Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 447/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 279 ust. 2 i 3, art. 293 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 3 pkt 2, 3, 5, 6, 14, 21, 30, 34, art. 17 ust. 1, art. 18, art. 30 ust. 2, 3, art. 175, art. 194
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 8, art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G." w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej z tytułu pozbycia się odpadów w 2018 r., 2019 r. oraz 2020 r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S. 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G." w S. kwotę 22.104,00 złote (słownie: dwadzieścia dwa tysiące sto cztery złote 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.S.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z 27 lipca 2021 r. Marszałek Województwa P. (dalej powoływany jako Marszałek, organ I instancji) zawiadomił S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G." Zakład Usługowo-Handlowy w S. (dalej powoływany jako skarżący) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu pozbycia się odpadów na terenie nieruchomości o nr [...] w miejscowości S., gm. SI. położonej w obrębie Wigierskiego Parku Narodowego w 2018, 2019 i 2020 roku.

W piśmie tym Marszałek wskazał na treść art. 293 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej jako p.o.ś.) oraz art. 279 ust. 3 p.o.ś. Organ I instancji wyjaśnił, powołując się na informacje od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej powoływany jako PWIOŚ), że w trakcie przeprowadzonej kontroli w terminie 7 lutego 2018 r. – 6 marca 2018 r. w Fundacji D. w S. stwierdzono zgromadzenie 4.800 kg opon używanych. Według ustaleń PWIOŚ odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) zostały przywiezione z firmy skarżącego na podstawie porozumienia między skarżącym a Fundacją. Organ I instancji wskazał też na informacje przekazane przez PWIOŚ odnośnie kontroli przeprowadzonej w terminie 7 lutego 2018 r. – 6 marca 2018 r. u skarżącego, w trakcie której skarżący został ukarany przez PWIOŚ mandatem karnym na podstawie art. 175 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm., dalej jako "ustawa o odpadach") za zlecenie gospodarowania odpadami podmiotowi, który nie uzyskał wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ I instancji uznał, że skarżący, na podstawie art. 279 ust. 3 p.o.ś., jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej przewidzianej w art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.

2. Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się decyzją Marszałka z [...] grudnia 2021 r. nr [...], w której organ ten wymierzył skarżącemu opłatę z tytułu pozbycia się odpadów na terenie nieruchomości o nr [...] w miejscowości S., gm. SI., pow. s., woj. p., położonej w obrębie Wigierskiego Parku Narodowego w 2018 r. w wysokości 271.660,00 zł, w 2019 r. w wysokości 386.496.00 zł. oraz w 2020 r. w wysokości 470.448,00 zł.

Według ustaleń organu I instancji skarżący prowadził działalność gospodarczą, polegającą w głównej mierze na konserwacji i naprawie pojazdów, w tym wymianie i naprawie opon w pojazdach mechanicznych, wytwarzając w wyniku prowadzonej działalności odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony). Na podstawie porozumienia z dnia 1 lutego 2018 r., skarżący przekazał Fundacji D. z siedzibą w S. 45 nieodpłatnie opony dla powstającego na terenie ww. nieruchomości ogrodu permakulturowego, które to w ilości 4800 kg własnym transportem zawiózł na teren nieruchomości o nr [...] w miejscowości S. Organ stwierdził, że Fundacja D. nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów, ani też zezwolenia na przetwarzanie odpadów (odzysk), wobec czego skarżący za przekazanie odpadów nieuprawnionemu podmiotowi został ukarany przez PWIOŚ mandatem karnym za niezgodne z obowiązującymi przepisami przekazanie odpadów. W ocenie Marszałka, skoro skarżący przekazał odpady na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to w oparciu o dyspozycję art. 279 ust. 3 p.o.ś. jest on podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zdaniem organu I instancji w sprawie bezspornym jest, że skarżący w wyniku prowadzonej działalności, tj. wymianie zużytych opon na nowe, wytworzył odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) i przekazał je podmiotowi nieuprawnionemu, samodzielnie zawożąc je na teren działki o nr geodezyjnym [...] w miejscowości S. Uznał, że przekazane przez skarżącego na rzecz Fundacji D. używane opony należy zakwalifikować jako odpad. W ocenie Marszałka sposób wykorzystania przekazanych przez skarżącego opon jako budulca do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia doszło do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w postaci pozbycia się odpadu przez jego wytwórcę. Wskazał, że odpady o kodzie 16 01 03 były składowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, które to miejsce dodatkowo znajduje się w obrębie parku narodowego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił kwestię związaną ze sposobem obliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu pozbycia się odpadów na terenie ww. nieruchomości. W ocenie organu w przedmiotowej sytuacji skarżący zobligowany jest do poniesienia opłaty za składowanie oraz opłaty podwyższonej z tytułu pozbycia się odpadów, które łącznie stanowią opłatę podwyższoną.

3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zastępowany przez pełnomocnika.

4. Pismem z 24 marca 2022 r. do udziału w sprawie wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej powoływany jako RMiŚP), zastępowany przez pełnomocnika.

5. W następstwie odwołania skarżącego, zastępowanego przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] marca 2022 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją przekazania przez skarżącego wytworzonych w ramach prowadzonej działalności odpadów w postaci zużytych opon podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami jest niemożność uwolnienia się od odpowiedzialności za te odpady, a co za tym idzie, również objęcie skarżącego jako wytwórcy odpadów obowiązkiem uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, iż skarżący w ramach prowadzonej działalności wytworzył odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) i przekazał je podmiotowi nieuprawnionemu, przewożąc opony na teren nieruchomości, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...]. Kolegium zauważyło, iż działka nr [...], położona w S., nie stanowiła miejsca magazynowania odpadów oraz nie była miejscem, w którym odpady mogły być składowane. Wskazał, iż miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, jest składowisko odpadów, a magazynowanie odpadów stanowi czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Organ odwoławczy wskazał, że zużyte opony zastosowano do innego celu, aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, tym samym przyjął, że nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Kolegium zauważyło, że Fundacja D. nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Podało też, że odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). W ocenie Kolegium cel i sposób umieszczenia odpadów na nieruchomości, oznaczonej nr geod [...], położonej w S. daje podstawy do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do składowania odpadów poza składowiskiem, nie zaś do ich magazynowania. Według organu zgodnie z ww. rozporządzeniem, odpad o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) może zostać poddany określonemu procesowi odzysku pod warunkiem wykorzystania opon na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. Stąd też w ocenie Kolegium opony mogły zostać użyte przez Fundację w ogródkach, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie sposób wykorzystania przekazanych przez Skarżącego opon jako materiału do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opon. Stwierdzono, iż fakt wykorzystania przekazanych opon jako materiału budowlanego nie pozbawił ich statusu odpadu.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle obowiązujących przepisów zwolnić z odpowiedzialności za odpady można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. W przedmiotowej sprawie, skoro skarżący przekazał odpady podmiotowi uprawnionemu, to na nim spoczywa obowiązek poniesienia opłaty z tytułu pozbycia się ww. odpadów, znajdujących się na ww. nieruchomości, położonej na terenie Wigierskiego Parku Narodowego. Powyższe oznacza, że Skarżący przekazując odpady nie pozbywa się ryzyka odpowiedzialności za ich nieprawidłowe zagospodarowanie.

6. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cech oceny arbitralnej, zwłaszcza w zakresie, w jakim organ ustalił, że wykorzystanie opon do budowy ogrodu permakulturowego zgodnie z techniką Earthship, stanowi zagrożenie dla człowieka lub środowiska oraz że działaniu skarżącego można przypisać "pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego"

2) art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budzenia zaufania obywatela do organów władzy publicznej, poprzez naliczenie opłaty podwyższonej za okres 1060 dni, który nie uwzględnia, że do dnia 30 grudnia 2020 r. opony pozostawały na nieruchomości legalnie - w obrocie pozostawały prawomocne decyzje, z których wynikało, że opony mogą być wykorzystane, jako budulec ogrodu permakulturowego, a następnie został wyznaczony odległy termin na ich usunięcie oraz w sytuacji, gdy nie zaistniała w ogóle materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty, gdyż w sprawie miał miejsce odzysk, a nie składowanie opon, a za odzysk opon bez zezwolenia nakładana jest administracyjna kara pieniężna, a nie opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska,

3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy opony wykorzystane do budowy ogrodu rzeczywiście stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla człowieka lub środowiska,

4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego, podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku, a istniały wątpliwości, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy będą w ogóle miały zastosowanie przepisy prawa ochrony środowiska dotyczące obciążenia skarżącego opłatą za korzystanie ze środowiska,

5) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego w trakcie kontroli jaka miała miejsce w lutym 2018 r., że może zostać przeciwko niemu wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia na niego opłat za korzystanie ze środowiska,

6) art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wszczęcie postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącego opłatami za korzystanie ze środowiska po ponad 3 latach od powzięcia informacji, że to skarżący dokonał przekazania opon na rzecz Fundacji, która nie posiadała stosownego zezwolenia na gospodarowanie odpadami.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 273 ust. 1 p.o.ś. poprzez zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien uiścić opłatę za korzystanie ze środowiska, podczas gdy ani skarżący, ani Fundacja D. nie podejmowali w odniesieniu do opon żadnych czynności, za które należałoby ponosić opłatę za korzystanie ze środowiska,

2) art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skoro ani Fundacja D. ani skarżący nie posiadali wymaganego pozwolenia lub innej decyzji dotyczącej składowania odpadów, to skarżący powinien ponosić opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, podczas gdy ani Fundacja D., ani skarżący nie mieli podstaw do ubiegania się o uzyskanie wymaganego pozwolenia lub innej decyzji dotyczącej składowania odpadów, ponieważ ich zamiarem nie było utworzenie i prowadzenie składowiska, lecz wykorzystanie opon do budowy ogrodu, co odpowiada odzyskowi. Użycie opon w celu budowy ogrodu było bowiem odzyskiem, a nie składowaniem, więc z tego tytułu nie mogą być ponoszone opłaty podwyższone,

3) art. 3 ust 1 pkt 14 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796) poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że w niniejszej sprawie miał miejsce odzysk, który w procesie R11 może być prowadzony poza maszynami i urządzeniami i w odniesieniu do opon może polegać na wykorzystaniu ich do budowy ogrodu,

4) art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem sine qua non uznania postępowania z odpadami za odzysk jest uzyskanie stosownego zezwolenia, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że przypisane skarżącemu działalna stanowiły składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie ich odzysk, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że działania polegające na wykorzystywaniu opon do budowy ogrodu, a więc niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, nawet wobec braku stosownego pozwolenia, stanowią ich odzysk, a nie składowanie,

5) art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną za pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego, podczas gdy opony zostały wykorzystane do budowy ogrodu, co odpowiada odzyskowi poza maszynami i instalacjami (proces R11). Użycie opon w celu budowy ogrodu było bowiem odzyskiem, więc z tego tytułu nie mogą być ponoszone opłaty podwyższone,

6) art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną za pozbycie się odpadów na terenie parku narodowego, podczas gdy dla wypełnienia definicji "pozbycia się" konieczne jest stwierdzenie zasadniczej zmiany sposobu wykorzystania przedmiotu, która to zmiana powoduje także negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie wykazał, w jaki sposób stworzony przez Fundację ogród permakulturowy i wykorzystane w nim opony, negatywnie oddziaływał na człowieka lub środowisko,

7) art. 7 p.o.ś. poprzez zastosowanie w sprawie i uznanie skarżącego za "zanieczyszczającego, który powinien zapłacić", podczas gdy w sprawie nie doszło do zanieczyszczenia środowiska. Skarżący w dobrej wierze przekazał Fundacji opony w celu realizacji proekologicznej inicjatywy budowy ogrodu,

8) art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 297 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że obliczenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym winno nastąpić przy uwzględnieniu opon umieszczonych w tym miejscu od 2018 do 2020 r. podczas, gdy do dnia 30 grudnia 2020 r. opony pozostawały na nieruchomości legalnie - w obrocie pozostawały prawomocne decyzje, z których wynikało, że opony mogą być wykorzystane, jako budulec ogrodu permakulturowego, a następnie został wyznaczony odległy termin na ich usunięcie,

