Postanowienie NSA, sygn. akt III FSK 724/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 221 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 3002/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., nr KOA/3284/Fi/22 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z 22.02.2023 r. o sygn. III SA/Wa 3002/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24.11.2022 r., nr KOA/3284/Fi/22, wydaną w przedmiocie podatku od nieruchomości 2003 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata). Zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 221 § 1 w związku z art. 239 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej: o.p.) i z art. 78 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zażalenie na postanowienie organu podatkowego, w tym m.in. samorządowego kolegium odwoławczego, do którego rozpatrzenia właściwy jest ten sam organ podatkowy (np. samorządowe kolegium odwoławcze), jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 78 zdanie 1 Konstytucji RP, mimo że w świetle tego przepisu jest konieczne, aby środek zaskarżenia rozstrzygnięcia, podjętego wobec strony w pierwszej instancji, spełniał wymóg dewolutywności, a więc aby skorzystanie z niego przez stronę powodowało przeniesienie rozpatrzenia sprawy do wyższej (drugiej) instancji;

2. art. 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 78 zdanie 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarżąca nie wypełniła warunku wyczerpania środków zaskarżenia na skutek nie skorzystania z uprawnienia do złożenia zażalenia na postanowienie organu podatkowego, do którego rozpatrzenia właściwy był ten sam organ podatkowy, mimo że ten środek prawny nie spełniał wymogu dewolutywności wynikającego z art. 78 zdanie 1 Konstytucji RP;

3. art. 52 § 3 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie SKO w Warszawie z dnia 24.11.2022 r., bez skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 221 § 1 w związku z art. 239, tj. wniesienia zażalenia, do którego rozpatrzenia właściwy był ten sam organ podatkowy,

4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że skarga złożona na postanowienie SKO w Warszawie była niedopuszczalna.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie skorzystało z możliwości wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ postanowienie WSA w Warszawie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

3.2. Sedno problemu przedstawionego w złożonej skardze kasacyjnej sprowadza się do ustalenia czy zasadnie WSA w Warszawie odrzucił skargę skarżącej z powodu braku wyczerpania przez nią środków zaskarżenia w sytuacji gdy jak uważa skarżąca zażalenie na postanowienie organu podatkowego (organ omyłkowo zatytułował wydane w sprawie rozstrzygnięcie decyzja, akt ten bowiem nosi cechy postanowienia i wydany został na podstawie art. 169 § 4 o.p., który stanowi, że organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie), do którego rozpoznania właściwy jest ten sam organ podatkowy (w tym przypadku SKO w Warszawie) nie spełnia wymogu dewolutywności.

W rozpoznawanej sprawie SKO w Warszawie decyzją z 24.11.2022 r. orzekło na podstawie art. 169 § 4 o.p. o pozostawieniu podania skarżącej bez rozpatrzenia. W pouczeniu wskazano, że strona niezadowolona z postanowienia może wnieść zażalenie do SKO w Warszawie w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia (tu błędnie decyzji). Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości i wniosła skargę bezpośrednio do WSA w Warszawie z pominięciem wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącej jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ uznał, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia.

Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie taki, jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Na podstawie § 3 tego artykułu, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354, ze zm.) albo konsul. W przypadku gdy podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa to na podstawie art. 169 § 1 o.p., organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Na podstawie § 4 tego artykułu organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej okoliczności sprawy w powiązaniu z przywołanymi przepisami wskazują, że zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie jest zasadne. Skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia o trybie i sposobie wniesienia zażalenia, nie wniosła tego zażalenia na postanowienie (tu błędnie decyzja) SKO w Warszawie, wnosząc od razu skargę do WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady dewolutywności środka zaskarżenia, czyli zarzutu o zastosowaniu niekonstytucyjnego w ocenie skarżącej art. 221 o.p. W przypadkach określonych w art. 221 o.p. wprowadzono konstrukcję odwołania nie opartą na zasadzie dewolutywności. Przepis ten stanowi, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Na mocy art. 239 o.p. przepis art. 221 o.p. odnosi się również do postanowień wydanych przez wskazane organy.

Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi natomiast o tym, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Już zatem omawiany przepis konstytucyjny stanowi, że nie każdy środek prawny służący zaskarżeniu orzeczenia czy też decyzji musi mieć charakter dewolutywny. Przepis ten wprowadza jako zasadę dwuinstancyjność. W postępowaniu podatkowym realizacja zasady dwuinstancyjności określona została w art. 127 o.p., wskazującym wprost, że postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest zgodnie z art. 220 § 2 o.p. organ podatkowy wyższego stopnia. W art. 221 o.p. wprowadzone zostały jednak wyjątki od tej zasady. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6.12.2011 r. o sygn. SK 3/11 stwierdzono, że art. 78 Konstytucji RP nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywy. Brak cech dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, od wyjątku, od prawa do zaskarżalności należy odróżnić jego ograniczenia (np. ograniczoną dewolutywność lub suspensywność, terminy procesowe, formalne, opłaty). Możliwość wprowadzenia ograniczeń wynika z proceduralnej natury prawa do zaskarżenia oraz pośrednio z art. 78 zdanie drugie in fine Konstytucji RP, który upoważnia prawodawcę do określenia trybu zaskarżenia w formie ustawy.

Należy dodać, że regulacja zawarta w art. 221 o.p. w związku z art. 239 o.p. nie została podważona przez uprawniony do tego Trybunał Konstytucyjny i korzysta z domniemania legalności. Tym samym w sprawie nie mógł mieć, jak chce tego skarżąca, zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

3.3. W przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

3.4. Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 203 i 204 p.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., sygn. I OPS 4/07).

Sędzia NSA Stanisław Bogucki