Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1932/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r. nr SKO.415/303/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nr AR-P.6730.14.43.2022.AS; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia S. z siedzibą w R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 13 września 2023 r. nr SKO.415/303/2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 9 maja 2022 r. PO zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 8 listopada 2022 r. nr SKO.415/411/2022.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...].

Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona ponownie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaznaczano przy tym, że analiza urbanistyczna została sporządzona tylko w części tekstowej, gdyż wszystkie ustalenia poczynione wcześniej w części graficznej pozostały aktualne. W obszarze analizowanym nie powstały bowiem żadne nowe budynki, jak również nie dokonano rozbiórki istniejących obiektów. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając nieuprawnione przyjęcie, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Podniesiono wadliwe określenie wskaźnika intensywności zabudowy poprzez ustalenie tego parametru w zakresie 0,15-0,25, podczas gdy wyliczona wartość średnia wyniosła 0,14. Skarżący zarzucił ponadto błędne dopuszczenie realizacji budynków z dachem płaskim pomimo braku tego rodzaju obiektów w obszarze analizowanym oraz wadliwe ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej, jako nieznajdującego oparcia w charakterystyce obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Niezależnie od powyższego odwołujący podniósł, że w analizie urbanistycznej nie zawarto zestawienia obiektów z oznaczonymi numerami działek, które stanowiły podstawę do ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej.

Decyzją z 13 września 2023 r. nr SKO.415/303/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszów utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

W ocenie Kolegium, Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na jej podstawie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie naruszając zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo również przyjął Prezydent, ze w realiach sprawy zostały spełnione pozostałe przesłanki, określone art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. W trakcie przeprowadzonego postępowania Organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie" i na jej podstawie prawidłowo ustalił parametry wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że w toku analizy urbanistycznej Organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia warunków i parametrów planowanej inwestycji. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 rozporządzenia i uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320), co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Prezydenta.

W ocenie Kolegium, Organ I instancji był uprawniony do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w sposób inny niż średnią wartość tego wskaźnika nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że zastosowane odstępstwo od średniej arytmetycznej jest nieznaczne, a jego uzasadnienie jest wystarczające. Za prawidłowe Organ odwoławczy uznał również wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz wskaźnika wysokości elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto w ocenie Organu odwoławczego, brak jest również podstaw do zakwestionowania ustaleń odnośnie geometrii dachu, w tym dopuszczenia realizacji dachu płaskiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA), Stowarzyszenie [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 i 3, art. 110 w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym niedoniesienie się do wszystkich zarzutów Skrzącego formułowanych w toku postępowania;

2. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej, niezawierającej wykazu działek sąsiednich, które zostały uwzględnione przy opracowaniu poszczególnych parametrów planowanej zabudowy;

3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu instancji niezawierającej załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji – naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów podnieconych w ww. zakresie;

4. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji naruszającej przepisy rozporządzenia;

5. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), poprzez nieokreślenie w decyzji liczby i lokalizacji miejsc dla osób niepełnosprawnych;

6. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego – ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury;

7. art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się częściowo uzasadniona, przez co została przez Sąd uwzględniona.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

II. Przedmiotem kontroli Sądu skarżące Stowarzyszenie uczyniło decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "siedemnaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na części pięciu działek położonych w obr. [...]. Wnioskodawcą tej inwestycji jest PO prowadzący działalność gospodarczą pn.: [...].

Wydane w tej sprawie decyzje zostały oparte na przepisach prawa materialnego wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.). Otóż w myśl brzmienia aktualnego na dzień wydania decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa.

Z powodu postawionych w skardze zarzutów przyjdzie na wstępie wyjaśnić, że wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa ma bowiem na celu przeciwdziałanie chaosowi w obszarze architektoniczno - urbanistycznym. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc : W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

III. W niniejszej sprawie analiza o jakiej mowa została opracowana przez osobę o potwierdzonych uprawnieniach, których obowiązek posiadania wynika z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p. W świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem), wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ szerokość frontu terenu objętego wnioskiem została określona na około 5,20 m, to autor analizy wyznaczył granice tego obszaru na 50 m wokół terenu inwestycji. Dokładne granice tego terenu zostały w niniejszej sprawie zobrazowane na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 załączonej do analizy urbanistycznej stanowiącej część decyzji Organu I instancji o warunkach zabudowy.

