Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 463/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta K. z dnia 29 października 2019 r., nr 295/2019, w przedmiocie powołania zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K. postanawia: odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

A. K. (dalej jako: "strona", skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta K. z dnia 29 października 2019 r., nr [...] o powołaniu zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K., zmienione następnie zarządzeniem Burmistrza Miasta K. nr 50a/2020 z dnia 24 lutego 2020 r.

W skardze opartej na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia

27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U.

z 2023 r. poz. 1400 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") poprzez objęcie kontrolą okresu ponad

5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym kontrola była przeprowadzana. W związku z tym strona wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 1 zarządzenia powołano zespół do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydatkowania środków z dotacji podmiotowych udzielonych z budżetu Gminy Miejskiej K. w latach 2009-2016 dla niepublicznych placówek oświatowych funkcjonujących w mieście K.

i określono skład osobowy zespołu. Ponadto w § 2 uregulowano okres kontroli,

tj. od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz rok 2019. Zarządzenie weszło

w życie z dniem podpisania. Następnie zarządzenie zostało zmienione zarządzeniem z 24 lutego 2020 r. nr 50a/2020, w ten sposób, że okres kontroli zakreślono od

1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2019 r.

W ocenie strony, wydanie zarządzenia nastąpiło z naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością aktu. Celem jego wydania było przeprowadzenie postępowania kontrolnego w zakresie otrzymania i wykorzystania dotacji oświatowej. Uprawnienie do przeprowadzania kontroli wynika wprost z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. Jednak stosownie do art. 36 ust. 5 ww. ustawy, kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Skarżone zarządzenie weszło w życie 29 października 2019 r. z terminem kontroli do 31 grudnia 2019 r. Oznacza to, że Burmistrz naruszył przepisy ustawowe, określając zakres kontroli na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz rok 2019, albowiem czynności kontrolne w roku budżetowym 2019 nie mogły objąć lat 2009-2013. Kontrola nie mogła też obejmować roku 2019, gdyż w październiku 2019 r., kiedy zarządzenie weszło w życie, cała dotacja rozliczana w stosunku rocznym nie została jeszcze wypłacona. Również w zarządzeniu nr 50a/2020 okres kontroli został wskazany w sposób niezgodny z przepisem art. 36 ust. 5 u.f.z.o.

Przedstawiając uzasadnienie dla wykazania przesłanki interesu prawnego skarżącej, wskazano, że prowadziła ona w latach 2005-2020 Przedszkole Niepubliczne "[...]" w K., co potwierdzają dołączone do skargi: zaświadczenie z [...] o nr [...] o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz decyzja Burmistrza Miasta K. z [...], nr [...]. Powołany zaskarżonym zarządzeniem zespół uprawniony był do przeprowadzenia czynności kontrolnych także w prowadzonej przez stronę placówce oświatowej. Takie czynności były prowadzone na podstawie skarżonego zarządzenia, a nawet sporządzono z kontroli protokół. Zdaniem strony, ma ona interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, gdyż wywiera ono bezpośredni wpływ na zakres jej praw i obowiązków. Nie dysponuje ona bowiem pełną dokumentacją wykorzystania dotacji z wszystkich lat objętych kontrolą. Dokumentacja ta jest już szczątkowa, a pozostała została zbrakowana z uwagi na upływ terminu przedawnienia określony w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Skarżąca nie ma możliwości technicznych przechowywania, ponad czas konieczny wynikający

z przepisów prawa, całości dokumentacji. W zaufaniu do obowiązującego prawa nie przechowuje dokumentacji za okresy przedawnione. W konsekwencji nie jest

w stanie bronić swych praw, a zespół kontrolujący zarzuca jej braki dokumentacji

i stąd wywodzi rzekomy obowiązek zwrotu dotacji. Ponadto skarżąca nie może także skutecznie bronić merytorycznie prawidłowości wydatkowania dotacji, nawet gdyby takowe dokumenty posiadała. Protokół kontroli, jako efekt i cel działalności zespołu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Merytoryczna obrona byłaby możliwa dopiero w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji skarżąca nie obali stawianych jej zarzutów w protokole, który jest publikowany i dostępny jako dokument publiczny.

