Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1488/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1,art. 27 stawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.,art.103  Ustawa  z dnia 17 grudnia 1998 r o emeryturze i rentach[..}
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 września 2021 r. nr SOiPS.8252.2392.18.2021.ASm, Wójt Gminy Aleksandrów Kujawski odmówił K. Z. (dalej: "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. Z.. W jej uzasadnieniu powołał się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") i okoliczność, że wnioskująca od 8 grudnia 2015 r. jest uprawniona do emerytury z ZUS, która obecnie wynosi 1098,16 zł. Organ wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stwierdził, że posiadanie prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i nie przewidziano w nim możliwości wyboru między tymi świadczeniami. Organ zważył jednak, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych takie interpretowanie tego przepisu, które pozbawia osoby które uzyskały prawo do emerytury z możliwości uzyskania wyższego obecnie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli zachodzi konieczność rezygnacji z możliwości zarobkowania przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednak dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór ten można zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wójt wskazał, że w związku z powyższym w dniu 15.07.2021 r. poinformował wnioskodawczynię o możliwości zawieszenia emerytury z ZUS. W dniu 10 sierpnia 2021 r. strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jest skłonna zawiesić prawo do emerytury, ale tylko w przypadku wydania pozytywnej decyzji w jej sprawie. Wydatki związane z chorobą męża są wysokie, więc wnioskująca nie może pozbawić się środków do życia.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związki z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. K. Z. pobiera emeryturę z ZUS więc organ nie ma podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwota przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ wskazał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności J. Z. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 64-o roku życia, czyli nie została również spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy (niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole(...).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona powołała się na niepełnosprawność męża w stopniu znacznym i jego sytuację zdrowotną, fakt, że przedtem oboje pracowali. Stwierdziła, że może zawiesić emeryturę gdy dostanie świadczenie pielęgnacyjne, obecnie nie może tego uczynić w związku z wydatkami związanymi z chorobą męża.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 28 października 2021 r. nr KO.411.1838.2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dominuje w nim obecnie pogląd, że w aktualnym stanie prawnym rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) należy badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym Kolegium stwierdziło, że argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, (...). Wobec tego nie budzi wątpliwości organu, że osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest Skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami emerytalnymi a z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata – w tym zakresie Kolegium powołało wyroki sądów administracyjnych. W art. 27 ust. 5 ustawodawca również nie przewidział wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Organy administracji nie mają zatem żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest Skarżącej wypłacana, co jak wyżej wskazano skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium nie podzieliło poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 6, 7 k.p.a. organ odwoławczy zważył, że wydanie decyzji bez uwzględnienia treści art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w istniejącym stanie faktycznym sprawy, stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślił także wyłączne uprawnienie ustawodawcy ustawodawca do kształtowania regulacji prawnych w tym ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

a) art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

b) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej;

c) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby.

W uzasadnieniu skarżąca zanegowała stanowisko Kolegium dotyczące wykładni art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r., powołując się na odmienne stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r. I OSK 305/21. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowym poglądem w sytuacji analogicznej do jej sytuacji, czyli sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i pobierania emerytury obowiązujące prawidłowa wykładnia systemowa i funkcjonalna spornych przepisów nie pozwala na znalezienie przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Podkreśliła, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować - zgodnie z art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pobiera przyznaną wcześniej emeryturę.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Językowa wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, jak słusznie zwróciła na to uwagę skarżąca oraz organ I instancji uległa zmianie linia orzecznicza, uwzględniając także dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej powyższej normy prawnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie i nauce pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Tym samym nie można wykluczyć, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej zaprezentowane w rozwinięciu zarzutów skargi, zgodnie z którym rzeczywistym beneficjentem przedmiotowego świadczenia jest osoba niepełnosprawna. Przeciwnie, beneficjentem tego świadczenia jest opiekun jako osoba, która musi zrezygnować z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą o takim stopniu niepełnosprawności, który uniemożliwia jej samodzielną egzystencję. Sąd w tym miejscu podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje – każdemu opiekunowi, który sprawuje opiekę nad bliską osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisu art. 17 ust. 1 jednoznacznie bowiem wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) wyłącznie wtedy jeżeli wymienione w nim osoby - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zważyć jednak należy, że pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, w konkretnej sytuacji faktycznej, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Słusznie zatem skarżąca zarzuca, że rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. (M.P. z 2021 r., poz. 1021), w 2021 r. wynosiło 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031).

Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej ww. przepisu prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, co zasadnie podniosła skarżąca, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z 25 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 305/21). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zdecydowanie opowiada się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy w konsekwencji wskazać, że, w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej jako "e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować (tak NSA w wyrokach z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, pub.www.nsa.gov.pl.) .

