Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 408/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 144, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 3 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 maja 2023 r., znak: WOA.7722.16.2023 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 408/23

Uzasadnienie

Postanowieniem z 17 maja 2023 r., znak: WOA.7722.16.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia G. i J. małż. B. oraz zażalenia L. i M. małż. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Sandomierzu z 1 marca 2023 r., znak: PINB-NB.5160.2.2020, ustalające dla G. B. i J. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem wybudowanej na terenie działek nr ewid. [...] w Sandomierzu przy ul. S. bez uprzednio wymaganego pozwolenia na budowę

- na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 7 listopada 2019 r. pracownicy PINB w Sandomierzu przeprowadzili kontrolę w sprawie zabudowy gospodarczej na działkach nr ewid. [...] będących własnością G. i J. małż. B . Ustalono m.in., że na działce nr [...] usytuowany jest obiekt wiaty o wymiarach 5,10 m x 7,60 m, wysokości 3,40 m do kalenicy i 2,60 m do okapu, z częściowym podpiwniczeniem, konstrukcji drewnianej z jedną ścianą murowaną z kamienia od strony wschodniej, o dachu dwuspadowym drewnianym, kryty dachówką. Podpiwniczenie jest wykonane z kamienia i cegły pełnej. Wiata znajduje się w odległości od około 2,40 m do 2,70 m od ogrodzenia działki z drogą, która składa się z działek nr [...], stanowiących współwłasność G. i J. B., E. i P. S. oraz L. i M. W .

Pismem z 20 marca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami rozbudowy części nadziemnej ww. wiaty. Małżonkowie B. w dniu 1 lipca 2020 r. złożyli pisemne oświadczenie, że po nabyciu nieruchomości przy ul. S. nr ewid. [...] w 2008 r. wraz z budynkiem gospodarczym, dokonali w 2008 r. rozbiórki części nadziemnej z uwagi na zły stan techniczny. Jednocześnie wykonali nadbudowę części nadziemnej służącej jako altana rekreacyjna na działkach nr [...].

W piśmie z 2 lipca 2020 r. Starostwo Powiatowe w Sandomierzu poinformowało, że w rejestrach Wydziału Architektury i Budownictwa brak jest informacji dotyczących dokonanych zgłoszeń, wydanych pozwoleń na budowę dotyczących rozbudowy części nadziemnej obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] przy ul. S.

Postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2d i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), w zw. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w Sandomierzu zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r., Nr [...], PINB nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z prawnym zakończeniem dokonanej rozbudowy części nadziemnej obiektu budowlanego, stanowiącego altanę rekreacyjną, na działkach nr ewid. [...] przy ul. S., wybudowanego bez zgłoszenia oraz nałożył na G. i J. B. obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających uregulowanie stanu prawnego popełnionej samowoli budowlanej.

Postanowieniem z 9 listopada 2020 r. ŚWINB uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa altana o powierzchni większej niż 35 m², posiadająca podpiwniczenie, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem zastosowanie ma art. 48 Pb. Postanowieniem z 26 lutego 2021 r., sygn. II SA/Ke 51/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na postanowienie ŚWINB.

Postanowieniem z 23 grudnia 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 29 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1-3 Pb, nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z prawnym zakończeniem przedmiotowej rozbudowy, zobowiązując inwestorów do przedłożenia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, albo decyzję o warunkach zabudowy, ekspertyzy technicznej.

Postanowieniem z 11 lutego 2021 r. ŚWINB uchylił ww. postanowienie PINB i w to miejsce orzekł na podstawie m.in. art. 48 ust 2 i 3 Pb, że wstrzymuje roboty budowlane dotyczące wybudowanego w latach 2008/09 bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem o wymiarach zewnętrznych 5,10 x 7,60 i wysokości 3,40 – 7,50 m, usytuowanego na terenie działek nr [...] przy ul. S. i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 sierpnia 2021 r. następujących dokumentów: 1) 4 egz. projektu budowalnego; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez jego częściową rozbiórkę w odniesieniu do § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego. Postanowieniem z 12 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Ke WSA w Kielcach odrzucił skargę G. B. na to postanowienie, a wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. w tej samej sprawie oddalił skargę J. B .

