Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2036/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 94/17 w sprawie ze skargi K. Z. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 94/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. i M. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. stwierdził, że na działce nr [...] obr. [...] P. w K., stanowiącej własność M. G. nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie poprzez niewłaściwe użytkowanie systemu odwadniającego, nieposiadającego ujścia do odbiornika, polegające na odprowadzaniu wód opadowych i drenażowych ze studzienki zbiorczej (nazwanej na potrzeby niniejszej decyzji Sil) w sposób ukierunkowany na powierzchnię działki nr [...] obr. [...] P. w K., szkodliwie oddziaływujące na grunty sąsiednie — tj. na działkę nr [...] obr. [...] P. w K. Jednocześnie organ nakazał M. G., właścicielce działki nr [...] obr. [...] P. w K., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci rurociągu łączącego studzienkę zbiorczą Sil, zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] P. w K. w odległości ok 1,8 m od granicy z działką nr [...] obr. [...] P. w K., z najbliższą studzienką kanalizacji opadowej (nazwaną na potrzeby niniejszej decyzji D4) zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] P. w K. Rurociąg łączący studzienki Sil z D4, umożliwiający odpływ wód gromadzących się w studzience Sil do systemu kanalizacji opadowej i za jej pośrednictwem do zarurowanego odcinka rowu - odbiornika wód z rozpatrywanego obszaru, wykonać po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń, zgłoszeń, uzgodnień i zgód oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Według Kolegium, jak ustalił organ I instancji oraz, co jasno wynika zarówno z treści wniosku, jak i odwołania, wnioskodawcy i odwołujący nie zaprzeczają istnieniu problemów z usuwaniem nadmiaru wody z terenu działki nr [...]. Organ działający w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, zobligowany jest w przypadku stwierdzenia zmian stanu wody na gruncie oraz szkód na nieruchomości sąsiedniej nałożyć obowiązki wyłącznie na właściciela nieruchomości, z której odpływająca woda powoduje szkodę na sąsiednim gruncie. Istotną okolicznością wyczerpującą zmiany stanu wody na gruncie o jakim mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jest stwierdzone w sentencji zaskarżonej decyzji niewłaściwe użytkowanie systemu odwodniania powstałego w wyniku realizacji decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium nie dopatrzyło się również opisanego w zarzucie odwołania poświadczenia nieprawdy stwierdzającego odprowadzanie wężem wody bezpośrednio na dz. nr [...]. Jak wynika z wyraźnej treści decyzji opis sposobu odprowadzania wody na dz. nr [...] czy to pośredni za pomocą węża, a następnie otworów w podmurówce czy bezpośredni za pomocą węża na działkę nr [...] nie ma dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia. Organ ponad wszelką wątpliwość ustalił, że dochodziło do odprowadzania wody ze studzienki zlokalizowanej na dz. nr [...], z której nie było żadnego odbiornika i że woda ta czy to przez otwory w podmurówce czy w inny sposób przedostawała się na teren nieruchomości sąsiedniej szkodliwie na nią oddziałując. Stwierdzenie o odprowadzaniu wężem wody w sposób bezpośredni na działkę nr [...] w treści decyzji nie padło, stąd niezasadny jest zarzut poświadczenia nieprawdy w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G. oraz K. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia: art. 77 § 1 K.p.a.; art. 7 w zw. art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.; art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a.; art. 10 K.p.a. w zw. z art. 86 i 89 K.p.a.; art. 11, art. 107 § 1 i art. 63 K.p.a.; art. 29 ustawy Prawo wodnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji w sposób niedopuszczalny interpretują przepis art. 29 ustawy Prawo wodne, dokonując w konsekwencji wadliwej subsumpcji tj. przyporządkowania stanu faktycznego pod normę prawną, jaka z tego przepisu wynika. Organ administracji uznał bowiem, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła na działce o nr ew. [...] ze szkodą dla działki o nr ew. [...] a zmiana ta miała postać niewłaściwego użytkowania systemu odwadniającego polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i drenażowych ze studzienki zbiorczej zlokalizowanej na działce nr [...] na powierzchnię działki nr [...]. Odprowadzanie wody ma charakter pośredni tj. za pomocą węża a następnie do otworów w podmurówce ogrodzenia bądź bezpośredni tj. wężem wprost na działkę o nr ew. [...].

Według Sądu I instancji naruszenie stosunków wodnych, to jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust 1 ustawy Prawo wodne, to zmiana stanu wody na gruncie. Wobec tego, zdaniem Sądu, powstaje pytanie jak zatem upatrywać zmiany stanu wody na gruncie w "niewłaściwym użytkowaniu" systemu odwadniającego. Jeżeli nawet z ustalenia organu wynika, że właściciel działki nr [...] przy pomocy węża ogrodowego odprowadza wody ze studzienki zbiorczej (aczkolwiek ustalenia te wydają się co najmniej niepełne, przynajmniej w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy), to trudno tu dopatrzyć się zmiany stanu wody na gruncie, a działanie takie należało by kwalifikować jako immisje czyli działanie właściciela nieruchomości na własnym gruncie, którego negatywne skutki odczuwalne są na gruncie sąsiedzkim. Właściciel działki dotkniętych immisją (w tym przypadku bezpośrednią) ma roszczenia do osoby immisji się dopuszczającej o zaniechanie tych działań i naprawę ewentualnej szkody. Są to jednak roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Do uznania, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 29 ust 1 ustawy Prawo budowlane, koniecznym jest wykazanie, że na skutek działania właściciela na gruncie swojej nieruchomości, nastąpiła zmiana dotychczasowego stanu wód a zmiana ta ma negatywne oddziaływanie na grunty sąsiednie.

