Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 272/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy C. kwotę 5980 (pięć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. (dalej: "Starosta") z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę gminną nieruchomość położoną w obrębie K., gm. C., oznaczoną jako działka o nr geod. [...], pow. 0,0410 ha, która stała się własnością Gminy C.

Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K., działka nr [...] stanowiąca własność M. K. została przejęta na własność Gminy C.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. M. K. wystąpił do Starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Wysokość odszkodowania była ustalana kilkakrotnie:

- decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta ustalił ją na kwotę 45 352 zł, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę P. decyzją z dnia

[...] lipca 2011 r.;

- kolejną decyzją, z dnia [...] lipca 2012 r., Starosta ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 46 187 zł, jednakże i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie wskazano konkretnego ustępu § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, który biegły zastosował. Także Wojewoda wskazał na braki

w załącznikach, brak możliwości oceny, czy przyjęto do porównania nieruchomości podobne do wycenianej.

Wydaną po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Starosta ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 39 305 zł i zobowiązał do jego zapłaty Burmistrza C. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepisy

art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że w nowym operacie, sporządzonym na dzień [...] listopada 2013 r., ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 91,41 zł, wartość rynkową prawa własności działki na 37 478 zł, zaś wartość odtworzeniową znajdującego się na działce ogrodzenia oszacowano na kwotę 1 827 zł. Wyceniana działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w około 64% pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a w około 36% pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego oraz inne nieuciążliwe usługi nieokreślone w planie miejscowym. Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej działka stanowiła teren niezabudowany, położony na obszarze zabudowy mieszkaniowej wsi K. pomiędzy ulicą wiejską a ogrodzonym obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wskazywało na jej przyszły "drogowy" charakter. Biegły do wyceny wartości działki przyjął jej drogowe przeznaczenie, odwołał się do § 36 ust. 4 rozporządzenia, poszerzył zakres badania rynku lokalnego o inne niż Gmina C. gminy powiatu b., jak również Miasta B. oraz wydłużył okres badania do 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Po stwierdzeniu, że brak na analizowanym rynku lokalnym działek takich jak wyceniana tj. z elementem drzewostanu, biegły zdecydował o ustaleniu wartości rynkowej działki na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartości drzewostanu - według cen sprzedaży podobnych sortymentów drewna. Ostatecznie biegły oszacował wartość rynkową prawa własności działki nr [...] w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (po wyselekcjonowaniu 20 nieruchomości gruntowych ocenionych przez biegłego jako podobne, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, po obliczeniu jednostkowej ceny średniej i określeniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz zakresu współczynników korygujących). Ustalił też wartość składników drzewostanu (trzy sosny o średnicy 40 cm, dwie sosny o średnicy 30 cm, dziewięć sosen o średnicy 10-20 cm). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłaszanych przez Gminę C. zarzutów, wyjaśnił powód poszerzenia zakresu badanego rynku lokalnego (z gminnego na powiatowy), wybór podejścia, metody i techniki szacowania.

W celu skonfrontowania rozbieżnych stanowisk rzeczoznawcy majątkowego

i Gminy C., Starosta wyznaczył rozprawę administracyjną, na którą przybył pełnomocnik do doręczeń właściciela działki nr [...] (nie zgłaszając zastrzeżeń do operatu), nie przybył natomiast przedstawiciel Gminy C.

Organ pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych, a określona w nim wartość odejmowanego prawa odpowiada rzeczywistej wartości działki. Starosta pozytywnie ocenił wyjaśnienia i ustalenia biegłego dotyczące sposobu skonstruowania tabeli nr 1 (próbka 20 transakcji nieruchomościami nabywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne), wyjaśnienia dotyczące transakcji nr 14 z tabeli nr 1 jako nienaruszającej zasad wynikających z § 5 rozporządzenia oraz wyjaśnienie odnoszące się do przywołanego przez stronę wyroku NSA w sprawie I OSK 1087/09 (zdaniem biegłego wyrok nie dotyczy treści rozporządzenia mającej zastosowanie w sprawie).

