Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 390/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 41a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2261
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
article: art. 33 par. 2, art. 49 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 197 par. 2, art. 198
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. [...] w K. na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 69/24, o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku P. [...] w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Ł. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2023 r., znak: AB-III.7840.1.4.2023.SC w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 69/24, pozostawił bez rozpoznania wniosek P. [...] w K. (Stowarzyszenie) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Ł. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 listopada 2023 r., znak: AB-III.7840.1.4.2023.SC.

Sąd podał, że Stowarzyszenie w piśmie z dnia 29 marca 2024 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Do wniosku załączono regulamin Stowarzyszenia oraz wydruk z ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Powiatowego [...]. Wniosek o dopuszczenie do udziału podpisał Prezes Zarządu Stowarzyszenia.

Sąd wskazał, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie pełnomocnictwa zawierającego umocowanie przedstawiciela Stowarzyszenia do reprezentowania go przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie (umocowanie udzielone w uchwale podjętej przez wszystkich członków Stowarzyszenia), w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo zobowiązano do wskazania numeru PESEL osoby umocowanej do reprezentacji Stowarzyszenia, ze względu na wniosek o udostępnienie akt w systemie teleinformatycznym, także w terminie siedmiu dni. Powyższe wezwanie doręczono wnioskodawcy 3 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem systemu ePUAP. Termin na uzupełnienie braków upłynął 10 kwietnia 2024 r., tj. w dniu w którym wnioskodawca nadał w placówce pocztowej korespondencję zawierającą odpowiedź na powyższe zobowiązanie. Stowarzyszenie nie załączyło pełnomocnictwa zawierającego umocowanie przedstawiciela do reprezentowania organizacji przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie, udzielonego w uchwale podjętej przez wszystkich członków stowarzyszenia. W tym zakresie powołało się na zawarty w regulaminie zapis § 12 lit. "a" o umocowaniu do reprezentacji osób tam wskazanych, m.in. Zarządu i działającego w jego imieniu jednoosobowo Prezesa lub Wiceprezesa, bądź łącznie osób wskazanych w ustalonej regulaminem konfiguracji. Stowarzyszenie wskazało również numer PESEL Wiceprezesa jako osoby uprawnionej do reprezentacji tego podmiotu w związku z wnioskiem o udostępnienie akt w systemie teleinformatycznym.

