Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 95/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 8 § 1, art. 48, art. 172
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 30 § 4, artt. 97 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.2416.2022.gr w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. W. (dalej jako: skarżąca, strona lub wnioskodawczyni) decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.2416.2022.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty Brzeskiego (dalej również jako: Starosta) z dnia 6 lipca 2022 r., nr G.6821.2.13.2020, odmawiającej nieodpłatnego przekazania gruntu gminy L., stanowiącego działkę nr a, położoną w M., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr b, położoną w M., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz właścicieli zabudowań położonych na działce nr b, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] – zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy.

Przytoczone powyżej orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 3 października 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., nr [...], P. M. przekazała na rzecz Skarbu Państwa (wówczas: "Państwa") na własność gospodarstwo rolne bez zabudowań, położone w M. o łącznej powierzchni 4,91 ha, zapisane w rejestrze gruntów wsi M., w jednostce rejestrowej nr c oraz w księdze wieczystej nr [...]. W rozstrzygnięciu tym zapisano, że w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego wchodziły działki nr d, nr e, nr f i nr c. Na jego podstawie przyznano przekazującej prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o powierzchni 0,50 ha. Organ I instancji ustalił, w oparciu o zapisy z rejestru gruntów wsi M., że w dniu przekazania gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jednostka rejestrowa nr c obejmowała działki nr e, nr f i nr c stanowiące użytki rolne oraz działkę nr d o powierzchni 0,22 ha, z której część o powierzchni 0,08 ha pozostawała zabudowana. Działka nr d w roku 1973 - w wyniku odnowienia ewidencji gruntów - otrzymała numer g (o powierzchni 0,22 ha). Następnie została podzielona na: działkę nr a o powierzchni 0,9 ha, stanowiącą użytki rolne sklasyfikowane gleboznawczo jako grunty orne klasy IVb; działkę nr b o powierzchni 0,16 ha, obejmującą zabudowania oraz drogę dojazdową do zabudowań. Niezabudowana działka nr a z dniem 27 maja 1989 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy L., która to okoliczność została stwierdzona przez Wojewodę Opolskiego deklaratoryjną decyzją z dnia 29 listopada 1991 r., nr [...]. Prawo własności tej jednostki samorządu terytorialnego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.

Z kolei działka nr b, na której położone są zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności - pozostała własnością Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Dla zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, położonych na działce nr b, Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z jej treści wynika, że zabudowania mieszkalno-gospodarcze, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego na rzecz Skarbu Państwa przez P. M., stanowią aktualnie współwłasność następujących osób: Z. Ś. w 2/4 częściach niewydzielonych (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 29 grudnia 1982 r., sygn. akt [...], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku) oraz A. W. w 2/4 częściach niewydzielonych (na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 maja 2020 r., akt notarialny nr rep. A [...]).

Starosta ustalił, że Z. Ś. zmarła [...] r. (odpis skrócony akt zgonu, k. 260 akt organu I instancji), a zarazem nie odnotowano postępowań spadkowych po niej. Kontynuując organ ten ustalił, w oparciu o dane z rejestru gruntów i budynków prowadzonego przez Starostę Brzeskiego, że działka nr a pozostaje niezabudowana, natomiast działa nr b jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym oraz trzema budynkami o charakterze niemieszkalnym.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2020 r. A. W., powołując się na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10 poz. 53 ze zm.), dalej jako: "ustawa zmieniająca", zwróciła się do organu I instancji o nieodpłatne stwierdzenie prawa własności działek nr a (pow. 0,09 ha) i b (pow. 0,16 ha), położonych w obrębie wsi M., gmina L. - na jej rzecz - w udziale przypadającym [jej] proporcjonalnie do udziału wnioskodawcy we współwłasności zabudowań posadowionych na działce nr b, tj. w udziale 2/4. Wniosła również o okazanie granic działek podlegających zwrotowi. Uzasadniając swoje żądanie podkreśliła, że wydanie decyzji jest tylko formalnością potwierdzającą aktualny stan prawny nieruchomości. Dalej zauważyła, że od momentu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa - działki nr a i b - nieprzerwanie traktowane są jako tereny przydomowe niezbędne do korzystania z istniejących zabudowań. Powołując się z kolei na orzecznictwo odnoszące się do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 344), dalej: "u.g.n.", dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zauważyła strona, że jej wniosek - jako współwłaściciela nieruchomości budynkowych - jest w pełni zasadny oraz zgodny z art. 64 Konstytucji RP, "gdyż nie wprowadzono żadnych ograniczeń ustawowych do skorzystania z prawa (...) do złożenia niniejszego wniosku samodzielnie jako jeden ze współwłaścicieli zabudowań (art. 31 ust. 3 Konstytucji)". W ocenie wnioskodawczyni nie ma przeszkód prawnych do przyznania jej "własności współudziału w gruncie". Odrębnie w piśmie z dnia 1 sierpnia 2020 r. wyjaśniła, że jest osobą faktycznie zarządzającą masą spadkową po Z. Ś. "w zakresie jej wiadomym tj. współwłasności w 2/4 udziału w nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności w postaci zabudowań". Podkreśliła, że podjęła czynności zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości poprzez zasiedzenie udziału 2/4 po Z. Ś. i "złoży stosowny wniosek w sądzie".

