Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. G. i T. Z. na Uchwałę Nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania miasta Proszowice, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 roku skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. S. G. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania miasta Proszowice, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 roku, zarzucając naruszenie:

1. 140 k.c. poprzez sprzeczne z zasadami określonymi przez przepisy prawne oraz zasady współżycia społecznego naruszenie prawa własności Skarżących wynikające z uchwalenia zaskarżonej Uchwały, która w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem i zasadami powoduje, że Skarżący nie mogą korzystać z nieruchomości zgodnie ich społeczno- gospodarczym przeznaczaniem.

2. Art. 1 ust. 2 pkt. 7) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez jego naruszenie i nieuwzględnienie ochrony prawa własności nieruchomości Skarżących podczas uchwalania zaskarżonej Uchwały. A w konsekwencji niemające oparcia faktycznego ani prawnego zróżnicowanie pozycji Skarżących w stosunku do innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez określenie możliwości zabudowy nieruchomości o tym samym statusie i ty samym przeznaczeniu, na niekorzyść Skarżących.

3. Art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego naruszenie i organicznie prawa własności Skarżących do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, a także ustalenie przez Organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

4. Art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez naruszenie chronionego prawa własności Skarżących.

5. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa własności Skarżących w sposób naruszający istotę konstytucyjnej zasady równości.

6. Art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszanie fundamentalnej zasady równości wszystkich obywateli, co przejawiło się w uchwaleniu zaskarżonej Uchwały w sposób wybiórczy i dowolny, powodując pokrzywdzenie Skarżących

7. Art. 64. Ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne rozróżnienie pozycji Skarżących od pozycji innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez niemające oparcia faktycznego ani prawnego zróżnicowanie pozycji Skarżących w stosunku do innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez określenie możliwości zabudowy nieruchomości o tym samym statusie i ty samym przeznaczeniu, na niekorzyść Skarżących.

8. Art. 64. ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności Skarżących w sposób naruszający istotę prawa własności.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w Uchwały w części dotyczącej treści § 3 ust. l pkt l w/w uchwały poprzez uchylenie zapisów ograniczających maksymalną wysokość budynków do 13 m na części obszarów objętych ustaleniami planu zagospodarowania miasta Proszowice, ewentualnie stwierdzenie nieważności całej w/w uchwały.

W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych w P., oznaczonych jako działki nr [...], obręb [...] P., dla której Sąd Rejonowy dla K. -N. H. w K., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. prowadzi KW nr [...], działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] P., dla których Sąd Rejonowy dla K. - N. H. w K., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. prowadzi KW nr [...], działek nr [...], [...], obręb [...] P., dla których Sąd Rejonowy dla K. - N. H. w K., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. prowadzi KW nr [...] oraz działki nr [...], obręb [...] P., dla której Sąd Rejonowy dla K. - N. w K., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący zakupili w/w działki w celach inwestycyjnych, a głównym kryterium zakupu było ich przeznaczenie w ówcześnie obowiązującej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Proszowice uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 roku (dalej MPZP). Zgodnie z pobranym przez Skarżących wypisem z MPZP z dnia 25 maja 2021 roku, znak: WIP-RM.6727.172.2021.BM działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także działka nr [...] w P. położone były na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW1, MW2) określonej jako symbol 6.MW1. Zgodnie z treścią w/w wypisu z MPZP można było budować budynki o maksymalnej wysokości przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego 18 m - § 22 ust. 5 pkt l MPZP.

Z zupełnie niezrozumiałych i niczym nieuzasadnionych przyczyn organ wyłączył z ograniczania tereny o symbolach 5.MW1, 5.MW2 oraz 6.MW2, w których maksymalną wysokość budynków dopuszcza się do wysokości 18 m. Tym samym Skarżący zostali bezprawnie pokrzywdzeni w stosunku do innych podmiotów posiadających nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Organ ingeruje zbyt daleko w prawo własności Skarżących, gdyż nie ma prawa do dowolnego decydowania o prymacie interesów większości kosztem interesów Skarżących, skoro legitymują się oni nieruchomościami o takim samym przeznaczeniu. Nie mają oparcia faktycznego ani prawnego zróżnicowanie pozycji Skarżących w stosunku do innych podmiotów objętych wpływem zaskarżonej Uchwały, poprzez określenie możliwości zabudowy nieruchomości o tym samym statusie i ty samym przeznaczeniu, na niekorzyść Skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego skarżących względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar miasta Proszowice, przed uchwaleniem obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego, więc jego tereny nie miały statusu terenów budowalnych. Powstająca zabudowa odbywała się do czasu uchwalenia Planu na podstawie wydawanych decyzji administracyjnych WZiZT. Sąsiedztwo wyznaczonych obecnym Planem terenów zabudowy wielorodzinnej, w szczególności będących własnością strony skarżącej, stanowi w większości zabudowa niska - na pewno żadna decyzja WZiZT nie mogłaby uzasadnić, w świetle obowiązujących zasad, powstawania w tym obszarze zabudowy o wysokości 18 m.

Zaskarżona uchwała została podjęta w reakcji na kontrolę nadzorczą prowadzoną przez Małopolski Urząd Wojewódzki wobec MPZP uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach Nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 roku. Skarżący zostali powiadomieni, że będzie podejmowana procedura naprawcza Planu ze względu na stwierdzoną przez Organ Nadzoru niezgodność części jego zapisów ze Studium. Skarżący byli także świadomi, że są zgłaszane do Burmistrza protesty mieszkańców zabudowy sąsiadującej z terenem 6MW1 - odnośnie maksymalnie dopuszczonej w tym obszarze wysokości zabudowy w MPZP. Przeprowadzając proces naprawczy MPZP Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice musiał wyważyć zgłaszane do niego oczekiwania części właścicieli nieruchomości - w tym Skarżących - z oczekiwaniami i zgłaszanymi postulatami mieszkańców.

Zgodnie z podjętą Uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany naprawczej Planu, działania naprawcze dotyczyły:

- wprowadzenia zmiany do ustaleń znajdujących się w § 22 ust. 5. pkt. 1 Planu w zakresie dopuszczonej Planem maksymalnej wysokości budynków w terenach zabudowy wielorodzinnej (MW) - co jest przedmiotem obecnie złożonej skargi;

- wprowadzenia zmiany do ustaleń znajdujących się w § 25 ust. 5. pkt 7 w odniesieniu do minimalnie wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej powierzchni zabudowy w terenach zabudowy wielofunkcyjnej (MU);

- wprowadzenie zmiany do ustaleń znajdujących się w § 26 ust. 5. pkt l w zakresie dopuszczonej Planem maksymalnej wysokości budynków w terenach zabudowy usługowej (U);

- wprowadzenia zmiany do ustaleń znajdujących się w § 27 ust. 5. pkt l w zakresie dopuszczonej Planem maksymalnej wysokości budynków w terenach zabudowy usług publicznych (UP);

- wprowadzenia zmiany do ustaleń znajdujących się w § 32 ust. 5. pkt l w zakresie dopuszczonej Planem maksymalnej wysokości budynków w terenach zabudowy produkcyjno - usługowej (PU); korekty zauważonej omyłki pisarskiej która znalazła się w §42. ust. 2 pkt 5.

Obowiązkiem organu była bowiem analiza zgodności przyjętych ustaleń planu z ustaleniami zawartymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Proszowice, a następnie ujęcie wyników tej analizy w zapisach planu i ich uzasadnienie. Proces taki został przez organ przeprowadzony, o czym wprost świadczy fragment załącznika nr l do uchwały: "Utrzymanie przyjętej w planie wysokości 18 m dla terenów 5.MW1, 5.MW2, 6.MW2 uzasadnione jest możliwością zastosowania odstępstwa od wysokości 13 m wskazanej w Studium. Uzasadnione to jest m.in. charakterem i położeniem terenu oraz potrzebami mieszkaniowymi i koniecznością efektywnego rozwoju miasta. Ustalony zakres zmian uzyskał akceptację Organu Nadzorczego pismem znak: [...] z 15.03.2022 r. Zachowanie w MPZP zgodności ze Studium, stanowi obowiązek, kóry wprost wynika z przepisów prawa, w szczególności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2021.2095).

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew argumentacji skarżonego organu, w zakresie legitymacji skargowej skarżących i ich interesu prawnego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości z uwagi na okoliczność pozostającą poza sporem, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...], których dotyczy zaskarżona uchwała. Zatem skarga odnosząca się do wskazania, że interes skarżących został wskutek przyjęcia skarżonej uchwały naruszony, została złożona w granicach interesu wynikającego z prawa własności w/w działek. Skarżący mają wobec tego interes prawny odnośnie zaskarżonej uchwały odnoszącej się do ich działek. Nie mają natomiast interesu prawnego do kwestionowania uchwały w zakresie innych działek, gdyż sąd bada skargę tylko mieszcząca się w granicach interesu prawnego skarżących.

Nadto wskazać należy, iż co do badanego z urzędu zachowania procedury i trybu sporządzania skarżonego planu, warunki wynikające z przepisów proceduralnych w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zostały zachowane, co zostało także ocenione w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 19.01.2023r. sygn. II SA/Kr 1202/22. Skarżona uchwała Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Proszowice została zmieniona na mocy uchwały nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Proszowice. Zmiana ta dotyczy m.in. wprowadzonego § 3 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały i podjęta w związku z oceną nadzorczą uchwały nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. dokonaną przez Wojewodę Małopolskiego. W szczególności co do ustaleń znajdujących się w § 22 ust. 5. pkt. 1 Planu w zakresie dopuszczonej Planem maksymalnej wysokości budynków w terenach zabudowy wielorodzinnej (MW) ustalony zakres zmian wskazuje utrzymanie przyjętej w planie wysokości 18 m dla terenów 5.MW1, 5.MW2, 6.MW2, które uzasadnione jest możliwością zastosowania odstępstwa od wysokości 13 m wskazanej w Studium ze względu na charakter i położenie terenu oraz potrzeby mieszkaniowe i konieczność efektywnego rozwoju miasta, przy generalnym założeniu maksymalnej wysokości budynków – 13 m, na co wskazuje Studium i w celu zgodności ze Studium, co z kolei uzyskało akceptację Organu Nadzorczego pismem znak: WN-II.4100.9.2022 z 15.03.2022 r.

