Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2009/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 10, art. 90, art. 119,art. 133, art. 141, art. 145, art. 183, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44, art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 2/21 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 2/21, oddalił skargę I. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 27 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania I. K. od decyzji z 25 czerwca 2020 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) nakazującej skarżącej rozbiórkę garażu oznaczonego dla potrzeb postępowania literą "D" położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], (dz. nr [...], [...], obręb [...]) - wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia DWINB stwierdził, że termin do wniesienia przez skarżącą odwołania rozpoczął bieg w związku z doręczeniem decyzji PINB w trybie awizo z art. 44 § 4 k.p.a. ze skutkiem na dzień 14 lipca 2020 r. DWINB zaznaczył, że termin do wniesienia odwołania upływał zatem dnia 28 lipca 2020 r., gdy tymczasem skarżąca wniosła odwołanie w dniu 21 sierpnia 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej). DWINB wyjaśnił, że w aktach PINB znajduje się zwrócona przez Pocztę Polską S.A. przesyłka wskazująca, że doręczyciel wykonał wszystkie określone w art. 44 k.p.a. czynności pozwalające przyjąć fikcję doręczenia. W konsekwencji uznać należało, że odwołanie wniesiono po upływie ustawowego terminu, co oznaczało konieczność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a.

Skargą I. K. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 40 § 2, art. 44, art. 77, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podnoszącego uchybienie formalne polegające na doręczeniu zaskarżonego postanowienia skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi Sąd zgodził się z zarzutem, że opisana wyżej okoliczność stanowiła naruszenie art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W konsekwencji doręczając postanowienie skarżącej zamiast ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi DWINB naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo przedłożone przez skarżącą na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego miało charakter ogólny, tak więc rozciągało się również na postępowanie drugoinstancyjne. Nie ma przy tym znaczenia, że odwołanie zostało podpisane przez skarżącą. Bez względu bowiem na to, czy postępowanie odwoławcze uruchamia strona osobiście, czy też jej pełnomocnik w kwestii doręczeń obowiązuje niezmiennie zasada określona w art. 40 § 2 k.p.a., o ile oczywiście pełnomocnictwo nie zostało wcześniej odwołane.

W ocenie Sądu opisane wyżej naruszenie prawa mogłoby jednak stanowić podstawę do uchylenia postanowienia wyłącznie pod warunkiem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jednoznacznie wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Prawdopodobieństwo wpływu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. na wynik sprawy wystąpi zaś wówczas, gdy na skutek naruszenia wskazanego przepisu pełnomocnik strony pozbawiony zostanie możliwości działania, tj. możliwości ochrony interesu mocodawcy, co stanowi przecież zasadniczy cel instytucji pełnomocnictwa procesowego. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja jednak – w ocenie Sądu - nie wystąpiła. Pomimo bowiem nieprawidłowego doręczenia postanowienia pełnomocniczka niewątpliwie zapoznała się z treścią tego orzeczenia. Wynika to przede wszystkim z faktu, że w ustawowym terminie wywiodła środek zaskarżenia podnosząc zarzuty kwestionujące trafność merytorycznych ocen zawartych w tym orzeczeniu. Sąd podzielił przy tym wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że sam fakt doręczenia postanowienia stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla strony skutków prawnych, jako że pozwoliło na wniesienie środka zaskarżenia przez pełnomocnika strony we właściwym terminie, stanowi, co prawda, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., jednak nie daje podstawy do przyjęcia, że to postanowienie nie weszło do obrotu prawnego (jest postanowieniem nieistniejącym) ani też nie kwalifikuje się jako naruszenie prawa mogące być przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia Sąd podkreślił, że w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zdaniem Sądu w realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że DWINB prawidłowo ustalił termin doręczenia skarżącej decyzji PINB w przedmiocie rozbiórki na dzień 14 lipca 2020 r. Tym samym odwołanie wniesione w dniu 21 sierpnia 2020 r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu, przez co nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że niezasadnie skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanego w postępowaniu administracyjnym awizowania przesyłki zawierającej decyzję PINB w przedmiocie rozbiórki. Analiza znajdującej się w aktach PINB przesyłki (tj. koperty wraz z potwierdzeniem odbioru) wskazuje jednoznacznie, że przy awizowaniu dokonano wszystkich czynności wymaganych mocą art. 44 k.p.a. do przyjęcia skutku doręczenia. Przesyłka zawierająca decyzję PINB skierowana została na adres pełnomocniczki skarżącej wskazany w pełnomocnictwie (ul. [...], [...]). W dniu 30 czerwca 2020 r. przesyłka została awizowana z uwagi na brak możliwości doręczenia w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem osoby, która podjęła się doręczenia pisma adresatowi. W skrzynce oddawczej adresata umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do dyspozycji adresata na okres 14 dni w placówce pocztowej "[...]". Ponowna awizacja miała miejsce w dniu 8 lipca 2020 r., zaś 15 lipca 2020 r. nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. Trafnie zatem DWINB przyjął skutek doręczenia decyzji na dzień 14 lipca 2020 r., stosownie do art. 44 § 4 k.p.a.

