Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 588/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 184,  art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent Sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 7/2023, stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 902/470/23 w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 3/2023, stanowiącą załącznik do uchwały z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr 419/446/23, 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 125.017 (sto dwadzieścia pięć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. (nr 7/2023), stanowiącą załącznik do uchwały nr 902/470/23 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., Zarząd Województwa Pomorskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej także jako "organ", "organ odwoławczy", "IZ RPO WP") – działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. - dalej także jako: "ustawa wdrożeniowa"), art. 104, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm. - dalej jako: "u.f.p.") oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej zwanej także "beneficjentem", "skarżącą", "stroną", "wnioskodawcą") o ponowne rozpatrzenie sprawy - orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr 3/2023), przyjętej uchwałą nr 419/446/23 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., określającej przypadającą do zwrotu od strony kwotę środków stanowiących dofinansowanie w łącznej kwocie 21.161.781,76 zł wraz z odsetkami w wysokości wyliczonej jak dla zaległości podatkowych, przyznanych beneficjentowi na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" współfinansowanego ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Zwrot środków może zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnych płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Zwrotu środków należy dokonać wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj.:

— dla kwoty 6.400,06 zł od dnia 04.02.2019 r. do dnia ich zwrotu;

— dla kwoty 21.155.381,70 zł od dnia 30.12.2020 r. do dnia ich zwrotu;

z zastrzeżeniem przerwy w naliczaniu odsetek, wynikającej z zastosowania art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 - dalej jako: "o.p.").

Na kwotę określoną w decyzji składają się należności:

— 6.400,06 zł - dotycząca wydatków ujętych we wniosku o płatność nr [...];

— 21.155.381,70 zł - dotycząca wydatków ujętych we wniosku o płatność nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że beneficjent projektu "[...]", dla którego zostały przyznane środki z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014 - 2020 (dalej jako: "RPO WP") na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...], aneksowanej trzykrotnie, w ramach realizacji przedmiotowego projektu rozliczył we wnioskach o płatność wydatki niekwalifikowalne: 1/ związane z robotami, których rzeczywistego wykonania nie można było potwierdzić oraz 2/ z robotami wykonanymi po terminie realizacji zamówienia wskazanym w umowie z wykonawcą.

Organ wskazał, że IZ RPO WP pismami z dnia 15 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 27 stycznia 2022 r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków. Beneficjent nie zwrócił środków w terminie, wobec czego w dniu 21 lutego 2023 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ponadto art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tejże ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Organ wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, czyli środków, z których dofinansowany został przedmiotowy projekt. Stosownie zaś do treści art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w wezwaniu do zwrotu środków podlegających zwrotowi, w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 207 ust. 1.

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, a do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków (art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy wdrożeniowej).

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr 3/2023) Zarząd Województwa Pomorskiego zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie 21.161.781,76 zł na rzecz Samorządu Województwa Pomorskiego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Pismem z dnia 10 maja 2023 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W trakcie ponownego postępowania organ odwoławczy rozpatrzył sprawę na podstawie dowodów z dokumentów, które wskazał w uzasadnieniu decyzji w pozycji od 1 do 34.

Organ wyjaśnił, że wszystkie zgromadzone w sprawie dowody uznał za wiarygodne i stwierdził, że strona w całym toku postępowania nie podważyła wiarygodności któregokolwiek z nich. Dowody zostały zebrane i przeprowadzone zgodnie z przepisami. Ponadto strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w każdym stadium postępowania. Wskazano, że organ odwoławczy podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji.

Wyjaśniono, że w dniu 13 czerwca 2016 r. zawarto umowę nr [...] pomiędzy Województwem Pomorskim a beneficjentem o dofinansowanie projektu pt. "[...]" realizowanego w ramach RPO WP i że wydana decyzja dotyczy zwrotu środków będącego konsekwencją ustaleń poczynionych w toku dwóch audytów w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO WP przeprowadzonych przez Instytucję Audytową, której funkcję - zgodnie z art. 13 ustawy wdrożeniowej - pełni Szef Krajowej Administracji Skarbowej wykonujący swoje zadania za pośrednictwem Departamentu Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów oraz 16 Izb Administracji Skarbowej.

Wskazano, że w podsumowaniu ustaleń lA z dnia 7 kwietnia 2020 r. (dalej jako: "ustalenie nr 1") stwierdzono, iż we wniosku o płatność nr [...] beneficjent ujął wydatek związany z wykonaniem robót dotyczących przepustu rurowego pod nasypem kolejowym, które miały objąć: udrożnienie przepustu, usunięcie zbędnej roślinności, wyregulowanie rowów na wlocie i wylocie, okopanie głowic oraz oczyszczenie wlotu i wylotu.

W trakcie audytu lA przeprowadziła w dniu 25 lutego 2020 r. oględziny miejsca przepustu w obecności przedstawicieli beneficjenta oraz Inspektora Nadzoru, w trakcie których nie odnaleziono ani wlotu ani wylotu przepustu, a zatem nie można było potwierdzić, że roboty zostały wykonane.

Beneficjent przedstawił wyjaśnienia, zgodnie z którymi od czasu wykonania robót do czasu oględzin nastąpiło naturalne zarastanie wlotu i wylotu oraz ich zasypanie podczas prowadzonych robót torowych i okołotorowych.

lA stwierdziła natomiast, że te wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ beneficjent nie wykazał, w jakim okresie takie roboty miałyby być prowadzone, a ponadto podczas oględzin ślady prac były tylko po jednej stronie nasypu.

W związku z powyższym lA uznała wydatki ujęte we wniosku o płatność nr [...] za niekwalifikowalne w wysokości 7.529,48 zł (co odpowiada kwocie 6.400,06 zł dofinansowania).

Po wymianie korespondencji w tej sprawie pomiędzy IZ RPO WP a lA w ramach procedury kontradyktoryjnej, w ostatecznym "Rocznym sprawozdaniu z kontroli za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. dotyczącym RPO WP", przesłanym do Komisji Europejskiej przez lA w lutym 2021 r., zawarto ustalenia dotyczące wystąpienia w projekcie nieprawidłowości w opisanym powyżej zakresie.

IZ RPO WP zastosowała się w tym zakresie do rekomendacji lA nakładając w projekcie korektę zgodną z wynikiem audytu lA.

Natomiast w podsumowaniu ustaleń lA z dnia 28 października 2021 r. (dalej jako: "ustalenie nr 2") stwierdzono z kolei, że we wniosku o płatność nr [...] beneficjent ujął wydatki dotyczące robót, które zostały wykonane po terminie realizacji zamówienia wynikającym z umowy z dnia 12 maja 2017 r. zawartej przez beneficjenta jako zamawiającego z wykonawcami B S.A. i C Sp. z o.o., wyłonionymi zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1710 ze zm. - dalej jako: "p.z.p.").

Zgodnie z ww. umową w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonania przedmiotowych robót, a także w dacie złożenia wniosku o płatność nr [...], jak również jego zatwierdzenia przez IZ RPO WP, terminem realizacji zamówienia był dzień 31 października 2019 r. Natomiast wydatki ujęte we wniosku o płatność dotyczyły robót objętych Przejściowymi Świadectwami Płatności (dalej jako: "PŚP") nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z których roboty o wartości 24.888.684,34 zł zostały wykonane po terminie realizacji zamówienia, tj. po 31 października 2019 r.

W podsumowaniu ustaleń lA stwierdziła, że na dzień 28 października 2021 r. nie został zawarty aneks do umowy w sprawie zamówienia publicznego, który przedłużałby termin realizacji zamówienia (określony w umowie jako "Czas na Ukończenie"), a jednocześnie termin ten został już przekroczony o 23 miesiące.

Po otrzymaniu podsumowania ustaleń lA, IZ RPO WP zwracała się do beneficjenta o dodatkowe wyjaśnienia, które beneficjent przekazał pismami z dnia 9 listopada 2021 r. i 14 grudnia 2021 r., i które następnie były przez IZ RPO WP przekazane do lA.

