Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 388/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1984
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2433/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 5 lipca 2021 r. nr DPN-WPOA.500.11.2021.DK w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji w sprawie naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz PKP P. S.A. w W. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2433/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 5 lipca 2021 r., nr DPN-WPOA.500.11.2021.DK, w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji w sprawie naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego i umorzenia postępowania: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 marca 2021 r.; zasądził od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej P. S.A. w W. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego w punkcie I rozstrzygnięcia stwierdził naruszenie przez P. S.A. w W. przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego poprzez niespełnienie warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego poprzez usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] w odległości naruszającej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1227), natomiast w punkcie II rozstrzygnięcia nakazał usunięcie stwierdzonych naruszeń w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r.

Na wniosek spółki decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił punkt II rozstrzygnięcia decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. w ten sposób, że nakazał usunięcie nieprawidłowości wskazanych w punkcie I rozstrzygnięcia decyzji w terminie do 31 grudnia 2019 r.

Na kolejny wniosek spółki, decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. organ na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił punkt II rozstrzygnięcia decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. w ten sposób, że termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wyznaczono do dnia 31 marca 2021 r.

Spółka pismem z dnia 19 lutego 2021 r. wniosła o zmianę decyzji z dnia 7 listopada 2019 r. poprzez wyznaczenie daty usunięcia nieprawidłowości do dnia 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu powołała się na trudności z wykonaniem obowiązku w wyznaczonym terminie, a wynikające ze znacznej liczby drzew i krzewów do usunięcia, a także długotrwałości i skomplikowania postępowań w przedmiocie wydania koniecznych decyzji administracyjnych zawierających zezwolenia na wycinkę, uwzględnienia okresów lęgowych ptaków, stanu pandemii, a także utrudnień w dostępie do poszczególnych nieruchomości.

Decyzją z dnia 26 marca 2021 r., organ odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia 7 listopada 2019 r. powołując się na przeszkodę w postaci zmiany stanu prawnego.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. uchylił w całości decyzję z dnia 26 marca 2021 r., odmawiającą zmiany decyzji z dnia 7 listopada 2019 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Wyjaśnił, że wprawdzie spółka wykazała istnienie słusznego interesu własnego, ale przeszkodą do uwzględnienia żądania strony była zmiana stanu prawnego – dodany do rozporządzenia § 1a zmniejszył dopuszczalną odległość sytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej. Ponadto organ przyjął, że wobec upływu terminu na wykonanie nałożonego decyzją obowiązku, zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, okoliczność ta wykluczyła możliwość przyjęcia, że w obrocie pozostawała decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 5 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 marca 2021 r.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku organu administracji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania obligująca do umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że spółka ubiegała się o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku, a upływ terminu nie spowodował, że spoczywający na niej obowiązek ustał, natomiast zobowiązanie publicznoprawne wciąż wiązało i mogło podlegać egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych. Podniósł, że charakter prawny zmienianej kilkakrotnie decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. nie pozwalał na utożsamienie jej z rozstrzygnięciem, które polega na uwzględnieniu wniosku strony postępowania administracyjnego o ukształtowanie jej sytuacji w określony (żądany) przez nią sposób, ponieważ jest to decyzja kreująca obowiązki – traktowana w orzecznictwie i piśmiennictwie także jako źródło pewnych uprawnień strony w rozumieniu art. 155 k.p.a.

Decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. nie można było zdaniem Sądu I instancji traktować jako wydanej "z zastrzeżeniem terminu", jak przyjął Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, gdyż takiej kategorii aktów przepisy ustawy o transporcie kolejowym, ani k.p.a. wprost nie przewidują. Podkreślił, że termin wskazany w decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. nie miał nic wspólnego z konstrukcją zlecenia określoną w art. 162 § 2 k.p.a., ponieważ został on zakreślony na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz odnosił się do nałożonego na stronę obowiązku, a nie uprawnienia.

W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niezasadne było uznanie, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania stanowiąca przesłankę jego umorzenia.

Sąd I instancji uznał, że naruszeniem prawa dotknięta była także decyzja z dnia 26 marca 2021 r., jako wydana z poważnym naruszeniem art. 155 k.p.a., ponieważ organ nieprawidłowo przyjął, że uwzględnieniu żądania spółki sprzeciwiała się zmiana stanu prawnego, do której doszło w wyniku zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Termin wykonania obowiązku – jak przyjął Sąd – stanowił w świetle art. 107 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie o charakterze dodatkowym, a obowiązek jego określenia wynikał z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Sąd I instancji podniósł, że przepis ten nie został uchylony, ani znowelizowany, zatem nie ustała, ani też nie zmieniła się podstawa określenia terminu wykonania obowiązku nakładanego w drodze decyzji, a wprowadzona nowelizacją rozporządzenia zmiana, polegająca na dodaniu do niego § 1a, odnosiła się wyłącznie do przedmiotowego zakresu obowiązku.

