Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2232/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 , art.149 § 3, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 12, § 13 ust. 4,  § 206 ust. 1, § 204 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 28 ust.2 , art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/22 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 936/OPON/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 124/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.. j. z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2021 r., nr 936/OPON/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej w sprawie o pozwolenie na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 9 października 2020 r., nr 277/20 (znak: UD-VI-WAB- A.6740.337.2020.JGA) zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. sp. z o. o. P. sp. k. z siedzibą w W. (dalej zwanej inwestorem) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr ew.: [...], [...], [...] i [...] obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Skarżąca złożyła w dniu 5 listopada 2020 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.). Zdaniem skarżącej powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podniosła, że projektowany budynek ze względu na swoje znaczące rozmiary będzie oddziaływał na działkę, której jest użytkownikiem wieczystym (nr. ew. [...]) przez ograniczenie w funkcjonowaniu i korzystaniu z jej nieruchomości, stworzenie zagrożenia dla istniejącego budynku na działce skarżącej, uniemożliwienie jej realizacji budynku wielokondygnacyjnego z uwagi na przesłanianie i nasłonecznienie.

Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., nr 308/20, wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 167/21, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki powołana na wstępie decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewody Prezydent zasadnie wznowił postępowanie w sprawie, podzielił również stanowisko, że skarżąca nie przedstawiła dowodu na istnienie po jej stronie interesu prawnego, wynikającego z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co czyni przesłankę wznowienia za nieusprawiedliwioną. Wyjaśnił, że w odniesieniu do stron świata projektowany budynek nie będzie oddziaływał na budynek skarżącej w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia, bowiem ściany budynku na dz. nr [...], które graniczą z działką inwestora, są położone od strony północnej i zachodniej. Od strony północnej pomieszczenia w naturalny sposób nie są nasłonecznione, natomiast od strony zachodniej projektowany budynek znajduje się w odległości minimalnej wynoszącej 12,97 m, a zatem większej niż 8 m od granicy działki. Ponadto usytuowanie budynku "w ostrej" granicy działki wyklucza możliwość umieszczenia w nim z tej strony otworów okiennych i drzwiowych, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie), zatem w obecnej sytuacji przepisy dotyczące nasłonecznienia i przesłaniania nie mają zastosowania. Jeżeli skarżąca w przyszłości będzie chciała zmienić sposób zagospodarowania działki i umieścić w budynku od strony działki nr [...] otwory okienne lub drzwiowe, to zgodnie z przepisami budynek będzie musiał być odsunięty o min. 4 m, co w konsekwencji da odległość między budynkami wynoszącą co najmniej 16 m od granicy działki. Planowany przez skarżącą obiekt (ile zostanie zrealizowany w przyszłości), będąc usytuowanym w stosunku do działki inwestora od strony południowo wschodniej, będzie oddziaływał na nieruchomość objętą inwestycją. Poza tym, zgodnie z § 5 ust. 1 planu miejscowego obszaru po północnej i południowej stronie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do [...] część I przyjętego uchwałą Nr LXXV/1938/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego, poz. 1272) obszar objęty planem stanowi w całości tereny zabudowy śródmiejskiej, a to oznacza, że ma zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, tj. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Teren inwestycji, zlokalizowany pomiędzy ulicami [...], [...] i [...], na działkach nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] na terenie [...] w Warszawie jest terenem porozbiórkowym, pozbawionym zabudowy kubaturowej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zdaniem Wojewody, uwzględniając postanowienia planu miejscowego, powyższa inwestycja nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby skarżąca posiadała indywidualny interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.

Powyższą decyzję Wojewody skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. U. sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie wnosząc o oddalenie skargi poinformowała o przeniesieniu na jej rzecz całego majątku spółki inwestora U. sp. z o. o. P. sp. k. z siedzibą w Warszawie (z dniem 28 września 2021 r. spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej).

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, decyzje organów odmawiające uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej są nieprawidłowe z kilku zasadniczych powodów.

Po pierwsze - mając na uwadze treść przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy przyjąć, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (Sąd powołał wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 158/18). Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia (podnoszona w niniejszej sprawie), czy wymagania przeciwpożarowe sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne (potencjalne) nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17).

