Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 139/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 6k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 art. 6k ust. 2, ust. 2a, ust. 4, art 6j ust. 2 i ust. 2a, art. 6j ust 36 i 3 c
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy J. (dalej: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz.994 ze zm.; dalej także: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 2a, ust. 3b i ust. 3c, art. 6k ust. 1, ust. 2a, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018r., poz.1454 ze zm.; dalej: "ustawa

o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g"), podjęła [...] listopada 2018 r. uchwałę

nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie (dalej także jako "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę nr [...]. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił zarzuty istotnego naruszenia w § 2 uchwały art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. art. 6j ust. 2 i 2a ustawy

o utrzymaniu czystości polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w § 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy zastosowała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, przy czym dokonała zróżnicowania stawki w zależności od wielkości gospodarstwa (ilości osób tworzących gospodarstwo domowe). Prokurator wskazał, iż zgodnie z treścią § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujący sposób: w przypadku gospodarstwa jednoosobowego w wysokości [...] złotych, w przypadku gospodarstwa dwuosobowego w wysokości [...] zł, trzyosobowego w wysokości [...] zł, czteroosobowego w wysokości [...] zł, pięcioosobowego i więcej w wysokości [...] zł. Rada Gminy ustaliła ponadto wyższe miesięczne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny:

w przypadku gospodarstwa jednoosobowego w wysokości [...] zł, dwuosobowego [...] zł, trzyosobowego w wysokości [...]zł, czteroosobowego w wysokości [...] zł, pięcioosobowego i więcej w wysokości [...] zł. W ocenie Prokuratora przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania istotnie naruszają przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. art. 6j ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości.

Podniósł, iż zgodnie z treścią art. 6k ust. 1 i 2 ww. ustawy, rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty: dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Przepis art. 6j ust. 1 stanowi, iż w przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g). Rada Gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy. Rada Gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (art. 6j ust. 2a u.c.p.g). Prokurator wskazał, iż z powyższego wynika, że podstawowe metody ustalenia opłaty zostały wskazane w art. 6j ust. 1,

o czym świadczy zwrot : "opłata stanowi iloczyn", a w ustępie 2 tego przepisu wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego".

Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość zróżnicowania stawki przewiedziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak: ilość mieszkańców na danej nieruchomości czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki zróżnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Wskazał także, iż skoro Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Prokurator podkreślił bowiem, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posłużył się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niezasadny jest pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g, jak i w art. 6j ust. 2 cytowanej ustawy (por. wyrok NSA z 6 maja 2016r., akt sygn. akt II FSK 16/16). Zamieszczenie art. 6j ust. 2a) u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż najpierw ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość różnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Zdaniem Prokuratora, z żadnej regulacji powołanej ustawy nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Uznał, że przewidziane w ustawie pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie możne być utożsamiane

z zastosowanym w zaskarżonej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Ustawą z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach. W zmienionym stanie prawnym, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie brak jest normy ustawowej, z której można przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być zróżnicowane. W aktualnym brzmieniu art. 6k ust. 4 u.c.p.g.

w związku z art. 6k ust. 2a pkt 4 ustawy ustawodawca określając górne granice stawek odnosi je do każdej z metod oddzielnie. Przy metodzie "od gospodarstwa domowego" przewidziana jest jedna górna stawka, chociaż często gospodarstwa domowe składają się z więcej niż jednej osoby. Cele socjalne niniejszej regulacji mogą zostać zrealizowane nie poprzez możliwość różnicowania stawki a poprzez możliwość uchwalenia zwolnień (art. 6k ust. 4 u.c.p.g.) .

Tym samym w niniejszej sprawie naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie nieznanego ustawie kryterium różnicowania stawek, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących, stanowi istotne naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Z ostrożności procesowej wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że przepisy szczególne (art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g.) wyłączają stwierdzenie jej nieważności. Dodała, że nieuzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały, skoro została ona zaskarżona wyłącznie w zakresie § 2 i tego dotyczy sformułowany zarzut.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy odwołała się do poglądów prawnych zawartych m.in. w wyrokach NSA: sygn. akt II FSK 3231/15 i sygn. akt II FSK 1797/15, w świetle których u.c.p.g. pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a to oznacza, że samorządy mogą niższą stawkę ustalić dla osoby samotnej i wyższą dla kilkuosobowej rodziny. W tych okolicznościach w ocenie Rady Gminy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak

i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym

w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej jest uchwała Nr [...]Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tej rodzaju uchwały przewiduje art. 6k u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są bowiem obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wprost wynika bowiem, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie tut. Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych,

a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny

i abstrakcyjny.

