Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2572/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 2 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1781
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
article: art, 61a par. 1, art. 65 par. 1, art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1016
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
article: art. 87, art. 95 ust. 1, art. 118, art. 119, art. 121, art. 122
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4049/21 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz A. S. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4049/21 oddalił skargę A. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. S. (dalej: "skarżący") pismem z [...] lutego 2021 r. wniósł do Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "IPN") o zaprzestanie przetwarzania jego danych osobowych (imię ojca, drugie imię, data urodzenia) w internecie (inwentarz archiwalny IPN Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. (dalej: "WUSW"), teczka pracy tajnego współpracownika 1983-1990, pseudonim "D."), jako przetwarzanych niezgodnie z prawem. Dodatkowo wniósł o usunięcie (sprostowanie) tych danych jako nieprawidłowych, gdyż zaprzecza, jakoby godził się na współpracę z WUSW. Wskazał, że w latach 80-tych ówcześni funkcjonariusze podejmowali z nim kontakt w zamiarze skłonienia go do współpracy, ale skarżący wszelkie kontakty traktował jako realizację ciążących na nim obowiązków obywatelskich, a odpowiedzi na zadawane pytania, jako konieczność stosowania się do poleceń organów, których zignorowanie mogłoby spowodować niebezpieczne konsekwencje w odniesieniu do skarżącego i jego bliskich. Jego intencją nie było nawiązanie współpracy jako tajny współpracownik ani zobowiązanie się do podejmowania współpracy w takim charakterze.

Dane osobowe skarżącego wpisują się w definicję z art. 4 pkt 1 RODO, a ich udostępnienie w definicję przetwarzania z art. 4 pkt 2 RODO. Administratorem danych jest Prezes IPN. Zdaniem skarżącego do przetwarzania danych przez IPN stosuje się przepisy RODO, więc na mocy art. 17 ust. 1 lit. d) RODO oczekuje niezwłocznego usunięcia jego danych z inwentarzu archiwalnego IPN. Nie zachodzi przesłanka niezbędności przetwarzania danych do celów archiwalnych w interesie publicznym. Ujawnienie jedynie ciężkich, kwalifikowanych przypadków współpracy w złej wierze i z nastawieniem na pokrzywdzenie innych osób leży w interesie publicznym, a przypadek skarżącego do takich nie należy. Fakt blankietowego odnotowania przez funkcjonariuszy nie świadczy o rzeczywistych postawach życiowych skarżącego.

Instytut Pamięci Narodowej w piśmie z 3 marca 2021 r. wyjaśnił, że do danych osobowych zawartych w inwentarzu archiwalnym IPN nie ma zastosowania rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016 ze zm., zwane dalej: "RODO"). Działalność archiwalną IPN określa art. 1 pkt 1, 1a ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2021 r. poz. 177, zwana dalej: "ustawa o IPN") - wskazując, że ewidencjonowanie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych oraz gromadzonych w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. oraz opracowywanie, publikowanie i udostępnianie inwentarza archiwalnego reguluje ww. ustawa. Artykuł 28a ustawy o IPN wprowadza wymóg publikowania przez IPN na stronie internetowej inwentarza archiwalnego, a także określa zawartość opisu jednostki archiwalnej. Artykuł 71 ustawy o IPN, znowelizowany w 2018 r., wskazuje, że RODO w stosunku do działalności IPN określonej w art. 1 ustawy o IPN stosuje się tylko do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego. W obecnym stanie prawnym do działalności archiwalnej IPN nie ma zatem zastosowania RODO.

W dniu 16 marca 2021 r. skarżący wniósł skargę do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ("Prezes UODO") na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych (będących zarazem danymi osobowymi nieprawidłowymi) przez Prezesa IPN.

Prezes UODO postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi skarżącego na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Prezesa IPN, polegającego na przetwarzaniu w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym http://inwentarz.ipn.gov.pl informacji wskazujących, że skarżący pomiędzy 1983 r. a 1990 r. był tajnym współpracownikiem WUSW o pseudonimie "D.". W podstawie prawnej powołano art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781, zwana dalej: "u.o.d.o.") oraz art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy o IPN.