Po drugie - ze stanu faktycznego sprawy wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- działka skarżącej nr [...] jest w części zabudowana, a znajdujący się na niej budynek biurowo-usługowo-magazynowy o wysokości 6,5 m, wzniesiony jest w "ostrej granicy" z terenem inwestycji ścianą bez otworów okiennych;

- nowoprojektowany budynek usytuowany będzie w odległości około 12 m od granicy z działką nr [...];

- część podziemna, zagłębiona o ok. 4-6 m, planowana jest w odległości 1,5 m od granicy działki, a więc i ściany istniejącego budynku na działce nr [...] (usytuowanego w "ostrej granicy");

- z "Opinii geotechnicznej" wynika, że na terenie działki skarżącej i w jej sąsiedztwie (również na działce inwestycyjnej) zalegają luźne, średnie piaski rzeczne charakteryzujące się łatwym osypywaniem;

- z pisma procesowego uczestnika postępowania wynika, że: "(...) skarżąca wyraziła zgodę na wejście uprawnionego rzeczoznawcy budowlanego do przedmiotowego budynku oraz na montaż punktów geodezyjnych do monitorowania ewentualnych przemieszczeń budynku", "uprawniony rzeczoznawca budowlany dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości i na podstawie wizji lokalnej i dokumentacji projektowej przedstawionej przez A., została wykonana ekspertyza techniczna, mająca na celu zweryfikowanie w przyszłości ewentualnego wpływu prowadzonych przez Uczestnika prac na nieruchomość".

W związku z tym Sąd za niezasadne uznał twierdzenia organów, że budynek nie będzie (nawet potencjalnie) oddziaływał na budynek skarżącej w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia lub nie będzie w inny sposób stwarzał potencjalnego zagrożenia (np. poprzez bliskość części podziemnej budynku). Nie można również twierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z "subiektywnym odczuciem, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej". Już same czynności wykonane przez rzeczoznawcę budowlanego, a także umieszczenie na elewacji obiektu skarżącej reperów pomiarowych wskazują na możliwy (potencjalny) wpływ realizacji inwestycji na nieruchomość skarżącej. A były to działania inspirowane przez inwestora. W związku z tym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że: "(...) obszar oddziaływania Inwestycji, jako zamykający się w granicach nieruchomości U., został prawidłowo wyznaczony przez głównego projektanta, zweryfikowany i przyjęty przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie oceniony przez Organy I i Il instancji".

Po trzecie - badając legitymację skarżącej na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należało mieć na uwadze, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego (na które powołuje się skarżąca), które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.). Także art. 144 K.c. nakazujący, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że o ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. Na poparcie swego stanowiska Sąd powołał wyroki WSA we Wrocławiu z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 138/20 i Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20).

Po czwarte - przyjęcie sposobu rozumowania Wojewody w niniejszej sprawie prowadzi wprost do zredukowania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w zasadzie jedynie do podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, należy odróżnić zaprojektowanie obiektu budowlanego z zachowaniem odległości danego obiektu od granic działek sąsiednich, co stanowi przesłankę do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, do wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania takiej decyzji. W tym ostatnim przypadku, istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz zależy od tego, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Takimi przepisami są niewątpliwe przepisy rozporządzenia (np. § 204 ust 5 wskazujący, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania), które nakładają na inwestora ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich. Tym samym czynią stroną postępowania o pozwolenie na budowę bezpośrednich sąsiadów inwestycji. Sąd podkreślił, że dzieje się tak niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają niewątpliwie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego.

Po piąte - o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestią odrębną jest natomiast to, czy zarzuty podnoszone przez skarżącą w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów nastąpić powinna dopiero w toku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu mając na uwadze rozmiar, charakter, skalę inwestycji i dokumentację projektową skarżącej przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem Sąd za wadliwe uznał rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku interesu prawnego skarżącej.

W efekcie Sąd uwzględnił skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności i jeden zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik inwestora zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o obszarze oddziaływania obiektu decyduje choćby potencjalne ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu, podczas gdy konieczne jest w tym zakresie istnienie oraz wykazanie konkretnych i realnych ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 206 ust. 1 i § 204 ust. 5 rozporządzenia, a także art. 140 i art. 144 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącej przysługuje przymiot strony, podczas gdy skarżąca nie wskazała na żadne ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy jej nieruchomości.

Pełnomocnik inwestora zarzucił również naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca powinna mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu jako strona, podczas gdy żadne jej uzasadnione interesy, w rozumieniu interesu prawnego, nie występują z uwagi na brak oddziaływania inwestycji objętej decyzją o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomość skarżącej.

W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik inwestora podniósł natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uwzględnienie skargi skarżącej w sytuacji, gdy nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadną, jednakże w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2024 r. cofnęła tę odpowiedź oraz stanowisko i argumentację zawartą w odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. oddalił wnioski Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie oraz M.R., M.B. i I.W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie spór między stronami koncentruje się przede wszystkim wokół zagadnienia, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a., jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca przyjął inną definicję. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym w stosunku do wyżej powołanego, stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie to zdefiniowane zostało z kolei w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jednakże z uwagi na to, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu 25 sierpnia 2020 r. i do dnia 19 września 2020 r., tj. wejścia w życie ustawy nowelizującej, postępowanie w sprawie nie zostało zakończone (art. 25 ustawy nowelizującej), na potrzeby niniejszej sprawy należało uwzględnić dotychczasowe brzmienie tego przepisu, który obszar oddziaływania obiektu określał jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Stanowiska stron w zakresie rozumienia ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, o których mowa w powołanym przepisie są rozbieżne. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że wystarczy możliwy negatywny wpływ planowanej inwestycji na sąsiednią działkę, ponieważ przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz z potencjalną możliwością jego naruszenia. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że musi to być wpływ realny, rzeczywisty, wprowadzający określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu na wstępie należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym wypracowane zostało stanowisko, że obszar oddziaływania obiektu winien zostać wyznaczony indywidualnie na potrzeby konkretnej inwestycji, uwzględniając charakter i rozmiar zamierzenia budowlanego, funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i jego inne cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ustalenia w tym zakresie, mając na uwadze treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, pozwalają wytyczyć wokół projektowanego obiektu strefę, nazwaną przez ustawodawcę "obszarem oddziaływania obiektu" (zob. wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości na takim terenie (obszarze oddziaływania) są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zawsze jednak osoby mające taki tytuł do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będą stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną takiego postępowania będzie mogła być nawet osoba legitymująca się takim tytułem do nieruchomości dalej położonej od terenu inwestycji. Jak już wskazano, o legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony decydują każdorazowo okoliczności konkretnej sprawy.

Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że sama potencjalna, teoretyczna, subiektywnie pojmowana możliwość powstania ograniczeń w sposobie zagospodarowania własnego terenu wskutek zamiaru realizacji na sąsiednim terenie nowego obiektu budowlanego, bez skonkretyzowania realności powstania negatywnego oddziaływań, nie wystarcza do zaliczenia nieruchomości jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, w konsekwencji do uznania jej właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę za stronę postępowania. Aby można było mówić o negatywnym wpływie projektowanego obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu (obszarze oddziaływania) wpływ ten musi być realny, konkretny, mający swe uzasadnienie i oparcie w przepisach odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika rozszerzająca wykładnia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wbrew stanowisku Sądu niepodobna uznać, że skarżąca wykazała istnienie takich negatywnych oddziaływań, które stwarzały podstawę do uznania jej legitymacji do udziału w postępowaniu jako strona w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiednich działkach budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą.

Błędny jest wniosek, że projektowany budynek będzie mógł oddziaływać na budynek skarżącej w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił dostatecznie, że budynek na działce skarżącej, usytuowany w granicy, jest budynkiem biurowo-usługowo-magazynowym. Z dokumentacji projektowej wynika, że ściany budynku na działce nr [...], które graniczą z działką skarżącej są położone od strony północnej i zachodniej; od strony północnej pomieszczenia w naturalny sposób nie są nasłonecznione, natomiast od strony zachodniej projektowany budynek znajduje się w odległości minimalnej wynoszącej 12,97 m, a zatem większej niż 8 m od granicy działki. Sposób zaprojektowania budynku, uwzględniając usytuowanie budynku skarżącej w ostrej granicy, nie narusza wymogów wynikających z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej zwane rozporządzeniem). Ponadto usytuowanie ściany zewnętrznej budynku w granicy działki wyklucza możliwość umieszczenia w nim z tej strony otworów okiennych i drzwiowych, zgodnie z § 12 rozporządzenia.

