Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1041/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 106, 134, 145, 183, 188, 189, 193, 203
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 61a, 77, 79, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 51, 66, 81a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1033/21 w sprawie ze skargi R.W. i K.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. i R. W. kwotę 1157 (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/21, oddalił skargę R. W. i K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 9 marca 2021 r. (uzupełnionym pismem z 17 marca 2021 r.) K. W. i R. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku (PINB) o podjęcie działań w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynikającego z osuwania się ziemi z działki nr [...] własności W. J.. Podali, że w wyniku osuwania się ziemi dnia 5 marca 2021 r. nastąpiło wyrwanie ze skrzynki energetycznej kabli elektrycznych, przez co zostali pozbawieni prądu oraz została zniszczona wewnętrzna droga dojazdowa. Podali, że powodem zagrożenia są działania W. J. poprzez przesunięcia mas ziemnych w celu zniwelowania nachylenia terenu działki nr [...] w [...], co skutkowało zmianą stosunków wodnych i w rezultacie doprowadziło do powstania osuwiska grożącego dla ich budynku katastrofą budowlaną.

W dniu 23 marca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie legalności wykonania niwelacji terenu na działce nr [...] w [...] stanowiącej własność W. J. i W. J.. Na działce nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych oraz jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu budowlanego. Ponadto stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr [...] powstało osuwisko ziemne na długości około 15 m, które zaczyna się ok. 3 m powyżej granicy z tą działką. Osuwisko zaczyna się na szczycie skarpy powyżej drogi asfaltowej usytuowanej na stanowiącej własność skarżących działce nr [...]. Na całej długości skarpy w odległości ok. 1 do 1,5 m od szczytu skarpy wykonany jest rowek ziemny służący prawdopodobnie do odprowadzania wód opadowych. Podczas kontroli W. J. oświadczył, że w 2011 r. usunął występujące na działce zakrzaczenia, wyrównał ją i posiał trawę, przy czym roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową.

PINB w skierowanym do pełnomocnika skarżących piśmie z 30 marca 2021 r. nr [...] wskazał, że nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) i nie będzie prowadził postępowania administracyjnego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z 30 marca 2021 r. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym PWINB stwierdził, że stanowisko PINB jest słuszne i uzasadnione, a podniesione względem niego zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Wskazał, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., który jest podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem PWINB w niniejszej sprawie przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce nr [...] położonej w [...] jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, ponieważ na tej działce nie są prowadzone roboty budowlane i nie powstał obiekt budowalny. PINB podczas kontroli 23 marca 2021 r. ustalił, że na tej działce nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych oraz jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu budowlanego. Ponadto stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr [...] powstało osuwisko ziemne na długości około 15 m, które zaczyna się ok. 3 m powyżej granicy z działką nr [...]. Osuwisko zaczyna się na szczycie skarpy powyżej drogi asfaltowej usytuowanej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. Na całej długości skarpy w odległości ok. 1 do 1, 5 m od szczytu skarpy wykonany jest rowek ziemny prawdopodobnie służący do odprowadzania wód opadowych. Podczas kontroli W. J. (współwłaściciel działki nr [...]) oświadczył, że w 2011 r. usunął na działce występujące zakrzaczenia, działka została wyrównana i została posiana trawa oraz że roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową. Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 tej ustawy, budowlę stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a do kategorii budowli wskazanych w tym przepisie zostały zaliczone "budowle ziemne". P.b. nie definiuje pojęcia "budowla ziemna", niemniej z orzecznictwa sądowego wynika, że należy przez nie rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Budowlą ziemną będzie więc budowla, która ma charakter kubaturowy, jest widoczna, istnieje w kategoriach obiektywnych i co ważne, musi spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno – użytkową. Brak któregokolwiek z podanych elementów powoduje, że wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi, nie mogą być uznane za budowlę ziemną - obiekt budowlany, podlegający reżimowi P.b.

