogi - 282,44 punktów). W wyniku scalenia skarżącemu wydzielono 4 działki nr 3578, 3672, 3677 i 3723 o łącznej powierzchni 1,8292 ha i wartości 280,13 punktów szacunkowych. Ponadto w wyniku scalenia gruntów skarżący stracił dużo areału, w dodatku działka nr 3061, którą otrzymał w wyniku scalenia ma niekorzystny kształt, co pogarsza warunki jej zagospodarowania w przyszłości, a to z kolei wiąże się ze stratami finansowymi. Co więcej na wcześniejszych mapach skarżący miał wyznaczone drogi, które geodeta pominął w projekcie. Zdaniem skarżącego, drogi te w przyszłości byłyby potrzebne do racjonalnego użytkowania nieruchomościami. Skarżący podniósł, że zadaniem scalenia gruntów jest takie przekształcenie przestrzeni wiejskiej, aby umożliwić polepszenie warunków życia i stworzyć korzystniejsze warunki gospodarowania dla ludności zamieszkującej tę przestrzeń. Postępowanie scaleniowe powinno prowadzić do stworzenia korzystnych warunków zagospodarowania terenu, racjonalnego ukształtowania infrastruktury drogowej oraz dostosowania granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Tymczasem zdaniem skarżącego, proponowane przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] rozwiązania pozostają w sprzeczności z celami u.s.w.g. i nie przyczyniają się do prawidłowego gospodarowania gruntami. Skarżący stwierdził, że powyższe znajduje odzwierciedlenie w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13, w którym Sąd stwierdził, że art. 1 ust. 1 u.s.w.g. odwołuje się do "niezgodności ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz zaniechania rzetelnego zbadania sytuacji i argumentów stron przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty". Organy opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować konflikty między nimi wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób.

T. F. w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zignorował wcześniejszy wyrok Sądu w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza prawo własności, które gwarantuje Konstytucja RP. Skarżąca wskazała, że przed scaleniem posiadała 2 działki o nr 2063 i 2106 o łącznej powierzchni 0,53 ha, natomiast w wyniku scalenia skarżącej wydzielono 2 działki o nr 3309 i 3385 o łącznej powierzchni 0,48 ha. Ponadto działka nr 2063 stanowiła jej działkę budowlaną siedliskową, na której córka skarżącej planowała budowę domu. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

E. S. w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zignorował wcześniejszy wyrok Sądu w niniejszej sprawie, jak również stanowisko samej skarżącej. Skarżąca wskazała, że w wyniku scalenia jej działka z trzech stron sąsiadować będzie z drogami. Ponadto zarzuciła, że w tej kwestii uwzględniono życzenia innych właścicieli działek co do przebiegu dróg, czym naruszono zasadę równego i sprawiedliwego traktowania. Skarżąca stwierdziła, że jest gotowa zaakceptować sytuację, w której jej działka z dwóch stron przylega do dróg, ponadto ich przebieg powinien być po przeciwnej stronie niż to założył organ.

H. R. i M. J., J. M., A. P. i D. K. w swoich skargach zarzuciły naruszenie:

- art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 14 ust. 2 pkt 2, art. 27 ust. 3 u.s.w.g. poprzez brak należytego uzasadnienia, umożliwiającego kontrolę instancyjną, motywów uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. nr znak: [...];

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez nie dostrzeżenie podczas kontroli instancyjnej, że zatwierdzony projekt scalenia w/w decyzją organu I instancji nie stwarza korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, jak również wykracza poza cel przeprowadzenia przedmiotowego scalenia;

- art. 2 ust. 3 u.s.w.g. poprzez wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi pomimo braku zgody skarżących;

- art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym istoty sprawy, polegające na nie rozpoznaniu wszystkich wniosków i zarzutów podniesionych w pisemnych odwołaniach od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r.,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wypełnienie przy wydaniu decyzji wskazań sądu zawartych w wyroku uchylającym poprzednio wydaną decyzję;

- art. 7 u.s.w.g. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie w toku kontroli instancyjnej, że obszar scaleniowy w niniejszej sprawie został poszerzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy scaleniowej i w związku z tym postanowienia modyfikujące ten obszar wydane po wydaniu pierwszego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. są nieważne.

Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w częściach ich dotyczących i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniach skarg skarżące zwróciły uwagę, że sprawa scalenia wsi [...] była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Rz 270/16 uchylił poprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego w tej sprawie. Powody, które były podstawą do uchylenia poprzedniej decyzji dotyczyły przyczyn natury formalnej, jednakże w uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się również do powinności organu administracji w zakresie pełnego uzasadnienia decyzji. Skarżące podniosły, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy art. 1 pkt 1, art. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2, art. 25, art. 27 ust. 3 u.s.w.g. oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżące wskazały, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.s.w.g., celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Tak ogólne sformułowanie w/w przepisu powoduje, że organy administracji, który go stosują, dysponują dużym zakresem swobody. Jak podnosi się w orzecznictwie ta swoboda jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola sądu ograniczać się może jedynie do oceny czy nie posiadają one cech dowolności. W szczególności czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Dalej skarżące wskazały, że organy prowadzące scalenie gruntów uprawnione są do przyjęcia jednego z kilku możliwych rozwiązań dotyczących przyznania działek i w związku z tym nie popadają w kolizję z prawem w przypadku niezadowolenia uczestnika scalenia, o ile dokonana przez nie ocena nie jest dowolna i nie zawiera błędów logicznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 427/09). Skarżące przytoczyły również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 18/06, w którym stwierdzono, że: "Zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie uznać można za poprawne jedynie wówczas gdy jego celem, a w konsekwencji także i skutkiem, była poprawa warunków gospodarowania. Ocena, czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma oczywiście charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia w tej mierze organu administracji publicznej nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają bowiem z pewnej swobody, niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. W razie niezgodności ocen orzekający w sprawie organ winien szczególnie uważnie zbadać sytuację i argumenty strony niezadowolonej z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i w razie uznania, iż określony w art. 1 u.s.w.g. cel został jednak, wbrew twierdzeniom strony, osiągnięty należycie umotywować swoje stanowisko. Postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko jemu winno służyć, w żadnej mierze nie może natomiast zastępować innych postępowań jak np. postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym nowe kształtowanie granic działek, w tym ich przesuwanie, dopuszczalne jest jedynie wówczas jeśli w rezultacie powodować ma poprawę warunków, o których mowa w art. 1 ustawy scaleniowej". Zdaniem skarżących, z powyższych orzeczeń wynika, iż swoboda organu administracji w sprawie scalenia jakkolwiek znaczna, nie jest nieograniczona i nie może być dowolna. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie scalenia organy administracji obowiązane są uwzględnić cele takiego postępowania określone w w/w art. 1 u.s.w.g., jak również rozważyć i w miarę możliwości uwzględnić interesy uczestników postępowania. Skarżące podniosły, że art. 8 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Następnie skarżące wskazały, że z zasady przekonywania oraz związanej z nią ściśle zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, w orzecznictwie NSA wyprowadza się obowiązek organu II instancji ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84 NSA przyjął, że: "Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Wprawdzie ani organ odwoławczy działający w administracyjnym toku instancji (art. 128 k.p.a.), ani Naczelny Sąd Administracyjny (...) nie są związani treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do ochrony swych interesów przy pomocy środków prawnych, niemniej jednak do zarzutów takich obowiązani są ustosunkować się w pierwszej kolejności. Jeśli chodzi o organy administracji, wynika to z art. 8 i 11 k.p.a., wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżące zauważyły, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest naruszeniem przepisów art. 8 i 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno zawierać szczegółowe i dokładne wyjaśnienie, uwzględniające cele scalenia określone w art. 1 u.s.w.g., dlaczego zarzuty odwołujących się nie należy uznać za zasadne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, po ogólnym, wielostronicowym opisie przebiegu dotychczasowego postępowania oraz ogólnym określeniu czym kieruje się organ administracji podejmując w tej sprawie decyzję, zostało zawarte krótkie omówienie zarzutów zgłaszanych przez skarżące i opisanie dlaczego w toku postępowania przed organem I instancji nie zostały one uwzględnione. Brak jest jednak wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu odwoławczego to zapatrywanie organu I instancji jest prawidłowe. Szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie ma podstawowe znaczenie dla oceny słuszności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji skoro takiego uzasadnienia nie ma, to w ocenie skarżących słuszny jest zarzut naruszenia przepisów art. 8 i 11 k.p.a. Skarżące zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że: "Zarzuty stron skarżących sformułowane w treści decyzji były przedmiotem wyczerpującego badania w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancji." Skarżące stwierdziły, że nie jest więc zrozumiałe dlaczego to badanie nie zostało uzewnętrznione w treści uzasadnienia. Skarżące wskazały również na bardzo długi termin rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy, a zatem należało oczekiwać, że po tak długim okresie procedowania uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostanie sporządzone w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Skarżące zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2017 r., Sąd wskazał, że : "Przy okazji Sąd zauważa, że obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, bo nie można wykluczyć, iż braki w tym zakresie też mogą w sposób istotny wpływać na wynik sprawy, jak np. zarzut dotyczący skierowania decyzji do osoby nieżyjącej czy braku wyrażenia zgody na objęcie scaleniem działki siedliskowej.". Skarżące podniosły, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. A więc, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy winien był zastosować się do w/w wskazań Sądu. Wszak zarzuty dotyczące niepełnego uzasadnienia decyzji, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów uczestników były przedmiotem poprzedniej skargi. Skarżące zarzuciły, że projekt scalenia nie spełnia celu określonego w przepisie art. 1 ust. 1 u.s.w.g., albowiem z jednej strony w sposób istotny negatywnie wpływa na działkę skarżących, z drugiej zaś nie powoduje dla innych uczestników scalenia istotnych korzyści. Postępowanie scaleniowe jest kierunkowane pewnym celem, który w tym przypadku, był związany z budową autostrady. Zdaniem skarżących, analizując przedmiotową sprawę można odnieść wrażenie, że niejako na uboczu niniejszego postępowania, zostało przeprowadzone szereg innych czynności związanych z zmianami granic, niekoniecznie związanych z budową autostrady. Natomiast istotne jest to, że działki skarżących, objęte scaleniem, nie przylegają do w/w autostrady. Skarżące podniosły, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono związku zmian scaleniowych z budową autostrady [...], jak również nie wyjaśniono, w jaki sposób projektowane zmiany stworzą korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, co jest celem ustawowym scalenia wynikającym z przepisu art. 1 pkt 1 u.s.w.g. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie uzasadnił również utrzymania zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 2 u.s.w.g. Objęte scaleniem grunty skarżących były zabudowane i nie wyraziły one zgody na ich wydzielenie. W tej sytuacji, w ocenie skarżących zarzut naruszenia w/w przepisu jest zasadny, co nie zostało zauważone przez organ odwoławczy. Skarżące zarzuciły, że nie jest również wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy samo postępowanie scaleniowe zostało wszczęte w sposób prawidłowy. Przedmiotowe postępowania zostało bowiem wszczęte z urzędu, a więc na podstawie przepisu art. 4 u.s.w.g. Organ administracji nie rozpoznał, jak również nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy zostały spełnione warunki wymagane w tym przepisie do wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu. Następnie skarżące wskazały, że z ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wynika m.in zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym skarżące również podkreśliły, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Na poparcie powyższego stanowiska skarżące powołały wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 18/06). Ponadto powołując się na wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81 skarżące wskazały, że zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Skarżące wskazały również na wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, w którym stwierdzono, że ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżące stwierdziły, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami określony w przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Chociażby sama ilość uzasadnionych wątpliwości dotyczących procedowania przez organ administracji uzasadnia ten zarzut. W ocenie skarżących, wobec zaskarżonej decyzji można postawić również zarzut naruszenia przepisu art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym istoty sprawy, polegający na nie rozpoznaniu wszystkich wniosków i zarzutów podniesionych w pisemnych odwołaniach od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. Kolejnym zarzutem, jaki skarżące postawiły zaskarżonej decyzji, jest brak dostrzeżenia przez organ odwoławczy, że w sposób błędny został poszerzony przez organ I instancji obszar scalenia. Postępowanie scaleniowe, w niniejszej sprawie, zostało bowiem wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Obszar scalenia objęty tym postanowieniem został następnie poszerzony postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] lipca 2012 r. Skarżące zwróciły uwagę, że na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez organ I instancji, odczytane zostało postanowienie z [...] września 2010 r. a następnie wywieszone w Urzędzie Gminy na 14 dni. Skarżące odwołały się do uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1760/16, w którym wskazano m.in., że: "W myśl art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej, wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej)". Zdaniem skarżących z powyższego wynika, że już na wstępnym etapie postępowania organ wiążąco rozstrzyga w przedmiocie granic i powierzchni obszaru scalenia. Brak tego elementu postanowienia świadczy o istotnym naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. Z art. 7 ust. 3 u.s.w.g. wypływa dla starosty obowiązek szczególnego zakomunikowania treści opisywanego postanowienia, polegający na jego odczytaniu na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszeniu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, starosta jest na mocy art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. związany jego treścią, a więc jest związany ustalonymi granicami i powierzchnią obszaru scalenia. Skarżące stwierdziły, że związanie organu wydanym i ogłoszonym postanowieniem oznacza, że organ może je uchylić lub zmienić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Związanie o jakim mowa ma kapitalne znaczenie dla stron, skoro dzięki niemu uzyskują one informację o definitywnym - na danym etapie postępowania - stanowisku organu w sprawie. W realiach postępowania scaleniowego jego uczestnicy zyskują pewność co do wynikających z postanowienia o wszczęciu postępowania granicach obszaru scalenia. Skarżące dodały, że wskazana wyżej możliwość uchylenia lub zmiany aktu ogłoszonego została w stosunku do postanowień istotnie ograniczona, bowiem art. 126 k.p.a. nie pozwala organom administracji stosować nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych postanowień uregulowanych w art. 154 i 155 k.p.a. Jakichkolwiek modyfikacji elementów postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie dopuszcza żaden z przepisów u.s.w.g., w tym powołany już wyżej art. 7 ustawy. A zatem zmiana obszaru scalenia nie może następować w trybie uzupełnienia rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.), czy też jego sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.).". Z uwagi na to, że organ I instancji poszerzył obszar scalenia już w trakcie postępowania, a takie postępowanie nie ma żadnego umocowania prawnego, to zdaniem skarżących, zgodnie z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. takie postanowienie wydane bez podstawy prawnej jest nieważne. Tymczasem organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dostrzegł tej okoliczności. Ponadto skarżące H. R. i M. J. wskazały, że w toku postępowania zarzucały m.in. to, że decyzja była kierowana do ich nieżyjącej od 2007 r. matki – M. B., a nie do H. R. i M. J. jako jej spadkobierców. Skarżące stwierdziły, że co prawda, organ odwoławczy wyjaśnił okoliczność tego zarzutu, lecz jednocześnie nie dostrzegł, pomimo powołania się w uzasadnieniu decyzji na treść decyzji organu I instancji, że podano w niej, iż to M. B. złożyła zastrzeżenia, co było niemożliwe z powyższych względów. Ta okoliczność w ocenie skarżących świadczy o tym, że przedmiotowa sprawa nie była w sposób wnikliwy analizowana przez organy administracji. Skarżące wskazały, że podnosiły także szereg innych zarzutów, m.in. dotyczących przyznania w zamian za objęte scaleniem grunty gruntów innego rodzaju oraz brak wnikliwości przy określeniu wartości i dopłat czy punktów szacunkowych. Pomimo zgłoszenia szeregu zarzutów zarówno w postępowaniu scaleniowym, jak również w postępowaniu odwoławczym, skarżące twierdzą, że nie otrzymały dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia w zakresie zgłoszonych zarzutów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w większości powtórzenie uzasadnienia zawartego we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego. Brak jest chociażby odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 14 u.s.w.g. Organ odwoławczy wypowiedział się bowiem w zakresie zarzutu zmniejszenia powierzchni działek, natomiast skarżące podnosiły, że przydzielone działki nie są tego samego rodzaju. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że art. 14 u.s.w.g. nakazuje w pierwszej kolejności przydzielić jako grunty zamienne, grunty tego samego rodzaju i jakości. Dopiero gdy to nie jest możliwe, istnieje możliwość przydzielenia innych użytków i przyznanie dopłaty. Zdaniem skarżących, wobec zgłoszonych zarzutów organ odwoławczy powinien więc zbadać, czy zostały przydzielone grunty tego samego rodzaju, a jeżeli nie, to czy nie było możliwe ich przydzielenie. Oczywistym dla skarżących jest, że wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy nie uzasadnił również utrzymania zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 2 u.s.w.g. Objęte scaleniem grunty skarżących były zabudowane i nie wyraziły one zgody na ich wydzielenie. W tej sytuacji zarzut naruszenia w/w przepisu jest zasadny, co nie zostało zauważone przez organ odwoławczy. Dalej skarżące wskazały, że organ odwoławczy nie dostrzegł istotności faktu, że brak jest dowodu na to, że działka nr 3276 została okazana skarżącym. Tymczasem zgodnie z art. 23 ust. 2 u.s.w.g. projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom. Wobec tego, że nastąpiło w tym zakresie uchybienie, zdaniem skarżących postępowanie scaleniowe jest wadliwe. Skarżące podniosły, że nie określono również, jakim dokładnie interesom skarżących, czy też innych mieszkańców służy usytuowanie przedmiotowej drogi. Nie zwrócono również uwagi na zgłoszony zarzut, że takie usytuowanie drogi ograniczy, czy wręcz uniemożliwi normalne gospodarowanie.

