Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: par. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 80, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 494/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr 115/2018 w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., o sygn. akt II SA/Op 494/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A. B. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr 115/2018, w przedmiocie płatności ekologicznej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości uzyskania płatności ekologicznej na 2017 r. na uprawę dwuletniej rośliny - nostrzyka żółtego, w przypadku nie zgłoszenia tej uprawy (nie podjęcia zobowiązania) w 2015 r., czyli wykładni § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie ekologiczne").

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 80 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów K.p.a., czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, co podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz ujemnie wpływa na ich świadomość i kulturę prawną, poprzez:

a) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym brak rozpatrzenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności uprawy przez Skarżącą nostrzyka żółtego przez okres dwóch lat, w sytuacji zgłoszenia tej uprawy do płatności dopiero po upływie pierwszego roku uprawy, tj. na drugi rok,

b) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym brak rozpatrzenia i brak wyjaśnienia przez organ okoliczności:

- odmowy przyznania płatności w zakresie uprawy ostropestu plamistego wyjaśnienia, dlaczego roślina ta nie kwalifikuje się do przyznania płatności ekologicznej,

- uznania, że obszar w zakresie 18,63 ha nie jest obszarem zatwierdzonym w rozumieniu rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181 z 20.06.2014 - dalej w skrócie: "rozporządzenie 640/2014");

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 - dalej w skrócie: " ustawy o PROW") w zakresie, w jakim naruszono zaufanie obywatela do władzy publicznej przez przerzucenie na obywatela ryzyka negatywnych skutków zmian legislacyjnych w czasie trwania stosunku prawnego oraz braku interpretacji wniosku o przyznanie płatności z uwzględnieniem wyjaśnień składanych przez Stronę oraz przedłożonym certyfikatem pokontrolnym jednostki certyfikującej o wytworzeniu produktu ekologicznego nasion nostrzyka żółtego w związku z ich zasianiem w 2015 r.;

3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 4 oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o PROW przez nieudzielenie Stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, związanych z przyznawaniem płatności ekologicznych co do roślin dwuletnich, w szczególności że rolnik zobowiązany jest (zgodnie z błędnymi twierdzeniami organu) zgłaszać roślinę do płatności ekologicznej przez 2 lata, co jest wbrew przepisom § 7 rozporządzenia ekologicznego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w procesie wydawania decyzji prawa materialnego określonego naruszenia § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ekologicznego;

5) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez WSA w Opolu zarzutów naruszenia:

a) art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014,

b) art. 19 ust. 1 oraz art. 2 pkt (23) rozporządzenia 640/2014 poprzez błędne określenia "obszaru zatwierdzonego" w odniesieniu do zobowiązania ekologicznego z lat poprzednich zamiast z zobowiązania ekologicznego, którego dotyczy płatność ekologiczna,

c) art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (dalej w skrócie: "rozporządzenie 1305/2013"),

d) art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej w skrócie: "rozporządzenie 1306/2013");

6) § 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie spełniła warunków płatności ekologicznej, w sytuacji gdy Skarżąca spełniła wszystkie warunki określone w tym przepisie w zakresie wniosku na 2017 r.;

7) § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zmiany, o których mowa w § 7 ust. 2 w zakresie rośliny dwuletniej można dokonać po upływie dwóch lat zadeklarowania tej rośliny do płatności ekologicznych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem zmiany, o których mowa w § 7 ust. 2, są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny;

8) § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zmiany uprawianych roślin, miejsca i uprawy lub zmiana wariantów lub pakietów może być dokonywana w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, a uprawa rośliny ma być objęta zobowiązaniem ekologicznym, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia § 7 ust. 2 i ust. 3 stanowi, iż jest możliwa zmiana uprawianych roślin w ramach zobowiązania ekologicznego po dwóch latach uprawy rośliny i gdy zmiana tej rośliny będzie powodować, że w dalszym ciągu będą spełnione warunki zobowiązania ekologicznego, a zatem możliwa jest zmiana, ale uprawa nowej rośliny musi być objęta zobowiązaniem ekologicznym;

9) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt (23) rozporządzenia 640/2014 w zw. z preambułą rozporządzenia 640/2014 poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i odmowę przyznania płatności ekologicznej, w sytuacji gdy przepis ten stosuje się w przypadku gdy w ramach jednego wniosku o płatność ekologiczną obszar zadeklarowany

został zawyżony w stosunku do obszaru zatwierdzonego, a nie stosuje się go w sytuacji, gdy doszło do nieprawidłowości w związku z wykonywaniem zobowiązania ekologicznego za poprzednie lata nieobjęte wnioskiem o płatność, w stosunku do których to lat poprzednich stosuje się inne kary administracyjne określone w rozporządzeniu 1306/2013;

