Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 110/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 110/23

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB w S.) pismem z 06.12.2022 r. S. poinformował pełnomocnika R. P., iż przeprowadził czynności kontrolne na działce o nr ewid. gruntów [...] w obr. P. . Zgodnie z tablicą budowy umieszczoną na terenie prowadzonej inwestycji budowa jest wykonywana na podstawie decyzji nr [...] z dnia 15.11.2021r. wydanej przez Starostę S. i dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Inwestorami przedmiotowej budowy są A. S.-K. oraz D. K., a kierownikiem budowy jest P. W..

Organ wyjaśnił, iż R. P. (dalej jako skarżący) nie jest stroną w postępowaniu wyjaśniającym, a złożony wniosek nie był żądaniem wszczęcia postępowania (wbrew stwierdzeniu jego pełnomocnika - J. K.), a jedynie wnioskiem o przeprowadzenie kontroli. Dlatego to PINB w S. decyduje o zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności obiektu budowanego z urzędu oraz ustaleniu ewentualnych stron postępowania.

Zgodnie z art. 28 pkt 2 Prawa Budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z powyższym skarżący nie został uznany przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę za stronę postępowania, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Z uwagi na powyższe, jak również po przeanalizowaniu oddziaływania obiektów (bądź obiektów w trakcie realizacji), PINB w S. nie uznał skarżącego za stronę postępowania i pouczył, że w żaden inny sposób nie będzie go informował o szczegółowych ustaleniach kontrolnych oraz o działaniach PINB w S.. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponieważ powyższe przesłanki nie zachodzą, nie ma takiego obowiązku, a skarżący nie ma przymiotu strony, w związku z czym powyższy przepis w tym przypadku nie znajduje zastosowania.

Ponadto wniosek z dnia 26.09.2022r. nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, więc informacje szczegółowe nie mogą być ujawniane, a stanowi on głównie wniosek o przeprowadzenie kontroli, co organ zgodnie ze swoja właściwością wykonał. Ponadto szczegółowe pytania w zakresie pozwolenia na budowę nie należą do obowiązków organów nadzoru budowlanego ani jego właściwości, gdyż pozwolenia na budowę wydaje organ architektoniczno-budowlany.

PINB zapewnił, że po przeprowadzonej kontroli i stwierdzonym stanie faktycznym odpowiednio zajął się sprawą i wykonał wszystkie niezbędne działania i obowiązki dotyczące organów nadzoru budowlanego wynikających z przepisów Prawa budowlanego.

R. P. w ustawowym terminie wniósł zażalenie na powyższe pismo i wskazał, że na podstawie art. 61 a § 2 k.p.a. zaskarża w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia 06 grudnia 2022 r., którym PINB w S. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w istocie hotelowych).

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżący uznał, że pismo znak: [...] z dnia 06.12.2022 r., pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jest w istocie postanowieniem, o którym mowa jest w art. 61a k.p.a. i dlatego też wniósł zażalenie.

W myśl art. 128 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego orzeczenia. Skarżący oświadczył, iż z oczywistych względów nie jest zadowolony z wydanego orzeczenia.

Ocena PINB w S., że podanie z dnia 26.09.2022 r. nie było żądaniem wszczęcia postępowania oraz że należało odmówić wszczęcia postępowania, jest oceną oczywiście wadliwą.

Nawet gdyby "wniosek z dnia 26.09.2022 r." nie był w ocenie organu żądaniem wszczęcia postępowania, to PINB w S. powinien uwzględnić fakt doprecyzowania tego podania - wniosku w ponagleniu z dnia 14.11.2022 r. (wpływ do organu w dniu 16.11.2022 r., tj. przed sporządzeniem pisma z dnia 06.12.2022 r.).

W ponagleniu skarżący wskazał jakiego oczekuje rozstrzygnięcia (na tak lub na nie, ale w formie orzeczenia). To strona decyduje o charakterze pisma, które wnosi.

Zdaniem skarżącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18).

Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Skarżący wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu (patrz: wyrok sygn. akt II SA/Kr 1770/14; II SA/Po 108/20, publ. CBOSA)

Ponadto skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (patrz: teza do wyroku sygn. akt II SA/Ol 893/11).

PINB w S. popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej określonej w art. 61a § 1 k.p.a., tzn. że stan ten upoważniał do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy, gdyż został wniesiony, w ocenie organu, przez podmiot niebędący stroną. Tymczasem PINB w S. winien był wszcząć postępowanie na żądanie R. P..

Podkreślono, iż ocena PINB w S., że podane w żądaniu okoliczności nie dają skarżącemu przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości prowadzenia robót budowlanych na sąsiedniej działce, jest oceną wadliwą.

Skoro ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związku takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia się domaga R. P., wymaga dokonania, tak jak w tej sprawie, procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

Tymczasem, gdy postępowanie nie zostało wszczęte, organ prowadził badanie przesłanek wszczęcia postępowania poza postępowaniem, do czego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych (patrz CBOSA: wyrok NSA sygn. akt I SA/Wa 2210/15 z dnia 30 czerwca 2016 r.). Skoro postępowanie nie zostało wszczęte, w jaki sposób ustalono brak legitymacji procesowej skarżącego bądź istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania?

Reasumując stwierdzono, iż organ ma prawo odmówić wszczęcia postępowania, bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, gdy w sposób oczywisty wynika, iż sytuacja podmiotu wnoszącego żądanie wskazuje na brak interesu prawnego. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca.

Rozstrzygnięcie zatem kwestii merytorycznej - badania interesu prawnego - przed wszczęciem postępowania w sprawie - uznać należy za nieprawidłowe.

W świetle powyższego należy więc uznać, iż R. P. ma interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Należy zatem przyjąć, że organ I instancji, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane z rażącym naruszeniem art. 61 a § 1 kpa.

Kilkumetrowa odległość działki nr [...] (R. P.) od działki inwestora Państwa K. nr [...] nie jest i nie może być przeszkodą do legitymacji procesowej skarżącego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) postanowieniem z 23.01.2023 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w dniu 26 września 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: WWINB), wpłynęło pismo R. P. w którym zawarł wniosek o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w miejscowości P. oraz zwrócił się z wnioskiem o "udzielenie następujących informacji: a) czy zostało wydane pozwolenie na budowę? b) jeżeli zostało wydane pozwolenie na budowę to czy powstająca inwestycja posiada ustalone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zgodnie z MPZP) a w szczególności: czy jest to rodzaj zabudowy: budynki mieszkalne jednorodzinne?; czy maksymalna powierzchnia zabudowy nie przekracza 25% powierzchni działki i czy nie jest większa niż 275 m2?, czy posiadają minimalną powierzchnię ternu biologicznie czynnego - 60% powierzchni działki budowlanej? czy wysokość planowanego budynku mieszkalnego nie będzie większy niż 9,0 m i nie będzie posiadał więcej niż 2 kondygnacje nadziemne? ".

Pismem z dnia 12 października 2022 r., znak: [...] organ zawiadomił iż w dniu 07 listopada 2022 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr ewid. gruntów [...] w obrębie ewid. P. , gm. l. .

W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne podczas których został sporządzony stosowny protokół kontroli.

Pismem z dnia 06 grudnia 2022 r., znak: [...], organ powiatowy udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 26 września 2022 r., wskazując, iż organ przeprowadził czynności kontrolne na w/w nieruchomości, wyjaśniając jednocześnie iż "złożony wniosek nie był żądaniem wszczęcia postępowania, a jedynie wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, to PINB w S. decyduje o zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego dot. legalności obiektu budowlanego z urzędu oraz ustaleniu ewentualnych stron postępowania. ".

Na powyższe pismo zażalenie złożył R. P. pismem z dnia 08 grudnia 2022 r.

Zgodnie z art. 141 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - do dnia jego ogłoszenia.

