Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 5c pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant sekretarz sądowy – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. o odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 poz. 2156 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446) zarządził, co następuje:

§ 1

Odwołuje bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty Pana A. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z.

§ 2

Uzasadnienie oraz pouczenie stanowi integralną część niniejszego zarządzenia.

§ 3

Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania .

W uzasadnieniu podano, że na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2) ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole może w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia i w ocenie organu prowadzącego zaistniały takie okoliczności, uniemożliwiające dalsze sprawowanie funkcji Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych przez A. K. i konieczność odwołania Dyrektora ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Mianowicie zostały one ujawnione:

– w protokole kontroli finansowej placówki dydaktycznej przeprowadzonej w dniach [...] maja – [...] czerwca 2016 r. przez kontrolujących, co może uzasadniać konieczność zwrócenia się do organów ścigania tj. Prokuratury Rejonowej w P. z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Dyrektora, lub też przez inne osoby współdziałające z Dyrektorem polegającego m.in. na fałszowaniu dokumentów urzędowych na terenie szkoły oraz zawyżaniu godzin nadliczbowych, za które wypłacane były wynagrodzenia dodatkowe pracownikom szkoły i tym samym narażanie finansów publicznych na uszczuplenie.

– w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., która to kontrola stwierdziła naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co może powodować bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego dla uczniów szkoły i co dodatkowo uzasadnia odwołanie Pana Dyrektora bez wypowiedzenia.

– pozostawianie uczniów szkoły w trakcie zajęć bez opieki, co stwierdzono w trakcie kontroli doraźnych w dniach [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015 r.

