Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1428/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4, art. 37 ust.1,3,4,11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2019 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego F. J. kwotę 210 zł (dwieście dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania F. J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 3 lipca 2018 r. (znak: [...]) ustalającej jednorazową opłatę dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w Skawinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (według stanu z dnia 16 lutego 2014 r.), tj. dla F. J., w wysokości 5.239,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 lipca 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy Skawina orzekł o ustaleniu dla F. J., jako zbywcy własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (według stanu z dnia 16 lutego 2014 r.) opłaty w wysokości 5.239,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

W uzasadnieniu ww. decyzji przedstawiono kolejno zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalanymi miejscowymi planami obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2003 r., a następnie aktualnie obowiązującym miejscowym planem uchwalonym przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą Nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r. W oparciu o powyższe wskazano, iż przeznaczenie terenów w poprzednio obowiązującym planie oraz w aktualnie obowiązującym miejscowym planie Miasta Skawina nie było tożsame, wobec czego w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08). Zaznaczono przy tym, że organ I instancji stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Ponadto podano, że po otrzymaniu aktu notarialnego w dniu 14 stycznia 2015 r., F. J. został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie operatu szacunkowego. Dodano przy tym, że pismem z dnia 15 maja 2015 r. zawiadomiono o możliwości zapoznania się z ww. operatem, zaś w dniu 14 sierpnia 2015 r. została wydana decyzja o naliczeniu opłaty planistycznej (znak: [...]). Podniesiono także, że na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 października 2015 r. (znak: [...]) uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż zastrzeżenia budził w szczególności dobór nieruchomości wziętych do porównań jako nieruchomości podobnych, a także stopnie atrybutów zastosowane przy wycenie nieruchomości. Następnie podano, że po przeprowadzeniu postępowania i wykonaniu nowego operatu szacunkowego, decyzją z dnia 3 października 2017 r. (znak: [...]) organ ponownie ustalił opłatę planistyczną dla F. J., która to decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 r. (znak: [...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniono przy tym, że powodem uchylenia ww. decyzji był fakt, iż również kolejna wycena przedstawiona w sporządzonym operacie szacunkowym obarczona była opisanymi wyżej uchybieniami, które negowały przydatność operatu o tej treści jako dowodu w przedmiotowej sprawie.

W dalszej kolejności wskazano, że w związku z powyższym rozstrzygnięciem, zwrócono się do innego rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Podkreślono również, że pismem o znaku: [...] pełnomocnik strony został powiadomiony o możliwości zapoznania się z ww. operatem oraz został on poinformowany, że organizacja zawodowa rzeczoznawców posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a także o tym, że istnieje możliwość przedstawienia kontroperatu, co będzie powodowało konieczność ustosunkowania się przez organ do jego treści. Zaznaczono jednak, że w toku postępowania pełnomocnik strony nie wnosił żadnych uwag ani zastrzeżeń oraz nie skorzystał z możliwości wykonania kontraperatu ani nie zakwestionował przedłożonego operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców.

