Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 40/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 136, art. 7, 77 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. w sprawie ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100;- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), §1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. M. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia 13 października 2023 r. (znak sprawy [...]) w przedmiocie ustalenia na rzecz M. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid. [...] położonej we W. , gm. W. (budynek oznaczony literą "[...]") i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając skargę SKO opisało stan faktyczny sprawy wskazując, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wystąpił M. L.. W toku postępowania mgr T. W. sporządził projekt decyzji, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwrócono się do Starosty [...], Zarządu Zlewni Wód [...] w Z. , Marszałka Województwa W., Zarządu Dróg Gminnych we W. oraz Ministra Klimatu i Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (pismo z dnia 14 października 2022 r.).

Wymienione organy dokonały milczącego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Nadto zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., który to organ w piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. wskazał, że Wójt Gminy W. winien rozważyć, czy zamierzenie polegające na budowie kilkunastu budynków nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...], Wójt Gminy W. ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione są wszystkie przesłanki, o których mowa w treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Wskazano również na pozytywne uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia. W ocenie Wójta Gminy W. planowane zamierzenie nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Do wydanego rozstrzygnięcia załączono załącznik graficzny do decyzji oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W dniu 19 grudnia 2022 r. SKO [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję nr [...], w której orzekło o uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium wytknęło organowi m.in. wadliwie sporządzenie analizy i nieprecyzyjne ustalenie parametrów nowej zabudowy. Kolegium wskazało również na związanie organu wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Zwracało uwagę, że inwestor złożył kilkanaście wniosków dla identycznej inwestycji na wytyczonych przez wnioskodawcę fragmentach dz. [...]. W ocenie Kolegium inwestycje objęte kilkunastoma wnioskami stanowią w rzeczywistości jedno przedsięwzięcie. Brak jest podstaw do wydawania odrębnych decyzji, a zamierzenie inwestora powinno być badane w całości, jako jedna inwestycja.

Następnie organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie i decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem ponownie uznając, że spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołała się D. M..

W dniu 22 maja 2023 r. SKO [...] wydało decyzję nr [...], w której orzekło o uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium w powyższej decyzji zasadniczo podzieliło argumentację zawartą w rozstrzygnięciu własnym z dnia 19 grudnia 2022 r.

Decyzją z dnia 13 października 2023 r. nr [...] Wójt Gminy W., po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem.

Z powyższą decyzją ponownie nie zgodziła się D. M., wnosząc od niej odwołanie.

Opisaną we wstępie decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...], rozpatrujące sprawę po raz trzeci Kolegium wskazało, że z uwagi na to, że inwestor złożył kilkanaście wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...], okoliczność tę organ I instancji powinien uwzględnić, co oznacza, że parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zostać ustalone z uwzględnieniem wszystkich przedsięwzięć razem. Punkt odniesienia stanowi bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w "obszarze analizowanym" i wymaga porównania do tego wszystkich planowanych przedsięwzięć razem: budowy piętnastu budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Wszystkie planowane przedsięwzięcia w swej łączności muszą się mieścić w płaszczyźnie przepisów §4, §5, §6, §7, §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło, że organ związany jest treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku, to organ winien poinformować o tym inwestora i przedstawić treść możliwego do ustalenia w decyzji warunku. Jeśli inwestor nie wyrazi zgody na możliwy do ustalenia w decyzji warunek, należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

SKO zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zwracając uwagę, że nie zakreślono granic "obszaru analizowanego" w takiej samej odległości z każdej strony od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie przedstawiono przy tym przekonywującej argumentacji na postąpienie w ten sposób. Zdaniem organu odwoławczego obszar analizowany nie objął swoim zakresem wszystkich działek. Kolegium zakwestionowało także część graficzną decyzji, mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, jak i sposób wyznaczenia skali na tych mapach. Kolegium zauważyło, że na mapie nie został zaznaczony "front terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i co za tym idzie, nie został ujęty w legendzie mapy.

SKO stwierdziło, że pozostałe parametry, takie jak szerokość elewacji frontowej (od 8 do 16m), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku (do 6 do 10m), geometria dachu (wysokość kalenicy) zostały ustalone przez organ I instancji mimo, że nie znajdują uzasadnienia w wynikach analizy. Parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony bez uwzględnienia tego, że na działce ma powstać kilkanaście innych budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach winien się znajdować materiał dowodowy, w oparciu o który czynione są ustalenia w analizie urbanistycznej, jak również wykazany sposób prowadzenia obliczeń, które prowadzą do ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że we wniosku inwestor nie określił zapotrzebowania energii elektrycznej, wody i ścieków. Pismo od dostawcy energii zdążyło się zdezaktualizować. We wniosku nie określono ilości ścieków, nie określono pojemności zbiornika, jak i brakuje gwarancji odbioru planowanej ilości ścieków przez właściwą jednostkę organizacyjną - dla 15 przedsięwzięć łącznie.

