Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, 61a par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. H. i F. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r., numer SKO/Gd 4643 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Krokowa z 5 sierpnia 2022 r., numer GOOŚ.6325.1.2022 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących T. H. i F. H. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pani T. H. i Pan F. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (Dalej SKO) z 8 marca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Krokowa z 5 sierpnia 2022 r., odmawiające wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 243 ust. 3 ustawy Prawo wodne – w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegającym powstaniu szkody.

Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący pismem z 27 lipca 2022 r. zwrócili się do Wójta o wydanie decyzji w trybie art. 243 ust. 3 ustawy Prawo wodne – w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających powstanie szkody. Do wniosku dołączono dokumentację fotograficzną oraz "opinię uzupełniającą" z 8 lipca 2022 r. dotyczącą zalewania działki nr [...] przez wody opadowe spływające z działki nr [...].

Wójt postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r., dokonawszy uprzednio oględzin działki [...], odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że z wniosku skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 234 ust. ust.3 ustawy Prawo wodne - w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody podtapianie naszej działki z dnia 24 czerwca 2021 r. toczyło się postępowanie administracyjne w wyniku, którego w decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. Wójt Gminy Krokowa odmówił nakazania właścicielowi gruntu tj. działki nr [...] obręb Żarnowiec przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody. Decyzja niniejsza została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Na decyzję SKO nie wniesiono skargi do WSA w Gdańsku.

SKO utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wójta stwierdziło, że składając wniosek o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi działki [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń w celu zapobieżenia szkodom na działce gruntu oznaczonej nr [...], wnioskodawcy nie wskazali na żadne działania właściciela tej nieruchomości, które - w ich ocenie - po dniu 18 września 2016 r. naruszyły stosunki wodne na tej nieruchomości ze szkodą dla nieruchomości, której są właścicielami. Z załączonej do wniosku o wszczęcie kolejnego postępowania w tej sprawie - złożonego 28 lipca 2022 r. - opinii wynika, że w ocenie właścicieli działki nr [...] ich nieruchomość jest zalewana od czasu zabudowania działki nr [...]. Te zdarzenia miały miejsce na przełomie XX i XXI wieku (jak wskazano w opinii), zatem nie stanowią nowych okoliczności w sprawie zakończonej decyzjami Wójta Gminy Krokowa z 29 listopada 2021 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 kwietnia 2022 r.

We wniesionej do Sądu skardze postanowieniu SKO zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 234 ust. 3 i 5 ustawy Prawo wodne - polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęcie, iż stany faktyczne sprzed wejścia ustawy mają wpływ na możliwość zastosowania przepisów obecnie obowiązującego Prawa wodnego (w zakresie 5 letniego terminu prekluzyjnego), podczas gdy ww. przepisy nie zawierają regulacji o charakterze intertemporalnym, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów oraz do przyjęcia, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. będą miały wpływ na ocenę biegu pięcioletniego terminu określonego w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego (co też wadliwie poczyniły organ w zaskarżonym postanowieniu powołując się na ustalenia z roku 2016 - w odniesieniu do stanów faktycznych wydanych na podstawie odmiennych przepisów, w którym przedmiot sprawy nie był tożsamy).

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia, czego skutkiem była akceptacja wadliwych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji;

- art. 7 i 77 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tychże przepisów i zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego - mimo zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania wniosków dowodowych - czego skutkiem była akceptacja przedwczesnego wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania tj. organy I i II instancji w swoich postanowieniach oparły się na historycznych opiniach biegłych odnoszących się do innych sytuacji, podczas gdy podtapianie nieruchomości następuje aktualnie i ma w ocenie wnioskodawcy ewidentny związek z działką p. J. M. i jego zakres znacznie zwiększył się na przestrzeni lat; zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego - co w ocenie wnioskodawców potwierdziłoby zasadność złożonego wniosku; zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskodawców w celu ustalenia zakresu i sposobu podtapiania działki wnioskodawców przez J. M.; bezpodstawne przyjęcie iż wnioskodawcy winni ponosić koszty sporządzenia opinii biegłego; naruszenie zasady bezpośredniości postępowania administracyjnego - poprzez posłużenie się opiniami z innych postępowań, których przedmiot pozostawał odmienny niż niniejsze postępowanie;

dotyczyły innego czasookresu i zakresu; organ pominął wniosek o przeprowadzenie oględzin nieruchomości z udziałem wnioskodawcy, co też pozwoliłoby na wskazanie zakresu, w jakim następuje zalewanie (nie można za realizację ww. wniosku uznać przeprowadzenie czynności wyłącznie przez samych pracowników organu I instancji) - czynność ta nastąpiła dodatkowo z rażącym naruszeniem art. 79 k.p.a.

