Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1537/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 825/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 września 2022 r. nr IF-O.7843.67.2020.JK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., II SA/Wr 825/22, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 21 września 2022 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kamiennogórskiego (dalej "Starosta") z 16 lipca 2020 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku zlokalizowanych na działce nr [...] w J., gmina L.

Od decyzji tej J. P. złożyła skargę.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej "p.b."), pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.Dz.U.2021.247; dalej "ustawa środowiskowa"). W opinii Sądu, przepis ten należy odczytywać z perspektywy art. 29 ust. 1 i 2 p.b., przewidującego katalog robót budowalnych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Znaczenie art. 29 ust. 3 p.b. sprowadza się zaś do wyłączenia z katalogu robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 p.b. tych robót, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Jeżeli więc wykonanie określonych robót budowlanych wymaga przeprowadzenia wyżej wskazanej oceny, to wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że mieszczą się w katalogu z art. 29 ust. 1 i 2 p.b. Jak zaś wynika z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Wojewoda – zdaniem Sądu - miał zatem podstawy do wniesienia sprzeciwu w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa. W postępowaniu administracyjnym ustalono bowiem, że teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] znajduje się w obszarze chronionym, tj. Obszarze Natura 2000 PLH 020006 Karkonosze i PLB 020007 Karkonosze. W południowej i centralnej części działki nr [...] występuje siedlisko [...] - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie ([...]), które zostało wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz.U.2014.1713), stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Karkonosze PLC020001. Wojewoda ustalił przy tym, że inwestycja polegająca na zabudowie działki nr [...] trzema domami wczasowymi wraz z niezbędną infrastrukturą została objęta obowiązkiem przeprowadzenia oddziaływania na obszar Natura 2000 Karkonosze PLC020001 mocą postanowienia RDOŚ z 15 lutego 2021 r. wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. W takich warunkach Wojewoda nie miał podstaw do zaakceptowania złożonego w dniu 6 lipca 2020 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku, zlokalizowanych na działce nr [...]. Zobligowany był natomiast do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., co też uczynił. Zasadności stanowiska Wojewody nie podważa podnoszona w skardze okoliczność, że obowiązek przeprowadzenia oddziaływania na obszar Natura 2000 Karkonosze PLC020001 został orzeczony w ramach innego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 18 stycznia 2021 r. o udzielenie pozwolenia na budowę trzech domów wczasowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Fakt bowiem, że skarżąca w istocie dla tej samej inwestycji uruchomiła dwa odrębne postępowania administracyjne nie oznacza, że organy dla potrzeb jednego postępowania nie mogą wykorzystywać materiału dowodowego zebranego w drugim postępowaniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom skargi unormowana powołanym przepisem prawomocność materialna wyroku dotyczy tego, co zostało w nim stwierdzone, a nie tego, czego w nim nie stwierdzono. W szczególności art. 170 p.p.s.a. nie daje podstaw do uznania, że skoro w prawomocnym wyroku uchylającym poprzednią decyzję Wojewody nie poruszano w ogóle problematyki obszaru Natura 2000, to tym samym przesądzono o braku możliwości oddziaływania inwestycji na ten obszar.

Zdaniem WSA, nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. Wojewoda rozpatrywał odwołanie od decyzji Starosty wnoszącej sprzeciw i utrzymał tę decyzję w mocy. Konsekwencją decyzji Starosty była niedopuszczalność realizowania przez skarżącą inwestycji w trybie zgłoszeniowym z uwagi na niezgodność z planem miejscowym. Konsekwencją zaś zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalność realizowania inwestycji w trybie zgłoszeniowym, jednak wyłącznie z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W ocenie Sądu nie mógł zostać uznany za skuteczny także zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, polegającego na niezapewnieniu skarżącej możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym zebranym przez Wojewodę. Skarżąca podniosła, że naruszenie powołanego przepisu uniemożliwiło jej właściwą reakcję, w szczególności przedłożenie dowodu z Raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 oraz odwołania od decyzji Starosty z 27 września 2021 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że Wojewoda dysponował tymi dokumentami z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty odmawiającej pozwolenia na budowę, przy czym dokumenty te nie mogły mieć wpływu na wynik, bowiem zmierzają do wykazania, że planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, nie zaś do wykazania braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji kiedy skarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana bez zapewniania skarżącej kasacyjnie prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym:

a) nie poinformowano skarżącej kasacyjnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo orzekania przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie szerszego materiału dowodowego oraz kierując się innymi przesłankami niż organ I stopnia (naruszenie art. 79a § 1 k.p.a.),

b) przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformowano skarżącej kasacyjnie, że jej wniosek wymaga wykazania, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (naruszenie art. 79a § 2 k.p.a.),

c) uznano za udowodnioną okoliczność, że co do przedsięwzięcia skarżącej kasacyjnie istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, pomimo że skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (naruszenie art. 81 k.p.a.),

co przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do apriorycznego założenia, że skarżąca kasacyjnie nie mogła w toku postępowania administracyjnego podjąć czynności celem wykazania, że po jej stronie nie istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie powyższego naruszenia powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego;