W ocenie organu, dalsze zajmowanie stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych przez wymienionego zagrażałoby interesowi publicznemu i destabilizowałoby funkcjonowanie placówki. W dalszej części podano, że przed wydaniem zarządzenia zwrócono się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w kwestii odwołania A. K. ze stanowiska i w dniu [...] czerwca 2016 r. organ nadzoru pedagogicznego zaopiniował negatywnie zamiar odwołania wymienionego ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Podane wyżej nieprawidłowości wskazują na brak znajomości i poszanowania dla obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim ustawy o systemie oświaty, ale i także zasad gospodarowania finansami jednostki, które dokonywane było w sposób nieuprawniony i niezgodny z prawem. W trakcie kontroli wykazano również, że Dyrektor nie przestrzegał przepisów z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników niepedagogicznych poprzez przyznawanie dodatków, które nie są uregulowane w przepisach płacowych. Ponadto pomimo zaleceń Kuratorium Oświaty w zakresie nieprawidłowości dotyczących zatrudniania nauczycieli (brak wymaganych kwalifikacji), Dyrektor Szkoły do chwili obecnej nie podjął żadnych działań w celu dostosowania zatrudnienia do przepisów oświatowych. W ocenie organu prowadzącego lekceważenie (chociażby nieumyślne) przepisów prawa, w tym przepisów oświatowych, oznacza brak wymaganych kompetencji do zajmowania stanowiska kierowniczego, co w rezultacie nie tylko uderza w wizerunek placówki, ale przede wszystkim skutkuje nieprawidłowościami w zakresie gospodarki finansowej. Pomimo kontroli w szkole w dniu [...] maja 2016 r., Dyrektor uniemożliwił wstęp kontrolującym na teren placówki poprzez odmówienie okazania dokumentów kontrolującym oraz poprzez wyniesienie pieczęci urzędowych z terenu szkoły wskazując, że udaje się na zwolnienie lekarskie, bez stosownej zgody, czy też bez późniejszego usprawiedliwienia takiego działania. Na powyższą okoliczność, została sporządzona m.in. notatka służbowa przez kontrolujących. Ponadto Dyrektor samowolnie, pomimo braku zgody Wójta Gminy Z., wielokrotnie dokonywał wyjazdów służbowych, nie informując i nie konsultując swoich działań z Wójtem Gminy Z., który nie tylko jest organem prowadzącym, ale również bezpośrednim przełożonym, co tym samym powoduje całkowity brak zaufania w stosunku do osoby Dyrektora i uniemożliwia stronom dalszą współpracę. W ostatnim czasie zostały wykazane ponadto nieprawidłowości w zakresie niestosowania przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny, które ujawniła kontrola Sanepidu przeprowadzona w Zespole Placówek Oświatowych w Z. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. dniu [...] czerwca 2016 r., w rezultacie której to kontroli, organ kontroli wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nakazującą przeprowadzić i udokumentować przeprowadzenie oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy, co w ocenie Wójta Gminy Z. może prowadzić, do wniosku, że Dyrektor naraził uczniów kierowanej przez siebie placówki na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Zdaniem organu prowadzącego skala i kumulacja przedstawionych nieprawidłowości za które odpowiada Dyrektor jest porażająca i zagraża dalszemu właściwemu funkcjonowaniu placówki oświatowej na płaszczyźnie dydaktycznej, wychowawczej, organizacyjnej i finansowej. Podczas kontroli problemowej w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadzonej w Szkole Podstawowej w Zespole Placówek Oświatowych w Z. przez wizytatora w Delegaturze [...] Kuratorium Oświaty w W. w zakresie zgodności z przepisami prawa organizacji pracy szkoły w zakresie zatrudnienia nauczycieli zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami (kontrola na wniosek organu prowadzącego szkołę w związku z licznymi wątpliwościami dotyczącymi niewłaściwej organizacji pracy w ZPO w Z., zgłaszanymi przez rodziców oraz samych nauczycieli) ustalono, iż w latach szkolnych 2013/2014 i 2014/2015, zajęcia logopedii były prowadzone przez nauczyciela, który prowadził zajęcia w wymiarze dwóch godzin tygodniowo, nie posiadając odpowiednich kwalifikacji, zaś Dyrektor szkoły wyjaśnił, iż nauczyciel kiedyś studiował na studiach podyplomowych logopedię, jednakże nie zaliczył 4 semestru i stwierdził, iż nie zwracał się do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o zgodę na zatrudnienie nauczyciela nie posiadającego kwalifikacji do zajmowanego stanowiska logopedy. Bezprawnie pobrane wynagrodzenie brutto wyżej wymienionego nauczyciela w latach 1996/1997 do 2014/2015 wyniosło 72.258,48 zł. Dalej wskazał, że w piśmie z dnia 29 stycznia 2016 r. Dyrektor poinformował Wójta Gminy Z., m.in. o tym, iż do dnia 8 grudnia 2015 r. w powierzonej placówce, zastępstwa za nieobecnych nauczycieli były organizowane na zasadzie zastępstw koleżeńskich, które nie były dokumentowane i nie wypłacano za nie wynagrodzeń, a także, że w dniu [...] grudnia 2015 roku Dyrektor wydał zarządzenie w sprawie "zastępstw koleżeńskich". Jednak żaden akt prawny, nie przewiduje instytucji "zastępstw koleżeńskich". W treści zarządzenia Dyrektor sam wskazuje, że "zastępstwa koleżeńskie" są niezgodne z prawem. Podstawą wydania zarządzenia przez Dyrektora placówki oświatowej są przepisy prawne, które upoważniają sprawującego tę funkcję do uregulowania odpowiedniego zakresu spraw oraz wyznaczają zadania i kompetencje. Oznacza to, że dyrektor szkoły może wydać zarządzenie tylko w sprawach, do decydowania o których upoważnia go przepis prawny, zaś zarządzenie zostało zredagowane niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a [...] Kuratora Oświaty pismem z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził, iż stosowanie praktyki, zgodnie z którą przeprowadzenie zajęć potwierdza swoim podpisem nauczyciel, który był nieobecny, należy oceniać jako przestępstwo fałszowania dokumentacji i niedopuszczalne jest, aby w szkołach funkcjonowały tzw. zastępstwa koleżeńskie. Odnośnie kontroli w dniach od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. stwierdzono, że Dyrektor mimo upoważnień osób kontrolujących, nie dopuścił ich do kontroli i wszedł na teren zakładu pracy (pomimo tego, iż jak twierdzi przebywał na zwolnieniu lekarskim) bez zgody Wójta Gminy Z. oraz wyniósł poza teren szkoły pieczęcie urzędowe, co miało w ocenie kontrolujących uniemożliwić reprezentowanie szkoły przez zastępcę Dyrektora. W piśmie z dnia 3 czerwca wyjaśniającym powyższe zdarzenie Dyrektor poinformował, że w dniach [...] maja 2016 r. do [...] maja 2016 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a pismo odnośnie kontroli zarządczej otrzymał dnia 2 czerwca 2016 r., nie ustosunkowując się do powodów niedopuszczenia osób do kontroli. Powyższe pismo w kwestii zwolnienia lekarskiego, nie jest zgodne z prawdą, bowiem – o czym poinformowano pisemnie Dyrektora – w dniu [...] maja 2016 r. wykonywał obowiązki służbowe, polegające między innymi na osobistym złożeniu dwóch dokumentów w sekretariacie tutejszego Urzędu Gminy, które to pisma były bezpośrednio związane z obejmowanym dyrektora stanowiskiem i pełnioną funkcją Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. Ponadto Dyrektor był obecny w dniu [...] maja 2016 