Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 685/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. C., G. C., M. K. i D. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 czerwca 2023 r., nr WI-I.7840.1.40.2023.IG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 23 grudnia 2022 r., nr B.6740.2692.2020.PK(MG), 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących M. C., G. C., M. K. i D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 października 2017 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. L. (dalej: "Inwestorka") pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornika na ścieki sanitarne i zbiornika na wody opadowe na terenie działki nr [...]

w Rębiechowie, gmina Żukowo.

Wnioskiem z 13 listopada 2020 r. Inwestorka wystąpiła do Starosty o zmianę decyzji z 9 października 2017 r. w związku z zamierzoną zmianą zakresu robót budowlanych polegającą na: zmianie kąta nachylenia połaci dachowej hali magazynowej (z 11,31º na

10º), podwyższeniu hali magazynowej o 0,9 m (do wysokości 7,43 m w kalenicy), zmianie konstrukcji hali magazynowej z zachowaniem wymiarów zewnętrznych (długość, szerokość) i zmianie stolarki okiennej w hali magazynowej (usunięcie okien, dodanie świetlików dachowych).

Pismem z 8 stycznia 2021 r. Starosta zawiadomił Inwestorkę oraz M. C.

i G. C. (właścicieli działki nr [...] w Rębiechowie, gmina Żukowo)

o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z 9 października 2017 r., natomiast pismami z 2 marca 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował M. C.

i G. C., że stracili status strony w postępowaniu wyjaśniając, że po dostarczeniu przez Inwestorkę poprawionego projektu budowlanego stwierdził,

iż planowana inwestycja nie wykracza oddziaływaniem poza granice działki nr [...].

Decyzją z 5 marca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zmienił swoją ostateczną decyzję z 9 października 2017 r. w ten sposób,

że zatwierdził zamienny projekt architektoniczno-budowlany.

Wnioskiem z 1 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym pismami z 23 i 30 czerwca 2021 r.) M. C. i G. C. oraz M. K. i D. K. (dalej: "Wnioskodawcy", Skarżący") wystąpili do Starosty o uznanie ich za strony postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z 9 października 2017 r. Wnioskodawcy podali, że są współwłaścicielami działek nr [...] i [...], które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [....]. Zdaniem Wnioskodawców uciążliwości, które są związane z tą inwestycją, nie zamkną się w granicach działki

nr [...], ponieważ będzie ona naruszać ich interesy poprzez emitowanie hałasu i wibracji oraz zalewanie wodami opadowymi, dlatego występuje przewidziana w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanka uznania ich za stronę postępowania.

Powyższe pisma Starosta potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 5 marca 2021 r. i postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wznowił postępowanie w ww. sprawie i po jego przeprowadzeniu decyzją z 23 grudnia

2022 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 5 marca 2021 r.

W obszernym uzasadnieniu decyzji z 23 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów k.p.a. regulujących instytucję wznowienia postępowania zaznaczając, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania wznowieniowego jest ustalenie, że miał on interes prawny do występowania w danej sprawie. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem wykazania przez wnioskującego, że służył mu przymiot strony. Starosta podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzona w sprawie analiza pozwoliła udowodnić, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń decyzji Burmistrza Gminy Żukowo (dalej: "Burmistrz") z 30 marca 2017 r. określającej warunki zabudowy dla działki nr [...] w Rębiechowie oraz innych przepisów, a budynek zachowuje wymagane odległości od granic działek sąsiednich. Starosta wskazał, że wody opadowe z dachu budynku i terenów utwardzonych będą odprowadzone do projektowanego zbiornika, znajdującego się w granicach działki, zatem nie spowodują zalewania działek sąsiednich. Podniesiono, że projektowany budynek nie generuje hałasu ani wibracji, projekt nie przewidywał na terenie inwestycji jakiejkolwiek strefy uciążliwej usługi, projekt budowlany został opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) oraz zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że ponownie wyznaczony (w wyniku postępowania wznowieniowego) obszar oddziaływania obiektu potwierdził, iż obszar ten ogranicza się tylko do działki Inwestorki, tj. dziatki [...], więc jedynie do terenu objętego inwestycją.

