Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 921/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 października 2020 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy z 16 kwietnia 2019 r. i ustalającą dla R. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [..], obr. G., gm. S.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

R. C. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [..] obr. G., gm. S.

Decyzją z 16 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy argumentując, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej - dojazd wskazany we wniosku do działki z drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce ew. nr [..], poprzez wjazd istniejący i drogę gminną wewnętrzną dz. nr [..] nie jest możliwy. Droga gminna wewnętrzna dz. nr [..] na wjeździe jest utwardzona, w pozostałej części jest to droga gruntowa. Na mapie ewidencyjnej linie rozgraniczające drogi o zmiennej szerokości. Powołał się Wójt na pismo Zarządcy Dróg Gminnych, z którego wynika, że działka drogowa nr [..] posiada nawierzchnię gruntową i stanowi dojazd do pól. Nie jest przystosowana do obsługi komunikacyjnej inwestycji przedstawionej we wniosku. Wskazano, iż w odniesieniu do dojść i dojazdów służących skomunikowaniu działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych z drogami publicznymi obowiązującą regulacją jest rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r, Nr 124, poz. 1030), które w rozdziale 6 ustala szczegółowe wymogi w zakresie parametrów technicznych dróg pożarowych. Wskazane przepisy określają, minimalne szerokości dojść i dojazdów umożliwiających dostęp do działek budowlanych, ustalane z uwzględnieniem między innymi planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania tych działek. Niezależnie od wymogów określonych w powyżej wskazanych przepisach o szerokości drogi decyduje również planowane uzbrojenie terenów, które są przez nią obsługiwane. Zgodne z przepisami rozmieszczenie w liniach rozgraniczających drogi podstawowych sieci infrastruktury, takich jak: kanalizacja sanitarna, wodociąg, sieci elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne, powoduje, że minimalna wymagana szerokość działki drogowej to 8-10 m. W ocenie Zakładu Gospodarki Komunalnej dane ewidencyjne wskazują, że szerokość działki nr [..],obręb G. w obrębie skrzyżowania z drogą powiatową nr [..] wynosi zaledwie 4,2 m, a więc nie spełnia ona minimalnych wymagań technicznych pozwalających na jej zagospodarowanie na potrzeby obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego.

Rozwiązaniem alternatywnym jest obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przez działkę drogową nr [..], obręb G.

Finalnie Wójt Gminy ustalił, że działka wnioskodawcy nr [..] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, ponieważ Zarządca drogi nie wyraził zgody na przejazd przez działkę nr [..]. Natomiast na wskazany dojazd przez działkę nr [..] nie wyraził zgody inwestor.

Ponieważ korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego. Oznacza to, że z drogi wewnętrznej może korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela, dostęp ten powinien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną i prawną możliwość przejścia i przejazdu do niej. Tym samym działka nr [..] nie ma dostępu do drogi powiatowej dz. nr [..].

Wobec wniesienia odwołania przez inwestora sprawa stała się przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaskarżoną decyzją uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z 16 kwietnia 2019 r. oraz ustaliło dla R.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [..], obr. G., gm. S.:

1) teren działki nr [..] w obrębie G. przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

2) obowiązują maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0m od linii rozgraniczających wewnętrznych dróg gminnych (dz. nr [..] i dz. nr [..]), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji,

3) ustala się wielkość terenu biologicznie czynnego nie mniejszą niż 30% powierzchni działki budowlanej,

4) dopuszcza, się budowę nowych oraz wykorzystanie, przebudowę, rozbudowę oraz ewentualną likwidację istniejących, wewnętrznych sieci uzbrojenia terenu i urządzeń inżynierskich,

5) ustala się budowę maksymalnie dziesięciu wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na następujących warunkach:

a) ustala się stosunek powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych do powierzchni działki budowlanej nie większy niż 0,10,

b) ustala się szerokość elewacji frontowej nie większą niż 12,0m+/- 20%,

c) maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe,

d) dopuszcza się podpiwniczenie budynku,

e) ustala się wysokość poziomu parteru na poziomem gruntu nie wyższą 1,00m,

f) ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych (okapu o linii równoległej do przyległych dróg (wewnętrznych) nie wyższą niż 5,0m,

g) ustala się wysokość budynku nie wyższą niż 9,0m,

h) ustala się wykończenie elewacji w tynku lub drewnie,

i) ustala się dach główny stromy, dwuspadowy, o nachyleniu głównych połaci nie mniejszym niż 30 stopni i nie większym niż 45 stopni, kryty dachówką.

W zakresie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono:

1) energia elektryczna - z projektowanego przyłącza na warunkach ustalonych przez A.