W przedmiotowych pismach beneficjent wyjaśnił m.in., że aneks do umowy przedłużający termin realizacji zamówienia nie został jeszcze zawarty, ponieważ wykonawca oczekuje zgody zamawiającego na znaczne przedłużenie terminu, lecz nie jest w stanie wykazać i udokumentować zasadności swoich roszczeń. Ponadto lA otrzymała od IZ RPO WP przekazany przez beneficjenta roboczy projekt aneksu nr 2 do umowy, który miał przedłużyć termin realizacji zamówienia.

lA przedstawiła z kolei swoje ostateczne stanowisko w piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r., stwierdzając że z przedłożonego projektu aneksu nr 2 do umowy wynika, że jego zapisy wiążą się ściśle z zawartym 10 marca 2020 r. aneksem nr 1 do umowy z wykonawcą, którym zwiększono zakres rzeczowy zadania za dodatkowym wynagrodzeniem, jednocześnie przewidując późniejsze zawarcie aneksu odpowiednio przedłużającego terminy.

lA stwierdziła, że dodatkowe wynagrodzenie wykonawcy wynikające z aneksu nr 1 nie stanowi wydatków kwalifikowanych w projekcie i nie zostało ujęte wśród robót budowlanych (wykazanych w PŚP od nr 28 do nr 33 objętych audytem), wykonanych po terminie wynikającym z umowy.

Ponadto lA zaznaczyła, że zapisy projektu aneksu nr 2 nie wskazują, że okoliczności w nim przywołane wpłynęły na opóźnienie wykonania robót budowlanych wykazanych w PŚP od nr 28 do nr 33, a także beneficjent nie wykazał tego w złożonych wyjaśnieniach.

W związku z powyższym - a także z uwagi na fakt, że lA nie otrzymała od beneficjenta do analizy szczegółowych wyjaśnień dotyczących poszczególnych pozycji robót budowlanych wykonanych po terminie, o które wnioskowała - lA nie mogła potwierdzić dopuszczalności opóźnienia w świetle treści art. 144 ust. 1 p.z.p.

lA uznała wydatki ujęte we wniosku o płatność nr [...] za niekwalifikowalne w wysokości 24.888.684,34 zł (co odpowiada kwocie 21.155.381,70 zł dofinansowania). Ustalenie to zostało zawarte w ostatecznym "Rocznym sprawozdaniu z kontroli za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. dotyczącym RPO WP", przesłanym do Komisji Europejskiej przez lA w lutym 2022 r.

IZ RPO WP zastosowała się w tym zakresie do rekomendacji lA nakładając w projekcie korektę zgodną z wynikiem audytu lA.

W świetle powyższego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie mają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. ze zm. - dalej jako: "Rozporządzenie nr 1303/2013"). Zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza: 1) każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego; 2) wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI; 3) które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Aby można było dany stan faktyczny zakwalifikować jako nieprawidłowość, wszystkie trzy powyższe przesłanki muszą zostać spełnione łącznie.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełnienie przesłanki nr 2 w odniesieniu do obu ustaleń nie budzi wątpliwości, gdyż wskazanym w niej podmiotem gospodarczym jest beneficjent projektu, który otrzymał dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, czyli jednego z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI), a sprawa dotyczy działań i zaniechań beneficjenta w trakcie realizacji i rozliczania projektu.

W odniesieniu natomiast do spełnienia przesłanki nr 1 organ wskazał:

1/ w zakresie odnoszącym się do ustalenia nr 1:

Zgodnie z art. 65 ust. 1 Rozporządzenia nr 1303/2013 kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z zastrzeżeniem wskazanych w przedmiotowym przepisie wyjątków (które w tym przypadku nie mają zastosowania). W art. 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie z dnia 13 czerwca 2016 r. podpisanej przez beneficjenta, określono jeden z warunków uznania wydatku za kwalifikowalny: musi on dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych. Warunek ten został przeniesiony wprost do umowy o dofinansowanie z "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020", wydanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego na podstawie art. 5 ust.1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej, która służy stosowaniu Rozporządzenia nr 1303/2013 i reguluje kwestie w nim nieuregulowane.

Mając to na uwadze organ wskazał, że w trakcie oględzin dokonanych przez lA w dniu 25 lutego 2020 r. nie odnaleziono ani wlotu, ani wylotu przepustu rurowego pod nasypem kolejowym, więc nie można było potwierdzić, że roboty zostały zrealizowane, a zatem został naruszony przepis, który warunkował możliwość uznania wydatku za kwalifikowalny do dofinansowania.

2/ w zakresie odnoszącym się do ustalenia nr 2:

Ustawa – Prawo zamówień publicznych transponuje do prawa krajowego dyrektywy unijne dotyczące zamówień publicznych, jest więc prawem krajowym dotyczącym stosowania prawa unijnego. Zgodnie z art. 144 ust. 1 p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania zakończonego wyborem wykonawców B S.A. i C Sp. z o.o., zakazane było dokonywanie zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zachodziła co najmniej jedna z wymienionych w przedmiotowym przepisie okoliczności.

Weryfikacja, czy zmiany w umowie z wykonawcą nie naruszały art. 144 ust. 1 p.z.p. była niezbędna w celu potwierdzenia, czy wszystkie wydatki ujęte we wniosku o płatność nr [...] były zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 125 ust. 4 Rozporządzenia nr 1303/2013 do podstawowych obowiązków instytucji zarządzającej w zakresie zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego należy m.in. weryfikacja, czy współfinansowane produkty i usługi zostały dostarczone, czy operacja spełnia obowiązujące przepisy prawa, wymagania programu operacyjnego i warunki wsparcia. Ustawa wdrożeniowa służy stosowaniu Rozporządzenia nr 1303/2013, zatem stanowi prawo krajowe dotyczące stosowania prawa unijnego.

Artykuł 23 ustawy wdrożeniowej określa zasady prowadzenia kontroli prawidłowości realizacji projektów objętych współfinansowaniem UE. W szczególności wskazuje, że beneficjent projektu jest zobowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu, przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą, a także instytucję audytową. Kontrole oraz audyty mogą być przeprowadzane w siedzibie kontrolującego na podstawie dostarczonych dokumentów lub w każdym miejscu bezpośrednio związanym z realizacją projektu. Podmioty uprawnione do przeprowadzania kontroli lub audytu, w celu potwierdzenia prawidłowości i kwalifikowalności poniesionych wydatków, mogą zwrócić się o złożenie wyjaśnień do osób zaangażowanych w realizację projektu. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a/ ustawy wdrożeniowej, do kontroli projektu zaliczają się weryfikacje wydatków służące sprawdzeniu prawidłowości i kwalifikowalności poniesionych wydatków, które prowadzone są w formie kontroli składanego przez beneficjenta wniosku o płatność.

Zdaniem organu obowiązki beneficjenta wynikające z art. 23 ustawy wdrożeniowej zostały również zawarte w art. 17 załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z IZ RPO WP, który jest jej integralną częścią. Ponadto zgodnie z art. 2 ust 1 załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie beneficjent jest zobowiązany do udzielania pisemnych odpowiedzi na wszelkie zapytania i wystąpienia IZ RPO WP oraz do przekazywania na każde jej wezwanie informacji i wyjaśnień na temat realizacji projektu, wliczając w to przedkładanie dokumentów.

Organ podkreślił, że beneficjent był kilkukrotnie wzywany do złożenia szczegółowych wyjaśnień i dokumentów, które pozwoliłyby stwierdzić, czy w odniesieniu do wszystkich robót objętych PŚP od nr 28 do nr 33 oraz wnioskiem o płatność nr [...] przedłużenie terminu ich wykonania poza datę wskazaną w umowie z wykonawcą było zgodne z art. 144 ust. 1 p.z.p. Wyjaśnienia i dokumenty przedkładane przez beneficjenta nie zawierały dowodów na potwierdzenie takiej zgodności. Beneficjent nie wywiązał się zatem z części obowiązków wynikających z art. 23 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzedstawienie na żądanie lA oraz IZ RPO WP wyjaśnień i dokumentów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne, pomimo iż podtrzymywał twierdzenie, że wydatki są kwalifikowalne.

Organ odwoławczy stwierdził, że przeanalizował argumenty przedstawione w piśmie beneficjenta z dnia 10 maja 2023 r., stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnił wniosek beneficjenta o włączenie do akt sprawy pisma IZ RPO WP do beneficjenta z dnia 7 grudnia 2022 r. (nr [...]), a także włączył do akt pismo IZ RPO WP do beneficjenta z dnia 5 czerwca 2020 r. (nr [...]), zamiast wskazanej przez beneficjenta wiadomości e-mail z dnia 5 czerwca 2020 r., w której jedynie zapowiedziano wysłanie tego pisma.

