Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1112/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 137/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 137/23 oddalił skargę A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na czynność Prezydenta Miasta Częstochowa (dalej: organ lub Prezydent) w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej za styczeń 2023 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:

a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza, zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły;

b) działalność skarżącej jest działalnością komercyjną a zatem skarżąca winna liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 § 1 ustawy prawo oświatowe prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne, co Sąd całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi;

c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, iż ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował iż taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt" ulegnie pomniejszeniu;

co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082; dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 art. i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: u.p.o.) w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż prawidłowe było ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo iż taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

b) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483), dalej Konstytucja, poprzez uznanie, iż ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia;

c) art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, iż ustalenie na mocy § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. z załącznikiem, do tego Rozporządzenia stawki dotacji w kwocie, na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie;

d) art. 178 § 1 Konstytucji poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów Rozporządzenia, podczas gdy Sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Na gruncie tej sprawy konieczne jest także przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w przypadku naruszenia przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych podniesionych przez Spółkę należy stwierdzić, że nie zasługiwał na uwzględnienie opisany w cz. II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego" kwestionuje w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia ww. przepisów p.p.s.a. poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie.

W ramach powyższego zarzutu (lit. b) Spółka wskazuje także, że wbrew ustaleniu Sądu I instancji, działalność skarżącej nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą), gdyż zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że również w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia warunków, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań a zatem zarzut ten nie może być merytorycznie rozpatrzony. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć rację ma strona, iż prowadzenie szkół (również niepublicznych) nie jest działalnością gospodarczą, to jednak większość takich szkół jest w części finansowana przez uczniów, którzy ponoszą ustalone czesne. Zatem nie jest obarczone błędem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że większość takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter (k. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Również w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych na gruncie przepisów dotyczących szeroko rzecz ujmując finansowania uczelni (szkół) publicznych i niepublicznych wyraźnie rozróżnia się te dwa rodzaje placówek wskazując m.in. na to, że z art. 70 ust.3 Konstytucji RP nie wynika prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne ponieważ podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty opisane w cz. II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego).

W pierwszym zarzucie – w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.u.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) ustawy Prawo oświatowe oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 22 grudnia 2022 r. Spółka wskazuje na błędne przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej". Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotną wadę konstrukcyjną oraz braki w zakresie wymaganego uzasadnienia. Mianowicie art. 33 ust. 1 u.f.u.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w zakresie tej regulacji. Ponadto w uzasadnieniu tego zarzutu, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, brak jest jakiejkolwiek argumentacji na poparcie naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów ustawy Prawo o oświacie. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEN. Należy także zauważyć, że przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Przedstawione względy powodują, że również i ten zarzut nie poddaje się merytorycznej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP). Okazały się one nieusprawiedliwione.

Niezasadny jest zarzut opisany w cz. II pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Wskazany w nim przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji RP nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc – co wyraźnie wynika z omawianego przepisu – ma mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Nietrafny okazał się także zarzut zawarty w cz. II pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej.

Artykuł 70 Konstytucji RP wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "– by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo." (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja RP formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa - należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. K 16/13 (OTK-A 2013/9/135) "zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski - regulacji ustawowej wymagają tylko "warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji RP ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o." Na władzy publicznej nie ciąży bowiem – jak już wcześniej wskazano – obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK).

Nietrafny jest także zarzut niezbadania konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEN (zarzut z pkt 2 lit. d). W tym zakresie należy wyjaśnić, że skład orzekający Sądu I instancji nie związany ewentualnymi zarzutami stron, co do niekonstytucyjności lub nielegalności aktów normatywnych mających zastosowanie w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Skarżący nie ma zatem szczególnych uprawnień do domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja..., s. 281 i n.; M. Wiącek, Pytania..., s. 292 i n.; wyrok NSA z dnia 28 września 2004 r., GSK 746/04; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., FSK 2083/04; wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., II FSK 498/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II FSK 2491/11).

Nie oznacza to jednak, że sąd zwolniony jest od obowiązku rozważenia tej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I OSK 1384/09). Sąd może też odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, które nie jest zgodne z ustawą lub innym aktem normatywnym wyższego rzędu (art. 178 ust. 1 Konstytucji) - zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

WSA rozważył i dokonał oceny regulacji mających zastosowanie w tej sprawie z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych i w efekcie nie wystąpił z pytaniem do TK ani nie odmówił zastosowania przepisów wzmiankowanego rozporządzenia, które zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 Ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie badał konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEN.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, albowiem odpowiedź organu na skargę kasacyjną nie zawiera oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie, co winno skutkować jej zwrotem (art. 66 § 1 p.p.s.a.). Pomimo, że Sąd I instancji nie zwrócił tej odpowiedzi na skargę kasacyjną organowi, koszty zastępstwa procesowego się nie należą, gdyż pismo to straciło ten przymiot w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. i stało się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo jest doręczane.