Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 617/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 7 , art 77 par 1 , art 107  par 3 , art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 marca 2024 r., znak SKO.ZP/415/71/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz C. K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 marca 2024 r. znak SKO.ZP/415/71/2024 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji nr 54.1/2023 Burmistrza Szczucina z dnia 17 stycznia 2024 r., znak: MK.6730.52.2023 ustalającej na wniosek C. K. warunki zabudowy na inwestycji określanej jako "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] obręb W. S., gm. S.".

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr 54/2023 z dnia 11 października 2023r., znak: MK.6730.52.2023 działający z upoważniania Burmistrza Szczucina Kierownik Referatu Mienia Komunalnego i Planowania Przestrzennego ustalił na wniosek C. K. warunki zabudowy na inwestycji określanej jako "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] obręb W. S., gm. S.".

Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor C. K. zarzucając, iż w sposób nieprawidłowy określenia została na 44 metry od granicy drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) - linii zabudowy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 24 listopada 2023r. (SKO.ZP/415/254/2023) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 17 stycznia 2024r. (MK.6730.52.2023) działający z upoważniania Burmistrza Szczucina Kierownik Referatu Mienia Komunalnego i Planowania Przestrzennego ponownie ustalił na wniosek C. K. warunki zabudowy dla inwestycji określanej jako "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] obręb W. S., gm. S.".

Również od tej decyzji, w ustawo zakreślonym terminie, odwołanie złożył C. K. ponownie podnosząc, iż określenie nieprzekraczalnej linię zabudowy w odległości 44,0 m od granicy drogi wojewódzkiej nr [...] (gdzie wnioskowano o linię zabudowy oddaloną ok. 20 m od w/w drogi), "wiąże się z koniecznością np. utwardzenia 44 m dojazdu, do domu, odśnieżania go w zimie, podniesienia terenu, zagospodarowania całej przestrzeni do 44 m itd." Zdaniem C. K., wnioskowana linia zabudowy w odległości ok. 20 m od drogi wojewódzkiej w żaden sposób nie zakłóca ładu przestrzennego i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, jak i nie sprzeciwia się ewentualnie planowanej rozbudowie drogi wojewódzkiej. Odwołujący zwrócił uwagę, iż właściciel działki nr [...] otrzymał pozwolenie na wybudowanie domu w bliższej odległości niż 44 m, "choć w obszarze przy wyznaczaniu jego linii zabudowy znajdowały się w tym czasie tylko dwa domy. Jeden ten sam co u mnie, czyli na działce nr [...] (oddalony 44 m) i drugi na działce nr [...] (oddalony o ok. 35 m). W tym przypadku, i to pomimo, że działka ta była bardziej "ustawna" wydał pozwolenie na budowę w bliższej odległości od drogi wojewódzkiej, ponieważ dom znajduje się w odległości od drogi ok. 35 m, a zatem względem nie najdalej oddalonego sąsiedniego budynku.

W podsumowaniu odwołania C. K. wskazał, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 44 m pozbawia go "możliwości funkcjonalnego i wygodnego wykorzystania działki, naraża na wiele dodatkowych kosztów, narusza Jego interes".

Organ II instancji powołał się na załączony przez organ pierwszej instancji sporządzony przez uprawnionego architekta mgr inż. B. M. projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania. Autorka analizy przeprowadziła w niej analizę cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. W tym celu w analizie zamieściła tabelę z wykazem nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w której wyszczególniła charakter zagospodarowania poszczególnych działek tj.: funkcję zabudowy, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, wysokość do okapu, oraz kąta nachylenia połaci dachowej.

Do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto prawidłową wielkość ok. 130 metrów, tj. trzykrotną szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] od strony drogi wojewódzkiej nr [...], wynoszącą ok. 43 m .

Z analizy tej wynika, że zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Na podstawie wykonanej analizy ustalono, iż w terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (uzupełniona zabudową gospodarczą i garażową), w stosunku do której objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, musi zostać uznana za kontynuację w zakresie zastanego rodzaju zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej).

