Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1726/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, ar. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 2 pkt 3, par. 10 ust. 1 i ust. 3, par. 11, par. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 22 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2539/13 w sprawie ze skargi N. P. na informację A.R. i M. R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. oddalił skargę N. P. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR", "Organ") z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest informacja zawarta w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] sierpnia 2013r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Informacja ta wydana została w konsekwencji złożenia przez I. P. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] maja 2013r. w Agencji wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

Wniosek został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy i po negatywnym wyniku wstępnej weryfikacji – tzw. preselekcji – organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Organ uznał bowiem, że zaistniały okoliczności określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (Dz. U. 2007r. Nr 200, poz. 1444, dalej: "rozporządzenie"), co skutkowało takim rozstrzygnięciem. Podkreślił, iż w przypadku, gdy operacja obejmuje inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją, do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się kosztorys inwestorski opracowany metodą kalkulacji uproszczonej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określania metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym. Wraz z wnioskiem wnioskodawczyni złożyła dokumenty, które nie zostały opracowane zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ wskazał także, że dostarczone kosztorysy dla zadań grupy I.A. ,,Budowa Zakładu Mięsnego’’ posiadały następujące braki:

- I.A. 1 Zakład Produkcyjny Budowlanka wg kosztorysu – brak ogólnej charakterystyki robót/obiektu

- I.A. 2 Portiernia Budowlanka wg kosztorysu – brak ogólnej charakterystyki robót/obiektu

- I.A. 3 Myjnia Samochodowa Budowlanka wg kosztorysu – brak ogólnej charakterystyki robót/obiektu

- I.A. 4 Branża sanitarna, Wod-kan i co wg kosztorysu – brak ogólnej charakterystyki robót/obiektu

- I.A. 7 Utwardzenie dróg dojazdowych i placów manewrowych wg kosztorysu – brak ogólnej charakterystyki robót/obiektu, brak przedmiaru robót, brak kosztorysu uproszczonego.

Ponadto organ wskazał, że wnioskodawczyni nie dostarczyła kosztorysu inwestorskiego na Zadania: I.A.5 branża elektryczna i teletechniczna wg. Kosztorysu oraz I.A.6 branża chłodnictwo i wentylacja wg. Kosztorysu; w związku z tym, że realizacja tego typu inwestycji wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, jedynym prawidłowym sposobem wyceny tego zadania jest sporządzenie kosztorysu inwestorskiego.

W dniu [...] sierpnia 2013r. skarżąca nadesłała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku jego rozpatrzenia Prezes ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., N. P. domagała się uznania, że odmowa przyznania jej pomocy w ramach działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ z dnia [...] sierpnia 2013r. nastąpiła z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, celem przyznania dofinansowania.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

a) naruszenie § 10 ust. 1 oraz § 10 ust. 1a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (Dz. U. 2007r. Nr 200, poz. 1444), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek złożony przez nią zawiera braki formalne uzasadniające odmowę przyznania pomocy bez oceny merytorycznej wniosku oraz bez wzywania Wnioskodawcy do uzupełnienia braków,

b) naruszenie art. 21 ust.2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 Nr 64, poz. 427 ze zm. dalej: Ustawa), poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzestanie na pobieżnej analizie dokumentów złożonych przez Skarżącą , co skutkowało przyjęciem, że nie spełniła wymogów formalnych warunkujących merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku.

W ocenie skarżącej, odmowa udzielenia pomocy w trybie § 10 ust. 1 rozporządzenia jest możliwa wyłącznie w przypadku, kiedy do wniosku nie załączono kosztorysu inwestorskiego sporządzonego według metody kalkulacji uproszczonej. Tutaj kosztorys został załączony, zaś odrębną kwestią jest, czy był kompletny. Gdyby nie był kompletny, nie dyskwalifikowałoby to wniosku o udzielenie pomocy na etapie preselekcji. Podkreśliła ona, że jej wniosek spotkał się z odmową na skutek uchybień formalnych – które nie miały miejsca, a ewentualny brak jednego z kosztorysów branżowych stanowił uchybienie o którym mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia, a organ powinien wezwać ja do uzupełnienia braków. Reasumując wskazała, że jeżeli do wniosku nie został dołączony kosztorys, organ miał prawo odmówić udzielenia pomocy, jeśli natomiast kosztorys był (choćby niekompletny) – organ miał obowiązek wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że działanie organu polegające na natychmiastowym odrzuceniu jej wniosku, stanowi nie tylko naruszenie przepisów rozporządzenia, lecz również modelowy przykład pobieżnej oceny złożonych dokumentów, bez zachowania jakiejkolwiek aktywności w celu ustalenia wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla oceny wniosku, w tym również z zaniechaniem obligatoryjnego na gruncie niniejszej sprawy wezwania do uzupełnienia dokumentów, wiec w świetle powyższego naruszona została norma płynąca z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Podkreśliła, że złożony wniosek został przez kogoś zmieniony poprzez ręczne dopisanie liczby załączonych dokumentów – wbrew obowiązującym regułom zmiana ta nie została jednak parafowana imieniem i nazwiskiem osoby dokonującej zmianę, nie jest również możliwe ustalenie daty, w której zmiana została dokonana.

