Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 402/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 marca 2023 r. nr LXVIII/319/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 13 kwietnia 2023 r. Rada Miejska w Radoszycach, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", podjęła uchwałę nr LXVIII/319/2023 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radoszyce w 2023 roku" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, zwanym dalej "Programem", stanowiącym m.in. w:

- "§ 2.1 Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz sprawowanie nad nimi opieki będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt [...],

2. Schronisko, o którym mowa w ust. 1 zobowiązane jest do:

1) realizowania usługi zgodnie z obowiązującymi przepisami o ustawie o ochronie zwierząt,

2) prowadzenia karty ewidencyjnej przyjmowanych i wydawanych zwierząt w sposób polegający na opisaniu danego zwierzęcia (rasa, maść, wiek zwierzęcia, wielkość), daty jego przyjęcia, zdjęcia danego psa, nr chipu, danych dotyczących prowadzonych szczepień i zabiegów weterynaryjnych, daty opuszczenia schroniska z podaniem przyczyny opuszczenia schroniska,

3) poddawanie zwierząt obligatoryjnym zabiegom kastracji i sterylizacji (z wyjątkiem zwierząt, co do których przeprowadzenie takiego zabiegu może zagrażać ich zdrowiu lub życiu);

- "§ 3.1. Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez:

1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, odbywać się będzie na podstawie zgłoszeń mieszkańców do Urzędu Miasta i Gminy w Radoszycach

2) w przypadkach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców gminy pomoc w ich dokarmianiu oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach, w których przebywają, gdyż w ekosystemie wiejskim, koty bytujące w piwnicach budynków, w budynkach gospodarczych, w stodołach, stanowią jego naturalny element, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni, dlatego nie należy ich wyłapywać i umieszczać w schronisku, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia;

3) zapewnienie opieki weterynaryjnej w uzasadnionych przypadkach.

2. Osobą odpowiedzialną za koordynację działań związanych z kotami wolno żyjącymi na terenie gminy Radoszyce jest osoba zatrudniona w Urzędzie Miasta i Gminy w Radoszycach w referacie BK.Ś.";

- "§ 8. Gmina finansuje koszy usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów na następujących zasadach:

1) usypianie ślepych miotów może nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy o ochronie zwierząt i realizowane będzie przez:

a) schronisko dla zwierząt - na podstawie zawartej umowy z gminą Radoszyce poprzez usypianie ślepych miotów przez lekarza weterynarii, z którym schronisko BAROS w Suchedniowie ma zawartą umowę, opiekę weterynaryjną nad zwierzętami w schronisku,

b) gabinet weterynaryjny - na podstawie zleconych przez gminę Radoszyce zabiegów.

2) uśpieniu będą podlegać wyłącznie zwierzęta, które są jeszcze ślepe i nie ma możliwości znalezienia dla nich właścicieli;

3) zwłoki uśpionych zwierząt będą odpowiednio zabezpieczone do czasu zabrania ich przez firmę utylizacyjną padłych zwierząt";

- "§ 10.1. Wysokość środków finansowych na realizację postanowień Programu zostały zaplanowane w budżecie gminy na rok 2023 w kwocie 30 000 złotych.

2. Wskazane powyżej środki wydatkowane będą w następujący sposób:

a) 25 000 zł na zadania realizowane w schronisku dla zwierząt - (odławianie i zapewnienie opieki, obligatoryjna sterylizacja, kastracja, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, elektroniczne znakowanie (czipowanie), usypianie ślepych miotów);

b) 500 zł na opiekę nad kotami wolno żyjącymi;

c) 500 zł na dokarmianie zwierząt bezdomnych;

d) 1 000 zł na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich;

e) 500 zł na uśpienie ślepych miotów;

f) 1 000 zł na zapewnienie opieki weterynaryjnej dla zwierząt, w tym całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

g) 1 500 zł na organizację akcji sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

3. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu.

4. Środki, o których mowa w ust. 1 mogą być zwiększone w przypadku pozyskania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych np. dotacje, darowizny oraz w ramach przesunięć budżetowych w danym roku."

