Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2321/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 407/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lutego 2018 r., nr 62/2018, znak: IR-V.7721.36.2018.PF w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną co do orzeczenia zawartego w punkcie 2 zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 407/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lutego 2018 r., nr 62/2018, znak: IR-V.7721.36.2018.PF, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 29 grudnia 2017 r., nr 187/2018, znak: SAB.I.6740.187.2017.GS oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Łodzi przy ulicy S. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Starosta R., dalej: "Starosta", decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., nr 187/2017, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w m. N., gm. R., na działce nr ew. [...].

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. Ż., W. G., M. R., S. L. oraz R. S.

Decyzją z dnia 9 września 2017 r., nr 272/2017, Wojewoda Łódzki, dalej: "Wojewoda", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak uzyskania postanowienia właściwego organu stwierdzającego potrzebę (lub jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie zobowiązanie przez organ I instancji inwestora do usunięcia tego braku.

Starosta R., postanowieniem z dnia 6 października 2017 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia.

W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 17 października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "budowa stacji bazowej Telefonii Komórkowej nr [...] operatora sieci [...], realizowana na nieruchomości położonej w miejscowości Nowy R., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...], gmina R.".

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., nr 187/2017, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w m. Nowy R., gm. R., na działce nr ew. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. S. właściciel działki [...], M. R. - właściciel działki [...], W. G.- właściciel działki nr [...], M. Ż. - właściciel działki nr [...] oraz S. L., który nie został uznany za stronę postępowania przez Starostę R.

Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. nr 62/2018, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. S. Skarżący zarzucił, że organy oceniając czy inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określiły parametry poszczególnych urządzeń, ale pominęły moc promieniowania w odniesieniu do całej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Po przytoczeniu treści art. 35 Prawo budowlanego, Sąd zauważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały w decyzji liczby i danych identyfikacyjnych poszczególnych anten, co może stanowić utrudnienie weryfikacji na etapie realizacji projektu, zwłaszcza, że znajdujący się w aktach projekt budowalny nie został określony jako załącznik do decyzji, wbrew wymogom.

W ocenie Sądu, stanowisko organów uznające rozstrzygnięcie Wójta Gminy R., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia za przesądzające w fazie oceny wymagań ochrony środowiska i zaniechanie jakichkolwiek rozważań na temat wpływu inwestycji na środowisko, nie jest trafne. Sąd wskazał, że postanowienie Wójta Gminy nie jest tożsame z ostateczną decyzją środowiskową, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie jest zatem w ocenie sądu tym rodzajem decyzji, o którym stanowi art. 35 ust.1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego. Wprawdzie organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też oceny zapadłych w tymże postępowaniu rozstrzygnięć, to jednak nie może on pominąć okoliczności, że pomimo wniosku inwestora złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie takie nie tylko nie zostało zakończone w formie decyzji, ale również nie zostało formalnie wszczęte. W sytuacji, gdy organ uprawniony do określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji odmawia – jak w niniejszej sprawie – wszczęcia postępowania, osoby zainteresowane oceną środowiskową i zgłaszające wątpliwości co do inwestycji mogą wyartykułować swe zastrzeżenia dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym bardziej istotny i ważący w sprawie staje się staje się obowiązek rozważenia zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska, do czego wszak obliguje powoływany już art. 35 ust.1 ppkt 1 in fine Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji (brak merytorycznego rozstrzygnięcia organu ochrony środowiska) badanie przez organ architektoniczno-budowalny zgodności inwestycji z warunkami ochrony środowiska na tym etapie procesu inwestycyjnego nabiera szczególnego znaczenia.

Zaniechanie przez organ architektoniczno-budowlany jakiejkolwiek oceny wymagań środowiskowych w takich sytuacjach w istocie doprowadziło do pozostawienia kwestii wymagań środowiskowych poza kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem, decyzja środowiskowa nie jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność inwestycji z wymogami ochrony środowiska. W ocenie Sądu, w przypadku braku takiej decyzji merytorycznej organ architektoniczno-budowalny winien rozważyć ten aspekt wymagań wobec planowanej inwestycji.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie rozważyć należy oddziaływanie na środowisko całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest nim budowa masztu stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z trzema antenami sektorowymi. Bez wątpienia zaś Wójt Gminy R., odmawiając wszczęcia postępowania środowiskowego w trybie art. 61a K.p.a., odwołał się do oddziaływania poszczególnej anteny sektorowej. Rację jednak ma skarżący, że w przypadku takiej inwestycji jak stacja bazowa telefonii komórkowej dla właściwego określenia oddziaływania jej na środowisko należy zbadać sumaryczną moc wszystkich anten pracujących na tym samym azymucie tj. zbadać skumulowane oddziaływanie wszystkich anten sektorowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zakres ochrony środowiskowej dla stacji telefonii komórkowej jest determinowany rodzajem instalacji i ich równoważną mocą wyznaczoną nie tylko izotropowo dla pojedynczej anteny, ale także skumulowanym oddziaływanie wszystkich projektowanych anten sektorowych, o czym stanowią zapisy m.in. w § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, poz. 1397). W przepisach tych przyjęto dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,3 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Analiza powyższych przepisów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że obligują one do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1.

