Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1595/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3314/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3314/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę A.S. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 30 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 16 września 2019 r. skarżący wystąpił do Prezesa RM o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących działalności ministrów do spraw pomocy humanitarnej. Jednocześnie skarżący podniósł, że to on jest inicjatorem i autorem udzielania przez Polskę pomocy humanitarnej, a ktoś z rządu lub Kancelarii Prezesa RM "ukradł pomysł" lub "naruszył prawa autorskie".

Pismem z 1 października 2019 r. organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie "wszystkich dokumentów dotyczących działalności" nie mieści się w zakresie informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., która powinna być konkretna i dotyczyć dającej się określić informacji. Dlatego wezwał skarżącego do sprecyzowania ww. wniosku i wskazania, jakiej konkretnie informacji oczekuje. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący – w piśmie z 12 listopada 2019 r. - podał, że w szczególności interesują go dokumenty dotyczące środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w latach 2018-2019 r. na pomoc humanitarną, z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, jak również wydatki na utrzymanie ministrów do spraw pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii Prezesa RM.

W piśmie z 2 grudnia 2019 r. Prezes RM podtrzymał stanowisko o konieczności sprecyzowania wniosku i udostępnił dwa dokumenty podsumowujące działalność dwóch ministrów odpowiedzialnych za pomoc humanitarną.

W dniu 12 grudnia 2019 r. skarżący ponownie wniósł o udostępnienie oryginalnych dokumentów dotyczących działalności ministrów do spraw pomocy humanitarnej. Z kolei w odpowiedzi na to żądanie (pismo z 20 grudnia 2019 r.) organ ponownie poinformował, iż podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w uprzedniej korespondencji.

Pismem z 19 stycznia 2020 r. skarżący wywiódł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa RM w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., II SAB/Wa 84/20, WSA uwzględnił co do zasady skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie podzielił poglądu Prezesa RM, że wniosek skarżącego z 16 września 2019 r., uzupełniony pismem z 12 listopada 2019 r., nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jego zbyt ogólnikowy charakter. W ocenie Sądu, z treści ww. pisma z 12 listopada 2019 r. wystarczająco precyzyjnie wynikało, jakie informacje są przedmiotem zainteresowania skarżącego oraz że jego żądanie dotyczy udostępnienia także dokumentów źródłowych. Chodzi więc o wszelkie "dokumenty dotyczące środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w 2018 i 2019 r. na pomoc humanitarną, z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, a także wydatki na utrzymanie ministrów ds. pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej KPRM".

Jednocześnie Sąd zgodził się z organem, że zakres żądanych informacji jest przedmiotowo bardzo szeroki. Dotyczą one jednak określonego zagadnienia, będącego przedmiotem działania władz publicznych, gdzie wydatkowane są stosowne środki w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. f u.d.i.p. Wprawdzie skarżący oświadczył, że może dookreślić zakres żądanych dokumentów po okazaniu mu całości dokumentacji (co nie mieści się w procedurze rozpatrywania wniosków informacyjnych), jednakże nie zwalnia to Prezesa RM z obowiązku procedowania wniosku w zakresie żądania udostępnienia dokumentacji źródłowej odnośnie wydatków i realizowanych programów, jak i selektywnie wybranych danych dotyczących wielkości środków przeznaczonych na poszczególne cele (udzielanie pomocy, obsługa urzędu).

Trafnie, zdaniem Sądu, organ dostrzegł, że - wobec szerokiego sformułowania żądań - wyselekcjonowanie dokumentów i ich techniczne udostępnienie w stosownej formie, jak i poszukiwanie oraz zestawianie żądanych danych w wybranych obszarach może stanowić czynność stosunkowo złożoną (gdyby takich zestawień dla innych celów nie wytworzono). Procedowanie w przypadkach tego rodzaju jest jednak regulowane - w ramach udostępniania informacji przetworzonej. Wymagane jest wówczas wezwanie wnioskodawcy do wykazania wystąpienia przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. - czy informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Gdy natomiast stosowny warunek nie zostanie wykazany, niezbędne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej.

Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Wykonując opisane wyżej orzeczenie, Prezes RM w piśmie z 8 września 2020 r. przekazał skarżącemu kwoty wydatków w 2018 r. i 2019 r. na utrzymanie ministrów ds. pomocy humanitarnej oraz Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii Prezesa RM. Jednocześnie - uznając, że w pozostałym zakresie wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej - organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący nie wykonał przedmiotowego wezwania.

Decyzją z 26 maja 2021 r. nr [...] Prezes RM, w oparciu o art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentów dotyczących środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w 2018 r. i 2019 r na pomoc humanitarną z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, z uwagi na brak wykazania po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powołaną na wstępie decyzją z 30 lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do WSA.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w ramach niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 16 września 2019 r. (sprecyzowanym pismem z 12 listopada 2019 r.) zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu z 16 czerwca 2020 r., II SAB/Wa 84/20, w którym przesądzono kwestię możliwości potraktowania przedmiotu wniosku jako żądania informacji publicznej przetworzonej. Poza sporem był stan faktyczny w jego istotnych elementach, jak również nie było wątpliwości, iż wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – organu władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym, gdyż wiązała się z problematyką funkcjonowania organu władzy publicznej i wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji - także w aspekcie prawomocnego wyroku z 16 czerwca 2020 r., II SAB/Wa 84/20 - nie miał żadnych wątpliwości, że Prezes RM prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku - nie istnieje bowiem ona w żądanym kształcie, a WSA nie ma żadnych podstaw, aby w tym zakresie podważać twierdzenie organu.

