Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 913/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 18 października 2023 r. nr GK-II.7221.57.2023.IW w przedmiocie odmowy wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2023 r. B. Spółka z o.o. w G. (dalej: spółka, skarżąca) zwróciła się do Starosty Siemiatyckiego (dalej: "Starosta") o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działek o nr: [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. [...], w gminie S., powołując się na interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem, wynikający z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz z § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j.Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej: rozporządzenie MKiDN), w celu sporządzenia aktualnej karty ewidencyjnej zabytku – cmentarza żydowskiego w S.

W związku ze złożonym wnioskiem, pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Starosta zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do uzupełnienia wniosku przez przedstawienie dokumentów potwierdzających istnienie interesu prawnego oraz umożliwiających jego weryfikację. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że powołane we wniosku przepisy prawa nie stanowią podstawy prawnej do wydania żądanej dokumentacji. Wraz z odpowiedzią z dnia 11 sierpnia 2023 r., spółka przedłożyła do akt kopię zlecenia z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie którego realizuje usługę, wyjaśniając, że do jej wykonania potrzebuje wnioskowanych wypisów z rejestru gruntów. Z treści zlecenia wynika, że przedmiotowa usługa polega na sporządzeniu, na rzecz Stowarzyszenia A. w P. (dalej: stowarzyszenie), aktualnej karty ewidencyjnej zabytku – cmentarza żydowskiego w S., położonego na ww. działkach. Karta ta ma być przekazana do zasobu Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: PWKZ) oraz załączona do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania ww. obiektu do rejestru zabytków, a także ma posłużyć do aktualizacji lub sporządzenia gminnej karty ewidencyjnej. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2023 r. spółka wskazała ponadto, że wnioskowane dokumenty nie podlegają pod przepisy RODO, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; DZ.U.UE.L z 2016 r., nr 119, str. 1 ze zm.; dalej: RODO), ze względu na fakt władania nieruchomościami przez osoby prawne (motyw 14 preambuły RODO). W treści ww. pisma spółka zawarła również ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Bk 73/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółki na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów).

