Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 859/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 509/23 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 509/23 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na skutek skargi J.S. (skarżący) na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 25 maja 2023 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczących "akcji informacyjnej" traktującej o przyczynach inflacji (m.in. baner wielkoformatowy wiszący od połowy maja 2023 na siedzibie NBP oraz plakaty jeżdżące na mobilnych przyczepach reklamowych), w następującym zakresie:

- zestawienia kosztów wymienionej "akcji informacyjnej’’,

- przedstawienia faktur za wykonanie/użytkowanie ww. banerów oraz innych nośników reklamowych w ramach prowadzonej "akcji informacyjnej",

- informacji, w jakim trybie i na jakiej podstawie wyłoniono wykonawcę ww. materiałów oraz czynności reklamowych (np. w formie mobilnej przyczepy z banerem),

- przedstawienia wszelkich umów zawartych z podmiotami trzecimi świadczącymi usługi na potrzeby ww. "akcji informacyjnej",

- przewidywanych dalszych kosztów prowadzenia ww. "akcji informacyjnej".

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał, że żąda przekazania dokumentów w formie elektronicznej bądź zeskanowanej, pocztą elektroniczną.

7 czerwca 2023 r. skarżący otrzymał informację w formie pisma, iż podmiot zobowiązany rozpatrzy wniosek do dnia 26 lipca 2023 r., z uwagi na "konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających, polegających na analizie zakresu merytorycznego żądanych informacji."

Pismem z 26 lipca 2023 r. organ udostępnił skarżącemu informację, której treść tłumaczy zasadność przeprowadzenia kampanii "Główne przyczyny inflacji" oraz jej cele społeczne. Ponadto organ poinformował, iż nie jest możliwe wskazanie dokładnych kosztów będących przedmiotem wniosku, z uwagi na "wielopłaszczyznowy charakter działań podejmowanych w związku z realizacją różnorodnych zadań NBP."

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa NBP w związku z brakiem ustosunkowania się przez organ do większości pytań oraz odpowiedzią na pytanie nie będące przedmiotem jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wskazał, że wniosek skarżącego dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, do udzielania której zobowiązany był Prezes Narodowego Banku Polskiego. Sąd I instancji wyjaśnił, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Dalej WSA w Warszawie podniósł, że wniosek skarżącego został złożony 25 maja 2023 r. i w tym dniu rozpoczął swój bieg termin załatwienia sprawy. Organ 7 czerwca 2023 r. (14 dnia) zawiadomił o załatwieniu sprawy do dnia 26 lipca 2023 r., a zatem po upływie 50 dni od złożenia wniosku z uwagi na konieczność podjęcia czynności sprawdzających. Z kolei 26 lipca 2023 r. organ udzielił informacji, iż działania związane z realizacją zadań ustawowych NBP nie należy identyfikować z działalnością reklamową w rozumieniu podmiotów komercyjnych. Nadto organ nie posiada dokładnych kosztów będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, z uwagi na wielopłaszczyznowy charakter działań NBP, podejmowanych w związku z realizacją zadań.

Sąd stanął na stanowisku, że takie działanie organu nie wyczerpuje żadnej z przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pismo stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, chociaż przekazane w ustawowym terminie, nie stanowi udzielenia informacji publicznej ani załatwienia sprawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż lakoniczne wskazanie przez organ, że nie posiada informacji na temat kosztów kampanii ze względu na różnorodne zadania, jakie ma do wykonania, nie może zostać uznane za odpowiedź na wniosek. Przygotowanie kampanii pt. ,,Główne przyczyny inflacji’’ było zadaniem publicznym NBP, który wydatkował na nie środki publiczne. Organ jest obowiązany zatem do posiadania takich informacji publicznych.

Powyższe rozważania skutkowały, zdaniem Sądu, koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Sąd I instancji ocenił, iż opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił fakt, że organ w wymaganym terminie zareagował na wniosek strony. Natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku, którego przedmiotem nie było uzasadnienie celu prowadzenia kampanii, lecz wskazania realizacji zadania i jego finansowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezes NBP i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", polegającą na uznaniu, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w sposób określony w ww. przepisach.

W oparciu o przytoczony zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a podkreślenia wymaga, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", którego upatruje w błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w sposób określony w tych przepisach. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Przytoczony wyżej sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł odnieść skutku, bowiem w żadnym miejscu Sąd I instancji nie zaprezentował powyższego, przypisywanego mu, generalnego stanowiska. Wręcz przeciwnie, na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że "(...)o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA)".

Przywołany pogląd Sądu I instancji jest zgodny z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości co do jego trafności. Innymi słowy, zasadnie WSA w Warszawie przyjął, że naruszenie powyżej wskazanych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji, kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21).

W sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności ocenia zatem, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14. dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W analizowanej sprawie, skoro Sąd I instancji uznał, że odpowiedź na wniosek dostępowy była niepełna (zawierała jedynie lakoniczne wskazanie organu, że nie posiada informacji na temat kosztów kampanii informacyjnej, pomimo że obowiązkiem organu jest posiadanie informacji o wydatkowanych środkach publicznych – str. 10 uzasadnienia), to trafne jest stanowisko tego Sądu, że udzielenie takiej odpowiedzi nie uwalniało Prezesa NBP od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.