Na powyższe postanowienie pismem z 10 listopada 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezes UODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. S. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem oraz nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do możliwości stosowania przepisów RODO do przetwarzania danych osobowych w działalności IPN w celach archiwalnych oraz podstaw do zastosowania w związku z tym przez Prezesa UODO art. 61a k.p.a. Sporne postanowienie Prezesa UODO zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż organ uznał, że nie ma podstaw do procedowania w sprawie, gdyż Prezes UODO nie ma uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania przez IPN danych osobowych innych niż wchodzące w skład Bazy Materiału Genetycznego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że działalność IPN - polegająca na realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o IPN - stanowi działalność nieobjętą zakresem prawa Unii Europejskiej. Prawidłowe było zatem odwołanie się przez Prezesa UODO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do porównania zadań wskazanych w art. 1 ust. 1, 1a, 2b, 2c ustawy o IPN (w ramach których IPN prowadzi zbiory danych zawierające informacje wytworzone przez organy bezpieczeństwa państwa) z działalnościami określonymi w art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm., zwany dalej: "Traktatem") oraz wskazanie, że zadania IPN wynikające z art. 1 ustawy o IPN nie należą do działalności wymienionych w art. 3, art. 4 i art. 6 Traktatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że Prezes UODO nie podważał potrzeby bezpośredniego stosowania przepisów RODO w polskim porządku prawnym, więc argumentacja z tego zakresu zawarta w uzasadnieniu skargi nie mogła być wzięta pod rozwagę. Sąd podniósł też, że wprawdzie powoływany przez skarżącego motyw 27 preambuły RODO przewiduje w odniesieniu do Państw członkowskich możliwość rozszerzenia zakresu ochrony danych na informacje o osobach zmarłych, ale skorzystanie z takiej możliwości wymaga wyraźnego przepisu prawa, który o tym stanowi. Przeważająca większość państw członkowskich UE nie zdecydowała się na rozszerzenie stosowania przepisów o ochronie danych na informacje o osobach zmarłych.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Prezes UODO, mając na względzie wniesioną przez skarżącego skargę, związaną z nieprawidłowościami w procesie przetwarzania przez IPN danych osobowych skarżącego (będących – zdaniem skarżącego - zarazem danymi osobowymi nieprawidłowymi), zawartych w inwentarzu archiwalnym IPN WUSW - prawidłowo odwołał się do art. 71 ustawy o IPN. Przepis ten stanowi bowiem, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi sam skarżący, jedyny wyjątek umożliwiający zastosowanie przepisów RODO do działalności IPN. Wbrew jednak stanowisku wyrażonemu w skardze, z językowej i jasnej wykładni art. 71 ustawy o IPN wynika, że przepisy RODO stosuje się w działalności IPN - określonej w art. 1 ustawy o IPN - do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego. Ustawodawca bowiem, stosownie do art. 53f ust. 1 ustawy o IPN w zw. z art. 53b ustawy o IPN wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "Bazy" - Bazę Materiału Genetycznego, którą utworzono w celu prowadzenia prac poszukiwawczych oraz identyfikacji tożsamości osób, które straciły życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych w okresie od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r.

Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania zasadności powołania się w zaskarżonym postanowieniu na dokumenty wytworzone podczas prac nad zmianą art. 71 ustawy o IPN.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadna była ocena wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, odmawiającym wszczęcia postępowania, że Prezes UODO - będąc, stosownie do art. 34 ust. 2 u.o.d.o., organem nadzorczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 RODO - nie posiada uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania danych osobowych w zbiorach danych prowadzonych w ramach realizacji zadań ustawowych IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego (w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym http://inwentarz.ipn.gov.pl informacji), wskazujących, że skarżący pomiędzy 1983 r. a 1990 r. był tajnym współpracownikiem WUSW.

W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, Prezes UODO zobowiązany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przepisy RODO mogą być stosowane w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa IPN wyłącznie do Bazy Materiału Genetycznego, zdefiniowanej w art. 53f ustawy o IPN, na mocy art. 71 ustawy o IPN w związku z art. 53f ust. 1, art. 53b ustawy o IPN oraz art. 2 ust. 2 lit. a) RODO, to przepisy RODO nie mogą być stosowane do innych zbiorów danych prowadzonych przez Prezesa IPN w celu realizacji jego ustawowych zadań określonych w art. 1 ustawy o IPN, w tym w inwentarzu archiwalnym i udostępnianiu w serwisie internetowym. Niemożliwe było więc merytoryczne rozpatrzenie przez Prezesa UODO skargi wniesionej przez skarżącego z 16 marca 2021 r. i zasadne było zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania - jako braku uprawnień Prezesa UODO do procedowania w sprawie, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia, brak jest też podstaw do przyjęcia, że powodem odmowy wszczęcia postępowania jest niemożliwość stosowania RODO do działalności IPN, albowiem przepisy RODO mają zasięg ogólny, stosuje się je bezpośrednio i w całości we wszystkich krajach UE i także w pełnym zakresie przedmiotu regulacji ustawy o IPN, do wszystkich osób żyjących, w tym do skarżącego.

