Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 479/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. – D., M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2021 r., Nr [...] w sprawie uchylenia decyzji sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 28 lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. R. – D. i M. D. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. R. – D. i D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 maja 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz decyzją z 5 sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił na wniosek P. N. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P. Ustalone zostały in. następujące warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1. budynek parterowy z poddaszem użytkowym, wolnostojący, o powierzchni zabudowy do 185 m2 łącznie z garażem,

2. usytuowanie zabudowy z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych na załączniku graficznym,

3. dach dwu- lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 30°- 45°; kształt i kąt dachu nie dotyczy daszków na naświetlach w dachu oraz nad gankiem i podcieniami na zewnątrz budynku, a także nad innymi częściami parteru w rozczłonkowanym rzucie budynku, pod warunkiem zachowania oczywistej dominacji dachu głównego o wyżej ustalonych nachyleniach połaci,

4. wysokość budynku do 9 m mierzona we frontowej części działki; usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki,

5. garaż wbudowany, w budynku mieszkalnym,

6. możliwość użytkowego wykorzystania poddasza, z zastosowaniem naświetli połaciowych lub innych form lukarn,

7. powierzchnie biologicznie czynne powinny stanowić co najmniej 60% powierzchni terenu,

8. w realizacji może być zastosowane rozwiązanie architektoniczne, przedstawione przy wniosku, i stanowiące załącznik graficzny nr 2 do decyzji, spełniające ustalane w decyzji warunki.

W decyzji określono również warunki w zakresie infrastruktury i komunikacji, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz odprowadzenia ścieków, gromadzenia odpadków, ogrzewania oraz dostępu do drogi publicznej, drogi gminnej.

Postanowieniem z 10 lipca 2017 r. Burmistrz na wniosek W. R. – D. i D., uznając, że jako właściciele działek nr [...] i [...] sąsiadujących z działką nr [...], bezpodstawnie zostali oni pozbawieni statusu uczestników postępowania, wznowił postępowanie zakończone decyzją z 5 sierpnia 2016 r.

Burmistrz wydał 28 lutego 2018 r. decyzję, w której punkcie 1 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza nr [...] z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], obręb P., natomiast w punkcie 2 odmówił uchylenia decyzji nr [...] z 5 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 5 sierpnia 2016 r. właściciele działek nr [...] i [...] faktycznie zostali pominięci jako strony postępowania, nie zmienia to jednak faktu, że jest ona zgodna z ustawą o planowaniu przestrzennym, nie ma zatem podstaw do jej uchylenia. W ocenie organu każda nowa decyzja wydana na ten sam wniosek i dla tego samego zamierzenia ustalałaby warunki identyczne - byłaby więc zatem decyzją odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem Burmistrza ustalenia zawarte w decyzji z 5 sierpnia 2016 r. dotyczące wysokości i ilości kondygnacji budynku nie zawierają błędu. Określona została wysokość i ilość kondygnacji w stosunku do ulicy: parter, poddasze użytkowe i kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu parteru (i ulicy). Konsekwencją dopuszczenia wykorzystania stromego nachylenia działki może być uznanie zagłębionej w skarpie kondygnacji za nadziemną, w zależności od stopnia zagłębienia, a także określanie wysokości budynku, zgodnie z definicją określoną w Prawie budowlanym, od poziomu terenu przy tej kondygnacji w skarpie, jeśli inwestor wykona w niej wejście do budynku, do czego ma prawo. Nie jest to jednak sprzeczne z wysokością i ilością kondygnacji ustaloną w decyzji. Natomiast oddziaływanie planowanej zabudowy na działce nr [...] na działki sąsiednie w zakresie dostępu do światła, sposobu odprowadzenia wód opadowych oraz zabezpieczenia gruntu przed osuwaniem, badane jest podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez W. R. – D. i D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stanęło na stanowisku, że należy wykluczyć zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. w tych przypadkach, gdy wznowienie postępowania odbywa się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości.

Wyrokiem z 2 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 kwietnia 2018 r., nie podzielając stanowiska Kolegium o braku podstaw do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. wówczas, gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać, czy po wznowieniu postępowania zapadłaby decyzja takiej samej treści.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 października 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 28 lutego 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wątpliwości Kolegium wzbudził bowiem fakt udokumentowania rozszerzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zarówno jej część tekstowa, jak i graficzna, stanowią kserokopię dokumentów bez ich potwierdzenia za zgodność z oryginałem, jak również nie zostały właściwie oznaczone i podpisane przez uprawniony podmiot. Według Kolegium wskazane uchybienia mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy załączona do akt sprawy analiza urbanistyczna spełnia wymogi dokumentu, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i czy może stanowić dokument wiążący dla istotnych ustaleń w tym postępowaniu. Według Kolegium powyższe spowodowało, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli administracyjnej, a działanie takie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Kolegium stwierdziło też, że w decyzji z 2016 r. parametry - wskaźnik zabudowy oraz wysokość obiektu - zostały określone wbrew zasadzie nienaruszalności istniejącego ładu przestrzennego. Przyjęcie wskaźników wyłącznie poprzez wskazanie ich wartości maksymalnych może spowodować naruszenie harmonii przestrzennej na terenie analizowanym poprzez dowolną zmianę parametrów realizowanego obiektu. Ponadto, może to skutkować tym, że budynek nie będzie charakterystyczny dla obiektów występujących w tym obszarze. Nadto, Kolegium uznało, że dopuszczenie w zaskarżonej decyzji wysokości zabudowy do 9 m nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nieruchomość obejmująca działki nr [...], [...] i [...], którą przyjęto za punktu odniesienia, położona jest poza wyznaczonym obszarem analizowanym, podczas, gdy wysokość budynków położonych w tym obszarze waha się od 5,5 m do 8,5