r. w godzinach południowych w miejscu pracy, w swoim gabinecie, gdzie spotkał się z Zastępcą Wójta oraz osobami wyznaczonymi do przeprowadzenia kontroli, gdzie doszło do opisanego już wyżej zdarzenia. W związku z powyższym nieuprawnione jest twierdzenie dyrektora, zgodnie z którym pismo odnośnie kontroli zarządczej otrzymał dopiero w dniu 2 czerwca 2016 r., skoro o kontroli zarządczej dowiedział się w dniu [...] maja 2016 roku, co znajduje potwierdzenie w sporządzonym protokole i tym samym był obecny w miejscu pracy, gdzie wykonywał czynności służbowe, a ponadto rozmawiał z Zastępcą Wójta Gminy Z., jak i z biegłymi rewidentami, po czym uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych i do dnia dzisiejszego nie wyjaśnił przyczyn odmowy udostępnienia niezbędnej kontrolującym dokumentacji, a tym samym uniemożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. W wyniku przeprowadzonej w Zespole Placówek Oświatowych w Z. kontroli finansowej w dniach [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. został sporządzony protokół z kontroli, w którym stwierdzono szereg nieprawidłowości, a szczegółowo opisanych. W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że Dyrektor nie prowadził zajęć W-F z klasą [...] gimnazjum (grupa chłopców) we wskazanych godzinach, zgodnie z planem zajęć placówki, a w trakcie kontroli doraźnej w dniu [...] grudnia 2016 r. ponownie sprawdzono realizację przez Dyrektora zajęć wychowania fizycznego przewidzianych w arkuszu organizacji szkoły i stwierdzono, że grupa chłopców grała na sali gimnastycznej w koszykówkę, gdzie zostali pozostawieni bez opieki udzielając odpowiedzi, że zajęcia powinni mieć z Dyrektorem, a zapytani również o ilość zajęć W-F, które Dyrektor prowadził z obecną na sali klasą od początku roku szkolnego odpowiedzieli, że niewiele, przy czym, nie stwierdzono również obecności Dyrektora w tym czasie na terenie szkoły. W odpowiedzi na powyższe, z powodu bezprawnego naruszenia ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy polegającym na nieusprawiedliwionym opuszczeniu miejsca pracy oraz pozostawienia uczniów klasy [...] bez opieki , naruszając przepis art.39 ust. 1 pkt 51 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust.2 pkt 6 Karty Nauczyciela tj. ciążącym na dyrektorze szkoły obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, została udzielona dyrektorowi kara nagany. W dalszej części wskazano, że zmiany arkuszy organizacyjnych w trakcie roku odbywają się poprzez aneksy organizacji danej placówki szkolnej, które opracowuje dyrektor placówki i przedstawia je Wójtowi Gminy do zatwierdzenia. W przypadku uznania wprowadzenia aneksu za zasadne, Wójt taki aneks podpisuje i zatwierdza. Aneksy opracowuje się w przypadku dłuższego zwolnienia lekarskiego nauczyciela, w przypadku urlopu zdrowotnego, zatrudnienia nowego nauczyciela, w przypadku wydania przez Poradnię Psychologiczno – Pedagogiczną orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego, oraz w przypadku innych podobnych i nieprzewidzianych zdarzeń. Natomiast analiza arkuszy organizacyjnych za rok 2012/2013 zawiera błędy rachunkowe, jak również inne niedociągnięcia, które szczegółowo wymieniono i wskazano m.in. na prawdopodobne zaniżenie kwoty odpłatności kosztów za posiłki w stołówce i dlatego też, w ocenie kontrolujących, trudno jest uznać, że wydatki dokonywane są zgodnie z art. 44 ust.3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czyli w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W dalszej części wskazano, że zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt. 3 ustawy, kierownik jednostki posiada obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektownej kontroli zarządczej. W jednostce nie przedstawiono zarządzenia Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w sprawie regulaminu kontroli zarządczej. Art. 68 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Na prośbę kontrolujących przedstawiono wykaz dokumentów związanych z kontrolą zarządcą, na które składało się 19 wewnętrznych uregulowań Dyrektora w sprawie zasad organizacyjnych w jednostce. Stwierdzono jednocześnie, że wykaz jest nie usystematyzowany i sporządzony nieprecyzyjnie oraz nietematycznie. Standardy kontroli zarządczej winny stanowić m.in. uporządkowany zbiór wskazówek, procedur oraz instrukcji. W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli finansowej Dyrektor obarczył wszelkimi niedociągnięciami Wicedyrektor, która według dyrektora powinna poinformować dyrektora/zwrócić uwagę na jego obowiązki. Reasumując, powyższe okoliczności wypełniają znamiona przypadków szczególnie uzasadnionych do odwołania Dyrektora ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dyrektor nie dość, że nie reaguje na pisma Wójta wzywające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz zaniechania naruszeń, to również w sposób lekceważący traktuje swoje obowiązki służbowe, czego potwierdzeniem jest przedłożony przez kontrolujących protokół kontroli w placówce dydaktycznej. Jednocześnie Dyrektor wielokrotnie udawał się na wyjazdy delegacyjne, czyli samowolnie opuszczał miejsce swojej pracy, bez jakiegokolwiek informowania Wójta Gminy Z., lub też bez dopełnienia obowiązków formalnych związanych z udzieleniem urlopu, czy zwolnienia od pracy w danym dniu. Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje możliwość zastosowania dyspozycji określonej w przepisie, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym, a w rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Przyjmuje się też, że to naruszenie musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Dlatego też, biorąc pod uwagę treść protokołów kontroli z kontroli finansowej i kontroli doraźnych, w tym podejrzenie popełnienia przestępstw przez Dyrektora, lub też przez inne osoby współdziałające z nim polegającego m.in. na fałszowaniu dokumentów urzędowych na terenie szkoły oraz zawyżanie godzin nadliczbowych za które wypłacane były wynagrodzenia dodatkowe pracownikom szkoły, i tym samym narażanie finansów publicznych na uszczuplenie, brak obecności na zajęciach i pozostawianie uczniów bez opieki w trakcie zajęć, stwierdzone naruszenia Inspektora Sanitarnego w P. wymagań higienicznych i zdrowotnych, co może powodować bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego dla uczniów szkoły, uzasadnia odwołanie Dyrektora bez wypowiedzenia, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych zagrażałoby interesowi publicznemu i destabilizowałoby funkcjonowanie placówki.