2) woda - z projektowanego przyłącza, na warunkach ustalonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej (zgodnie z pismem Zakładu Gospodarki Komunalnej z 7 czerwca 2018 r.),

3) odprowadzenie ścieków bytowych - do projektowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej na warunkach ustalonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej,

4) odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo, w obrębie terenu działki budowlanej,

5) usuwanie bytowych odpadów stałych - zgodnie z przepisami odrębnymi,

6) zaopatrzenie w ciepło - indywidualnie, z wykorzystaniem nieemisyjnych lub niskoemisyjnych źródeł ciepła,

7) dojazd do publicznej drogi powiatowej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dz. nr [..]), na zasadach ustalonych przez zarządcę dróg wewnętrznych i zarządcę publicznej drogi powiatowej (zgodnie z wnioskiem inwestora). Inwestor ma obowiązek, uzgodnić projekt połączenia i wykonać przebudowę skrzyżowania na warunkach wydanych przez Zarząd Dróg Powiatowych,

8) w obrębie działki budowlanej należy zapewnić ilość miejsc postojowych wynikającą z programu inwestycji i jednocześnie nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny.

W zakresie wymagań dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych wskazano, że teren działki nr [..], obręb G., gm. S., jest sklasyfikowany jako grunty rolne kl. RlVa (0.63ha), RIVb (0,44ha) i PsIV (0,44ha), a ich łączna powierzchnia wynosi 1.51ha. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1161), zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wymagają wyłącznie grunty kl. I-III. Dla pozostałych gruntów rolnych zgoda właściwego ministra nie jest wymagana. Dla takiego przypadku zmiany przeznaczenia gruntów dokonuje się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 293 z późn. zm.).

Organ odwoławczy po zacytowaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie zamieszczonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wskazał, że wokół działki nr [..] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w w/w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p.

Ustalono, iż występuje zgodność funkcji pomiędzy istniejącą funkcją terenów w granicach obszaru analizowanego, a funkcją planowaną na terenie działki ewidencyjnej nr [..] objętej decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występuje teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodny z planowaną funkcją oraz teren rolniczy i leśny oraz zabudowy zagrodowej, które nie kolidują z planowaną funkcją. Jednocześnie określono, iż w granicach obszaru analizowanego występują działki sąsiednie (spełniające wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ II instancji ustalił, iż teren zawarty w liniach rozgraniczających dróg gminnych wewnętrznych jest nieuzbrojony, jednakże inwestor dołączył do wniosku wstępne warunki Zakładu Gospodarki Komunalnej. Wskazano w nich, że z uwagi na brak rozdzielczej sieci wodociągowej w obrębie działki nr [..], obręb G., Spółka nie może złożyć zapewnienia dostawy wody dla zabudowy (10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych), planowanej po podziale wnioskowanej nieruchomości. Ustalono jednak, iż w celu dostawy wody dla wnioskowanej zabudowy mieszkalnej, niezbędne jest zaprojektowanie i wybudowanie odcinka sieci wodociągowej PE de 1110mm o długości około 450 mb, w działkach drogowych o nr ewid. [..], [..] i działce nr ewid. [..], następnie realizacja przyłączy. Ewentualne miejsce włączenia - do sieci wodociągowej PCV de 90mm jest zlokalizowane na działce nr [..]. Spółka oświadczyła, że zgodnie z obowiązującym na terenie Gminy wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą nr XXV/324/2016 z dnia 12.12.2016 r., nie przewidziano budowy lub przebudowy istniejącej sieci wodociągowej, do której można przy łączyć w/w nieruchomość. Zgodnie §. 23 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ich budowa jest możliwa na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy Spółką, a inwestorem, określającej zasady budowy urządzeń. Inwestor przedłożył również pismo Wodociągów z 7 czerwca 2018 r. o zapewnieniu odbioru ścieków sanitarnych z działki nr [..] zlokalizowanej w miejscowości G., gmina S. Poinformowano w nim, że w rejonie objętym opracowaniem, w pasie drogowym działki nr [..] (przy budynku na dz. nr [..]), w odległości ok. 130 m od północno - wschodniej granicy przedmiotowej działki, istnieje sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej PVC de 160mm. Wskazano, że odbiór ścieków z planowanej inwestycji, będzie możliwy po rozbudowie sieci (ok. 370 m) w pasie drogowym działki nr [..] oraz budowie przyłączy kanalizacji od planowanych nieruchomości do projektowanej sieci. W dniu 25.06.2018 r. podpisana została umowa nr [..] w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w urządzenia wodociągowe nowoprojektowanych 10-ciu działek budowlanych, powstałych z podziału działki [..], do których sieć wodociągowa ma być, przeprowadzona przez działkę drogową nr [..]. W dniu 20.07.2018 r. Wójt Gminy zawarł z inwestorem umowę nr [..] w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w urządzenia kanalizacyjne, o długości około 370 m, w pasie drogi gminnej działki nr [..]. W dniu 27.02.2019 r. inwestor uzyskał zapewnienie dostawy energii elektrycznej z sieci elektroenergetycznej A. W związku z przedstawieniem wstępnych warunków na możliwość korzystania uznał organ odwoławczy, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Organ I instancji ustalił także, iż działka nr [..], położona w obrębie geodezyjnym G., gmina S., o powierzchni 1,51 ha, jest oznaczona w ewidencji gruntów jako użytki: "RIVa" - grunty orne klasa użytku IVa, "RIVb" - grunty orne klasa użytku IVb, "PsIV" -pastwiska trwałe klasy IVa. Na działce inwestycyjnej nie znajdują się grunty klas I-III, ani grunty leśne, a w związku z tym teren działki nr [..] nie wymaga uzyskania zgody ministra, właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Ponadto, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Kwestią, która w ocenie organu pierwszej instancji nie pozwoliła na wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji była kwestia dostępu działki nr [..] do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Wójta Gminy o podanie informacji, czy były wydane decyzje o warunkach zabudowy z dostępem do działki nr [..]. W odpowiedzi na w/w pytanie Wójt Gminy poinformował, że zostały wydane cztery decyzje o warunkach zabudowy, w których orzeczono o dostępie do drogi publicznej pośrednio przez drogę gminną wewnętrzną - działkę nr [..]. Decyzje te dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, budowy budynku gospodarczego i realizacji zabudowy zagrodowej, w tym budynku gospodarczego do przechowywania urządzeń i maszyn rolniczych.