Organ stwierdził, że:

- w odniesieniu do ustalenia nr 1 beneficjent kwestionuje prawidłowość oględzin miejsca, w którym powinien był znajdować się przepust, przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2020 r. przez lA w obecności przedstawicieli beneficjenta oraz Inspektora Nadzoru, powołując się na to, że w dniu oględzin panowały niekorzystne warunki atmosferyczne, tj. niska temperatura zewnętrzna i silny wiatr, jednak zgodnie z historycznymi danymi pogodowymi na obszarze, w którym dokonywano oględzin w dniu 25 lutego 2020 r. temperatura wynosiła 6-10˚ C, wiatr 20-30 km/h i nie było opadów śniegu. W ocenie organu nie są to zatem warunki, które uniemożliwiałyby skuteczne dokonanie oględzin, natomiast argument wnioskodawcy, że kontrola przeprowadzona w tym samym miejscu przez IZ RPO WP w dniu 12 listopada 2020 r. wykazała zrealizowanie robót nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż mogły one zostać przeprowadzone w okresie pomiędzy lutym a listopadem 2020 r., natomiast zapłacono za roboty, które zgodnie z protokołem odbioru miały być wykonane w roku 2018;

- w odniesieniu do ustalenia nr 2 zwrócono uwagę, że włączone do akt sprawy pismo IZ RPO WP do beneficjenta z dnia 5 czerwca 2020 r., zawiadamiające o pozytywnym zaopiniowaniu aneksu nr 1 do umowy z wykonawcą, nic nie wnosi w kwestii rozpatrywanej nieprawidłowości, ponieważ zgodność z prawem zamówień publicznych aneksu nr 1 nie została zanegowana przez lA, aneks ten dotyczył wyłącznie robót dodatkowych pozostających bez związku z rozpatrywaną nieprawidłowością, a także nie zmieniał terminów realizacji zamówienia i pozostawiał tę materię do kolejnego aneksu. Nie stanowi też kwestii spornej, że pomimo braku aneksu nr 2 do umowy z wykonawcą aż do dnia 16 listopada 2022 r., umowa ta cały czas obowiązywała a jedynie termin realizacji zamówienia został przekroczony.

W aneksie nr 2 do umowy z wykonawcą z dnia 16 listopada 2022 r. dodano realizację kolejnych robót dodatkowych, a także zmieniono termin realizacji zamówienia (tj. zaprojektowania i wykonania wszystkich robót) z dnia 31 października 2019 r. na dzień 1 września 2022 r. Przedłużenie tego terminu było uzasadnione koniecznością wykonania robót dodatkowych objętych odpowiednio aneksem nr 1 i aneksem nr 2, co wynika z powołanych w aneksie nr 2 kolejnych roszczeń złożonych zamawiającemu przez wykonawcę.

Pozytywna opinia IZ RPO WP w odniesieniu do aneksu nr 2, wyrażona w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r., dotyczy drugiego rozszerzenia zakresu zamówienia o roboty dodatkowe oraz przedłużenia terminu realizacji zamówienia wynikającego z dwóch kolejnych rozszerzeń o roboty dodatkowe. Opinia ta nie obejmowała robót budowlanych wykazanych w PŚP od nr 28 do nr 33, gdyż w chwili jej wydawania wydatki na te roboty miały już status wydatków niekwalifikowalnych w projekcie nr [...].

Ponadto organ prowadzący postępowanie administracyjne samodzielnie ocenia okoliczności faktyczne i prawne oraz nie jest związany wcześniejszymi ustaleniami IZ.

W odniesieniu natomiast do podniesionej przez beneficjenta kwestii adekwatności korekty i postulatu miarkowania jej wysokości, organ podkreślił, że realizowanie projektu i osiąganie jego celów nie stanowi w świetle przepisów prawa unijnego lub krajowego przesłanki, która umożliwiłaby miarkowanie korekty. Gdyby sytuacja będąca przedmiotem ustalenia nr 2 została zakwalifikowana jako stwierdzone naruszenie prawa zamówień publicznych (a nie nieprzedstawienie dowodów na kwalifikowalność wydatków), to wysokość korekty byłaby o wiele bardziej dotkliwa, zgodnie z art. 10 ust. 7 załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, a w konsekwencji spełniona została w przypadku obu ustaleń przesłanka nr 1 zawarta w definicji "nieprawidłowości".

Dokonując następnie oceny, czy w sprawie została spełniona przesłanka nr 3 (tzn. czy naruszenie prawa miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem) organ stwierdził, że – zarówno w zakresie odnoszącym się do ustalenia nr 1 - otrzymanie przez beneficjenta dofinansowania w wysokości 6.400,06 zł, jak również - w zakresie ustalenia nr 2 - otrzymanie dofinansowania w wysokości 21.155.381,70 zł, miało bezpośredni szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, który był niekwalifikowalny. W tym zakresie organ wskazał, że w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. (w sprawie C-406/14) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także "TSUE") stwierdził, iż przesłanka nr 3 zawarta w definicji "nieprawidłowości" jest spełniona, o ile nie można wykluczyć, że naruszenie prawa mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii.

Ponieważ wszystkie trzy przesłanki określone w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 muszą być i są spełnione łącznie, to każde z naruszeń zidentyfikowanych w przedmiotowym projekcie należało zakwalifikować jako nieprawidłowość.

W kwestii rozważenia jaka wysokość korekty finansowej powinna mieć zastosowanie, organ wskazał, że nakładanie korekt finansowych reguluje art. 24 ustawy wdrożeniowej, a zgodnie z ust. 5 tego artykułu wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE. W zakresie ustalenia nr 1 jest to zatem kwota 6.400,06 zł, a w zakresie ustalenia nr 2 kwota 21.155.381,70 zł - łącznie 21.161.781,76 PLN.

Organ odwoławczy wskazał, że po wzięciu pod uwagę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające uznanie, iż miały miejsce nieprawidłowości, a w konsekwencji są podstawy do nałożenia korekt finansowych, zaś środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a zatem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wykorzystanie przez beneficjenta środków z naruszeniem obowiązujących procedur zostało wykazane w ramach przeprowadzonej powyżej analizy spełnienia przesłanki nr 1 wystąpienia nieprawidłowości.

A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r. oraz rozważenie uchylenia także poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, tj. pominięcie faktów wynikających z: a) wyjaśnień C. N. z dnia 11 stycznia 2021 r., b) Protokołu Częściowego nr [...], c) Protokołu odbioru robot częściowych z dnia 20 grudnia 2018 r. (nr [...]), d) Przejściowego Świadectwa Płatności nr [...] - co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że beneficjent naruszył art. 7 ust. 1 pkt 11 umowy z dnia 13 czerwca 2016 r. o dofinansowanie projektu (dalej jako "UoD"), a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., podczas gdy analiza ww. dokumentów w ich wzajemnym powiązaniu prowadzi do wniosku, że roboty związane z przepustem w km 115,617 zostały wykonane;

2/ art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z pkt 6.2 ppkt 3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020", polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego przyjęcia, że płatności za roboty budowlane wykonane po 31 października 2019 r. (po terminie realizacji zamówienia, określonym w umowie), objęte PŚP nr 28-33, mają charakter niekwalifikowanych, podczas gdy zostały faktycznie poniesione w okresie wskazanym w UoD projektu;

3/ art. 8 § 1 k.p.a., polegające na: a) wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu środków przyznanych w ramach UoD, b) stwierdzeniu, że skarżąca nie wywiązała się z części obowiązków wynikających z art. 23 ustawy wdrożeniowej - podczas gdy w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr 3/2023) organ prezentował stanowisko zbieżne z argumentacją skarżącej oraz uznał wyjaśnienia odnoszące się do ustaleń lA za szczegółowe;

4/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr 3/2023), podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem ww. rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się do stanowiska organu i przedstawiła okoliczności sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że organ nie sprostał ww. wymaganiom wynikającym z tych przepisów, skupiając się przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego jedynie na ustaleniach lA dokonanych w dniu 25 lutego 2020 r., które kwestionowały fakt wykonania przepustu w liczbie 115,617 km, podczas gdy z pozostałych dokumentów zgromadzonych przez organ (tj. Protokołu Częściowego nr [...]; PŚP nr [...]; Protokołu odbioru robót częściowych z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [...] oraz wyjaśnień C. N.) - ale pominiętych podczas ustalania stanu faktycznego - wynika wniosek odmienny. Zakres prac do wykonania przy przepuście w km 115,617, zgodnie z PFU, obejmował: 1) udrożnienie przepustu; 2) odkopanie głowic; 3) oczyszczenie wlotu i wylotu; 4) usunięcie zbędnej roślinności; 5) wykonanie umocnienia wlotu i wylotu z prefabrykatów betonowych. Okoliczność wykonania robót opisanych w pkt 1-4 potwierdził C. N., pełniący funkcję inspektora nadzoru, wskazując że wobec niewykonania prac wskazanych w pkt 5 wykonawca otrzymał 80 % należnego mu wynagrodzenia. Powyższe koresponduje z treścią Protokołu Częściowego nr [...] obejmującego okres od 10 czerwca 2018 r. do 15 lipca 2018 r., który potwierdza wykonanie prac związanych z przepustem o wartości odpowiadającej 80 % wynagrodzenia (poz. 48), a tożsamą treść zawiera PŚP nr [...] (poz. 6.8.6.47), potwierdzając wykonanie prac.

Z treści wyjaśnień C. N. wynika również, że brak możliwości odnalezienia wlotu i wylotu podczas oględzin 25 lutego 2020r. wynikał z faktu przysypania wlotu i wylotu podczas prac torowych prowadzonych w 2019 r., które zostały odkopane w grudniu 2018 r. Wówczas również wykonano umocnienie skarp wlotu i wylotu, co jest zgodne z zasadami sztuki inżynierskiej. Okoliczność powyższą potwierdzają również: Protokół odbioru robót częściowych z 20 grudnia 2018 r. (nr [...]) oraz wpis w – załączonym do skargi - Dzienniku Budowy, potwierdzający wykonanie do 20 grudnia 2018 r. robót obejmujących: udrożnienie przepustu, usunięcie roślinności, odkopanie głowic.

Pominięcie przez organ ww. okoliczności doprowadziło zatem do błędnego stwierdzenia naruszenia przez skarżącą art. 7 ust. 1 pkt 11 UoD, a w konsekwencji uznania wydatku za niekwalifikowalny, podczas gdy takie ustalenie - z przyczyn, o których mowa wyżej - ma charakter dowolny, a nie jest rezultatem swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z pkt 6.2 ppkt 3 Wytycznych, skarżąca wskazała, że jakkolwiek UoD określała jako termin zakończenia realizacji Projektu, będący jednocześnie okresem kwalifikowalności 31 października 2019 r. (§ 4), to jednak w aneksach do UoD termin ten ulegał wydłużeniu. I tak, w aneksie z dnia 31 października 2019 r. strony UoD, jako termin zakończenia realizacji Projektu określiły 30 kwietnia 2021 r. (§ 4 załącznika nr 1). W kolejnym aneksie z dnia 9 sierpnia 2021 r., który zgodnie z wolą stron wszedł w życie 30 kwietnia 2021 r., strony UoD, jako termin zakończenia realizacji Projektu określiły 31 marca 2022 r. (§ 4 załącznika nr 1). Natomiast w kolejnym aneksie z dnia 1 sierpnia 2022 r., który zgodnie z wolą stron wszedł w życie 31 marca 2022 r., strony UoD, jako termin zakończenia realizacji Projektu określiły 30 września 2023 r. (§ 4 załącznika nr 1). Powyższe okoliczności winny być znane organowi z urzędu.

Skarżąca podkreśliła, że - wbrew stanowisku organu - uznanie wydatku za kwalifikowalny powiązane zostało z okresem wskazanym w UoD, nie zaś okresem wynikającym z umowy o roboty budowlane.

Uzupełniająco, w odniesieniu do umowy o roboty budowlane, skarżąca wskazała, że upływ terminu na realizację przedmiotu umowy o roboty budowlane nie powoduje automatycznego ustania stosunku prawnego (wygaśnięcia umowy) łączącego strony umowy o zamówienie publiczne. Oznacza to, że wykonawca nie zostaje zwolniony z obowiązku wykonania robót budowlanych, zaś "zamawiający" pozostaje zobowiązany do zapłaty wynagrodzenia za wykonane prace. Powyższe wynika z faktu, że umowa o roboty budowlane jest umową rezultatu .

W ocenie skarżącej spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki niezbędne do uznania wydatku za kwalifikowalny, przede wszystkim wynikający z pkt 6.2 ppkt 3 lit. a/ Wytycznych, natomiast do naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. doszłoby w sytuacji kiedy zmiana umowy nastąpiłaby pomimo braku ziszczenia się przesłanek uzasadniających jej dokonanie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art 8 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że niedopuszczalna jest praktyka polegająca na wydawaniu wobec tego samego podmiotu rozstrzygnięć pozytywnych, a następnie - bez ważnych powodów, takich jak w szczególności zmiana stanu prawnego czy faktycznego - wydawanie rozstrzygnięć negatywnych. Publiczny charakter środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza, że stron umowy o dofinansowanie nie obowiązują reguły tzw. słuszności kontraktowej. Obie strony umowy mają prawo oczekiwać od swojego kontrahenta lojalnego zachowania, zwłaszcza, jeżeli kontrahentem tym jest jednostka administracji publicznej, wyspecjalizowana w zakresie wykorzystywania funduszy unijnych. Podważają zaufanie do władzy publicznej wszystkie te zachowania, gdy np. instytucja wdrażająca potwierdza prawidłowość określonego sposobu realizacji projektu, a następnie odstępuje od swojego wcześniejszego stanowiska bądź akceptuje określone zmiany lub pozostaje bierna/nie reaguje w sytuacji, w której została wyczerpująco poinformowana o określonych okolicznościach mających wpływ na realizację projektu utwierdzając beneficjenta w przekonaniu o prawidłowości jego działania.

Odnosząc to do niniejszej sprawy skarżąca podniosła, że w szeregu pism IZ RPO WP prezentowała stanowisko tożsame z argumentacją skarżącej, zwracając się do lA o odstąpienie od ustalenia obowiązku zwrotu, zaś wydając zaskarżoną decyzję odstąpiła od swojego wcześniejszego stanowiska nie uzasadniając w żaden sposób zmiany stanowiska. W piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. (nr [...]) Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, iż "Beneficjent pismem z dnia 9 listopada 2021 r. (nr [...]) przekazał do IZ RPO WP szczegółowe wyjaśnienia w odniesieniu do ustaleń Instytucji Audytowej", natomiast w zaskarżonej decyzji wskazał na niewywiązanie się przez A SA z części obowiązków wynikających z art. 23 ustawy wdrożeniowej, tj. brak przedstawienia pełnego zakresu wyjaśnień i dokumentów na żądanie IA oraz IZ.

Odmienne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, w sytuacji gdy zmianie nie uległ stan faktyczny oraz prawny, narusza w sposób oczywisty wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę uprawnionych oczekiwań/lojalności kontraktowej.

Końcowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Skrót myślowy "utrzymuje w mocy" oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Jeżeli zatem decyzja organu I instancji obarczona jest jedną z wad, to również decyzja drugoinstancyjna obarczona jest tą wadą.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że stan faktyczny sprawy to kwestia możliwości dofinansowania robót, których wykonania nie udowodniono w postępowaniu oraz ocena legalności wykonywania robot budowlanych po terminie realizacji umowy o roboty budowlane wynikającym z umowy z dnia 12 maja 2017 r., zawartej przez skarżącą jako zamawiającym z wykonawcą B SA i C Sp. z o.o., a także ocena prawnej doniosłości okoliczności opisanych w aneksie nr 2. Powyższe roboty wykonywane były w ramach projektu "[...]" finansowanego z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...].

Odnośnie oceny dowodów, które dały podstawę do ustaleń, iż nie wykonano robót w zakresie przepustu rurowego organ wyjaśnił, że za wiarygodne w tej mierze uznano oględziny, w trakcie których nie wyjaśniono racjonalnie powodu braku śladów wykonania prac. W ocenie organu był to dowód bardziej przekonujący niż potwierdzenie wykonania prac w protokołach odbioru czy późniejsze wyjaśnienia C. N., który był obecny przy oględzinach. Organ wyjaśnił też, z jakich przyczyn nie uwzględnił argumentacji o braku możliwości oceny stanu wykonanych prac z uwagi na panujące warunki pogodowe odwołując się w tej mierze do danych historycznych. Powyższe dowodzi, iż organ podał jakie dowody uznał za wiarygodne oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodom wskazywanym przez skarżącą, a wywodowi organu nie sposób zarzucić brak logicznego rozumowania i odmówić racjonalności podanej argumentacji.

W ramach realizacji przedmiotowego projektu skarżąca rozliczyła we wniosku o płatność także wydatki na roboty wykonane po terminie realizacji zamówienia wynikającym z umowy z wykonawcą, przedstawiając projekt aneksu nr 2, z którego nie wynikało, by wystąpiły okoliczności uzasadniające wykonanie kwestionowanych w decyzji robót (wskazanych w PŚP od nr 28 do nr 33) po terminie. Organ ustalił, iż zapisy projektowanego aneksu nr 2 wiążą się ściśle z aneksem nr 1 zwiększającym zakres rzeczowy zadania, przy czym wynagrodzenie określone w aneksie nr 1 nie stanowi finansowania zakwestionowanych przez organ wydatków (wskazanych w PŚP od nr 28 do nr 33). Podobnie nie zmienia oceny przedłożenie aneksu nr 2, którym wydłużono termin realizacji zamówienia do dnia 16 listopada 2022 r. Organ odwoławczy przeanalizował bowiem podstawy aneksu i uznał, że dotyczył on robót dodatkowych wynikających z roszczeń wykonawcy i konieczność wykonania tych robót stanowiła podstawę do wydłużenia terminu realizacji umowy.

