Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1576/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 64a, art. 64e.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 83/24 w sprawie ze sprzeciwu M. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 grudnia 2023 r., nr PR.5432.58.2023 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., oddalił sprzeciwu M. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 grudnia 2023 r., w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 24 września 2020 r., pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie przeprowadzili wizję terenową na działce o nr [...] w miejscowości Z., gmina S. Ł. podczas, której stwierdzono wyrobisko eksploatacyjne typu wgłębnego o głębokości do 8 m i wymiarach 30 m x 130 m oraz powierzchni 2.712 m2. W wyrobisku stwierdzono świeże ślady eksploatacji kopaliny w postaci piasku żółtego i jasnoszarego, drobno i średnioziarnistego, miejscami z domieszką frakcji żwirowej. Nadto stwierdzono świeże ślady opon maszyn urabiających.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, na podstawie dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji w sprawie LUB.5432.22.2020.NJ analizującego ortofotomapy ze zdjęć lotniczych, że eksploatacja kopaliny na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. prowadzona była w okresie pomiędzy 15 marca 2020 r. a 24 września 2020 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji skorygował błąd rachunkowy w zakresie obliczenia wysokości opłaty podwyższonej i umorzył postępowanie wobec współwłaścicielki działki nr [...] Z. P..

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie z dnia 20 października 2023 r., którą wymierzono skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 329.234,40 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji w okresie od kwietnia do sierpnia 2020 r. kopaliny – piasku w ilości 12.471 ton z terenu działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Ł., powiat ł., województwo l..

Objętą sprzeciwem decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji nie dokonał żadnych nowych ustaleń w sprawie, pomimo, że ponownie ją rozpoznając był zobowiązany jeszcze raz zebrać lub uzupełnić oraz ocenić materiał dowodowy.

Prezes stwierdził, że organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z zeznań świadków Z. P. i B. L., zawnioskowanych przez pełnomocnika strony zakładając nieprzydatność tych zeznań. Stwierdził również, że organ I instancji nie wziął również pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II K 673/21, z którego wynikało, że zebrane w toku postępowania zeznania nie potwierdziły wersji oskarżenia oraz, że w okresie w którym prowadzone było wydobycie skarżący dokonywał licznych zakupów piasku na potrzeby prowadzonych przez swoją firmę robót. Nie wziął także pod uwagę wskazań zawartych w postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt: III SA/Gl 55/23, z których wynikało, że nie było wiadomo w oparciu o jakie dowody organ przyjął, że skarżący wydobył kopalinę w ilości większej aniżeli ilość wynikająca z umowy z Z. P.. Za zbyt ogólnikowe Prezes uznał przyjęcie, że skarżący posiadał środki niezbędne do wywozu takich ilości kopaliny jakie wyliczono w uzupełnieniu dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Organ I instancji nie zbadał również, czy w tym samym czasie, kiedy skarżący realizował umowę z Z. P., inne podmioty mogły pobierać piasek z działki nr [...].

Sąd I instancji oddalając sprzeciw od tej decyzji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a do wyjaśniania pozostał istotny zakres sprawy.

Sąd podzielił stanowisko Prezesa WUG, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, zebrany w sprawie materiał dowodowy budził uzasadnione wątpliwości, co stanowiło naruszenie przepisów procesowych. Podzielił również stanowisko organu, że z treści decyzji organu I instancji, w żaden sposób nie wynikało, w oparciu o jakie dowody przypisano całość wydobytej kopaliny skarżącemu. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji nie dokonał nowych ustaleń, a powinien uzupełnić materiał dowodowy i dokonać jego ponownej oceny.

Za słuszne Sąd I instancji uznał również stwierdzenie przez organ, że organ I instancji nie wziął pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II K 673/21. Nie wskazał także w oparciu o jakie dowody przyjął, że skarżący wydobył kopalinę w większej ilości niż wynikało to z umowy zawartej z Z. P..

Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji powinien poczynić ustalenia w zakresie możliwości technicznych strony w aspekcie wydobycia i wywozu przypisanej ilości wydobytej kopaliny na przestrzeni pięciu miesięcy. Sąd wskazał, że porównanie ilości przypisanego stronie wydobycia kopaliny (12.471 ton) i ustalonego czasokresu tego wydobycia (od kwietnia 2020 r. do sierpnia 2020 r. – 4 miesiące) prowadzi bowiem do wniosku, że strona wydobywała w granicach 100 ton piasku dziennie w tym okresie. Również ta okoliczność powinna być wyjaśniona w toku ponownego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

M. S., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pakt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik spraw ti.:

1. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art.7, 7a, 28, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwe ustalenie, iż M. S. jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie podwyższonej opłaty za wydobycie kopaliny, podczas gdy wydobywanie odbywało się przez Z. P. i to ona winna być jedyną stroną postępowania;

2. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli zgodności z prawem wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o ustalenia faktyczne budzące istotne wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie przypisania skarżącemu statusu strony podczas gdy materiał dowodowy wprost wskazuje, iż wydobycie odbywało się przez Z. P. i to ona powinna być stroną postępowania, zaś wydobycie ponad wymiar wynikający z art. 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze nie znajduje uzasadnienia, aby było przypisane skarżącemu M. S., a organ I i II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnych dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń, jakoby M. S. miał być odpowiedzialny za wydobycie;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania względem M. S., podczas gdy stroną postępowania winna być jedynie Z. P., jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, która podjęła się wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, jako osoby fizycznej i winna dopełnić w tym zakresie stosownego zgłoszenia, zaś stan faktyczny sprawy nie wskazywał na dokonywanie wydobycia;

b) art. 28 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż M. S. jest stroną postępowania i kontynuowanie postępowania w stosunku co do niego, podczas gdy już na etapie postępowania administracyjnego postępowanie winno być umorzone w stosunku co do M. S..

