Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 110/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie stanowiła rażącego naruszenia prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącej; 4) w pozostałej części oddala skargę; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. wniosła V. V. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej: "Wojewoda") w ramach postępowania w przedmiocie wydania skarżącej zezwolenia na pobyt stały (znak sprawy: SOII.6152.969.2022).

Skarżąca wniosła aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach:

1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem,

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na jej rzecz sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

4) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym,

5) zasądził od organu na jej rzecz koszty postępowania.

Nadto wniosła, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach:

1) na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) – dalej: "u.o.p.o.U.", albowiem przepis ustawy krajowej odbiera jej prawo do sądu (w tym prawo do odszkodowania), które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy,

2) na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 47 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) – dalej: "Konwencja", nie stosował art. 100d u.o.p.o.U., albowiem przepis ustawy krajowej odbiera jej prawo do bycia wolnym od ingerencji władzy publicznej w prawo skarżącej do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego, i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 7 grudnia 2022 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały do Wojewody Śląskiego. Następnie przywołała i omówiła przepisy ustawy o cudzoziemcach dotyczące zezwolenia na pobyt stały cudzoziemca, w tym również dotyczące terminu załatwiania tego rodzaju spraw. Wskazała, że urzędy wojewódzkie uzasadniają swoją bezczynność i opieszałość tym, że polski ustawodawca zezwolił im od 24 lutego 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. nie przejmować się terminami, których bieg został wstrzymany, co spowodowało, że została pozbawiona prawa do korzystania ze środków prawnych zwalczających bezczynność. W ocenie skarżącej art. 100d u.o.p.o.U. dotyczy osób, które do Polski przybyły po 24 lutego 2022 r. i w Polsce objęte są ochroną czasową. Skarżąca nie należy do tej kategorii osób. Wskazała, że niezależnie od polskich przepisów krajowych również art. 6 Konwencji, gwarantuje człowiekowi prawo do sądu. Skarżąca szeroko omówiła regulacje prawne i orzecznictwo sądów dotyczące tej kwestii oraz przedstawiła swoje stanowisko dotyczące samej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Skarżąca przywołała oraz omówiła również przepisy dotyczące ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i opisał przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że wniosek z 7 grudnia 2022 r. zawierał braki formalne, ponieważ skarżąca nie złożyła odcisków linii papilarnych oraz nie przedstawiła oryginału dokumentu podróży. Z uwagi na powyższe, Wojewoda, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a." wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w dniu 25 stycznia 2023 r. Skarżąca stawiła się na wezwanie i uzupełniła braki formalne w dniu 31 marca 2023 r. Zdaniem Wojewody w tej też dacie postępowanie zostało wszczęte i zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.o.c.", od tej daty zaczął biec 6-miesieczny termin na załatwienie sprawy. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na 30 września 2023 r. W dniu 7 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewody w sprawie przewlekłości postępowania, ale ponaglenie nie zostało przesłane do organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wojewoda powiadomił stronę o zamiarze wydania decyzji i na podstawie art. 10 k.p.a. poinformował ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz pouczył o przysługującym na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. prawie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Jednocześnie na podstawie art. 203 ust. 2a u.o.c. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w sprawie, dookreślających wnioskowany cel pobytu w przypadku ubiegania się o pobyt stały w trybie art. 195 pkt 3 u.o.c. Dodatkowo Wojewoda poinformował skarżącą, że w przypadku ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 195 ust. 3 u.o.c., w związku z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2142) w związku z częścią III pkt 3 załącznika do tej ustawy, zobowiązana jest uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania opłatę skarbową w wysokości 640 zł i dostarczyć oryginał wpłaty do Wydziału Spraw Obywatelskich Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej: "Wydział"). Skarżąca dopełniła obowiązku uiszczenia opłaty w dniu 21 czerwca 2023 r., ale wymaganych przez Wojewodę dokumenty nie dostarczyła. Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego zgłoszenia się do Wydziału w dniu 8 sierpnia 2023 r. w celu złożenia wyjaśnień. Równocześnie ponownie powiadomiono skarżącą o przysługujących jej prawach zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ponownie wezwano ją do złożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających polskie pochodzenie przodków.

Ustosunkowując się do treści wniesionej skargi Wojewoda przywołał regulacje art. 100d u.o.p.o.U. Z uwagi na ta regulację ponaglenie skarżącej nie zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, ponieważ wpłynęło przed upływem przewidzianego terminu na rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewoda stwierdził, że w dniu 31 marca 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i 6-cio miesięczny termin, zgodny z art. 210 ust. 1 u.o.c., wyznaczony na 30 września 2023 r. jeszcze nie upłynął. Podniósł także, że pomimo braku opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt stały w związku ze złożonym wnioskiem, organ nie zaniechał czynności, wykazał się daleko idącym zrozumieniem dla skarżącej i wezwał ją do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty. W jego ocenie skarżąca będąca obywatelką Ukrainy powinna wykazać zrozumienie dla pracy Urzędu Wojewódzkiego i obciążenia liczbą składanych wniosków przez obywateli Ukrainy uciekających przed konfliktem zbrojnym na terytorium swojego kraju. Zdaniem Wojewody okres prowadzonego postępowania nie ma żadnego negatywnego wpływu na życie osobiste i zawodowe skarżącej, ponieważ przebywa ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego udzielonej w trybie art. 114 u.o.c., i posiada kartę pobytu z datą ważności do [...] maja 2025 r., która uprawnia ją do swobodnego i wielokrotnego przekraczania granic RP i wykonywania swojej pracy zarobkowej.

W dniu 7 września 2023 r. do tut. Sądu wpłynęło drogą elektroniczną pismo z informacją, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP skarżącej została wydana w dniu 6 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).

Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 139/23, LEX nr 3591284).

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Przechodząc do omówienia motywów wydanego rozstrzygnięcia należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a., terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c. Z analizy treści art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. wynika, że termin, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym przedmiocie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym przywołany wcześniej art. 210 u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec regulacji wynikającej z art. 61 k.p.a., ponieważ dotyczy on terminu na wydanie decyzji, a nie terminu wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały.

Zdaniem Sądu skarżąca składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały w dnu 7 grudnia 2022 r. skutecznie wszczęła postępowanie administracyjne i od tej daty Wojewoda obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Składając wniosek na urzędowy formularzu skarżąca w piśmie przewodnim przygotowanym przez pełnomocnika wyjaśniła, jak jest podstawa jej ubiegania się o pobyt stały na terenie Polski (pismo z dnia 4 grudnia 2023 r.). Po otrzymaniu wniosku Wojewoda winien był przystąpić bez zbędnej zwłoki do jego weryfikacji i dokonać oceny, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 210 ust. 2 u.o.c. oraz czy nie wystąpiły inne braki, które skarżącą powinna uzupełnić. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że po tym jak skarżąca dokonała złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w dniu 7 grudnia 2022 r., pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 25 stycznia 2023 r., poprzez wezwanie strony do stawienia się do WSOŚUW, ale dopiero w dniu 31.03.2023 r. Warto odnotować, że już w dniu 7 stycznia 2023 r., do Wojewody skarżąca skierowała ponaglenie z uwagi na opieszałość w załatwianiu sprawy. Ponaglenie skarżącej nie zostało przesłane do organu wyższego stopnia tj. do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Kolejną czynność Wojewoda podjął dopiero w dniu 13 czerwca 2023 r., kiedy powiadomił stronę o zamiarze wydania decyzji w sprawie, pouczył ją o uprawnieniach wynikających z przepisów k.p.a. (art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a.) i jednocześnie wezwał do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej dla niej decyzji w trybie wynikającym z art. 195 ust. 3 u.o.c. oraz do uiszczenia należnej opłaty skarbowej. Kolejną czynnością Wojewody było pisemne wezwanie z 11 lipca 20223 r. skierowane do skarżącej do osobistego stawienia w WSOŚUW celem złożenia wyjaśnień i ponownie o złożenie dokumentów.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ podejmował czynności właściwe i zmierzające do załatwienia sprawy, niemniej nie zostały one przeprowadzone w sposób wnikliwy i szybki, co skutkowało naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. Działanie Wojewody stanowiło również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ nie budziło zaufania skarżącej do władzy publicznej.

Zdaniem Sądu wspomniany przepis art. 210 u.o.c. nie może chronić organu przed zarzutem przewlekłości lub bezczynności, jeśli organ administracji nie przejawia aktywności w sprawie wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Takie założenie jest niewłaściwe, ponieważ w przepisie art. 210 u.o.c. mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. W kontrolowanej spawie Wojewoda uznał błędnie, że do wszczęcia postępowania doszło dopiero 31 marca 2023 r.

Zastosowanie określonego w art. 210 ust. 1 u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. Zdaniem Sądu przepis ten nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych lub dnia uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin na wydanie decyzji administracyjnej wskazany w art. 210 ust. 1 u.o.c. Analiza akt sprawy związana z przebiegiem postępowania w sprawie wykazała, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie przez ponad miesiąc, mimo że wiedział lub powinien był wiedzieć o co ubiega się skarżąca i na jakiej podstawie (pochodzenie polskie). Kolejna czynność związana z wezwaniem skarżącej do stawienia się w WSOŚUW nie doprowadziła do ostatecznej weryfikacji poprawności i kompletności wniosku strony. Dopiero 13 czerwca 2023 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku. Ostatecznie Wojewoda wydał decyzję w sprawie w dniu 6 września 2023 r.

Odwołując się do ustalonego stanu faktycznego sprawy Sądu ocenił, że doszło w niej do przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej. Podejmowane przez Wojewodę czynności były opieszałe i doprowadziły do przedłużenia postępowania w sposób nieuzasadniony. Argumentacja podniesiona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę a dotycząca treści art. 100d ust. 1 i 2 u.o.p.o.U. nie może zostać przez Sąd uwzględniona. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zadaniem Sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p.o.U. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez Sąd postępowania. Zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, bowiem z treści wniosku o wydanie zezwolenia nie wynika, aby strona skarżąca przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca przybywa na terytorium Polski od 2014 r., a od 2020 r. posiada zezwolenia na pobyt czasowy do [...].05.2025 r. Wojewoda nie miał więc podstaw by w sprawie skarżącej stosować przepisy ustawy szczególnej, dotyczącej innej grupy osób.

W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie musiał znaleźć art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Organ pozostawał bierny po wpływie wniosku, a kolejne czynności podejmowane były w nieuzasadnionych i zbyt długich odstępach czasu co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy po upływie 9 miesięcy od dnia wpływu wniosku skarżącej.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, które przenikały się z okresami jego bezczynności. Podejmowane czynności miały swoje uzasadnienie, jednak nie podejmowano ich we właściwych terminach. Istotne jest przy tym, że w postępowaniu strona podniosła okoliczność polskiego pochodzenia, co również wymagało od organu podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie działanie Wojewody organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Decyzja Wojewody nie jest ostateczna. Ponieważ zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 powyższej ustawy do wydania w określonym terminie stosownego postanowienia stało się bezprzedmiotowe, to w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. I OSK 1322/19). Uwzględniając, iż skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z przewlekłością organu w sprawie, Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Sąd uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego, a tym samym do działania w tym zakresie z urzędu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.