Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 [t 1, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 195a ust. 1, art. 183 ust. 2 pkt 4a, art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1 i ust. 2 oar ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku E. P. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydaną w przedmiocie zastosowania wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami E.P., legitymującej się licencją zawodową nr [...], wpisanej do centralnego rejestru pośredników w obrocie nieruchomościami w dniu [...] kwietnia 2007 r. - kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubieganie się o jej nadanie - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku ze skargą T. O. z dnia [...] maja 2010 r., w której osoba ta zarzuciła firmie P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], że bez jej zgody, na podstawie umowy pośrednictwa, zawartej jedynie z jego żoną, oferowano do sprzedaży nieruchomość stanowiącą własność małżonków na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami E. P. i pismem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej także: "Komisja") w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ministerstwo infrastruktury pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] o przeprowadzenie kontroli w filiach Agencji w [...],[...],[...] i [...] oraz ustalenie pośrednika w obrocie nieruchomościami wykonującego czynności w tych filiach, bowiem licencja o wskazanym w skardze numerze należała do pośrednika w obrocie nieruchomościami, który został jej pozbawiony i w dniu [...] lutego 2010 r. wykreślony z Centralnego Rejestru Pośredników w Obrocie Nieruchomościami.

Kontrola wykazała, że od dnia [...] lutego 2010 r. ze spółką współpracuje pośrednik w obrocie nieruchomościami z numerem licencji [...], tj. E. K. (obecnie: P.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że pośrednik w obrocie nieruchomościami - skarżąca E. P. naruszyła obowiązki wynikające z art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej także: "u.g.n.") i w związku z powyższym zawnioskowała do Ministra Infrastruktury o zastosowanie w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami E. P. kary dyscyplinarnej określonej w przepisie art. 183 ust. 2 pkt 4a u.g.n., w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie. Wnioskując do Ministra o zastosowanie powyższej kary dyscyplinarnej, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wskazała, iż wzięła pod uwagę liczne naruszenia przepisów prawa oraz standardów zawodowych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, dokonując oceny jego czynności w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz wniosku Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej - działając na podstawie przepisów art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494 ze zm.) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika nieruchomościami E. P. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister wskazał, że umowa pośrednictwa zawarta pomiędzy firmą P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. a A. Z. na sprzedaż domu w [...] została podpisana w dniu [...] kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że przedmiotowa umowa nie zawierała daty jej zawarcia, nie wskazywała osoby reprezentującej P. (strony umowy), zaś pod treścią owej umowy widnieje nieczytelny podpis. Organ stwierdził, że strona umowy nazwane są błędnie: "agencją" i "zleceniodawcą", ponadto podany jest numer licencji [...] należący do osoby pozbawionej licencji o tym numerze od dnia [...] lutego 2010 r. oraz numer polisy ubezpieczeniowej z 2008 r. nienależącej do skarżącej E. P. Ponadto Minister zauważył, że wspomniana umowa nie wskazuje także imiennie pośrednika odpowiedzialnego zawodowo za jej realizację. Organ wskazał jednocześnie, że jako drugą stronę umowy wpisano A. Z., umieszczając jedynie informację, że jest ona współwłaścicielem. Minister wyjaśnił, że z treści umowy nie wynika natomiast, jakiej części nieruchomości A.Z. jest współwłaścicielem, ani że jest to wspólność ustawowa małżeńska. Zdaniem organu, powyższe stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. 2012 r., poz. 788 ze zm.). Organ stwierdził, że z pisemnych wyjaśnień E.P., jak również A. Z. wynika, że małżonkowie O. byli w konflikcie, prawdopodobnie w trakcie rozwodu, a nieruchomość obciążona była kredytem. Minister zarzucił, że pośrednik w obrocie nieruchomościami, znając tak trudny stan faktyczny niewróżący powodzenia w sprzedaży oraz mimo sprzeciwu współwłaściciela nieruchomości – T. O., nie wydała dyspozycji wycofania oferty sprzedaży. Ponadto organ zauważył, że w § 5 umowy pośrednictwa wynagrodzenie podane jest, jako 2,5% netto od ceny zbycia oraz dodany jest 22% podatek VAT, zamiast kwoty brutto. Z kolei w § 6 umowy jeszcze raz do ceny 750 tys. złotych dopisano "plus prowizja", "plus VAT". Zdaniem Ministra, taki zapis wynagrodzenia oprócz tego, że jest dezinformujący zamawiającego, to jest także klauzulą niedozwoloną w związku z treścią orzeczenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 czerwca 2009 r., wpisanego do rejestru klauzul niedozwolonych o nr 1662 o treści: "Zamawiający za wykonanie czynności objętych niniejszą umową zobowiązuje się zapłacić wynagrodzenie w wysokości 3% + 22% VAT ostatecznej ceny".

Mając na względzie wskazane mankamenty umowy pośrednictwa, Minister uznał, że świadczą one o naruszeniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami § 35 Standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami opublikowanych jako załącznik do Komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 18 marcu 2009 r. w sprawie uzgodnienia standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury z dnia 23 kwietnia 2009 r. Nr 3, poz. 14), który stanowi, że pośrednik zapewnia, aby osoby pracujące pod jego bezpośrednim nadzorem, przy pomocy których wykonuje czynności pośrednictwa, przestrzegały zasad wynikających z przepisów prawa i reguł postępowania zawartych w standardach zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami. Pośrednik zapewnia, aby osoby te posiadały jego pisemne oświadczenie o wykonywaniu czynności pomocniczych pod jego nadzorem. Pośrednik ponosi odpowiedzialność zawodową za działania lub zaniechania tych osób.

Minister wskazał ponadto, powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego, że uzasadnione zastrzeżenia budzi również umowa o dzieło z dnia [...] lutego 2010 r. zawarta przez pośrednika w obrocie nieruchomościami - skarżącą E. P. (dawnej K.) ze spółką P. Organ zauważył, że sporna umowa o dzieło, opiewająca na kwotę 4.000 złotych brutto za cały okres od dnia [...] lutego do dnia [...] grudnia 2010 r. (wynagrodzenie miesięczne 363,63 złotych), budzi zastrzeżenia zarówno co do swej formy, jaki i wysokości wynagrodzenia, które nie jest adekwatne do zakresu odpowiedzialności, jak i średnich wynagrodzeń w danych okolicznościach, co może - zdaniem organu - świadczyć o jej pozorności.

Minister wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że ustawodawca uregulował pośrednictwo w obrocie nieruchomościami w ten sposób, że zobligował pośrednika w obrocie nieruchomościami do osobistego wykonywania czynności pośrednictwa oraz do bezpośredniego nadzorowania innych osób wykonujących czynności pomocnicze. Organ wskazał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności pośrednictwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności.

