Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 3/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1,  ust. 5,  art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi V. K. i S. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r. Nr 919/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 05.10.2023 r. (nr 919/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania V. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z 28.07.2023 r. (nr 1476/2023) nakładającej na S. K. (dalej: inwestora) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (w trzech egzemplarzach) na budowę budynku handlowo-usługowego (stacja unowocześniania samochodów bez napraw i serwisu - 2 stanowiska) z częścią mieszkalną przy ul. [...] we W. - wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwzględnieniem zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek wykonania wskazanych czynności i robót w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w budynku przy ul. [...] we W., który znajduje się w trakcie budowy. W skardze wskazano na zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym podniesieniu kalenicy dachu o ok. 2-3m, zmianie konstrukcji dachu, wykonaniu w ścianie szczytowej dodatkowego otworu okiennego oraz braku wyprowadzenia kanałów wentylacyjnych na parterze i piętrze budynku.

W związku z otrzymanymi informacjami PINB przeprowadził w dniu 18.04.2023 r. kontrolę robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta W. z 08.09.2000 r. (nr 1845/00) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (stacja unowocześniania pojazdów bez napraw i serwisu - 2 stanowiska) z częścią mieszkalną.

Mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości PINB pismem z 22.05.2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę opisanego budynku, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, istotnie naruszających przepisy oraz istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Następnie w dniu 29.05.2023 r. PINB wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) – dalej: u.p.b. postanowienie nr 1041/2023, którym wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez S. K., wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, istotnie naruszające przepisy oraz istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższym postanowieniem organ nakazał inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. Ponadto nałożył obowiązek sporządzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1) ekspertyzy technicznej w postaci operatu pomiaru geodezyjnego: wymiarów budynków (mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian), odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy działki, wysokości budynku mierzonej od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonego punktu konstrukcji przekrycia budynku, 2) oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych w ramach inwestycji w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, odnoszącej się do zgodności ich wykonania z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz wskazującej w jaki sposób zapewnić prawidłową wentylację pomieszczeń budynku.

Powyższe rozstrzygnięcie, doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 14.06.2023 r., zostało oprotestowane przez V. i S. K.

DWINB postanowieniem z 31.07.2023 r. (nr 697/2023) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w postaci operatu pomiaru geodezyjnego, w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Organ odwoławczy w ślad za PINB stwierdził, że różnice pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym, a wykonanymi pracami budowlanymi w zakresie wysokości strychu oraz najwyższego punktu budynku w granicach 20%, świadczą o wprowadzeniu zmiany istotnej od zatwierdzonego projektu. DWINB zgodził się również z oceną organu I instancji w odniesieniu do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Pierwotny sposób użytkowania zakładał prowadzenie stacji unowocześniania pojazdów, która nie obejmowała prowadzenia napraw i serwisu, natomiast podczas kontroli stwierdzono prowadzenie tego rodzaju działalności warsztatowej. Prowadzenie tego rodzaju warsztatu organ zakwalifikował za działalność uciążliwą dla otoczenia, co jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przeznaczenie planistyczne terenu działki nr [...] dopuszcza prowadzenie usług drobnych. Ponadto DWINB stwierdził, że skoro nieruchomość objęta postępowaniem kontrolnym wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków W., to wprowadzone zmiany w wyglądzie budynku powinny zostać uzgodnione z organem konserwatorskim, którego uzgodnienia inwestor nie przedstawił. Dalej DWINB wskazał, że wykonywanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowi samodzielną i wystarczającą przesłanką do wstrzymania robót i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Organ II instancji przychylił się także do stanowiska PINB, że prowadząc działalność gospodarczą w budynku, który nie jest oddany do użytkowania (brak zakończenia robót związanych z jego budową), dochodzi do narażenia zarówno pracowników warsztatu, jak i osób postronnych, które korzystają z usług świadczonych w tym budynku.

