Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koninie na uchwałę Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 6 listopada 2015 r. nr XIII/83/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rychwał 1. odrzuca skargę w zakresie § 17 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4; § 5 ust. 3 w zakresie słów "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" oraz § 17 ust. 2 i 5; 3. w pozostałej części skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z 30 stycznia 2020 r. (znak: PO IV Pa 15.2019) Prokurator Okręgowy w Koninie (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę numer XIII/83/15 Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 6 listopada 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychwał (dalej jako: "Uchwała"), wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 5 pkt 3, § 4 pkt 1 i 3, § 17 ust. ust 2, 5 i 6 załącznika do tej Uchwały – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uzależnienie w § 5 pkt 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychwał dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już prawie cywilnym,

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku gminach poprzez nałożenie w § 4 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci zwalczania śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości oraz uprzątnięcia z chodnika piasku użytego do zwalczania śliskości po ustaniu przyczyny jego zastosowania,

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej wart. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 17 ust. ust 2, 5 i 6 odpowiedzialności właściciela za szkody spowodowane przez zwierzę, nakazu wyprowadzania psów na terenie użyteczności publicznej tylko na smyczy, przy czym zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych (w szczególności psów i kotów) na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci i obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem psów przewodników osób niepełnosprawnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Rychwał uznał ją za uzasadnioną i wyjaśnił, że w najbliższym czasie Rada Miejska w Rychwale zamierza podjąć uchwałę zmieniającą uchwałę zaskarżoną.

Pismem z dnia 15 października 2020 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Rychwale poinformował o podjęciu przez Radę Miejską w Rychwale dniu 7 lipca 2020 roku uchwały nr XX/156/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy Rychwał. Wskazano, że w § 3 tej wymienionej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę nr XIII/83/15 z dnia 6 listopada 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rychwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 6 listopada 2015 roku nr XIII/83/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychwał (dalej również jako: "Uchwała") wykazała, że skarga jest w zasadniczej mierze zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej również jako: k.p.a.).

Uprzedzając jednak wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 wyroku należy wyjaśnić, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 listopada 2015 r. nr KN-I.4131.1.375.2015.15 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2015, poz. 7385) stwierdził nieważność § 17 ust. 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały. To rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone i zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 listopada 2015 r. Oznacza to, że w dacie składania skargi w niniejszej sprawie, orzeczenie Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzeniu nieważności § 17 ust. 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały było prawomocne. W związku z tym Sąd postanowił w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę Prokuratora w zakresie § 17 ust. 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały, ponieważ ta jednostka redakcyjna nie istnieje, nie istniała w dacie składania skargi i nie ma przedmiotu zaskarżenia w tym zakresie.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że na podstawie § 3 uchwały Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 7 lipca 2020 roku nr XX/156/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy Rychwał (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 2020, poz. 5925) zaskarżona uchwała utraciła moc.

Zaakcentować jednak trzeba, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2013 poz. 1399 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w Rychwale istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku gminach poprzez nałożenie w § 4 pkt 1 i 3 załącznika do Uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci zwalczania śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości oraz uprzątnięcia z chodnika piasku użytego do zwalczania śliskości po ustaniu przyczyny jego zastosowania. Przepis ten stanowił, że: "Obowiązkiem właściciela nieruchomości jest uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz zwalczanie śliskości na tym chodniku. Zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię. Piasek użyty do zwalczania śliskości należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyny jego zastosowania". Badając zasadność złożonej skargi, Sąd stwierdził, że dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne jest stwierdzenie nieważności całego § 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazuje, że w § 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały został powtórzony– ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. I to powtórzony w sposób niedosłowny, bo w formie rozbudowanej m.in. o obowiązek "zwalczania śliskości na tym chodniku". Zakazując zgarniania śniegu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię powtórzyła w sposób niedopuszczalny regulacje art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej K.w. Przepis ten w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Zgodnie zaś z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002, nr 100 poz. 908, aktualnie: Dz.U. z 2016, poz. 283 – daje jako "ZTP") w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 118 w związku z § 143 ZTP).

2. Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w Rychwale istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uzależnienie w § 5 pkt 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychwał dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już prawie cywilnym. Zaskarżone przepisy stanowiły, że: "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji i pod warunkiem, że powstające ścieki nie zawierają substancji (w szczególności ropopochodnych) powodujących zanieczyszczenie wód i gleby, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przed spływem zużytej wody na tereny sąsiednich posesji lub na tereny publiczne" (ust. 1). Naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia środowiska wodnogruntowego oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami" (ust. 3).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały, art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie zawierał lit."d". Natomiast obowiązek określenia wymagań dotyczących mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi wynikał wówczas z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W konsekwencji Sąd przyjął, że to naruszenie tego przepisu zarzuca Prokurator. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd skargę uznał za zasadną tylko w części dotyczącej słów "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Dokonując oceny zasadności złożonej skargi Sąd miał na uwadze okoliczność, że już po jej złożeniu doszło do uchylenia zaskarżonej Uchwały, co zdeterminowało kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, o czym mowa była powyżej. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy wskazać, że w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o "nie powodowaniu uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie, § 5 ust. 3 Regulaminu przez swoje brzmienie obejmujące słowa: "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" wkraczał w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2014, poz. 121, aktualnie: z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Zarazem, zauważmy, że statuowane w Regulaminie ograniczenie jest dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 5 ust. 3 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę. Stąd też zarzut skargi w tym zakresie uznać trzeba było za zasadny.

W ocenie Sądu, zważywszy na fakt, że zaskarżona Uchwała została uchylona przed rozpoznaniem złożonej skargi, to w pozostałym zakresie brzmienie uchylonych przepisów § 5 ust. 1 i 3 załącznika do Uchwały nie uzasadniało już stwierdzenia ich nieważności. Należy wskazać, że do kompetencji rady miejskiej należało określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. NSA wskazał, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;". Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszcząc się w treści § 5 ust. 1 i 3 zaskarżonej Uchwały - poza zwrotem "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" - zawierały normy które nie uzasadniały stwierdzenia nieważności tych uchylonych już przepisów. W szczególności wymóg odprowadzania powstających ścieków w sposób opisany w załączniku do zaskarżonej Uchwały stanowiło dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Podobnie w delegacji ustawowej mieściło się określenie wymagań naprawy pojazdów samochodowych pod warunkiem, że powstające odpady nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska, a sposób postępowania z nimi będzie zgodny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 3039/15). W tym też zakresie skargę oddalono.

3. Prokurator zarzucił też naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej wart. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 17 ust. ust 2, 5 i 6 odpowiedzialności właściciela za szkody spowodowane przez zwierzę, nakazu wyprowadzania psów na terenie użyteczności publicznej tylko na smyczy, przy czym zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych (w szczególności psów i kotów) na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci i obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem psów przewodników osób niepełnosprawnych.

Przepis § 17 ust. 2 załącznika do Uchwały stanowił, że: "Właściciel zwierzęcia odpowiedzialny jest za szkody spowodowane przez to zwierzę". Zasadnie Prokurator zarzucił temu przepisowi wadliwość. W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny, ponieważ zagadnienie odpowiedzialności za szkody spowodowane przez zwierzęta normuje, bowiem art. 431 Kodeksu cywilnego, zaś sankcjonuje brak ostrożności przy trzymaniu zwierząt przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń. Wskazany przepis został uchwalony zatem z naruszeniem delegacji ustawowej.

Przepis § 17 ust. 5 załącznika do Uchwały stanowił, że: "Na tereny użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem."

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15) i - co należy szczególnie zaakcentować kontekście argumentacji skargi – NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Mając na uwadze argumentację zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15 i podzielając przedstawione w nim stanowisko, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdził nieważność § 17 ust. 5 załącznika do Uchwały z tej przyczyny, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy stanowi postanowienie nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych.

Sąd stwierdził też, że postanowienie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem również jest wadliwe. W kwestii tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, poz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten obowiązuje od 01 stycznia 2012 r. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały. Dodatkowo prawodawca lokalny posłużył się określeniem "miejsc mało uczęszczanych". Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem ("miejsc mało uczęszczanych") sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.). W tym brzmieniu, przepis art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy o lasach obowiązywał już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Z opisanych przyczyn w § 17 ust. 5 załącznika do zaskarżonej Uchwały dokonano modyfikacji art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i to przy użyciu nieprecyzyjnego pojęcia "miejsc mało uczęszczanych". Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 17 ust. 5 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Wobec powyższego Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jego: § 4; § 5 ust. 3 w zakresie słów "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" oraz § 17 ust. 2 i 5. Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem uzasadnione o ile jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje dopiero w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g. kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny. Zaskarżone przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jego: § 4; § 5 ust. 3 w zakresie słów "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" oraz § 17 ust. 2 i 5 stanowiły zatem jeden z elementów normy prawnej nakazującej organom egzekwować kary z popełnione wykroczenia. Dlatego potrzebne było nie tylko ich uchylenie (co nastąpiło na mocy § 3 uchwały Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 7 lipca 2020 roku nr XX/156/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy Rychwał), ale stwierdzenie ich nieważności, co w zaistniałej sytuacji uczynić mógł już tylko Sąd.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność: załącznika do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jego: załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4; § 5 ust. 3 w zakresie słów "oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" oraz § 17 ust. 2 i 5.

W pozostałej części - opisanej w uzasadnieniu - Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku.