Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1031/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2023 roku nr KO.420.174.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 31 października 2023 r. znak KO.420.174.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy D. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. znak IBP.6730.61.2021 Wójt Gminy D., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), ustalił z wniosku P. Sp. z o.o. zs. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb [...] [...], gm. D.. Organ określił następujące cech planowanej inwestycji: 1. rodzaj zabudowy: instalacja fotowoltaiczna; funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: a) sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z przeznaczeniem; b) sposób zagospodarowania terenu - panele fotowoltaiczne, konstrukcja montażowa (stoły) pod panele fotowoltaiczne, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastruktura naziemna i podziemna związana z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczna kablowa podziemna niskiego napięcia oraz przyłącze energetyczne średniego napięcia, kontenerowa stacja (transformatorowo-kontrolna), inwertery (falowniki), system monitoringu oraz ogrodzenie instalacji, instalacja odgromowa, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej, zjazd na działkę; 2. ustalenia - warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych: 2.1. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) należy zachować warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U . z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), b) linia zabudowy - nie ustala się z uwagi na lokalizację terenu inwestycji względem drogi publicznej, c) projektuje się farmę fotowoltaiczną o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, d) forma architektoniczna - nie dotyczy. Montaż gotowych elementów typowych dostarczonych przez producenta. Łączna wysokość farmy fotowoltaicznej (konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne) nie przekroczy 4,0 m n.p.t., e) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 0,70, f) szerokość elewacji frontowej - nie dotyczy, g) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - nie dotyczy h) geometria dachów zabudowy - nie dotyczy, i) projektowana farma fotowoltaiczna pozyskiwać będzie energię elektryczną ze źródła odnawialnego, j) planowana inwestycji będzie realizowana poza konturem użytku gruntowego oznaczonego w ewidencji gruntów symbolem "Ls", k) w skład farmy fotowoltaicznej wchodzą następujące urządzenia i obiekty budowlane: • panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 szt. o łącznej mocy do 1,0 MW, • powierzchnia jednostkowa panelu: do 3,75 m2, • moc pojedynczego panelu: do 1000 W, • ilość stołów: do 250 szt., • ilość rzędów umiejscowienia stołów: do 16 rzędów, • powierzchnia stołów wraz z panelami: do 3550,0 m2, • kąt nachylenia stołów: do 45°, • falowniki (inwertery) przekształcające prąd stały na prąd zmienny: do 20 szt., moc do 1 MWp, • powierzchnia dojazdu i placu manewrowego: do 150 m2 oraz miejsc postojowych do 25 m2, • kontenerowa stacja (transformatorowo-kontrolna), wymiary stacji: szerokość elewacji frontowej do 6,0 m, powierzchnia zabudowy do 25,0 m², wysokość do 4,0 m n.p.t., dach płaski bądź jedno- lub dwuspadowy o nachyleniu połaci od 0-12°, • przyłącze kablowe elektroenergetyczne średniego napięcia, • drogi wewnętrzne szerokości do 4,5 m nawierzchni gruntowej, • ogrodzenie siatkowe o wysokości do 3,0 m. W warunkach ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu (pkt 2.2. decyzji) organ wskazał m.in., że • planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) - obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia terenu inwestycji do 0,70 ha; • inwestycja jest położona poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody i leży poza obszarami objętymi przyrodniczą ochroną konserwatorską wobec czego nie wymaga nałożenia specjalnych warunków realizacji; • teren inwestycji nie jest położony w obszarze Natura 2000. W obsłudze w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2.4.decyzji) organ wskazał m.in.: • realizacja infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej zgodnie z przepisami na warunkach zarządców sieci, dróg, • energia elektryczna - przyłączenie przedsięwzięcia do sieci elektroenergetycznej i urządzeń na warunkach określonych przez gestora w Warunkach Technicznych Przyłączenia, • odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowe na terenie własnej nieruchomości, • obsługa komunikacyjna - z drogi wewnętrznej, • na przebieg przyłączy infrastruktury technicznej przez działki nie stanowiące własności inwestora, należy uzyskać zgodę właściciela, • lokalizacja przyłączy infrastruktury technicznej związanych z projektowanym obiektem, poza terenem w liniach rozgraniczających, jest zgodna z niniejszą decyzją pod warunkiem uzyskania stosownych uzgodnień, decyzji czy opinii wymaganych przepisami prawa. W decyzji organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 3), warunki i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2.3.) oraz warunki wynikające z przepisów odrębnych (pkt 5). Organ dodał, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu Bełchatowskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie znak OS.673.165.2023 z dnia 4 maja 2023 r.), a ponadto z organem właściwym w zakresie melioracji wodnych, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. - w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zarządcą drogi wewnętrznej w zakresie obsługi komunikacyjnej (opinia Wójta Gminy D. znak IBP.7211.28.2023 z dnia 26 kwietnia 2023 r., Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie ochrony gruntów leśnych (postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi znak ZS.224.3.304.2023 z dnia 6 maja 2023 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie regulacja prawna art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzająca, że "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Przedmiotowa instalacja stanowi wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku nr 1 do decyzji. Załącznik nr 2 do decyzji stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. Nie zgadzając się z decyzją podniosła, że jest ona zbyt krzywdząca. Trwale obniża wartość sąsiednich terenów w związku z utratą swoich walorów wizualnych oraz obniża komfort życia. Powoduje duże zagrożenie pożarowe oraz niekorzystnie wpłynie na okoliczną florę i faunę, powodując trwałe naruszenie naturalnych siedlisk dla zwierząt, dla ptaków utratę miejsca bytowania. Zwróciła uwagę na fakt, że teren ten sąsiaduje z obszarem, gdzie stwierdzono występowanie cennych zbiorowisk roślinnych sklasyfikowanych jako ciepłolubne murawy napiaskowe, które objęte są w Polsce ochroną prawną i zostały wymienione w Załączniku 1 Dyrektywy Siedliskowej UE. Na działce skarżącej w dalszym ciągu są realizowane programy rolnośrodowiskowe. W załączeniu przesłała kopie aktualnej dokumentacji przyrodniczej i wskazała, że planowane jest również wykonanie ekspertyzy ornitologicznej, jednak możliwość taka jest jedynie w miesiącach od marca do czerwca.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 października 2023 r. znak KO.420.174.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wszczętego wnioskiem z dnia 9 czerwca 2021 r. W toku postępowania uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane 4 oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), dokonującej tych zmian od dnia 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U . z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z dniem 13 września 2023 r. uległo też zmianie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1724), do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium stwierdziło, że powyższe zmiany nie mają zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że brak zgody skarżącej na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Decyzja ta z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie obejmuje zagadnień związanych z subiektywnie odczuwaną uciążliwością przedsięwzięcia, czy też przekonania, że jej powstanie spowoduje spadek atrakcyjności lub wartości działek osób sprzeciwiających się realizacji inwestycji. Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 K.c). Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia intensyfikacji ruchu w obszarze inwestycji, obniżenie wartości rynkowej działek skarżących, zwiększenie hałasu, pogorszenie klimatu akustycznego, świetlnego, natężenie zanieczyszczenia powietrza, nie stanowiły oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie planowana farma fotowoltaiczna stanowi wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, zatem stanowi ona inwestycję, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jej lokalizacja nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie może jednak pozostać w obrocie prawnym. Sprawa z wniosku P. Sp. z o.o. zs. w W. z dnia 9 czerwca 2021 r., była już przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. W wyniku rozpatrzenia odwołania B.S. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 20 stycznia 2022 r. znak IBP.6730.61.2021, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb [...], gm. D., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało okoliczności, które organ winien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. Kolegium wskazało m.in., że ograniczenie terenu inwestycji do części działki nr [...], w liniach rozgraniczających, doprowadziło do tego, że organ nie ocenił planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki gruntów leśnych. Rozpatrując sprzeciw od decyzji Kolegium wniesiony przez P. Sp. z o.o. zs. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. II SA/Łd 458/22, oddalił sprzeciw. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko do całej działki o określonym numerze, a nie do jej części, Sąd wskazał, iż: "do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Sąd stanął na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Sąd podkreślił, że trafnie również wskazało Kolegium pozostałe naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, w tym na konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki nr ewid. [...] gruntów leśnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem działka nr [...], na której planowana jest inwestycja składa się z gruntów ornych RIVb o powierzchni 0,7013 ha, gruntów ornych RVI o powierzchni 0,1576 ha oraz lasów o powierzchni 0,0506 ha, co wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 maja 2021 r.

