Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, 174, 183, 184, 189, 199, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 8, 9, 77, 105, 107, 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K., J.W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 332/20 w sprawie ze skargi M.K., J. W. i J.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek X S.A. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 332/20, oddalił skargę M. K., J. W. i J. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 15 kwietnia 2019 r. Spółka X S.A. wystąpiła do Starosty Kartuskiego o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z instalacją elektryczną zasilającą stację na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta, decyzją z 10 października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 84 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K., J. K.i, M. J. – P., J. W., J. W., G. Z., A. Z. oraz K. K. działający w charakterze stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Na skutek rozpoznania wskazanych wyżej odwołań Wojewoda Pomorski, decyzją z 17 marca 2020 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony postepowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., natomiast w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 P.b., w myśl którego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Następnie podniósł, że zgodnie z ustaleniami organu M. i J. K. są współwłaścicielami działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...]obręb [...][...], a najbliżej położona względem planowanej inwestycji jest działka [...]znajdująca się w odległości 130 metrów od projektowanej stacji bazowanej. J. i J. W. są współwłaścicielami działki [...] obręb [...] [...] i znajduje się w odległości powyżej 230 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. G. i A. Z. są współwłaścicielami działki [...] obręb [...] [...] i znajduje się w odległości powyżej 260 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. M. J. – P. jest właścicielką działki [...] obręb [...] [...] i znajduje się w odległości powyżej 260 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. K. K. jest właścicielką działki [...] obręb [...] [...] i znajduje się w odległości powyżej 310 metrów od planowanego zamierzenia budowlanego. K. K. nie była stroną postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że objęcie działek skarżących obszarem oddziaływania mogłoby wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową. Analiza obszarów występowania pół elektromagnetycznych doprowadziła Wojewodę do wniosku, że obszar oddziaływania inwestycji znajduje się w odległości ponad 60 metrów od granicy działki M. i J. K. nr [...], ponad 160 metrów od granicy działki J. i J. W. nr [...], ponad 170 metrów od granicy działki G. i A. Z. nr [...], ponad 170 metrów od granicy działki M. J. – P. nr [...] oraz ponad 220 metrów od granicy działki K. K. nr [...]. Tym samym, w ocenie organu zasięg występowania poł elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla anten sektorowych nie dotyczy działek i skarżących, a co za tym idzie działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Wojewody, za nie przyznaniem skarżącym statusu stron przemawia również fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w którym zwiększono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Jak stwierdził bowiem organ odwoławczy planowana inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na prawa lub obowiązki skarżących jako właścicieli wskazanych nieruchomości, tj. nie będzie ingerować w wykonywane przez właścicieli działek prawo własności nieruchomości, a subiektywne odczucia skarżących nie są wystarczające, aby uznać ich za stronę postępowania. Tylko bowiem osoba, której prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś przedsięwzięcia jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym Wojewoda stwierdził, że Starosta Kartuski błędnie ustalił krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Nie wskazał on bowiem jakie ustalenia poczynił w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla terenów sąsiednich oraz jaki mają one wpływ na krąg stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewoda stwierdził, że przyznanie osobie statusu strony przez Wójta Gminy [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tożsamym uprawnieniu tej osoby na gruncie P.b. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż są to odrębne postepowania administracyjne uregulowane odrębnymi przepisami prawa. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że sam fakt, iż skarżący zostali uznani za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji nie przesądza, że mają oni charakter strony, gdyż samo doręczenie decyzji jako czynność techniczno – prawna nie tworzy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b., który zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w postępowaniu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym nie przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a fakt wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający statusu strony czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, a w konsekwencji postępowanie podlega umorzeniu w trybie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a.

Skargą M. K. i J. K. oraz J. W. oraz J. W. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska; art. 2, 6 ust. 1 lit a), 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z 19 czerwca 2020 r. pełnomocnik X sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi z 26 listopada 2020 r. wskazano, że działka nr [...] graniczy z działką należącą do M. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 30 lipca 2021 r. podjął postępowanie zawieszone dnia 5 stycznia 2021 r. z powodu śmierci skarżącego J. K., ustaliwszy zarazem spadkobierczynię zmarłej strony, którą jest M. K..

Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2021 r. wskazał, że obszar oddziaływania obiektu nie może być ustalany na podstawie jednego przepisu odrębnego, ponieważ zgodnie z najnowszym orzecznictwem interes prawny istnieje wtedy, kiedy istnieją przepisy prawa materialnego podlegającego weryfikacji w postępowaniu administracyjnym o charakterze merytorycznym. Zdaniem pełnomocnika z decyzji Wojewody wynika wprost, że organ analizował konkretne, lecz nie wszystkie przepisy prawa materialnego, co świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżących. Osoba będąca stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być uznana również za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że dla oceny czy odwołujący są stronami znajdującymi się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej istotne jest w pierwszej kolejności ustalenie odległości pomiędzy nieruchomościami należącymi do skarżących, a obiektami wchodzącymi w skład kompleksu inwestycyjnego. Przy czym ustalenie tych odległości musi być dokonywane w kontekście przepisów odrębnych, które mogą ograniczać zagospodarowanie terenu, właśnie z powodu posadowienia innego obiektu. Do przepisów tych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Przepis § 314 tego rozporządzenia stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Regulacja ta odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej. Należy bowiem zdaniem Sądu zauważyć, że ze względu na charakter spornego zamierzenia, ewentualne jego oddziaływanie na działki odwołujących się, które spowodowałoby objęcie ich nieruchomości obszarem oddziaływania, może wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje i zainstalowane na nich anteny. Aby zapobiec negatywnemu wpływowi, jaki może wywierać lokalizacja obiektu emitującego pola elektromagnetyczne w pobliżu siedzib ludzkich, ustawodawca określił standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi, zawarte w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Wskazać jednak zdaniem Sądu trzeba, że w dacie sporządzania dokumentacji projektowej i jej oceny przez organ I instancji podstawę tych standardów stanowiło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w Środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192 poz. 1883), przy czym jego regulacje były bardziej rygorystyczne w zakresie wartości, jakich nie może przekraczać natężenie mocy pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Dotychczas, stacja pracująca w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, nie mogła w miejscach dostępnych dla ludności przekraczać poziomu 0,1 W/m². Aktualnie zaś, dla stacji pracującej w częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz wartość średniej gęstości mocy pola w miejscach dostępnych dla ludności została zwiększona do 10 W/m2.

Sąd wskazał, że w celu wykazania spełnienia ww. wymogów w przedłożonym projekcie budowlanym zawarto zarówno rysunki w przekroju pionowym, jak i poziomym przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych przepisami. Przy czym prawidłowo uwzględniono w nich, wbrew twierdzeniom skarżących, maksymalne pochylenie wiązek promieniowania oraz uksztaltowanie terenu, gdyż elementy mają wpływ na ustalenia co do przebiegu wiązek promieniowania przez sąsiednie tereny. Z analizy dokumentacji projektowej wynika też, że dokonując badania poziomów pól uwzględniono zjawisko kumulacji wszystkich projektowanych anten, które zdaniem Sądu musi być badane przy tego typu inwestycjach. Ten skumulowany zasięg występowania pól został odniesiony do przepisów rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. obowiązujących w dacie sporządzenia dokumentacji i orzekania przez organ I instancji, a więc do wartości 0,1 W/m² i wynosi on 88,7 m, zaś przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do odległości 87,8 m od środka osi, a pola przekraczające dopuszczalną gęstość 0,1 W/m2 wystąpią powyżej wysokości 32,5 m na azymucie 160º; 32, 7 m na azymucie 160º oraz 34,1 m na azymucie 250º. Obszary pól przekraczające dopuszczalne wartości są zatem zlokalizowane m.in. nad działkami sąsiednimi o nr[...], [...], [...], [...], [...], a więc nie nad działkami należącymi do odwołujących się, przy czym obszary te nie znajdują się w miejscach dostępnych dla ludności, lecz znacznie nad nimi. Należy przy tym zauważyć, że spełnienie wymogów dla wartości gęstości mocy ≥ 0,1 W/m2 powoduje jednocześnie, że niewątpliwie inwestycja jest zgodna z wymogami stawianymi w aktualnym rozporządzeniu w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, które przewiduje wartość 10 W/m2.

