Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2879/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 611/21 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa, wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 611/21, oddalił skargę A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 11 stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) nakazał Gminie Wrocław rozbiórkę będącego w budowie, 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...] [...] obręb [...]) należącej do Gminy Wrocław, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołań R. Z. i E. Z. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) decyzją z 6 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postanowieniem z 30 grudnia 2013 r. nr [...] DWINB wznowił na wniosek A. O. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z 6 czerwca 2012 r. Następnie postanowieniem z 28 kwietnia 2014 r. nr [...] zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 6 czerwca 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oddalił skargi E. Z. i Gminy Wrocław na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...] zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1099/15 oddalił skargę kasacyjną Gminy Wrocław od ww. wyroku WSA.

Po rozpatrzeniu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r., postanowieniem z 13 lipca 2017 r. nr [...] organ ten podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z 14 lipca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., DWINB odmówił uchylenia decyzji z 6 czerwca 2012 r. wskazując na brak interesu prawnego po stronie A. O. w przedmiotowej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) po rozpoznaniu odwołania A. O. decyzją z 22 września 2017 r. znak [...]utrzymał w mocy decyzję DWINB z 14 lipca 2017 r. nr [...]. Skarga na to rozstrzygnięcie została jednak uwzględniona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2756/17, który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skarga kasacyjna GINB została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19. Wskazano w nim, że inwestor A. O. nie mógł być pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał prawa do terenu inwestycji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku o wznowienie postępowania DWINB decyzją z 21 września 2020 r. nr [...]na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że jego decyzja z 6 czerwca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówił jej uchylenia ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uwzględniając wskazania wyroku NSA z 3 marca 2020r. sygn. akt II OSK 189/19 organ stwierdził, że przesądzono w nim, że skarżącemu przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b., a tym samym także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 48, który należało ustalać w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Jakkolwiek jednak skarżącemu przysługuje przymiot strony, to jednak w niniejszej sprawie występuje przesłanka negatywna zawarta w art. 146 § 2 k.p.a. Nie dopatrzono się bowiem wystąpienia okoliczności, które powodowałyby konieczność wyeliminowania decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r. z obrotu prawnego. Budowa 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...][...] w [...] byłą realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę udzielone decyzją Zastępcy Architekta Miasta [...] z 2 grudnia 1987 r. zezwalające U. i A. O. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce przy ul. [...][...] w [...], nie uprawniało do realizacji przedmiotowej budowy, bowiem decyzja ta wygasła z mocy prawa przed rozpoczęciem inwestycji. Powyższa okoliczność oznacza, że przedmiotowa budowa została rozpoczęta i była prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec nie spełnienia przez inwestorów U. i A. O. nałożonego aktem notarialnym obowiązku wykonania robót związanych z przedmiotową budową Zarząd Miasta Wrocławia decyzją z 27 października 1994 r. nr [...] rozwiązał ww. umowę i postanowił odebrać grunt. Sąd Rejonowy we Wrocławiu w dniu 29 sierpnia 1996 r. wykreślił użytkownika przedmiotowej nieruchomości z księgi wieczystej nr [...]. Decyzja Zarządu Miasta Wrocławia została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 marca 1995 r. nr [...] zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę A. O. na to rozstrzygnięcie wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1483/95. Następnie decyzją z 21 listopada 2001 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia o pozwoleniu na budowę z 1987 roku z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Decyzją z 16 lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z 21 listopada 2001 r. wskazując, że rozpoczęcie robót nastąpiło po upływie ponad siedmiu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli już po jej wygaśnięciu z mocy prawa. W związku z powyższym PINB dla miasta Wrocławia postanowieniem z 16 czerwca 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowej budowy oraz nałożył na Gminę Wrocław - jako właściciela nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], na której usytuowany jest budynek, obowiązki legalizacyjne, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., zobowiązując do ich wykonania w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Następnie postanowieniem z 28 sierpnia 2009 r. PINB przesunął termin wykonania obowiązków do dnia 31 października 2009 r. W związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 3 P.b. PINB wydał decyzję z 11 stycznia 2010 r., którą nakazał Gminie Wrocław rozbiórkę będącego w budowie 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...][...] w [...].

