Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1603/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 73/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r., nr SKO.F.406.1165.2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Po 73/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium) z 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1165.2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C." z 16 września 2021 r. nr CZO.0643.2.4.3.2020; 2. zasądził od SKO w Poznaniu na rzecz Spółki kwotę 4034 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 września 2021 r. nr CZO.0643.2.4.3.2020 Związek Międzygminny "C." wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 14.449, 32 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C." za 2020 rok. Decyzja została podpisana przez – jak wskazano – działającego "z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) przez uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. polegające na uznaniu absolutnej odpowiedzialności podmiotu za naruszenie ww. przepisów bez weryfikacji czy uczynił on wszystko, aby do naruszenia nie doszło. Jednocześnie spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. skutkujące niepodjęciem niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 189d i 189f k.p.a. przez ich niezastosowanie.

SKO w Poznaniu decyzją z 30 listopada 2021 r., nr SKO.F.406.1165.2021 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę i uzasadnił swoje stanowisko.

Skarżąca wywiodła skargę od decyzji SKO w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., nr SKO.F.406.1165.2021, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze ponowiono zarzuty, podniesione na etapie postępowania odwoławczego.

SKO w Poznaniu, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C." z 16 września 2021 r. nr CZO.0643.2.4.3.2020 wskazał, że skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż w niej podniesione.

Według Sądu I instancji, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozpoznanie sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C." w C. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C." za 2020 rok. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku. Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C." w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.

Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo.

Zdaniem Sądu I instancji, konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej SKO w Poznaniu (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r. pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono naruszenie przepisów postępowania i zarzucono temu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne stwierdzenie, że niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a, k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennym osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej: 1. wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 73/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. złożono oświadczenie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., o zrzeczeniu się rozprawy, 3. wniesiono o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeżeli związek przejmuje zadania w zakresie wydawania decyzji, to przechodzą na jego organ wykonawczy czyli zarząd, wszystkie uprawnienia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, wynikające z przepisów k.p.a., także uprawnienie przewidziane w art. 268a, k.p.a. Nie ma żadnych podstaw do ograniczania zakresu uprawnień i obowiązków proceduralnych, przechodzących na zarządy związków międzygminnych. W przedmiotowej sprawie, decyzję wydał na podstawie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Związek Międzygminny "C.". Statut Związku w § 19 stanowi, że do kompetencji Zarządu Związku należą wszelkie sprawy nie zastrzeżone ustawą i statutem na rzecz Zgromadzenia, a zatem nie ma podstaw, aby z zakresu "wszelkie sprawy" wyłączone zostały sprawy związane z wydawaniem decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości Związku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, należy uznać, że powołanie Związku Międzygminnego "C." spowodowało przeniesienie na ten Związek kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 9x, u.c.p.g. Decyzja w przedmiotowej sprawie została podpisana przez Dyrektora Biura Związku z up. Zarządu. Upoważnienie to zostało udzielone uchwałą nr 9/1/2015 Zarządu Związku Międzygminnego "C." z 28 października 2015r., a jako podstawę prawną przywołany został art. 268a, k.p.a. oraz odpowiednio art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej. Upoważnienie obejmuje uprawnienie do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W świetle powyższego uznano, że zaskarżone decyzje organ I instancji wydał prawidłowo.

