Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, artart. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., R. M., Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 751/17 w sprawie ze skargi A. K., R. M., Z. M. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXXVIII/796/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Rzeszowa na rzecz A. K., R. M., Z. M. solidarnie kwotę 541 (pięćset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 751/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K., R. M., Z. M. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXXVIII/796/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 229/15/2011 przy ul. [...] w Rzeszowie (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]).

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżących interesu prawnego legitymującego ich do jej złożenia, a wynikającego z faktu, że są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obr. [...], objętej planem. Skarżący wskazali, że treść § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 19 zaskarżonej uchwały określająca przebieg drogi [...] i jej parametrów, a także na § 15 ust. 4 dotyczący zasad obsługi komunikacyjnej terenu [...], powoduje naruszenie ich interesu prawnego, bowiem odcinek drogi [...] został wyznaczony na terenie ich częściowo zabudowanej działki o łącznej powierzchni 1085 m2. Fragment przeznaczony pod drogę - w jej północno-wschodnim odcinku - zabiera ponad 50% powierzchni działki, pozbawiając właścicieli możliwości wykorzystywania jej dla własnych celów inwestycyjnych, obciążając ją ponadnormatywnie i w sposób nierówny w stosunku do innych nieruchomości objętych planem. Tym samym w sposób nieuprawniony zmieniono w części dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Wbrew stanowisku skarżących, nie można było przyjąć, że przebieg (trasa) drogi publicznej [...] został ustalony z naruszeniem prawa. Argumentacja uzasadniająca lokalizację drogi w południowo- wschodniej części działki nr [...] została przedstawiona w uzasadnieniu skarżonej uchwały, jak i w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zwrócono uwagę na brak możliwości odtworzenia pierwotnych szlaków komunikacyjnych z uwagi na przerwanie przebiegu ul. [...] w następstwie inwestycji poczynionych w drugiej połowie XX wieku. W zamknięciu ul. [...] upatrywano przyczyny izolacji terenu objętego planem i w konsekwencji jego degradacji. Rozwiązania planu skupiają się więc na ponownym całościowym włączeniu ul. [...] w obieg komunikacyjny poprzez połączenie jej z jednej strony (północno wschodniej) z ul. [...], a z drugiej strony (południowo zachodniej) z ul. S. [...]. Podkreślono, że przy uwzględnieniu planowanego sposobu zagospodarowania obszaru objętego planem, a w szczególności usługowo-mieszkaniowe przeznaczenie terenu [...], zaprojektowany szlak komunikacyjny nie tylko na nowo włączy ul. [...] w ciąg komunikacyjny, ale także zapewni najlepsze zaplecze infrastruktury drogowej, realizując tym samym wskazania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r. poz. 1073) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Teren [...] będzie miał dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej – ul. [...], od strony południowej drogą [...] będzie łączył się z ul. S. [...], od strony wschodniej będzie z kolei droga wewnętrzna stanowiąca własność miasta - [...], która w odcinku północno wschodnim terenu [...] będzie się łączyć z ul. [...]. Zaprojektowane rozwiązanie ma w przyszłości służyć prawidłowej obsłudze terenu [...]; służbom, strażom, mieszkańcom, turystom dlatego też Sąd nie zgodził się z tezą skargi, że projektowana droga ma służyć wyłącznie interesom inwestora. To, że aktualna infrastruktura połączeń drogowych w ocenie skarżących jest adekwatna do bieżącego zapotrzebowania, może nie być pozbawione racji, tyle że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Sąd projektowaną infrastrukturę drogową ocenia bowiem z perspektywy przyszłego (planowanego) zagospodarowania tego terenu, a to z pewnością, będzie rodziło zdecydowanie wyższe potrzeby, co zostało przez organ planistyczny wykazane.

