Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących T. K. i Z. K. kwotę 1.014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 stycznia 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 22 listopada 2010 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu właścicielom nieruchomości

przy ul. K. [...] w U. – A. i Z. B.

Burmistrz Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 12 lipca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 59 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", umorzył postępowanie w ww. sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 11 maja 2011 roku T. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta o podjęcie działań w sprawie wydania decyzji nakazującej A. i Z. B. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania należącego do nich terenu.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 23 września 2011 r., ustalił, że należący do A. i Z. B. teren, znajdujący się pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, jest wybetonowany. Sięgacz drogowy od ul. K. do ul. B. wykonany jest z kostki polbrukowej, we fragmencie ok. 1,5 m z płytek wema. Z tego sięgacza odbywa się wjazd na posesję ul. K. [...]. Działka o numerze [...] - należąca do A. i Z. B., oddzielona jest od pieszo-jezdnego sięgacza rozsuwaną bramą. Wykonany został również wjazd - wrota garażowe do pomieszczenia warsztatu samochodowego, co potwierdza, że posesja jest przeznaczona pod funkcję usługowo-mieszkalną. W wybetonowanym podłożu znajduje się studzienka do odprowadzenia wody. Organ zaznaczył przy tym, że w czasie oględzin nie stwierdzono istnienia powłoki pneumatycznej, ani też innego obiektu, który byłby obiektem budowlanym wzniesionym bez pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił nadto, że podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych strony postępowania przedstawiły szereg argumentów w sprawie prowadzonej działalności na nieruchomości przy ul. K. [...] (działce nr [...]), które to

- w ocenie organu - nie są istotne w sprawie, gdyż "strona skarżąca udowadniała, że na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność uciążliwa związana z myciem samochodów, zaś zmiana sposobu zagospodarowania terenu stanowiła tło dla sprawy".

Organ wyjaśnił również, że w świetle art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy, zadaniem organu jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, dlatego też prowadzone postępowanie administracyjne miało na celu wykazanie różnicy pomiędzy obecnym stanem zagospodarowania, a poprzednim. Zaznaczył przy tym, że strony postępowania stwierdziły, że "utwardzenie terenu, kratka ściekowa miały miejsce dużo wcześniej przed dniem złożenia skargi" przez T. i Z. K. Organ wyjaśnił nadto, że "problematyczne zagadnienie w sprawie" stanowi brezentowa powłoka, o której podczas rozpraw mówili T. i Z. K., a która prawdopodobnie po rozciągnięciu sprawiała wrażenie obiektu namiotowego, nie mocowanego do podłoża. Podczas wizji w terenie takiego brezentu nie zauważono, jednakże stwierdzono fakt mocowanych do ściany elementów metalowych.

Organ przytoczył definicje ustawowe obiektu budowlanego i budowli zawarte w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", i stwierdził, że nie można zakwalifikować zamontowanych osłon brezentowych jako obiektu budowlanego typu myjnia samochodowa. Osłony brezentowe stanowią zasłony przed nadmiernym rozprzestrzenianiem się mgły wodnej, a ich wykonanie nie ma charakteru robót budowlanych, ponieważ osłona brezentowa w świetle ww. przepisów nie stanowi przegrody budowlanej takiej jak ściana, czy też strop, zaś wykonane prace związane z zamontowaniem osłon brezentowych nie są wymienione w art. 29 ustawy - Prawo budowlane.

