Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 612/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 19 stycznia 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.968.2022.MU w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z 19 stycznia 2023 r., nr DSZ-V.4321.2.968.2022.MU, po rozpatrzeniu odwołania G. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 22 lipca 2022 r., nr 7833/2022/W.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W dniu 23 listopada 2020 r. G. G. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: I. G. oraz I. G. Następnie, w związku z informacją, że matka dzieci I. G. przebywa na terenie [...] ww. wniosek został przekazany do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1577), w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji, Wojewoda Mazowiecki przyznał G. G. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: I. G. oraz I. G. w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2022 r., o czym poinformował wnioskodawcę pismem z 3 lutego 2021 r., nr [...]. Wojewoda wskazał, że ze względu na aktywność zawodową G. G. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwem właściwym do rozpatrzenia wniosku na zasadzie pierwszeństwa jest Polska.

W dniu 13 stycznia 2021 r. skarżący złożył oświadczenie, z którego wynika, że matka dzieci przebywała na terytorium [...] w okresie od 10 listopada 2020 r. do 28 lutego 2021 r.

W związku z powyższym, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 22 lipca 2022 r., nr 7833/2022/W, uchylił G. G. od 1 marca 2021 prawo do świadczenia wychowawczego przyznane na dzieci na okres od 1 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że matka dzieci – I. G. 28 lutego 2021 r. zakończyła wykonywanie pracy na terytorium [...] i powróciła do Polski. Zatem, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, organ I instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki nie jest organem właściwym do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego od 1 marca 2021 r. Od tego okresu organem właściwym do orzekania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Od powyższej decyzji G. G. wniósł odwołanie wskazując, że organ I instancji nie dokonał ustaleń kto od 1 marca 2021 r. sprawował rzeczywistą opiekę nad małoletnimi dziećmi i pokrywał koszty ich utrzymania, tj. zamieszkiwał z dziećmi i je utrzymywał. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda nie wyjaśnił, czy decyzja ta uchyla prawo świadczenia wychowawczego przyznane na dzieci (na okres od 1 grudnia 2020 do 21 maja 2021 r.) decyzją Burmistrza Z. z 8 lutego 2021 r., nr [...].

Minister Rodziny i Polityki Społecznej powołaną na wstępie decyzją z 19 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 22 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję działał m.in. w oparciu o art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem "Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego."

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1577 z późn. zm.), w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego po dniu 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się do dnia 31 maja 2021 r.

Stosownie natomiast do art. 16 ust 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy wojewoda ustali, że osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie natomiast z art 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.).

Minister stwierdził, że wymienione przepisy o koordynacji zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Podniósł, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzeń) już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Jak stanowi natomiast art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, w przypadkach, w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszkania. Działania te wynikają z zakazu kumulacji świadczeń o charakterze rodzinnym, przewidzianego w art 10 rozporządzenia 883/2004. Minister podkreślił także, że zgodnie z przepisami unijnymi, wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 i 3 lit a rozporządzenia 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania. Jeżeli, zgodnie z przepisami art. 67, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust 1 i 2 niniejszego artykułu, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2.

Konstatując, Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wykazał, iż w sytuacji gdy matka dzieci – I. G. przebywała na terytorium [...] do 28 lutego 2021 r., to przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zastosowanie miały w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Zatem, zasadnym jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 marca 2021 r. przyznanego przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 3 lutego 2021 r. na dzieci I. G. i I. G., ponieważ w powyższym okresie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie miały zastosowania i właściwym do rozpatrzenia uprawnienia do świadczenia na podstawie wniosku ojca dzieci - jest urząd gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania G. G.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podniósł, że Wojewoda jest organem, który orzeka w sprawie wyłącznie za okres zastosowania przepisów o koordynacji, za pozostały okres powinien orzekać organ gminy, w którym złożył G. G. złożył wniosek. W konsekwencji, w ocenie Ministra, zasadnym jest zatem uchylenie od dnia 1 marca 2021 r. przyznanego przez Wojewodę prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. Wojewoda nie orzekał przy tym, czy skarżący sprawuje opiekę nad dziećmi, a jedynie, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 19 stycznia 2023 r. wniósł G. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy tj. ustalenia czy otrzymane przez skarżącego środki zostały skonsumowane na zaspokojenie potrzeb małoletnich dzieci, na które przyznano świadczenia. Okoliczność ta jest istotna w niniejszej sprawie bowiem zgodnie z orzecznictwem sądowym decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (Wyrok WSA w Białymstoku z 8.12.2022 r., II SA/Bk 722/22, LEK nr 3450166). Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na ustaleniach, z których wynika iż małoletnia matka dzieci powróciła z zagranicy w dniu 28 lutego 2021 r. nie dokonując ustaleń, kto od dnia 1 marca 2021 r. sprawował rzeczywistą opiekę nad małoletnimi dziećmi i pokrywał koszty ich utrzymania tj. zamieszkiwał z dziećmi i je utrzymywał. Zaskarżone decyzje organów obu instancji są nieprawidłowe bowiem G. G. przeznaczył całe świadczenie wychowawcze otrzymane w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. na utrzymanie i wychowanie małoletnich dzieci.

2. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez uznanie, że sam powrót z zagranicy matki dzieci, która przed wyjazdem za granicę otrzymywała świadczenie wychowawcze na te dzieci skutkuje uznaniem, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego przyznane ojcu dzieci, który od czasu wyjazdu za granicę matki dzieci utrzymywał dzieci i stale z nimi mieszka. W niniejszej sprawie powrót I. G. z zagranicy 28 lutego 2021 r. nie skutkował tym, że G. G. przestał utrzymywać dzieci i z nimi mieszkać oraz przeznaczać otrzymane świadczenie na ich potrzeby. Jednocześnie w niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 22 lipca 2022 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. było nieprawidłowe bowiem decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci może mieć jedynie charakter konstytucyjny i nie ma zastosowania do świadczeń już skonsumowanych co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie.

3. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, i 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji przez organ pierwszej instancji skutkujące niemożliwością ustalenia czym kierował się organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję oraz niewskazanie w niej czy decyzja ta uchyla prawo do świadczenia wychowawczego przyznane decyzją Burmistrza Z. dołączoną do odwołania czy decyzją Wojewody. Ponadto mogło dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie odmiennych ustaleń stanów faktycznych, a precyzyjniej poprzez "uzupełnienie" uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji przez organ drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej; "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 tej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Z kolei, zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Sąd co do zasady podziela wywody organów co do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., co oznacza, że Wojewoda nie jest organem właściwym do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego od 1 marca 2021 r. – tylko Burmistrz Miasta Z.

Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organów co do daty od jakiej ustaje prawo do pobierania świadczenia w Polsce – ustalona przez organ data 1 marca 2021 r. W niniejszej sprawie skarżący poinformował organ, iż żona powróciła do Polski 28 lutego 2021 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego nie może być data wcześniejsza niż wydana decyzja na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy, która to ma charakter konstytutywny, tzn. kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc czyli na przyszłość od daty wydania decyzji. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020r., I OSK 2390/19, NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, NSA z 27 września 2017r., I OSK 196/16 ). Jak wskazuje konsekwentnie NSA nie ma podstaw w kontekście systemowym i celowościowym aby przyjmować, że decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy mogła uchylać lub zmieniać prawo już wcześniej skonsumowane. W przypadku pobrania przez stronę świadczenia nienależnego organ zobowiązany jest bowiem - na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy - wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależne. Nie jest to jednak przedmiot postępowania w trybie art. 27 ust. 1 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pozbawił skarżącą świadczenia wstecz, tj. od 1 marca 2021 r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana 22 lipca 2022 r.

Dodatkowo należy wskazać, że uchylając prawo do świadczenia wychowawczego od 1 marca 2021 r., organy obu instancji przyznały, że przepisy o koordynacji miały zastosowanie w sprawie w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Wówczas organem właściwym do orzekania w I instancji jest wojewoda Tymczasem, do akt sprawy skarżący dołączył decyzję Burmistrza Miasta Z. z 8 lutego 2021 r., którą za ww. okres (bowiem od 1 grudnia 2021 do 31 maja 2021 r.) świadczenie wychowawcze na każde z dzieci zostało już G. G. przyznane. Ta kwestia "kolizyjna"- przez organy nie została wcale omówiona.

Ze względu na powyższe Sąd uznał, że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. orazw związku z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Dlatego też - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister weźmie pod uwagę rozważania Sądu i przeprowadzi stosowne postępowanie po czym wyda decyzję mając na uwadze art. 107 § 3 k.p.a.