W dalszym toku postępowania pierwszoinstancyjnego, po sporządzeniu w dniu 18.07.2023 r. zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji, którego odpis doręczono skarżącym w dniu 03.08.2023 r., decyzją z 28.07.2023 r. (nr 1476/2023), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., PINB nałożył na S. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek wykonania czynności i robót w postaci: 1) podstemplowania belki wymianu w obrębie okien połaciowych w środku rozpiętości oraz przy mocowaniu do krokwi pełnych, 2) zamontowania poręczy przy schodach zewnętrznych oraz balustrad chroniących przed upadkiem z wysokości w obrębie spocznika przy schodach zewnętrznych oraz przy otworze w stropie pod częścią mieszkalną składających się z deski krawężnikowej o wysokości co najmniej 0,15 m i poręczy ochronnej na wysokości 1,1 m z wypełnieniem między deską krawężnikową i poręczą zabezpieczającą przed upadkiem z wysokości, 3) zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych - wykonanie stabilnego ogrodzenia o wysokość min. 1,5 m, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że według zatwierdzonego projektu budowlanego wysokość poddasza wynosiła ok. 65 cm i nie przewidziano możliwości wejścia na strop ostatniej kondygnacji. Na podstawie pomiarów wykonanych podczas kontroli ustalono, że wysokość strychu od podłogi do belki pod kalenicą wynosi 3,60m. Podniesienie części dachu o ok. 3m wysokości powoduje zmianę jego wysokości w granicach 20 %, co zdaniem organu ma świadczyć o wprowadzeniu zmiany istotnej do zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB wskazał również na zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W trakcie kontroli potwierdzono bowiem prowadzenie w przyziemiu nieruchomości działalność gospodarczej, która polega na naprawie samochodów i ich serwisie. Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała budowę budynku usługowo-handlowego. Jednocześnie PINB zauważył, że kwestia rodzaju planowanej działalności gospodarczej była rozważana na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Wówczas przyszłe zamierzenie zostało ocenione pozytywnie przez PPIS, z tym zastrzeżeniem, że w budynku handlowo-usługowym powinny być prowadzone usługi o charakterze nieuciążliwym dla mieszkańców osiedla. PINB uznał, że poprzez prowadzenie typowej mechaniki samochodowej, taka działalność stała się uciążliwa dla otoczenia, wobec tego zmienił się zamierzony sposób użytkowania tej części budynku. Organ I instancji stwierdził, że wprowadzone zmiany w zamierzonym sposobie użytkowania budynku są niezgodne z obowiązującym mpzp. W § 20.1 mpzp ustalono przeznaczenie dla tego terenu, które zakłada możliwość prowadzenia usług drobnych. Warsztat (mechanika samochodowa z naprawą i serwisem), jako działalność uciążliwa dla otoczenia, zdaniem organu, nie jest zgodna z takimi ustaleniami planistycznymi. Organ I instancji stwierdził również, że obszar na którym znajduje się inwestycja jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków W. jako historyczny układ urbanistyczny dzielnicy B. i B.(1) we W. Wprowadzone zmiany w wyglądzie budynku powinny wobec tego zostać uzgodnione z organem konserwatorskim. Inwestor nie przedstawił takiego uzgodnienia. Następnie PINB wskazał na brak prawidłowej wentylacji budynku, w tym wentylacji pomieszczeń hali warsztatowej. Ponadto wskazał na wykonanie przejścia w części mieszkalnej pomiędzy budynkiem istniejącym i wybudowanym, którego szerokość wynosi 50 cm, zamiast 90 cm przewidzianych w projekcie budowlanym, co jest niezgodne z § 62 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolejna stwierdzona nieprawidłowość dotyczy sposobu montażu okien połaciowych, które nie tylko wykonano niezgodnie z projektem, ale także w celu ich montażu od strony wschodniej zostały wycięte 2 krokwie dachowe, natomiast od strony zachodniej 3 krokwie (w tej części wykonano podporę na środku wymianu), przez co uległa osłabieniu konstrukcja dachu (wycięto elementy konstrukcyjne, a wymian zamontowano w sposób nieprawidłowy). Wadliwe wykonanie robót związanych z wykonaniem pokrycia dachu znalazło potwierdzenie w przedłożonych do akt opracowaniach technicznych. Ponadto PINB wskazał na fakt niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia ekspertyzy i opinii technicznej, do czego został zobowiązany postanowieniem z 29.05.2023 r. Inwestor nie poinformował również o wykonaniu niezbędnych zabezpieczeń.

