Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 877/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: 151a  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 25 stycznia 2024 r. sprzeciwu [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 9 listopada 2023 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. G., K. G., A. B., J. W., J. W. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I Instancji", "Prezydent") z dnia 21 lipca 2023 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2023r. poz. 1094 ze zm.; dalej: "u.o.o.ś.") orzekł o ustaleniu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w celu produkcji wysokokalorycznej mieszkanki, stosowanej jako paliwo alternatywne oraz wosku [...] na działkach o nr ewid. [...] (obręb W., ark. [...]) przy ul. Z. w R..

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, decyzja z 21 lipca 2023r. jest drugą decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia 24 czerwca 2022 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono wówczas, że przedłożony przez wnioskodawcę Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera opisu trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu - najkorzystniejszego dla środowiska. Nie spełnia on zatem przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co umożliwia m.in. analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy. Ponadto zwrócono uwagę, że w Raporcie nie oceniono, czy prowadzona produkcja i magazynowanie paliw alternatywnych zaliczyć może zakład do tych o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. poz. 138). Kwestia ta nie została również wyjaśniona przez organ I instancji. Wątpliwości u Kolegium zrodziło również stwierdzenie cyt.: "W dobie trudności energetycznych (...) powstają okoliczności sprzyjające podejmowaniu prób przekształcania odpadów [...] na paliwa. Rozwijająca się segregacja odpadów (...) spowoduje poszukiwanie dobrych, pewnych, atrakcyjnych i najlepiej sprawdzonych metod ich przetwarzania i zagospodarowania." W konsekwencji nie można w sposób jednoznaczny określić czy zaplanowany proces produkcji paliw alternatywnych jest przedsięwzięciem zakładającym jedynie próby uzyskania produktu końcowego.

Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia uzupełnienia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o opis wariantów przedsięwzięcia spełniający wymogi stawiane art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., co wnioskodawca uczynił w odpowiedzi w dniu 1 grudnia 2022 r. Dalej przypomniało, że złożony przez Spółkę wniosek spełnia wymagania art. 74 u.o.o.ś. Za strony powinni być natomiast uznani posiadacze nieruchomości przeznaczonych pod realizację przedsięwzięcia oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących. Analiza informacji z rejestru gruntów potwierdziła, że w sprawie występuje więcej niż 20 stron. Z kolei osoby składające odwołanie są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a tym samym bez wątpienia posiadają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przypomniał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zamierzenie to ujęte zostało klasyfikacji przedstawionej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. 2014 poz. 1169), jako instalacja w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne, z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych, do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania (punkt 5 ppkt3 lit b tiret drugie załącznika). Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w celu produkcji wysokokalorycznego paliwa alternatywnego oraz wosku [...] . Zakład zlokalizowany zostanie na działach o nr ewid. [...] położonych przy ul. Z. w R.. Łączna powierzchnia działek, na których planowane jest przedsięwzięcie wynosi 2,6937 ha. Powierzchnia zabudowy będzie wynosić ok. 0,62 ha, zaś powierzchnia utwardzona ok. 0,2 ha. Teren, na którym ma znajdować się przedsięwzięcie jest obecnie niezagospodarowany i nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium szczegółowo przedstawiło co będzie wchodziło w skład zakładu przetwarzania odpadów, jakie instalacje oraz co i w jakiej ilości powstanie w toku produkcji. Z powyższego organ wywiódł, że planowane przedsięwzięcie słusznie zostało zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 271) do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjny tj. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Jednakże Prezydent, mając na uwadze charakter, skalę przedsięwzięcia, sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, możliwe potencjalnie konflikty społeczne, opinię PPIS w R. oraz to, że zakład jest kwalifikowany jako instalacja mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium podniosło m.in., iż pierwotną wersję raportu przedłożono przy piśmie z 8 listopada 2019r., następnie uzupełniono go w listopadzie 2022r. Ponadto dokonano stosownych wystąpień na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś.

Wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a., SKO uznało, że organ I instancji nadal nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czy też pozytywnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na ogólnie przytoczonych informacjach z Raportu oraz uzgodnień i opinii organów specjalistycznych. Mimo wyraźnych wskazań ze strony Kolegium, Prezydent pobieżnie dokonał oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy ponownie przypomniał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. A zatem raport powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech ww. wariantów jego realizacji. Celem wariantowania jest zaś niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.