Odwołując się do judykatury Starosta podniósł, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Zaznaczono, że ocena interesu prawnego nie może być dokonana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu

o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który - jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. - ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Starosty pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, ponieważ obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest to, aby to oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi. Chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy rangi ustawowej, ale także akty wykonawcze. Organ pierwszej instancji przyznał, że art. 28 Prawa budowlanego koresponduje z wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże po ponownej analizie zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdził, że nie wynika z niego, aby sporna inwestycja powodowała jakiekolwiek immisje, które spowodują uciążliwość dla działki sąsiedniej - biorąc pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 6 czerwca 2023 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania koncentrując się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podkreślając,

że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.

Wojewoda zwrócił uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, czyli decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego. Podkreślono, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę uregulowane w art. 36a Prawa budowlanego jest wszczynane w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją

o pozwoleniu na budowę, jest ono ograniczone merytorycznie wyłącznie do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, to obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany, a nie dla całej inwestycji. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie

art. 36a Prawa budowlanego będą mieli co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że podstawowe pozwolenie na budowę dotyczyło budowy hali magazynowej

z częścią socjalno-biurową i dwóch zbiorników na ścieki, natomiast postępowanie

w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dotyczyło: podwyższenia zatwierdzonej decyzją podstawową hali o 0,9 m, zmiany kąta nachylenia połaci dachu w hali, zmiany stolarki okiennej oraz związanych z powyższym zmian w konstrukcji hali. Projektowane podwyższenie budynku dotyczyło jego części magazynowej, a wysokość budynku w części socjalno-biurowej pozostawiono bez zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Projektowane zmiany nie dotyczyły natomiast powierzchni zabudowy budynku, ani żadnych innych elementów zagospodarowaniu terenu. Nie zmienił się też poziom posadowienia budynku, układ funkcjonalny pomieszczeń i liczba kondygnacji (budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny w części socjalno-biurowej i jednokondygnacyjny w części magazynowej). W przedmiotowym postępowaniu należało zatem rozważyć, czy wyżej opisane zmiany przewidziane w projekcie zamiennym powodują, że nieruchomości Wnioskodawców znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem tylko wówczas, gdy zaprojektowane zmiany oddziałują na ich nieruchomości składający wniosek

o wznowienie byliby stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a jeśli nie - to niedopuszczalne byłoby przypisanie im przymiotu strony.

Wojewoda podniósł, że z uwagi na to, iż zatwierdzone decyzją o zmianie pozwolenia na budowę roboty ograniczały się do podwyższenia budynku hali oraz zmian

w kształtowaniu dachu i stolarki okiennej, to przepisami odrębnymi, które należało uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r.,

poz. 1065 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.".

Organ odwoławczy podał, że Wnioskodawcy wskazali trzy nieruchomości, które ich zdaniem leżą w obszarze oddziaływania inwestycji: działkę nr [...], która należy do wszystkich czworga Wnioskodawców, działkę nr [...] należącą do M. C.

i G. C. oraz działkę nr [...], której właścicielami są M. K. i D. K. Wojewoda zwrócił uwagę, że działka nr [...] jest położona najbliżej projektowanej inwestycji, jednak nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, bowiem od terenu tego dzielą ją działki nr [...] i [...]. Wskazano, że działka nr [...] jest niezabudowana, a odległość od projektowanego budynku do jej północno-zachodniej granicy wynosi około 18 m. Natomiast działka nr [...] i [...] (zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi) leżą na południowy wschód od działki nr [...], tak że odległość projektowanej zabudowy od granicy działki nr [...] wynosi około 40 m, a od granicy działki nr [...] około 62 m. Organ odwoławczy przyznał, że brak bezpośredniego sąsiedztwa między nieruchomością inwestycyjną a działką należącą do innego podmiotu nie wyklucza uznania tego podmiotu za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, niemniej brak istnienia indywidualnego interesu prawnego tego podmiotu powoduje, że za stronę uznany on być nie może. Podkreślono, że przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, ale od interesu prawnego (prawo do postępowania), który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Aby interes ten stanowił podstawę przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem administracyjnym. Dodatkowo, w postępowaniu jak niniejsze interes ten musi być związany z ograniczeniami zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, należącego do podmiotu, który o przymiot strony się ubiega. Istnienia takiego interesu w przypadku Wnioskodawców nie dostrzegł Wojewoda badając obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, nie wykazali go również Wnioskodawcy.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia w ujęciu § 12 ust. 1, § 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., odnoszących się do możliwości lokalizowania budynków względem działek sąsiednich oraz zacieniania i przesłaniania. Wskazano, że budynek został zaprojektowany w odległości 7 m od południowo-wschodniej granicy działki nr [...], a samo sytuowanie budynku na działce nie było przedmiotem postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Najbliżej zlokalizowaną nieruchomość Wnioskodawców, tj. niezabudowaną działkę nr [...], dzieli od projektowanego budynku 18 m, a wysokość zabudowy projektowanej (po zatwierdzonych w projekcie zamiennym zmianach) wynosi 7,58 m - liczona zgodnie z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.; 8,98 m - liczona zgodnie z wytycznymi decyzji