Skargę na ww. uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Końskich, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu – w całości wraz z załącznikiem i podnosząc zarzuty naruszenie prawa, to jest:

1. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy - poprzez nie wypełnienie delegacji wskazanej w tym przepisie i nie wskazanie w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku – to jest brak wskazania konkretnej nazwy i adresu właściwego podmiotu bądź imienia i nazwiska lekarza weterynarii oraz adresu wykonywania przez niego praktyki;

2. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy – poprzez brak wypełnienia delegacji wskazanej w tym przepisie i ograniczenie obowiązku usypiania ślepych w Programie jedynie do zwierząt i kotów;

3. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy – poprzez brak wypełnienia delegacji wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad wolno żyjącymi kotami w sposób zbyt ogólny, to jest bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów dokarmiania kotów wolno żyjących oraz w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów;

4. art. 11a ust. 5 ustawy poprzez brak wypełnienia delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i brak wskazania w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków, przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a także zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów, tj. jednej kwoty środków do kilku celów zbiorczo.

W uzasadnieniu wskazano, że organ, postanawiając w § 2 ust. 2 pkt 3 Programu, że schronisko będzie przeprowadzało obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku, nie wskazało że zabiegi te będą przeprowadzane przez "lekarza weterynarii", z którym Gmina lub schronisko mają podpisaną umowę na rok 2023. W konsekwencji nie wskazano konkretnej przychodni bądź gabinetu w tym zakresie – nie podając nazwy i adresu przychodni albo gabinetu weterynaryjnego lub nazwiska i adresu lekarza. Taka regulacja nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. W wyroku z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1754/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na wykonawczy, konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu". Z kolei, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 986/20 "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, potrzebę należytej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania, musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych norm, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane w sposób zorganizowany i zaplanowany."

Ponadto, zdaniem skarżącego, regulacja § 3 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zapis ten nie wskazuje konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolnożyjących, obserwacji i liczenia populacji, nie zawiera listy społecznych opiekunów (karmicieli), nie reguluje w pełni kwestii dotyczącej ustalania terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. W orzecznictwie sądowym, dotyczącym opieki nad kotami wolno żyjącymi, podkreśla się, że brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, czy też brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) nie pozwala na uznanie, że rada gminy wypełniła obowiązek nałożony w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1754/18). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 14 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 13/21 wskazał, że program nic może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Sąd ten podkreślił, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji kotów wolno żyjących, miejsc ich legowisk, czy listy społecznych opiekunów uzasadnia coroczne weryfikowanie programu i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Zwrócono również uwagę, że z Programu nie wynika, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów. Rada Miejska wskazała jedynie, że koordynatorem działań w sprawie bezdomnych zwierząt będzie nieokreślona "osoba zatrudniona w Urzędzie Miasta i Gminy Radoszyce w referacie BKŚ". Przyjęte przez Radę regulacje są lakoniczne, niejasne, niepełne i nie wypełniają w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, bowiem może dojść do sytuacji, w której dokarmianie kotów nie będzie zrealizowane.

Skarżący zarzucił ponadto, że art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy nakłada na Gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do dwóch gatunków: pies i kot – jak uczyniła to Gmina Miejska w Radoszycach. W rezultacie przyjęcia omawianego ograniczenia w stosunku zwierząt innych niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. W tym zakresie strona wskazała, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz przez odpowiednią redakcję przepisu.

