Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1235/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. T. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, w części dotyczącej wpisania w gminnej ewidencji zabytków pod pozycją [...] budynku położonego przy ul. [...] w dzielnicy M. m. st. Warszawy, II. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24.07.2012r. nr 2998/2012 w zakresie wpisania budynku położonego w W. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków (Załącznik do Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24.07.2012r., poz. [...]).

Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dowolne wpisanie do rejestru zabytków budynku, który nie posiada żadnych walorów artystycznych lub historycznych, a nadto gdy dokonano w nim wielu zmian nadających mu współczesny charakter.

Wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności aktu w zaskarżonym zakresie, względnie jego uchylenie w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że wskazanym zarządzeniem pod pozycją [...], organ dokonał wpisu do gminnej ewidencji zabytków, budynku położonego przy ul. [...]. Wpis ten stanowił naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wpis do ewidencji zabytków nie może być dowolny, gdyż zabytkiem jest nieruchomość, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczna lub naukową. Budynek przy ul. [...] nie posiada żadnych walorów artystycznych lub historycznych. Sam wiek budynku (wzniesiony przed wojną) nie może być podstawą wpisu do ewidencji. Nadto w budynku dokonano wielu zmian, które nadały mu współczesny charakter.

Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Wpisy w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Tymczasem organ dokonał wpisu dowolnie, bez podjęcia próby ustalenia czy budynek ma wartości zabytkowe. Kierował się wyłącznie tym, że budynek wzniesiono przed II wojną światową, pominął aktualny stan budynku.

Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie jako spóźnionej, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej.

Dodatkowo wskazał, że budynek położony przy ul. [...], na działce nr [...] z obrębu [...] w W., został ujęty w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) pod nr [...]. Ujęcie obiektu w GEZ nastąpiło zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Informacja o ujęciu obiektu w GEZ została obwieszczona w drodze Zarządzania Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24.07.2012 r., Nr 2998/2012. Włączenia i wyłączenia zabytków z gminnej ewidencji zabytków są obwieszczane w drodze zarządzeń Prezydenta m.st Warszawy, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m. st. Warszawy.

W dniu 26.03.2016 r. Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków poinformowało pisemnie, w związku z wnioskiem o wyłączenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków, o procedurze ujmowania i wyłączania zabytków z GEZ. W ocenie organu, od tego zdarzenia należało liczyć termin do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na czynność polegającą na ujęciu przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków.

W zakresie braku walorów zabytkowych budynku wskazano, że podczas weryfikacji zasobów gminnej ewidencji zabytków ustalono, że przedmiotowy budynek - willa jednorodzinna - powstał w okresie dwudziestolecia międzywojennego, najprawdopodobniej w latach 30. XX w., w nurcie zainspirowanym stylem art deco. Prostą bryłę budynku urozmaica trójfilarowe podcienie ganku i zaokrąglony ryzalit przechodzący w taras. Zaokrąglony element to swobodne nawiązanie do architektury pałacowej - charakterystyczny motyw dla budownictwa połowy lat 30., odchodzącego od purystycznej geometrii architektury funkcjonalizmu. Zarówno ganek, jak i taras ozdabia prosta balustrada o delikatnym rysunku, kontrastująca z masywnym gabarytem willi, wykonana z płaskowników - rozwiązanie typowe dla 20-lecia międzywojennego. Całość opracowana została pierwotnie w tynku, najprawdopodobniej szlachetnym (w większości przykrytym wtórnym), artykułującym podziały elewacji, charakterystycznym dla sposobu wykończenia ścian zewnętrznych dla tego okresu. Korpus budynku przetrwał działania wojenne - nie zachował się dach.

Obiekt stanowi przykład zabudowy powstającej w okresie międzywojnia na terenie [...], stanowiąc tym samym element tożsamości krajobrazu kulturowego tego obszaru. Architektura i budownictwo 20-lecia stanowi w większości niezniszczony działaniami wojennymi zabytkowy zasób miasta.

Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane ww. skargą było zawieszone do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, skutkowało podjęciem postępowania i nadaniem sprawie dalszego biegu.

Wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na rozprawie, strony podtrzymały wcześniej prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest Zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r., Nr 2998/2012 w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w części włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. pod nr [...].

Zaskarżone zarządzenie należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a." – tj.: aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej) i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2023 r., poz. 40). Skarga na ten akt mogła być skutecznie (pod względem formalnym) wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52, art. 53 p.p.s.a. i art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżąca dopełniła powyższego obowiązku (wezwaniem z dnia 5 stycznia 2018r.), następnie - w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu (4 kwietnia 2019r.) na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę (art. 53 § 2 p.p.s.a.), wykazując naruszenie interesu prawnego poprzez ujęcie ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków i ograniczenie w ten sposób wykonywania prawa własności.

Zaskarżone zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy podjęte zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2001 r., poz. 142, ze zm., w skrócie u.o.z.).

Stosownie do tych przepisów wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.; obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ustaleń przedstawicieli wskazanych w tym przepisie organów, w tym Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Przepisy powyższej ustawy w zakresie regulującym włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków budziły w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 czerwca 2018 r., w sprawie II OSK 2781/17, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "... przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...). W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. (...) właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji".

Zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." Dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na pominięcie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Mimo, że Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego zarządzenia Prezydenta, to jednak stosując ten przepis prawa, Sąd zobowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego wadliwości i sprzeczności z Konstytucją.

Uwzględniając powyższy wyrok, Sąd uznał, że wskazane przez Trybunał Konstytucyjny pominięcie prawodawcze, skutkować musi stwierdzeniem, że zastosowano wadliwą procedurę, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków. Spowodowało to naruszenie prawa (w szczególności wskazanych przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie niedającej gwarancji ochrony właścicielskiej, procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części. Procedura ta nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też determinowała bardzo uproszczone postępowanie o charakterze dowodowym (co do ustalenia czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie pozwalała na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości) podmiotu, którego prawo (poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.

Sąd uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za zasadne. W wyniku zastosowanej procedury - wadliwej bo sprzecznej z Konstytucją RP – właściciel budynku przy ul. [...] w W. nie tylko nie był powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego zarządzenia, ale też nie mógł poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.

Z tych przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowy budynek posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniałyby ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części – ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w W., za niezgodne z prawem. Orzekając w ten sposób, Sąd wziął pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. i u.s.g. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Przy czym Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., zarządzenie traci moc prawną z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.; uwzględnił uiszczony wpis i koszty zastępstwa procesowego.