Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1675/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2560/21 w sprawie ze skargi B.W. i J.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 października 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.384.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B.W. i J.W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2560/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi B.W. i J.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Minister) z 6 października 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.384.2021.UB, w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) działając z urzędu, decyzją nr 25/2020 z 18 lutego 2021 r., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek mieszkalny przy ul. [...] [...] w [...] na terenie działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] wraz z terenem tej działki.

2.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2560/21 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 6 października 2021 r., MKiDN, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania B.W. i J.W. od w/w decyzji MWKZ – utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy.

2.2. W wyroku zrekapitulowano motywy decyzji organu odwoławczego. Minister wyjaśnił kompetencje organu konserwatorskiego oraz zasady postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków, uwzględniając art. 9 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 7 Uoz, a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy pozwoliła na ocenę wartości zabytkowych przedmiotowego budynku, które przesądziły o wpisaniu tego obiektu wraz z działką do rejestru zabytków. MWKZ wykazał, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, iż przedmiotowy obiekt posiada istotne wartości zabytkowe, przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, rozwijając ją w uzasadnieniu decyzji. Rozstrzygnięcie uznano za spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Ministra, MWKZ nie w pełni odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, takich jak zmiana wielkości działki nr ewid. [...], czy analizy wartości ww. terenu uzasadniającej wpisanie go do rejestru zabytków, niemniej jednak braki w postaci nie odniesienia się w pełni do walorów zabytkowych omawianego obszaru, nie były w ocenie Ministra na tyle istotne, by miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, mogły zostać uzupełnione w toku postępowania prze II instancją.

2.3. W wyroku obszernie zrekapitulowano motywy decyzji II instancji. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu i uzupełniając uzasadnienie zaskarżonej odwołaniem decyzji o analizę zmian obszaru działki ewid. nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że historyczna parcela położona w [...] przy ul. [...] [...] o powierzchni przekraczającej 4000 m² została pomniejszona o dwa fragmenty: od północnego zachodu (o pow. 446 m²) i od północnego-wschodu (o pow. 265 m²) zajęte pod drogi publiczne. Wydzielenie tych fragmentów nie zatrzeć miało historycznej parcelacji, bowiem przejęcie tego terenu przez Gminę Miasto [...] przed 1993 r. umożliwiło uporządkowanie przestrzeni urbanistycznej i komunikacyjnej. Omawiany teren nie jest świadectwem parcelacji pierwotnej, bowiem został wydzielony ze znacznie większej parceli, na której w 1893 r. wzniesiono zakład leczniczy chorób płuc doktora J.G. Obecna działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] o powierzchni 3680 m² stanowi zatem świadectwo przemian parcelacji terenów [...] przeznaczonych pod zabudowę letniskową i uzdrowiskową. Zdaniem organu odwoławczego MWKZ słusznie wskazał na wartość terenu działki wynikającą ze związku z wzniesionym na niej budynkiem, jako "elementu spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu". Budynek przy ul. [...] [...] został indywidualnie zaprojektowany i wzniesiony na zalesionej działce, charakterystycznej dla terenów [...]. Dla miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej, jaką był [...] w dwudziestoleciu międzywojennym porośnięte sosnowym lasem tereny stanowiły atut i wartość przyciągającą kuracjuszy i wczasowiczów. Stąd, w omawianej sprawie znaczenie ma utrzymanie historycznego zagospodarowania parceli, rozumianego jako utrzymanie ww. terenu w stanie pozbawionym dodatkowej zabudowy. Historyczne zagospodarowanie działki ewid. nr [...] należy odczytywać jako konieczność pozostawienia ww. budynku na dużej przestrzeni, pozbawionej innych form zagospodarowania. Takie usytuowanie obiektu służącego kuracjuszom lub wczasowiczom miało na celu umożliwienie mieszkańcom kontaktu z naturą i było jednym z atutów miejscowości wypoczynkowej. Stąd, istniejące zagospodarowanie, tj. umieszczenie ww. budynku na dużej działce ewidencyjnej ma walor historyczny, jako przykład funkcjonowania miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej. W związku z powyższym, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] [...] wraz z działką jest w pełni uzasadnione. W ocenie Ministra MWKZ słusznie objął przedmiotowy obiekt wraz z działką prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości naukowych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym rozumianym szerzej, niż interes właściciela przedmiotowego obiektu. Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący ograniczenia prawa własności, Minister wyjaśnił, że ograniczenie własności strony, będące konsekwencją ewentualnego wpisania do rejestru zabytków wynika z przepisów Uoz, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków danej nieruchomości, powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m. in. uzgadniania planowanych prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 Uoz. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. W odniesieniu do uwag związanych z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewid. nr [...] obręb [...], Minister wskazał, że ochrona prawna ustalona w ww. planie nie wyklucza wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, bowiem celem każdej z form ochrony jest trwałe zachowanie zabytku i jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej.