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania w stosunku do skarżącego. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesionej w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 grudnia 2023 r., jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było wydanie niewadliwego wyroku.

Wskazania na wstępie wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., dokonując kontroli objętego skargą kasacyjną orzeczenia sądu I instancji, związany jest granicami, jakie wyznaczają podniesionej w skardze kasacyjnej zarzuty.

Wskazania również wymaga, w świetle pomieszczonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, że Sąd I instancji orzekał w trybie określonym w rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admiracyjnymi, w trybie wniesionego przez stronę sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64a p.p.s.a. ustanawia dla strony niezadowolonej z treści decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., prawo wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu na zasadach i warunkach określonych w dalszych przepisach powołanego rozdziału 3a ustawy procesowej.

W jego ramach zawarto również wytyczne dla sądu, w jakim zakresie rozpoznaje on wniesiony sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga, w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (por. wyroki NSA: sygn. akt II OSK 241/24, z dnia 12 marca 2024 r.; sygn. akt II OSK 157/24 z dnia 28 lutego 2024 r.; sygn. akt II OSK 118/24 z dnia 27 lutego 2024 r.; sygn. akt II GSK 741/23 z dnia 24 maja 2023 r.). Sąd I instancji rozpoznają sprzeciw bada i kontroluje objętą sprzeciwem decyzję wyłącznie w aspekcie prawidłowości lub wadliwości zastosowania przez organ odwoławczy normy określonej w art. 138 § 2 k.p.a., a więc w zakresie uprawnienia kasatoryjnego przyznanego organowi wyższej instancji.

Powołany przepis określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zestawienie regulacji z art. 64e p.p.s.a. wraz przywołanym art. 138 § 2 k.p.a., wskazuje zatem, że przedmiotem rzeczonej kontroli sądu administracyjnego będzie stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a więc przesłanki stwierdzenia naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania, którego skutkiem było niewyjaśnienie zakresu sprawy administracyjnej istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Innymi słowy rzeczą sądu rozpoznającego sprzeciw jest zbadanie, czy organ odwoławczy zasadnie bądź bezzasadnie stwierdził, że uchybienia poczynione przez organ I instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania były tego rodzaju, że doprowadziły do wadliwego wyjaśnienia zakresu sprawy, przy czym wadliwość ta musi dotyczyć zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wyłączać musi możliwość zastosowania przez organ odwoławczy normy z art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy za prawidłowy uznać należy wyrok Sądu I instancji, którym oddalił on sprzeciw strony od decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 14 grudnia 2023 r., uchylającej w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie z dnia 20 października 2023 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Z treści decyzji, od której strona wniosła sprzeciw wynikało, że Prezes WUG uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z uwagi na stwierdzone braki (naruszenia) w zakresie:

- niedokonania przez organ I instancji nowych i innych ustaleń w stosunku do uprzednio prowadzanego postępowania wynikiem, którego była decyzja z dnia 17 października 2022 r. ustalająca skarżącemu podwyższoną opłatę za wydobycie piasku, które to rozstrzygnięcie organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r.;

- niedopuszczenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z zeznań świadków Z. P. i B. L., zakładając a priori nieprzydatność tego dowodu;

- niewzięcie pod rozwagę postanowienia Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. i zawartych w nim ustaleń związanych ze skarżącym;

- niewzięcie pod uwagę wskazań zawartych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2023 r., wydanego w sprawie sprzeciwu wniesionego od decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r.;

- powielenia w wydanej ponowienie decyzji argumentacji zawartej w decyzji z dnia 17 października 2022 r.;

- zbyt ogólnikowego stwierdzenie w motywach, że skarżący posiadał środki niezbędne do wywozu takich ilości kopaliny jakie wyliczono w "Dokumentacji".

Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia natury procesowej, bo odnoszące się zarówno do prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, jak również oceny dowodów oraz orzeczeń sądów: powszechnego oraz administracyjnego mogących mieć znaczenia dla tej sprawy, stanowiły, jak słusznie uznał organ odwoławczy, naruszenia przepisów postępowania w zakresie koniecznym do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze przedmiot sprawy oraz wymienione i stwierdzone przez organ odwoławczy braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że Prezes WUG zasadnie uznał, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i że zebrany w sprawie materiał dowodowy budził uzasadnione wątpliwości, co stanowiło naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw skarżącego od rozstrzygnięcia uchylającego w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie z dnia 20 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na stwierdzone i wymienione naruszenia przepisów postępowania, skutkiem których było niewyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że jakkolwiek została ona wniesiona w terminie to nie została sporządzona i podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem. Wobec tego nie spełnia ona wymogu z art. 175 § 1 p.p.s.a., skutkiem czego rzeczony wniosek nie mógł być uwzględniony.