Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 463/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 16  i art. 24 ust. 2  i ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. D. reprezentowanego przez opiekuna prawnego J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 lutego 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1495/2022 w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 lutego 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1495/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymał o mocy decyzję Burmistrza L. z 25 listopada 2022 r., nr [...] orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla ubezwłasnowolnionego całkowicie B. D. (dalej "skarżący") reprezentowanego przez opiekuna prawnego J. M. (dalej: matka skarżącego) na okres od 1 listopada 2021 r. 30 kwietnia 2022 r. oraz na okres od 1 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 23 listopada 2021 r. matka skarżącego złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego. Do wniosku dołączyła m.in.:

orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds.

Orzekania o Niepełnosprawności w C. z 22 czerwca 2020 r., zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2025 r., wydane na skutek wniosku matki skarżącego z 13 marca 2020 r.,

orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół ds.

Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 28 września 2020 r., utrzymujące w mocy ww. orzeczenie.

Wraz z ww. wnioskiem matka skarżącego wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania ze względu na odwołanie się do Sądu od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne.

W dniu 21 listopada 2022 r. wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], zmieniono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 28 września 2020 r. w ten sposób, że orzeczono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

W dniu 25 listopada 2022 r., organ I instancji podjął z urzędu postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego na okres od 1 listopada 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. oraz na okres od 1 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. Następnie, decyzją z 25 listopada 2022 r., przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, tj. 1 listopada 2021 r. do miesiąca, w którym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności traci moc, tj. 30 czerwca 2025 r. W decyzji pominięty został okres od 1 maja 2022 r. do 30 listopada 2022 r., gdyż na mocy decyzji z 25 maja 2022 r., nr [...], skarżący otrzymał zasiłek pielęgnacyjny za ten okres.

W odwołaniu od powyższej decyzji matka skarżącego podniosła, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany także za okres wcześniejszy, tj. od lipca 2020 r. do października 2021 r. Wskazała na okoliczności, które spowodowały, że nie złożyła wcześniej wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Jej zdaniem, że nie ponosi winy w tym, że wniosek złożyła dopiero w listopadzie 2021 r., choć jej syn nieprzerwanie jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji, na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 24 października 2019 r.

Decyzją z 1 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 16 ust. 1, art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe albowiem w aktach sprawy brak jest wniosku matki skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od lipca 2020 r. do października 2021 r. zatem okres ten nie był objęty przedmiotowym postępowaniem.

Kolegium uznało, że informacje zawarte w odwołaniu uzasadniają stwierdzenie, że sformułowano w nim także wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na skarżącego za okres od lipca 2020 r. do października 2021 r.

W związku z powyższym zdaniem Kolegium organ I instancji winien rozpatrzyć ten wniosek zgodnie ze swoją właściwością. Podczas jego rozpatrywania, organ I instancji winien ustosunkować się do twierdzeń i zarzutów matki skarżącego zawartych w odwołaniu, które - o ile zostaną potwierdzone - mogą wskazywać na to, że strona już w 2020 r. próbowała złożyć w formie ustnej wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (brak możliwości złożenia wniosku w formie pisemnej ze względu na brak dziennika podawczego). Wyniki ustaleń poczynionych w tym zakresie, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ustalaniu daty złożenia przez matkę skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego za okres od lipca 2020 r. Rozstrzygnięcie powyższego wniosku powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję skarżący wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżyła decyzje organu obu instancji w części dotyczącej daty początkowej przyznania zasiłku. Zdaniem matki skarżącego zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany od lipca 2020 r., a nie od listopada 2021 r., twierdząc, że wniosek w tym zakresie składała ustanie w organie jednak, nie został on od niej przyjęty. Decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących świadczeń rodzinnych.

