Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 489/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1632/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2019 r. nr DGN.7.6651.11.2016.AC.7.KOZ-R/1096 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 12 czerwca 2017 r. nr DGN.4.6651.11.2016.MR.4.KOZ-R/1096, Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - dalej jako ugn), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. S. (dalej jako skarżący) kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Ukaranie nastąpiło w związku z zawiadomieniem T. S.A. odnośnie do czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu szacunkowego z 7 lutego 2013 r., dotyczącego nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., w gminie W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,62 ha.

Skarżącemu rzeczoznawcy zarzucono i przypisano naruszenie:

1. punktu 4.2. standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" ogłoszonego komunikatem Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Ml z 2010 r. Nr 1, poz. 1), obowiązującego w dacie wykonywania przedmiotowych czynności szacowania nieruchomości, poprzez nieujawnienie w operacie szacunkowym okoliczności ograniczających przydatność nieruchomości dla zabezpieczenia wierzytelności; według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego gminy wyłożonego w czasie sporządzenia operatu szacunkowego w Urzędzie Miasta W. szacowana nieruchomość stanowiła teren wód powierzchniowych i teren zieleni naturalnej izolacyjnej, na których zabronione jest sytuowanie jakichkolwiek budynków, w tym nawet pomostów; natomiast według rzeczoznawcy majątkowego nieruchomość posiadała walory działki rekreacyjnej;

2. punktu 4.3. ww. standardu poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym wszystkich ryzyk związanych z wycenianą nieruchomością, w szczególności ryzyka dotyczącego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ryzyka technicznego związanego z dostępnością mediów, dostępem do drogi, zagrożenia środowiskowego w postaci zalania terenu oraz przewidywanych zmian na rynku, mimo iż informacje o tych ryzykach były dostępne w czasie sporządzania operatu szacunkowego;

3. punktu 5.5. ww. standardu poprzez przyjęcie założenia o możliwości potraktowania wycenianej nieruchomości jako działki rekreacyjnej w sytuacji, gdy posadowienie na niej obiektów służących rekreacji, jak np. domek letniskowy czy pomost jest niedopuszczalne w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt był wyłożony w Urzędzie Miasta W. w czasie sporządzenia operatu szacunkowego;

4. zasad szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego w sposób niespójny i niedokładny, nieuwzględniający wszystkich okoliczności; operat szacunkowy zawiera sprzeczne informacje dotyczące stanu prawnego nieruchomości na stronie 5 i określenia ryzyk wynikających z jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na stronie 19; nieprawidłowo zostały dobrane nieruchomości porównawcze.

II.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego rzeczoznawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 4 czerwca 2019 r. nr DGN.4.6651.11.2016.AC.7.KOZ-R/1096, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 12 czerwca 2017 r. i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

Organ podkreślił, że szacowana nieruchomość ma szczególne cechy zarówno z uwagi na jej stan użytkowy, jak i z powodu uwarunkowań planistycznych - dotychczasowych, wynikających ze studium, jak i projektowanych. Dobór materiału porównawczego nie może w tej sytuacji być dowolny i musi zostać odpowiednio uzasadniony.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony w celu zabezpieczenia wierzytelności. Rzeczoznawca majątkowy, z uwagi na szczególny charakter wyceny dla tego celu, był zobowiązany do zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, w tym stosowania się do wymagań obowiązującego w tym zakresie standardu. Nie uczynił tego, naruszając tym samym normy zawarte w punktach 4.2., 4.3. i 5.5. standardu oraz wymagania zawarte w art. 175 ust. 1 ugn, poprzez wykonanie czynności zawodowych niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, nie zachowując szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru.