J. M. w swojej skardze dodatkowo podniosła, że w toku postępowania złożyła szereg zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania scaleniowego, m.in. dotyczących braku zawiadomień uczestników scalenia o zebraniach, indywidualnych uzgodnieniach o wytyczeniu nowych granic z geodetą, objęciu scaleniem gruntów zabudowanych, braku okazania zainteresowanym uczestnikom scalenia zmian w granicach gruntów. Tymczasem organ odwoławczy w sposób zdawkowy odpowiedział na te zarzuty zdaniem: "Odnoście pozostałych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania należy zaznaczyć, że całość postępowania była prowadzona w trybie i na zasadach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z poszanowaniem przepisów k.p.a.". W ocenie skarżącej, takie zdanie nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia, jakie powinno być zawarte jako wyjaśnienie oddalenia jej odwołania. Skarżąca stwierdziła, że jest przecież oczywiste, iż postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów u.s.w.g. oraz przepisów k.p.a. Ta okoliczność nie była kwestionowana przez skarżącą. Problemem jest natomiast to, czy te przepisy nie zostały naruszone w toku postępowania i w tym zakresie sporządzone zostało odwołanie skarżącej. Skarżąca podniosła również, że odnośnie zarzutu dotyczącego zaprojektowanej drogi nr 3581, organ odwoławczy jedynie omówił to, co zostało przeprowadzone w toku dotychczasowego postępowania, bez jakiejkolwiek oceny jego prawidłowości. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że w jednym zdaniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nr 3531 oznaczona jest droga, a w drugim, że działka. Zdaniem skarżącej, kolejną istotną okolicznością, która winna co najmniej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jest brak w jej uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, odniesienia objęciem scaleniem i przyjętymi rozwiązaniami w kontekście celu w jakim przedmiotowe scalenie było realizowane czyli pracami scaleniowo- wymiennymi związanymi z budową odcinka autostrady [...] na obszarze województwa [...]. Skarżąca nie uzyskała wiedzy w tym zakresie, która powinna wynikać z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącej, analiza map ewidencyjnych obszaru scalenia nakazuje stwierdzić, że utworzenie projektowanej drogi w wyniku scalenia nie ma żadnego uzasadnienia w zakresie budowy autostrady [...]. Z drugiej strony wystarczającym dla skomunikowania działek 3528 i 3670 było zaprojektowanie drogi w inny sposób, w tym uwzględniający dotychczasowe szlaki drożne, które położone są w niedalekiej odległości w kierunku południowym.