Najistotniejszym ustaleniem postępowania odwoławczego jest brak dowodów na kwalifikowalność wydatków wskazanych w PŚP od nr 28 do nr 33, bowiem skarżąca nie przedstawiła na wezwanie organu pełnego zakresu wyjaśnień i dokumentów, które pozwoliłyby w odniesieniu do wszystkich tych robót potwierdzić dopuszczalność przedłużenia terminu.

Skarżąca pomimo wezwań nie udzieliła szczegółowych wyjaśnień pozwalających zweryfikować czy poszczególne wydatki (poczynione już po upływie terminu wykonania umowy) wpisują się w powoływane przez skarżącą przesłanki przedłużenia umowy, co uniemożliwiło ocenę ich legalności w świetle art. 144 p.z.p. Organ odwoławczy ostatecznie uznał, że naruszenie norm przez beneficjenta polegało na braku wykazania kwalifikowalności poczynionych wydatków. Beneficjent projektu jest zobowiązany poddać się kontrolom i audytom, które mogą być przeprowadzane wielokrotnie i w różnym zakresie, co wynikało z art. 22 i art. 23 ustawy wdrożeniowej, a także z art. 17 załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie, stanowiącego jego integralną część. Przepis 125 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 umocowuje i zobowiązuje organ do prowadzenia tych kontroli.

Wbrew przekonaniu skarżącej podstawą zwrotu środków nie było naruszenie przez skarżącą reguł ustawy - Prawa zamówień publicznych, lecz brak poddania się kontroli i związany z tym brak możliwości oceny wydatków pod kątem ich kwalifikowalności do dofinansowania.

Organ wskazał, że - odnosząc się wprost do zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa - nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, iż organ w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. zaaprobował legalność wydatków i zawartego przez skarżącą aneksu. Organ wyraził zgodę na przedłużenie realizacji projektu przy czym aprobata dotyczyła robót dodatkowych i wydłużenia terminu w związku z ich wykonaniem, gdyż w końcowej części pisma Instytucja Zarządzająca zastrzegła, iż poprawność i zasadność kwalifikowalności wydatków będzie jeszcze badana, a pismo nie jest jednocześnie potwierdzeniem kwalifikowalności wydatków. Ponadto art. 8 k.p.a. ma zastosowanie na gruncie postępowania administracyjnego i nie dopuszcza do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w sytuacji braku zmiany stanu faktycznego czy prawnego, natomiast w niniejszej sprawie wydano wyłączenie dwa tego rodzaju rozstrzygnięcia, wskazane przez skarżącą w skardze, których treść jest tożsama.

W ocenie organu nie może zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy. Zarzutu tego rodzaju nie można skutecznie formułować jeśli dowody pozostają w dyspozycji strony a strona na żądanie organu ich nie oferuje. W tej indywidualnej sytuacji to strona ponosi konsekwencje czynienia przez organ ustaleń w oparciu o materiał dowodowy możliwy do zgromadzenia. Nie można zarzucać organowi naruszenia zasady oficjalności, skoro podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy żądając od strony dokumentów, natomiast skarżąca nie wykazała, by organ pominął dowody wskazywane lub oferowane przez stronę. Organ miał zatem podstawy, by uznać, iż strona nie poddała się kontroli zgodnie z ustawowym i umownym obowiązkiem, a tym samym zakwalifikować to zachowanie jako naruszenie obowiązujących norm, dlatego skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Pismem procesowym z dnia 2 lutego 2024 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

W przepisie art. 184 ust. 1 u.f.p. przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Istotą sporu jest ocena realizacji przedmiotowej umowy przez skarżącą (beneficjenta) i w konsekwencji ocena legalności, nałożenia przez organ na beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Interpretując użyte przez ustawodawcę w art. 184 ust. 1 u.f.p. pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy - w ocenie Sądu - uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. ustawy – Prawo zamówień publicznych (dalej także jako "p.z.p."), ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15; z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15; z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15 oraz z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15).

Taką procedurę określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347.z 20 grudnia 2013 r., str. 320 – dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013). Ponadto w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem. Innymi słowy, skoro procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków, to mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 317/22).

W rozpoznawanej sprawie organ zakwestionował kwalifikowalność poniesionych przez skarżącą - w ramach realizacji zawartej w dniu 13 czerwca 2016 r. umowy nr [...] pomiędzy Województwem Pomorskim a skarżącą spółką (beneficjentem) o dofinansowanie projektu pt. "[...]" realizowanego w ramach RPO WP – wydatków, co było konsekwencją przeprowadzonych przez Instytucję Audytową (tj. Izbę Administracji Skarbowej w G. – dalej w skrócie "IA") dwóch audytów w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO WP i sporządzonych przez tę instytucję "Podsumowań ustaleń" w obszarze zgodności wydatków z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych, dokonanych w odniesieniu do realizacji ww. projektu, tj.:

1/ podsumowania z dnia 7 kwietnia 2020 r., w którym IA uznała wydatki ujęte we wniosku o płatność nr [...] za niekwalifikowalne w wysokości 7.529,48 zł (co odpowiada kwocie 6.400,06 zł dofinansowania), w związku z niestwierdzeniem podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 25 lutego 2020 r. wykonania robót dotyczących przepustu rurowego pod nasypem kolejowym w km 115,617, co - jak przyjęto - stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do ww. umowy o dofinansowanie, gdyż warunkiem uznania wydatku za kwalifikowalny jest to, że "musi on dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych" (dalej jako "ustalenie nr 1");

2/ podsumowania z dnia 28 października 2021 r., w którym IA uznała wydatki ujęte we wniosku o płatność nr [...] - dotyczące robót objętych Przejściowymi Świadectwami Płatności (dalej "PŚP") nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - za niekwalifikowane w wysokości 24.888.684,34 zł (co odpowiadało kwocie 21.155.381,70 zł dofinansowania), w związku z wykonaniem po terminie (tj. po dniu 31 października 2019 r.) realizacji zamówienia wynikającego z umowy z dnia 12 maja 2017 r. (nr [...]), zawartej pomiędzy skarżącą spółką (beneficjentem, zamawiającym) a wykonawcami: B SA i C Sp. z o.o., wyłonionymi zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1710 ze zm. - dalej jako: "p.z.p."). Co prawda IA wskazała, że w dniu 10 marca 2020 r. został podpisany aneks nr 1 do ww. umowy, którym – jak zaznaczono - wprowadzono zmiany co do rozszerzenia zakresu rzeczowego pierwotnej umowy, jednak tym aneksem nie wydłużono terminu wykonania robót. IA stwierdziła, że biorąc pod uwagę, że na dzień zadeklarowania oraz zatwierdzenia wydatków przez IZ (tj. 11 listopada 2020 r.) aneks wydłużający termin realizacji umowy nie został zawarty w formie pisemnej (i na dzień 28 października 2021 r. nadal nie został zawarty), to w związku z tym brak jest możliwości oceny dokonanej zmiany pod kątem zgodności z art. 144 ust. 1 p.z.p. (dalej jako "ustalenie nr 2").

