Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 434/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

W MIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. - J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r., znak : SKO. GN/4160/93/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 434/24

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r., znak: [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], pow. 36 mkw., KW nr [...]) na rzecz A. i M. K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Pismem z dnia 5 marca 2021 r. B. sp. z o.o. w K. (dawniej: L. S.A. w K. , F. w likwidacji, F. Towarzystwo Akcyjne [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. z pominięciem wywłaszczonego (następcy prawnego wywłaszczonego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 156 i art. 157 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), odmówiło wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak interesu prawnego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że spółka upatruje źródła swojego interesu prawnego w treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z przysługującym jej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczeniem o zwrot nieruchomości, którego nie wykorzystała wobec braku zawiadomienia przez organ o prawie zgłoszenia tego roszczenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w świetle art. 1 i art. 2 ustawy, że z żądaniem przekształcenia może wystąpić co do zasady użytkownik wieczysty, a tym samym inne podmioty nie mają statusu strony, co z kolei wpływa na krąg stron w postępowaniu nieważnościowym. Gdyby nawet jednak przy ocenie interesu prawnego spółki uwzględnić art. 3 ust. 3 ustawy ("Decyzja o przekształceniu [...] nie narusza praw osób trzecich"), to byłby to w jej przypadku interes prawny nieaktualny, skoro nie złożyła ona wniosku o zwrot do dnia 14 maja 2020 r. (art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołano się na art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i podniesiono, że wniosek o zwrot można było złożyć do dnia 25 lipca 2020 r. (względnie do dnia 7 lipca 2020 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., znak: SKO.GN/4160/93/2023, wydanym na podstawie art. 156 i art. 157 w związku z art. 61a i art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie własne.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że spółce odmówiono zwrotu ww. działki (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 29 stycznia 2021 r., znak: [...], decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 12 marca 2021 r., znak: [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 589/21), więc sporna nieruchomość nie jest objęta prawem osoby trzeciej, a spółce nie przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie o zwrot nieruchomości jest nieaktualne. Odnosząc się do art. 15zzr ust. 1 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego (14-20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 433 i poz. 490) albo stanu epidemii (20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 491) nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonano zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Zatem w dniu 14 marca 2020 r. nastąpiło wstrzymanie (zawieszenie). W związku z uchyleniem tego przepisu (art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. z 2020 r. poz. 875), terminy zaczęły dalszy bieg od dnia 24 maja 2020 r. (po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy). Zatem termin do złożenia wniosku o zwrot upłynął z dniem 7 lipca 2020 r. Co prawda spółka nadała wniosek o zwrot pocztą w dniu 7 lipca 2020 r., jednakże wpłynął on do Starosty Krakowskiego w dniu 13 lipca 2020 r., a następnie został przekazany Prezydentowi Miasta Krakowa w dniu 24 lipca 2020 r. W świetle art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, a zatem wpływ pisma do organu (nawet niewłaściwego) po 7 lipca 2020 r. oznacza, że terminu nie dochowano.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. Spółka z o.o. w K. , wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 28, art. 61a § 1, art. 156 i 157 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania;

