Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2418/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.149 § 1 pkt 1 i 3 art 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 345/22 w sprawie ze skargi C.W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 345/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lutego 2021 r. znak NSP-III.7570.407.2020.KG; II. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddalił skargę w pozostałej części; V. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego C. W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. W. (dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata L. L., zarzucił Ministrowi Rozwoju i Technologii (dalej Minister, organ II instancji) bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 lutego 2021 r. nr NSP-III.7570.407.2019.KG (dalej decyzja z 25 lutego 2021 r.) o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], położone w Gminie L., obręb L. (nr [...]), powiat [...], wydzielone z działki nr [...], objętą decyzją Wojewody Pomorskiego z 21 października 2019 r. nr WI-III.7820.9.2019.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi [...] na odcinku [...] - początek [...]. Zadanie 2: węzeł L. (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem)". Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że mimo upływu ponad 8 miesięcy od dnia przekazania Ministrowi odwołania wraz z aktami sprawy, nie została ona załatwiona. Minister nie informował skarżącego o przebiegu sprawy. Dnia 30 listopada 2021 r. skarżący wniósł do Ministra ponaglenie, podnosząc, że jak dotąd jednym działaniem organu, o jakim został poinformowany, było wyznaczenie 20 kwietnia 2021 r. przewidywanego terminu załatwienia sprawy do 31 października 2021 r. Ponaglenie pozostało bez odpowiedzi. Pismem z 7 stycznia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata L. L., wywiódł skargę na bezczynność Ministra w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji I instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 35 § 1-3 kpa, objawiające się nierozpoznaniem w terminie sprawy odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego nr NSP-III.7570.407.2019.KG z 25 lutego 2021 r. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], położone w Gminie L., obręb L. (nr [...]), powiat [...], wydzielone z działki nr [...], objętej decyzją Wojewody Pomorskiego z 21 października 2019 r. nr WI-III.7820.9.2019.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi [...] na odcinku [...] - początek [...]. Zadanie 2: węzeł L. (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem)";

2. art. 36 § 1 kpa, objawiające się w niezawiadomieniu skarżącego przez Ministra Rozwoju i Technologii o niezałatwieniu tej sprawy w terminie i niepodaniu przez organ przyczyn zwłoki i niewyznaczeniu przezeń nowego terminu załatwienia sprawy, mimo upływu wyznaczonego przez organ terminu w dniu 31 października 2021 r.

Pełnomocnik, na podstawie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 ppsa wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii "w sprawie" [winno być "do załatwienia sprawy" - uw. NSA] z odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 lutego 2021 r. "do dokonania czynności polegającej na zobowiązaniu biegłej do udzielania wyjaśnień w sprawie, w terminie " 7" [winno być "14" - uw. NSA; k. 3 akt IV SAB/Wa 345/22] licząc od dnia wydania wyroku w sprawie; 2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 154 § 7 ppsa wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4. art. 200 ppsa wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania z uwzględnieniem wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5. art. 106 § 3 ppsa wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Ministra Rozwoju i Technologii pod sygn. akt DLI-VIII.7615.150.2021.NL, w tym w szczególności dokumentów powołanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, na okoliczności tam wskazane (k. 2-5v akt IV SAB/Wa 345/22).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, dalej ustawa z 2003 r. lub uzrid) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Zaznaczył, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ odwoławczy (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6-8 kpa. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, by strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Minister przyznał, że przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z 35 kpa, ale brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu odwoławczego. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, konieczność wezwania biegłej do złożenia wyjaśnień w zakresie aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Na podstawie art. 36 kpa, Minister pismem z 17 grudnia 2021 r. wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2022 r. Organ prócz zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa i zasady sformułowanej w art. 6 kpa, był związany zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). W toku postępowania odwoławczego muszą zostać ustalone wszelkie okoliczności sprawy, w tym również następuje ewentualne uzupełnienie dowodów. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne jak i drugoinstancyjne jest postępowaniem co do meritum i możliwe jest uzupełnienie operatu, i jego ocena na etapie odwoławczym.

W ocenie Ministra brak jest uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinującym i środkiem represyjnym. Stąd winien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwu) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (k. 10-11 akt IV SAB/Wa 345/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SAB/Wa 345/22, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2, art. 151 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów m.in. wówczas, gdy te obowiązane są do wydania decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r. poz. 329 [, zm. poz. 655, 1457], dalej ppsa) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (a contrario art. 119 pkt 2 ppsa). Mając na uwadze, że stan niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony i jest jednoznaczny, Sąd I instancji nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym. Art. 119 pkt 4 ppsa nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).

Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ppsa jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów kpa. Często dotyczy sytuacji braku podjęcia jakichkolwiek działań przez organ lub niepodejmowania ich w pewnych okresach załatwiania sprawy, jak to miało miejsce w tym stanie faktycznym. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Z zasady tej wynika dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencją przyjętej zasady szybkości postępowania jest wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-5 kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie - w postępowaniu odwoławczym - załatwienie sprawy powinno nastąpić nie dłużej niż w ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie przekazano Ministrowi 23 marca 2021 r. Organ odwoławczy miał miesiąc na załatwienie tej sprawy. Z uwagi na niemożność dotrzymania tego terminu 20 kwietnia 2021 r. poinformował w trybie art. 36 § 1 kpa o nowym terminie jej załatwienia do 31 października 2021 r.

Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 2003 r. ma charakter złożony i co do zasady stwarza konieczność dokonania wielu czynności procesowych, w celu prawidłowego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można stwierdzić, że skorzystanie [prze]z Ministra z art. 36 § 1 kpa służyło pozorowaniu czynności, bądź celowo zmierzało do przewlekania postępowania odwoławczego. Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że w prowadzonym postępowaniu Minister miał do czynienia ze stanem prawnym wymagającym wnikliwej analizy. Nie bez znaczenia dla czasu trwania postępowania był także zakres złożonych przez pełnomocnika odwołującego się zarzutów implikujący konieczność podjęcia szeregu czynności i ustaleń, nie zawsze mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Poczynienia stosownych ustaleń wymagała kwestia aktualności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawowy dowód w sprawach z zakresu ustalenia odszkodowania, która zależna była od stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. Co istotne, w toku postępowania I instancji złożono kontroperat na zlecenie dotychczasowego właściciela, co implikowało konieczność jego oceny, jako dowodu przedstawionego przez stronę w myśl zasady wynikającej z art. 15 kpa.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by po 31 października 2021 r. Minister podejmował jakiekolwiek czynności w tej sprawie, lub by podejmował inne czynności w tej sprawie, w tym by występował do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Dnia 30 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie, a 7 stycznia [2022 r.] skargę na bezczynność organu odwoławczego, doręczoną 19 stycznia 2022 r. Decyzję w tej sprawie wydano 18 lutego 2022 r. Wobec przytoczonej chronologii przebiegu postępowania odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że w dniu rozstrzygania przez Sąd o bezczynności - Minister wydał już rozstrzygnięcie w tej sprawie. Uczynił to 18 lutego 2022 r. - po złożeniu skargi na bezczynność. Nie było podstaw do zobowiązania Ministra do wydania rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Postępowanie w tym zakresie zostało umorzone (pkt I sentencji wyroku). Sąd I instancji mając na uwadze przytoczony przebieg postępowania odwoławczego, stwierdził że Minister dopuścił się bezczynności, z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, o czym świadczy brak zawiadomienia z art. 36 § 1 kpa po 31 października 2021 r., w aktach sprawy nie udokumentowano podejmowania jakichkolwiek czynności w tej sprawie po 31 października 2021 r. Świadczy to o pozostawaniu Ministra w bezczynności przez łączny okres około 3,5 miesiąca (pkt II sentencji wyroku). W okolicznościach tej sprawy nie można stwierdzić, by Minister rażąco naruszył zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 kpa. Nie doszło do nieusprawiedliwionego znaczącego przekroczenia terminu miesięcznego załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 § 3 kpa. Przekroczenia terminów określonych w kpa co do zasady nie mogą uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (m. in. wyrok NSA z 19.5.2016 r. II OSK 48/15), to jednak okoliczność ta niewątpliwie wpływa na sprawność funkcjonowania instytucji i może prowadzić do kilkumiesięcznej zwłoki w wydaniu decyzji II instancji. Z tego względu Są I instancji orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku), w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Przemawiało to za brakiem istnienia podstaw do przyznania skarżącemu od Ministra żądanej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ppsa (pkt IV sentencji wyroku). W tej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa (pkt VI sentencji). Na koszty postępowania składały się: 100 zł wpisu od skargi; 480 zł kosztów profesjonalnego zastępstwa procesowego; 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 77, 80-83 akt IV SAB/Wa 345/22).

