Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2806/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 38 ust. 2 pkt 5, art. 38 ust. 4, art. 32, art. 37a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 777/19 w sprawie ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., II SA/Bd 777/19, oddalił skargę P. W. (dalej również jako skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako KWP) z (...) lipca 2019 r., nr (...), w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...](dalej jako KMP oraz organ pierwszej instancji) - na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1-3, art. 37a pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), a także § 1 ust. 1- 4, § 8 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) - rozkazem personalnym z (...) marca 2019 r., nr 1392, cofnął z (...) marca 2019 r. delegowanie i odwołał z dyspozycji nadkom. P. W. pozostającego w jego dyspozycji, delegowanego do czasowego pełnienia służby w B. na stanowisko specjalisty [...] Komisariatu Policji [...] oraz z (...) kwietnia 2019 r. mianował ww. na stanowisko zastępcy naczelnika [...] Komisariatu Policji [...] w 8 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,341 kwoty bazowej, z zachowaniem prawa do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku w kwocie 3.870 zł do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, ze stałym dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KMP wyjaśnił, że w związku z likwidacją Wydziału Kontroli KMP [...], także stanowiska naczelnika tego wydziału zajmowanego przez skarżącego z (...) kwietnia 2018 r. został on przeniesiony do dyspozycji KMP rozkazem personalnym z (...) marca 2018 r. Organ wskazał, że skarżący od (...) czerwca 2018 r. do (...) marca 2019 r. przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim. Wobec czego mając na uwadze zbliżający się upływ okresu 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wskazania innego stanowiska służbowego.

KMP podkreślił, że w toku postępowania dokonano analizy akt osobowych skarżącego oraz analizy kadrowej w podległych organowi jednostkach celem rozpoznania możliwości wyznaczenia stanowiska równoważnego ze zlikwidowanym stanowiskiem służbowym, odpowiadającego kwalifikacjom skarżącego. Przed przeniesieniem do dyspozycji skarżący zajmował stanowisko naczelnika wydziału w 9 grupie zaszeregowania, od (...) stycznia 2019 r. z mnożnikiem 2,541 i stawką uposażenia zasadniczego 3.870 ze stałym dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł i dodatkiem kontrolerskim w wysokości 5% kwoty bazowej. W materiałach sprawy wskazano wszystkie wakujące stanowiska zaszeregowane w grupach od 5 do 12 przedstawione w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, jak i tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Na tej podstawie organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącemu stanowisko zastępcy [...] Komisariatu Policji [...]. Przy czym brał również pod uwagę możliwość powołania skarżącego na stanowisko [...] Komisariatu Policji [...], w związku z czym (...) marca 2019 r. wystąpił o konieczną weryfikację kandydata przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, jednak do chwili wydania rozstrzygnięcia KMP nie otrzymał decyzji w tej sprawie.

Z aktami sprawy skarżący zapoznał się (...) marca 2019 r., (...) marca 2019 r. zgłosił wnioski dowodowe, których organ odmówił uwzględnienia postanowieniem z (...) marca 2019 r., nr (...). KMP uwzględnił jedynie wniosek o dołączenie do akt wszystkich zakresów obowiązków na wolnych stanowiskach. Także kolejny analogiczny wniosek dowodowy z (...) marca 2019 r. został oddalony postanowieniem organu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów (z przesłuchania byłego [...]) na okoliczność wolnych stanowisk na dzień wszczęcia postępowania, włączenia do akt dokumentacji związanej z reorganizacją i likwidacją Wydziału i stanowiska naczelnika nie miałoby znaczenia dla rozpoznania sprawy. Dalej KMP wskazał, że (...) marca 2019 r. o godz. 10.00 został wyznaczony termin rozmowy kadrowej w sprawie wyznaczenia nowego stanowiska w związku z upływem 12 miesięcznego pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. O terminie tym poinformowano skarżącego oraz przedstawiciela NSZZ Policjantów. (...) marca 2019 r. godz. 9.30 wpłynęło pismo skarżącego zawierające informację, że nie może on uczestniczyć w rozmowie kadrowej wyznaczonej na (...) marca 2019 r., z uwagi na fakt przebywania na urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju w okresie od (...) marca do (...) kwietnia 2019 r. Jednocześnie skarżący zawnioskował o wyznaczenie nowego terminu rozmowy kadrowej po (...) kwietnia 2019 r. i powrocie do pracy oraz dołączenie do akt kopii raportu z (...) lutego 2019 r. dotyczącego udzielania mu urlopu wypoczynkowego. KMP uznał, że nie było możliwości przesunięcia terminu rozmowy kadrowej na termin po (...) kwietnia 2019 r., gdyż z uwagi na upływ 12 miesięcznego okresu dyspozycji istniała konieczność wyznaczenia funkcjonariuszowi nowego stanowiska na (...) kwietnia 2019 r.