Po uprzednim zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego, Starosta wydał decyzję z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr GG.6621.1895.2023, którą odmówił wydania żądanego przez spółkę uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek powołanych we wniosku z dnia 14 lipca 2023 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2021, poz. 1990 ze zm.; dalej: PGiK). W uzasadnieniu decyzji Starosta przytoczył treść ww. przepisów oraz wskazał, że spółka nie spełniła wymagań dotyczących poprawnego przedstawienia interesu prawnego, bowiem zlecenie prac przez podmiot nie posiadający prawa własności, ani dokumentów uprawniających do wykonywania jakichkolwiek czynności prawnych względem nieruchomości objętych wnioskiem, nie stanowi podstawy do wydania żądanej dokumentacji spółce, która również nie posiada tytułu własności do ww. działek. Starosta wyjaśnił w tym względzie niesprecyzowane ustawowo pojęcie interesu prawnego, który rozumie się w nauce prawa oraz orzecznictwie (w kontekście art. 28 k.p.a.) jako interes konkretny, obiektywnie sprawdzalny oraz aktualny, a przy tym indywidualny, konkretny i realny (aktualny), którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Organ zwrócił przy tym uwagę na odrębność interesu prawnego, od interesu faktycznego, które różnicuje istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Wyjaśnił przy tym, że podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu, natomiast interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, w tym do udzielonych przez spółkę wyjaśnień, Starosta wskazał, że posiada ona interes faktyczny, a nie prawny, w uzyskaniu żądanych danych z rejestru gruntów, obejmujących dane osobowe właścicieli działek. Wyjaśnił również, że dochodzenie żądanych przez spółkę danych, jest możliwe w trybie postępowania cywilnego, w którym sąd może zobowiązać organ ewidencyjny do wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów. Końcowo Starosta zwrócił uwagę na art. 24 ust. 2 PGiK, wskazując, że zawarty w nim zapis o jawności danych ewidencyjnych nie oznacza, że dane te podlegają ujawnieniu przez organ w sposób nieograniczony. Przemawia za tym nie tylko konieczność wykazania interesu prawnego na gruncie art. 24 ust. 5 pkt 3 PGiK, ale również brzmienie art. 5a PGiK - zobowiązującego podmioty tworzące i utrzymujące zintegrowany system informacji o nieruchomościach, do podejmowania działań, które zapewnią, że dane osobowe nie będą udostępnianie w sposób niezgodny z prawem. Udostępnianie zaś tych danych na skutek nieograniczonego rozumienia interesu prawnego, opartego na nieweryfikowalnym zamiarze, czyniłoby – w ocenie Starosty - taką ochronę nieefektywną, fikcyjną i stałoby w sprzeczności z celem ustawodawcy. W odniesieniu do twierdzenia spółki, że wnioskowane dokumenty nie podlegają przepisom RODO, organ podkreślił, że przedmiotowe dane udostępniane są w myśl przepisów szczególnych ustawy PGiK.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którego treści wskazała, że nie zgadza się z zaprezentowaną przez organ I instancji wykładnią przepisów prawa, a powołane przez nią we wniosku przepisy wykonawcze, stanowią podstawę do udostępnienia jej żądanych danych. Wyjaśniła w tym względzie, że ujawnienie w ewidencji zabytków karty adresowej nieruchomości oznacza, że przedmiotem ochrony staje się cała nieruchomość zlokalizowana pod danym adresem, lub część nieruchomości jeśli jej elementy zabytkowe znajdują się na fragmencie działki. Z tego względu do opracowania karty ewidencyjnej należy posłużyć się również danymi z ewidencji gruntów i budynków (wypisami), celem określenia właściwej powierzchni, rodzaju użytków i władających. Precyzyjne określenie terenu objętego ewidencją zabytków jest natomiast o tyle istotne, że rodzi dodatkowe obowiązki po stronie właścicieli nieruchomości.

