Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 167/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 170, art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K., A. K., P. K. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 371/20 w sprawie ze skargi T. K., A. K., P. K. i M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2019 r., nr GZ.gn.613.43.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 371/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T.K., A.K., P.K. i M.M. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") oddalił skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "organ", "minister") z 17 grudnia 2019 r., nr GZ.gn.613.43.1.2019.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 27 września 2019 r. skarżący wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie Poznańskim z 27 kwietnia 1950 r. nr UR/WKZ/6/Wrz/18/50, w przedmiocie uchylenia dokumentu nadania ziemi z 15 stycznia 1947 r., nr 985, wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski we W. - z uwagi na wydanie ww. orzeczenia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa").

Postanowieniem z 12 listopada 2019 r., nr GZ.gn.613.43.2019, minister odmówił wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. nr GZ.gn.613.43.1.2019 organ utrzymał w mocy postanowienie z 12 listopada 2019 r.

W uzasadnieniach powyższych postanowień minister wskazał, że ww. orzeczenie z 27 kwietnia 1950 r. było już przedmiotem postępowania nieważnościowego, które zakończyło się prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 r. Wskazaną decyzją minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 1 września 2010 r., stwierdzając, że powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jednak z uwagi na art. 156 § 2 kpa nie ma możliwości stwierdzenia jego nieważności. Tym samym w ocenie organu istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji obliguje organ do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w stosunku do orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r., gdyż wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.K., A.K., P.K. i M.M. Wyrokiem z 17 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 371/20 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżone postanowienie zapadło na podstawie art. 61a kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe "uzasadnione przyczyny" nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu I instancji odnoszą się one do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym również do sytuacji gdzie gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, przy czym warunkiem wydania w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa, będzie stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nadto Sąd Wojewódzki zauważył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, albowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że przesłankami do odmowy wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie był po pierwsze fakt, że sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a żądanie skarżących jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie, a po drugie fakt, że wskazana decyzja ostateczna wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia poddana była kontroli sądowej w wyniku której, prawomocnym wyrokiem oddalono skargę strony skarżącej na tę decyzję. W tym kontekście kluczowe znaczenie w ocenie Sądu I instancji ma okoliczność, że na wniosek M.K. i H.K. z 5 sierpnia 2004 r. minister wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r., uchylającego dokument nadania ziemi nr 985 z 15 stycznia 1947 r. przyznający A.K. nieruchomość rolną z rozparcelowanego majątku Z. gmina W-P oznaczoną jako działka nr (...) o powierzchni 6,93 ha. W wyniku tego postępowania organ decyzją z 18 lutego 2008 r., nr GZgn-051-613-65-04, utrzymaną w mocy decyzją z 27 lutego 2009 r., nr GZgn-057-613-13/08, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. Wyrokiem z 2 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 775/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 1 września 2010 r., nr GZ.gn-057-613-5/10 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, lecz nie stwierdził jego nieważności powołując się na art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Decyzją z 30 marca 2012 r. minister utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Powyższe decyzje poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/12 oddalił skargi M.K., A.K., P.K., T.K. i M.M. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2636/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, przez co stał się on prawomocny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w takich realiach sprawy zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z 30 marca 2012 r. i określoną we wniosku skarżących z 27 września 2019 r., zarówno w zakresie w zakresie podstawy prawnej jak i faktycznej sprawy. Tożsamość podmiotowa przejawia się w tym, że w obu przypadkach występuje ta sama strona skarżąca, skoro podmiotem inicjującym kolejne postępowanie są spadkobiercy pierwszych wnioskodawców. Z kolei tożsamość przedmiotowa polega na tym, że podważając legalność orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. w obu wnioskach strony wskazały taką samą podstawę prawną nieważności tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym minister wziął pod uwagę zarzucane naruszenie ale zbadał także z urzędu czy nie występują pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, na skutek czego stwierdził wystąpienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jednak nie stwierdził nieważności