Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 928/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1093/05 w sprawie ze skargi P. S. A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...] odrzucającą zgłoszenie P. S.A. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na terenie stacji paliw nr [...] położonej w obrębie nr [...] w D. przy ul. K.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu. Sąd podniósł, że z chwilą wykreślenia z rejestru C. S.A. (dnia 7 września 1999r.) przejętej przez Pe. S.A., której firmę zmieniono następnie na P. S.A. spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie jej prawa i obowiązki w drodze sukcesji uniwersalnej. Przepis art. 465 § 3 kh obowiązujący w momencie połączenia spółek nie zawierał bowiem żadnych ograniczeń co do zakresu następstwa prawnego, w tym nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych, a skoro tak to należy przyjąć, że przepis ten statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesje generalną, zwaną też uniwersalną) obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. Na podstawie powyższych ustaleń, a także kierując się wykładnią celowościową i systemową art. 12 ust. 1 ustawy Sąd I instancji uznał, że P. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu tego przepisu, którego dotyczył obowiązek dokonania zgłoszenia, stąd zgłoszenie to podlegało odrzuceniu.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1, 2, 3 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obecnie władający gruntem P. S.A. nie może dokonać skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot tj. C. S.A., dlatego że jako następca prawny, na mocy sukcesji generalnej wyłączony został z grona podmiotów uprawnionych do dokonania takiego zgłoszenia.

Zdaniem strony skarżącej stosując wykładnię systemową i celowościową można dojść do odmiennych wniosków, niż prezentowane przez Sąd i inne organy orzekające. Należy mieć na uwadze okoliczność, że C. S.A. przez kilkadziesiąt lat było przedsiębiorstwem państwowym, funkcjonującym w systemie prawnym, w którym do spraw ochrony środowiska przywiązywało się małe znaczenie. Dlatego też, jeżeli przez tyle lat państwo nie prowadziło (poprzez ustawodawstwo) zdecydowanej polityki mającej na celu ochronę gruntów, przez co pośrednio doprowadziło do ich zanieczyszczenia, to możliwe, że zamiarem nowego ustawodawcy było przejęcie odpowiedzialności za degradację środowiska i umożliwienie obecnie władającym nieruchomościami skorzystania z zapisów przedmiotowej ustawy. Gdyby więc przyjąć, że ideą wprowadzenia art. 12 ust. 1 ustawy było przejęcie przez organy samorządowe (przy spełnieniu pewnych warunków) odpowiedzialności za zaniechanie państwa z poprzednich lat, a nie obarczanie nią innych, to powoływanie się na sukcesję generalną nie miałoby podstaw prawnych.

Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenia na rzecz P. S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni art. 12 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Słuszne jest bowiem stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że wnoszący skargę kasacyjną nie był "innym podmiotem" w rozumieniu przywołanego przepisu.

Co prawda literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy.

Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.