W niniejszej sprawie PINB w dniu 06 grudnia 2022 r., wystosował do R. P. pismo wyjaśniające stanowiące odpowiedź na pismo w/w z dnia 26 września 2022 r. w którym wskazano, iż na działce o nr ewid. gruntów [...] w obr. P. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, wskazując jednocześnie, iż nie jest organem właściwym do udzielania odpowiedzi na szczegółowe pytania w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż w tym zakresie właściwy jest organ architektoniczno-budowlany.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 822/16 wyjaśnił, że "W sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest pismo informujące o przeprowadzonej kontroli, nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie.". Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko NSA organ odwoławczy stwierdził, że od pisma informującego m.in. o przeprowadzonych czynnościach kontroli, nie przysługuje zażalenie.

Wskazano, iż zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. postanowienia wydawane są w toku postępowania i muszą zawierać elementy określone w art. 124 k.p.a., natomiast pismo z dnia 06 grudnia 2022 r., nie ma elementów określonych w art. 124 k.p.a., jak również nie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania. Zatem nie można stwierdzić aby pismo z dnia 06 grudnia 2022 r., znak: [...], było postanowieniem, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 124 § 1 k.p.a. oraz nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje w sytuacji gdy kodeks tak stanowi.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego podkreślono, że pismo organu powiatowego nie jest postanowieniem o którym mowa w art. 61a k.p.a., tj. postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazano, iż wniosek z dnia 26 września 2022 r. R. P., wbrew twierdzeniom jego pełnomocnika, nie był wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz tylko wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...], jednocześnie w w/w piśmie wniesiono o udzielenie stosownych informacji.

Dlatego w ocenie WWINB pismo PINB z dnia 06 grudnia 2022 r., znak: [...] nie jest postanowieniem, zatem nie przysługuje od niego zażalenie.

W niniejszej sprawie miało miejsce wniesienie zażalenia na pismo będące czynnością materialno-techniczna organu. NSA w jednym ze swych orzeczeń (sygn. akt: I OSK 3641/18 wskazał, że " Jeżeli (...) strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ".

W przedmiotowej sytuacji strona wniosła środek zaskarżenia - zażalenie na odpowiedź organu I instancji. Zatem biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego zażalenia Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Ol 329/21: "Niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą, m.in. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub brak jest możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia przez wniesienie odpowiednio odwołania lub zażalenia.". W przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wniesienia zażalenia, zatem należy stwierdzić o jego niedopuszczalności.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. P. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.

Wyjaśnił, że w dniu 28.09.2022 r. wpłynęło do PINB w S. jego podanie - wniosek (żądanie) o udzielenie informacji dotyczącej realizacji inwestycji na sąsiedniej działce nr [...] oraz o wstrzymanie robót w przypadku naruszenia warunków zabudowy określonych w MPZP.

Z uwagi na to, że PINB w S. nie wykonał jakiejkolwiek czynności przez okres 47 dni (od 29.09.2022 r. - 14.11.2022 r.) skarżący wniósł do WWINB za pośrednictwem PINB w S. ponaglenie na bezczynność tegoż organu (wpływ ponaglenia do PINB w S. w dniu 16 listopada 2022 r.).

W ponagleniu tym skarżący wyjaśnił i doprecyzował swoje podanie z dnia 26.09.2022 r. stwierdzając, że dotyczy ono "de facto wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy dwóch budynków hotelowych (tj. między innymi zgodności zagospodarowania terenu z mpzp oraz wymaganiami środowiska - art. 81 ust. 1 pkt 1a p.b.) na sąsiedniej działce nr [...] w P. ."

W ponagleniu skarżący wyraźnie wskazał, z przywołaniem przepisów prawa włącznie, jakiego działania oczekuje.

To strona decyduje o charakterze pisma, które wnosi. A zatem od dnia 16.11.2022 r. PINB w S. doskonale wiedział, o co skarżącemu chodzi i czego oczekuje. WWINB ową okoliczność całkowicie zignorował.