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację Wójta Gminy Z. – podał, że zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w okresie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W zakresie dotyczącym tego artykułu orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało wieloletnie i nie budzące sporów stanowisko, zgodnie z którym, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko dyrektora szkoły odwołując go w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ma obowiązek wykazać taki rodzaj uchybień, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora, a odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Organ prowadzący nie spełni tym samym przesłanek odwołania w tym trybie, gdy nie wykaże przesłanek odwołania, określając je w szczególności w sposób ogólnikowy i niekonkretny, jak też wykazując przesłanki odwołania lecz działając z dużym opóźnieniem w stosunku do ich wystąpienia. Podkreśla się również, że pojęcie przypadki szczególnie uzasadnione jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, dlatego powinno być interpretowane zawężająco, a unormowania art. 38 mają na celu zapewnienie stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na stanowiskach kierowniczych. Organ prowadzący szkołę decydując się na zastosowanie procedury z art. 38 ust. 1 pkt 2 musi ponadto respektować ramy nadzoru finansowo – administracyjnego, a sformułowane zarzuty muszą mieścić się w granicach tych spraw finansowych i administracyjnych o jakich mowa w art. 34a ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto, powołując się na stanowisko judykatury podano, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych, poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, lub też przez niego zawinionych, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes placówki i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Regulacja przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawęża możliwość jego zastosowania do sytuacji wyjątkowych, w których organ odwołujący uznaje, że dalsze kierowanie szkołą przez osobę odwoływaną jest niemożliwe. Szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 36a ust. 1 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty organem, który powierzył stanowisko dyrektora szkoły jest organ prowadzący szkołę, czyli organ wykonawczy gminy (wójt gminy). Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 określenia przypadek szczególnie uzasadniony wskazuje na wolę prawodawcy objęcia tym zakresem okoliczności całkowicie wyjątkowych i nadzwyczajnych, w których organ prowadzący ma podstawy by ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągania przez nią ustawowych celów lub z innych obiektywnych powodów jest nie do zaakceptowania (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz). Jednocześnie, mając na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności działania organów administracji publicznej należy wysnuć jednoznaczny postulat ustawodawcy zastosowania niniejszego przepisu tylko w sytuacjach ostatecznych, gdy nie jest możliwe i wystarczające użycie innych, mniej dolegliwych środków. Ustawodawca znacznie zawęził ewentualność zastosowania środków z art. 38 ust. 1 pkt 2 poprzez dodanie określenia "szczególnie", nie stosowanego w podobnych unormowaniach ustawy, jak na przykład art. 36a ust. 13, w którym mowa jedynie o "uzasadnionym przypadku". Ponadto, art. 38 ust. 1 pkt 2 posiada charakter fakultatywny, gdyż nie obliguje organu prowadzącego szkołę do zastosowania przewidzianych w tym artykule środków a jedynie daje mu taką możliwość. Wskazano również, że art. 38 ust. 1 pkt 2 został uznany za swoistą gwarancję stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, co zobowiązuje organy administracji do dokładania starań, by te gwarancje miały faktyczne zastosowanie w praktyce. Jednocześnie, z uwagi na zastosowanie przez ustawodawcę pojęcia nieostrego ("przypadek szczególnie uzasadniony"), który nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć o każdej okoliczności dającej się zaklasyfikować do tego pojęcia, organ prowadzący, który odwołał dyrektora szkoły, stosując art. 38 ust. 1 pkt 2, jest zobowiązany do szczegółowego uzasadnienia własnego stanowiska, z wyeliminowaniem zjawiska subiektywizmu, arbitralności i dowolności. Nie ulega ponadto wątpliwości, że okoliczności określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 należy interpretować zawężająco. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015r., w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie określenie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze - art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym, z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie (uchwała) winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie o uzasadnionego" (sygn. akt I OSK 2624/14). Z kolei w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego szkołę są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (sygn. akt I OSK 2703/12), a w wyroku z dnia 26 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie I OSK 1975/11 z dnia 11 maja 2012 r. w sprawach I OSK 1974/11, I OSK 1973/11, I OSK 1971/11) (sygn. akt I OSK 1433/14). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 r. odwołano się do definicji konstytucyjnej zasady proporcjonalności sformułowanej przez Trybunał Konstytucyjny, a mianowicie wywiedziona z art. 2 Konstytucji szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia, spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (sygn. akt I SA/Gd 649/14). Podobnie stanowisko piśmiennictwa prawniczego uznaje, że przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 nie mogą być okoliczności, które powinny stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy dyrektora, takie jak naruszenie zasad gospodarki finansowej, brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły, naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych. Przypadkiem szczególnie uzasadnionym nie może być fakt ukarania dyrektora karą nagany, gdy dotyczy przypadków incydentalnych, czy też negatywny stosunek rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz). Zarówno unormowania art. 38 ust. 1 pkt 2, jak i przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny, wskazują wyraźne granice zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora, zaś żadna z przedstawionych przez Wójta Gminy Z. okoliczności (zarówno traktowana każda osobno, jak również wszystkie jako całość) nie może stanowić podstawy odwołania dyrektora w nadzwyczajnym trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Opisane w uzasadnieniu do zarządzenia nr [...] argumenty nie spełniają wymogów "przypadku szczególnie uzasadnionego", który posiadałby cechy nagłości i nadzwyczajności oraz wskazywałby na potrzebę natychmiastowego zakończenia pełnienia funkcji, z uwagi na zagrożenie interesu publicznego oraz wystąpienie obiektywnej przyczyny zupełnego braku możliwości wykonywania funkcji dyrektora. Przedstawione przez Wójta Gminy Z. w uzasadnieniu do zarządzenia argumenty mogą kwalifikować się do rozpatrzenia w trybie oceny pracy dyrektora lub w innych przewidzianych prawem procedurach, a nie do trybu nadzwyczajnego. Dotyczy to wszystkich wymienionych okoliczności sprawy, tj.: przypadków pozostawienia uczniów w trakcie zajęć bez opieki, braku udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy, prowadzenia zajęć z logopedii przez osobę nie posiadająca odpowiednich kwalifikacji, niezgodnego z procedurą wprowadzania organizacyjnego szkoły, nieprawidłowego przyznawania dodatków pracownikom niepedagogicznym, wykonywania wyjazdów służbowych bez zgody organu prowadzącego, wprowadzenia przez dyrektora, zdaniem Wójta Gminy, nieprawidłowego realizowania zastępstw za nieobecnych nauczycieli (tzw. zastępstwa koleżeńskie), nieprawidłowego ustalania dotyczącego kosztów sporządzania posiłków na stołówce szkolnej oraz braku zarządzenia dyrektora szkoły w sprawie regulaminu kontroli zarządczej. Natomiast