Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 193 zd. drugie, w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze, art. 183 § 1, art. 174, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 184 ;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 558/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 558/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej również jako: "PKP") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] mocą której:

1. uchylona została decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Miasto Poznań z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa;

2. stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto Poznań nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Poznań, o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła PKP podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: “p.p.s.a.", poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; dalej również jako: “ustawa komunalizacyjna"), a w szczególności poprzez brak wskazania jakie, zdaniem Sądu, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których Sąd uznał, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez nie odniesienie się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego przesłanek negatywnych komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 i ograniczenie rozważań jedynie do przesłanki zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: “k.p.a." 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości jest dowód z dokumentu (decyzja o oddaniu w zarząd) i przyjęcie tym samym obowiązywania legalnej teorii dowodów, co stało się przyczyną uznania, że PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania;

4. art. 7 k.p.a., art, 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez skierowanie stosownych zapytań do odpowiednich archiwów państwowych, co prowadziło do ustalenia, że brak jest dokumentów o charakterze indywidualnym, przekazujących PKP prawo zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r. Nr 14 poz. 94; dalej również jako: “ustawa o gospodarce gruntami") w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r. polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albowiem jak przyjął organ, terenowe organy administracji państwowej zarządzały sporną nieruchomością jako nie oddaną w zarząd lub użytkowanie innej jednostce, podczas gdy z akt sprawy nie wynika aby organ taki sprawował na dzień 27 maja 1990r. jakiekolwiek władztwo nad tą nieruchomością, w szczególności władztwo właścicielskie (dominum) oraz poprzez uznanie, że sporna nieruchomość nie została oddana w zarząd i użytkowanie PKP, albowiem mogło to odbyć się wyłącznie w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej, pomimo, że wymóg taki nie został ustanowiony w art. 6 ustawy o gospodarce o gospodarce gruntami, a obowiązujący w dniu 27 maja 1990r. art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami odnosi się do nadania prawa zarządu w drodze decyzji, powstającego po wejściu w życie tej ustawy, natomiast nie odnosi się do zarządu iub prawa użytkowania nieruchomości, które powstało przed wejściem w życie tej ustawy, tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że sporna nieruchomość była w zarządzie i użytkowaniu skarżącej i jej poprzednika prawnego od okresu przedwojennego;

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r. oraz w związku z następującymi przepisami:

a) art. 4, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz.U. z 1930r. Nr 97, poz. 568, dalej równiez jako: “rozporządzenie w sprawie utworzenia PKP")

b) art. 37 ustawy z dnia 14 iipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 w brzmieniu nadanym ustawą z 31 Iipca 1969r. Dz.U. 1969 Nr 22, poz. 159; dalej również jako: "ustawa o gospodarce terenami w miastach")

c) art. 14, art. 16 ust. 1 i 2, art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koieje Państwowe" (Dz.U. Nr 26 poz. 138 z późn.zm., dalej również jako: “ustawa o PKP z 1989r.").

d) art. 87 (obecnie art. 80) ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał na dzień 27 maja 1990r. tytuł prawny do spornej nieruchomości i pominięcie, iż tytuł ten wynikał z przekazania PKP prawa zarządu i użytkowania spornej nieruchomości przez przepisy rozporządzenia w sprawie utworzenia PKP, które to prawo ulegało dalszym przekształceniom na podstawie wskazanych powyżej przepisów ze względu na ciągłość użytkowania spornej nieruchomości przez PKP.

Jako “zarzuty ewentualne" podniesiono zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 w dniu 27 maja 1990r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunaiizacyjnej podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej część linii kolejowej (nasyp oraz infrastruktura sieciowa) o znaczeniu państwowym, relacji Poznań - Warszawa i tym samym nieruchomość ta służy wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej.

2. naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 34 oraz art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej równiez jako: "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do której PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu jej tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowała się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość ta jest wyłączona spod komunalizacji, jak również poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Żądaniem skargi kasacyjnej objeto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkimu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami - których naruszenia PKP upatruje w "przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", podczas gdy - w ocenie PKP - ustalenia takie nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami oraz w związku z art. 4, art. 6 i art. 7 rozporządzenia w sprawie utworzenia PKP w zw. art. 37 ustawy z dnia 14 iipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 w brzmieniu nadanym ustawą z 31 Iipca 1969r. Dz.U. 1969 Nr 22, poz. 159) w zw. art. 14, art. 16 ust. 1 i 2, art. 50 ustawy o PKP w zw. z art. 87 (obecnie art. 80) ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Naruszenia wskazanych powyżej przepisów PKP upatruje w wadliwym w jej ocenie “przyjęciu, że skarżącej nie przysługiwał na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości i pominięciu, iż tytuł ten wynikał z przekazania PKP zarządu i użytkowania spornej nieruchomości" przez przepisy rozporządzenia w sprawie utworzenia PKP.

3. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 - poprzez błędną wykładnię i niewłasciwe zastosowanie, które w ocenie PKP “polegało na przyjęciu że sporna nieruchomość nie służyła do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z w związku z art. 34 oraz art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP, poprzez “nieuwzględnienie, że z dniem wejścia w życie ustawy o komrecjalizacji, nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa , a znajdująca się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, z mocy prawa stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP".

Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należało w pierwszej kolejności zauważyć, że nie jest dopuszczalne zwalczanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, do tego w istocie sprowadzają się podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd Wojewódzki oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A w Warszawie na komunalizacyjną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (decyzję z [...] stycznia 2020 r. nr [...]) mocą której stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Poznań, o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się w dniu 27 maja 1990 r. (to jest w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) tytułem prawnym do tej nieruchomości, to fakt ten oznaczał, że nieruchomość ta należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec zatem braku wykazania się przez PKP dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego należało - jak uczynił to Sąd Wojewódzki - uznać, że sporne mienie podlegało komunalizacji z mocy prawa. Jeśli zaś przedmiotowy grunt był w dniu 27 maja 1990 r. jedynie w faktycznej dyspozycji PKP a w grę nie wchodziło władanie tym gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy komunalizacyjnej, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego art. 3 ustawy o gospodarce gruntami.

Ponadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP w sprawie nabycia mienia - w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - było nieuzasadnione. Przepisy tej ostatniej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą bowiem dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność państwową, przekazywanego gminie w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie było już mieniem państwowym. Tym samym więc - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - skarga PKP SA nie była zasadna.

Z powyższym poglądem nie zgadzała się skarżąca Spółka, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe zostało powołane do życia, rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), a zadaniem Przedsiębiorstwa, zgodnie z jego art. 4 (w pierwotnym brzmieniu), było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Z uwagi zaś na to, że w art. 6 tego rozporządzenia postanowiono, iż cały majątek oddano przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i powierniczy zarząd, należało uznać, że ów zarząd powierniczy, zamieniony w prawo zarządowe.

Odnosząc się do tej argumentacji należy zaakcentować, że problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, podjął uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że wyżej przytoczone zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 4 i art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.

Nie można też było podzielić poglądu, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zarzut taki stawia skarżąca kasacyjnie przyjmując, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Odnosząc do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że problematyka nim poruszona stanowiła już przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. I OSK 2307/21). Ustosunkowując się tego zarzutu należy zatem wskazać, że przesądzony pozostaje brak podstaw do uznania przedsiębiorstw państwowych za organy administracji państwowej. W ówczesnej literaturze przedmiotu wskazywano, że ich (przedsiębiorstw państwowych) działalność nie polega na wykonywaniu władztwa administracyjnego, nie stanowią one części aparatu państwowego, jakkolwiek mogą wykonywać zlecone funkcje administracyjne (zob. np. Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, PWN Warszawa 1984, s. 166-167). Jedynie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138; dalej: "ustawa z 1989 r.") mogłyby dawać podstawę do odmiennego twierdzenia. Do tej kwestii jednak również ustosunkował się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że w art. 1 ustawy o PKP z 1989 r. określono Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" jako utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Wskazano, że PKP posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 1 tej ustawy), podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych na zasadach określonych w przepisach ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (art. 2 ust. 2 tej ustawy) oraz że organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności PKP w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych (art. 3 tej ustawy). Z unormowań tych wynika niewątpliwie, że PKP nie było organem administracji rządowej. Analiza przepisów ustawy o PKP z 1989 r. określających przedmiot działalności PKP również nie wskazuje, że jest to działalność stanowiąca realizację zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy przedmiotem działalności PKP były mianowicie:1) przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem, 2) utrzymywanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów, regularność i bezpieczeństwo ruchu kolejowego, ochronę środowiska naturalnego i przeciwpożarową oraz wymogi sanitarne, 3) budowa, przebudowa i modernizacja kolei, 4) produkcja i naprawa specjalistycznych maszyn, urządzeń i materiałów na potrzeby kolei, 5) prowadzenie spedycji krajowej i międzynarodowej, 6) zakładanie i używanie wewnątrzzakładowej kolejowej sieci telekomunikacyjnej. Przepisy ustawy o PKP z 1989 r. nie dawały zatem podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie może mieć zastosowania do mienia PKP S.A., o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o PKP z 1989 r.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym zatem również zarzuty kasacyjne oparte na przepisach ustawy komunalizacyjnej nie były trafne.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów “ewentualnych" opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP należało ocenić jako nieuzasadnione.

II. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania upatruje, w istocie w odmiennej wykładni prawa materialnego, a nie w braku czy pominięciu określonych ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Organy ustaliły bowiem, że na spornej nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, ale okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż jedynie wskazywała na faktyczne, a nie prawne władanie przez skarżącą spółkę tą działką. Jak wskazano powyżej, z faktu zarządzania przez skarżącą kasacyjnie sporną nieruchomością, wobec braku stosownej decyzji administracyjnej nie wynika, że miała ona tytuł prawny do tej nieruchomości wyłączający możliwość jej komunalizacji. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a.

Jakkolwiek skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia "art. 75 k.p.a. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej"nwskazując na ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowy, to w istocie nie wyjaśnia w ogóle na czym to graniczenie miałoby w tym przypadku polegać. Należy też wskazać, że przepis art. 75 k.p.a. zbudowany jest z dwóch paragrafów. Skarga kasacyjnie nie wskazuje naruszenie którego z nich zarzuca. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia i nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej, ani zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.

Niezasadnie, ponadto Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.a.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok tym wymogom odpowiada. Natomiast na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.