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała, iż:

"1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego.

2. Pod pojęciem gospodarstwo domowe rozumie się jedną osobę lub ich zespół razem zamieszkujących, wspólnie się utrzymujących."

W § 2 tej uchwały wskazano, iż: "1. Ustala się miesięczne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny

w wysokości:

a) od gospodarstwa jednoosobowego w wysokości [...] złotych,

b) od gospodarstwa dwuosobowego w wysokości [...] złotych,

c) od gospodarstwa trzyosobowego w wysokości [...] złotych,

d) od gospodarstwa czteroosobowego w wysokości [...] złotych,

e) od gospodarstwa pięcioosobowego i więcej w wysokości [...] złote.

2. Ustala się wyższe miesięczne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości:

a) od gospodarstwa jednoosobowego w wysokości [...] złotych,

b) od gospodarstwa dwuosobowego w wysokości [...] złotych,

c) od gospodarstwa trzyosobowego w wysokości [...] złotych,

d) od gospodarstwa czteroosobowego w wysokości [...] złotych,

e) od gospodarstwa pięcioosobowego i więcej w wysokości [...] złotych."

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie,

w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W myśl art. 6k ust. 2a u.c.p.g. rada gminy określa stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości nie wyższej niż stawki maksymalne, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym

w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014r. obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że

w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa

w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12; Dz.U.

z 2013r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art.

8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od

1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia ustawy z dnia 11 września 2015r. (Dz. U. z 2015r. poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części

z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości,

na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych,

w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych

z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. poz. 1863 oraz z 2015 r. poz. 1359)."

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat

w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

W tej sytuacji należy uznać należy, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego, dwuosobowego, trzyosobowego, itd. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok NSA z 19 lutego 2019r., II FSK 3267/18).

W wyroku z 19 lutego 2019r., II FSK 3267/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013r. było dopuszczalne w oparciu

o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego,

w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, spowodowało stan jej sprzeczności

z prawem.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że uchwała w § 1 i § 2 narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2

i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy będzie ustalana od gospodarstwa domowego (§1 pkt 1 uchwały), to jest na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Należy wyjaśnić, iż przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Pojęcia tego nie można zmienić w drodze uchwały (§ 1 pkt 2 uchwały).

Brak jest zatem podstaw do uznania, iż Rada Gminy w sposób uprawniony ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, także przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny różnicując wysokość miesięcznej stawki od ilości osób w gospodarstwie domowym. Wprowadziła tym samym zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa o samorządzie gminnym. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W tej sytuacji należy skonstatować, że brak jest podstaw - od 1 lutego 2015r. - upoważniających radę gminy do ustalenia metody (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny

z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotkniętej naruszeniem.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zaskarżona uchwała w § 1 i § 2 została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne. Tym samym brak jest jednocześnie podstaw do uznania za zasługujący na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazuje bowiem na możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wobec zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego nie zachodzą też okoliczności wyłączające stwierdzenie jej nieważności wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Brak jest jednocześnie podstaw do uznania za słuszne twierdzeń skargi,

iż powyższe naruszenie prawa czyni zasadnym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zauważyć bowiem należy, iż w § 3 tej uchwały stanowi ona, iż:

" 1. W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Roczna ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze Gminy J., wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik.

2. Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust.1 ustala się na [...] pojemników o pojemności [...] litrów.

3. Stawka opłaty za pojemnik, o którym mowa w ust. 2, wynosi:

1) [...] zł, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny;

2) [...] zł, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny;

4. Ustala się ryczałtowa stawkę opłaty, o której mowa w ust.1, w wysokości [...] złotych rocznie, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

5. Ustala się wyższą ryczałtową stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1,

w wysokości [...] złotych rocznie, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny."

Jak z powyższego wynika zapisy uchwały zawarte w jej § 3 dotyczą ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku i mają swoje umocowanie w art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zapisy § 3 zaskarżonej uchwały stanowią regulację nie wywierającą wpływu na treść § 1 i § 2 tej uchwały, które zostały dotknięte istotnym naruszeniem prawa i możliwe jest pozostawanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym po wyeliminowaniu z niej jedynie § 1 i § 2. Tym samym zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ale był zasadny jedynie co do jej części.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w § 1 i § 2 (pkt 1 wyroku), w pozostałej zaś części na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).