Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/22 w sprawie ze skargi J. W. na czynność Starosty M. z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. W. na rzecz Starosty M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2022 r. VII SA/Wa 1529/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. (Skarżący) na czynność Starosty Mińskiego (Starosta) z 16 maja 2022 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stwierdził bezskuteczność czynności Starosty z 16 maja 2022 r. i zasądził od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Skarżący pismem z 20 czerwca 2022 r. złożył skargę na czynność Starosty z 16 maja 2022 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w postaci nadania budynkowi mieszkalnemu wielorodzinnemu przy ul. [...] 8 w [...] ([...]) wspólnego identyfikatora z istniejącym wcześniej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] 10, czego skutkiem jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jednego budynku (obiektu), nie zaś - jak w rzeczywistości - dwóch odrębnych budynków ([...] 8 i [...] 10).

Skarżący w skardze postawił zarzuty naruszenia § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie odrębnych budynków położonych przy ul. [...] 8 i [...] 10 w [...] jako jednego budynku i nadanie im wspólnego identyfikatora (takiego, jak nadany wcześniej budynkowi przy ul. [...] 10).

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w związku z realizacją decyzji Starosty ‘nr [...] o pozwoleniu na budowę na działce ew. nr [...], przy ulicy [...] 8, dla której to nieruchomości prowadzona jest (odrębna) księga wieczysta o numerze: [...], został przez niego wybudowany nowy budynek, który jest odrębny od budynku posadowionego wcześniej na działce ew. nr [...], przy ulicy [...] 10, dla której to nieruchomości prowadzona jest (odrębna) księga wieczysta o numerze: [...]. Obie działki stanowią odrębny przedmiot własności. Działka ew. nr [...] i posadowiony na niej budynek, stanowi nieruchomość wspólną, należącą do właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] 10, z kolei działka ew. nr [...] - ul. [...] 8, stanowi jego własność, tak jak posadowiony na niej budynek i znajdujące się w nim lokale, które docelowo mają zostać wyodrębnione, a ich własność przeniesiona na nabywców. Powyższe nieruchomości i budynki (działka nr [...] i działka nr [...]) w sensie faktycznym i prawnym są całkowicie odrębne, stanowią odrębne przedmioty własności, są oddzielone od siebie granicą geodezyjną, zaś dla celów funkcjonalnych, ze względu na usytuowanie wjazdu do garażu, jedna z nieruchomości jest obciążona służebnością m.in. przejścia przejazdu, względem drugiej.

Zdaniem skarżącego Starosta, działając jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków, niezasadnie "połączył" oba ww. budynki poprzez nadanie im jednego, wspólnego identyfikatora, a w zasadzie objęcie nowowybudowanego budynku przy ul. [...] 8 takim samym identyfikatorem budynku jak przyznany wcześniej obiektowi [...] 10. Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków odwołuje się tymczasem w definicji budynku wprost do rozumienia budynku zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia).

W ocenie skarżącego, pomimo "formalnego" określenia nazwy inwestycji jako "rozbudowa budynku mieszkalnego..." w istocie istnieje podstawa do uznania na potrzeby czynności ewidencyjnych, że mamy jednak do czynienia z dwoma odrębnymi obiektami, funkcjonującymi samodzielnie. Posiadają one wspólny zjazd do garażu, przy czym w płycie fundamentowej wykonane są dylatacje, w wyniku których każdy z budynków i zjazd do garażu stoją na odrębnych fragmentach płyty fundamentowe, jednak nie jest to okoliczność przesądzająca o braku odrębności. Już z samej nazwy inwestycji wywieść można wniosek, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi obiektami. Nawet gdyby w sprawie było do czynienia ze wspólnym fundamentem to także i ta okoliczność nie skutkuje "połączeniem" dwóch obiektów w jeden. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Definicja "budynku" nie odnosi się do takich okoliczności faktycznych jak jedna płyta fundamentowa, jeden układ komunikacyjny, z jednym garażem podziemnym, czy też jedna infrastruktura techniczna. Aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek.

