Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 7 , art 15 , art 77 , art 80 , art 107 , art 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 28 - 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151 a par 2 , art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprzeciwu T. S. od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z 27 marca 2015 r., znak: [...] umorzył na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2021 r., poz.735), dalej "K.p.a.", postępowanie w sprawie wiaty wolnostojącej, zlokalizowanej na dz. nr [...] w m. C. , gm. J.–P., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ze względu na fakt, iż wymiary przedmiotowego obiektu zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem robót budowlanych dokonanym w miejscowym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z 17 stycznia 2014 r., sygn. [...] organ działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty wolnostojącej zlokalizowanej na ww. działce nr [...].

W dniu 7 lutego 2014 r. pracownicy PINB dokonali oględzin wiaty wolnostojącej na dz. [...] w C. , gm. J.-P.. Podczas ww. czynności stwierdzono, iż na ww. działce w chwili obecnej zlokalizowane są fundamenty wiaty wolnostojącej, których wymiary zobrazowano na szkicu zawartym w protokole — ok. 10,15 m x 4,90 m. Ustalono ponadto, iż.: "Fundamenty zostały wykonane w maju 2013 r. (...) Wg oświadczenia P.. S. roboty budowlane przy przedmiotowej wiacie zostały rozpoczęte 21.09.2013 r.".

Za pismem z dnia 7 lutego 2014 r. T. S., właścicielka sąsiedniej do dz. nr [...] działki nr [...], przesłała do akt sprawy 9 szt. zdjęć obrazujących prace związane z wykonaniem ww. fundamentów, opatrzonych datami 21 i 24 września 2013 r. Zgodnie z oświadczeniem T.. S. zawartym w treści ww. pisma ww. zdjęcia stanowią dowód na to, iż prace związane z wykonaniem fundamentów rozpoczęto dnia 21 września 2013 r.

Organ I instancji pismem z 11 lutego 2014 r., znak: [...] zwrócił się do Wójta Gminy J.-P. o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...] w C. . Żądana ww. pismem dokumentacja została przesłana organowi I instancji za pismem z 11 lutego 2014 r., znak: [...]

Pismem z 22 maja 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał J. D., pełnomocnika B. i J. O., do "wskazania docelowego przeznaczenia i sposobu użytkowania wiaty na działce nr [...]". W odpowiedzi zawartej w piśmie z 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z informacją otrzymaną od inwestora wiata na działce nr [...] "przeznaczona będzie na przechowywanie sprzętu rolniczego".

W dniu 10 czerwca 2014 r., podczas przyjęcia stron w siedzibie organu I instancji T.. S. wskazywała, iż według niej "przeznaczenie wykonanych fundamentów będzie inne niż wiata (...) fundamenty te są zbyt głębokie jak na posadowienie obiektu typu wiata". T.. S. oświadczyła ponadto, iż "nie wyraża zgody na umiejscowienie wiaty na wprost okien południowych budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. [...]".

Postanowieniem nr [...] z 7 lipca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.", PINB wstrzymał J. O., jako inwestorowi obiektu i współwłaścicielowi działki nr [...], prowadzenie robót budowlanych przy realizacji inwestycji budowy wiaty wolnostojącej oraz nakazał mu przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy J.-P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jej zgodności dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.

Pismem z 29 sierpnia 2014 r. inwestorzy poinformowali organ, iż we wrześniu 2014 r. "inwestor przystąpi do rozbiórki fundamentów w części wykraczającej poza zakres objęty zgłoszeniem z dnia 04.05.2011", zaś pismem z 7 października 2014 r., iż "Rozebrana została część fundamentów wykraczająca poza zakres objęty zgłoszeniem z dnia 04.05.2011".

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 listopada 2014 r. na działce nr [...] stwierdzono, iż dokonano częściowej rozbiórki fundamentów wiaty zlokalizowanej na przedmiotowej działce, zaś teren nie został uporządkowany. PINB nie dokonał w tym dniu pomiarów przedmiotowych fundamentów po rozbiórce ich fragmentu.

Do akt postępowania I instancji włączono wykonaną z akt znak: [...] kopię zgłoszenia z 4 maja 2011 r., w którym planowany termin rozpoczęcia robót określono na dzień 22 czerwca 2011 r., postanowienie Starosty [...] z 18 maja 2011 r., znak: [...] nakładające na J. O. obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia, kopię dokumentacji stanowiącej uzupełnienie zgłoszenia z 4 maja 2011 r. oraz kopię protokołu z przeprowadzonej 25 października 2013 r. na działce nr [...] kontroli.

Za pismem z 6 lutego 2015 r. pełnomocnik inwestorów przedłożył oświadczenia Z. O. i Z. K., którzy podnieśli, iż prace związane z wykonaniem wiaty zostały rozpoczęte w maju 2013 r. i kontynuowane w sierpniu i wrześniu 2013 r.

Do akt włączono także kopię decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 stycznia 2014 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku z 3 stycznia 2014 r. wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa wiaty o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce nr [...]" z uwagi na nieuzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę w terminie wyznaczonym w postanowieniu z 10 stycznia 2014 r. w zakresie wskazanych nieprawidłowości (spełnienia warunków art. 30 ust. 2 P.b.).

Po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z treścią materiału zgromadzonego w sprawie w myśl art. 10 § 1 K.p.a. PINB opisaną na wstępie decyzją z 27 marca 2015 r. umorzył postępowanie.

T. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc m.in. rozpoczęcie realizacji kwestionowanych prac bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia 21 września 2021 r. Zarzuciła, że powstająca samowola budowlana stanowi już czwarty z kolei budynek w ciągłej szeregowej zabudowie powodując zacienienie jej drogi dojazdowej, zbyt blisko granicy działki, naprzeciwko okien budynku na działce nr [...]. Podniosła również stworzenie kwestionowaną zabudową niebezpieczeństwa pożarowego.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 11 marca 2016 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez:

1. pozyskanie oraz przesłanie do MWINB informacji, czy od zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dokonanego przez J. O. 4 maja 2011 r., znak: [...] został przez Starostę K. wniesiony sprzeciw,

2. przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...] w pod kątem stwierdzenia, czy wymiary fundamentów wiaty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z warunkami określonymi w zgłoszeniu robót budowlanych dla inwestycji "Budowa wiaty wolnostojącej na dz. nr [...]", sygn. akt Starosty [...]: [...],

3. przesłanie do MWINB protokołu z ww. oględzin wraz z załącznikami w postaci szkicu z naniesionymi wymiarami w/w fundamentów oraz dokumentacji fotograficznej.

Uzupełniony materiał dowodowy wpłynął do MWINB 29 kwietnia 2016 r.