w przypadku nieprawidłowości dotyczących rozliczania godzin ponadwymiarowych, Wójt Gminy Z. oceniając, że mogą one nosić znamiona przestępstwa, nie przedstawił jakichkolwiek informacji o podjętych w tej sprawie czynnościach (zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa) ani o stosownych czynnościach dokonywanych przez odpowiednie organy karnego postępowania przygotowawczego. Jedynie bowiem takie okoliczności mogłyby być podstawą rozważenia możliwości wystąpienia przypadku szczególnie uzasadnionego o jakim mowa w art. 38 ust 1 pkt 2. Tym samym niniejszy zarzut posiada charakter subiektywny i arbitralny, nie poparty obiektywnymi przesłankami i zgodnie z opisanym powyżej stanowiskiem sądów administracyjnych, wyklucza zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Wskazano również, że część zarzutów określonych w zarządzeniu nr 29/2016 (kara nagany udzielona w dniu [...] grudnia 2015 r., nieprawidłowości wykryte podczas kontroli doraźnych organu prowadzącego w listopadzie i grudniu 2015r., nieprawidłowości wykryte podczas kontroli doraźnej [...] Kuratora Oświaty przeprowadzonej w styczniu 2016 r., badanie przez organ prowadzący kwestii tzw. zastępstw koleżeńskich i doraźnych w pierwszym kwartale 2016 r.,) dotyczy spraw, które miały miejsce lub zostały ujawnione w dużym okresie czasowym od wydania zarządzenia nr [...]. Tymczasem jednym z warunków zastosowania procedury przewidzianej dla przypadku szczególnie uzasadnionego jest konieczność natychmiastowego działania. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem piśmiennictwa prawnego: brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz). Na marginesie podkreślono, że również sam fakt istnienia sporu pomiędzy organem prowadzącym, a dyrektorem szkoły nie może być uznany za przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący odwołanie dyrektora szkoły. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r. stwierdzono, że same naturalne różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o braku możliwości dalszego sprawowania funkcji dyrektora i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 pkt 2 ustawy (sygn. akt II SA/Ke 681/11). Podobnie organ nadzoru nie podziela zakwalifikowania do okoliczności określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 zarzutów dotyczących kwestii finansowych dotyczących Zespołu Placówek Oświatowych w Z. W cytowanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015r. stwierdzono, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" zawartym w powołanym przepisie i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Podkreślono, że w sytuacji wystąpienia określonych nieprawidłowości w działalności dyrektora szkoły, konstytucyjna zasada proporcjonalności, stosowana w kontekście unormowań art. 38 ust. 1 pkt 2, wymaga od organu prowadzącego zastosowania innych, mniej dotkliwych, przewidzianych prawem środków, jako mających pierwszeństwo wobec ostatecznych unormowań przewidzianych w wyżej wymienionym artykule. Zgodnie z unormowaniami art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.), organ prowadzący szkołę dokonuje w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny oceny pracy dyrektora szkoły. Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze bez wypowiedzenia odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. W zakresie spraw finansowych istnieją natomiast odpowiednie unormowania ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszeni dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.). Opisane powyżej okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że Wójt Gminy Z. wydając zarządzenie nr [...] nie zdołał dowieść zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych, stanowiących podstawę do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się miedzy innymi: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego oczytania i interpretacji (vide: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniały w sprawie stan faktyczny nie spełniał przesłanek do odwołania A. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Natomiast organ nadzoru nie dokonał własnej wykładni powyższego przepisu, lecz oparł się jedynie na tezach zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych dotyczących tego przepisu. O ile skarżący nie kwestionuje słuszności tego orzecznictwa, to jednak wykładnia przepisu stosowanego przez organ nadzoru nie może sprowadzać się do prostego przytoczenia tez zawartych w orzecznictwie, wyrażanych przecież przez sądy w konkretnych sprawach administracyjnych oraz w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego. Ponadto nie ulega wątpliwości, że pojęcie przypadku szczególnie uzasadnionego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, ani nie podano jakie kryteria muszą być spełnione, żeby można było mówić o tego typu przypadkach. Ocena wystąpienia przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty została zatem powierzona głównie organowi prowadzącemu szkołę. Niewątpliwie ustawodawca zawęził możliwość stosowania w/w przepisu poprzez użycie przysłówka "szczególnie". Wojewoda, pozornie słusznie dekodując wyrażane w orzecznictwie stanowiska sądów administracyjnych, akcentujące takie cechy szczególnie uzasadnionego przypadku jak: nagłość, konkretność, poważny charakter, konieczność natychmiastowej reakcji, dokonuje niedopuszczalnej w ramach reguł wykładni prawa, dodatkowej limitacji stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjmowanie, że okoliczności uzasadniające stosowanie przepisu mają być szczególnie nagłe, szczególnie poważne, powodujące szczególną konieczność natychmiastowej reakcji. Innymi słowy organ nadzoru w wykładni powyższego przepisu idzie zbyt daleko i uznaje, że jego stosowanie jest możliwe tylko w zupełnie ekstremalnych sytuacjach, co nie odpowiada intencji ustawodawcy i rzeczywistej (normatywnej) treści tego przepisu. Tymczasem, wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy w pierwszej kolejności oprzeć na analizie całego art. 38 tej ustawy. W strukturze tego przepisu ustawodawca zawarł dwa (zależne od spełnienia stosownych przesłanek) tryby odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Pierwszy określono w ust. 1 i można go nazwać trybem zwyczajnym, a drugi w ust. 2, który zastosowano w niniejszej sprawie. Pierwszą wskazówką interpretacyjną, warunkującą prawidłową wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest wskazana wyżej gradacja przesłanek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Z pewnością można przyjąć, że szczególnie określony przypadek to taki, który wykracza poza przesłanki z ust. 1. Kierując się domniemaniem racjonalności ustawodawcy należy uznać, że regulacja art. 38 ustawy o systemie oświaty jest pełna. Innymi słowy ustawodawca uznał, iż musi zapewnić organowi prowadzącemu szkołę możliwość odwołania dyrektora bez wypowiedzenia wówczas, gdy organ ten uzna, iż zastosowanie trybu zwykłego nie jest wystarczające. Chodzi o takie nawarstwienie nieprawidłowości, którego nie można akceptować w okresie wypowiedzenia. Takie rozumienie powyższego przepisu, choć lakoniczne, wydaje się najlepiej oddawać intencję ustawodawcy. Wojewoda, cytując orzecznictwo sądów administracyjnych koncentruje się na tych wypowiedziach