W odniesieniu do parametru linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że w załączonym materiale dowodowym brak jest załącznika graficznego z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, a sposób jej określenia nie wynika z rozszerzonej analizy urbanistycznej. Jeśli chodzi o geometrię dachu Kolegium uznało, że ustaleniom w tym w zakresie w decyzji nie towarzyszy uzasadnienie w opracowanej rozszerzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium powyższe okoliczności uniemożliwiły ocenę, czy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy i geometrii dachu zapadłoby rozstrzygnięcie tej samej treści co zawarte w decyzji z 5 sierpnia 2016 r. Podobnie, w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że parametry te nie zostały w ogóle w decyzji określone, czym naruszono art. 61 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny

Powyższa decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 15/19, w którym stwierdzono, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie zaakceptował tym samym stanowiska Kolegium, które uchyliło się od rozstrzygnięcia sprawy na podstawie posiadanych nieuwierzytelnionych dokumentów, co do prawdziwości których nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń, bez podjęcia jakiejkolwiek aktywności dowodowej w sytuacji wątpliwości, które organ powziął. Zdaniem Sądu to na organach obu instancji w równym stopniu spoczywał ciężar oceny podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty po raz drugi. Od tego obowiązku uchyliło się w sposób bezpodstawny Kolegium pomimo posiadania materiału dowodowego, którego całościowa ocena, a w razie potrzeby uzupełnienie o dodatkowe materiały, umożliwiała merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Co istotne, do takiego działania zobowiązane zostało Kolegium sformułowanymi przez Sąd, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18, jego wytycznymi i oceną prawną.

Sąd wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium powinno przeanalizować całokształt zgromadzonej dotychczas dokumentacji, w razie potrzeby uzupełniając ją bądź wyjaśniając wszystkimi dostępnymi prawnie sposobami wątpliwości co do mocy dowodowej dokumentów. Tak zgromadzony materiał dowodowy należy poddać ocenie w celu merytorycznego rozpoznania sprawy warunków zabudowy co do jej istoty, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie aktualnego rozstrzygania sprawy, przy uwzględnieniu związania oceną prawną oraz wskazówkami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku oraz wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 12 czerwca 2019 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 28 lutego 2018 r. i decyzję tego organu z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, przekazując sprawę rozstrzygniętą tą ostatnią decyzją Burmistrzowi do ponownego rozpoznania.

Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19. Sąd wskazał, że w uprzednio zapadłych wyrokach w sprawie zwrócono uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji, w której stwierdzono, że uchylenie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie jest możliwe z tego względu, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie kontrolowanej decyzji, powinien ustalić, czy rzeczywiście ponowna decyzja ustalałaby warunki inwestycji, które pokrywają się z kontrolowanym rozstrzygnięcie W związku z tym, konieczne jest dokładne zbadanie analizy urbanistycznej oraz innych materiałów sporządzonych w sprawie, a w razie konieczności przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Przy czym, w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 15/19 WSA dopuścił możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących. Co więcej, WSA stwierdził, że na organach obu instancji w równym stopniu spoczywał ciężar oceny podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty po raz drugi. W ocenie sądu organ obowiązków tych nie wypełnił. Przedstawiając sprawę Sąd wskazał, że Kolegium decyzją z 12 czerwca 2019 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że nie jest oczywiste, iż we wznowionym postępowaniu zapadła by decyzja tożsama w swej istocie do kontrolowanej decyzji ostatecznej. W związku z tym organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji tego uznał, że analiza urbanistyczna, na podstawie której ustalono warunki zabudowy, zawiera liczne wady i wątpliwości, których nie może uzupełnić organ odwoławczy. Zatem, w ocenie Kolegium nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu, gdyż art. 151 § 1 k.p.a. adresowany jest tylko do organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy musi działać stosownie do art. 138 k.p.a. Tym samym uznał za konieczne uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i przekazanie tej sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgodził wskazując, że art. 151 § 1 k.p.a., wbrew twierdzeniu Kolegium, dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zostać wydane po wznowieniu postępowania, w związku z czym, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu organowi niższej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego i niekiedy jego uzupełnienia. W związku z tym, nie może budzić wątpliwości, że Kolegium, wbrew przyjętej koncepcji, mogło i powinno było przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, chociaż analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to żaden przepis tak k.p.a., jak i u.p.z.p. nie zastrzega, że dowód te może być przeprowadzony wyłącznie przed organem pierwszej instancji.