Wskazując, że potrzeby ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i konieczność zagwarantowania właściwej infrastruktury drogowej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. stanowią normatywną legitymację dla zaprojektowania nowych rozwiązań komunikacji drogowej na terenie objętym planem Sąd uznał, że zawarte w nim postanowienia dotyczące przebiegu spornej drogi nie stanowią nadmiernej i tym samym nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia osób trzecich, a w szczególności w prawa skarżących. Wyłącznie przyjęte w planie rozwiązanie skutkuje włączeniem całej ul. [...] w ciąg komunikacyjny; ul. [...] na całym swoim odcinku traci charakter "drogi zamkniętej". Żaden z zaproponowanych przez skarżących trzech alternatywnych wariantów nie prowadzi do takich skutków, co zostało uzasadnione w sposób pełny i szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących do projektu planu.

Skarżący niezasadnie domagają się także lokalizacji nowej zabudowy a działkach niezbudowanych. Z wytycznych konserwatorskich wynika, że nowa zabudowa ma być lokowana na "niezabudowanych placach w sposób służący odtworzeniu historycznej linii zabudowy ulic". Z powyższego wynika, że nie chodzi o wprowadzenie zakazu lokalizowania zabudowy na działkach zabudowanych, lecz w miejscach gdzie znajduje się zabudowa – usytuowane są budynki, co w konsekwencji prowadziłoby do ich rozbiórki. Lokalizacja drogi publicznej na zabudowanej działce skarżących, w miejscu, gdzie nie znajduje się żadna zabudowa, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia wytycznych konserwatorskich. Dotychczasowy sposób korzystania z budynku posadowionego na działce skarżących nie ulega zmianie; zmiana sposobu zagospodarowania dotyczy terenu wykorzystywanego aktualnie, jako garaże i plac manewrowy. Zwrócono przy tym uwagę, że ta część działki skarżących obciążona jest na rzecz nieruchomości sąsiednich służebnością przechodu, przejazdu i przegonu.

Sąd podniósł nadto, że w kontekście uniemożliwienia skarżącym wykorzystania działki nr [...] na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r. należy uwzględnić, że na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w P. z dnia [...] września 2016 r. – a zatem już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - kamienica przy ul. [...] wraz z otoczeniem została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., R. M., Z. M., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie niewłaściwych kryteriów oceny granic przyznanego gminie władztwa planistycznego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że granice te w niniejszej sprawie nie zostały naruszone;

2) art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1-10 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- uchwalony plan nie godzi w zasadę proporcjonalności i tym samym bezprawnie nie narusza przysługującego skarżącym prawa własności, podczas gdy ww. zasady konstytucyjne nie zostały zachowane w niniejszej sprawie;

- ustalenie, że obrany i uzewnętrzniony cel realizowany dzięki postanowieniom planu jest czytelny i zrozumiały, zamysł, jaki przyświecał tworzeniu planu mieści się w kategoriach przywrócenia i utrzymania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

- ustalenie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w P. z dnia [...] września 2016 r. na podstawie której kamienica przy ul. [...] w R. wraz z otoczeniem została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], uniemożliwienia skarżącym wykorzystanie działki nr [...] na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r.;

- ustalenie, że przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne dotyczące przebiegu drogi [...] na działce skarżących jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne i zostało wprowadzone tylko w niezbędnym zakresie;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w nasze prawo własności;

4) art. 140 K.c. w związku z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr XXXVIII/796/2017 w części § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 określających przebieg drogi [...] i jej parametrów oraz § 15 ust. 4 tj. zasad obsługi komunikacyjnej terenu [...] oraz zmianę załącznika graficznego planu, w zakresie w jakim dotyczą one działki ewidencyjnej nr [...] i wyłączenie tej części działki z terenu oznaczonego [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co natępuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść zaskarżonego planu miejscowego nie narusza granic władztwa planistycznego gminy mimo ingerencji w prawa skarżących.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną uchwałę trafnie przyjął, że ingeruje ona w prawo własności skarżących kasacyjnie. Prawo to stanowi jedną z przesłanek uwzględnianych w procedurze planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

W aktach prawa miejscowego stanowiących miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, którego bezpośrednim adresatem jest podmiot podlegający zindywidualizowaniu, organy je stanowiące powinny dołożyć należytej staranności w zakresie wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które zostały wprowadzone dane regulacje.

W tej sprawie Rada Miasta Rzeszowa mając do wyważenia konflikt dwóch interesów prywatnych (właścicieli działki nr [...] oraz właściciela nieruchomości wchodzącej w skład jednostki planistycznej [...]) w pełni uznała za zasadną ochronę interesu jednego właściciela kosztem interesu innych właścicieli (tj. skarżących kasacyjnie).

Analizując tryb uchwalania planu miejscowego objętego skargą do Sądu pierwszej instancji można stwierdzić, że organy planistyczne Miasta Rzeszowa nawet wstrzymały procedurę planistyczną oczekując na określenie sposobu zagospodarowania przyszłego obszaru [...] i w pełni zaakceptowały stanowisko właściciela nieruchomości wchodzących w skład tego obszaru kosztem interesu właścicieli działki nr [...].

W przypadku, gdy interesy prywatne w zakresie zamierzonych rozwiązań planistycznych pozostają ze sobą w konflikcie, organy planistyczne powinny dążyć do w miarę równomiernego ich traktowania. Nawet, jeżeli zamierzenia prywatnego właściciela nieruchomości są zbieżne z oczekiwaniami organów planistycznych co do sposobu zagospodarowania danego terenu, to nie uzasadnia to tworzenia znacząco gorszych (dyskryminujących) warunków zagospodarowania dla innych właścicieli.

Jak trafnie podnoszą strony skarżące kasacyjnie, zaskarżony do Sądu pierwszej instancji plan miejscowy kosztem działki nr [...] preferuje zabudowę w obszarze [...]. Wprowadzone ograniczenia co do zasad zagospodarowania części działki nr [...] objętej przeznaczeniem [...] nie zostały uzasadnione jako ingerujące w prawo własności w sposób dopuszczalny. Okoliczność, że na skutek wcześniejszej zabudowy dawny przebieg ul. [...] nie może zostać odtworzony nie oznacza, że połączenie tej ulicy z ul. [...] musi nastąpić poprzez zajęcie pod drogę publiczną części działki nr [...]. Ul. [...] ma połączenie z drogą publiczną (ul. [...]) a ponadto obszar [...] także ma zapewnione połączenie z drogą publiczną poprzez dotychczasowy przebieg ul. [...] oraz ul. Wierzynek, która łączy ul. [...] z ul. [...]. W szczególności w żaden sposób nie wykazano, dlaczego nie można obszaru [...] skomunikować z drogami publicznymi poprzez istniejącą ul. [...] będąca własnością Miasta Rzeszowa. Zawarty w zaskarżonym planie miejscowym układ komunikacyjny wskazuje, że ciągi komunikacyjnej drogi publicznej są projektowane na obszarach będących własnością podmiotów prywatnych (skarżących kasacyjnie), mimo że drogi publiczne powinny być przede wszystkim lokalizowane na nieruchomościach będących własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jeżeli taka możliwość istnieje.

Nie można uznać za zasadną i tę argumentację, która skupia się na konieczności pełnego zaaprobowania wyników konkursu ogłoszonego zorganizowanego przez Stowarzyszenie Architektów Polskich w dniu [...] lutego 2015 r., którego wynik (zwycięska koncepcja) stała się podstawą do uchwalenia nowej wersji planu. Konkurs ten obejmował wybór najlepszej pracy do zagospodarowania terenu będącego własnością podmiotu prywatnego (Spółki D. sp. z o.o.), która zamierza w obszarze [...] realizować zabudowę przeznaczoną na działalność hotelarską, turystyczna i usługową. Nie ma przeszkód przed uznaniem przez organy planistyczne, że zamiar realizacji konkretnej inwestycji przez jednego z właścicieli terenu objęto planem zasługuje na zaaprobowanie, ale nie powinno to być realizowane kosztem innych właścicieli. Wówczas bowiem interes prywatny staje się de facto interesem publicznym mimo realizacji jedynie celów prywatnych, a nie publicznych.