10) art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zadeklarowany przez Skarżącą cały obszar nie stanowi "obszaru zatwierdzonego" w danej grupie upraw, zgodnie z art. 2 pkt (23) rozporządzenia 640/2014, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem obszar zatwierdzony ma dotyczyć danej grupy upraw i ma nadawać się do zakwalifikowania w jakimkolwiek systemie pomocy obszarowej, a nie w odniesieniu do lat poprzednich i nie tylko w ramach danego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż obszarem zatwierdzonym jest tylko obszar, który zakwalifikował organ;

11) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 2 (23) rozporządzenia 640/2014 poprzez błędną wykładnię tych przepisów poprzez przyjęcie, że obszarem zatwierdzonym jest tylko obszar zatwierdzony przez organ wyłącznie do jednej płatności ekologicznej określonej wnioskiem, podczas gdy obszarem zatwierdzonym, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, to te które posiada beneficjent;

12) art. 29 rozporządzenia 1305/2016 (powinno być /2013) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie celów wsparcia ekologicznego;

13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w odniesieniu do § 30 oraz § 9, § 12, § 13 rozporządzenia ekologicznego, w sytuacji gdy w przypadku zastosowania tych przepisów Skarżąca otrzymałaby płatność ekologiczną choćby w części;

14) § 12 ust. 1 oraz § 30 ust. 1, 2, 6 i 7 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich niezastosowanie, w przypadku gdy w ocenie organu oraz Sądu pierwszej instancji doszło do nieprawidłowości, w sytuacji gdy w przypadku ewentualnych nieprawidłowości płatność ekologiczna powinna być odpowiednio zmniejszona na zasadach określonych w § 30 rozporządzenia ekologicznego, lecz wpierw Skarżąca powinna zostać wezwana do poprawienia planu działalności ekologicznej w wyznaczonym terminie, zgodnie z § 30 ust. 6 tego rozporządzenia;

15) art. 77 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary w postaci odmowy przyznania płatności.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony i nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.3. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i przyznał, że nie posiada jednoznacznych informacji o sankcjach nałożonych na Stronę w związku z płatnościami ekologicznymi za rok 2016.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do multiplikacji zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza niezasadność uchybień obejmujących art. 7, art. 8 (bez powołania §), art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie polemizując z materiałem dowodowym i zarzucając jego niewyczerpujące zgromadzenie, nie wskazała ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazała istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Zarzucając brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów podważających skutecznie ustalony stan faktyczny. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej oczekując wezwania i pouczeń Strony, nie wykazał na jakim etapie postępowania i w jakim dokładnie zakresie nie uzyskano niezbędnych pouczeń. Nieuzasadnione jest też oczekiwanie Strony do poprawienia planu działalności ekologicznej. Strona nie wykazała w sposób precyzyjny uchybień organów w prowadzonym postępowaniu dowodowym, a nie można pomijać, że w sprawie nie mamy do czynienia z początkującym rolnikiem. W interesie Strony, która występuje o daną płatność, był zatem aktywny udział w postępowaniu, w tym inicjatywa dowodowa, w sprawie wszczętej na wniosek Strony o przyznanie płatności na kolejny rok.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów obu instancji co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które będą miały na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na jej wynik, ale nie oznacza to, że Strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności. Z przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska Strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia, albo są one niepotwierdzone. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt II GSK 954/19). W świetle powyższego ciężar dowodzenia okoliczności związanych z udokumentowaniem uprawy już w 2015 r. rośliny dwuletniej, w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, spoczywał na Stronie, a nie na organie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Strona nie podjęła zobowiązania ekologicznego w 2015 r. co do nostrzyka żółtego, czyli nie dopełniła formalności związanych ze zgłoszeniem jego uprawy od 2015 r. Niewystarczająca była zatem jedynie faktyczna uprawa powyższej rośliny od 2015 r., czego organ nie kwestionuje, ale istotne było zgłoszenie tego faktu w odpowiednim czasie. Ustalenia poczynione w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, a zaakceptowane przez WSA w Opolu, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów i nie zostały skutecznie podważone przez Stronę.

