Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1320/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.11.2023.JW DP-III-025-6-23-JW/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1320/23

UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.11.2023JW DP-III-025-6-23-JW/23, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki Zakłady [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 18 stycznia 2023 r., nr DP-III.025.1.17.2021.PM; DPIII- 025-14-21-PM/23.

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z 18 stycznia 2023 r. po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. z 12 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K. ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r., znak: OP3-Apr-328/50, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K., ul. [...] - działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a., stwierdził, że postępowanie administracyjne zainicjowane opisanym wyżej wnioskiem na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a., zostało umorzone z mocy prawa.

Organ wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca").

Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa.

Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 18 stycznia 2023 r. organ orzekający, po dokonaniu szczegółowej analizy całokształtu materiału dowodowego stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne określone w art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej.

Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z 28 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 18 stycznia 2023 r.

Zwrócił uwagę, że Minister Rozwoju i Technologii dokonując w decyzji z 18 stycznia 2023 r. oceny wystąpienia w odniesieniu do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r., znak: OP3-Apr-328/50, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K., ul. [...], przesłanek określonych w art. 2 ust 2 Ustawy nowelizującej k.p.a., wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotowe orzeczenie nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym na rzecz Państwa. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej (tj. ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), jest bowiem orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust 5 ww. ustawy nacjonalizacyjnej. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter, i "materializuje" orzeczenie nacjonalizacyjne.

Zdaniem organu II instancji z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, brak jest bowiem podstaw prawnych do przypisywania skutków przejęcia konkretnych składników majątkowych przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, orzeczeniu o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z racji, że składniki te konkretyzowane są dopiero w protokole zdawczo-odbiorczym, ponieważ źródłem mocy prawnej orzeczenia ministra w zakresie stwierdzenia przejścia własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa jest ustawa nacjonalizacyjna, w której wskazano jedynie na orzeczenie właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa {art 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej). Nie wskazano natomiast w ustawie nacjonalizacyjnej, aby w sferze konkretyzowania skutków prawnych przejęcia określonych składników majątkowych przedsiębiorstwa, miało być wydawane odrębne orzeczenie, o jakimkolwiek znaczeniu prawnorzeczowym.

Podkreślił, że zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego skutkowało jedynie wskazaniem, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo. Samo jednak przejęcie tego przedsiębiorstwa, a więc także jego poszczególnych składników, nie było potwierdzane orzeczeniem o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, lecz uprzednim orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa.

W toku prowadzonego postępowania organ orzekający ustalił, iż w materiale archiwalnym przedmiotowej sprawy brak jest bezpośredniego dowodu potwierdzającego doręczenie (ogłoszenie) ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r.

Organ podkreślił, że materialnoprawną podstawą wydania ww. orzeczenia stanowi § 75a rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., zgodnie z którym osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami; zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego; zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zgodnie z § 73 ww. rozporządzenia ogłoszenie o terminie sporządzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z 5 grudnia 1949 r., zatwierdzonego orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r., nastąpiło poprzez publikację w [...] Dzienniku Wojewódzkim Nr [...] z 15 listopada 1949 r., co wynika z treści ww. protokołu. Właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie brał udziału przy jego sporządzeniu, a przekazującym Zakłady [...] był ich dotychczasowy zarządca państwowy. Rozporządzenie z dnia 30 stycznia 1947 r. zawierało szczególne regulacje w odniesieniu do doręczeń. Zgodnie z § 78 - 80 ww. aktu wykonawczego właściciel przedsiębiorstwa, który bierze udział w postępowaniu toczącym się na zasadzie niniejszego rozporządzenia, obowiązany jest obrać sobie miejsce zamieszkania dla doręczeń na terenie Państwa Polskiego lub ustanowić pełnomocnika, mającego siedzibę w kraju.

Z ww. rozporządzenia nie wynika, by orzeczenie wydawane na podstawie § 75 a podlegało ogłoszeniu.

