Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1302/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 98 a  ust. 1  i 2  w zw. z art. 24f  ust. 1  i 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skarg M. C. i Gminy Niepołomice na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr WN-II.4102.3.2021 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skargi oddala.


UZASADNIENIE

M. C. (dalej: "skarżący") oraz Gmina Niepołomice (dalej: "Gmina") zaskarżyli zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z 4 sierpnia 2021 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Niepołomicach Pana M. C., wydane na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.) - dalej: "u.s.g.".

Zgodnie § 1 ww. zarządzenia, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Niepołomicach Pana M. C. wskutek naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Niepołomice, co naruszało dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. W § 2 Wojewoda wskazał, że zarządzenie zostało wydane po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z kolei zgodnie z § 3 zarządzenie zastępcze wchodziło w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że skarżący, pełniąc od 1989 r. funkcję Prezesa [...] "S." w N., będącej właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot umów najmu oraz dzierżawy zawartych z Gminą Niepołomice, z tytułu których reprezentowana przez skarżącego Spółdzielnia otrzymywała środki finansowe z budżetu gminy - naruszył ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g.

Skarżący pełniąc funkcję Prezesa [...] "S." w N., zarządzał jej działalnością. Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym – Spółdzielnia ta zarejestrowana była w Rejestrze Przedsiębiorców pod numerem KRS [...], a przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej Spółdzielni był - zgodnie z kodem PKD: 68.20.Z, tj. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi.

Pomiędzy Gminą Niepołomice a [...] "S." w N. zostało zawartych pięć umów najmu i dzierżawy w latach 2003 – 2020. Ramy czasowe zawieranych umów, w odniesieniu do objętego przez radnego mandatu w kadencji 2018-2023 uzasadniały przyjęcie, że zachodziły przesłanki do wygaszenia mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz łamanie zakazu o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności.

Wobec bezskuteczności wezwania przez Wojewodę Małopolskiego Rady Miejskiej w Niepołomicach do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego, koniecznym stało się wydanie przez Wojewodę Małopolskiego – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego.

Wojewoda podkreślił, że okoliczności faktyczne były bezsporne, zarówno bowiem Rada Miejska w Niepołomicach, jak i skarżący w toku postępowania wyjaśniającego kwestionowali jedynie ocenę prawną Wojewody.

Organ nadzoru wskazał, że orzecznictwo odnoszące się do prowadzenia przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego przez uzyskiwanie środków pieniężnych z tytułu umów zawartych z gminą lub jej jednostkami, było ugruntowane. Istniejąca w tym zakresie regulacja miała charakter antykorupcyjny i wymuszający określoną postawę radnego, jako osoby, która ciesząc się powszechnym zaufaniem, winna działać wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Chodziło zatem o zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości.

Skarżący i Gmina Niepołomice złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. zarządzenie zastępcze.

