Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 321/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 13 grudnia 2022 r. nr. SKO/4111/907/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z 13 października 2022 roku nr. SR.4152.78.340.2022.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 grudnia 2022 r. nr SKO/4111/907/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. A. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką I. A..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wskazaną powyżej decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tyt. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I. A. wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca daty powstania niepełnosprawności. Organ wskazał także, że I. A. pozostaje w związku małżeńskim z B. A., który - w ocenie organu - z racji wieku i stanu zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

Z decyzją powyższą nie zgodził się skarżący M. A. i wniósł odwołanie, w którym wskazał, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem organu I instancji, uznając je za krzywdzące. Wskazał, że jego matka (80 lat) oraz ojciec (83 lata) wymagają ciągłej i systematycznej pomocy w zakresie opiekuńczo-gospodarczo-pielęgnacyjnym. Stan zdrowia jego matki pogarsza się z dnia na dzień z powodu licznych chorób. Ojciec natomiast nie jest w stanie opiekować się żoną, o czym świadczą zaświadczenia lekarskie. Do odwołania załączono, m.in. informacje o stanie zdrowie B. A., zaświadczenie lekarskie oraz kartę informacyjną wystawioną przez Mazowiecki Szpital Specjalistyczny w O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpoznaniu odwołania wskazało na wstępie, że rozpatrywana sprawa dotyczy tej formy pomocy, która nie ma charakteru uznaniowości, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej przepisami prawa. Sposób rozstrzygnięcia tej sprawy w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji, lecz jest ściśle uzależniony od okoliczności określonych w przepisach ustawy, normujących kwestie uprawnień do przedmiotowego świadczenia opiekuńczego. Organ podał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W światle art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 2 119,00 zł miesięcznie (ust. 3 cytowanego artykułu w związku z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022). Natomiast od 1 stycznia 2023 r. zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P.z2022 r. poz. 1070) świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie w wysokości 2 458,00 zł miesięcznie.

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że M. A. w dniu [...] września 2022 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką I. A., ur. 9.03.1942 r. Skarżący oświadczył, m.in. że nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika oraz, że od dnia 1 lipca 2021 r. nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Strona oświadczyła także, m.in. że nie posiada uprawnienia do żadnych świadczeń opiekuńczych, ani emerytalno-rentowych. Oświadczył również, że sprawuje opiekę nad matką, codziennie dojeżdżając do jej miejsca zamieszkania (odległość ok. 3 km). Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] I. A. od dnia 28 lutego 2022 r. na stałe posiada znaczny stopień niepełnosprawności , jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

I. A. pozostaje w związku małżeńskim z B. A., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W dniu 10 października 2022 r. Specjalista Pracy Socjalnej MOPR w O. przeprowadził ze skarżącym rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego potwierdzono fakt sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano także, że B. A. z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Wobec powyższego organ decyzją z dnia 13 października 2022 r., nr SR.4152.78.340.2022 odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem wskazując, że nie zostało spełnione kryterium momentu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust 1b u.ś.r.). Zdaniem SKO stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanego - art. 17 ust 1b tej ustawy. Zaprezentowana przez organ w tej sprawie wykładnia powyższych przepisów nie uwzględnia bowiem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i jego wpływu na obowiązujący stan prawny. Organ wyjaśnił, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Organ wskazał, że istotnie, wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, jak i organy administracji publicznej, a oparcie rozstrzygnięcie w sprawie na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art 32 ust 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25-go roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18-go roku życia, ewentualnie ukończenie 25-go roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest, zdaniem organu, dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (tak też NSA w wyroku z dnia 14.12.2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6.07.2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2.08.2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7.09.2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art 17 ust 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - nie można brać pod uwagę (vide: wyrok WSA z dnia 22.02.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1484/17 i przytoczone w nim orzeczenia sądów administracyjnych).

Powyższe, zdaniem organu, prowadzi do stwierdzenia, iż organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy strona skarżąca jako wnioskodawca, spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od

chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyiności art, 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku .określonego, w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

W ocenieSKO fakt, iż niepełnosprawność I. A. powstała po ukończeniu przez nią odpowiednio 18-go i 25-go roku życia nie może stanowić podstawy do odmowy przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok K 38/13 nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r.. to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (vide: wyrok WSA z dnia 1.06.2015 r.. sygn. akt II SA/Bd 366/15; wyrok WSA z dnia 11.02.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 950/20; wyrok WSA z dnia 11.03.2021 r.. sygn. akt III SA/Gd 1202/20; wyrok WSA z dnia 7.05.2021 r., sygn. akt II SA/Sz 230/21). Organ dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust 1b u.ś.r. wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko zostało jednolicie ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. m.in. w wyrokach NSA: z dnia 2.06.2017 r., sygn. akt I OSK 108/17; z dnia 14.06.2017 r.. sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26.04.2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; wyroki WSA: z dnia 11.03.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20; z dnia 29.06.2021 r., sygn. akt II SA/Lu 192/21; z dnia 30.06.2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21; z dnia 6.07.2021 r., sygn. akt II SA/Rz 773/21; z dnia 8.07.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 430/21.