Dalej Sąd wskazał, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. To oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Przedstawiona wykładnia obliguje organ, także organ architektoniczno-budowlany do wyjaśnienia wskazanej kwestii pełnego, a więc i skumulowanego oddziaływania anten, a tym samym upoważnia do żądania przedstawienia przez inwestora stosownych danych, w tym także do zobowiązania inwestora do przedstawienia decyzji organu uprawnionego do wydania decyzji środowiskowej, obejmującej oddziaływanie tak rozumianego całego zamierzenia inwestycyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organy zaniechały powyższych ustaleń, nie uwzględniły powoływanej wykładni oddziaływania tego typu inwestycji w zobowiązaniu inwestora do przedstawienia rozstrzygnięcia w sprawie warunków środowiskowych dla inwestycji, czym naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. normy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyr. uchylił decyzję organu obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

e. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyr. wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) (dalej jako "Rozporządzenie"), polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia;

b. naruszenie przez pominięcie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska gdyż WSA dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie bierze pod uwagę faktu, iż na skarżącej w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działania które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 w/w ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

• utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

• zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ustawy, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, przy czym pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 marca 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zawartego w pkt II.a skargi kasacyjnej, przywołać należy uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), dalej: "rozporządzenie RM", jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Z art. 269 § 1-3 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).

W rezultacie skuteczne są zarzuty kasacji oparte na tezie o braku podstaw do ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten.

W związku z tym zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 K.p.a. (punkty I a i b skargi kasacyjnej) poprzez przyjęcie, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie sumarycznej mocy odziaływania wszystkich anten sektorowych przewidzianych w projekcie budowlanym.

Powtórzyć należy, że w świetle powołanej uchwały NSA, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Stanowisko to skutkuje zasadnością analizowanych zarzutów procesowych w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Podkreślić trzeba, że w zakresie badania przez organ maksymalnej mocy poszczególnych anten oraz maksymalnych pochyleń anten Sąd pierwszej instancji nie podważył danych zawartych w Kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia orzekające w sprawie organy oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko", w decyzji Wójta Gminy R. z dnia 10 stycznia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz na postanowieniu Wójta Gminy R. z dnia 17 października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej Telefonii Komórkowej nr [...], operatora sieci [...], realizowana na nieruchomości położonej w miejscowości Nowy R., oznaczonej działką ewidencyjną Nr [...], gmina R.", a także Projekcie budowlanym, opracowanym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to na organie spoczywa obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Odwołanie się do postanowienia Wójta Gminy R. odmawiającego wszczęcia postępowania środowiskowego w świetle powyższych rozważań było niewystarczające.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedstawiona wykładnia obliguje organ, także organ architektoniczno-budowlany do wyjaśnienia wskazanej kwestii pełnego, a więc i skumulowanego oddziaływania anten, a tym samym upoważnia do żądania przedstawienia przez inwestora stosownych danych, w tym także do zobowiązania inwestora do przedstawienia decyzji organu uprawnionego do wydania decyzji środowiskowej, obejmującej oddziaływanie tak rozumianego całego zamierzenia inwestycyjnego.

Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie organy zaniechały powyższych ustaleń, nie uwzględniły powoływanej wykładni oddziaływania tego typu inwestycji w zobowiązaniu inwestora do przedstawienia rozstrzygnięcia w sprawie warunków środowiskowych dla inwestycji, czym naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ a wynik postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, z punktu widzenia przepisów naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, istotne są dane wymagane hipotezami tych przepisów.

W tym zakresie inwestor przedstawił kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko oraz projekt budowlany. Danych technicznych zawartych w tych dokumentach nie podważono.

Jest niewątpliwe, że obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Podane w projekcie budowlanym oraz w Kwalifikacji przedsięwzięcia ustalenia w zakresie mocy oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant.

Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska jest kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z Kwalifikacji przedsięwzięcia i z Projektu budowlanego wynika, że uwzględniając równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia MI z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakres związania organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanego na podstawie art. 61a K.p.a.

Uwzględniając poprzedzające rozważania skonstatować należy, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i oddalił skargę.

Nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości orzeczenia zawartego w punkcie 2 drugim zaskarżonego wyroku, dotyczącego przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu przed Sądem pierwszej instancji w ramach prawa pomocy. Skargę kasacyjną w tym zakresie oddalono na podstawie 184 P.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej R. S. w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.