Zdaniem strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie ma konieczności złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż już z mocy samego prawa "właścicielom przysługuje nieodpłatnie działka gruntu". W ocenie strony w kompetencji organu jest zbadanie sytuacji danej nieruchomości w taki sposób, aby było możliwe nadanie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione - wszystkim właścicielom stosownie do ich udziałów w prawie do zabudowań.

Mając powyższą argumentację na względzie ponowiła wniosek o wydanie decyzji o nieodpłatnym przekazaniu działek w udziale odpowiadającym udziałowi 2/4 w prawie własności zabudowań. Podkreśliła, że po przeprowadzeniu postępowania o zasiedzenie udziału Z. Ś. wystąpi o nieodpłatne przekazanie działek w pozostałym zakresie.

Zawiadamiając stronę w trybie art. 10 § 1 K.p.a., organ I instancji stosownie do art. 79a § 1 K.p.a. wskazał na przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania zawiadomienia spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zdaniem Starosty strona nie wskazała spadkobierców Z. Ś., współwłaścicielki zabudowań położonych na działce nr b, co w jego ocenie uniemożliwia zwrócenie się do spadkobierców z pytaniem, czy przyłączają się do jej wniosku. W odpowiedzi strona, w piśmie z dnia 26 września 2020 r., zakwastionowała stanowisko organu jakoby zachodziła konieczność wskazania spadkobierców oraz złożenia przez nich wniosku w sprawie.

Decyzją z dnia 2 października 2020 r., nr [...], organ pierwszoinstancyjny, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 28 i art. 61 K.p.a. oraz w związku z art. 6 ustawy zmieniającej, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...], uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W orzeczeniu tym organ odwoławczy wskazał na potrzebę wyjaśnienia treści żądania zgłoszonego przez A. W. we wniosku z dnia 17 czerwca 2020 r. oraz na konieczność ponownego zbadania stanu zasiedzenia oraz podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu.

Ponownie rozpatrując wniosek strony, organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do precyzyjnego i jednoznacznego określenia przedmiotu żądania wniesionego w piśmie z dnia 17 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi strona wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącej się przed Sądem Rejonowym w B. sprawy o sygnaturze akt [...] o zasiedzenie 2/4 udziału nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...]. Jednocześnie strona wskazała, że ustalenie w postępowaniu sądowym aktualnych właścicieli udziału w zabudowaniach po Z. Ś. umożliwi precyzyjne wskazanie treści żądania. Wobec wniosku strony organ I instancji wystąpił do Burmistrza L. o zajęcie stanowiska w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania, w odpowiedzi organ gminy L. nie zgodził się wstrzymanie prowadzenia postępowania. W konsekwencji Starosta postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony, stosownie do art. 98 § 1 i art. 124 K.p.a.

Kontynuując procedowanie w sprawie załatwienia wniosku strony, organ I instanacji wezwał wnioskodawczynię ponownie do doprecyzowania żądania:

po pierwsze – czy domaga się nieodpłatnego przekazania na własność gruntu stanowiącego działki nr a i nr b w udziale odpowiadającym udziałowi przysługującemu stronie we współwłasności zabudowań położonych na działce nr b,

po drugie – czy domaga się nieodpłatnego przekazania na własność całego gruntu stanowiącego działki nr a i nr b właścicielom zabudowań w tym na rzecz strony oraz na rzecz spadkobierców Z. Ś.

Równocześnie organ wskazał na możliwość określenia przez wnioskodawczynię innej treści żądania niż wskazana przez niego w piśmie.

W odpowiedzi z dnia 20 maja 2022 r. strona stwierdziła, że treść jej żądania zostało już jednoznacznie wskazana i dotyczy wydania decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu własności dawnej działki nr g na rzecz właścicieli budynków.

Niezależnie od powyższego Starosta podjął czynności wyjaśniające w zakresie dotyczącym stanu prawnego zabudowań położnych na działce nr b, w wyniku czego ustalił, że Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r. zawiesił postępowanie o zasiedzenie, toczące się z wniosku A. W. pod sygnaturą akt [...]. Jako przyczynę Sąd wskazał art. 177 § 1 pkt 1 K.p.c., tj. rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania cywilnego.

Nadto organ I instancji ustalił, że spadkobiercy Z. Ś. nie zostali ustaleni, wskutek czego zawiadomił stronę, w trybie art. 10 § 1 K.p.a., podkreślając przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione, a które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, stosownie do wymogów z art. 79a § 1 K.p.a. W ocenie Starosty jest nią brak wniosku współwłaścicieli zabudowań położonych na działce nr b, którymi są nieustaleni spadkobiercy Z. Ś.. W odpowiedzi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, domagając się podania podstawy prawnej konieczności spełniania przesłanki wskazanej przez organ, akcentując nadto, że to na organie ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania, a kwestia ta jako taka "stanowi zagadnienie wstępne i z tego powodu organ winien zawiesić postępowanie stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.". W ocenie wnioskodawczyni obowiązek ustalenia następców prawnych Z. Ś., jako stron postępowania, ciąży na organie. Przypomniała również, że we wniosku z dnia 17 czerwca 2020 r. wnioskodawczyni zażądała okazania granic działek nr a i nr b, podlegających zwrotowi.

Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr G.6821.2.13.2020, Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, odmówił nieodpłatnego przekazania żądanych gruntów zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślił również, że zebrane w sprawie dowody potwierdzają, iż Z. Ś. - współwłaścicielka zabudowań położonych na działce nr b - nie żyła już przed wszczęciem niniejszego postępowania, a spadkobiercy dotychczas nie zostali ustaleni, co jednocześnie uniemożliwia uzyskanie ich stanowiska, czy przyłączają się do wniosku. Uznał przy tym Starosta, że w omawianej sprawie nie zachodzi przypadek uregulowany w art. 30 § 5 K.p.a., albowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku śmierci strony postępowania w trakcie tego postępowania, a nie przed jego wszczęciem. Zdaniem organu ujawniony wskazany brak możliwości uzyskania stanowiska pozostałych współwłaścicieli budynku o przyłączeniu się do wniosku A. W. oznacza "brak wniosku w postępowaniu, który takiego wniosku wymaga". Organ I instancji uznał bowiem, że wnioskodawczyni, w świetle art. 6 ustawy zmieniającej oraz art. 29 K.p.a., nie może być ani wnioskodawcą postępowania w imieniu zmarłej Z. Ś., ani nie może być stroną takiego postępowania nawet jako faktyczny zarządca masy spadkowej. Z tych względów przyjął organ, że w postępowaniu skarżąca może brać udział wyłącznie jako właścicielka 2/4 części niewydzielonych zabudowań położonych na działce nr b, bowiem interes prawny w odniesieniu do roszczenia związanego z udziałem 2/4 we współwłasności zabudowań położonych na działce nr b, przysługiwało zmarłej Z. Ś. W ocenie Starosty brak ustalonych spadkobierców po zmarłej skutkował koniecznością wydania decyzji o odmowie nieodpłatnego przekazania wnioskowanego gruntu.

Niezależnie od powyższego zauważył Starosta, że działka nr a nie może zostać wydana stronie, zgodnie z jej żądaniem, bowiem brak na niej zabudowań. Organ przypomniał, że działka ta jest wykorzystywana jako ogródek przydomowy, co nie czyni z niej gruntu niezbędnego do korzystania z zabudowań położonych na działce nr b, podkreślając jego rekreacyjnych charakter. Następnie zaznaczył, że działka nr b ma powierzchnię wystarczającą do korzystania z zabudowań (0,16 ha), a łączna powierzchnia zabudowy położonych na tej działce budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności wynosi tylko 438 m2. Starosta przypomniał również, że w chwili przekazania działki nr d (po odnowieniu ewidencji działka nr g), tj. w roku 1972, obszar użytku B (tereny mieszkalne) wynosił zaledwie 800 m2, w pozostałej części działka stanowiła użytki rolne. Zaznaczył ponownie, że z tytułu przekazania tych użytków rolnych na rzecz Skarbu Państwa została przyznana P. M. renta rolnicza. Zakwestionował organ interpretację art. 6 ustawy zmieniającej, prezentowanej przez skarżącą, jakoby zwrotowi podlegała działka, na jakiej budynki zostały wzniesione, czyli w niniejszym postępowaniu zwrotowi podlegałyby działki nr a i nr b. Zdaniem organu, gdyby ustawodawca chciał, aby zwrotowi podlegała cała przekazana na rzecz Skarbu Państwa działka, na której były w dniu przekazania położone zabudowania, to przepis precyzyjnie by na to wskazywał. Przypomniał Starosta, że siedliska rolnicze często stanowiły zaledwie część działek składających się z użytków rolnych oraz gruntów pod zabudowaniami, a zwrotowi podlega jedynie działka zabudowana. Zauważył jednocześnie, że zwrotu użytków rolnych przekazanych na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę lub emeryturę rolniczą, art. 6 ustawy zmieniającej nie przewiduje, co poparł stosownym orzecznictwem. Odnosząc się do żądania skarżącej okazania granic działek, uznał je za bezpodstawne, argumentując, że kwestie wznowienia znaków granicznych bądź wyznaczania punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej w skrócie: "P.g.k.". Starosta podkreślił, że wznowienie lub wyznaczenie znaków granicznych jest czynnością materialno-techniczną dokonywaną przez wykonawców prac geodezyjnych na zlecenie zainteresowanych. Dalej opisał procedurę ustalenia granic, w sytuacji zaistnienia sporu, podkreślając, że nie ma ona wpływu na rozstrznięcie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do kwestii ustalenia stron postępowania, organ I instancji wskazał, że Z. Ś. zmarła przed wszczęciem postępowania, a zatem w sprawie nia miał zastosowania art. 30 § 4 K.p.a. Podkreślił również, że organ administracji publicznej – w tym konkretnym przypadku – nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wystąpienie do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej, ani tym bardziej o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego. Dalej organ zauważył, że mające źródło w art. 6 ustawy zmieniającej roszczenie o przekazanie nieodpłatne działki pod zabudowaniami na rzecz właścicieli zabudowań nie wygasa wskutek wydania niniejszej decyzji, ale przysługuje każdoczesnym właścicielom tych zabudowań dopóki zabudowania istnieją. Tym samym podkreślił, że w przypadku zmiany stanu prawnego zabudowań, czy to w formie stwierdzenia zasiedzenia czy wskutek stwierdzenia nabycia spadku po Z. Ś., współwłaściciele zabudowań mogą złożyć do Starosty Brzeskiego kolejny wniosek i postępowanie może zostać ponownie wszczęte.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w odwołaniu wywiedzionym do SKO zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu. Wskazała strona na toczące się postępowanie w sprawie zasiedzenia udziału nieruchomości po zmarłej Z. Ś., co – jej zdaniem –uzasadniało przyjęcie, że podjęła czynności w tym celu, a zatem ziściła się przesłanka zagadnienia wstępnego. Następnie odniosła się do deklaratoryjnego charakteru orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, co poparła stosownym orzecznictwem. W ocenie strony oznacza to, że kwestia przeprowadzenia sądowego postępowania o zasiedzenie jest tylko potwierdzeniem nabytego prawa własności z mocy prawa, a w konsekwencji organ I instancji winien wydać "decyzję częściową o zwrocie gruntów stosownie do współudziału wnioskodawcy w nieruchomości, natomiast zawiesić postępowanie w zakresie zwrotu gruntów stosownie do współudziału Z. Ś. na czas uzyskania przez wnioskodawczynię orzeczenia sądowego stwierdzającego zasiedzenie udziałów Z. Ś. na rzecz wnioskodawczyni". Wniosła również o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, stosownie do art. 136 K.p.a. W jej ocenie przepis art. 6 ustawy zmieniającej "dotyczy zwrotu działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione, co oznacza, iż należy tu mieć na uwadze grunt wg stanu na dzień wejścia w życie tego przepisu". Zakwestionowania rozważania organu dotyczące powierzchni działki gruntu niezbędnej do korzystania z budynków, bowiem uważa, że z powołanego przepisu wynika, iż zwrotowi podlega działka gruntu, na której zabudowania zostały wzniesione. Nie zgodziła się również z argumentacją organu I instancji, jakoby niemożliwy był zwrot ułamkowej części gruntu, akcentując, że domaga się wydania częściowej decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie prawa własności działek nr a i nr b, położonych w obrębie wsi M., w udziale przypadającym proporcjonalnie do udziału wnioskodawczyni we współwłasności zabudowań posadowionych na działce nr b, tj. w udziale 2/4. W pozostałym zakresie, tj. w udziale przypadającym Z. Ś. (2/4 części) - wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego "na czas rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia prawomocnego sprawy o zasiedzenie przez wnioskodawcę udziału 2/4 Z. Ś. w zabudowaniach w M". Strona zażądała również wskazania podstawy prawnej konieczności spełnienia przesłanki wskazanej przez organ, tj. brak wniosku współwłaścicieli zabudowań położonych na działce nr b, którzy są spadkobiercami Z. Ś. W jej ocenie żaden przepis nie nakazuje dopełnienia tej kwestii. Takie działanie organu – zdaniem wnioskodawczyni – powoduje przewlekłość postępowania i pozbawia ją możliwości odzyskania nieruchomości, co jej zdaniem jest naruszeniem podstawowych praw konstytucyjnych. Następnie powołała orzecznictwo sądowe na poparcie swojej argumentacji, akcentując, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieustalenia prawidłowo przez organ wszystkich stron postępowania.

Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.2416.2022.gr, Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia akcentując, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do przeniesienia własności nieruchomości w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, bowiem z wnioskiem nie wystąpili wszyscy właściciele nieruchomości, co poparło SKO stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych. Z tych samych względów nieuprawnione było, zdaniem Kolegium, żądanie wydania decyzji częściowej dotyczącej zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości, gdyż roszczenie wynikające z art. 6 ustawy zmieniającej ma charakter niepodzielny. Podkreślił organ, że nie jest możliwe wydanie orzeczenia jedynie w zakresie udziału przynależnego wnioskodawczyni, a w pozostałym zakresie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. w przedmiocie zasiedzenia udziału Z. Ś. w prawie własności nieruchomości budynkowych, znajdujących sie na działce nr b.

Odnosząc się do kwestii niezastosownia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., SKO wyjaśniło pojęcie zagadnienia wstępnego, a następnie zauważyło, że skarżąca na każdym etapie postępowania mogła wystąpić z wnioskiem z art. 98 § 2 K.p.a. Z uprawnienia tego skorzystała, niemniej Gmina L. nie zgodziła się na jego uwzględnienie, wskutek czego organ I instancji odmówił wnioskodawczyni zawieszenia postępowania.

Kolegium nie zgodziło się z argumentacją wnioskodawczyni jakoby obowiązek ustalenia następców prawnych Z. Ś. ciążył na Staroście Brzeskim. Podkreśliło SKO, że organowi nie przysługuje interes prawny, którym mógłby się wylegitymować składając do sądu wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej ani tym bardziej o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu było prawidłowe, bowiem złożenie wniosku przez wszystkich właścicieli stanowi przesłankę podlegającą ocenie w toku postępowania, warunkującą (obok innych przesłanek) możliwość nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości w oparciu o art. 6 tej ustawy. Z powołanych względów organ był obowiązany podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie o charakterze formalnym, tj. o umorzeniu postępowania.

