Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 407/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Soboch-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 576/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w upadłości w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 576/18 oddalił skargę A sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr: [...]; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 11 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji:

- niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości, i w których ustalenia Organu są odmienne od wniosków i twierdzeń Skarżących, bądź zostały pominięte przez Organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

- dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, zgodnie z którym "Nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. (...). Rozporządzeniem 543/2011 zostało uchylone przez Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 2017/891. (...) Tak więc wskazać należy, że odpowiednikiem nieobowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891" (tak: uzasadnienie wyroku str. 10), a zatem Sąd jednoznacznie nie wyjaśnia, które przepisy powinny być zastosowane w niniejszej sprawie, tj. starego czy nowego Rozporządzenia,

- dokonanie przez Sąd oceny legalności wydanej decyzji wskazuje, że koniecznym jest dokonanie oceny charakteru pojęcia ,,podejrzenia oszustwa", czego Sąd dokonał w oparciu o wykładnię nieobowiązujących przepisów prawa,

- odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zapadł ze skargi skarżącej Spółki, i uznanie ustaleń Sądu w tamtej sprawie za własne, bez dokonania analizy stanu faktycznego ww. sprawy oraz przywołania ustaleń Sądu,

2. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwana: k.p.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i nierozważenie, że Organ II instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji i w sposób nieprawidłowy dokonał zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw A Spółka z o.o. z siedzibą w K. wyłącznie na podstawie powzięcia informacji o wszczęciu postępowania karnego przez organ ścigania i bez przeprowadzenia samodzielnego postępowania w tym zakresie, jakkolwiek w aktach Organu znajdują się stosowne dokumenty i Organ jest zobowiązany na podstawie wytycznych zawartych w ww. przepisach postępowania do dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie, zgodnie z zasadą bezpośredniości materiału dowodowego, tym bardziej, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Organ w ogóle dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ ścigania, takie działanie jest niezgodne z ww. przepisami postępowania i godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i nierozważenie, że Organ II instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania poprzez niewykazanie zasadności zastosowania fakultatywnej instytucji zawieszenia postępowania; gdyby kierować się działaniem Organu należałoby przyjąć, że każdy jeden przypadek jakiegokolwiek podejrzenia popełnienia oszustwa uzasadnia zawieszenie postępowania, tymczasem ustawodawca celowo nie wprowadza obligatoryjnego zawieszenia postępowania, tylko fakultatywne, stąd od Organu oczekuje się, że powinien w sposób szczegółowy uzasadnić swoją decyzję, czego brak w niniejszym przypadku,

co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE i 157 z 15.06.2011, str. 1 ze zm.) poprzez uznanie, że w sposób prawidłowy Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiesił uznanie organizacji producentów owoców i warzyw, a Prezes Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, podczas gdy Organ nie wykazał, że zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w ww. przepisach Rozporządzenia, jak również z pominięciem, że Organ zawiesił uznanie w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna i prawomocna decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r. o uznaniu za organizację w grupie producentów produktów "owoce" i "warzywa",

2. art. 60 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku zachodzą podstawy do zastosowania ww. przepisów prawa;