Zdaniem SKO organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny czy raport rzetelnie przedstawia analizę wszystkich wariantów. Nie zwrócono również uwagi, że wg autora Raportu, to wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Już ta okoliczność dyskwalifikuje jako niepoprawny przedstawiony w sprawie Raport. Ponadto podkreślono, że racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę jedynie rezygnacją z części technologicznej, umożliwiającej produkcję wosku [...]. W Raporcie ( w wersji istniejącej do października 2022 r.) zaznaczono przy tym, że realizacja wiązałaby się z mniejszymi kosztami inwestycyjnymi w stosunku do wariantu docelowego, ale tworzenie instalacji bez możliwości jego wytwarzania jest ekonomicznie nieuzasadnione (str. 36 raportu). Z analizy Raportu wynika również, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko w wariancie alternatywnym będzie w zasadzie identyczne jak w przypadku wariantu proponowanego. Różnicę stanowić będzie jedynie wielkość powierzchni zabudowy, gdyż w wariancie alternatywnym powstanie jedna hala zamiast dwóch. Wg autora zmiana powierzchni zabudowy nie będzie jednak miała istotnego wpływu na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, gdyż na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie występują cenne gatunki chronione. Ponadto zwrócono uwagę, że jedynie 1/3 powierzchni działek będzie wykorzystana do realizacji przedsięwzięcia, a pozostała części pozostanie biologicznie czynna.

Dalej SKO podniosło, iż w decyzji z 23 czerwca 2022 r. Kolegium zwróciło uwagę na różnicę wariantów przejawiającą się w wielkości powierzchni zabudowy, która wynika z posadowienia wiaty i jednej albo dwóch hal produkcyjnych. Co więcej wyjaśniono przy tym, że przy takim wariancie realizacji przedsięwzięcia (alternatywnym w rozumieniu autora Raportu), utracono by możliwość produkcji wysokokalorycznego paliwa alternatywnego – [...] , a wówczas inwestycja byłaby ekonomicznie nieuzasadniona. W konsekwencji stwierdzono, że tak opisanego wariantu nie można uznać za racjonalny i alternatywny w stosunku do proponowanego. Z Raportu wynika bowiem, że realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest skazana na niepowodzenie ze względu na skutki ekonomiczne (str. 36 Raportu). W konsekwencji doprowadziło to do jednoznacznego wniosku, że opisany w Raporcie wariant alternatywny nosi cechy pozorności.

Organ odwoławczy zauważył, że w przedstawionym 23 listopada 2022r. uzupełnieniu raportu jego autorzy nie zmienili w nim zakresu jaki obejmowały warianty realizacji przedsięwzięcia, tj. planowany i racjonalny alternatywny. Uzasadniając wybór wariantów stwierdzono natomiast, że wariant alternatywny w perspektywie długofalowej mógłby okazać się mniej uzasadniony ekonomicznie. Wytwarzany produkt końcowy nie stanowiłby innowacyjnego paliwa, które mogłoby stanowić alternatywę dla konwencjonalnych paliw stałych.

Zdaniem Kolegium w uzupełnieniu do raportu oczywiste jest, że nie przedstawiono innej wersji racjonalnego wariantu alternatywnego uznanego wcześniej w postępowaniu odwoławczym za pozorny, a jedynie wprowadzono zmianę w ocenie odnoszącą się do opłacalności jego realizacji, bez jakiegokolwiek dalszego wyjaśnienia tej kwestii. Zamiast zdecydowanie negatywnej oceny po kątem ekonomicznym, wprowadzono ocenę nie dyskwalifikującą wariant, ale dopuszczającą. Kolegium wskazało, że nie przesądza, że stanowisko to jest nietrafne, ale nie można też nie odnieść wrażenia, że zostało ono skorygowane jedynie pod potrzeby sztucznego przedstawienia dotychczas pozornego wariantu, za racjonalny i alternatywny. W celu rozwiania pojawiających się w tej kwestii obiekcji konieczne jest obszerniejsze wyjaśnienie przez autorów raportu zmiany swojej oceny, w taki sposób, aby wyeliminować wątpliwości. Ponadto Raport nie zawiera opisu trzeciego wariantu, tj. wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, co również wymaga bezwzględnego uzupełnienia. Dalej organ odwoławczy wskazał na wątpliwości i sprzeczności wynikające z raportu. W ocenie Kolegium, w konsekwencji powyższych uchybień, przy wewnętrznej sprzeczności opracowania, wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy, wynikającej z powołanego przepisu art. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy bowiem do organu. Aby to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, ale również racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. Zatem zamieszczenie w raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego charakteryzującego się pozornością musi być uznane za wadę pozbawiającą raportu przydatności dla postępowania. W przypadku zaś oparcia się przez organ I instancji na tego rodzaju wadliwym raporcie, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji (uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia).

