Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 751/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: Art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 140
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 roku nr LXIX/1753/18 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2018 r. Rada Miejska w Łodzi (dalej także: Rada, organ),

na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232 oraz z 2018 r. poz. 130) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2017 r. poz. 1073 i 1566) w związku z art. 548 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), podjęła uchwałę nr LXIX/1753/18

w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" (dalej także: Studium, Studium z 2018 roku, uchwała).

W § 2 uchwały wskazano, że studium zawiera:

1) część tekstową "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Uwarunkowania", stanowiącą załącznik Nr 1 do uchwały;

2) część graficzną, stanowiącą załączniki Nr 2-11 do uchwały, na którą składają się:

a) "Uwarunkowania - stan istniejący - struktura funkcjonalno-przestrzenna" - załącznik Nr 2 do uchwały,

b) "Uwarunkowania - środowisko przyrodnicze" - załącznik Nr 3 do uchwały,

c) "Uwarunkowania - identyfikacja dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" - załącznik Nr 4 do uchwały,

d) "Uwarunkowania - ocena stanu ładu przestrzennego i krajobrazu miasta" - załącznik Nr 5 do uchwały,

e) "Uwarunkowania - system komunikacyjny" - załącznik Nr 6 do uchwały,

i) "Uwarunkowania - system wodociągowo-kanalizacyjny" - załącznik Nr 7 do uchwały,

g) "Uwarunkowania - ujęcia wód podziemnych" - załącznik Nr 8 do uchwały,

h) "Uwarunkowania - system elektroenergetyczny" - załącznik Nr 9 do uchwały,

i) "Uwarunkowania - system sieci gazu przewodowego" - załącznik Nr 10 do uchwały,

j) "Uwarunkowania - system sieci cieplnej" - załącznik Nr 11 do uchwały;

3) część tekstową "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Kierunki rozwoju", stanowiącą załącznik Nr 12 do uchwały;

4) część graficzną, stanowiącą załączniki Nr 13-16 do uchwały, na którą składają się:

a) "Kierunki - jednostki funkcjonalno-przestrzenne" - załącznik Nr 13 do uchwały,

b) "Kierunki - środowisko przyrodnicze" - załącznik Nr 14 do uchwały,

c) "Kierunki - dziedzictwo kulturowe, zabytki oraz dobra kultury współczesnej" - załącznik Nr 15 do uchwały,

d) "Kierunki - docelowy system transportowy: sieć drogowo-uliczna, kolejowa i transportowa" - załącznik Nr 16 do uchwały;

5) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik Nr 17 do uchwały.

Według § 3 uchwały jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Łodzi. Nadto wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały) i jednocześnie traci moc uchwała Nr XCLX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" (dalej także: Studium z 2010 roku) (§ 4 uchwały).

Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. (nr VI/215/19) oraz uchwałą z dnia 22 grudnia 2021 r. (nr LII/1605/21).

Nie zgadzając się z treścią uchwały z dnia 28 marca 2018 r. (zmienionej uchwałą z 6 marca 2019 r. i 22 grudnia 2021 r.) w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] i [...] w Ł. (dalej także: skarżąca, Wspólnota, strona), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, 13 lipca 2023 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wspólnota zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt. 9 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego z dnia podejmowania uchwały; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), poprzez nie uwzględnienie prawa własności przysługującego członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonej w Ł. przy ul. [...] i [...] do nieruchomości wspólnej oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] i zmianę sposobu zagospodarowania powyższych działek z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny usługowe, przy braku takiej potrzeby wynikającej z interesu publicznego;

2. art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt. 8 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego z dnia podejmowania uchwały; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 977) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez przyjęcie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" zmieniającego sposób zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...], z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny zabudowy usługowej, z pominięciem dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...], ingerując bezpośrednio w prawo własności członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonej w Ł. przy ul. [...] i [...].

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...]; ewentualnie orzeczenie przez sąd, że uchwała Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r.

w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...], jest niezgodna z prawem. A ponadto wniesiono o zasądzenie od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości, ewentualnie o rozpoznanie skargi z uwzględnieniem skutków powagi rzeczy osądzonej - tj. w granicach indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

W dniu 26 października 2023 r. skarżąca wniosła pismo zatytułowane "Wniosek dowodowy" przedkładając kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2023r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Przedsiębiorstwu K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę wskazując, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Łodzi dotyczy nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonej w Ł. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] i dodatkowo uzasadnia zarzut, iż brak jest potrzeby wynikającej z interesu publicznego, ażeby zmienić sposób zagospodarowania w/w działek z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny usługowe.

W dniu 9 listopada 2023 r., w czasie rozprawy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę: 1) postanowił dopuścić dowód z dokumentu w postaci decyzji załączonej przy piśmie zatytułowanym "Wniosek dowodowy" złożonym przez skarżącą w dniu 26 października, 2) zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia informacji dotyczących przeznaczenia działek należących do Wspólnoty oraz działek objętych decyzją złożoną przy wniosku dowodowym zarówno w Studium z 2010 roku jak i aktualnie obowiązującym studium.

