Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 849/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 pkt 3 ust 5 art 1a art 2
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1531/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1531/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r.- prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], a oznaczonej jako działki nr: [...], na których znajdowały się dojazdy do budynków oraz została utworzona ulica [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Spółdzielnia [...] w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139, 568, 695) - w zakresie: art. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 5, jak również art. 1a i art. 2 tej ustawy - poprzez przyjęcie zawężonej interpretacji ustawy, iż potwierdzenie w formie zaświadczenia o przekształceniu dotyczy gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo budynkami gospodarczymi, garażami, obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale tylko w sytuacji, jeśli są położone na jednej nieruchomości;

2) przepisów postępowania, to jest: art. 7 i art. 7a k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wątpliwości prawnych w interpretowaniu przepisów w/w ustawy, w tym pominięcie prowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie, jak i zasady prawdy obiektywnej, którymi winny kierować się organy administracji publicznej mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności pominięcie istotnej okoliczności, iż zarówno dorny jednorodzinne jak i dojazdowe do nich drogi wewnętrzne zostały wybudowane na jednej nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...] przekazanej w wieczyste użytkowanie Spółdzielni [...] aktem notarialnym w dniu 27.11.1983r, a z której to Spółdzielni - w wyniku podziału - w roku 1998 powstała skarżąca [...].

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr [...] – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła o dopuszczenie dowodu z (cyt.): "decyzji zezwalającej na budowę, decyzji o podziale działki [...], fragmentu mapy zasadniczej opracowanej przez uprawnionego geodety przedstawiającej podział działki o nr [...] z obrębu [...]".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wskazać trzeba, że nie były one w żadnym stopniu usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki nie mógł bowiem – już co do zasady - naruszyć przepisów art. 7 i art. 7a k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a., gdyż ich w ogóle nie stosował. Przyjmując jednak nawet, że zarzut istotnego naruszenia w/w regulacji prawnych należało w tym przypadku rozumieć, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach istotnego naruszenia art. 7 i art. 7a oraz art. 218 § 2 k.p.a., należy zauważyć, iż nie bardzo wiadomym jest, jakie fakty nie zostały przez organy w rozpoznawanej sprawie zbadane. Wyjaśnienie zaś wątpliwości prawnych należało już do zagadnień materialnoprawnych a nie procesowych. Z tej przyczyny przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, że w niniejszej sprawie nie miała znaczenia okoliczności, iż domy jednorodzinne, drogi dojazdowe do nich oraz ulica [...] zostały wybudowane na gruncie, który pierwotnie stanowił jedną nieruchomość (oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]), a która została następnie przekazana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni [...] ( z której w 1998 r. wyodrębniła się skarżąca [...]) uzasadnione było wykładnią prawa materialnego, którą zastosował Sąd I instancji.

Wyjaśnić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r .- prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], a oznaczonej jako działki nr: [...].

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał bowiem, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostawał fakt, iż - według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. - działki nr: [...] ujawnione były w księdze wieczystej nr [...] i na ten dzień w/w księga wieczysta obejmowała tylko te działki. Ponadto - według ewidencji gruntów i budynków – działki te były sklasyfikowane jako drogi (symbol "dr"). Odwołując się zatem do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Sąd Wojewódzki uznał, iż trafne było stanowisko Kolegium, że w/w regulacja prawna winna być interpretowana w ten sposób, że potwierdzenie w formie zaświadczenia przekształcenia z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności mogło dotyczyć jedynie gruntów zabudowanych wyłącznie: 1) budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy; 2) tego rodzaju budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo budynkami gospodarczymi, garażami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Innymi słowy, powyższe elementy zagospodarowania gruntu (w tym budynki jednorodzinne oraz budynki wielorodzinne wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy) musiały być położone na jednej nieruchomości., o czym przesądza użyte w pkt 3 ust. 2 art. 1 ustawy słowo "wraz", wiążące zabudowę mieszkaniową gruntu (jako podstawową i konieczną) z inną zabudową (zabudową uzupełniającą zabudowę podstawową).

