Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1728/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 70/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 70/21, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 czerwca 2019 r., X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej budynku przy ul. [...][...] w [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia 20 września 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na przebudowę wskazanego we wniosku budynku.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją z dnia 20 marca 2020 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. Prezydent [...] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej budynku przy ul. [...][...] w [...], na działce nr [...], [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie doprowadzono projektowanej inwestycji do zgodności z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. [...], południową granicą [...] i brzegiem [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] [...] w [...]", pod względem funkcji budynku. Wnioskowany budynek podlegający przebudowie znajduje się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta, w którym oznaczono go symbolem 5UZ. Powyższy plan dla terenu 5UZ ustala przeznaczenie na usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Wskazano, że dotychczas budynek ten nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie jako budynek wielorodzinny i nigdy jako taki faktycznie nie funkcjonował.

W decyzji podniesiono również, że wnioskodawca wyjaśnił, iż wymaganą ilość miejsc postojowych przewidziano zgodnie z zapisami planu miejscowego na terenie "18KP i 19KDW". Jest to niewystarczające, gdyż wymagane jest wskazanie miejsc postojowych mogących obsłużyć projektowaną inwestycję lub wykazanie, że teren przewidziany w planie miejscowym umożliwia zaspokojenie potrzeb w miejsca parkingowe, z zapewnieniem, że będą one zarezerwowane wyłącznie dla tej konkretnej inwestycji. Nadto w części elewacji zachodniej, która zlokalizowana jest na granicy działki, projektowane są nowe okna, które nie spełniają § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod względem odległości od granicy działki.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody inwestor nie wypełnił zapisów planu w zakresie ilości miejsc postojowych, ani nie wykazał, iż istnieją one na wskazanym terenie 18KP i 19KDW. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż teren oznaczony symbolem 18KP (działka nr [...]) jak i teren oznaczony symbolem 19KDW (działka nr [...]) jest własnością V sp. z o. o., która to spółka dla ww. nieruchomości nie udzieliła inwestorowi uzgodnienia ani nie wyrażała zgody na budowę miejsc postojowych czy parkingów. Co do naruszenia przez inwestora § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ II instancji stanął natomiast na stanowisku, iż odległości wynikające z tego przepisu nie zostały przez inwestora spełnione. Wskazano, że organy Państwowej Straży Pożarnej rozstrzygają w ramach swojej kompetencji w zakresie m.in. przepisów wynikających z § 271, § 272 warunków technicznych.

Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 7a, 9 oraz 10 § 1 k.p.a.; § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. V sp. z o.o. w [...] wskazała, że całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, który próbuje niejako zobowiązać Spółkę do wybudowania miejsc postojowych na spornym terenie, w całkowitym oderwaniu od faktycznych planów inwestycyjnych Spółki. Podkreślono również, że skarżąca ani przed złożeniem wniosku o pozwolenie na przebudowę budynku ani w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, nie występowała do spółki V o wyrażenie zgody na wykonanie miejsc postojowych na terenie działki nr [...] obręb [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarżąca w niniejszej sprawie złożyła wniosek o pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej budynku przy ul. [...][...] w [...], na dz. nr [...], [...], obr. [...] m. [...]. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń organ winien zastosować tryb, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b., nakładając postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, z zagrożeniem, że po jego bezskutecznym upływie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020r. wezwał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w zakresie: 1. doprowadzenia projektowanej przebudowy do zgodności z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].04.2018 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. [...], południową granicą [...] i brzegiem [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] [...] w [...]" pod względem: a) funkcji budynku, b) odpowiedniej do funkcji ilości miejsc postojowych (jeżeli nie będą nowoprojektowane to należało wskazać konkretne, istniejące miejsca postojowe na terenie 18KP i 19KDW - jak podano w opisie technicznym), z uwzględnieniem zabezpieczenia minimalnej liczby stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz miejsc postojowych dla rowerów, zgodnie z § 9 ww. planu, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych; 2. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 warunków technicznych pod względem odległości projektowanych okien lokalizowanych na elewacji budynku oraz dachu do granicy działki; 3. załączenia zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 10 P.b. oświadczenia projektanta dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755, ze zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128); 4. wyjaśnienia zagadnienia, uwidocznionego na projekcie zagospodarowania terenu, istniejącego, kolidującego elementu, oznaczonego na mapie jako murek oporowy w miejscu projektowanego ciągu pieszego; 5. doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 8 pkt 3 ust. 2 rozporządzenia uwzględniając wszystkie wymagane elementy, m.in. np.: charakterystyczne rzędne terenu istniejące lub projektowane. Dotyczyło to np. projektowanego ciągu pieszo- jezdnego na działce nr [...] obręb [...]. W rozpoznawanej sprawie nie doprowadzono projektowanej inwestycji do zgodności z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. [...], południową granicą [...] i brzegiem [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] [...] w [...]", pod względem funkcji budynku. Budynek podlegający przebudowie znajduje się na terenie objętym przedmiotową uchwałą, w której oznaczono go symbolem 5UZ. Plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem 5UZ ustala przeznaczenie na usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Treści powyższego uregulowania nie neguje również skarżący, podnosząc jedynie to, że uchwała ta w części dotyczącej przeznaczenia terenu o symbolu 5UZ jest nieważna. Sąd przypomniał, że WSA w [...] rzeczywiście wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., w sprawie II SA/Ol 505/18 stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 9; - § 8 pkt 9; - § 13 pkt 6; - § 13 pkt 11 lit. c oraz - postanowienia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 5UZ i 6U. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19 uchylił ten wyrok w zakresie w jakim stwierdzono nieważność postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Niezależnie od tego jaki obecnie zapadnie wyrok przed sądem I instancji to do czasu jego uprawomocnienia się nie będzie można skutecznie twierdzić, że plan miejscowy podjęty uchwały Nr [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem 5UZ nie obowiązuje. Plan miejscowy w dalszym ciągu obowiązuje, tym samym projektowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej budynku jest niezgodna z przeznaczeniem terenu 5UZ - usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Nie może być zatem w ocenie Sądu mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i co do zasady jest to już wystarczająca przesłanka do oddalenia skargi.

