Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1089/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art 77 § 1, art. 107 § 1, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego transgranicznego przemieszczenia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do [...], zgłoszonego pod numerem [...] przez firmę [...], z siedzibą pod adresem: [...], dotyczącego 11000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem 19 12 07 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p. 18) oraz wymienionych pod kodem AC 170 w załączniku IV do rozporządzenia nr 1013/2006.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Firma [...], z siedzibą pod adresem: [...] dokonała zgłoszenia przemieszczenia 11000 ton odpadów, oznaczonych kodem 19 12 07 (zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów) oraz AC170 (zgodnie z załącznikiem IV do Rozporządzenia) z [...] do [...] Zgłoszeniu nadano numer [...]. Odbiorcą odpadów miała być spółka [...] Odpady planowano przemieścić w celu poddania ich procesowi odzysku R3 w zakładzie [...] w [...].

W toku postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ), na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ) z wnioskiem o przedstawienie informacji dot. przestrzegania przez odbiorcę odpadów przepisów o ochronie środowiska, a w szczególności warunków posiadanych przez niego decyzji administracyjnych.

[...]WIOŚ w dniach [...] września - [...] listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę w instalacji odzysku [...] Sp. z o.o., Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli [...].

Kontrola odbiorcy ujawniła naruszenie przez [...] Sp. z o.o. przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, poprzez odebranie i przetworzenie przez spółkę w eksploatowanej przez siebie instalacji, odpadów o kodzie 19 12 07, przywiezionych do Polski z zagranicy bez uprzedniego przeprowadzenia procedury pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody:

- 21,80 Mg z [...], [...], w dniu 17 sierpnia 2019 r.;

- 20,76 Mg z [...], w dniu 24 września 2019 r.

Odpady objęte ww. wysyłkami zostały sklasyfikowane pod kodem B3050, zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz przemieszczone na podstawie przepisów art. 18 rozporządzenia tj. procedury ogólnych obowiązków w zakresie informowania. W wyniku kontroli stwierdzono, iż odpady zawierały w swoim składzie kawałki płyt drewnopochodnych, zatem nie powinny zostać sklasyfikowane pod kodem B3050. Klasyfikacja powyższych odpadów pod kodem B3050 z załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 jest nieprawidłowa, gdyż jedynie odpady drewna, które nie zostały poddane jakimkolwiek procesom obróbki (z wyjątkiem obróbki czysto mechanicznej), mogą być sklasyfikowane jako odpad o kodzie B3050. Drewno, które poddano procesom innym niż tylko obróbka czysto mechaniczna i które może zawierać w swoim składzie substancje chemiczne takie jak m.in. kleje, lakier, impregnaty, powinno być klasyfikowane pod kodem AC 170, zgodnie z załącznikiem IV do wymienionego rozporządzenia. W świetle przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 odpady wyszczególnione w załączniku TV podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach Tytułu II ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przemieszczenie odpadów bez dokonania zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom oraz uzyskania zgody jest nielegalne. W oparciu zatem o art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, [...]WIOŚ decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: Nr [...], wymierzył [...] Sp. z o.o., z siedzibą pod adresem: ul. [...], karę pieniężną w wysokości 150000 zł za odbiór 42,56 Mg odpadów klasyfikowanych pod kodem AC 170 w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, bez dokonania zgłoszenia wszystkim zainteresowanym właściwym organom i uzyskania pisemnej zgody.

Wskazaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do [...], zgłoszonego pod numerem [...] przez firmę [...], dotyczącego 11000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem 19 12 07 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów oraz wymienionych pod kodem AC 170 w załączniku IV do rozporządzenia nr 1013/2006.

Przesądza to o wystąpieniu przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wymienionej w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia (WE) 1013/2006, zgodnie z którym właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeżeli odbiorca został uprzednio pociągnięty do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie lub inne naruszenie przepisów w zakresie ochrony środowiska. W powyższym przypadku właściwe organy wysyłki oraz miejsca przeznaczenia mogą, zgodnie z przepisami krajowymi odrzucić wszelkie przemieszczenia, w które zaangażowana jest dana osoba.

