Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 707/19 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2019 r. nr GN-V.7534.2.48.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin (dalej także: "skarżąca kasacyjnie", "gmina") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej także: "organ II instancji", "wojewoda") z 29 października 2019 r., nr GN-V.7534.2.48.2019.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Pismem z 4 września 2018 r. B.F. (dalej: "wnioskodawczyni") wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina o zwrot na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna (...) (część działki oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 4411 m2, położonej w (...). Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn").

Postanowieniem z 4 października 2018 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 142 ust. 2 ugn wyłączył Prezydenta Miasta Lublina od rozpoznania sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego (dalej także: "organ I instancji").

Decyzją z 27 marca 2019 r., nr IGM.6821.62.2018.MR Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr (...) o pow. 0,4380 ha, stanowiącej część dawnej działki nr (...) położonej przy (...) w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr (...) uregulowanej w księdze wieczystej nr (...) (pkt 1 decyzji), natomiast postępowanie co do pozostałej umorzył części dawnej działki nr (...) umorzył jako bezprzedmiotowe, wobec cofnięcia wniosku w tej części (pkt 2 decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, decyzją z 29 października 2019 r., nr GN-V.7534.2.48.2019, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wojewoda wskazał, że z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., można jednoznacznie wywnioskować, że teren dawnej działki nr (...) pomimo upływu wielu lat od wywłaszczenia, pozostawał niezagospodarowany. Z fotografii z 2003 r. i 2005 r. wynika, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografii z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu, dokonywanie nasadzeń. W okresie późniejszym (2013 r. i 2014 r.) na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ II instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości (działki nr [...]), jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (...) a w szczególności budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że osiedle (...) zostało wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która to koncepcja przewidywała na tym terenie jedynie budowę ww. zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Ponadto podjęcie po roku 2008 r. (20 lat od nabycia) na części nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania nasadzeń roślin, nie można uznać za przesłankę realizacji na tej części działki celu nabycia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r., tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Lublin. Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 707/19 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą domagać się jej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do art. 137 ugn stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak natomiast wynika z art. 137 ust. 2 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w przypadku gdy pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, pozostała część podlega zwrotowi na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. W ocenie Sądu I instancji powołany przepis art. 137 ugn, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki podał, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej ale można go również ustalić na podstawie innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w realiach sprawy z planów zagospodarowania przestrzennego bezspornie wynika, że w dacie nabycia przez Skarb Państwa wywłaszczona działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową z warsztatami i internatem) - symbol "D 41 UO", a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji [...] z zespołami boisk i płyty stadionu) - symbol " D 34 ZP". Natomiast według ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla (...) z 1986 r. przedmiotowy teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko), zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem. Nadto Sąd I instancji wskazał, że z przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2019 r., oględzin wynika, że sporny teren jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Również fotografie z 2003 r. i 2005 r. wskazują, że teren ten nie był w tym czasie zagospodarowany, a ślady prac prowadzonych w urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń widać dopiero na fotografiach z 2008 r. i 2009 r.

Sąd Wojewódzki uznał, że takie zagospodarowanie spornej nieruchomości nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno-planistycznych. Nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia niezagospodarowanego terenu, stanowiącego nieużytek, porośniętego chwastem, z nasypem ziemi, podczas gdy na tym terenie przewidziana była budowa zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) - terenu zielonego. Zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają bowiem podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku odrębnego od osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu I instancji w realiach sprawy nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia lecz o niedopuszczalnej jakościowej zmianie tego celu, gdzie w miejsce planowanych obiektów o charakterze oświatowym, stanowiących infrastrukturę osiedla, pozostawiono teren niezagospodarowany, którego w żaden sposób nie można uznać za infrastrukturę osiedla. Także fakt urządzenia zieleni na części spornej nieruchomości nie świadczy o modyfikacji celu wywłaszczenia, gdyż zostało to zrealizowane około 20 lat po wywłaszczeniu i w ramach innej inwestycji.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że na spornej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i oddalił skargę.