Skarżąca A. P. w swojej skardze zarzuciła ponadto naruszenie art. 25 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niedostrzeżenie, że skarżąca nie była obecna podczas czynności opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez Komisję. Skarżąca stwierdziła, że w toku postępowania wskazywała, iż według stanu sprzedscaleniowego szerokość jej działki nr 1709 od strony nowo powstałej drogi wynosiła 22 m, a obecnie według stanu poscaleniowego ma w tym samym miejscu zaledwie 16 m, co stało się kosztem zwiększenia powierzchni działki sąsiedniej należącej do osoby trzeciej. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż kosztem stanowiącej jej własność działki zwiększono powierzchnię osobie trzeciej bez żadnej, uzasadnionej społecznie przyczyny. Stanowi to zarzewie konfliktów sąsiedzkich. W wyniku scalania działka A. P. zmieniła kształt oraz pomniejszyła powierzchnię. W ocenie skarżącej taki sposób scalenia nie ma żadnego uzasadnienia gospodarczego ani społecznego. Nie powoduje skutków o których mowa w art. 1 u.s.w.g. Skarżąca stwierdziła, że podobna sytuacja jest z działką nr 1703. Jej położenie zostało przesunięte w taki sposób, iż dochodzi ona bezpośrednio do drogi 1693 i stanowi aktualnie działkę nr 3259. Spowodowało to, iż inny jest dojazd do działki nr 1709, a zupełnie inny do działki nr 1703, przy czym jedna jest położona w ciągu drugiej. Według stanu sprzedscaleniowego, do obu działek był możliwy dojazd od drogi głównej. Obecnie działka 1709 została przecięta projektowaną drogą w taki sposób, iż fragment tej działki położony po drugiej stronie projektowanej drogi, co nie ma praktycznie żadnego znaczenia gospodarczego. Skarżąca podniosła, że skoro scalenie ma poprawić warunki gospodarowania, to nowotworzona droga winna zapewnić jej dojazd do obu działek, a nie tylko do jednej. Ponadto działka nr 1709 została w wyniku scalenia pomniejszona. Część działki przyłączono do działki uczestniczki scalenia E. M. bez żadnego usprawiedliwienia gospodarczego czy społecznego. Skarżąca przy tym zarzuciła, że podczas posiedzenia komisji doradczej wbrew przepisowi art. 25 ust. 1 i 4 u.s.w.g., została ona wyproszona z sali posiedzeń i debatowano o należących do skarżącej gruntach bez jej obecności, za to w obecności E. M. Zdaniem skarżącej w toku postępowania nie określono także jakim dokładnie interesom skarżącej, czy też innych mieszkańców służy usytuowanie przedmiotowej drogi. Nie zwrócono również uwagi na zgłoszony zarzut, że takie usytuowanie drogi ograniczy, czy wręcz uniemożliwi normalne gospodarowanie. Skarżąca zarzuciła również, że kolejną istotną okolicznością, która winna co najmniej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jest brak w jej uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, odniesienia objęciem scaleniem i przyjętymi rozwiązaniami w kontekście celu w jakim przedmiotowe scalenie było realizowane czyli pracami scaleniowo-wymiennymi związanymi z budową odcinka autostrady [...] na obszarze województwa [...]. Skarżąca nie uzyskała wiedzy w tym zakresie, która powinna wynikać z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca również zauważyła, że zasady szacunku gruntów w niniejszym postępowaniu nie były określone przez uczestników scalenia, lecz na podstawie ustalenia przez organ administracji. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, zdawkowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. dokonał jego akceptacji – nie stanowi wystarczającej odpowiedzi na zarzuty skarżącej. Nie wiadomo bowiem czy organ odwoławczy objął przedmiotem swojego zainteresowania zasady ustalania tego szacunku, na który uczestnicy scalenia nie mieli wpływu.

