Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 290/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: 149  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność [...] S.A. w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. w W. do rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że [...] S.A. w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów: 1, 2, 3, 5, 6 wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. w formie e-mail M.D. (dalej: "Skarżący"), powołując się na art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P[...] S.A.", "Spółka") o udostępnienie wskazanej informacji publicznej oraz odpowiedzi na następujące pytania:

1) jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej P. S.A.,

2) jaką kwotę nagród wypłacono członkom zarządu oraz rady nadzorczej P. S.A. w latach 2021-2022 r. (osobno dla każdego roku i osobno dla każdej osoby - członka zarządu/rady nadzorczej); w odniesieniu do grudnia 2022 r. Skarżący zwrócił się również o informacje o nagrodach, których jeszcze nie wypłacono ale podjęto decyzję o ich wypłacie,

3) udostępnienie skanu dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania nagród, o których mowa w punkcie 2,

4) jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] ([...]),

5) jaką kwotę nagród wypłacono członkom zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] ([...]) w latach 2021-2022 r. (osobno dla każdego roku i spółki wraz ze wskazaniem konkretnej osoby-członka zarządu); w odniesieniu do grudnia 2022 r. Skarżący zwrócił się również o informacje o nagrodach, których jeszcze nie wypłacono ale podjęto decyzję o ich wypłacie,

6) udostępnienie skanu dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania nagród o których mowa w punkcie 5.

Skarżący zwrócił się o przekazanie ww. informacji na podany adres email.

Wobec braku odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2023 r. Skarżący ponownie zwrócił się do P[...] S.A. o udostępnienie informacji objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r.

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. M.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. wobec nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r.

Zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. wnosząc o:

1) zobowiązanie P[...] S.A. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie grzywny,

4) zasądzenie kosztów postępowania,

5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał w szczególności, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z wykazem spółek z udziałem Skarbu Państwa, w których prawa z akcji lub udziałów wykonuje Minister Aktywów Państwowych, według stanu na 31 grudnia 2022 r. Skarb Państwa posiada w P. S.A. 71,93% udziałów. Spółka ta jest również ujęta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2021, poz. 1782).

Podniósł również, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. w zakresie punktów 1 - 3, tj. informacje o wysokości wynagrodzenia i nagród członków zarządu oraz rady nadzorczej Spółki dysponującej majątkiem publicznym, jak również dokumenty zawierające uzasadnienie przyznania tych nagród - stanowią informację publiczną.

Odnosząc się do informacji objętych punktami 4-6 wniosku Skarżący wskazał, że P[...] S.A., jako spółka o strukturze holdingowej, kontroluje kilkadziesiąt spółek zależnych. Wykaz ich jest zamieszczony na stronie internetowej Spółki i został załączony do skargi (załącznik nr 3). Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczył, że wszelkie spółki w jednej grupie kapitałowej (holdingowej) są powiązane ze sobą w sposób określony w art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych, tj. spółka holdingowa jest w nich spółką dominującą. Spółka holdingowa (w tym wypadku P[...] S.A.) odpowiada za strategiczne zarządzenie i całokształt realizacji zadań całej grupy kapitałowej. Także informacja o majątku takich spółek - wchodzących w skład grupy kapitałowej - stanowi informację publiczną.

Z danych dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że zarządy spółek grupy kapitałowej P[...] S.A. sprawują te same osoby (załącznik nr 4 do skargi), a ponadto wspólnikami tych spółek jest P[...] S.A. S.A. lub spółki od niego zależne (tj. inne spółki mieszczące się w grupie kapitałowej). Na poparcie tego stanowiska Skarżący podał przykłady zależności kapitałowych pomiędzy tymi spółkami.

Powołując się na stanowisko judykatury Skarżący zaznaczył, że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Niedopuszczalne jest bowiem wyłączenie spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały - kolejnym podmiotom. Z tego powodu kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną.

