Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3726/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 56 ust. 1 pkt 5, art. 60
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala Powiatowego Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2009 r. została podpisana umowa o dofinansowanie projektu "Wymiana dwóch ambulansów [...] przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z. – Powiat [...]" (obecnie skarżący), pomiędzy Instytucją Wdrażającą Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, a skarżącym.

W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący został poinformowany o konieczności zwrotu części dofinansowania. Wobec bezskuteczności wezwania Instytucja Wdrażająca decyzją z dnia [...] maja 2012 r. zobowiązała skarżącego do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. Jeszcze przed wydaniem tej decyzji skarżący zwrócił się o umorzenie należności. W związku z tym zawieszono postępowanie w przedmiocie umorzenia należności, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., do czasu aż decyzja o zwrocie stanie się ostateczna.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie, a w dniu [...] października 2012 r. organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił udzielenia ulgi. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą umorzenia należności w analizowanym przypadku jest art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych). Analizując sytuację majątkową skarżącego organ uznał, że nie zachodzi przesłanka "ważnego interesu dłużnika", o której mowa w tym przepisie. Odnosząc się z kolei do przesłanki "interesu publicznego" organ przyjął, że niezbędnym warunkiem uzyskania dofinansowania było świadczenie usług w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia na podstawie kontraktu z NFZ, a wobec utraty tego kontraktu jej wydatkowanie nie mieściło się w zakresie interesu publicznego rozumianego jako wartość wspólna dla całego społeczeństwa lub całej społeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26.11.2013 r., V SA/Wa 942/13, uwzględniając skargę przyjął, że stan faktyczny sprawy ustalony został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo. Niesporny jest fakt zawarcia umowy oraz to, że skarżący w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. - tj. przez 21 miesięcy nie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kontraktu z NFZ w zakresie ratownictwa medycznego. Spowodowało to, zdaniem organów, naruszenie zasady trwałości projektu, do zachowania której skarżący był zobowiązany.

Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ podkreślając uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, stanął na stanowisku, że przesłanki umorzenia określa art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. To stanowisko Sąd uznał za nieprawidłowe bowiem kwota przypadająca do zwrotu to niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym, a przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do tych należności. Zawierają natomiast odesłanie w art. 67 u.f.p. do odpowiedniego stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.; dalej o.p.). Z kolei art. 67a § 1 o.p. stanowi, że organ na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem podatnika" lub "interesem publicznym" może między innymi - pkt 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy ale musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 o.p. Wypracowane przez orzecznictwo i zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowanie "dyrektywy uwzględniania interesu publicznego" zawartej w art. 67 § 1 o.p. nakazuje respektowanie przez organy wartości istotnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, korekta jego błędnych decyzji. Z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.) wynika zakaz przerzucania na podatnika błędów lub uchybień popełnionych przez organy podatkowe w procesie stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadne było a organ tego nie uczynił - rozważenie powodów utraty kontraktu - z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 1100/10. Rozważyć także należało społeczne znaczenie dysponowania przez skarżącego zakupionymi karetkami, poczucia bezpieczeństwa zdrowotnego lokalnej społeczności oraz jej świadomości co do źródeł finansowania projektu. Organ winien także przeanalizować zagadnienie "zachowania trwałości projektu" .

W ocenie Sądu brak wskazanych wyżej rozważań czyni decyzję podjętą w sposób dowolny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, w ramach przysługującej mu swobody w podejmowaniu decyzji uznaniowej, dokona analizy całokształtu okoliczności sprawy, mając na względzie, że w tej sprawie ze względu na charakter skarżącego oraz specyfikę i znaczenie społeczne realizowanego przez niego projektu całkowite rozdzielenie "ważnego interesu" skarżącego i "interesu publicznego" nie jest właściwie możliwe.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 67 u.f.p. - a to wobec błędnego odczytania przez Sąd I instancji treści normy wynikającej z przepisu art. 67 u.f.p., która to błędna wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do błędnego zastosowania tego przepisu i w konsekwencji, do błędnej oceny sposobu procedowania przez organ przy wydaniu decyzji, której zaskarżony wyrok dotyczy (w tym do błędnej oceny sposobu zastosowania przez organ przepisu art. 67 u.f.p.);

