Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 21 grudnia 2021 r. nr L/761/21 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. R.S. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. , zaskarżając ją w części dotyczącej załącznika nr 1 "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. ", a konkretnie zapisów w punkcie 1.2.3.17. "Obszary w ciągach dolin oraz cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym".

W uzasadnieniu wyjaśniła, że w wytycznych do planów miejscowych wskazanego obszaru w punkcie 3a) wprowadzono zapis "obowiązuje zakaz sytuowania budynków", a w punkcie 3d) zapis "z wykluczeniem budynków i budowli rolniczych'. Wskazała, że działki nr [...] w obrębie [...] Miasta M. , znalazły się w zasięgu wskazanego obszaru. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. — uchwała Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...]. tereny będące własnością skarżącej określał jako treny rolne.

Zdaniem skarżącej zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawiają, że studium bezpośrednio narusza jej interes prawny oraz uprawnienia jako właściciela nieruchomości, a to w w związku z art. 64 Konstytucji RP. Skarżony zapis pozbawia skarżącą prawa do zabudowy, odbiera jej uprawnienie do właściwego prowadzenia gospodarstwa rolnego i możliwości jego rozwoju. Podkreśliła, że ze względu na zły stan techniczny użytkowanych starych zabudowań, "stanęła przed faktem budowy nowego siedliska", a wprowadzone przez Radę Miasta przepisy tego zabraniają.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. (organ) wniosła o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego według chronologii zdarzeń. Wyjaśniła, że skarżąca złożyła w dniu 25 listopada 2019 r. wniosek do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. . Skarżąca wnioskowała o przekształcenie dla swoich działek istniejącej strefy z ZII w strefę mieszkaniową MU. Organ wyjaśnił, że ze względu na potrzebę zachowania terenów otwartych i wartościowych przyrodniczo, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyników analiz, została wykluczona możliwość wnioskowanego zainwestowania budowlanego, zachowano dotychczasowe przeznaczenie. Nie dokonano również żadnych zmian ani ograniczeń względem prowadzonej przez skarżącą działalności rolniczej. Do projektu Studium wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 14 grudnia 2020 r. do 28 stycznia 2021 r. skarżąca nie wniosła uwag.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów organ zauważył, że z punktu widzenia planistycznego, kwalifikacja wskazanych nieruchomości skarżącej do terenów ZE jest kontynuacją dotychczasowej polityki gminy względem wskazanych nieruchomości, wynikającą głównie z istniejących uwarunkowań i walorów ekofizjograficznych tego terenu. Zapisy punktu 1.2.3.17-"Obszary w ciągach dolin oraz cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym". Studium nie wprowadziło zasadniczo zmian do kierunków zagospodarowania przedmiotowego terenu. Na tę okoliczność organ przedstawił fragmenty map wcześniej obowiązujących dokumentów planistycznych. Podkreślił dalej, że tereny o przeznaczeniu ZE stanowią tylko część nieruchomości skarżącej i to część mniejszą niż stanowiły tereny RP na mapie z roku 1993. O możliwości lub zakazie zabudowy, a co za tym idzie o obniżeniu lub podniesieniu wartości nieruchomości, decyduje natomiast wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Wskazał, że zgodnie z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. tereny te stanowiły strefę produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną jedynie wzdłuż istniejących dróg dojazdowych, dodatkowo z zachowaniem wymienionych w uchwale uwarunkowań i uzgodnień. Dodatkowo podkreślił, że również Wojewoda [...] i, dokonał kontroli przedmiotowej uchwały na wniosek i zauważył, że gmina nie jest zobowiązana do uwzględnienia wszystkich uwag składanych w trakcie procedury planistycznej, a rozstrzygnięcia Prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków w tym zakresie nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Na rozprawie skarżąca podkreśliła, że jej wniosek dotyczył w istocie części nieruchomości, na której do II wojny światowej istniało "stare siedlisko". Nie jest to teren szczególnie cenny przyrodniczo, a zmiana wykorzystania zachęci jej dzieci do pozostania na gospodarstwie. Wyjaśniła, że w miejscu, gdzie było "stare siedlisko" zamierza wybudować nowy dom.

Pełnomocnik organu wyraził opinię, że istotą problemu jest nie tyle zmiana studium, co zmiana zamiarów związanych z siedliskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości – działki nr n [...] w obrębie [...] Miasta M. ,, które leża na terenie, dla którego Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] r nr [...] uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. . W załączniku nr 1 do uchwały dotyczącym kierunków zagospodarowania przestrzennego w punkcie 1.2.3.17 zatytułowanym "Obszary w ciągach dolin oraz cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym". a wytycznych do planów miejscowych w punkcie 3a) wprowadzono zapis ,obowiązuje zakaz sytuowania budynków", a w punkcie 3d) zapis z wykluczeniem budynków i budowli rolniczych". Działki skarżącej leżą w obszarze oznaczonym w zmienionym studium symbolem MUII (zabudowa mieszkaniowa- siedlisko) i ZEII ( tereny otwarte, uzupełniające pasma ekologiczne – o funkcji rolniczej i rekreacyjnej). Skarżąca złożyła wniosek do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. wnosząc o przekształcenie dla swoich działek istniejącej strefy ZII w strefę mieszkaniową MU, w części wskazanej graficznie.

Nie jest również kwestionowane, że obecnie nieruchomości skarżącej leżą w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M. (uchwała Rady Miasta Nr [...] z [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...]) w liniach rozgraniczających terenów MUII i ZII o przebiegu tożsamym z przebiegiem linii rozgraniczających ustanowionych w rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. . Ustalenia dla terenu ZII zawarto w § 7 ww. uchwały, teren jest objęty zakazem zabudowy kubaturowej z wyjątkiem małych obiektów gospodarczych związanych z utrzymaniem stawów hodowlanych, których wysokość mierzona od poziomu terenu do linii kalenicy dachu nie będzie przekraczać 3.5 m i powierzchni nie przekraczającej 50 m.

Oceniając zagadnienie, czy interes prawny skarżącej mógł zostać zaskarżoną uchwałą naruszony, trzeba mieć na uwadze, czy studium (zmiana studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela.

Ponadto, w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu orzekającego, stanowisko to także należy zaaprobować. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że studium ma znaczenie dla właściciela nieruchomości. Studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy). Powyższe rozważania nie oznaczają jednakże, że zmiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą jest sprzeczna z prawem. Stwierdzenie, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu.

Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła, iż zapisy zawarte w punkcie 1.2.3.17. "Obszary w ciągach dolin oraz cenne pod względem przyrodniczo-krajobrazowym" Studium w przyszłości uniemożliwią jej budowę w przyszłości nowego siedliska na nieruchomości, a jej wniosek złożony do projektu zmiany Studium nie został uwzględniony. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Sąd miał na uwadze, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy powyższe umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne).Zauważyć należy, że o ile niewątpliwie studium może wywierać wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, o tyle wpływ ten co do zasady będzie pośredni, uzależniony od przyjęcia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopóki nie zostanie uchwalony plan miejscowy, dopóty ewentualne ograniczenie prawa własności przysługującego właścicielom działek położonych na terenie objętym studium jest wyłącznie hipotetyczne. Dlatego też zarzut naruszenia przez Studium prawa własności w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest chybiony. Wskazany przepis nie przewiduje naruszenia prawa własności w kategoriach przyszłego, potencjalnego jego naruszenia. Prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą, jedną z wielu jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6). Natomiast art. 4 u.p.z.p. precyzuje w jakim zakresie i w jakich formach organy administracji publicznej mogą władczo wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. O nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy w przypadku studium można jedynie mówić w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednak w żadnym z pism strona skarżąca w tej sprawie nie wykazała, aby zostały naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszono tryb sporządzania studium lub właściwość organów w tym zakresie. Brak więc było podstaw do zastosowania ww. przepisu w tym przypadku.

Trzeba też mieć na uwadze, że zmiany w zaskarżonym Studium nie zmieniły dotychczasowego przeznaczenia działek skarżącej. Obecnie nieruchomości skarżącej leżą w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w M. (uchwała Rady Miasta Nr [...] z [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...]) w liniach rozgraniczających terenów MUII i ZII o przebiegu tożsamym z przebiegiem linii rozgraniczających ustanowionych w rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. . Ustalenia dla terenu ZII zawarto w § 7 ww. uchwały, teren jest objęty zakazem zabudowy kubaturowej z wyjątkiem małych obiektów gospodarczych związanych z utrzymaniem stawów hodowlanych, których wysokość mierzona od poziomu terenu do linii kalenicy dachu nie będzie przekraczać 3.5 m i powierzchni nie przekraczającej 50 m. Zauważyć też należy, że gmina nie jest zobowiązana do uwzględnienia wniosków składanych w trakcie procedowania zmian Studium.

Wyjaśnienia skarżącej, że przed II wojną światową istniało na terenie jej nieruchomości "stare siedlisko" nie mogły wywołać oczekiwanego skutku.

Mając na względzie powyższe okoliczności skutkujące wnioskiem, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.