3. art. 2 pkt 3 Rozporządzenia (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 oraz art. 1 a pkt 4 Rozporządzenia (WE) nr 1681/94 dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie, utraciły moc obowiązującą jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy te nie obowiązują i nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji zarówno Organu I, jak i II Instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna A nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie (organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania (punkt I.1,2,3 petitum), jak i przepisów prawa materialnego. Przy czym naruszenia tych ostatnich skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przepisów wskazanych w punkcie II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej a także wadliwym zastosowaniu przepisów wymienionych w punkcie II.3 petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy, należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie trzeba poczynić uwagę ogólną, że przy konstruowaniu tych zarzutów strona wnosząca skargę kasacyjną powinna uwzględnić, iż w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aby zarzut taki mógł być skuteczny winno się wykazać, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, analizując niniejszą skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie dostrzega argumentacji Grupy odnoszącej się do istotności następstw zarzucanych uchybień. W efekcie, stwierdzony deficyt nie pozwolił na uwzględnienie wzmiankowanych zarzutów. Niezależnie od tego, zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3§1 i §2 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. ujęty w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a, tj. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia a nie wszystkich aspektów sprawy, choćby - zdaniem strony skarżącej- były ważne. Owa istotność nie zależy bowiem od subiektywnego poglądu wnoszącej skargę ale jest oceniana w świetle przepisów, które dotyczą przedmiotu kontrolowanej sprawy administracyjnej. Z kolei przepisy art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a mają charakter kompetencyjny. Wskazują zakres i kryterium działania sądów administracyjnych. Pierwszy ze wskazanych przepisów, wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Określono w nim właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. W tej sprawie nie wykroczono poza właściwość sądu, nie zastosowano też środka nieznanego ustawie, gdyż WSA zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie tego przepisu było następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji przeprowadził samodzielną analizę stanu faktycznego a odwołanie się w uzasadnieniu do wyroku WSA w sprawie sygn. akt V SA/Wa 493/16 świadczy o znajomości orzecznictwa w sprawach o podobnych stanach faktycznych oraz podstawach prawnych rozstrzygnięcia, co w żadnym razie nie stanowi o wadzie zaskarżonego wyroku. Przeciwnie, zasługuje na aprobatę, gdyż zmierza to do wypracowania jednolitego stanowiska w podobnych przedmiotowo sprawach. Nie jest też trafny zarzut, jakoby uzasadnienie wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji pozostawał w niepewności, co do tego, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie. Świadczy o tym treść zawarta na stronie 7 motywów wyroku. Z kolei zarzut , że ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w zakresie pojęcia " podejrzenia oszustwa" nastąpiła w oparciu o wykładnię nieobowiązujących przepisów sam w sobie zaprzecza tezie postawionej w tym zarzucie kasacyjnym, iż WSA w Warszawie naruszył art. 141§ 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że skoro na gruncie tej sprawy koniecznym jest dokonanie oceny charakteru pojęcia " podejrzenia oszustwa" to wyłącznie brak rozważań Sądu w tej materii może ewentualnie świadczyć o naruszeniu wzmiankowanego przepisu procedury sądowoadministracyjnej.

Za niezasadny należy również uznać zarzut opisany w punkcie I.2. Zarzut ten nawiązuje do kontroli przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie A, że organ nie mógł zaakceptować prokuratorskiej oceny prawno - karnej zawartej w postanowieniu o wszczęciu śledztwa. Organ był uprawniony do włączenia do materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy dowodów zebranych w tym postępowaniu w celu realizacji zasad prawdy materialnej oraz zupełności materiału dowodowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów prawa materialnego, które również należy uznać za nietrafne, trzeba wskazać, że instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyrokach NSA: z 1 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 3507/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 2012/19, z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1140/21. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje poddane w wątpliwość w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony.

Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Zawieszenie uznania nie pozbawia przy tym trwale grupy producentów rolnych ich statusu. Zawieszenie nie prowadzi wprost do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, lecz ma zabezpieczać interesy UE przez zapobieżenia ewentualnym dalszym nadużyciom przez uznaną wcześniej grupę, co do której istnieje uzasadnione (na skutej prowadzenia śledztwa) podejrzenie o dokonywanie nadużyć.

Z treści art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że dotyczy on oszustw dotyczących pomocy objętej rozporządzeniem 1308/2013, a więc chodzi o rodzaje pomocy objętej tym rozporządzeniem, która była otrzymywana przez grupy producentów, w tym na podstawie wcześniej obowiązujących rozporządzeń dotyczących udzielania pomocy grupom producentów, w tym wspomnianego wcześniej rozporządzenia 1234/2007, do którego odsyłało rozporządzenie 543/2011 zmienione przez rozporządzenie nr 2017/891. Nie ulega też wątpliwości – czego w istocie sama Skarżąca nie kwestionuje – że A stanowiła na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARIMR w Warszawie uznaną organizację producentów owoców i warzyw, będący cały czas tym samym podmiotem, co do którego toczy się śledztwo o czyn z art. 286 k.k. w zw. z art. 297 k.k. (podejrzenie popełnienia oszustwa), a przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 dotyczy takich właśnie uznanych organizacji producentów.

Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Również nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut błędnego zastosowania art. 2 pkt 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006 i art. 1 a pkt 4 Rozporządzenia (WE) nr 1681/94 gdyż przepisy te nie były zastosowane w sprawie niniejszej. Sąd I instancji przywołał je interpretując przepis art.115 ust.2 rozporządzenia wykonawczego Komisji ( UE) nr 543/2011. Jednakże skarżąca zarzutu wadliwej wykładni jakiegokolwiek z zastosowanych w sprawie przepisów nie postawiła.

Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargą kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).