Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 60/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 1a i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 września 2023 r. nr SKO 4500.4.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 września 2023 r. (nr SKO 4500.4.2023), podjętym na podstawie art. 219, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia 2 sierpnia 2023 r. (nr 2008/2023), odmawiające Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, strona) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] we W., działka nr [...], AM-[...], obręb P., W.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżąca, wnioskiem z dnia 6 czerwca 2023 r., wystąpiła do Prezydenta Wrocławia o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] we W.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. (nr 2008/2023), organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że brak jest dokumentacji potwierdzającej okoliczność legalnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia pomocniczego [...] na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym oraz, że lokal ten nie spełnia warunków technicznych lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi.

Na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na odmowie wydania żądanego zaświadczenia z tego względu, że w zasobach archiwum Urzędu Miejskiego Wrocławia nie znajdują się dokumenty dotyczące przedmiotowego lokalu ze względu na podjęte działania archiwizowania dokumentów, a złożone przez wnioskodawcę dokumenty, pomimo że zostały przedłożone zgodnie z żądaniem organu wraz z wyjaśnieniem stanu sprawy, tj. faktu, iż od momentu wybudowania budynku lokal był lokalem mieszkalnym, a nie pomieszczeniem pomocniczym - nie zostały w ogóle wzięte pod rozwagę. W ocenie skarżącej, zakwestionowane przez nią postanowienie zostało wydane wyłącznie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którym dysponował organ I instancji i niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, przy braku podjęcia jakichkolwiek dalszych dowodów, m.in. oględzin lokalu - w przypadku powzięcia dalszych wątpliwości co do funkcji lokalu.

Strona wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do zażalenia fotografii lokalu oraz oświadczenia sporządzonego przez G. M. na okoliczność, iż lokal ten jest lokalem mieszkalnym od daty wybudowania i taką funkcję pełni do dziś oraz na okoliczność, iż nigdy nie była dokonywana zmiana sposobu przeznaczenia lokalu; oględzin nieruchomości na okoliczność, iż lokal pełni funkcję mieszkalną i nie jest pomieszczeniem pomocniczym.

Z uwagi na podniesione zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydania wnioskowanego zaświadczenia, względnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na charakter prawny zaświadczeń i uproszczoną procedurę ich wydawania. Dalej wyjaśniło, że art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 dalej ustawa), nakłada na właściwe organy obowiązek stwierdzenia samodzielności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z kolei w myśl art. 2 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.

Lokal mieszkalny lub użytkowy jest zatem samodzielnym, jeżeli jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i nie wymaga korzystania z innego samodzielnego lokalu, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Lokal nie może być uznany za samodzielny, jeżeli w obrębie jego trwałych ścian jest pomieszczenie, które miałoby stanowić własność lub współwłasność innych osób, niż mającej nabyć prawo odrębnej własności lokalu. Zasada ta wynika z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy. Nadto, dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu, koniecznym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne umożliwiające zaspakajanie potrzeb, jakim służyć ma jego przeznaczenie. O możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego samodzielność. Nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i wprowadzenie przez sprzedaż, darowanie, spadkobranie lub inną czynność prawną, do obrotu prawnego części lokalu, części izby, części pomieszczenia, niemających cech samodzielnego lokalu, które nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi.

Kolegium wyjaśniło, że w świetle powołanych przepisów, punktem wyjścia dla oceny, czy określone lokale mogą być uznane za samodzielne lokale mieszkalne, stanowić winna wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy, zawierająca definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. O samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy decyduje więc faktyczne wydzielenie izby lub zespołu izb trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz możliwość samodzielnego z nich korzystania zgodnie z przeznaczeniem jakiemu ma służyć.

