Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1555/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,8,9, 58 § 1,77 § 1, 129 § 2 i 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/19 w sprawie ze skargi Z.R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 lipca 2019 r., znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.R. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej także: "organ") z 9 lipca 2019 r., znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 10 stycznia 2019 r. Starosta Krakowski (dalej także: "organ I instancji") orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...) położonej w obrębie (...) jednostka ewidencyjna (...) w granicach wywłaszczonej parceli (...) położonej w byłej gminie S. na rzecz Z.R. Powyższą decyzję skarżący odebrał 28 stycznia 2019 r.

Pismem z 18 lutego 2019 r., nadanym w placówce pocztowej 19 lutego 2019 r., skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Postanowieniem z 9 lipca 2019 r. znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK Wojewoda Małopolski działając m.in. na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "kpa") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z 13 sierpnia 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący jako przyczynę uchybienia terminu powołuje rozmowę telefoniczną z pracownikiem starostwa powiatowego, który miał odradzić mu wniesienie odwołania z uwagi na brak szans jego uwzględnienia. Tak rozumiana przyczyna miała ustać w dniu 12 lutego 2019 r., kiedy to skarżący zasięgnął porady prawnej jego obecnego pełnomocnika będącego adwokatem. W ocenie Sądu I instancji taka okoliczność nie może być uznana za niezawinioną przez stronę przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od tego, czy opisywana przez skarżącego rozmowa telefoniczna faktycznie miała miejsce. Decyzja Starosty Krakowskiego zawierała bowiem prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Kontrola instancyjna decyzji administracyjnej obejmuje rozpoznanie sprawy przez dwa odrębne organy administracji publicznej. Organ wyższego stopnia rozpoznaje sprawę na nowo we własnym zakresie. Rzeczą strony postępowania jest dokonanie wyboru, czy skorzysta z przysługujących jej środków prawnych uruchamiających kontrole instancyjną, a następnie sądową wydanej decyzji. Organ I instancji swoje stanowisko, co do zasadności wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne wyraża w decyzji, a w razie wniesienia odwołania przekazuje sprawę organowi odwoławczemu. Nie ma żadnych kompetencji do oceniania zasadności odwołania, za wyjątkiem instytucji przewidzianej w art. 132 kpa tj. możliwości uwzględnienia odwołania i wydania nowej decyzji (tzw. autokontrola). W żadnym zaś wypadku wyrażenie ustnej opinii, co do zasadności wniesienia odwołania - nawet gdyby taka rozmowa miała miejsce - nie stanowi wykonania obowiązku ujętego w art. 9 kpa, którego naruszenie zarzuca skarżący. Obowiązek wynikający z tego przepisu został wykonany poprzez dołączenie do decyzji organu I instancji pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. Zwracanie się zaś przez stronę postępowania do pracownika organu I instancji o dokonanie oceny zasadności ewentualnego odwołania w żaden sposób nie może mieścić się w pojęciu "należytego i wyczerpującego informowania stron" czy też "udzielanie niezbędnych wyjaśnień wskazówek".

Przy piśmie z 2 marca 2023 r. skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść skarżącego. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie naruszenie prawa procesowego, określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Stosownie do treści powyższego przepisu naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).

W pierwszej kolejności wskazać, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powołał naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w rzeczywistości podstawą tego zarzutu jest naruszenie art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów postępowania łączy z naruszeniem przez organ I instancji obowiązku informacyjnego, ustanowionego w art. 9 kpa – pomimo niepowołania tego przepisu w zarzucie. W szczególności skarżący wskazuje, że został wprowadzony w błąd przez organ I instancji, albowiem po otrzymaniu decyzji z 10 stycznia 2019 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Starostwa Krakowskiego prowadzącym jego sprawę administracyjną, zwracając się z prośbą o wyjaśnienie dalszego trybu postępowania, w tym możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla niego decyzji. W odpowiedzi pracownik starostwa miał poinformować, że w sprawie złożenie odwołania od decyzji nie przyniesie pożądanego rezultatu, a to z uwagi na konieczność złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.R. oraz wniosku o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższa okoliczność nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przede wszystkim jednak nie ma ona znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić jednak należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom porad prawnych czy też prowadzenia dla nich doradztwa. Z treści powyższego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego wskazówek co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte decyduje sama strona, zaś zasady ogólne kpa, w tym wyrażona w art. 9 kpa zasada informowania stron, choć mają na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogą jednak być odczytywane w taki sposób, który zwalniał by stronę postępowania od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 kpa zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

Z akt sprawy wynika, że decyzja z 10 stycznia 2019 r. została doręczona skutecznie skarżącemu kasacyjnie 28 stycznia 2019 r. i zawiera stosowne pouczenie o przysługującym odwołaniu oraz sposobie i terminie jego wniesienia. Okoliczności te nie były przez skarżącego kwestionowane. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że obowiązek informacyjny został przez organ wykonany. Jakakolwiek rozmowa telefoniczna z pracownikiem Starostwa Krakowskiego na temat zasadności odwołania, nawet jeśli miała miejsce, pozostaje bez związku z obowiązkiem o którym mowa w art. 9 kpa. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 132 kpa, organ I instancji nie jest uprawniony do jakiejkolwiek merytorycznej oceny złożonego przez stronę odwołania, wszelkie ewentualne informacje udzielone stronie w ten sposób zostały udzielone poza procedurą administracyjną, nie wiążą się zatem z obowiązkiem informacyjnym i nie mogą stanowić pouczenia w rozumieniu przepisów kpa. Nie można zatem uznać, aby skarżący został błędne pouczony przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 58 § 1 kpa jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest brak winy w jego uchybieniu. Takie sformułowanie oznacza, że każdy, nawet najmniejszy stopień zawinienia wyklucza przywrócenie terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania miało charakter niezawiniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący otrzymał decyzję wraz z prawidłowym pouczeniem a skuteczność tej czynności nie może zostać podważona przez rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu I instancji na temat merytorycznej zasadności odwołania. Niezależnie od domniemanej treści tej rozmowy, podjęcie decyzji o złożeniu bądź nieskładaniu odwołania nadal należało do skarżącego. Niezastosowanie się do prawidłowego pouczenia nie jest natomiast okolicznością niezawinioną, wręcz przeciwnie, świadczy o braku staranności w prowadzeniu swoich spraw.

W tych okolicznościach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowe a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa i dlatego orzeczono jak w sentencji.