Zdaniem Skarżącego, biorąc powyższe stanowisko pod uwagę oraz oczywiste powiązania kapitałowe, osobowe i funkcjonalne w grupie holdingowej P[...] S.A. przyjąć należy, że wydatki ponoszone przez spółki mieszczące się w grupie kapitałowej - na wynagrodzenia czy nagrody dla zarządu czy rad nadzorczych - stanowią informację publiczną. Natomiast wobec braku odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. P[...] S.A. pozostaje w bezczynności na gruncie u.d.i.p., przy czym bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. P[...] S.A. zignorował bowiem zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2022r. jak i jego przypomnienie z dnia [...] marca 2023 r. Oznacza to, że podmiot zobowiązany uchylił się od stosowania u.d.i.p., w tym przekroczył maksymalny termin na udzielenie odpowiedzi, wynikający z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak jakiejkolwiek reakcji P[...] S.A. na wniosek i ww. pismo wskazuje, że działanie to było celowe i ukierunkowane na brak udzielenia odpowiedzi. Z tych powodów uzasadniony jest wiosek o wymierzenie P[...] S.A. grzywny.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasadzenie od Skarżącego na rzecz P[...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu P[...] S.A. wskazał, że odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. nie została udzielona z tego powodu, że wiadomość email Skarżącego zawierająca ten wniosek (jak i przypomnienie z dnia [...] marca 2023 r.) trafiły do folderu SPAM na serwerze poczty e-mail skrzynki P[...] S.A. służącej do odbioru korespondencji zewnętrznej. Z treścią wniosku Skarżącego Spółka zapoznała się dopiero po doręczeniu go "zwykłą" pocztą w dniu [...] marca 2023 r.

Spółka podkreśliła, że nigdy nie było jej intencją nieodczytanie korespondencji

mailowej Skarżącego, a tym bardziej brak odpowiedzi na nią, czego najlepszym dowodem jest odpowiedź Spółki udzielona na wniosek (email) Skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. zawierający odrębne, nowe zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej. Wiadomość ta - przeciwieństwie do wcześniejszych wiadomości email Skarżącego - nie trafiła już do folder SPAM, bowiem adres email Skarżącego został dodany do tzw. białej listy mailingowej po tym, jak Spółka w dniu [...] marca 2023 r. powzięła informację o poprzednich wnioskach Skarżącego. "Biała lista adresatów" gwarantuje, że wiadomości mailowe Skarżącego będą trafiać zawsze do skrzynki odbiorczej, a nie do folderu SPAM, bowiem jest to lista adresów e-mail, które odbiorca uznaje za bezpieczne i z góry akceptuje każdy rodzaj korespondencji otrzymany od tych adresatów.

Odnosząc się do treści wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. Spółka podniosła, że jest podmiotem notowanym na Giełdzie Papierów Wartościowych i jako emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązana zapewnić akcjonariuszom, w takich samych okolicznościach, jednakowe

traktowanie. Nadto akcje P[...] S.A. są notowane są na rynku regulowanym, który to rynek zapewnia inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów. W związku z powyższym, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, P[...] S.A. może udostępnić jedynie informacje, które zostały przekazane do publicznej wiadomości i są ogólnie dostępne. Informacja na temat wynagrodzeń za rok 2021 r. została już opublikowana, zatem Skarżący mógł się z nią zapoznać. Mianowicie, na stronie internetowej P[...] w zakładce Relacje Inwestorskie - Walne Zgromadzenia znajduje się dokument "Sprawozdanie o wynagrodzeniach za 2021", w którym szczegółowo opisane zostały warunki wynagrodzeń, zarówno Zarządu jak i Rady Nadzorczej. Wysokość wynagrodzeń członków zarządu spółek zależnych jest zawarta w sprawozdaniach finansowych, które są publicznie dostępne (sprawozdania obejmujące rok 2021 zostały już opublikowane).

