Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2227/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 150/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 150/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność [...] S.A. (dalej jako: [...]) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania prze WSA Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 14 stycznia 2019 r., dotyczącego udostępnienia umowy (umów), wraz z wszystkimi załącznikami, dotyczącej (dotyczących) odkupienia przez [...] 81,05% akcji [...] S.A. oraz 50% udziałów [...] Sp. z o.o., o którym mowa w informacji prasowej, pod wskazanym we wniosku linkiem. Podano, że pismem z 22 stycznia 2019 r. [...] podała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018 poz. 1330 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), zaś [...] nie działała w charakterze organu wykonującego władzę publiczną, lecz w charakterze spółki prawa handlowego.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Podano, że ustalony przez ustawodawcę krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty. W szczególności, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., są to podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z tym wskazano, że [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż Skarb Państwa posiada w [...] pozycję dominującą, rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Powołano się przy tym na definicję przedsiębiorcy dominującego zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798; dalej jako: u.o.k.k.), a także pojęcie przedsiębiorstwa publicznego, zawarte w art. 2 pkt b) Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE.L.2006.318.17). Uznano zatem, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazano, że [...] prowadzi bardzo szeroką działalność m.in. bierze udział w tworzeniu przez organy państwowe oraz samorządowe prawnych i instytucjonalnych rozwiązań dla dalszej transformacji gospodarki, a zatem realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.i.d.p. Odnosząc się przesłanki przedmiotowej wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną są dane o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Także w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. wskazano, że informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, stanowi informację publiczną. Podniesiono, że o ile zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty podlegające ustawie, jeśli umowy te dotyczą majątku publicznego, będzie stanowić informację publiczną, to takiego waloru nie mają robocze projekty takich umów lub ugód i związana z nimi korespondencja pomiędzy stronami. Od dokumentów urzędowych należy bowiem odróżnić tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. W tych okolicznościach WSA uznał zasadność skargi i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w oznaczonym zakresie i terminie.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła [...], zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanki niedopuszczalności drogi sądowej, to jest przesłanki określonej w art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przesłanka ta wystąpiła w związku z przeprowadzeniem w sprawie postępowania bez wniesienia do Sądu I instancji skargi Stowarzyszenia z zachowaniem bezwzględnie wymaganego pośrednictwa organu. Dokument powołanej skargi został zwrócony Stowarzyszeniu w dniu 1 marca 2019r., a drugi egzemplarz dokumentu został w tym samym dniu wysłany przez [...] do WSA jedynie informacyjnie - bez odpowiedzi [...] na zawartą w nim skargę oraz z zastrzeżeniem, że przekazanie powołanego dokumentu do WSA nie następuje w trybie ustawy p.p.s.a., gdyż [...] nie jest w zakresie sprawy objętej wnioskiem Stowarzyszenia organem w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Dokument przekazany do WSA uznany błędnie przez Sąd I instancji za skargę wniesioną do rozpoznania z zachowaniem wszelkich wymagań prawno-proceduralnych określonych w przepisach p.p.s.a. został nadto przekazany Sądowi I instancji bez uprzedniego ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a;

II. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga Stowarzyszenia na bezczynność [...] została prawidłowo wniesiona do WSA mimo, że skarga Stowarzyszenia została skierowana do Sądu I instancji z pominięciem instytucji ponaglenia i już tylko z tego powodu nie spełniała wymagań formalnych określonych w powołanym przepisie p.p.s.a. dla wszczęcia i zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego;

- art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga Stowarzyszenia została wniesiona do WSA prawidłowo, podczas, gdy skarga Stowarzyszenia nie została nigdy złożona w Sądzie I instancji z zachowaniem bezwzględnie (ustawowo) wymaganego pośrednictwa organu i w związku z tym nie powinna być przyjęta do rozpoznania przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym - z powodu niewypełnienia wymagań proceduralnych wniesienia skargi do WSA w wymaganym ustawowo trybie i następczego braku podstawy prawno-procesowej do wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że informacje objęte skierowanym do [...] w dniu 14 stycznia 2019r. wnioskiem Stowarzyszenia stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p.; błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia, których nie określono w tym wniosku jako informacje publiczne, tylko jako informacje;