W związku z tym, że działka nr [..] jest położona przy drodze wewnętrznej, za pośrednictwem, której ma ona dostęp do drogi publicznej uznało Kolegium za konieczne rozważenie, czy sprzeciw właściciela działki nr [..] (Gminy S.), co do jej użytkowania na cele związane z dojazdem do działki objętej postępowaniem, może być uznany za skuteczny. Jak wynikało z okoliczności sprawy, działka nr [.]. jest działką powszechnie dostępną, wykorzystywaną na cele komunikacyjne przez innych właścicieli działek do niej przyległych. Wójt Gminy potwierdził to wydając decyzje o warunkach zabudowy, w których ustanowiono dostęp drogowy do działki nr [..]. Orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12) wskazuje, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie swojej dostępności, która może w szczególności zależeć od tego, kto jest zarządcą drogi albo jej właścicielem. Podmiot publicznoprawny (jednostka samorządu terytorialnego) nie może jednak w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Gd 418/12), w którym wskazano, że w przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z drogą publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezasadna. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że sprzeciw Gminy co do wykorzystywania drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [..] przez właściciela działki nr [..] należy uznać za bezskuteczny. Zdaniem Kolegium nie mogła zasługiwać na aprobatę sytuacja, w której właściciel drogi wewnętrznej, będący jednostką samorządu terytorialnego, odmiennie traktuje osoby mające wolę korzystania z tej drogi. W niniejszej sprawie, co wynikało z akt postępowania, droga wewnętrzna jest wykorzystywana na cele dojazdowe co najmniej przez właścicieli działek sąsiednich, którzy otrzymali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy z dostępem do tej drogi, stąd też brak jest podstaw, by w sposób odmienny traktować osoby mające wolę uzyskania za jej pośrednictwem dostępu do działki nr [..].

Ponadto, organ pierwszej instancji, badał czy działka nr [..] spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi co do jej szerokości. Nie miał w ocenie Kolegium do tego podstaw prawnych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi o jednym z warunków niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tj. o dostępie terenu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej obsługa komunikacyjna działki nr [..] jest możliwa z działki nr [..]. Tym samym wypełniono warunek określony we wskazanym przepisie. Przepis ten nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Białymstoku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 380/16). Poza tym, dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu w/w przepisu nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma bowiem dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnego znaczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12).

W związku z powyższym. Kolegium zleciło osobie posiadającej odpowiednie uprawienia opracowanie analizy i projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Analizę sporządzono dla obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości 777m (wybrany obszar analizy zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia) od terenu inwestycji w ramach mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dostarczonej przez wnioskodawcę i zaktualizowanej przez SKO. Przeanalizowano parametry i cechy zabudowy dla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Przyjęto, iż nie jest wymagana analiza parametrów i cech zabudowy funkcji innych niż funkcja, której dotyczy wniosek. Parametry zaktualizowano na podstawie pomiarów z aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej. Wyniki analizy stanowią załączniki do niniejszej decyzji. Rozpatrując wniosek, przeanalizowano i sprawdzono warunki i stwierdzono, że wymogi stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, a mianowicie:

1/ wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

2/ działka ma dostęp do publicznej drogi powiatowej, za pośrednictwem wewnętrznych dróg gminnych;

3/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5/na podstawie przeprowadzonej analizy przepisów odrębnych oraz po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień organów stwierdzono, że niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Obszar analizy nie leży na innych obszarach chronionych odrębnymi przepisami, tzn. między innymi na terenie nie znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, nie znajdują się pomniki przyrody, teren leży poza obszarami górniczymi.

Wobec powyższego jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia w zakresie budowy 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [..], obr. G., gm. S.

Na podstawie przeprowadzonej analizy, Kolegium określiło parametry dla planowanej inwestycji, które muszą zostać uwzględnione na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniono z:

1. Starostwem Powiatowym w S. Wydział Środowiska i Rolnictwa - postanowienie z dn. 18.08.2020r. uzgodnienie bez uwag w zakresie ochrony gruntów rolnych (art.53 ust.4 pkt 6),

2. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni - postanowienie nie wpłynęło w ustawowo ustalonym terminie, uzgodnienie uznaje się za dokonane bez uwag w zakresie ochrony melioracji wodnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami na terenie województwa (art. 53 ust. 4 pkt. 6),

3. Zarządem Dróg Powiatowych - postanowienie z 18.08.2020r. uzgodnienie z uwagami w zakresie dostępu do drogi publicznej (art.53 ust.4 pkt 9) - uwagi uwzględniono.