W odpowiedzi na skargę, ARiMR wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazała, iż analiza dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych potwierdza, że do wniosku nie zostały dołączone 2 kosztorysy inwestorskie, tj. dotyczący branży elektrycznej i teletechnicznej oraz branży chłodnictwo i wentylacja (zadania A5 oraz A6 zestawienia rzeczowo-finansowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że podstawą wsparcia finansowego w ramach działania 123 ,, Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 z póżn. zm.). Na podstawie Ustawy (art. 22 ust. 1) pomoc w ramach przedmiotowego działania jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Art. 22 ust. 2 Ustawy wyłącza stosowanie przepisów k.p.a., a art. 4 – przyznaje wnioskodawcy prawo wniesienia do sadu administracyjnego skargi.

Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 określa zasady dotyczące przyznania pomocy.

W niniejszej sprawie, w wyniku wstępnej weryfikacji, stwierdzono braki wniosku polegające na niezłożeniu kosztorysów inwestorskich dotyczących branży elektrycznej i teletechnicznej oraz branży chłodnictwo i wentylacja (zadania A5 oraz A6 zestawienia rzeczowo-finansowego). Zgodnie z § 10 rozporządzenia, ARiMR odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy został złożony po terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, Agencja nie przyznaje pomocy. To stanowisko zostało podtrzymanie przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skargi, aby w sytuacji zaistnienia ewentualnego braku jednego z kosztorysów branżowych, powinien on być uzupełniony w trybie przepisu § 10 ust.4, to jest po wezwaniu do usunięcia braków w terminie 21 dni. W przepisie tym bowiem mowa jest o ,,innych niż określone w ust. 1 i 2 wymaganiach’’. Skarżąca zdecydowanie twierdzi, że złożyła wszystkie konieczne kosztorysy, a adnotacja w pkt. 21 wniosku (k – 141 akt adm.) o złożeniu 5 załączników z pełnomocnictwem, została uczyniona przez niewiadomą osobę, później. Sąd podzielił pogląd, że trudno zweryfikować powyższą adnotację (prawidłowo do wniosku powinno być załączonych 7 załączników), gdyż z uwagi na brak podpisu i pieczęci, jej treść budzi wątpliwości. Jednakże, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że jednego załącznika z pewnością przy wniosku nie było, a to wystarczy, aby uznać, że skarżąca nie spełniła kryteriów warunkujących przyznanie pomocy i dokonać odmowy przyznania przedmiotowej pomocy. Wniosek taki należy wysnuć z samego pisma skarżącej z dnia [...].08.2013r. – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdzie wskazała ona, że obowiązkowym dokumentem, który należało złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy w przypadku gdy operacja obejmowała inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją był kosztorys inwestorski. Kosztorys ten dla wszystkich robót budowlanych został złożony, również dla branży elektrycznej i teletechnicznej. Natomiast w przypadku branży chłodnictwo i wentylacja w zakres inwestycji wchodzi jedynie zakup i montaż urządzeń chłodniczych i wentylacyjnych, które nie wymagają kosztorysu inwestorskiego.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. naruszenie § 10 ust, 1 oraz § 10 ust. 1a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach Działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek złożony przez skarżącą zawiera braki formalne uzasadniające odmowę przyznania pomocy bez właściwej oceny wniosku, w sytuacji gdy na etapie wstępnej kontroli złożonego wniosku organ nie mógł dokonać merytorycznej oceny dołączonych do wniosku załączników.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art 174 pkt 2 p.p.s.a.., tj. art 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art 145 § 1 ust 1 pkt c) i 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia rozstrzygnięcia w postaci informacji o odmowie przyznania wnioskodawczym pomocy finansowej, pomimo wadliwości postępowania przeprowadzonego w sprawie przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tym samym złamanie zasady obiektywizmu oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy pracownicy Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonali w należyty sposób czynności weryfikacyjnych na wstępnym etapie badania składanych wniosków, czy też przedwcześnie, sprzecznie z prawem odrzucili wniosek bez uprzedniego podjęcia stosownych działań w postaci wezwania Wnioskodawczym do złożenia wyjaśnień, względnie do uzupełnienia braków złożonego wniosku.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i do których odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu I instancji. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 145 § 1 ust 1 pkt c) i 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dopatrując się go m. in. w złamaniu zasady obiektywizmu i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do odmowy uchylenia zakwestionowanego aktu. Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procesowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni, i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czy też przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady mają jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procesowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, tj. wskazania na niewyjaśnienie przez Sąd okoliczności faktycznych sprawy stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., wymienione zarzuty, gdy chodzi o ich uzasadnienie, nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, w ramach ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, mieści się okoliczność, że skarżąca składając wniosek w ramach programu wsparcia w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ nie załączyła wymaganych (wszystkich) załączników, tj. nie załączyła wymaganego kosztorysu. Na etapie postępowania przed organem, ani w toku postępowania przed sądem administracyjnym skarżąca nie wykazała, że złożyła kompletny wniosek. Na początkowym etapie postępowania twierdziła, że brak kosztorysu, na który powołuje się organ, wynika z faktu, że zgodnie z prawem jego złożenie nie było wymagane ( wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Wnosząc skargę do WSA skarżąca podkreśliła jedynie wątpliwości odnoszące się do adnotacji urzędowych na złożonym wniosku, nie wykazała jednak, aby złożyła kompletny wniosek. Ze zgromadzonej dokumentacji, w tym złożonego wniosku wynika, że skarżąca nie załączyła kosztorysu dotyczącego branży elektrycznej i teletechnicznej oraz branży chłodnictwo i wentylacja. Okoliczności tych skarżąca nie zakwestionowała w toku całego postępowania skutecznie, a podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja, wątpliwości w tym zakresie również nie eliminuje. Skarżąca bowiem stoi na stanowisku, że fakt niezłożenia kosztorysów odnoszących się do jednej z branż, stanowi jedynie o niekompletności treści kosztorysu, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nie jest natomiast równoznaczne z brakiem takiego załącznika w ogóle.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia praw materialnego w pierwszej kolejności należy przedstawić należy zasady postępowania w związku z wnioskiem o dofinansowanie w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’. Szczegółowo postępowanie w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( dalej: "ustawa").

