Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 799/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. C., M. P., J. C., M. M., A. M., A. M(1), M. M(2), J. J., I.G., E. J., A. S., J. M., Z. S., A. S(1), A. J., T. S., C. S., P. S., J. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lutego 2023 r. nr 113/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] Wojewoda [...] 9 po rozpatrzeniu zażalenia I. C., M. P., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., J. J., I. G., E. H., A. S., J. M., Z. S., A. S., A. J., T. S., C. S., P. S. i J. S., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" ozn. hip. [...], do czasu złożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych C. K. i J. C., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" ozn. hip. [...], do czasu złożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych C. K. i J. C., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli I. C., M. P., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., J. J., I. G., E. H., A. S., J. M., Z. S., A. S., A. J., T. S., C. S., P. S. i J. S..

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" ozn. hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości- przeszły na własność gminy [...], a od 1950r. “ na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 1949 r. Nr [...], tytuł własności nieruchomości "[...] rej. hip. [...]" uregulowany był jawnym wpisem na imię S. S. odnośnie nieruchomości [...] o powierzchni [...] ha [...] m2 oraz pod ulicą [...] m2, na mocy aktu działowego z dnia [...] maja 1929 r. [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. M. K., ówczesny pełnomocnik następców prawnych S. S., wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" ozn. hip. [...]. Organ wskazał, że następstwo prawne zostało ustalone na podstawie następujących dokumentów:

- postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1963 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po S. S. przez A. S., M. S., J. C., H. M., A. G., S. J., P. S., C. S., A. S., J. S., Z. S. i A. S. - postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po A. S. przez dzieci: M. S., J. C., A. G. i P. S., oraz wnuki: C. K., A. S., J. M., Z. S., A. S., R. M., M. M., A. M., A. M., E. H., J. J. i A. J.

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po H. M. przez męża A. M. i dzieci: A. M., A. M., R. M. i M. M.;

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po A. M. przez dzieci: A. M., M. M., A. Mańkowskiego i M.,

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2001 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po A. G. przez córkę I. L. (G. zgodnie z odpisem skróconym aktu małżeństwa z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...])

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2002 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po S. S. przez męża W. J., córkę E. J., synów J. J. i A. J., a także stwierdzającego nabycie spadku po W. J. przez córkę E. J. oraz synów J. J. i A. J.;

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 1997 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po P. S. przez T. S., C. S., P. S. i J. S.;

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 1992 r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po M. K. przez córkę M. Z.

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] marca 2007 r. (sygn.. akt [...]) stwierdzającego nabycie spadku po M. B. przez synów A. B. i A. B.;

- aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2003 r. Rep. [...] nr [...], zgodnie z którym M. S. cały swój udział w spadku po A. S. sprzedała A. M., a A. M. oświadczył, że nabycia ww. udziału dokonuje do majątku wspólnego swojego i żony M. M.;

- aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2003 r. Rep. [...] nr [...], zgodnie z którym M. S. cały swój udział w spadku po S. S. sprzedała A. M., a A. M. oświadczył, że nabycia ww. udziału dokonuje do majątku wspólnego swojego i żony M. M.;

- aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2005 r. Rep. [...] nr [...], zgodnie z którym J. C. darowała swoim dzieciom I. C., J. C. i M. P. udział w spadku po S. S. i A. S.;

- aktów notarialnych z dnia [...] kwietnia 2003 r. Rep. [...] nr [...] i z dnia [...] grudnia 2003 r. Rep. [...] [...], zgodnie z którymi R. M. sprzedał A. i M. M., do ich majątku wspólnego, udział w spadku po A. S.;

- aktów notarialnych z dnia [...] stycznia 2006 r. Rep. [...] nr [...] i z dnia [...] lutego 2007 r. Rep. [...] nr [...], zgodnie z którymi R. M. sprzedał A. i M. M., do ich majątku wspólnego, udział w spadku po S. S., który nabył jako spadkobierca H. M. i A. M..

Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] września 2021 r. organ I instancji wezwał obecnego pełnomocnika stron, tj. radcę prawnego A. S., do uzupełnienia akt sprawy o oryginały lub kopie poświadczone za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po C. K. i J. C. (postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) oraz wskazanie osób będących następcami prawnymi zmarłych oraz podanie ich adresów zamieszkania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 w którym wskazano, że"(...) niezbędne wydaje się przypomnienie, że sprawa jest rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, w którym w pierwszej kolejności mają zastosowanie przepisy KPA, w tym jego art. 28. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 61 § 4 KPA każdy podmiot mający przymiot strony musi być przez organ administracyjny wezwany do udziału w postępowaniu. Odnośnie do kwestii rozważenia zastosowania art. 28 KPA w kontekście uprawnienia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...] do wstąpienia do postępowania wywołanego wnioskiem części tych spadkobierców, to wyjaśnienia wymaga, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu posiadającego uprawnienie do otrzymania odszkodowania. Stosownie do przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działek gruntu objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które spełniają przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01). (...) Trafnie zatem wskazuje Sąd pierwszej instancji, że art. 215 GospNierU zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 GospNierU nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 GospNierU, kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnienia wynikającego z art. 215 GospNierU. Wprawdzie odszkodowanie w trybie art. 215 GospNierU jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom, przy czym bez znaczenia jest tu to, że to postępowanie nie dotyczy ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać, potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych tych ostatnich osób. Organ wskazał, że do podobnych wniosków w powyższej kwestii doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2230/18) wskazując, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n, gdyż przepis ten zawiera w sobie dwa wzajemnie powiązane elementy, co zostało szeroko omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Należy także odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak taka osoba musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko - zgodne z stanowiskiem skarżących w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości [...] (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, a to jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 k.p.a. Przedstawione przez sąd stanowisko jest już wyrażane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1421/16 publik. CBOSA). Wobec ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że z uwagi na szczególny charakter przepisu z art. 215 u.g.n. uprawniający do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Podejście to pozostaje aktualne, pomimo podzielnego charakteru roszczenia pieniężnego (odszkodowawczego), o którym mowa w art. 215 u.g.n. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ stwierdził, że nie leży w kompetencji organu nadzorczego badanie zgodności podejmowanych przez Prezydenta [...] działań, w tym, wydawania rozstrzygnięć, z zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odnośnie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 u.g.n. Zawarte w ww. zarządzeniu warunki nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowią podstawy materialnoprawnej w zakresie prowadzenia postępowania odszkodowawczego za grunt nieruchomości objętej dekretem warszawskim. Organ wskazał, że obowiązkiem organu stopnia wojewódzkiego w sprawie kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania w tej sprawie jest zbadanie zgodności postanowienia zawieszającego z przepisem, będącym podstawą jego wydania tj. art. 97 ust. 1 pkt 4 к.p.a.

Wojewoda podkreślił, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość będzie mogło być rozstrzygnięte dopiero po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po J. C. oraz C. K., co umożliwi ustalenie wszystkich stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] w całości podzielił stanowisko Prezydenta [...] wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. C., M. P., J. C., M. M., A. M., A. M., M. M., J. J., I. G., E. H., A. S., J. M., Z. S., A. S., A. J., T. S., C. S., P. S. i J. S. (skarżący) zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. przez bezzasadne zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców byłej współwłaścicielki Nieruchomość tj. J. C. oraz C. K., podczas, gdy skarżący domagają się odszkodowania na podstawie art. 215 ust 2 u.g.n. z wyłączeniem części udziałów przypadających następcom prawnym po J. C. oraz C. K.;

2. art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od utartej praktyki zgodnie z którą w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich stron postępowanie odszkodowawcze może być prowadzonego w odniesieniu jedynie do części następców prawnych, podczas, gdy Prezydent [...] zawieszając postępowanie postąpił w sposób sprzeczny z utartą praktyką, która wskazuje na podzielność świadczeń odszkodowawczych zgodnie z pkt. [...] ppkt. [...] zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]).

3. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. przez bezzasadne zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców byłej współwłaścicielki nieruchomości tj. J. C. oraz C. K., podczas, gdy odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi świadczenie podzielne, a w związku z tym istnieje możliwość przyznania odszkodowania ustalonym następcom prawnym S. S. na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. za czym przemawia zasada szybkości postępowania.

4. . art. 215 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 209 k.c. w zw. z art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż istnieje konieczność uczestniczenia w postępowaniu o odszkodowania wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, podczas, gdy skarżący mogą we własnym imieniu domagać się odszkodowania, gdyż roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest świadczeniem podziałanym, a zatem nieuzasadnione jest i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności wynikającą z art. 21Konstytucji RP oraz zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naturą świadczeń podzielnych jest zawieszenie postępowania odszkodowawczego celem ustalenia następstwa prawnego wszystkich dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...] lit. [...]";

5. art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zawieszenie postępowania w sytuacji w której Prezydent [...] zawieszając postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpił równocześnie do organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz nie wezwał strony do wystąpienie o to w oznaczonym terminie, co jest obligatoryjnym obowiązkiem w sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po J. C. oraz C. K. w całości ewentualnie chylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" ozn. hip. [...], na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do czasu złożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych C. K. i J. C., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania.

Podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie tym zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po J. C. oraz C. K. w celu ustalenia wszystkich stron postępowania. Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy konieczny jest udział następców prawnych tych osób w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. i czy winny one brać udział w postępowaniu.

Zgodnie z art. 215 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za:

a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.,

b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez cześć spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy (niezależnie od tego czy żądają odszkodowania), bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Natomiast przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001). Z kolei cechą współwłasności, wynikającą z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), jest zarówno jedność przedmiotu, jak i niepodzielność wspólnego prawa. Dopóki więc sytuacja prawna spadkobierców po J. C. oraz C. K. z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 k.c.) jest taka sama, nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości niezależnie od tego czy domagają się wypłaty odszkodowania. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po J. C. oraz C. K. jest w tej sytuacji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania administracyjnego ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n, gdyż przepis ten zawiera, jak wskazano wyżej, w sobie dwa wzajemnie powiązane elementy. Należy także odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak taka osoba musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko - zgodne z stanowiskiem skarżących-w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości [...] (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, a to jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 k.p.a. Przedstawione przez sąd stanowisko, przytoczone także w zaskarżonym postanowieniu, jest już ugruntowane w orzecznictwie powołanym również przez organ (m.in. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 publik. CBOSA).

Wobec zatem faktu, że wskazywana przez organy I i II instancji przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci zagadnienia wstępnego istnieje, to skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.