W ocenie Sądu nietrafnie skarżąca podnosi, jakoby o wadliwości awizowania świadczyć miało niejasne – zdaniem skarżącej – oznaczenie na potwierdzeniu odbioru konkretnej placówki pocztowej, w której pozostawiono przesyłkę jako "placówka pocztowa: [...]". Skarżąca nie wyjaśnia przy tym, w jaki sposób placówka pocztowa została opisana w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma, mimo że to właśnie zawiadomienie pełni w tym zakresie funkcję informacyjną. Zakładając jednak, że opis był podobny, to przecież w świetle zasad doświadczenia życiowego jest to z reguły placówka pocztowa położona najbliżej adresata, w której zazwyczaj tego rodzaju przesyłki są przez adresata odbierane. Trudno się zgodzić z argumentacją skarżącej, by sprawdzenie tego rodzaju zapisu w powszechnie dostępnej wyszukiwarce internetowej dawało niejednoznaczny rezultat. Wynik jest jednoznaczny i jest to "UP [...] ul. [...]w [...]" położony w odległości ok. 500 m od siedziby kancelarii pełnomocniczki skarżącej.

Ponadto w ocenie Sądu nie ma także podstaw do kwestionowania prawidłowości awizacji z powołaniem się na nieczytelność podpisów. Obowiązek opatrzenia informacji o dacie awizacji czytelnym podpisem nie wynika z art. 44 k.p.a., ani też z warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (zob. rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. – Dz.U. z 2020r., poz. 1026).

Sąd wskazał także, iż nie ma podstaw do uwzględnienia zawartej w skardze sugestii, jakoby nie było wiadomo, co zawierała awizowana przesyłka. Z treści potwierdzenia odbioru wynika jednoznacznie, że zawierała decyzję PINB nr [...]. Jakkolwiek po zwróceniu przesyłki nadawcy koperta została opróżniona, jednak okoliczność tę należy wiązać z faktem późniejszego informacyjnego przesłania tej decyzji pełnomocniczce skarżącej jako załącznika do pisma organu z 21 lipca 2020 r. informującego o nieodebraniu przesyłki w terminie. Wprawdzie DWINB nie odniósł się do tej okoliczności, jednak nie jest to równoznaczne z naruszeniem art. 77 k.p.a.. Okoliczność ta bowiem nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Nie podważa ona prawidłowości formalnej awizacji, ani też nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż ponownie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano trafny pogląd, że w sytuacji skutecznego doręczenia decyzji jej ponowne przesłanie przez organ nie otwiera na nowo biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości adresu pełnomocniczki, na który skierowano przesyłkę, Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocniczka zmieniła adres siedziby kancelarii (na ul. [...], [...]) nie informując o tym organu. W takim jednak przypadku PINB był uprawniony do kontynuowania doręczeń na dotychczasowy adres (ul. [...], [...]) ze skutkiem prawnym, co wynika jednoznacznie z art. 41 k.p.a. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaś zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. W ocenie Sądu organ nie ma obowiązku stosowania zasady informowania z art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązujących przepisów prawa wobec strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. W takim bowiem przypadku odpada ratio legis tej zasady oparte na założeniu ustawodawcy, że strona nie zna przepisów prawa. W okolicznościach sprawy nie ma to jednak większego znaczenia. Nie jest bowiem prawdą, że pełnomocniczka skarżącej nie została pouczona o obowiązku z art. 41 k.p.a., jak to zarzuca w skardze. Takie pouczenie pełnomocniczka skarżącej otrzymała w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 5 września 2019 r. doręczonym w dniu 11 września 2019 r. Informacja o tym obowiązku jest nawet wytłuszczona. Tak samo nie ma w sprawie znaczenia, że organy nie poinformowały pełnomocniczki o możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to bowiem warunek dopuszczalności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd zaznaczył, że późniejsze informacyjne przesłanie decyzji PINB nastąpiło do rąk pełnomocniczki, która z całą pewnością posiadała wiedzę o uprawnieniu strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W takich warunkach nie można uznać, że skarżąca nie dysponowała wiedzą w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił.