Jednocześnie zaznaczył organ odwoławczy, ż w obowiązującym stanie prawnym w sytuacji braku planu miejscowego zasad podziału nie określa się w decyzji o warunkach zabudowy. Sprawy dotyczące podziału nieruchomości uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem wnioskodawca winien złożyć odrębny wniosek o podział nieruchomości.

W dniu 19 czerwca 2020r. Kolegium poinformowało o możliwości zapoznania się z projektem decyzji. W dniu 25 czerwca 2020 r. J. i K. K. złożyli na piśmie uwagi do przedmiotowego projektu, nie zgadzając się z treścią projektu. Swoje uwagi wnieśli w zakresie:

1. naruszenia przez Kolegium zasad prawdy obiektywnej, zgodnie z art. 7 k.p.a. w zakresie prawdopodobieństwa złamania przez wnioskodawcę decyzji ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego,

2. naruszenia przez Kolegium zasady praworządności, zgodnie z art. 6 k.p.a. w zakresie wadliwości wykonania projektu decyzji, m. in. z uwagi na fakt, iż:

1) w załączonej analizie brak jest szczegółowego opisu wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) projekt opiera się na wadliwym zastosowaniu przepisów prawa w stosunku do planowanej inwestycji na działce nr [..];

3) planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Natomiast w projekcie decyzji wyraźnie autor powołuje się na przepisy ustawy mające zastosowanie do inwestycji celu publicznego - art 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4) projekt decyzji opiera się na wnioskach zawartych w odrzuconej w całości decyzji Gminy, powielając nieaktualne informacje dotyczące np. drogi nr [..]. Nie sprawdzono aktualnego stanu drogi nr [..], jakkolwiek załączono aktualną mapę ww. drogi. Z załączonej mapy jasno wynika, że droga [..] w najwęższym miejscu ma nie ponad 4 m, lecz ok 140 cm,

5) analiza do projektu decyzji stwierdza "warunki i ustalenia wynikające z w/w przepisów kolidują z wnioskowanym sposobem zabudowy i zagospodarowania działki nr [..], obręb G. gmina S.",

6) wskazanie dojazdu z drogi wewnętrznej znajdującej się na dz. nr [..] lub na dz. nr [..] powinno wiązać się faktycznie z dwoma analizami, ponieważ przyjęcie tej lub tej pociąga za sobą zupełnie różne parametry, które są podstawą analizy, chociażby długość frontu działki nr [..]. Bezzasadnie w analizie założono jednak drogę na dz. nr [..], na którą nie wyraża zgody zarządca drogi.

7) w zakresie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej znajdującej się na dz. nr [..] lub na dz. nr [..],

8) w zakresie wadliwego wznowienia granic dla drogi wewnętrznej na dz. nr [..],

9) w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową dla innych działek zlokalizowanych przy wewnętrznej drodze gminnej na działce nr [..],

10) parametrów drogi wewnętrznej na dz. nr [..], nie pozwalających na obsługę komunikacyjną przyszłego osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

11) właściciel działki nr [..] (Gmina S.), a w konsekwencji mieszkańcy gminy S., będą ponosili koszty stworzenia niezbędnej infrastruktury dojazdowej do osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

12) w zakresie braku uzbrojenia terenu przyjęcie jako wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, pomimo braku zgody na realizację uzbrojenia terenu poprzez działkę nr [..],

13) braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wnioskowanej działki, bowiem jest ona chroniona ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego,

14) sprzeczności projektu decyzji z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Analizując wniesione uwagi Kolegium stwierdziło, że:

1. ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bezterminowo, zatem ustawodawca nie określa czasu rozpoczęcia inwestycji. Rozpoczęcie inwestycji może się rozpocząć po zakończeniu okresu ochronnego, określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wniosek o decyzję o warunkach zabudowy może złożyć każdy. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia ma jedynie charakter rozstrzygnięcia ogólnego. W toku postępowania nie jest możliwe ustalenie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości (NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1048/15). Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie swego rodzaju promesą, czyli nie przesądza, czy wnioskowana inwestycja kiedykolwiek powstanie.

2. Błędnie stwierdzono, iż analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wyczerpuje wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa analiza została wykonana na podstawie powyższych przepisów.

3. Planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy odnoszące się do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

4. Z racji tożsamej lokalizacji analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona przez Urząd Gminy jest w wielu elementach zbieżna z analizą wykonaną przez Kolegium, bowiem obie analizy posiadają identyczną podstawę faktyczną i prawną, zatem i identyczne zasady sporządzania analizy. Zatem zarzut podobieństwa jest bezzasadny.

5. Zasadnie zauważono błąd pisarski w analizie. W związku z powyższym poprawiono treść analizy, w zakresie wniosków, które winny brzmieć następująco: "Warunki i ustalenia wynikające z w/w przepisów nie kolidują z wnioskowanym sposobem zabudowy i zagospodarowania działki nr [..], obręb G., gm. S."

