Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1645/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 art. 6 ust.  1i 2 art. 15 ust. 2 pkt 1-8 art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. W. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 98/16 w sprawie ze skarg Z. W. i innych na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Skała.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 98/16, oddalił skargę Z. W., S. W., T. W., R. W. i W. W. na uchwałę Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miejska w Skale podjęła uchwałę nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie.

Na opisaną powyższą uchwałę skargi wnieśli: Z. W., T. i S. W. oraz R. i W. W.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

– art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

– art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.w zerowej wysokości,

– art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami przedmiotowego przepisu, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

– art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu wywiedzionych skarg skarżący wskazali, iż są właścicielami nieruchomości, które zostały objęte ustaleniami zaskarżonego planu. Z. W. podniósł we wskazanym zakresie, że należąca do niego nieruchomość składa się z działek o nr [...] i [...] obręb [...]. T. i S. W. podkreśli, iż są współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...]. R. i W. W. wskazali, iż są współwłaścicielami działki nr [...]obręb [...]. Wszyscy skarżący zgodnie wskazali, iż należące do nich ww. nieruchomości znajdują się na terenach oznaczonym w planie symbolem R – Tereny rolne.

Zdaniem skarżących, na obszarach R istnieje istotne ograniczenie w zakresie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej, budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, a także obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych, na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega na niezgodnym z prawem ograniczeniu ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod tereny rolne. Ponadto, ich zdaniem, z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby w większym stopniu zabudowę przedmiotowych nieruchomości lub ich części zlokalizowanych przy drodze publicznej. W dalszej części skarg skarżący zgodnie stwierdzili, iż Rada Miejska w Skale nie wskazała istniejącej rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności skarżących. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). W związku z powyższym, w ocenie skarżących, budzi poważne wątpliwości brak uwzględnienia słusznego ich interesu i związany z tym brak przeznaczenia chociaż części należących do nich nieruchomości pod zabudowę o większej intensywności. Następnie podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej w Skale w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie określa stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu lub jego zmiany. Tymczasem jest to obligatoryjny element każdej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jego brak skutkuje nieważnością podjętej uchwały.

Ponadto, zdaniem skarżących, ww. uchwała nie zawiera istotnego elementu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W treści planu miejscowego, w zakresie poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, wskazano jedynie minimalne wielkości nowych działek budowlanych w przypadkach dokonywanych podziałów geodezyjnych. Równocześnie nie wskazano w uchwale innych zasad i warunków scalenia i podziałów takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, a także określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem taki obowiązek wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Mając na uwadze to, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze bezwzględnym, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego ze wskazanych w przepisie elementów, w tym szczegółowych zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń, co – zdaniem skarżących – ma miejsce na terenach objętych planem miejscowym. Powyższe wynika z tego, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie winna zatem określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że w planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Według skarżących uchwała nie zawiera także innych obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Dotyczy to przede wszystkim zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W treści uchwały zostały zawarte jedynie pojedyncze postanowienia dotyczące niektórych z powyższych kwestii. Jednakże przedmiotowe postanowienia są z byt ogólne, aby można było uznać, że organ planistyczny zawarł w uchwale wszystkie obligatoryjne elementy, które powinny wchodzić w skład planu miejscowego.

Na koniec wskazano, że w chwili obecnej na terenie gminy obowiązują dwie uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Jest to uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 (która została unieważniona w części), a także stanowiąca przedmiot zaskarżenia niniejszą skargą, uchwała Rady Miejskiej w Skale Nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007 r., dotycząca terenów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP4, R.