Odnośnie wielkości powierzchni nowej zabudowy § 5 rozporządzenia stanowi:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wieikości powierzchni nowej zabudowy w itosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 4 %. Taki też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (maksymalnie 4 % powierzchni działki nr [...] obręb W. S.) ustalany został w analizowanym przypadku. Takie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Co do określenia szerokości elewacji frontowej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wyliczona została na 10 m. Taką też szerokość elewacji frontowej (z przewidzianą ustawowo tolerancją do 20%), ustalono w zaskarżonej decyzji dla objętego wnioskiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co istotne, tak ustalona szerokość elewacji frontowej jest zgodna z wnioskiem inwestora, który wniósł aby ustalona szerokość elewacji frontowej zamykała się w przedziale 10,5 - 15 m. Wyznaczony w decyzji przedział dla szerokości elewacji frontowej jest zatem prawidłowy. Tak określony parametr będzie służył zachowaniu ładu przestrzennego. Z tego też powodu zarzuty co do nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej w poprzednio wydanej decyzji uznane zostały za niezasadne.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - zgodnie z § 7 rozporządzenia wyznacza się je dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4).

W sporządzonej w rozpoznawanej sprawie analizie, odnośnie do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stwierdzono, że z § 7 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się w pierwszej kolejności jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działkach sąsiednich (gdy budynki sąsiednie mają jednakową lub zbliżoną wysokość elewacji frontowych). Dopiero jeśli wysokość elewacji frontowych jest różna, określenie powyższego parametru następuje "poprzez obliczenie średniej wysokości elewacji frontowych na w terenie analizowanym". Jeżeli natomiast wysokość uzyskana w wyniku obliczenia średniej nie jest adekwatna do charakteru zagospodarowania obszaru, dopuszczalnym jest wyznaczenie innej wysokości (niż średnia wielkość z obszaru analizowanego). Dalej wskazano, iż z ustalonej geometrii dachu wynika, że wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku to wysokość do okapu. Ponieważ objęty wnioskiem budynek mieszkalny jednorodzinny ma byi realizowany w sąsiedztwie istniejących już dwóch budynków mieszkalnych o zbliżonej wysokości elewacji frontowej (wysokość do okapu - ok. 4m), w rozpatrywanej sprawie parametr ten powinien być przedłużeniem górnej krawędzi elewacji frontowych tych sąsiednich budynków. Z tego też powodu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla objętego wnioskiem budynku, do okapu, ustalono na maksymalnie 4,0 m. Tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi realizację zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Odnośnie geometrii dachu, rozporządzenie w § 8 stanowi o obowiązku ustalenia (odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym) układu i kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy, oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że budynki mieszkalne w terenie analizy przykryte są dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, o kącie pochylenia połaci dachowych do 40°. Kierunek kalenicy budynków przy drodze wojewódzkiej, zarówno równoległy jaki prostopadły do drogi. Wysokość kalenic nie przekracza 9 metrów. W związku z powyższymi ustaleniami określono dla objętego wnioskiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego: dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych maksymalnie do 40° i maksymalnej wysokości kalenicy głównej do 9 m. W ocenie Kolegium tak ustalone warunki pozwolą na harmonijne usytuowanie wnioskowanego budynku w obszarze analizowanym.

Odnośnie ponownie kwestionowanego w odwołaniu ustalenia linii zabudowy wskazano, iż § 4 rozporządzenia stanowi o sposobie wyznaczania powyższego wskaźnika. I tak, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 4 ust. 4).

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11).

Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale jej charakter w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, a taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy". W tym kontekście terminowi obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie można nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z analizy powołanych przepisów ustawy i samego rozporządzenia, które posługują się terminem "linia zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016r.,sygn. II SA/Po 329/16).

Wskazano, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalane warunki zabudowy.

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza jednak inne jeszcze wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, a może być ona wyznaczona w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1- 3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki.

W sporządzonej w sprawie pierwotnej analizie wyjaśnione zostało, iż istniejąca po północnej stronie drogi wojewódzkiej linia zabudowy (po tej stronie znajduje się teren objętej wnioskiem działki nr [...]) nieregularna, budynki przesunięte w stosunku do siebie - linia z uskokami. lstniejące budynki oddalone od krawędzi drogi od ok. 11 metrów do ok. 44 metrów. "W związku z tym przy ustalaniu linii zabudowy należy skorzystać z trzeciej zasady. Ustalić linię zabudowy Jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - budynek sąsiedni zlokalizowany na działce nr [...]".