Niezależnie jednak od powyższego, mimo iż Organ nie uznał tej okoliczności za przesłankę negatywną, zauważenia wymaga, że I. A., tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z B. A.. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że wspołmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez wspołmałżonka osoby wymagającej opieki, jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim (vide: wyrok WSA z dnia 14.05.2019 sygn. akt III SA/Kr 225/19, jak i wyrok NSA z dnia 2.12.2020 r., sygn akt I OSK 2900/19).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. A. legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zauważenia przy tym wymaga, iż Powiatowy Zespól do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w O. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2022 r., znak; [...] odmówił ww. wydania orzeczenia o (znacznym) stopniu niepełnosprawności stwierdzając, że w wyniku naruszonej sprawności organizmu w celu spełnienia ról społecznych ww. wymaga częściowej pomocy innych osób, co uzasadnia zaliczenie ww. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 liL a u.ś.r.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w złożonym odwołaniu organ zaznaczył, iż sam fakt wymagania przez daną osobę całodobowej opieki nie stanowi podstawy do przyznania opiekunowi takiej osoby uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że ustawodawca określając przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określił również tzw. przesłanki negatywne, wymienione w art. 17 ust 5 u.ś.r., a wystąpienie jakiejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, nawet jeżeli osoba składająca wniosek o to świadczenie spełnia przesłanki pozytywne, wymienione w art. 17 ust. 1 i ust la u.ś.r.

Z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku na niepełnosprawnego rodzica, w sytuacji gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jej/jego mąż/żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust 1 i ust 1a u.ś.r. Jako przykład można podać wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składany przez dziecko na matkę, w sytuacji gdy zarówno matka, jak i ojciec legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. w ocenie Kolegium nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza -co do zasady- z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W przedmiotowej sprawie bezspornie I. A. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki / pomocy osób drugich. Kolegium nie kwestionuje także faktu, że opiekę nad ww. sprawuje jej syn M. A.. Niemniej, zdaniem organu, sam fakt sprawowania opieki nad matką przez syna nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku B. A. (vide: wyrok NSA z dnia 24.02.2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20; wyrok NSA z dnia 11.08.2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Organ zwrócił uwagę, że skarżący do wniesionego odwołania załączył, m.in. wyjaśnienia B. A. o jego stanie zdrowia, w których wskazał takie dolegliwości, jak: drżenie rąk bóle stawów kolanowych i górnych części łydek, zachwiania równowagi, przebyty udar i zawał mózgowy, bóle w klatce piersiowej, choroby serca - część tych schorzeń potwierdza załączona do odwołania karta informacyjna. W ocenie lekarza internisty B. A. ze względu na stan zdrowia jest niezdolny do sprawowania opieki nad chorą żoną (dowód: zaświadczenie lekarskie z dnia 26 września 2022 r.). Organ podkreślił, że organy administracji publicznej nie posiadają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Toteż ocena czy małżonek (osoba zobowiązana do świadczenia pomocy w pierwszym rządzie) nie jest (z uwagi na swój stan zdrowia) w stanie wypełnić we właściwy sposób ciążącego na nim obowiązku winna być rozstrzygana z woli ustawodawcy, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności/niezdolności do samodzielnej egzystencji, którego B. A. nie posiada. Co więcej skład orzekający Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w O. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2022 r ZMk: [...] odmówił ww. wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzając, że w wyniku naruszonej sprawności organizmu w celu spełnienia ról społecznych ww. wymaga częściowej pomocy innych osób, co uzasadnia zaliczenie ww. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym - to zaś nie eliminuje negatywnej przesłanki z art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. SKO wskazał, że przyjęło za swoje prezentowane przez sądy administracyjne stanowisko zgodnie z którym wyłącznie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki - w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w tym przepisie kategorii osób. To nie rodzina decyduje więc, komu pośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Kolegium powołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych a w szczególności zwróciło uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. wydaną w sprawie o sygn. akt 1OPS2/22, którą orzeczono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust 1 pkt 4 jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. A. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwołało się do orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmawiając uznania jego ojca B. A. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, podtrzymując zarazem uznanie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który faktycznie stawia wymóg "orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności", ale nie mówi, że ma to być orzeczenie Zespołu, który nie znając dokładnego przebiegu chorób trwających od ok. 20 lat, w oparciu o przeprowadzoną rozmowę telefoniczną podtrzymuje tak ważną decyzję, zaznaczając zarazem, że jego ojciec "wymaga częściowej pomocy innych osób". Skarżący zadał pytanie czy osoba wymagająca pomocy innych osób może opiekować się osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności? Odpowiedź na to pytanie, zdaniem skarżącego, znajduje się w zaświadczeniu lekarskim lekarza rodzinnego leczącego jego ojca od blisko 20 lat oraz zaświadczeniu neurolog doktor B. J. leczącej jego ojca od 2019 roku. Wskazał, że odnotował kilka przypadków, kiedy ojciec chcąc pomoc matce upadał i tym samym naraził matkę i siebie na zagrożenie zdrowia.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji i wydanie wyroku przyznającego świadczenie pielęgnacyjne pozwalające na sprawowanie opieki nad rodzicami, szczególnie nad matką I. A..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Artykuł 17 ust. 1a u.ś.r. określa natomiast, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżący ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, której małżonek żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

