Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1221/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4, art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101a ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 140/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie dokonania oceny aktualności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Prezydenta m.st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 140/22, odrzucił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie dokonania oceny aktualności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) i postanowił o zwrocie solidarnie skarżącym kwoty 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2).

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 12 lipca 2022 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności nakazanych przepisami prawa, tj. niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny aktualności uchwały nr [...] Rady Gminy Warszawa – W. z dnia [...] 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (tzw. cz. 1), pomimo złożonego przez skarżące wniosku.

Skarżące spółki zarzuciły w szczególności niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i nierozpoznanie wniosku skarżących w sprawie uchwalenia tzw. "mikroplanu" dla rejonu [...].

Na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") skarżące wniosły o:

a. stwierdzenie bezczynności organu – Prezydenta m.st. Warszawy,

b. nakazanie Prezydentowi m.st. Warszawy podjęcie czynności zmierzających do aktualizacji planu miejscowego przyjętego dla obszaru 16 UM uchwałą nr [...] z dnia [...] 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (tzw. część 1) i zainicjowanie prac plastycznych, ewentualnie

c. nakazanie organowi nadzoru – Wojewodzie Mazowieckiemu – wykonanie na rzecz skarżących, na koszt i ryzyko gminy, niezbędnych czynności w zakresie dokonania analizy aktualności ww. planu miejscowego oraz zainicjowania prac planistycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Pismem z 18 listopada 2022 r. pełnomocnik w imieniu skarżących ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. Wskazał, że skarżące wniosły skargę na niewykonanie czynności nakazanych przepisami prawa organu polegającą na zaniechaniu dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), szczególnie w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Warszawa W. z [...] 2001 r. Intencją skarżących nie było wniesienie skargi na bezczynność w zakresie niedokonania zmiany planu miejscowego, jako takiego, ale podjęcia czynności polegających na dokonaniu aktualizacji, po której wykonaniu dopiero możliwe staje się procedowanie ewentualnych zmian planów miejscowych. Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżące składając wniosek do organu o dokonanie aktualizacji i podjęcie prac planistycznych mających na celu uchwalenie planu miejscowego dla rejonu [...], wnioskowały jedynie o dokonanie aktualizacji miejscowego dla tego terenu w taki sposób, aby ustalenia były adekwatne do obecnego stanu prawnego i faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu, przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Istota skargi wniesionej w tej sprawie dotyczy żądania podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2001 r.

Sąd wskazał, że analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonywana przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta stanowi wyłącznie czynność poprzedzającą dokonanie przez radę gminy oceny aktualności studium i podjęcie przez ten organ stosowanej uchwały, o której mowa w ust. 2 art. 32 u.p.z.p., a więc nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, w tym skarga na bezczynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Według Sądu podstawą wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy we wskazanym wyżej zakresie nie może być również powoływany w skardze przepis art. 101a ust. 1 i art. 101 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązki organu wynikające z art. 32 u.p.z.p mają charakter wewnętrzny i stanowią realizację wynikających z ustawy zadań nałożonych na prezydenta (odpowiednio wójta, czy burmistrza). Obowiązki te nie dotyczą natomiast bezpośrednio sfery prawnej skarżących, a zatem nie naruszają indywidualnego interesu skarżących. Skoro nawet sama uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych pozostaje nawet pośrednio bez wpływu na obowiązki i prawa obywateli to tym bardziej bez wpływu na te prawa i obowiązki pozostają czynności prezydenta miasta określone w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., które wraz z opinią właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej są przekazywane radzie gminy i stanowią podstawę do podjęcia takiej uchwały.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły M. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.