Mając na uwadze powyższe podano, iż wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości pod rządami aktualnego planu miejscowego została wyliczona w operacie szacunkowym na poziomie 277.139,00 zł, w okresie faktycznego korzystania z nieruchomości w czasie tzw. "luki planistycznej" na kwotę 259.677,00 zł, zaś w poprzednio obowiązującym planie w wysokości 39.545,00 zł. Wskazano również, że do uzyskanego wzrostu wartości nieruchomości zastosowano następnie stawkę opłaty planistycznej (30%), co dało wysokość opłaty na poziomie 5.239,00 zł.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w tej sprawie, terminie wizji lokalnej na nieruchomości oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, lecz nie wniesiono uwag i zastrzeżeń.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł F. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołującego się, nie było podstaw do ustalenia ww. opłaty planistycznej z uwagi na niewystąpienie bezwzględnej pozytywnej przesłanki jej ustalenia określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. brak wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się zarzucił także naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu mocodawcy, art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który podważał zaufanie obywatela do organów państwa, a nie aby to zaufanie pogłębiać, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej, a także oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z dnia 15 maja 2006 r. unieważniona orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych, jak też naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150, art. 156 i art. 174-176 u.g.n., poprzez błędną wykładnie skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu odwołania wskazano natomiast na podtrzymanie zarzutów podniesionych w odwołaniu od "drugiej" decyzji wydanej w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo zwrócono uwagę, że dowód w postaci operatu szacunkowego ponownie nie pozwalał stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości był wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz że wynosił wartość wskazaną w operacie. Podkreślono bowiem, że operat wskazywał na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynikało z niego na czym polegał bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z całością akt w sprawie wskazało, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej był w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przywołany w podstawie prawnej omawianej decyzji art. 36 ust. 4 u.p.z.p., którego treść następnie przytoczono. W świetle powyższego organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne było, iż F. J. zbył nieruchomość obejmującą dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha, położoną w S. aktem notarialnym z dnia 31 stycznia 2017 r., Rep. A Nr [...] (dowód w aktach sprawy), a więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (obowiązuje od dnia 16 lutego 2014 r.). Następnie podniesiono, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p. zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową, tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może w takim przypadku być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ustawa jednoznacznie przesądziła o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji ustalenia i pobrania opłaty w ww. okolicznościach, przy dochowaniu 5-letniego terminu dla dochodzenia ww. roszczeń. Podniesiono bowiem, że sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączać będzie m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co przesądzało o zawitym charakterze ww. terminu, niepodlegającym przywróceniu. Organ II instancji podał również, że kolejnym warunkiem niezbędnym dla pobrania opłaty planistycznej było ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie było, iż ww. nieruchomość została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przytoczyło treść art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), w oparciu o które wskazało, że w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu określonym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz aktualnie obowiązującym) nie było tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo też porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że w zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych była większa dokonywało się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu, gdyż tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowił przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Dodano także, że wycena nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonywana być powinna poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży, który to dzień sprzedaży będzie miał znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Mając zatem na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, że zgodnie z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. (uchwała Nr XIIN/456/13), przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU. Wskazano również, że uchwała ta została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z 2014 r. pod poz. 266, a weszła w życie w dniu 16 lutego 2014 r. Organ II instancji podkreślił przy tym, że wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC) określały: uchwała Nr 31/89 Rady Narodowej MiG Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r., które – zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. – obowiązywały do dnia 31 grudnia 2003 r. Podano również, że zgodnie z uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2016 r. pod poz. 389, która weszła w życie w dniu 11 sierpnia 2006 r., przedmiotowa nieruchomość znalazła się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P. Zaznaczono jednak, że w odniesieniu do ww. uchwały, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12) została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13) została oddalona skarga kasacyjna Gminy Skawina. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że w okresie od 2 stycznia 2004 r., kiedy to wygasł plan miejscowy, do dnia 16 lutego 2014 r., kiedy to wszedł w życie nowy plan miejscowy, na terenie miasta Skawina nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego, który został datowany na dzień 5 czerwca 2018 r., zaś w jego treści dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości w 3 jej stadiach, tj. obowiązującym, faktycznym sposobie jej wykorzystania oraz nieobowiązującym. Wskazano przy tym, że autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym rzeczoznawcy majątkowemu, wedle postanowień art. 154 u.g.n., dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości – podejście porównawcze, metodę porównania parami. Organ II instancji przywołał również treść § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a następnie wskazał, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, które zastosował rzeczoznawca majątkowy konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jednocześnie wyjaśniono, że zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dodatkowo podano, że w takich przypadkach przyjmuje się jako zasadę określenie w operacie stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego, zaś ceny z dnia zbycia nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę powyższe organ odwoławczy podniósł, że wartość rynkowa analizowanej nieruchomości z uwzględnieniem planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. została wyliczona na 39.454,00 zł, zaś wartość rynkowa analizowanej nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania (w okresie od 2 stycznia 2004 r. do 16 lutego 2014 r.) została wyliczona na 259.677,00 zł. Z kolei w odniesieniu do wartości rynkowej analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została ona wyliczona na 277.139,00 zł. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny – możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wbrew twierdzeniom odwołania dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalały na ich kontrolę. Wyjaśniono bowiem, że wybór nieruchomości porównywanych z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości stanowiły istotne przesłanki oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji z art. 4 ust. 16 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia było także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. Podkreślono przy tym, że w rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowił on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania, która to różnica wyniosła 17.462,00 zł, co przy 30% stawce obowiązującej zgodnie z uchwałą i przy uwzględnieniu udziału posiadanego przez stronę dawało kwotę 5.239,00 zł należnej opłaty planistycznej.