Sąd zauważył, że w przypadku stowarzyszeń zwykłych, które są ułomnymi osobami prawnymi (vide ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 1923 ze zm. oraz art. 331 k.c.), posiadają one zdolność sądową (mogą być stroną postępowania przed sądem administracyjnym), powstają i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działają w oparciu o regulamin działalności uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe (art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm., zwana dalej: "u.p.s."). Jednak odpowiedzi na pytanie, kto jest uprawniony do występowania przed sądem administracyjnym w imieniu takiego stowarzyszenia należy poszukiwać nie tylko w regulaminie ale również w regulacjach ustawowych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. powinien określać m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Zgodnie z art. 41a u.p.s. stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (ust. 1); podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2); czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego; 3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki; 4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy; 5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł. Sąd podkreślił, że z powyższego sądy wyprowadzają, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem przedstawiciel stowarzyszenia może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie. Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 u.p.s. jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Natomiast z pewnością za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji/bezczynności może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Zdaniem Sądu, choć w orzecznictwie akcentuje się, iż czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest przede wszystkim wniesienie skargi do sądu administracyjnego, to nie sposób inaczej potraktować udziału stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym - jeśli będzie on miał miejsce na zasadzie złożenia wniosku i dopuszczenia do udziału na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Po pierwsze dlatego, że art. 41a u.p.s. zawierający katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu - stanowi katalog otwarty. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Po drugie dlatego, że zgodnie z art. 12 p.p.s.a. przez pojęcie "strony" w rozumieniu tej ustawy, należy też rozumieć "uczestnika postępowania". Pozwala to na przyjęcie, że jeśli judykatura w swoich rozstrzygnięciach wprost odnosi się do sytuacji, gdy stowarzyszenie zwykłe jest podmiotem skarżącym, tj. występuje w związku z tym jak strona postępowania sądowoadministracyjnego, co w orzecznictwie określa się jako działanie w ramach czynności przekraczających zwykły zarząd, to regulacja art. 12 p.p.s.a. pozwala na odniesienie tego stanowiska również do stowarzyszenia zwykłego ubiegającego się o dopuszczenie do postępowania w charakterze jego uczestnika. Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Co prawda przepis art. 33 p.p.s.a. - odczytywany literalnie - różnicuje uczestnika na prawach strony (w § 1 stanowi o uczestniku na prawach strony, tj. podmiocie, którego interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego) oraz uczestnika (w § 2 stanowi o organizacji społecznej domagającej się udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu w sprawach innych osób) - to jednak wydanie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym powoduje, że staje się ona stroną postępowania z wszelkimi konsekwencjami, np. możliwością wniesienia skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że nie ma podstaw do różnicowania pozycji stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji w zależności do tego czy jest skarżącym (wówczas miałaby być to czynność przekraczająca zwykły zarząd), czy "tylko" wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a., jako organizacja społeczna w sprawach dotyczących innych osób, jeśli przedmiot postępowania jest zbieżny z zakresem jej statutowej działalności. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której udział w postępowaniu na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, ale już np. wniesienie skargi kasacyjnej przez organizację w ten sposób uczestniczącą w postępowaniu jest taką czynnością, co wymagałoby uzupełnienia umocowania osoby dotychczas reprezentującej stowarzyszenie przed sądem. Skoro zarówno przez wniesienie skargi, jak i dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, stowarzyszenie zwykłe staje się pełnoprawną stroną postępowania - dokonuje czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W konsekwencji wykazanie umocowania osoby podpisanej pod wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinno spełniać wymagania art. 41a ust. 2 i 3 u.p.s., tzn. osoba podpisana powinna legitymować się uprzednią zgodą wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzieleniem upoważnienia do dokonania tej czynności. Z uwagi na powyższe wezwano wnioskodawcę do przedłożenia stosownego umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do jego reprezentacji przed sądami administracyjnymi, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Mimo doręczenia korespondencji w tym przedmiocie 3 kwietnia 2024 r., Stowarzyszenie nie przedłożyło stosownego dokumentu w wyznaczonym terminie, który upłynął 10 kwietnia 2024 r. Zawarte w nadesłanym piśmie wyjaśnienia nie mogą stanowić o prawidłowym wykazaniu umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia osób wskazanych w regulaminie, w szczególności osoby podpisanej pod wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Zażalenie na powyższe zarządzenie złożyło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:

1) art. 33 § 2 w zw. z art. 49 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne odmówienie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy Prezes Zarządu jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia i uznały to wielokrotnie Sądy Administracyjne (w tym NSA w ramach sprawy II OSK 529/23), a na dodatek Sądy administracyjne powszechnie w podobnych sprawach dopuszczają organizacje społeczne do udziału na podstawie pisma procesowego podpisanego przez tylko prezesa zarządu, a niekoniecznie przez wszystkich członków organizacji;

2) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 41a ust. 2 u.p.s., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy regulaminu Stowarzyszenia oraz przepisy u.p.s. wskazują, iż organizacja nie może być reprezentowana przez prezesa zarządu we wszystkich postępowaniach z racji, że powinna ona za każdym razem podjąć uchwałę, bo złożenie wniosku o dopuszczenie to czynność przekraczająca zwykły zakres zarządu, co uniemożliwia w praktyce normalne funkcjonowanie organizacji, a w tym zakresie już kilka Sądów administracyjnych (w tym NSA) uznały za ważne pisma procesowe podpisane przez wyłącznie prezesa zarządu stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym, jest tzw. "ułomną osobą prawną". Zgodnie z art. 41a u.p.s. stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (ust. 1). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego; 3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki; 4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy; 5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł (ust. 3).

Zauważyć trzeba, że ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 u.p.s. jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Brak jest wyraźnej wskazówki co należy rozumieć pod pojęciem czynności zwykłego zarządu lub czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Wyjaśnień należy poszukiwać w doktrynie i orzecznictwie. Orzecznictwo zaś sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, że wniesienie skargi (skargi kasacyjnej) w imieniu stowarzyszenia zwykłego do wojewódzkiego sądu administracyjnego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższe uzasadnia się tym, że konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, ale także o skutki, jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą, np. odszkodowanie dochodzone przez inwestora. Określone skutki mogą powstać w konkretnej sprawie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji bądź Naczelnym Sądem Administracyjnym - przykładowo można wskazać na art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis przewiduje, iż w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Jak stanowi art. 40 ust. 1b u.p.s. każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna (zob. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/15). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu I instancji, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony jest także czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Podobnie jak złożenie skargi, skargi kasacyjnej, jest to czynność "inicjująca", o doniosłym znaczeniu. W wyniku złożenia wniosku, po spełnieniu określonych przesłanek, podmiot staje się pełnoprawną stroną postępowania sądowego, aczkolwiek z pewnymi ograniczeniami wynikającymi ze statusu (uczestnik na prawach strony). Wola wzięcia udziału w postępowaniu sądowym w sprawie dotyczącej zakresu działalności stowarzyszenia winna być wyrażona przez członków stowarzyszenia. Należy zrównać czynność procesową złożenia skargi, skargi kasacyjnej, czy wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji dokonał jednak wadliwej oceny treści nadesłanego regulaminu Stowarzyszenia. Z jego treści wynika, że do zadań Zarządu należy m.in. reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i podejmowanie czynności w jego imieniu. Reprezentować Zarząd i podejmować czynności w jego imieniu może samodzielnie jednoosobowo Prezes lub Wiceprezes, albo wspólnie dwuosobowo Prezes i Wiceprezes, bądź samodzielnie jednoosobowo inny członek Zarządu upoważniony do tego przez Prezesa i Wiceprezesa, albo wszyscy członkowie Zarządu wspólnie, bądź Prezes lub Wiceprezes wspólnie z przynajmniej jednym innym członkiem Zarządu (§ 12 lit. a)). W regulaminie ustalono nadto (§ 6 lit. l), że celem działalności Stowarzyszenia jest reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami oraz innymi organami władzy publicznej. Jest to zatem szczegółowy zakres umocowania wykraczający poza prawo reprezentacji wynikające z u.p.s. Prawo do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego wynikające z u.p.s. i regulaminu należy rozumieć wąsko i wymaga ono doprecyzowania dla podejmowania konkretnych czynności. Brak jest jednak przeszkód, żeby tego rodzaju doprecyzowanie nastąpiło w regulaminie stowarzyszenia, w formie ogólnego lub szczegółowego pełnomocnictwa. Regulamin przyjmowany jest bowiem w formie uchwały wszystkich członków stowarzyszenia i jest dopuszczalne, żeby już na tym etapie członkowie stowarzyszenia udzielili przedstawicielowi stowarzyszenia, zarządowi, pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu (zob. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 107/17). Z tego rodzaju upoważnieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem przepisy § 12 lit. a) i § 6 lit. l) należy odczytywać łącznie. Powyższe zaś oznacza, że Zarząd Stowarzyszenia, przy uwzględnieniu reprezentacji wynikającej z regulaminu, był uprawniony do złożenia, w imieniu Stowarzyszenia, wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Brak było podstaw do żądania przedłożenia pełnomocnictwa (udzielonego w uchwale podjętej przez wszystkich członków Stowarzyszenia) zawierającego umocowanie przedstawiciela Stowarzyszenia do reprezentowania przed sądami administracyjnymi w sprawie niniejszej, a w konsekwencji jego nieprzedłożenia do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Sąd I instancji ponownie zajmując się przedmiotowym wnioskiem uwzględni ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, wezwie Stowarzyszenie do nadesłania aktualnej uchwały o powołaniu Zarządu Stowarzyszenia, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.