Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1750/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 235
journal: Dz.U. 2022 poz 1510
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy
article: Par. 8  ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1836
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 września 2023 r. znak NP.908.2.20.2020 w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2023 r., znak NP.908.2.20.2020 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 8 czerwca 2020 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. S. (dalej: "skarżący") choroby zawodowej – astmy oskrzelowej wymienionej w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. 2023 poz. 338, dalej: "u.p.i.s.") oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1836, dalej: "rozporządzenie").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 5 lipca 2018 r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy zgłosił podejrzenie choroby zawodowej – astmy oskrzelowej u skarżącego.

W dniu 23 lipca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej skarżącego.

Z zaświadczeń z dnia 3 lutego 1999 r., 16 maja 2000 r., 3 czerwca 2004 r. wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w przedmiocie: piekarnictwo, cukiernictwo - produkcja pączków, handel detaliczny artykułami spożywczymi i przemysłowymi pochodzenia krajowego i zagranicznego. Z zaświadczenia z dnia 2 maja 2018 r. wynika, że skarżący był zatrudniony w "S." [...] w O. od 20 listopada 1963 r. do 10 listopada 1966 r. na umowę o naukę zawodu ciastkarza, a od 1 stycznia 1967 r. do 30 listopada 1967 r. wstępny staż w zawodzie cukiernik, pomoc cukiernika w pełnym wymiarze czasu pracy.

Z oceny narażenia zawodowego skarżącego wynika, że pracował on na stanowisku uczeń w piekarni od 1966 r. do 1970; na stanowisku pracownik – mistrz piekarski od 1970 r. do 1978 r., pracownik-właściciel od 1978 r. do 2004 r. W tym czasie wyrabiał ciasto na pieczywo, obrabiał ciasto na pieczywo, obsługiwał piec, wypiekał pieczywo. Czynniki szkodliwe, z którymi miał kontakt to zapylenie wszystkimi typami mąk: żytnią, pszenną, pszenno-razową, gryczaną i innymi. Narażenie na czynniki szkodliwe trwało przez cały okres pracy, nie przeprowadzono pomiarów czynników szkodliwych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w dniu 25 kwietnia 2018 r. skierował skarżącego na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej astmy oskrzelowej.

Orzeczeniem lekarskim nr [...] Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący aktualnie jest emerytem. Został skierowany na badanie w kierunku astmy oskrzelowej, podawał: duszność, kłopoty z oddychaniem, osłabienie od lat 80-tych niezależnie od miejsca pracy. Leczy się w Poradni Ogólnej, od 2011 r. w Poradni Pulmonologicznej. W ramach postępowania diagnostyczno-orzeczniczego przeprowadzono badanie ogólnolekarskie, alergologiczne, laboratoryjne, radiologiczne, spirometryczne oraz analizę dokumentacji leczenia. Wykonane badania nie ujawniły cech schorzenia astmatycznego. Ujemny test nadreaktywności specyficznej oskrzeli, prawidłowe wyniki badań spirometrycznych z ujemną próbą rozkurczową, poziom przeciwciał IgE dla alfa amylazy mąki pszennej, mąki żytniej w klasie 0. Zgodnie z przepisami astmę zawodową można rozpoznać do roku od zakończenia pracy, skarżący zakończył pracę zawodową w 2004 r., a leczenie poradni pulmonologicznej rozpoczął w 2011 r., czyli 7 lat po zakończeniu zatrudnienia. Pomimo ustania zatrudnienia dolegliwości nadal się utrzymują.

W sporządzonej w dniu 8 stycznia 2019 r. karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u skarżącego wskazano, że postępowanie dotyczy astmy oskrzelowej, wskazano następujące okresy zatrudnienia: od 20.11.1963 r. do 20.11.1966 uczeń - ciastkarz, od 10.01.1967 r. do 30.11.1967 r. wstępny staż zawodu cukiernik - czynniki alergizujące brak danych; od 2 lutego 1978 r. do 31 maja 2004 r. właściciel – pracownik, czynniki alergizujące: pyły mąki wszystkich typów, czynniki alergizujące występujące w jajkach, mleku, produktach mlecznych, ziarnach, drożdżach.

