Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1920/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 178/20 w sprawie ze skargi G.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. nr 1495/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 178/20, oddalił skargę G.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 18 listopada 2019 r. nr 1495/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) w dniu 18 lutego 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na cele budynku produkcyjnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości C., gmina [...] i przeprowadził czynności kontrolne.

Następnie postanowieniem nr 195/19 z dnia 8 maja 2019 r. organ powiatowy wstrzymał użytkowanie ww. budynku oraz nałożył na właściciela E.L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie dokumentów wskazanych dyspozycją art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. Z uwagi na niewywiązanie zobowiązanej się z nałożonego obowiązku PINB decyzją z 7 października 2019 r. nr 406/19 nałożył na właściciela E.L. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył m.in. G.L.. WINB decyzją z 18 listopada 2019 r. nr 1495/19 działając na postawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania, które zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przekonaniu WINB odwołujący się nie posiada interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z oświadczenia G.L. złożonego do protokołu czynności kontrolnych wynika, że jest on wyłącznie najemcą budynku objętego prowadzonym postępowaniem, co oznacza, że nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu i ma wyłącznie tytuł prawny z umowy najmu. Odwołujący się nie udowodnił istnienia interesu prawnego uprawniającego go do działania w niniejszej sprawie. Wyklucza to możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w ramach nadzoru budowlanego. Tym samym wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

G.L. wniósł skargę na powyższą decyzję WINB zarzucając jej szereg naruszeń przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż pełnomocnik skarżącego zaskarżyła w niniejszej sprawie do Sądu decyzję WINB z 18 listopada 2019 r., nr 1495/19, którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z 7 października 2019 r. nr 406/19. Taki przedmiot skargi oznaczony został w tytule pisma procesowego i taki też wynika ze wskazanej przez pełnomocnik zaskarżonej decyzji WINB z powołaniem się na jej numer 1495/19. Natomiast w petitum skargi, wbrew treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, pełnomocnik skarżącego określiła, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia 7 października 2019 r. nr 406/19, nakazującej właścicielowi – E.L. przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcje budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości C., gm. [...]. W ocenie Sądu pomylenie przez pełnomocnik skarżącego przedmiotu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z treścią innej decyzji WINB (również z 18 listopada 2019 r., ale o numerze 1194/19, będącej przedmiotem odrębnej skargi w sprawie przed Sądem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 179/20) spowodowało powielenie tych samych zarzutów oraz uzasadnienia, które pełnomocnik podniosła w imieniu E.L. w odrębnej skardze do Sądu, ale na decyzję WINB z 18 listopada 2019 r., nr 1194/19.

Dalej Sąd wojewódzki podniósł, iż istotą niniejszej sprawy jest to, czy skarżący G.L. jest podmiotem, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., a w konsekwencji, czy organ prawidłowo zastosował dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Żaden inny podmiot, niebędący właścicielem lub użytkownikiem obiektu budowlanego, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym mowa w art. 71a ust. 1 i 4 p.b. Całkowicie błędne jest natomiast stanowisko, jakoby G.L., który jest najemcą obiektu, należało uznać za "zarządcę" tego obiektu. Umowa najmu jest nazwaną umową prawa cywilnego, a najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Zarząd nie może być dorozumiany, zatem najemca ani nie mógł być adresatem decyzji wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 p.b., ani nie był stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z tej przyczyny G.L. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji PINB z 7 października 2019 r. nr 406/19.

Reasumując Sąd I instancji wyjaśnił, że gdy odwołanie od decyzji wnoszone jest przez osobę, która nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, a ponadto z istoty samego postępowania wynika, że stroną może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, wówczas nie istnieją przesłanki podmiotowe do merytorycznego rozpoznania odwołania. Stanowi to przesłankę z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu zarzuty zaś zawarte w skardze, dotyczące kwestii merytorycznych, pozostają poza granicami sprawy, wytyczonymi sądową kontrolą decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości.

Skargę kasacyjną wniósł G.L. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 125 § 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowo administracyjnego w sytuacji gdy równolegle toczyło się postępowanie mające bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o załączenie do akt niniejszego postępowania, akt innego postępowania administracyjnego toczącego się pod sygn. PINB 7355/7/2019 w sytuacji gdy postępowanie te są bezpośrednio ze sobą połączone i rozstrzygnięcie zapadłe w tych postępowaniach ma wpływ na drugie z nich;

3) Art. 97 § 1 pkt 4. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji organu I Instancji oraz nie zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy równolegle toczyło się postępowanie mające bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, a decyzja wydana w niniejszym postępowaniu mogła być wykonana tylko wspólnie z decyzją wydaną w drugim postępowaniu administracyjnym;

4) art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez G.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanego przepisu k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanych przepisów k.p.a. polegające na niedoręczeniu postanowienia nr 195/19 z dnia 8 maja 2019 r. pełnomocnikowi.