Z kolei w § 10 ust. 2 lit. a Programu Rada Miejska wskazała sposób finansowania Programu, pomijając – zdaniem skarżącego – kwotę środków przeznaczoną na sfinansowanie zadania w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Rada Miejska wspomina we wskazanym zapisie o tym, że środki mają zostać przeznaczone na sfinansowanie "opieki" nad zwierzętami, jednakże jest to zapis nieprecyzyjny. Niewłaściwe jest zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy – a tak Rada Miejska uczyniła we wskazanym § 10 ust. 2 pkt a Programu. Ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Tymczasem organ – realizując upoważnienie przyznane w art. 11a ustawy – obowiązana jest do wskazania w sposób szczegółowy i wyczerpujący w Programie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, jak również sposobu wydatkowania tych środków poprzez zdefiniowanie wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie wysokości środków na realizację każdego z tych zadań. Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w uchwale dotyczącej Programu, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. W świetle przedstawionej wykładni skarżący uznał, że rozwiązania przyjęte w § 10 Programu, nie stanowią wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 11a ustawy, a w konsekwencji przedmiotowa uchwała obarczona jest istotną wadą prawną. Zgodnie z orzecznictwem niewłaściwa realizacja delegacji ustawowej wynikającej z art. 11 a ust. 5 ustawy stanowi o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych postanowień uchwały w tym zakresie w całości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 14 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 13/21, oraz w wyroku z 14 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Łd 531/21, czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarzuty Prokuratora nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy wyjaśniono, że nie ma konieczności imiennego wskazywania w uchwale osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów w zakresie kastracji i sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów ujętych w ustawie wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt – co zostało wskazane w wyroku tut. Sądu z 5 marca 2020 r. o sygn. akt: II SA/Ke 69/20. Za powyższym przemawia także treść wyroków Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt: II SA/Kr 11403/17 i z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 104/21. Przechodząc do kolejnego zarzutu – naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy – organ wskazał, że Program dotyczy zgodnie z zapisem § 1 uchwały wszystkich zwierząt bezdomnych w rozumieniu ustawy, przebywających na terenie Gminy Radoszyce. Dlatego też Rada Miejska nie miała na celu świadomego ograniczenia obowiązku usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów, o czym literalnie mówi § 8, gdyż przedmiotowy zapis dotyczy wszystkich zwierząt i należy posługiwać się wykładnią celowościową zgodnie z celem Programu. Odnosząc się do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy organ zauważył, że skonkretyzowanie zadań w uchwale w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niemożliwe. W sytuacji kotów wolno żyjących nie będących zwierzętami bezdomnymi nie jest możliwe określenie miejsca i sposobu ich dokarmiania - działania takie następują dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, a bezdomne zwierzęta nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, kiedy zachodzi taka potrzeba. W tym zakresie powołano się na wyroki tut. Sądu z 28 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 162/23 oraz z 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1048/19. Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). W zakresie ostatniego zarzucanego naruszenia – art. 11a ust. 5 ustawy – organ zauważył, że w zaskarżonej uchwale wskazano, jakie środki finansowe zostaną przeznaczone na realizację zadań określonych w Programie. Kwestię sposobu ich wykorzystania w sposób szczegółowy określa § 10 ust. 2 Programu. W uchwale wskazano jedynie kwotę łączną na zadania realizowane przez schronisko dla zwierząt, z którym Gmina posiada podpisaną umowę. Z zakresu przedmiotowej umowy wynika, jaki zakres zadań realizuje podmiot prowadzący schronisko. Ponadto Program w § 2 ust. 2 wskazuje, do jakich usług został zobowiązany podmiot prowadzący schronisko. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut Skarżącego, że ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla zadania powierzonego schronisku nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu w części podniesionych zarzutów.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że uchwały podjęte w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należą do aktów prawa miejscowego. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ustawy. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Trafny okazał się drugi z podniesionych w petitum skargi zarzutów co do braku wypełnienia przez organ stanowiący gminy delegacji wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy i ograniczenie (w § 8 Programu) obowiązku usypiania ślepych miotów zwierząt jedynie do psów i kotów. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie usypiania ślepych miotów. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 22 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Bd 1255/16 (dostępnym, jak wszystkie powołane orzeczenia, w internetowej bazie NSA) powyższa regulacja nie daje zatem upoważnienia do tego, aby zawężać zapewnienie usypiania ślepych miotów jedynie do zwierząt w postaci psów i kotów – tak jak uczyniła w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Radoszycach. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zwierzętach bezdomnych rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Definicja ta nie obejmuje zatem jedynie psów i kotów, przy czym – jak wynika z samego tytułu podjętej uchwały – zaskarżony akt prawa miejscowego dotyczy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich, pomimo że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, iż podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały – w całości, jako że określone w pkt 1-3 tej regulacji szczegółowe zasady co do usypiania ślepych miotów dotyczyły zbyt wąsko ujętej w pierwszej części tego przepisu grupy – psów i kotów – nie zaś, jak to ogólnie wskazała ustawa, "ślepych miotów".

