Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1919/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 189, art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 90/22 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od A. S. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. nakazać zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 90/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do wydania aktu kończącego postępowanie z wniosku A. S. z dnia 22 czerwca 2021 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego A. S. z dnia 22 czerwca 2021 r.; 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 15 kwietnia 2022 r. A. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z 22 czerwca 2021 r. (data wpływu wniosku do organu: 29 czerwca 2021 r.) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rażącą obrazę zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i tym samym naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności,

2) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie Wojewody Wielkopolskiego do wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w celu pobrania odcisków palców w terminie 7 dni od doręczenia akt temu organowi,

4) wydania aktu kończącego postępowanie administracyjne w sprawie w terminie 7 dni od dnia pobrania odcisków palców skarżącego,

5) zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. kwoty 597 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 25 czerwca 2021 r. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że składał wielokrotne prośby do Wojewody Wielkopolskiego o priorytetowe rozpoznanie jego sprawy ze względu na szczególne okoliczności, odpowiednio: 15 lipca 2021 r., 24 listopada 2021 r. oraz 28 lutego 2022 r. Na żadne z tych pism pełnomocnik skarżącego nie otrzymał odpowiedzi. Dodatkowo 20 stycznia 2022 r. skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, uzupełnił brakujące pełnomocnictwo (mimo że zostało ono złożone wraz z wnioskiem) oraz ponownie wniósł o priorytetowe rozpatrzenie jego wniosku. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie załatwił sprawy z wniosku z 25 czerwca 2021 r. Nie zawiadomił on także pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie i przewidywanym terminie jej załatwienia. Jedyną czynnością podjętą przez organ było aktualizowanie stanu sprawy na portalu Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Aktualizacje w portalu nie wskazują w żaden sposób na zamiar wszczęcia i prowadzenia postępowania. Podkreślono, że postępowanie przed organem toczy się już od ponad 9 miesięcy. Przedstawione wyżej okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują na to, że organ dopuścił się bezczynności, naruszając przepisy zarzucone w skardze. Zdaniem skarżącego bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę (pismo z 15 maja 2022 r.) wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ powołał się na art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wskazał, że w toku postępowania o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wniesiono ponaglenia na bezczynność w sprawie.

W ocenie Wojewody zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewoda przyjął, że w dniu złożenia skargi nie rozpoczął biegu termin na rozpatrzenie sprawy udzielenia A. S. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obarczony brakami formalnymi i braki te nie zostały uzupełnione. Nie wystąpiło zatem określone w art. 112a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zdarzenie rozpoczynające bieg terminu rozpatrzenia sprawy. tj. 60 dni. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że pismem z 25 kwietnia 2022 r. wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku. W związku z wyjazdem skarżącego poza granice Polski, na jego wniosek termin wizyty w urzędzie został ustalony na 30 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, wbrew temu, na co wskazywał Wojewoda, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając w istocie pięć pism, z treści których wynika, że wnosi o priorytetowe rozpoznanie sprawy, czy o pilną reakcję (pisma z: 9 lipca 2021 r., 15 lipca 2021 r., 24 listopada 2021 r., 28 lutego 2022 r. i 5 kwietnia 2022 r.). Nie sposób zatem przyjąć, by skarżący w toku postępowania administracyjnego nie dopełnił formalnego wymogu ponaglenia. W ocenie Sądu dla przyjęcia, że ponaglenie zostało złożone, wymagane jest złożenie pisma, z treści którego wynika, że wnioskodawca kwestionuje brak działania organu. O charakterze pisma decyduje bowiem jego treść, a nie oznaczenie. Ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu przez właściwy organ administracji publicznej.

