Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1026/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 30, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1, art. 29a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

T. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylającą poprzednią decyzję ww. organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 24.240 zł i orzekającą o wymierzeniu kary 10.800 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] S. – S. (w km 242+687 prawa strona) w wyniku wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 października 2011 r. w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – S. pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego przy posesji T. J. w miejscowości Z. km 242+687 strona prawa drogi poprzez wykonanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnie zjazdu określono na 24 m2. Na okoliczność powyższego zdarzenia sporządzona została notatka służbowa, do której dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe. W dniu 18 listopada 2011 r. podczas ponownego objazdu drogi ponownie stwierdzono wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 242+687 strona prawa na działce nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa do działki w miejscowości Z., poprzez zasypanie rowu pospółką. Ponownie sporządzono notatkę służbową i sporządzono dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. zawiadomiono T. J., dalej zwanego skarżącym, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenie nielegalnego zjazdu. Dodatkowo poinformowano T. J., że w dniu 24 listopada 2011 r. zostanie przeprowadzony o godz. 10.00 dowód z oględzin miejsca, gdzie urządzono nielegalny zjazd w pasie drogowym. Ponadto poinformowano, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zobowiązuje zarządcę drogi do wydania decyzji orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożeniu kary pieniężnej.

W dniu 24 listopada 2011 r. dokonano oględzin miejsca urządzenia zjazdu, z których sporządzono protokół nr [...] podpisany przez pracowników organu i wykonano dokumentacje fotograficzną. T. J. nie był obecny podczas oględzin.

Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz poinformowano o prawie do zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. wskazał, że działania organu traktuje jako bezpodstawne nękanie. Ani na moment podczas wwozu wywrotki żwiru w październiku 2011 r. i rozplantowania na mostku – zjeździe z drogi krajowej nr [...] nie został wstrzymany ruch drogowy.

Pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. Drogomistrz Obwodu w S. poinformował, że powierzchnia zasypanego rowu wynosi 24 m2 (długość 4 m, szerokość 6). W tej lokalizacji brak zjazdu w ewidencji. Do pisma załączył szkic.

Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. poinformowano skarżącego, że w dniu 18 stycznia 2012 r. o godz. 12.00 zostaną przeprowadzone kolejne oględziny w terenie.

W dniu 18 stycznia 2012 r. przeprowadzono oględziny w terenie, w których brali udział pracownicy organu oraz skarżący. Z oględzin sporządzono protokół. Oględziny potwierdziły wykonanie omawianego zjazdu gruntowego. Skarżący stwierdził, że wysypał wywrotkę żwiru. Po podaniu informacji o konieczności naliczenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego skarżący powiedział, że nie ma nic do dodania i odszedł, nie podpisując protokołu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz .U. z 2007 r., nr 19, poz.115 – ze zm.) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886) oraz art.104 k.p.a. orzekł o wymierzeniu T. J. kary pieniężnej w wysokości 24.240 zł za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ wskazał, że z badań dokumentacji oraz wizji w terenie wynika, że skarżący wybudował zjazd z drogi krajowej nr [...] w km 242+687 strona prawa bez zgody zarządcy drogi. Do naliczenia wysokości kary przyjęto powierzchnię 24 m2 zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 24 października 2011 r. do dnia 1 lutego 2012 r. obliczono na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sposób następujący:

- stawka opłaty za dzień zajęcia 1 m2 pozostałe elementy pasa drogowego – 1 zł

- mnożnik z tytułu kary -10

- ilość dni – 101

- powierzchnia zajętego pasa drogowego – 24 m2.