Organ przytoczył również treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy i wyjaśnił, że tylko w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa art. 59 ust. 2 ustawy, bez decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może zastosować instrumenty przewidziane w art. 59 ust. 3 ustawy tj. w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskazując na definicje ustawowe budowy oraz robót budowlanych, zawarte w art. 3 pkt 7 i 6 ustawy - Prawo budowlane, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykonano prac polegających na budowie obiektu budowlanego jak również innych robót budowlanych, nie dokonano również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto, w ocenie organu, nie doszło do takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tj. takiego przekształcenia terenu, które prowadziłoby do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia. Organ wyjaśnił, że wobec braku określenia "zmiana sposobu zagospodarowania" w obowiązującym porządku prawnym istnieje konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i posiłkując się nią należy dokonywać oceny każdego konkretnego stanu faktycznego tak, aby ustalić czy w konkretnym przypadku istnieje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka (uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 stycznia 1992 roku, nr [...]), którego ustalenia wygasły z dniem 31 grudnia 2003 roku, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem A 88 MN, tj. "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna częściowo o charakterze pensjonatowym z dopuszczeniem adaptacji części obiektów na nieuciążliwe usługi. Wskazana modernizacja istniejących obiektów". Z kolei w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta U. (uchwała z dnia 25 marca 1999 roku, nr [...]) na planszy schemat struktury zagospodarowania (załącznik nr 2 do uchwały) przedmiotowy obszar został określony jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drobnymi usługami.

W świetle powyższego, zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia, że na przedmiotowym terenie zaistniała zmiana sposobu zagospodarowania, tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 59 ust. 1 - 3 ustawy, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. i Z. K. zarzucili jej:

▪ naruszenie prawa materialnego - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji,

▪ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie wykonano robót budowlanych

i w konsekwencji nie dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i jego części,

▪ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację

art. 59 ust. 1 ustawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie

art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że zaskarżona decyzja nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w oparciu o całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie wskazuje również jaki związek zachodzi między taką oceną, a rozstrzygnięciem. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie przeprowadzono wizję lokalną, wskazał miejsce położenia działki nr [...], "wybetonowanego na niej podłoża" i studzienki.

Strona skarżąca podniosła, że w aktach brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu 23 września 2011 roku. Wizja lokalna z udziałem stron miała miejsce w dniu 7 października 2011 roku, co znajduje odzwierciedlenie w protokole z przeprowadzonej wizji oraz dokumentacji zdjęciowej w aktach sprawy. Zdaniem skarżących, organ pominął zupełnie treść protokołu z wizji lokalnej oraz sporządzoną dokumentację w postaci 24 sztuk zdjęć oraz innych - załączonych przez stronę skarżącą, do których się nie ustosunkował. Organ w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się również w żaden sposób do dowodów złożonych przez stronę skarżącą przy piśmie z 22 czerwca 2012 roku. Wobec pominięcia przez organ tak istotnych elementów uzasadnienia decyzji, strona skarżąca ma ograniczoną możliwość prowadzenia polemiki z organem w niniejszym odwołaniu.

Zdaniem skarżących, z akt sprawy wynika, że A. i Z. B. wykonali na terenie swojej działki roboty budowlane polegające na montażu do ścian budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowo-garażowego przygotowanych wcześniej elementów konstrukcyjnych, na których zamontowali odpowiednie elementy z brezentu. W tak powstałej - wydzielonej przestrzeni, z wykorzystaniem utwardzonej części nieruchomości, od listopada 2007 roku zaczęła funkcjonować myjnia samochodowa. Bez wątpienia uległ zatem zmianie charakter i sposób wykorzystania istniejącego obiektu budowlanego - utwardzenia terenu. Wprawdzie Z. B. prowadzi działalność polegającą na naprawie samochodów i sprzedaży części w budynku warsztatowo-garażowym, to podjęcie działalności w zakresie myjni samochodowej nie jest tożsame z dotychczasową funkcją istniejącego utwardzenia terenu między budynkami. Zatem - w świetle treści art. 71 ustawy - Prawo budowlane - nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż podjęto działalność zmieniającą warunki higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz układ obciążeń i uciążliwości nie obojętnych dla terenów sąsiednich, a więc posesji skarżących. Powyższe uzasadniało obowiązek ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro jednak A. i Z. B. jej nie posiadają - zatem w kompetencji Burmistrza leży wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o wstrzymaniu użytkowania terenu w zmieniony sposób oraz wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania - czego domagają się skarżący.

