Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1763/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 7, art. 9, art. 65, art. 61 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 939/15 w sprawie ze skargi J. i D. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 939/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę J. i D. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie rozbiórki części budynku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał D. i J. M. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], w S. przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny wraz z niewielką przybudówką został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Przybudówka ta została następnie w latach 1996-1997 przebudowana i rozbudowana bez pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki.

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że z operatu technicznego podziału działki nr [...] wynikało bezspornie, że w 1994 r. nie było rozbudowanej części tego budynku. Powyższe ustalenie potwierdziły zeznania świadków - uprawnionego geodety, który dokonał podziału tej działki oraz sąsiadów inwestorów. Zaznaczył też, że inwestorzy nie przedłożyli niezbędnych do legalizacji dokumentów.

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. WINB stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynikał jednoznacznie zakres zrealizowanej rozbudowy. Organ odwoławczy wskazał na konieczność porównania aktualnego stanu obiektu budowlanego z pierwotnym projektem budowlanym lub ze stanem obiektu istniejącym w momencie sporządzenia znajdującego się w aktach operatu technicznego. Zasugerował możliwość skorzystania z dokumentacji fotograficznej stanowiącej zasób Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bez zbadania i umożliwienia stronie legalizacji naruszało przepisy prawa materialnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej dwukondygnacyjnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanej na działce nr [...]. Organ nadzoru budowlanego podniósł w uzasadnieniu decyzji, że uzupełniony o zdjęcia satelitarne działki nr [...] materiał dowodowy potwierdził, że inwestorzy rozbudowali po dniu 20 sierpnia 1996 r. istniejący budynek mieszkalny o część dwukondygnacyjną o wymiarach 3,00 m x 6,70 m. PINB zaznaczył, że inwestorzy nie przedłożyli niezbędnych do legalizacji tej samowoli dokumentów.

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynikało, że inwestorzy dopuścili się rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe potwierdzone zostało zeznaniami świadków i stron postępowania, dowodami z oględzin oraz dokumentacją fotograficzną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na której widnieją ewidentne różnice w zabudowie bryły obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w okresach pomiędzy 20 sierpnia 1996 r. a 30 lipca 2004 r. WINB uznał jednocześnie, że z uwagi na brak wyczerpujących ustaleń w zakresie istotnych parametrów technicznych stwierdzonej rozbudowy, niezbędne było ustalenie wymiarów rozbudowanej części budynku i jego poszczególnych elementów składowych oraz określenie kondygnacji ze wskazaniem poszczególnych elementów i materiałów użytych do jej wzniesienia.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej części budynku.

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie dokonane przez organ odwoławczy, że przed dokonaną rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego istniała przybudówka stanowiąca wejście do przedmiotowego budynku (szkic podstawowy Nr 1 pomiarów z dnia 1 października 1994 r.). Tym samym brak było podstaw do nakazania rozbiórki całej dobudowanej części budynku mieszkalnego. WINB wskazał na możliwość przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia wymiarów tej przybudówki i zbadania, czy dokonana rozbudowa wiązała się z jej całkowitą rozbiórką.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej rozbudowanej dwukondygnacyjnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji PINB w E. stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W szczególności fakt ten wynika z oświadczenia inwestora, że w 1996 lub 1997 r. dokonał remontu i rozbudowy istniejącej dobudówki, poprzez wzmocnienie fundamentów, przesunięcie i wybudowaniu nowej ściany oraz wykonanie tarasu i zadaszenia. Ustalenie to potwierdzał operat techniczny, z którego wynikało, że w 1994 r. w trakcie podziału działki nie było rozbudowanej części spornej i dowód w postaci zdjęć satelitarnych działki nr [...] wykonanych w dniach: 04.06.1979 r., 20.08.1996 r. oraz 30.07.2004 r., z których wynikało, że kształt budynku należącego do inwestorów pomiędzy 20 sierpnia 1996 r. a 30 lipca 2004 r. uległ zmianie - został rozbudowany. W toku oględzin ustalono, że rozebrano w całości istniejącą przybudówkę do poziomu parteru. W części piwnicznej pozostały fundamenty istniejącej przybudówki o wymiarach 4,44 x 1,70 m i wys. 1,80 m. PINB zaznaczył, że rozbudowa rozpoczęła się po 20 sierpnia 1996 r., a prace wykończeniowe, tj. warstwa strukturalna elewacji, nie została dotychczas wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. dodał, że w dniu [...] listopada 2012 r. wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do dnia 30 grudnia 2012 r. dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, który to obowiązek nie został wykonany.