W dniu 20 kwietnia 2016 r. PINB dokonał oględzin na terenie działki nr [...] i stwierdził, co zostało uwidocznione na szkicu dołączonym do protokołu, że fundamenty po dokonaniu ich częściowej rozbiórki posiadają wymiary długość 7,80 m, szerokość 4,20 m. Kształt fundamentów i jego wymiary przedstawiono na załączniku do protokołu.

Po poinformowaniu stron postępowania pismem z 10 maja 2016 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, MWINB decyzją z 10 czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję PINB z 27 marca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że nie podziela stanowiska organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniono treść P.b., jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie tego przepisu zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednym z wyjątków od przywołanej zasady jest zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, zaś na wykonanie wskazanych wyżej obiektów w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji wymagane jest wcześniejsze dokonanie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Jak wynika z akt sprawy, J. O. 4 maja 2011 r. zgłosił zamiar budowy wiaty wolnostojącej na działce nr [...]. Starosta [...] postanowieniem z 18 maja 2011 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia, co nastąpiło za pismem J. O. 1 czerwca 2011 r. Od przedmiotowego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, więc zostało ono przyjęte milczącą zgodą organu 1 lipca 2011 r.

Z dokumentów przekazanych przez J.. O. w wykonaniu postanowienia Starosty [...] z 18 maja 2011 r. wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia obiektu o powierzchni zabudowy 34,96 m2, o czterech ścianach, fundamentach o głębokości 120 cm projektowanych na całym obrysie obiektu oraz o rozpiętości konstrukcji w osiach 4,25 m. Mając na uwadze powyższe oraz treść przywołanych wyżej przepisów P.b. MWINB uznał, że obiekt, którego zamiar budowy zgłosił J.. O., nie zawierał się w katalogu wyjątków od zawartej w art. 28 ust. 1 P.b. zasady - nie był wiatą o powierzchni zabudowy do 25 m2, podlegającą uproszczonej procedurze zgłoszenia, lecz na jego budowę konieczne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć zatem tryb postępowania naprawczego, określony w art. 50 i art. 51 P.b., który ma zastosowanie (zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 P.b) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Organ odwoławczy, przywołując stanowisko sądownictwa administracyjnego oraz doktryny, wskazał, że do przypadków innych zaliczane jest prowadzenie robót budowlanych zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem. Artykuł 50 ust. 1 pkt 3 P.b. obejmuje również przypadki prowadzenia robót budowlanych zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem, a zatem z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 150/10). Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 P.b. - chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie może być w gorszej sytuacji prawnej, gdy organ architektoniczno-budowlany, przyjmując zgłoszenie nie zauważył tego oraz nie zareagował na to, iż zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Wobec powyższego, jakkolwiek ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu z przeprowadzonych 20 kwietnia 2016 r. oględzin wynika, iż fundamenty przedmiotowej wiaty zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem z niewielką - rzędu kilku cm - różnicą w stosunku do dokonanego zgłoszenia, to niezasadnym było umorzenie przez PINB postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu, iż fundamenty przedmiotowej wiaty zostały wykonane na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia. Zgłoszenie to nie zostało bowiem dokonane prawidłowo przez co, jak wskazano wyżej, obiekt wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe i winno toczyć się w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b. z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.

W odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez strony postępowania MWINB stwierdził, iż kwestia możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu bądź też jego rozbiórki będzie przedmiotem postępowania przed organem I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Opisaną wyżej decyzję MWINB z 10 czerwca 2016 r. B. i J. O. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz podtrzymanie decyzji nr [...] z 27 marca 2015 r. o umorzeniu postępowania, wydanej przez organ l instancji.

W ocenie skarżących MWINB przyjął błędnie podstawę budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji podstawę jej wydania stanowiło założenie, że zgłoszenie budowy dotyczyło obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w którym pojawia się słowo "wiata", ale który dotyczy bardziej obiektów związanych z zabudową mieszkaniową, podczas gdy rzeczywistą podstawą zgłoszenia był art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczący obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną na działkach siedliskowych. Błędnie przyjęta podstawa skutkowała przywołanymi zastrzeżeniami co do wielkości obiektu a mianowicie, że wielkość zgłoszonej wiaty przekracza dopuszczalną powierzchnię 25m2 / zgodnie z przyjętą interpretacją przez organ II instancji / podczas gdy zgłoszony obiekt ma powierzchnię 34.96 m2 i mieści się w dopuszczalnej wielkości /35 m2/ określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zarówno miejscowy organ administracji architektoniczno-budowlanej jak i PINB stanęli na stanowisku, że przedmiotem zgłoszenia był obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, czyli parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 i rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80 m. Podkreślili, że w prawie budowlanym brak jednoznacznej definicji "wiaty" mimo, że nazwa ta przywołana została w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Nawet pobieżna analiza załączonych przez inwestora do zgłoszenia rysunków wskazuje, że obiekt będący przedmiotem zgłoszenia wyczerpuje zawartą w art. 3 ust. 2 P.b. definicję budynku (obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundament i dach).

Obiekt zgłoszony do budowy przez J. O., być może nieprecyzyjnie nazwany "wiatą wolnostojącą", posiada zarówno fundamenty jak i dach, jest trwale związany z gruntem i posiada ściany z elementów betonowych. PINB w celu doprecyzowania przeznaczenia budynku zwrócił się z pytaniem w tej sprawie do inwestora. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 17 czerwca 2014 r. wyjaśniono, że wiata przeznaczona będzie na przechowywanie sprzętu rolniczego. Starosta Powiatowy w postanowieniu z 18 maja 2011 r. nakładając na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe materiały i dokumenty powinien był wezwać również o poprawienie nazwy przedmiotu zgłoszenia. Ponieważ podstawą wydania decyzji nr [...] z 10 czerwca 2016 r. MWINB była błędnie przyjęta interpretacja dokonanego przez J. O. zgłoszenia budowy skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji PINB nr [...] z 27 marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że na budowę wiaty o powierzchni zabudowy 35 m2 potrzebne było pozwolenie na budowę, a zatem na obecnym etapie postępowania należy wszcząć procedurę, o jakiej mowa w art. 50 - 51 P.b.

