Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 277/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par.1 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że 1 lipca 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach wpłynął wniosek A. sp. z o.o. w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W związku z tym, że wśród stron postępowania znalazł się Burmistrz Miasta M. i jego żona oraz syn Burmistrza wraz z żoną, Burmistrz wystąpił do Kolegium z wnioskiem o wyznaczenie innego organu właściwego do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej SKO, Kolegium) wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta i Gminy R. Organ pierwszej instancji pismem oraz obwieszczeniem z dnia 14 września 2022 r. zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Decyzją z 28 października 2022 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy R. Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta i Gminy R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W decyzji ustalono, że w zakres inwestycji wchodzi: wieża wolnostojąca, instalacja radiokomunikacyjna składająca się z anten sektorowych i anten radioliniowych, urządzenia sterujące posadowione u podstawy wieży, wewnętrzna instalacja zasilająca. Określono, że wysokość całkowita konstrukcji wynosi do 56 m n.p.m., zaś powierzchnia inwestycji: do 100 m2. Wskazano, że wyposażenie stacji będzie stanowić: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcję cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych u podstawy wieży, zespół anten sektorowych pracujących w następujących pasmach częstotliwości: 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz, zespół anten parabolicznych, elementy torów antenowych. W decyzji ustalono parametry techniczne inwestycji: moc EIRP (równoważna moc promieniowana izotropowe) dla pojedynczej anteny sektorowej w przedziale od 3049 W do 11 455 W; kąt nachylenia głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny w przedziale 0°-10°, kierunek głównej wiązki promieniowania anteny dla trzech anten sektorowych odpowiednio: 330°, 90°, 210°.

SKO w Olsztynie w wyniku rozpoznania odwołania A. J. i J. R., decyzją z [...] 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

W motywach decyzji Kolegium, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. dalej: u.p.z.p). SKO argumentowało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Z ustaleń tych wynikało, że działka ta stanowi własność osoby fizycznej. Teren inwestycji stanowi grunty orne klasy RIVa, jest to grunt niezabudowany. Jednym z warunków dla wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest ten określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, tj. brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tego rodzaju ochronie - na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - podlegają grunty rolne klas I-III, w związku z czym grunty wchodzące w skład terenu inwestycji nie są objęte tą ochroną. Jednak z uwagi na to, że wchodzą w jego skład grunty rolne, projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą M. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Zarządem Zlewni w Giżycku w zakresie melioracji wodnych. Z kolei z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, zmienionej uchwałą nr XXXVII/753/14 z dnia 26 maja 2014 r., projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Kolegium wskazało w dalszej kolejności, że zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 w/w ustawy, decyzja lokalizacyjna powinna określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 2 w/w ustawy). Jednocześnie ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego, organ pierwszej instancji winien m.in. stwierdzić, czy dla danej inwestycji nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2081). Kolegium podkreśliło, że w aktualnym stanie prawnym, w wyniku zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U.2022.1071, dalej rozporządzenie z 2022 r.), instalacje radiokomunikacyjne nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium podsumowując swoje rozważania wskazało, że w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla w/w zamierzenia. Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący ustalił poszczególne parametry techniczne inwestycji i wskazał przepisy prawne stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia.

J. R. (dalej skarżący) wywiódł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- Art. 4 ust 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie.

- Art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż w/w akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z roku 1999.

- § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w przepis ten uwzględnia efekty nie termiczne.

- Art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie podanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w związku z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska. W istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska analizowano.

- Art. 58 ust 2 w związku z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawę z uwagi na nie określenie czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ konsekwencje prawne, o których mowa w przepisach.

- Art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w związku z art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych.

- Art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie).

- Art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich.

