Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2475/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3187/21 w sprawie ze skargi M. S. i I. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 3187/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. i I. B. (Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art, 21, art. 64 i art, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 1, art. 64 i art. 77 ust, 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywatela wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r,, znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (Prezydium) orzeczeniem z [...] października 1956 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o powierzchni 933 ha, położonych we wsi Ł., pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wystąpili do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej ich poprzednika prawnego, M.S.

Organy obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca".

Organy ustaliły, że orzeczenie z 5 października 1956 r. miało być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., zgodnie z przepisami przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).

Nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organy wyjaśniły, że określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). W konsekwencji uznały, że fakt, iż dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Państwowy Fundusz Ziemi, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r. znak: [...] (skrót [...] zapewne stanowi omyłkę pisarską prawidłowego zapisu oznaczenia orzeczenia, czyli [...]). Wpis ten został dokonany w dniu [...] sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W orzeczeniu wskazano, że będzie ono doręczone poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Oznacza to, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1965 r.

Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego wypłynął do urzędu [...] kwietnia 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22 oraz 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzuty te rozpoznane zostaną po rozpoznaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutu objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w sprawie nie było kwestionowane, iż orzeczenie Prezydium stanowiło podstawę wpisu Państwowego Funduszu Ziemi, jako organu reprezentującego Skarb Państwa w księdze wieczystej [...]. Wpis ten dokonany został [...] sierpnia 1965 r.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym skoro w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, to uznać należy, że organ wieczystoksięgowy musiał otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Skoro Państwowy Fundusz Ziemi jako organ reprezentujący Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel [...] sierpnia 1965 r. to najpóźniej w tej dacie orzeczenie weszło do obrotu prawnego.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni argumentację wyrażoną w wyroku z 13 lutego 2024 r. I OSK 2652/20, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".

Sąd kasacyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12, wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16, wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, oraz z 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12).

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie orzeczenia podmiotowi zewnętrznemu i podjęcie czynności prawnych na jego podstawie, to jest dokonanie wpisu prawa własności w księgach wieczystych uznać należy za jego doręczenie również w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z uwagi na fakt wejścia owego orzeczenia do obrotu prawnego.

Nie można zatem zarzucić sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia z [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., upłynęło już ponad 30 lat. Sąd kasacyjny przyjmuje zatem za podstawę dla dalszej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku stan faktyczny przyjęty również przez Sąd pierwszej instancji, w świetle którego orzeczenie z [...] października 1956 r. doręczone zostało najpóźniej [...] sierpnia 1965 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który wpłynął do organu [...] kwietnia 2020 r. złożony został po upływie 30 lat od daty jego doręczenia.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu objętego punktem a) petitum skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. o umorzeniu - z dniem [...] września 2021 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. - w części dotyczącej nieruchomości M. S. (poz. 66). Decyzja Wojewody została zaś wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej w/w decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 k.p.a., Skarżący nie zakwestionowali. Zarzucali natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta – zdaniem Skarżących – była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym, zarzut, iż Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu Skarżących, iż w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania powoływany wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, gdyż Sąd nie zgodził się z poglądem Skarżących, iż przepis ten był oczywiście sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak wynikało z uzasadnienia ustawy nowelizującej, miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zwrócił uwagę, że z treści powołanego orzeczenia wynikało, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd Wojewódzki przywołał również stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17, w którym Sąd konstytucyjny przypomniał, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych" (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd wojewódzki w pełni zaakceptował wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Sąd dostrzegł, że w wyroku z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Sąd podkreślił jednak, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ([...] września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Sąd podkreślił również, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Sąd przywołał skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 442(1) § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 k.k. tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

Sąd wskazał, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Nie stanowią też te ograniczenia w dochodzeniu roszczeń nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności a tego nie czynił. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże ryzyko ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Sąd wskazał, że powoływana przez Skarżących zasada ochrony zaufania do państwa i praw nie jest zasadą absolutną. I choć należy zgodzić się ze Skarżącymi, że biorąc pod uwagę przepisy nakazujące rozpoznanie przez organ sprawy w określonym, rozsądnym terminie mogli liczyć na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia zanim uchwalona została ustawa zmieniająca to z drugiej strony, tak jak to zostało stwierdzone we wcześniejszej części uzasadnienia, powinni liczyć się z tym, że wobec rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie 46/13 w każdym czasie może (i powinno) dojść do uchwalenia nowych przepisów ograniczających w czasie możliwość dochodzenia roszczeń w postępowaniu nieważnościowym. I tak biorąc pod uwagę datę wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny - 12 maja 2015 r.- ustawodawca dopiero po 6 latach podjął inicjatywę skutkującą uchwaleniem ustawy zmieniającej. Gdyby zatem działał zgodnie z wolą organu konstytucyjnego przepisy te powinny być uchwalone znacznie wcześniej.

Sąd podkreślił, że strony wywłaszczone czy ich następcy prawni mieli dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. To zaniechanie przez wywłaszczonych lub ich następców prawnych wcześniejszego podjęcia inicjatywy związanej z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego doprowadziło, w powiązaniu z wyrokiem TK 46/13 i ustawą zmieniającą do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W tej sprawie orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1956 r. r. Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 933 ha położonych w Ł. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do urzędu) a więc po 5 latach od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i po ponad 60 latach od daty wydania orzeczenia. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że prawa Skarżących do rozpoznania sprawy zostały w sposób oczywisty naruszone.

Z powyższym stanowiskiem nie zgadzali się Skarżący, którzy w skardze kasacyjnej w szczególności podnosili, iż art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był niezgodny z przepisami konstytucyjnymi bo naruszał przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przedmiotowa sprawa dotyczyła niezgodnego z prawem pozbawienia ich poprzednika prawnego – M.S. własności nieruchomości, który wraz z rodziną został przesiedlony po II Wojnie Światowej przesiedlony z miejscowości R. na Wschód to jest na tereny obecnej U. Z uwagi zaś na to, że przez okres 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL państwo polskie nie wprowadziło, wzorem państw sąsiednich, ustawy reprywatyzacyjnej, kompleksowo regulującej kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, Skarżący skorzystali z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia - w części dotyczącej ich poprzednika prawnego.

Skarżący akcentowali zatem, że prowadząc przez okres prawie półtora roku postępowanie administracyjne, nie mieli jakiegokolwiek powodu przypuszczać, że - w trakcie rozpoznawania ich sprawy - organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostanie umorzone z mocy prawa po upływie trzydziestu dni od dnia wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

W ocenie zatem Skarżących art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godził w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wprowadzał on bowiem obowiązek umarzania - z mocy prawa - postępowań administracyjnych pozostających w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, zaś Skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej oraz na to kiedy zostanie ono zakończone. Twierdzili także, iż wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r. (w części dotyczącej ich poprzednika prawnego) mieli prawo oczekiwać, że zostanie on merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący powoływali się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, że zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Jest ona adresowana do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z powyższej zasady wywodzona jest natomiast również zasada ochrony interesów w toku.

Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest – jak akcentowali to Skarżący - zasada lex retro non agit. Przewiduje ona bowiem, że prawo nie powinno być stosowane wstecz, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.

Wreszcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano również uwagę na fakt, iż uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., na skutek wątpliwej reasumpcji głosowania, zarządzonego przez [...] E. W. budziło uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości trybu uchwalenia tej ustawy a zatem jej zgodności z prawem.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Tymczasem, poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, Skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. w miejscowości R. Regulacja ta była więc sprzeczna z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawiała stronę skarżącą uzyskania odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa a co w praktyce wykluczało otrzymanie odszkodowania oraz prawa do sądu.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.

W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.

Biorąc powyższe pod uwagę należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zwrócić należy uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.

Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).

Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego".

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla Skarżących zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek Skarżących, będących obywatelami U., był bowiem rozpatrywany na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku Skarżących – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze Skarżącymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r., przejście mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjne, a zatem dopiero wydanie takiej decyzji umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) 65 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.

Powyższe prowadzi wiec do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem Skarżących - postępowanie prowadzone na ich wniosek toczyło się zbyt wolno to mieli możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że rzeczywiście wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia złożony został [...] kwietnia 2020 r., zaś decyzja o umorzeniu postępowania wydana została [...] października 2021 r. Skarżący pomijają jednak okoliczność, że już we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wystąpili o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z koniecznością przedstawienia dokumentów potwierdzających nabycie przez nich praw do spadku po M. S. Organ pierwszej instancji uwzględniając ten wniosek zawiesił postępowanie a następnie, po przedłożeniu przez Skarżących [...] sierpnia 2021 r. postanowień potwierdzających ich następstwo prawne po M. S. postanowieniem z [...] września 2021 r. podjął postępowanie. Zatem czas trwania postępowania związany był z faktem niedysponowania przez Skarżących w dacie złożenia wniosku dokumentami potwierdzającymi następstwo prawne po M.S.

Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez Skarżących decyzji merytorycznej, która - w przypadku uwzględnienia ich wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek – wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.

Po pierwsze, jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.

Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu, w tym również obywateli polskich. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy, dodać też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej dekret z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. a który stanowił podstawę kwestionowanego przez Skarżących w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego, był częścią prawodawstwa związanego z powojennym przemieszczaniem się ludności: z jednej strony u. i b. a z drugiej – p.(repatrianci). Ludność ta – niezależnie zaś od narodowości – decydując się na przesiedlenie do innego państwa – była jednocześnie zmuszona pozostawić swoje mienie bez otrzymania za nie jakiegokolwiek odszkodowania ze strony państwa, na obszarze którego mienie to się znajdowało. Pomoc, jaką otrzymywali repatrianci p. tzw. "Z." była bowiem świadczona jedynie przez państwo polskie na podstawie tzw. układów republikańskich, a mających – jak ujął to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) - charakter prawny zbliżony do umów międzyrządowych. Z układami tymi powiązana jest (w ujęciu przyczynowo-skutkowym) - obecnie obowiązująca w zakresie tzw. "mienia z." ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) . Ustawa ta jest zaś aktem szczególnym (a więc podlega ścisłej wykładni), a który to akt w art. 13 ust. 2 przewiduje możliwość otrzymania jedynie cząstkowej rekompensaty w związku z pozostawieniem mienia przez obywatela polskiego na obszarze [...]. Ograniczenie to ma bowiem swoje źródło w sytuacji finansowej państwa (vide: uzasadnienie projektu ustawy, w którym projektodawcy nawiązali do możliwości "udźwignięcia przez państwo" przedmiotowego obowiązku).

Biorąc zatem pod uwagę zarówno wyżej przedstawioną argumentację o charakterze ogólnym jak i tę, która odnosiła się do realiów rozpoznawanej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu braku wystąpienia w tym przypadku poszanowania dla zasady wzajemności, powszechnie obowiązującej w prawie międzynarodowym publicznym, zdaniem składu orzekającego, nie wydaje się, aby uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, odnoszone do postępowania, które miałoby w konsekwencji doprowadzić do uzyskania przez cudzoziemców od Państwa Polskiego odszkodowania za mienie pozostawione przez ich poprzednika prawnego, będącego osobą przesiedloną - w trybie przepisów dekretu z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...]. – mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wg Skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1956 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji).

Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.

Kończąc wypada też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez Skarżących skutku.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżących – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.