Skarżący domagał się uchylenia w całości ww. zarządzenia zastępczego, zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem art. 27f ust.1 w zw. z art. 27f ust.1a oraz art. 27 ust. 2 u.s.g., przez ich błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia istnienia podstaw do pozbawiania go mandatu radnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od roku 1989 pracował na stanowisku prezesa zarządu [...] "S." w N., był też radnym Rady Miejskiej w Niepołomicach i od początku obecnej kadencji tej Rady był jej przewodniczącym. Radnym Rady Miejskiej w Niepołomicach był także w poprzednich jej kadencjach począwszy od roku 1984, a jej przewodniczącym nieprzerwanie był od roku 2006 r. Od początku zamieszkiwania w gminie Niepołomice, tj. od roku 1978 pozostawał orędownikiem tej gminy. To właśnie z tego powodu podejmował inicjatywy wspierające dobro Miasta. Nigdy ani organy Gminy, ani organy sprawujące nadzór nad działalnością organów Gminy, nie stawiały wobec niego zarzutu naruszenia art. 24f u.s.g. Uczynił to natomiast, w krótkim czasie swego urzędowania, Krystian Zieliński - pełniący z ramienia obecnej administracji rządowej, obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice przez okres kilku miesięcy.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu swego zarządzenia zastępczego nie wyjaśnił dostatecznie - co samo w sobie było uchybieniem wymogowi konkretności aktu, czy stosowanie do niego art. 24f ust. 1 u.s.g. oparte zostało na twierdzeniu, że uważa skarżącego za "prowadzącego działalność gospodarczą z innymi osobami", czy też za będącego "zarządzającym, pełnomocnikiem lub przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności". Zdaniem skarżącego, powszechną akceptację zyskał pogląd, że nie naruszał powyższych zakazów radny będący równocześnie członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, mimo że ta użytkowała obiekty na gruncie będącym własnością gminy. Natomiast określenie "wspólnie z innymi osobami" w istocie nie wiadomo co oznaczało, albowiem było ono całkowicie odległe od terminologii prawa gospodarczego. Dlatego, w ocenie skarżącego, nie można było zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia zastępczego, że istniejące wątpliwości i kontrowersje wokół niejasnego sformułowania ustawy trzeba było tłumaczyć szeroko, bowiem inaczej dochodziłoby do obejścia ratio legis przepisu i do działalności niezgodnej ze "standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego". Skarżący zaznaczył, że regułą jest swoboda działalności gospodarczej czy zawodowej, a jej ograniczenia - wyjątkami, po drugie zaś to, że ratio legis art. 24f u.s.g. polegało na niedopuszczaniu do konfliktu interesów lub do uzależnienia radnego od organu wykonawczego gminy. Skoro art. 24f ust. 1 in fine u.s.g. traktował o osobach zarządzających, pełnomocnikach i przedstawicielach w prowadzeniu "takiej" (a zatem samodzielnej lub "wspólnie z innymi osobami") działalności gospodarczej, to istniały dokładnie te same co wyżej obiekcje dotyczące stosowania tego przepisu wobec osób czynnych w ramach podmiotów gospodarczych będących osobami prawnymi. Ponadto, również i dla tego przypadku stosowana powinna być wykładnia celowościowa. Na przykład w wyroku z 28 kwietnia 2021 r III SA/Gd 186/21 Sąd uznał, że nie narusza art. 24.1 in fine u.s.g. wójt, który wprawdzie był pełnomocnikiem w działalności gospodarczej swej matki, ale tylko w kwestii wycinkowej polegającej na pomocy w zarejestrowaniu tej działalności - zatem obawa zagrożenia interesu gminy była zerowa.

Dalej skarżący podał, że Wojewoda Małopolskiego wskazał też, że postacią "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" jest nie tylko sytuacja gdy składniki tego mienia są w tej działalności używane, ale także odwrotnie - gdy podmiot gospodarczy zbywa gminie produkt czy usługę otrzymując za to wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z ustawową definicją mienia, zaliczają się doń także środki pieniężne. Przepis art. 24f zakazuje sytuacji, w której podmiot gospodarczy wykorzystuje coś, co jest mieniem komunalnym gminy, nie zaś coś, co było mieniem komunalnym gminy w przeszłości, ale już nie jest. Tymczasem pozostawało poza sporem, że środki pieniężne uiszczane jako wynagrodzenie za produkt czy usługę zmieniały właściciela w chwili zapłaty i tym samym przestawały być mieniem dotychczasowego podmiotu, a podmiot nowy korzystał z nich już jako z mienia własnego.

Nadto, w ocenie skarżącego, nie podlegało dyskusji, że stosowanie ww., w oparciu o wykładnię, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, prowadziłoby w praktyce do usunięcia możliwości obejmowania mandatów radnych gminnych przez każdego przedsiębiorcę aktywnego na obszarze danej gminy.

Nie podlegało zatem dyskusji także i to, że przy takiej wykładni musiała istnieć jakaś granica wartości transakcji. Późniejsza od u.s.g. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.) taką granicę przewidywała, wskazując w art. 24, że nie dotyczy to transakcji pomiędzy radnym a gminą, na warunkach takich jak dla ogółu kontrahentów. Wtedy bowiem znikało jakiekolwiek podejrzenie robienia "nieczystych interesów" ze szkodą dla gminy. Ponadto zaznaczał skarżący Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. orzekł, że nie może stanowić podstawy uruchomienia sankcji z art. 24f. 1 u.s.g. sytuacja korzystania z mienia komunalnego "na powszechnych zasadach".

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy z zakresu księgowości lub obrotu nieruchomościami na okoliczność, że czynsz najmu i dzierżawy, we wszystkich wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego umowach, ustalony był na poziomie niższym od poziomu stawek rynkowych, stosowanych dla podobnych obiektów w tym okresie.

Z kolei Gmina Niepołomice zarzuciła w skardze naruszenie przepisów art. 27 f ust. 1 w zw. z art. 27f ust. 1a oraz art. 27f ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego.