6. W związku ze złożoną uwagą należało wprowadzić zmiany w zakresie odnoszącym się do frontu działki objętej wnioskiem. Analizowany obszar inwestycji (dz. nr [..]) ma 2 fronty od strony drogi wewnętrznej, znajdującej się na dz. nr [..] lub od strony drogi wewnętrznej znajdującej się na dz. nr [..]. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za front działki uznaje się część działki, przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Inwestor wskazał we wniosku, że wjazd na działkę nr [..] ma odbywać się z drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [..]. Zamiar ten został przez R. C. potwierdzony w piśmie z 13.03.2019r.kierowanym do Wójta Gminy. W piśmie tym inwestor nie wyraził zgody na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji w oparciu o drogę wewnętrzną, znajdującą się na działce nr [..]. W związku z powyższym do celów wyznaczenia obszaru analizowanego i prowadzenia analizy przyjęta musiała zostać ta części działki nr [..], która przylega do drogi wewnętrznej - działki nr [..] (zgodnie z wnioskiem inwestora). Wyraźny zamiar inwestora wyłącza tym samym konieczność prowadzenia rozważań dotyczących dostępu nieruchomości do drogi publicznej za pośrednictwem działki drogowej nr [..] i prowadzenia w tym zakresie dodatkowej analizy.

7. Wznowienie granic dla drogi wewnętrznej na dz. nr [..] nie może w ocenie Kolegium tamować niniejszego postępowania. Kwestie własnościowe pozostają bowiem poza zakresem przedmiotu postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

8. Przepustowość drogi ani parametry techniczne drogi nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, kwestie te są bowiem przedmiotem badania na etapie czynności prowadzonych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi o jednym z warunków niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tj. o dostępie terenu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej obsługa komunikacyjna działki nr [..] jest możliwa z działki nr [..]. Tym samym wypełniono warunek określony we wskazanym przepisie. Przepis ten nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 380/16). Poza tym, dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu w/w przepisu nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma bowiem dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnego znaczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12).

9. Koszty urządzenia drogi wewnętrznej oraz współfinansowanie tych kosztów przez wnioskodawcę decyzji nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

10. Bezzasadne jest stwierdzenie, iż projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony, jednakże inwestor dołączył do wniosku wstępne warunki dostawy wody od Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz wstępne warunki odbioru ścieków sanitarnych od Wodociągów o zapewnieniu oraz wstępne warunki dostawy energii elektrycznej z sieci elektroenergetycznej A. W związku z przedstawieniem wstępnych warunków na możliwość korzystania uznano, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

11. Bezzasadne jest stwierdzenie, iż działka nr [..] wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, bowiem jest ona ochroniona ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jedynie czasowo. Przeznaczenie na cele nierolnicze określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ochrony gruntów rolnych i leśnych jest również przedmiotem badania w postępowaniu wpadkowym w stosunku do niniejszej sprawy, a więc w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia treści projektu niniejszej decyzji przez Starostę.

12. Bezzasadne jest stwierdzenie, iż planowana inwestycja na działce nr [..] jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Przedmiotowa ustawa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Pismem z 4 września 2019 r. J. i K. K. złożyli uwagi do przedmiotowego projektu decyzji (jako uzupełnienie uwag złożonych w dniu 25 czerwca 2020 r.) powielając w istocie uwagi zgłoszone uprzednio.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w mniejszej sprawie, poinformowało strony, że przed wydaniem decyzji przysługuje im prawo zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń. Z przysługującego uprawnienia ponownie skorzystali Państwo K., wnosząc pismo z kolejnymi uwagami do sprawy. W piśmie tym po raz kolejny zostały podniesione zarzuty odnośnie braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, przepisami dotyczącymi podziału nieruchomości zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wskazano wyżej, ani przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w przypadku ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnośnie nieruchomości rolnych zastosowanie mają przepisy zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, w przedmiotowej decyzji nie są ustalane warunki podziału działki nr [..], ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w swoich zapisach takiej możliwości. Zaś co do. spełnienia warunków tej właśnie ustawy, to zostało to szczegółowo wyjaśnione w przedmiotowym uzasadnieniu.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ administracji, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą podobieństwa (kontynuacji), podczas gdy, w ustalonym stanie faktycznym, warunki zabudowy dla planowanej inwestycji istotnie odbiegają od obiektów położonych na terenie sąsiadującym w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez organ administracji, że planowana inwestycja na działce nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej, mimo sprzeciwu właściciela działki nr [..] (Gminy S.), podczas gdy:

1) Zakład Gospodarki Komunalnej nie wyraził zgody na korzystanie z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], obr. G., na potrzeby obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy mieszkaniowej, a w konsekwencji braku prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej wynikającego wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego bądź administracyjnego;

2) zdaniem organu administracji dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie jest niezbędne, aby droga spełniała określone warunki techniczne, natomiast zdaniem skarżącej dostęp do drogi publicznej nie powinien być wyłącznie hipotetyczny, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu;

3. art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ administracji, że planowana inwestycja, w dacie złożenia wniosku, posiadała wystarczające istniejące lub projektowane, możliwe do zrealizowania w przyszłości uzbrojenie terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego, podczas gdy:

1) w określonym stanie faktycznym brak jest podstaw do dokonania przyłącza wodociągowego z uwagi na brak uzyskania odpowiedniej zgody właściciela dziełek nr [..]-[..] na ustanowienie służebności przesyłu na prowadzenie sieci wodociągowej na ww. działkach, co w konsekwencji przesądza o braku zagwarantowania przez inwestora, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych;

2) inwestor, wobec sprzeciwu Zakładu Gospodarki Komunalnej, nie ma możliwości dostosowania drogi wewnętrznej na działce nr [..] z uwagi na brak spełnienia minimalnych wymagań technicznych pozwalających na jej zagospodarowanie na potrzeby obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego;

4. art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ administracji, że wydana decyzja jest zgodna z prawem, podczas gdy narusza art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2003 Nr 64 poz. 592) oraz art. 11 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 585).