6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez G.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanego przepisu k.p.a. polegające na niedopuszczeniu do udziału w sprawie G.L.

7) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.a poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez G.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanych przepisów k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz nieudzielenie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.a w całości decyzji WINB oraz wstrzymanie poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zasadnie wskazał Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem sprawy była decyzja MWINB o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi, iż skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Zatem w ramach zaskarżonego postępowania ocenie zgodności z prawem podlegała formalna decyzja organu odwoławczego w zakresie braku podstaw do rozpoznania odwołania. W ramach tego postępowania nie dokonano oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji, zatem nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, co wyklucza możliwość odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących postępowania przed organem I instancji. Stąd też zasadnie przyjęto, że istotą przeprowadzonej przez Sąd wojewódzki kontroli było ustalenie, czy skarżący posiadał przymiot strony postępowania. Należy podzielić przyjętą w tym zakresie argumentację Sądu wojewódzkiego. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.), zatem tylko do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie każdy stosunek prawny rodzi interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym. Takiego interesu nie można wywieść ze stosunku najmu. Przepis art. 690 k.c. przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności do ochrony praw najemcy nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten stwarza podstawę do posługiwania się przez najemcę określonymi powództwami, ale nie w obszarze prawa administracyjnego. Fakt, że najemca może użytkować w określony sposób obiekt budowlany objęty administracyjnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, nie jest okolicznością, która na gruncie przepisów prawa budowlanego dotyczących zmiany sposobu użytkowania ma znaczenie. Powołanie się przez najemcę na legalność użytkowania na podstawie najmu ma znaczenie wobec właściciela budynku, nie wpływa jednak na ocenę legalności przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania, nie ogranicza swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i nie stanowi podstawy do zaniechania działań nadzoru budowlanego. Interes najemcy w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania zajmowanych przez niego pomieszczeń ma charakter faktyczny, a nie prawny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 864/12, LEX nr 1296139). Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2031/18 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2230/11, LEX nr 1340230).

Skarżący do protokołu oględzin obiektu wyjaśnił, że wynajmuje go od żony na potrzeby prowadzonej działalności produkcyjnej. Zatem okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości. Z kolei bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej przez skarżącego argumenty, że de facto jako mąż właścicielki jest osobą zarządzającą budynkiem, którego dotyczy postępowanie. Należy zauważyć, że wprawdzie w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego, ale w tym przypadku pomocne jest odwołanie się do treści art. 184a i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). Interpretując wskazane przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami. Zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11). W tej sytuacji skarżący jako najemca budynku posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 71a p.b. Skarżącego łączy więc stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują mu roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie bowiem przymiot właściciela budynku, którego dotyczy postępowanie, uzasadnia udział w postępowaniu na prawach strony. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też jego zarządcą, skarżący nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Postępowanie zmierzające do likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącemu uprawnienia strony. Nie było zatem podstaw do doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Jak również nie był on uprawniony do wniesienia w tej sprawie odwołania.

Reasumując, w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie jest zainteresowany sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na prowadzoną w nim działalność gospodarczą. Oznacza to jednak tylko tyle, że posiada ona wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu toczącym się w opisanym trybie. Z tych też względów Sąd wojewódzki zasadnie stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżący nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. Skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez sąd postępowania nie może być uznane za naruszenie tego przepisu. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd wojewódzki nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania.

Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zdaniem skarżącego wnioskowane dokumenty w postaci akt innego postępowania były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku a jedynie kwestia oceny interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu, zatem okoliczność ta mogła być oceniona na podstawie przedłożonych akt sprawy i nie było potrzeby ich uzupełniania o akta innego postępowania, bowiem Sąd miał możliwość samodzielnej oceny czy wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, a wnioskowane akta nie miały żadnego wpływu na ocenę decyzji w tym zakresie. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może stanowić uzasadnioną podstawę zarzutu kasacyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że dowody z dokumentów zawnioskowane przed Sądem wojewódzkim nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznać należało, że pomimo wystąpienia naruszenia nie miało to wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim sam fakt pozbawienia czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157, a także wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Tego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów, należy zauważyć, że brak było podstaw do ich rozpoznania, albowiem dotyczą wadliwości postępowania przed organem I instancji. Jak już zwrócono uwagę na wstępie kwestie merytoryczne w tym ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz zgodności z prawem wydanej przez ten organ decyzji nie była przedmiotem oceny dokonanej przez organ odwoławczy, zatem nie podlegała również ocenie Sądu wojewódzkiego, stąd też Sąd wojewódzki nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a.oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.