Organ odwoławczy, mając na uwadze naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 k.p.a.) uznał, że nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowił decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę ww. rozważania organu odwoławczego. Podkreślił także, że uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagać będzie ponownego przekazania go łącznie z wnioskiem o wydanie decyzji celem zaopiniowania i uzgodnienia przez organy specjalistyczne w trybie przewidzianym art. 77 u.o.o.ś.

Na powyższą decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 4 grudnia 2023r. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "strona"), wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z 9 listopada 2023r. Autor sprzeciwu ww. decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do jej wydania, tj.

a) decyzja Organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

b) nawet jeśli przyjąć, iż w postępowaniu przed Organem I instancji organ ten naruszył przepisy postępowania - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, w której Organ II instancji takie postępowanie uznał za niezbędne, a jego zakres nie był (nie jest) znaczny;

3) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez Organ II instancji Decyzji naruszającej przepisy wskazane w zarzutach niniejszego sprzeciwu;

4) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez:

a) wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego przez Organ I instancji, jak również pominięcie istotnych okoliczności wynikających z tego materiału dowodowego, co przejawiało się w szczególności w uznaniu, iż Raport (oraz jego uzupełnienie) nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, jak również w pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, wynikających z Raportu oraz jego uzupełnienia;

b) wydanie Decyzji zawierającej wadliwe i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, co przejawia się w szczególności w zawarciu uzasadnienia Decyzji twierdzeń wzajemnie sprzecznych;

które to naruszenia mogły mieć (i miały) wpływ na treść wydanej decyzji - doprowadziły bowiem do wydania decyzji kasatoryjnej w sytuacji braku przesłanek do wydania tego rodzaju decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła m.in., iż decyzja Prezydenta nie narusza przepisów postępowania, zatem winna ona była zostać utrzymana w mocy. W przypadku zaś stwierdzenia przez SKO wadliwości decyzji lub przedłożonego przez skarżącą Raportu, SKO było władne (ale jednocześnie zobowiązane) do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zmierzającego do usunięcia rzeczonych wadliwości decyzji Organu I instancji lub Raportu.

Zdaniem strony, organ I instancji przy wydaniu decyzji z 21 lipca 2023 r. nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w zakresie oceny kompletności Raportu oraz jego uzupełnienia, w świetle przepisów ustawy o.o.ś,. Szczegółowo odniosła się także do zmiany stanu prawnego i dokonanej nowelizacji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5, jak i regulacji wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa nowelizująca", Dz.U.2023.1890). W jej ocenie, stanowisko SKO wyrażone w decyzji jest wprost sprzeczne z literalnym brzmieniem ustawy OOŚ, stanowiącym, iż racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym.

Spółka zauważyła, że również doktryna i ugruntowany pogląd orzecznictwa przed zmianą stan prawnego nie pozostawiały wątpliwości (a co najmniej nie wskazywały w sposób na tyle jednoznaczny, aby uznać, iż zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a.), że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być wariantem wybranych do realizacji przez inwestora.

Dalej strona odniosła się do kolejnej przesłanki, która w ocenie SKO świadczy o wadliwości decyzji Prezydenta tj. pozorności racjonalnego wariantu alternatywnego. Wskazała, iż racjonalny wariant alternatywny jest wariantem różnym pod względem przestrzennym. Jak wskazało samo SKO w uzasadnieniu decyzji wariant alternatywny różni się w stosunku do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę mniejszą powierzchnią zabudowy. Jednocześnie umknęło uwadze SKO, że brak "istotnego" wpływu na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie jest tożsame z brakiem "jakiegokolwiek" wpływu na środowisko. Umknęła również uwadze SKO uwaga autorów Raportu zawarta na str. 79 uzupełnienia Raportu, zgodnie z którą: "W związku z wyborem wariantu alternatywnego zmniejszy się wprawdzie powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu inwestycyjnego, co wpłynie na różnice bilansu wód opadowych i roztopowych kierowanych do odbiornika. Należy jednak pamiętać, że planowana inwestycja w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę zakłada wykorzystanie jedynie ok. 30% działki inwestycyjnej. Resztę będzie stanowiła powierzchnia biologicznie czynna.". Zatem z uzupełnienia Raportu wynika, że wariant alternatywny będzie miał mniejszy wpływ na różnice bilansu wód opadowych i roztopowych kierowanych do odbiornika (aczkolwiek tej różnicy we wpływie autorzy nie oceniają jako "istotnej").