Odnosząc zatem powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem wniosku z dnia 30 stycznia 2019 r. o potwierdzenie przekształcenia praw z dniem 1 stycznia 2019 r. poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej treści była jedna nieruchomość (w znaczeniu wieczystoksięgowym), która składała się z dziesięciu działek ewidencyjnych, a które wówczas miały charakter użytków drogowych. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość, według danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, nie miała charakteru gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, to wniosek Spółdzielni nie mógł być uwzględniony.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że Sąd I instancji przyjął "zawężoną" interpretację omawianej ustawy stwierdzając, iż potwierdzenie w formie zaświadczenia o przekształceniu omawianych praw dotyczy jedynie gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, albo w/w budynkami oraz dodatkowo budynkami gospodarczymi, garażami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale tylko w sytuacji, jeśli są one położone na jednej nieruchomości. Tymczasem – jak twierdziła skarżąca, powołując się w tej mierze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt II FSK 933/11) - przez grunty związane z budynkami mieszkalnymi należy rozumieć nie tylko grunty na których taki obiekt został posadowiony, ale również grunty doń przylegające, zapewniające właściwe korzystanie z tego budynku, niezbędną obsługę budynku oraz jego mieszkańców, w tym zakresie odpowiedniego skomunikowania, zabezpieczenia porządku, rekreacji. W związku z tym twierdziła, że można było uznać, iż przez grunty przylegające do działek zabudowanych na cele mieszkaniowe, zapewniające właściwe korzystanie z budynków mieszkalnych i niezbędnej ich obsługi, należało w tej sprawie rozumieć także działki do nich przylegające, to jest działki o numerach: ewidencyjnych: [...] zabudowane obiektami budowlanymi, tworzącymi ul. [...] i [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz. U. z 2018 r. poz. 1716, zwanej dalej: ustawą przekształceniową, (gdyż w oparciu o tę wersję ustawy zostało wydane zaskarżone postanowienie), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Po myśli zaś ust. 2 w/w artykułu, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednocześnie, wg art. 1 ust. 3 omawianej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 5 ustawy przekształceniowej, obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego.

Jak z powyższego zatem wynika, podmiotem uprawnionym do uzyskania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie w/w praw – w trybie przepisów omawianej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – jest użytkownik wieczysty gruntu, o ile spełnia wszystkie w/w warunki ustawowo przewidziane. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa przekształceniowa jest ustawą szczególną a zatem jej przepisy muszą być wykładane w sposób ścisły i dokładny. Z tego powodu postulowany przez stronę skarżącą sposób wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, polegający na tym, że łącznie z nieruchomością, która spełnia warunki do przekształcenia obciążającego ją prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przekształcenie tego rodzaju praw mogłoby obejmować także grunt do niej przyległy, nie był trafny. Na powyższe nie wpływał przy tym fakt, iż w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt II FSK 933/11) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, zgodnie z którym przez grunty związane z budynkami mieszkalnymi należy rozumieć nie tylko grunty na których taki obiekt został posadowiony, ale również grunty doń przylegające, zapewniające właściwe korzystanie z tego budynku, niezbędną obsługę budynku oraz jego mieszkańców. Powyższy pogląd został bowiem wyrażony w związku z wykładnią zwrotu legislacyjnego (cyt.): "zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej" odnoszącego się do faktu rzeczywistego wykorzystywania (zajmowania) części budynku dla potrzeb ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613). Tymczasem ustawa przekształceniowa stanowiła w stosunku do w/w ustawy podatkowej całkowicie odrębną regulację prawną a ponadto pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" nakazywała rozumieć jako (cyt.): "nieruchomości zabudowane" (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy). Z tego więc powodu, Sąd Wojewódzki wskazywał, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej elementy zagospodarowania gruntu, aby podlegały przekształceniu praw musiały być położone na jednej nieruchomości. Przesądzała bowiem o tym treść w/w przepisu prawa a dokładnie użycie w nim słowa "wraz" (wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych).