Uwzględniając treść art. 153 p.p.s.a. Kolegium stwierdziło, że analiza obecnie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie zastosował się do wytycznych wyrażonych przez WSA w Łodzi zawartych w cytowanym powyżej wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. Skarżoną decyzją organ ponownie ustalił, zgodnie z wnioskiem, warunki zabudowy dla części działki nr ewid. [...]. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w dniu 18 kwietnia 2023 r., wskazano: "Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...)". Z powyższego stwierdzenia wynika, że organ ponownie ograniczył się do oceny terenu inwestycji, a nie całej działki inwestycyjnej, na której występują grunty leśne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe, o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U . z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagana jest, jeśli taka zmiana dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, z zastrzeżeniem ust. 2a (pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 2) lub pozostałych gruntów leśnych (pkt 5). Z kolei w myśl art. 4 pkt 6 tej ustawy, gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei wg art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Wobec tego, zdaniem Kolegium, mając na uwadze wykładnię przepisów wyrażoną przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., organ I instancji powinien ocenić, czy z uwagi na grunty leśne występujące na działce nr [...], teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W tym zakresie nie może być zastąpiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, określając w pkt 2.4. lit. h) decyzji - obsługę w zakresie komunikacji - organ stwierdził, że "obsługa komunikacyjna - z drogi wewnętrznej poprzez projektowany". Organ nie wskazał nr działki, przez którą będzie odbywać się obsługa komunikacyjna. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w tym przepisie. Nie wiadomo też, przez pryzmat których przepisów odrębnych organ oceniał planowaną inwestycję. W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. autor analizy stwierdził, że "ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi", przy czym nie wskazał tych przepisów. Co więcej, organ pierwszej instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - "powierzchnia terenu inwestycji do 0,70 ha". Organ nie uzasadnił jednak swojego stanowiska. Na organie lokalizacyjnym ciąży obowiązek ustalenia, czy wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej przez art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U . z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), dalej w skrócie "u.i.o.ś.". Decyzja w tym przedmiocie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy - art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia oraz dokonać oceny powierzchni zabudowy w kontekście dotyczącym kwalifikacji inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium w poprzedniej decyzji z dnia 28 kwietnia 2022 r. wskazało, iż w świetle zarzutów odwołania organ powinien dokonać własnej oceny "ekspertyzy" złożonej w toku postępowania przez B. S. przy piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ dokonał oceny tej "ekspertyzy". Kolegium dodało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić uwagi zawarte w decyzji. W tym względzie organ nie może być zastąpiony przez Kolegium. Skoro zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, przedstawione okoliczności co do stanu faktycznego, nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. Sp. z o.o. zs. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie zaistniały podstawy uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania; b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ocena prawna przedstawiona w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r., II SA/Łd 458/22, straciła moc wiążącą wobec zmiany stanu prawnego powodującego, że interpretacja Sądu stała się nieaktualna, i w konsekwencji niezasadne uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzji organu I instancji; c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć, oraz przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć całej działki geodezyjnej, na której znajdują się również użytki leśne, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu nie objętego użytkami leśnymi; d) art. 7a § 1 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; e) art. 8 K.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 2) co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewydanie wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o: 1) uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim w całości; 2) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2023 r., którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 30 czerwca 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ke 26/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. I OSK 1932/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącej Spółki uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim nie narusza prawa i wobec tego nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy przypomnieć należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższa zasada oznacza, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 596/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie nie ma racji strona skarżąca, że doszło do zmiany stanu prawnego powodującej utratę mocy wiążącej wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. II SA/Łd 458/22.

Jak wynika z akt sprawy Kolegium wydając decyzję z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr KO.420.40.2022, ocenianą z punktu widzenia legalności przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., orzekało w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mimo, iż od dnia 3 stycznia 2022 r. obowiązywało już rozporządzenie w zmienionym kształcie. Kolegium uwzględniło bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Tutejszy Sąd w powołanym wyroku wskazywał ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w sprawie przesądzone zostało, iż w sprawie znajduje zastosowanie powołane rozporządzenie sprzed zmiany dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r.

Od daty wydania powołanego wyroku nie zmieniły się też mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto zaznaczyć, że tutejszy Sąd przesądził już również, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.

Wobec powyższego, zasadnie przyjęło Kolegium, że aktualne pozostają wskazania tutejszego Sądu dotyczące konieczności oceny złożonego wniosku z uwzględnieniem przepisów mających zastosowanie w sprawie z uwagi na datę złożenia wniosku, w szczególności przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w kształcie sprzed 3 stycznia 2022 r. Tym samym organ I instancji winien był dokonać oceny planowanej inwestycji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nadto uwzględnić w swojej ocenie obszar całej działki nr [...], a nie tylko część, na której planowana jest realizacja inwestycji. W związku z tym winien też ocenić, czy teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (bowiem na części działki znajdują się lasy o pow. 0,0506 ha), czego w sprawie również nie uczynił. Powyższe oznacza, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest obarczona dyskwalifikującymi błędami. Skoro zatem główny dokument w sprawie jest wadliwy, to przyznać rację należy organowi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przy czym wadliwości te nie mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a., bowiem takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 K.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Powyższej oceny, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., nie zmienia ponadto odmienna interpretacja art. 61 u.p.z.p., zwłaszcza podyktowana znowelizowaną treścią przepisu, która nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Rację ma też organ administracji, że wnioskodawca powinien wskazać przez jaką konkretnie działkę zapewniony jest dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 312/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Rz 1486/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 712/17 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu organ odwoławczy, uwzględniając okoliczności sprawy oraz treść art. 153 p.p.s.a., zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma ponadto istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.