Skarżący zarzucili nadto, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji pominął zupełnie okoliczność podnoszoną przez skarżących, że sprawa dotyczy nieruchomości usytuowanych w strefie "B" Uzdrowiska U. Fakt ten, zgodnie ze Statutem Uzdrowiska i ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych

(Dz. U. z 2012 roku, poz. 651 ze zm.), przesądza o sposobie zagospodarowania terenu. Działalność usługowa myjni samochodowej jako mającej negatywny wpływ dla obszaru ochrony uzdrowiskowej jest bowiem sprzeczna z przepisami ww. ustawy.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1-3 ustawy i stwierdził, że przesłankami przemawiającymi za zastosowaniem art. 59 ust. 3 ustawy jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, mającej charakter tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku oraz dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie istotne zatem było ustalenie w pierwszej kolejności, czy nastąpiła taka zmiana zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby podjęcie decyzji zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. Regułą bowiem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził nadto, że ustawodawca, konstruując art. 59 ustawy, dążył do objęcia jak najszerszego kręgu przypadków zmiany zagospodarowania terenu obowiązkiem wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy. Przejawia się to przede wszystkim w ograniczeniu wyjątku od tego obowiązku w odniesieniu do tymczasowego zagospodarowania terenu, jak i w unormowaniu ust. 3 tego artykułu.

Organ wyjaśnił nadto, że podstawę podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu stanowi dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nabiera precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu z konkretnymi faktami i w odniesieniu do wiedzy pozaprawnej. Przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości. Przykładem zmiany zagospodarowania terenu będzie np. rozbiórka podlegająca obowiązkowi uzyskania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu może polegać m. in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Organ stwierdził również, że wyjątki sensu stricto od stosowania przepisów o wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przewiduje art. 59 ust. 2 i 3 ustawy. Odstępstwem od zasady konieczności ubiegania się o taką decyzję przy zmianie zagospodarowania terenu jest sytuacja tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania, trwającej nie dłużej niż rok (art. 59 ust. 2 ustawy). Regulacja art. 59 ust. 3 ustawy oznacza, że nawet zamierzenia polegające na tymczasowej, jednorazowej zmianie sposobu zagospodarowania terenu trwającej do roku mogą być poddane obowiązkowi ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Konstrukcja uznania administracyjnego opiera się na możliwości wyboru, z jakiego dopuszczalnego działania zechce organ skorzystać. Nie oznacza to jednak dowolności. Wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podjęcie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (przez ustalenie warunków zabudowy). Wydanie zaś decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy opiera się na założeniu, że podejmowane przez zainteresowanego działania są niedopuszczalne. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że istotne jest to, że dla podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu, której w rozpatrywanej sprawie nie wykazano. "Brak jest również rozważań co do możliwości podjęcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy. Nie wykazano ponadto sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, która stanowiłaby podstawę podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy."

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że "analiza przedstawionego materiału dowodowego nie wykazała konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego". Jak stwierdził bowiem organ, jest bezsporne, że aktualne okoliczności sprawy, w czasie których wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazują na istotne różnice pomiędzy obecnym stanem zagospodarowania posesji przy ul. K. [...], a poprzednim. Z przedstawionych dokumentów nie sposób było stwierdzić aby obecnie funkcjonowała tam myjnia samochodowa.

W skardze na powyższą decyzję T. i Z. K. stwierdzili, że narusza ona przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 59 ust. 1 ustawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z 12 lipca 2012 roku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięcia, co jest ewidentnym naruszeniem treści art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie, a jej forma narusza podstawowe zasady działania organów administracji wyrażone w treści art. 7 i 8 k.p.a. tj. legalizmu, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów Państwa. Powyższe - jako zasady rzetelnej procedury - winny być bezwzględnie respektowane w państwie prawa. W ocenie skarżących, organ - naruszając powyższe zasady - w prezentowanym przez siebie uzasadnieniu ograniczył się jedynie do skopiowania w sposób nieudolny, bez ciągu logicznego, treści zawartych w innych pismach (w tym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r.,

sygn. II SA/Wr 523/05), sporządzonych przez innych autorów, nie podając źródła.

