Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 12/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 185, art. 203 pkt 1, art. 250, art. 258 § 1 i § 2 pkt 8, art. 259-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Sąd administracyjny, w razie ustalenia, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, dotknięta jest "istotnym" naruszeniem prawa, stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie gminnym, natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa  stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym że została wydana z naruszeniem prawa - bez względu na termin, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Orzeczenie "stwierdzenia niezgodności z prawem" zaskarżonego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 ustwy o samorządzie gminnym po upływie terminu określonego w art. 94 ust. 1 tej ustawy, dotyczy aktu wydanego z "istotnym" naruszeniem prawa niebędącego aktem prawa miejscowego. W razie nieistotnego naruszenia prawa dotyczącego takiego aktu ma zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa - niezależnie od terminu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 tej ustawy.

TEZY

Sąd administracyjny, w razie ustalenia, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, dotknięta jest "istotnym" naruszeniem prawa, stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie gminnym, natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa  stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym że została wydana z naruszeniem prawa - bez względu na termin, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Orzeczenie "stwierdzenia niezgodności z prawem" zaskarżonego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 ustwy o samorządzie gminnym po upływie terminu określonego w art. 94 ust. 1 tej ustawy, dotyczy aktu wydanego z "istotnym" naruszeniem prawa niebędącego aktem prawa miejscowego. W razie nieistotnego naruszenia prawa dotyczącego takiego aktu ma zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa - niezależnie od terminu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. M. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/09 w sprawie ze skarg M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Miasta Z. na rzecz T. S. kwotę 447 (słownie: czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2148/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30% wzrostu wartości oraz wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu.

W pismach z dnia [...] marca 2008 r. i z dnia [...]marca 2008 r. M. M. i T. S. wezwali Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym zwołaniu przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. XVII Sesji Rady w dniu [...] lutego 2008 r. i w konsekwencji bezprawnego podjęcia uchwał na tej sesji.

Rada Miasta Z. w uchwale z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], odmówiła uchylenia uchwał podjętych na sesji w dniu [...] lutego 2008 r.

M. M. i T. S. wnieśli skargi na uchwałę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zarzucając, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem procedury określonej w Statucie Miasta Z. Wskazano, że zgodnie z § 6 ust. 3 tego Statutu, o sesji zawiadamia się radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad sesji, doręczając zawiadomienie zawierające w szczególności: informację o terminie i miejscu sesji, porządek obrad, projekty uchwał oraz inne materiały. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie dotrzymano terminu określonego w § 6 ust. 3 statutu, co sprawiło, że rada Miasta nie miała zdolności uchwałodawczej.

T. S. poza tym wskazał, że późniejsze zwołanie sesji uniemożliwiło mu skorzystanie z uprawnień wynikających z § 6 ust. 6 Statutu (czynny udział w obradach sesji). Ponadto, M. M. podniósł, że w projekcie uchwały w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich nie ma żadnego uzasadnienia wprowadzenia maksymalnych stawek w wysokości 50% (bez jakichkolwiek wyliczeń), co jest sprzeczne z przejrzystością zadań Urzędu Miasta i oznacza nieliczenie się z opinią mieszkańców.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie wskazując, iż problematykę zwołania sesji Rady Miasta Z. regulują art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 6 Statutu Miasta Z. Sesja Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta. Ponieważ wniosek spełniał wymogi formalne Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku, to jest do dnia [...] lutego 2008 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż do zwoływania sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., ponieważ ustawodawca przewidział krótsze terminy niż 5 dniowe na zwołanie sesji Rady Miasta w tym trybie. Mieszkańcy Z. zostali powiadomieni na 4 dni przed zwołaniem sesji ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej i wobec tego mogli w statutowym terminie zgłosić wnioski o zabranie głosu.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczące skarg M. M. i T. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 934/08 oddalił skargi z powodu niewykazania przez skarżących indywidualnych interesów prawnych i ich naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 628/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wskazując, że skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Sąd zaznaczył, że naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej niewątpliwie wykazać może właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na obszarze objętym taką uchwałą.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2148/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargi M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. zaznaczył, że wobec okoliczności, iż Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. przesądził, że przedmiotowa uchwała mogła naruszyć interes prawny skarżących, przyjąć należy, iż byli oni legitymowani do zaskarżenia uchwały w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec tego – zdaniem Sądu I instancji – istotą postępowania stało się ustalenie, czy przy podjęciu uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], uchybiono prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji analizując przepisy art. 147 p.p.s.a oraz art. 91 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, przyjął stanowisko, że ustawa przewiduje stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku naruszenia prawa, ale wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały, co powinno być uwzględnione także w orzecznictwie sądowym.

