Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 2, § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1005/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2019 r. nr SKO.ZP/415/77/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów "[...]" wpisuje słowa "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1005/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"): odrzucił skargi A. D. i Zgromadzenia [...] w K.; uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO w Krakowie" lub "Kolegium") z 17 czerwca 2020 r. nr SKO.ZP/415/77/2020 oraz zasądził od SKO na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższą decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 26 września 2019 r. nr AU-2/6730.2/833/2019 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K." oraz umorzono postępowanie w części "Budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.".

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. (dalej: "Wspólnota", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie"), zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że trzykrotność długości frontu działki objętej wnioskiem należy liczyć od granic tej działki, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazywała przyjąć, że chodzi o średnicę wyznaczonego obszaru poddanego, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu skutkujące objęciem analizą działek położonych w znacznej odległości od terenu inwestycji, których zagospodarowanie zostało uwzględnione przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy; tymczasem przy prawidłowym jego stosowaniu, analiza pokrywałaby jedynie działki bliżej położone, a tym samym jej wyniki byłyby istotnie odmienne od otrzymanych;

- art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunek określony w tym przepisie, aby projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia, jest spełniony również w sytuacji gdy konkretne parametry nowej zabudowy ustalone są przez organ/jednostka (twór) nieznany ustawie tj. Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny, który w dniu 30 maja 2019 r. w oparciu o przedstawioną analizę architektoniczno-urbanistyczną (nie zawierającą żadnych propozycji odnośnie ustalenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy) w sposób arbitralny i jednoznaczny określił w sposób wiążący dla architekta wskaźniki nowej zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazywała uznać, że jedynie zindywidualizowana osoba spełniająca kryteria/posiadająca kwalifikacje, o których mowa w tym przepisie, może być autorem projektu takiej decyzji, a także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu tak powstałego projektu decyzji; tymczasem prawidłowo stosowany przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wykluczał akceptację i uwzględnienie takiego projektu decyzji jako jednego z aktów wymaganych w toku ustalania warunków zabudowy;

- § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie uzasadnionym było ustalenie wskaźnika wysokości nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej na tak wadliwie (zbyt rozlegle) dobranym obszarze analizowanym. Tymczasem teren inwestycji graniczy bezpośrednio ze znacznie niższymi budynkami zabudowy wielorodzinnej znajdującymi się w obszarze analizy określonym zgodnie z wymogami prawa. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie ww. przepisu skutkowałoby ustaleniem znacząco niższego wskaźnika wysokości dla przyszłej zabudowy.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania jako podstawy uchylenia decyzji faktu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskutek błędnego uznania, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna może stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy doszło do wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, a dodatkowo sporządzony projekt decyzji nie opiera się na analizie, lecz na wiążących wytycznych Zespołu Architektoniczno-Urbanistycznego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim Sąd I instancji wskazał, że najbliższa zabudowa jednorodzinna ma 13 m wysokości, podczas gdy faktyczna wysokość budynków wynosi 9 i 7 m (strona 21 uzasadnienia wyroku).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zastosowanie - w drodze analogii legis - art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i zasądzenie od SKO w Krakowie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do zagadnienia, czy granice obszaru analizowanego to promień okręgu, gdzie w centrum znajduje się działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też jest to średnica takiego okręgu. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten należy odczytywać w kontekście treści § 3 ust. 1 Rozporządzenia, z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Zatem obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony, co oznacza że wyznaczona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Stąd granica obszaru analizowanego powinna być wytyczona w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m) liczonej od granic tej działki. Innymi słowy, trzykrotność frontu działki należy odnieść do promienia, a nie średnicy okręgu (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21; wyrok NSA z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2696/20 - CBOSA).

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się tergo, że skarżąca kwestionuje dopuszczalność wydawania, w ramach opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, opinii przez Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny. Obnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Celem normy zawartej w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest zagwarantowanie, że analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostaną sporządzone przez osoby mające wiedzę specjalistyczną w zakresie architektury lub urbanistyki. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem zwykle podstawę do wydania dalszych rozstrzygnięć w procesie inwestycyjnym, w tym przede wszystkim pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Należy w szczególności przypomnieć, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682). W tym też celu przy opracowywaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy urbanista zobowiązany jest stosować podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. "Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu" (zob. § 3 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zarówno na projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizie urbanistycznej, znajduje się podpis osoby spełniającej wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., czyli mgr inż. arch. A. P. Już ta okoliczność przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonalnie opiniodawczych zespołów urbanistyczno-architektonicznych, złożonych z osób spełniających wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zob. np. § 3 ust. 1 załącznika do Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z 15 lutego 2019 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego) nie stanowi naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, działanie tego rodzaju zespołów zapewnia większą transparentność procesu przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy, ograniczając ryzyko arbitralności, a tym samym wzmacnia zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), a także koresponduje z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Równocześnie należy podkreślić, że za treść analizy oraz treść projektu decyzji o warunkach zabudowy odpowiedzialność ponoszą osoby, które pod tymi projektami złożyły podpis. Natomiast okoliczność, że parametry przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy są zgodnie z opinią Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego, nie skutkuje naruszeniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

3.6. Bezzasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 7 ust. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku zróżnicowanej zabudowy na działkach sąsiednich, ustalenie wysokości planowanej zabudowy wielorodzinnej poprzez nawiązanie do najbliżej zabudowy wielorodzinnej z reguły jest uzasadnione względami zachowania ładu przestrzennego oraz walorami ekonomicznymi przestrzeni (art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a także obowiązkami wynikającymi dla organów władzy publicznej z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 602/21 oraz wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy trafnie odwołano się zatem, ustalając wysokość planowanej zabudowy na 13 m (z tolerancją do 1 m), do bliskiej zabudowy wielorodzinnej położonej przy ul. [...] (m. in. działka [...] – zob. s. 10 - 11 analizy). Jeżeli zaś chodzi o fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczący zabudowy jednorodzinnej o wysokości 13 m (s. 21), to z kontekstu tej wypowiedzi WSA w Krakowie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że WSA w Krakowie chodziło w rzeczywistości o najbliższą zabudowę wielorodzinną. Okoliczność ta nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

3.7. O sprostowaniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do prawidłowego określenia skarżącej orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.

3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.