Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 212/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.  2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 470/16 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 470/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. sp. z o. o. z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej [...], dalej jako "Prezydium", orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1956 r. odmówiło przyznania M.B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].

W dniu 14 kwietnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", wpłynął wniosek B.L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1956 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1956 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu [...] - zwanego dalej "dekretem".

A. Sp. z o.o., dalej jako "Spółka", złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...], nr hip. [...] podlegała przepisom dekretu, objęta została przez gminę w posiadanie [...] listopada 1948 r. a w dniu [...] października 1948 r. M.B. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej ww. nieruchomości. Obecnie grunt pochodzący z dawnej hipoteki [...] wchodzi w skład działki nr [...] i działki nr [...] z obrębu [...] będącej własnością skarżącej oraz działki nr [...] z obrębu [...] będącej własnością [...].

W dacie wydania kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia przedmiotowa nieruchomość była objęta Ogólnym Planem Zabudowania [...] zgodnie, z którym znajdowała się ona w strefie V, gdzie obowiązywał zwarty sposób zabudowy wysokości 5 kondygnacji i powierzchni zabudowy wynoszącej 70%. Takie przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania nie wskazywało na brak możliwości pogodzenia korzystania z niego przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych. Dlatego zdaniem SKO, kontrolowane orzeczenie Prezydium w sposób rażący naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu, a w uzasadnieniu orzeczenia nie wskazano jaki zapis planu zagospodarowania uzasadniał odmowę przyznania własności czasowej.

Ponadto w ocenie SKO w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesądzono kogo organ uważa za właściciela nieruchomości i wątpliwe byłoby zawezwanie do toczącego się postępowania podmiotów, których legitymację Kolegium kwestionuje. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało na niedopuszczalność złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny z uwagi na brak zdolności postulacyjnej po stronie urzędów likwidacyjnych. Kolegium przyjęło, że datą wpływu wniosku dekretowego w niniejszej sprawie był [...] października 1948 r., a zatem wniosek został złożony w terminie. Okoliczność istnienia bądź nieistnienia braków formalnych tego wniosku, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne braki formalne stanowiłyby bowiem jedynie o wadliwości postępowania a nie wydanej w jego wyniku decyzji. Poza tym w ocenie SKO ustalony w sprawie stan faktyczny przesądza, iż orzeczenie zostało wydane w stosunku do właściciela, nawet jeśli w dacie złożenia wniosku nie przedstawił on jeszcze stosownych dokumentów potwierdzających przysługujący mu tytuł prawny. Wprawdzie wniosek został złożony przed rozpoczęciem biegu terminu, którym jest objęcie gruntu przez gminę, nie oznacza to jednak, że jest on nieskuteczny.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności nieodwracalnych skutków prawnych SKO wskazało, że powstały one nie na skutek odmowy przyznania prawa własności czasowej, ale na skutek decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz zawartej w jej wyniku umowy.

SKO podkreśliło również, że dla weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Okoliczność ta wyklucza badanie kwestionowanego orzeczenia Prezydium w zakresie jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n.", która nie obowiązywała w dacie wydania tego orzeczenia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka wniosła do skargę WSA w Warszawie, który orzekł jak w przywołanym na wstępie wyroku.

WSA zaznaczył, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub ich następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg planu zabudowy (a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - art. 7 ust. 2 dekretu [...] (dalej jako: dekret). Zatem kontrolując w trybie nadzorczym orzeczenie dekretowe organ powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła własność osoby, która złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że M.B. był właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] objętej działaniem dekretu. Nadto w aktach znajduje się wniosek z dnia [...] maja 1949 r. złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w [...] w imieniu E.J. dotyczący tej samej nieruchomości tj. [...]. Wniosek ten wprawdzie nie mógł wywołać zamierzonego skutku z uwagi na brak legitymacji do jego złożenia przez urząd likwidacyjny, to jednak nasuwa on wątpliwości co do osoby właściciela nieruchomości. Jednocześnie z treści pisma z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że dołączono do niego oryginał odpisu księgi wieczystej hip. [...] dla nieruchomości przy ul. [...], jednakże w aktach administracyjnych przekazanych sądowi nie ma ani oryginału odpisu księgi wieczystej ani też powołanych w piśmie z dnia 23 lutego 2015 r. odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem kart księgi wieczystej. Z uwagi na powyższe w aktach nie ma żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny M.B. do nieruchomości, wobec czego nie wiadomo na podstawie jakich dowodów organy ustaliły jedną z podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. komu przysługiwało prawo własności nieruchomości.