Orzeczeniem lekarskim nr [...] Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu wskazano, że w czasie pracy zawodowej skarżący wyrabiał ciasto na pieczywo, wykonywał obróbkę ciasta, obsługiwał piec, wypiekał pieczywo, miał kontakt z wszystkimi rodzajami mąk. W wywiadzie podawał dolegliwości ze strony układu oddechowego, które występują od około 20 lat pod postacią duszności i wodnistego kataru. Początkowo z tymi objawami zgłosił się do POZ, a od 2011 r. jest leczony Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy. Włączono leczenie wziewne uzyskując zmniejszenie nasilenia dolegliwości. Według wywiadu dolegliwości występowały całorocznie, nasilały się po rozpoczęciu zmiany roboczej i w godzinach nocnych. Pomimo zakończenia zatrudnienia utrzymują się. Z dokumentacji medycznej z Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy wynika, że skarżący podał, że "kaszle od 5 lat", "duszność stała od kilku lat", "charczenie w czasie oddychania od 4 lat", "wyciek z nosa od czterech lat" (wywiad z 2011 r.). Rozpoznano u skarżącego astmę oskrzelową i włączono leczenie wziewne. W czasie diagnostyki w MOMP w Krakowie punktowe testy skórne wypadły dodatnio na mąkę pszenną i żytnią, próba rozkurczowa oraz test oceny nadreaktywności oskrzeli dały wynik ujemny. Jednostka orzecznicza II stopnia przeprowadziła punktowy test skórny z histaminą, który wypadł ujemnie. Uniemożliwiło to prawidłową interpretację punktowych wyników skórnych. W surowicy krwi skarżącego nie stwierdzono obecności swoistych przeciwciał IgE dla pospolitych alergenów środowiska komunalnego, ani potencjalnych alergenów zawodowych. W wykonanym badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji płuc o typie obturacji. Ze względu na ogólny stan zdrowia skarżącego i choroby towarzyszące badanego odstąpiono od testu nadreaktywności oskrzeli z metacholiną oraz próby prowokacyjnej. Ponadto wskazano, że udokumentowane objawy choroby pojawiły się u skarżącego w 2011 r., a zatem po upływie 7 lat od ustania zatrudnienia.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej astmy oskrzelowej wymienionej w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Organ wskazał, że skarżący niewątpliwie w czasie pracy zawodowej był narażony na czynniki alergizujące mogące wywołać astmę oskrzelową. Jest to jednak nie wystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej. Wydane bowiem przez jednostki orzecznicze I i II stopnia orzeczenia lekarskie nie dają podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – astmy oskrzelowej.

W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, wskazał, że ma rozpoznaną od 2011 r. astmę oskrzelową wywołaną przez czynniki alergizujące w środowisku pracy. W ocenie skarżącego nie może budzić wątpliwości okoliczność, że chorobę skarżącego wywołało kilkadziesiąt lat pracy w cukiernictwie i piekarstwie.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 16 lipca 2020 r. wezwał skarżącego o przedłożenie dokumentacji lekarskiej z lat 2004 do 2011 r. z Poradni Podstawowej Opieki Zdrowotnej, na która powołuje się w odwołaniu.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z prośbą o analizę dokumentacji przedłożonej przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Instytut Medycyny Pracy im. J. Nofera w Łodzi wskazał, że poddał szczegółowej analizie całość dokumentacji medycznej w tym: dokumentację medyczną Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy w O., dokumentację Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w O., badanie RTG z 2003 r., badanie RTG z 2011. Dostarczona dokumentacja Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy obejmuje okres od 2011 r., czyli po upływie 7 lat od ustania narażenia zawodowego. Z dokumentacji częściowo nieczytelnej z Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w O. wynika, że astmę rozpoznano w 2011 r., a dokumentacja nie zawiera udokumentowanych objawów w okresie roku od zakończenia pracy. Badania RTG nie stanowią kryterium rozpoznania schorzenia.

Z dołączonej do pisma dokumentacji (częściowo nieczytelnej - stwierdzenie Sądu) – wynika, że w 2002 r. odnotowano: "kaszel", "kłucie w klatce", w 2002 wydano skierowanie na RTG płuc, wizyty w 2006 r. wynika, że skierowano skarżącego na RTG płuc z powodu przewlekłego kaszlu.

Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o odpowiedź, czy dolegliwości zgłaszane przez skarżącego od około 20 lat w postaci duszności, kaszlu, wodnistego kataru mogły być objawem niezdiagnozowanej astmy oskrzelowej, czy rozpoznano u badanego inną chorobę układu oddechowego. Organ wskazał, że okres wynikający z rozporządzenia odnosi się do pierwszych udokumentowanych objawów, sama diagnoza może być bowiem postawiona później. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. MPWIS zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy o wydanie uzupełniającej opinii medycznej, poprzez wskazanie czy przyczyną braku rozpoznania u skarżącego astmy oskrzelowej był brak rozpoznania schorzenia przez jednostkę orzeczniczą, czy nie uznano jego zawodowej etiologii Zwrócono się również o informację, czy punktowe testy skórne wypadły dodatnio dla mąki pszennej i żytniej.

Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. MPWIS zwrócił się do dyrektora Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi oraz Małopolskiego Instytutu Pracy z prośbą o analizę dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącego.

Pismem z dnia 13 lipca 2021 r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postepowania diagnostyczno-orzeczniczego w 2018 r. nie rozpoznano u skarżącego astmy oskrzelowej. Test nadreaktywności oskrzeli dał wynik ujemny, co nie pozwoliło na zdiagnozowanie astmy oskrzelowej. Testy skórne na alergeny mąki pszennej i żytniej dały wynika dodatki, ale nie potwierdza to rozpoznania astmy oskrzelowej. W rezultacie, przyczyną nierozpoznania astmy oskrzelowej jako choroby zawodowej był brak rozpoznania astmy w ogóle. Wskazano, że z dokumentacji Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy wynika rozpoznanie astmy w 2011 r., a zatem po upływie 7 lat od zakończenia zatrudnienia, co wyklucza zawodową etiologię choroby.

Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazał, że dokumentacja medyczna przedstawiona przez skarżącego nie daje podstaw do stwierdzenia, że objawy astmy oskrzelowej zostały wcześniej stwierdzone. Stwierdzony w 2002 r. kaszel nie jest specyficznym objawem astmy, towarzyszy wielu jednostkom chorobowym, podczas konsultacji z 2002 r. rozpoznano zapalenie oskrzeli i włączono antybiotykoterapię. Z historii choroby w Poradni Chorób Płuc wynika, że w 2011 r. skarżący wskazał, że od 5 lat cierpi na kaszel, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że rozpoznano u skarżącego astmę oskrzelową po upływie roku od zakończenia zatrudnienia.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. wezwano skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego. Wskazano, że w karcie narażenia zawodowego brakuje danych w zakresie zatrudnienia i ewentualnego narażenia zawodowego w okresie od 1 grudnia 1967 do 1 lutego 1978 oraz po 1 czerwca 2004 r.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że w okresie od 1 grudnia 1967 r. do 31 stycznia 1978 r. pracował jako piekarz w zakładzie ojca, następnie matki, był wówczas narażony na czynniki szkodliwe – opary z pieca, wysoką temperaturę, wyziewy oleju, a także zapylenie związane ze stosowaniem mąki w zakładzie pracy. Po 2004 r. z uwagi na stan zdrowia nie podjął już zatrudnienia.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o uwzględnienie zaktualizowanej karty narażenia zawodowego skarżącego. Biorąc pod uwagę dodatnie testy skórne, okres narażenia na czynniki alergizujące oraz podawane przez pacjenta objawy w postaci duszności kłopotów z oddychaniem oraz osłabieniem od lat 80, organ zwrócił się o jednoznaczną odpowiedź czy mogą one wpłynąć na treść orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie.

Pismem z dnia 27 września 2021 r. Instytut Medycy Pracy w Łodzi wskazał, że w związku z tym, że pierwszą dokumentacją potwierdzającą rozpoznanie objawów astmy oskrzelowej u skarżącego jest dokumentacja z 2011 r. brak jest podstaw do przyjęcia, że narażenie zawodowe w latach 1967 do 1978 r. wnosi jakikolwiek nowe okoliczności do sprawy. W ocenie Instytutu analiza całokształtu dokumentacji medycznej, wyników badań nie daje podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby w postaci astmy oskrzelowej.

Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że po zapoznaniu się z nowymi danymi nie znajduje podstaw do zmiany orzeczenia. Okres narażenia na czynniki alergizujące w latach 1967 do 1978 r. nie ma wpływu na rozpoznanie, ponieważ nie zostały stwierdzone objawy astmy w terminie roku od zakończenia zatrudnienia.

Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. Instytut Medycyny Pracy im. J. Nofera wskazał, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia, ponieważ w toku badań, ani postępowania nie zostało stwierdzone że objawy astmy oskrzelowej zaistniały w okresie roku od ustania narażenia zawodowego.