orzeczenia z uwagi na przesłankę negatywną, przewidzianą w art. 156 § 2 kpa. We wniosku z 27 września 2019 r. skarżący domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia ponownie wskazując tą samą przesłankę nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oraz podnosząc, że sporne orzeczenie nie zostało zbadane pod względem wystąpienia wszystkich przesłanek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego tożsamość sprawy w aspekcie przedmiotowym należy jednak odnieść do jej przedmiotu, którym w tym przypadku była kontrola legalności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r., a nie do podstaw nieważnościowych bądź wadliwości z tytułu których strona domaga się wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę na wyroki sądów administracyjnych, zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. W pierwszym wyroku z 2 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 775/06, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z 27 lutego 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z 18 lutego 2008 r. wskazując, że organ nie rozważył, że sporne orzeczenia wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W konsekwencji organ ponownie rozpoznał sprawę i wydał decyzję z 1 września 2010 r., w której stwierdził, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jednoczenie nie stwierdził nieważności tego orzeczenia z uwagi na art. 156 § 2 kpa. Decyzja z 30 marca 2012 r. minister utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 1 września 2010 r. Powyższe decyzje zostały poddane kontroli Sądu, który wyrokiem z 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/12, uznając stanowisko organu za właściwe, oddalił wniesioną skargę. W wyroku tym Sąd podkreślił, że w poprzednim wyroku z 9 października 2009 r. dokonano oceny decyzji pod kątem prawidłowości ustalenia występowania wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. określonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności pod kątem przesłanek wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które wskazywane były przez strony w toku postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z 27 lutego 2009 r. Słuszność tego stanowiska Sądu I instancji potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2014 r., sygn. II OSK 2636/13, oddalając skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku z 11 września 2012 r. Wskazany wyrok jest zatem prawomocny i wywołuje skutki o których mowa w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), tzn. wiąże inne sądy i organy państwowe, wywierając skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego w którym został wydany, obejmujące także przyszłe postępowania administracyjne, dotyczące tego co było przedmiotem wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie w takiej sytuacji minister uznał, że wyrok z 11 września 2012 r. stanowi przeszkodę do wszczęcia ponownego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wskazując że stanowisko zawarte w powyższej uchwale sprowadza się do tezy, że możliwa jest sytuacja, w której występujący o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu np. fakt oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Wówczas uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej, znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim właśnie przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję ostateczną nie byłby przeszkodą dla wszczęcia postępowania w celu merytorycznego rozpatrzenia żądania strony. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż zarzut dotyczący wydania orzeczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa był przedmiotem oceny, która wyrażona została w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2012 r., ponadto, jak podkreślił Sąd w zapadłym wyroku, kwestionowane orzeczenie zostało zbadane przez organ pod względem wystąpienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania toczącego się przed WSA w Warszawie na skutek skargi z 24 stycznia 2020 roku, pomimo wniosku w tym zakresie złożonego przez skarżących kasacyjnie oraz jednoznacznego wykazania, że dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne i kluczowe jest zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy toczącej się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wniosku skarżących kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 roku j znak: GZgn-057-613-5-1/10/ oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 września 2010 roku, znak: GZgn-057-613-5/10/ odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie Poznańskim z 27 kwietnia 1950 roku nr UR/WKZS/6/WrzJl8/50, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy w jej granicach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 roku, sygn. akt: II OSK1695/17), podczas gdy rozpoznając skargę, sąd administracyjny zobligowany jest do przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 30 maja 2019 roku, sygn. akt: II FSK 1921/17), zaś warunkiem powyższego w niniejszej sprawie było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. tj. sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uprzednio wydanej w stosunku do orzeczenia, i jednocześnie pomimo faktu, że w myśl zarówno zaskarżonego wyroku WSA z 17 kwietnia 2020 roku, jak i kwestionowanych w niniejszej sprawie postanowień ministra, wzruszenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 roku, znak: GZgn-057-613-5-1/10/ oraz poprzedzającej ją decyzji z 1 września 2010 roku, znak: GZgn-057-613-5/10/ miało stanowić element kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co zostało przez WSA zupełnie zignorowane;

