Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a, lit. b, li. c, lit. d, pkt 2, pkt 2a, pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, art. 5 ust. 6, art. 64 ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: par. 6, par. 119 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 29 listopada 2021 roku nr XXVII/192/21 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Cielądz na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2021 r. Rada Gminy Cielądz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888, poz. 1648), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g." po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rawie Mazowieckiej podjęła uchwałę nr XXVII/192/21 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz, powoływaną dalej jako: "Regulamin".

Skargę na powyższą uchwałę w całości wywiódł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 11 Regulaminu szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 16 Regulaminu częstotliwości pozbywania się frakcji odpadów komunalnych z terenu nieruchomości takich jak : odpady niebezpieczne, chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpadów budowlanych i rozbiórkowych;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podczas gdy wymagania te muszą być uwzględnione w Regulaminu jako jego obligatoryjny element;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej i nie określenie w § 10 Regulaminu warunków rozmieszczania pojemników i worków na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nie określenie w § 5 Regulaminu wymagań w zakresie naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi, podczas gdy wymagania te muszą być uwzględnione w regulaminie utrzymania porządku i czystości jako jego obligatoryjny element;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 pkt 7 Regulaminu i ograniczenie odbioru zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm", podczas gdy ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania jedynie ilości zużytych opon;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 5 Regulaminu i ograniczenie odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych pochodzących z remontów jedynie do pochodzących z "drobnych" remontów oraz ustalenia sposobu wykorzystania tych odpadów do utwardzania lub naprawy dróg o nawierzchni gruntowej, podczas gdy ustawodawca (na dzień uchwalenia Regulaminu) dopuszcza możliwość ograniczenia przyjmowania lub odbierania jedynie ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie określając rodzaju remontów, z których te odpady pochodzą ani sposobu wykorzystania tych odpadów;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 7 Regulaminu w zakresie sposobu gromadzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych wytworzonych przez firmy budowlane i rozbiórkowe w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy kwestia ta może być przedmiotem regulacji w umowie cywilnoprawnej;

9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (obowiązujący w dniu podjęcia Regulaminu) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" oraz "usuwanie śliskości" i "uprzątnięcia z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania" podczas gdy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gmin dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 Regulaminu i wprowadzenie wyłączenia mycia podwozia i silnika pojazdów samochodowych poza myjniami, podczas gdy ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami nie wprowadzając przy tym ograniczeń co do zakresu ich mycia;

11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej" poprzez odesłanie w § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 i w § 7 Regulaminu do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny;

12. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez naruszenie w § 10 ust. 3, § 24 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 1 Regulaminu Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "odpowiednio", "odpowiednie" oraz "obszary w miejscach najbardziej zagrożonych bytowaniem gryzoni", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

13. art. 7 i art. 94 Konstytucja RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i modyfikację i wprowadzenie w § 9 ust. 1 Regulaminu frakcji nieznanej ustawie tj. "papieru i tektury", podczas gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. posługuje się frakcją o nazwie "papier";

14. art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez naruszenie w § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Zasad techniki prawodawczej przez wprowadzenie pojemności pojemników (KP) w "m3", podczas gdy w treści uchwały wskazano jednostkę pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w litrach "l";

15. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 11, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 oraz w § 24 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zwrotu "w szczególności";

16. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 12 ust. 1 Regulaminu właścicieli nieruchomości do instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemników, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 u.c.p.g. upoważnia Radę wyłącznie do wskazania w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, częstotliwości i sposobu pozbywania się wspomnianych odpadów oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc ich gromadzenia;

17. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 14 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników lub kontenerów do gromadzenia odpadów oraz szaletów, przy uwzględnieniu osób w niej uczestniczących oraz niezwłocznego posprzątania terenu imprezy wraz z terenem przyległym, podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

18. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 15 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gastronomiczna lub handlowa w branży spożywczej, w tym w czasie imprez, obowiązku ustawienia wystarczającej liczby pojemników na odpady i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegjącą przepełnieniu oraz sprzątania otoczenia lokalu ze śmieci związanych z prowadzoną działalnością handlową lub gastronomiczną, podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

19. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 22 ust. 3 i 4 Regulaminu przez uznanie, że "osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem" oraz uznanie, że "na terenach przeznaczonych do użytku publicznego zwierzę domowe może przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

20. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 22 ust. 5 Regulaminu przez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na smyczy, zaś należących do ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, podczas gdy działania takie mogą prowadzić do sytuacji niehumanitarnych;

21. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej:

a. w § 24 ust. 1 Regulaminu przez wprowadzenie ograniczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie do czterech gatunków zwierząt tj. koni do celów rehabilitacyjnych, rekreacyjnych i sportowych oraz królików, drobiu oraz pszczół miodnych;

b. w § 24 ust. 2 Regulaminu przez wprowadzenie ograniczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie w celu prowadzenia badań naukowych przez placówki naukowe i jednostki badawcze, podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., nakłada na Radę obowiązek wskazania wymagań (a nie celu) utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach;

22. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 24 ust.1 pkt 2 Regulaminu i wprowadzenie warunku utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w sposób nie powodujący "uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności dla nieruchomości sąsiednich", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego;

23. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie w § 25 ust. 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz obszaru w miejscach najbardziej zagrożonych bytowaniem gryzoni;

24. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie nakazów i obowiązków w § 25 ust.3 i 4 Regulaminu używania przez podmiot przeprowadzający deratyzację "środków gryzoniobójczych dopuszczonych do obrotu handlowego przez ministra do spraw zdrowia", oraz "usunięcia padłych gryzoni wraz z resztkami trucizn oraz ich unieszkodliwieniem", podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. pozwala jedynie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania;

25. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 26 Regulaminu Wójta Gminy do egzekwowania obowiązków określonych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy kwestia ta została uregulowana ustawowo w art. 5 ust. 6 u.c.p.g.

Strona skarżąca stwierdziła, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi jednocześnie wypełniać delegację ustawową przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz nie może wykraczać poza tę materię. Przepis ten ma charakter wyczerpujący co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia, odnoszące się do wszystkich wymienionych zagadnień. Natomiast jeśli rada decyduje się na wprowadzenie dodatkowych wymagań, to powinno to przybrać postać wyraźnie określonych postanowień, wypełniających zakres delegacji ustawowej. W ocenie strony skarżącej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz będący załącznikiem do uchwały Nr XXVII/192/21 Rady Gminy Cielądz z dnia 29 listopada 2021 r. zawiera regulacje naruszające prawo w sposób istotny, gdyż uchwalając uchwałę i określając szczegółowe postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz Rada Gminy nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cielądz wniosła o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty strony skarżącej są słuszne i zasadne. W związku z powyższym organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie na sesji Rady Gminy w dniu 27 lipca 2023 roku dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały i podjął nową uchwałę nr XLIII/295/23 Rady Gminy Cielądz w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz, w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami Wojewody Łódzkiego. Zdaniem organu postępowanie w tym stanie rzeczy staje się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował sytuacji, w których skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd nieważności danego aktu. W powyższym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g.". W przepisach tej ustawy określone są dwa rodzaje naruszenia prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy - naruszenia te mogą mieć charakter istotny lub nieistotny (art. 91 u.s.g.). Jednakże i w tych przepisach brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M. Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1216/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XXVII/192/21 Rady Gminy Cielądz z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2021 r. poz. 6127), określna dalej jako "Uchwała", a ww. regulamin stanowiący załącznik do Uchwały określany jest dalej jako "Regulamin". Podstawę prawną podjęcia Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. 2021 r. poz. 888).

Podstawą wystąpienia ze skargą na ww. Uchwałę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., stosownie do treści którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w ww. przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi.

Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie należy wskazać na art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do § 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzuty skargi w ocenie Sądu należy uznać co do zasady za słuszne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 11 Regulaminu szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko skarżącego. W § 11 Regulaminu nie określono, wbrew kategorycznemu obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Skoro określenie powołanych wyżej wymagań było obligatoryjne, a Regulamin stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Cielądz takiej regulacji nie zawiera, to trafnie zarzucono w skardze, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., które to naruszenie ma charakter istotny.

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w § 16 Regulaminu częstotliwości pozbywania się frakcji odpadów komunalnych z terenu nieruchomości takich jak : odpady niebezpieczne, chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Sąd podziela stanowisko skarżącego. W § 16 Regulaminu Rada bowiem zaniechała określenia częstotliwości pozbywania się frakcji odpadów komunalnych z terenu nieruchomości takich jak: odpady niebezpieczne, chemikalia, odpady niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady budowlane i rozbiórkowe. Regulamin powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. Pominięcie którejkolwiek z frakcji bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów będzie skutkowało zawsze koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1777/13). Organ nie może samodzielnie pomijać niektórych regulacji ustawowych, a winien dopasować przepisy regulaminu w taki sposób, aby uczynić ustawie zadość. Zapis ten jest o tyle istotny, że mogą się zdarzyć sytuacje w których mieszkaniec nieruchomości nie będzie w stanie samodzielnie dostarczyć do PSZOK-u wskazane odpady.

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie określenia innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podczas gdy wymagania te muszą być uwzględnione w Regulaminu jako jego obligatoryjny element. Sąd podziela stanowisko skarżącego. W Regulaminie Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy. Należy podkreślić, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 5 u.p.c.g. wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami muszą być uwzględnione w regulaminie utrzymania porządku i czystości jako jego obligatoryjny element treściowy. Sąd pragnie zauważyć, że wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem o charakterze wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego) i jego ustalenia nie mogą prowadzić do nakładania na podmioty zewnętrzne (spoza struktury administracji) określonych obowiązków. Normy zawarte w tego rodzaju akcie mają najczęściej charakter kierunkowy (wyznaczają cele i zalecają określone metody ich osiągnięcia). Tej zasadniczej kwestii nie zmienia okoliczność, że w regulaminie utrzymania porządku i czystości, będącym aktem prawa miejscowego, zamieszcza się wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Upoważnienie tego rodzaju nie oznacza, że jakiekolwiek wymagania przewidziane w akcie prawa wewnętrznego, jakim jest wojewódzki plan gospodarki odpadami, mają być w ramach regulaminu redagowane w formie powszechnie obowiązujących nakazów i zakazów (norm materialnych). W Regulaminie w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dopuszczalne jest kierowanie do adresatów norm jedynie zaleceń, pouczeń i zapisów o charakterze edukacyjnym, mających kreować pewne zachowania w sferze postępowania z odpadami.

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej i nie określenie w § 10 Regulaminu warunków rozmieszczania pojemników i worków na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad w tym zakresie. Sąd częściowo podziela stanowisko skarżącego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g nie określa lokalizacji pojemników na odpady stale, lecz wskazuje jedynie na obowiązek odpowiedniego umieszczania pojemników z odpadami w dniu ich odbioru w miejscach dostępnych dla samochodów odbierających te odpady. Jest to więc określenie miejsca ich rozmieszczenia zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie - związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawa żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony gminy mają obowiązek odebrać wytworzone przez mieszkańców odpady komunalne. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 1370/14, LEX nr 2114303). Sąd pragnie zauważyć, że w § 12 ust 3 Regulaminu Rada Gminy wskazała, że to właściciel wyznacza na swojej nieruchomości miejsce zbierania odpadów i ten zapis częściowo wypełnia obowiązki nałożone art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Nie mniej należy zgodzić się ze skarżącym, że w żaden sposób w Regulaminie nie uregulowano warunków rozmieszczenia pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych.

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nie określenie w § 5 Regulaminu wymagań w zakresie naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi, podczas gdy wymagania te muszą być uwzględnione w regulaminie utrzymania porządku i czystości jako jego obligatoryjny element. Sąd podziela stanowisko skarżącego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g upoważnia radę gminy do określenia w Regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 970/19, CBOSA). Należy zgodzić się, że zaskarżony Regulamin nie zawiera żadnych unormowań odnoszących się do wymogu naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami.

