Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1099
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jednolity.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/17 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1848/17, po rozpoznaniu skargi S. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. S. W. zwrócił się o wpisanie go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku dołączył m.in. kserokopie świadectw Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenie o ukończeniu kursów doskonalenia zawodowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji odmówił wnioskodawcy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zdaniem organu, złożone dokumenty nie potwierdzają posiadania przez wnioskodawcę specjalistycznego przygotowania w myśl art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099; powoływanej dalej jako: ustawa o ochronie).

Odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji złożył S. W., domagając się jej uchylenia i wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W uzasadnieniu nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej oraz Chorążych Milicji Obywatelskiej nie potwierdzają posiadania przez niego specjalnego przygotowania. Odnosząc się do regulacji art. 146, 149 i 153 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji S. W. stwierdził, że szkoły Milicji Obywatelskiej należy traktować jako szkoły Policji, natomiast organ I instancji dokonał w tym zakresie błędnej interpretacji art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie. Nadto zarzucił on również, że w jego przypadku zostały naruszone zasady równości i niedyskryminacji.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Mając na uwadze treść art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie organ wskazał, że spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie tj. przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samooobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, potwierdzają dokumenty wymienione w ust. 7 tego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez stronę na potwierdzenie swych kwalifikacji kserokopie świadectw Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i złożeniu egzaminu na chorążego Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenia o ukończonych szkoleniach w ramach doskonalenia zawodowego w Policji nie są dokumentami, o których mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie dotyczą kursów prowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.s.o.), ani też nie są świadectwami ukończenia szkolenia lub kursu prowadzonego przez uczelnię lub służbę więzienną, a nadto nie są świadectwami uczelni, bądź szkoły oficerskiej lub podoficerskiej Policji bądź Straży Granicznej, lecz Milicji Obywatelskiej. Organ stwierdził, że faktu tego nie zmienia okoliczność, iż ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) uznano funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy Policji oraz ukończone przez nich kursy i szkolenia bez konieczności ich powtarzania w nowo powołanej formacji, bowiem ustawa o ochronie wyraźnie stanowi – jako o warunku potwierdzającym posiadanie wymaganych kwalifikacji - o szkołach m. in. Policji, a nie - ogólnie o - szkołach resortu spraw wewnętrznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. W. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 3 pkt 8 i art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie. Zdaniem skarżącego złożone przez niego dokumenty, a w szczególności świadectwo ukończenia szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej potwierdzają posiadanie przygotowania teoretycznego i praktycznego w wymaganym zakresie. Zgodnie z ustawą dokumentami takimi są: dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Organ dokonał zatem błędnej wykładni art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 ustawy o ochronie, ponieważ w świetle ustawy o Policji, Milicja Obywatelska nie jest odrębnym podmiotem funkcjonującym równolegle do Policji i Straży Granicznej. Treść art. 149 ust. 1 oraz art. 153 ustawy o Policji wskazuje zaś, że świadectwa wydane przez szkołę podoficerską Milicji Obywatelskiej należy traktować jako świadectwa wydane przez szkołę podoficerską Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzają posiadanie przez skarżącego przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie. Zdaniem WSA, ustalenia organu odwoławczego poczynione w powyższym zakresie były niewystarczające, stanowisko Komendanta Głównego Policji było ogólnikowe i w zasadzie sprowadzało się do powołania przepisów. Sąd wskazał, że w ocenie skarżącego przy dokonywaniu wykładni powyższego przepisu, niezbędne było odwołanie do ustawy o Policji, zwłaszcza do art. 149 i art. 153.

Za niewystarczające WSA uznał stwierdzenie przez organ odwoławczy, że uznanie ustawą o Policji funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy tworzonej formacji niczego nie zmienia, ponieważ ustawa o ochronie nie odwołuje się do ustawy o Policji. W ocenie Sądu ze względu na to, iż w ustawie o ochronie brak legalnej definicji pojęcia "policja", w celu prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o ochronie niezbędne jest sięgnięcie właśnie do ustawy o Policji. Ponadto organ nie odniósł się do posiadania przez odwołującego się przygotowania teoretycznego i praktycznego, jak też odpowiedniego wyszkolenia, z uwagi na fakt uczestniczenia w szkoleniach w okresie służby w Policji. Organ, wskazując na wolę ustawodawcy co do możliwości wykazania odpowiedniego przygotowania wyłącznie za pomocą dyplomów lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej, pominął uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Nr druku: 2331), zgodnie z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Zdaniem Sądu, organ powinien rozważyć czy wykształcenie skarżącego, które uprawniało go do dalszego pełnienia służby w Policji, nie jest wystarczające do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej oraz czy odmowa wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy.

