Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 189/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. Y. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku S. Y. z dnia 28 marca 2023 r. o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części skargę oddala, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 189/23

Uzasadnienie

S. Y., obywatel [...], (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia jednolitego na pobyt Typu A w sprawie [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa:

1. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,

2.art. 112 a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1),

3. art. 7,8,12,35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735, dalej jako k.p.a.) w związku z przepisami ustawy o cudzoziemcach.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty wniósł o:

1.stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. wyznaczenie Wojewodzie 7 dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy 1000,00 złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania,

4. obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 28 marca 2023 roku skarżący w delegaturze WUW w P., złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Od tego czasu Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie, a zwłaszcza nie przesłał sprawy do opiniowania przez służby bezpieczeństwa Państwa.

Wskazano, że wprowadzenie przepisami art. 100 c, d i e ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozwala na zaobserwowanie rozprężenia w wykonywaniu obowiązków przez organ albowiem okoliczność, że organ nie zostanie ukarany grzywną, a wnioskodawca nie otrzyma świadczenia, daje im poczucie dowolności w procedowaniu i braku odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie obowiązków.

Zaniechania Wojewody powodują niestabilność sytuacji osobistej skarżącego i niepewność co do jego dalszej pracy i pobytu w Polsce. Wszczynając postępowanie w sprawie organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu organ pozostaje w bezczynności naruszając prawa wnioskodawcy wynikające z Konstytucji, czy norm k.p.a.

W ocenie skarżącego Wojewoda celowo wprowadza cudzoziemca w błąd wskazując na treść art. 100c i d ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa, wprowadzający zawieszenie biegu terminów do załatwienia sprawy, zwolnienie organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od dnia 8 kwietnia 2022 roku - to jest wskazanej nowelizacji i kolejnej nowelizacji. W jego ocenie prawidłowa wykładnia przepisów tej ustawy i kolejnych jej nowelizacji pozwala na skonstatowanie, że przepisy te nie mają zastosowania wobec obywateli innych krajów niż Ukraina. Cytowana ustawa z dnia 12 marca 2022 roku w sposób jednoznaczny wskazuje zakres jej działania. Przepis art. 100c został wprowadzony nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 roku. Z kolei nowelizacja ustawy nie wskazuje w sposób szczegółowy, czy i w jakim zakresie została znowelizowana ustawa o cudzoziemcach, która stanowiła podstawę procedowania w niniejszej sprawie. Nadto zwrócono uwagę, że art. 100 a ust 1 wskazanej ustawy wskazuje do jakiego rodzaju osób odnosi się akt prawny, tj. wysiedleńców w rozumieniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy, a skarżący nie jest wysiedleńcem. Tym samym Wojewoda dokonuje nieuprawnionej i niedopuszczalnej wykładni zakresu obwiązywania art. 100c i d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku, a także wykładni rozszerzającej przepisów, ażeby nadal dopuszczać się bezczynności i przewlekłości postępowania w tej, jak i w innych sprawach, przy jednoczesnym braku odpowiedzialności po jego stronie. Organ nigdy nie wykazał żadnych podstaw prawnych do zastosowania art. 100 c ust 3 pkt 2 wskazywanej ustawy oraz wykładni organów uprawnionych, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania w prawie administracyjnym zasady in dubio pro libertate.

Stanowisko Wojewody stanowi również naruszenie art. 45 i art. 77 ust 2 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE.L 2011.343.1).

Bezczynność Wojewody i nie powiadamianie o jego przyczynach stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji uprawnienie do żądania świadczenia na rzecz wnioskodawcy w sytuacji kiedy nie powinien być wobec niego zastosowany przepis art. 100 c i d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Skarżący podniósł też, że brak rozstrzygnięcia w jego sprawie powoduje niepewność dla niego w zakresie dalszego zatrudnienia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wojewoda wskazał, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Innymi słowy, jeśli w ogóle możliwa jest skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość w danym rodzaju postępowania, to w konsekwencji warunkiem wniesienia takiej skargi jest uprzednie złożenie ponaglenia na ową przewlekłość do właściwego organu. ... Zatem użyty w art. 53 § 2b p.p.s.a. zwrot "skargę (...) na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść (...) po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" należy rozumieć jako samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne stało się wniesienie takiego środka ochrony sądowej. Przepis ten nie ogranicza się jedynie do tego, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, ani też, że taką skargę można wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Dodatkowo wskazuje, jaki środek musi uprzednio zostać wyczerpany. Oznacza to, że w przepisie tym nie uregulowano wyłącznie momentu złożenia skargi w podanych w nim przedmiotach, ale również wymóg wniesienia jej "po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I FSK 495/20)

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 01.12.2023r. S. Y. reprezentowany przez pełnomocnika A. T. wniósł ponaglenie na bezczynność w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż w ocenie organu strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 04 marca 2024r., stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r. poz. 103, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.o.u.a.

Zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.a. w okresie od 24.02.2022r. (z mocą wsteczną) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z kolei art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) wprowadził dodatkowy przepis art. 100d do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który treściowo odpowiada dotychczasowemu przepisowi art. 100c, z ta różnicą, że okres spoczywania terminów zakończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 36 pkt 1 lit e ustawy zmieniającej). Końcową datę okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców zmienił następnie przepis art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), która weszła w życie 27 czerwca 2023 r. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 100d ust. 1 u.p.o.u.a. (...) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało zainicjowane wnioskiem z 28.03.2023r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 04.03.2024r.

Zgodnie z art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), zwanego dalej k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania.

Organ podkreślił, że "...pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek taki nie został nigdy złożony. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym prezentowany jest pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w omawianym trybie nie ma skutku orzeczenia merytorycznego, co umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania...Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa uzależnia działanie organu od innej sprawy lub złożenia wniosku, to odnosi się to do sytuacji, w których postępowanie zostało lub mogło zostać wszczęte." (wyrok NSA II OSK 3120/18).

W świetle przytoczonego orzecznictwa organ uznał, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż "...warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (postanowienie WSA w Poznaniu o sygn. IV SAB/Po 89/23.

Podkreślono, że zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Ukrainy, którzy przebywają w Polsce z innych względów niż poszukanie schronienia przed konfliktem zbrojnym w kraju pochodzenia. "Nie można przy tym zgodzić się z WSA w Poznaniu, że art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców." (wyrok NSA o sygn. II OSK 2059/22)

W świetle powyższego zdaniem organu skarga na przewlekłe prowadzenie sprawy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podlega odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA).

Analizując akta administracyjne sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 01.12.2023 r. wniósł wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 60 dniowego terminu o jakim mowa w art. 112 a ust.1 ustawy o cudzoziemcach. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.a., nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności.

Organ zajął stanowisko, że skoro postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało zainicjowane wnioskiem z 28.03.2023r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy, które trwa co najmniej do 04.03.2024r. na mocy art.100d u.p.o.u.a., to było ono złożone przedwcześnie. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania.

Organ podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek taki nie został nigdy złożony.

W świetle powyższego organ uznał, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W rezultacie zdaniem organu skarga winna być odrzucona.

Odnosząc się do powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie podziela powyższego stanowiska organu, a to z tego względu, że w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie znajdował zastosowania art.100 d u.p.o.u.a., o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Dlatego też w ocenie Sądu ponaglenie nie zostało złożone przez skarżącego przedwcześnie, a zatem nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi i skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna.

Z akt sprawy wynika, że S. Y. posiada obywatelstwo [...] i złożył w dniu 28 marca 2023 r. wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w związku z pracą.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi – której przedmiotem uczyniono bezczynność Wojewody w udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy - należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na bezczynność") oraz wniosków skargi ("o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa") jednoznacznie wynika, że skarżący uczynił przedmiotem skargi pierwszą z wymienionych postaci opieszałości.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie Wojewoda powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; w skrócie "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej cytowaną regulację art. 112a u.c. wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim [tj. dyrektywy 2011/98/UE – uw. Sądu], która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.u.a.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.u.a. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.u.a. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Obecnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) – obejmując w konsekwencji łącznie okres blisko dwóch lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.u.a. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.u.a. sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie. Obecnie w szczególności – w myśl poglądu najdalej idącego – przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) u.p.o.u.a. skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z 12.07.2023 r., II OSK 510/23; por. też postanowienia WSA m.in.: z 04.10.2023 r., III SAB/Lu 35/23; z 19.10.2023 r., II SAB/Go 99/23; dostępne w CBOSA). Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.a. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z 14.09.2023 r., IV SAB/Po 113/23; z 21.09.2023 r., IV SAB/Po 92/23; z 05.10.2023 r., IV SAB/Po 102/23; dostępne w CBOSA). W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 4) u.p.o.u.a. nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio: art. 100d ust. 1) u.p.o.u.a. wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio: art. 100d ust. 3) u.p.o.u.a. wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z 03.02.2023 r., IV SAB/Po 174/22; z 22.06.2023 r., II SAB/Gl 56/23; z 12.10.2023 r., II SAB/Wr 333/23; dostępne w CBOSA). Wreszcie, spotyka się także dość liczną grupę orzeczeń, bazującą na zwężającej wykładni zakresu podmiotowego przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.u.a. – ograniczającej ów zakres tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy u.p.o.u.a. – w których sądy stwierdzają zarzucaną bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych kategorii cudzoziemców (por. np. wyroki WSA: z 09.03.2023 r., III SAB/Łd 158/22; z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23; z 10.10.2023 r., IV SAB/Wr 116/23; z 17.10.2023 r., I SAB/Wr 87/23; dostępne w CBOSA).