Skargą kasacyjną I. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, polegające na:

- błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, że doręczenie przesyłki w niniejszej sprawie spełniało wymogi wskazane w tym przepisie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego i że doręczenie było skuteczne,

- błędną wykładnię § 34 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego z dnia 29.04.2013 r., (t.j. z dnia 29 maja 2020 r., Dz.U. z 2020r. poz. 1026), poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie, a uznanie, że brak wskazania adresu placówki pocztowej, gdzie złożona została do odbioru przesyłka jest zarzutem nietrafnym, bowiem - według WSA - w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest to z reguły placówka położona najbliżej adresata;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 145 S 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, poprzez oddalenie przez WSA skargi, w wyniku błędnie ocenionego materiału dowodowego, wobec przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PINB we Wrocławiu, błędne uznanie, że doręczenie zastępcze decyzji spełniało wszystkie wymogi wynikające z art. 44 k.p.a.,

- naruszeniu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, (pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego), przejawiające się tym że, WSA nieprawidłowo ocenił i zbadał materiał dowodowy w zakresie doręczenia decyzji organu I Instancji i, rozpatrując skargę na postanowienie organu II Instancji, przyjął w całości za zasadne stanowisko organu na niekorzyść skarżącej, nie uwzględniając żadnego z zarzutów przez nią podniesionych,

- naruszeniu art. 10, art. 90 w zw. z art. 119 p.p.s.a, tj. zasady jawności i rozpatrywania sprawy po przeprowadzeniu rozprawy - poprzez wybór przez WSA trybu uproszczonego, gdy wybór trybu uproszczonego nie jest bezwzględną zasadą rozpatrywania spraw - WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu nie wyjaśnił przyczyn rozpatrywania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji, gdy akta sprawy, tzn. brak podstawowych dokumentów, wymagał złożenia przez strony wyjaśnień w sprawie,

- naruszeniu art.133 p.p.s.a, poprzez przyjęcie, iż skarżąca podniosła w skardze, że awizowanie decyzji PINB nastąpiło na skutek skierowania jej na nieaktualny adres kancelarii pełnomocniczki skarżącej, podczas gdy w skardze nie podnoszono zarzutu, że decyzja PINB była nieprawidłowo awizowana z powodu zmiany adresu siedziby kancelarii pełnomocniczki,

- naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a nastąpiło również, poprzez stwierdzenie przez WSA, że zarzut naruszenia zasady informacji, określony w z art. 9 k.p.a. podniesiony w skardze, nie jest zasadny, bowiem pełnomocniczka skarżącej była poinformowana o uprawnieniach i obowiązkach strony wynikających z k.p.a. Otóż zarzut braku poinformowania strony - p. I. K., odnosił się wprost do praw skarżącej, w sytuacji gdy organ II Instancji, postępowanie administracyjne i podjęte działania skierował wprost do strony z całkowitym pominięciem pełnomocniczki. Podejmując takie świadome, a nie uzasadnione działania, mające wpływ na prawa i obowiązki strony - p. I. K., organ II Instancji miał obowiązek rzetelnej informacji strony - p. I. K.,