2. art. 151 ppsa w związku z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "pusa") bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie oraz w istocie zatwierdzenie szeregu nieprawidłowości prawnych, jakich w niniejszej sprawie dopuścił się organ administracji publicznej, wbrew ciążącej na WSA normatywnej powinności eliminacji nielegalnych działań administracji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzającego go postanowienia własnego, zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art 135 ppsa, które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego;

3. art 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, a to w rezultacie całkowitego pominięcia przez WSA nieprawidłowego i bezzasadnego zastosowania przez ministra wskazanych przepisów kpa a tym samym zatwierdzenie przez WSA bezpodstawnej odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie Poznańskim, uchylającego dokument (decyzję) nadania ziemi w ramach reformy rolnej PKWN A.K. co wyniknęło z bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem, że niniejsze postępowanie jakoby nie może zostać wszczęte z uwagi na zakończone uprzednio postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowego orzeczenia, w ramach którego rzekomo organ powinien był (a jak się okazało w ogóle tego nie dokonał) zbadać wszystkie przesłanki przesądzające o nieważności orzeczenia, podczas gdy:

a. w toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie jednoznacznie wykazali, że konieczne jest poddanie orzeczenia kontroli nadzorczej ze względu na obarczenie go wadą nieważności (wydanie bez podstawy prawnej), bowiem dotychczas orzeczenie z 27 kwietnia 1950 roku podlegało badaniu pod względem całkowicie odmiennych przesłanek, co w niniejszej sprawie w istocie pociągało za sobą obowiązek organu wszczęcia niniejszego postępowania, w szczególności zaś, gdy organ uprzednio zaniechał zbadania wszystkich podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z art. 156 § 1 kpa, okoliczności te zostały jednak zupełnie pominięte przez WSA, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego zaskarżonego wyroku;

b. całkowicie błędne jest stwierdzenie WSA o rzekomej tożsamości spraw administracyjnych, występującej pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji nadzorczej z 30 marca 2012 roku, a podaniem skarżących o wszczęcie postępowania nadzorczego z 27 września 2019 roku, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, która to tożsamość miałaby przemawiać za zastosowaniem art. 61a § 1 kpa., bowiem brak jest tożsamości przedmiotowej w zakresie podstawy prawnej każdego z ww. postępowań, tj. w szczególności postępowanie nadzorcze zakończone decyzją ostateczną z 30 marca 2012 roku nie obejmowało kontroli orzeczenia z 1950 roku pod kątem przesłanki nieważności w zakresie wydania decyzji bez podstawy prawnej, wbrew bezzasadnym twierdzeniom WSA;

c. WSA bezpodstawnie stwierdził, że zarówno w przypadku sprawy nadzorczej zakończonej decyzją 2 dnia 30 marca 2012 roku, jak i podania skarżących o wszczęcie postępowania nadzorczego z 27 września 2019 roku, ,,strony wskazały taką samą podstawy prawną nieważności' (str. 9 uzasadnienia wyroku), bowiem Sąd tym samym całkowicie pominął, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa formułuje dwie niezależne od siebie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tożsamości jednostki redakcyjnej dla obu z nich, przy czym dotychczas skarżący nie podnosił zarzutu wydania orzeczenia z 1950 roku bez podstawy prawnej, a także z całą pewnością nie było to przedmiotem kontroli nadzwyczajnej w postępowaniu administracyjnym;

