Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 63/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Narew w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta gminy Narew do załatwienia wniosku L. G. z dnia 21 grudnia 2023 r., 2. stwierdza, że Wójt Gminy Narew dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

L. G.(dalej: "skarżący", "wnioskodawca" bądź "inwestor") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 21 grudnia 2023 r. L. G. złożył do Wójta Gminy N. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie stawów rybnych i rozbudowie stawów typu karpiowego, zlokalizowanej w obrębie geodezyjnym D., gmina N. na działkach nr [...]w tym:

- budynki gospodarcze 2 szt.,

- staw rybny typu karpiowego nr 1 z infrastrukturą towarzyszącą tj.: mnich stawowy 1 szt., pomost wędkarski 1 szt.,

- staw rybny typu karpiowego nr 2 z infrastrukturą towarzyszącą tj.: mnich stawowy 2 szt., pomost wędkarski 1 szt.,

- staw rybny typu karpiowego nr 3 z infrastrukturą towarzyszącą tj.: mnich stawowy 3 szt., pomost wędkarski 1 szt., kładka 1 szt., altana 1 szt.,

- staw magazyn ryb nr 1 z infrastrukturą towarzyszącą tj.: mnich stawowy 1 szt.,

- staw magazyn ryb nr 2 z infrastrukturą towarzyszącą tj.: mnich stawowy 1 szt.,

- odbudowa urządzenia wodnego - Ciek spod D. z infrastrukturą towarzyszącą tj.: zastawka i przepust z piętrzeniem wody na Cieku spod D.

Do wniosku inwestor załączył załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonym zakresem opracowania. Inwestycja miała obejmować swym zakresem odbudowę stawów o łącznej powierzchni 16.650 m2.

Pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. Wójt wszczął postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora.

Podczas analizy przedłożonego wniosku stwierdzono, że teren inwestycji położony jest na obszarze objętym ochroną tj.: Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007, wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 roku w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133 ze zm.), dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Białymstoku z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 2338), Projektowany Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010, zatwierdzony Decyzją Komisji Europejskiej, dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Białymstoku z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r. poz. 2339).

Działając z urzędu, do dokumentacji załączono kopie zdjęć terenu objętego wnioskiem, wykonane dnia 23 listopada 2023 r. na potrzeby innego postępowania (z oględzin przedmiotowego terenu w sprawie wycinki drzew). Na fotografiach terenu nie ma stawów, teren jest płaski, niezdegradowany, brak jakichkolwiek prac budowalnych.

Wójt uznając, że przedmiotowa inwestycja, w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie"), może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wystosował do inwestora pismo z pytaniem, czy uzyskał on decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z 5 lutego 2024 r. wnioskodawca wskazał, że nie ubiegał się i nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; jednocześnie zwrócił się do organu z prośbą o wykreślnie z zakresu inwestycji działki nr [...] obr. D. (tym samym wykreślenie odbudowy "Stawu-magazyn ryb nr 2").

W dniu 26 lutego 2024 r. Wójt zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z pytaniem, czy objęta wnioskiem inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia.

RDOŚ w piśmie z 29 lutego 2024 r. nr WOOŚ.400.22.2024.MR odpowiedział, że nie jest organem właściwym do ustosunkowania się do powyższego zapytania. Wyjaśnił, że jest właściwy do prowadzenia postępowań w sprawie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć wyłącznie wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm., dalej: "u.o.ś.") Jednakże, jak wynika z przepisów rozporządzenia, inwestycje w zakresie objętym wnioskiem inwestora stanowią przedsięwzięcia, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kiedy spełniają kryteria określone w § 3 ust. 1 pkt 69, pkt 89 lit. e, f lub § 3 ust. 1 pkt 106 (dot. piętrzenia, powierzchni, lokalizacji, głębokości, produkcji ryb w tonach). RDOŚ poinformował, że przedsięwzięcia niewymienione w rozporządzeniu w sprawie podziału przedsięwzięć, ale mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, będą wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeśli organ administracyjny właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia stwierdzi taki obowiązek (zgodnie z art. 96 ust. 1 u.o.ś.).