Decyzją z dnia 18 października 2023 r., nr GK-II.7221.57.2023.IW, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PWINGiK, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, które dodatkowo umotywował, podkreślając, że zgodnie z art. 25 ust. 5 PGiK nie wszystkie dane ewidencyjne podlegają nieograniczonemu dostępowi. Powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych informacji o gruntach, budynkach i lokalach, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 i 4 PGiK, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego (ani też władania gruntem, budynkiem lub lokalem), mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 5 PGiK. Podzielając argumentację organu I instancji odnośnie pojęcia interesu prawnego, organ odwoławczy podkreślił, że jego istotą jest oparcie legitymacji procesowej strony na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę, i z której to normy dany podmiot może wywodzić swoje uprawnienia i obowiązki. Interes prawny musi być więc oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, spółka nie wskazała przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby Starostę do wydania żądanych dokumentów zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK. Żaden z powołanych przez spółkę przepisów prawa nie wskazuje na posiadanie przez nią interesu prawnego do żądania danych podmiotowych, bowiem: art. 24 ust. 1 u.o.z. stanowi delegację ustawową do wydania rozporządzenia MKiDN, § 10 i § 13 rozporządzenia MKiDN zawierają wytyczne dotyczące sporządzania karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, zaś § 14 rozporządzenia MKiDN reguluje tryb włączania karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji zabytków (krajowej lub wojewódzkiej). Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, z treści § 10 rozporządzenia MKiDN nie wynika, by karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, zawierała dane właścicieli nieruchomości. Z kolei na podstawie wytycznych zawartych w Instrukcji opracowywania kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków, opracowanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie (tj. instytucję opracowującą standardy konserwatorskie), udostępnionej na stronie internetowej ww. instytucji, organ odwoławczy ustalił, że informacje, o których mowa w § 10 rozporządzenia MKiDN nie wynikają z ewidencji gruntów i budynków, lecz powinny zostać ustalone m.in. na podstawie: obowiązującego podziału administracyjnego kraju, danych odczytanych z Geoportalu, Zumi, Targeo lub Google Earth, danych sprawdzonych w terenie i aktualnej dokumentacji fotograficznej. Natomiast z pkt 1.8 Instrukcji sporządzenia kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (tj. kart, o których mowa w § 9 rozporządzenia MKiDN) wynika, że w części, w której wskazuje się właściciela nieruchomości dopuszcza się niepodawanie danych osoby fizycznej (wówczas w rubryce wpisuje się: "własność prywatna"), a rubryki, co do których autor nie uzyskał danych, należy pozostawić niewypełnione (powołano w tym względzie pkt 5 ustaleń ogólnych Instrukcji dotyczących zabytków zarówno wpisanych, jak i niewpisanych, do rejestru zabytków). Zdaniem organu odwoławczego, uproszczony wypis z rejestru gruntów nie jest więc dokumentem niezbędnym do sporządzenia karty ewidencyjnej, a zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem odwołującej Spółki, jakoby odmowa wydania żądanych dokumentów, miała uniemożliwiać jej prowadzenie działalności gospodarczej.

PWINGiK wskazał ponadto, że interesu prawnego spółka nie może również upatrywać w zleceniu nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., bowiem nie kreuje go przyszłe i ewentualne (hipotetyczne) postępowanie prowadzone przed organem administracji publicznej, tym bardziej, że właściwe organy mogą pozyskiwać niezbędne informacje z ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 2 PGiK. W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie krajowej, wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków należy do: Generalnego Konserwatora Zabytków, wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 22 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.o.z. Ponadto PWINGiK zauważył, że wpisanie obiektu do ewidencji zabytków, w kontekście brzmienia art. 21 u.o.z., nie wiąże się z kwestią nałożenia dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, żądane przez spółkę dane nie są niezbędne do sporządzenia karty ewidencyjnej.

Posiłkując się orzecznictwem, PWINGiK wyjaśnił także, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna być to norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Samo przytoczenie przepisu prawnego, na podstawie którego wnioskodawca ma zamiar podjęcia działań, nie jest przy tym dostatecznym wykazaniem interesu prawnego. Jakkolwiek, zdaniem organu odwoławczego, spółka posiada interes faktyczny w uzyskaniu żądanych danych ewidencyjnych, nie jest on jednak interesem prawnym, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 PGiK.

Na marginesie PWINGiK wskazał, że informacje niezbędne do sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, o których mowa we wskazanym we wniosku § 10 rozporządzenia MKiDN, mogą wynikać z wypisu z rejestru gruntów bez danych osobowych (wyszczególnionym na formularzu ewidencyjnym jako odrębna pozycja), do uzyskania którego nie ma konieczności wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 PGiK. Organ jednak, związany żądaniem zawartym we wniosku, nie mógł wydać odwołującej się spółce takiego dokumentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję Spółka wniosła m.in. o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sygn. akt II SAB/Bk 73/23. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f) w zw. z art. 24 u.o.z. oraz § 13 rozporządzenia MKiDN. Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza motyw 14 RODO oraz art. 22 Konstytucji RP, bowiem uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a także odniósł się do zarzutów skargi, które uznał za bezpodstawne.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2024 r. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania zwrócił się M.S., z uwagi na spoczywanie osoby z nim spokrewnionej na terenie cmentarza żydowskiego w Siemiatyczach, co uzasadnia w jego ocenie konieczność wyrażenia stanowiska w kwestii pozyskania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 913/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił dopuszczenia M.S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, orzekając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. o dopuszczenie do postępowania sądowego zwrócił się W. S., którego dnia 9 kwietnia 2024 r. wezwano do podpisania wniosku i wykazania interesu prawnego. W dniu 15 kwietnia 2024 r. W. S. podpisał ww. wniosek oraz wyjaśnił, że posiada roszczenia do działki nr [...] i jest przeciwny uznaniu tego terenu za zabytkowy. Wniósł o oddalenie skargi. Wnioskowi temu nadano stosowny bieg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W kontrolowanej sprawie B. Spółka z o.o. w G. (spółka) domaga się wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek nr: [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. [...] w gminie S. Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w dostępie do danych objętych wnioskiem, spółka wyjaśniła, że realizuje na rzecz Stowarzyszenia A. w P. (stowarzyszenie) usługę, polegającą m.in. na sporządzeniu aktualnej karty ewidencyjnej zabytku, tj. cmentarza żydowskiego w S. (zlecenie nr [...]). Spółka stoi na stanowisku, że aby wykonać ww. usługę potrzebuje uproszczony wypis z rejestru gruntów obejmujący wymienione we wniosku działki. Z treści zlecenia nr [...] wynika, że zleceniodawca spółki zamierza załączyć ją do wniosku o wpis ww. obiektu do rejestru zabytków i przekazać do zasobu PWKZ, a także wykorzystać do aktualizacji lub sporządzenia gminnej karty ewidencyjnej zabytku. Spółka upatruje swojego interesu prawnego w dostępie do danych objętych wnioskiem w następujących przepisach prawa: art. 24 ust. 1 u.o.z. oraz z § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia MKiDN.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 24 ust. 2 PGiK informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i na mocy art. 24 ust. 3 pkt 1 PGiK udostępniane przez starostę m.in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu. Każdy, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 5 PGiK, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, o czym stanowi art. 24 ust. 4 PGiK. Natomiast w treści art. 24 ust. 5 PGiK, do którego przepis powyższy się odwołuje, ustalono katalog podmiotów, na żądanie których starosta udostępnia dane ewidencji gruntów zawierające dane podmiotowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK (tj. m.in. dane właścicieli nieruchomości lub władających nimi) oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane. W katalogu tym (pkt 1-3) uwzględniono podmioty, które mają interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem, nie będące podmiotami wymienionymi w pkt 1-2a tego przepisu, o czym stanowi jego pkt 3.

We wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie, spółka powołała się właśnie na tą podstawę prawną udostępnienia jej żądanych danych o charakterze podmiotowym (tj. danych zawierających informacje o właścicielach nieruchomości). Udostępnianie takiego rodzaju danych podlega reżimowi, o którym mowa w wyżej przywołanym art. 24 ust. 5 PGiK, co oznacza, że nie wszystkie dane zawarte w operacie podlegają nieograniczonemu dostępowi. W orzecznictwie ugruntowało się, że przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych informacji o gruntach, budynkach i lokalach, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 i 4 PGiK na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 5 PGiK, a więc z uwzględnieniem unormowanych tam ograniczeń. Wartym odnotowania jest przy tym trafny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. II SA/Gl 101/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), w którym wskazano, że jawność oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu. Sąd zauważa przy tym, że warunek wykazania interesu prawnego w dostępie do danych podmiotowych wynika z faktu, że są to dane osobowe, a zatem informacje podlegające szczególnej ochronie prawnej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie niniejszej organy administracji obu instancji trafnie uznały, że wydanie żądanych przez skarżącą spółkę wypisów uproszczonych z rejestru gruntów, wymaga wylegitymowania się przez nią interesem prawnym. Nie kwestionuje tego również skarżąca spółka. Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast ocena posiadania przez nią interesu prawnego w dostępie do żądanych danych.

W tym względzie należy pokrótce wyjaśnić, że wobec braku definicji legalnej pojęcia "interesu prawnego", uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma, dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa. O jego istnieniu decydują zatem przepisy prawa przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10; czy wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2889/13, CBOSA). Jeżeli zatem akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym temu podmiotowi.

