Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 29 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 102
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 - 3, § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 101 poz 1106
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu udzielania przez Policję lub Straż  Graniczną pomocy lub asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/14 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/14, oddalił skargę Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego. Skarga, o której mowa w art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 poz. 1015 ze zm.)

– dalej: u.p.e.a. służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

– Komentarz 2005, Wrocław 2005 r., s. 390; zob. też wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/08). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że

w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r., III SA/Wa 85/08; z 30 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1262/07; z 28 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1626/07). Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego jest zatem wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, co oznacza, że w postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. teza druga wyroku WSA w Warszawie z 18 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3474/06, Lex nr 304097 oraz Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydanie 5, 2009 r., s. 152-153, 208).

Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środkiem egzekucyjnym

w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest natomiast, w myśl art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, m.in. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. Przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie ze skargi na czynność organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Analizując zaskarżone orzeczenie oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, w tym protokół z czynności egzekucyjnych z 7 kwietnia 2014 r. Sąd nie dopatrzył się uchybień organu dokonującego czynności odebrania nieruchomości, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Jak wynika bowiem z tego protokołu czynność ta wynikała z prawomocnych decyzji organów administracji

i z tytułu wykonawczego z [...] marca 2014 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego zostało mu doręczone postanowienie o którym mowa w art. 143 § 2 u.p.e.a., tj. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2013 r. wzywające zobowiązanego do wydania nieruchomości zabudowanej położonej w Krakowie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0139 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K. – Ś., osobie reprezentującej Prezydenta pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego. Nie można również uznać za zasadne, zarzutów skargi odnoszących się do niezachowania przez organy 7 dniowego terminu do pisemnego powiadomienia policji wynikającego z § 3 ust.

1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2001 r. (Dz. U. Nr 101, poz. 1106). W tej sprawie policja została wezwana do udzielenia pomocy przy wykonywaniu czynności egzekucyjnej pismem z 18 marca 2014 r. Zatem z całą pewnością został zachowany termin siedmiu dni, choć nawet jego przekroczenie nie może wiązać się z nieważnością całej dokonanej czynności egzekucyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się nie do samej czynności odebrania nieruchomości, a do całego postępowania tak egzekucyjnego, jak

i wywłaszczeniowego, w tym również do braku ekwiwalentu pieniężnego za nieruchomość. Nie mogą one zatem być przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem powyżej, przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a., mogą być jedynie "faktyczne fizyczne" czynności egzekucyjne przeprowadzone przez organ administracji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył Z. P. w całości skargą kasacyjną z 29 grudnia 2014 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, co wyraziło się w braku:

a) wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że nie otrzymał należnego mu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

b) rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy wydanie zaskarżonego postanowienia, które w konsekwencji doprowadziło do utrzymania

w mocy czynności odebrania nieruchomości, jest zgodne z obowiązującymi przepisami i standardami gwarantującymi ochronę prawa własności;

2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego sporządzenia i doręczenia skarżącemu upomnienia;

3) a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu udzielania przez Policję lub Straż Graniczną pomocy lub asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych poprzez błędne przyjęcie, że organ egzekucyjny nie dopuścił się nieprawidłowości przy wezwaniu Policji do asysty, a w konsekwencji, że czynność odebrania nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący wielokrotnie konsekwentnie podnosił, że mimo faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu. Okoliczność ta była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, tym niemniej skarżący zaakcentował ją na rozprawie. Skarżący argumentował, że utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, a co za tym idzie stanu, w którym pozostaje on bez własności i bez odszkodowania, kłóci się z konstytucyjnymi i międzynarodowym standardami ochrony podstawowego prawa człowieka, jakim jest prawo własności. Pomimo to, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle się do tej kwestii nie odniósł ograniczając uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyłącznie do treści samej skargi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc ma a) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów

i argumentów stawianych przez stronę skarżącą; b) obowiązek gruntownego zweryfikowania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał żadnego z tych obowiązków.

Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii braku wypłaty odszkodowania w sytuacji pozbawienia skarżącego nieruchomości w sposób przymusowy przełożył się na brak zastosowania przepisów prawa materialnego określonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Skarżący konsekwentnie podtrzymuje, że pozostał bez własności i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu pieniężnego za utraconą nieruchomość. Obecnie skarżący pozostał bez własności, bez źródła utrzymania

i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Stan taki jest sprzeczny ze standardami Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwrócił uwagę na "niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania"

(E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX-el., teza 2). Treść zarówno kwestionowanego postanowienia SKO, jak i w konsekwencji zaskarżonego wyroku, prowadzą w istocie do skutków sprzecznych z Konstytucją RP i ratyfikowaną umową międzynarodową, jaką jest Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Co więcej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taką umową jest właśnie Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Protokoły Dodatkowe do niej, jako jej integralne części. Oznacza to, że nawet najbardziej poprawna z punktu widzenia zasad językowych wykładnia prawa krajowego nie może prowadzić do stanu sprzecznego z Konwencją – a takim stanem jest pozbawienie skarżącego nieruchomości bez odszkodowania, co zostało potwierdzone przez zaskarżone postanowienie, którego treść i skutek prowadzą do utrzymania w mocy wszystkich czynności podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że wymogi formalne czynności również nie zostały dopełnione. Nie ulega wątpliwości, że asysta Policji w toku czynności egzekucyjnej przymusowego odebrania nieruchomości jest elementem składającym się na faktyczne jej wykonanie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 29 sierpnia 2001 r., organ egzekucyjny i egzekutor wzywa do udzielenia pomocy lub asysty przez Policję lub Straż Graniczną na piśmie, co najmniej 7 dni przed terminem czynności egzekucyjnych (§ 1). Policja lub Straż Graniczna udzielą pomocy lub asysty niezwłocznie po otrzymaniu pisemnego wezwania od organu egzekucyjnego

