Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 521/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: SWSA Jacek Bursa AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. i T. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lutego 2024 r. znak WS-VI.7581.12.2023.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 5 października 2023 r. znak: WG-II.6825.5.2023, Starosta S. - po rozpatrzeniu wniosku K. i T. P. - odmówił z powodów formalnych wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Z. , gmina Z., objętej księgą wieczystą nr [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, iż K. i T. P. wystąpili już wcześniej (27 sierpnia 2021 roku) z tożsamym wnioskiem o przekształcenie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta S. postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. znak: WG-II.6825.4,2021 odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. znak: WS-VI.7581.7.2022.BP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty S. . Strony nie wniosły skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W wyniku analizy obu wniosków organ I instancji uznał, że wnioskodawcy ponowili taki sam wniosek. Nie doszło do zmiany stanu prawnego, ani faktycznego, a także nie przedstawiono w sprawie nowych dowodów. Mając na względzie fakt, iż sprawa została uprzednio rozstrzygnięta, a okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie, organ I instancji orzekł o odmowie wydania zaświadczenia.

K. i T. P. wnieśli zażalenie na to postanowienie, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r. znak WS-VI.7581.12.2023.BP utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 904 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski potwierdził, że K. i T. P. już w dniu 27 sierpnia 2021 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...], poł. w Z. , gmina Z., objętej księgą wieczystą nr [...]

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: WG-II.6825.4.2021 Starosta S. odmówił wydania zaświadczenia, wskazując, iż w dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste istniały funkcjonujące budynki [...], a z kolei budynek mieszkalny jednorodzinny został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 9 listopada 2020 r., a oddany do użytkowania w czerwcu 2021 r.

Pismem z dnia 10 stycznia 2022 roku K. i T. P. złożyli zażalenie na ww. postanowienie z 23 grudnia 2021 r.

Następnie radca prawny P. S. - działający jako pełnomocnik K. i T. P. - złożył do akt sprawy pismo procesowe datowane na dzień 25 stycznia 2022 r. (data wpływu do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie: 31 stycznia 2022 r.), które stanowiło uzupełnienie ww. zażalenia wnioskodawców z dnia 10 stycznia 2022 roku. W niniejszym piśmie przytoczono art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawy przekształceniowej"). Następnie wskazano, że przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 cyt. ustawy stanowią samodzielne podstawy wydania zaświadczenia, a ponadto podstawy te są niezależne od siebie i wystarczy spełnienie warunków opisanych w jednej z nich aby uzyskać zaświadczenie. Podsumowując uzasadnienie zażalenia skarżący skonstatowali, że ich zdaniem w niniejszej sprawie doszło do nadużycia prawa w trakcie interpretowania przepisu art. 13 ww. regulacji.

W dalszej kolejności pełnomocnik K. i T. P. - radca prawny P. S. - złożył do akt sprawy prowadzonej przed Wojewodą Małopolskim pismo procesowe z dnia 23 czerwca 2022 r. (data wpływu do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie: 29 czerwca 2022 r.), którym - jak sam wprost to określił - uzupełnił zażalenie swoich mocodawców o nowe dokumenty złożone wcześniej do Starosty S. . Do powyższego pisma z 23 czerwca 2022 r. załączona została kopia wniosku K. i T. P. z 21 czerwca 2022 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie przedmiotowego gruntu oraz kopie dokumentów załączonych do tego wniosku, w tym m.in. zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów (budynków) nr [...] z dnia 10 czerwca 2022 r.

Tym samym należy wskazać, że ww. zawiadomienie o zmianie nr [...] z dnia 10 czerwca 2022 r. - złożone do akt przez poprzedniego pełnomocnika wnioskodawców w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym przed Wojewodą Małopolskim pod sygn.: WS-VI.7581.7.2022.BP i zakończonym prawomocnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. - jest tym samym dokumentem, który powołuje aktualny pełnomocnik wnioskodawców, a zatem wbrew twierdzeniom skarżących nie jest nowym dowodem, z którym Wojewoda Małopolski nie miał okazji zapoznać się w trakcie uprzednio prowadzonego postępowania zażaleniowego.