Następnie WSA podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, właściciel gruntu objętego działaniem dekretu mógł ubiegać się o przyznanie prawa własności czasowej jeżeli złożył wniosek o jego przyznanie w terminie sześciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Wprawdzie Sąd I instancji podzielił w pełni pogląd organu, że złożenie wniosku przed rozpoczęciem biegu terminu nie oznacza, że jest on nieskuteczny, jednak nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę w dniu [...] listopada 1948 r. na mocy Dziennika Urzędowego Zarządu [...] nr [...]. Gmina obejmowała w posiadanie grunty ograniczone zachodnim brzegiem [...], oraz południową zachodnią i północną granicą miasta, dotychczas nie objęte w posiadanie. Oznacza to, że dla możliwości przyjęcia, że grunt został objęty w posiadanie przez Gminę na podstawie przywołanego ogłoszenia konieczne jest ustalenie, że nie został on już wcześniej objęty w posiadanie. Z drugiej strony wniosek M.B. datowany jest na [...] października 1948 r., lecz nie ma na nim prezentaty organu. Ze znajdujących się na wniosku adnotacji wynika, że została od niego uiszczona opłata w wysokości 12000 złotych, odnotowana w stosownych rejestrach, zaś wniosek opatrzony został numerem [...]. Dodatkowo znajduje się na nim odręczny zapis "wniosek o własność czasową wpłynął w dniu [...] X/[...] I 1949." W rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia wniosków dotyczących ul. [...] ozn. hip [...] przez M.B. i Rejonowy Urząd Likwidacyjny z dnia [...] maja 1949 r. złożony w imieniu E.J.. Wobec powyższego, organ powinien był podjąć ewentualne dalsze próby ustalenia daty wpływu wniosku lub podjąć próbę ustalenia znaczenia przywołanych wyżej adnotacji i wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji z jakiego powodu, jako datę złożenia wniosku przyjmuje [...] października 1948 r. Przy czym dopiero łączne ustalenie daty objęcia gruntu w posiadanie i daty złożenia wniosku pozwala na ocenę czy wniosek złożony był w terminie.

WSA podniósł także, że jedynym dowodem potwierdzającym, iż przedmiotowa nieruchomość objęta Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. znajdowała się w strefie V, gdzie obowiązywał zwarty sposób zabudowy o wysokości 5 kondygnacji i powierzchni zabudowy wynoszącej 70%, jest kserokopia fragmentu tego planu. Z adnotacji na tej kserokopii nie wynika jednak kto ją sporządził, ani to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się właśnie w miejscu postawienia znaku "+" na planie oraz że teren ten przeznaczony został: pod zabudowę zwartą, ilość kondygnacji 5, powierzchnia zabudowy 70%. W związku z powyższym WSA nie podzielił ustaleń faktycznych co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania.

Sąd I instancji podniósł także, że w sytuacji, w której po wydaniu decyzji dekretowej wydane zostałyby decyzje o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, poprzedzające zawarcie umów oddania gruntu w użytkowanie wieczyste to wówczas uznać należałoby, że to nie decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, ale decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Urzędu Miasta [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 19 lipca 2013 r., w którym wskazane zostało, że akt notarialny oddania w użytkowanie gruntu oraz sprzedaży budynku z dnia [...] czerwca 1990 r. zawarty został w wykonaniu decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Również ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej KW [...] obejmującej działkę nr [...] wynika, że podstawą wpisu w księdze była umowa oddania działki gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaż budynku z dnia [...] czerwca 1990 r., przy czym przy rubryce tej figuruje odręczny zapis "w wyk. decyzji". W księdze wieczystej KW [...] prowadzonej dla działki [...] znajduje się zapis zgodnie, z którym podstawą wpisu w księdze była umowa wieczystego użytkowania nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Umowa ta nie była wymieniona w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. jako poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej. Na tym etapie postępowania nie można było podzielić poglądu organu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 WSA wskazał, że ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli D.G. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W.