3.1. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że z decyzją Ministra nie zgodzili się B.W. i J.W., zaskarżając ją w części "dotyczącej wpisu do rejestru zabytków terenu działki ewidencyjnej [...] obręb [...] w [...]".

3.2. W skardze zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 pkt 1, 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7, art. 9 ust. 1 Uoz oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich nienależyte zastosowanie przejawiające się we wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki położonej w [...] oznaczonej, jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...];

b. art. 4 ust. 1-3 Uoz w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: K.c.) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: Protokół) w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 Uoz poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że władcze ograniczenie prawa własności na rzecz interesu społecznego w postaci konieczności zachowania i ochrony zabytków może nastąpić bez względu na proporcjonalność podejmowanych środków w zakresie ich zasięgu i dotkliwości w sferze praw indywidualnych;

c. art. 5 pkt 3 i 4 Uoz poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że dla wykonania obowiązków ciążących na właścicielu zabytku nie mają znaczenia względy ekonomiczne związane z możliwością takiego wykorzystania terenu, na którym znajduje się zabytek, który zapewni właścicielowi pozyskanie środków na zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, gdy jest to niezbędne dla wykonania tych obowiązków;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, art. 15, art. 77, art. 84 § 1, 85 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie:

1) przeprowadzenia oględzin terenu i wykonania dokumentacji fotograficznej znajdujących się na terenie drzew,

2) przeprowadzenia inwentaryzacji drzew ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju drzewa, wysokości, obwodu, wieku drzewa, ilości drzew na działce,

3) zwrócenia się do biegłego dendrologa o wydanie opinii wymagającej wiadomości specjalnych w celu wykazania rodzaju drzew oraz ich wieku i stanu ze szczególnym uwzględnieniem, czy zasadzenie tych drzew było dziełem człowieka czy też nie było w tym ingerencji człowieka, stanu oraz ich wartości przyrodniczej,

- co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny i wybiórczy materiał dowodowy w szczególności w zakresie zadrzewienia terenu;

b. art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolną, błędną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na:

1) błędnym przyjęciu, że działka jest zabudowana tylko budynkiem historycznym i pozbawiona jest innych form zagospodarowania w sytuacji, gdy na działce znajduje się także inny budynek, który nie posiada waloru historycznego, artystycznego, naukowego, nie jest też świadectwem minionej epoki lub zdarzenia i nie został wpisany do rejestru zabytków, a dalej błędnym przyjęciu, że zagospodarowanie działki stanowi "element spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu";

2) błędnym przyjęciu, że pomimo obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia szeregu warunków ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie niezbędne jest wpisanie terenu działki do rejestru zabytków w sytuacji, gdy ograniczenia możliwości jej zagospodarowania ze względu na prymat ochrony budynku wpisanego do rejestru zabytków zostały zapewnione bez wpisywania działki do rejestru;

3) przyjęciu, że aktualne zadrzewienie działki oraz porastająca ją roślinność mają walor historyczny oraz kulturowy, dopełniający kontekst historyczny i kulturowy budynku wpisanego do rejestru zabytku oraz roślinność ta powinna zostać zachowana, podczas gdy roślinność ta jest w złym stanie i nie posiada waloru przyrodniczego oraz nie stanowi lasu sosnowego typowego dla krajobrazu [...] z okresu dwudziestolecia międzywojennego;

4) przyjęciu, iż kształt i powierzchnia działki posiadają walor historyczny, artystyczny, naukowy oraz są świadectwem minionej epoki, pomimo że aktualny kształt i powierzchnia działki stanowią wynik wtórnego podziału dokonanego w 1993 roku (działka została pomniejszona o łącznie 711 m²);

c. art. 8, art. 9, art 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w niezawiadomieniu skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżanej decyzji, czym zostało naruszone prawo skarżących do czynnego udziału w toku postępowania, została naruszona zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronom postępowania.

