Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3218/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 738/19 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] w [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 738/19 oddalił skargę R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych PUK w Rumi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rumi z dnia 7 października 2019 r. nr 1/2019 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. R. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka R.") wystąpiła do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych PUK w Rumi Spółki z o.o. (dalej: "PUK Rumia") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) statutu PUK,

2) uchwały o powołaniu PUK,

3) sprawozdań finansowych PUK – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

4) sprawozdań zarządu z działalności PUK – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

5) aktualnych zezwoleń, pozwoleń i licencji posiadanych przez PUK – w szczególności (w razie posiadania) pozwoleń na zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego,

6) zestawienia posiadanych przez PUK aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),

7) listy aktywności realizowanych przez PUK zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) następujące dane:

a) nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,

b) rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,

c) przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności - osiągany przez PUK (ewentualnie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia),

d) podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych PUK przez Gminę Rumia w ramach aktywności realizowanych przez PUK (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez PUK zadań powierzonych PUK Gminę Rumia. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez PUK lub Gminę Rumia (w razie jego uzyskania przez Gminę Rumia w wyniku realizacji przez PUK określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Spółka R. wniosła o udostępnienie dokumentów drogą elektroniczną lub poprzez łącze internetowe, a w przypadku nieistnienia możliwości udostępnienia części/całości dokumentów lub informacji w ten sposób - o ich udostępnienie w siedzibie, ewentualnie innym dogodnym miejscu – z umożliwieniem wykonywania fotokopii dokumentacji.

W odpowiedzi pismem z dnia 11 września 2019 r. Prezes Zarządu PUK Rumia udzielił odpowiedzi, w której poinformował, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej określony w pkt 1 – 4 dotyczy informacji znajdujących się w aktach rejestrowych spółki znajdujących się w Sądzie Rejonowym Gdańsk Północ w Gdańsku VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, które są jawne i ogólnie dostępne, a tym samym poinformował w tym zakresie o niedopuszczalności trybu wnioskowego. Wskazał też, iż zawarte w pkt 7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie może być spełnione, albowiem Spółka nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich.

W odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy określone w pkt. 6 i 7 wniosku Prezes Zarządu wezwał do:

1) sprecyzowania pojęcia "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów" poprzez sprecyzowanie pojęcia aktywa oraz rozumienia pojęcia ich wykorzystywania przy prowadzonej działalności,

2) sprecyzowania pojęcia "aktywności realizowanych przez PUK", wskazując, że użyte pojęcie jest ogólne i niedookreślone i nie pozwala na jednoznaczną jej interpretację.

Organ stanął też na stanowisku, że żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż wiąże się z koniecznością przetworzenia danych i wytworzeniem nowej informacji w postaci zestawień obejmujących wnioskowane dane wedle wzoru wskazanego przez wnioskodawcę, a to będzie wymagać podjęcia dodatkowych czynności w postaci porządzenia zestawienia aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów, sporządzenia listy aktywności realizowanych przez PUK obecnie i w okresie ostatnich trzech lat, dotyczących zarówno usług, dostaw i robót budowlanych i dostosowania tej listy do oczekiwań opisanych w pkt. 7 wniosku, konieczności przeprowadzenia dla potrzeb wnioskodawcy analizy i obliczeń, o których mowa w pkt. 7 lit. d wniosku oraz wiązać się będzie z naruszeniem normalnego toku pracy pracowników Przedsiębiorstwa.

W związku z tym wezwano wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji w zakresie punktów 6 i 7 jest szczególne istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14-dniowy termin na umożliwienie wnioskodawcy zajęcia stanowiska i udzielenie odpowiedzi.

Pismem z dnia z dnia 18 września 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek w sposób pełny i wyczerpujący prezentował zasadność udostępnienia dokumentów, a zakres wniosku mieści się w kategorii informacji publicznej, która powinna być udostępniona niezwłocznie oraz bez dodatkowych zastrzeżeń. Ponadto skarżąca rozwinęła sformułowania zawarte we wniosku. Wyjaśniła, że poprzez "aktywa" rozumie aktywa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, przy czym wniosek zawężono wyłącznie do "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów", a więc tych, których wykorzystanie spowodowało/ może spowodować wpływ do PUK korzyści ekonomicznych z prowadzonej przez PUK działalności gospodarczej. W szczególności skarżąca wniosła o wymienienie w zestawieniu, w razie posiadania przez PUK, m. in. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp. – wraz ze wskazaniem numeru rejestracyjnego) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. Przy czym w razie wyczerpania możliwości rodzajowego pogrupowania innych aktywów (lub zbytniej czasochłonności ich grupowania) skarżąca dopuściła ich określenie np. w grupie o nazwie "pozostałe" z przykładowym zaznaczeniem, co wchodzi w zakres tego rodzaju grupy (np. łącznie telefony, zestawy komputerowe, itp.). Skarżąca doprecyzowała, że sformułowanie "aktywności realizowane przez PUK" należy utożsamiać ze sformułowaniem "działalności", o której mowa w szczególności w art. 67 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. realizowanej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu.