V. i S. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1). art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że prace miałyby nadal być wykonywane w sposób mogący zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi oraz że prace wykonane przez skarżących miałyby istotnie odbiegać od projektu budowlanego;

2). art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku wydania decyzji przed upływem terminu na zajęcie przez nich stanowiska, a także ze względu na fakt wydania decyzji na trzy dni przed wydaniem przez organ II instancji postanowienia z 31.07.2023 r. a zarazem na dwadzieścia dwa dni przed jego doręczeniem pełnomocnikowi skarżących.

Zdaniem odwołujących stwierdzone uchybiania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności poprzez nie podjęcie przez organ wszystkich działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym działań w zakresie ustalenia faktu istnienia pozwolenia na budowę z 04.04.2007 r., nr 411/2007 wraz z projektem budowlanym, które obejmuje podniesienie kalenicy dachu, zmianę konstrukcji dachu oraz wykonanie w ścianie szczytowej dodatkowego otworu okiennego. Do odwołania dołączono projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 04.04.2007 r. Ponadto przedłożono dokumentację fotograficzną na dowód wykonania prac zabezpieczających. Skarżący wskazali również na brak prowadzenia działalności gospodarczej w obrębie tej części obiektu budowlanego, której dotyczy pozwolenie na budowę z 08.09.2000 r.

DWINB decyzją z 05.10.2023 r. (nr 919/2023) utrzymał w mocy decyzję PINB z 28.07.2023 r. W uzasadnieniu przedstawił materialnoprawne podstawy orzekania w postępowaniu naprawczym w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wyjaśniając przy tym przyjęte w sprawie rozumienie tego pojęcia w oparciu o przepis art 36a u.p.b. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ wskazał, że podniesienie części dachu w granicach 20% w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniało uznanie, że okoliczność ta stanowi wprowadzenie istotnej zmiany do projektu. W ślad za ustaleniami poczynionymi w pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor zmienił zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym zakresie organ przedstawił przeznaczenie projektowanej części usługowej, zwracając uwagę na etap opiniowania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie PPIS w postanowieniu z 02.11.1999 r. warunkowo zastrzegł, że w budynku handlowo-usługowym powinny być prowadzone usługi o charakterze nieuciążliwym dla mieszkańców osiedla. W wyniku natomiast czynności kontrolnych ustalono, że w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na naprawie pojazdów i ich serwisie, w konsekwencji czego działalność stała się uciążliwa dla otoczenia i zmienił się zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego. Wprowadzone w powyższym zakresie zmiany organ odwoławczy uznał za istotne odstępstwo nie tylko z uwagi na treść art 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. ale także powołał się na okoliczności opisane w art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b., tj. niezgodności z obowiązującym mpzp (§ 20.1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...].04.2013 r.), który nie przewiduje wprowadzenia tego rodzaju przeznaczenia na tym obszarze. Za słuszne organ uznał także ustalenia dotyczące braku odpowiednich uzgodnień konserwatorskich, które w przypadku wprowadzenia zmian w bryle budynku są wymagane z uwagi na umiejscowienie nieruchomości na obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków W. jako historyczny układ urbanistyczny dzielnicy B. i B.(1), co stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 u.p.b. Ponadto za naruszające § 62 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy uznał wykonania otworu drzwiowego o szerokości 50 cm, który znajduje się w przejściu pomiędzy budynkiem istniejącym a wybudowanym.

W odniesieniu do argumentów podniesionych w odwołaniu DWINB wyjaśnił, że decyzja z 04.04.2007 r., na którą powołują się skarżący, udzielająca pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, nie obejmowała budynku objętego niniejszym postępowaniem. Decyzja z 04.04.2007 r. dotyczyła odrębnej inwestycji – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś decyzja z 08.09.2000 r. budowy budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, który przylega od strony południowej jedną ścianą do istniejącego budynku mieszkalnego.

Za bezzasadny i pozbawiony wpływu na rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał również zarzut wydania przez PINB decyzji z 28.07.2023 r. podczas trwania postępowania zażaleniowego w związku z zażaleniem na postanowienie z 29.05.2023 r. W tym zakresie wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 u.p.b. Po wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia, właściwy organ wydaje jedną z trzech decyzji, o których mowa w punktach 1, 2 i 3 ust. 1 art. 51 (ewentualnie stosuje art. 50a pkt 2). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że na to postanowienie przysługuje zażalenie, przy czym jego wniesienie zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. nie wstrzymuje wykonania postanowienia.

Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił DWINB naruszenie:

1). art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez błędne przyjęcie przez organ, że roboty budowlane obejmujące budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną miałyby być nadal wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,

2). art. 36a ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że prace wykonane przez stronę miałyby istotnie odbiegać od zatwierdzonego projektu budowlanego i jako takie miałyby stanowić istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę,

3). art. 7 art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81a § 1, art., 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt krótki czas na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji z 28.07.2023 r., tj. wydanie tej decyzji trzy dni przed zaskarżonym postanowieniem DWINB oraz nieuwzględnienie wszystkich materiałów w sprawie, w tym zawartości projektu budowlanego i dokumentacji zdjęciowej ukazującej stan prac budowlanych aktualny na maj 2006 r.,

4). art. 75 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego z opinii architekta wskazanego przez skarżących, opinii kierownika budowy, pozwolenia na budowę z 04.04.2007 r., projektu budowlanego oraz zdjęć zabudowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji za zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono szereg przepisów mających, zdaniem pełnomocnika, zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że zrealizowane prace w postaci podniesienia kalenicy dachu, zmiany konstrukcji dachu oraz wykonania w ścianie szczytowej dodatkowego otworu okiennego są objęte istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę z 04.04.2007 r. Zdaniem pełnomocnika, orzekające w sprawie organy nadzoru oparły rozstrzygnięcia na podstawie obecnego brzmienia przepisu art. 36a u.p.b., natomiast zastosowanie powinno znaleźć przepis w wersji obowiązującej na dzień 03.09.2003r. Powołując się na dziennik budowy pełnomocnik wskazał, że projektant dokonał stosownych zmian w projekcie na początku 2003 r. oraz poinformował skarżących, że zamierzone zmiany nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę. Pełnomocnik stwierdził, że na dzień 31.07.2023 r. czynności i prace zabezpieczające zostały wykonane, wbrew ustaleniom organu. Podniósł, że strony nie mogły wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego, gdyż zawiadomienie o terminie w jakim mogły dokonać tej czynności zostało doręczone 03.08.2023 r., natomiast już w dniu 28.07.2023 r. organ wydał decyzję nr 1476/2023, a więc siedem dni przed doręczeniem zawiadomienia z 18.07.2023 r.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Nieprawomocnym wyrokiem z 29.02.2024 r., sygn. akt. II SA/Wr 547/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie DWINB z 31.07.2023 r. (nr 697/2023) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych obejmujących budowę budynku handlowo-usługowego.

Na rozprawie w dniu 07.05.2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty powołane w skardze. Skarżący wskazali z kolei na fakt uwzględnienia wprowadzonych przez nich zmian obejmujących m.in. podniesienie kalenicy dachu oraz zmianę konstrukcji dachu, w projekcie budowlanym z września 2006 r., który został zatwierdzonym decyzją z 04.04.2007 r. (nr 411/2007) oraz w koncepcji budowlanej z maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja DWINB z 05.10.2023 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta W. z 28.07.2023 r., którą nałożono na S. K. (inwestora) - z uwagi na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego - obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowego (stacja unowocześniania samochodów bez napraw i serwisu – 2 stanowiska) z częścią mieszkalną przy ul. [...] we W., na terenie działki ew. nr [...] obręb B. we W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania wyszczególnionych czynności i robót w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie wydanej na rzecz S. K. decyzji Prezydenta W. z 08.09.2000 r. (nr 1845/00) o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego (stacja unowocześniania samochodów bez napraw i serwisu – 2 stanowiska) z częścią mieszkalną. Inwestor odstąpił od projektu budowlanego. Stan istniejący w okresie udzielenia pozwolenia na budowę został udokumentowany na podstawie akt sprawy oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika również aby doszło do zmiany decyzji z 08.09.2000 r. Tym samym inwestor był zobowiązany do dochowania wszystkich warunków wynikających z tej decyzji oraz zatwierdzonego na jej podstawie projektu budowlanego.