W odniesieniu do wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej P[...] oraz spółek z grupy kapitałowej za rok 2022 r. Spółka wskazała, że informacje te dopiero zostaną udostępnione. Analogiczne sprawozdanie przygotowywane jest przed Zwyczajnym Walnym Zgromadzeniem i dopiero potem jest publikowane do wiadomości powszechnej, zatem Spółka nie mogłaby przekazać ich w odpowiedzi na wniosek Skarżącego.

Odnośnie pytania dotyczącego nagród Spółka stwierdziła, że ani członkom zarządu i rady nadzorczej P[...] S.A., ani członkom zarządów spółek grupy kapitałowej P[...] S.A. w latach 2021-2022 nie zostały przyznane nagrody. Zatem pytanie o ich wysokość oraz uzasadnienie ich przyznania jest bezprzedmiotowe.

Końcowo Spółka podniosła, że brak jest przesłanek do uwzględnienia zawartych w skardze wniosków o stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny. Bezczynność P[...] S.A. nie wynikała bowiem ze złej woli, a jej działania nie były celowe i ukierunkowane na brak udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując w szczególności, że na dzień złożenia wniosku dane dotyczące wynagrodzeń na 2022 r. (a zatem aktualne dane odpowiadające treści wniosku) nie były dostępne na stronie P[...] S.A. Dane te zostały upublicznione dopiero w dniu [...] czerwca 2023 r. Spółka prowadzi dwie strony internetowe - główną ([...]) oraz stronę Biuletynu Informacji Publicznej ([...]). Na drugiej z tych stron nie ma informacji wskazywanych przez Spółkę. Upublicznienie informacji nie w BIP, lecz za pośrednictwem innej strony internetowej podmiotu zobowiązanego nie zwalnia z obowiązku udostępnienia jej na wniosek. Spółka, pomimo wniesienia skargi do Sądu, w żaden sposób nie odesłała do informacji zawartej na stronie głównej (nawet w zakresie danych za 2021 r.). Uczyniła to dopiero w piśmie skierowanym do Sądu.

Nadto Skarżący wskazał, że Sprawozdanie o wynagrodzeniach Członków Zarządu i Rady Nadzorczej za rok 2022 nie zawiera odpowiedzi na pytanie o kwoty wynagrodzeń członków zarządu ze spółek grupy kapitałowej P[...] S.A. Podał przy tym, że jak wynika ze Sprawozdania Spółki na temat informacji niefinansowych za rok 2022r. P[...] S.A. był pośrednio lub bezpośrednio jednostką dominującą dla 57 podmiotów. Zgodnie z raportem rocznym Spółki za 2022 r. jednostką dominującą wobec całej Grupy był Skarb Państwa. Wobec bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno lub łącznie, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, informacje o majątku tych spółek, jako mieszczących się w strukturze holdingowej - stanowią informację publiczną. Skarżący zaznaczył przy tym, że zarówno P[...] S.A., jak i spółki holdingowe realizują zadania publiczne (§ 6 pkt 2 i 10 Statutu).

Końcowo Skarżący wskazał, że jakkolwiek za prawnie wątpliwe należy uznać udzielanie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedzi na skargę, to P[...] S.A. nadal pozostaje w bezczynności w zakresie punktu 4 wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Skarga jest dopuszczalna i została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zaś druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19; publ. CBOSA).

Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. Zatem zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 ze zm.), dalej: "u.o.k.k.", należy rozumieć w ten sposób, że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa (lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni czy uzyskany za pośrednictwem podmiotów powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą wyłącznie podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczyłoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, kontrolowany przez siebie podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot. Wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie, byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p.

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Skarżącego, że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Niedopuszczalne byłoby bowiem wyłączenie spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Z tego powodu kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną.

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy wskazać należy, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem jest to Spółka z udziałem Skarbu Państwa w kapitale zakładowym (71,93%), o istotnym znaczeniu dla gospodarki, w której prawa z akcji należących do Skarbu Państwa wykonuje Minister Aktywów Państwowych (ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020r., poz. 735).