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskutek bezzasadnego uznania, że to, że [...] jest podmiotem, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798) oraz to, że na podstawie informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru KRS Spółka prowadzi bardzo szeroką działalność m.in. udział w tworzeniu przez organy państwowe oraz samorządowe prawnych i instytucjonalnych rozwiązań dla dalszej transformacji gospodarki, jest wystarczające dla przyjęcia, że [...] zawsze (w każdym przejawie działalności Spółki) realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze (wprowadzające do wyliczenia) u.d.i.p. i w związku z tym ciąży na [...] obowiązek udzielania każdej informacji dotyczącej [...] jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nawet wówczas, gdy żądana informacja nie dotyczy wykonywania zadań publicznych przez [...];

- art. 4 u.d.i.p. wskutek bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że powołany przepis u.d.i.p. zawiera normy kształtujące prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej;

- art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskutek bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że wniosek Stowarzyszenia jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia mają zastosowanie przepisy u.d.i.p.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz [...] zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, nie wyższe jednakże od stawki opłaty określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.265).

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że WSA nie miał podstaw do zakończenia wyrokiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie objętej skargą Stowarzyszenia, gdyż skarga ta wniesiona do WSA, nie została doręczona Sądowi I instancji w ustawowo wymaganym trybie określonym w art. 54 § 1 p.p.s.a., to jest za pośrednictwem organu. [...] odmówiła bowiem przekazania doręczonego jej pisma określonego jako skarga Stowarzyszenia do WSA, we wskazanym trybie, gdyż w piśmie [...] z 1 marca 2019 r. wskazano, że [...] zwraca Stowarzyszeniu skargę bez nadania jej dalszego biegu z uwagi na to, że [...] w zakresie objętym skargą Stowarzyszenia nie jest organem załatwiającym sprawę z zakresu administracji publicznej. Natomiast w piśmie [...] skierowanym do WSA wskazano, że [...] przekazuje Sądowi I instancji skargę Stowarzyszenia, ale bez odpowiedzi na skargę i z zastrzeżeniem, że przekazanie to nie następuje w trybie przepisów p.p.s.a. Ponadto wskazano, że sprawa ze skargi Stowarzyszenia nie mogła być uznana za zawisłą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wniesienie skargi Stowarzyszenia do WSA nastąpiło bez uprzedniego złożenia ponaglenia. Zatem zarzucono, że WSA rozpoznał skargę Stowarzyszenia, która w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. w ogóle nie została wniesiona do WSA, a wyrok został wydany w postępowaniu uproszczonym oraz bez zapoznania się Sądu I instancji ze stanowiskiem [...], co powoduje, że opisane wyżej uchybienie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podniesiono, że WSA dokonało nieprawidłowej kwalifikacji wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, podczas gdy Stowarzyszenie, powołując się na podstawę z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP żądało udostępnienia wskazanych we wniosku informacji, nie precyzując zarazem, że ma w tym zakresie na myśli informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie zakres przedmiotowy informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest węższy w stosunku do zakresu informacji publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto "przepisy własne" art. 61 Konstytucji RP nie określają trybu udostępnienia informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Kwalifikacja żądanych we wniosku Stowarzyszenia informacji, do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nastąpiła pośrednio dopiero w skardze Stowarzyszenia. W konsekwencji [...] udzielając Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia nie miała obowiązku podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek czynności w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Miała natomiast prawo uznać, że wniosek Stowarzyszenia nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tylko jest wnioskiem podlegającym rozpatrzeniu w trybie prywatnoprawnym (pozaadministracyjnym) i miała prawo odpowiedzieć na wniosek w trybie innym niż określony w u.d.i.p., co [...] uczyniła pismem z 22 stycznia 2019 r. W związku z tym orzeczenie WSA, że [...] dopuściła się bezczynności w załatwieniu sprawy objętej wnioskiem Stowarzyszenia zostało oparte na nieuzasadnionym zastosowaniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji błędnie interpretuje normy zawarte w art. 4 ust. 1 zdanie wprowadzające do wyliczenia oraz w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż wymagają one, aby w stosunku do podmiotów spełniających określone w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. kryteria i przez to ogólnie zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, była w zakresie zaistnienia obowiązku udostępnienia żądanych przez podmioty uprawnione konkretnych informacji dotyczących działalności podmiotu, spełniona również dodatkowa przesłanka przedmiotowa: powiązanie przedmiotu żądanej informacji z konkretnymi zadaniami publicznymi realizowanymi przez podmiot spełniający ogólne kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 4 u.d.i.p. wskutek bezzasadnego uznania, że przepis ten zawiera normy kształtujące prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy przepis ten takich norm w ogóle nie zawiera, tylko określa katalog podmiotów objętych obowiązkiem udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku realizacji przez te podmioty zadań publicznych.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut nieważności postępowania, do którego należy się odnieść w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem, że zaistniała przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej, gdyż Sąd I instancji przeprowadził postępowanie pomimo braku wniesienia skargi w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz braku poprzedzenia skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.