Wskazano ponadto, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone, co jednak nie stanowi przeszkody do weryfikacji jego zgodności z prawem, gdyż ocena legalności aktów następuje według stanu prawnego z daty ich podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł jej o oddalenie. Wyjaśnił, że jako pierwsze wydał zaskarżone zarządzenie nr 295/2019 z 29 października 2019 r. o powołaniu zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K. Zgodnie z tym zarządzeniem kontrolą należało objąć okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz rok 2019. Zarządzenie to zostało zmienione zarządzeniem nr 50a/2020 z 24 lutego 2020 r. w części dotyczącej okresu objętego kontrolą, zakreślając go w przedziale od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2019 r. Ze względu na zmiany kadrowe w Urzędzie Miasta K. wydano zarządzenie nr 388/2020 z 18 grudnia 2020 r., którym zmieniono jedynie skład zespołu do przeprowadzenia czynności kontrolnych. W zarządzeniu zaznaczono, że dotyczy ono dalszych czynności kontrolnych rozpoczętych w niepublicznych placówkach oświatowych w 2019 r. Kontynuowane w 2020 r. kontrole obejmowały okres od 2015 r. do 2019 r. Wskazano, że ww. zarządzenia powoływały imienne zespoły do przeprowadzenia kontroli, wskazując zakres tych kontroli. W zarządzeniach tych nie wskazywano niepublicznych placówek oświatowych, które objęte zostaną kontrolami.

W kwestii zaś czynności kontrolnych w Niepublicznym Przedszkolu "[...]" wskazano, że podjęto je na podstawie § 6 i § 7 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej K. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Rozpoczęta w dniu 15 października 2020 r. kontrola obejmowała okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.f.z.o. kontrola mogła dotyczyć 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, a więc lat 2015-2019. W protokole z kontroli, jako podstawę prawną jej przeprowadzenia, wskazano przepisy ustawy o systemie oświaty, u.f.z.o. oraz zapisy stosownych uchwał Rady Miejskiej w K. W podstawie przeprowadzenia kontroli nie wskazano natomiast zarządzeń Burmistrza Miasta K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, co następuje:

Sąd odrzucił skargę z powodu braku czynnej legitymacji procesowej strony skarżącej do jej wniesienia.

Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") normuje zakres kontroli sądów administracyjnych, wskazując, że obejmuje ona orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta K. z 29 października 2019 r. nr 295/2019 o powołaniu zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K., zmienione następnie zarządzeniem Burmistrza Miasta K. nr 50a/2020 z dnia 24 lutego 2020 r. Podstawę prawną zarządzenia stanowił m.in. przepis art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Powołano także § 6-§ 9 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej K. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji ([...]). W uchwale tej unormowano zasady kontroli dotowanego podmiotu, w tym zakres kontroli, jej prowadzenie przez upoważnionych imiennie pracowników Urzędu Miasta K., zawiadomienie dotowanej placówki o przeprowadzeniu kontroli, prawo wstępu do pomieszczeń placówki oraz wglądu do dokumentacji, a także sporządzenie protokołu z kontroli oraz tryb i termin wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole.

Ponadto w podstawie prawnej zarządzenia powołano § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...], który stanowi, że Burmistrz kieruje Urzędem poprzez wydawanie zarządzeń i pism okólnych oraz poleceń służbowych.

Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego,

że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego, podejmowanym jednak w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wniesiona przy tym na podstawie art. 101 u.s.g. skarga musi spełniać dwa warunki, a mianowicie: 1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, 2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości drugi ze wskazanych warunków. Jak wskazał TK w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93 (Lex nr 356387, OTK 1994, nr 2, poz. 46) działalność komunalna, tzn. działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana w formach publicznoprawnych, ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym mieści się w kategorii administracji publicznej.

Chcąc zaś spełnić przesłankę interesu prawnego, skarżący musi wskazać własne (indywidualne) uprawnienie, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazać utratę (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego,

tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym,

a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05, publ. CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora; wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06, Lex nr 236471; W. Kisiel [w:]

K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński,

S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 715).

Dokonując badania legitymacji procesowej strony skarżącej, należy zatem wskazać, że podmiot skarżący akt w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną,

tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skargę

z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu (wyroki NSA: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Zatem nie wszystkie akty z zakresu administracji publicznej można zaskarżyć w trybie art. 101 u.s.g. Konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Nie ma również wątpliwości, że nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. "Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą

a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo

w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień" (wyrok NSA z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, niepubl.). Skoro, jak już wyżej wskazano, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej, to oznacza to również, że same potencjalne skutki aktu, które mogłyby nastąpić

w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Analizując wskazane przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać jej legitymację skargową, należy podnieść, że strona w skardze nie powołuje się na naruszenie jej uprawnienia lub nałożenie obowiązku ww. zarządzeniem, a jedynie wskazuje na okoliczności mające potwierdzać, że posiada interes prawny. Wskazuje bowiem na fakt prowadzenia przedszkola niepublicznego w latach 2015-2019, przy czym materia uregulowana w skarżonym zarządzeniu dotyczy m.in. okresu, za jaki mają być prowadzone kontrole w niepublicznych placówkach oświatowych, który - zdaniem strony - został określony w sposób niezgodny z art. 36 ust. 1 i ust. 5 u.f.z.o.