W ocenie organu wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego "okoliczności łagodzące" nie mogły mieć wpływu na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Organ nie brał pod uwagę dotychczasowej drogi zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, tym bardziej, że wobec niego orzeczono wcześniej karę dyscyplinarną. Również bez znaczenia jest liczba operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, które były przedmiotem skargi. W trakcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej organ ocenia wyłącznie czynności zawodowe związane z wykonaniem konkretnego operatu szacunkowego. W przeciwnym bowiem przypadku rzeczoznawca majątkowy, który ma dłuższy staż pracy lub wykonał większą liczbę operatów szacunkowych byłby inaczej (lepiej) traktowany niż rzeczoznawca majątkowy, który ma krótszy staż pracy lub wykonał mniej operatów szacunkowych. Różnicowanie odpowiedzialności zawodowej i tym samym wymiaru kary dyscyplinarnej ze względu na inne, opisane powyżej okoliczności (poza sposobem wykonywania czynności zawodowych) jest niedopuszczalne. Równość wobec prawa oznacza, że wszyscy rzeczoznawcy majątkowi powinni jednakowo odpowiadać za działania lub zaniechania w pracy zawodowej. Ponadto jeśli dotychczasowa "niekaralność" rzeczoznawcy majątkowego miałaby wypływać na obniżenie kary dyscyplinarnej, to a contrario wcześniejsze kary dyscyplinarne automatycznie powinny mieć wpływ na zwiększenie wymiaru kolejnej kary. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami takie działanie jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do stwierdzenia rzeczoznawcy, że orzeczony wymiar kary dyscyplinarnej pozbawia go możliwości wykonywania zawodu, stanowiącego podstawowe źródło utrzymania rodziny, organ wskazał, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej ocenie podlegają wyłącznie czynności zawodowe rzeczoznawcy. Organ nie bada jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Okoliczności te nie mają żadnego znaczenia dla wymiaru kary i ustalenia w tym względzie nie mogą wpłynąć na wymiar kary. Jeżeliby przyjąć, że takie okoliczności powinny być uwzględniane w wymiarze kary dyscyplinarnej to w praktyce kara zawieszenia lub pozbawienia uprawnień zawodowych nie mogłaby zostać orzeczona w jakimkolwiek przypadku.

W konkluzji końcowej organ doszedł do przekonania, że rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania operatu szacunkowego naruszył w sposób rażący przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości. Karą współmierną jest kara zawieszenia uprawnień na okres 1 roku, która będzie stanowiła ostrzeżenie przed popełnieniem podobnych błędów w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego.

Organ podkreślił, że stwierdzone błędy miały bezpośredni wpływ na ostateczny wynik wyceny, co dyskwalifikuje wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. S. czynności zawodowe i stanowi podstawę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku. Wskazał, że przepisy prawa określają, w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy sporządza wycenę nieruchomości i jakie czynności powinien w tym celu wykonać. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Operat szacunkowy będący finalnym efektem pracy rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z zasadą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby wpłynąć na jego wiarygodność i moc dowodową.

W ocenie organu operat szacunkowy skarżącego świadczy nie tylko o braku szczególnej staranności, ale przede wszystkim wskazuje na nieznajomość lub też nieprzestrzeganiu podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przede wszystkim opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości, w dacie wykonywania przedmiotowych czynności szacowania nieruchomości, stanowiła najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych.

Tymczasem skarżący nieprawidłowo przeprowadził analizę rynku i określił wartość nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości, których wyboru w żaden sposób nie uzasadnił. Równie istotnym błędem było pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego aspektu planistycznego szacowanej nieruchomości wynikającego z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno te, jak i inne szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dnia 7 lutego 2013 r. mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, a sposób wykonania czynności szacowania nieruchomości wskazuje na celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości. Jest to szczególnie istotne, gdy wycena nieruchomości stanowiła podstawę udzielenia kredytu, dla którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na nieruchomości.

Organ podkreślił, że przedmiotem wyceny była działka (2,62 ha) stanowiąca dawne wyrobisko kruszywa, porośnięte zadrzewieniem i zakrzewieniem pochodzącym z samosiewu. Ponadto jest to teren podmokły, a znajdujący się na niej zbiornik wodny (jeziorko) nie jest pochodzenia naturalnego i w ewidencji gruntów oznaczony jest jako nieużytek (0,90 ha). Wyceniana działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość tę rzeczoznawca majątkowy porównał do nieruchomości rolnych, letniskowych i rekreacyjnych z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, a takie postępowanie jest zdaniem organu niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę wykonywany zawód, a przede wszystkim skutki wykonanych czynności zawodowych, w tym przypadku udzielenie kredytu bankowego, nie jest zatem możliwe orzeczenie kary łagodniejszej w postaci upomnienia, nagany, czy też krótszego okresu zawieszenia uprawnień zawodowych.