W następnej kolejności Sąd I instancji wskazał, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wprost obowiązek sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma także dostatecznych podstaw, aby tworzyć ten obowiązek w oparciu o wykładnie systemową i odpowiednie zastosowanie regulacji dotyczącej decyzji administracyjnej, a także projektów ustaw lub rozporządzeń, które według przepisów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) powinny zawierać uzasadnienie. Zdaniem Sądu I instancji odesłanie w § 143 "Zasad" do odpowiedniego stosowania co do aktów prawa miejscowego wymagań dotyczących projektów ustaw i rozporządzeń, nie oznacza, że w każdym przypadku istnieje obowiązek sporządzania uzasadnienia projektu uchwały niezależnie od przedmiotu regulacji i podstawy prawnej wydania aktu prawa miejscowego. Odpowiednie zastosowanie tych "Zasad" przy tworzeniu projektu aktu prawa miejscowego może oznaczać, że w konkretnej sytuacji sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały nie będzie wymagane. Taka sytuacja dotyczy uchwał wymienionych w art. 98 a i art. 146 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji wynika to z określenia wprost w tych przepisach maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i pozostawienia w ten sposób organowi gminy nieograniczonego wyboru ostatecznej wysokości tej opłaty. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały. Brak uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu. Sąd zaznaczył przy tym, iż jego kognicja w tej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a nie zasadności przyjętej regulacji.

W ocenie Sądu I instancji ewentualny czynny udział skarżących w sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2008 r. nie mógł mieć wpływu na treść podjętej uchwały, co wynika z analizy stanowisk, które miały być przedstawione przez skarżących przed podjęciem uchwały. W tym przypadku treść uchwały była ograniczona wyłącznie dyspozycją art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a uchwała nr [...] nie pozostaje w sprzeczności z tym przepisami.

Sąd I instancji stwierdził, iż zwołanie sesji Rady na dzień [...] lutego 2008 r. mogło ewentualnie nastąpić z naruszeniem § 6 ust. 5 statutu, gdyż organ nie przedstawił informacji o dopełnieniu obowiązków wymienionych z tym przepisie. Jednak podanie informacji o zwołaniu sesji Rady w Biuletynie Informacji Publicznej przy jednoczesnym dotrzymaniu wymagań określonych w art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że takie naruszenie przepisów statutu nie miało wpływu na treść uchwały, a w konsekwencji nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu.

Ponadto Sąd I instancji, dokonując wykładni przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznał, że stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w postępowaniu sądowym powinno nastąpić jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, ale wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niemożliwe z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznał zatem, że w przypadku ustalenia w postępowaniu sądowym, iż stwierdzone wady są nieistotne nie jest właściwe uwzględnienie skargi poprzez wydanie orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, lecz zasadne staje się oddalenie skargi.

Sąd I instancji wskazał, że kwestia upływu terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wyłączenie zawarte w tym przepisie nie odnosi się do aktów prawa miejscowego. Natomiast w sprawie tej okazało się, że nie doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne złożyli T. S. oraz M. M.

T. S. w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną interpretację art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz prawa procesowego przez nieuznawanie prawa sądu do rozstrzygania w tej sprawie. W związku z tym wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku,

2) orzeczenie, że Uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została podjęta z naruszeniem interesu prawnego skarżącego i stanowi podstawę jej uchylenia,

3) orzeczenie, że ustalona powołaną wyżej uchwałą maksymalna stawka procentowa opłaty adiacenckiej jest z mocy prawa nieważna,

4) uznanie braku zdolności uchwałodawczej na XVII Sesji Rady Miasta Z. w dniu [...] lutego 2008 r.,

5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych,

6) wyłączenie z orzekania w sprawie całego składu sędziowskiego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S. podniósł w szczególności, że wykładnią przepisów prawa Sąd pierwszej instancji zignorował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. kat I OSK 628/09, zarówno w zakresie interpretacji art. 101 ustawy o samorządzie, jak i poprzez przyjęcie, że uzasadnienia uchwały nie jest konieczne.

Skarżący nie zgodził się z Sądem I instancji, że sesje Rady Miasta Z. mogą być zwoływane w trybie pilnym bez uzasadnienia i z naruszeniem przepisów prawa (w tym Statutu Miasta Z.), bowiem takie naruszenia nie stanowią podstawy do unieważnienia uchwały. Zwrócił uwagę, że art.17 ust. 2 Statutu Miasta Z. przewiduje, iż projekt uchwały powinien być przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o ewentualnych skutkach finansowych jej realizacji. W niniejszym zaś przypadku podano jedynie uzasadnienie konieczności uchwały, to jest występowanie mieszkańców o zwrot bezprawnie pobranych opłat za wydanie technicznych warunków przyłącza wodno-kanalizacyjnego.