Nie można również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca może skutecznie wywodzić swój interes prawny z przepisu § 204 ust. 5 rozporządzenia. Sąd uznał, że projektowany budynek będzie stwarzał potencjalne zagrożenia wobec budynku skarżącej, co ma potwierdzać opinia geotechniczna oraz umieszczenie na elewacji budynku skarżącej reperów pomiarowych, celem stałego monitoringu geodezyjnego obiektów znajdujących się w strefie oddziaływania wykopu. Odnosząc się do ustaleń wynikających z opinii geotechnicznej - projektu geotechnicznego z maja 2020 r. stwierdzić należy, że istotnie na terenie działki skarżącej i w jej sąsiedztwie (również na działce inwestycyjnej) zalegają luźne, średnie piaski rzeczne charakteryzujące się łatwym osypywaniem. Jednakże projekt geotechniczny wskazuje, że posadowienie budynku realizowane będzie w obrębie gruntów nośnych, zatem osiadanie podłoża w trakcie realizacji robót będzie znikome, a obciążenia przekazywane na podłoże gruntowe od projektowanego budynku rozłożone będą równomiernie na płycie fundamentowej (s.14). Przy stosunkowo płytkiej i bezpiecznej formie zaprojektowania posadowienia obiektu w postaci płyty fundamentowej, nie ma nawet konieczności prowadzenia specjalistycznego monitoringu obiektu budowlanego, obiektów sąsiadujących i otaczającego gruntu. Również akcentowane przez Sąd zagłębienie części podziemnej budynku o ok. 4-6 oraz zaprojektowany sposób wjazdu do budynku nie uzasadniają istnienia zagrożeń dla budynku skarżącej. Słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną, że z dokumentacji projektowej wynika, iż po pierwsze część podziemna zagłębiona o 4-6 m oddalona jest od granicy z działką skarżącej (zatem także od ściany budynku usytuowanego w granicy) o ponad 12 m i po drugie w odległości 1,5 m od granicy (w połowie długości ściany budynku skarżącej) znajduje się rampa zjazdowa do garażu w części podziemnej projektowanego budynku, o głębokości do 1,6 m, co nie wpływa na stabilność tego budynku.

W kontekście tych spostrzeżeń nie sposób podzielić racji skarżącej prezentowanej w toku postępowania, że planowana inwestycja powinna zostać poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Stosownie zaś do § 206 ust. 1 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Z tej regulacji prawnej należy wyprowadzić wniosek, że nie stanowi bezwzględnie obowiązku sporządzenie ekspertyzy technicznej w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca stosowne uprawnienia, nie stwierdzi zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania ekspertyza jest zbędna (zob. wyroki NSA z: 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 612/11, LEX nr 1398202, 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2057/17, LEX nr 2688636). W rozpoznawanej sprawie skoro autorzy projektu architektoniczno-budowlanego, posiadający stosowne uprawnienia potwierdzone dokumentami załączonymi do projektu i biorący odpowiedzialność za treść projektu, nie stwierdzili zagrożeń dla bezpiecznego użytkowania budynku na sąsiedniej działce lub też obniżenia jego przydatności do użytkowania, brak było podstaw do żądania od inwestora przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Ponadto należy mieć na uwadze, że z projektu budowanego wynika również, że przedmiotowa inwestycja nie wykluczy możliwości realizacji nowej zabudowy lub urządzeń budowlanych w sąsiedztwie, nie zmieni warunków użytkowania istniejących obiektów, określonych w przepisach techniczno - budowlanych w odniesieniu do terenu inwestycji oraz działek sąsiednich, zatem także działki skarżącej.

Podzielić również trzeba stanowisko autora skargi kasacyjnej, że nietrafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że przepisami odrębnymi uzasadniającymi wywiedzenie interesu prawnego skarżącej i tym samym legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony są art. 140 i art. 144 K.c. Aczkolwiek przepisy te nie należą do dziedziny prawa administracyjnego materialnego, tym niemniej należy zauważyć, że w związku z realizacją spornej inwestycji skarżącą może w dalszym ciągu, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nieruchomości, do której posiada tytuł rzeczowy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa użytkowania wieczystego, może nią również w tych samych granicach rozporządzać. Zaprojektowanie zaś obiektu budowlanego w sposób niepowodujący negatywnego wpływu na teren znajdujący się w jego otoczeniu oznacza, że nie został złamany zakaz immisji. Nie usprawiedliwia legitymacji skarżącej także przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym. Ochrona wynikająca z tej regulacji nie ma charakteru absolutnego. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1643/19, LEX nr 3058999).

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli sądowej decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien był, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę, tymczasem ją uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

Wskazać jeszcze przyjdzie, że NSA nie znalazł uzasadnionych podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym na końcowym etapie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wspólnoty mieszkaniowej grupującej ogół właścicieli lokali mieszkalnych w użytkowanym budynku objętym pozwoleniem na budowę, a nadto właścicieli lokali w tym budynku.