Organ wyjaśnił także, że w związku z wnioskami lokalnej społeczności w sprawie uciążliwości powodowanych emisją zanieczyszczeń do powietrza przez instalację [...] Sp. z o.o., które wpłynęły do [...]WIOŚ, w trakcie kontroli sprawdzono parametry pracy instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych w dniach, których dotyczyły przedmiotowe wnioski i stwierdzono, iż [...] i [...] października 2019 r. występowały przekroczenia mocy cieplnej generatora gorącego powietrza (dalej: GGP). Według wyjaśnień odbiorcy w ww. dniach nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej mocy cieplnej GGP, a zaobserwowane podwyższone wartości mocy cieplnej GGP spowodowane były usterką techniczną sterownika, przez co system zapisu danych odnoszących się do wartości ciepła produkowanego na kotle otrzymywał dane o zużyciu pyłu. W związku z wyjaśnieniami [...] Sp. z o.o. dot. podawania od dnia 16 września 2019 r. wielkości zużycia pyłu zamiast wartości ciepła produkowanego przez GGP oraz wykrycie tej usterki dopiero w trakcie kontroli przez inspektorów [...]WIOŚ stwierdzono, że od 16 września 2019 r. spółka nie przestrzegała wszystkich warunków zawartych w pkt V ppkt 2 pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszalka Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], w którym ustanowiono warunki wysokiego stopnia ochrony środowiska poprzez m.in. utrzymywanie urządzeń w dobrym stanie technicznym oraz niezwłoczne usuwanie usterek technicznych. W związku ze stwierdzonym naruszeniem zapisów pozwolenia zintegrowanego oraz w oparciu o art. 351 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz. U. Dz.U. 2019 poz. 1396) organ nałożył mandat na pracownika firmy.

Powyższe przesądza o wystąpieniu przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wymienionej w art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) 1013/2006, który stanowi, że właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeśli nie jest ono zgodne z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wydanie zezwolenia na przywóz odpadów z zagranicy byłoby niezgodne z art. 12 ust. 1 lit. b i d rozporządzenia nr 1013/2006.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną powyżej decyzję GIOŚ z [...] marca 2020 r. wniósł [...] z siedzibą w [...], dalej "strona skarżąca", zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190/1, 12 lipca 2006 r., "Rozporządzenie") poprzez uznanie, że odbiorca odpadów - spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("[...]") - została pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów, podczas gdy decyzja o nałożeniu na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej nie jest ani ostateczna, ani prawomocna;

2) art. 12 ust. 1 lit. b Rozporządzenia, poprzez:

• uznanie, że nałożenie na pracownika [...] mandatu karnego za usterkę sterownika odpowiadającego za prawidłowe działanie systemu zapisu danych o wartości ciepła wytwarzanego przez Generator Gorącego Powietrza stanowi okoliczność przesądzającą o tym, że planowane przemieszczenie odpadów będzie niezgodne z przepisami ochrony środowiska, podczas gdy faktu ukarania osoby fizycznej nie można utożsamiać z ukaraniem osoby prawnej, w której osoba ta jest zatrudniona, a także w sytuacji w której okoliczność ta nie jest związana z gospodarowaniem odpadami i nie ma żadnego wpływu na planowane przemieszczenie odpadów;

• brak oceny, czy zidentyfikowane naruszenie ma charakter trwały i czy pozwala na przyjęcie, że planowane przemieszczenie odpadów będzie niezgodne z przepisami ochrony środowiska;

• brak przeprowadzenia analizy, czy skutki dokonania planowanego przemieszczenia odpadów będą sprzeczne z polskimi przepisami w zakresie środowiska;

• bezpodstawne uznanie, że jakiekolwiek naruszenie przez odbiorcę odpadów przepisów z zakresu ochrony środowiska w przeszłości uzasadnia wyrażenie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów;

3) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 6 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a.") poprzez brak rozważenia możliwości i zasadności udzielenia warunkowej zgody na przemieszczenie odpadów, podczas gdy przesłanki do wyrażenia sprzeciwu i wyrażenia warunkowej zgody są identyczne;

