Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 589/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/20 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr 607/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/20, oddalił skargę R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr 607/2020, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów.

Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lutego 2020 r., nr 18/2020, którym organ, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy zbiornika wodnego – stawu o powierzchni lustra wody ok. 1600 m2 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nałożył na R. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 maja 2020 r.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganym przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i umorzenie postępowania przed organami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności postanowień wydanych przez organy administracji publicznej obu instancji z powodu niepodlegania przedmiotowej sprawy rygorowi prawa budowlanego, albowiem po stronie skarżącego nie doszło do zrealizowania samowoli budowlanej;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, co polegało na oparciu wyroku na dowolnych ustaleniach Sądu, że wskutek prac wykonanych na należącej do skarżącego działce nr [...] wykonano prace przygotowawcze, w wyniku których realizacji powstała budowla ziemna w postaci stawu, co w świetle prawa budowlanego kwalifikuje sporny obiekt jako obiekt budowlany niezwolniony spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy sporny obiekt powstał w wyniku przemieszczenia mas ziemi bez użycia wyrobów budowlanych, w konsekwencji czego nie jest obiektem budowlanym, ani budowlą, w świetle art. 3 Pr.bud.;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, co polegało na oparciu wyroku na dowolnych ustaleniach Sądu, że niemożliwe jest by sporny obiekt stanowiący wykop samoistnie wypełnił się wodami gruntowymi i nie mógł być traktowany jako objęty zamiarem wykonania budowli, podczas gdy naturalną koleją rzeczy było wypełnienie tego obiektu wodami gruntowymi w sposób naturalny, w sytuacji gdy obiekt nie został "wzniesiony przy użyciu ani nie posiada żadnych wyrobów budowlanych" typu płyty, wzmocnienia, faszyny, izolacja, instalacje spustowe itp.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r.) w zw. z art. 3 pkt 7 Pr.bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przemieszczenie ziemi na działce nr [...] stanowiło prace budowlane, w wyniku których powstała budowla ziemna w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wyżej wykonane prace nie stanowiły prac budowlanych, a powstałe w następstwie wybrania mas ziemi zagłębienie terenu, które następnie samoistnie wypełniło się wodami gruntowymi, nie było objęte zamiarem powstania budowli;

b) art. "3 ust. 1 i 3" Pr.bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący wykonał prace na działce nr [...], w wyniku których powstała budowla ziemna, podczas gdy zbiornik objęty postępowaniem legalizacyjnym, jego kształt, brak przyłączy, instalacji, rur spustowych oraz brak wykorzystania przy jego budowie oraz w konstrukcji wyrobów budowlanych w sposób jednoznaczny uniemożliwiają zaklasyfikowanie obiektu - wykopu na działce nr [...] należącej do skarżącego jako budowli oraz jakiegokolwiek innego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego;

c) art. 5 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz.UE.L nr 88, str. 5), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że obiekt na działce nr [...] należącej do skarżącego jest budowlą, podczas gdy nie posiada on żadnych instalacji, ani nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, a "sama ziemia istniejąca na nieruchomości nie została wbudowana, co w konsekwencji nie może zostać uznana za wyrób budowlany".

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: mapy geodezyjnej z dnia 22 listopada 2021 r., celem wykazania usunięcia samowoli budowlanej; aktu notarialnego z dnia 15 kwietnia 2021 r., Rep. A nr 2797, celem wykazania sprzedaży przez skarżącego nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że skarżący kasacyjnie wykonał na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], pomiędzy zbiornikami gazu a budynkiem kurnika nr 1 w obrębie realizowanej fermy drobiu ziemny zbiornik wodny, zbliżony kształtem do kwadratu o uśrednionej długości i szerokości 40 m x 40 m. Powyższe zostało stwierdzone w dniu 4 listopada 2019 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], którzy przeprowadzali kontrolę inwestycji realizowanej na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21 sierpnia 2015 r., nr 265/2015, zmienionej decyzjami tego organu z dnia 27 października 2016 r., nr 332/2016 i z dnia 20 lipca 2018 r., nr 230/2018. W ocenie organów wymieniony zbiornik wodny jest budowlą wymagającą uzyskania na jego wykonanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wszczęto postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., nałożono na R. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 maja 2020 r. wskazanych wyżej dokumentów. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Skarżący kasacyjnie kwestionując postanowienia organów administracyjnych, jak i wyrok Sądu, stoi na stanowisku, że wykonany zbiornik wodny nie jest budowlą podlegająca reżimowi prawa budowlanego.