W odpowiedzi na podanie - wniosek (żądanie) z dnia 26.09.2022 r. oraz po otrzymaniu w dniu 16.11.2022 r. ponaglenia wyjaśniającego także rzeczywista wolę skarżącego PINB w S. przesłał skarżącemu pismo znak: [...] z dnia 06.12.2022 r., którym w istocie odmówił z przyczyn podmiotowych wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w istocie hotelowych) na żądanie skarżącego stwierdzając, że skarżący R. P. nie został uznany za stronę i że to tylko organ decyduje "o zasadności wszczęcia postępowania (...)".

Skarżący uznał, że pismo znak: [...] z dnia 06.12.2022 r. pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jest postanowieniem, o którym mowa jest w art. 61a § 2 k.p.a.

WWINB nie wyjaśnił konkretnie których elementów jest brak. Tymczasem pismo z dnia 06 grudnia 2022 r. posiada wszystkie niezbędne elementy postanowienia:

- oznaczenie organu administracji publicznej - tu: PINB w S.,

- wskazanie adresata aktu (oznaczenie strony) - tu: R. P.,

- rozstrzygnięcie o istocie sprawy - tu: stwierdzenie, że skarżący nie ma przymiotu strony, co jest równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, o których mowa jest w art. 61 a § 1 k.p.a.,

- podpis osoby reprezentującej organ - tu: PINB mgr inż. T. K..

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 23.01.2023 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 06.12.2022 r. informujące R. P., iż przeprowadził czynności kontrolne na działce o nr ewid. gruntów [...] w obr. P. .

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 06.12.2022 r. stanowi postanowienie w rozumieniu art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.).

W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydać nie można (por. wyroki NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, z 7 października k2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924, z 10 maja2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666).

Co istotne dla niniejszej sprawy, trafnie zauważa się w orzecznictwie oraz doktrynie, że wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji.

W kontrolowanej sprawie skarżący pismem z dnia 26.09.2022 r. wniósł do PINB w S. o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w P. . Organ w dniu 07.11. 2022 r. przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości. Organ o wynikach kontroli nie poinformował wnioskodawcy.

Skarżący w dniu 17.11.2022 r. wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością organu w zakresie załatwienia wniosku skarżącego, wskazując że był to wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności.

W ocenie Sądu nie sposób uznać wniosku skarżącego z 26.09.2022 r. za wniosek o wszczęcie postępowania, ponieważ wprost z jego treści wynika, że jest to wniosek o przeprowadzenie kontroli.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).

Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu. Orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym, tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonaną przez organ czynność urzędową, a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego, w tym przypadku są to przepisy Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 j.t., dalej jako p.b.), do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (ust.4).

O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić zatem każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z regułami k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest w tym zakresie stanowisko, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (vide: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 722; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1108/09, wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt II OSK 2402/14, postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09).

Zatem dopiero w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych naruszeń prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dokumentacja powstała w takim postępowaniu kontrolnym wchodzi w skład materiału dowodowego w sprawie i jest podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia, ale datą wszczęcia postępowania w sprawie nie jest zawiadomienie strony zainteresowanej o pierwszej czynności kontrolnej, lecz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Powyższe wynika z faktu, iż o tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające mogą przecież doprowadzić do wniosku, iż nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, w związku z czym postępowanie jurysdykcyjne nie będzie w ogóle prowadzone. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął na skutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. "Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego, co czyni niedopuszczalną np. skargę na bezczynności w tym zakresie organu. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu, podlegających kontroli sądu administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 28.05.2020 r., II OSK 2402/19, CBOSA).

W ocenie Sądu pismo organu z 06.12.2022 r. ma właśnie charakter zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku z 26.09.2022 r. w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. i tego charakteru nie zmienia wskazywanie w ponagleniu, że pismo to było w rzeczywistości wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności. Formułowanie takich wniosków post factum nie ma bowiem wpływu na jasno wyartykułowaną treść wniosku z dnia 26.09.2022 r., który bez wątpienia dotyczył wyłącznie przeprowadzenia czynności kontrolnych, które (jak wyjaśniono powyżej) nie są tożsame ze wszczęciem postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ pismo organu z 06.12.2022 r. nie przybrało żadnej z prawnych form działania organu, podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Powyższe potwierdził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku IV SAB/Po 2/23, gdzie wskazano, że "pismo skarżącego datowane na 26 września 2022 r. (a nie, jak omyłkowo podano w skardze, na 27 września 2022 r.) było w swej treść jasne i jednoznaczne, i zasadnie zostało przez PINB odczytane jako wniosek o przeprowadzenie kontroli inwestycji rozpoczętej na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, pismo to nie dawało żadnych podstaw do uznania, jakoby zawierało "żądanie de facto wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy dwóch budynków" na ww. działce."

