Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 880/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 50, art. 51, art. 61 i art. 66
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 48, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c, art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. N., P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z 25 lipca 2023 r.; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. N. i P. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania P.N. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z 25.07.2023r.

W/w decyzją PINB w R. nakazał K.N. i P.N. usunięcie, w terminie do dnia 30.06.2024r., stwierdzonych nieprawidłowości w sprawie stanu technicznego części tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego wraz z częścią zewnętrznego zjazdu zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej miejscowości Ś. gm. W., poprzez:

- wzmocnienie ścian konstrukcyjnych w miejscach pęknięć poprzez wykonanie klamer, zabezpieczenie ścian przeciwwilgociowe, uzupełnienie w ścianie z drzwiami cegieł osłonowych nadproża drzwiowego i ustabilizowanie luźnych cegieł,

- oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne widocznych stalowych elementów zbrojenia stropu, usunięcie luźnych części betonu i uzupełnienie ubytków w betonie zaprawami naprawczymi,

- wymianę lub wzmocnienie elementów skorodowanych drzwi wejściowych stalowych i wykonanie zabezpieczających powłok malarskich,

- naprawę spękań i uzupełnienie izolacji przeciwwilgociowej podłóg i posadzek,

- usunięcie luźnych części tynków wewnętrznych i ich uzupełnienie,

- uzupełnienie dekla puszki rozdzielającej instalacji oświetleniowej lub dokonanie wymiany puszki,

- ustabilizowanie murków oporowych i wykonanie odwodnienia pochylni,

- uszczelnienie obróbek blacharskich tarasu.

W uzasadnieniu MWINB wskazał, że w dniu 20.09.2021 r. do PINB w R. wpłynęło pismo P. N. o wszczęcie postepowania, objecie nadzoru nad złym stanem budynku gospodarczo-tarasowego znajdującego się na posesji nr [...] w miejscowości Ś., gmina W., gdyż może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W trakcie czynności kontrolnych 8.10.2021 r. ustalono, ze na działce o nr ew. [...] w Ś. [...] znajduje się budynek mieszkalny murowany, podpiwniczony, dwukondygnacyjny z dachem jednospadowym krytym blachą. Podstawowa bryła budynku na rzucie zbliżonym do kwadratu ma wymiary ok. 10,40 m X 10,45 m. Przy ścianie północnej budynku znajdują się schody jednobiegowe ze spocznikiem na rzucie o wymiarach ok. 7,82 m x 1,66 m zabezpieczone balustradą stalową. Pod spocznikiem zlokalizowana jest brama garażowa zamykająca pomieszczenie piwniczne. Przy ścianie wschodniej budynku znajduje się taras murowany o wymiarach ok. 11,9 m x 3,22 m, na który prowadzą usytuowane przy ścianie południowej budynku schody betonowe, jednobiegowe o szerokości ok. 1,40 m. Taras zlokalizowany jest częściowo na działce o nr ew. [...], przy istniejącym ogrodzeniu między posesjami. W elewacji wschodniej od strony działek o nr ew. [...] i [...] znajdują się dwa okna i drzwi wejściowe do budynku.

PINB ustalił, że w rejestrze pozwoleń na budowę brak jest danych dotyczących w/w budynku mieszkalnego oraz, że działka o nr ew. [...]z obrębu Ś. gm. W. została podzielona na działki o nr ew. [..] i [...] zgodnie z operatem zaewidencjonowanym w PODGiKpod nr [...]. Na zdjęciach lotniczych w/w działek z 1998r. oraz z 1973r., widoczny jest budynek mieszkalny wraz z tarasem, zaś postępowanie po zmarłym M.L. nie toczyło się.

Pismem z dnia 23.12.2021 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego tarasu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości Ś. gm. W..

Postanowieniem z 17.02.2022r. Nr [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego tarasu zlokalizowanego na w/w nieruchomości. M. WINB postanowieniem Nr [...] z 05.05.2022r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia D. L. na w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego.