Skarżący stwierdzili, że nowy plan miejscowy podjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r., pomimo tego, że dotyczy jedynie części terenów wyznaczonych w uprzedniej uchwale, powinien stanowić dokument kompletny, zgodny z wszystkimi wymaganiami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest bowiem to, że na terenie gminy obowiązuje równocześnie inny plan miejscowy uchwalony dla terenów sąsiednich (a przed unieważnieniem jego części, obowiązujący także na obszarze objętym w chwili obecnej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego). Z punktu widzenia obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest ustalanie przeznaczenia konkretnej nieruchomości na podstawie dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 r. organ planistyczny nie tylko nie zawarł koniecznych zapisów wskazanych powyżej, ale również pominięte zostały definicje pojęć, które zostały użyte w treści planu miejscowego. Przedmiotowe definicje są natomiast zawarte w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przy wykładni przepisów uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. posiłkować się definicjami zawartymi w innej obowiązującej uchwale, dotyczącej innych terenów położonych na terenie gminy, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. W ocenie skarżących obecna treść uchwały Rady Miejskiej w Skale Nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007 r. jest pozbawiona istotnych postanowień, co wskazuje nie tylko na naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ale także na to, że obecnie brak jest możliwości prawidłowego stosowania przepisów zaskarżonej uchwały. Wykładnia jej treści jest bowiem możliwa jedynie przy uwzględnieniu odpowiednich zapisów zawartych w innej obowiązującej uchwale, co jest niedopuszczalne mając na uwadze treść obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargi Rada wniosła o ich oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r., nr IV/21/07, Rady Miejskiej w Skale.

Sąd wskazał, że Rada Miejska w Skale podjęła w dniu 19 grudnia 2005 r. uchwałę nr XXXVIII/328/05 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Wskutek wdrożenia postępowania nadzorczego Wojewoda Małopolski wydał w dniu 17 marca 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), RM1, RM2 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową), U1 (przewidzianych pod usługi), UP1, UP2 (przewidzianych pod usługi publiczne), UT (przewidzianych pod usługi turystyki), P1 (przewidzianych pod obiekty produkcyjne, składy i bazy), ZP1, ZP3, ZP4 (przewidzianych pod zieleń parkową) oraz w zakresie tej części terenów gruntów rolnych (oznaczonych symbolem R), w odniesieniu do których dopuszczono zabudowę zagrodową. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała część uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, a w zakresie tych obszarów, co do których stwierdzona zastała nieważność, organy planistyczne ponownie podjęły procedurę planistyczną.

Sąd stwierdził, że w konsekwencji podjętych przez organy planistyczne prac w ramach uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 14 sierpnia 2002 r. nr XLVI/343/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała dla sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została przyjęta przez Radę Miejską w Skale uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, która jest przedmiotem zaskarżenia.

