Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2179/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1459/19 w sprawie ze skargi L. Z. i A. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr 1628/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "A. Z." wpisuje słowa "A. T."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę L. Z. i – jak wskazano w komparycji wyroku – A. Z. (dalej: skarżące, skarżące kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 1628/2019 z 29 kwietnia 2019 r. (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 156/BM/WWO/DW/2018 z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za nieruchomości położone w W. w dzielnicy W., przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 242 m2 i nr [...] o powierzchni 828 m2, uregulowane w księdze wieczystej Nr [...] (dalej: sporne działki).

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa poprzez dokonanie nieprawidłowej interpretacji art. 15 ust. 1 pkt 7 poprzez błędne przyjęcie, art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 nr 102 poz. 651 z późn. zmianami: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.", że wniosek o wypłatę odszkodowanie za działki gruntu projektowane do przejęcia pod drogi publiczne i inne urządzenia w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela decyzją Nr 105/97 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia 18.07.1997 r. nie może mieć zastosowania. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa w związku z art. 7, art. 10, art. 61 par. 1 art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 kpa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy zebrały pełny materiał dowodowy, dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie nie występuje przesłanka do wydania decyzji o wypłacie należnego odszkodowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia art. 8 kpa i art. 78 § 1 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Odnośnie do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez WSA, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Ponadto w ramach tego zarzutu naruszenia wymienionych przepisów procedury administracyjnej przypisano w skardze kasacyjnej organom administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa.

Nieskuteczny jest także zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej, gdyż – po pierwsze – autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w ramach której podstaw określonych w art. 174 ppsa stawia ten zarzut, a po drugie – nie określono przepisu prawa, który miałby ewentualnie naruszyć WSA, ograniczając się jedynie do sformułowania, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia art. 8 i art. 78 § 1 kpa.

Mając na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Powyższych wymogów nie spełnia też częściowo zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej, w którym wskazano na "dokonanie nieprawidłowej interpretacji art. 15 ust. 1 pkt 7" nie precyzując, o przepis którego aktu prawnego chodzi, a w każdym razie takiego unormowania nie zawiera - powołana przez autora skargi kasacyjnej w dalszej kolejności - ustawa o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie podstawę prawną odmowy ustalenia odszkodowania przez organy administracji stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741; dalej: ugn). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustępu 1 tego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa. Nowelą do ustawy z 7 stycznia 2000 r., która weszła w życie 15 lutego 2000 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 70), przepisowi temu nadano następujące brzmienie: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za ww. działki gruntu, które z mocy prawa przeszył na własność podmiotu publicznego przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, zaś w braku takiego uzgodnienia, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zmiana treści art. 98 ust. 1 ugn wprowadzona nowelą z 2000 r., polegająca na jednoznacznym wskazaniu, że na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przechodzą jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, stanowiła jedynie doprecyzowanie tego przepisu i uwzględniała ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że działka wydzielona pod drogę w rozumieniu art. 98 ust. 1 ugn w jego pierwotnym brzmieniu, przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli została przeznaczona na urządzenie drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzją Nr 105/97 z 18 lipca 1997 r. (dalej: decyzja podziałowa), wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Burmistrz Gminy W. – W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] dz. [...], dz. [...] oraz KW [...] dz. [...], dz. [...] i dz. [...] położonej w Gminie W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału miały zostać wydzielone m.in. działki nr [...] i [...] (tj. sporne działki), które po scaleniu z działkami o nr [...] i [...] miały stanowić działkę nr [...] o powierzchni 2816 m2. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z zatwierdzonymi Uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 września 1992 r. zmianami do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1982 r. Wskazano, że działka nr [...] stanowić będzie drogę do wszystkich nowopowstałych działek oraz że nowopowstałe działki stanowiące drogi dojazdowe należy wykonać na własny koszt i we własnym zakresie. Stwierdzono, że projektowany podział nie narusza założeń planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści decyzji podziałowej nie wynika, by sporne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Decyzja ta nie została zaskarżona, przysługuje jej walor ostateczności. Orzeczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej.

Jest w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji współwłaścicielami spornych działek były osoby fizyczne, w tym jedna ze skarżących. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.; dalej: ukw) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 ukw. Wieczystoksięgowy status własnościowy spornych działek wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej w postaci odebrania własności tych działek podmiotom ubiegającym się o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn na rzecz skarżących kasacyjnie. Dodatkowo przejściu prawa własności spornych działek na rzecz podmiotu publicznego przeczy także to, że po wydaniu decyzji podziałowej działki te były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Z akt sprawy wynika bowiem m.in., że umową dożywocia z 4 marca 2003 r. L. Z. przeniosła na rzecz A. Z. nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...], a umową sprzedaży z 7 grudnia 2011 r. L. Z. i A. T. sprzedały E. N. i D. N. m.in. udział wynoszący 1/76 części spornych działek.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.

O sprostowaniu komparycji zaskarżonego wyroku postanowiono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 ppsa, w myśl których sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki, a jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. W niniejszej sprawie w komparycji zaskarżonego wyroku jedną ze skarżących oznaczono jako A. Z., używając jej nazwiska panieńskiego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego i sądowego – w szczególności w kwestionowanych decyzjach, w skardze, w skardze kasacyjnej, w pełnomocnictwach oraz w pismach procesowych - używano nazwiska T. Nieprawidłowość ta, jako mająca oczywisty charakter, uzasadniała zatem dokonanie sprostowania.