Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 909/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 60 pkt 6, art. 66a
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1387/18 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 maja 2018 r. nr DIR-IXa.025.2.2017.SS.9 w przedmiocie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 25 000 (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1387/18 oddalił skargę I. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ lub Minister) z dnia 25 maja 2018 r., nr DIR-IXa.025.2.2017.SS.9 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 60 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.) poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie stwierdził przedawnienia obowiązku zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, pomimo że od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie ww. środków skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie (tj. 2012 r.) do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji (tj. [...] czerwca 2018 r.) upłynęło ponad 5 lat, a tym samym obowiązek zwrotu ww. kwoty uległ przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2017 r. stosownie do ww. przepisów;

2) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony Interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 1995.312.1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95) poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie zawiera normy o charakterze jednoznacznym i nadającej się do bezpośredniego zastosowania, lecz ma charakter ramowy, wymagający transpozycji do krajowego porządku prawnego i który obecnie jest implementowany przez art. 66a ust. 1 u.f.p., a przed wejściem wżycie tego przepisu - przez normę wynikającą z art. 60 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § ust. 1 o.p.;

3) art. 66a ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten powiela już obowiązującą w systemie prawa normę regulującą kwestię

przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu nakazuje stwierdzić, iż zawiera on całkowicie nową i autonomiczną normę prawną regulującą kwestię przedawnienia w sposób odmienny od dotychczas obowiązującej normy wynikającej z art. 60 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § ust. 1 o.p.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie stwierdzenia konieczności umorzenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w odniesieniu do zobowiązania do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, podczas gdy z uwagi na przedawnienie ww. zobowiązania, postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone przez organ.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 31 października 2016 r. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.

Jako pierwsze rozpoznane zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż ocena sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona była od uprzedniej oceny naruszenia przepisów prawa materialnego (ustalenia czy w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej mają komplementarny charakter. Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przewidującego jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 i wyznaczający jednocześnie ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich moment ostatecznego zakończenia programu. Istotne jest, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy realizacji projektu wieloletniego.

Przedstawionej wyżej oceny nie podważa stanowisko zawarte w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, w którym Sąd ten orzekając w sprawie zwrotu dofinasowania z tytułu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przyjął jako właściwy do wydania decyzji o zwrocie termin określony w art. 70 § 1 o.p. liczony od końca roku, w którym dotacja została udzielona. NSA w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela przedstawionego we wskazanym wyżej wyroku poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 o.p. W świetle bowiem zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tą stanowią przepisy Unii Europejskiej (Rozporządzenie Rady WE EURATOM Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; z 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19; z 26 listopada 2020 r., I GSK 379/18; z 21 września 2022 r., I GSK 2864/18. Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. rozporządzenie 2988/95. Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że «Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.» (...) Nieprawidłowość ma charakter «ciągły lub powtarzający się» w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za «nieprawidłowość powtarzającą się» w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano, stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)".

Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61).

W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Sąd i instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku wskazał – czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie – że "na dzień przygotowań, odpowiedzi na skargę Spółki nie nastąpiło nawet częściowe zamknięcie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, jak również nie nastąpiła płatność salda końcowego, przesłanie noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do PO IG, oraz anulowanie salda końcowego zobowiązania budżetowego. Tym samym nie zaszło żadne z wydarzeń wskazywanych zarówno w art. 66a u.f.p. oraz rozporządzeniu 2988/95 powodujące rozpoczęcie biegu przedawnienia".

Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – dokonał prawidłowej wykładni art. 66a u.f.p. (obowiązującego od 2 września 2017 r.), wrażając pogląd, że ustawodawca przeniósł i doprecyzował na gruncie prawa krajowego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała jedynie w prawie unijnym w art. 3 rozporządzenia 2988/1995. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że projektodawca zmian powołując dyspozycję art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 dającą możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w jego ust. 1 i 2 wskazał, że "Mając na uwadze powyższe, proponuje się wskazanie, że termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., będzie wynosił 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego (...), w zależności który z tych terminów nastąpi później". (s. 33 uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw; druk nr 1636 Sejmu RP VIII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl).

Dotychczasowe ustalenia (brak istnienia w sprawie przedawnienia) determinują uznanie jako niezasadnego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie podnosi organ, że skoro nie zakwestionowano w sprawie ustalenia, że bieg przedawnienia jeszcze się nie rozpoczął, to organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a WSA nie miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).