Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1240/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 579/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr GN-V.7536.9.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 579/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z 20 kwietnia 2018 r. nr GN-V.7536.9.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 stycznia 2018 r. nr GD-NN-III.6821.27.2017 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność P. M., S. M. oraz J. S. poprzez udzielenie zezwolenia spółce na założenie i przeprowadzenie magistrali wodociągowej. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki określono w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] pod nr P.0663.2017.2009 w dniu 14 lipca 2017 r., stanowiąca załącznik do decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] z 29 sierpnia 2002 r. Nr 1641 /LIII/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I. Magistrala wodociągowa zaprojektowana jest w obszarze określonym w planie symbolem KDZ (tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze). Zgodnie z § 16 tekstu uchwały "ustala się przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL)". Organ podał, że współwłaściciele odmówili podpisania oświadczenia dotyczącego wyrażenia zgody na budowę magistrali wodociągowej. Ponadto nie wyrazili zgody na zawarcie ze Spółką porozumienia o ustanowieniu służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 6.593 zł, ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny. W ocenie organu budowa planowanej magistrali wodociągowej zapewni niezawodność dostaw wody mieszkańcom dzielnic [...] i [...] oraz wpłynie na stabilizację ciśnienia w systemie wodociągowym, a także wpłynie na poprawę niezawodności zasilania w warunkach wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Magistrala wodociągowa będzie również stanowić alternatywę do zapewnienia dostaw wody dla mieszkańców dzielnicy [...] w przypadku wystąpienia awarii w tym rejonie. Ponadto inwestycja umożliwi rozwój budownictwa mieszkalnego oraz działalności gospodarczej w tym obszarze.

Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli nieruchomości - Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Także w ocenie Wojewody ograniczenie korzystania z nieruchomości jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ przeprowadził również rozprawę administracyjną w dniu 22 września 2017 r., podczas której pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał propozycje ustanowienia służebności przesyłu dla nowobudowanej sieci wodociągowej, za jednorazowym wynagrodzeniem 6.593 zł, wynikającym z operatu szacunkowego, płatnym po zakończeniu inwestycji oraz wyraził chęć uregulowania zasad korzystania z nieruchomości w zakresie istniejącego kolektora sanitarnego i ustalenie wynagrodzenia z tego tytułu w wysokości 7.500 zł, płatnego jednorazowo, niezwłocznie po wyrażeniu zgody na budowę sieci wodociągowej i podpisaniu porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Współwłaściciele nie zgłosili sprzeciwu co do ustanowienia służebności przesyłu, jednak zgłosili wątpliwości, co do wysokości wynagrodzenia, które uznali za niezgodne z warunkami rynkowymi. Zobowiązali się zatem do przedstawienia swojej propozycji po uzyskaniu opinii niezależnego rzeczoznawcy, w terminie 31 października 2017 r. Pismem z 30 listopada 2017 r. Spółka poinformowała organ, że dodatkowe negocjacje ze współwłaścicielami działki nie pozwoliły na osiągnięcie porozumienia. Wobec powyższego podtrzymuje stanowisko wyrażone we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W kolejnym piśmie z 7 grudnia 2017 r., Spółka podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji i stwierdziła, że nie odnajduje podstaw do zmiany wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego zaproponowane wynagrodzenie z tytułu uregulowania zasad korzystania z przedmiotowej działki. Ponadto wyjaśniła, że zaproponowane wynagrodzenie z tytułu uregulowania zasad korzystania z nieruchomości w zakresie istniejących dwóch odcinków kolektorów kanalizacji sanitarnej obliczone zostało na podstawie danych wynikających z operatów szacunkowych sporządzonych dla nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] oraz obowiązujących stawek rynkowych. Wnioskodawca załączył do akt sprawy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, odnoszące się do uwag właścicieli dotyczące danych przyjętych w operacie szacunkowym określającym wartość prawa służebności przesyłu w związku z planowaną inwestycją na działce nr [...]. Rzeczoznawca potwierdziła prawidłowość jego wykonania i podtrzymała oszacowane w tym operacie wartości. Organ zaznaczył, że zakres ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], określa dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] stanowiąca załącznik do decyzji. Zgodnie z tą dokumentacją strefa ograniczenia oznaczona jest na mapie kolorem zielonym oraz cyframi: 11, 10, 9, 8, 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1, 18, 17, 16, 15, 14, 13, 12, 11 i zawiera powierzchni 0,0090 ha, zaś strefa robót oznaczona jest kolorem żółtym oraz cyframi: 28, 27, 8, 7, 26, 25, 24, 23, 22, 21, 20, 1, 18, 19, 35, 34, 15, 14, 33, 32, 31,30, 29, 28 o powierzchni 0,0370 ha. W ocenie Wojewody budowa przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] została zaprojektowana (w terenie przeznaczonym pod drogę) tak, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawo właściciela.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) złożyli współwłaściciele spornej nieruchomości, tj. J. S., P. M. i S. M.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2019r. Sąd I instancji skargę odrzucił.

