Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1410/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 1 i 5, 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska- Górnikiewicz del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w R. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w R. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy orzekł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednocześnie Sąd zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga [...] S.A. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym Spółka wniosła o zmianę uchwały z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], w odniesieniu do należącej do Spółki działki o nr ew. [...], z obrębu [...] o obszarze 10365 m2, położonej przy ul. [...] w Warszawie poprzez zmianę przeznaczenia tej działki i dopuszczenie funkcji techniczno – produkcyjnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie w studium sposobu wykonywania przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego działki, sprzecznie z treścią nabytego przez Spółkę tego prawa w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w zakres prawa użytkowania wieczystego, co narusza także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego,

3) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzenia zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jego interesu prawnego;

4) art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium, po zmianach jego założeń oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag;

6) art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7) art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Spółka podniosła, że działka o nr ew. [...] znajdująca się w jej użytkowaniu wieczystym zabudowana jest między innymi odlewnią aluminium i cynkownią galwaniczną. Zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwi rozwój przedsiębiorstwa, gdyż nie będzie możliwa jakakolwiek rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejących budynków, a nawet zgłoszenie niewielkich remontów. Dokonując zamiany przeznaczenia terenu nie wzięto pod uwagę, że budynki Spółki są bardzo stare i toczy się postępowanie o ich wpis do rejestru zabytków. Wskazano, że prawo użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] i własność posadowionych na niej budynków skarżąca nabyła w dniu [...] marca 2001 r. aktem notarialnym Rep A nr [...]. Z zapisów ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta st. Warszawy obowiązującego w dacie nabycia działki wynika, że miała ona przeznaczenie TP-47, to jest przeznaczona była pod funkcje techniczno – produkcyjne. Analizowany obszar zabudowany jest halami i obiektami przemysłowo – handlowymi i w przeważającej części obejmuje teren dawnych Zakładów Przemysłu Ciągnikowego Ursus. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 1992 r. dzielił analizowany teren na dwa obszary funkcjonalno – przestrzenne. Granica wydzielonych stref przebiegała wzdłuż ulicy G. i C. Po północno – wschodniej stronie tych ulic przez blisko 100 lat powstawały i rozwijały się wyłącznie obiekty związane z przemysłem ciężkim oraz obiekty o funkcji produkcyjno – przemysłowo – magazynowej. Jak zauważył skarżąca Spółka projekt studium wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. W projekcie tym działka przeznaczona była pod zabudowę przemysłowo – usługową oznaczoną symbolem (PU).20, co było rozwiązaniem korzystnym dla Spółki, dlatego nie wnosiła ona uwag. W wyniku natomiast uwzględnienia uwag działka należąca do Spółki znalazła się na terenie oznaczonym symbolem (C).20. Zdaniem skarżącej Spółki, Rada Miasta nie powinna podjąć uchwały w sprawie studium z uwzględnieniem mających merytoryczny charakter poprawek bez powtórzenia czynności wyłożenia studium do publicznego wglądu. Znaczące zmiany w studium uchwalone zostały bez dokonania analizy tak istotnych kwestii jak zanieczyszczenie gleby na terenach, na których przez dziesiątki lat znajdowały się obiekty przemysłu ciężkiego. Nie dokonano również kompleksowej analizy ekonomicznej związanej chociażby z kosztem usunięcia zanieczyszczonej gleby oraz odszkodowań, których domagać będą się przedsiębiorcy w związku z niemożnością korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