Dodatkowo organ zauważył, że postawa rzeczoznawcy majątkowego wskazuje, że nadal nie dostrzega on popełnionych przez siebie błędów i nieprawidłowości. W piśmie z 4 czerwca 2018 r. stwierdził bowiem, że bezpodstawny jest zarzut zawyżenia wartości nieruchomości, gdyż określona wartość gruntów rolnych bez prawa zabudowy na poziomie 34,50 zł/m² była prawidłowa. W związku z tym organ ponownie podkreślił, że wycenie podlegał grunt po byłym wyrobisku, którego blisko 35% powierzchni zajmował nieużytek w postaci zbiornika wodnego, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem grunt o innym charakterze niż grunty rolne bez prawa zabudowy, przyjęte do bezpośrednich porównań.

III.

Po rozpoznaniu skargi M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1632/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 12 czerwca 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wskazał, podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym z 7 lutego 2013 r., w związku z czym została złożona skarga do organu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w obu instancjach potwierdziła się tylko część stawianych skarżącemu zarzutów, co organ dokładnie opisał w zaskarżonej decyzji.

WSA zgodził się z Ministrem, że przedmiotem operatu szacunkowego z 7 lutego 2013 r. była nietypowa nieruchomość, posiadająca szczególne cechy zarówno z uwagi na jej stan użytkowy (teren wód powierzchniowych i teren zieleni naturalnej izolacyjnej), jak i z powodu uwarunkowań planistycznych (przede wszystkim ograniczeń dotyczących dostępności i możliwości zabudowy). Dobór materiału porównawczego dla procesu szacowania takiej nieruchomości musi zatem być dokonany ze szczególną starannością oraz zostać odpowiednio uzasadniony. Mając na uwadze wykazane w tym zakresie w trakcie postępowania przed organami obu instancji błędy skarżącego, które to ustalenia należy uznać za obiektywne, nie można w ocenie WSA zgodzić się ze stwierdzeniem, że sposób wykonania tych czynności wskazuje na celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest bowiem ku temu wystarczającej podstawy w materiale dowodowym sprawy, a tego rodzaju konkluzja ma szczególnie istotne znaczenie dla odpowiedzialności zawodowej skarżącego, gdyż dokonana przez niego wycena nieruchomości stanowiła podstawę udzielenia kredytu, dla którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na nieruchomości.

Skarżący w trakcie przeprowadzonego postępowania szczegółowo opisał okoliczności związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego z 7 lutego 2013 r. oraz jego dalsze nieuprawnione wykorzystanie przez kolejnego właściciela nieruchomości dla uzyskania kredytu w wysokości znacznie przekraczającej wartość wskazaną w akcie notarialnym jej nabycia (pismo z 14 grudnia 2017 r. oraz z 4 czerwca 2018 r.). W złożonych wyjaśnieniach skarżący wskazał także na okoliczność sporządzenia dwóch operatów dla dwóch działek w tożsamej lokalizacji posiadających odrębne księgi wieczyste, przedzielonych działką Skarbu Państwa oraz opracowania dodatkowego operatu dotyczącego służebności - na ich łączną wartość na rzecz tego samego podmiotu. Późniejsza sprzedaż jednej z tych działek i udzielenie przez bank kredytu w kwocie nieadekwatnej do ceny jej nabycia przez nowego właściciela stanowią okoliczność niewątpliwie rzutującą na ocenę sposobu wykonania czynności szacowania w zakwestionowanym operacie szacunkowym z 7 lutego 2013 r., zwłaszcza w zakresie w jakim uznano za celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości.

Brak jednoznacznego wyjaśnienia tych okoliczności w ocenie całokształtu stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, także w zakresie wpływu zarzucanych skarżącemu naruszeń standardów zawodowych na wartość wycenianej nieruchomości.

W tym kontekście sprawy zastrzeżenia budzi także wysokość kary orzeczonej przez organ, a zwłaszcza uznanie, że nie jest możliwe orzeczenie kary łagodniejszej w postaci upomnienia, nagany, czy też krótszego okresu zawieszenia uprawnień zawodowych, a kara wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej o zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy jest zbyt łagodna.

Z art. 178 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca przewidział gradację kar. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w art. 175 ugn, jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 1881/15).

Odpowiedzialność zawodowa przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej, co zbliża ją do odpowiedzialności karnej i administracyjnej. Biorąc pod uwagę tryb nakładania kar dyscyplinarnych, z całą pewnością nie jest to odpowiedzialność karna, która podlega szczególnemu reżimowi prawnemu. Stanowi ona rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu, z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach (zob. W. Radecki, Odpowiedzialność..., s. 73; A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, monografia, Warszawa 2009, s. 39 i 43). Odpowiedzialności zawodowej podlega się niezależnie od podlegania odpowiedzialności karnej oraz odpowiedzialności cywilnej.