D.G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 47 § 1 w zw. z art. 67 § 1, art. 65 § 1 i art. 75 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718). dalej jako "p.p.s.a", poprzez nieważność postępowania wynikającą z uchybień procesowych Sądu polegających na niedoręczeniu uczestnikowi postępowania odpisu skargi, odpowiedzi na skargę oraz pisma procesowego, w wyniku których skarżąca nie wzięła udziału w istotnej części postępowania i została pozbawiona możności obrony swoich praw;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niewydanie zaskarżonego wyroku na podstawie całości akt sprawy i nieuwzględnienia okoliczności wynikających z treści dokumentu - odpisu księgi wieczystej hip. [...] dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], jak również zaniechanie przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ujawnienia przywołanego wyżej dokumentu po stwierdzeniu jego fizycznego braku w aktach sprawy;

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium z dnia [...] stycznia 1956 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne;

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że M.B. nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a także nieuzasadnioną odmowę uznania ww. wniosku za złożony w przewidzianym dekretem terminie oraz błędne przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczaniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

A. spółka z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przedwczesnym sformułowaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku poglądów prawnych w sytuacji, gdy WSA trafnie wskazał na braki w zakresie ustalenia przez SKO okoliczności faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy (co stanowiło podstawę uchylenia decyzji I oraz decyzji II instancji), zaś braki te czyniły wyrażanie przez WSA jakichkolwiek poglądów prawnych przedwczesnym, a tym samym niedopuszczalnym;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., art. 7 ust. 2 lit. a, art. 7 ust. 3 i art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (dalej dekret z 1946r.), § 5 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (dalej rozporządzenie) oraz art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego poglądu prawnego co do braku legitymacji rejonowych urzędów likwidacyjnych do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej w imieniu byłych właścicieli nieruchomości [...] w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy w rzeczywistości urzędy te w określonych przypadkach mogły skutecznie składać wnioski o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do pominięcia wniosku złożonego w imieniu E.J. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny pomimo braku wykazania, czy był on np. na podstawie pełnomocnictwa upoważniony do występowania w imieniu E.J.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n. (numeracja zgodnie z pierwotnym tekstem z.t.w.n., następnie przepisy te oznaczone były jako art. 54 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego poglądu prawnego w zakresie uznania, że przepisy z.t.w.n. mają zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których ostateczna decyzja dekretowa została wydana po dacie wejścia w życie przepisów z.t.w.n. lub też w sprawach, w których w dacie wejścia w życie z.t.w.n. toczyło się postępowanie odwoławcze, podczas gdy przepisy z.t.w.n. wprowadzające dodatkowe przesłanki odmowy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, ze względu na swą retroaktywność, powinny w każdym przypadku stanowić wzorzec kontroli decyzji dekretowej (tj. nawet wtedy, gdy decyzja taka została wydana przed wejściem przepisów z.t.w.n. w życie i jej ewentualne wady zostały z mocą wsteczną konwalidowane);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. (wykładanym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowych poglądów prawnych w zakresie uznania, że:

- nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji dekretowej zostałyby wydane decyzje o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, poprzedzające zawarcie umów oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - podczas gdy w rzeczywistości oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może stanowić bezpośredni i nieodwracalny skutek prawny odmownej decyzji dekretowej, nawet jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostało poprzedzone inną decyzją, która nie wywiera jednak bezpośrednich skutków rzeczowych;

- dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej, pomimo że od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, podczas gdy w rzeczywistości w świetle art. 156 § 2 k.p.a. wykładanego zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest to niedopuszczalne.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz doprowadziły do sformułowania błędnego, przedwczesnego poglądu prawnego, który - gdyby wyrok stał się prawomocny - mógłby zostać uznany za wiążącą ocenę prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. i miałby bezpośredni wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto Spółka zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 2 lit. a, art. 7 ust. 3 i art. 9 dekretu z 1946 r., § 5 i § 13 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rejonowym urzędom likwidacyjnym w żadnym przypadku nie przysługiwała legitymacja do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej w imieniu byłych właścicieli nieruchomości [...], podczas gdy w rzeczywistości w określonych przypadkach mogły one skutecznie składać wnioski o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w imieniu właścicieli nieruchomości [...];