Minister uznał, że strona skarżąca, działając jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, powinna być świadoma niemożności sprostania wskazanym powyżej wymogom prawnym i etycznym, w sytuacji, kiedy jest jedynym pośrednikiem w obrocie nieruchomościami pracującym w firmie mającej kilka oddziałów, jeśli pracuje za wynagrodzenie nieprzystające do przyjętych norm, a ponadto pojawia się w firmie bardzo rzadko. W tej sytuacji, organ doszedł do wniosku, że przedstawiony powyżej stan faktyczny pozwala jednoznacznie stwierdzić, że działalność pośrednika w obrocie nieruchomościami - skarżącej E. P. polegała na użyczeniu swojej licencji zawodowej właścicielom biura P., aby mogli prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

Ponadto, Minister wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że skarżąca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, nie uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 181 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. obowiązkowi doskonalenia kwalifikacji zawodowych. Organ podniósł, że sposoby doskonalenia kwalifikacji zawodowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 140, poz. 945), a także w poprzedzających go rozporządzeniach Ministra Infrastruktury: z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie stałego doskonalenia zawodowego przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 80, poz. 475 ze zm.), a także z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). Organ zauważył, że stosownie do ww. przepisów prawa do dnia 27 maja 2008 r. pośrednik w obrocie nieruchomościami powinien doskonalić swoje kwalifikacje zawodowe poprzez uczestnictwo w m.in. szkoleniach, konferencjach, seminariach, sympozjach (§ 47 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r.). Przy czym każdemu udziałowi w wymienionej wyżej formie doskonalenia zawodowego przyporządkowana została określona liczba punktów. Organ wskazał, że spełnienie obowiązku doskonalenia kwalifikacji zawodowych dokonuje się poprzez uzyskanie 10 punktów w okresie rozliczeniowym obejmującym 24 miesiące. Natomiast, jak zauważył Minister, po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie stałego doskonalenia zawodowego przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, za spełnienie obowiązku doskonalenia kwalifikacji zawodowych uznano uczestnictwo w co najmniej 24 godzinach edukacyjnych kształcenia w dowolnie wybranych formach w okresie jednego roku kalendarzowego. Organ stwierdził, że skarżąca nie dostarczyła żadnego zaświadczenia potwierdzającego wypełnienie wymogu stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych za rok 2010.

Niezależnie od powyższych uchybień, Minister stwierdził, że strona skarżąca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, nie wywiązała się również z obowiązku, o którym mowa w art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. posiadania ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Organ zauważył, że określenie szczegółowych zasad dotyczących ubezpieczeń pośredników w obrocie nieruchomościami reguluje, na podstawie delegacji zawartej w art. 181 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 października 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności, cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 205, poz. 1358). Organ podniósł, że cyt. rozporządzenie stanowi, że obowiązek ubezpieczenia OC powstaje nie później, niż w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Organ dodał jednocześnie, że przepisy rozporządzenia stosuje się do umów ubezpieczenia zawartych od dnia 1 stycznia 2005 r. Mając na względzie powyższe regulacje prawne, Minister stwierdził, że skarżąca E. P. przedstawiła jedną polisę ubezpieczeniową OC za okres od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. oraz od dnia [...] lutego 2010 r. Organ uznał, że strona skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych polis za okres ostatnich trzech lat.

Analizując całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że strona skarżąca, będąc pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, naruszyła przepisy prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej zawnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej.

Organ uznał, że pośrednik w obrocie nieruchomościami - skarżąca E. P., jako osoba wykonująca czynności zawodowe w firmie podsiadającej kilka oddziałów, wykazała nieznajomość podstawowych zasad tworzenia prawidłowej umowy pośrednictwa, zasad identyfikacji stron umowy, a także zasad nadzoru. Organ stwierdził, że wskazane powyżej braki umowy pośrednictwa świadczą o naruszeniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, jako osobę wykonującą czynności zawodowe oraz nadzorującą czynności pomocnicze, normę prawną przewidzianą w przepisie § 35 standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Ministra, powyższe stanowi prawdopodobnie efekt braku doskonalenia przez pośrednika w obrocie nieruchomościami swych kwalifikacji zawodowych. Ponadto, organ podkreślił, że strona skarżąca nie posiada również ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

Minister podkreślił jednocześnie, że pośrednik w obrocie nieruchomościami E. P. użyczała swojej licencji zawodowej właścicielom biura P., pomimo, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobligowany do osobistego wykonywania czynności pośrednictwa oraz do bezpośredniego nadzorowania innych osób wykonujących czynności pomocnicze. W konsekwencji, zdaniem organu, swoim zachowaniem skarżąca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, naruszyła przepis art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym, Minister - przychylając się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o orzeczenie w stosunku do strony skarżącej karę dyscyplinarną pozbawienia licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie - uznał, że orzeczona kara jest adekwatna do stopnia zawinienia i zachowania pośrednika w obrocie nieruchomościami. Zdaniem organu, orzeczenie wspomnianej kary dyscyplinarnej powinno wpłynąć na postępowanie strony skarżącej.

Minister uznał, że wszelkie próby ominięcia stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być surowo karane, a pośrednik w obrocie nieruchomościami, który dopuścił się bezprawnego użyczenia swojej licencji zawodowej, powinien mieć tego świadomość.

Organ stwierdził ponadto, że postępowanie strony skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, szkodzi nie tylko klientom biur nieruchomości, ale również środowisku zawodowemu pośredników w obrocie nieruchomościami. W konsekwencji, organ uznał, że należy z takimi zachowaniami walczyć i surowo karać tych pośredników w obrocie nieruchomościami, którzy uwikłani są w tego typu działania. Zdaniem Ministra, strona skarżąca powinna przemyśleć swoje zachowanie i więcej nie angażować się w próby ominięcia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wszelkie działania pośredników w obrocie nieruchomościami umożliwiające przedsiębiorcom prowadzenie działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, bez posiadania licencji zawodowej, będą surowo karane.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca E. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jej umorzenie ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła, iż sporna decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. oparta została jedynie na domysłach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i w związku z tym nijak się ma zarówno do stanu prawnego, jak i faktycznego. Skarżąca stwierdziła, że podpisana w dniu [...] kwietnia 2010 r. umowa pośrednictwa, będąca przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu, nie jest umową pośrednictwa, gdyż nie została podpisana przez pośrednika w obrocie nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej powinna sprawdzić, czy przedmiotowa umowa jest podpisana przez pośrednika, gdyż umowa pośrednictwa jest umową nazwaną, której strony nie mogą naruszać właściwości umowy pośrednictwa. W związku z powyższym, skarżąca stwierdziła, że w świetle poglądów doktryny - uznać należy, iż umowa zawarta z naruszeniem warunków wyznaczonych treścią przepisu art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieważna z mocy prawa, na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego i tym samym nie wywołuje żadnych skutków prawnych już od momentu jej zawarcia. Strona skarżąca zauważyła, że podobne stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt V CSK 173/10, czy też w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt IV CSK 81/12. W związku z powyższym, skarżąca uznała, że w tym przypadku nie ma mowy o umowie pośrednictwa oraz o jakichkolwiek skutkach prawnych, gdyż - jak podniosła strona skarżąca - nie podpisała ona wspomnianej umowy. W tej sytuacji, skarżąca uznała, że nie może być mowy o jej nadzorze nad wspomnianą umową. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej postawiła daleko idące wnioski odnośnie wynagrodzenia skarżącej. Strona uznała bowiem, że wnioski Komisji są niezgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż odnoszą się tylko i wyłącznie do kwestii pieniędzy, zaś w żaden sposób nie biorą pod uwagę faktu, iż skarżąca miała zostać wspólnikiem w firmie P. Sp. z o. o. Strona zarzuciła ponadto, że Komisja, mając szereg zastrzeżeń do firmy P. Sp. z o.o., w sposób nieprawidłowy swoje zastrzeżenia skupiła na skarżącym pośredniku. Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w swoich rozważaniach oparła się na niewłaściwych danych, stwierdzając, iż P. Sp. z o. o. posiada wiele oddziałów, gdy tymczasem nie oznaczało to, iż oddziały te są pod nadzorem skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami. Strona wskazała, że część wspomnianych przez organ oddziałów było własnością firmy T. Sp. z o.o., która jedynie współpracowała ze spółką P. Sp. z o. o. na zasadzie jednego wspólnego logo i partycypowania w kosztach utrzymania strony, ogłoszeń, itd. Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że Komisja w decyzji przeczy własnym słowom, wskazując z jednej strony, że "Pośrednik w obrocie nieruchomościami E. P. przedstawiła polisę ubezpieczeniową OC za okres od dnia [...] października 2010 do dnia [...] października 2011 oraz od dnia [...] lutego 2010." (strona 5 akapit 1), gdy tymczasem na tej samej stronie w końcówce akapitu 3 Komisja stwierdza: "A ponadto pośrednik w obrocie nieruchomościami E. P. nie posiada również ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydaną w przedmiocie zastosowania wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia jej licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami z możliwością ponownego ubieganie się o jej nadanie.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że firma P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oferowała do sprzedaży dom mieszczący się w [...] przy ul. [...], będący współwłasnością T. O., bez jego zgody. Organ wskazał, że oferty sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zostały zamieszczone na portalach internetowych "domiporta" oraz "gratka". Zdaniem organu, pomimo wielokrotnych próśb T. O. o usunięcie oferty, P. Sp. z o. o. nadal oferowało wspomnianą nieruchomość do sprzedaży, rozszerzając reklamę na inne portale internetowe.