Od powyższego rozkazu personalnego KMP złożył odwołanie, wnosząc o jego zmianę i ustalenie skarżącemu prawidłowego równorzędnego stanowiska lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z (...) czerwca 2019 r. skarżący zawnioskował do KWP o przeprowadzenie dowodów: z przesłuchania S. K. - na okoliczność przyczyn nie wszczęcia postępowania administracyjnego w kwietniu 2018 r. oraz stanowisk równorzędnych jakie można było w tym czasie zaproponować skarżącemu, a także [...] KMP - na okoliczność wolnych stanowisk na dzień wszczęcia postępowania, tj. (...) lutego 2019 r., jak też dowodu z akt osobowych skarżącego na okoliczność kwalifikacji i posiadanych umiejętności oraz przebiegu służby celem ustalenia nowego właściwego równorzędnego stanowiska, przeprowadzenia analizy wolnych stanowisk, które mogły być powierzone skarżącemu od (...) kwietnia 2018 r. do dnia zakończenia postępowania w tym dowodu z rejestru rozkazów personalnych KMP od (...) kwietnia 2018 r. poprzez włączenie kopii do akt, a także włączenie dokumentacji dotyczącej reorganizacji celem ustalenia kiedy zlikwidowano stanowisko zajmowane przez skarżącego.

KWP postanowieniem z (...) lipca 2019 r., nr (...), odmówił uwzględnienia ww. wniosku.

KWP rozkazem personalnym z (...) lipca 2019 r, nr (...), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko, a w myśl art. 38 ust. 4, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Możliwość fakultatywnego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadkach o których mowa w ust. 2 nie wymaga zgody policjanta, jeżeli tym samym spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w ust. 2 pkt 1 do pkt 4, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe. Mimo braku zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe, albo zwolnić ze służby.

KWP podkreślił, że decyzja o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jako zasadę, wynikającą z art. 38 ustawy o Policji, organ odwoławczy wskazał przenoszenie policjanta na stanowisko służbowe równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Przy czym jako okoliczność bezsporną podał, że Rozkazem Organizacyjnym Nr (...) KMP z (...) marca 2018 r. wprowadzono (...) kwietnia 2018 r. zmianę organizacyjną w postaci likwidacji Wydziału Kontroli w strukturze KMP w [...], a tym samym uległo likwidacji stanowisko naczelnika Wydziału Kontroli, które zajmował skarżący. W związku z tym został on przeniesiony do dyspozycji KMP z (...) kwietnia 2018 r. na mocy art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca usankcjonował w tym przepisie możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostają umieszczeni policjanci o czasowo nieregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby w Policji, w której umieszcza się m.in. policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk na czas nie dłuższy niż okres 12 miesięcy.

