Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 598/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-528/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. nr SKO-NP-4115-528/22 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania M. O. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 18 października 2022 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką R. P.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 6 września 2022 r. skarżąca, wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, która jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 2011 r., na co wskazuje orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 7 listopada 2011 r.

Burmistrz S. po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z 18 października 2022 roku, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność matki nie powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto organ I instancji wskazał, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.04.2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu n a datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

2. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje,

- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek.

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając powyższe zarzuty ma uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W związku z powyższym stanowisko prawne organu I instancji, co do treści powołanego przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1b) w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację. Okoliczność, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego, SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżąca, a koniecznością sprawowania opieki stałej nad matką. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 28 września 2022 r. wynika, że skarżąca mieszka razem z matką w domu jednorodzinnym. Matka skarżącej ma do dyspozycji swój własny pokój. Jest osoba niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, po przebytym udarze mózgowym, operacji tętniaka na aorcie brzusznej, pozostaje w stałym leczeniu z powodu miażdżycy, niewydolności serca, nadciśnienia tętniczego, cierpi także na zawroty głowy, przepuklinę brzuszną pooperacyjną, która się powiększa, jednak z uwagi na tętniaka na aorcie przysercowej nie ma możliwości operacji, gdyż wiąże się ona z ogromnym ryzykiem. Większość czasu spędza w swoim pokoju leżąc, wymaga stosowania pieluchomajtek. Faktyczną opiekę nad nią sprawuje skarżąca, która wykonuje wszystkie czynności gospodarcze i higieniczne, zapewnia dostęp do usług medycznych, kupuje leki, które podaje matce codziennie rano i wieczorem, ponadto 3 razy dziennie smaruje maściami i masuje matce nogi w związku z dolegliwościami bólowymi zwyrodnieniowymi. Z powodu sprawowania opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż matka wymaga stałego całodobowego wsparcia.

Organ odwoławczy nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej ze względu na swój stan zdrowia oraz wiek wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżąca. Niemniej jednak brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki. Z załączonego orzeczenia wynika, że matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 2011r. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, z którego wynika, że opiekę nad matką od maja 2010 r. sprawowała siostra J. B., która pobierała z tego tytułu wpierw świadczenie pielęgnacyjne, a następnie od lipca 2013 r. do maja 2019r. zasiłek dla opiekuna. Od czerwca 2019 r. opiekę tą przejęła skarżąca, która w okresie od 2019-06-01 do 2020-11-15 pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego później rezygnowała gdyż podjęła zatrudnienie. Z analizy akt tj. świadectwo pracy wynika, że w okresie od 2020-11-19 do 2021- 04-30 skarżąca była zatrudniona w "M. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ", zaś stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu na który była zawarta umowa o pracę (art. 30 § 1 pkt 4 k.p.). Z kolei z oświadczenia złożonego 13 maj 2021 r. przez skarżącą wynika, że w firmie "M., SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ" przepracowała tylko tydzień z powodu pandemii. W tych okolicznościach trudno uznać, iż w niniejszej sprawie rezygnacja przez skarżącą z aktywności zawodowej była spowodowana koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.

Niezależnie od powyższego, organ I instancji ustalił krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem matki skarżącej, z którego wynika, że oprócz skarżącej oraz J. B. zobowiązanymi do alimentacji są jeszcze jej pozostałe dzieci tj. Z. Z., S. P., J. P., M. P. Z. Z. zam. Irlandia oświadczyła, iż od 15 lat przebywa w Irlandii i ze względu na odległe miejsce zamieszkania nie jest w stanie opiekować się matką. Z kolei S. P. oświadczył, iż od roku jest na zasiłku rehabilitacyjnym po wypadku w pracy. Wychowuje z żoną niepełnosprawnego syna w związku z czym nie ma możliwości na to aby opiekować się mamą ani wspomagać ja finansowo. J. P. zam. S. również oświadczył, iż ze względu na pracę w delegacji nie jest w stanie opiekować się mamą, ani wspomóc ją finansowo z uwagi na finansowanie studiującego syna. Natomiast M. P. zam. M. k. W. oświadczyła, iż ze względu na znaczną odległość nie ma możliwości sprawowania codziennej opieki nad mamą.

Kolegium podkreśliło, że okolicznością obiektywną przesądzającą o niemożności wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego potencjalnego opiekuna może być ciężka sytuacja zdrowotna rodziny czy występująca w niej niepełnosprawność. Biorąc pod uwagę okoliczności wskazane w opisanych w oświadczeniach ww. osób niewątpliwie w ocenie Kolegium można zwolnić syna S. P. z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki, albowiem wychowuje on niepełnosprawnego dorosłego syna. Niemniej jednak zarówno Z. Z. jak i M. P. nie załączyły do swoich oświadczeń żadnej dokumentacji medycznej dotyczącej aktualnego stanu zdrowia członków ich rodzin. Zaś okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, czy pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. W tych okolicznościach przyjąć należało, iż w stosunku do Z. Z., J. B., M. P. oraz J. P. po stronie żadnej z nich nie ma przeszkód - które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mających charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób.

W ocenie Kolegium - przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale również z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej nie ma takiej konieczności a zatem organ I instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b - postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

Na powyższą decyzję skarżąca, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje,

b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8. art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zobowiązanie organu do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 18 października 2022 roku w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką R. P., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).

Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na podstawie ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Okoliczność ta trafnie została podkreślona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, który stwierdził, że w tym zakresie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnej normie prawnej.

Podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić więc art. 17 ust. 1b ustawy. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyraża stanowisko o konieczności uchylania decyzji bazujących na tej przesłance (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej, i uznaje tym samym za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką R. P., która na podstawie orzeczenia lekarza Orzecznika ZUS została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. W aktach brak jakichkolwiek kart z leczenia szpitalnego, czy zaświadczeń lekarskich.

Skarżąca zamieszkuje ze swoją matką, która jest wdową. Natomiast matka skarżącej ma jeszcze pięcioro dzieci: J. B., Z. Z., S. P., J. P. oraz M. P.

W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka skarżącej jest po przebytym udarze mózgowym (cierpi na prawostronny niedowład), operacji tętniaka na aorcie brzusznej, pozostaje w stałym leczeniu z powodu miażdżycy, niewydolności serca, nadciśnienia tętniczego, cierpi także na zawroty głowy, przepuklinę brzuszną pooperacyjną. Większość czasu spędza w swoim pokoju leżąc, wymaga stosowania na noc pieluchomajtek. Skarżąca wskazał następujące czynności, które wykonuje przy matce: pomaga wstać z łóżka, , zaprowadza do łazienki, pomaga w porannej toalecie, ubieraniu się, przygotowuje i podaje posiłki,, leki, mierzy ciśnienie, smaruje maścią i masuje matce nogi, pierze, sprząta, załatwia sprawy urzędowe, wizyty lekarskie. W nocy, w razie potrzeby zmienia matce pieluchomajtki oraz podaje leki rozkurczowe.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji nastąpiła z powodu braku bezpośredniego związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ podkreślił brak związku czasowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacja z zatrudnienia oraz istnienie kręgu osób, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu co na skarżącej.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącą zatrudnienia bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie może być uznane za rozstrzygający o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21). Skarżąca w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jej wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Należy jednak wskazać, że jej brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21). Skarżąca może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, ale nie podejmuj go z powodu rozmiaru opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20). Trafnie przy tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14, który wprawdzie dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego to jednak przesłanki jego uzyskania są ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, stwierdzono, że rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Nie prowadzenie więc przez skarżącą gospodarstwa rolnego od 1998 r. nie może być więc samoistną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie zakres czynności opiekuńczych, które faktycznie uniemożliwiają podjęcie aktywności zawodowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18 maja 2021 r. (I OSK 275/21, LEX nr 3279929), iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Gdyby bowiem zaakceptować powyższy pogląd przesłanka nie podejmowania zatrudniania wyrażona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. byłaby pozbawiona desygnatów. Z kolei proces interpretacji nie można doprowadzić do tego, że część normy nie będzie miała żadnego znaczenia prawnego i będzie miała charakter pusty. Co więcej, wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Stąd w licznych orzeczeniach podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., I OSK 493/21, LEX nr 3336366). Także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (Wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1144/21, LEX nr 3333856).

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten także nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że matka skarżącej wymaga opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Wszystkie wymienione przez skarżącą czynności opiekuńcze można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Są to bowiem wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną. Świadczenie pielęgnacyjne samo w sobie nie ma natomiast zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania. Matka skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, gdyż i tak większość czasu spędza leżąc. Co więcej pracownik socjalny w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego zaproponował skarżącej pomoc w postaci usług opiekuńczych. Skarżąca odmówiła udzielenia matce pomocy z uwagi na fakt, że jej zdaniem matka wymaga pomocy całodobowej, a zwłaszcza w nocy. Takie oświadczenie jednoznacznie wskazuje na możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia i jednocześnie opiekowanie się matką w czasie, kiedy nie pracuje, w tym w nocy. Sam bowiem zakres sprawowanej opieki nie jest aż tak absorbujący, aby uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia choćby na ½ etatu.

Należy przy tym podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru automatycznego w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne jest bowiem, aby zakres opieki sprawowanej przez skarżącą w związku z orzeczoną niepełnosprawnością wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia, a więc innymi słowy, udowodnienie, że osoba podopieczna nie może pozostać sama w domu z uwagi na jej stan zdrowia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest natomiast jedynie jedną z licznych przesłanek mających znaczenie dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie oprócz skarżącej występuje jeszcze jej liczne rodzeństwo, które również jest obciążone w tym samym stopniu wobec matki obowiązkiem alimentacyjnym, co skarżąca. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma częściowy obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zakres czynności opiekuńczych nie jest szeroki. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą jednak uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Zasada ta może być również stosowana w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych.

Należy jednak podkreślić, że w uchwale NSA z dnia 14.11.2022 r., przyjęto, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje to obiektywne kryterium. Wykładania ta ma związek ze zmianą brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca zastąpił bowiem 01 stycznia 2013r. (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przesłanką legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W niniejszej sprawie zarówno skarżąca jak i jej rodzeństwo są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec R. P. Skoro dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca, mimo że była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad R. P. przez swoje rodzeństwo. Jedynie w odniesieniu do S. P. można przyjąć istnienie takich obiektywnych okoliczności uniemożliwiających wywiązywanie się przez niego z obowiązków alimentacyjnych względem swojej matki, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (Wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2021 r., I SAB/Wa 191/21, LEX nr 3294564).

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów proceduralnych, mając zwłaszcza na uwadze fakt reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym przez zawodowego pełnomocnika. Skarżąca miała więc możliwość składania zarówno dowodów, jak i wniosków dowodowych. Organ II instancji również prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowym, a ocena znalazła swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.