W złożonym odwołaniu J. i D. M. zarzucili, że kwestionowana decyzja została wydana bez uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r., w konsekwencji czego błędnie ustalony został stan faktyczny sprawy i niezasadnie przyjęto, że istniały podstawy do wydania decyzji o rozbiórce części obiektu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w E. z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornie inwestorzy rozbudowali przedmiotowy budynek. Fakt ten wynikał z dokumentacji fotograficznej uzyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, operatu technicznego z podziału działki i zeznań jego autora oraz zeznań sąsiadów inwestorów. Organ odwoławczy ocenił, że oświadczenia składane w toku postępowania przez inwestora były sprzeczne i nie znalazły potwierdzenia w innych zgromadzonych w sprawie dowodach. Wskazał, że rozbudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestorzy nie legitymowali się. Wyjaśnił również, że stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane samowola budowlana może być zalegalizowana, jeżeli inwestor wyrazi taką wolę. W niniejszej sprawie, pomimo zobowiązania inwestorów do przedłożenia, w zakreślonym terminie, dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnie rozbudowanej części budynku, inwestorzy nie zrealizowali tego obowiązku. Okoliczność ta obligowała organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku, stosownie do art. 48 ust, 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że prawidłowo organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i nie naruszył w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa. Precyzyjne też określił w sentencji decyzji zakres rozbiórki. Postanowieniami z [...] stycznia 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił PINB w E. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotowego obiektu i jednoznaczne stwierdzenie, czy wykonanie nakazu rozbiórki jest możliwe technicznie i nie naruszy istniejącej legalnie struktury budynku.

W złożonej skardze do WSA w Olsztynie na powyższa decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. J. i D. M. zauważyli, że postępowanie w sprawie toczyło się od 2010 r., a w jego efekcie zgromadzono dowody wskazujące, że nie doszło do rozbudowy. Zarzucili, że nie uwzględniono i nie ustosunkowano się do korzystnych dla nich dowodów z zeznań inwestora i świadków. Ponadto, organ pierwszej instancji przyjął za dowód notatkę służbową z dnia 5 maja 2010 r., która nie może być dowodem, gdyż wyjaśnienia strony lub zeznania świadków winny mieć wyłącznie formę protokołu. Skarżący zakwestionowali ponadto wartość dowodową dowodów z fotografii otrzymanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zarzucając, że są one niewyraźne i niemożliwe do odczytania. Nadto zarzucili, że w postępowaniu uwzględniono dowód ze szkicu podstawowego z dnia 3 października 1994 r., w sytuacji gdy skarżący kwestionowali jego rzetelność. Organy obu instancji nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżących zmierzających do wykazania wadliwości tego dowodu, w szczególności wykazania właściwego położenia spornej dobudowy względem budynku posadowionego na sąsiedniej działce.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, iż stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego fakt rozbudowy wynika z porównania zdjęć, uzyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykonanych w dniach 20 sierpnia 1996 r. i 30 lipca 2004 r. Sąd przyznał, że nie są one na tyle szczegółowe, aby na ich podstawie można było ustalić precyzyjnie rozmiary rozbudowy, lecz są one wystarczająco dokładne, aby stwierdzić, że fakt rozbudowy miał miejsce w podanym wyżej okresie. Widać bowiem na zdjęciu z 30 lipca 2004 r., że kształt budynku skarżących uległ zmianie. Potwierdza powyższy fakt również dowód ze szkicu podstawowego nr 1 z dnia 3 października 1994 r. z podziału działki nr [...] i zeznania jego autora. Skarżący nie podważyli skutecznie tych dowodów. Prawidłowość odległości pomiędzy bryłami budynków na działkach nr [...] i nr [...], istniejących także w 1994 r. (bez uwzględnienia rozbudowanych części obu budynków), ustalona na ww. szkicu wynosząca 12,10 m – została potwierdzona w wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 5 lutego 2013 r. Dokonanie rozbudowy potwierdzają również zeznania świadków – mieszkańców budynku posadowionego na działce nr [...] – M. Z. i B. Z.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że sam skarżący oświadczył w czasie czynności kontrolnych, udokumentowanych notatką służbową z dnia 5 maja 2010 r., że w 1996 r.- 1997 r. rozbudował istniejącą przy budynku mieszkalnym dobudówkę przez wzmocnienie fundamentów, przesunięcie i wybudowanie nowej ściany oraz wykonanie tarasu i zadaszenia. Zgodzić się należało ze stanowiskiem, że notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu i nie może tego postępowania zastąpić. Notatka służbowa może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Stosownie do art. 67 § 1 k.p.a., czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być zatem utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono jednak powyższej reguły, gdyż notatka służbowa z dnia 5 maja 2012 r. nie jest jedynym dowodem, z którego wnika, że skarżący bez pozwolenia na budowę rozbudowali istniejący budynek mieszkalny. Notatkę tę podpisał skarżący nie wnosząc żadnych uwag.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z zeznań świadków J. P. i R. M. wynika jedynie, że w latach 1972-1973 na obecnej działce nr [...] zakończono budowę budynku mieszkalnego z przybudówką, co nie jest jednoznaczne z faktem, że w tym okresie wzniesiono zakwestionowaną dobudowaną część budynku w jej obecnym kształcie. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że rzeczywiście w podanym okresie istniała dobudówka do przedmiotowego budynku. Jednocześnie ustalono, że ta pierwotna przybudówka została rozebrana, a na jej miejsce skarżący wznieśli sporną część dobudowaną do budynku mieszkalnego. J. P. potwierdził wykonywanie robót budowlanych przez skarżącego na początku lat 90, które określił mianem "remontu", "modernizacji", lecz nie opisał, jaki był ich zakres.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że ocena zeznań świadka W. Z., który był inspektorem nadzoru przy robotach budowlanych związanych z budową (w okresie ok. 1997-1998 r.) kolektora i przyłącza kanalizacyjnego między innymi na działce skarżących i jego zdaniem budynek posadowiony na tej działce nie zmienił się od tego okresu, sama w sobie nie przesądza o tym, że skarżący nie rozbudowali budynku o sporną część. Świadek ten pamiętał, że na drugiej kondygnacji budynku był taras. Wbrew stanowisku skarżących, bez znaczenia w sprawie jest kwestia kształtu budynku posadowionego na działce nr [...] i jego ewentualna przebudowa, skoro ze zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykonanych w dniach 20 sierpnia 1996 r. i 30 lipca 2004 r. wynika wprost, że skarżący rozbudowali dobudówkę swojego budynku, a nie jedynie ograniczyli się do jego ocieplenia, jak wyjaśniał skarżący w toku postępowania naprawczego.

Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, iż skarżący rozbudowali istniejący budynek. Wykonana przez skarżących rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie legitymowali się taką decyzją. Ponadto, wykonane przez nich roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określonym w art. 29 Prawa budowlanego. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zasadnie organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący bezspornie nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] listopada 2012 r. Konsekwencją wzniesienia przedmiotowej rozbudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nie skorzystanie z procedury legalizacyjnej, było orzeczenie nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji rzetelnego przedstawienia i oceny stanu sprawy oraz uznanie ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego, jego kompletności i właściwej oceny za zgodne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i tym samym nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przepisów postępowania administracyjnego jakich w toku postępowania dopuściły się organy, a mianowicie naruszenia:

– art. 9 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniu stanu faktycznego wynikające z wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez tendencyjny dobór i ocenę materiału dowodowego przejawiający się w pominięciu korzystnych stronom okoliczności faktycznych oraz przez organ nadzoru tezy o dokonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego przez stronę;

– przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia dokumentacji fotograficznej z 1996 r. oraz 30.07.2007 r. mimo, iż jakość ww. materiału fotograficznego, w szczególności padające cienie i brak ostrości oraz brak skalowania zdjęć uniemożliwią stwierdzenie różnic w wyglądzie budynku stron co potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu;

– przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia szkicu podstawowego nr 1 z dnia 3.10.1994 r. mimo, iż wynikające z niego jego odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce [...] i [...] jak i kształty tych budynków różnią od rzeczywistych oraz mimo sprzeczności ze znajdującą się w aktach mapą z dnia 16.06.2010 r.;

– przyjęcie za wiarygodne zeznań M. Z., która w swoich zeznaniach lansuje tezę o rozbudowie domu skarżącego po to by ukryć fakt dokonania rozbudowy swojego budynku; której zasugerowano ich treść okazaniem dokumentacji fotograficznej z 1996 r. oraz 30.07.2007 r., oraz szkicu podstawowego nr 1 z dnia 3.10.1994 r. mimo faktu, że sama M. Z. nie pamięta faktu rozbudowy budynku stron (protokół z dnia 26.11.2014 r.);