Uwzględniając powyższe należy wg PWINB uznać, że wykonane na działce nr [...] w [...] roboty (usunięcie występujących na działce zakrzaczeń oraz jej wyrównanie) nie polegały na powstaniu obiektu budowlanego w rozumieniu P.b. Robót tych nie można kwalifikować jako wykonania budowli - obiektu budowlanego, ponieważ nie spełniają jakiejkolwiek funkcji użytkowej i nie stanowią żadnej całości techniczno - użytkowej. Zrealizowane na działce prace ziemne stanowią przypadek zmiany zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 737). Przypadek ten nie obejmuje ust. 1 art. 59 tej ustawy i nie jest związany z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji P.b. Jest to zmiana zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych.

Wobec powyższego w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, występują inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania na wniosek skarżących, gdyż w przepisach P.b. brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia ich żądania w trybie administracyjnym przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest czuwanie nad przestrzeganiem przepisów P.b., a w przypadku ich naruszenia, doprowadzenie stanu istniejącego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykorzystanie posiadanych kompetencji. Jeśli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wykonane roboty (usunięcie na działce występujących zakrzaczeń oraz wyrównanie działki) nie polegały na powstaniu obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem P.b. uregulowane w art. 48- 53 oraz w sprawie wydania decyzji o których mowa art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 wszczyna się z urzędu (art. 53a i art. 72a).

Skargą K. W. i R. W. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a.; art. 3 pkt 1 i 3 P.b.; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 66 P.b. względnie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.; art. 124 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w motywach przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kontrola zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi ani nie doprowadziła do stwierdzenia innych uchybień, których uwzględnienie z urzędu skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie budzi zastrzeżeń, że na działce nr [...] własności W. i W. J. doszło do osunięcia ziemi ze szkodą dla graniczącej z nią i położonej niżej działki nr [...] stanowiącej własność skarżących K. i R. W., w wyniku czego zniszczona została stanowiąca część działki nr [...] wewnętrzna droga dojazdowa oraz skrzynka energetyczna doprowadzająca zasilanie do posadowionego na niej budynku, dla którego skarżący w związku z tym upatrują również zagrożenie katastrofa budowlaną. Skarżący przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego upatrywali w dokonanych na działce nr [...] przez jej właściciela robotach skutkujących powstaniem budowli ziemnych, wymagających kwalifikacji na gruncie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (budową – w myśl pkt 6 tego artykułu – jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego). Stosownie do tego, aby roboty ziemne mogły zostać uznane za roboty budowlane, muszą prowadzić do powstania obiektu budowlanego, a takim wg pkt 3 są m.in. budowle ziemne, ochronne oraz konstrukcje oporowe; zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym i doktrynie stanowiskiem do którego nawiązał też zresztą pełnomocnik skarżących w piśmie z 17 marca 2021 r., budowlą są w szczególności wały ziemne o znacznych rozmiarach, nasypy ziemne stanowiące całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej – nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji i urządzeń, nasypy ziemne zwiększające powierzchnię płaska nieruchomości w celu poprawienia jej właściwości użytkowych. W tym znaczeniu roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych mogą oczywiście powodować powstanie budowli ziemnej wymagającej oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego, niemniej konieczne do tego jest, aby taka budowla istniała w kategoriach obiektywnych (była widoczna), miała charakter kubaturowy i spełniała jakąś funkcję stanowiąc całość techniczno – użytkową.