Skarżący w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że przepisy art. 54 pkt 2 lit. a, b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności W zakresie:

— warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

— ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

— wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o środowisku - rozumie się przez to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Mając na uwadze powyższe skarżący zwrócił uwagę, ze z zaskarżonej decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego, jeżeli inwestycji w istocie powoduje dysonans na danym terenie, nie wiadomo, na czym ma polegać ochrona środowiska, jeżeli nawet jego definicji nie podano, chociaż ustawodawca wskazał jak należy rozumieć jego pojęcie. Ponadto w zakresie ochrony interesów osób trzecich organ nie uwzględnił wymagań wynikających z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. W dalszej części argumentacji skarżący wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie chronią zarówno obywateli jak i samego środowiska przed negatywnym wpływem pola elektromagnetycznego z uwagi, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) zostało wydane bez udziału lekarzy, z pominięciem nie termicznych negatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi tym bardziej, że Minister Zdrowia nie dysponował badaniami potwierdzającymi bezpieczeństwo nowej normy. Skarżący wskazał, że nie można uznać, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia procedowane bez udziału lekarzy oraz naukowców może, jako akt niżej rangi niż Konstytucyjny znosić ochronę zdrowia, życia oraz środowiska. W dalszej części argumentacji skarżący wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to właśnie Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określa, w drodze rozporządzenia: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane, jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia do projektu nie analizowano wpływu inwestycji na środowisko w rozumieniu ustawy oraz nie uwzględniono uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust 1 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymała swoja dotychczasową argumentacje i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten został uszczegółowiony w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jak wynika z art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.).

W sprawie nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie ma cechy celu publicznego, gdyż inwestycja polegająca na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Jak zasadnie podkreślały orzekające w sprawie organy administracji, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, publ. CBOSA)

Skarżący zarzucił, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wywiódł, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymagane było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, o ile jest ona wymagana dla planowanego przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.o. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w dacie orzekania w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej "rozporządzenie").

Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r., uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 1 lipca 2022 r. Prawidłowo więc orzekające w sprawie organy obu instancji wyjaśniły, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzje lokalizacyjną rozważana.

Odnosząc się do argumentów skarżącego podważających zgodność rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wskazać należy, że W zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz.Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz.Urz.UE.L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz.Urz.UE.L 245 z 25.09.2019, str. 10).

W uzasadnieniu Projektu wyjaśnione zostały potrzeby i cel wydania rozporządzenia (poprawa dostępu do Internetu i usług telekomunikacyjnych poprzez usprawnienie procesu inwestycyjnego, poprzez usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi). Szczegółowo opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia Projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE.

W zakresie procedowania projektu rozporządzenia z 2022 r. wskazać należy, że projekt został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazany do konsultacji publicznych w dniu 12 stycznia 2022 r. W ramach konsultacji publicznych i opiniowania projekt zaadresowano łącznie do 11 podmiotów: 1. Instytutu Ochrony Przyrody, 2. Instytutu Ekologii Terenów Uprzemysłowionych, 3. Klubu Przyrodników, 4. Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, 5. Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, 6. Polskiego Klubu Ekologicznego, 7. Polskiej Izby Ekologii, 8. Krajowej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko, 9. Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, 10. Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, 11. Polskiej Izby Radiodyfuzji Cyfrowej. Nadto, projekt rozporządzenia został przesłany do opiniowania, z terminem 14 dni na zgłoszenie ewentualnych uwag, do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (źródło: gov.pl - Serwis Rzeczypospolitej Polskiej). Zatem proces stanowienia rozporządzenia z 2022 r. nie był wadliwy.

Reasumując Sąd stwierdza, że rozporządzenie z 2022 r. weszło do systemu prawa i prawidłowo zostało zastosowane w rozpoznawanej sprawie.

W zakresie podniesionych zarzutów względem stanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego, a wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe dla wydania ww. rozporządzenia przewiduje art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). Przepis ten zawiera obligatoryjną delegację a dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Wykonując ten obowiązek Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać także należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. NSA stwierdził w niej, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Przywołując powyższą uchwałę NSA wskazać należy na art. 187 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. Uchwała taka ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 1629/22).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Kolegium art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.