Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1432/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1551/10 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz P. P. kwotę 2186 (dwa tysiące sto osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1551/10, oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z następującym uzasadnieniem.

W dniu 28 kwietnia 2005 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa rolnego Przedsiębiorstwa Produkcji Rolnej "S." Sp. z o.o. w zakresie potwierdzenia danych zgłoszonych we wniosku. Kontrola ta stwierdziła, że działki rolne E, F, G, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 19, 24 oraz 16/5 nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (kod błędu DR10).

W dniu 11 maja 2007 r. P. P. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku zostały zadeklarowane działki rolne: A, B, C, D, E, F, G, położone na siedmiu działkach ewidencyjnych, w tym działki ewidencyjne o nr 19, 24 oraz 16/5, co do których kontrola w 2005 r. stwierdziła, iż nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co skutkuje ich trwałym wykluczeniem z płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W. (dalej: Kierownik Biura) w dniu [...] kwietnia 2008 r. wydał decyzję, którą odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożył sankcje, uzasadniając ten fakt różnicą pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kierownik Biura w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, którą przyznał płatność do powierzchni 161,06 ha (czyli wliczając powierzchnię, co do której stwierdzono, iż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.).

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2008 r.

W dniu 26 czerwca 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostawił bez rozpoznania odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 60095,67 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – 32141,15 zł, uzupełniającej płatności obszarowej – 27954,52 zł. Organ przyjął jako powierzchnię stwierdzoną kwalifikującą się do przyznania jednolitej płatności obszarowej areał 106,59 ha oraz do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej areał 94,79 ha, zaś wykluczył z powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 16/5, 19, 24), co do których stwierdzono w kontroli z 2005 roku, iż nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku jako niespełniające wymogów określonych w art. 143b ust. 4 Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE. L. 2003. 270. 1. ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Nr 1782/2003).

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Oddalając skargę Sąd I instancji podał, że skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane podczas tzw. kontroli na miejscu w dniu 28 kwietnia 2005 r. Wywodzi, że w raporcie z kontroli nie wykazano pomiarów powierzchni działek w stosunku do których stwierdzono Kod DR-10 (brak pozostawania w dobrej kulturze rolnej na datę 30 czerwca 2003 r.). Brak tych pomiarów budzi wątpliwości, co do sposobu przeprowadzenia kontroli oraz podważa, zdaniem skarżącego, rzetelność i fachowość osób przeprowadzających kontrolę.

Sąd wskazał, że skarżący zarzucając inspektorom brak rzetelności i wiarygodności w czynnościach nie wskazał, żadnego dowodu na potwierdzenie swoich zarzutów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie Sądu zarzut dotyczący braku pomiaru powierzchni działek, co do których stwierdzono kod DR-10, opierający się na bliżej nie sprecyzowanym obowiązku ich pomiaru nie może być zarzutem skutecznym w sprawie.

Nie było obowiązku pomiaru tych działek skoro inspektorzy stwierdzili brak utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej na całej powierzchni. Powierzchnię mieli określoną danymi identyfikacyjnymi, dysponowali zaś materiałem pomocniczym, pomiarowym, którym pozwolił im na jednoznaczne zlokalizowanie działek. Twierdzenie, iż lokalizacji mogli dokonać tylko tam gdzie dokonywali pomiarów jest nieuprawnione i nie udowodnione w świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu wnioski wyciągnięte przez organ z oceny dowodów są prawidłowe. Organ słusznie uznał, iż poprzedni posiadacz wymienionych w raporcie działek rolnych o nr ewidencyjnych nr 19, 24 i 16/5 nie dokonał zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, o czym świadczy występująca na tej działce roślinność.

Dokumentacja fotograficzna stanowiła uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w raporcie z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwiało organowi ocenę kontroli.

Sąd wskazał, że z ustaleń raportu wynika celowość innych działań – wypalanie krzewów i zadrzewień co oznacza sztuczne tworzenie warunków niezbędnych do uzyskania płatności. Zarzut ten w żaden sposób nie odnosi się do skarżącego, który w dacie kontroli nie był ani posiadaczem ani właścicielem gruntu. Okoliczność, że skarżący nabył ten grunt pod koniec 2005 r. i to w dobrej wierze została wzięta przez organ pod uwagę przy przyznawaniu płatności – organ nie nałożył na skarżącego sankcji.

Sąd podkreślił, że kontrola na miejscu i raport odnoszą się do innego producenta rolnego PPR "S." Sp. z o.o. Producent ten nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Brak jest też powiadomienia go o niej, ale jest to zgodne z treścią art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 243 ze zm., dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004).