Zaskarżona uchwała w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została uprzednio stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego. W ten sposób niejako "uzupełnia" ona zapisy obowiązującego dla tego samego terenu, planu przyjętego uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 (stanowiąc nowe zapisy w miejsce tych, których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym). Tym samym dla tego samego obszaru obowiązywały równolegle dwa odrębne akty normatywne regulujące kwestie planowania przestrzennego (o charakterze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) – uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. W ocenie Sądu, pomiędzy tymi planami nie było żadnych powiązań formalnych. W szczególności plan z 2007 r. nie był nowelizacją planu z 2005 r., nie dokonywał w nim żadnych zmian, jak również w żaden sposób nie odwoływał się do niego i zawartych w nim postanowień, czy też nie derogował jego postanowień.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że wskutek podjętych prac planistycznych, po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie w Gminie Skała obowiązywały dwa akty planistyczne o charakterze normatywnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz "uzupełniający" go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. Jednak drugi z tych aktów planistycznych, tj. uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 nie spełnia warunków przewidzianych dla takiego aktu, określonych w art. 15 u.p.z.p. Zdaniem Sądu w wyniku "cofnięcia" procedury planistycznej, w związku z wydaniem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, organy planistyczne powinny przeprowadzić na nowo procedurę planistyczną w odpowiednim zakresie, a następnie przygotować i uchwalić akt normatywny, który w pełni odpowiada rygorom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającym z art. 15 u.p.z.p. Tym samym dla tego samego obszaru dopuszczalne jest, aby w zakresie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalić więcej niż jeden plan (czy w ujęciu terytorialnym, np. co do poszczególnych sołectw, czy to w ujęciu przedmiotowym, tj. odnoszącym się do przeznaczenia poszczególnych obszarów, np. zabudowa mieszkaniowa), ale są to odrębne akty normatywne, odnoszące się do planowania i zagospodarowania przestrzennego, z których każdy musi samodzielnie spełniać warunki określone w art. 15 u.p.z.p. Jak zauważył Sąd, nieco inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku nowelizacji, tj. dokonywania zmian w już obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wówczas taki akt musi być sporządzony w trybie przewidzianym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale sam nie musi zawierać wszystkich elementów określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż są już one uregulowane w akcie pierwotnym, podlegającym nowelizacji. Tymczasem w sprawie doszło do uchwalenia aktu normatywnego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07, który nie zmienia innego planu obowiązującego dla tego samego obszaru, ani też samodzielnie nie spełnia warunków stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Sąd w pełni podzielił zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 15 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 3, 4 i 12. Odwoływanie się w tym zakresie do postanowień innego aktu, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, jest – zdaniem Sądu – niczym nieuzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza całkowitego braku ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości i uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Skała, wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II OSK 437/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że chociaż Sąd pierwszej instancji dostrzegł kontekst podjęcia zaskarżonej uchwały, która jest konsekwencją stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Skale 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, to orzekając nie rozważył tej okoliczności w kontekście art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Doprowadziło to do nieuzasadnionego przyjęcia, że dostrzeżone "braki" zaskarżonej uchwały, która – jak WSA prawidłowo zauważa – niejako "uzupełnia" uchwałę z 2005 r. w zakresie wyeliminowanym przez organ nadzoru, stanowią naruszenie zasad sporządzenia planu. Stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Zaskarżona uchwała "w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. W związku z rozstrzygnięciem nadzorczym: 1) Burmistrz Miasta i Gminy Skała przekazał projekt planu organowi właściwemu do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody; 2) działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. dokonał uzgodnienia projektu planu; 3) Burmistrz Miasta i Gminy Skała: a) 9 maja 2006 r. dokonał ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 marca 2006 r., b) sporządził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzający zachowanie ważności ustaleń zawartych w prognozie opracowanej w 2004 r. dla terenów objętych ponownym wyłożeniem, c) w dniu 25 maja 2006 r. zorganizował dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która nie odbyła się z powodu braku stron, d) zarządzeniem z dnia 26 lipca 2006 r. pozytywnie rozpatrzył wniesioną do projektu planu uwagę H. M., e) 17 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie w sprawie pozostałych materiałów dokumentujących procedurę planistyczną, które zostały przygotowane podczas postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05. W treści zaskarżonej uchwały stwierdzono natomiast jednoznacznie (§ 1), że "uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego (...) w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego nr PN.II.0911-73-06 z dnia 17 marca 2006 r." Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie Sądu, że zaskarżona uchwała nie odwołuje się w żadnym miejscu do planu z 2005 r. Przywołane okoliczności nieuprawnionym czynią zaś twierdzenie, jakoby pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, a zaskarżoną uchwałą, nie było żadnych powiązań formalnych. Przeciwnie, o związku takim świadczy po pierwsze ponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, co znajdowało oparcie w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., a po drugie podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która stanowi uzupełnienie planu przyjętego uchwałą z 2005 r., obowiązującego nieprzerwanie w części, która nie została wyeliminowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2006 r. Obie uchwały pozostają więc ze sobą zarówno w związku formalnym (wynikającym z powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem organu nadzoru), jak i w związku materialnym (poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale materii, która została "usunięta" z uchwały podjętej w 2005 r., innymi słowy poprzez uzupełnienie zaskarżoną uchwałą późniejszą, uchwały wcześniejszej).