– pominięcie korzystnych J. M. zeznań świadków W. Z., J. P. (protokół z dnia 16.02.2011 r.); S. M. (protokół z dnia 30.10.2012 r.) jak i R. M. (protokół z dnia 16.02.2011 r.);

– nieprzeprowadzenie kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie czynności mających na celu ustalenie zakresu ewentualnej rozbudowy oraz technicznej dopuszczalności rozbiórki części budynku w postaci oględzin z dnia 18.02.2014 r., mimo iż oględziny zostały przeprowadzone w sposób wadliwy co znalazło odbicie w uwagach skarżącego zgłoszonych do protokołu z dnia 18.02.2014 .

– brak jakichkolwiek dowodów na fakt, a tym bardziej na zakres i sposób, podnoszonej przez organy nadzoru samowolnej rozbudowy budynku stron;

– art. 68 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ponowne przyjęcie jako dowodu i ponowne powoływanie się na treść notatki służbowej pracownika z dnia 5.05.2010 r. sporządzonej przez wszczęciem postępowania w sytuacji, gdy dowodem czynności może być jedynie protokół z czynności sporządzony w toku postępowania administracyjnego, mimo iż przyczyna ta była już podstawą uchylenia decyzji PiNB w E. z dnia 21.06.2010 r.;

– art. 123 k.p.a. i art. 75 k.p.a. poprzez aprobatę przez organ li instancji nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku dowodowego złożonych przez stronę: z dnia 08.11.2012 oraz z dnia 17.12.2012 r. (w części).

II. prawa materialnego w sposób rażący - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy nie zostały spełnione warunki do jego zastosowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadnicze zarzuty kasacyjne dotyczą wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę stanu faktycznego ustalonego w kontrolowanych decyzjach i zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego odpowiada regułom z art. 7, 75 § 1 i 77 kpa, a okoliczności istotne w sprawie ustalone zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z wymogami art. 80 kpa. Przedstawiona w decyzjach organów obu instancji oraz uzasadnieniu wyroku analiza dowodów pozwalała na dokonanie ustaleń wskazujących na to, że objęta nakazem rozbiórki część budynku mieszkalnego została rozbudowana przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że w toku długotrwałego postępowania, organ nadzoru budowlanego zgodnie z wytycznymi kolejnych decyzji kasatoryjnych organu wojewódzkiego przeprowadził czynności wyjaśniające służące zebraniu wszystkich dostępnych materiałów dowodowych celem ustalenia okoliczności wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie i nadbudowie spornego budynku, który został wcześniej wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że z przeprowadzonych dowodów w postaci oględzin spornego obiektu, dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej, zeznań świadków i stron wynikało, że skarżący rozebrali istniejącą pierwotnie przybudówkę budynku mieszkalnego i samowolnie wykonali jego rozbudowę o część składającą się z dwóch kondygnacji nadziemnych i jednej podziemnej. Jako nieuprawnione należało natomiast uznać zarzuty kasacyjne co do tendencyjnego doboru materiału dowodowego oraz wadliwej oceny poszczególnych dowodów.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki przedstawiły przekonującą i logiczną argumentacje wiarygodności poszczególnych dowodów. Unikając zatem zbędnych powtórzeń należy zaakcentować trafne uwagi Sądu, który dostrzegając niedostatki w zakresie jakości dokumentacji fotograficznej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjął zasadnie, że są one wystarczająco dokładne, aby stwierdzić fakt rozbudowy budynku w latach 1996 – 2004. Słusznie Sąd wskazał również na to, że nie została skutecznie podważona moc dowodowa operatu technicznego z 1994 r. i zeznań jego autora. W sposób chybiony autor skargi kasacyjnej zanegował w tym zakresie ocenę Sądu Wojewódzkiego podnosząc, że istnieje sprzeczność logiczna w ustaleniach co do wykonania rozbudowy w miejsce wcześniej istniejącej przybudówki w sytuacji, gdy zdjęcia fotograficzne nie pozwalają stwierdzić rzeczywistych rozmiarów "przybudówki" z porównywanych okresów tj. z 1996 r. i z 2004 r. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika jasno, że według Sądu Wojewódzkiego dokumentacja zdjęciowa wraz z pozostałymi dowodami potwierdziła sam fakt dokonania rozbudowy, natomiast jej szczegółowe parametry ustalone zostały podczas oględzin z 5 lutego 2013 r., co zostało udokumentowane w protokole i fotografiach dołączonych do akt sprawy. Podkreślić trzeba, że właśnie z dokumentacji uzyskanej podczas wizji przeprowadzonych z udziałem stron wynikają konkretne ustalenia co do wymiarów pierwotnej przybudówki, której fundamenty pozostawiono w części piwnicznej (por. protokół z 18 lutego 2014 r.). Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy w postępowaniu wyjaśniającym wykazały różnicę pomiędzy rozebraną przybudówką – o wymiarach 1,50 x 4,44 x 1,80 m, a częścią rozbudowaną posiadającą w podstawie wymiary 3,04 x 6,80 m.

