Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 149/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: rt. 33
journal: Dz.U. 2022 poz 830
law: Ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 pkt 2, art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 1 pkt 13, art. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 12, art. 35 § 3, art. 36, art. 61 § 3 i 3a, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.C.S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.C.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M.C.S. (obywatel USA) wystąpił do Wojewody o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jako główny cel pobytu – pobyt z obywatelem RP (żoną Polką).

Wojewoda pismem z dnia [...] września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, iż z dniem doręczenia kompletnego wniosku zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z tym, iż sprawę zaliczono do szczególnie skomplikowanych – z uwagi na konieczność zasięgnięcia opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW w kwestii zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ewentualnej potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o uzyskane informacje – pouczono wnioskodawcę, że dla zakończenia postępowania w sprawie przewidziany jest termin 2 miesięcy, zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.). Dalej Wojewoda poinformował zaś, iż postępowanie w sprawie nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a. i w związku z tym przedłużył termin jego zakończenia i wyznaczył go na dzień 14 czerwca 2022 r. (art. 36 § 1 k.p.a.).

Pismem z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda wystąpił do Szefa ABW

o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa

i porządku publicznego, zaznaczając że brak udzielenia w terminie 30 dni żądanej informacji uznany zostanie za równoznaczny ze spełnieniem wymogu uzyskania tej informacji.

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Wojewoda wystąpił do Oddziału Straży Granicznej – Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dot. wnioskodawcy.

W dniu 27 lutego 2023 r. M.C.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. w związku z bezczynnością organu i brakiem wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. Komendant Placówki Straży Granicznej przesłał Wojewodzie sprawozdania z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych.

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę i jego żonę do osobistego stawienia się w Oddziale Cudzoziemców UW w celu złożenia wyjaśnień (art. 50 § 1 i art. 53 k.p.a.). Ponadto na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. organ poinformował, iż postępowanie w sprawie nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a., albowiem Wojewoda oczekuje na ustosunkowanie się wnioskodawcy do niniejszego wezwania i w związku z tym istnieje konieczność przedłużenia terminu postępowania. Organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do 5 maja 2023 r.

W związku z powyższym wezwaniem, w dniu [...] kwietnia 2023 r. zarówno wnioskodawca, jak i jego żona E.S., złożyli w siedzibie organu wyjaśnienia

w toczącym się postępowaniu.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ poinformował wnioskodawcę,

że postępowanie nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a., albowiem organ gromadzi materiał dowodowy w sprawie, w związku z tym istnieje konieczność przedłużenia terminu zakończenia postępowania do dnia 11 lipca 2023 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Wojewoda na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., ponownie poinformował wnioskodawcę, że postępowanie nie może być zakończone

w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a., albowiem organ gromadzi materiał dowodowy w sprawie, w związku z tym istnieje konieczność przedłużenia terminu zakończenia postępowania do dnia 21 września 2023 r.

W dniu 2 sierpnia 2023 r. M.C.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł kolejne ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Następnie w dniu 13 października 2023 r. M.C.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie wydania decyzji – zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Mając to na względzie skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, bezczynności w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy z rażącym naruszeniem prawa, naruszenia przepisów art. 36 § 1 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa; a także o: zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wojewoda decyzją z [...] października 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 158 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej u.c. ) oraz art. 104 § 1 k.p.a. – odmówił M.C.S. zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.), powołując się na art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167; dalej ustawa o pomocy), ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a., zawartym pismach z [...] sierpnia 2023 r. i z [...] lutego 2023 r. odpowiednio w zakresie przewlekłości i bezczynności organu. Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w związku z regulacjami zawartymi w ustawie

o pomocy. Stosownie do art. 100c tej ustawy, który wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r., w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej -

w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1); czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2); w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz

o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy

w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach,

o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3); zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4). Tożsama regulacja znalazła się w art. 100d ustawy o pomocy, która weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia

1 stycznia 2023 r., przy czym rozwiązania w nim zawarte mają zastosowanie do dnia

4 marca 2024 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż powyższe przepisy mają zastosowanie

do wszystkich cudzoziemców, a nie jedynie tych, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Za takim stanowiskiem przemawia następująca argumentacja. Po pierwsze, w przepisach tych mówi się

o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (por. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c i art. 100d wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Wszystkie te argumenty nakazują stosować omawiane przepisy do wszystkich cudzoziemców w sprawach wymienionych w nich zezwoleń (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22). Tożsame stanowisko wyrażane jest również w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski /w/ P. Drembkowski (red.), Ustawa o pomocy, Komentarz, Warszawa 2022, t. 6 do art. 100c).

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r.

o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830; alej ustawa zmieniająca), który jak wskazano wszedł w życie z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa zmieniającą zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się przed 15 kwietnia 2022 r., nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 7 września 2023 r., II OSK 2779/22, z 20 grudnia 2023 r., II OSK 329/23, II OSK 343/23). Powyższe uwagi odnoszą się również do regulacji zawartej w art. 100d ustawy o pomocy wprowadzającej tożsame rozwiązania w okresie do 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r.