IV. Zarzuty skargi Stowarzyszenia zostały skoncentrowane przede wszystkim na niewłaściwie zastosowanych w sprawie przepisach rozporządzenia w zakresie określenia na ich podstawie poszczególnych parametrów architektoniczno – urbanistycznych planowanych obiektów budowlanych, co miało doprowadzić do naruszenia opisanej wyżej zasady dobrego sąsiedztwa, czyli naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia § 5 rozporządzenia, należy wyjaśnić, iż podstawowym założeniem tego przepisu jest obowiązek organu wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie tego parametru na podstawie wielkości innej niż średnia, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W orzecznictwie, które analizuje dopuszczalność stosowania powyższego odstępstwa wyjaśnia się, że analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Po 565/22, LEX nr 3503941).

W niniejszej sprawie autor analizy stwierdził, że wskaźnik intensywności planowanej zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej należy ustalić w przedziale od 0,15 do 0,25. Jednocześnie ustalono na podstawie analizy zabudowy poszczególnych działek w granicach wyznaczonego obszaru, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 0,07 do 0,20, co powoduje, że średni wskaźnik wynosi 0,14. W rezultacie przyjęty w decyzji wskaźnik intensywności został ustalony na wyższym poziomie niż występująca w obszarze analizowanym średnia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jednocześnie Autor analizy, działając w oparciu o § 5 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia argumentuje, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na terenie analizowanym jest stosunkowo niski, co wynika z faktu, że poszczególne działki, na których zlokalizowane są budynki są dość duże w relacji do istniejących na niej budynków, a to wynika z pozostałości zabudowy zagrodowej na badanym terenie. Jego zdaniem, przy kształtowaniu nowej zabudowy należy dążyć do sukcesywnego podnoszenia przedmiotowego wskaźnika w celu zapewnienia inwestorom możliwość ekonomicznego zagospodarowania działek. Wyjaśniono również, że projektowana przez inwestora zabudowa szeregowa zawsze charakteryzuje się wyższą intensywnością zabudowy niż budynki mieszkalne wolnostojące co wynika ze sposobu w jaki budynki te usytuowane są na działkach tzn. bezpośrednio jeden przy drugim. Z tych powodów nie można precyzyjnie wskazać wskaźników dla planowanego budynku w zabudowie szeregowej, mając do dyspozycji wartości średnie z budynków wolnostojących. Podniesiono także, że wskazanie dla projektowanych budynków odmiennych parametrów zabudowy od wartości średnich, jest uzasadnione charakterem zabudowy planowanej przez inwestora oraz tym, że teren inwestycji jest obszarem miejskim, który charakteryzuje się dynamicznym rozwojem. Z tych powodów odwołując się do § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie rozpatrywanego wskaźnika w przedziale od 0,15 do 0,25.

Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienia uprawnionego autora analizy przekonują do przyjętych w decyzji widełek wartości minimalnych i maksymalnych intensywności zabudowy, bowiem wskazuje się w nich na konkretne i dostrzeżone w wyniku przeprowadzonych analiz obszaru analizowanego prawidłowości architektoniczno i urbanistyczne związane z rodzajem planowanej inwestycji, czyli zabudową szeregową. Nie sposób nie zgodzić się, że tego rodzaju zabudowa składającą się z ciągu przylegających do siebie budynków, co do zasady charakteryzuje się większą intensywnością zabudowy względem zabudowy wolnostojącej. Należy przy tym pamiętać, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji z zabudową sąsiednią, mimo że nie jest to zabudowa szeregowa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 220/22, LEX nr 3349066). Niebagatelny jest również argument odwołujący się do miejskiego charakteru terenu planowanej inwestycji oraz rozwoju zabudowy mieszkaniowej na terenie Miasta [...], który musi skutkować pogłębieniem intensyfikacji wykorzystania gruntów w jego granicach. Poza tym, maksymalny wskaźnik określony na poziomie 0,25 powierzchni działki, nie odbiega znacząco od wskaźnika 0,20 jaki charakteryzuje zabudowaną działkę o nr [...]. Dlatego Sąd nie mógł potwierdzić zarzutów podnoszących niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przyjęte odstępstwo zostało przekonująco uzasadnione przez autora analizy architektoniczno – urbanistycznej (s. 2 i 3).

Odnosząc się do sprawy realizacji na podstawie decyzji uwarunkowań związanych z zapewnieniem miejsc parkingowych należało zaś zwrócić uwagę, że w świetle § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Decyzja Prezydenta Miasta w oparciu o ustalenia analizy w zakresie warunków i szczegółowych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej stwierdza, że w obrębie przedmiotowego terenu należy zapewnić co najmniej po dwa miejsca postojowe. Według WSA tak określony warunek realizuje obowiązek Organu do określenia w decyzji warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, czyli przepis art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 pkt 1 u.p.z.p., bowiem wyznacza minimalną liczbę miejsc postojowych potrzebnych do obsługi inwestycji o przeznaczeniu mieszkaniowym – budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej.

Organy nie mogły dopuścić się obrazy przytoczonego w skardze § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem w myśl § 2 ust. 1, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Przepisów w nim wyrażonych nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdza to § 18 ust. 2 który wyraźnie wskazuje, że

liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wyprzedzającym obowiązek inwestora wynikający ze wskazanego wyżej przepisu prawa.

Strona skarżąca zarzuca także, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy jak i w analizie urbanistycznej brak jest załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego, co jej zdaniem narusza § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Jest prawdą, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże Sąd na podstawie przesłanych akt administracyjnych na nie mógł potwierdzić tego zarzutu, gdyż znajdująca się w tych aktach decyzja Organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki w postaci analizy urbanistycznej sporządzonej w postaci tekstowej oraz graficznej. Załącznik graficzny do analizy urbanistycznej sporządzono na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, na której wyraźnie zobrazowano zasięg analizowanego obszaru granic wnioskowanego terenu, w tym wnioskowany dojazd do działki oraz planowaną linię zabudowy.

V. Pozostałe zarzuty skargi Sąd zobligowany był podzielić i ją uwzględnić, bowiem potwierdzone naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym wraz z podlegającymi zastosowaniu przepisami prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów kształtowania planowanej zabudowy.

Zdaniem Stowarzyszenia Organy błędnie zastosowały § 8 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia akceptując możliwość realizacji budynku z dachem płaskim pomimo nie występowania takich dachów na terenie analizowanym. Ponadto podnosi się, że Organ I instancji nie wyjaśnił należycie charakterystyki geometrii dachów dla budynków zabudowanych działkami znajdującymi się w granicach obszaru analizowanego. Przytoczony przepis posiada następujące brzmienie : Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W zakresie tej części analizy na stronie nr 4, jej autor wyjaśnia, że w analizowanym obszarze występują dachy dwuspadowe i wielospadowe, spadki połaci dachowych od 20 stopni do 45 stopni, kalenice skierowane równolegle i prostopadle oraz skośnie do kierunku dojazdu. Inwestor wnioskuje o możliwość realizacji budynków z dachami płaskimi. Równocześnie podkreślono, że wprawdzie żaden z obiektów w obszarze analizowanym nie posiada dachu płaskiego, jednak według architekta wprowadzenie dachów płaskich, a więc nowej formy dachu, będzie urozmaiceniem przestrzenni i zapewni możliwość swobodnej realizacji ekonomicznego wykorzystania przestrzenni. Poza tym, żaden z przepisów prawa nie sprzeciwia się wnioskowanemu kształtowaniu walorów architektonicznych architektonicznych na działce objętej wnioskiem.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, iż w myśl § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przekonaniu Sądu użycie w tym przepisie słowa odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, nie oznacza obowiązku kształtowania tego parametru tak samo jak na obszarze analizowanym. Przyjęcie tej techniki legislacyjnej oznacza, iż właściwy organ ma możliwość odniesienia istniejącego w obszarze analizowanym stanu geometrii dachów w sposób bezpośredni, a więc bez modyfikacji do projektowanej zabudowy; posiada także możliwość dokonania odpowiedniej do wnioskowanej przez inwestora modyfikacji, jak również niestosowania istniejącego stanu geometrii dachów do wnioskowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże w przypadku, gdy organ decyduje się na odpowiednią modyfikacje polegającą na przerwaniu kontynuacji w zakresie tego parametru architektonicznego, to podobnie jak w przypadku pozostałych wskaźników kształtowania zabudowy, odejście od istniejącego stanu powinno zostać przekonująco umotywowane w części tekstowej analizy. Ponieważ w obszarze poddanym analizie nie występują dachy płaskie umożliwienie realizacji wniosku inwestora w proponowanym kształcie wymagało dokładniejszego i bardziej przekonującego wyargumentowania zasadności przyjętego odstępstwa, niż tylko wskazanie na dążenie do urozmaicenia przestrzeni i możliwości zapewnienia inwestorowi większej swobody w ekonomicznym wykorzystaniu przestrzeni nieruchomości. WSA zgadza się z treścią skargi, iż argument w postaci urozmaicenia przestrzeni nie może przekonywać do uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie, bowiem celem ustawowej zasady "dobrego sąsiedztwa" jest przede wszystkim utrwalenie istniejącego ładu architektoniczno-urbanistycznego, a nie jego urozmaicanie poprzez wprowadzenie rozwiązań aktualnie nieistniejących. Zatem tak umotywowane odejście od obecnego stanu geometrii dachów nie może skutecznie przekonywać do zaaprobowania wnioskowanej zmiany. Wszelkie odstępstwa od istniejącego sposobu kształtowania geometrii dachów muszą być postrzegane jako wyjątkowe i mogą być wprowadzane, o ile dadzą się usprawiedliwić w kontekście zachowania ładu architektonicznego.