Z kolei postanowieniem z 4 września 2019 r. ten sam sąd na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") uchylił postanowienie z 10 kwietnia 2019 r. i odrzucił skargę P. M. i S. M. Do rozpoznania została jedynie skarga J. S.(dalej: Skarżąca).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 579/18 - Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie korzystania z nieruchomości, stanowiące uzasadnienie dla zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U z 2018r. poz. 121, dalej: "u.g.n.") Zdaniem Sądu I instancji, analiza decyzji organów, jak i zawartości akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że w istocie zaniechano sprawdzenia, czy przebieg planowanej magistrali wodociągowej i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami przywołanego planu miejscowego. Z treści wniosku wynika, że nie dołączono do niego żadnych załączników. Zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr 1641 /LIII/2002 z 29 sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...].. Nr 124, poz. 2670 z 24 października 2002 r.) organ wywiódł zatem samodzielnie z zapisu § 16 jego części tekstowej według którego ustala się przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL), Z tekstu i rysunku planu ma natomiast wynikać, że część działki nr [...], w której planowana jest magistrala wodociągowa, leży w terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ - tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze. Oceny tej nie sposób, w ocenie Sądu I instancji, jednak poddać weryfikacji. Bez wątpienia rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych, niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. W procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W tej sprawie w aktach zamieszczono jedynie czaro-białe wydruki bez jakiegokolwiek opisu, bez wskazania skali w jakiej zostały sporządzone, całkowicie nieczytelne i nieprzydatne przy ocenie zgodności przebiegu planowanej inwestycji przez działkę nr [...] z obowiązującym planem miejscowym. Z kolei mapka z uzgodnień usytuowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nawet nie obejmuje tej działki. Nie można w żaden sposób stwierdzić, że załącznik mapowy stanowiący integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Rzeczywista analiza zgodności przebiegu projektowanej magistrali z planem miejscowym wymaga sięgnięcia do źródłowej dokumentacji planistycznej co najmniej w zakresie oryginału rysunku planu. Dla dokonania stosownej oceny organy powinien zatem dysponować oryginalną dokumentacją planistyczną obejmującą wykonane w technice barwnej wszystkie arkusze składające się na rysunek planu. Dalej Sąd I instancji wskazał, że nawet jeśli plan zakłada w § 16 przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL) taka lokalizacja wynikać powinna z części graficznej planu miejscowego, co w sprawie nie zostało wyjaśnione. Brak stosownych ustaleń uniemożliwia ponadto sprawdzenie, czy rzeczywiście przebieg planowanej inwestycji jest dla Skarżących jako właścicieli nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum, jak uważają organy. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, organ administracyjny obowiązany jest bowiem dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma natomiast podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Spółka przedłożył, zgodnie z dyspozycją tego przepisu korespondencję prowadzoną ze współwłaścicielami nieruchomości w której tłumaczono powody dla których jej udostępnienie jest niezbędne oraz przedstawiano kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Jest oczywiste, że Skarżący nie zaakceptowali proponowanego wynagrodzenia, obstając jedynie przy twierdzeniu, iż nie odpowiada ono rzeczywistym szkodom, jakie poniosą w związku z ograniczeniem wykonywania prawa własności. W świetle powyższych uwag bez znaczenia pozostaje, że przedstawiona przez Spółkę kwota wynikała z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Żaden przepis ustawy nie wyklucza takiej możliwości, sam zaś sposób sporządzenia operatu nie podlega ocenie w omawianym trybie, czego domagają się Skarżący. Zważyć jednak trzeba, w ocenie Sądu I instancji, że wątpliwości budzi sam przedmiot rokowań. Jeśli przeanalizować treść pism Spółki z 9 marca 2017 r., 15 maja 2017 r., a także jego stanowisko przedstawione na rozprawie 22 września 2017 r., nasuwa się oczywisty wniosek, że w istocie proponowane wynagrodzenie dotyczyło ustanowienia służebności przesyłu. W taki też sposób było rozumiana przez Skarżących, co potwierdza treść e-maila Skarżącej z 29 września 2017r. kierowanego do spółki. Oznacza to, że w istocie inwestor był zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do jej nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Nie przedstawił jej bowiem żadnych innych propozycji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skoro w świetle powołanej korespondencji istnieje uzasadnione przekonanie, że w istocie właściciele nieruchomości nie zgodzili się na zaproponowane przez Spółkę warunki nabycia przez nią ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości (służebności przesyłu), to organ nie był zatem również uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wadliwe było również nałożenie na Skarżących w pkt. III decyzji obowiązku udostępnienia nieruchomości dla wykonywania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów i przewodów. Art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które, tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych, musi być interpretowane dosłownie, ściśle. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie.

Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przedmiotowa decyzja została wydana pomimo braku wskazania w planie miejscowym dokładnego przebiegu sieci wodociągowej, podczas gdy decyzja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla niżej opisanej nieruchomości, a plan miejscowy jest aktem, obowiązującym, dla przedmiotowej nieruchomości;

- art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie przeprowadzono prawidłowych rokowań w przedmiocie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy rokowania z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie przedmiotowych prac zostały przeprowadzone,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowania i wskazanie, że sieć wodociągowa powinna być dokładnie wskazana w planie miejscowym oraz rozrysowana na załącznikach graficznych, podczas gdy ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowanej inwestycji dla właściciela, podczas, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że przebieg przedmiotowej inwestycji jest najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Wniosła jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Według art. 124 ust. 1 u.g.n. tylko dla realizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jako mającej charakter wywłaszczeniowy (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 929, nb 1, s. 931, nb 4). Publiczny charakter niniejszych urządzeń musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości jest udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej i przebudowę części istniejącej już sieci elektroenergetycznej, która to decyzja służy do uzyskania czasowego tytułu prawnego do władania nieruchomością w celu wybudowania niniejszej infrastruktury technicznej. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z przedmiotowej decyzji z planem miejscowym odnosi się do obszaru nieruchomości, który został objęty przeznaczeniem na budowę infrastruktury technicznej celu publicznego lub na którym została ustalona lokalizacja tego rodzaju inwestycji (M. Wolanin – op. cit. s. 931, nb 3). Art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności do nieruchomości, a orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna opowiadają się za dołączaniem do decyzji o objęciu nieruchomości mapy ewidencyjnej z naniesieniem przebiegu urządzeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Opolu z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 543/08, Lex 555387; Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex 357505), co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały sprawdzenia, czy przebieg planowanej magistrali wodociągowej i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr 1641 /LIII/2002 z 29 sierpnia 2002 r. Z treści wniosku wynika, że nie dołączono do niego żadnych załączników, zaś mapka z uzgodnień usytuowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie obejmuje spornej działki. Wobec powyższego trudno jednoznacznie stwierdzić, że załącznik mapowy stanowiący integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy także niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że sieć wodociągowa powinna być dokładnie wskazana w planie miejscowym oraz rozrysowana na załącznikach graficznych, podczas gdy ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną.

Należy wskazać, iż obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Koniecznym jest jednak, aby te funkcje, ustalone dla tego samego terenu, nie wykluczały się wzajemnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 245/23).

Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż z tekstu i rysunku planu powinno wynikać, że część działki nr [...], w której planowana jest magistrala wodociągowa, leży w terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ - tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy także błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. i został postawiony jako zarzut samodzielny. W zakresie tego zarzutu Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska wskazującego, że rokowań poprzedzających wstąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie można utożsamić z negocjacjami dotyczącymi ustanowienia służebności przesyłu, gdyż w przypadku Skarżącej były prowadzone tylko rokowania co do ustanowienia służebności przesyłu. Wątpliwości WSA wzbudził sam przedmiot rokowań a nie fakt ich odbycia.

Należy wskazać, że ustanowienie służebności przesyłu jak i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1439/19, 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1021/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Podzielić w tej kwestii należy też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 328/22, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania, ale skoro ustawa ta nie zawiera definicji owych rokowań, a pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego, to winna być ona wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, dalej: "kodeksu cywilny", "k.c."). Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły. Z akt sprawy jasno też wynika, że właściciele nieruchomości nie zgodzili się na zaproponowane przez Spółkę warunki nabycia przez nią ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości (służebności przesyłu).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowanej inwestycji dla właściciela, podczas, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że przebieg przedmiotowej inwestycji jest najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13, źródło CBOSA). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie.

Ponadto, co warto podkreślić, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1840/21, źródło CBOSA).

Sąd I instancji wskazał jedynie, iż konsekwencją zaniechania sprawdzenia, czy przebieg planowanej magistrali wodociągowej i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jest również niemożność ustalenia czy przebieg planowanej inwestycji jest dla Skarżących jako właścicieli nieruchomości jak najmniej uciążliwy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.