Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 263/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. i I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/20 w sprawie ze skargi P.P. i I.P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz P.P. i I.P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 479/20, oddalił skargę P.P. i I.P. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 26 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca [...] r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]położonych na terenie gminy [...] (dalej: "plan"). Strony zaskarżyły uchwałę w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem: 1) R1 - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 20 pkt 1, 2, 3 i 5 planu oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu; 2) RZL - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 21 pkt 1, 2 i 3 planu. Skarżący zarzucili organowi podjęcie planu z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.", przez dokonanie w planie ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] października [...] r. (dalej: "studium") oraz z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) dalej: "k.c." oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż w pierwszej kolejności ocenie podlegała legitymacja skarżących do wniesienia skargi. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że strony legitymację taką posiadają, bowiem są właścicielami objętych skargą działek, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości K.. Nadto uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713) dalej: "u.s.g." (każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego). Sąd wyjaśnił następnie, iż "władztwo planistyczne" gminy nie jest nieograniczone, a przede wszystkim nie może być przez organy nadużywane.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w zakresie zakwestionowanym przez skarżących Sąd I instancji podniósł, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] wg. ustaleń studium to obszar użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, które studium określa jako użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej. Według planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (tereny rolnicze - § 4 pkt 8 planu). Tereny te są objęte postanowieniami określonymi w § 20 działu XI zaskarżonej uchwały. Z kolei działka o numerze ewidencyjnym [...] wg. ustaleń studium to teren użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, stanowiące tereny gruntów ornych o III i IV klasie bonitacyjnej oraz tereny zalesień. Według postanowień i rysunku planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1 oraz symbolem RZL (tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie - § 4 pkt 9 planu). Tereny te są objęte postanowieniami określonymi w § 21 działu XI zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył dalej postanowienia § 20 i § 21 planu wyjaśniając, że uchwała ta wprowadza dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R1 przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Skarżący wywiedli, iż na terenach ich działki, która uzyskała w planie przeznaczenie rolnicze nie wyznaczono linii zabudowy. Z kolei z informacji udzielonych przez pełnomocnika organu na rozprawie wynika, że gmina przewidziała linie zabudowy w obszarze R1 tylko dla działek znajdujących się bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. Ze studium i rysunku planu wynika zaś, że przeznaczenie rolnicze dotyczy gruntów ornych o wysokich klasach bonitacyjnych, tj. III-IV, bądź niższych, użytków zielonych, również o wysokich klasach bonitacyjnych, bądź niższych, gruntów położonych w zwartych obszarach tego rodzaju, pośród gruntów o takim samym czy zbliżonym przeznaczeniu. Do kategorii takich gruntów zalicza się działka skarżących o przeznaczeniu rolniczym (R1), bowiem działka nr [...] we fragmencie niezabudowanym stanowi użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej. Zdaniem Sądu przeznaczenie działki [...] na cele rolnicze znajduje zatem uzasadnienie w wyżej opisanych regulacjach. Dodatkowo ograniczenie zabudowy na działce skarżących miało wynikać z faktu, że działka ta w części to teren łąk nad strumykiem, a także istniała koniecznością oddzielenia istniejącej na działce strefy mieszkaniowej od strefy przemysłowej, usytuowanej w pozostałej części działki. W ocenie Sądu wojewódzkiego ograniczenie prawa własności skarżących w powyższym zakresie nie stanowi o nadużyciu uprawnień planistycznych gminy.

W odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] Sąd I instancji wskazał, że zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, poza dojazdami o charakterze rolniczym czy infrastrukturą, dotyczy także przeznaczenia rolniczego z możliwością zalesienia, a takim właśnie symbolem ostała objęta ww. działka. Niemniej skargą objęta jest wyłącznie część tej działki przeznaczona w planie pod teren RZL. Sąd wojewódzki uznał, że ograniczenie prawa własności względem działki skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze i pod tereny rolnicze z prawem do zalesienia nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Powyższe wynikać ma z analizy akt planistycznych. W ocenie Sądu, Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem w postaci racjonalnego rozwoju w zakresie funkcji ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej. Priorytetem było wzmocnienie systemu ekologicznego przez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oraz zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania przyrody. Jak zaznaczył Sąd wojewódzki, nie pozbawiono jednak skarżących jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wobec powyższego bezprzedmiotowe było rozważanie kwestionowanego zapisu § 20 pkt 5 planu ustalającego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. W ocenie Sądu zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działki skarżących mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy [...] w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego. Z kolei kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że ustalenia planu wprowadziły na działkach skarżących, jako znajdujących się według studium na gruntach ornych, użytkach zielonych i terenach zalesień, kontynuację zagospodarowania w ramach terenów rolniczych i terenów rolniczych z zamiarem zalesienia. Przedmiotowe zapisy nie dowodzą sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, lecz stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska w [...] nie podjęła nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa;

2) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zaskarżona uchwała w zaskarżonej części nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium pomimo tego, że należyta wykładnia postanowień rzeczonego studium nie powinna prowadzić do uznania zasadności wyłączenia możliwości wszelkiej zabudowy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżących, bowiem studium taką możliwość jak najbardziej przewiduje. Brak jest podstaw, aby brak spójności pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały a studium próbować uzasadniać na korzyść organu, zmierzając tym samym do próby konwalidowania czynności planistycznych organu. W treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób wybiórczy przytacza postanowienia studium, pomijając postanowienia spójne z argumentacją skarżących;

II. przepisów postępowania tj.:

1) naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę Miejską w [...] zaskarżonej uchwały stwarzał konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w trybie art. 203 pkt 1) p.p.s.a., wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z przepisami art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. okazały się zasadne w tym znaczeniu, że Sąd I instancji oddalił skargę bez właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów ustanowienia w zaskarżonej uchwale nieuzasadnionych, nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności skarżących do nieruchomości w zakresie możliwości ich zabudowy oraz z naruszeniem postanowień studium.

