Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 1049/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136 par. 1, art. 146 par. 2, art. 7, art. 149 par. 2, art. 37
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 3 par. 2a, art. 64a, art. 151a par. 1 zd. 1 i par. 2, art. 64d par. 1, art. 16 par. 2, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 3 pkt 20, art. 34, art. 32 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. D. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2024 r. nr IN.I.7221.9.13.2024.AŻ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielania pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego K. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez K. D. [dalej: skarżący, strona, inwestor] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 7 listopada 2024 r., nr IN.I.7721.9.13.2024.AŻ, wydana po rozpatrzeniu odwołania K. L. [dalej: sąsiad] od decyzji Starosty Opolskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 6 sierpnia 2024 r., nr BOŚ.6740.1049.2021.MB, stwierdzającej wydanie decyzji Starosty Opolskiego z 10 sierpnia 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia pn. "Rozbiórka jednokondygnacyjnego budynku letniskowego i budowa obiektu zakwaterowania turystycznego", zlokalizowanego w T., działka nr a, k.m. [...], obręb [...] T., z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku uchylenia decyzji zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda, mocą zaskarżonej obecnie decyzji, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Pismem z 13 listopada 2021 r. sąsiad wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją, wskazując na pominięcie strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa). Postanowieniem z 6 maja 2022 r. Starosta wznowił na wniosek sąsiada postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 10 sierpnia 2021 r. Sprawa była kilkukrotnie przedmiotem rozpatrzenia przez organy obu instancji, co jednak nie doprowadziło do jej zakończenia.

