Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 953/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 2b, ust. 3b - ust. 3g, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 33, art. 39
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych V. G., Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2013 r. ,sygn. akt V SA/Wa 2028/13 w sprawie ze skargi V. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną V. G.; 2. oddala skargę kasacyjną Rady Miejskiej w K.; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargami kasacyjnymi, po rozpoznaniu skargi V. G.-S. stwierdził nieważność § 5 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy K. w zakresie nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem; orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia; w pozostałej części skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...]

w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K. przez osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Dążąc do zmiany tego aktu prawa miejscowego V. G.-S. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wezwała organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa. Żądanie to, jak wynika ze stanowiska Rady Miejskiej

w K. z dnia [...] maja 2013 r., nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi wskazano, że podjęta uchwała była kontrolowana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., a także przez Wojewodę M. i żaden z tych organów nie zanegował jej treści.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał w pierwszej kolejności, że skarga tylko częściowo zasługuje na uwzględnienie, a mianowicie, co do § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały – w zakresie nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność

z oryginałem, natomiast w pozostałej części skarga jest bezzasadna.

Sąd odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie wprowadzenia zaskarżoną uchwałą

(§ 4 ust. 2 oraz część D załącznika nr 2) obowiązku sporządzenia imiennego wykazu uczniów wraz z ich danymi personalnymi, uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty lub u.o.s.o.), ani też przepisów ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U.

z 2002 r. Nr 101, poz. 926; dalej: ustawa o ochronie danych osobowych). Przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty, organy, o których mowa w ust. 3e, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek

w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i placówki. Natomiast na podstawie art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczania dotacji.

W ocenie Sądu I instancji, wprowadzenie zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji przedszkoli oraz załącznika nr 2 do uchwały jest, niczym innym, jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów, bowiem ustawodawca wychodzi

z prawidłowego założenia, iż organ dotujący, tu: Gmina K., tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę (co jest szczególnie istotne w przypadku przedszkoli ze względu na art. 14 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty – wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku 3-6 lat, w szczególnych przypadkach, dzieci, które ukończyły 2,5 roku). Sąd wskazał, że przywołany art. 90 ust. 3g wprost zezwolił gminie na przetwarzanie danych osobowych podopiecznych, i wobec tego uznał zarzut w zakresie naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych za niezrozumiały, a przez to niezasadny. W ocenie Sądu, przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty), toteż Rada Miejska w K. korzystając

z prerogatyw nadanych jej przez ustawodawcę określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji pochodzącej ze środków publicznych m. in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych listy uczniów.

Jako bezzasadny WSA ocenił również zarzut sprzeczności z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty paragrafu 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały dotyczącego osób kontrolujących prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i innym placówkom z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, bowiem wnikliwa analiza kwestionowanego zapisu pozwala uznać, iż znajduje on oparcie w treści art.90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ustępie 3e (na który to przepis powołuje się skarżąca) mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji przebiegu nauczania. A wobec tego, Sąd nie dostrzegł sprzeczności

w nazewnictwie i kolizji treści uchwały w zestawieniu z zapisami ustawy. Jednocześnie za nieistotne dla podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał kwestię tzw. odpowiedzialności urzędniczej i pogląd skarżącej na to, kto powinien przeprowadzać kontrolę i z czyjego upoważnienia.

Natomiast, zdaniem Sądu, trafnie podniesiono w skardze, że § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały dotyczący sporządzania kopii dokumentów, poświadczania za zgodność oraz zobowiązania do udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych, jest sprzeczny z prawem, gdyż wykracza poza delegację ustawową. W ocenie WSA, zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepisy nie upoważniają jednak do ustalenia, że placówka ma obowiązek sporządzania kserokopii jakichkolwiek dokumentów i ich poświadczania za zgodność, a zatem zapis § 5 ust. 4 wykracza poza delegację ustawową, bowiem są to zachowania, które nie mogą być regulowane w drodze uchwały. W szczególności, przepis art. 80 ust. 4 cytowanej ustawy upoważniający Radę Miejską do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej samej ustawy, jak np. art. 90 ust. 3f. Sąd podkreślił, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca w kwestii uprawnienia i upoważnienia organów samorządu do wydawania aktów prawa miejscowego. Akty te nie mogą wykraczać poza ustawową delegację, ani nakładać więcej obowiązków, niż przewiduje ustawa. W tym wypadku, nakładanie obowiązków wykraczających poza regulację ustawy nie tylko przekracza zakres delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, ale i narusza zakres obowiązków zawartych w samej ustawie.