2) art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n. (numeracja zgodnie z pierwotnym tekstem z.t.w.n., następnie przepisy te oznaczone były jako art. 54 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy z.t.w.n. mają zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których ostateczna decyzja dekretowa została wydana po dacie wejścia w życie przepisów z.t.w.n. lub też w sprawach, w których w dacie wejścia w życie z.t.w.n. toczyło się postępowanie odwoławcze, podczas gdy przepisy z.t.w.n. wprowadzające dodatkowe przesłanki odmowy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, ze względu na swą retroaktywność, powinny w każdym przypadku stanowić wzorzec kontroli decyzji dekretowej (tj. nawet wtedy, gdy decyzja taka została wydana przed wejściem przepisów z.t.w.n. w życie i jej ewentualne wady zostały z mocą wsteczną konwalidowane).

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Spółki na decyzję I oraz decyzję II i uchylenie tych decyzji z przyczyn, z których zostały one uchylone w wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na wypadek nieuwzględnienia wniosków, o których mowa powyżej, Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ze względu na fakt, że rozstrzygnięcie (sentencja) skarżonego wyroku odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, przy jednoczesnym (a) wyraźnym stwierdzeniu przez NSA w uzasadnieniu swego wyroku, że przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego wyroku ocena prawna co do kwestii, które nie były podstawą uchylenia decyzji I oraz decyzji II, była przedwczesna i nie wiąże organów administracji ponownie rozpatrujących sprawę na zasadzie art. 153 p.p.s.a., albo (b) przedstawieniu przez NSA w uzasadnieniu swego wyroku oceny prawnej zgodnej z treścią niniejszej skargi kasacyjnej co do kwestii wskazanych w punktach 2 – 4 dotyczących zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W takim przypadku spółka wniosła o odstąpienie przez NSA od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Dodatkowo Spółka wniosła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego znaczenia wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dla wykładni i stosowania przez sądy administracyjne art. 156 § 2 k.p.a. (wykładanego zgodnie z art. 2 Konstytucji RP) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej ocenie fakt istnienia w tym zakresie dwóch sprzecznych ze sobą linii orzeczniczych sądów administracyjnych potwierdza, że kwestia ta stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez uczestnika postępowania D.G., spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i nie mającej usprawiedliwionych podstaw

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skargi kasacyjnej D.G., jako najdalej idących.

Odnośnie pierwszego zarzutu, stwierdzić należy, że został on nieprawidłowo sformułowany. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż go nie stosował, co czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że "wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu niestosowanego, czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym" (np. wyroki NSA z 13 czerwca 2008 r., I FSK 762/07 oraz z 14 kwietnia 2004 r., FSK 121/04. Sam przepis jest adresowany jest do NSA, wyznaczając zakres kognicji NSA w sytuacji, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego obarczony jest wadami wskazanymi w tym przepisie. Jak wskazano wyżej przesłanki związane z nieważnością postępowania NSA bierze pod uwagę z urzędu i w niniejszej sprawie one nie zaistniały, a w szczególności nie została spełniona przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. strona nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Przywołane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Jednak niedoręczenie uczestnikowi postępowania odpisu skargi, odpowiedzi na skargę oraz pisma procesowego nie skutkuje samo w sobie pozbawieniem możliwości obrony swoich praw. Skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o terminie drugiej rozprawy przed WSA, na której wydany został wyrok, a więc w ujęciu formalnym miała możliwość, aby wziąć w niej udział. Przy czym należy pamiętać, że stawiennictwo na rozprawie nie jest obligatoryjne. Jest to zatem prawo strony do udziału w rozprawie, a nie obowiązek. Również sam fakt wniesienia skargi kasacyjnej świadczy o możliwości podjęcia obrony swoich praw. Podkreślić należy, że w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. "chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swoich praw, a nie hipotetyczne" (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 499). W wyroku z 30 czerwca 2016r., I FSK 122/15 NSA stwierdził, że "strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji". W niniejszym postępowaniu takie możliwości zostały stronie stworzone. "W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możności obrony jej praw, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych przesłanek strona miała możliwość obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy zostaną spełnione kumulatywnie wszystkie trzy wyżej wymienione przesłanki (por. wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 561/2006). Nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony jej praw zachodzi zatem wówczas, gdy wskutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania strona nie uczestniczy w nim, nie otrzymuje zawiadomień i zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (tak NSA w wyroku z 5 grudnia 2006 r., I OSK 473/2006, por. też wyrok NSA z 21 grudnia 2006 r., I FSK 355/2006)" (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Roz. 3.2, LexisNexis 2011). Co więcej w orzecznictwie przyjmuje się, że nie występuje pozbawienie określonej strony możliwości obrony jej praw w. rozumieniu art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w przypadku zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem uzasadniającym ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym z udziałem tej strony, choćby nie była ona zawiadomiona o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wspomnianego wyżej rozstrzygnięcia" (por. wyrok NSA z l grudnia 2004 r., sygn. OSK 831/04.).