Skarżący zarzucili nadto, że organ odwoławczy powielił błędy zawarte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, dotyczące terminu przeprowadzonej wizji lokalnej, wskazując termin 23 września 2011 roku, podczas gdy Burmistrz w piśmie skierowanym do Kolegium w dniu 31 lipca 2012 roku, przyznając rację skarżącym, podał faktyczną datę dokonanych oględzin tj. 7 października 2012 roku. Organ powielił również numer poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji, poprawiając go w sposób nieudolny. Wobec zaprezentowania przez organ uzasadnienia decyzji o takiej treści i formie, strona skarżąca miała ograniczoną możliwość prowadzenia polemiki z organem w skardze.

Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się w żaden sposób do podniesionych przez skarżących w odwołaniu zarzutów dotyczących braku oceny przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego w oparciu o całość materiału dowodowego oraz braku wskazania związku pomiędzy dokonana oceną, a rozstrzygnięciem.

W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując w szczególności, że w świetle

art. 71 ustawy - Prawo budowlane A. i Z. B. dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż podjęto działalność zmieniającą warunki higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz układ obciążeń i uciążliwości nie obojętnych dla terenów sąsiednich, a więc posesji skarżących, a zatem nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku pełnomocnik skarżących oświadczył, że sporna myjnia samochodowa nadal działa, z tym że z mniejszą intensywnością.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide

art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Z treści art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa również następuje z przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wnika nadto, że rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga przy tym na podstawie akt sprawy.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, podobnie jak utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. albowiem organy uznały, że w sprawie brak jest postaw do wydania decyzji przewidzianych

w art. 59 ust. 3 ustawy.

Przepisy art. 59 ustawy stanowią co następuje:

1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Przywołany w ustępie 1 art. 59 ustawy, art. 50 ust. 2 stanowi zaś, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z treści ww. przepisów wynika, że przewidziane w art. 59 ust. 3 ustawy decyzje mogą być wydane jedynie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis ustępu 2 art. 59 ustawy nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 tego artykułu do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Oznacza to, że do każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, stosuje się regulację określoną w ust. 1 tego artykułu, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, która nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przy interpretacji tego przepisu powstaje jednak kłopot związany z tym, że zgodnie z jego brzmieniem należy stosować regulację zawartą w ust. 1 do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie ze zdaniem drugim art. 59 ust. 1 ustawy trzeba stosować art. 50 ust. 2 odpowiednio. Tymczasem art. 50 ust. 2 ustawy - odpowiednio stosowany do decyzji o warunkach zabudowy - w punkcie 2 zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego takie inwestycje, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Skoro jednak wyraźny, stosowany bezpośrednio, przepis

art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje stosowanie regulacji zawartej w ust. 1 tego artykułu, a więc przewiduje wymóg wydawania decyzji o warunkach zabudowy do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku), to nie powinno ulegać wątpliwości, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy musi ograniczać się do przypadków związanych ze zmianą sposobu użytkowania terenu. Precyzyjniej zaś - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która nie wymaga pozwolenia na budowę, będzie zwolniona z obowiązku uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy dotyczy bowiem wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu, natomiast ust. 1 tego artykułu odnosi się zarówno do zamiany zagospodarowania terenu, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (tak komentarz do art. 59 ustawy zawarty w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, 6. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 489, a także Wojciech Chróścielewski w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. II SA/Wr 523/05, OSP 2007 nr 9, poz. 101, str. 631 - 635).

Przechodząc do analizy art. 59 ust. 3 ustawy trzeba zauważyć, że przepis ten odnosi się do "zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (...)".