Skargę kasacyjną wywiódł C. W., reprezentowany przez adwokata L. L., zaskarżając wyrok IV SAB/Wa 345/22 w części - w zakresie punktu III i IV - zarzucając wyrokowi naruszenie: I. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że: 1. organ pozostawał w bezczynności od 31 października 2021 r. do 18 lutego "2021" [winno być "2022" - uw. NSA] r., podczas gdy w sprawie brak dowodów na podejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności merytorycznych od 23 marca 2021 r. do 18 lutego "2021" [winno być "2022" - uw. NSA] r.; 2. łączny okres bezczynności organu wynosił ok. 3,5 miesiąca, podczas gdy łączny okres bezczynności organu wynosił faktycznie niemal 11 miesięcy; 3. organ orzekający napotkał w trakcie rozpatrywania sprawy na problemy organizacyjne związane z dużą ilością procedowanych spraw, podczas gdy okoliczność taka nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy: a. brak dowodów na podejmowanie przez organ jakichkolwiek merytorycznych czynności w sprawie w okresie od 24 marca 2021 r. do 18 lutego 2022 r.; b. dnia 20 kwietnia 2021 r. organ wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, który określony został na dzień 31 października 2021 r., a mimo to Minister nie podejmował następnie żadnych czynności w sprawie aż do dnia wydania decyzji (18 lutego 2022 r.); c. organ wyznaczał nowy, ponad 6-ciomiesięczny termin załatwienia sprawy, nie podejmując następnie w sposób ewidentny starań celem jego dochowania i rozstrzygając sprawę dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność; d. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poza analizą akt, a mimo to rozpatrywał sprawę blisko 11 miesięcy; e. decyzja z 18 lutego 2022 r. wydana została ostatecznie przez organ z uchybieniem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (na dzień 31 października 2021 r.), a nadto mimo niezastosowania wcześniej art. 36 § 1 kpa; f. swe orzeczenie w tym zakresie Sąd I instancji oparł na błędnym założeniu, że problemy organizacyjne w postaci dużej ilości spraw rozpatrywanej przez organ mogą prowadzić od kilkumiesięcznej (usprawiedliwionej) zwłoki w wydaniu decyzji; g. swe orzeczenie w tym zakresie Sąd I instancji oparł na błędnym założeniu, że stopień złożoności rozpatrywanej sprawy, zakres sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zarzutów i złożenie do akt sprawy przez skarżącego kontroperatu częściowo usprawiedliwia tak daleko idącą opieszałość organu w zakresie rozpatrywania sprawy; 2. art. 151 w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ppsa przez ich błędne zastosowanie mające wyraz w odmowie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, podczas gdy swoje stanowisko w tym zakresie Sąd I instancji oparł na: a. błędnym niestwierdzeniu, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; b. zupełnym pominięciu argumentacji skarżącego co do konieczności podjęcia działań dyscyplinujących również z tego względu, że prowadzenie postępowań tego typu przez Ministra w sposób wadliwy jest zjawiskiem nagminnym, a nadto że sposób procedowania organu w połączeniu ze znacznie rosnącą inflacją i brakiem waloryzacji należnego skarżącemu odszkodowania stanowi o powiększającej się szkodzie skarżącego, która obok niewątpliwych strat moralnych, a zwłaszcza rosnącej frustracji z powodu sposobu procedowania przez organ, stanowczo wymaga kompensacji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu III i IV; rozpoznanie skargi w zaskarżonym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny; stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, a także że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie (k. 92-97 akt IV SAB/Wa 345/22).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają m.in. wymienione w art. 176 ppsa podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Zarzucając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. Obowiązkiem jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego w postaci określonego artykułu, paragrafu, ustępu (itd.), znajdującego się w danym akcie normatywnym, podając przy tym nazwę tego aktu, jego datę i miejsce publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem orzekać na zasadzie domyślania się intencji skarżącego ani też sam poprawiać skargi kasacyjnej wyręczając w powyższym zakresie jej autora.