2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji kiedy w wyniku wydania zaskarżonej decyzji naruszono prawo skarżącej kasacyjnie do czynnego udziału w postępowaniu, przez co skarżąca kasacyjnie została pozbawiona prawa inicjatywy dowodowej przeciwko treści postanowienia RDOŚ z dnia 15 lutego 2021 r., a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego;

3) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji kiedy przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w rezultacie wydania decyzji przez Wojewodę opartej na innej podstawie prawnej i w innym stanie faktycznym, przez co sprawa nie została poddana dwukrotnej ocenie organów administracji publicznej, merytorycznie oceniających sprawę, a tym samym nie została zrealizowana wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego;

4) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Wojewoda nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, ograniczając się do zaczerpnięcia materiałów kwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie w drugim postępowaniu administracyjnym, bez dokonania ich weryfikacji i sprawdzenia ich rzetelności oraz prawidłowości, co prowadziło do wybiórczego a nie wszechstronnego zgromadzenia i ocenienia materiału dowodowego sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody, podczas gdy nierzetelne prowadzenie postępowania wyjaśniającego stanowi podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji kiedy doszło do wydania przez Wojewodę decyzji pogarszającej sytuację skarżącej kasacyjnie względem rozstrzygnięcia zapadłego przed organem I stopnia - doszło do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącej kasacyjnie nowego obowiązku, rzutującego na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo że Starosta analizując sprawę całościowo nie stwierdził takiego obowiązku mając świadomość, że inwestycja jest zlokalizowana w obrębie obszaru Natura 2000, co wobec faktu, że Wojewoda nie wskazał, iż decyzja Starosty w zakresie, w jakim nie stwierdza, że inwestycja skarżącej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w rezultacie tego naruszenia wadliwa decyzja Wojewody została utrzymana w mocy;

6) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie w skardze na decyzję Wojewody, a to:

a) zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Wojewodę przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i stwierdzenie, że inwestycja skarżącej kasacyjnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez inny organ administracji publicznej, podczas gdy to na Wojewodzie, jako organie decyzyjnym, ciążył obowiązek samodzielnego zgromadzenia materiału dowodowego, jego rozpatrzenia i oceny,

b) zarzutu naruszenia art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że inwestycja skarżącej kasacyjnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas gdy Wojewoda, uznając że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, powinien wydać postanowienie w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentacji określonej w przepisie właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a dopiero w następstwie ewentualnego postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej powinien podjąć się wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne rozważenie sprawy w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyroki NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23, LEX nr 3698708; z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. mógłby zostać uwzględniony, gdyby skarżąca kasacyjnie wykazała, że organ administracyjny pozbawił ją możliwości przedstawienia argumentacji mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na przykład dotyczącej braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, w tym polegającej na zakwestionowaniu usytuowania działki objętej zgłoszonym zamierzeniem budowlanym na obszarze Natura 2000.

Stosownie bowiem do art. 29 ust. 6 p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19.

Samo usytuowanie na obszarze Natura 2000 działki, na której miała zostać zrealizowana zgłaszana inwestycja, co do zasady sprawia, że zamierzona inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na ten obszar. Zaznaczyć przy tym trzeba, że – jak wynika ze zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych – zgłaszane przedsięwzięcie obejmowało oprócz budowy trzech budynków letniskowych również dla każdego z tych budynków realizację przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków ze studniami chłonnymi rozsączającymi.

Tymczasem – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w istocie zmierza do wykazania, że planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, nie zaś do wykazania braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. nie jest w tych okolicznościach uzasadniony.

Z podobnych względów nie jest zasadny wiążący się z powyższą problematyką zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. W niniejszym postępowaniu nie podlegała kontroli prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w innej sprawie, a merytoryczne rozważania odnoszące się do kwestii ewentualnego oddziaływania zgłaszanej inwestycji na obszar 2000 mogą być poczynione przez organ uprawniony do przeprowadzenia oceny tego zagadnienia, nie zaś przez organ zgłaszający sprzeciw do wniesionego zgłoszenia.