Dodać także należy, że przytoczone w tym zarzucie kasacyjnym przepisy nie zostały w zasadzie naruszone przez WSA. Artykuł art. 47 § 1 p.p.s.a. jest adresowany do stron postępowania i zawiera nakaz dołączenia do składanego pisma procesowego jego odpisów i odpisów załączników, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika. Artykuł 67 § 1 p.p.s.a nakazuje doręczać pisma osobom fizycznym osobiście, a gdy nie ma zdolności procesowej – jej przedstawicielowi ustawowemu. Zawiadomienie o terminie drugiej rozprawy skierowano bezpośrednio do skarżącej kasacyjnie. Artykuł 65 § 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi dokonywać doręczeń m.in. przez operatora pocztowego – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia przepisu jest zasadny jedynie w stosunku do art. 75 p.p.s.a., który nakazuje doręczać pisma i orzeczenia w odpisach, a czego Sąd I instancji nie uczynił. To uchybienie procesowe, ani samo w sobie, ani w kontekście całości okoliczności faktycznych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie może skutkować stwierdzeniem nieważność postępowania ze względu na przesłankę pozbawienia możności obrony swoich praw przez stronę postępowania.

Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1956 r. Prezydium Rady Narodowej [...], odmawiającego przyznania M.B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. I w takim też zakresie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu. "Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby być usprawiedliwiony tylko w tym przypadku, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoła w niej dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z 29 lipca 2009 r., I OSK 1066/08 oraz z 4 lutego 2009 r., sygn. II GSK 703/08). W niniejszej sprawie takie uchybienia nie miały miejsca.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Sąd I instancji wyraźnie wskazał braki w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i przedstawionym wraz ze skargą do kontroli. Jednocześnie wyraźnie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może uzupełnić braków materiału dowodowego działając na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów nakazuje przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a drugi z nich umożliwia sądowi przeprowadzenie dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie w aktach sprawy nie było dokumentów, na które powoływał się organ odwoławczy i które były podstawą jego rozstrzygnięcia. Nie sposób dopuścić dowodu z dokumentu, który nie został przedstawiony sądowi.

Również pozostałe zarzuty są nieuzasadnione. Po pierwsze zarzucają naruszenie przepisu "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.", którego nie ma. Po drugie jeżeli skarżącemu kasacyjnie chodziło o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to ma on charakter wynikowy i jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po trzecie wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, że weryfikowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1956 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wręcz przeciwnie, WSA w uzasadnieniu swojego wyroku (str.10 i 11) wyraźnie wskazał, że "w jego ocenie dotychczasowe postępowanie nie wyjaśniło również, czy w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne." Następnie w zaleceniach dla organu (str.12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) WSA nakazuje przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zbadanie "czy w odniesieniu do obu działek, będących obecnie własnością Skarżącej nie zaszły nieodwracalne skutki prawne." Co więcej przeciwny zarzut tj. nie stwierdzenie przez Sąd I instancji, że orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, podniosła w swojej skardze kasacyjnej A. spółka z o.o. Po czwarte WSA nie przesądził, że M.B. nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, czy też, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowy, a jedynie wskazał na nasuwające się tu ze zgromadzonego materiału dowodowego wątpliwości i nakazał organowi ich wyjaśnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, to uznać należy, że także one są nieuzasadnione.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dodać należy, że zwłaszcza podniesiony w powyższym kontekście zarzut, iż nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji dekretowej zostałyby wydane decyzje o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, poprzedzające zawarcie umów oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie znajduje uzasadnienia. Jak potwierdza sama skarżąca kasacyjnie Sąd I instancji kwestii tej nie przesądził i nie stosował art.156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "na tym etapie postępowania nie może podzielić poglądu organu, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne" uznając, że będzie to dopuszczalne dopiero po prawidłowym zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności i ziszczenie się wąsko rozumianej przesłanki z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero wówczas będzie możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, a w przypadku pozytywnej weryfikacji konsekwencją będzie badanie przesłanki negatywnej z art.156 § 2 k.p.a., tj. czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skoro w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono w sposób oczywisty spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, a WSA w swoim wyroku nie kontrolował zastosowania art.156 § 2 k.p.a., gdyż byłoby to na tym etapie postępowania nieuprawnione, to wysuwanie jakichkolwiek generalnych tez w tym zakresie jest obecnie przedwczesne.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez Spółkę w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że również one nie są uzasadnione.

