Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 969/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 i art. 64 ust.1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 9 września 2022 r. znak: KO.4116.36.2022 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta Łowicza z 8 czerwca 2022 roku (Nr 8/2022, znak GGPP.3134.2.2.2018.MKW); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 969/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 9 września 2022 r. (znak: KO.4116.36.2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach - działając na podstawie art. 60 i art. 64 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn.zm) [dalej: ustawa o finansach publicznych] - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łowicza z 8 czerwca 2022 r. (Nr 8/2022, znak: GGPP.3134.2.2.2018.MKW) w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty adiacenckiej.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta Łowicza decyzją z 23 września 2019 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.868 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 0,4057 ha, stanowiącej własność Z.P. na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 21 listopada 2019 r. (znak KO.4116.42.2019), a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.P. prawomocnym wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 97/20. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty adiacenckiej stało się prawomocne.

Wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. Z.P. zwrócił się do Burmistrza Miasta Łowicza o umorzenie opłaty adiacenckiej. Skarżący podniósł, że Burmistrz wybiórczo ustalił opłatę adiacencką z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi i powołał się na swoje interwencje w związku ustaleniem wysokości tej opłaty.

Na wezwanie organu Z.P. złożył oświadczenie o sytuacji finansowej i uzyskiwanych dochodach podając, że miesięczny dochód netto z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych wynosi z ZUS 1.625 zł, z KRUS 1.064 zł. Skarżący gospodarstwo rolne przekazał synowi w 2018 r. Małżonka wnioskodawcy pobiera emeryturę w kwocie 1.308,82 zł netto. Z działalności gospodarczej żona wnioskodawcy osiąga średni dochód pomiędzy 350 a 520 zł miesięcznie. Skarżący ponosi opłaty za media, śmieci w kwocie około 220 zł, wydatki na opał wynoszą około 550 zł, wydatki na leczenie około 265 zł, opłaty za telefon - 90 zł. Skarżący zamieszkuje w pozostającym we wspólności ustawowej domu o powierzchni 170 m². Skarżący jest posiadaczem budynku gospodarczo-inwentarskiego, a także pojazdów marki Żuk z 1990 r. i Volkswagen z 1999 r. oraz ciągnika rolniczego z 1976 r. Skarżący przeszedł kilka operacji i zabiegów szpitalnych. Jest pod stałą kontrolą neurologiczną, gastrologiczną, urologiczną i systematycznie zażywa leki.

Burmistrz Miasta Łowicza decyzją z 8 czerwca 2022 r. odmówił umorzenia opłaty adiacenckiej ustalonej w związku z wybudowaniem drogi i stworzeniem warunków do korzystania z niej przez stronę będącą właścicielem działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego", o których mowa w ustawie o finansach publicznych, wyjaśniając te pojęcia i ich zakres. Organ wyjaśnił, że udzielenie ulgi może nastąpić w sytuacjach szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które są niezależne od sposobu jej postępowania. W sprawie stwierdzono brak występowania "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego". Organ uznał, że wnosząc o umorzenie należności skarżący nie przedstawił swojej sytuacji finansowej jako złej. Skarżący wraz z żoną utrzymuje się ze stałych dochodów - comiesięcznej emerytury oraz dochodów z działalności gospodarczej, w wysokości około 4.780,00 zł miesięcznie. Wydatki miesięczne to około 3.000 - 3.500 zł. Skarżący nie posiada żadnych obciążeń finansowych w postaci kredytów i nie ma zaległości finansowych.

