Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [....] października 2023 r., podpisanym elektronicznie, M. D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego (dalej: "NBP") o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści protokołów z posiedzeń Rady Polityki Pieniężnej (dalej: "Rada"), które odbyły się w 2023 r. (do dnia rozpoznania wniosku).

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej: "Prezes NBP", "organ") decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] , mając za podstawę art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że protokoły z posiedzeń Rady, które odbyły się w 2023 r., są oznaczone klauzulą tajności "zastrzeżone", stosownie do § 12 ust. 1 regulaminu Rady stanowiącego załącznik do uchwały Rady z [...] lutego 2011 r. w sprawie regulaminu Rady (M.P. z 2022 r., poz. 231; dalej: "regulamin Rady"). W konsekwencji, informacje publiczne zawarte w treści wnioskowanych protokołów, jako informacje niejawne, korzystają z ochrony na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego ochrona informacji niejawnych stanowi przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji.

Prezes NPB wskazał, iż w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej stanowisko zajął B. S. – Zastępca Dyrektora Departamentu Prawnego.

Opisana wyżej decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

( art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025; dalej: "ustawa o NBP") poprzez zastosowanie, wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej, § 12 ust. 1 regulaminu Rady;

( art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów aktu wewnętrznego, tj. § 12 ust. 1 regulaminu Rady;

( art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 632; dalej: "u.o.i.n.") poprzez dokonanie kwalifikacji żądanej informacji, jako objętej klauzulą niejawności "zastrzeżone", bez analizy spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie;

( art. 11 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez brak wykazania, że zostały spełnione warunki materialne zakwalifikowania żądanych informacji jako niejawnych.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję w dużej mierze wynika z wadliwości § 12 ust. 1 regulaminu Rady. Przepis ten nakazuje uznawać protokoły posiedzeń Rady (za wyjątkiem "publikacji informacji o stanowiskach zajętych przez członków Rady w głosowaniu") zawsze za informację niejawną, bez względu na materialnoprawne przesłanki określone w u.o.i.n. Powoduje również, że protokoły te, bez względu na ich treść, stają się niemożliwe do pozyskania w trybie dostępu do informacji publicznej. § 12 ust. 1 regulaminu Rady oddziałuje nie tylko na sam tryb postępowania przed Radą, ale także na konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, wadliwość ww. przepisu jest podyktowana z jednej strony przekroczeniem delegacji ustawowej przez Radę w przyjętym regulaminie, a z drugiej strony naruszeniem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Regulamin Rady został przyjęty w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy o NBP, który upoważnia Radę do określenia "trybu działania Rady". Chociaż pojęcie trybu działania obejmuje wiele czynności podejmowanych przez Radę, to za niedopuszczalne należy uznać, aby przepisy te wprowadzały samodzielne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej i to bez względu na zaistnienie przesłanek materialnoprawnych z u.o.i.n. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], skarżący stwierdził, że objęcie materią regulaminową zasad jawności (niejawności) protokołów z posiedzeń Rady (tj. jednego z organów NBP wskazanych w art. 227 ust. 6 Konstytucji RP) oraz wprowadzenie automatyzmu w nadawaniu klauzuli zastrzeżonej, bez względu na spełnienie przesłanek materialnoprawnych zawartych w u.o.i.n., a tym samym ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, należy uznać za oczywiście niedopuszczalne i nieskuteczne. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby objęcie wszystkich protokołów Rady ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych, to uczyniłby to wprost w ustawie. Skoro tego nie dokonał, każdy z takich protokołów może być jedynie przedmiotem indywidualnej oceny pod kątem przesłanek wynikających z u.o.i.n. Skarżący za wątpliwe uznał, aby całość protokołów Rady mogła w ogóle spełniać wymagania z u.o.i.n. (stosownie do treści § 11 ust. 1 regulaminu Rady, protokół z posiedzenia Rady zawiera m.in. datę posiedzenia, listę osób obecnych, porządek obrad, podjęte uchwały).

Dalej skarżący wskazał, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza ustawowy warunek ograniczenia prawa do informacji. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), jakiekolwiek ograniczenie tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte ww. przepisem (vide wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1238/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem regulamin Rady jest wyłącznie aktem wewnętrznym, niemieszczącym się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) i to ten akt wewnętrzny automatycznie nadaje klauzulę tajności każdemu protokołowi Rady, a tym samym ogranicza dostęp do informacji. Nie zmienia tego przywołana w decyzji podstawa prawna w postaci art. 5 ust. 1 u.d.i.p., bo przepis ten odwołuje się do tajemnic "ustawowo" chronionych.

