Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 503/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 494/20 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 17 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 494/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją ostateczną z dnia 30 stycznia 2012 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz J. O. warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w Gminie [...].

Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, P. W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podał, że zna postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczające zabudowę na tym terenie, dlatego rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowych działkach było dla niego zaskoczeniem. Działki te sąsiadują z działkami należącymi do skarżącego o nr [...], [...], [...], [...]. Inwestor przez jego działki realizuje dojazd i transport materiałów budowlanych, z dala od istniejących zabudowań zagrodowych. Wszystkie działki inwestora nie mają prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej. Są to tereny rolnicze wyłączone z wszelkiej zabudowy. Skarżący wskazał, że nie był stroną ani postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ani też zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, pomimo istnienia interesu prawnego i faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r., nr [...], po uzupełnieniu postępowania dowodowego, umorzyło w całości postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu podało, że organ I instancji w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. wskazał, iż przedmiotowe działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2013 r.) są przeznaczone pod tereny rolnicze (oznaczone symbolem R), na którym ustalono zakaz zabudowy. Jednocześnie organ I instancji w kwestionowanej decyzji z 2012 r. określił teren inwestycji jako użytki rolne (oznaczone symbolem RZ) z dopuszczeniem budynków i urządzeń związanych z budową rolniczą. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ustalenie stron postępowania sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Stąd też uprawnienie właściciela sąsiedniej działki do bycia stroną w takim postępowaniu nie jest bezwzględne, ale istotne jest określenie jego interesu prawnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z tego, że działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią jego własność i sąsiadują z działkami inwestora, na których prowadzone są prace budowlane. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w decyzji z 2012 r. określono, że droga gminna gruntowa, którą organ I instancji uznał za drogę publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.u.p.z.p.), przebiega po niektórych z wyżej wymienionych działkach skarżącego, a inwestor realizuje po nich dojazd. W tym przypadku interes prawny wyznacza oddziaływanie inwestycji na inną nieruchomość przekraczającą przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Decyzja z 2012 r. ustala warunki zabudowy terenu dla zabudowy zagrodowej (budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego), zatem obszar oddziaływania zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją, tj. działek [...] i [...]. Wobec powyższego zdaniem SKO, sprawa kwalifikuje się do rozpoznania w postępowaniu cywilnym, bowiem zagadnienia dotyczące naruszenia prawa własności stanowią przedmiot postępowania przed sądami powszechnymi. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma również roszczenia o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji, zatem umorzenie postępowania nieważnościowego jest w pełni uzasadnione.

Skargą P. W. zaskarżył powyższą decyzję podnosząc, że posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że wstępną czynnością organu, który w oparciu o złożony wniosek ma prowadzić postępowanie nieważnościowe, powinno być zweryfikowanie, czy wniosek ten złożyła strona. Tymczasem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu w świetle podnoszonych przez niego okoliczności przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. W kontrolowanej sprawie organ II instancji, mając na względzie zarzuty i argumentację skarżącego, skoncentrował się na analizie decyzji organu I instancji z dnia 30 stycznia 2012 r. i w efekcie stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją i z tego powodu nie ma interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem organu II instancji, zakres oddziaływania tej decyzji dotyczy wyłącznie działek inwestora i zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją, stąd też naruszenie prawa własności skarżącego nie ma uzasadnienia, ale może być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Z tego powodu brak skutecznego wykazania interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie uprawniał do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 30 stycznia 2012 r. z punktu widzenia przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Skoro, skarżący nie ma interesu prawnego, to nie ma również roszczenia do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji, z tego powodu postępowanie nieważnościowe zostało umorzone. Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyższego stopnia (nadzoru) prowadzi nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją wydaną w trybie zwykłym, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania nadzwyczajnego droga do weryfikacji takiej decyzji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał każdemu podmiotowi w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że nawet jeżeli konkretna osoba nie była uznana za stronę postępowania zwykłego, to nie można automatycznie odmówić jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wobec tego stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwał w dniu wydania decyzji organu I instancji status strony w postępowaniu, nie może przesądzić o braku możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Z drugiej strony, zbadanie tylko tej okoliczności jest niewystarczające dla określenia statusu skarżącego w postępowaniu. Organ II instancji powinien ocenić, czy pomimo braku udziału w postępowaniu zwykłym jako strony skarżącemu można przypisać status strony w postępowaniu nieważnościowym ze względu na to, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Wymaga to przede wszystkim zbadania podnoszonych przez skarżącego okoliczności, tj. tego, że jest właścicielem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ II instancji nie dokonał takiej oceny, a ponadto nie zgromadził w aktach sprawy dowodów, które powyższe okoliczności pozwoliłyby ocenić. Powyższe uchybienie mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił też uwagę na okoliczność, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści decyzji organu I instancji, której nieważności domagał się skarżący, nie dokonując jakiejkolwiek analizy jej treści. Podniósł, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że w sąsiedztwie działek objętych decyzją organu I instancji z dnia 30 stycznia 2012 r. znajdują się działki skarżącego. Podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 1 u.u.p.z.p. ład przestrzenny, to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niewątpliwie również każda działka inwestycyjna musi mieć dostęp do drogi i to do drogi publicznej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stosując powyższy przepis trzeba mieć zdaniem Sądu na uwadze, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie i to w dniu wydania konkretnej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazał na potrzebę uwzględnienia w sprawie wszystkich okoliczności, w tym świadczących o tym, iż szlaki komunikacyjne istniejące na działkach inwestora jak i skarżącego nie są drogami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących ograniczenia wykonywania prawa własności, Sąd zaznaczył, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Zakres ochrony prawa własności nie jest zatem bezwzględny, a organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego.