Zdaniem Sądu, organy w wyniku poczynionych ustaleń (w szczególności na podstawie przeprowadzonej w terenie przez PINB 23 marca 2021 r. kontroli oraz sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej) prawidłowo stwierdziły, że żadne tego typu obiekty na działce nr [...] się nie znajdują. Nie wynika to również ze zdjęć przedstawionych przez stronę skarżącą, ani tym bardziej z przedłożonych przez nią wydruków z takich źródeł jak geoportal czy mapy Google (znamienne, że wobec jednoznacznych i wielokrotnie podnoszonych twierdzeń strony skarżącej że na działce nr [...] znajdują się obiekty budowlane w postaci budowli ziemnych i konstrukcji oporowych spełniających definicję budowli, nie zostały one na tych zdjęciach i wydrukach w żaden sposób oznaczone; ich rodzaju, lokalizacji i spełnianej funkcji nie wskazano także we wnoszonych w sprawie pismach i środkach zaskarżenia). W ocenie Sądu, funkcji takiej nie można przypisać biegnącemu w odległości ok. 1-1,5 m od szczytu skarpy na działce nr [...] rowkowi ziemnemu służącemu do odprowadzania wód opadowych. Mając na uwadze aktualny stan działki nr [...], trudno powstania takich budowli ziemnych doszukiwać się również w sygnalizowanych przez jej właściciela i przeprowadzonych w 2011 r. pracach polegających na jej odkrzaczeniu, oczyszczeniu i zniwelowaniu powierzchni oraz obsianiu trawą, skoro nie było to związane z realizacją robót budowlanych w rozumieniu P.b.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu II i I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia, że na działce nr [...] zostały wykonane jakiekolwiek roboty związane z budową obiektu budowlanego (w tym budowli ziemnej) lub podjęto w tym kierunku prace przygotowawcze, z czego można by wywodzić uchybienie przepisom P.b. w postaci braku uzyskania pozwolenia na budowę lub niedokonania zgłoszenia. Trafnie w ocenie Sądu wskazały jednocześnie te organy, że wykonane dotychczas na działce nr [...] prace (niwelacja, wykonanie rowku odwadniającego) mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w wyniku zmiany naturalnego spływu wód opadowych i jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń (potwierdzonych notatką służbową z wizji w terenie pracowników Urzędu Gminy Solina z 14 lipca 2020 r., protokołem rozprawy administracyjnej z 20 sierpnia 2020 r. oraz zawiadomieniem o zmianie terminu kolejnej rozprawy z 19 marca na 31 marca 2021 r.), postępowanie takie w UG Solina toczy się. Pominąć w związku z tym w ocenie Sądu nie można, że na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] (związaną z przesunięciem mas ziemnych) jako przyczyny która doprowadziła do powstania osuwiska zagrażającego działce nr [...] wskazali sami skarżący w skierowanym do PINB piśmie z 9 marca 2021 r.

Reasumując Sąd stwierdził, że w opisanych okolicznościach organy administracji I i II instancji trafnie przyjęły brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem skarżących, zasadnie w konsekwencji odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyklucza to skuteczność zarzutów skargi tak w odniesieniu do naruszenia przepisów k.p.a. jak i naruszenia regulacji P.b., które nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania.

Ubocznie Sąd wskazał, że nie podziela zarzutu skarżących naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że PINB i PWINB w istocie podjęli czynności świadczące o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Czynności te, sprowadzające się głównie do kontroli w terenie działek nr [...] i [...], dotyczyły bowiem formalnego zbadania zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania, co niewątpliwie w kontekście uregulowań prawa budowlanego oraz zadań ciążących na organach nadzoru budowlanego wymagało ustalenia ich związku z żądaniem skarżących.

Skargą kasacyjną R. W. i K. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą podstawy do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo tego, że PINB jak i PWINB podjęli czynności świadczące o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a ich rozstrzygnięcia wykraczają poza materię oceny przesłanek odmowy wszczęcia postępowania; odmowa zaś wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wykluczona jest gdy ocena przesłanek o których mowa w tym przepisie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego czyni niedopuszczalnym zastosowanie przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a.,

2) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędnie nie wyjaśnienie kwestii (i nie odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu) czy widoczne na działce [...], w tym na przedłożonych fotografiach, wydrukach z geoportalu, wydrukach mapy z Google tarasowania, warstwowo uformowane sztuczne naniesienia z ziemi stanowią obiekt budowlany, w szczególności budowlę ziemną, i uchylenie się przez Sąd od wyjaśnienia tej kwestii z powołaniem się na to, iż nie zostały one na tych zdjęciach i wydrukach w żaden sposób oznaczone, podczas gdy są one widoczne na pierwszy rzut oka bez konieczności dokonywania jakichkolwiek oznaczeń i prosta językowa i wizualna weryfikacja twierdzeń skargi oraz w/w materiałów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie gdzie owe warstwowo uformowane sztuczne naniesienia się znajdują,

3) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, w szczególności map geodezyjnych i/lub zdjęć lotniczych, które nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a pozwoliłyby jednoznacznie stwierdzić, iż na działce [...] znajdują się warstwowo uformowane sztuczne naniesienia z ziemi i wyjaśnić ewentualne wątpliwości Sądu co do istnienia na tej działce obiektów budowlanych, w szczególności budowli ziemnej, względnie przynajmniej pozwoliłoby to Sądowi stwierdzić, że organ administracyjny winien kwestię tę należycie wyjaśnić zamiast odmawiać wszczęcia postępowania,

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. oraz art. art. 8 § 1,11,124 § 2,125 § 3 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie całkowitego zaniechania przez PWINB odniesienia się do zarzutów zażalenia skarżących na postanowienie PINB z dnia 30 marca 2021 r. znak [...];

2. przepisów praw materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. poprzez błędne uznanie, iż na działce [...] nie znajduje się żaden obiekt budowlany, w szczególności nie znajduje się tam budowla ziemna, podczas gdy na działce tej znajdują się obiekty budowalne w postaci budowli ziemnych a zatem spełniające definicję budowli,

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art.51 ust. 7, i art. 66 ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o wskazane przepisy.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia PWINB z 12 maja 2021 r. znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 30 marca 2021 r. znak [...], a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z: - zrzutów ekranu z portalu Google Earth; - zrzutu ekranu z geoportalu; - fotografii nieruchomości od strony [...] z 11.09.2011 r.; - kopii mapy-projektu zagospodarowania terenu z marca 2018 r.; -kopii mapy ewidencyjnej z 20.08.2010 r. - wszystkie w/w na fakt, iż na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących kasacyjnie tj. na nieruchomości położonej powyżej, oznaczonej jako działka [...], znajdują się/widoczne są tarasowania, warstwowo uformowane sztuczne naniesienia z ziemi oraz celem umożliwienia Sądowi skonfrontowania z w/w dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, które to dowody winny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i kwestionowanych postanowień organów celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie istnienia na tej nieruchomości obiektu budowlanego, w szczególności budowli ziemnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesiony środek odwoławczy należało uznać, że zasługiwał on na uwzględnienie.

Przede wszystkim usprawiedliwione są, w okolicznościach tej sprawy, zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą podstawy do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego oraz art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe nie wyjaśnienie kwestii czy widoczne na działce [...], w tym na przedłożonych fotografiach, wydrukach z geoportalu, wydrukach mapy z Google tarasowania, warstwowo uformowane sztuczne naniesienia z ziemi, stanowią obiekt budowlany, w szczególności budowlę ziemną, i uchylenie się przez Sąd od wyjaśnienia tej kwestii.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie miały przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art.51 ust. 7, i art. 66 ust. 1 P.b. czy art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. należało ocenić jako przedwczesne skoro od wymaganych w sprawie ustaleń stanu faktycznego będzie dopiero zależało ewentualne ich zastosowanie w sprawie. Na tym etapie niniejszej sprawy ocena ich niewłaściwego zastosowania pozostaje poza zakresem weryfikacji Sądu odwoławczego.