I tak nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 lit. a, art. 7 ust. 3 i art. 9 dekretu z 1946 r., § 5 i § 13 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez ich błędną wykładnię. Otóż kwestia skuteczności wniosków zgłaszanych przez urzędy likwidacyjne była już wielokrotnie przedmiotem analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, które zajmują w tych sprawach jednolite stanowisko, iż co do zasady urzędy likwidacyjne, powołane dekretem z 1946, nie miały w katalogu swoich zadań ustalonym przepisami tego dekretu i wydanego na jego podstawie rozporządzenia kompetencji do reprezentowania dotychczasowych właścicieli w sprawach przyznania praw do gruntów [...]. Wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działanie, nie mogły wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (tak również w przywołanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku NSA z 6 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 66/11). Jest to widoczne zwłaszcza w najnowszym orzecznictwie NSA, które jak wskazano w skardze kasacyjnej jest znane stronie skarżącej. I tak z wyroku NSA z 10 listopada 2016r. Sąd wskazał, że podstawowym zadaniem urzędów likwidacyjnych było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, a ponadto sporządzenie inwentarza i oddanie majątku w najem lub dzierżawę oraz także jego sprzedaż. Zatem wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, niemające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działania, nie mogą wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (vide np. wyroki NSA z dnia: 9.02.2018r., sygn. akt I OSK 1896/17, 11.03.2016, sygn. akt I OSK 1306/14, 12. 08. 2014, sygn. akt I OSK 1066/14, 3.09. 2013 r. sygn. akt I OSK 658/12, 26.04.2012, sygn. akt I OSK 616/11, 6.12.2011 r. sygn. akt I OSK 66/11, 16.02.2006, sygn. akt OSK 440/05, 15.03.2005, sygn. akt OSK 8/04 i 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00). Pogląd ten podziela w pełni także skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro bowiem żaden przepis prawny nie dawał urzędom likwidacyjnym uprawnień do reprezentowania przed organami interesów byłych właścicieli nieruchomości "[...]", to twierdzenie, że takie uprawnienie urzędy te jednak posiadały, nie znajdowało żadnego oparcia w przepisach prawa.