Po rozpoznaniu skargi B. i J. O. na ww. decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 955/16 uchylił zaskarżoną decyzję MWINB. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał m.in., że w toku postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji, toczył się spór pomiędzy skarżącymi i T. S., co do momentu rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżący wskazywali, że roboty te rozpoczęli w maju 2013 r. natomiast T. S. twierdzi, że roboty te rozpoczęły się we wrześniu 2013 r. Organ I Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w ocenie organu roboty budowlane z uwagi na pisemne oświadczenia dwóch świadków przedłożone przez pełnomocnika inwestora świadczą o tym, że roboty budowlane przy wykonywaniu przedmiotowej wiaty zostały rozpoczęte w maju 2013 r. a więc w momencie obowiązywania zgłoszenia, natomiast przedłożone przez T. S. zdjęcia z widniejącą data 21 września 2013 r. nie świadczą o terminie rozpoczęcia robót, a jedynie o fakcie, iż 21 września 2013 r. roboty budowlane przy wiacie były prowadzone. Równocześnie w trakcie postępowania przed organem II instancji T. S. przedłożyła do akt sprawy oświadczenie J. R., z którego wynika, że prace przy budowie wiaty wolnostojącej zlokalizowanej na działce [...] były rozpoczęte 21 września 2013 r.

WSA stwierdził, że organ II instancji przemilczał tę kwestię i nie odniósł się do niej w zaskarżonej decyzji w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy roboty zostały rozpoczęte w okresie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, istotnie wpływa na ocenę prawną legalności prowadzonych robót. Jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie powoduje, że uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania robót objętych zgłoszeniem wygasa z mocy prawa. W przypadku wygaśnięcia uprawnień wynikających ze zgłoszenia z powodu przekroczenia powyższego terminu inwestor rozpoczynający wykonywanie robót budowlanych działa w warunkach samowoli budowlanej.

WSA stwierdził, że okoliczność ta musi zostać w pierwszej kolejności ustalona w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym. Sąd nakazał zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

WSA wskazał, że osoby, które mogą mieć wiedzę co do opisanych wyżej istotnych dla sprawy faktów, powinny zostać przez organ przesłuchane w charakterze świadków, z zachowaniem wymienionych w art. 79 K.p.a. uprawnień przysługujących stronom. Pisemne oświadczenia zalegające w aktach sprawy nie czynią zadość tym wymaganiom.

WSA nakazał również, by ustalając tę okoliczność organ ocenił przedłożone w toku postępowania przez T. S. zdjęcia, biorąc pod uwagę datę ich wykonania oraz okoliczności, które dokumentują. Sąd polecił także rozważenie faktu, że pierwsze pismo w sprawie złożone przez T. S. było datowane na 23 września 2013 r., czyli w koincydencji czasowej z datą wykonania zdjęć. Pisma tego w aktach sprawy brak, ale data tego pisma pośrednio wynika z treści zawiadomienia znajdującego się na karcie nr 1 akt organu I Instancji.

Dalej WSA wskazał, że dodatkowo do rozstrzygnięcia pozostaje, jaki rodzaj obiektu budowlanego został w rzeczywistości zgłoszony, przy czym używana nazwa "wiata" w tym konkretnym stanie faktycznym nie jest okolicznością rozstrzygającą. Równie istotne znaczenie ma bowiem analiza dokumentów zgłoszenia. Na karcie 86 akt adm. organu I Instancji znajduje się bowiem rysunek "budynku wolnostojącego – wiaty w czterech widokach (każda ściana)", z którego wynika, że wszystkie cztery ściany będą pełne (nie mają nawet drzwi lub okien), natomiast na karcie 84 znajduje się rysunek zatytułowany "rzut przyziemia i fundamenty budynku wolnostojącego – wiaty", z którego wynika, że fundamenty mają głębokość 1200 mm (120 cm), a w ich skład wchodzi 11 słupów betonowych o przekroju 100x100 mm.

Organ winien rozważyć, czy taka konstrukcja fundamentów jest konstrukcją typową dla wiaty, czy może raczej dla budynku gospodarczego, szczególnie, że jak stwierdziła skarżąca na rozprawie, razem z mężem zgłosiła obiekt, który miał służyć przechowywaniu maszyn i urządzeń rolniczych, a nie wiedziała że jest różnica między wiatą a budynkiem gospodarczym. Jest to oświadczenie zbieżne z treścią pisma z 17 czerwca 2014 r., zgodnie z którym wiata na działce nr [...] przeznaczona będzie na przechowywanie sprzętu rolniczego.

WSA podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 1 i pkt 2 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga zarówno budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, jak również wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Są to jednak dwa różne obiekty. Zatem przepisy te przewidują dwa rodzaje budynków gospodarczych podlegających zgłoszeniu, o różnych powierzchniach zabudowy, uzależnionych od tego czy jest to "obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" (do 35 m2), czy też wolno stojący parterowy budynek gospodarczy (do 25 m2).

Końcowo WSA nakazał rozważenie, czy tak wyznaczone postępowanie dowodowe może być przeprowadzone przez organ II Instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dopiero po dokonaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego w zakresie wyżej wskazanym organ będzie uprawniony do rozstrzygnięcia o właściwych przepisach prawa budowlanego, w oparciu o które ewentualnie będzie dalej prowadził legalizację.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy po wyroku WSA w Krakowie MWINB decyzją nr [...] z 27 sierpnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu ponownie odwołania T. S. od decyzji PINB z 27 marca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego postanowieniem z 28 lutego 2019 r., nr [...] zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w ww. sprawie poprzez:

1. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w oparciu o art. 89 K.p.a. przy udziale stron i świadków: B. O., zam. C. 8, J. O., zam. [...] oraz T. S., zam. [...] na okoliczność uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia przedmiotu sprawy;

2. przesłuchania w charakterze świadka (w trybie art. 82, art. 83 K.p.a., po wcześniejszym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 K.k. z zachowaniem wymienionych w art. 79 K.p.a. uprawnień przysługujących stronom):

- inwestora robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...], tj. B. O. i J. O. na okoliczność jednoznacznego ustalenia, czy planowany na przedmiotowej działce obiekt posiadać będzie przeznaczenie/funkcję jako budynek gospodarczy związany z produkcją rolną czy jako budynek gospodarczy nie związany z produkcją rolną oraz jednoznacznego ustalenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją obiektu;

3. przesłuchania w charakterze świadka (w trybie art. 82, art. 83 K.p.a., po wcześniejszym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 K.k. z zachowaniem wymienionych w art. 79 K.p.a. uprawnień przysługujących stronom): J. R., zam. [...] T. S., zam. [...], Z. O., zam. [...] oraz Z. K., zam. [...], na okoliczność jednoznacznego ustalenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją obiektu.

4. przeprowadzenie oględzin na działce nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 K.p.a.) celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce oraz określenia jego charakterystycznych paramentów i usytuowania względem działek sąsiednich oraz przesłanie do organu odwoławczego protokołu z ww. oględzin wraz z załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego wykonanego na kopii aktualnej mapy zasadniczej z naniesionymi wymiarami przedmiotowego budynku, odległościami od działek sąsiednich oraz określeniem miejsca posadowienia wszystkich jego elementów na działce bądź działkach.