W związku z tym podnieść należy, że zgodnie z art. 21 zdanie pierwsze u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej termin przekazania akt i odpowiedzi na skargę wynosi 15 dni od otrzymania skargi, co wynika z treści art. 21 pkt 1 u.o.i.p. Przepisy p.p.s.a. przewidują zatem pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednocześnie należy podkreślić, że określony w powołanym wyżej art. 54 § 2 p.p.s.a., który z mocy art. 21 u.d.i.p. ma zastosowanie także w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, obowiązek organu przekazania skargi do WSA istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego wpływa skarga uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna – jak w przedmiotowej sprawie - że w istocie nie jest organem administracji, czy podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych informacji. Samo wystąpienie strony ze skargą stanowi żądanie nadania jej określonego biegu i obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd administracyjny, w toku postępowania zainicjowanego skargą, uprawniony jest do dokonania oceny skargi i ustalenia, czy mieści się ona w zakresie właściwości sądów administracyjnych, w tym czy adresat wniosku o udzielenie informacji zobowiązany był do jego rozpoznania stosownie do przepisów u.o.i.p. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11). Skoro zatem skarga została prawidłowo zaadresowana do WSA w Warszawie i wniesiona do [...] jako organu, do którego był kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to na organie tym ciążył obowiązek jej przekazania do WSA. Nie mogło zatem odnieść żadnego skutku zastrzeżenie skarżącego kasacyjnie, że nie przekazuje skargi w trybie przepisów p.p.s.a. Co więcej nieprzekazanie skargi przez organ w terminie określonym w powołanych wyżej przepisach mogłoby spowodować wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a w razie dalszego niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 §2 p.p.s.a., mogłoby narazić organ, w przypadku takiego żądania skarżącego, na rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, o ile stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budziłby uzasadnionych wątpliwości. W tych okolicznościach zarzut nieprawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zupełnie bezpodstawny.

Podobnie nie mógł odnieść skutku zarzut braku poprzedzenia skargi ponagleniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych, również na gruncie obecnego brzmienia art. 37 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 935), nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie, czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Podnosi się, że w tym zakresie swoją aktualność zachowuje ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazujące, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w k.p.a. Podobnie też u.d.i.p., jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, także nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym przyjmuje się, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, a także oraz powołane tam orzecznictwo). Ponaglenie jest bowiem wymagane tylko wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do nieważności postępowania. Z tych samych wyżej wskazanych względów nie doszło także do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 54 § 1 p.p.p.s.a oraz art. 53 § 2b p.p.s.a.