Skarżący zaznaczył również, że w rozważanym wypadku charakter wpisu (potraktowania dwóch osobnych budynków jako jednego obiektu) rodzi konsekwencje w sferze obowiązków prawnopodatkowych, ponieważ zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie ich klasyfikacji są wiążące w postępowaniu podatkowym dotyczącym nieruchomości (art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej jako "p.g.i.k."). Dodatkowo dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wpisów w księgach wieczystych. Obecnie, wskutek skarżonej czynności, nie ma prawnej możliwości dokonania wyodrębnienia własności lokali w nowym budynku przy ul. [...] na rzecz nabywców, gdyż w tym celu konieczne jest dokonanie szeregu czynności z udziałem wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych lokali budynku przy ul. [...] 10. Skarżona czynność ma zatem wpływ na sferę jego praw.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, zasadnym jest stwierdzenie, że skarżona czynność dokonana została z naruszeniem odpowiednich przepisów, a zatem jest bezskuteczna. Umożliwi to zaewidencjonowanie nowego i odrębnego budynku przy ulicy [...] 8 w [...] oraz skorygowanie w związku z tym wpisów w kartotece budynków oraz kartotece lokali.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wyjaśnił, że w 2014 roku na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] na działce nr [...]. położonej w obrębie [...] miasta [...], ujawniony został budynek mieszkalny wielorodzinny o powierzchni zabudowy 483 m2, liczbie kondygnacji nadziemnych - 3 oraz liczbie kondygnacji podziemnych - 1 (identyfikator budynku [...]).

W 2015 roku działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Powyższy podział zatwierdzony został ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2014 r. W wyniku przedmiotowego podziału, budynek o identyfikatorze [...], położony dotychczas na działce [...] został wykazany na działce nr [...]. Identyfikator budynku nie uległ zmianie.

Na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zmienione zostało pole powierzchni zabudowy budynku o identyfikatorze [...] z 483 m2 na 479 m2.

W 2021 roku do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] przyjęty został operat techniczny geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, usytuowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...]. Do ww. opracowania załączona została ostateczna decyzja Starosty z [...] 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Skarżącemu pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie składającym się z ww. działek.

Na podstawie powyższej dokumentacji, w trybie przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., organ ewidencyjny w drodze czynności materialno-technicznej dokonał 16 maja 2022 r. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących budynku o identyfikatorze [...]. W ramach przedmiotowej zmiany w kartotece ww. budynku zmieniono powierzchnię zabudowy z 479 m2 na 1077 m2 oraz zmieniono liczbę kondygnacji nadziemnych z 3 na 4. Zmienione dane wynikają wprost z wykazu zmian danych ewidencyjnych, zawartego w dokumentacji geodezyjnej nr [...]. dotyczącej inwentaryzacji powykonawczej budynku.

Organ wskazał, że analiza materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie wykazała, że zmiana wprowadzona 16 maja 2022 r. została dokonana zgodnie z operatem technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego nr [...], w którym geodeta uprawniony wskazał, że celem wykonywanych prac geodezyjnych jest pomiar inwentaryzacyjny budynku po rozbudowie wraz z przy łączami gazu i energii. Do operatu załączona została decyzja nr [...] z [...] 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Skarżącemu pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie składającym się z działek nr [...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, sporządzoną przez A., zgodnie z którą budynki wzniesione na działkach nr [...] i [...] są ze sobą połączone wspólną kondygnacją podziemną (garażem podziemnym), tworząc konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany.

Dokumentacja z inwentaryzacji budynku, zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...], posłużyła do pozytywnego odbioru przez organ nadzoru budowlanego, budowy polegającej na cyt. "rozbudowa budynku mieszkalnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym".

Zdaniem Starosty twierdzenie Skarżącego, że na terenie działek nr [...] i [...] został przez niego wybudowany nowy budynek, który jest odrębny od budynku posadowionego wcześniej, jest sprzeczne z dokumentacją opisaną powyżej, z której jednoznacznie wynika, że Skarżący dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym. W efekcie powyższego na działkach nr [...] i [...] powstał jeden budynek z garażem podziemnym, o powierzchni zabudowy 1077 m2.