Z.P. zaskarżył w całości decyzję i zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie pomimo wystąpienia wszelkich przesłanek wyrażonych w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 i art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wybiórczego obciążenia opłatą adiacencką trzech spośród siedmiu działek doszło do wyraźnego pokrzywdzenia wnioskodawcy, jak i do uszczuplenia budżetu Miasta Łowicza o środki mu należne z powodów czysto emocjonalnych Burmistrza Miasta Łowicza wobec wnioskodawcy, który to Burmistrz z niewiadomych powodów wycofał się z przyjętych przez strony uzgodnień, o których realizację skarżący się domagał;

2. naruszenie art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi;

3. art. 7 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka , zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo, bez jakiejkolwiek różnicy, do jednakowej ochrony prawnej, do jednakowej ochrony przed jakąkolwiek dyskryminacją, będącą pogwałceniem Deklaracji i przed jakimkolwiek narażeniem na taką dyskryminację;

4. art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie wybiórczej oceny korzystania z prawa przez administrację z pogwałceniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności w stosowaniu prawa, co w tym przypadku jest wyraźne, ponieważ skoro poprzez wybudowanie drogi [...] wzrosła wartość wszystkich działek, to wybiórcze obciążenie opłatą adiacencką niektórych z nich stanowi naruszenie zasady proporcjonalności w stosowaniu prawa;

5. art. 7 k.p.a. wyrażające się brakiem prawdy obiektywnej, brakiem wyważenia interesu publicznego oraz nie wzięcia pod uwagę słusznego interesu obywatela;

6. art. 7a k.p.a. poprzez wybiórcze nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości położonej przy nowo wybudowanej ulicy [...], w sytuacji, w której wzrost wartości dotyczył co najmniej siedmiu działek, a czego nie wziął pod uwagę Burmistrz Miasta Łowicza w powyższej sprawie, a co jest dla strony daleko krzywdzące;

7. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, co legło u podstaw zastosowania wybiórczego obciążenia tylko niektórych działek opłatą adiacencką w sytuacji wzrostu wartości wszystkich działek przyległych do ulicy [...].

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie określonej opłaty adiacenckiej.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że z unormowania zawartego w art. 64 ust.1 pkt 2 lit.a ustawy o finansach publicznych wynika, że organ podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, przy czym ustawodawca w przepisie tym zamieścił przesłanki których wypełnienie w pierwszej kolejności będzie uprawniało organ do podjęcia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, tj. "ważny interes zobowiązanego" oraz "interes publiczny".

W ocenie Kolegium nie występuje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, o której mowa w art. 64 ust.1 pkt 2 lit.a ustawy o finansach publicznych. Z.P. uzyskuje dochody stałe netto z emerytury z ZUS w kwocie 1.625 zł, z KRUS w kwocie 1.064 zł, żona Z.P. osiąga stały dochód z tytułu świadczenia emerytalno -rentowego w kwocie 1.308,82 zł netto oraz dochody z działalności w kwocie od 350-520 zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem domu kształtują się w wysokości około 772 zł (według stanu na marzec 2022 r.), wydatki na leczenie wynoszą około 265 zł, opłata za telefon wynosi 90 zł. Strona nie korzysta z pomocy społecznej. Gospodarstwo rolne w 2018 roku przekazał synowi. M.P. posiada wpis w CEIDG jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - Zakład Usługowo-Produkcyjno-Handlowy D. w Ł. Przedłożone przez odwołującego dowody, w tym faktury, przedstawiają strukturę wydatków strony, przy czym wydatki te oprócz wydatków dotyczących utrzymania rodziny, dotyczą też obciążeń związanych z prowadzeniem działalności, w tym m.in. faktura za dzierżawę na rzecz KS " P." przez ZUPH D., faktura wystawiona dla ZUPH D. ulica [...] z tytułu poboru energii elektrycznej, opłaty z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez ZUPH D., składki na ubezpieczenie OC od samochodu Żuk (opłacane przez M.P.), opłaty za badanie techniczne pojazdu.