W konkluzjach rozstrzygnięcia SKO zwróciło uwagę, że osnowa decyzji Starosty pozbawiona jest wyrażenia "na własność", jednakże sformułowane przez organ rozstrzygnięcie - jako odmowa nieodpłatnego przekazania gruntu (działek) - nie budziło wątpliwości organu II instancji co do sytuacji strony ukształtowanej tą decyzją. Kolegium zauważyło bowiem, że z redakcji art. 6 ustawy zmieniającej wynika, że chodzi wyłącznie o nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, a zatem odnosi się wyłącznie do prawa własności, a nie innych alternatywnych uprawnień do nieruchomości. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie okazania stronie granic działek, podkreślając, że wniosek ten nie jest związany z przedmiotem postępowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. W., w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniosła o uznanie jej żądania w całości. Kwestionowanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. "poprzez pominięcie tego przepisu, mimo że wnioskodawczyni wskazywała nabycie udziału 2/4 po Z. Ś. przez zasiedzenie, co następuje z mocy samego prawa po upływie określonego czasu" oraz brak ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania skutkujące wydaniem odmownej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autorka zakwestionowała w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz utrzymujące je w mocy organu odwoławczego. Podkreśliła, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a., a wobec kwestii udziałów po zmarłej Z. Ś. toczy się postępowanie o ich zasiedzenie, a tym samym już ta okoliczność winna być potraktowania przez organy jako zagadnienie wstępne, w myśl do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z pominięciem tego przepisu, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się naruszenia regulacji procesowych, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a oraz naruszenia prawa materialnego - art. 6 ustawy zmieniającej "poprzez uzależnienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od zgody pozostałych współwłaścicieli - spadkobierców Z. Ś. - co miało wpływ na wynik sprawy". Wnioskodawczyni wskazała, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności, że sąd cywilny może stwierdzić zasiedzenie udziału 2/4 należących do Z. Ś., z datą przed złożeniem wniosku do Starosty.

W ocenie skarżącej wydane rozstrzygnięcie uniemożliwia jej obronę jej praw poprzez pominięcie w zawiadomieniu przez geodetę dokonującego podziału sąsiedniej nieruchomości działki nr i. Dalej ponownie zakwestionowała argumentację Starosty w zakresie powierzchni działki gruntu niezbędnej do korzystania z budynków, bowiem art. 6 ustawy zmieniającej, zdaniem skarżącej, stanowi, że zwrotowi podlega działka gruntu, na której zabudowania zostały wzniesione. Tym samym nie zgodziła się z interpretacją tego organu, zawartą w decyzji z dnia 6 lipca 2022 r., który uznał, że powołany przepis ma na celu przekazanie właścicielom budynków konkretnej, wydzielonej działki gruntu, niezbędnej do racjonalnego korzystania z tych budynków. Zdaniem wnioskodawczyni taka interpretacja jest nieuzasadniona, a w powołanej regulacji brak jest jakiejkolwiek mowy o działce budowlanej, terenach mieszkalnych, powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków, co skonfrontowała z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 208 ze zm.), dalej: "u.s.r.", w której to regulacji taki zapis został zawarty.

Dalej podniosła strona, że definicja terenów mieszkalnych przytaczana przez organ nie ma w sprawie znaczenia, a powołana argumentacja organu ma tylko na celu – w jej ocenie – działanie na jej niekorzyść. Zdaniem skarżącej art. 6 tej ustawy "został tak sformułowany, iż w istocie dotyczy zwrotu działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione na czas przypadający minimum 6 lat po przekazaniu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (przed 1 stycznia 1983 rokiem)". Uważa ona, że brzmienie powołanej regulacji należy traktować literalnie, tj. "zwrotowi podlega działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione", akcentując na formę przeszłą tej części mowy. Oznacza to zdaniem skarżącej, że zadaniem organu jest określenie wielkości zwracanej działki gruntu według stanu na dzień wejścia w życie tego przepisu, gdyż po tym czasie mogły nastąpić zmiany chociażby w zakresie numeracji działek, podziałów, jak to miało miejsce w zaistniałej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autorka podkreśliła, że powołane przez organ orzecznictwo sądowe zapadło w odmiennej sytuacji "takiej w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie była już w 100% właścicielem działki, na której wzniesiono budynki (współwłaścicielem działki stała się inna osoba prywatna)". W ocenie skarżącej "takie zmiany własnościowe miały miejsce przed wejściem w życie powołanego przepisu, gdyż po wejściu w życie tego przepisu istnieje zakaz zbywania przez Skarb Państwa lub j.s.t. działek gruntu, na których budynki zostały wzniesione". Mając na względzie przytoczoną argumentację, skarżąca wniosła o niezwłoczne wydanie decyzji o nieodpłatnym stwierdzeniu prawa własności działek o nr a ( pow. 0,09 ha) i b ( pow. 0,16 ha), które przed 1990 rokiem stanowiły działkę nr g, położoną w obrębie wsi M., gmina L., na jej rzecz "w udziale przypadającym mi proporcjonalnie do udziału wnioskodawcy we współwłasności zabudowań posadowionych na działce nr b, tj. w udziale 2/4".

Jednocześnie ponowiła żądanie wykazania podstawy prawnej konieczności wystąpienia z tym wnioskiem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, uznając przy tym, że działanie organu w tym zakresie powoduje przewlekłość postępowania i uniemożliwia jej uzyskanie prawa własności nieruchomości gruntowej, w trybie art. 6 ustawy zmieniającej. Na poparcie swojej argumentacji powołała wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 3986/18, w którym Sąd rozpatrując sprawę, w oparciu o art. 118 u.s.r. dopuścił taką możliwość. W ocenie skarżącej nie ma "racjonalnego powodu, aby sytuację prawną takich rolników relatywizować, odmawiając im prawa, które przysługuje rolnikom przekazującym Państwu całą nieruchomości i uzyskującym prawo użytkowania na gruncie stanowiącym w całości własność Państwa" (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). Wnioskodawczyni uznała, że przedmiot sprawy jest podobny, chodzi o możliwość ubiegania się o świadczenia rentowe, akcentując, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji sytuacji nieustalonych spadkobierców. W jej ocenie organ nie może zakończyć postępowania decyzją odmowną z powodu braku przyłączenia się do postępowania nieustalonych spadkobierców po Z. Ś. Podkreśliła, że to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, na poparcie czego wskazała, że Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w B. w celu ustalenia na jakim etapie jest postępowanie o zasiedzenie udziału nieruchomości budynkowej po Z. Ś. Zaznaczyła, że okoliczność ustalenia stanu postępowania jest, w jej ocenie, zagadnieniem wstępnym, który winien obligować organ do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie powieliła argumentację dotyczącą zasadności żądania przez nią okazania granic działek. W jej ocenie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być wyznacznikiem określania wielkości przekazywanego obszaru.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w treści kwestionowanej decyzji.

Na przeprowadzonej w dniu 16 maja 2023 r. rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i argumentację w niej zawartą. Wskazała również, że postępowanie w sprawie o zasiedzenie udziałów po zmarłej Z. Ś., przed Sądem Rejonowym w B., jest nadal zawieszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania.

W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.2416.2022.gr, utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Brzeskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr G.6821.2.13.2020, odmawiające nieodpłatnego przekazania gruntu gminy L., stanowiącego działkę nr a położoną w M., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr b, położoną w M., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zdaniem Sądu rację mają organy obu instancji, które jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęły okoliczność, że żądanie skarżącej nieodpłatnego przekazania gruntu, w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, jest żądaniem niepodzielnym i w związku z tym wniosek winni złożyć wszyscy współwłaściciele.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga przypomnienia, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., decyzją z dnia 3 października 1972 r., w trybie art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (t.j. Dz. U. z 1968 r., Nr 3, poz. 15, dostępny na stronie internetowej: isap.sejm.gov.pl), dalej jako: "ustawa z 1968 r.", na wniosek P. M., organ ten przejął na własność Państwa nieruchomość rolną bez zabudowań, które stanowią odrębny od gruntów przedmiot własności o powierzchni 4,91 ha, obejmującej działki nr d, e, f i c, położone w M., gmina S. W rozstrzygnięciu tym orzeczono również o przyznaniu P. M. prawa do bezpłatnego, dożywotniego użytkowania działki o powierzchni 0,5 ha (k. nr 283 akt organu I instancji). W zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego, otrzymała ona rentę. Z rejestru gruntów (k. 285- 289 akt organu I instancji) wynika, że na działce nr h o powierzchni 0,22 ha (po zmianie numeracji g), znajdowały się zabudowania.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1968 r. rolnik może zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazywanych Państwu nieruchomości. W tym przypadku budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wobec tego rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejścia własności nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała zatem wyjątek od fundamentalnej zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: t.j. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej w skrócie: "K.c.", zgodnie z którą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią jego część składową i dzielą jego los prawny.

Taki stan istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1982 r., Nr 40, poz. 268). W art. 57 przedmiotowej ustawy powrócono do zasady superficies solo cedit stanowiąc, iż z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część. Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. mogli oni zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami.

Powołana ustawa z roku 1968 została uchylona stosownie do art. 42 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstwa rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118), a również kolejne akty normatywne regulujące ubezpieczenie rentalno-emerytalne rolników powielały schemat umożliwiający uprawnionemu uzyskanie świadczenia od Państwa w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego. Jak również utrzymywała dychotomię uprawnień właścicielskich pomiędzy budynkiem mieszkalnym rolnika a gruntem, na którym był on posadowiony.

W art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., Nr 10 poz. 53 ze zm.), umożliwiono odzyskanie własności gruntu, na którym posadowiony był budynek mieszkalny, bowiem w przepisie tym wskazano, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Unormowanie z powołanego art. 6 ustawy zmieniającej zakłada, iż aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków oraz wykazać, że znajdują się one na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Uprawnienie określone w tym przepisie ma za zadanie zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków, a nie stanowi podstawy prawnej do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1474/14, CBOSA).

Już tak zakreślona dyspozycja art. 6 ustawy zmieniającej podaje w wątpliwość zasadność roszczenia skarżącej, bowiem zgodnie z jej wnioskiem domaga się ona zwrotu działek nr a i nr b, podczas gdy budynki, których jest współwłaścicielem, znajdując się wyłącznie na działce nr b.

