Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2430/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 par. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 913/16 w sprawie ze skarg J. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/16 oddalił skargi J. M. i E. M. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. D. oraz W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, dwulokalowego, w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami, w tym: wewnętrzną instalacją wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...] (aktualnie działki o nr ewid. [...] i [...]), obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Wniesiona przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na tę decyzję została odrzucona postanowieniem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 424/08, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 97/09 oddalił skargę kasacyjną skarżących od tego orzeczenia.

Skarżący pismem z dnia 26 listopada 2008 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 19 czerwca 2008 r. powołując podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.). Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji.

Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący, jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołań nie uwzględnił i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżący uzasadniając podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wskazali na powiązania rodzinne pomiędzy inwestorami a pracownikami Starostwa Powiatowego w [...]. W tym kontekście organ powołał art. 24 § 1-3 oraz art. 25 § 1 K.p.a. i stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. podpisana została przez Starostę [...] M. D., wobec której nie były podnoszone zarzuty związane z wyłączeniem od rozpoznania przedmiotowej sprawy, z uwagi na powiązania rodzinne z jednym z inwestorów. Z kolei Wicestarosta P. C. podpisał jedynie zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2008 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a następnie został wyłączony wraz z Dyrektorem Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej B. W. udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowa sprawa nie dotyczy osób o których mowa w art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś podstawą do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jest tylko udział w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu.

Skarżący wnieśli skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi skarżących. W uzasadnieniu Sąd na wstępie omówił instytucję wznowienia postępowania, a następnie podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżących przyczyna wznowienia. Sąd wyjaśnił, że w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 K.p.a. użyto sformułowania "udział w postępowaniu". Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że pierwsza ze wskazanych przesłanek jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika lub organu w fazie jej rozstrzygania. Dotyczy zatem włącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną. Nie dotyczy natomiast pracowników, którzy brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, jednak nie podejmowali decyzji.

Rozwijając ten wątek Sąd podkreślił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. została wydana i podpisana przez Starostę [...] M. D., której wyłączenia od rozpoznania przedmiotowej sprawy nie domagali się skarżący. Ponadto P. C. podpisał jedynie zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2008 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że Starosta [...] w piśmie z dnia 20 listopada 2008 r. potwierdził, że wicestarosta P. C. oraz dyrektor Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej B. W. zostali wyłączeni od udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 24 § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności powoływane przez skarżących nie wypełniają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem kwestionowana decyzja nie została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu, stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Zaznaczył również, że udział pracownika w czynnościach procesowych nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący J. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i z art. 24 § 1 pkt 2 oraz art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w następstwie braku zastosowania tych przepisów i w rezultacie oddalenie skargi na podstawie 151 P.p.s.a. W zakresie tego zarzutu nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Następnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 2 oraz art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenia powołanych przepisów pełnomocnik upatrywał w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. racji przemawiających za prezentowanymi w skardze poglądami.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odniósł się do pierwszego z podniesionych zarzutów. W tym kontekście powołał orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujące stanowisko, zgodnie z którym regulacja art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 §1 pkt 2 kKp.a. obejmuje także pracowników, którzy formalnie nie przygotowują projektu decyzji ani nie podpisują danej decyzji w imieniu organu, ale którzy z uwagi na swoje kompetencje i miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu mogą mieć wpływ na wydanie decyzji i jej ostateczny kształt.

W ocenie pełnomocnika czynności przygotowawcze z perspektywy merytorycznej mogą posiadać niepomiernie większy ciężar gatunkowy niż czynność decyzyjna w sensie ścisłym, sprowadzająca się często do wyłącznie mechanicznego opatrywania podpisem projektu danego aktu. Rozwijając tę myśl stwierdził, że rola organu decyzyjnego, tj. starosty, w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadza się tylko do opatrywania projektów decyzji podpisem, natomiast wszystkie kluczowe czynności decyzyjne natury ściśle merytorycznej, są przedsiębrane przez odpowiednich, kompetentnych pracowników, na czele z dyrektorem wydziału. W opinii pełnomocnika Dyrektor Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej, spokrewniona z wicestarostą oraz inwestorem miała decydujący wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Była bowiem, w ramach pełnionej funkcji, osobą posiadającą niezbędne kompetencje do podejmowania kluczowych czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy, a zatem pracownikiem bezpośrednio zaangażowanym w proces wydawania decyzji. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całego towarzyszącego sprawie kontekstu.