Kierowanie wody ze studzienki zbiorczej na powierzchnię innej nieruchomości, czy to bezpośrednio czy pośrednio za pomocą węża ogrodowego nie jest działaniem na gruncie, nie może być zatem kwalifikowane w oparciu o przepis art. 29 ustawy. Jak mowa o tym wyżej byłaby to niedozwolona immisja, do usunięcia której uprawniony jest sąd powszechny w oparciu o szeroko rozumiane prawo sąsiedzkie.

Zdaniem Sądu, w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego, wadliwie został także sformułowany obowiązek nałożony na skarżącego, gdyż ma swoisty, warunkowy charakter. Mianowicie, obowiązek wykonania rurociągu łączącego studzienkę zbiorczą ze studzienką kanalizacji opadowej nakłada się po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń, zgłoszeń, uzgodnień i zgód - nie wskazując nawet jakie to pozwolenia, zgłoszenia, uzgodnienia i zgody skarżący musi uzyskać by połączyć ww. obiekty. Jeżeli skarżący nie uzyskałby jakiejkolwiek zgody czy uzgodnienia (jakiego) obowiązek określony w decyzji byłby niewykonalny.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że co do zasady należyte rozpoznanie sprawy o naruszenie stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych - poza sytuacjami oczywistymi, konieczne jest zatem uzyskanie ekspertyzy hydrologicznej wyjaśniającej czy szkody powodowane na gruncie przez wodę mają związek przyczynowy z działaniami właściciela innej nieruchomości. W niniejszej sprawie ekspertyza taka byłaby tym bardziej konieczna, iż z uwagi na fakt, że jak wynika z załączonej do akt administracyjnych ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. T. S. "Ocena dokonanych zmian stanu wody" w obszarze, na którym znajdują się między innymi działki o nr ew. [...] i o nr ew. [...] dokonano wiele działań (podwyższania terenu budowa obiektów budowlanych w tym ogrodzeń) zmieniających stan wódy w tym rejonie. Nie sposób zatem ocenić, czy występowanie podmoknięć na działce nr [...] następuje przez działanie skarżącego (którego działka jak wynika to z materiału dowodowego, jest położona niżej niż działka nr [...]), czy na skutek działań właściciela jakiejkolwiek innej nieruchomości w tym rejonie, czy też ma charakter naturalny lub powodowany działaniami właściciela działki nr [...]. Organ nie przeanalizował w sposób dostatecznie wnikliwy, iż wcześniej prowadził postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2013, w którym stwierdził naruszenie stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] ze skodą dla działki o nr ew. [...] - a zatem odwrotnie niż w postępowaniu będącym przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie. Naruszenie to miało polegać na nasypaniu terenu oraz wykonania ogrodzeń z cokołami przebiegu poprzecznym do doliny. Rozpoznając skargę na decyzję organu Il instancji w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2014 r. II SA/Kr 418/14 wskazał, iż "okoliczność, że na skutek podwyższenia (zmiany ukształtowania) terenu działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] właściciele tych działek wykonali (nielegalnie) system drenażowy także nie ma istotniejszego w tej sprawie znaczenia. System ten dotyczył bowiem zagospodarowania wód z działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...], a nie dodatkowo z działki nr [...]. Innymi słowy właściciele działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] mogli we własnym zakresie wykonywać czynności związane z zagospodarowaniem wody na ich działkach o ile nie szkodziłoby to działkom sąsiednim. Ale równie dobrze właściciele tych działek nie musieli nic robić, skoro i tak naturalny kierunek spływu wód prowadził te wody z działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] na działkę o nr ew. [...] i dalej w kierunku północno-zachodnim. Wprawdzie prawidłowo i zgodnie z prawem wykonany system drenażowy na działce o nr ew. [...] spowodowałby zmniejszenie ilości wód spływających w kierunku działki nr [...], ale nie można nakładać na właściciela danej działki (nr [...]) obowiązku wykonania określonych czynności tylko po to, aby właściciel innej nieruchomości (działki nr [...]) - który podwyższył wysokość swojej działki na tyle, że zakłócił dotychczasowy naturalny kierunek spływu wód - mógł nie odprowadzać wody z innych działek zgodnie z jej naturalnym biegiem. Podstawową przeszkodą blokującą i zmieniającą kierunek spływu wód z działki o nr ew. [...] jest podwyższenie działki o nr ew. [...] wraz z wybudowaniem ogrodzenia na nieprzepuszczalnej podmurówce na tej działce i tej podstawowej przeszkody dotyczą obowiązki wynikające z decyzji wydanej przez organ I instancji". Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2865/14.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że organ przeprowadzi dowód z ekspertyzy hydrologicznej, która powinna wyjaśnić, jakie są przyczyny występowania podmoknięć na gruncie działki nr [...]. Ewentualne obowiązki kierowane na właścicieli nieruchomości sąsiednich mogą być nakładane wyłącznie w sytuacji, kiedy organ ustali, że podmięknięcia te występują na skutek działań właścicieli tych nieruchomości, ale nie jakichkolwiek działań, a tylko takich, które można określić jako działanie na gruncie czyli dotyczących gruntu i wpływających na dotychczasową relację stosunków wodnych jaka na tym terenie była ukształtowana.

