Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 420/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2751/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2019 r. nr 1421/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. VII SA/Wa 2751/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 29 października 2019 r. nr 1421/19. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) nr IVOT/257/2019 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) nakładającą na B. K. i M. K. obowiązek doprowadzenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. (...) w W. związanych z zagospodarowaniem tej działki (utwardzeniem z podwyższeniem poziomu terenu) poprzez wykonanie robót budowlanych w celu obniżenia poziomu terenu, polegających na:

- rozbiórce utwardzenia z kostki brukowej o powierzchni 39,14 m2 wybudowanego wzdłuż południowej ściany budynku w kierunku ul. (...), zgodnie z rys. nr 1 na str. 6 naprawczego projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego 20 kwietnia 2019 r. przez mgr inż. arch. T. P., wraz z krawężnikiem gazonowym i usunięciu podsypki piaskowej z podbudową do poziomu terenu nieruchomości przy ul. (...) oraz usunięciu folii kubełkowej i nasadzeń;

- wykonaniu opaski z pasa grubego żwiru o szerokości 50 cm wzdłuż ściany budynku przy uh (...) od strony południowej, zgodnie z zaleceniem mgr inż. arch. T. P. zawartym na str. 27 ww. projektu naprawczego, oraz wzdłuż ściany szczytowej budynku przy ul. (...),

i orzekając co do istoty sprawy nałożył na B. K. i M. K. te same obowiązki co w decyzji PINB, do wykonania w terminie siedmiu miesięcy od dnia doręczenia decyzji, rezygnując w wydanym rozstrzygnięciu z zapisów wskazujących, że naprawiane nieprawidłowości powstały w wyniku robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu (a poprzestając na wskazaniu, że są one związane z robotami polegającym na utwardzeniu terenu).

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 50 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust 2 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że podwyższenie terenu na działce nr ew. 27 o ok 40 cm nie ma wpływu na nieruchomość skarżącej, oraz że bez znaczenia dla sprawy, jest to iż roboty te także o charakterze podwyższenia terenu były wynikiem robót budowlanych, co powoduje zalania wobec działki przy ul (...) w W.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej, szczególnie organu II instancji MWINB dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a tym samym naruszanie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § pkt 2 k.p.a. a polegające na nie wystarczającym podjęciu działań w zakresie podwyższenia terenu działku sąsiedniej wobec działki przy ul (...) w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w ramach świadczonej pomocy prawnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie mylnie twierdzi WINB, że podwyższenie terenu nie zostało wystarczająco udokumentowane, a zatem nakaz wydaje się niezrozumiały. Decyzja WINB nie uwzględnia faktu, że nawet sam proces ułożenia kostki skutkuje podwyższeniem terenu o 40 cm i że czynność ta dla WINB nie jest sama w sobie podwyższeniem terenu, co jest całkowicie naturalne. Inną kwestią pozostaje usunięcie folii kubełkowej z budynku. Decyzji WINB jest niezrozumiałe a usunięcie folii kubełkowej jest nieprecyzyjne. Ponadto usunięcie folii kubełkowej ze ściany budynku skarżącej powinno być poprzedzone wcześniejszym usunięciem ziemi, którą folia została przysypana przez uczestnika jak twierdzi skarżąca.

W ocenie skarżącej to decyzja organu I Instancji była właściwa, albowiem PINB zauważył, iż obniżenie utwardzonego terenu z projektu naprawczego z dnia 20 kwietnia 2019 r. skutkować musi również usunięciem nasadzenia z terenu nieutwardzonego włącznie z wsadzonym przez uczestnika kilkanaście lat temu pokaźnych rozmiarów świerkiem, który jak zaznaczył rzeczoznawca budowlany mgr inż. J. Ś. umiejscowiony metr od budynku skarżącej zagraża jego fundamentom.

Jednocześnie skarżąca wskazuje, że termin 7 miesięczny z decyzji WINB jest znacznie dłuższy, a winien być on taki sam jak organu I instancji, czyli 3-miesieczny. Należy zauważyć, że PINB w decyzji z dnia 21 września 2018 r. fakt podwyższenia terenu przez uczestnika uznał za bezsporny. W wątpliwość należy także poddać, iż prace związane z utwardzeniem gruntu zostały wykonane po przyjęciu wybudowanego budynku do użytkowania.

