Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1763/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 3 § 2, art. 3 § 3 i art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r.; sygn. akt VI SA/Wa 174/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 174/18, odrzucił skargę [...] na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., po zapoznaniu się z protokołem z wizytacji działalności notariusza - [...], sporządzonym przez notariuszy - wizytatorów, pisemnymi wyjaśnieniami i uwagami do protokołu z wizytacji, złożonymi przez notariusz [...] z dnia 14 lutego 2017 r. oraz po wysłuchaniu wyjaśnień notariusz [...] na posiedzeniu Rady Izby Notarialnej w [...] dnia [...] marca 2017 r. - negatywnie oceniła działalność notariusza [...] i wydała w stosunku do notariusza ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm. – dalej: p.n.).

Pismem z dnia 5 października 2017 r. [...] (dalej: skarżąca, strona), na podstawie art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm. – dalej: k.p.a.) wniosła odwołanie od ww. uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] listopada 2017 r. Krajowa Rada Notarialna - działając na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 i 6 p.n. oraz § 17 Regulaminu Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej (załącznik do zarządzenia Nr 2/2008 Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 października 2008 r.) - wydała pisemne stanowisko w sprawie odwołania skarżącej od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzając niemożność rozpatrzenia przedstawionej sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna wyjaśniła, że zaskarżona przez skarżącą uchwała nie posiada znamion decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż "sama w sobie" nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach podmiotu, do którego jest skierowana.

Krajowa Rada Notarialna wyjaśniła, że zarówno protokół z wizytacji, jak i przedmiotowa uchwała zawierająca negatywną ocenę pracy notariusza - jako informacja o stwierdzonym stanie faktycznym oraz jego ocena - mogą stanowić dowód w ewentualnym postępowaniu w sprawie odwołania notariusza, o którym mowa w art. 16 § 3 p.n. Dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i tym samym podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 16 § 3 p.n.).

Na powyższe rozstrzygnięcie Krajowej Rady Notarialnej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedotycząca aktów objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

WSA wskazał, że w myśl art. 44 § 1 i 2 p.n. nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m.in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 3 lata. Art. 44 § 3 p.n. stanowi zaś, że z wizytacji sporządza się protokół, a rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w ciągu 2 miesięcy od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei stosowanie do art. 16 § 3 p.n. Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza w wypadku, gdy charakter stwierdzonych w wyniku wizytacji, o której mowa w art. 44 § 2a zdanie pierwsze, nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku.

Zdaniem WSA ocena wydana przez Krajową Radę Notarialną w trybie art. 44 § 3 p.n. nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego skarżąca. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której Krajowa Rada Notarialna wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącej. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 p.n. organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła strona, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego w obu instancjach.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 3 § 2 i 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżony akt i poprzedzająca ją uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] nie stanowią aktów administracyjnych, których ocena objęta jest kognicją sądu administracyjnego,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie poza sądową kontrolą skarżonego aktu i poprzedzającej go uchwały stanowiących niewątpliwie akt administracyjny i przejaw działalności administracji publicznej,

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do jej odrzucenia,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego wymogów zawartych w tym przepisie, w tym nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, których analiza i rzetelna ocena pozwoliłyby prawidłowo ocenić charakter skarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji, jako podlegających ocenie sądu administracyjnego,

5) art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż uchwała Rady Izby Notarialnej zawierająca negatywną ocenę notariusza oraz skarżone stanowisko Krajowej Rady Notarialnej nie stanowi aktu administracji publicznej, a co jest nie do pogodzenia z uprawnieniem do korzystania z drogi sądowej i zakazem zamykania drogi sądowej i co w dalszej kolejności oznacza pozostawienie poza sądową kontrolą oficjalnej, władczej czynności organu administracji publicznej, która ingeruje w prawa i wolności podmiotu oraz oddziałuje na ten podmiot,

6) art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w przedmiocie oceny notariusza oraz stanowisko Krajowej Rady Notarialnej nie stanowi władczej i prawnie relewantnej ingerencji w prawa i obowiązki podmiotu prawa, jakim jest oceniany notariusz, a więc nie mając takich cech nie może być uznana za decyzję administracyjną, bądź akt administracyjny podlegający kontroli instancyjnej,

