Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 272/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, 161 par. 1 pkt 3 w zw z art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz V. V. sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz V. V. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

V. V. (dalej: strona, skarżący) - pismem z 13 lutego 2024 r. - wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1, art. 36 § 1-2, art. 8 § 1 i art. 12 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 779 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, nieinformowanie

o podejmowanych czynnościach, przyczynach zwłoki i nowym terminie jej załatwienia, ignorowanie próśb o niezwłocznie załatwienie sprawy (w tym ponaglenia), naruszenie zasady wnikliwego i szybkiego działania w postępowaniu administracyjnym. Powołując art. 149 § 1, art. 149 § 1b oraz art. 149 § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt; 3) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie organu do przedłożenia wszelkich dokumentów wydanych

i zgromadzonych w sprawie administracyjnej; 5) dopuszczenie załączonych dowodów z dokumentów; 6) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej

w wysokości 25.000 zł (ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w tej kwocie); 7) zasądzenie kosztów. Uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Decyzją z 18 października 2024 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 18 października 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu,

w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13 (CBOSA), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności

i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub

w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć też na uwadze obowiązujące od 15 kwietnia 2022 r. regulacje prawne z ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawa ta dodała przepis art. 100c do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy

w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców (m.in. dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny termin nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminów postępowania, tj. 24 sierpnia 2023 r. Aktualnie termin ten - po przedłużeniu najpierw do dnia 4 marca 2024 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. - mocą art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy

o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) został ustalony na dzień 30 września 2025 r.

Z powyższego wynika, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu we wskazanych sprawach nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości.

W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3). Taką wykładnię art. 100d ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie

z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący skierował do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP w dniu 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu); 2 czerwca 2020 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 9 lipca 2020 r. wpłynęła odpowiedź Policji na zapytanie; 20 sierpnia 2021 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku; 11 października 2021 r. wpłynęła odpowiedź na wezwanie organu; 19 stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie, zaś 13 lutego 2024 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Należy przy tym mieć na uwadze zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy od 15 kwietnia 2022 r.

W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji (Wojewoda) podejmuje pierwszą czynność w sprawie (zwrócenie się do odpowiednich służb o przekazanie informacji) po upływie niemal 10 miesięcy od złożenia wniosku, tj. kiedy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona mając na uwadze terminy określone w art. 35 k.p.a., a kolejną po ponad roku od otrzymania odpowiedzi na to zapytanie. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia.

Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie w badanym okresie, a więc od dnia złożenia wniosku (9 sierpnia 2019 r.) do dnia zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy (15 kwietnia 2022 r.), organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał (pkt I zdanie drugie sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o zezwolenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań

i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa

w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej zaś stanowić będzie sankcję dla organu za nieprawidłowe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jest też potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez skarżącego kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Z uwagi na wydanie w sprawie decyzji z 18 października 2024 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składał się wpis od skargi w wysokości 100 zł.