PINB za pismami z 30 kwietnia 2019 r., znak: [...] oraz znak: [...] przesłał do MWINB uzupełniony materiał dowodowy.

MWINB pismem z 5 sierpnia 2021 r., znak: [...] zawiadomił strony na podstawie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Dalej MWINB wskazał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Za strony postępowania uznani zostali bowiem inwestorzy - B. i J. O. - właściciele działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy, będący w budowie obiekt budowlany oraz właścicielka graniczącej z przedmiotowym obiektem budowlanym działki nr [...] T. S..

Następnie MWINB podkreślił, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

MWINB stwierdził, że 1 stycznia 2017 r. weszła wżycie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), dalej: "ustawa zmieniająca". Ustawa ta zmieniła brzmienie niektórych przepisów P.b., w tym art. 36a, art. 48 i art. 49b P.b. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej: w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

MWINB w K. zaznaczył, że postępowanie odwoławcze toczy się w stanie prawnym zmienionym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471), której zmienione przepisy obowiązują z dniem 19 września 2020 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 25 ww. ustawy - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zatem MWINB stwierdził, że z uwagi na wejście w życie ww. ustawy zmieniającej, w niniejszej sprawie badanie możliwości legalizacyjnych przeprowadza się w oparciu o przepisy w brzemieniu przed nowelizacją, nawiązujące w swej treści do art. 29 i art. 30 P.b. Biorąc więc pod uwagę zmianę stanu prawnego, w niniejszej sprawie wyrażona w ww. wyroku WSA w Krakowie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie wiążą organu.

Podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest art. 105 § 1 K.p.a. Analizując powyższy przepis MWINB stwierdził, że odnosi się on do instytucji umorzenia postępowania. Kładzie on nacisk na bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W przepisie tym jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok WSA w Łodzi z 18 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 1194/12).

Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., sygn. II SA 428/01).

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że realizowany na działce nr [...] obiekt budowlany nie stanowi, jak wskazali w zgłoszeniu z dnia 4 maja 2011 r. inwestorzy, wolnostojącej wiaty. Z załącznika graficznego dołączonego do ww. zgłoszenia bezspornie wynika bowiem, że inwestorzy de facto zamierzali zrealizować wolnostojący budynek gospodarczy. MWINB wskazał, że co prawda przepisy P.b. nie zawierają legalnej definicji wiaty, jednakże przychylił się do ugruntowanego stanowiska sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 P.b. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów lub dachu. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona (wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Po 1151/15). Jak wynika natomiast z przesłanych przez inwestora w związku z postanowieniem Starosty [...] z 18 maja 2011 r., znak: [...] szkiców i rysunków przedstawiających planowaną inwestycję, przedmiotowy obiekt budowlany miał być trwale połączony z gruntem, co zapewniać miało posadowienie obiektu na ławach fundamentowych, miał być zabudowany ze wszystkich czterech stron pełnymi przegrodami budowlanymi i pokryty dachem. W związku z powyższym w ocenie MWINB będący w budowie przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek w myśl art. 3 ust. 2 P.b., który jak wynika z treści pisma pełnomocnika inwestorów ma służyć do przechowywaniu sprzętu rolniczego.

Mając na uwadze przyjętą kwalifikację przedmiotowego obiektu, MWINB wskazał, że niniejsze postępowanie nie będzie podlegało umorzeniu chociażby ze względu na fakt, iż przedmiotowy obiekt narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego względem zabudowanej nieruchomości sąsiedniej o nr [...] i znajdującego się na ww. nieruchomości budynku gospodarczego. Przedmiotowy obiekt jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych podczas przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu 7 lutego 2014 r., położony jest w odległości 60 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką nr [...] oraz w odległości 4,05 m od zlokalizowanego na tej działce budynku gospodarczego.

Lokalizacja przedmiotowego obiektu w chwili jego budowy naruszała zatem również obowiązujące na przedmiotowym terenie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującym na dzień wydawania decyzji PINB z 27 marca 2015 r., na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J.-P. z dnia 17 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. M.. z 2003 r. nr [...], poz. 1378) zmienionym następnie uchwałą nr [...] Rady Gminy J.-P. z dnia 24 września 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.-P. w obszarze sołectwa C. , w zakresie określonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J.-P. z dnia 17 marca 2003 r., w § 7 ust. 9 planu wskazano - w przypadku działek których szerokość nie przekracza 18 m dopuszcza się lokalizowanie obiektów, zarówno w granicach działki jak i w odległości 1,5 m od granicy działki. Działka nr ew. [...] posiada szerokość ok. 11,5 m, zatem przedmiotowy obiekt winien zostać zrealizowany w granicy z działką sąsiednią lub w odległości 1,5 m od granicy.

Organ odwoławczy wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia 28 maja 2018 Rada Gminy J.-P. wprowadziła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie J.-P. dla obszaru sołectwa C. w jego granicach administracyjnych, niemniej jednak nie dokonano zmian w zakresie lokalizowania obiektów określonego w § 7 ust. 9 planu. Niewątpliwie w niniejszej sprawie istnieje zatem zarówno faktyczny przedmiot postępowania, jak również istnieje podstawa prawna do wydania w niniejszej sprawie decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Nie sposób uznać, że jak wskazywał w skarżonej decyzji PINB, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż fundamenty przedmiotowego obiektu zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, a organ administracyjno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych naruszających obowiązujące przepisy.

Przyjęcie właściwego trybu niniejszego postępowania wiąże się z koniecznością poczynienia analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Organ II instancji wskazał, że w art. 29 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień zgłoszenia przez inwestora robót z 18 maja 2011 r. jak i w dniu wydawania skarżonej decyzji), zawarte jest enumeratywne wyliczenie obiektów wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 P.b. Zgodnie z ww. art. 29 ust. 1 pkt. 2 P.b. - budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2- została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowił, że rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją takiego obiektu budowlanego winno zostać poprzedzone dokonaniem przez inwestora robót stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Tego rodzaju inwestycja nie wymagała ponadto dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.