W ocenie skarżącej udostępnienie informacji i dokumentów objętych wnioskiem stanowić będzie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym, gdyż te informacje powinny być w bieżącej dyspozycji, a dla ich udostępnienia nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności. Udostępnienie wskazanych informacji jest też szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zaznajamiania się z informacjami i dokumentami (w tym dokonywaniem ich oceny) dotyczącymi PUK jako podmiotu pełniącego niezwykle istotną rolę na rynku, posiadającego szczególny charakter prawny i bezpośrednio wpływającego na życie obywateli (PUK zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie).

Decyzją z dnia 7 października 2019 r. Prezes zarządu PUK odmówił dostępu do przetworzonej informacji publicznej, w zakresie udostępnienia informacji określonych w pkt. 6 i pkt 7 lit. a-d wniosku.

R. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę PUK Rumia wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie lub umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, tj. Przedsiębiorstw Usług Komunalnych PUK Sp. z o.o. z siedzibą w Rumi, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), wobec czego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisów tej ustawy. Pomimo że PUK Rumia nie jest organem władzy publicznej, to stanowi podmiot wykonujący gminne zadanie publiczne, jakim jest zagospodarowanie odpadów. Nie jest też sporne, że żądana przez Spółkę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczy majątku publicznego podmiotu o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że odpowiedź na żądane przez wnioskodawcę informacje niewątpliwie stanowiłaby kompilację, przetworzenie danych posiadanych przez podmiot zobowiązany. Jak wyjaśniono w toku postępowania PUK Rumia nie dysponuje takimi zestawieniami, co oznaczałoby konieczność ich sporządzenia na podstawie posiadanych dokumentów i baz danych, według schematu określonego i szczegółowo opisanego przez wnioskodawcę. W tym zakresie, w ocenie Sądu, przekonująco wykazano powód uznania żądanych informacji za informację przetworzoną, zatem słusznie należało wystąpić o wykazanie zakresu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno w odpowiedzi na wezwanie PUK Rumia, jak i w treści skargi wnioskodawca stwierdził, że w jego ocenie udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zaznajamiania się z informacjami i dokumentami, ponieważ podmiot zobowiązany pełni niezwykle istotną rolę na rynku zaspokajając zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można więc pominąć istotnego aspektu, jakim jest fakt, że wnioskodawca – podobnie jak PUK Rumia – również jest przedsiębiorcą specjalizującym się w tej samej branży, tj. gospodarki odpadami. Nie jest zatem podmiotem, którego działanie służy ochronie interesu publicznego i też nie do tego celu służyć mają żądane informacje w sytuacji, gdy jest się podmiotem konkurencyjnym w stosunku do podmiotu zobowiązanego. Szczególny interes publiczny nie może mieć miejsca wówczas, gdy zamiarem wnioskodawcy jest pozyskanie informacji, które mogą być przydatne w konkurowaniu na usługi w ramach przetargów publicznych, bądź mogą służyć dezawuowaniu konkurenta na rynku związanym z gospodarowaniem odpadów. Jednoznaczny w tej sytuacji, zdaniem Sądu, komercyjny cel pozyskania przedmiotowej wiedzy nie może więc prowadzić do uwzględnienia żądania.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji, która stanowi informację publiczną, jednakże – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – informację publiczną przetworzoną. Wobec tego zasadnie wezwano wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, czego w ocenie sądu Spółka R. nie wykonała, nie wyjaśniając w szczególności, jak uzyskane informacje przyczynią się do ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W tym kontekście zarzuty skargi są niezasadne, podmiot zobowiązany nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła R. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisów oraz uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy jej udostępnienie stanowić będzie wyłącznie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym,