Za niezasadny Sąd uznał również argument organu, że gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień wynikających z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie absolwentom szkół podoficerskich resortu spraw wewnętrznych, to zapisane byłoby to w ustawie. WSA podkreślił, że nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w obowiązku stosowania przez nich zasady przekonywania z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. W związku z tym, iż WSA nie czyni własnych ustaleń w sprawie, oceniając jedynie zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, Sąd I instancji za niezbędne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego przeprowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2606/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) łączy z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym rozpatrzeniem przez organ całokształtu zebranego materiału dowodowego i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. NSA nie zgodził się również z poglądem, że organy rozstrzygnęły problem zakwalifikowania świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, dokonując pobieżnej analizy terminologicznej. Zdaniem sądu kasacyjnego, organ wyraźnie przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii oraz je umotywował. Organy Policji ustosunkowały się także do argumentów skarżącego podniesionych w aspekcie wykładni art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie wskazując powody, dla jakich uznały je za niezasadne. Wbrew zarzutom WSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie, zgodnie z którym odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. NSA wskazał, że pomimo, iż to stanowisko organu powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji, WSA nie zajął jednoznacznego stanowiska, czy prawidłowe jest twierdzenie organu, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej nie jest dokumentem potwierdzającym spełnienie wymogu z art. 26 ust. 1, ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. WSA nie zajął merytorycznego stanowiska również w odniesieniu do innych dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym m.in. odnośnie zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien wyrazić swoje stanowisko także w powyższym zakresie, gdyż organ wywiódł, że złożone zaświadczenia także nie potwierdzają, aby skarżący spełnił wymóg określony w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie, co w rezultacie stanowiło powód odmowy jego wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1848/17, uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że na mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2606/15. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA uznał, że organ zgromadził w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który został złożony przez skarżącego w załączeniu do wniosku i pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 8 oraz art. 26 ust. 7 ustawy o ochotnie poprzez błędną wykładnię. Nie podzielił stanowiska organu, że przedstawione przez skarżącego dokumenty (m. in. kserokopia świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, kserokopia świadectwa ukończenia Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej, oraz zaświadczenia o ukończeniu szkoleń w ramach doskonalenia zawodowego policjantów) nie są dokumentami potwierdzającymi spełnienie wymagań określonych w art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. Przywołując treść wskazanych przepisów, WSA przypomniał, że zdaniem organu - w świetle przedłożonych dokumentów w tym świadectwa potwierdzającego ukończenie Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i świadectwa ukończenia Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej - skarżący nie spełnia przesłanki zawartej w tych przepisach, bowiem nie ukończył żadnej ze wskazanych uczelni lub szkół. Organ podkreślił przy tym, że faktu tego nie zmienia okoliczność, że przepisy ustawy o Policji uznały funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej za funkcjonariuszy Policji oraz ukończone przez nich kursy i szkolenia bez konieczności ich powtarzania w nowo powołanej formacji, bowiem ustawa o ochronie osób i mienia wyraźnie stanowi – jako o warunku potwierdzającym posiadanie wymaganych kwalifikacji – o szkołach m.in. Policyjnych, a nie ogólnie o szkołach resortu spraw wewnętrznych. Takie stanowisko organu Sąd I instancji uznał błędne, aczkolwiek oparte na wykładni literalnej wskazanych przepisów. Zdaniem WSA, organy nieprawidłowo przyjęły, że ustawodawca chciał wykluczyć z kręgu osób uprawnionych do wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony tych, którzy uzyskali świadectwa szkół Milicyjnych (resortu spraw wewnętrznych). Takie odczytywanie powołanego przepisu wskazywałoby na nieracjonalność ustawodawcy, który uznawałby, że kadry wyszkolonych Milicjantów, którzy następnie przez wiele lat pracowali w Policji i byli odpowiednio przygotowani do pełnienia tej służby (co sam ustawodawca uznał w art. 149 ustawy o Policji), a także podnosili podczas jej pełnienia swą wiedzę i wyszkolenie zawodowe odbywając szkolenia, nie są osobami mogącymi wykazać się wiedzą i doświadczeniem niezbędnym do wykonywania pracy jako pracownicy ochrony. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie wprowadza w istocie dyskryminację ze względu na wiek i rodzaj kończonej szkoły (moment uzyskania dyplomu). Tymczasem z brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy wynika, że kryterium winno być przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, a zatem wiedza i praktyka (posiadane umiejętności praktyczne).