Za bezzasadne uznał Starosta zarzuty Gminy C. dotyczące poszerzenia rynku poza obszar Gminy C. (wyjaśnił, że poszerzenie rynku pozwala na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.) oraz wybranej metody ustalania wartości nieruchomości. Wskazał, że

w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej jako obowiązujący dopiero od dnia 10 września 2008 r. (decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2008 r.). Zdaniem Starosty, w sprawie miał zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. zmieniającej specustawę drogową, uprawniający do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jednakże podwyższenie nie było uzasadnione, bowiem z akt wynika, że nieruchomość nie została wydana inwestorowi.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Burmistrz C., który zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak analizy uwag zawartych w piśmie odwołującego się z dnia [...] marca 2014 r. przy uznaniu za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy. Odwołujący się wyjaśnił, że:

- niedostatecznie przeanalizowano rynek nieruchomości (umieszczono w poz.

14 tabeli nr 1 transakcję nieruchomością położoną w K., tj. transakcję zawartą w warunkach szczególnych, bowiem Gmina C. była jej stroną i zna okoliczności jej zawarcia). Wskazuje to na możliwość uwzględniania w operacie również i innych transakcji zawartych w warunkach szczególnych (np. wskazane z poz. 6, 7, 10 i 11 tabeli);

- rzeczoznawca majątkowy P. G. sporządził operaty szacunkowe we wszystkich toczących się postępowaniach odszkodowawczych po wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalone odszkodowania są bardzo zbliżone niezależnie od przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, we wszystkich sprawach w operatach w tabeli nr 1 zamieszczono 20 tych samych nieruchomości. Wniósł o uzupełnienie tabeli o podanie przeznaczenia działek w planie miejscowym;

- pod tabelą nr 1 w każdym operacie rzeczoznawca powołuje się na wyrok SN

w sprawie I CSK369/11 z dnia 5 kwietnia 2012 r., lecz nie stosuje się do niego;

- nie uwzględniono w tabeli nr 1 wszystkich transakcji jakie miały miejsce na terenie gminy C., co spowodowało konieczność rozszerzenia badanego rynku na obszar całego powiatu b., a tym samym podważa zachowanie warunku podobieństwa wycenianych nieruchomości. Zdaniem odwołującej się, w sytuacji, gdy ilość transakcji nie jest zbyt duża rzeczoznawca majątkowy nie powinien był stosować metody korygowania ceny średniej (której nie uzasadnił), a metodę porównywania parami. Wskazano, że Urząd Miejski jest w posiadaniu wielu operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, w których szacunek sporządzono metodą porównywania parami w oparciu o transakcje

z terenu gminy C.;

- nieznany jest powód nieuwzględnienia w tabeli nr 1 transakcji nieruchomościami

z ceną 2,-, 5,- lub 10,-zł, mimo że transakcje te miały miejsce.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowa jest ocena operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, bowiem operat zawierał elementy wymienione w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia i nie ma podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów odwołania, Wojewoda nie zgodził się z tezą, jakoby błędnie uwzględniono transakcję dotyczącą nieruchomości nr [...] (poz. 14 tabeli nr 1).

W jego ocenie, została ona nabyta przez Gminę C. aktem notarialnym

z zachowaniem równorzędności stron, tyle że jej wartość ustalono w operacie, co nie pozbawia jej cech wartości rynkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania operatu ocenie organu rzeczoznawców majątkowych - opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, jak też nie przedstawił kontroperatu. W tej sytuacji brak było podstaw do zlecenia z urzędu oceny w oparciu o art. 157 ust. 4 u.g.n. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się także do zarzutów stron, wyjaśniając nieścisłości i wątpliwości.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2014 r. złożyła do WSA

w Białymstoku Gmina C. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnej (dalej: "K.p.a.") poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym, w którym nie wykazano zasadności zastosowania wyceny metodą korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym w miejsce wyceny

z zastosowaniem metody porównywania parami przy rynku lokalnym ograniczonym do obszaru gminy C. oraz poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości innych niż podobne, jak też pominięcie istniejących nieruchomości podobnych,

2. art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie - w wyniku błędnie sporządzonego operatu - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości,

3. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie metodologii wyceny za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania metody korygowania ceny średniej,

4. § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, podczas gdy powinno to nastąpić

z uwzględnieniem metody porównywania parami.

