Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1427/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z 151 w zw. z art. 193,  art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1800/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1800/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] (pkt I.), rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem – W. D. Organ I instancji ustalił, że W. D. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., z którego treści wynika, że wskazany stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 grudnia 2014 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Biorąc pod uwagę tę ostatnią okoliczność Wójt Gminy R. stwierdził, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Nadto organ wskazał, iż wnioskodawca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Taką osobą jest M. M. – córka W. D. i to ona winna zapewnić pomoc i opiekę niepełnosprawnemu ojcu. M. M. odwołał się od powyższej decyzji. Podał, że jego matka nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim ojcem, bowiem opiekuje się już matką – J. D. oraz jej siostrą – J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 17 ust. 4a u.ś.r. wyraźnie wskazuje stronę podmiotową i przedmiotową omawianego świadczenia. Ustala krąg osób, do których świadczenie może trafić oraz cel i przedmiot świadczenia "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zatem świadczenie to nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, kto podejmie się opieki nad niepełnosprawną osobą. Gdyby tak bowiem było, to art. 17 u.ś.r. nie zawierałby szeregu obwarowań i kolejności – wg obowiązku alimentacyjnego w przyznawaniu świadczenia. Zdaniem Kolegium, fakt pozostawania w pracy jednej z córek W. D. – C. O. oraz fakt pobierania przez drugą córkę tj. M. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i jednocześnie żoną W. D. nie pozbawia ww. córek prawnej i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Kolegium zauważyło, że M. M. opiekując się niepełnosprawną matką i otrzymując z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, winna także opiekować się niepełnosprawnym ojcem, zwłaszcza że wszystkie te osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust 1a u.ś.r. uregulowanie prawne wskazujące, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu czy posiadania statusu pobierającego świadczenie pielęgnacyjne. Okoliczności te są bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać m.in. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Kolegium podniosło również, że wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może się ostać z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający częściową niekonstytucyjność ww. regulacji prawnej.

M. M. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji poprzedzającej wydanej Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2021 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o", przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której na gruncie sprawy:

a) zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad W. D., jego córka M. M. nie dysponuje obiektywną możliwością sprawowania tej opieki;

b) faktyczną i stałą opiekę nad niepełnosprawnym W. D. sprawuje wnioskodawca, zapewniając uprawnionemu pomoc w codziennych sprawach życiowych, w procesie leczenia i rehabilitacji, w zaspokojeniu jego niezbędnych potrzeb;

c) wykładnia celowościowa i systemowa przepisów u.ś.r. uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszej osobie zobowiązanej w sytuacji, w której preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (co na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce);

d) M. M. sprawuje już całodobową opiekę nad zamieszkującymi z nią: niepełnosprawną matką J. D. oraz ciotką J. B., tj. osobami w podeszłym wieku, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, znajdującymi się w szczególnie ciężkiej sytuacji zdrowotnej;

e) opieka sprawowana przez M. M. nad niepełnosprawną matką i ciotką wymaga stałego wsparcia i pomocy, dużego nakładu pracy i czasu celem zapewnienia tym osobom prawidłowych warunków egzystencjalnych, osoby te wymagają stałej pomocy i wsparcia M. M. m.in. w zakresie czynności życia codziennego, czynności higienicznych, pielęgnacyjnych, obowiązków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, pomocy w procesie leczenia i rehabilitacji (mycie, ubieranie, dbanie o gospodarstwo domowe, gotowanie, podawanie posiłków, pranie ubrań, sprzątanie, pomoc w leczeniu rehabilitacji, podawanie leków, zabieranie na wizyty lekarskie itd.);

f) z obiektywnych względów M. M. nie będzie w stanie sprawować należytej i starannej opieki nad aż trzema niezdolnymi do samodzielnej egzystencji znajdującymi się w podeszłym wieku osobami (matka, ojciec, ciotka, znajdujący się w ciężkiej sytuacji zdrowotnej, mający trudności w poruszaniu się, widzeniu, dokonywaniu najprostszych czynności), bez istotnego uszczerbku w standardzie prawidłowości opieki oraz należytego zaspokojenia uzasadnionych potrzeb uprawnionych;

g) również druga córka W. D. – C. O. nie spełnia przesłanek do opieki nad niepełnosprawnym i otrzymania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego, jako że wyprowadziła się ona z domu rodzinnego około 30 lat temu, znajduje się w dalszej odległości od niepełnosprawnego ojca, nie ma z nim codziennego i stałego kontaktu, z powodu zatrudnienia oraz sytuacji finansowej i rodzinnej uniemożliwiającej jej rezygnację z ww. źródła zarobków, nie ma ona możliwości sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem;

2. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1a u.ś.r. oraz w zw. z art. 132 k.r.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której stoi to w sprzeczności z wykładnią systemową, funkcjonalną i celowościową stosowanych przepisów, oparte jest na bezkrytycznym przyjęciu przez organ, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia dalszej osobie zobowiązanej, pomimo że zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów (znajdującą potwierdzenie w praktyce orzeczniczej), jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie może z przyczyn obiektywnych uczynić zadość swemu obowiązkowi, obowiązek ten powinien przejść na dalszego zobowiązanego, w niniejszej sprawie wnuka;

3. art. 6 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia sprawy przez organ w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych sprzecznych z obowiązującym prawem, polegające na nierozpoznaniu przez organ braku obiektywnej możliwości sprawowania przez zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności należytej opieki nad niepełnosprawnym W. D., pomimo że obowiązkiem organu pozostawało wyjaśnienie, czy na gruncie sprawy zachodzą obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, w sprawie zachodziła konieczność co najmniej przesłuchania wnioskodawcy i M. M., przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego, dokumentacji medycznej – celem ustalenia ewentualnego braku obiektywnej możliwości zobowiązanej w pierwszej kolejności tj. M. M. do sprawowania należytej opieki nad W. D. i przejścia obowiązków w ww. zakresie na dalszych zobowiązanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że mimo iż W. D. ma córkę – M. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie jest to wystarczający powód do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zakwestionowania zdolności M. M. do rzeczywistego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a kwestia ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona przez organy. Podniesione przez skarżącego okoliczności wskazują na wątpliwości co do rzeczywistej, obiektywnej możliwości sprawowania przez M. M. opieki nad W. D. w sposób, w który niepełnosprawny nie doznałby uszczerbku w należytym tj. odpowiednim do jego potrzeb jej sprawowaniu. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika zaś, iż W. D. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd I instancji zauważył, iż organ I instancji autorytatywnie stwierdził, że osobą zobowiązaną do alimentacji wobec W. D. w pierwszej kolejności jest jego córka M. M., co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi. Kolegium stwierdziło natomiast, że osobami zobowiązanymi alimentacyjnie wobec W. D. są w istocie jego dwie córki – również C. O., bowiem fakt jej pracy nie zwalnia z obowiązku opieki nad ojcem. Ponadto tworzenie przez M. M., J. D. i W. D. wspólnego gospodarstwa domowego powoduje, że M. M. winna wykonywać czynności opiekuńcze względem obydwojga rodziców. W ocenie Sądu I instancji, poza tymi ogólnikowymi stwierdzeniami organy rozpoznające sprawę nie poczyniły ustaleń co do realnej, obiektywnej możliwości opiekowania się przez obydwie córki ojcem W. D. Dopiero ustalenie, że M. M. C. O. są w stanie wykonywać wobec swojego ojca wszelkie niezbędne dla niego czynności opiekuńcze tj. takie, które są adekwatne do stanu jego zdrowia, pozwoli na podjęcie stosownej decyzji, odpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy. Sąd I instancji podniósł także, że organy administracji nie mają wprawdzie możliwości szczegółowego ustalenia zdolności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na przeszkody zdrowotnej natury, a to z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, to jednak w pewnych sytuacjach określone okoliczności – przy uwzględnieniu zasad logicznego myślenia – wskazują na istnienie tego rodzaju możności bądź na ich brak.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania, w sytuacji braku podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organy nie naruszyły ww. przepisów postępowania administracyjnego. Sąd I instancji błędnie uznał, że organy naruszyły wskazane reguły prowadzenia postępowania, a to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi;

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, szerzej motywując zajęte w sprawie stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej lub są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, przepisy u.ś.r. nie wymagają, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, a kwestie te nie są badane w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Tym samym, w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Odnosząc się do powyższej uchwały wypada zauważyć, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż niepełnosprawny W. D. pozostaje w związku małżeńskim z J. D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie jest ojcem dwóch dorosłych córek – M. M. i C. O., które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym opieka sprawowana nad W. D. przez jego wnuka M. M. nie wypełnia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1a u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącemu kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wypada zauważyć, iż jego autor naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. upatruje w błędnym odszukaniu podstaw do czynienia dalszych ustaleń faktycznych w sprawie, także na okoliczność obiektywnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym W. D. przez jego dwie córki – M. M. i C.O., w sytuacji gdy żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze, iż zakres ustaleń faktycznych istotnych w konkretnej sprawie określa norma prawa materialnego (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457), która została w badanej sprawie wadliwie odkodowana przez Sąd I instancji, a konsekwencji czego nakazano organom administracji prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności faktycznych będących indyferentnymi w tej sprawie, trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia zgłoszonego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a to z uwagi na przedmiot sprawy i charakter sprawowanej opieki.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.