Zdaniem Kolegium, objęty wnioskiem z dnia 6 czerwca 2023 r. lokal nie stanowi lokalu mieszkalnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że lokal ten ma charakter pomieszczenia technicznego, a nie samodzielnego lokalu mieszkalnego. W tym kontekście organ II instancji zauważył, że decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. Prezydent Wrocławia udzielił pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we W. Z rzutu budynku, nazwanego w metryczce rysunku jako: rzut parteru wynika, że wnioskowany lokal oznaczony został na rzucie budynku jako pomieszczenie pomocnicze [...]. Ponadto, z dołączonej do akt sprawy decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 17 lutego 1998 r., udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. [...], wynika zgodności wykonania obiektu z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1994 r. Z kolei z protokołu odbioru i przekazania do użytku budynku przy ul. [...] we W. z dnia 31 maja 1996 r. wprost wynika, że sporny lokal stanowi pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 10,5 m2. Brak jest przy tym innej dokumentacji budowlanej potwierdzającej, że wnioskowany lokal - wybudowany jako pomieszczenie gospodarcze (pomocnicze) - został legalnie przybudowany, lub też nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania na lokal mieszkalny. W szczególności dokumentami takimi nie są – zdaniem Kolegium - przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, gdyż świadczą jedynie o tym, że G. M. zobowiązała się oraz dokonała dostosowania wzmiankowanego lokalu do pełnienia funkcji lokalu mieszkalnego. Nie stanowią one jednak, w świetle przepisów prawa, w szczególności ustawy Prawo budowlane, ani zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny ani też legalizacji samowolnie zrealizowanych, robót budowlanych. Brak zaś wzmiankowanych dokumentów uniemożliwia przyjęcie, że wnioskowany lokal spełnia przepisy techniczno-budowlane dla lokali mieszkalnych. Istotnym przy tym jest - jak podniósł organ odwoławczy - że przedmiotowe pomieszczenie, znajdujące się w budynku przy ul. [...] we W. zostało zaprojektowane i wybudowane właśnie jako pomieszczenia gospodarcze, a nie wnioskowany samodzielny lokal mieszkalny. Analizowane pomieszczenie spełnia więc wymogi i normy techniczne przewidziane przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane dla pomieszczeń gospodarczych, a nie te stawiane lokalom mieszkalnym. Nieuprawnionym zaś jest wydanie zaświadczenia, zgodnie z którym pomieszczenie gospodarcze stanowić miałoby samodzielny lokal mieszkalny.

Dalej Kolegium podkreśliło, że najważniejsze dla możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu jest to, czy lokal spełnia wymóg samodzielności zarówno pod względem wydzielenia go trwałymi ścianami, jak i możliwości pełnienia przypisanej mu funkcji. Tym samym samo wyodrębnienie przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego za pomocą trwałych ścian nie wystarczy do stwierdzenia, że pomieszczenie to jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, skoro nie jest ono w stanie zaspokoić wymogów, jakie stawia się właśnie lokalom użytkowym m. in. w zakresie spełnia kryterium przeznaczenia na stały pobyt ludzi.

W ocenie Kolegium, wnioskowane pomieszczenie gospodarcze zostało zaprojektowane i wybudowane jako pomieszczenia o charakterze gospodarczym, a nie jako lokal mieszkalny. Uzyskana w toku procesu inwestycyjnego dokumentacja budowlana, wyłącza możliwość zakwalifikowania wnioskowanego pomieszczenia gospodarczego, jako lokalu o przeznaczeniu na cele mieszkalne i stanowiących odrębną nieruchomość lokalową w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z/s we W. wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego w całości, względnie uchylenie obu postanowień i zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Nadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego w zw. z przepisami postępowania, a to art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z § 3 pkt 9) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że sporny lokal nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym i nie spełnia przesłanek samodzielnego lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy przedmiotowy lokal jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku (stałe przegrody budowlane) i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a także posiada odrębne wejście, umożliwia stały pobyt ludzi oraz prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. polegające na naruszeniu podstawowych zasad w postępowaniu administracyjnym, a to zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, uwzględnienia słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady przekonywania, a także na działaniu uchybiającemu staniu na straży praworządności, zaniechaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wbrew słusznemu interesowi skarżącej oraz zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego polegające na tym, że Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności spornego lokalu jedynie z tego względu, że w zasobach archiwum Urzędu Miejskiego Wrocławia nie znajduje się komplet dokumentów dotyczący przedmiotowego lokalu mieszkalnego ze względu na podjęte działania archiwizowania dokumentów, a złożone przez skarżącą dokumenty, pomimo że zostały przedłożone zgodnie z żądaniem organu wraz z wyjaśnieniem stanu sprawy, tj. faktu, iż od momentu wybudowania budynku lokal był lokalem mieszkalnym, a nie pomieszczeniem pomocniczym - nie zostały w ogóle wzięte pod rozwagę, a nadto nie zostało wydane zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu, zaskarżone postanowienie zostało wydane jedynie ze względu na błędne informacje i dane niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, znajdujące się w zasobach organu I instancji, przy jednoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek dalszych dowodów, m.in. oględzin lokalu przez organ I instancji - w przypadku powzięcia jakichkolwiek dalszych wątpliwości co do funkcji lokalu, a następnie wydania wnioskowanego zaświadczenia zgodnego ze stanem faktycznym, a nie cząstkową dokumentacją znajdującą się w zasobach Urzędu Miejskiego Wrocławia przy jednoczesnym zignorowaniu dokumentów i wyjaśnień skarżącej. Pomimo powyższego organ odwoławczy w całości zignorował ww. fakty, nie uchylił zaskarżonego postanowienia organu I instancji i nie nakazał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, czym również naruszył wskazane przepisy k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie dopuścił i nie przeprowadził - a de facto pominął - dowód z oględzin nieruchomości na okoliczność, iż sporny lokal mieszkalny pełni funkcję mieszkalną i nie jest pomieszczeniem pomocniczym, co z kolei zasadniczo przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy, a czego organ odwoławczy całkowicie zaniechał;

- naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.pa. polegające na niedostrzeżeniu przez Kolegium podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia postanowienia z dnia 2 sierpnia 2023 r. i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego uzasadniających jego uchylenie.