Zdaniem DWINBN w toku postępowania zostało bezspornie ustalone, że budowa 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej była realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Jakkolwiek A. O. jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b., na co wskazuje jednoznacznie wyrok NSA z 3 marca 2020 r., to brak jest jednak podstaw do uchylenia decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...], bowiem w rozpoznawanym przypadku właścicielem nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], a więc także właścicielem budynku na tej nieruchomości położonego jest Gmina Wrocław, która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe, przy czym wskazać należy, iż ocena prawidłowości nałożenia obowiązku na obecnego właściciela nieruchomości nie była przez strony podnoszona i kwestionowana. W rozpoznawanej sprawie pomimo, że weryfikowana decyzja DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie mogłoby zapaść tylko rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie rozstrzygnięciu dotychczasowemu. Wadliwość procesowa jaką jest pominięcie strony w postępowaniu nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w rzeczonej sprawie przepisu prawa materialnego przez organ I instancji, tj. art. 48 P.b. Podana we wniosku okoliczność w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie może stanowić przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. O., GINB decyzją z 30 grudnia 2020 r. znak [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie DWINB. Organ odwoławczy potwierdził, że wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...]. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają zdaniem GINB za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa tj. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB z 11 stycznia 2010 r. nr [...] o nakazie rozbiórki 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], dz. nr [...]. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji oraz opis dotychczasowego przebiegu postępowania GINB wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu który dopuścił się samowoli budowlanej, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do jej prawnej legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować. W art. 52 P.b. expressis verbis wskazuje się podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Skarżący A. O. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada już uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu. Powyższe oznacza więc, że nawet, gdyby skarżący brał udział w postępowaniu, nie można by było nałożyć na niego obowiązku przedstawienia dokumentów celem legalizacji spornego obiektu. Inwestor - sprawca samowoli budowlanej powinien być adresatem decyzji o rozbiórce jedynie w przypadku, gdy wybudował obiekt bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W przedmiotowym przypadku tak się nie stało, gdyż zgodnie z treścią umowy z 17 czerwca 1987 r. brak rozpoczęcia robót budowlanych we wskazanym w akcie terminie miał skutkować przejęciem nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] od inwestorów (ówcześnie dysponujących pozwoleniem na budowę) na rzecz Państwa - a więc Gminy Wrocław. W związku z powyższym decyzją z 21 września 2020 r. nr [...]DWINB zasadnie przyjął, że jego decyzja z 6 czerwca 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. O zasadności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę Wrocław przesądził również WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 wskazując, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O. po utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zasadne w okolicznościach sprawy było postępowanie co do samowoli budowlanej, wszczęte na podstawie art. 48 P.b. Nakaz rozbiórki został zatem prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych 2 art. 52 P.b. i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uznania A. O. za stronę postępowania GINB wskazał, że ta okoliczność została już przesądzona przez WSA w Warszawie w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. a także przez NSA w wyroku z 3 marca 2020r.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego możliwości wznowienia postępowania na wniosek kolejnej strony organ wskazał, że tylko od woli tej strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta ona z takiego prawa, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów organ wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją jest wyłącznie ocena, czy brak udziału strony w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki miał wpływ na prawidłowość zapadłego w nim rozstrzygnięcia, dlatego zarzuty i wnioski niedotyczące tej kwestii nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej decyzji, gdyż wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.

Skargą A. O. zaskarżył powyższą decyzję w całości, podnosząc, że dotychczas nie zarządzono okazania dziennika budowy w żadnym postępowaniu, co miało wpływ na ustalenie daty rozpoczęcie budowy domu. W sprawie dano wiarę dowodom które są tylko domysłami sąsiadów oraz nie świadczą o braku rozpoczęcia budowy. Skarżący wskazał na wadliwe przyjęcie, że budowa nie została rozpoczęta w dacie ważności pozwolenia na budowę, a w związku z tym podniósł wadliwość rozwiązania z nim umowy dzierżawy gruntu. W ocenie strony organ nadzoru budowlanego przekroczył swoje kompetencje, bowiem nie mógł ocenić czy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, a przez to nie mógł wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał na wiążący organy i Sąd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19, przesądzający o interesie prawnym Skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że przepisem prawa materialnego, który określa krąg stron w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. niewątpliwie jest art. 52 tej ustawy, stosownie do treści którego obowiązki objęte decyzjami wydawanymi na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. To te właśnie podmioty powinny być stronami w sprawach prowadzonych między innymi na podstawie art. 48 P.b. (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 595/15). NSA wyraźnie jednak stwierdził, że okoliczność bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. nie oznacza, że tylko na tę stronę mają być nakładane obowiązki dotyczące np. rozbiórki danego obiektu. Przedmiotem sprawy ówcześnie rozpatrywanej nie była przy tym ocena legalności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę Wrocław jako właściciela nieruchomości zabudowanej przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Przedmiotem sprawy była ocena, czy dopuszczalne jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego przez inwestora nie legitymującego się w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki tytułem prawnym do terenu inwestycji. NSA uznał, że A. O. nie mógł zostać pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał prawa do terenu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. W pewnych bowiem sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W takiej sytuacji stroną postępowania legalizacyjnego powinien być więc także inwestor, przy czym NSA nie oceniał zasadności samego nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok przesądził tym samym, że A. O. mógł się domagać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym nakazem rozbiórki DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...] i że w istocie przesłanka ta zaistniała. W konsekwencji w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zezwalający organowi, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, na wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, w razie stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (...). Organy w świetle tego wyroku nie mogły zatem przyjąć, że w sprawie nie zaszła przesłanka pozbawienia możliwości działania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrok ten, co wyraźnie podkreślano w jego uzasadnieniu, nie dotyczył jednakowoż innych sposobów zakończenia postępowania wznowieniowego określonych przez ustawodawcę w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu w tej sprawie interes prawny skarżącego oraz zasadność kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć DWINB i GINB należy ocenić przez pryzmat możliwości, zasadności i potrzeby nałożenia nakazu rozbiórki na inny niż Gmina Wrocław podmiot, wynikający z katalogu wskazanego w art. 52 P.b., w tym na A. O. jako inwestora spornej samowoli. Wznowione postępowanie dotyczy bowiem postępowania zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową.

