Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 352/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 73, art. 78 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4267.2023.gn w przedmiocie zwrotu podania w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: P. S.A., Wnioskodawca, Spółka), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4267.2023.gn, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w dacie orzekania tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa – po wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia 16 listopada 2023 r., nr SKO.40.3685.2023.gn, którym dokonano zwrotu podania z 2 października 2023 r. w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr a, k.m. [...], obręb D., oraz działka nr b, k.m. [...], obręb B., o łącznej powierzchni 0,1946 ha (księga wieczysta nr [...]) – utrzymało w mocy postanowienie własne postanowienie.

Orzeczenia poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2023 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta O. (dalej także: Prezydenta Miasta) o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr a, k.m. [...], obręb D., oraz działka nr b, k.m. [...], obręb B., o łącznej powierzchni 0,1946 ha (księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., której Wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym.), k. 8 akt administracyjnych. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta poinformował Wnioskodawcę, że odmawia dokonania żądanej zmiany (k. 1 akt administracyjnych, I tom akta organu I instancji). Pismem z dnia 2 października 2023 r., zatytułowanym: "wniosek o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) Spółka wniosła do Kolegium o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości gruntowej z 3% na 1%, motywując to niewłaściwą kwalifikacją przez organ celu użytkowania wieczystego.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., nr SKO.40.3685.2023.gn, Kolegium postanowiło zwrócić wnoszącej podanie. Wyjaśniło Kolegium, że zgodne z art. 66 § 3 Kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Kolegium podniosło nadto, że jeśli w sprawie właściwy jest sąd, wówczas organ jest zobowiązany do zwrotu stronie tak wniesionego podania. Wskazało także, że w podaniu z 2 października 2023 r. Spółka wystąpiła o zmianę stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego położonej w O. nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa wynoszącej 3% na niższą, a to 1%.

Przedstawiając regulacje prawne z przedmiotu rozpoznania Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej: u.g.n., za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Z kolei – jak dalej zaznaczyło – z art. 72 u.g.n. wynika, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67, tj. na podstawie jej wartości (ust. 1), natomiast wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana (ust. 3). Podkreśliło także, że na podstawie art. 73 u.g.n. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty (ust. 2). Z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić również w przypadku, gdy proponowana zmiana jest zgodna: z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, lub ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, lub z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2b). W przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w ust. 2 lub 2b, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (ust. 2e). Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (ust. 2f). Przepisy ust. 2b i 2d-2f stosuje się również, w przypadku gdy cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony (ust. 2g).

Równocześnie Kolegium podniosło, że regulacja art. 73 u.g.n. w zacytowanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2019 r. na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309). Od wskazanej daty zmiany porządku prawnego ustawodawca bezwarunkowo i definitywnie zrezygnował z przewidzianego wcześniej w art. 78 w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n. administracyjnego trybu zaskarżenia (przed samorządowym kolegium odwoławczym) dokonanych przez organ właściwy zmian wysokości stawek procentowych opłat rocznych (bądź odmowy dokonania tych zmian) na rzecz przewidzianego w art. 73 ust. 2d u.g.n. sądowego trybu zaskarżenia (przed sądem powszechnym) zmian celu użytkowania wieczystego, którego pochodną jest stawka procentowa opłat rocznych. Innymi słowy: w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. samorządowe kolegium odwoławcze nie ma podstaw do oceny skuteczności stanowiska właściciela nieruchomości (organu) w zakresie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej - zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości. Należy to bowiem do właściwego sądu powszechnego.

Podsumowując SKO zaznaczyło, iż w stanie sprawy skoro Prezydent Miasta odmówił wyrażenia zgody na zmianę stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, to – zgodnie z art. 73 ust. 2e u.g.n. – wnioskodawczyni przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Tylko bowiem ten sąd powszechny jest właściwym do rozpoznania spory w tym zakresie.

Stanowisko to w całości zanegowała Spółka, która w wywiedzionym, pismem z dnia 30 listopada 2023 r., zażaleniu na powyższe postanowienie Kolegium, powołując się na art. 141 § 1 w zw. z art. 66 § 3 , 127 § 3 i art. 144 Kpa zaskarżyła je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 73 ust. 2, 2d, 2e u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji,

w której przedmiotem wniosku nie była trwała zmiana sposobu korzystania

z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, a zmiana

stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

na stawkę wynikającą z art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n. w związku z błędnym ustaleniem

stawki procentowej opłaty rocznej dla objętej wnioskiem nieruchomości;

2) art. 73 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 4 oraz w zw. art. 221 ust. 1-3 u.g.n.