Zdaniem NSA z powyższych względów zaskarżoną uchwałę z dnia 24 stycznia 2007 r. należy stosować razem z uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. – jako uzupełnienie tej uchwały w zakresie, w jakim Wojewoda Małopolski stwierdził jej nieważność. Zatem zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako że stanowi ona uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., zbędne jest zawarcie w niej ogólnych postanowień, powielających obowiązujące postanowienia pierwotnej uchwały.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p., które nakazują określenie w planie miejscowym: zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3); zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz stawek procentowych, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną (pkt 12). Zdaniem NSA wszystkie wymienione aspekty zostały określone w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. W rozdziale II (Ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem) określono zasady ochrony środowiska i przyrody (II) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego (III). W rozdziale IV (Przepisy końcowe) w § 56 określono natomiast stawki procentowe tzw. renty planistycznej. Postanowienia te znajdowały zastosowanie m.in. do terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., a po powtórzeniu procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu miejscowego planu z prawem w zakresie zakwestionowanym przez organ nadzoru, obowiązują również – dla tego samego terenu – po podjęciu zaskarżonej uchwały. Należy je stosować, obok postanowień zaskarżonej uchwały, jako przepisy powszechnie obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na terenie objętym obiema uzupełniającymi się uchwałami. Jeżeli posługiwanie się tekstem obu aktów okaże się istotnie utrudnione, organy gminy powinny rozważyć przyjęcie jednolitego tekstu i jednolitego rysunku planu, obejmujących teksty i rysunki planów przyjętych obiema uchwałami.

W ocenie NSA przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzenia planu (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.), było skutkiem wadliwego ustalenia, że uchwała ta pomija obligatoryjne elementy planu miejscowego, w szczególności wymagane przez art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że pomiędzy uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r., w której określono wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – "brakujące" – elementy, a zaskarżoną uchwałą, nie ma jakichkolwiek powiązań formalnych. Sąd wyprowadził powyższe twierdzenie pomijając treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p., na podstawie którego organy gminy podejmowały czynności po tym, jak rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. stało się prawomocne. W konsekwencji tego uchybienia Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął za skarżącymi, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 15 u.p.z.p.

Analiza złożonego stanu prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Skale ustaliła w planie miejscowym przeznaczenie, objętych uchwałą tej Rady z dnia 19 grudnia 2005 r. terenów sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, w zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP4, R, lecz – ze względu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. – nastąpiło to dopiero uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę uwzględni, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Z tego powodu ocena jej legalności, w szczególności z zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy wiązać z zawartością aktu planistycznego, zostanie przeprowadzona z uwzględnieniem tych postanowień uchwały z 2005 r., które mają charakter ogólny. Będą to pominięte w zaskarżonej uchwale ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 – zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy – § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną".

Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. naruszają interes prawny skarżących, to winien będzie ustalić, czy pozostają one w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że mając na uwadze wiążące stanowisko NSA, że uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim została stwierdzona jej nieważność, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały powiązał jej regulacje z ogólnymi postanowieniami uchwały z 2005 r., w szczególności w zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całości planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z naruszeniem zasad, czy istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (brzmienie obowiązujące w niniejszej sprawie).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, załącznik – sposób rozpatrzenia uwag oraz informację o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku planu miejscowego zostały sporządzone poprawnie. Sąd przeanalizował także akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Z akt planistycznych wynika, że w toku procedury planistycznej, w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym: 1) Burmistrz Miasta i Gminy Skała przekazał projekt planu organowi właściwemu do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody; 2) działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. dokonał uzgodnienia projektu planu; 3) Burmistrz Miasta i Gminy Skała: a) 9 maja 2006 r. dokonał ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 marca 2006 r., b) sporządził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzający zachowanie ważności ustaleń zawartych w prognozie opracowanej w 2004 r. dla terenów objętych ponownym wyłożeniem, c) w dniu 25 maja 2006 r. zorganizował dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która nie odbyła się z powodu braku stron, d) zarządzeniem z dnia 26 lipca 2006 r. pozytywnie rozpatrzył wniesioną do projektu planu uwagę H. M., e) 17 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie w sprawie pozostałych materiałów dokumentujących procedurę planistyczną, które zostały przygotowane podczas postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05.