4. art. 134 § 1 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie kontroli legalności kwestionowanych postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które pociągnęły za sobą bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania nadzorczego w stosunku do Orzeczenia w sprawie stwierdzenia jego nieważności, wbrew obowiązkowi ciążącemu w tym zakresie na ministrze, oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej, podczas gdy:

a. WSA winien był dostrzec, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego wskazali szereg okoliczności budzących istotne wątpliwości odnośnie do prawidłowości orzeczenia z 1950 r., a w szczególności wskazujących jednoznacznie na jego wydanie bez oparcia w jakiejkolwiek podstawie materialnoprawnej, tj. bez podstawy prawnej, co nie było dotychczas przedmiotem kontroli nadzorczej orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, a co w konsekwencji obligowało ministra do wszczęcia postępowania nadzorczego i poddania orzeczenia kontroli pod względem podnoszonej przez skarżących kasacyjnie przesłanki jego nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

b. WSA zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwej kontroli zgodności z prawem działań podejmowanych przez ministra w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem i prawidłowe wykonanie tego obowiązku doprowadziłoby Sąd do wniosku, iż odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia nastąpiła arbitralnie, bez przeprowadzania przez organ jakiejkolwiek analizy prawnej i faktycznej w tym zakresie;

c. WSA niejako machinalnie założył a priori, że stanowisko przedstawione przez organ w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest słuszne, zaś orzeczenie będące przedmiotem wniosku skarżących o poddanie go kontroli nadzorczej z 27 września 2019 roku, odpowiada prawu, co jednoznacznie świadczy o powierzchowności oceny niniejszej sprawy dokonanej przez Sąd, a tym samym zaniechania obowiązku kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych w pełnym zakresie;

5. art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek zignorowania przez Sąd I instancji naruszenia przez Ministra szeregu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, całkowitego w istocie zaniechania rozpatrzenia materiału dowodowego, jakim organ dysponował w niniejszej sprawie, a tym samym naruszenia obowiązku wnikliwego działania w sprawie, mając na względzie słuszny interes obywatela, jaki ciąży na organie, co doprowadziło WSA do bezrefleksyjnego powielenia błędnego stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bez nawet powierzchownego zbadania złożonych okoliczności proceduralnych niniejszej sprawy, a ostatecznie do zatwierdzenia błędnej odmowy wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego pomimo szeregu okoliczności podnoszonych dotychczas przez skarżących kasacyjnie, przemawiających jednoznacznie za koniecznością zbadania kwestionowanego orzeczenia w trybie kontroli nadzwyczajnej, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był wnikliwie zbadać, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia i zbadania jego prawidłowości w świetle całego katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności, oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności dla załatwienia przedmiotowej sprawy, z jaką wystąpili skarżący, a w szczególności ustalić, pod kątem których przesłanek nieważnościowych orzeczenie zostało dotychczas skontrolowane, czego w postępowaniu administracyjnym zupełnie zaniechano, a czego nie dostrzegł WSA;

6. art. 153 ppsa w zw. z art. 171 ppsa poprzez całkowicie błędne przyjęcie w ślad za Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z 18 marca 2014 roku (sygn. akt II OSK 2636/13) dotycząca związania oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w wyroku z 2 października 2009 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 775/09) w kontekście weryfikacji orzeczenia pod kątem przesłanek nieważności miałaby pociągać za sobą zasadność odmowy wszczęcia postępowania przez organ w niniejszej sprawie, podczas gdy:

a. stwierdzenie NSA dotyczące związania oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z 2 października 2009 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 775/09) co do weryfikacji orzeczenia i zbadania go pod kątem przesłanek nieważności należy uznać za wiążące wyłącznie w odniesieniu do sprawy, której to postępowanie dotyczyło, tj. weryfikacji orzeczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie, w jakim dokonał on tego w toku postępowania nadzorczego zakończonego decyzja nota bene uchyloną ww. wyrokiem WSA z 2 października 2009 roku, w którym to wyroku Sąd wprost skrytykował prowadzenie postępowania nadzorczego przez ministra, wobec czego okoliczności podnoszone przez skarżących we wniosku z 27 września 2019 roku z całą pewnością nie były i nie są objęte powagą rzeczy osądzonej (art. 171 ppsa) ani też nie została wyrażona co do nich ściśle ocena prawna, która miałaby wiązać w toku niniejszego postępowania i uniemożliwiać jego wszczęcie;

b. jakakolwiek ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z 18 marca 2014 roku (sygn. akt; II OSK 2636/13) dotyczyła ściśle sprawy nadzorczej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 roku, w tym w szczególności zakresu kontroli, jaką faktycznie organ wówczas przeprowadził, wobec czego błędne jest wyprowadzenie przez WSA wniosku, że fakt wydania ww. orzeczenia przez NSA uniemożliwia prowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia na podstawie przesłanki stwierdzenia nieważności, która do tej pory nie została zbadana w toku kontroli nadzwyczajnej;

7. art. 141 § 4 ppsa. w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, nieuwzględnienie w żadnym zakresie dowodu w postaci wniosku skarżących kasacyjnie z 11 grudnia 2019 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 r., znak: GZgn-057-613-5-1/10/, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA, (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się, do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalne), w tym do zasadniczego zarzutu wydania orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej, co de facto nie było dotychczas przedmiotem kontroli nadzorczej, a co oznacza jego nieważność ex tunc;

8. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia prawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 ppsa wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 grudnia 2019 r. (znak: GZ.gn.613.43.1.2019) oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 listopada 2019 r. (znak: GZ.gn.613.43.2019), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżących kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2012 r., znak: GZgn-057-613-5-1/10/ oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 września 2010 r., znak: GZgn-057-613-5/10/.

W piśmie z 11 września 2020 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo wielości podniesionych zarzutów istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy fakt uprzedniego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r., zakończonego wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji oraz wydane dotychczas wyroki sądów administracyjnych dotyczące tego postępowania stanowią przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tego samego orzeczenia.

Jak wynika z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W doktrynie wskazuje się, że chodzi tutaj o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się m.in. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, jak również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 61(a).

Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa".