Dalej Sąd wskazał, że z analizy pisma z 27 listopada 2021 r. i 28 lutego 2022r. można wysnuć wniosek, że stanowią one kolejne ponaglenia na bezczynność Wojewody w związku z toczącym się postępowaniem z wniosku wysłanego 25 czerwca 2021 r., skoro pełnomocnik wnioskodawcy sformułowała w nim swoje wątpliwości co do terminowości rozpoznawania sprawy przez organ. Świadczą o tym zwroty: "zwracam się z uprzejmą prośbą o przyspieszenie procedury wydania decyzji". Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za jego pośrednictwem, o dalszym biegu pisma, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje jego treść. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie bezczynność organu istniała w dacie złożenia skargi (15 kwietnia 2022 r.) i sprawa nadal nie została zakończona. Organ wyznaczył termin osobistego stawiennictwa wnioskodawcy na dzień 30 czerwca 2022 r. Brak było zatem przesłanek do odrzucenia skargi, albowiem w ocenie Sądu sprawa została wszczęta wniesieniem wniosku z 22 czerwca 2021 r. (wpływ do organu: 29 czerwca 2021r.) i jest w toku, skoro do dnia wydania wyroku nie została wydana stosowna decyzja.

W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 29 czerwca 2021 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek A. S. z 22 czerwca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na związek partnerski z obywatelem RP (cel pobytu zmieniono wnioskiem z 16 maja 2022 r.). Pismem 9 lipca 2021 r. (doręczonym organowi 13 lipca 2021 r.) pełnomocnik wnioskodawcy bez wezwania przedłożyła dodatkowe dokumenty. Pismem z 15 lipca 2021 r. (doręczonym organowi 19 lipca 2021 r.) pełnomocnik wnioskodawcy złożyła wniosek o priorytetowe rozpoznanie sprawy, wnosząc o indywidualne jej potraktowanie i wydanie decyzji w najbliższym możliwym terminie. Pismem z 24 listopada 2021 r. (doręczonym organowi 29 listopada 2021 r.) pełnomocnik wnioskodawcy złożyła wniosek o priorytetowe rozpoznanie sprawy i przyspieszenie procedury wydania decyzji oraz karty pobytu. Podobny wniosek ponowiono pismem z 28 lutego 2022r. (wpływ do organu: 4 marca 2022 r.), a także w informacji mailowej z 4 kwietnia 2022 r. W dniu 29 kwietnia 2022 r. została nadana w urzędzie pocztowym skarga na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. W dniu 25 kwietnia 2022 r. wystosowano do pełnomocnika skarżącego scalone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych i dokumentów do udzielenia zezwolenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy, m.in.: art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. Wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 29 czerwca 2021 r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym dniem postępowanie administracyjne. Od tego dnia na Wojewodzie Wielkopolskim ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że od 29 czerwca 2021 r. do dnia rozpoznania skargi przez Sąd Wojewoda Wielkopolski nie rozpatrzył wniosku A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu Wojewoda wystosował pierwsze scalone wezwanie do uzupełnienia baków wniosku. Brak jakiejkolwiek aktywności organu przez okres prawie 10 miesięcy, przy uwzględnieniu faktu złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, uzasadnia uznanie przedmiotowej skargi na bezczynność za w pełni uzasadnioną.

Sąd miał na uwadze wskazywaną przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę regulację ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) i przepis art. 100c ust. 1–4 tej ustawy. Zdaniem Sądu przepis ten nie dotyczy bezczynności organu i stanu przewlekłości postępowania powstałego i trwającego do 15 kwietnia 2022 r., tj. daty wejścia w życie tego przepisu. Przepisy nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłączają zatem możliwości złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o ile dotyczą one stanu postępowania sprzed daty wyjścia w życie tych przepisów, jak w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku A. S. z 22 czerwca 2021 r., zatem należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 czerwca 2021 r., co Sąd uczynił na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

W dalszej kolejności Sąd uznał, że okoliczności sprawy, zwłaszcza prawie dziesięciomiesięczne milczenie organu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wyjaśnienia i ustalenia późniejszego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a., uzasadnia przyjęcie, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu swej bezczynności i braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek organ nie może jednak tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków spowodowanych dużą liczbą spraw czy też brakiem środków pieniężnych. Okoliczności te podnoszone są bowiem przez Wojewodę Wielkopolskiego już od 2014 r. Z uwagi na to Sąd stwierdził, że pięciokrotnie przekroczony termin do załatwienia wniosku, przy założeniu, że należy do spraw skomplikowanych, miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 3 wyroku.

