Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1039/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 12b, art. 2 par. 1 pkt 10, art. 3  par. 1 pkt 1, art. 119 par. 12, art. 121 par. 1,2,3 i 4,  art. 122 par. 1, art. 125 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2,  ust. 6, 7 i 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. wystawił w dniu 15 czerwca 2023 r. tytuł wykonawczy wobec A. C. (dalej "zobowiązana", "skarżąca") nr WOŚr-S.N.12.2023 (dalej "tytuł wykonawczy"), w którym jako podstawę prawną obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazano na decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 22 lutego 2022 r. o nr WOŚr.-IX.6324.1.89.2021.WP, która nałożyła na A. C. i P. C. – właścicieli nieruchomości położonej w S. na ul. [...] - obowiązek przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej "Z. ").

W dniu 17 lipca 2023 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej "u.p.e.a.") postanowienie nr WEA-I.3160.4.15.2023.AK(1) o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, w związku z uchylaniem się od obowiązku wykonania czynności określonej w tytule wykonawczym i wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej Z. , przez wykonanie przyłącza do odrzutu kanalizacyjnego, znajdującego się na granicy posesji w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. decyzji pod rygorem nakładania dalszych grzywien i zastosowania wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przywołał treść art. 6 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121, art. 125, art. 126 u.p.e.a. i wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest rodzajem nacisku, mającym zmusić zobowiązanego do określonego zachowania. W niniejszej sprawie zobowiązana uchyla się od ciążącego na niej obowiązku podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Według organu I instancji, nałożenie na zobowiązaną grzywny jest na tyle dolegliwe, by doszło do zrealizowania przez nią ww. obowiązku. Organ I instancji wskazał, że w razie wykonania obowiązku przez zobowiązaną nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny zostaną umorzone. Ponadto na wniosek zobowiązanego organ zwraca 75% lub całość grzywny, która została uiszczona lub ściągnięta.

Tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r. doręczono skarżącej w dniu 19 lipca 2023 r. Był on poprzedzony upomnieniem. Sprawa w przedmiocie zarzutu objęta jest postępowaniem sądowym o sygn. akt II SA/Sz 1027/23.

W piśmie z dnia 24 lipca 2023 r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z dnia 17 lipca 2023 r. oraz zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że wykonała nałożony na nią obowiązek, gdyż w dniu 25 lipca 2023 r. wysłała do Z. wniosek o wydanie warunków przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zakwestionowała uprawnienie organu, który nie tylko wezwał ją do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lecz również sprecyzował sposób w jaki ma to nastąpić, tj. przez wykonanie przyłącza do odrzutu kanalizacyjnej znajdującego się na granicy posesji. Według skarżącej, organ nie jest do tego uprawniony, gdyż leży to w gestii Z. . W ocenie skarżącej, organ nałożył na nią niewykonalny obowiązek, gdyż podał, że skarżąca ma go wykonać w terminie 14 dni od doręczenia jej postanowienia i tytułu wykonawczego. Do ww. pisma skarżąca załączyła odpis wniosku do Z. z kopią jego nadania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 6 października 2023 r. postanowienie nr SKO.Ke.482/3304/2023, w którym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 2

§ 1 pkt 10, art. 119 § 1 i 2, art. 122 § 2, art. 121 § 1, 2, 3 i 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie wykonała ona ciążącego na niej obowiązku, gdyż nie jest nim samo wysłanie do Z. wniosku o wydanie warunków przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Organ zauważył takze, że ww. wniosek skarżąca wysłała po otrzymaniu tytułu wykonawczego i postanowienia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa, gdyż ustawodawca pozostawił jej wymierzenie uznaniu organowi egzekucyjnemu. Brak uzasadnienia wysokości grzywny nie oznacza dowolności działania organu. Według organu odwoławczego, można nawet uznać, że orzeczona grzywna odniosła skutek. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu nałożenia na skarżącą obowiązku niemożliwego do wykonania w oznaczonym terminie, wskazał, że decyzja organu I instancji z 22 lutego 2022 r. nakładająca na skarżącą obowiązek podłączenia się do kanalizacji jest od dawna ostateczna, zaś zaskarżone postanowienie nie kreuje nowego terminu.

Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie i wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy administracyjne w obu instancjach lub zmianę postanowienia organu I instancji w zakresie terminu wykonania przedmiotowego obowiązku i uchylenie nałożonej grzywny.

Zdaniem skarżącej, wykonała ona ciążący na niej obowiązek w zakresie w jakim było to możliwe w związku z procedurą związaną z przyłączeniem nieruchomości do sieci. Na skarżącą nałożono grzywnę, którą ona kwestionuje. Według skarżącej, składając wniosek o wydanie warunków technicznych wykonała ona obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca podała, że warunki techniczne zostały jej doręczone w dniu 2 października 2023 r. i przystąpiła do wykonania ww. obowiązku. Wykonała projekt przyłącza kanalizacyjnego, który przedłożyła w Z. i który oczekuje na akceptację. Termin, jaki określono mu na wykonanie ww. obowiązku jest nierealny. W ocenie skarżącej, wykonała ona nałożony na obowiązek dobrowolnie i nie istnieje potrzeba egzekwowania od niej wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór dotyczy ukarania skarżącej grzywną za niewykonanie obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Egzekucji administracyjnej podlegają określone obowiązki o charakterze pieniężnym i niepieniężnym.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1 i 2 określa:

1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2;

2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.

