Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1424/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141, art. 144, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 136, art. 138, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5, art. 36a, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 41, art. 42, art. 59
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 2, par. 12, par. 232, par. 235, par. 271, par. 330
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., B. W. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 896/21 w sprawie ze skargi B. K., B.W. i M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 896/21, oddalił skargę B. K., B. W. i M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach wszczął na wniosek A. i J. B. postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin pracownicy organu stwierdzili, że znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny murowany z bloczków betonu komórkowego z dachem kopertowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką posiada wymiary 9,08 m x 8,80 m. Jest to budynek trzykondygnacyjny o dwóch kondygnacjach naziemnych, usytuowany w odległości od 2,75 m do 2,90 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność A. i J. B., o ok. 3,65 m od granicy z działką nr [...] i 11,70 m od krawędzi drogi - ulicy [...]. Poziom zero budynku mierzony od poziomu terenu wynosi 1,71 m, a wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 8,10 m. Okap wraz z rynną od strony działki nr [...] został wypuszczony poza lico ściany ok. 40 cm. W ścianie bocznej budynku, od strony działki nr [...] w pomieszczeniach garażu i składu opału w piwnicy znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 86 cm x 58 cm. Ściany zewnętrzne budynku są warstwowe o grubości ok. 53 cm (bloczki + ocieplenie styropianem). B. K. okazała wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta przez Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Puławach decyzję z 21 sierpnia 1980 r., znak: [...], udzielającą T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego wolnostojącego. Oświadczyła do protokołu oględzin, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona w kwietniu 1989 r. i od tego czasu budynek jest użytkowany w stanie niezmienionym, zaś poza robotami konserwacyjnymi dokonała w maju 2015 r. wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę bez zmiany konstrukcji dachu, dokonując zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Puławach. Ponadto oświadczyła, że w 1997 r. ściany zewnętrzne budynku zostały ocieplone styropianem i wymieniono stolarkę okienną bez zmiany wymiarów okien. Biorący udział w oględzinach A. i J. B. oświadczyli do protokołu z tej czynności, że przy wymianie pokrycia dachowego nastąpiła zmiana konstrukcji dachu - wydłużono okap dachu poza lico muru.

W dniu 16 października 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB w Puławach przeprowadzili na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] ponowne oględziny, z ustaleń których sporządzono protokół oględzin oraz dokumentację fotograficzną. Z treści sporządzonego protokołu oględzin wynika, że na działce istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego wymiary zewnętrzne i usytuowanie zostało opisane w trakcie oględzin w dniu 13 grudnia 2017 r. i do tej daty stan się nie zmienił. W trakcie realizacji obiektu wprowadzono zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji z dnia 21 sierpnia 1980 r. udzielającej pozwolenia na budowę, polegające na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na kopertowy, zmianie rzędnej wysokości poziomu parteru (jest ok. 1,70 m, a w projekcie jest 0,90 m), wykonano 9 schodów zamiast projektowanych 5. Ponadto wykonane zostały dwa otwory okienne od strony działki nr [...] w odległości 2,79 m i 2,82 m od ogrodzenia działki, co stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

Kolejne oględziny na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] zostały przeprowadzone przez upoważnionych pracowników PINB w Puławach dnia 8 września 2020 r. Z ustaleń dokonanych podczas tych oględzin wynika, że na działce istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, którego wymiary zewnętrzne wynoszą 8,80 m x 9,08 m. Przedmiotowy obiekt został usytuowany w odległości od ogrodzenia (które według oświadczenia B. K. znajduje się w granicy działek) z działką nr [...] - 3,77 m i z działką nr [...] od 2,75 m do 2,82 m. Odległość pomiędzy budynkami na działce nr [...] i nr [...] wynosi 3,75 m - 3,91 m. W ścianie od strony działki nr [...] znajdują się dwa otwory okienne. Wysokość do okapu od terenu wynosi 8,10 m, poziom "0" budynku - około 1,65 m. Według oświadczenia B. K. wykonany był projekt zamienny, lecz nie pamięta, jakich zmian dotyczył. Nie posiada innych decyzji niż udzielone pozwolenie na budowę.