Podniósł także, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji odesłanie zawarte w § 143 Zasad techniki prawodawczej prowadzi do powstania obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały.

Natomiast M. M. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 101 ust. 1 tej ustawy polegające na przyjęciu, iż stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd na skutek skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenie miało istotny wpływ na treść podjętej uchwały,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz § 6 ust. 5 statutu Gminy Z., polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że statut gminy jest dla organów gminy aktem prawnym o charakterze normatywnym, zatem naruszenie go przez uchwałę organu gminy lub też, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, poprzez przyjęty tryb podjęcia tej uchwały, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodząc z tego, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności, czy niezgodności z prawem zalicza się w szczególności naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Wskazano, że przyjęcie przez Sąd, iż naruszenie prawa w niniejszej sprawie w zasadzie nie jest istotne, relatywizuje w stopniu niedopuszczalnym kwestię odpowiedzialności organów gminy za naruszenia praw członków wspólnoty, których organy te się dopuszczają, jak również pozbawia obywateli, członków danej wspólnoty samorządowej istotnych części tych praw. Statut gminy, w tym konkretnym przypadku, daje obywatelom prawo do wzięcia udziału w sesji Rady Gminy. Naruszenie zaś zasad zwoływania sesji Rady Gminy, uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z tego prawa. Podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie – jako członkowi wspólnoty samorządowej gminy Z. przysługiwały mu określone uprawnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie dla kwestii naruszenia prawa nie ma jednak znaczenia, czy głos skarżącego wyrażony w trakcie sesji Rady Miasta, wpłynąłby w jakikolwiek sposób na treść uchwały. Istotnym jest, iż głos ten nie mógł zostać wyrażony, na skutek naruszenia prawa przez organ gminy i w związku z podjętą uchwałą. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, że naruszenia prawa przez organ, mimo, że związane jest wyłącznie z trybem podjęcia uchwały, a nie z samą treścią uchwały, powoduje faktycznie niezgodność z prawem samej uchwały.

W konkluzji skarżący zarzucił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Zdaniem skarżącego podstawą uwzględnienia skargi winno być jedynie stwierdzenie, iż doszło do naruszenia prawa i w takim przypadku Sąd winien orzec nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po stwierdzeniu z urzędu, że nie zachodzą w sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skarg kasacyjnych, Sąd stwierdził, że obydwie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S. skarżący jednoznacznie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jak to określił "zignorowanie" wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 628/09, uchylającego poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. i przekazującego sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wprawdzie skarżący nie powołał wprost art. 190 p.p.s.a., ale tak sformułowany zarzut językowy – opisowy jest niewątpliwie zarzutem naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w powołanym wyroku z dnia 27 października 2009 r. w zakresie dotyczącym legitymacji skargowej – interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.").

Nie wziął natomiast pod uwagę wytycznych sądu kasacyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia motywów – uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonej uchwale maksymalnych stawek opłat adiadcenckich – odpowiednio 30% i 50% oraz w zakresie wskazującym, że z faktu, iż radzie gminy przysługują uprawnienia ustawowo określone nie wynika całkowita dowolność działania organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko pominął te wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz w istocie uznał je za błędne, dochodząc po obszernym wywodzie do odmiennej konkluzji, że rada gminy ma niczym nieograniczony wybór ostatecznej wysokości opłat adiacenckich w granicach stawek – odpowiednio do 30% i do 50%, bez obowiązku wskazywania motywów takiego wyboru.

Już z tego tylko powodu – naruszenia art. 190 p.p.s.a., który to zarzut podniesiony został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S. – zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odniesieniu do wywodów Sądu I instancji dotyczących odpowiedniego stosowania wobec aktów prawa miejscowego § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) co do obowiązku uzasadnienia projektu takiego aktu podnieść należy, w granicach powyższego zarzutu skargi kasacyjnej T. S., że z akt sprawy wynika, iż wniosek Burmistrza w sprawie uchwalenia stawek opłat adiacenckich zawiera uzasadnienie, jednakże Sąd I instancji przyjmując, sprzecznie z wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r., stanowisko o braku takiego obowiązku Burmistrza w tej sprawie, pominął całkowicie zarówno kwestię treści tego uzasadnienia, jak i przebieg obrad sesji Rady w tej części wynikający z protokołu obrad, nie odnosząc się do znaczenia ani treści uzasadnienia wniosku Burmistrza, ani protokołu obrad w tej części, dla oceny, czy można uznać, że wymóg racjonalnego uzasadnienia ustalenia maksymalnych stawek opłat adiacenckich, o jakim mowa w uzasadnieniu wiążącego wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r., został spełniony.