Postanowieniem z 17 marca 2022 r. na wniosek inwestorów z 25 sierpnia 2021 r. ŚWINB przedłużył termin na dostarczenie opisanych wyżej dokumentów, określając nowy termin ich przedłożenia na 30 września 2022 r. Inwestorzy przy piśmie z 19 września 2022 r. złożyli dokumenty związane z postępowaniem legalizacyjnym. W piśmie z 14 grudnia 2022 r. zostali wezwani do uzupełnienia braków tych dokumentów w terminie 21 dni. Przy piśmie z 22 lipca 2022 r. (które wpłynęło do organu 30 stycznia 2023 r.) złożyli wymagane dokumenty.

W takim stanie faktycznym organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 1 marca 2023 r. W zażaleniu na to postanowienie L. i M. W. zarzucili błędną wykładnię § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego, a nadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 57 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 134 i art. 138 § 2a Kpa. G. i J. B. zarzucili natomiast błędne zastosowanie uchylonych przepisów art. 49 ust. 2 i 3 Pb, nieprawidłowe ustalenie współczynnika kategorii obiektu, brak zastosowania art. 49d ust. 1 i 2 Pb.

Rozpatrując zażalenia organ II instancji stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Odnosząc się do kwestii złożenia wymaganych dokumentów po terminie organ powołując się na poglądy orzecznictwa wyjaśnił, że termin z art. 48 ust. 3 Pb jest terminem procesowym, instrukcyjnym i może być przedłużany. Uznanie przez organ nawet po jego upływie, że obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy.

ŚWINB uznał za zasadny zarzut inwestorów błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, który zdaniem organu, należy do III kategorii obiektów budowlanych, tj. niewielkich budynków, a nie do kategorii VIII, jak przyjął organ I instancji. W konsekwencji niewłaściwie określono wysokość opłaty legalizacyjnej. Ponadto, w toku całego postępowania administracyjnego za jego strony byli uznawani przez organ E. i P. S., tymczasem postanowienie z 1 marca 2023 r. nie zostało do nich skierowane, co narusza przepisy postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przedłożonej przez inwestorów przy piśmie z 22 lipca 2022 r. dokumentacji legalizacyjnej ŚWINB wskazał, że zaświadczenie Burmistrza Miasta Sandomierza z 4 sierpnia 2022 r. dotyczy "wiaty gospodarczej o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 5,30 m szerokości x 3,10 m długości i wysokości ok. 2,82 m do okapu i 3,60 m do kalenicy", tymczasem przedmiotem postępowania jest "altana rekreacyjna – grill ogrodowy w części podpiwniczony z wiatą". Niemniej jednak w aktach sprawy znajduje się kserokopia zaświadczenia Burmistrza Miasta Sandomierza z 8 lipca 2022 r. dotycząca "altany rekreacyjnej – grilla ogrodowego częściowo podpiwniczonego z wiatą usytuowaną na działkach nr ewid. [...]". Wobec powyższego organ uznał, że inwestorzy uzyskali stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego.

Organ II instancji stwierdził, że ww. działki w części graficznej planu miejscowego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 6MN – teren ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni. Przy tych działkach znajduje się ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5 m (jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m), oznaczony symbolem 2CPD. Planista naniósł na plan obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, a istniejąca zabudowa, zgodnie z ustaleniami planu, została przewidziana do zachowania. W konsekwencji należy uznać jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie ze stanowiskiem ŚWINB, w uzasadnieniu brak jest informacji dotyczącej, czy projekt budowlany przedłożony przez inwestorów został sprawdzony przez projektanta sprawdzającego, stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pb. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy zasadniczej, zamiast na aktualnej mapie do celów projektowych (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Ponadto, strony projektu budowlanego i załączników nie zostały ponumerowane.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że PINB w równolegle prowadzonym postepowaniu wydał nakaz rozbiórki, podtrzymany przez ŚWINB, innego obiektu znajdującego się na tej samej działce w obszarze tego samego ciągu pieszo-jezdnego organ wyjaśnił, że przedmiotem decyzji PINB z 29 czerwca 2022 r., utrzymanej w mocy decyzją ŚWINB z 7 lutego 2023 r., był budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 3,20 m szerokości, 5,25 m długości z dobudowaną od strony północnej wiatą usytuowany w odległości od ogrodzenia z ciągiem pieszo-jezdnym od 0,65 m do 0,70 m, wykonany po uchwaleniu planu miejscowego. Nie został zatem naniesiony na część graficzną planu.

Ustosunkowując się do podniesionej w zażaleniu kwestii postanowienia ŚWINB z 11 lutego 2021 r., w którym wskazano, że możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem np. poprzez rozbiórkę części obiektu, w jakim narusza przepisy planu miejscowego, organ wyjaśnił, że to postanowienie wydane było na wczesnym etapie postępowania, a dotyczyło wstrzymania robót budowlanych związanych z budową altany. Dopiero późniejsza analiza zgromadzonego z toku postępowania legalizacyjnego całokształtu materiału dowodowego wykazała pełny obraz w zakresie zgodności obiektu z planem miejscowym.

W skardze do tut. Sąd L. W. i M. W. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 17 czerwca 2022 r., znak: PINB-NB.5160.2.2020, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 ust. 2 Pb w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r. oraz § 4 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 6 i § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego osiedla "S.";

2. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Pb w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwa jest legalizacja obiektu stanowiącego wiatę z częściowym podpiwniczeniem na działkach nr [...], w sytuacji gdy stanowi ona samowolę budowlaną i jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 6 i § 18 ust. 5 pkt 2 ww. planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie bezprawne i nieuprawnione uznanie zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego;

4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pb w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r. poprzez jego niezastosowanie i mimo niespełnienia w wyznaczonym terminie przez inwestorów obowiązku dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej, zaniechanie obowiązku rozbiórki;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 i art. 11 w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kpa poprzez przyjęcie błędnych podstaw zaskarżonego postanowienia;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a nadto nadużyciu przez organ uprawnienia do swobodnej oceny dowodów.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyjął zgodność przedmiotowej budowy z planem miejscowym na podstawie dwóch okoliczności: po pierwsze na podstawie kserokopii zaświadczenia Burmistrza Miasta Sandomierza z 8 lipca 2022 r. dotyczącego altany rekreacyjnej, która to kserokopia jak sam organ wskazuje "znalazła się" w aktach sprawy w niewyjaśnionych okolicznościach, a sami inwestorzy złożyli do akt sprawy zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym innego obiektu budowlanego, po drugie na podstawie tego, że przedmiotowy obiekt budowlany został uwzględniony w warstwie graficznej planu miejscowego. Tymczasem nieznana jest stronie skarżącej procedura umożliwiająca legalizację samowoli budowlanej poprzez umieszczenie obrysu budynku w graficznej warstwie panu miejscowego.

Skarżący podkreślili, że w momencie uchwalania planu miejscowego przedmiotowy obiekt budowlany był samowolą budowlaną. Jego uwzględnienie w warstwie graficznej planu nie przywraca mu przymiotu budynku legalnego, a co za tym idzie nie przesądza o jego zgodności z planem miejscowym. Przepis § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego jest przepisem szczególnym w stosunku do § 13 ust. 6, co oznacza, że obowiązującą zasadą dla obiektu objętego niniejszym postępowaniem jest zachowanie odległości zabudowy od drogi wewnętrznej oraz ciągu pieszo-jezdnego na minimum 5 m. Tymczasem przedmiotowa budowa warunku tego nie spełnia. Nie zgodzili się z argumentacją organu sugerującą, że dla przedmiotowego terenu w planie miejscowym nie przewidziano żadnych zasad w zakresie odległości zabudowy od ciągu pieszo-jezdnego. Tymczasem skoro organ uważa, że § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego nie może mieć zastosowania, ponieważ ciąg pieszo-jezdny nie posiada wyznaczonej jezdni, to zastosowanie muszą mieć przepisy ogólne, tj. § 13 ust. 6 pkt 3. Jeśli zaś organ uważa, że § 13 ust. 6 nie może mieć zastosowania, bo jest przepisem ogólnym, to zastosowanie musi mieć przepis szczególny, tj. § 18.