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji niezawierające w szczególności wyjaśnienie przyczyn, ze względu na które GIOŚ nie wyraził warunkowej zgody na przemieszczenie odpadów.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o:

a) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - zastrzeżeń [...] do protokołu kontroli [...]WIOŚ, który został załączony do niniejszej skargi na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a;

b) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

c) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że [...] wniosła odwołanie od decyzji [...]WIOŚ. Decyzja [...]WIOŚ nie jest zatem ostateczna, ani tym bardziej prawomocna. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez GIOŚ w prowadzonym postępowaniu. W ocenie strony skarżącej niedopuszczalne jest uznanie, że [...] została "pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów" w sytuacji, w której decyzja o wymierzeniu spółce kary nie jest ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jest to równoznaczne z tym, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Skoro decyzja [...]WiOŚ nie jest ostateczna, nie można stwierdzić, że [...] została pociągnięta do odpowiedzialności za nielegalne przemieszczanie odpadów.

Dalej wskazano, że GIOŚ wadliwie przyjął, że wyrażenie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia w oparciu o ten przepis jest dopuszczalne w sytuacji, gdy odbiorca odpadów nie przestrzega któregokolwiek z przepisów z zakresu ochrony środowiska. Jednak, z brzmienia cytowanej regulacji jednoznacznie wynika, że to planowane przemieszczenie lub odzysk odpadów ma być zgodne z przepisami krajowymi lub w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. W konsekwencji, wyrażenie sprzeciwu musi mieć oczywisty związek z przemieszczaniem odpadów i odzyskiem odpadów a nie z oceną całej działalności podmiotu. Tylko w sytuacji w której przemieszczenie wywoła negatywny skutek w aspekcie przestrzegana unormowań z zakresu ochrony środowiska, organ ma kompetencję, by wyrazić sprzeciw.

Strona skarżąca wywiodła także, że [...] posiada wszelkie wymagane decyzje administracyjne, by prowadzić odzysk odpadów. Co więcej, organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie stwierdziły, że dokonuje on przetwarzania odpadów w sposób naruszający uzyskane decyzje czy wymogi ustawowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało tymczasem odzwierciedlone, by GIOŚ dokonał jakiejkolwiek analizy skutków planowanego przemieszczenia. W konsekwencji, nie wykazano, że rezultatem dokonania takiego przemieszczenia byłoby naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. Wskazano także, że naruszenie przez odbiorcę w przeszłości przepisów ochrony środowiska mogłoby być jedną z przyczyn zastosowania art. 12 ust. 1 lit. b Rozporządzenia, lecz tylko wówczas, gdy naruszenie to może mieć wpływ na planowane przemieszczenie oraz gdy naruszenie to ma charakter trwały. Ta kwestia również została pominięta przez GIOŚ.

Podkreślono także, że stwierdzona w trakcie kontroli nieprawidłowość – usterka sterownika – nie pozwala zasadnie twierdzić, że przemieszczenie odpadów do [...] będzie naruszać przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Jednocześnie wskazano, że organ ma obowiązek rozważyć, czy w danych okolicznościach konieczne jest wyrażenie sprzeciwu czy też wystarczające będzie wskazanie warunków na jakich wydana może być zgoda na przemieszczenie odpadów. Wobec faktu, że w zaskarżonej decyzji nie odzwierciedlono przeprowadzenia takiej analizy i w rezultacie nie oceniono, czy wystarczające byłoby wydanie decyzji warunkowej, powinna ona zostać również wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. wyrażająca sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do [...], wydana w oparciu o art. 12 ust. 1 lit b) i d) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006), dalej "rozporządzenie WE" oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 1162 ze zm.).

Przepisy wspomnianego rozporządzenia, regulując zasady międzynarodowego przemieszczania odpadów, ustanawiają kompleksowy system kontrolowania przesyłania odpadów, obejmujący zarówno przesyłanie w obrębie UE, jak i pomiędzy państwami UE a państwami do niej nienależącymi. Przy wydawaniu zgody na przemieszczanie odpadów wykorzystuje się rozbudowany system wcześniejszych powiadomień i pozwoleń, którym towarzyszy dokumentacja umożliwiająca organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania – od przesyłania do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia.