Odnosząc się do ustalenia nr 1, należało w ocenie Sądu podzielić zarzut skarżącej o braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w tym zakresie, a mianowicie pominięcia znajdujących się w aktach sprawy i oferowanych w tym zakresie przez skarżącą dowodów z dokumentów oraz wyjaśnień świadków (tj. Protokołu Częściowego nr [...], Protokołu odbioru robot częściowych z dnia 20 grudnia 2018 r. nr [...], Przejściowego Świadectwa Płatności nr [...] oraz wyjaśnień C. N. z dnia 11 stycznia 2021 r.), a jednocześnie także braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów tym dokumentom organ odmawia wiarygodności i mocy dowodowej, w istocie bazując w omawianej kwestii wyłącznie na ocenie tego materiału dowodowego dokonanej i przedstawionej przez IA, a także opierając się jedynie na dokonanych przez tę instytucję w dniu 25 lutego 2020 r. oględzinach miejsca przypustu, z których przeprowadzenia nota bene brak jest w aktach sprawy dowodu bezpośredniego (np. podpisanego przez uczestników protokołu oględzin). Omawiana okoliczność została zatem ustalona i przyjęta przez organ orzekający za wiarygodną w istocie jedynie na podstawie opisu zamieszczonego w treści "Podsumowania ustaleń" z dnia 7 kwietnia 2020 r. (oraz "Ostatecznego rocznego sprawozdania z kontroli za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. dotyczącego RPO WP"), sporządzonego przez IA, które kwestionowało fakt wykonania przepustu w km 115,617, co wydaje się niewystarczające dla przyjęcia tego faktu przez organ za udowodniony bez dokonania jakiejkolwiek samodzielnej oceny wskazywanej przez skarżącą dokumentacji wykonawczej (technicznej, finansowej) czy też oferowanych i przedstawionych przez skarżącą wyjaśnień związanych z wykonaniem przedmiotowego przypustu. W ocenie Sądu przyjąć zatem należało, że w odniesieniu do faktu wykonania zgodnie z umową o dofinansowanie przepustu w km 115,617 organ nie dokonał rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli stwierdzenie naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do ww. umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji przyjęcie za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w ramach dofinansowania na wykonanie przedmiotowego przypustu i dokonanie z tego tytułu korekty finansowej.

W odniesieniu natomiast do ustalenia nr 2 należy wskazać, że organ stwierdził, że beneficjent był kilkukrotnie wzywany do złożenia szczegółowych wyjaśnień i dokumentów, które pozwoliłyby stwierdzić, czy w odniesieniu do wszystkich robót objętych PŚP od nr 28 do nr 33 oraz wnioskiem o płatność nr [...] przedłużenie terminu ich wykonania poza datę wskazaną w umowie z wykonawcą było zgodne z art. 144 ust. 1 p.z.p., jednakże składane wyjaśnienia i dokumenty przedkładane przez beneficjenta nie zawierały dowodów na potwierdzenie takiej zgodności, dlatego – jak skonstatował organ – "beneficjent nie wywiązał się zatem z części obowiązków wynikających z art. 23 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzedstawienie na żądanie lA oraz IZ RPO WP wyjaśnień i dokumentów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne, pomimo iż podtrzymywał twierdzenie, że wydatki są kwalifikowalne".

W ocenie Sądu, stanowisko organu, że zwrot wypłaconych środków uzasadniony jest w istocie odmową poddania się przez beneficjenta kontroli i związanym z tym brakiem możliwości oceny wydatków pod kątem ich kwalifikowalności do dofinansowania – w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego - jest błędne.

Tryb kontroli beneficjenta unormowany został w art. 23 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 23 ust. 5 tej ustawy, beneficjent jest obowiązany udostępnić podmiotom, o których mowa w ust. 1, dokumenty związane bezpośrednio z realizacją projektu, w szczególności dokumenty umożliwiające potwierdzenie kwalifikowalności wydatków, zapewnić dostęp do pomieszczeń i terenu realizacji projektu, dostęp do związanych z projektem systemów teleinformatycznych oraz udzielać wszelkich wyjaśnień dotyczących realizacji projektu.

Z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ w toku postępowania ani ze zgromadzonych przez organ dowodów nie wynika zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki zwrotu wypłaconych na realizację programu środków, jaką jest odmowa poddania się przez skarżącą kontroli. Aby można było mówić o "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli" konieczne jest podjęcie przez podmiot kontrolowany określonych działań, zmierzających do uchylenia się od kontroli, a więc odmowa poddania się kontroli, bądź świadome i ukierunkowane na uniknięcie kontroli zachowanie, którego ostatecznym efektem jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W katalogu tego rodzaju zachowań wymienić można ukrycie dokumentacji w całości lub w części, niewskazanie na wezwanie organu miejsca przechowywania dokumentów mających istotne znaczenie, uniemożliwienie kontaktu, odmowę dopuszczenia pracowników organu do siedziby przedsiębiorstwa, w przypadku gdy czynności kontrolne mają zostać podjęte w miejscu prowadzenia działalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 97/2).

Argumentacja organu w zakresie odmowy poddania się kontroli związana była z kwestią postępowania dowodowego, dotyczącego okoliczności przesunięcia terminu wykonania umowy z wykonawcą. Skarżąca wskazywała, że wykonanie umowy w terminie było niemożliwe, z uwagi na niewykonanie w terminie zobowiązań przez wykonawcę (tj. konsorcjum firm: B Sopot SA oraz C Sp. z o.o.). Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca składała w okresie 2021-2022 kilkakrotnie wyjaśnienia obejmujące m.in. informacje:

- na jakim etapie pozostaje procedowany pomiędzy beneficjentem a wykonawcą aneks nr 2 do umowy z maja 2017 r. przesuwający m.in. termin realizacji robót przez wykonawcę i z jakich powodów nie został on jeszcze zawarty; że ww. umowa z dnia 12 maja 2017 r. (nr [...]) pozostaje nadal czynna i obowiązująca pomiędzy stronami; jakie okoliczności miały wpływ na przesunięcie pierwotnego terminu realizacji umowy z dnia 12 maja 2017 r. (vide: pismo skarżącej z dnia 9 listopada 2021 r., nr [...]);

- jakie prace na podstawie PŚP nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały rozliczone w ramach wniosku o płatność nr [...], w tym wyjaśnienie, że dokumenty obmiarowe w postaci np. geodezji powykonawczej, badań laboratoryjnych niezbędne do rozliczeń robót po ich wykonaniu będą opracowane w terminie późniejszym; że żaden przepis prawny oraz zapisy umowy nie obligują beneficjenta do nałożenia na wykonawcę kar umownych za nieterminowe wykonanie zobowiązania w określonym momencie trwania stosunku zobowiązaniowego, a zatem nie jest zasadne stanowisko IA, które łączy brak naliczenia kar umownych z niekwalifikowalnością wydatków na obecnym etapie procesu budowlanego, z jednoczesnym wyjaśnieniem z jakich powodów występowanie na dzień udzielania odpowiedzi przez skarżącą o naliczenie kar umownych wobec wykonawcy byłoby niezasadne z punktu widzenia dokończenia przerwanych prac i zakończenia budowy (vide: pismo skarżącej z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...]);

- że wykonawca w trakcie realizacji prac napotkał na utrudnienia w realizacji prac związane z odmiennymi warunkami geologicznymi na stacji K., co – z uwagi na istotę inwestycji liniowych - wpłynęło na przesunięcie realizacji kolejnych etapów II i III przedsięwzięcia, a w konsekwencji rozliczenie robót w PŚP od nr 28 do 31 zostało zrealizowane w terminie określonym w projekcie aneksu nr 2, a zatem w związku z przytaczanymi okolicznościami zmiana umowy pozostaje zgodna z art. 144 ust. 1 p.z.p. (vide: pismo skarżącej z dnia 11 lutego 2022 r., nr [...]).

Mając powyższe na uwadze nie można przyjąć, że beneficjent nie wywiązał się obowiązków wynikających z art. 23 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzedstawienie na żądanie lA oraz IZ RPO WP informacji i wyjaśnień na temat realizacji projektu.

Strona postępowania winna udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń i w tym celu strona przedstawia dowody na poparcie wskazywanych okoliczności. Dowody te podlegają natomiast ocenie organu prowadzącego postępowanie. Sytuacji jednak, w której – w ocenie organu (czy też – jak podkreślono w niniejszej sprawie – także w ocenie IA) - strona nie przedstawia dowodów na poparcie swoich twierdzeń nie można utożsamiać z odmową poddania się kontroli czy udostępnienia dokumentów. Podkreślenia wymaga także to, że z akt sprawy nie wynika, by organ domagał się okazania konkretnych dokumentów, które znajdują się w posiadaniu strony a strona odmówiła ich przedstawienia. Tylko taka sytuacja mogłaby być uznana za odmowę poddania kontroli posiadanej przez beneficjenta dokumentacji. Skarżąca w przedstawionych powyżej pismach wyjaśniała swoje stanowisko w zakresie przyczyn przedłużania się terminu wykonania robót budowlanych wynikających z umowy z dnia 12 maja 2017 r. czy też kwalifikowalności jej zdaniem wydatków objętych PŚP od nr 28 do 31, lecz organ w istocie nie wyjaśnił dlaczego przyjął wyjaśnienia skarżącej za niewystarczające czy niepełne z uwagi możliwość oceny przedmiotowych wydatków pod kątem ich kwalifikowalności do dofinansowania, w szczególności pod kątem oceny przesłanek wyrażonych w pkt 6.2 ppkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS i FS na lata 2014-2020. W ocenie Sądu – przy ocenie omawianej kwestii - organ wydając zaskarżoną decyzję winien wziąć w tym zakresie także pod uwagę, że po przeprowadzonym audycie przez IA (październik 2021 r.) w dniu 16 listopada 2022 r. podpisany został przez skarżącą (beneficjenta) oraz wykonawców aneks nr 2 do umowy z dnia 12 maja 2017 r. (nr [...]), w którym § 2 stwierdzono, że: "Obecnie obowiązujące postanowienie § 2 Umowy (tj. umowy pierwotnej z dnia 12.05.2017 r. – przyp. WSA) o treści: >>Wykonawca niniejszym zobowiązuje się, że zaprojektuje i wykona Roboty nie dłużej niż do dnia 31 października 2019 roku od Daty Rozpoczęcia zgodnie z Subklauzula 8.1 Warunków Szczególnych<< zastępuje się postanowieniem o następującej treści: >>Wykonawca niniejszym zobowiązuje się, że zaprojektuje i wykona Roboty nie dłużej niż do dnia 1 września 2022 r.". W § 8 aneksu nr 2 wskazano natomiast, że "Zmiany wprowadzone niniejszym Aneksem obowiązują od dnia 31 października 2019 r. i stają się integralną częścią Umowy".

