Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2896/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 949/23 o odrzuceniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 17 listopada 2022 r., nr LXXII/2393/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 949/23 odrzucił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 17 listopada 2022 r., nr LXXII/2393/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz zwrócił Spółce kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżoną uchwałą zamieniono uchwałę Rady m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/534/2004 w ten sposób, że:

1. § 2 ust. 3 otrzymał brzmienie:

"3. Z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a nie dopuszcza się do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości w przypadku:

1) toczącego się postępowania administracyjnego a także sądowego, dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez m.st. Warszawy;

2) toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości;

3) istnienia roszczeń dotyczących praw rzeczowych wynikających z Kodeksu cywilnego i innych przepisów prawa.";

2. w § 2 po ust. 5 dodano ust. 6 w brzmieniu:

"6. W przypadkach określonych w ust. 3 pkt 2 i 3, z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a, dopuszcza się, wyłącznie za zgodą Rady m.st. Warszawy, zbycie nieruchomości, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości".

Pismem z 3 kwietnia 2023 r. [...] sp. z o.o. w [...], zastępowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zmieniającą Rady m.st. Warszawy. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP - zasady obligującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, wobec niewywiązania się przez organ z obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć (tut. skarżonej uchwały),

2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP - zasady zaufania, której sprzyja zasada jawności działania władzy publicznej, wobec niespełnienia wymogu przejrzystości działania organu i wymogu motywowania aktów, w tym także uchwał (tut. skarżonej uchwały),

3) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm., dalej "u.s.g.") poprzez jego błędne zastosowanie i uchwalenie skarżonej uchwały, którą Miasto dopuściło sprzedaż nieruchomości gminnej, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności, co może doprowadzić do istotnego ograniczenie praw osób trzecich,

4) naruszenie art. 12 u.g.n. i § 2 ust. 1-2 załącznika do uchwały zmienionej poprzez naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami, co polegało na uchwaleniu skarżonej uchwały i przez to umożliwienie Miastu zbycia nieruchomości będących jego własnością w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów zwrot nieruchomości – co otworzyło drogę m.st. Warszawy do zbywania nieruchomości posiadanych niepewny stan prawny, co z kolei może wpływać na prawa i zobowiązania osób trzecich.

Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości Miasta, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także co do której Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na jej zbycie, na podstawie dodanego skarżoną uchwałą przepisu (§ 1 pkt 6 skarżonej uchwały).

W odpowiedzi na skargę organ o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), odrzucił złożoną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie skarga została oparta m.in. na art. 101 ust. u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien zatem znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną.

Sąd stwierdził, że ze skargi nie wynika, aby kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki. Skarżąca jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr A3. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działkę nr A5, będącą własnością m.st. Warszawy, a skarżącej nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tej nieruchomości. Skarżąca swojego interesu prawnego upatruje w tym, że jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości m.st. Warszawy, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także co do której Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na jej zbycie, na podstawie dodanego skarżoną uchwałą przepisu (§ 1 pkt 6 skarżonej uchwały).

W ocenie Sądu o interesie prawnym skarżącej nie przesądza toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Z tych względów Sąd uznał, że wynik postępowania przed sądem powszechnym w powyższym zakresie jest niewiadomy. Natomiast interes prawny musi być konkretny, aktualny a nie przyszły. Ponadto, w razie ustanowienia przez sąd służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącej służebność ta będzie skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej, a więc nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą.

Sąd wskazał, że podniesiona przez skarżącą argumentacja nie wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego. Ewentualna bowiem zmiana właściciela spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr A5 – w kontekście toczącego się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej - nie wpłynie na sferę jej praw lub obowiązków. Ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr A5 w celu zapewnienia będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę nr A3 odpowiedniego dostępu do drogi koniecznej świadczyć może jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości obejmującej działkę nr A5, a nie o posiadaniu przez nią interesu prawnego.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z treści skargi wynika, że obecnie prawa skarżącej zostały zabezpieczone w ten sposób, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] udzielił zabezpieczenia poprzez zakazanie każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (nr działek A4 i A5) zagospodarowania jej w sposób uniemożliwiający ustanowienie i wykonywanie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości polegającej na przejeżdżaniu i przechodzeniu przez tę działkę na sąsiednią działkę przy ul. [...] w [...] (działka nr A6) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że na mocy art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g. Rada m.st. Warszawy miała kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały zmieniającej, bowiem zmienia ona ustalone wcześniejszą uchwałą z 2004 r. ogólne zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, co bezsprzecznie przekracza zakres zwykłego zarządu tym mieniem.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Spółka reprezentowana przez r.pr. R.K. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 285 § 1 k.c. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego i uznanie, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym do skarżenia uchwały, podczas gdy interes prawny skarżącego wynika jednoznacznie z normy prawa materialnego — tj. art. 145 § 1 k.c. i/lub art. 285 § 1 k.c., które nadają skarżącemu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej;

2. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną, zawężającą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą skarżący nie dysponuje interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, bo nieznana jest obecnie przyszła decyzja sądu powszechnego dotycząca treści służebności drogi koniecznej, podczas gdy taka wykładnia prowadziłaby do nieprawidłowego wniosku, że uprawnienie do kontestowania aktów prawa miejscowego z art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy jedynie takich aktów prawa miejscowego, których sposób wykonania jest pewny i jednoznaczny;

3. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a u.s.g. i pominięcie faktu, że Miasto — a następnie w konsekwencji WSA — dopuściły do sprzedaży nieruchomości gminnej, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności, co może doprowadzić do istotnego ograniczenia praw osób trzecich;

4. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 12 u.g.n. i § 2 ust. 1-2 załącznika do uchwały zmienionej — poprzez odmówienie skarżącemu interesu prawnego, co polegało na: naruszeniu zasad prawidłowej gospodarki i umożliwieniu Miastu zbycia nieruchomości będących jego własnością w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości - co otworzyło drogę Miastu do zbywania nieruchomości mających niepewny stan prawny, co z kolei może wpływać na prawa i zobowiązania osób trzecich, w tym skarżącego jako uczestnika obrotu;

5. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności nie umożliwia kontroli instancyjnej w zakresie uprawnienia skarżącego do kontestowania skarżonej uchwały (z uwagi na zdawkowość uzasadnienia w tym zakresie) co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w taki sposób, że doprowadziło do odmówienia skarżącemu interesu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

- przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci:

1) oświadczenia skarżącego z 30 marca 2023 r. dotyczącego wyrażenia woli nabycia przez skarżącego części nieruchomości Miasta;

2) decyzji nr 44 WZ/ŚRÓ/2023 z 27 czerwca 2023 r., w której Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej na nieruchomości skarżącego inwestycji;

3) postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] czerwca 2022 r. wydanego w sprawie [...], w której Sąd utrzymał w mocy postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia w sprawie z wniosku skarżącego z udziałem Miasta o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości Miasta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ustanowienie służebności drogi koniecznej stanowi bowiem emanację interesu prawnego po stronie skarżącej. Interes ten uznać należy za aktualny, a nie jak stwierdził Sąd I instancji – przyszły, bowiem zagadnienie to wpływa na sytuację ekonomiczną i prawną skarżącej już dziś. Podniesiono, że zaskarżona uchwała odnosi się bezpośrednio do stanu prawnego zarówno nieruchomości Miasta Stołecznego Warszawy jak i nieruchomości skarżącej poprzez wprowadzenie możliwości zbycia nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o ustanowienie służebności. W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowi to o istnieniu interesu prawnego po jej stronie, bowiem determinuje zakres jej praw i obowiązków odnoszących się do normy prawa materialnego, np. art. 145 § 1 k.c. lub art. 285 § 1 k.c. Skarżący kasacyjnie podniósł, że brak możliwości przewidzenia ostatecznego kształtu i przebiegu służebności sprawia też, że do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie tejże służebności, nie jest możliwe określenie potencjału zabudowy nieruchomości Miasta, a zatem podstawowego ekonomicznego czynnika najważniejszego dla ustalenia ceny za nieruchomość. W dniu 30 marca 2023 r. skarżący złożył wobec miasta oświadczenie o

woli nabycia części nieruchomości Miasta za cenę [...] min zł. Nie zmienia to faktu, że skarżący chciałby wziąć udział w przetargu, jednak obecnie zarówno dla niego — jak i dla pozostałych ewentualnych uczestników przetargu — sformułowanie rzetelnej oferty nie jest możliwe z uwagi na fakt, że służebność drogi koniecznej w kształcie ustalonym przez sąd może ubezskutecznić plany zabudowy na nieruchomości Miasta.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada m.st. Warszawy. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2). Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a decyzja o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne należy do sądu. Oznacza to, że skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jej charakter oraz względy ekonomii procesowej przemawiają za rozpoznaniem skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do kwestii prawidłowości ustaleń Sądu I instancji odnoszących się do braku posiadania interesu prawnego skarżącej Spółki w zakresie zaskarżenia uchwały Rady m.st. Warszawy z 17 listopada 2022 r.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175).