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi II instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wydane dotychczas decyzje o warunkach zabudowy, w których orzeczono o dostępie do drogi publicznej pośrednio przez drogę gminną wewnętrzną - działkę nr [..] dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy nieruchomości, które uzyskały wskazaną decyzję stanowią wyłącznie zabudowę zagrodową.

Uzasadniając zarzut braku spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanki kontynuacji funkcji wskazała skarżąca, że planowana inwestycja budowy gęstego osiedla domków jednorodzinnych w istotny sposób koliduje z dotychczasowym ładem architektonicznym i w ewidentny sposób nie odpowiada obecnej charakterystyce urbanistycznej. Organy administracji prowadząc postępowanie całkowicie pominął te kwestie, bez odnoszenia się merytorycznie w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego odnośnie terenu na którym planowana jest inwestycja, dla której wydaje się decyzję o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna w pełen sposób uwzględniać obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt II OSK 282/08).

Kwestionując uznanie organu odwoławczego, że działka inwestora nr [..] może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez dojazd przez działkę nr [..] stanowiącą własność Gminy podniosła skarżąca, że zarządca drogi wyraził sprzeciw na korzystanie przez inwestora z ww. działki jako drogi prowadzącej do drogi publicznej ze względu na istniejącą nawierzchnie gruntową drogi, która w istocie stanowi dojazd do pól i w konsekwencji nie jest przystosowana do obsługi komunikacyjnej inwestycji przedstawionej we wniosku. Mimo kategorycznego stanowiska Wójta Gminy oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej, Kolegium uznało ten sprzeciw za niezasadny, uzasadniając powyższe, że podmiot publicznoprawny nie może decydować w sposób dowolny o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W ocenie organu prowadzącego postępowanie droga wewnętrzna (działka nr [..]) stanowi w tej chwili dojazd do innych działek sąsiednich, a ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie miał prawa badać czy określona droga wewnętrzna spełnia odpowiednie warunki techniczne dla możliwego korzystania z niej w celach obsługi mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie decyzji organu II instancji całkowicie pomija fakt, że dotychczasowe zastosowanie drogi wewnętrznej jaką jest działka nr [..] stanowi wyłącznie dojazd do działek, które mają charakter rolny i leśny oraz do zabudowy zagrodowej. Szerokość drogi oraz jakość nawierzchni ww. drogi pozwala przede wszystkim na przejazd ciężkich maszyn rolniczych, leśnych oraz przejście dla zwierząt. Zaznaczyła skarżąca, że działki, które uzyskały warunki zabudowy stanowią wyłącznie działki o charakterze rolnym lub leśnym oraz zabudowę zagrodową. W konsekwencji działka nr [..], dla której wydane zostały warunki zabudowy, jako jedyna w bezpośredniej okolicy będzie w wykorzystywana na potrzeby mieszkaniowe. Dodatkowo podniosła skarżąca, że właściciel działki nr [..] nie dysponuje na ten moment żadnym legalnym tytułem prawnym do korzystania ze wskazanej drogi wynikającym wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

Nie zgodziła się skarżąca z Kolegium, że bez znaczenia jest techniczna ocena drogi wewnętrznej pod przyszłą inwestycje budowy osiedla mieszkaniowego. W ocenie strony skarżącej dostęp do drogi publicznej musi realizować faktyczny dostęp zapewniający możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Organ orzekający w sprawie jest związany wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1170/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 18/17). Podkreśliła skarżąca, że na dzień złożenia wniosku, inwestor nie dysponuje zgodą zarządcy drogi do drogi dysponowania istniejącą drogą wewnętrzną nr [..].

Kwestionując spełnienie przez wnioskowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazała skarżąca, że działka inwestora nr [..] nie spełnia wymagań odnośnie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego.

Przez pojęcie "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie ustawą drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, gazowe i telekomunikacyjne. Ocena czy dana inwestycja posiada odpowiednie istniejące bądź projektowane zbrojenia terenu jest kwestią szczegółowej analizy konkretnej sprawy, natomiast na tle przedmiotowego zagadnienia, należy zwrócić uwagę na zasadnicze kwestie.

Po pierwsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej analizie wskazało, że uzbrojenie działki nr [..] w wodę będzie możliwe po rozbudowie sieci wodnej na działkach nr [..]-[..], natomiast w chwili obecnej brak jest zgody właściciela działki [..] na prowadzenie ww. sieci na jego działce, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że deklaracje inwestora o możliwości uzbrojenia jego działki jest nieprawdziwa.