W tym miejscu należy odnotować, że w doktrynie pojawiają się różne interpretacje tego zapisu. Część komentatorów opowiada się za stwierdzeniem, że art. 59 ust. 3 ustawy można zastosować wyłącznie do tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę i trwa do roku (tak komentarz do art. 59 ustawy zawarty w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, 6. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, zacytowany w zaskarżonej decyzji). Część natomiast uważa, że przepis ten znajduje zastosowanie do każdego przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, czyli zarówno do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, jak i do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku (tak Wojciech Chróścielewski w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r.,

sygn. II SA/Wr 523/05, OSP 2007 nr 9, poz. 101, str. 631 - 635, a także ). Wyrażono również pogląd, zgodnie z którym organ jest uprawniony do zastosowania środków przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy tylko w przypadku, gdy dana inwestycja, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje taką zmianę zagospodarowania terenu, która nie ma cech tymczasowości lub też powoduje zmianę zagospodarowania terenu na okres dłuższy niż jeden rok (tak Zdzisław Kostka i Jacek Hyla w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, przepisy wykonawcze", Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004, str. 115).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ostatni z ww. poglądów. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy odnosi się bowiem do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak nie jest zmianą tymczasową, jednorazową, trwającą do roku. Odnosząc się zatem do "zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (...)", przepis art. 59 ust. 3 ustawy odnosi się do takiej zmiany zagospodarowania, jaką reguluje ustęp 2. Wskazuje na to zarówno językowa, jak i systemowa wykładnia tego przepisu. Również wykładnia funkcjonalna przemawia za takim rozumieniem tego przepisu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w sytuacji, w której nastąpi przewidziana w art. 59 ust. 2 ustawy zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia właściwemu organowi), a więc zmiana, do której nie będą mieć zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane, to właśnie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy organy administracji będą miały możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania.

Reasumując, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy, który należy odczytywać literalnie, tak jak sformułował go ustawodawca, przepis ust. 1 art. 59 ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Przy czym należy pamiętać, że art. 59 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a zatem nie będzie miał do niej zastosowania również art. 59 ust. 3 ustawy.

Przepis art. 59 ust. 3 ustawy powinien być natomiast odczytywany w ten sposób: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia właściwemu organowi) i nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, a jest dokonana bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania".

Powyżej zaprezentowana wykładnia art. 59 ust. 3 ustawy zakłada, że sankcje w nim przewidziane nie znajdują zastosowania zarówno do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która wymaga pozwolenia na budowę, jak i do takiej, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Z założenia racjonalnego ustawodawcy wynika bowiem, że nie powinien on zamieszczać w różnych ustawach norm prawnych, które dawałyby różnym organom te same kompetencje. Należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która polega na wykonaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jak i takiej, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub bez stosownego zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego będą decydowały o tym czy wykonane roboty budowlane mogą zostać zachowane, czy też zostanie przywrócony poprzedni sposób zagospodarowania terenu poprzez rozbiórkę tych robót. Przy czym - orzekając w tym przedmiocie, organy nadzoru budowlanego będą kierować się albo przepisem art. 48 ustawy - Prawo budowlane, albo art. 49b tej ustawy, lub też będą rozpoznawały sprawę na podstawie przepisów art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane.

Z tych też przyczyn - zdaniem Sądu, prawidłowo wykładając art. 59 ust. 3 ustawy, należy przyjąć, że przepis ten dotyczy jedynie takiej zamiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa, i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana taka może również w ogóle nie być połączona z wykonaniem robót budowlanych albowiem zmiana funkcji terenu może przykładowo polegać na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska lub bazy transportowej, bez realizacji robót budowlanych. Sytuację, w której ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu niepołączona z wykonaniem robót budowlanych, a wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje także np. art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którym: "Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." (tak Tomasz Bąkowski w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, str. 204, a także Zdzisław Kostka i Jacek Hyla w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, przepisy wykonawcze", Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004, str. 115). Przepis ten natomiast nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przedstawioną powyżej interpretację art. 59 ust. 3 ustawy (rożną od interpretacji przedstawionych przez organy i skarżących), zdaniem Sądu - potwierdza przewidziana w tym przepisie sankcja. Sankcja ta polega bowiem na tym, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ustępie 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podkreślić należy, że ustawodawca zastosował sankcję przewidzianą w art. 59 ust. 3 ustawy jedynie w odniesieniu do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, sankcja ta nie dotyczy natomiast naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, że w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (albo obowiązkiem zgłoszenia), zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48, art. 49b lub art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona jedynie w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu - dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która albo w ogóle nie polega na wykonaniu robót budowlanych, albo polega na realizacji robót budowlanych ale tylko takich, które nie są objęte ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani też obowiązkiem zgłoszenia, a co za tym idzie - nie podlegają kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Należy również zauważyć, że słusznie w doktrynie podkreśla się, że "zagospodarowanie terenu (...) jest to pojęcie niedookreślone, wymagające oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą wiedzę urbanistyczno-architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku, może stanowić podstawę do stwierdzenia czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu (...)." (vide komentarz do art. 59 ustawy zawarty w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, 6. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011). Wskazuje się również, że "zmiany sposobu zagospodarowania (...) oznaczają przekształcenia (...) przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania (...), prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Poprzez przeznaczenie należy rozumieć określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (...)." (vide przytaczany powyżej komentarz do art. 59 ustawy zawarty w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, i in.).

