Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1708/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 36a ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 8 ust. 1 i 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 316/08 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.


UZASADNIENIE

II OSK 1708 / 08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżone przez M. S. postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r., którym to postanowieniem uchylono skarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Golubiu - Dobrzyniu z dnia [...] stycznia 2008 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych stacji bazowej telefonii cyfrowej, zlokalizowanej na działce [...] w miejscowości W. gmina Z., nakazując zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. Organ I instancji wskazał, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt wznoszony jest niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną przez Starostę Golubsko - Dobrzyńskiego. Niezgodność ta polegała na rozpoczęciu budowy bazy telefonii cyfrowej na działce nr [...], zamiast na działce nr [...], na którą wydano pozwolenie na budowę i decyzję w sprawie uwarunkowań środowiskowych oraz opracowano raport oddziaływania obiektu na środowisko. Realizując w ten sposób budowę, inwestor naruszył art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym), co uzasadniało w opinii organu wstrzymanie robót budowlanych.

Na powyższe rozstrzygnięcie inwestor [...] Sp. z o. o. w W. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia inwestor wskazał, że wskutek zaktualizowania mapy sytuacyjno- wysokościowej, będącej w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Starostwa Powiatowego w Golubiu - Dobrzyniu, uległa zmianie numeracja działki, na której realizowana jest inwestycja. Aktualizacja mapy polegała na naniesieniu na podkłady geodezyjne zmiany w postaci wydzielenia z działki nr [...], działki którą oznaczono nr [...]. Zmiana ta nie była uwidoczniona na podkładach geodezyjnych w chwili opracowywania mapy do celów projektowych dla planowanego przedsięwzięcia. W projekcie zagospodarowania terenu, teren przeznaczony pod budowę stacji bazowej, posiada więc stare oznaczenie jako dz. nr [...], zamiast oznaczenia aktualnego dz. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor kontynuuje roboty budowlane na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, a sama wadliwość pozwolenia na budowę, którą jest nieprawidłowa numeracja działek nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zdaniem organu II instancji przeprowadzone w toku postępowania prze organ I instancji kontrole nie wykazały, aby zaistniały przesłanki wymagane art. 50 ust. 1Prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego wniósł M. S., zarzucając mu naruszenie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał skarżący, inwestycja powstaje na działce, na którą inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, a wszelkie dotychczasowe decyzje: środowiskowa, o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenie na budowę dotyczą działki nr [...], a nie nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, dodatkowo powołując się na treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ zarzucił też wnoszącemu skargę, że nie jest on stroną postępowania, gdyż nie wykazał swojego interesu prawnego. Skarżący jest, bowiem właścicielem działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją, lecz znajduje się pod drugiej stronie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przytaczając treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ kwestionuje legitymację procesową skarżącego, uznając, że nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu spornego rozstrzygnięcia, gdyż nie jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Skarżący jest natomiast właścicielem działki nr [...], którą dzieli droga od działki nr [...], dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast obiekt faktycznie powstaje jednak na działce nr [...], która rzeczywiście nie sąsiaduje z działką skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt, że decyzja odnosi się do działki o nr [...], oddzielonej od działki skarżącego drogą uzasadnia przyjęcie, że skutki prawne związane z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę odnoszą się także do skarżącego. Z raportu oddziaływania na środowisko, o którym jest wzmianka w postanowieniu organu architektoniczno - budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z wieżą antenową na działce nr [...]wynika, że zasięg pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny na maszcie obejmuje słup powietrzny m.in. nad działką [...]. Oznacza to, że planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącego, co uzasadnia przyjęcie, że ma on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Faktyczna budowa obiektu w innym miejscu, bo na działce [...] odbywa się jednak na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której znaczenie ma charakter rozstrzygający dla toczącego się postępowania, zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu przysługuje status podmiotu posiadającego interes prawny w zaskarżeniu spornego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że usytuowanie obiektu jest ważnym elementem w procesie decydowania o zgodzie na budowę, tym samym stanowi istotny element pozwolenia na budowę. Jeśli zatem obiekt wybudowano na innej działce to jest to sprzeczne z postanowieniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa natomiast sprzeczna z warunkami pozwolenia jest też sprzeczna z przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopóki sprawa nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta przed organem architektoniczno- budowlanym, który oceni czy inne oznaczenie numeru działki jest wynikiem oczywistej omyłki, czy jednak pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora to w obrocie pozostaje ważna decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu na określonej działce, a zatem budowa w innym miejscu stanowi rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę, uzasadniające zastosowanie trybu określonego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Tryb ten stosuje się w przypadku stwierdzenia stanu sprzecznego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach i ma na celu doprowadzenie do realizacji procesu inwestycyjnego zgodnego z prawem.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postanowienie o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i umorzeniu postępowania narusza art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a Sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 50 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż M. S. przysługuje status podmiotu posiadającego interes prawny w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem oraz że posiadał on legitymację prawną do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ostateczne postanowienie organu administracji oraz poprzez oddalenie skargi;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej subsumcji uznając, iż zmiana oznaczenia działki gruntu objętej decyzją o pozwoleniu na budowę i tym samym błędne oznaczenie w treści tej decyzji numeru działki gruntu, na której w rzeczywistości projektowana i realizowana jest inwestycja (nr [...] zamiast nowego nr [...]), stanowi wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przesłankę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, polegającą na prowadzeniu robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach",

3. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w ten sposób, iż opisane wyżej w zarzucie 2 naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny również do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) poprzez ich niezastosowanie, będące efektem nieuwzględnienia zakresu i treści projektu budowlanego, stanowiącego część ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt budowlany jest bowiem sytuowany i wytyczony w terenie zgodnie z treścią projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś sama tylko zmiana oznaczenia (numerów) i granic działek nie powoduje, że obiekt ten jest realizowany "w innym miejscu";

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż w sprawie wykazana została okoliczność faktyczna, że budowa prowadzona jest w "innym miejscu", niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem:

- ani organy administracji publicznej nie poczyniły takiego ustalenia faktycznego ani nie uczynił tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie dodatkowych dowodów z dokumentów, a pomimo innej numeracji działek obrys i rzędne projektowanego obiektu budowlanego oraz jego wytyczne w terenie nie uległy żadnej zmianie,

- inwestor realizował budowę ściśle zgodnie z projektem budowlanym (usytuowanie, obrys, rzędne terenu etc.);

5. naruszenie prawa materialnego art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny również do:

- naruszenia innego przepisu - art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz

- naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

6. naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ustalenie i orzeczenie, że postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. narusza art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł "o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego względnie, a jeśli NSA uzna to za dopuszczalne w świetle art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy (rozpoznanie skargi do WSA) poprzez" oddalenie skargi M. S. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r., względnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego I instancji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż M. S. posiadał legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. Odwołując się do orzecznictwa i poglądów wyrażonych w orzecznictwie Spółka wskazała na znaczenie pojęcia "interesu prawnego" oraz podniosła, iż M. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wskazał na żadne przepisy prawa materialnego ani procesowego dla wykazania ochrony swego interesu prawnego.

Powyższe naruszenie miało w ocenie Spółki wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wobec braku legitymacji skargowej na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wskazała, iż z treści postanowienia organu I instancji wynika, że powodem wstrzymania robót była ich rzekoma niezgodność z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zaś z "przepisami". Inwestor dysponował tymczasem, wydanym zgodnie z prawem, przez upoważniony do tego organ dokumentem potwierdzającym, iż dana nieruchomość oznaczona jest w zasobach geodezyjnych jako działka nr [...]. Po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę i rozpoczęciu robót okazało się, iż numeracja działek w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Starostwa Powiatowego Powiatowe w Golubiu- Dobrzyniu, uległa zmianie niezależnie i bez wiedzy inwestora w ten sposób, iż z działki nr [...] wydzielono nową działkę nr [...]. Zmiana ta nie była uwidoczniona na pokładach geodezyjnych w chwili opracowywania mapy do celów projektowych dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej obiekt był realizowany dokładnie w tym samym miejscu, które przewidziano w projekcie, miał to samo usytuowanie, obrys i odległości od obiektów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał, zatem żadnych podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji niezasadnie uwzględnił skargę. Powyższa sytuacja spowodowała też to, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepisy art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

W odniesieniu do czwartego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. zdaniem skarżącej z żadnych dowodów zebranych w sprawie nie wynika, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż budowa jest realizowana "w innym miejscu", niż wskazuje to treść projektu budowlanego, a zatem, że budowa jest sprzeczna z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd uznał fakt ten za wykazany skoro żadne takie ustalenie nie zostało dokonane przez organy administracji w postępowaniu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił też żadnego dodatkowego dowodu z dokumentu, w szczególności z map geodezyjnych, dokumentów dotyczących wytyczenia obiektu w terenie w powiązaniu z treścią projektu budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał żadnej z tych decyzji, wyszczególnionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a w tej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność. Zdaniem autora kasacji okoliczność niewydania stosownej decyzji w terminie dwóch miesięcy Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a jeśli nie miał na ten temat wiedzy - powinien tą okoliczność wyjaśnić na mocy stosownych dokumentów, a następnie umorzyć postępowania stosowanie do art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w dniu 24 czerwca 2008 r., tj. niemal 6 miesięcy od doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu robót.

W stosunku do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ustalenie i orzeczenie, że postanowienie Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008r. narusza art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a. skarżąca Spółka wskazała, iż organ administracji w postanowieniu II instancji nie umorzył postępowania, nie zastosował zatem przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera w części zasadne podstawy, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji, iż M. S. posiadał legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest prawidłowa. Z raportu oddziaływania na środowisko, o którym jest wzmianka w postanowieniu Starosty Powiatu Golubsko - Dobrzyńskiego z dnia 4 grudnia 2007 r. wynika, iż zasięg pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny na maszcie obejmuje słup powietrza m.in. nad działką nr [...], której właścicielem jest skarżący. Oznacza to, iż planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącego, a więc ma on interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięć, które oddziaływają na jego sferę praw lub obowiązków, w tym rozstrzygnięcia będącego przedmiotem niniejszej skargi - tj. postanowienia organu II instancji z dnia [...] marca 2008 r., uchylającego postanowienie organu I instancji, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na obiekcie stacji bazowej telefonii cyfrowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, które to uchybienie, zdaniem strony wnoszącej kasację doprowadziło do naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 161 pkt 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że utrata ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane (art. 50 ust. 1) i nie wydanie w tym terminie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, odnoszącej się do wstrzymania robót budowlanych, skutkuje brakiem zakazu dalszego prowadzenia robót i inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego. Opinia ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny skarżonego wyroku. Istotnym, bowiem w związku z wywodami zaprezentowanymi we wniesionej kasacji jest to, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, upływ terminu ważności postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w świetle której kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość zakwestionowania przez stronę trafności przedmiotowego postanowienia najpierw w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organów nadzoru budowlanego, co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazane uprawnienie strony realizowane jest wyłącznie w sytuacji, gdy sąd administracyjny dokona oceny legalności tego postanowienia, a wynik tej kontroli sformułuje w wyroku. Postulowane w skardze kasacyjnej ograniczenie w tej sytuacji kontroli Sądu do formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., niweczyłoby niewątpliwie celowość wnoszenia takiej skargi. W postanowieniu o umorzeniu postępowania sąd nie zawiera, bowiem prawnej oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organy administracji publicznej. W tych okolicznościach, zdecydowanego odróżnienia wymaga zagadnienie ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego od oceny trafności tego rozstrzygnięcia, której na skutek wniesionej skargi może dokonać tylko sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2007r., sygn. II OSK 564/06, LEX nr 338849). Tym samym stawiany zarzut należało uznać za chybiony.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podstawowe znaczenia ma kwestia oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z konstrukcji powyżej cytowanego przepisu wynika więc, iż możliwość wstrzymania robót budowlanych nie będzie odnosić się do wszystkich odstępstw od ustaleń warunków zawartych w pozwoleniu na budowę bądź w obowiązujących przepisach, ale tylko takich które mają charakter istotny, tzn. które są kwalifikowaną formą naruszenia Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2005 r., sygn. OSK 1554/04).

W okolicznościach niniejszej sprawy obiekt budowlany - baza telefonii cyfrowej wznoszona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanej przez Starostę Golubsko - Dobrzyńskiego. Decyzja ta dotyczyła realizacji obiektu na działce nr [...]. Aby jednak możliwe było przyjęcie spełnienia przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to koniecznym było poprzedzenie takiego postanowienia ustaleniami pozwalającymi na stwierdzenie, że budowa jest realizowana na innej działce, aniżeli działka określona w pozwoleniu na budowę. Istotnym jest przy tym to, że stwierdzona realizacja obiektu na innej działce winna być wynikiem nie tylko zmiany numeracji działki w dokumentacji, ale skutkiem faktycznej zmiany miejsca usytuowania obiektu w terenie w stosunku do miejsca określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie należy podzielić prezentowany w kasacji pogląd, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, że budowa prowadzona jest rzeczywiście w "innym miejscu", aniżeli przyjęto to w decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje uzasadnienia w treści dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Ustalenie takie nie wynika bowiem z treści żadnego dokumentu, mimo że stwierdzenie tej okoliczności winno poprzedzać wydanie postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak z kolei takich ustaleń stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie wykazana została okoliczność faktyczna, że budowa prowadzona jest rzeczywiście w "innym miejscu", niż wskazano to w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za zasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarte w skarżonym wyroku stwierdzenie, że postanowienie organu II instancji z dnia [...] marca 2008 r. narusza art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji błędnie na stronie 5 skarżonego wyroku wskazał, iż organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i umorzył postępowanie naruszając art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzić bowiem trzeba, iż postanowieniem kontrolowanym skarżonym wyrokiem nie umorzono postępowania.

Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.