Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 33/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 22 lutego 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy a Prezydentem Miasta Gliwice w przedmiocie przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Częstochowy, wnioskiem z 22 lutego 2024 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gliwice, poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. Najświętszej Maryi Panny w Częstochowie, o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej – A. S. (dalej zwanego świadczeniobiorcą).

Ośrodek Pomocy Społecznej (OPS) w Gliwicach pismem z 9 października 2023 r. wystąpił z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze świadczeniobiorcą, zam. Gliwice, ul. [...], a przebywającym w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. Najświętszej Maryi Panny w Częstochowie, w celu wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia 13 października 2023 r. pracownik socjalny MOPS w Częstochowie poinformował OPS w Gliwicach, iż nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze świadczeniobiorcą, ponieważ jest on w śpiączce farmakologicznej. Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. OPS w Gliwicach ponownie wystąpił z prośbą do MOPS w Częstochowie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze świadczeniobiorcą. W dniu 4 stycznia 2024 r. pracownikowi socjalnemu udało się przeprowadzić wywiad środowiskowy ze świadczeniobiorcą, dokumenty z którego, wraz z załącznikami, przekazano 8 stycznia 2024 r.

Prezydent Miasta Gliwice, powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej zwanej K.p.a.) uznał, że jest niewłaściwym do rozpoznania wniosku i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Częstochowy, wraz z wnioskiem Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, jako osoby nieubezpieczonej. Umotywowano to tym, że zdarzenie miało miejsce w Częstochowie oraz pomoc medyczna w stanie nagłym pacjentowi została udzielona w szpitalu w Częstochowie.

Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził, że wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Gliwice, zdarzenie miało miejsce na terenie miasta Gliwice i tam świadczeniobiorca trafił do Szpitala Miejskiego. Następnie ww. został przetransportowany do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Częstochowie, w celu dalszego leczenia, z uwagi na brak miejsc respiratorowych w szpitalu w Gliwicach. Ponadto z informacji uzyskanych z Systemu Rejestrów Państwowych (SRP-PESEL), wynika, że ostatni adres zameldowania A. S. to Stalowa Wola, ul. [...], 37- 50 Stalowa Wola.

Prezydent Miasta Gliwice, w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Częstochowy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wniósł o uznanie Prezydenta Miasta Częstochowy za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. W uzasadnieniu podał, że dniu 20 października ustalono, że świadczeniobiorca nie zamieszkuje pod adresem Gliwice, ul. [...]. Zamieszkuje tam obywatel Ukrainy, któremu nie jest on znany. Mimo tego OPS w Gliwicach wszczął postępowanie w sprawie pismem z dnia 24 października 2023 roku i próbował ustalić miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

W toku podjętych czynności stwierdzono, że świadczeniobiorca jest narodowości ukraińskiej, nie widnieje w ewidencji spraw cudzoziemców Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Katowicach. Z rejestru PESEL wynika, że nie ma i nie miał na terenie Polski zameldowania na pobyt stały lub czasowy. W/w nie zamieszkuje w Gliwicach, natomiast pomoc medyczna w stanie nagłym pacjentowi została udzielona w szpitalu w Częstochowie, gdzie pracownik socjalny MOPS w Częstochowie przeprowadził z nim wywiad środowiskowy. Wobec powyższego OPS w Gliwicach, zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2024 roku przekazał akta sprawy MOPS w Częstochowie do załatwienia jako organowi właściwemu miejscowo.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 z późn. zm.) jednym z dokumentów potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis ten wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy. Tym samym wyznaczenie organu właściwego nie może następować przy uwzględnieniu miejsca siedziby świadczeniodawcy, ani miejsca pobytu świadczeniobiorcy. Przepis ten ma pierwszeństwo przed art. 21 K.p.a., jednakże jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy znane jest miejsce aktualnego zamieszkania świadczeniobiorcy. W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest stosowanie przepisów ogólnych, które wyznaczają właściwość miejscową organu. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Natomiast w myśl art. 21 § 2 K.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie.

Zatem w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji ustala się tym samym według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy. Gdy nie jest możliwe ustalenia żadnego miejsca zamieszkania lub pobytu (obecnego i byłego) należy odwołać się do przesłanek wyznaczenia właściwości miejscowej organu ustalonych w art. 21 § 2 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie nie można ustalić aktualnego ani ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy. Zatem rozstrzygające jest miejsce zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania. Tym zdarzeniem w niniejszej sprawie jest udzielenie świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym. Świadczeniobiorca został przyjęty do szpitala w Częstochowie i ten fakt był zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania. Bez znaczenie pozostaje gdzie świadczeniobiorca uległ wypadkowi, bowiem to zdarzenie nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

W tej sytuacji należy uznać, iż Prezydent Miasta Gliwice nie jest organem właściwym w sprawie. Tym samym właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta Częstochowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09 – wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że zarówno Prezydent Miasta Częstochowy jak i Prezydent Miasta Gliwice uznali się za niewłaści w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy. Mamy więc w tym wypadku do czynienia ze sporem negatywnym.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.s.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 – wszystkie dost. w CBOiS).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił wyrażany w przywołanych postanowieniach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. stanowi lex specialis w relacji do przepisów K.p.a., jednakże nie reguluje on kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest także podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i ust. 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.s.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw do tego, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu.

W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów K.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie K.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo, w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.s.o.z., to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i § 2 K.p.a.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i § 2 K.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis K.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy K.p.a., ani przepisy u.s.o.z. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Z przedstawionych uwag wprowadzających w relacji do przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że warunek konieczny rozstrzygnięcia tego sporu odpowiada zasadzie da mihi factum dabo tibi ius. Innymi słowy, z punktu widzenia istoty omawianego postępowania, rzecz dotyczy rozstrzygnięcia sporu o prawo, a nie sporu o fakty, których przedstawienie – jako istotnych, a co za tym idzie przydatnych w sprawie, a także zupełnych, gdy chodzi o ich zbiór – należy do organów administracji pozostających w sporze, w tym zwłaszcza organu, który spór ten zainicjował. Brak zaktualizowania się tak rozumianego warunku stanowi przeszkodę rozstrzygnięcia sporu, który nota bene nie ujawnia się w takiej sytuacji, albowiem chodzi o spór o prawo, a więc o kompetencyjne oraz materialnoprawne podstawy działania organu administracji publicznej, a nie o spór o fakty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że inicjując spór o właściwość Prezydent Miasta Częstochowy nie wskazał w istocie na żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można by było stwierdzić, że aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy znajduje się na terenie miasta Gliwice, ani też że w przeszłości on tam zamieszkiwał. Wnioskodawca nie przywołał bowiem żadnych argumentów, w świetle których można by było to stwierdzić. Dodatkowo w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnego zamieszkiwania świadczeniobiorcy w Gliwicach, przy ul. [...], który do adres przewijał się w stanowisku Prezydenta Gliwic.

Co więcej, z przedstawionych przez Prezydenta Miasta Częstochowy informacji wynika, że świadczeniobiorca w przeszłości był zameldowany, na pobyt czasowy, w Stalowej Woli. W tym wypadku zauważyć zaś należy, że choć miejsca zameldowania nie sposób wprost utożsamiać z miejscem zamieszkania, to jednak może to stanowić, w kontekście uwarunkowań konkretnego przypadku, istotną wskazówkę w zakresie ustalenia tego ostatniego. W niniejszym przypadku może to wskazywać na zamieszkiwanie w przeszłości przez świadczeniobiorcę pod tym adresem, co jednakże wymaga ustalenia.

Niezależnie od powyższego dodać także należy, że Prezydent Miasta Częstochowa argumentując za uznaniem Prezydenta Gliwic, jako organu właściwego do załatwienia sprawy, wskazał na miejsce zdarzenia, z którym związana była konieczność hospitalizacji świadczeniobiorcy. Tego rodzaju okoliczność pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, o czym wyżej mowa.

Podobnie ze stanowiska Prezydenta Miasta Gliwice również nie sposób jest wywieść, że za właściwy w sprawie organ uznać należało Prezydenta Miasta Częstochowy. W tym wypadku, podobnie jak wnioskodawca, wskazuje on bowiem na okoliczności niezwiązane z przesłankami ustalenia właściwości. Oprócz tego Prezydent Miasta Gliwice powołuje się na między innymi fakt nieposiadania przez świadczeniobiorcę, także w przeszłości, zameldowania na terenie Polski, czemu przeczą informacje przedstawione przez Prezydenta Miasta Częstochowy.

Mając to na względzie stwierdzić należy, że braki w zakresie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwości, nie pozwalają na stwierdzenie, że Prezydent Miasta Częstochowy i Prezydent Miasta Gliwice pozostają faktycznie w takim sporze. W związku z tym brak jest podstaw do merytorycznego odniesienia się do wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. oddalił wniosek.