W tym stanie rzeczy kara wyniosła: 24 m2 x 1 zł/m2 x 10 x 101 dni = 24.240 zł

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że brak jest podstaw do wymierzenia kary. Podkreślił, że werbalne wyartykułowanie podstawy faktycznej wymierzanej mi kary, a to "za wybudowanie lub przebudowę zjazdu" stanowi rażącym uchybieniem normie art. 107 § 1 k.p.a. podstawy faktycznej wymierzanej mi kary. Ponadto decyzja ogólnikowo, z uchybieniem normom art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., operuje wskazaniem jedynie miejsca wybudowania zjazdu, a to "w kilometrze 242+687" drogi krajowej nr [...] po stronie prawej. Omawiany zjazd łączy drogę krajową nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] w obrębie Z. gminy S. O dnia 8 grudnia 2011 r. nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem działki nr ewid. [...] w obrębie Z. w gminie S., do której prowadzi przedmiotowy zjazd, a której to działki właścicielem i użytkownikiem od wyżej wskazanej daty są J. i M. J., zamieszkali Z., ul. [...], zgodnie z umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu 8 grudnia 2011 r. (jako dowód załączono kopię aktu notarialnego repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdzającego powyższe).

Wskazał, że przedmiotowa kara została mu wymierzona na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Jednak normy art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 tej ustawy. dotyczą opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Nieuprawnione zajęcie przez skarżącego pasa drogowego nie jest jednak objęte zarzucanym mu sentencją decyzji naruszeniem ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy zastosowanie norm art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 jako podstawy prawnej wymierzanej kary jest zdaniem skarżącego oczywiście bezpodstawne, tym bardziej że przedmiotowy zjazd nie zajmuje pasa drogowego drogi karjowej nr [...]. Skarżący załączył mapę sytuacyjną z ewidencji gruntów pawństwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w S. dnia 8 lutego 2012 r.m oraz trzy zdjęcia z dnia 6 kwietnia 2006 r., które w jego ocenie potwierdzały że przedmiotowy zjazd nie zajmuje drogi krajowej nr [...], oraz że nie został wybudowany w dniu 24 października 2011 r. albowiem istniał juz w 1992 r. Skarżący podkreślił że przedmiotowy zjazd został wybudowany na przełomie lat 60-tych i 70- tych ubiegłego stulecia przez P. celem zapewnienia dojazdu do obsługi ropociągów przebiegających wzdłuż przedmiotowych działek, co mogą potwierdzic przedstawieni przez skarzącego świadkowie oraz dokumentacja posiadana przez P. "[...]" S.A. w P. Z mocy normy art. 38 ust. 1 omawianej ustawy istniejące w dacie wejścia w życie tej ustawy w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Stan faktyczny ustawą akceptowany nie może prowadzić do nakładania na skarzącego sankcji karnych.

Pismem z dnia 4 marca 2012 r. skarżący uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie podkreslił, że zjazd, którego wykonanie bezpodstawnie mu się przypisuje, znajduje sie poza granicami pasa drogowego drogi krajowej. Ponadto według ustalonego orzecznictwa żaden zjazd nie stanowi części żadnej drogi służąc zapewnieniu bezpośredniego dostepu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego. Bezpodstawne jest także wywodzenie negatywnych dla niego skutków prawnych z faktu, że plany gruntu Obwodu Drogowego GDDKiA w S. nie były aktualizowane i nie prezentowały stanu faktycznego przedstawianego mapą geodezyjno-kartograficzną juz w 1992 r. Pojęcie i definicja “zjazdu" zostały wprowadzone do ustawy o drogach publicznych na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.). Tym samym pozbawione podstawy prawnej jest wymierzanie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy prawem obowiązującym w czasie jego wybudowania nie przewidywanego, albowiem przedmiotowy zjazd został wybudowany w latach 1960-1970.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił wcześniejszą decyzję i orzekł o wymierzeniu kary 10.800 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] S. – S. (w km 242+687 prawa strona) w wyniku wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Uchylenie decyzji I instancji i nałożenie kary w niższym wymiarze wynikało z tego, że okres samowolnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącego został skrócony do dnia 8 grudnia 2011 (45 dni) w związku z umową darowizny z dnia 8 grudnia 2011 r.