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej p.u.s.a.) w związku z przepisem art. 67 u.f.p. w związku z przepisami: art. 121 § 1 i art. 67a § 1 o.p. - a to wobec nienależytego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności decyzji organu, tj. wobec przeprowadzenia tej kontroli w oparciu o wzorzec legalności decyzji niemogący mieć zastosowania w niniejszej sprawie (tj. w oparciu o przepisy art. 121 § 1 i art. 67a § 1 o.p.), która to wadliwa kontrola wynikała z błędnego odczytania przez Sąd I instancji treści normy zawartej w przepisie art. 67 u.f.p.;

3) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, a to wobec niewskazania w tym uzasadnieniu, jaki konkretnie przepis lub przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszył organ - mimo uchylenia decyzji organu również na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

b) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku w zakresie, w jakim w uzasadnieniu tym Sąd I instancji motywuje swoją ocenę decyzji organu sposobem stosowania przepisu nieistniejącego w porządku prawnym, tj. przepisu art. "67 § 1" o.p.,

c) niezrozumiałe, niespójne i niejednoznaczne przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku umotywowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny sposobu procedowania w sprawie przez organ - w zakresie, w jakim Sąd I instancji wytyka organowi rozpoznanie sprawy w sposób bezzasadnie zawężony,

d) nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a to wobec ujęcia w tym uzasadnieniu wywodów (ocen) Sądu I instancji dotyczących sposobu procedowania przez organ, które to oceny stoją wobec siebie w sprzeczności w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ prawidłowo, a równocześnie wytknął organowi bezzasadnie zawężone rozważenie sprawy,

e) nienależyte (niepełne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a to wobec nieodniesienia się przez Sąd I instancji ani do zarzutów skargi, ani do stanowiska prezentowanego w sprawie przez organ;

4) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 67 u.f.p. - a to wobec błędnego odczytania przez Sąd I instancji treści normy wynikającej z przepisu art. 67 u.f.p., która to wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do błędnego zastosowania tego przepisu u.f.p. i w konsekwencji, do naruszeń w postaci:

a) błędnej oceny sposobu zastosowania przez organ przepisów przyjętych za materialnoprawną podstawę decyzji, której zaskarżony wyrok dotyczy,

b) uchylenia decyzji organu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mimo niewykazania przez Sąd, aby rzekome naruszenie prawa materialnego przez organ rzeczywiście wywarło wpływ na wynik sprawy.

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 67a § 1 o.p., który to błąd Sądu I instancji stanowi konsekwencję wadliwej wykładni przepisu art. 67 u.f.p., jak też stanowi konsekwencję nieprawidłowej oceny zastosowania przez organ (zamiast powołanego wyżej przepisu o.p.) przepisu art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. w związku z przepisami: art. 55, art. 64 ust. 1 i 2, art. 60 pkt 6 u.f.p. - a to wobec uchylenia zaskarżonym wyrokiem, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzji organu wydanej na podstawie ww. przepisów u.f.p.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 22.05.2015 r., II GSK 829/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania. NSA wskazał, że uchylając zaskarżoną decyzję m.in. z powodu naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał w tym zakresie jedynie art. 121 § 1 o.p., przy czym nie sposób ustalić, czy jest to jedynie cytat z poglądu prezentowanego w orzecznictwie dotyczącego wykładni art. 67 a § 1 o.p., czy też stwierdzenie, że to ten przepis został naruszony i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym drugim założeniu stanowisko Sądu I instancji co do stosowania tego przepisu w postępowaniu w przedmiocie ulgi obejmującej niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, jest błędne. Z jasnej treści art. 67 tej ustawy wynika, że do tych należności w zakresie nieuregulowanym ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To oznacza, że postępowanie w przedmiocie ulg obejmujących środki publiczne, o których mowa w art. 60 u.f.p. toczy się według zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec tego jedynie naruszenie przepisów określonych w k.p.a. może stanowić podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oczywiście pod warunkiem istnienia związku pomiędzy ich naruszeniem a wynikiem sprawy, o którym mowa w tym przepisie.

