Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3777/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art.56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r., znak: SKO.PZ-71/1107/193/2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Kielcach w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., nr 49/2018, Burmistrz Gminy i Miasta C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV, na części działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gm. C..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w Kielcach utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ II instancji nie dopatrzył się aby ww. decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa (tj. wymogów z art. 50 ust. 2, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p."; także w zakresie wymaganych uzgodnień). W szczególności SKO oceniło, że w sprawie zostało wykazane w stopniu wystarczającym, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. W tym zakresie organ oparł się na treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", a także poglądzie orzeczniczym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11). Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia wniosku wynika, że pozostawienie istniejącej w granicach inwestycji sieci w obecnym stanie całkowicie uniemożliwi powstanie i funkcjonowanie nowych budynków prywatnych, użyteczności publicznej, zakładów produkcyjnych czy usługowych, które wymagają zasilania w energię elektryczną. W związku z tym zachodzi konieczność rozbudowy lokalnej sieci elektroenergetycznej o dodatkowy obwód, który jest niezbędny i umożliwi podłączenie kolejnych odbiorców, a ponadto przyczyni się do zachowania parametrów sieci wymaganych art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne oraz wpłynie na poprawę komfortu korzystania z lokalnej sieci elektroenergetycznej dla wszystkich odbiorców w okolicy. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że budowa planowanej inwestycji dotyczy oddzielnego obwodu (sieci), z którego w przyszłości będą mogli korzystać okoliczni mieszkańcy, natomiast budowa przyłącza energetycznego do działki nr [...], stanowi oddzielną kwestię. Organ II instancji podniósł, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym, ponieważ objęty granicami terenu inwestycji istniejący odcinek linii niskiego napięcia zaopatrzony jest wyłącznie w dwa obwody, a zarządca sieci ma obowiązek zapewnienia usług przesyłania energii elektrycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja – budowa linii niskiego napięcia o długości około 255 m – mieści się w zakresie zastosowania art. 6 ust. 2 u.g.n., jako realizacja sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, co powoduje, że spełniona jest pierwsza z przesłanek zakwalifikowania jej jako realizacji celu publicznego. Inwestycja spełnia również drugą z przesłanek, jaką jest określone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się również zaopatrzenie w energię elektryczną. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji, służąca zasilaniu w energię elektryczną jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Planowana inwestycja niezależnie od tego, do ilu odbiorców ma być dostarczona energia, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Podkreślił, że inwestycje związane z przesyłaniem energii uznać należy za inwestycje celu publicznego należące do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Skoro planowana inwestycja stanowi "przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej", to z woli samego ustawodawcy realizować będzie cel publiczny. Ponadto wskazał, że planowana inwestycja nie jest przyłączem w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, które miałoby służyć jednemu odbiorcy. Wprawdzie umożliwia ona pobór energii na działce nr ewid. [...] w S., jednak właściciel tej działki nie jest jedynym odbiorcą tej sieci, bowiem sieć ta nie zaczyna się i nie kończy się przy powyższej działce, lecz stanowi odcinek około 255 metrowy, który może służyć wszystkim odbiorcom posiadającym działki wzdłuż planowanej sieci. Może także służyć, jako zasilanie awaryjne. Zgodnie z definicją sieci zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne, sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W art. 3 pkt 11a i 11b tej ustawy zdefiniowano pojęcie "sieci przesyłowej" i "sieci dystrybucyjnej". Siecią dystrybucyjną jest sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego. Budowa tej inwestycji zaspokoi wprawdzie potrzeby części mieszkańców Skib, ale niewątpliwie należy do powszechnych potrzeb i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy, w zakresie dystrybucji energii elektrycznej.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma Urzędu Miasta i Gminy w C. z 14 marca 2019 r. do SKO w Kielcach z 14 marca 2019 r., z którego wynika, że w toku postępowania odwoławczego składane były pisma, co do których strony nie miały szansy się wypowiedzieć, albowiem nie zostało zagwarantowane im prawo do czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 K.p.a.