Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2360/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 226/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 stycznia 2023 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 226/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 23 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Z. z dnia 25 listopada 2022 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z 23 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia 25 listopada 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu farm fotowoltaicznych o mocy 100 kW każda (łącznie 500 kW) przy każdej zespół magazynów energii o mocy do 20 MW (łącznie 100MW) i powierzchnią zabudowy do 0,99 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na części działki nr ..., obręb J., gmina Z.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania z wniosku S. sp. z o.o. w A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW każda MW jako instalacji odnawialnego źródła energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki nr ... obręb J., gmina Z., pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. przedstawiono Staroście Z. (dalej: "organ I instancji" lub "Starosta") będącemu organem ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.

Postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. Starosta Z. odmówił uzgodnienia odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr ..., której łączna powierzchnia wynosi 11,7700 ha, na której planowana jest inwestycja znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako RIVa, RIVb, ŁIV, RV, ŁIV, PsIII, PsIV, PsV, Lz. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że według wniosku inwestora, zespół farm ma być zlokalizowany na części działki nr ... o powierzchni 0,99 ha, na terenach PsIV i PsV. Jak wyjaśnił organ I instancji, terenem w myśl art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest obszar jednej lub kilku działek inwestycyjnych. Skoro wniosek złożony w niniejszej sprawie obejmował jedynie część działki ..., to przeprowadzona analiza i tak musiałby obejmować całość działki, a ta nie spełnia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako: "u.o.g.r.l.").

W ocenie organu I instancji zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do obejścia przepisów u.o.g.r.l. i tym samym do iluzorycznej ochrony gruntów rolnych. W rezultacie, zdaniem organu I instancji konieczne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek, to nie tylko organ wydający decyzję ale i organ uzgadniający ma prawo i obowiązek oceny takiego wniosku. W ocenie Kolegium, nie można uznać za prawidłowe zgłoszenia we wniosku tylko części działki. Taka możliwość wedle organu odwoławczego, możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a część nie. Wówczas dla części nieobjętej planem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Jednakże SKO zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wyjaśniając dokładnie które z nich. W szczególności nie dokonał ustaleń czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, czy grunty położone są w odległości nie większej niż 50 od granicy najbliższej działki budowlanej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy grunty położone są w odległości nie większej niż 50 od drogi publicznej, jak również czy powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy kilka odrębnych części. SKO zwróciło również uwagę na okoliczność, że akta sprawy nie zawierają załącznika mapowego na którym organ dokonałby stosownej analizy. Podnosząc powyższe uchybienie i nakazując przeprowadzenie we wskazanym zakresie postępowania dowodowego, SKO wydało rozstrzygnięcie kasacyjne.

Po uzupełnieniu akt sprawy o wymagane załączniki mapowe i przeprowadzenie analizy co do całości działki nr ..., Starosta Z. wydał w dniu 25 listopada 2022 r. postanowienie, w którym ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Starosta wskazał na stan faktyczny sprawy i podstawy prawne rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że analiza przeprowadzona w stosunku do całości działki nr ... wykazała, że nie zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. W granicach działki znajdują się bowiem grunty pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych RIVa, RIVb, ŁIV, RV, ŁIV, PsIII, PsIV, PsV, Lz. Wobec tego bezspornie teren działki podlega ochronie z u.o.g.r.l.i tym samym wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Starosta zaznaczył przy tym, że podtrzymuje wyrażone w uchylonym postanowieniu stanowisko, że wobec objęcia wnioskiem o wydanie warunków zabudowy jedynie części działki, co stoi w sprzeczności z przepisami, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie projektu decyzji. Niemniej organ przeprowadził analizę odnośnie do całej działki, zatem i części zawierającej grunty klasy III i uznał, że nie został spełniony warunek zwartej zabudowy oraz warunek odległości mniejszej niż 50 m od drogi publicznej. Pozostałe warunki z art. 7 ust. 1 u.g.r.i.l zostały w sprawie spełnione. Konkludując organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest możliwe dokonanie zmiany przeznaczenia działki, bez zgody właściwego ministra.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła S. spółka z o.o. z siedzibą w A. zarzucając postanowieniu organu I instancji: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy całej działki, podczas gdy zgodnie z wnioskiem inwestora projekt decyzji dotyczy części działki nr ..., nieobejmującej gruntów klasy III; naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów, skutkującą nieuprawnionym uznaniem, że teren objęty projektem decyzji obejmuje także grunty rolne podlegające ochronie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i w konsekwencji, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia części gruntów rolnych, podczas gdy wniosek inwestora dotyczy części działki, nieobejmującej w rozumieniu gruntów klasy III w związku z czym, teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co jest prawnie dopuszczalne i wbrew stanowisku organu I instancji nie stanowi obejścia przepisów u.o.g.r.l.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 23 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ..., obręb J. ma łączną powierzchnię 11,77 ha i stanowią ją grunty rolne chronione oznaczone jako RIVa, RIVb, ŁIV, RV, ŁIV, PsIII, PsIV, PsV, Lz. Jak wskazano uwzględniając treść art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jest uzgodnienie jej ze starostą w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. Celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.). Dalej SKO wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W szczególności nie jest spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1, ponieważ dla gruntów rolnych klasy III znajdujących się na przedmiotowej działce brak jest możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. Nie został również spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ponieważ najbliższą drogą publiczną jest droga wojewódzka nr [...], a odległość od niej przekracza 50 m.

