Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 46/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 13 ust. 1-2, art. 16 ust. 1, art. 4ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt. 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. w [...] na bezczynność Rady Powiatu Kieleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Powiatu Kieleckiego do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia R. w [...] z dnia 9 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Rada Powiatu Kieleckiego dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatu Kieleckiego na rzecz Stowarzyszenia R. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 6 lutego 2024 r. Stowarzyszenie R. (zwane dalej "Stowarzyszeniem") skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Powiatu Kieleckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Stowarzyszenie w dniu 9 stycznia 2024 r. na adres poczty elektronicznej "[...]@powiat.kielce.pl" przesłało wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: "Zwracamy się z wnioskiem o podanie listy skarg, które w obecnej kadencji wpływały do rady i dotyczyły starosty powiatu kieleckiego lub zarządu. Prosimy o podanie linków do poszczególnych skarg jeśli znajdują się na BIP jeśli nie to prosimy o przesłanie treści dokumentów. Dodatkowo prosimy o przesłanie linków do uchwał w sprawie w/w skarg oraz imiennego wyniku głosowania w każdym przypadku."

W dniu 31 stycznia 2024 r. do skarżącego wpłynęło pismo bez sygnatury oraz bez oznaczenia organu, w którym osoba posługująca się pieczęcią Przewodniczącego Rady informuje, że przesłany przez skarżącego wniosek z dnia 9 stycznia 2024 r. pozostawia bez rozpatrzenia.

Autor skargi podkreślił dalej, że Rada Powiatu Kieleckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a postępowanie w tym zakresie ma charakter odformalizowany, przy czym u.d.i.p. nie zawiera odesłania do innych przepisów, w tym do K.p.a. Brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych dla wniosku składanego w formie pisemnej. W ostatnim czasie Stowarzyszenie wykazało wiele naruszeń prawa w Starostwie Powiatu Kieleckiego, co skutkowało uznawaniem skarg za zasadne lub uchylaniem uchwał przez organ nadzoru – w tym dwóch uchwał, w których Starosta – będący jednocześnie radnym – głosował we własnej sprawie. Te okoliczności, zdaniem skarżącego, mają wpływ na sposób rozpatrywania składanych wniosków, gdyż – jak przypuszcza strona – upublicznianie informacji, które są istotne z punktu widzenia interesu publicznego nie jest na rękę organom władz Starostwa Powiatu Kieleckiego.

Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

- zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji;

- stwierdzenie, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

- zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił że na osobistą skrzynkę pracownika Starostwa Powiatowego w Kielcach – A. R. – wpłynęła wiadomość z adresu "[...]". Z treści pisma wynikają następujące żądania:

A. przygotowanie dokumentu jakim jest lista skarg, które to skargi dotyczyły działania zarządu powiatu oraz starosty kieleckiego w okresie obecnej kadencji (jest to czas ponad 5 lat);

B. wysłanie dokładnego adresu BIP do poszczególnych skarg, a jeśli skargi nie znajdują się na biuletynie, to przekazanie treści tych dokumentów;

C. wysłanie dokładnego adresu BIP do uchwał podejmowanych w ww. sprawach;

D. wysłanie imiennego wykazu głosowania w sprawie ww. uchwał.

Podmiot wnoszący poprzestał na określeniu przedmiotowego pisma jako wniosek. W dniu wpływu pisma ustalono, że właścicielem przedmiotowego adresu email jest Stowarzyszenie R., co nie powinno budzić w wątpliwości, ponieważ ten adres pojawia się na stronie internetowej Stowarzyszenia. Wiadomość mailowa została powiązana z kwestią rozpatrzenia przez Radę Powiatu skargi P. K. będącego prezesem Stowarzyszenia R. w dniu 30 października 2023 r.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że w ostatnim czasie Prezes Stowarzyszenia złożył również inne skargi w sprawie działania Rady i jej Przewodniczącego. Powyższe pozwoliło na ustalenie, że złożony w formie mailowej wniosek dotyczył uzyskania dokumentów i informacji dotyczących w części spraw własnych Stowarzyszenia. W piśmie tym strona nie wskazała jednak, że jest to wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei żądanie udostępnienia "linków do poszczególnych spraw jeśli znajdują się na BIP" w sposób bezpośredni jest sprzeczne z zakresem żądania określonym w ww. przepisie, ponieważ tryb wnioskowy nie dotyczy informacji znajdujących się na stronie BIP. Strona co prawda nie ma obowiązku określania, że przedmiotowy wniosek dotyczy żądania informacji publicznej, jednak w takim wypadku powinnością organu jest ustalenie poprzez treść pisma jak należałoby zakwalifikować przedmiotową wiadomość. Organ, analizując treść wniosku, stwierdził że informacji publicznej nie stanowią dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Żądanie przesłania "treści" skarg dotyczy przekazania dokumentów prywatnych, które nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Jest to też jedyna wymagana dokumentacja, która nie jest publikowana publicznie, ponieważ dokumenty wynikające z żądania C i D są wskazane na biuletynie, a na podstawie tych danych wnioskujący może przygotować listę rozpatrywanych skarg, o której mowa w żądaniu A.

