Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1-2, art. 35 § 1-3, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 183 § 2 pkt 5, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1367/20 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1367/20, po rozpoznaniu skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" planowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości R., 1. zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia nr ZpOś.6220.2.2019 w terminie 30 dni od dnia przekazania akt sprawy; 2. stwierdził, że Wójt Gminy P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez Wójta było przewlekle. Wyjaśniono w pierwszej kolejności, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do organu 30 listopada 2020 r. i do dnia rozpatrywania sprawy przez Sąd, tj. do 23 kwietnia 2021 r. w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie załatwiające wniosek skarżącego z dnia 17 stycznia 2019 r. Wskazał następnie, że w dniu 27 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Siedlcach uchyliło wcześniejszą decyzję Wójta o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Akta sprawy wpłynęły do Gminy P. w dniu 16 kwietnia 2020 r. Od tego czasu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu chronologia podejmowanych czynności procesowych od kwietnia 2020 r. - we wszczętym postępowaniu bezspornie wskazuje, że część z nich podejmowana była w nieuzasadnionych odstępach czasu, jak i organ nie wykorzystał wszelkich przysługujących mu instrumentów prawnych, aby sprawę rozstrzygnąć w terminach nakazanych prawem. Wielokrotnie podejmował czynności, nie z własnej inicjatywy, lecz z wniosku Stowarzyszenia E. Poza tym działania podejmowane przez organ od kwietnia 2020 r. były rozciągnięte w czasie i niemiały charakteru skumulowanego. Przykładowo, organ powoływał opinię biegłego, przy czym czyniąc to nie wyznaczył terminu jej sporządzenia i nie wyjaśnił potrzebę i przyczyny sporządzenia tej opinii. Poza tym nie sposób oprzeć się wrażeniu, że podjęcie przez Wójta części czynności mogło nastąpić na wcześniejszym etapie, np. w sprawie informacji co do przyłączenia do sieci – pismo z 3 września 2020 r. do Z., czy dopuszczenie inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej – postanowienie z dnia 2 września 2020 r., czy artykułu dwumiesięcznika, jak i wskazana wcześniej czynność powołania opinii biegłego dopiero 9 listopada 2020 r.

Analiza tak prowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że Wójt podejmował kolejne działania w różnych odstępach czasu, przy czym najczęściej impulsem do tego była nie własna inicjatywa organu, lecz wnioski Stowarzyszenia (pismo z 24 sierpnia 2020 r., czy 4 września 2020 r.). Jednakże działania te w rzeczywistości nie prowadziły do załatwienia sprawy, zatem Sąd uznał je za działania pozorne. W konsekwencji postępowanie było prowadzone przewlekle, gdyż po stronie organu brak było niezbędnej aktywności, a podejmowane działania pozbawione były tak koncentracji, mimo wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jak i skuteczności. Zdaniem Sądu Wójt mógł działać szybciej i sprawniej, dopełniając nałożonych na niego obowiązków oraz zabezpieczając prawa strony do uzyskania merytorycznego rozpoznania jej sprawy, zaś cześć czasu procedowania nie wynikała ze skomplikowanego charakteru sprawy ani czynników niezależnych od organu, których nie mógł on przezwyciężyć na wcześniejszym etapie postępowania przy użyciu dostępnych dla niego środków. Trzeba mieć na względzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który w uzasadnieniu dokładnie określił zakres ponownego postępowania jaki należy przeprowadzić.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie około 10 miesięcznej (licząc od dnia przekazania akt sprawy po uchyleniu przez SKO w kwietniu 2020 r. do dnia rozstrzygania przez Sąd – po odliczeniu okresu zawieszenia terminów procesowych – covid - 2 miesiące) przewlekłości jako rażącego naruszenia prawa dlatego też, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie uwzględnił także wniosku strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy P., zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 1, 2 i 5. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwości obrony swoich praw na skutek zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

- wystąpienia do Wójta Gminy P. w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie do Sądu dalszej części akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.2.2019 jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi adw. Marka Seroczyńskiego wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej, ewentualnie, o złożenie przez organ wyjaśnień dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego, pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu;

- poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenie mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej, dzięki czemu organ mógł uzupełnić akta sprawy zgromadzone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym o aktualny stan tej sprawy administracyjnej, jak i złożyć wyjaśnienia czemu owo postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone przez organ, tak aby Sąd mógł orzekać w sprawie na podstawie kompletnych akt sprawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.);

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej na skutek zaniechania przez Sąd:

- wystąpienia do Wójta Gminy P. w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie do Sądu dalszej części akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.2.2019 jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi adw. M. S. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej, ewentualnie o złożenie przez organ wyjaśnień dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu;

- poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenie mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej, dzięki czemu organ mógł uzupełnić akta sprawy zgromadzone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym o aktualnych stan tej sprawy administracyjnej jak i złożyć wyjaśnienia czemu owo postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone przez organ, tak aby Sąd mógł orzekać w sprawie na podstawie kompletnych akt sprawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.);

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.2.2019 w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach wskazanej sprawy administracyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 12 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 zm.) zwanej dalej K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.2.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 12 § 1-2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, iż Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.2.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przy piśmie z dnia 3 października 2022 r. Wójt Gminy P. poinformował, że w dniu 30 września 2022 r. wydał decyzję w sprawie o nr ZpOś.6220.2.2019 o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, załączając powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków.

Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku obejmującego ocenę jedynie samego przebiegu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Z. S. z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była ocena, czy zaistniała w tej sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie tego postępowania.

Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy określa art. 149 P.p.s.a. i stosując ten przepis kompetencyjny Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. W związku z tym jako niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia, w tej sprawie przedmiotem skargi nie była decyzja lub postanowienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwości obrony swoich praw na skutek zaniechania przez ten Sąd wystąpienia do Wójta Gminy P. w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie dalszej części akt sprawy administracyjnej, jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi oraz o złożenie przez organ wyjaśnień, dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu, a także braku poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenia mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania sądowego zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro przedmiot tej sprawy obejmował bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z trybu uproszczonego nie stanowiło naruszenia prawa. Ustawodawca pozwolił na wyłączenie pewnej kategorii z obowiązku rozpoznawania spraw na posiedzeniu jawnym (rozprawie), a tym samym skorzystanie z tej możliwości nie może być traktowane jako pozbawienie strony prawa do obrony swoich praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że po wniesieniu skargi Wójt Gminy P. przekazując sprawę wraz z aktami Sądowi pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi tej organ ustosunkował się do zarzutów skargi, a więc przedstawił także swoją argumentację. Tym samym należy przyjąć, że w tej sprawie zostało zachowane prawo strony do zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie tryb uproszczony rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie obejmuje informowania stron o terminie posiedzenia niejawnego i udzielania dodatkowego czasu na przedstawianie przez strony argumentów. Co do zasady strona skarżąca wskazuje na swoje argumenty w skardze, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę i te czynności procesowe zostały w sprawie zachowane.