W dalszej części uzasadnienia skargi matka skarżącego opisała swoje działania przed organami, jakie podejmowała od maja 2020 r., min. powołała się na wydane w tym czasie rozstrzygnięcia dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego dla jej syna. Podała, że nie złożyła formalnego wniosku w okresie wcześniejszym mimo wyrażania przed urzędnikiem ustnie takiej woli gdyż została pouczona, że świadczenie zostanie jej przyznane wstecznie na zasadzie ciągłości. W tym czasie matka skarżącego oczekiwała na zakończenie się sądowego postępowania odwoławczego dotyczącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna. Postepowanie to zakończyło się wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 21 listopada 2022 r., sygn. akt [...], którym zmieniono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 28 września 2020 r. w ten sposób, że skarżącego uznano za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Do skargi dołączyła min. kserokopię wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 21 listopada 2022 r., sygn. akt [...], kserokopię decyzji Burmistrza L. z 27 lipca 2020 r. nr [...], kserokopię decyzji Burmistrza L. z 21 maja 2020 r. nr [...], kserokopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 24 października 2019 r. nr akt [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujące swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. dopuszczono dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022 r., poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Przesłanki oraz tryb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego regulują przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.".

Przepis art. 16 u.ś.r. przewiduje w ust. 1, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:

1) niepełnosprawnemu dziecku;

2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) osobie, która ukończyła 75 lat.

Data początkowa uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności ma kluczowe znaczenie dla realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu tego uprawnienia i w niniejszej sprawie stanowi zasadniczą kwestię sporną.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. W odniesieniu do wyszczególnionych w ust. 1 świadczeń, w tym do zasiłku pielęgnacyjnego, zastosowanie znajduje zasada określona w art. 24 ust. 2 ustawy, która stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Niepełnosprawności w K. orzeczeniem z dnia 28 września 2020 r. utrzymał w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z 22 czerwca 2020 r. o zaliczeniu skarżącego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Następnie skarżący, korzystając z przysługujących jej uprawnień procesowych, zaskarżyła orzeczenie organu wojewódzkiego do sądu powszechnego. W dniu 21 listopada 2022 r. wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], zmieniono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 28 września 2020 r. w ten sposób, że orzeczono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (kserokopia wyroku dopuszczona w poczet dowodów na rozprawie w dn. 27 lipca 2023 r., k. 13 akt sądowych).

Matka skarżącego 23 listopada 2021 r. złożyła wniosek o zasiłek pielęgnacyjny dla niepełnosprawnego syna dołączając posiadane orzeczenia Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. Jednocześnie zastrzegła, że od orzeczenia organu drugiego stopnia wniosła odwołanie do sądu pracy.

Organ pierwszej instancji zawiesił postepowanie w sprawie na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Po zapadnięciu ww. wyroku podjęto postępowanie w sprawie i przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca złożenia wniosku tj. od 1 listopada 2021 r.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, przez nie zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. i niewłaściwe określenie daty początkowej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Tytułem przykładu wskazać należy na reprezentatywne w tym zakresie wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 553/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 817/16 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, takiej jak mająca miejsce w kontrolowanej sprawie, tj. gdy kwestię stopnia niepełnosprawności osoby ubiegającej się o świadczenie rozstrzyga orzeczenie sądu powszechnego - dopiero prawomocne orzeczenie tego sądu wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów. Zatem od tego momentu należy liczyć trzymiesięczny termin określony w art. 24 ust. 2a dla wniesienia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego nie można było zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

Matka skarżącego składając w imieniu syna wniosek o zasiłek pielęgnacyjny 23 listopada 2021 r. - tj. w okresie pomiędzy wniesieniem odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 28 września 2020 r., a wydaniem wyroku przez sąd powszechny w dniu 25 listopada 2022 r., z pewnością nie uchybiła trzymiesięcznemu terminowi określonemu w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wręcz przeciwnie, w swojej zapobiegliwości nie czekała ze złożeniem wniosku na prawomocny wyrok sądu powszechnego, ale złożyła go wcześniej uprzedzając organ o złożeniu odwołania do Sądu, co z resztą stało się podstawą do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zatem w stosunku do skarżącego powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., tj. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno mu być zasadniczo ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie jednak wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony 13 mara 2020 r. Natomiast skarżący, na podstawie poprzednich decyzji w tym przedmiocie, miał wypłacany zasiłek pielęgnacyjny do czerwca 2022 r. (kserokopia decyzji Burmistrza L. z 27 lipca 2020 r. nr [...], dopuszczona w poczet dowodów na rozprawie w dn. 27 lipca 2023 r., k. 17 akt sądowych). Zatem datą początkową ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powinien być 1 lipca 2020 r. na zasadzie ciągłości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.