3.2. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki nr [...] obr. [...] w [...], zasądzenie kosztów, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. mapy do celów projektowych celem wykazania, że działka jest zabudowana także innym budynkiem niż budynek objęty wpisem do rejestru zabytków nieruchomych.

3.3. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2560/21 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

4.2. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozróżnienie (zabytek nieruchomy i otoczenie zabytku) ma znaczenie prawne w sprawie niniejszej dlatego, że ani z rozstrzygnięcia organu I instancji, ani z jego uzasadnienia nie wynika również, czy MWKZ uznał działkę ewid. Nr [...] z obrębu [...] w [...] za zabytek nieruchomy, czy też za otoczenie zabytkowego budynku. Ww. brak wymaganej precyzji w sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji. Również wady uzasadnienia decyzji mogą być natomiast spowodowane tym, że organ I instancji – pomimo prowadzenia postępowania w sprawie od 7 lipca 1997 r. do 18 lutego 2021 r. – nie zebrał żadnych dowodów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia ochrony ani "zabytkowemu" gruntowi, ani zabytkowemu budynkowi przez ustalenie dlań ochronnego otoczenia.

4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego dlatego też rozstrzygnięcie MWKZ w zakresie wpisu do rejestru gruntów "terenu działki" było nie swobodne, ale najzupełniej dowolne. Minister, jako organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania nie tylko nie dokonał właściwej oceny postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale dodatkowo powielił błędy MWKZ. Dokonał też błędnej wykładni art. 136 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a., uznając, że organ odwoławczy może uzupełnić w tej sprawie postępowanie dowodowe. Nie dostrzegł bowiem, że MWKZ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie wykazania konieczności (przesłanek) wpisu do rejestru zabytków działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...] w [...]. Brak takiego postępowania wykluczał więc dyspozycję art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

4.4. W ocenie sądu a quo nie stanowiło należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra przekonanie tego organu o przywołanej przez MWKZ wartości terenu działki ewid. nr [...] obręb [...] wynikającą ze związku z wzniesionym na niej budynkiem, jako "elementu spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu". Również z uzasadnienia decyzji Ministra nie wynikać ma, co jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków: czy nieruchomość gruntowa, jako samodzielny zabytek, czy otoczenie zabytku.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

5.2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uznania w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z dowodami, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia, które polegało na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ konserwatorski rozstrzyga o formach i sposobach ochrony obiektów zabytkowych, podczas gdy organy działały w sposób prawidłowy i nie dopuściły się naruszenia prawa, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ administracji, polegającej na przyjęciu że organ w uzasadnieniu decyzji pominął przyczyny rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru zabytków terenu całej nieruchomości, na której posadowiony był budynek mieszkalny położony przy ul. [...] [...] w [...], podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu do decyzji są niewystarczające, podczas gdy organ szczegółowo odniósł się do wyżej wspomnianych kwestii w uzasadnieniu do decyzji i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

5). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organy dopuściły się braku wymaganej precyzji w sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji, jak również zaistniały wady uzasadnienia decyzji, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organy nie zebrały żadnych dowodów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia ochrony ani "zabytkowemu" gruntowi ani zabytkowemu budynkowi przez ustalenia dlań ochronnego otoczenia, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 Uoz poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ zobowiązany był nie tylko uzasadnić czemu konieczny jest wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytkowego budynku na podstawie art. 9 ust. 2 Uoz, ale także wyznaczyć dokładnie ten teren w decyzji o wpisie do rejestru zabytków w sposób związany z uprzednim wykazaniem niezbędności określonego wyznaczenia dla ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie dokonał właściwej oceny postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego, ale dodatkowo powielił błędy organu I instancji, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy i nie można uznać, że organ I instancji dopuścił się błędów, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego a "nowe", czym naruszył dyspozycję art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym przepisem organ może jedynie "uzupełnić" dowody i materiały, a organ I instancji nie zebrał żadnych materiałów dotyczących wartości działki ewidencyjnej, więc organ II instancji nie mógł ich "uzupełnić" a naruszył zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy jest to niesłuszne stwierdzenie, bo organ I instancji zebrał materiał dowodowy w postaci map ewidencyjnych z różnego okresu, w tym mapę znajdującą się w projekcie domu z 1927 r., zaś organ II instancji go uzupełnił, ponadto to do decyzji organu należy ocena czy potrzebne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i ustalenie jego zakresu, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że z decyzji Ministra nie wynika, co jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 15 Uoz poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że zacytowane przez sąd uzasadnienie decyzji organu wpisu do rejestru w całości gruntu zabudowanego budynkiem zabytkowym nie pozostaje w żadnym związku z dyspozycją art. 3 pkt 1 Uoz, ani z dyspozycją art. 3 pkt 15 Uoz, podczas gdy organ szczegółowo odniósł się do wyżej wspomnianych kwestii w uzasadnieniu do decyzji i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie co pozwoliło na stwierdzenie, że grunt zabudowany budynkiem zabytkowym wypełnia legalną definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 Uoz, a także definicję otoczenia określoną w art. 3 pkt 15 Uoz, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a., w zw. z art. 3 ust 1 w zw. z art. 3 ust. 15 Uoz poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że określenie przez organ, że umieszczenie budynku na dużej działce ewidencyjnej ma walor historyczny, jako przykład funkcjonowania miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej w żadnej mierze nie stanowi ustawowych przesłanek objęcia ochroną konserwatorską nieruchomości gruntowej, podczas gdy to organy są władne do dokonania ww. oceny i skoro zatem uznały, że spełnione zostały przesłanki pozwalające na ochronę konserwatorską nieruchomości gruntowej to należne jest przyjęcie takiego stanowiska, co doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że ani w rozstrzygnięciu organu l instancji ani z uzasadnienia nie wynika, czy organ uznał działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] za zabytek nieruchomy, czy też za otoczenie zabytkowego budynku, podczas gdy organy szczegółowo i wnikliwie uzasadniły motywy swych rozstrzygnięć i w "sentencjach" obu decyzji jest wprost wskazane, że wpis dotyczy działki jako zabytku, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.

5.3. Na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu poprzez uznanie, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały uzasadnione w taki sposób, jak przewiduje to wskazany przepis, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni należy uznać, że spełnione zostały przez organy wszelkie przesłanki z art. 107 § 3 K.p.a.;

2. art. 136 K.p.a. poprzez błędną wykładnię poprzez uznanie, że przeprowadzenie postępowania dowodowego jak przez organ lI instancji w sprawie niniejszej narusza dyspozycję w/w przepisu, jak i zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w zakresie jak przez organ lI instancji w sprawie niniejszej jest zgodne z dyspozycją art. 136 K.p.a.

5.4. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego w ocenie Ministra doprowadziły do mylnego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania skarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia.

5.5. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 Ppsa, wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wnosi o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

5.6. Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z sądem pierwszej instancji jakoby z decyzji Ministra nie wynikało co jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków. Organ szczegółowo uzasadnił i wskazał wartości wymagające ochrony, a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy. Nie zgadza się również, że zacytowane uzasadnienie decyzji organu odnośnie wpisu do rejestru w całości gruntu zabudowanego budynkiem zabytkowym nie pozostaje w żadnym związku z dyspozycją art. 3 pkt 1, ani z dyspozycją art. 3 pkt 15 Uoz. Organ szczegółowo odniósł się do tychże przepisów i wspomnianych kwestii w uzasadnieniu do decyzji i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Pozwoliło to na stwierdzenie organowi, że grunt zabudowany budynkiem zabytkowym wypełnia legalną definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 oraz w art. 3 ust. 15 Uoz.

5.7. W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie. Ich zdaniem w niniejszej sprawie nie zostało wykazane takie zagospodarowanie lub założenie lasu na działce w ramach działalności ludzkiej, a zatem nie można było uznać terenu działki za zabytek, ponieważ nie został spełniony art. 3 pkt 1 Uoz, zgodnie z którym zabytek jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością.