9) art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że brzmienie przepisów dot. wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska jest kategoryczne i nie daje organowi żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska, podczas gdy odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska jest odpowiedzialnością obiektywną, a nie absolutną i powinna być ustalana z uwzględnieniem przyczyn leżących u podstaw zaistniałego naruszenia, co w rezultacie doprowadziło do nałożenia na skarżącego opłaty o charakterze represyjnym, sprzecznie z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że samo przekazanie używanych opon podmiotowi, który nie posiadał odpowiedniego zezwolenia nie może być traktowane jako równoznaczne ze składowaniem odpadów, tj. korzystaniem ze środowiska. Zdaniem autora skargi organy błędnie ustaliły, że odpady były składowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, które to miejsce znajduje się w obrębie parku narodowego. Stwierdził, że skarżący nie porzucił używanych opon "w dowolnym miejscu", które to miejsce znajdowało się na terenie parku narodowego. Dostawa opon do siedziby Fundacji D. poprzedzona była zawarciem pisemnego porozumienia o nieodpłatnym przekazaniu używanych opon na potrzeby powstającego ogrodu permakulturowego. Wskazano, że opony zostały wykorzystane przez Fundację do budowy ogrodu permakulturowego, w szczególności zostały wkopane w ziemię i posłużyły do zabezpieczenia ogrodowego stawu przed dewastacją przez bobry, co potwierdzili wszyscy zeznający w sprawie świadkowie, a czego nie kwestionowało również Kolegium. Według autora skargi użycie opon w celu budowy ogrodu było odzyskiem, a nie składowaniem, wiec z tego tytułu nie mogą być ponoszone opłaty podwyższone. W uznaniu pełnomocnika skarżącego organ błędnie przyjął, że warunkiem sine qua non uznania postępowania z odpadami za odzysk jest uzyskanie stosownego zezwolenia, a w konsekwencji błędnie przypisał skarżącemu składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Działania polegające na wykorzystywaniu opon do budowy ogrodu, a więc niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, nawet wobec braku stosownego pozwolenia, stanowią w ocenie skarżącego ich odzysk, a nie składowanie. Zauważono, że zbieranie i/lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia albo gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem wymierza się zaś administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a nie opłatę za korzystanie ze środowiska. Autor skargi powołał się przy tym na decyzję PWIOŚ z [...] maja 2018 r., wskazując, że w niniejszej sprawie na przedstawicieli Fundacji została właśnie nałożona administracyjna kara pieniężna w wysokości 1000 zł (dolna granica możliwej kary) za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, uznając, że Fundacja naruszyła przepisy art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W skardze zwrócono też uwagę na decyzje Wójta Gminy SI., wskazując, że dopiero decyzją z [...] czerwca 2020 r. nakazano przedstawicielom Fundacji usunięcie opon, a wcześniej zgodnie z decyzjami tego organu opony pozostawały na nieruchomości Fundacji legalnie. Zauważono też, że względem skarżącego prowadzono kontrolę w dniach od 7 lutego 2018 r. do 6 marca 2018 r., która zakończyła się nałożeniem mandatu, a następnie wydano zarządzenie pokontrolne zobowiązującym do przekazywania wytwarzanych odpadów firmom specjalistycznym. Zdaniem autora skargi jeżeli organ uważał, że skarżący powinien być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej, to odpowiednie postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte w tamtym czasie, a nie po trzech latach, gdzie usunięcie opon z nieruchomości w S. nie było w żaden sposób zależne od woli skarżącego. Zauważono też, że jak przyznał sam Marszałek w decyzji, już w sierpniu 2018 r. organ uzyskał wiedzę o przekazaniu opon Fundacji nieposiadającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto dopiero po 3 latach. W ocenie pełnomocnika skarżącego decyzja nakładająca opłatę podwyższoną powinna zostać wydana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, a więc w szczególności tych, że opony zostały wykorzystane do budowy ogrodu permakulturowego, że zostały przekazane przez skarżącego w dobrej wierze, do realizacji przedsięwzięcia o charakterze proekologicznym, że nie stworzyły żadnego zagrożenia dla człowieka lub środowiska, że skarżący po ich przekazaniu nie miał żadnego wpływu na dalszy los opon, że nawet organy orzekające w sprawie tych opon, nie uważały ich za odpady. W niniejszej sprawie wymierzenie opłaty podwyższonej (sankcji o charakterze represyjnym) jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości.

W związku z powyższym autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości poprzedzającej jej wydanie decyzji Marszałka, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającej jej wydanie decyzji Marszałka, z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono również o zasądzenie od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm przepisanych.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

8. W piśmie z 4 lipca 2022 r. pełnomocnik RMiŚP wyraził swoje stanowisko w sprawie, zasadniczo zbieżne ze stanowiskiem strony skarżącej i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium, a także decyzji Marszałka, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

9. W piśmie z 4 października 2022 r. pełnomocnik RMiŚP dokonał uzupełnienia dotychczasowej argumentacji stanowiska w sprawie. Organ nie odniósł się pisemnie do argumentacji przytoczonej przez RMiŚP.

10. Na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. został złożony wniosek o dopuszczenie dowodów poprzez zobowiązanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie czynności podejmowanych przez ten organ w okresie od 30 sierpnia 2018 r. do 21 lipca 2021 r. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 852/19 w sprawie skargi Fundacji D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w SI. z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej składowania odpadów. Wniosek ten został oddalony przez sąd.

Obecni na rozprawie pełnomocnik skarżącego, skarżący oraz pełnomocnik RMiŚP poparli skargę. Skarżący wskazał przy tym, że uregulowanie opłaty spowoduje, iż wraz z rodziną pozostanie bez źródeł utrzymania, bez dachu nad głową.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja z 31 marca 2022 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu pozbycia się odpadów na terenie nieruchomości o nr [...] w miejscowości S., gm. SI. położonej w obrębie Wigierskiego Parku Narodowego w 2018, 2019 i 2020 roku.

5. Na wstępie rozważań należy omówić materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie. Opłata za korzystanie ze środowiska w myśl art. 272 pkt 1 p.o.ś. jest jednym ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Zatem konieczność uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska należy wiązać z konkretną czynnością, tj. składowaniem odpadów. Art. 273 ust. 1 p.o.ś. przewiduje zamknięty katalog działań, z którymi należy łączyć obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Z art. 273 ust. 2 p.o.ś. wynika natomiast, że w zakresie magazynowania odpadów ponoszona jest administracyjna kara pieniężna.

6. W orzecznictwie i doktrynie opłatę za korzystanie ze środowiska kwalifikuje się jako nietypowy, swoisty podatek stanowiący przychód funduszu celowego, tj. funduszu ochrony środowiska (por. K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 272 i powołane tam orzecznictwo). Z przyjęciem takiego stanowiska należy wiązać określone konsekwencje. Należy przede wszystkim stwierdzić, że przedmiot opodatkowania opłatą za korzystanie ze środowiska został ściśle określony i nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Nie budzi też wątpliwości, że wywodzenie obowiązku podatkowego w drodze analogii stanowi co do zasady działanie niedopuszczalne, naruszające art. 217 Konstytucji RP i określonej tym przepisem reguły wyłączności drogi ustawowej przy określaniu przedmiotu opodatkowania i obowiązku podatkowego. Skoro ustawodawca wiąże obowiązek uiszczenia opłaty z czynnością składowania odpadów to zadaniem organów było w pierwszej kolejności dokonanie jednoznacznej wykładni tego pojęcia, a ponadto ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do składowania odpadów. Zarówno w decyzji Marszałka, jak i decyzji Kolegium brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, jak organy rozumieją pojęcie składowania odpadów, a należy zauważyć, że pojęcie to nie posiada definicji legalnej zarówno w p.o.ś., jak i ustawie o odpadach. Przed dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia czy w sprawie miało miejsce składowanie odpadów, organy powinny ustalić rozumienie kluczowego pojęcia, którym się posługują i z którym wiążą zastosowanie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska.

7. Organy dokonały kwalifikacji przekazanych przez skarżącego opon jako odpadu. Jak stanowi art. 3 pkt 12 p.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Ustawodawca nakazuje zatem przyjąć określone rozumienie pojęcia odpadów, przewidziane w ustawie o odpadach. W art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach wskazuje się, że ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Definicja odpadów została sformułowana w sposób bardzo ogólny, przez co w praktyce musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W realiach niniejszej sprawy należy uznać słuszność organów w zakresie kwalifikacji opon jako odpadu, co na etapie skargi do tut. sądu nie jest kwestionowane.

8. Jak już wspomniano, w ramach p.o.ś. przewidziana została opłata za korzystanie ze środowiska. Stwierdzono też, że opłata ta jest zobowiązaniem o charakterze podatkowym, w którym przedmiotem opodatkowania jest m. in. składowanie odpadów. Odnośnie podmiotu obowiązanego do ponoszenia tej opłaty należy wskazać, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów obowiązany jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (art. 279 ust. 2 p.o.ś.), z tym, że jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady (art. 279 ust. 3 p.o.ś.). Wskazany przepis nie zmienia ogólnej reguły, że przedmiotem opodatkowania jest składowanie odpadów. W szczególności ustawodawca nie wiąże obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z samą czynnością przekazania odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia. W świetle wskazanych przepisów podmiot, który przekazał odpady, będzie obowiązany do poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, o ile podmiot, któremu odpady przekazano nie posiadał odpowiedniego zezwolenia oraz dokonał czynności składowania odpadów, a nie innej czynności.