Zdaniem Gminy, środki pieniężne uiszczone na rzecz wynajmującego zmieniały właściciela, a więc przestały być "mieniem komunalnym gminy", przez co nie zachodziła równoczesność tego, że mienie jest wykorzystywane przez wynajmującego i tego, że pozostaje ono własnością najemcy. Najemca wyzbywał się bowiem własności środków pieniężnych w chwili zapłaty czynszu wynajmującemu. Z samej zatem istoty przenoszalności własności środków pieniężnych, zdawał się wynikać, że zakaz objęty art. 24f u.s.g. nie dotyczył sytuacji takich jak ta, w której znalazł się skarżący. Bezspornie bowiem w jego przypadku nie doszło do tego, że gmina powierzyła temu radnemu swoje mienie, nie wyzbywając się przy tym własności tego mienia. Co więcej w obowiązującym de lege lata porządku prawnym nie można było doszukać się zakazu dokonywania jakichkolwiek transakcji pomiędzy gminą a radnym działającym jako podmiot gospodarczy. Nie można było w szczególności aprobować twierdzenia, że otrzymanie przez radnego od gminy zapłaty za towar, czy usługę jest "prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego" niezależnie od kwoty, a nawet od tego, czy radny w ogóle wiedział, że nabywcą jest gmina. Niezależnie od powyższego zauważyć należało, że wynajmowanie gminie przez spółdzielnię - nieruchomości stanowiących jej własność, następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez gminę niezaspokojone potrzeby związane z wykonywaniem zadań własnych gminy, w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej - przez co nie mogło być ono utożsamiane z działaniem prowadzącym do konfliktu interesu publicznego z interesem prywatnym, w szczególności zaś z wykorzystaniem przez skarżącego funkcji radnego do uzyskiwania nieuprawnionych korzyści dla siebie lub dla osób mu bliskich. Istotne było przy tym, że wysokość czynszów umownych związanych z nieruchomościami oddanymi do odpłatnego używania Gminie przez [...] "S." w N. kształtowała się na poziomie zaniżonym w stosunku do rzeczywistego poziomu rynkowych stawek najmu lub dzierżawy takich nieruchomości, co niewątpliwie było korzystne dla Gminy.

W ocenie Gminy przepisy antykorupcyjne powinny być interpretowane w ścisłym związku z celem, któremu mają one służyć i nie powinny być wykorzystywane dla osiągnięcia jakichkolwiek innych celów. Tym bardziej, że organ nadzoru nie wyjaśnił w ogóle, gdzie "sytuuje" radnego, w stosunku do którego wydaje zarządzenie zastępcze, tzn. czy utożsamia tego radnego z "prowadzącym działalność gospodarczą wspólnie z inny i osobami", czy też z "zarządzającym, pełnomocnikiem lub przedstawicielem wprowadzeniu takiej działalności". Gmina zauważyła, że obowiązujące de lege lata przepisy prawa gospodarczego nie posługują się w ogóle pojęciem "prowadzenia działalności gospodarczej", samo zaś określenie "wspólnie z innymi osobami", zdaje się być też bardziej cywilistyczne niż gospodarcze i pasować do spółki cywilnej, nie zaś do spółdzielni. Skoro natomiast nie wiadomo na czym "prowadzenie", o którym mowa polega, to nie mogą być z tego wyciągane negatywne dla radnego konsekwencje, jako że wątpliwości nie powinny być tłumaczone na jego niekorzyść, w dodatku w sposób który de facto ale już nie de iure kreuje zakazy aktywności zawodowej. Sankcja utraty mandatu radnego powinna być bowiem stosowana wyłącznie w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Gmina zwróciła też uwagę na brak reakcji organu nadzoru, na uchwałę nr XXXV/441/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z 15 lipca 2021 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – skarżącego. Zdaniem Gminy organ nadzoru chcąc wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, powinien najpierw usunąć ww. uchwałę z obrotu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i dopiero następnie zarządzić zastępczo. W tym zakresie Gmina powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 września 2017 r., III SA/Gd 369/17.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy z zakresu księgowości lub obrotu nieruchomościami na okoliczność, że czynsz najmu i dzierżawy, we wszystkich wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego umowach, ustalony był na poziomie niższym od poziomu stawek rynkowych, stosowanych dla podobnych obiektów w tym okresie.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: III SA/Kr 1330/21 i III SA/Kr 1331/21 oraz prowadzenia tych spraw pod sygnaturą akt III SA/Kr 1330/21.