W poprzednio wydanej decyzji Kolegium podniosło jednak, iż teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną nie tworzącą geometrycznych układów (np. zabudowy ulicowej), a nadto budynek znajdujący się na działce nr [...], w którego linii zabudowy usytuowany ma zostać wnioskowany na działce nr [...] budynek mieszkalny, jest budynkiem zlokalizowanym w największym oddaleniu od drogi (wynoszącym aż 44 m), podczas gdy pozostałe budynki zlokalizowane zostały bliżej drogi. Dodatkowo odwołujący podnosi, iż budynek na działce nr [...] jest "jednym z najstarszych budynków w okolicy", a następne "młodsze" znajdują się zdecydowanie bliżej drogi, a więc to do nich powinna nawiązywać lokalizowana obecnie nowa zabudowa mieszkaniowa. Nadto objęta wnioskiem działka ma kształt zbliżony do trójkąta równobocznego, którego podstawa przylega do drogi. Powoduje to, że określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oddaleniu do drogi (tj. podstawy trójkąta) o 44 metry, utrudnia możliwość racjonalnego zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy.

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności spowodowały, iż toku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium nakazało uzupełnić sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną odnośnie możliwości zastosowania wyjątku od ustalanych w § 4 ust. 1- 3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy tj. nakazało poczynić ustalenia odnośnie tego, czy w przedstawianym wyżej stanie sprawy odstępstwo takie służyć będzie realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy. Jak już bowiem wyżej wskazano, temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W poddanej obecnie kontroli instancyjne decyzji Burmistrza Szczucina, odnosząc się do możliwości zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia linii zabudowy w pierwszej kolejności stwierdzono, że skorzystanie z wyjątku od określonych zasad jest możliwe, gdy przeprowadzając analizę zostanie stwierdzone, że na działce znajdują się obiekty lub urządzenia, które powodują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, a ustalona linia zabudowy powoduje, że zagospodarowanie działki jest znacznie utrudnione bądź wręcz niemożliwe. Takie obiekty to np. obiekty infrastruktury technicznej: sieci wysokiego napięcia, gazociągi wysokoprężne lub obiekty kubaturowe, bądź stanowiska archeologiczne, które wymagają strefy ochronnej, powodując wyłączenie części nieruchomości z możliwości zabudowy. W niniejszej sprawie takich obiektów na działce przedmiotowej ani w sąsiedztwie nie zlokalizowano.

Inna kwestia, jaką należy rozważyć, to gabaryty nieruchomości i wpływ ustalonej linii zabudowy na możliwość jej zabudowy i zagospodarowania. Działka przedmiotowa to działka o kształcie czworokąta nieregularnego, z uwagi na bardzo niewielką długość granicy północnej, kształtem zbliżoną do trójkąta równoramiennego. Podstawa - granica południowa (granica z droga wojewódzką) o długości ok. 42 m, bok ok. 202 m. Na ustalonej linii zabudowy przebiegającej w odległości 44m od granicy południowej szerokość działki to ok. 34 m. Powierzchnia działki wynosi 5000 m˛. Ustalony decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu inwestycji) to max. 4%. Oznacza to, że można zabudować 200 m˛ pow. działki. Ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej to 10,0 m +/-20%, co oznacza, że przy skrajnych wielkościach budynek może mieć wymiary 8 m x 25 m, lub 12 m x 16,7 m. W odległości 25 m od linii zabudowy (w głąb działki) szerokość działki to ok. 29 m. Tak więc zachowując wszelkie zasady można na terenie nieruchomości wybudować budynek o określonych w decyzji parametrach. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji zawsze zamknie się w granicach przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując po przeprowadzeniu analizy pod kątem możliwości zastosowania przy ustalaniu linii zabudowy dla opisanego we wniosku budynku przepisu § 4 ust. 4 nie znaleziono przesłanek dla określenia, iż zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem, a co za tym idzie usytuowanie projektowanego obiektu w stosunku do istniejącej drogi może podlegać rygorowi szczególnie uzasadnionego przypadku, a co za tym idzie zastosowaniu tego przepisu.

