Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 533/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 18 ust. 1, par. 39, par. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej 7. sp.j. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 68/20 w sprawie ze skargi 7. sp.j. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 listopada 2019 r., nr O-120/19 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz 7. sp.j. z siedzibą w R. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 listopada 2019 r., nr O-120/19, którą uchylono decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 1 października 2018 r. nr 3207/2018 i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb R., jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej z 13 kwietnia 2018 r.) Starosta Powiatu Wrocławskiego wydał w dniu 1 października 2018 r. ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik inwestora uzupełnił projekt budowlany o czytelnie wyrysowane linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz przedłożył projekt geotechniczny. Oceniając zgodność projektu z ustaleniami planu w zakresie wskaźnika zabudowy, powołał się na opinię Urzędu Miejskiego w S. (zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności" ani nie określa wskaźnika niskiej intensywności). W ocenie organu, brak rozwiązania ww. kwestii w miejscowym planie nie oznacza sprzeczności projektu z ustaleniami tego planu. Wobec tego wnioskowaną inwestycję uznano na zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do formy dachu, organ również stwierdził zgodność planowanych rozwiązań z ustaleniami planu. Za zgodny z przepisami został także uznany wskaźnik miejsc postojowych, co potwierdzać miały dotychczasowe wskaźniki uwzględniane w ramach wcześniejszych decyzji Wojewody, dotyczących pozwoleń na budowę podobnych inwestycji. Organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii, czy projektowane rozwiązanie w zakresie powierzchni biologicznie czynnej spełnia wymogi przepisów. Wskazał jedynie, że stosowanie w tym celu certyfikowanych materiałów budowlanych o powierzchniach utwardzonych ażurowych jest zgodne z prawem i powszechne. W odniesieniu do zarzutu zacienienia wskazał, że nie mógł być on przedmiotem oceny organu, ponieważ kwestie te nie mają oparcia w żadnych przepisach techniczno-budowlanych.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli A. W. (właściciel działki siedliskowej nr [...]) oraz Gmina S..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił ww. decyzję Starosty i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.; Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego [...]), przedmiotowa działka nr [...] w R., położona jest na obszarze oznaczonym symbolem A21 MN – teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Plan miejscowy nie określał, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Wojewoda wskazał jednak, że nie zwalniało to organu I instancji od sprawdzenia, czy intensywność zabudowy na poziomie 1,57 (obliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami) odpowiada zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności. Posiłkując się opracowaniem fachowym w przedmiocie parametrów i wskaźników urbanistycznych (tzw. Krajowe przepisy urbanistyczne w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniających przeznaczenie terenu oraz wielkość jednostki osiedleń) Wojewoda podał, że wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 1,6 i dotyczy miast powyżej 200 tys. mieszkańców oraz zabudowy wysokiej. Parametr zabudowy niskiej dla terenów wiejskich wynosi zaś 0,4. Biorąc pod uwagę wskazaną gradację wskaźnika intensywności zabudowy, nie można nie zauważyć, że wskaźnik zabudowy na poziomie 1,57 jest zbliżony do wskaźnika 1,6, oznaczającego maksymalną intensywność zabudowy. W związku z tym, w ocenie organu, nie istniały podstawy, aby zakwalifikować planowaną inwestycję jako zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Na potwierdzenie powyższego wniosku przywołano wytyczne obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. – wraz ze zmianami). Stanowiło ono, że na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności istnieje możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych do 12 lokali mieszkalnych w budynku. W świetle powyższego, inwestycja przewidująca 33 lokale mieszkalne w budynku, nie mogła być uznana za zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W odniesieniu do wcześniejszych decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę podobnych (w ocenie inwestora) projektów, organ wskazał, że jedna z przywołanych decyzji dotyczyła budynku obejmującego 14 lokali mieszkalnych, inna – 10 lokali.