judykatury, które w sposób mało konkretny, zbyt ogólny (na potrzeby niniejszej sprawy) opisują, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie przypadku szczególnie uzasadnionego. Przede wszystkim organ nadzoru pomija okoliczność, że ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu szkołę pewną swobodę w ocenach. Swoboda ta nie odpowiada pojęciu uznania administracyjnego, ale jest niewątpliwym uprawnieniem organu prowadzącego szkołę. Ponadto nieprawidłowości muszą być istotne w stopniu, który nie pozwala na dalsze sprawowanie funkcji przez dyrektora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1433/14). Nie oznacza to jednak, że nieprawidłowości muszą charakteryzować się całkowitą wyjątkowością, właściwie niespotykaną w praktyce. Ustawodawca uregulował możliwość odwołania dyrektora bez wypowiedzenia po to, by organowi prowadzącemu szkołę dać realne narzędzie reakcji na nieprawidłowości w zarządzaniu placówką. Zbyt daleko idące zawężenie możliwości stosowania tego przepisu przeczy intencjom ustawodawcy i ogranicza (w niedopuszczalny sposób) wpływ organu prowadzącego na funkcjonowanie placówki, za której właściwe prowadzenie organ ten ponosi odpowiedzialność. Wskazano, że prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Skoro w zarządzeniu podano konkretne okoliczności, wykazane dokumentami, to również organ nadzoru winien, dokonując odmiennej oceny tych okoliczności, szczegółowo uzasadnić z jakich powodów nie uznaje ich za szczególnie uzasadniony przypadek. Motywy jakimi w tej sprawie kierował się organ prowadzący zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu odwołania. Oceniając te motywy Wojewoda ograniczył się z kolei do prostego stwierdzenia, że nie stanowią one szczególnie uzasadnionego przypadku. Dokonując wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ nadzoru pomija okoliczność, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Kompetencja ta nie jest wprawdzie nieograniczona, ale jej zawężenie nie może prowadzić do iluzji i pozostawienia czysto teoretycznej możliwości odwołania dyrektora bez wypowiedzenia. Prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie kompetencja Wójta Gminy Z. do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Z. w trybie powyższego przepisu nie może być kwestionowana. Stwierdzone przez organ prowadzący nieprawidłowości (których organ nadzoru przecież w przekonujący sposób nie kwestionuje), a szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zarządzenia, to niewątpliwie okoliczności na tyle istotne, poważne i doniosłe, że uzasadniały zastosowanie szczególnego trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Akcentowana w orzecznictwie przesłanka nagłości naruszenia nie oznacza przecież braku możliwości dokonania przez organ prowadzący szkołę stosownych sprawdzeń i weryfikacji docierających do organu prowadzącego sygnałów wskazujących na istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki. Działania przez Wójta Gminy Z. zostały podjęte niezwłocznie po wykryciu nieprawidłowości. Ponadto, nie można zaakceptować stwierdzenia, że wskazane wyżej okoliczności nie charakteryzują się powagą i znaczeniem dla funkcjonowania placówki i nie uzasadniały podjęcia niezwłocznych kroków naprawczych. Jednym z tych kroków było niewątpliwie zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zapoznał się z każdym z zarzutów zarządzenia nr [...], zbadał istniejący w niniejszej sprawie stan prawny oraz dokonał subsumpcji prawnej, uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2. Argumentacja Wojewody [...] objęła zarówno wykładnię normy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jak również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę prawa. Podkreślono, że wybór przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroków sądów administracyjnych, których sam skarżący nie kwestionuje, został dokonany pod kątem wystąpienia takich zagadnień, jak zagadnienia poruszane w zarządzeniu nr [...]. Nie można zgodzić się również z argumentem jakoby wykładnia przepisu przedstawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. redukowała przypadki szczególnie uzasadnione jedynie do okoliczności właściwie niespotykanych w praktyce. Przeczy temu chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r. potwierdzający zawężającą interpretację art. 38 ust. 1 pkt 2, a jednocześnie uznający za przypadek szczególnie uzasadniony zlecanie pracownikom szkoły remontu prywatnego mieszkania dyrektora szkoły (vide: sygn. akt I OSK 2853/13). Ponadto w żadnym punkcie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zakwestionowano uprawnienia organu prowadzącego do oceny danego faktu pod kątem spełnienia wymogów z art. 38 ust. 1 pkt 2. Uznano jedynie, że organ prowadzący niezasadnie dokonał kwalifikacji okoliczności opisanych w zarządzeniu nr [...], jako przypadków szczególnie uzasadnionych. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego zawężającej interpretacji wyżej wymienionej normy stwierdzono, że jest ona utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi sporów doktrynalnych. Co istotne, realizuje ponadto podstawowe reguły wykładni norm prawnych (interpretado restrictiva). Niniejsze stanowisko potwierdza cytowany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., a mianowicie organ dysponuje w omawianym zakresie pewną sferą uznania, jednak zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilność stosunku zatrudnienia. Tak więc zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut strony skarżącej, jakoby nie odniesiono się do wszystkich zarzutów zawartych w zarządzeniu nr [...], bowiem każdy z zarzutów został przeanalizowany i oceniony pod kątem spełnienia wymogów art. 38 ust. 1 pkt 2, czego dowodem jest chociażby szczegółowa argumentacja dotycząca zarówno zagadnienia jako całości, jak również każdego z zarzutów, w oparciu o jednolite i nie budzące wątpliwości orzecznictwo sądów administracyjnych oraz o stanowisko doktryny prawa oświatowego. Wykładnia przepisu dokonana przez stronę skarżącą może mieć charakter wykładni contra legem, której przyjęcie mogłoby doprowadzić do sytuacji zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty do okoliczności nie kwalifikujących się, zgodnie z intencją ustawodawcy, do tego unormowania. Norma art. 38 ust. 1 pkt 2, przy spełnieniu wymogów w niej przewidzianych, umożliwia proste i szybkie odwołanie dyrektora szkoły przez organ prowadzący, co może stanowić pokusę do stosowania tego przepisu również w sytuacjach do tego nie przewidzianych. Próba bezpodstawnego przedstawiania różnych okoliczności jako przypadku szczególnie uzasadnionego, zarówno przez mnożenie takich okoliczności, jak i nadinterpretację ich znaczenia, prowadzi do wydania aktu (zarządzenia) sprzecznego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną zarządzenia Wójta Gminy Z. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych z Z. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane zawężająco. O tego rodzaju przypadku można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnej poważnej przyczyny, która powoduje, że nie jest możliwe dalsze wykonywanie przez dyrektora funkcji, albowiem prowadziłoby to do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego".

W uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Z. wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania Dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...], że zarzucane naruszenia obligują do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli.

Wskazywane w zarządzaniu nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą, w tym w zakresie kontroli finansowej przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. polegającej – zdaniem Wójta – na fałszowaniu dokumentów urzędowych oraz zawyżaniu godzin nadliczbowych za które były wypłacane dodatkowe wynagrodzenia jest na tyle ogólnikowe i lakoniczne, że nie wskazuje w żadnym stopniu, jakie konkretnie zdarzenia ma na myśli, zaś stwierdzenie co do ewentualności i to w bliżej nieokreślonej przyszłości zawiadomienia o powyższym organów ścigania świadczy o niezdecydowaniu w ocenie zaprezentowanych zarzutów. Ponadto uzasadnienia zarządzenia jest nieprecyzyjne i nielogiczne, bowiem nie sposób sobie wyobrazić – jak podaje Wójt – uniemożliwienie przez Dyrektora wstępu kontrolującym na teren placówki poprzez "odmówienie okazania dokumentów kontrolującym", a ponadto kontrola taka jednak miała miejsce i w tej sytuacji stwierdzenie o uniemożliwieniu kontroli ma charakter jedynie werbalny, zastosowany jedynie na potrzeby uzasadnienia zarządzenia. Ponadto nie wskazano, jakie może być bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego dla uczniów szkoły po przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r. kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., zaś pozostawienie uczniów bez opieki w dniu [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. jest zdarzeniem z przeszłości i nie może być wykorzystywane, jako argument do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podobnie rzecz się ma z brakiem udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy, prowadzenia zajęć z logopedii przez osobę nie posiadająca odpowiednich kwalifikacji, niezgodnego z procedurą wprowadzania organizacyjnego szkoły, nieprawidłowego przyznawania dodatków pracownikom niepedagogicznym, wykonywania wyjazdów służbowych bez zgody organu prowadzącego, wprowadzenia przez dyrektora, zdaniem Wójta Gminy, nieprawidłowego realizowania zastępstw za nieobecnych nauczycieli (tzw. zastępstwa koleżeńskie), nieprawidłowego ustalania dotyczącego kosztów sporządzania posiłków na stołówce szkolnej, braku zarządzenia dyrektora szkoły w sprawie regulaminu kontroli zarządczej, czy też błędy rachunkowe w arkuszach organizacyjnych na rok 2012/2013. W dalszej części zauważyć należy, że odwołanie w powyższym trybie nastąpiło z uwagi – jak podano w uzasadnieniu – na "zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły", lecz w żaden sposób nie wskazano, na czym polega owe zagrożenia, zaś o "podejrzeniu" popełnienia przestępstwa można mówić dopiero po wydaniu postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa.