Analizując sporną umowę pośrednictwa zawartą pomiędzy w/w spółką a A. Z., organ stwierdził, że w umowie tej wskazany został numer licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami [...], nadany pośrednikowi, który został jej pozbawiony i wykreślony z centralnego rejestru pośredników w obrocie nieruchomościami w dniu [...] lutego 2010 r. Organ zarzucił, że powyższa umowa nie zawiera daty jej zawarcia, a także nie wskazywała osoby reprezentującej P. Sp. z o.o., jako stronę umowy, zaś pod treścią owej umowy widniał nieczytelny podpis. Poza tym, organ uznał, że strony umowy zostały błędnie oznaczone jako "Agencja" i "Zleceniodawca", zamiast "Zamawiający". Ponadto, organ zauważył, że w spornej umowie wskazano numer licencji [...], należący do osoby pozbawionej licencji o tym numerze od dnia [...] lutego 2010 r. oraz numer polisy ubezpieczeniowej z 2008 r. nienależącej do skarżącej E. P. Jednocześnie organ zarzucił, że w analizowanej umowie nie wskazano także pośrednika odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie. Organ podniósł również, że jako drugą stronę wspomnianej umowy wskazano A. Z., umieszczając jedynie informację, że jest ona współwłaścicielem. Z treści umowy, jak zauważył organ, nie wynika jednak, jakiej części nieruchomości A.Z. jest współwłaścicielem, ani że nieruchomość wystawiona do sprzedaży objęta jest wspólnością ustawową małżeńską.

Mając na względzie powyższe, organ zarzucił, że skarżąca, działając jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, znając trudny stan faktyczny, niewróżący powodzenia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (vide: świadomość konfliktu współmałżonków oraz fakt obciążenia nieruchomości kredytem bankowym), a także wiedząc o sprzeciwie T. O. - nie wycofała oferty ze sprzedaży.

Ponadto, organ zarzucił, że w § 5 umowy pośrednictwa określono wynagrodzenie, jako 2,5% netto od ceny zbycia oraz dodany 22% podatek VAT, zamiast kwoty brutto. Z kolei w § 6 umowy ponownie do ceny nieruchomości 750 tys. złotych dopisano plus prowizja, plus VAT. Minister uznał, że taki zapis wynagrodzenia, oprócz tego, że jest dezinformujący dla zamawiającego, stanowi także niedozwoloną klauzulę umowną w związku z treścią orzeczenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 czerwca 2009 r., wpisanego do rejestru klauzul niedozwolonych o nr [...].

Minister uznał, że wskazane powyżej błędy w umowie pośrednictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazują na naruszenie przez skarżącą E. P., jako osobę wykonującą czynności zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz nadzorującą osoby wykonujące czynności pomocnicze, przepisu § 35 Standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pośrednik w obrocie nieruchomościami zobligowany jest do osobistego wykonywania czynności zawodowych oraz do bezpośredniego nadzorowania innych osób wykonujących czynności pomocnicze. Ponadto, powołując się na przepis art. 181 ust. 1 u.g.n., stwierdził, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności pośrednictwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności.

Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, Minister uznał, że wyraźnie wynika z niego, iż działalność skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, polegała na użyczeniu swojej licencji zawodowej właścicielowi spółki P. Sp. z o.o., aby mógł on prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

Ponadto, Minister uznał, że z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania wynika, iż skarżąca E. P., jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, nie doskonaliła swoich kwalifikacji zawodowych, o których mowa w art. 181 ust. 2 u.g.n. Organ wskazał bowiem, że strona skarżąca nie dostarczyła żadnego zaświadczenia potwierdzającego wypełnienie wymogu stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych za rok 2010.

Organ podtrzymał również swoje dotychczasowe ustalenia odnośnie niewywiązywania się przez stronę skarżącą z obowiązku, o którym mowa w art. 181 ust. 3 u.g.n., tj. Obowiązku posiadania ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

W tej sytuacji, w wyniku ponownej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister stwierdził, że skarżąca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, naruszyła normę prawną wyrażoną w przepisie art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z:

1) przepisem art. 180 ust. 2 u.g.n. - poprzez brak osobistego wykonywania czynności zawodowych w firmie P. Sp. z o. o. oraz brak bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze,

2) przepisem art. 181 ust. 2 u.g.n. - poprzez niedoskonalenie w sposób stały swoich kwalifikacji zawodowych,

3) przepisem art. 181 ust. 3 u.g.n. - poprzez brak ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami,

4) przepisem § 35 Standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami, ogłoszonych w komunikacie Ministra Infrastruktury z dnia 18 marca 2009 r. - poprzez niezapewnienie, aby osoby pracujące pod bezpośrednim nadzorem pośrednika w obrocie nieruchomościami, przy pomocy których skarżąca wykonywała czynności pośrednictwa, przestrzegały zasad wynikających z przepisów prawa i reguł postępowania zawartych w standardach zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że są one bezzasadne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Minister zauważył, że sporną umowę pośrednictwa z zamawiającym zawarł przedsiębiorca, a nie pośrednik w obrocie nieruchomościami, co - wbrew zarzutom strony skarżącej - jest zgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami, bowiem - jak wskazał organ - zawarcie umowy pośrednictwa nie jest czynnością pośrednictwa, do wykonania której wymagana jest licencja zawodowa. Ponadto, organ stwierdził, że o tym, czy przedmiotowa umowa jest ważna, czy też nie, może zdecydować jedynie sąd cywilny.