Nadto zaskarżona decyzja, z uwagi na lakoniczność jej uzasadnienia, narusza w sposób rażący art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Według organu, całkowicie chybione jest doszukiwanie się przez skarżącego wadliwości zaskarżonej decyzji w oznaczeniu wnioskowanych protokołów klauzulą tajności w oparciu o § 12 ust. 1 regulaminu Rady, który - w ocenie skarżącego - wykracza poza upoważnienie ustawowe do wydania tego aktu. Rada - jako wewnętrzny organ NBP - ma istotny wpływ na funkcjonowanie NBP. Znajduje to potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym, w którym niekiedy przypisuje się jej status szczególnego, samodzielnego organu państwowego o charakterze wykonawczym, działającego w imieniu i na rzecz państwa w zakresie polityki pieniężnej. Rada nie podlega hierarchicznemu podporządkowaniu innemu podmiotowi. Akty normatywne wydawane przez Radę obejmują też uchwały adresowane do banków komercyjnych, co było przedmiotem oceny TK w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99.

Prezes NBP zaznaczył, że zgodność przepisów wydawanych przez Radę (i inne organy NBP) z Konstytucją RP oraz ustawą o NBP nie wymaga przeprowadzania żadnego dowodu. W prawie konstytucyjnym wyróżnia się bowiem szereg presumpcji, których przedmiotem jest założenie legalności aktów normatywnych. Jedną z nich, rekonstruowaną z ogólnych zasad ustrojowych, jest domniemanie konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższego rzędu z Konstytucją RP oraz ustawami. Organy stosujące prawo, w tym sądy, obowiązane są uwzględniać to domniemanie, do czasu jego ewentualnego obalenia. W konsekwencji, w aspekcie formalnym brak jest możliwości rozstrzygnięcia nieuzasadnionych wątpliwości skarżącego co do zgodności § 12 ust. 1 regulaminu Rady z upoważnieniem ustawowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym na celu zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. W kontekście merytorycznym organ podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a nie - jak błędnie zarzuca skarżący - na podstawie ww. przepisu regulaminu Rady.

Przyczyną przyjęcia przez Radę regulacji przewidującej objęcie protokołów z jej posiedzeń klauzulą "zastrzeżone" nie była chęć wyłączenia tej kategorii dokumentów z zakresu informacji publicznej, lecz konieczność ochrony informacji spełniających materialne przesłanki uznania ich za niejawne, przewidziane w art. 1 ust. 1 u.o.i.n., przy uwzględnieniu charakteru poszczególnych klauzul zdefiniowanych w art. 5 u.o.i.n. Obowiązek oznaczania protokołów z posiedzeń Rady klauzulą "zastrzeżone" jest determinowany skutkami nieuprawnionego ujawnienia informacji zawartych w protokołach na wykonywanie ustawowych zadań NBP w zakresie realizacji interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Upublicznianie informacji o przebiegu posiedzeń Rady stwarza ryzyka dla realizacji podstawowych zadań banku centralnego, w tym dla zapewnienia stabilność cen, wspierania zrównoważonego wzrostu gospodarczego oraz stabilności systemu finansowego.

W związku z tym, że celem komunikacji polityki pieniężnej jest wpływanie na oczekiwania podmiotów gospodarczych, Rada decyduje o tym, jakie treści dotyczące uwarunkowań makroekonomicznych podejmowanych przez nią decyzji są zawierane w innych dokumentach przyjmowanych przez Radę i publikowanych przez NBP. Sama komunikacja polityki pieniężnej jest de facto jej instrumentem, przy pomocy którego bank centralny wpływa na kształtowanie się warunków finansowych w gospodarce, w tym na poziom rynkowych stóp procentowych lub kurs walutowy, a także kształtowanie się oczekiwań inflacyjnych.