Tym samym zasadnie strony skarżące kasacyjnie podniosły, że taka treść planu miejscowego, która kosztem ich prawa własności do znacznej części działki nr [...] pozwala w pełni realizować inwestycje na nieruchomości sąsiedniej będącej własnością innego podmiotu prywatnego stanowi nieproporcjonalna ingerencję w prawo własności skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie chodzi więc o to, że w tej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie naruszało istoty tego prawa, ale o to, że nawet ograniczenie własności nie naruszające istoty tego prawa jest dopuszczalne wówczas, gdy są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna lub wolności i prawa innych osób. W tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organy planistyczne nie wykazały, dlaczego należy chronić w pełnym zakresie interesy prywatne Spółki D. sp. z o.o. kosztem interesu prywatnego skarżących kasacyjnie. Stanowi to także naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy pozwalają na ograniczenie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności, ale to ograniczenie nie może być arbitralne, a w szczególności nie może wynikać jedynie z chęci pełnej ochrony interesu prawnego (prawa własności) innego podmiotu prywatnego.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 140 K.c. w związku z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje, aby w planie miejscowym określano obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wprawdzie sama okoliczność, że zaskarżony plan miejscowy zawiera trasy komunikacyjnej (drogowe) nie stanowi naruszenia ww. przepisu, ale w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy ustalony przebieg drogi [...] po działce nr [...] nie ingeruje w nadmierny sposób w prawo własności skarżących kasacyjnie, a tym samym tak wprowadzone ograniczenia mają charakter arbitralny. Okoliczność bowiem, że tak zgodnie z art. 140 K.c jak i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. plan miejscowy kształtuje, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i wyznacza zakres zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny nie oznacza dowolności i arbitralności ograniczania prawa własności na rzecz ochrony prawa własności innego podmiotu prywatnego.

W związku z tym zasadnie skarżący kasacyjnie podnoszą także zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ ograniczenie ich prawa własności w zaskarżonym planie miejscowym nosi znamiona preferencji prawa własności jednego podmiotu prywatnego nad prawem własności skarżących kasacyjnie bez dostatecznego wyważenia obu interesów.

Nie wzięto również należytej uwagi co do tego, że cała działka nr [...] podlegała od dnia 6 września 2016 r. ochronie konserwatorskiej, a mimo to na części tej działki zlokalizowano drogę publiczną skutkującą w istocie pozbawieniem jej w tym zakresie jakiejkolwiek ochrony konserwatorskiej.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.1 ust. 2 pkt 1-10 u.p.z.p. jest niewłaściwie zredagowany, ponieważ sporządzając skargę kasacyjną strona musi wskazać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji konkretnego przepisu, a nie przepisu zawierającego wiele wewnętrznych jednostek redakcyjnych zawierających odrębne normy prawne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym redagowaniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strony skarżące kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. Tak sformułowany zarzut jest zasadny, ponieważ uchwalając plan miejscowy należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego.

W zakresie zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji skarżący trafnie wskazali, że projektowany przebieg drogi [...] narusza przysługujące im prawo własności oraz nie został uzasadniony potrzebami interesu publicznego, a jedynie potrzebami ochrony innego interesu prywatnego. Nie wskazano również, że tylko taki przebieg tej drogi pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w nasze prawo własności. Zarzut ten bowiem sprowadza się do kontroli zaskarżonego wyroku pod względem nie tyle kryterium legalności, ile kryterium zasadności lub celowości przyjmowanych rozwiązań planistycznych. Sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka inna jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy kilku stron. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z nienależytym przeprowadzeniem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Miasta Rzeszowa na rzecz strony skarżącej kasacyjnie solidarnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, zwrot kwot opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).