Niezasadna okazała się natomiast pozostała argumentacja skargi.

Mianowicie, w pierwszym z podniesionych zarzutów Prokurator wskazał na brak wypełnienia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy – poprzez brak wskazania w Programie (wraz z adresem, imieniem i nazwiskiem lekarza weterynarii) konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku. Przepis ten stanowi bowiem, że program ten (opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z § 2 Programu:

- ust. 1. "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz sprawowanie nad nimi opieki będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt [...]",

- ust. 2 pkt 3 "Schronisko, o którym mowa w ust. 1 zobowiązane jest do poddawania zwierząt obligatoryjnym zabiegom kastracji i sterylizacji (z wyjątkiem zwierząt, co do których przeprowadzenie takiego zabiegu może zagrażać ich zdrowiu lub życiu)".

Analizując art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy w zestawieniu z cyt. regulacjami Programu nie można się zgodzić z powyższym zarzutem Prokuratora, rozwiniętym w uzasadnieniu wniesionej skargi. Wypełnienie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy wynika wprost z lektury poszczególnych unormowań Programu, odczytywanych łącznie i rozumianych jako logiczna i wzajemnie uzupełniająca się całość. Sąd nie podzielił także zapatrywania skarżącego, zgodnie z którym obligatoryjnym elementem Programu jest konkretne wskazanie lekarza weterynarii, który będzie dokonywał kastracji i sterylizacji. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt – który to wymóg został spełniony przez Radę Miejską w Radoszycach. W tym zakresie tut. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185, zgodnie z którym "nie ulega wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów". Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, byłoby całkowicie niecelowe, bowiem biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wysoce prawdopodobna jest zmiana zajmujących się tym osób w ciągu okresu obowiązywania uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 69/20).

Mając na uwadze argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę nie sposób również podzielić stanowiska Prokuratora co do braku wypełnienia w Programie delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem program ten (opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Miejska w Radoszycach, działając na podstawie tego upoważnienia, uchwaliła w § 3 Programu, że cyt.:

"1. Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez:

1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, odbywać się będzie na podstawie zgłoszeń mieszkańców do Urzędu Miasta i Gminy w Radoszycach.

2) w przypadkach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców gminy pomoc w ich dokarmianiu oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach, w których przebywają, gdyż w ekosystemie wiejskim, koty bytujące w piwnicach budynków, w budynkach gospodarczych, w stodołach, stanowią jego naturalny element, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni, dlatego nie należy ich wyłapywać i umieszczać w schronisku, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia;

3) zapewnienie opieki weterynaryjnej w uzasadnionych przypadkach.

2. Osobą odpowiedzialną za koordynację działań związanych z kotami wolno żyjącymi na terenie gminy Radoszyce jest osoba zatrudniona w Urzędzie Miasta i Gminy w Radoszycach w referacie BK.Ś."

Pomimo tego, dość szczegółowego, uregulowania ustawowego zadania "opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania" skarżący niezasadnie zarzuca zbyt ogólny charakter omawianego unormowania – wskazując na brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów dokarmiania kotów wolno żyjących, oraz w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów. Tymczasem, jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, skonkretyzowanie w uchwale zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami nie jest możliwe do ujęcia w sposób obejmujący całokształt zagadnienia. Mianowicie, w sytuacji kotów wolno żyjących nie jest możliwe określenie konkretnego miejsca i sposobu ich dokarmiania, a działania takie są podejmowane dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, ponieważ koty wolno żyjące nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, gdy zachodzi taka potrzeba. W wyrokach z 28 marca 2023r. o sygn. akt II SA/Ke 162/23 i z 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1048/19 tut. Sąd w sposób prawidłowy zauważył, że zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Analizując treść cyt. wyżej § 3 Programu należy stwierdzić, że zaskarżona w tym zakresie uchwała zawiera wymaganą przez art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy regulację. Tym samym nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu Programu. Nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Natomiast w tym miejscu podkreślić trzeba, że Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). Skoro organ uchwałodawczy Gminy określił w Programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi, brak podstaw by zakwestionować tą regulację jedynie z uwagi na brak wskazania – jak chce tego skarżący – kazuistycznie określonych sytuacji – o co trudno z uwagi na specyficzny charakter opieki nad omawianą grupą zwierząt.