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 pkt 7 Regulaminu i ograniczenie odbioru zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm", podczas gdy ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania jedynie ilości zużytych opon. W ocenie Sądu za zasadny uznać również powyższy zarzut skargi. W tym zakresie wskazać należy, że żaden z przepisów u.c.p.g nie upoważnia organu stanowiącego gminy do ograniczania wielkości/rozmiaru odbieranych opon. Gmina może jedynie ograniczyć liczbę odbieranych opon. Tym samym ograniczenie odbioru zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm" przez Radę Gminy uchwalone zostało z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Powyższe zdaniem Sądu stanowiło nieuprawnioną modyfikację treści przepisów ustawy.

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 5 Regulaminu i ograniczenie odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych pochodzących z remontów jedynie do pochodzących z "drobnych" remontów oraz ustalenia sposobu wykorzystania tych odpadów do utwardzania lub naprawy dróg o nawierzchni gruntowej, podczas gdy ustawodawca (na dzień uchwalenia Regulaminu) dopuszcza możliwość ograniczenia przyjmowania lub odbierania jedynie ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie określając rodzaju remontów, z których te odpady pochodzą ani sposobu wykorzystania tych odpadów. W ocenie Sądu za zasadny uznać również powyższy zarzut skargi. W tym zakresie wskazać należy, że żaden z przepisów u.c.p.g nie upoważnia organu stanowiącego gminy do rozróżniania odpadów budowlanych na te które pochodzą z remontów "drobnych", bądź innych remontów. Także użyte pojęcie remontów drobnych jest pojęciem nie ostrym. Tym samym zapis ten jest nie czytelny dla mieszkańców gminy. Należy zgodzić się ze skarżącym, że gmina może jedynie ograniczyć ilość odbieranych odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Uchwałodawca nie może także wskazywać sposobu wykorzystania wtórego powyższych odpadów. Tym samym § 3 ust. 5 Regulaminu uchwalony został z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i stanowił nieuprawnioną modyfikację treści przepisów ustawy.

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 7 Regulaminu w zakresie sposobu gromadzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych wytworzonych przez firmy budowlane i rozbiórkowe w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy kwestia ta może być przedmiotem regulacji w umowie cywilnoprawnej. W ocenie Sądu za zasadny uznać również powyższy zarzut skargi. W tym zakresie wskazać należy, że żaden z przepisów u.c.p.g nie upoważnia organu stanowiącego gminy do wskazywania w uchwale, że firmy budowlane i remontowe mają gromadzić odpady w kontenerach na podstawie odrębnej umowy zawartej przez te firmy z przedsiębiorstwem wywozowym. Nie ma żadnych wątpliwości, że kwestia sposobu gromadzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych może zostać uregulowana w umowie cywilnoprawnej pomiędzy podmiotem wykonującym remont, a podmiotem zobowiązanym do ich wywozu. Należy zauważyć, że obecnie równie często do wywozu odpadów budowlanych stosuje się np. big bagi a Rada Gminy nie może zaskarżoną uchwałą ograniczać zasady swobody umów uregulowanej w kc. Tym samym § 3 ust. 7 Regulaminu uchwalony został z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i stanowił nieuprawnioną modyfikację treści przepisów ustawy.

9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (obowiązujący w dniu podjęcia Regulaminu) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" oraz "usuwanie śliskości" i "uprzątnięcia z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania" podczas gdy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gmin dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu za zasadny uznać należy ten zarzut skargi. § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, rozszerzono ten obowiązek również z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wykraczając tym samym poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, a jednocześnie dokonano częściowego powielenia i nieuprawnionej modyfikacji zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd podziela stanowisko skarżącego wyrażone w uzasadnieniu zarzutu, że Rada Gminy Cielądz naruszyła prawo w stopniu istotnym, w części § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu: "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", zamieszczonego we wprowadzeniu do wyliczenia, jak również pkt 3 tego paragrafu w zakresie "usuwania śliskości" oraz pkt 4 w zakresie "uprzątnięcia z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości", z uwagi na podjęcie tych postanowień przez Radę Gminy z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Nie można bowiem — nakazać właścicielom nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz usuwania, czy nawet ograniczania śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do uprzątnięcia użytego w tym celu piasku lub kruszywa.