Powyższych wymagań nie spełniało wskazanie w pkt I petitum skargi kasacyjnej: "błędu w ustaleniach faktycznych [...]". Zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy, gdyż nie tylko nie połączono go z żadnym z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ale w ogóle brakuje w nim odwołania do jakiegokolwiek przepisu prawa, który miałby zastosowanie w postępowaniu poddanym kontroli Sądu I instancji. W konsekwencji, mając na uwadze wymogi formułowania skargi kasacyjnej, zarzut ten nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej oparł swoje zarzuty wyłącznie na art. 174 pkt 2 ppsa, czyli na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Zarzut ujęty w skardze kasacyjnej jako pkt II ppkt 1 sprowadza się do tego, że - w ocenie kasatora - Sąd I instancji naruszył art. 149a § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa przez stwierdzenie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (np. wyroki NSA z: 28.2.2020 r. II OSK 3864/19; 16.7.2020 r. I GSK 631/20; 18.1.2022 r. II OSK 2348/21; 10.1.2023 r. II GSK 1730/22). Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyroki NSA z: 11.1.2011 r. II OSK 2211/10; 15.12.2020 r. II OSK 1820/20; 28.7.2021 r. III OSK 3106/21). Przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyroki NSA z: 16.5.2018 r. II OSK 2768/17; 2.12.2021 r. II OSK 449/21; 8.2.2022 r. II OSK 2699/21). Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania.

Powołana w skardze kasacyjnej norma z art. 149 § 1a ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymaga podkreślenia, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a równocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie art. 35 kpa (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 260/20). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków - także terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo. Generalnie rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych w sprawie organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (wyroki NSA z: 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 15.12.2020 r. II OSK 2058/20; 26.1.2021 r. II OSK 2272/20).

Sąd I instancji słusznie zaaprobował stanowisko Ministra, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest z założenia postępowaniem złożonym pod względem faktycznym i prawnym, i co do zasady stwarza konieczność podejmowania szeregu czynności procesowych zmierzających do prawidłowego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie sposób w tym kontekście przekonująco wywodzić, że dopełnienie przez Ministra obowiązku sygnalizacyjnego (art. 36 § 1 kpa) służyło pozorowaniu czynności, bądź też celowo zmierzało do nadmiernego przewlekania postępowania odwoławczego. Jakkolwiek pomiędzy początkiem listopada 2021 r. a dniem 18 lutego 2022 r. Minister w istocie pozostawał bezczynny, gdyż nie podejmował właściwie żadnych czynności procesowych, to jednak w wyniku wniesionego dnia 30 listopada 2021 r. przez pełnomocnika strony ponaglenia, Minister wydał decyzję z 18 lutego 2022 r.