Organ ponownie podkreślił, że wybudowanie ziemnego zjazdu na istniejącym rowie, na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] , musiało zostać uznane za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. Strona nie wystąpiła do zarządcy pasa drogowego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie. Okoliczność, na którą powoływał się skarżący, dotycząca rzekomego istnienia zjazdu do terenu dotychczas niezagospodarowanego, działki o nr ew. [...] obręb Z., gm. S., nie wyłącza obowiązywania przepisów ustawy o drogach publicznych. Kluczowym jest bowiem fakt, że za zjazd w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (wyrok NSA z dn. 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98). Dlatego też argumenty skarżącego, że dokonał tylko naprawy istniejącego zjazdu nie mogą podważać trafności dokonanego rozstrzygnięcia. Zarówno ustalony stan faktyczny, jak i posiadane przez zarządcę drogi krajowej dokumenty, nie potwierdzają istnienia zjazdu do działki. Przedmiotowy zjazd nie figuruje również w ewidencji zjazdów tj. Banku Danych Drogowych prowadzonym przez właściwy terenowo Rejon w S. Jednocześnie zjazd wybudowany przez skarżącego nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Reasumując organ podkreslił, że bezsporne jest, że skarżący zajmował 24 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (w km 242+687 strona prawa) poprzez wybudowanie ziemnego zjazdu, w okresie od 24 października 2011 r. do 8 grudnia 2011 r. Przedmiotowy okres wynika od daty stwierdzenia faktu samowolnego zajęcia (dokumentacja fotograficzna z dnia 24 października 2011 r. oraz notatka drogomistrza) do dnia 8 grudnia 2011 r., tj. dokonania przysporzenia na rzecz obdarowanego (umowa darowizny rep. [...] Nr [...]).

Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 kwietnia 2012 r. T. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.

Skarżący postawił zarzuty naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej ze względu na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego, w tym zdjęć z dnia 6 kwietnia 2006 roku, mapy sytuacyjnej z ewidencji gruntów państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w S. z dnia 8 lutego 2012 r., dowodów z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu P. "[...]" S.A. w P. oraz przesłuchania świadków na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności okresu wybudowania zjazdu i podmiotu, który zjazd ten wykonał,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na notatce drogomistrza z dnia 26 października 2011 r., dokumentacji fotograficznej z dnia 24 października 2011 r. oraz ewidencji zjazdów, tj. Banku Danych Drogowych, prowadzonym przez właściwy terenowo Rejon w S.,

- naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie w wyniku przeprowadzenia szczątkowego postępowanie dowodowego,

- art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego i nieodniesienie się do tych okoliczności oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jego niekorzyść,

- art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału zebranego w sprawie, w tym w szczególności co do faktu zajęcia pasa drogowego wybudowaniem zjazdu (nasypu ziemnego) znajdującego się poza granicami pasa drogowego,

- art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania poza enigmatycznym uznaniem jego wyjaśnień co do okresu wykonania zjazdu i podmiotu, który go wybudował za "rzekome",

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wybudowaniem zjazdu istniejącego od przełomu lat 60-tych i 70-tych XX wieku i wykonanego przez podmiot trzeci,

- art. 38 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych poprzez pominięcie ustawowej akceptacji istniejących w dacie wejścia w życie tej ustawy w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu i wykluczającej nakładanie na wykonawców takich urządzeń sankcji karnych,

- art. 53 wyżej powołanej ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez zastosowanie rzeczonej ustawy do oceny skutków prawnych zdarzeń faktycznych zaszłych przed datą jej wejścia w życie i naruszenie tym powszechnie obowiązujących zasad pewności prawa i nie działania prawa wstecz.

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, że organ administracji publicznej wymierzając opłatę za zajęcie pasa drogowego przez wybudowanie ziemnego zjazdu na istniejącym rowie bez zezwolenia zarządcy drogi przede wszystkim winien zatem precyzyjnie ustalić, kiedy zjazd ten wybudowano i kto zjazd ten wybudował. Według orzecznictwa ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane w oparciu o notatrki służbowe nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a.

