Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2331/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3493/21 w sprawie ze skargi X.X. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 15 lipca 2021 r. nr PK IX K 117.86.2017 w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego od dnia 1 stycznia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X.X. na rzecz Prokuratora Generalnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2022 r., II SA/Wa 3493/21, po rozpoznaniu skargi X.X. na decyzję Prokuratora Generalnego z 15 lipca 2021 r., nr PK IX X 117.86.2017 w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego od 1 stycznia 2017 r., oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 7 czerwca 2021 r., nr PK IX K 117.86.2017 Prokurator Generalny (dalej: "organ"), na podstawie art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 - 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726, ze zm., dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych"), art. 32 i art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178, dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze"), § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 2278), w związku ze zmianą stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, przyznał X.X. (dalej jako skarżący) od 1 stycznia 2017 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...] zł miesięcznie brutto.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prokurator Generalny decyzją z 15 lipca 2021 r., nr PK IX K 117.86.2017, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ wyjaśnił, że ww. decyzja została wydana w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2018 r., II SA/Wa 940/17, który uznał, że właściwym w sprawie wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego skarżącemu był Prokurator Generalny, a nie Prokurator Okręgowy. Wydanie przez Prokuratora Okręgowego decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej nieważnością przez Prokuratora Generalnego stanowiło rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z 20 kwietnia 2017 r., jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego z 14 lutego 2017 r., z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Organ wskazał również, że decyzją Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z 5 marca 2009 r. skarżący został powołany z 10 marca 2009 r. na stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej. Zastępca Prokuratora Generalnego - Naczelny Prokurator Wojskowy powołał skarżącego do pełnienia funkcji naczelnika wydziału - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej. Skarżący objął to stanowisko 18 marca 2009 r.

Mocą decyzji Prokuratora Generalnego z 4 kwietnia 2016 r., nr PK IX K 103.539.2016, skarżącego, przeniesiono z 4 kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej

Wojskowej Prokuratury Okręgowej" i prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Jak wskazał organ, wysokość dodatku wyrównawczego jest uzależniona każdorazowo od przyrównania do znajdującego się w identycznej sytuacji zawodowej prokuratora niebędącego żołnierzem zawodowym. W przypadku skarżącego - do prokuratora niebędącego żołnierzem zawodowym, który został przeniesiony w trybie art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o prokuraturze, a zatem do prokuratora z takim samym stażem pracy, który zachował prawo do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku, w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego, tożsamej dla stawki przysługującej skarżącemu w zniesionej Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...]. Miesięczna kwota uposażenia skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym prokuratora prokuratury rejonowej w dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w [...] wynosi [...] zł, a jej składnikami są: stawka grupy uposażenia U:15 – [...] zł + dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 19% należnego uposażenia zasadniczego – [...] zł. Organ uznał, że należność tą w pełnej wysokości uwzględniono przy określaniu wynagrodzenia skarżącego jako prokuratora.

W związku z tym Prokurator Generalny przyjął, że prawidłowo przyznano skarżącemu dodatek wyrównawczy od 1 stycznia 2017 r., zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz stanem faktycznym i prawnym obowiązującym 14 lutego 2017 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 30 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie, czy użyte przez ustawodawcę w art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o prokuraturze określenie "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku" obejmuje swym zakresem także dodatek funkcyjny (w omawianym przypadku jego równowartość), który skarżący otrzymywał jako naczelnik wydziału w ramach piastowanej funkcji na stanowisku służbowym.

Sąd Wojewódzki wskazał na dokonaną przez Sąd Najwyższy wykładnię zwrotu "wynagrodzenie prokuratora na zajmowanym stanowisku", na tle regulacji, związanych z reformą ustrojową powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w 2010 r., zawartej w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze (t.j. Dz. U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku z 30 października 2012 r., II PK 70/12 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na występujące w ustawie o prokuraturze pojęcia "zajmowanego stanowiska" i "pełnionej funkcji". Katalog stanowisk prokuratorskich zawarty był w art. 6 ust. 1 ustawy o prokuraturze. Od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla należy odróżnić, zdaniem Sądu Najwyższego, pełnienie określonych "funkcji" przez prokuratorów.

Podzielając stanowisko Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż dodatek funkcyjny jest składnikiem wynagrodzenia prokuratora, który przysługuje mu "w związku z pełnioną funkcją", a nie "w związku z zajmowanym stanowiskiem". Skoro zatem w art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze ustawodawca wskazał – jako podstawę odniesienia – wynagrodzenie "na dotychczas zajmowanym stanowisku", to w skład tego wynagrodzenia, jak – według Sądu – trafnie przyjął organ, nie wchodzi dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji naczelnika wydziału. Dodatek ten przysługiwał skarżącemu w związku z pełnioną funkcją, a nie w związku z zajmowanym stanowiskiem prokuratora.

Sąd wskazał, że Przepisy wprowadzające, w odniesieniu do określenia zasad zachowania wynagrodzenia przy przeniesieniu na inne stanowisko (w praktyce niższe - art. 36 § 1 oraz art. 41 § 1), dotyczą wszystkich prokuratorów. Uznał, że z przytoczonego orzeczenia Sądu Najwyższego wynika wprost, że wszystkim prokuratorom cywilnym, przeniesionym na niższe stanowiska, zachowano prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, czyli bez uwzględnienia dodatku funkcyjnego.