Jako bezzasadny WSA ocenił zarzut dotyczący wprowadzonego zaskarżoną uchwałą wymogu wpisania w części B załącznika nr 1 oraz w części B załącznika nr 2 liczby dzieci niepełnosprawnych z orzeczeniami do kształcenia specjalnego oraz wykazywania dzieci według roczników wiekowych. Zdaniem Sądu, nie można żądać, aby Rada Miejska w K. wprowadziła uregulowania, które pozwoliłyby na udzielenie dotacji na dzieci niepełnosprawne z pominięciem tego, że fakt taki musi zostać stwierdzony w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez publiczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną oraz, że dotowany musi takim dokumentem dysponować by we właściwy sposób organizować kształcenie

i wychowanie takiego ucznia, co z kolei wiąże się z uzasadnionym obowiązkiem wykazywania odpowiednich danych w sprawozdawczości oświatowej. To ostatnie stwierdzenie łączy się z zarzutem skarżącej dotyczącym konieczności informowania dotującego, poza wskazanymi danymi osobowymi dziecka, o okresie, w którym było ono uczniem przedszkola (wskazanie dokładnej daty) oraz o "faktycznej liczbie uczniów" (część D załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały). WSA ocenił ten zarzut jako nieuzasadniony i wskazał, że termin "faktyczna liczba uczniów" sprowadza się do tego, by dotujący określił na podstawie dokumentacji organizacyjnej i dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej w danej placówce, ilu uczniów spełnia obowiązek szkolny, nauki bądź rocznego przygotowania przedszkolnego albo jest objętych wychowaniem przedszkolnym. Termin ten, właśnie w takim znaczeniu, jest powszechnie używany w uchwałach dotyczących dotacji, a także w orzecznictwie sądów i administracji. Z kolei, tak jak szkoła wykazuje, że dana osoba jest uczniem na podstawie dokumentacji prowadzonej w szkole (a nie wystarczy sama tylko informacja

o tym, że dana osoba zamieszkuje w regionie szkoły); tak samo dokumentacja organizacyjna oraz przebieg nauczania i działalności wychowawczej przedszkola powinna zawierać informacje i stanowić podstawę do ustalenia, w jakim okresie dane dziecko zostało objęte wychowaniem przedszkolnym.

Jako nieusprawiedliwiony WSA ocenił również zarzut, że załącznik nr 3 do uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawy i wykracza poza delegację ustawową, w zakresie żądania rozliczenia wydatków w rozbiciu na ich rodzaje, bowiem ustawodawca poprzez nowelizację ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia19 marca 2009 r. dał jednostkom samorządu terytorialnego instrumenty do prowadzenia kontroli należytego rozdysponowania dotacji przez beneficjentów.

Natomiast, zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie postulat odrzucenia skargi, o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Skarżąca bez wątpienia jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), albowiem jest kontrolowana w obrębie wykorzystania dotacji i nakłada się na nią obowiązki niewynikające z ustawy, tj. np. sporządzania kserokopii dokumentów.

Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. wniosły obie strony postępowania sądowego.

V. G.-S. zaskarżyła to orzeczenie w części, co do punktu 3, to jest, co do oddalenia skargi w odniesieniu do § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, części B załącznika nr 1, części B i D załącznika nr 2, załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 roku. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła:

1) błędną wykładnię art. 90 ust. 2b oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty

i przyjęcie, że art. 90 ust. 2b w związku z ust. 2c oraz 3e uzasadnia żądanie przez gminę podawania innych, dodatkowych informacji, niż przewidziany w art. 90 ust. 2b warunek podania przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, to jest nałożenie dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji, a informacje te zdaniem Sądu służą celom kontrolnym, czyli sprzecznie z art. 90 ust. 2b – stosownie do treści załącznika nr 1 do uchwały w części B;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e i 3g ustawy o systemie oświaty i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie, że na jego podstawie ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązku w postaci podawania danych osobowych uczniów w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie uczniów oraz podawania informacji służących postępowaniom kontrolnym prawidłowości wykorzystania dotacji – stosownie do treści § 4 ust. 2 oraz załącznika nr 2 do uchwały w części B i D;