9. W konstrukcji normatywnej opłat za korzystanie ze środowiska istnieje rozróżnienie na opłaty (w dalszej części uzasadnienia dla rozróżnienia od opłat podwyższonych zwane "opłatami podstawowymi") i opłaty podwyższone. Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska przewidziano w art. 292 i art. 293 p.o.ś. W art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. wskazuje się, że w przypadku pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody, - podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 1,0 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Przepis ten nie zmienia ww. założenia, że obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska ustawodawca wiąże z czynnością składowania odpadów. W art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej należy zatem wiązać z czynnością składowania odpadów będącej wynikiem pozbycia się odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody. Należy zauważyć, że z samej definicji odpad (zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach) jest przedmiotem, z którym wiąże się czynność pozbycia się. Przedmiot jest kwalifikowany jako odpad właśnie z tego względu, że posiadacz dokonał czynności pozbycia się tego przedmiotu (ewentualnie miał taki zamiar czy obowiązek). Z tego względu "pozbycie się substancji lub przedmiotu" (użyte w art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach w celu zdefiniowania pojęcia odpadów) nie może być odczytane w sposób tożsamy, co "pozbycie się odpadu" (użyte w art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. w celu określenia sytuacji kwalifikowanej, z którą ustawodawca wiąże obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej). Wykładnia językowa nie jest w tym zakresie wystarczająca, gdyż jej rezultat nie jest jednoznaczny. Pojęcie "pozbycia się odpadu" powinno być odczytywane w powiązaniu z czynnością składowania odpadów stanowiącą rezultat tego pozbycia się. Stwierdzenie to jest uzasadnione również w świetle celów ustawy, a więc ochrony środowiska naturalnego. Wobec powyższego kwalifikacja przedmiotu jako odpadu nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że miała czynność "pozbycia się odpadów". Organy nie mogą pomijać, że efektem pozbycia odpadów ma być ich składowanie.

10. Podsumowując tę część uzasadnienia, należy stwierdzić, że wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. wymaga stwierdzenia, że w rezultacie pozbycia się odpadów miało miejsce składowanie odpadów na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody.

11. Kluczowe w sprawie jest zatem wyjaśnienie rozumienia pojęcia składowania odpadów, czego organy w niniejszej sprawie zaniechały, a wnioskując na podstawie zaprezentowanych w decyzjach ustaleń faktycznych, rozumiały to pojęcie w sposób niewłaściwy. Pojęcie składowania odpadów nie zostało zdefiniowane w p.o.ś. Brak jest również definicji legalnej "składowania odpadów" w ramach ustawy o odpadach. Mimo braku tej definicji uzasadnione jest jednak sięgnięcie do przepisów ustawy o odpadach i posługiwanie się w postępowaniach dotyczących opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów aparaturą pojęciową przyjętą w ustawie o odpadach w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. O ile bowiem samo pojęcie "składowania odpadów" nie posiada swojej definicji legalnej, to zostały zdefiniowane inne czynności związane z odpadami, co nie może być pominięte w procesie wykładni tego pojęcia, w szczególności poprzestanie na wykładni językowej mogłoby prowadzić do rezultatów sprzecznych z przepisami ustawy o odpadach. Brak jest przy tym uzasadnienia, by czynność składowania odpadów, jak i inne czynności związane z odpadami, były rozumiane na potrzeby p.o.ś. w sposób odmienny niż w ustawie o odpadach. Cele obydwu ustaw należy uznać za pokrewne. Zauważyć też należy, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, że istnieją czynności związane z odpadami, z którymi ustawodawca wiąże określone opłaty i sankcje zarówno w p.o.ś., jak i w ustawie o odpadach i w wielu przypadkach tożsama czynność dotycząca odpadów może być faktyczną podstawą do wymiaru określonej opłaty czy administracyjnej kary pieniężnej zarówno na podstawie przepisów p.o.ś., jak i ustawy o odpadach.

12. Najszerszy zakres znaczeniowy w ustawie o odpadach posiada pojęcie gospodarki odpadami (art. 3 pkt 3 tej ustawy). Obejmuje ono zarówno wytwarzanie odpadów, jak i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 pkt 2) obejmuje czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejszego postępowania z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie (art. 3 pkt 21) obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Rodzajem przetwarzania jest odzysk (art. 3 pkt 14), który definiuje się jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Przetwarzaniem jest również unieszkodliwianie (art. 3 pkt 30), które definiuje się jako proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Zbieranie odpadów (art. 3 pkt 34) to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 pkt 5) to zaś czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

W art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 ustawy o odpadach ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku).

13. Mając na uwadze powyższe unormowania, uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów stanowi inną czynność niż przetwarzanie odpadów (tzn. zgodnie z art. 3 pkt 21 odzysk czy unieszkodliwianie). Nieuzasadnione byłoby również uznanie, że składowanie odpadów jest czynnością poprzedzającą przetwarzanie, gdyż ustawodawca czynności te zdefiniował jako zbieranie odpadów i ich magazynowanie. Przeciwnie, składowanie odpadów należy uznać za czynność dotyczącą odpadów, niemającą na celu ich przetwarzania w jakikolwiek sposób. Relację między składowaniem odpadów a ich przetwarzaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce przetwarzanie odpadów (poprzez odzysk lub unieszkodliwianie) to nie ma miejsca składowanie odpadów.

14. Przekonanie to potwierdza także orzecznictwo. W wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1979/09 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przywoływanym również przez stronę skarżącą, NSA uznał, że użycie odpadów dla celu rekultywacji byłoby odzyskiem, a nie składowaniem i z tego tytułu nie mogłyby być ponoszone opłaty podwyższone w rozumieniu dyspozycji art. 288 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 293 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Podobny wniosek wynika też z wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 391/21, w którym sąd ten uznał, że zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 293 ust. 3 p.o.ś., powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, i w konsekwencji nałożenie na niego podwyższonej opłaty wymagało jednoznacznego stwierdzenia, że znajdujące się w spornym wyrobisku odpady podlegały procesowi składowania (a nie np. procesowi odzysku).

15. Należy również podkreślić, że ustalenie czy w sprawie miała miejsce określona czynność związana z odpadami jest niezależna od faktu uzyskania zezwolenia. W przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby chociażby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia (w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r. art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a po tej dacie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach), skoro bez zezwolenia nie byłoby to już zbieranie i przetwarzanie. Należy więc wykluczyć tego rodzaju rozumowanie. W związku z tym przetwarzanie odpadów bez zezwolenia nie jest składowaniem odpadów. Jak już wyżej wspomniano, relacja tych czynności jest ukształtowana na zasadzie alternatywy rozłącznej.