Odnosząc się zaś do wyłączenia w sprawie tych osób autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że wyłączenie winno nastąpić w drodze postanowienia, a okoliczność ta znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jego zdaniem o fakcie wyłączenia pracownika lub organu strona postępowania powinna zostać poinformowana jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Ponadto zakwestionował stanowisko Sądu, zgodnie z którym zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2008 r. zostało wydane na podstawie art. 24 § 4 K.p.a. W tej kwestii zwrócił uwagę, że w takim przypadku na zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, że czynność podejmowana jest ze względu na określony interes społeczny lub ważny interes strony przez wyłączonego już od udziału w sprawie pracownika.

W końcowej części uzasadnienia jej autor nawiązał do drugiego z podniesionych zarzutów wskazując, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji strony zawartej w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2009 r. i o piśmie tym w ogóle nie wspomina. Stwierdził także, że pismo to nie zostało doręczone pozostałym stronom postępowania, pomimo że skarżący nie działał za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika.

Pismem procesowym z dnia 23 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację, mającą przemawiać za zasadnością pierwszego z podniesionych zarzutów. Wskazał dodatkowo, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. naruszyła także obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika postanowienia tego planu przewidywały, że na terenie objętym sporną inwestycją, tj. na ulicy [...] w [...], w ramach zabudowy szeregowej odnośne działki zostały przeznaczone pod budynki mieszkalne jednorodzinne z jednym garażem. Ponadto uznał, że decyzja ta narusza prawo budowlane, w szczególności warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik popierając skargę kasacyjna odwołał się do dodatkowej argumentacji przedstawionej w załączniku do protokołu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów okazały się uzasadnione.

Ostatnia uwaga dotyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, a do niego należy się odnieść w pierwszej kolejności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wszystkim standardom określonym w tym przepisie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. i przez to zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Należy więc stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie powiązany dodatkowo z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), jak każdy inny zarzut procesowy, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na wady uzasadnienia orzeczenia zaskarżony wyrok w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednak poznać zapatrywania Sądu w kwestii przyczyny wznowienia, wyłączenia pracownika organu, prześledzić tok rozumowania i ustalić jednoznacznie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i po pierwsze podjąć z nimi polemikę w ramach skargi kasacyjnej oraz po drugie zweryfikować je podczas rozpoznawania tej skargi. Aczkolwiek Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie odniósł się oddzielnie do pisma z dnia 15 marca 2017 r., to jednak z całokształtu rozważań wynika, że przedstawioną w tym piśmie argumentację miał w polu widzenia. Wiadomo przecież, z jakich powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, odmawiająca uchylenia dotychczasowej decyzji, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, przede wszystkim dlaczego jego zdaniem powoływana przesłanka wznowienia nie jest usprawiedliwiona. Dalszą i zupełnie oddzielnie kwestią pozostaje, że skarżący z zapatrywaniami sądu się nie zgadza.