Zarzut braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. także nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy P. przekazał akta sprawy z okresu od stycznia 2019 r. do grudnia 2020 r., a Sąd pierwszej instancji orzekał o przewlekłości i bezczynności postępowania w dniu 23 kwietnia 2021 r.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2021 r. przedłożyła kilka dokumentów sporządzonych w styczniu 2021 r. Ponadto przedmiotem tej sprawy nie była kontrola legalności zaskarżonej decyzji ale ocena, czy postępowanie było prowadzone przewlekłe i czy miała miejsce bezczynność. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji ocenił przebieg postępowania w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2020 r. i trafnie stwierdził, że na dzień 23 kwietnia 2021 r. sprawa nie została zakończona. Tym samym organ pozostawał w bezczynności. Ponadto prawidłowo Sąd pierwszej instancji oceniając przebieg postępowania za okres od 16 kwietnia 2020 r. (kiedy to wpłynęły akta sprawy wraz z decyzją kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach) do grudnia 2020 r. ustalił za ten okres przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił stan przewlekłości prowadzenia postępowania do grudnia 2020 r., to nie zmieniłoby takiej oceny nawet należyte prowadzenie postępowania po tej dacie. Przewlekłość bowiem obejmuje ocenę sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie należytego skoncentrowania czynności dowodowych i wykazywania się przez organ należytą dbałością o szybkie procedowanie. Jeżeli więc przez okres np. 10 miesięcy organ prowadził postępowanie przewlekle, a później już w należyty sposób, to i tak sąd powinien ustalić stan przewlekłości jego prowadzenia.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy ustalając przewlekłość na podstawie materiału dowodowego obejmującego okres od kwietnia 2020 r. do grudnia 2020 r. bez dysponowania aktami sprawy w okresie styczeń-kwiecień 2021 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik samej sprawy.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić się do organu o przekazanie akt sprawy tak, aby na datę swojego orzekania ocenić zarówno bezczynność jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. Jednak w tej sprawie skoro prawidłowo został oceniony stan bezczynności i przewlekłości postępowania, to brak wezwania organu do przedłożenia akt sprawy z okresu ostatnich kilku miesięcy nie stanowiło istotnej wady. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę bezczynności lub przewlekłości postępowania w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Niewątpliwie obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Sytuacja taka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w okresie od kwietnia 2020 r. do grudnia 2020 r. materiał dowodowy pozwala w pełni na wskazanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle i takiej okoliczności nie zmieniłaby sytuacja, w której nawet w okresie styczeń-kwiecień 2021 r. organ należycie koncentrował czynności dowodowe. Także strona skarżącą kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób wpłynęłoby na dokonanie ustaleń stanu przewlekłości lub bezczynności przez Sąd pierwszej instancji przekazanie akt sprawy z okresu styczeń-kwiecień 2021 r. Nie można także pominąć i tego, że strona skarżącą przekazała dowody przy piśmie procesowym z daty 10 marca 2021 r., a organ nie wydał do dnia 23 kwietnia 2021 r. ponownej decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy obejmujący art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1-2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.2.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na czym polegało przewlekłe prowadzenie postępowania opisując poszczególne czynności podejmowane przez Wójta Gminy P. od dnia 16 kwietnia 2020 r. do grudnia 2020 r. Analiza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obejmująca okres prawie dwunastu miesięcy w zakresie szybkości, zasadności i należytej koncentracji postępowania dowodowego pozwoliła temu Sądowi na ustalenie, że organ prowadzący postępowanie dopuści się przewlekłego prowadzenia tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tej sprawie w pełni zasadne.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. wraz z powiązanymi z tym zarzutem przepisami postępowania administracyjnego nie uzasadnił w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej bardziej przypomina w istocie recenzję zaskarżonego wyroku poprzez wskazanie, z którymi fragmentami tego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie polemizuje wyrażając swoją wątpliwość.