W dniu 30 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wydał decyzję znak: [...], którą nałożył na B.K., M. K. i B. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) decyzją z 27 stycznia 2021 r., znak: [...], uchylił decyzję PINB w Puławach w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia upoważnieni pracownicy PINB w Puławach przeprowadzili w dniu 24 lutego 2021 r. oględziny na działce nr [...] w [...]. Z treści sporządzonego protokołu oględzin wynika, że stan obiektu nie uległ zmianie od ostatnich oględzin przeprowadzonych 8 września 2020 r. W dniu oględzin potwierdzono dokonanie zmiany wysokości budynku, która wynosi 10,23 m. Dodatkowo ustalono, że ściany piwnicy docieplono styropianem o grubości 9 cm - z siatką i tynkiem, ściany parteru i piętra docieplono styropianem o łącznej grubości z siatką i tynkiem - 11 cm (k. 265 akt I instancji).

Kolejne oględziny na działce nr [...] w [...] zostały przeprowadzone w dniu 11 maja 2021 r. Podczas oględzin zmierzono wysokość pomieszczeń wewnątrz budynku, która odpowiednio wynosi (w piwnicy - 2,19 m, na parterze - 2,58 m, na piętrze - 2,42 m, na poddaszu do kalenicy - 2,77 m). Całkowita wysokość od posadzki w piwnicy do zewnętrznej części kalenicy - 10,85 m (grubość stropu pomiędzy piwnicą a parterem - 36 cm, parteru a pierwszego piętra - 28 cm, pierwszego piętra a poddasza - 25 cm, grubość pokrycia dachowego - 8 cm). Stan budynku nie uległ zmianie od ostatnich czynności dowodowych.

W opisanym stanie faktycznym PINB w Puławach decyzją z 9 czerwca 2021 r., znak: [...], nałożył na B. K., M. K. i B. W. - współwłaścicieli działki nr [...] w [...] - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. projektu budowlanego zamiennego jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1) likwidacji dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...] poprzez usunięcie stolarki i zamurowanie pozostałych otworów cegłą ceramiczną pełną lub betonem komórkowym lub materiałem budowlanym równoważnym na zaprawie cementowo-wapiennej o grubości minimum 24 cm (alternatywnie, w celu doświetlenia pomieszczenia można wykonać wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej min. E30); 2) usunięciu całości warstwy docieplenia ze styropianu na ścianie południowej od strony działki nr [...] oraz na ścianach wschodniej i zachodniej na całej wysokości w pasie o szerokości min. 2 m (ewentualne, nowe docieplenie można wykonać stosując materiał izolacyjny niepalny); 3) wykonaniu wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

Decyzją z 6 września 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań B. W. i M. K. oraz B. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż co do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] nie była wydana decyzja, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt zamienny, na który w trakcie postępowania wyjaśniającego powoływała się B. K., dotyczy zmiany konstrukcji dachu, która była uwzględniona w decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 sierpnia 1980r., znak: [...]. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, objęta postępowaniem inwestycja została zrealizowana z odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez: zmianę geometrii i konstrukcji dachu z dwuspadowego na kopertowy; zmianę wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy z projektowanej 8,97 m na 10,23 m (zwiększenie o 1,26 m, zmiana powyżej 2%) - co stanowi istotne odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego); zmianę rzędnej wysokości poziomu parteru z projektowanej 0,9 m na 1,65 m; wykonanie dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...] - co stanowi o naruszeniu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na stwierdzoną odległość tej ściany od granicy z działką sąsiednią nr [...] (mniej niż 4 m, co wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i odległość między budynkiem na działce nr [...] i [...] (mniej niż 8 m, co wynika z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), a także co wynika z § 20 ust. 3 zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. nr 10, poz. 44 ze zm.); zwiększenie wymiarów zewnętrznych budynku (bez uwzględnienia docieplenia budynku) z projektowanych 8,50 m na 8,58 m (zmiana poniżej 2%, o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego) oraz z projektowanych 8,64 m na 8,86 m (zmiana powyżej 2% - co stanowi istotne odstępstwo - o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego); brak wykonania ściany południowej od strony działki nr [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co stanowi istotne odstępstwo, o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że budynek został docieplony materiałem palnym (styropian) - ściany piwnicy o grubości 9 cm, ściany parteru i piętra o grubości 11 cm. Materiał ten nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego i nie może być użyty do ocieplenia takich ścian. Ściana południowa budynku, oprócz faktu ocieplenia jej styropianem, posiada dwa otwory okienne, co skutkuje, że nie spełnia wymogów stawianych ścianom oddzielenia przeciwpożarowego, które wynikają z § 235 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymóg, by ściana od strony południowej była zrealizowana bez otworów okiennych oraz jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, wynikał z udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko PINB w Puławach dotyczące możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z prawem poprzez likwidację dwóch okien w ścianie południowej budynku od strony działki nr [...], a także usunięcie całości wykonanego docieplenia styropianem na ścianie południowej budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz w pasie o szerokości minimum 2 m na ścianie wschodniej i zachodniej oraz wykonanie zabezpieczenia przeciwpożarowego wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] zamiast ogniomuru poprzez wykonanie wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem przy czym przekrycie powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Organ powołał się przy tym § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił, że okoliczność przyjęcia pismem Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Puławach z dnia 6 maja 1989 r., znak: [...] zgłoszenia do użytku budynku mieszkalnego (m.in. w oparciu o oświadczenie inwestora T. K. z marca 1989 r. o wybudowaniu tego obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, co jak wykazało przeprowadzone później postępowanie administracyjne jest sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym) nie powoduje, że organ nadzoru budowlanego nie może przeprowadzić postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, tak jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek w nich określonych.

