Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1415/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/21 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r., znak: DON.7100.133.2021.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r. znak DON.7100.133.2021.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie decyzją z 21 stycznia 1998 r. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 414, poz. 89 ze zm.), dalej: P.b. udzielił Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni znajdującej się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w J. zrealizowanej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 2 września 1996 r. nr 140/96 zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany (część architektoniczna, konstrukcja, sieci sanitarne, instalacje wod.-kan., elektryczne, linia energetyczna SN) i udzielającej Urzędowi Miasta i Gminy [...] pozwolenia na budowę krytej pływalni szkolnej wraz z sieciami wod.-kan., c.o., linii energetycznej SN, n.n. i stacji transformatorowej zasilającej obiekt, z wyłączeniem wykonania drogi dojazdowej do pływalni (włączenie w ul. [...].).

E. M. oraz W. M. wnioskiem z 27 sierpnia 2020 r. wystąpili do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r. nr 15/98, którą udzielono Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni. Zarzucili jej, że została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z 17 marca 2021 r., poprzedzonym postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. uchylonym postanowieniem GINB z 5 lutego 2021 r., DWINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 11 maja 2021 r., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Organ uznał, że przedmiotowa decyzja nie została obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istniała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca robót budowlanych związanych z realizacją krytej pływalni w J. z wymaganą infrastrukturą techniczną, m. in. kanalizacją sanitarną wzdłuż ul. [...] (bez drogi dojazdowej), w ocenie organu nie można było zarzucić, aby te prace były wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej, czy też z istotnymi odstępstwami od projektu, jeżeli weźmie się pod uwagę zgromadzone w aktach sprawy mapy.

Po rozpatrzeniu odwołań E. M. oraz W. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję DWINB z 11 maja 2021 r. nr 509/2021. Mając na uwadze charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zasady jego prowadzenia, GINB zauważył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie krytej pływalni w J. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), poprzedzona została decyzją tego organu z 2 września 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Odwołując się do zgromadzonej w aktach dokumentacji, GINB wyjaśnił, że w wyniku kontroli technicznej przeprowadzonej 5 stycznia 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektorat Sanitarny w Oławie ustalił, iż obiekt w zasadniczych elementach zrealizowano zgodnie z zaopiniowaną dokumentacją projektową. Wskazano m.in., że brak jest do wglądu analizy badania wody pobranej z niecki dużego i małego basenu, instalacji wewnętrznej wodociągowej, pomiarów skuteczności i regulacji wentylacji mechanicznej. Nakazano wyposażyć pomieszczenia oraz oznakowanie zgodnie z projektem przed uruchomieniem, jak też w niezbędny osprzęt porządkowy, środki czystości i dezynfekcji. Zobowiązano zniwelować i uporządkować teren obiektu. Protokołem z 26 sierpnia 1997 r. przeprowadzony został następnie odbiór końcowy i przekazano do użytku (eksploatacji) kanalizację sanitarną do krytej pływalni w J. Komisja stwierdziła, że roboty stanowiące przedmiot odbioru zostały wykonane zgodnie z umową i odbiór uważa się za ostateczny. Protokołem z 15 stycznia 1998 r. kryta pływalnia w J. została odebrana i przekazana do użytku (eksploatacji). W dniu 20 stycznia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie przeprowadził oględziny robót budowlanych, z których sporządzony został protokół odbioru robót budowlanych. Stwierdzono, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z 23 stycznia 1996 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji z 2 września 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie ustalono, że teren budowy, a także ulicy sąsiedniej nieruchomości doprowadzono do należytego stanu. Stwierdzono, że teren budowy został właściwie zagospodarowany. W tym stanie rzeczy Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie wydał kwestionowaną przez odwołujących decyzję z 21 stycznia 1998 r. na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. GINB przypomniał, że zgodnie z powyższym