W złożonej skardze kasacyjnej Gmina Lublin zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie:

1. przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego - w postaci terenu zielonego stanowiącego część Parku im. Jana Pawła II, ogólnodostępnego terenu o funkcjach wypoczynkowo- rekreacyjnych dla mieszkańców osiedla - którego budowa była celem wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: "kpa") poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 ugn poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi Gminy Lublin oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 2 skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na spornej nieruchomości. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 3 skargi kasacyjnej stanowi jedynie zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do oddalenia skargi w sytuacji gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie wystąpiły przesłanki do jej uwzględnienia. Przed merytoryczną oceną powyższych zarzutów należy jeszcze zauważyć, że w obu zarzutach procesowych powołany został jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, odpowiednio co do litery c i a. Wskazany przepis stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji, podczas gdy w sprawie zaskarżony został wyrok oddalający skargę. Podstawą prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie był przepis art. 151 ppsa, stanowiący o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie był w sprawie stosowany. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały zatem sformułowane w pełni prawidłowo. Nie prowadzi to jednak do ich automatycznej dyskwalifikacji, skoro pomimo tego rodzaju uchybienia możliwe jest ustalenie zakresu zaskarżenia.

Najpierw należy odnieść się zarzutu dotyczącego ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z 22 października 1986 r., na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99), w związku z decyzją o lokalizacji osiedla mieszkaniowego (...). W ocenie Sądu I instancji celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego (...) a w ramach tego osiedla – budowa zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą i terenem rekreacyjno-sportowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że do takiego wniosku prowadzi analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów planistycznych, tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą nr (...) Miejskiej Rady Narodowej w (...) z 30 grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego (...) zatwierdzonego zarządzeniem nr 21 Prezydenta Miasta (...) z 17 sierpnia 1976 r. – z których wynika, że wywłaszczona działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową z warsztatami i internatem) – symbol "D 41 UO" a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji (...) z zespołami boisk i płyty stadionu) – symbol "D 34 ZP". Natomiast według ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla (...) z 1986 r. przedmiotowy teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko), zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem. W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe akty planowania mają na tyle ogólny charakter, że nie pozwala to na sprecyzowanie celu wywłaszczenia w stosunku do poszczególnych działek, nadto rozgraniczenia wskazane w planach mogły ulegać zmianie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) zatwierdzonym uchwałą nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z 3 czerwca 1969 z późniejszymi zmianami, zatwierdzonymi uchwałą nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z 25 lipca 1972 r. i obowiązującym w dacie wywłaszczenia, grunt objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod tereny rolne, z ograniczeniem dalszej zabudowy.