Istotny dla sprawy jest fakt, że nieruchomość skarżącej nadal jest zalewana. Tym samym działania sanacyjne w tym względzie wydają się być niewystarczające. Rację ma Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody stanowią istotne dowody w sprawie, ale istotnym byłoby ustalenie, czy sformułowane obowiązki usunęły nieprawidłowości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie obowiązki nałożone przez organ w ramach przepisów art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 4 p.b. mogą budzić zastrzeżenia co do złożonego w aktach przez uczestnika opracowania. W ocenie skarżącej protokół PINB potwierdza, że jej nieruchomość jest zalewana, z dokumentu jednoznacznie wynika, że dach nieruchomości skarżącej jest szczelny, poddasze suche, a zawilgocenie i zniszczenia powstają od strefy przypodłogowej parteru, co może też w pewnym sensie dowodzić naruszenia w skarżonym wyroku art. 7, art. 77 i art. 80 k.pa. poprzez pominięcie tego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, podczas gdy miał on znaczenie dla decyzji I instancyjnej. Tym samym projekt naprawczy ujęty w opracowaniu nie ma realnie wpływu na zmianę sytuacji faktycznej nieruchomości skarżącej na lepsze.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń, co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowanie powyższych przepisów prawa budowlanego. Skutek ten mógł być również następstwem błędnej wykładni ww. przepisów, organów budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że sporna kwestia podwyższenie poziomu terenu działki nr ew. [...] została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji WINB. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie poziom terenu nieruchomości przy ul. (...) w W. jest wyższy o ok. 40 cm od poziomu terenu nieruchomości przy ul. (...) w W., jednak analiza całokształtu materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że nie zostało udowodnione w toku postępowania, że doszło do podwyższenia terenu działki nr ew. [...] w ramach robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, czy też w ramach robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na tej działce. Organ odwoławczy dokonał dogłębne analizy przedstawionych w sprawie opracowań technicznych i na tej podstawie uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie doszło do podwyższenia terenu. Odniósł się do ekspertyzy technicznej z czerwca 2017 r. autorstwa mgr inż. J. Ś., wskazując że zawarte w niej twierdzenie, iż doszło do podwyższenia terenu nie zostało poparte stosownymi środkami dowodowymi. WINB odniósł się także do ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. T. P., uznając że odtworzenie ówczesnego ukształtowania powierzchni terenu w oparciu jedynie o współrzędne dwóch punktów jest raczej niemożliwe. Dodatkowo WINB wskazał, że w protokole kontrolnym nr IVOT/215/2015 z 24 lutego 2015 r. przedstawiciel organu I instancji stwierdził, że poziom terenu przy ul. (...) "jest co wyższy" od poziomu terenu przy ul. (...), co zdaniem przedstawiciela organu z kolei jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr 438/1/2000 z 9 września 2000 r. Uprawnione w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem stanowisko WINB, iż w sprawie nie zostało udowodnione, iż istniejące podwyższenie terenu powstało w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi dotyczącymi budowy budynku mieszkalnego, czy też utwardzenia terenu przy ul. (...), a sporna kwestia zostało wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też jako niezasadny Naczelny Sąd administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § pkt 2 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 50 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust 2 pkt 2 p.b. Z niespornych w tym zakresie ustaleń WINB wynika, że utwardzenie terenu działki nr ew. [...] o pow. 135 m2 nie jest zgodne z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a także z decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono, iż powierzchnia biologicznie czynna działki nie powinna być mniejsza niż 60%. Okoliczność ta stanowi także naruszenie aktualnie obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 18 października 2012 r. Ustalono także, co również nie jest sporne, że sposób wykonanego utwardzenia, ze spadkiem w kierunku nieruchomości narusza § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zasadnie przy tym organy uznały, a Sąd I instancji stanowisko to podzielił, iż przed 28 czerwca 2015 r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki budowlanej wymagały zgłoszenia, a w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez WINB zwolnione były zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, co jednak nie zwalniało organów nadzoru budowlanego z obowiązku oceny czy roboty te wykonane zostały zgodnie przepisami ww. rozporządzenia (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też wydając decyzję reformatoryjną WINB zasadnie uchylił rozstrzygnięcie PINB w zakresie dotyczącym podwyższenie terenu i uwzględniając złożone przez właściciela przedmiotowej nieruchomości opracowanie, sporządzone przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, określił sposób doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.