Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 580/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 26 maja 2023 r. nr 406.574/E-1/27/2023 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 3 kwietnia 2023 r. numer DSS.9.13426.2023


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2023 r. nr 406.574/E-1/27/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 3 kwietnia 2023 r. nr DSS.9.13426.2023 odmawiającą D. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) świadczenia w formie zasiłku celowego na leki i leczenie w kwocie 700 zł – nie mniej niż 200 zł, zakup biletu miesięcznego MPK, zakup bielizny w kwocie 200 zł, spodni w kwocie 200 zł, adidasów w kwocie 150 zł, zakup środków czystości i higieny osobistej 200 zł, na opłatę za mieszkanie w kwocie 300 zł, prąd w kwocie 80 zł, telefon 9,99 zł, internet 59 zł, a także zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu przedpokoju i na zakup maszynki elektrycznej do mielenia mięsa.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 marca 2023 r. D. W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku (dalej: MOPR) o przyznanie zasiłku celowego na leki i leczenie w kwocie 700 zł, jednak nie mniej niż 200 zł. Wskazał, że na leki wydaje miesięcznie 600-700 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że szykanowanie go przez MOPR prowadzi do pogorszenia jego stanu zdrowia, a także do rezygnacji z ponad połowy leków na receptę przyjmowanych na stałe. Wystąpił także o przyznanie środków na zakup biletu miesięcznego, zasiłku celowego na zakup bielizny w kwocie 200 zł, spodni w kwocie 200 zł, adidasów w kwocie 150 zł oraz 200 zł na zakup środków czystości i higieny osobistej, zasiłku celowego na opłaty za mieszkania w kwocie 300 zł, prąd w kwocie 80 zł, telefon 9,99 zł, internet w kwocie 59 zł.

W trakcie postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem ustalono, że w systemach teleinformatycznych na dzień 16 marca 2023 r. nie figuruje zeznanie roczne wnioskodawcy za rok 2022 oraz 23 marca 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że strona mieszka wraz z matką w jej mieszkaniu użyczonym wnioskodawcy, prowadzi odrębne od matki jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, ma syna, z którym nie utrzymuje kontaktu. Matka strony pokrywa całość opłat mieszkaniowych, wnioskodawca opłaca internet i telefon w łącznej kwocie 68,99. Jest też zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Białymstoku jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie podejmuje prac zarobkowych. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane okresowo do 30 września 2023 r. Choruje przewlekle (cukrzyca, nadciśnienie, problemy z kręgosłupem) i systematycznie korzysta z gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków poniesionych na leki. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika także, że wnioskodawca jest właścicielem mieszkania o powierzchni około 60 m2 znajdującego się w Białymstoku. Utrzymuje się z wynajmu mieszkania. Umowa najmu z 16 lipca 2022 r. została zawarta na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za opłatę w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. aneksowano ww. umowę dokonując zmiany (pomniejszenia) wysokości opłaty od stycznia 2023 r. do kwoty 840 zł. Zgodnie z oświadczeniem strony, ponieważ dochody z najmu w 2023 r. są opodatkowane w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych w wysokości 8,5 % (od przychodów do 100 000 zł rocznie), opłacił on podatek w wysokości 71 zł.

Skarżący w trakcie wywiadu 23 marca 2023 r. podtrzymał wnioski zawarte w piśmie z 3 marca 2023 r., dodatkowo wniósł o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu przedpokoju oraz zasiłek celowy na zakup maszynki elektrycznej do mielenia mięsa.

W dniu 30 marca 2023 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej w zakresie zmniejszenia wydatków na leki, do którego dołączył faktury z lutego 2023 r. na łączną kwotę 229,69 zł.

Pracownik socjalny w "Diagnozie sytuacji osoby" stanowiącej część formularza wywiadu środowiskowego ustalił na podstawie oświadczenia strony, że jej dochód w lutym 2023 r. wyniósł 769 zł (840 zł – 71 podatku = 769 zł), a z uwagi na brak innych dochodów - nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 776 zł.