Poprzednio uchwalone ustalenia planu były m.in. w zakresie dopuszczalnej wysokości budynków mieszkalnych niezgodne ze Studium wprowadzającym maksymalna wysokość do 13m, co w świetle przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagało działań naprawczych. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zatem zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/21). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przyjętym procedurą naprawczą kontrolowanym Planie, zostały utrzymane, uzgodnione z Organem Nadzoru po przesłanym uzasadnieniu, jedynie 3 odstępstwa od ustaleń Studium odnośnie maksymalnie dopuszczonej wysokości zabudowy wielorodzinnej, do 18m. Organ Nadzoru na prośbę Burmistrza zezwolił w/w pismem znak WN-II.4100.9.2022 z dnia 15 marca 2022 roku na utrzymanie uzasadnionych odstępstw, dotyczących 3. obszarów zabudowy wielorodzinnej, położonych poza układem śródmiejskim, w części południowej miasta, które dotąd nie są zabudowane, bądź nie w pełni zabudowane, a ich sąsiedztwo nie stwarza potencjalnych konfliktów. Ze względu na swoje położenie oraz możliwości zabudowy zabudową o funkcji miejskiej typu osiedlowego, zwiększenie wysokości w stosunku do Studium o 2 kondygnacje nie było w ocenie Organu Nadzorczego w konflikcie z istniejącą zabudową i mieszkańcami terenów sąsiednich. Odstępstwo od ustaleń Studium, poza miejską, osiedlową funkcją, uzasadniono dodatkowo efektywnym rozwojem miasta w jego części południowej. Odnośnie zaś pozostałych obszarów zabudowy wielorodzinnej, w tym co do terenu będącego własnością skarżących, o symbolu 6MW1, wskazano sąsiedztwo z terenami już zabudowanymi, w tym zabudową niską, stąd przyjęta w Planie naprawczym wysokość zabudowy wielorodzinnej maks. do 13 m jest obecnie zgodna ze wskazaniami Studium. W tym względzie, w ocenie Sądu, istotne wobec argumentacji zawartej w skardze było, że skarżący opierają się na tezie, iż na niektórych innych terenach została dopuszczona wyższa zabudowa, lecz ta kwestia nie ma znaczenia w zakresie zgodności ze studium, gdyż dopuszczalna jest tylko ocena, jak wyżej wskazano, jedynie w zakresie zgodności ze studium co do działek skarżących. Nie mają oni zaś interesu prawnego do kwestionowania ustaleń planu co do innych działek, a zatem nawet jeśli występować mogą potencjalne rozbieżności w ocenie wprowadzonego odstępstwa czy niezgodności ze studium, to nie ma podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały w tym względzie. W zakresie bowiem występowania interesu prawnego skarżących, nastąpiło dostosowanie do wymagań studium i takie dostosowanie jest prawidłowe, skoro studium wprowadza maksymalną wysokość do 13m.

Dodatkowo wskazać należy, iż nieuzasadniona jest argumentacja skarżących odnosząca się do naruszenia władztwa planistycznego oraz Konstytucji RP, tudzież przepisów k.c. W ramach władztwa planistycznego organy gminy właściwe do sporządzenia i następnie do uchwalenia planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Zachodzi także konieczność uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, i o ile przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, to w kontrolowanej sprawie, wobec dążenia organu i w efekcie osiągnięcia zgodności ze studium, nie sposób uznać, aby gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie zachowała zasady proporcjonalności, tj. że doszło do nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta, wbrew argumentacji skargi, pozostaje zatem w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie ma zatem podstaw do uznania zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących wobec przyjęcia, iż odnośnie obszarów zabudowy wielorodzinnej, występuje sąsiedztwo z terenami z zabudową niską, stąd przyjęta w Planie naprawczym wysokość zabudowy wielorodzinnej maks. do 13 m. Kwestionowane przez skarżących, przyjęte ostatecznie w Planie zróżnicowanie maksymalnie dopuszczonej wysokości zabudowy wielorodzinnej w obszarze Miasta, zostało, wbrew argumentacji skarżących uzasadnione w/w analizą terenową i środowiskową. Nadto generalny obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r. sygn. II OSK 1518/21). Ograniczenie zatem prawa własności dokonywane w interesie publicznym w jego ogólnym rozumieniu, jest także zadaniem właściwych organów władzy publicznej - przede wszystkim ustawodawcy jako twórcy prawnych podstaw ingerencji we własność gruntową, ale również władz gminnych, jako wyposażonych we władztwo planistyczne.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.