Odnosząc się do z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy podkreślić, że z mocy powołanego wyżej art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełnić skargi kasacyjnej ani o przepisy, których w niej nie wskazano jako naruszone, ani o argumenty służące uzasadnieniu zarzutów. Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Wskazać także należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Należy zatem podnieść, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. upatrując go w błędnym zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji publicznej z uwagi na powołanie się we wniosku Stowarzyszenia na treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a nie na przepisy u.d.i.p. oraz bezzasadnym uznaniu, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zatem de facto skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, a także prawidłowość kwalifikacji konkretnego podmiotu, tj. kwalifikacji strony skarżącej kasacyjnie przez pryzmat jej struktury własnościowej jako podmiotu podległego regulacjom u.d.i.p. oraz będącą następstwem tych kwalifikacji i ocen prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. W istocie zatem w zarzutach tych zakwestionowana została prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem sposób zastosowania wyżej wskazanych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W ramach omawianych zarzutów nie podważono natomiast przyjętego przez Sąd rozumienia przepisów wskazanych w treści zarzutów. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny nawet przy przyjęciu, że w istocie dotyczył on niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów, gdyż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Jak wskazano bowiem wyżej ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r.,sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA: z 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Z uwagi na wadliwą konstrukcję zarzutów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy jedynie wskazać, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kreują dwa odrębne publiczne prawa podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym, a pojęcie informacji publicznej "podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji" (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 122). Przyjęcie zatem, że ze względu na to, że we wniosku nie powołano się na przepisy u.d.i.p., lecz art. 61 Konstytucji RP miałoby oznaczać niedopuszczalność stosowania trybu określonego w u.d.i.p. oraz możliwość załatwienia takiego wniosku w bliżej nieokreślonym trybie "prywatno-prawnym (pozaadministracyjnym)", oznaczałoby albo przyjęcie istnienia dwóch zakresowo różnych praw podmiotowych dostępu do różnego rodzaju informacji – konstytucyjnego i ustawowego, albo odrzucenie metody wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Należy zatem stwierdzić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią konkretyzację jednego z podstawowych praw obywatelskich, czyli prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W związku z tym niezależnie od podstawy prawnej żądania informacji publicznej określonej przez wnioskodawcę, a nawet w przypadku braku wskazania takiej podstawy, wniosek o dostęp do informacji publicznej winien być rozpatrzony stosownie do przepisów u.d.i.p., bo tylko takie działanie podmiotu zobowiązanego należy uznać za zgodne z Konstytucją RP i ustawą, stanowiącą realizację jednego z konstytucyjnych praw podmiotowych. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stwierdzić, że skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy, w tym prawidłowości oceny treści wniosku jako odnoszącego się do informacji publicznej, to nie mógł być skuteczny, z powołaniem się na tego rodzaju argumentację, zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Ponadto w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, czy zarzuca Sądowi błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Natomiast co do kwestii bezpodstawnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uznania przez WSA, że [...] w każdym przejawie swojej działalności realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.i.p. wskazać należy, że konstrukcja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, a także, że podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowiącego, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów wynika, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21).

Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutu naruszenia art. 4 u.d.i.p. "wskutek bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że powołany przepis u.d.i.p. zawiera normy kształtujące prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej". Jak wskazano wyżej przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, co oznacza że w przypadku, gdy przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Powołany przepis składa się z ustępów i punktów. Skarżący kasacyjnie nie tylko zaś nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, ale nie podał także, czy naruszenie przepisu polegało na jego błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu. Informacyjnie należy jedynie wskazać, że WSA powoływał się jedynie na art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście ustalenia, czy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a nie ustalenia w oparciu o ten przepis prawa do uzyskania żądanej informacji.

Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., które skarżący kasacyjnie upatruje w bezzasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wniosek Stowarzyszenia jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Podobnie jak w przypadku omówionych powyżej zarzutów także w tym wypadku za jego pomocą skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku 14 stycznia 2019 r. jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Zatem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, co przesądza o nieskuteczności tego zarzutu. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Jednakże analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała do tego jakichkolwiek podstaw.

Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia mają zastosowanie przepisy u.d.i.p." Skoro w realiach niniejszej sprawy nie podważono skutecznie prawidłowości kwalifikacji wniosku Stowarzyszenia jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to za pomocą omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zwalczać stanowiska Sądu, który stwierdził jej bezczynność w realizacji wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Określa on zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.