Decyzją z 6 sierpnia 2024 r. Starosta, działając na podstawie art. 146 § 2 kpa, stwierdził, że decyzja z 10 sierpnia 2021 r. (czyli pierwsza w sprawie) została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł sąsiad. Decyzją z 7 listopada 2024 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że ramach wznowionego postępowania organy rozpatrywały szereg wątpliwości, dotyczących zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi. Badana była sprawa dostępu do drogi publicznej, przesłaniania oraz zacieniania przez projektowany budynek nieruchomości sąsiednich, prawidłowości ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, lokalizacji miejsc parkingowych, wielkości zaprojektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni trwale wyłączonej z produkcji rolnej, a także usytuowania budynku w stosunku do granicy działki należącej do sąsiada. Na podstawie dokumentacji ustalono, że pierwotnie zaprojektowana ściana od strony południowo-wschodniej (tj. od strony działki sąsiada) posiadała okna oraz otwór drzwiowy, a jej odległość od granicy działki wynosi od 3,17 m do 5,56 m. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: warunki techniczne] budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Usytuowanie ściany z oknami w odległości bliższej aniżeli odległość wymagana w przepisie powoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej. Starosta wyjaśniał kwestię usytuowania okien oraz drzwi w ścianie w odległości poniżej 4 metrów od granicy działki. Pismem z 31 października 2023 r. wezwano inwestora do uzupełnienia dowodów w sprawie, poprzez wykazanie, iż projekt budowlany będzie zgodny z powołanym przepisem warunków technicznych. W rezultacie projektant dokonał zmiany projektu budowlanego, wskazując, iż w miejscu ww. otworów znajdzie się "element ściany w formie przeszklenia o odporności ogniowej E60". Ponadto w projekcie dokonano kolejnych zmian, z pisma autora projektu z 28 maja 2024 r. wynika bowiem, że zaprojektowane przeszklenia w ścianie zmieniono na przeszklenia matowe. W związku ze zmianami wprowadzonymi do pierwotnego projektu budowalnego, który został zatwierdzony decyzją Starosty z 10 sierpnia 2021 r. i stanowi jej integralną część, uległ zmianie stan faktyczny. Wobec powyższego zdaniem Wojewody nie sposób zgodzić się z organem I instancji co do treści samego rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. Starosta Opolski stwierdził wydanie decyzji z 10 sierpnia 2021 r. z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ w wyniku uchylenia decyzji zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wobec faktu, że projekt budowalny przedłożony wraz z wnioskiem z 7 lipca 2021 r. w ramach postępowania wznowieniowego uległ zmianom, nie sposób uznać, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zmiany dokonane w projekcie budowalnym miały wpływ na zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 oraz § 271 (który dotyczy zagadnień bezpieczeństwa pożarowego) warunków technicznych. W toku postępowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji spowodowałoby, że do rozpoznania istoty sprawy doszłoby tylko przez organ drugiej instancji. Zasadą natomiast postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa jest to, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., V SA/Po 1076/13). Nadto w wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 kpa, dopuszczalne jest naprawienie tylko takich wadliwości postępowania przed organem I instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za powyższym przemawia, w ocenie Wojewody, fakt braku pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, co ma decydujące znaczenie, wpływa bowiem bezpośrednio na prawidłowość prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na konieczność dokonania oceny w pełnym zakresie, także przez organ I instancji, w ocenie Wojewody, zasadne było przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego złożył inwestor, podnosząc, że wskutek działania Wojewody projektant został zobligowany do dokonania określonych poprawek i wyjaśnień w projekcie budowlanym, po czym organ zawrócił postępowanie do ponownego rozpoznania. Poprzez wprowadzenie poprawek i uzupełnień w dokumentacji projektowej całkowicie utracono oryginalną postać projektu, a z uwagi na utratę czwartego egzemplarza w toku realizacji inwestycji – poprawki zostały dokonane we wszystkich pozostałych trzech egzemplarzach (łącznie z tym, który posiadał organ nadzoru budowlanego). Dzisiaj nie wiadomo, które poprawki były wprowadzone przed wydaniem pierwotnego pozwolenia na budowę, a które w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Wojewoda wezwał projektanta do złożenia wyjaśnień odnoszących się do sposobu obliczenia wskaźnika intensywności projektowanej inwestycji. Wyjaśnienia zostały złożone, a organ odwoławczy ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i zawrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem również złożone wyjaśnienia nie przyniosły żadnych efektów – organ nawet nie ustosunkował się do nich tak, jakby ich nie było. W przekonaniu inwestora organ odwoławczy ma prawo wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne, jeżeli jednak organ odwoławczy może to postępowanie wyjaśniające uzupełnić, to po tych dodatkowych czynnościach powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Dwukrotnie Wojewoda uzupełniał postępowanie łącznie z zobowiązaniem do dokonania zmian w projekcie, po czym zastosował procedurę z art. 138 § 2 kpa. W skarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na to, iż "projektant dokonał zmiany projektu budowlanego", a poprzez wprowadzenie zmian "uległ zmianie stan faktyczny". Inwestorowi trudno zrozumieć takie działania, w jego ocenie organ odwoławczy nie dąży do merytorycznego zakończenia sprawy, a jedynym celem jest osiągnięcie takiego stanu, że od decyzji organu I instancji nikt się nie odwoła. Za każdym razem dokonywane przez Starostę uzupełnienia i wyjaśnienia (sugerowane przez Wojewodę) są uzupełniane o nowe zastrzeżenia, co podobno uzasadnia zawrócenie postępowania do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie – nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i – w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą – jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e ppsa, który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 ppsa Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a ppsa, sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 ppsa, który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 kpa, stanowiącą w tym zakresie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, wydanie bowiem tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, choć powołał przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa i wskazał, że projekt budowlany wymaga ponownej całościowej oceny, a więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednak nie uzasadnił wystarczająco, na czym miałoby polegać uchybienie przepisom procedury administracyjnej w toku postępowania przed organem I instancji, jak również – dlaczego, mimo że kluczowe w sprawie dowody podlegały już ocenie Starosty, a Wojewoda uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa, organ odwoławczy nie mógł wydać w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Uzasadnienie decyzji Wojewody nie zawiera też dokładnych zaleceń co do dalszego postępowania Starosty. Samo powołanie się w tym zakresie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) nie jest w sprawie wystarczające, a zarzut sprzeciwu dotyczący uchylenia się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia, jawi się jako zasadny.

Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym pozostają tak ogólne (niesprecyzowane), że decyzja uchyla się od kontroli, którą mogłaby przeprowadzić strona postępowania, a następnie sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie decyzji nie znajduje bowiem oparcia w jej uzasadnieniu.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że projektant wprowadził zmiany w projekcie budowlanym, a także złożył dodatkowe wyjaśnienia już na etapie postępowania przed Starostą. W szczególności autor projektu budowlanego, w piśmie z 28 maja 2024 r. złożonym na wezwanie organu I instancji wskazał, że przeszklenia od strony południowo-wschodniej od granicy z działką b będą wykonane z przeszklenia matowego np. w formie trwałej okleiny matowej. Załączył przy tym rysunek elewacji A-11 wraz ze stosowną adnotacją, kwalifikującą tę zmianę jako nieistotną, informując jednocześnie, że dyspozycja oklejenia została już przekazana przez kierownika budowy właściwemu wykonawcy. Mając na uwadze powyższe, Starosta stwierdził, że wymogi przewidziane w § 12 warunków technicznych w kontekście zapewnienia prywatności właściciela działki sąsiedniej zostały spełnione. Ponadto w projekcie budowlanym (włączonym do akt sprawy) na stronie 39 zapisano, że ściana południowo-wschodnia została zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego o odporności REI120. Otwory w ścianie oddzielenia pożarowego posiadają wypełnienia w klasie E60. Ściana oddzielenia pożarowego została wysunięta o 30 cm przed lico ściany lub zastosowano pas z materiału niepalnego o szerokości 2 m. Projekt budowlany po zmianach, o których wspominał inwestor, a później także Wojewoda, podlegał badaniu przez Starostę. Organ I instancji analizował zagadnienia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz intensywności zabudowy i zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zachowania odległości od granicy działki inwestycyjnej i zapewnienia prywatności właściciela działki sąsiedniej. Starosta analizował też kwestie przesłaniania, dostępu do drogi publicznej, miejsc parkingowych, czy wielkości zaprojektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni trwale wyłączonej z produkcji rolnej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji kilkakrotnie już badał projekt budowlany w kontekście art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb], zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzeniu podlega w szczególności: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Starosta decyzją z 10 sierpnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło wskutek pominięcia strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), ponieważ właściciel działki sąsiedniej bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co umotywowane było tym, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 upb), wskutek niezachowania odległości, o których mowa w § 12 warunków technicznych. We wznowionym postępowaniu Starosta i inwestor, kierując się wytycznymi Wojewody zawartymi we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych (art. 138 § 2 kpa), dążyli do osiągnięcia stanu, w którym będą spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym również poprzez wprowadzenie przez inwestora zmian w projekcie budowlanym.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda, działając na podstawie art. 136 § 1 kpa, przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, wskutek czego uzyskał dodatkowe wyjaśnienia projektanta (pismo z 26 września 2024 r.) dotyczące obliczenia powierzchni całkowitej budynku i wskaźnika intensywności zabudowy. Taka aktywność organu odwoławczego wprost wskazuje, że na etapie rozpoznawania środka odwoławczego konieczne było jedynie wyjaśnienie pewnych szczegółów sprawy. Jednakże Wojewoda w wydanej decyzji nakazał ponowną ocenę zmienionego projektu budowlanego, ponieważ w jego ocenie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Rzecz w tym, że skorygowany projekt budowlany podlegał już badaniu przez Starostę, co doprowadziło go do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Natomiast organ odwoławczy odwołał się tylko do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i zaniechał rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.

Wojewoda, wydając zaskarżoną obecnie decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji, nie wskazał jakie okoliczności organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu (art. 138 § 2 zd. 2 kpa). Tymczasem w sprawie nie ustalono precyzyjnie i w chronologicznym uporządkowaniu jak został pierwotnie zaprojektowany obiekt budowlany i jakie zmiany stopniowo wprowadzono w projekcie, podczas gdy prawidłowe załatwienie sprawy wymaga takiej analizy. Nie ustalono też, czy i w jaki sposób zmiany te wpłynęły na decyzję Starosty, który ocenił, że wskutek wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Nie jest wiadome, czy i w jaki sposób obecny projekt budowlany różni się od projektu zatwierdzonego decyzją organu I instancji z 10 sierpnia 2021 r. Nie jest więc potwierdzone, czy rzeczywiście decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana po wznowieniu postępowania byłaby tożsama z decyzją 10 sierpnia 2021 r., a zmiany projektu budowlanego pozostają obojętne prawnie. Starosta, wydając "pierwsze" pozwolenie na budowę, a następnie decyzję poddaną obecnie kontroli instancyjnej, powinien był szczegółowo zbadać i wyjaśnić wszystkie elementy projektu budowlanego, które przesądzają o treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem dopuszczalne proste stwierdzenie, że zmiany projektu budowlanego pozostały prawnie obojętne w stosunku do ostatecznie ukształtowanego pozwolenia na budowę. Do zagadnienia tego nie odniósł się też Wojewoda, wydając decyzję kasacyjną, choć powinien to uczynić. Dalej organ odwoławczy nie udzielił Staroście zaleceń nakazujących precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego dopuszczono odstępstwa od reguł zapisanych warunkach technicznych, a w szczególności w § 12 tego rozporządzenia. Wszystkie odstępstwa, nawet jeśli zostały uznane za dopuszczalne, powinny być przecież szczegółowo uzasadnione, lecz w sprawie nie zostało wystarczająco uargumentowane, dlaczego organ I instancji dopuścił stwierdzone odstępstwa. To organ architektoniczno-budowlany, wydając decyzję w pierwszej instancji, powinien był ocenić czy występują odstępstwa, a jeżeli tak – to jaki jest ich wpływ na działkę sąsiednią. Musiał przy tym wskazać i uzasadnić, dlaczego dopuszczone odstępstwa i ustalone parametry inwestycji mogły być uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organy obu instancji pominęły też w swoich rozważaniach zagadnienie, czy uzasadniona była rozbiórka poprzednio istniejącego budynku letniskowego.

Brak szczegółowych zaleceń skierowanych do organu I instancji powoduje, że decyzja Wojewody wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ jej uzasadnienie nie zawiera dokładnych motywów popierających podjęte rozstrzygnięcie. Samo rozstrzygnięcie obecnie zaskarżonej decyzji, jeżeli nawet możliwe byłoby do zaakceptowania w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu sąsiada i przebiegu dotychczasowego postępowania, nie zostało należycie uzasadnione, a w szczególności nie zawiera ocen ukierunkowujących dalsze działania Starosty.

W ocenie Sądu trafne są stwierdzenia zawarte w decyzji organu I instancji, który wyjaśnił, że aktualnym stanie prawnym do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta oraz osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzanie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z art. 34 upb projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 34 upb oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 6 kpa). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3 upb). W analizowanej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, które jak wynika z akt sprawy, złożyły oświadczenie, że jest on kompletny i został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Sądu, jak wynika z art. 35 ust. 4 upb, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. W przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet dokumentów, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 i art. 34 upb, które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane pod kątem kryteriów ocennych przewidzianych w art. 35 upb, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto podkreślić należy, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i ograniczone jest zakresem wniosku inwestora, przy czym organ nie posiada kompetencji do korygowania zamierzeń inwestycyjnych, takie bowiem uprawnienie posiada wyłącznie inwestor. Nadto podkreślenia wymaga, że organ architektoniczno-budowlany nie posiada uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, uzyskanie zaś wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta (wyroki NSA z: 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15; 26 stycznia 2023 r., II OSK 179/20). Odpowiedzialność za stwierdzenia zawarte w części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego ponosi wyłącznie projektant. Część konstrukcyjna projektu budowlanego nie podlega kontroli przez organ, a ewentualne dodatkowe uszczegółowienia rozwiązań projektowych mogą być zawarte w projekcie wykonawczym, który nie podlega zatwierdzeniu decyzją w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1343/19).

Nie można jednak pominąć w sprawie tego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 upb). Natomiast obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 upb). Dalej obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 upb). Jeżeli więc (w pewnym uproszczeniu) projektowany budynek znajduje się zbyt blisko granicy działki sąsiada, to wprowadza ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej, godząc tym samym w uzasadniony interes prawny sąsiada wyrażający się w jego prawie zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 upb). W takiej sytuacji organ architektoniczno-budowlany, rozpatrując sprawę z wniosku o pozwolenie na budowę, nie może pominąć słusznego interesu sąsiada (art. 7 kpa) tylko dlatego, że projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu (zagospodarowania działki lub terenu, architektoniczno-budowlanego, technicznego) zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3 upb). W zakresie ochrony interesów prawnych osób trzecich (innych niż inwestor) analiza i rozstrzygnięcie problemu należy do organu, który ma wydać pozwolenie na budowę.

