Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1538/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 2 i 4, par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...] obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...] i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) oraz zobowiązującej Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość położona w gminie [...] obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...] została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.K. wskazując, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. został sporządzony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz z naruszeniem zasad i standardów wyceny. Odwołujący się zarzucił przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie braku analizy rynku regionalnego, do której zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania nieruchomości przejętej pod drogi.

Analizując treść operatu szacunkowego organ wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: "ugn") wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Opisując nieruchomość biegły wyjaśnił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów została sklasyfikowana jako łąki trwałe, nieużytki i grunty orne. Przedmiotowa działka jest niezabudowana, w całości zasiana trawą i użytkowana jako łąka. Jej otoczenie stanowią grunty rolne przy granicy z wsią [...] oraz zabudowa zagrodowa w odległości około [...] m. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą urządzoną.

Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów została skalsyfikowana jako grunty rolne zabudowane, łąki trwałe, pastwiska trwałe i użytkowana jako łąka. Jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa w odległości około [...] m. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą urządzoną.

Natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów została skalsyfikowana jako grunty rolne zabudowane, łąki trwałe, nieużytki, pastwiska trwałe i grunty orne. Przedmiotowa działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne przy granicy z wsią [...]. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą urządzoną.

Ponadto biegły wyjaśnił, że znajdująca się na terenie działek nr [...] oraz [...] kanalizacja drenarska nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Melioracja drenarska uległa zaś zamortyzowaniu, a do porównania wzięto działki zmeliorowane lub takie, które nie wymagały melioracji. Określając przeznaczenie nieruchomości - biegły ustalił, że Gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – tereny rolnicze.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m 2. Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego.

Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość wycenianych działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha na łączną kwotę [...] zł.

Organ wskazał, że na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z 20 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...]. Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra celem uzupełnienia materiału dowodowego wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...] oraz w piśmie z [...], a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

W ocenie organu, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, stwierdził, że nie ma podstaw do uznania że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny uznał za bezzasadne. Organ wskazał, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, organ zwrócił uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. SK 11/02 (OTK.-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości.

Organ wskazał, że powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które ustalił Trybunał Konstytucyjny w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości organ wyjaśnił, że nie jest to kwestia rozstrzygana w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] wniósł M. K. reprezentowany przez radcę prawnego G. W.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił :

I. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 KPA poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie,

2. art. 7 w zw. z art. 80 KPA poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości,

3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 KPA poprzez nieprawidłowe ocenienie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę jako nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego, nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców,

4. art. 77 § 4 KPA poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego sądowego lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

5. art. 107 § 1 i 3 KPA poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

1. niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji Obwodnicy [...],

2. niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

3. nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania,

6. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 KPA poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji,

7. a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z opinii biegłego stanowiącej operat szacunkowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

8. art. 15 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji,

II. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu winna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory,

2. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

3. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości,

4. art. 18 ust. le specustawy drogowej poprzez niepowiększenie należnego odszkodowania o dodatkowe 5% z tytułu wydania nieruchomości,

5. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 Rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z powyżej wskazanych popełnionymi błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda - przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku,

6. art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §56 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

7. § 36 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.),

8. art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami,

9. a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżący wniósł o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...],

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o:

1. dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] na okoliczność błędów w operacie szacunkowym nieruchomości, które powodują, że operat ten nie mógł zostać użyty jako podstawa ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2. dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy J. M. przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania na okoliczność, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu został sporządzony nierzetelnie oraz przez rzeczoznawcę podlegającego wyłączeniu,

3. dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o ten operat, zdaniem Sądu nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę na, którą został ustalony stan nieruchomości tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z [...]. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m 2. Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotową nieruchomość dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości drogowych. Badaniem objęto obszar województwa [...] stwierdzając, iż średnia za m.kw. kształtuje się na poziomie [...] zł. Analiza wykazała bardzo dużą różnorodność nieruchomości drogowych pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości), szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenie terenów przyległych), celu wykupu ( drogi osiedlowe, parkingi) oraz stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia). Rzeczoznawca stwierdził, że na badanym rynku występuje niedostateczna liczba transakcji nieruchomości drogowych porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny pod względem badanych cech co dyskwalifikuje je jako nieruchomości podobne. W związku z powyższym przyjął do wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosowano procedurę zgodnie z § 36 ust.4 rozporządzenia przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. nieruchomości rolnych.

Analizą objęto zatem lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego. W piśmie z 20 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011–2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra celem uzupełnienia materiału dowodowego wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...] nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. W operacie szacunkowym z dnia [...] określającym wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż według stanu na dzień 10 grudnia 2012 roku grunty były użytkowana rolniczo zaś bezpośrednie otocznie ww działki stanowiły grunty rolne.

Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, na łączną kwotę [...] zł.

Zdaniem Sadu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia w sprawie wyceny i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

Operat, w ocenie Sądu, zawiera wszystkie elementy. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważyć należy, że Skarżący nie przedłożył własnej kontr-wyceny a powoływanie się na opinię organizacji zawodowej dotyczącą wyceny innej nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, gdyż w sytuacji, kiedy organ uznaje, że operat jest prawidłowy to nie ma żadnych podstaw aby zlecać kolejną opinię czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są w ocenie Sądu bezzasadne. Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu w granicach zarzucalności zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią, powoływanie się na opinię organizacji zawodowej dotyczącą wyceny innej nieruchomości czy subiektywne przekonanie Skarżącego uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania jeżeli nie są potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, są niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący nadto zarzucił, iż rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął, że na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość transakcji drogowych, poprzez błędne rozumienie badanego rynku regionalnego i w efekcie czego rzeczoznawca oparł się o inne kategorie. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne. Z powołanego wyżej zaświadczenia Gminy [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze.

W związku z powyższym, do wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły prawidłowo zastosował procedurę zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (klasyczna zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała to znaczenie, aby wskazać że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny.

O istotnym dla sprawy znaczeniu, a przez Sąd uznany w przedmiotowej sprawie za nieusprawiedliwiony, jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., z uwagi na okoliczność, że zdaniem Skarżącego, rzeczoznawca majątkowy podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu. Norma wynikająca z powołanych przepisów jest taka, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a., a więc między innymi w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne (art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.), bo tego typu powody wyłączenia podnosi strona. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby w momencie dokonywania wyceny toczyło się przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu postępowanie dyscyplinarne i nie mógł on dokonać wyceny.

A zatem reasumując, po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym rzeczoznawcy majątkowego oraz Wojewody [...] Sąd doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które uniemożliwiałby w sposób prawidłowy ustalić odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...], a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują Sąd, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...]. W ocenie Sądu, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Dlatego też, organ I instancji, dysponując prawidłowym operatem, miał podstawy ustalić w oparciu o jego ustalenia odszkodowanie. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, które uzasadniałyby w świetle art. 145 ppsa uchylenie zaskarżonej decyzji. Wszystkie z zarzutów nie znalazły potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez Skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. W tym zakresie Sąd nie stwierdził ani naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.