W związku z tym, wobec wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalonych parametrów nowej zabudowy, Kolegium było władne żądać przeprowadzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokonać oceny wniosków płynących z tej analizy i wydania decyzji co do meritum, tj. ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wynikami analizy bądź odmówić ich ustalenia. Tymczasem organ odwoławczy po raz kolejny uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy o wydanie warunków zabudowy i pod pozorem rozstrzygnięcia reformatoryjnego, de facto wydał kolejną decyzję kasatoryjną. Sąd zalecił na koniec, by Kolegium w szczególności przeprowadziło postępowanie dowodowe, które umożliwi mu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 maja 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 28 lutego 2018 r. w całości oraz stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza nr [...] z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem, że decyzji tej nie można było uchylić ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium jako powód uchylenia decyzji Burmistrza z 28 lutego 2018 r. wskazało błędne sformułowanie jej osnowy. Burmistrz , po przeprowadzeniu postępowania z udziałem pominiętych stron, uznając decyzję z 5 sierpnia 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy za materialnie prawidłową, pomimo procesowej wadliwości postępowania polegającej na braku udziału stron w postępowaniu zwykłym, stwierdził na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a w pkt 2 odmówił uchylenia decyzji 5 sierpnia 2016r. nr [...]. Tym samym, organ pierwszej instancji naruszył, zdaniem Kolegium, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało dalej, że mimo błędnego sformułowania treści sentencji decyzji z 28 lutego 2018 r. podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż co prawda doszło do uchybienia procesowego przy rozpoznawaniu sprawy o warunki zabudowy polegającego na pominięciu udziału stron w postępowaniu zwykłym, ale uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści, jaką wydał Burmistrz 5 sierpnia 2016 r., gdyż w ocenie Kolegium w obszarze analizowanym występują zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanego sposobu zainwestowania terenu przez inwestora. W obszarze analizowanym występują bowiem działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja (ul. J.), jak i z innej drogi publicznej (ul. Ś.). Organ pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, że istnieje kontynuacja funkcji dla projektowanej zabudowy.

Także oceniając ustalenie właściwych parametrów architektoniczno-budowlanych

nowej zabudowy Kolegium doszło do wniosku, że ponowna decyzja o warunkach zabudowy ustalałaby warunki inwestycji w sposób podobny do tych, które zostały ustalone w decyzji z 5 sierpnia 2016 r. Ustalenia zostały poczynione w oparciu o uzupełniającą analizę sporządzoną przez mgr inż. arch. A. A. oraz mgr K. Z., nadesłaną 20 października 2020 r. Ponieważ szerokość frontu działki nr [...] (części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę) wynosi 22 m, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 66 m od granic tej działki. Dodatkowo, zgodnie z wytycznymi Sądu, obszar ten został poszerzony i objął on swym zakresem obszar całych działek ewidencyjnych, których choć część znalazła się w granicach obszaru analizowanego. Poszerzenie to nie sięgnęło jednakże wszystkich działek, o których wspomniano w analizie rozszerzonej z 2018 r. jako o największych realizacjach w otoczeniu. Działki nr [...] i [...] mają bowiem dostęp do innej, niż działka nr [...] drogi publicznej, zaś budynek na działkach [...]+[...]+[...] o wysokości 9 m jest w stanie surowym, bez pokrycia dachu. Kolegium stwierdziło, że przyjęty w uzupełniającej analizie z 2020 r. obszar analizowany był wystarczający dla oceny wnioskowanego zamierzenia inwestora, wskazując jednocześnie, że autorzy analizy zwrócili uwagę na to, że podstawową cechą przestrzeni osiedla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zlokalizowanego w tym rejonie obrębu ewidencyjnego P. jest ukształtowanie obszaru, tj. różnice wysokości do 14 m w stosunku do niżej położonej ul. Ś. i najbardziej strome działki wzdłuż ul. J. w kierunku ul. Ś. z różnicą wysokości do 10 m między tymi ulicami. Trudne warunki lokalizacyjne wynikające z kształtu i położenia działek budowlanych na osiedlu nie ograniczają jednak prawa inwestora do realizacji wnioskowanego zamierzenia, które jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie jest sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, w tym z charakterem zabudowy obszaru. Autorzy analizy zwrócili także uwagę, że planowany budynek na działce nr [...] będzie jednym z największych na osiedlu. W odniesieniu natomiast do wzajemnej lokalizacji planowanego budynku z budynkiem skarżących, wybudowanym na działkach sąsiednich [...] i [...], autorzy analizy podkreślili, że budynek skarżących został usytuowany pod skarpą, w zagłębieniu terenu, we wcięciu w zbocze, z zagrożeniem dla stabilności gruntu dolnej części działki nr [...] i dodatkowo ze świadomością nieuniknionej zabudowy działki [...], gdyż wszystkie działki na osiedlu były wydzielone jednocześnie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odniesieniu do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że wskaźnik zabudowy działki nr [...] ustalono na 29,98 %, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 16,8 %, natomiast najwyższy - 33,7 % i występuje na obszarze działki [...]. Wyniki analizy pozwalają, zatem zdaniem Kolegium na zaakceptowanie w przypadku działki nr [...] maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 33,7 %, umożliwiając tym samym realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem. Tak przyjęty wskaźnik uwzględnia zastany sposób zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego, mimo że działka [...] znajduje się na jego skraju, gdyż pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora.