Zdaniem Sądu równie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co miało uwidocznić się przez to, że organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt. II SA/OI 505/18. Sąd podkreślił, że ww. wyrok nigdy nie był prawomocny, nie mógł więc w sposób skuteczny wyeliminować jakichkolwiek zapisów uchwały dotyczącej planu miejscowego, następnie wyrokiem z 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19 został uchylony w zakresie w jakim stwierdzono nieważność postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U i w tym zakresie sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, tak więc plan miejscowy dla terenu, na którym usytuowany jest budynek, nadal obowiązuje.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 dalej: r.s.w.t.), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Tymczasem w części elewacji zachodniej, która zlokalizowana jest na granicy działki, projektowane są nowe okna, które nie spełniają wymagań § 12 ust. 1 r.s.w.t. pod względem odległości od granicy działki, gdzie jak słusznie wskazał organ, granice działki budowlanej trzeba rozumieć jako granice nieruchomości gruntowej. Natomiast nieruchomość gruntowa może składać się z kilku działek ewidencyjnych, jednak pod warunkiem, że są własnością tej samej osoby (lub osób) i zapisane są w jednej księdze wieczystej. Tutaj zaś mamy do czynienia z dwiema odrębnymi nieruchomościami gruntowymi i to mającymi różnych właścicieli oraz różne księgi wieczyste. Działka, której dotyczy wniosek inwestora (działka inwestycyjna), spełnia zatem wymogi działki budowlanej przewidziane w § 3 pkt 1a w zw. z § 1 r.s.w.t. i zarzuty skargi w tym zakresie również są niezasadne. Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 1). Przez działkę budowlaną należy zaś, zgodnie z § 3 pkt 1a warunków technicznych, rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta stanowi zatem doprecyzowanie (poprzez dodatkowe wskazanie na wymogi wynikające z przepisów tego rozporządzenia) definicji działki budowlanej, jaka została określona w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W ocenie Sądu nie jest zrozumiały również zarzut niezastosowania przez organ I i II instancji § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.w.t. Według strony skarżącej jego właściwe zastosowanie oraz uważna lektura Ekspertyzy technicznej Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, powinny skłonić organy orzekające w sprawie do akceptacji stanowiska o możliwości zaprojektowania okien w istniejącej legalnie ścianie budynku, już obecnie posiadającej w niej okna, w sytuacji, gdy nieruchomość przyległa do granicy działki inwestora nie może zostać ani faktycznie, ani prawnie wykorzystana pod jakąkolwiek zabudowę, co wyklucza oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na § 12 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 r.s.w.t. przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m² , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W samym projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, że istniejący budynek usytuowany jest przy i na granicy niezabudowanej działki budowlanej ścianą niespełniającą wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego – niezgodność z § 12 oraz § 272 ust. 3 r.s.w.t. Skarżący zaś rzeczywiście przedłożył Ekspertyzę Techniczną oraz postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Z tego postanowienia wynika jednak, że organy Państwowej Straży Pożarnej rozstrzygają w ramach swojej kompetencji (dotyczy to przepisów m.in. § 271, § 272 r.s.w.t.). Natomiast samo określenie odległości budynku od przedmiotowej sąsiedniej działki, w zakresie ochrony przeciwpożarowej na mocy przepisów § 12 r.s.w.t., pozostaje poza zakresem kompetencji organów straży pożarnej i nie zmienia faktu niespełnienia wymogów § 12 r.s.w.t. Dlatego też bezzasadny jest w ocenie Sądu zarzut nieprawidłowej wykładni § 12 ust 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Ponadto zdaniem Sądu skarżąca nie spełniła wymogów planu w zakresie ilości miejsc postojowych, ani nie wykazała, iż istnieją one na wskazanym terenie 18KP i 19KDW. Wymagane jest wskazanie miejsc postojowych mogących obsłużyć projektowaną inwestycję lub wykazanie, że teren przewidziany w planie miejscowym umożliwia zaspokojenie potrzeb w miejsca parkingowe, z zapewnieniem, że będą one zarezerwowane wyłącznie dla tej konkretnej inwestycji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z informacji pozyskanych przez urząd oraz wizji lokalnej wiadomo, iż teren "18KP" od kilku lat jest dzierżawiony i użytkowany przez szkołę nauki jazdy i obecnie na tym terenie nie istnieją miejsca postojowe. Z akt sprawy wynika też, że teren oznaczony symbolem 18KP (działka nr [...]), a także teren oznaczony symbolem 19KDW (działka nr [...]) jest własnością V Sp. z o. o. Z pisma V Sp. z o.o. z dnia 23 czerwca 2020 r. zaś wynika, iż V Sp. z o.o. nie dokonywał uzgodnień z inwestorem, ani nie wyrażał zgody na budowę miejsc postojowych czy też parkingów, gdyż planuje w przyszłości sprzedaż powyższych nieruchomości. V sp. z o.o. poinformował również, że na działce nr [...] obr. [...] nie zostały wyznaczone żadne parkingi, ani miejsca postojowe. Ponadto w piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. V sp. z o.o. w [...], będącym odpowiedzią na skargę, podkreślono, że skarżąca ani przed złożeniem wniosku o pozwolenie na przebudowę budynku przy ul. [...][...] w [...], ani w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, nie występowała do spółki V o wyrażenie zgody na wykonanie miejsc postojowych na terenie działki oznaczonej nr [...], obręb [...]. Tym samym wszelkie zarzuty skarżącej w tym zakresie są w ocenie Sądu całkowicie niezasadne, gdyż bez znaczenia jest to [...] jest spółką gminną. Podobnie nie można dyskredytować ocen i opinii poszczególnych wydziałów tylko dlatego, że podlegają one faktycznie Prezydentowi [...] wydającemu decyzję w niniejszej sprawie jako organ I instancji.

Reasumując Sąd stwierdził, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez stronę skarżącą niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy w celu ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia ewentualnych wyjaśnień, a Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych istotnych uchybień. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

A) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie polegające na uchyleniu decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 18 listopada 2020 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 sierpnia 2020 r. (znak; [...]), wobec niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej również: "Prawo budowlane", albowiem organ I instancji powinien zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej zaś Sąd I instancji wydał orzeczenie w sprawie co najmniej przedwcześnie wobec tego, że dla rozstrzygnięcia sprawy wydania zgody budowlanej kwestia prawomocnego przesądzenia tego czy plan miejscowy podjęty uchwałą Nr [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem 5UZ obowiązuje czy też nie, ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przyjęty ww. plan miejscowy zawiera bowiem postanowienia, które budzą poważne wątpliwości co do ich legalności zaś wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19, opiera się w istocie wyłącznie na zarzutach braku dokonania pełnych ustaleń dowodowych przez Sąd I instancji i nie neguje poważnych naruszeń jakie WSA w Olsztynie dostrzegł orzekając w sprawie nieważności części postanowień planu miejscowego;

B) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji organów obu instancji wobec zastosowania przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 dalej: "rozporządzenie"), polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji w ślad za organami I i II instancji, że nowe okna w elewacji zachodniej budynku nie spełniają pod względem odległości od granicy działki wymogów z § 12 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji stanął w tym zakresie na stanowisku, że stanowisko inwestora byłoby uzasadnione, gdyby inwestor pozostawał w dyspozycji nieruchomości gruntowej (składającej się z kliku działek ewidencyjnych), co potwierdzałyby dwie okoliczności: 1) pozostawanie nieruchomości gruntowej we własności inwestora oraz 2) iż działki (wchodzące w skład nieruchomości gruntowej) byłyby zapisane w jednej księdze wieczystej. Stanowisko Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia w normach prawnych i nie uwzględnia faktu, że realizacja inwestycji na działce budowlanej nie wymaga ani posiadania praw własności do niej ani by poszczególne działki były uwzględnione w jednej księdze wieczystej. Wypada kolejny raz podkreślić, że w kontekście definicji "działki budowlanej" określonej w § 3 pkt. la cyt. rozporządzenia przepis nie precyzuje, w której części "działka budowlana" to fragment nieruchomości należącej do Inwestora i odległości budynku od granicy takiej "działki budowlanej". Przy tym Inwestor dysponuje względem działki sąsiedniej prawem do dysponowania na cele budowlane, co całkowicie w swoim rozstrzygnięciu pominęły organy obu instancji a za nimi Sąd I instancji. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sąsiadująca działka jest w znacznej części przeznaczona pod drogę gminną zaś jej pozostała część nie stanowi samodzielnie działki budowlanej, czyli jej status prawny uniemożliwia realizację obiektu - budynku mieszkalnego. Przy tym uszło całkowicie uwadze Sądu, że w stanie faktycznym budynek mający podlegać przebudowie już obecnie posiada istniejące okna na tej ścianie;

C) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji organów obu instancji wobec niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) przez Sąd w ślad za organami § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r,, poz. 1065 dalej: rozporządzenie). Jego właściwe zastosowanie oraz treść załączonej do akt sprawy Ekspertyzy technicznej Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, powinna skłonić Sąd I instancji do akceptacji stanowiska o możliwości zaprojektowania okien w istniejącej legalnie ścianie budynku, już obecnie posiadającej w niej okna, w sytuacji, gdy nieruchomość przyległa do granicy działki inwestora nie może zostać ani faktycznie ani prawnie wykorzystana pod jakąkolwiek zabudowę, co wyklucza oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na § 12 ww. rozporządzenia;

D) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i pominięcie w ramach zaskarżonego wyroku treści art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Inwestora dysponowania prawem własności na cele budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

A) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., przejawiającego się w wadliwym (nieprawidłowym, niewystarczającym, niepełnym), wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia w kwestiach opisanych w ramach zarzutów skargi tak co do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Sąd I instancji uznał za "niezrozumiałe" zarzuty skarżącej co do naruszenia relewantnych przepisów rozporządzenia co pozwoliło Sądowi w sposób nieuprawniony na nieodniesienie się do argumentacji skarżącej m.in. w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością sąsiadującą na cele budowlane, w kwestii już istniejących okien w ścianie budynku mającego podlegać przebudowie m.in. w zakresie dodatkowych otworów okiennych, czy też w kwestii obowiązywania prawa miejscowego obligującego każdoczesnego właściciela nieruchomości do zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości dla celów zorganizowania miejsc parkingowych. W tym kontekście uzasadnienie wyroku Sądu cechuje argumentacja nader lakoniczna i ogólnikowa, uniemożliwiająca sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Argumentacja sądu w zakresie podniesionych w skardze zarzutów popartych konkretną argumentacją nie znajduje wyjaśnienia czy kontrargumentacji, która powinna była się znaleźć w uzasadnieniu prawidłowego, zgodnego z ww. przepisami wyroku sądu administracyjnego;

B) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a poprzez: niewyjaśnienie stanu sprawy (w aspekcie faktycznym i prawnym) w sposób wszechstronny, w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, oraz bezkrytyczne powielenie i przyjęcie za własne ustaleń organu I i II instancji na podstawie wybiórczo wybranego i zgromadzonego materiału dowodowego przez organy, co przejawia się w szczególności w tym, że:

1. Sąd I instancji, w kontekście mieszkaniowej funkcji budynku, nie wziął pod uwagę stanu wynikającego z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości tj. okoliczności, że mający podlegać zainwestowaniu obiekt jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (wypis z kartoteki budynków z 26.02.2018 r. oraz wypis z rejestru gruntów z 26.02.2018 r.), a jednocześnie organ przyjął za wiarygodne jedynie oświadczenia złożone przez jednostki podlegające bezpośrednio hierarchicznej władzy organu I Instancji (Prezydentowi [...]) - Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami oraz V sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Gmina [...] działająca w tym zakresie wyłącznie przez Prezydenta [...];

2. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że spółka V nie jest zobligowana do działania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd przy tym zbagatelizował fakt, że V jako spółka w 100% gminna, posiada szczególny status. Charakter realizowanych przez nią działań nie jest wyłącznie komercyjny (nastawiony na zysk), jak w przypadku innych spółek prawa handlowego. V jak każdy podmiot zobligowana jest realizować postanowienia zawarte w prawie miejscowym w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości pozostającej w jej władaniu. Plan miejscowy przewiduje możliwość lokalizacji miejsc postojowych na tej nieruchomości zaś obowiązkiem V było wykonanie tego obowiązku wynikającego z planu miejscowego w Imię realizacji woli wspólnoty mieszkańców (Gminy [...]) wyrażonej w planie. Ocena Sądu w tym zakresie sprowadzająca się do uznania, iż V może de facto podejmować działania całkowicie sprzeczne z prawem miejscowym, stoi w rażącej sprzeczności z normami przyjętymi przez Gminę [...] w MPZP;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 9 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie:

i. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, co przejawia się w tym, że Sąd za organem II instancji, przyjął tendencyjną i jednostronną interpretację postanowień rozporządzenia w zakresie w jakim zaskarżoną decyzją nie wyrażono zgody na zaprojektowanie okien w istniejącej legalnie ścianie budynku, przy zachowaniu norm rozporządzenia oraz przy przedłożeniu stosownej ekspertyzy technicznej Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia),

ii. naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez uznanie za wiarygodne przez Sąd wyłącznie oświadczeń złożonych przez jednostki hierarchicznie zależne (podległe) od Prezydenta [...] (organ I instancji), przy całkowitym pominięciu innych dokumentów istniejących w aktach sprawy jak - wypis z kartoteki budynków z 26.02.2018 r. oraz wypis z rejestru gruntów z 26.02.2018 r. W tym kontekście Sąd za organami oprócz przyjęcia skrajnie stronniczej postawy, nie kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku zdrowym rozsądkiem i doświadczeniem życiowym, gdyż swoim rozstrzygnięciem zanegował fakt, że obiekt mający podlegać przebudowie był legalnie użytkowany w znacznej części na cele stałego pobytu ludzi (w istocie mieszkalne).