- art. 61a § 1 K.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu i przyjęcie, iż w sprawie zachodzą "uzasadnione przyczyny" dla odmowy wszczęcia postępowania - podczas, gdy zaoferowane przez skarżących dowody obligowały organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu zbadania zasadności twierdzeń podnoszonych przez skarżących.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że artykuł 61a § 1 K.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej lub sprawy, w której już toczy się postępowanie. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przesłanki te są znacznie łatwiejsze do zweryfikowania na wstępnym etapie postępowania, ale także w odniesieniu do nich w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że mogą one uzasadniać wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1173/22).

Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 K.p.a., jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Innymi słowy w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polegają m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 266/20). Organ w ramach wstępnego etapu postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 K.p.a.) może prowadzić postępowanie, ale postępowanie to ograniczone jest jedynie do ustalenia czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, albo czy w sprawie nie zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Organ bez formalnego wszczęcia postępowania nie może dokonywać natomiast ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy. Postępowanie wstępne w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie może zatem prowadzić do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ani nie może prowadzić do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, ale powinno prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1787/20).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należało, że treść wniosku skarżących z 27 lipca 2022 r. nie okazała się dla Wójta nieoczywista, na co wskazuje fakt, że przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dokonał oględzin nieruchomości skarżących i wykonał dokumentację fotograficzną, czyli przeprowadził dowód w rozumieniu przepisów K.p.a. Tylko ta okoliczność była już wystarczająca do uznania, że art. 61a § 1 K.p.a. w okolicznościach sprawy nie mógł mieć zastosowania. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wbrew dyrektywie art. 107 § 3 K.p.a., z treści uzasadnień organów obu instancji nie wynika z czego wywodzą tożsamość sprawy administracyjnej zakończonej powoływanymi przez organy administracji decyzjami. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1056/20). Organy administracji nie podjęły jakichkolwiek rozważań dotyczących istnienia elementów tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i prawnej powodujących uznanie tożsamości sprawy zakończonej z kolejnym żądanie skarżących. Co więcej, w znajdujących się aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby dokonać oceny prawidłowości stwierdzenia, że tożsama sprawa została już uprzednio zakończona decyzją ostateczną (kopii decyzji i ewentualnie innych dokumentów wskazujących na tożsamość spraw). Taki stan rzeczy wyklucza stronom możliwość podjęcia skutecznej polemiki z organami administracji. Organy obu instancji nie odniosły się również do zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych. Jeśli uznały je za bezpodstawne z punktu widzenia tożsamości prowadzonego uprzednio postępowania to należałoby to precyzyjnie wykazać to w wydanym rozstrzygnięciu. Z powodu wad prowadzonego postępowania, nie było zasadnym odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów Prawa wodnego, ponieważ organy administracji – jak wyżej wskazano nie odniosły się do tej kwestii.

Powyższe przyczyny należało uznać na naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 §1, 61a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Oczywiście nie jest w przedmiotowej sprawie wykluczonym, że prowadzenie postępowania z wniosku Skarżących, nie doprowadzi do wniosku, że jego kontynuacja będzie niemożliwa ze względu na uprzednie załatwienie sprawy ostateczną decyzją administracyjną, jednakże w takim przypadku należałoby postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po ustaleniu i wyjaśnieniu wszelkich przesłanek za tym przemawiających, w odniesieniu do dokumentów, z których wynikają oraz treści wniosku o jego wszczęcie.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od SKO solidarnie na rzecz skarżących kwotę 614 zł, na którą składały się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł) oraz wpis od skargi (100 zł). Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wójt wobec przeprowadzenia czynności dowodowych w postaci oględzin nie będzie uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, natomiast dalsze ustalenia w sprawie powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgormadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniu dokonanego na ich podstawie rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie będzie wymagało także uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wnioskowanych przez skarżących dowodów. SKO w ewentualnym postępowaniu drugoinstancyjnym zwróci szczególną uwagę na powyższe kwestie.

Przywołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl