Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2545/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 181/13 w sprawie ze skarg T. K. i P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 181/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T, K, i P, Spółka Akcyjna z siedzibą w W, na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Na wniosek Dyrekcji Okręgu P. w W. z dnia [...] marca 1961 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. wszczęło postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia m.in. nieruchomości położonej w W. przy ul. W. róg W. o powierzchni [...] m². W dniu [...] grudnia 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa ( w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgu P. w W.) ww. nieruchomości, stanowiącej własność spadkobierców Z. K. Jednocześnie orzekło o nadaniu w wieczyste użytkowanie spadkobiercom Z. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. W.o powierzchni [...] m², oznaczonej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez K. K., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] września 1965 r., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na fakt, że nabyte na podstawie powyższych decyzji prawa nie zostały ujawnione w księgach wieczystych, w dniu [...] kwietnia 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w G. wydał decyzję o przekazaniu K. K. w użytkowanie wieczyste (na 99 lat z możliwością przedłużenia na dalszy okres) działki nr [...], stanowiącej dawny numer działki [...], o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. W., w zamian za działkę o powierzchni [...] m², wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1964 r. pod budowę Urzędu w W.

W dniu [...] sierpnia 1991 r. Wojewoda R., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), stwierdził:

- nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną P. – Dyrekcję Wojewódzką w R:

1) prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W., ul. W., stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w zarządzie P. – Dyrekcja Wojewódzka w R., oznaczonego w ewidencji gruntów miasta W. jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz

2) własności znajdującego się na ww. gruncie budynku Urzędu piętrowego, murowanego o kubaturze [...] m² wraz z instalacją w pełnym zakresie, z wyłączeniem odpłatności z powodu wybudowania przedmiotu własności ze środków własnych Przedsiębiorstwa.

W dniu [...] grudnia 1997 r. przed notariuszem A. G.w Kancelarii Notarialnej w G. został zawarty akt notarialny (nr rep. [...]) między przedstawicielami Zarządu Gminy w W. a T. K. (spadkobiercą po K. K.) w przedmiocie umowy przeniesienia własności nieruchomości. Na podstawie tej umowy Gmina W. przeniosła na T. K. własność nieruchomości o powierzchni [...] m², oznaczonej numerem [....], położonej w W. przy ul. W., jako nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. W. w W.

W dniu [...] lipca 2002 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T. K. (następcy prawnego wywłaszczonego właściciela) o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1964 r. We wniosku wskazano, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa własności, bowiem spadkobiercom Z. K. w zamian za wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m² powinna być przyznana cała działka o pierwotnym numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m², którą w latach 50-tych otrzymał w posiadanie, potwierdzone zaświadczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1959 r. W konsekwencji wnioskodawca domagał się przyznania odszkodowania w formie przyznania mu nieruchomości zamiennej, oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m², zamiast otrzymanej działki numer [...] o powierzchni [...] m².

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. stwierdził, iż decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1964 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Ustalił, że budynek poczty został wzniesiony w latach 1951-1953 na podstawie lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1951 r. Wydanie w 1964 r. decyzji o wywłaszczeniu działki poprzedników T. K. o powierzchni [...] m² pod budowę tego obiektu nastąpiło więc z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 Nr 18, poz. 94), który jednoznacznie wskazywał, że odjęcie prawa własności w tym trybie dotyczyło projektowanych inwestycji, a nie uprzednio zrealizowanych. Tym samym Prezes uznał, że rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wobec uprzedniego zrealizowania zadania inwestycyjnego, są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 punkt 2 K.p.a. Mając jednak na uwadze, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek poczty posadowiony jest także na działce sąsiedniej, stanowiącej uprzednio własność M. S., w chwili obecnej nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego tej nieruchomości sprzed wywłaszczenia, skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia w gruncie. W związku z tym Prezes stanął na stanowisku, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., dlatego na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. orzekł, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że oceniając wyłącznie legalność decyzji wywłaszczeniowych, nie był władny orzekać merytorycznie co do żądania wnioskodawcy przyznania mu w zamian za wywłaszczoną nieruchomość działki zamiennej o numerze [...] i powierzchni [...] m².