Skargą B. K., B. W. oraz M. K. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 41 i 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.); art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wyjasnił, że odnośnie zakresu robót budowlanych objętych postępowaniem naprawczym w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 136/19, oddalającym sprzeciw B. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 28 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych co wynika wprost z treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że "na ścianie południowej budynku zastosowano otwory okienne, choć zgodnie z zatwierdzonym projektem miała to być ściana bez otworów (co istotne – usytuowana w odległości minimum 3 m od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce); ściana ta, jako mur ogniowy, zgodnie z zatwierdzonym projektem miała być wyprowadzona 30 cm ponad pokrycie dachu, czego nie zrealizowano; wykonano dach kopertowy, zamiast dwuspadowego, przewidzianego w projekcie; projektowany poziom posadowienia (poziom zera budynku) miał wynosić zgodnie z pozwoleniem +1,40 m, tymczasem w protokole oględzin stwierdzono, że poziom zera budynku od poziomu terenu wynosi 1,71 m". Organy obu instancji były obowiązane uwzględnić powyższe wytyczne i prowadzić postępowanie w stosunku do odstępstw, które wymienił Sąd, dlatego zdaniem Sądu zupełnie niezasadne jest zawarte w skardze żądanie umorzenia postępowania w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 sierpnia 1980 r., nr [...], ponieważ tych robót niniejsze postępowanie nie obejmuje.