Do skargi kasacyjnej dołączone zostały dowody z dokumentów w postaci zrzutów ekranu z portalu Google Earth; - zrzutu ekranu z geoportalu; - fotografii nieruchomości od strony [...] z 11.09.2011 r.; - kopii mapy-projektu zagospodarowania terenu z marca 2018 r.; -kopii mapy ewidencyjnej z 20.08.2010 r., które to dowody Sąd odwoławczy w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dopuścił bowiem okazały się niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dowody te potwierdziły okoliczność, że na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących kasacyjnie tj. na nieruchomości położonej powyżej, oznaczonej jako działka [...], znajdują się widoczne tarasowania, warstwowo uformowane naniesienia z ziemi. Podobne dowody z dokumentów przedstawiono Sądowi pierwszej instancji, który jednak w motywach zaskarżonego wyroku zakwestionował ich wartość poprzez stwierdzenie, że dowody te nie przedstawiają obiektów budowlanych w postaci budowli ziemnych i konstrukcji oporowych.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych na działce nr [...] położonej w [...] powołując się na inne uzasadnione przyczyny, które powodowały, że postępowanie nie może być wszczęte. Odmowę tę uzasadniono wynikami kontroli z dnia 23 marca 2021 r. podczas której ujawniono, iż na przedmiotowej działce nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych oraz jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu budowlanego, a nadto dodatkowo stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr [...] powstało osuwisko. Podkreślono również, iż podczas kontroli W. J. (współwłaściciel działki nr [...]) oświadczył, że w 2011 r. usunął na działce występujące zakrzaczenia, działka została wyrównana i została posiana trawa oraz że roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową. Uznano w tych okolicznościach, że nie zostały wykonane żadne roboty związane z budową obiektu budowlanego zaś wykonane dotychczas prace na działce nr [...] –niwelacja terenu czy wykonanie rowku odwadniającego mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w wyniku zmiany naturalnego spływu wód opadowych.

Stanowisko to w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji mimo, iż skarżący przedstawili temu Sądowi dowody z dokumentów wskazujące na istnienie w obrębie działki nr [...] w [...], ich zdaniem, budowli ziemnej. Sąd stwierdził, że ani ze zdjęć przedstawionych przez skarżących ani z przedłożonych przez nich wydruków z geoportalu czy Google nie wynika aby takie obiekty zaistniały podnosząc dodatkowo, iż obiekty te na tych zdjęciach czy wydrukach w żaden sposób nie zostały oznaczone (rodzaj, lokalizacja, funkcja).

W tym stanie niniejszej sprawy, zdaniem NSA, nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wymienia dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną (co nie dotyczy niniejszej sprawy), drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zdaniem Sądu odwoławczego podjęte działania w sprawie, której przedmiotem były roboty ziemne na działce nr [...] w miejscowości [...], okazały się niewystarczające dla wyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy aby skutecznie uznać, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie jest zasadna.

Niesporne jest, że PINB podejmował wyłącznie działania kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 P.b. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że PINB zawiadomieniem o kontroli z dnia 12 marca 2021 r. powiadomił W. J., że odbędzie się taka czynność (w dniu 23 marca 2021 r.) dot. legalności niwelacji terenu dz. [...]. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA - przepis art. 81a ust. 2 P.b. musi być rozumiany jako przepis szczególny wobec przepisów k.p.a. Nie mają w związku z tym do niego zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego, z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (art. 79 § 1 k.p.a.)- patrz wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r. II OSK 2515/12.