Wojewoda nie uznał za zasadną argumentację organu I instancji w przedmiocie zgodności rozwiązań dotyczących formy dachu z ustaleniami miejscowego planu. Wskazał, że rozwiązania projektowe zamkniętych kubaturowo ścian (po 6 na dłuższych elewacjach budynku) wyniesionych ponad 1,5 kondygnacji nie można uznać za lukarny, a zatem małe okna mające za zadanie doświetlenie poddasza. Elementy te znacznie ingerują w kształt dachu, co powoduje zatracenie jego dwuspadowego charakteru. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wcześniejsze decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zbliżonych inwestycji dotyczyły jednak rozwiązań, które nie zdominowały ukształtowania dachu budynku jako dachu dwuspadowego. Ponadto zwrócił uwagę na niespójność rozwiązań projektowych w zakresie miejsca włączenia komunikacyjnego do ul. [...] w R. z lokalizacją zjazdu na przedmiotową nieruchomość, który to zjazd był objęty wcześniej wydaną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w projekcie budowlanym w dalszym ciągu nie usunięto niezgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dotyczących terenu biologicznie czynnego oraz ilości miejsc postojowych. Biorąc zatem pod uwagę ww. naruszenia obowiązujących przepisów oraz szeroki zakres koniecznych zmian, Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie obowiązku usunięcia nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej "P.b").

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w wyniku ustalenia w sprawie parametrów zabudowy, tj. wskaźnika intensywności, w sposób całkowicie dowolny, oderwany od treści przepisów prawnych oraz od wskaźników intensywności na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną, w tym na działkach położonych w obrębie terenu A21 MN, a także na skutek dowolnego ustalenia co do lukarn przewidzianych w projekcie (w sposób sprzeczny z innymi, wcześniej wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi);

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. na skutek braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym w szczególności braku ustalenia, w jaki sposób zabudowane są inne działki położone w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, a zwłaszcza działki położone w obrębie terenu A21MN;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 P.b. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z normami niewskazanymi w tym przepisie, a nawet pod kątem jego zgodności z opracowaniami niestanowiącymi norm prawnych;

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez dokonanie ocen co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym planem miejscowym, pomimo braku kompetencji do takiego działania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 68/20, oddalając skargę, wskazał, że w sytuacji gdy plan miejscowy nie definiował pojęcia "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności", taka okoliczność nie zwalniała organu architektoniczno-budowlanego od zbadania projektu budowlanego z założeniami miejscowego planu, który w § 11 stanowi, że "A21 MN" to teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Dlatego organ II instancji, słusznie podjął kroki w celu ustalenia znaczenia tego wskaźnika, a w konsekwencji oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Wojewoda zastosował opracowanie ("Krajowe przepisy urbanistyczne"), które stanowiło załącznik do nieuchwalonej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podzielił zdanie organu odwoławczego, iż fakt, że wskazana ustawa zmieniająca nie weszła w życie, nie przesądza o braku przydatności niniejszego opracowania w omawianej sprawie. O wysokiej jakości tej publikacji świadczy okoliczność, że zawiera ona szczegółowe dane techniczne istotne z punktu widzenia procesu budowlanego i została opracowana m.in. przez specjalistów z zakresu urbanistyki. Ponadto w ocenie tak organu odwoławczego, jak i Sądu, wykładnia językowa pojęcia "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności" doprowadziła do wniosków spójnych z wolą gminnego prawodawcy. Skoro oznaczył on teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna symbolem A21 MN (teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności) to realizacja inwestycji obejmującej 33 lokale mieszkalne w budynku z trzema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, którego wskaźnik intensywności wynosi 1,57, niewątpliwie stałaby w sprzeczności z prowadzoną polityką przestrzenną. Potwierdzają to przywołane powyżej wytyczne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Studium, choć nie jest aktem prawa miejscowego, zawiera istotne regulacje w zakresie zabudowy na omawianym terenie. Stanowiło ono m.in., że na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności istnieje możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych do 12 lokali mieszkalnych w budynku.