W konsekwencji tych ustaleń należało uznać, że sporny budynek wybudowano w sposób odmienny od projektu. Zmiany wprowadzono na etapie budowy budynku. Wykazane ponad wszelką wątpliwość w toku postępowania dowodowego istotne odstępstwa polegały na zmianie charakterystycznego parametru obiektu budowlanego dotyczącego jego wysokości w zakresie przekraczającym 2%, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, odstępstwa od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także odstępstwa wymagającego uzyskania uzgodnienia, które jest wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przede wszystkim zgodzić się należało z organem nadzoru budowlanego, że podniesienie części dachu, mającego pierwotnie osiągnąć wysokość 9,10 m o około 3 m (2 m względem najwyższego punktu całego dachu), powoduje zmianę wysokości budynku w granicach 20%, co należało zakwalifikować jako zmianę istotną do zatwierdzonego we wrześniu 2000 r. projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżących, co do braku prawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego faktycznej wysokości spornego budynku i tym samym braku wykazania istotności odstępstwa od projektu budowlanego, w ocenie Sądu, potwierdzenie, które świadczy o wprowadzeniu tak istotnych zmian, znajduje się w przedłożonym przez skarżących dokumencie nazwanym koncepcją budowlaną z maja 2006 r. oraz zatwierdzonym decyzją z 04.04.2007 r. (nr 411/2007) projekcie budowlanym z września 2006. W częściach rysunkowych obu tych opracowań projektant jednoznacznie wskazał, że wysokość budynku mieszkalno-warsztatowego w budowie wynosi 11,46 m. Podana wysokość odpowiada wysokości zmierzonej przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie należy wyraźnie w tym miejscu zastrzec, że sam fakt uwidocznienia w tych opracowaniach, chodzi zwłaszcza o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 04.04.2007 r., robót budowlanych prowadzonych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją z 08.09.2000 r., nie oznacza, że wraz wydaniem decyzji z 04.04.2007 r. doszło do ich prawnego usankcjonowania w zakresie wprowadzanych odstępstw. Z treści decyzji z 04.04.2007 r. wyraźnie wynika, że jej przedmiotem była odrębna inwestycja, która polegała na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Obie inwestycję łączy tylko osoba inwestora oraz miejsce realizacji, tj. działka nr [...] . Roboty budowlane miały dotyczyć natomiast budowy następujących elementów: wiatrołapu do budynku istniejącego, schodów wejściowych na parter budynku istniejącego oraz zadaszenia i barierki tarasu (w formie zadaszenia) na parterze budynku istniejącego. Ponadto należy zauważyć, że zatwierdzony na podstawie tej decyzji projekt budowlany wyodrębnia od części objętej tym opracowaniem, tj. budynku jednorodzinnego mieszkalnego istniejącego – rozbudowa, część określoną jako: budynek mieszkano-warsztatowy w budowie, a także część oznaczoną jako: budynek jednorodzinny mieszkalny. Tym samym Sąd zgadza się z organem nadzoru budowlanego, że bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia pozostawała kwestia wydania przez Prezydenta W. decyzji z 04.04.2007 r., ponieważ inwestycja nią objęta, nie dotyczyła budowy budynku handlowo-usługowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Mam w tym przypadku do czynienia z rożnymi inwestycjami, prowadzonymi na podstawie odrębnie zatwierdzonych projektów budowlanych, których zakres opracowania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie pokrywał się w żadnym zakresie. Nadto należy zauważyć, że koncepcja budowlana z maja 2006 r. została sporządzona przez mgr inż. arch. C. M., a nie przez organ administracji budowlanej. Dokument ten nie mógł być zatem potraktowany przez organy nadzoru budowlanego jako dokument legalizujący dokonane odstępstwo. Brak jest więc dokumentów mogących świadczyć o zalegalizowaniu przez właściwe organy dokonanych odstępstw od projektu budowlanego.