Pismem z dnia 13 listopada 2023 r. pełnomocnik organu przedłożył wypis i wyrys ze Studium z 2010 roku i aktualnego (po zmianach) Studium z 2018 roku obejmującego działki należące do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] - [...], [...], [...] obręb [...] oraz działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...] ul. [...] - objętych decyzją ustalającą warunki zagospodarowania dla budynków mieszkalnych. W powołanym wyżej piśmie pełnomocnik organu stwierdził,

że z przedstawionych zestawień wynika, że wszystkie ww. działki w Studium z 2010 roku, miały przeznaczenie P-U - tereny przemysłowo usługowe, a w Studium z 2018 roku - jako tereny usługowe, ogrodów działkowych, dróg i ulic publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. (nr VI/215/19) oraz uchwałą z dnia 22 grudnia 2021 r. (nr LII/1605/21).

Będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jednak uchwała ta jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższa uchwała zaskarżona została w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) (dalej: u.s.g.), który to przepis legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi.

Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 roku, IV SA/Wa 884/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., IV SA/Wr 424/16, CBOSA).

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dostrzec zatem należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości jest utrudnione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu co do zasady studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, chociaż bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w wyjątkowych przypadkach może mieć miejsce. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2022 r., II SA/Łd 334/19, LEX nr 3442665, CBOSA).

Jak już wskazano zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących skarżącej praw do należących do niej nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania działek o nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...].

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Studium narusza interes prawny skarżącej. Modyfikuje bowiem faktyczne przeznaczenie użytkowanych przez nią nieruchomości z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny usługowe. Wskazane postanowienia Studium naruszają interes prawny skarżącej w zakresie, w jakim doszło do sprecyzowanej i dookreślonej modyfikacji przeznaczenia jego nieruchomości względem faktycznego sposobu użytkowania, co uzasadnia stanowisko, że doszło do bezpośredniego i realnego naruszenia strefy uprawnień rzeczowych do nieruchomości skarżącej rozważanych jednak prospektywnie (w perspektywie przyszłego przyjęcia planu miejscowego).

Powyższe stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącą i otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w granicach jej naruszonego interesu prawnego wyznaczonych zakresem przysługującego jej prawa rzeczowego do działek o nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...].

Podkreślenia wymaga, iż zasady i tryb sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), na podstawie której gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Zatem podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć bowiem na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży zatem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przywołanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad studium powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy konieczne jest więc ustalenie zakresu związania sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności uchwały, po jej wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na tę uchwałę, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności uchwały. Oznacza to, że jeżeli o legalności uchwały orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, LEX nr 490131, CBOSA). Dopuszczalne jest ponowne zaskarżenie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy skarżący opiera swój interes prawny o własny, odmienny interes prawny, co należy rozumieć jako interes prawny, którego źródłem jest prawo własności odrębnej nieruchomości. Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy interpretować tak, aby zapewnić ochronę prawną tym wszystkim, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem, wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy będzie podstawą odrzucenia kolejnej skargi tylko wtedy, gdy dotyczyć ona będzie okoliczności ocenionych przez sąd administracyjny w poprzedniej sprawie i uznanych za zgodne z prawem. Można powiedzieć, że na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 313/10, LEX nr 950522, CBOSA).