Wyrokiem z 25 lutego 2022 r., III SA/Kr 1330/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy rada gminy wydała uchwałę, czy to o treści, że nie stwierdza wygaśnięcia mandatu radnego, czy to o treści, że odmawia wygaśnięcia mandatu radnego, jak w niniejszym przypadku, wojewoda powinien uprzednio wyeliminować taką uchwałę z obrotu prawnego. Zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. art. 98a ust. 2 u.s.g. jest bowiem specyficznym rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Małopolski wezwał Radę Gminy do wydania, w terminie 30 dni, uchwały i ta w terminie tym podjęła w dniu 15 lipca 2021 r. uchwałę Nr XXXV/441/21 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – to póki Wojewoda nie wyeliminuje jej z obrotu prawnego, nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Stosowanie środka nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem regułą, zaś wyjątkiem od tego jest zarządzenie zastępcze. Wykładnia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 87 u.s.g. prowadzi do wniosku, że istnieją zasady interpretacji kompetencji nadzorczych. Ingerencja ta nie może się opierać na wykładni rozszerzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, wyrokiem z 23 maja 2023 r., III OSK 1668/22 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał go temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda, otrzymawszy także uchwałę o takiej treści ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego. Ponadto, pod pojęciem: "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., należało rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji skupiając się na kwestii dopuszczalności wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, całkowicie pominął okoliczności ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien skupić się na skontrolowaniu ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Krakowie z 16 sierpnia 2023 r. sprawie została nadana sygnatura III SA/Kr 1302/23.

Na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili jak w dotychczasowych pismach, w szczególności pełnomocniczka skarżącego powoływała się na swoje wywody zawarte w piśmie z 3 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi nie były zasadne ponieważ w istocie postulowały takie ograniczenie stosowania zakazu łączenia funkcji radnego gminy z zarządzaniem działalnością gospodarczą, aby art. 24f u.sg. nie miał zastosowania do łączenia funkcji radnego z funkcją Prezesa [...] "S." i zawieranych w imieniu tej spółdzielni z gminą umów najmu i dzierżawy. Natomiast w ocenie Sądu powołany art. 24f u.s.g. wprowadza taki zakaz.

Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych to powodów, były bezzasadne zarzuty pełnomocniczki Gminy co do konieczności uprzedniego zaskarżenia przez Wojewodę uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w końcowej części swojego wyroku wskazał, że art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny dodawał również, że "Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848). Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: »z wykorzystaniem« odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne".

Niezależnie więc od związania orzekającego obecnie Sądu wykładnią art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd zauważa, że prawidłowa była wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. zastosowana przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu, o czym szerzej poniżej.

Sporny art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten w niemal niezmienionej formie funkcjonuje w ustawie od 1 stycznia 1998 r. (zmiany, które miały miejsce z dniem 30 maja 2001 r. wydaje się, że raczej miały na celu doprecyzowanie ustawy niż jego zmianę normatywną – w uzasadnieniu projektu druk sejmowy nr 1218 Sejmu III kadencji znalazł się zapis, ze pozostałe proponowane zmiany "(...) wynikają z dotychczasowych doświadczeń samorządu i płynących stąd postulatów zgłoszonych przez organizacje samorządowe i gminy, a także z postulatów zgłoszonych przez ekspertów").

W ocenie orzekającego Sądu, skoro bezspornie, skarżący pełnił i pełni nadal funkcję Prezesa [...] "S.", to oznacza, że zarządzał jej działalnością. Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym – Spółdzielnia ta zarejestrowana była w Rejestrze Przedsiębiorców, a więc prowadziła działalność gospodarczą. Dodać należy, że zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 648 z późn. zm.) spółdzielnia nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego. W ocenie Sądu skarżący jako prezes zarządu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, zarządzał więc taką działalnością. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wyraźnie wskazał, że przepis ten dotyczy osób zarządzających działalnością gospodarczą osób prawnych, a taki właśnie charakter miała funkcja prezesa zarządu kierowanej przez niego spółdzielni. Nie były więc zasadne zarzuty obojga skarżących o braku dostatecznego uzasadnienia jakie to okoliczności faktyczne Wojewoda uznał za naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g.