Postanowieniu zarzucono:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p., które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy wniesienia skargi na bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, uzasadniającej żądanie podjęcia czynności nakazanych prawem, o których mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przepis ten ma charakter jedynie wewnętrzny i nie dotyczy bezpośrednio sfery praw skarżących, podczas gdy odrzucenie skargi z powyżej wskazanych powodów prowadzi do pozbawienia skarżących ochrony sądowej i naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), a art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek dokonywania aktualizacji planów miejscowych, a nie jedynie możliwość, a więc brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do aktualizacji planu pomimo: a) zmiany stanu faktycznego zagospodarowania terenów objętych jego postanowieniami oraz b) wniesionych wniosków o jego zmianę, stanowi bezsprzecznie o niewykonaniu przez organ – Prezydenta m.st. Warszawy obowiązków, o których mowa w tym przepisie;

b. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonywana przez wójta, prezydenta lub burmistrza w zakresie wskazanym we wniesionej przez skarżące skardze nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. spraw, a więc nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, w tym wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, bowiem nie może być ona objęta kontrolą sądu administracyjnego i odrzucenie skargi z tego powodu, podczas gdy przepisy prawa, w szczególności u.s.g. przewidują możliwość zaskarżenia bezczynności organu w ww. zakresie.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jako sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz spółek zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona zanegowała zarzuty kasacyjne wskazując, że są w całości niezasadne i oparte w większości o te same błędne założenia, które leżały u podstaw skargi zwykłej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p., przez przyjęcie, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy wniesienia skargi na bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, uzasadniającej żądanie podjęcia czynności nakazanych prawem, o których mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p.

Po pierwsze, w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji nie zajął stanowiska w kwestii art. 101a ust. 1 u.s.g. jako samodzielnej bądź niesamodzielnej podstawy wniesienia skargi na bezczynność organu. Słusznie natomiast przyjął, że art. 101a ust. 1 u.s.g. nie może być podstawą skargi na bezczynność organu, która polega na niedokonaniu analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Wypada bowiem przypomnieć, że przedmiotem skargi było niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny aktualności uchwały nr [...] Rady Gminy Warszawa – W. z dnia [...] 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (tzw. cz. 1).

Po drugie, brak możliwości zaskarżenia niewywiązania się organu wykonawczego gminy z obowiązku przewidzianego w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. wynika z charakteru tego obowiązku w kontekście wymogów, jakie stawia art. 101a ust. 1 u.s.g. skutecznej skardze, odwołując się przy tym do treści art. 101 u.s.g. Zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g.: "Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich." Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."

Na podstawie przytoczonych przepisów należy przyjąć, że wnoszący skargę na niewykonanie czynności nakazanych prawem, jakim w tym przypadku jest niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, powinien wykazać, że bezczynność w tym zakresie doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, opartego na przepisach prawa materialnego. To zaś wymaga zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy niewykonaniem czynności nakazanych prawem i własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Ponadto związek ten musi prowadzić do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych i mających oparcie w przepisach prawa uprawnień (por. Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 822).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy nie może mieć bezpośredniego związku z ograniczeniem lub pozbawieniem skarżącego konkretnych i mających oparcie w przepisach prawa uprawnień. Zgodnie bowiem art. 32 ust. 1 u.p.z.p. in principio, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Wyniki tych analiz, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. są przekazywane radzie gminy i stają się dla niej merytoryczną podstawą do podjęcia uchwały w sprawie aktualności obowiązującego planu miejscowego. W przypadku uznania, że plan miejscowy jest nieaktualny, rada gminy podejmuje działania, określone w przepisach u.p.z.p., zmierzające do zmiany planu miejscowego.

Zatem czynności organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. mają charakter wewnętrzy i skutki ich wykonania bądź zaniechania nie mają bezpośredniego wpływu na kształtowanie prawnej sytuacji podmiotu usytuowanego poza organizacyjnymi strukturami administracji publicznej. Nie można więc twierdzić, że działania lub zaniechania działań w tym zakresie dotyczą interesu prawnego skarżących, a tym bardziej, że interes ten naruszają.

Z przytoczonych wyżej względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Należałoby jednak przy tym dodać, że po pierwsze, analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.p.z.p. nie mieści się w katalogu aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., do których odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest bowiem decyzją administracyjną (pkt 1), ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (pkt 2), nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, ani innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), nie wpływa bowiem, jak już wyżej wskazano, na materialnoprawną sytuację skarżących kasacyjnie.

Po drugie, wskazany w tym zarzucie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaistniała przesłanka niedopuszczalności skargi wskazana w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, orzekł jak w sentencji.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).