Wskazano również, że usytuowanie budynku w większej odległości od drogi może jedynie korzystnie wpłynąć na jego użytkowanie oraz użytkowanie całej nieruchomości. Wszelkie ewentualne prace drogowe będą mniej uciążliwe dla użytkowników. O tym, że właściwie została ustalona linia zabudowy przesądza też informacja, dotycząca planów rozbudowy dróg województwa małopolskiego. W planach Województwa Małopolskiego ujęta została inwestycja obejmująca wykonanie obwodnicy drogi krajowej nr 73 wykazana w Studium z 2018 r. - kierunki rozwoju. Działka przedmiotowa zgodnie z przedłożonym wariantem w części zajęta jest pod tą inwestycje. Tak więc tym bardziej nie wydaje się właściwe tworzenie precedensu przy ustalaniu ww. parametru". Wobec przytoczonej wyżej argumentacji wskazującej na brak w rozpoznawanej sprawie podstaw do innego wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z zasad ustalonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia, "dopuszczających" inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, również ustalenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, uznać należy za poprawne. Z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika bowiem wprost, że inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż wynikające z zasad ustalonych w ust. 1-3 § 4 "dopuszcza się" jedynie wówczas jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Przepisy prawa nie określają bowiem przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy". Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). O sposobie wykładni przepisów Rozporządzenia traktuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, LEX nr 2394016, gdzie wskazano; "Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) powinny być interpretowane zawężające". Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Podstawowym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze orzeczono o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy.

Na powyższą decyzje skargę złożył Pan C. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie między innymi art.7 i art.8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływanej jako u.p.z.p.) oraz przepisu § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie jako podstawy decyzji wadliwej analizy urbanistycznej, która w sposób rażąco nieracjonalny i sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa, zasadą respektowania uprawnień właścicielskich, w sposób zbyt rygorystycznie ograniczający prawo zabudowy i w sposób nadmierny ograniczający prawo własności, skutkiem czego ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona na 44 m, w sytuacji gdy spośród pobliskich budynków jedynie jeden najstarszy znajduje się w takiej odległości od drogi, a wszystkie inne są znacznie bliżej usytuowane, a co za tym idzie nie zachowanie szczególnej wnikliwości przy wydawaniu, decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż ustalenie linii zabudowy na nieprzekraczalne 44m od drogi wojewódzkiej naraża go na straty finansowe, ponieważ usytuowanie budynku w tak dużej odległości od drogi wiąże się z koniecznością np. utwardzenia 44 m dojazdu do domu, odśnieżania go w zimie, podniesienia terenu, zagospodarowania całej przestrzeni do 44 m itd. Dlatego tak istotne dla mnie jest wyznaczenie linii zabudowy w odległości zdecydowanie bliższej, gdyż w tym miejscu działka jest najszersza, najwyższa i pozwala na funkcjonalne jej zagospodarowanie w sposób najbardziej dla mnie korzystny. Tak znaczne oddalenie linii zabudowy spowoduje dla skarżącego znaczące utrudnienia, a także będzie wymagać postawienia wszystkich innych planowanych w dalszej perspektywie budynków tj. garaż czy budynek gospodarczy, blisko siebie, podczas gdy ok. 1700 działki od drogi wojewódzkiej będą w pewnym sensie nieużytkiem. Wnioskowana linia zabudowy w odległości ok. 20 m od drogi wojewódzkiej w żaden sposób nie zakłóca ładu przestrzennego i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż występująca w obszarze wnioskowanym zabudowa usytuowana jest zarówno w bliższej, jak i dalszej odległości od drogi wojewódzkiej nr [...]. Istnieje tu układ urbanistyczny zróżnicowany, choć zdecydowanie przeważa odległość ok. 20 metrów od w/w drogi. W analizowanym obszarze działki, na której planowana jest inwestycja z jednej jej strony znajdują się obecnie dwa budynki oddalone o ok. 17 m od drogi wojewódzkiej, natomiast z drugiej strony również dwa jeden w odległości ok. 44 m, drugi ok. 35 m. Potwierdza to SKO w swojej decyzji stwierdzając " W niniejszej sprawie jak wynika z ustaleń przytoczonej wyżej analizy, obszar analizowany obejmuje teren charakteryzujący się zabudową rozproszoną nie tworzącą geometrycznych układów (np. zabudowy ulicowej)". Skarżący wskazuje również, że od południowej strony wnioskowanej inwestycji, przeciwna strona drogi wojewódzkiej nr [...], jest praktycznie cała zabudowana, a linia zabudowy nie przekracza 20 m od w/w drogi. Warto też dodać, że budynek stojący na działce nr [...], który Urząd wziął jako punkt odniesienia przy wyznaczaniu linii zabudowy jest jednym z najstarszych w tej okolicy, a następne młodsze znajdują się zdecydowanie bliżej drogi i uzyskały stosowne pozwolenia.