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie możliwość rozpoznania sprawy

w trybie administracyjnym, a w konsekwencji przyjęcie braku kompetencji organu

do rozstrzygania wniosku, mimo że w okolicznościach faktycznych opisanych

wnioskiem organ winien rozpatrzyć wniosek;

3) art. 66 § 3 Kpa w zw. z art. 73 ust. 2e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie i uznanie, iż wniosek zasługuje na zwrot Wnioskodawcy wobec faktu,

iż Wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego,

mimo że w sprawach o błędne ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej dla

nieruchomości nie przysługuje możliwość wniesienia powództwa do sądu

powszechnego;

4) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie

postępowania dowodowego w sposób nieodpowiadający wymogom, a mianowicie

zaniechanie ustalenia przesłanek pozwalających na zmianę stawki procentowej

opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w zakresie objętym wnioskiem;

5) art. 107 § 1 pkt 7) Kpa poprzez błędne pouczenie Wnioskodawcy co do

możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od

dnia doręczenia postanowienia w sytuacji.

Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 144 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem z 2 października 2023 r., tj. o zmianie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na stawkę wynikającą z art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., a także o przeprowadzenie wizji lokalnej na przedmiotowych działkach w celu wykazania, iż doszło do błędnego ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej dla objętej wnioskiem nieruchomości.

W motywach zażalenia Spółka podała, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana i wynosi za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny (art. 72 u.g.n.). Zaznaczyła przy tym, że w przypadku nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz w przypadku późniejszych zmian stawek wprowadzanych mocą ustawy stosuje się tryb administracyjny, a w pozostałych przypadkach - powództwo do sądu powszechnego. Zaznaczyła, że w orzecznictwie wskazuje się również, iż błędne ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej dla objętej wnioskiem nieruchomości (w przeciwieństwie do zmiany celu użytkowania wieczystego w wyniku trwałej zmiana sposobu korzystania) otwiera drogę do złożenia odwołania do SKO. Na potwierdzenie przytoczyła wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Następnie podkreśliła, że wniosek złożony przez nią w niniejszej sprawie nie był związany z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości powodującą zmianę celu użytkowania wieczystego, to organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny i wskutek tego niezasadnie zwrócił podanie, czym naruszył art. 66 § 3 Kpa. Ponadto pełnomocnik Spółki wskazał, iż w przedmiotowym postanowieniu organ zawarł w postanowieniu pouczenie, zgodnie z którym możliwe jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Tym samym zaznaczył, iż jak wskazuje się w orzecznictwie odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 Kpa do zażalenia na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego polega na tym, że zamiast przewidzianego w tym przepisie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje zażalenie, z tym, że zażalenie to - wobec braku organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym - rozpoznaje to kolegium w innym składzie. Co do zasady – na co także zwrócił uwagę – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składa się w terminie 14 dni. W terminie 7 dni składa się zażalenia na postanowienie (art. 141 § 2 Kpa). Podniósł na zakończenie, że podstawą prawną do wydania postanowienia w niniejszej sprawie był art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec czego, zdaniem Wnioskodawcy, zasadnym w niniejszej sprawie jest złożenie zażalenia, a odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa polega na tym, że rozpoznaje je kolegium w innym składzie. Akcentując, że jednym z obligatoryjnych składników uzasadnienia decyzji, stosownie do treści art. 107 § 1 Kpa, jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Pouczenie to powinno być sformułowane w sposób przejrzysty, zrozumiały i niebudzący obiektywnie jakichkolwiek wątpliwości. Zaznaczył, iż ma to istotne znaczenie dla ochrony praw procesowych strony w postępowaniu administracyjnym, m.in. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W ostatnim zdaniu oświadczył, że "z daleko idącej ostrożności, bacząc na treść pouczenia, wskazuje, iż niniejsze pismo stanowi również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazany powyżej, a następnie powtórzył prawne regulacje przedmiotu, po czym zaznaczył, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 Kpa). Nie jest zatem możliwe domniemanie przez nie kompetencji.