Ustosunkowując się przez taki pryzmat do zarzutu skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 1 roku Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona skarżącemu kara może naruszać przepisy prawa. Wprawdzie organ w wydanych decyzjach wyjaśnił, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzanego operatu szacunkowego.

Jednakże organ w wystarczający sposób nie uzasadnił powodów, dla których uznał, że jedyną adekwatną karą dla skarżącego będzie zawieszenie uprawnień na dłuższy niż o to wnioskowała Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Ciężar gatunkowy orzeczonej wobec strony kary jest wysoki bowiem w istotnym stopniu ogranicza możliwość wykonywania przez skarżącego zawodu rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym pozbawia go dochodów stanowiących podstawę utrzymania. Jest to niewątpliwie kara bardzo dotkliwa, a zatem powinna być stosowana z dużą ostrożnością oraz po analizie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym także cech osobistych rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej, w tym czy skarżący był już karany dyscyplinarnie, czy też to było jego pierwsze przewinienie zawodowe. Organ powinien też ustalić jaką skarżący jako rzeczoznawca majątkowy miał do tej pory opinię zawodową.

Zdaniem WSA, wymierzając tak surową karę dyscyplinarną organ nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do nałożenia takiej kary, a mianowicie doświadczenia zawodowego i przebiegu kariery zawodowej skarżącego oraz dotychczasowej niekaralności. Przesłanki, jakimi kierował się organ uzasadniając wymiar kary sprowadzały się jedynie do badania uchybień zawartych w operatach sporządzonych przez skarżącego czyli miały niejako charakter przedmiotowy bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego skarżącego.

Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r. sygn. akt: II GSK 121/13).

Dlatego też WSA podzielił zarzut skargi, co do naruszenia art. 178 ugn poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 ugn. Naruszenie w tym przypadku art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn miało wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny skarżonych decyzji, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania.

WSA zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz uzasadnił wysokości nakładanej kary, gdyż brak jej indywidualizacji czyni wymierzoną karę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku zbyt wygórowaną.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 178 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 175 ust. 1 ugn, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu wymiaru kary należy się kierować dodatkowo winą i postawą osobistą rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie w jakim to nie wynika z samego czynu;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy okoliczności, które ma ustalić organ, nie mają znaczenia i wpływu na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy okoliczności podmiotowe, które miałby ustalać organ nie mają znaczenia i wpływu na wynik sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 175 ust. 1 ugn przez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zastosowano karę niewspółmierną w stosunku do stopnia naruszenia przepisów;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie jaka kara jest niewspółmierna, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku potrzebnych ustaleń w toku postępowania dowodowego oraz braku wykazania w jaki sposób okoliczności mające mieć znaczenie w sprawie w rzeczywistości wpływają na jej wynik.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną rzeczoznawca majątkowy wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu procesowego, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna w zakresie kluczowych kwestii poruszanych w sprawie np. brak jest oceny prawnej, czy też rozważań na temat tego, w jaki sposób końcowo oceniono stan faktyczny na tle zrekonstruowanej z przepisu normy prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego weryfikacji, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona wymaga postawienia zgoła odmiennych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest inne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, uzasadniające uchylenie wydanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podkreśla, że WSA niezasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku jaka kara jest niewspółmierna, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku potrzebnych ustaleń w toku postępowania dowodowego oraz braku wykazania w jaki sposób okoliczności mające mieć znaczenie w sprawie w rzeczywistości wpływają na jej wynik. Nie jest wiadome zatem, jak WSA mógł w ogóle dojść do takich wniosków, skoro wcześniej zarzucił organowi, że nie wyjaśnił wielu istotnych kwestii. Nie mógł więc twierdzić, że wymierzona kara jest niewspółmierna, bo nie wiadomo jak kara będzie adekwatna. W istocie strona zwraca uwagę, że WSA błędnie ocenił wymierzoną karę jako nieadekwatną, gdy co najwyżej mógł stwierdzić, że jej wymiar był przedwczesny.

W efekcie tego, w dalszym postępowaniu WSA związał tym stwierdzeniem organ, gdyż ten nie będzie mógł wymierzyć takiej samej kary, chociażby zachodziły ku temu przesłanki. Sąd pierwszej instancji miał zatem w ocenie organu de facto wyeliminować jedną z kar, jaką można by wymierzyć rzeczoznawcy w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie wyroku nie pozwala również ocenić, czy działanie organu w zakresie zbierania materiału dowodowego było prawidłowe oraz jak organ miałby postąpić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Stanowisko to jest niekonsekwentne i uniemożliwia stwierdzenie rzeczywistego poglądu Sądu pierwszej instancji na sprawę.