Formułując w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu zasady działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powołano art. 8 K.p.a., ale bez podania pełnej jednostki redakcyjnej (w postaci oznaczenia §). Tymczasem związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i w sposób pełny wskazane przez Stronę. Sąd odwoławczy nie może zatem poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przepisów P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Wadliwe skonstruowanie podstawy skargi kasacyjnej w tym zakresie, polega na braku wskazania, o który § z art. 8 K.p.a. chodzi, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu pełne rozważenie racji Strony i zasługuje na krytykę.

Z kolei powołując w skardze kasacyjnej art. 15 K.p.a., nie wykazano w istocie uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Podobne zastrzeżenia budzi zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w którym nie opisano jakie mankamenty uzasadnienia faktycznego lub prawnego zaskarżonej decyzji świadczą o uchybieniu tej regulacji prawnej. Organy powołały bowiem istotne w sprawie fakty i wskazały podstawę prawną rozstrzygnięć. Ogólnie odnosząc się do zarzutów proceduralnych, w skardze kasacyjnej nie wykazano także istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu naruszeń na wynik sprawy. Reasumując powyższe, za pozbawione podstaw należy uznać twierdzenia podniesione w ramach multiplikacji zarzutów procesowych skargi kasacyjnej.

3.2. W niniejszej sprawie oś sporu koncentruje się wokół wykładni i prawidłowości zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu ekologicznym. Tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności ekologicznych reguluje opisane na wstępie rozporządzenie ekologiczne, a także ustawa o PROW. I tak stosownie do § 7 rozporządzenia ekologicznego wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (ust. 1). W ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, rolnik może dokonywać zmiany uprawianych roślin, miejsca ich uprawy lub zmiany wariantów lub pakietów objętych tym zobowiązaniem, pod warunkiem że mimo dokonania tych zmian są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej z tytułu realizacji tego zobowiązania, a zmiany te nie powodują zmiany wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania (ust. 2). W przypadku uprawy rośliny dwuletniej wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną, który jest określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia, zmiany, o których mowa w ust. 2, są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny (ust. 3).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może ulegać wątpliwości, że powołaną regulację prawną należy interpretować całościowo jako rozwiązanie systemowe. Stąd wszystkie warunki opisane w ustępach 1 - 3 z § 7 rozporządzenia ekologicznego dotyczą płatności ekologicznych. Jeżeli zatem rolnik decyduje się na uprawę rośliny dwuletniej i zamierza korzystać z płatności ekologicznej, uprawa ta winna być objęta zobowiązaniem ekologicznym przez cały okres jej uprawy, aby możliwa była weryfikacja zmian, o których mowa choćby w § 7 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego. Innymi słowy faktyczna uprawa rośliny dwuletniej bez zgłoszenia, czyli realizacji zobowiązania ekologicznego od początku aż do końca uprawy nie daje podstaw do uzyskania płatności ekologicznej w połowie okresu tej uprawy.

Organy obu instancji nie kwestionują, że Skarżąca mogła faktycznie prowadzić uprawę nostrzyka żółtego już w 2015 r. i nie podważają certyfikatu pokontrolnego jednostki certyfikującej o wytworzeniu produktu ekologicznego (nasion nostrzyka żółtego). Kluczowym jest jednak, że uprawa te została zgłoszona w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego dopiero na rok 2016, czyli jak przyznała sama Skarżąca, po upływie pierwszego roku uprawy. Następnie Strona wystąpiła o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 i w ramach tego ostatniego wniosku zadeklarowała uprawę nostrzyka żółtego na działkach o łącznej powierzchni 18,17 ha oraz uprawę ostropestu plamistego na powierzchni 41,44 ha. Z powyższego wynika zatem, że dopiero w 2016 r. Strona przystąpiła do zobowiązania ekologicznego, deklarując wypełnienie obowiązków w 2016 r. związanych z uprawą dwuletniej rośliny w postaci nostrzyka żółtego. Po czym w 2017 r. zebrała roślinę i w jej miejsce zasiała inną. Natomiast nostrzyk żółty został zasiany na innych działkach i na mniejszej powierzchni. Powyższe okoliczności, w szczególności brak zgłoszenia spornej rośliny w 2015 r., zmiana powierzchni i miejsca, skutkowały odmową przyznania wnioskowanej płatności, w tym kosztów transakcyjnych na rok 2017. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie uprawa nostrzyka żółtego w roku 2016 mogła być uprawą zebraną w drugim roku, gdyż roślina ta została wysiana na wykluczonych działkach w 2015 r. Wbrew jednak twierdzeniom Strony powodem odmowy przyznania płatności za 2017 r. było zaniechanie zgłoszenia organom tej uprawy w 2015 r. Co oznacza, że uprawa ta nie odbywała się "w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego", jak stanowi § 7 rozporządzenia ekologicznego, bo uprawę tę zgłoszono dopiero w 2016 r. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, zmiany są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny, ale oczywistym jest, że uprawa te musi mieć miejsce w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, o czym stanowi § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. Innymi słowy nie można dokonywać wykładni § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ekologicznego z pominięciem ust. 1 tego przepisu. W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić stanowiska Strony o wadliwej wykładni przepisów rozporządzenia ekologicznego.