Dalej zwrócić należy uwagę, że w treści art. 6 zd. 1 ustawy zmieniającej jasno określono, że uprawnienie do własności gruntu, na której znajdują się budynki, przysługuje "właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu". Skonfrontowanie literalnego brzemienia powołanego przepisu, wraz z celem jakim było uporządkowanie kwestii właścicielskich budynków, jednoznacznie wskazuje, że uprawnienie przysługuje wszystkim właścicielom. A contario oznacza to, że organ właściwy może wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o nieodpłatne przekazanie gruntu tylko wszystkim właścicielom budynku. Tym samym sentencja decyzji wydanej w przedmiocie art. 6 ustawy zmieniającej musi wymieniać wszystkich właścicieli budynku, uprawnionych do odzyskania gruntu, bowiem to oni są adresatami tej normy prawnej. W konsekwencji czego również sam wniosek musi być złożony przez osoby legitymujące się prawem własności do budynków, a przynajmniej pozostali współwłaściciele muszą poprzeć taki wniosek.

W zaistniałej sprawie zabudowania na działce nr b są przedmiotem współwłasności: A. W. i Z. Ś., która zmarła w roku [...].

Niezależnie od treści powołanego art. 6 tej ustawy Sąd zwraca uwagę, że postępowanie administracyjne toczy się w stosunku do strony, o której prawach organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeżeli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną wraz z urodzeniem (art. 8 § 1 K.c.), a traci ją z chwilą śmierci. Oznacza to, że nie można orzekać wobec osoby zmarłej o jej prawach i obowiązkach. Tym samym charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do niej decyzji, ale także nie może ona - z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji - wywołać odpowiednich skutków prawnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, CBOSA).

W postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Starostę ustalono, że następcy prawni Z. Ś. nie przeprowadzili postępowania spadkowego, tym samym organy nie miały podstaw do zastosowania art. 30 § 4 K.p.a. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, w zaistniałej sprawie, przy braku następców prawnych, którzy poparliby wniosek A. W., Starosta nie mógł wydać rozstrzygnięcia orzekającego o przekazaniu gruntu. Niezależnie od powyżej kwestii zwrócić również należy uwagę, że co do zasady wydanie rozstrzygnięcia wobec osoby nieżyjącej stanowiłoby naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. podmiotu, który w danym momencie nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji nieuregulowany stan prawny budynku, wykluczał pozytywne rozpatrzenie wniosku z 17 czerwca 2020 r., bowiem powołany przepis nie pozwala organowi właściwemu przekazać gruntu tylko części właścicielom. Wskazana regulacja ma na celu uporządkowanie kwestii własnościowych budynków mieszkalnych i gruntu pod nimi, które kiedyś wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Możliwość nieodpłatnego przekazania powstała na zasadzie wyjątku i nie można jej utożsamiać z normalnym obrotem nieruchomościami, bowiem jej celem był powrót do zasady z art. 48 K.c. System emerytalno-rentowy rolników w XX w. doprowadził bowiem do dychotomii w zakresie prawa własności budynków znajdujących się na gruncie przekazanym w zamian za rentę a gruntem na którym zostały one wzniesione. Wskazana konstrukcja właścicielska została zniesiona dopiero po 1 stycznia 1983 r. W zaistniałej sprawie, w decyzji z 1972 r. jednoznacznie wskazano, że przejęcie gospodarstwa rolnego nie obejmowało zabudowań. Tym samym rację miały organy wskazujące, że nieuregulowany stan prawny budynków stanowi przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, nie jest bowiem możliwe przekazanie udziału w gruncie tylko jednemu z właścicieli zabudowań, a wnioskodawczyni nie legitymuje się uprawnieniami do pozostałej części udziałów po zmarłej Z. Ś. Przedstawiona przez skarżącą interpretacja powołanego przepisu nie doprowadziłaby do osiągnięcia zasady z art. 48 K.c.

W tym miejscu odnieść należy się do argumentacji skarżącej, jakoby organy zobowiązane były uwzględnić hipotetyczną okoliczność, że postępowanie o zasiedzenie udziału po zmarłej Z. Ś. toczące się przed sądem powszechnym, może zakończyć się uwzględnieniem jej wniosku. Orzeczenie sądu cywilnego, które zapada na podstawie art. 172 K.c. ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, skutek w postaci nabycia prawa własności takiej nieruchomości następuje ipso iure (z mocy samego prawa), zaś orzeczenie sądu jedynie stwierdza tę okoliczność.

W zaistniałej sprawie na dzień złożenia wniosku do Starosty jak i wydania rozstrzygnięcia przez SKO A. W. nie legitymowała się uprawnieniami do udziału po zmarłej Z. Ś.. Sąd powszechny wszczął postępowanie w sprawie zasiedzenia, niemniej następnie zawiesił je, wskazując na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Rację miały organy nie uwzględniając tej okoliczności w chwili rozstrzygania wniosku z dnia 17 czerwca 2020 r., bowiem w dacie złożenia podania (jak i dalej wydania decyzji przez organ II instancji) strona nie posiadała potwierdzonych praw do gruntu, a jak już wskazano powyżej, warunkiem wystąpienia o zwrot nieruchomości w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, jest wystąpienie z żądaniem przez wszystkich właścicieli, bowiem to oni następnie są adresatami wydanego rozstrzygnięcia w sprawie.