W skardze kasacyjnej B. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewłaściwe użytkowanie systemu odwadniającego i odprowadzanie wody ze studzienki zbiorczej przy pomocy węża ogrodowego na teren działki nr [...] nie jest zmianą stanu wody na gruncie, a działanie takie należałoby kwalifikować jako immisję czyli działanie właściciela nieruchomości na własnym gruncie, którego negatywne skutki odczuwalne są na gruncie sąsiedzkim a właścicielowi działki dotkniętych immisją bezpośrednią przysługują jedynie roszczenia cywilnoprawne o zaniechanie tych działań i naprawę ewentualnej szkody oraz nie ma podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne;

2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie właściwego zastosowania przez organy tych przepisów i przyjęcie przez Sąd, że organy nie dokonały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i nie zebrały kompletnego materiału dowodowego w sprawie, dokonując w szczególności samodzielnych ustaleń w zakresie stwierdzenia przesłanki zmiany stanu wód na gruncie, pomimo że wymagało to wiadomości specjalnych i wykonania przez biegłego opinii hydrologicznej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Z. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. G. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjna na rozprawie wbrew oświadczeniu skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się jej przeprowadzenia albowiem stanowisko to spotkało się żądaniem przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania. Wobec tego stosownie do art. 182 § 2 in fine P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 t.j.). Art. 29 ust. 1 tej ustawy określa dwa typy niedozwolonych zachowań właściciela gruntu.

Pierwsze z nich polega na dokonywaniu przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a w szczególności zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, bądź zmiany kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1).

Drugie z tych zachowań polega na odprowadzaniu wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 pkt 2).

Z powyższego wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia zachowanie, które nazywa zmianą stanu wody na gruncie od zachowania polegającego na odprowadzaniu wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Sankcja zawarta w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz związane z nią obowiązki jest wyraźnie związana jest z zachowaniem polegającym na zmianie stanu wody na gruncie. Sankcja ta nie może więc być stosowana przez organy administracji do zachowania polegającego na odprowadzaniu wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Nie można wykluczyć, że zmiana stanu wód może zostać wywołana realizacją na działce budowli lub urządzenia jak np. studzienka zbiorcza. Przepompowywanie wody z tej studzienki nie jest jednak, jak twierdzi organ administracji, zmianą stanu wód na gruncie, tylko odprowadzaniem wody na sąsiednią nieruchomość.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że to skarżący kasacyjnie jako pierwszy swoim działaniami doprowadził do zmiany stosunków wodnych. To na skutek podwyższenia poziomu gruntu na działce skarżącego kasacyjnie oraz wybudowania ogrodzenia doszło do zmiany stanu wody. Zablokowany został naturalny kierunek spływu wody z działki o nr ew. [...]. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie, czy występowanie podmoknięć na należącej do skarżącego kasacyjnie działce o nr ew. [...] jest jedynie skutkiem działań podjętych przez skarżącego kasacyjnie, czy jest to naturalny skutek ukształtowania terenu czy też rzeczywiście jest to wywołane działaniami podejmowanymi przez właścicieli sąsiednich działek, w tym właścicieli działki o nr ew. [...]. Jeśli jest to wywołane działaniami właścicieli działki o nr ew. [...], to należy także ustalić, czy działania te są skutkiem wcześniejszych działań podjętych przez skarżącego kasacyjnie na jego działce, czy też nie mają z nimi związku.

Słusznie też Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie można nakładać na właściciela działki o nr ew. [...] obowiązku wykonania określonych czynności tylko po to, by właściciel działki o nr ew. [...], który podwyższył wysokość swojej działki na tyle, że zakłócił dotychczasowy naturalny kierunek spływu wód, mógł nie odprowadzać wody z innych działek zgodnie z jej naturalnym biegiem. Zasadnie także Sąd I instancji stwierdził, że ewentualne obowiązki na właścicieli nieruchomości sąsiednich mogą być nakładane wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracji ustali, że podmoknięcia na działce należącej do skarżącego kasacyjnie występują na skutek działań właścicieli tych nieruchomości oraz że muszą to być takie działania, które można uznać za zmianę stanu wody na gruncie. Muszą to więc być działania wskazane w art. art. 29 ust. 1 pkt 1 nie zaś działania wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić dowód z ekspertyzy w celu wyjaśnienia jakie są przyczyny podmoknięć na działce o nr ew. [...]. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.