Organ odwoławczy wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. - Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki;

Natomiast zgodnie z ust. 2 - Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

b) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2;

2) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki;

Organ II instancji zaznaczył, że ze zgłoszenia robót budowlanych z 4 maja 2011 r. (k. 81 akt PINB) nie wynika jaką szerokość będzie posiadał zgłoszony obiekt (w zgłoszeniu - wiata wolnostojąca). Z rysunków dołączonych do tego zgłoszenia wynika, że będzie miała długość 8,0 m (ściana południowa). Natomiast z przedłożonych rysunków (data wpływu 1 czerwca 2011 r. k. 89 akt PINB) stanowiących uzupełnienie zgłoszenia na podstawie postanowienia z 18 maja 2011 r. (k. 82 akt PINB) wynika, że przedmiotowy obiekt posiadać ma zewnętrzne wymiary fundamentów 4,370 m x 8,00 m. Biorąc pod uwagę, że na rysunkach zostały one wskazane jako całkowicie zagłębione pod ziemię, należy przyjąć, iż powierzchnię zabudowy w tym przypadku stanowić będzie powierzchnia wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Zatem przyjmując wymiary z rysunków, powierzchnia ta winna wynosi 34,185 m2. Przyjmując wymiary zewnętrzne fundamentów powierzchni zabudowy wynosi 34,96 m2.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że wskazane powyżej wielkości powierzchni zabudowy odbiegają w znacznym stopniu od wielkości powierzchni zabudowy wskazanej w zgłoszeniu (25 m2).

Zatem, biorąc pod uwagę powyższe wartości, budowa przedmiotowego budynku gospodarczego (nie będącego wiatą, co została wskazane powyżej) o powierzchni powyżej 25 m2 wymagała zdaniem organu odwoławczego uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zachodzą okoliczności wskazujące, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego może stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej inwestorów. Wobec braku definicji ustawowej, pojęcie zabudowy zagrodowej należy zrekonstruować na podstawie jego znaczenia w języku powszechnym. Przy tym założeniu można uznać, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Stanowi tak między innymi wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, w którym znajdujemy objaśnienie terminu zagrody i zabudowań znajdujących się w jej obrębie: "przez pojęcie zagrody rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego (chaty) i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza". Przyjmuje się, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi (wyrok WSA w Gliwicach z 10 października 2011 r., sygn. II SA/Gl 539/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Lu 1010/16).

Mając powyższe na uwadze organ II instancji rozważył, czy skarżący w dniu dokonywania zgłoszenia prowadzili gospodarstwo rolne, a przedmiotowy obiekt ma stanowić jego uzupełnienie, na co wskazuje treści pisma pełnomocnika inwestorów z 22 maja 2014 r., stanowiącego odpowiedz na wezwanie inwestorów do wskazania docelowego przeznaczenia i sposobu użytkowania wiaty na działce nr [...]. Zważyć bowiem należy, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. na dzień dokonywania zgłoszenia pozwolenia na budowę nie wymagała budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Tego rodzaju inwestycja nie wymagała ponadto dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy art. 29 ust. 2 P.b. określają, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

Zaznaczył, że w czasie rozprawy administracyjnej 24 kwietnia 2019 r., B. O. oświadczyła, że obiekt budowlany miał służyć do przechowywania narzędzi rolniczych. Wiata ta ma być związana z produkcją rolną, ponieważ B. i J. O. są rolnikami (k. 160 akt PINB).

Jednocześnie ustalenia z oględzin 7 lutego 2014 r. potwierdzają, że inwestorzy dokonali odstępstwa od dokonanego zgłoszenia w przedmiocie wymiarów zewnętrznych fundamentów. Zaznaczyć przy tym należy, że fundamenty te wykonano także odmiennie od przedstawionych na rysunkach dołączonych do zgłoszenia, albowiem zostały one wykonane z odmiennym poziomem górnej ich powierzchni - ponad otaczający teren. Przyjmując pomierzone wymiary wystających ponad poziom terenu fundamentów organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zabudowy wynosi 49,735 m2. Mając to na uwadze, budowa budynku gospodarczego o takiej powierzchni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na to, czy stanowi ona budynek gospodarczy, czy też budynek gospodarczy stanowiący uzupełnienie zabudowy zagrodowej.

Organ II instancji zaznaczył, że inwestor dokonał częściowej rozbiórki fundamentów, w wyniku czego fundamenty posiadają wymiary długość 7,80 m, szerokość 4,20 m. Kształt fundamentów i jego wymiary przedstawiono na załączniku do protokołu (k. 114 akt PINB).

Zdaniem MWINB, fakt dokonania rozbiórki części fundamentów (budynek gospodarczy został wykonany tylko w części obejmującej fundament), w zakresie wykraczającym poza dokonane zgłoszenie, nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania.

MWINB wskazał, że postanowieniem z 7 lipca 2014 r., nr [...], znak: [...], PINB wstrzymał J. O. prowadzenie robót budowlanych. Jak wynika z materiału dowodowego inwestor dokonał częściowej rozbiórki. Zatem organ I instancji nie dokonał ustaleń, czy wykonując rozbiórkę części fundamentów, pomimo wstrzymania przez PINB wykonywania robót budowlanych (a roboty rozbiórkowe stanowią wykonywanie robót budowlanych) nie naruszył przepisów art. 50a ust.1 P.b. W materiale dowodowym zalegają zdjęcia przesłane przez T. S. za pismem z 26 września 2014 r., (k. 69 akt PINB) z uwidocznioną na nich datą 2014.09.26, z których wynika, że w tej dacie inwestor dokonywał częściowej rozbiórki fundamentów - zdjęcia nr 2-6, 10).

W sytuacji, gdy organ I instancji dojdzie do wniosku, iż przedmiotowy budynek gospodarczy w obowiązującym stanie prawnym (tj. przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r.) nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, koniecznym jest ustalenie, czy inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w okresie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót budowlanych. W tej sytuacji bowiem, gdy inwestor przystąpił do budowy budynku gospodarczego po upływie ww. terminu, należy uznać, iż działał on w warunkach samowoli budowlanej. Wówczas w zależności od tego, czy w obecnym stanie prawnym obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, koniecznym będzie wdrożenie postępowania odpowiednio w oparciu o art. 48 lub art. 49b P.b. w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W celu ustalenia ww. okoliczności, organ I instancji przeprowadził na zlecenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe z poszanowaniem przysługującego stronom postępowania w myśl art. 79 K.p.a. prawa do udziału w przeprowadzaniu dowodu oraz możliwości zadawania pytań stronom, świadkom, biegłym oraz składania wyjaśnień.