o warunkach zabudowy, czyli przy uwzględnieniu naturalnej rzędnej terenu, jest ponad dwukrotnie mniejsza niż jej odległość do granic tej działki. Dlatego też zjawisko przesłaniania, o którym mowa w § 13 ww. rozporządzenia pozostaje bez wpływu na interes prawny Wnioskodawców. Z tych samych powodów, jak również z uwagi na usytuowanie projektowanej zabudowy względem stron świata, Wojewoda uznał, że planowane zamierzenie nie wpłynie na stopień nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach mogących powstać na działce nr [...], a tym bardziej w budynkach istniejących na działkach

nr [...] i [...]. Tym samym, wymagania odległościowe wynikające z § 12 ust. 1 oraz

§ 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zostały spełnione, a zatem Wnioskodawcy nie mogą upatrywać swojego interesu prawnego w tych regulacjach.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek Wnioskodawców również w związku

z § 271-273 ww. rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków

z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Projektowana hala o wysokości 7,58 m przypisana jest do grupy wysokościowej (N) - budynki niskie. Z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania w hali występować będą dwie strefy pożarowe. Część magazynowa stanowić będzie strefę PM, gdzie przewidziana gęstość obciążenia ogniowego ma być niska i nie przekraczać 500 MJ/m2. Natomiast część biurowo-socjalna stanowić będzie strefę ZL III. Hala wykonana ma być z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Zatem biorąc pod uwagę opisane wyżej odległości planowanej zabudowy od granic działek Wnioskodawców (18 m i więcej), regulacje wynikające z § 271-273 ww. rozporządzenia pozostają bez wpływu na ich legitymację procesową. W ocenie Wojewody realizacja na działce nr [...] robót zatwierdzonych decyzją Starosty z 5 marca 2021 r. nie pozbawi też nieruchomości Wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Odnosząc się do stanowiska Wnioskodawców, że realizacja projektowanej inwestycji może przyczynić się do zalewania wodami opadowymi ich nieruchomości oraz może powodować uciążliwe emisje w postaci generowania hałasu i wibracji organ odwoławczy wskazał, że nie podali oni żadnych przepisów odrębnych, z których wynikałoby, że tak sformułowane ograniczenia godzą w konkretne uprawnienia do zagospodarowania ich nieruchomości. Niezależnie od tego Wojewoda zwrócił uwagę,

że okoliczności, które podnieśli Wnioskodawcy, odnoszące się do różnego rodzaju immisji, mogłyby być analizowane w postępowaniu prowadzącym do wydania podstawowej decyzji o pozwoleniu na budowę, która rozstrzygała o dopuszczalności budowy budynku

w określonym położeniu i o określonej funkcji oraz zatwierdzała rozwiązania dotyczące branży sanitarnej, w tym rozwiązania odnoszące się do gospodarowania wodami opadowymi z terenu inwestycji. Tymczasem podlegający kontroli w niniejszym postępowaniu projekt zamienny nie rozstrzygał o dopuszczalności realizacji budynku

o funkcji magazynowej, nie dotyczył też rozwiązań zagospodarowania wód deszczowych

