Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr KOC/6807/AC/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2022 r. nr 123/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 14 października 2022 r. o wskazanym wyżej numerze Prezydent m.st. Warszawy ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], w wyniku podziału przedmiotowej działki. Przedmiotową opłatę organ ustalił w kwocie 15000 zł. Organ wskazał, iż z tytułu podziału przedmiotowych działek doszło do wzrostu ich wartości. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) - dalej jako "Ustawa", w szczególności na przepis art. 98a Ustawy, jak również wskazał na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego dla opisanych wyżej działek, na podstawie których orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła spółka [...]

sp. z o.o. sp. k. w [...] wskazując szereg zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 98a Ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z treścią cytowanego przepisu ale również w świetle ugruntowanego orzecznictwa przesłankami umożliwiającymi ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej są wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Kolegium podkreśliło, że bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będących przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obrocie pozostaje również uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Trzecia z przesłanek tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości.

W aktach sprawy znajduje się stosowny operat szacunkowy, który potwierdza fakt zwiększenia wartości nieruchomości, która podlegała podziałowi.

Odnośnie zarzutów odwołania wkraczających w meritum opinii rzeczoznawcy Kolegium wskazało, iż ocena operatu przez organy działające w sprawie ma wysoce ograniczony charakter. Zarzuty wkraczają de facto w wyłączną kompetencję rzeczoznawcy i nie dotyczą kwestii możliwych do swobodnej oceny przez organy administracji. Jakkolwiek istnieje możliwość badania tego dokumentu od strony formalnej, to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Gdyby bowiem organ sam posiadał stosowną wiedzę z zakresu szacowania wartości nieruchomości opinia biegłego byłaby zbędna. Z oczywistych względów tak nie jest, a sam proces wyceny wymaga stosownego, specjalistycznego wykształcenia oraz doświadczenia.

Również ta kwestia znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie II SA/Po 950/17 stwierdził:

1. Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

2. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. "

Jak wynika z powyższego Sąd podkreśla samą wyłączność środka dowodowego w postaci operatu szacunkowego, jak również zwraca uwagę na ograniczone możliwości jego oceny. Kolegium podziela pogląd wyrażony w cytowanym orzeczeniu, zgodnie z którym tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach nie budzi wątpliwości Kolegium.

Zdaniem Kolegium skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. Kolegium podkreśliło, iż jakkolwiek obszerne odwołanie zawiera szereg zarzutów do sporządzonego w sprawie operatu, to jednak sprowadzają się one wyłącznie do polemiki z rzeczoznawcą jako podmiotem posiadającym wiadomości specjalne. Sporządzony w sprawie operat jest rzeczowy, logiczny i spójny a nadto Kolegium nie stwierdziło aby pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021, poz. 555).

Reasumując, w ocenie Kolegium w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej a samo postępowanie w sprawie nie było wadliwe.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów postępowania mające znaczący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie w sposób wybiórczy i dowolny oraz wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 22 kwietnia 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, bez dokonania przez organ własnych ustaleń faktycznych, podczas gdy operat ten zawierał szereg błędów i uchybień, które wpłynęły na błędne ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a co za tym idzie błędnej wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartość nieruchomości;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1, la, lb oraz art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy brak było podstaw do jej wydania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności przedstawionych przez skarżącego w zarzutach podniesionych w odwołaniu, wskazując jedynie, iż "zarzuty wkraczają de facto w wyłączną kompetencję rzeczoznawcy i nie dotyczą kwestii możliwych do swobodnej oceny przez organy administracji." Organ poprzestał na dokonanej przez rzeczoznawcę wycenie i jej wnioskach końcowych, nie dokonując merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzając własnych ustaleń co do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Zarzucono również błędny dobór przez rzeczoznawcę majątkowego do celów przeprowadzenia wyceny nieruchomości niestanowiących "nieruchomości podobnych" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wobec nieruchomości wycenianej, podczas gdy podejście porównawcze zastosowane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym winno uwzględniać nieruchomości, które ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość stanowią "nieruchomości podobne" względem wycenianej nieruchomości. Podniesiono także brak uzasadnienia wyboru cech nieruchomości warunkujących wartość rynkową nieruchomości. Kolejnym zastrzeżeniem skarżącej do treści operatu szacunkowego był brak sporządzenia przez autorów wyczerpującego uzasadnienia w zakresie przesłanek wyboru nieruchomości porównawczych. Rozważania rzeczoznawcy nie uwzględniały ponadto w żaden sposób współczynników takich jak powierzchnia biologicznie czynna, której wzięcie pod uwagę ograniczałoby w większym jeszcze stopniu możliwość racjonalnego wykorzystania nieruchomości powstałych na skutek podziału nieruchomości dzielonej. W rejonie, w którym położone są nieruchomości minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce wynosi 60%. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie nie wzięto ponadto pod uwagę celu w jakim Skarżąca dokonała podziału Nieruchomości Dzielonej, którym było dalsze niezwłoczne połączenie działek gruntu powstałych na skutek podziału. Powyższy cel wynika wprost z decyzji podziałowej, tj. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2018 r. nr 400/2018, która stanowi, że "wyżej wymienione działki, tj. m.in. Nieruchomość 1 i Nieruchomość 2 po uprzednim ujawnieniu ich praw w jednej księdze wieczystej utworzą działki wynikowe o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...]."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności lub niespójności. Nie podjął niezbędnych działań celem prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który - zdaniem strony skarżącej - został błędnie sporządzony. Efektem powyższego jest twierdzenie przez stronę skarżącą, że operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem.

