Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., J. Ś. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1091/21 w sprawie ze skargi A. S., J. Ś. i W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2021 r. znak DOA.7110.429.2020.MWG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S., W. T. i J. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2021 r., znak DOA.7110.429.2020.MWG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr 315/2020 Starosta Gdański zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę pięciu zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz sześciu zbiorników na ścieki sanitarne na działce o nr ew. [...] w R.

Decyzją z dnia 29 października 2020 r. Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu wniosku A. S., W. T. i J. Ś. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Gdańskiego.

Decyzją z dnia 18 marca 2021 r., znak DOA.7110.429.2020 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. S., W. T. i J. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 156 K.p.a. poprzez uznanie, że istotne naruszenie przepisów prawa nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę;

2. art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych,

3. art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 12 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie nieważnościowe w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. S., W. T., J. Ś. i C. J. z dnia 7 maja 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo przeanalizował treść decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z treści decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę pięciu zespołów budynków po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz dwóch zespołów budynków po dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości R., posadowionych na działce nr [...] (obecnie w związku z decyzją Wójta Gminy [...] z 26 maja 2020 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] jest to działka nr [...]) wraz z elementami zagospodarowania terenu działki oraz wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, instalacją ogrzewania, instalacją gazową i elektrycznymi.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji z 3 kwietnia 2020 r.), gdyż inwestor E. sp. z o.o. z siedzibą w R. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...].

Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego, m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 kwietnia 2020 r. wskazały na sprzeczność objętej nią inwestycji z przepisami uchwały nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna A w zakresie zasad odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 37 pkt 1 uchwały odbiornikiem ścieków z obszaru planu będzie oczyszczalnia [...], w myśl § 37 pkt 7 uchwały wyklucza się możliwość realizacji kompleksów nowej zabudowy na terenach nie objętych zbiorczą kanalizacją sanitarną. Plan dopuszcza indywidualne urządzenia sanitarne, ale tylko dla zabudowy rozproszonej poza zwartym obszarem wsi oraz czasowo dla pojedynczych budynków jednorodzinnych i drobnych usług w obrębie zwartej zabudowy wsi (§ 37 pkt 6). W projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przewidziano zbiorczą kanalizację sanitarną, poprzez którą ścieki będą odprowadzane do 6 zbiorników na ścieki sanitarne o objętości 10 m3 każdy, a - zgodnie z otrzymanymi warunkami od gestora sieci - inwestor ma zapewniony odbiór ścieków do czasu wybudowania gminnego kolektora ściekowego i odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków [...] (Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, str. 6 oraz rys. 1/A, str. 10). Jak wynika z treści projektu budowlanego sporna inwestycja nie stanowi żadnego z obiektów wymienionych w § 37 pkt 6 planu, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę tej inwestycji została wydana z naruszeniem § 37 ust. 7 powołanej uchwały. Sąd podziela jednak stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty Gdańskiego z 5 października 2020 r., wynika, że organ ten przyjął zgłoszenie inwestora E. sp. z o.o. z 11 września 2020 r. dotyczące zamiaru budowy sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej dn [...] wraz z przepompownią ścieków sanitarnych dla osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w technologii horyzontalnego przewiertu sterowanego częściowo w technologii wykopu na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w miejscowości R. Do powyższego pisma dołączone zostały: kopia zgłoszenia z 11 września 2020 r. oraz projekt budowlany przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej, zawierające informację, że wobec zgłoszonych robót budowlanych nie wniesiono sprzeciwu. Z analizy powyższej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej została zaprojektowana na potrzeby spornej inwestycji i została przewidziana do podłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej (Projekt budowlany sieci kanalizacji sanitarnej. Część opisowa, str. 8-9; Projekt zagospodarowania terenu, rys. S1.1.1.). Przy piśmie z 14 marca 2021 r. pełnomocnik inwestora przedłożył dokumenty potwierdzające prowadzenie prac w zakresie podłączenia inwestycji do gminnej kanalizacji sanitarnej.