i roztopowych z terenu działki nr [...], jako że elementy te zostały zatwierdzone decyzją odrębną, tj. decyzją Starosty z 9 października 2017 r., która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z decyzją z 2017 r. wody opadowe z dachu projektowanej hali oraz utwardzeń, po podczyszczeniu

w separatorze zostaną zebrane w szczelnym, bezodpływowym zbiorniku na wody opadowe, a zgodnie z opisem zamieszczonym w zatwierdzonym tą decyzją projekcie zagospodarowania terenu (s. 28-29) projektowany budynek hali magazynowej nie będzie naruszał interesów osób trzecich poprzez uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, fetor lub promieniowanie. W obiekcie nie będzie prowadzona działalność mogąca przyczynić się powstania hałasu uciążliwego dla środowiska

i otoczenia, w budynku nie projektuje się też urządzeń powodujących wibracje - drgań przenoszących się w podłożu gruntowym oraz poprzez konstrukcję obiektu, powodujące mechaniczne oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że samo ewentualne niedochowanie którejś

z norm środowiskowych, w wyniku np. nieprawidłowej eksploatacji projektowanego obiektu, może być uzasadnieniem do domagania się podjęcia działań przez właściwe organy

w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Unormowania zawarte w tej ustawie przewidują m.in. środki służące m.in. ochronie przed emisjami, do których zaliczają się też energie takie jak właśnie hałas i wibracje. Ochrona taka może być udzielona jednak w przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu czy drgań. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku, gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego Wnioskodawców różnego rodzaju oddziaływaniami na ich nieruchomości mogą oni domagać się także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego. Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości Wnioskodawców, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania statusu strony

w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego Wnioskodawców nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami decyzji Burmistrza z 30 marca 2017 r. o warunkach zabudowy, która obowiązywała w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, albowiem prawomocnym wyrokiem

z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/451/2017 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia

30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Rębiechowo, w rejonie ulic: Lazurowej, Tęczowej

i Słonecznej w Rębiechowie i Przyrodników w Gdańsku (dalej: "Uchwała XLI/451/2017"). Tego typu uchybienie, jeśli nawet miałoby miejsce, w żadnym stopniu nie ograniczałoby Wnioskodawców w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości. Tak samo źródłem tego interesu nie mogą być wady, które Wnioskodawcy dostrzegli przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji podstawowej o udzieleniu Inwestorce pozwolenia na budowę, czyli decyzji Starosty z 30 marca 2017 r. - żadna z tych decyzji nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego.

Odnosząc się końcowo do kwestii konieczności uzyskania przez Inwestorkę decyzji środowiskowej, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowę magazynową, wraz

z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż: obszary objętych formami ochrony przyrody. Wojewoda przyznał,

że Inwestorka realizuje zabudowę magazynową, co oznacza, że przy spełnieniu kryterium powierzchniowego (powierzchnia zabudowy 1 ha i większa) byłaby zobowiązana do uzyskania decyzji środowiskowej. W omawianej sprawia taka sytuacja nie zachodzi, gdyż działka nr [...], na której prowadzona ma być inwestycja, ma powierzchnię 0,3265 ha,

a zatem nie osiąga progu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b ww. rozporządzenia. Wyjaśniono przy tym, że Inwestorka nie dysponuje i nie dysponowała w dniu orzekania przez Starostę o zmianie pozwolenia na budowę (5 marca 2021 r.) żadnym pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [...]. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do działki nr [...], dla której również nie istnieje i nie istniało w marcu 2021 r. żadne pozwolenie na budowę. Dlatego też z uwagi na fakt, że na dzień wydawania decyzji

o zmianie pozwolenia na budowę jedynie na działce nr [...] funkcjonowało pozwolenie na budowę, natomiast pozostałe należące do Inwestorkę działki leżące w sąsiedztwie działki nr [...] były niezabudowane, a Inwestorka nie dysponowała w stosunku do nich żadną zgodą budowlaną, organ odwoławczy uznał, że analizowana w niniejszym postępowaniu inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podsumowując Wojewoda nie stwierdził, aby planowana inwestycja dotycząca zmiany pozwolenia na budowę ograniczała Wnioskodawców, w świetle obowiązujących przepisów prawa, w zagospodarowaniu nieruchomości, których są właścicielami. Innymi słowy, sporna decyzja nie kształtuje sfery praw i obowiązków Wnioskodawców, nie są więc oni stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia, czyli decyzji Starosty

z 5 marca 2021 r.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. C.