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, a więc zwiększania wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. W myśl art. 22 ust. 2 ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy (art. 22 ust. 3 ustawy). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 22 ust. 4 ustawy).

Mające tu zastosowanie odpowiednio przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy określają generalne zasady postępowania w sprawach przyznania pomocy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3)udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 22 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że co do zasady przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie złożonego w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ wniosku przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności wniosek podlega weryfikacji formalnej, w ramach której organ bada spełnienie przez wniosek wymogów określonych w § 9 rozporządzenia. Wynika to wprost z treści § 10 rozporządzenia wskazującego określone konsekwencje uchybień warunków wynikających z § 9 rozporządzenia. Na tym etapie organ kontroluje zarówno, czy wnioskodawca złożył wszystkie dokumenty wynikające z § 9 rozporządzenia, a także, czy spełniają one wymogi określone przepisami prawa. Dopiero pozytywne przejście tego etapu postępowania otwiera kolejny etap weryfikacji merytorycznej, w ramach której wniosek weryfikowany jest merytorycznie, w tym oceniany jest pod kątem tego kto ten wniosek złożył, co wynika z faktu, że niektóre podmioty są w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia uprzywilejowane w tym zakresie, a także przyznawane są odpowiednio punkty za rozłożenie kosztów kwalifikowanych, za odpowiednie zestawienie rzeczowo – finansowe, charakter przedsiębiorstwa ( mikro, małe lub średnie przedsiębiorstwo, w rozumieniu zalecenia nr 2003/361/WE) oraz za realizację przedsięwzięcia w obszarze gminy, która według danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny w miesiącu poprzedzającym miesiąc podania do publicznej wiadomości informacji, o przyjmowaniu wniosków, ma określony poziom bezrobocia ( § 11 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędny jest w tym zakresie pogląd skarżącej kasacyjnie, że na etapie weryfikacji formalnej nie bada się kompletności złożonego wniosku. Zgodnie bowiem z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w terminie lub nie zawiera co najmniej jednej z informacji, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1-7, lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 9 ust. 2 pkt 1-3, ARiMR nie przyznaje pomocy, co więcej, stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy , stanowi to podstawę poinformowania wnioskodawcy na piśmie o odmowie przyznania pomocy. Przy czym przepisu tego nie stosuje się, jeżeli informacje, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1-7, wynikają bezpośrednio z dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy lub są zawarte w ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 10 ust. 1 a rozporządzenia). Wskazane w tym przepisie braki dotyczące wskazania numeru identyfikacyjnego wnioskodawcy, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o ile został nadany wnioskodawcy, imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania i adresu albo nazwy, siedziby i adresu wnioskodawcy, numeru identyfikacji podatkowej wnioskodawcy, określenia kategorii przedsiębiorstwa prowadzonego przez wnioskodawcę, zgodnie z art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005, opisu planowanej operacji, w tym określenie: a) miejsca jej realizacji, b) jej celów i ich zgodności z celami Programu, c) jej kosztów, w szczególności związanych z wprowadzeniem nowych produktów, procesów lub technologii produkcji w skali całego przedsiębiorstwa, poprawą ochrony środowiska i wdrażaniem systemów zarządzania jakością, zestawienia rzeczowo-finansowe operacji oraz kwoty wnioskowanej pomocy ( § 9 ust. 1 pkt 1 -7 rozporządzenia). Natomiast brak dokumentów odnosi się do kopii wniosku o wpis do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawcy nie został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a w przypadku składania wniosku o wpis wnioskodawcy do ewidencji producentów łącznie z wnioskiem o przyznanie pomocy - oryginał wniosku, biznesplanu sporządzonego na formularzu udostępnionym przez ARiMR oraz kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym - w przypadku gdy operacja obejmuje inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją.