przepisem, organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. GINB podpierając się orzecznictwem NSA stwierdził, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję o pozwoleniu na użytkowanie GINB stwierdził, że po dokonaniu analizy protokołów odbioru robót budowlanych m.in. z 26 sierpnia 1997 r., 15 stycznia 1998 r., 20 stycznia 1998 r., dzienników budowy, dokumentacji powykonawczej, opisu poszczególnych etapów realizacji inwestycji, a także przedłożonych map przedstawionych do projektów technicznych sieci centralnego ogrzewania, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej ustalono, iż kanał sanitarny obsługujący pływalnię realizowany był w ramach jednej inwestycji. Z przedłożonej do akt sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej przyłącza wod.-kan., c.o. do pływalni krytej w J. zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 2 września 1996 r. wynika, że kanał sanitarny zbudowany jest pod ul. [...], a więc tak jak powinien. Wobec powyższego organ uznał, że twierdzenie odwołujących się, że kanalizacja sanitarna przebiega przez działki nr ew. [...] i [...] (poprzednio nr ew. [...]) nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w sprawie kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez DWINB wskazują bowiem, że zbudowany kanał sanitarny obsługujący pływalnię stanowi jedno i to samo zamierzenie budowlane, wobec czego brak jest podstaw do negowania stanu faktycznego sprawy. Zdaniem GINB, odwołujący trafnie podnieśli, że z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r. nie wynika wprost, iż pozwolenie na użytkowanie krytej pływalni swoim zakresem obejmowało również kanalizację sanitarną, to jednak m.in. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 2 września 1996 r. potwierdza, że pozwolenie na budowę inwestycji obejmowało również budowę sieci sanitarnych oraz instalacji wod.-kan. Skoro zaś w trakcie kontroli potwierdzono, że inwestycję, w tym kanalizację wykonano zgodnie z projektem, to wynika z tego, że została ona zrealizowana zgodnie z prawem. GINB podkreślił, że podczas oddawania do użytkowania realizowanej inwestycji zostały sporządzone protokoły odbioru sieci i złączy. Z protokołu odbioru z 26 sierpnia 1997 r. jednoznacznie wynika, że przekazano do użytkowania kanalizację sanitarną do krytej pływalni. Ponadto z protokołu odbioru końcowego i przekazania do użytku eksploatacji krytej pływalni w J. z 15 stycznia 1998 r. wynika, iż przedmiotowa inwestycja swoim zakresem obejmowała roboty budowlane, instalacyjne i elektryczne zgodnie z dostarczoną przez inwestora dokumentacją techniczną. Co więcej, uznano, iż przedmiotowa inwestycja odpowiada przeznaczeniu i jest gotowa do użytku (eksploatacji), stąd odebrano ją od wykonawcy i przekazano do użytkowania. To, że w ramach przedmiotowej inwestycji realizowana była kanalizacja sanitarna wynika również, jak zauważył GINB, z dziennika budowy (tom IV, s. 17 - wpis z 3 lipca 1997 r.). W kontekście zarzutów odwołujących organ odwoławczy stwierdził, że pierwszy odcinek kanalizacji, tj. od ul. [...] przez teren działki nr ew. [...] do wysokości działek nr ew. [...] i [...] (realizowany zdaniem odwołujących w 1997 r.) został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż wynika to jednoznacznie z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Drugi odcinek, tj. od działki nr ew. [...] do ul. [...] (zdaniem odwołujących wybudowany w latach 1998-2002) w sposób oczywisty nie mógł być objęty pozwoleniem na budowę i użytkowanie, zwłaszcza jeśli nie jest on zobrazowany w projekcie (znajduje się na nim wyłącznie sieć wodociągowa). Organ uznał za prawdopodobne, że do ewentualnej zmiany przebiegu sieci kanalizacyjnej i jej umieszczenia w ramach obecnych działek nr ew. [...] i [...] (ale nie tylko - z map systemu geoportal.gov.pl jasno wynika, że taka sama sytuacja dotyczy wszystkich nieruchomości przy ul. [...]) mogło dojść w ramach robót podjętych już po dacie pozwolenia na użytkowanie. GINB wskazał, że to, czy tak rzeczywiście było i jaki był zakres ewentualnych robót, wykracza jednakże poza ramy niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie kontrolowanej decyzji i objętej nią inwestycji. Podsumowując GINB odniósł się do ram art. 59 ust. 1 P.b. i stwierdził, że zrealizowana inwestycja nie narusza, zwłaszcza w sposób rażący, postanowień decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków pozwolenia na budowę, została wydana po przeprowadzeniu kontroli obiektu i protokolarnym potwierdzeniu zakończenia robót, wraz z uporządkowaniem terenu. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi tym samym do wniosku, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa.

Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję GINB z 10 września 2021 r. Zarzucił GINB dokonanie w sprawie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powodem żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było to, iż kanalizacja sanitarna została wybudowana bez wiedzy i zgody właścicieli działek nr ew. [...] i [...], a więc także bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Sąd wyjaśnił kiedy można mówić o zaistnieniu wskazanych jako podstawy stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz rażącym naruszeniu prawa.

Sąd w całości podzielił pogląd GINB, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji służy do eliminacji jedynie tych decyzji, które są obarczone najcięższymi wadami prawnymi. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). W tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Zadaniem GINB nie było zatem ponowne zebranie materiału dowodowego i przesądzenie, czy istniały podstawy do udzielenia Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni, gdyż organ nadzoru był zobowiązany wyłącznie rozważyć, czy zebrany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie materiał dowodowy może wskazywać na dopuszczenie się kwalifikowanego naruszenia prawa przez terenowy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego, który wydał kwestionowaną decyzję z 21 stycznia 1998 r. Sąd podkreślił, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

W kontekście powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wynikało to z poprawności ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych w kontrolowanej sprawie przez GINB. Sąd uznał je za zgodne z art. 156-158 K.p.a., którym to przepisom organ nadał w sprawie prawidłowe znaczenie. Nie można było zarzucić GINB błędu w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ poddając kontroli w toku instancji decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r., wbrew odmiennej ocenie skarżącego, organ właściwie rozważył wszystkie kwestie wpływające na wynik kontroli legalności aktu, który skutkował udzieleniem Gminie [...] jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Z tego punktu widzenia Sąd za niesporną uznał tezę, zgodnie z którą za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można byłoby uznać decyzję terenowego organu nadzoru architektoniczno-budowlanego, która prowadziłaby do wydania inwestorowi wnioskowanego pozwolenia wbrew normie art. 59 § 1 P.b. Przepis ten w stanie obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie kwestionowanej decyzji stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. W rozpatrywanym przypadku wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie znajdował swoją podstawę w art. 55 ust. 1 pkt 1 P.b., wobec tego, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni stanowiło obowiązek wynikający z treści udzielonego pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego decyzją z 2 września 1996 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych ustaleń faktycznych i wniosków, na jakich oparł się GINB w zakresie, w jakim organ nadzoru stwierdził, że treść spornej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie wskazuje na rozważenie przez organ przed jej wydaniem okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 P.b., wobec czego nie można było postawić organowi, który udzielił pozwolenia na użytkowanie, zarzutu, że podjęte rozstrzygnięcie stanowi oczywiste zanegowanie dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę prawną jego wydania. Działanie to, jak przyjął trafnie GINB, znajdowało swoje umocowanie w dołączonej do decyzji z 21 stycznia 1998 r. dokumentacji, która nie wskazywała na to, by roboty budowlane obejmujące realizację krytej pływalni z sieciami zewnętrznymi pozostawały niezgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z decyzji z 23 stycznia 1996 r. oraz warunkami udzielonego Gminie [...] pozwolenia na budowę lub by inwestor przed przystąpieniem do eksploatacji obiektu nie dokonał koniecznego uporządkowania terenu budowy. Potwierdza to dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania wraz ze złożeniem do Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do którego Gmina [...] dołączyła oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy mgr. inż. A. M. zawarte w piśmie z 20 grudnia 1997 r., protokoły badań i sprawdzeń, a także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Według Sądu, nie może budzić wątpliwości, że decyzją z 2 września 1996 r. został zatwierdzony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie projekt budowlany obejmujący sieci sanitarne, co odnosić należy do włączonego do akt projektu technicznego sieci centralnego ogrzewania, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (projekt techniczny z kwietnia 1996 r., załącznik nr 2). Trasę projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej mającej za zadanie odprowadzanie ścieków socjalno-bytowych i okresowe odprowadzanie wody wymienianej w basenach przewidziano na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...] wraz z włączeniem jej do istniejącego ciągu sieci DN 600. Zrealizowanie tej części inwestycji w celu umożliwienia eksploatacji pływalni potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) kanalizacji sanitarnej z 26 sierpnia 1997 r. (k. 41). Do dokumentów mających relewantne znaczenie dla sprawy odwołał się zasadnie GINB. W sytuacji, gdy protokół odbioru robót budowlanych z 20 stycznia 1998 r. (k. 59) dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, przy sporządzaniu którego brał udział przedstawiciel Urzędu Rejonowego w Oławie, kierownik budowy oraz inwestor, stwierdzał, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę, nie można zakwestionować przyjętego przez GINB wniosku, iż sporne roboty budowlane były objęte pozwoleniem na użytkowanie, a ponadto, co kluczowe, że organ nie naruszył art. 59 ust. 1 P.b. w stopniu nakazującym wyeliminowanie decyzji z 21 stycznia 1998 r. z obrotu prawnego, ponieważ kierunek rozstrzygnięcia nadany ww. decyzji odpowiadał treści normatywnej stosowanego przepisu i ustaleniom wynikającym z zebranego materiału dowodowego.

Opierając się na tego rodzaju wniosku, zdaniem Sądu, GINB – wbrew postawionym w skardze zarzutom - nie naruszył prawa, ponieważ wysunięte względem zaskarżonej decyzji i zamieszczonej w niej argumentacji zastrzeżenia nie uwzględniają charakteru postępowania, w toku którego został rozpatrzony wniosek skarżącego z 27 sierpnia 2020 r. i wynikających z niego ograniczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że "[...] z załączonej do akt sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej [...] wynika, że kanał sanitarny zbudowany jest pod ul. [...], a więc tak jak powinien.", co skarżący ocenił jako twierdzenie sformułowane "wbrew faktom i zdrowemu rozsądkowi". W ocenie Sądu, o niesłuszności stanowiska GINB nie może jednakże przemawiać to, że okolicznością niesporną pozostaje – co akcentuje skarżący – fakt znajdowania się kanalizacji sanitarnej nie na działce drogowej (ul. [...]), lecz na należących do skarżącego działkach nr ew. [...] i [...], jeżeli uwzględni się, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego ze względu na jego przedmiot, organ nadzoru oceny tego, czy badana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością – jak to zostało już zauważone – nie mógł oprzeć na nowych dowodach, ponieważ zasadą konstrukcyjną postępowania nieważnościowego jest stosowanie obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jak również weryfikacja zaistnienia ich hipotezy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego. Zgodność wykonania spornych robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także fakt uporządkowania terenu budowy potwierdzała dokumentacja włączona do akt sprawy. Toteż Kierownikowi Urzędu Rejonowego w Oławie nie można postawić zarzutu wydania decyzji z 21 stycznia 1998 r. w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i temu wnioskowi nie zaprzecza okoliczność, że rzeczywisty przebieg sieci sanitarnej na gruncie pozostaje odmienny od protokolarnie stwierdzonego. Taki pogląd nie uchybia w żaden sposób prawu. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie posiada kompetencji do ustalania zgodności pomiędzy treścią włączonej do akt sprawy dokumentacji a rzeczywistym stanem rzeczy, w tym także wyjaśnienia powodów zaistnienia pomiędzy nimi ewentualnej sprzeczności z uwagi na to, że tego rodzaju badanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego postępowania i jego funkcjach.

Stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć GINB, wskazując na ograniczony zakres merytorycznego rozpatrzenia sprawy udzielenia Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie pływalni jest spowodowane wymogiem kierowania się przez tenże organ, a wcześniej DWINB, zasadą niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Sąd przypomniał, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada niekonkurencyjności (rozłączności) trybów nadzwyczajnych oznacza, iż każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji administracyjnej i nie mogą być one na żądanie strony stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2338/20; wyrok NSA z 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2168/17; wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. II OSK 1646/16; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1668/15; wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15). Obowiązywanie tejże zasady ma charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli pomijałaby ona wprowadzoną przez ustawodawcę wskazaną wyżej zasadę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804).