Organ uznał, że powyższe stanowisko strony skarżącej, wynikające z niedostatecznej wiedzy z zakresu wykonywania czynności zawodowych, najwyraźniej spowodowane jest stwierdzonym w przedmiotowej sprawie niewypełnieniem przez skarżącą obowiązku doskonalenia zawodowego.

Ustosunkowując się z kolei do wniosków Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczących wysokości wynagrodzenia skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, wynikającego z umowy o dzieło zawartej z P. Sp. z o. o., Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził, iż zawarcie wspomnianej umowy umożliwiło jedynie wskazanemu wyżej przedsiębiorcy prowadzenie działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, natomiast nie wiązało się z faktycznym wykonywaniem przez stronę skarżącą czynności zawodowych pośrednika w obrocie nieruchomościami. Organ uznał bowiem, że liczba oddziałów P. Sp. z o.o., w których skarżąca E. P., jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, miała wykonywać czynności zawodowe - nie ma wpływu na wynik postępowania, albowiem sam sposób wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w głównej siedzibie firmy jest wystarczająco naganny, aby zastosować wobec pośrednika jedną z najsurowszych kar dyscyplinarnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego sprzecznych zapisów w spornej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r., co do posiadania przez stronę skarżącą ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych pośrednika w obrocie nieruchomościami - organ wskazał, że skarżąca dopiero w dniu [...] października 2010 r. zawarła stosowną umowę obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Organ zauważył, że powyższe ubezpieczenie obejmowało okres od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. oraz dodatkowy wsteczny okres odpowiedzialności od [...] lutego 2010 r. Minister, odwołując się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 października 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami, obowiązującego od dnia 3 listopada 2010 r., a także w poprzedzającym to rozporządzenie - rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 207, poz. 2113) - wskazał, że obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powstaje nie później, niż w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W kontekście tego organ zauważył, że skarżąca E. P. rozpoczęła wykonywanie czynności zawodowych w P. Sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2010 r., zatem obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powstał co najmniej w dniu [...] stycznia 2010 r.

Uzasadniając wysokość nałożonej na stronę skarżącą kary dyscyplinarnej, Minister stwierdził, że - w jego ocenie - kara w postaci pozbawienia skarżącej licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie, jest karą właściwą i zgodną z przepisami prawa. Organ uznał, że wina skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, zaś orzeczona kara dyscyplinarna jest adekwatna do stwierdzonej winy. Organ podkreślił, że postępowanie strony skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, polegające na akceptowaniu sytuacji, w której osoby nieposiadające licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywały czynności zawodowe zastrzeżone do osobistego ich wykonywania przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, jest szkodliwe dla środowiska zawodowego, bowiem wpływa negatywnie na wizerunek tego zawodu w społeczeństwie. Zdaniem Ministra, osoba korzystająca z usług pośrednictwa w P. Sp. z o. o. była pozbawiona pomocy osoby z kwalifikacjami potwierdzonymi nadaniem licencji zawodowej. Organ podkreślił jednocześnie, że charakter czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wymaga od pośrednika w obrocie nieruchomościami osobistego, bieżącego zaangażowania, nie tylko w zakresie sprawdzania dokumentów przedstawianych przez zamawiających, lecz także prezentowania ofert, udzielania różnorodnych informacji osobom zainteresowanym zawarciem transakcji, udziału w negocjacjach lub ich zorganizowania, bieżącego nadzorowania i kontrolowania czynności pomocniczych wykonywanych przez inne osoby, za których pracę pośrednik w obrocie nieruchomościami ponosi odpowiedzialność nie tylko zawodową.

Mając na względzie powyższe, Minister stwierdził, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonym w stosunku do skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, nie dopatrzono się uchybień, mogących mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Zdaniem Ministra, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej podjęła wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i następnie jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów. W związku z tym, organ uznał, że brak jest przesłanek, które winny skutkować uchyleniem spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca E. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w przedmiocie zastosowania wobec strony skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie.

Strona skarżąca zarzuciła w skardze:

a) naruszenie art. 107 §1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez brak powołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej oraz poprzez zmianę kwalifikacji zarzutów stawianych skarżącej w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz w stosunku do protokołu końcowego;

b) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia ze świadomością braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, poprzez dokonanie ustaleń nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, z pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej oraz z jednoczesnym zinterpretowaniem wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej;

c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie doboru kary dyscyplinarnej;

d) art. 183 ust. 2 pkt 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez orzeczenie kary pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie, która w okolicznościach niniejszej sprawy jest karą rażąco surową i nieadekwatną do czynu.

Mając na względzie powyżej postawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o:

1) wstrzymanie z urzędu, na podstawie art. 195a ust. 3 u.g.n., wykonania zaskarżonej decyzji;

2) uwzględnienie skargi, jako oczywiście uzasadnionej i uchylenie przez organ, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, względnie orzeczenie kary upomnienia lub nagany;

3) skierowanie sprawy, na podstawie art. 115 § 1 p.p.s.a., do postępowania mediacyjnego, celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa;

4) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z zaświadczenia ZUS o wypłaconych zasiłkach z ubezpieczenia społecznego z dnia [...] grudnia 2013 r. - na okoliczność okresów przebywania przez skarżącą E. P. na urlopie macierzyńskim oraz zwolnieniu lekarskim;

5) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r.;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że obie sporne decyzje Ministra nie zawierają powołania podstawy prawnej, rozumianej jako przepisy materialnego prawa administracyjnego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej, przepisy powołane w obu decyzjach Ministra, jako ich rzekoma podstawa prawna, mają charakter wyłącznie kompetencyjny i nie stanowiły podstawy orzeczenia kary dyscyplinarnej wobec skarżącej. Strona skarżąca wskazała, że przepisy prawa materialnego, które regulują powinności zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz sankcje za ich naruszenie, zostały powołane jedynie w uzasadnieniach obu decyzji, co - według skarżącej - nie spełnia wymogu przewidzianego w przepisie art. 107 § 1 k.p.a.