W kwestii braku uwzględnienia w obliczeniach działki nr [...] wyjaśniono, że kwestia sposobu zagospodarowania działek należących do jednego właściciela, ale leżących już poza granicami obszaru analizowanego, nie podlega ocenie. Zarzut dotyczący konieczności wzięcia pod uwagę całego obszaru działek [...] i [...] w świetle brzemienia przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest trafny, gdyż przepis ten wskazuje na sposób określenia wskaźnika zabudowy dla nowej zabudowy z koniecznością odniesienia go do powierzchni działki lub dla terenu objętych wnioskiem inwestora, tj. obszaru dla którego ustalane są warunki zabudowy.

Dalej Kolegium wskazało, że w uzupełniającej analizie z 2020 r. stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występują szerokości elewacji frontowej od 10 m do 17 m, a średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi zatem 12,8 Skoro ustawodawca dopuścił tolerancję tego parametru do 20%, to zachodzi możliwość, aby dla działki nr [...] ustalić maksymalną szerokość elewacji frontowej na 15,36 Tym samym wnioskowana szerokość budynku na 14 m spełnia wymogi z § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło też, że zlokalizowany na działce [...]+[...] budynek przy ul. J., położony w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...], ma wysokość 8,5 Budynek ten, podobnie jak inne zlokalizowane po tej stronie ul. J. (tj. na działce nr [...]), ma kalenicę położoną równolegle do drogi. Zatem za zasadne należało uznać uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie ustalenia wysokości budynku do 9 m mierzonej we frontowej części działki (zgodnie z załącznikiem nr 2 decyzji z 5 sierpnia 2016r.), przy uwzględnieniu wymagań zachowania ładu przestrzennego w głównym przebiegu ul. J.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących odległości planowanej inwestycji od granicy działki skarżących, zacieniania, czy szeroko pojętego uciążliwego oddziaływania nowej zabudowy na zabudowę istniejącą na działkach nr [...] i [...], podnoszonych w opinii arch. E. K.- z 12 kwietnia 2018 r., Kolegium wyjaśniło, że nie podlegają one badaniu na etapie postępowania o warunki zabudowy, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu braku ustalenia warunków dotyczących zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...] Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w opinii biegłego P. Z., który stwierdził, że wobec braku kanalizacji deszczowej w ulicy odprowadzenie wód opadowych do ziemi w granicach działki nr [...] jest oczywistym obowiązkiem inwestora nawet bez ustalenia tego rozwiązania w decyzji z 5 sierpnia 2016 r., ponieważ niedopuszczalność odprowadzania wód opadowych na sąsiednie nieruchomości wynika z przepisów odrębnych. Podobnie ma się rzecz z kwestią zapobiegania przez właściciela działki nr [...] osuwaniu się gruntu.

W. R. – D. i D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 maja 2021 r. zarzucili organowi:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującej ocenie materiału dowodowego in. poprzez zaakceptowanie ustaleń analizy urbanistycznej pomimo że została ona sporządzona błędnie z uwagi in. na fakt, że autor analizy urbanistycznej wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie założył wskaźników dla nowej zabudowy na poziomie średnim dla obszaru analizowanego oraz, że odniósł wskaźnik powierzchni zabudowy wyłącznie do (jednej) działki, podczas gdy w sytuacji, gdy obiekt położony jest na więcej niż jednej działce - wskaźnik powierzchni należy odnosić do całego terenu. Zdaniem skarżących działki [...] i [...] powinny być oceniane łącznie jako teren w rozumieniu przepisów rozporządzenia, gdyż są one zagospodarowane łącznie, posiadają wspólne ogrodzenie i stanowią jedną funkcjonalną całość (teren).

2. naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że w wyniku przeprowadzenia postępowania zapaść by mogła jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji wydanej w postępowaniu pierwotnym, podczas gdy z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że powinna być wydana decyzja odmiennej treści od decyzji wydanej w postępowaniu pierwotnym, bowiem decyzja wydana w postępowaniu pierwotnym nie określa parametru wysokości elewacji frontowej budynku oraz nie określa parametru szerokości elewacji frontowej. Skoro organ orzekając w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek określić wysokość elewacji frontowej i szerokość planowanego budynku, a w decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy nr [...] z 5 sierpnia 2016 roku nie określono parametrów wymaganych przez art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z § 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia, to oczywiste jest, zdaniem skarżących, że po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania musiałaby zapaść decyzja innej treści, niż decyzja wydana w postępowaniu pierwotny Nowa decyzja musiałaby bowiem określać dodatkowo parametr szerokości planowanego budynku oraz wysokości elewacji frontowej. Błędnie zatem Kolegium orzekło o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a., bowiem nawet w uzasadnieniu swej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na braki w analizie sporządzonej w postępowaniu pierwotnym, które skutkowały nieokreśleniem w decyzji wymaganych prawem elementów i jednocześnie wprowadzeniem tam parametrów nieznanych ustawie.

3. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji pomimo, że decyzja wydana w postępowaniu pierwotnym narusza art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Skarżący wskazali, że pomimo, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi około 16,8 %, Kolegium ustaliło ten parametr na poziomie dwukrotnie wyższym argumentując to faktem, iż udało się znaleźć jedną działkę, dla której wyznaczono parametr na podobnym poziomie. Organ nie dostrzegł jednak, że ten największy obiekt leży na dwóch działkach, z których jednej nie uwzględniono w analizie. Zarzucono dalej, że pomimo, iż wskazywali na fakt, że większość obiektów ma kalenicę główną ułożoną prostopadle do drogi, organ zaakceptował ustalenia analizy, które opierają się na nieprawdziwych stwierdzeniach i dopuścił ustawienie kalenicy głównej równolegle do drogi. Zdaniem skarżących w analizie nie wskazano, jakie budynki uwzględniono, jaką wysokość posiadają i jaka jest średnia wysokość budynku na obszarze analizowany Ponadto, autor analizy powinien wyznaczyć dla obszaru analizowanego średni poziom terenu uwzględniając wysokość terenu przed poszczególnymi wejściami do budynków i dopiero do tak wyznaczonego średniego poziomu terenu odnosić wysokość poszczególnych budynków. W załączniku 2.5. do analizy brak jest informacji o wysokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowany Z kolei zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji wydanej w postępowaniu pierwotnym, wysokość elewacji frontowej wynosi 8,755 m, zatem wniosek, iż elewacja budynków sąsiednich ma średnio 4 metry wysokości świadczy o tym, że planowany budynek ponownie istotnie przekracza średnie parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i narusza ład przestrzenny.

Skarżący zwrócili też uwagę na to, że organ nie rozważył przyjęcia parametrów na poziomie średnim oraz nie podaje argumentów za utworzeniem dominanty krajobrazowej mając świadomość, że budynek jest zdecydowanie największym obiektem w okolicy. Zauważono też, że zgodnie z orzecznictwem niedopuszczalne jest zastępowanie zasadniczych elementów decyzji treścią załączników graficznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zastępowania zasadniczych elementów w decyzji treścią załączników graficznych wskazano, że w toku postępowania wznowieniowego stwierdzone zostało, że decyzja Burmistrza z 5 sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem badania w toku nadzwyczajnego trybu postępowania była okoliczność, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Takie ustalenia zostały poczynione w oparciu o uzupełniającą analizę z 2020 r. W analizie tej stwierdzono bowiem, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 4 W konsekwencji planowany do realizacji budynek na działce nr [...] spełnia wymogi z § 7 ust. 1 rozporządzenia, co umożliwia realizację inwestycji zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora. Podobnie rzecz miała się z parametrem szerokości elewacji frontowej. W uzupełniającej analizie z 2020 r. stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występują szerokości elewacji frontowej od 10 m do 17 Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi zatem 12,8 Skoro w § 6 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca dopuścił tolerancję tego parametru do 20%, to zachodzi możliwość, aby dla działki nr [...] ustalić maksymalną szerokość elewacji frontowej na 15,36 Tym samym, wnioskowana przez inwestora szerokość budynku na 14 m spełnia wymogi z § 6 ust. 1 rozporządzenia, co umożliwia tym samym realizację inwestycji zgodnie z jego wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzje wydane w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P. Prowadząc ponownie to postępowanie Burmistrz stwierdził zaistnienie przesłanki wznowienia, tj. brak udziału skarżących w postępowaniu, w którym powinni zostać uznani za stronę, jednakże odmówił uchylenia zakwestionowanej decyzji ostatecznej. Ustalenia te zaakceptowało Kolegium uznając jedynie, że sentencja decyzji Burmistrza z 28 lutego 2018 r. została błędnie sformułowana, wobec czego konieczne było jej uchylenie i doprecyzowanie sentencji rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, że decyzja ostateczna nie może zostać uchylona ze względu na fakt, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium działało w warunkach związania prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego, wobec czego, na mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane było przy rozstrzyganiu uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z tego orzeczenia. Przy czym należy zauważyć, że Kolegium rozpoznawało odwołanie W. R. – D. i D. kilkukrotnie, a rozstrzygnięcia te były uchylane przez WSA w Gdańsku, w konsekwencji czego organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego rozpoznania odwołania zgodnie ze wskazaniami Sądu. Wyrokami, które wydano w sprawie, i które miały wpływ na tok kontrolowanego postępowania odwoławczego były wyroki tut. Sądu z: 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 359/18, 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 15/19 i ostatni, bezpośrednio wiążący Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19. W wyrokach tych Sąd wskazał, że przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Burmistrza, w której stwierdzono, że uchylenie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie jest możliwe ze względu na możliwość wydania we wznowionym postępowaniu decyzji odpowiadającej w swej istocie kontrolowanej decyzji, Kolegium winno ustalić, czy rzeczywiście po wznowieniu zapadłaby dokładnie taka sama decyzja, jaką wydał organ orzekający w trybie zwykły Zauważono, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera szereg warunków statuujących możliwość realizacji inwestycji, w związku z czym treść rozstrzygnięcia po wznowieniu musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Gdyby jednak warunki miały być odmienne od dotychczas ustalonych, nie sposób uznać, że ponowna decyzja byłaby tożsama z kontrolowaną decyzją ostateczną, co wyklucza zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a.

W związku z tym wskazano, że konieczne jest dokładne zbadanie analizy urbanistycznej oraz innych materiałów sporządzonych w sprawie, a w razie konieczności przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Przy czym Sąd dopuścił możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących. Analiza urbanistyczna, choć niewątpliwie jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to żaden przepis k.p.a., jak i u.p.z.p. nie zastrzega, że dowód te może być przeprowadzony wyłącznie przed organem pierwszej instancji. W szczególności na przeszkodzie nie może stać zasada dwuinstancyjności, która nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia podjętego w niższej instancji. Zarówno bowiem postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i wydania decyzji co do merutim sprawy.

Mając to na uwadze Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania zasadnym by było zwrócenie się do urbanisty, który wykonał pierwotną analizę o ponowne sporządzenie tego dokumentu z uwzględnieniem poszerzonego obszaru analizowanego i ujęciu w nim nieruchomości, które de facto stały się podstawą ustaleń Burmistrza, co do parametrów planowanej zabudowy. Sąd bowiem zgodził się ze skarżącymi, że wyznaczony w tej analizie minimalny obszar analizowany nie oddaje uwarunkowań i parametrów zabudowy, która będzie pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obejmuje on bowiem wyłącznie teren osiedla, które dopiero się buduje, a nadto jest specyficznie ukształtowany ze względu na znaczne różnice wysokości między działkami. Te okoliczności, zdaniem Sądu, przemawiają za poszerzeniem obszaru analizowanego, co zdawał się dostrzegać również urbanista, gdyż w przedmiotowej analizie wskazywał na parametry zabudowy znajdującej się na nieruchomościach, która znalazła się poza obszarem analizowanym, choć jednocześnie nie rozważył powiększenia tego minimalnego obszaru.

W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie i sporządzenie uzupełniającej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji i na tej podstawie ustaliło, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja tożsama z kwestionowaną decyzją ostateczną, co uzasadnia zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, pogląd ten jest nieprawidłowy.

Jak bowiem wskazywano we wiążących organ wyrokach, decyzja o warunkach zabudowy zawiera szereg warunków i parametrów charakteryzujących planowaną inwestycję. W związku z tym, użyte w art. 146 § 2 k.p.a. pojęcie "decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej", do którego odwołuje się przepis art. 151 § 2, należy rozumieć w ten sposób, że w decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu ustalone zostaną te same warunki i parametry zabudowy, co w uchylanej decyzji ostatecznej. Przy czym, zdaniem Sądu, choć analiza urbanistyczna stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy, to jednak warunki i parametry nowej zabudowy nie mogą wynikać wyłącznie z niej. Analiza ta służy bowiem organowi do ich określenia i ma za zadanie wykazać, w jaki sposób zostały one ustalone, lecz aby były one wiążące, muszą zostać umieszczone w rozstrzygnięciu organu administracji. Takie też stanowisko zaprezentowano w orzecznictwie, gdzie – jak trafnie wskazali skarżący – przyjęto, że niedopuszczalne jest zastępowanie zasadniczych elementów decyzji treścią załączników graficznych. Skoro bowiem prawodawca wymaga zawarcia jakiegoś składnika w decyzji, to rolą organu jest uczynienie zadość temu obowiązkowi. Nie można natomiast dowolnie rezygnować z elementów konstrukcyjnych decyzji, gdyż godzi to w zasadę pewności prawa i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1741/17, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że we wznowionym postępowaniu Kolegium przeprowadziło ponowną analizę funkcji, na podstawie której ustalił warunki i parametry nowej zabudowy: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczą; nieprzekraczalna linia zabudowy 6 m od strony przylegającej drogi stanowiącej ul. J., wskaźnik zabudowy 33,7 %; szerokość elewacji frontowej – możliwa maksymalna 15,36 m, więc wnioskowana wysokość 14 m spełnia wymogi § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy; wysokość zabudowy – mierzona do górnej krawędzi elewacji frontowej – 4 m; geometria dachu odpowiednio do dachów występujących w obszarze analizowanym, tj. dla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w wysokości głównej kalenicy nie przekraczającej 9 m (od poziomu terenu do kalenicy) z dachem dwu- lub wielospadowym, o symetrycznym nachyleniu połaci głównych pod katem 27º-45º, kierunek kalenicy równolegle i prostopadle do przylegającej drogi lub inna.

