Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1787/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Teza: Zmiana stanu prawnego w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę polegająca na podniesieniu norm dopuszczalnego pola elektromagnetycznego w środowisku, z którą wiązało się ustalenie przez organ odwoławczy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), że maksymalne obszary pól elektromagnetycznych stacji bazowej telefonii komórkowej o ponadnormatywnej gęstości występują wyłącznie na działce inwestora, nie może pozbawiać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) uczestniczącego w tym postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości.

TEZY

Zmiana stanu prawnego w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę polegająca na podniesieniu norm dopuszczalnego pola elektromagnetycznego w środowisku, z którą wiązało się ustalenie przez organ odwoławczy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), że maksymalne obszary pól elektromagnetycznych stacji bazowej telefonii komórkowej o ponadnormatywnej gęstości występują wyłącznie na działce inwestora, nie może pozbawiać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) uczestniczącego w tym postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1386/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 października 2020 r. nr I-III.7721.3.9.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 7 października 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor") obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki A. wraz z kablową linią zasilającą WZL na działce ew. nr [...] położonej w D. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), dalej – "Pr. bud.", ustalił krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....] obr. [...] miasta D. oraz działkę nr [...] obr. [....] miasta D..

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Pr. bud., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 12 października 2020 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wyjaśnił, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji przez Starostę, dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) i wynosił on 0,1 W/m2. Wojewoda wskazał również, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, powyższe rozporządzenie zostało uchylone, zaś z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Z uwagi na to, że przedłożona przez inwestora analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej sporządzona została na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., a także projekt budowlany uwzględniał ww. regulację, organ zobowiązał inwestora do przedłożenia analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, uwzględniającej aktualne brzmienie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wraz z niezbędnymi poprawkami w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że z uzupełnionej przez inwestora dokumentacji wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje tylko działkę nr [...] w D., natomiast nie obejmuje działek nr [...], [...], [....] stanowiących własność skarżącego. Jak wynika bowiem z "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" dla przedstawionej konfiguracji projektowanych anten sektorowych, zasięg występowania obszarów pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości wynosi 10,70 m od projektowanej wieży. Natomiast z "Projektu zagospodarowania terenu" wynika, że odległość projektowanej na działce nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej od granicy działki nr [...] wynosi ok. 18 m. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w projekcie budowlanym znajduje się opracowanie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z którego wynika, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności. Projektowane przedsięwzięcie nie osiąga więc progów wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., a zatem uznać należy je za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, tym samym nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda uznał więc, że działki nr [...], [...] i [...] stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej na działce nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej, tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Dlatego też postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego przez Starostę, był traktowany jako strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud., co potwierdza znajdująca się w aktach decyzja ww. organu z dnia 7 października 2019 r. Zatem zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Starosty, skarżący skorzystał z przysługującego jemu prawa do wniesienia odwołania.

Sąd pierwszej instancji podkreślił dalej, że uwzględniając zmianę stanu prawnego, to jest uchylenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów i zastąpienie go z dniem 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - i idącą za tą zmianą modyfikację dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, który wzrósł z poziomu 0,1 W/m2 do poziomu 10 W/m2, Wojewoda uzupełnił postępowanie wyjaśniające, wzywając inwestora do wykazania zakresu oddziaływania pozanormatywnego pola elektromagnetycznego. W wyniku poczynionych ustaleń Wojewoda doszedł do przekonania, że pozanormatywne oddziaływanie pola w całości mieści się na działce, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, to jest na działce nr [...] w D., natomiast nie obejmuje działek nr [...], [...], [...] stanowiących własność skarżącego. W takim skonfigurowaniu Wojewoda przyjął, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Rozstrzygnięcie to umotywowano tym, że działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze, gdzie przekroczone są dopuszczalne poziomy oddziaływania pola elektromagnetycznego opracowane na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest poczyniona przez Wojewodę ocena, iż ustalona intensywność oddziaływania elektromagnetycznego stacji daje podstawę do stwierdzenia, że w świetle przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia z 2019 r. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., skarżący nie jest legitymowany do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Starosty. Argumentacja Wojewody z uwagi na charakter planowanej inwestycji polegający na emisji pola elektromagnetycznego, nie została przez Sąd pierwszej instancji zaakceptowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął bowiem na stanowisku, że zachowanie norm przewidzianych w przepisach technicznych dla stacji bazowych telefonii komórkowej nie przesądza o braku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania takiej inwestycji, a tym samym o automatycznym wyeliminowaniu dysponentów prawnych działek z postępowania administracyjnego. Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy podzielił stanowisko, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też - jak w niniejszej sprawie - nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Sąd pierwszej instancji uznał, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny, ponieważ obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie należy uzależniać przymiotu strony wyłącznie od stwierdzenia negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji Wojewody, zwłaszcza w sytuacji gdy inwestor przedłożył dokumenty z których wynika jednoznacznie, że nieruchomości stron skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania elektromagnetycznego stacji, co najmniej na poziomie 0,1 W/m2. Jeżeli występuje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisu postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że ww. decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co spowodowało uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ drugiej instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę,

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie argumenty podniesione w zaskarżonym wyroku zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika rozszerzająca wykładnia art. 3 pkt 20 Pr. bud., zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogłyby również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodziłoby do ograniczeń w ich zagospodarowaniu (zabudowie) lub na które przedsięwzięcie budowlane mogłoby oddziaływać w dowolny sposób.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi przy tym jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny, dopuszczający w powyższym przypadku badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 Pr. bud. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19. Ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów techniczno – budowlanych i innych przepisów szczególnych. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to obecnie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości (por. P. Jarzyński (red.), Inwestycje budowlane w praktyce, Warszawa 2023, s. 198).