- art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 u.o.d.o. poprzez pominięcie zastosowania tych przepisów do oceny postępowania organu i zaaprobowanie poglądu, że organ miał możliwość odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak właściwości, podczas gdy w takiej sytuacji organ obowiązany był albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo, jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny - zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a).

naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 71 ustawy o IPN oraz art. 2 ust. 1 i 2 RODO w związku z motywami preambuły RODO oznaczonymi numerami 73 i 158; polegające na błędnej wykładni przedmiotowych przepisów i nietrafnym wywiedzeniu, że przepisy RODO w kwestii działalności IPN stosuje się wyłącznie do prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego, a w pozostałym zakresie, w tym podnoszonej przez skarżącego sferze nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych znajdujących się w inwentarzu archiwalnym, przepisy RODO miałyby nie znajdować zastosowania, podczas gdy w rzeczywistości przepisy RODO stosuje się do ogółu osób żyjących, a działalność IPN nie jest wyłączona spod sfery stosowania tych przepisów.

- art. 87 w związku z art. 95 ust. 1 oraz art. 118, 119, 120, 121 i 122 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zakwalifikowania uzasadnienia projektu ustawy sporządzanego na początku projektu legislacyjnego jako jego wykładni autentycznej, podczas gdy Konstytucja RP nie przyznaje takim uzasadnieniom projektów przymiotu źródła prawa, a nadto samo uzasadnienie projektu ustawy statuujące sporne przepisy przygotował inny organ (Rada Ministrów) niż organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), a także finalnie aprobujący ustawę w końcowym brzmieniu Prezydent RP.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci klauzul informacyjnych dostępnych na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej na okoliczność faktycznego akceptowania przez IPN konieczności stosowania przepisów RODO do innych rodzajów działalności niż prowadzenie Bazy Materiału Genetycznego, powoływania się przez IPN na przepisy i regulacje RODO w materiach takich jak: zamówienia publiczne, monitoring pomieszczeń, rekrutacja pracowników, współpraca z nauczycielami, dostęp do informacji publicznej, organizacja wydarzeń, dystrybucja newslettera, kontakty telefoniczne z interesantami; co falsyfikuje pogląd, jakoby IPN posiadał prawną możliwość stosowania RODO jedynie odnośnie prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Przepis ów daje organowi administracji możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której postępowanie chce zainicjować osoba niebędąca stroną, lub gdy z innych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie, to właśnie owe "inne przyczyny" stanowiły przesłankę zastosowania przez organ tej regulacji.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy o IPN. Przepisy te, jego zdaniem, stanowiły materialnoprawną podstawę do uznania braku swojej właściwości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji do odmowy wszczęcia postępowania. Jak podnosi się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych ową "inną przyczyną" będącą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być:

- zawisłość tożsamej sprawy przed sądem administracyjnym lub wydanie rozstrzygnięcia w takiej sprawie;

- brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania w trybie administracyjnym;

- przedawnienie związane z upływem terminu o charakterze materialnoprawnym;

- uprzednie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Z treści kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia wynika, że organ, po analizie złożonego wniosku, uznał się niewłaściwym do procedowania w przedmiotowej sprawie. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Sąd I instancji.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza obowiązujący stan prawny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie obarczone są wadą, której zaistnienie rzutowało na całe dalsze postępowanie.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z jednej strony norma ta przewiduje swoiste roszczenie o modyfikację lub usunięcie danych nieprawdziwych, niepełnych lub zgromadzonych niezgodnie z ustawą, z drugiej natomiast kreuje po stronie organów lub podmiotów administrujących bazami danych obowiązek uwzględnienia oczekiwań obywatela, jeżeli rzeczywiście informacje te są obarczone wskazanymi wyżej wadami. Wobec tego każda norma hierarchicznie niższego rzędu (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego) regulująca tego rodzaju kwestie, musi być interpretowana zgodnie z treścią przywołanego przepisu Konstytucji.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.o.d.o. w postępowaniu przed Prezesem UODO stosuje się, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 60 u.o.d.o. postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych prowadzone jest przez Prezesa Urzędu. Jest to więc ten rodzaj postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o podstawy materialnoprawne, to przypomnieć trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym w zakresie ochrony danych osobowych istotną, a wręcz zasadniczą rolę odgrywa rozporządzenie RODO. In fine RODO wskazuje, iż jego regulacje w całości znajdują bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Jednakże zastrzec należy, iż nie mają zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii (art. 2 ust. 2 lit. a RODO).