Poglądu tego nie można jednak zaakceptować. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr.bud. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponieważ cytowana definicja legalna "budowli" odwołuje się do pojęcia "obiektu budowlanego", celowym jest zwrócenie uwagi także na rozumienie wskazanego terminu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr.bud., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy zauważyć, że pośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę - wskazano także "budowle ziemne". Ten zaś termin nie został w prawie budowlanym zdefiniowany. Należy jednak przyjąć, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych oraz spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/18; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1661/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20). Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, iż za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno-użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15). Przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Pr.bud.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. Powyższe stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zatem uznać, że wykonanie zbiornika ziemnego (stawu) o określonych wymiarach, poprzez przemieszczenie znacznych ilości mas ziemi, niezależnie od tego, czy został on napełniony wodami gruntowymi, czy doprowadzoną w inny sposób wodą, bez wykonania trwałych instalacji, kwalifikuje wskazany obiekt budowlany, jako budowlę ziemną, podlegającą regulacjom prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut sformułowany w punkcie 1a) skargi kasacyjnej. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w punktach 1b) i 1c) skargi kasacyjnej. Przepisy 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej do kwestionowania ustaleń faktycznych. Pierwszy z wymienionych przepisów może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie dowodów, które nie były przeprowadzone w toku postępowania przed organami prowadzącymi postępowanie. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Zarzucając wadliwość poczynionych ustaleń faktycznych autor skargi kasacyjnej powinien był powołać art. 151 ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut taki nie został jednak podniesiony. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował zatem skutecznie okoliczności wykonania zbiornika ziemnego (stawu ) w warunkach samowoli budowlanej.

Skoro, jak wyżej wywiedziono, wykonany zbiornik ziemny (staw) jest obiektem budowlanym podlegającym reżimowi prawa budowlanego, a jego budowa nie była zwolniona na podstawie art. 29 Pr.bud., obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 i 3 powołanego aktu prawnego.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz.UE.L nr 88, str. 5). Istota tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że wykonany zbiornik (staw) nie jest budowlą, gdyż nie posiada żadnych instalacji, ani nie został wykonany z użyciem materiałów budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Powyższe oznacza zatem, że każdy materiał budowlany jest wyrobem budowlanym, jeżeli wykorzystywany jest do budowy obiektu. Wyrobem budowlanym będą zatem żwiry, piaski a także ziemia, jeżeli będą używane do wykonania obiektów budowlanych. Przepisy rozporządzenia ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych - są przepisami określającymi standard jakości i bezpieczeństwa wyrobów wykorzystywanych w budownictwie. Brak jest podstaw aby jedynie z przepisów o tym charakterze wyprowadzać wnioski w zakresie tego, które obiekty budowlane są (mogą być) obejmowane reglamentacją prawnobudowlaną. Przesuwanie dużych mas ziemi - już z racji skali zamierzenia inwestycyjnego, jego wpływu na środowisko i skutku polegającego na wytworzeniu budowli o określonej funkcjonalności i użyteczności - skutkować musi uznaniem, że w wyniku realizacji takiej inwestycji powstaje budowla ziemna, wprost wymieniona w art. 3 pkt 3 Pr.bud. Także fakt, że wykonany zbiornik (staw) nie posiada żadnych urządzeń nie może przesądzać o tym, że nie jest on obiektem budowlanym.

Odnosząc się na koniec do wniosku o umorzenie postępowania, z uwagi na fakt, że skarżący kasacyjnie, jak twierdzi, zlikwidował już wykonany zbiornik (staw), to nie mógł on zostać uwzględniony. Należy bowiem pamiętać, że kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.