Dodać należy, że powołane przez skarżącą kasacyjnie wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04), prezentujące inne stanowisko mają charakter incydentalny i dotyczą zdecydowanie odmiennych stanów faktycznych. Zresztą zauważa to sama skarżąca kasacyjnie powołując się w uzasadnieniu swej skargi na poglądy wyrażone w tych orzeczeniach (s.14 i 15 skargi kasacyjnej). W tych nielicznych orzeczeniach, sądy dopuszczały skuteczność wniesienia wniosku przez urzędy likwidacyjne jedynie w sytuacjach, kiedy składały one wnioski, w imieniu przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Tym samym kiedy nie był kwestionowany fakt złożenia samego wniosku przez osobę uprawnioną w terminie sześciomiesięcznym o przywrócenie posiadania nieruchomości, przyjmowano, że składający następnie wniosek rejonowy urząd likwidacyjny w trybie art.7 ust. 1 i 2 dekretu nie tyle reprezentował co niejako przekazywał złożone w terminie i skuteczne żądanie uprawnionego. Dodać należy, że w powołanym przez stronę skarżącą wyroku z 12 sierpnia 2014r. I OSK 1066/14 Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu przywołanego w uzasadnieniu analizowanego zarzutu (str.14 skargi kasacyjnej), lecz jest to cytat z części sprawozdawczej (faktycznej wyroku) i to z fragmentu opisującego uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w tamtej sprawie. Nadto przedmiotem postępowania administracyjnego i kontroli sądowej jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej M.B., a nie E.J. W tym kontekście rozważania dotyczące możliwości składania wniosków przez urzędy likwidacyjne w trybie art.7 ust. 1 i 2 dekretu nie mają istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, która nie dotyczy wniosku (jego złożenia, czy też nie złożenia) o własność czasową przez E.J. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji okoliczność, iż w aktach sprawy znajdują się adnotacje o złożeniu takiego wniosku do tej samej nieruchomości przez E.J. (co sugeruje jedynie, że mógłby być właścicielem tej nieruchomości), wymaga dokładnego ustalenia kto był przeddekretowym właścicielem nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] – co było jedną z przyczyn uchylenia decyzji odwoławczej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie jest to nawet kwestia pominięcia E.J. w niniejszej sprawie, gdyż taką okoliczność (w kontekście przesłanki wznowieniowej) mógłby podnieść sam zainteresowany lub jego następcy prawni, a nie inny podmiot (strona) postępowania czy organ z urzędu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n. (numeracja zgodnie z pierwotnym tekstem z.t.w.n., następnie przepisy te oznaczone były jako art. 54 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kilku wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne odwoływały się do powołanych wyżej przepisów jako wzorców kontroli odmowy przyznania własności czasowej. Były to jednak przypadki, kiedy organy administracyjne wydały orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej po wejściu w życie z.t.w.n. (tak jest w przypadku powołanych przez stronę skarżącą wyroku WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 360/13 i powiązanego z nim wyroku NSA z 6 maja 2015r., I OSK 2159/13, wyroku NSA z 15 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 2299/14, czy też wyroku NSA z 15 kwietnia 2009r., I OSK 1427/08). Przywołane przez skarżącą kasacyjnie uchwała NSA z 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 5/08 i wyrok TK z 19 lipca 2016r., sygn. akt Kp 3/15 również nie rozstrzygały o stosowaniu lub wykładni wyżej wskazanych przepisów. Wspomniana uchwała odnosiła się do rozstrzygnięcia kwestii czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi wieczystej dzierżawy, a wyrok TK rozstrzygał o konstytucyjności art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). Tymczasem orzeczenie z dnia [...] stycznia 1956 r. o odmowie przyznania M.B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] zapadło przed wejściem w życie z.t.w.n. Podkreślenia wymaga, że niewątpliwie istotą weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest odniesienie tej przesłanki do stanu faktycznego i prawnego z momentu wydania takiej decyzji. Tak też stwierdził NSA m.in. w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 5/08. Oznacza to oczywiście pełną dekodyfikację normy stanowiącej wzorzec dla kontroli w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też w przywołanej uchwale, na którą powołuje się także skarżącą kasacyjnie, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciel lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem także przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów o gruntach [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały chodziło tu o uwzględnienie wszystkich przepisów obowiązujących w momencie orzekania o przyznaniu lub odmowie przyznania własności czasowej. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu o gruntach [...], ale innych regulacji, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu o gruntach [...] np. dekretu z dnia [...][...] [...] (np. ustawy z dnia [...][...]). Natomiast stwierdzenia TK, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie zawarte są w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016r., sygn. akt Kp 3/15 i stanowią jedynie fragmenty scharakteryzowanej przez Trybunał ewolucji roszczeń dekretowych byłych właścicieli gruntów [...]. Podkreślić nadto należy, że moc wiążąca wyroku dotyczy jego sentencji, a nie uzasadnienia.

Nie sposób zastosować jako wzorca kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności przepisów, które nie obowiązywały w dacie weryfikowanego orzeczenia, jak również nie obowiązują w dniu orzekania o stwierdzeniu nieważności. Zwłaszcza, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uchyliła przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 z.w.n. (numeracja zgodnie z pierwotnym tekstem, następnie przepisy te oznaczone były jako art. 54 ust. 1 i ust. 2) zawarte w z.t.w.n. nie zastępując ich nowymi.

Wreszcie odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.

Rozstrzygając z kolei o wniosku Spółki w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) należy przypomnieć, że art. 204 p.p.s.a. stanowi, iż strona która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Skarżącą w niniejszej sprawie była A. sp. z o.o. z siedzibą w W., a więc skarżąca kasacyjnie, która wniosła o zasądzenie kosztów. Zgodnie z brzmieniem art.199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.