Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 416/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 31 marca 2023 r. nr XLVIII/320/2023 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 4, § 22 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 31 marca 2023 r. Rada Gminy w Wojciechowicach, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. - w dacie uchwalenia aktu - Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm., zwanej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, podjęła uchwałę nr XLVIII/320/2023 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wojciechowice - w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały, zwany dalej "Regulaminem").

W treści § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu uchwalono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu (pkt 3).

Zgodnie z § 5 ust. 2 Regulaminu, naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu, mogą być wykonywane w obrębie własnej nieruchomości pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Stosownie do § 21 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, poza obowiązkami określonymi w pkt 1 właściciel, posiadacz, ten kto zwierzę domowe chowa albo się nim posługuje lub je trzyma zobowiązany jest do: prowadzenia psa na smyczy i w kagańcu, a jego zwolnienie ze smyczy jest dozwolone jedynie poza miejscami publicznymi i w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku pełnej możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (pkt 4).

W § 22 Regulaminu postanowiono, cyt.: "Zabrania się: 1) wypuszczania psów poza teren nieruchomości lub mieszkania bez dozoru; 2) wprowadzania, wnoszenia i wypuszczania psów w szczególności na miejsca zabaw dla dzieci (place zabaw, piaskownice, boiska), 3) wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych itp., 4) właścicielom, posiadaczom, tym którzy zwierzęta chowają albo się nimi posługują lub je trzymają dopuszczania do deptania przez te zwierzęta trawników i zieleńców znajdujących się w miejscach publicznych".

Zgodnie zaś z § 25 Regulaminu, w przypadku wystąpienia populacji gryzoni właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania deratyzacji na własny koszt.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Opatowie uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1) art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu i ograniczenie możliwości mycia samochodów poza myjniami jedynie do nadwozia samochodu;

2) art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 ust. 2 Regulaminu polegające na ograniczeniu możliwość dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi jedynie do drobnych naprawy związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu przeprowadzanych wyłącznie w obrębie własnej nieruchomości;

3) art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na nałożeniu w § 21 ust. 2 pkt 4 obowiązku na osoby utrzymujące psy wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie ze smyczy jest dozwolone jedynie poza miejscami publicznymi i w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku pełnej możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa oraz ustanowienie w § 22 Regulaminu zakazu wypuszczania psów poza teren nieruchomości lub mieszkania bez dozoru, wprowadzania, wnoszenia i wypuszczania psów w szczególności na miejsca zabaw dla dzieci (place zabaw, piaskownice, boiska), wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych, dopuszczania do deptania przez te zwierzęta trawników i zieleńców znajdujących się w miejscach publicznych;

4) art. 7, art, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 25 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wykonania deratyzacji na własny koszt.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 4, § 22 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że jej wynik pozostawia do uznania Sądu. Organ dodał, że zaskarżona uchwała była opiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, który wydał pozytywną opinię, w tym zaakceptował przepisy objęte zarzutami skargi. Zastrzeżeń do tych regulacji nie miał również Wojewoda Świętokrzyski.

Na rozprawie 12 września 2024 r. nikt się nie stawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie jest zasadna.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ustępu 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

6) wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację:

a) właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub

b) osób wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. b - w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1;

7) określić sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

8) wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd uznał za zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące § 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Regulaminu. Wyjaśnić należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. zawiera delegację ustawową do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wynika zaś, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się tylko pod warunkiem, że mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu. Organ gminy został zatem upoważniony do określenia wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Treść delegacji ustawowej nie upoważnia więc organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami tylko do niektórych jego części, czy też naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw. Zaskarżona regulacja nie stanowi o "wymaganiach", o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., a tym samym ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., akt IV SA/Wa 2246/20, dostępny CBOSA).

W ocenie Sądu ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych tylko do określonych części pojazdów - to nadwozia samochodu. Co więcej, posłużenie się w § 5 ust. 2 Regulaminu pojęciem "drobne naprawy" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i § 145 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie"), nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Posłużenie się przez lokalnego prawodawcę niezdefiniowanym pojęciem "drobne naprawy" może rodzić problemy interpretacyjne przy stosowaniu tego zapisu Regulaminu. Jest to bowiem pojęcie nieostre, niedookreślone i jako takie nie może mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w zakresie omawianej problematyki, organ regulując w uchwale kwestie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. zobligowany jest do wskazania warunków, aby czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia lub naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do mycia nadwozia samochodu lub przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi ograniczonych wyłącznie do drobnych napraw. Powyższe uregulowanie stanowi naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyroki NSA: z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, z 21 lipca 2022 r., III OSK 5477/21; wyroki WSA w Lublinie: z 27 maja 2021 r.,

II SA/Lu 98/21, z 1 czerwca 2023 r. II SA/Lu 238/23, z 5 września 2023 r., II SA/Lu 580/23; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenia nieważności wymagały również zapisy § 21 ust. 2 pkt 4 i § 22 Regulaminu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej "u.o.z."), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie zawarty w zaskarżonej regulacji § 21 ust. 2 pkt 4 Regulaminu nakaz prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., który miał stanowić powołaną przez organ w tym zakresie podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu prowadzania psów na uwięzi (na smyczy), a dodatkowo w kagańcu, narusza powyższą zasadę. W rezultacie należy stwierdzić, że prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie - w sposób bezwarunkowy - zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu prowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi.

W tym miejscu warto odnotować, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17, z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19).

Należy również zauważyć - jak trafnie zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 47/24 - że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. z Dz.U. z 2023 r., poz. 2119 ze zm.), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 - podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Ponadto, z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego wcześniej art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić - poprzez np. wykorzystanie umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury - to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Wreszcie, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych Regulaminem środków ostrożności może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1955/17 i w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1598/23, dostępne jak wyżej).

Jeśli chodzi o ustanowione w § 22 Regulaminu zakazy wypuszczania psów poza teren nieruchomości lub mieszkania bez dozoru (pkt 1) wprowadzania, wnoszenia i wypuszczania psów w szczególności na miejsca zabaw dla dzieci (place zabaw, piaskownice, boiska) (pkt 2), wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych itp. (pkt 3), właścicielom, posiadaczom, tym którzy zwierzęta chowają albo się nimi posługują lub je trzymają dopuszczania do deptania przez te zwierzęta trawników i zieleńców znajdujących się w miejscach publicznych (pkt 4), to podniesione w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za trafne. Regulacje te, w ocenie Sądu przekraczają delegację ustawowa, jaką prawodawcy lokalnemu daje art. 4 ust 1 pkt 6 u.c.p.g. Przypomnieć trzeba, że przepis ten uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania psów na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu - która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r., II SA/Bd 870/17; wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14, NZS 2014/6/2; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, LEX nr 1527453; wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r., IV SA/Po 784/13, LEX nr 1405115; wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249; wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2015 r., II SA/Łd 200/15, LEX nr 1792704).

W tym kontekście prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń - co do miejsc przebywania psów na terenie np. parku, zakazując, aby zwierzęta te np. wchodziły do konkretnych, jego wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie tak szerokiego zakazu, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 25 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia populacji gryzoni właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania deratyzacji na własny koszt. Rada Gminy, realizując delegację z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie może wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a także nie upoważnia do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2020 r.,

II SA/Ke 916/20).

Mając na uwadze powyższe, skoro stwierdzone przez Sąd naruszenia mają charakter istotny, należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 4, § 22 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.