Brak tych elementów skutkuje odmową przyznania pomocy, z tym wyjątkiem, że jeżeli we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia ( § 10 ust. 2 rozporządzenia). Organ nie wzywa w tym zakresie o uzupełnienie złożonego wniosku.

Natomiast jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż wyżej określone wymagania, ARiMR wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie:

1) żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy; przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio;

2) wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio (§ 10 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia).

Ustawodawca rozróżnia zatem dwie kategorie braków formalnych wniosku, z których jedne podlegają konwalidacji, zaś inne nie. Do tej drugiej kategorii braków, których wnioskodawca nie może usunąć należą braki wynikające z niespełnienia warunków określonych § 9 ust. 1 pkt 1-7 oraz § 9 ust. 2 pkt 1-3.

W niniejszej sprawie zarzucono stronie skarżącej, że nie załączyła do złożonego wniosku wymaganych - zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - kosztorysów. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że nie dla wszystkich przewidzianych robót budowlanych – w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego - skarżąca załączyła kosztorysy. Fakt, że skarżąca wykazując się starannością dokonała sporządzenia kosztorysów dla każdej branży z osobna, nie zmienia faktu, że nie wszystkie kosztorysy do wniosku zostały załączone. Tymczasem zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się kosztorys inwestorski opracowany metodą kalkulacji uproszczonej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym - w przypadku gdy operacja obejmuje inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją. Jeśli wnioskodawca inwestycję podzielił na branże i sporządził dla każdej z nich odrębny kosztorys, każdy z nich, z punktu widzenia formalnego powinien być załączony, bowiem każdy z osobna traktowany jest jako odrębny załącznik, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto z treści zaś § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia wynika, że organ jest uprawniony do kontroli kompletności złożonego wniosku, w tym kompletności złożonych załączników. Etap preselekcji jest jedynym etapem postępowania w sprawie przyznania pomocy, kiedy organ może weryfikować złożony wniosek pod tym względem. Z treści § 11 rozporządzenia wynika bowiem, że wniosek podlega już innego rodzaju ocenie i w żadnym wypadku nie stwarza możliwości uzupełnienia merytorycznego wniosku. Co do istoty złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyłączeniem:

1) zmian wynikających z wezwań Agencji,

2) jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji

- jeżeli zmiany te nie spowodują zmiany celów operacji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy oraz zwiększenia kwoty pomocy ( § 10 ust. 6 rozporządzenia).

Formalna weryfikacja wniosku musi zatem odnosić się do sprawdzenia, czy wnioskodawca złożył wszystkie niezbędne załączniki, a także, czy ich treść odpowiada określonym przepisom i ustalonym przez nie wymogom.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi należy podkreślić, że zastosowanie wskazanego i tak postulowanego przez skarżącą kasacyjnie § 10 ust. 3 rozporządzenia obwarowane jest określonymi bezwzględnie wiążącymi warunkami. Otóż przepis ten, a więc i całą procedurę uzupełnienia wniosku, można zastosować jedynie w przypadku stwierdzenia braków innych, niż odnoszące się do wymogów określonych § 9 ust. 1 pkt 1-7 oraz § 9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia. Zatem w tym trybie wnioskodawca nie może uzupełnić braków związanych ze złożonymi odrębnymi kosztorysami, jak skarżąca kasacyjnie oczekiwałaby w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.