Z tych też przyczyn w każdej sprawie prowadzonej przez organy w oparciu

o art. 59 ust. 3 ustawy niezwykle istotne staje się należyte ustalenie jej stanu faktycznego, które musi zostać przeprowadzone z zachowaniem wszelkich norm postępowania zawartych w k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie dotyczące kwestii zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy, organ administracji winien nadto szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w sprawie. Nie może przy tym jedynie powołać odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez ich szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego mającego miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu, takich wnikliwych ustaleń i rozważań zabrakło w decyzjach organów obu instancji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W ocenie Sądu, uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organy obu instancji niewątpliwie powyższych obowiązków nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie ustaliły jaki był zgodny z prawem sposób zagospodarowania działki należącej do A. i Z. B. (szczególnie części działki położonej między budynkami) przed rozpoczęciem działania na niej myjni samochodowej. Nie oceniły również w jaki sposób wskazywane przez skarżących zmiany dokonane na tej nieruchomości (w ich ocenie nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem na niej myjni samochodowej) wpłynęły na ten sposób zagospodarowania terenu. W szczególności czy doprowadziły do jego zmiany.

Organ I instancji ustalił jedynie, że należący do A. i Z. B. teren, znajdujący się pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, jest wybetonowany. Przyjął również, że wrota garażowe do pomieszczenia warsztatu samochodowego potwierdzają, że posesja jest przeznaczona pod funkcję

usługowo-mieszkalną. Ustalił również, że w wybetonowanym podłożu znajduje się studzienka do odprowadzenia wody. Wskazał nadto, że strony postępowania stwierdziły, iż "utwardzenie terenu, kratka ściekowa miały miejsce dużo wcześniej przed dniem złożenia skargi" W ocenie Sądu te ustalenia były niewystarczające, ponieważ organ nie zbadał w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z prawem. W szczególności nie ustalił na jakiej podstawie wybetonowano sporny teren, znajdujący się między budynkami, nie ustalił również, na jakiej podstawie wskazana przez niego funkcja terenu - usługowo-mieszkalna - jest na nim realizowana. Nie sprecyzował również tej funkcji wskazując jaka konkretnie działalność jest na tym terenie prawnie dopuszczalna. Organ nie wyjaśnił także, czy zgodne prawem zagospodarowanie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie wskazywanego przez niego miejscowego planu ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta U. (uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 stycznia 1992 roku, nr [...]), którego ustalenia wygasły z dniem 31 grudnia 2003 roku.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał również, że w czasie oględzin nie stwierdzono istnienia powłoki pneumatycznej, ani też innego obiektu, który byłby obiektem budowlanym wzniesionym bez pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie dla zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy nie ma znaczenia, ponieważ - jak to wykazano powyżej, przepis ten nie dotyczy robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, czy też zgłoszeniem.