Dalej Sąd wskazał, że jak wynika z akt, działki skarżących znajdują się w odległości ponad 200 m od środka osi głównych wiązek promieniowania anten, a oddziaływanie inwestycji kończy się ponad 60 m od działki nr [...] (M. i J. K.), ponad 160 m od działki nr [...] (J. i J. W.), ponad 170 m od granicy z działki nr [...] (G. i A. Z.), ponad 170 m od granicy działki nr [...] (M. J.-P.) oraz ponad 220 m od granicy działki nr [...] (K. A. K.). Powyższe szczegółowo przedstawione przez Wojewodę nie tylko w decyzji, ale także zwymiarowane na mapie w skali 1:2000 (k. 28 akt organu odwoławczego) i prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania ≥ 0,1 W/m² (zgodnie z uprzednio obowiązującymi przepisami prawa, bardziej rygorystycznymi dla inwestora) nie dotyczy działek skarżących, a co za tym idzie, działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Także mając na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy należy stwierdzić, że ww. działki znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej stacji bazowej.

Sąd podkreślił, że w przypadku budowy stacji bazowej, przepisami prawa materialnego, które wyznaczają obszar oddziaływania inwestycji, od którego określenia uzależnione jest nadanie statusu strony postępowania, są przepisy związane z dopuszczalnymi mocami wiązek promieniowania elektromagnetycznego, gdyż ich pojawienie się w miejscach dostępnych dla ludności niewątpliwie ma wpływ na użytkowanie i sposób zagospodarowania nieruchomości, a także może mieć wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Ustalenie zaś, że żadne z pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m², ani tym bardziej - 10 W/m² nie wkraczają na działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] oznacza, że nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości w związku z czym nie ma podstaw, aby ich właścicieli uznać za strony niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu trafnie więc uznał Wojewoda, że organ I instancji dokonał błędnego ustalenia stron postępowania przyznając ten status M. K., J. K., J. W., J. W., G. Z., A. Z. oraz M. J.-P.. W tej sytuacji, wniesione przez nich odwołanie nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Sytuacja taka ma bowiem miejsce, gdy odwołanie zostaje wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusy strony postępowania. Należy przy tym zdaniem Sądu zaznaczyć, że fakt uznania za strony ww. osób w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przesądza o ich sytuacji procesowej na etapie postępowania odwoławczego. Także bowiem organ odwoławczy jest zobowiązany do zbadania, czy prowadzony przez niego etap postepowania jest inicjowany przez podmiotu uprawnione, tj. czy odwołania wniosły osoby mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Weryfikację taką powinien przeprowadzić w fazie postępowania rozpoznawczego i w przypadku stwierdzenia, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów i wątpliwości skarżących Sąd nie negował stanowiska, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość kontroli rozstrzygnięcia dla inwestycji, która emituje szkodliwe dla ludzi promieniowanie, jednakże jednocześnie należy wyznaczyć granice odziaływania takiego przedsięwzięcia, która powinna wyznaczać obszar realnego ograniczenia zagospodarowania konkretnej działki. W niniejszej sprawie skarżący poza tylko potencjalnym narażeniem zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji, nie wykazali skutecznie naruszenia przepisu, przez planowaną stację bazową, który stanowiłby podstawę ich interesu prawnego. Jak zaś wykazało przeprowadzone postępowanie, w odniesieniu do działek skarżących nie zostały naruszone wymogi określone w przepisach dotyczących wyznaczania poziomów pól elektromagnetycznych, które mają na celu zarówno ochronę środowiska, jak i zdrowia ludzi. Sam zaś fakt, że inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie i będzie powodowała bliżej nieokreślone oddziaływanie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącym w niniejszym postępowaniu. Taka argumentacja świadczy wyłącznie o subiektywnym przekonaniu stron, nie popartym żadnymi konkretami wynikającymi z projektu budowlanego czy norm prawa materialnego, natomiast należy zauważyć, że normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest bowiem źródłem oddziaływań, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących w związku z budową na sąsiadującej (bezpośrednio lub pośrednio) nieruchomości spornego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.

Skargą kasacyjną M. K., J. W. i J. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w powiązaniu z art 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż organ prawidłowo dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sprawie gdzie ustala się tylko czy istnieje interes prawny a nie czy dopuszczalne normy zostały przekroczone;

2. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art, 7, 8, 9, 77 § 1,107 § 1,107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż na etapie ustalania stron postępowania organ merytorycznie weryfikuje przedłożoną dokumentację z jednoczesnym przyjęciem, iż stroną postępowania mogą być tylko osoby, nad którymi występuje pole elektromagnetyczne tylko i wyłącznie o wartościach ponadnormatywnych i to bez dokonania weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez inwestora, której nikt nie może podważać w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem sądu kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być kwestionowana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto skarżący nie mają również prawa do sprawdzenia czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego;

3. art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy w/w aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której w/w akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz. ustawa 2016 Poz. 950) w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i tym samym uznanie, iż organ nie musi ustalać obszaru dla strefy pośredniej oraz zagrożenia w sytuacji, w której jest one również przepisem odrębnym;

5. art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z 91 ust. 1,2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten;

6. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w/w przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i tym samym nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżących, ponieważ nie mogą oni sprawdzić czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

7. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny przepisów w/w oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2020 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono wszczęte przez M. K., J. K., M. J.–P., J.W., J. W., G. Z., A. Z. oraz K. A. K. postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 10 października 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X S.A. z/s w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], składającej się z wieży kratowej przeznaczonej do zainstalowania anten (3 sektorowych oraz 1 radioliniowej) i tras kablowych, a także z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych stanowiących wyposażenie tej stacji.

Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczność skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., to jest wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty – wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21. W niniejszej sprawie Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych stąd istota powstałego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wnoszącym ww. odwołanie przysługiwał status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi przy tym jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że ich nieruchomości sąsiadują z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem ich praw. W tych warunkach traci więc na znaczeniu argumentacja skarżących odwołująca się do braku konieczności zaistnienia negatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących, czy też potencjalności (bliżej nieokreślonego) oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących. Przy tej ocenie ma natomiast znaczenie co konkretnie zawiera projekt budowlany i czy przyjęte w nim rozwiązania projektowane mogą mieć wpływ na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, uwzględniając charakter objętej nią inwestycji i przewidziane w projekcie budowlanym konkretne rozwiązania projektowe - ilość i rodzaj anten, ich azymuty, wysokość montażu, osi wiązek pól elektromagnetycznych oraz położenie nieruchomości skarżących względem planowanej inwestycji - zasadnie organ odwoławczy uznał, że działki skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji, że nie przysługuje im przymiot stron w przedmiotowej sprawie. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika bowiem, że zasięg występowania emitowanych przez anteny, które planowane są do zainstalowania w ramach inwestycji, pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym niż dopuszczalny – i to przy uwzględnieniu bardziej niż obecnie restrykcyjnych poziomów gęstości mocy (większych lub równych 0,1 W/m²) – nie obejmuje nieruchomości skarżących. Słusznie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł więc, aby przedmiotowa inwestycja powodowała ograniczenia w ich zagospodarowaniu, jak i skarżący również takiego ograniczenia nie wykazali. Samo powoływanie się na ogólne w swej treści przepisy art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP (dot. prawa do życia, zakazu eksperymentów na ludziach bez ich zgody, prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska), Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w zw. art. 91 Konstytucji RP pozycji (dot. umów międzynarodowych w krajowym porządku prawnym), art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (dot. prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych), art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (dot. poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich) w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego (dot. granic własności gruntu) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (dot. możliwości ograniczania prawa własności tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności) – to za mało, ponieważ z przepisów tych nie wynika, czy projektowana inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne. Wyjaśnić bowiem należy, że przepisy tego aktu nie stanowią przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23715 § 1 Kodeksu pracy i określa ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy. Przepisy rozporządzenia, dotyczące strefy pośredniej i strefy zagrożenia promieniowaniem elektromagnetycznym kierowane są do pracodawcy a nie do inwestora. Przepisy przywołanego rozporządzenia nie kształtują konkretnej sytuacji prawnej (sfery prawnej) skarżących, co przesądza o braku potrzeby uwzględnienia tych przepisów przy ocenie ich statusu jako strony postępowania.

Z tych wszystkich względów nieusprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 k.p.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zwrócenia uwagi przy tym wymaga, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo kwestionować przyjętą w sprawie kwalifikację przedsięwzięcia w zakresie wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy też decyzję lokalizacyjną, jeśli tylko wykażą się posiadaniem interesu prawnego w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżących, pogląd przeciwny nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnych nie dopatrzył się w niniejszej sprawie jakichkolwiek przesłanek świadczących o naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zarzucanej w skardze kasacyjnej formie.

Zatem przedstawione we wniesionym środku odwoławczym nieusprawiedliwione zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków kasacji a to uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestnika postępowania X S.A. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie. Przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, co miało miejsce w tej sprawie, koszty postępowania kasacyjnego mogą być zasądzenie wyłącznie na rzecz organu.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.