Z treści skargi wynika, że Skarżący żąda od organu ewidencyjnego wykazania przedmiotowego budynku jako dwu odrębnych budynków z różnymi identyfikatorami. W ocenie Starosty działanie takie byłoby niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę, dokumentacją geodezyjną z inwentaryzacji budynku, a także obowiązującymi przepisami prawa z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto z treści skargi wynika, że Skarżący kwestionuje decyzję orzekającą o pozwoleniu na budowę, która w gruncie rzeczy jest nadrzędna w stosunku do dokonanych w jej następstwie czynności. Skarżący dokonuje swobodnej interpretacji treści decyzji, wskazując na techniczne aspekty i uwarunkowania budowy, które w jego ocenie przeświadczają o odrębności budynków. Przedstawione przez Skarżącego fakty nie mają żadnego znaczenia dla dokonanej w ewidencji gruntów i budynków czynności materialno-technicznej, dotyczącej aktualizacji danych budynkowych.

Zdaniem Starosty argument, że przedmiotowy budynek znajduje się na działkach o różnym stanie prawnym (działki nr [...] i [...] objęte są dwiema odrębnymi księgami wieczystymi), również nie stanowi podstawy do wykazania w ewidencji dwóch budynków. W świetle obowiązujących przepisów prawa, w przypadku gdy budynek położony jest na kilku działkach ewidencyjnych - w kartotece budynku wykazuje się identyfikatory wszystkich działek ewidencyjnych, na których budynek ten jest położony (przepis § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w kartotece prowadzonej dla przedmiotowego budynku.

Na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. Skarżący oświadczył, że pierwotnie złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego, a nie na jego rozbudowę. Zmienił wniosek na rozbudowę budynku pod wpływem sugestii pracowników organu. Nie pamięta, czy do zmiany wniosku był wzywany pisemnie.

Jako załącznik do protokołu rozprawy Skarżący przedłożył m.in.:

- postanowienie Starosty z 5 grudnia 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, projektowanej na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...],

- postanowienie Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 5 stycznia 2017 r. uchylające w całości postanowienie Starosty z 5 grudnia 2016 r.,

- kserokopię pierwotnego wniosku skarżącego, w którym jako cel zamierzenia inwestycyjnego wskazano: budowa nowego obiektu budowlanego, rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, a jako nazwę zamierzenia inwestycyjnego wskazano "budynek wielorodzinny z garażem podziemnym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dokonując zaskarżonej czynności naruszył przepisy prawa.

Wyjaśnił, że analizując przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że skarżona czynność może naruszać uregulowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd przywołał następnie brzmienie art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a i ust. 2b p.g.i.k.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że 16 maja 2022 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących budynku o identyfikatorze [...]. w trybie przepisu art. 24 ust. 2b pkt1 lit. h p.g.i.k. W myśl tego przepisu aktualizacja zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Sąd przypomniał, że Starosta dokonując aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oparł się na operacie technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego nr [...], do którego załączona została decyzja Starosty z [...] 2017 r.

Sąd przyznał, że zarówno operat jak i aktualizacja ewidencji de facto opiera się na brzmieniu sentencji decyzji Starosty z [...] 2017 r., w której wskazano, że dotyczy ona pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie składającym się z działek nr [...] i [...]. Przyznał jednak rację Skarżącemu, że zarówno znajdujące się w aktach sprawy fragmenty projektu budowlanego, jak też treść załączonych do protokołu rozprawy pierwotnego wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę oraz -postanowienia Starosty z 5 grudnia 2016 r. i postanowienia Wojewody z 5 stycznia 2017 r. potwierdzają, że pierwotnie Skarżący wnosił o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Co prawda w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej twierdzenie Skarżącego, że zmienił wniosek na rozbudowę budynku pod wpływem sugestii pracowników organu, jednakże nie mogło ujść uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie Starosta pełni dwie funkcje – zarówno organu architektoniczno-budowlanego (który udzielił pozwolenia na budowę) jak i organu ewidencyjnego (który zaktualizował ewidencję gruntów i budynków). Sąd powziął wątpliwości, czy Starosta jako organ architektoniczno-budowlany nie wprowadził Skarżącego w błąd, doprowadzając do zmiany treści wniosku o pozwolenie na budowę i wydając decyzję pozwalającą na rozbudowę omawianego budynku, a następnie, jako organ ewidencyjny, opierając się na wydanej przez siebie decyzji, dokonał niekorzystnej i kłopotliwej dla skarżącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rodziło wątpliwości, czy nie została naruszona zawarta w art. 8 § 1 k.p.a. zasada zaufania do władzy publicznej. Powyższe powinno zostać rozstrzygnięte przez Starostę na podstawie dogłębnej analizy akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty z [...] 2017 r.

Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że Starosta dokonując omawianej aktualizacji nie wziął pod uwagę wpisów w księgach wieczystych, odnoszących się do działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...], stanu faktycznego (bezsporne jest, że na terenie ww. działek znajdują się dwa odrębne budynki mieszkalne) oraz kwestii przydzielenia obydwu budynków odrębnych numerów porządkowych (8 i 10).

Sąd wskazał, że nie mogło ujść jego uwadze, że prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z [...] 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa [...] stwierdzono nieważność chwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2014 r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] - etap pierwszy, obejmującym działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w [...] przy ul. [...]. W wyroku tym wskazano, że cyt.: "Lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarach, które nie są położone na terenach śródmiejskich, na których studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wyłącznie jako funkcję uzupełniającą w już istniejących zespołach takiej zabudowy lub nie są położone w granicach terenów wyznaczonych na rysunku studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na których studium dopuszcza wyłącznie możliwość "dokończenia" już istniejących zespołów oraz w miejscach wskazanych na rysunku studium jest niezgodne ze studium. (...) Możliwość lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodna jest ze studium w obszarach planistycznych: IX-MN9, IX-MN/U11, IX-MN/U19, XV-MN/U/MW21, w których już istnieją budynki mieszkaniowe wielorodzinne.". Wyrok stał się prawomocny 17 stycznia 2017 r., a przytaczana decyzja Starosty została wydana [...] 2017 r. Starosta w oparciu o akta administracyjne sprawy o pozwolenie na budowę winien rozważyć, czy Skarżący nie dokonał zmiany wniosku o budowę w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Starosta zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu

Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 146 § 1 w zw. z art. 145§1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a w zw z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem czynności organu i uwzględnieniu skargi w sytuacji braku podstaw do jej uwzględnienia,

b. art. 233 § ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego dalej jako k.p.c w zw. z art. 244 § 1 k.p.c w zw, z art. 106 § 5 p.p.s.a i w zw z art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu dowolnej kolidującej z zasadami doświadczenia życiowego i regułami logicznego wnioskowania oceny dowodów, które zostały dopuszczone w postępowaniu, w szczególności w zakresie oceny ich wiarygodności i przydatności do rozpoznania sprawy bowiem ocena tych dowodów była jedną z istotnych podstaw wyrokowania, -art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę ,a w konsekwencji przekroczenie zakresu orzekania w granicach skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy , bowiem współtworzyło motywy wyroku stwierdzającego bezskuteczność czynności Starosty 16 maja 2022

c. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 106 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zakazu opierania wyroku na materiale, który nie stanowi elementu akt sprawy w związku z uwzględnieniem w podstawie wyrokowania okoliczności dotyczących rozstrzygnięcia dokonanego w innej procedurze administracyjnej, a także niewskazanie i niewyjaśnienie w sposób precyzyjny podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku co powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem wprost kształtuje błędne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty dokonanej w oparciu o obowiązujące przepisy, których sposobu naruszenia Sąd administracyjny nie skonkretyzował w uzasadnieniu wyroku,

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 24 ust 2b pkt 1 lit h ustawy z. dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 30.04 2020 roku oraz przepisów § 18 i § 34 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich nieuwzględnienie.

Wskazując na powyższe organ wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Starosty kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie zostałał wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje co do zasady do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Jednak w niniejszej sprawie przeanalizowanie zasadności tych zarzutów wymaga odniesienia się do przepisów prawa materialnego.

Skarżona czynność dokonana została przez Starostę na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej "ustawa). Rację ma Starosta, że Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu wyroku brzmienie tego przepisu nieobowiązujące w dacie dokonywania czynności. Sąd kasacyjny zaznacza jednak, że art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy brzmienie obowiązujące w dacie dokonania zaskarżonej czynności uzyskał na podstawie art. 1 pkt 21 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.782), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 31 lipca 2020 r. a nie z dniem 1 maja 2020 r., jak wskazuje skarżący kasacyjne Starosta.

W brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania zaskarżonej czynności przywołany przez organ przepis przewidywał, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

Z brzmienia przepisu przywołanego w skardze kasacyjnej wynika zatem, że dokonując zmiany w ewidencji gruntów i budynków organ uwzględnia dane wynikające z dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego.

Zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w skardze kasacyjnej Starosta powoływał się na dokumentację geodezyjną, w tym na opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], na podstawie którego zmienione zostało pole zabudowy budynku o identyfikatorze [...] 483 m2 na 479m2. Organ wyjaśniał również, że w 2021 roku do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] przyjęty został operat techniczny geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, usytuowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...]. Do ww. opracowania załączona została ostateczna decyzja Starosty z [...] 2017 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca dla Skarżącego pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o część garażowo-gospodarczą z segmentem mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie składającym się z ww. działek. Wyjaśniał, że zmiana wprowadzona 16 maja 2022 r. została dokonana zgodnie z operatem technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego nr [...], w którym geodeta uprawniony M.M. wskazał, że celem wykonywanych prac geodezyjnych jest pomiar inwentaryzacyjny budynku po rozbudowie wraz z przy łączami gazu i energii. Do operatu załączona opisana wyżej decyzja nr [...] z [...] 2017 r. Decyzja ta została wydana na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, sporządzonej przez A., zgodnie z którą budynki wzniesione na działkach nr [...] i [...] są ze sobą połączone wspólną kondygnacją podziemną (garażem podziemnym), tworząc konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany.

Sąd Wojewódzki stwierdzając bezskuteczność czynności Starosty wskazał, że operat jak i aktualizacja ewidencji opierają się na brzmieniu sentencji decyzji Starosty z [...] 2017 r. uznał jednak, że z treści załączonych do protokołu rozprawy dokumentów wynika, że Skarżący pierwotnie wnosił o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki [...]. W konsekwencji, jak wynika z uzasadnienia wyroku nakazał on organowi:

a. rozstrzygnięcie, czy nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej, przy czym jak wynika z uzasadnienia Sądu, wątpliwości te dotyczą wprowadzenia Skarżącego przez Starostę działającego jako organ architektoniczno-budowlany w błąd, poprzez doprowadzenie do zmiany treści wniosku o pozwolenie na budowę, co skutkowało wydaniem decyzji pozwalającej na rozbudowę a następnie dokonaniem niekorzystnej i kłopotliwej dla Skarżącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków,

b. rozważenie, czy Skarżący nie dokonał zmiany wniosku o budowę w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

c. jak również rozważenie kwestii przydzielenia budynkom dwóch odrębnych numerów, przy czym jak wynika z uzasadnienia Sądu, bezsporne w sprawie jest, że na działce znajdują się dwa odrębne budynki mieszkaniowe.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wymaga przeprowadzenia postępowania, w ramach którego ustalone zostaną przyczyny modyfikacji wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, w tym rozważenie, czy decyzja wydana na skutek takiej modyfikacji nie narusza art. 8 k.p.a.

Pogląd taki jest oczywiście niezasadny i stoi w sprzeczności zarówno z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy jak również z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadną trwałości decyzji administracyjnej. Nie jest możliwe prowadzenie w toku postępowania o aktualizację danych w ewidencji gruntów czynności kontrolnych w stosunku do prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest w tej sprawie decyzja Starosty z [...] 2017 r.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w dacie wydawania zaskarżonego wyroku decyzja z [...] 2017 r. pozostawała w obrocie prawnym już przeszło pięć lat. Z akt sprawy nie wynika, by powoływany przez Sąd Wojewódzki fakt uprawomocnienia się 17 stycznia 2017 r. wyroku WSA z [...] 2016 r. IV SA/Wa [...] stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [....] z [...] 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodował podjęcia przez Skarżącego jakichkolwiek czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu decyzji z [...] 2017 r.

