Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6621/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1457/20 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 15 października 2020 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 15 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie Prezydenta Miasta Zawiercie z 10 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy dopuszczania do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Uruchomienie punktu do zbierania odpadów i zbierania odpadów innych niż niebezpieczne w Zawierciu na działce [...]/31". Organ stwierdził, że na postanowienie z 10 lipca 2020 r. nie przysługiwało zażalenie, ponieważ taka możliwość nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 15 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 141 i art. 142 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Z art. 141 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie "o odmowie przystąpienia w charakterze strony do toczącego się postępowania" zażalenie nie przysługuje. Ponadto, zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w przepisach ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia o takiej treści. Uwzględniając ogólną zasadę, zgodnie z którą w drodze postanowienia organ prowadzący postępowanie rozstrzyga kwestie procesowe, postanowienie takie mogło zostać wydane (art. 123 k.p.a.). Postanowienie to nie mogło jednak zostać zaskarżone w drodze zażalenia, a jedynie w odwołaniu od decyzji, przy czym legitymacja w tym zakresie przysługuje stronie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie skarżącego, przysługiwało mu zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Zawiercie z 10 lipca 2020 r. Żaden z obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi, że na postanowienie o odmowie przystąpienia w charakterze strony do toczącego się postępowania zażalenie nie przysługuje. Brak takiego przepisu daje podstawę do twierdzenia, że nie ma przeszkód formalnoprawnych do wniesienia zażalenia. Wniosek do Prezydenta Miasta Zawiercie dotyczył przystąpienia wyłącznie w charakterze strony, a jego odmowa pozbawiła skarżącego możliwości działania jako strony w imieniu własnym, ale także mieszkańców dzielnicy Borowe Pole. Ponadto uniemożliwia tym samym, zaskarżenie tego postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. Zdaniem skarżącego, naruszone zostały zasady Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), a w szczególności art. 74, który jednoznacznie stwierdza, że władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony środowiska i poprawy stanu środowiska, a to ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Pozbawienie obywateli "przedstawiciela" uniemożliwia branie udziału w bardzo ważnym dla nich postępowaniu administracyjnym, dlatego w przedmiotowej sprawie powinien być uwzględniony także art. 7 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszono też zasady określone w art. 10 k.p.a., ponieważ nie zapewniono obywatelom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 15 października 2020 r. i który nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania [...]. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne i przysługuje na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy na wydane przez Prezydenta Miasta Zawiercie postanowienie z 10 lipca 2020 r. przysługiwało zażalenie. Poza kontrolą Sądu I instancji, a w konsekwencji również poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje w związku z tym zgodność z prawem, a tym bardziej zasadność wydania postanowienia przez Prezydenta Miasta Zawiercie. Zarzut naruszenia art. 74 Konstytucji RP odnoszący się do kwestii braku dopuszczenia skarżącego (oraz innych obywateli) do udziału w postępowaniu, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie art. 7 k.p.a., jak i zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że ten ostatni przepis dotyczy zapewnienia udziału w postępowaniu stronom postępowania, a więc podmiotom legitymującym się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie dotyczy natomiast niejako "abstrakcyjne" określonego dostępu obywateli do postępowania administracyjnego. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że ustawodawca na odrębnych zasadach zapewnił dostęp społeczeństwa do udziału w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Dostęp ten nie jest uzależniony od posiadania interesu prawnego, ani nawet interesu faktycznego. Nie jest to jednak udział w postępowaniu w charakterze strony, tak jak tego oczekiwał skarżący wnosząc o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

Ponadto, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak regulacji prawnej dopuszczającej możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczania strony do udziału w postępowaniu oznacza, że zażalenie na tego rodzaju postanowienie jest niedopuszczalne. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje instytucji prawnej dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje natomiast instytucje prawne mające zapewnić ochronę prawną podmiotom, które posiadały status strony, ale zostały pominięte w postępowaniu. Z kolei jeżeli strona domaga się dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, to staje się stroną tego postępowania bez konieczności wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, po zweryfikowaniu przez właściwy organ interesu prawnego tej strony. Natomiast w przypadku uznania przez organ, że podmiot domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie dysponuje interesem prawnym, organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, ale jest to dopuszczalne na podstawie art. 123 § 2 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Nie jest to jednak postanowienie zaskarżalne, bo taka możliwość nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.