Sąd podkreślił, że wniosek organu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można byłoby sprowadzić do tezy, że świeżo upieczeni absolwenci np. szkół Policyjnych lub kursów ochrony osób i mienia, bez doświadczenia, są bardziej predysponowani (posiadają większą wiedzę i umiejętności) do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony niż osoba z wieloletnim doświadczeniem (wiedzą i umiejętnościami), przez wiele lat pracująca w organach ścigania (Milicji i Policji) oraz na bieżąco doszkalana na różnego rodzaju kursach doszkalających i sprawdzianach wymaganych w tych jednostkach, jedynie ze względu na uzyskanie dyplomów Szkoły Podoficerskiej oraz Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej (wydanych przez resort spraw wewnętrznych). W ocenie Sądu, nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca premiuje we wpisie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony osoby niedoświadczone, kosztem osób posiadających fachową wiedzę i umiejętności oraz doświadczenie zawodowe.

Zdaniem WSA, ponieważ w ustawie o ochronie osób brak jest definicji pojęcia "policja", przy czym art. 26 ust. 7 pkt 2 tej ustawy odwołuje się do tego terminu tj. do dyplomów lub świadectw uczelni, "szkół oficerskich lub podoficerskich Policji" – to w celu prawidłowej interpretacji przepisów niezbędne jest sięgnięcie do ustawy o Policji. W art. 149 ustawy o Policji, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami (ust. 1) przy czym w ust. 3 wskazanego przepisu określono, że Minister Spraw Wewnętrznych, w ciągu trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, nada odpowiednie stopnie policyjne policjantom, którzy do tego czasu zachowują dotychczasowe stopnie Milicji Obywatelskiej. Sąd podniósł, że skarżący z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej stał się funkcjonariuszem Policji, przy czym jak wynika z Charakterystyki przebiegu służby w Policji w 1996 r. miał stopień aspiranta sztabowego Policji. Stopień ten, jak wynika z obowiązujących na dzień [...] kwietnia 1996 r. (data wystawienia zaświadczenia) przepisów – art. 47 ustawy o Policji - jest w hierarchii stopni aspirantów najwyższym stopniem, przy czym stopnie aspirantów są w kolejności drugie po stopniach oficerskich Policji. Ponadto zgodnie z art. 49 ustawy o Policji, w brzmieniu na wskazaną wyżej datę, aspirantem policji mogła być mianowana osoba, która spełnia warunki określone w art. 25 (jest obywatelem polski o nieposzlakowanej opinii, nie karany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować), a nadto ukończyła szkołę podoficerską lub szkołę aspirantów Policji albo złożyła egzamin podoficerski bądź aspirancki. Sąd wskazał, że z zaświadczenia wynika, iż skarżący niewątpliwie posiadał stopień aspiranta sztabowego, a zatem spełniał on określone w art. 25 i 49 ustawy o Policji kryteria do jego uzyskania. Jak wynika ze złożonych kserokopii świadectw, skarżący ukończył Szkołę Podoficerską Milicji Obywatelskiej oraz Szkołę Chorążych Milicji Obywatelskiej. Przyznając mu wskazany stopień uznano więc bez wątpienia, że Szkoła Podoficerska Milicji Obywatelskiej odpowiada Szkole Podoficerskiej Policji. Tym samym za niezasadny Sąd I instancji uznał argument organu, że Szkoła Podoficerska Milicji Obywatelskiej to nie to samo co Szkoła Podoficerska Policji, o której mowa w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie.

W ocenie Sądu, nie jest przekonujący argument organu, że gdyby celem ustawodawcy było uznanie jako równoważnego wykształcenia absolwentów szkół podoficerskich resortu spraw wewnętrznych, to zapisane byłoby to w ustawie. Ustawa o ochronie osób i mienia uchwalona została w dniu 22 sierpnia 1997 r., przy czym zapis art. 26 ust. 7 pkt 2 został uchwalony w wyniku nowelizacji, która miała miejsce w dniu 13 czerwca 2013 r. (art. 9 pkt 12 ustawy o mianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów - Dz. U. poz. 829), a zatem odnosiła się do istniejącego stanu prawnego i posługiwała się nową nomenklaturą.