KWP podał, że z uwagi na konieczność wskazania skarżącemu nowego stanowiska służbowego, na którym będzie on mógł realizować zadania zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym, w toku postępowania dokonano analizy jego akt osobowych pod kątem dotychczasowego przebiegu służby oraz posiadanych kwalifikacji i wykształcenia. Dalej organ opisał przebieg służby i kwalifikacje skarżącego przed przeniesieniem do dyspozycji KMP w [...]. W toku postępowania administracyjnego KMP przeprowadził dwukrotnie analizę kadrową stanu etatowego KMP w [...], tj. (...) i (...) marca 2019 r., pod kątem wskazania dla skarżącego stanowiska służbowego równorzędnego do zajmowanego przed przeniesieniem go do dyspozycji. W wyniku przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji stwierdził brak wakującego równorzędnego stanowiska służbowego odpowiadającego stanowisku zajmowanemu przez skarżącego przed przeniesieniem go do dyspozycji. KMP [...], według organu odwoławczego, prawidłowo uznał, że wobec braku opinii Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, dotyczącej ewentualnego powołania na stanowisko [...] Komisariatu Policji [...], istnieje możliwość mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy naczelnika [...] Komisariatu Policji [...] w 8 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,341 kwoty bazowej, z zachowaniem prawa do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, tj. w kwocie 3.870 zł, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, z dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł.

Zdaniem organu odwoławczego poprawnie także KMP zastosował art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego.

W ocenie KWP przy określaniu stanowiska, na które mianowano skarżącego, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę najmniejsze dolegliwości dla skarżącego, przy uwzględnieniu warunków służby, możliwości awansu oraz kwalifikacji i jego doświadczenia, co jest bardzo istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy powody zmiany stanowiska wynikają ze względów organizacyjnych, a nie z oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w Komisariacie Policji [...] liczba etatów Policji jest większa niż 120 i tym samym stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w grupach zaszeregowania od 8 do 14 a przysługują policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych określone w kolumnie oznaczonej lit. "A" w tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych policyjnych oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Oznacza to, że pełniącym tam służbę policjantom na stanowiskach kierowniczych przysługują najwyższe, spośród wszystkich innych komisariatów podległych KMP [...], mnożniki kwoty bazowej. W konsekwencji KWP uznał za niezasadne zarzuty odwołania, podkreślając jednocześnie, iż skarżący od (...) czerwca 2018 r. do (...) marca 2019 r. przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim, a od (...) marca 2019 r. do (...) kwietnia 2019 r. korzystał z urlopu wypoczynkowego. W konsekwencji trudno było, pomimo kilku prób, wyznaczyć termin rozmowy kadrowej, uwzględniając, że do (...) marca 2019 r. należało wyznaczyć skarżącemu nowe stanowisko służbowe. Ponadto w ocenie organu odwoławczego KMP w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów postępowania a uzasadnienie wydanego przez niego rozstrzygnięcia jest wystarczające.

Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem KWP, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy żądając uchylenia zaskarżonego aktu oraz utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał na treść art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 38 ust. 4 ww. ustawy ma charakter fakultatywny, co oznacza, że mimo braku zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe, albo zwolnić ze służby. Decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ma bowiem charakter uznaniowy. Organ nie musi przy tym zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w świetle powyższego stanu prawnego organ może - zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji - przenieść policjanta bez jego zgody na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Reasumując, przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: nastąpiła likwidacja zajmowanego stanowiska i brak jest możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Sąd podkreślił także, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno - prawny. Cechuje go podległość i dyspozycyjność funkcjonariusza wobec zwierzchnika.