Jak wynika z przesłuchania z 15 kwietnia 2019 r. świadka Z. K. roboty w postaci wywozu ziemi, wykopy pod fundamenty, zalewanie betonem fundamentów rozpoczęto w maju 2013 r. (k. 149 akt PINB). Przesłuchany na okoliczność sprawy świadek Z. O. zeznał, że roboty dotyczące wyrównywania terenu, wycinanie drzewek, zbieranie złomu, wykopy pod fundamenty rozpoczęto w maju 2013 r. (k. 150 akt PINB). Przesłuchany na okoliczność sprawy świadek J. O. zeznał, że roboty budowlane przy budowie wiaty rozpoczęto w maju 2013 r. (k. 154 akt PINB). B. O. przesłuchana na okoliczność sprawy zeznała, że roboty polegające na równaniu terenu, usuwaniu kamienia z terenu i wywożenie ziemi miały miejsce w maju 2013 r. (k. 155 akt PINB). Przesłuchana na okoliczność sprawy świadek M. W. oświadczyła 14 maja 2019 r., że prace porządkowe dot. budowy wiaty na dz. nr [...] rozpoczęły się 21 września 2013 r., polegające na wywożeniu żelaznych elementów z terenu działek, a następnie wyznaczono w tym dniu zarys fundamentów, przystąpiono do wykopów, wykonano szalunek pod fundamenty. J. R. - świadek przesłuchana 20 maja 2019 r. oświadczyła, że w dniu 21 września 2013 r., J. O. wraz ze Z. K. usuwali z terenu dz. [...] elementy żelazne, deski, wymierzali położenie fundamentów za pomocą sznurka i w tym dniu robili wykopy pod fundamenty. We wrześniu 2013 r. zalali fundamenty betonem.

Wobec rozbieżności w zeznaniach świadków odnoszących się do daty rozpoczęcia robót budowlanych organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego artykułu - Pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Pierwszą czynnością jest - zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy - wytyczenie geodezyjnych obiektów w terenie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym zeznań świadków, wynika, że co prawda tyczenie geodezyjne nie zostało dokonane przez uprawnionego geodetę, niemniej jednak zostało dokonane przez inwestora. Zatem ww. zakres robót inwestor wykonywał. Okoliczności wskazują także na wykonanie przez inwestora niwelacji terenu, co wynika także z zeznań świadków (B. O., Z. O.). Mając powyższe na uwadze organ II instancji wskazał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu.

Analiza przedłożonych przez T. S. za pismem z 7 lutego 2014 r., zdjęć z uwidocznioną na nich datą - 2013.09.21 (k. 23 akt PINB) wskazuje, że przyjmując wskazaną datę, inwestor w tym dniu wykonywał wykop pod fundamenty obiektu (zdjęcie nr [...]). Jednocześnie wskazują, że dokonano tyczenia ich położenia - widoczny czerwony sznurek biegnący wzdłuż wykopu od wbitego pręta (zdjęcie 6-9). Analiza zdjęcia nr 5 z uwidocznioną na nim datą - 2013.09.24 wskazuje, że inwestor w tej dacie wykonał szalunek pod fundamenty.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót 4 maja 2011 r. Jak wynika z treści postanowienia Starosty [...] z 18 maja 2011 r. ww. zgłoszenie złożone przez J. O. zawierało braki w zakresie dokumentów wskazanych w treści postanowienia. Jednocześnie pouczono inwestora, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu oraz nie później niż terminie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Jak wynika z materiału dowodowego za pismem z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w K. - 1 czerwca 2011 r. - inwestor przedłożył braki wskazane w postanowieniu Starosty [...] z 18 maja 2011 r. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do uzupełnionego zgłoszenia. Zatem inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane po upływie 30 dni od uzupełnienia zgłoszenia zatem z dniem 2 lipca 2011 r.

Przyjmując wskazany w zgłoszeniu planowany termin rozpoczęcia robót budowlanych — 22.06.2011 r., inwestor mógł najpóźniej do 22 czerwca 2013 r. rozpocząć roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego zachodzą okoliczności wskazujące, że rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora nastąpiło po ww. dacie tj. we wrześniu 2013 r.

MWINB zaznaczył, że analiza zeznań i oświadczeń świadków, rozbieżnych co do daty rozpoczęcia robót, wskazuje na wspólne ich elementy w postaci wskazania robót budowlanych, które wykonywał inwestor tj. roboty ziemne - wykopy pod fundamenty, szalunek fundamentów. Przy czym okoliczności ich wykonywania we wrześniu 2013 r., zatem sprzecznie z twierdzeniami inwestora, może dodatkowo potwierdzać materiał zdjęciowy.

Organ odwoławczy wskazał, że poddał analizę zgromadzony materiał dowodowy, mając na uwadze wskazania WSA w Krakowie z wyroku z 4 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 955/16 w zakresie jego uzupełnienia oraz dokonania ustaleń w przedmiocie ustalenia daty rzeczywistego rozpoczęcia robót budowlanych jak i podstaw prawnych odnoszących się do obiektu jaki został w rzeczywistości zgłoszony.

Mając na uwadze powyższe oraz poczynione ustalenia, MWINB wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy dotyczące legalizacji obiektu wykonanego w ramach samowoli budowlanej.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga fakt dokonania przez J. O. zgłoszenia wnioskiem z 3 stycznia 2014 r., budowy pn. "Budowa wiaty o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce nr [...] w miejscowości C." i wniesienia przez Starostę K. decyzją z 20 stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...] sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Odnosząc się do złożonego odwołania MWINB wyjaśnił, iż podniesienie przez skarżącą przesłanki, które jej zdaniem świadczą o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, obligowały organ odwoławczy do ich zbadania w postępowania odwoławczym. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności i fakty nie dające podstawy do przyjęcia, iż postępowanie administracyjne w sprawie wiaty wolnostojącej, zlokalizowanej na dz. nr [...] winno zostać umorzone przez organ I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę MWINB działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ze względu na wskazane wyżej uchybienia oraz poszanowanie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tożsamej sprawy administracyjnej, zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji MWINB nr [...] z 27 sierpnia 2021 r. T. S. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądając jej uchylenia celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1) przedwczesność, a także wydanie jej z naruszeniem przepisu na podstawie art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a.,

2) niewykonanie w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu WSA w Krakowie z 4 listopada 2016 r. sygn. II SA/Kr 955/16,

3) naruszenie przepisów związanych z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., który może mieć istotny wpływ na pełne merytoryczne wyjaśnienie sprawy w związku z dowodem przesłuchania świadków w sprawie, gdyż strona tj. T. S. nie została poinformowana o czasie i miejscu przeprowadzania dowodów z zeznań świadków między innymi: Z. O. i Z. K. i innych, a tym samym nie mogła zadawać pytań i składać wyjaśnień.

Skarżąca wniosła również o zwrot kosztów sądowych na jej rzecz.

W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu skarżąca podniosła, że decyzja została wydana mimo, iż stronie tj. T. S. przysługiwał termin zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się.

Strona odebrała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy 18 sierpnia 2021 r. wraz z 14 dniowym terminem od dnia doręczenia pisma, który upływał 31 sierpnia 2021 r. Strona z możliwości zapoznania z aktami i wypowiedzenia się w tej sprawie nie zrezygnowała. Próbując uzgodnić termin telefonicznie, strona otrzymała informacje o wydaniu decyzji. Wynika więc, że decyzja nr [...] została wydana już 27 sierpnia 2021 r., kiedy to stronie przysługiwała możliwość zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie tego przepisu i pozbawienie strony uprawnień, jakie jej przysługują, może mieć istotny niekorzystny wpływ dla strony na wydaną decyzję.

Wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2016 r. w swoim uzasadnieniu wskazuje, iż zgodnie z art. 75 K.p.a. wszelkie dowody winny być przeprowadzane zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., gdzie strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu każdego dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W zgromadzonym materiale dowodowym w związku z postanowieniem o nr [...] MWINB a także całości akt nie sposób znaleźć powiadomień strony tj. T. S. o czasie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchań świadków np: - Z. O. zam[...] i - Z. K. zam. [...] gdzie strona mogłaby stosownie do swoich uprawnień wynikających z art. 79 § 1 i 2, zadać pytania ww. świadkom. Ww. osoby po raz kolejny zostały przesłuchane jako świadkowie ale bez możliwości udziału wszystkich stron i z naruszeniem ww. artykułów. Pominięcie tak istotnych uprawnień przysługujących stronie przy bardzo istotnych dowodach z zeznań świadków, które mają znaczący wpływ na prowadzenie postępowania i zawarty w nim materiał dowodowy, mogło przyczynić się w znaczącym stopniu do wyjaśnienia sprawy a w ostateczności wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 151a P.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych (kasacyjnych) był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji jedynie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Skoro w myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ważnym przepisem w niniejszej sprawie jest również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że istotne dla wyniku sprawy okoliczności i wytyczne dla organu II instancji, w zakresie oceny wykazania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zostały wskazane w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 4 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 955/16.

Ważną również kwestią były kilkukrotne zasadnicze zmiany dokonane przez ustawodawcę w przepisach P.b. pomiędzy chwilą zgłoszenia w 2011 r. a momentem wydawania przez MWINB zaskarżonej decyzji w 2021 r. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wskazał na mające zastosowanie przepisy międzyczasowe kolejnych nowelizacji.

Należy tu wyjaśnić, że mimo iż MWINB wadliwie stwierdził, że z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej, biorąc więc pod uwagę zmianę stanu prawnego, w niniejszej sprawie wyrażona w ww. wyroku WSA w Krakowie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie wiążą organu, to z podjętych przez organ działań, w tym podjętych na podstawie art. 136 K.p.a. w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, wyczerpująco opisanych w zaskarżonej decyzji nr [...] z 27 sierpnia 2021 r., jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do sformułowanych w ww. wyroku wytycznych.

Sąd w składzie orzekającym jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a., ww. stanowiskiem WSA w Krakowie i podziela przedstawione w ww. wyroku zapatrywania.

I tak, po pierwsze, organ II instancji w sposób właściwy wyjaśnił, że inwestor dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót 4 maja 2011 r., które po uzupełnieniu 1 czerwca 2011 r. na wezwanie postanowieniem Starosty [...] z 18 maja 2011 r., nie spotkało się z wniesieniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Zatem inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane po upływie 30 dni od uzupełnienia zgłoszenia, a przed upływem 2 lat od tego uzupełnienia, czyli w okresie miedzy 2 lipca 2011 r. a 1 lipca 2013 r. (akta PINB, k. nr 79-81, 82, 82-89 i 113), a nie jak błędnie wskazał MWINB do 22 czerwca 2013 r.

Niewątpliwie ww. zgłoszenie, biorąc pod uwagę wytyczne z wyroku WSA w Krakowie z 4 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 955/16, bez przywiązywania nadmiernej wagi do nazwy "wiata", dotyczyło obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 25 m2, który miał stanowić wolnostojący budynek gospodarczy (w myśl art. 3 ust. 2 P.b.), posadowiony na ławach fundamentowych, zabudowany ze wszystkich czterech stron pełnymi przegrodami budowlanymi i pokryty dachem, o czym świadczą dobitnie m.in. rzuty, szkice i rysunki dołączone do zgłoszenia z 2011 r., które zostały poddane przez organ odwoławczy rzetelnej i wnikliwej analizie. Budynek ten, jak wynika z treści pisma pełnomocnika inwestorów i ich dalszych wyjaśnień, ma służyć do przechowywaniu sprzętu rolniczego (k. 53 akt PINB) i potencjalnie mógł stanowić obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Po drugie, kolejne zgłoszenie inwestorów z 3 stycznia 2014 r., dotyczące "Budowy wiaty o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce nr [...] w miejscowości C." spotkało się z wniesieniem przez Starostę K. decyzją z 20 stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...] sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Po trzecie, organ odwoławczy dokonał wnikliwej, wręcz drobiazgowej oceny wynikającego ze zgromadzonego materiału dowodowego momentu rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych, w tym przedłożonych uprzednio oświadczeń i zdjęć, skonfrontowanych z przesłuchaniem świadków.

Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji celem wykonania zaleceń WSA postanowieniem z 28 lutego 2019 r., nr [...] zlecił na podstawie art. 136 K.p.a. PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

O zamiarze przeprowadzenie oględzin 26 kwietnia 2019 r. przy udziale stron i świadków PINB zawiadomił strony postępowania, w tym T. S. (k. 147a akt PINB – dowód doręczenia 15 kwietnia 2021 r.).

W odpowiedzi skarżąca poinformowała PINB, że z uwagi na godziny pracy i chorobę nie jest w stanie wziąć udziału w oględzinach i rozprawie administracyjnej 24 kwietnia 2019 r., ale stawi się jej syn ze stosownym upoważnieniem.

Organ I instancji na zlecenie MWINB dokonał przesłuchania w charakterze świadków, w trybie art. 82 i art. 83 K.p.a., B. O. i J. O., J. R., T. S., Z. O., Z. K. i M. W., na okoliczność ustalenia, jaką planowany na przedmiotowej działce obiekt posiadać będzie przeznaczenie/funkcję i ustalenia rzeczywistego terminu rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją obiektu.

Przeprowadził również oględziny na działce nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 K.p.a.) celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce oraz określenia jego charakterystycznych paramentów i usytuowania względem działek sąsiednich oraz przesłanie do organu odwoławczego protokołu z ww. oględzin wraz z załącznikami w postaci dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego wykonanego na kopii aktualnej mapy zasadniczej z naniesionymi wymiarami przedmiotowego budynku, odległościami od działek sąsiednich oraz określeniem miejsca posadowienia wszystkich jego elementów na działce bądź działkach. Skarżącą reprezentował jej syn – M. S..

MWINB szczegółowo opisał treść uzyskanych zeznań.

Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna, jest co do rozstrzygnięcia prawidłowa, a sprzeciw od niej jest bezzasadny. W szczególności organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., przeprowadził we wskazanym przez sąd zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalił m.in. po powtórnej, rzetelnej analizie dokumentów dołączonych do zgłoszenia z 2011 r., że przedmiotem tegoż zgłoszenia był wolnostojący budynek gospodarczy o powierzchni 25 m2 mający służyć do przechowywaniu sprzętu rolniczego, potencjalnie mogący stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej.

Sąd podziela również przedstawioną przez organ wykładnię bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 K.p.a., aprobując stanowisko, że mając na uwadze przyjętą kwalifikację przedmiotowego obiektu, postępowanie przed organem I instancji nie mogło podlegać umorzeniu chociażby ze względu na fakt, iż przedmiotowy obiekt narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego względem zabudowanej nieruchomości sąsiedniej o nr [...]. Przedmiotowy obiekt bowiem, jak wynika z ustaleń poczynionych podczas przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu 7 lutego 2014 r., położony jest w odległości 60 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką nr [...] w odległości 4,05 m od zlokalizowanego na tej działce budynku gospodarczego (k. 13 akt PINB).

Tymczasem jak wynika z § 7 ust. 9 obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie wyjątku - w przypadku działek których szerokość nie przekracza 18 m dopuszcza się lokalizowanie obiektów w granicach działki jak i w odległości 1,5 m od granicy działki. Działka nr [...] posiada szerokość ok. 11,5 m, zatem przedmiotowy obiekt mógł zostać zrealizowany w granicy z działką sąsiednią lub w odległości 1,5 m od granicy, ale z całą pewnością nie w odległości 0,6 m od granicy.

Należy podkreślić, że liberalizacja przepisów dotyczących wyłączenia niektórych obiektów budowlanych z reglamentacji P.b. poprzez wymaganie jedynie zgłoszenia, bądź nawet niewymaganie ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie może oznaczać w żadnej mierze zwolnienia z obowiązku stosowania przepisów techniczno-budowlanych, w tym służących ochronie interesów prawnych osób trzecich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) i odpowiednich przepisów prawa miejscowego dotyczących m.in. dopuszczalnej lokalizacji inwestycji, odległości od granic działki i istniejących budynków, co ma m.in. związek z przepisami przeciwpożarowymi.

Co więcej, ustalenia z oględzin 7 lutego 2014 r. wskazują, że inwestorzy dokonali odstępstwa od dokonanego zgłoszenia w przedmiocie wymiarów zewnętrznych fundamentów. Fundamenty te wykonano także odmiennie od przedstawionych na rysunkach dołączonych do zgłoszenia, albowiem zostały one zrealizowane z odmiennym poziomem górnej ich powierzchni ponad otaczający teren. Przyjmując pomierzone wymiary wystających ponad poziom terenu fundamentów organ odwoławczy zasadnie wskazał, że powierzchnia zabudowy wynosi 49,735 m2. Mając to na uwadze, budowa budynku gospodarczego o takiej powierzchni wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na to, czy stanowi ona budynek gospodarczy, czy też budynek gospodarczy stanowiący uzupełnienie zabudowy zagrodowej.

Niewątpliwie zatem organ odwoławczy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie istnieje zarówno faktyczny przedmiot postępowania, jak również istnieje podstawa prawna do wydania w sprawie decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach inwestorów. Nie sposób uznać, że jak wskazywał w decyzji I instancji PINB, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż fundamenty przedmiotowego obiektu zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, a organ administracyjno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych naruszających obowiązujące przepisy.

Pochopne i wadliwe niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może skutkować przesądzeniem o legalności obiektu budowlanego naruszającego inne przepisy. Co więcej, o nieskuteczności zgłoszenia może też świadczyć fakt, że inwestorzy pierwotnie realizowali roboty budowlane niezgodnie z treścią swojego zgłoszenia.

W konsekwencji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przyjęcie właściwego trybu niniejszego postępowania wiąże się z koniecznością poczynienia powtórnej analizy całości uzupełnionego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że tak wyznaczone postępowanie dowodowe nie może być przeprowadzone przez organ II Instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dopiero bowiem po dokonaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego w zakresie wyżej wskazanym organ będzie uprawniony do rozstrzygnięcia o właściwych przepisach prawa budowlanego, w oparciu o które ewentualnie będzie dalej prowadził legalizację.

Wszystkie powyższe wątpliwości, w tym jednoznaczne rozstrzygnięcie daty rozpoczęcia robót budowlanych musi wyjaśnić organ I instancji. Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii istotnie wpłynęło na wadliwą treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zatem z ww. przyczyn uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za zasadne. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono bowiem art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zakresem koniecznego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a., skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy nie mógł w tych okolicznościach dążyć do dalszego uzupełniania materiału dowodowego w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a.

Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Jednak w niniejszej sprawie zaistniały właśnie szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odpowiadając na zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a., Sąd wskazuje, że organ odwoławczy rzeczywiście naruszył w tym zakresie art. 10 K.p.a., wydając zaskarżoną decyzję przed upływem terminu zakreślonego stronom do wypowiedzenia się w sprawie. Mając jednak na uwadze treść poczynionych ustaleń, które uzasadniały uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania, należy podkreślić, że wszelkie uprawnienia, wnioski i zarzuty skarżącej, w tym zapewnienie jej możliwości zadawania pytań Z. O. i Z. K., powinny zostać uwzględnione w ponownie prowadzonym w I instancji postępowaniu. Zatem ww. uchybienie nie miało wpływu na zasadność kwestionowanej niniejszym sprzeciwem decyzji kasacyjnej.

Wbrew zarzutom sprzeciwu organ II instancji wykonał w istotnym dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy zakresie zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 4 listopada 2016 r. sygn. II SA/Kr 955/16.

Przyczyny, dla których organ odwoławczy nie mógł w szerszym zakresie skorzystać z art. 136 K.p.a. wynikają z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podobnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczegółowych dotyczących dowodów i ich oceny, w tym w zakresie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. wynikają ze sporządzonego przez MWINB uzasadnienia.

Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

W szczególności prawidłowo stwierdził, że w sytuacji, gdy organ I instancji dojdzie do wniosku, iż przedmiotowy budynek gospodarczy w obowiązującym stanie prawnym (tj. przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r.) nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, koniecznym jest ustalenie, czy inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w okresie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót budowlanych. W tej sytuacji bowiem, gdy inwestor przystąpił do budowy budynku gospodarczego po upływie ww. terminu, należy uznać, iż działał on w warunkach samowoli budowlanej. Wówczas w zależności od tego, czy w obecnym stanie prawnym obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, koniecznym będzie wdrożenie postępowania odpowiednio w oparciu o art. 48 lub art. 49b P.b. w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Ponownego zaakcentowania wymaga na koniec, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o ewentualnej możliwości dokonania podziału działki skarżącego. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.