Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 362/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 236 ust. 3  pkt 2 , art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer,, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" utrzymało w mocy decyzję Wójta [...], dalej: "Wójta Gminy" z dnia [...]. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy W. . Z uzasadnienia decyzji Wójta [...] i akt sprawy wynika, iż wysokość dotacji na 2013r. dla S. "P. S. w M.", dalej: "skarżące stowarzyszenie" określona została w treści uchwały budżetowej na rok 2013 nr [...] z dnia [...], na podstawie planowanych wydatków bieżących szkół prowadzonych przez Gminę, w ogólnej wysokości [...] zł. Następnie jednak wskazana uchwała kilkakrotnie była zmieniana. Uchwałą z dnia [...]. nr [...] zwiększono planowane wydatki szkół prowadzonych przez Gminę, co spowodowało zwiększenie dotacji dla skarżącego stowarzyszenia do kwoty [...]zł. Kolejną uchwałą z dnia [...]. nr [...] w związku ze zwiększeniem wydatków na placówki oświatowe prowadzone przez Gminę, zwiększono dotację dla skarżącego stowarzyszenia do kwoty [...]zł, natomiast uchwałą z dnia [...]. nr [...] zmniejszono tę dotację do kwoty [...]zł, co wynikało ze zmniejszenia odpowiednich wydatków związanych z finansowaniem szkół prowadzonych przez Gminę. W toku wykonywania budżetu Gminy w 2013r. wydatki na finansowanie szkół prowadzonych przez Gminę, i w konsekwencji także dotacji dla skarżącego stowarzyszenia, zmniejszone zostały ponadto zarządzeniem Wójta [...] nr [...] z dnia [...]. Ostatecznie ogólna kwota dotacji, o której mowa wyniosła [...] zł.

Od decyzji Wójta [...] skarżące stowarzyszenie złożyło odwołanie żądając jej uchylenia, sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez rozstrzygnięcie, iż nie powstał obowiązek zwrotu dotacji. W ocenie skarżącego stowarzyszenia kwota dotacji została wyliczona błędnie, a mianowicie bez uwzględnienia kwot przypadających mu za miesiące od stycznia do października 2013r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu wskazało m.in., iż dotacja ma wymiar roczny, co oznacza że niezależnie od tego jaka wysokość dotacji była ustalana w ciągu roku, to na koniec roku powinna ona być przeliczona z uwzględnieniem wydatków rocznych. Wysokość dotacji podmiotowej ulega bowiem zmianie w sytuacji, kiedy ulegnie zmianie plan wydatków bieżących, powodując zmianę wydatków bieżących na jednego ucznia w placówkach prowadzonych przez Gminę. Taka zaś sytuacja miała miejsce w Gminie w 2013r. kilkakrotnie. Nowa wysokość dotacji jest przy tym obowiązująca w całym roku budżetowym. W wyniku przeliczenia kwoty dotacji dla skarżącego stowarzyszenia okazało się, iż przekazana mu w 2013r. dotacja była wyższa i dlatego różnica między kwotą dotacji przekazanej i należnej podlega zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącego na organie II instancji na mocy art. 77 §1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

art. 7, 78, 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia 20 sierpnia 2014r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeknięcie co do istoty sprawy poprzez rozstrzygnięcie, iż Stowarzyszenie "P. S. w M." nie ma obowiązku zwrotu dotacji w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, jako że jest roszczeniem bezzasadnym.