10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 Regulaminu i wprowadzenie wyłączenia mycia podwozia i silnika pojazdów samochodowych poza myjniami, podczas gdy ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami nie wprowadzając przy tym ograniczeń co do zakresu ich mycia. W ocenie Sądu za zasadny uznać również powyższy zarzut skargi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, iż uchwalony przez radę gminy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, zatem ustawa jednoznacznie określa, że rada ma uprawnienie, aby w celu realizacji postawionych jej zadań w zakresie utrzymania porządku i czystości uregulować reguły mycia samochód poza miejscami do tego dostosowanymi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie warunków zgodnego z ustawą odprowadzania, często bardzo toksycznych nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy nie może być upoważniony wyłącznie do wskazania ogólnych wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Stąd szczegółowe uregulowanie zasad mycia samochodów na nieruchomościach prywatnych, tak aby zapewnić czystość w danej jednostce samorządu terytorialnego, jest zgodne z prawem. Nie mniej Organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania w jakikolwiek sposób. Uregulowanie przyjęte w Regulaminie stanowi naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań.

11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej" poprzez odesłanie w § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 i w § 7 Regulaminu do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny. Podzielić należy także stanowisko skarżącego, że w powyższym zakresie Regulamin narusza konstytucyjną hierarchię źródeł prawa, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. W takim wypadku nastąpi odwrócenie hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, albowiem w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest niekonstytucyjne, przez co stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wadliwych regulacji. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do Zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 439/21).

12. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez naruszenie w § 10 ust. 3, § 24 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 1 Regulaminu Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "odpowiednio", "odpowiednie" oraz "obszary w miejscach najbardziej zagrożonych bytowaniem gryzoni", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W ocenie Sądu, i w tym przypadku mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Wskazane wyżej sformułowania są pojęciami nieostrymi i nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego. Natomiast przepisy uchwały należy redagować w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów, zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy lokalnego. Innymi słowy treść uchwały, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna być opracowana w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych postanowień uchwały, w których tak nieostre pojęcia się znalazły. Stanowisko to było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przy ocenie legalności podobnych aktów prawa miejscowego i w ocenie Sądu pozostaje aktualne również na gruncie niniejszej sprawy (por. wyroki WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23 i II SA/Łd 1119/22; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22 i sygn. akt II SA/Łd 1072/22; z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21 - dostępne w CBOSA).

13. art. 7 i art. 94 Konstytucja RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, modyfikację i wprowadzenie w § 9 ust. 1 Regulaminu frakcji nieznanej ustawie tj. "papieru i tektury", podczas gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. posługuje się frakcją o nazwie "papier". Sąd podziela pogląd skarżącego, że rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa frakcji odpadów oraz wprowadziła nazwę frakcji nieznaną ustawodawcy - "papier i tektura". Zauważyć, należy, że tektura jest najgrubszym materiałem, uzyskiwanym z masy papierniczej i nie ma potrzeby wyodrębniania jej z pojęcia papier. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

14. art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez naruszenie w § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Zasad techniki prawodawczej przez wprowadzenie pojemności pojemników (KP) w "m3", podczas gdy w treści uchwały wskazano jednostkę pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w litrach "l". Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że przepisy Regulaminu powinny być spójne, niesprzeczne wewnętrznie z całością uchwały, a pojedyncze postanowienia nie powinny naruszać tego porządku. Nie mniej użycie przez Radę zamiennie litrów i m3 nie powodują, że przepisy są nie zrozumiałe dla adresatów. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, zastosowanie różnych jednostki objętości może być "niedbały" nie mniej nie wpływa na precyzyjność bądź czytelność normy prawnej. W obrocie gospodarczym odbiór odpadów klasyfikuje się zarówno w jednostkach objętości wyrażonych w litrach jak i m3 i uzależnione jest to od ilości odpadów. Tym samym Sąd nie zgadza się z powyższym zarzutem.

15. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 11, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 oraz w § 24 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zwrotu "w szczególności". Sąd podzielił ocenę Skarżącego, że realizując kompetencję z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy do określenia m.in. wymagań dotyczących utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, Rada Gminy wskazała tylko przykładowo, co należy wykonać przy pojemnikach tworząc poprzez użycie zwrotu "w szczególności" otwarty katalog czynności co jest niedopuszczalne w świetle treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Tożsama sytuacja występuje w § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 oraz w § 24 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

16. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 12 ust. 1 Regulaminu właścicieli nieruchomości do instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 u.c.p.g. upoważnia Radę wyłącznie do wskazania w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, częstotliwości i sposobu pozbywania się wspomnianych odpadów oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc ich gromadzenia. Sąd podziela stanowisko skarżącego. Niewątpliwie obowiązek utrzymania pojemników do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jednak obowiązek instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika do zbierania odpadów nie znajduje swojego umocowania w treści art. 4 ust. 2 ustawy i w tym zakresie uchwałodawca przekroczył zakres delegacji ustawowej. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem właścicieli nieruchomości do instruowania, czy pouczania w zakresie prawidłowego korzystania z pojemników do zbierania odpadów, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy.

17. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 14 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników lub kontenerów do gromadzenia odpadów oraz szaletów, przy uwzględnieniu osób w niej uczestniczących oraz niezwłocznego posprzątania terenu imprezy wraz z terenem przyległym, podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Sąd w pełni podziela pogląd skarżącego w powyższym zakresie. Obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Nie można zatem regulować tych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego i to w sposób odmienny od regulacji ustawowej.

18. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 15 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gastronomiczna lub handlowa w branży spożywczej, w tym w czasie imprez, obowiązku ustawienia wystarczającej liczby pojemników na odpady i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegjącą przepełnieniu oraz sprzątania otoczenia lokalu ze śmieci związanych z prowadzoną działalnością handlową lub gastronomiczną, podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Ponownie Skarżący ma rację, że Rada Gminy nie mogła regulować powyższych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego skoro obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

19. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 22 ust. 3 i 4 Regulaminu przez uznanie, że "osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem" oraz uznanie, że "na terenach przeznaczonych do użytku publicznego zwierzę domowe może przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd podziela pogląd skarżącego wyrażony w uzasadnieniu skargi, że powyższa regulacja przekracza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulacja ta określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w niej pojęcie nieostre "pełny nadzór" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Sąd nie ma także wątpliwości, że pojęcie osoby "zdolnej do sprawowania pełnej kontroli nad zachowaniem się zwierzęcia" jest nie tylko pojęciem nie ostrym, ale też nie wykonalnym ponieważ zawsze może pojawić się sytuacja, w której nikt nie zapanuje nad zwierzęciem.

20. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 22 ust. 5 Regulaminu przez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na smyczy, zaś należących do ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, podczas gdy działania takie mogą prowadzić do sytuacji niehumanitarnych. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować regulacji zawartej w § 22 ust. 5 Regulaminu nakazującego w istocie prowadzenie każdego psa na smyczy, i we wszystkich miejscach publicznych. Taki nakaz jest zbyt daleko idący, nie znajduje uzasadnienia celowościowego, i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W rezultacie tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6.u.c.p.g. Jak wskazano, narusza także przepisy ustawy o ochronie zwierząt, oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bk 150/20). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna zatem uwzględniać wymienione zasady, a także okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (zob. wyroki NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15). Powyższych błędów nie naprawia wyjątek opisany w § 22 ust. 6 Regulaminu.

21. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej:

a. w § 24 ust. 1 Regulaminu przez wprowadzenie ograniczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie do czterech gatunków zwierząt tj. koni do celów rehabilitacyjnych, rekreacyjnych i sportowych oraz królików, drobiu oraz pszczół miodnych;

b. w § 24 ust. 2 Regulaminu przez wprowadzenie ograniczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie w celu prowadzenia badań naukowych przez placówki naukowe i jednostki badawcze, podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., nakłada na Radę obowiązek wskazania wymagań (a nie celu) utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach;

Sąd w pełni podziela powyższy zarzut brak jest podstaw do ograniczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie do określonych gatunków i ze względu na cel tego utrzymania oraz wprowadzenia tych ograniczeń na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Rada Gminy może jedynie określić wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

22. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 24 ust.1 pkt 2 Regulaminu i wprowadzenie warunku utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w sposób nie powodujący "uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności dla nieruchomości sąsiednich", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zaskarżony przepis uchwały jest niezgodny z prawem. Prawodawca lokalny, działający w ramach prawa i w ramach upoważnienia ustawowego, ma bowiem obowiązek wskazywać adresatowi regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania. Użycie w § 24 ust.1 pkt 2 uchwały takiego sformułowania jak "uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności dla nieruchomości sąsiednich" może powodować poważne problemy interpretacyjne, dotyczące w szczególności zakresu znaczeniowego terminu "uciążliwości", a w konsekwencji problemy z określeniem zakresu normowania i zastosowania § 24 ust.1 pkt 2 uchwały. Ponieważ kwestia ta wiąże się z pojęciem tzw. immisji pojawia się również problem kolizji zapisu regulaminu ze sposobami ochrony przewidzianymi przepisami prawa cywilnego (tzw. prawo sąsiedzkie), których to regulamin nie może dotyczyć.

23. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie w § 25 ust. 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz obszaru w miejscach najbardziej zagrożonych bytowaniem gryzoni. Sąd w pełni podziela powyższy zarzut. Celem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Nieuprawnione jest zatem objęcie tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy, bądź wszystkich nieruchomości z zabudową mieszkaniową wielorodzinną na terenie gminy albo użycia pojęcia nieostrego "obszary w miejscach najbardziej zagrożonych bytowaniem gryzoni". Gmina ma obowiązek ustalenia jakie są to obszary i ich opisania. Ponadto Rada używając wyrażenia "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" dokonała nieuprawnionej modyfikacji zwrotów ustawowych. Ustawodawca w przedmiotowej ustawie posługuje się pojęciem "budynki wielolokalowe".

24. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie nakazów i obowiązków w § 25 ust. 3 i 4 Regulaminu używania przez podmiot przeprowadzający deratyzację "środków gryzoniobójczych dopuszczonych do obrotu handlowego przez ministra do spraw zdrowia", oraz "usunięcia padłych gryzoni wraz z resztkami trucizn oraz ich unieszkodliwieniem", podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. pozwala jedynie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Sąd nie ma najmniejszych wątpliwości, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do wyznaczenie obszaru deratyzacji. Przepis ten nie pozwala na ustalanie sposobu deratyzacji oraz "sprzątania" po deratyzacji. Powyższe regulacje jednoznacznie przekroczyły upoważnienie ustawowe.

25. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 26 Regulaminu Wójta Gminy do egzekwowania obowiązków określonych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy kwestia ta została uregulowana ustawowo w art. 5 ust. 6 u.c.p.g. Sąd podziela pogląd wyrażony przez skarżącego, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Odpowiedzialność za egzekwowanie obowiązków określonych w zaskarżonej uchwale została uregulowana wprost przepisami ustawy i brak podstawy prawnej do odwoływania się w tym zakresie w regulaminie.

Odnosząc się do faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy Cielądz z dnia 27 lipca 2023 r. Nr XLIII/295/23 a zatem w dniu orzekania jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Sąd pragnie wskazać, że nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania, o co wnosi Wójt Gminy Cielądz. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

/a.tp.