Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 986/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 z zw. z art. 205 par. 2, art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11 i pkt 12, art. 11 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 22b ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 86 zd. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 21 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej i ustalenia z tego tytułu należnej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 2143 (dwa tysiące sto czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. nr RLiOŚ.6124.249.2022. Starosta G., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 8, 9 i 11, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej: "u.g.r.l."):

1. stwierdził wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.g.r.l. przez T. i Z. K., gruntu rolnego klasy Rlllb o pow. 0,0155 ha, stanowiącego część działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina R.,

2. ustalił T. i Z. K. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 8 131,46 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego klasy Rlllb o pow. 0,0155 ha niezgodnie z przepisami u.g.r.l., płatną w terminie 60 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja została wydana w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, które zostało zainicjowane pismem Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. z dnia 2 sierpnia 2022r., znak: PODGiK.660.16.2022.IG-C. W piśmie tym Dyrektor PODGiK w G. poinformował organ, że w działce nr [...], obręb [...], na podstawie operatu geodezyjnego [...], dokonano zmiany użytku z Rlllb i RIVa na Bi, na które w swoim zasobie nie posiada decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] wynikało, że użytki rolne klasy Rlllb o pow. 0,0449 ha oraz klasy RIVa o pow. 0,0206 ha zostały zmienione na użytek o symbolu Bi o pow. 0,0655 ha.

Organ I instancji ustalił, że nie wydał decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych w działce nr [...] oraz że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie przeprowadzono oględzin działki nr [...], bowiem w wyznaczonym dniu, osoba będąca na terenie działki nie wpuściła pracowników organu na teren posesji. Na podstawie mapy glebowo-rolniczej wydanej organ I instancji ustalił, że grunty w działce nr [...] oznaczone są symbolem: 4Bw pgm:gl. Bw - gleby brunatne wyługowane, a zatem są to gleby pochodzenia mineralnego.

W kierowanych do organu pismach Z. K. wskazywał, że wraz z T. K. nigdy nie występowali o wyłączenie działki z produkcji rolnej. Przedmiotowa działka została zakupiona od Gminy R., która informowała, że działka przewidziana jest do zabudowy usługowej zakwaterowania turystycznego. Po kupnie działki dnia 19 listopada 2009 r., zgłosili zamiar budowy budynku gospodarczego do Starostwa. Zgłoszenie zostało przyjęte tzw. milczącą zgodą. Według strony budowa budynku gospodarczego mogła nastąpić bez wyłączenia działki z produkcji rolnej. W 2022 r. zakończono budowę budynku gospodarczego i zlecono uprawnionemu geodecie wykonanie pomiarów geodezyjnych tzw. inwentaryzację stanu istniejącego.

Organ I instancji włączył do akt postępowania dokumentację dotyczącą zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] dokonanego przez Z. K. dnia 19 listopada 2009 r.

Ostatecznie organ I instancji ustalił, że po przyjęciu do zasobu w dniu 30 grudnia 2022 r. operatu geodezyjnego P.3205.2022.2275 działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolami Bi o pow. 0,0208 ha, Rlllb o pow. 0,0294 ha oraz RIVa o pow. 0,0153 ha. Przed zmianami działka ta oznaczona była symbolami RIVa o pow. 0,0206 ha oraz Rlllb o pow. 0,0449ha. Z tego wynika, że z produkcji rolnej wyłączono użytki rolne o symbolu Rlllb o pow. 0,0155 ha oraz klasy RIVa o pow. 0,0053 ha bez zezwolenia. Natomiast wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego klasy RIVa o pow. 0,0053 ha, mogło nastąpić bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, bowiem są to gleby pochodzenia mineralnego.