Skarżąca D. K. w swojej skardze wskazała, że w toku postępowania scaleniowego podnosiła, iż zaprojektowana droga nr 3720 spowoduje znaczne zmniejszenie jej gospodarstwa rolnego, w tym zmniejszenie jej jedynej wartościowej działki. Przydzielenie w zamian innej działki nie powoduje rozwiązania problemu, albowiem przydzielona w postępowaniu scaleniowym działka znajduje się w znacznej odległości od jej obecnego gospodarstwa, a ponadto znacznie odbiega od wartości użyteczności rolniczej w stosunku do dotychczasowej działki. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia nie mogą zostać uwzględnione. Brak jest np. wyjaśnienia dlaczego akurat na działce skarżącej istnieje konieczność usytuowania projektowanej drogi nr 3720 i czy nie istnieje możliwość innego jej przebiegu, który zapewniałby łącznik pomiędzy drogą gminną nr 3797 a poprzez drogę nr 3670 z drogą powiatową - zapewniając swobodny dojazd do wielu nieruchomości. Brak jest również odpowiedzi i ustosunkowania się do zarzutu - jaki jest sens i przyczyna takiego zaprojektowania drogi, że przecina ona działkę skarżącej, dodatkowo utworzony na tej działce jest zakręt, w sytuacji gdy istnieje możliwość urządzenia tej drogi w inny sposób, mniej obciążający działkę. Utworzenie zaprojektowanej drogi spowoduje podział działki skarżącej i jednocześnie istotne wyłączenie z możliwości korzystania z części tej działki leżącej na północ od projektowanej drogi. Zdaniem skarżącej, organ administracji podejmując decyzję w przedmiotowym zakresie winien zwrócić uwagę na to, że decyduje o prawie własności. Tak jak w przypadku skarżącej, sprawa dotyczy nieruchomości, która jest dorobkiem jej życia. Dlatego, decyzje administracyjne winny być rozważne i przemyślane, podczas gdy w niniejszej sprawie tak jednak nie jest. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania nie ustalono i nie wyjaśniono, czy przyznana jako ekwiwalent działka nr 3526 będzie stanowić wystarczający i równoważny ekwiwalent zarówno w odniesieniu do wartości pieniężnej, jak również związany z rozdzieleniem dotychczasowej gospodarstwa rolnego skarżącej i konieczności przeniesienia jego części na znaczną odległość. W ocenie skarżącej błędne jest określenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co nie zostało zauważone przez organ odwoławczy, że zaproponowano i w rezultacie ostatecznie ustalono o przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3711 i 3712 według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów przed scaleniem i powołaniem się przy tym na przepis art. 20 u.s.w.g. Organ nie zwrócił zaś uwagi, że w toku postępowania scaleniowego została ustalona granica w/w działek po ogrodzeniu, co wynika z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Taka też granica jest obecnie uwidoczniona w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że pozostaje granica przedscaleniowa nie jest jednoznaczne. W okresie przed scaleniowym istniało bowiem kilka wersji tej granicy zaznaczonych na mapach. W wykazanym tam stanie, z przyczyn niezrozumiałych dla skarżącej, w jednych mapach granica była przedstawiona tak jak na mapie z projektu scalenia, w innych w inny sposób, po istniejącym ogrodzeniu. Natomiast prawidłowo granice działki skarżącej zostały określone na w/w mapie ewidencyjnej i taki stan prawny istniał co najmniej od 1998 r., kiedy skarżąca nabyła własność tej działki.

Skarga K. G. została odrzucona postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w nich zarzutów oraz zakresów zaskarżenia. Sąd – zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – wziął bowiem pod rozwagę stwierdzone z urzędu naruszenia prawa materialnego i procesowego, który miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów.

Stwierdzone naruszenia prawa dotyczą z jednej strony prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 26 marca o scalaniu i wymianie gruntów (u.s.w.g.), z drugiej zaś – art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 3, art. 7 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 2, art. 26 w zw. z art. 23 ust. 2, art. 24 i art. 25 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wady zaskarżonej decyzji odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. koncentrują się wokół czterech zasadniczych zagadnień o charakterze materialnoprawnym i procesowym.