W zakresie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 63 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podniosła skarżąca, że zgodnie z art. 2b ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2003 Nr 64 poz. 592): "Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście." Już w pierwszym zdaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy skarżący wprost przyznaje, że nieruchomość rzekomo "rolniczo niezdatna" została zakupiona z zamiarem uzyskania warunków zabudowy.

Ewentualne wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego sankcjonowało by taki model działania i stanowiłoby doskonały casus do dalszego obchodzenia ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z wymiernym negatywnym skutkiem dla ewentualnych nabywców później wydzielanych działek.

Jednocześnie podniosła skarżąca, że zrozumiałe i dopuszczalne jest zmniejszenie się znaczenia funkcji rolniczej, ale niedopuszczalna jest całkowita degradacja tej funkcji. Z reguły przekształcenia wsi w strefie N, pójdą raczej w kierunku wsi o typie rekreacyjnym, z dominującą funkcją agroturystyczną, rekreacyjną, weekendową lub turystyczno-specjalistyczną, ewentualnie letniskową. Jak również G. zostało zaklasyfikowane w Studium Uwarunkowań do obszaru : "Kompleksy gleb o najwyższej przydatności dla rolnictwa ( kl. II, III, IV i gleby organiczne."

Zgodnie z ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 585): "Art. 11. Przepisów ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do: (...) 2) nieruchomości rolnych, które w dniu wejścia w życie ustawy w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu przeznaczone są na cele inne niż rolne." Wobec powyższego a contrario decyzje o warunkach zabudowy wydane po 14.04.2016 r. nie powodują odrolnienia tej ziemi, nie może być więc spełniony ten punkt, bo ziemia dalej pozostaje rolną - tym samym nie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p..

Rozwijając zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego wskazała skarżąca, że budowa gęstego osiedla domków jednorodzinnych będzie stanowiło swoiste novum w dotychczasowej charakterystyce sąsiedniej zabudowy. Organ administracji wydając decyzję pominął fakt, że działki korzystające z drogi [.]. stanowią wyłącznie działki o charakterze rolnym, leśnym oraz zabudowę zagrodową. Nie są to zatem, wbrew twierdzeniom Kolegium, działki przeznaczone na cele mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydawane przez te organy.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 października 2020 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [.], obr. G., gm. S. i jednocześnie orzeczono co do istoty poprzez ustalenie warunków realizacji wnioskowanej inwestycji.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 2093 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uregulowane w rozdziale 5 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ma na celu ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był następnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Uwzględniając urbanistyczne pojmowanie zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzić należy, że dla spełnienia wymogu dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 620).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zauważyć jednakże należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego w sposób wskazany w przywołanym wyżej rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy.

W rozważanym wypadku, jak ustalono, front działki wynosi 259 m. Obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanej działki, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu obejmując analizą teren po ok. 777 m w każdym kierunku, wg załącznika graficznego. Jak wynika z treści analizy analizowanie innego obszaru nie znajduje uzasadnienia ponieważ przyjęty zakres jest bardzo rozległy i obejmuje zabudowę o strukturze zawierającej zabudowę mieszkaniową (jednorodzinna wolnostojąca oraz zagrodowa), pozwalającą na ustalenie wymaganych wskaźników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z treści analizy wynika, że pominięto inne budynki, np. stodół, stajni, obór, ponieważ mają one odmienne gabaryty od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zafałszowywałyby wyniki analizy. Wysokości elewacji frontowej ustalono od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych (okapu o linii równoległej do drogi powiatowej). Linię zabudowy mierzono od granicy działki przylegającej do drogi.

Sporządzający analizę wskazał, że działka, której dotyczy wniosek, jest położona poza strefą zwartej zabudowy wsi G., w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz terenów rolniczych i leśnych, gdzie sporadycznie występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Jednocześnie obszar analizy jest zabudowany głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami mieszkalnymi w zabudowie siedliskowej, wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczo-garażowymi.

Uwzględnienie obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwoliło na stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację zastanej funkcji zabudowy i jest możliwe ustalenie parametrów i cech nowego obiektu, które nie będą zaburzać istniejącego ładu przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jako chybiony jawi się tym samym zarzut skargi o braku kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Wydaje się, że skarżąca znacząco zawęziła obszar, który sama wzięła pod uwagę do działek dostępnych jedynie z tej samej drogi, która zapewnić ma komunikację dla działki inwestora. Tymczasem wedle zasady ładu urbanistycznego jako teren podany analizie należało wziąć teren w promieniu 777m wokoło działki inwestora. A na takim terenie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, a zatem tożsamej z wnioskowaną przez inwestora, jest znaczna ilość, co pozwala na ustalenie parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Oznacza to niewątpliwe spełnienie warunku z pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

Określając parametry nowej zabudowy wedle reguł ujętych we wspomnianym rozporządzeniu organ ustalił:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: na analizowanym obszarze znajdują się działki budowlane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od ok. 0,007 do ok. 0,66. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,10.

2. Powierzchnia biologicznie czynna: ze względu na niską szczegółowość kopii mapy zasadniczej nie było możliwe wyznaczenie powyższej powierzchni na działkach sąsiednich. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1065) nie określa wielkości terenu biologicznie czynnego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęto, iż wielkość terenu biologicznie czynnego winna wynosić nie mniej niż 30% powierzchni działki budowlanej.