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.c.; art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19, oddalając skargę, w pierwszej kolejności ocenił, że ani A. Z. (zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowaną decyzją administracyjną), ani też jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, przez co nie mogli być również stronami postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32 i 33 § 1 p.p.s.a.). Nikt z następców prawnych A. Z. nie zgłosił również udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. W tej sytuacji nie może być wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne mogło się w rozpatrywanej sprawie toczyć bez udziału następców prawnych A. Z.. Odnośnie natomiast żądań skargi dotyczących uchylenia, czy nawet stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu niebrania udziału w postępowaniu części stron, należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, na wznowieniową przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), mogą się powołać następcy prawni takiej zmarłej osoby, a nie inna strona (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08 i z 6 marca 2012 r., II OSK 2478/10). Ponadto Sąd wyjaśnił, że kwestia uczestnictwa w postępowaniu i podjęcie prób doręczania osobom zmarłym pism nie jest tożsama z pojęciem "skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., I OSK 579/10; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1322/17; z 18 czerwca 2019 r., I OSK 2215/17). Ponadto wspomniana wyżej okoliczność, tj. uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym osoby, która zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. A zatem ujawniony w postępowaniu przed Sądem faktem śmierci jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego A. Z., córki J. i J., właścicielki działki nr [...], przez którą przebiegać ma planowana linia napowietrzna niskiego napięcia, będąca przedmiotem postępowania, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Następnie Sąd wyjaśnił, że do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Odnośnie skutków decyzji lokalizacyjnej znajdują zastosowanie przepisy u.g.n., tym m.in. art. 112 i art. 124. Choć przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej należy uwzględnić prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 zd. wstępne u.p.z.p.), niemniej nie można w związku z tym prawu własności nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2006 r., II OSK 1487/06; z 6 lutego 2009 r., II OSK 374/09; z 26 sierpnia 2015 r., II OSK 1577/15). Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela wynikające z nakazów interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK-A 2005, nr 6, poz. 69). Ponadto ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2437/14; z 10 marca 2017 r., II OSK 941/15). Odnośnie natomiast szczegółowego usytuowania projektowanej linii, Sąd zauważył, że ma ona być umiejscowiona jako nowy dodatkowy obwód pod istniejącą już na tym terenie linią elektroenergetyczną będącą fragmentem lokalnej sieci składającej się z dwóch obwodów. Dlatego taką lokalizację należy uznać za ingerującą w prawo własności skarżącego w najmniejszym możliwym stopniu, a przez to dopuszczalną. Kwestie zaś odszkodowawcze nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W powyższym zakresie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest konieczna i uzasadniona z powodu publicznego celu inwestycji. Z powołaniem się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n. wskazał co należy rozumieć przez "inwestycję celu publicznego". A mianowicie, czy mamy do czynienia z działaniem o znaczeniu lokalnym i czy to działanie mieści się w katalogu z art. 6 u.g.n. Może tu chodzić o inwestycję, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11). W niniejszej sprawie zadanie inwestycyjne to "PBW przyłączenie do sieci elektroenergetycznej odbiorcy w msc. S. dz. Nr [...] gm. C. – RE K.", ale budowa samego przyłącza elektroenergetycznego (w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego) do działki nr [...] jest oddzielną sprawą, której wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obejmuje. W treści natomiast warunków technicznych znajduje się zapis o budowie oddzielnego obwodu (sieci), z którego w przyszłości będą mogli korzystać okoliczni mieszkańcy, którym właściciel sieci, tj. P. S.A. ma obowiązek zapewnić świadczenie usług przesyłania energii elektrycznej zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne. Wynika z tego, że przedmiotowa inwestycja (o długości około 255 m) nie jest przyłączem, ani takiego przyłącza nie obejmuje, ale dotyczy budowy sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego (art. 3 pkt 11b).