Zdaniem SKO organ I instancji winien uzupełnić akta sprawy o brakujące dokumenty w odpowiedniej formie (wskazane w uprzedniej decyzji [...]).

Mając na uwadze powyższe uchybienia SKO stwierdziło, że zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który winien sporządzić nowy projekt decyzji, uwzględnić wytyczne Kolegium i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny wydać rozstrzygnięcia w sprawie.

Od powyższej decyzji M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia zastępczo za organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego,

Uzasadniając skargę M. L. wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji nie zawierała błędów, które mogłyby stanowić podstawę do jej uchylenia. Podstawy uchylenia wskazane w skarżonej decyzji SKO nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zarzut względem braku wystarczającej dokładności analizy urbanistycznej jest pozbawiony uzasadnienia, a wymogi względem analizy, wskazywane przez SKO, są wręcz niemożliwe do spełnienia - co czyni wykonanie tej decyzji niemożliwym. Uczynienie zadość żądaniom SKO wymagałoby m.in. nieskrępowanego wstępu urbanisty na każdą z działek w obszarze objętym analizą.

W ocenie skarżącego SKO [...] bezpodstawnie nakazuje połączenie toczących się odrębnie postępowań administracyjnych (prowadzonych pod numerami spraw od [...] do [...]) w jedną decyzję i rozpatrzenie ich łącznie. Argumentem wskazywanym przez SKO jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskana dla wszystkich części działki objętych ww. postępowaniami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego działania Kolegium prowadzą do bezpodstawnego przedłużania i komplikowania postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wywiedziony przez M. L. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontrola decyzji Kolegium z dnia 12 grudnia 2023 r. doprowadziła Sąd do przekonania, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a.

Kolegium wytknęło organowi pierwszej instancji wadliwe sporządzenie analizy i nieprecyzyjne ustalenie parametrów nowej zabudowy. Zakwestionowano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który nie objął wszystkich działek. Kolegium zwróciło uwagę, że na mapach stanowiących załącznik do decyzji (część graficzną i załącznik graficzny) błędnie wyznaczono skalę. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji pobieżnie weryfikował wniosek inwestora, np. względem ustalenia parametrów nowej zabudowy, jak i spełnienia warunku uzbrojenia terenu. Zdaniem Kolegium skoro inwestor planuje budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, powinien zwrócić się do organu I instancji z jednym wnioskiem, a ustalenie parametrów nowej zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich planowanych budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie inwestora (skarżącego) powinno być rozpatrywane w całości jako jedna inwestycja.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu należało stwierdzić, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy W.). Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu drugiej instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy - jeśli stwierdzi, że nie jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17; CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z 13.10.2021 r., II OSK 2077/21; CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie doszło do odmiennej oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W opinii Sądu wobec kilkukrotnego uchylania decyzji Wójta przez organ odwoławczy oraz uporczywej odmowie zastosowania się do wskazanych przez SKO wytycznych przez organ pierwszej instancji, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w realiach sprawy jawi się jako nieskuteczne.

Sąd zauważa, że w sprawie zarysowuje się bowiem spór co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tak jak chce tego inwestor — dla pojedynczego budynku mieszkalnego (na co przystaje organ pierwszej instancji), ze stanowiskiem Kolegium odnoszącym się do konieczności zakwalifikowania planów inwestora jako jednego zamierzenia inwestycyjnego. Ewidentnie więc zapatrywania organu pierwszej instancji i organu odwoławczego na plany inwestora, który jak wynika z decyzji Wójta gminy W. z dnia 10 czerwca 2022 r. docelowo planuje budowę 80 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, są diametralnie różne. Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno zatem uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych, inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W zaskarżonym, obszernym rozstrzygnięciu, Kolegium skupiło się na kwestiach materialnoprawnych. SKO jedynie pobieżnie odniosło się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, poświęcając temu jeden krótki akapit na str. 20 -21 decyzji. Przytoczenie treści przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nie wypełnia zdaniem Sądu dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. a więc wykazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne stwierdzenie, podczas gdy zdecydowana większość decyzji dotyczy kwestii materialnoprawnych, związanych z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw M. L. jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 p.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe (w tym o decyzję Wójta z dnia 10 czerwca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki objętej wnioskiem dla realizacji zamierzenia polegającego na budowie 80 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą) lub wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza analizy urbanistycznej. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy załatwiając sprawę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu (pkt 2 sentencji wyroku).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 31 stycznia 2024 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), po uprzednim skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie przez sędziego sprawozdawcę.