i egzekutora, w przypadku: 1) oporu uniemożliwiającego lub znacznie utrudniającego prowadzenie czynności egzekucyjnych, 2) uzasadnionego przypuszczenia, że na taki opór natrafią (§ 2). W pilnych przypadkach, zwłaszcza gdy zwłoka groziłaby udaremnieniem egzekucji, udzielenie pomocy lub asysty, o której mowa w § 2, następuje także na osobiste wezwanie organu egzekucyjnego i egzekutora (§ 3).

Sąd stanął na stanowisku, że wspomniany termin ma charakter instrukcyjny,

a jego przekroczenie nie może skutkować nieważnością czynności. Takiej interpretacji nie można przyjąć, albowiem może ona prowadzić do bardzo niebezpiecznej praktyki nadużywania asysty Policji, co może przełożyć się na niedostateczną ochronę praw obywatelskich. Nie można więc twierdzić, że przekroczenie terminu jest działaniem prawidłowym – skoro odebranie nieruchomości ma charakter przymusowy i w tym kontekście stanowi okoliczność wyjątkową, to przepisy w tym zakresie powinny być interpretowane ściśle.

W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia złożonych zarzutów. Postanowienie o podjęciu postępowania zapadło 1 kwietnia 2014 r., a zatem na 6 dni przed terminem czynności. Oznacza to również, że z tym dniem najwcześniej organ mógł podjąć jakiekolwiek czynności przygotowawcze do egzekucji. A to oznacza, że termin 7 dniowy do pisemnego powiadomienia Policji nie mógł zostać zachowany. Ponadto, trudno przyjąć, by zachodziły przesłanki do ustnego wezwania Policji. Przypadek skarżącego nie może być kwalifikowany jako pilny przez sam tylko fakt, że skarżący korzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia. Ta ostatnia okoliczność nie jest również podstawą do "uzasadnionego przypuszczenia", że organy natrafiłyby na opór skarżącego. Podjęte przeciwko skarżącemu działania były nieproporcjonalne. Skarżący i jego rodzina zostali eksmitowani przy użyciu zbyt daleko idącego przymusu. Sąd ponadto nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego stanowisko skarżącego jest nieprawidłowe i dlaczego zastosowane środki nie miały charakteru zbyt daleko idących i nieproporcjonalnych, skupiając się wyłącznie na wymogach formalnych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183

§ 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 3 są bezzasadne, ponieważ wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że organ egzekucyjny nie jest władny do zbadania sprawy skarżącego od strony merytorycznej, a jedynie ma obowiązek zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz rozpatrzenia kwestii wyłaniających się w toku postępowania egzekucyjnego. Nie wolno mu natomiast badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro kwestia "przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, mimo że skarżący kasacyjnie nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu", a co za tym idzie – naruszenie przepisów i standardów gwarantujących ochronę prawa własności, wykracza poza granice zarówno sprawy egzekucyjnej, jak i poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, rozpoznanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, wydanym na skutek wniesienia przez skarżącego Z. P. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2014 r., nr [...].

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 29 sierpnia 2001 r., ponieważ policja została wezwana do udzielenia pomocy przy wykonywaniu czynności egzekucyjnej pismem z 18 marca 2014 r.

w trybie i na zasadach określonych w art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podjęcie czynności wezwania policji do udzielenia pomocy w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie odebrania nieruchomości było niezbędne w celu zapobieżenia poważnym szkodom dla interesu społecznego, jakim w tej sprawie była konieczność zapewnienia sprawnego realizowania inwestycji celu publicznego, tj. inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa Al. Jana Pawła II oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stanca oraz Czyżyńskiej wraz z budową odcinka ul. Lema w Krakowie (...)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że został zachowany termin siedmiu dni, o którym mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskazany w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia termin ma charakter instrukcyjny. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc lub asysta organów Policji lub Straży Granicznej polega na umożliwieniu przeprowadzania czynności egzekucyjnych, w szczególności poprzez zapewnienie: 1) dostępu do miejsca,

w którym mają one być wykonywane, 2) porządku w miejscu przeprowadzania egzekucji administracyjnej, 3) osobistego bezpieczeństwa organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi, 4) w razie potrzeby – na uzasadnione żądanie organu egzekucyjnego i egzekutora – niezbędnej pomocy w zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej. Zatem z istoty swej ma ona charakter prewencyjny. Obecność funkcjonariusza Policji ma bowiem przeciwdziałać niezgodnym z prawem próbom uniemożliwiania przeprowadzenia niezbędnych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny lub egzekutora. Zatem obecność w toku prowadzonej egzekucji administracyjnej policjanta wyznaczonego do udzielania pomocy jest "neutralna" dla zobowiązanego, jeżeli nie podejmuje on sprzecznych z prawem działań mających na celu uniemożliwienia wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego też wystąpienie do organów Policji z wnioskiem o udzielenie pomocy nie może być oceniane jako działanie nieproporcjonalne ze względu na cel prowadzonej egzekucji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił,

w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.