Ujawnianie protokołów z posiedzeń Rady mogłoby w szczególności prowadzić do błędnej interpretacji decyzji podejmowanych przez Radę, w tym ich przesłanek, przez uczestników obrotu gospodarczego. W efekcie mogłoby to skutkować nadmierną zmiennością na rynkach finansowych, w tym nadmierną zmiennością rynkowych stóp procentowych lub kursu walutowego, co mogłoby utrudniać realizację ustawowych celów NBP. Nie wszystkie bowiem kwestie poruszane w dyskusji przez członków Rady są równie istotne z punktu widzenia realizacji polityki pieniężnej. Poglądy prezentowane przez poszczególnych członków Rady mogą wzbudzać wątpliwości innych jej członków. Niektóre zagadnienia mogą być omawiane jedynie poglądowo i nie wpływają na ostateczną decyzję Rady. Wreszcie - zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych (np. wybuch pandemii, agresja zbrojna) - Rada może rozważać skrajne scenariusze (niebędące bazowym, tj. najbardziej prawdopodobnym scenariuszem rozwoju sytuacji), których upublicznienie mogłoby wywołać wzrost obaw o stan gospodarki, co samo w sobie mogłoby destabilizować sytuację gospodarczą państwa.

Ważnym elementem posiedzeń Rady jako ciała kolegialnego jest wymiana poglądów dotyczących bieżących i przyszłych procesów makroekonomicznych oraz właściwej reakcji polityki pieniężnej na te procesy. Jeżeli całość dyskusji miałaby być upubliczniana, to mogłoby to znacząco wpłynąć na jej przebieg, ze stratą dla otwartości i zakresu argumentacji, co zwiększałoby ryzyko podejmowania nieoptymalnych decyzji dotyczących polityki pieniężnej. Dyskusja mogłaby być zaburzona, jeżeli uczestnicy posiedzenia mieliby świadomość, że żaden z jej wątków nie będzie traktowany jako wewnętrzna wymiana poglądów, a wszystkie będą musiały być traktowane jako element polityki komunikacyjnej skierowanej na zewnątrz. W przypadku upubliczniania pełnych informacji o przebiegu posiedzenia mogłoby dojść do sytuacji, w której członkowie Rady rezygnowaliby z prezentowania argumentów uzasadnionych makroekonomicznie, ale niepopularnych społecznie lub godzących w interesy określonej grupy podmiotów (np. kredytobiorców), by nie narazić się na naciski ze strony tych grup społecznych. Nie budzi przy tym kontrowersji, iż tego rodzaju naciski zagrażałyby procesowi podejmowania ustaleń na posiedzeniach Rady.

Przedstawiony powyżej, szkodliwy wpływ ujawnienia treści protokołów Rady na wykonywanie zadań NBP w zakresie interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej (vide art. 5 ust. 4 u.o.i.n.) legł u podstaw systemowego wyeliminowania ryzyk

związanych z przedstawianiem pełnej informacji dotyczącej przebiegu posiedzeń Rady poprzez przyjęcie w 2011 r. regulaminu Rady zawierającego (od początku obowiązywania aktu) § 12 ust. 1 przewidujący, że protokoły z posiedzeń Rady oznacza się klauzulą tajności "zastrzeżone" - początkowo na okres dwóch lat, a po nowelizacji, która weszła w życie 9 października 2013 r. - na okres ustalony przez Radę, z zastrzeżeniem publikacji informacji o stanowiskach zajętych przez członków Rady w głosowaniu, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o NBP.

W piśmie z 19 kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymał skargę, podważając "automatyzm w nadawaniu (...) klauzul, który jest efektem § 12 ust. 1 regulaminu Rady".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. Jednakże prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa (vide wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16 i powołany tam wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Pojęcie informacji niejawnych definiuje art. 1 ust. 1 u.o.i.n. - są to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja charakteryzująca się cechami ujętymi w ww. przepisie tworzy element materialny informacji publicznej. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny. Natomiast element formalny informacji niejawnej wyraża się w nadaniu jej określonej klauzuli tajności.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezes NBP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś przedmiot wniosku informacyjnego skarżącego posiada walor informacji publicznej. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo powołał się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) wobec oznaczenia wnioskowanych protokołów z posiedzeń Rady klauzulą "zastrzeżone".

