Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 646/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 i 2, art 39 ust 1 i 2, art 107 ust 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7,8,77 §1,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 359/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pomocy na dożywianie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

14 września 2010 r. J. S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 400 zł na zakup obiadów, powołując się na ustawę gwarantującą całkowite wyżywienie osobom z zaleceniem diety.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 27 września 2010 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że J. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, choć warunki mieszkaniowe są trudne (brak wody bieżącej, prądu, powybijane szyby w oknach). Ustalono ponadto, że J. S. nigdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jej jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Sulejówka odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w miesiącu wrześniu dysponował kwotą 14 350 zł na świadczenia pieniężne na żywność, w ramach Programu rządowego. Pomoc otrzymało 90 rodzin, średnio na gospodarstwo jednoosobowe pomoc wyniosła 100 zł, na gospodarstwo wieloosobowe od 100 zł do 180 zł.

Od decyzji powyższej odwołanie bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach wniosła J. S. W uzasadnieniu swego odwołania opisała swoją trudną sytuację życiową i wyjaśniła, że jej zdaniem decyzja Burmistrza Sulejówka jest tendencyjna i ma na celu pogorszenie jej stanu zdrowia. Ponadto zarzuciła organowi rażące naruszenie granic uznania administracyjnego przez nadmierną dowolność.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego ani nie przekroczył granic uznania administracyjnego. SKO przytoczyło treść przepisów art. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259), a nadto art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiający przyznanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia różnorakich potrzeb bytowych w tym na pokrycie części lub całości zakupu żywności. Decyzja w tym przedmiocie ma więc charakter uznaniowy. Nadto stwierdził, że uprawnienia wynikające z ustawy mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej.

W skardze na powyższą decyzję J. S. przedstawiła swą trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz przy braku rzetelności w zbadaniu sprawy oraz dokumentacji MOPS.

W odpowiedzi na skargę SKO w Siedlcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Oddalając skargę WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Sulejówka nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak również w ocenie prawnej.

Sąd powołał się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma obowiązek utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajania wszystkich ich potrzeb i oczekiwań, gdyż możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i w dobie ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego nieustannie rośnie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Sąd podzielił pogląd organu o uznaniowym charakterze decyzji. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w żądanej przez nią wysokości. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed, sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 8 oraz 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, chociaż skarżąca została nieprawidłowo zawiadomiona o terminie wywiadu środowiskowego i w konsekwencji nie uczestniczyła w tym wywiadzie, a sam wywiad nie został przeprowadzony należycie, co doprowadziło do odmowy przyznania środków pieniężnych na dożywianie, brak prawidłowego zawiadomienia o czynnościach, tj. wysłanie go zbyt późno, i przeprowadzenie czynności procesowych oraz wydanie decyzji administracyjnej przed odebraniem przez skarżącą zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności pozbawiło ją możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., i naruszenie art. 8 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż Kolegium nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, choć organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie wywiadu środowiskowego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych okolicznościach faktycznych, których podstawę stanowił jedynie materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej zebrany w sprawie przez organ administracji,

d) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów uzupełniających, których przeprowadzenia domagała się skarżąca w skardze i pismach następnych, których przeprowadzenie doprowadziłoby do ustalenia, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem i przekracza granice uznania administracyjnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 3 i art. 5 w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez błędną wykładnię, tj.: przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika MOPS w Sulejówku, mimo szczególnych potrzeb żywieniowych skarżącej w związku z konieczną dietą zdrowotną, pozostaje w zgodzie z realizacją podstawowych celów opieki społecznej, w szczególności jest wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwiło jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a podejmowane działania zmierzały do życiowego usamodzielnienia i integracji ze środowiskiem skarżącej,

b) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 3 i art. 5 w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie, dożywiania" przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone odmowne rozstrzygnięcie Kierownika MOPS w Sulejówku jest odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, choć skarżąca obowiązana jest przestrzegać diety żywieniowej ze względu na jej stan zdrowia,

c) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych w zakresie dożywiania w sytuacji gdy strona wskazała na niezbędność udzielenia pomocy, a ponadto spełniała warunki do jej przyznania.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Organ zbyt późno wysłał skarżącej zawiadomienie o dokonaniu czynności, przez co otrzymała pismo informujące o dacie dokonania czynności już po dokonaniu czynności i wydaniu decyzji. Nie zważając na powyższe, organ pierwszej instancji przeprowadził czynności mimo braku powiadomienia o nich strony, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 8 oraz 10 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ drugiej instancji, nie uchylając decyzji organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ustalając nadto, iż strona została poinformowana o tych czynnościach, mimo wyraźnych przeciwnych oświadczeń organu pierwszej instancji oraz treści potwierdzenia odbioru zawiadomienia znajdującego się w aktach sprawy, Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w okolicznościach wskazanych powyżej naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż Kolegium nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, chociaż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Brak aktualizacji winien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sprawy. Oddalenie skargi natomiast powoduje naruszenie przepisów wskazanych powyżej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżąca uzasadnia tym, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Rozpatrujący sprawę organ administracji organ nie ustalił aktualnej sytuacji skarżącej, ustalonej w oparciu o aktualny wywiad środowiskowy. Zatem nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie organ rzeczywiście ustalił warunki oraz stan zdrowia skarżącej, co powinno mieć decydujące znaczenie dla wydania decyzji. Poprzestanie na nieaktualnych wywiadach środowiskowych stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., nakładających na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Powołując się na przepisy art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" skarżąca stwierdza, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, która to decyzja powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a., tj. zawierać m.in. prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Organ administracji powinien zatem w uzasadnieniu konkretnie określić, co było podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego, jaką kwotą dysponował na udzielenie pomocy społecznej, jaka kwota została już rozdysponowana – komu (jaki był powód przyznania pomocy) i na jakie potrzeby oraz w jakiej wysokości przyznawał pomoc na poszczególne potrzeby mieszkańców, a także na podstawie jakich kryteriów. Powyższe kwestie organy administracji ustaliły jedynie w sposób bardzo ogólny. Uzasadnienie organu pierwszej instancji nadto jest bardzo lakoniczne. Organ nie dokonał analizy potrzeb życiowych skarżącej oraz nie porównał jej potrzeb z potrzebami innych beneficjentów. Zatem decyzje te muszą być zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego.

Powyższe uchybienia są tego rodzaju, że muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 151 P.p.s.a.) skarżąca upatruje w tym, że organy administracji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, opierając się jedynie na gołosłownych twierdzeniach organu administracyjnego I instancji, świadczących na niekorzyść skarżącej a Sąd wadliwie ustalony stan faktyczny bezpodstawnie zaaprobował i przyjął jako swój, choć część ustaleń jest sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Sąd ten pominął wnioski skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, przez co naruszono art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadza ww. dowody z urzędu lub na wniosek strony w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów doprowadziłoby do ustalenia, że zaskarżona decyzja SKO nie jest zgodna z prawem. Powyższe kwestie mają zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego, o który zwracała się skarżąca. Ocena Sądu, przy braku możliwości weryfikacji dokumentacji w zakresie przyznawania zasiłków, w szczególności w zakresie rozdysponowania budżetem przeznaczonym na pomoc społeczną, nie może być uznana za prawidłową. WSA nie może poprzestać na oparciu orzeczenia o niepełny materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji, tylko powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie dowodów uzupełniających może w niektórych przypadkach zostać uznane za konieczne: "Dopuszczenie dowodu z dokumentu, który przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem Sądu" (wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt: II GSK 318/08).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna powołuje się na przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, w myśl których potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają wskazanym w ww. przepisie. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1996 r. sygn. akt Gd 3281/95 zaspokojenie potrzeb przez Ośrodek Pomocy Społecznej powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub nieznaczną ich wysokość bez udzielenia pomocy nie byłyby w stanie egzystować. W realiach niniejszej sprawy, skarżąca niewątpliwie spełnia wymagane kryteria wskazane w ww. orzeczeniu. Ponadto zadaniem pomocy społecznej jest nie tylko udzielenie wsparcia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ale również niedopuszczenie do jej powstawania. Odmowa przyznania zasiłku celowego nie spełnia żadnych z powyżej wskazanych kryteriów. Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest tym bardziej uzasadniony, gdyż odmowa przyznania zasiłku uniemożliwia skarżącej egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka, które to dobro osobiste jest szczególnie chronione w ustawie – prawo o pomocy społecznej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w doktrynie, jednym z nadrzędnych celów pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Godność to zatem szczególne dobro osobiste o randze zasady konstytucyjnej.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej skarżąca, która w sposób szczegółowy opisała swoją sytuację mieszkaniową i zdrowotną uzasadnia tym, że spełniała warunki. Decyzja organu administracji nie uwzględniała zaś konkretnej sytuacji życiowej skarżącej. Nie została "dopasowana" do jej indywidualnych potrzeb. Zawarta w powyższym przepisie indywidualizacja świadczeń wymaga pewnej elastyczności w działaniach organu – czego zabrakło w niniejszej sprawie. Powołanie się jedynie na ogólny budżet pomocy społecznej, bez uwzględnienia potrzeb skarżącej, w tym potrzeb wynikających z istotnych problemów zdrowotnych, stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Strona podkreśliła, iż potrzeby beneficjentów pomocy są bardzo zróżnicowane i proste ustalenie średniej wysokości przypadającego świadczenia na osobę nie spełnia kryteriów wskazanych we wskazanym powyżej przepisie.