3) błędną wykładnię art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e ustawy o systemie oświaty

i przyjęcie, że na jego podstawie ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązku w postaci sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji z podziałem na rodzaje i wysokości wydatków ponoszonych na wskazane w załączniku do uchwały szczegółowe cele – stosownie do treści załącznika nr 3 do uchwały w części B;

4) błędną wykładnię art. 90 ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty

i przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 33 i art. 39 poprzez przyjęcie, że na ich podstawie organ jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić dowolną osobę do przeprowadzenia kontroli – stosownie do treści § 5 ust. 1,

- naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie prawidłowości podjętej uchwały organu samorządu, pomimo zasady, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych;

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie skargi ograniczone jedynie do niektórych podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, bez rzetelnego

i kompleksowego zbadania zgodności skarżonych przepisów z obowiązującym prawem.

Podnosząc powyższe zarzuty V. G.-S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 3 oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną wniosła również Rada Miasta K. zaskarżając to orzeczenie w zakresie punktu 1, 2 i 4 w części, w jakiej Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 4 uchwały w zakresie nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d, ust. 3e, a w szczególności ust. 4 art. 90 ustawy o systemie oświaty polegające na tym, że:

1. Sąd nie uwzględnił ustawowego obowiązku nałożonego na organ kontrolujący skontrolowania, na jakie konkretne wydatki zostały wykorzystane dotacje pochodzące ze środków publicznych, gdy ustawa wprost wskazuje na jakie wydatki może być przeznaczona dotacja (art. 90 ust. 3d), co wiąże się niekiedy z koniecznością wykonania kopii dokumentów w trakcie przeprowadzania kontroli;

2. Sąd nie uwzględnił ustawowego obowiązku nałożonego na organ kontrolujący skontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych, gdy ustawa wprost zobowiązuje i upoważnia organ do tego (art. 90 ust. 3e), co wiąże się niekiedy z koniecznością wykonania kopii dokumentów w trakcie przeprowadzania kontroli, gdyż ich analiza na miejscu w placówce w praktyce jest czasami niemożliwa lub utrudniona;

3) Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji, zatem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nie wyszła poza zakres delegacji wyrażonej

w przywołanym przepisie, gdyż zakwestionowany przez Sąd zapis uchwały jest właśnie uszczegółowieniem trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania, co wiąże się niekiedy z koniecznością wykonania kopii dokumentów w trakcie przeprowadzania kontroli, gdyż ich analiza na miejscu w praktyce jest czasami niemożliwa lub utrudniona, przez co zapisem § 5 ust. 4 uchwały organ nie wyszedł poza zakres delegacji ustawowej, a jedynie wykonał ową delegację poprzez swą uchwałę.

W oparciu o powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części

i oddalenie skargi jako niezasadnej, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.

Obydwie skargi kasacyjnej wniesione przez strony Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej V. G.j-S., należy zauważyć, że wiodący charakter mają zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała w części § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, części B załącznika nr 1, części B i D załącznika nr 2, załącznika nr 3 oprócz wymienionych przepisów ustawy o systemie oświaty narusza również art. 94 Konstytucji RP zaprzeczając wymienionej w nim zasadzie, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych.

Z tymi twierdzeniami nie można się zgodzić.

Dla rozpatrzenia tak postawionych zarzutów należy jednak w pierwszej kolejności poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2

w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż

w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w ust. 4 art. 90 u.o.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W myśl art. 90 ust. 2b u.o.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.o.s.o.).

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.o.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku

z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 30 ust. 3g u.o.s.o.).

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na treść zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez V. G.-S., należy zauważyć, że sposób skonstruowania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów pozwolił na odniesienie się poprzez ich treść do stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

W ramach zarzutu kwestionującego zapisy Załącznika nr 1 do uchwały, który określa wymagania dotyczące wniosku o udzielenie dotacji na kolejny rok budżetowy, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podstawowym i jedynym warunkiem uzyskania dotacji jest złożenie w terminie – do dnia 30 września roku poprzedzającego informacji o planowanej liczbie uczniów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając, że ocena dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji była prawidłowa. Część B Załącznika nr 1, jak wskazała Gmina, ma służyć planowaniu budżetu Gminy K. w części dotyczącej dotacji dla przedszkoli – w tym niepublicznych – w związku z uczęszczaniem dzieci niepełnosprawnych oraz dzieci z innych gmin, jak również weryfikacji, czy wykazywane dzieci będą objęte wychowaniem przedszkolnym. Na podstawie art. 90 ust. 2c u.o.s.o., gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania ucznia jest bowiem zobowiązana do refundacji dotacji udzielonej na jej mieszkańca, będącego uczniem przedszkola znajdującego się na terenie innej gminy, w konsekwencji, jest również uprawniona do uzyskania refundacji dotacji przekazanej osobie prowadzącej placówkę oświatową – od innej gminy. Z kolei wychowaniem przedszkolnym na mocy zapisów u.o.s.o. objęte są dzieci w wieku 3 – 6 lat, w wyjątkowych przypadkach dzieci, które ukończyły 2,5 roku życia, zatem dotacja na dzieci poniżej 2,5 lat jest nienależna.