Wedle art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei w myśl art. 8 u.o.i.n. informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności:

1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności;

2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności;

3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o NBP (wedle tego przepisu tryb działania Rady oraz wyboru członka, który przewodniczy obradom podczas nieobecności Przewodniczącego Rady, określa regulamin uchwalony przez Radę większością głosów), w dniu 15 lutego 2011 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie regulaminu. Regulamin Rady w § 12 ust. 1 przewiduje, że protokoły z posiedzeń Rady oznacza się klauzulą tajności "zastrzeżone" na okres ustalony przez Radę, z zastrzeżeniem publikacji informacji o stanowiskach zajętych przez członków Rady w głosowaniu, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o NBP. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 12 ust. 2 regulaminu Rady, w przypadku gdy całości lub części obrad Rady nadano klauzulę tajności inną niż "zastrzeżone", protokół z posiedzenia Rady oznacza się tą klauzulą oraz podlega on ochronie przez okres, o którym mowa w ust. 1. Natomiast § 12 ust. 3 regulaminu Rady wskazuje, iż protokoły z posiedzeń Rady są przechowywane i udostępniane w NBP, z zachowaniem zasad określonych w przepisach odrębnych, w szczególności dotyczących postępowania z informacjami prawnie chronionymi.

W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona decyzja - pomimo trafnie dostrzeżonej przez skarżącego jej lakoniczności - jest prawidłowa. Specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych powoduje, że organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem (vide wyroki NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2248/16 i z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1160/22).

Jak wskazał NSA w wyroku z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5121/21, potwierdzenie nadania jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy i uzasadnia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a sąd w takim przypadku nie jest władny badać, czy występuje element materialny uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającą silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne oraz tajemnice ustawowo chronione za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu.

Skarżący próbuje podważyć uprawnienie Rady do oklauzulowania protokołów z posiedzeń, zarzucając przekroczenie delegacji ustawowej w przyjętym regulaminie. Sąd nie podziela tego zarzutu. Określając regulamin w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy o NBP, Rada była uprawniona do zamieszczenia w nim zapisów dotyczących oklauzulowania wytworzonych przez nią dokumentów (m.in. w postaci protokołów z posiedzeń) na ustalony przez nią okres. Już sam zakres zadań Rady, wynikający z art. 12 ust. 1 (stanowiący powtórzenie art. 227 ust. 6 Konstytucji RP), ust. 2 i ust. 3 ustawy o NBP, świadczy o jej kluczowej roli w zakresie realizacji celów i funkcji NBP. I tak stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o NBP, Rada ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Przykładowe zadania, które wykonuje Rada, kierując się założeniami polityki pieniężnej, wymienia art. 12 ust. 2 ustawy o NBP, a są to: 1) ustalanie wysokości stóp procentowych NBP; 2) ustalanie stopy rezerwy obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokość jej oprocentowania; 3) określanie górnych granic zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych; 4) zatwierdzanie planu finansowego NBP oraz sprawozdania z działalności NBP; 5) przyjmowanie rocznego sprawozdania finansowego NBP; 6) ustalanie zasad operacji otwartego rynku. Rada dokonuje także ocen działalności Zarządu NBP w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej (art. 12 ust. 3 ustawy o NBP).

Według Sądu, uzasadnione jest objęcie klauzulą tajności "zastrzeżone" protokołów z posiedzeń Rady. Dokumenty te odzwierciedlają przebieg posiedzeń, na których członkowie Rady dyskutują i prezentują różne stanowiska w kwestiach będących przedmiotem posiedzeń. Publiczny dostęp do wszelkich poglądów i roboczych koncepcji wymienianych na posiedzeniach Rady mógłby wywołać kontrowersje, spekulacje bądź obawy pewnych grup społecznych na temat sytuacji gospodarczej państwa, a w konsekwencji utrudniać wykonywanie ustawowych zadań Rady. Odnotować w tym miejscu wypada, że § 8 regulaminu Rady przewiduje oznaczanie klauzulą "tajne" części obrad oraz decyzji Rady dotyczących wysokości stóp procentowych NBP do czasu ich podania do wiadomości publicznej. Powyższego zapisu skarżący nie kwestionuje. Jednocześnie należy podkreślić, iż stanowiska zajęte przez członków Rady w głosowaniu podlegają ogłoszeniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym po upływie 6 tygodni, ale nie później niż 3 miesięcy od daty podjęcia uchwały (art. 146 ust. 4 ustawy o NBP). Ponadto na stronie internetowej NBP publikowane są "Informacje po posiedzeniach Rady" oraz "Opisy dyskusji Rady na posiedzeniach decyzyjnych". Jeżeli skarżący jest przekonany o niekonstytucyjności § 12 ust. 1 regulaminu Rady, to może podjąć starania podważenia go w drodze skargi konstytucyjnej.

Mając na względzie, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona takimi wadami, które skutkowałyby wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.