Ma też rację skarżące Stowarzyszenie podnosząc, iż analiza nie obrazuje tej cechy zabudowy w odniesieniu do każdej z działek znajdujących się w wyznaczonym terenie analizy. Brakuje w tym dokumencie szczegółowego opisu geometrii dachów dla każdego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, czyli podobnego przedstawienia tego parametru jak uczyniono to w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej za pomocą czytelnej tabeli na stronie nr 2 dokumentu analizy.

Należało także podzielić ten zarzut skargi, w którym zwrócono uwagę na pominięcie przez autora analizy dokładnego wskazania numerów działek zabudowanych obiektami o funkcji mieszkaniowej, dla których ustalono wskaźnik dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Otóż w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dlatego z analizy urbanistycznej powinno jednoznacznie wynikać, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mają budynki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w szczególności na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Mając na uwadze ten przepis Sąd zwrócił uwagę na fakt obowiązku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przez działki sąsiednie należy w tym wypadku rozumieć działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy tekst analizy nie pozwala zaś na wyjaśnienie, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki na działkach bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji. Na podstawie tego dokumentu można jedynie dowiedzieć się, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych wynosi od

3,20 m do wysokości kalenicy, zaś wysokość zabudowy budynków mieszkalnych od

5,50 m do

9,50 m mierząc do kalenicy. W oparciu o te dane określono w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,20 m do całkowitej wysokości budynków. Natomiast wysokość całkowitą budynku podano w przedziale od 6,00 m do 9,00 m.

Autor dokumentu analizy nie tylko nie podał przyczyn, dla których odstąpił od określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale nie wyjaśnił dlaczego nie określił średniej wartości tej wysokości jaka występuje na obszarze analizowanym, na co zezwala § 7 ust. 3 rozporządzenia. Nie wytłumaczono stronom dlaczego pomiaru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonano od poziomu 3,20 m do wysokości kalenicy. W myśl § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Nie jest także wiadome dlaczego przyjęto, że górna krawędź elewacji frontowej jest w jej maksymalnym parametrze wyznaczona za pomocą wysokości kalenicy, czyli wysokości krawędzi dachu tworzonej na przecięciu połaci dachowych. Wysokość kalenicy w przypadku budynków z dachami stromymi pozwala wyznaczyć wysokość budynku, która nie zawsze będzie odpowiadać wymaganej przez prawodawcę mocą § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Innymi słowy, wysokość kalenicy nie zawsze będzie wyznaczać wymaganą w decyzji o warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku. Należy bowiem pamiętać, że elewacja frontowa to zewnętrzna powierzchnia tej ściany budynku (lico budynku), w której znajduje się główne wejście do budynku – por. § 7 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość o jakiej mowa powinna być wyznaczona w jej dolnym przedziale od średniego poziomu terenu do okapu dachu w przypadku dachów dwu lub wielospadowych, natomiast w przypadku dachów płaskich do górnej krawędzi elewacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie tożsama z podaną przez autora analizy wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontowa elewacja budynku będzie jednocześnie ścianą szczytową (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 710/15, LEX). Dlatego, dopiero wówczas gdy ściana frontowa budynku a tym samym jego elewacja frontowa byłaby jednocześnie ścianą szczytową, czyli trójkątną przegrodą pomiędzy połaciami dachowymi a poziomem najwyższego stropu, będzie można kierować się wysokością kalenicy dachu budynku jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Autor analizy określił badany parametr kierując się w jej maksymalnych granicach wysokością kalenicy budynków nie wyjaśniając czy wszystkie z budynków w obszarze analizy posiadają ściany frontowe będące jednocześnie ścianami szczytowymi. Dlatego ponownie określając ten wskaźnik należało będzie kierować się regułami określonymi w § 7 ust. 1 – 4 rozporządzenia, badając w pierwszej kolejności wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku konieczności zastosowania § 7 ust. 3 w/w aktu, niezbędne będzie określenie średniej wielkości tego wskaźnika jaka występuje na obszarze analizowanym do czego potrzebne będzie podanie dokładnych wyliczeń dla każdego z budynków w granicach analizy.

VI. Ponieważ Organ I instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w zakresie obligatoryjnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy takich warunków zabudowy jak : wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachów przyszłej zabudowy, to konieczne stało się uchylenie decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem dostrzeżone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tym zakresie. SKO wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wytyczne dla Organów co do dalszego kontynuowania postępowania i jego kierunków wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

VII. Natomiast w kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. obejmując nimi kwotę należnego i uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.