Nieusprawiedliwione również było kwestionowanie przez skarżącą zasadności zawarcia w części B Załącznika nr 1 do uchwały informacji dotyczących dzieci niepełnosprawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już z dosłownej treści przepisu wynika, że podanie takiego zakresu danych jest zgodne z art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Przepis ten wskazuje na zróżnicowaną wysokość dotacji przysługującej na każdego ucznia (nie niższa niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia) oraz na ucznia niepełnosprawnego (w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego

w części oświatowej subwencji ogólnej przez jednostkę samorządu terytorialnego), jednocześnie wskazując, że dotacja do ucznia przysługuje – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji – planowaną liczbę uczniów. Zatem zobowiązanie do podania tych danych, w tym również co do rodzaju niepełnosprawności, w zależności od którego zróżnicowana jest kwota (będąca pochodną określonego wskaźnika) przypadająca na uczniów niepełnosprawnych, ustalana corocznie przez Ministra Edukacji Narodowej

w rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, nie mogło zostać uznane za przekroczenie delegacji z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w zw. z art. 90 ust. 2b tej ustawy.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przekazywane informacje, jak słusznie zauważył WSA, są to dane planowane i, co oczywiste, mogą się one różnić od danych rzeczywistych, która to różnica nie będzie w konsekwencji skutkować utratą prawa do dotacji.

Dane rzeczywiste, zgodnie z którymi następuje już wypłata dotacji, mają być natomiast przekazywane według Załącznika nr 2 do uchwały. Dane te muszą odpowiadać stanowi faktycznemu i dotowany posiada już wszelkie informacje, aby przekazać je dotującemu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej określenie w części B i D Załącznika nr 2 do uchwały oraz w § 4 ust. 2 obowiązku przekazywania danych osobowych uczniów, którzy w określonym miesiącu (części miesiąca) byli uczniami danej placówki narusza art. 90 ust. 3e i 3g w zw. z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. oraz art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W zakresie tego ostatniego przepisu

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi o błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zdaniem NSA również i ten zarzut jest niezasadny, a prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie zapisów zobowiązujących dotowanego do podawania w comiesięcznej informacji, będącej podstawą wypłaty poszczególnych miesięcznych części dotacji, danych takich jak w punktach B i D Załącznika (imienny wykaz uczniów wraz z ich danymi osobowymi: PESEL, adres zamieszkania) jest elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z art. 90 ust. 3g ustawy organy jednostki samorządu terytorialnego w związku

z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły

i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Z kolei, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne dla wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, natomiast słusznie uznał, że znajdzie on zastosowanie w sytuacji gospodarowania środkami publicznymi – do których należy dotacja oświatowa. Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania tymi środkami wymaga umożliwienia przetwarzania danych osobowych. W takiej sytuacji, administrator danych osobowych, którym jest w danym wypadku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – nie ma prawnego obowiązku występowania do osoby, której dane dotyczą, o jej zgodę na przetwarzanie danych. Art. 90 ust. 3g u.o.s.o. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy

o ochronie danych osobowych uchyla także obowiązek informowania osób zainteresowanych przez administratora danych o tym, że dane są pozyskiwane przez jednostkę samorządu terytorialnego od osoby trzeciej w określonym celu.