Nie negując zaangażowania skarżącego w sprawy gminy, w której pełnił rolę radnego, Sąd podkreśla, że skoro skarżący był jednocześnie prezesem zarządu spółdzielni działającej jak każdy przedsiębiorca w celu osiągania zysków z działalności gospodarczej to skarżący miał ustawowy obowiązek działać na jej korzyść. Nota bene, co zresztą podkreślał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi zgodnie z wpisem do KRS było przeważającym przedmiotem działalności gospodarczej kierowanej przez skarżącego spółdzielni. Nie do końca są więc zrozumiałe argumenty skarżącego i Gminy co do udostępniania lokali spółdzielni gminie wyłącznie na jej prośbę i na zasadach niekomercyjnych (por. pkt 4 pisma pełnomocniczki skarżącego z 3 lutego 2022 r.). Powołany w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., II OSK 2397/14 jest o tyle nieadekwatny, że w rozpatrywanej sprawie chodziło o ocenę czy Ochotnicza Straż Pożarna (i będący jej Naczelnikiem (Wiceprezesem Zarządu OSP) jest jednostką prowadzącą działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo opowiadając się za szerokim rozumieniem art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrócił jednak uwagę na specyfikę rozpatrywanej sprawy tzn., że budynek jednostki OSP (która to jednostka zasadniczo, co oczywiste, nie działa w celu osiągania zysków z działalności gospodarczej) znajdował się na terenie należącym do gminy, a uzyskiwane dochody z wynajmu sali remizy były bezpośrednio przekazywane na konto gminy; w istocie więc zwiększeniu ulegał majątek gminy, a nie OSP.

Sąd uznał więc, że nie miało znaczenia czy zawierane umowy na najem lub dzierżawę nieruchomości należących do spółdzielni – miały charakter rynkowy, czy też ceny zostały ustalone na korzyść gminy. Skoro zarządzana przez skarżącego spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą polegającą głównie na wynajmie lub dzierżawie nieruchomości – to skarżący zawierając z gminą w imieniu spółdzielni kolejne umowy najmu lub dzierżawy (zostały one wymienione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i fakt ten nie był kwestionowany) naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wysokość ustalonych czynszów nie miała znaczenia dla wykładni powołanego przepisu. Sąd nie przeprowadzał więc dowodu z opinii o wartości stawek czynszowych dołączonej do wniosku dowodowego zawartego w ww. piśmie pełnomocniczki skarżącego z 3 lutego 2022 r. i to nie tylko dlatego, że nie miały znaczenia wykazywane w opinii okoliczności (brak rażącego zawyżania stawek przez spółdzielnię w porównaniu do stawek płaconych przez gminę w umowach z innymi podmiotami), ale przede wszystkim dlatego, że taki dowód byłby niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten jednak należy odczytywać systemowo z art. 133 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, a ocenia tylko na podstawie akt sprawy administracyjnej, czy organ administracyjny w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił dowody w sprawie. Co więcej, mogą to być jedynie "dokumenty". Jak wskazał więc Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2023 r., I OSK 1399/22 nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny jest zobligowany do ustalenia, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.

Wnioskowana więc jako dowód w sprawie opinia biegłego, a w szczególności opinia biegłego wykonana na zlecenie skarżącego i sporządzona już po wniesieniu skargi – nie jest dowodem dopuszczalnym zgodnie z ww. art. 106 §3 p.p.s.a. W praktyce zmierza ona do przeprowadzenia przez sąd administracyjny własnego postępowania dowodowego.

W tym miejscu należałoby podkreślić, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda słusznie odwołał się szeregu cytowanych przez niego wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że art. 24 f ust. 1 u.s.g. posiada przede wszystkim funkcję gwarancyjną, której celem jest wyeliminowanie jakichkolwiek sytuacji mogących nie tylko poddawać w wątpliwość osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących funkcje publiczne, ale też podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej.

Nie były również zasadne argumenty skarżącego dotyczące ograniczania jego działalności zawodowej przez sposób interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g.

Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 czerwca 1999 r. K 30/98 (dotyczącym zasadniczo badania zakazu z art. 4 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne -Dz. U. Nr 106, poz. 679) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie narusza art. 22 Konstytucji. Przepis ten statuuje zasadę wolności działalności gospodarczej. Jej ograniczenia są możliwe tylko w drodze ustawowej i muszą być podyktowane ważnym interesem publicznym. Ratio legis wprowadzenia zakazów, przemawiają za tym, że u podstaw wyrażonego w art. 4 pkt 6 ograniczenia wolności gospodarczej leży ważny interes społeczny. Trybunał przypomniał przy tym jeszcze raz trudności, jakie powstawały przy interpretacji kryteriów ocennych, którymi posługiwała się dawna ustawa antykorupcyjna. Miały one, rzecz jasna, złagodzić ograniczenia swobody gospodarczej, relatywizując je do konkretnych okoliczności. Mimo interwencji Trybunału Konstytucyjnego, zakres stosowania przepisów poprzedniej ustawy do końca budził wątpliwości. W praktyce oznaczało to, że wysocy funkcjonariusze publiczni zawsze mieli możliwość powołania się na to, iż wyjątki od zasady (wolności gospodarczej) muszą być interpretowane restryktywnie. W konsekwencji ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej nie były respektowane. Trybunał stanął więc na stanowisku, że w tym przypadku tylko zakazy bezwzględne, nie dopuszczające "luzów interpretacyjnych", mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny konkludował więc swoje rozważania, że ponieważ z całą pewnością wymagał tego ważny interes publiczny, art. 4 pkt 6 zaskarżonej ustawy nie mógł być uznany za sprzeczny z art. 22 Konstytucji.

Powyższy podgląd jest w całości aprobowany przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Sąd zdaje sobie sprawę, że w konkretnych sytuacjach to gmina może być w korzystniejszej sytuacji niż zarządzający działalnością gospodarczą radny tej gminy, ale typowy wyborca pozbawiony jest możliwości weryfikacji tego typu okoliczności – dlatego też ww. art. 24f. ust. 1 u.s.g. tak powinien być rozumiany jak wskazywał orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne. Ponownie więc orzekający w niniejszej sprawie Sąd zauważa, że nie miały znaczenia dla wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. wysokości stosowanych stawek czynszowych. Nie miało również znaczenia to, że to zarządzana przez skarżącego spółdzielnia udostępniała gminie lokale lub grunty. Pobierany w zamian czynsz był właśnie, zdaniem Sądu, takim "korzystaniem" z mienia gminy czyli należących do gminy środków pieniężnych. Okoliczność, że cywilistycznie skutek zawartych umów najmu lub dzierżawy był tego rodzaju, że środki te przechodziły na własność spółdzielni nie ma znaczenia dla wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten przynależy bowiem do materii publicznoprawnej i zasadniczo reguluje stosunki przedstawicieli władz publicznych. Posługuje się więc opisowym określeniem pobierania środków pieniężnych (a więc mienia gminnego) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r., III OSK 3641/21 mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14 oraz z 8 listopada 2018 r., II OSK 2147/17.

Nie były również zasadne podniesione przez skarżącego argumenty odwołujące do orzecznictwa dotyczącego spółdzielni mieszkaniowych korzystających z gruntów gminnych. Sąd bowiem zauważa, że czym innym jest zarządzanie gruntami z mniejszościowym udziałem gminy, na których to gruntach posadowione są budynki spółdzielni, a czym innym jest uzyskiwanie przez spółdzielnię mieszkaniową wynagrodzenia od gminy za świadczone w ramach działalności gospodarczej usługi. W związku z tym faktem Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie dochodzi do naruszenia zakazu łączenia funkcji z art. 24f ust. 1 u.s.g. w przypadku zarządzania gruntami z mniejszościowym udziałem gminy przez spółdzielnię mieszkaniową, której prezes jest jednocześnie radnym (por. wyrok NSA 7 grudnia 2017 r., II OSK 2641/16) czy też dysponowania gruntami bez zgody gminy z tytułu posiadanego prawa wieczystego użytkowania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2005 r., OSK 1738/04).

Podobnie niezasadne były argumenty skarżącego i jego pełnomocniczki odwołujące się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 21 lutego 2018 r., II OSK 150/18 o niezasadności łączenia zakazu sprawowania funkcji radnego z faktem korzystania z usług ogólnodostępnych świadczonych przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącego wyroku wskazywał bowiem, że: "Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z mieniem komunalnym ogólnodostępnym mamy do czynienia gdy jest ono wykorzystywane na powszechnych zasadach, tj. gdy w normalny sposób korzysta się z takiego mienia publicznego jak przykładowo z parkingów, bibliotek gminnych etc.". W sposób oczywisty nadmiernie restrykcyjnie rozumiany zakaz korzystania przez radnego z powszechnych usług świadczonych przez gminę wyłączałby go z kręgu konsumentów takich usług publicznych jak: transport publiczny; dostawy wody, odprowadzanie ścieków.

Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że były bezzasadne podniesione w skargach zarzuty błędnej wykładni art. 24f ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.s.g. a także naruszenia ww. art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd więc skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.