W trakcie ponownych czynności kontrolnych 15.06.2022r. stwierdzono, że sporny taras znajdujący się na działkach o nr ew. [...]i [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 0,38 m od ogrodzenia betonowego oddzielającego posesje nr [...] i [...]. Zewnętrzne wymiary tarasu wynoszą ok. 11,80 m x 3 m. Na taras prowadzą usytuowane przy południowej ścianie budynku mieszkalnego schody betonowe jednobiegowe. Stan techniczny schodów jest dobry, brak jest widocznych zarysowań, spękań, odwarstwień. Wierzchnia płyta tarasu jest w dobrym stanie technicznym. Taras na całym obwodzie zabezpieczony jest balustradą stalową w dobrym stanie technicznym, ze stabilnym mocowaniem. Pod płytą przedmiotowego tarasu, stanowiącego równocześnie jego strop znajduje się nieogrzewane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach wewnętrznych ok. 11 m x 2,60 m. z zamurowanym otworem okiennym w północnej ścianie pomieszczenia. Na ścianach od strony wewnętrznej widoczne jest zawilgocenie oraz spękania tynku. Płyta stropowa z widocznymi zmurszeniami i odsłoniętymi prętami stalowymi. Posadzka jest zawilgocona, ze spękaniami przy drzwiach wejściowych. Ściana frontowa stanowiąca wejście do pomieszczenia wymurowana z cegły bez spękań, z niewielkimi ubytkami spoin. Drzwi wejściowe z widoczną korozją. Do pomieszczenia prowadzi zjazd w formie pochylni o nawierzchni betonowej ograniczony po bokach murkami oporowymi wymurowanymi z cegieł o wysokości około od 0 - 0,60 m. Murek oporowy od strony działki [...]częściowo uszkodzony, jego płaszczyzna jest zniekształcona, z pojedynczymi cegłami/fragmentem muru oddzielonym od podstawowej części.

Postanowieniem Nr [...] z 28.06.2022r. PINB nałożył na D. L., I. L., E. B., K.Z. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31.12.2022r., ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu pomieszczenia gospodarczego wraz z zewnętrznym zjazdem zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości Ś. gm. W.. M. WINB postanowieniem Nr [...] z 28.09.2022r., uchylił

w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB postanowieniem z 13.10.2022r. Nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego wraz z częścią tarasu do czasu ustalenia przez sąd spadkobierców oraz wezwał D. L., I. L., E. B., K. Ż.do wystąpienia, w terminie do 31.12.2022r. do Sądu Rejonowego w P. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M. L..

PINB w R. postanowieniem Nr [...] z 13.10.2022r. nałożył na K. N.i P.N. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31.01.2023r., ekspertyzy technicznej stanu technicznego części tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego wraz częścią zewnętrznego zjazdu zlokalizowanych na działce o nr [...]. 13.07.2023 r. przedłożono ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. G. K.. W oparciu o powyższe PINB wydał w/w decyzję z 25.07.2023 r.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania P. N. MWINB w/w decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząć, iż za nałożeniem wskazanych w decyzji obowiązków przemawia tryb postępowania, który został zastosowany w omawianej sprawie tj. art. 66 Pb, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ust. 1 pkt 3) bądź powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Na podstawie w/w przepisu można nakazać wykonanie tylko takich czynności bądź robot, które są niezbędne do przywrócenia należytego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. MWINB podniósł, że myśl art. 61 pb to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Tryb art. 66 w/w ustawy dotyczy nieprawidłowości powstałych w toku użytkowania obiektu, wynikłych z jego zużycia technicznego, zaniedbania przez właściciela/zarządcę obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie, czy też wynikających z działania sił przyrody, czynników atmosferycznych, upływu czasu itp.

Organ przytoczył treść ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. G. K. (nr upraw. [...] i mając na uwadze zalecenia wskazane w niej wskazane, zdaniem MWINB prawidłowe było nakazanie decyzją PINB w R. K. N. i P. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w stanie technicznym części tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego wraz z częścią zewnętrznego zjazdu zlokalizowanych na działce o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów z odwołania, w których P. N. zwraca się o zmianę decyzji i wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę części tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego wraz z częścią zewnętrznego zjazdu, MWINB wyjaśnił, że skarżący może ubiegać się o zgodę na rozbiórkę w/w obiektu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej (starostą). Zgoda na rozbiórkę obiektu zawiera uprawnienie do określonego zachowania przez stronę, stanowi zatem jedynie akceptację zaproponowanego przez właściciela obiektu rozwiązania, bez szczegółowej analizy stanu technicznego budynku, określenia zagrożenia dla sąsiednich budowli oraz mieszkających tam ludzi, bez zakreślenia terminu dla wykonania czynności. Dopóki zatem zgoda na rozbiórkę nie zostanie wydana, a rozbiórka wykonana, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Pb, którego celem jest usunięcie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku, a zatem usunięcia zagrożeń z tym związanych. Tego rodzaju nieprawidłowości winny być usunięte niezależnie od planów inwestycyjnych, czy też możliwości finansowych właściciela obiektu. Dopóki bowiem obiekt istnieje, istnieją zagrożenia związane z jego złym stanem technicznym. W związku z tym nie jest bezprzedmiotowe wydanie nakazów określonych w art. 66 Pb. Z analizy akt sprawy nie wynika natomiast, aby istniały przesłanki wskazane w art. 67 ust. 1 Pb, obligujące organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. N. i P. N.i zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 w zw. z art. 66 ust, 1 ustawy Prawo budowlane (dalej zwaną u.p.b.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie wydaniu decyzji nakazującej usunięcie w terminie do dnia 30 czerwca 2024r., stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie budowlanym, podczas gdy powyższe przepisy mają zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i nie dotyczą obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż obiekt znajdujący się na działce nr [...] został zbudowany przez sąsiadów skarżących na nieruchomości należącej do skarżących bez jakiegokolwiek pozwolenia i zgłoszenia, czego skutkiem powinno być umorzenie postępowania nadzorczo-budowlanego,