Organ egzekucyjny w rozumieniu art. 1a pkt 7 u.p.e.a., to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.

Wierzyciel w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Zobowiązany w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. to osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.

Środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym to m.in. grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.).

Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.; dalej "u.c.p.g.") na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku. Tak też się stało w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie egzekucji administracyjnej podlega zatem obowiązek o charakterze niepieniężnym w postaci przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej przez jej właściciela, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. Nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 - 4 u.p.c.g. sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 5 ust. 6 u.p.c.g.).

W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 4 u.p.c.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 u.p.c.g.). Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 5 ust. 8 u.p.c.g.).

Skarżąca nie podporządkowała się ww. obowiązkowi i nie przedstawiła żadnego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji.

Zdaniem Sądu, rację mają organy, że samo złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie wypełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jak wynikało z akt, na ul. [...] istnieje sieć kanalizacyjna, a na wysokości budynku skarżącej istnieje, tzw. odrzut kanalizacyjny do granicy posesji umożliwiający podłączenie ww. budynku. Wskazać należy, że choć w celu faktycznego przyłączenia nieruchomości do sieci konieczne jest wystąpienie do Z. o określenie warunków technicznych przyłączenia, to jest to czynność o charakterze czysto formalnym. Już z treści decyzji z dnia 22 lutego 2022 r. wynikało, że z uwagi na brak deklaracji właścicieli nieruchomości co do terminu wykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci oraz fakt, że wykonanie przyłącza kanalizacyjnego wymaga czasu i wiąże się z nakładem finansowym, egzekwowanie tej decyzji zostanie rozpoczęte z początkiem września 2022 r. Z decyzji tej wynikało również, że już pismem z 12 lipca 2021 r. Z. informował organ, iż ww. nieruchomość nie jest podłączona do sieci. W dniu 20 grudnia 2021 r. odbyła się wizja lokalna, która wykazała, że na wysokości budynku zlokalizowany jest kanał sanitarny, do granicy nieruchomości wykonano odrzut kanalizacyjny, umożliwiający podłączenie budynku, zaś właściciele posesji nie wykonali przyłącza kanalizacyjnego do sieci.

Ponadto z pisma z 21 sierpnia 2023 r. organu I instancji dołączonego do akt sprawy o sygn. II SA/Sz 1027/23 wynikało, że Z. pismem z 12 stycznia 2023 r. informował organ, że budynek skarżącej nie został podłączony do sieci kanalizacyjnej i ścieki w dalszym ciągu są odprowadzane do zbiornika bezodpływowego. Organ I instancji pismem z 31 stycznia 2023 r. powiadomił właścicieli nieruchomości o konieczności wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji z 22 lutego 2022 r. i pouczył o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pismem z 21 marca 2023 r. organ I instancji wysłał upomnienie, które zostało odebrane w dniu 24 marca 2023 r. Z informacji Z. wynikało, że warunki techniczne przyłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały wydane w dniu 2 sierpnia 2023 r., lecz do dnia 13 marca 2024 r. skarżąca nadal nie wykonała ciążącego na niej obowiązku.

Zgodnie z art. 119 § 1 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a). .

Na podstawie art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty

10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a).

Wskazać należy, że grzywna w celu przymuszenia jest nakładana na daną osobę w zamiarze przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego, dlatego w razie nieosiągnięcia tego zamiaru może być nałożona powtórnie. Jeżeli wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, to o jej wysokości rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten powinien określić jej wysokość, mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie. Celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych obowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gd 584/23; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r. o sygn. akt II OSK 2970/19).

Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny nakładając na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości, wynikającej z art. 121 § 1 u.p.e.a. nie naruszył prawa. Wysokość nałożonej grzywny uzasadniona została długością trwania okresu nieprawidłowości, tj. nie podejmowania przez skarżącą jakichkolwiek działań w celu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jak wynikało z treści decyzji z 22 lutego 2022 r. nakazującej skarżącej przyłączenie nieruchomości do ww. sieci, już co najmniej w połowie 2021 r. doprowadzona została sieć kanalizacji sanitarnej do granicy ww. nieruchomości, a zatem możliwe było wykonanie stosownych podłączeń w odpowiednim czasie. Skarżąca nie zaskarżyła przy tym decyzji z 22 lutego 2022 r. i od czasu jej otrzymania nie podejmowała żadnych działań dotyczących podłączenia nieruchomości do sieci, aż do czasu otrzymania postanowienia o nałożeniu grzywny.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że dopiero otrzymanie w lipcu 2023 r. przez skarżącą postanowienia o nałożeniu grzywny wywołało reakcję po stronie skarżącej, tj. podjęcie działań przygotowawczych - wystąpienie z wnioskiem do ZWiK. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, że organ nałożył na nią obowiązek nierealny do wykonania. Decyzja organu I instancji z 22 lutego 2022 r. jest ostateczna, zaś zarzuty na tytuł wykonawczy rozstrzygnięte w sprawie o sygn. II SA/Sz 1027/23.

W ocenie Sądu, postanowienie o nałożeniu grzywny nie narusza też art. 122 § 1 u.p.e.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w ww. przepisie. Postanowienie to nie wskazuje sposobu wykonania podłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W ramach wykonania obowiązków informacyjnych organy pouczyły skarżącą o treści art. 125 i art. 126 u.p.e.a., co zasługuje na aprobatę. Wskazać należy bowiem, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Dzięki tym unormowaniom ustawodawca podkreśla cel grzywny – przymuszenie do wykonania danego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.