Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 707/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c)
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a, art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 , lp. 9.1. i lp. 10.2.3. zał. nr 3 do ustawy
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 2, art. 42 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 14 ust. 7
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 42 poz 364
law: Prokotół Nr 7 sporządzony dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
article: art. 189a § 1 i § 2 pkt 1-3, art. 189f § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2153/22 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr BP.502.122.2021.0155.KA12.223991 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2153/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę G. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. N., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości oraz umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści: "Czy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE dotyczących masy i wymiarów pojazdów którymi wykonywane są przewozy oraz załącznika nr I pkt 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz oczywista dla TSUE i przez niego uznawana zasada ne bis in idem sprzeciwia się temu by Państwa Członkowskie stosowały wobec jednego podmiotu za jeden przewoź dwie sankcje administracyjne - kary pieniężne, jedną za przejazd pojazdu nienormatywnego (przekraczającego dopuszczalne wymiary lub masę) z ładunkiem lub bez ładunku bez zezwolenia takie jak te nakładane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i drugą za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej lub wymiarach które zostały przekroczone (są nienormatywne) - takie jak te nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy jedno naruszenie (przejazd) zawiera się w drugim (przewoź - którego częścią jest przejazd).

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., 38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez wszczęcie wobec przewoźnika dwóch postępowań, a następnie nałożenie dwóch kar za to samo zarzucone zachowanie (tożsamość czynu), tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) w zw. z Ip. 10.2.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz kary na podstawie art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.); w sytuacji gdy podmiot nie powinien być karany dwukrotnie za jedno i to samo zarzucone zachowanie, która to reguła ma zastosowanie również do sankcji administracyjnych o charakterze prewencyjnym lub represyjnym będących karami pieniężnymi, bowiem postępowanie karne na gruncie konwencyjnym i konstytucyjnym rozumiane jest szerzej niż na gruncie krajowym (patrz wyrok ETPCz w sprawie Engel, skarga nr 5100/71), a tożsamość zachowania należy rozumieć jako jedność czynu (idem), a nie tożsamość ocen prawnych dokonywanych z perspektywy dóbr prawnie chronionych;

1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w p.r.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział I\/a), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy p.r.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie p.r.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów p.r.d. odwołanie się do uregulowań działu I\/a k.p.a. (por. m. in. wyrok \/I SA/Wa 2196/22, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 15.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

3. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

2. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

2.1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 92a ust. 1 pkt 2, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. Ip. 10.2.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr I pkt 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie p.r.d., w sytuacji gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym, w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża p.r.d. i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w ustawie o transporcie drogowym) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem;

2.2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w p.r.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział I\/a), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy p.r.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie p.r.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów p.r.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok \/I SA/Wa 2196/22, \/I SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);

2.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 15.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

2.4. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

2.5. art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie ze względu na stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej - DMC (o 16,56 %) i nałożenie kary w wysokości właściwej dla przekroczenia nacisku osi (o 36,94 %), w sytuacji gdy ewentualna kara powinna zostać nałożona w wysokości właściwej dla przekroczenia DMC (o 16,56 %), zatem w wysokości właściwej dla przekroczenia pomiędzy 10% a 20%, tj. w wysokości 2.000,00 zł, bowiem podmiot wykonujący przewóz materiałów sypkich nie ma wpływu na ich przemieszczanie się w przestrzeni ładunkowej i ewentualne przekroczenie z tego powodu nacisku osi, co stanowi ratio legis regulacji art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

3. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

3.1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 p.r.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 140aa ust. 4 p.r.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie p.r.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i p.r.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21).

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W tym kontekście stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny występujący w niniejszej sprawie, był już przedmiotem rozważań tego Sądu m.in. w wyrokach z: 28 września 2021 r. (II GSK 375/21), 19 października 2023 r., (II GSK 847/20) - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 191/23, który dotyczył ukarania skarżącego kasacyjnie za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. We wskazanej sprawie sporna pozostawała kwestia zasadności nałożenia kar na podstawie u.t.d., skoro na Skarżącego kasacyjnie za to samo zdarzenie została nałożona kara na podstawie p.r.d., co, zdaniem Skarżącego, skutkowało m.in. zaaprobowaniem podwójnego ukarania za jedno zdarzenie, stwierdzone podczas jednej kontroli.