W tym kontekście podnieść należy, że zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą w kontekście ustalenia przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę akcentowana jest konieczność rozróżnienia dwóch pojęć: "oddziaływanie na nieruchomość" oraz "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, czy zabudowę" jest zatem prawidłowa, niemniej jednak abstrahuje ona od szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Nie rozważał ich szerzej również Sąd pierwszej instancji, akcentując, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest poczyniona przez Wojewodę ocena, iż ustalona intensywność oddziaływania elektromagnetycznego stacji bazowej daje podstawę do stwierdzenia, że w świetle przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., skarżący nie jest legitymowany do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Starosty.

W sprawie niniejszej wymagało jednak uwzględnienia, że organ pierwszej instancji, na podstawie dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora odniesionej do wyników analizy przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, uznał status strony J. B. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Analiza pierwotnej dokumentacji projektowej, sporządzonej na podstawie ww. rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r., na której oznaczono obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2, dla anten operatora na wysokości zawieszenia anten, doprowadziła bowiem organ pierwszej instancji do konkluzji, że planowana inwestycja poprzez emisję pola elektromagnetycznego będzie oddziaływać na działki skarżącego. Do wniosków odmiennych doszedł organ odwoławczy, który wskazał, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ww. rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r. zostało uchylone, zaś z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określające zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Na mocy powyższego rozporządzenia normy w zakresie dopuszczalnego pola elektromagnetycznego zostały znacznie podwyższone i wynoszą do 10 W/m2. Organ odwoławczy zauważył, że mając na względzie fakt, iż przedłożona przez inwestora analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej została sporządzona na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., a także projekt budowlany uwzględniał ww. regulację, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez przedłożenie analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej, uwzględniającej aktualne brzmienie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. wraz z niezbędnymi poprawkami w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji. Następnie, po uzupełnieniu dokumentacji projektowej przez inwestora, organ odwoławczy, zauważając jej dalsze braki, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, m.in. poprzez wyjaśnienie rozbieżności występujących w przedłożonej "Analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" oraz w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" w zakresie podanych wartości MHz pasma pracy każdej z anten oraz wyjaśnienie rozbieżności występujących w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie ilości projektowanych anten sektorowych. Następnie organ odwoławczy dokonał analizy przedłożonej i uzupełnionej dokumentacji projektowej, w tym m.in.: "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", "Projektu zagospodarowania terenu", "Kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", uznając, że przewidywane maksymalne obszary pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mieszczą się w całości na działce inwestycyjnej i nie wykraczają poza granice tej działki, jak miało to miejsce w pierwotnej analizie.

Nie jest wykluczone, że utrata przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym może niekiedy nastąpić na skutek zmian legislacyjnych. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ wyznacza jednak obszar oddziaływania każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (obecnie: zabudowie) związane z projektowanym obiektem budowlanym. W tej sprawie zmiana stanu prawnego pociągnęła za sobą konsekwencje w postaci konieczności podjęcia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ zobowiązał inwestora do dokonania modyfikacji w dokumentacji projektowej, a następnie, w oparciu o poprawioną dokumentację projektową odniesioną do uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r., które weszło w życie w toku postępowania odwoławczego, dokonał zbadania odległości projektowanej stacji bazowej od granicy działki skarżącego oraz weryfikacji zasięgu występowania obszarów pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości. W efekcie tych badań organ odwoławczy ustalił, że zasięg występowania obszarów pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości wynosi 10,70 m od projektowanej wieży, natomiast odległość projektowanej stacji bazowej od granicy działki skarżącego wynosi 18 m, w konsekwencji uznając, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania. Tymczasem z powyżej przedstawionych rozważań wynika, że fakt, iż przy realizacji inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne staje się zweryfikowanie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakresu oddziaływania inwestycji na tą nieruchomość w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania inwestycji, świadczy o potrzebie udziału właściciela tej nieruchomości w tym postępowaniu i determinuje status strony tego postępowania. Owa potrzeba zbadania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakresu oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość w powiązaniu z przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania tej inwestycji świadczy o takiej możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na tę nieruchomość, która uzasadnia występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału jej właściciela w tym postępowaniu. Gdyby w sprawie zachodziły okoliczności, w których wyżej opisana zmiana stanu prawnego nastąpiła przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a inwestor przedłożył dokumentację projektową, z której płynęłyby jednoznaczne wnioski, że ponadnormatywny zasięg pola elektromagnetycznego występuje wyłącznie na działce inwestycyjnej, wówczas należałoby uznać, że strona skarżąca nie posiada statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczności sprawy nie kształtowały się jednak w taki sposób, a zmiana stanu prawnego zaszła w toku prowadzonego postępowania odwoławczego i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy z udziałem inwestora. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę polegająca na podniesieniu norm dopuszczalnego pola elektromagnetycznego w środowisku, z którą wiązało się ustalenie przez organ odwoławczy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), że maksymalne obszary pól elektromagnetycznych stacji bazowej telefonii komórkowej o ponadnormatywnej gęstości występują wyłącznie na działce inwestora, nie może pozbawiać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. uczestniczącego w tym postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Odmienna wykładnia art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. świadczyłaby o naruszeniu przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przewidywalność działań administracji jest jedną z przesłanek zaufania. Nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el 2024).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.