W powyższym wyroku trafnie wyjaśniono, że wniesienie do organu nadzoru budowlanego pisma, które zmierza do podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych - a nawet rzeczywiście takie czynności inicjuje - nie wywołuje automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można bowiem wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków (zob. wyrok NSA z 28.05.2020 r., II OSK 2402/19; por. też: wyrok NSA z 14.03.2013 r., II OSK 2806/12; postanowienie NSA z 05.11.2010 r., II OSK 2132/10; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Podzielono pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09 (CBOSA), że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Zatem kontrola w tym trybie ma na celu ocenę legalności podjętych przez inwestora działań i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego (por. również wyroki NSA: z 28.05.2020 r., II OSK 2402/19; z 25.04.2017 r., II OSK 2135/15; dostępne w CBOSA).

Zgodzono się i z tym stanowiskiem, że w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął na skutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaznaczono, że przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie jest znane pojęcie "postępowania w przedmiocie legalności/prawidłowości budowy obiektu budowlanego". Takim określeniem posługują się natomiast niekiedy w praktyce organy nadzoru budowlanego - na oznaczenie postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia stwierdzonych naruszeń przy wykonywaniu robót budowlanych. Wszczęcie takiego postępowania jest jednak uwarunkowane uprzednim ustaleniem przez organ - zwykle w wyniku przeprowadzenia wspomnianych wyżej czynności kontrolnych - że do takich naruszeń w danym przypadku rzeczywiście doszło.

W ocenie tego Sądu już z tego powodu nie sposób zasadnie twierdzić, że skarżący w swym wniosku z 26 września 2022 r. żądał wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro w piśmie tym nie zarzucał, że rozpoczęta na działce nr [...] inwestycja jest prowadzona z naruszeniem przepisów ustawy - w warunkach tzw. samowoli budowlanej - a jedynie prosił PINB dopiero o sprawdzenie ("skontrolowanie"), czy powstająca inwestycja taką samowolą nie jest. Zatem tylko w kontekście uprawdopodobnienia swego zaniepokojenia co do prawidłowości realizowanej inwestycji należy odczytywać wzmiankę skarżącego o tym, iż jest właścicielem "sąsiedniej" działki nr [...], który w świetle "art. 28 pkt 2" p.b. powinien być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...], a żadnej informacji o takiej inwestycji nie otrzymał. Zamieszczony w ostatnim zdaniu analizowanego pisma wniosek o wstrzymanie robót budowlanych na ww. działce jest ewidentnie wnioskiem o charakterze tylko ewentualnym - zgłoszonym wyłącznie na wypadek, gdyby w wyniku przeprowadzonej kontroli okazało się, że cyt.: "inwestycja jest samowolą budowlaną lub pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego".

Sąd ten ubocznie zauważył, że przeprowadzona przez pracowników PINB w dniu 07 listopada 2022 r. kontrola budowy na działce nr [...] żadnych nieprawidłowości nie wykazała.

Sąd przyjął, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie o przeprowadzenie kontroli.

W ocenie tego Sądu tego rodzaju pismo należy traktować jako tzw. skargę powszechną, uregulowaną w art. 227 i nast. k.p.a., i podlegającą załatwieniu w trybie tych przepisów (a więc w szczególności wymagającą zawiadomienia skarżącego o sposobie jej załatwienia - art. 237 § 3 k.p.a.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną wyżej wykładnię dotyczącą tego samego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.