Wyjaśnienia też wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki pojęcie "nieruchomości" – jak wskazał - interpretował w znaczeniu wieczystoksięgowym. Jest to zaś o tyle istotne, że występująca czasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność w wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej sprowadzała się do różnego wykładania wspomnianego wyżej pojęcia. Oprócz bowiem wykładni, którą zastosował Sąd Wojewódzki czyli wykładni, która pojęcie "nieruchomości" rozumiała jako nieruchomość w ujęciu cywilistycznym czy inaczej wieczystoksięgowym, w niektórych orzeczeniach pojęcie to – na tle regulacji zawartych w ustawie przekształceniowej - jest wykładana w sposób funkcjonalny. W niniejszej jednak sprawie powyższe zagadnienie nie występowało. Wniosek z dnia 30 stycznia 2019 r. dotyczył bowiem wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości gruntowej, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działki oznaczone ewidencyjnie numerami: [...] z obrębu [...], a autor skargi kasacyjnej nie tyle w tym przypadku kwestionował wykładnię pojęcia "nieruchomości", zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, dokonaną przez Sąd I instancji, co twierdził, że powyższy wniosek powinien być przez organ uwzględniony ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej (cyt.): " w sytuacji jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, a w sprawie pozostają wątpliwości co do normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (...). Można tu zatem uznać, że przez grunty przylegające do działek zabudowanych na cele mieszkaniowe zapewniające właściwe korzystanie z budynków mieszkalnych i niezbędnej ich obsługi, należy rozumieć także działki do nich przylegające tj. o nr ewid. [...] zabudowane obiektami budowlanymi tworzącymi ul. [...] i [...]."

W ocenie składu orzekającego, pogląd ten nie był prawidłowy. Odmawiając bowiem skarżącej uwzględnienia jej wniosku organy ani nie odebrały jej żadnych dotąd posiadanych przez nią uprawnień, ani też takich uprawnień jej nie ograniczyły.

Ponadto nie było też uzasadnione odnoszenie się do stanów, jakie zachodziły przed dniem 1 stycznia 2019 r. O przekształceniu decydował bowiem jedynie stan prawny, jaki miał miejsce w w/w dacie. Zatem stan prawny, istniejący przed tą datą, nie miał dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Z tych powodów także wniosek dowodowy, zawarty w skardze kasacyjnej (pomijając już fakt, iż nie zawierał on w ogóle tezy dowodowej, a poza tym dokumenty nim objęte w znacznej części znajdowały się w aktach sprawy i były znane Sądowi Wojewódzkiemu) nie miał w tym przypadku doniosłości prawnej.

W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślić także należy, że wniosek skarżącej o przekształcenie praw odnosił się m. in. do terenu zajętego pod ulicę [...] a która to ulica figuruje w załączniku nr 1 do zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie "katalogu ulic i placów [...] oraz zasad zapisu nazw obiektów miejskich". Jak z powyższego zatem wynika obszar ten stanowił teren ogólnodostępny dla wszystkich mieszkańców miasta.

Z tych więc względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 1 ust. 2 pkt 3 i ust.5 ustawy przekształceniowej nie były uzasadnione.

Oparcie natomiast zarzutu na art. 1a omawianej ustawy – już co do zasady – nie było w tym przypadku możliwe, gdyż w dacie orzekania przez organy, przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Jak wspomniano wyżej, podstawę orzekania stanowiła w niniejszej sprawie wersja analizowanej ustawy opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2018 r.

Odniesienie się natomiast do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 2 ustawy pzrekształceniowej nie było również możliwe, ale z tego powodu, iż artykuł ten składa się z dwóch ustępów a z których jeden dzieli się z kolei na punkty. Zgodnie natomiast z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawy kasacyjne należy zaś rozumieć m. in. wskazanie konkretnego przepisu prawa, który – zdaniem skarżącego - został przez Sąd Wojewódzki naruszony. Oznacza to więc, że jeśli dany artykuł dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest skonkretyzowanie przepisu na którym opiera zarzut kasacyjny. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia i Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do jej poprawiania ani też do orzekania na zasadzie domyślania się.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.