Również stan prawny budynku był jednoznaczny, tj. zgodnie z treścią ksiąg wieczystych posiadał on dwie współwłaścicielki: A. W. i Z. Ś., a organ był związany rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 146 ze zm.). W sprawie nie zaistniały wyjątki z art. 8 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zwrot gruntu winien obejmować całą działkę przed podziałem, a nie wyłącznie działkę na której znajdują się zabudowania (art. b), wskazać należy, że taka wykładnia powołanego przepisu jest nieuzasadniona, contra legem. Po pierwsze ustawodawca jednoznacznie stanowi, że zwrotowi podlega grunt, na którym znajdują się budynki, stosownie do art. 6 zd. 1 ustawy zmieniającej. Po drugie w dalszej części regulacji ustawodawca wskazuje stan działki na dzień wejścia w życie powołanej regulacji. Taka interpretacja przepisu znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których podkreśla się, że art. 6 ustawy zmieniającej nie ma na celu przysporzenia materialnego następcom prawnym właściciela budynków, znajdujących się na terenie oddanego gospodarstwa rolnego, ale wyłącznie oddania im gruntu, na którym usytuowane są zabudowania nieprzejęte przez Państwo. Wykładnia przepisu przyjęta przez skarżącą doprowadziłaby do przyznania jej działki, na której nie ma zabudowań, która to okoliczność stoi w sprzeczności z treścią art. 6 ustawy zmieniającej.

Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem skarżąca nie uwzględnia w swoim stanowisku, że współwłasność jest współwłasnością w częściach ułamkowych albo współwłasnością łączną (np. ustawowa wspólność małżeńska). Podstawową różnicą pomiędzy nimi jest to, że cechą charakterystyczną współwłasności łącznej jest jej bezudziałowy charakter, a w związku z tym współwłaściciel nie może rozporządzać swoim prawem dopóki trwa współwłasność łączna. Inaczej rzecz ujmując, dopóki dana nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego, to bez zgody drugiego współwłaściciela nie można nią w pełni samodzielnie rozporządzać. Do rozporządzania rzeczą wspólną (czyli przykładowo całą nieruchomością) oraz do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (np. wydzierżawienie), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. A jak wiadomo interesy współwłaścicieli nie zawsze są jednakowe, co także uzasadnia stanowisko prezentowane przez orzekające w sprawie organy.

Ponownie podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Podobną interpretację przyjęto w m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 129/20 (CBOSA).

Sąd zwraca uwagę, że z akt organu I instancji wynika, iż właściciel nieruchomości gruntowej podjął decyzję o jej wydzieleniu, a kształt podziału jednoznacznie wskazuje, że miał on na celu zapewnienie dostępu działki nr b do drogi publicznej (k. 236 akt organu I instancji).

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez Starostę stron postępowania, przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie prowadzone na wniosek nie daje organowi legitymacji prawnej do inicjowania postępowania spadkowego po zmarłej stronie. Szczególnie gdy w chwili wszczęcia postępowania strona ta nie żyła, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, wszak Z. Ś. zmarła w roku [...]. Podkreślenia wymaga również, że przedmiot postępowania dotyczy konkretnej nieruchomości.

Nie można się zgodzić ze skarżącą, że obowiązek ustalenia przez organ stron postępowania skutkuje przyjęciem, że ma on obowiązek uregulowania następstwa prawnego. W zaistniałej sprawie Starosta ustalił strony postępowania, a w ich wyniku taki przymiot, poza wnioskodawczynią, uzyskała Gmina L. Druga współwłaścicielka zabudowań na działce nr b nie żyje od [...] r. i nie przeprowadzono postępowania spadkowego, które uprawniałoby do uznania za stronę jej następców prawnych. Inicjowanie przez organ postępowań spadkowych nie stanowi realizacji obowiązku organu do ustalenia stron w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/17, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niezawieszenie przez organ postępowania do czasu przeprowadzenia postępowania o zasiedzenie udziałów po zmarłej Z. Ś., wskazać należy, że w zaistniałej sprawie organy zasadnie odniosły przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania do jej stanu faktycznego. Jak wskazano już powyżej, wobec wniosku z 17 czerwca 2020 r. ziściła się negatywna przesłanka wydania decyzji z art. 6 ustawy zmieniającej, tj. brak zgody pozostałych współwłaścicieli zabudowań do żądania przekazania nieruchomości gruntowej, na której są posadowione. W uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 30 listopada 2022 r., organ ten bardzo szczegółowo wyjaśnił niepodzielność żądania z art. 6 ustawy zmieniającej, o czym szerzej powyżej, a którą to argumentację Sąd w pełni akceptuje i podziela. Przy czym z uwagi na jej obszerność i szczegółowość w ocenie Sądu nie wymaga ona powtórnego jej przytaczania.

Reasumując w zaistniałej sprawie, z uwagi na specyfikę roszczenia, zawieszenie postępowania na czas uregulowania postępowania spadkowego, względnie przeprowadzenia postępowania o zasiedzenie, było nieuzasadnione, bowiem wniosek z art. 6 ustawy zmieniającej nie pochodził od wszystkich właścicieli zabudowań na działce nr b (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08, CBOSA).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie, z powyższych też względów, argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skarga rozstrzygnięciach i uznając niezasadność skargi Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.