Spółka stwierdziła, że zagrożenia wynikające z uchwalenia projektu miejscowego planu, to likwidacja 100 różnorodnych firm produkcyjnych i usługowych, utrata pracy przez 2000 pracowników oraz utrata bezpieczeństwa energetycznego Warszawy. Bezpośrednie straty finansowe, to zdaniem Spółki wielomiliardowy koszt odbudowy infrastruktury przemysłowej w innym miejscu, utrata 14 mln rocznie z tytułu podatków od nieruchomości przemysłowych, w zamian za kilkaset tysięcy od nieruchomości mieszkalnych oraz utrata przez Skarb Państwa milionów złotych z tytułu podatków CIT i dochodowego. Miasto będzie musiało ponieść wydatki w wysokości 181 mln zł na wykup nieruchomości pod obiekty użyteczności publicznej oraz trudny do wyceny koszt wymiany skażonych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy podniosła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia i warunków zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, te zaś ustalenia mają miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Rady Miasta zmiana funkcji z PU na (C) dokonana na skutek uwzględnienia uwag złożonych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu nie miała wpływu na ustalenia dotyczące istniejącego zakładu Spółki akcyjnej [...]. Zmiana ta polegała bowiem na wyodrębnieniu z dużego obszaru o powierzchni 180 ha mniejszych kilkudziesięciohektarowych terenów preferowanych do pełnienia funkcji wiodących. Zmiana ta nie miała wpływu na funkcjonowanie firmy [...] S.A. w dotychczasowym miejscu, gdyż na terenach studium oznaczonych symbolem (C).20, studium dopuszcza funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi. Możliwość dalszego funkcjonowania zakładu [...] S.A. w obecnej lokalizacji została uwzględniona w ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu odbyło się w czerwcu 2011 r. Ustalenia projektu planu dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ew. [...], obręb [...] (oznaczenie D.13.1 MW/U) dopuszczają istniejący sposób zagospodarowania, użytkowania i urządzania terenów i obiektów budowlanych, a także przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz budowę powiązanych z nimi nowych obiektów. Ustalenia te nie nakazują likwidacji istniejącego obiektu, pozostawiając decyzję w tej kwestii ustaleniom miejscowego planu.

Rada Miasta wskazała, że do studium dołączone zostało uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz synteza jego ustaleń. Uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało zaś ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, gdyż zakres zmian nie miał wpływu na ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej, określonych w rozdziale XII tekstu studium. Zmiany nie naruszały też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu studium. Nadto w ustawie z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma regulacji nakładających na sporządzającego studium wymogu ponownego wyłożenia tego dokumentu do publicznego wglądu, w związku z uwzględnieniem przez Prezydenta złożonych uwag.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2012 r. skarżąca Spółka ponownie wskazała, że uchwała nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania, uzbrojenia terenu i stanu prawnego gruntów. Ustalenia studium dla terenu, na którym znajdują się budynki Spółki oraz terenów sąsiednich wykluczają funkcje produkcyjne i przemysłowe, w tym przemysł ciężki. Brak możliwości kontynuowania funkcji produkcyjnych i przemysłowych przez Spółkę narusza zatem jej interes prawny. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona uchwała bezpodstawnie diagnozuje teren byłych ZPC Ursus jako teren zdegradowany, podczas gdy stan faktyczny nie odpowiada pojęciu terenu zdegradowanego. Nadto treść studium nie zawiera definicji terenu zdegradowanego oraz definicji przedsiębiorstwa małego i średniego. Zdaniem skarżącej Spółki, funkcje produkcyjna i przemysłowa niewątpliwie kolidują z funkcją terenu C.20., w którego obszarze położona jest nieruchomość należąca do Spółki.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2012 r. Rada Miasta stwierdziła, że brak zdefiniowania wielkości przedsiębiorstwa na potrzeby studium wynika z wielości tych definicji oraz konieczności analizowania możliwości inwestycyjnych danego obszaru na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie przesądza profilu usług, gdyż jest to dokument o charakterze ogólnym i nie może przesądzać przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Przeznaczenie poszczególnych nieruchomości następuje dopiero w miejscowym planie. Niezasadny, zdaniem Rady Miasta, jest zarzut nieaktualności opisu terenu nr 20 obszaru Ursus Zakłady Mechaniczne. W studium zawarta jest krótka charakterystyka terenu, odnosząca się do stanu zagospodarowania w latach 2003/2004/2005, gdyż wtedy były dokonywane analizy obszarowe do studium. Analizy te nie odnosiły się do poszczególnych działek i nieruchomości, tylko do całych obszarów funkcjonalnych obejmujących często wielohektarowe obszary, które wskazane zostały do przekształceń strukturalnych i funkcjonalnych. Opisy te nie mogły wyodrębniać poszczególnych działek, które w tym czasie zajęte były przez funkcjonujące firmy. Opis obszarów jest uprawniony z punktu widzenia wykonanych analiz urbanistycznych w skali studium 1 : 20 000. Od czasu wykonania tych analiz oraz sporządzenia opisu terenu stan faktyczny nie uległ zasadniczym zmianom. Wiele konstrukcji halowych zostało już rozebranych a na ich miejsce nie powstało jeszcze nic nowego. Potwierdzają ten fakt ortofotomapy miasta stołecznego Warszawy z lat 2005, 2008, 2010 i 2011. Teren oczekuje na uchwalenie miejscowego planu, który ustali warunki jego zabudowy. Projekt planu był już dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu i oczekuje na uchwalenie. Teren zajmowany przez skarżącą Spółkę zajmują niewielki fragment całego obszaru, a ich dalsze funkcjonowanie i rozwój zapisane zostało w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele mają tego świadomość, gdyż składali uwagi do projektu planu i uwagi te w dużej mierze zostały uwzględnione.