Nieprawdą jest również - jak to wskazują żalący - że w pierwotnym wniosku z 27 sierpnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcy powoływali się na inną podstawę prawną, a to przepis art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej (we wniosku z dnia 31 maja 2023 r. powołali się na przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy). Jako podstawa prawna pierwotnego wniosku został wskazany przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 tej regulacji, a organy obu instancji -rozpatrując wniosek odniosły się do zasadności zastosowania jako podstawy zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy, zarówno przepisu art. 1, jak i art. 13 -regulującego tzw. przekształcenie opóźnione.

Tym samym organ uznał, że wniosek K. i T. P. z 31 maja 2023 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w S. : 6 czerwca 2023 r.) o wydanie zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność nieruchomości położonej w Z. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], jest drugim wnioskiem strony i dotyczy kwestii już rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 22 sierpnia 2022 r. znak: WSA/1.7581.7.2022.BP, utrzymującym w mocy postanowienie Starosty S. z 23 grudnia 2021 r. znak: WG-II.6825.4.2021, odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej w prawo własności.

Postanowienie Starosty S. z dnia 23 grudnia 2021 r. weszło do obrotu prawnego, a sprawa z wniosku z dnia 31 maja 2023 r. została merytorycznie załatwiona. Wniosek K. i T. P. z dnia 31 maja 2023 r. jest merytorycznie tożsamy z wnioskiem tych samych osób z dnia 31 maja 2023 r. Nie nastąpiła przy tym zmiana stanu prawnego oraz okoliczności, które były podstawą odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Z. oznaczonej jako działka ewid. nr [...]. Wobec powyższego nadal aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści zapadła na mocy postanowienia Starosty S. z dnia 23 grudnia 2021 r. Tożsame stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 48/22.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P. i T. P., zarzucając mu naruszenie

< art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty S. z dnia 5 października 2023 roku, podczas, gdy były podstawy do uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

< art. 217 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do ponowienia kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia pomimo prawomocnej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz braku zmian stanu prawnego i/Iub faktycznego, co miało wpływ na treść orzeczenia

< art. 218 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego,

< art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w oparciu o istniejący stan prawny i uzasadnienie, iż złożony przez wnioskodawców wniosek o wydanie zaświadczenia stanowił powielenie wcześniejszego, tożsamego wniosku, który został już prawomocnie rozpoznany, co upoważniło organ do wydania decyzji odmownej;

< art. 219 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy przepis art 219 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a organ w skarżonej decyzji nie powołał żadnych innych przepisów, które mogłyby taką podstawę stanowić

< art 6 k.p.a., poprzez wybiórcze stosowanie przepisów obowiązującego prawa, co miało wpływ na treść orzeczenia

< art 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy co spowodowało, że organy nie ustaliły, czy faktycznie doszło w sprawie do ponowienia wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bez jednoczesnych zmian w stanie prawnym i/lub faktycznym i zaważyło to na treści wydanego orzeczenia;

< art 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę niepełnego materiału dowodowego zebranego z uchybieniem przepisom k.p.a. z pominięciem dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, co rzutowało na treść orzeczenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, wydane na podstawie art. 219 k.p.a.

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie przepisy materialnoprawne zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 904 ze zm.) – dalej określanej jako "ustawa przekształceniowa". Opracowując koncepcję przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca przyjął, że przekształcenie to następuje z mocy prawa, a potwierdzeniem tego faktu jest właśnie zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 i nst. k.p.a. Tego rodzaju zaświadczenie w istocie ma charakter zbliżony do decyzji deklaratoryjnej, bowiem przed jego wydaniem (bądź też przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia) organ ustala, czy zaistniały przesłanki wskazane w ustawie przekształceniowej. Zaświadczenie ma również szczególną moc, bowiem na jego podstawie następuje wpis prawa własności do księgi wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy wydanie takiego zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania nie jest jednak formalnie poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania administracyjnego, a strona nie korzysta z uprawnień przewidzianych np. w art. 10 k.p.a. W istocie jedynym zabezpieczeniem praw wnioskodawcy jest możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Ocena przesłanek przekształcenia może jednak – jak w niniejszej sprawie - wymagać analizy wielu dokumentów (akta sprawy liczą 200 kart) i zastosowania przepisów prawa, których wykładnia nie jest oczywista.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy trybem decyzji i trybem zaświadczeń. W przypadku decyzji obowiązuje zasada ich trwałości (art. 16 k.p.a.), niemniej jednak istnieją tzw. tryby nadzwyczajne pozwalające w określonych przypadkach wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego (wznowienie postępowania, nieważność decyzji, zmiana decyzji ostatecznej, wygaśnięcie decyzji).

W przypadku wydania zaświadczenia nie jest natomiast możliwe jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ustawodawca nie przewidział żadnego trybu weryfikacji prawidłowości wydanych zaświadczeń. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 728/19, LEX nr 3021221 i K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 219 teza 4).

Jak wskazuje M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 219: do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia czy zaświadczenia o określonej treści nie ma zastosowania res iudicata. Może bowiem ulec zmianie stan faktyczny i prawny, m.in. organ może zacząć dysponować określonymi danymi czy też dane te mogą ulec zmianie. Por. wyrok NSA z 24.11.2010 r., I OSK 1488/10, LEX nr 745045: "Zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski, i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom".

Teza ta jest oczywiście słuszna, niemniej jednak musi ona ograniczać się do rozstrzygnięć prawidłowych, nienaruszających obowiązujących przepisów. Przyjęcie stanowiska odmiennego, zakładającego absolutny i bezwarunkowy zakaz ponownej oceny przesłanek wydania zaświadczenia również w przypadku, gdy dokonana wcześniej ocena była błędna - prowadziłoby do skutków, których nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego. O ile bowiem w przypadku ostatecznych decyzji administracyjnych naruszających prawo istnieje możliwość ich weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, o tyle brak takiego trybu w przypadku błędnej odmowy wydania zaświadczenia trwale uniemożliwia usunięcie skutków raz popełnionego przez organy administracji publicznej błędu. Zatem jeśli odmowa wydania zaświadczenia była nieprawidłowa, to nie można przyjąć, że takie wadliwe stanowisko bezwarunkowo wiąże na przyszłość i nie pozwala na naprawienie uchybienia.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że zaświadczenie co do zasady potwierdza stan istniejący obiektywnie. Błędna wykładnia obowiązujących przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawi własności ma bardzo daleko posunięte konsekwencje, od braku możliwości wpisu prawa własności w księgach wieczystych, przez konieczność dalszego uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste, aż do wygaśnięcia rzekomo istniejącego w dalszym ciągu prawa użytkowania wieczystego po upływie okresu, na jaki zostało ustanowione.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że pierwsza odmowa wydania zaświadczenia (postanowienie Starosty S. z dnia 23 grudnia 2021 r., utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r.) była wadliwa, bowiem opierała się na błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio".

Organy obu instancji, powołując się na pogląd wyrażony w komentarzu do tego przepisu przyjęły, że "ustawodawca w tym przepisie odnosi się do sytuacji dotyczącej rozpoczętej inwestycji budowlanej, trwającej i formalnoprawnie niezakończonej przed 31 grudnia 2018 r.".

Pogląd ten jest całkowicie pozbawiony podstaw.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 13 ustawy przekształceniowej wielokrotnie wyrażano stanowisko, że niedopuszczalne jest uzależnianie przekształcenia tym w trybie od przesłanek nie wskazanych wprost w treści tego przepisu (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1411/22 - LEX nr 3506540, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1412/22 - LEX nr 3507936; z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Kr 1409/23 - LEX nr 3587618).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2024 r., sygn. I OSK 2120/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) zajął stanowisko przeciwne stwierdzając: "Podstawową przesłanką opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia dla objęcia nieruchomości tym mechanizmem (M. Gdesz, Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego, Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114). Warunkiem opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy. Analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. pozwala na stwierdzenie, że stan nieruchomości, prawny i faktyczny, tj. sposób zabudowania nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności przekształcenia. Istotne jest, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy mogła być zarówno zabudowana, jak i niezabudowana budynkiem mieszkalnym. Reasumując, brak jest jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (tamże, s. 115). (...) Taka interpretacja powołanego przepisu jest też zgodna z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy, w którym wskazano, że dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lun jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytku (...). Ponadto wskazano tam, że jednym z celów ustawodawcy było zakończenie praktyki periodycznego uchwalania kolejnych ustaw przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej przez organy administracji i Sąd I instancji, w perspektywie kilku lat, doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, co ponownie generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem u.p.p.u.w."