Z takich samych przyczyn zasadne są także, zawarte w skargach kasacyjnych, zarzuty naruszenia przepisów § 6 ust. 5 oraz § 6 ust. 6 Statutu Miasta Z., dotyczące terminów zawiadamiania mieszkańców gminy o zwołaniu sesji Rady na określony dzień w celu umożliwienia im złożenia z określonym wyprzedzeniem pisemnych wniosków i uwag do protokołów uchwał oraz udziału w obradach i zabrania głosu na sesji Rady. Sąd I instancji przyjmując, sprzecznie z wiążącym stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 29 października 2009 r., założenie o nieograniczonym wyborze przez radę gminy dopuszczonej przez ustawę maksymalnej stawki opłat w wysokości – odpowiednio 30% i 50% oraz o braku wymogu uzasadnienia projektu uchwały w tym przedmiocie uznał, że ewentualne naruszenia § 6 ust. 5 Statutu, przy dotrzymaniu wymagań określonych w art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. i podaniu do publicznej wiadomości informacji o zwołaniu tej Rady na 4 dni przed jej terminem (czego strony dotychczas nie kwestionowały), a także ewentualny czynny udział skarżących w sesji Rady, nie mogły mieć wpływu na treść podjętej uchwały, skoro nie pozostaje ona w sprzeczności z przepisami art. 98 a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, które – zdaniem Sądu I instancji nie prowadzi do wydania orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, lecz zasadne wydaje się oddalenie skargi.

W związku tym stanowiskiem Sądu I instancji należy uznać za częściowo zasadne zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. przez błędną jego wykładnię. Stosownie bowiem do art. 147 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, to Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza, że uchwała "została wydana z naruszeniem prawa". Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nawiązuje zatem m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż w tym przepisie jest właśnie mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę "wydano z naruszeniem prawa", przy czym art. 91 u.s.g. dotyczy także uchwał będących aktami prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" – art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia.

Nie odnosi się to jednak z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W takim przypadku sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego, natomiast w razie nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ale w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., że akt ten "wydany został z naruszeniem prawa".(por. Tadeusz Woś w: Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Lexis Nexis 2005 r., str. 463-464; oraz Maria Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd.C.H. Beck 2011 r., str. 534-535). Stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa“ dotyczy nieistotnych wad prawnych - art. 91 ust. 4 u.s.g., zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem“ dotyczy istotnych wad prawnych aktu – art. 94 u.s.g.

Uchwała rady gminy określająca stawki opłat adiacenckich, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest aktem prawa miejscowego.

Z jednej zatem strony nie są zasadne zarzuty skarg kasacyjnych, że w razie także "nieistotnego" naruszenia prawa sąd powinien "stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały", zaś z drugiej strony błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w razie ustalenia "nieistotnego" naruszenia prawa skarga na uchwałę podlega oddaleniu (por. też Andrzej Kabat w: Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Wolters Kluwer 2006 r., str. 319-320).

Sąd I instancji powinien był zatem ustalić w sposób rozstrzygający, czy doszło do naruszenia przepisów § 6 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 Statutu Miasta Z., a jeśli tak, to jaki miało ono charakter w aspekcie przepisów art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Powinien był przy tym zająć jednoznaczne stanowisko, czy konieczność dotrzymania wymagań określonych w art. 20 ust. 3 u.s.g. uniemożliwia ścisłe dotrzymanie wymagań określonych w przepisach § 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 Statutu, a zatem, czy w ogóle można mówić o jakichkolwiek naruszeniach prawa.

Skarżący nie kwestionowali dotychczas, że termin i porządek obrad sesji został podany do publicznej wiadomości na 4 dni przed datą sesji Rady.

Sąd I instancji powinien był także rozważyć, czy tryb i sposób podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, odpowiadał co do zasady wymogom prawidłowej legislacji, a w razie stwierdzenia odstępstw od tych wymogów powinien rozważyć, czy miały one stopień "istotny", czy "nieistotny" dla uchwalenia maksymalnych stawek opłat adiacenckich.

Ograniczenie się Sądu I instancji do rozważań "o ewentualnym nieistotnym" naruszeniu przepisów Statutu, co prowadziłoby zdaniem tego Sądu do oddalenia skargi w tej sprawie, naruszyło zatem powołane przepisy art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów uznać także należało zasadność zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze wykładnię prawa (art. 190 p.p.s.a.) oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) zawarte zarówno w poprzednim wyroku, jak i w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 185 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku oraz zasądził kwoty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego T. S. jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 1-3 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 16, poz. 1349 ze zm.).

O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego M. M. ustanowionemu z urzędu na zasadzie prawa pomocy orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie określonym w przepisach art. 250, 258 § 1 i § 2 pkt 8, art. 259-261 p.p.s.a.