Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7732/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 6, art. 20 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2727/20 w sprawie ze skargi M. O. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 31 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2727/20, oddalił skargę M. O. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 31 grudnia 2019 r., w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 25 listopada 2020 r. skargę na powyższe zarządzenie, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464) oraz art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." wywiódł M. O.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu zgromadzona dokumentacja, przekazana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie dowodzi, że przy opracowywaniu planu wzięto pod uwagę wszystkie wskazania zawarte w art. 20 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.) – dalej: "u.o.p.". Projekt planu ochrony rezerwatu przyrody "[...]" sporządzony został przez Klub [...] i uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia przez organy współdziałające w ustanowieniu planu. Podkreślono, że skarżący nie kwestionuje trybu uchwaleniu planu ochrony dla przedmiotowego rezerwatu przyrody.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżony przepis § 6 ust. 3 zarządzenia wprowadza następujące ustalenia do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. B., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. B., planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: w obrębie otuliny rezerwatu należy zachować przeznaczenie i użytkowanie gruntów jako tereny leśne, natomiast działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu J. jako teren zalesień, z możliwością pełnienia przez otulinę funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) z terenowymi urządzeniami turystycznymi jako miejsca odpoczynku z wiatami i sanitariatami, ławki, pomosty, wieże obserwacyjne, informacje planszowe, oznakowanie i drogowskazy. W załączniku nr 1 zaś wskazuje się jako zagrożenie fakt pogorszenia integralności rezerwatu i możliwość zmiany stosunków wodnych w wyniku inwestycji w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., zaś przez sposób eliminacji zagrożenia lub jego ograniczenia wskazuje się utrzymanie sposobu przeznaczenia i użytkowania gruntów jako teren zalesień.

Zdaniem Sądu meriti tak zredagowany przepis § 6 ust. 3 zarządzania stanowi wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. i wbrew twierdzeniom skargi nie stanowi wkroczenia w kompetencje gminy jako organu planistycznego.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także zarzucanej przez skarżącego wewnętrznej sprzeczności przepisów § 6 pkt. 3 i pkt. 4 planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]". Sąd ten wskazał, że § 6 pkt 4 planu zezwala na realizację w obrębie rezerwatu i otuliny przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco lub potencjalnie na środowisko, natomiast przepis § 6 pkt. 3 zawiera ustalenie odnoszące się do pełnienia przez otulinę funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) z terenowymi urządzeniami turystycznymi jako miejscami odpoczynku m.in. z wiatami i sanitariatami. Zdaniem skarżącego adresat tych przepisów może pozostawać w istotnej niepewności co do tego, czy zachowując podstawową funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, można jednocześnie będzie realizować budowę obiektów kubaturowych, które nie oddziałują na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1893), a które nie służą funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Zdaniem Sądu meriti taka teza jest błędna. Dopuszczona w § 6 pkt 4 planu możliwość realizacji przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco na środowisko, co prawda dotyczy obszaru rezerwatu i otuliny, ale z wyłączeniem działki nr [...]. Dla tej bowiem działki, poprzednia jednostka redakcyjna wprowadza odrębne, dalej idące ograniczenie i ono ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w § 6 pkt 4 planu.

Zdaniem Sądu meriti posłużenie się w planie pojęciami z zakresu planowania przestrzennego, czy prawa budowalnego nie dość precyzyjnie nie stanowi o dyskwalifikacji tych przepisów oraz konieczności stwierdzenia ich nieważności. Nieprecyzyjne ujęcie w planie ochrony rezerwatu pewnych wytycznych, nie czyni ich bowiem niewykonalnymi. W szczególności zaś nie stanowi naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego ani zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia treścią § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W rozpoznanej sprawie celem legislacyjnym jest szeroko rozumiana ochrona przyrody. Ta zaś zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowi cel nadrzędny w stosunku do znakomitej większości zamierzeń inwestorskich jakiegokolwiek podmiotu. Środowisko i jego ochrona to dobro wprost wskazane w Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74). Zdaniem Sądu nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że uwzględnienie danej formy eliminacji zagrożeń dla środowiska w planie ochrony rezerwatu, może stanowić naruszenie zasady proporcjonalności, również w kontekście ewentualnych obowiązków finansowych.