W związku z powyższym organ I ustalił T. i Z. K. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 8 131,46 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego klasy Rlllb o pow. 0,0155 ha niezgodnie z przepisami u.g.r.l.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów strony oraz jej pełnomocnika organ I instancji wyjaśnił, że rozpoczęcie na gruncie rolnym inwestycji innej niż związanej z prowadzonym przez właścicieli gospodarstwem rolnym, niezależnie od tego czy wymaga ona pozwolenia na budowę czy też tylko zgłoszenia, wymaga uzyskania wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Przepisy art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.g.r.l. w obecnym brzmieniu obowiązywały również w 2009 r. Ponadto według organu I instancji możliwość ustalenia należności nie uległa przedawnieniu. Zdaniem organu I instancji termin przedawnienia do ustalenia należności rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia. Organ I instancji wskazał, że zgłoszenie zamiaru budowy nie jest tożsame z jej rozpoczęciem, a co za tym idzie faktycznym wyłączeniem z produkcji rolnej, dopuszcza ono jedynie możliwość wykonania danego obiektu budowlanego. Starosta jako organ właściwy do spraw ochrony gruntów rolnych o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów rolnych niezgodnie z przepisami u.g.r.l. dowiedział się dopiero z pisma Dyrektora PODGiK w G. z dnia 2 sierpnia 2022 r., znak: PODGiK.660.16.2022.IG-C (data wpływu do urzędu: 4 sierpnia 2022 r.). Zatem według organu I instancji okres przedawnienia należy liczyć od końca 2022 r. a jego termin upłynie dopiero z końcem 2027 r.

Po rozpatrzeniu odwołania T. i Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr SKO/PG/451/1623/2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonało analogicznych ustaleń faktycznych i wskazało, że na gruncie przepisu art. 11 ust. 1 u.g.r.l. bez znaczenia jest, czy budynek jest realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę czy też na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku niewymagającego pozwolenia na budowę, przyjętego tzw. milczącą zgodą. W każdym z tych przypadków konieczne jest uzyskanie decyzji na zmianę użytkowania gruntów rolnych i to przed faktyczną zmianą takiego przeznaczenia. Przyjęcie przez Starostę G. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] nie zwalniało właścicieli tej nieruchomości z ustawowego obowiązku uzyskania zezwolenia na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej przed faktycznym dokonaniem tej zmiany, tj. przed przystąpieniem do budowy budynku. Kolegium wskazało przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym w 2009 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych nie było przepisu art. 11 ust. 4a nakładającego obowiązek załączenia decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji do zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę. Tym samym Starosta G. nie miał podstawy prawnej do żądania od inwestorów przedłożenia takiej decyzji. Ponadto z faktu, że w przepisie art. 11 ust. 4 u.g.r.l. mowa była wówczas jedynie o konieczności uzyskania takiego zezwolenia przed zwróceniem się z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę nie można wywodzić wniosku, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji nie było wymagane przed zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w przypadku budowy budynku na tzw. zgłoszenie. Brak wskazania w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym obowiązku uzyskania takiego zezwolenia przed dokonaniem zgłoszenia miało tylko ten skutek, że takiego zezwolenia nie trzeba było załączać do zgłoszenia zamiaru budowy budynku niewymagającego pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium różnica w tej kwestii pomiędzy stanem prawnym z 2009 r. a obecnym stanem prawnym sprowadza się jedynie do momentu, w którym konieczne jest uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej - wcześniej konieczne było uzyskanie zezwolenia przed faktycznym przystąpieniem do robót budowlanych, aktualnie przed dokonaniem zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę. W obu sytuacjach konieczne było jednak uzyskanie takiego zezwolenia, bowiem budowa budynku na gruncie rolnym stanowi przykład faktycznego wyłączenia takiego gruntu z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia prawa do ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących omawiana należność nie stanowi daniny publicznej, o której mowa w art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, w związku z czym prawo do naliczenia tej należności nie ulega przedawnieniu. Według Kolegium z treści art. 22b ust. 1 i 3 u.g.r.l. stanowiącego, że dochody z tytułu omawianych należności stanowią niepodatkowe należności budżetowe województwa o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie można wywodzić wniosku, że należności te stanowią daninę publiczną w rozumieniu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 94/10, w którym wskazano, że opłaty i należności uregulowane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zaliczają się do kategorii danin publicznych.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Z. K. (dalej: "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, w jakim okresie Starosta G. w rzeczywistości powziął informację o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej,