Prawidłowo ocenione zostały również wyjaśnienia i zeznania skarżącego, które nie były – jak podano w skardze kasacyjnej – konsekwentne i spójne. Organ odwoławczy odmawiając zeznaniom skarżącego wiarygodności wskazał na ich zmienność, przy czym przytoczył jego oświadczenie złożone podczas kontroli obiektu w dniu 5 maja 2010 r., zgodnie z którym potwierdził fakt dokonanego w latach 1996 – 1997 remontu i rozbudowy budynku przekazanego mu przez ojca, a następnie w toku postępowania kwestionował ustalenia organów co do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Okoliczność, że odebrane podczas kontroli oświadczenie skarżącego zawarte zostało w notatce urzędowej nie pozbawiło jej całkowicie mocy dowodowej. Dokument ten sporządzony przez pracownika organu nadzoru budowlanego został również podpisany przez skarżącego, co musiało być uwzględnione przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Stosownie bowiem do art. 67 § 1 kpa czynności postępowania o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być utrwalone protokołem, a tylko inne czynności mogą być zgodnie z art. 72 § 1 sporządzone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika. W konkluzji Sąd zasadnie stwierdził, że reguły proceduralne nie zostały jednak naruszone, gdyż notatka służbowa z 5 maja 2010 r. nie jest jedynym dowodem potwierdzającym fakt rozbudowy przedmiotowego budynku przez skarżących. Warto też przypomnieć uwagi organu odwoławczego, który w decyzji wyjaśnił, że uwzględnienie notatki urzędowej z 5 maja 2010 r. jest zgodne z art. 75 kpa nakładającym na organ administracyjny obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Za niezasadnie należało uznać ponadto zarzuty kasacyjne podważające ocenę Sądu Wojewódzkiego co do wiarygodności zeznań poszczególnych świadków. Przede wszystkim słusznie Sąd zaznaczył, że świadkowie nie dysponowali informacjami pozwalającymi precyzyjnie ustalić czas i zakres robót budowlanych realizowanych przez inwestorów, jednak w zestawieniu z dokumentacją zgromadzoną w sprawie stanowiły podstawę do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Z przyczyn omówionych zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak też uzasadnieniu wyroku, na akceptację zasługiwała ocena mocy dowodowej zeznań świadków: M. Z., W. Z., J. P., S. M. i R. M.

Reasumując należało stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć zasadnicze ustalenia co do wykonanej przez inwestorów rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia.

Poddając krytyce wiarygodność poszczególnych dowodów, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że analiza materiału dowodowego wymaga wszechstronnej oceny nie tylko każdego dowodu z osobna, ale też wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Ponadto nie można pomijać w niniejszej sprawie trudności dowodowych w odtwarzaniu zdarzeń sprzed kilkunastu lat. W sposób nieuprawniony zarzucono ponadto niewyjaśnienie technicznej dopuszczalności rozbiórki części budynku, podczas gdy kwestia ta była przedmiotem szeregu czynności sprawdzających podjętych w trybie uzupełniającym (art. 136 kpa). W rezultacie organ odwoławczy wykazał w decyzji, że wykonanie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku jest możliwe technicznie i nie naruszy istniejącej legalnie struktury spornego budynku mieszkalnego.

Wobec powyższego należało przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny warunkował zastosowanie przez organ nadzoru budowalnego trybu legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił prawidłowo, że nieskorzystanie przez inwestorów z procedury legalizacyjnej musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył przy tym, że nie było przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy może być ona wykonana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu wybudowanego zgodnie z prawem.

Ze względów wyżej przedstawionych niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei brak zarzutu odnoszącego się do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uniemożliwił szerszą weryfikację stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w tym zakresie.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 ppsa.