Skarżący wskazując, że dla obszaru na którym położone są należące do nich nieruchomości nie wyznaczono linii zabudowy, dowodzą, że w świetle pozostałych postanowień planu miejscowego prowadzi to do całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, a co z kolei jest sprzeczne z postanowieniami studium, w którym taki zakaz nie został przewidziany.

W związku z tak postawionymi zarzutami w skardze, obowiązkiem Sądu I instancji była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II OSK 922/13; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14, ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały należycie uwzględnione przy badaniu legalności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dostrzegł, że prawidłowe wyważenie interesu jednostkowego strony skarżącej oraz interesu publicznego związanego z przyjętą treścią planu miejscowego - możliwe jest w oparciu o racjonalne przesłanki, to jednak wskazania tego nie zastosował przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji oparte zostało zasadniczo na okolicznościach przedstawionych przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę oraz w toku rozprawy, bez ich rzetelnej weryfikacji, a przede wszystkim bez uwzględnienia tekstu i rysunku planu miejscowego.

Mianowicie oceniając przyjęte w planie ograniczenia zabudowy względem działek skarżących Sąd I instancji przyjął, że były one konieczne z uwagi na skomasowanie zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej już istniejącej i wyznaczenie linii zabudowy bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. Zwrócił również uwagę, że zamiarem uchwałodawcy było oddzielenie strefy mieszkaniowej od strefy przemysłowej. Nie dokonał jednak wyważenia interesów strony oraz powołanego interesu publicznego i nie wykazał czy dla realizacji tych celów konieczne było wprowadzenie całkowitego zakazu wszelkiej zabudowy.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu I instancji co do zasadności przyjęcia takich rozwiązań, należało w pierwszej kolejności odnieść się do ustaleń powołanych w uzasadnieniu wyroku. Chociaż Sąd I instancji powołał się w swoich rozważaniach na treść Uchwały i rysunek planu, jednak uczynił to w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do stanowiska stron oraz zestawienia z konkretnymi postanowieniami tekstu Uchwały oraz danymi wnikającymi z części graficznej planu. W rezultacie trudno jest wywnioskować jakie postanowienia Uchwały oraz jakie konkretne wskazania rysunku planu stanowiły podstawę ustaleń Sądu I instancji, co do zasadności wprowadzonego zakazu zabudowy. Sąd I instancji w żaden sposób nie poddał ocenie stanowiska Rady Miejskiej w [...] uzasadniającego przyjęte rozwiązania i nie odniósł ich do konkretnego rysunku planu. Przede wszystkim należy zauważyć, że jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii wyrysu z miejscowego planu w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących oraz na jednej z nich istnieje już zabudowa. Brak konkretnych ustaleń w tym zakresie sprawił, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu I instancji co do prawidłowości wprowadzonego ograniczenia zabudowy z uwagi na konieczność skomasowania zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej już istniejącej i wyznaczenie linii zabudowy bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. Lakoniczna analiza w tym zakresie przedstawiona w uzasadnieniu wyroku dowodzi, że Sąd I instancji nie rozważył całokształtu okoliczności wynikających z tekstu i rysunku planu oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym również wydruku z geoportalu załączonego do skargi.

Wątpliwości budzi również stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny zgodności kwestionowanych postanowień planu miejscowego ze studium. Za daleko niewystarczające uznać należało przytoczenie jedynie części postanowień studium, bez jednoczesnego uwzględnienia postanowień dopuszczających zabudowę gruntów rolnych oraz odniesienia ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym ustaleń co do aktualnej na dzień uchwalania planu klasy bonitacyjnej gruntów należących do skarżących oraz rysunku studium.

Nieuwzględnienie powyższych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nie zweryfikował rzetelnie twierdzeń obu stron co do stanu faktycznego sprawy, jak też nie rozważył w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów prawnych podniesionych w skardze i odpowiedzi Rady Miasta. Tym samym przedwcześnie wyrażona została przez Sąd I instancji ocena co do niezasadności skargi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie wszystkich ustaleń zarówno tekstu i rysunku planu, jak również tekstu i rysunku studium oraz zestawienia ich ze stanowiskiem stron, celem właściwej oceny, czy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie na działkach skarżącego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Jak również ustalenia zgodności kwestionowanych postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium. Należy przy tym mieć na uwadze, że działalności rolniczej, niezależnie od jej profilu, towarzyszy zabudowa funkcjonalnie związana z tą działalnością, stanowiąc integralny element terenów rolnych. Z tego też względu, co do zasady zabudowa służąca wykonywaniu działalności rolniczej na terenach rolnych jest dopuszczalna. Wyjątki w tym zakresie powinny być zatem przekonywująco uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/20, LEX nr 3589438). Tymczasem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, że wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych należących do skarżących, jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania tego terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny ze względu na ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Należy zauważyć, że przyjęcie braku uzasadnionych powodów dla tego typu ograniczeń prawa własności, może stanowić podstawę do uznania, że taki zakaz stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Zatem w przypadku ustalenia braku usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych obejmujących działki skarżących całkowitego zakazu zabudowy, należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Z przyczyn omówionych wcześniej skuteczne okazały się zarzuty kasacyjne, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.