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2012 r. skarżąca Spółka podniosła, że Rada Miasta nie odniosła się do zarzutów Spółki dotyczących charakteru, rozmiaru działalności spółki i zagospodarowania obszaru, na którym Spółka ma swoje obiekty i który został oznaczony symbolem NF. Obszar ten, zdaniem Spółki, nie jest obszarem niefunkcjonującym lub zdegradowanym, gdyż znajduje się na nim kilkanaście przedsiębiorstw i ma on powierzchnią kilkudziesięciu hektarów.

Zdaniem skarżącej Spółki stan zagospodarowania terenów w latach 2003 – 2005 był inny niż wynika to z analizy i sporządzenia opisu terenu i nie jest prawdą, że od czasu wykonania analizy i sporządzenia opisu terenu stan faktyczny nie uległ zmianie. Skutkiem dokonanej po wyłożeniu studium zmiany, funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte bez możliwości wprowadzenia uwag i dyskusji publicznej na ten temat. Spółka wskazała, że w kwietniu i maju 2006 r. w wyniku przeprowadzonych analiz projektanci uznali PU, jako kierunek rozwoju i projekt studium został w takiej wersji wyłożony do publicznego wglądu. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji, dlaczego na wniosek syndyka radykalnie zmieniono funkcje obszaru, na którym skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą, wprowadzając funkcje mieszkaniowe i usługowe (biura, administracja, oświata). Niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącej Spółki, dlaczego jeden wniosek syndyka doprowadził do tak istotnych zmian kierunków rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego, działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Powołując się na treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącej Spółki zawarte bowiem w tej uchwale zapisy po przeniesieniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałyby ograniczeniem możliwości dotychczasowego sposobu korzystania przez Spółkę z nieruchomości, do której przysługuje jej tytuł prawny w postaci użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, Spółka mogłaby kontynuować swoją działalność, gdyż ustalenia zawarte w studium a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do sposobu zagospodarowania nieruchomości, który ma nastąpić w przyszłości, po uchwaleniu miejscowego planu. Twierdzenie zatem skarżącej Spółki, że ustalenia studium uniemożliwiają jej zagospodarowanie terenu zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego, przez co naruszony został art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), Sąd uznał za niezasadne. Niemniej jednak – jak zauważył Sąd - po wejściu w życie miejscowego planu uwzględniającego zapisy zawarte w zaskarżonym studium skarżąca Spółka mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu. Nie byłaby natomiast możliwa rozbudowa istniejących obiektów w celu zwiększenia możliwości produkcyjnych odlewni.

Jak podkreślił Sąd, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie postawione przez skarżącą Spółkę w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2012 r.: jak to się stało, że w wyłożonym do publicznego wglądu studium teren, na którym znajduje się nieruchomość Spółki miał przeznaczenie PU, zaś w uchwalonym studium teren ten ma przeznaczenie (C). 20? Tereny PU, jak przyznaje to Rada Miasta w odpowiedzi na skargę były to tereny produkcyjno – usługowe, których obszar wynosił 180 ha (k – 86 akt sądowych). Zgodnie z zapisami studium na terenach PU plan miejscowy mógł wydzielić tereny o różnych funkcjach, w tym tereny produkcyjne, tereny magazynowo – składowe, parki technologiczne, centra wystawienniczo – księgowe, tereny mieszkaniowe (do 20% powierzchni całego obszaru), wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz tereny przeznaczone pod obiekty handlowe prowadzące sprzedaż hurtową lub półhurtową.

Natomiast tereny (C).20 to tereny wielofunkcyjne, dla których jako priorytet ustala się lokalizację:

a) usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. – o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólno miejskim,

b) zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

c) innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi.

Dokonując porównania przeznaczania terenu PU z przeznaczeniem (C).20, Sąd stwierdził, że są to zasadniczo różniące się od siebie przeznaczenia. Twierdzenie zatem Rady Miasta, że dokonana zmiana nie będzie miała wpływu na funkcjonowanie skarżącej Spółki w dotychczasowym miejscu, gdyż na terenach oznaczonych symbolem (C).20 dopuszcza się funkcje niekolidujące z funkcjami preferowanymi Sąd uznał za nieuzasadnione. Funkcja produkcyjna jednoznacznie bowiem koliduje z funkcjami, które określone są symbolem (C).20.