Decyzją z dnia 29 września 2023 r., znak NP.908.2.20.2020 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – astmy oskrzelowej, wymienionej w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 §1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu decyzji organ zreferował przebieg postępowania przed organem I i II instancji. Wskazał, że w sprawie orzekały dwie jednostki I i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, placówka naukowo-badawczą rozstrzygająca w sprawach spornych i wątpliwych, której orzeczenie jest merytorycznie ostateczne. Jednostki orzecznicze po analizie przesłanej przez MPWIS dokumentacji, nie znalazły podstaw do weryfikacji orzeczeń lekarskich i kontynuacji diagnostyki alergologicznej u skarżącego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że nie zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej - brak wystąpienia udokumentowanych objawów i klinicznego rozpoznania astmy oskrzelowej w okresie, w którym można by rozpatrywać i ewentualnie uznać jej związek przyczynowo - skutkowy z pracą (w odniesieniu do astmy oskrzelowej ustalony w wykazie chorób zawodowych okres wynosi 1 rok.). Astma oskrzelowa o etiologii pozazawodowej została rozpoznana dopiero w 2011 roku, a więc po upływie 7 lat od zakończenia pracy w narażeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 235' Kodeksu pracy poprzez uznanie, że ocena warunków pracy "nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej", pomimo że cała droga zawodowa Skarżącego związana była z czynnikami wywołującymi astmę oskrzelową,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj, § 8 poprzez wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego podczas gdy doszło do spełnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie choroby zawodowej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w sytuacji gdy jednocześnie organy sanitarne w swoich decyzjach kilkakrotnie stwierdziły u skarżącego astmę oskrzelową.

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania:

- art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z brakiem podjęcia czynności zmierzających do określenia przyczyn powstania astmy oskrzelowej, o co wnosił skarżący w odwołaniu

- art. 107 par. 1 k.p.a. poprzez brak w wydanej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności zbadania stanowiska w opinii Instytutu Medycyny Pracy, w odniesieniu do twierdzeń wymaganych przez organ w piśmie z dnia 19 maja 2021 r. oraz stanowiska w opinii Małopolskiego Ośrodka Medycy Pracy w odniesieniu do twierdzeń wymaganych przez organ w piśmie z dnia 19 maja 2021 r.

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i wysnucie z nich wniosków sprzecznych z ich treścią a w rezultacie naruszenie art. 235 § 1 Kodeksu pracy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że choroba zawodowa w postaci astmy oskrzelowej, pomimo stwierdzenia astmy oskrzelowej nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy tj. w piekarni i cukierni.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną był fakt, że jednostka orzecznicza drugiego stopnia stwierdziła, że skarżący cierpi na chorobę umieszczoną w wykazie chorób zawodowych – astmę oskrzelową. Niesporne jest również, że skarżący pracował w latach 1967 do 2004 r. w narażeniu na substancje mogące wywoływać astmę oskrzelową, tj. w oparach różnych rodzajów mąk. Niesporną okolicznością jest również, że u skarżącego zdiagnozowaną astmę oskrzelową w 2011 r., a zatem po upływie 7 lat od zakończenia pracy.

Okolicznością sporną w toku postępowania było zaistnienie u skarżącego objawów astmy oskrzelowej przed rokiem 2011 r. (czyli przed oficjalną diagnozą). Skarżący podnosił w toku postępowania, że objawy astmy wystąpiły u niego w czasie wykonywania pracy (przed 2004 r.), aby udowodnić tę okoliczność skarżący przedłożył dokumentację z POZ, jednakże z powodu jej częściowej nieczytelności nie stała się podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W rezultacie, sporną okolicznością była etiologia rozpoznanej u skarżącego choroby, a także czas powstania schorzenia. Z orzeczenia jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia wynika, że nie rozpoznała u skarżącego występowania astmy oskrzelowej, a ponadto rozpoznanie nie nastąpiło w terminach określonych przepisami (w czasie narażenia lub w ciągu roku od ustania narażenia.