Nie jest również trafny zarzut wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy zgodnie

z całokształtem doktryny i orzecznictwa. Zdaniem skarżącej sprzeczne z przepisami ustawy o systemie oświaty i wykraczające poza delegację są zapisy zaskarżonej uchwały (Załącznika nr 3) w zakresie żądania rozliczania wydatków w rozbiciu na rodzaje i ich wysokość w rocznej informacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko nie ma oparcia, ani

w treści art. 90 ust. 4 u.o.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności zakres danych, które powinny być zawarte m.in. w rozliczeniu jej wykorzystania, ani w treści ust. 3e tegoż artykułu. Abstrahując bowiem od sporów doktrynalnych dotyczących charakteru dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom podstawowym i gimnazjom (podmiotowy czy mieszany podmiotowo-celowy) w badanym okresie, niesporne jest, że są to dotacje na każdego ucznia, a zgodnie z art. 90 ust. 3d u.o.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nie narusza zatem przepisu art. 90 ust. 4 zakres danych, jakich podanie jest wymagane w Załączniku nr 3 dotyczącym rocznego rozliczenia przekazanej dotacji, w tym wskazanie rodzaju wydatków finansowanych w ramach dotacji. Organ udzielający dotacji musi bowiem mieć możliwość skontrolowania, czy dane rodzaje wydatków mieszczą się w kategorii dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że katalog (otwarty) wydatków bieżących przedstawiony w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Odnośnie czwartego zarzutu – naruszenia prawa materialnego dotyczącego błędnej wykładni art. 90 ust. 3f u.o.s.o. oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym "w szczególności" art. 33 i art. 39 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym błędnego uznania, że § 5 ust. 1 uchwały dotyczący osób kontrolujących jest sprzeczny z ustawą, należy zauważyć, iż w istocie z treści uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje błędnej wykładni przepisów wymienionych

w petitum zarzutu, lecz to, że Sąd I instancji nie wypowiedział się "kto jest władny taką kontrolę przeprowadzić", czym naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut należy uznać za postawiony wadliwie. Jeśli bowiem zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, to w skardze kasacyjnej należy wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku między tym naruszeniem, a wynikiem postępowania. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy.

W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do powtórzenia sformułowania ustawowego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego obowiązku autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, zarzut z pkt. 4 skargi kasacyjnej należy zatem uznać za bezpodstawny.

Ta sama ocena dotyczy również sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez rozpoznanie skargi ograniczone jedynie do niektórych podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, bez rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności skarżonych przepisów

z obowiązującym prawem". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że Sąd I instancji nie wykroczył poza argumenty podniesione przez stronę i nie dokonał analizy zaskarżonych przepisów pod kątem ich zgodności czy niezgodności z prawem w związku z innymi przepisami oraz ustaloną doktryną i linią orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że takie uzasadnienie nie spełnia warunku wykazania, że te ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, innymi słowy, że gdyby Sąd I instancji zbadał zaskarżone zapisy uchwały jeszcze pod innym kątem, to wyrok byłby inny. Na marginesie dodać należy, że przeprowadzona przez WSA w W. kontrola uchwały Rady Miejskiej w K. uwzględniała istotne aspekty jej zgodności z prawem, a weryfikacja tej kontroli dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny doprowadziła do analogicznych rezultatów. Dlatego też i ten zarzut nie mógł zostać uznany za trafny.

Skarga kasacyjna Rady Miasta K. została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu, WSA wadliwie stwierdził nieważność § 5 ust. 4 uchwały, w zakresie nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem. Wymienione obowiązki mieszczą się w zakresie upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.o.s.o., a zakwestionowany przez Sąd zapis uchwały jest właśnie uszczegółowieniem trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania, co "wiąże się niekiedy z koniecznością wykonania kopii dokumentów w trakcie przeprowadzania kontroli".

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tym stanowiskiem. Z treści art. 90 ust. 3f u.o.s.o. wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W przepisie tym nie ma natomiast mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego kopii dokumentów objętych kontrolą

i poświadczania ich za zgodność z oryginałem. Zatem słusznie uznał Sąd I instancji, że zakwestionowany zapis nakłada na kontrolowanego dodatkowe, nieprzewidziane

w ustawie obowiązki. Żądanie sporządzania odpisów i poświadczania ich za zgodność z oryginałem wykracza poza ww. regulację ustawową zawartą w art. 90 ust. 3f u.o.s.o.

i nie może zmienić tej oceny powoływanie się przez organ na utrudnienia w rzetelnym skontrolowaniu dokumentacji w siedzibie dotowanego, jak podniesiono "nieraz

w niesprzyjających warunkach", w szczególności u skarżącej. Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta K. należało uznać za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w stosunku do obu skarg kasacyjnych orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono, wobec oddalenia obu skarg kasacyjnych, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.