W związku z tymi zarzutami skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości dotyczącej określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto złożyło oświadczenie, iż zaskarżoną decyzję doręczono mu 23 grudnia 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych, określa uchwała budżetowa. Jedną z kategorii wskazanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią dotacje na zadania bieżące, wymienione w art. 236 ust. 3 pkt 2 u.f.p., w tym dotacje podmiotowe, wskazane w art. 218 tej ustawy, udzielane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: "u.s.o.". Wydatki mogą być zaś ponoszone, jak o tym stanowi art. 44 u.f.p., na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, czyli w odniesieniu do dotacji dla jednostek z spoza sektora finansów publicznych zgodnie z art. 249 ust. 3 i art. 254 pkt 3, w granicach kwot określonych w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem. W ciągu roku budżetowego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą bowiem być dokonywane zmiany, w tym polegające na przenoszeniu wydatków, których skutkiem jest m.in. zmniejszenie limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Zmian tych dokonywać może zarówno organ stanowiący, tj. rada gminy, poprzez podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, jak również, w zakresie wskazanym w art. 257 u.f.p. oraz uchwale organu stanowiącego, o której mowa w art. 258 tej ustawy, organ wykonawczy, czyli w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzenia. U.f.p. nie formułuje przy tym, co do zasady, ograniczeń kwotowych ani czasowych dokonywania w ciągu roku budżetowego wskazanych zmian.

Wskazać jednocześnie należy, iż –jak to przewiduje art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.- ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Limit ten stanowi zaś górną, nieprzekraczalną granicę wydatków budżetowych ustaloną dla roku kalendarzowego, niezależnie od okresów, w których dokonywane są wydatki, np. miesięcznych okresów przekazywania dotacji. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem, zgodnie z art. 211 u.f.p., uchwalany na rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu. Oznacza to, iż podstawą rozliczenia wydatków, w tym przekazanych dotacji, jest roczny limit wynikający z odpowiedniego planu finansowego z uwzględnieniem dokonanych w ciągu roku budżetowego przeniesień.

Z kolei, na podstawie art. 80 ust. 3 u.s.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w 2013r., szkoły publiczne, inne niż zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego w formie jednostek budżetowych, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2b u.s.o. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.

Odnosząc powyższe regulacje do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż skarżące stowarzyszenie na terenie Gminy prowadzi publiczną szkołę podstawową i publiczny oddział przedszkolny. Zgodnie zatem z powołanymi wyżej przepisami u.s.o. przysługuje mu dotacja podmiotowa z budżetu Gminy, obliczona zgodnie ze wskazanymi przepisami u.s.o.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący zarzuca naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy a dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz, w odniesieniu do organu II instancji, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie decyzji. Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 §1 k.p.a. wynika zaś, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 78 w §1 przewiduje, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zaś §2 tego artykułu stanowi, iż organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Art. 80 wymaga by organ administracji publicznej ocenił czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 §3 k.p.a. wskazuje zaś, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uzasadnienia skargi i akt sprawy wynika jednak, iż stan faktyczny nie jest sporny i został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym załatwienie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Organ nie kwestionuje przy tym ani faktu prowadzenia przez skarżącego publicznej szkoły podstawowej i publicznego oddziału przedszkolnego, ani liczby dzieci uczęszczających w 2013r. do wskazanej szkoły i liczby dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego. Skarżące stowarzyszenie w toku postępowania nie występowało zaś z wnioskami o przeprowadzenie określonych dowodów i nie kwestionuje liczby dzieci uczęszczających w 2013r. do prowadzonej przez nie placówki oświatowej, uwzględnionej przez Wójta Gminy przy obliczaniu dotacji, wydatków z budżetu Gminy na finansowanie szkół prowadzonych przez Gminę ani nie zarzuca organowi I instancji popełnienia błędu rachunkowego przy dokonywaniu obliczenia dotacji. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7, 77 §1, 78 i 80 k.p.a.

Skarżące stowarzyszenie kwestionuje natomiast to, iż za podstawę obliczenia dotacji, przypadającej mu na podstawie powołanych wyżej przepisów u.s.o., Wójt Gminy przyjął wysokość wydatków przypadających na jednego ucznia według stanu na dzień 31 grudnia 2013r., czyli w wysokości wynikającej z uchwały budżetowej, po dokonaniu w toku jej wykonywania kilku zmian. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż Wójt nie uwzględnił kwot dotacji przypadających skarżącemu w miesiącach styczeń-październik 2013r. Nałożenie zaś obowiązku zwrotu wykorzystanej dotacji za te miesiące, po dokonanej później zmianie kryteriów jej przyznawania, stanowi działanie z naruszeniem zasady lex retro non agit. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, iż zgodnie z u.s.o. kwota wydatków stanowiąca podstawę do obliczenia dotacji, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Z powołanej ustawy wynika zatem zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych w analogicznych placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego i inne osoby fizyczne i prawne. Zaakcentowano również, iż dotację stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel, a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie, co oznacza, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków.