i G. C. oraz M. K. i D. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania, które posiadało istotny wpływ na jej treść, w postaci:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania Skarżących za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że decyzja

o pozwoleniu na budowę z 9 października 2017 r. została oparta o treść decyzji

o warunkach zabudowy, chociaż w dacie jej wydania obowiązywała Uchwała XLI/451/2017;

3. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku całego wznowionego postępowania Skarżący byli traktowani jako strony, nawet w postanowieniu z 2 sierpnia 2021 r.

o wznowieniu postępowania Starosta stwierdził, że Wnioskodawcy wykazali swój interes prawny do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Następnie podniesiono, że na potrzeby przepisów prawa budowlanego definicja strony została uregulowana w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zarzucono, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda zaakceptował stanowisko Starosty, który błędnie określił obszar oddziaływania obiektu budowlanego oraz nie uwzględnił zarzutów stawianych przez Skarżących i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu zweryfikowania stanowiska Inwestorki co do zakresu tego obszaru. Zdaniem strony skarżącej obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wynika m.in. z następujących przepisów Prawa budowlanego: 1) art. 5 ust. 1 pkt 9, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c, który do podstawowych obowiązków projektanta zalicza określenie obszaru oddziaływania obiektu oraz 3) art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, który do elementów projektu budowlanego zalicza informację o obszarze oddziaływania obiektu.

W ocenie strony skarżącej obszar oddziaływania planowanej inwestycji znacznie wykracza poza granice działki nr [...] i obejmuje m.in. stanowiące własność Skarżących działki nr [..]-[..]. Uciążliwości, które są związane z ww. inwestycją, nie zamkną się w granicach działki nr [...], ponieważ będzie ona naruszać interesy Skarżących poprzez emitowanie hałasu i wibracji oraz odprowadzanie wód opadowych, które będą zalewać ich nieruchomości. Zwrócono uwagę, że zmiana pozwolenia na budowę polega m.in. na podwyższeniu hali i zmianie kąta nachylenia hali; zmiana tych parametrów ma wpływ choćby na odprowadzanie wód opadowych lub na nasłonecznienie. Ponadto, sposób wykorzystywania inwestycji będzie wywoływać hałas i wibracje. Zdaniem strony skarżącej dokonanie prawidłowej weryfikacji tych okoliczności nie może opierać się jedynie na stanowisku Inwestorki (jak w przedstawionym 18 lutego 2021 r. projekcie).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Podniesiono, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa. Stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale również te, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać chociażby potencjalnie, nawet gdy

z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające

z przepisów Prawa budowlanego.

Końcowo wskazano, że w dniu 11 sierpnia 2017 r. weszła w życie Uchwała XLI/451/2017, natomiast decyzja Starosty z 9 października 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w terminie niespełna dwóch miesięcy od daty wejścia w życia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiada znaczenie wyłącznie w przypadku braku m.p.z.p. Podniesiono, że nawet jeśli uprzednio Wojewoda nie dostrzegł w tych okolicznościach rażącego naruszenia prawa ani podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty

z 9 października 2017 r., to jest ona dotknięta wadą. Wynika to zresztą z pisma Wojewody, który stwierdził, że oparcie rozstrzygnięcia na decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy obowiązywał już m.p.z.p., było błędne. Stanowisko Wojewody, że decyzja Starosty

z 9 października 2017 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, nie oznacza, że decyzja ta jest prawidłowa. Nawet jeżeli - zdaniem Wojewody - w przypadku ww. decyzji Starosty nie występuje rażące naruszenie prawa, to występuje naruszenie prawa, które nie posiada charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 września 2023 r. strona skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 6 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego

z 23 grudnia 2022 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Kartuskiego

z 5 marca 2021 r. zmieniającej ostateczną decyzję tego organu z 9 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. L. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornika na ścieki sanitarne i zbiornika na wody opadowe na terenie działki nr [...] w R., gmina Żukowo.

Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym

z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Starosta w postanowieniu z 2 sierpnia 2021 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawców, okoliczność, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 5 marca

2021 r., tj. przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta nie istnieje, co skutkowało odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, które uznały, że Skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 5 marca 2021 r.

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), czyli decyzji

o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego. Wojewoda słusznie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a Prawa budowlanego) jest wszczynane w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę, jest ono ograniczone merytorycznie do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, to obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany, a nie dla całej inwestycji. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie

art. 36a Prawa budowlanego będą mieli co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Należy zauważyć, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją z 9 października 2017 r. dotyczyło budowy hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornika na ścieki sanitarne i zbiornika na wody opadowe, natomiast postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dotyczyło: zmiany kąta nachylenia połaci dachowej hali magazynowej (z 11,31º na 10º), podwyższenia hali magazynowej o 0,9 m (do wysokości 7,43 m w kalenicy), zmiany konstrukcji hali magazynowej z zachowaniem wymiarów zewnętrznych (długość, szerokość) i zmiany stolarki okiennej w hali magazynowej (usunięcie okien, dodanie świetlików dachowych).

W przedmiotowym postępowaniu należało zatem rozważyć, czy wyżej opisane zmiany przewidziane w projekcie zamiennym powodują, że nieruchomości Skarżących znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji, albowiem przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (bądź jego zmiany) jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w dacie wydania przez Starostę decyzji z 5 marca 2021 r. stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu

o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Dodatkowo, ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę, należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który w dacie wydawania decyzji z 5 marca 2021 r. stanowił, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zarówno w piśmiennictwie (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., będącego podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył,

w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości. W judykaturze wskazuje się również, że interes prawny uprawniający do udziału

w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie

z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 432/20).

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji k.p.a. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym

w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny.

W judykaturze zwraca się również uwagę, że co do zasady nie jest wykluczone oparcie legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę o przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.). Nie można bowiem wykluczyć, że te właśnie przepisy i wynikające z nich zakazy i nakazy skierowane m.in. do właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowić będą, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, źródło związanych z projektowanym obiektem budowlanym ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3076/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany

w judykaturze pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem

z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA

w Krakowie z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 743/20). Za utrwalone należy uznać stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.

W sprawach pozwolenia na budowę należy zatem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (zob. wyroki NSA: z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 574/16,

z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 46/13, z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12,

z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12, z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1494/11, z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt

II OSK 832/11, z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10, z 14 lipca 2011 r. sygn. akt

II OSK 1182/10, z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10).

Należy również zwrócić uwagę, że przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor ma służyć zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany,

a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania, lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako błędne ocenia stanowisko orzekających w sprawie organów, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonych decyzją Starosty z 5 marca 2021 r.

Należy zauważyć, że na s. 7-9 decyzji z 23 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji dokonał zestawienia najważniejszych przepisów zawierających stosowne regulacje, które w ocenie Starosty są pomocne przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji.

W punkcie pierwszym tego zestawienia organ pierwszej instancji wymienił ustawę

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wskazując m.in., że po przeanalizowaniu dokumentacji inwestycji, przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. ustalił, iż stroną powyższego postępowania będzie Inwestorka (właścicielka działki nr [...]) oraz M. C.

i G. C. (właściciele działki nr [...]). W związku z tym 8 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania

w powyższej sprawie oraz wystosował postanowienie nakazujące uzupełnić dokumentację. Starosta wskazał następnie, że 18 lutego 2021 r. pełnomocnik Inwestorki dostarczył poprawiony projekt budowlany, z którego wynika, że planowana inwestycja nie wykracza oddziaływaniem poza granice działki nr [...], a zastany plan zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących nie wpływa na usytuowanie oraz formę architektoniczną projektowanego budynku oraz usytuowanie urządzeń budowlanych z nim związanych. Zaznaczono, że ewentualne uciążliwości (jeżeli będą występowały) zamkną się

w granicach działki, której inwestycja dotyczy. Wskazano, że projektowany budynek hali magazynowej nie narusza interesów osób trzecich w zakresie: zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych obiektów sąsiadujących, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, uciążliwości powodowanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, fetor lub promieniowanie. Nie doprowadzi do zalewania wodami opadowymi działek sąsiednich.