W dniu 27 marca 2024 r. dokonano oględzin terenu planowanej inwestycji (zdjęcia w dokumentacji sprawy), podczas których stwierdzono, że na terenie wykonywano prace budowlane, widoczne były ślady ciężkiego sprzętu, najprawdopodobniej wykopano znaczną ilość ziemi, widoczne były duże zbiorniki wodne.

Pismem z 28 marca 2024 r. Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku poprzez dołączenie do akt sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji - zgodnie z art. 72 ust. 3 u.o.ś. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie organ pouczył, że brak uzupełnienia wniosku skutkować będzie zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

W dniu 10 kwietnia 2024 r. skarżący złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku "na przewlekłe, biurokratyczne i niczym nieuzasadnione żądanie przedłożenia dodatkowej decyzji środowiskowej".

W dniu 19 kwietnia 2024 r. Wójt ustosunkował się do złożonej skargi. Wyjaśnił powody przedłużającego się postępowania (konieczność uzyskania decyzji środowiskowej przez inwestora i skomplikowany charakter sprawy). Wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedną z pierwszych decyzji uzyskiwanych w procesie inwestycyjnym - poprzedza ona wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z powyższym 28 marca 2024 r. wezwał inwestora do przedłożenia ww. decyzji z pouczeniem na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz ustalił termin załatwienia sprawy – do 19 maja 2024 r.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. nr 409/61/B-6/VI/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Wójt dopuścił się przewlekłości, jednocześnie uznając, że przewlekłe załatwienie sprawy nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa; nie wyznaczyło organowi dodatkowego terminu na zakończenie sprawy, albowiem wyznaczony przez sam organ termin 19 maja 2024 r. uznało za racjonalny i umożliwiający niezbędne ustalenia a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości w załatwianiu sprawy (w szczególności odpowiedzialnych za organizację pracy urzędu) oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w załatwianiu spraw w przyszłości. Kolegium wyjaśniło, że skoro wniosek został złożony w grudniu 2023 r., to niedopuszczalne było oczekiwanie - skoro Wójt uznał, że istnieje konieczność uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową - do marca 2024 r. z wezwaniem do uzupełnienia wniosku. Aktualnie wprowadzony (zmieniający ustawę od dnia 16 października 2023 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem wniosku w niniejszej sprawie) przepis art. 52 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") nakazuje (inaczej niż w poprzednim stanie prawnym) traktować dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako jednego z elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji - brak jej przedłożenia należy rozpatrywać w kategoriach braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istnieje obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia. Tego rodzaju ustalenia Wójt powinien czynić niezwłocznie po wniesieniu wniosku i wzywać inwestora do uzupełnienia podania w najszybszym możliwym terminie, do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło. Kolegium wskazało również, że inwestycja określona we wniosku wymaga ustalenia, czy stanowi ona przedsięwzięcie o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 69, pkt 89 lit. 3, f, lub § 3 ust. 1 pkt 106 rozporządzenia, co z kolei wymaga sprecyzowania wniosku przez inwestora. Dopiero po tym ustaleniu możliwa będzie ocena, czy wniosek wymaga uzupełnienia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jeśli tak w istocie będzie, a wniosek o ustalenia warunków zabudowy nie zostanie o decyzję środowiskową uzupełniony, organ zmuszony będzie pozostawić go bez rozpoznania. Organ winien nadto rozważyć ustalenie, czy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych stawów dotyczy inwestycji planowanej, czy już zrealizowanej. Z dokumentacji zdjęciowej wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja już powstała, a to (jeśli tak jest w istocie) oznacza, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy uznać za odrębny rodzaj postępowania, albowiem wydana w jego wyniku decyzja ma umożliwić legalizację samowolnie zrealizowanej budowy.