5.8. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik skarżących wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

6.2. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a Ppsa, które sąd pierwszej instancji zastosował uwzględniając skargę, oraz art. 151 Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował, tylko wtedy okazałyby się usprawiedliwione, gdyby skuteczne okazać miałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów, które wyłuszczono w podstawach kasacyjnych. Przywołane powyżej przepisy Ppsa mają bowiem charakter wynikowy, stanowiąc podstawy orzekania przez sąd administracyjne w sprawie ze skargi m. in. na decyzję administracyjną, a taki rodzaj aktu był przedmiotem zaskarżenia. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem mają charakter ogólny i wynikowym, określając przypadki, w których skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części), jeśli dopatrzy się – odpowiednio naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) lub dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części, a nie oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wykazać brak naruszenia przepisów, którym – w ocenie sądu pierwszej instancji miał uchybić w oznaczonym stopniu zaskarżony organ, a które to uchybienia miał wadliwie uznać sąd pierwszej instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, miast oddalić skargę.

6.3. Zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, zostały w skardze kasacyjnej wadliwie sformułowane, skoro ich przedmiotem uczyniono art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Jest to o tyle niewłaściwe, że oba te przepisy zarazem wskazano w podstawach kasacyjnych wywodzonych wedle art. 174 pkt 2 Ppsa, czyli formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oba wskazane w podstawach kasacyjnych skonstruowanych na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa przepisy – art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. – mają charakter przepisów postępowania, nie zaś przepisów prawa materialnego. Pierwszy z nich określa elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, norma zawarta w drugim zaś określa możliwości oraz reguły organu odwoławczego przeprowadzenia tzw. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Słusznie w tym zakresie na to zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały zaopatrzone w takie ich uzasadnienie, które pozwalałoby – niezależnie od wyżej zarysowanej kwestii – podjąć przez Sąd Naczelny merytorycznej kontroli tych zarzutów. Zarzut błędnej wykładni art. 107 § 3 K.p.a. ograniczył się do wskazania, że wykładnia tego przepisu jest błędna. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał natomiast prawidłowej wykładni. Gdy chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 136 K.p.a. jego uzasadnienie sprowadziło się do przywołania wyimku motywów wyroku WSA w Warszawie wydanego w odrębnej sprawie, gdzie rozpoznawany był sprzeciw od decyzji kasacyjnej, a wyrok ten nie podlegał kontroli instancyjnej.

6.4. Ubocznie zauważyć wypadnie, że ani orzekające w sprawie organy, ani sąd pierwszej instancji, który w motywach swego wyroku odwoływał się do treści art. 136 § 1 K.p.a., nie zwróciły uwagi na konieczność uwzględnienia prawidłowego tekstu K.p.a., który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie było podważane, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone było od 1997 r., które zostało zakończone przez MWKZ decyzją wydaną w 2021 r. Nie zwrócono przeto uwagi, że przepis art. 136 § 1 w K.p.a. został tak określony redakcyjnie na mocy art. 1 pkt 33) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935, zm. K.p.a. 2017), wedle którego w art. 136 dotychczasową treść oznaczono jako § 1 i dodano kolejne przepisy § 2–4 w określonym brzmieniu. Zarazem w art. 16 zm. K.p.a. 2017 zawarto normę intertemporalną, z której wynika co do reguły, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy "ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym", a pod tym należało rozumieć K.p.a. w brzmieniu ujętym w Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym chodziło o ocenę zastosowania przepisu art. 136 K.p.a., a nie jak wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 136 § 1 K.p.a. Ponieważ jednak treść tak oznaczanych przepisów w poszczególnych tekstach jednolitych tegoż Kodeksu jest tożsama, kwestia ta nie miała w sprawie większego znaczenia, z punktu widzenia trafności stanowiska sądu a quo co do reguły.