3. art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strony postępowania winny ponosić opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w wysokości dwukrotnej należności w związku z dokonaniem takowego wyłączenia niezgodnie z przepisami powyższej ustawy, podczas gdy miało miejsce przedawnienie i ustalenie wskazanej opłaty nie może zostać dokonane w niniejszej sprawie,

4. art. 22b ust. 3 u.g.r.l. zw. z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone w odwołaniu, że w świetle obowiązujących przepisów możliwość ustalenia należności objętej powyższą decyzją Starosty G. w stosunku do stron niniejszego postępowania uległa przedawnieniu. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.g.r.l. opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej podlegać będą odpowiednio przepisom zawartym w dziale III Ordynacji Podatkowej, w tym art. 68 § 2, zgodnie z którym do przedawnienia po upływie 5 lat dochodzi, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w odniesieniu do obowiązków wynikających z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek uiszczenia należności i opłat z tytułu wyłączenia nie powstaje, jeżeli od dnia, w którym właściciel gruntu powinien złożyć wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, upłynęło 5 lat.

Według skarżącego w sprawie istotny jest fakt, że informował on Starostę G. w formie zgłoszenia o budowie budynku gospodarczego. Zgłoszenie to miało miejsce w dniu 19 listopada 2009 r. (data wpływu zgłoszenia widniejąca na pieczęci wpływu Starostwa Powiatowego w G. - prezentata). Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r. Starosta G. zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków dokonanego zgłoszenia pod rygorem wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Skarżący w wyznaczonym terminie braki uzupełnił, w związku z czym Starosta zaniechał wniesienia sprzeciwu a skarżący wzniósł budynek gospodarczy na działce nr [...]. Według skarżącego dochował on wymaganych przepisami prawa wymogów w zakresie dokonania zgłoszenia - nie było w tym przypadku konieczności uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę. Dalszym wymogiem prawnym w związku z posadowieniem na gruncie budynku, stało się opłacanie stosownych podatków - który to wymóg był przez skarżącego spełniany.

W związku z powyższym według skarżącego to od 2009 r. należy liczyć okres przedawnienia w stosunku do możliwości ustalenia ewentualnych opłat i należności w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.g.r.l. Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 zd. 2 u.g.r.l. obowiązek wniesienia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Według skarżącego to w tym momencie aktualizuje się przesłanka pozwalająca na uruchomienie biegu terminu przedawnienia, a dokładniej mówiąc, zdarzenie to wyznacza rok kalendarzowy, od końca którego rozpocznie swój bieg pięcioletni termin.

Prawidłowo liczony termin przedawnienia upłynął po 5 latach od końca roku 2009, a więc z końcem roku 2014. Wobec powyższego brak jest możliwości ustalenia opłaty w stosunku do stron niniejszego postępowania - również opłaty w podwójnej wysokości, na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.l.

Jednocześnie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby w przypadku niezgodnej z ustawą zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze moment powzięcia informacji przez właściwy organ o takiej sytuacji miał znaczenie tylko na potrzeby ustalenia osoby sprawcy. Tym samym jakoby data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostawała bez znaczenia. Skarżący podniósł, że obowiązek wniesienia opłat i należności z tytułu wyłączenia powstaje w dniu faktycznego wyłączenia, a nie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie, o czym wprost stanowi art. 12 ust. 1 u.g.r.l. Ponadto, przepis art. 68 ust. 4a Ordynacji podatkowej przewiduje taki sam - pięcioletni - okres przedawnienia również w stosunku do osób, które ukrywają źródła przychodów. Skoro zatem ustawodawca przewiduje skuteczność terminu przedawnienia wobec osób, które celowo działają na niekorzyść fiskusa, to tym bardziej przedawnienie powinno być stosowane wobec osób, które wbrew swojej najlepszej wiedzy i woli nie wykonują obowiązku złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów i uiszczenia opłat.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby Starosta G. został poinformowany przez PODGiK w G. o fakcie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej dopiero w dniu 4 sierpnia 2022 r., i od tego momentu należy ewentualnie rozważać możliwość rozpoczęcia biegu przedawnienia. Skarżący podniósł, że PODGiK w G. jest jednostką organizacyjną Powiatu G. . Wobec tego Starosta G. nie powziął tej informacji w 2022 r. lecz już w 2009 r. Jednak zarówno organ I Instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie zbadały sprawy w tym zakresie w sposób wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm.), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, dającego podstawę do ich uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Starosty G., który stwierdził wyłączenie gruntów rolnych z produkcji niezgodnie z przepisami u.g.r.l. oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Bezsporne jest, że działka nr [...], obręb ewidencyjny [...], została zabudowana przez co doszło do wyłączenia części gruntów rolnych znajdujących się na tejże działce z produkcji. Bezsporne jest również że T. K. i Z. K. nie uzyskali decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kwestią sporną jest czy prawo organu do wydania decyzji ustalającej należność za wyłączenie gruntów rolnych bez zezwolenia uległo przedawnieniu.