Ponadto strona wskazała, że również przedstawione w Raporcie (i uzupełnieniu Raportu) kryteria i technologiczne wskazują na rzeczywistość, a nie - jak chce tego SKO - pozorność wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. Otóż wariant alternatywny zakłada brak możliwości produkcji wosku [...] i poprzestania na wytwarzaniu jedynie paliwa alternatywnego (RDF). Nadto, wbrew twierdzeniom SKO, kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu.

W ocenie strony, uzupełnienie Raportu w sposób obszerny i kompleksowy określa przewidywane oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów przedsięwzięcia w zakresie wymaganym przez art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.o.o.ś. W sytuacji zaś, nawet gdyby uznać (czemu skarżąca konsekwentnie zaprzecza), że wydając decyzję organ I instancji naruszył przepisy postępowania, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Ewentualne (drobne) wadliwości i wątpliwości, SKO było uprawnione (a w świetle odnośnych przepisów k.p.a. - wręcz zobowiązane) wyjaśnić w ramach postępowania dowodowego prowadzonego w drugiej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów sprzeciwu. Wskazał m.in., że jakkolwiek część zarzutów odnoszących się do nieuwzględnienia przez Kolegium zmiany stanu prawnego odnoszącego się do nowego brzmienia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023r., poz. 1094 ze zm.) jest zasadna, to jednak SKO podtrzymuje swe stanowisko odnośnie pozorności przedstawionego w Raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2024r. pełnomocnik strony w całości podtrzymał zarzuty, wnioski i twierdzenia sprzeciwu. Zauważył, iż część zarzutów sprzeciwu został uznana przez organ II instancji za uzasadnione. Jednocześnie zauważył, że dołączona do odpowiedzi na sprzeciw kopia decyzji Starosty L. z 24 października 2017r. winna zostać pominięta przez sad przy orzekaniu, gdyż decyzja ta nie stanowi materiału dowodowego zebranego przez organy orzekające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej jako k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób względnie wąski i rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne orzeczenie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji sąd uwzględnia sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21, CBOSA).

Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12, zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. jest negatywny.

Zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem ww. przepisów, a sprzeciw od niej zasadny.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowości i kompletności przedłożonego przez inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w kontekście okoliczności, że zasadnicze przyczyny, dla których Organ II instancji uznał, że w sprawie ponownie należy skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, były następujące:

1/ według SKO raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska,

2/ według SKO racjonalny wariant alternatywny wskazany w Raporcie jest wariantem pozornym.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" lub "u.i.o.ś.") Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Nie jest to decyzja uznaniowa, zaś przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1), czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie organy administracji nie wykazały okoliczności, które dowodziłyby występowania którejkolwiek z wymienionych powyżej przesłanek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. (por. wyroki NSA z: 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13; 28 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13; 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13; 20 stycznia 2012 r., II OSK 2094/10; 18 maja 2016 r., II OSK 2151/14). Trafnie wskazuje organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym inwestora będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlegającym ocenie właściwego organu (por. wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. II OSK 383/08). Tym samym raport nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a jedynie ma status dokumentu prywatnego będącego ekspertyzą rzeczoznawcy i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. W oparciu o dane wskazane w raporcie, przed wydaniem decyzji, właściwy organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem wyspecjalizowanym: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ ten, z racji swoich kompetencji, jest w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, przy czym podstawą jego ustaleń są, co należy podkreślić, informacje zawarte w raporcie.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należy na wstępie przypomnieć, że kontrolowana decyzja jest kolejną decyzją kasacyjną wydaną przez Kolegium w rozpoznawanej sprawie, bowiem poprzednia decyzja Prezydenta R. z dnia 31 maja 2022 r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia 24 czerwca 2022 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedłożony przez wnioskodawcę Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera opisu trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu - najkorzystniejszego dla środowiska. Nie spełnia on zatem przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co umożliwia m.in. analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy. Ponadto zwrócono uwagę, że w Raporcie nie oceniono, czy prowadzona produkcja i magazynowanie paliw alternatywnych zaliczyć może zakład do tych o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. poz. 138).

Tak jak już wskazano wyżej, w części sprawozdawczej uzasadnienia, po otrzymaniu akt sprawy organ I instancji pismem z dnia 20 września 2022 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia uzupełnienia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o opis wariantów przedsięwzięcia spełniający wymogi stawiane art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W odpowiedzi w dniu 1 grudnia 2022 r. przekazano uzupełnienie do Raportu. W piśmie z 4 stycznia 2023 r. uszczegółowiono ponadto, że zainstalowany w hali nr [...] separator powietrzny wyposażony zostanie w filtr pyłowy o gwarantowanym stężeniu pyłu za filtrem na poziomie poniżej 1 mg/m3. W hali nr [...] planuje się natomiast instalację 2 silosów mieszających o pojemności 30m3 każdy, które będą częścią składową instalacji.