Odniesienie się do powyższych zarzutów, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. O rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują bowiem przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Mając na uwadze argumenty podniesione w skardze podkreślić należy, że w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21).

Jednakże operat szacunkowy, który stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11). Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Jak wskazano powyższej, organ nie ma kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń, jednak nie zwalnia to organu od oceny operatu jako dowodu z opinii biegłego na podstawie wskazanych wyżej kryteriów. Przyjęcie, że skoro strona nie przedstawiła kontrwyceny, to organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania, jest niezasadne.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w istotny sposób uchybił normom proceduralnym, wydając noszącą cechy dowolności i niedostatecznie uzasadnioną decyzję o nałożeniu na stronę skarżącą obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Kolegium nie przeprowadziło w należyty sposób oceny operatu na podstawie wyżej wskazanych kryteriów, a ponadto nie udzieliło odpowiedzi na zarzuty stawiane w odwołaniu. Powyższe stanowiło samodzielne naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. albowiem oczywistym jest, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich") stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie przesądzając bowiem o trafności argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy powinien odnieść się do zgłaszanych zarzutów i ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji także w ich kontekście. Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania realizowaną na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00). NSA w utrwalonym już orzecznictwie NSA wyraził pogląd, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Natomiast zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2001r., IV SA 703/99).

W kontrolowanej sprawie sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO zdaje się sugerować, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpatrywał okoliczności tej konkretnej sprawy i nie zadał sobie trudu zapoznania się z odwołaniem skarżącej lecz jedynie pobieżnie zaadaptował na potrzeby rozpatrywanej sprawy uzasadnienie orzeczenia, które mogłoby zapaść w każdym innym prowadzonym przez siebie postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W uzasadnieniu organ przedstawił obszerną wykładnię zastosowanych przepisów powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i mimo, że wykładnia ta jest prawidłowa, to brak w nim odniesienia się do konkretnych okoliczności rozpatrywanej przez Kolegium sprawy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Co prawda przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji rzeczoznawca pismem z 19 sierpnia 2022 r. odniósł się do poszczególnych zarzutów strony ([...].), jednakże poza odnotowaniem tego faktu w uzasadnieniu decyzji, Prezydent do podnoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeń w żadnej mierze się nie ustosunkował, lakonicznie stwierdzając, że otrzymał wyjaśnienia rzeczoznawcy i są one w pełni wystarczające. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się zastrzeżeń skarżącej spółki względem operatu szacunkowego, pomimo pominięcia ich rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że całe odwołanie skarżącej powiela przedstawione przez nich zastrzeżenia do operatu i zwraca uwagę na błędy w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. SKO bardzo ogólnikowo odniosło się do zarzutów wobec treści operatu szacunkowego, kwitując je wyłącznie możliwością złożenia przez stronę kontrwyceny na własne zlecenie. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, ze szczególnym uwzględnieniem przedstawionych przez skarżącą zastrzeżeń.

Zdaniem Sądu Kolegium nie podjęło pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów w stosunku do zasadniczego dowodu, jakim jest operat szacunkowy stwierdzający wzrost wartości danej nieruchomości wskutek jej podziału. Uszło uwadze organu odwoławczego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i poprawny. Nie odniósł się ani do zarzutów skarżącej względem operatu, ani do pisma biegłego z 19 sierpnia 2022 r. będącego odpowiedzią na te zarzuty, a tym samym nie odniósł się do zarzutu odwołania kwestionującego prawidłowość tej wypowiedzi. Kolegium zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólne rozważania odnoszące się do charakteru dowodu z operatu szacunkowego oraz zasad jego oceny (jako dowodu), a ponadto przy jego ocenie skoncentrowało się na spełnieniu wymogów formalnych. Zawarta w zaskarżonej decyzji ocena tego operatu jest powierzchowna i, jak już wyżej wskazano, w ogóle nie odnosi się do konkretnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Taki sposób procedowania organu odwoławczego stoi w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania i powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w praktyce kontroli sądowej co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia wymierzającego opłatę adiacencką.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, ze względu na swoją wagę niewątpliwie mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by organ odwoławczy dokonał kompleksowej kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji i wnikliwie rozpoznał sprawę merytorycznie.

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, kwalifikowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96; 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98; 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; wyroki WSA; w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., II SA/Po 382/08; we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., II SA/Wr 154/09).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni operat szacunkowy, biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżącej zawarte oraz treść pisma rzeczoznawcy majątkowego z 19 sierpnia 2022 r., w którym biegły odniósł się do tych zastrzeżeń. Jeżeli uzna, że wyjaśnienia biegłego wraz z kontrolowanym pod względem dowodowym sporządzonym przez niego operatem szacunkowym nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wątpliwości ponoszonych przez skarżącą w odwołaniu, wezwie biegłego do złożenia kolejnych wyjaśnień i ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń SKO uzewnętrzni w spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze zarzutów zauważyć należy, że nie mogły one zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji w merytorycznym rozpoznaniu odwołania, do czego sąd administracyjny, jako sprawujący jedynie kontrolę organów administracji, nie jest uprawniony. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś między innymi prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.