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") poprzez błędną wykładnię przepisów oraz uznanie, że brak jest możliwości udostępnienia informacji publicznej na rzecz podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w tej samej branży, a w rezultacie niedopuszczalne przeprowadzenie kontroli działalności organu pod względem celowości oraz słuszności, podczas gdy przepisy nie przewidują tego rodzaju podmiotowego, rażącego zawężenia dostępu do informacji publicznej, a Sąd uprawniony jest wyłącznie do realizacji ww. kontroli pod kątem zgodności z prawem.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez samodzielne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że zamiarem skarżącej jest pozyskanie informacji w celu ich wykorzystania na potrzeby konkurowania z działalnością gospodarczą organu lub dezawuowania konkurenta na rynku związanym z gospodarowaniem odpadów, podczas gdy tego rodzaju okoliczność nie wynika z akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia przez Sąd skargi,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że organ udowodnił to, że wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzoną, podczas gdy organ wyłącznie w sposób ogólny i skrótowy wyraził pogląd o rzekomej konieczności podjęcia dodatkowych czynności celem skompletowania i wytworzenia wnioskowanych informacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zakwalifikowania informacji jako przetworzonych oraz oddalenia przez Sąd skargi,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego, podczas gdy pomimo braku możliwości kwalifikacji wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonych, w niniejszej sprawie udostępnienie informacji jest również uzasadnione wykazanym przez skarżącą szczególnym interesem publicznym, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia przez Sąd skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kasacyjnego, w tym w obu przypadkach kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia na rzecz skarżącego w terminie 7 dni od dnia wydania orzeczenia wnioskowanej dotychczas przez skarżącego informacji publicznej, tj. w zakresie:

a) zestawienia posiadanych przez PUK Rumia aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK Rumia działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),

b) listy aktywności realizowanych przez PUK Rumia zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) - uwzględniającej następujące dane:

1. nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,

2. rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,

3. przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności – osiągany przez PUK Rumia (ewentualnie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia),

4. podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych PUK Rumia przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia w ramach aktywności realizowanych przez PUK Rumia (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez PUK Rumia zadań powierzonych PUK Rumia przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez PUK Rumia lub Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia (w razie jego uzyskania przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. (KRS: 127964) lub Gminę Rumia w wyniku realizacji przez PUK Rumia określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W sytuacji natomiast, w której podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jej nie udostępnia, wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje natomiast podstawy prawnej do udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dostępu do informacji publicznej decyzje administracyjne są wydawane tylko w trzech przypadkach:

1) gdy podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1-2b w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.);

2) gdy podmiot zobowiązany umarza postępowanie z tej przyczyny, że nie może udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku i informuje o tym wnioskodawcę, wskazując inny sposób lub formę udostępnienia, a wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);

3) gdy podmiot zobowiązany umarza postępowanie, w sytuacji gdy poinformował wnioskodawcę o dodatkowych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej, które ten musi ponieść w związku z wnioskiem, a wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania informacji o dodatkowych kosztach - wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak wynika z wniosku z dnia 23 lipca 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie R. Spółka z o.o. z siedzibą w W. żądała udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) statutu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych PUK z siedzibą w Rumi Spółki z o.o.,

2) uchwały o powołaniu PUK,

3) sprawozdań finansowych PUK – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

4) sprawozdań zarządu z działalności PUK – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

5) aktualnych zezwoleń, pozwoleń i licencji posiadanych przez PUK – w szczególności (w razie posiadania) pozwoleń na zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego,

6) zestawienia posiadanych przez PUK aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez ten podmiot działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),

7) listy aktywności realizowanych przez PUK zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) obejmujących następujące dane:

a) nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,

b) rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,

c) przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności - osiągany przez PUK (ewentualnie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. KRS 127964 lub Gminę Rumia),

d) podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych PUK przez Gminę Rumia w ramach aktywności realizowanych przez PUK (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez PUK zadań powierzonych mu przez Gminę. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez PUK lub Gminę Rumia (w razie jego uzyskania przez Gminę Rumia w wyniku realizacji przez PUK określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku.

We wniosku zawarto prośbę o udostępnienie żądanych dokumentów drogą elektroniczną lub poprzez łącze internetowe, a w razie braku możliwości udostępnienia części/całości dokumentów lub informacji w ten sposób, o ich udostępnienie w siedzibie, ewentualnie innym dogodnym miejscu – z umożliwieniem wykonywania fotokopii dokumentacji.