Zdaniem skarżącego, w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej były zawierane transakcje zakupu nieruchomości drogowych. Potwierdził to biegły na stronie 12 i 13 operatu (pkt 8), jednakże nie uzasadnił, dlaczego nie są one wystarczające do wyceny. Jedynie lakonicznie wskazał w wyjaśnieniu z dnia

[...] kwietnia 2014 r., że "szczegółowa analiza tych transakcji nie dała podstaw do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości". W ocenie skarżącego, rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości drogowych na potrzeby ustalenia odszkodowania w innych równolegle prowadzonych przez Starostę sprawach, opierali się właśnie na rynku lokalnym zawężonym do terenu gminy C. (skarżący szczegółowo wymienił sprawy, w których to miało miejsce), który w ich ocenie był wystarczający a cechy tych nieruchomości pozwalały na dokonanie wyceny m.in. metodą porównywania parami. Tym samym analiza transakcji dokonana przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie jest, w jego ocenie, dowolna, zwłaszcza że biegły nie zakwestionował podobieństwa nieruchomości objętych transakcjami zawartymi wyłącznie na rynku lokalnym do nieruchomości wycenianej. Organy, pomimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, nie odniosły się merytorycznie do nieuwzględnienia tych transakcji. Skarżący podkreślił, że poszerzenie rynku przyczyniło się do podwyższenia odszkodowania (Gmina C. posiada plan miejscowy z jednoznacznym określeniem przeznaczenia nieruchomości, w tym pod drogę, podczas gdy inne gminy nie posiadają planów i działki mogą być przeznaczane pod zabudowę, co podwyższa ich wartość). Skarżący wskazał, że wybór określonej metody musi być przez biegłego dostosowany do ilości transakcji występujących na rynku, natomiast biegły nie może powiększać rynku tylko po to, aby zastosować metodę wymagającą większej ilości transakcji, co zdaniem strony miało miejsce w sprawie. W tabeli nr 1 operatu nie uwzględniono wszystkich transakcji, jakie miały miejsce na terenie gminy C., wyprowadzono ich niewystarczającą ilość, poszerzono zakres badanego rynku i nie tylko podwyższono wartość nieruchomości ale i wątpliwości budzi w takiej sytuacji możliwość zachowania zasady podobieństwa nieruchomości porównywanych.

Skarżący zakwestionował również pogląd organu odwoławczego na zakres możliwej oceny operatu jako dowodu w sprawie. W jego ocenie, organ winien ocenić operat szacunkowy również pod kątem zastosowania przez rzeczoznawcę prawidłowej metody określania wartości szacowanej nieruchomości, bowiem kwestie te nie dotyczą wiadomości specjalnych a właściwego stosowania prawa.

Skarżący powtórzył również zarzut uwzględnienia transakcji nr 14 w tabeli nr 1 operatu jako dokonanej w warunkach szczególnych, a więc takiej, która w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia nie mogła stanowić informacji o cenach transakcyjnych. Zdaniem skarżącego, biegły nie wyjaśnił także, dlaczego ceny transakcyjne ujęte

w tabeli nieruchomości porównawczych mieszczą się w znacznie mniejszym przedziale lub też dlaczego nieruchomości nie mieszczące się w tym przedziale nie stanowią nieruchomości podobnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1009/14 WSA

w Białymstoku oddalił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji, dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie jako dowód w sprawie tj. sformalizowany dowód tego, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Jak wskazał WSA, w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie zlecał biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości i za każdym razem sposób dokonania wyceny był kwestionowany przez Gminę C., zobowiązaną do wypłaty odszkodowania. Tymczasem operat, jak trafnie oceniły organy w sprawie, nie budzi zasadniczych wątpliwości, a w szczególności z uwagi na niewystarczające dane do wyceny działki rzeczoznawca słusznie poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin, jak również samego miasta B., ograniczonego do części obrębów peryferyjnych i wydłużył okres badania rynku, przyjmując do analizy transakcje zawarte od dnia 1 stycznia 2011 r., tj. 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Jak wskazał WSA, rzeczoznawca majątkowy dopiero po zgromadzeniu i przeanalizowaniu dostępnych danych o transakcjach dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz wybrał obrazową próbę 20 nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Prawidłowo wskazał także, że nie można z góry zakładać metody szacowania nieruchomości i pod tym kątem dobierał obszar i okres badania rynku. Zasadnie również ustosunkował się do transakcji nr 14 z tabeli nr 1, na którą wskazywała Gmina w zastrzeżeniach, jako na zawartą w warunkach szczególnych. Wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nabycia nieruchomości gruntowej niezabudowanej z przeznaczeniem pod drogę gminną, nabycie miało miejsce na podstawie aktu notarialnego a nie aktu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania pozostaje beneficjent decyzji wywłaszczeniowej (art. 132 ust. 5 u.g.n.).

W ocenie WSA w Białymstoku, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo

i w wyczerpujący sposób uzasadnił wybór metody szacowania wartości nieruchomości. Nie zrobił tego co prawda w samym operacie lecz w piśmie wyjaśniającym, lecz nie ma to wpływu na finalny wynik sprawy ze względu na uzupełnione wyjaśnienia. Gmina C. nie skorzystała ze sposobów prawnych podważenia operatu w oparciu o art. 157 ust. 4 u.g.n. Nie zwróciła się bowiem

o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a także nie przedłożyła własnego operatu. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie

z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały

i zastosowały przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1009/14, Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270,

ze zm.) – dalej p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości operatu szacunkowego, w szczególności

w zakresie niekonsekwencji w treści operatu: a) polegające na tym, że na stronie

13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich

24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej i wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C., jako bazy porównawczej do wyceny, podczas gdy w tabeli na stronie 17 zamieścił 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C.; b) polegające na poszerzeniu rynku lokalnego do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, co doprowadziło do przyjęcia innego okresu transakcji gminy C. (24 miesiące), a innego dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy); które to spowodowało zdefiniowanie rynku w sposób nieprawidłowy,

- art. 157 ust 1 u.g.n., przez uznanie, że ocena prawidłowości operatu i jego podważenie są możliwe jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców,

w sytuacji gdy operat dotknięty wadami merytorycznymi (błędy w przyjętej bazie porównawczej), winien być oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez ograniczenia się wyłącznie do strony formalnej operatu (m.in. sporządzenie

i podpisanie przez właściwą osobę),

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wobec dowolnej

i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na niewzięciu pod uwagę merytorycznych wad operatu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze, jak i w piśmie procesowym,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, pomimo że wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, w zakresie wyceny wartości działki nr [...] we wsi K., przyjął generalną zasadę szacowania, jednakże analiza szczegółowa operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na niedokładności i nieścisłości, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi podważających poszerzenie przez rzeczoznawcę obszaru rynku lokalnego także o powiat, mimo że byłoby to możliwe tylko po wykazaniu, że rynek gminny nie zawierał wystarczającej do wyceny ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Także nie dostrzeżono innych nieścisłości jako mających wpływ na wynik sprawy np. tego, że na stronie 13 operatu rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, natomiast w dalszej części operatu wskazuje na trzy transakcje z tego terenu (w tabeli na stronie 17 zamieścił transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 z gminy C.). Rzeczoznawca majątkowy przyjął w operacie inne okresy transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące), a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy). Zdaniem skarżącej, również dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy nie rozstrzygają wątpliwości co do zastosowanego zróżnicowanego czasookresu z rynku gminnego i powiatowego. Rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy, oddala takie prawdopodobieństwo. Skarżący kasacyjnie przedstawił także w jaki, jego zdaniem, sposób powinien zostać oceniony operat szacunkowy jako dowód w sprawie, a którego to sposobu nie zastosowano w sprawie. Podkreślił, że wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od skarżącej Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r., skarżący kasacyjnie przesłał do Sądu opinie Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. zawierające negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (który sporządził również operat szacunkowy

w niniejszej sprawie) na potrzeby ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność publiczną w ramach tej samej inwestycji drogowej.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 1115/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji wydany w sprawie II SA/Bk 1009/14 oraz przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wyjaśnił, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie opinie Komisji Arbitrażowej nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą innych spraw a nie sprawy niniejszej, w której zostały przedłożone.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi Gminy C. dotyczących wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę wyceny

w przedmiotowej sprawie. Ocena Sądu nie zawiera konkretnych rozważań co do zgłaszanych wadliwości, a ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, mimo że zadaniem Sądu była ocena, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 K.p.a.) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego a dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wskazał NSA, Sąd pierwszej instancji nie ocenił znaczenia zarzutu skargi o rozszerzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszarze przekraczającym granice Gminy C. w kontekście wykazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja. W tytule tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym wskazano, że tabela ta obejmuje nieruchomości przyjęte do obliczeń, a więc także trzy nieruchomości z terenu Gminy C. Sąd nie ocenił jednak, czy miało to jakiekolwiek znaczenie dla wyboru zastosowanej w operacie szacunkowym metodologii określania wartości nieruchomości, w tym zastosowanej metody korygowania ceny średniej.

Jak wskazał NSA, o ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego wyboru metodologii szacowania, w tym określenia badanego obszaru, jako jednego rynku lokalnego, z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w powołanym wyżej art. 154 ust. 1 oraz w § 26 ust. 3 rozporządzenia.

Zdaniem NSA, istotną okolicznością wynikającą z zarzutów skargi a pominiętą przez Sąd pierwszej instancji w jego ocenie sprawy było zróżnicowanie – w ocenie skarżącego - przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia. Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami, obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu b. oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenia w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w sposób podniesiony przez skarżącego, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące.

W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości sama okoliczność dopuszczalności rozszerzenia w operacie szacunkowym badanego obszaru poza granice Gminy C., traktowanego, jako jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Wynika to z § 26 ust. 3 rozporządzenia. Należało jednak dokonać oceny, czy przy określaniu obszaru rynku i okresu jego badania zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z tego przepisu, w tym szczególnie dostępność danych.

Jak wskazał NSA, ocenie należało również poddać okoliczność, czy ze względu na potraktowanie w operacie szacunkowym określonego obszaru badania, jako jednego lokalnego rynku obrotu nieruchomościami, zastosowano jednolite reguły szacowania wobec całego obszaru tego rynku, z uwzględnieniem okoliczności określonych w § 26 ust. 3, czy też zróżnicowano te reguły wobec poszczególnych obszarów tego rynku. Dotyczy to szczególnie, zarzucanego przez skarżącego, badania występowania transakcji nieruchomościami w różnych przedziałach czasowych wobec terenu Gminy C. oraz wobec pozostałego terenu, które to tereny uznano w operacie szacunkowym za jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami.

Sąd kasacyjny zarzucił również sądowi pierwszej instancji niedokonanie oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat zarzutów dotyczących tego, czy wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16 u.g.n. i do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powołanej ustawy a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Uznając, że brak wszechstronnej oceny sprawy, w tym kontroli prawidłowości podstawowego w sprawie dowodu tj. operatu szacunkowego mógł mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, NSA uchylił zaskarżony wyrok, polecił rozważenie wszystkich zarzutów skargi skierowanych do WSA w Białymstoku z uwzględnieniem konieczności dokonania oceny przedstawionych powyżej okoliczności, w kontekście zachowania przez organy orzekające art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd w składzie orzekającym obecnie z mocy art. 190 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona

w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa niż ta której dokonał NSA w swoim wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Bk 1115/15 uznał, że Sąd ten niedostatecznie rozważył zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego. Podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie zawiera konkretnych rozważań wskazywanych wadliwości, lecz ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, w większości podtrzymujących twierdzenia organów administracji, podczas gdy Sąd jest zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji, szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając obecnie skargę Gminy C. skład orzekający ponownie poddał zaskarżoną decyzję kontroli pod względem zgodności z prawem i ocenił zasadność zarzutów skargi.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca wysokość i orzekająca

o wypłacie odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w obrębie K., gm. C., oznaczoną jako działki o nr geod. [...], o pow. 0,0410 ha, która stała się własnością Gminy C.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687; dalej: "specustawa drogowa") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest więc niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Organ ma obowiązek ocenić zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, że organy administracyjne mają nie tylko prawo, ale obowiązek dokonywania kontroli operatu szacunkowego, bowiem jest on dowodem w sprawie

i jako taki podlega stosownej ocenie (vide wyroki w sprawach: I OSK 2269/14 z dnia 9 czerwca 2016 r.; II SA/Kr 1103/15 z dnia 13 listopada 2015 r.; II SA/Łd 335/15

z dnia 24 listopada 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej

w skrócie jako CBOSA). To, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym nie może go pozbawiać możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez rzeczoznawcę, sposób ich analizy oraz wykorzystania, przeprowadzone działania matematyczne i wyliczenia podlegają sprawdzeniu zarówno przez stronę postępowania, ale przede wszystkim przez organ ustalający wysokość odszkodowania.

Jak wskazano w wyroku w sprawie II OSK 801/15 z dnia 27 grudnia 2016 r. (CBOSA), "fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie".

W wyroku zaś w sprawie I OSK 3148/14 z dnia 29 października 2016 r. NSA podkreślił, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (CBOSA).

Także w wiążącym obecnie rozpoznający skargę skład sądu wyroku

w sprawie I OSK 1115/15 podkreślono wagę i potrzebę należytej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji o ustaleniu wysokości

i wypłaty odszkodowania.

Podzielając linię orzecznictwa należało uznać zasadność zarzutu skargi naruszenia przez organy w sprawie niniejszej przepisów postępowania – art. 7, 77

§ 1 i art. 80 K.p.a. Organy bowiem podeszły do operatu rzeczoznawcy P. G. formalnie, nie poddając go dogłębnej analizie a odsyłając do ewentualnej zewnętrznej kontroli operatu – weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n.

W przekonaniu Sądu tak dokonana ocena operatu nie była wystarczająca.

W kontekście podnoszonych w toku całego postępowania przez Gminę C. zastrzeżeń, w tym zastrzeżeń do operatu, który stał się podstawą do wydania kontrolowanej decyzji, nie można uznać, by sporny operat nie był objęty błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową, a zatem i przydatność do podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości,

w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia

w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej wyniku. Stosownie do treści pozostałych ustępów § 4 rozporządzenia: przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego

i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3); przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice

w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4); przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 u.g.n. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (ust. 5).

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podkreślić należy, że w rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych

o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę

i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jak wyżej wskazano, organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak

i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko,

a organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z przepisami prawa, jak również czy jest logiczny i zupełny oraz oparty na prawidłowych danych. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11, CBOSA).

Oceniając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, obecnie orzekający skład sądu nie może zaakceptować stanowiska organów obu instancji o jego poprawności, przydatności i mocy dowodowej w sprawie ustalenia odszkodowania. Miarodajne w tym przedmiocie jest stanowisko NSA wyrażone w wiążącym sąd wyroku w sprawie I OSK 1115/15.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 16 lutego 2017 r. zarzucił, że Sąd ten nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących:

- rozszerzenia przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszar przekraczający granice Gminy C. wobec wskazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja;

- zróżnicowania okresu badania transakcji nieruchomości w zależności od miejsca ich położenia;

- braku spełnienia ustawowego kryterium podobieństwa przez wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi podzielić należy zarzut negujący przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenianej działek

z obszaru większego niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, w jakiej ilości, czy spełniają cechy porównywalności z działką wycenianą, przeznaczoną pod drogę publiczną. Dopiero szczegółowa eliminacja takich działek z rynku lokalnego, tj. gminy C., uprawniałaby rzeczoznawcę do rozszerzenia rynku nieruchomości porównywalnych na obszar powiatu. Tymczasem w treści operatu Sąd zauważa niekonsekwencje polegające na tym, że: rzeczoznawca podaje, iż na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, a następnie autor operatu stwierdza, że poszerzył rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z okresu 35 miesięcy, przy tym w tabeli zostały zamieszczone trzy transakcje z terenu gminy C. Przyjęto inne okresy zawartych transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące) a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy) oraz w tabeli porównawczej znalazły się trzy działki z gminy C., podczas gdy rzeczoznawca wcześniej twierdził, iż odnotował tylko jedną transakcję. Zdaniem Sądu, wątpliwości dotyczących zastosowania, zróżnicowanego czasokresu zawartych transakcji w przypadku rynku gminnego, jak

i rynku powiatowego nie rozstrzygają wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie

z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powyżej wskazane niekonsekwencje i wzajemne sprzeczności w treści operatu nie były trudne do zauważenia, natomiast zostały pominięte i niezauważone przez organy orzekające w sprawie. Należało też wyjaśnić, dlaczego w pierwszej kolejności nie zostały przeanalizowane przez rzeczoznawcę transakcje zawarte na terenie gminy C. za okres 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Gdyby takie transakcje nie były adekwatne, to dopiero wówczas, zdaniem Sądu, można by przyjąć rozszerzony rynek nieruchomości również za ten sam okres 35 miesięcy. Powyższe okoliczności mogły mieć znaczenie w sprawie, bowiem prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Jakkolwiek wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, to zanim dokona tego wyboru (metodą porównania parami, czy też, jak w sprawie niniejszej, metodą korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Ilość transakcji ma zatem wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć należy, że te okoliczności skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego a w skardze oraz w postępowaniu kasacyjnym od wyroku w sprawie II SA/Bk 1009/14 wykazał fakt transakcji na terenie gminy C. niezauważonych przez rzeczoznawcę i w żaden sposób nieskomentowanych przez organy.

W przedmiotowym operacie oraz wyjaśnieniach biegłego sporządzonych do operatu nie uzasadniono powodu zróżnicowania okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia (gmina C., powiat). Przyjęty obszar badania (różny) potraktowano jako jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Dlatego wymagało to zastosowania jednolitych reguł szacowania wobec całego obszaru tego rynku z uwzględnieniem okoliczności określonych w § 26 ust. 1 - 3 rozporządzenia. W szczególności, jak zauważył NSA w wiążącym wyroku

w sprawie I OSK 1115/15: "Z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych ora

z podobieństwo rynków. Należało zatem dokonać oceny, czy przy określaniu okresu badania rynku zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych". Wymaganej oceny organy nie dokonały, o czym świadczą uzasadnienia decyzji obydwu instancji i zarzuty skargi w tym przedmiocie pozostają uzasadnione.

Także Sąd podziela zarzut braku przekonywującego uzasadnienia przez rzeczoznawcę wyboru zastosowanej metody korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym. Nie może również uznać jako nieuzasadniony zarzut braku oceny czy wszystkie nieruchomości wyszczególnione

w tabeli nr 1 (s. 17 operatu) spełniają ustawowe kryteria podobieństwa.