Wniosek skarżącego, zmierzający do zainicjowania postępowania mającego na celu zaprzestanie przetwarzania jego danych osobowych, udostępnionych m.in. w Internecie, jako przetwarzanych niezgodnie z prawem oraz usunięcie (sprostowanie) tych danych jako nieprawidłowych, stanowi wyraz realizacji gwarantowanego Konstytucją prawa do uzupełnienia, sprostowania lub usunięcia danych nieodpowiadających prawdzie. Tymczasem zarówno organ, jak i Sąd I instancji, przyjęte przez siebie stanowisko oparli na poglądzie, zgodnie z którym regulacje zawarte w RODO ograniczają się "wyłącznie" do Bazy Materiału Genetycznego (wskazanej w art. 53f ustawy o IPN) - art. 71 ustawy o IPN. Taka wykładnia tego przepisu jest niewłaściwa.

Po pierwsze w treści art. 71 ustawy o IPN ustawodawca nie użył słów: "wyłącznie", "jedynie", "tylko" itp. Zatem przyjęta przez Prezesa UODO oraz Sąd I instancji wykładnia nie uwzględnia literalnego brzmienia przepisu, a jego "uzupełnianie" o wspomniane słowa w celu uzyskania określonego celu wykładni stanowi przykład wykładni prawotwórczej contra legem. Niewątpliwie prowadziło to do zastosowania wnioskowania a contrario, lecz pamiętać należy o tym, że wnioskowanie to jest zawodne, a co więcej, czym innym jest ustalenie znaczenia interpretowanego przepisu, a czym innym wyprowadzenie wniosków o niewiązaniu skutków prawnych z przypadkami nieunormowanymi. "W większości przypadków, kiedy mamy do czynienia z wnioskowaniem a contrario, podmiot przeprowadzający to wnioskowanie obowiązujący przepis sam dekonstruowuje w ten sposób, by znalazły się w nim wspomniane zwroty "jedynie itp." (J.Nowacki, Z.Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycza 2000, s.212) Takie właśnie uzupełnienie treści przepisu przez podmioty dokonujące jego wykładni miało miejsce w niniejszej sprawie.

Po drugie zastosowane przez Prezesa UODO i Sąd I instancji wnioskowanie oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych, nawet jeżeli nie odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie w odniesieniu do danych niepełnych lub nieprawdziwych brak byłoby jakiegokolwiek trybu ich weryfikacji. Tymczasem norma zawarta w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją art. 47 Konstytucji, przyznającą każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Dane archiwalne, gromadzone w bazach IPN, dotyczą niejednokrotnie tych obszarów życia, które odnoszą się właśnie do czci oraz dobrego imienia, a w sytuacji, gdy są one niezgodne z prawdą, dochodzi do naruszenia tych, konstytucyjnie chronionych, wartości. Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę na treść pkt 158 preambuły RODO, który expressis verbis przewiduje możliwość stosowania regulacji RODO do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim natomiast przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie intencją skarżącego było zaprzestanie przetwarzania oraz usunięcie nieprawdziwych danych znajdujących się w Internecie. Modyfikacja takich danych niewątpliwie mieści się w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych objęta jest zakresem regulacji RODO.

Po trzecie wskutek nieuzasadnionego zastosowania rozumowania a contrario względem art. 71 ustawy o IPN organ administracyjny oraz Sąd I instancji nieprawidłowo przyjęły, że przepisy RODO stosuje się wyłącznie w odniesieniu do Bazy Materiału Genetycznego. Umknęło natomiast uwadze zarówno organu, jak i Sądu I instancji to, że z treści pkt 27 preambuły RODO wprost wynika, iż jego przepisów nie stosuje się względem osób zmarłych - jakkolwiek dopuszczono możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Takim wyjątkiem zdaje się być art. 71 ustawy o IPN. Traktować go więc należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji RODO względem danych, które co do zasady pozostawały poza jego zakresem. Nie jest to więc wyjątek od reguły, który dopuszcza możliwość ochrony danych osobowych, którymi administruje IPN, lecz należy go postrzegać jako przewidziane prawem odstępstwo od generalnej zasady niestosowania RODO względem osób zmarłych.

Po czwarte rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w ujęciu konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) i jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W konsekwencji należy mieć na uwadze obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym, zaś w przypadku braku możliwości uzyskania zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w grę będzie wchodzić wspomniana zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego.

W konsekwencji w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, organ winien był rozważyć.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 3325/19, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, to jest gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek, uznaje się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości, organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo - jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny - zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.). W żadnej mierze nie może być to jednak przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdyż oba tryby (odmowa wszczęcia postępowania oraz przekazanie podania według właściwości) są względem siebie niezależne i niekonkurencyjne.

Tym samym Prezes UODO powinien raz jeszcze poddać analizie wniosek skarżącego i nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z treścią żądania strony, przy uwzględnieniu powołanych wyżej przepisów i ich wykładni.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).