Ocenę w powyższym zakresie Sąd rozpoczął od przypomnienia, że skarżący, już bez mała 27 lat temu utracił prawo do jakiegokolwiek dysponowania nieruchomością przy ul. [...][...] w [...], w tym na cele budowlane. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, decyzją Zarządu Miasta Wrocławia z 27 października 1994 r. nr [...]rozwiązano z małżonkami O. umowę z 17 czerwca 1987 r. zawartą w formie aktu notarialnego nr [...]ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego gruntu inwestycyjnego. Decyzja Zarządu Miasta Wrocławia została przy tym utrzymana w mocy przez SKO we Wrocławiu decyzją z 29 marca 1995r. zaś skargę na to rozstrzygnięcie oddalił NSA OZ we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1483/95. Uruchomione przez skarżącego tryby nadzwyczajne nie doprowadziły do "odzyskania" prawa do nieruchomości inwestycyjnej bowiem decyzją z 11 czerwca 1996 r. SKO we Wrocławiu odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzji własną z 29 marca 1995 r. Następnie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z 9 września 1996 r. a złożona przez A. O. skarga została odrzucona przez NSA OZ we Wrocławiu postanowieniem z 10 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 1227/96. Równocześnie nadzwyczajne tryby stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 29 marca 1995 r. również zakończyły się nie po myśli skarżącego, pozostawiając tę decyzję w obrocie prawnym. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej spornej nieruchomości jako właściciel widnieje Gmina Miejska Wrocław.

Dalej Sąd przywołując stan faktyczny przedmiotowej sprawy stwierdził, że kwestia samowoli budowlanej w ogóle nie podlega jakiemukolwiek ustalaniu czy wyjaśnianiu w obecnym postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Została ona bowiem oceniona i przesądzona we wcześniejszych rozstrzygnięciach, a nie nastąpiła jakakolwiek zmiana faktyczna czy prawna uzasadniająca odstąpienie od tego poglądu. Wskazania skargi bazujące zatem na odmiennej ocenie ustaleń faktycznych nie zasługują na uwzględnienie.

W kontekście powyższego należy zdaniem Sądu rozważyć, czy z perspektywy braku udziału A. O. w postępowaniu prowadzonym przez DWINB stanowiącym przesłankę nie brania udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy należało zastosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też art. 151 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z mocą od 19 września 2020 r.) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zasadą w postępowaniu wznowieniowym jest to, że w razie ziszczenia się przesłanki stosuje się przy orzekaniu przepisy aktualnie obowiązujące (w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu). Niemniej jednak na mocy art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jako, że postępowanie z wniosku A. O. o wznowienie zostało wszczęte bez wątpienia zanim znowelizowano art. 52 należy stosować przepis ten w brzmieniu dotychczasowym wskazującym, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 w poprzednim brzmieniu przewidywał - choć wynikało to nie tyle wprost z jego treści co z orzecznictwa - swoistą kolejność podmiotów, na które nakładany był obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Niewątpliwie więc to inwestor przewidywany był jako podstawowy i pierwszy adresat nakazu rozbiórki, skoro to on doprowadził do samowoli budowlanej. Niemniej jednak w sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego byłoby niewykonalne. Inwestor nie miałby bowiem praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany decyzją o nakazie rozbiórki skierowaną wszak wyłącznie do inwestora. W ocenie Sądu w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości winien zostać obciążony nakazem i tak też postąpiły PINB i DWINB widząc, że skarżącemu już od wielu lat nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, gdyż w dacie orzekania DWINB już od blisko 18 lat A. O. nie był użytkownikiem wieczystym działki przy u. [...][...] w [...]. Wprawdzie nawet pomimo utraty prawa do nieruchomości dopuszcza się wyjątkowo możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora samowoli budowlanej niemającego już tytułu prawnego do nieruchomości, niemniej jednak przyczyny takiego działania związane są z pewnymi zasadami słuszności (nieobciążania właściciela niewinnego popełnienia samowoli budowlanej) czy też w sprawie jest wyraźnie widoczne to, że pomimo utraty tytułu prawnego inwestor nadal będzie miał możliwość dokonania rozbiórki. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała zdaniem Sądu miejsca - A. O. od blisko 27 lat pozbawiony jest tytułu prawego do działki nr ewid. [...] obr. [...] we Wrocławiu i pomimo trwających wiele lat postępowań ani nie odzyskał tego prawa ani też nie uzyskał go ponownie. Nie ma więc jakiegokolwiek wpływu na tę nieruchomość przez co kierowanie do niego nakazu rozbiórki, a wcześniej postanowienia zobowiązującego do przedłożenia wymaganych dokumentów, słusznie zostało uznane przez organy nadzory budowlanego za niezasadne.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarówno samo postanowienie PINB z 16 czerwca 2009 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów jak i sam nakaz rozbiórki zostały słusznie skierowane do Gminy Wrocław. Sąd zaznaczył przy tym, że Gmina podjęła próbę legalizacji samowoli budowlanej wnioskując nawet o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów, jednakże nie wywiązała się z tych obowiązków, co było bezpośrednią i przesądzającą przyczyną orzeczonej rozbiórki. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem strony.