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela przywołanej wyżej, zwężającej wykładni art. 100c i art. 100d u.p.o.u.a., gdyż w ocenie Sądu przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.u.a. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do takichże spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.u.a. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.u.a.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.u.a. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.u.a. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.u.a., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.u.a. prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.u.a. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.u.a., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA).

Jak wyjaśnił NSA w w/w wyroku taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.a.). Znaczna część tych spraw może nie mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.u.a. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA) – obowiązywania art. 100a u.p.o.u.a. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żadne sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.u.a. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.u.a. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.u.a. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.u.a.., Sąd w niniejszym składzie - podobnie jak m.in. w sprawie o sygn. IV SAB/Po 130/23 - uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę – z następujących względów.

Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.a., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej (przy omawianiu przepisu art. 112a u.c.) dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1).

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:

"1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.

2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.

Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.

3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.

4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."

W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.

Należy podkreślić, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.u.a. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.u.a., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).

Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.u.a. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności (o czym niżej).

Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisów u.p.o.u.a. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.u.a., i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.u.a. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.u.a. zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).

Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u.a. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.u.a., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.u.a.), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23, CBOSA). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA).

Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z póżn. zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Wprawdzie w wyroku z 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:

"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."

W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także możliwości wykonywania przezeń pracy, co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28.11.1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Tymczasem regulacja zawarta w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.a., z naruszeniem art. 13 EKPC w istocie zmierza do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: u.p.o.u.a.), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u.a. W konsekwencji niezasadny był zarzut organu dotyczący przedwczesnego złożenia przez skarżącego ponaglenia. Ponadto organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy.

A ponieważ wniosek został złożony przez cudzoziemca w dniu 28 marca 2023 r., to termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 28 lipca 2023 r. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponieważ, jak to już wyżej wspomniano, do dnia wydania wyrokowania Sąd nie został poinformowany przez Wojewodę, aby ten wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 28 marca 2023 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z tego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).

Dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (a w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.a., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie jemu od organu sumy pieniężnej. Poza tym nie bez znaczenia był brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie uznał zasadności odrzucenia skargi w tym zakresie, motywowanego dyspozycją art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u.a. Pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że istotne, wyżej przedstawione argumenty przemawiały przeciwko uznaniu, że art. 100d u.p.o.u.a. mógł w ogóle znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, to należy zauważyć, że zasadniczo rygor w postaci odrzucenia skargi jest ściśle powiązany z konstrukcją niedopuszczalności wniesienia skargi (por. art. 58 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza jego pkt 6). Niedopuszczalność (przedmiotowa) skargi wiąże się zaś raczej z nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia, względnie z jego niepodleganiem kognicji sądu administracyjnego, a nie z brakiem podstaw prawnych. Zresztą, w analizowanym przypadku taka podstawa prawna obiektywnie cały czas istnieje – stanowi ją obowiązujący nadal art. 149 § 2 p.p.s.a. W jego świetle przepis art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u.a. – o ile by znajdował zastosowanie w tej sprawie – mógłby być postrzegany tylko jako czasowe wykluczenie, mocą decyzji ustawodawcy, możliwości uwzględniania przez sąd administracyjny wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, co z kolei – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – powinno skutkować raczej oddaleniem skargi w odnośnym zakresie, aniżeli jej odrzuceniem (por. wyrok WSA z 06.07.2022 r., IV SAB/Po 93/22, CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – łącznie: 597 zł.