6.5. Istota sprawy sprowadza się – zdaniem Sądu Naczelnego – do oceny trafności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji w części dotyczącej dokonania wpisu do rejestru zabytków, terenu całej działki nr [...] w obr. [...] w [...]. Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja tego typu jest decyzją uznaniową. Nie może to być wszakże uznanie swobodne. Uwypuklono w zaskarżonym wyroku konsekwencje decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w aspekcie prawa własności i wynikającej z tego faktu potrzeby wnikliwego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji I instancji w odniesieniu do wpisu do rejestru zabytków terenu działki, sprowadza się do jednego akapitu (s. 4 decyzji MWKZ), gdzie ograniczono się do stwierdzenia, że objęcie jej ochroną konserwatorską ma być podyktowane "spójną koncepcją przestrzenną i funkcjonalną obiektu" oraz "pozostałością dawnych, historycznych podziałów parcelacyjnych". Trafnie sąd a quo wykluczył, aby takie uzasadnienie wyczerpywało nawiązanie do przesłanek definicyjnych zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 Uoz, podając także w wątpliwość wystarczające do utrzymania w mocy decyzji MWKZ przez organ odwoławczy, obszerniejsze uzasadnienie zasadności wpisu terenu działki do rejestru zabytków, poprzez przywoływanie tzw. historycznej parcelacji, bez zebrania na tę okoliczność stosownych dowodów (w aktach brak w tym zakresie jakichkolwiek opinii czy ekspertyz). To stanowisko sądu pierwszej instancji podziela Sąd Naczelny w tym składzie. Nie zwróciły bowiem organy konserwatorskie ponadto uwagi na to, że na przedmiotowej działce zlokalizowane są także inne obiekty budowlane, a wpis do rejestru zabytków terenu działki nie musi być irrelewantny dla wykonywania prawa własności także wobec pozostałej zabudowy na terenie działki wpisanej do rejestru zabytków.

6.6. Sąd Naczelny nie uznaje także za skuteczne tych zarzutów skargi kasacyjnej, w których sądowi pierwszej instancji imputuje się, iż decyzja o wpisie nie rozstrzygała precyzyjnie, ani nie wskazywała w uzasadnieniu, czy organowi wojewódzkiemu chodziło o uznanie za zabytek działki czy też jej uznania jej za otoczenia zabytkowego budynku. W tym zakresie w rozstrzygnięciu decyzji I instancji (a nie w "sentencji", jak to wskazywał MWKZ – uwaga Sądu) użyto sformułowania "wraz z terenem działki", zaś w uzasadnieniu tej decyzji posłużono się sformułowaniem "teren posesji". Takie sformułowania, uwzględniając przy tym lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej działki, uwzględniając przy tym desygnaty definicyjne "zabytku nieruchomego" (w art. 3 pkt 2 Uoz posłużono się pojęciem "nieruchomość") oraz "otoczenia" (gdzie w art. 3 pkt 15 Uoz posłużono się sformułowaniem "teren wokół zabytku") istotnie mogły wprowadzać pewną wątpliwość, co do charakteru ochrony konserwatorskiej, jaką zamierzał objąć przedmiotową działkę organ wojewódzki. W ocenie Sądu Naczelnego możliwe byłoby jednak rozstrzyganie tego zagadnienia na płaszczyźnie ewentualnego wyjaśnienia treści decyzji w myśl art. 113 § 2 K.p.a., nie zaś w trybie uzupełnienia motywów objęcia ochroną konserwatorską całej działki, jakie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra. Zbyt daleko idące były z kolei te dywagacje sądu pierwszej instancji, gdy idzie o konsekwencje, jakie wiązałyby się z wpisem działki nr [...] obr. [...] w [...] do rejestru zabytków, jako otoczenia, skoro w podstawie prawnej decyzji I instancji wyraźnie wskazano m. in. na przepis art. 3 pkt 2 Uoz, nie powołując się na art. 3 pkt 15 Uoz. Nie miało to jednak przesądzającego znaczenia w sprawie, dodać wypadnie, że w samej skardze kasacyjnie Ministra posłużono się określenia "ochronne otoczenie" (pkt I.6) nadto łącznie traktowano grunt działki jako spełniający walor "otoczenia" w rozumieniu art. 3 pkt 15 Uoz (pkt I.11), co osłabia wagę podniesionych tam zarzutów, skoro sam skarżący kasacyjnie organ nie jest konsekwentny w posługiwaniu się terminologią zawartą w przepisach Uoz.

6.7. Nie są zatem skuteczne te wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których wymieniono liczne przepisy K.p.a., a których naruszenia miałby się dopuścić sąd pierwszej instancji. Nie dopuścił się sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, jak również art. 151 Ppsa.

7.1. Skoro zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.

7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.