Ponadto, strona skarżąca zrzuciła, że katalog naruszeń przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest odmienny, niż zakres zarzutów opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Strona uznała, że porównanie uzasadnień obu spornych decyzji rodzi wątpliwość, jakie dokładnie naruszenia stały się podstawą ukarania skarżącej. Przykładowo, strona powzięła wątpliwość, czy milczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat naruszenia art. 181 ust. 1 u.g.n. oznacza, że ponownie rozpatrując sprawę Minister uwolnił stronę od tego zarzutu, czy też milcząco zaakceptował ten zarzut zawarty w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Ponadto, wskazała, że zachodzi również wątpliwość, czy powołanie w zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 180 ust. 2 u.g.n. oznacza, że organ dostrzegł nowe naruszenie, pominięte w pierwszej decyzji, a jeśli tak, to jak ocenić takie postępowanie z punktu widzenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się oraz z punktu widzenia przekroczenia zakresu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jednocześnie strona skarżąca wyraziła wątpliwość, czy zaskarżona decyzja utrzymała milcząco zarzut naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a jeśli tak, to jak pogodzić ukaranie pośrednika za naruszenie przepisu niewymienionego w art. 183 ust. 1 u.g.n., jako podstawę wymierzenia kary dyscyplinarnej. Strona zarzuciła, że nie jest jasne, czy zmiana katalogu zarzutów była wynikiem odmiennych ustaleń faktycznych organu dokonanych przy ponownym rozpoznaniu, czy też wynikała jedynie z odmiennej kwalifikacji prawnej.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej obu spornych decyzji, wbrew wymogowi art. 107 § 1 k.p.a., powoduje, że nie sposób ocenić, czy karę pozbawienia licencji zawodowej utrzymano w mocy, ponieważ przy ponownym rozpoznaniu sprawy potwierdzono wszystkie zidentyfikowane naruszenia, czy też dlatego, że zidentyfikowano dodatkowe naruszenia, czy też może dlatego, że pomimo uwolnienia strony od niektórych zarzutów pozostałe wystarczały dla podtrzymania kary. Zdaniem strony skarżącej, odpowiedź na powyższe pytania ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności na kwestię adekwatności kary do czynu. Według skarżącej, skoro kwalifikacja prawna poszczególnych zachowań pośrednika nie jest jasna, trudno ocenić, czy wymierzona kara jest adekwatna do tych zachowań. Zdaniem strony skarżącej, powyższe wątpliwości nie powstałyby, gdyby nie doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a., tj. gdyby podstawa prawna obu decyzji wynikała jasno z ich sentencji. Strona wskazała ponadto, że podobne naruszenie prawa doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1937/11, następnie utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1209/12.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że zachodzące w niniejszej sprawie rozbieżności między katalogiem zarzutów opisanych w protokole końcowym Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, w uzasadnieniu decyzji z dni [...] sierpnia 2013 r. oraz w zaskarżonej decyzji wskazują dodatkowo na nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego. Strona wskazała, że sposób ustalania stanu faktycznego budzi poważne wątpliwości, albowiem organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o materiał dowodowy, co do którego sama Komisja przyznała, iż jest niekompletny. Wskazując na wybrane fragmenty zapisów protokołów z posiedzeń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r., strona skarżąca zarzuciła, że Komisja, świadoma braków we własnych ustaleniach, postanowiła jednak zamknąć postępowanie, a luki w stanie faktycznym zinterpretować na niekorzyść skarżącej E. P. Według strony skarżącej, takie działanie Komisji świadczy nie tylko o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., lecz również o naruszeniu normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a., gdyż godzi w zasadę zaufania strony do władzy publicznej.

W tej sytuacji, skarżąca podniosła, iż wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wypłaconych zasiłkach z ubezpieczenia społecznego z dnia [...] grudnia 2013 r. na okoliczność okresów przebywania przez skarżącą E.P. na urlopie macierzyńskim lub na zwolnieniu lekarskim. Strona wskazała, że z dokumentu tego wynika, że skarżąca istotnie przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, jednak dopiero od dnia [...] maja 2010 r., a zatem już po zawarciu umowy pośrednictwa z A. O. ([...] kwietnia 2010 r.) i po prezentacji oferty na rynku. Zatem, jak wskazała strona skarżąca, nie można jej zarzucić braku możliwości sprawowania nadzoru w związku z zawarciem i wykonaniem umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Strona zauważyła jednocześnie, że treść wskazanego wyżej dokumentu koresponduje z treścią pisemnych wyjaśnień skarżącej złożonych przed Komisją, które jednak zostały zignorowana przez Komisję, a następnie Ministra.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca zarzuciła również, iż dowolne i gołosłowne jest ustalenie Ministra, jakoby "działalność pośrednika w obrocie nieruchomościami E. P. polegała na użyczeniu swojej licencji zawodowej właścicielowi spółki P., aby mógł on prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami". Strona skarżąca zarzuciła, iż organ nie wskazał żadnego dowodu, który pozwalałby na sformułowanie tak ciężkiego zarzutu. W rzeczywistości, zdaniem strony, organ poprzestał na przedstawieniu okoliczności jednego przypadku (vide: spraw związana z umową pośrednictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r.), w którym skarżąca E. P. sprawowała nadzór nad osoba wykonująca czynności pomocnicze i w którym - zdaniem organu - nadzór ten nie był wystarczający. Skarżąca uznała, że nawet, gdyby przyjąć ustalenia organu w tym zakresie za prawidłowe, trudno zrównać jednostkowy przypadek nieefektywnego nadzoru z "działalnością polegającą na użyczaniu licencji". Zdaniem strony skarżącej, podstawy dla takich twierdzeń Ministra nie daje również umowa o dzieło z dnia [...] lutego 2010 r. zawarta pomiędzy skarżącą a P. Strona skarżąca stwierdziła, że przedmiotem wspomnianej umowy o dzieło było przygotowanie do końca roku 2010 co najmniej jednej transakcji sprzedaży nieruchomości, za wynagrodzeniem w wysokości 4.000 złotych. Według strony skarżącej, z umowy tej nie sposób wysnuć wniosku, by skarżąca zobowiązała się do nadzoru nad czynnościami pomocniczymi osób nieposiadających licencji pośrednika, a zatrudnionych przez P. Tym bardziej, zdaniem strony, przedmiotowa umowa nie uzasadnia wniosku, iż skarżąca taki nadzór sprawowała i w jaki sposób to czyniła. W ocenie strony skarżącej, świadczy o tym zarówno treść umowy, jak i kwota wynagrodzenia, która nie koresponduje z rzekomym zobowiązaniem do 11-miesięcznego nadzoru nad personelem zamawiającego. Strona skarżąca wskazała, że zaświadczenie ZUS, powołane wyżej jako dowód uzupełniający, świadczy dodatkowo o tym, że skarżąca takiego nadzoru po dniu [...] maja 2010 r. pełnić nie mogła w związku ze zwolnieniem lekarskim, a następnie urlopem macierzyńskim.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że dowolne i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym jest również ustalenie Ministra, jakoby mimo wielokrotnych próśb współwłaściciela nieruchomości – T. O., firma nadal oferowała nieruchomość i rozszerzała jej prezentację o portale internetowe. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wskazał żadnego dowodu na tę okoliczność, a jednocześnie nie skonfrontował twierdzeń T. O. z wiarygodnie brzmiącymi wyjaśnieniami skarżącej oraz A. Z o konfrontacyjnym nastawieniu T. O. i unikaniu przezeń kontaktu, celem rozwiązania sytuacji (vide: wyjaśnienia na k. 32 - 35). Powyższe, zdaniem skarżącej, świadczy o ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy, przekładający się na wadliwość rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca zarzuciła również, że organ nie uzasadnił w sposób należyty rozstrzygnięcie w zakresie doboru kary. Skarżąca wskazała bowiem, iż uzasadniając dobór kary dyscyplinarnej (jednej z najsurowszych, jak zauważył sam organ) Minister ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że: "Wina pośrednika w obrocie nieruchomościami nie ulega wątpliwości, a orzeczona kara dyscyplinarna jest adekwatna do stwierdzonej winy". Zdaniem strony skarżącej, organ nie sprecyzował, na czym miała polegać wina skarżącej w doprowadzeniu do naruszeń, a także nie wyjaśnił, czy była to wina umyślna, czy też nieumyślna, jak również, czy stwierdzone współistniejące okoliczności (problemy zdrowotne, zwolnienia) miały wpływ na stopień winy, itd. Według skarżącej, Minister nie wyjaśnił również, dlaczego wina strony skarżącej miałaby uzasadniać wymierzenie jednej z najsurowszych kar. Strona zarzuciła w konsekwencji, iż takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i stanowi - w ocenie strony - wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując się na wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1533/11 oraz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1697/11, strona skarżąca stwierdziła, że swoboda organu co do wyboru rodzaju i rozmiaru kary nie może być utożsamiana z dowolnością, gdyż w każdym przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do sankcji dyscyplinarnej. Zdaniem strony, organ winien wskazać, jakimi okolicznościami kierował się przy wyborze konkretnej kary.