Wojewoda Wielkopolski wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

̶ art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1-3 k.p.a. poprzez uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy w okolicznościach sprawy należało uznać, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a to winno skutkować odrzuceniem skargi,

̶ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.), który w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona uzasadniona.

W pierwszej kolejności oceny wymagał najdalej idący zarzut, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność organu podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż nie została poprzedzona ponagleniem. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1-3 k.p.a., którego upatruje w wadliwym zakwalifikowaniu przez Sąd I instancji jako ponagleń następujących pism procesowych strony skarżącej: z 9 lipca 2021 r., 15 lipca 2021 r., 24 listopada 2021 r., 28 lutego 2022 r., a także pisma z 5 kwietnia 2022 r., które zostało wniesione przez osobę trzecią (niebędącą ani stroną, ani ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem). Zdaniem organu ww. pisma nie mają charakteru ponagleń – nie były adresowane do organu II instancji, z ich treści nie wynika zarzut bezczynności, nie zostały powołane odpowiednie twierdzenia ani przytoczone dowody na ich poparcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest słuszne.

Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, które w tego rodzaju sprawach stanowi wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie ugruntowany jest pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że dla stwierdzenia dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest niezbędne, aby ponaglenie zostało rozpoznane przez właściwy organ, ani nawet aby upłynął termin do jego rozpoznania, o którym mowa w art. 37 § 5 k.p.a. (tak m.in. wyroki NSA z 29 października 2019 r., II OSK 2012/19 oraz z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3095/19; CBOSA). Koniecznym jest jednak, aby taki środek został przez stronę wniesiony.

Postępowanie zainicjowane wniesieniem ponaglenia reguluje art. 37 k.p.a. I tak, zgodnie z § 1 tego przepisu, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Dalsze jednostki redakcyjne art. 37 k.p.a. stanowią m.in. o obowiązku organu prowadzącego postępowanie przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy i stanowiskiem tego organu (§ 4), terminie rozpatrzenia ponaglenia (§ 5) oraz formie i elementach rozpatrzenia ponaglenia (§ 6). Nadmienić warto, że instytucja ponaglenia wprowadzona została jako środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w miejsce dotychczasowej instytucji zażalenia w tych sytuacjach ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W literaturze wskazuje się, że przyjęte dla omaw. środka prawnego pojęcie "ponaglenia" najpełniej oddaje cel działania strony, tj. wyrażenie niezadowolenia z nieterminowości działania organu i jednocześnie mobilizowanie go do szybszego załatwienia sprawy (W. Gurba, Zwalczanie i zapobieganie bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, PiP 2015, nr 11, s. 94-110).