W literaturze i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06 wskazał, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Z uwagi na fakt, że – jak wykazał inwestor w toku postępowania administracyjnego – toczą się prace mające na celu podłączenie inwestycji do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a więc mające na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z § 37 pkt 7 planu, organ prawidłowo uznał, iż opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

Organ nie podzielił stanowiska odwołujących się, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z funkcją terenu przewidzianą w planie miejscowym, gdyż budynki, których dotyczy decyzja z dnia 3 kwietnia 2020 r. to budynki mieszkalne wielorodzinne. Działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (§ 62 ust. 1 uchwały). Zgodnie z § 62 ust. 5 uchwały na terenach jak w ust. 1 przewiduje się zabudowę mieszkaniową wyłącznie w formie domów jednorodzinnych. W odniesieniu do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym w zakresie funkcji zabudowy wskazać należy, iż pojęcia terenów zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie normatywnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Przepis ten nie zawiera odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, jednakże praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą ścianami. Nie może przy tym budzić wątpliwości warunek, że zabudowę szeregową tworzyć może wyłącznie ciąg budynków, a zatem każdy z trzech lub więcej budynków przylegających do siebie stanowić powinien z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższą definicją każdy budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), a nadto wymogi wskazane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość" (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18). Samodzielność budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano, zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek. Każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, posiadającym konstrukcyjnie samodzielną całość - czego nie wyłącza sam fakt, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami mogą być posadowione na wspólnym fundamencie. Budynek może być natomiast wtedy zakwalifikowany jako stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych, np. poddasza, piwnicy, czy ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej (por. wyroki NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, z 4 września 2019 r., II OSK 56/18, z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13, z 10 lipca 2013 r. II OSK 614/12, z 27 października 2009 r., II OSK 1601/08). Z ustaleń organów dokonanych w tej sprawie na podstawie dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja to kompleks budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Budynki jako ustawione w szeregu, łączą się ścianami bocznymi (Projekt zagospodarowania terenu, rys nr 1/A, str. 10). Każdy z projektowanych zespołów budynków posiada wspólną płytę fundamentową, jednakże, jak wynika z orzecznictwa sądowo - administracyjnego, nie stanowi to przeszkody, aby uznać, że każdy budynek spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, wyrok NSA z 4 września 2019 r., II OSK 56/18). Każdy z segmentów stanowi odrębny, samodzielny układ komunikacyjny. Z dokumentacji projektowej wynika także, że projektowane budynki mają osobne konstrukcje dachowe, a także każdy z nich ma własne przewody kominowe. Także do każdego segmentu przewidziano oddzielne wejście, poprzez chodnik z kostki typu polbruk wysunięty z bryły poszczególnych segmentów. Sąd podzielił w związku z tym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporne budynki ze względu na wskazane powyżej cechy, należą do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W związku z powyższym nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 62 ust. 5 planu miejscowego. Dopuszczalność realizacji zabudowy szeregowej na tym terenie potwierdził również Wójt Gminy Pruszcz Gdański w piśmie z dnia 1 lipca 2020 r.

Odnośnie zarzutu stron postępowania podnoszonego w toku postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że organy rozważały kwestię zgodności inwestycji z § 62 ust. 8 uchwały, który dotyczy minimalnej ilości miejsc postojowych. Zgodnie z tym przepisem, ustala się, że w obrębie dróg zabudowy mieszkaniowo- usługowej obowiązuje wydzielenie minimum 1 miejsca postojowego na 1 budynek mieszkalno-usługowy, niezależnie od ilości miejsc postojowych na terenie działek. Z przepisu tego wynika, że inwestor oprócz miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej powinien wydzielić minimum 1 miejsce postojowe na 1 budynek mieszkalno-usługowy "w obrębie dróg zabudowy jak w ust. 1 (mieszkaniowo-usługowej)". Sąd wskazał, że przepis ten jest niezrozumiały i budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie jest jasne co oznacza określenie "w obrębie dróg zabudowy mieszkaniowo-usługowej", czy chodzi tu o drogi wewnętrzne czy o drogi publiczne, czy o drogi, do których inwestor ma tytuł prawny. Dlatego – w ocenie Sądu – nie można było w tym przypadku przyjąć, że inwestor naruszył ten przepis prawa miejscowego w sposób rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Sąd zauważył, że przedmiotowa inwestycja obejmuje łącznie 44 budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej (pięć zespołów po cztery budynki oraz dwa zespoły po dwanaście budynków). Na parterze każdego budynku mieszkalnego zaprojektowany został garaż. Według treści części graficznej projektu zagospodarowania terenu (nr rys. 1A) w północno-wschodniej części działki zaprojektowano dodatkowo 19 miejsc postojowych, do których dostęp mają właściciele wszystkich budynków. Plan nie wskazuje wskaźnika miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie MU (§ 62), w związku z czym nie można uznać, że przedmiotowy projekt budowalny zatwierdzony decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. narusza w tym zakresie prawo w sposób rażący.