Brak jasnego stanowiska Sądu I instancji co do przepisów postępowania, które w sprawie mają zastosowanie sprawia, że brak jest wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle dotychczasowych wywodów wadliwość uzasadnienia wyroku polega także na zaniechaniu wyjaśnieniu podstawy zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jak już wcześniej wskazano u podstaw wyroku powołano także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, wówczas gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Również w tym zakresie wywód poprowadzony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nasuwa poważne zastrzeżenia. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana na podstawie art. 56 ust.1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Sąd I instancji uznał, że przepis ten nie stanowi podstawy do umarzania należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Przesądził przy tym, że należności, których umorzenia domagał się skarżący stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny pogląd Sądu I instancji w tym zakresie podziela. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że przepis art. 56 ust.1 ustawy o finansach publicznych określa materialnoprawne przesłanki umorzenia w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Przesądza o tym odesłanie w jego treści do "należności, o których mowa w art. 55". Z kolei art. 55 omawianej ustawy stanowi, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Kolejne przepisy ustawy o finansach publicznych – art. 57-59 - dotyczą także należności cywilnoprawnych. Dopiero w art. 60 tej ustawy ustawodawca zawarł katalog otwarty środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, zaliczając do nich w punkcie 6 ( w brzmieniu przepisu wiążącym w tej sprawie) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W myśl art. 64 ust.1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powołany w tym przepisie art. 55 określa rodzaje ulg – umorzenie w całości albo w części, odroczenie spłaty lub rozłożenie jej na raty. Z treści art. 60, jak i pozostałych przepisów regulujących ulgi w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym nie wynika, aby ustawodawca przyjął, że ulgi obejmujące te należności są udzielane na tych samych podstawach materialnoprawnych co ulgi w należnościach o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest bowiem takiej regulacji, która odsyłałaby, w przypadku tych należności, do stosowania przesłanek określonych w art. 56 ( umorzenie w całości ) czy też określonych w art. 57 ustawy o finansach publicznych (umarzenie w części, odroczenie terminu spłaty, rozłożenie jej na raty). Zgodnie natomiast z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepis art. 67a § 1 o.p. określa materialnoprawne przesłanki stosowania ulg – ważny interes podatnika lub interes publiczny i przepis ten, z przyczyn powyżej podanych, w tym zakresie ma zastosowanie do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych.

Zaskarżona decyzja, o czym już była mowa, została wydana w oparciu o art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, który określa takie same przesłanki umorzenia w całości należności cywilnoprawnych jak art. 67a § 1 o.p. odnoszący się do należności publicznoprawnych - ważny interes dłużnika lub interes społeczny. Uchylając ją w oparciu m.in. o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że stanowiący materialnoprawną podstawę jej wydania art. 56 ust.1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Następnie dokonał analizy art. 67 a § 1 o.p. i przytoczył pogląd prezentowany w orzecznictwie dotyczący stosowania "dyrektywy uwzględnienia interesu publicznego" i stwierdził, że "mając powyższe na uwadze, zasadne było a organ tego nie uczynił – rozważenie powodów utraty kontraktu", a także wytknął organowi brak analizy zagadnienia trwałości projektu. W efekcie Sąd I instancji uznał, że "czyni to decyzję, istotnie mającą charakter uznaniowy, podjętą w sposób dowolny".

Analiza uzasadnienia wyroku, w części, która powinna stanowić wyjaśnienie podstawy uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy uwzględnienie skargi nastąpiło dlatego, że organ zastosował przepis, który w sprawie nie miał zastosowania, czy też, że doszło do naruszenia przepisu, który miał w sprawie zastosowanie – art. 67a § 1 o.p. W tym pierwszym przypadku rodzi się pytanie o wpływ naruszenia art. 56 ust.1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego zastosowanie, na wynik sprawy, skoro określa on tożsame przesłanki jak art. 67a § 1 o.p. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że organ, właśnie tak odczytał uzasadnienie wyroku, a więc, że przyczyną uchylenia było zastosowanie art. 56 ust.1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych zamiast art. 67 a§ 1 o.p. Zatem i w tym zakresie Sąd z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej orzeczenia.

Wobec przedstawionej wadliwości uzasadnienia wyroku – zdaniem NSA - przedwczesnymi są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 67 ustawy o finansach publicznych. W ocenie organu prawidłowe było jego stanowisko, że ulgi obejmujące należności publicznoprawne są udzielane na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w tej sprawie, w oparciu o przepis art. 56 ust.1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony z przyczyn wcześniej podanych przy omówieniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Nie ulega wątpliwości, że – stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – Sąd jest związany stanowiskiem NSA, który stwierdził : Sąd I instancji uznał, że przepis ten [tj. art. 56 ust.1 pkt 5 u.f.p. – przyp. Sądu] nie stanowi podstawy do umarzania należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. Przesądził przy tym, że należności których umorzenia domagał się skarżący stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd Sądu I instancji w tym zakresie podziela". Parafrazując rzymskie powiedzenie można stwierdzić, że Roma locuta, causa finita – chociaż nie do końca.