W ocenie Sądu brak doręczenia kopii raportu producentowi rolnemu nie dyskwalifikuje tego raportu, bowiem są w nim ustalenia faktyczne, a skarżący mógł i zapoznał się z jego treścią w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżący odnosi się jedynie do twierdzeń, iż w dacie nabycia tych nieruchomości i w trakcie ich posiadania przez niego są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Organ tego nie kwestionował. Utrzymywanie gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r. nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłaty w świetle treści art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w dacie nabywania nieruchomości nie uzyskał informacji od sprzedawcy – Starostwa Powiatowego w B., iż działki nie kwalifikują się do uzyskania płatności nie ma znaczenia w sprawie.

Sąd podkreślił, że brak wpisu DR10 nie oznacza automatycznej kwalifikowalności gruntu do dopłaty. Ustalenia stanu faktycznego muszą być zgodne z rzeczywistością na datę wskazaną prawem unijnym. Powyższa okoliczność ma natomiast wpływ na ustalenie dobrej bądź złej wiary wnioskodawcy na datę składania wniosku o dopłaty, co przekłada się na stosowanie w/w art. 68 i brak sankcji ale nie przekłada się na zmianę kwalifikowalności gruntu do płatności.

W uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że skoro protokół kontroli zawiera w sobie ewidentne sprzeczności, a nadto nie został doręczony podmiotowi, który był beneficjentem dopłat (w chwili jego sporządzenia), to nie jest on dokumentem w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Oznacza to brak "sporządzenia go w przepisanej formie", tj. po wyczerpaniu trybu zapoznania z jego treścią ówczesnego beneficjenta. Należało więc uchylić zaskarżone akty uznając, iż brak jest podstaw – z racji licznych wadliwości protokołu kontroli – do uznania, iż może on stanowić podstawę do poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych.

Skargą kasacyjną P. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych i nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., polegającego na uznaniu, iż protokół z kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r., choć nie jest on dokumentem w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stanowił podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie pomimo szeregu jego wadliwości i nieprawidłowości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnej oceny merytorycznej.

W uzasadnieniu wskazano, że kontrola dokonana przez organ administracji publicznej została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem, gdyż naruszyła przepisy stanowiące o wymogach jakim proces kontroli powinien czynić zadość.

Przypisanie kodów DR-10 działkom nastąpiło na podstawie raportu z kontroli która miała miejsce 28 kwietnia 2005 r. Kontrolerzy w sporządzonym raporcie nie wskazali powierzchni, na której ich zdaniem nie zostały spełnione warunki przestrzegania dobrej kultury rolnej, gdyż powierzchnia tych działek nie została przez nich zmierzona (brak danych liczbowych – puste pola).

Organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcia na dowodzie – protokole z kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r., który nie powinien był być podstawą wydawanych decyzji, bowiem został w nim przedstawiony stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym.

Skarżący nabył grunty rolne w dobrej wierze nie będąc poinformowanym przez sprzedającego o wystąpieniu jakichkolwiek okoliczności lub nieprawidłowości, które mogłyby wpłynąć na otrzymanie dopłat z tytułu użytkowania rolniczego, ponadto przed zakupem dokonał oględzin, które nie wskazywały na nieutrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., nadto grunty nie figurowały w spisie działek z nałożonym kodem DR-10. Wyżej wymienione działki zostały umieszczone w spisie działek z nałożonym kodem DR-10 dopiero w drugiej połowie roku 2008.

Skarżący wskazał, że nie poinformowano go o wykluczeniu spornych działek z płatności, a w obliczu faktu, iż wniosek o płatności na rok 2006 został uwzględniony nie sposób uznać, iż organy administracyjne prowadziły w sprawie postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Jednocześnie skarżący nabywając działki pod koniec 2005 roku nie uzyskał informacji od organu o tym, iż działki te są wykluczone. W rezultacie należy ocenić, iż postępowanie było prowadzone w sposób nierzetelny i niezapewniający zaufania do organów państwa, gdy z stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie został w sposób dokładny wyjaśniony, a materiał dowodowy został zebrany w sposób niewyczerpujący, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego stan faktyczny sprawy nie został w sposób dokładny wyjaśniony czym organ naruszył art. 7 k.p.a. Nadto organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. mówiący o obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszeń tych nie dostrzegł Sąd I instancji i błędnie zaakceptował jako zgodną z prawem ocenę materiału dowodowego oraz przyjął jako prawidłowe ustalenia będące konsekwencją tej oceny.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest wyłącznie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych tam podstaw.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych, bowiem poczynionych przez organy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., a polegających na uznaniu, że protokół z kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r. stanowił podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzucając naruszenie reguł kontroli z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., co doprowadziło do błędnej oceny merytorycznej.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy zgodzić się ze skarżącym, że protokół z kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r. nie mógł stanowić podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie i to bez względu na zasadność twierdzeń skarżącego o nieprawidłowościach przeprowadzenia kontroli.