WSA nie sprecyzował przy tym, jakie znaczenie dla sprawy mają okoliczności, wskazane jako wymagające wyjaśnienia przez organ. W związku z tym pojawia się szereg pytań, odnośnie do wpływu na możliwość ukarania rzeczoznawcy m.in. jego sytuacji osobistej, uprzedniej karalności, czy też opinii lub drogi zawodowej. Sąd pierwszej instancji nie wskazał zdaniem organu, jakie elementy działalności rzeczoznawcy i w jaki sposób mają wpływać na wymiar kary i jak zostać ustalone.

Wobec tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń organu co do kompletności i wyczerpującego charakteru uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Spełnia ono wymogi konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać wypada, że w ramach rozważań co do wymiaru kary, WSA z całą pewnością nie sformułował tezy, której użycie zarzuca mu obecnie skarżący kasacyjnie organ, a więc że w ponownym postępowaniu Minister nie będzie już mógł skorzystać z kary, jaką wymierzył wcześniej. Jest to stwierdzenie, które nie znajduje pokrycia w analizie całokształtu wywodu Sądu pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku uznano bowiem, że wobec pobieżnego wyjaśnienia przez organ zagadnień związanych ze stroną podmiotową czynu rzeczoznawcy (WSA podzielił argumentację dotycząca dopuszczenia się naruszeń, zakwestionował natomiast brak dostatecznej indywidualizacji kary), wysokość orzeczonej sankcji, zwłaszcza uznanie, że nie jest możliwe orzeczenie kary łagodniejszej w postaci upomnienia, nagany, czy też krótszego okresu zawieszenia uprawnień zawodowych np. w wysokości wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (9 miesięcy zawieszenia uprawnień zawodowych), wzbudza zastrzeżenia. Brak dokładnego rozważenia wskazanych kwestii, rzutujących na ocenę sprawy i cały obraz tak czynu jak i działania sprawcy oraz jego motywacji, stanowił podstawę twierdzenia, że orzeczona kara nie została dostatecznie zindywidualizowana.

Podobnie rzecz wygląda odnośnie do okoliczności wskazanych przez WSA jako wymagające dalszego wyjaśnienia i przede wszystkim oceny organu np. uprzedniego ukarania, opinii zawodowej, itd.

VIII.

Za chybione uznać także należało pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone nr I oraz II.1-II.3.

Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że sformułowane uchybienia, pomimo że dotyczą zarówno naruszeń materialnych jak i procesowych, są względem siebie komplementarne. Z jednej bowiem strony skarżący kasacyjnie organ zarzuca wadliwą wykładnię norm prawa materialnego, nakazującą mu uwzględnienie przy wymiarze kary sytuacji podmiotowej poza tą, która wynika z samej istoty popełnionego przez rzeczoznawcę uchybienia, z drugiej zaś kontestuje procesowy obowiązek ustalenia tych okoliczności, twierdząc że nie mają one wpływu na wynika sprawy. W rekapitulacji zarzutów procesowych podważa zaś stanowisko, że orzeczono karę niewspółmierną do stopnia zawinienia.

Odpowiadając na tak postawione zarzuty należy przypomnieć, że stosownie do art. 175 ugn (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W myśl zaś art. 178 ust. 1 i 2 ugn rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. W związku z tym mogą wobec niego zostać orzeczone kary dyscyplinarne określone w katalogu, który przewiduje ust. 2 art. 178 ugn.

Nie może być zatem wątpliwości, że wynikająca z powyższych przepisów odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego, a zwłaszcza widoczna już na pierwszy rzut oka gradacja kar dyscyplinarnych, uszeregowanych od najmniej dolegliwej do najbardziej doniosłej, wprowadza przy wymiarze sankcji element ocenny (uznaniowy), który należy postrzegać zarówno w aspekcie przedmiotowym, skupionym głównie wokół charakteru czynu, na co słusznie wskazuje organ, jak również i podmiotowym, koncentrującym się wokół osoby sprawcy deliktu zawodowego. Owa ocena dotyczy przy tym nie tylko decydowania przez organ co do samej kary, którą należy wybrać z ww. katalogu, ale także odnosi się do sprecyzowania jaki jej wymiar orzec, jeżeli organ zdecyduje się sięgnąć po karę określoną "widełkowo", a taką jest kara z art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, którą zastosowano w niniejszej sprawie.