b) art. 61 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący są właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzić powinna do ustalenia, że właścicielem tarasu i pomieszczenia gospodarczego są właściciele działki nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż na skarżących został bezzasadnie nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku niestanowiącym ich własności,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.;

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący pismem z dnia 18 września 202 Ir. wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego tarasu i pomieszczenia gospodarczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe odczytanie intencji skarżącego doprowadziłoby do uznania przez organ II instancji, że skarżący wnosił o wyrażenie zgody na dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, czego skutkiem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez niezebranie całego i nierozważenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ pominął fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez jakiegokolwiek pozwolenia i zgłoszenia, był efektem samowoli budowlanej sąsiadów skarżących, czego skutkiem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania,

c) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego i ustalenie, że intencją skarżącego było dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania.

Stawiając w/w zarzuty wnieśli o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali w szczególności, że w przypadku ustalenia, że dany obiekt budowlany jest samowolą budowlaną wykluczone jest stosowanie przepisów z rozdziału 6 u.p.b., w tym nakazu z art. 66 ust. 1. Przepis art. 61 u.p.b. formułujący obowiązki ciążące na właścicielu lub zarządcy, a których niezachowanie skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 62 ust. 3, czy też art. 66 u.p.b. nie ma zastosowania do obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Obowiązek nałożony w trybie art. 66 ust. 1 może dotyczyć jedynie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, jego niewłaściwym użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych niedbalstwem, biernością, brakiem kontroli właściciela. Organy obu instancji nie ustaliły kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego i mimo braku w rejestrze pozwoleń na budowę danych dotyczących przedmiotowego budynku pominęły tę kwestię i wszczęły z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego tarasu, nie rozstrzygnęły kto, kiedy budował taras z pomieszczeniem gospodarczym, kto go użytkuje. Zdaniem skarżących z uwagi na treść wniosku inicjującego postępowanie, treść odwołania, a także zawartość map, w których posiadaniu był organ I i II instancji oczywistym jest, że skarżący nie wybudowali tarasu z pomieszczeniem gospodarczym, nigdy go nie użytkowali, nie są jego właścicielami. Nie mają żadnego dostępu do tarasu i garażu. Taras przylega bezpośrednio do domu mieszkalnego sąsiadów, tylko z ich posesji możliwe jest wejście do pomieszczenia gospodarczego. Tym samym prawidłowym byłoby ustalenie, że taras z pomieszczeniem gospodarczym został wybudowany przez właścicieli działki nr [...] bądź ich poprzedników prawnych, a nie skarżących. Z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów o legalnym wybudowaniu obiektu budowlanego należy uznać, że stanowi on samowolę budowlaną.