Niezależnie od powyższych zarzutów, strona skarżąca zarzuciła także, iż wymierzona jej kara dyscyplinarna jest rażąco surowa i nieadekwatna zarazem do zarzucanych stronie czynów. Zdaniem strony skarżącej, wymierzając karę dyscyplinarną, Minister winien wziąć pod uwagę okoliczności przemawiające na korzyść skarżącej, w tym:

- jednostkowy charakter,

- brak szkody po stronie klientów oraz brak ryzyka poniesienia przez nich szkody,

- naprawienie braku ubezpieczenia OC za okres obowiązywania umowy ze spółką P.

- fakt niewykonywania zawodu w latach objętych postępowaniem dyscyplinarnym (poza krótką współpracą ze spółką P. Sp. z o.o.), czego dowodem jest wskazane wyżej zaświadczenie ZUS.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że o nadmiernej surowości wymierzonej jej kary dyscyplinarnej mogą świadczyć dodatkowo przykłady innych spraw, w których pośrednikom zarzucano brak efektywnego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze, a w których co najwyżej wymierzano karę czasowego zawieszenia licencji. Strona, jako przykład, wskazała na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1533/11, z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 152/10, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt 851/12, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1697/11, czy też z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1070/08.

Mając na względzie stanowisko wyrażone w orzecznictwie, strona skarżąca zarzuciła, że trudno jej zrozumieć, co kierowało organem przy wymierzeniu tak surowej kary dyscyplinarnej.

Strona skarżąca, powołując się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1533/11, stwierdziła, że "(...) W przypadku, gdy ustawa przewiduje do wyboru sankcje różnych rodzajów za dane naruszenie praw, organ powinien zastosować w decyzji taką sankcją, która pozostając skuteczną, nie będzie nadmierną".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (dawniej: Minister Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 lipca 2014 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek dowodowy zawarty w skardze.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodu w postaci zaświadczenia ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wniosek strony o dopuszczenie powyższego dowodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zastosowania wobec skarżącej E.P., jako pośrednika w obrocie nieruchomościami legitymującego się licencją zawodową nr [...], kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubieganie się o jej nadanie, nie dopuścił się - mogącego mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak również nie dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji publicznej, wydając w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego obie sporne decyzje, nie naruszył również stosownych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów art. 195a ust. 1 w związku z art. 183 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawidłowo przyjmując, że strona skarżąca nie wypełniła w sposób należyty obowiązków zawodowych, o których mowa w przepisach art. 180 ust. 2 u.g.n., a także art. 181 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 35 Standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami, stanowiących załącznik do Komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 18 marcu 2009 r. w sprawie uzgodnienia standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami, jak również przepisów art. 181 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.

Ponadto, oceniając legalność obu zaskarżonych decyzji administracyjnych, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom skarżącej E. P. - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, w sposób właściwy uzasadnił wybór zastosowanej wobec strony skarżącej kary dyscyplinarnej, nakładając ją z zachowaniem wszelkich reguł, bez dopuszczenia się jakiejkolwiek obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że kontrola spornych decyzji Ministra polega w szczególności na sprawdzeniu, czy ich wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie, sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek spornych decyzji oraz ustala, czy podjęte na ich podstawie decyzje nie noszą cech dowolności.

W tym miejscu, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazać trzeba, że korzystanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z pewnej swobody w zakresie wyboru nałożonej na pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej nie oznacza, że wybór taki może być dowolny, albowiem musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Przypomnienia wymaga, że w świetle przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181), Sąd Najwyższy podkreślił, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, jak podkreślił Sąd Najwyższy, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

W ocenie Sądu, skoro przepisy prawa dają Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej możliwość subiektywnej oceny, to sądowa kontrola decyzji administracyjnych tego organu podjętych w ramach orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej polega na dokładnym zbadaniu, czy zarówno Minister, a wcześniej Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, nie dopuściły się rażących uchybień, czy dysponowały niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że Minister, wydając obie sporne decyzje w nałożenia kary dyscyplinarnej z powodu naruszenia przez skarżącą podstawowych zasad wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, zobowiązany był wyjaśnić należycie wszelkie okoliczności stanowiące przesłankę ukarania na podstawie przepisu art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, dokładne i rzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz adekwatna reakcja organu na zarzuty strony skarżącej zawarte zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wcześniejszych wyjaśnieniach składanych w toku postępowania, stanowi niewątpliwie ważny aspekt, świadczący o rzetelności dokonanej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści.

Ponadto, należy wyraźnie podkreślić, że związanie Ministra rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ ten, realizując władztwo administracyjne (publicznoprawne) zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, mając na względzie wspomnianą zasadę, był ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, organ może - w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

Mając na względzie dokonaną analizę zarówno akt sprawy, jak i samych skarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wydając obie sporne decyzje administracyjne, wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nałożenia na stronę skarżącą kary dyscyplinarnej, działając przy tym w zgodzie z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że aby sporne rozstrzygnięcia organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim możliwości zastosowania wobec E. P., jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia skarżącej licencji zawodowej z możliwością ponownego ubieganie się o jej nadanie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ właściwych ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu spornych decyzji Ministra spełniają wszelkie wymogi przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem motywy obu tych rozstrzygnięć zawierają pełne wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej.

Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej, należy wskazać, że zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r., pośrednik w obrocie nieruchomościami był zobowiązany do wykonywania czynności pośrednictwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej. Był on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonywał te czynności.

Z kolei, jak stanowił wówczas przepis art. 180 ust. 2 u.g.n., pośrednik w obrocie nieruchomościami miał wykonywać czynności, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu, osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określono w ustawie.