3.3. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko WSA w Opolu co do zasadności wykluczenia powierzchni w związku z brakiem kontynuacji uprawy nostrzyka żółtego na przedmiotowych działkach w drugim roku realizacji zobowiązania ekologicznego. Stosownie do art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta - jak to miało miejsce w przypadku Skarżącej - przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. W skardze kasacyjnej nie podważono powyższych ustaleń organów obu instancji co do wyliczeń procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 45,46%. W takim przypadku konsekwencją stwierdzonych naruszeń jest odmowa przyznania wnioskowanej przez Skarżącą płatności ekologicznej na 2017 r.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie doszło do pominięcia preambuły rozporządzenia 640/2014. W niniejszej sprawie nie było potrzeby odwoływania się wprost do postanowień preambuły, skoro znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia 640/2014 nie wywoływały wątpliwości co do ich wykładni. Powyższe nie oznacza, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że "WSA w Opolu całkowicie neguje", że preambuły są wskazówką w jaki sposób należy interpretować przepisy i jakie są cele danego rozporządzenia lub dyrektywy.

Rację ma WSA w Opolu, że kluczowy w sprawie warunek uprawy rośliny dwuletniej winien być realizowany w ramach zobowiązania ekologicznego przez cały okres, czyli przez kolejne dwa lata jej uprawy. Przystępując zatem do określonego programu wsparcia beneficjent zobowiązuje się realizować zobowiązanie w ramach zadeklarowanego przez siebie pakietu lub wariantu. Reasumując w niniejszej sprawie całość gruntów zgłoszonych we wniosku odnośnie do wariantu 3.1 nie spełnia warunków kwalifikowalności w ramach tego wariantu, a więc obszar ten nie mógł zostać uwzględniony do płatności w ramach danego wariantu. Wobec powyższego zarzuty obrazy prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej, a zajęte przez organy obu instancji stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

3.4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a., zastosowanym przez WSA w Opolu, ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia obu przepisów P.p.s.a. w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie nie uwzględniające skargę przez WSA nie jest jedynie skutkiem niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., lecz następstwem wykładni i ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał uchybień, których w powyższym zakresie miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy zarzuty z powołaniem na treść powyższych przepisów P.p.s.a. uznano za bezskuteczne.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które Strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2017 r., w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano także, aby w sprawie doszło do uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a., czyli aby Sąd nie wydał wyroku po zamknięciu rozprawy lub bez oparcia na aktach sprawy.

W skardze kasacyjnej powołano art. 1 § 2 P.p.s.a., tymczasem przepis ten nie zawiera jednostki w postaci § 2, co czyni zarzut w tej części całkowicie chybionym. Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Powołanie nieistniejących lub wadliwie wskazanych regulacji prawnych w zarzutach uniemożliwia odniesienie się do nich.

Z kolei w art. 3 § 2 P.p.s.a. określono zakres kognicji sądów administracyjnych i przepis ten nie mógł zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej. Do naruszenia tej regulacji prawnej mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo kontroli poddano inny akt niż tam wymienione. Także to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r., o sygn. akt I FSK 1128/16; z dnia 25 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1389/12 i z dnia 24 stycznia 2012 r., o sygn. akt I GSK 868/10). Wobec powyższego powyższe zarzuty naruszenia prawa procesowego uznano za bezzasadne.

3.5. Za pozbawiony podstaw uznano także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie i umożliwia jego kontrolę instancyjną. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. WSA w Opolu wskazał w motywach orzeczenia, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, odniósł się do najistotniejszych zarzutów skargi, z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez WSA oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09).

3.6. Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej za nieprzekonywujące i stanowiące jedynie polemikę z materiałem dowodowym i ustalonym na jego podstawie stanem faktycznym oraz jego oceną dokonaną przez organy, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy nieuprawnione są zarzuty obrazy prawa materialnego, czyli przepisów rozporządzenia ekologicznego, rozporządzenia 640/2014 i rozporządzeń 1305/2013 oraz 1306/2013 poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc J. Wegner