Z kolei w punkcie czternastym sporządzonego zestawienia organ pierwszej instancji wymienił ustawę z dnia 10 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) wskazując, że nie dopatrzył się, aby przedmiotowa inwestycja naruszała przepisy tej ustawy.

Na s. 13 decyzji z 23 grudnia 2022 r. Starosta, odnosząc się do ustaleń w zakresie ochrony stanu wody na gruncie, podał: "zgodnie z art. 29.1 (ustawa z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 469) - spełniono - wody opadowe z dachu

i utwardzeń terenu zebrano w szczelnym zbiorniku na wody opadowe, dokumentacja nie wskazuje znaczących zmian w ukształtowaniu terenu, konfiguracji ani spadkach".

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że zakazuje się niwelacji terenu powodującej naruszenie stanu wód oraz przekształcania naturalnego ukształtowania terenu. Odwołując się do treści przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne Starosta podał, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zdaniem organu pierwszej instancji warunek ten spełniono, gdyż zgodnie

z dokumentacją niwelacji terenu dokonano jedynie w obrębie projektowanego budynku; zieleń urządzona zaprojektowana wokół budynku odpowiada rzędnym, wynikającym

z mapy do celów projektowych; wody opadowe z dachów i utwardzeń zostały zebrane

i zaprojektowano wprowadzenie ich do projektowanego zbiornika na wody opadowe. Starosta zwrócił uwagę, że tereny działek położonych na południe i południowy wschód są działkami o niższych rzędnych, zatem w przypadku obfitych opadów deszczu istnieje ryzyko/możliwość zbierania się wód na tych terenach, dodatkowo na terenie działki

nr [...], położonej w sąsiedztwie działek Skarżących znajduje się znacznej wielkości nieużytek (N), który może przyczyniać się do powstawania zastoisk wody.

Na s. 14-15 decyzji organu pierwszej instancji z 23 grudnia 2022 r. ("wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich") wskazano: "ochronę przed zalewaniem wodami opadowymi działek sąsiednich - spełniono - wody opadowe z dachów i utwardzeń terenu (po podczyszczeniu) zostaną odprowadzone do szczelnego zbiornika na wody opadowe, dodatkowo dokumentacja nie przewidywała znaczących zmian w ukształtowaniu terenu, konfiguracji ani spadkach terenu".

Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia Starosty pozostają w sprzeczności ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną, którą Skarżący dołączyli do pisma z 12 kwietnia 2021 r. W piśmie tym wskazano m.in., że sąsiadujące z działką inwestycyjną nieruchomości są zalewane, zaś przyczyną zalewania może być wykonanie przez Inwestorkę celowego odprowadzenia wody z działki nr [...]. W piśmie tym zwrócono również uwagę, że Inwestorka wnioskuje o podniesienie terenu, podczas gdy teren ten już dawno został podniesiony, a na nim został wybudowany budynek. W ocenie Skarżących podniesienie przez Inwestorkę terenu znacznie wpłynęło na sąsiednie działki powodując ich zalewanie (nie tylko poprzez nawiezienie ziemi, ale również poprzez celowo wydrążony tunel do odprowadzania wody z działek Inwestorki).

W ocenie Sądu już powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem,

że Skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z 5 marca 2021 r., w którym nie brali oni udziału. Skoro projekt budowlany przewidywał, że wody opadowe z dachu budynku i terenów utwardzonych będą odprowadzone do projektowanego zbiornika, znajdującego się w granicach działki

nr [...], co miało być gwarancją tego, że nie będzie dochodziło do zalewania działek sąsiednich, to Skarżący, jako pełnoprawne strony postępowania administracyjnego, powinni mieć możliwość weryfikacji tej okoliczności, tj. weryfikacji zapisów projektu

z rzeczywistym stanem rzeczy, np. poprzez przeprowadzenie oględzin (art. 75 § 1, art. 79, art. 85 k.p.a.), z udziałem Skarżących i Inwestorki (o co wnoszono m.in. w piśmie

z 12 kwietnia 2021 r.).