Jako bezzasadnych Sąd ocenił zarzut dowolności ustaleń dotyczących terminu "lukarna" i nieuzasadnionego posiłkowania się słownikiem dotyczącym terminologii budownictwa. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu dachy budynków należy kształtować jako dwuspadowe, symetryczne o nachyleniu połaci 37-45°, z wysuniętymi okapami wzdłuż dłuższych elewacji. Doświetlenie lukarnami nakrytymi dwuspadowymi daszkami lub za pomocą okien połaciowych. W projekcie budowlanym mianem "lukarn" określono odrębne ryzality (po 6 na obu dłuższych elewacjach budynku) o szerokości od 7,56 m do 9,2 m, rozdzielone co 90 cm, wypiętrzone na wysokość ponad 1,5 kondygnacji, zamknięte kubaturowo i pokryte dachem dwuspadowym. Biorąc pod uwagę klasyczne znaczenie terminu "lukarna" (małe okno umieszczone w połaci dachu, służące do doświetlenia poddasza), organ odwoławczy słusznie powziął wątpliwość, czy wskazane rozwiązanie projektowe nie stanowiło próby zachowania zgodności z miejscowym planem w celu uzyskania jak największej powierzchni użytkowej mieszkań w projektowanym budynku, podczas gdy w rzeczywistości nie spełniało wymogów miejscowego planu. Z powodu tego rodzaju wątpliwości organ uprawniony był do dokonania wykładni językowej omawianego terminu. W tym celu powołał się na opracowanie fachowe z dziedziny budownictwa, wskutek czego doszedł do prawidłowych wniosków, iż projekt budowlany w omawianym zakresie jest niezgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest także zarzut działania organu w sposób sprzeczny z innymi, wcześniej wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi. Jak wskazał organ odwoławczy, wcześniejsze decyzje dotyczące pozwolenia na budowę pozornie podobnych inwestycji odnosiły się do rozwiązań projektowych, które nie ingerowały w ustalenia planu (m.in. dotyczące formy dachu) w tak istotny sposób jak w przedmiotowym projekcie.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (art. 7 K.p.a.) jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne działania w celu strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. Uchylając decyzję organu I instancji wskazał przyczyny i dowody, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu I instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Wojewoda wskazał szczegółowo, które z rozwiązań projektowych (lub ich braki) są niezgodne z miejscowym planem bądź przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powodu licznych braków i nieprawidłowości przedłożonego projektu nie zastosował trybu ich usunięcia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., wskazując, że zakres koniecznych zmian prowadziłby do powstania innej niż wnioskowana inwestycji budowlanej. Podejmując taką decyzję działał w granicach normy określonej w art. 136 K.p.a., która daje organowi odwoławczemu podstawę do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednak może to być jedynie postępowanie o charakterze uzupełniającym.

Jako bezzasadny ocenił zarzut w przedmiocie braku ustalenia przez organ, w jaki sposób zabudowane są działki sąsiadujące z działką inwestycyjną. Zakres obowiązków dotyczących sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę pod względem merytorycznym został określony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 P.b. Ustalenie sposobu zabudowania innych działek, położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, w tym wskaźników intensywności ich zabudowy, nie należy do tego katalogu.

Jako chybiony uznał zarzut naruszenia art. 35 P.b. przez jego niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z normami niewskazanymi w tym przepisie. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 P.b.

Przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany nie spełniał tych wymogów. Nieprawidłowości planowanej inwestycji nie zostały usunięte pomimo ponownego postępowania przed organem I instancji, po wcześniejszym uchyleniu jego decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego, który w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazał niezgodności i braki projektu wymagające weryfikacji.

Projekt budowlany był niezgodny przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wymogu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz rozwiązań dotyczących połaci dachowych. Niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi polegała głównie na niespełnieniu wymogów ww. rozporządzenia. Dotyczyło to w szczególności wymogu urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego (§ 39) oraz rozwiązań dotyczących urządzenia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Zakres naruszeń obowiązujących przepisów dyskwalifikował przedłożony projekt pod kątem jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie się do opracowań pozaprawnych było zaś uprawnione w ramach dokonywanej wykładni przepisów, co także zostało omówione powyżej.

Sąd nie uwzględnił nadto zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez dokonanie ocen co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym planem miejscowym, pomimo braku kompetencji do takiego działania. W ocenie Sądu, nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych powyższej przepisów. Procedowanie organu nie miało cech wkraczania w kompetencje organu stanowiącego gminy. Działanie Wojewody polegało na zastosowaniu uchwalonego zgodnie z ustawą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jego ustaleniami. Podjęta interpretacja niejasnych postanowień planu była uprawnionym działaniem organu administracji, podjętym w procesie stosowania prawa. Celem tego działania było ustalenie znaczenia istniejącej już normy prawnej, nie zaś przejęcie kompetencji organu gminy do uchwalania postanowień miejscowego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Wojewody Dolnośląskiego w całości, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem ustalenia organu są dowolne i niepoparte odpowiednimi dowodami, skoro:

• wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony w sposób całkowicie dowolny, oderwany od treści przepisów prawnych (w tym od obowiązujących na terenie Gminy S. planów miejscowych, które – jak wiadomo – muszą być zgodne ze Studium i które Wojewoda Dolnośląski zatwierdził oraz od treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) i oderwany od wielkości działki inwestycyjnej, a także od wskaźników intensywności na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną (które zostały ustalone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi), w tym na działkach także położonych w obrębie terenu A21 MN, a także na skutek dowolnego ustalenia co do lukarn, przewidzianych w projekcie (w sposób sprzeczny z innymi, wcześniej wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi) – co spowodowało, że ustalenia co do wskaźnika intensywności oraz co do lukarn są sprzeczne z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego;

• organ II instancji nie wyjaśnił technologii posadowienia geokraty w gruncie (w uzasadnieniu decyzji ta kwestia nie jest w żaden sposób omówiona), co oznacza, że organ nie wyjaśnił istotnej okoliczności sprawy – skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, geokrata może być co do zasady zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej (co istotne, w projekcie opisano sposób umocowania i posadowienia kraty na gruncie i zamieszczono certyfikat właściwości użytkowych geokraty – w związku z czym organ mógł i powinien dokonać ustaleń w tym zakresie) – co powoduje, że ustalenia organu co do powierzchni biologicznie czynnej są dowolne (Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu decyzji w ogóle zresztą nie wyjaśnił, na czym ma polegać rzekoma nieprawidłowość dokumentacji, dotycząca powierzchni biologicznie czynnej, stąd skarżąca jedynie może się domyślać, że jest to powiązane z zastosowaniem geokraty);

b) art 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Wojewody Dolnośląskiego w całości, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza normy z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skoro organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, bowiem oparł się tylko na Studium (które nie ma charakteru przepisu prawa), a nie ustalił, jakie zapisy co do wskaźnika r intensywności zabudowy są zawarte w planach miejscowych, wydanych na podstawie tego Studium (które to plany muszą być zgodne ze Studium), a nadto nie ustalił w jaki sposób zabudowane są inne działki położone w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, a zwłaszcza działki położone w obrębie terenu A21 MN, a także w ogóle nie odniósł się do wielkości działki inwestycyjnej i wielkości działek objętych decyzjami znak O-134/15 i O-847/16 (a wielkość ta ma przecież kluczowe znaczenie przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy; wskaźnika intensywności zabudowy nie określa się przecież poprzez liczbę mieszkań (!));

c) art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż została ona oparta o wykładnie przepisów prawa naruszającą normę z art. 7a § 1 K.p.a., nakazującą intepretować treść normy prawnej w sposób korzystny dla strony – a więc pojęcie niskiej intensywności zabudowy, zawarte w planie miejscowym, powinno być intepretowane z korzyścią dla skarżącej (co w sprawie nie nastąpiło);

d) art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż:

• uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów z powołanej normy, skoro organ ten w ogóle nie wyjaśnił na czym ma polegać rzekoma niezgodność dokumentacji w zakresie wymogu powierzchni biologicznie czynnej oraz w zakresie miejsc parkingowych (co powoduje, że można się tylko domyślać stanowiska organu, co z kolei uniemożliwia jego merytoryczną weryfikację);

• organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu skargi do zarzutów z odwołania A. W. dotyczących powierzchni biologicznie czynnej i zastosowania geokraty Libert Vertigo, a tylko w ostatnich zdaniach uzasadnienia stwierdził rzekomą niezgodność dokumentacji z wymogami dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej – w ogóle jednak nie wskazując na czym owa niezgodność miałaby polegać – co uniemożliwia merytoryczną kontrolę decyzji;

e) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit. a (dotyczącego wadliwego ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, w części wskazującej, iż organ II instancji pominął istniejącą zabudowę na terenie A21 MN oraz wskaźniki intensywności zabudowy na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną) – w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit. a skargi (w takim samym zakresie jak wskazany wyżej) – gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich (treść uzasadnienia wyroku WSA w zakresie zarzutu dotyczącego wskaźnika intensywności zabudowy jest bardzo ogólna, pobieżna i nieodnosząca się do wszystkich argumentów powołanych w skardze).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż rażąco narusza ona normę z art. 35 ust. 3 P.b., skoro organ II instancji zobowiązany był wezwać skarżącą do ewentualnej poprawy dokumentacji projektowej – jeżeli uznał że jest ona niezgodna z planem miejscowym czy też z innymi aktami prawa, czego organ nie uczynił (absurdalnie wskazując przy tym, że nie zrobił tego, właśnie dlatego, że rzekomo dokumentacja jest niezgodna z planem miejscowym).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – A. W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w kompetencje organu planistycznego, tj. w wyniku działalności polegającej na stosowaniu przepisów planu miejscowego dokonywać niejako uzupełnienia treści planu w wyniku skomplikowanego procesu wykładni przepisów planu, w sytuacji gdy treść planu zawiera oczywiste pominięcie wskaźników zabudowy. Tym bardziej gdy mamy do czynienia z odczytaniem planu miejscowego uchwalonego na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z tą ustawą plan miejscowy w zależności od potrzeb miał ustalać m.in. maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy lokalny prawodawca w inny sposób określił ten wskaźnik zabudowy, posługując się pojęciem "niskiej intensywności zabudowy", które to pojęcie choć odnosi się do jakiegoś przedziału rzędu wielkości, jednak jednoznacznie nie wyjaśnia jaki miałby to być przedział. Treść planu miejscowego tego nie wyjaśnia, a jednocześnie w ustaleniach "przeznaczenia poszczególnych terenów oraz warunków ich zagospodarowania" dopuszczono budowę nowej zabudowy oraz modernizację istniejącej zabudowy (oraz nie wykluczono zabudowy wielorodzinnej, która ze swej istoty sprzyja intensyfikacji zabudowy). Obie formy działań inwestycyjnych dopuszczono o ile są zgodne z ustaleniami zawartymi w rozdziale I, II i III planu miejscowego, a wśród przepisów tych rozdziałów w ogóle nie ma mowy o intensywności zabudowy nie mówiąc o stawianiu wymogu co do "niskiej intensywności zabudowy". Na uwagę zasługuje, że lokalny prawodawca posłużył się pojęciem, które obecnie nie jest używane w Prawie budowlanym i aktualnie pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy". Oznacza to, że modernizacja mogłaby się wiązać z powiększeniem istniejącej zabudowy, co prowadzi do zwiększenia intensywności zabudowy. Ponadto nawet dokonanie wykładni pojęcia intensywności zabudowy nie wyjaśnia, czy mamy do czynienia z minimalną bądź maksymalną wielkością, czy chodzi o wskaźnik liczony netto, czy też – brutto, co chociażby wynika z treści Studium (patrz: Tom II, Kierunki zagospodarowania przestrzennego, część ustalenia ogólne, s. 30). Problematyki tej na gruncie niniejszej sprawy nie wyjaśnia ani odwołanie się do ilości mieszkań (ta wielkości w ogóle nie decyduje o obliczeniu wskaźnika intensywności zabudowy), ani tzw. "Krajowe przepisy urbanistyczne" (w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania planu miejscowego nie mogą determinować jego treści – nie jest to prawo powszechnie obowiązujące, a jedynie postulowany załącznik do projektu ustawy), a także – treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. i jej kolejne nowelizacje, ponieważ także początkowo ustawa ta nie definiowała na czym polega wskaźnik intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Następnie ustawodawca zdefiniował ten wskaźnik w sposób, który dotyczy liczenia go jako intensywności zabudowy brutto; jednak w ostatnim czasie wskaźnik ten zdefiniował na nowo, tj. liczony jako wskaźnik intensywności netto (art. 2 pkt 31 u.p.z.p.); zaś w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał jako obowiązkowe ustalenie maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. W tych warunkach nie można w sposób jednoznaczny ustalić o jaką konkretnie wielkość lokalnemu prawodawcy chodził w sytuacji gdy posłużył się pojęciem niedookreślonym "niskiej intensywności zabudowy" – co przyznał zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy. Np. aktualnie nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja generuje wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 1,57; lecz uwzględniając powierzchnię trzech kondygnacji (3 x 999,88 m2 powierzchni zabudowy) naziemnych w odniesieniu do powierzchni działki (2434 m2) wskaźnik ten ulega wydatnemu obniżeniu do poziomu 1,23. W tych warunkach mając na względzie zasadę wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 P.b., w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera wprost wyrażonych zakazów zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja w omawianym zakresie jest sprzeczna z planem miejscowym. Taka