W stanie sprawy organ I instancji, w decyzji z 6 sierpnia 2024 r. (s. 5), potwierdził, że inwestycja na działce nr a, polegająca na budowie obiektu zakwaterowania turystycznego w odległości od granicy z działką nr b wynoszącej od 3,17 m do 5,56 m może potencjalnie spowodować uciążliwości i wpłynąć na sposób zagospodarowania działki nr b. Słusznym powodem wznowienia postępowania był fakt, że nieruchomość nr b znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast w projekcie zagospodarowania terenu (s. 16.1) projektant stwierdził, że budynek zaprojektowany został w całości na działce inwestora nr a z zachowaniem odległości od działek sąsiednich minimum 4 m od ścian zwróconych ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tych granic. We wznowionym postępowaniu Starosta potwierdził więc, że (wbrew temu, co początkowo ustalono) w sprawie administracyjnej występują strony o spornych interesach, a oświadczenie projektanta było błędne. Już tylko ta okoliczność nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej drobiazgową analizę stanu sprawy, w ramach przysługujących mu kompetencji, przed wydaniem decyzji, która musi również jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy przeprojektowana inwestycja nie narusza chronionych prawem interesów osób innych niż inwestor.

W ocenie Sądu, z decyzji Wojewody nie wynika, jakie okoliczności faktyczne miałby ustalić organ I instancji i w jakim zakresie miałby sformułować dodatkowe oceny prawne. Organ odwoławczy jest w sprawie, podobnie jak organ I instancji, ograniczony regułą odpowiedzialności projektanta za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ale równocześnie pozostaje zobowiązany do ochrony interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli Wojewoda stwierdził, że ustalenia i oceny Starosty są wadliwe lub niepełne, to powinien to wyraźnie wskazać i odpowiednio do wyników przeprowadzonej analizy – bądź to rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w ramach przysługujących mu kompetencji albo wykazać, że sprawa nie została przez Starostę wyjaśniona w zakresie elementów, które mogą istotnie wpłynąć na sposób jej załatwienia. Ogólnikowe odwołanie się do tego, że projekt budowlany został zmieniony w stosunku do projektu pierwotnie zatwierdzonego, jest dalece niewystarczające, tym bardziej że zmiany w tym projekcie są skutkiem wykonania zaleceń organu odwoławczego, dotyczących sprawdzenia, czy spełnione są wymogi z art. 35 ust. 1 upb, zatem powinny być przez niego też zweryfikowane przy zastosowaniu kryteriów wynikających z powołanych przepisów. Notabene np. zmiana projektu dotycząca wykonania matowego przeszklenia została przez projektanta uznana za zmianę nieistotną, a co za tym idzie, w świetle art. 36a ust. 6 upb, takie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Niemniej nadal nie jest w sprawie pewne, czy zmiany w projekcie skutkowały zaniechaniem naruszenia interesu prawnego sąsiada. Przy czym jednak organ odwoławczy nie zaznaczył wyraźnie, że organ I instancji powinien tak zbadać stan sprawy tak, by ustalić, czy obszar oddziaływania przeprojektowanej inwestycji nadal wykracza poza granice działki inwestycyjnej oraz, czy ewentualne odstępstwo od przepisów warunków technicznych jest dopuszczalne i uzasadnione.

Podsumowując w rozpoznanej przez Sąd sprawie, Wojewoda nie wykazał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji, gdy do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa wymagane jest łączne spełnienie obu przesłanek ustalonych w tym przepisie, tj. naruszenia przepisów postępowania i konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie, dlaczego konieczna jest ponowna ocena zmienionego projektu budowlanego, który to projekt był już oceniany przez Starostę w toku wznowionego postępowania oraz nie sformułował zaleceń co do dalszego postępowania. Decyzja Wojewody zawierająca tego rodzaju braki nie odpowiada wymogom z art. 138 § 2 kpa i nie przyczynia się do załatwienia sprawy przez Starostę.

Podkreślić należy, że po wznowieniu postępowania właściwy organ bada istnienie przyczyn wznowienia oraz podstaw rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 kpa. Stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Tak właśnie działał organ I instancji, a wskutek tego uchylenie się przez Wojewodę od rozpoznania sprawy co do jej istoty w postępowaniu odwoławczym nie zostało wystarczająco uzasadnione. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem dokładnie, jakie istotne elementy stanu faktycznego sprawy pozostały niewyjaśnione w sytuacji, gdy Starosta wypowiedział się co do zmienionego projektu budowlanego, oceniając go przez pryzmat art. 35 ust. 1 upb.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że czas trwania postępowania administracyjnego nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym wskutek sprzeciwu. Jednak skarżący został wyposażony przez prawodawcę w odpowiednie środki zaskarżenia, którymi są ponaglenie z art. 37 kpa, a następnie skarga bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 zd. 2 ppsa. Nie wnosił też o to skarżący.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa.