Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2093/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 174/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 174/19 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz A. S. (dalej "skarżąca") kwotę 370 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca działając na podstawie 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW", zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płocku (dalej: "Kierownik Biura") o przyznanie płatności na rok 2017. W wyniku jego rozpoznania Kierownik Biura decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 Wariant: 4.7 Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) w wysokości 2 370,06 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 575,94 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię 4,91 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału") decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] na mocy której uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kierownik Biura wydał decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w wariancie 4.7 Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) w wysokości 2 370,06 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 575,94 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię 4,91 ha.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła odwołanie. Dyrektor Oddziału decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazał, że dla spraw, w których zobowiązanie zostało podjęte w roku 2015, w kolejnym roku realizacji programu, w sytuacji gdy nie zostały spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, rolnik kontynuuje zobowiązanie jedynie odnośnie powierzchni, która te warunki spełniała w roku 2016. W sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2016 dla skarżącej, w taki sposób zostało ustalone zobowiązanie w ramach wariantu - 4.7, które wynosiło 4,91 ha.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, który wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 174/19 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie.

Sąd I instancji wskazał, że jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej "ustawa o wspieraniu"). Przepisy tej ustawy zawierają szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Organ przyznał skarżącej płatności wg powierzchni gruntów ustalonej w decyzji z Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie płatności za rok 2016. Sąd I instancji wskazał, że celem uniknięcia wątpliwości odnośnie podmiotu uprawnionego do płatności ustawodawca uregulował problem zbiegu tytułów do wystąpienia o płatność w art. 20 ust. 1-4 ustawy o wspieraniu. Podkreślił, że skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt [...]), na mocy której M. M. wyraził zgodę na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 i jednocześnie cofnął swój wniosek o przyznanie mu tych płatności. O cofnięciu swojego wniosku poinformował organ. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest jedynym wnioskodawcą w sprawie dopłat. Wskazywała, że grunty rolne zgłoszone we wniosku o dopłaty na rok 2016 znajdują się wyłącznie we współposiadaniu samoistnym (współwłasności) jej i jej byłego męża M. M.. Wniosek dotyczył dokładnie tych samych działek rolnych, co do których Skarżąca składała wnioski o dopłaty nieprzerwanie od 2010 r. i podkreślała, że razem z M. M. są współposiadaczami samoistnymi. Oboje są osobami uprawnionymi do otrzymania dopłat. Oboje są rolnikami spełniającymi warunki z art. 14 ustawy o wspieraniu (posiadają numer ewidencyjny i powierzchnię nie mniejszą niż 1 ha). Oboje też byli uprawnieni do złożenia wniosków o dopłaty na rok 2016. Cofnięcie wniosku przez M. M. oznaczało, że spór pomiędzy współwłaścicielami przestał istnieć.

Sąd I instancji wskazał, że podnoszonych przez skarżącą powyższych okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Przeprowadzono natomiast obszerne postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu ustalenia, kto faktycznie użytkował zadeklarowane grunty w roku 2016. Było to działanie nieprawidłowe i bezpodstawne, biorąc pod uwagę dołączenie zgody do wniosku zgodnie z art. 20 ust.2. A więc gdy tylko jeden ze współposiadaczy składa wniosek i oświadcza o spełnieniu warunków.

Następnie organ złożył skargę kasacyjną. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, zaskarżył na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 174/19).

I. Na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a i w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi złożonej przez skarżącą poprzez jej oddalenie w całości.

Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

II. Wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie,

III. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy jak wynika z zaskarżonej decyzji organ wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozpatrzył go wyczerpująco.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji organu nie zawiera pełnej analizy i oceny występujących w sprawie faktów przez co postępowanie prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do obywateli podczas gdy obszerne uzasadnienie organu II instancji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie, których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia.

co w konsekwencji doprowadziło do:

3. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu, poprzez uznanie, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazywały, że przepis ten nie znajduje zastosowania, ze względu na brak współposiadania rozumianego jako faktyczne współużytkowanie rolnicze spornych gruntów.

4. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu, poprzez uznanie, że wycofanie wniosku przez jedną ze stron konfliktu krzyżowego i wyrażenie zgody na ubieganie się o płatności przez drugiego wnioskodawcę sanuje brak przymiotu posiadania w rozumieniu rolniczego użytkowani gruntów.

5. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z § 2 ust. 1 oraz §11 ust. 1 pkt3 rozporządzenia MRiRW, poprzez jego błędną wykładnię powodującą uznanie, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie w ujęciu cywilistycznym i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w.w przepisów w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z [...] czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz z uwagi na to, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych.

Za skuteczny w sprawie należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z § 2 ust. 1 oraz §11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW, poprzez jego błędną wykładnię powodującą uznanie, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie w ujęciu cywilistycznym i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w.w przepisów w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego, należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe. W myśl art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające Rady (WE) nr 1698/2005 ((Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 487, z późn. zm.) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom (...). Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013, s. 608, z późn. zm.) jest osoba fizyczna lub prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Niewątpliwie zatem prawodawca wspólnotowy jako warunek przyznania płatności ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem posiadania gruntów przez rolnika, musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym.

Jak już wyżej wskazano, płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Trzeba podkreślić, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Zatem, posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest stanem faktycznym, a nie wyłącznie prawnym. Zatem aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak to, by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą ( posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek.

Ponadto, pojęcie posiadania należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 87/11; z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 932/11; z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1177/10; z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 12/10; z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 830/21).

Do pozostałych zarzutów NSA nie odniósł się, uznając je w tych okolicznościach za przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia zaprezentowanej powyżej wykładni pojęcia "posiadanie".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).