Tym samym stwierdziło Kolegium, iż nie ma możliwości orzec w sprawie zmiany stawki procentowej w trybie nieprzewidzianym przez prawo. Zaznaczyło przy tym, iż ustawodawca przewidział bowiem jedynie ww. tryb takiej zmiany, którego przesłankami są jedynie okoliczności wskazane w ww. przepisach i w którym właściwy jest sąd powszechny. Nie ma natomiast przepisów, które uprawniałyby Kolegium do rozpatrzenia wniosku Spółki, zgodnie z jej oczekiwaniami. W związku z tym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wniosku, zgodnie z którymi Kolegium miałoby orzec w sprawie zmiany stawki procentowej w oderwaniu od ww. przesłanek i mimo wyraźnej właściwości sądu powszechnego (a nie Kolegium).

W dalszych motywach powtórzyło, że art. 73 u.g.n. w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązuje od 15 sierpnia 2019 r. na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309). Od wskazanej daty zmiany porządku prawnego ustawodawca bezwarunkowo i definitywnie zrezygnował z przewidzianego wcześniej w art. 78 w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n. trybu zaskarżenia (przed samorządowym kolegium odwoławczym) dokonanych przez organ właściwy zmian wysokości stawek procentowych opłat rocznych (bądź odmowy dokonania tych zmian) na rzecz przewidzianego w art. 73 ust. 2d u.g.n. sądowego trybu zaskarżenia (przed sądem powszechnym) zmian celu użytkowania wieczystego, którego pochodną jest stawka procentowa opłat rocznych. Innymi słowy: w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. samorządowe kolegium odwoławcze nie ma podstaw do oceny skuteczności stanowiska właściciela nieruchomości (organu) w zakresie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej - zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości. Należy to bowiem do właściwego sądu powszechnego.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy ponownie SKO wyjaśniło, iż w sytuacji gdy Prezydent Miasta odmówił wyrażenia zgody na zmianę stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, to - zgodnie z art. 73 ust. 2e u.g.n. - wnioskodawczyni przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Tylko bowiem sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sporu w tym zakresie. To zaś powodowało konieczność zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 Kpa. Uznało zatem, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest prawidłowe.

Z rozstrzygnięciem powyższym – i tym razem – nie zgodziła się Spółka zaskarżając je w całości. Spółka w skardze powtórzyła zasadnicze zarzuty zawarte w zażaleniu oraz argumenty przytoczone na ich poparcie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 66 § 3 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz w zw. z art.

144 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia własnego Kolegium z dnia 16 listopada 2023 r., podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno skutkować uchyleniem

zaskarżonego postanowienia oraz przekazaniem sprawy do ponownego

rozpatrzenia organowi I instancji;

2) art. 73 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 4 oraz w zw. z art. 221 ust. 1-3 u.g.n.

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie możliwość rozpoznania

sprawy w trybie administracyjnym, a w konsekwencji przyjęcie braku

kompetencji organu do rozstrzygania wniosku, mimo że w okolicznościach

faktycznych opisanych wnioskiem organ winien rozpatrzyć wniosek;

3) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie

postępowania dowodowego w sposób nieodpowiadający wymogom,

a mianowicie zaniechanie ustalenia przesłanek pozwalających na zmianę stawki

procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w zakresie objętym

wnioskiem;

4) art. 66 § 3 Kpa w zw. z art. 73 ust. 2e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie i uznanie, iż wniosek zasługuje na zwrot Wnioskodawcy wobec

faktu, iż Wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu

powszechnego, mimo że w sprawach o błędne ustalenie stawki procentowej

opłaty rocznej dla nieruchomości nie przysługuje możliwość wniesienia

powództwa do sądu powszechnego;

5) art. 73 ust. 2, 2d, 2e u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji,

w której przedmiotem wniosku nie była trwała zmiana sposobu korzystania

z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, a zmiana

stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

nieruchomości na stawkę wynikającą z art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n. w związku z

błędnym ustaleniem stawki procentowej opłaty rocznej dla objętej wnioskiem

nieruchomości.

