Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 295/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 147 par 1, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ręczno z dnia 19 stycznia 2022 roku nr XXIX.187.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Ręczno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 stycznia 2022 r. Rada Gminy Ręczno, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) podjęła uchwałę Nr XXIX.187.22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, ustala się dla członka ochotniczej straży pożarnej działającej na terenie gminy Ręczno wysokość ekwiwalentu za każdą godzinę:

1) udziału z działaniach ratowniczo-gaśniczych – 15 zł;

2) w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub przez Gminę Ręczno – 8 zł.

Stosownie zaś do treści § 4 zaskarżonej uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2022 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 lutego 2022 r., poz. 668, weszła w życie 19 lutego 2022 r. z mocą wsteczną od dnia 1 lutego 2022 r.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ręczno z dnia 19 stycznia 2022 r., Nr XXIX.187.22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej. Zaskarżam uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.

1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały, ekwiwalentu pieniężnego dla "członka ochotniczej straży pożarnej" działającej na terenie gminy Ręczno, podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2. art. 15 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego "za każdą godzinę udziału" w działaniach ratowniczo-gaśniczych, w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;

3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy poprzez ustalenie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ręczno w konsekwencji czego wykluczone zostały inne podmioty uprawnione do tego rodzaju działań, co pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;

4. art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ uchwałodawczy działał na podstawie i w granicach prawa, w zakresie modyfikacji przepisu prawa.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Rada Gminy Ręczno w § 1 uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla "członka ochotniczej straży pożarnej" działającej na terenie Gminy Ręczno, podczas gdy art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów ustawy nie są tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych". Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Z art. 8 ustawy wynika, że strażakiem ratownikiem OSP jest strażak OSP, który spełnia określone wymagania: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Wobec powyższego pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych". Rada rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego przekroczyła tym samym delegację ustawową.

Ponadto ustalając w § 1 uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej "za każdą godzinę udziału" rada dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2 ustawy. Z art. 15 ust. 2 ustawy wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tymczasem rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą godzinę udziału", co oznacza modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji oznacza, że uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przyznanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Modyfikacja przepisów prawa stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawowych, która powoduje całkowitą zmianę brzmienia i interpretacji przepisów ustawowych. Zwrot użyty przez ustawodawcę określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją powyższego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy, precyzuje moment ustalenia wysokości ekwiwalentu tj. "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Modyfikacja przepisów ustawowych skutkująca utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy - która ma miejsce w § 1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Rada modyfikując przepis ustawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda wskazał również, że w § 1 pkt 2 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczenia pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ręczno, podczas gdy w art. 15 ust. 1 ustawy mowa jest ogólnie o uczestnictwie w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu", co koresponduje z treścią art. 3 pkt 6 ustawy, w którym ustawodawca wskazał na udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych nie tylko przez Państwową Straż Pożarną oraz gminę, ale również przez inne uprawnione podmioty. Zatem rada gminy w sposób nieuprawniony zawęziła udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za który przysługuje ekwiwalent w ustalonej wysokości tylko do organizowanych przez Państwową Straż Pożarną i Gminę Ręczno, wykluczając w ten sposób inne podmioty, które są do tego uprawnione, co jest sprzeczne z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ręczno na podstawie art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ręczno z dnia 19 stycznia 2022 r., Nr XXIX.187.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu rada gminy wskazała, że zaskarżona uchwała, która podjęta została z istotnym naruszeniem prawa została wyeliminowana z obrotu prawnego, uchwałą Nr XLI.262.2023 Rady Gminy Ręczno z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Ręczno. Uchwała weszła w życie w dniu 25 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ręczno z dnia 19 stycznia 2022 r., Nr XXIX.187.22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Trafnie wskazał w skardze Wojewoda Łódzki, że art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczych straży pożarnych", użytym w § 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej" czy "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda Łódzki, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 373/22, WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 684/22).

Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawniają radę gminy (miasta) od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W § 1 zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej". Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu a mianowicie "za każdą godzinę udziału w działalnie ratowniczo-gaśniczym" a nie "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" jak stanowi ustawa.

W sposób nieuprawniony w § 1 zaskarżonej uchwały, bez upoważnia ustawowego, zawężono także prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub Gminę Ręczno w sytuacji, gdy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 892/22). Przepis art.15 ust.1 ustawy przewiduje bowiem prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" przy czym w art.3 pkt 16 ustawy wskazano, że chodzi o "szkolenia i ćwiczenia organizowane przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Natomiast w § 1 zaskarżonej uchwały określono, że przysługuje prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ręczono. Nie przewiduje natomiast ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż P.S.P. lub Gminę Ręczno. Zaskarżona uchwała zawęziła zatem udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za które przysługuje ekwiwalent tylko do tych organizowanych przez P.Z.P. i Gminę Ręczno. Jest to sprzeczne z treścią art.15 ust.1 w związku z art.3 pkt 6 ustawy.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18).

Ponadto, zdaniem sądu sformułowanie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2022 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 19 lutego 2022 r. (uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 lutego 2022 r. pod poz. 1068), czy też 1 lutego 2022 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08).

Skoro zatem w § 4 uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny, co jest istotnym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej ujęciu i skutkuje konicznością stwierdzenia nieważności. Powyższe regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie ulega wątpliwości, że § 4 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa cyt. ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cyt. powyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19, wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 987/21, z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 218/22, z 13 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Łd 968/17, z 18 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 89/20, z 6 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 150/20, z 17 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 715/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265.).

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Gminy Ręczno w dniu 18 kwietnia 2023 r. uchwały Nr XLI.262.2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Ręczno, która weszła w życie 25 maja 2023 r. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

k.ż.