Wpływu takiego nie wywiera na sytuację prawną spółki, powołany przez nią art. 24 ust. 1 u.o.z., stanowiący, że minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, sposób prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Rację ma organ odwoławczy, że ww. przepis zawiera delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego i jako taki adresowany jest do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z przepisu powyższego zatem skarżąca spółka nie może wywodzić żadnych praw i obowiązków, co oznacza, że przepis ten nie może stanowić o interesie prawnym skarżącej w dostępie do żądanych danych. Wydany natomiast na mocy ww. przepisu akt wykonawczy, tj. rozporządzenie MKiDN, zawiera dyspozycje prowadzenia przez: Generalnego Konserwatora Zabytków - krajowej ewidencji zabytków i krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (odpowiednio na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.o.z.), wojewódzkiego konserwatora zabytków - rejestru zabytków i wojewódzkiej ewidencji zabytków (odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.o.z.), a także przez wójta (burmistrza prezydenta miasta) - gminnej ewidencji zabytków (na podstawie art. 22 ust. 4 u.o.z.). Przy czym z art. 22 ust. 2 i ust. 4 u.o.z. wynika, że wojewódzka ewidencja zabytków prowadzona jest w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2), zaś gminna ewidencja zabytków prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4 u.o.z.). Zgodnie z art. 22 ust. 7 pkt 1 u.o.z. ewidencje te mogą (tj. nie muszą) zawierać dane osobowe obejmujące m.in.: imię, nazwisko i adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby właściciela lub użytkownika zabytku.

Powołane we wniosku przez spółkę przepisy: § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia MKiDN regulują natomiast: wzór i zawartość rubryk karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru (§ 10), liczbę egzemplarzy w ilu sporządza się kartę ewidencyjną zabytku i ich przeznaczenie (§ 13) oraz tryb włączania karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (przez wojewódzkiego konserwatora zabytków) i do krajowej ewidencji zabytków (przez Generalnego Konserwatora Zabytków). Zakres danych, które należy zawrzeć w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru, wynika zatem z § 10 ust. 1 rozporządzenia MKiDN. Jak słusznie zauważył w tym względzie organ odwoławczy, przepisu ten nie wymaga, aby w przedmiotowej karcie należało zawrzeć dane osobowe właściciela zabytku (jak ma to miejsce w przypadku karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru – vide § 9 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia MKiDN).

Słuszna jest zatem konkluzja, że uproszczony wypis z rejestru gruntów (zawierający dane podmiotowe) nie jest dokumentem niezbędnym do sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru, co oznacza, że odmowa jego wydania skarżącej spółce, nie uniemożliwia jej prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, rację ma organ odwoławczy, kiedy twierdzi, że ww. przepis aktu wykonawczego nie wskazuje na posiadanie przez spółkę interesu prawnego w dostępie do danych objętych wnioskiem.

O interesie tym nie stanowią również ani § 13, ani też § 14 rozporządzenia MKiDN, z których pierwszy reguluje jedynie liczbę egzemplarzy w ilu sporządza się kartę ewidencyjną zabytku oraz ich przeznaczenie, zaś drugi normuje tryb włączania karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej i krajowej ewidencji zabytków oraz adresowany jest do organów prowadzących te ewidencje. W konsekwencji żadna z norm prawa, spośród powołanych we wniosku przez skarżącą, nie wywiera bezpośredniego wpływu na jej sytuację prawną. Wpływu takiego nie wywiera również § 17 ust. 1 rozporządzenia MKiDN, z którego wynika, że również w karcie adresowej zabytku nieruchomego, nie podaje się danych osobowych właściciela zabytku.

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro cechami interesu prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, to podnoszona przez skarżącą okoliczność, że żądane przez nią dane są niezbędne do zainicjowania przez stowarzyszenie w przyszłości hipotetycznych czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym rejestr zabytków, również nie stanowi podstawy do wywodzenia przez skarżącą interesu prawnego w dostępie do żądanych danych. Abstrahując od dostrzeżonej przez organ odwoławczy, możliwości pozyskania przez właściwy organ administracji publicznej danych ewidencyjnych, niezbędnych do załatwienia sprawy, w trybie art. 24 ust. 5 pkt 2 PGiK, podkreślić należy, że interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 PGiK, nie tworzy postępowanie administracyjne przyszłe i ewentualne (hipotetyczne). Na gruncie art. 28 k.p.a. w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które mogą wystąpić dopiero w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12, CBOSA). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. ww. wyrok NSA sygn. akt I OSK 458/10). Interes faktyczny definiowany jest natomiast w doktrynie i orzecznictwie jako subiektywny, własny pogląd podmiotu na działalność administracji publicznej, że powinna ona podjąć na jego rzecz jakieś działania lub powstrzymać się od jakiegoś działania. Pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym prawie i z tego powodu nie jest w zasadzie przez to prawo chroniony. Interes faktyczny przeobraża się w interes prawny, gdy uzyskuje odniesienie prawne tzn. gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać (tak J. Zimmermann Alfabet prawa administracyjnego, s. 99, uwaga 5 i 6; Wolters Kluwer 2022 r.).

Za taką normę prawną (tj. normę, z której wynikałaby konieczność posiadania przez skarżącą uproszczonego wypisu z rejestru gruntów zawierającego dane właścicieli działek wymienionych przez nią we wniosku) nie można jednak uznać w niniejszej sprawie, żadnego z wyszczególnionych przez spółkę przepisów prawa, o czym mowa była wyżej. Powołane zaś przez skarżącą zlecenie nr [...] świadczy jedynie o istniejącym między nią, a jej zleceniodawcą, stosunku cywilnoprawnym, z którego spółka może wywodzić wyłącznie interes faktyczny w pozyskaniu żądanych danych.

Zasadnie również organ odwoławczy zauważył, że skarżąca posiada możliwość pozyskania wypisu z rejestru gruntów bez danych osobowych, do czego nie jest wymagane wykazanie interesu prawnego. W związku z tym, że to spółka pozostaje dysponentem kontrolowanego postępowania, tylko ona może sprecyzować zakres i treść swojego żądania, co szeroko uargumentował organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Argumentacja ta zasługuje na aprobatę sądu. Na marginesie sąd zauważa dodatkowo (w kontekście treści zlecenia nr [...]), że na mocy brzmienia art. 9 ust. 1 u.o.z., jedynie właściciel zabytku nieruchomego lub użytkownik wieczysty gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru.

Odnosząc się końcowo do zarzutów sprecyzowanych przez skarżącą, Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym omówionych wyżej regulacji art. 24 u.o.z. i § 13 rozporządzenia MKiDN, ani również powołanego w skardze art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o.z., który plasuje cmentarze w otwartym katalogu zabytków nieruchomych podlegających ochronie i opiece. Ze względu na klasyfikacyjny charakter tego przepisu, nie mógł on być naruszony przez organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu. Trudno również organowi odwoławczemu skutecznie zarzucić naruszenie motywu 14 RODO, skoro udostępnienie podmiotowych danych ewidencyjnych następuje na podstawie przepisów szczególnych, tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 PGiK, który został w sprawie zastosowany prawidłowo.

Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia przepisów proceduralnych, w tym: art. 6, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem zasady praworządności (działanie organów obu instancji oparte było na przepisach prawa), zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., a doprecyzowanej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wydając decyzję nie obarczoną brakami formalnymi oraz posiadającą wyczerpujące i szczegółowe uzasadnienie.

Tym samym, podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Zaprezentowane w skardze twierdzenia stanowią nieuzasadnioną polemikę z motywami zaskarżonej decyzji, która nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania prawidłowych wniosków stanowiących podstawę wydania decyzji, nie obarczonej wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.