Na powyższe orzeczenie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

z odwołaniem się do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w następstwie błędnej wykładni art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przy zastosowaniu art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655, 974 i 1725) i w zw. z art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 i 1259) i w zw. z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2016 r. (M.P. poz. 720), polegającej na ustaleniu, że wynagrodzenie byłego prokuratora wojskowego w wysokości [...] zł jest równe jego wynagrodzeniu na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym, które z uwzględnieniem waloryzacji od dnia 1 stycznia 2017 r. powinno zostać określone na kwotę [...] zł; przy czym istotny wpływ na wynik sprawy przedmiotowego naruszenia przepisów postępowania polega na tym, że gdyby do niego nie doszło skarga nie zostałaby oddalona.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu prokuratury na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół problemu rozumienia użytego w przepisie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze sformułowania "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku". Od poprawności interpretacji tego określenia zależy bowiem przyjęcie prawidłowych zasad ustalenia dodatku wyrównawczego,

Przed 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], skarżący zajmował stanowisko służbowe naczelnika wydziału – prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...] Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...]. Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego jako żołnierza zawodowego. Wobec tego, że skarżący był jednocześnie prokuratorem, w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo asesora lub prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku sędziego sądu powszechnego albo asesora lub prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dla zrealizowania dyspozycji przepisu at. 80 ust. 2 ustawy należało wobec tego określić równorzędne stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. Takim stanowiskiem dla stanowiska "naczelnik wydziału –prokurator wojskowej prokuratury okręgowej" – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 825) – było stanowisko (funkcja) "naczelnik wydziału w prokuraturze okręgowej". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W myśl art. 62 ust. 1a ww. ustawy wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 1f).

Uwzględniając powyższe regulacje od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla, należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 ustawy o prokuraturze zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich. Wykaz funkcji, z pełnieniem których związany był dodatek funkcyjny, regulowało natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom. Dla funkcji naczelnika wydziału w prokuraturze okręgowej przewidziany został mnożnik służący do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych w wysokości 0,3-0,55. Wynagrodzenie prokuratora prokuratury okręgowej pełniącego funkcję naczelnika wydziału składało się zatem z wynagrodzenia zasadniczego wyliczonego przy uwzględnieniu stawki awansowej, dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego. Tak ukształtowane wynagrodzenie zostało przyjęte do wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego. W dodatku tym ujęty został więc dodatek za pełnioną funkcję naczelnika wydziału, ale tylko na czas pozostawania skarżącego na stanowisku naczelnika wydziału – prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej odpowiadającego funkcji naczelnika wydziału w prokuraturze okręgowej. Dodatek funkcyjny jest bowiem immanentnie związany z pełnioną funkcją. Jest to dodatek czasowy. Nie stanowi stałego elementu wynagrodzenia, lecz jest jego dodatkowym składnikiem przysługującym w związku z pełnioną funkcją. Konsekwencją odwołania z funkcji jest ustanie prawa do dodatku funkcyjnego. Gdyby zatem nie doszło do przekształceń ustrojowych w prokuraturze, a skarżący w dalszym ciągu pełniłby służbę wojskową w prokuraturze do spraw wojskowych lecz zostałyby przeniesiony na inne stanowisko służbowe np. prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej odpowiadające – zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r. – stanowisku prokuratora w prokuraturze okręgowej, to wówczas przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie byłby uwzględniany dodatek funkcyjny, gdyż taki dodatek prokuratorowi prokuratury okręgowej nie przysługuje. Tożsamo należy potraktować sytuację, powstałą z uwagi na przekształcenia w prokuraturze dokonane w związku z wejściem w życie z 4 marca 2016 r. ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Skarżący, na mocy art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze, został przeniesiony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w [...]. Nie została mu natomiast powierzona żadna funkcja, za sprawowanie której przysługiwałaby dodatkowa gratyfikacja. Nie do zaakceptowania jest takie rozumienie przepisu art. 41 § 1 ww. ustawy, stosownie do którego prokurator wojskowy, poprzez regulację z art. 41 § 1 ww. ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nie objętej przecież z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcjom, których obecnie (to jest po zmianach w ustroju prokuratury) nie pełni, ale nadto znalazłby się w lepszej sytuacji nawet, aniżeli prokuratorzy wojskowych prokuratur okręgowych powołani na stanowiska w prokuraturach okręgowych, w wydziałach do spraw wojskowych (zob. art. 40 § 1 ustawy), do których art. 41 § 1 ustawy nie ma zastosowania.

Przyjąć zatem należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze), nie ma podstaw prawnych ani podstaw faktycznych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawował jakiejkolwiek funkcji w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Prawo skarżącego do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 41 § 1 ww. ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez skarżącego od 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przezeń obowiązkami prokuratora prokuratury rejonowej.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i w zw. z art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z 2016 r. Prawo o prokuraturze nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.