Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 999/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].01.2023 r., nr [...], Wójt Gminy R. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. w T. (dalej określana jako Skarżąca) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni fotowoltaicznych "N." o mocy do 1 MW każda, na terenie części działki nr [...], obręb N., gmina R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym wydanie warunków zabudowy następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp. Zgodnie z art. 53 ust. 3 upzp dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. W analizowanym obszarze nie występuje infrastruktura techniczna związana z celami ponadlokalnymi. Teren objęty inwestycją nie znajduje się w miejscowości uzdrowiskowej, obszarze morskich portów i przystani, terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, terenie górniczym, w parku narodowym, na terenie ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, na terenie zamkniętym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba spełniająca warunki określone w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 nie zachodzi okoliczność łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej,

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla powyższego zamierzenia budowlanego,

teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.),

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. nie przewiduje się obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.

W przypadku inwestycji zlokalizowanej na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy lVb, IVa i nieużytkach nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda (łącznie do 2 MW) wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego (instalacja fotowoltaiczna) o mocy przekraczającej 500 kW uznaje się za zabudowę produkcyjną. Zabudowa taka nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp i nie podlega zwolnieniu ze spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

W rozpatrywanej sprawie badano zatem, czy wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa mogąca stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji. W analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa, która nie stanowi sąsiedztwa dla ww. inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzono, że planowana inwestycja jest również niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego tj. art. 7, 8, 11, 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak odniesienia się do jej pisma z [...].02.2022 r. zawierającego argumenty przemawiające za zwolnieniem inwestycji objętej wnioskiem z konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a także sporządzenie lakonicznego uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie zasady przekonywania oraz zasady zaufania do organów publicznych;

2. prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa);

- art. 10 ust. 2a upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie określa jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a upzp przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu, który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu i nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 9 ust. 5 upzp poprzez błędne przyjęcie, że brak wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów, na których mogą być rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródłem energii o mocy powyżej 500 kW może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla farmy, na którą składają się dwie elektrownie fotowoltaiczne o mocy do 1 MW każda, pomimo że studium nie jest taktem prawa miejscowego, a tym samym jego postanowienia nie mają charakteru wiążącego dla strony postępowania;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Viz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W art. 15 upzp, odnoszącym się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowano z kolei, że w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (ust. 3 pkt 3a).

W realiach sprawy, jak wynika z zaskarżonej decyzji, teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji objęty jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., niemniej jednak w jego treści nie ustalono rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę ww. urządzeń. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko wyznacza się w zależności od potrzeb. Potrzeba taka zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący), przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie urządzenia jest powołany wcześniej art. 10 ust. 2a. Nie ulega więc wątpliwości, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (czyli m.in. elektrownie fotowoltaiczne), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w drodze decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie na każdym obszarze, bez względu na zasady ładu przestrzennego i bez zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Rezultat wykładni art. 61 ust. 3 upzp powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

Powyższe analizy powadzą do jednoznacznego wniosku, że jedynie lokalizacja neutralnych - jak je ocenił sam ustawodawca - z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacji fotowoltaicznych do 1 MW mocy zainstalowanej zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki oraz innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW, może być lokalizowana poza obszarami przewidzianymi w studium (czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy w decyzji). Pozostałe wymagają więc co najmniej "przewidzenia" w studium.

Elektrownia fotowoltaiczna składająca się z paneli fotowoltaicznych w liczbie do 8000 szt., o łącznej mocy do 2 MW, przy powierzchni inwestycji wynoszącej do 0,999 ha będzie miała cechy zabudowy produkcyjnej lub przemysłowej. W tych okolicznościach Kolegium podzieliło dodatkowo ustalenie organu I instancji, oparte na wynikach analizy dołączonej do decyzji, że budowa dwóch elektrowni fotowoltaicznych, planowanych w obszarze zabudowy zagrodowej nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, co uzasadnia stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie jest spełniony, a w konsekwencji, nie byłoby możliwe również wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nawet w sytuacji, gdyby rozmieszczenie takich urządzeń było przewidziane w studium..

W przedstawionych okolicznościach zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należało ją utrzymać w mocy.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 ust. 2a upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie określa, jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a upzp przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu, który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu i nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp;

b) art. 10 ust. 2a w zw. art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energie elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a tym samym nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla takich urządzeń, podczas gdy:

- przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp mają charakter techniczny i odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i wbrew stanowisku Kolegium zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie wynika zakaz realizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energie elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

c) art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny;

- błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie wyjątku od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłączenie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500 kW, pomimo że taki limit mocy nie wynika z przepisów, co potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niedopuszczalne jest takie różnicowanie;

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej na terenie, na którym obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz oceny, czy art. 61 ust. 3 upzp w analizowanej sprawie może mieć zastosowania do planowanej inwestycji.

Nakreślając ramy prawne sprawy, należy wskazać, że z art. 4 ust. 1 i 2 upzp wynika, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 upzp stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.

W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 upzp przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana inwestycja - dwie farmy fotowoltaiczne o mocy 1 MW każda - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawa o odnawialnych źródłach energii.

W ocenie Sądu nie był zasadny argument, na który powoływało się SKO, że przedmiotowa inwestycja mogłaby powstać dopiero po ustaleniu jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wynika wyłącznie to, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, musi zostać uwzględnione w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA w sprawie II OSK 1580/18), prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 upzp, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA w sprawach: II OSK 2249/22, Lex nr 3508655; II OSK 2130/22, Lex nr 3450760; II OSK 2706/22, Lex nr 3488407; II OSK 2619/22, Lex nr 3501828).

Dodatkowo wskazać należy (za wyrokiem NSA II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Należy wskazać, że zmiana treści art. 61 ust. 3 upzp nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 ww. ustawy dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej ustawę z lipca 2019 r. podano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22).

Treść art. 61 ust. 3 upzp przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 805/23)

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były zasadne. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium (jak również organ I instancji) dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 oraz art. art. 10 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 26.10.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.