Sąd zauważył, że przesłance wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa tym samym nie mogło być przez GINB i DWINB przypisane w kontrolowanej sprawie znaczenie uznające równoważność zachodzącą pomiędzy normą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a każdą wadliwością obarczającą sporne postępowanie administracyjne prowadzone przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Oławie zakończone jego decyzją z 21 stycznia 1998 r. Konkretyzacja tego wniosku w odniesieniu do argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi każe zwrócić uwagę, że podawane przez skarżącego za "osobą będącą zorientowaną w powstawanie tego odcinka kanalizacji" okoliczności ujawniające powód zaistniałej rozbieżności pomiędzy deklarowanym w dokumentacji przebiegiem sieci sanitarnej a faktycznie zrealizowanym – nie przesądzając w żaden sposób w tym miejscu o ich prawdziwości – mogą wskazywać na wystąpienie przyczyn traktowanych jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 K.p.a.). Zastrzeżenia wyrażone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi z tym wnioskiem pozostają zbieżne, tym niemniej Sąd stwierdził, że skarżący odstąpił od nadania im właściwej kwalifikacji procesowej, błędnie zakładając, że sytuacja wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi albo świadomego działania pracownika organu lub innych osób biorących udział w procesie inwestycyjnym w warunkach poświadczenia nieprawdy może być traktowana jako dowód rażącej niezgodności decyzji administracyjnej z prawem i w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z prawem. GINB w kontrolowanej sprawie miał na uwadze potrzebę kierowania się kodeksowymi zasadami ogólnymi, dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze wymagania art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 P.b. W zaskarżonej decyzji powody odmowy stwierdzenia przez GINB nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r., w ocenie Sądu, zostały w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego i E. M. decyzji DWINB. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć zastrzeżenia skarżącego dotyczące niewypowiedzenia się przez DWINB w decyzji z 11 maja 2021 r. odnośnie do pkt. 2 wniosku z 27 sierpnia 2020 r., jeżeli uwzględni się, że załatwieniu tym aktem podlegała sprawa weryfikacyjna dotycząca decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z 21 stycznia 1998 r., a wdrożenie postępowania nieważnościowego względem innego rozstrzygnięcia, abstrahując od oceny dopuszczalności jego prowadzenia, stanowiło odrębną sprawę administracyjną od rozpatrzonej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł W. M. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy to jest pomijanie dowodu w postaci protokołu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej przez uprawnionego geodetę ukazującej niezgodność wykonania kanalizacji z zatwierdzonym projektem. Nadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię samowoli budowlanej i uznanie, że wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z projektem, to jest wbrew projektowi i wbrew woli właściciela działki, na działce skarżącego kasacyjnie, nie stanowi samowoli budowlanej i w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji i taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1760/18 stwierdził, że: "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." Stanowisko to należy w pełni podzielić ma ono zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Sąd I instancji na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz 2) uporządkowania terenu budowy. Organ administracji wydawał więc pozwolenie na użytkowanie jeśli posiadał protokół stwierdzający ww. okoliczności. Taki protokół został w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedstawiony. Z protokołu tego jednoznacznie wynikało, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren budowy. W konsekwencji zaistniały podstawy do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Argumentacja skarżącego kasacyjnie w istocie sprowadza się do twierdzenia, że już w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę istniały dowody, w szczególności inwentaryzacja geodezyjna, które podważają twierdzenia zawarte w tym dokumencie. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Inwentaryzacja geodezyjna nie była dokumentem, który organ administracji winien brać pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. Istnienie dowodów podważających dane zawarte w protokole, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być ewentualnie rozpatrywane pod kątem przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności oraz instytucja wznowienia postępowania, to dwa odrębne nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Postępowania te mogą być wszczęte tylko w oparciu o przesłanki wprost wskazane w K.p.a. lub przepisach szczególnych. Skoro ustawodawca przewidział dla tych nadzwyczajnych postępowań odrębne przesłanki wszczęcia, to podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być przesłanki wznowienia postępowania. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.