W ocenie SKO organ I instancji zasadnie stwierdził, że działka nr ... obręb J., gmina Z., posiada grunty rolne klas chronionych, wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Nadto SKO stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem SKO posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr ..., z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie.

Skargę na postanowienie SKO wniósł inwestor S. Sp z o.o. w A., (dalej: "skarżąca", "Spółka") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie winna obejmować całą działkę ewidencyjną, a nie teren objęty wnioskiem, nieobejmujący gruntów klasy I-III; naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie SKO z 23 stycznia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 25 listopada 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Natomiast zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach.

Sąd podkreślił, że dostrzega rozbieżne stanowiska orzecznicze odnoszące się do kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zgodził się z prezentowanym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, zgodnie z którym co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, publ. CBOSA). Analiza orzecznictwa NSA prowadzi do wniosku, że do wskazanych już szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, publ. CBOSA). Jak wskazuje się, taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W rezultacie zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. Podobnie również wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. sygnatura akt II OSK 1751/22 (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA), w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że "w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej".

Sąd Wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy na działce nr ... znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako PsIII o powierzchni 0,06 ha oraz grunty klas niechronionych RIVa o pow. 0,52 ha, RIVb o pow. 2,84 ha, RV o pow. 2,17 ha, ŁIV- o pow. 1,41 ha, PsIV o pow. 2,54 ha, Ps V o pow. 2,05 ha oraz Lz o pow. 0,18 ha. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działki nr ... obręb J., Gmina Z.. Nadto jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje gruntów klasy III.

W rezultacie, Sąd skonstatował, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko część działki nr .... Bezzasadnie również w uprzedniej decyzji kasacyjnej SKO nakazało organowi pierwszej instancji przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu odnośnie do całości działki nr .... Wskazać bowiem należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora, w tym granicami inwestycji wskazanymi w tym wniosku i samodzielne rozszerzanie tych granic uznać należy za pozbawione podstaw prawnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku, w którym inwestor, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, wykorzystałby grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, odpowiedzialność ukształtowaną przepisami u.o.g.r.l.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie teren całej działki ewidencyjnej i w związku z tym uznanie, że tylko ta część wyznacza grunty rolne, których ochrona jest oceniania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych (tekst jedn. Dz. u. z 2021 r., poz. 1326 z późn. zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił kontrolowane postanowienia, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło w sprawie prawidłowe stanowisko co do istnienia przesłanek skutkujących odmową uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu farm fotowoltaicznych o mocy 100 kW każda (łącznie 500 Kw) – przy każdej zespół magazynów energii o mocy do 20 MW (łącznie 100 MW), o powierzchni zabudowy do 0,99 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na części działki nr ....

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wadliwa ocena Sądu Wojewódzkiego wynikała z błędnego założenia, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy i w jakich okolicznościach dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych.

Tymczasem wskazane zagadnienie, chociaż mające istotne znaczenie, nie wyczerpuje istoty sprawy rozpoznawanej przez właściwe organy w trybie uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei według treści art. 2 u.o.g.r.l. ust. 1 pkt 1 gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Warto przy tym pamiętać, że w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: Rozporządzenie z 27 lipca 2021 r.) określono w §4, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: (1) jednostka ewidencyjna, (2) obręb ewidencyjny, (3) działka ewidencyjna – zdefiniowana w §7 ust. 1 jako ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Tożsame regulacje zawarte były w przepisach §5 ust. 1 i §9 ust. 1 poprzedniego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo w §11 aktualnego rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. ustanowiono, że ewidencja obejmuje dane dotyczące: 1) działek ewidencyjnych, 2) użytków gruntów, 3) klas bonitacyjnych, 4) punktów granicznych, 5) budynków, 6) lokali, 7) właścicieli i samoistnych posiadaczy.

Z powyższych regulacji wynika, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytków gruntowych, w tym gruntów rolnych położonych w obszarze konkretnych działek ewidencyjnych.

Zgodnie z §16 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia z 27 lipca 2021 r., danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej.

W takim stanie prawnym prawidłowe było w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji, że uzgodnienie musi się odnosić do gruntów rolnych położonych w granicach całej działki objętej projektem decyzji, a nie tylko do tej jej części, która jest przewidziana przez inwestora do zagospodarowania i zabudowy.