Z powyższych względów brak jest podstaw uzasadniających konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd nie dopatrzył się również niezgodności zaskarżonego Planu z ustaleniami części tekstowej i graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skała przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 21 grudnia 1999r. nr XVII/116/98. Zgodność ze Studium została stwierdzona także w odniesieniu do uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., czemu wyraz dał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 493/13, gdzie została dokonana sądowa ocena legalności całej uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. Poza zakresem, w jakim Sąd stwierdził nieważność tej uchwały, pozostała jej część została oceniona jako podjęta zgodnie z prawem. Z tych powodów za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarg dotyczące naruszenia: art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności; art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zerowej wysokości. Wprawdzie zaskarżona uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. nie zawiera wszystkich regulacji wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też nie musiała ich zawierać, jako że została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 – zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy – § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną" znajdują się w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r., a oceny ich legalności dokonał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 493/13.

Zarzut, że w planie z roku 2005 została ustalona na poziomie 0% stawka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do zaskarżonej uchwały z dnia 27 stycznia 2007 r., która swą regulacją nie obejmowała kwestii stawek procentowych "opłaty planistycznej", bowiem kwestia ta została uregulowana w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. i podlegała ocenie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 493/13, gdzie Sąd, w odniesieniu do podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 u.p.z.p. poprzez niezawarcie w treści zaskarżonego planu z 2005 r. istotnego obligatoryjnego elementu jakim jest odpowiednio: sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów oraz postanowienia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zauważył, iż skarżący poza ich ogólnikowym sformułowaniem nie wskazują na konkretne uwarunkowania faktyczne, które występują na obszarze objętym zaskarżonym planem, a które przesądzałyby o konieczności poczynienia przedmiotowych ustaleń w jego treści. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących elementy planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalać obligatoryjnie wówczas, gdy w planie są obszary wymagające ich przeprowadzenia. Jest to więc uzależnione od stanu faktycznego podczas uchwalania planu. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – brak takich ustaleń w planie sam w sobie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przeznaczenie w skarżonym planie działek skarżących pod tereny rolne, co pozbawiło ich w istotnym stopniu możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważania okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego też Sąd dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i na tej podstawie wydał niniejsze rozstrzygnięcie w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, formułując ocenę, iż skarżona uchwała nie narusza powyższych regulacji i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Sądu wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem R – Tereny rolne, a tym samym obciążają w stopniu równym także innych właścicieli działek położonych w tym obszarze. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu mógł z niego korzystać i nim rozporządzać.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżących Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżący nie zostali pozbawieni wszystkich uprawnień właścicielskich, mogą oni nadal korzystać i rozporządzać swoimi nieruchomościami w zakresie przewidzianym przez plan. Nadto ustalenia przedmiotowego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących nie mają charakteru dowolnego, są zgodne z wymaganiami Studium. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że ustalenia planu naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżących. W tym bowiem przypadku rozwiązania planistyczne zawarte w planie miejscowym wprowadzonym zaskarżoną uchwałą pozostają w ścisłym związku z wymaganiami Studium, a tym samym nie są wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących Sąd podkreślił, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Skarżący podnoszą, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym z 19 grudnia 2005 r. pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). Tymczasem wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 493/13, WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w części tekstowej co do § 50, § 3 ust. 1 pkt 7 lit. p/ oraz w zakresie jej części graficznej obejmującej obszar oznaczony symbolem KU1. Zatem nie można stwierdzić, by działki skarżących sąsiadowały z terenem oznaczonym symbolem KU1 – tereny parkingów/tereny infrastruktury komunikacyjnej. Niezależnie od tego samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. nawet prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt są różne.