Odnosząc się do tej argumentacji, należy stwierdzić, że wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, niebędącą sytuacją faktyczną. Związek taki - o ile istnieje - ma charakter pośredni i bardzo odległy.

Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie dotyczy powołania zespołu do przeprowadzenia kontroli w niepublicznych placówkach oświatowych funkcjonujących w mieście K. Zarządzeniem tym określono skład osobowy zespołu. Ponadto w § 2 wskazano okres kontroli: od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz rok 2019. Nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Oświaty i Spraw Społecznych. Zarządzenie weszło w życie

z dniem 29 października 2019 r. Następnie zarządzeniem z 24 lutego 2020 r.,

nr 50a/2020, dokonano zmiany okresu kontroli, zakreślając go w sposób następujący: od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2019 r.

Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca nie jest adresatem zaskarżonego zarządzenia. Zarządzenie jedynie powołuje zespół mający przeprowadzić czynności kontrolne we wskazanym w nim przedmiocie oraz okresie. Zatem zaskarżony akt informuje, jaki jest skład osobowy zespołu i określa w jakim przedmiocie jest on umocowany do przeprowadzenia kontroli. Nie jest zatem skierowany do skarżącej i nie reguluje jej praw i obowiązków. Tym samym nie kształtuje bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Nie pozbawia strony przysługujących jej uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji, jak również nie nakłada na nią obowiązków. Okoliczność, że skarżąca prowadziła niepubliczne przedszkole we wskazanym w zarządzeniu okresie kontroli nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na jej sytuację prawną. Wymieniona okoliczność nie skutkuje tym, że zarządzenie ingeruje w sferę praw i obowiązków strony.

Należy zaznaczyć, że interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, o czym była mowa we wcześniejszej części rozważań. Na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego interesu lub uprawnienia (wynikających z prawa materialnego), jak również tego, że interes ten bądź uprawnienie zostały naruszone poprzez zapis zaskarżonego zarządzenia. Strona skarżąca musi zatem wykazać istnienie związku polegającego na tym, że zarządzenie narusza (pozbawia, ogranicza, uniemożliwia) jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca takiego związku nie wykazała.

Ponadto wskazania wymaga, że skoro zgodnie z art. 101 u.s.g. zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu,

że kierowane jest ono do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Cecha "zewnętrzności" powodowałaby wyłączenie z zakresu spraw administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie z zakresu administracji publicznej powinno także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Wskazania przy tym wymaga,

że w zakresie zależności wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) mieszczą się przede wszystkim kwestie dotyczące tzw. władztwa organizacyjnego w aparacie administracyjnym (kierownictwa wykonawczego w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej), czyli wyróżniania ludzi, ich nagradzania i karania oraz pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, wydawania poleceń (zarządzeń, instrukcji), motywowania do wydajnej pracy, bieżącego zarządzania i oceny wyników pracy, a ponadto również kwestie dotyczące opieki i wychowania, podnoszenia kwalifikacji i kultury oraz ochrony zdrowia pracowników (zob. Komentarz do art. 5 p.p.s.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011).

Zaskarżone zarządzenie wydane zostało z przywołaniem m.in. § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...], który stanowi, że Burmistrz kieruje Urzędem poprzez wydawanie zarządzeń i pism okólnych oraz poleceń służbowych. Z treści zarządzenia wynika, że powołano zespół do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Jak już wyżej wskazano, zarządzenie to nie zostało skierowane do skarżącej, a ponadto nie zawiera żadnych rozstrzygnięć wobec jej osoby, nakładając jedynie obowiązki na osoby powołane w skład zespołu. Okoliczność, że wydane zarządzenie odnosi się – w mniejszym lub większym stopniu – do prowadzonego postępowania kontrolnego/administracyjnego nie oznacza, że jest ono samoistnym aktem z zakresu administracji publicznej. Okoliczność ta nie podważa również wewnętrznego charakteru tego aktu, nie odbiera mu cech aktu kierownictwa wewnętrznego nieadresowanego poza krąg osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Powołanie do składu komisji osób nie powoduje, że akt ten nabiera charakteru "zewnętrznego" tak długo, jak długo nie jest on źródłem praw czy obowiązków dla skarżącej.

Na marginesie należy zauważyć, że twierdzenia skarżącej zaprezentowane

w skardze dotyczą prowadzonej przez Burmistrza Miasta K. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za lata 2015-2019 i w razie ich podtrzymania będą mogły być zgłoszone w toku postępowania administracyjnego,

a ewentualna decyzja administracyjna wydana w sprawie będzie podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądowej. Natomiast

w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty odnoszące się do przebiegu postępowania kontrolnego nie mogły być wzięte pod uwagę

z powodu wykazanego już braku legitymacji skargowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby

w następstwie podjęcia zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, w związku z czym orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.