Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 881/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1779/18 w sprawie ze skargi A. w D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć internetową oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. V SA/Wa 1779/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę iC. Sp. z o.o. w D. (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca złożyła do Ministerstwa Finansów wniosek o udzielenie zezwolenia na urządzenie gier na automatach przez sieć Internet.

Postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2018 r. stosownie do treści art. 165a ustawy z dnia 29 sierpień 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej jako: "o.p") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.; dalej jako: "u.g.h.") organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na urządzenie gier na automatach przez sieć Internet. Minister Finansów działając na podstawie art. 165a o.p., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ przepisy ustawy o grach hazardowych nie przewidują możliwości udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1b u.g.h. urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa, natomiast wykonywanie monopolu państwa należy do prezesa Rady Ministrów, który tworzy w tym celu jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Tym samym podmiot niebędący jednoosobową spółką Skarbu Państwa nie ma możliwości oferowania gier hazardowych objętych monopolem państwa za pośrednictwem sieci Internet.

Na skutek wniesionego środka zaskarżenia, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Skargę na powyższe postanowienie organu złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawodawca jednoznacznie określił w art. 5 ust. 1b u.g.h. regulacje dotyczące prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, w tym gier na automatach, a w art. 6 ust. 1-3 tej ustawy wskazał jakiego rodzaju działalność hazardowa może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji bądź zezwolenia. Tym samym Minister Finansów nie miał podstaw prawnych do udzielenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet, a tym bardziej do zastosowania w drodze analogii art. 32 ust. 2 tej ustawy. Brak było zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, a tym bardziej do wydania decyzji stwierdzającej, że urządzenie i prowadzenie gier na automatach przez sieć Internet nie wymaga uzyskania zezwolenia i może być wykonywane na zasadach swobody działalności gospodarczej.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że uczestniczenie w grach hazardowych urządzanych przez sieć Internet przez podmioty niewykonujące monopolu Państwa w tym zakresie, które urządzają gry hazardowe przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia, jest w Polsce zakazane (art. 29a ust. 2 u.g.h.), a zatem w sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku, a tym samym zasadne było wydanie, zgodnie z treścią art. 165a o.p., postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Sąd odnosząc się do problemu ewentualnej niezgodności przepisów art. 5 ust. 1b u.g.h. z przepisami Konstytucji (art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3) oraz przepisami prawa Unii Europejskiej (art. 52 i art. 56 TFUE) wskazał, że ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z prawem Unii Europejskiej, albowiem była ona notyfikowana Komisji Europejskiej, zgodnie z Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (powiadomienie 2016/398/PL). Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych aspektów projektowanych przepisów, które zostały przyjęte przez władze Polski, co znalazło swój wyraz w zmodyfikowanym i zaaprobowanym przez Komisję Europejską ostatecznym kształcie tej ustawy, a zatem Sąd nie dopatrzył się w obowiązujących przepisach naruszenia art. 52 i art. 56 TFUE.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 52 i art. 56 TFUE poprzez naruszenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, wynikające z niezastosowania tych przepisów oraz zastosowania sprzecznego z nimi przepisu art. 5 ust. 1b u.g.h.;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2, art. 22, art. 20, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami art. 5 ust. 1b u.g.h.;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1b u.g.h., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może być stosowany albowiem narusza art. 20, art. 22 i art. 31ust. 3 Konstytucji, a także art. 52 oraz art. 56 TFUE, co powoduje jego bezskuteczność z mocy prawa;

4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 2 u.g.h., poprzez niezastosowanie przez analogię tego przepisu jako podstawy do udziela zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych przez sieć Internet.

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto:

5. naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Ministra Finansów, który wydał zaskarżone postanowienie, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przy naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego;

6. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1, 180 § 1 oraz art. 229 o.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości pomimo tego, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego,

7. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.

Równocześnie wniesiono o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prawnych:

1. czy przepis art. 5 ust. 1b u.g.h., który obejmuje monopolem państwa urządzanie gier na automatach przez sieć Internet jest zgodny z art. 52 i art. 56 TFUE?

2. jeżeli przepis art. 5 ust. 1b u.g.h. jest niezgodny z art. 52 i art. 56 TFUE, to czy może być stosowany w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet?