1. Po pierwsze – co odnosi się do całego postępowania scaleniowego oraz sprawy scaleniowej jako jego przedmiotu, niezależnie od zakresu zaskarżenia i podniesionych zarzutów – kontrolowane organy dokonały niezgodnego z prawem rozszerzenia granic i powierzchni obszaru scalenia, błędnie uznając, że tego rodzaju zmiana może zostać dokonana na dowolnym etapie procedury scaleniowej oraz z pominięciem obligatoryjnych etapów tej procedury, które następują po określeniu granic i obszaru scalenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego z urzędu.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.w.g. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. Wskazana kategoria postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego ma szczególny i specyficzny charakter. Nie jest to bowiem typowe postanowienie o charakterze procesowym, które formalnie otwiera tok postępowania administracyjnego. Postanowienie to ma charakter złożony, procesowo-materialnoprawny. Właściwy organ wszczynając postępowanie wyznacza jednocześnie granice sprawy scaleniowej (w tym jej zakres przedmiotowy, podmiotowy i przestrzenny) oraz kształtuje zakres czynności procesowych i przyszłych materialnoprawnych rozstrzygnięć. W związku z tym nie są pozbawione uzasadnionych podstaw wyrażane w teorii oraz orzecznictwie poglądy akcentujące, że "już na wstępnym etapie postępowania organ wiążąco rozstrzyga w przedmiocie granic i powierzchni obszaru scalenia" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2017 r., II SA/Rz 1760/16, LEX nr 2437866; Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 3. s. 39-45), a treść postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wyznacza w istocie zakres sprawy scaleniowej. Trzeba również zgodzić się z poglądem, że w samej ustawie o scalaniu i wymianie gruntów brak wyraźnego przepisu, który może stanowić bezpośrednią podstawę zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania (nie tylko w kierunku rozszerzenia granic i obszaru scalenia, lecz także w kierunku ich ograniczenia). Podstawy prawnej tego rodzaju modyfikacji nie może również stanowić przepis art. 123 k.p.a. jako ogólna podstawa kompetencyjna do wydawania postanowień administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. zasadą jest, że postanowienia wydawane są w toku postępowania i dotyczą poszczególnych kwestii procesowych wyłaniających w tym toku, nie rozstrzygając o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (np. art. 111 § 1a-1b, art. 119 § 1 k.p.a.). Jeśli nawet uznać, że postanowienie o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego jako wydawane w toku postępowania modyfikuje procesową płaszczyznę postanowienia o wszczęciu, to z pewnością przepis art. 123 k.p.a. nie może być podstawą do modyfikacji płaszczyzny materialnoprawnej postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe. Podstawę do wydania postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego można by rekonstruować bezpośrednio i w drodze wnioskowania per analogiam z art. 7 i art. 26 u.s.w.g. ("Każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom") przez przyjęcie, że jakakolwiek modyfikacja granic i powierzchni obszaru scalenia po wejściu do obrotu prawnego postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wymaga nie tylko zachowania wymogów z art. 7 ust. 2-4 i 6 u.s.w.g., lecz rodzi także obowiązek powtórzenia w koniecznym zakresie (w zależności od rodzaju i zakresu zmiany postanowienia wszczynającego) wszystkich czynności procesowych będących elementami składowymi procedury scaleniowej, które nastąpiły po wszczęciu postępowania scaleniowego. Brak zachowania powyższych wymogów czyni postanowienie o zmianie postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wadliwym co najmniej w zakresie możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło dwukrotnie do nielegalnej zmiany treści postanowienia z dnia [...] września 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego. Powyższe zmiany dotyczyły granic i powierzchni obszaru scalenia oraz kręgu uczestników scalenia gruntów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] i [...] o łącznej pow. 0,7565 ha, natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. organ ten poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] o pow. 0,08 ha. Postanowienia zmieniające z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. zostały wydane nie tylko z naruszeniem wymogów z art. 7 ust. 3-4 i 6 u.s.w.g., lecz także z obrazą opisanej wyżej zasady obowiązku powtórzenia w koniecznym zakresie czynności postępowania scaleniowego w odniesieniu do nowych gruntów objętych tym postępowaniem lub także nowych uczestników tego postępowania. O ile postanowienie zmieniające z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane jeszcze przed wyznaczeniem i okazaniem na gruncie uczestnikom scalenia projektu scalenia (okazanie nastąpiło w dniach od 23 maja 2012 r. do 6 czerwca 2012 r.), o tyle postanowienie zmieniające z dnia [...] lipca 2012 r. zostało już wydane po tym terminie (por. art. 26 u.s.w.g.). Nawet jednak wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło bez formalnego powtórzenia koniecznych czynności, będących w istocie gwarancją nie tylko zachowania reguł proceduralnych i praw procesowych uczestników postępowania scaleniowego, lecz także równej ochrony pozycji materialnoprawnej uczestników scalenia oraz jedności i niepodzielności sprawy scaleniowej (w zależności od zakresu i charakteru modyfikacji: art. 11 – określenie zasad szacunku gruntów; art. 12 – ogłoszenie wyników oszacowania na zebraniu uczestników scalenia oraz wnoszenie i rozpatrzenie zastrzeżeń do tych wyników; art. 13 – uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów lub postanowienie o akceptacji dokonanego szacunku). Oczywiście niedopuszczalne są natomiast zmiany obszaru i granic scalenia po wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia projektu scalenia bez powtórzenia w koniecznym zakresie (dotyczącym nie tylko nowych gruntów lub nowych uczestników scalenia, lecz także wszystkich dotychczasowych uczestników, których może to dotyczyć) czynności nowego wyznaczenia projektu scalenia na gruncie oraz okazania go uczestnikom. Taka ocena prawna jest podyktowana charakterem samego postępowania scaleniowego jako procedury bardzo poważnie ingerującej w prawa rzeczowe jednostek oraz zasadą nierozerwalnego powiązania pomiędzy granicami i obszarami gruntów objętych scaleniem. W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych nie wynika, aby w związku z wydaniem postanowień zmieniających z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. doszło do powtórzenia powyższych czynności w wymaganym zakresie. W związku z powyższym postanowienia zmieniające z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. zostały przez Sąd uchylone w punkcie II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Obowiązkiem kontrolowanych organów będzie w tym zakresie dokonanie powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności postępowania scaleniowego, z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu, w tym uwag na temat podstawy prawnej wydania postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego.

2. Po drugie, kontrolowane organy dokonały błędnego wyboru walidacyjnego oraz zastosowania przepisów prawa materialnego w niewłaściwym brzmieniu w zakresie art. 2 u.s.w.g. Błąd ten był konsekwencją pominięcia treści art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Powyższy przepis intertemporalny stanowi, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. weszła w życie 16 października 2013 r., zmieniając m.in. treść art. 2 przez uchylenie ust. 2, nadanie nowej treści ust. 3 oraz dodanie ust. 3a. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Przepis art. 2 ust. 3 u.s.w.g. dopiero z dniem 16 października 2013 r. otrzymał nowe brzmienie, a dodatkowo nowy przepis ust. 3a art. 2 zniósł w istocie wymóg zgody właściciela gruntu zabudowanego na objęcie jego gruntu scaleniem. Nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. doprowadziła więc do poważnego złagodzenia zasad obejmowania scaleniem gruntów zabudowanych. Zgodnie z art. 2 ust. 3a w nowym brzmieniu zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. W tym zakresie nie jest już potrzebny wniosek lub zgoda właściciela nieruchomości zabudowanej. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 w nowym brzmieniu jedynie wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem: 1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo 2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie.

Ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (zgodnie z postanowieniem z dnia 3 września 2010 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego), dlatego zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 powyższej ustawy nowelizującej w zakresie prawa materialnego należało stosować w sprawie przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. Skarżone organy przy ocenie dopuszczalności włączenia w obszar scalenia gruntów zabudowanych powinny były zatem mieć na względzie wynikający z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. wymóg zgody właścicieli tego rodzaju gruntów na scalenie powiązany dodatkowo z warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo warunkiem wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W zakresie definiowania pojęcia gruntu zabudowanego należało mieć także na względzie treść art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. Przepis ten definiuje grunty zabudowane jako "grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków". Definicja ta ustanawia względnie szerokie rozumienie "gruntu zabudowanego". Jest to zatem nie tylko grunt znajdujący w granicach obrysu budynku (obiektu budowlanego), lecz także wszystkie te obszary wokół budynku (obszary przyległe), które umożliwiają właściwe (racjonalne) korzystanie z tych budynków zgodnie z ich funkcją. Przykładowo w skład gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym i budynkami pomocniczymi (np. garażami lub budynkami gospodarczymi) wchodzą podwórza oraz tereny przylegające do tych budynków, które w sensie funkcjonalnym są z nimi związane (np. tereny upraw ogrodowych, tereny zajęte przez infrastrukturę związaną z produkcją rolną, tereny szlaków pieszych lub jezdnych).

Uwzględniając powyższe unormowania i ich wykładnię, należy stwierdzić, że kontrolowane organy zupełnie pominęły ustalenie, wyjaśnienie i ocenę okoliczności związanych z faktem, że działki niektórych skarżących stanowią co najmniej w części grunty zabudowane, których objęcie obszarem scalenia odbyło się bez wniosku i zgody właścicieli tych gruntów. Wobec braku wniosku lub wyraźnej zgody właścicieli gruntów zabudowanych włączenie w obszar scalenie gruntów zabudowanych w stosowalnym w niniejszej sprawie stanie prawnym obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. odbyło się z naruszeniem treści art. 2 ust. 3 u.s.w.g. Wadliwości w tym zakresie dotyczą następujących działek ewidencyjnych skarżących według numeracji przedscaleniowej: działki nr 3112/1 (D. K.; działka zabudowana budynkiem mieszkalnym [...]; numer poscaleniowy: 3712); działki nr 2927 (J. M.; działka zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz garażem; numer poscaleniowy: 3531/1); działki nr 2063 (T. F.; działka zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] z budynkami garażowymi; numer poscaleniowy: 3385); działki nr 2007 (H. R. i M. J.; działka zbudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] i garażem; numer poscaleniowy: 3276). Wybór wadliwej treści art. 2 ust. 3 u.s.w.g. skutkował brakiem koniecznych ustaleń faktycznych, rozważań oraz ocen prawnych w odniesieniu do kwestii dopuszczalności objęcia części powyższych działek scaleniem. Niewątpliwie bowiem ta część powyższych działek, która jest objęta budynkami oraz terenami do nich przylegającymi, które są niezbędne do racjonalnego korzystania z powyższych budynków zgodnie z ich funkcją, nie mogła być bez wniosku lub zgody właścicieli tych działek (skarżących) włączona w obszar scalenia. Konieczne w tym zakresie jest zatem ograniczenie obszaru scalenia (w drodze wydania odpowiedniego postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego – zob. uwagi powyżej), chyba że właściwe organy uzyskają zgodę skarżących jako właścicieli gruntów zabudowanych na włączenie ich gruntów w obszar scalenia.

3. Po trzecie, w przedmiotowej sprawie doszło do wadliwego wyboru działek skarżących (lub ich części) w celu przejęcia ich na cele budowy dróg gminnych. Wadliwość ta dotyczy płaszczyzny uzasadnienia wyboru tych (a nie innych) działek uczestników scalenia w celu przejęcia ich własności na rzecz gminy oraz wyznaczenia takiej (a nie innej) lokalizacji i przebiegu planowanych publicznych dróg dojazdowych.

Zgodnie z treścią art. 17 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz pod wykonane i utrzymywane na koszt Skarbu Państwa albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymywania urządzenia melioracji wodnych można za zgodą Agencji wydzielać z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, uwzględniając uzasadnione interesy osób korzystających z tych gruntów (ust. 1). Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymienione cele do wartości wszystkich scalanych gruntów (ust. 2). Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy (ust. 3).

Z art. 17 ust. 2 i 3 u.s.w.g. wynika, że dokonywane w postępowaniu scaleniowym wydzielenie gruntów na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi z gruntów uczestników scalenia przyjmuje cechy wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne i jest w istocie dokonywane bez odszkodowania, co może budzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności aktualnego kształtu powyższej regulacji ustawowej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne jedynie za słusznym odszkodowaniem. Sam fakt, że podmiot, któremu odejmuje się część jego gruntu w celu wydzielenia drogi publicznej, z której również i on będzie korzystał, należy uznać za niewystarczający do uznania, że art. 17 ust. 2 i 3 u.s.w.g. nie ma cech regulacji wywłaszczeniowej. Pomijając w tym miejscu ostateczną ocenę istniejących wątpliwości natury konstytucyjnoprawnej, należy uznać, że na obecnym etapie postępowania przesądzanie tej kwestii nie jest konieczne. Istotne jest bowiem to, że skarżący zakwestionowali nie tyle dopuszczalność wydzielenia gruntów pod drogi gminne, co sposób zastosowania art. 17 ust. 2 u.s.w.g. Zgodzić się trzeba ze stronami skarżącymi, że sam wybór działek uczestników scalenia oraz lokalizacja (przebieg) planowanych dróg gminnych zostały dokonane w sposób arbitralny i dowolny. Uzasadnienia geodety scaleniowego oraz organów pierwszej i drugiej instancji są pozorne, nieprzekonujące oraz pozbawione koniecznego wyjaśnienia w zakresie powodów wyboru działek skarżących spośród wszystkich możliwych działek uczestników scalenia na danej części obszaru scalenia oraz w zakresie wyboru takiego, a nie innego przebiegu szlaku drożnego. Oczywiście rolą Sądu nie jest przejmowanie kompetencji organu i bezpośrednie wyznaczanie lokalizacji planowanych dróg. Sąd administracyjny jest jednak zobowiązany do zbadania sposobu i treści uzasadnienia wyborów organu oraz oceny logiczności, spójności, zupełności i racjonalności tego uzasadnienia. Wybory w tym zakresie nie mogą być arbitralne lub nieracjonalne.

Z akt sprawy wynika natomiast, że co najmniej w odniesieniu do skarżących J. S., E. S., H. R. i M. J. wybory fragmentów ich działek do przejęcia w celu wydzielenia z nich dróg gminnych nie zostały racjonalnie i przekonująco uzasadnione. W szczególności nie wyjaśniono, z czego wynika taki, a nie inny przebieg projektowanych dróg, oraz, co jest powodem obciążenia przejęciem gruntów na drogi gminne właśnie skarżących, a nie innych właścicieli (np. właścicieli sąsiednich nieruchomości) z danej części obszaru objętego scaleniem. Organy orzekające w sprawach scaleniowych muszą pamiętać, że w procedurze scaleniowej konieczne jest bardzo rozważne, pełne i szczegółowo uzasadnione wyważenie spornych interesów indywidualnych uczestników scalenia oraz interesu publicznego. Jeżeli więc w toku postępowania uczestnicy scalenia sygnalizują lub wprost zarzucają naruszenie swoich uzasadnionych interesów, obowiązkiem organów jest bardzo szczegółowe i przekonujące uzasadnienie racjonalności dokonanych wyborów. Kontrolowane organy – pomimo zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania oraz zarzutów odwoławczych – nie wyjaśniły skarżącym, których to dotyczy, z jakich istotnych powodów (ekonomicznych, finansowych, urbanistycznych, budowalnych) konieczne jest ograniczenie praw własnościowych skarżących oraz obciążenie właśnie ich ciężarem wydzielenia ich kosztem dróg gminnych. Uzasadniając powyższe decyzje organy muszą również wziąć pod rozwagę skutki oraz zakres obciążenia skarżących na tle sytuacji właścicieli gruntów sąsiednich lub położonych w sąsiedztwie. Nie może bowiem dojść do naruszenia w tym zakresie gwarantowanej konstytucyjnie zasady równości.

4. Po czwarte, w nawiązaniu do powyższych uwag, Sąd stwierdza, że uzasadnienia decyzji zatwierdzających projekt scalenia są wadliwe w szerszym zakresie niż opisany w punkcie trzecim. Zatwierdzając projekt scalenia właściwe organy dysponują niewątpliwie kompetencją o charakterze uznaniowym. Jak już jednak wskazano, kompetencja ta nie może być wykonywana w sposób dowolny. Swoboda organów orzekających w sprawach scaleniowych jest limitowana konstytucyjnie i ustawowo. Organy te są przede wszystkim zobowiązane do uwzględnienia treści normy celowej wynikającej z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Kształtując nowe granice i powierzchnię działek poscaleniowych oraz strukturę powierzchniową i użytkową obszaru scalenia właściwe organy nie mogą nie zważać na tak wyznaczone cele stosowania norm ustawy. Organy muszą zatem w odniesieniu do każdej wydzielonej działki badać i rozważać, czy rzeczywiście jej nowe granice i obszar przyczyniają się do tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (lasów i gruntów leśnych), racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W nawiązaniu do tych celów (przesłanek) organy powinny każdorazowo wyjaśniać zasadność i racjonalność dokonywanych wyborów, nie zapominając, że ich obowiązkiem jest także dokonywanie racjonalnego i słusznego wyważenia spornych interesów uczestników scalenia oraz interesów indywidualnych i interesu publicznego. Uzasadnienia wyborów i rozstrzygnięć w zakresie nowych granic, powierzchni lub wartości użytkowej (zob. art. 14 u.s.w.g.) muszą być zatem szczegółowe, racjonalne i przekonujące z odwołaniem się do merytorycznej oceny nie tylko sytuacji danego uczestnika scalenia, lecz także do okoliczności związanych ze specyfiką danego terenu w obszarze scalenia. Dotyczy to przede wszystkim tych uczestników scalenia, którzy w toku całego postępowania (w tym w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji) zgłaszali zastrzeżenia i zarzuty.

Powyższe wymogi nie zostały spełnione co najmniej w odniesieniu do skarżących: 1) D. K. (nie wskazano istotnych i racjonalnych powodów wydzielenia działki poscaleniowej w znacznej odległości /ok. 5 km/ od zasadniczej części gospodarstwa rolnego; nie wskazano istotnych i racjonalnych powodów przedzielenia działki przedscaleniowej zajmowanej przez gospodarstwo rolne planowana drogą gminna nr 3720); 2) A. P. (szczegółowe wykazanie sposobu zmniejszenia szerokości i powierzchni działki przedscaleniowej nr 1709 oraz jej przecięcia projektowaną drogą, co skutkuje obniżeniem jej przydatności; szczegółowe wyjaśnienie ukształtowania nowej działki 3259 powstałej z działki nr 1703); 3) J. M. (brak szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia wyboru trasy przebiegu projektowanej drogi na nowej działce nr 3581 względem działki siedliskowej o numerze poscaleniowym 3531/1 w sytuacji zarzutu zbytniej bliskości); 4) T. F. (niezależnie od braku zgody na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych, brak szczegółowego sposobu obliczenia nowych powierzchni działek poscaleniowych); 5) E. S. (brak racjonalnego uzasadnienia wyboru lokalizacji projektowanej drogi gminnej, która została wydzielona z gruntów skarżącej z trzech stron); 6) H. R. i M. J. (brak szczegółowego uzasadnienia racjonalności wyboru usytuowania projektowanej drogi dojazdowej, która – według skarżących – trudni znacząco korzystanie z gospodarowania na działkach poscaleniowych nr 3276 i 3389); 7) J. S. (brak szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia powodów przyjętego ukształtowania granic i podziału przedscaleniowej działki nr 3061, za którą scaleniu wydzielono skarżącemu dwie nowe działki – nr 3677 i 3723, co utrudni warunki zagospodarowania gruntów; brak szczegółowego i przekonującego dla skarżącego sposobu uzasadnienia redukcji powierzchni działek z 1,87 ha do 1,82 ha; brak racjonalnego i szczegółowego uzasadnienia wyboru przebiegu projektowanej drogi gminnej nr 3670).

5. Po piąte, w toku ponownego postępowania wyjaśnienia wymagają okoliczności związane z okazaniem na gruncie działek nr 3276 oraz 3389. Z akt sprawy wynika, że o terminie okazania zawiadomiono zmarłą M. B., której podpis znajduje się w protokole okazania działki nr 3389, natomiast co do działki nr 3276 karta okazania zawiera podpis H. R. W tej sytuacji organy – pod rygorem uznania, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa – powinny szczegółowo i wnikliwie wyjaśnić powyższe okoliczności.

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty i przesłanki, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w punktach pierwszym i drugim wydanego wyroku.

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań (art. 153 p.p.s.a.).

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego od skarżonego organu na rzecz stron skarżących Sąd orzekł w punktach trzecim, czwartym, piątym i szóstym wydanego wyroku, działając na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.