Z dalszych wywodów NSA wynika, że "przepis art.67a par.1 O.p. określa materialnoprawne przesłanki stosowania ulg – ważny interes podatnika lub interes publiczny i przepis ten, z przyczyn powyżej podanych, w tym zakresie ma zastosowanie do należności, o których mowa w art.60 u.f.p.".

VII. Realizując wytyczne NSA – w zakresie wytkniętej Sądowi I instancji obrazy treści art.141 par.4 p.p.s.a., co do braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – wskazać należy, iż aby stosować prawo materialne w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię wadliwości interpretacji (i stosowania) norm proceduralnych. Nie ulega wątpliwości, że kluczowym problemem jest rozważenie przez Organy obu instancji, czy w sprawie występuje ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Dość przypadkowo – in abstracto – Organ II instancji przywołuje dwa orzeczenia NSA i WSA wydane na kanwie art. 67a par.1 u.f.p. (wyroki z 7.10.2010 r., II GSK 1000/09, 30.06.2010 r. I SA/Bd 50/10, 29.05.2006r., III SA/Wa 1964/15, 30.05.2001 r., III SA 830/00 – sygnatury i daty wydania orzeczeń wskazują, czy jest to orzeczenie NSA i WSA).

W ocenie Sądu, nie wystarczy wystąpienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika" rozważyć przez pryzmat "sprawozdań finansowych z ostatnich trzech lat" (tj. za lata 2009-2011 w celu ustalenia sytuacji majątkowej Beneficjenta oraz skutków ekonomicznych jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania, zwłaszcza iż Organ II instancji nie wziął pod uwagę sprawozdania finansowego za okres [...].01 – [...].07.2012 r. (str.5 decyzji Organu II instancji).

Daleko istotniejsze są przyczyny sytuacji, w których znalazła się skarżąca, a które to legły u podstaw powstałego zobowiązania (tym zaś Organ II instancji nie poświęca ani jednego zdania).

Warto więc przytoczyć obszerny fragment uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.09.2010 r., VI SA/Wa 1100/10, który rozstrzygnął pozytywnie na rzecz Skarżącego w przedmiocie konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie [...].04.2010 do [...].12.2011 r. w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego :

"Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę lokalu w Z. przy ul. [...]. Tymczasem informację, iż powyższy lokal znajduje się w dyspozycji konkurencyjnego oferenta wpłynęła do komisji w dniu [...] lutego 2010 r. a zatem już po dacie kontroli. Co więcej, pisemna informacja oferenta, iż "od dnia [...] marca 2010 r. posiada nowe pomieszczenie, na terenie Z. przy ul. [...], z przeznaczeniem na miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego w związku z czym nie zachodzi obawa niemożliwości świadczenia usługi w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie Miasta i Powiatu [...]" wraz z certyfikatem ISO na miejsce wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, decyzją o wpisie w rejestrze wojewody lokalu w Z. przy ul. [...] z dnia [...] lutego 2010 r., umową najmu dotycząca tego lokalu zawarta w dniu [...] lutego 2010 r. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym wpłynęła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2010 r. (czarny skoroszyt akt administracyjnych, karty nie są ponumerowane) a więc dwa dni po rozstrzygnięciu konkursu ofert. W tej sytuacji musi budzić zdziwienie stanowisko Prezesa NFZ, zawarte z zaskarżonej decyzji iż ".....gdyby Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. nie przedstawił dokumentów potwierdzających wpis nowej lokalizacji przy ul. [...] w Z. do rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez wojewodę, przed dniem rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, jego oferta zostałaby odrzucona na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach" (str. 25 decyzji).

Nadto organ nie wyjaśnił rozbieżności w ankiecie i oświadczeniu skarżącej podczas gdy drugi oferent był dwukrotnie wzywany w trybie art. 64 k.p.a., do korekty nieprawidłowej odpowiedzi w ankiecie na pytanie dotyczące czasu pracy lekarzy medycyny ratunkowej.

Uznać zatem należy, iż postępowanie administracyjne (a także odpowiedź na skargę) nie wyjaśniły wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie zaś do normy tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organy, nie ustosunkowując się szczegółowo do istoty podnoszonych zarzutów, nie wykazały, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Z tego względu brak jest też podstaw do oceny przez Sąd, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w konsekwencji prawidłowo porównano oferty (art. 134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W ocenie Sądu, organy naruszyły zasady postępowania w tym także, art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Powyższe uchybienia stanowią zatem o naruszeniu zasady określonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ma to bowiem istotny wpływ na właściwą ocenę obu ofert, uzasadnia wątpliwości skarżącej, czy nie została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzone postępowanie gwarantowało zachowanie uczciwej konkurencji.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny dokonać szczegółowej analizy pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad postępowania i czy skutkiem tego doznał uszczerbku interes prawny skarżącej, w rozumieniu wskazanym przez Sąd".