Mając powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzenie przez organ, iż beneficjent naruszył art. 23 ustawy wdrożeniowej wskutek nieprzedstawienia przez skarżącą wyjaśnień i dokumentów pozwalających na uznanie wskazanych wydatków za kwalifikowalne, należy uznać za niezasadny. W ocenie Sądu nakaz zwrotu środków nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony wystąpieniem przesłanki przewidzianej w art. 23 ustawy wdrożeniowej.

W sprawie nie została także należycie przeanalizowana druga ze wskazywanych przez organ przesłanek zwrotu wypłaconych środków finansowych, jaką było zaistnienie nieprawidłowości w realizacji umowy o dofinansowanie.

Zgodnie z normą art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

W art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 zdefiniowano "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W orzecznictwie wskazuje się, że terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5056/16).

Dla stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu powyższych regulacji, wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek. Pierwszą z nich jest naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury); drugą sytuacja w jakiej naruszenie prawa jest wynikiem działania lub zaniechania beneficjenta; trzecią szkodliwy wpływ naruszenia na budżet UE (w tym wpływ potencjalny), polegający na obciążeniu budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Z powyższej regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.

W ocenie Sądu, kumulatywne istnienie tych przesłanek nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Kwestia naruszenia przepisu prawa oraz szkodliwego wpływu na budżet UE, polegającego na możliwości obciążenia budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem, nie zostały w sprawie prawidłowo rozważone.

Rozważenia w sprawie wymagało, czy nakaz zwrotu środków znajduje uzasadnienie w fakcie dopuszczenia się przez beneficjenta przy realizacji umowy nieprawidłowości, o której jest mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 489/16), że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy skutkuje zwrotem wypłaconych kwot.

W niniejszej sprawie organ zarzucał beneficjentowi nieuzasadnioną zmianę terminu realizacji umowy, przez jego wydłużenie.

Niewątpliwie treść umów w sprawie zamówienia publicznego nie może być swobodnie zmieniana przez strony. Zostaje ona bowiem zawarta przez działającego w interesie publicznym zamawiającego z wykonawcą wybranym zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania o udzielenie zamówienia, którym rządzą zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego muszą być zatem poddane ograniczeniom, zapewniającym, że przedmiot umowy, tożsamy z przedmiotem zamówienia, będzie rzeczywiście realizowany przez wykonawcę, którego oferta została wybrana przez zamawiającego jako najkorzystniejsza na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWIZ. W przeciwnym razie zawarcie umowy z wykonawcą oferującym najkorzystniejsze warunki realizacji zamówienia mogłoby okazać się jedynie pozorne, jeżeli następnie umowa ta podlegałaby nieograniczonym zmianom. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. (sygn. akt I GSK 1626/18), umowy w sprawach zamówień publicznych nie mogą być zmieniane w dowolny sposób, w stosunku do treści wybranej oferty, na podstawie której daną umowę zawarto. W przeciwnym wypadku podstawowy cel zamówień publicznych, jakim jest wybór najkorzystniejszej oferty, mógłby zostać całkowicie zniweczony. Zmiana umowy w stosunku do treści wybranej oferty może prowadzić do zniekształcenia wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i w konsekwencji naruszać zasadę równego traktowania wszystkich wykonawców oraz zasadę uczciwej konkurencji.

Wskazać jednak należy, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości zmiany postanowień umownych. Noma art. 144 ustawy p.z.p. przewidywała zakaz istotnych zmian umowy, wprowadzając od niego liczne wyjątki. Przepis ten stanowił, że:

1. Zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:

1) zmiany zostały przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia w postaci jednoznacznych postanowień umownych, które określają ich zakres, w szczególności możliwość zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy, i charakter oraz warunki wprowadzenia zmian;

2) zmiany dotyczą realizacji dodatkowych dostaw, usług lub robót budowlanych od dotychczasowego wykonawcy, nieobjętych zamówieniem podstawowym, o ile stały się niezbędne i zostały spełnione łącznie następujące warunki:

a) zmiana wykonawcy nie może zostać dokonana z powodów ekonomicznych lub technicznych, w szczególności dotyczących zamienności lub interoperacyjności sprzętu, usług lub instalacji, zamówionych w ramach zamówienia podstawowego,

b) zmiana wykonawcy spowodowałaby istotną niedogodność lub znaczne zwiększenie kosztów dla zamawiającego,

c) wartość każdej kolejnej zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie lub umowie ramowej;

3) zostały spełnione łącznie następujące warunki:

a) konieczność zmiany umowy lub umowy ramowej spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć,

b) wartość zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie lub umowie ramowej;

4) wykonawcę, któremu zamawiający udzielił zamówienia, ma zastąpić nowy wykonawca:

a) na podstawie postanowień umownych, o których mowa w pkt 1,

b) w wyniku połączenia, podziału, przekształcenia, upadłości, restrukturyzacji lub nabycia dotychczasowego wykonawcy lub jego przedsiębiorstwa, o ile nowy wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu, nie zachodzą wobec niego podstawy wykluczenia oraz nie pociąga to za sobą innych istotnych zmian umowy,

c) w wyniku przejęcia przez zamawiającego zobowiązań wykonawcy względem jego podwykonawców;

5) zmiany, niezależnie od ich wartości, nie są istotne w rozumieniu ust. 1e;

6) łączna wartość zmian jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 i jest mniejsza od 10% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie w przypadku zamówień na usługi lub dostawy albo, w przypadku zamówień na roboty budowlane - jest mniejsza od 15% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie.

1a. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz pkt 4 lit. b, zamawiający nie może wprowadzać kolejnych zmian umowy lub umowy ramowej w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy.

1b. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 3 i 6, zmiany postanowień umownych nie mogą prowadzić do zmiany charakteru umowy lub umowy ramowej.

1c. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, zamawiający, po dokonaniu zmiany umowy, zamieszcza w Biuletynie Zamówień Publicznych lub przekazuje Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenie o zmianie umowy.

1d. Jeżeli umowa zawiera postanowienia przewidujące możliwość zmiany wynagrodzenia należnego wykonawcy z powodu okoliczności innych niż zmiana zakresu świadczenia wykonawcy, dopuszczalną wartość zmiany umowy, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. b i pkt 6, ustala się w oparciu o wartość zamówienia określoną pierwotnie, z uwzględnieniem zmian wynikających z tych postanowień.

1e. Zmianę postanowień zawartych w umowie lub umowie ramowej uznaje się za istotną, jeżeli:

1) zmienia ogólny charakter umowy lub umowy ramowej, w stosunku do charakteru umowy lub umowy ramowej w pierwotnym brzmieniu;

2) nie zmienia ogólnego charakteru umowy lub umowy ramowej i zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:

a) zmiana wprowadza warunki, które, gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to w tym postępowaniu wzięliby lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści,

b) zmiana narusza równowagę ekonomiczną umowy lub umowy ramowej na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie lub umowie ramowej,

c) zmiana znacznie rozszerza lub zmniejsza zakres świadczeń i zobowiązań wynikający z umowy lub umowy ramowej,

d) polega na zastąpieniu wykonawcy, któremu zamawiający udzielił zamówienia, nowym wykonawcą, w przypadkach innych niż wymienione w ust. 1 pkt 4.