Przy czym wyniki powyższej kontroli przyjęte za podstawę odmowy wszczęcia postępowania sprowadzały się jedynie do ustalenia, niezależnie od wykazania zaistnienia osuwiska od strony działki skarżących, iż cytat: "nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych ani jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu"-koniec cytatu. Gdy tymczasem na działce nr [...], co potwierdzają przedstawione w sprawie a opisane wyżej dowody z dokumentów, znajdują się widoczne tarasowania, warstwowo uformowane naniesienia z ziemi, które to elementy spornej nieruchomości nie zostały odnotowane w sporządzonym protokole kontroli a w konsekwencji pozostały całkowicie poza zakresem oceny organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że w realiach tej sprawy organy wadliwie zastosowany konstrukcję prawną z art. 61a § 1 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował to stanowisko. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Natomiast w sprawie tej, zdaniem NSA, zasadniczo pominięto potrzebę wyjaśnienia tego, czy na działce [...] (co jednak wynikało z przedłożonych fotografii, wydruków z geoportalu, wydruków mapy z Google) występujące tarasowania, warstwowo uformowane sztuczne naniesienia ziemi stanowią obiekt budowlany, podlegający reglamentacji P.b. Sąd pierwszej instancji mając przedstawione takie dowody z dokumentów jak wyżej, niesłusznie pominął je powołując się wyłącznie na brak ich oznaczenia co do rodzaju, lokalizacji czy funkcji. Takie działanie Sądu pierwszej instancji niewątpliwie stanowi dodatkowo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., co skutecznie podniesiono w kasacji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy –wyrok NSA z dnia 17 maja 2024 r. III OSK 4309/21.

W sprawie tej pominięto dowody z dokumentów przedstawionych przez skarżących, co należy również wiązać z naruszeniem polegającym na niedokonaniu kontroli w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z 13 października 2020 r., II FSK 1819/18; z 26 maja 2021 r., II OSK 2494/18).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż WSA w Rzeszowie nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Wniosek o zastosowanie ww. przepisu trafnie zamieszczono w skardze kasacyjnej.

Skoro zaskarżony wyrok zaakceptował wadliwe formalnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce nr [...] w [...], to należało, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i jednocześnie rozpoznać skargę.

W opisanych zaś wyżej okolicznościach tej sprawy skarga K. W. i R. W., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucili w szczególności naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., zasługiwała na uwzględnienie. Zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13).

W tej sprawie, nie zaistniał taki przypadek uzasadniający odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn". Należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego na skutek wniosku R. W. z dnia 9 marca 2021 r. uzupełnionego pismem z dnia 17 marca 2021 r. winien był w ramach postępowania rozpoznawczego (a więc już po jego wszczęciu) przeprowadzić, z udziałem stron właściwe działania zmierzające do wyjaśnienia zasadności podnoszonych zarzutów o powstaniu na działce nr [...] obiektu podlegającego reglamentacji przepisów Prawa Budowlanego. Przede wszystkim należało ustalić czy na terenie działki nr [...], w związku z ujawnionymi w sprawie dowodami, doszło do sztucznego ukształtowania otoczenia linii brzegowej [...] w formie ukształtowanych tarasów ziemnych (spełniających np. funkcję widokową) czy też jest to naturalne ukształtowane terenu bez ingerencji człowieka. Następnie należało poczynić rozważania i zastanowić się czy na wskazywanym terenie nie powstała ww. forma budowli ziemnej (taras ziemny spełniający funkcję widokową).

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. pod pojęciem "budowli" ustawodawca rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Katalog budowli wymienionych w przywołanym unormowaniu ma charakter otwarty, jest to wyliczenie przykładowe, w którym umieszczono także budowle ziemne. Pojęcie to nie zostało co prawda zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że dla uznania obiektu za "budowlę ziemną" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. muszą zostać kumulatywnie spełnione następujące warunki: po pierwsze - musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny; po drugie - musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę, po trzecie - obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową. Trzeba bowiem pamiętać, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (np. wyroki NSA z: 7 czerwca 2018 r. II OSK 1680/16, 20 października 2016 r. II OSK 34/15, 21 listopada 2013 r. II OSK 1404/12).

W świetle powyższego uznać należało, że organ nadzoru budowlanego wadliwie zastosował w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych na działce nr [...] w [...]. Zaistniałe naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, iż zaskarżone postanowienie należało uchylić w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. bowiem narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując zażalenie skarżących organ odwoławczy uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną.

Z tych względów NSA, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.