Zdaniem organu przepisy u.d.i.p. nie będą miały zastosowania w sytuacji, gdy skarżący stara się uzyskać informację we własnej prywatnej sprawie. Tym samym uznano, że złożone podanie dotyczyło żądania przekazania dokumentów i wyjaśnień w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków. Zgodnie z art. 2 K.p.a. do tego typu czynności zastosowanie ma niniejszy kodeks (Dział VIII). Przepisy w tym zakresie nie kreują uprawnienia do żądania tego typu dokumentów. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając fakt, że wiadomość nie została skierowana na właściwy adres wskazany na BIP Przewodniczący Rady Powiatu Kieleckiego, bazując na ogólnych przepisach ustawy systemowej, poinformował, że wniesienie przedmiotowego pisma nie rodzi skutków procesowych, wskazując jednocześnie, iż podanie zostało pozostawione bez rozpoznania w myśl art. 63 § 1 zdanie drugie K.p.a. – co było działaniem właściwym. Stosownie do art. 63 § 1 K.p.a. jest to czynność materialno-techniczna, niemająca waloru czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O pozostawieniu pisma bez rozpatrzenia należy jedynie powiadomić wnoszącego podanie – co zostało zrealizowane w piśmie z 31 stycznia 2024 r. Ponadto, po uzyskaniu przez Stowarzyszenie informacji w tym zakresie, wniosek nie został zmodyfikowany przez wskazanie w jakim trybie i w jakim charakterze podmiot żąda tego typu informacji.

Zdaniem organu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jest niepełny – umowa międzynarodowa nie jest bowiem sama w sobie podstawą do jej stosowania w porządku krajowym. Katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej jest określony w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Możliwość bezpośredniego stosowania dotyczy ratyfikowanych umów międzynarodowych, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy – co wynika z art. 91 ust. 1 Konstytucji i z tym przepisem zarzut powinien być zostać powiązany. W tym konkretnym przypadku Pakt ma pierwszeństwo stosowania przed ustawą na podstawie art. 91 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o naruszeniu art. 19 ust. 2 Paktu "w zakresie prawa swobodnego poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów" organ podniósł, że strona w żaden sposób nie wskazała w uzasadnieniu, na czym się oparła, określając że doszło do naruszenia tego przepisu – który ma charakter zasady ogólnej i nie powinien być samoistną podstawą działania organu. Stosowanie przepisów Paktu ma charakter wertykalny, jakkolwiek należy brać też pod uwagę art. 2 Paktu i co za tym idzie fakt, że Rzeczpospolita Polska podjęła odpowiednie kroki mające na celu przyjęcie praw i zobowiązań wynikających z u.d.i.p. – która w sposób pełny i zupełny realizuje zobowiązania nałożone na państwa sygnatariuszy wynikające z art. 19 ust. 2 Paktu w zakresie przedmiotowej sprawy dotyczącej kwestii proceduralnych związanych z rozpatrywaniem wniosków dotyczących informacji publicznych. Organ nie stosuje tego przepisu nawet w sytuacji, gdy dokonuje czynności materialno-technicznej – jaką jest odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oczywistym jest, że władza publiczna powinna brać pod uwagę zasady ogólne określone w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, jednak nie może to być samoistna podstawa do ich działania, ponieważ czynności podejmowane przez Radę Powiatu rozpatrywane są na podstawie właściwej procedury określonej prawem. Z kolei zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez "nieudostępnienie informacji na wniosek" jest sprzeczny z art. 8 ust. 2 w powiązaniu z art. 61 ust. 4 Konstytucji, który wskazuje, że "tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy". Stowarzyszenie kwestionuje bezczynność organu poprzez nierozpatrzenie w terminie wniosku – co jest zarzutem dotyczącym stricte procedury. Natomiast Konstytucja scedowała tryb udzielania informacji na zapisy ustawy, a tego dotyczy skarga. Niezasadnym jest powoływanie się na art. 61 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przepis ten nic nie mówi o wymogach dotyczących treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sposobie jego wnoszenia oraz terminie i sposobie odpowiedzi podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia. Podobnie, zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie został należycie uzasadniony. Przepis ten nie kreuje powinności działania organu, natomiast prawnie określony termin do odpowiedzi na wniosek jest wskazany w art. 13 ust. 1, 2 u.d.i.p. i to ten przepis powinien być wskazany, biorąc pod uwagę charakter podniesionego zarzutu.

