Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2726/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1 w zw. z 126, art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2409/21 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 października 2021 r., nr DOP-WPN.61.113.2021.ŁN w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 31 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2409/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu skargi T. S. (dalej: "inwestor"), uchylił postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") z 6 października 2021 r., nr DOP-WPN.61.113.2021.ŁN oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

2.1. Burmistrz Gminy Stęszew (dalej: "Burmistrz") pismem z 3 września 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla gospodarstwa rolnego obejmującego budynek jednorodzinny, stodołę, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki na działce nr [...], obręb L., gmina S. Wystąpienie to było następstwem zmodyfikowania przez inwestora wniosku w związku z wydaniem przez Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor WPN") ostatecznego postanowienia z 12 czerwca 2019 r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji przedstawionego przy piśmie Burmistrza z 27 sierpnia 2018 r.

2.2. Dyrektor WPN postanowieniem z 31 maja 2021 r., nr 3/2021 odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej inwestycji, wskazując m. in. że wpłynie negatywnie na korytarz ekologiczny oraz będzie ujemnie oddziaływała na siedliska niektórych gatunków zwierząt i krajobraz Parku.

2.3. Minister zakażonym postanowieniem uchylił postanowienie Dyrektora WPN i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że organ I instancji i inwestor podnoszą, że obecnie działka nr [...], wydzielona z fragmentu działki [...], który wysunięty na południe styka się z drogą wojewódzką nr [...]. Powoduje to bezprzedmiotowość postępowania uzgodnieniowego w całości, bowiem z przyczyn leżących po stronie ewidencji geodezyjnej nie można merytorycznie odpowiedzieć, czy projekt decyzji WZ zasługuje na uzgodnienie skoro przedmiot uzgodnienia co do lokalizacji przestał istnieć, bo nie figuruje w ewidencji gruntów w dacie wydania ww. postanowienia. Według Ministra, pomimo że przedmiotem uzgodnienia jest zagospodarowanie nieruchomości a nie sama nieruchomość, to orzeczenie merytoryczne byłoby nieważne wobec jego niewykonalności.

2.4. Skargę na postanowienie Ministra złożył T. S. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie wobec zmiany numeru działki objętej uzgodnieniem stało się bezprzedmiotowe. W skardze opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniesiono, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z 25 marca 2020 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej zatwierdził podział nieruchomości skarżącego nr [...] na działki [...], [...] i [...], która pozostała własnością skarżącego i na której usytuowana ma być opisana zabudowa. Decyzję tą skarżący przesłał do Ministra 15 kwietnia 2020 r., a 29 marca 2021 r. poinformował, że po podziale jego własnością pozostaje działka nr [...], której dotyczy uzgodnienie. Zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał, że sprawa ta jest tożsama ze sprawą prawomocnie rozstrzygniętą postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. Sprawa dotyczy bowiem wniosku obejmującego określone budynki. Inwestor zrezygnował ze stajni właśnie z uwagi na to, że opiniujący miał najwięcej zastrzeżeń do tego budynku, jak i zmienił usytuowanie budynków. Zakres inwestycji, a więc i postępowania uzgodnieniowego zmienił się zatem i nie jest tożsamy z postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, że przedmiot uzgodnienia dotyczy działki nieistniejącej, skoro złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy na konkretnej nieruchomości. Rzeczywiście na skutek okoliczności niezależnych (decyzja Wojewody z 25 marca 2020 r.) z działki tej wydzielono dwie mniejsze, co zmieniło numery z [...] na [...], jednak inwestycja leży dokładnie w tym samym miejscu, na tej samej nieruchomości co przed podziałem. Dla organu uzgadniającego nr porządkowy działki nie ma znaczenia skoro bierze pod uwagę wyłącznie wpływ inwestycji na obszar Wielkopolskiego Parku Narodowego. Okoliczność ta ma znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy, jednak zmiana oznaczenia działki nastąpi na etapie jej wydawania. Z takiego założenia wyszedł też organ I instancji, który fakt ten uwzględnił w postanowieniu "działki o nr ew. [...] (wcześniej [...])".

2.5. WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczył działki nr [...]. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z 25 marca 2020 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej (rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]), na mocy której zatwierdził podział nieruchomości, w tym działki nr [...], która z mocy prawa uległa podziałowi na działki [...],[...] i [...]. Wyjaśniono, że całość przedstawionej do uzgodnienia inwestycji pozostaje obecnie na działce nr [...], zatem zdaniem WSA w Warszawie przedmiot uzgodnienia co do lokalizacji nie przestał istnieć. W wyroku tym stwierdzono również, że brak jest podstaw dla stwierdzenia tożsamości spraw w związku z ostatecznym postanowieniem Dyrektora WPN z 12 czerwca 2019 r.