W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest ocena skarżącego kasacyjnie organu, że analiza treści pism z: 9 lipca 2021 r., 15 lipca 2021 r., 24 listopada 2021 r., 28 lutego 2022 r., a także e-maila z 5 kwietnia 2022 r., nie pozwalała na zakwalifikowanie ich jako ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesionego w trybie art. 37 k.p.a., co warunkować miało dopuszczalność rozpoznanej przez Sąd skargi na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wielokrotnie pojawiało się zagadnienie, czy pewne określone uchybienia w sporządzeniu ponaglenia stanowić mogą w okolicznościach konkretnej sprawy przeszkodę w uznaniu, że wnosząca je strona nie wyczerpała środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. Wskazano m.in., że przejawem nadmiernego formalizmu jest uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia, o jakim mowa wyżej (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, CBOSA). Podobnie jako przejaw nadmiernego formalizmu oceniono odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienia NSA: z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20 i z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, CBOSA). Zastrzec przy tym trzeba, że powyższe oceny były wyrażone w odniesieniu do zaistniałej w okolicznościach danej sprawy jednej konkretnej wadliwości pisma uznanego za ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma (zob. postanowienia NSA: z 28 września 2011 r., II OZ 833/11 i z 8 października 2010 r., II FZ 532/10, CBOSA). W tym kontekście zwrócić należy uwagę na fakt, że A. S. był w toku kontrolowanego postępowania, od samego początku, reprezentowany przez ustanowionego pełnomocnika w osobie r.pr. K. P. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika powinno być dla strony korzyścią ze względu na posiadaną przez tego pełnomocnika wiedzę i doświadczenie zawodowe. Zasadne jest zatem oczekiwanie, że radca prawny, zawodowo trudniący się świadczeniem pomocy prawnej, sporządzone przez siebie podania kierowane w toku postępowania administracyjnego będzie formułował precyzyjnie i prawidłowo pod względem formalnym, tak, by nie było konieczne ustalanie ich znaczenia w drodze dokonywania wykładni treści pisma.

W kontrolowanej sprawie ponaglenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego winno być wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – jako organu wyższego stopnia – za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. W żadnym z pism uznanych przez Sąd I instancji za ponaglenie nie wskazano Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, oznaczając jako adresata wyłącznie Wojewodę Wielkopolskiego.

W piśmie z 9 lipca 2021 r. "Pismo pełnomocnika wnioskodawcy" pełnomocnik złożył do akt dokumenty wymienione w piśmie. Dodatkowo wskazał: "Jednocześnie zwracam się z uprzejmą prośbą o jak najszybsze wydanie decyzji w sprawie, jeśli zgromadzony materiał jest do tego wystarczający".

W piśmie z 15 lipca 2021 r. "Wniosek o priorytetowe pozpoznanie sprawy" (pisownia oryginalna – przyp. NSA) pełnomocnik zwrócił się "z uprzejmą prośbą o indywidualne, priorytetowe potraktowanie tej sprawy i wydanie decyzji oraz karty pobytu w najszybszym możliwym terminie". Uzasadnienie pisma zawiera opis sytuacji zawodowej skarżącego. Wskazano, że rozpoznanie sprawy i wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz karty pobytu w jak najszybszym możliwym terminie umożliwi skarżącemu kontynuację kariery zawodowej i uczestnictwo w nadchodzących turniejach. Do pisma załączono rozkład turniejowy.

W piśmie z 24 listopada 2021 r. "Wniosek o priorytetowe pozpoznanie sprawy" (pisownia oryginalna – przyp. NSA) ponownie zwrócono się "z uprzejmą prośbą o przyspieszenie procedury wydania decyzji oraz karty pobytu". Wniosek ten uzasadniono tak jak poprzedni – sytuacją zawodową skarżącego.

Pismem z 20 stycznia 2022 r. "Pismo pełnomocnika wnioskodawcy" (pominiętym przez Sąd I instancji) złożono do akt paszport wnioskodawcy oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa udzielonego r. pr. K. P. Dodatkowo, ponownie zwrócono się "z uprzejmą prośbą o przyspieszenie procedury wydania decyzji oraz karty pobytu oraz o jak najszybsze wyznaczenie terminu złożenia odcisków palców przez Wnioskodawcę". W uzasadnieniu pisma powtórzono argumentację z poprzednich pism dotyczącą sytuacji zawodowej skarżącego.

Pismem z 28 lutego 2022 r. pełnomocnik po raz kolejny zwrócił się "z uprzejmą prośbą o przyspieszenie procedury wydania decyzji oraz karty pobytu". Do pisma załączono plan turniejów, a w uzasadnieniu powołano tożsame okoliczności co poprzednio.