W rezultacie trafnie wywiedziono, że chociaż przedmiotowa inwestycja miała być zlokalizowana na części działki nr ..., obejmującej grunty oznaczone Ps IV, Ps V, to analizą należało objąć całą działkę nr ... (o powierzchni 11,7700 ha) składającą się z gruntów rolnych klas bonitacyjnych: RIVa – 0,52 ha, RIVb – 2,84 ha, RV – 2,17 ha, ŁIV – 1,41 ha, PsIII – 0,06 ha, PsIV – 2,54 ha, PsV – 2,05 ha, Lz - 0,18 ha.

W konsekwencji, zasadnie stwierdził Starosta, że uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe bez zmiany przeznaczenia stanowiących część działki nr ... użytków rolnych klasy III na cele nierolne, która to zmiana może być dokonana wyłącznie za zgodną właściwego ministra przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od tej okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało trafnie na dalsze przyczyny, które warunkowały odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych farm fotowoltaicznych.

Mianowicie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium zaznaczyło, że celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt i 2 u.o.g.r.l.).

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skoro według art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolne i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, to obowiązkiem organów w sprawie warunków zagospodarowania terenu jest ustalenie na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Dlatego Kolegium wskazało, że teren przeznaczony pod budowę pięciu farm fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą otoczony jest kompleksem gruntów rolnych klasy od III do V, a zatem przedmiotowa inwestycja – o charakterze produkcyjnym – nie służy właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Jednocześnie SKO odwołało się słusznie do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zgodnie z którym organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 29 listopada 2018 r. II OSK 34/17 oraz 19 października 2022 r. II OSK 1528/21).

Warto również przypomnieć wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. II OSK 528/18, w którym zwrócono uwagę, iż uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., ma więc szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nadto w tym wyroku zaakcentowano, że ochrona przewidziana w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, zaś celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Mając na względzie przytoczone uwarunkowania faktyczne i prawne, należało zgodzić się z rozstrzygnięciami podjętymi w sprawie przez organy obu instancji. Tym samym wadliwa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego skutkująca uchyleniem kontrolowanych postanowień. Podkreślenia wymaga to, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, organ nie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy "tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko część działki nr ...". Taka konstatacja Sądu stoi w sprzeczności z szeroką argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które poddało analizie także inne aspekty sprawy, istotne w świetle ochrony gruntów rolnych położonych w obrębie nieruchomości obejmującej wnioskowany teren inwestycyjny.

Ponadto błędnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakoby sama okoliczność wystąpienia gruntów klasy III na części działki nr ... stanowiła samodzielną podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Tymczasem, jak już zostało omówione wyżej, Kolegium uznało, że przeszkodą do lokalizacji inwestycji o charakterze produkcyjnym (przemysłowym) jest potrzeba ochrony całego kompleksu gruntów rolnych o różnych klasach bonitacyjnych, wchodzących w skład działki o numerze ewidencyjnym ....

Wobec tego, że Sąd Wojewódzki uczynił kluczowym zagadnieniem w sprawie to, czy jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, należy w tym zakresie poczynić następujące uwagi.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też Sąd Wojewódzki przyjęły prawidłowo, że zgodnie z dominującym stanowiskiem w orzecznictwie, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21).

W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20).

Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że przytoczone wypowiedzi judykatury zachowały aktualność mimo zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych wprowadzonych z dniem 3 stycznia 2022 r.

Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, iż: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Nie bez znaczenia jest też treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a – w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji".

W konsekwencji rację ma Kolegium, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy.

Co ważne, ani w postanowieniu, ani też w skardze kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie neguje możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej w wyjątkowych stanach faktyczno-prawnych.

Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyraźnie stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, oceniając spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr ..., przewidzianej przez inwestora do zabudowy i zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że o ile organ odwoławczy swoje stanowisko uzasadnił w sposób przekonujący, to Sąd Wojewódzki nie odniósł się rzeczowo do argumentów organu, lecz ograniczył się do powierzchownych rozważań, z wadliwą konkluzją, iż organy powinny objąć analizą i oceną wyłącznie teren inwestycji wskazany we wniosku przez inwestora.

W szczególności Sąd Wojewódzki zignorował ustalenia organów, które kierując się fachową wiedzą w zakresie ochrony gruntów rolnych podały okoliczności przemawiające za odmową uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, prowadzącej do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Sąd Wojewódzki nie uwzględnił również orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentowane jest to, że w świetle całokształtu regulacji ustawowej ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od zasady (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2012 r. II OSK 1442/11, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14). Nadto zawsze trzeba mieć na uwadze, czy ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. II OSK 1181/20).

Końcowo należy zaznaczyć, że o ile sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, to postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r. II OSK 3171/18).

Ze względów wyżej przedstawionych uznać należało, że kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały zgodnie z prawem, co powinno skutkować oddaleniem skargi, a nie jej uwzględnieniem, o czym wadliwie orzekł Sąd Wojewódzki. Tym samym trafny okazał się zarzut kasacyjny, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.

W konsekwencji orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

15