W tych warunkach Sąd uznał, że argumentacja skargi dotycząca pominięcia dowodów (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.) w sprawie nie mogła być skuteczna. Ponadto Sąd wyjaśnił, że kwestia negocjacji i dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Jest to związane z kolejnym etapem postępowania mającym na celu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Poza powyższym również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu zgłoszony w skardze (art. 10 § 1 K.p.a.) zarówno w odniesieniu do postępowania przed organem I instancji, jak i – II instancji, Sąd uznał za niezasadny.

Konkludując Sąd stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji SKO objętej skargą oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, pomimo że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie administracyjne prowadzone było wobec podmiotu (A. Z.), który zmarł przed jego wszczęciem i wobec tego podmiotu wydawano decyzje w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonego orzeczenia pomimo naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wskutek braku zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania odwoławczego, a tym samym uniemożliwieniu zgłoszenia wniosków dowodowych i uzupełnienia stanowiska, w tym także brak rozstrzygnięcia o wniosku dowodowym zgłoszonym w odwołaniu przez skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego, wskutek m.in. pominięcia części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że wniosek dotyczy w istocie umożliwienia doprowadzenia sieci elektroenergetycznej do jednej, konkretnej nieruchomości, a zatem inwestycja nie ma lokalnego (gminnego) znaczenia, a jedynie zmierza do realizacji interesu prywatnego;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uzupełnieniu ustaleń, które winny poczynić organy obu instancji, to jest w zakresie czy realizowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z uwagi na charakter lokalny.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji wobec osoby zmarłej, z przyznaniem zmarłej osobie statusu strony oraz kierowania wobec niej decyzji dotyczących jej praw i obowiązków związanych ze znoszeniem korzystania z należącej do niej nieruchomości, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez ich:

• niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że przedmiot inwestycji objętej wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym, podczas gdy w istocie inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb jednego podmiotu, a więc realizacji interesu prywatnego;

• błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja o znaczeniu lokalnym to inwestycja, która może zaspokajać potencjalne potrzeby okolicznych mieszkańców w bliżej nieokreślonej przyszłości.

W związku z zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do wniosku strony skarżącej z 13 lipca 2020 r. o wstrzymanie wykonania obu ww. decyzji:

1) warunków przyłączenia nr 17-I2/WP/02525 z 6 listopada 2017 r., dla inwestycji, której dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, inicjujący postępowanie kontrolowane w niniejszej sprawie;

2) wniosku P. S.A. Oddział w S. z 13 grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w myśl art. 124 u.g.n. (złożonego 17 grudnia 2019 r.);

3) pełnomocnictwa substytucyjnego nr 138/I/LZA/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. dla pełnomocnika P. S.A. Oddział w S. załączonego do wniosku z pkt 2;