Tego stanu rzeczy nie zmieniają przywoływane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 3 lutego 2023 r., przepisy art 80 ust 1 i 2 oraz art. 19 ust 2 lit d rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 - dalej: "rozporządzenie z 22 marca 1928 r."), regulujące kwestię ogłaszania i doręczania decyzji stronom.

Tryb postępowania w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstw na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej został uregulowany w sposób szczególny właśnie w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu z 30 stycznia 1947 r., a tym samym niezależnie od regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

Organ zwrócił uwagę na niekonsekwencję stanowiska skrzącej, zdaniem której

przedmiotowe orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r. bezspornie weszło do obrotu prawnego - występuje bowiem o stwierdzenie jego nieważności załączając jednocześnie odpis ww. orzeczenia do akt sprawy, by następnie podjąć próbę dowodzenia, że brak bezpośredniego dowodu potwierdzającego doręczenie ww. orzeczenia oznacza, że takiego doręczenia w ogóle nie było.

Organ powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podniósł , że brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1950 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

Organ wskazał również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66) dotyczące kwestii zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz okresu ich przechowywania.

Na mocy § 3 pkt 1 lit a) powołanego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały

wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak dokumentów potwierdzających doręczenie ww. orzeczenia - w świetle ww. przepisów dotyczące terminów archiwizacji nie znajduje uzasadnienia.

Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 Ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie doręczenia/ogłoszenia ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r. wskazał, że skarżąca zarzucając organowi naruszenie ww. przepisów pomija przy tym, że ww. przepisy wyrażają równocześnie zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów.

Organ zwrócił uwagę, że prowadząc postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Fakt, iż strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących zgodność przepisu art. 2 ust 2 Ustawy

nowelizującej k.p.a. z Konstytucją RP oraz twierdzenia skrżacej , iż "wnioskodawca nie miał obowiązku antycypowania, że organ zastosuje niekonstytucyjny art. 2 ust 2 Noweli k.p.a. (w państwie prawnym należy raczej spodziewać się odmowy zastosowania tego przepisu" –wskazał że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez

dany organ) stanu prawnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3977/18). Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 28 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka Zakłady [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.

Zaskarżonej decyzji zarzucały naruszenie przepisów postepowania:

1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej Nowela k.p.a.) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucja), poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego

takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie Noweli k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego jako podmiotu:

a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem

podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano

nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na

pozbawieniu tylko tego pierwszego możliwości dokończenia trwającego

postępowania administracyjnego,

b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, który przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od niego niezależnych nie zdołał uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tego pierwszego prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Organ od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) Decyzji z 1949 r. i Decyzji z 1950 r. oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu,

2) art 2 ust. 2 Noweli k.p.a. w zw. z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 z późn. zm.; dale odpowiednio Protokół i Konwencja) w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji,

poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowani art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., który narusza tę normę, wyprzedzającą Nowelę k.p.a. w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło d umorzenia postępowania administracyjnego,

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:

a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu

i daty doręczenia lub ogłoszenia Decyzji z 1950 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez Organ, że od dnia doręczenia

lub ogłoszenia Decyzji z 1950 r. upłynęło trzydzieści lat,

b) że nie doszło do doręczenia Decyzji z 1950 r. skarżącemu - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. - ani ogłoszenia Decyzji z 1950 r. skarżącemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,

4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji,

poprzez zaniechanie oceny zgodności Decyzji I instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i Decyzji I instancji, obu w całości oraz zawieszenie postępowania na podstawie art, 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. z Konstytucją (wniosek z dnia 28 grudnia 2021 r. znak sprawy: IV.7004.24.2021.MC; dalej Wniosek RPO).

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postepowania z mocy prawa następuje w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania.

Skarżący wnioskiem z 12 sierpnia 2021 r. wnosił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r., znak: OP3-Apr-328/50, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K., ul. [...].

Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej art. 2 , art. 21 ust. 1 i 2 , art. 32 ust.1 i 2 art. 43 ust. 1 , art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu nie retroakcji, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony interesów strony, zasady ochrony zaufania obywatela do Państwa i zasady proporcjonalności oraz prawa ochrony praw majątkowych skarżącej.

W sprawie niniejszej istotne jest, że prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art.156 § 2 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.

Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.

Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.

W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.

Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.

Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest także faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.

Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980 r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego Sądu z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono ponadto, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.

Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego, w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art.. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.

Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.

Skarżąca wskazała również na naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez nieustalenie przez Ministra Rozwoju i Technologii faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia Decyzji z 1950 r., a w związku z tym niewyjaśnienia przez Organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia Decyzji z 1950 r. upłynęło trzydzieści lat.

Skarżąca zarzucała organowi, że nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo, że nie doszło do doręczenia Decyzji z 1950 r. skarżącej spółce.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K. ul. [...], wskazać należy, że przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało nabyte z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.).

Przy czym orzeczeniem wywołującym skutki rzeczowe jest orzeczenie Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., które ogłoszone zostało w Monitorze Polskim A – 35.511 z 8 czerwca 1949 r.

Nie budzi wątpliwości, że z datą 8 czerwca 1949 r. przedmiotowe orzeczenie weszło do obrotu prawnego.

Skarżąca spółka wnosiła również o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r., znak: OP3-Apr-328/50, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., K., ul. [...] zarzucając, że nie doszło do doręczenia Decyzji z 1950 r. skarżącemu - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat.

Przypomnieć należy, że ogłoszenie o terminie sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego z 5 grudnia 1949 r. zatwierdzonego orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 10 marca 1950 r. nastąpiło poprzez publikację w [...] Dzienniku Wojewódzkim z 15 listopada 1949 r. nr [...].

Zgodzić należy się z organem, że przedmiotowe orzeczenie z 10 marca 1950 r. nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym na rzecz Państwa. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej jest bowiem orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust 5 ww. ustawy nacjonalizacyjnej.

Zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego skutkuje wskazaniem, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo.

Orzeczenie z 10 marca 1950 r wydane zostało w oparciu o § 75 a Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., zgodnie z którym osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami; zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego; zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego.

Oznacza to, że zgodnie z § 75 a, zatwierdzony orzeczeniem z 10 marca 1950 r. protokół zdawczo-odbiorczy nie ma samodzielnego bytu, gdyż jest integralną częścią orzeczenia Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., które ogłoszone zostało w Monitorze Polskim z 8 czerwca 1949 r. Jest dowodem wskazującym jakie konkretnie składniki znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przeszły na własność Państwa na mocy ustawy nacjonalizacyjnej.

Z powołanego rozporządzenia nie wynika, aby orzeczenie wydane w oparciu o § 75 a, podlegało ogłoszeniu, co oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół jest prawomocne z datą jego wydania i niezaskarżalne.

Wobec tego organ nie miał obowiązku jego doręczenia.

Niewątpliwie orzeczenie z 10 marca 1950 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo- odbiorczego nie stanowiło samodzielnego orzeczenia skutkującego przeniesieniem własności składników majątkowych wskazanych w protokole zdawczo – odbiorczym.

Orzeczeniem wywołującym skutki rzeczowe jest orzeczenie Nr 83 Ministra Przemysłu i Handlu z 21 kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] sp. z o.o., ogłoszone zostało w Monitorze Polskim z 8 czerwca 1949 r.

Z uwagi na to, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo – odbiorczy z 10 marca 1950 r. jest integralną częścią orzeczenia Nr 83 o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, stwierdzić należy, że weszło do obrotu prawnego w dniu publikacji orzeczenia nacjonalizacyjnego, a najpóźniej w dniu wydania orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo – odbiorczy tj. 10 marca 1950 r.

Zdaniem Sądu Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów k.p.a. i dokonał trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do wydania decyzji, tj. podstaw do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Nie zostały więc naruszone powołane przepisy procedury.

Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został po 70 latach od wydania kwestionowanych orzeczeń organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.