Reasumując, obszerne uzasadnienie zarządzenia sprowadza się w zasadzie po pierwsze do bardzo ogólnie opisanych zarzutów wobec Dyrektora placówki oświatowej, bez wypełnienia ich konkretną i adekwatną treścią oraz ewentualnie nieakceptowalnym działaniem (skoro popełniono przestępstwo, to na Wójcie spoczywał ustawowy obowiązek powiadomienia organów ścigania), co – w ocenie Sądu – ma sprawiać wrażenie szczególnie uzasadnionego przypadku odwołania Dyrektora bez wypowiedzenia. Po drugie większość opisanych zarzutów dotyczy stanu przeszłego, co może być jedynie powodem odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy, bowiem Wójt Gminy Z. nie wskazał na żadną drastyczną, nagłą sytuację z której wynikałoby, że działanie bądź ewentualnie zaniechanie Dyrektora szkoły było rażąco sprzeczne z celem powołania na stanowisko i uzasadniałoby natychmiastowe odsunięcie od pełnienia funkcji kierowniczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie powinno budzić wątpliwości, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 753/16.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] – zdaniem Sądu – zasadnie stwierdził, że zarzuty stawiane dyrektorowi szkoły w zarządzeniu o odwołaniu, nie świadczą o zagrożeniu dla właściwego, z punktu widzenia dobra uczniów i pracowników placówki, funkcjonowania szkoły i które przejawiałyby się nagłością i nadzwyczajnością, a w konsekwencji natychmiastowemu przerwaniu pełnienia funkcji kierowniczej.

Racje należy przyznać skarżącemu, że ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu szkołę pewna swobodę w dokonywanych przez siebie ocenach, lecz – w ocenie Sądu – zarządzenie Wójta Gminy Z. przekroczyło ową ustawową swobodę i przerodziło się w dowolność oraz arbitralność działania. Konkludując, przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dodać również należy, że wprawdzie opinia kuratora oświaty, wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy, nie ma dla organu prowadzącego charakteru wiążącego. Nie mniej jednak zawarte w powyższej opinii negatywne stanowisko obligowało ten organ do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia wydanego wbrew tej opinii. Tymczasem w niniejszej sprawie negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty, nie została przez organ rozważona przy podejmowaniu przedmiotowego zarządzenia.

Wobec tego, że w zarządzeniu Wójta Gminy Z. nie wskazano żadnego drastycznego zachowania, czy działania Dyrektora szkoły, które wymagałoby natychmiastowego odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.