Natomiast analiza postanowień ostatecznej decyzji Burmistrza z 5 sierpnia 2016 r. ujawnia, że ustalono w niej parametry dla budynku parterowego z poddaszem użytkowym, wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 185 m2: nieprzekraczalna linia zabudowy 6 m (od strony ul. J.); dach dwu - lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 30°-45°, kształt i kąt dachu nie dotyczy daszków na naświetlach w dachu wraz nad gankiem i podcieniami na zewnątrz budynku, a także nad innymi częściami partery w rozczłonkowanym rzucie budynku, pod warunkiem zachowania oczywistej kombinacji dachu głównego o ww. ustalonych nachyleniach połaci; wysokość budynku do 9 m mierzona we frontowej części działki; usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki garaż wbudowany w budynku mieszkalnym; możliwość użytkowego wykorzystania poddasza, z zastosowaniem naświetli połaciowych lub innych form lukarn; powierzchnia biologicznie czynna powinna stanowić co najmniej 60 % powierzchni terenu.

Z powyższego wynika, że w decyzji ostatecznej nie ustalono takich parametrów jak powierzchnia nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że parametry te są możliwe do ustalenia na podstawie załączonej do decyzji ostatecznej analizy, lecz jak już wyjaśniono, sama analiza nie może być rozumiana jako podstawa ustalenia warunków i parametrów nowej zabudowy, bowiem temu celowi służy decyzja administracyjna, zaś analiza jest instrumentem, w oparciu o który te ustalenia następują. Ponadto – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – ww. parametry nie są możliwe do odtworzenia w oparciu o analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji ostatecznej. Analiza ta jest bowiem dokumentem lakonicznym, jednostronicowy W żadnym miejscu nie odnosi się ona do kwestii szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, a tym bardziej nie wynika z niej, jak twierdzi Kolegium, że budynek ten ma mieć szerokość 14 Parametr ten nie wynika przy tym z wniosku inwestora, gdyż we wniosku z 21 czerwca 2016 r. inwestor zadeklarował szerokość elewacji frontowej do 12,5 W związku z tym powołana przez Kolegium szerokość 14 m nie wynika ani z wniosku, ani z analizy przeprowadzonej w trybie zwykłym, ani z decyzji ostatecznej. W decyzji z 5 sierpnia 2016 r., ani w analizie urbanistycznej ją poprzedzającej organ nie przeanalizował też parametru powierzchni nowej zabudowy. Dokumenty te odnoszą się wyłącznie do powierzchni biologicznie czynnej, jednakże rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy nie wskazuje tego ostatniego parametru jako obowiązkowego. Nie można też z wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wywieść, jaki będzie parametr tej powierzchni dla nowej zabudowy, gdyż jego ustalenie, zgodnie z § 5 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego lub w innej wartości, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy. Tymczasem w analizie do decyzji z 5 sierpnia 2016 r. nie zbadano w ogóle ww. parametru i nie został on też ustalony w tej decyzji. Ponadto, należy wskazać, że choć w decyzji ostatecznej dopuszczono zabudowę do 185 m2 i ustalono nieprzewidziany przepisami wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 60 %, to zestawienie tych wartości z powierzchnią działki 617 m2 ujawnia, że pozostaje przestrzeń, która nie posiada ustalonego zagospodarowania. Ustalona powierzchnia zabudowy wynosi bowiem 29,98 %, powierzchnia biologicznie czynna zaś 60%, co oznacza, że pozostaje 10,02 % powierzchni działki inwestora, co do której nie wypowiedział się organ orzekający w trybie zwykły