I tak stosownie do postanowień rozporządzenia WE podmiot, który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów, ma obowiązek dokonania zgłoszenia, któremu może sprzeciwić się organ kraju wysyłki (art. 4 w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia WE). W myśl postanowień zawartych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu mogą w terminie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, zgodnie z art. 8, wydać w odniesieniu do zgłoszonego przemieszczenia jedną z następujących należycie uzasadnionych pisemnych decyzji:

a) o wyrażeniu bezwarunkowej zgody;

b) o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na podstawie art. 10; lub

c) o wyrażeniu sprzeciwu, zgodnie z art. 11 i 12.

Przy tym, w myśl art. 10 ust. 1 rozporządzenia WE, właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą, w terminie 30 dni od wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, zgodnie z art. 8, określić warunki, na jakich wyrażają zgodę na zgłaszane przemieszczanie. Warunki takie mogą opierać się na jednej lub wielu podstawach określonych w art. 11 lub 12.

Z zacytowanych regulacji wynika zatem, że organ miejsca przeznaczenia może wydać 3 rodzaje decyzji: 1) bezwarunkową zgodę, 2) zgodę warunkową opartą na podstawach określonych w art. 11 lub 12, gdyż tak stanowi art. 10 ust. 1 rozporządzenia WE bądź 3) sprzeciw w oparciu o przesłanki wymienione w art. 11 lub 12. Brzmienie tych przepisów wskazuje zatem, że zarówno wydanie zgody warunkowej jak i sprzeciwu, może zostać dokonane w oparciu o te same przesłanki wymienione w art. 11 lub 12 rozporządzenia WE.

W niniejszej sprawie sprzeciw stanowiący zaskarżoną decyzję wydany został w oparciu o przesłanki wymienione w art. 12 rozporządzenia WE.

W ocenie Sądu, organ korzystając niewątpliwie z uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu, pominął jednak tę kwestię, że w oparciu o identyczne przesłanki może zostać wydana zgoda warunkowa. Stosownie bowiem do brzmienia art. 9 ust 1 lit. b) rozporządzenia WE, organ miejsca przeznaczenia (w niniejszej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska), może wyrazić zgodę z określonymi warunkami na podstawie art. 10. Jednocześnie art. 10 ust. 1 stanowi, że właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą, w terminie 30 dni od wysłania przez właściwy organ miejsca przeznaczenia potwierdzenia przyjęcia, wydanego w oparciu o art. 8 ust. 2 rozporządzenia, określić warunki, na jakich wyrażają zgodę na zgłaszane przemieszczanie. Warunki takie mogą opierać się na jednej lub wielu podstawach określonych w art. 11 lub 12. Jest to uwaga o tyle istotna, że rozporządzenie wymaga, aby każda z decyzji wydana w oparciu o art. 9 ust. 1 lit a)-c) była "należycie uzasadniona". W tym zaś pojęciu mieści się, zdaniem Sądu, nie tylko wskazanie przyczyn dla których organ zgłosił sprzeciw, ale również wyjaśnienie powodów, dla których wyrażenie zgody warunkowej nie jest możliwe, a nadto przyczyn dla których wyrażenie sprzeciwu jest w warunkach danej sprawy niezbędne, konieczne i właściwe.

Wskazanie tych powodów w warunkach rozpoznanej sprawy jest o tyle niezbędne, że jako jedną z przesłanek wyrażenia sprzeciwu organ wskazał art. 12 ust. 1 lit d) rozporządzenia WE. W takim zaś wypadku, stosownie do zawartej tam regulacji, właściwe organy miejsca przeznaczenia mogą, zgodnie z przepisami krajowymi, odrzucić wszelkie przemieszczenia, w które zaangażowana jest dana osoba. Innymi słowy, w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie, w skrajnym wypadku, podmiot co do którego stwierdzono jej wystąpienie, może zostać wyłączony z działalności polegającej na międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Stąd konieczne jest wyjaśnienie powodów takiego postępowania zarówno stronie jak i organom oraz sądom kontrolującym powziętą decyzję. Konsekwencje wydanie takiej decyzji mogą być bowiem bardzo dotkliwe dla stron postępowania. Jak sam zauważył bowiem organ w odpowiedzi na skargę stosowanie art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1013/2006 nie jest ograniczone do naruszeń przepisów związanych z przemieszczaniem odpadów bądź gospodarką odpadami. Przepis nie zawiera również żadnych ograniczeń dotyczących tego, przez jaki okres po pociągnięciu danego podmiotu do odpowiedzialności, sprzeciwy mogą być przez organy zgłaszane. Jakkolwiek zatem, jak trafnie wywodzi organ, celem normodawcy unijnego niewątpliwie nie była ochrona interesów podmiotów gospodarczych uczestniczących w transgranicznym przemieszczaniu odpadów, ale zapewnienie bezpiecznego transgranicznego ich przemieszczania odpadów, to jednak podmiot prowadzący działalność w tym zakresie ma prawo znać przesłanki, jakimi kieruje się organ zgłaszając sprzeciw zamiast wyrażenia zgody warunkowej, również z tej przyczyny by móc z nimi polemizować.