Uchwała powyższa zachowuje aktualność, pomimo że wydana została w oparciu o nieobowiązujący już przepis art. 157 § 3 kpa który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Po nowelizacji i uchyleniu art. 157 § 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organy orzekają na zasadach ogólnych, określonych w art. 61a § 1 kpa, który zawiera analogiczną co do istoty regulację prawną, z tą różnicą, że dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych, a nie tylko postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie decyzji. Z tego powodu stanowisko wyrażone w powyższej uchwale pozostaje wiążące dla wszystkich składów sądów administracyjnych, na zasadach określonych w art. 269 § 1 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 511/21). W tych warunkach fakt uprzedniego oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowiłby przeszkody do wszczęcia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji jedynie wówczas, gdyby żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło okoliczności nieobjętych orzeczeniem sądu. W innym zaś przypadku fakt ten obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania. Choć samo orzeczenie z 27 kwietnia 1950 r. nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to podlegało ono kontroli sądu w ramach rozpoznania skarg na decyzje w przedmiocie jego nieważności. Orzekając co do zgodności z prawem wskazanych decyzji sąd zgodnie z art. 134 § 1 ppsa nie był związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, a nadto stosownie do art. 135 ppsa z urzędu obowiązany był stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zasadnie również Sąd Wojewódzki wskazał, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego objęte jest prawomocnością materialną, która wynika z art. 170 ppsa. Prawomocność materialna orzeczenia polega na tym, że podmioty wymienione w powyższym przepisie: strony i sąd, który wydał dane orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, są związane prawomocnym orzeczeniem sądu, tj. dokonaną przez sąd dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych. Istota powyższego związania wyraża się w tym, że wymienione podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków z niego wynikających, ergo muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu w którym przejawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 862). Zakres związania prawomocnym wyrokiem wyznacza również art. 171 ppsa, zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, przy czym powagą rzeczy osądzonej obejmuje się sentencję orzeczenia, jak również uzasadnienie orzeczenia, a w istocie zawarte w uzasadnieniu motywy wydania wyroku o określonej treści. Z uwagi na fakt, że to właśnie w uzasadnieniu wyroku zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia, dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2537/14 oraz z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 2081/14).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w piśmie z 27 września 2019 r. dotyczy okoliczności objętych prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Zasadnie skarżący kasacyjnie podnieśli, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pomimo wspólnej redakcji zawiera w istocie dwie osobne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Całkowicie niezasadnie wywodzą natomiast, jakoby kwestia wydania orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. bez podstawy prawnej nie była dotychczas przedmiotem kontroli organu administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Już pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r., złożony przez poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie i datowany na 5 sierpnia 2004 r. (k. 78 tomu trzeciego akt administracyjnych) w sposób jednoznaczny wymienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia, zarówno w postaci rażącego naruszenia prawa jak i wydania ww. orzeczenia bez podstawy prawnej. Porównanie wniosków z 5 sierpnia 2004 r. oraz z 27 września 2019 r. nie pozostawia wątpliwości, że pomimo odmiennej redakcji powołują one dokładnie takie same okoliczności mające przemawiać za stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Rozpatrując wniosek z 5 sierpnia 2004 r. wniosek minister uznał, że powołane przesłanki nieważnościowe w sprawie nie wystąpiły, co znalazło wyraz w decyzjach z 18 lutego 2008 r. oraz z 27 lutego 2009 r. Rozpoznając skargę na decyzję z 27 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, nie był związany granicami skargi i orzekał w pełnym zakresie co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, z urzędu biorąc pod uwagę wszystkie uchybienia jaki mogły mieć miejsce przy jego wydaniu. Z uzasadnienia wyroku z 2 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 775/09 jednoznacznie wynika, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności decyzji z 18 lutego 2008 r. pod kątem prawidłowej oceny orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia jego nieważności miał na uwadze wszystkie wady kwalifikowane opisane w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, a zatem także rażące naruszenie prawa oraz wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. Badając wszystkie powyższe przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wystąpienie wyłącznie wadliwości o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. wydania orzeczenia przez organ niewłaściwy w sprawie. W ramach przesłanki wydania orzeczenia bez podstawy prawnej skarżący wskazywali na brak podstawy prawnej do uchylenia dokumentu nadania ziemi wydanego przez powiatowy urząd ziemski. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd Wojewódzki wprost stwierdził, że akty tego rodzaju mogły być uchylane, przesądzając w ten sposób, że podstawa prawna do wydania orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. istniała (str. 8 uzasadnienia). Powyższy wyrok nie został zaskarżony, przez co stał się prawomocny. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stosownie do art. 153 ppsa związany był oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w powyższym wyroku. Z tego względu w decyzjach z 1 września 2010 r. oraz 30 marca 2012 r. organ stwierdził, że do wydania orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. doszło z naruszeniem przepisów o właściwości oraz odmówił stwierdzenia jego nieważności z uwagi na art. 156 § 2 kpa. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

W tych okolicznościach brak jest jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że kwestia wydania orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. bez podstawy prawnej nie była dotychczas przedmiotem rozważań. W sposób jednoznaczny przeczy temu wyrok z 2 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 775/09, który stosownie do art. 170 i art. 171 ppsa jest wiążący nie tylko w postępowaniu zakończonym jego wydaniem, ale we wszystkich postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. W związku z powyższym wskazany wyrok w sposób wiążący zarówno dla organów jak i sądów rozstrzygnął kwestię tego, którymi spośród wad kwalifikowanych, przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, obciążone jest orzeczenie z 27 kwietnia 1950 r. i zarazem zdeterminował kierunek dalszego postępowania w sprawie, uniemożliwiając jednocześnie ponowne rozważanie tej samej kwestii w kolejnym postępowaniu. Sam fakt, że okoliczności powoływane przez skarżących zostały przez sąd zakwalifikowane nie jako wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej - o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale jako wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości - co opisane jest w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, nie tylko nie świadczy o tym, że kwestii tej dotychczas nie rozważano, ale w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że do rozważań takich musiało w sprawie dojść.