2) art. 136 ust. 7 u.g.n., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez błędne uznanie, iż skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania była niedopuszczalna, bo kwestia legitymacji skarżącej nie była oczywista, skoro organ (bez formalnego wszczęcia postępowania) prowadził postępowanie wyjaśniające. Co więcej, z zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich (art. 3 ust. 3 ustawy), choć w postępowaniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie powinien był wypowiadać się co do meritum. Skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w tym, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do poinformowania poprzedniego właściciela nieruchomości o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 136 u.g.n. w przypadku wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego. Prawa osób trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, obejmują więc roszczenie podmiotu wywłaszczonego lub jego następcy prawnego o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wydanie decyzji uwłaszczeniowej przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do niezachowania terminu, skarżąca podniosła, że termin do złożenia wniosku o zwrot upływał w dniu 2 sierpnia 2020 r., względnie w dniu 25 lipca 2020 r. Gdyby jednak nawet upływał w dniu 7 lipca 2020 r. (jak to przyjął organ odwoławczy), to dla jego zachowania wystarczające byłoby wysłanie wniosku pocztą. Do postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zastosowanie ma art. 65 § 2 k.p.a., toteż okoliczność, że wniosek wpłynął do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 24 lipca 2020 r. po jego przekazaniu przez Starostę, jest bez znaczenia. Organ myli upływ terminu do złożenia wniosku z datą wszczęcia postępowania i nieadekwatnie powołuje się w tym zakresie na art. 61 § 3 k.p.a. Wreszcie, przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości nie było złożenie wniosku z uchybieniem terminu, lecz to, że gmina nie włada już wywłaszczoną nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź postanowienie o odmowie wszczęcia (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), gdy warunki te nie są spełnione.

W pierwszej fazie postępowania organ bada więc jedynie kwestie formalne. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być więc, po pierwsze, przyczyny podmiotowe. Mogą one wynikać z treści samego wniosku, z oświadczenia wnioskodawcy, czy z innych źródeł. Powinny mieć one jednak zawsze charakter oczywisty. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje wtedy na podstawie art. 61a k.p.a. (por. A. Matan, Dopuszczalność..., s. 351–352). Przykładowo, jak wskazał NSA w Warszawie z 8.11.1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/4, poz. 167, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych.

Jeżeli jednak sprawa nie jest oczywista, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz wymóg posiadania interesu prawnego musi być wyjaśniony w postępowaniu rozpoznawczym, a w razie jego braku postępowanie takie powinno zostać umorzone. Jak zatem zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20.02.2018 r., II SA/Bd 1131/17, LEX nr 2474188: "2. Tylko oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. 3. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma automatyzmu w uznaniu, że skoro dany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu rozpoznawczym, to nie ma też przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. 4. Arbitralna ocena bez formalnoprawnych możliwości wykazania przez wnioskodawców posiadania interesu prawnego, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest niedopuszczalna"; por. też wyrok NSA z 15.01.2020 r., II OSK 636/18, LEX nr 2798847: "Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony. (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 157.)

W sytuacji zatem, gdy ustalenie czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma w tym interes prawny wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winno to nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 oraz z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, a interes prawny skarżąca spółka wywodzi z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie wskazuje, że nie skorzystała z roszczenia o zwrot nieruchomości, wobec braku zawiadomienia przez organ o prawie zgłoszenia tego roszczenia.

Już zestawienie tych dwóch przepisów jednoznacznie wskazuje, że kwestia rozstrzygnięcia posiadania lub nie posiadania przymiotu strony postępowania nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które – jak wyżej wskazano – winno się odbyć po wszczęciu postępowania jurysdykcyjnego (nieważnościowego).

Tymczasem organ już na pierwszym etapie postępowania rozstrzygnął, że decyzja, której nieważności żądała skarżąca nie naruszała jej praw jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu, albowiem roszczenie o zwrot nieruchomości uległo przedawnieniu, zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 poz.801). Organ ustalił też w zaskarżonym postanowieniu, że na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 568), termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., a skoro wniosek skarżącej nadany w tym dniu za pośrednictwem Poczty Polskiej wpłynął do właściwego organu dopiero w dniu 24 lipca 2020 r., to jest on spóźniony.

Wszystkie powyższe ustalenia (przytoczone w dużym skrócie) dalece wykraczają poza zakres ustaleń, które mogą być dokonywane we wstępnej, formalnej fazie postępowania. Niniejsza sprawa jest przypadkiem, w którym ustalenie czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma w tym interes prawny wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej spółki, organ będzie obowiązany wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i w tym postępowaniu dokonać wszystkich niezbędnych ustaleń, przy zachowaniu praw procesowych skarżącej spółki.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).