Z powyższego przepisu wynikało więc, że pośrednik w obrocie nieruchomościami powinien wszystkie czynności zawodowe wykonywać osobiście, a bezpośredni nadzór powinien sprawować nad czynnościami pomocniczymi wykonywanymi przez inne osoby.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie przy jej podejmowaniu, stwierdzić należy - zdaniem Sądu - że ustalone zachowanie skarżącej, działającej jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, były sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze.

Na gruncie bowiem tak sformułowanego przepisu art. 180 ust. 2 u.g.n. nie może budzić wątpliwości okoliczność, że pomocnik nie wykonuje zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, bo nie ma uprawnień do wykonywania tego zawodu. W świetle powyższego przepisu stwierdzić należy, że brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa stanowi oczywiste naruszenie przepisu art.181 ust. 1 u.g.n., zaś działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzają niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur nieruchomości (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 846/09). Podobnie, w świetle orzecznictwa, oceniane jest prowadzenie przez jednego pośrednika działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w kilku miejscach, jako pozostające w sprzeczności z zasadami profesjonalizmu, czy też działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 894/09). Niewątpliwie, ratio legis takiego unormowania jest jasne i zmierzające do zapewnienia właściwego nadzoru pośrednika nad współpracującymi z nim osobami, które nie posiadają licencji zawodowej i tym samym zapewnienia klientom pośrednika wysoki poziom usług. Nadzór ten ma być sprawowany osobiście przez pośrednika, w tych czynnościach nie może pośrednika zastąpić ani pomocnik, ani pełnomocnik. Jednym z dowodów na takie ukształtowanie wykonywania owego zawodu jest m.in. regulacja zawarta chociażby w przepisie art. 180 ust. 3 u.g.n., z którego wynika, że w umowie pośrednictwa, która wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności, wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.180 u.g.n., LEX).

Zdaniem Sądu, wzorzec staranności pośrednika w obrocie nieruchomościami, określony we wspomnianym wyżej przepisie art. 181 ust. 1 u.g.n., dotyczy zwiększonego oczekiwania co do umiejętności i wiedzy oraz rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, a także znajomości prawa oraz następstw wynikających z prowadzonej działalności (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I ACa 1040/07, LEX nr 466431). Zwrócenia uwagi wymaga również sformułowanie dotyczące obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru podejmowanych czynności, czego nie można utożsamiać z należytą starannością. W tym przypadku szczególna staranność winna polegać na specjalnym zachowaniu - właściwym dla profesjonalisty, czyli przy zastosowaniu zaostrzonych, dalej idących kryteriów, niż ma to miejsce przy należytej staranności.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca E. P., na podstawie umowy o dzieło zawartej w dniu [...] lutego 2010 r. z P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], była zobowiązana w okresie od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. do wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, w tym także do nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze.

Z akt sprawy wynika, że pomimo powyższych obowiązków zawodowych, strona skarżąca, z uwagi na brak odpowiedniego nadzoru, doprowadziła do sytuacji, w której doszło w dniu [...] kwietnia 2010 r. do zawarcia pomiędzy P. Sp. z o.o. a A.Z. umowy pośrednictwa sprzedaży domu w [...]. Z akt sprawy wynika, że powyższa umowa zawierała szereg wad, które ewidentnie świadczą o braku odpowiedniego nadzoru. Jak wynika z analizy organu, sporna umowa nie zawierała daty jej zawarcia, nie wskazywała osoby reprezentującej spółkę P. Sp. z o.o., jako stronę umowy, zaś pod treścią owej umowy widniał nieczytelny podpis. Poza tym, strony umowy zostały błędnie oznaczone jako "Agencja" i "Zleceniodawca", zamiast "Zamawiający". Jednocześnie w przedmiotowej umowie wskazano numer licencji należący do osoby pozbawionej licencji od dnia [...] lutego 2010 r. oraz numer polisy ubezpieczeniowej z 2008 r. nienależącej do skarżącej E. P. W umowie nie wskazano również pośrednika odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie. Ponadto, z umowy wynika, że jako drugą stronę tej umowy wskazano A. Z., umieszczając jedynie informację, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości, bez jakiegokolwiek wskazania, w jakiej części nieruchomości osoba ta jest współwłaścicielem, a także bez zaznaczenia, że jest ona objęta wspólnością ustawową małżeńską. Jednocześnie, z brzmienia § 5 spornej umowy pośrednictwa wynika, że w umowie tej określono wynagrodzenie, jako 2,5% netto od ceny zbycia oraz dodany 22% podatek VAT, zamiast kwoty brutto. Z kolei w § 6 analizowanej umowy, ponownie do ceny nieruchomości w wysokości 750 tys. złotych dopisano "plus prowizja, plus VAT", co - jak słusznie zauważył organ - stanowi nie tylko pewnego rodzaju dezinformację dla zamawiającego, ale przede wszystkim niedozwoloną klauzulę umowną (vide: powołane przez organ orzeczenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 czerwca 2009 r. dotyczące wpisania do rejestru klauzul niedozwolonych wpisu nr 1662).

Mając na względzie powyższe, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, który przyjął, że wskazane powyżej błędy w umowie pośrednictwa zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. wskazują na naruszenie przez skarżącą, jako osobę wykonującą czynności zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz nadzorującą osoby wykonujące czynności pomocnicze, przepisu § 35 Standardów zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami, który wyraźnie stanowi, że "pośrednik zapewnia, aby osoby pracujące pod jego bezpośrednim nadzorem, przy pomocy których wykonuje czynności pośrednictwa, przestrzegały zasad wynikających z przepisów prawa i reguł postępowania zawartych w standardach zawodowych pośredników w obrocie nieruchomościami. Pośrednik zapewnia, aby osoby te posiadały jego pisemne oświadczenie o wykonywaniu czynności pomocniczych pod jego nadzorem. Pośrednik ponosi odpowiedzialność zawodową za działania lub zaniechania tych osób".

Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, wbrew temu, co sugeruje strona skarżąca, że współpraca skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, z biurem nieruchomości – P. Sp. z o.o., posiadającym liczne filie umiejscowione w różnych podwarszawskich miejscowościach, często oddalonych od siebie w znacznej odległości, de facto polegała na użyczeniu swojej licencji zawodowej tej spółce, aby mogła ona prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

Konsekwencją owego nieprofesjonalnego działania skarżącej było właśnie m.in. doprowadzenie do sytuacji zawarcia wadliwej umowy pośrednictwa, której treść w sposób istotny odbiega od standardów prawidłowego działania w zawodzie pośrednika w obrocie nieruchomościami i w sposób ewidentny świadczy o zaniedbaniu przez skarżąca podstawowych obowiązków, o których mowa w przepisach art. 180 ust. 2 oraz art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, nie ulega wątpliwości, że z ustaleń zarówno Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, jak i późniejszych analiz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wynika jednoznacznie, że strona skarżąca, jako pośrednik w obrocie nieruchomościami, dopuściła się naruszenia przepisu art. 181 ust. 2 u.g.n., albowiem zarówno w toku postepowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję, jak i w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem nie przedstawiła stosownych dokumentów potwierdzających wypełnianie obowiązku stałego doskonalenia zawodowego.