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co zostało zbagatelizowane przez Wojewodę, podczas gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na pismo V sp. z o.o. z 3.06.2020 r., z którym skarżąca nie miała możliwości się zapoznać i przedstawić własnych argumentów w tej sprawie. Organ II instancji uznał, że fakt powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skutkuje automatycznie, iż czynny udział inwestorowi zapewniono. Organ I instancji wyraźnie dał wiarę pismu V sp. z o.o. (spółce całkowicie zależnej od tego organu - 100% własność Gminy [...]) i powołał się na jego treść jako ważny argument w sprawie. Co więcej, wysyłając do pełnomocnika Skarżącej zawiadomienie z dnia 5.08.2020 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przez strony postępowania, organ nie odczekał na uzyskanie informacji o odbiorze tego dokumentu przez pełnomocnika skarżącej lecz zaledwie do upływie 7 dni od jego sporządzenia automatycznie wydał negatywna decyzję (13.08.2020 r.) czym w sposób rażący naruszył fundamentalną ww. zasadę postępowania administracyjnego. Fakt umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym nie sanuje rażącego błędu dokonanego przez organ I instancji. Dodatkowo należy mieć na względzie stronniczość ustaleń organu I instancji, którą bezrefleksyjnie zaakceptował organ II instancji. Zwrócenie się do spółki V o zajęcie stanowiska w kwestii miejsc postojowych, było czynnością mającą zachować pozory bezstronności. W istocie organ I a za nim II instancji polegał w swojej ocenie na stanowisku spółki w pełni zależnej od woli organu I instancji. Powyższe naganne działanie organów zostało bezkrytycznie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Sąd zaakceptował fakt, iż organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyniku takiego działania niedostatecznie wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, mające znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie wyroku pozbawione jest argumentacji prawnej, która odnosiłaby się do mających zastosowanie przepisów prawa oraz dokumentów urzędowych, które w sprawie pominięto.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V sp. z o.o. w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawie za nieusprawiedliwione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim kwestionują przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko orzekających w sprawie organów co do charakteru objętego wnioskiem inwestora budynku.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę "istniejącego budynku mieszkalnego bez zmiany funkcji użytkowej" budynku przy ul. [...][...] w [...], na działce nr [...], [...] obręb [...]. Przywołana powyżej kwestia funkcji objętego wnioskiem inwestora budynku stanowiła w przedmiotowej sprawę podstawę weryfikacji spornego zamierzenia przez orzekające w sprawie organy a to z uwagi na uregulowania obowiązującego na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego ograniczenia co do przeznaczenia tego terenu. Stosownie do treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. [...], południową granicą [...] i brzegiem [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] [...] w [...], nieruchomość, na której posadowiony jest sporny budynek znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 5UZ, przeznaczonym pod usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Jednocześnie w planie tym, w Karcie ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 5UZ wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy (§ 17 a w istocie § 16 pkt 5 ppkt 6a). Zdaniem orzekających w sprawie organów sporna inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami ww. uchwały w zakresie funkcji, jaką po przebudowie ma spełniać przedmiotowy budynek (funkcja mieszkalna) i z tych przyczyn niemożliwe jest udzielenie inwestorowi pozwolenia na jej realizację. Strona skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że w wyniku przebudowy spornego obiektu nie dojdzie do zmiany jego dotychczasowej funkcji mieszkalnej a w konsekwencji do naruszenia postanowień przywołanego powyżej planu miejscowego wprowadzającego zakaz lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem 5UZ obiektów budowlanych innych niż przeznaczone pod usługi pomocy społecznej i ochrony zdrowia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia jaką funkcję pełnił objęty wnioskiem inwestora budynek, a w konsekwencji czy w związku z realizacją wnioskowanej inwestycji dojdzie do jej niedopuszczalnej – w świetle zapisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] - zmiany na funkcję mieszkalną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego inwestora, za prawidłowe uznać należy wyrażane przez organy i poparte w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym przebudowywany budynek nie był budynkiem mieszkalnym więc jego przebudowa zgodnie z projektem załączonym do wniosku doprowadzi do zmiany jego funkcji na mieszkalną, a zatem za niedopuszczalną na gruncie przywołanych powyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy sporny budynek stanowi dawną zabudowę koszarową przekazaną Gminie [...] decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 marca 2002 r. nr [...], na własność (przejęty od Ministerstwa Obrony Narodowej). Budynki koszarowe nie są natomiast budynkami mieszkalnymi. W kwestii tej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09, że, cyt. "W budynku koszarowym znajdują się tylko pomieszczenia mieszkalne, co wyraźnie wynika z ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 6.1. Na zakwaterowanie zbiorowe żołnierzy przeznacza się wspólne kwatery stałe będące pomieszczeniami w budynkach położonych na terenach zamkniętych (...) koszary jako miejsce zbiorowego zakwaterowania żołnierzy w służbie zasadniczej i innej służbie okresowej służą przede wszystkim celom obrony narodowej, a nie celom mieszkaniowym. Funkcję mieszkalną spełniają w takim samym stopniu jak namiot, okop czy inny obiekt zamieszkiwany przez żołnierzy w warunkach bojowych i polowych (...) budynki koszarowe nie są budynkami mieszkalnymi, nie ma w nich bowiem lokali mieszkalnych. Pojęcie "pomieszczenie mieszkalne" nie jest tożsame z pojęciem "budynek mieszkalny" ani z pojęciem "część budynku mieszkalnego", nie jest też tożsame z pojęciem "lokal mieszkalny" (...) przeznaczeniem pomieszczeń lokalnych w budynkach koszarowych jest służenie celom obrony narodowej, a nie zapewnienie żołnierzom wykonującym zadania obronne realizację ich podstawowych potrzeb mieszkaniowych". Nie można w tych okolicznościach uznać, że przedmiotowy budynek w chwili jego przekazania Gminie [...] był budynkiem mieszkalnym. Ponadto jak ustaliły organy, Gmina [...] przez cały okres dysponowania prawem własności ww. budynku nie dokonywała zmiany jego sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną. Od 18 sierpnia 2008 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była V sp. z o.o. w [...], która w piśmie z dnia 3 czerwca 2020 r. oświadczyła, iż od dnia jej pozyskania od Gminy do czasu jej sprzedaży w dniu 4 grudnia 2015 r. nie adaptowała spornego budynku na lokale mieszkalne, nie był on użytkowany a tym samym nie był zamieszkany. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w [...] w piśmie z dnia 29 maja 2020 r. wskazał natomiast, że przyznana nieruchomość w chwili przejęcia miała założoną ewidencję budynków i zgodnie z kartoteką przedmiotowy budynek przy ul. [...][...] oznaczony był kodem 139 jako budynek składowy; do czasu sprzedaży nie dokonywano zmiany sposobu jego użytkowania. Zatem od 2002 r. do 4 grudnia 2015 r. nie dokonywano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny. Potwierdza to także decyzja Prezydenta [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Y pozwolenia na zamierzenie: przebudowa zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej przy ul. [...] [...][...] w [...] wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu dla zespołu budynków na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...]w obrębie [...], wygaszona następnie na wniosek inwestora decyzją Prezydenta z dnia 28 maja 2018 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazano zatem, że sporny budynek uzyskał zmianę sposobu użytkowania z budynku koszarowego na budynek mieszkalny, a więc że obecnie pełni on funkcję mieszkalną.