Sąd I instancji doszedł więc do przekonania, że choć w nowym stanie prawnym zakres obowiązków nakładanych decyzją organu byłby ukształtowany inaczej, to wciąż wiążące pozostawały te, które ukształtowano decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., a termin ich wykonania mógł podlegać modyfikacji, ponieważ zmiana normatywna nie dotyczyła terminu wykonania obowiązku. Ponadto, zmiana terminu wykonania obowiązku nie wpływałaby na pierwotnie wyznaczony jego zakres, to jest na zakres powinności spółki. Zmianie decyzji – w trybie art. 155 k.p.a. – w zakresie odnoszącym się do terminu wykonania zobowiązania publicznoprawnego nie sprzeciwiało się więc to, że nowelizacji uległa podstawa prawna nałożenia na stronę obowiązków, ponieważ spółka pozostawała nimi nadal związana.

W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przeszkody do uwzględnienia żądania (wniosku) strony i pozostało ocenić, czy zaproponowany termin wykonania decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. był realny i odpowiadał potrzebom zarówno strony, jak i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ administracji wniósł również o zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227, dalej: "Rozporządzenie"), w związku z § 1 Rozporządzenia znowelizowanego przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 października 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. poz. 2061, dalej: "rozporządzenie zmieniające") nadającego nowe brzmienie treści § 1 Rozporządzenia, w związku z § 9 Rozporządzenia - poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. nie można traktować jako wydanej z zastrzeżeniem terminu z uwagi na to, że zobowiązanie publicznoprawne wciąż wiąże i może podlegać egzekucji administracyjnej;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 1 Rozporządzenia w związku z § 1 pkt 1 Rozporządzenia zmieniającego – w związku z § 9 Rozporządzenia w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późń. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w wskutek tego Prezes UTK bezpodstawnie umorzył postępowanie zaskarżoną decyzją,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 1 Rozporządzenia w związku z § 1 pkt 1 Rozporządzenia zmieniającego, w związku z § 9 rozporządzenia – w związku z art. 155 k.p.a. – polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i wskutek tego Prezes UTK błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 marca 2021 r., że nie można zmienić decyzji Prezesa UTK z dnia 15 kwietnia 2016 r., zmienionej decyzjami z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz z dnia 7 listopada 2019 r., w trybie art. 155 k.p.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną P. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, którą organ ten po pierwsze, uchylił w całości własną decyzję z dnia 26 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej z dnia 7 listopada 2019 r. – a mianowicie decyzji, którą w trybie wymienionego przepisu prawa zmieniono wydaną na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym decyzję ostateczną z dnia 15 kwietnia 2016 r. stwierdzającą naruszenie przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego poprzez niespełnienie warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego na linii kolejowej nr [...] poprzez usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie tej linii w odległości naruszającej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych oraz wyznaczającą termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do dnia 30 grudnia 2018 r. w zakresie odnoszącym się do terminu wykonania nałożonego obowiązku poprzez jego określenie na dzień 31 marca 2021 r. – zaś po drugie, umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 marca 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że wbrew stanowisku organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki umorzenia postępowania, albowiem decyzja, o której zmianę ponownie wystąpiła strona – tj. decyzja z dnia 15 kwietnia 2016 r. – nie została wydana z zastrzeżeniem terminu, wraz z upływem którego miałaby wygasnąć, co prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń nie jest bezprzedmiotowe. Zmianie zaś tego terminu – zgodnie z żądaniem i oczekiwaniami wnioskodawcy – nie sprzeciwiała się, zdaniem Sądu I instancji, zmiana podstawy prawnej nałożenia obowiązku, albowiem nadal obowiązuje ostateczna decyzja o nałożeniu tego obowiązku.

Skarga kasacyjna – której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów kasacyjnych zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz – co nie mniej istotne – korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, tytułem koniecznych uwag wprowadzających i zarazem systematyzujących trzeba podnieść, że jakkolwiek zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, to jednak – co oczywiste – nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego.

Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Z art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Z punktu widzenia zakresu jego stosowania w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym (o czym mowa jeszcze dalej) istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej wiodącym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Wobec istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wymaga przypomnienia, że materialnoprawą podstawę wydania decyzji, o zmianę której – w trybie art. 155 k.p.a. – wystąpiła strona skarżąca współstanowił art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym Prezes UTK nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, w szczególności, zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, o których mowa w art. 17 ust. 7.