Zgodnie z § 6 Statutu P. S.A. przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, wynajem i dzierżawa, działalność wspomagająca usługi finansowe oraz ubezpieczenie i fundusze emerytalne, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków, działalność w zakresie architektury i inżynierii; badania i analizy techniczne, roboty związane z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, działalność usługowa związana z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni, działalność usługowa związana z wyżywieniem, roboty budowlane specjalistyczne, działalność związana z zatrudnieniem, telekomunikacja, uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt, łowiectwo, włączając działalność usługową, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Znaczna część działalności Spółki ma zatem znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa.

Spółka realizuje więc zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., tj. zadania, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a więc mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli, a także istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 902/18; z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2667/21; publ. CBOSA).

Pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym te podmioty dysponują (ust. 1 pkt 2 lit. f), a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (ust. 1 pkt 5 lit. a); majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (ust. 1 pkt 5 lit. d).

W świetle powyższych przepisów oraz poczynionych wyżej uwag należy przyjąć, że objęte wnioskiem informacje o wysokości wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej P[...] S.A. oraz o wysokości wynagrodzenia członków zarządu każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] S.A., a także o kwotach nagród wypłaconych członkom zarządu i rady nadzorczej P[...] S.A. oraz członkom zarządu każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] S.A., wraz z dokumentami zawierającymi uzasadnienie ich przyznania, stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów. Pytania zawarte we wniosku dotyczą bowiem majątku publicznego przeznaczanego na wynagrodzenia (i nagrody) dla osób zasiadających we władzach P[...] S.A. oraz spółek wchodzących w skład grupy kapitałowej P[...] S.A., kontrolowanych przez P[...] S.A.

Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., przy czym okoliczność na nie była przedmiotem sporu między stronami.

Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy Spółka na datę wniesienia skargi do Sądu pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 grudnia 2022r.

Z akt sprawy wynika, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że email Skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. trafił do SPAMU (folderu gromadzącego niechciane lub niepotrzebne wiadomości elektroniczne) na serwerze P[...] S.A., a wiedzę o wniosku Spółka powzięła dopiero z treści skargi. Zatem Spółka nie zaprzeczyła temu, że wysłany drogą elektroniczną wniosek Skarżącego trafił do systemu poczty elektronicznej P[...] S.A. Organ nie zakwestionował również prawidłowości adresu poczty elektronicznej, na który został wysłany ww. wniosek.

W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że to do obowiązków podmiotu zobowiązanego należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 323/14; publ. CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez podmioty zobowiązane oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi podmiotami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na osoby korzystające z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez podmiot zobowiązany wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na prawidłowy adres poczty elektronicznej, obciąża ten podmiot, a nie stronę skarżącą.

Argumentacja Spółki oraz zapewnienia, że od dnia [...] marca 2023 r. adres mailowy Skarżącego znajduje się na tzw. "białej liście mailingowej", która stanowi gwarancję, że jego wiadomości mailowe trafiać będą do skrzynki odbiorczej, a nie do folderu SPAM, nie ma wpływu na ocenę, że Spółka wobec wadliwej organizacji pracy lub nieprawidłowej konfiguracji poczty elektronicznej dopuściła się bezczynności na gruncie u.d.i.p., bowiem w ustawowym 14-terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie rozpoznała wniosku. Nie poinformowała również o przedłużeniu terminu jego rozpoznania w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo dostępu do informacji publicznej za pomocą poczty elektronicznej (wiadomości email) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od woli podmiotu zobowiązanego. Takiego stanowiska Sąd nie może zaakceptować.

W odpowiedzi na skargę, w więc w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, Spółka poinformowała jedynie w jakim dokumencie (na stronie internetowej P[...] S.A.) znajduje się informacja na temat wynagrodzeń członków zarządu i rady nadzorczej Spółki za rok 2021. Nie udzieliła natomiast odpowiedzi na pytanie 1 wniosku: "jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej P[...] S.A.", ani na pytanie 4 wniosku: jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] ([...]). Nie można bowiem uznać, że informacja, iż "wysokość wynagrodzeń członków zarządu spółek zależnych również jest widoczna w sprawozdaniach finansowych, które są dostępnie publicznie (sprawozdania obejmujące rok 2021 zostały już opublikowane) stanowi prawidłowe rozpoznanie wniosku w zakresie pytania 4 wniosku.