Decyzją z 3 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił świadczenia w formie zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie. Zdaniem organu pierwszej instancji, strona systematycznie korzysta z gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków poniesionych na leki przez mieszkańców Miasta Białegostoku. Doszło też do świadomego zmniejszenia przez wnioskodawcę czynszu najmu stanowiącego jego jedyne źródło dochodu, przy jednoczesnym zgłoszeniu trudnej sytuacji finansowej jest niedopuszczalne. Obniżka czynszu najmu była nieuzasadniona i bezwzględnie wpłynęła na pogorszenie sytuacji finansowej. Opierając się na ogólnodostępnych danych Prezydent Miasta ustalił, że przeciętny miesięczny koszt najmu mieszkania w Białymstoku to kwota ponad 2000 zł (dane z VII.2022 r. z raportu Expander, dane z raportu "Krajobraz lokalnych rynków nieruchomości z XI.2022 r."). Przy obecnych uwarunkowaniach na rynku nieruchomości obniżanie kwoty czynszu najmu dużo poniżej średniej jest bezzasadne. Oznacza to, że strona nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, co stanowi jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: u.p.s.). Nie jest dopuszczalne wykorzystywanie środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Ponadto organ podkreślił, że zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokojenie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań.

Odwołanie wniósł D. W. Wskazał, że spełnia wiele przesłanek do otrzymywania pomocy: lekki stopień niepełnosprawności, długotrwała i ciężka choroba (zawał serca), złamanie i skręcenie stawu skokowego i kości skokowej nogi lewej, znaczne dolegliwości bólowe, astma oskrzelowa i cukrzyca. Pracownicy MOPR natomiast notorycznie odmawiają przyznania świadczeń na zakup niezbędnych leków i wyżywienia. Wywiódł, że odmowa przyznania biletu kredytowanego uniemożliwia mu poszukiwanie pracy oraz podjęcie rehabilitacji; odmowa przyznania zasiłku celowego na leki powoduje, że nie jest w stanie zakupić niezbędnych leków, co powoduje stałe pogarszanie się stanu zdrowia i może doprowadzić do zagrożenia jego zdrowia a nawet życia. Wielokrotnie wyjaśniał pracownikom MOPR, że od stycznia 2023 r. zmieniły się przepisy dotyczące podatku od najmu prywatnego, zmieniła się stawka i rodzaj podatku na ryczałt, tym samym został zmuszony do zmiany wysokości odstępnego, aby jego dochód nie przekroczył o 2 zł dochodu maksymalnego. Jego dochód w 2023 r. wynosi 769 zł miesięcznie i był niższy o 7 zł od maksymalnego dochodu uprawniającego go do świadczeń z opieki społecznej. Wskazał, że korzysta z gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków na leki, jednak z tego tytułu może otrzymać maksymalnie 180 zł, co stanowi niecałe 30% kosztów leków, na które wydaje 700 zł miesięcznie. Natomiast ustawa o pomocy społecznej pozwala na uzyskanie świadczenia na pokrycie całości kosztów leczenia.

Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił zasady przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. podkreślając konieczność spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 776 zł, które to kryterium ustala się według dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Przyznanie tego świadczenia nie jest jednak obowiązkowe, bowiem spełnienie kryterium dochodowego daje jedynie organowi swobodę w zadecydowaniu odnośnie prawa konkretnej osoby do świadczenia i jego wysokości, natomiast nie nakłada obowiązku przyznania świadczenia. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe zapewnianie środków utrzymania osobom potrzebującym pomocy, lecz pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż strona w lutym 2023 r. spełniła kryterium dochodowe do ubiegania się o zasiłek celowy (dochód 769 zł przy kryterium 776 zł) jednak wystąpiły przesłanki negatywne do przyznania świadczenia. Kolegium zacytowało brzmienie art. 4 oraz 11 ust. 2 u.p.s. i wywiodło, że do powstrzymania się od udzielenia pomocy w niniejszym przypadku uprawnia brak aktywności ze strony zainteresowanego w dążeniu do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji. Podkreśliło, że organy pomocy społecznej nie wyręczają stron w tym dążeniu, natomiast wymagana jest aktywność strony w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej oraz umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Powołując się na art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Kolegium wskazało, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej.