Sąd I instancji przyjął w ślad za organami, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu na rok 2007 płatności obszarowych do całkowitej powierzchni gruntów zadeklarowanej we wniosku z powodu ustalenia w trakcie kontroli w dniu 28 kwietnia 2005 r., iż niektóre wnioskowane do płatności działki rolne nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd I instancji uznał, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data jest datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi m.in. w art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w tej dacie nie kwalifikują się do przyznania płatności obszarowych. Zatem zdaniem Sądu I instancji utrzymanie gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r., co podnosił skarżący i nie kwestionowały tego organy, nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłat w świetle treści art. 143b Rozporządzenia Rady nr 1782/2003.

Z protokołu kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r. wynika, że spośród zadeklarowanych do przyznania płatności działek rolnych, na obszarze 4 działek rolnych o numerze ewidencyjnym 16/5, 19 i 24 niespełniony jest warunek dobrej kultury na dzień 30 czerwca 2003 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami; został mu nadany nr identyfikacyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że z powołanego przepisu art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 wynika, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w roku 2007 działek rolnych, w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione.

Tytuł IV Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem – art. 143a Rozporządzenia – oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b Rozporządzenia – dla tych Państw.

Przepis art. 143b ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z art. 143b ust. 3 tego Rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 odnosi się do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 cyt. Rozporządzenia który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu, a w szczególności o środkach podjętych zgodnie z ust. 7".

Poza tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach powołując się na art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 mówi o jego "zdaniu drugim", wg którego "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych".

Z tych uregulowań nie wynika, że przepis art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, powołując się na art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi podstawę do przyjęcia, iż do przyznania płatności obszarowych w 2007 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy zgodzić się z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymanie ich zgodnie z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności. Te okoliczności mogą być wykazywane protokołem z czynności kontrolnych. (por. np. wyrok NSA: z dnia 8 luty 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 944/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 394/11).

W badanej sprawie mają zastosowanie regulacje unijne, a to Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 i Rozporządzenie Rady nr 1782/2003. Regulacje te mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Powoływanie się natomiast na konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, wg którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami, czyli że ma to być dobra kultura rolna w roku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych.

Nie jest zatem do zaakceptowania stanowisko Sądu I instancji, że protokół kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r. mógł być podstawą wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności obszarowych dla skarżącego na rok 2007, a rzeczywisty stan gruntów nawet jeżeli były utrzymane zgodnie z normami w roku 2007nie mógł być brany pod uwagę i stanowić podstawy ustaleń faktycznych.

Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

W sytuacji gdy przepis art. 143b ust. 4 cytowanego Rozporządzenia adresowany jest do Państwa Członkowskiego, a z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie, stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że ustalenia protokołu co do stanu użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. mogą być podstawą decyzji o odmowie przyznania płatności obszarowych na rok 2007 jest nieuzasadnione.

Protokół sporządzony na potrzeby związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności obszarowych winien wskazywać dobrą kulturę rolną gruntów objętych wnioskiem w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności.

Brak protokołu kontroli potwierdzającego stan gruntów rolnych w roku 2007 objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności obszarowych i oparcie zaskarżonej decyzji organu na protokole kontroli z dnia 28 kwietnia 2005 r., który nie powinien był być jego podstawą powoduje, że zasadny jest zarzut przyjęcia przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej co do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego są uzasadnione, bez konieczności szerszego odniesienia się do pozostałych uchybień procesowych wymienionych w skardze kasacyjnej.

Należy jedynie zwrócić uwagę na nietrafność zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu ustanowiony został zakaz reformationis in peius uzasadniony potrzebą stworzenia gwarancji ochrony skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu, rozstrzygnięcia jeszcze mniej korzystnego od zaskarżonego. Z przepisu tego wynika bowiem, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Oddalenie przez Sąd I instancji, w rezultacie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, skargi na decyzję ostateczną, wydaną w przedmiocie przyznania płatności obszarowych w zmniejszonej wysokości, nie stanowi więc wydania orzeczenia na niekorzyść strony i nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w celu zbadania czy wszystkie grunty rolne zawnioskowane przez stronę skarżącą do przyznania płatności obszarowych na rok 2007 spełniały warunki do ich przyznania na podstawie przepisów krajowych i unijnych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).