7) art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn. zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż akt władczy organu administracji publicznej (tj. samorządu zawodowego, w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej) w zakresie w jakim dokonuje on ingerencji w uprawnienia i obowiązki podmiotu prawa, które mogą być zarówno podstawą do podjęcia innych władczych działań, jak i zawierają asertoryczne twierdzenia, rzutujące na opinię i ocenę zewnętrzną podmiotu prawa, jego renomę, dobre imię i inne dobra osobiste, nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem administracyjnym, przez co pozostaje poza kontrolą administracyjną,

8) art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a nadto art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię poprzez odmowę udzielenia ochrony prawnej i odmowę uznania czynności oceny notariusza za podlegającą kontroli sądowej, co w konsekwencji oznacza uznanie, iż może istnieć w obrocie prawnym akt urzędowy organu władzy publicznej, który oddziaływa na prawa i obowiązki podmiotu prawa, a jednocześnie wyłączony jest spod kontroli niezawisłego i niezależnego sądu, co czyni jego kształt i treść dowolnym, wykraczającym poza nawet najszersze pojęcie administracyjnego uznania,

9) art. 44 § 1, § 2 i § 3 p.n. poprzez uznanie, iż przepisy te dają niepodlegającą niczyjej kontroli kompetencję dla rady izby notarialnej do wydawania rozstrzygnięć/aktów administracyjnych, przy braku kryteriów ich wydawania, kontestowania, bądź możliwości obrony naruszonych praw i wolności przez podmiot podległy tak rozumianej kompetencji, a jakim to podmiotem jest oceniany notariusz,

10) art. 45 p.n. w zw. z art. 44 § 1 p.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że żądanie przedstawienia przez wizytowanego notariusza jest wglądem w czynności notarialne lub badaniem zgodności z prawem tych czynności w sytuacji, w której żądanie takie wykracza poza zakres nadzoru dozwolonego przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa organom samorządu notarialnego, a przez to stanowi kontrolę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 77 i nast. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2018 r. w zw. art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. 2018 r., poz. 650),

11) art. 77 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i dozwolenie przez Sąd I instancji na przeprowadzenie kontroli działalności przedsiębiorcy i wydanie aktu władczego, w jakim notariusz nie podlega nadzorowi organów samorządu w granicach kompetencji przyznanych im przez normy p.n., a przez to dozwolenie na działanie poza granicami prawa i w zakresie przedmiotowym nieokreślonym przepisami szczególnymi,

12) § 8 i § 9 Uchwały nr VII/XLIX/81/2011 z dnia 6 maja 2011 r. Rady Izby Notarialnej w [...] zmienionej w dniu 8 stycznia 2014 r. uchwalą nr VIII/XLVIII/2/2014 w zw. z art. 35 pkt 2 p.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wizytator w ramach czynności wizytacji, o których mowa w § 8 Regulaminu Wizytacji jest uprawniony do sprawdzania posiadania przez notariusza tytułu prawnego do lokalu przez niego zajmowanego oraz żądania okazania dokumentu tenże tytuł określającego, w sytuacji, w której zakres wizytacji obejmuje wyłącznie badanie działalności notariusza jako członka samorządu w ramach przyznanego organom nadzoru nad jego działalnością i dotyczy konkretnie określonego zakresu przedmiotowego w myśl § 8, zaś zakres normowania § 9 Regulaminu Wizytacji dotyczy w sposób bezpośredni zakresu przedmiotowego wizytacji, o którym mowa w § 8 Regulaminu Wizytacji, co uniemożliwia żądanie przez wizytatora okazania dokumentu określającego treść stosunku prawnego, na podstawie którego notariusz włada lokalem na potrzeby prowadzonej działalności, bowiem w takim wypadku żądanie skierowane jest do przedsiębiorcy, jakim notariusz jest,

13) art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że notariusz nie jest przedsiębiorcą w zakresie, w jakim następuje wobec niego kontrola prowadzonej działalności gospodarczej przez organ samorządu notarialnego poza zakresem kompetencji dozwolonych przez normy p.n., co doprowadziło do odmowy zastosowania ogólnych przepisów dotyczących przedsiębiorców i odmowę skontrolowania aktu wydanego w rzeczywistości na ich podstawie,

w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów w opisany sposób, nierozpoznanie istoty sprawy i nie zbadanie jej merytorycznie oraz pozostawienie poza oceną zarzutów skargi oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu, wbrew treści art. 141 § 4 p.ps.a., a w tym:

14) naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez brak uznania, że wydanie oceny pracy notariusza nastąpiło z przekroczeniem uprawnienia ustawowego ku temu, tj. w oparciu o przesłania i oceny, które nie podlegają badaniu w ramach wizytacji dokonywanej przez RIN,

15) brak oceny prawidłowości i zasadności przesłanek negatywnej ocen pod kątem ich zgodności z prawem, w tym kwestii okazania umowy najmu.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym.

Ponadto, co wymaga podkreślenie, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną jest w niniejszej sprawie postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu I instancji, łącząca się z badaniem legalności podjętych rozstrzygnięć. Należy bowiem wskazać, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonych czynności pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11). Zarzuty o takim charakterze zostały zaś sformułowane w pkt 11-15 petitum skargi kasacyjnej. Z treści tych zarzutów wynika, że nie dotyczą one w istocie zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywania wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia, lecz odnoszą się do kwestii merytorycznych związanych z negowaniem przez autora skargi kasacyjnej zaskarżonych czynności pod względem ich zgodności z prawem.

Natomiast z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odrzucił skargę [...], jako niedopuszczalną.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego skarga [...] na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza - podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna ze względu na to, że nie dotyczyła aktów objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych.

Mając na uwadze tak zarysowaną istotę sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że dla wyznaczenia granic drogi postępowania sądowoadministracyjnego podstawą jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1889/12). Konstytucyjne wyznaczenie granic drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyprowadza się z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedną z wartości wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego jest prawo do sądu, które następnie kształtuje art. 45 ust. 1 Konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" oraz w art. 77 ust. 1: "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw".

Ukształtowane Konstytucją RP prawo do sądu wymaga uzupełnienia regulacją Konstytucji wyznaczającą właściwość sądów administracyjnych. Według art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie wprowadza bezpośredniej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie. Na system regulacji ustawowej właściwości sądów administracyjnych składa się regulacja ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej – p.u.s.a.), ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oraz regulacja w ustawach szczególnych. Według art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana regulacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest wyznaczony ustawami, a zatem wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 ONSAiWSA 2014 r., nr 4, poz. 55). Przesądza to o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że zaskarżone do tego Sądu pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza, jak również sama uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w której negatywnie oceniona została działalność skarżącej jako notariusza i wydano jej ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 p.n. - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zawiera negatywną ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie to nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącej. Dopiero po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, Minister może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji (art. 16 § 3 p.n.) i dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego, noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 p.n.). Zatem dopiero na takie rozstrzygnięcie, jako kształtujące w sposób władczy sytuację skarżącej, mogłoby zostać wniesione zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ocena wydana po wizytacji może być jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra, jednak sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 p.n. organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią, wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. Ta teza znajduje uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu. Za sprawę w rozumieniu przepisów regulujących prawo do sądu traktuje się na ogół sytuację, w której chodzi o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu (Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP z 1997 r., nr 12, s. 93). Natomiast ocena wydana po wizytacji nie kreuje praw czy obowiązków notariusza, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. W tym też postępowaniu notariusz będzie mógł dochodzić swoich praw (także przed sądem), a co za tym idzie również kwestionować samą negatywną ocenę wydaną po wizytacji. W tej sytuacji nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że taka ocena pozostaje poza kontrolą sądu.

Ponadto wskazać należy, że użyte w treści wspomnianego przepisu p.n. sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają o sytuacji skarżącej i nie kształtują w sposób władczy jej praw czy obowiązków.

Podkreślić również należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualne odwołanie notariusza.

Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 1-3 oraz 5-9 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, a w konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej oraz wskazany przed pkt 14 petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do niedopuszczalności skargi. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich istotnych okoliczności, a swoje orzeczenie uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia w jasny sposób wynikają powody, którymi się kierował Sąd I instancji odrzucając skargę [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Krajowej Rady Notarialnej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.