Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 350/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: srt. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 205 par 21, art. 200, art. 119 pkt 4, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. nr MT-446/1 oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 4 marca 1959 r. nr GT.6-W/26/59 w terminie 2 tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. G. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2022 r. B. G., Z. G., A. D., U. G. i K. F., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również jako organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1959 r. nr [...].

W treści uzasadnienia skargi podali, że ich poprzednikom prawnym odmówiono przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej przy ul [...], oznaczonej "[...] pierwotnie nr [...], później nr [...], obecnie nr [...], na gruncie dóbr [...] lit. [...], rej hip. [...]", z powołaniem na brak możliwości pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie to utrzymał następnie Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] lutego 1961 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1959 r., nr [...], wystąpił m.in. skarżący B. G. - pismem z [...] września 2016 r.

Zdaniem skarżących od początku zawisłości postępowania o stwierdzenie nieważności organ (wówczas Minister Infrastruktury i Budownictwa) co pewien czas podejmował działania zmierzające do rozpoznania sprawy, choć tok czynności cechował się pewną przewlekłością. Organ został ponaglony pismami z: [...] lutego 2017 r., [...] listopada 2017 r., [...] stycznia 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. i [...] marca 2019 r. - co pozostało bez skutku. Następnie organ zawiesił przedmiotowe postępowanie. Gdy udało się stronom pozyskać żądane przez organ dokumenty, zostały one niezwłocznie przedstawione wraz z wnioskiem z [...] lipca 2021 r. o podjęcie postępowania. Postępowanie nie zostało podjęte, nadto organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Przy czym kolejne ponaglenie z [...] marca 2022 r. pozostało bez odpowiedzi. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Minister poinformował o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. W ocenie skarżących jeśli jednak organ uważa, że doszło do umorzenia postępowania, to konsekwentnie powinien zakończyć postępowanie w prawem przewidziany sposób, stosownie do treści art. 105 § 1 kpa. W decyzji takiej organ wskazać powinien, jakie poczynił ustalenia skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie przepis ustawy nowelizującej kpa, przewidujący obligatoryjne umorzenie postępowania. Według skarżących organ powinien ustalić, czy w prawidłowy sposób doręczono pierwotną decyzję dekretową, a jeśli tak, to kiedy miało to miejsce i czy od tamtego czasu upłynął 30-letni termin wskazany ustawą. Organ powinien nadto zweryfikować, czy decyzje nie zostały skierowane do osób już wówczas nieżyjących, co było niestety w tamtych czasach częstą "praktyką" wynikającą z braku jakiegokolwiek rzetelnego rozpoznania sprawy, nie mówiąc już o ustaleniu kręgu stron postępowania. Dopiero taka decyzja umożliwiałaby kontrolę jej legalności - w przeciwieństwie do pisma informacyjnego, które zaskarżeniu nie podlega – co skarżący obszernie wyjaśnili. W ocenie skarżących niezależnie od tego, czy postępowanie umarza się z mocy prawa, czy też z innej przyczyny, konieczne jest wydanie choćby deklaratoryjnej decyzji, która pełni funkcję gwarancyjną i stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania.

W opinii skarżących bezczynność Ministra ma miejsce przy pełnej tego stanu rzeczy świadomości, a więc z rażącym naruszeniem prawa, co nie tylko uzasadnia orzeczenie w zakresie tego rodzaju kwalifikowanej bezczynności, lecz także wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej. Istotne jest także to, że nawet jeśli faktycznie zaistniał stan uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, to i tak w dalszym ciągu możliwe jest stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Bez uzyskania takiej decyzji, z uwagi na jej prejudycjalny charakter, wnioskodawcy nie są w stanie dochodzić praw majątkowych przed sądem cywilnym. Nie taka zaś była intencja ustawodawcy przy nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r., o czym w swych wystąpieniach zapewniał także m.in. Prezydent RP - obecna sytuacja powoduje zaś, że łamana jest zasada zaufania obywateli do państwa, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie pierwotnej decyzji dekretowej z naruszeniem prawa może zaś stanowić jedno z rozstrzygnięć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nawet, jeśli wnioskodawca wprost takiego żądania nie sformułuje, gdyż to do organu należy uznanie, czy dana decyzja może zostać uznana za nieważną. Jeśli zaś takie przyjęcie jest wyłączone, lecz zachodzą przesłanki nieważnościowe, powinien wówczas odmówić stwierdzenia nieważności i orzec, że decyzja wydana została właśnie z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących w tym zakresie nowelizacja kpa z 2021 r. nie wprowadziła żadnych zmian, więc skoro nie było wcześniej wątpliwości co do dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia to nie powinno ich być również obecnie. Mając powyższe na względzie skarżący podnieśli, że organ pozostaje z bezczynności, albowiem postępowanie administracyjne pozostaje w toku, a jednocześnie organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności od czasu poinformowania o umorzeniu postępowania, zaś samo pismo z 11 kwietnia 2022 r. trudno jest traktować w kategoriach czynności w sprawie, skoro nie wywołało żadnych skutków i w żaden sposób nie zmierzało do merytorycznego zakończenia sprawy, a tym samym rzeczywista bezczynność występuje co najmniej od lipca 2021 r.

W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz poprzedzającego decyzję orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] marca 1959 r; 2) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. powoływana jako ppsa); 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że [...] maja 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek P. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1961 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1959 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie "[...]". Również B. G. złożył 28 września 2016 r. (data stempla pocztowego) wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. Z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych decyzji zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej kpa. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym wnioskodawcy zostali poinformowani pismem z 11 kwietnia 2022 r.

Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów, w tym niezakończenia postępowania w prawem przewidziany sposób, Minister wskazał na ich niezasadność, co poparł obszerną argumentacją Jednocześnie organ zauważył, że w sprawie za niczym nieuzasadnione należy również uznać żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy ww. kwoty. Zarówno bowiem wymierzenie organowi sumy grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jak i przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. W ocenie Ministra sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 350/22, odrzucił przedmiotową skargę wniesioną w imieniu Z. G., A. D., U. G.i K. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga B. G. jest zasadna.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).

Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa.

Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Minister Rozwoju i Technologii nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1959 r. nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra do rozpoznania powołanego wniosku w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że organ procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W szczególności na uwagę zasługuje okoliczność, że w sytuacji wystąpienia z opisanym wnioskiem z [...] maja 2016 r. przez P. C., a następnie [...] września 2016 r. przez B. G., organ dopiero w 2019 r. rozpoczął badanie przymiotu strony wnioskodawców, a w konsekwencji postanowieniem z [...] czerwca 2029 r., nr [...], zwiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie wzywając wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po dawnym właścicielu opisanej nieruchomości B. B., ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawych. Przy czym [...] lipca 2021 r. do Ministra wpłynęły żądane dokumenty a organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do zakończenia postępowania. Następnie Minister poinformował strony postępowania o jego umorzeniu pismem z [...] kwietnia 2022 r., które to pismo nie można uznać za wydanie aktu kończącego przedmiotowe postępowanie bowiem nie zachowuje ono formy prawem przewidzianej. Jednocześnie Sąd nie podziela odmiennej argumentacji organu w tym zakresie przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność zawieszenia postępowania postanowieniem Ministra z [...] czerwca 2019 r.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego B. G. sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla ww. skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wskazanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 3000 zł.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 i 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.