SKO wskazało, że skarżący ma możliwość poprawy swojej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Brak takich działań lub ich niewystarczający zakres pozwala na stwierdzenie, że nie współdziała z organem w pokonywaniu własnych trudności życiowych.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł D. W. Zarzucił:

1) bezprawne i naruszające prawo ustalenie dochodu w lutym 2023 r. na kwotę 769 zł;

2) błędne uznanie, że skarżący bez uzasadnionej przyczyny obniżył czynsz najmu lokalu z 850 zł na 840 zł, podczas gdy jego dochód wzrósł w stosunku do dochodów w 2022 r. o 69 zł. Zdaniem skarżącego organy mylą cenę najmu mieszkania i dochód uzyskiwany z tego najmu. Wskazał, że przeniósł umownie na firmę większość kosztów utrzymania mieszkania. Zauważył, że przepisy dotyczące rozliczania najmu prywatnego uległy zmianie z początkiem 2023 r. pozbawiając go możliwości korzystania z kwoty wolnej od podatku (30 000 zł) oraz kosztów uzyskania przychodu. Był zmuszony do korekty odstępnego o 10 zł, co i tak pozwoliło zwiększyć jego dochód z najmu o 69 zł w stosunku do 2022 r., a najemca przejął w zamian część jego kosztów. Opisana zmiana umowy najmu nie może być traktowana jako rażąca niegospodarność i uzasadniać odmowy przyznania świadczenia;

3) błędne uznanie przez organy, że kwota 840 zł jest za niska. Zasugerował, że w takiej sytuacji pracownicy MOPR powinni zaproponować mu inną firmę, która zajmie się wynajmem mieszkania za odstępne 1650 zł;

4) błędne uznanie, że jego uczestnictwo w gminnym programie osłonowym w zakresie zmniejszenia wydatków na leki blokuje korzystanie z zasiłków celowych. Z programu otrzymuje maksymalną pomoc w wysokości 180 zł, czyli mniej niż 30% uzasadnionych potrzeb. Program jest skierowany do szerszego grona ludzi, gdyż kryterium dochodowe to 200 % kryterium osoby samotnie gospodarującej, czyli 1552 zł;

5) uchylanie się przez organ od stosowania przepisów u.p.s.;

6) błędne założenie przez ograny, że skarżący odmawia współpracy z nimi. Tymczasem nie uchyla się od szukania pracy, nie pije i nie zażywa narkotyków, a z MOPRU nie otrzymał żadnej propozycji pracy społecznie użytecznej czy kontraktu socjalnego. Potrzebuje środków na zakup ubrań, których nie ma;

7) uznanie, że skarżący ma możliwość poprawy swojej sytuacji życiowej, w sytuacji gdy jej nie ma, a z wynajmu mieszkania osiąga maksymalny zysk.

Zdaniem skarżącego przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana przepisów prawa podatkowego o rozliczaniu najmu prywatnego - z rozliczania na zasadach ogólnych w 2022 r. na obligatoryjne rozliczanie się w formie ryczałtu. Nie jest to dla niego korzystne, gdyż uniemożliwia korzystanie z kosztów uzyskania przychodu oraz zmniejsza kwotę podatku z 12 % do 8,5 % jednocześnie pozbawiając możliwości skorzystania z kwoty wolnej od podatku. Skarżący przyznał, że zgadza się z organami, że cena najmu mieszkania na rynku jest dużo wyższa niż 840 zł, jednak 840 zł to odstępne a nie cena najmu. Jak wyjaśnił, w 2022 r. rozliczał się na zasadach ogólnych, czyli odprowadził 12% zaliczki na podatek dochodowy, mógł odliczyć od dochodu koszty uzyskania przychodu – 60zł/miesięcznie. Po zmianach rozliczenie w 2023 r. jest następujące: podatek PPE 8,5%, zatem 850zł – 102 zł (12%) = 748 zł, 748 zł – 60 zł = 688 zł, a licząc według nowych zasad 850 zł – 72 zł (8,5%) = 778 zł (przekroczenie dochodu o 2 zł); po obniżce odstępnego: 840 zł – 71 zł (8,5%) = 769zł (dochód mieszczący się w kryterium). Skarżący wskazał dochody za 2022 r. – lipiec 600 zł, sierpień 0 zł, wrzesień 700 zł, październik 700 zł, listopad 720 zł, grudzień 700 zł, za 2023 r. – za styczeń 769 zł, za luty 769 zł. A zatem jego dochody wzrosły.