Według Sądu pierwszej instancji ocena możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko, należy do przełożonego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Rozkazem Organizacyjnym Nr (...) KMP z (...) marca 2018 r., (...) kwietnia 2018 r. w strukturze organizacyjnej KMP Policji zlikwidowano Wydział Kontroli. W tym samym dniu zatem likwidacji uległo stanowisko służbowe naczelnika tego wydziału, które zajmował skarżący. Wobec czego, podzielając w całości ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż została spełniona przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, tj. nastąpiła likwidacja zajmowanego przez skarżącego stanowiska. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, iż w związku z tym faktem przełożony właściwy w sprawach osobowych skorzystał w pierwszej kolejności nie z możliwości niezwłocznego mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe, lecz przeniósł go do dyspozycji, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 37a pkt 1). Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało przez skarżącego zakwestionowane w trybie odwoławczym i stało się ostateczne. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw w obowiązujących przepisach prawa, aby czynić KMP skuteczny zarzut wadliwości działania oparty na jedynie subiektywnym przeświadczeniu skarżącego, że postępowanie w sprawie wskazania mu nowego stanowiska służbowego, mimo iż został przeniesiony do dyspozycji winno zostać wszczęte wcześniej, niż nastąpiło to w tej sprawie - dopiero (...) lutego 2019 r. Nie jest rola sądu administracyjnego wkraczanie w politykę kadrową Policji i podważanie trafności dokonanego przez przełożonego wyboru konkretnych funkcjonariuszy do przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Charakter stosunku służbowego w jakim pozostaje policjant (m.in. jednostronność w jego ukształtowaniu) pozostawiają bowiem właściwym organom pewną swobodę związaną z kreowaniem stosunku służbowego funkcjonariusza i dopóki swoboda ta nie oznacza dowolności, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania celowości podjętych rozstrzygnięć. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r., I OSK 2809/12, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie było w tej sprawie obowiązkiem organu wyjaśnienie powodów takiej decyzji. Jak również decyzji co do tego, że przełożony skarżącego podjął swobodą decyzję o zamiarze mianowania funkcjonariusza, pozostającego w jego dyspozycji kadrowej, na nowe stanowisko służbowe (po likwidacji uprzednio zajmowanego) dopiero (...) lutego 2019 r. Tego rodzaju obowiązek nie wynika w szczególności z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a jego realizacja przez organ wkraczałaby w suwerenne prawo przełożonego do oceny podwładnego. W sprawach, których przedmiotem jest przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, rola Sądu sprowadza się bowiem do oceny wystąpienia obiektywnych przesłanek określonych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz zbadania, czy do przeniesienia funkcjonariusza doszło z poszanowaniem obowiązującej procedury. Wobec powyższego bez znaczenia do rozpoznawanej sprawy pozostawały twierdzenia i wnioski dowodowe skarżącego w toku postępowania administracyjnego, zmierzające do wyjaśniania przyczyn dla których nie doszło do mianowania powołania skarżącego na nowe stanowisko - niezwłocznie po likwidacji (...) kwietnia 2018 r. poprzednio zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału Kontroli, jak również ustalania wszystkich wolnych stanowisk równorzędnych i ruchów kadrowych i organizacyjnych w jednostkach podległych KMP od tego dnia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zagadnienia, w którym momencie ma być ustalona kwestia możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ustalanie istnienia stanowiska równorzędnego do dotychczas zajmowanego przez policjanta powinno następować z chwilą wydania rozkazu organizacyjnego określającego nową strukturę organizacyjną jednostki Policji (tu likwidacji Wydziału Kontroli i stanowiska jego naczelnika). Jednocześnie Sąd uznał, iż datą, na która powinna być dokonana ocena, czy istnieje w nowej strukturze jednostki stanowisko odpowiadające dotychczas zajmowanemu przez funkcjonariusza jest data wydania rozkazu o przeniesieniu. W przedmiotowej sprawie będzie to data wydania rozkazu personalnego KMP z (...) marca 2019 r. o odwołaniu z dyspozycji i mianowaniu na nowe stanowisko. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ dostatecznie i przekonywująco wyjaśnił, iż w dniu jego wydania nie posiadał wakatów na równorzędnych stanowiskach, które mógłby objąć skarżący. Wakujące stanowiska w Komendzie Miejskiej Policji były niżej lub wyżej zaszeregowane w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych, jak i tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego w postaci mnożników kwoty bazowej, co potwierdza to analiza akt administracyjnych sprawy. Przy czym nie można zakwestionować prawidłowości działania organu polegającej na dokonywaniu oceny i analizy mianowania skarżącego na możliwie najbardziej zbliżone, aczkolwiek niższe stanowisko służbowe. Jednocześnie organ dokonywał prawidłowej wykładni pojęcia równorzędności aktualnie wakujących stanowisk, uwzględniając istotne elementy kształtujące dane stanowisko, w tym warunki służby określone kartami opisu stanowiska pracy.

Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organami orzekającymi w sprawie, iż brak na datę rozstrzygnięcia możliwości mianowania skarżącego na stanowisko służbowe komendanta Komisariatu Policji - w postaci braku wymaganej opinii - weryfikacji kandydata przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, uniemożliwiał mianowanie skarżącego na to stanowisko.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dostatecznie zatem uzasadnił i wykazał z jakich przyczyn nie istniała możliwość mianowania na stanowisko równorzędne, co uzasadniało mianowanie na stanowisko niżej zaszeregowane. Ponadto poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje swoboda decyzji przełożonego w sprawach osobowych co do tego, które z wakujących stanowisk nie spełniających kryteriów równorzędności mianował (przeniósł) funkcjonariusza. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika bowiem wszechstronność analizy w tym zakresie i wzięcie pod uwagę zarówno właściwości, umiejętności, kompetencji, doświadczenia zawodowego skarżącego, jego długotrwałej nieobecności z uwagi na zwolnienie lekarskie, jak również specyfiki i oczywistych potrzeb Służby.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie naruszyły wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 103 ustawy o Policji, w tym swobody uznania administracyjnego, mianując skarżącego na stanowisko [...] Komisariatu Policji [...], czyli na stanowisko niższe niż zajmowane przed reorganizacją KMP [...] i likwidacją Wydziału Kontroli, w tym naczelnika tego wydziału. Jednocześnie Sąd wskazał, iż wykładnia ww. przepisu nie daje żadnych podstaw do skutecznego zarzucania, iż wobec braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko do obsadzenia, organ winien zaproponować skarżącemu stanowisko wyższe. Sąd zważył również, że niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to przepisów art. 7, art. 10 w zw. z art. 81, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem materiał dowodowy sprawy został zebrany wyczerpująco i wszechstronnie oceniony, na tej podstawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu od jego wszczęcia do zakończenia, z czego wielokrotnie korzystał. Wszelkie wnioski dowodowe zgłoszone i powielane w toku postępowania zostały rozpoznane, przy czym w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił również ocenę organów, że wnioski w zakresie przeprowadzenia dowodów, które zostały oddalone nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy, a zmierzały do przedłużenia postępowania poprzez inicjowanie zbędnych dla istoty sprawy czynności dowodowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszone w postępowaniu odwoławczym oraz sądowym argumenty związane z przebywaniem skarżącego na urlopie poza granicami kraju w toku postępowania administracyjnego i treścią notatek, wiadomości sms, datą wpływu informacji o nieobecności skarżącego na rozmowie kadrowej wyznaczonej na (...) marca 2019 r. pozostają bez wpływu na wynik postępowania w tej sprawie. Nie jest bowiem sporne, że skarżący wnioskował o urlop w lutym 2019 r. jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wskazania nowego stanowiska służbowego w związku z upływem 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych (zawiadomienie z (...) luty 2019 r.). Nie budzi wątpliwości w sprawie to, że przez okres ponad 9 miesięcy skarżący nieprzerwanie przebywał na zwolnieniu lekarskim (od (...) czerwca 2018 r. - do (...) marca 2019 r.), jak również to że funkcjonariusz z ponad 20-letnim stażem służbowym, miał świadomość upływu ustawowego okresu 12 miesięcznej dyspozycji z końcem marca 2019 r. i związanych z tym konsekwencji w zakresie ustalania nowego stanowiska służbowego. W tej sytuacji skarżący winien podjąć wszelkie kroki celem zapewnienia realizacji własnego interesu w toczącej się sprawie administracyjnej, do niego należała decyzja - wobec świadomości upływu okresu dyspozycji i prowadzenia postępowania - w jaki sposób zrealizuje swoje prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Nie było zatem obowiązkiem przełożonego właściwego w sprawach osobowych oczekiwanie na powrót skarżącego z urlopu z przeprowadzeniem rozmowy kadrowej i zakończeniem sprawy poprzez wydanie rozkazu personalnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżony rozkaz personalny zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a. Jego uzasadnienie nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu iżby miało to skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Organ odwoławczy opisał ustalony stan faktyczny, dowody na których się oparł, przyczyny dla których nie uwzględnił wniosków dowodowych strony oraz obszernie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną. Natomiast polemika skarżącego z treścią tego rozkazu i odmienna ocena okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie stanowi o wadliwości skarżonego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu zgłoszonego przy piśmie z (...) listopada 2019 r. W ocenie Sądu bowiem załączona do pisma fotokopia dokumentu nie nosi cech dokumentu urzędowego, nie została podpisana, jakość i skala fotokopii utrudnia zapoznanie się z jej treścią, a nadto jak wskazano ustalanie wakujących stanowisk w okresie przed wszczęciem nawet niniejszego postępowania i wydaniem rozkazu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy sądowoadministracyjnej.