Naruszenie z art. 39 cytowanej ustawy upatruje w tym, że organ podejmując decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, nie jest zwolniony z obowiązku starannego i zgodnego z prawem działania. Głównym celem zasiłku jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, a w przypadku skarżącej jest to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia lub zdrowia. Niewątpliwie strona spełnia warunki do przyznania jej świadczenia a wskazane przez skarżącą potrzeby na pokrycie kosztów zakupu żywności powinny być zaliczone do niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wprawdzie nie ma obowiązku przyznania zasiłku, jednakże w przypadku odmowy jego przyznania wymaga szczegółowego uzasadnienia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ jedynie lakonicznie wskazał z jakiego powodu odmawia przyznania środków pieniężnych na zakup żywności. Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy zaspokojenie wskazanych potrzeb życiowych jest niezbędne w realiach sprawy. Zatem odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości nie może zostać uznana za uzasadnioną tylko i wyłącznie ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej przez organ administracji. W uzasadnieniu decyzji powinno zostać również wskazane jaka jest ogólna liczba osób ubiegających się o pomoc oraz wysokość wnioskowanej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa.

Sąd odwoławczy rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje organów obu instancji zostały wydane po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 14 września 2010 r. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 400 zł na zakup obiadów. Podstawę żądania stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259). Zgodnie z art. 7 tej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 60a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oznacza, iż przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie oprócz ogólnych zasad ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie wprost przepis art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, regulujący kwestię przyznawania zasiłków celowych. W istocie zasiłek na dożywianie jest zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności.

Nadmienić należy, iż z uwagi na zgłoszenie w tym samym czasie 15 wniosków o przyznanie zasiłków celowych organ administracji pierwszej instancji prowadził jedno postępowanie administracyjne wydając dwie odrębne decyzje w tej samej dacie: jedną rozstrzygającą owe 15 wniosków (sprawa I OSK 645/12) oraz drugą – będącą przedmiotem tej sprawy.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż wydając decyzję z dnia [...] września 2010 r., odmawiającą zasiłku celowego na zakup obiadów organ nie przeprowadził aktualizacji wywiadu środowiskowego z udziałem skarżącej, opierając się na ustaleniach wywiadu sporządzonego 16 kwietnia 2010 r. Obowiązek aktualizacji wywiadu środowiskowego przewiduje przepis art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i zaniechanie dokonania tej czynności stanowiło naruszenie prawa.

Naruszenie przepisów postępowania zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wówczas może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie nieprzeprowadzenie aktualizacji wywiadu nie miało wpływu na wynik sprawy, o czym świadczą materiały zebrane w toku postępowania administracyjnego, o których także mowa w uzasadnieniach decyzji.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że J. S. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. otrzymała zasiłek celowy w kwocie 150 zł w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z kolei odrębną decyzją również z lipca 2010 r. przyznano jej zasiłek celowy na żywność po 100 zł miesięcznie w miesiącach lipiec, sierpień i wrzesień.

Jeżeli zważyć, iż w ramach wspomnianego programu, ze względu na potrzeby 90 rodzin przy kwocie dotacji 14 350 zł zasiłek celowy we wrześniu 2010 r. na zaspokojenie powyższej potrzeby dla osób samotnie gospodarujących wynosił po 100 zł, to nie można uznać, że organ dowolnie odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na dożywianie. Skarżąca z innych środków finansowych w tym samym miesiącu otrzymała zasiłek na ten sam cel w kwocie 100 zł. Nie naruszało więc prawa wydanie w tych warunkach decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego, jak również wydając ją organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął te okoliczności, będące istotnymi elementami stanu faktycznego, jednakże ocena Sądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa jest prawidłowa.

W tej sytuacji przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego nie miałoby żadnego wpływu na treść decyzji, zaś Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji.

Za niezasadne uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 i 5 i 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" skoro ograniczona wielkość środków finansowych dostępnych w ramach programu okazała się niewystarczajaca, a skarżąca systematycznie od lipca 2010 r. na ten cel otrzymywała świadczenia z pomocy w łącznej kwocie 450 zł.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez WSA w Warszawie, do którego pełnomocnik winien zwrócić się w tym zakresie składając oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).