Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 54/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: § 32 ust. 1  i § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim na uchwałę Rady Gminy Bobowo z dnia 14 czerwca 2022 r., nr XXX/229/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Bobowo podjęła w dniu 14 czerwca 2022 r. uchwałę

nr XXX/229/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych,

akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 18 ust. 2

pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 559 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p." lub "ustawą".

Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Bobowo w wysokości:

1) 30,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej,

2) 15,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Bobowo lub inne uprawnione podmioty".

Przepis § 2 uchwały stanowi: "Traci moc uchwała nr XVIII/133/08 Rady Gminy Bobowo z dnia 06 listopada 2008 roku w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Bobowo".

W myśl § 3 przedmiotowego aktu: "Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

Ogłoszenie opisanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nastąpiło w dniu 11 lipca 2022 r. pod pozycją 2642, tym samym przedmiotowa uchwała weszła w życie 26 lipca 2022 r.

W dniu 27 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego

w Starogardzie Gdańskim na opisaną uchwałę Rady Gminy Bobowo z dnia 14 czerwca 2022 r., nr XXX/229/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego

dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP Rada Gminy Bobowo wypełniła delegację ustawową z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., jednakże dopuściła się jej modyfikacji.

Rada wskazała bowiem, że ekwiwalent przysługuje "za udział". Tymczasem art. 15

ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana

za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W ocenie skarżącego, użyty przez ustawodawcę zwrot określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Rada przyjmując określenie "za udział" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, bowiem pojęcie to jest szersze od regulacji przyjętej

przez ustawodawcę. Przyjęcie samego zapisu "za udział" może zostać odczytane

za ograniczenie uprawnienia do ekwiwalentu.

Regulacje zawarte w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy

do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę

od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały ekwiwalent przyznano "za każdą rozpoczętą godzinę udziału"

w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, w sztywno określonej kwocie, co stoi

w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając zasadę wprowadzoną

ww. przepisem. Poprzez zastosowanie takiego sformułowania, przy jednoczesnym pominięciu w przepisie uchwały ustawowo uregulowanego sposobu określenia docelowej kwoty ekwiwalentu dochodzi do sprzeczności między treścią uchwały

a przepisem ustawy.

Prokurator wskazał, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową prawodawca musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie bowiem od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co zwykle stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły (literalny). Jeśli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do przekroczenia kompetencji, a więc do istotnego naruszenia prawa, co stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności przepisu uchwalonego w takich warunkach.

W analizowanej sprawie, w momencie wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, tj. z dniem 1 stycznia 2022 r., uległa zmianie również podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu

dla strażaków ratowników OSP, co prowadzi do wniosku, że uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa, tj. z dniem 1 stycznia 2022 r., tymczasem w analizowanej uchwale Rada przyjęła, iż: "Traci moc uchwała

nr XVIII/133/08 z dnia 06 listopada 2008 r. (...)". Pozostawienie w obrocie prawnym

§ 2 przedmiotowej uchwały prowadziłoby do chaosu prawnego, ponieważ

dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych nie byłoby jasne, czy uchylana uchwała utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z datą uchylenia przepisu będącego podstawą do podjęcia tej uchwały, czy też z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, tj. po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bobowo przyznała, że zarzuty skargi

są w pełni uzasadnione.

Ponadto, organ oświadczył w związku z tym, że Rada Gminy Bobowo na najbliższej sesji w lutym bieżącego roku dokona stosownych zmian w treści zaskarżonej uchwały, celem dostosowania jej zapisów do uregulowań zawartych

w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), zgodnie z zarzutami zawartymi w przedmiotowej skardze.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2023 r. Rada Gminy Bobowo podniosła, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXXVII/272/2023 Rady Gminy Bobowo z dnia 2 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych akcjach ratowniczych szkoleniach i ćwiczeniach (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 1038).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zatem podkreślić, że niezależnie od zakresu zaskarżenia uchwały,

Sąd uprawniony był do jej oceny w całości. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem,

które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała, zaś Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę z urzędu.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego

na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niedopuszczalne jest tym samym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej,

jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić ponadto należy, że przepis art. 7 Konstytucji RP nakazuje,

by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (publikator obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego:

Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył

w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie

art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany

z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc brzemiennie przywołanych przepisów do zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podzielić należy w pierwszej kolejności pogląd skarżącego Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie od zapisów ustawy reguluje zasady jego przyznawania, pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu

z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi w ocenie Sądu oczywiste wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem

do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić

do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego

dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin

na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy, co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.

Zaprezentowane rozważania należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowanie

- za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym

- dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p.,

w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 pkt 1 uchwały, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może, jak już zaznaczono, prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy ponownie wskazać,

że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację powinno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia wynika

z ustawy.

W omawianej kwestii rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy,

a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia.

Przechodząc do dalszych rozważań podnieść także należy, że nie było kwestionowane, iż ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Natomiast uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego

za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu.

Aktualnie obowiązująca ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (z 2021 r.), uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych,

nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego

w tym zakresie prawa.

Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się

na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP (tj. wskazana w § 2 zaskarżonej uchwały uchwała nr XVIII/133/08 Rady Gminy Bobowo z dnia 6 listopada 2008 r.), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a mianowicie w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis

art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, tym samym zapis § 2 zaskarżonej uchwały był zbędny, albowiem skutek utraty mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Bobowo nastąpił z mocy prawa.

Ponadto, w kontekście przepisu § 3 zaskarżonej uchwały, dodatkowo trzeba zauważyć, że wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu

(zob. art. 48 u.o.s.p.), ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu,

ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres,

w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość,

Sąd stanął na stanowisku, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej,

jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu

art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać,

że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP.

Na zakończenie rozważań należy wskazać, że wraz z pismem procesowym z dnia 20 listopada 2023 r. organ przedłożył uchwałę nr XXXVII/272/2023 Rady Gminy Bobowo z dnia 2 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniach ratowniczych akcjach ratowniczych szkoleniach i ćwiczeniach (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 1038), która uchyliła zaskarżoną uchwałę. W tym aspekcie sprawy trzeba zaznaczyć, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, opubl. OTK 1994, cz. 2, poz. 44) oraz w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, opubl. OTK 1994, cz.1, poz. 7) należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę. W tym też kontekście istotnym pozostaje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Ponadto, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Można dodać, że za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 czy wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Trzeba również pamiętać, że nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).

Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały w ważnym dla jej integralności zakresie, determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).