Z uwagi na okoliczności sprawy Sąd nie widzi jakiejkolwiek możliwości kwestionowania kierunku obranego przez DWINB a wcześniej PINB tj. skierowania decyzji rozbiórkowej do Gminy Wrocław. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organy przesłanki tej nie analizowały, choć niewątpliwie od wydania decyzji DWINB do powtórnego orzekania przez ten organ upłynęło ponad 8 lat. Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd podzielił stanowisko organów, że brak udziału skarżącego w postępowaniu przed DWINB zakończonym decyzją z 6 czerwca 2012 r. nie zmieniłby ani rodzaju, ani adresata ani też sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić w razie, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. DWINB po wznowieniu postępowania i zapewnieniu w nim udziału skarżącemu, wydałby nadal taką samą decyzję, czyli utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki skierowany do Gminy Wrocław jako właściciela, który ma realną szansę na jego wykonanie. Pomimo wznowienia postępowania i zapewnienia udziału każdej z jego stron (inwestorowi i właścicielowi nieruchomości), które dawało szansę na ewentualne uzupełnienie brakujących dokumentów (w istocie projekt budowlany samowoli) i tym samym zalegalizowanie budowy, żaden tego rodzaju dokument nie wpłynął do akt sprawy. DWINB orzekając decyzją z 21 września 2020 r. nr [...] mógłby więc wydać dokładnie taką samą decyzję jak poprzednio w dniu 6 czerwca 2012 r.

Tym samym jakkolwiek zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co przesądzono w wyroku NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19, to jednak pomimo tego w sprawie wydana zostałaby wyłącznie decyzja tego samego rodzaju. W związku z tym organy słusznie zastosowały w sprawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.

Skargą kasacyjną A. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i odmowę uchylenia decyzji mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na ograniczeniu postępowania wznowieniowego wyłącznie do ustalenia podstaw wznowienia i nieprzeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w całości z udziałem A. O.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi a tym samym uznanie, że organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie wznowieniowe, podczas gdy organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia podstaw wznowienia i nie przeprowadził w całości postępowania wznowieniowego z udziałem A. O.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że z przedłożonych przez skarżącego dowodów, w tym dziennika budowy wynika, że skarżący rozpoczął roboty budowlane na obiekcie w dniu 10.10.1987 r. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], a tym samym zachodzą wątpliwości w zakresie ustalenia, iż prowadzone roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej, co winno zostać poddane weryfikacji w niniejszym postępowaniu i nie pozwala na kategoryczne uznanie, że w sprawie bez wątpienia wydana zostałaby decyzja tożsamej treści;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że pomimo przedłożenia przez A. O. w toku postępowania wznowieniowego dowodów, w tym dziennika budowy, organ w całości pominął tę okoliczność, nie uwzględniając tych dowodów oraz nie odnosząc się do faktu ich przedłożenia oraz ich treści, w uzasadnieniu decyzji;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego treści przedłożonych przez niego dowodów, w tym dziennika budowy z których wynika to, że skarżący rozpoczął wykonywanie prac budowlanych na obiekcie w dacie 10 października 1987 r.

Wobec powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 21 października 2021 r., wniesionym w otwartym terminie do złożenia skargi kasacyjnej, właśnie tak nazwanym jako skarga kasacyjna, skarżący kwestionując wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r. zarzucił mu naruszenie następujących przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 151 § 2 k.p.a. w zw art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust.2 Prawa budowlanego w zw. z art. 52 Prawa budowlanego i przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tymczasem z uwagi na specyfikę związaną z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 ust.1 i 2 Prawa budowlanego, okoliczność umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej jest kluczową, a w przedmiotowej sprawie to uprawnienie nie zostało przyznane skarżącemu (inwestorowi), tymczasem gdyby zostało przyznane, to skorzystałby z prawa zalegalizowania samowoli budowlanej i aktywnie uczestniczyłby w postępowaniu legalizacyjnym, co przyczyniłoby się do wydania decyzji legalizującej samowolę budowlaną ,a w konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