Zdaniem WSA, za przyjęciem interpretacji, iż ukończenie Szkoły Podoficerskiej Policji, to również odpowiednie ukończenie podoficerskiej szkoły Milicji Obywatelskiej przemawia ponadto treść art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei w myśl art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Równość wobec prawa zakłada więc istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Wskazując na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji stwierdził, że zakaz dyskryminacji jest zakazem nieuzasadnionego, różnego traktowania podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.

W związku z powyższym Sąd podniósł, że art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z ust. 7 pkt 2 oraz w związku z zapisami ustawy o Policji, w szczególności z art. 149, należy rozumieć w taki sposób, że wprowadza on kryterium posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Spełnienie wskazanych w ust. 3 pkt 8 wymogów potwierdzają zaś dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej, niezależnie od daty ich ukończenia i zmieniającej się nazwy lub jednostki, pod którą podlega. Zdaniem WSA w świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie naruszono prawo materialne poprzez wydanie decyzji o odmowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2213), polegającą na:

a) przyjęciu, że przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 wyżej powołanej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu dokumentów potwierdzających posiadanie przez osobę ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, w związku z czym organy Policji powinny uznawać za równoważne także dokumenty wydane przez podmioty niewymienione w tym przepisie prawa;

b) przyjęciu, że przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 tej ustawy dopuszcza ocenę spełnienia określonego w ust. 3 pkt 8 warunku wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na podstawie innych kryteriów, niż enumeratywnie w nim wskazane;

c) pominięciu językowego (literalnego) znaczenia treści tego przepisu prawa i zastosowaniu innych wykładni poprzez odwołanie się do przepisów art. 149 ustawy o Policji, choć przywołany przepis prawa materialnego jest sformułowany w sposób jasny i jednoznaczny, w związku z czym nie wymaga zastosowania dodatkowych reguł interpretacyjnych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej osobiście przez skarżącego wniósł on o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i nieobciążanie kosztami ww. postępowania w jakimkolwiek zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, naruszenia art. 26 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji - będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 p.p.s.a.) - przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, iż podziela stanowisko Sądu I instancji, że art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia interpretowany w związku z art. 149 ustawy o Policji należy rozumieć w taki sposób, że wymóg posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, a zatem spełnienie wskazanych w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej, niezależnie od daty ich ukończenia i zmieniającej się nazwy lub jednostki pod którą podlega.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że brak dostatecznych argumentów na to, iż ustawodawca chciał wykluczyć z kręgu osób uprawnionych do wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony tych którzy uzyskali świadectwa szkół milicyjnych (resortu spraw wewnętrznych). W ocenie NSA, gdyby racjonalny ustawodawca istotnie chciał ograniczyć uprawnienie byłych absolwentów szkół milicyjnych, dokonałby tego w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak to uczynił np. w zakresie uprawnień emerytalnych niektórych osób w art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

W ocenie NSA w niniejszym składzie, za powyższym rozumieniem normy wynikającej z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, przemawiają względy systemowe, jak i celowościowe. Nie można bowiem pominąć faktu, że stosownie do art. 149 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca zdecydował, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Ustawodawca zatem uznał, że funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej posiadają wystarczające kwalifikacje, uzyskane poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, do wcielenia ich do struktur Policji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zatem przyjął, iż z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy wynika, że podstawowym kryterium określonym w tym przepisie jest przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, a zatem wiedza i praktyka (posiadane umiejętności praktyczne).

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie jest przekonujący argument organu, iż konieczne jest posługiwanie się przy interpretacji wskazanych przepisów wyłącznie wykładnią językową, bowiem dokonana przez organ literalna wykładnia art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej tego przepisu.

Uwzględniając wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP normę, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny należy uznać, iż trafne jest stanowisko WSA, że zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Dlatego kierując się wykładnią systemową, celowościową i prokonstytucyjną art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w oparciu o unormowania art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy stwierdzić, że za ukończenie Szkoły Podoficerskiej Policji w rozumieniu art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia można również uznać ukończenie podoficerskiej szkoły Milicji Obywatelskiej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, trudno jest znaleźć racjonalne uzasadnienie dla poglądu, że ustawodawca, poprzez regulację zawartą w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia uznał, że funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, którzy uzyskali wiedzę i umiejętności, poprzez ukończenie szkół, szkoleń i kursów organizowanych w ramach dotychczasowej formacji, jak i poprzez wykonywanie obowiązków służbowych w ramach tej formacji, a następnie pracowali jako funkcjonariusze Policji, nie posiadają obecnie wystarczających kwalifikacji do wykonywania zawodu kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.