W skardze wskazano na okoliczność, że postanowienie ŚWINB z 11 lutego 2021 r. stwierdzające, że przedmiotowy obiekt nie może być zalegalizowany w całości jest prawomocne, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. odrzucił skargę G. i J. B.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że organ nie zweryfikował zasadności wniosku inwestorów z 25 sierpnia 2021 r. o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów niezbędnych do legalizacji, a jedynie przedłużył termin do 30 września 2022 r., w sytuacji gdy inwestorzy wskazywali, że nie są w stanie dostarczyć kompletnych dokumentów legalizacyjnych. W dokumentacji ostatecznie złożonej przez inwestorów brak jest prawidłowego projektu budowlanego, wykonanego i podpisanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia, natomiast zaświadczenie o zgodności budowy z zapisami planu miejscowego dotyczyło innego obiektu. Mimo to PINB wyznaczył kolejny termin na uzupełnienie dokumentacji, który również został uchybiony. Jednocześnie inwestorzy przedłożyli zupełnie inną dokumentację projektową, wykonaną i podpisaną przez innego projektanta.

Skarżący wskazali, że zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela działki nr [...] A. W. na działce nr [...] w latach 80. ub. wieku znajdował się grill z częściowym podpiwniczeniem. Tymczasem obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na dwóch działkach, nie jest więc możliwe by był to ten sam obiekt, o którym mowa w oświadczeniu poprzedniego właściciela.

Dalej skarżący zarzucili brak analizy kserokopii zaświadczenia Burmistrza Miasta Sandomierz z 8 lipca 2022 r., które stoi w sprzeczności z postanowieniem ŚWINB z 11 stycznia 2021 r., dotyczącym co prawda innego budynku, ale znajdującego się w tym samym pasie tego samego ciągu pieszo-jezdnego, usytuowanego również na działce nr [...]. Takie stanowisko podtrzymał WSA w Kielcach w wyroku z 29 grudnia 2021 r., co doprowadziło do nakazu rozbiórki tego obiektu.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z uwagi na przedmiot skargi (postanowienie), stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "Ppsa", sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem skargi jest postanowienie kasatoryjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa, którym organ II instancji uchylił do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 59f ust. 1-3 w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59g, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej "Pb". Do takich postanowień nie mają zastosowania przepisy Ppsa dotyczące sprzeciwu od decyzji (art. 64a-64e). Ustawodawca nie traktuje bowiem na gruncie Ppsa pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. I OZ 130/18). W konsekwencji, kontrola zaskarżonego postanowienia nie może ograniczać się tylko do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa, jak to wskazuje art. 64e Ppsa, ale trzeba mieć na uwadze całokształt sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, mającym zastosowanie do zażaleń z mocy art. 144 tej ustawy, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powody, dla których organ II instancji w niniejszej sprawie wydał postanowienie kasatoryjne są w niniejszej sprawie niesporne. ŚWINB wskazał, że organ I instancji błędnie określił kategorię obiektu budowlanego, nie doręczył postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną stronom postępowania, tj. E. S. i P. S., a nadto projekt budowlany nie został sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zasadność zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 Kpa z uwagi na powyższe uchybienia. Istotnie, przedmiotowy obiekt, który stanowi altanę rekreacyjną z podpiwniczeniem, nie może być kwalifikowany do kategorii VIII obiektów budowlanych według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej "Pb", mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na dyspozycję art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.). Kategoria VIII obejmuje inne budowle niż należące do kategorii I-VII, tymczasem altana rekreacyjna podlega kwalifikacji w zakresie kategori III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Tym samym konieczne jest ustalenie opłaty legalizacyjnej z uwzględnieniem innego współczynnika kategorii obiektu.

Naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia stron tego postępowania jest ewidentne i nie wymaga szerszych rozważań. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Ewidentnym uchybieniem jest również brak sprawdzenia projektu budowlanego stosownie do art. 20 ust. 2 Pb. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 Pb obowiązek nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe, jednakże stosowanie tego przepisu zostało wyłączone na mocy art. 48 ust. 3 pkt 2 Pb, co oznacza, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowała ogólna reguła z art. 20 ust. 2 Pb.

Wskazane wyżej kwestie wymagają wyjaśnienia, a ich zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 Kpa) stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa).

Zarzuty skargi koncentrują się na zakwestionowaniu samej dopuszczalności legalizacji spornej altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem. Przede wszystkim kwestionowane jest stanowisko organu o zgodności przedmiotowej altany rekreacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "S." wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r., Nr [...] . Jest to zarzut chybiony. Działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 6MN. Przepis § 11 ust. 5 uchwały w sprawie planu miejscowego wyraźnie stanowi, że na terenach zabudowy jednorodzinnej MNi, MN oraz MNs obowiązuje prawo budowy w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m, ale nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiadem dla sytuacji oznaczonych graficznie na rysunku planu. Z kolei w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały rysunek planu zawiera istniejącą zabudowę gospodarczą do zachowania, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub wymiany na nową, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych.

Zarzut dotyczący braku podstaw do legalizacji altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem, nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest, że przedmiotowy obiekt został naniesiony na rysunek planu. Okoliczność, że obiekt ten stanowi samowolę budowlaną nie ma wpływu na ocenę, czy jest on zgodny z planem miejscowym. Zgodność obiektu budowlanego z planem miejscowym jest jednym z elementów warunkujących legalizację samowoli budowlanej. W analizowanej sprawie u podstaw legalizacji legło ustalenie, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, skoro obiekt oznaczony jako istniejąca zabudowa gospodarcza do zachowania, został uwzględniony w rysunku planu. Decyzją planisty istnienie przedmiotowego obiektu zostało uznane za zgodne z uwarunkowaniami ładu przestrzennego. W tej sytuacji nie mają znaczenia rozważania co do zachowania odległości zabudowy od ciągów pieszo-jezdnych.

Odnosząc się do zarzutu braku orzeczenia nakazu rozbiórki pomimo uchybienia terminu do przedłożenia dokumentów podkreślić należy, że ustawodawca formułując treść art. 48 ust. 3 i 4 Pb nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pb jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2331/17).

Okoliczność, że w uzasadnieniu ostatecznego i prawomocnego postanowienia ŚWINB z 11 lutego 2021 r. znalazło się stwierdzenie, że "jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez rozbiórkę części obiektu w zakresie w jakim narusza ustalenia ww. planu", nie jest w niniejszej sprawie rozstrzygająca. Kodeks postępowania administracyjnego nie przypisuje ocenom wyrażonym w uzasadnieniu decyzji czy postanowienia mocy wiążącej dla innych organów lub sądów, inaczej niż np. art. 170 Ppsa. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji (oraz postanowienia z mocy art. 126 Kpa) nie zawiera stwierdzenia (poświadczenia, potwierdzenia) faktów, ale zawiera "wskazanie" faktów, które organ "uznał" za udowodnione. Skoro organ w decyzji "uznaje" fakty za udowodnione oraz "ocenia", czy dana okoliczność została udowodniona to znaczy, że dopuszczalne jest popełnienie błędu w tych ocenach. Wiążąca dla organów jest natomiast sentencja decyzji czy postanowienia (por. wyroki: NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. I FSK 1782/21; WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r., sygn. III SA/Wa 2781/18; wydane wprawdzie na tle art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, ale adekwatne w odniesieniu do art. 107 § 3 Kpa). Sentencja postanowienia ŚWINB z 11 lutego 2021 r. wyraźnie umożliwiła legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.