W odniesieniu do ostatniego, również nietrafnego zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy poprzez brak wskazania w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków, przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a także zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów, tj. jednej kwoty środków do kilku celów zbiorczo, należy przytoczyć § 10 Programu, zgodnie z którym:

"§ 1. Wysokość środków finansowych na realizację postanowień Programu zostały zaplanowane w budżecie gminy na rok 2023 w kwocie 30 000 złotych.

2. Wskazane powyżej środki wydatkowane będą w następujący sposób:

a) 25 000 zł na zadania realizowane w schronisku dla zwierząt - (odławianie i zapewnienie opieki, obligatoryjna sterylizacja, kastracja, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, elektroniczne znakowanie (czipowanie), usypianie ślepych miotów);

b) 500 zł na opiekę nad kotami wolno żyjącymi;

c) 500 zł na dokarmianie zwierząt bezdomnych;

d) 1 000 zł na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich;

e) 500 zł na uśpienie ślepych miotów;

f) 1 000 zł na zapewnienie opieki weterynaryjnej dla zwierząt, w tym całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

g) 1 500 zł na organizację akcji sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

3. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu.

4. Środki, o których mowa w ust. 1 mogą być zwiększone w przypadku pozyskania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych np. dotacje, darowizny oraz w ramach przesunięć budżetowych w danym roku."

Przyjęte rozwiązanie jest, zdaniem Sądu, równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania całości ustawowych zadań Gminy, związanych z realizacją Programu. W tym zakresie wyłączono i wskazano odrębną kwotę łączną – 25 000 zł – na zadania realizowane przez schronisko dla zwierząt, z którym Gmina posiada podpisaną umowę, obejmujące również "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt", o jakim mowa w powołanym przez skarżącego art. 11a ust. 5 ustawy. Przyjęte rozwiązanie jest zarazem spójne z przyjętymi w § 2 ust. 2 pkt 7 i 8 Programu obowiązkami schroniska, które zobowiązane zostało do prowadzenia działań mających na celu przekazywanie zwierząt nowym właścicielom oraz do dostarczania do Urzędu wszystkich umów adopcyjnych, w których zawarte będą takie dane jak: seria i nr dowodu osobistego, imię, nazwisko, adres zamieszkania. Ujęcie realizacji poszczególnych zadań w sposób kwotowo łączny miało związek z podmiotem, który będzie je samodzielnie realizował i niewątpliwie miało na celu racjonalizację i odpowiednie rozdzielenie ponoszonych wydatków w zależności od konkretnych uwarunkowań faktycznych – których w dacie podjęcia uchwały organ nie mógł ściśle przewidzieć. Należy przy tym wyrazić stanowisko, że nadmierna, wysoce szczegółowa – kazuistyczna, regulacja nie jest jednoznaczna z wypełnieniem delegacji ustawowej, gdyż nie zawsze służy osiągnięciu celów ustawowych, nie pozostawiając danemu podmiotowi możliwości podjęcia odpowiednich działań wychodzących naprzeciw zmieniającym się okolicznościom. Jednocześnie, powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania lub podmiotem realizującym wymienione w sposób enumeratywny powierzone zadania pozwala przyjąć, że uchwalony Program nie jest fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1001/17). W świetle powyższego brak podstaw by uznać, że treść § 10 ust. 2 lit. a Programu – który w tym zakresie wypełnia delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy – istotnie narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w całości, bądź tylko tej regulacji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność jedynie w odniesieniu do § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skoro natomiast podniesione w pierwszej, trzeciej i czwartej kolejności zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które w tym zakresie z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę – w tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.