Reasumując organ podniósł, że w skardze nie wskazano w sposób właściwy, jaki przepis prawa został naruszony, biorąc pod uwagę fakt, że skarga dotyczy kwestii bezczynności. Oczywistym jest, że organy władzy publicznej powinny kierować się zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 16 ust. 2 Paktu oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji, ale nie może to być samodzielna podstawa dotycząca bezczynności organu. Jakkolwiek przepisy nie przewidują konieczności wskazania w skardze podstaw zaskarżenia, tj. wymienienia konkretnego przepisu, czy przepisów prawa, które zdaniem skarżącego zostały naruszone, to jednak od zawodowego pełnomocnika skarżącego oczekuje się sporządzenia skargi w sposób profesjonalny, a zatem sformułowania konkretnych zarzutów, polegających na wskazaniu naruszeń prawa procesowego lub ustrojowego oraz wniosków co do sposobu rozstrzygnięcia. Powyższe, zdaniem organu, nie zostało zrealizowane – co rodzi wątpliwość, czy skarga spełnia wymogi formalne z art. 57 § 1 pkt p.p.s.a. Organ zakwestionował również stanowisko Stowarzyszenia co do tego, że stwierdzenie, iż u.d.i.p. nie zawiera odesłania do innych przepisów, w tym np. co do K.p.a., jest błędne – jako że w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. postanowiono, że w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się K.p.a.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet przyjmując, iż odpowiedź została zrealizowana w sposób niewłaściwy, to warunkiem bezczynności jest ustalenie czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Organ zwrócił przy tym uwagę na wypracowaną w orzecznictwie koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie wyszczególniono, że jedynie w 2023 r. z adresu e-mail "[...]" skierowano 48 zapytań – na które każdorazowo odpowiadano. Stowarzyszenie wielokrotnie było informowane o oficjalnych kanałach kierowania pism do Starostwa Powiatowego w Kielcach, w tym o właściwych adresach poczty elektronicznej Powiatu Kieleckiego – co wynikało z dbałości o sprawne i terminowe rozpatrywanie wniosków. Pouczono także, że kierowanie wniosków na indywidualne skrzynki mailowe pracowników Starostwa, którzy mogą być w danej kwestii pracownikami niemerytorycznymi, może wydłużyć czas obiegu dokumentów i udzielenia odpowiedzi. Ponadto z informacji publicznej wynika, że Prezes Stowarzyszenia ma kandydować w tegorocznych wyborach samorządowych, co może rodzić wątpliwości co do działań podejmowanych przez ten podmiot – w kontekście ich publicznego publikowania na stronie internetowej oraz w mediach społecznościowych w wybranych fragmentach i z opatrywaniem komentarzem – w sposób określony wyłącznie przez Stowarzyszenie, jakkolwiek pożyteczne publicznie (ze względu na cele statutowe), co może jednak prowadzić do uzyskania prywatnych celów Prezesa Stowarzyszenia, wynikających z promocji jego kampanii wyborczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej również "u.d.i.p.", wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej. Jak wynika z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107), rada powiatu jest obok zarządu powiatu jednym z dwóch organów powiatu. Nie ulega więc wątpliwości, że jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Zważywszy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, informacje żądane we wniosku z dnia 9 stycznia 2024 r. stanowią informację publiczną. W art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ustawodawca w sposób przykładowy wskazał informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Wśród nich możemy wyróżnić informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, jak również dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (por. też wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2015 r., sygn. II SAB/Łd 180/14, wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Wa 28/22).

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nieprawidłowe jest stanowisko, z którego wynika że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. np. wyroki NSA z 17 marca 2023 r., sygn. III OSK 2615/21, z 23 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2520/22, z 3 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 447/22, z 23 lutego 2024 r., sygn. III OSK 20/23).

Wbrew twierdzeniu organu skarżące Stowarzyszenie nie musiało we wniosku z dnia 9 stycznia 2024 r. wskazywać przepisów u.d.i.p. jako wyraźnej podstawy prawnej swojego żądania. O tym, że jest to żądanie wystosowane w trybie przepisów tej ustawy, przesądza już sama treść wniosku. To na organie ciąży zaś obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 4/18).