Postanowieniem z 21 marca 2023 r. RDOŚ w W. uzgodnił realizacje przedsięwzięcia. PPIS w R. w dniu 3 stycznia 2023 r. wydał zaś opinię pozytywną.

Sąd podziela zarzuty sprzeciwu, że Kolegium dopuściło się wadliwej oceny materiału dowodowego zebranego przez Organ I instancji, jak również pominięcia istotnych okoliczności wynikających z tego materiału dowodowego, co przejawiało się w szczególności w uznaniu, iż Raport (oraz jego uzupełnienie) nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, jak również w pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, wynikających z Raportu oraz jego uzupełnienia;

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniających szczególnie oceny przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

1/ wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

2/ racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru

Z powyższej regulacji wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny, po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6) oraz porównanie oddziaływań analizowanych wariantów w zakresie o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 6a. Raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie (art. 66 §1 pkt 4).

W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny czy raport rzetelnie przedstawia analizę wszystkich wariantów. Ponadto wskazało, że nie zwrócono również uwagi, że wg. autora Raportu, to wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Już ta okoliczność dyskwalifikuje jako niepoprawny przedstawiony w sprawie Raport.

W kontekście powyższego stanowiska należy zgodzić się z zarzutami sprzeciwu, że stanowisko SKO wyrażone w Decyzji jest wprost sprzeczne z literalnym brzmieniem ustawy o.o.ś., stanowiącym, iż racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 66 ust.1 pkt. 5 ustawy o.o.ś. po nowelizacji ( DZ U z 2023 r. poz.1890) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym.

Kolejnym uchybieniem postępowania organu I instancji ( wg. Kolegium) ma być okoliczność, że racjonalny wariant alternatywny wskazany w Raporcie i jego uzupełnieniach ma być wariantem pozornym

W tym zakresie Sąd stwierdza, że przedłożony przez inwestora Raport środowiskowy ( wraz z jego uzupełnieniami) zawiera w sposób obszerny i kompleksowy przewidywane oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów przedsięwzięcia w zakresie wymaganym przez art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy OOŚ.

Natomiast, jeżeli w ocenie Kolegium w tym zakresie występują określone deficyty, to Kolegium powinno rozważyć stosownie do art. 136 kpa, wezwanie autora raportu do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownej dokumentacji w zakresie wariantowości planowanego przedsięwzięcia według kryteriów przyjętych w tym obszarze, tj. w zakresie kryteriów zakresu przestrzennego ( lokalizacja, skala , rozmiar inwestycji), lub kryteriów technologicznych ( np. rodzaj użytych materiałów, moc, produktywność zainstalowanych urządzeń). W tym zakresie, Kolegium może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające samodzielnie lub nakazać jego przeprowadzenie organowi I instancji.

W zakresie ustaleń czy przedstawione w raporcie warianty przedsięwzięcia odpowiadają kryteriom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. zarówno organ I jak i II instancji w zakresie w jakim wymagana jest wiedza specjalistyczna nie może samodzielnie dokonywać ustaleń, może jedynie poddać ocenie czy ustalenia dokonane w ramach przeprowadzonego dowodu są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy na ich podstawie. W sytuacji uznania przez organ, że zachodzą braki w materiale dowodowym, można wezwać stronę do ich uzupełnienia. Sąd wskazuje przy tym, że niniejsze postępowanie ma charakter nie tylko wnioskowy, ale i jego zakres wytycza strona poprzez określenie konkretnych parametrów planowanej inwestycji, więc sama strona ma obowiązek dostarczenia materiału dowodowego niezbędnego dla uwzględnienia jej żądania i ponosi konsekwencje wadliwości takiego materiału.

Sąd stwierdził, że Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dn. 21 lipca 2023 r. r. dopuścił się naruszenia art. 6 i art. 8, art. 77, czy art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie przedstawił również przekonywującej argumentacji z której wynikałoby, że organ I instancji oparł swą decyzję i jej uzasadnienie w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu administracji publicznej, w tym zasad praworządności i prawdy obiektywnej oraz art. 11 K.p.a.

Reasumując, sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, wydając bowiem decyzję, której dotyczy, organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w sposób dowolny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy, nie wykazując przy tym przewidzianych w nim przesłanek. Przy ocenie zaistnienia tych przesłanek w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o sposobie rozstrzygnięcia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Ponownie rozpatrując sprawę, obowiązkiem organu odwoławczego będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.), a następnie powtórne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., w całości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą spółkę koszt wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (497 zł), tj. łącznie zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł.