Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 53/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 275
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze t.j.
article: art. 383 § 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 24f ust. 1; art. 43; art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 8 grudnia 2022 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy L. W. S..

Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2022 r. Fundacji Wolności z Lublina zwróciła się do Wojewody Lubelskiego ("Wojewoda", "organ", "organ nadzoru") o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego W. S. (dalej też jako skarżący, radny). W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że radny pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w L. , która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy L., oraz że Spółdzielnia prowadzi sprzedaż w sklepie, w którym dokonywane są zakupy na rzecz Gminy L.. Wskazano również, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, który został złożony do Rady Gminy ponad 3 miesiące temu był rozpatrzony wyłącznie przez komisję Rady, a sama Rada nad nim nie procedowała. Do wniosku dołączono faktury VAT z 2021 r. dotyczących sprzedaży towarów na rzecz Gminy L..

W dniu 8 lipca 2022 r., na wezwanie Wojewody, Wójt Gminy L. przedłożył zestawienie faktur dotyczących sprzedaży towarów na rzecz Gminy L. oraz jej jednostki organizacyjnej - Zespołu Szkół Nr [...] w L. , w sklepie prowadzonym przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w L. oraz umowę na dostawę artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej zawartą przez Zespół Szkół Nr [...] w L. z Gminą Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska" w L. (umowa Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.) i złożył stosowne wyjaśnienia.

Wójt wyjaśnił, że zakupy potwierdzone 36 fakturami, opiewającymi na kwotę 11.494.26 zł (w tym najwyższa pozycja 199,00 zł i najniższa 0,20 gr.) dokonywane były przez pracowników Urzędu Gminy L. incydentalnie i sporadycznie jako doraźnie potrzeby lub wynikające z nagłych zdarzeń, w tym awarii, wymagających natychmiastowych działań zapobiegających nieszczęśliwym wypadkom. Zakupów dokonywano zgodnie z Zarządzeniem Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. w sprawie regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 13000 zł, poza jakąkolwiek wiedzą radnego i bez wpływu na dokonywanie tych zakupów. W ocenie Wójta nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.

Na wezwanie organu nadzoru skarżący w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. udzielił w sprawie wyjaśnień. Wskazał, że od 2013 r. pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w L. , a wcześniej, od 1997 r. pełnił funkcję wiceprezesa tej spółdzielni. W treści przedłożonego organowi nadzoru oświadczenia potwierdził też okoliczność, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. dokonywała sprzedaży towarów na rzecz Gminy L. oraz jej jednostki organizacyjnej. Wyjaśnił, że przedmiotowa sprzedaż nigdy nie miała miejsca na podstawie zabieranych umów, oraz że o sprzedaży Gminie L. artykuł spożywczych, biurowych, chemicznych oraz przemysłowych dowiedział się dopiero w związku ze złożonym wnioskiem przez Fundację Wolności. Dodał, że produkty wskazane w załączonych do wniosku fakturach zostały zakupione przez Gminę L. po takich samych, jak dla wszystkich kupujących cenach.

Organ nadzoru ustalił, że jak wynika z Centralnej Informacji KRS Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolem PKD: 47,19,Z - sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach.

Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy L. pismem z dnia [...] lipca 2022 r., potwierdza, iż Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. świadczyła odpłatne usługi sprzedaży artykułów spożywczych, artykułów chemicznych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów remontowych na rzecz Gminy L. oraz jednostki organizacyjnej Gminy L., tj. Zespołu Szkół Nr [...] w L. . Analiza przedłożonej dokumentacji wykazała również, iż Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. zawarła umowę na dostawę artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej Zespołu Szkół Nr [...] w L. (umowa Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.). Umowa ta została podpisana przez W. S. - Prezesa Zarządu reprezentującego Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w L.

Pismem z dnia 10 października 2022 r. Wojewoda przedstawił swoje stanowisko w sprawie, i na odstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Gminy L. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. S. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 11 października 2022 r.

Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy L. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego we wskazanym terminie Wojewoda Lubelski wydał w dniu 8 grudnia 2022 r. zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego W. S.. Wydanie zarządzenia zastępczego zostało poprzedzone zawiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 28 listopada 2022 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że po przeprowadzeniu postępowanie wyjaśniającego ustalił, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej sprzedawała towary na rzecz Gminy L. oraz jej jednostki organizacyjnej, zaś W. S. pełniąc funkcję Prezesa Zarządu - zarządza działalnością gospodarczą tej Spółdzielni. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że kwestią zasadniczą dla stwierdzenia w przedmiotowej sprawie, iż doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., pozostaje ustalenie, czy zapłata z tytułu sprzedaży towarów przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w L. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, dokonywana przez Gminę L. na rzecz tejże Spółdzielni mieści się w pojęciu "wykorzystywania mienia komunalnego gminy".

Wojewoda wyjaśnił, że pojęcia mienia gminy dotyczy art. 43 u.s.g., w myśl którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mając także na względzie definicję pojęcia "mienia" wyrażoną w art. 44 kodeksu cywilnego, organ uznał, że mieniem gminy jest cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Zatem, zdaniem organu, zapłata za towary sprzedawane gminie, w tym także jej jednostkom organizacyjnym, stanowi mienie gminy, o którym mowa w art. 43 u.s.g., a w konsekwencji radny, który zarządza działalnością gospodarczą, która otrzymuje takie środki - narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wojewoda podkreślił, że z punktu widzenia ratio legis przywołanej regulacji ustawowej, bez znaczenia jest zatem to, czy in concreto radny wykorzystał swój mandat celem osiągnięcia korzyści majątkowej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz relewantne jest jedynie ustalenie, czy z uwagi na pełnioną funkcję publiczną istnieje chociażby potencjalna możliwość wykorzystania przez niego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej czy też zarządzania taką działalnością.

Organ nadzoru wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Rada gminy tego obowiązku nie wykonała. Wojewoda wyjaśnił, że Przewodniczący Rady Gminy L. pismem z dnia [...] listopada 2022 r. poinformował, iż Rada Gminy L. podczas sesji w dniu 10 listopada 2022 r. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Z dołączonego do pisma wyciągu z przebiegu głosowania wynika, iż projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego został odrzucony następującą proporcją głosów: "za" - 0 głosów, "przeciw" - 11 głosów, przy 1 głosie "wstrzymującym się".

Wobec powyższego, po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy L. W. S. jest uzasadnione.

Wojewoda wskazał również, że instytucja wygaśnięcia mandatu ma charakter restrykcyjny poprzez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, a zatem podlega ona ścisłej wykładni. Analiza każdej konkretnej sprawy powinna być dokonywana przede wszystkim w kontekście celów rozwiązań antykorupcyjnych (ich ratio legis).

W. S. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu zarządzeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż incydentalna sprzedaż artykułów spożywczych oraz przemysłowych przez sklep spółdzielczy (Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska") na rzecz Gminy L. stanowi prowadzenie przez skarżącego - jako radnego Gminy L. oraz Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy ww. podmioty nie łączy żadna umowa ani kontrakt handlowy, wszelkie zaś czynności miały charakter czysto komercyjny, wykonane ad hoc, nie były nakierowane na osiągnięcie zysku z wykorzystaniem mienia gminy oraz pozostawały poza wiedzą oraz wytycznymi skarżącego zaś warunki sprzedaży nie odbiegały od warunków sprzedaży na rzecz innych podmiotów;

b) art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż czasowe użyczenie za symboliczną opłatą lokalu Spółdzielni dla potrzeb Biblioteki Gminnej stanowi prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy czynność ta miała na celu czasowe zapewnienie ciągłości usług bibliotecznych, nie prowadziła do osiągnięcia zysku i nie miała na celu wykorzystywania mienia gminy w ramach działalności Spółdzielni;

c) art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż składanie wniosków o umorzenie bądź odroczenie płatności w podatku od nieruchomości stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy oraz przedłożonych dokumentów i wyjaśnień wynika wprost, iż składane wnioski dotyczyły szczególnych sytuacji, które uzasadniały konieczność skorzystania z szeroko rozumianych ulg w spłacie podatku, nie stanowiły zaś - jak błędnie uważa organ - podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie ww. przepisu;

d) w konsekwencji naruszenie art. 383 § 1 pkt 5, § 2-4, 5 i 6, art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.), przez wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy L. - W. S..

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez jego błędną wykładnię i nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niedostateczne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się jedynie na stronniczych, tendencyjnych tezach Fundacji Wolności, która podpierała się orzecznictwem nieprzystającym do stanu faktycznego sprawy;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sposób wyczerpujący i całościowy zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności na płaszczyźnie proporcjonalności sankcji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zwrot kosztów postępowania.

Nadto, skarżący wskazał, że z uwagi na zauważone w czasie analizy orzecznictwa i doktryny rozbieżności w zakresie rozumienia i stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. wnosi o zwrócenie się przez sąd, w trybie art. 15 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "p.p.s.a." do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Jak należy rozumieć oraz stosować art 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w szczególności, czy przez prowadzenie bądź zarządzanie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat należy rozumieć także incydentalne transakcje handlowe, w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, dokonywane przez pracowników jednostki samorządu terytorialnego z podmiotami prawa, w którymi zarządza radny gminy, z zastrzeżeniem iż stron transakcji nie łączą stałe kontrakty biznesowe oraz umowy cywilnoprawne, zaś radny pełniący ww. funkcję członka Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska nie posiada wiedzy o dacie zakupu towaru i nie ma wpływu na cenę zakupu towaru - gdyż cena, termin płatności i pozostałe warunki sprzedaży - są takie same dla każdego Klienta Spółdzielni zaś zakup odbywa się z wykorzystaniem procedury regulaminu zamówień poniżej kwoty 4.000 Euro -zamówienie podprogowe.".

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że przez pięć ostatnich kadencji skarżący jest Radnym Gminy L. i cieszy się zaufaniem wielu mieszkańców gminy. W ocenie pełnomocnika skarżącego nie jest prawdą, iż Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" dokonywała sprzedaży na rzecz Gminy L. artykułów papierniczych, biurowych, spożywczych i chemicznych na podstawie zawieranych pomiędzy ww. podmiotami umów. Wykazywane w zarządzeniu zastępczym faktury dokumentujące incydentalne, doraźne zakupy dokonywane przez pracowników Urzędu Gminy L. w sklepach spółdzielni: przemysłowym i spożywczym, były realizowane poza wiedzą skarżącego. Nie miał on i nie wywierał żadnego wpływu na rodzaj oraz ilość zakupionego towaru, a przede wszystkim cenę towaru, a o przypadkach tych sprzedaży powziął wiedzę dopiero na etapie składanych w sprawie wyjaśnień. Jedynym podmiotem, z jaki Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. posiada zawartą umowę to Szkoła Podstawowa, a umowa ta dotyczy dostawy pieczywa i została zawarta po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Zgodnie także ze statutem Spółdzielni została podpisana przez dodatkowo innego członka zarządu Spółdzielni. Pełnomocnik podkreślił, że wedle posiadanej wiedzy przez skarżącego nikt inny nie przystąpił do przetargu. Szkoła miała problem z zakupem pieczywa, gdyż żadna inna piekarnia nie była zainteresowaną dostawą pieczywa do szkoły. Także co do udostepnienia lokalu na potrzeby Gminnej Biblioteki inicjatywa zawarcia umowy była po stronie Dyrektora Gminnej Biblioteki a nie po stronie radnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do regulacji art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2022 r. stwierdzające wygaśnięcie w stosunku do skarżącego mandatu radnego Rady Gminy L..

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 § 1 - § 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przypadku gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 24f ust. 1a u.s.g.).

Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają generalny zakaz używania przez radnego gminy mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia gminy.

W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że obie przesłanki zostały spełnione. Skarżący wskazał, że od 2013 r. pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w L. . Jak wyjaśnił i ustalił organ nadzoru, co nie było sporne, Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. (dalej też jako "Spółdzielnia") jest podmiotem funkcjonującym na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r. poz. 648). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego i nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 7 i art. 11 § 1 ustawy). Organami spółdzielni są: 1) walne zgromadzenie; 2) rada nadzorcza; 3) zarząd; 4) w spółdzielniach, w których walne zgromadzenie jest zastąpione przez zebranie przedstawicieli - zebrania grup członkowskich (art. 59) - art. 35 § 1 ustawy. Zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom należy do zarządu (art. 48 § 1 i 2 ustawy).

Wojewoda ustalił, że jak wynika z danych pochodzących z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. została zarejestrowana pod nr KRS: [...] w rejestrze przedsiębiorców. Organem uprawnionym do reprezentowania Spółdzielni jest Zarząd. Do składania oświadczeń woli imieniu Spółdzielni uprawnieni są dwaj członkowie Zarządu lub jeden z członków Zarządu i pełnomocnik.

Wojewoda ustalił również, co też nie było kwestią sporną, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolem PKD: 47,19,Z - sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach.

Bez wątpienia skarżący pełniący funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez Spółdzielnię i wbrew zarzutom skargi przedmiotowa działalność prowadzona jest z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W zakresie spełnienia drugiej z przesłanek rozważenia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "mienia komunalnego gminy", a także jak należy interpretować użyty w tym przepisie zwrot "z wykorzystaniem".

Definicję ustawową "mienia komunalnego gminy" zawiera art. 43 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jest to pojęcie zbieżne z określeniem mienia w przepisach kodeksu cywilnego, którego art. 44 definiuje mienie jako własność i inne prawa majątkowe. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje także środki pieniężne gminy, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny wykonując swój mandat w gminie m.in. przez podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż inne osoby nieposiadające statusu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15 oraz z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07,CBOSA).

Dokonując z kolei wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia gminy" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie owym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17,CBOSA). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubelski trafnie odwołał się do powyższego stanowiska wyrażonego między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z dnia 24 lipca 2018, sygn. II OSK 1642/18 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20, CBOSA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie także podziela to stanowisko, które prezentowane jest również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. III OSK 4691/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Lu 411/21 i z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Lu 372/22, CBOSA ).

W tych okolicznościach odwołanie się przez skarżącego do jednostkowych orzeczeń sądów administracyjnych na tle, jak wykazano, ugruntowanego stanowiska judykatury nie może wpływać na podważenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy tym wskazywana przez skarżącego konieczność zachowania przy ocenie zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. racjonalnej proporcji do celów, dla których ustawiono zakaz wprowadzony tym przepisem w okolicznościach niniejszej sprawy jak najbardziej miała miejsce, choć jak wykazano stanowisko judykatury w tym zakresie jest dość restrykcyjne. Wskazać przy tym należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2890/17), że wprawdzie przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie podlega wyłączeniu wymóg oparcia się na proporcjonalności stosowanej sankcji, niemniej nie oznacza to, iż do wygaśnięcia mandatu radnego dochodzi jedynie w przypadku, gdy w zachowaniu radnego można doszukać się chęci wykorzystywania przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści bądź też dla korzyści podmiotu, którym zarządza lub jest jego przedstawicielem. To, iż celem wprowadzenia omawianych norm prawnych było zapobieżenie korupcji nie może bowiem powodować, że sankcją mogą być objęte tylko te zachowania, które przybierają tę cechę (działanie korupcyjne) lub też nie można jej w sposób jednoznaczny w ocenianej sytuacji wykluczyć.

Koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" znajduje także aprobatę w doktrynie, w której wskazuje się, że takie rozumienie wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (tak A. Wierzbica Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym Oficyna Wolters Kluwer business Warszawa 2008).

W świetle powyższych rozważań nie ulega, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący bowiem jako radny Gminy L. zarządzał jednocześnie, jako Prezes Gminnej Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska", działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz Gminy L. i jej jednostki organizacyjnej. Jak ustalił organ, z tytułu wykonanych transakcji Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. wystawiła w 2021 r. na rzecz Gminy L. oraz Zespołu Szkół Nr [...] w L. łącznie 47 faktur VAT na zbiorczą kwotę 24 958,09 zł. Przedmiotowe faktury zostały w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wykazane i opisane i nie były przez skarżącego kwestionowane, tym samym nie ma potrzeby ich szczegółowego opisywania. Data wystawienia tych faktur (w przypadku Zespołu Szkół Nr [...] w L. były to faktury wystawiane za dany miesiąc, a w pozostałym przypadku faktury dzienne, w tym wystawiane w danym dniu kilkukrotnie) jednoznacznie wskazuje, że w 2021 r. transakcje były dokonywane wielokrotnie i systematycznie. Tym samym nie można zaakceptować twierdzenia skarżącego, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprzedaż artykułów spożywczych, artykułów chemicznych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów remontowych na rzecz Gminy L. oraz jednostki organizacyjnej Gminy L., tj. Zespołu Szkół Nr [...] w L. miała charakter jedynie incydentalny.

Faktury wystawione na rzecz Gminy L. i jej jednostki organizacyjnej dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. artykułów spożywczych, artykułów gospodarstwa domowego, materiałów budowlanych) znajdujących się w ofercie sklepu prowadzonego przez Spółdzielnię. Bezsprzecznie środki na realizację faktur, to jest zapłatę ceny za sprzedane towary, pochodziły z budżetu gminy. Środki te stanowiły zatem niewątpliwie mienie Gminy L..

Bez znaczenia przy tym dla oceny naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. pozostaje okoliczność, czy dana sprzedaż dla podmiotów publicznych, odbywała się w oparciu o powszechność dostępu i powszechnie dostępne cenny i bez preferencji cenowych dla poszczególnych klientów.

Odnosząc się jednak do akcentowanej w skardze sprzedaży na zasadzie powszechnej dostępności to po pierwsze trzeba zauważyć, że w sprawie istotna jest nie powszechna dostępność towarów w sklepie Spółdzielni, ale dostępność dla skarżącego mienia komunalnego gminy, z którego skarżący korzystał. Podkreślić też należy, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to czy wykorzystanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe, bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy nie. Nie ma przy tym podstaw do badania, czy radny rzeczywiście osiągnął jakąkolwiek korzyść finansową, bądź czy taką korzyść osiągnęła zarządzana przez niego firma. Wygaśnięcie mandatu radnego nie jest bowiem uzależnione od osiągnięcia zysku, czy jakiejkolwiek korzyści z używania mienia komunalnego, rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.

Ponadto nie jest przecież sporne, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w L. zawarła umowę na dostawę artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej Zespołu Szkół Nr [...] w L. (umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.). Umowa ta została podpisana przez W. S. - Prezesa Zarządu reprezentującego Spółdzielnię.

Wykorzystywanie mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności towarów, czy usług polega na korzystaniu z tego mienia na zasadach takich samych dla wszystkich. Jeśli jednak radny (podmiot, w którym radny zarządza w prowadzaniu działalności) zawiera umowę z jednostką organizacyjną gminy i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a więc dlatego, że taką a nie inną działalność gospodarczą świadczy, to nie można mówić o powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy.

Mówiąc o powszechnej dostępności (erga omnes) usług trzeba przyjąć, że chodzi o otwartą dostępność i swobodne korzystanie z mienia gminy, nie na podstawie indywidualnych, szczegółowych umów cywilnoprawnych zawieranych z gminą w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie to umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu

wprowadzonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce zawsze w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale z powszechnego dostępu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II OSK 3274/17 i II OSK 2890/17,CBOSA).

Zauważyć również trzeba, że z wystawionych faktur na rzecz Gminy i jednostki organizacyjnej gminy – Zespołu Szkół Nr [...] w L. wynika również odroczony termin płatność - płatne przelewem w terminie 14 lub 7 dni od dnia (...), lub wskazany w fakturach dotyczących jednostki organizacyjnej skonkretyzowany odroczony termin płatność (np. faktura nr [...] z dnia 31stycznia 2021 r. termin płatności 14 luty 2021 r. (14 dni), faktura nr [...] z dnia 28 lutego 2021 r. termin płatności 14 marca 2021 r. (14 dni) itp. (zob. k. 156-166 akt adm.). Potwierdza to więc, wbrew stanowisku skargi, preferencyjne traktowanie Gminy i jej jednostki organizacyjnej i odstępstwo od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie.

Dodać przy tym trzeba, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czy zarządzania taką działalnością nie musi obejmować analizy czy miałoby to wpływać na korzystne dla radnego rozporządzenie tym mieniem przez płacącą za sprzedaż towaru jednostkę organizacyjną gminy i samą gminę. Jak to wyżej wykazano, środki pieniężne uzyskane przez Spółdzielnię w ramach działalności gospodarczej zarządzanej przez skarżącego w wyniku sprzedaży towarów tym podmiotom, są mieniem komunalnym gminy. Środki te zostały wypłacone z budżetu gminy, należy zatem uznać, że skarżący zarządzał działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zdaniem sądu przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., jak chce skarżący, prowadziłoby do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych, ograniczając ich stosowanie tylko do sytuacji, kiedy radny osiąga korzyści zarządzając działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Tymczasem wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz ma na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy gminą i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwość co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Sama bowiem okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to dodatkowo potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi osobami warunków czy częstotliwości korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia gminy, jest objęta zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Bez znaczenia pozostaje również podnoszony w skardze zarzut, iż transakcje odbywały się bez wiedzy i wpływu skarżącego. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem uwarunkowane zaistnieniem intencji, zamiaru bądź winy radnego. Brak wiedzy w tym zakresie nie może być uznany za okoliczność usprawiedliwiającą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 637/09, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 159/10, CBOSA).

