Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 69/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 72,  art. 72a  ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 12  roz. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.891.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Komunikacji B. S.A. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.891.2022, stwierdził nieważność w całości uchwały Zgromadzenia B (B, strona, skarżąca) z 24 października 2022 r. nr II/4/14/2022, w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego K S.A. (dalej: K) jako sprzecznej z § 27 ust. 3 pkt 15 w związku z § 7 ust. 2 pkt 1-18 Statutu B (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2022 r. poz. 4731, dalej: Statut), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP).

Z akt administracyjnych wynika, że z 24 października 2022 r. Zgromadzenie B podjęło uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego K S.A., gdzie: wyrażono zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego K o kwotę 232.000,00 zł, poprzez wniesienie w 2022 r. wkładu pieniężnego przez B, (§ 1); zobowiązano B o zabezpieczenie tej kwoty w budżecie Związku (§ 2); wyrażono zgodę na objęcie przez B 23200 nowych akcji po 10,00 zł każda, powstałych na skutek podwyższenia kapitału zakładowego (§ 3); wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku (§ 4); uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5).

W podstawie prawnej uchwały powołano § 12 pkt 8 lit. g w związku z art. 72 ust. 1 oraz art. 72a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.1526, dalej: u.s.p.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, argumentując, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak również postanowienia Statutu, nie przewidują kompetencji Zgromadzenia B, do wyrażania zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem oraz zgody na objęcie nowych akcji tej spółki. Wojewoda podkreślił, że podejmując przedmiotową uchwałę Zgromadzenie Związku wkroczyło w sferę kompetencji Zarządu Związku, który w świetle § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu oraz art. 12 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej, posiada uprawnienie do decydowania w sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia Związku oraz pełni funkcję walnego zgromadzenia akcjonariuszy w jednoosobowych spółkach Związku.

Wojewoda podkreślił, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ uchwałodawczy związku powiatowo-gminnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że Zgromadzenie podejmując przedmiotową uchwałę powołało niewłaściwą podstawę prawną. Powyższe naruszenie samo w sobie nie jest uchybieniem, które zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały, o ile istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia. Z analizy przepisów u.s.p. oraz treści Statutu, wynika że Zgromadzenie B, nie posiada kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Kwestionowany akt został zatem uchwalony bez podstawy prawnej, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, § 24 ust. 1, § 27 ust. 1 i 2 Statutu B (tj. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r. poz. 4731, dalej Statut B), poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Zgromadzenia B, w związku z błędnym przyjęciem, że uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej;

2) art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji i § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu B, poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Zgromadzenia B, w związku z błędnym przyjęciem, że przy wydaniu uchwały, Zgromadzenie przekroczyło swoje kompetencje;

3) art. 12 pkt 8 lit. g, w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 72a ust. 2 u.s.p. oraz art. 12 ust. 1 u.g.k. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej uchwały Zgromadzenia B;

4) art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.p. w zw. z art. 72 ust. 1 u.s.p. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie przy ocenie, czy uchwała Zgromadzenia B znajduje oparcie w przepisach prawa;

5) art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Zgromadzenia B, w sytuacji gdy nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że podjęcie uchwały Zgromadzenia B przez organ stanowiący Związku, znajduje oparcie w przepisach Statutu B oraz przepisach u.s.p. i u.g.k.

B zauważył, że zgodnie § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu B do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy "stanowienie o kierunkach działania Zarządu". Przepis ten stanowi podstawę materialną dla podjęcia spornej uchwały Zgromadzenia B. Przepis ten nie został wskazany jako podstawa prawna w treści uchwały, natomiast okoliczność taka nie powoduje, że uchwała jest z tej przyczyny nieważna.

Sporna uchwała dotyczy akceptacji dla podwyższenia kapitału zakładowego w Spółce, poprzez wniesienie przez Związek do Spółki wkładu pieniężnego i objęcie nowych akcji za kwotę 232.000,00 zł. Zatem w uchwale Zgromadzenia B, organ ten wyraził poparcie dla rozporządzenia przez Zarząd majątkiem Związku, poprzez dalsze zaangażowanie kapitałowe w Spółkę (§1 i § 3 uchwały) jak również potwierdził możliwość zadysponowania środkami budżetowymi Związku (§ 2 uchwały). Zatem podjęta uchwała jest działaniem w granicach § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu B.

Zdaniem B sporna uchwała nie narusza także kompetencji Zarządu Związku, wynikających z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 5 u.g.k. gdyż Zarząd Związku, wykonując prawa jedynego Akcjonariusza Spółki, w ramach własnych kompetencji wykonawczych, podjął uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego Spółki, dokonał objęcia akcji Spółki oraz podjął uchwałę o zmianie Statutu Spółki K S.A., która to zmiana została na dzień wniesienia skargi zaakceptowana przez sąd rejestrowy i ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółki.

B stwierdził, że uchwała Zgromadzenia B jest dopuszczalna, gdyż stanowi czynność mieszcząca się w zakresie szeroko pojętej gospodarki finansowej Związku i z tej przyczyny na podstawie art. 72 ust. 2 i art. 72 ust. 1 u.s.p. do takiego działania Związku jako związku powiatowo-gminnego. stosuje się przepisy o gospodarce finansowej powiatu, w szczególności odpowiednio art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p.