Przechodząc do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż nie jest naruszeniem przepisów o dwuinstancyjności postępowania przyjęcie przez organ II instancji innego powodu do wniesienia sprzeciwu niż uczynił to organ I instancji. Istotą prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji sprowadzająca się – w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi np. niewłaściwą podstawę prawną przyjętą przez organ I instancji – do uchylenia tylko z tego powodu rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jedynie w celu zastosowania prawidłowej podstawy prawnej, chociaż sama treść rozstrzygnięcia pozostanie taka sama. Uchybienie takie nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy i nie wymaga przeprowadzania jakichkolwiek dalej idących czynności lub ustaleń. Jeżeli zatem – jak w niniejszej sprawie – treść decyzji organu I instancji jest prawidłowa, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy należało wnieść sprzeciw, to przyjęcie innych motywów rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia przepisów o dwuinstancyjności postępowania.

Wskazać ponadto należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 7 września 2021 r., II SA/Wr 223/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionował utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie z innych względów niż przyjęte przez organ I instancji, chociaż sytuacja taka zachodziła w odniesieniu do kontrolowanej wówczas decyzji Wojewody z 10 lutego 2021 r. Decyzja ta została ww. wyrokiem uchylona z uwagi na zakwestionowanie przez Sąd dokonanych przez organ odwoławczy obliczeń powierzchni zabudowy. W wyroku tym prawomocnie – a więc wiążąco w niniejszym postępowaniu – zaakceptowano stanowisko, że utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie z przyczyn innych niż przyjęte przez organ I instancji nie jest wadliwe.

Zauważyć przy tym wypada, iż w orzecznictwie NSA podkreślano, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych jest wiążący również dla organu II instancji, gdyż wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu wydania decyzji o sprzeciwie dla organu II instancji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2014 r., II OSK 35/13, LEX nr 1515138; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17, LEX nr 2442873; z 7 czerwca 2011 r., II OSK 1048/10, LEX nr 1083500). Tak też uczynił w niniejszej sprawie Wojewoda, gdyż nie uchylił decyzji Starosty, lecz utrzymał ją w mocy.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. nie był więc zasadny.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Wojewoda wystarczająco do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy w niej zgromadzony. Istotą rozpoznawanej sprawy jest bowiem jedynie to, czy zachodziły podstawy do wniesienia przez uprawniony organ sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącą kasacyjnie zamierzenia budowlanego. Te zaś kwestie zostały w niniejszej sprawie prawidłowo rozpoznane zarówno przez organ administracyjny, jak i przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwał w tych okolicznościach na uwzględnienie.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1 k.p.a. Zauważyć wypada, że Wojewoda rozpatrywał odwołanie od decyzji Starosty wnoszącej sprzeciw i utrzymał tę decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji różnią się motywami, ale ich rozstrzygnięcie jest takie samo – wniesienie sprzeciwu.

Konsekwencją decyzji Starosty była niedopuszczalność realizowania przez skarżącą inwestycji w trybie zgłoszeniowym z uwagi na niezgodność z planem miejscowym. Konsekwencją zaś zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalność realizowania inwestycji w trybie zgłoszeniowym, jednak wyłącznie z uwagi na konieczność uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skoro zatem w I instancji uznano, że niedopuszczalność realizowania przez skarżącą inwestycji w trybie zgłoszeniowym miała miejsce z uwagi na niezgodność z planem miejscowym, a w II instancji, że niedopuszczalność realizowania inwestycji w trybie zgłoszeniowym zachodziła wyłącznie z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, to w istocie decyzja organu II instancji była korzystniejsza od decyzji organu I instancji. Konsekwencją bowiem decyzji Starosty była niedopuszczalność inwestycji w ogóle (dopóki nie nastąpiłaby korzystna dla inwestora zmiana mpzp), natomiast konsekwencją decyzji Wojewody jest jedynie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, gdyż stosownie do tej decyzji inwestycja co do zasady jest dopuszczalna. Tak więc zaskarżona decyzja nie tylko nie została wydana na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, ale w istocie jest dla niej korzystniejsza od decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola prawidłowości wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru realizacji trzech budynków rekreacji, a nie przeprowadzanie oceny oddziaływania zgłaszanej inwestycji na obszar Natura 2000, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji, a zatem Sąd ten nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy nie dokonywano oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar 2000, to nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dotyczącego tej kwestii i stanowisko Wojewody w tym zakresie było prawidłowe. Zauważyć przy tym wypada, że – na co już wyżej zwracano uwagę – zgłaszane przedsięwzięcie obejmowało również dla każdego z trzech budynków letniskowych przydomowe biologiczne oczyszczalnie ścieków ze studniami chłonnymi rozsączającymi. Ocena oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 niewątpliwie była konieczna, jednak nie podlegała dokonaniu w postępowaniu, w którym złożono sprzeciw.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.