4) wyciągu z projektu zagospodarowania terenu – załącznika do wniosku, o którym mowa w pkt 2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym, czy to sądowoadministracyjnym – nie brały udziału stosowne podmioty (np. inni właściciele działek, przez które przebiega planowana inwestycja), czy też decyzje administracyjne kierowane były do osób nieżyjących. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że w zakresie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – tylko podmioty, które zostały pominięte mogą skutecznie kwestionować legalność przeprowadzonego postępowania w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., I OSK 1897/21). Ta bowiem przesłanka jest związana z indywidualnym interesem prawnym określonych podmiotów i dlatego nie mieści w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego, który w sprawach inwestycyjnych związany jest z prawem własności do konkretnej nieruchomości. Analogiczna sytuacja dotyczy też postępowania sądowoadministracyjnego i możliwości skutecznego podnoszenia przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1940/19). Ponadto kwestia doręczenia decyzji administracyjnej osobie zmarłej nie jest równoznaczna z przesłanką skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tego rodzaju wada występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2896/21). W tym miejscu wskazania wymaga, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna została skierowana tylko do inwestora. Taką ocenę potwierdza też charakter decyzji lokalizacyjnej. Decyzja lokalizacyjna nie wywołuje skutków prawnych podlegających wykonaniu, bowiem nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym do realizacji inwestycji budowlanej. Nie narusza też prawa własności, ponieważ nie rodzi skutku w postaci ingerencji władzy publicznej w prawo własności (co następuje na późniejszym etapie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) – por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 2518/19. A zatem decyzja lokalizacyjna ma jedynie charakter swoistej promesy, określającej przebieg inwestycji celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Choć tego rodzaju rozstrzygnięcie otwiera inwestorowi drogę do wystąpienia do uzyskania innych zgód (w tym pozwolenia na budowę), samo uzyskanie tej decyzji nie przesądza jeszcze o tym, że dana inwestycja zostanie zrealizowana. Wszelkie bowiem skutki związane z ewentualną realizacją inwestycji budowlanej, dla której ustalono warunki lokalizacji, materializują się dopiero na etapie uzyskania przez inwestora stosownych zgód. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że decyzja lokalizacyjna jest skierowana także do innego podmiotu niż inwestor. To zaś stanowisko wykucza uznanie, że zaistniałe wady mają kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa. Skoro stosowne podmioty mają określone uprawnienia do zgłoszenia się do postępowania i brania udziału w postępowaniu, brak po ich stronie inicjatywy nie pozwala na stwierdzenie, że w związku z naruszeniem prawa zaistniały niemożliwe do pogodzenia skutki społeczno-gospodarcze. Dla istnienia wady rażącego naruszenia prawa nie wystarczy bowiem wskazanie, że doszło w sposób oczywisty do naruszenia prawa. Potrzebne jest dodatkowo uwzględnienie charakteru naruszonych przepisów oraz niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Tych ostatnich zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w okolicznościach niniejszej sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. są niezasadne.

Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.c. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ocenił, że nie można doszukać się wskazywanego przez skarżącego naruszenia prawa procesowego wskutek braku zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania odwoławczego. W tym zakresie Sąd oparł się na aktach sprawy, z których wynika, że obowiązek, o jakim mowa w art. 10 § 1 K.p.a. został w sprawie zrealizowany zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji. W toku postępowania odwoławczego nastąpiło to przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 lutego 2019 r. Ponadto Sąd I instancji ocenił, że dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że strony postępowania nie miały szansy zapoznać się przed wydaniem zaskarżonej decyzji z pismem Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 14 marca 2019 r. Pismo to nie jest jakimkolwiek dowodem w niniejszej sprawie, a jedynie uzupełnieniem stanowiska organu I instancji dotyczącego zarzutów zgłoszonych w odwołaniu strony. Tej oceny skarżący nie podważył skutecznie w skardze kasacyjnej. Okoliczność dotycząca możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie nijak przystaje do powyższej oceny wskazującej, że skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Miał więc możliwość wnioskowania o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Zresztą podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane z zapewnieniem prawa do korzystania z nieruchomości skarżącego nie mają znaczenia przy podejmowaniu przedmiotowego orzeczenia i oceny jego legalności. Kwestie dotyczące "korzystania z nieruchomości" nie stanowią przesłanki do wydania decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też kwestia wnioskowanego w odwołaniu dowodu, tj. projektu umowy w sprawie umieszczenia na nieruchomości urządzeń i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej, nie mogła mieć znaczenia w sprawie, w szczególności dla oceny czy przedmiotem wniosku była inwestycja celu publicznego.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie uwzględniono okoliczność, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w kierunku jednej działki, co jednak nie przesądza, że niniejsza inwestycja dotyczy tylko interesu prywatnego jednego właściciela działki. To, że w tym zakresie skarżący ma odmienne zdaniem nie uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie został błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Określone okoliczności wynikają bowiem z akt sprawy; zaś organy administracyjne uprawnione były na ich podstawie do wykazania z jakich względów i w oparciu o jakie dowody przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Nieuwzględnienie w tym zakresie innych dowodów nie oznacza, że w sprawie doszło wadliwego ustaleniu stanu faktycznego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można też zaaprobować zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uzupełnieniu ustaleń, które winny poczynić organy obu instancji, to jest w zakresie czy realizowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z uwagi na charakter lokalny. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne oceniły, że przedmiotowa inwestycja ma charakter lokalny. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tym zakresie szerokie uzasadnienie. Jeżeli zatem Sąd I instancji rozpoznając zarzuty skarżącego i jego argumentację przedstawił własną (niejako szerszą) ocenę prawną w sprawie, to tym samym brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek naruszenia prawa procesowego, tym bardziej, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy. Dostrzeżenie przez Sąd I instancji także innych znajdujących się w sprawie dowodów nie oznacza, że Sąd Administracyjny przeprowadził jakieś dodatkowe postępowanie dowodowe. Poza tym kwestie te i tak nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, tj. oceny, że organy trafnie (o czym poniżej) dokonały kwalifikacji planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Przechodząc zaś do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. należy wskazać, że skarżący w skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie oceny, zgodnie z którą przedmiot inwestycji objętej wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, jak i tego, że inwestycja o znaczeniu lokalnym to inwestycja, która może zaspokajać potencjalne potrzeby okolicznych mieszkańców w bliżej nieokreślonej przyszłości. Stanowisko skarżącego w tym zakresie bazuje na poglądach orzeczniczych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 865/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 226/19. Spośród tych wyroków tylko wyrok WSA w Olsztynie stał się prawomocny (zapadł w okolicznościach konkretnej sprawy); zaś ww. wyrok WSA w Krakowie został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 442/19. W świetle zaś poglądów orzeczniczych (patrz m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3857/18) inwestycja celu publicznego może dotyczyć także niewielkiego odcinka sieci. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, co mieści się w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki odcinek wycinek (tu: około 255 m), a nie dłuższy, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycje służącą zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Wskazywana w skardze kasacyjnej możliwość jedynie hipotetycznego przyłączenia się do sieci innych podmiotów nie ma więc decydującego znaczenia dla tej oceny. W tym też kontekście nie można Sądowi I instancji zarzucić, że dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n. Z oceny Sądu I instancji nie wynika aby błędnie odczytywał co należy rozumieć przez pojęcie "inwestycji celu publicznego". W tym bowiem zakresie Sąd nie kwestionował stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji aby dla uznania czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego musiały być łącznie spełnione dwie przesłanki: (1) przedmiot inwestycji (cel) musi być zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. oraz (2) podjęte działania powinny mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe. Ponadto Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy planistyczne obu instancji trafnie dokonały w oparciu o art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. kwalifikacji planowanej inwestycji jako "inwestycji celu publicznego". Sąd wskazał z jakich względów ta inwestycja ma znaczenie lokalne (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), jak i dlaczego można mówić o celu publicznym tego zamierzenia (art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym; art. 3 pkt 11b, art. 4 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego; § 2 pkt 15 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego), także z uwzględnieniem okoliczności, że planowana inwestycja biegnie do jednej działki, co stanowi o niewadliwym zastosowaniu w sprawie art. 6 pkt 2 u.g.n. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, skupiając się wyłącznie na okolicznościach faktycznych, że inwestycja ta dotyczy doprowadzenia sieci do konkretnej nieruchomości (dla konkretnego podmiotu) i hipotetycznej możliwości podłączenia się odbiorców do tej sieci. Ponadto mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska), kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. Poza tym art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia pięciu działkom energii elektrycznej ma znaczenie lokalne bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie przesyłowej linii elektroenergetycznej tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane. Sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych ze sobą, służącą przecież do przesyłania energii. Ponadto w tej sprawie skarżąca nie wykazała aby wnioskowana inwestycja mogła być rozpatrywana tylko z perspektywy partykularnych interesów właścicieli działek bez elementu "znaczenia lokalnego".

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym skarżącego z 15 lipca 2022 r. należy wskazać, że przywołane tam dowody nie wnoszą do sprawy nic nowego. Za ich pomocą skarżący nie podważył skutecznie legalności zaskarżonego wyroku tym bardziej, że wskazane dokumenty dotyczą innych spraw niż kwestia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.