W szczególności w tabeli nr 1 (s. 17 operatu) zestawiono 20 transakcji z granic powiatu b. zawartych w okresie od 9 lutego 2011 r. do 30 września

2013 r., przy tym transakcje te dotyczyły gmin: S. – w 2 przypadkach, C. – 3, T.– 1, W. – 13, i D.– 1. Jak wynika z tabeli, takie przyjęcie do porównania doprowadziło do przyjęcia bardzo dużej rozpiętości cen bo od 26,06 zł za 1 m2 (cena minimalna) do 136, 98 zł za 1 m2 (cena maksymalna), co rzutowało na wysokość wyliczonej ceny średniej. Jak wskazano w skardze, ta cena odbiega znacznie od ustalonych wysokości odszkodowań za grunty przejęte pod sporną drogę w wielu innych sprawach, w których rzeczoznawcy oparli się na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy C. Nie można podważyć logicznego twierdzenia zawartego

w skardze, że organy mając wiedzę z innych postępowań co do innego zakresu przyjmowanych pod rozwagę transakcji (z obszaru gminy C.) i różnych cen

1 m2 powinny tę wiedzę wykorzystać przy ocenie spornego operatu szacunkowego. Natomiast, mimo podnoszonych przez stronę zarzutów – bez wystarczającej analizy przedmiotowy operat szacunkowy przyjęto bez zastrzeżeń. Sąd dostrzega zasadność potrzeby dokładnego zbadania przez organy cech podobieństwa nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie niniejszej.

Podsumowując, należy uznać zasadność głównych zarzutów skargi. Organy obydwu instancji nad istotnymi dla prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania problemami nie pochyliły się dogłębnie i wyczerpująco, a bezkrytycznie i bez należytej analizy przyjęły wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym biegłego P. G. Nie ustosunkowano się do podnoszonych przez skarżącą gminę zarzutów, w tym należytego wyjaśnienia przyczyn rozszerzenia rynku nieruchomości ponad gminę C., pominięcia transakcji z tego rynku oraz zróżnicowania przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania rynku nieruchomościami poprzez przyjęcie dla rynku gminy C. okresu 24 miesięcy, a dla pozostałego rynku – ponad 35 miesięcy. Zatem zarzuty skargi uznać należało jako uzasadnione. W szczególności naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając obecnie sprawę (na skutek niniejszego wyroku) winny organy dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, bowiem operat rzeczoznawcy

P. G. sporządzony w listopadzie 2013 r. utracił ważność (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Organy podejmą decyzję, czy uaktualniony operat sporządzi ten sam rzeczoznawca, czy inny. Autor operatu winien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu NSA w sprawie I OSK 1115/15 jak i w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że prawidłowe ustalenie i wyselekcjonowanie transakcji nieruchomości poddanych analizie przez rzeczoznawcę może mieć wpływ na zastosowaną metodę wyceny i ostatecznie na wysokość odszkodowania. Nadto będzie miał i rzeczoznawca i organy na uwadze przeznaczenie spornych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, aby

w pierwszej kolejności poddać analizie transakcje działek podobnych położonych na terenie gminy, z przeznaczaniem drogowym w planie a nabywanych pod drogi. Nie może bowiem ujść uwadze, że ceny działek nabywanych na cele drogowe

z obszarów przeznaczonych w planach na cele budownictwa kształtują się na innym poziomie cenowym.

Zważywszy na zasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego polegającego na nienależytym wyjaśnieniu sprawy, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie –

w wyniku błędnie sporządzonego operatu – odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, jest przedwczesny. Aby ocenić prawidłowość wysokości odszkodowania, musi istnieć prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Uznając z powyższych względów skargę za uzasadnioną w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona poniosła koszty sądowe w wysokości 1180 zł, tj. opłata stosunkowa uiszczona od skargi – wpis sądowy oraz koszty reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym ustalono

w oparciu o przepisy § 2 pkt 5 w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Łącznie koszty te wyniosły 5 980 zł. Z uwagi na wartość przedmiotu sporu (39 305 zł) kwota wynagrodzenia wynosi 4 800 zł. Przepisy tego rozporządzenia mają w sprawie zastosowanie w miejsce poprzedniego rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. z mocy § 21 mimo wszczęcia postępowania sądowego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia

22 października 2015 r., z uwagi na kasacyjny wyrok NSA w sprawie I OSK 1403/15. Łącznie koszty postępowania sądowego wyniosły 5 980 zł i taką kwotę zasądzono

w punkcie 2 wyroku.