Sąd wskazał, jak należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Następnie podniósł, że w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. teren musi mieć dostęp do drogi publicznej, a w myśl pkt 4 tego samego artykułu, "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Jak wynika z treści skargi skarżący upatruje przeszkody do uznania przedmiotowej inwestycji za prawidłową z powodu braku dostępu do drogi nawet wewnętrznej, jak też braku wokół jakiejkolwiek zabudowy. Sąd stwierdził, że w świetle orzecznictwa sądowego zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy planowana zabudowa, określana jako zagrodowa, ma powstać w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ów związek gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując zarazem cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Za gospodarstwo rolne należy uważać, zgodnie z art. 553 z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W związku z tym trzeba przyjąć, że zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest możliwe wówczas, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Planowana zabudowa musi więc stanowić faktycznie bazę lub zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest (lub będzie) działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służy bowiem przede wszystkim działalności gospodarczej (rolniczej), a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego zależny, stanowiąc niejako jego pochodną. W tym miejscu Sąd podkreślił, że nie było rzeczą organu II instancji prowadzącego kontrolowane postępowanie nieważnościowe, a w konsekwencji także Sądu, formułowanie własnej oceny, czy inwestycja inwestora w postępowaniu zwykłym ma dostęp do drogi, czy też powinna być uznana za zabudowę zagrodową, a jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji organu I instancji z dnia 30 stycznia 2012 r. nie naruszało prawa w sposób rażący, zwłaszcza, jeśli się uwzględni istniejące okoliczności faktyczne oraz orzecznictwo sądowe. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, poza interesem prawnym i faktycznym, należy wyjść od stwierdzenia, czy nie naprowadził on żadnych argumentów ani dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji z dnia 30 stycznia 2012 r., co mogło polegać na wadliwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu.

Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., a także art. 59-64 u.p.z.p., uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził zwrotu kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną J. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od osoby nie będącej stroną organ administracji ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć kwestię stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy przepis procedury administracyjnej określa alternatywnie przypadki wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które może nastąpić tylko z urzędu albo tylko na wniosek strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od osoby nie będącej stroną organ administracji ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć kwestię stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy ujawnienie się okoliczności braku statusu strony w toku postępowania wszczętego na wniosek strony, winno skutkować umorzeniem postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu w świetle podnoszonych przez niego okoliczności przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościom, podczas gdy w aktach sprawy znajdował się załącznik graficzny z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, który jest wystarczającym dowodem w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący mógł mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, pomimo że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącemu takiego statusu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że umorzenie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2020 r., nr [...], postępowania nieważnościowego wszczętego wnioskiem P. W. nastąpiło bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy ww. wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2012 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w Gminie [...].

Przechodząc do oceny prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86; z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1443/17; z dnia 12 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 692/17). Podkreślić przy tym należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96,). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego. Powyższe odnosi się także do kwestii dotyczących statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. A zatem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji istotne jest to, czy określony podmiot winien być stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, który winien być stroną tegoż postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że w świetle ugruntowanego już orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości – a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej ocenę istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2012 r. oparło – jak wynika za uzasadnienia merytorycznego zaskarżonej decyzji – w istocie jedynie na stwierdzeniu, że obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją. Twierdzenie to jest gołosłowne bowiem Kolegium w żaden sposób nie uzasadniło powyższego stanowiska, co świadczy o tym, że nie dokonało wyczerpujących ustaleń w tym zakresie. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnioskodawca podnosił okoliczności negatywnego wpływu spornej inwestycji na jego nieruchomości zwracając m.in. uwagę na urządzenie przez inwestora dojazdu do działek inwestycyjnych po jego nieruchomościach nr [...], [...] i [...]. Kolegium w kontrolowanej decyzji w istocie w żaden sposób nie odniosło się do tej okoliczności. Wprawdzie - jak zresztą podniesiono w zaskarżonej decyzji – kwestie skomunikowania danej inwestycji przez nieruchomości nie należące do inwestora a innej osoby stanowią zagadnienie cywilnoprawne, to jednak nie są też obojętne z punktu widzenia prawa administracyjnego. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy [...]), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Interpretacja przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej dla celów ustalenia warunków zabudowy nie budzi obecnie wątpliwości interpretacyjnych i przyjmuje się, że teren planowanej inwestycji musi mieć dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Jeżeli zatem urządzenie przez inwestora faktycznego dostępu do terenu inwestycji po działkach należących do wnioskodawcy – pomimo ustalenia w decyzji Wójta dostępu do spornej inwestycji przez działki inwestora ([...]) oraz działki, których inwestor jest współwładającym na zasadach samoistnego posiadania ([...]i [...]) – to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to być uwzględnione przy ustalaniu zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Kolegium nie dokonało pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia istnienia po stronie P. W. interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem oceny decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2012r. pod kątem ziszczenia się przesłanek unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., czym naruszono zasady postępowania administracyjnego wynikające m.in. z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. normującego pojęcie strony postępowania administracyjnego.

Odnośnie natomiast pozostałych zarzutów kasacyjnych zarzucających Sądowi pierwszej instancji przyjęcie, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od osoby nie będącej stroną organ administracji ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć kwestię stwierdzenia nieważności decyzji (zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a.), stwierdzić należy, że nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego stanowiska. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że jak podnoszono już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, organ winien rozważyć wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, co dopuszcza art. 157 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 622/18).

Z wszystkich przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny – nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej - na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.