Organ uznał również, że przedstawiane przez strony postępowania podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych argumenty w sprawie prowadzonej działalności na nieruchomości przy ul. K. [...] (myjni samochodowej), nie są istotne w sprawie, gdyż "strona skarżąca udowadniała, że na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność uciążliwa związana z myciem samochodów, zaś zmiana sposobu zagospodarowania terenu stanowiła tło dla sprawy". To stanowisko organu jest błędne, ponieważ wskazywane przez skarżących okoliczności dotyczące prowadzenia na tym terenie myjni samochodowej świadczyć mogą o zmianie jego funkcji, a więc o zmianie jego przeznaczenia. Były to zatem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagały wyjaśnienia. Szczególnie, że organ ustalił, iż pewne prace związane z tą myjnią zostały wykonane, winien je zatem ocenić, mając na uwadze, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy, może polegać na wykonaniu robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

W świetle tych braków w ustaleniach faktycznych sprawy - zdaniem Sądu, trudno stwierdzić, na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do "takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tj. takiego przekształcenia terenu, które prowadziłoby do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia."

Również w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło wskazanych powyżej ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ II instancji - poza przytoczeniem fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz komentarza do art. 59 ustawy zawartego w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że "dla podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu, której w rozpatrywanej sprawie nie wykazano." Uznał także, że "Brak jest również rozważań co do możliwości podjęcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy. Nie wykazano ponadto sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, która stanowiłaby podstawę podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy." A na końcu stwierdził, że "analiza przedstawionego materiału dowodowego nie wykazała konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (...). Jest bezsporne, że aktualne okoliczności sprawy, w czasie których wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazują na istotne różnice pomiędzy obecnym stanem zagospodarowania posesji przy ul. K. [...], a poprzednim. Z przedstawionych dokumentów nie sposób było stwierdzić aby obecnie funkcjonowała tam myjnia samochodowa."

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie przedstawił przy tym żadnej analizy stanu faktycznego sprawy, czy też zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie odniósł się również do zawartych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń skarżących, w szczególności dotyczących uzdrowiska. Nie mógł zatem - zdaniem Sądu, prawidłowo ocenić czy w sprawie nastąpiła zmiana zagospodarowanie terenu, skutkująca koniecznością wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy.

W ocenie Sądu - w świetle stwierdzonych powyżej uchybień, należało uznać, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają nie tylko opisany powyżej przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ale także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości w jaki sposób zgodnie z przepisami została zagospodarowana działka należąca do A. i Z. B., a w szczególności jej fragment położony pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a następnie zbadać czy, a jeżeli tak - to w jaki sposób zmieniona została funkcja tego terenu. W tym celu winny były dokonać oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, również tych zaoferowanych przez skarżących. Winny były także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Nie czyniąc tego, organy naruszyły wskazane powyżej przepisy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Sąd uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, w szczególności dokonane przez organ II instancji. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Dodatkowo - po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy i nadesłanego przez organ odwoławczy przy piśmie z dnia 12 grudnia 2012 roku oryginału zaskarżonej decyzji, a także zapoznaniu się z okazanym przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku egzemplarzem zaskarżonej decyzji otrzymanym przez skarżących, Sąd stwierdził, że do strony skarżącej oraz organu I instancji zostały przesłane decyzje organu II instancji, które nie były identyczne z decyzją przesłaną przez Kolegium jako oryginał zaskarżonej decyzji. Zawierały one bowiem poprawiony odręcznie numer decyzji, a także lukę w cytowanym fragmencie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast zaskarżona decyzja przesłana do Sądu jako oryginał takich poprawek i luk nie miała. Powyższe działanie organu, w ocenie Sądu niedopuszczalne, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności i sporządzając ogólnikowe uzasadnienia decyzji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku

z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 514 zł (wynagrodzenie pełnomocnika

- 480 zł i opłaty od pełnomocnictw - 34 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a w szczególności przeanalizować niniejszą sprawę mając na uwadze przedstawioną przez Sąd, a wiążącą dla organu, wykładnię

art. 59 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności organ winien należycie przeanalizować wszystkie zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, a następnie uzupełnić materiał dowodowy, kierując się wskazówkami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia. Organ winien mieć również na uwadze, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie powinno zostać uzasadnione zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a.