Słusznie organ nadzoru podniósł w zaskarżonym zarządzeniu, że omawiany zakaz ustawowy obejmuje również sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czy też zarzadzania taką działalnością. Jak nadto podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17 (CBOSA) przepis art. 24f ust. 1 w zw. z ust. 1a u.s.g., nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Chodzi więc nie tylko o to, aby funkcjonariusz publiczny nie realizował prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g., organ nadzoru powinien mieć na uwadze wyważenie z jednej strony rangi mandatu radnego pochodzącego z powszechnych wyborów, z drugiej przejrzystości działania oraz niezależności radnego, jako warunków koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania członka rady gminy w interesie wspólnoty samorządowej (zob. też wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2020r., sygn. akt II OSK 1043/20, CBOSA). Wyważenia tych wartości dokonał już sam ustawodawca w tym przedmiotowym przepisie. Ponadto, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 530/22 (CBOSA) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał (wyroki TK z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/1997, OTK 1998/2/13, z 13 lipca 2004 r., sygn. K 20/03, OTK 2004/7/63), że sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu wypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób pełniących te funkcje również w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel godzi się na utratę pewnych uprawnień w zamian zyskując inne, które są związane z pełnioną funkcją. Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1999 r. sygn. K 30/98, OTK 1999/5/101, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 4 pkt 3, 5 i 6 i art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że nie chodzi o ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych, lecz o rozwiązanie dotyczące pewnej grupy, odpowiadającej kryterium sprawowania funkcji publicznej. Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, ze względu na konieczność zapobieżenia angażowaniu się takich osób w sytuacje, które mogą poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, a także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa.

Tym samym, podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g.

Mając na względzie powyższe, w ocenie sądu, organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że środki pieniężne wypłacone na rzecz podmiotu zarządzanego przez skarżącego, z tytułu realizowanych przez ten podmiot sprzedaży towarów i usług na rzecz Gminy i jej jednostki organizacyjnej stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym prawidłowe było dalsze postępowanie organu nadzoru wzywające Radę Gminy L. (pismo z dnia 10 października 2022r.) do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy L. uchwały w tym zakresie i upływ 30-dniowego terminu, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. powiadomić właściwego ministra do spraw administracji publicznej - co wykonał pismem z dnia 28 listopada 2022 r., a następnie wydać zarządzenie zastępcze, - co uczynił w dniu 8 grudnia 2022 r. Organ nadzoru był zobowiązany wydać zarządzenie zastępcze w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., bez względu na to, że Rada Gminy zajmując się tym zagadnieniem, z uwagi na rozkład głosów uchwały takiej nie podjęła. Celem zarządzenia zastępczego jest bowiem dokonanie czynności, do której pierwotnie był zobowiązany organ samorządu terytorialnego. Podnieść należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadzało się do obowiązku Rady Gminy L. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. W przypadku niewykonania tych prerogatyw przez radę, obowiązek wydania odpowiedniego aktu został przeniesiony na organ nadzoru. Jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia, obowiązkowi temu Wojewoda sprostał, wydając zarządzenie zastępcze na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów obowiązującego prawa.

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył ani wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Organ nadzoru podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy potrzebny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W kontekście zarzutów skargi dodać tylko należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności czasowego użyczenia za symboliczną opłatą lokalu Spółdzielni dla potrzeb Biblioteki Gminnej, czy składania wniosków o umorzenie bądź odroczenie płatności w podatku od nieruchomości nie były przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego ani podnoszone ani rozważane, co czyni przedmiotowe zarzuty za nietrafne. Zgromadzony przez organ nadzoru materiał dowodowy był wystarczający dla załatwienia sprawy i prawidłowego uznania, iż w okolicznościach rozpatrywanego przypadku doszło do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a jeżeli podnoszone przez skarżącego nowe okoliczności istotnie w sprawie miały miejsce, to dodatkowo wzmacniają trafność rozstrzygnięcia organu.

W zakresie zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to wyjaśnić przede wszystkim należy, że zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak z kolei stanowi art. 264 § 2 p.p.s.a. uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka, a uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 (uchwały konkretne), na podstawie postanowienia składu orzekającego. Tym samym z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty. Ponadto rozbieżności w stosowaniu przepisów prawnych przez sądy administracyjne muszą być rzeczywiste. Pojawienie się natomiast pojedynczych orzeczeń odbiegających od wykładni przyjmowanej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych z reguły nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania, że w orzecznictwie wystąpiła rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. Kabat Andrzej kom. do art. 15 i art. 264 [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021 – komentarz).

Z tych przyczyn wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie zażądała we właściwym terminie przeprowadzenia rozprawy.