Na opisany wyrok Sądu pierwszej instancji z 3 grudnia 2019 r skarżący wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuci naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 38 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe może nastąpić w sposób uznaniowy bez zastosowania w tym względzie obowiązujących przepisów w zakresie uprzedniego zlikwidowania stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego, naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji z uwagi na niedotrzymanie określonych przez ww. przepis warunków niezbędnych do podjęcia merytorycznej decyzji, w tym m.in. naruszenie cezury czasowej, tj. upływu 11 miesięcy pomiędzy datą przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a datą likwidacji jego stanowiska, co spowodowało że organ pozbawił policjanta możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne w dacie dokonania likwidacji stanowiska - więzi czasowej pomiędzy przyczyną przeniesienia a istniejącymi w tej dacie innymi stanowiskami równorzędnymi. Powyższe skutkuje tym, że hipoteza rzeczonego przepisu w zakresie "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" stała się blankietowa, a właściwie wyzuta z treści,

2) naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez brak propozycji rozważanego niższego stanowiska skarżącemu, w tym zaniechanie uzyskania zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko - organ wyznaczył rozmowę na (...) marca 2019 r. na godz. 10.00 w sytuacji gdy skarżący w okresie od (...) marca 2019 r. do (...) kwietnia 2019 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym poza granicami Polski, a organ wyznaczając wyżej wskazany termin rozmowy kadrowej posiadał wiedzę i stosowny raport w przedmiocie przebywania skarżącego na urlopie wypoczynkowym, powodując tym samym pozbawienie możliwości udziału odwołującego się w rozmowie. Sąd przerzucił w tym zakresie brak rozmowy na skarżącego wskazując, że to skarżący powinien umożliwić odbycie takiej rozmowy w sytuacji gdy organ nie wszczyna postępowania.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organy obu instancji wykazały i to w sposób prawidłowy, że zachodziły przesłanki przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko, w sytuacji gdy mimo zgłaszanych wniosków przez skarżącego organy obydwu instancji ich nie przeprowadziły mimo, ze miały one wykazać, że organ dysponował stanowiskiem równorzędnym a także wyższym, które mógł zaproponować skarżącemu, a organy celowo nie przeprowadziły zawnioskowanych dowodów by uniemożliwić wykazanie powyższego. Ponadto Sąd pierwszej instancji wbrew zgłaszanym w skardze zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a. nie uwzględnił faktu uniemożliwienia stronie działania poprzez notoryczne oddalanie wniosków dowodowych, które zdaniem skarżącego były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w tym prawidłowości wydanego rozkazu personalnego nr (...) KWP z (...) lipca 2019 r. - uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie poprzez pomijanie zgłoszonych wniosków dowodowych, które zdaniem skarżącego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oraz przedłożenie do sprawy dowodów po zapoznaniu się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym

dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji czego organ odwoławczy nie zauważył i nie odniósł się do powyższego, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu skutkującym nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi P. W., w sytuacji, gdy decyzja administracyjna (rozkaz personalny) Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] oraz poprzedzająca ją decyzja administracyjna Komendanta Miejskiego Policji [...] były nieprawidłowe, a przeprowadzone postępowanie dowodowego nawet bez zrealizowania wniosków skarżącego prowadziło do oczywistego wniosku, że organy w sposób nieprawidłowy wydały decyzję o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko.