Ponadto organ II instancji, ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, podzielił wyrażone stanowisko, iż skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. powodował taki stan prawny jakby ten akt nigdy nie został uchwalony (skutek ex tunc). Organ odwoławczy zaznaczył też, że znany mu jest powyższy pogląd, niemniej jednak nadmieniono, iż ustawodawca regulując przepisem art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie dokonanej przez gminę zmiany planistycznej wyraźnie wskazał na znaczenie możliwości zagospodarowania (atrakcyjności) nieruchomości jakie otrzymuje właściciel nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i jakie posiadał przed uchwaleniem. Wyjaśniono przy tym, że powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy zobowiązywały organy administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej takim planem i wydania rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia takiego wzrostu przez powołaną do takiego ustalenia osobę rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutów dotyczących braku uwzględnienia, iż część nieruchomości wycenianej objęta była w miejscowym planie jako droga (symbol KDZ) organ II instancji podał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wziął pod uwagę 3 nieruchomości, z czego 2 przeznaczane były w planie właśnie w części jako teren komunikacji (odpowiednio nieruchomość nr [...] i nr [...]). Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Tym samym przeprowadzając analizę czasową stanu prawnego – stanów planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości ustalono, że w dacie uchwalenia uchwały Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. określający przeznaczenie działek w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, natomiast prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Skawina z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie ww. planu miejscowego nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r. Z kolei podniesiono, że obecnie (w dacie podejmowania decyzji) stan prawny był taki, iż obowiązywała uchwała Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rady Miejskiej w Skawinie, która dla analizowanej działki przyjmowała inne, poszerzone w stosunku do poprzedniego planu przeznaczenie – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśniono także, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania – w toku postępowania – dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, w oparciu o który w przedmiotowej sprawie ustalono, iż prawidłowo wykazywał on wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego należało uznać, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dodało również, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, a zaskarżona decyzja spełniała wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – F. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jak również zasądzenia kosztów sądowych prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 u.p.z.p., poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.,

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydana po rozpoznaniu odwołania F. J. i utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 3 lipca 2018 r. (znak: [...]) ustalającą jednorazową opłatę dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (według stanu z dnia 16 lutego 2014 r.), tj. dla F. J., w wysokości 5.239,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266 z późn. zm.) doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha położonej w m. S., będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącego. W szczególności kwestią sporną w tym zakresie okazała się ocena, jakie znaczenie i czy w ogóle, dla określenia dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości miała uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 389, poz. 2479 z późn. zm. – dalej też jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), od którego oddalona została następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13).

W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty. W ocenie Sądu, użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu, tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Co istotne, wspominany wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. W przeciwnym bowiem razie, tj. jeżeli fakt taki nie zaistniał, a więc pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, w szczególności, gdy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest prawie tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to sytuacja – w ocenie Sądu – wydaje się mieć miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pierwotnie w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, przyjętym uchwałą Nr 31/89 i uchwałą Nr VI/41/94 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina, obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. nieruchomość ta położona była w terenach rolnych bez prawa zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC. Od dnia 01.01.2004 r. na terenie tym nie obowiązywał żaden plan aż do 15.05.2006 r., kiedy to został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie), ujmujący przedmiotową działkę w terenie oznaczonym symbolem A 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Wyrokiem jednak z dnia 04.02.2013 r. wydanym do sygn. akt: II SA/Kr 1599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ostatnio wskazanego planu miejscowego z 15.05.2006 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11.02.2014 r., sygn. akt: OSK 1208/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12.12.2013 r. Rada Miejska w Skawinie zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość ujęta została jako tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu planu A 30PU oraz fragmentarycznie tereny dróg publicznych o symbolu KDZ.