Pozostałym zarzutom procesowym nie można jednak odmówić słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, podobnie jak uprzednio organy administracji, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie może być wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. z tej przyczyny, że "decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27". Ograniczając dalsze rozważania do przyczyn wznowienia w odniesieniu do pracownika organu należy stwierdzić, że istotnie w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. mowa jest o wydaniu decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, z kolei w art. 24 K.p.a., do którego odsyła art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu z powodów w nim wskazanych. Porównanie treści obu tych przepisów wskazuje na to, że ustawodawca rozróżnia fakt wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w czynnościach postępowania przez tego pracownika. Mogłoby się zatem wydawać, poprzestając na przeprowadzeniu procesu ustalenia znaczenia analizowanych zwrotów prawnych tylko na płaszczyźnie literalnej (gramatycznej), że przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. ogranicza się wyłącznie do sytuacji, gdy podlegający wyłączeniu pracownik organu administracji wydał decyzję. Należy jednak mieć na uwadze, że wykładnia przepisu jest procesem skomplikowanym, a jak wskazuje się w doktrynie winna być dokonana zawsze w sposób wszechstronny, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie wszystkich dostępnych metod wykładni prowadzi lub co najmniej może prowadzić do powstania wielu wariantów analizowanej normy prawnej, a zadaniem organu orzekającego jest wybór tego, który jest właściwy (por. M. Zirk - Sadowski {w} System Prawa Administracyjnego, Tom 4 Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s.114, zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4).

W rozpoznawanej sprawie potrzeba dalszego, wnikliwego ustalenia znaczenia analizowanych zwrotów jest konieczna już chociażby z tego względu, że kodeksowe przepisy regulujące kwestię wyłączenia pracownika organu zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym budzą wątpliwości. W analizowanej materii zastosowanie dalszych metod wykładni, przede wszystkim systemowej i celowościowej nie prowadzi już do tak jednoznacznej konkluzji, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji. Przede wszystkim trzeba mieć w polu widzenia, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności procesowych, a finalna czynność w postaci wydania decyzji jest zawsze konsekwencją prawną poprzedzających ją czynności przygotowawczych, wpływających w istotny sposób na treść decyzji (zob. B. Adamiak {w} B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 582). Niejednokrotnie wszystkie czynności procesowe względnie przeważająca ich część, zgodnie z ustalonym w urzędzie podziałem czynności, przeprowadzane są przez wyznaczonego pracownika, a decyzja załatwiająca sprawę w rozumieniu art. 104 § 4 K.p.a. wydawana jest tylko przez przełożonego pracownika lub piastuna organu, który poprzez złożenie podpisu bierze odpowiedzialność za wydanie decyzji. Nie przekreśla to jednak czynności podjętych w toku postępowania przez pracownika i wpływu na kształt mającego zapaść rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, można przyjąć, że ustawodawca wskazując w 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jako przyczynę wznowienia wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, poprzez wyraźne i celowe odesłanie w treści tego przepisu do art. 24 K.p.a. nie wykluczył sytuacji, że ta przyczyna obejmuje też przypadek, gdy szereg czynności, czy wręcz wszystkie czynności procesowe w toku postępowania zostały przeprowadzone przez pracownika podlegającego wyłączeniu albo były nadzorowane przez przełożonego podlegającego wyłączeniu, a rola wydającego decyzję sprowadzała się tylko do jej podpisania. W takiej sytuacji pracownik podlegający wyłączeniu nie tylko uczestniczył w postępowaniu, ale można i należy przyjąć, że także miał udział w wydaniu decyzji.