Podkreślić przy tym należy, że wywody Spółki odnośnie braku podstaw prawnych do udostępnienia informacji publicznej na wniosek w sytuacji, gdy nie została ona "przekazana do publicznej wiadomości" nie znajdują żadnego uzasadnienia w świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p. Nawet jeśli Spółka dostrzegała powody, dla których dostęp do ww. informacji powinien być ograniczony (z powodów określonych w art. 5 u.d.i.p.), to powinna była dać temu wyraz w formie przewidzianej przepisami tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka poinformowała również, że ani członkom zarządu i członkom rady nadzorczej P[...] S.A., ani członkom zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] w latach 2021 - 2022 nie zostały wypłacone nagrody, w związku z tym Spółka nie posiada informacji objętych pytaniami 2, 3, 5 i 6. Stanowisko Spółki jest jednak spóźnione, bowiem odpowiedź w tym zakresie została udzielona w dniu [...] kwietnia 2023 r. w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, a nie do Skarżącego. Nie sposób zatem przyjąć, że odpowiedź ta została udzielona w sposób przewidziany prawem w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Z pisma procesowego Skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. wynika, że - kierując się treścią odpowiedzi na skargę co do adresu na stronie internetowej P[...] S.A., na której zostało opublikowane "Sprawozdanie o wynagrodzeniach członków zarządu i rady nadzorczej za rok 2022" - zapoznał się on z tym dokumentem uzyskując odpowiedź na pytanie 1 wniosku. Podniósł jednak trafnie, że Spółka nadal pozostaje w bezczynności w zakresie pytania 4 wniosku.

Biorąc powyższe pod uwagę, jak i fakt, że w ww. dokumencie (nadesłanym przez Spółkę do akt sprawy za pismem z dnia [...] czerwca 2023 r.), brak jest informacji stanowiącej odpowiedź na pytanie: "jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P[...] ([...])", Sąd zobowiązał P[...] S.A. do rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Nadto Sąd stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2, 3, 5 i 6 wniosku, bowiem w terminie ustawowym nie podjęła żadnych, przewidzianych w u.d.i.p., prawnych form działania w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek w ww. zakresie. Stanowisko Spółki odnośnie umiejscowienia wiadomości email Skarżącego w folderze SPAM, z powodów wyżej wskazanych, pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Wskazuje się również, że orzeczenie kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności podmiotu zobowiązanego łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21; z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy 14-dniowy termin rozpoznania wniosku nie został zachowany, jednak przekroczenie to nie wynikało z celowego zaniechania organu, czy też lekceważącego traktowania wniosków Skarżącego. Brak realizacji wniosku związany był z wadliwą konfiguracją systemu informatycznego Spółki, co nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że Spółka skorygowała tenże system wyjaśniając, iż kolejny wniosek Skarżącego w formie email (z dnia [...] marca 2023 r.) o udostępnienie informacji publicznej został umiejscowiony w skrzynce odbiorczej, co umożliwiło terminowe udzielenie odpowiedzi.

W związku z powyższym Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi administracyjnemu pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania podmiotu zobowiązanego, który dopuszcza się bezczynności. Zdaniem Sądu, instytucja ta powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki tego podmiotu, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez nałożenia tej sankcji podmiot zobowiązany sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie P[...] S.A. udzieli odpowiedzi na punkt 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. w sposób przewidziany w u.d.i.p. Udostępni wnioskowaną informację publiczną (ewentualnie, w przypadku podania tej informacji do publicznej wiadomości, wskaże dokładny adres strony internetowej, na której uwidocznione są dane objęte punktem 4 wniosku), bądź wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi wystąpienie ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. W tym przypadku zbada, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i spełnia pozostałe wymogi formalne (art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.