Porównując zatem przeznaczenie ww. nieruchomości wynikające z wyeliminowanego z obrotu prawnego planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną w dniu 23 lutego 2011 r., z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r., w ocenie Sądu należy uznać, iż przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach, pomimo, że nie jest wprawdzie identyczne, niemniej jednak – co do zasady – jest ono bardzo zbliżone, zarówno w zakresie określenia przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Wskazać bowiem trzeba, że w miejscowym planie z dnia 15 maja 2006 r. ww. nieruchomość znajdowała się na terenach o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem (symbol A1P), dla których to przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji (z pewnymi wyjątkami), urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). Tymczasem w miejscowym planie z dnia 12 grudnia 2013 r., podstawowe przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości zostało określone jako zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, magazyny, składy (symbol A30PU), zaś przeznaczenie dopuszczalne, jako możliwość m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji (z pewnymi włączeniami) oraz nie wydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, placów manewrowych, ścieżek pieszo-rowerowych, miejsc postojowych (§ 33 ust. 2 i 3 uchwały), a także częściowo jako tereny dróg publicznych – droga (ulica) zbiorcza o symbolu KDZ, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, parkingi, pasy zieleni o charakterze izolacyjnym, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe w tym zatoki autobusowe, zadaszenia przystankowe, obiekty i urządzenia służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 47 ust. 2 uchwały).

Tym samym – jak zostało to już zaznaczone powyżej – dla ustalenia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka dz. nr [...] o powierzchni 0,5373 ha w m. S., będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącego F. J. – kluczowe znaczenie ma określenie dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Na wstępie prowadzonych w tym zakresie rozważań wskazać należy, że nieważność ww. planu została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), a więc przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Niemniej jednak wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej Gminy Skawina w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r., nie był jeszcze prawomocny. Przymiot prawomocności uzyskał on bowiem dopiero po oddaleniu ww. skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13), a więc 2 miesiące później. Tymczasem uchwała Nr XIIN/456/13 w sprawie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r., pod pozycją 266 i weszła w życie z dniem 16 lutego 2014 r., a zatem 5 dni po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkującym nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, że pomiędzy 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r., tj. między datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia, tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z dnia 15 maja 2006 r. Oznaczałoby to bowiem, że unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do dnia stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem ww. uchwały, pomimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie podniósł skarżący, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.z.p. w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, LEX nr 551972), w którym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy – jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później w następstwie stwierdzenia jego nieważności został on wyeliminowany z obrotu prawnego. Tego rodzaju okoliczność, będąca skutkiem wadliwego procedowania przez lokalnego prawodawcę, obciąża bowiem również organy planistyczne i wobec tego niedopuszczalne byłoby przyjęcie, iż mogłyby one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), a przy tym stanowiłoby ono naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, w których zakodowano normy prawne stanowiące podstawę wydawania decyzji w sprawach tzw. "rent planistycznych", tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą oraz zbyciem takiej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma bardziej generalny (uniwersalny) charakter, w oparciu o który w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie od 2006 r. do 2014 r. kierowali się ustaleniami planu miejscowego z 2006 r., a nadto, że zmiana planu, która weszła w życie w 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame (o ile nie mniej korzystne – w części oznaczonej symbolem KDZ) przeznaczenie nieruchomości spornej. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych z 2006 r. i 2013 r. było prawie tożsame, to nie można brać pod uwagę 4-dniowej przerwy (luki planistycznej) pomiędzy utratą mocy obowiązującej planu z 2006 r. a wejściem w życie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r., gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie do przyjęcia byłaby bowiem wykładnia, zgodnie z którą na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej przez organy gminy (a za takie zaniedbanie niewątpliwe należy uznać wadliwe procedowanie w przedmiocie planu miejscowego, skutkujące następnie stwierdzeniem jego nieważności), negatywne konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego (nieobowiązywania) planu miejscowego na skutek stwierdzenia jego nieważności, mieliby ponosić właściciele nieruchomości, korzystający z przysługującego im prawa własności w zaufaniu do organów gminy i stanowionego przez nich prawa. Dlatego też mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu, która to okoliczność warunkowałaby dopiero ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Inaczej mówiąc, podsumowując całość powyższych rozważań i ocen prawnych Sądu, zdaniem tut. Sądu, organ I instancji, a także ew. odpowiednio biegły sporządzający operat szacunkowy, powinien w realach kontrolowanej sprawy rozważyć ponownie samą zasadność ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, mając na uwadze sferę praw dobrze nabytych przez skarżącego z przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w normach m.p.z.p. z dnia 15 maja 2006 r., w porównaniu z jej przeznaczeniem w normach m.p.z.p. z dnia 12 grudnia 2013 r., a także okoliczności wejścia w życie m.p.z.p. z dnia 12 grudnia 2013 r. na tle zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywatela do państwa i prawa.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 210 zł, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.