Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 89/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 956/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 956/16) oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, powołując art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem) odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że teren nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1968 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej tj. A. P., E. P., J. W., D. S. i A. W.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy to wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do 1985 r. zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (Dz. Urz. RN m. st. Warszawy Nr 15/93-94) pod funkcje usługowe i oświaty, uszczegółowione decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1968 r. przewidującą na w/w nieruchomości budowę obiektu dla [...] wykluczało możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, co uprawniało organ dekretowy do odmowy ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Organ wyjaśnił, że w chwili przejęcia, nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolno – ogrodnicze wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Stwierdził, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja została określona dość ogólnie jako tereny usług i oświaty, to o planach inwestycyjnych przesądzała właśnie owa decyzja lokalizacyjna i pomimo że została ona ostatecznie uchylona to miało to miejsce dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji. Organ zauważył ponadto, że gdyby nie objęcie nieruchomości dekretem, to decyzja lokalizacyjna dawałaby w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym przyjął, że skoro badana decyzja została wydana już po wejściu w życie tej ustawy to wzorcem kontroli należało uczynić także jej art. 54 umożliwiający odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego także ze względu na cele wywłaszczeniowe określone w jej art. 3 i to, pomimo że ten nie został wskazany w podstawie prawnej jej wydania. Odpowiadając natomiast na twierdzenia skarżących, organ wskazał, iż [...] prowadził prace badawcze, których wyniki są powszechnie wykorzystywane po dzień dzisiejszy w działalności laboratoryjnej. Nie stanowiły one zatem wyłącznej własności przedsiębiorstwa i nie były wykorzystywane jedynie na jego potrzeby. Bez znaczenia była również zmiana jego nazwy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P., zarzucając jej naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu, art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu co do możliwości oceny kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z punktu widzenia przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjął natomiast, że odmowa stwierdzenia jej nieważności znajdowała wystarczającą podstawę w treści art. 7 ust. 2 dekretu zgodnie z którym "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...)". Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania nie było ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, lecz wyłącznie ocena wydanej w dniu [...] października 1971 r. decyzji z punktu widzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Uznał, że przy ocenie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu - możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy - należy brać pod uwagę nie tylko, jak twierdziła skarżąca, wyłącznie same postanowienia planu ale również przeznaczenie określone w decyzji lokalizacyjnej jako tzw. innym akcie planowania Wyjaśnił, że "powyższa analiza jest o tyle istotna, gdyż pozwala na uzyskanie odpowiedzi, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego, a przeznaczonej na [...], przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej, a taka szczególna forma ma zastosowanie także do użytkowania wieczystego, jako obowiązującego już w dacie orzekania dekretowego prawa rzeczowego. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego niosłoby również dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego, ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości, nie mógł realizować celu określonego w obowiązującej w chwili załatwiania wniosku dekretowego decyzji lokalizacyjnej szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1968 r., którą ustalono lokalizację dla [...]. Cel ten mógł bowiem realizować jedynie podmiot państwowy, czyli [...].

Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że niemożliwe było w niniejszej sprawie uwzględnienie wniosku dekretowego, a tym samym rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, jak stwierdził Sąd, organ słusznie przyjął, że uchylenie decyzji z dnia [...] października 1968 r. o lokalizacji nie wpływało na prawidłowość orzeczenia wydanego przez organ dekretowy. Organ nadzoru był zobligowany do badania stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji dekretowej, a uchylenie decyzji z dnia [...] października 1968 r. nie wywoływało skutków ex tunc. Kontrolowana decyzja była zatem zgodna z art. 7 dekretu, zaś organ rozpoznając sprawę dopełnił obowiązki z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- zasad postępowania przed sądami administracyjnymi określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 tej ustawy oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości, a nie na sposób jedyny, pozostawały dla jego rozpoznania bez jakiegokolwiek znaczenia),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 tej ustawy oraz w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji nr [...] w obrocie prawnym pozostawała wyznaczająca wyłącznie dopuszczalne wykorzystanie nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1968 r. przeznaczająca nieruchomość pod cel użyteczności publicznej, wykluczający wykorzystanie nieruchomości przez następców prawnych byłego właściciela, tj. przeznaczająca grunt pod budowę [...],

3. art. 141 § 4 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze związanych z istniejącym wpływem na ustalenie dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości utraty, jeszcze przed wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1971 r., ważności zaświadczenia lokalizacyjnego stanowiącego podstawę wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1968 r., co wpływało na brak możliwości zrealizowania celu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej,

4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie za uzasadnioną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1971 r. wydanie dla obszaru na którym położona jest nieruchomość decyzji o lokalizacji szczegółowej podczas gdy podstawą do rozpoznania złożonego w trybie art. 7 dekretu wniosku dekretowego były wyłącznie przepisy obowiązującego planu miejscowego, zaś decyzje o lokalizacji szczególnej jako określające jeden z wielu (a nie jedyny) sposób wykorzystania nieruchomości pozbawione były w tym zakresie jakiegokolwiek znaczenie.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podstaw skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji dopuszczające ustalenie przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowania" na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Podkreśliła, że w świetle art. 7 ust. 2 dekretu podstawą tego ustalenia powinny być wyłącznie postanowienia planu, a te w tym przypadku, określające przeznaczenie nieruchomości pod funkcje usług i oświaty, nie stanowiły przeszkody dla oddania gruntu w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu właścicielowi. Zarówno bowiem cele usługowe jak i oświatowe mogły być realizowane przez byłych właścicieli. Zgodnie z brzmieniem Konstytucji (art. 72 ust. 2 ) jak również ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (art. 39) oraz wydanych w tym czasie zarządzeń działalność oświatowa nie była zastrzeżona wyłącznie dla podmiotów prawa publicznego W tym zakresie odwołano się do stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08.