Reakcją organu na wniosek z dnia 9 stycznia 2024 r. było wystosowanie w dniu 31 stycznia 2024 r. pisma na adres poczty elektronicznej Stowarzyszenia, w którym stwierdzono, że: "W odpowiedzi na email zatytułowany "Wniosek do rady powiatu" który wpłynął na adres poczty elektronicznej Starostwa Powiatowego w Kielcach w dniu 9 stycznia 2024 r., na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 775 z późn. zm.), informuję o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia".

Po pierwsze pismo to zostało wysłane na adres wnioskodawcy po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin ten minął bowiem z dniem 23 stycznia 2024 r.

Po drugie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, a co potwierdza także przywołanie w treści ww. pisma art. 63 § 1 K.p.a., powodem pozostawienia podania bez rozpatrzenia było skierowanie go nie na adres do doręczeń organu wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej, ale na adres poczty elektronicznej A. R. – pracownika biura obsługi Rady Powiatu w Starostwie Powiatowym w Kielcach.

Faktem jest, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 stycznia 2021 r., sygn. IV SAB 325/20) – odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie za pośrednictwem poczty elektronicznej wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku, przy czym z potwierdzenia tego musi wynikać, że wniosek został wysłany na właściwy, tj. oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Takim adresem jest natomiast adres do korespondencji elektronicznej podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu (urzędu będącego jednostką pomocniczą organu). Skierowanie wniosku o informację publiczną na inny niż oficjalny adres poczty elektronicznej organu, w tym nawet na adres pracownika urzędu, mający charakter służbowy, lecz niebędący oficjalną skrzynką poczty elektronicznej tej jednostki, nie rodzi skutku w postaci obowiązku załatwienia takiego wniosku przez organ.

Podzielając powyższe stanowisko należy jednak podnieść, że nie ma ono zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że już w przytaczanym piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. podniesiono wyraźnie, że stanowi ono reakcję na email zatytułowany "Wniosek do rady powiatu", który – co istotne – "wpłynął na adres poczty elektronicznej Starostwa Powiatowego w Kielcach w dniu 9 stycznia 2024 r. (...)". Organ przyznał tym samym, że otrzymał wniosek. Wynika to zresztą wprost z akt administracyjnych, gdzie znajduje się wydruk wiadomości mailowej zawierającej wniosek z dnia 9 stycznia 2024 r. z prezentatą Starostwa Powiatowego w Kielcach, opatrzonej również datą 9 stycznia 2024 r. (pieczątka Biura Obsługi Rady pochodzi z 10 stycznia 2024r.). W tej sytuacji w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wniosek skutecznie wpłynął do organu, a zatem winien on podlegać rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p.

Poza tym podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. A zatem przepis art. 63 K.p.a. również z tego powodu nie mógł stanowić podstawy działania organu.

Z uwagi na fakt, że organ jak dotąd nie rozstrzygnął w ogóle złożonego wniosku (pozostawił go bowiem bez rozpatrzenia) i już z tego powodu pozostaje w bezczynności, brak jest podstaw do wyrażania przez Sąd dalej idącego stanowiska w kwestii sposobu jego rozpoznania. Sposób załatwienia wniosku skarżącego jest bowiem sprawą organu. Rola sądu administracyjnego na tym etapie sprowadziła się do stwierdzenia bezczynności w jego rozpoznaniu, gdyż dotychczasowy sposób jego załatwienia nie odpowiadał prawu.

W tym miejscu należy jedynie zaznaczyć, mając także na uwadze treść odpowiedzi na skargę, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to do organu należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Oznacza to w praktyce, że rzeczą organu jest zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2024 r., sygn. II SAB/Łd 34/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2023 r., sygn. IV SAB/Wr 287/23). Należy również podkreślić, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany, uznając że żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zobowiązany jest poinformować pismem wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2023 r., sygn. II SAB/Bk 14/23). Jeśli zaś chodzi o przywoływane w odpowiedzi na skargę nadużycie prawa, to – jak przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. wyroki NSA z 18 października 2023 r., sygn. III OSK 1848/22, z 22 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2520/22) – w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, organ zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 u.d.i.p. ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Rada Powiatu Kieleckiego dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, w związku z czym w punkcie I wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku z 9 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania

pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.

Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ ostatecznie zareagował na wniosek Stowarzyszenia, a w odpowiedzi na skargę w sposób obszerny uzasadnił swoje stanowisko, które jakkolwiek nie znalazło aprobaty ze strony Sądu jeśli chodzi o fakt zaistnienia bezczynności, zawiera szerokie merytoryczne odniesienie do zaistniałej sytuacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł złożyły się: wpis sądowy (100 zł), opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).