Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 909/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 333/21 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 marca 2021 r., nr SKO Gd/5400/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 333/21 oddalił skargę S.S. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 marca 2021 r., nr SKO Gd/5400/20, w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy P. (dalej jako Wójt) decyzją z dnia 24 listopada 2020 r., nr PL.6730.166.2020, po rozpoznaniu wniosku K.Z. (dalej jako inwestor), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina P.

Skarżący, będący stroną postępowania administracyjnego, wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które decyzją z dnia 23 marca 2021 r., nr SKO Gd/5400/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zgodził się z organem I instancji, że wydana przez Wójta decyzja określa wymagania dotyczące planowanej zabudowy zgodne z wynikiem przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie), oraz zawiera wszystkie obowiązkowe elementy decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie zgodziło się ze skarżącym, że kwestionowany przez niego wskaźnik zabudowy został wyznaczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze jest zróżnicowany i wynosi od 10% do 18%. Organ II instancji (za organem I instancji) podniósł, że na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z tym średni wskaźnik powinien wynosić dokładnie 13%. Jednak § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tak oto dopuszczono przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy do 13,2% zgodnie z wnioskiem inwestora, jednocześnie wskazując w analizie, że planowana zabudowa będzie pozostawała w harmonii z zabudową istniejącą w granicach obszaru analizowanego.

Poza podniesionym zarzutem przekroczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy skarżący zakwestionował możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia sąsiedniej działki nr [...]. Organ II instancji uznał jednak, że okoliczność ta nie narusza przepisów, bowiem postępowanie administracyjne oderwane jest od postępowania w przedmiocie zmiany prawa własności i powinno toczyć się w oparciu o bieżący stan faktyczny i prawny, co też – zdaniem organu – nastąpiło. Co więcej, udział skarżącego w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy był zapewniony.

Decyzję organu II instancji skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając decyzję za odpowiadającą prawu. W szczególności Sąd stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Potwierdził również, że postępowanie uwłaszczeniowe, które toczyło się wówczas przed Sądem Rejonowym w K., pozostaje bez wpływu na prawidłowość postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów rozporządzenia, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia przez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, mimo że przyjęty wskaźnik przekracza maksymalny wskaźnik w analizowanym obszarze, co bezpodstawnie przyczyniło się do wydania decyzji;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie, że zostały spełnione przesłanki w nim zawarte, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wielkość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni działki, wynoszącego 13,2%, jest większa od średniej wartości wskaźnika dla obszaru analizowanego;

3. wydania zaskarżonej decyzji, mimo że przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia działki nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę wyroku poprzez odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie działki [...] obręb ewidencyjny K., gmina P., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w procesie.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa do rozstrzygnięcia sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest jednak odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia należy stwierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano argumentację przemawiającą za przyjęciem odstępstwa od zastosowania średniego parametru powierzchni nowej zabudowy. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej prezentują argumenty pozwalające na przyjęcia, iż wyznaczenie przyjętego w decyzji parametru we wskazanej wielkości 13,2%, przekraczającej parametr średni o 0,2%, nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. Podkreślić należy, że średni wskaźnik w odniesieniu do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stsunku do powierzchni działki inwestycyjnej wynosił 13%, a w analizie i w konsekwencji za nią przyjęto w decyzji 13,2%, co wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przekracza maksymalnego wskaźnika w obszarze analizowany (18%), a jedynie średni wskaźnik dla tego obszaru (13%). Jak wskazał autor analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ zaproponowany wskaźnik nieznacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu działki na tym obszarze, planowana zabudowa będzie pozostawała w harmonii z zabudową istniejącą, tym samym nie wpłynie negatywnie na istniejący na tym terenie ład przestrzenny, co w pełni uzasadnia przyjęte w tym zakresie stanowisko organu.

Podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie uwłaszczenia działki nr [...], to jest terenu nie objętego decyzją o warunkach zabudowy, pozostaje bez wpływu na kontrolowaną przez ten Sąd decyzję. Nie wiadomo również na jakiej podstawie zdaniem skarżącego postępowanie to miałoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszego postępowania, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie żadnego uzasadnienia.

Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.