16. Według skarżącego w rozpoznawanej sprawie miał miejsce odzysk odpadów, a nie ich składowanie. W decyzjach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie sposób wykorzystania przekazanych przez stronę opon jako budulca do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu." Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę na znaczny okres biodegradacji opon. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazuje, że utwardzenie nadbrzeża stawu w celu założenia ogrodu permakulturowego nie pozbawiło opon utraty statusu odpadu. Wskazał ponadto, że odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U z 2016 r., poz. 93). Kolegium w dużej mierze powtórzyło stanowisko organu I instancji w tym zakresie, w szczególności wskazało, że odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) nie zostały ujęte w przywołanym rozporządzeniu, dodając jednak, że zgodnie z przywołanym rozporządzeniem odpad o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) może zostać poddany określonemu procesowi odzysku pod warunkiem wykorzystania opon na: placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. Stwierdził, że opony mogły zostać użyte przez Fundację w ogródkach, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia.

17. Wskazany powyżej tok rozumowania organów wyrażony w ich decyzjach świadczy o zdecydowanie niewystarczającym pochyleniu się nad sprawą, a w przypadku zaskarżonej decyzji wręcz o niechlujnym opracowaniu jej uzasadnienia. Zauważyć należy, że Kolegium najpierw stwierdza, że zużyte opony nie zostały ujęte w ww. rozporządzeniu, by następnie podać, że w tym samym rozporządzeniu wskazuje się, że zużyte opony mogą zostać poddane określonym procesom odzysku. Trudno nie dostrzec sprzeczności w tym zakresie. Należy wyjaśnić, że wskazane przez Kolegium dopuszczalne formy odzysku odpadu w postaci zużytych opon wynikają z innego rozporządzenia Ministra Środowiska, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796).

18. Stwierdzenie Marszałka, że opon użyto niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem jako część koła pojazdu, świadczy o nieprawidłowym rozumowaniu tego organu. Skoro opony stały się odpadem, utraciły właściwości użytkowe w zakresie pierwotnego przeznaczenia, to oczywistym jest, że w takim stanie nie mogły one służyć jako część koła pojazdu. W takiej sytuacji posiadacz odpadów dysponuje określonymi możliwościami postępowania z odpadami. Może on samodzielnie gospodarować odpadami bądź też zlecić tę czynność innemu podmiotowi, posiadającemu odpowiednie zezwolenie. W niniejszej sprawie skarżący zlecił tę czynność Fundacji – nieposiadającej stosownego zezwolenia, przy czym jednak deklarowanym celem Fundacji było wybudowanie ogrodu permakulturowego z użyciem przekazanych przez skarżącego opon. Odpowiedzialność skarżącego jako przekazującego odpady podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia (art. 279 ust. 3 p.o.ś.) zależna była więc od tego, w jaki sposób Fundacja wykorzystała opony od skarżącego. Organy nie zakwestionowały, że opon użyto właśnie celu zagospodarowania ogrodu permakulturowego. Brak jest rozważenia przez organy czy działanie to kwalifikuje się jako dopuszczalny proces odzysku.

19. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Przewidziane zostały jednak wyjątki od tej reguły. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku: (1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4; (2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy; (3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. W załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wymienia się również zużyte opony, wskazując możliwy odzysk w procesie R11 poprzez wykorzystanie jako odbijaczy, wykorzystanie na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było więc rozważenie, czy Fundacja dokonała odzysku odpadów bez zezwolenia. Jak wskazano powyżej, brak zezwolenia nie oznacza, że odzysk nie ma miejsca.

20. Organy szeroko uzasadniały, że przekazane przez skarżącego opony nie utraciły statusu odpadu. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, że stwierdzenie, iż przetwarzanie jest prowadzone, nie wymaga zaistnienia skutku w postaci utraty statusu odpadu. W związku z tym fakt, że opony ostatecznie zabrano z zagospodarowanego wcześniej ogrodu, nie przekreśla możliwości ustalenia, że miał miejsce odzysk poprzez wykorzystanie opon w ogrodzie.

21. Wymaga podkreślenia, że w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. organy nie są obowiązane do ustalenia, czy składowanie odpadów na terenach parków narodowych było szkodliwe dla środowiska. Konieczne jest natomiast stwierdzenie, że w sprawie miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie ich przetwarzanie (odzysk, unieszkodliwianie) czy też przygotowanie do przetwarzania (zbieranie, magazynowanie). Z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach wynika m. in., że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Należy więc stwierdzić, że warunkiem uznania danej czynności za odzysk jest również niestwarzanie zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Przy tym należy jednak zauważyć, że z upoważnienia do wydania rozporządzenia (art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach) wynika, że Minister Środowiska miał obowiązek uwzględnić możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów. Należy więc uznać, że użycie opon w ogródkach w przekonaniu prawodawcy zgodnie z treścią rozporządzenia z zasady nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska.

22. Lektura uzasadnień organów obydwu instancji nie daje podstaw do przekonania, że organy właśnie w sposób zaprezentowany wyżej rozumiały poszczególne przepisy, a wręcz przeciwnie – uzasadnienia te sprawiają wrażenie pobieżnych, chaotycznych i niespójnych w zakresie wykładni, co przełożyło się także na istotne problemy z właściwą oceną ustaleń faktycznych. Ponadto zarzuty ze strony skarżącego, wyrażone w odwołaniu, nie doczekały się szerszej odpowiedzi Kolegium. Organ odwoławczy w zasadzie powtórzył twierdzenia organu I instancji, nie odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że skarżący nie kwestionował w zasadzie materiału dowodowego sprawy, lecz jego ocenę. Organy nie wyjaśniły, z jakich względów uznały czynności dokonane przez skarżącego, a następnie Fundację, za składowanie odpadów i nie odniosły się do wskazań skarżącego, że w sprawie miał miejsce odzysk, co w świetle powyższej wykładni sądu należy uznać za istotne uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić odpowiedź na skargę.

Organy nie zakwestionowały dowodu w postaci porozumienia o przekazaniu opon i faktu użycia opon w ogrodzie permakulturowym przez Fundację. W ocenie sądu doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, ale również art. 8 i 11 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji obydwu organów nie odpowiadały na zastrzeżenia strony, budząc istotne wątpliwości czy organy w wystarczający sposób pochyliły się nad rozpatrywaną sprawą. Sposób postępowania organów z pewnością nie mógł przekonać strony o zasadności działań organów.

23. W ramach niniejszej sprawy organy pominęły też, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PWIOŚ, w której kwalifikuje on czynności Fundacji jako zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, a nie składowanie odpadów. To samo działanie Fundacji w niniejszej sprawie zostało ocenione odmiennie, a organy nie uzasadniły swojego stanowiska. Stanowisko Wójta Gminy SI., z uwagi na późniejszej usunięcie z obrotu decyzji tego organu o umorzeniu postępowania administracyjnego, nie może być oceniane w sposób tożsamy jak decyzja PWIOŚ, jednak jej pominięcie i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego stanowi kolejny przykład działań sprzecznych z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zauważalna sprzeczność decyzji poszczególnych organów w zakresie oceny tożsamych zdarzeń budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.