Motywując zasadność wywiedzenia skargi, strona skarżąca wyjaśniła, że objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia lokal spełnia wszystkie przesłanki do uznania go za samodzielny lokal mieszkalny. Już same fotografie, załączone do zażalenia, wskazują, iż lokal jest lokalem mieszkalnym od daty jego wybudowania i taką funkcję pełni do dziś. Z fotografii jednoznacznie wynika, że pełni on funkcję mieszkalną, albowiem istnieje tam łazienka, kuchnia, pokój, jak również są wszelkie sprzęty i urządzenia wykorzystywane przez osoby zamieszkujące ten lokal (kabina prysznicowa, pralka, łóżko, kuchenka i inne). Z fotografii jednoznacznie wynika, że nie jest to pomieszczenie pomocnicze, tylko mieszkanie (garsoniera), a w dodatku stan wyposażenia jednoznacznie wskazuje, że w lokalu wszelkie prace zostały wykonane zaraz po wybudowaniu lokalu, albowiem sprzęty i urządzenia mają swoje lata, a zatem trudno zarzucić, że funkcja mieszkalna lokalu nie istniała po wybudowaniu lokalu.

Strona skarżąca podniosła, że sporny lokal jest samodzielny w rozumieniu ustawy, tj. trwale wydzielony ścianami w obrębie budynku. Dodatkowo przedmiotowy lokal spełnia także przesłanki przewidziane dla mieszkania - ma odrębne wejście, wydzielony jest stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwia stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Nie można zatem zgodzić się z Kolegium, jakoby dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu koniecznym było, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymagania budowlano –techniczne, umożliwiające zaspokajanie potrzeb, jakim ma służyć jego przeznaczenie.

Dalej skarżąca podniosła, że G. M. kupiła lokal mając na celu jego funkcje mieszkalne, a nie jako pomieszczenie pomocnicze, co potwierdza umowa oraz deklaracje, a w szczególności przydział ze Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym określono, iż lokal ten jest lokalem mieszkalnym. Co więcej, nie ma żadnego logicznego uzasadnienia, dla którego przez 17 lat G. M. nie miałaby przystosować lokalu do funkcji mieszkalnej, natomiast fakt, że w zasobach organu I instancji widnieją nieprawdziwe informacje co do lokalu, oznacza, że niezbędnym było wyjaśnienie tejże sytuacji poprzez sprostowanie danych o przedmiotowym lokalu oraz wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny. Co więcej, skoro organy obu instancji na podstawie przedłożonych dokumentów wskazały, że bezspornym jest, iż lokal ten jest wyodrębniony trwałymi ścianami, to niczym nie został uzasadniony brak dania wiary dokumentom potwierdzającym mieszkalną funkcję lokalu. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także nie przeprowadziły w pełni postępowania dowodowego, albowiem w przypadku powzięcia, jakichkolwiek dalszych wątpliwości mogły dokonać oględzin nieruchomości, bądź zawnioskować o przesłanie dodatkowych dokumentów potwierdzających, iż faktycznie lokal pełni funkcję mieszkalną, czego jednak nie uczyniły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 września 2023 r. (nr SKO 4500.4.2023), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia 2 sierpnia 2023 r. (nr 2008/2023), odmawiające Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą we W. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] we W., działka nr [...], AM-[...], obręb P., W.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a ustawy).

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy).

Sama zaś kwestia wydania zaświadczenia została uregulowana w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2, zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie i wydaje się je, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Nadto ustawodawca w art. 218 k.p.a. zastrzegł, że w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Piśmiennictwo zaświadczenie definiuje jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Także orzecznictwo przyjmuje, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest nakreślony przez ustawodawcę w k.p.a. w sposób wąski o specyficznym charakterze i obejmuje wyłącznie poświadczenie faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie prowadzi do rozstrzygnięcia żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Organ może przy tym przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w zakresie szczątkowym, niezbędnym do ustalania treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por.: wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, LEX nr 2494340; podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 13 lipca 2016 r., IV SA/Po 1050/15, LEX nr 2097912). Biorąc zatem pod uwagę specyfikę dość mocno sformalizowanego i uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, strona ubiegająca się w nim o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych i użytkowych, musi mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ustawy.