Jedyna zmiana jaka nastąpiła, to zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomości przy ul. [...] [...], [...], [...] dokonana w 2015 r. na wniosek V sp. z o.o. w [...]. Jak wynika z akt w ewidencji tej sporny budynek figurował jako budynek zamieszkania zbiorowego (koszary) i taki pozostawał do czasu dokonania ww. wpisu. Tymczasem wpis do ewidencji budynków nie przesądza o faktycznym sposobie użytkowania z punktu widzenia Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja ta nie ma charakteru konstytutywnego a wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Nie tworzy zatem nowego stanu prawnego nieruchomości a więc nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że wypis z kartoteki budynków po dokonaniu ww. wpisu określającego przedmiotowy budynek jako mieszkalny, jest wystarczającym - na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane - dowodem w zakresie funkcji, jaką pełni objęty tym postępowaniem budynek. Jeżeli bowiem z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania prowadzonego w tym trybie wynika inny prawny sposób użytkowania budynku i brak było zmian w tym zakresie (brak decyzji o zmianie sposobu użytkowania) to decydujące znaczenie dla potrzeb postępowania prowadzonego przed organami architektoniczno-budowlanymi ma taki właśnie sposób użytkowania obiektu. Mając powyższe na względzie stwierdzić zatem należało, że z analizy całości zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynikało, że przedmiotowy budynek pokoszarowy nigdy nie był budynkiem mieszkalnym.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie organy dokonały takiego sprawdzenia i słusznie doszły do wniosku, że planowana przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...][...] w [...], na działce nr [...], [...] obręb [...] na funkcję mieszkalną jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego ten teren wyłącznie pod usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Zasadnie w tych okolicznościach odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku.