- art. 153 p.p.s.a. przez jedynie częściowe zastosowanie ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 189/19 i WSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. VII SA/Wa 2756/17, z których wynika, iż skarżący posiada legitymację do występowania w postepowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , a interes prawny skarżącego wynika z art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 52 tego prawa, a skoro interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej skarżącego został przesadzony, to ze wszelkimi konsekwencjami tj. również z możliwością zalegalizowania spornego obiektu,

- art. 48 ust.2 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie sporny obiekt budowlany mógł być jedynie objęty decyzją o nakazie rozbiórki, w sytuacji gdy z obowiązujących przepisów zarówno w dniu wydania decyzji o nakazie rozbiórki jak i wydawania rozstrzygnięć kontrolowanych przez WSA w Warszawie jak i jednolitego orzecznictwa wynika, iż w pierwszej kolejności należy umożliwić podmiotom wskazanym w art. 52 Prawa budowlanego zlikwidowanie samowoli budowlanej przez jej zalegalizowanie, a dopiero na skutek niepowodzenia legalizacji zlikwidować samowolę poprzez jej unicestwienie, albowiem postępowanie legalizacyjne nie jest postepowaniem represyjnym, a restytucyjnym.

W ramach tej skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego. Zgłoszono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2024 r. E. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i dołączyła do tego pisma dokumenty, które jej zdaniem świadczą o tym, iż skarga kasacyjna oparta jest na świadomym mijaniu się z prawdą. Podniosła, przede wszystkim, iż skarżący do 1994 r. nie wykonał żadnych prac budowlanych na gruncie przy ul [...][...] i że skłamał w skardze, że rozpoczął budowę w 1987 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Tym samym należało rozpoznać skargę kasacyjną zgodnie z jej zarzutami.

Przede wszystkim w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy wraz z zarzutami wobec zaskarżonego wyroku wniesiono w dwóch pismach procesowych z dnia 21 października 2021 r. jak i z dnia 25 października 2021 r. każde oznaczone jako "skarga kasacyjna". Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej a to trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W realiach tej sprawy oba ww. pisma wniesiono we wskazanym wyżej otwartym terminie do złożenia kasacji a tym samym stanowią one jedną skargę kasacyjną, którą należało rozpoznać zgodnie z podniesionymi tam zarzutami.

Natomiast przystępując do rozpoznania tak wniesionego środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu. W sprawie tej Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż decyzje podjęte w ramach tego postępowania nadzwyczajnego nie naruszały prawa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. wskazany w kasacji a odnoszący się do związania oceną prawną. Stosownie do jego treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Przedstawione wyżej rozważania należy odnieść do przedstawionych ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 189/19 i WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. VII SA/Wa 2756/17, które dotyczyły sprawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej DWINB) z dnia 6 czerwca 2012 r. nakazującej Gminie Wrocław w trybie art. 48 ust.1 i 2 Prawa budowlanego rozbiórkę będącego w budowie 3 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na dz. [...] AM obręb [...] przy ul [...][...] w [...], należącego do Gminy Wrocław, a wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.

Skarżący, co niesporne, pismem z dnia 10 listopada 2013 r. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. We wniosku podał, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, mimo że był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości a roboty budowlane prowadził od 1987 r. do 1996 r. na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego. Skarżący dodał, że o decyzji DWINB z dnia 6 czerwca 2012 r. dowiedział się 4 listopada 2013 r.

DWINB postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. wznowił postępowanie w tej sprawie i następnie decyzją z dnia 14 lipca 2017 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. uznając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki. GINB decyzją z dnia 22 września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, a więc nie mógłby wykonać nakazu rozbiórki. Nie miał on interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją o rozbiórce.

Natomiast w wyniku zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego –wskazanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. VII SA/Wa 2756/17, uchylono obie powołane wyżej decyzje o odmowie uchylenia decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że adresatem decyzji rozbiórkowej co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwalające jej na wykonanie nakazu rozbiórki. Powyższe nie prowadzi jednak do wykluczenia od udziału w takim postępowaniu innych jeszcze podmiotów prawnie zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki dotyczy obiektu wybudowanego przez skarżącego. Fakt, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego i że skarżący nie ma obecnie tytułu prawnego do nieruchomości nie pozbawia go jako inwestora ewentualnych roszczeń związanych z nakładami na tę budowę. Nie ma przy tym znaczenia to, że umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego.

Zaakcentowano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania o rozbiórce prawa do nieruchomości, organ określając podmiot obowiązany do rozbiórki powinien wziąć pod uwagę wskazanie właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał nakazanych przez organ czynności związanych z rozbiórką. Z tych powodów Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji DWINB z dnia 6 czerwca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a.

Z kolei NSA, rozpoznający skargę kasacyjną organu administracji – GINB od tego wyroku, orzeczeniem z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 189/19 oddalił skargę kasacyjną i w motywach tego wyroku podniósł, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 48 ww. ustawy, należy ustalać w powołaniu się na art. 28 k.p.a. NSA podkreślił, że okoliczność bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nie oznacza, że tylko na tę stronę mają być nakładane obowiązki dotyczące np. rozbiórki danego obiektu. Przedmiotem tej sprawy zaskarżonej skargą do Sądu pierwszej instancji nie była ocena legalności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę Wrocław jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wybudowanego na tej nieruchomości przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Przedmiotem tej sprawy była ocena, czy dopuszczalnym jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego przez inwestora nie legitymującego się w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki tytułem prawnym do terenu inwestycji. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że inwestor A. O. nie mógł być pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał on prawa do terenu inwestycji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Z tych wyroków NSA z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 189/19 i WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. VII SA/Wa 2756/17 jednoznacznie wynika, iż przedmiotem oceny powołanych Sądów pozostała jedynie kwestia przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym wszczętym żądaniem skarżącego w piśmie z 10 listopada 2013 r. a opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedstawione wyżej wywody pomieszczone w motywach obu wskazanych wyżej orzeczeń nie pozwalają na wyprowadzenie z nich jakichkolwiek innych treści poza tym, że skarżący jako inwestor spornej samowoli budowlanej, mimo, że w chwili wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku przy ul [...][...] w [...], nie był już właścicielem (użytkownikiem wieczystym) terenu objętego tą inwestycją, to w trybie art. 28 k.p.a. ma przymiot strony w tym postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż jest zainteresowany rozstrzygnięciem w tym zakresie.

Stąd w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie wznowieniowym w ramach postępowania rozpoznawczego należał to wiążące stanowisko Sądów administracyjnych uwzględnić, co też skutecznie uczyniono przyjmując, że skarżący jako strona nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją DWINB z dnia 6 czerwca 2012 r. Przy czym zastosowano art. 146 § 2 k.p.a., który przyjmuje regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Dlatego też wydano rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., ale w okolicznościach tej sprawy nie oznacza to, że podjęto te decyzje z obrazą art. 153 p.p.s.a.

Żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie, co już wyżej podniesiono, oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania - patrz wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 2396/20, z dnia 23 stycznia 2014 r. II OSK 1999/12, z dnia 4 lutego 2014 r. II OSK 2111/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. II SA/Lu 104/16.

Mając na uwadze podstawę wznowieniową zawartą we wniosku skarżącego, zdaniem Sądu odwoławczego w okolicznościach tej sprawy w jej stanie faktycznym ukształtowanym na przestrzeni lat ostatecznymi decyzjami czy też prawomocnymi wyrokami Sądów administracyjnych wiążącymi organ administracji i Sądy uznano, że przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne w trybie wznowienia postępowania wobec decyzji DWINB z dnia 6 czerwca 2012 r. z udziałem skarżącego jako strony postępowania zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej a w konsekwencji prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem NSA nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 151 § 2 k.p.a. w zw art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust.2 Prawa budowlanego w zw. z art. 52 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom kasacji, jako ujawniony prawidłowo, nie jest sporny.

Wspomnieć należy w kontekście zarzutów i wskazywania na rozpoczęcie budowy w 1987 r., iż decyzją Zarządu Miasta Wrocławia z 27 października 1994 r. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzeczono o rozwiązaniu umowy zawartej w dniu 17 czerwca 1987 r. w formie aktu notarialnego nr [...], w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego [...] przy ul. [...][...], oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], AM - [...], obręb [...], o powierzchni 270m2, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], a także o odebraniu od U. i A. O. przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w § 6 powołanej umowy U. i A. O. zobowiązani zostali do zabudowania gruntu domem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej w terminie 5 lat od dnia zawarcia umowy zgodnie z zatwierdzonym planem. Jak wykazały wizje lokalne w dniach 16 maja 1994 r. i 9 września 1994 r. zobowiązani tego nie dotrzymali. Termin zakończenia budowy minął w czerwcu 1992 r. a na przedmiotowym gruncie nie rozpoczęto żadnych prac budowlanych do chwili obecnej. Decyzję tę utrzymało w mocy SKO we Wrocławiu rozstrzygnięciem z dnia 29 marca 1995 r. Wywiedziona od tego rozstrzygnięcia skarga A. O. została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 1995 r., SA/Wr 1483/95. Podjęta następnie próba weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania nie powiodła się bowiem NSA o/z we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 10 marca 1997 r., II SA/Wr 1227/96, odrzucił skargę A. O. na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia 9 września 1996 r., o odmowie wznowienia postępowania. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2014 r. A. O. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji SKO we Wrocławiu z dnia 29 marca 1995 r. lecz w konsekwencji odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozwiązaniu umowy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zaś skarga A. O. na postanowienie SKO we Wrocławiu została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r. II SA/Wr 643/14 a NSA wyrokiem z 14 marca 2017 r. I OSK 1596/15 oddalił skargę kasacyjną ww.

Nie jest również kwestionowane, że udzielone U. i A. O. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce [...] w[...]przy ul. [...][...], decyzją Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z 2 grudnia 1987 r. nr [...] pierwotnie zostało wygaszone decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 21 listopada 2001 r. nr [...] z uwagi na przyjęcie, że nastąpiło przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata (art. 32 Prawa budowlanego z 1974 r.). Niemniej jednak Wojewoda Dolnośląski ostateczną decyzją z 16 listopada 2007 r. nr [...]stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z 21 listopada 2001 r. przyjmując, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż rozpoczęcie robót budowlanych przy spornym obiekcie nastąpiło po upływie 7 lat od daty wydania decyzji. Za niewiarygodne uznano twierdzenia A. O., że rozpoczęcie robót nastąpiło w roku 1989 r. Organ nadzoru uznał, że nastąpiła utrata z mocy prawa ważności decyzji Zastępcy Architekta Miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 1987 r. Ta decyzja ostateczna jest niewątpliwie dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), korzysta ona także z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. stanowiąc dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone - podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r. I OSK 2384/12. Zatem decyzja powyższa z 16 listopada 2007 r. potwierdza ustalenie w sprawie, że co do zasady nie nastąpiło przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata bo jej nie rozpoczęto do 1994 r. lecz, że sporna budowa rozpoczęta została dopiero po upływie 7 lat od daty wydania decyzji.

Podkreślenia wymaga to, że upływ terminów, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powoduje, iż pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, a obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną skutkującą koniecznością wszczęcia innego postępowania - patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 1690/20. Stąd też po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 16 listopada 2007 r. nr [...], wdrożono postępowanie w celu zalegalizowania spornej samowoli aby umożliwić Gminie Wrocław – właścicielowi terenu oraz spornej samowoli skuteczne przeprowadzenie procedury w tym zakresie. Po wstrzymaniu prowadzonych robót i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów (postanowienie z 16 czerwca 2009 r.) w zakreślonym terminie, który na żądanie Gminy Wrocław przedłużono (postanowienie z 28 sierpnia 2009 r.) w wyznaczonym terminie Gmina nie złożyła wymaganej dokumentacji, co spowodowało wydanie decyzji o nakazie rozbiórki spornej samowoli w trybie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że stwierdzenie tej okoliczności w sytuacji zasadności nakazania przedłożenia żądanych dokumentów powoduje, że organ nie dysponuje już sferą uznaniowości i "stosuje ust. 1", a zatem wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest zatem jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Dlatego też w realiach tej sprawy wobec niewykonania obowiązków nałożonych na Gminę Wrocław w postępowaniu legalizacyjnym i zrezygnowania z możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem podjęto decyzję o rozbiórce.

Zatem wiążące w trybie art. 170 p.p.s.a. wyroki Sądów administracyjnych jak i powołany wyżej dokument urzędowy –decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 16 listopada 2007 r. korzystająca z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. potwierdzają tezę przyjętą w sprawie, że w toku postępowania wznowieniowego z udziałem skarżącego zostało bezspornie ustalone, że budowa 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej była realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Ustaleń tych skutecznie nie zakwestionowała skarga kasacyjna, powołując się na rozpoczęcie robót budowlanych 10 października 1987 r. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], a na okoliczność wskazanej wyżej daty dołączono pierwszą stronę dziennika budowy na której widnieje taka data i pieczęć architekta, zaś uprawniony geodeta wpisał datę 12 października 1988 r. jako ten okres w którym doszło do wyznaczenia linii regulacyjnej i stałych punków odniesienia. Poza tym dziennik budowy na dalszych stronach pozostaje niewypełniony, nie zawiera jakichkolwiek wpisów.

W opisanej wyżej sytuacji, trudno przyjąć, że wpisy te świadczyły o rozpoczęciu budowy 10 października 1987 r., jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę z 2 grudnia 1987 r. nr [...] . Poza tym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Sądów administracyjnych brak jest przesłanek do uznania za rozpoczęcie budowy wykonania przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu itp. jeżeli nie jest to wyraźnie połączone z przystąpieniem do realizacji działalności budowlanej objętej reglamentacją organów państwowych- patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r. II SA/Ka 2293/99. W tej sprawie dokonane wpisy na pierwszej stronie dziennika budowy w konfrontacji z pozostałymi pustymi stronami tego dziennika budowy, jak również ustaleniami wskazanym we wstępnej części tego uzasadnienia świadczą o tym, że nawet te wykazywane w 1987 r. i 1988 r. prace jeżeli nawet do nich doszło to nie były połączone z przystąpieniem do faktycznej realizacji spornego obiektu.

W realiach tej sprawy prawidłowo przyjęto, że jakkolwiek A. O. jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, to brak jest jednak podstaw do uchylenia decyzji DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...], bowiem w rozpoznawanym przypadku właścicielem nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], a więc także właścicielem budynku na tej nieruchomości położonego jest Gmina Wrocław, która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe.

Adresat decyzji rozbiórkowej będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego wskazany został na podstawie art. 52 Prawa budowlanego określającego zasady ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Stosownie do jego treści inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji nakazowej. Prawidłowość wyboru adresata takiej decyzji powinna być przy tym oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przepis ten należy zatem tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli materiał dowodowy nie wskazuje dokładnie na osobę inwestora bądź inwestorów, to właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. W realiach badanej sprawy takim podmiotem jest Gmina Wrocław skoro jest właścicielem spornego obiektu i dysponuje nieruchomością na której ten obiekt się znajduje. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego byłoby niewykonalne. Inwestor nie miałby bowiem praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany decyzją o nakazie rozbiórki skierowaną wszak wyłącznie do inwestora. W takiej sytuacji to właściciel nieruchomości winien zostać obciążony nakazem i tak też postąpiły organy nadzoru budowlanego widząc, że skarżącemu już od wielu lat nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, gdyż w dacie orzekania DWINB już od blisko 18 lat skarżący nie był użytkownikiem wieczystym spornej działki [...]. Nie uznano by pomimo utraty tytułu prawnego inwestor nadal mógł i miał możliwość dokonania rozbiórki, bowiem skarżący od blisko 27 lat pozbawiony jest tytułu prawego do działki nr ewid. [...] i pomimo trwających wiele lat postępowań ani nie odzyskał tego prawa ani też nie uzyskał go ponownie. Nie ma więc jakiegokolwiek wpływu na tę nieruchomość przez co kierowanie do niego nakazu rozbiórki, a wcześniej postanowienia zobowiązującego do przedłożenia wymaganych dokumentów, słusznie zostało uznane przez organy nadzoru budowlanego za niezasadne. Ta argumentacja jest w pełni podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyjmowana jako własna.

Dlatego też w tych okolicznościach z perspektywy faktycznego braku udziału skarżącego w postępowaniu prowadzonym przed DWINB a zakończonym decyzją z 6 czerwca 2012 r. o nakazie rozbiórki, prawidłowo przyjęto, że w wyniku wznowionego postępowania nie można uchylić ww. decyzji na skutek okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a.

Zatem pomimo, iż w rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja DWINB z 6 czerwca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak zasadne na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. uznano, iż w przedmiotowej sprawie mogłoby zapaść tylko rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie rozstrzygnięciu dotychczasowemu. Rozważania Sądu pierwszej instancji podzielające w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego zasługują na aprobatę. Wadliwość procesowa jaką jest pominięcie strony w postępowaniu nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego przez organ I instancji, tj. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Prawidłowo również oznaczono adresata decyzji rozbiórkowej. Czynienie zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego nie jest również usprawiedliwione.

Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić w razie, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Analizując prawidłowość zastosowania w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie okoliczność, że wskazany przepis stanowi podwójny wyjątek od przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze bowiem, art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje określony sposób zakończenia wznowionego postępowania. Odnosi się zatem do jednego z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, gdyż dopuszcza wyjątki od art. 16 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz określa przesłanki zastosowania normy wyjątku (patrz m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011r., II OSK 1478/11, oraz z 9 lipca 2013 r., II OSK 605/12).Po drugie, art. 146 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż przewiduje utrzymanie w mocy decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało później wznowione, chociaż przy wydaniu tej decyzji niewątpliwie doszło jednak do kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego uznawanego przez art. 145 § 1 k.p.a. za choćby jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Art. 146 § 2 k.p.a. przyjmuje bowiem regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W wyjątkowych okolicznościach należy orzec w wyjątkowy sposób.

Przedstawiona wykładnia systemowa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zadaniem organu administracji, który wznowił postępowanie administracyjne jest dokładne zbadanie kwestii materialnoprawnych, ponieważ niezbędne jest rozstrzygnięcie, jaka decyzja mogłaby zapaść w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania.

Ujawnione zasady orzekania we wznowionym postępowaniu mają oczywiście zastosowanie do tych spraw, w których przesłanka wznowienia jest określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak bardzo wyraźnie, że samo uczestnictwo strony we wznowionym postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej (odmiennej) decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Podkreśla się przy tym, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (patrz: wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1123/17). Tak właśnie prawidłowo postąpiono w tej sprawie wykazując, że ujawniona wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko prawidłowe.

Jedynie na marginesie czynionych rozważań przypomnieć należy, iż decyzja DWINB z dnia 6 czerwca 2012 r. objęta niniejszym postępowaniem w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego była także poddana weryfikacji w innym trybie nadzwyczajnym a to stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji odmówiono stwierdzenia jej nieważności ostateczną decyzją GINB z dnia 25 kwietnia 2014 r. przyjmując, że nie posiada ona wad kwalifikowanych - patrz wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2015 r. VII SA/Wa 1325/14 oraz NSA z 18 stycznia 2017 r. II OSK 1099/15.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenia uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co podniesiono również we wniesionej kasacji

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie realizuje powyższe wymagania. Wynika bowiem z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz przepisów art. 48 oraz art. 52 Prawa budowlanego. Sąd wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.