W ocenie Sądu przedwczesne, ponieważ nieuwzględniające całokształtu materiału dowodowego w sprawie, są ustalenia dotyczące braku zawodowej etiologii astmy skarżącego, polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał, aby objawy astmy wystąpiły przed rokiem 2004. Co więcej, z treści skargi wynika nowa, wymagająca uwzględnienia okoliczność, że z udziałem skarżącego toczyło się postępowanie w sprawie przyznania renty (k. 4 skargi), co więcej skarżący wskazał, że zaprzestał pracy z uwagi na stan zdrowia. Okoliczność ta nie była uwzględniana przez organy w postępowaniu, ani przez jednostki orzecznicze przy wydawaniu orzeczeń w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, a w ocenie Sądu konieczne jest dołączenie do akt sprawy akt tego postępowania, dopiero po uwzględnieniu tych dodatkowych elementów, możliwe będzie stwierdzenie, kiedy rzeczywiście u skarżącego pojawiły się objawy astmy oskrzelowej, a w dalszej kolejności stwierdzenie, czy u skarżącego istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej.

Zgodnie z art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.– brzmienie z daty wydania zaskarżonej decyzji, dalej "Kodeks pracy") za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Pojęcie "choroby zawodowej" jest więc pojęciem prawnym, posiadającym ustawową definicję. Z powołanego przepisu wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz, aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się zatem do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo-skutkowym z wykonywaną pracą.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, a regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje wnioskodawcę, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W § 6 ust. 2 zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonaniu oceny narażenia zawodowego, w szczególności w odniesieniu do czynników o działaniu uczulającym (alergenów) rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy. Zgodnie z ust. 5 rozporządzenia, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej- w zakresie dokonania uzupełniającej oceny narażenia zawodowego oraz o udostępnienie dokumentacji medycznej wraz z wynikami przeprowadzonych badań profilaktycznych, lekarza prowadzącego leczenie byłego pracownika o udostępnienie dokumentacji medycznej, a także do pracownika lub byłego pracownika w zakresie uzupełnienia wywiadu zawodowego przeprowadzonego przez lekarza orzecznika.

Pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1). W niniejszym postępowaniu zostały wydane orzeczenia jednostek I i II stopnia- Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie oraz Instytutu Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi.

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku, gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). W razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji to inspektor sanitarny decyduje o sposobie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez podjęcie jednej lub kilku wymienionych w nim czynności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 3694/19). Bez opinii bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 3694/19). W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest zatem uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznania chorób zawodowych, ani też dokonania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, CBOSA, tak też wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 2269/18, CBOSA).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4). Jak natomiast stanowi art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19).

W ocenie Sądu w postępowaniu przed organem I i II instancji nie wyczerpano możliwości dowodowych związanych z ustaleniem epistemologii schorzenia występującego u skarżącego, a także nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości czasu, w którym u skarżącego ujawniła się astma oskrzelowa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 7 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co więcej rolę organu w tym zakresie podkreślają przepisy rozporządzenia. Jest on bowiem gospodarzem postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej, organem wyspecjalizowanym, posiadającym znacznie szersze możliwości dowodowe niż strona.

Podkreślić należy, że wśród ogólnodostępnych opracowań medycznych, jednym z podstawowych przykładów powstania astmy oskrzelowej jest praca w środowisku, w którym znajdują się opary mąki (źródło mp.pl).

W toku postępowania zasadnie wskazywał Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że do stwierdzenia zawodowej etiologii astmy oskrzelowej u skarżącego istotne jest kiedy pojawiły się objawy astmy oskrzelowej, a nie kiedy postawiono ostateczną diagnozę w tym przedmiocie. Skarżący przedłożył dowód na okoliczność pojawienia się objawów astmy oskrzelowej przed rokiem 2004 r. w postaci dokumentacji medycznej z Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w O. . Z dokumentacji medycznej wynika, że skarżący skarżył się na kaszel, był kierowany na RTG płuc (k. 103, 111, 112, 113- lata 2002, 2005, 2006). Jednym z zasadniczych objawów astmy oskrzelowej (wiedza ogólnodostępna) jest kaszel o zmiennej częstotliwości i nasileniu. W ocenie Sądu organy, ani jednostki orzecznicze nie dokonały wnikliwej analizy przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, wskazując na jej nieczytelność. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 16 maja 2018 r., III OSK 1567/16), w którym Sąd ten wskazał, że brak możliwości przeprowadzenia określonego badania nie może skutkować przyjęciem, że takie badanie zostało przeprowadzone i dało wynik negatywny. Tym bardziej, trudności w odczytaniu dokumentacji medycznej, nie mogą skutkować przyjęciem, że skarżący nie wykazał, aby objawy astmy oskrzelowej wystąpiły u niego przed 2004 r.