3. Linia zabudowy: na obszarze analizowanym linia zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od 0,0m do 127,0m od granicy działek stanowiących linie rozgraniczające najbliżej położonych działek dróg wewnętrznych lub działek dróg publicznych. Przylegające do terenu inwestycji działki drogowe nie są urządzone i nie posiadają jezdni. Przyjęto maksymalną nieprzekraczalną linię planowanej zabudowy w odległości 6,0m od linii rozgraniczających wewnętrznych dróg gminnych (dz. nr [..] i [..]), mając na względzie art. 43 ust. 1 ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020r. poz. 470 z późn. zm.), mając na względzie, że nie ma możliwości, by ustalić tę wielkość od zewnętrznych krawędzi jezdni tych dróg.

4. Szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na analizowanym obszarze wynosi od ok. 6,3m do ok. 23m. Średnia szerokość elewacji tych budynków na analizowanym obszarze wynosi ok. 12,7m. Ze względu na planowaną inwestycję ustala się szerokość elewacji frontowej nie większą niż 12,7m +/- 20%.

5. Geometria dachów - dachy strome dwu- lub czterospadowe, o nachyleniu połaci dachowych od 30 do 45 stopni.

Przechodząc do kontroli kolejnych przesłanek z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to w pkt 2 statuowana jest przesłanka dostępu do drogi publicznej, która stanowi punkt sporny w niniejszej sprawie. Rację ma jednak organ, a skarżącą błędnie identyfikuje dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ze zgodą organu na korzystanie przez właściciela działki z drogi publicznej. Dodatkowo skarżąca z jednej strony wskazuje, że droga na działce nr [..] jest wąska i nie spełnia paramentów technicznych drogi publicznej, a z drugiej strony wskazuje, że jest ona wykorzystywana do przejazdu ciężkiego sprzętu rolniczego. Sprzęt rolniczy cechują wyższe parametry wielkościowe niż auta osobowe służące zazwyczaj do dojazdu do domów mieszkalnych jednorodzinnych. Na etapie ustalania warunków technicznych nie ma konieczności weryfikowania tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z drogi należącej do Gminy, czy też domagania się szczegółowego wskazania w jaki sposób nastąpi skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Na tym etapie wystarczy ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W kwestionowanej decyzji ustalono dostęp do publicznej drogi powiatowej za pośrednictwem projektowanego zjazdu lub projektowanych zjazdów z drogi wewnętrznej (dz. nr [..] lub [..]), na zasadach ustalonych przez zarządcę drogi wewnętrznej i publicznej drogi powiatowej. Nie ma wymogu, aby inwestor legitymował się tytułem prawnym do drogi przez którą ma nastąpić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Taki wymóg pojawi się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, tymczasem przepisy u.p.z.p. stanowią wprost o dostępie terenu do drogi publicznej, czego skarżąca nie dostrzega.

Wadliwie także odkodowuje skarżąca treść przesłanki z kolejnego pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W regulacji tej celem nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. I bez wątpienia inwestor tego typu umowy z gwarancją możliwości uzbrojenia terenu inwestycji posiada. Skarżąca zaś zbyt daleko sięga czyniąc rozważania o możliwości realizacji tych umów, bowiem ten etap dopiero nastąpi. Na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę będą musiały zostać określone parametry realizacji sieci uzbrojenia. Na etapie określania warunków zabudowy wystarczy hipotetyczna możliwość realizacji uzbrojenia terenu, bez wskazywania konkretnego przebiegu sieci uzbrojenia i wykazywania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomościami celem wybudowania tych sieci. W rozpoznawanej sprawie gestorzy poszczególnych sieci zapewnili o możliwości rozbudowy sieci celem uzbrojenia planowanej inwestycji. I na tym etapie takie zapewnienie realizuje spełnienie omawianej przesłanki.

Wadliwość uznania przez Kolegium, że inwestycja spełnia przesłankę, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 wywodzi skarżąca z ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 585): gdzie przepis "Art. 11. Przepisów ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do: (...) 2) nieruchomości rolnych, które w dniu wejścia w życie ustawy w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu przeznaczone są na cele inne niż rolne." W ocenie skarżącej wobec powyższego a contrario decyzje o warunkach zabudowy wydane po 14 kwietnia 2016 r. nie powodują odrolnienia tej ziemi, nie może być więc spełniony ten punkt, bo ziemia dalej pozostaje rolną - tym samym nie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, bowiem powołane przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania w toku procedury o ustalenie warunków zabudowy. Podobnie jak przepisy, z których czyni skarżąca zarzut co do braku spełnienia warunku z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wywodząc niezgodność inwestycji z przepisem art. 2b ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2003 Nr 64 poz. 592): "Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście." Nie jest rolą organów procedujących wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanie na straży ochrony gruntów rolnych i czuwanie nad ich rolniczym przeznaczeniem. Nawet nie jest to w kompetencjach tych organów.

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo ustaliło i przyjęło, że wnioskowana przez R. C. inwestycja spełnia wszystkie wymagania ustawowe z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego konieczne było ustalenie warunków zabudowy.

Zauważyć też należy, że stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).