24. Jak podkreślano już wyżej, opłata za korzystanie ze środowiska jest uznawana za zobowiązanie o charakterze podatkowym. Nie wyklucza to jednak przekonania, że opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska noszą również znamiona środków o charakterze represyjnym, stanowiących odpowiedź państwa na naruszenia przepisów o kwalifikowanym charakterze. Tego rodzaju pogląd potwierdza treść art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu w przypadku gdy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się. Uzasadnione jest więc przekonanie, że wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 293 p.o.ś. stanowi wystarczającą reakcję państwa w przypadku wystąpienia określonych naruszeń, co wyklucza zastosowanie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze treść tego przepisu, w postępowaniu dotyczącym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach właściwy organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy w danym przypadku nie jest uzasadnione wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a tym samym odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie organ właściwy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ustawy o odpadach, a więc PWIOŚ, decyzją z [...] maja 2018 r. nałożył na Fundację administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r.) za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Organy miały świadomość, że taka decyzja została wydana, jednak nie rozważyły, jakie implikacje należy wiązać z jej wydaniem.

25. Należy zauważyć, że przed wydaniem ww. decyzji PWIOŚ miał obowiązek rozważenia czy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 p.o.ś. Mając na uwadze, że została wydana decyzja w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, należałoby sądzić, że według PWIOŚ – w odniesieniu do dokonanej przez Fundację czynności – art. 293 p.o.ś. nie miał w sprawie zastosowania. Przeczy takiemu uznaniu treść pisma PWIOŚ z 30 sierpnia 2018 r. (a zatem już po wydaniu decyzji względem Fundacji) skierowanego do Marszałka, w którym wskazuje, że należy traktować ten proceder, zgodnie z art. 293 ust. 2 p.o.ś., jako magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Decyzja PWIOŚ nie podlega kontroli sądu, sąd nie jest więc uprawniony do oceny tego aktu. Konieczne jest natomiast zwrócenie uwagi organów, że wydana przez PWIOŚ decyzja nie może być pominięta w ramach niniejszej sprawy.

26. W ocenie sądu uzasadnione jest stanowisko, że z art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach wynika a contrario, że w przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie odpadów na podstawie art. 293 p.o.ś. nie jest możliwe, jeśli opłata miałaby być poniesiona za tę samą czynność, za którą nałożono administracyjną karę pieniężną, w przeciwnym przypadku wystąpiłoby podwójne karanie z tego samego tytułu. Faktem jest, że adresatem decyzji PWIOŚ była Fundacja, a nie skarżący, to jednak została ona ukarana za tę samą czynność (z tym, że odmiennie ocenioną), za którą skarżący miałby ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie z odpadów z tytułu składowania odpadów. Na Fundację nałożono administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, a zatem w kwocie minimalnej, pomimo że sankcja ta mogła wynosić nawet 1.000.000 zł. Zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Nałożenie kary w minimalnej wysokości wskazuje na uznanie PWIOŚ w świetle powyższych przesłanek wymiaru wysokości kary, że nie było to istotne naruszenie przepisów.

27. Należy też zwrócić uwagę, że skarżącego PWIOŚ ukarał mandatem karnym w wysokości 500 zł na podstawie art. 175 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu kto, będąc posiadaczem odpadów, zleca, wbrew przepisowi art. 27 ust. 2, gospodarowanie odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru podlega karze aresztu albo grzywny. Wówczas wskazana w art. 175 ustawy o odpadach czynność stanowiła wykroczenie. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem 23 września 2021 r. i w tym samym dniu wszedł w życie art. 194 ust. 1 pkt 3a, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, wbrew przepisom art. 27 ust. 2. W wyniku tych działań ustawodawcy czynność zlecenia gospodarowania odpadami podmiotowi nieuprawnionemu nie stanowi już wykroczenia, lecz jest zagrożona administracyjną karą pieniężną ze wspomnianego już art. 194 ustawy o odpadach, a tym samym obecnie również w przypadku stwierdzenia tego naruszenia istnieje konieczność rozważenia zastosowania art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. Z powyższego działania ustawodawcy sąd także wywodzi cel w postaci unikania podwójnego karania za to samo naruszenie. Jak wskazywano wyżej, obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska wynika z faktu składowania odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.), natomiast czynność przekazania odpadów może się wiązać z przeniesieniem tego obowiązku na podmiot przekazujący (art. 279 ust. 3 p.o.ś.). Zauważyć więc należy, że nawet w przypadku, gdyby organy prawidłowo ustaliły, że Fundacja składowała odpady (wbrew uznaniu PWIOŚ), to nie mogą one stracić z pola widzenia, że zarówno czynność przekazania odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia, jak i czynności Fundacji spotkały się już z reakcją właściwego organu, co – z uwagi na treść rozumianego a contrario art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach – nie może być pominięte przez organy w rozpoznawanej sprawie.

28. W przypadku opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie przewiduje się możliwości miarkowania wysokości tej opłaty. Uzasadnione jest więc oczekiwanie, że właściwe organy w tego rodzaju postępowaniach, wymierzając opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, szczególnie tak wysoką jak w niniejszej sprawie, podejdą do sprawy z odpowiednim zaangażowaniem i rozważą wszelkie istotne okoliczności sprawy. W rozpoznawanym zagadnieniu decyzje organów w najmniejszym stopniu nie wskazują na tego rodzaju podejście organów.

29. Wysokość opłaty na podstawie art. 293 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. zależna jest w znacznej mierze od czasu składowania odpadów. Taki sposób skonstruowania wysokości opłaty należy wiązać z przekonaniem, że składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym powoduje koszty środowiskowe, tym wyższe, im dłużej odpady są składowane. Opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska nie może być więc traktowana jedynie jako środek o charakterze fiskalnym. Usuwanie niekorzystnych następstw dla środowiska może bowiem wiązać się z wyższymi wydatkami niż wpływy z opłaty. Konstrukcja normatywna opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz cele ochrony środowiska powinny skłaniać właściwe organy do podjęcia działań na odpowiednio wczesnym etapie. Już pismem z 30 sierpnia 2018 r. PWIOŚ zwrócił się do Marszałka, wskazując informacje wystarczające do rozważenia wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Organ I instancji wszczął jednak postępowanie dopiero 21 lipca 2021 r., gdy przekazane przez skarżącego opony były już usunięte z nieruchomości Fundacji, w następstwie decyzji. Wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą są zatem niewątpliwie słuszne, przy czym same w sobie nie mogłyby stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, gdyby rzeczywiście istniały przesłanki do jej wymierzenia.

30. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny rozważyć czy istnieje możliwość dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, mając na uwadze przedstawioną przez sąd wykładnię art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach. W przypadku uznania, że taka możliwość nie występuje, w dalszym postępowaniu winny ocenić czy istnieją faktyczne podstawy do wymierzenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska. Niemożność wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z uwagi na treść art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach nie oznacza, że wykluczone jest naliczenie opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, o ile istnieją ku temu przesłanki, tj. gdy miało miejsce składowanie odpadów. Wówczas organy powinny stwierdzić w szczególności czy miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym czy przetwarzanie odpadów i przygotowanie do przetwarzania.

31. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

32. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

Nie zgadzając się z orzeczeniem Sądu wyrażonym w sentencji wyroku składam niniejszym zdanie odrębne do rzeczonego orzeczenia. Na wstępie odnieść się należy do istotnego zarzutu wyrażonego w trakcie posiedzenia Sądu dotyczącego wadliwości formalno-prawnej zaskarżonej decyzji. Moim zdaniem, zarzut ten należy uznać za bezpodstawny. Zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszej instancji zawiera pewne błędy i niedociągnięcia, lecz niewątpliwie nie narusza art. 107 § 1 i § 3 KPA. Należy także zauważyć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję jeżeli zachodzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia w niniejszej sprawie natomiast nie było. Co prawda toczyły się dwa postępowania mandatowe i dwa administracyjne zarówno w stosunku do Skarżącego, jak i Fundacji, lecz istotnym jest, że toczyły się one zupełnie z innych podstaw prawnych w stosunku tak do Skarżącego, jak i Fundacji, przy czym faktycznie wszystkie te postępowania dotyczyły działań (czynności) związanych z tym samym przedmiotem, czyli oponami. Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest postępowanie administracyjne dotyczące opłaty za korzystanie ze środowiska, a czym innym dotyczące obowiązku usunięcia (rozbiórki), nawet jeżeli dotyczyły one tych samych opon. Podniesione zarzuty podwójnego karania są zatem nieuzasadnione, ze względu chociażby na fakt, że pomimo pojawiających się sporadycznie w literaturze stwierdzeń, że dodatkowa opłata za korzystanie ze środowiska jest zasadniczo karą administracyjną, opłata ta w żadnym razie karą (ani formą kary) być nie może. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 281 ust. 1 P.o.ś., w którym ustawodawca wyraźnie odróżnia opłaty za korzystanie ze środowiska od administracyjnych kar pieniężnych. Czyni to także w dalszych przepisach dotyczących ustalania zarówno opłat podstawowych (samoobliczenie opłaty – art. 284 ust. 1), jak i opłat podwyższonych. Jedynym łącznikiem obydwu jest stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej (z pewnymi wyjątkami). Ponadto przyjęcie przez stronę skarżącą zasady, co zostało wyartykułowane w skardze i na rozprawie, że ukaranie mandatem w postępowaniu mandatowym zwalnia z innych opłat administracyjnych (w tym wypadku opłat za korzystanie ze środowiska) doprowadziło by do niebezpiecznych sytuacji, że każdy wolałby zapłacić niski mandat i pozbyć się np. opon, niż je utylizować za znacznie wyższą opłatą.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznych aspektów skarżonej decyzji i sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowego, należy się krótko odnieść do, moim zdaniem, błędnie stosowanej przez autora skargi terminologii, która co prawda jest terminologią wyłącznie potoczną, jednakże może wprowadzać w błąd co do zrozumienia aspektów praktycznych sprawy. Już bowiem w pierwszym punkcie zarzutów skargi, a następnie w jej uzasadnieniu, autor skargi używa określeń ogrodu permakulturowego w technologii Earhship, co moim zdaniem, jest w tej sprawie zupełnie nieuprawnione. Ogród permakulturowy oznacza ogród w pełni ekologiczny, wykorzystujący wyłącznie naturalne materiały i składniki w 100% ekologiczne, nawet do nawadniania czy nawożenia. Oznacza to, że mówiąc o ogrodzie permakulturowym nie można w żadnym wypadku mieć na myśli wykorzystywania jakichkolwiek odpadów chemicznych lub innych, a pamiętając że opony rozkładają się przez kilkaset lat nie ma możliwości ich wykorzystania w tego typu inwestycji. Wykorzystywanie do budowy np. muru oporowego zużytych opony samochodowych na pewno nie ma nic wspólnego z działalnością ekologiczną, której wyrazem jest ogród permakulturowy. Technologia Earthship powstała natomiast na przełomie lat 60-tych i 70-tych XX wieku. Opracowana przez amerykańskiego architekta, zwolennika pełnego wykorzystania odpadów, oznacza technologię budowy domów z tych właśnie odpadów (opony, puszki, butelki PET itp.). Odnosi się one jednak wyłącznie do budowy domów, a nie innych instalacji, co w polskich realiach zmuszałoby inwestora do uzyskania wszelkich koncesji i pozwoleń. Powyższe oznacza, że wykorzystywanie tych terminów na potrzeby niniejszego postępowania jest wysoce niewłaściwe.

Odnośnie meritum sprawy zaznaczyć należy, na co słusznie wskazuje organ, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte wobec Strony będącej podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zgodnie bowiem z art. 279 ust. 2 P.o.ś, w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Jednakże w myśl art. 279 ust. 3 P.o.ś. jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. Analiza dokumentów administracyjnych sprawy wyraźnie wskazuje, że Skarżący prowadząc działalność, polegającą w głównej mierze na konserwacji i naprawie pojazdów, w tym wymianie i naprawie opon w pojazdach

mechanicznych, wytworzyła w wyniku prowadzonej działalności odpady o kodzie 16 01 03 (zużyte opony). Skarżący na podstawie porozumienia z dnia [...] lutego 2018 r. przekazał F. S. nieodpłatnie opony dla powstającego na terenie nieruchomości Fundacji ogrodu permakulturowego, które to w ilości

4800 kg zawiózł własnym transportem. Niezwykle istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż Fundacja nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów, ani też

zezwolenia na przetwarzanie odpadów (odzysk), wobec czego Strona za przekazanie odpadów nieuprawnionemu podmiotowi została ukarana przez PWIOŚ mandatem karnym za niezgodne z obowiązującymi przepisami przekazanie odpadów. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skoro Strona przekazała odpady na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, zgodnie ust. 3 powoływanego przepisu jest podmiotem korzystającym ze środowiska, a co za tym idzie, zobowiązanym do ponoszenia opłat wynikających z tej ustawy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 7 P.o.ś. kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia jego skutków. Przepis ten wyraża zarówno zasadę konstytucyjną, jak i zasadę prawa ochrony środowiska. W praktyce, realizacji tej zasady służą głównie instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym również opłaty podwyższone. W przedmiotowym postępowaniu podkreślenia wymaga także fakt, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 1988 r. Bezspornym jest, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się ze znaczną odpowiedzialnością, w tym odpowiedzialnością za podejmowane działania. Każdy przedsiębiorca powinien znać przepisy, które są związane z prowadzoną przez niego działalnością. Konsekwencją przekazania przez Stronę wytworzonych w ramach prowadzonej działalności odpadów w postaci zużytych opon podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami jest niemożność uwolnienia się od odpowiedzialności za te odpady, a co za tym idzie, również objęcie Skarżącego jako wytwórcy odpadów obowiązkiem uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie ma bowiem możliwości przy prowadzeniu tego typu działalności gospodarczej, żeby Skarżący, który przez wiele lat oddawał zużyte opony do utylizacji, nagle o tym zapomniał i uznał, że oddanie opon za darmo, nawet na "szczytny" cel, uchroni go przed odpowiedzialnością. Na uwagę zasługuje także treść art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. W tym miejscu należy zgodzić się z poglądem K. Gruszeckiego (K. Gruszecki, Odpowiedzialność administracyjna za odpady, "Glosa" 3/2005, s. 141), powołanym w decyzji organu, iż ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności za odpady można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż Skarżący w wyniku prowadzonej działalności, wytworzył odpady i przekazał je podmiotowi nieuprawnionemu. Należy założyć, że Skarżący powinien mieć wiedzę o konieczności utylizacji tych odpadów, a co za tym idzie o nielegalności swojego działania. Musiał się zatem liczyć także z ewentualnymi konsekwencjami swojego postępowania. Istotnym jest także, że nieruchomość na której zostały umieszczone odpady nie stanowiła miejsca magazynowania odpadów oraz nie była miejscem, w którym odpady mogły być składowane. W świetle przepisów przyjąć należy, że miejscem przeznaczonym do składowania odpadów jest składowisko odpadów, a magazynowanie odpadów stanowi czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Uwzględniając cel i sposób umieszczenia odpadów na przedmiotowej działce, w niniejszej sytuacji doszło do składowania odpadów poza składowiskiem, nie zaś do ich magazynowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. IIOSK 1688/07) odpad nie musi być składowany w obiekcie budowlanym przeznaczonym do tego celu, ani też magazynowany, tj. czasowo przetrzymywany lub gromadzony przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Oznacza to, że może być składowany także poza składowiskiem odpadów. Takie składowanie jest niczym innym jak pozostawieniem odpadu w określonym miejscu niekoniecznie do tego przeznaczonym. W tym samym wyroku Sąd stwierdził również, iż przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajdując dla niego zastosowania pozbywa się go. Może to uczynić legalnie, przez przekazanie do odzysku lub unieszkodliwienia, bądź w sposób nielegalny, porzucając go w dowolnym miejscu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie zakwalifikowanie umieszczenia odpadów odpowiednio jako ich magazynowanie lub składowanie nie ma wpływu na wysokość wymierzonej opłaty podwyższonej. W przypadku magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, zgodnie z art. 293 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 293 ust. 1 ustawy, należy zastosować stawkę jednostkową w wysokości 0,05 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. W myśl zaś art. 293 ust. 3 ustawy, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę

składowania. Jednak w omawianej sytuacji doszło do umieszczenia odpadów na terenie parku narodowego, co determinuje zastosowanie stawki jednostkowej 1,0 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania zgodnie z treścią art. 293 ust. 4 pkt 2 P.o.ś., co szczegółowo wyjaśnił organ w decyzji. Nie ulega także wątpliwości, że niezutylizowane, zużyte opony, są traktowane jako odpad. Tak sklasyfikowane odpady zostały wymienione pod kodem 16 01 03 (zużyte opony) w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), tj. akcie prawnym obowiązującym w czasie przekazania przez Skarżącego opon, które to rozporządzenie zostało uchylone z dniem 6 stycznia 2020 r. Odpady p kodzie 16 01 03 (zużyte opony) zostały również ujęte w Rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), które weszło w życie w dniu 6 stycznia 2020 r. Podkreślenia wymaga, iż samo uwzględnienie w ramach normatywnej klasyfikacji odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony), nie przesądziło o potrzebie uznania przedmiotowych opon za odpad. Niezbędnym warunkiem przesądzającym o zakwalifikowaniu przekazanych opon jako odpadu był fakt wyzbycia się ich do innego celu, niż do którego zostały one pierwotnie przeznaczone. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie odpadu budzi co prawda szereg wątpliwości zarówno na gruncie prawa polskiego jak i europejskiego, jednak decydujące znaczenie ma właściwe rozumienie pojęcia "pozbywania się". Problematyką związaną zrozumieniem określenia "pozbycie się", jako niezbędnej przesłanki do uznania przedmiotu lub substancji za odpad, zajmowała się już wielokrotnie judykatura, wskazując zgodnie, iż pojęcie to powinno być rozumiane jako zasadnicza zmiana sposobu wykorzystania przedmiotu, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ów przedmiot nadawać (być przydatnym), a która to zmiana może spowodować także negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 960/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1042/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1856/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2012 r. (sygn. II OSK 1071/11) "pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w sposób zasadniczo odmienny od pierwotnego. Przy czym, zwraca się szczególną uwagę, iż w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami, ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko (cyt. przez organ Komentarz do ustawy o odpadach Wojciecha Radeckiego przywołujący poglądy Marka Górskiego). Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie sposób wykorzystania przekazanych przez Skarżącego opon jako budulca do wzmocnienia brzegów stawu i budowy parku permakulturowego w sposób oczywisty nie jest zgodny z pierwotnym przeznaczeniem opony wyprodukowanej jako część koła pojazdu. Podkreślenia wymaga również fakt, iż problem obciążenia środowiska naturalnego przez zużyte opony wiąże się z bardzo długim okresem rozkładu gumy w warunkach środowiska naturalnego. Mieszanki gumowe stosowane do produkcji opon zawierają złożone z długich łańcuchów polimery, które ulegają biodegradacji w okresie nawet do kilkuset lat. Zgodnie zaś z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. II OSK 3379/19), pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie go innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego zastosowania, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą. Uwzględniając powyższe, w przedmiotowej sprawie bez wątpienia doszło do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w postaci pozbycia się odpadu przez jego wytwórcę, a co za tym idzie do konieczności poniesienia kosztów dodatkowej opłaty za korzystanie ze środowiska. Zawarcie porozumienia przez Skarżącego, na mocy którego przekazał nieodpłatnie opony, które to Fundacja wykorzystała

do utwardzenia nadbrzeża stawu w celu założenia zwanego przez Fundację ogrodu permakulturowego, nie pozbawiło opon utraty statusu odpadu. Ponowne użycie danego odpadu w innym niż pierwotne jego przeznaczenie, nie pozbawia przedmiotu cechy odpadu, jeżeli ze względu na niemożność jego dalszego wykorzystania nastąpiło wyzbycie się tegoż przedmiotu przez pierwotnego posiadacza. Na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, iż zużyte opony zastosowano do innego celu, aniżeli ich pierwotne przeznaczenie, tym samym należy przyjąć, że nastąpiło ich wyzbycie się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W świetle akt sprawy bezspornym jest również, iż ani Fundacja, ani właścicielki działki nie posiadali zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Należy także podkreślić, iż opony nie zostały ujęte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93).

Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do pozbycia się odpadów. Na zakończenie należy odnieść się krótko do zarzutu Skarżącego odnoszącego się do czasu wszczęcia i trwania postępowania w zakresie wymierzenia dodatkowej opłaty. Faktycznie organ w zasadzie mając pełne informacje mógł wszcząć postępowanie wcześniej, jednak pamiętać należy, że nie ma takiego obowiązku. W zasadzie postępowanie zostało wszczęte po zakończeniu postępowania dotyczącego usunięcia opon przez Fundację. Na marginesie należy zaznaczyć, że opony po decyzji o usunięciu ich z nieruchomości Fundacji w większości zostały odwiezione przez Fundację, a nie odebrane przez Skarżącego. Po powrotnym otrzymaniu opon Skarżący przeznaczył je do utylizacji, co jeszcze raz wskazuje na jego pełną wiedzę w zakresie obrotu zużytymi odpadami.

Ze względu na powyższe uważam, że decyzje organu II i I instancji, pomimo pewnych nieścisłości, odpowiadają prawu i nie powinny być uchylone w tym postępowaniu.