Gdyby podzielić przedstawione wyżej stanowisko skarżącego stowarzyszenia należałoby przyjąć pogląd, zgodnie z którym dotacja udzielona na podstawie u.s.o., obliczona na podstawie wydatków przyjętych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego według stanu na początek roku budżetowego i przekazywania w okresach miesięcznych w określonych kwotach, nie może następnie zostać zmniejszona w razie zmniejszenia wydatków na prowadzenie przez tę jednostkę samorządu odpowiednich placówek oświatowych (konsekwentnie należałoby zatem kwestionować również dopuszczalność zwiększenia dotacji w razie zwiększenia odpowiednich wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czego jednak skarżące stowarzyszenie nie podnosi).

W ocenie Sądu pogląd taki nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach u.s.o., ani u.f.p. Przeciwnie, powołane wyżej przepisy u.f.p. wskazują wyraźnie, iż ciągu roku budżetowego organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z podziałem kompetencji w tym zakresie wynikającym z powołanej ustawy, mogą dokonywać zmian polegających m.in. na przenoszeniu wydatków budżetowych, co może skutkować tak zwiększeniem, jak i zmniejszeniem limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Limity wydatków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mają zaś charakter roczny, czego nie przekreśla wykonywanie wydatków, w tym przekazywanie kwot dotacji z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu na rachunek beneficjenta dotacji, w okresach obejmujących część roku budżetowego, np. miesięcznych. Punktem odniesienia dla obliczenia dotacji przypadającej podmiotowi prowadzącemu określoną placówkę oświatową na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego są zaś, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.s.o., wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w odpowiedniej placówce prowadzonej przez samą jednostkę samorządu.

Oznacza to, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Podkreślić również należy, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Może to zaś we wskazanej wyżej sytuacji prowadzić do konkluzji, iż dotacja została beneficjentowi przekazana w kwocie wyższej niż należna, co też miało miejsce w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Zgodnie natomiast z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, jak o tym stanowi art. 252 ust. 3 u.f.p., są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, tj. w przypadku rozpoznawanej sprawy w powołanych wyżej przepisach u.s.o. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p). Na podstawie art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się zaś począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Kwoty dotacji podlegających zwrotowi do budżetu są, co przewiduje art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do tychże należności przypadających gminie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak o tym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organem odwoławczym zaś, na mocy art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p., samorządowe kolegium odwoławcze. Do spraw dotyczących należności, o których mowa zgodnie z art. 67 u.f.p., nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Podkreślić należy, iż obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, powstaje z mocy samego prawa. Stanowi ona bowiem, zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., niepodatkową należność budżetową. Po stwierdzeniu zatem, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, co może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, beneficjent powinien zwrócić różnicę między kwotą dotacji otrzymanej a kwotą dotacji należnej. Jeśli natomiast beneficjent, który pobrał dotację w nadmiernej wysokości nie zwróci jej we właściwym terminie wówczas organ wskazany w art. 61 u.f.p. wydaje decyzję w odniesieniu do tej należności. Termin doręczenia beneficjentowi dotacji decyzji organu II instancji, na który zwraca uwagę skarżące stowarzyszenie, nie ma zatem znaczenia dla powstania obowiązku zwrotu we właściwym terminie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Decyzja Wójta Gminy jest zgodna z powołanymi wyżej przepisami prawa. Tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza art. 138 §1 pkt 1 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zawiera również uzasadnienie, które odpowiada wymaganiom wskazanym w art. 107 §3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.