Karę dyscyplinarną z art. 178 ust. 2 ugn wymierza właściwy minister, zatem to on powinien należycie uzasadnić rodzaj zastosowanej sankcji. Wszelkie ogólnikowe rozważania w tym zakresie, nie uwzględniające wskazanej przedmiotowo-podmiotowej charakterystyki wymierzania kar dyscyplinarnych, muszą zostać uznane za niewystarczające. Chodzi zwłaszcza o postulowane w skardze kasacyjnej uzależnienie wymiaru kary jedynie od wagi popełnionych uchybień oraz wpływu na jakość szacowania nieruchomości. Organ może, a nawet powinien zatem dokonać oceny stopnia zawinienia konkretnego rzeczoznawcy majątkowego, wobec którego wszczęto postępowanie dyscyplinarne. Podzielić należy bowiem stanowisko wskazane w wyroku NSA z 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 121/13, że "odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa."

Słusznie zatem zwrócił uwagę WSA w zaskarżonym wyroku na to, że z treści art. 175 ust. 1 ugn, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości" mieści się element subiektywny w postaci winy.

Dodać należy, że organ, pomimo negowania wskazanej okoliczności, w istocie sam korzysta z przesłanki winy w aspekcie podmiotowym w celu uzasadnienia celowości wymierzonej kary. Nie stroni bowiem, wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjne, od odwoływania się do kwestii zawinienia w jego aspekcie podmiotowym (i to w postaci winy umyślnej, co nie zostało jednak udowodnione). Jak wynika z decyzji z 4 czerwca 2019 r. (str. 13) minister wskazuje, że "Zarówno te, jak i inne szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dnia 7 lutego 2013 r. mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, a sposób wykonania czynności szacowania nieruchomości wskazuje na celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości. Jest to szczególnie istotne, gdy wycena nieruchomości stanowiła podstawę udzielenia kredytu, dla którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na nieruchomości."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucanie rzeczoznawcy "celowego działania", nie może w przypadku stwierdzonych naruszeń standardów zawodowych, bazować wyłącznie na samym opisie czynu i skutkach jakie wywołał sporządzony operat. Jakkolwiek charakter czynu może w pewnych przypadkach na tę celowość działania wskazywać (np. rzeczoznawcy udowodniono związki ze stroną i intencjonalne przemilczenie okoliczności istotnych z punktu widzenia szacowanej wartości nieruchomości), to jednak ocena tego rodzaju sięga w równym stopniu także do aspektów podmiotowych wymierzanej kary (nastawienia sprawcy deliktu zawodowego).

Inaczej mówiąc, nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że przy wymiarze kary bierze się pod uwagę tylko i wyłącznie sam czyn, nie uwzględniając cech osobowych (podmiotowych) sprawcy.

Nie ma zatem racji organ kontestując szereg trafnych uwag WSA, wskazujących co jeszcze należałoby w niniejszej sprawie wyjaśnić i ocenić w aspekcie wymierzenia kary (jak bowiem wskazano sam czyn nie budzi zastrzeżeń WSA). Wskazywane przez ministra niejednoznaczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego rzekome niedopowiedzenia, w niniejszej sprawie nie występują. Organ ma bowiem ocenić np. kwestię uprzedniej karalności skarżącego, tj. za co i jaka kara została orzeczona, a następnie odnieść to do niniejszego postępowania, określając wpływ na wymiar kary w sprawie niniejszej. Wszystkie uwagi organu, mające z założenia deprecjonować stanowisko WSA, w istocie je wspierają. Taka sytuacja ma miejsce także w odniesieniu np. do kwestii doświadczenia i stażu pracy w zawodzie rzeczoznawcy majątkowego. Inaczej można bowiem oceniać, z perspektywy popełnionych błędów i uchybień, rzeczoznawcę o stosunkowo krótkim stażu, inaczej zaś tego, który w zawodzie pozostaje wiele lat. Nie oznacza to przy tym, że tak jeden, jak i drugi nie zostaną za podobny czyn ukarani w ten sam sposób. Wymaga to jednak oceny i wyjaśnień ze strony organu, nie zaś poszukiwania swoistego szablonu kary, który pozwoli dobrać ją w zależności wyłącznie od wagi stwierdzonego uchybienia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).