Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 854/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2  5, art. 104a
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.D., W.D. i T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2523/19 w sprawie ze skargi P.D., W.D. i T.D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 października 2019 r. nr PORZI.503.194.2019.KS.1 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. nr WIF.8520.3.34.2018.TP; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P.D., W.D. i T.D. solidarnie 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2523/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę P.D., W.D. i T.D. (dalej jako: "Strony" lub "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 października 2019 r., nr PORZI.503.194.2019.KS.1, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w wyroku następujący stan faktyczny sprawy.

1.1. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia 17 października 2019 r., działając na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przeniesienia na rzecz P.D. zezwolenia z dnia 14 kwietnia 2005 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G., przy ul. [...]. Zdaniem organów obu instancji w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania, wszczętego na wniosek Stron z dnia 20 maja 2019 r., w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, należącej do W.D. i T.D., do czasu zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki. Zawieszając z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie uznano, że rozpatrzenie sprawy przeniesienia zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego z urzędu postępowania w stosunku do T.D. i W.D. w przedmiocie cofnięcia tego samego zezwolenia. Kwestię posiadania lub też nie posiadania przedmiotowego zezwolenia uznano bowiem za mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. W ocenie organów obu instancji bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań, nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił skargę Stron. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie zachodzi zagadnienie prejudycjalne tamujące bieg postępowania i opóźniające rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 1977 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.f.") jest postępowaniem administracyjnym, w którym organ bada ustawowe przesłanki niezbędne dla dokonania przeniesienia zezwolenia, w szczególności czy nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 - 5 u.p.f. Uznano, że postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie może zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. będzie wynik tego ostatniego postępowania. Kwestia posiadania lub nie posiadania przedmiotowego zezwolenia, zdaniem WSA, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. Podkreślono, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, jedynie organ I instancji wydał w dniu 13 września 2019 r. decyzję w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenie istnieje w obrocie prawnym. Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte, wyeliminowane z obrotu prawnego ostateczną decyzją, to postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w sprawie jego przeniesienia. Zdaniem WSA w Warszawie, zawieszenie postępowania nie wpływa negatywnie na prawo Stron do wnioskowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki. Okoliczność, że wniosek w tym przedmiocie został złożony w trakcie trwania postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, skutkowała koniecznością czasowego zawieszenia w niniejszej sprawie.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strony, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie na nabywcę apteki - P.D., w trybie art. 104a u.p.f., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w G., przy ul. [...], istniało zagadnienie wstępne w postaci prowadzonego z urzędu postępowania w stosunku do T.D. i W.D. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki ogólnodostępnej, co miało uzasadniać zawieszenie przez organ administracji publicznej postępowania w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia na nabywcę apteki, a co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na nabywcę tej apteki - P.D. - zachodziła kwestia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego z urzędu postępowania w stosunku do T.D. i W.D. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki ogólnodostępnej, w stosunku do postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki na jej nabywcę, w trybie art. 104a u.p.f., co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie braku przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki na jej nabywcę, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na zaskarżone postanowienia;

4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 36 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w przedmiotowej sprawie z naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych przepisami, niezawiadomienia Stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, niepodania nowego terminu jej załatwienia, jak również brak pouczenia o przysługującym Stronie prawie do wniesienia ponaglenia, co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji i skutkowało oddaleniem skargi;

5) art. 104a u.p.f. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i bezpodstawne zawieszenie postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na jej nabywcę zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji i skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Stron.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Stron wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, powołując się na zawarte w niej argumenty, a pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako zasadna, zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych (art. 176 P.p.s.a.).

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy instytucji zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organów, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, od wyniku postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki, zależy rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przeniesienia tego zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenie istnieje w obrocie prawnym. Przeciwnego zdania są Skarżący kasacyjnie, którzy uważają, że toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki ogólnodostępnej, nie uzasadniało zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia na nabywcę apteki. Rację w niniejszym sporze należy przyznać Skarżącym kasacyjnie.

