Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1303/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 220/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lutego 2021 r. nr Rep. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021r., sygn. akt II SA/Ol 220/21, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzupełnił w/w wyrok w ten sposób, że w sentencji wyroku dotychczasową treść rozstrzygnięcia oznaczyć jako pkt 1. i dodać pkt 2 w brzmieniu: "2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz A. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr Rep. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z dnia [...] grudnia 2020 r., którą organ I instancji odmówił przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem – M. P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej "u.ś.r.").

Wyjaśniono, że bezspornie M. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i cierpi na poważne schorzenia, szczegółowo wskazywane w zebranym materiale dowodowym. Jest osobą wymagającą całodobowej opieki, którą faktycznie sprawuje skarżąca – rodzeństwo mieszka razem. Organ wskazał, że żyje jednak matka rodzeństwa – T. P., na której ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny i obowiązek ten, jako osoby wstępnej, wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry osoby wymagającej opieki. Zaznaczono, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej, T. P. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nigdy nie ubiegała się o tego rodzaju orzeczenie. Zdaniem organu, skoro żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest ona pełnoletnia i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, to brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium przyjęło że, w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., T. P. ma możliwość sprawowania opieki nad swoim synem. Dodało przy tym, że na takie stwierdzenie nie ma wpływu fakt, iż matka ma problemy zdrowotne, gdyż w przypadku nieposiadania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na kolejność obowiązku alimentacyjnego. Kolegium podkreśliło przy tym, że treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jest jasna, zrozumiała i nie wymaga stosowania wykładni innej niż literalna.

Na powyższą decyzję SKO, A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., uzupełnił w/w wyrok w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania.

Sad wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia i oceny jest spełnienie warunku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem Sądu organy orzekające nie wyjaśniły i nie oceniły stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym obiektywne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednak powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny.

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoba z pierwszego stopnia pokrewieństwa (matka) rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie jest w stanie opiekować się synem, jaka jest jej sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad synem. W tym celu należy zweryfikować oświadczenie skarżącej, która podała, że matka ma 73 lata, choruje na stwardnienie rozsiane, cukrzycę, nadciśnienie, niedosłuch. Przebywa u brata, który się nią zajmuje. Nie ma orzeczenia o niepełnosprawności i nigdy się o nie ubiegała.

Zdaniem Sądu zasadnym jest przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania matki i przesłuchać ją, ewentualnie syna, u którego mieszka, w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia na podane okoliczności. Zasadne jest też uzyskanie dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia matki. Umożliwi to – w ocenie Sądu – poznanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu do alimentacji względem niepełnosprawnego wymagającego opieki i pozwoli na rozstrzygnięcie, czy po stronie matki występują rzeczywiście obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad synem. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla powyższych rozważań jest także ustalenie potencjalnej możliwości zamieszkania matki z niepełnosprawnym synem i zapewnienia mu rzeczywistej, pełnej, wymaganej opieki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") – zrzekając się rozprawy – wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r., polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tych przepisów narusza konstytucyjne zasady: szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1), równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2), a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 18), a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez matkę M. P. (w sytuacji, gdy nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 K.p.a.), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 7 oraz art. 80 K.p.a.) w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowi sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawień socjalnych. Natomiast – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której stosowanie prawa przez sąd administracyjny wypełnia istniejący przepis prawa zupełnie nową treścią, wbrew woli ustawodawcy wyrażonej w sposób jasny i zrozumiały. Zasadne jest zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie – przyjęcie stanowiska co do tego, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1 a u.ś.r. daje – przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej – rezultat wystarczający do przesądzenia o braku prawa siostry do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Wobec tego przyjąć należy, że A. M. (jako osobie, która sprawuje opiekę nad bratem i wskutek tego nie podejmuje zatrudnienia, a jednocześnie osobie, którą dopiero w drugiej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny wobec brata, po żyjącej pełnoletniej matce tej osoby, nie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz niepozbawionej praw rodzicielskich), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zdaniem autora skargi kasacyjnej konieczność dokonania wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r. czyni nieuzasadnionymi te rozważania WSA w Olsztynie, dotyczące konieczności ustalenia, czy w przypadku T. P. zachodzą okoliczności, które (rozumiane w sposób obiektywny) mogłyby wskazywać na brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad swoim synem.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że zasadnicza większość z dokonanych powyżej rozważań jest zbieżna ze stanowiskiem przedstawionym przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., zawieszono postępowanie sądowe do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., podjęto zawieszone postępowanie, z uwagi na podjęcie dniu 14 listopada 2022 r. przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1 a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."

W uzasadnieniu w/w uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy.

Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1) tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust.1a u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wykładni językowej stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. Nie można uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki posiada matkę nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku siostrze. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada rodzica, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego rodzica – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, M. P. – wymagający opieki – ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem tym samym należy ona do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaznaczyć przy tym należy – na co wskazywano już w orzecznictwie – że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego rodzica – chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r. był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono, nielegitymowanie się przez rodzica osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Zasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż wobec treści wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i ich wykładni organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie opisanym i zaleconym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze M. P. nie mogła być załatwiona zgodnie z jej oczekiwaniami.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art.151 i art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.