Jak już zostało to wskazane, wnosząc skargę kasacyjną strona skarżącą stosowanie do art. 176 P.p.s.a. ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy takiej skargi wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji, ale też szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje, na podstawie wniesionej skargi kasacyjnej, jeszcze raz sprawy sądowej, ale mocą przepisów ustawy ograniczony jest to rozpoznania samych zarzutów takiej skargi w takim zakresie, w jakim wynika to z ich uzasadnienia (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie przytacza fragmenty uzasadnień w innych sprawach, co jednak nie oznacza uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Stanowisko zajęte w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące obowiązku uzasadnienia podstaw kasacyjnych znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt II FSK 248/23 stwierdził, że wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co oznacza, że niezbędne jest wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne stanowisko zajął NSA przykładowo w wyrokach z dnia: 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I FSK 1373/18; 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III FSK 1279/22 oraz 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II FSK 44/23.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona skarżącą kasacyjnie wskazała w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosząc, że ustawodawca nie określił konkretnego przedziału czasowego prowadzenia postępowania, którego naruszenie skutkowałoby uznaniem przewlekłości postępowania. Tak sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezasadny.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia w przypadku, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, na czym polegała przewlekłość prowadzonego postępowania i częściowo okoliczności te powtórzyła strona skarżąca kasacyjnie (strony 9-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej) podnosząc przy tym, że z tymi przesłankami przewlekłości nie zgadza się. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że w tej sprawie postępowanie administracyjne trwało wiele miesięcy licząc do daty zwrotu akt organu odwoławczego do chwili wydania zaskarżonego wyroku i okres ten obejmował ponad jeden rok. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że okres wielu miesięcy stanowił zasadniczo przekroczenie ustawowego terminu jednego miesiąca lub dwóch miesięcy w sprawach skomplikowanych wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. Niewątpliwe sprawa ta ma charakter skomplikowany, tym niemniej nie oznacza to możliwości jej prowadzenia przez okres nieoznaczony. Ustawowy okres 2 miesięcy także i w takich sprawach powinien być wyznacznikiem dla organu. Nie można bowiem zapominać, że strona ma pełne prawo oczekiwania, że jej sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Przyjmując, że do dnia 16 kwietnia 2020 r. w tej sprawie Wójt Gminy P. miał pewną wiedzę, w jaki sposób prowadzić postępowanie wyjaśniające, to po tej dacie czynności dowodowe podejmowane przez organ nie były skoncentrowane na dążeniu do jak najszybszego załatwienia sprawy. Trafnie podniósł w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że część dowodów przeprowadzano na wniosek jednego z uczestników, a ponadto niektóre wnioski organu kierowane do strony i dotyczące udzielenia odpowiedzi co do ostateczności raportu oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia były zbędne.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie nie zaistniał stan przewlekłości podnosząc, a Sąd pierwszej instancji zamiast oprzeć się na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał na własne elementy przewlekłego postępowania. Taka argumentacja jest niezasadna już z tego powodu, że sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznania każdej sprawy odrębnie posługując się argumentacją wynikającą z dokonanej wykładni obowiązujących w sprawie przepisów oraz ich prawidłowym zastosowaniu. Brak powołania się na inne wyroki sądów administracyjnych nie stanowi wady uzasadnienia wyroku. Wyroki sądowe mogą być co najwyżej wskazówką co do sposobu dokonania wykładni lub zastosowania danego przepisu. Tym samym w pełni zasadnym było wskazanie w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na własne ustalenia co do okoliczności tej konkretnej sprawy, których zaistnienie pozwoliło Sądowi na uznanie zaistnienia stanu przewlekłości i bezczynności.

Strona skarżąca kasacyjnie uzasadnia naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. brakiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji takich okoliczności jak konieczność zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikających z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (strony 9-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Taka argumentacja nie stanowi uzasadnienia zarzutu nieprawidłowego zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jakim zakresie czasowym niezbędnym było przedłużanie prowadzonego postępowania o wskazane okoliczności dotyczące analizy faktów, okoliczności, oceny sprawy pod wieloma względami, zastoju procesowego wynikającego z zaniechania lub wadliwego działania stron bądź organów współdziałających i dokonania czynności procesowych.

W istocie tak sformułowane uzasadnienie przenosi na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek uzasadniania, które czynności procesowe lub okoliczności sprawy wymagały wydłużonych okresów prowadzenia samego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnianiu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powiązała go zarówno z niewłaściwym zastosowaniem art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i z brakiem uwzględnienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podnosząc obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Mimo tak podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że sprawa dotyczyła wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji obejmującej budowę fermy drobiu o charakterze przemysłowym, a załatwienie takiej sprawy wymaga wysokiej wiedzy merytorycznej pracowników Urzędu Gminy P., mimo że gmina ta jest gminą wiejską.

Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia ww. przepisów nie uzasadnia uznania, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji obejmującej fermę drobiu nie stanowi dla ustawodawcy jakąkolwiek okoliczność uzasadniającą przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację takiego przedsięwzięcia.

Kwestia przemysłowego charakteru takiej fermy także nie została przez ustawodawcę uznana za istotą, skoro z taką okolicznością nie zostały związane żadne dodatkowe obowiązki organu. Ponadto podniesiona okoliczność dotycząca skomplikowanego charakteru takiej sprawy i tym samym stawianych wobec pracowników Urzędu Gminy P. wysokich wymagań merytorycznych nie może stanowić okoliczności uzasadniających przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązkiem Wójta jest dbanie o zatrudnienie pracowników merytorycznie przygotowanych do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach, dla których właściwym rzeczowo jest wójt. Także wiejski charakter gminy nie może stanowić podstawy do przedłużania postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie przyznania stronie składającej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, ponieważ pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej.

Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 2 sierpnia 2021 r. (karta nr 95 akt sądowych), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zostało prawidłowo wniesione w dniu 15 września 2021 r. (karta nr 108 akt sądowych).