Podzielając powyższy pogląd w całości należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozwinięcie tej zasady wprowadził ustawodawca w art. 79a K.p.a. stanowiąc, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia ww. przesłanek (§ 2).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy zważyć, że w uzasadnieniu decyzji z 10 września 2021 r. Wójt wskazał, że wystosował do skarżącej zawiadomienie z 15 lipca 2021 r., w którym poinformował o możliwości zawieszenia emerytury z ZUS na podstawie art. 103 ust. 3 e.r.f.u.s., po którym złożyła ona oświadczenie z 10 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że jest skłonna zawiesić prawo do emerytury, ale tylko w przypadku wydania pozytywnej decyzji w jej sprawie. Co stanowiło podstawę do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu decyzja ta, niezależnie nawet od częściowo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 1b u.ś.r., została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego i wymaganego przepisami art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podjęcia wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji jedynie pozornie bowiem wypełnił obowiązek informacyjny wynikający z cytowanych przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem jego obowiązkiem wobec treści przepisów art. 17 u.ś.r. i możliwości dokonania przez skarżącą wyboru jednego z pozostających w ewentualnym zbiegu świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i świadczenia emerytalnego z FUS, było w pierwszej kolejności wszechstronne i niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie stanu faktycznego a następnie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Dopiero ustalenie przez właściwy organ, że w danej sprawie wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki dla uzyskania prawa do spornego świadczenia rodzinnego, a jedyną przeszkodą jest jego prawdo do emerytury, organ winien o tym jednoznacznie poinformować, Dopiero z takiej wiedzy i perspektywy możliwe jest w ogóle rozważanie zarówno przez stronę, jak i organ zaistnienia sytuacji zbiegu świadczeń i w konsekwencji uruchomienia procedury wyboru przez stronę korzystniejszego dla niej świadczenia. Zanim zatem organ takiej informacji nie przedstawi stronie, nie może oczekiwać od strony dokonania wyboru pomiędzy już uzyskanym i otrzymywanym świadczeniem emerytalnym, a jedynie możliwym (przyszłym i niepewnym uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), w szczególności zawieszenia pobierania emerytury. Z pewnością informacja o hipotetycznej możliwości zawieszenia emerytury, w tej sprawie nie może zatem wywołać dla strony negatywnych skutków wobec braku jednoznacznej informacji od organu czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że strona spełnia przesłanki przyznania świadczenia, pod warunkiem przedłożenia decyzji właściwego organu o zawieszeniu wypłaty emerytury.

Dodatkowo należy wskazać, że w oświadczeniu z 10 sierpnia 2021 r. w odpowiedzi na niekompletne zawiadomienie organu I instancji strona jednoznacznie wyraziła wolę wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oświadczając, że jest w stanie zawiesić prawo do emerytury tylko i wyłącznie "wydania opinii pozytywnej w mojej sprawie". To oświadczenie aczkolwiek niejednoznaczne, w kontekście treści otrzymanego zawiadomienia, nie może dziwić. Organ I instancji bowiem chciał niejako wymusić na stronie podjęcie bardzo istotnej decyzji związanej z konsekwencjami zawieszenia jedynego jej źródła utrzymania, bez jednoczesnej rzetelnej i pełnej informacji, że czy wszelkie pozostałe przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jego ocenie spełnia. Tymczasem dopiero przedstawienie stronie takiej informacji daje jej realną możliwość realizacji prawa wyboru korzystniejszego świadczenia, wiedzę i pewność, że może w zaufaniu do działania organów administracji złożyć wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, bowiem niezwłocznie po przedstawieniu decyzji ZUS o zawieszeniu – organ przyzna jej wnioskowane świadczenie.

Skoro zatem organy nie oceniły w pełni wszechstronnie, zgodnie z przepisami prawa materialnego czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, i czy jedyna przeszkodę do jego uzyskania stanowi prawo do emerytury, które wszakże może podlegać zawieszeniu, co skarżąca musi zrealizować żeby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, to jako przedwczesne i bezskuteczne należy ocenić zawiadomienie przez organ I instancji o potencjalnej możliwości zawieszenia emerytury i konieczności przedstawienia decyzji ZUS, co umożliwi uzyskanie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawna i wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Wobec zarzutów szczególnie odwołania należy stwierdzić, że w sytuacji spełnienia powyższych wskazań przez organ, zakładając, że organ faktycznie stwierdzi i ustali, że spełnia ona pozostałe warunki przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, informując o tym i wskazując na możliwość wyboru świadczenia emerytalnego jako korzystniejszego – poprzez złożenie wniosku do ZUS o zawieszenia emerytury i przedłożenie decyzji – to gdy strona takiej decyzji nie przedłoży, zasadna będzie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie emerytury jest bowiem ustawową przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia, jak wyżej wskazano. Wybór w tej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego jest przywilejem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej, może więc z niego skorzystać lub nie, rozważając wszelkie konsekwencje z tym związane. Obowiązkiem organów będzie jedynie poszukiwanie we współdziałaniu rozwiązań proceduralnych gwarantujących przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, oraz działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).

Z wyżej opisanych względów uznać należy, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak również zaskarżona decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 art. 17 ust. 1b co zasadnie oceniło Kolegium), jak i wskazanych przepisów postępowania, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik postepowania w sprawie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, Sąd uchylił zatem decyzje organów administracji wydane w tej sprawie. Strona korzystała z ustawowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w sprawie (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.)

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.