Zdaniem Sądu ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż podejmując zaskarżoną uchwałę organ planistyczny, wyważając interesy właścicieli działek w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi przyznał prymat interesowi publicznemu. Niewątpliwie, co wynika z rysunku planu, działki skarżących wchodzą w skład obszaru znacznych rozmiarów, przeznaczonego w planie miejscowym w całości pod tereny rolne oznaczone symbolem R. W pobliżu działek skarżących przebiega granica Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto znajduje się obszar korytarza ekologicznego. Zatem obszar ten ma szczególe znaczenie w zakresie ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu.

Sąd zwrócił uwagę, że z § 13 zaskarżonej uchwały nie wynika całkowity zakaz zabudowy, bowiem w granicach działki siedliskowej dopuszcza się budowę zabudowy zagrodowej. Tymczasem do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżących, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżących bądź rozporządzania przez nich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności/współwłasności. Mogą rozporządzać swoimi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie przekroczyły granic władztwa planistycznego co do działek skarżących. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska. Prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w rozpoznawanej skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie krajobrazu. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu na który przewidziano na tym terenie przeznaczenie rolne, co nie wyklucza korzystania przez skarżących z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów; wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomości skarżących organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi

Z. W., S. W., T. W., R. W. i W. W. w skargach kasacyjnych od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w:

– art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami powyższych przepisów, a tym samym, że uchwalenie planu miejscowego w obecnej jego treści nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego,

– art. 15 ust. 2 pkt 1–8 oraz pkt 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszelkie postanowienia, które zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami powinny być zawarte w planie miejscowym,

– art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Skale oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego,

– art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1–8 oraz pkt 12 u.p.z.p.

– art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organ w niniejszej sprawie art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1–8 oraz pkt 12 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1–5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 okazał się niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przeznaczenie w planie działek stanowiących własność skarżących pod tereny rolne nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Sąd trafnie zaznaczył, opierając się na dokumentacji planistycznej, że nieruchomości skarżących leżą w dużym obszarowo kompleksie przeznaczonym jednolicie na rolnicze wykorzystanie, a więc wprowadzone ograniczenia w równym stopniu dotyczą skarżących tak jak innych właścicieli gruntów. Istotne było również dostrzeżenie, że według postanowień zaskarżonej uchwały na terenach o przeznaczeniu rolnym dopuszczona została w granicach działek siedliskowych zabudowa zagrodowa, budynki gospodarcze i garaże oraz przewidziano możliwość realizacji inwestycji w zakresie obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych. Sąd Wojewódzki wskazując na potrzebę wyważenia interesu skarżących oraz interesu publicznego zasadnie zwrócił uwagę, że nieruchomości skarżących leżą w pobliżu Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto na spornym obszarze znajduje się korytarz ekologiczny.

Oczywiście ważna była też okoliczność, że określone w planie rolne przeznaczenie przedmiotowych terenów było zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skała. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku uwarunkowania niewątpliwie dawały podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że potrzeby wynikające z ochrony krajobrazu i środowiska na wyznaczonym obszarze przemawiały za rozwiązaniami planistycznymi służącymi interesowi publicznemu. Tym samym wyrażone przez skarżących zastrzeżenia co do braku możliwości szerszego wykorzystania nieruchomości na cele budowlane nie mogły być uwzględnione. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący w toku procedury nie zgłaszali w tym zakresie uwag, co pozwoliłoby organom gminy odnieść się bardziej szczegółowo do ewentualnych możliwości zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie, a następnie w uchwalonym planie. Rację mają jednocześnie skarżący, że organ gminy w toku niniejszej sprawy nie przedstawił właściwego uzasadnienia wykazującego jakimi konkretnie względami kierowano się przy uchwalaniu planu w kwestionowanym zakresie. Jednak Sąd Wojewódzki dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadził prawidłowe wnioski co do zgodności z prawem kontrolowanych postanowień zaskarżonej uchwały. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił konkretną argumentację wykazując jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się ustaleniu takiego przeznaczenia gruntów należących do skarżących, aby mogli wykorzystać je w celach inwestycyjnych, a nie tylko rolnych. Mianowicie Sąd wskazał, że wprowadzone uchwałą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących zdeterminowane zostały ich lokalizacją na obszarze wymagającym takiej ochrony ze względu na walory krajobrazowe i ochrony środowiska. Argumentacja Sądu dotycząca tego zagadnienia nie została w żaden sposób podważona, a wręcz przeciwnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano okoliczność, iż za przeznaczeniem działek skarżących pod zabudowę o większej intensywności przemawia fakt, że graniczą one z drogą publiczną oraz terenami parkingów. Tymczasem z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynika wyraźnie, że prawomocnym wyrokiem z 29 października 2013 r. (II SA/Kr 493/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem KU1, a więc tym który obejmował teren parkingów. W rezultacie zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia planu odnoszące się do nieruchomości skarżących podjęte zostały w ramach ustawowego upoważnienia organów gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 1 u.p.z.p.