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. T. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne przez błędne zakwalifikowanie stanu faktycznego jako skutku prawnego. Poza tym w ocenie wnioskodawcy, wybudowanie budynku poczty na gruncie nie było skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, tylko przyczyną wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu, stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Stwierdził, że organ nadzoru, jakim był Prezes, prawidłowo przyjął w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. zaistnienie rażącego naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy, określonego w art. 156 § 1 punkt 2 K.p.a. Minister wskazał, że w chwili obecnej wywłaszczona działka o powierzchni [...] m², położona w W. przy ul. W. róg W., wchodzi w skład dwóch działek, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], na podstawie decyzji Wojewody R. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nabyła państwowa jednostka organizacyjna P.– Dyrekcja Wojewódzka w R., natomiast działka o numerze [...] wchodzi w skład wojewódzkiej drogi publicznej –– ul. W. W związku z powyższym, odnośnie działki nr [...] zaskarżone do Prezesa decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ istnieje możliwość uruchomienia drogi administracyjnej w celu odwrócenia skutku wywołanego decyzją uwłaszczeniową. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej działki, wchodzącej w skład działki oznaczonej nr [...], to nie jest możliwe cofnięcie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje bowiem nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Jednocześnie Minister Infrastruktury zauważył, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1964 r., na mocy której przyznano w użytkowanie wieczyste spadkobiercom Z. K. nieruchomość zamienną o powierzchni [...] m², położoną w W. przy ul. W., oznaczoną nr [...], wobec przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...] rażąco narusza prawo (art. 156 § 2 K.p.a.) i w tym zakresie należy ją wycofać z obiegu prawnego, zaś w pozostałej części, tj. części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej aktualnie w skład wojewódzkiej drogi publicznej – ul. W., oznaczonej nr [...] oraz w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej - należy odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezesa.

T. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że organ, stwierdzając częściową nieważność decyzji Prezesa, nie orzekł o "ważności" decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] września 1965 r. i [...] grudnia 1964 r., które w części dotyczącej przyznania działki zamiennej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Również P. S.A. w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. Skarżąca podniosła, iż organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, a zwłaszcza fakt posadowienia budynku pocztowego na działce stanowiącej uprzednio własność M. S., nie wyjaśnił zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej:

- uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r.,

- stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej i wyrównania przez spadkobierców Z. K.j różnicy wartości nieruchomości wywłaszczonej i zamiennej,

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu stanowiącego działkę nr [...].

Minister stwierdził, że istotne znaczenie ma ocena, czy prowadząc postępowanie nadzorcze, zakończone decyzją Prezesa z dnia 12 maja 2003 r., organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister zgodził się z ustaleniami I instancji, że wydanie decyzji wywłaszczeniowych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ służyło wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Minister uznał za bezzasadny zarzut skarżącej co do zaniechania ustalenia faktu posadowienia budynku pocztowego na spornej działce, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek ten wzniesiono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W dalszej części analizy Minister doszedł do wniosku, że jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to również rozstrzygnięcie w decyzji wywłaszczeniowej co do odszkodowania (również w formie nieruchomości zamiennej) rażąco narusza prawo. Wprawdzie Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nie ocenił prawidłowości zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 r., utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] września 1965 r., w zakresie przyznanej nieruchomości zamiennej oraz wyrównania przez spadkobierców Z. K. różnicy wartości nieruchomości wywłaszczanej i zamiennej, niemniej jednak orzekał o decyzjach wywłaszczeniowych w całości.

Minister uznał, że Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. dokonał błędnej oceny, stosownie do art. 156 § 2 K.p.a., iż w chwili obecnej nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości sprzed wywłaszczenia, skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie. Zdaniem Ministra, kwestia posadowienia budynku poczty na gruncie, bądź też pozbawienia go na nim oparcia, nie jest skutkiem prawnym lecz faktycznym. Poza tym fakt pobudowania budynku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie może być uznany za skutek tej decyzji.

W ocenie Ministra, organ w pierwszej decyzji słusznie uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] ocena dokonana przez Prezesa rażąco narusza prawo, tj. art. 156 § 2 K.p.a., gdyż zarówno w dacie [...] maja 2003 r., jak i obecnie, zaskarżone decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem istniała możliwość uruchomienia drogi administracyjnej w celu odwrócenia skutku, wywołanego decyzją uwłaszczeniową. Brak było podstaw do innego rozstrzygnięcia, co organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił.

W odniesieniu do działki nr [...] Minister zgodził się ze stanowiskiem I instancji, że nadanie części wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bowiem powstało zdarzenie prawne, którego organ nie może cofnąć, znieść, odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji.