W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej, to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II GSK 191/23 organy oraz Sąd I instancji ustaliły, że podczas wykonywania w dniu 19 lutego 2021 r. transportu drogowego w imieniu i na rzecz skarżącego, samochód ciężarowy marki Mercedes Benz o nr rej. [...] nie posiadał ważnych badań technicznych oraz jego masa całkowita wynosiła 37,3 t, przy dopuszczalnej normie wynoszącej 32 t, a zatem przekraczała dopuszczalna normę o 16,56%. W trakcie kontroli sporządzono dwa protokoły, na podstawie których wszczęto dwa odrębne postępowania: w sprawie niniejszej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2021 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d. – którego dotyczył wskazany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II GSK 191/23), a drugie postępowanie za naruszenie polegające na przejeździe po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia - na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.), które jest przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej.

W rozpoznawanej sprawie, prowadzonej na podstawie ustawy p.r.d., w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm: nacisk na podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego 24,65 t - przekroczenie o 6,65 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 36,94 %); rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 37,3 t - przekroczenie o 5,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 16,56 %). Wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wobec powyższego organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII. Wysokość 15000 zł kary organ określił na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

Natomiast za wskazane wyżej naruszenia przepisów u.t.d. została na skarżącego nałożona kara pieniężna w łącznej wysokości 7000 zł: na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 9.1. załącznika nr 3 do tej ustawy - w wysokości 2000 zł i na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 10.2.3. załącznika nr 3 do ustawy – w wysokości 5000 zł.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia przywołanych tam przepisów poprzez nałożenie na przewoźnika (skarżącego) kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Jak z powyższego zatem widać, z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że oba te zarzuty pozostają w związku funkcjonalnym, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

W tym miejscu zauważyć też należy, że problem prawny objęty powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21, z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na stronę skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej, nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.

I tak, na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 w związku z lp. 10.2.3 załącznika nr 3), administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 10% i mniej niż 20%. Przy tym rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

W tym zaś kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana – aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy – treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do u.t.d. naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."

Z kolei z ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) – wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).

Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 15.000 zł.

W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o 16,56% – to na gruncie drugiej z tych ustaw, kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie – a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem.

Podkreślić przy tym należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167). Zatem zarzut podniesiony w tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z przedstawionych powodów, omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odpowiadając na kolejne zarzuty skargi kasacyjnej trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z przedstawionych powodów zarzuty naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione, a prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację, za nieprzydatną dla wykazania tezy przeciwnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi także potrzeby występowania do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE i rozporządzenia Komisji 2016/403 wskazanych w pytaniu. Z powołanych wyżej uregulowań wynika bowiem, że możliwe jest odrębne nakładanie sankcji za naruszenie stwierdzone na podstawie ustawy p.r.d. (jako powiązane z naruszeniem dyrektywy 96/53, zmienionej dyrektywą 2015/719) i ustawy u.t.d. (jako będące wynikiem naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i załączniku I rozporządzenia 2016/403). Z porównania zapisów rozporządzenia 1071/2009 i mającego charakter wykonawczy względem niego rozporządzenia 2016/403 oraz dyrektywy Rady 96/53 zmienionej dyrektywą 2015/719 wynika, że chronią odmienne, choć w pewnych obszarach zazębiające się dobra. Dlatego i kategoria dóbr chronionych przez u.t.d. i p.r.d. skutkuje możliwością nakładania odrębnych kar za naruszenia, mimo że stwierdzonych podczas jednej kontroli i ujętych w jednym protokole kontroli (por. wyroki NSA z 28 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 375/21 i sygn. akt II GSK 248/21). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.