Odpowiedź na wniosek została udzielona pismem z dnia 11 września 2019 r., w której podmiot zobowiązany poinformował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej określony w pkt 1 – 4 dotyczy informacji znajdujących się w aktach rejestrowych Spółki znajdujących się w Sądzie Rejonowym Gdańsk Północ w Gdańsku VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, które są jawne i ogólnie dostępne, a tym samym tryb wnioskowy jest niedopuszczalny. Nadto Prezes poinformował, iż zawarte w pkt 7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie mogą być spełnione, albowiem Spółka nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich.

Jednocześnie w odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy określone w pkt 6 i 7 wniosku Prezes Zarządu wezwał do:

1) sprecyzowania pojęcia "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów" poprzez sprecyzowanie pojęcia aktywa oraz rozumienia pojęcia ich wykorzystywania przy prowadzonej działalności,

2) sprecyzowania pojęcia "aktywności realizowanych przez PUK", wskazując, że użyte pojęcie jest ogólne i niedookreślone i nie pozwala na jednoznaczną interpretację.

Nadto wskazano, że żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż wiąże się z koniecznością przetworzenia danych i wytworzeniem nowej informacji w postaci zestawień obejmujących wnioskowane dane wedle wzoru wskazanego przez wnioskodawcę, a to będzie wymagać podjęcia dodatkowych czynności w postaci:

- sporządzenia zestawienia aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów,

- sporządzenia listy aktywności realizowanych przez PUK obecnie i w okresie ostatnich trzech lat dotyczących zarówno usług, dostaw i robót budowlanych i dostosowania tej listy do oczekiwań opisanych w pkt 7 wniosku,

- konieczności przeprowadzenia dla potrzeb wnioskodawcy analizy i obliczeń, o których mowa w pkt 7 d) wniosku,

- naruszenia normalnego toku pracy pracowników Przedsiębiorstwa.

W związku z takim charakterem informacji wezwano wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji w zakresie punktów 6 i 7 jest szczególne istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14 - dniowy termin na umożliwienie wnioskodawcy zajęcia stanowiska i udzielenia odpowiedzi.

W odpowiedzi strona skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 18 września 2019 r. wyjaśniła, że wniosek z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sposób pełny i wyczerpujący prezentował zasadność udostępnienia dokumentów, a zakres wniosku mieści się w kategorii informacji publicznej, która powinna być udostępniona niezwłocznie oraz bez dodatkowych zastrzeżeń. Ponadto, strona skarżąca rozwinęła sformułowania zawarte we wniosku wyjaśniając, że przez "aktywa" rozumie aktywa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, przy czym wniosek zawężono wyłącznie do "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów", a więc tych, których wykorzystanie spowodowało bądź może spowodować korzyści ekonomiczne z prowadzonej przez PUK działalności gospodarczej. W szczególności strona skarżąca kasacyjnie wniosła o wymienienie w zestawieniu m.in. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp. – wraz ze wskazaniem numeru rejestracyjnego) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. W razie wyczerpania możliwości rodzajowego pogrupowania innych aktywów (lub zbytniej czasochłonności ich grupowania) strona skarżąca dopuściła ich określenie np. w grupie o nazwie "pozostałe", z przykładowym zaznaczeniem, co wchodzi w zakres tego rodzaju grupy (np. łącznie telefony, zestawy komputerowe, itp.). Strona skarżąca doprecyzowała także, że sformułowanie "aktywności realizowane przez PUK" należy utożsamiać ze sformułowaniem "działalności", o której mowa w szczególności w art. 67 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. realizowanej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu.

Wydana w sprawie decyzja z dnia 7 października 2019 r. dotyczyła odmowy dostępu do przetworzonej informacji publicznej, w zakresie udostępnienia informacji określonych w pkt 6 i 7 lit. a-d wniosku. Taki był zatem zakres rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji i taki jest zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec objęcia zaskarżeniem całości wyroku Sądu pierwszej instancji.

Podstawą materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji był art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., statuujący zasady odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy skonstatować, że mimo podniesienia licznych zarzutów zarówno w ramach pierwszej (naruszenia prawa materialnego), jak i drugiej (naruszenie przepisów postępowania) podstawy kasacyjnej, wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do dwóch kwestii – błędnego uznania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz błędnego ustalenia, że strona skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie szczególnie istotnego interesu publicznego, upoważniającego do uzyskania informacji o charakterze przetworzonym. Z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zarzuty skargi kasacyjnej muszą być rozpoznane łącznie, gdyż ustalenia stanu faktycznego w tego rodzaju sprawie sprowadzają się w zasadzie do analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie zostało wykazane, że żądane informacje (w odniesieniu do których została wydana kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja) stanowią informację przetworzoną.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka informacja, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Jak z powyższego wynika, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W przedstawionym nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).

Należy przypomnieć, że jako informacja o charakterze przetworzonym została uznana informacja obejmująca:

- zestawienia posiadanych przez PUK aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez ten podmiot działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),

- listy aktywności realizowanych przez PUK zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) obejmujących następujące dane:

a) nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,

b) rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,

c) przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności - osiągany przez Przedsiębiorstwo (ewentualnie przez Gminę),

d) podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych PUK przez Gminę Rumia w ramach aktywności realizowanych przez Przedsiębiorstwo (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez PUK zadań powierzonych mu przez Gminę. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez PUK lub Gminę (w razie jego uzyskania przez Gminę w wyniku realizacji przez PUK określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie doprecyzowała, że przez "aktywa" rozumie aktywa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, przy czym wniosek zawężono wyłącznie do "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez PUK działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów", a więc tych, których wykorzystanie spowodowało bądź może spowodować korzyści ekonomiczne z prowadzonej przez PUK działalności gospodarczej. W szczególności skarżąca wniosła o wymienienie w zestawieniu m.in. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp. – wraz ze wskazaniem numeru rejestracyjnego) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. W razie wyczerpania możliwości rodzajowego pogrupowania innych aktywów (lub zbytniej czasochłonności ich grupowania) strona skarżąca dopuściła ich określenie np. w grupie o nazwie "pozostałe", z przykładowym zaznaczeniem, co wchodzi w zakres tego rodzaju grupy (np. łącznie telefony, zestawy komputerowe, itp.). Strona skarżąca doprecyzowała także, że sformułowanie "aktywności realizowane przez PUK" należy utożsamiać ze sformułowaniem "działalności", o której mowa w szczególności w art. 67 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. realizowanej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu.

Zakres wskazanych informacji, ich obszerność oraz zasięg czasowy przemawia jednoznacznie za uznaniem, że wniosek dotyczył informacji o charakterze przetworzonym. Nie są zasadne zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej opierające się na założeniu, że podmiot zobowiązany żądaną informację w formie przetworzonej posiada, gdyż bez jej posiadania nie byłoby możliwe prawidłowe prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 130) są prawnie irrelewantne w niniejszej sprawie. W szczególności należy podkreślić, że powyższa ustawa nakłada na spółki obowiązki, których wykonanie ma nastąpić w określonym czasie (np. na ostatni dzień każdego roku obrotowego, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy, na dzień kończący bieżący i poprzedni rok obrotowy, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy), a wskazane terminy nie pokrywają się z datą złożenia wniosku o udostępnienie informacji.

Nadto należy podkreślić, że czym innym jest prawidłowa realizacja obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości, a czym innym udostępnienie informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że podmiot zobowiązany ma obowiązek wynikający z ustawy o rachunkowości prowadzenia pewnego rodzaju zestawień, to nie można automatycznie zakładać, że jest on w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji jej posiadaczem. Jak już podkreślano, obszerność informacji, jej zakres czasowy i ilościowy uzasadniają przyjęcie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 dostęp do informacji przetworzonej czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

W odniesieniu do przesłanki wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego należy wskazać, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że sformułowania "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznaczają, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że "w interesie wspólnoty samorządowej będzie podjęcie stosownych działań mających na celu poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej – w szczególności PUK Rumia", natomiast w żaden sposób nie wykazał, jaki skarżący kasacyjnie ma wpływ na powyższe "podjęcie działań" przez wspólnotę samorządową. Okoliczność, czy skarżący kasacyjnie jest podmiotem konkurującym na rynku z podmiotem zobowiązanym nie ma w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem to, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że jest podmiotem, który mógłby w jakikolwiek sposób wykorzystać uzyskane informacje dla dobra ogółu. Wypada raz jeszcze podkreślić, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Również ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.