Dalej Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza nie ustala parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jednakże ustalenie tego parametru było możliwe na podstawie analizy - na 4 Również jednak w tym wypadku analiza do decyzji z 5 sierpnia 2016 r. w ogóle nie poruszała kwestii tej wysokości i nie można z niej wywieść, że wskaźnik ten wynosi 4 Zarówno w decyzji ostatecznej, jak stanowiącej załącznik do niej analizie, organ ustalił wskaźnik "wysokości budynku", którym to pojęciem nie posługuje się rozporządzenie, a przy tym wysokość ta była mierzona "we frontowej części działki", podczas gdy rozporządzenie odnosi ten parametr do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie jest możliwe stwierdzenie, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja o warunkach zabudowy tożsama z kontrolowaną decyzją ostateczną. Jak bowiem wykazano, decyzja Burmistrza z 5 sierpnia 2016 r. nie zawiera kluczowych dla nowej zabudowy parametrów, a przy tym – wbrew twierdzeniom Kolegium – ich ustalenie nie jest też możliwe na podstawie załączonej analizy, bowiem również ona nie odnosi się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Rozumowanie Kolegium, dotyczące odtworzenia obligatoryjnych parametrów zabudowy, których nie ustalono w decyzji ostatecznej, wiąże się z interpretacją ustaleń w tym zakresie, wynikających z analizy uzupełniającej, wydanej w toku postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu, rozumowanie to nie jest prawidłowe. W szczególności zaś jest to widoczne w odniesieniu do parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który został "odtworzony" dla decyzji ostatecznej w wartości zdecydowanie (niemal dwukrotnie) przekraczającej średnią wartość tego parametru na obszarze analizowany Jak wynika z uzupełniającej analizy urbanistycznej wartość tego parametru na obszarze analizowanym waha się pomiędzy 9,7 % a 33,7 %, co daje średnią - 16,8 %. Na podstawie wyników tej analizy Kolegium uznało, że w decyzji ostatecznej parametr ten został ustalony w wysokości 29,98 %, a zatem umożliwia realizację planowanego domu o powierzchni 185 m2. Zdaniem Sądu jednak, o ile już samo "odtwarzanie" parametrów zabudowy na podstawie wyników analizy urbanistycznej jest wysoce wątpliwe, to z cała pewnością ustalanie ich na podstawie przepisów o charakterze wyjątkowym, w sposób wykraczający poza wartości dopuszczone na zasadach ogólnych, jest niedopuszczalne. Możliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości wykraczającej ponad średnią na obszarze analizowanym musiałaby wynikać z analizy urbanistycznej, towarzyszącej decyzji ostatecznej. Jak już to powyżej wskazano, z całą pewnością analiza ta nie daje podstaw do takich ustaleń. Nie jest zatem możliwe ustalenie tego parametru na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią na podstawie wyników analizy uzupełniającej, przeprowadzonej w postępowaniu nadzwyczajny W istocie bowiem organ nie bada, czy w postępowaniu tym zapadłaby decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, lecz "dopasowuje" parametry zabudowy do zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Tym samym, trafnie zarzucają skarżący, że w takich okolicznościach nie jest możliwe uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 146 § 2 k.p.a., która uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Przeciwnie, w ocenie Sądu, zaistniałe w sprawie okoliczności wskazują, że zasadne może być wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przeprowadzonej przez Kolegium uzupełniająco analizy funkcji wynika, że na terenie działki nr [...] jest możliwe ustalenie warunków i parametrów dla wnioskowanej zabudowy, które nie będą naruszać zastanego ładu przestrzennego. Możliwe było bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego i nieprzekraczalnej linii zabudowy, oraz ustalenie funkcji zabudowy, powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Nie było też sporne, że działka posiada dostęp do drogi publicznej oraz spełnione są pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W związku z tym możliwe było wydanie we wznowionym postępowaniu nowej decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej wszystkie obligatoryjne parametry zabudowy, ustalone stosownie do wyników analizy urbanistycznej uzupełniającej. Natomiast w świetle wskazanych braków w decyzji ostatecznej nie można było przyjąć, jak uczynił to Burmistrz w decyzji z 28 lutego 2018 r. i następnie Kolegium, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści kontrolowanej decyzji ostatecznej z 5 sierpnia 2016 r., gdyż nie zawierała ona kluczowych parametrów nowej zabudowy, które zostały wyznaczone w projekcie decyzji dla potrzeb wznowionego postępowania. Decyzje te nie były więc w swej treści takie same, a zatem nie spełniały wymogu z art. 146 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z 28 lutego 2018 r. naruszają prawo, tj. art. 146 § 2 i w konsekwencji art. 151 § 2 k.p.a., a naruszenia te mają wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu wprawdzie przeprowadzono ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy, na podstawie której możliwe było sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], jednakże rozważając, czy tak wydana w wyniku wznowionego postępowania decyzja odpowiadałaby swą treścią kwestionowanej decyzji ostatecznej nie uwzględniono, że decyzja Burmistrza z 5 sierpnia 2016 r. nie ustala istotnych parametrów nowej zabudowy, wobec czego nie jest możliwe ustalenie tożsamości rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym i tego, które mogłoby być podjęte we wznowionym postępowaniu. Oznacza to, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego i nie oceniły kompleksowo zebranych materiałów, tj. nie skonfrontowały należycie treści decyzji ostatecznej z decyzją możliwą do wydania we wznowionym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W konsekwencji, przyznając skarżącym status strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] i podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. organy nie rozpoznały na nowo sprawy administracyjnej w pełnym zakresie z udziałem skarżących i nie wykazały, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są zasadne i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrz z 28 lutego 2018 r., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane we wznowionym postępowaniu, przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji z udziałem skarżących, a następnie poczynione ustalenia skonfrontować z treścią decyzji ostatecznej z 5 sierpnia 2016 r. w celu ustalenia, czy możliwa do wydania we wznowionym postępowaniu decyzja w swej istocie – co oznacza tożsamość warunków i parametrów nowej zabudowy – odpowiadać będzie decyzji dotychczasowej. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da asumpt to tego, aby rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś ustalone zostanie, że decyzje w postępowaniu zwykłym i wznowieniowym nie byłyby tożsame, a przy tym jest możliwe ustalenie w postępowaniu wznowieniowym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego na działce nr [...], konieczne będzie rozważanie możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu zwrot kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyli skarżący, a pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły się temu żądaniu.