2. Postanowienie umowne zmienione z naruszeniem ust. 1-1b, 1d i 1e podlega unieważnieniu. Na miejsce unieważnionych postanowień umowy lub umowy ramowej wchodzą postanowienia umowne w pierwotnym brzmieniu.

3. Jeżeli zamawiający zamierza zmienić warunki realizacji zamówienia, które wykraczają poza zmiany umowy lub umowy ramowej dopuszczalne zgodnie z ust. 1-1b, 1d i 1e obowiązany jest przeprowadzić nowe postępowanie o udzielenie zamówienia.

Z przepisu tego wynika, że zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zachodzi co najmniej jedna z okoliczności wskazanych w punktach od 1 do 6. Zmiany dopuszczalne zgodnie z punktem 1 to zmiany, które przewidziane zostały w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia w postaci jednoznacznych postanowień umownych, które określają ich zakres, w szczególności możliwość zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy i charakter oraz warunki wprowadzenia zmian. Natomiast zgodnie z punktem 5, za dopuszczalne uznano zmiany, które niezależnie od ich wartości, nie są istotne w rozumieniu ust. 1e.

W umowie zmieniającej - aneksie nr 2 z dnia 16 listopada 2022 r. - strony powołały się na przepisy umowy pierwotnej z dnia 12 maja 2017 r. umożliwiające dokonanie zmian w umowie (tj. na § 5 ust. 1, ust. 3 lit. a/, ust. 4 i 5 umowy pierwotnej).

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że miało miejsce naruszenie procedur podczas wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w umowie, uzasadniające jej zmianę.

Organ winien rozważyć, czy w świetle zapisów umowy i treści art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p., zachodziły podstawy do zmiany terminu wykonania robót. Organ zaniechał dokonania ustaleń i rozważań w tym zakresie. W szczególności, organ nie dokonał ustaleń, jakie postanowienia zawierała w tym zakresie umowa, ani czy w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p.

Rozważenia wymagało także czy zaistniała zmiana ma charakter istotny w rozumieniu art. 144 ust. 1 pkt 5 i ust. 1e p.z.p. Zgodnie z art. 144 ust. 1 pkt 5 p.z.p., zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zmiany, niezależnie od ich wartości, nie są istotne w rozumieniu ust. 1e. Zmianę postanowień zawartych w umowie lub umowie ramowej uznaje się za istotną, jeżeli zmienia ogólny charakter umowy lub umowy ramowej, w stosunku do charakteru umowy lub umowy ramowej w pierwotnym brzmieniu.

Niewątpliwie ogólny charakter umowy nie został w niniejszej sprawie zmieniony. Zmiana terminu wykonania przedmiotu umowy w niniejszej sprawie nie prowadziła do zmiany ogólnego charakteru umowy, przesunęła jedynie termin jej wykonania. Zmianę postanowień zawartych w umowie lub umowie ramowej uznaje się za istotną także wówczas gdy nie zmienia ona ogólnego charakteru umowy lub umowy ramowej i zachodzi sytuacja, w której zmiana wprowadza warunki, które, gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to w tym postępowaniu wzięliby lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-454/06 (pressetext Nachrichtenagentur GmbH przeciwko Republice Austrii (Bund), APA-OTS Originaltext-Service GmbH, APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung, ECLI:EU:C:2008:351) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że ze względu na cel zapewnienia przejrzystości procedur równego traktowania oferentów, zmiany w postanowieniach zamówienia publicznego w czasie jego trwania stanowią udzielenie nowego zamówienia w rozumieniu dyrektywy 92/50 jeżeli charakteryzują się one cechami w sposób istotny odbiegającymi od postanowień pierwotnego zamówienia i w związku z tym mogą wskazywać na wolę ponownego negocjowania przez strony podstawowych ustaleń tego zamówienia. Zmiana zamówienia publicznego w czasie jego trwania może być uznana za istotną, jeżeli wprowadza ona warunki, które gdyby zostały ujęte w ramach pierwotnej procedury udzielania zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych oferentów niż ci, którzy zostali pierwotnie dopuszczeni lub umożliwiłyby dopuszczenie innej oferty niż ta, która została pierwotnie dopuszczona. Strona ma zatem prawo do zmiany warunków udzielonego zamówienia, jeżeli jest to zgodne z zasadą równego traktowania wykonawców i przejrzystości.

Ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie rozważona. Organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Dokonanie oceny zmiany jako nieistotnej zmiany umowy, przewidzianej w 144 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 1e p.z.p., wykluczyłoby ocenę działania beneficjenta jako naruszenie prawa.

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że norma art. 144 ust. 1 p.z.p. musi być tak interpretowana, aby przepis zapobiegał nadużyciom, ale jednocześnie nie wykluczał możliwości korzystania ze środków publicznych, w tym środków unijnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 930/17).

W ocenie Sądu, w sprawie nie została także prawidłowo przeanalizowana przesłanka jaką jest narażenie budżetu unijnego na szkodę.

Szkoda budżetu polega niewątpliwe na uszczupleniu unijnych środków finansowych. Przedłużenie terminu wykonania umowy może skutkować takim uszczupleniem lub narażeniem na uszczuplenie. Okoliczność ta winna być jednak wykazana.

Strony zmieniły w aneksie nr 2 z dnia 16 listopada 2022 r. termin wykonania umowy na 1 września 2022 r., co uzasadnia przypuszczenie, że w dacie zawierania aneksu, wszystkie przewidziane w umowie roboty zostały wykonane. Zakończenie realizacji umowy nastąpiło przed zakończeniem przez organ postępowania w niniejszej sprawie. Przewidziany umową o dofinansowanie projekt został zrealizowany. Organ nie przeanalizował jaką szkodę i w jakiej możliwej wysokości mógł ponieść budżet unijny w tej sytuacji.

Wskazać należy, że w przypadku zrealizowania umowy w terminie, budżet unijny wydatkowałby na realizację projektu środki w określonej wysokości. Przekroczenie terminu wykonania projektu, w przypadku gdy projekt został zrealizowany, nie powoduje w sposób automatyczny po stronie budżetu unijnego szkody. Szkoda taka mogłaby powstać gdyby wysokość wydatkowanych środków unijnych uległa w związku z przesunięciem terminu realizacji umowy zwiększeniu. Okoliczności takie nie zostały w sprawie ustalone i ocenione przez organ w omawianym kontekście. Jeżeli natomiast wysokość wydatkowanych środków jest taka sama, jak w przypadku zakończenia realizacji w terminie, o szkodzie budżetu unijnego można, w ocenie Sądu, mówić jedynie w sytuacji przytoczenia konkretnych okoliczności wskazujących na zaistnienie takiej szkody lub możliwość jej wystąpienia. W niniejszej sprawie cel projektu, na którego realizację budżet unijny wydatkował przyznane beneficjentowi środki, został osiągnięty. Organ nie podnosił by przekazane środki zostały zmarnowane, wydatkowane w sposób niegospodarny lub sprzeczny z celem projektu. W sprawie nie wykazano, że realizacja projektu po terminie czyniła inwestycję zbędną lub zmniejszyła jej wartość dla budżetu unijnego.

Naruszenie prawa przy realizacji projektu dofinansowanego ze środków unijnych winno skutkować szkodą budżetu unijnego, jednak za szkodę taką nie można uznawać utraconej korzyści w postaci samej możliwości żądania zwrotu środków finansowych, które budżet unijny pragnie odzyskać z uwagi na naruszenie postanowień w zakresie terminu realizacji umowy.

Skarżący zarzucał, że IZ, mając świadomość upływu terminu realizacji umowy, wypłacała mu kolejne środki. Akceptowanie takiego stanu rzeczy przez IZ mogło wywołać po stronie skarżącego przekonanie, że jego postępowanie jest prawidłowe a niezachowanie terminu realizacji umowy i brak podpisanego aneksu do umowy nie stanowią przeszkody w wypłacie dofinansowania. Wskazać także należy na okoliczność zawarcia przez IZ aneksów z beneficjentem, zmieniających pierwotny termin zakończenia realizacji projektu, tj. umowy o dofinasowanie do dnia 31 października 2019 r. na termin 30 września 2023 r. (wg aneksu nr [...] z dnia 1 sierpnia 2022 r.). Nie wyłączało to oczywiście, co do zasady, obowiązku realizacji przez skarżącego w terminie umowy zawartej z wykonawcą robót w trybie p.z.p., niemniej jednak wskazuje na niekonsekwentne działanie IZ przy realizacji umowy o dofinansowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 125.017 zł. Na zasądzoną kwotę składają się kwota wpisu od skargi (100.000 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcę prawnego (25.000 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.