Pismem z 30 kwietnia 2024 r. ponownie wezwano inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia przedłożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wójt wyjaśnił, że inwestycje wymagające (uprzednio przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa rozporządzenie i dlatego jest zobligowany do określenia, czy przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl §3 ust. 1 pkt. 69, pkt. 89 lit. e, f lub § 3 ust. 1 pkt. 106 rozporządzenia. W związku z powyższym wezwał skarżącego do doprecyzowania informacji zawarte we wniosku o warunki zabudowy o następujące informacje:

1. Proszę sprecyzować Załącznik C pkt. C.4.6. Zastawka i przepust z piętrzeniem wody na Cieku spod D. - budowla urządzenie wodne - jaka będzie wysokość piętrzenia wody i czy budowla piętrząca będzie realizowana na podstawie planu ochrony, planu zadań ochronnych lub zadań ochronnych ustanowionych dla danej formy ochrony przyrody tj. Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007, wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 roku w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r.. Nr 25, poz. 133 ze zm.), dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Białymstoku z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 2338) oraz Projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010, zatwierdzony Decyzją Komisji Europejskiej, dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Białymstoku z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 2339)?

2. Czy w promieniu mniejszym niż 5 km na tym samym cieku lub cieku z nim połączonym znajduje się inna budowla piętrząca?

3. Na jakich gruntach (dokładna klasyfikacja) będzie realizowany staw rybny typu karpiowego Nr 3, którego powierzchnię we wniosku określono jako 7200 m2 ?

4. Jaka będzie produkcja ryb (typu karpiowego) w tonach z 1 ha powierzchni użytkowej każdego ze stawów?

5. Jakie będą parametry stawów po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (łączna powierzchnia w m2)?

Na uzupełnienie braków formalnych zakreślono inwestorowi termin 7 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie pouczono, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Inwestor nie ustosunkował się do wezwania pism, lecz w dniu 10 maja 2024 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której poinformował, że

- wysokość piętrzenia wody dokładnie zostanie ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym, które wydadzą Wody Polskie, będzie to wysokość max. do 0.90 m,

- pytanie go, na jakich gruntach (dokładna klasyfikacja) będzie realizowany staw nr 3 uważa za nieuzasadnione, ponieważ to nie on ustala klasy gruntów; Gmina N. ma nieograniczony dostęp do rejestrów geodezyjnych, skorygowana powierzchnia stawu nr 3 wynosi 0,.49 ha jak podano w załączniku 4 do skargi,

- pytanie, czy w promieniu do 5 km znajdują się urządzenia piętrzące wodę, bardzo mocno wykracza poza zasięg analizy objęty w załączniku graficznym, dołączonym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i uważa, że nie należy do kompetencji Gminy N.,

- parametry poszczególnych stawów podano w załączniku 4 do skargi.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na następujące fakty:

- Wójt Gminy N. zobowiązał się załatwić sprawę do dnia 19 maja 2024 r., wobec czego SKO nie wyznaczało dodatkowego terminu na zakończenie sprawy, gdyż ww. uznało za racjonalny i umożliwiający poczynienie niezbędnych ustaleń,

- planowana odbudowa stawów została opisana we wniosku i pokazana na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik do wniosku,

- opisany i przedstawiany na zdjęciach przez Wójta Gminy N. obecny stan terenu przeznaczonego pod projektowaną odbudowę stawów nie świadczy o samowoli budowlanej. Skarżący wykonał dotychczas prace przygotowawcze polegające na ścięciu drzew, wykarczowaniu pni drzew i odmuleniu czaszy przyszłych stawów w celu obniżenia poziomu wód gruntowych i umożliwienia wywozu ściętych drzew i wykarczowanych pni drzew poza obręb projektowanych stawów. Nie ma żadnych budowli stawowych: mnichów, zastawek, budowli piętrzących wodę, nie prowadzi żadnej gospodarki rybackiej, ponieważ obecnie nie ma takiej możliwości.

- realizacja inwestycji będzie odbywała się sposobem gospodarczym poza okresem lęgowym ptaków, nie będzie żadnej kumulacji robót,

- parametry projektowanej odbudowy stawów nie powodują konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Zdaniem skarżącego, istnieje duże prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że są to działania określonej grupy zmierzające do wyłudzenia tzw. "haraczu".

Pismem z 15 maja 2024 r. Wójt zawiadomił inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Wyjaśnił, że pomimo prawidłowego wezwania i bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, inwestor nie uzupełnił braków wniesionego wniosku. Jednocześnie poinformował, że powyższa okoliczność nie zamyka drogi do załatwienia sprawy i możliwe jest wniesienie nowego wniosku w tej samej sprawie w każdym czasie.

W odpowiedzi na skargę Wójt wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2a u.p.z.p., do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.o.ś. W świetle regulacji art. 52 ust. 2a u.p.z.p., stwierdzenie braku dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy traktować jako brak formalny wniosku, o którego usunięcie należy wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co też uczyniono. W konsekwencji - brak przedłożenia stosownej decyzji powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istnieje obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia.

Pismem z 1 lipca skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Ponownie udzielił odpowiedzi na postawione przez organ pytania oraz wskazał, że w jego ocenie dla projektowanej odbudowy stawów rybnych nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Żądanie informacji niedotyczących wniosku uważa za celowe, biurokratyczne i nieuzasadnione przedłużanie postępowania zmierzające do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 953 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania Wójta Gminy w rozpatrzeniu wniosku z skarżącego 21 grudnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie stawów rybnych i rozbudowie stawów typu karpiowego, zlokalizowanej w obrębie geodezyjnym D., gmina N. na działkach nr [...]

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił tego wymogu, kierując 10 kwietnia 2024 r. skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. uznało, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także - postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, że sąd badał, czy Wójt dopuścił się przewlekłości w postępowaniu, które toczy się od momentu jego zainicjowania wnioskiem inwestora z 21 grudnia 2023 r.

Należy przypomnieć, że po wniesieniu skargi Wójt, pismem z 15 maja 2024 r. zawiadomił inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na to, że nie wykonał obowiązku wynikającego z wezwania z dnia 30 kwietnia 2024 r. (do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową), co stanowiło jej obligatoryjny element. Zaznaczyć jednak trzeba, że fakt formalnego zakończenia postępowania przed organem administracyjnym po wniesieniu skargi do sądu nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli w zakresie wystąpienia stanu przewlekłości w tym postępowaniu i co do jej charakteru, co też należało uczynić w świetle żądania skarżącego zaprezentowanego we wniesionej skardze oraz piśmie z 1 lipca 2024 r.

W ocenie sądu, chronologia czynności podejmowanych przez Wójta Gminy w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że mamy do czynienia ze stanem kwalifikowanym jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Analizując, czy organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, sąd musiał odnieść się do przepisów prawa materialnego relewantnych w niniejszej sprawie, a następnie przez ich pryzmat ocenić, czy ich zastosowanie przez organ było celowe.

Materialnoprawną podstawą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod planowaną inwestycją są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem art. 59 tej ustawy obliguje do przeprowadzenia w określonych sytuacjach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w szczególności przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p.

Ustalając, czy istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należy odnieść się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z przepisów tego aktu wykonawczego, inwestycje w zakresie objętym wnioskiem inwestora, stanowią przedsięwzięcia wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kiedy spełniają kryteria określone w § 3 ust. 1 pkt 69, pkt 89 lit. e, f lub § 3 ust. 1 pkt 106 (dot. piętrzenia, powierzchni, lokalizacji, głębokości, produkcji ryb w tonach). Jak wynika z pisma RDOŚ, przedsięwzięcia niewymienione w rozporządzeniu w sprawie podziału przedsięwzięć, ale mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, będą wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeśli organ administracyjny właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia stwierdzi taki obowiązek (zgodnie z art. 96 ust. 1 u.o.ś.).

Przewidziany w art. 96 ust. 1 u.o.ś. obowiązek rozważenia, czy konkretne przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1, lecz takiego, co do którego istnieje uzasadniona obawa wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Obowiązek ten aktualizuje się z pewnością w stosunku do przedsięwzięć, które mają być realizowane na terenach objętych obszarem Natura 2000 lub znajdujących się w bezpośredniej bliskości takiego obszaru. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy środowiskowej, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływanie przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań oraz powołanych przepisów u.p.z.p., każde zamierzenie inwestycyjne powinno zostać przeanalizowane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy m.in. pod kątem jego wpływu na środowisko. Zauważyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi jeszcze tak uszczegółowionego etapu procesu inwestycyjnego jak postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, nie mniej jednak nie oznacza to, że warunki zabudowy dla danej inwestycji są ustalane w oderwaniu od jej oddziaływania na środowisko.