Twierdzenie, że nałożenie obowiązków wskazanych § 6 pkt 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" na właściciela gruntów w postaci zalesienia tych terenów, dokonano w sposób nieadekwatny do możliwego sposobu wykorzystania, a w szczególności, że w żaden sposób nałożenie tych obowiązków nie może doprowadzić do realizacji zakładanych w nim celów, w kontekście wyżej wskazanego opracowania, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji całkowicie gołosłowne.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i całkowitą akceptację oraz transponowanie do wydanego wyroku dokonanego przez organy naruszenia art. 7 art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu i ich wybiórczą ocenę, skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem ustaleń w zakresie braku proporcjonalności w przepisach zarządzenia (planu ochrony), nałożeniu zbyt dużych ciężarów na właściciela nieruchomości, braku efektywności przepisów, a w konsekwencji przedwcześnie dokonano ustalenia, że zaskarżone regulacje zarządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony są prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem w szczególności mając na uwadze, że:

a) błędnie oceniono, że plan ochrony przyrody został opracowany w sposób fachowy i merytoryczny, uwzględniający wszystkie wskazania zawarte w art. 20 ust. 2 u.o.p., w szczególności mając na uwadze, iż brak jest przeprowadzonej rzeczowej i precyzyjnej analizy odnośnie zagrożeń i ich skutków oraz proporcjonalnych środków zapobiegania im. nie dokonano przy tym oględzin działki nr [...] oraz rzeczywistego wpływu prowadzenia robót naziemnych na stosunki wodne rezerwatu;

b) w planie nie uwzględniono wyraźnej odrębności działki nr [...] od terenów ją otaczających w zakresie jej ukształtowania, właściwości gleby i innych wartości przyrodniczych, a w szczególności nie uwzględniono, że jest to teren zdegradowany uprzednią działalnością człowieka, nie mający znaczenia przyrodniczego, wobec czego nie można rozciągać wniosków wynikających z analiz lub badań przeprowadzonych na terenach sąsiadujących na przedmiotowy nieruchomością, a powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w' treści planu ochrony;

c) plan ochrony lakonicznie odnosi się do otoczenia rezerwatu, a w szczególności do otuliny, przy czym w tym zakresie formułowane są znaczące wnioski, m.in. w postaci zalecenia zalesienia działki nr [...];

d) dokonano błędnej identyfikacji zagrożeń oraz sposobów ich eliminacji (w szczególności bez precyzyjnego rozróżnienia odmienności terenów, tj. otuliny i rezerwatu), które doprowadziło do poczynienia nieuzasadnionych ustaleń, iż teren całej działki nr [...] winien być zalesiony, z wyłączeniem zabudowy kubaturowej (z wyłączeniem inwestycji),

e) kompleks leśny, który rozciąga wokół nieruchomości skarżącego podlega kwalifikowanej ochronie, ale już nie sama nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania,

f) działka była zabudowana pod cele wojskowe, ale pełniła również inne funkcje, a istniejąca zabudowa była wykorzystywana również do celów mieszkalnych dla wojska oraz celów gospodarczo-porządkowych dla okolicznego terenu (do dzisiaj pełni taką funkcję), tym samym zakaz pełnienia przez otulinę, (a więc i przedmiotową nieruchomość) innych funkcji niż rekreacyjno-wypoczynkowy powoduje, iż taki przepis jest sprzeczny ze stanem rzeczywistym oraz zasadą proporcjonalności i adekwatności,

g) zaniechanie realizacji celów wojskowych nie powoduje automatycznie, że działka uzyskuje status cennej przyrodniczo nieruchomości, przy czym obecnie nieruchomość w znacznej części nie ma tych walorów i nigdy nie miała, niezasadne jest przy tym doszukiwanie się tych walorów dopiero po sprzedaży nieruchomości przez wojsko, niezgodnie z zasadą zaufania obywatela do organów' oraz zasadą równości stron.

h) pominięto opinię Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 września 2003 r. wskazującą, iż istnieje możliwość dopuszczenia na części działki takich form zagospodarowania przestrzennego jak ogrody działkowe czy zabudowa jednorodzinna ekstensywna (rezydencjolna), przy wyłączeniu trzech wydzieleni leśnych z jakiejkolwiek zagospodarowania, istniejących przy granicach tego terenu, co poddaje w wątpliwość ustalenia dokonane przez Organ o konieczności zachowania całego terenu jako lasu. bez możliwości zabudowy i w skazuje, iż w sposób oczywisty, z przekroczeniem proporcjonalności, naruszony jest interes Skarżącego kasacyjnie;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a głównie powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu sporządzającego zarządzenie bez wykazania ewentualnych błędów w argumentacji skarżących, którzy kontrargumentację sformułowali już w skardze, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności: bezpodstawne i bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd wszystkich twierdzeń organu jako wiarygodnych mimo braku obiektywnych dowodów na ich słuszność oraz brak w treści uzasadnienia wskazania przyczyn, dla których argumenty organu zasługują na uwzględnienie, a argumenty skarżących nie;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a.

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności lub wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 6, art. 20 ust. 1, 2, 3 u.o.p. poprzez ich błędne zastosowanie i zaakceptowanie treści zarządzenia, podczas gdy zarządzenie określa sposób przeznaczenia terenów, co stanowi bezprawną ingerencję we władztwo planistyczne gminy oraz godzi w zasadę kompetencyjności organów administracyjnych, upoważnionych do ograniczenia sposoby wykonywania prawa własności nieruchomości, wynikającą z treści art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności, że zarządzenie odnosi się wprost do konkretnej działki ewidencyjnej.

2. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i z art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3. art. 64 ust. 1. 2, 3 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy:

a) zaskarżone zarządzenie ogranicza prawa własności skarżącemu, poprzez przeznaczenie działki na tereny leśne bez prawda zabudowy, w sytuacji, gdy brak było podstaw, aby przedmiotową działkę w całości pozbawić w/w prawa, co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, w szczególności, iż nie występują warunki ekofizjograficzne i inne uzasadniające zakaz, a także pominięcie, że na działce zlokalizowane zostały liczne budynki o różnych funkcjach, co potwierdza, że przynajmniej w części działka powinna mieć możliwość zabudowy,

b) zaskarżone zarządzenie w sposób nieproporcjonalny określa zakazy i nakazy wobec działki nr [...], tj. wprowadza dalej idące ograniczenia w porównaniu do innych nieruchomości znajdujących się na terenie otuliny.

c) w zaskarżonym zarządzeniu "wyróżniono" działkę nr [...] na tle innych nieruchomości znajdujących się na terenie otuliny, bez podstaw faktycznych i merytorycznych do niewątpliwie dalej idącego rozróżnienia terenu na w/w nieruchomość oraz inne tereny leżące w obrębie otuliny,

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 26 sierpnia 2021 roku:

- na fakt, że nakazanie zalesienia terenu nieruchomości jest nieproporcjonalne, nakłada zbyt duże ciężary na właściciela, a także narusza inne cele publiczne i społeczne, ze wskazaniem, iż przedłożony dowód potwierdza przy tym, że organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji nie dokonali rzetelnej oceny i analizy sprawy, dowolnie podchodząc do kwestii wyważenia praw i interesów skarżącego kasacyjnie, w szczególności, że podobnie jak uprzednio przedłożona opinia organu zarządzającego terenami okalającymi działkę, tj. Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 września 2003 r. ujawnia, iż akceptowalne jest odmienne zagospodarowanie terenu nieruchomości w sposób mniej ingerujący wprawo własności skarżącego kasacyjnie i zarazem bardziej proporcjonalny w kontekście ochrony przyrody.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego, tj. stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części zarządzenia w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu J.

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie;

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2022 r. zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę" organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Z kolej w piśmie z dnia 15 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjne podtrzymał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opracowania przyrodniczego mgr. A. G. pt. "Waloryzacja przyrodnicza terenu działki nr [...] (ob. ewid. J., gm. S. B.)."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Sformułowane w skardze zarzuty nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionego w skardze kasacyjnej dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 26 sierpnia 2021 r. oraz opracowania przyrodniczego mgr. A. G. pt. "Waloryzacja przyrodnicza terenu działki nr [...].

Odnosząc się do w pierwszej kolejności do wniosku o przeprowadzenie, na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów, należy ten wniosek oddalić. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (w tym przypadku zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 31 grudnia 2019 r.) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Tym bardziej, że przyjęcie wyłącznie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma określone konsekwencje prawne dla ciężaru naruszenia prawa, który uzasadnia jej zastosowanie. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane.

W skardze zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten został oparty na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu i w konsekwencji oddaleniu skargi pomimo, że zdaniem skarżącego zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności lub wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podniesiono wyżej wskazany przepis określa wyłącznie treść wyroku, którym sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki skargę oddalił, a więc w ogóle nie stosował powołanego przepisu, a zatem też nie mógł go naruszyć w zarzucany w skardze kasacyjnej sposób (poprzez niewłaściwe jego zastosowanie). Należy też wskazać, że sam ten przepis, bez powiązania go z innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej nie może być skuteczną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, bowiem, co wyżej już wskazano, określa on wyłącznie treść wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu, jest zarzutem co do samej treści wyroku.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1. art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu i ich wybiórczą ocenę, skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem ustaleń w zakresie braku proporcjonalności w unormowaniach zarządzenia.

W myśl art. 19 ust. 6 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan ochrony dla rezerwatu przyrody w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. Przepisy u.o.p., w procedurze stanowienia zarządzenia w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody, nie odsyłają do przepisów K.p.a. Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd Wojewódzki podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołany przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można też podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że szczegółowe przepisy zawarte w prawie miejscowym stanowią swoiste uzupełnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. u.o.p. Według NSA orzekającego w tym składzie RDOŚ legalnie wprowadził w zarządzeniu regulacje konieczne dla ochrony zasobów, tworów i składników przyrody żywej i nieożywionej w rezerwacie przyrody.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 6, art. 20 ust. 1, 2, 3 u.o.p. poprzez ich błędne zastosowanie i zaakceptowanie treści zarządzenia, podczas gdy zarządzenie określa sposób przeznaczenia terenów, co stanowi bezprawną ingerencję we władztwo planistyczne gminy oraz godzi w zasadę kompetencyjności organów administracyjnych.