- WSA nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, to jest braku w aktach sprawy zwrotnego dowodu doręczenia skarżącej zaskarżonego postanowienia oraz dowodu doręczenia wezwania do złożenia podpisu pod odwołaniem. Dostęp do akt sprawy zapewnia art. 73 k.p.a., a wynikający z jawności postępowania dla stron oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Uprawnienie z zakresu dostępu strony do akt umożliwia stronie między innymi sporządzanie notatek, kopii i odpisów. Prawo dostępu do akt ma, co do zasady, nieograniczony charakter, obejmuje cały tok postępowania administracyjnego we wszystkich instancjach, również po wydaniu decyzji. Prawo strony wynikające z art. 73 k.p.a. dotyczy całości akt postępowania, a więc całej ich zawartości - niezależnie od tego, czy mają one charakter formalny, czy też nieformalny. W prawie strony do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzenie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Stronie służy zatem prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do najdalej idącego zarzutu – naruszenia art. 10, art. 90 w zw. z art. 119 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi I. K. w niewłaściwym trybie, tj. trybie uproszczonym, w sytuacji, gdy akta sprawy, tzn. brak podstawowych dokumentów wymagał złożenia przez strony wyjaśnień w sprawie, w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest zawsze przez stronę skarżącą, która z tego powodu wie o toczącym się postępowaniu. Zapewniana jest jej też możliwość ustosunkowania się do przedstawionych w sprawie stanowisk przez doręczanie pism procesowych składanych przez pozostałe strony i złożenia dodatkowych wyjaśnień. Niezłożenie w tych okolicznościach przez skarżącą dodatkowych wyjaśnień w sprawie nie mogło świadczyć o zasadności omawianego zarzutu. Poza tym zwrócenia uwagi wymaga, że przedmiotem skargi I. K. było postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 27 października 2020 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2020 r. nakazującej rozbiórkę garażu przy ul. [...] w [...]. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, którym było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu złożenia odwołania, czyli kończące postępowanie w drugiej instancji – istniały zatem podstawy do skierowania jej przez Sąd pierwszej instancji do rozpoznania w trybie uproszczonym. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jest niezależne od woli stron. Tym samym wobec przedmiotu skargi wszczynającej niniejszą sprawę sądowoadministracyjną, nie można było Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 10, art. 90 w zw. z art. 119 p.p.s.a., a tym bardziej za jego pomocą podważać ustalonego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia dokonanych w tej sprawie ustaleń co do skuteczności doręczenia skarżącej - ze skutkiem na dzień 14 lipca 2020 r. - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...]. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ww. decyzja została doręczona skarżącej w tzw. trybie zastępczym unormowanym w art. 44 k.p.a.

Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego operator ten przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa powyżej, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru skierowanej do skarżącej przesyłki zawierającej odpis decyzji PINB z dnia 25 czerwca 2020 r. wynika, że w związku z niemożliwością doręczenia jej bezpośrednio skarżącej, jak też pełnoletniemu domownikowi, pełnomocnikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, przesyłkę w dniu 30 czerwca 2020 r. pozostawiono do dyspozycji skarżącej na okres 14 dni w placówce pocztowej [...], o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Omawianą przesyłkę awizowano powtórnie 8 lipca 2020 r. i ostatecznie, w związku z jej niepodjęciem z placówki pocztowej w terminie 14 dni od pierwszego awiza – zwrócono nadawcy (PINB) w dniu 15 lipca 2020r. Mając natomiast na względzie, że doręczenie w trybie zastępczym uważa się za dokonane z upływem 14 dni od pierwszego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej (co w przedmiotowej sprawie miało miejsce 30 czerwca 2020 r.) zasadnie w sprawie przyjęto, że decyzję organu I instancji skutecznie doręczono skarżącej 14 lipca 2020 r. a zatem wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał skarżącej z dniem 28 lipca 2020 r. Odwołanie nadane przez skarżącą w placówce pocztowej dopiero 21 sierpnia 2020 r. słusznie zostało więc przez organ odwoławczy uznane za wniesione z uchybieniem terminu, co obligowało ten organ do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

