Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 941/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 98 par. 1, art. 12, art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.W.A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 623/21 w sprawie ze skargi F.W.A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Lu 623/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę F.W.A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła F.W.A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 98 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, wobec niedostrzeżenia wady procesowej postępowania administracyjnego polegającej na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, z uwagi na zasadę ekonomii procesowej wynikającą z art. 12 k.p.a. oraz zagrożenie interesu społecznego, podczas gdy wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 98 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a w takim przypadku organy administracji zobowiązane były zawiesić przedmiotowe postępowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz orzeczenie na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna negatywna przesłanka zawieszenia postępowania na wniosek strony, a zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu.

Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się wyłącznie na wniosek strony. Jeżeli zatem strona składa wniosek o zawieszenie postępowania, to godzi się na to, że oczekiwanie na wydanie decyzji ulegnie przedłużeniu. Z treści art. 98 § 1 k.p.a. nie wynika, aby zawieszenie postępowania na wniosek strony mogło być zastosowane w toku sprawy tylko jednokrotnie.

Projekt F.W.A., w ramach której planowana jest budowa elektrowni wiatrowej [...], jest realizowany od 2011 r., a skarżąca poniosła na rozwój tego projektu nakłady finansowe w wysokości prawie [...] milionów złotych, zaś w pracę zaangażowany był zespół kilkunastu osób. Samo postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej farmy wiatrowej toczyło się przez Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie prawie 2 lata. Skarżąca uzyskała tytuły prawne do gruntów, na których planowana jest inwestycja, a właścicielom tych nieruchomości przysługiwać będzie czynsz dzierżawny. Posiada także odpowiednie warunki przyłącza sieci elektroenergetycznej. Burmistrz A. przystąpił do procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego realizację elektrowni wiatrowych na terenie objętym planowaną inwestycją, a także dokonał wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zatem możliwe jest kontynuowanie tej procedury planistycznej w oparciu o przepis przejściowy art. 15 ust. 7 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonał wszechstronnego rozważenia wszystkich uwarunkowań które przesądzają o tym, że organy administracji błędnie określiły w niniejszej sprawie treść interesu publicznego.

Nie uwzględnił również, że wejście w życie ww. ustawy z 20 maja 2016 r. spowodowało szereg utrudnień, przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymaga w związku z tym dłuższego czasu, a możliwość dopełnienia wszystkich obowiązków

Biorąc zatem pod uwagę rodzaj planowanej przez skarżącą inwestycji, a także okoliczności faktyczne i prawne związane z rozwojem tego projektu (tj. wejście w życie w 2016 r. ww. ustawy oraz zablokowanie inwestycji w zakresie energetyki wiatrowej na lądzie), nie zgadza się również z twierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, że interes publiczny "sprzeciwia się bezskutecznemu prowadzeniu postępowania z winy inwestora przez wiele lat". W ocenie skarżącej, nie można było dokonać oceny interesu społecznego w oderwaniu od realiów i okoliczności faktycznych danej sprawy, w której złożono wniosek o zawieszenie postępowania.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne związane z energetyką wiatrową na lądzie, odmowa zawieszenia postępowania a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzi do zniweczenia wszystkich nakładów które zostały dotychczas poczynione w tej sprawie. Inwestycja z zakresu energetyki wiatrowej nie jest tylko realizacją prywatnego interesu inwestora, ale ma również znaczenie społeczne w gminie, której jest planowana.

Sąd I instancji nie uwzględnił jednak, że w gminie A. została rozpoczęta procedura planistyczna zmierzająca do przeznaczenia pod elektrownie wiatrowe terenów objętych przedmiotową sprawą. Grunty objęte inwestycją stanowią użytki rolne klasy III, przeznaczenie ich na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co stanowi czasochłonną procedurę. Biorąc jednak pod uwagę że dokonano wyłożenia do publicznego wglądu projektu tego miejscowego planu przed wejściem w życie ww. ustawy z 2016 r., proces uchwalenia tego planu może zostać dokończony na podstawie przepisu przejściowego art. 15 ust. 7 pkt 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone uzasadnienie wyroku może odnosić się do oceny zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące wyłącznie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 7 k.p.a., skupiające się na braku zawieszenia postępowania, na kolejny wniosek strony. Tak sformułowane zarzuty powodują, że Sąd kasacyjny nie ma możliwości kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem prawidłowości zastosowania w szczególności art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane – wskazanego przez organy jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji, a wobec braku innych zarzutów dotyczących przepisów postępowania także do ustaleń dotyczących położenia działek inwestora na terenie nie objętym planem miejscowym.

Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego stanu sprawy, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę spółka złożyła w dniu 8 lipca 2016 r., zaś już w dniu [...] sierpnia 2016 r., wobec braku organów umocowanych do działania w imieniu spółki, Starosta musiał zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. postępowanie zostało podjęte, a następnie inwestor został wezwany, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia braków w projekcie budowlanym i dołączonej do niego dokumentacji. Po otrzymaniu wezwania inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania, zaś organ I instancji to żądanie uwzględnił (postanowienie z [...] grudnia 2017 r.). W dniu [...] grudnia 2020 r. podjęto zawieszone postępowanie, zaś spółka złożyła kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, powołując jako podstawie prawną ogólnie art. 97 § 1 k.p.a. i wskazując jako powody "zmiany organizacyjne wynikające ze zmiany wspólników spółki". Tym razem Starosta postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania. Kolejny wniosek o zawieszenie postępowania spółka złożyła już na etapie postępowania odwoławczego, który postanowieniem Wojewody z [...]czerwca 2021 r. nie został uwzględniony.

Z przedstawionej chronologii wynika, że organ prowadzący postępowanie kilkukrotnie zawieszał, czy to z urzędu, czy na wniosek strony postępowanie w tej sprawie. Podkreślić jednak należy, że okoliczność, iż organ wcześniej uwzględniał wniosek o zawieszenie postępowania na wniosek strony nie oznacza, że musi on być uwzględniony za każdym razem. Organ ma bowiem w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania, co wprost wynika z art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy czy też z dotychczasową postawy wnioskodawcy, nie zawiesiły po raz kolejny na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności.

Obowiązujące przepisy k.p.a. wskazują na prymat szybkości postępowania i załatwienia sprawy w najszybszym możliwym terminie. Ponadto z woli ustawodawcy, zaskarżeniu podlegać mogą jedynie postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, bowiem wyłączona została możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a.). Uzasadnienia takiego rozwiązania poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ze względu na przewidzianą w art. 142 k.p.a. możliwość jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji (por. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że ustawą nowelizującą art. 101 § 3 k.p.a., wprowadzono m.in. do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trudno przyjmować, aby ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy sankcjonujące przewlekły sposób postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Powyższe regulacje miały zatem przeciwdziałać nieterminowemu i przedłużającemu się załatwienia spraw. Umożliwienie stronie kwestionowania rozstrzygnięć wpadkowych nietamujących postępowania jedynie w odwołaniach lub skardze do sądu administracyjnego również miało przeciwdziałać nadmiernemu przedłużania postępowania z powodu braku możliwości ich kontroli instancyjnej i konieczności przekazywania akt do organu wyższego stopnia a następnie ewentualnie do sądu administracyjnego.

Dodatkowo wskazać należy, że nie tylko z przepisów regulujących proces administracyjny (k.p.a.) wynikają zasady szybkości postępowania. W sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, a więc sprawie objętej niniejszym wnioskiem, w świetle art. 82b ust. 1 pkt 1 i ust. 3a pkt 2 lit. h ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu (...), a także przekazują do organu wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadzone do nich dane – m.in. informacje dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie: daty zawieszenia postępowania, daty podjęcia postępowania oraz liczby dni trwania zawieszenia postępowania. Sankcja dla organów z tytułu nieterminowego załatwienia sprawy wynika z art. 35 ust. 6 pkt 1 Praw budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Co prawda zgodnie zaś z art. 35 ust. 8 cyt. ustawy do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, jednak również tym przepisem ustawodawca dyscyplinuje organy do terminowego załatwienia sprawy. Także w ustawie z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono maksymalne terminy na jakie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy ustalenia warunków inwestycji celu publicznego może zostać zawieszone (odpowiednio 18 i 12 miesięcy).

Powyższe przykłady wskazują, że w interesie społecznym jest sprawne działanie administracji publicznej i załatwienie spraw w najkrótszych możliwych terminach. Szczególny nacisk na takie działanie położono w postępowaniach dotyczących postępowań związanych z inwestycjami budowlanymi, co wynika z przywołanych wyżej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym stanowisko Sądu I instancji, że niemal pięcioletni okres prowadzenia postępowania, w toku którego postępowanie było kilkukrotnie zawieszane na skutek działań podejmowanych przez inwestora nie pozwala na uznanie, że działania inwestora mieszczą się w pojęciu słusznego interesu strony i mają pierwszeństwo przed interesem publicznym, który wymaga zakończenia postępowania w rozsądnym czasie.

Jednocześnie Sąd kasacyjny ma świadomość, że nagła zmiana przepisów dotyczących inwestycji ze źródeł odnawialnych, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, niweczy plany inwestora, jednak organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogą w nieskończoność przedłużać postępowania w tym przedmiocie (stosując m.in. instytucję zawieszenia postępowania) oczekując na ewentualną zmianę przepisów rangi ustawowej czy też aktów prawa miejscowego.

Podzielić należy zatem stanowisko organów administracji zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa kolejnego zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego była w pełni uzasadniona. Stąd też w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić organom architektoniczno-budowalnym podnoszonego w kasacji naruszenia art. 98 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił, że interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych spółki. Tak dokonana ocena została oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy i nie nosi cech dowolności. Zasada legalizmu i zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Natomiast działania spółki w sposób oczywisty zmierzały do przedłużenia postępowania, nie pozwalając na jego zakończenie w rozsądnym terminie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.