Skarżąca stwierdziła, że uchwała Zgromadzenia B stanowi w istocie upoważnienie do zaciągania przez Zarząd zobowiązania mającego pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, o czym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.p. Przepis ten nie został podany jako podstawa prawna podjęcia uchwały Zgromadzenia B, lecz przepis ten obowiązuje i uzasadnienia podejmowanie przez organy stanowiące związków powiatowo-gminnych uchwał będących upoważnieniem dla Zarządu do dokonywania wydatków budżetowych.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że niewskazanie w podstawie prawnej uchwały § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu B, czy art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.p., uzasadnia twierdzenie o pewnym naruszeniu prawa – strona wskazała, że zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru jest możliwe jedynie w sytuacji wystąpienia istotnego naruszenia prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził, że nie zgadza się z argumentacją strony, że uchwała stanowi akceptację dla dalszego, przyszłego działania Zarządu w kierunku wyznaczonym przez Zgromadzenie i jest działaniem w granicach § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu. Stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego ma charakter ogólnych wytycznych, rozstrzygnięcia o pewnej strategii działania, nie może natomiast polegać na wskazaniu skonkretyzowanych działań czy konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Zarząd Związku nie organem wykonawczym Zgromadzenia Związku i nie jest obowiązany do wykonywania jego poleceń czy dyrektyw j odnoszących się do konkretnej sprawy.

Organ podkreślił, że uchwała Zgromadzenia Związku została wydana bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis Statutu ani ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera upoważnienia dla Zgromadzenia Związku do wyrażania zgody na wykonywanie uprawnień akcjonariusza przez Zarząd Związku.

Zdaniem Wojewody u.s.p. nie zawiera przepisu pozwalającego na odpowiednie stosowanie do zgromadzeń związku przepisów regulujących funkcjonowanie rady powiatu. Brak jest zatem w przypadku związków powiatów i związków powiatowo-gminnych regulacji analogicznej do art. 69 ust. 3 u.s.p., która przewiduje, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.p., to statut powinien określać organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, w tym regulować działalność zgromadzenia, wzorując się również na rozwiązaniach ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p. nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Związku. Tym samym niedopuszczalne jest uzupełnianie statutowego katalogu kompetencji zgromadzenia związku przez odpowiednie stosowanie art. 12 u.s.p. Jednocześnie u.s.p. nie zawiera odesłania analogicznego do art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który pozwala na odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy.

Organ nie zgodził się również, że podstawą prawną dla wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 12 ust. 1 u.g.k. Strona skarżąca nie wyjaśniła dlaczego przepis ten należy traktować jako podstawę prawną do podjęcia przez zgromadzenie związku uchwały w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki i nie wynika to z jego treści.

Wojewoda podkreślił, że sporna uchwała Zgromadzenia Związku miała charakter zbędny, a art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.p., jako regulujący kompetencje zarządu powiatu, nie stanowi podstawy do jej podjęcia. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do związku powiatowo-gminnego w oparciu o art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72a ust. 2 u.s.p. oznacza bowiem, że zarząd związku realizuje wskazane w tym przepisie kompetencje zarządu powiatu.

Na zakończenie Wojewoda podkreślił, że analiza przepisów u.s.p. oraz treści Statutu B prowadzi do wniosku, że kwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Z kolei jak wynika z art. 79 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Z kolei zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, publ.: CBOSA), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 25 listopada 2022 r, stwierdzające nieważność uchwały Zgromadzenia B z 24 października 2022 r.

Związek został utworzony do prowadzenia zadań z zakresu transportu publicznego. Zgodnie z ustawą z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym B jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych lub w sieci komunikacyjnej w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich na obszarze powiatu i gmin będących jego uczestnikami. Zadanie to Związek realizuje poprzez Operatora, którym jest K S.A.

B został utworzony w oparciu o art. 72a u.s.p., który stanowi, że: W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo-gminny. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a oraz w art. 10a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (ust. 1). Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów. (ust. 2).

Stosownie do treści art. 72 u.s.p.: Do gospodarki finansowej związku powiatów stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej powiatu. (ust. 1). Plan finansowy związku uchwala zgromadzenie związku. (ust. 2).

W myśl art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ stwierdził, że sporna uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały organ upatruje w braku przepisu kompetencyjnego do wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki i objęcia nowych akcji.

Jednakże w ocenie Sądu nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Sporna uchwała został podjęta w oparciu o art. 12 pkt 8 lit. g, art. 72 ust. 1 i art. 72a ust. 2 u.s.p. oraz art. 12 ust. 1 u.g.k.

Z treści przywołanych wyżej przepisów u.s.p. wynika, że B nie naruszył w sposób istotny prawa podejmując sporną uchwałę, gdyż dotyczy ona gospodarki finansowej Związku.

Ponadto słusznie wskazała strona skarżąca, że dodatkowo upoważnienia do podjęcia uchwały można upatrywać w § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu B, (nie został wskazany jako podstawa prawna), który stanowi, że do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy stanowienie o kierunkach działania Zarządu.

Sąd przychyla się do stanowiska strony skarżącej, że sporna uchwała dotyczy akceptacji dla podwyższenia kapitału zakładowego w Spółce, wyraża poparcie dla rozporządzenia przez Zarząd majątkiem Związku, potwierdza możliwość zadysponowania środkami budżetowymi Związku (§ 2 uchwały). Zatem podjęta uchwała jest działaniem w granicach § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu B.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że sporna uchwała, narusza kompetencje Zarządu Związku, wynikające z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 5 u.g.k., gdyż Zarząd Związku podjął uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego Spółki i objęciu akcji Spółki.

Podsumowując w ocenie Sądu, organ nie wykazał, że jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zwłaszcza, że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Wobec powyższego, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.