Sąd podzielił również stanowisko organu dotyczące braku rażącego naruszenia § 62 ust. 2 uchwały, który stanowi, że ustala się minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1000 m2 z usługą połączoną z budynkiem mieszkalnym i 1500 m2 z usługami w oddzielnym budynku z tolerancją w wysokości 10%. Z bilansu powierzchni terenu (część graficzna projektu zagospodarowania terenu rys. 1/A) wynika, że powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 12 760 m2. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 kwietnia 2020 r. obejmuje budowę 44 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Na działce nr [...] zaplanowano ponadto jeszcze 20 budynków objętych inną decyzją. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że z powyższego zapisu planu nie wynika w sposób jednoznaczny czy minimalna powierzchnia 1000 m2 dla zabudowy mieszkalno-usługowej dotyczy powierzchni działki przewidzianej do realizacji tego typu zabudowy, niezależnie od ilości posadowionych na niej budynków czy też jest to minimalna powierzchnia wymagana do posadowienia na niej 1 budynku na terenie przeznaczonym pod ten typ zabudowy. Przepis ten raczej wskazuje na "minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1000 m2", a więc na minimalną wielkość działki budowlanej ("dla zabudowy"), a nie minimalną wielkość terenu dla jednego budynku mieszkalno-usługowego. Wskaźnik powierzchni minimalnej działki budowlanej 1000 m2 został w tej sprawie zachowany, gdyż działka ma ponad 12 tys. M2. Sąd uznał, że wobec niejasności interpretacyjnych wskazanego zapisu planu miejscowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia 3 kwietnia 2020 r. rażąco narusza § 62 ust. 2 ww. uchwały. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 26 maja 2020 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] na 21 działek (w tym 20 działek pod wybudowane już budynki oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,9893 m2, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja). Zatem właściwy organ uznał, że zgodne z planem miejscowym jest dokonanie takiego podziału.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadny także zarzut naruszenia § 62 ust. 7 planu, który stanowi, że ustala się, że wielkość terenów na zieleń, uprawy i różne formy rekreacji nie może być mniejsza jak 50% powierzchni działki zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na dzień udzielenia kontrolowanego pozwolenia na budowę, ówczesna działka inwestycyjna o nr [...] miała powierzchnię 12.760 m2, a powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosiła 6.532,18 m2, co stanowi 51,19 % powierzchni ww. nieruchomości inwestycyjnej (Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/A, str. 10). Zdaniem Sądu, należało podzielić stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 62 ust. 7 planu. Powyższe rozważania dają podstawę do uznania, że decyzja Starosty Gdańskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie stwierdzenia przez Starostę zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zarzut braku stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej w sposób oczywiście sprzeczny z planem miejscowym był nieuzasadniony. W ocenie Sądu zarzuty skargi były bardzo ogólnikowe, nie wskazywały na konkretne naruszenia przepisów planu, dlatego trudno było szczegółowo odnieść się do tych zarzutów.

Sąd podzielił stanowisko i argumentację organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia 3 kwietnia 2020 r. nie narusza prawa w zakresie nieznacznego podniesienia rzędnych terenu oraz w zakresie dotyczącym zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ szczegółowo wykazał, że przedmiotowy projekt budowalny jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).

W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 1 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Zarzuty te nie zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi, a Sąd nie dopatrzył się tych naruszeń w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszało art. 107 § 3 K.p.a.. Organ bardzo szczegółowo dokonał kontroli decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze podniesiono, że decyzja była przygotowana z pominięciem zasad rzetelności, o czym świadczy okoliczność, że część uzasadnienia dotyczy "decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28/10/2020 nie znajdującego żadnego związku ze sprawą (por. str. 12)". Sąd stwierdził, że błędne wskazanie organu stanowi oczywistą omyłkę, która została sprostowana postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2021 r. Natomiast na str. 12 uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 28 października 2020 r,. wydanego w tej sprawie dotyczącego odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli A. S., W. T. i J. Ś. podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S., W. T. i J. Ś. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu niegodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił szczegółową i wnikliwą argumentację na poparcie wyrażonego stanowiska. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że nie zaistniały przesłanki dające podstawy do przyjęcia, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponowne przytaczanie obszernej argumentacji Sądu I instancji jest w tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.