zaś ocena posiada swoje usprawiedliwione podstawy w świetle treści art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wynika z niej m.in., że organy administracyjne nie mogą domniemywać m.in. zakazów zabudowy; te bowiem powinny zostać wyraźnie sformułowane np. akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zasadnie powołano się w skardze kasacyjnej, że przypadki wątpliwości wykładni przepisów prawa należy interpretować na korzyść strony – inwestora. W tym miejscu należy zaakcentować, że pomimo wskazywanej powyżej zmiany stanu prawnego dotyczącego procesu planowania przestrzennego, jak i tego, że w 2010 r. Gmina uchwaliła Studium, przyjmując określone kierunki polityki przestrzennej, nie dokonała stosownych zmian planu miejscowego tak aby doprecyzować jego treść, np. poprzez wskazanie minimalnego lub maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Podobnie należało ocenić kwestię dotyczącą parametrów dachu i miejsc postojowych. Pomimo, że plan miejscowy dopuszcza dach dwuspadowy, to jednocześnie przewiduje w nim możliwość realizacji lukarn. Jednocześnie plan miejscowy nie określa jakie miałyby to być lukarny (poza tym, że mają być nakryte dwuspadowymi daszkami, który to wymóg spełnia projekt budowlany), mimo tego, że w budownictwie spotyka się ich różne rodzaje, w tym z płytami balkonowymi i wyjściem na balkony. W niniejszej sprawie projektowania wielkość lukarn jest uzależniona od wielkości połaci dachu dwuspadowego, co też umożliwiło zaprojektowanie dachu dwuspadowego z lukarnami dla dwóch kondygnacji budynku. Tym samym nie można w omawianym zakresie doszukać się sprzeczności z planem miejscowym. Ponadto w żadnym razie takiej niezgodności projektu budowlanego nie można doszukać się jeśli chodzi o wymaganą ilość miejsc postojowych, ponieważ w tym zakresie plan miejscowy nie zawiera żadnych parametrów. Natomiast jeżeli projekt budowlany dotyczy budynku dla 33 mieszkań i przewiduje realizację 33 miejsc postojowych w podziemnym garażu i 2 miejsc postojowych naziemnych w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, to brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja narusza § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z projektu budowlanego wynika, że w tym zakresie urządzono, stosownie do przeznaczenia działki i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów. W orzecznictwie wskazywano, że w przypadku obowiązywania na terenie inwestycji planu miejscowego, który nie zawiera wymagań odnośnie ilości i rodzaju miejsc parkingowych, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają w tym zakresie dowolności, ale powinny ocenić przedstawiony przez inwestora projekt pod kątem przesłanek określonych w § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 2659/15). Nie wiadomo też z jakich względów w sprawie oceniono, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z § 39 ww. rozporządzenia, co do wymogu urządzenia minimum 25% powierzchni działki – powierzchni terenu biologicznie czynnego. W tym zakresie projekt budowlany wskazuje na 25,38% powierzchni terenu biologicznie czynnego, uwzględniając w tym zakresie teren urządzonej zieleni, ale też części utwardzonych powierzchni – ciąg pieszo-jezdny (libet vertigo – betonowa płyta ażurowa) oraz miejsca parkingowe wraz z przyległymi dojściami (geokrata). Jednocześnie w projekcie budowlanym wyjaśniono, że są to konstrukcje przewidziane do wegetacji roślin. Natomiast w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto jedynie stwierdzenie o niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednak nie wyjaśniono z jakich względów taka ocena Sądu i organu odwoławczego wynika. Jeżeli istnieją zatem w tym zakresie jakieś nieprawidłowości, to z uwagi stwierdzony brak sprzeczności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym ewentualnie istniały podstawy do wyjaśnienia przez organ istniejących wątpliwości, co mogłoby prowadzić do uzupełnienia lub przedstawienia przez inwestora poprawionej wersji projektu budowlanego (np. w trybie art. 35 ust. 3 P.b.). Taka zaś ocena posiada prawne uzasadnienie, ponieważ zgodnie z § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia pod pojęciem "terenu biologicznie czynnego" należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Istnieje więc możliwość zaliczenia powierzchni wyłożonej określonym rodzajem geokraty, czy płyty ażurowej do powierzchni biologicznie czynnej, ale uzależniona od rodzaju i warstw jej podbudowy. Organ musi więc w każdym wypadku zbadać sposób umieszczenia takiej kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia, czy istnieją warunki naturalnej wegetacji roślin (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2020 r., II OSK 2237/20; z 24 października 2014 r., II OSK 929/13).

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i orzeczenia organu II instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 listopada 2019 r., nr O-120/19. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ architektoniczno-budowlany II instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie, w szczególności w odniesieniu do porównania rozwiązań projektowych przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym i z ww. przepisami techniczno-budowalnymi.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.