W tym kontekście należy zauważyć, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, że o ile cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności ustalić w oparciu o treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, to ustalenie tego celu w okolicznościach danej sprawy jest możliwe również w oparciu o inne dokumenty, w tym także plany zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1044/14). Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby znajdujące się w aktach sprawy dokumenty planistyczne nie dawały podstaw do ustalenia celu wywłaszczenia. Zgodnie z planem szczegółowym, obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym częściowo pod oświatę a częściowo pod tereny parków i zieleni. W przypadku niezgodności założeń planu ogólnego i planu szczegółowego pierwszeństwo w określeniu celu wywłaszczenia należy przyznać planowi szczegółowemu, z uwagi na jego bardziej precyzyjny charakter. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 14 sierpnia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., nr 11 poz. 67) – na podstawie której uchwalono zarówno ogólny jak i szczególny plan zagospodarowania przestrzennego, powołane w sprawie i obowiązujące w dacie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, plan ogólny określa w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 3 ww. ustawy, plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy. W ówczesnym stanie prawnym plan szczegółowy stanowił zatem uszczegółowienie planu ogólnego, na co wskazuje także art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym plan szczegółowy sporządza się w oparciu o ustalenia planu ogólnego. Nadto trzeba zauważyć, że kolejny Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) uchwalony 30 grudnia 1986 r. – a zatem już po wywłaszczeniu – potwierdził wcześniejsze założenia planu szczegółowego. Koncepcja programowo-przestrzenna datowana na listopad 1986 r., chociaż także powstała już po wywłaszczeniu, potwierdza założenia planu szczegółowego w zakresie w jakim w ramach planowanej inwestycji przewidziany był związek funkcjonalny między szkołą a terenami zielonymi. Rozbieżność w zakresie tego, czy zieleń parkowa miała zostać zrealizowana na terenie nieruchomości czy też poza nią nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie była realizacja zieleni osiedlowej bez jakiegokolwiek związku z placówką oświatową. Powyższe dokumenty planistyczne nie podważają treści aktu notarialnego z 22 października 1986 r. ale ją uszczegóławiają, uwzględnić przy tym należy, że organ dokonujący wywłaszczenia związany był planem szczegółowym. Fakt, że wymienione dokumenty planistyczne obejmują przedmiotową nieruchomość nie pozwala pominąć ich treści przy ustaleniu celu wywłaszczenia. To zaś oznacza, że uwzględnić należy zarówno cel ogólny, wynikający z aktu notarialnego, jak i cel szczegółowy, wynikający z planu szczegółowego. W tej sytuacji cel wywłaszczenia należy określić nie poprzez odniesienie do całości inwestycji realizowanej na wielu działkach, ale do tego jej fragmentu który miał być realizowany na spornej działce, albowiem w okolicznościach sprawy można taki cel wyodrębnić. Zasadnie zatem organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji powiązały treść aktu notarialnego z treścią planu szczegółowego i w rezultacie przyjęły, że celem wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego była budowa szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz terenami zielonymi. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju obiekty na spornej nieruchomości nie powstały.

Skarżąca kasacyjnie zaprezentowała pogląd, zgodnie z którym w przypadku realizacji tak złożonej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego, realizowanej etapami w ciągu wielu lat, możliwa jest późniejsza modyfikacja pierwotnych założeń szczegółowych. Oznacza to, że możliwe jest wprowadzenie innych obiektów w miejsce pierwotnie zaplanowanego zagospodarowania, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z osiedlem jako celem wywłaszczenia. Stanowisko powyższe ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podziela, jednak zauważa że nie ma to wpływu na wynik sprawy. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, cel wywłaszczenia nie został określony ogólnie – jako budowa osiedla mieszkaniowego – ale znacznie bardziej szczegółowo. Punktem odniesienia dla obszaru stanowiącego działkę nr (...) nie jest bowiem całe osiedle mieszkaniowe, tylko jego ściśle wyodrębniona część, projektowana jako składający się z wielu elementów powiązanych funkcjonalnie kompleks szkolny. W odniesieniu do tego fragmentu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia został na tyle skonkretyzowany w planie szczegółowym, że nie sposób przyjąć jakoby dopuszczalna była jego modyfikacja, tym bardziej jeżeli modyfikacja taka miałaby polegać na pozostawieniu tego obszaru w stanie niezagospodarowanym. Prezentowana w orzecznictwie koncepcja modyfikacji celu wywłaszczenia opiera się bowiem na założeniu, że określone inwestycje uzupełniające lub wspomagające zasadniczą inwestycję realizującą cel wywłaszczenia stanowią element tego celu, przez co mieszczą się w jego realizacji i nie powodują zmiany jakościowej celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2155/16 i powołane tam orzecznictwo). Jak wynika z niezakwestionowanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, nieruchomość pozostawała niezagospodarowana w latach 2003 r. i 2005 r. a pierwsze ślady prac związanych z organizacją zieleni widnieją dopiero na fotografii z 2008 r. Istotnie, w sprawie nie ustalono w jakiej konkretnej dacie rozpoczęto prace nad organizacją zieleni, jednak fakt niezagospodarowania nieruchomości co najmniej do 2005 r. nie jest w sprawie sporny. W żaden sposób nie można uznać, aby pozostawienie nieruchomości w stanie niezagospodarowanym stanowiło realizację "inwestycji" o charakterze uzupełniającym czy też wspomagającym realizację ustalonego celu wywłaszczenia, tj. budowy kompleksu szkolnego. Brak też jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że w świetle założeń planu szczegółowego nieurządzony w żaden sposób nieużytek mógł stanowić element wspomnianego kompleksu. W istocie skoro przynajmniej do 2005 r. na nieruchomości nie wykonano żadnych prac, to nie można mówić aby w ogóle doszło w ten sposób do zrealizowania na tej nieruchomości jakiejkolwiek inwestycji, a nie tylko modyfikacji celu wywłaszczenia. W odniesieniu do tego zagadnienia można jeszcze zauważyć, że modyfikacja celu wywłaszczenia odnosi się do zmian wprowadzanych w toku realizacji złożonych przedsięwzięć konstrukcyjno-budowlanych planów inwestycyjnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie spornej nieruchomości wynikało nie z dokumentacji inwestycyjnej, ale z dokumentacji planistycznej, dotyczącej przyszłego zagospodarowania spornej nieruchomości. Niezrealizowanie inwestycji o funkcji założonej w dokumentacji planistycznej (oświata oraz tereny sportowe i rekreacyjne) w sposób oczywisty świadczy natomiast o zbędności spornej nieruchomości z punktu widzenia celów jej wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1940/19).