Skarżący podkreślił, że aczkolwiek w stanie prawnym obowiązującym w okresie wybudowania zjazdu, ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych norma art. 39 ust. 2 również wymagała uzyskania zezwolenia zarządu drogi na urządzanie zjazdu z istniejącej drogi przez właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, to urządzenia zjazdu bez uzyskania takiego zezwolenia nie sankcjonowała. Ustawa o drogach publicznych weszła w życie z dniem 1 października 1985 r. i zgodnie z powszechnie obowiązującą zasadą pewności prawa i zasadę nie działania prawa wstecz statuowaną art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie może być stosowana do oceny skutków prawnych zdarzeń faktycznych zaszłych przed datą jej wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skierowanym do Sądu piśmie z dnia 4 października 2012 r. skarzący wskazał, że organ nie wskazał, za którą z postaci naruszeń wskazanych w art. 40 wymierzył mu karę. Ponadto wskazał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postepowania dowodowego przed wszczęciem postepowania z urzędu. Przy pismie z dnia 16 października 2012 r. przesłał oświadczenie pracownika P. “[...]" w P., który wskazał, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem kilkunastoletnim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. nie naruszają prawa.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącym miejsce dostępu do drogi publicznej. Jest to zupełnie inna kategoria od "dojścia i dojazdu" funkcjonującego na gruncie prawa budowlanego. Oczywiście do działek budowlanych i do urządzeń i budynków z nimi związanych musi być zapewniony dojazd czy też dojście, ale na "styku" z drogą publiczną mamy do czynienia ze zjazdem, umożliwiającym połączenie nieruchomości z tą drogą.

W świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdów wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i spełnienia formalności, które należy załatwić przed rozpoczęciem inwestycji. W myśl art. 29 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przeprowadzeniem robót związanych z wykonaniem zjazdu powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98 Lex nr 41660, na które trafnie powoływał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Podwyższenie i utwardzenie samowolnie urządzonego przez mieszkańców zjazdu nie może być uznane za wykonywanie obowiązków związanych z utrzymaniem zjazdu, w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych".

Z identyczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący przed przystąpieniem do robót budowlanych powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi i załatwić formalności związane z pozwoleniem na budowę, albowiem w świetle prawa budowlanego zjazd uznawany jest za obiekt budowlany.

Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi – tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ma do niego zastosowanie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Treść ww. przepisu jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, w przypadku wybudowania lub przebudowania zjazdu jest on zobligowany do nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) wybudowanie lub przebudowa zjazdu.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący wybudował zjazd ziemny z drogi krajowej nr [...] w km. 242+687 strona prawa na działce nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa do działki w miejscowości Z. należącej do skarżącego, poprzez zasypanie rowu pospółką. Powyższe potwierdzają czterokrotne oględziny miejsca wybudowania zjazdu z dnia 24 października 2011 r., 18 listopada 2011 r., 24 listopada 2011 r. oraz 18 stycznia 2012 r. potwierdzone notatkami służbowymi, protokołami oraz dokumentacją fotograficzną, a także oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. oraz podczas oględzin w dniu 18 stycznia 2012 r., iż nawiózł na omawiany zjazd wywrotkę żwiru Należy wskazać, iż organ przyjmując za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przyjął termin pierwszych oględzin w dniu 24 października 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podnieść należy, że bezzasadne są jego obszerne zarzuty zmierzające do wykazania, iż kara została nałożona bezpodstawnie, albowiem posiada dowody, iż przedmiotowy zjazd istniał już w roku 2006 (dokumentacja fotograficzna), w 1992 r. (mapa sytuacyjna z ewidencji gruntów) czy też od lat 60-tych (oświadczenie pracownika). W świetle powyższych przepisów prawa kwestia, czy omawiany zjazd, pomimo braku zalegalizowania istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 karę pieniężną.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż postępowania administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został przez organ rozpatrzony właściwie. Ponadto zapewniono skarżącemu możliwość zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczeniu podlegają tylko dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Według zaś art. 78 § 1 k.p.a., żądanie przeprowadzenia dowodu należy uwzględniać, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Tymczasem, jak wyżej wskazano, twierdzenia skarżącego wskazujące, że zjazd powstał na przełomie lat 60-tych i 70-tych nie mają znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu strony skarzącej, iż organ nie ustalił kiedy zjazd wybudowanio, wskazać należy, że w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 364/09 wskazano, że nie akt "zajęcia" lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary utożsamia zatem "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 ww. ustawy - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 cyt. ustawy, jest zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - jako pewien utrzymujący się stan rzeczy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.