Sądowi jest znany z urzędu fakt, że w opiniach jednostek orzeczniczych pojawiają się stwierdzenia, że skoro zaprzestanie w pracy w narażeniu nie spowodowało złagodzenia objawów, to należy przyjąć, że wykluczona jest zawodowa etiologia schorzenia. W niniejszej sprawie, pominięto okoliczność, że u skarżącego po zaprzestaniu zatrudnienia (w czasie badań w jednostkach orzeczniczych doszło do złagodzenia objawów astmy), które w przypadku jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia (Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia 23.10.2018 r. wskazał, że badania nie ujawniły cech schorzenia astmatycznego, k.16).

§ 8 rozporządzenia stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 (orzeczenia lekarskie, formularz oceny narażenia zawodowego) jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Katalog działań, które może podjąć organ jest otwarty i to organ powinien zdecydować jakie jeszcze dowody powinny zostać w sprawie przeprowadzone. W szczególności rozporządzenie wyraźnie przewiduje możliwość zwrócenia się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację.

Podkreślić należy, że jeżeli dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony - to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia (wyrok NSA z 18 maja 2021 r. II OSK 2611/18). Sąd podziela poglądy przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej bez opinii jednostki orzeczniczej lub wbrew jej brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., II OSK 1794/20). Nie oznacza to jednak, że organy są zwolnione z oceny elementów formalnych, jej zupełności oraz poprawności uzasadnienia. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023), opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej". "Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, tj. motywy, które pozwalają dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania lekarza (lekarzy), ale musi przekonywać jako logiczna całość. Skoro zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie rozstrzygnięcia sprawy za organ, to organ winien znać szczegółowe motywy przyjęcia danego orzeczenia. Biegły musi wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji" (wyrok NSA z 1.02.2007 r., II OSK 1445/06). W ocenie Sądu sporządzone w toku postępowania orzeczenia instytucji orzeczniczych w znacznym stopniu operują ogólnikami i niewyjaśnionymi stwierdzeniami, wymagającymi odniesienia do pracy przez skarżącego w narażeniu zawodowym na opary mąki, wyników testów alergicznych wykonanych u skarżącego, a przede wszystkim przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej. Co więcej, w orzeczeniach jednostki orzecznicze koncentrują się na dokumentacji z 2011 r. (stwierdzającej istnienie u skarżącego astmy oskrzelowej), pomijając zupełnie oświadczenia skarżącego dotyczące daty pojawienia się objawów astmy, a także pomijając dokumentację medyczną przedłożoną przez skarżącego, z której wynika, że skarżący skarżył się na kaszel, był kilka razy kierowany na RTG płuc. Podkreślić należy, że jeżeli organy nie dają wiary oświadczeniom skarżącego, z których wynika, że objawy astmy oskrzelowej wystąpiły u niego na długo przed zakończeniem zatrudnienia, powinny odnieść tę okoliczność do zebranego w sprawie materiału dowodowego. O dowolności ustaleń można bowiem mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).

Podkreślić należy, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w kwestii istnienia bądź braku choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek w świetle treści art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. dokonać ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Rolę organów w tym zakresie podkreślają przepisy rozporządzenia, wskazując w sposób przykładowy jakiego rodzaju badań, ustaleń mogą żądać od jednostek orzeczniczych.

Ponowne rozpoznając sprawę organ zwróci się do jednostek orzeczniczych o ponowną ocenę dokumentacji medycznej, w przypadku braku możliwości odczytania zawartych na jej kartach twierdzeń, rozważy zwrócenie się do Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w O., aby lekarze wypełniający dokumentację skarżącego (zwłaszcza z kart 103-113) wskazali na rzeczywistą treść zapisów w niej zawartych, dołączy do akt postępowania akta postępowania w sprawie przyznania skarżącemu renty i zwróci się do jednostek orzeczniczych o ponowną ocenę, czy objawy astmy oskrzelowej pojawiły się u skarżącego w terminie wynikającym z załącznika do rozporządzenia, dającym podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej. Konieczne jest ponadto uwzględnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej zostało wszczęte 14 lat po zakończeniu pracy w narażeniu na szkodliwe czynniki. Następnie w oparciu o całokształt dokumentacji i dowodów zebranych w sprawie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie wystarczające jest uchylenie decyzji organu II instancji i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyby jednak Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego doszedł do przekonania, że konieczne jest szersze postępowanie dowodowe, podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie zgodnie z treścią k.p.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.").

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.