Zaskarżona uchwała była już w całości przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 862/18, tutejszy sąd oddalił skargi na uchwałę kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku sąd jednoznacznie stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w procedurze sporządzania studium. Powyższy wyrok został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1379/19, oddalił skargi kasacyjne. Z tego wynika, że analiza trybu przygotowania zaskarżonej uchwały została już dokonana. Badanie trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w rozpoznawanej sprawie nie mogło prowadzić do odmiennych konkluzji w tym zakresie, bowiem naruszałoby to zasadę prawomocności materialnej wyroku, sformułowaną w art. 170 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w zakresie przestrzegania zasad sporządzania studium lub planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym założeń. Tym samym sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań studium, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2022 r., II SA/Łd 334/19, LEX nr 3442665, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Studium art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt. 9 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie prawa własności przysługującego członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonej w Ł. przy ul. [...] i [...] do nieruchomości wspólnej oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] i zmianę sposobu zagospodarowania w/w działek z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny usługowe, przy braku takiej potrzeby wynikającej z interesu publicznego, okazał się niezasadny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż własność nie jest prawem nieograniczonym, a organy gminy na mocy przepisów u.p.z.p. są uprawnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 6 – walory ekonomiczne przestrzeni oraz w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Sz 755/19, CBOSA). Przenosząc powyższe na kontrolowaną sprawę podkreślić należy, że ustalenia Studium chociaż w pewnym stopniu ograniczają prawo własności przysługujące członkom Wspólnoty, to jednak czynią to w umiarkowanym zakresie i przede wszystkim nie naruszając obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika ze Studium, działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym symbolem U, tj. w Strefie Ogólnomiejskiej, jednostce funkcjonalno - przestrzennej: teren zabudowy usługowej. Biorąc jednak faktyczne przeznaczenie należących do Wspólnoty nieruchomości to jest tereny zabudowy mieszkaniowej (zabudowa wielorodzinna typu blokowego) nie sposób dopatrzyć się naruszenia prawa własności skarżącej w sytuacji, gdy przeznaczenia terenów w tej jednostce (a więc również należących do Wspólnoty nieruchomości) wskazuje się jako dopuszczalne z ograniczeniami: m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej – wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i uzupełnienia ich układu. Tak więc Studium przewiduje jako dopuszczalne z ograniczeniami przeznaczenie należących do Wspólnoty działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej – wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i uzupełnienia ich układu. Należy jednak podkreślić, że wprowadzone przez zaskarżone Studium przeznaczenie terenu w Strefie Ogólnomiejskiej jednostce funkcjonalno – przestrzennej: tereny zabudowy usługowej nie jest ani dowolne, ani też pozbawione uzasadnienia merytorycznego, jak wynika bowiem ze Studium, stanowi realizację głównych celów polityki przestrzennej: 1. budowanie roli Łodzi jako centralnego miasta regionu poprzez zwiększanie udziału funkcji metropolitalnych, tj. usług wyższego rzędu obsługujących mieszkańców przyległych gmin i województwa, 2. porządkowanie i uzupełnianie struktury przestrzennej, 3. zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej miasta, w tym wzmacnianie istniejących funkcji usługowych, 4. podnoszenie jakości życia mieszkańców miasta i regionu poprzez zapewnienie dostępu do usług wyższego rzędu. Zdaniem Sądu nie sposób dopatrzyć się naruszenia prawa własności skarżącej w sytuacji, gdy, jak wynika z pisma pełnomocnika organu z dnia 13 listopada 2023 r., w poprzednio obowiązującym Studium z 2010 roku przeznaczenie terenów należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...], to jest działek nr [...], [...], [...] obręb [...] było P-U - tereny przemysłowo usługowe (PU - tereny przemysłowo-usługowe - obejmują tereny przenikających się funkcji produkcyjnych, magazynowych lub wydzielonych terenów usługowych. W znacznym stopniu obejmują one tereny przekształceń i rewitalizacji, przechodząc w części z funkcji przemysłowych w usługowe. Funkcja mieszkaniowa dopuszczalna jest jako uzupełniająca pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych), a więc w istocie, wbrew zarzutom skargi, w Studium z 2018 roku nie dokonano zmiany przeznaczenia działek należących do skarżącej z terenów zabudowy mieszkaniowej na tereny usługowe, ponieważ już w poprzednio obowiązującym Studium z 2010 roku tereny te miały przeznaczenie przemysłowo-usługowe.

Sąd, na podstawie pisma pełnomocnika organu z dnia 13 listopada 2023 r. ustalił także, że wskazane przez skarżącą we wniosku dowodowym z dnia 26 października 2023 r. działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]- obręb [...] ul. [...] - objęte decyzją ustalającą warunki zagospodarowania dla budynków mieszkalnych,

w Studium z 2010 roku, miały przeznaczenie P-U - tereny przemysłowo usługowe, a w Studium z 2018 roku - tereny usługowe, ogrodów działkowych, dróg i ulic publicznych. Powyższe ustalenia nie mają jednak znaczenia dla kontrolowanej sprawy.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Studium art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt. 8 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie Studium zmieniającego sposób zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...], z terenów zabudowy mieszkaniowej (zabudowy wielorodzinnej typu blokowego), na tereny zabudowy usługowej, z pominięciem dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...]. Jak wynika z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1); stanu prawnego gruntów (pkt. 8). W ocenie Sądu określając przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] w Studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie oraz ich stan prawny. Należy także wskazać, że pomimo, że prawo własności jest chronione w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP to nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w granicach określonych przez ustawy. Zgodnie z art. 31 ust. 3 zd. pierwszym Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podkreślić należy, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II OSK 2544/15, LEX nr 2360984, CBOSA). Pamiętać należy także, że Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Należy również wskazać, że przepis art. 140 Kodeksu cywilnego kreuje uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właśnie takim aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie prawa własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z powoływanego już wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jeszcze raz należy przypomnieć, że przepisy powyższej ustawy stanowią podstawę dla istoty instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego albo studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności.

Końcowo należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nie sposób uznać, że w kontrolowanej sprawie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy i nadmierna ingerencja w prawo własności. Pamiętać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. Poza tym uchwalenie Studium nie stoi na przeszkodzie zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej w różnorodny sposób. Studium jako dopuszczalne przewiduje następujące przeznaczenie terenu: tereny zabudowy usługowej, obiekty zamieszkania zbiorowego, zabudowy związanej z przedsięwzięciami realizowanymi w ramach działalności uczelni wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, lotniska, tereny obsługi komunikacji o znaczeniu ponadlokalnym. Z kolei jako dopuszczalne z ograniczeniami Studium przewiduje między innymi następujące przeznaczenie terenu: 1. Tereny zabudowy produkcyjnej - wyłącznie dla produkcji bazującej na nowych, wysokospecjalistycznych technologiach z wykluczeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. 2. Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej – wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i uzupełnienia ich układu. Trudno więc mówić o pozbawieniu przez Studium praw właścicielskich skarżącej.

Reasumując, Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.