Z akt sprawy wynika również, że pomimo ciążącego na stronie skarżącej, jako pośredniku w obrocie nieruchomościami, obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych (vide: obowiązek wynikający z art. 181 ust. 3 u.g.n.), skarżąca dopiero w dniu [...] października 2010 r. zawarła umowę obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, która obejmowała okres od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. oraz dodatkowy wsteczny okres odpowiedzialności od [...] lutego 2010 r.

Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że strona skarżąca, pomimo gwarancyjnego charakteru owej powinności, w sposób ewidentny uchybiła obowiązkowi ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, który powstawał nie później, niż w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami (w sytuacji skarżącej - obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powstał co najmniej w dniu [...] stycznia 2010 r.). W ocenie Sądu, wskazane uchybienie jest o tyle istotne, o ile zważy się, że ustanowienie obowiązku zawierania przez pośredników w obrocie nieruchomościami umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa było w pierwszym rzędzie podyktowane troską o ochronę interesu osób, na rzecz których pośrednicy wykonują czynności zawodowe. W tej sytuacji, Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż ewidentne zaniedbanie spełnienia przez skarżącą obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa, wskazuje zarówno na lekceważenie interesu zamawiających, jak i niczym nieuzasadnione zaniedbanie własnego bezpieczeństwa finansowego.

Reasumując, należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej podjęła wszelkie niezbędne kroki w celu wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w protokole końcowym przygotowanym przez Komisję, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyniku bowiem bezspornie, że pośrednik w obrocie nieruchomościami E. P., naruszając wspomniane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - winna ponieść stosowną odpowiedzialność zawodową.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących braku należytego uzasadnienia doboru kary dyscyplinarnej, należy - według Sądu - stwierdzić na wstępie, że swoboda organu co do wyboru rodzaju i rozmiaru kary nie może być niewątpliwie utożsamiana z dowolnością. W tej sytuacji, w każdym przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do sankcji dyscyplinarnej. W związku z tym, organ administracji publicznej właściwy w sprawach odpowiedzialności zawodowej pośredników w obrocie nieruchomościami, korzystając z luzu decyzyjnego, zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązanie, spośród tych, które mu udostępnił ustawodawca (w rozpoznawanej sprawie luz dotyczył wyboru rodzaju kary dyscyplinarnej.) Tylko takie wytłumaczenie może przekonać sąd administracyjny pozbawiony własnego postępowania dowodowego, że granice uznania nie zostały przekroczone i że organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że kara dyscyplinarna w postaci pozbawienia skarżącej licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie, jest karą właściwą i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, że kara ta jest zbyt surowa i nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń.

Należy przyjąć, że bezpośredni nadzór, o którym mowa w art. 180 ust. 2 u.g.n., dla jego prawidłowego wykonania wymaga osobistej obecności, co umożliwia tylko stałe, bezpośrednie pilnowanie i kontrolowanie pracy osób, którymi się pośrednik posługuje (por. m.in. NSA /w:/ wyrok z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 152/10). Takie rozumienie wykonywania bezpośredniego nadzoru wynika z istoty utworzenia pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, wymagającego uzyskania licencji zawodowej. Wprowadzenie jej nie miało przecież na celu utrudnienia prowadzenia działalności gospodarczej, ale ochronę osób, które z takiego pośrednictwa korzystają. Nie ulega wątpliwości, że bezpośredni nadzór, o którym mowa w art. 180 ust. 2 cyt. ustawy, nie może być nadzorem pośrednim i doraźnym, wykonywanym tylko (wyłącznie) przy pomocy dostępnych środków technicznych (telefon, faks, Internet). Nadzór ten powinien być przede wszystkim nadzorem realnym (rzeczywistym), a więc niezależnie od tego, czy wykonywany jest przez pośrednika poprzez jego stałą obecność w biurze, czy też przy równoczesnym wykorzystaniu przez niego współcześnie dostępnych środków technicznych - musi być nadzorem obejmującym wszystkie istotne dla prawidłowego wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzające do zawarcia przez inne osoby umów, wymienione w pkt 1- 4 artykułu 180 ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie, przykład umowy pośrednictwa zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. z A. Z. świadczy o braku wspomnianego nadzoru ze strony skarżącej E. P.

Zdaniem Sądu, wina skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, a orzeczona kara dyscyplinarna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń podstawowych obowiązków zawodowych wymienionych w przepisach art. 180 ust. 2 i art. 181 ust. 1 u.g.n., a także art. 181 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że postępowanie skarżącej, jako pośrednika w obrocie nieruchomościami, polegające na akceptowaniu sytuacji, w której osoby nieposiadające licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywały czynności zawodowe zastrzeżone do osobistego ich wykonywania przez pośrednika w obrocie nieruchomościami (vide: zawarcie umowy pośrednictwa), jest szkodliwe dla środowiska zawodowego, bowiem wpływa negatywnie na wizerunek zawodu w społeczeństwie. Nie ulega wątpliwości, że osoba korzystająca z usług pośrednictwa w biurze nieruchomości P. Sp. z o. o. miała pełne prawo do skorzystania z pomocy osoby z kwalifikacjami potwierdzonymi nadaniem stosownej licencji zawodowej. Organ słusznie wskazał w tym kontekście, że charakter czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wymaga od pośrednika w obrocie nieruchomościami osobistego, bieżącego zaangażowania, zaś przykład spornej umowy pośrednictwa, zawierającej liczne wady, świadczy o tym, iż w przypadku skarżącej, obowiązki te były zaniedbane.

W konsekwencji, należy uznać, że zarówno wielość stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, jak również ich charakter i waga, świadczą o tym, że nie można postawić organowi zarzutu orzeczenia kary dyscyplinarnej niewspółmiernej do popełnionych przez skarżącą uchybień.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zebrał i rozpatrzył w sposób wszechstronny cały materiał dowodowy niezbędny do wydania stosownej decyzji w sprawie odpowiedzialności zawodowej strony skarżącej.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przeprowadził ocenę prawną, przyjmując zasadnie, że skarżąca nie wypełniła w sposób należyty obowiązków spoczywających na licencjonowanym pośredniku w obrocie nieruchomościami, w tym przede wszystkim obowiązków, o których mowa w art. 180 ust. 2 oraz art. 181 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji dawało pełną podstawę do zastosowania - na podstawie art. 195a ust. 1 cyt. ustawy - kary dyscyplinarnej, o której mowa w przepisie art. 183 ust. 2 pkt 4a u.g.n.

W ocenie Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dokonując prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego do zaistniałego stanu faktycznego, szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając przy tym okoliczności, z powodu których nie uznał za zasadne argumentów strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, że oddając na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. wniosek dowodowy skarżącej, złożony w treści skargi, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez stronę skarżącą dokumentu w postaci zaświadczenia wystawionego przez ZUS w żaden sposób nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, albowiem zarówno sama okoliczność przebywania przez E. P. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, jak i okres tej absencji, w żaden sposób nie może sanować uchybień stwierdzonych w ramach ustaleń przeprowadzonych zarówno przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, jaki i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.