Decyzja w sprawie została wydana dopiero po sporządzeniu 7 stycznia 2022 r. przez pełnomocnika skarżącego skargi na bezczynność organu II instancji, która wpłynęła do Ministra dnia 19 stycznia 2022 r. (k. 2 akt IV SAB/Wa 345/22). Uwzględniając sekwencję działań podejmowanych przez Ministra Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że mimo, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że załatwienie sprawy trwało dłużej niż to wynika z regulacji procesowych, a nadto po dniu 31 października 2021 r. Minister nie wskazał ponownie na podstawie art. 36 § 1 kpa przewidywanego terminu załatwienia sprawy, nie sposób przyjąć, by miało to miejsce z rażącym - kwalifikowanym - naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo wyliczył, że sumarycznie okres bezczynności Ministra, a więc przedział czasowy, w którym organ ten w ogóle nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do wydania decyzji, wynosił ok. 3 i pół miesiąca. Zestawienie tego okresu z ogólnym nakazem szybkiego i wnikliwego działania, i niezwłocznego załatwienia spraw (wynikającym z art. 12 § 1 kpa) i zarazem skonkretyzowanym dyspozycją art. 35 § 3 kpa (miesiąc na wydanie decyzji odwoławczej od dnia otrzymania odwołania przez organ) przy równoczesnym uwzględnieniu stopnia złożoności sprawy, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Sąd I instancji winien był przyjąć, że w sprawie doszło do szczególnie mocnego, uporczywego i przez to godzącego w podstawy praworządności i zaufania jednostki do państwa braku działania ze strony Ministra.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skomplikowany charakter sprawy jak również, nie zwalniając Ministra z zawinienia w obszarze naruszenia zasady ogólnej szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), i szczegółowych ustawowych terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 kpa), dostrzegł, że problemy organizacyjne w powiązaniu z dużą liczbą spraw mogą stanowić okoliczności wpływające na sprawność funkcjonowania organów administracyjnych, a w konsekwencji mogą prowadzić do kilkumiesięcznej zwłoki w wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Toteż o ile można było powiedzieć - i co nie było sporne - że Minister pozostawał w pewnych okresach bezczynny, to jednak nie sposób przekonująco wywodzić, że ta bezczynność była uporczywa, celowo zawiniona i w rezultacie - rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Nie bez znaczenia jest także fakt, że w kontrolowanym stanie faktycznym Minister, któremu stawiany jest zarzut bezczynności, wydał merytoryczną decyzję w sprawie (nawet jeśli nastąpiło to po skorzystaniu przez organ z obowiązku sygnalizacyjnego i w następstwie uruchomienia przez stronę środków zwalczania bezczynności).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ppsa (pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), to brak było podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności organu w załatwieniu sprawy, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten nadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności organu. Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa wskazał na nagminność prowadzenia w sposób wadliwy przez Ministra tego typu postępowań; to, że sposób procedowania Ministra wraz ze znacznie rosnącą inflacją i brakiem waloryzacji należnego skarżącemu odszkodowania powiększa szkodę skarżącego, obok niewątpliwych strat moralnych a zwłaszcza rosnącej frustracji skarżącego z powodu procedowania przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie doświadczenia uzyskanego w toku rozpoznawania szeregu skarg kasacyjnych od wyroków I instancji kontrolujących decyzje Ministra, oceny skarżącego co do nagminności wadliwego procedowania nie podziela. W każdej ze spraw odrębnie oceniana jest prawidłowość procedowania Ministra - w tym w sprawach o bezczynność. W szeregu sprawach bezczynność nie ma charakteru rażącego, a wnikliwość Ministra powoduje, że strony uzyskują właściwe rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, kończące sprawę merytorycznie. Prawo przewiduje środki prawne, chroniące przed skutkami inflacji i pozwalające na waloryzację świadczenia. Straty moralne skarżącego w kontrolowanej sprawie nie miały takiego charakteru, by przemawiały za przyznaniem w kontrolowanej sprawie sumy pieniężnej. Sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2017/2/p.4.3, s. 47-48). Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie Minister nie odwlekał świadomie terminu załatwienie sprawy, borykając się głównie z ilością i charakterem spraw odszkodowawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze fakt, że art. 149 § 2 ppsa przewiduje możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Istotne jest zastrzeżenie, zgodnie z którym owa suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, ale w gruncie rzeczy stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie przyznawane stronie przez wojewódzki sąd administracyjny za negatywne doświadczenia wynikające z bezczynności organu. Przyznanie tej sumy winno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego bezczynność organu i ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Zastosowanie art. 149 § 2 ppsa odbywa się w ramach uprawnień dyskrecjonalnych wojewódzkiego sądu administracyjnego stosującego te środki. Uznanie sądowe w tym zakresie cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, dokonywanej z uwzględnieniem wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto Sąd II instancji rozważa, czy wybór wartości sumy oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (wyroki NSA z: 13.7.2021 r. III OSK 3194/21; 3.9.2021 r. I OSK 361/19; 21.12.2021 r. II OSK 2326/21; 15.11.2022 r. III OSK 6657/21).

Sąd I instancji klarownie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się nie przyznając skarżącemu sumy pieniężnej. Sąd I instancji motywował to tym, że nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa a bezczynność organu nie została spowodowana pozorowaniem czynności procesowych. Brakuje podstaw by twierdzić, by zmierzała ona do celowego i przez to niezgodnego z prawem przedłużania postępowania. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że sprawa - w sensie materialnoprawnym - była skomplikowana, a w dniu orzekania o bezczynności, Minister, który niewątpliwie dopuścił się tego niepożądanego stanu, wydał już oczekiwane przez skarżącego rozstrzygnięcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziły przesłanki uzasadniające przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 ppsa). Okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują, że organ II instancji rozpatrując odwołanie nie dopuścił się rażącej bezczynności. Ustalone przez Sąd I instancji okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że nie zachodziła konieczność zrekompensowania skarżącemu krzywdy moralnej i strat związanych z nierozpoznaniem w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa jego odwołania. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu I instancji także i w tym zakresie mieści się w granicach ustawowych i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd. Wobec powyższego Sąd I instancji nie naruszył normy wynikowej z art. 151 ppsa

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, z uwagi na fakt, że strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.