Również w doktrynie pojawiły się poglądy odmienne od tego, na którym oparto postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Według Ł. Sanakiewicza [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 13 "Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja tzw. opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z art. 13 ustawy przekształceniowej znajduje zastosowanie do budynków mieszkalnych (jednorodzinnych oraz wielorodzinnych), których budowa została rozpoczęta po 1.01.2019 r., oddanych do użytkowania na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe. Prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Tak M. Sieradzka, Opóźnione przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a termin oddania obiektu budowlanego do użytkowania, Legalis)".

Jak wynika z powyższego odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność wyłącznie na tej podstawie, że roboty budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego nie były jeszcze rozpoczęte w dniu 31 grudnia 2018 r. – jako oparte na przesłance niewynikającej z treści art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej było oczywiście błędne. W świetle tego przepisu data rozpoczęcia robót budowlanych nie ma żadnego znaczenia.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę jak daleko posunięte byłyby konsekwencje braku możliwości "naprawienia" popełnionego wcześniej błędu, Sąd uznał, że samo istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, przy braku zmiany stanu faktycznego i prawnego, nie stoi na przeszkodzie ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu wniosku. Stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest przejawem nadmiernego formalizmu.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że w niniejszym wyroku nie przesądzono o zasadności wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Sąd stwierdza jedynie, że przesłanką odmowy wydania zaświadczenia w okolicznościach tej sprawy nie może być ani fakt pozostawania w obrocie prawnym wydanego wcześniej postanowienia, ani fakt, że budowa budynku mieszkalnego rozpoczęła się w roku 2020. Zatem po zwrocie akt sprawy organy winny jeszcze raz szczegółowo zbadać istnienie przesłanek wynikających z art. 13 ustawy przekształceniowej.

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi.

W sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego po wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący twierdzą, że wraz z wnioskiem z dnia 31 maja 2023 roku przedłożyli jeszcze inne nowe dowody, tj. decyzję z dnia 13 stycznia 2023 roku w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2023 oraz aktualizację stawki opłaty rocznej. Dowody te nie mają znaczenia dla oceny przesłanek przekształcenia wskazanych w art. 13 ustawy przekształceniowej.

Nie są zgodne z prawdą twierdzenia skargi, że "W pierwotnym wniosku z dnia 27 sierpnia 2021 roku wnioskodawcy powoływali się na inną podstawę prawną przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. na przepis art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. We wniosku z dnia 31 maja 2023 roku jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 13 ust 1 i art 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności". W pierwszej procedurze rozważano zarówno możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 2, jak i na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Całkowicie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia nie rozpoznania w odrębnej procedurze wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia 21 czerwca 2022 roku (k. 135 akt administracyjnych) i przekazania go do akt postępowania prowadzonego do sygnatury akt WS-VI.7581.7.2022.BP jako uzupełnienie zażalenia na pierwsze postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący w tej sprawie wnosili ponaglenie (k. 149 akt administracyjnych), które zostało rozpoznane postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. (k. 156 akt administracyjnych). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przyjął, że wniosek z 21 czerwca 2023 r. należało potraktować jako formę uzupełnienia zażalenia (str. 3 postanowienia). Jeśli skarżący nie zgadzali się z tym stanowiskiem i uważali, że nowemu wnioskowi należy nadać bieg jako inicjującemu odrębne postępowanie w zakresie wydania zaświadczenia, to mieli możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Skoro tego nie zrobili, to słusznie Starosta S. przyjął, że zgadzają się ze stanowiskiem Wojewody i nie rozpoznał tego wniosku odrębnie w ramach własnych kompetencji.

Mimo, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty S. naruszały przepisy postępowania poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wobec istnienia w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie jest możliwe ponowne rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).