Organ twierdzi, że nie ma podstaw do zastosowania wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia, w takim razie skarżący pyta na jakiej podstawie ten wyjątek zastosowano w przypadku działki nr [...], gdyż właściciel otrzymał pozwolenie na wybudowanie się w bliższej odległości niż 44 m, choć w obszarze przy wyznaczaniu jego linii zabudowy znajdowały się w tym czasie tylko dwa domy. Jeden ten sam co u skarżacego, czyli na działce nr [...] (oddalony 44 m) i drugi na działce nr [...] (oddalony o ok. 35 m). Skarżący wskazuje również, że kształt działki nr [...], jest w kształcie prostokąta (a zatem bardziej "ustawny" niż moja) i wielkość działki pozwalała na oddalenie się o 44 m. Urząd jednak w przypadku działki nr [...] nie zastosował § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r., jak w moim przypadku, lecz wydał pozwolenie na budowę w bliższej odległości od drogi wojewódzkiej, ponieważ dom znajduje się w odległości od drogi ok. 35 m, a zatem względem nie najdalej oddalonego sąsiedniego budynku (załącznik nr 1). Doszło zatem do naruszenia art. 8 § 1 i § 2 KPA, który mówi, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" oraz "bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Nie bez znaczenia dla sprawy jest również fakt, iż dla działki nr [...], która znajduje się w obszarze analizowanym Urząd w dniu 27.04.2023 r wydał decyzję nr 7/2023 (MK.6730.7.2023), o warunkach zabudowy (załącznik nr 2) i wyznaczył linię zabudowy na 17m (dom jeszcze nie powstał na działce [...], prace dopiero będą się zaczynać). Zatem irracjonalne wydaje się nie wydanie zgody dla działki skarżącego, podczas gdy oddalona o 28 m od mojej działki, działka [...] dostaje zgodę na linię zabudowy w odległości 17 m (zapewne jako kontynuacja istniejącej). Z powyższego wynika, że gdybym ja wystąpił np. rok wcześniej i postawił dom na tym 44 m (tak jak Urząd mi nakazuje) to właściciele działki nr [...] już by tego pozwolenia nie mogli uzyskać na 17 m. W ocenie skarżącego wyznaczenie linii zabudowy dla obu działek powinno być takie same, zwłaszcza, że o warunki zabudowy staraliśmy się w zbliżonym czasie i mogło stanowić kontynuację istniejącej linii zabudowy znajdującej się ok. 17 m od drogi wojewódzkiej.

Zamysłem ustawodawcy przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. nie było zapewne stosowanie zasady, kto pierwszy ten lepszy przy wyznaczaniu linii zabudowy, lecz stworzenie innego rozwiązania np. w postaci przepisu § 4 ust. 4, który pozwoli na utrzymanie ładu przestrzennego, przy jednoczesnym respektowaniu uprawnień właścicielskich. Na możliwość zastosowania wyżej wymienionego przepisu słusznie powoływało się Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w swojej pierwszej decyzji wskazując, że dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 up.z.p. Temu właśnie służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna wyznacza linię zabudowy dla działki skarżącego względem najdalej oddalonego budynku od drogi wojewódzkiej w analizowanym obszarze, choć jak wskazywałem we wszystkich wcześniejszych odwołaniach stanowi on wyjątek, gdyż wszystkie inne budynki znajdujące się okolicy (nie tylko analizowanym obszarze), usytułowane są w bliższej odległości (oprócz jednego domu, który z uwagi na kształt działki nie miał takiej możliwości). Dlatego uważam, że błędna jest ta analiza, bowiem istniała możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, która by stanowiła kontynuację już istniejącej linii zabudowy (znajdującej się na ok. 17 m), w szczególności, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa, do której nawiązuje moja inwestycja, zatem nie może być mowy o zakłóceniu ładu przestrzennego. Dodatkowo kształt działki (przypominający trójkąt) też za tym przemawia. Ten ostatni argument podnosiło także Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w swojej pierwszej decyzji.

Dlatego skarżący nie rozumie dlaczego zostaje pozbawiony możliwości zagospodarowania swojej własności w sposób najbardziej dla niego funkcjonalny i korzystny, skoro nie zakłóca ładu przestrzennego, nie szkodzi środowisku ani ludziom (w żadnej decyzji na to nie wskazano), co więcej planowaną zabudową wpisuję się w już istniejącą zabudowę, która stanowi większość w okolicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588 ze zmianami).