Co do kwestii, czy przyznanie działki zamiennej wywołało nieodwracalne skutki prawne Minister uznał, że ocena w tym zakresie dokonana w decyzji I instancji nie jest prawidłowa, ponieważ umowa przeniesienia własności nieruchomości zamiennej z dnia [...]grudnia 1997 r. została zawarta jako wykonanie kwestionowanej decyzji z dnia [..] grudnia 1964 r. na rzecz następcy prawnego K. K., któremu nadal przysługuje to prawo. Tym samym nie można uznać za prawidłowe twierdzenia Prezesa, że w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, skoro nieruchomość od dnia przyznania prawa własności nie była przedmiotem obrotu. Tym samym, również w tym zakresie decyzja Prezesa rażąco narusza art. 156 § 2 K.p.a..

Jednocześnie Minister zaznaczył, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w powołanym zakresie, zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją Ministra w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej o powierzchni [...] m² za bezprawnie wywłaszczoną działkę o powierzchni [...] m². Sprecyzował, że istotą postępowania jest przyznanie działki zamiennej w decyzji wywłaszczeniowej.

Skargę złożyła także P. S.A. w W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r., poddając kontroli decyzje wywłaszczeniowe, niezasadnie ustalił istnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób gruntowny i konieczny do stanowiska wyrażonego w decyzji, której nieważność stwierdził, a w szczególności do kwestii pozbawienia budynku oparcia na gruncie. Brak odniesienia się do powyższego zagadnienia stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Poza tym skarżąca podniosła, że decyzje wywłaszczeniowe, z uwagi na późniejsze zmiany prawa, wywołały skutek prawny, jakim stało się nabycie przez P. użytkowania wieczystego, a także prawa własności nieruchomości budynkowej, której własność "oderwała" się od własności gruntu, na którym budynek jest posadowiony. Zdaniem skarżącej, nieodwracalny skutek prawny w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa nastąpił w sferze prawa cywilnego i nie może być wzruszony na gruncie postępowania administracyjnego. Decyzje wywłaszczeniowe stworzyły stan, w którym możliwe stało się nabycie z mocy prawa określonych praw do rzeczowych do gruntu. Tym samym nastąpił nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co prawidłowo stwierdził Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r.

W odpowiedzi na skargi Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skarg. Stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym, ponieważ stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których Minister ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zauważył, że zaskarżona decyzja zapadła w procesie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Konsekwencją wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji było zbadanie, czy decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Dodał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji przekonująco wykazał, że kontrolowana decyzja Prezesa rażąco (w sposób oczywisty i bezsporny) narusza art. 156 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, która w ocenie Sądu jest pełna i wszechstronna. W tym zakresie zarzuty skarżącej nie znalazły potwierdzenia.

Powołując się na orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji. Odwrócenie takiego skutku może wprawdzie nastąpić, ale na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, kontrolowana przez Ministra decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. jest zasadna odnośnie uznania za nieważne decyzji wydanych przez organy wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1964 r. i [...] września 1965 r., ponieważ art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości dla zrealizowanych już inwestycji. Fakt wybudowania budynku poczty nastąpił przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na ten cel, a więc nie może on być uznany za skutek tej decyzji. Nadto, zasadnie Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że kwestia posadowienia budynku poczty na gruncie, bądź też pozbawienia go na nim oparcia, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym.

Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. pominął jednak okoliczność, że budynek poczty w tej dacie był posadowiony na dwóch działkach oznaczonych numerami: [...] i [....] (droga wojewódzka – ul. W.), a więc de facto wywłaszczona nieruchomość o powierzchni [...] m² jest częścią tych działek i sytuację prawną każdej z nich należy rozpatrzyć odrębnie w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Tak więc w zakresie części wywłaszczonej działki, stanowiącej część działki nr [...], decyzja Prezesa jest zgodna z prawem, o czym orzekł zarówno organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2011 r., jak i Minister w zaskarżonej decyzji, oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa w tym zakresie.

Odnośnie działki nr [...], to obie decyzje Ministra uznały (odmiennie niż Prezes w kontrolowanej decyzji), że należy stwierdzić nieważność decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...], która w całości jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki na podstawie decyzji "uwłaszczeniowej" z dnia [...] sierpnia 1991 r. Z treści art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 Nr 79, poz. 464) wynikało, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Wydanie decyzji administracyjnej, jak w przedmiotowej sprawie, z daty 20 sierpnia 1991 r., na podstawie ww. ustawy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Jeśli więc uwłaszczenie na gruntach państwowych przez państwowe osoby prawne nie narusza praw osób trzecich, to tym samym nie ma przeszkód do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności wadliwej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Naruszenie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w tym zakresie przez Prezesa w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. jest oczywiste i organ nadzoru w decyzjach obu instancji w tym zakresie orzekł podobnie.