Skarżący podnieśli, że obecnie przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o zasiedzenie z wniosku D. L. z udziałem skarżących oraz E. B., I.L. i K.Ż.([...]), które obejmuje działkę nr [...], a zatem część tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego z częścią zewnętrznego zjazdu, w którym wnioskodawczyni dąży do wykazania, że przysługuje jej prawo własności do powyższej nieruchomości z uwagi na posiadanie i użytkowanie jej przez okres ponad 30 lat. Tym samym wykazuje również, że to ona bądź jej poprzednik prawny dobudował do swojego domu pomieszczenie gospodarcze z tarasem, przekraczając granicę swojej działki i stawiając obiekt budowlany na cudzym gruncie, tj. gruncie skarżących. Skarżący nie mają dostępu do obiektu objętego decyzją. Wejście do pomieszczenia gospodarczego, wejście na taras możliwe jest wyłącznie z działki nr [...]. Pomiędzy podwórkiem skarżących, które faktycznie użytkują a obiektem budowalnym stoi ogrodzenie. Nałożenie na skarżących obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wiąże się z niemożliwością jego wykonania z uwagi na brak swobodnego dostępu do tarasu i pomieszczenia gospodarczego. W związku z powyższym, w przypadku uznania, że decyzja organu II instancji była zasadna, jej adresatem powinni być nie skarżący, a właściciele działki [...]. Z brzemienia przepisu art. 61 u.p.b. wynika, że to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Skarżący nie są i nigdy nie byli właścicielami przedmiotowego tarasu i pomieszczenia gospodarczego. Powierzchnia tarasu jedynie nachodzi na teren działki skarżących, a celem jej wybudowania było powiększenie powierzchni domu sąsiadów skarżących. Niezrozumiałym jest czemu skarżący mieliby ponosić konsekwencje przekroczenia przez sąsiadów granicy swojej działki i wybudowania budynku niespełniającego wymogów technicznych i prawnych. Podnieśli, iż organy nie wzięły pod uwagę całości wniosku inicjującego postępowanie, w którym skarżący wskazuje na wybudowanie domu nielegalnie, z przekroczeniem granicy działki wnioskując o jego rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w R., której podstawę materialnoprawną stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 66 ust. 1 stanowi co następuje: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku".

Przytoczony przepis umieszczony został w rozdziale 6 ustawy p.n. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Art. 61 ustawy określa obowiązki właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego związane z użytkowaniem i utrzymaniem obiektu budowlanego, które powstają po zakończeniu procesu inwestycyjnego i oddaniu tego obiektu do użytkowania. W pierwszej kolejności ustawodawca nałożył na właściciela obiektu obowiązki wynikające z zasad określonych w art. 5 ust. 2 ustawy, a więc łączące się z technicznym zużyciem obiektu budowlanego (art. 61 pkt 1 ustawy). Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1–7". Rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego wydając w/w decyzje o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w istocie odwołują się do tej grupy obowiązków.

Organ administracji wydaje decyzję przewidzianą w art. 66 ust. 1 po ustaleniu zaistnienia chociaż jednej z przesłanek określonych w pkt 1-4, decyzja ta, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma charakter związany (vide m.in: zachowujący aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA/1420/96, Baza orzeczeń LEX nr 43224).

W odniesieniu do "nieopowiedniego stanu technicznego" obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, trzeba zauważyć, że wobec braku legalnej definicji tego pojęcia, nałożenie skonkretyzowanych obowiązków mających doprowadzić do usunięcia tego stanu musi wywodzić się z obowiązujących norm prawnych, określających warunki techniczno – budowlane właściwego obiektu. Przy tym organ administracji nie ma obowiązku ustalania ani osób odpowiedzialnych za ten stan, ani też jego przyczyn. Nieodpowiedni stan techniczny wynika ze stopnia zużycia technicznego związanego z wykorzystywaniem określonego obiektu budowlanego, w tym także niewłaściwym jego użytkowaniem, nieprawidłową eksploatacją, czy też brakiem konserwacji oraz remontów. Nie ma przy tym wątpliwości, że "nieodpowiedni stan techniczny" może być zarówno wynikiem zużycia technicznego jak i naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, w którym wyjaśnia się, że przepis art. 66 p.b. nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno – budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania).

Do wydania decyzji, której podstawą jest art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy niezbędne jest udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu, o jakim mowa w tym przepisie. W tym celu organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tak, aby ustalony stan nie budził żadnych wątpliwości, znajdując przy tym odniesienie do konkretnie wskazanych norm techniczno - budowlanych. Jednocześnie oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi należy dokonać sprawdzenia, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem czy takie pozwolenie wydano.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy rozpatrzyły ją na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie wyjaśniając istotnych kwestii warunkujących ocenę prawidłowości takiego postępowania. Przede wszystkim nie zostało wyjaśnione, jaki stan techniczny został zaakceptowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowego tarasu i znajdującego się pod płytą tarasu części pomieszczenia gospodarczego wraz z częścią zewnętrznego zjazdu. Uwaga ta dotyczy wykonania odwodnienia pochylni.

Art. 66 ust. 1 ustawy nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 ustawy nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Dodać przy tym trzeba, że art. 66, podobnie jak inne przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane adresowany jest wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 ustawy). Tymczasem przepisy art. 51 mogą być adresowane do inwestora, co poszerza krąg podmiotów, na które mogą być nakładane określone obowiązki.