Oznacza to, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności odwołał się do kryteriów, które nie wynikają z przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę dla jej podjęcia. W konsekwencji w tym zakresie za zasadny uznać należy również podnoszony w punkcie 1.a, 1.c i 1.d petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, o naruszeniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. W niniejszej sprawie Sąd zastosował środek przewidziany w ustawie, to jest stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, co oznacza, że zrealizował obowiązek kontroli działalności administracji publicznej. Jednak przeprowadził tę kontrolę odwołując się do kryteriów, które nie wynikają z przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 i § 34 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm., dalej "rozporządzenie") Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo).

Przywołane przez organ paragrafy rozporządzenia składają się z licznych jednostek redakcyjnych. Jedynie w odniesieniu do naruszenia § 18 rozporządzenia Starosta wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaki konkretnie przepis został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, zatem tylko w tym zakresie zarzut może zostać rozpoznany.

Rację ma Starosta, że zarzucając organowi nieuwzględnienie wpisów w księgach wieczystych, dotyczących działek [...] i [...] Sąd pominął, przywoływaną zresztą w odpowiedzi na skargę okoliczność, że w świetle § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, jedną z danych ewidencyjnych budynku jest identyfikator działki ewidencyjnej, na której budynek jest położony, a w przypadku gdy budynek jest położony na kilku działkach ewidencyjnych - identyfikatory wszystkich działek ewidencyjnych, na których budynek jest położony. Oznacza to, że sam fakt posadowienia budynku na dwóch działkach ewidencyjnych, nawet gdy stanowią one odrębne nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym, to jest gdy objęte są odrębnymi księgami wieczystymi nie oznacza, że wyłączona jest możliwość dokonania w ewidencji gruntów wpisu dotyczącego posadowienia budynku na obu działkach o ile jest to zgodne z dokumentacją geodezyjną przyjętą do zasobu.

Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu, jakie to wpisy w księgach wieczystych zostały pominięte przez organ.

Czyni to zasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zasadny jest również zarzut objęty punktem 1. b petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 233 § ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego dalej jako k.p.c w zw. z art. 244 § 1 k.p.c w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jak wynika z protokołu rozprawy z 28 października 2022 r. Sąd zobowiązał Skarżącego do przedstawienia dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę budynku i ewentualnego pisemnego wezwania organu architektoniczno-budowalnego do korekty wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę. Nastąpiło to po złożeniu oświadczeniu przez Skarżącego oświadczenia, że pierwotnie złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego i zmienił go na wniosek o rozbudowę pod wpływem sugestii pracowników organu oraz nie pamięta czy do zmiany wniosku był wzywany pisemnie.

Analiza treści protokołu rozprawy wskazuje zatem, że Sąd zamierzał przeprowadzić dowody z dokumentów co do okoliczności pozostających poza zakresem rozpoznawanej przezeń sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to na podstawie tychże dokumentów Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. jak również powziął wątpliwość, czy Starosta w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] 2017 r. nie wprowadził Skarżącego w błąd.

Zarzut objęty punktem 1.d. petitum skargi kasacyjnej jest uzasadniony w zakresie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyrok Sądu wskazał, że "bezsporne jest, że na terenie ww. działek znajdują się dwa odrębne budynki mieszkalne". Z żadnego fragmentu uzasadnienia nie wynika, na jakiej podstawie Sąd Wojewódzki poczynił to ustalenie, wynika ono jedynie z twierdzeń Skarżącego zawartych w skardze.

Skarżący przywołał również jako wzorzec kontroli art. 106 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Jak wynika z protokołu rozprawy, po wywołaniu sprawy i odnotowaniu stawiennictwa sędzia sprawozdawca złożył sprawozdanie z przebiegu sprawy. Zatem w tym zakresie zarzut objęty punktem 1.d petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącego i Starosty. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Skarżącego co do wadliwości dokonanej przez Starostę czynności materialno-technicznej Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Podsumowując wskazać należy, że zasadny okazał się zarzut objęty punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a w art. 6 i art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej czynności materialno-technicznej przeprowadził ją biorąc pod uwagę kryteria niewymienione w przepisie prawa materialnego stanowiącego podstawę do jej podjęcia.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności uwzględniając kryteria wynikające z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy w związku z przepisami rozporządzenia, to jest zbada, czy czynność dokonana została na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącego na rzecz Starosty kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.