W opinii organów obu instancji, skoro żyje mąż osoby wymagającej opieki – B. A., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie został wyczerpany katalog warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r., które umożliwiałyby skarżącemu uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, z którą pozostaje spokrewniona, ale w linii bocznej.

Słusznie wskazuje organ, że zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administarcyjny stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Uzasadniając przyjęte stanowisko, NSA zaakceptował tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, a więc należy ją przeprowadzać z wykorzystaniem różnych dyrektyw, ukierunkowanych na weryfikację konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i dokonania ostatecznego wyboru jednej z nich. Stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych, regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, by uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku powyższym, Skład poszerzony dokonał analizy omawianego uregulowania zawartego w uśr w kontekście przepisów krio, dochodząc do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów krio ma charakter ograniczony w tym znaczeniu, że nie daje w procesie wykładni podstaw do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z ww. odesłania. Kontekst systemowy jest więc w tym zakresie ograniczony, a w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi go art. 132 krio i wskazane w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstania obowiązku alimentacyjnego. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w zakresie kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, gdyż uśr zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach krio, co jednak nie świadczy o braku spójności systemowej. W odniesieniu do kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uśr ma więc charakter autonomiczny, co skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio i wymienionych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wyrażono również pogląd, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co z kolei rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zauważono, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie Składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.

Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd w niniejszej sprawie aprobuje. Niemniej jednak niniejsza sprawa w ocenie Sądu nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia.

Sąd zwraca uwagę, że skarżący zarówno we wniosku jak i na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze, podkreślał, składając także stosowane zaświadczenia lekarskie, że jego ojciec nie może sprawować opieki nad matką zarówno z uwagi na swój wiek oraz także stan zdrowia (potwierdzony zaświadczeniami), który ulegał pogorszeniu (i sam wymaga opieki) od daty wydania zaświadczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organ nie zweryfikował czy ojciec skarżącego złożył odwołanie od tego orzeczenia a także czy wystąpił o wydanie kolejnego orzeczenia właśnie z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia, który (co dostrzegł również organ) uniemożliwia mu opiekę nad żoną. Skarżący z kolei na rozprawie wskazał, że jego ojciec był ponownie hospitalizowany i występuje ponownie o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności.

Z tych przyczyn Sąd uznał rozstrzygnięcie organów za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. oraz art. 9 kpa w zw. z art. 79 a kpa. Choć bowiem B. A. nie legitymował się jeszcze orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak z uwagi na pogorszenie się jego stanu zdrowia taką procedurę mógł wszcząć gdyby skarżący został pouczony prawidłowo o skutkach nie złożenia stosowanego orzeczenia. Nieprzeprowadzenie prawidłowo postępowania dowodowego oraz brak prawidłowego pouczenia strony, we wskazanym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz 9 kpa w zw. z 79a kpa. Skoro bowiem procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie ma również art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie niewątpliwie organ mając świadomość zarówno treści orzeczenia o niepełnosprawności jak również dysponując dokumentacją medyczną z której wynikało, że ojciec skarżącego z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną a stan zdrowia od daty orzeczenia o stanie niepełnosprawności do daty złożenia wniosku wg tych zaświadczeń uległ pogorszeniu, winien wykonując dyspozycje art. 79a kpa poinformować skarżącego, że brak złożenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustali zatem, dokonując stosownych pouczeń, czy skarżący spełnia przesłanki od uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w szczególności czy ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy zostało ponownie wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności i prawomocnie zakończone). Jeżeli natomiast postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności jest w toku rozważy zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na wydanie decyzji uwzględniającej przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.