Sąd podzielił również wniosek Ministra odnośnie związania skutku decyzji wywłaszczeniowej z rozstrzygnięciem w zakresie odszkodowania. Jeśli wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to i decyzja co do odszkodowania (w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej) rażąco narusza prawo. Nieruchomość, stanowiąca działkę zamienną o powierzchni [...] m², od daty wywłaszczenia nie była przedmiotem obrotu prawnego, będąc cały czas w posiadaniu następców prawnych Z. K. W zakresie przyznania nieruchomości zamiennej nie zaistniały więc skutki prawne tego rodzaju, aby można je uznać za nieodwracalne. Takiego skutku nie odniósł akt notarialny z dnia 17 grudnia 1997 r. przenoszący własność działki zamiennej z Gminy W. na następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości wywłaszczanej – T. K., ponieważ akt ten stanowił wykonanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej. Minister orzekł reformatoryjnie co do kwestii nieruchomości zamiennej uznając, że w tym zakresie decyzja Prezesa rażąco narusza prawo, tj. art. 156 § 2 K.p.a. Prezes orzekł w całości o decyzji wywłaszczeniowej uznając, że wobec niej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, dlatego nie można stwierdzić jej nieważności, tylko wydanie z naruszeniem prawa. Sąd podzielił logiczną argumentację Ministra, która w tym zakresie jest odmienna od orzeczenia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi skarżącego Sąd stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym, badającym decyzję Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. o stwierdzeniu wydania decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa, organ nie ma uprawnień do orzekania merytorycznego w zakresie podstaw do przyznania w ramach odszkodowania całej działki o dawnym numerze [...] i powierzchni [...] m².

Skargę kasacyjną złożyła P.S.A., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego – tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1991 r., w stosunku do skarżącej, nie spowodowało, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1964 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2) naruszenie przepisu postępowania – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Istota sprawy tkwi w tym, czy będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. była dotknięta wadą powodującą jej nieważność, przy czym jedyną okolicznością wchodzącą w grę jest rażące naruszenie prawa. W zarzucie kasacji określonym jako naruszenie przepisu postępowania wnosząca kasację powołała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to w niniejszej sprawie zarzut o charakterze materialnoprawnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma bowiem charakter prawnomaterialny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powołanie w podstawie kasacji tego przepisu, a także przepisu art. 156 § 2 K.p.a. oraz zakwestionowanie w uzasadnieniu kasacji stanowiska o braku nieodwracalnego skutku prawnego, pozwalają na merytoryczne odniesienie się do sformułowanego na wstępie zagadnienia.

Najpierw przywołać trzeba pogląd, według którego, decyzja organu administracji odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 1984 r., sygn. akt II SA 824/84; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 68/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2015, teza 13; Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM Wrocław 2009, s. 151). Następnie jednak zauważyć należy istotna różnicę między decyzją stwierdzającą nieważność lub odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzją stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzje rozstrzygające o nieważności lub odmowie stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), są odniesieniem się do oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 510/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) zawiera odniesienie się do tej oczywistej kwestii. Nadto jednak, rozstrzyga o tym, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.). Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego nie ma charakteru oczywistego. Jest przedmiotem analiz teoretycznych i kontrowersji w orzecznictwie. Wymaga wykładni we wszystkich jej aspektach (językowym, systemowym i ustrojowym). Różnice w wykładni prawa, tak jak w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie nadzorczym.

Spór dotyczący nieodwracalności skutku prawnego orzeczeń wywłaszczeniowych mógł stanowić podstawę wzruszenia w trybie odwołania. Nie jest to jednak okoliczność skutkująca nieważność. Ponowne badanie, czy zaistniał nieodwracalny skutek prawny decyzji wywłaszczeniowych doprowadził zaś do sytuacji, w której kolejne postępowanie nadzorcze stało się w istocie kolejną instancją postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2003 r.

Takie rozumienie postępowania nadzorczego, będącego wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, uczyniło ochronę wynikającą z tej zasady, w niniejszej sprawie, jedynie pozorną.

Niezależnie od tego odnotować trzeba, że zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie rażącego naruszenia prawa, w sprawie nadzorczej wobec decyzji z 2003 r., a w rzeczywistości wobec orzeczeń wywłaszczniowych sprzed kilkudziesięciu lat nie brało pod uwagę upływu czasu, przewidzianego w tym przepisie dla innych okoliczności powodujących nieważność decyzji. Tymczasem, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i wsa 2010/2/16).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...].