Z załączonej analizy sytuacji finansowej Z.P. wynika, że wydatki stałe wynoszą około 1.608,78 zł miesięcznie, przy czym do wydatków zaliczono m.in. ubezpieczenie samochodu Żuk w kwocie 473 zł i Volkswagen 385 zł (wprawdzie rozbite na 12 miesięcy), co trudno jest uznać jednak za wydatek egzystencjalny ponoszony na utrzymanie rodziny. Z kolei opłaty związane z korzystaniem z mediów (energia elektryczna, woda, ogrzewanie) ponoszone są zasadniczo przez każdego obywatela, a konieczność ich zapłaty nie stanowi nadzwyczajnych okoliczności, lecz jest powszechnym elementem życia codziennego. Przy piśmie z 4 maja 2022 r. Z.P. załączył do akt sprawy zeznania o wysokości uzyskanego przychodu, wysokości dokonanych odliczeń i należnego ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych PIT- 28 za lata 2019-2021 podatnika M.P. W piśmie z 18 maja 2022 r. Z.P. wyjaśnił, że uzyskany przez jego żonę przychód nie uwzględnia kosztów, ponieważ rozlicza się ona w formie ryczałtu ewidencjonowanego. Natomiast nie przedstawił zeznań PIT - 36, gdyż jest emerytem, ale przedłożył informację o dochodach w 2021 r. i załączył kserokopię wpłaty do Urzędu Skarbowego źle naliczonego podatku. Kolegium zauważa, że koszty działalności gospodarczej, nie stanowią wydatków związanych z utrzymaniem rodziny i nie powinny być one przerzucane (rekompensowane) przez społeczność, co nastąpiłoby w przypadku zastosowania ulgi, bowiem koszty działalności gospodarczej są wynikiem podejmowania decyzji gospodarczych i ryzyka ekonomicznego związanego z każdym rodzajem działalności gospodarczej.

Kolegium wskazało, że zwaloryzowana opłata adiacencka wynosi według stanu na dzień 26 maja 2022 r. – 1.701,42 zł. Biorąc zatem pod uwagę analizę aktualnej sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej oraz zdrowotnej Z.P. w zestawieniu ze strukturą stałych niezbędnych miesięcznych wydatków, zapłata opłaty adiacenckiej nie spowoduje zachwiania podstaw egzystencji podatnika. Dochody wnioskodawcy otrzymywane są miesięcznie, stale, natomiast zapłata należności z tytułu opłaty adiacenckiej w związku wybudowaniem infrastruktury technicznej, może nastąpić albo jednorazowo lub - o ile taki wniosek zostanie złożony - może zostać rozłożona na raty, po czym obowiązek ten się wyczerpie. Ponadto, wskutek wybudowania infrastruktury technicznej wzrosła wartość działek Z.P., co oznacza, że wartość posiadanego majątku przez wnioskodawcę wzrosła. Przy czym informacji o posiadaniu działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w oświadczeniu o stanie majątkowym z 14 marca 2022 r. strona nie zamieściła. W przytoczonych okolicznościach sprawy umorzenie opłaty adiacenckiej byłoby nieuzasadnione. W przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć zarówno interes podatnika jak i interes publiczny. Ważny interes zobowiązanego (podatnika), jest przesłanką związaną bezpośrednio z sytuacją osoby podatnika i jego rodziny, wymaga zatem ustalenia sytuacji majątkowej podatnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązana. O istnieniu interesu podatnika nie decyduje wyłącznie jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Umorzenie zaległości to instytucja o charakterze nadzwyczajnym, aby mogła być zastosowana wymaga wyjątkowych okoliczności. Tak więc jej zastosowanie powinno mieć miejsce dopiero wtedy, gdy ubiegający się o ulgę podmiot wykaże, że podjął wszelkie czynności w celu samodzielnego przezwyciężenia trudności, będących powodem ubiegania się o zastosowanie ulgi. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zaistniała.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.P. ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 10 marca 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na oświadczenie skarżącego o braku możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 10 marca 2023 roku.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie odmowy umorzenia opłaty adiacenckiej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 64 ust.1 pkt 2 lit.a w zw. z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn.zm) [dalej: ustawa o finansach publicznych]. Przepis ten stanowi, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.

Zważyć należy, iż postępowanie o udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności uregulowane w powołanym powyżej przepisie jest oparte na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje wprowadzony do treści tego przepisu zwrot "organ może". Oznacza to, że organ ma obowiązek zbadania i oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie wnioskowanych należności oraz istniejących między nimi wzajemnych relacji.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanek umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest jednak stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści artykułów 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie powinno zaś odpowiadać wymogom art. 107 k.p.a, tak, aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszystkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek, tj. np. w sytuacji ustalenia przez organ, że w sprawie występuje ważny interes zobowiązanego. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi.