Całkowicie chybiony okazał się też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1–8 oraz pkt 12 u.p.z.p., którego skarżący upatrują w tym, że w zaskarżonej uchwale nie określono: (1) stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu, (2) zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, (3) zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (4) zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, (5) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (6) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Przede wszystkim należy zaznaczyć że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związany był na mocy art. 190 p.p.s.a. oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 28 października 2015 r. (II OSK 437/14), zgodnie z którą kontrola zaskarżonej uchwały z 24 stycznia 2007 r. musi się odbyć przy uwzględnieniu postanowień ogólnych zawartych w uchwale z 19 grudnia 2005 r., które mają również zastosowanie do obszaru objętego przedmiotowym planem. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przesądził, że zaskarżona uchwała z 2007 r. stanowi uzupełnienie uchwały z 2005 r., a zatem zbędne było w niej umieszczenie postanowień ogólnych, które zachowały moc na terenie objętym tymi dwoma uzupełniającymi się uchwałami.

Dodatkowo trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że uchwała z 19 grudnia 2005 r. była przedmiotem wyroku II SA/Kr 490/13, w którym prawomocnie przesądzono zgodność z prawem ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale I, II uchwały oraz jej przepisu końcowego (§ 56) określającego stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. "opłatę planistyczną".

Mając na uwadze argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku za prawidłową należało uznać konkluzję Sądu Wojewódzkiego co do braku naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1–8 oraz pkt 12 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzut kasacyjny wraz z uzasadnieniem został w tym zakresie sformułowany nieadekwatnie do stanu sprawy jaki istniał przy ponownym jej rozpoznawaniu przez Sąd Wojewódzki. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił bowiem konsekwencji prawnych wynikających z mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz prawomocnego wyroku WSA z 7 listopada 2013 r. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie zaś do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z podanych względów na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego, że kontrolowany plan miejscowy uchwalony został w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomości skarżących bez naruszenia zasad sporządzania planu, co skutkować musiało oddaleniem skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec powyższego za nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący art. 28 u.p.z.p. W sposób nieuprawniony sformułowano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki wyczerpująco przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz rzetelnie wyjaśnił z jakich przyczyn zarzuty skarg okazały się niezasadne. Podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 nie miały zastosowania bowiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a dokumentację planistyczną ocenił prawidłowo. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił tego zarzutu i nie wyjaśnił na czym miałaby polegać niewłaściwa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano żadnych istotnych ustaleń faktycznych, które Sąd Wojewódzki przyjął za podstawę rozstrzygania.

Z tych wszystkich względów, skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Skała bowiem złożone formalnie odpowiedzi na skargi kasacyjne nie zawierały merytorycznej argumentacji odnoszącej się konkretnie do zarzutów kasacyjnych, a jedynie w sposób ogólnikowy wyrażały akceptację dla oceny Sądu Wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym wyroku.