Jeżeli natomiast w toku postępowania wyjaśniającego zostanie potwierdzony obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - dołączenie jej do wniosku stanowi wymóg formalny, bez spełnienia którego nie będzie możliwe dalsze merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Wystarczające jest przy tym ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na obszar Natura 2000. Tym bardziej, nie jest w tym przypadku konieczne ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000. Ta bowiem kwestia jest przedmiotem ustalenia na etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska. Przedstawione wyżej uwarunkowania korespondują z zasadą przezorności (ostrożności), a także z zasadą prewencji (stosowania działań zapobiegawczych). Obie wskazane zasady są zasadami polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska i znajdują swe źródło w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Stanowią więc one element krajowego porządku prawnego. Zasada przezorności zobowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Z kolei zasada prewencji zakłada konieczność rozważenia potencjalnych skutków określonego działania i podjęcia na podstawie tej analizy działań zapobiegawczych. Obie zasady zostały wprost wyrażone w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), oraz zgodnie z którym, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2).

Na tle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak pewności, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Z kolei poszanowanie zasady prewencji będzie w takiej sytuacji oznaczać, że zasadne jest stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, które da odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, czy też może będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co z kolei - z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wobec uznania konieczności uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową niedopuszczalnie było zwlekanie z wezwaniem skarżącego do uzupełnienia wniosku do marca 2024 r. Skoro organ prowadzący postępowanie uznał dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako jeden z elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to w konsekwencji - brak jej przedłożenia należy rozpatrywać w kategoriach braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istniał obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia. Tego rodzaju ustalenia organ I instancji powinien czynić niezwłocznie po wniesieniu wniosku i wzywać inwestora do uzupełnienia podania, do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło.

Wskazać jednocześnie należy, w odniesieniu do stanowisko skarżącego co do braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, że w kontekście powyżej przywołanych przepisów - jest ono niezasadne. Natomiast w dalszej kolejności nie znajduje uzasadnienia fakt, że pomimo ustalenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, organ zwlekał z wezwaniem skarżącego, następnie wezwanie ponawiał, by dopiero 15 maja 2024 r. pozostawić jego wniosek bez rozpoznania. Przedłużanie terminu do załatwienia sprawy w takiej sytuacji było niecelowe i zbędne. W konsekwencji, w sprawie organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości.

W ocenie sądu, sposób formułowania kierowanych do skarżącego kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku i składania wyjaśnień (dwukrotnie, w tym za pierwszym razie nieprawidłowo pouczając go o zawieszeniu postępowania w razie nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie) oraz pisma do RDOŚ - również świadczy o tym, że organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zakończyło się ono w ustawowym terminie. W kolejnych wezwaniach organ administracji powtarzał w znacznej mierze treść wcześniejszych wezwań. Kilkukrotnie wzywał skarżącego do wyjaśnienia tych samych kwestii, mimo że skarżący nie udzielał na nie odpowiedzi, bądź udzielał częściowe. Powyższe, w ocenie sądu, świadczy o tym, że organ nie do końca wiedział co ma zrobić, stąd zwracał się z pytaniem do RDOŚ, a prawidłowe pouczenie zawarł dopiero w wezwaniu z 30 kwietnia 2024 r. (po postanowieniu SKO zawierającym wskazanie w tej kwestii). Zdaniem sądu, wyjaśnienie tych wątpliwości powinno już nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy.

Mając na względzie przytoczone powyżej okoliczności, tj. finalne pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia - sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednakże zdaniem sądu, w świetle powyższych rozważań, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, w ocenie sądu, nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Powyżej wyjaśniono powody, dla których nie można zarzucić organowi tzw. złej woli pomimo niezasadnego przedłużania postępowania. Przypomnieć należy, co sąd uznał za kluczowe, że organ oczekiwał na konkretne informacje i działania skarżącego, których skarżący nie podjął. Wobec czego, zdaniem sądu, nie można przypisać Wójtowi, że przewlekłość, której dopuścił się, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę jednocześnie okres pozostawania w stanie przewlekłości.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.