W razie przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej ww. pytań prawnych, na podstawie art. 124 §1 pkt 5 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że z godnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw do wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach przez sieć Internet. Zwłaszcza, że krajowa ustawa o grach hazardowych, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę oceny dopuszczalności wskazanego wyżej wniosku nie ma charakteru regulacji, która nie korespondowałaby z prawem unijnym, co tym samym nie sprzeciwiało się jej stosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok WSA bowiem odpowiada prawu.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. i na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, przepisów Konstytucji RP oraz przepisów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na zastosowaniu regulacji wynikającej z treści art.5 ust. 1b u.g.h. sprzecznej z regulacjami ustawy zasadniczej i prawa unijnego.

W tym miejscu należy stwierdzić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, a w szczególności brak jest wykazania przez autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1b u.g.h.

Podejście Sądu pierwszej instancji do rozumienia tego przepisu prawa - który stanowi, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa - nie jest bowiem nieprawidłowe i w żadnym stopniu, ani też zakresie - a stanowi to istotę omawianego zarzutu kasacyjnego - nie koliduje również z traktatową zasadą swobody świadczenia usług, w tym w sposób wskazywany przez stronę skarżącą, ani wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie konsekwencji wynikających z braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych, za naturalną konsekwencję tego stanu rzeczy trzeba uznać to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku więc nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się oddają tym grom. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści.

Dlatego też właśnie w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), w tym rzecz jasna przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać - kształtowane orzecznictwem trybunału luksemburskiego - przesłanki ich proporcjonalności. Przy tym, sama okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (por. np. wyrok TSUE w sprawie C - 47/07, pkt 57 - 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; por. również np. wyroki w sprawach: C - 275/92, pkt 60; C - 124/97, pkt 13; C - 67/98, pkt 14; C - 6/01, pkt 46 i 47; C - 212/08, pkt 39 - 40).

Odwołując się - co w tym kontekście wymaga podkreślenia - do znaczenia konsekwencji wynikających z argumentu odnoszącego się do tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16), w relacji do istoty omawianej kwestii spornej nie można tracić z pola widzenia tego, że gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą.

Jak podkreślono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - mamy tu do czynienia z działalnością, która "z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze. Zwalczanie tych zagrożeń leży z całą pewnością w interesie publicznym". Jeżeli tak, to wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (wyrok TK z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14, OTK-A 2015, Nr 3, poz. 30).

Jeżeli - jak wynika z powyższego - w przypadku gier hazardowych nie powstają dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku, a w zakresie odnoszącym się do działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie gier hazardowych - która z uwagi na jej charakter podlega ścisłej reglamentacji - państwa członkowskie mogą dysponować stosunkowo szerokim zakresem władztwa regulacyjnego, to zapewnienie koniecznego i niezbędnego poziomu ochrony konsumentów oraz porządku publicznego może uzasadniać przyjmowanie również takich rozwiązań prawnych, które polegają na zezwalaniu na gry na zasadzie wyłączności (monopolu), co ma tę zaletę, że kanalizuje przeprowadzanie gier w kontrolowanym obiegu i zapobiega ryzyku ich urządzania w celach oszukańczych i przestępczych, a więc innymi słowy na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych (por. np. wyrok w sprawie C - 42/07, pkt 64 - 70). Zmierzając do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony państwo członkowskie może więc w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej może służyć zapanowaniu nad ryzykiem związanym z branżą gier hazardowych i realizować zgodny z prawem cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny. Jest to więc dopuszczalne. Zwłaszcza, jeżeli może zapewnić lepsze panowanie nad ofertą gier hazardowych i lepsze gwarancje skuteczności przy wdrażaniu polityki prowadzonej przez państwo członkowskie niż w wypadku, gdyby działalność tę wykonywały konkurujące ze sobą podmioty prywatne, nawet gdyby podmioty te objęte były systemem zezwoleń i podlegały systemowi kontroli i sankcji (por. wyrok w sprawie C - 212/08, pkt 41 - 42; zob. również wyrok w sprawach połączonych C - 316/07, C - 358/07 - C-360/07, C - 409/07 i C - 410/07). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, jak i przyjęcie rozwiązań wskazanych w treści art. 5 ust.1b i ust. 2 u.g.h., który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C - 258/08, pkt 42-47).

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa krajowego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozmijają się - a wręcz korespondują - z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie luksemburskim podejściem odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej innymi słowy, na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Dodatkowo należy podnieść, że jeżeli notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług - a dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy - to siłą rzeczy Sąd pierwszej instancji nie mógł abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są bezzasadne.

Również za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach prze sieć Internet. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu opisanego w punkcie 6 petium skargi kasacyjnej. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji odniósł się jednoznacznie i przekonywująco do kwestii podnoszonych przez stronę w skardze i trafnie uznał, że organ nie uchybił zasadom opisanym w przepisach wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.