Na powyższą ocenę nie miała natomiast wpływu podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność toczenia się postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 505/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały m.in. w części obejmującej postanowienia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 5UZ, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2109/19, uchylił powyższy wyrok w tym zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Orzekając natomiast ponownie WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 319/21, oddalił wniesione skargi w części dotyczącej postanowień ww. uchwały odnoszących się do przeznaczenia m.in. terenów oznaczonych symbolem 5UZ a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 369/22, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Kwestionowane w ww. postępowaniach przez skarżącą Spółkę i mające znaczenie w przedmiotowej sprawie postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nie zostały zatem prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Dopóki natomiast plan miejscowy obowiązuje, jego postanowienia są wiążące i stanowią podstawę prawną dla działania organów administracji publicznej - w tym także do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 Prawa budowlanego - których rozstrzygnięcia sądy administracyjne kontrolują mając na uwadze stan prawny istniejący w chwili ich wydawania. W trakcie wydawania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie było zatem potrzeby zawieszania postępowania, gdyż nie istniała kwestia prejudycjalna. Z tych samych przyczyn brak było również podstaw do zawieszenia toczącego się przed Sądem pierwszej instancji przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt III OZ 549/23). Podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego również nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W związku z przesądzeniem braku możliwości udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na realizację spornej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) doniosłość prawną tracą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z lokalizacją nowych okien w elewacji zachodniej przedmiotowego budynku (zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 9 oraz 10 § 1 k.p.a.), a także zarzuty związane z lokalizacją miejsc postojowych na terenie działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność V sp. z o.o. w [...] (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.). Przy czym odnośnie miejsc postojowych dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że możliwe jest ich urządzenie na innej działce niż działka inwestycyjna (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), jeżeli zabudowa żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych. Warunkiem spełnienia tego obowiązku - jak wskazuje się w orzecznictwie – jest, aby miejsca te miały charakter trwały (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1736/14). Nie można jednak urządzić stałych miejsc postojowych na nieruchomości niebędącej działką inwestycyjną wbrew woli jej właściciela (w tej sprawie V sp. z o.o. w [...]). Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że właścicielem tej nieruchomości jest spółka gminna.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przywołanym w uzasadnieniu tego zarzutu art. 10 § 1 k.p.a.) przez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z pismem V sp. z o.o. z 3 czerwca 2020 r. i przedstawienia argumentów w tej sprawie wskazać należy, że o ile należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż z naruszeniem przywołanej powyżej zasady organ I instancji wydał decyzję z 13 sierpnia 2020 r. po zaledwie 7 dniach od przesłania skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to jednak nie miało to w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że dnia 23 października 2020 r. inwestor zapoznał się z aktami sprawy, a zatem również z ww. pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. i mógł się do niego ustosunkować przed organem II instancji, który przecież rozpoznawał po raz drugi sprawę merytorycznie. Ponadto, jak już wyżej podnoszono, kwestia urządzenia miejsc postojowych na nieruchomości należącej do V sp. z o.o. (której to dotyczyło ww. pismo) wobec stwierdzenia naruszenia planowaną inwestycją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogła wpłynąć na stwierdzony przez orzekające w sprawie organy brak możliwości udzielenia pozwolenia na realizację spornej inwestycji.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r.; 7 czerwca 2011 r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco, wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Także art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa zatem czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (patrz wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17). Analiza akt sprawy i wydanego rozstrzygnięcia pozwala z całą stanowczością stwierdzić, że sąd pierwszej instancji tego przepisu nie naruszył, w żadnym z przywołanych powyżej aspektów, a i skarga kasacyjna nie powołuje się na takie naruszenia.

Nie można również skutecznie wskazywać w sprawie na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Również i w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 2094/19). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 24 września 2021 r., I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. III OSK 1961/21). Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji orzekając w granicach sprawy prawidłowo ocenił wydane w sprawie decyzje w przedmiocie pozwolenia na przebudowę spornego budynku.

Odnośnie zarzutu, iż odmowa wydania pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP podnieść należy, że prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednak właścicielowi absolutnej pełni władzy nad rzeczą. Właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie danej własności. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności wskazując w art. 64 § 3, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". W przypadku skarżącej jej prawo własności ogranicza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który wymaga dla udzielenia pozwolenia na budowę zgodności zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cytowany przepis nie jest sprzeczny z Konstytucją RP a zatem może ograniczać wykonywanie prawa własności przez właściciela.

Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiadała prawu zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.