W myśl art. 20 ust. 2 u.o.p. prace przy sporządzaniu planów ochrony, o których mowa w ust. 1, polegają na: 1) ocenie stanu zasobów, tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych, wartości kulturowych oraz istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, która może być wykonana w formie szczegółowych opisów; 2) opracowaniu koncepcji ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) wskazaniu zadań ochronnych, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji. Szczegółowy zaś tryb sporządzania planów ochrony form przyrody określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94, poz. 794) – dalej: "rozporządzenie". Organ sporządzając plan ochrony uwzględnił odpowiednie regulacje systemowe zawarte w u.o.p. i w rozporządzeniu. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 20 ust. 3 u.o.p. plan ochrony dla rezerwatu zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w przedmiotowym planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się również do działki nr [...], adresowane są do organów uchwalających akty planistyczne; organy powinny uwzględnić te ustalenia.

Skarżący kwestionuje ustalenia zawarte w § 6 pkt 3 skarżonego zarządzenia oraz w załączniku nr 1 do zarządzenia w zakresie w jakim wskazuje się jako zagrożenie fakt pogorszenia integralności rezerwatu i możliwość zmiany stosunków wodnych w wyniku inwestycji w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., zaś przez sposób eliminacji zagrożenia lub jego ograniczenia wskazuje się utrzymanie sposobu przeznaczenia i użytkowania gruntów jako teren zalesień.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p., plan ochrony dla parku narodowego oraz rezerwatu przyrody zawiera: 7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Zgodzić się trzeba z Wojewódzkim, że przepis § 6 ust. 3 zarządzania stanowi wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. i wbrew twierdzeniom skargi nie stanowi wkroczenia w kompetencje gminy jako organu planistycznego. Przepis ten określa bowiem ustalenia jakie powinny zawierać akty planistyczne w nim wymienione w zakresie eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych. Niewątpliwie będą one w sposób znaczący determinowały postanowienia aktów planowania przestrzennego, uchwalonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak nie stanowi to o naruszeniu kompetencji organów planistycznych, bowiem jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m. in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Chybiony jest zarzut, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie planem ochrony ograniczył przysługujące skarżącemu prawo własności.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że działka jest własnością skarżącego i plan ochrony tego stanu rzeczy nie zmienia. Z racji położenia nieruchomości w kompleksie leśnym, dodatkowo pomiędzy dwiema częściami rezerwatu, w § 19 uchwały Rady Gminy S. B. z dnia 25 maja 2000 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy S. B. w zakresie wsi J., ustalono dla działki ewidencyjnej numer [...] wraz z drogą dojazdową strefę szczególnie chronionych terenów leśnych, oznaczonej w planie jako RL (lasy ochronne). Zgodnie z tym przepisem głównym, a zarazem jedynym ustalonym jej przeznaczaniem jest pełnienie funkcji lasów ochronnych, na obszarze których zakazuje się zmiany przeznaczenia na cele nieleśne, podejmowania wszelkiej działalności powodującej degradację lasu (zmiany stosunków wodnych, zanieczyszczenia powietrza i powierzchni terenu) oraz zaleca się przeprowadzenie szlaków turystyki pieszej i rowerowej. Podkreślić należy, że w 2011 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. B. z dnia 7 kwietnia 2011 r. ([...]), uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podtrzymującą zagospodarowania w stosunku do działki ewidencyjnej numer [...] w formie terenów leśnych. Zauważyć przy tym trzeba, że w stosunku do tak ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu, została wydana ocena prawna przedstawiona w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1730/09, oddalającego skargę kasacyjną M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 673/09 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy S. B. z dnia 25 maja 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego: "(...) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) mogą być ustanawiane w ustawie, między innymi wtedy, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A władze publiczne winny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ta zasada konstytucyjna doznaje konkretyzacji w przepisach ustawowych. Przepis art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) nakazuje uwzględniać w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia wynikające z ustanowienia parku narodowego w trybie ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zawiera więc normy, które wyznaczają granice korzystania z rzeczy w rozumieniu art. 140 k.c." (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2776/14, LEX nr 2102241). Ma rację Sąd pierwszej instancji twierdząc, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, który sprowadza się do tego, że RDOŚ wydając zaskarżone zarządzenie dopuścił się naruszenia przepisów Konstytucji RP w zakresie zasady proporcjonalności i ochrony własności. Zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności (art. 140 k.c.), bowiem ograniczenie zostało dokonane zgodnie z u.o.p. przewidującą formę ochrony przyrody jaką jest ustanowienie planu ochrony dla rezerwatu przyrody (art. 19 ust. 6 u.o.p.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.