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego (tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 listopada 2023 r.); zobowiązanie organu do wydania postanowienia zgodnie treścią wniosku skarżącego z dnia 2 października 2023 r., tj. o zmianie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na stawkę wynikającą z art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n.; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując wyjaśniła strona skarżąca okoliczności przedmiotowej sprawy rozwijając przytoczone wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o zwrocie podania w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr a, k.m. [...], obręb D., oraz działka nr b, k.m. [...], obręb B., o łącznej powierzchni 0,1946 ha (księga wieczysta nr [...]).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a. –poprzedzającego go postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Niemniej jednak argumentując wyrażoną ocenę, przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu. Skarżąca pismem z 7 sierpnia 2023 r. złożyła do Prezydenta Miasta O. wniosek o zmianę i obniżenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej wyżej. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta odmówił Spółce dokonania wnioskowanej zmiany. Kolejnym pismem, tym razem z 2 października 2023 r. Spółka wystąpiła do Kolegium o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wnosząc również o przeprowadzenie wizji lokalnej na przedmiotowych działkach w celu wykazania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości uzasadniający zmianę celu, a tym samym zmianę wysokości stawki. SKO w Opolu postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., nr SKO.40.3685.23.gn, postanowiło zwrócić wnioskodawcy podanie, wskazując, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 73 ust. 2e u.g.n. Zaskarżonym skargą do tut. Sądu, postanowieniem z 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4267.2023.gn, Kolegium utrzymało je w mocy.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 66 § 3 Kpa Kolegium wyjaśniło, że na skutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej: ustawa nowelizująca) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Zatem od sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które wskazywałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Dlatego też z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji.

Stanowisko to należy w pełni podzielić. Zgodnie z art. 73 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązujący do 15 sierpnia 2019 r., w tym w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę stawki procentowej, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Odesłanie do trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. oznaczało, że po złożeniu wniosku przez użytkownika wieczystego, organ reprezentujący właściciela gruntu winien przedstawić swoje stanowisko. Jeżeli organ ten uznawał, że brak jest podstaw do zmiany stawki, informował użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty, który nie podzielał stanowiska organu mógł złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że zmiana stawki jest uzasadniona. Od orzeczenia Kolegium w sprawie zmiany stawki zarówno organ jak i użytkownik wieczysty mogli skierować sprzeciw do sądu powszechnego. Na skutek zmian wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, po otrzymaniu wniosku użytkownika wieczystego organ reprezentujący właściciela gruntu zobowiązany jest do przedstawienia swojego stanowiska (art. 73 ust. 2e u.g.n.), przy czym jeżeli nie przedstawi swojego stanowiska w terminie dwóch miesięcy lub też nie zgadza się na zmianę stawki, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do właściwego sądu powszechnego.

Prawidłowo zatem Kolegium podniosło, że na skutek ustawy nowelizującej odpadła kompetencja ustawowa dla Kolegium do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczystej gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. W ustawie nowelizującej nie zostały zawarte przepisy międzyczasowe.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozważania te wzmacnia okoliczność, że zarysowany w sprawie spór nie jest odosobniony w judykaturze. W tożsamym przedmiocie wypowiadały się sądy administracyjne obu instancji, których poglądy skład orzekający w pełni akceptuje, albowiem oddając istotę sporu trafnie wskazały na kluczowe w sprawie rozwiązania prawne.

Tym samym wskazania wymaga, iż NSA w wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2191/22, zwrócił uwagę, że w kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Sąd kasatoryjny zaakcentował, że jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej w tej mierze woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, publ. OTK-A 2012/3/25).

Równocześnie Sąd ten podkreślił, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 wskazano, iż "do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego"1997, z. 1)". W dalszych motywach NSA podkreślił, co wymaga powtórzenia, że to jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, i przy wzięciu pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Sąd kasacyjny wskazał, że jeżeli w sprawie znajduje zastosowanie art. 73 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu, to oznacza, że Kolegium nie jest już organem właściwym do rozpoznania sprawy. Zastosowanie art. 66 § 3 Kpa było więc w pełni prawidłowe – uznanie że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, obligowało organ, do którego wniesiono podanie, do zwrócenia go wnoszącemu.

Mając dotychczas podniesione, zdaniem składu orzekającego w sprawie, rację ma Kolegium podnosząc, że znajduje w niej zastosowanie znowelizowany art. 73 u.g.n. wyłączający jego właściwość w postępowaniu zmierzającym do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana.

Na zakończenie jawi się uwaga - akcentowana w przytoczonych wyżej judykatach - że Spółka nie została pozbawiona możliwości doprowadzenia do zmiany wysokości opłaty w drodze postępowania przed sądem powszechnym a więc sądem powołanym do rozpoznawania spraw cywilnych. Nie można również przyjąć, jak oczekuje tego strona skarżąca, by przedstawiona przez Kolegium wykładnia prawa prowadziła do naruszenia obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Tym samym zdaniem Sądu skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało oddalić.