Dalej Sąd wskazał, że w postępowaniu ustalono, że inwestor dopuścił się następujących istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 21 sierpnia 1980 r., nr [...]: zmiany geometrii i konstrukcji dachu z dwuspadowego na kopertowy; zwiększenie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy o 1,26 m (powyżej 2%); zmiany rzędnej wysokości poziomu parteru z projektowanej 0,9 m na 1,65 m; wykonania dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...]; zwiększenia wymiarów zewnętrznych budynku (bez uwzględnienia docieplenia budynku) z projektowanych 8,50 m na 8,58 m; niewykonania ściany południowej od strony działki nr [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zmiana wysokości budynku na działce nr [...], zmiana rzędnej wysokości poziomu parteru i zwiększenie wymiarów zewnętrznych budynku powyżej 2% stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak z uwagi na to, że odstępstwa te nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, w tym obowiązującego dla działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że dla legalizacji tych odstępstw wystarczy uwzględnić je w projekcie budowlanym zamiennym (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Co do pozostałych odstępstw (wykonanie dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...], zmiana geometrii i konstrukcji dachu z dwuspadowego na kopertowy oraz brak wykonania ściany południowej od strony działki nr [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego), o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, organy zasadnie zaś w ocenie Sądu uznały konieczność doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, a konkretnie: likwidację dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...] poprzez usunięcie stolarki i zamurowanie pozostałych otworów cegłą ceramiczną pełną lub betonem komórkowym lub materiałem budowlanym równoważnym na zaprawie cementowo-wapiennej, ewentualnie wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej min. E30; usunięcie warstwy docieplenia ze styropianu na ścianie południowej od strony działki nr [...] oraz na ścianach wschodniej i zachodniej na całej wysokości w pasie o szerokości min. 2 m; wykonanie wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Legalność nakazania wykonania tych robót jest w istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że ściana południowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] była zaprojektowana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego (mur ogniowy – załącznik nr 6 do protokołu oględzin z 13 grudnia 2017 r.), bez otworów, oddalona o min. 4 m od granicy z działką nr [...] oraz o min. 3 m od budynku znajdującego się na tej działce (załącznik nr 6 do protokołu oględzin z 13 grudnia 2017 r.). Tymczasem ściana ta została usytuowana w odległości 2,75 m do 2,82 m od granicy z działką nr [...] i w odległości 3,75 m - 3,91 m od budynku posadowionego na tej działce. W ścianie od strony działki nr [...] znajdują się ponadto dwa otwory okienne. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że ściana została ocieplona warstwą styropianu o grubości 9/11 cm. Zgodnie z § 271 i § 232 ust. 1 rozporządzenia, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ścienny, w tym także jej ocieplenia. Oznacza to, że także ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego musi zostać wykonane z materiałów niepalnych. O tym, które z materiałów budowalnych można zaliczyć do materiałów niepalnych, decydują regulacje zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego palności wyrobów budowalnych. W świetle tych przepisów jako niepalne mogą być klasyfikowane jedynie wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Wyroby oznaczone innymi klasami muszą zostać uznane za wyroby palne w rozumieniu rozporządzenia. Zdaniem Sądu styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności zaś nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością. Niewątpliwie styropian w świetle przywołanych przepisów nie jest materiałem niepalnym. Zasadniczo jest on klasyfikowany w najniższej klasie reakcji na ogień F, a przy zastosowaniu odpowiednich dodatków do klasy E. Styropian jest więc wprawdzie materiałem samogasnącym, ale palnym. Nie został zatem spełniony zasadniczy warunek legalności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. użycie do jej wykonania materiału niepalnego. Zdaniem Sądu przywrócenie takiej ściany do stanu zgodnego z prawem może nastąpić na dwa sposoby, albo poprzez uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego, albo – alternatywnie - poprzez nakazanie demontażu warstwy styropianu. Skoro zgody na takie odstępstwo skarżący nie uzyskali, to ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych (ocieplenia budynku styropianem), pozostała jedynie możliwość nakazania rozbiórki warstwy docieplenia ściany od strony działki nr [...] oraz na ścianach wschodniej i zachodniej na całej wysokości w pasie o szerokości min. 2 m (z uwagi na odległość od granicy z działką nr [...] oraz od budynku znajdującego się na tej działce) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu na tę ocenę nie może wpłynąć podnoszona przez skarżących okoliczność, że budynek usytuowany na działce nr [...] jest objęty nakazem częściowej rozbiórki. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie legalność budynku należącego do skarżących, zaś kwestia legalności usytuowania i konstrukcji budynku na działce nr [...] wykracza poza zakres przedmiotowy tego postępowania. Dla stwierdzenia legalności decyzji organów obu instancji wystarczające jest ustalenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz wyrokowania przez Sąd na działce nr [...] ten budynek istnieje.

Sąd uznał, że w sprawie nie istniała podstawa do wykonania ekspertyz technicznych, o których mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że wykonanie tego rodzaju ekspertyz nie ma charakteru obligatoryjnego. Co do zasady w niektórych przypadkach, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, warunki określone w rozporządzeniu mogą być spełnione w inny sposób – jeżeli jest to potwierdzone ekspertyzą techniczną. Możliwość odstępstw od warunków technicznych na zasadzie określonej w tym przepisie nie może jednak prowadzić do wniosku, że w każdym przypadku, gdy zrealizowana nadbudowa, rozbudowa, przebudowa czy zmiana sposobu użytkowania narusza przepisy, organy nadzoru budowlanego muszą oczekiwać od inwestora przedstawienia ekspertyzy technicznej. Nie jest to konieczne, jeżeli z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że przepisy naruszone zostały w sposób tak istotny, że wykluczona jest możliwość doprowadzenia obiektu w sposób inny niż określony w rozporządzeniu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu trzeba w tej kwestii mieć na uwadze, że przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej mają za zadanie chronić najwyższe wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Ich naruszeniom trzeba zatem zapobiegać w pierwszej kolejności. Nie ma przy tym przeszkód, aby skarżący, po zdjęciu warstwy styropianu, wykonali ocieplenie tej ściany z materiału niepalnego oraz nie likwidowali otworów okiennych, ale zastosowali ich wypełnienie materiałem przepuszczającym światło o klasie odporności ogniowej min. E30.

Niezasadny jest także w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 41 i 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania naprawczego pomimo przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku, zrealizowanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd podniósł, że ugruntowany jest pogląd wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., (II OSK 481/11), że "dokonanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie czyni jeszcze niemożliwym prowadzenia dalszego postępowania. Przepis ten wprowadza bowiem jedynie obowiązek inwestora lub osoby działającej z jego upoważnienia o zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytku. I o ile istotnie stanowi ono o zakończeniu procesu budowlanego, o tyle nie nakłada na organ żadnych obowiązków w związku z jego dokonaniem. Zawiadomienie takie było jedynie obowiązkiem zagrożonym sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego z 1974 r. Jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności organu, szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (...)". W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi..