Organ w rozpoznanej sprawie wskazał powody dla których zgłosił sprzeciw. Wyjaśnił bowiem, że u odbiorcy odpadów wskazanego w zgłoszeniu, tj. [...] Sp. z o.o., stwierdzono naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Spółka bowiem odebrała i przetworzyła w eksploatowanej przez siebie instalacji, odpady o kodzie 19 12 07, przywiezione do Polski z zagranicy bez uprzedniego przeprowadzenia procedury pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody, wymaganych przepisami rozporządzenia. Stwierdzono także, że ww. spółka nie przestrzegała wszystkich warunków zawartych w pkt V ppkt 2 pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszalka Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r., NR [...], w którym ustanowiono warunki wysokiego stopnia ochrony środowiska poprzez m.in. utrzymywanie urządzeń w dobrym stanie technicznym oraz niezwłoczne usuwanie usterek technicznych, co stanowi o wystąpieniu przesłanki określonej w art. 12 ust. 1 lit. – odpowiednio – d) i b) rozporządzenia WE. Organ nie wyjaśnił jednak powodów, dla których uznał, że w rozpoznanej sprawie jedyną dopuszczalną możliwością jest zgłoszenie sprzeciwu. Powyższe, zdaniem Sądu, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9 ust 1 lit. a)-b) oraz art. 12 rozporządzenia WE.

Wskazane przepisy proceduralne statuują zasadę praworządności oraz zasadę przekonywania, z których wynika obowiązek organów do działania na podstawie i w granicach prawa oraz do wyjaśniania stronom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy w ogóle pominęły możliwość wyrażenia zgody warunkowej, pomimo że zarówno zgoda taka jak i wyrażenie sprzeciwu uzależnione jest m. in. od zaistnienia przesłanek wynikających z art. 12 rozporządzenia WE, a przy tym nie wyjaśniły przesłanek swojej decyzji.

Niezależnie Sąd wskazuje, że przepisy rozporządzenia WE regulujące możliwość wyrażenia sprzeciwu jak i wyrażenia warunkowej zgody posługują się sformułowaniem "organ może" W prawie administracyjnym oznacza to, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi zgłosić sprzeciw. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie wspomnianego powyżej art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Stąd ponownie rozpoznając sprawę, organ winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie właściwym jest wyrażenie sprzeciwu czy możliwe będzie wydanie zgody warunkowej, a swoje ustalenia winien wyrazić w należycie uzasadnionej decyzji. Sąd nie neguje wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że aktualnie mamy w Polsce do czynienia z dużą skalą nieprawidłowości w zakładach przetwarzających odpady, co skutkuje znaczącym zagrożeniem dla środowiska i zdrowia ludzi (m. in. w wyniku pożarów odpadów oraz zanieczyszczenia powietrza). Z tego też powodu szczególnie istotne jest, aby nie dopuszczać do przywozu odpadów z zagranicy do zakładów stwarzających zagrożenie. Należy jednak podkreślić, że skoro prawo unijne przewiduje możliwość wydania zgody warunkowej bądź wyrażenie sprzeciwu wskazując tożsame przesłanki wydania jednej z tych dwóch decyzji i wymagając ich należytego uzasadnienia, to obowiązkiem organu jest takie uzasadnienie sporządzić.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie chodzi – jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę – uzasadnienie powodów dla których nie wydano zgody warunkowej, ale o wyjaśnienie przyczyn zasadności i niezbędności zgłoszenia sprzeciwu, poza oczywistym wystąpieniem przesłanki określonej w art. 12 pkt 1 lit. b) i d) rozporządzenia WE. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 12 jest bowiem konieczne dla rozpatrywania możliwości zgłoszenia sprzeciwu w ogóle. Wykazanie zatem ich zaistnienia jest jednym z niezbędnych elementów uzasadnienia takiej decyzji. Drugim musi być przekonanie (zgodnie z art. 11 k.p.a.) dlaczego zastosowanie właśnie takiego środka, przy tym bardziej rygorystycznego, było w warunkach rozpoznanej sprawy niezbędne. Dodać także trzeba, że w istocie trudno sobie wyobrazić, aby warunkowa zgoda obejmowała wyeliminowanie naruszenia wynikającego z art. 12 ust. 1 lit. d.) rozporządzenia WE, jednak to rolą organu właściwego w sprawie wydania sprzeciwu jest wyjaśnienie tych okoliczności i omówienie ewentualnego braku możliwości wydania zgody warunkowej w warunkach konkretnej sprawy i konkretnie stwierdzonego naruszenia.