Materialnoprawną podstawę decyzji obu organów stanowi art. 28 ust. 1 u.g.r.l., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że grunty rolne lub leśne zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (tj. jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji - art. 4 pkt 12 u.g.r.l.). Niezgodne z przepisami u.g.r.l. jest wyłączenie gruntów rolnych bez uzyskania stosownego zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 u.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż takie też było brzmienie tych przepisów w 2009 r. i w tym okresie w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji również wymagane było uzyskanie zezwolenia na takie wyłączenie i uiszczenie stosownych opłat. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Zgodnie z art. 22b ust. 3 u.g.r.l. opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.). Przepis ten nakłada zatem obowiązek stosowania do opłat i należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, jako niepodatkowych należności budżetowych, przepisów ustawy o finansach publicznych.

Z kolei ustawa o finansach publicznych zawiera nakaz odpowiedniego stosowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 ust. 1 tejże ustawy). Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie jej Rozdziału 8 "Przedawnienie".

Nie jest zatem uprawnione stanowisko Kolegium, że należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie stanowi daniny publicznej w rozumieniu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej i w związku z tym prawo do naliczenia tejże należności nie ulega przedawnieniu. W tym miejscu wskazać należy, że przywołany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 94/10 zapadł w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczenie to dotyczyło sprawy ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego oraz zwolnień podatkowych dla zakładu pracy chronionej wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu z cytowanych powyżej przepisów jasno wynika, że do prawa ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia. W tym też zakresie Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżącego.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego, że bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji ustalającej należność za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rozpoczął się z chwilą zgłoszenia zamiaru budowy, złożonego w dniu 19 listopada 2009 r. Zgłoszenie zamiaru budowy nie jest bowiem równoznaczne z przystąpieniem do robót budowlanych, a w konsekwencji faktycznym wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Jak wskazano powyżej przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów.

W ocenie Sądu dla wydania decyzji w trybie art. 28 ust. 1 u.g.r.l. nie jest wystarczające ustalenie, że do niezgodnego z przepisami u.g.r.l. wyłączenia gruntów rolnych z produkcji (tj. bez zezwolenia) doszło, ale także kiedy to niezgodne z przepisami u.g.r.l. wyłączenie nastąpiło. W realiach niniejszej sprawy nie jest wystarczające przyjęcie przez organ I instancji, że o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji dowiedział się z pisma Dyrektora PODGiK w G. z dnia 2 sierpnia 2022 r. Wobec podniesionego zarzutu przedawnienia organ I instancji powinien był poczynić ustalenia kiedy rzeczywiste wyłączenie gruntów rolnych z produkcji bez zezwolenia, a zatem niezgodne z przepisami u.g.r.l., nastąpiło.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 22b ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.g.r.l. przyjmując, że prawo do wydania decyzji ustalającej należność za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji nie ulega przedawnieniu. Z kolei brak ustaleń co do daty (względnie przybliżonego okresu) rozpoczęcia nierolniczego wykorzystania gruntu, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w kontekście art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.g.r.l., należało uznać za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. 1 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Wobec tego organ może wezwać stronę do przedłożenia dowodów na potwierdzenie jej twierdzeń.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 326 zł, opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 1800 zł.