Decyzje z 1 września 2010 r. oraz z 30 marca 2012 r. nie zawierały natomiast rozważań co do wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, gdyż zostały one wydane w warunkach związania wyrokiem z 2 października 2009 r., co także w sposób jednoznaczny wynika z ich treści. Brak tego rodzaju rozważań w powyższych decyzjach wynika zatem z faktu, że zgodnie z art. 153 ppsa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę nie mógł przyjąć innej oceny prawnej co do przesłanek nieważnościowych, niż wyrażona w wyroku z 2 października 2009 r., na co zwrócił uwagę także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/12 – akceptując stanowisko ministra i oddalając skargę na decyzję z 30 marca 2012 r., a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2636/13 – oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku. Powyższe wyroki są prawomocne i także wywierają skutki o których mowa w art. 170 i 171 § 1 ppsa, przy czym w uzasadnieniach tych wyroków sądy obu instancji w pełni podzieliły stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 2 października 2009 r., podkreślając, że w takich warunkach nie było możliwości podjęcia innej decyzji. W opisanej konfiguracji fakt braku rozważań na temat wydania orzeczenia bez podstawy prawnej w wymienionych decyzjach nie oznacza, że kwestia ta nie została w sprawie przesądzona, ale wręcz przeciwnie, okoliczność tą dodatkowo potwierdza. Choć w przypadku postanowień z 12 listopada i 17 grudnia 2019 r. nie można już mówić o związaniu organu oceną prawną w rozumieniu art. 153 ppsa, to jednak niewątpliwie wydając powyższe postanowienia minister nadal był związany wyrokiem z 2 października 2009 r. na podstawie art. 170 i 171 § 1 ppsa.

Konkludując, bezpodstawne są wszystkie wywody skarżących kasacyjnie, co do tego że orzeczenie z 27 kwietnia 1950 r. nie było dotychczas badane względem przesłanki wydania go bez podstawy prawnej i jakoby w związku z tym nie zachodziła tożsamość przedmiotowa między sprawą rozstrzygniętą decyzją z 30 marca 2012 r. a kolejnym żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. We wniosku z 27 września 2019 r. nie przedstawiono również żadnej okoliczności która nie byłaby już objęta zakresem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach sprawy organy nie były zatem zobowiązane do prowadzenia po raz kolejny postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia czy orzeczenie z 27 kwietnia 1950 r. obarczone jest wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji wszystkie zarzuty oparte na tej podstawie są nieuzasadnione, zasadnie organy oraz Sąd I instancji uznały, że w opisanej sytuacji nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie.

Odnosząc się następnie do zarzutu związanego z nie zawieszeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, tj. w przypadku, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ma charakter fakultatywny ("sąd może zawiesić postępowanie z urzędu"). Oznacza to, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2165/18). Z tego względu niezasadny jest także zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa wskazać należy, że zasadniczo wymieniony przepis może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). Nie jest zatem prawidłowe stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji miał obowiązek odnosić się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej argumentacji. Konieczność taka zachodzi jedynie w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości co do możliwości kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co nie można w tych okolicznościach zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 ppsa między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 707/22). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nawet ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z 1 września 2010 r. oraz 30 marca 2012 r. i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego z datą wsteczną – co skarżący kasacyjnie wskazują jako przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania – nie zniesie skutków prawomocnego wyroku z 2 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/12. Tym samym, stwierdzenie nieważności powyższych decyzji będzie skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania wniosku z 5 sierpnia 2004 r., jednak rozpoznając wskazany wniosek po raz kolejny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadal będzie związany ww. wyrokiem z 2 października 2009 r. co do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej w odniesieniu do przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia z 27 kwietnia 1950 r. – na podstawie art. 153 ppsa. Nie można zatem przyjąć, aby kwestia stwierdzenia nieważności powyższych decyzji miała decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku z 27 września 2019 r. i zarazem kontroli instancyjnej wyroku z 17 kwietnia 2020 r.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.