VIII. W efekcie realizacji powyższych zaleceń Prezes NFZ decyzją z dnia [...].03.2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...].03.2010 r. (k.135 i nast. akt sądowych). Tak więc przytoczone w poprzednim punkcie uzasadnienia wątpliwości Sądu okazały się niesłuszne. Warto zaznaczyć, że Skarżący nie poddał decyzji NFZ z dn. [...].03.2012 r. kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem uznał ją za prawidłową.

W konsekwencji – w ocenie Sądu – za pozbawione podstaw należy uznać sugestie zawarte w uzasadnieniu WSA w Warszawie sporządzonego w sprawie VI SA/Wa 1100/10 co do potrzeby "rozważenia powodów utraty kontraktu", zwłaszcza, że Beneficjent nie zaskarżył do Sądu decyzji Prezesa NFZ z dnia [...].03.2012r.

IX. W dalszej kolejności, należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania, wszczętego na wniosek Beneficjenta z dnia [...] marca 2012 r. nie było badanie zasadności zwrotu należności ani jej wysokości, ponieważ zostało to rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, tj. postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, które zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2012 r.

Po dokładnej analizie zebranych materiałów dowodowych Minister Rozwoju Regionalnego ponownie rozstrzygnął merytorycznie przedmiotową sprawę biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną przez CSIOZ. Po zbadaniu zebranego materiału dowodowego organ II instancji uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne.

X. Sąd uważa za nieuzasadnione twierdzenie Beneficjenta, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wnikliwie rozważone terminy, tj. "interes dłużnika" i "interes publiczny". Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym szczegółowo zbadano czy w przedmiotowej sprawie występują ww. przesłanki. Dokonując ww. ustaleń, organ II instancji, w pierwszej kolejności doprecyzował pojęcia "interesu dłużnika" i "interesu publicznego" poprzez odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowanego w zakresie interpretacji przesłanek "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego" na podstawie art. 67a § 1 o.p. w którym posłużono się w zasadzie tożsamymi pojęciami względem tych sformułowanych w art. 56 ust.1 pkt 5 u.f.p

Organ II instancji, po wyjaśnieniu zakresu ww. pojęć, ocenił sytuację finansową Beneficjenta, co umożliwiło ustalenie czy występuje przesłanka "ważnego interesu dłużnika", a także rozważył czy charakter działalności Beneficjenta może usprawiedliwić fakt niedotrzymania warunków realizacji projektu, a tym samym czy umorzenie należności może zostać uznane za uzasadnione przesłanką "interesu publicznego". Jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły ww. przesłanki, które mogłyby uzasadnić umorzenie należności w wysokości 17.915,49 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Organ II instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji poprawność własnych ustaleń faktycznych dokonanych przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Dyrektora CSIOZ, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów Beneficjenta o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie należności wraz z odsetkami.

XI. Jak zostało już to wskazane, Organ II instancji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oparł się na materiale dowodowym, który został zebrany w postępowaniu w I instancji.

W postępowaniu drugoinstancyjnym rozpatrzono wszystkie dowody w sprawie, które zdaniem Sądu, przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji zostało wskazane, że przy analizie dokumentów finansowych, nie wzięto pod uwagę sprawozdania finansowego za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] lipca 2012 r., z uwagi na fakt, iż sprawozdanie to nie stanowi pełnej informacji o kondycji finansowej Beneficjenta w związku z tym, że w wyniku bieżących księgowań w trakcie roku obrotowego rachunek zysków i strat ulega ciągłym zmianom w poszczególnych miesiącach. Organ II instancji przy ocenie sytuacji finansowej Beneficjenta badał sprawozdania finansowe sporządzone zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, ze zm.) zatwierdzone przez właściwy organ. Dlatego też, nie można zgodzić się z zarzutem Beneficjenta, że naruszono art. 80 k.p.a.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wobec tego również zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ II instancji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, w którym wyjaśnił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na co wskazuje treść decyzji.

W związku z powyższym, w opinii Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

XII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.