Powyższych ustaleń nie mogła natomiast podważyć podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku wskazania adresu placówki pocztowej, gdzie złożona została do odbioru skierowana do skarżącej przesyłka zawierająca decyzję PINB z dnia 25 czerwca 2020 r., który to zarzut został powiązany z naruszeniem, poprzez błędną wykładnię, § 34 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego. O ile bowiem należy zgodzić się ze stanowiskiem, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji doręczyciel z naruszeniem dyspozycji przywołanego powyżej przepisu rozporządzenia nie wskazał adresu placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że przesyłkę pozostawiono do dyspozycji adresata w placówce pocztowej "[...]" nie powinno sprawiać profesjonalnemu pełnomocnikowi trudności w jej zidentyfikowaniu – tym bardziej, że jest to jedyny urząd pocztowy o takim numerze w [...] a ponadto znajduje się w pobliżu ówczesnej siedziby kancelarii pełnomocnika skarżącej i za pośrednictwem tej placówki pocztowej pełnomocnik skarżącej odbierał inne skierowane do niej pisma organu I instancji, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego garażu z dnia 5 września 2019 r. czy postanowienie z tej samej daty nr [...] nakładające na skarżącą w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego określone obowiązki. Powyższe świadczy o tym, że urząd pocztowy [...] był właściwym do obsługi pocztowej kancelarii pełnomocnika skarżącej. Z całą pewnością w tych okolicznościach opisane powyżej uchybienie doręczyciela nie urągało przywołanym powyżej przepisom art. 44 k.p.a. i § 34 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie – w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji.

Brak czytelnego podpisu doręczyciela a jedynie parafowanie przez niego adnotacji i pieczęci pocztowej z datownikiem świadczących o powtórnym awizowaniu spornej przesyłki pocztowej również nie podważało skuteczności dokonanego doręczenia. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, brak podpisu doręczyciela nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami statuowanymi przez k.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2 – 4 k.p.a. wymogi doręczenia nazwanego zastępczym, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce. Takiego obowiązku nie nakłada również powołane rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. Jedynie w przypadku doręczenia przesyłki rejestrowej, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza się na opakowaniu przesyłki datę doręczenia i podpis doręczyciela (§ 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego) – vide wyrok NSA: z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4765/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1248/19; z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13. Żaden przepis nie nakłada również obowiązku umieszczania na kopercie informacji o zawartości przesyłki. Informacja ta umieszona była natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej przesyłki, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Niezrozumiałe są natomiast wątpliwości strony skarżącej co do umieszczonego na omawianym zwrotnym potwierdzeniu odbioru, dwukrotnie - na kopercie i jej odwrocie – datownika placówki pocztowej z datą 26.06.2020 r., w sytuacji, gdy datownik ten na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru został umieszczony w miejscu określonym jako "Datownik placówki nadawczej".

Z tych wszystkich względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 44 k.p.a. i § 34 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z ww. przepisami, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określa bowiem właściwość sądów administracyjnych. Naruszenie jego dyspozycji oznaczałoby zaś uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli kwestionowanego postanowienia bądź wydanie wyroku w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 p.p.s.a. przede wszystkim zwrócenia uwagi niewłaściwy sposób jego formułowania przez autora tej skargi. Przepis ten dzieli się bowiem na dalsze jednostki redakcyjne (3 paragrafy) regulujące odmienne kwestie. Art. 133 § 1 p.p.s.a. normuje zasadę orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w świetle której w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także - jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowody uzupełniające z dokumentów. Paragraf 2 i 3 ww. przepisu wskazuje natomiast, iż sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo oraz że rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanego powyżej zarzutu nie uczyniono. Z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Odnośnie natomiast zarzucanej w skardze kasacyjnej okoliczności nie odniesienia przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, który to zarzut zarówno w podstawach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu nie został powiązany z żadnym przepisem regulującym postępowanie przez sądem administracyjnym, wskazać jedynie należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie i nie mógł doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.