Wobec braku wyjaśnień dotyczących przedmiotowych kwestii nie można ocenić jednoznacznie, czy "nieodpowiedni stan techniczny" istotnie wynika z nieprawidłowej eksploatacji, zaniedbania i braku remontów, czy też z niedopuszczalnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Konstatacja ta dotyczy kwestii odwodnienia pochylni. Ponieważ nie zostało wyjaśnione, jaki stan powinien wynikać z pozwolenia na budowę, a przede wszystkim czy takie pozwolenie wydano, przedwczesna jest ocena tak zastosowanego trybu, jak i zasadności nałożonych w decyzji nakazów wynikających z obowiązku utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym.

Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające narusza przepisy postępowania (art. 7, 77 i 80 kpa) w sposób istotny, a skutkiem tego było naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd wskazuje, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. Stosownie do treści art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymaga podkreślenia, że co do zasady organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego konkretnej sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto, zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony udział w każdej fazie postępowania.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest wymóg zawarty w art. 107 § 1 kpa, ustanawiający obok innych obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponieważ postępowanie narusza wskazane przepisy, ustalony w decyzji stan faktyczny jest niepełny i pomija istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia aspekty sprawy. Sąd w związku z powyższym nie jest w stanie ocenić, czy organ trafnie zastosował sankcję wynikającą z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, skoro nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania zmierzającego do ustalenia "nieodpowiedniego stanu technicznego" przedmiotowego obiektu. Wymaga następnie rozważenia kolejna wadliwość decyzji, polegająca na naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy w ten sposób, że ustalając jako nieodpowiedni stan techniczny i nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości organ nie wskazał, jakie konkretnie normy techniczno – budowlane (z uwzględnieniem rodzaju obiektu) stwierdzony stan narusza. Uchybienia te naruszają przepis materialny – art. 66 ust. 1 ustawy, co również miało wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że wskazane nieprawidłowości postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, zarówno co do zastosowania w sposób prawidłowy normy wynikającej z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i w ogóle zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie usunąć wskazane przez Sąd uchybienia, poprzez dokonanie czynności procesowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego związanego z przedmiotowym obiektem budowlanym i zastosuje właściwą normę materialną stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnoszące się do adresata zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit wyrażoną w art. 48 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610, dalej: "k.c.") do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jeden budynek jest częścią składową tego gruntu, na którym został wzniesiony. Zdarzają się sytuację, że budynek został wybudowany z przekroczeniem granic nieruchomości inwestycyjnej, co jednak nie oznacza, że taki obiekt (w części przekraczającej granice gruntu) staje się w tejże części składową gruntu sąsiedniego. Sytuacja taka nie należy do rzadkości, zwłaszcza w obszarze miejskim, gęsto zabudowanym. W orzecznictwie dostrzeżono taką możliwość, przewidując wówczas dopuszczalność wystąpienia ze skarga windykacyjną lub negatoryjną nawet wówczas, gdy na gruncie posadowione są części budynku nie będącego jego częścią składową (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06 – baza orzeczeń SN). Sąd Najwyższy zasadnie stwierdził wówczas, że "art. 151 k.c. kreuje wyjątek od zasady superficies, co prowadzi do wniosku, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu (art. 48 k.c.) na którym znajduje się jego większa część".

Skoro więc art. 151 k.c. stwarza wyjątek od zasady superficies solo cedit, to prowadzi do wniosku, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu (art. 48 k.c.), na którym znajduje się jego większa część (zob. uzasadnienia uchwał SN z 21.04.2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006/3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Przegląd orzecznictwa, Palestra 2005/5–6, s. 263, z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6, poz. 85, i z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 27/07, OSNC 2008/6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009/10, s. 178; wyrok SN z 5 stycznia 1971 r., sygn. akt I CR 5/71, niepubl., oraz postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CZP 159/06, baza orzeczeń SN). Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. np. komentarz W. Pawlaka do art. 48 k.c. w: J. Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4), WKP 2021). Trzeba bowiem pamiętać – co uszło uwadze organów – że na trwałość związania z gruntem budynku lub urządzenia (w rozumieniu art. 48 k.c.), powodującą, że stanowią one część składową gruntu, wskazuje nie tylko fizyczne, ale i funkcjonalne ich powiązanie, sprawiające, że razem - grunt i urządzenie - tworzą całość gospodarczą (tak np. wyrok SN z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II CSK 65/05 - baza orzeczeń SN).

Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a.