3.2. Stosownie do art. 104a ust. 1 u.p.f. organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 55¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1. nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 - 5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2. adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie. Zatem obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zweryfikowanie, czy nabywca apteki – P.D. spełnia wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f., a nie na jakim etapie znajduje się prowadzone z urzędu postępowanie wobec T.D. i W.D. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki ogólnodostępnej.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104a u.p.f. jest postępowaniem, w którym badaniu podlegają uprawnienia osoby lub osób ubiegających się o przeniesienie zezwolenia, ale nie dostrzegł, że w tym zakresie jest sukcesja praw i obowiązków na nabywającę. Zatem jakiekolwiek czynności podjęte w ramach postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie powyższej apteki ogólnodostępnej dotyczące T.D. i W.D. będą w konsekwencji dotyczyły nabywcy tego zezwolenia. Reasumując w postępowaniu mającym za przedmiot przeniesienie zezwolenia na prowadzenie danej apteki rolą organów jest zbadanie wyłącznie przesłanek, o których stanowi art. 104a u.p.f., a wśród nich nie ma zakazu prowadzenia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, jeśli toczy się postępowanie dotyczące cofnięcia tego samego zezwolenia. Z przepisów u.p.f. nie wynika też obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku równoczesnego prowadzenia postępowań w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, jak i cofnięcia tego samego zezwolenia.

3.3. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., o sygn. akt I GSK 1012/22). Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Kluczowym jest, że w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidziano obligatoryjną przesłankę zawieszenia w przypadku ujawnienia zagadnienia prejudycjalnego, a nie okoliczności faktycznej. Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy błędne jest założenie organów obu instancji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie może zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie został wskazany w treści art. 104a u.p.f. jako przesłanka przeniesienia danego zezwolenia. Co istotne w niniejszej sprawie poza sporem jest, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 17 października 2019 r. o zawieszeniu postępowania, zezwolenie na prowadzenie apteki, należącej do W.D. i T.D., istniało w obrocie prawnym. Wprawdzie decyzją z dnia 13 września 2019 r. zostało cofnięte, ale decyzja ta została wydana przez organ I instancji i do dnia orzekania przez sądy administracyjne obu instancji nie zapadło w tym przedmiocie ostateczne rozstrzygnięcie. Utrzymywanie w tak długim zawieszeniu i niepewności Stron postępowania zasadnie budzi ich zastrzeżenia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że kwestia posiadania lub nie posiadania przedmiotowego zezwolenia, co do zasady ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. Przy czym w niniejszej sprawie W.D. i T.D., jak wynika z akt sprawy, nie zostali tego zezwolenia definitywnie pozbawieni, bo postępowanie w sprawie cofnięcia jest nadal w toku, zatem rozważania o jego nieposiadaniu są nieuprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku możliwe jest rozstrzygnięcie (zakończenie) postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, pomimo równoległego prowadzenia z urzędu postępowania dotyczącego cofnięcia tego zezwolenia. Hipotetyczne rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące tego co się stanie, jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte, albo pozostawione w obrocie prawnym w wyniku postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zasadności zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Co więcej ustawodawca przewidział w takich sytuacjach instytucję wznowienia postępowania w art. 145 i następne K.p.a. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, że zagadnienia wstępnego w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na nabywcę apteki nie może stanowić samo prowadzenie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie jest, że wniosek o przeniesienie zezwolenia został złożony przez Strony w trakcie trwania postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, skoro istnieją regulacje dotyczące wspomnianej sukcesji. W tym też kontekście nie sposób zaakceptować rozważań dotyczących ryzyka, że zbycie zezwolenia może być działaniem, mającym na celu uchylenie się od skutków prawnych naruszenia przepisów u.p.f. Z akt sprawy nie wynika zamiar obejścia prawa przez Strony, a organy posiadają instrumenty, aby takim działaniom przeciwdziałać. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą mieć zatem wpływu względy natury celowościowej, czy ekonomiki postępowania. O zależności prejudycjalnej przesądzać musiałaby treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli w niniejszej sprawie art. 104a u.p.f.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 104a u.p.f. w związku z przepisami P.p.s.a.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., o sygn. akt II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., o sygn. akt II GSK 4005/16). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy P.p.s.a. i u.p.f.) oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania, czyli zawieszenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich argumentów Stron. Zasadnie WSA w Warszawie skupił się na rozważaniach związanych z istotą sporu, a okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.5. Naczelny Sad Administracyjny za niezasadny uznał zarzut procesowy dotyczący naruszenia przepisów art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a., albowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby naruszenie terminów załatwiania spraw i inne zaniechania organów miały istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom proceduralnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym taki wpływ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie wykazano owego istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli nie dowiedziono spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Co więcej zarzut nr 4, w zakresie wynikającym z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie został poparty jakąkolwiek argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uwzględniając związanie zarzutami, nie pozwoliło na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w kontekście oceny naruszenia terminów załatwiania spraw i innych zaniechań proceduralnych organów.

3.6. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty nr 1, 2 i 5 skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił także postanowienia organów obu instancji, z uwagi na brak podstaw do zawieszenia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyjmując niezasadność zawieszenia postępowania, przystąpią do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz Skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska Z. Czarnik D. Dąbek