W sprawie niniejszej Rada m.st. Warszawy uchwałą z 17 listopada 2022 r., nr LXXII/2393/2022, działając na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zmieniła uchwałę własną z 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/534/2004 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Na mocy tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Nie ulega wątpliwości, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że Rada m.st. Warszawy, na podstawie powyższego przepisu, bez wątpienia miała kompetencje do podjęcia uchwały zmieniającej. Istotnym jest, że przedmiotowa uchwała odnosi się do nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy (działka nr A5, obr. [...]) będącej własnością m.st. Warszawy, do której skarżąca Spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego. Z akt sprawy wynika natomiast, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Miasta, położoną przy ul. [...] w [...] (działka nr A6, obr. [...]). Wobec faktu, iż skarżącej Spółce nie przysługuje żaden tytuł prawny do spornej nieruchomości, brak jest również przepisu prawa materialnego, z którego Spółka mogłaby wywodzić swój interes prawny, brak jest podstaw do uznania, że posiada ona legitymację skargową z niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej odnoszącymi się do wywodzenia legitymacji skargowej z kwestii toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej na spornej działce czy faktu zainteresowania zakupem tejże nieruchomości, bądź jej części. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wynik postępowania przed sądem powszechnym jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym a także w przypadku ustanowienia przez sąd służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącej Spółki, służebność ta będzie skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej. Nie ma przy tym znaczenia kwestia podmiotu będącego właścicielem spornej nieruchomości, bowiem nawet ustanowienie na niej służebności drogi koniecznej nie wpłynie na prawa Spółki w tym zakresie. Potwierdza to art. 50 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 285 § 1 k.c., zgodnie z którym służebności gruntowe nie mają samoistnego charakteru, są bowiem związane z własnością nieruchomości władnącej w taki sposób, że stanowią jej część składową. Służebność gruntowa, jako część składowa nieruchomości, nie może zostać zbyta bez własności nieruchomości władnącej, a co za tym idzie – przysługuje zawsze jej każdoczesnemu właścicielowi. Z mocy prawa przechodzi na rzecz każdoczesnego nabywcy nieruchomości władnącej, dzieląc los prawny nieruchomości władnącej (zob. komentarz do art. 285 k.c., Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany).

Dlatego też zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ewentualne ustanowienie dla nieruchomości skarżącej Spółki służebności drogi koniecznej na działce należącej do Miasta Stołecznego Warszawy celem zapewnienia będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej nieruchomości nr A6 odpowiedniego dostępu do drogi koniecznej świadczyć może jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości należącej do Miasta Stołecznego Warszawy. Dlatego też brak jest możliwości wywiedzenia z tej okoliczności interesu prawnego Spółki. Zauważyć również należy, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] udzielił skarżącej zabezpieczenia poprzez zakazanie każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości nr A7 zagospodarowania jej w sposób uniemożliwiający ustanowienie i wykonywanie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości polegającej na przejeżdżaniu i przechodzeniu poprzez tę działkę na sąsiednią działkę należącą do skarżącej Spółki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Z powyższych względów uznać należy, że skoro skarżąca Spółka nie wykazała swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie, to brak było podstaw do uznania, że jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady m.st. Warszawy.

Wobec tego, za niezasadna należało uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 285 § 1 k.c. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. art. 12 u.g.n.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności nie umożliwia kontroli instancyjnej. Zauważyć należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiego przepisu. Pełnomocnik Spółki prawdopodobnie miał na myśli zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotnym jest, że warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w zaskarżeniu uchwały Rady m.st. Warszawy z 17 listopada 2022 r., a co za tym idzie, prawidłowo przedmiotową skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., uzupełniającego dowodu z wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej Spółki środków dowodowych (dokumentów).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.