Niewątpliwie ponaglenie powinno spełniać wymogi przewidziane dla podania (art. 61 k.p.a.). Przepis art. 37 § 2 k.p.a. wprowadza szczególny wymóg ponaglenia, tj. jego uzasadnienie. Strona powinna zatem przedstawić okoliczności sprawy i argumentację świadczącą o bezczynności organu albo przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W żadnym w wymienionych pism takiego uzasadnienia nie zawarto. Nie podniesiono w nich zarzutu bezczynności czy przewlekłości postępowania, innymi słowy – negatywnej oceny opieszałości organu w prowadzeniu tej sprawy. Analiza treści ww. pism prowadzi do wniosku, że intencją ich aktora nie było "zaskarżenie" do organu wyższego stopnia bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W pismach nie domagano się bowiem rozstrzygnięcia kwestii bezczynności w formie, jaką określa art. 37 § 6 k.p.a. Żadne z pism nie zostało też oznaczone jako ponaglenie ani przez użycie podobnego sformułowania, które by wskazywało, że celem pisma jest wywarcie wpływu na Wojewodę poprzez doprowadzanie do zbadania kwestii nieterminowości działania organu i wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji przez organ wyższego stopnia.

Wprawdzie ponaglenie należy do środków prawnych odformalizowanych, niemniej nie można przyjąć, że każde pismo strony kierowane do organu prowadzącego postępowanie, w którym zawarto wniosek (prośbę) o przyspieszenie rozpoznania sprawy, stanowi środek prawny, o którym mowa w art. 37 k.p.a., warunkujący dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku opisanych wyżej pism pełnomocnika skarżącego ich treść wyraźnie wskazuje, że intencją ich autora i wyłącznym celem ich złożenia było wyrażenie prośby, skierowanej do Wojewody Wielkopolskiego, o przyspieszenie procedury i jak najszybsze wydanie decyzji zezwalającej na pobyt. Fakt, że tożsamy cel przyświeca także ponagleniu, nie jest wystarczającym argumentem, by z tego tylko powodu zakwalifikować jako ponaglenia pisma strony skarżącej z: 9 lipca 2021 r., 15 lipca 2021 r., 24 listopada 2021 r., 20 stycznia 2022 r. i 28 lutego 2022 r. – tak jak uczynił to Sąd I instancji, pomijając przy tym okoliczności podniesione wyżej.

Żadną miarą nie można było natomiast uznać jako ponaglenia e-maila z dnia 5 kwietnia 2022 r. – nie tylko ze względu na formę pisma, nieprzewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ale i uwagi na fakt, że zostało nadesłane przez osobę niebędącą stroną ani jej pełnomocnikiem (P. K. – wskazującą, że działa z upoważnienia pełnomocnika wnioskodawcy, lecz w aktach sprawy brak jest stosownego upoważnienia udzielonego tej osobie).

Reasumując, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że skarga na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego została złożona po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. po wniesieniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W konsekwencji merytorycznie rozpoznając skargę Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że A. S. wniósł do Sądu wojewódzkiego skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, nie wyczerpawszy wcześniej trybu poprzez wniesienie ponaglenia, skarga ta podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącego (ten sam, który reprezentował go w postępowaniu administracyjnym) w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu niewyczerpania trybu, przedstawionego przez organ zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnie – nie podjął nawet próby wykazania, że stan faktyczny i prawny sprawy w tym zakresie przedstawia się odmiennie niż ocenia to organ. Przyjąć zatem należało, że skarżący nie wniósł innego pisma stanowiącego ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., którego nie załączono by do akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi wraz ze skargą. Z tego względu Naczelny Sad Administracyjny przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla odrzucenia skargi nie było konieczne uprzednie wezwanie strony skarżącej do wykazania, że wyczerpała w tej sprawie środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest rozpoznanie dalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do oceny stwierdzonej przez Sąd bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.