Sąd ma świadomość, że przepisy krajowe – ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – nie przewidują możliwości udzielenia zgody warunkowej. Wskazać jednak trzeba, że wśród źródeł prawa europejskiego rozporządzenie stanowi najważniejszy akt prawny o najszerszym zasięgu, ma bowiem zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko tym podmiotom jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego. Państwa członkowskie nie tylko nie muszą, ale wręcz nie mogą regulować w ustawodawstwie wewnętrznym tej samej materii. Tym samym, organy rozpatrując możliwość wydania zgody warunkowej, będą mogły oprzeć rozstrzygnięcie bezpośrednio o wyżej omówione przepisy rozporządzenia WE.

Końcowo już wspomnieć należy, że jakkolwiek w myśl przepisów art. 12 rozporządzenia WE, wystąpienie jednej z wymienionych tam przesłanek, upoważnia organ do wyrażenia sprzeciwu bądź zgody warunkowej, to jednak wypada wskazać, że w ocenie Sądu organy nie uzasadniły również w należyty sposób ziszczenia się przesłanki wymienionej w art. 12 ust. 1 lit b) rozporządzenia WE. Przepis ten bowiem stanowi, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe, gdy planowane przemieszczanie lub odzysk odpadów nie byłyby zgodne z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw. Chodzi zatem, w ocenie Sądu, nie o dotychczas stwierdzone naruszenie przepisów krajowych w zakresie ochrony środowiska, ale ewentualną niezgodność planowanego, a zatem przyszłego, przemieszczenia z przepisami krajowymi. Tymczasem stwierdzone dla potrzeb zgłoszenia sprzeciwu w niniejszej sprawie naruszenie postanowień pozwolenia zintegrowanego dotyczyło zdarzeń przeszłych. Organ winien zatem wyjaśnić czy i ewentualnie w jaki sposób również planowane przemieszczenie będzie naruszać przepisy krajowe w zakresie środowiska.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących nieostateczności decyzji nakładającej karę za nieprzestrzeganie przepisów rozporządzenia WE. Jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, literalne brzmienie art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1013/2006 nie odnosi się w żaden sposób do ostateczności bądź prawomocności decyzji nakładających kary pieniężne na zgłaszającego lub odbiorcę odpadów, ani nawet do jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi zaś, że jakiekolwiek pociągnięcie zgłaszającego lub odbiorcy do odpowiedzialności (a nie prawomocne ukaranie), które nastąpiło przed wydaniem decyzji w odniesieniu zgłoszonego przemieszczenia odpadów, jest przesłanką do sprzeciwu wobec takiego zgłoszenia.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały rozważone możliwości wyrażenia zgody warunkowej, czym naruszono art. 9 ust. 1 pkt b) i c) 2 w związku z art. 10 i 12 rozporządzenia WE, a nadto nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 6, 7 11 i art. 107 § 3 k.p.a.), bowiem nie wskazano, w sposób wymagany przepisami prawa a powyżej wyjaśniony, przyczyn uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Zatem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy - jak w punkcie drugim sentencji wyroku.