Roboty budowlane we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie stanowiły niewątpliwie istotne odstępstwo od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z 08.09.2000 r., które odpowiada okolicznościom opisanym w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b u.p.b. Jednocześnie w tym miejscu przyjdzie uznać za niezasadne stanowisko skarżących, którzy powołując się na przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wywodzą, że skoro ustawodawca nie wyjaśniał wówczas, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego nie mogą postawić inwestorowi takiego zarzutu na podstawie aktualnie obowiązującego art. 36a ust. 5 u.p.b. W ocenie Sądu, brak w dacie dokonania istotnego odstępstwa powołanej regulacji w Prawie budowlanym w tym zakresie, oznacza w istocie dla inwestora, że każde odstępstwo od warunków projektu lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wyjaśnił to już tut. Sąd w wyroku z 29.02.2024 r., sygn. akt. II SA/Wr 547/23, w przywołanym w skardze brzmieniu art. 36a ust. 1 i 2 u.p.b. odnosił się do zmiany pozwolenia na budowę, przy czym należy wskazać, że decyzja wydawana w trybie art. 36a ust. 1 u.p.b. dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego, a nie prac już zrealizowanych. Wskazywana przez pełnomocnika decyzja o zmianie pozwolenia na budowę mogła być więc wydana, jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor nie wystąpił o taką decyzję. Decyzji wydanej w trybie art. 36a ust. 1 u.p.b. nie mógł również zastąpić ani wniosek inwestora do projektanta ani też wpis w dzienniku budowy. Tym samym do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dochodziło, jeżeli inwestor wbrew postanowieniom art. 36a ust. 1 u.p.b. nie uzyskał od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto, nawet oceniając odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed dniem 31.05.2004 r. (data wejścia w życie art. 36a ust. 5 u.p.b. w postaci, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne), bez tych wskazań, w realiach badanej sprawy należało zgodzić się z organem nadzoru budowlanego, że zmiana wysokości budynku w granicach 20 % bez wątpienia świadczy o wprowadzeniu zmiany istotnej do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Za istotne odstępstwo należało również zakwalifikować zmianę zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy zamierzony sposób użytkowania budynku handlowo-usługowego nie przewidywał jego użytkowania jako warsztatu samochodowego. Zamiast stacji unowocześniania samochodów bez napraw i serwisu w przyziemiu kontrolowanego budynku prowadzona jest działalność, która wprost została wykluczona w decyzji o pozwoleniu budowę. Istotność tego odstępstwa odpowiada zatem treści art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, do takiego odstępstwa doszło z powodu przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 pkt 5 i 6 u.p.b. Tym samym za prawidłowe uznać należało w niniejszej sprawie nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Ponadto z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących sposobu zamontowania w połaci dachu okien połaciowych, braku poręczy przy schodach zewnętrznych, balustrad chroniących przed upadkiem oraz braku zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych) wynikał obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Bez istotnego wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia pozostawały podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przyjdzie bowiem zauważyć, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nie jest postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano postanowienia wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Jest wręcz przeciwnie, postanowienie wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. stanowi fazę wstępną postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W realiach badanej sprawy organ I instancji dochował dwumiesięcznemu terminowi, wydając w dniu 28.07.2023 r. decyzję nr 1476/2023. Jednocześnie, co należy przyznać, przy jej wydaniu organ niewątpliwie naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących - przed wydaniem decyzji – prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Stwierdzenie pozbawienia skarżących czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, bezwzględnie powinna zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby skarżący wykazali, że umożliwienie im wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. Takich okoliczności skarżący nie wykazali. Mieli oni przy tym możliwości składania wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego, z czego skorzystali. Ponadto argumenty skarżących przedstawione w skardze nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych powodów Sądu uznał, że naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie doprowadziło do uniemożliwienia skarżącym dokonania konkretnych czynności procesowych, czy też zaniechania przez organy wywiązania się z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie ustalenia faktu istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z 04.04.2007 r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przeanalizował skutki wynikające z faktu wydania tej decyzji dla przedmiotu niniejszego postępowania.

Zgodzić się należało z organem odwoławczym również w tym, że wydanie przez organ I instancji decyzji z 28.07.2023 r., zanim zostało rozpatrzone zażalenie na postanowienie tego organu z 29.05.2023 r., nie stanowi o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów postępowania. Na postanowienie z 29.05.2023 r. przysługiwało skarżącym zażalenie, przy czym jego wniesienie, nie wstrzymywało wykonania postanowienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.