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie pełnomocnika skarżącego z (...) listopada 2019 r. polegającego na przeprowadzeniu dowodu z akt sprawy karnej, wskazując numer kart, z których należy przeprowadzić dowód, powołując się na to, że załączone do pisma kserokopie były nieczytelne i niepodpisane, w sytuacji gdy strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z załączonych pism (przedłożenie kserokopii miało jedynie wskazać na zasadność zgłoszonego wniosku), a wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z konkretnie określonych kart postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową [...] w sprawie [...].

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

KMP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób determinuje ocenę podniesionych w niej zarzutów jako zarzutów nieskutecznych, co nie musi oznaczać automatycznie akceptacji stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie granice te wyznaczył zarzut niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przy czym istotny jest opis naruszenia tych przepisów zawarty w skardze kasacyjnej.

Jako pierwszy przywołany został zarzut naruszenia art. 38 ustawy o Policji "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe może nastąpić w sposób uznaniowy bez zastosowania w tym względzie obowiązujących przepisów zakresie uprzedniego zlikwidowania stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego". Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 38 ustawy o Policji składa się z 4 ustępów zawierających różne treści normatywne i bez sprecyzowania, do którego z nich odnosi się omawiany zarzut, nie jest możliwa ocena jego zasadności. Nadto zauważenia wymaga, że treść zarzutu została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, bez wskazania jakie przepisy procedury administracyjnej nie zostały zachowane i w jakiej ostatecznie procedurze. Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, nie podlega ich kontroli zagadnienie zasadności przeprowadzania zmian, tyczących się likwidacji danego stanowiska oraz wynikającymi z potrzeb organizacyjnych, ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji konkretnego stanowiska. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Policji. Nadto rozstrzygnięcia w tej kwestii ( zarządzenia organizacyjne ) nie stanowią aktów, czy czynności kontrolowanych z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r., I OSK 1358/16).

Jako kolejny zarzut wskazano naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niedotrzymaniu określonych przez ten przepis warunków niezbędnych do podjęcia merytorycznej decyzji, w tym m.in. naruszenie cezury czasowej, tj. upływu 11 miesięcy pomiędzy datą przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, a datą likwidacji jego stanowiska. Tak określony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Z powyższego przepisu wynikają dwa warunki, których łączne spełnienie uzasadnia przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, tj. likwidacja dotychczas zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis ten nie przewiduje żadnej, jak określa to skarżący, cezury czasowej. W orzecznictwie wypracowane zostało jednak stanowisko, że datą na którą powinna być dokonana ocena, czy istnieje w nowej strukturze jednostki stanowisko odpowiadające dotychczas zajmowanemu przez funkcjonariusza jest data wydania rozkazu o przeniesieniu (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., I OSK 2/18).

W rozpoznawanej sprawie powyższa ocena została dokonana na tak przyjętą datę. Wydanie (...) marca 2019 r. rozkazu o mianowaniu skarżącego z (...) kwietnia 2019 r. na stanowisko [...] Komisariatu Policji [...] poprzedzone było bowiem analizą kadrową stanu etatowego KMP [...]. W sprawie istotne jest przy tym, że skarżący, rozkazem personalnym z (...) marca 2018 r., został z (...) kwietnia 2018 r., na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, przeniesiony do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji [...]. Rozkazem tym, którego skarżący nie zakwestionował w przewidzianym do tego trybie, dokonana została zmiana treści stosunku służbowego skarżącego. Wraz z upływem 12 miesięcy, czyli upływem okresu w jakim funkcjonariusz może przebywać w dyspozycji przełożonego, właściwy organ miał obowiązek podjąć czynności zmierzające do zadysponowania skarżącego w służbie i takie działania zostały zainicjowane. Zauważenia jednak wymaga, że działania te powinny odbywać się w zgodzie z regulacją art. 37a i art. 32 ustawy o Policji. Po przeniesieniu do jego dyspozycji przełożony, jeżeli nie podejmie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, powinien na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta. Zasadą jest mianowanie na stanowisko równorzędne, a wyjątek od tej zasady przewidziany jest w przepisie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Funkcjonariusz pozostający w dyspozycji może nie wyrazić zgody na proponowane mu stanowisko służbowe i wówczas można mu zaproponować stanowisko służbowe niższe, a w sytuacji gdy i na to stanowisko nie wyrazi zgody, można go zwolnić ze służby w Policji.