3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 106 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegającą na uznaniu, że istniały przesłanki by wydać orzeczenie materialne w sprawie uzgodnienia albo odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki ewidencyjnej która nie istniała w dacie orzekania - podczas gdy Minister, jako organ wpadkowy jest związany zakresem postępowania, w tym formalnym stanem sprawy, zatem nie może się wypowiedzieć co do przedmiotu uzgodnienia w sensie formalnym;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, niesłusznie uznał, że Minister umorzył postępowanie uzgodnieniowe w I instancji z uwagi na tożsamość postępowania, podczas gdy Minister w spornym postanowieniu wyraźnie ocenił, ze sprawa nie ma charakteru tożsamości z postępowaniem poprzednim, a co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny fakt ten przywołał w uzasadnieniu wyroku, co w konsekwencji powoduje, że uzasadnienie okazuje się wewnętrznie sprzeczne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez zmianę orzeczenia Sądu I instancji i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano dodatkowo art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

4. Pismem z 27 grudnia 2022 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

5.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy Minister zasadnie uchylił wskazane wyżej postanowienie Dyrektora WPN z 31 maja 2021 r., nr 3/2021 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego do uzgodnienia wraz z pismem Burmistrza z 3 października 2019 r., oraz umorzył postępowanie uzgodnieniowe w pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe. Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia przez Ministra było ustalenie, że decyzją nr 6/2020 z 25 marca 2020 r. Wojewoda Wielkopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) i zatwierdził podział nieruchomości skarżącego nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] (dalej: "decyzja ZRID"). W związku z tą decyzją działka nr [...] pozostała własnością skarżącego, natomiast działki [...] oraz [...] stały się własnością Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem Ministra, bezprzedmiotowość postępowania wynika w tym przypadku z tego, że ewentualne postanowienie uzgodnieniowe rozstrzygające sprawę co do istoty byłoby trwale niewykonalne w sensie prawnym (art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.), albowiem odnosiłoby się do terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, który w sensie geodezyjnym już nie istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Ministra o bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego zainicjowanego wnioskiem Burmistrza z 3 października 2019, w realiach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe. Konkluzja ta uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

5.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestionowane w skardze postanowienie Ministra, podobnie jak poprzedzające go postanowienie Dyrektora WPN, zostało wydane w procedurze współdziałania organów ochrony środowiska z Burmistrzem w ramach postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.). Postępowanie uzgodnieniowe nie stanowi samodzielnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym rozstrzygana jest w drodze sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (art. 1 pkt 1 k.p.a.), ale stanowi obligatoryjny element takiego postępowania, określanego w praktyce postępowaniem głównym (art. 106 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie uzgodnieniowe nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ główny (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Można zatem przyjąć, postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny wobec postępowania głównego. Postanowienie wydane przez organ współdziałający, w sytuacji, w której ma charakter uzgodnienia, a nie opinii, ma charakter wiążący dla organu głównego (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1306/20, CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 106 k.p.a. podlega nie przedsięwzięcie, ale konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia organowi wyspecjalizowanemu przez organ gminy. Konsekwencją tego jest m. in. to, że organ współdziałający nie jest uprawniony do żądania zmiany przedłożonego mu projektu, podobnie jak nie jest uprawniony do uzgadniania projektu w wersji, którą organ współdziałający uznaje za odpowiednią (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 125/11, CBOSA). Równocześnie należy zauważyć, że zasygnalizowany wyżej ścisły związek postępowania uzgodnieniowego z postępowaniem głównym skutkuje tym, że zmiana przez organ główny projektu decyzji wiąże się z koniecznością powtórzenia procedury uzgodnieniowej (por. np. L. Staniszewska, Współdziałanie organów administracji publicznej w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 234). Wyjątek od tej zasady może mieć miejsce wówczas, gdy w sprawie jest oczywiste, że zmiana projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć jakiekolwiek wpływu na kwestie istotne z punktu widzenia kompetencji danego organu uzgodnieniowego.

5.4. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że organ uzgodnieniowy miał wiedzę, uzyskaną zresztą od skarżącego (zob. uzupełnienie zażalenia z 15 kwietnia 2020 r.), że działka nr [...], na terenie której miała być zrealizowana inwestycja, przestała istnieć w znaczeniu geodezyjnym. W wyniku bowiem przywołanej wyżej decyzji ZRID, z działki tej wyodrębnione dwie inne działki, które stały się własnością Województwa Wielkopolskiego. W sprawie nie mamy zatem do czynienia tylko ze zmianą numeracji działki inwestycyjnej (jak zdaje się twierdzić skarżący na s. 5 skargi), ale z prawnym ograniczeniem powierzchni tej działki związanej z tym, że dotychczasowa część tej działki przylegająca do drogi publicznej została przejęta pod rozbudowę tej drogi. W takim przypadku nie budzi wątpliwości, że konieczne było opracowanie przez Burmistrza nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniającego zmiany wynikające z podziału nieruchomości skarżącego dokonanego decyzją ZRID, w tym przejęciem części działki inwestycyjnej pod budowę drogi publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., będąca jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy mamy również do czynienia ze zmianą, która jest istotna z punktu widzenia kompetencji organu ochrony przyrody, dokonującego uzgodnienia. Otóż zmniejszenie się powierzchni działki, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, może mieć wpływ na ocenę dopuszczalności tej inwestycji z uwagi na wymogi ochrony przyrody. Istotne jest również, że chodzi o zmianę dotyczącą części nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, co może skutkować koniecznością ustalenia nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy w związku z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645), co może z kolei rzutować na zachowanie określonych odległości od terenów chronionych. Ze skargi kasacyjnej wynika zresztą, że Burmistrz opracował już nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przedstawił go do uzgodnienia (s. 4 skargi kasacyjnej). Podsumowując, zasadnie przyjął Minister, że w układzie procesowym, który zaistniał w niniejszej sprawie, z uwagi na akcesoryjny charakter postępowania uzgodnieniowego oraz zaistnienie okoliczności skutkującym koniecznością opracowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przedstawienia do ponownego uzgodnienia, orzekanie przez organy uzgodnieniowe co do projektu przedstawionego przy piśmie Burmistrza z 3 października 2019 r., nie uwzgledniającego zmian wynikających z decyzji ZRID, było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z 126 k.p.a.), albowiem doprowadziłby do wydania orzeczenia, które byłoby trwale niewykonalne w sensie prawnym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wykonalność w przypadku postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że postanowienie uzgodnieniowe może być skutecznie wykorzystane przez organ główny w ramach oceny zgodności projektu decyzji ze stanowiskiem zajętym przez organy wskazane w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Skoro projekt ten musiał ulec istotnej zmianie w wyniku decyzji ZRID, to ewentualne postanowienie uzgodnieniowe dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy sprzed zmiany spowodowanej decyzją ZRID, nie mogło być wykorzystane przez organ główny. W tym kontekście trzeba podkreślić, że z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP) wynika obowiązek powstrzymania się przez organ administracji publicznej z wydaniem orzeczenia co do istoty, które byłoby obarczone jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli organ stwierdzi taką okoliczność, jego obowiązkiem jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy dodać, że przyjęta przez NSA wykładnia ma również oparcie w zasadzie zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). W świetle tej zasady, strona powinna mieć pewność, że postanowienie uzgodnieniowe będzie przez organ główny uznane za odnoszące się do ostatecznego projektu decyzji, który będzie stanowił podstawę wydania decyzji przez ten organ. W przeciwnym razie, inwestor naraża się na ryzyko stwierdzenia przez organ odwoławczy lub sąd kontrolujący decyzję o warunkach zabudowy, że decyzja ta narusza art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na dokonanie uzgodnienia innego projektu decyzji niż ten, który stał się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy.

5.5. Końcowo trzeba stwierdzić, że rację ma Minister wskazując, że część rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA odnosi się do zagadnienia braku tożsamości spraw (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), w kontekście prawomocnego postanowienia Dyrektora WPN z 12 czerwca 2019 r. (s. 6 – 7 uzasadnienia). Tymczasem, Minister nie umorzył postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej już orzeczeniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Minister wskazał w szczególności w zaskarżonym postanowieniu, że traktuje postępowanie, w którym wydano postanowienie Dyrektora WPN z 31 maja 2021 r., jako nowe (s. 3 zaskarżonego postanowienia). Wyłączną przyczyną umorzenia postępowania przez Ministra było zatem przyjęcie, że stan bezprzedmiotowości jest spowodowany trwałą niewykonalnością postanowienia uzgodnieniowego w kontekście zmian spowodowanych decyzją ZRID (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Poczynienie przez WSA w Warszawie rozważań dotyczących niewystąpienia w sprawie przesłanki tożsamości spraw nie było jednak błędem, skoro kwestia ta była poruszona w zaskarżonym postanowieniu. Co więcej, z uwagi na częściowo niejasną argumentację przedstawioną w tej kwestii przez Ministra, a nadto poruszenie w skardze zagadnienia braku tożsamości spraw, poświęcenie tej kwestii uwagi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku było wręcz pożądane z punktu widzenia funkcji, jaka ma pełnić uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Można tylko dodać, że WSA w Warszawie prawidłowo uznał, podobnie zresztą jak w ostatecznej konkluzji swych rozważań Minister, że w sytuacji, w której strona modyfikuje swój wniosek w ten sposób, że rezygnuje z części zabudowań mogących negatywnie wpływać na środowisko (w realiach tej sprawy – z budowy stajni), czy też proponuje odsunięcie planowanych zabudowań o 100 m od jeziora, to nie można mówić o tożsamości spraw z punktu widzenia kompetencji organu ochrony przyrody. Oczywiście, warunkiem jest tutaj to, aby zmiany zaproponowane przez inwestora zostały ujęte w nowym projekcie decyzji przedstawionym do uzgodnienia organowi ochrony przyrody. Uzgodnieniu podlega bowiem nie zmodyfikowany wniosek inwestora, ale projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony organowi współdziałającemu.

5.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.