W orzecznictwie wskazuje się, że obie te przesłanki (ważny interes zobowiązanego i interes publiczny) mają tę samą wartość i w związku z tym żadna z nich nie powinna być preferowana przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Organ rozpoznając wniosek nie jest w tym względzie skrępowany stanowiskiem wnioskodawcy oraz jego oceną przesłanek umorzeniowych. Ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób umożliwiający wnioskodawcy wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności w całości lub w części (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., I GSK 1117/21).

Wymaga wyjaśnienia, że kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięć (opartych na uznaniu administracyjnym) sprowadza się w głównej mierze do zbadania, czy decyzja poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. i art. 77 § 1 k.p.a). Ponadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności, czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia należności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonany na podstawie kryteriów celowości i słuszności pozostaje poza kontrolą Sądu.

Biorąc pod uwagę wyżej opisane kryteria oceny legalności Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obiegu prawnym.

Na uwagę przede wszystkim zasługuje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – z naruszeniem reguł określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – organ wskazał, że zwaloryzowana opłata adiacencka wynosi 1.701,42 zł. Kwota ta w żaden sposób nie przystaje do treści prawomocnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Przypomnienia tu bowiem wymaga, że Burmistrz Miasta Łowicza decyzją z 23 września 2019 r. (znak: GGPP.3134.2.2.2018.RS) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.868 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 0,4057 ha, stanowiącej własność Z.P. na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy [...]. Dodatkowo, z pisma organu I instancji z 26 maja 2022 r. skierowanego do skarżącego wynika, że po zwaloryzowaniu powyższa kwota wynosi już 5.030,69 zł.

Ponadto błędne podanie wysokości opłaty adiacenckiej wskazuje, że organ – ponownie wbrew treści art. 80 kpa - nie uwzględnił, iż równolegle skarżący jest obowiązany do zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości po zwaloryzowaniu 1.701,42 zł ustalonej na mocy decyzji Burmistrz Miasta Łowicza z 23 września 2019 r. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 0,1432 ha, także stanowiącej własność Z.P., na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy [...].

Zatem sumarycznie z tytułu obu opłat adiacenckich skarżący jest obowiązany zapłaty co najmniej 6.732,11 zł, czego organ nie uwzględnił przy ocenie możliwości płatniczych strony, której łączny dochód w miesięcy wynosi około 4.780 zł.

Następnie należy podkreślić, iż nawet wbrew własnym spostrzeżeniom organ nie zbadał czy w sprawie zaistniała przesłanka interesu publicznego. Organ poczynił tylko teoretyczne rozważania, w szczególności podniósł, że w myśl omawianego przepisu obowiązany jest dokonać ustalenia, czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi: tj. "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny". Istotnie taka konkluzja zasługuje na aprobatę, skoro ustawodawca posłużył się w konstrukcji tej normy łącznikiem "lub" wskazującym na alternatywę łączną. Niemniej jednak organ tych rozważań nie przełożył na realia niniejszej sprawy i nie odniósł się do zarzutów strony. Wszak skarżący w toku postępowania administracyjnego domagał się między innymi wyjaśnienia, co legło u podstaw wybiórczego obciążenia tylko niektórych działek opłatą adiacencką w sytuacji wzrostu wartości wszystkich działek przyległych do ulicy [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien zatem wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. Pominięcie ich milczeniem stanowi niewątpliwie naruszenie norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że również z zasady dwuinstancyjności wynikają określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tym samym Sąd w składzie orzekającym doszedł do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada również wymogom art. 107 k.p.a, skoro strona nie mogła mieć pewności, a Sąd nie mógł ocenić, że wszystkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod rozwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Reasumując, wobec stwierdzonych na gruncie rozpatrywanej sprawy naruszeń prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, Sąd zobligowany był usunąć wydane decyzje z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ prawidłowo ustali stan faktyczny w sprawie oraz wyczerpująco odniesie się do argumentów strony.

is