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo, iż nie zostały spełnione zalecenia organu odwoławczego zawarte w uprzedniej kasatoryjnej decyzji tego organu z dnia 24 listopada 2023 r. Wskazano w niej na s. 7, iż "w tak ustalonym stanie sprawy Organ I instancji winien uzupełnić sporządzona w sprawie przez architekta B. M. analizę urbanistyczną o ustalenie możliwości zastosowania wyjątku od ustalanych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy(...)". Tymczasem zalegająca w aktach sprawy analiza nie została uzupełniona. Jedynie w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odniósł się możliwości zastosowania wyjątku od ustalanych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, wskazując że nie znaleziono przesłanek do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast analiza zawierała i nadal zawiera lakoniczny opis ukształtowania linii zabudowy w terenie. Wskazano w niej jedynie, że teren inwestycji jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Linia zabudowy wzdłuż tej drogi po jej północnej stronie (tej samej, co teren inwestycji) nieregularna, budynki przesunięte w stosunku do siebie – linia z uskokami. Istniejące budynki oddalone od krawędzi drogi ok. 11-44 m. W związku z tym linię zabudowy należy ustalić w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. jako kontynuacje tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, czyli na dz. [...]. Brak jest w części opisowej opisu jak kształtuje się odległość od drogi publicznej poszczególnych budynków mieszkalnych z obszaru analizowanego od drogi publicznej. Tymczasem już z załącznika graficznego do analizy wynika, że zdecydowana większość budynków z obszaru analizowanego po północnej i południowej stronie drogi wojewódzkiej znajduje się w zbliżeniu do tej drogi (m.in. dz. [...]/1, [...], [...], [...], [...], [...]). Z załącznika graficznego wyczytać można, że to raczej odległość 35 i 44 m są wyjątkiem od konsekwentnego lokowania zabudowy w zbliżeniu do drogi wojewódzkiej. Widoczne jest to także w układzie w terenie widocznym na geoportalu.

Wobec braku uzupełnienia analizy, odniesienia się do odległości poszczególnych budynków od drogi publicznej, uwarunkowań w terenie, tendencji kształtowania się nowej zabudowy, uwarunkowań lokowania starej zabudowy, stanowisko organu na chwilę obecną jest pozbawione podstaw. Nie mogą także ostać się argumenty organu, iż skarżący mimo tak wyznaczonej linii zabudowy będzie mógł zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny o wnioskowanych parametrach. Raz jeszcze podkreślić należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach (także wyrok z dnia 16 marca 2011, sygn. II OSK 496/10). Przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1098/21), a zatem nie tylko zachowanie ładu przestrzennego.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ścierają się zatem interes publiczny oraz interes prywatny. Żaden z nich nie ma charakteru absolutnego, zaś postulowany w orzecznictwie kierunek wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organy administracji publicznej do starannego wyważenia tych wartości oraz uwzględnienia wszystkich okoliczności i uwarunkowań. Tylko taka decyzja czynić będzie zadość zasadzie proporcjonalności istotnej w demokratycznym państwie prawa.

Z akt sprawy nie wynika, aby uwzględnienie wnioskowanego przebiegu linii zabudowy nie było możliwe, zważywszy na to, jak kształtuje się ona w obszarze analizowanym. Analizator w ogóle nie badał możliwości innego wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnotować należy, że jak wynika z załącznika nr 2 do skargi dla działki [...] w decyzji tego samego organu I instancji nr 7/2023 r. z dnia 27 kwietnia 2023 r. ustalono linię zabudowy w odległości 17 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] (k. 7 sądowych akt sprawy).

Nie może także ostać się argumentacja organu jakoby powodem ustalenia linii zabudowy w odległości 44 m od drogi wojewódzkiej była okoliczność, że działka była w planach rozbudowy drogi nr 982 województwa małopolskiego. Organ nie wskazał konkretnych dokumentów, z których wynika rzeczywista zajętość terenu pod inwestycję drogową. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób ograniczający możliwość korzystania z prawa własności musi znajdować oparcie w przepisach prawa, być konieczne i proporcjonalne.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uzupełnią analizę urbanistyczno-architektoniczną zgodnie ze wskazaniami w uprzedniej kasatoryjnej decyzji tego organu z dnia 24 listopada 2023 r., poddadzą analizie sposób kształtowania się linii zabudowy dla każdego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym po stronie północnej i południowej drogi wojewódzkiej nr 928, zbadają tendencję kształtowania się linii zabudowy dla nowych i starych budynków, z uwzględnieniem utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zbadają możliwość ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ważąc interes publiczny i prywatny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W tym stanie faktycznym i prawnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono a podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.