Niezależnie od powyższego, skarżąca zakwestionowała także pogląd Sądu pierwszej instancji, że budowa [...] uniemożliwiała korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wywodziła, że w świetle orzecznictwa i powołanej uchwały istotną cechą użyteczności publicznej jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności a ta w tym przypadku nie miała miejsca, albowiem w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniał [...] a jedynie przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą [...], który dopiero w 1973 r. został przekształcony w [...]. Nieuzasadnionym jest zatem twierdzenie - jak argumentowała skarżąca – że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przeznaczenie nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej na cele [...] miało jakikolwiek związek z prowadzonymi przez to przedsiębiorstwo badaniami naukowymi, poza tymi które ewentualnie mogły służyć do realizacji potrzeb tego przedsiębiorstwa nie posiadającego statusu przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwo to zatem pomimo obowiązującego ustroju politycznego nie spełniało kryteriów przedstawionych w powołanej uchwale NSA z dnia 28 października 2011 r.

Wreszcie zarzucono, że Sąd nie odniósł się prawidłowo do zarzutów skargi dotyczących utraty ważności decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącej, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że decyzja ta obowiązywała w chwili rozstrzygania wniosku dekretowego, a jej późniejsze uchylenie nie wywołało skutku ex tunc, nie było wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Podstawy te odnosiły się w istocie do dwóch zagadnień prawnych. Pierwszym z nich jest rozumienie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy", a w szczególności czy przeznaczenie to dla badania możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela powinno być oceniane wyłącznie w kontekście funkcji określonej w planie czy też także w kontekście obowiązującej w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego decyzji o lokalizacji szczegółowej w przypadku gdy takowa decyzja była wydana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem, jak prawidłowo przyjął Sąd, skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Wynika to jednoznacznie z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniania przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 roku Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) po obowiązującą od 2003 r. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W rozpatrywanej sprawie należało zatem uwzględnić, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), pod rządem której uchwalony został Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 lipca 1961 r. przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. 13 pkt 1 i pkt 2). Wskazywała wyraźnie, że "plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań" (art. 14 ust. 3). Zatem plan ogólny zawierał "podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych", co oznacza że jego charakter (pod względem stopnia szczegółowości oczywiście) był bliższy współczesnemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niż miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego". W świetle powyższego nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane wówczas przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Zresztą, przeprowadzona na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dowodzi, że pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl)

Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe.

Drugie zagadnienie z kolei dotyczyło oceny możliwości "pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i ta kwestia została właściwie oceniona przez organ i Sąd pierwszej instancji. Skoro nieruchomość została przeznaczona pod budowę siedziby [...] to nie było możliwości, aby cel ten w ówczesnej rzeczywistości zrealizował podmiot prywatny i to zarówno jeżeli chodzi o budowę samego obiektu, jak i dalsze jego wykorzystywanie dla działalności badawczej [...]. Oceny tej nie podważa wielokrotne odwoływanie się przez skarżącą do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08. Przypomnieć należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał problem czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod użyteczność publiczną z góry niejako tj. "automatycznie" wykluczało możliwość przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (ustanowienia użytkowania wieczystego). Odpowiedź przecząca, jakiej wówczas udzielił powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazuje każdorazowo w okolicznościach danej sprawy badać i ustalać, czy konkretne przeznaczenie danej nieruchomości taką możliwość dawało czy też nie. NSA wyjaśnił bowiem: (...) mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Innymi słowy, nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (...) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem". Zauważyć też należy, że wprawdzie w omawianej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny, charakteryzując pojęcie "użyteczności publicznej" zwrócił uwagę, że jedną z jej cech jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o przeznaczenie gruntu w planie zabudowy pod "użyteczność publiczną", lecz pod inny niż użyteczność publiczna cel skonkretyzowany w decyzji o lokalizacji szczegółowej – pod budowę [...], przy czym nie ma znaczenia, że powstał on w późniejszym czasie po wydaniu kwestionowanej decyzji. Istotne bowiem w sprawie było nie to, czy i kiedy wskazany w decyzji lokalizacyjnej cel został zrealizowany, ale jakie było w niej przeznaczenie gruntu. Warunkiem odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego po myśli art. 7 ust. 2 dekretu nie była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem pod "użyteczność publiczną", lecz z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Podkreślić jeszcze raz należy, że w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne: "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy?". I jakkolwiek w uchwale tej poczyniono szereg rozważań na temat cech użyteczności publicznej i jej zakresu, to jednak zasadniczy wniosek z niej wypływający sprowadza się do konieczności każdorazowego badania w okolicznościach konkretnej sprawy, przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem według planu zabudowy. W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, takiej możliwości nie było, co wykluczało przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja w ogóle naruszała prawo.

Z przyczyn wskazanych wyżej jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 1), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2) oraz art. art. 7 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 4).

Niezasadny okazał się być także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3). Uzasadnienie skarżonego wyroku zawierało bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy, zaś wskazywanie na okoliczności wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej ani nie nawiązuje do ww. przepisu, ani do przedmiotu niniejszego postępowania. Nie wykazano też, że zbyt zwięzłe ustosunkowanie się do jednego z zarzutów skargi mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku powołana podstawa mogłaby być usprawiedliwiona stosownie do przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a.