Prawidłowa, bo przesądzona w ww. orzeczeniu, kwalifikacja przedmiotu wniosku implikowała wezwanie skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niezbędne w tym przypadku jest wykazanie, iż żądane informacje nie dotyczą wyłącznie interesu wnioskodawcy, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa, w której informacji się domaga, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego rodzaju organów. Skarżący nie sprostał obowiązkowi wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie sposób bowiem uznać subiektywne przekonanie skarżącego o niezgodnym z prawem wydatkowaniu środków publicznych za wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Skarżący nie przedstawił organowi żadnych danych pozwalających na weryfikację, czy w tym konkretnym przypadku występuje szczególny interes publiczny.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa RM z 26 maja 2021 r. odpowiadają prawu, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione - zresztą w przeważającej części dotyczą one bezczynności organu, co wykracza poza granice sprawy.

Mając na uwadze powyższe, WSA w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. polegającego na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z osobistym udziałem skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nie przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej przez skarżącego pomocy z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wobec oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a., w ramach którego skarżący kwestionuje zasadność rozpoznania sprawy przez WSA na posiedzeniu niejawnym. Konsekwencją uwzględnienia przedmiotowego zarzutu byłoby bowiem stwierdzenie, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania, albowiem skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Powołany w podstawie weryfikowanego zarzutu kasacyjnego art. 90 § 1 p.p.s.a. ustanawia regułę, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zdaniem skarżącego w sprawie nie było podstaw faktycznych aktywujących normatywną kompetencję przewidziana przepisami szczególnymi do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odnoszą się do tego twierdzenia należy zauważyć, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z 5 stycznia 2022 roku sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r., W treści zarządzenia podano, że udział w rozprawie możliwy jest w formie zdalnej oraz poprzez osobiste uczestnictwo w siedzibie sądu. Podstawą zarządzenia w tym zakresie był art. 4 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Następnie, zarządzeniem z dnia 8 lutego 2022 r. sprawa została zdjęta z wokandy posiedzenia jawnego i skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jako podstawę prawną zarządzenia powołano art. 4zzs4 ust. 3 wyżej powołanej ustawy z 2 marca 2020 r. w zw. z § 1 pkt 3 zarządzenia nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z kolei stosownie do postanowień § 1 pkt 3 wymienionego zarządzenia z 26 maja 2021 skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w budynku sądu jest dopuszczalne, jeżeli Przewodniczący Wydziału stwierdzi, że nie wywoła to nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Z treści powołany przepisów wynika, że decyzja o skierowaniu sprawy do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym należała do Przewodniczącego Wydziału, który podejmując ją miał obowiązek kierować się zapewnieniem bezpieczeństwa zdrowotnego zarówno stron, jak i składu orzekającego. W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że w lutym 2022 roku obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego Przewodniczący Wydziału miał prawo skierować sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne, celem uniknięcia zagrożenia epidemicznego dla składu orzekającego oraz protokolanta, jak również pozostałych stron, które stawiłby się w budynku sądu.

Zaznaczyć również należy, że w uzasadnieniu rozpatrywanego zarzutu skarżący nie podał, jakich okoliczności, zarzutów czy stanowiska nie mógł powołać przez Sądem pierwszej instancji, w związku z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym wypadku należy wyeksponować, że skarżący naruszenia powołanego przepisu upatruje w "błędnej wykładni polegającej na nie przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego." Sposób sformułowania zarzutu zawęża jego ocenę wyłącznie do ocen, które odnoszą się do wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Sam status informacji, jako informacji publicznej przetworzonej nie podlega weryfikacji.

Należy podzielić ogólnosystemowe uwagi skarżącego, że nie ma obowiązku wykazania, iż domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej z uwagi na szczególnie istotny interes publiczny. Zasadą jest, że kwestia ta podlega ustaleniu przez podmiot, do którego skierowano wniosek dostępowy. Nie oznacza to jednak, że podmiot ten ma poszukiwać argumentów pozwalających ustalić, że wnioskodawca kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym. Podmiot do którego skierowano wniosek ma obowiązek przeanalizować charakter żądanych informacji oraz możliwość ich wykorzystania przez wnioskującego w interesie publicznym. Jeżeli informacje pozwalające na konkluzje w tym zakresie nie znajdują się we wniosku dostępowym, podmiot do którego został on skierowany, wzywa wnioskodawcę do wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących dostęp do informacji publicznej przetworzonej. W razie braku odpowiedzi, kwestia ta zostaje rozstrzygnięta w oparciu o wyżej podane elementy – charakter informacji publicznej oraz dostępne dane o możliwości ich wykorzystania przez wnioskodawcę w interesie publicznym.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; podobnie: (w:) wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

Na gruncie niniejszej sprawy pismem z 8 września 2020 r. skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Skarżący na wezwanie nie odpowiedział.

Z wniosków dostępowych skarżącego (z 16 września 2019 r. oraz 12 listopada 2019 r.) wynika, że domagał się udostępnienia dokumentów dotyczących działalności ministrów do spraw pomocy humanitarnej, a w szczególności dokumentów dotyczących środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w latach 2018-2019 r. na pomoc humanitarną, z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, jak również wydatki na utrzymanie ministrów do spraw pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii Prezesa RM.

Rację ma WSA, że uwzględnienie charakteru żądanej informacji, a w szczególności jej rozległego zakresu nie pozwala zidentyfikować celu, w jakim skarżący mógłby ją wykorzystać, w tym szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki mógłby zrealizować, gdyby miał do niej dostęp. Ogólne i nieidentyfikowalne zamierzenia skarżącego nie mogą uzasadniać zaangażowania czasowego, osobowego, technicznego i finansowego, jakie byłoby niezbędne do przygotowania żądanych przez niego informacji. W tym stanie rzeczy przyjęta przez WSA ocena, że w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny wymagany do udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest prawidłowa.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.