Według skarżącego kasacyjnie organu, z brzmienia art. 268a, k.p.a. wynika, że "Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem". Z zacytowanego przepisu nie wynika, że organem który może upoważniać pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji nie może być organ kolegialny. Takie stanowisko zostało przez Sąd wywiedzione na podstawie uzasadnień kilku wyroków, co tym bardziej nie dawało podstaw do stwierdzenia, że wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, jest natomiast rzeczą oczywistą, że wobec ogromu zagadnień należących do kompetencji organów samorządowych, wójtowie, burmistrzowie, a zwłaszcza prezydenci dużych miast nie byliby w stanie osobiście załatwiać wszystkich spraw, należących do właściwości tych organów. Trudno byłoby zgodzić się z tezą, iż racjonalny z założenia prawodawca wymaga załatwiania przez zarząd związku in corpore każdej sprawy należącej do właściwości miejscowej i rzeczowej związku. Byłoby to tym trudniejsze, że w zarządzie zasiadają przedstawiciele zrzeszonych gmin, od których, ze zrozumiałych względów, nie można wymagać, by spotykali się codziennie na wielogodzinnych posiedzeniach (załatwienia sprawy nie można bowiem ograniczać do samego złożenia podpisu).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez r. pr., wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje na czym polega błędna wykładania art. 268a, k.p.a. dotycząca stosowania normy wynikającej z tego przepisu do organów kolegialnych. Skarżący kasacyjnie w ogóle nie mierzy się z argumentacją Sądu. Przedstawia tylko własną wykładnię, a w odniesieniu do wyroku w sprawie IV SA/Po 942/16 ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że nie zgadza się ze stawiskiem Sądu wyrażonym w tamtej sprawie i przywołuje inny - starszy (z 2010 r.) wyrok WSA w Warszawie. Skarżący nie pokazuje więc luk w argumentacji Sądu. Prezentuje tylko swój pogląd (polegający na prostej negacji wykładni Sądu) oraz przytacza pogląd innego sądu nie konfrontując jednak go z poglądem Sądu I instancji wyrażonym w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące przepisów postępowania w aspekcie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawione w punktach: 2,3,4 petitum skargi kasacyjnej.

Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21 oraz wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 898/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się sąd, obok tego, że wyjaśnia stronom motywy rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne. Z powyższych względów Sądowi I instancji skutecznie nie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentującą organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd I instancji zasadnie nie wypowiedział się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez błędne stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uchybieniem jest skonstruowanie tego zarzutu, czyli opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to przepisy mają charakter materialnoprocesowy, nie zaś procesowy (zob. wyrok NSA z 19.11.2021 r., III OSK 4449/21, LEX nr 3326324).

W trafnej ocenie Sądu I instancji niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a, k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Ma rację Sąd I instancji, że organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a, k.p.a. Sąd I instancji dokonując wykładni systemowej, prawidłowo stwierdził, że w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 1¹ ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.), który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, "że organy kolegialne nie mogą udzielać upoważnień na podstawie art. 268a k.p.a. (...) Pogląd taki uzasadnia się tym, że art. 268a KPA został wprowadzony w związku z realizacją zasady jednoosobowego kierownictwa w administracji terenowej oraz koniecznością powierzania ze względów technicznych i organizacyjnych wykonywania kompetencji organów monokratycznych pracownikom kierowanych przez nich urzędów. Natomiast ustawodawca przyznaje kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych organom kolegialnym na zasadzie wyjątku (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, KPA. Komentarz, t. 1, 2005, s. 512). Wola ustawodawcy może być uzasadniona szczególnymi cechami tych organów, do których zalicza się to, że skupiają w jednym osoby reprezentujące różne interesy i zasób wiedzy oraz zapewniają w powszechnym odczuciu obiektywność rozstrzygania (M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2008, s. 106). Dlatego stosowanie konstrukcji upoważnienia z art. 268a KPA przez organy kolegialne należy uznać za niezgodne w szczególności z wynikami wykładni celowościowej" (zob. komentarz do art. 268a, k.p.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023. Zob. też uchw. NSA(5) z 25.10.1999 r. (OPK 28/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 13 i OPK 29/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 14) oraz wyr. NSA z 26.3.1993 r. (II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110).

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych". (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, zob. też R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 26.). W skardze kasacyjnej nie wskazano takiego przepisu szczególnego. W przepisach u.c.p.g. ustawodawca nie uregulował możliwości stosowania przez organy kolegialne instytucji pełnomocnictwa administracyjne w sprawach dotyczących wymierzania kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu.

Sąd I instancji w swoich rozważaniach prawidłowo zwrócił uwagę na charakter prawny organu kolegialnego w okolicznościach tej sprawy. Zaletą organów kolegialnych jest udział w nich wielu osób, często wybieranych w demokratycznych wyborach, dzięki czemu możliwe jest rozważenie sprawy z uwzględnieniem różnych punktów widzenia, co sprzyja trafności rozstrzygnięć (zob. M. Kasiński, VI.3. Pojęcie i rodzaje organów administracji publicznej, władza i urząd, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 327).

Działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność wydanego przez niego aktu i może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10.02.2017 r., I OSK 3338/15, LEX nr 2277851).

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu szczegółowo wykazał, że postępowania przed organem I i II instancji, w których zostały wydane decyzje, były dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.