Z przywołanego przepisu prawa, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że faktyczną podstawę wydania decyzji, o której w nim mowa, jest stwierdzenie nieprawidłowości stanowiących konsekwencję naruszenia obowiązków adresowanych, między innymi, do zarządców infrastruktury kolejowej w zakresie odnoszącym się do bezpieczeństwa transportu kolejowego, co wobec ustalenia zaistnienia tego rodzaju nieprawidłowości stanowi podstawę nałożenia obowiązku ich usunięcia w terminie określonym przez organ nadzoru. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wobec konwencji językowej, którą na gruncie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym operuje ustawodawca, rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia wymienionego obowiązku nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie stwierdzenia nieprawidłowości. Siłą rzeczy, decyzja podejmowana na podstawie wymienionego przepisu prawa posiada złożoną sentencję, na którą składają się wymienione rozstrzygnięcia pozostające ze sobą w ścisłym i nierozerwalnym funkcjonalnym związku, zaś suma tych rozstrzygnięć kształtuje sytuację prawną ich adresata i przesądza o treści decyzji podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, która ma przez to charakter decyzji zobowiązującej.

W tym też kontekście trzeba podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także – co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. np.: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Po 313/95, "Glosa" 1996 nr 12, s. 11 i n.) – decyzje zobowiązujące (a więc także decyzje podejmowane na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, które zobowiązują do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez organ nadzoru). Strona nabywa bowiem prawa również na podstawie decyzji zobowiązującej, a prawem nabytym są powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej.

Również więc ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może podlegać uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a.

O ile – rzecz jasna – zaktualizują się określone tym przepisem prawa przesłanki uchylenia lub zmiany tak wzruszanej decyzji ostatecznej, a co więcej, o ile – co nie mniej oczywiste – obowiązuje i istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, która miałaby podlegać weryfikacji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. stanowiąc przedmiot tego postępowania nadzwyczajnego.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu – i zarazem w odpowiedzi na zarzuty naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. (pkt II. lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej), które nie są zasadne – należałoby stwierdzić, że przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją podejmowaną na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym sprzeciwia się stanowisku, że decyzja ta wygasa wraz z upływem terminu wyznaczonego przez organ nadzoru na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania inicjowanego wnioskiem o jej zmianę na podstawie art. 155 k.p.a.

Abstrahując już nawet od oczywistego wręcz braku adekwatności judykatów przywoływanych przez skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu tezy o zaktualizowaniu się przesłanek bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej (zob. np. s. 14, s. 16 skargi kasacyjnej) – o czym trzeba wnioskować na tej podstawie, że organ nie uwzględnia jednak znaczenia konsekwencji wynikających ze stanu prawnego i faktycznego spraw, na gruncie których judykaty te zapadły, a co za tym idzie szeroko zorientowanej argumentacji prawnej prezentowanej w ich uzasadnieniach, co powoduje, że ograniczenie się wyłącznie do wybranych jej fragmentów nie jest i nie może być uznane za przydatne – trzeba przede wszystkim podkreślić, że bezprzedmiotowość postępowania należy jednak zdecydowanie odróżnić od braku podstaw uwzględnienia żądania strony, a więc innymi słowy od braku zasadności tego żądania.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że upływ terminu, o którym jest mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym – a mianowicie, upływ określonego przez organ nadzoru terminu usunięcia nieprawidłowości w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, w szczególności, zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, o których mowa w art. 17 ust. 7 – miałby sprzeciwiać się możliwości zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji wydanej na podstawie tego przepisu prawa w zakresie odnoszącym się do terminu usunięcia nieprawidłowości, a to wobec – jak podnosi skarga kasacyjna – jej wygaśnięcia.

Podkreślając w tej mierze, że należy odróżnić sytuację, w której decyzja jest wydawana z zastrzeżeniem terminu, wraz z upływem którego traci moc obowiązującą od sytuacji, w której w decyzji został określony termin dokonania przez jej adresata danej czynności bez jednoczesnego określenia skutków jego upływu dla mocy obowiązującej tej decyzji, trzeba stwierdzić, że z art. 14 ust. 1 przywołanej ustawy – ani też z żadnego innego jej przepisu – nie wynika, że termin, o którym jest w nim mowa jest terminem (początkowym lub końcowym), który wpływa na prawny byt decyzji administracyjnej podejmowanej na jego podstawie.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że decyzja o której jest mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie jest decyzją podejmowaną z zastrzeżeniem terminu, wraz z upływem którego miałaby tracić moc obowiązującą oraz miałby się dezaktualizować obowiązek działania polegający na usunięciu stanu niezgodnego z prawem.

Zwłaszcza, że – co nie mniej istotne – przeciwnemu stanowisku skarżącego kasacyjnie organu należałoby przeciwstawić również argument z celów oraz funkcji przywołanego przepisu prawa, a co za tym idzie z istoty oraz treści określonych nim kompetencji nadzorczych w zakresie odnoszącym się do zapewnienia przestrzegania – między innymi przez zarządców infrastruktury – przepisów dotyczących bezpieczeństwa transportu kolejowego, które z całą pewnością zostałyby zniweczone, gdyby stanowisko skarżącego kasacyjnie organu uznać za trafne. Uznanie tego stanowiska za trafne niweczyłoby, nie dość, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości, a mianowicie naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, to również niweczyłoby samo to rozstrzygnięcie, prowadząc w istocie rzeczy – wbrew treści i celom przepisów art. 10 ust. 1 pkt 3 – 4, art. 13 ust. 1a pkt 7 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, a co za tym idzie wbrew ich logice oraz wbrew woli ustawodawcy – do uznania stwierdzonych nieprawidłowości za niebyłe, a w konsekwencji do swoistego rodzaju sanowania istnienia stanu niezgodnego z prawem.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy stwierdzić, że decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu, co w sytuacji upływu tego terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3088/18). Jak się bowiem podkreśla (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 934/18 oraz przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo), z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przeprowadzana na jego podstawie weryfikacja decyzji ostatecznych może nastąpić "w każdym czasie", albowiem termin początkowy – tej weryfikacji – to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa, zaś dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w omawianym trybie zasadnicze znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku bowiem decyzji przyznających uprawnienie ograniczone terminem, wraz z jego upływem tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a., natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek, upływ terminu jego wykonania nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz tworzy możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych w związku z § 1 tego rozporządzenia w brzmieniu wynikającym z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 października 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych oraz w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. przez ich niezastosowanie, co zdaniem skarżącego kasacyjnie organu miałoby skutkować "błędnym przyjęciem [...] iż decyzji z 15 kwietnia 2016 r. nie można traktować jako wydanej z zastrzeżeniem terminu z uwagi na to, że zobowiązanie publicznoprawne wciąż wiąże i może podlegać egzekucji administracyjnej" (pkt I. petitum skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na ten zarzut, wobec przywołanych powyżej przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. wymaga podkreślenia, że istota prowadzonego na jego podstawie postępowania nadzwyczajnego wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Należałoby więc stwierdzić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania (a więc również tak, jak w rozpatrywanej sprawie) zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność, co prowadzi do wniosku, że nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak) LEX 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018, z. 9, poz. 96). Istota rzeczy – jak należałoby przyjąć – sprowadza się więc do ustalenia oraz oceny, czy zmiana stanu prawnego wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną, o czym trzeba przede wszystkim wnioskować na podstawie jego essentalia negoti, a więc na podstawie przedmiotowo istotnych elementów tego stosunku prawnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21), co innymi słowy oznacza potrzebę przeprowadzenia oceny odnośnie do zachowania tożsamych ram, a mianowicie, czy chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09), co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do nałożonego decyzją ostateczną obowiązku usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, w szczególności, zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, o których mowa w art. 17 ust. 7.

W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, ocena odnośnie do zachowania albo niezachowania jego ciągłości – niezależnie od zachowania niezmienionego w kwestiach prawnie istotnych stanu faktycznego – stanowi podstawę wniosku o zaktualizowaniu się albo braku zaktualizowania się omawianego warunku (przesłanki) stosowania art. 155 k.p.a., nie zaś podstawę wniosku o istnieniu albo braku istnienia przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa.

Omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za nieusprawiedliwiony. Prezentowane na jego gruncie stanowisko, że wraz ze zmianą stanu prawnego wprowadzonego rozporządzeniem nowelizującym z dnia 4 października 2019 r., postępowanie w sprawie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej stało się bezprzedmiotowe zwłaszcza, że – jak również podnosi skarżący kasacyjnie organ, co nie wynika jednak z przywołanego rozporządzenia, ani też z nowelizowanego rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r., podobnie, jak i nie wynika z ustawy o transporcie kolejowym – decyzja ta miałaby zostać wydana z zastrzeżeniem terminu, wraz z upływem którego miałaby wygasnąć, nie jest bowiem trafne.

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem odpowiada prawu zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15) w zakresie odnoszącym się do adresowanych do organu administracji wytycznych co do dalszego postępowania (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jeżeli bowiem, decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej, a przywołany przepis prawa dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, a mianowicie jej wzruszenia ze skutkiem ex nunc, to stanowisko Sądu I instancji sugerujące potrzebę wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony nie może być uznane za zasadne zwłaszcza, gdy uwzględnić znaczenie konsekwencji wynikających z art. 145a § 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.