W rozpoznawanej sprawie ta procedura nie została zachowana. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na podstawie prawnej wynikającej z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co jednak nie może być uznane za prawidłowe. W przepisie tym mowa jest o likwidacji zajmowanego stanowiska i możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko niższe przy braku możliwości mianowania na inne stanowisko równorzędne. Skarżący jednak, w dacie wydania skarżonego rozkazu personalnego, nie zajmował żadnego stanowiska, pozostawał bowiem w dyspozycji przełożonego. Pozostawanie w dyspozycji jest jednym ze sposobów pełnienia służby, rodzajem odmiennym od pełnienia służby na stanowisku. Nie można jednocześnie być w dyspozycji i na stanowisku służbowym. Pozostawanie w dyspozycji zakłada pełnienie służby i pozostawanie w gotowości do realizacji poleceń pochodzących od uprawnionego organu, w sytuacji niezwiązania obowiązkami przypisanymi do danego stanowiska służbowego, z którego funkcjonariusz został odwołany (zob. J. Z. Lipski, Instytucja dyspozycji w pragmatykach służbowych, WPP 2010, Nr 1 s. 17). Tak została określona sytuacja służbowa skarżącego od (...) kwietnia 2018 r. Żadne zarzuty dotyczące wskazanego powyżej postępowania organów nie zostały jednak w skardze kasacyjnej sformułowane.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w sposób określony w skardze kasacyjnej, tj. "poprzez brak propozycji rozważanego niższego stanowiska odwołującemu się policjantowi (...), w tym zaniechanie uzyskania zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko". Przepis ten nie był przez organ stosowany, nie można zatem formułować jedynie zarzutu nie zachowania procedury wynikającej z tego przepisu w sytuacji gdy nie zarzuca się, że w okolicznościach tej sprawy to właśnie ten przepis, a nie przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji znajdował zastosowanie. O wyrażeniu zgody na przeniesienie na niższe stanowisko stanowi art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, który to przepis jednak w podstawach skargi kasacyjnej nie został przywołany. Można zatem jedynie wskazać, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – zgoda zainteresowanego policjanta na przeniesienia na niższe stanowisko służbowe jest wymagana. Zgody tej nie można domniemywać. Musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości, także co do jej zakresu (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2013 r., I OSK 1119/12, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1892/13, 2 sierpnia 2016 r., I OSK 500/15).

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji o wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego sprawy i jego wszechstronnej ocenie. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego, a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ zgromadził materiał dowodowy adekwatny na datę wydania rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe, czyli materiał dowodowy wykazujący, że w tej dacie brak było stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego poprzednio przez skarżącego, na które mógłby być mianowany. Wnioski dowodowe skarżącego składane w toku postępowania wyjaśniającego były prze organ rozpoznawane, a argumentacja wskazująca na niemożność ich uwzględnienia nie budzi zastrzeżeń.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie został powiązany z innymi przepisami. Zauważenia także wymaga, że Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia, nie mogło zatem dojść do jego błędnego zastosowania. A taka forma naruszenia tego przepisu została wskazana w skardze kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z : 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11). Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie został uwzględniony.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie dowodu ze wskazanych przez skarżącego dokumentów, jak i wskazał dlaczego nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracynej i z oceną tą należy się zgodzić.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający ich uwzględnienie, skargę tę, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.