Zasadne było zatem wznowienie postępowania na wniosek Skarżących, jako że byli oni legitymowani do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Organy nie dostrzegły jednak, że wykazany przez Skarżących potencjalny wpływ inwestycji na warunki ich życia powinien prowadzić do ponownej merytorycznej oceny inwestycji. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, analizując podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy poprzestały na ustaleniu, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony z racji tego, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo naruszenia ich interesu prawnego, wobec zlokalizowania ich nieruchomości poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Zdaniem Sądu po stronie Skarżących istnieje interes prawny (mający oparcie

w przepisach materialnego prawa administracyjnego) w uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Starosty z 5 marca 2021 r. z racji tego, że ze strony inwestycji pojawiły się uciążliwości (zalewanie nieruchomości sąsiednich). Należy przy tym zaznaczyć, że wniosek Inwestorki o zmianę decyzji z 9 października 2017 r. dotyczył m.in. podwyższenia hali magazynowej i zmiany kąta nachylenia połaci dachowej tej hali, a zatem parametrów, które mają wpływ m.in. na odprowadzanie wód opadowych (jest to okoliczność istotna w aspekcie zmiany decyzji dokonywanej w trybie art. 36a Prawa budowlanego i związanego z tym ograniczenia kręgu stron postępowania). Powoduje to powstanie po stronie Skarżących prawa do ochrony ich interesów, a zatem konstytuuje to interes prawny po ich stronie w kontrolowanym postępowaniu. Skarżący powinni mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane

z zagospodarowaniem i zabudową działki nr [..] zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję Starosty, który w niniejszym postępowaniu odmówił Skarżącym przymiotu strony, natomiast w skierowanym do Inwestorki piśmie z 22 lutego 2019 r. (w postępowaniu dotyczącym sąsiednich działek

nr [...] i [...]) wskazał m.in., że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel działki sąsiedniej ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy planowana inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. W piśmie tym organ pierwszej instancji podkreślił, że gdy właściciel działki sąsiedniej, graniczącej z działką inwestora, kwestionuje wykonanie robót przez inwestora z tego powodu, że oddziałują na sposób zagospodarowania jego nieruchomości, nie można uznać, że nie jest on stroną, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Podsumowując należy powtórzyć, że posiadanie interesu prawnego wynika nie tylko z przekroczenia dopuszczalnych norm, czy odległości, ale z tego, że nieruchomość położona jest w (prawidłowo wyznaczonym) obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, choć jest przepisem szczególnym, to jednak - podobnie jak art. 28 k.p.a. - nie uzależnia przymiotu strony od naruszenia interesu prawnego. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja powinna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1977/18).

Należy przy tym zaznaczyć, że uczynienie stroną postępowania właścicieli nieruchomości położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji nie przekreśla możliwości jej legalnej realizacji, a pozwala im jedynie na ochronę własnego interesu w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 9 października 2017 r. została oparta o treść decyzji o warunkach zabudowy, chociaż w dacie jej wydania obowiązywała Uchwała XLI/451/2017, należy wskazać, że wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność tej uchwały. Skarga kasacyjna Rady Miejskiej w Żukowie od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2365/18. W judykaturze wskazuje się, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego powoduje, iż traci on moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc, czyli od początku. Prowadzi to do następczego (z mocą wsteczną) uznania - na zasadzie fikcji prawnej - że akt ten nigdy nie wszedł w życie i od początku nie wywołał żadnych związanych z tym skutków prawnych (zob. wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r. sygn. akt

II OSK 1018/18, z 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw.

z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 23 grudnia 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku sprowadzającą się do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z 5 marca 2021 r. zmieniającej decyzję tego organu z 9 października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającej B. L. pozwolenia na budowę Skarżący posiadają przymiot strony. Organy ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uznając, że Skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji z 9 października 2017 r. bez swojej winy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 11 września 2023 r. (k. 19 akt sądowych), a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]