Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1756/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Ł. J. na uchwałę Rady Gminy Raciąż z dnia 28 czerwca 2023 r. nr XLIX.359.2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ł. J. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 28 czerwca 2023 r. nr XLIX.359.2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że Ł. J., dalej: "skarżący", wniósł skargę na uchwałę nr XLIX.359.2023 Rady Gminy R. z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie części obrębu geodezyjnego K. we fragmencie dotyczącym terenów oznaczonych symbolem RN, dalej: "Plan zagospodarowania przestrzennego", zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności tej uchwały.

W skardze wskazał, że swój interes prawny wywodzi z prawa własności oraz uprawnienia do zaskarżenia uchwały wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), dalej "ustawa o samorządzie gminnym". Odwołał się także do treści art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: "K.c",., albowiem, w ocenie skarżącego, zostały naruszone jego podstawowe prawa właścicielskie, gdyż zaskarżony plan de facto zabrania skarżącemu korzystać w sposób racjonalny z jego własności, a wyrażony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości rolnej skarżącego, oznaczonej jako działka numer [...] i [...], położonej w miejscowości K. Gmina R., stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i równości.

Skarżący został wezwany do nadesłania do Sądu aktualnego tytułu prawnorzeczowego do działki stanowiącej własność, współwłasność lub będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, z którego skarżący wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że właścicielem nieruchomości – działek ew. [...], [...], [...] _[...] jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Nadesłał także kserokopię umowy dzierżawy sporządzonej 26 września 2013 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (Wydzierżawiającym), a Ł. J. (Dzierżawcą) dotyczącą dzierżawy gruntów rolnych położonych w miejscowości K. obręb [...] gmina R. na działkach o numerach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] o łącznej powierzchni 9,78 ha. Umowa została zawarta na czas nieokreślony.

Sąd stwierdził, że z treści przedłożonych dokumentów, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, skarżącemu do działek położonych w miejscowości K. obręb [...] gmina R. o numerach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] prawo własności nie przysługuje. Działki te bowiem, posiada skarżący w posiadaniu zależnym i nie ma do nich ustanowionego żadnego prawa rzeczowego. Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego oznacza, że skarżący nie może być stroną postępowania w sprawie skargi na uchwałę nr XLIX.359.2023 Rady Gminy R. z dn. 28 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie części obrębu geodezyjnego K. we fragmencie dotyczącym terenów oznaczonych symbolem RN.

Sąd wskazał, że na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Utrwalone w orzecznictwie jest także to, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, albowiem dzierżawa gruntu nie daje podstawy do przyznania skarżącemu interesu prawnego w sprawie zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Postanowienie zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 K.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do nieruchomości, co do których przysługuje mu tytuł dzierżawy, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) podczas gdy (1) to spowoduje utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego prowadzonego od 11 lat na podstawie bezterminowej umowy dzierżawny z 5-letnim okresem wypowiedzenia, (2) skarżący będzie musiał płacić za dzierżawę terenu przez 5 lat, pomimo braku możliwości dokonania jakiegokolwiek rozwoju przedsiębiorstwa w związku z wprowadzonym całkowitym zakazem zabudowy;

• art. 694 i art. 690 K.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że jedynie właściciel ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, podczas gdy do ochrony praw dzierżawcy w zakresie używania rzeczy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. odrzucenia przedmiotowej skargi jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego będącego dzierżawcą nieruchomości znajdujących się na terenie obowiązywania ww. aktu planistycznego.

Mając tak zakreślony zakres sprawy wskazać należy, że przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 K.c., art. 233 K.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się natomiast, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Zatem skarżący jako dzierżawca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.