W realiach badanej sprawy zasadnie przyjęły organy, że objęty wnioskiem z dnia 6 czerwca 2023 r. lokal nie stanowi samodzielnego lokalu mieszkalnego, a pomieszczenie pomocnicze. Niniejsze znajduje swoje uzasadnienie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dla którego wydano decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we W. Z rzutu budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] we W., nazwanego w metryczce rysunku jako: rzut parteru wynika bowiem, że wnioskowany lokal oznaczony został na rzucie budynku jako pomieszczenia pomocnicze [...]. Ponadto, taki charakter spornego pomieszczenia został również potwierdzony na etapie przystąpienia do użytkowania powyższego budynku. Z załączonego do akt sprawy protokołu odbioru i przekazania do użytku budynku przy ul. [...] we W. wprost wynika, że sporny lokal stanowi pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 10,5 m2. Brak jest przy tym innej dokumentacji budowlanej potwierdzającej, że wnioskowany lokal - wybudowany jako pomieszczenie gospodarcze (pomocnicze) - został legalnie przybudowany, lub też nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania na lokal mieszkalny. Za takie nie można uznać – jak słusznie zauważyło Kolegium – przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty w postaci: umowy z grudnia 1995 r., oświadczenia G. M. o dostosowaniu lokalu do funkcji mieszkalnej czy materiału zdjęciowego. Nie stanowią one bowiem w świetle przepisów prawa ani zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny ani też legalizacji samowolnie zrealizowanych, robót budowlanych. Brak zaś wzmiankowanych dokumentów uniemożliwia przyjęcie, że wnioskowany lokal spełnia przepisy techniczno-budowlane dla lokali mieszkalnych w sytuacji gdy na etapie zatwierdzania projektu budowlanego jak również oddania budynku do użytkowania sporny lokal stanowił pomieszczenie pomocnicze a nie lokal mieszkalny, a nadto brak jest dokumentów potwierdzających legalny charakter ewentualnej zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym, co szczególnie zostało zaakcentowane w skardze, ale również czy spełnia warunki samodzielności w sensie funkcjonalnym oraz prawnym. Jedynie bowiem te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym, funkcjonalnym i prawnym. Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego, to brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Wskazane orzeczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, przy braku innych administracyjnych orzeczeń co do dokonanej przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania, są kluczowe w realiach niniejszej sprawy z punktu widzenia potwierdzenia w oparciu o posiadane dokumenty charakteru spornego lokalu. Wynikająca z nich funkcja spornego pomieszczenia jako pomocniczego (gospodarczego) a nie mieszkalnego nie mogła zostać zakwestionowana w postępowaniu uproszczonym w sprawie wydania zaświadczenia wyłącznie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, które co najwyżej wskazują na intencję i działania ukierunkowane na zmianę charakteru spornego lokalu, ale nie stanowią dowodu, o którym mowa w art. 2 ust. 1a ustawy.

W tych okolicznościach, zasadnie przyjęły organy, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które kończy się wydaniem decyzji (art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 217 k.p.a.). W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, ale poświadcza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Stąd też w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych (por. np. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2085/19, CBOSA). Zauważyć jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m.in. stosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 78/24, CBOSA). Organ może więc wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Stąd nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze regulacji procesowych, w tym tych związanych z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jego całokształcie wraz z koniecznością przeprowadzenia dowodu z oględzin. W sprawie nie jest bowiem sporna samodzielność techniczna lokalu jako wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ale brak możliwości – w oparciu o posiadane dokumenty prawno-budowlane – przyjęcia, że mamy do czynienia z lokalem mieszkalnym.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, gdyż organy w sposób należyty i w zakreślonych przez ustawodawcę ramach postępowania uproszczonego, a zatem w oparciu o dostępne dokumenty w postaci udzielonych pozwoleń, dokumentacji projektowej, protokołu odbioru ustaliły charakter spornego lokalu i w sposób należyty przyjęły, że nie doszło do zgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy lokalu.

Bez wpływu na wynika niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność brakowania zaświadczenia z dnia 7 października 2009 r., gdyż w sprawie organ nie wydał postanowienia w sprawie jego sprostowania, a nadto z jego treści przywołanej w wniosku strony z dnia 6 czerwca 2023 r. wynika, iż również wydając je organ przyjął, że nie mamy do czynienia z samodzielnym lokalem mieszkalnym, a samodzielnym lokalem przeznaczonym na inne cele niż mieszkalne.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.