Następnie skarżący wyodrębnił części składowe najmu mieszkania, na które składają się: odstępne – 840 zł, czynsz do spółdzielni od 600 do 1000 zł w zależności od zużycia wody i kosztów ogrzewania, ubezpieczenie mieszkania 150 zł za rok, podatek gruntowy 99 zł za rok, amortyzacja kosztów remontu 20 000 – 30 000 zł za 5 lat (czyli 333 – 500 zł miesięcznie), amortyzacja wyposażenia ruchomego – 200 zł miesięcznie, amortyzacja lodówki i pralki – 150 zł, drobne naprawy, sprzątanie mieszkania, nadzór nad przestrzeganiem regulaminu i ciszy nocnej przez mieszkańców – 200 zł miesięcznie, koszty i ryzyko pustostanu lub nieuczciwego najemcy - koszty umowy notarialnej o dobrowolnym poddaniu się egzekucji komorniczej eksmisji do wskazanego miejsca zamieszkania, koszty i opłaty energii elektrycznej 200-300 zł miesięcznie. A zatem cena najmu mieszkania to 3089 zł. Skarżący pobiera jedynie odstępne, a firma z którą zawarł umowę ponosi ryzyko najmu, dokonała także remontu mieszkania na własny koszt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wyjaśniło, że kwestia ustalenia dochodu za luty 2023 r. nie była przedmiotem ustaleń w zaskarżonej decyzji, a przedmiotem jego oceny był brak współpracy z organem przez niewystarczającą aktywność skarżącego w zakresie uzyskiwanego dochodu z najmu mieszkania i poprawy w ten sposób swojej sytuacji życiowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie sprostały powyższym zasadom, bowiem zbyt pochopnie, bez należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powołały się na art. 11 ust. 2 u.p.s.

Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego

W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na skonkretyzowane przez stronę co do rodzaju i kwoty potrzeby było stwierdzenie przez organy, że skarżący systematycznie korzysta z gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków poniesionych na leki przez mieszkańców Białegostoku oraz że nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organy bowiem ustaliły, że dochód skarżącego (prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe) w lutym 2023 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) wyniósł 769 zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Kolegium, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, jednoznacznie powołało się na spełnienie kryterium dochodowego, czemu dało wyraz na s. 3 swojej decyzji. W konkluzji organy przyjęły, że zostały spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. Są one związane z zawartą umową najmu mieszkania skarżącego.

Jak bowiem zadeklarował podczas wywiadu środowiskowego, 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w Białymstoku, o powierzchni 60m2, na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za – jak wskazały organy – "czynsz najmu" w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżący podpisał jednak aneks do tej umowy dokonując obniżki "czynszu najmu" do kwoty 840 zł z powodu zmiany przepisów dotyczących opodatkowania najmu. Przy utrzymaniu kwoty najmu w wysokości 850 zł i odprowadzeniu podatku od tej kwoty 72 zł, skarżący przekroczyłby kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej o 2 zł. Zdaniem organów, opisane obniżenie "czynszu najmu" o 10 zł, a także uzyskiwanie dochodu z tego tytułu w kwocie jedynie około 800 zł (przy cenach rynkowych najmu na poziomie ponad 2.000 zł) oznacza, że skarżący nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości. Świadome zaś zmniejszanie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej, jest niedopuszczalne i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego.