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby realizacja celu wywłaszczenia w dowolnym momencie przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości uniemożliwiała uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. W szczególności należy podkreślić, że wniosku takiego nie można wyprowadzić z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 – na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem ma zatem znaczenie nie tylko na datę złożenia wniosku o zwrot, ale nadto realizacja celu wywłaszczenia musi nastąpić do 22 września 2004 r. Zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, nie jest dopuszczalne odnoszenie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn do stanu faktycznego opisanego w tym przepisie, który zaistniał przed 22 września 2004 r. Tym samym zrealizowanie celu wywłaszczenia przed ww. datą wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości. Jednocześnie jednak termin ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 948-949 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16 i powołane tam orzecznictwo oraz z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 582/20). Nawet zatem przyjęcie, że urządzenie na części nieruchomości zieleni zorganizowanej po 2005 r. świadczy o realizacji celu wywłaszczenia – co w przedstawionych powyżej okolicznościach nie jest uprawnione – nadal nie wyklucza możliwości uznania tej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, albowiem realizacja celu wywłaszczenia nastąpiłaby wówczas po 22 września 2004 r., a zatem 10 letni termin o którym mowa w powyższym przepisie miałby w sprawie zastosowanie i zostałby przekroczony. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych dotyczą właśnie sytuacji w której cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie dziesięciu lat od momentu wywłaszczenia ale przed 22 września 2004 r. Stanowisko wyrażone w tych wyrokach należy podzielić, jednocześnie jednak zauważając, że nie ma ono zastosowania w okolicznościach sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia oraz fakt jego niezrealizowania, co następnie trafnie zaakceptował Sąd I instancji. Oznacza to, że nieuzasadniony jest zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego stanowiące podstawę kasacyjną może przybierać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wskazała wyłącznie na naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, nie precyzując czy naruszenia powyższych przepisów upatruje w ich błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Sposób sformułowania zarzutu dotyczy natomiast kwestii związanych z kwalifikacją prawną stanu faktycznego, podnosząc brak podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn. Ponieważ kwalifikacja prawna okoliczności faktycznych sprawy to kwestia zastosowania prawa materialnego, należy uznać że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Mając to na uwadze należy podnieść, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych, także zarzut materialnoprawny nie mógł odnieść skutku.

Za bezprzedmiotowe Sąd uznał szczegółowe rozważanie zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej, gdyż zarzut ten sprowadza się do tezy o niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji. W świetle powyższych rozważań przedstawiona teza nie jest jednak uzasadniona.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.