Jak zauważył Sąd, prace nad studium trwały ponad trzy lata. Przy opracowywaniu studium pracowali specjaliści z zakresu planowania przestrzennego. W wyniku dokonanych w toku prac nad studium analiz przyjęto określone rozwiązania dla terenów ZPC Ursus. Dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki przewidziano przeznaczenie produkcyjno usługowe. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym Rada Miasta nie wskazała, jakie ważne przyczyny spowodowały, że wyniki kilkuletnich analiz planistów zostały w istocie zanegowane dla około 90 ha terenu dawnych ZPC Ursus. Albo analizy te były błędne i Prezydent Miasta, uwzględniając uwagi i zmieniając przeznaczenie terenu naprawił popełniony na etapie prac planistycznych błąd, albo analizy te były prawidłowe zaś uwzględnienie uwag i w ich wyniku zmiana przeznaczenia terenu były błędne i nieprzemyślane.

W ocenie Sądu, to nie analizy dokonane w toku prac nad studium i wynikające z nich wnioski były błędne, tylko uwzględnienie uwag przez Prezydenta Miasta było nieuzasadnione i nieprzemyślane. O ile bowiem przyjęte pierwotnie rozwiązanie brało pod uwagę (przynajmniej częściowo) wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg uwzględnienia przy opracowywaniu studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana zapisów studium wymogu tego nie wzięła pod uwagę.

Odnosząc się do twierdzeń Rady Miasta, że funkcjonowanie obiektów skarżącej Spółki zostało dopuszczone (uwzględnione) w ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] Sąd stwierdził, że z załączonego projektu miejscowego planu trudno zorientować się, czy działka skarżącej Spółki znajduje się w obszarze D12.1 MW/U (z części tekstowej projektu planu wynika, że są to tereny zabudowy mieszkalnej i tereny usług), czy też znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem D13.1 MW/UP (z części tekstowej projektu planu wynika, że są to tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz tereny usług opieki społecznej i socjalnej). Obydwa te przeznaczenia nie przewidują jednak możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Tereny, na których dopuszcza się w projekcie miejscowego planu produkcję to tereny oznaczone symbolem U/P, to jest tereny usług i tereny produkcji.

Z § 14 pkt 1 części tekstowej projektu planu wynika, że dopuszcza się niezgodny z ustaleniami planu, jednakże spełniający wymogi prawa powszechnego, istniejący sposób zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów i obiektów budowlanych do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem. Z kolei w § 14 pkt 6 części tekstowej projektu planu przyjęto, że dla istniejących obiektów budowlanych, spełniających wymogi prawa powszechnego, niewymienionych w pkt 4, 5 i 8 o funkcjach niezgodnych z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie lub o parametrach niezgodnych z ustalonymi w planie dopuszcza się przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę a także budowę w ich bezpośrednim sąsiedztwie budowę powiązanych z nimi funkcjonalnie nowych budynków, w tym budynków gospodarczych oraz wiat o powierzchni zabudowy do 15 m2. Przytoczone zapisy projektu planu, zdaniem Sądu, umożliwiałyby zachowanie dotychczasowego sposobu przeznaczenia tych nieruchomości, które wykorzystywane są na cele produkcyjne. Z projektu miejscowego planu nie wynika, by możliwość takiego użytkowania była ograniczona czasowo. Nie wskazano bowiem terminu, w którym ma nastąpić "realizacja zagospodarowania zgodnego z planem". Dopuszczenie możliwości remontu, rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych o funkcjach niezgodnych z planem oznacza, w ocenie Sądu, możliwość rozwoju tego rodzaju działalności.

Jednocześnie, jak wskazał Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie przesądza, że wymienione wyżej zapisy zawarte w projekcie miejscowego planu są sprzeczne z zapisami studium. Niemniej jednak wskazać należy, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, że gdyby wszedł w życie miejscowy plan zawierający takie zapisy, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostałby on oceniony przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, jako naruszający ustalenia studium. Studium w uchwalonej przez Radę Miasta wersji dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącej Spółki eliminuje możliwość wykorzystania tego terenu do działalności produkcyjnej. Zdaniem zaś Sądu, takie rozwiązanie oznacza, że gdyby uchwalono miejscowy plan realizujący zapisy studium mogłaby być prowadzona działalność istniejąca w chwili wejścia w życie miejscowego planu, ale nie mogłaby być ona rozwijana. Tymczasem projekt miejscowego planu w istocie nie tylko pozwala na zachowanie i kontynuowanie dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jakim jest działalność produkcyjna, ale dopuszcza też rozwój tej działalności, zezwalając na rozbudowę i nadbudowę obiektów budowlanych związanych z tą działalnością oraz na budowę nowych obiektów.

Powstaje też pytanie, dlaczego tego rodzaju zapisy o charakterze ogólnym nie znalazły się w studium, skoro zdaniem Rady Gminy, mogą znajdować się w miejscowym planie. Najpierw Rada Gminy w studium wyklucza możliwość wykorzystania terenu na cele produkcyjne, by następnie w projekcie planu dopuścić w istocie prowadzenie i rozwój tego rodzaju działalności na tych terenach.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za zasadny Sąd uznał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdzając, że brak jest uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (C).20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Nie można za takie uzasadnienie uznać zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury oraz dodatkowych uzgodnień. Nie jest to argument wyjaśniający powody uwzględnienia uwag i przyjęcia wynikających z tego faktu rozwiązań, tylko wskazanie, że to uwzględnienie nie wymagało ponownego publicznego wyłożenia studium.

Stwierdzając zatem naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd orzekł o niezgodności uchwały z prawem w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy działki należącej do skarżącej Spółki, podkreślając, że są to naruszenia istotne, które miały wpływ na treść przyjętych w studium rozwiązań. Nieuwzględnienie bowiem przy uchwalaniu studium dotychczasowego przeznaczenia terenu skutkowało przyjęciem rozwiązań, które ograniczałyby możliwość korzystania przez Spółkę z jej działki w celu prowadzenia działalności produkcyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej,

2) art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie,

3) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osób mających tytuł prawny do nieruchomości,

4) art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki będzie istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu i nie będzie możliwa rozbudowa istniejących obiektów przedsiębiorstwa skarżącej,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej,

7) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie naruszenia ww. przepisu przez organ "poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (C).20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium".

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wykroczenie przez Sąd poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dokonanie oceny, iż "istnieje duże prawdopodobieństwo, że gdyby wszedł w życie miejscowy plan zawierający takie zapisy, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostałby on oceniony przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, jako naruszający ustalenia studium",

2) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że:

- w studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej,

- funkcja produkcyjna jednoznacznie koliduje z funkcjami, które określone są w studium symbolem (C).20,

3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że:

- w studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej,

- funkcja produkcyjna jednoznacznie koliduje z funkcjami, które określone są w studium symbolem (C).20,

4) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jest niezgodna z prawem w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy,

5) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny skarżącego. Taka szczególna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy zasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie interesu prawnego [...] S.A. i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] z obrębu [...].

W rozpoznawanej sprawie w studium dokonano zmiany przeznaczenia terenu działki skarżącej spółki w stosunku do przeznaczenia, które określono w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu. W istocie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w odniesieniu do studium nie przewiduje wymogu ponawiania czynności planistycznych, w tym ponownego wykładania projektu studium do publicznego wglądu. Nie oznacza to jednak, że takiego ponownego wyłożenia projektu ustawa zabrania zwłaszcza gdy się zważy, że postanowienia uchwalonego studium różnią się istotnie od pierwotnego, wyłożonego do publicznego wglądu, projektu studium.

W sytuacji, gdy w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium już po jego wyłożeniu w istotny sposób ulega zmianie przeznaczenie określonego terenu a wprowadzona do studium zmiana nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spółka [...] została zaskoczona zmianami wprowadzonymi do studium, na wniosek innych podmiotów, bez możliwości wypowiedzenia się na temat tych zmian w sytuacji, gdy miałyby one prowadzić do konieczności – w jakiejś perspektywie czasowej, w wyniku zmiany przeznaczenia terenu – zaprzestania działalności produkcyjnej. Takie działanie – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - naruszało prawo użytkowania wieczystego Spółki poprzez naruszenie zasady zaufania do władz publicznych i zasady równego traktowania podmiotów uprawnionych do składania wniosków do wyłożonego projektu studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ani art. 9 ust. 1 i 5 oraz 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji potwierdza przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że w studium uwzględnia się w szczególności uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się, nawet pośrednio, do sytuacji skarżącej na gruncie postanowień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezasadne, nie mogą stanowić odniesienia dla oceny sytuacji prawnej Spółki [...] po uchwaleniu studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będąc aktem polityki przestrzennej, może zmienić przeznaczenie określonych terenów, ale takich zmian, bezpośrednio rzutujących na sytuację prawną ich właścicieli, nie można wprowadzać bez głębszego rozważenia (w opozycji do wcześniejszych opracowań planistycznych), uzasadnienia i z pozbawieniem właścicieli możliwości zajęcia stanowiska co do projektowanych zmian.

Działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] jest zabudowana m.in. odlewnią aluminium i cynkownią galwaniczną. Budynki są stare i toczy się postępowanie o ich wpis na listę zabytków. Pod rządem poprzedniego planu miejscowego była ona przeznaczona pod funkcje techniczno- produkcyjne. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium działka skarżących była oznaczona symbolem (PU).20 i przeznaczona pod zabudowę przemysłowo-usługową. Takie rozwiązanie było korzystne dla skarżących i nie wnosili do niego uwag. W wyniku wprowadzenia zmian do projektu, już po jego wyłożeniu, działka została oznaczona symbolem C.20., co znacząco zmieniło jej przeznaczenie. Funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi i usługami (biura, administracja, oświata). Takie funkcje wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu. Obecne funkcje przemysłowo-produkcyjne nie dadzą się, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Rady m.st.Warszawy pogodzić z funkcjami zaplanowanymi w uchwalonym studium i kolidują z nimi w sposób istotny. W sytuacji, gdy studium wiąże radę gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany wprowadzone do studium, już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, naruszają interes prawny skarżącej Spółki. Tereny oznaczone lit. C mają charakter wielofunkcyjny z możliwością lokalizowania innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Nie ulega jednak wątpliwości i należy w tym zakresie podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że obecne funkcje jakie spełnia działka wykorzystywana do prowadzenia działalności produkcyjnej m.in. odlewni aluminium i cynkowni galwanicznej nie są do pogodzenia z funkcjami preferowanymi dla tego terenu określonymi w studium. Okoliczność, że wokół zakładu nie została wyznaczona strefa ograniczonego użytkowania ani strefa przemysłowa nie może być uznana za potwierdzenie, że prowadzona w nim produkcja nie koliduje z funkcjami mieszkaniowymi i usługowymi. Tego typu działalność jest uznawana za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko lub dla niego szkodliwą I nie zmienia tego aktualny brak przekroczeń norm zanieczyszczeń i spełnianie standardów środowiska. Studium stwarza zatem ograniczenia dla funkcjonowania na tym terenie istniejącego zakładu Spółki. Wiążący dla Rady charakter studium wprawdzie nie pozbawia wprost skarżącej Spółki uprawnienia do zaskarżenia, zgodnego ze studium, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale prowadzić może do bezskuteczności skargi na ten plan. Te właśnie - systemowe - relacje pomiędzy studium i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprawiają, że w określonych sytuacjach

(a taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) postanowienia studium mogą naruszać i naruszają interes prawny właściciela (użytkownika wieczystego) objętej nim działki.

Zarzuty o charakterze proceduralnym zostały ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art.3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie poza kompetencje kontroli w sprawach ze skargi na studium i dokonanie oceny, że uchwalenie planu z przedstawionymi sądowi postanowieniami jego projektu z dużym prawdopodobieństwem prowadziłoby do uznania planu za naruszający postanowienia studium jest oczywiście niezasadny. To skarżąca kasacyjnie powoływała się, przedwcześnie, na postanowienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tego projektu wskazany fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku był zbędny (choć Sąd nie przesądził że zapisy projektu planu są sprzeczne z zapisami studium) ale uzasadniony w sytuacji gdy to właśnie postanowieniami projektu Rada uzasadniała brak naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki [...]. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także w kwestii naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz.123). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ustawowego bezwzględnego wymogu ponawiania procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do wyłożonego wcześniej projektu ale gdy zakres tych zmian jest znaczny a ich konsekwencje dla właścicieli nieruchomości poważne to tym bardziej powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Rada nie wyjaśniła w istocie ,poza ogólnikowymi stwierdzeniami, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych a tym samym zasadnie przyjął Sąd I instancji, że naruszony został powołany wyżej przepis rozporządzenia. Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa. W sytuacji gdy postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony został interes prawny skarżącego w wyniku naruszenia m.in. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia działek do których ma tytuł prawny to uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszało prawa a tym samym nie naruszało także art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.