Sąd jednak wskazuje, że istotnie, mając na uwadze treść cytowanego wyżej art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz pozostałych przepisów u.p.s. należy podkreślić, że co do zasady ustawa ta jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza ona wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Jeden z instrumentów, który ma służyć realizacji tych celów został określony we wskazanym art. 11 ust. 2 u.p.s. Na jego podstawie organ może odmówić udzielenia wsparcia świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być jednak automatyczne, tzn. nie może być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę (jak w niniejszej sprawie - z obniżeniem dochodu z tytułu najmu o 10 zł). Musi być poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co było przyczyną takiego zachowania osoby.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii przyczyn obniżenia czynszu (nazywanego przez skarżącego "odstępnym") z tytułu umowy najmu mieszkania. Skarżący takie szczegółowe wyjaśnienia zawarł odwołaniu. Organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. Skarżący w sposób logiczny i racjonalny wskazał, że przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana sposobu rozliczania dochodu z najmu lokalu na zasadach ogólnych w 2022 r. na obligatoryjne rozliczanie się na zasadzie podatku zryczałtowanego. Było to dla niego niekorzystne, gdyż powodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.

Okoliczność ta i intencja skarżącego z jednej strony może budzić wątpliwości w kontekście innych beneficjentów pomocy społecznej, którzy mogą znajdować się w znacznie gorszej sytuacji, a także w kontekście środków finansowych, którymi muszą organy w sposób racjonalny i rozsądny dysponować wybierając beneficjentów tej pomocy. Jednak aby zastosować regulację art. 11 ust. 2 u.p.s. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu, a zmierzających do ustalenia czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyroki z 4 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 647/21; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 845/15; z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14; z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11 i sygn. akt. I OSK 1791/11). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać więc trzeba, że w sprawie niniejszej nie to jest istotne gdy organ powołuje się na art. 11 ust. 2 u.p.s., czy obniżenie dochodu z najmu o 10 zł celem spełnienia kryterium dochodowego jest akceptowalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego i obecnych uwarunkowań gospodarczych, ale to czy zachowanie skarżącego nosi cechy złej woli. Skarżący tymczasem deklaruje, że w ten sposób zadbał wręcz o swoje interesy, takie ukształtowanie dochodu z najmu jak na podstawie zawartej przez niego umowy gwarantuje mu stały dochód nawet w sytuacjach kryzysu gospodarczego, zdejmuje z niego ciężar dbania o wszystkie okoliczności związane z najmem a obciążające wynajmującego itp. Organy tych okoliczności zupełnie nie rozważyły. Trudno też uznać, że sporne obniżenie dochodu z najmu, przy obecnych uwarunkowaniach gospodarczych "było nieuzasadnione i wpłynęło na pogorszenie jego sytuacji finansowej", kiedy dotyczy to kwoty zaledwie 10 zł. Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (taka sytuacja mogłaby np. zaistnieć, gdyby skarżący zupełnie zrezygnował z możliwości uzyskania dochodu z najmu). Nie uzasadnia jednak – bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy – automatyczne uznanie za taką roszczeniową postawę zachowanie beneficjenta, u podstaw której leżą trudności w relacji z pracownikami socjalnymi. Taki zaś obraz wyłania się również z akt sprawy (pierwotnie wywiad środowiskowy nie doszedł do skutku, za co skarżący przeprosił umożliwiając jego przeprowadzenie podczas kolejnej próby). Analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym powinno się wiązać z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Gl 1517/11). Organy nie zestawiły tymczasem w swej ocenie zachowania skarżącego i okoliczności, które on sam wskazuje jako powody takiego a nie innego ukształtowania dochodu z najmu - z sytuacjami polegającymi np. na intencjonalnym uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, nieprzedłożeniu określonych dokumentów, niepodjęciu konkretnej i adekwatnej propozycji aktywizacji, która by poprawiła indywidualną sytuację wnioskującego o pomoc społeczną. Nie rozważyły organy wyjaśnień skarżącego wskazującego, dlaczego jego dochód z najmu kształtuje się na poziomie jedynie 850 zł (obecnie 840 zł), tj. tego, że pozostałe koszty utrzymania mieszkania (czynsz, media, koszty ubezpieczenia mieszkania i remontów) ponosi inny podmiot w zamian za stałe – jak nazywa skarżący – "odstępne". Zaakcentować przy tym należy, że organ drugiej instancji – mimo zarzutów odwołania – okoliczności tych nie zweryfikował. W aktach sprawy brak jest umowy najmu lokalu z 16 lipca 2022 r. oraz aneksu do tej umowy z 2 stycznia 2023 r., które w sposób jednoznaczny pozwalałyby na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego. Nie wiadomo zatem de facto (poza deklaracjami strony) jak rozkłada się ciężar ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania skarżącego. W tych okolicznościach i przy braku ustosunkowania się w decyzji odwoławczej do wyżej wskazanych przesłanek zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. nie sposób więc potwierdzić ani zaprzeczyć stanowiska skarżącego.

