Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 892/23 w sprawie ze sprzeciwu H. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2023 r. nr WI-I.7840.1.143.2023.AR w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 892/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw H. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2023 r., nr WI-I.7840.1.143.2023.AR, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty Puckiego z dnia 6 czerwca 2023 r., nr AB.6740.31.2020.MH, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wymienioną wyżej decyzją Starosty Puckiego, w trybie wznowieniowym, odmówiono uchylenia decyzji Starosty Puckiego z dnia 10 marca 2020 r., nr AB/PB-6740/47/20/GK, o pozwoleniu na budowę, zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. H. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G" i "H" o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], jednostka ewidencyjna: [...], obręb ewidencyjny: [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewoda wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy osoby wnioskujące o wznowienie postępowania, tj. A. P., T. K. i P. Ś., posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ww. pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.".

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przy projektowanych budynkach, a także pomiędzy nimi, teren został wyniesiony z rzędnej 0,5 m n.p.m. do rzędnej 1,3 m n.p.m. Działki skarżących: nr [...], [...] bezpośrednio sąsiadują z działkami inwestycyjnymi, natomiast działka nr [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką drogową nr [...] o szerokości ok. 6,5 m, podobnie jak działka nr [...] oddzielona od terenu inwestycji działką drogową nr [...], również szerokości ok. 6,5 m. W projekcie zagospodarowania terenu podano następujące rzędne: na działce nr [...] – 0,75 m n.p.m. (na przekroju przez teren znajdującym się na planszy pzt), na działce nr [...] – 0,8 m n.p.m., na działce nr [...] – 0,7 m n.p.m., na działce nr [...] – 0,8 m n.p.m., na działce nr [...] – 0,7 m n.p.m. Na mapie brak jest natomiast jakichkolwiek rzędnych terenu na działce nr [...]. Zdaniem Wojewody, w wyniku podniesienia terenu inwestycyjnego zgodnie z założeniami projektowymi wody opadowe będą kierowane m.in. na działkę nr [...] należącą do A. P., P. Ś. oraz na działkę nr [...], będącą własnością T. K., co powoduje objęcie ich obszarem oddziaływania inwestycji w oparciu o § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wobec powyższego Starosta Pucki dokonał błędnej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie uznał skarżących za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro skarżący, którym przysługiwał status strony, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją ostateczną z 2020 r., a nie ma podstaw do negowania dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 K.p.a. uznać pozostaje, iż decyzja organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 P.b., co miało wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obligowało organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę.

Analiza akt sprawy wykazała również, że organ I instancji nie uwzględnił obecnych właścicieli działek inwestycyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako stron postępowania wznowieniowego. Jak wynika z przekazanych przez Starostę Puckiego wypisów z ewidencji gruntów i budynków oraz treści ksiąg wieczystych działki te w dniu wydania skarżonej decyzji nie były już własnością H. S.A. Następcom prawnym przysługiwał zatem status strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym, czego organ I instancji nie dostrzegł. W konsekwencji został naruszony art. 28 ust. 2 P.b. i decyzja w sprawie nie została doręczona podmiotom, którym przysługiwał przymiot strony.

Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta Pucki nadal nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosków A. P., P. Ś. oraz T. K. złożonych na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wymienione wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Uznając daną osobę za stronę postępowania, na skutek złożonego przez nią wniosku organ powinien merytorycznie rozpoznać sprawę dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. zbadać prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33-35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, zapewniając nowym stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ww. Spółka, domagając się uchylenia decyzji kasatoryjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., art. 28 ust. 2 P.b., art. 152 § 1 K.p.a.

Piśmie z dnia 10 października 2023 r. Wojewoda Pomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 892/23, oddalając sprzeciw, wskazał, że strona skarżąca kwestionuje, po pierwsze, ocenę organu odwoławczego, że ww. wnioskodawcom przysługuje przymiot strony, w związku z czym organ I instancji powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę o pozwolenie na budowę i podjąć decyzję albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, albo art. 151 § 2 K.p.a., stosownie do poczynionych ustaleń; po drugie, że postępowanie wznowieniowe toczyło się bez udziału aktualnych właścicieli działek inwestycyjnych, którym w postępowaniu tym przysługuje status stron.

Uwzględnienie tego stanowiska przez Sąd przesądzałoby w sprawie ze sprzeciwu o prawach podmiotów, które nie mogły wziąć udziału w postępowaniu wywołanym sprzeciwem dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się.

Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy.

W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że sprzeciw oparty jest na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było spowodowane tym, że organ odwoławczy stwierdził, iż, po pierwsze, uznanie A. P., T. K. oraz P. Ś. za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie tego pozwolenia oraz, po drugie, że w postępowaniu wznowieniowym konieczne jest zapewnienie osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska Wojewody Pomorskiego co do tego, czy powyższe podmioty powinny być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoby te nie mogą brać udziału. Osoby te – zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 64b § 3 p.p.s.a. – nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji.

Z tych względów nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu i odniesienie się do zarzutów w nim podniesionych. Kwestia przysługiwania powyższym podmiotom statusu stron będzie natomiast mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie te zainteresowane podmioty.

Odnośnie do drugiego zarzutu podniesionego w sprzeciwie, tj. naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne wskazanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić obligatoryjnie w postanowieniu, Sąd wskazał, że taka właśnie interpretacja tego przepisu przedstawiona została w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1634/22. Stanowiskiem tym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związane są organy rozpatrujące tę sprawę jak również sąd. Wskazany zarzut Sąd uznał za niezasadny, sprzeczny z wiążącą oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, zgodnie z którą cyt. "Rozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które (zgodnie z § 2) służy stronie zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w akcie kończącym uniemożliwia stronie kontrolę instancyjną w tym przedmiocie i z uwagi na to Starosta winien odnieść się do tej kwestii przed wydaniem decyzji". Sąd zgodził się z Wojewodą, że organ I instancji naruszył art. 152 § 1 K.p.a. nie wykonując jednocześnie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższego wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi skarżącego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na braku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że A. P., P. Ś. oraz T. K. nie posiadają statusu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, chociaż osoby te nie były stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Puckiego z dnia 10 marca 2020 r., gdyż ich nieruchomości nie leżą w obszarze odziaływania inwestycji, w rozumieniu Prawa budowlanego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, że Sąd I instancji nie może w postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 p.p.s.a. obejmować swoją oceną decyzji w zakresie w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjny, w związku z tym nie może merytorycznie rozpoznać sprzeciwu i odnieść się do zarzutów w nim podniesionych, chociaż Sąd I instancji powinien dokonać kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego i stwierdzić, czy organ ten prawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dot. pozwolenia na budowę;

- art. 152 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić w formie postanowienia, podczas gdy nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ I instancji w decyzji rozpoznającej sprawę co do istoty zamieścił rozstrzygnięcie dotyczące wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ to nie forma lecz treść decyduje o rodzaju danego aktu administracyjnego, zaś decyzja Starosty Puckiego zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie;

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2023 r. uchylająca decyzję Starosty Puckiego z dnia 6 czerwca 2023 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, chociaż Wojewoda Pomorski jako organ II instancji powinien ustalić, czy A. P., T. K. oraz P. Ś. posiadają status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dopiero po ustaleniu, że osobom tym przysługuje status stron postępowania, powinien uchylić decyzję Starosty Puckiego i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest, więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest, bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu. Dlatego ma rację Sąd I instancji, że w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną, z uwagi na ograniczony krąg stron takiego postępowania sądowoadministracyjnego nie mógł merytorycznie wypowiedzieć się, czy danemu podmiotowi należało przyznać przymiot strony we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd nie przesądzając takiego przymiotu niewadliwie wskazał, że kwestia przysługiwania określonym podmiotom statusu stron będzie natomiast mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie te zainteresowany podmioty. Niezależnie od omawianego powyżej zagadnienia prawnego Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji, badając przymiot strony wnioskodawców, w ogóle nie uwzględnił materiału dowodowego w zakresie projektowanego podwyższenia rzędnej terenu inwestycji, co powinno być ocenione z perspektywy treści § 29 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wynika z tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ dla oceny czy właścicielom sąsiednich nieruchomości przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę ma niewątpliwie znaczenie okoliczność zaprojektowanego podwyższenia terenu inwestycji. Tego rodzaju okoliczność wręcz koniecznym czyni dokonanie merytorycznej oceny czy rozwiązania projektowe uwzględniają warunek z § 29 ww. rozporządzenia. W przypadku jego niedochowania zaistnieją podstawy do stwierdzenia, że sąsiednie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Samo w sobie skierowanie wód opadowych na teren działki sąsiedniej wymusza określony sposób jej zagospodarowania, jednak co najistotniejsze, w świetle przepisów technicznych kierowanie wód opadowych na teren działki sąsiedniej jest zakazane.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność wskazywana w skardze kasacyjnej, że określone podmioty nie były stroną postępowania ["zwykłego"] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ administracyjny bowiem na nowo, na potrzeby aktualnego postępowania, ustala krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Dlatego poza oceną, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony, wymagane także było uwzględnienie jako stron postępowania aktualnych właścicieli nieruchomości, których dotyczy ww. pozwolenie na budowę.

Wynika z tego, że podniesione powyżej braki postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę są na tyle istotne, że nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dlatego należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia prawa. Taka zaś ocena potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a.; art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 64b § 3 p.p.s.a.; oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 152 § 1 K.p.a., to jako zarzut naruszenia prawa procesowego – został błędnie sformułowany, ponieważ Sąd Administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów procedury administracyjnej, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już chociażby z tej przyczyny zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się jednak do argumentacji tego zarzutu należy wskazać, że organy administracyjne, ale też strony postępowania na mocy art. 170 p.p.s.a. są związane oceną prawną zawartą w prawomocnych wyrokach Sądów Administracyjnych, w tym wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1634/22. Zgodnie z tą oceną zawartą w ww. prawomocnym wyroku rozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które (zgodnie z art. 152 § 2 K.p.a.) służy stronie zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w akcie kończącym uniemożliwia stronie kontrolę instancyjną w tym przedmiocie i z uwagi na to Starosta winien odnieść się do tej kwestii przed wydaniem decyzji. Dlatego Starosta Pucki powinien rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydając stosowne postanowienie; zaś sposób w jaki Starosta załatwił ten wniosek w swojej decyzji tej ocenie nie odpowiada.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.