Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1584/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 81/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie określenia kwoty dotacji pobranej i podlegającej zwrotowi do budżetu gminy I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz [...] 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 81/22 oddalił skargę K. H. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: organ lub SKO) z dnia 19 listopada 2021 r., nr SKO.413.9.2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 29 września 2021 r. organ I instancji określił wysokość dotacji pobranej w 2018 r. i niewykorzystanej w kwocie 553.352,00 zł oraz nakazał jej zwrot. Określił też wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 9172,00 zł w 2018 r. i nakazał jej zwrot wraz z odsetkami.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej SKO zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja została doręczona skarżącej w dniu 29 września 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zatem ostatni dzień na wniesienie odwołania przypadał na dzień 13 października 2021 r. Natomiast skarżąca nadała odwołanie w placówce pocztowej w Miastku w dniu 14 października 2021 r. - stempel pocztowy na kopercie. Strona wniosła zatem odwołanie w dniu 14 października 2021 r., czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę od powyższego postanowienia złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, iż odwołanie od decyzji z dnia 29 września 2021 r. zostało złożone w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z 4 lutego 2022 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z urzędu wskazując, że złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa w związku z naniesioną przez inną osobę datą oraz adnotacją przy jej podpisie na rzekomym potwierdzeniu odbioru z dnia 29 września 2021 r. Ustalenie popełnienie tego czynu karalnego w drodze karnej będzie wywierać wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że SKO wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył zasad wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Analiza akt sprawy nie daje uzasadnionych podstaw do przyjęcia innej daty doręczenia przedmiotowej decyzji niż 29 września 2021 r. Z załączonych do skargi dokumentów nie wynika, jakoby doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 30 września 2021 r. Zatem zasadnie SKO stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania Sąd I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania tej instytucji na gruncie niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrz Miastka z dnia 29 września 2021 r. nr 3/WEiRS/2021 wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia podczas gdy skarżąca odebrała przedmiotową decyzję w dniu 30 września 2021 r. w związku z czym termin do wniesienia odwołania upływał z końcem 14 października 2021 r., co doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku na błędnych podstawach faktycznych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 134 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania a tym samym przyjęcie, iż organ drugiej instancji poprawnie orzekł w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., co doprowadziło do uznania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji do zastosowania 151 p.p.s.a. podczas, gdy skarga była zasadna i powinna być uwzględniona stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż osoba trzecia inna niż doręczający czy adresat może skutecznie nanieść datę odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podczas gdy uprawnienie to przysługuje jedynie adresatowi, a w przypadkach określonych w art. 46 § 2 k.p.a. wyłącznie doręczającemu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie potwierdzenia odbioru z dnia 29 września 2021 r. za dokument urzędowy potwierdzający odbiór decyzji Burmistrz Miastka z dnia 29 września 2021 r. nr 3/WEiRS/2021, przez skarżącą podczas gdy potwierdzenie to nie zawierało daty i podpisu doręczającego, pieczątki ani datownika placówki nadawczej, ani numeru przesyłki co uniemożliwia jej identyfikację w Wykazie listów dla gońca Urzędu Miejskiego w Miastku z dnia 29 września 2021 a tym samym uniemożliwia uznanie potwierdzenia za dokument urzędowy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu postanowienia organu II instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w tym nie uwzględniono złożonych przez skarżącą do akt sprawy dowodów z dokumentów i nie przeprowadzono wnioskowanego przez skarżącą dowodu z wszystkich dokumentów zawartych w aktach sprawy prowadzonej przez Komisariat Policji w Miastku pod sygn. akt 4068-0. Ds.102.2022, co skutkowało oparciem zaskarżonego orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania w sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącej podczas gdy ustalenie przestępstwa polegającego na celowym naniesieniu innej daty doręczenia na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Burmistrz Miastka z dnia 29 września 2021 r. wywarłoby wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy tj. doprowadziło do podważenia prawidłowości doręczenia skarżącej w/w decyzji a tym samym do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zrzeczono się też z przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca zwróciła się też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy prowadzonej przez Komisariat Policji w Miastku. A z ostrożności procesowej, w przypadku nie uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w związku z prowadzonym przez Komisariat Policji w Miastku postępowaniem przygotowawczym wszczętym w wyniku zawiadomienia skarżącej o popełnieniu przestępstwa.

Pismem z 21 grudnia 2022 r. skarżąca nadesłała odpis prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej w Miastku z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Miastku II Wydział Karny z dnia 20 grudnia 2022 r., wnosząc przy tym o ich dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu w sprawie na fakt odbioru zaskarżonej decyzji Burmistrza Miastka z dnia 29 września 2021 r. przez skarżącą w dniu 30 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Istota sporu dotyczy ustalenia prawidłowej daty doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza Miastka z dnia 29 września 2021 r. w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w 2018 r. i niewykorzystanej w kwocie 553.352 zł i nakazania jej do zwrotu, wraz z odsetkami. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że decyzja ta została jej doręczona 30 września 2021 r., a zatem wniesienie odwołania w dniu 14 października 2021 r. nastąpiło bez uchybienia terminu do jego wniesienia. Na potwierdzenie swoich twierdzeń strona wnosiła o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów załączonych do skargi, a nadto wniosła o zawieszenie postępowania z urzędu wskazując, iż złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa w związku z naniesioną przez inną osobę datą oraz adnotacją przy jej podpisie na rzekomym potwierdzeniu odbioru z dnia 29 września 2021 r. Sąd I instancji nie podzielił słuszności argumentów strony i stwierdził, iż analiza akt sprawy nie daje uzasadnionych podstaw do przyjęcia innej daty doręczenia przedmiotowej decyzji niż 29 września 2021 r., gdyż z załączonych do skargi dokumentów nie wynika, jakoby doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 30 września 2021 r. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, iż decyzję z dnia 29 września 2021 r. odebrała osobiście od gońca Urzędu Miejskiego w Miastku 30 września 2021 r. Na potwierdzenie tej okoliczności wskazała, że złożyła do Prokuratury Rejonowej w Miastku zawiadomienie o możliwości popełnienia przez nieokreślonego pracownika Urzędu Miejskiego w Miastku przestępstwa z art. 270 § 2 k.k. oraz 271 § 1 k.k. poprzez dopisanie na blankiecie potwierdzenia odbioru z naniesionym podpisem K. H. przez nieustaloną osobę daty 29 września 2021 r., obok jej własnoręcznego podpisu oraz na odwrocie blankietu danych określających oznaczenie rodzaju pisma, numer pisma oraz daty pisma stwierdzających, iż dokument ten dotyczył decyzji Burmistrz Miasta z 29 września 2021 r. nr 3/WEiRS/2021, podczas gdy w rzeczywistości zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczyło innego dokumentu. Pismem z 21 grudnia 2022 r. skarżąca nadesłała odpis postanowienia Prokuratury Rejonowej w Miastku z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Miastku II Wydział Karny z dnia 20 grudnia 2022 r.,sygn. akt II Kp 115/22, wnosząc przy tym o ich dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu w sprawie na fakt odbioru zaskarżonej decyzji Burmistrza Miastka z dnia 29 września 2021 r. przez skarżącą w dniu 30 września 2021 r.

Multiplikacja i powielanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. istotnym elementem pokwitowania jest data doręczenia pisma, z którą wiążą się różnego rodzaju skutki prawne, w szczególności zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie bowiem należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W postanowieniu SN z 11 stycznia 1995 r., III ARN 73/94 (OSNP 1995, Nr 9, poz.105) znalazła się następująca teza "Ustalając datę doręczenia decyzji stronie, sąd administracyjny nie może przyjąć daty doręczenia wskazanej przez odbierającego tę decyzję (art. 46 § 1 k.p.a.), jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podana została omyłkowo, a w szczególności jest wcześniejsza niż data wydania decyzji". Powołane orzeczenie SN wskazuje na to, że nawet w przypadku własnoręcznie wpisanej przez odbiorcę pisma daty odbioru pisma nie powinna ona być traktowana jako jedyna wiarygodna, a należy dopuścić dowód ją podważający, uwzględniający okoliczności sprawy oraz inne dowody. Zatem możliwe jest kwestionowanie daty doręczenia pisma, zwłaszcza wówczas, gdy istnieją dowody wskazujące na inną datę doręczenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w skardze do sądu administracyjnego podnosiła, że odbierając osobiście decyzję Burmistrza Miasta z 29 września 2021 r., podpisała w dniu 30 września 2022 r. zwrotne potwierdzenie odbioru in blanko. W wyniku omyłki lub celowego działania data odbioru i opis zwrotki, że dotyczy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 29 września 2021 r. zostały naniesione po dokonanym doręczeniu. Na tę okoliczność skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, jak również wskazała, że złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa w związku z naniesioną przez inną osobę datą oraz adnotacją przy jej podpisie na rzekomym potwierdzeniu odbioru z dnia 29 września 2021 r. Wobec istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącą co do stanu faktycznego sprawy oraz rangi zgłoszonych środków dowodowych, Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżone postanowienie w celu przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego umożliwiającego ustalenie daty doręczenia decyzji w sposób pewny. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w pkt e) osnowy skargi kasacyjnej, mający zasadnicze znaczenie dla oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Należy także zauważyć, że skarżąca w piśmie procesowym z dnia nadesłała odpis postanowienia Prokuratury Rejonowej w Miastku z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Miastku II Wydział Karny z dnia 20 grudnia 2022 r., które dodatkowo to orzeczenia potwierdzają argumentację skarżącej co do wadliwości ustalenia daty doręczenia przedmiotowej decyzji. Ponieważ sąd administracyjny, poza wyjątkowymi przypadkami przewidzianymi w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ administracji, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, należy uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w celu oceny okoliczności wynikających z tych orzeczeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 145 §1 pkt 1 lit.c ) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).