Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1238/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145a § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/22 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. nr KOC/76/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r. oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. nr KOC/76/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 10 grudnia 2003 r. nr KOC/614/Go/03 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 732 ze zm.) dalej: "k.p.a.", stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic-Gmin Warszawy z 29 czerwca 1993 r. nr 489/93 orzekającej o nabyciu przez W. (przekształcone w 1991 r. w spółkę z o.o. H.) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].

W wyniku wznowienia postępowania z wniosku spółki H. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżący"), Kolegium decyzją z 9 października 2008 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., odmówiło uchylenia własnej decyzji z 10 grudnia 2003 r., oceniając, że mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej, w ponownie prowadzonym postepowaniu mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 14 maja 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ów opublikowany został w Dzienniku Ustaw z dnia 21 maja 2015 r., pod poz. 702.

Wnioskiem z 22 czerwca 2015 r. skarżący, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wystąpił o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Kolegium z 14 maja 2009 r.

Postanowieniem z 16 lutego 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 26 września 2016 r., Kolegium odmówiło wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1834/16 uchylił ww. postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i złożenie wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu obligowało Kolegium do wznowienia postępowania, a dopiero następnie do oceny, czy ze względu na swój zakresowy charakter ów wyrok przystaje do sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kolegium.

Postanowieniem z 20 października 2021 r. Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie. Następnie decyzją z 7 grudnia 2021 r. Kolegium orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z 14 maja 2009 r. wskazując m.in., że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z 14 maja 2009 r.

Decyzją z 31 marca 2022 r. Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma on charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a. co jest oczywiste, nie eliminuje go też z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że wyrok ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, zatem przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z 14 maja 2009 r. Jednocześnie stwierdził, że brak przesłanki wznowieniowej powoduje brak podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.

Skarżąca decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 145a § 1 k.p.a. nie uzasadnia możliwości żądania wznowienia przez sam tylko fakt wydania orzeczenia Trybunału o niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Muszą tutaj bowiem wystąpić dwie przesłanki: zarówno wydanie takiego orzeczenia przez Trybunał, jak i utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a., mianowicie na podstawie wspomnianego orzeczenia Trybunał nie orzekł o utracie mocy obowiązującej art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdził jedynie, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, powyższa zmiana normatywna nie miała jednak żadnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia wznowionej sprawy nadzorczej – skoro Kolegium słusznie uznało, że powoływana podstawa wznowieniowa nie zaistniała, to nie było uprawnione do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że analogiczne stanowisko w zakresie charakteru wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. wyraził również orzekający w sprawie nadzorczej Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15), który stwierdził, że co do zasady powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, i wskazuje na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii. Jak wskazuje przy tym judykatura, postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych i tylko w razie potwierdzenia istnienia takich wad postępowanie to ma ustalić, czy miały one wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie. Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera zatem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (vide: wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 279/20). W tej sytuacji organ słusznie uznał, że brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 7 grudnia 2021 r., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzące do oddalenia skargi, wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że pomimo wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (dalej: "Wyrok TK") oraz tego, że decyzja Kolegium z 10 grudnia 2003 r., stwierdzająca nieważność decyzji z 29 czerwca 1993 r. po ponad 10 latach od jej wydania, została wydana na podstawie kontrolowanego w wyroku TK art. 156 § 2 k.p.a., wyrok TK nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i nie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a.,

podczas gdy prawidłowo wykładając i stosując art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku TK Sąd I instancji powinien był przyjąć, że organ powinien uznać, iż (i) wyrok TK znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a tzw. przedawnienie administracyjne powinno być badane zgodnie z dyrektywami wynikającymi z ww. wyroku TK oraz z ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "ustawa nowelizująca"), oraz tym samym, (ii) iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a., a to wobec niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie uwzględniał tzw. przedawnienia administracyjnego i dopuszczał stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 ustawy Nowelizującej oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzące do oddalenia skargi, wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, który pominął moc wiążącą wyroku TK i nie zastosował się do wskazań wynikających z tego wyroku oraz stanowiącej jego konsekwencję zmiany normatywnej w postaci ustawy nowelizującej, a przez to wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,

podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że wydanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia wypełniającego zasadę legalizmu wymagało zastosowania się przez Organ do wskazań wynikających z wyroku TK oraz ustawy nowelizującej;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzące do oddalenia skargi, wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że zasadne było wydanie w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.,

podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że niezasadne było wydanie w postępowaniu wznowieniowym ww. rozstrzygnięcia, ponieważ organ powinien był uznać, iż kontrolowana w trybie wznowienia decyzja Kolegium z 14 maja 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, a to kontrolowanego wyrokiem TK art. 156 § 2 k.p.a. - utrzymywała bowiem w mocy decyzję Kolegium z 9 października 2008 r. o odmowie uchylenia decyzji Kolegium z 10 grudnia 2003 r., która to decyzja z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzała nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 29 czerwca 1993 r.,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien był skargę w całości uwzględnić;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP-poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzące do oddalenia skargi, wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 10 grudnia 2003 r. - po upływie ponad 10 lat od wydania decyzji uwłaszczeniowej,

podczas gdy Sąd I instancji powinien przyjąć, że takie stanowisko organu prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do Państwa;

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ rozpoznał sprawę z zachowaniem zasad określonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.,

podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że organ naruszył ww. przepisy procedury administracyjnej poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zbadania wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145a k.p.a., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez organ, że wyrok TK będący podstawą wniosku Spółki z 22 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 14 maja 2009 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz do braku należytego zbadania przez organ kwestii wpływu tzw. przedawnienia administracyjnego na dopuszczalność stwierdzenia w decyzji Kolegium z 10 grudnia 2003 r. nieważności decyzji uwłaszczeniowej po upływie ponad 10 lat od jej wydania,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien był skargę w całości uwzględnić;;

6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy oraz została w należyty sposób uzasadniona,

podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że organ nie wyjaśnił należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniósł się do wszystkich argumentów faktycznych i prawnych podniesionych przez Spółkę w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 5 stycznia 2022 r., a także, że organ nie wyjaśnił, dlaczego odmówił słuszności tym argumentom, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady przekonywania, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady dwuinstancyjności i wynikającego z niej prawa Spółki do ponownego rozpatrzenia sprawy,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien był skargę w całości uwzględnić;

a w konsekwencji:

7) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzące do oddalenia skargi, wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Kolegium z 7 grudnia 2021r., a także naruszenie art. 135 P.p.s.a. polegające na braku dokonania kontroli zgodności z prawem i braku uchylenia przez Sąd I instancji wydanej w granicach niniejszej sprawy, w toku postępowania administracyjnego, ww. decyzji z 7 grudnia 2021 r.,

podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że organ nieprawidłowo uznał, iż zachodzą podstawy do utrzymania w mocy ww. decyzji z 7 grudnia 2021 r. w sytuacji, w której decyzja ta powinna była zostać uchylona w całości przez organ i organ powinien wydać orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze stanowiskiem Spółki prezentowanym w toku postępowania administracyjnego (wznowieniowego), a w konsekwencji, Sąd I instancji powinien był w całości uwzględnić skargę i uchylić w całości zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz ww. decyzję z 7 grudnia 2021 r. na podstawie art. 135 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Ewa Grabińska wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zasadniczą kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd I instancji, była ocena, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Zgodnie tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Niezgodność stwierdzona przez Trybunał ma dotyczyć konkretnego unormowania będącego podstawą orzeczenia (W. Białogłowski, A. Jaworski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, PS 2010/11–12, s. 68).

Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności analizowanej skargi kasacyjnej mają zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 P w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. . 145a i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszą się one bowiem do zasadniczej kwestii, czy powołany wyrok TK P 46/13 stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o odmowie uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic – Gmin Warszawy z 29 czerwca 1993 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., I OSK 2215/20, z 24 marca 2021 r., I OSK 3970/18, z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma charakter zakresowy, orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie, skutkiem wyroku nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia orzekania przez organ. Nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17). W tych okolicznościach trafnie Sąd I instancji uznał, że nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem wyrok TK nie skutkuje ani uchyleniem przepisu będącego podstawą jej wydania, ani nie prowadzi do zmiany stanu prawnego, mogącego stanowić podstawę do ponownego orzeczenia co do istoty w sprawie rozstrzygniętej decyzją dotychczasową.

Z tego względu za nieskuteczne należy uznać również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji, art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w badanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano skutki wyroku zakresowego stwierdzającego pominięcie ustawodawcze generalnie uniemożliwiają przywrócenie stanu spójności konstytucyjnej bez udziału prawodawcy. Zmiana prawa w powyższym zakresie, będąca wykonaniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca", która jednolicie określiła termin stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe – co należy podkreślić – było jednak wynikiem zmian legislacyjnych i nowego brzmienia nadanego przepisowi art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji ani organy administracji nie stosowały jednak wskazanych przepisów. Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją nie była bowiem prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym tymi przepisami.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek zarzut ten zwraca uwagę na niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, to nie precyzuje jakie okoliczności faktyczne zostały wadliwie ustalone lub jakie dowody zostały pominięte. Nie oferuje również dowodów, których przeprowadzenie mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Natomiast zarzucane w ramach tego zarzutu nienależyte zbadanie kwestii wpływu tzw. przedawnienia administracyjnego na dopuszczalność stwierdzenia w decyzji SKO z 10 grudnia 2003 r. nieważności decyzji uwłaszczeniowej po upływie ponad 10 lat od jej wydania nie może stanowić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem kwestia ta nie należy do sfery faktów.

Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. Nie sposób bowiem stwierdzić wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznać należało za słuszne, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., za nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.