Trudno więc na tym etapie stwierdzić, że rzeczywiście, jak to kategorycznie uznały organy, nie podjął on współpracy i nie współdziała w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Organy nie oceniły postawy skarżącego w jej całokształcie, w szczególności nie odpowiedziały wprost na pytanie czy wynika ona rzeczywiście ze złej woli, czy też u jej podłoża leżą innego rodzaju względy, m.in. ograniczona możliwość zajęcia się samodzielnie wynajmowaniem mieszkania, bez pośrednictwa osób trzecich, ale jednocześnie przy ryzyku, że w pewnych miesiącach może zostać całkowicie bez kosztów uzyskania dochodu z tego tytułu, przy jednoczesnej konieczności poniesienia kosztów m.in. czynszu. Obowiązkiem organów było więc okoliczności te również poddać ocenie.

Wprawdzie pomoc społeczna ma charakter jedynie pomocy doraźnej i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb beneficjentów, niemniej jednak obniżenie dochodu o 10 zł, czy też korzystanie z pośrednictwa w zakresie najmu lokalu, automatycznie nie przesądza o braku współdziałania skarżącego w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Nie chodzi bowiem ani o pomoc w takim rozmiarze, że wszystkie potrzeby będą zaspokojone, ani o poprawę komfortu beneficjenta, lecz o przyznanie pomocy adekwatnej co do formy i wysokości mając na względzie cele i zasady pomocy społecznej, w tym ograniczoną ilość środków, jak i potrzeby innych beneficjentów. Tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w składanych przez stronę oświadczeniach a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, który jest wynikiem jego celowego działania, upoważniają organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia odmownego.

Końcowo sąd zwraca także uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie przez organ braku współdziałania skarżącego w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji stanowi samodzielną, wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. – bez konieczności badania przesłanki kryterium dochodowego. Natomiast ta przesłanka została oceniona, bowiem organy obydwu instancji jednoznacznie wskazały, że skarżący spełnia kryterium dochodowe (dokonały obliczenia dochodu z lutego 2023 r. na podstawie kwot zadeklarowanego podatku i dochodu z najmu).

Reasumując, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i sformułowanej w decyzjach ocenie prawnej. Organy nie wskazały przekonujących argumentów na zasadność wydania decyzji negatywnych z punktu widzenia zasad i trybu udzielania pomocy społecznej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia należy zatem uznać za przedwczesne nie przesądzając zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego.

Z wyżej wskazanych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą związane sformułowaną przez sąd wykładnią przepisów prawa (art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz wskazaniami co do braków w materiale dowodowym i niedostateczności jego oceny. Ustalą w szczególności czy rozliczenie kosztów najmu przedstawione przez skarżącego znajduje umocowanie w zawartej umowie i jej aneksie, a co za tym idzie jaki ma wpływ na prawo skarżącego do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.