W związku z tym przyjmuje się, że dopuszczalne jest wniesienie skargi

na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wejściu w życie art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, jeżeli stan bezczynność lub przewlekłości zaistniał przed

15 kwietnia 2022 r. Artykuł 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie dotyczy bowiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. Tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących okres między 15 kwietnia 2022 r. a 4 marca 2024 r. skarga jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. Wniesiona skarga jest zatem dopuszczalna, albowiem dotyczy ewentualnych zaniechań Wojewody powstałych w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. Przedmiotem oceny w kontrolowanej sprawie mogło zatem być czy w okresie od [...] sierpnia 2021 r. do [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda pozostawał bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

W chwili złożenia wniosku przez skarżącego nie obowiązywał art. 112a ust. 1 i 2 u.c., który został dodany do u.c. z dniem 29 stycznia 2022 r. przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie u.c. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91) Zgodnie z art. 112a u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa; lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione; lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Tym samym więc dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Równocześnie na mocy art. 13 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy zmieniającej, cytowane rozwiązania prawne mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W ocenie sądu rozwiązania prawne zawarte w ustawie zmieniającej u.c. nie odnoszą się do bezczynności (przewlekłości) zaistniałych wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego - retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 listopada 2022 r., III SAB/ Łd 113/22).

W związku z tym na początku tego postępowania miały zastosowanie zasady wynikające z k.p.a. co do terminu załatwienia sprawy i sposobu jego liczenia. Zgodnie

z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości zatem, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu wpływu wniosku skarżącego do organu, tj. 19 sierpnia 2021 r. Wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione w dniu 15 września 2021 r. Wówczas też organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu terminu rozpoznania do 14 czerwca 2022 r. Mając na uwadze definicję bezczynności określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., nie można zatem Wojewodzie zarzucić skutecznie bezczynności. Nie oznacza to jednak, iż organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, op. cit., t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019, t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, LEX 2014, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20).

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie przedłużenie terminu do dnia 14 czerwca 2022 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż nie usprawiedliwiają wyznaczania tak odległych terminów kłopoty kadrowe organu administracji oraz znaczny wzrost wniosków cudzoziemców kierowanych na podstawie u.c. Nie negując tych okoliczności – w ocenie Sądu – nie mogą one uzasadniać prowadzenia przewlekle postępowania, w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., II OSK 529/17, z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19).

W ocenie Sądu przy sprawnym działaniu organu okres 2 miesięcy, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a., dla sprawy skomplikowanej był wystarczający do jej załatwienia. Jednakże czynności organu były od początku podejmowane niesprawnie, opieszale i nie były skoncentrowane na działaniach zmierzających do rozpoznania sprawy, naruszały tym samym zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, iż po wpłynięciu wniosku w dniu 19 sierpnia 2021 r. (przesłanego pocztą) organ nie podjął żadnych czynności mających na celu usunięcie braków formalnych, którymi był on obarczony. Niewątpliwie nie był dopełniony wymóg osobistego złożenia wniosku przewidziany przez art. 105 ust. 1 u.c. Przesłanie więc wniosku drogą pocztową powodowało, iż na organie spoczywał obowiązek – zgodnie z art. 105 ust. 2 u.c. – wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Takiej czynności Wojewoda nie podjął. Uaktywnił się 15 września 2021 r., kiedy to skarżący z własnej inicjatywy stawił się w siedzibie organu, a to w związku z brakiem jakiegokolwiek wezwania w aktach sprawy. Analiza dalszego przebiegu postępowania wskazuje, iż organ nie prowadził go również efektywnie. Kolejną czynność podjął bowiem 28 września 2021 r. występując do Szefa ABW o udzielenie informacji o skarżącym w trybie art. 109 ust. 1 u.c. Z niezrozumiałych powodów organ jednocześnie nie wystąpił do pozostałych organów wskazanych w tym przepisie. Dalej w okresie do 14 kwietnia 2022 r., który stosownie do wcześniej rozważań mógł podlegać ocenie Sądu, organ już nie podejmował żadnych czynności.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż organ prowadził przewlekle postępowanie, co uzasadniało stwierdzenie stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I wyroku).

W kontrolowanej sprawie nie zachodziła potrzeba wydania rozstrzygnięcia zawartego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż organ po wniesieniu skargi wydał w dniu

26 października 2023 r. decyzję kończącą postępowanie. Rozstrzygnięcie obejmujące zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu może zapaść tylko w sytuacji, gdy na dzień orzekania przez sąd akt taki nie został wydany. Natomiast, w razie załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed wydaniem wyroku, sąd powinien zastosować art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest również umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I FSK 849/20, z 20 grudnia 2023 r., II OSK 343/23, R. Hauser i M. Wierzbowski (red), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2023, t. 10 do art. 149, D. Dąbek, Jednostka wobec bezczynności i przewlekłości administracji, [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak Wrocław 2019, s. 88-89).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan,

w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podejmował czynności w sprawie i po wpłynięciu skargi wydał decyzję kończącą sprawę. Tym samym zasadniczy cel skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, tj. wymuszenie na organie wydania aktu administracyjnego został zrealizowany jeszcze przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu. Trudno również uznać w kontekście powyższych okoliczności, iż działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Ponadto, zdaniem Sądu, wprawdzie sytuacja epidemiologiczna w kraju związana z COVID-19, znacząca liczba wpływających wniosków cudzoziemców, zwłaszcza w kontekście wojny w Ukrainie, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.

Powyższe okoliczności zdecydowały również, iż Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny (z urzędu), jak i przyznania skarżącemu (na jego żądanie) sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia w przewlekłym załatwianiu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ prewencyjno-dyscyplinująco wspomnianymi środkami, które zresztą mają charakter fakultatywny i ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem przewlekłości organu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie,

w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19).

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę

w pozostałym zakresie.

Jako, że skarga została w części uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U z 2021, poz. 535), wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.