Celem instytucji procesowej wyłączenia (pracownika, organu administracji) w postępowaniu administracyjnym jest wyeliminowanie wszelkich mogących się pojawić wątpliwości co do bezstronności, tych rzeczywistych i wyłaniających się tylko potencjalnie. Jak trafnie stwierdził W. Chróścielewski w glosach do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 3, s. 138 i wyroku tego Sądu z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 144/15, LEX nr 1794741 trzeba eliminować jakiekolwiek przyczyny mogące wywoływać wątpliwości co braku bezstronności, służy to bowiem budowie społecznego zaufania do organów administracji publicznej i umocnieniu autorytetu przez usunięcie pozoru braku bezstronności. Z zasady państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) wywodzi się zasada sprawiedliwości proceduralnej, której nie można ograniczać tylko do sprawiedliwej procedury sądowej (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2). Ta fundamentalna zasada obejmuje również prawo do rzetelnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zgodnie z wymogami sprawiedliwości, jawności i obiektywizmu. Bezstronność i obiektywizm działania urzędnika jest jedną z podstawowych zasad (art. 8) Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętej przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Także Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, uchwalona w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. i powtórnie podpisana w Lizbonie w dniu 12 grudnia 2017 r. (Dz. UE.C. 2007.303.1) ustala w art. 47 ust. 1 prawo do dobrej administracji gwarantując każdemu prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez wszelkie instytucje i organy Unii. Słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego, że wąska i zawyżająca interpretacja art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. i to przy zastosowaniu wyłącznie wykładni językowej narusza, oprócz konstytucyjnych zasad, także podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym praworządności (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Dlatego trzeba uznać, że ustawodawca konstruując treść przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie objął zakresem pojęciowym przyczyny wznowienia wyłącznie sytuacji, gdy decyzja została podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24 K.p.a. Uwzględniając poczynione spostrzeżenia usprawiedliwiony jest wniosek, że norma prawna wypływająca z treści art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje także taką sytuację, gdy podlegający wyłączeniu pracownik wprawdzie nie podpisał decyzji, ale uprzednio przeprowadził wszystkie lub istotne dla kierunku rozstrzygnięcia czynności procesowe, a następnie przygotował rozstrzygnięcie, a zatem nie tylko uczestniczył w czynnościach procesowych, ale brał udział i to aktywny w procesie decyzyjnym. Odmienne rozumienie tej przyczyny wznowienia, zawężanie jej wyłącznie do czynności wydania decyzji znacznie osłabiałoby jej znaczenie jako czynnika gwarantującego bezstronne i obiektywne rozpatrzenie sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę została wydana przez ówczesnego Starostę [...] M. D. Akta administracyjne wskazują na to, że rola piastuna organu w załatwieniu tej sprawy ograniczała się do podpisania tej decyzji ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, jak wymaga tego art. 107 § 1 K.p.a. Na wcześniejszym etapie postępowania osoba podpisująca decyzję nie podejmowała żadnych czynności procesowych. W tej sytuacji nie można było przejść do porządku nad twierdzeniami skarżącego, że w procesie wydawania tej decyzji uczestniczyli pracownicy organu podlegający wyłączeniu z urzędu (art. 24 § 1 pkt 2) lub na wniosek (art. 24 § 3). Skarżący wskazywał, że żona jednego z inwestorów (M. D.) jest siostrą Wicestarosty [...] P. C., którego żoną jest B. W., zajmująca wówczas stanowisko Dyrektora Wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Starostwa Powiatowego, a zatem jednostki organizacyjnej urzędu, do którego wpłynął wniosek i w którym podejmowany był ciąg czynności procesowych aż do finalnego załatwienia sprawy. Daleko idącym uproszczeniem było poprzestanie na odnotowaniu przez orzekające w postępowaniu wznowieniowym organy, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że rola wicestarosty ograniczyła się jedynie do podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w stosunku do innych osób, w tym starosty wydającego decyzję nie były podnoszone zarzuty co do powiązań rodzinnych z jednym z inwestorów. Badając przesłankę wznowienia postępowania w toku postępowania po jego wznowieniu należało precyzyjnie ustalić rolę procesową każdej z tych osób, powiązania z tytułu pokrewieństwa i powinowactwa oraz możliwość rzeczywistego wpływu na kształt wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W aktach administracyjnych postępowania zwykłego brak zaś nawet adnotacji urzędowej o wyłączeniu się od podejmowania czynności zarówno ze strony Wicestarosty, jak i Dyrektora wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej. Nie można więc zweryfikować twierdzeń organów orzekających w postępowaniu wznowieniowym, że osoby te nie podejmowały (poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania) żadnych czynności procesowych. Usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów postępowania, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę, mimo że powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do opłaty sądowej (wpisu od skargi i skargi kasacyjnej), opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w przepisach w sprawie opłat za czynności radców prawnych.