Skargą kasacyjną B. K., B. W. i M. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji LWINB z dnia 6 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Puławach w sytuacji, gdy zachodzą braki w treści uzasadnienia prawnego zaskarżanej decyzji, które czynią rozstrzygnięcie decyzji niezrozumiałym, a tym samym uniemożliwiają kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a które polegają na zignorowaniu w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji zarzutu, iż w decyzji Organu I instancji nie zostały wskazane przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej: "Warunki techniczne"), z którymi zrealizowane roboty budowlane, w ocenie PINB w Puławach, pozostają sprzeczne, przy czym naruszenie to jest tym istotniejsze, że stosownie do § 2 ust. 2 Warunków technicznych istnieje możliwość spełnienia wymagań Warunków technicznych w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, na podstawie wskazań odpowiedniej ekspertyzy technicznej;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji LWINB z dnia 6 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Puławach w sytuacji, gdy za wadliwe należy przyjąć uznanie, że wykonanie docieplenia ściany południowej z użyciem styropianu jako materiału izolacyjnego oznacza automatycznie niespełnienie wymogów ściany oddzielenia pożarowego, w sytuacji, gdy ocena spełnienia przez ścianę wymogów ochrony przeciwpożarowej wymaga oceny ocieplenia budynku jako systemu składającego się z materiału izolacyjnego, tynku oraz siatki, czego Organy obu instancji nie dokonały;

III. art. 144 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne, a przez to uniemożliwiające zrozumienie przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjmując, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zbędne było wykonanie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 pkt. 2 warunków technicznych, jak również iż w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż nakładając obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym należącym do skarżących od strony elewacji południowej tj. od strony działki [...], uwzględniona została lokalizacja na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nie odpowiada stanowi zgodnemu z prawem, bowiem w stosunku do budynku na działce [...] w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

- prawa materialnego, to jest:

I. § 2 ust. 2 warunków technicznych przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do wykonania ekspertyzy technicznej, o której mowa w naruszonym przepisie, w sytuacji gdy naruszenia ustalone przez organy rozpoznające sprawę w toku postępowania administracyjnego należy ocenić jako mniejszej wagi, niewykluczający możliwości doprowadzenia obiektu do stanu spełniającego niezbędne wymagania na różne sposoby;

II. art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż prawidłowym jest nałożenie na skarżących daleko idących obowiązków, które wykraczają poza kategorię czynności mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem nałożono obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] od strony elewacji południowej tj. od strony działki [...], przy czym uwzględniono lokalizację na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nie odpowiada stanowi zgodnemu z prawem, bowiem w stosunku do budynku na działce [...] w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca jego rozbiórkę, a zatem lokalizacja tego budynku nie powinna zostać uwzględniona przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy;

III. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 41 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] - wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 21 sierpnia 1980 r. nr [...], pomimo przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku - zrealizowanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania na podstawie art. 41 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), możliwe było jedynie w wypadku stwierdzenia przez właściwy organ po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zdatności do użytkowania spornego obiektu, i przesądzało o tym, że postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu zostało zakończone i brak jest możliwości ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego także po uchyleniu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, stąd też należało ją oddalić.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) nakładająca w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakazano: likwidację dwóch okien w elewacji południowej od strony działki nr [...] poprzez usunięcie stolarki i zamurowanie pozostałych otworów cegłą ceramiczną pełną lub betonem komórkowym lub materiałem budowlanym równoważnym na zaprawie cementowo-wapiennej o grubości minimum 24 cm (alternatywnie, w celu doświetlenia pomieszczenia można wykonać wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej min. E30); usunięcie całości warstwy docieplenia ze styropianu na ścianie południowej od strony działki nr [...] oraz na ścianach wschodniej i zachodniej na całej wysokości w pasie o szerokości min. 2 m (ewentualne, nowe docieplenie można wykonać stosując materiał izolacyjny niepalny) jak też wykonanie wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

W okolicznościach tej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), ustalony stan faktyczny pozwalał na zastosowanie wskazanej wyżej podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. albowiem skarżący (inwestorzy) w sposób istotny odstąpili w trakcie realizacji przedmiotowego budynku jednorodzinnego od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z lektury akt sprawy, budynek został zrealizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Puławach z dnia 21 sierpnia 1980 r. nr [...] i został przyjęty do użytkowania (z odstępstwami) w 1989 r. na skutek dokonanego zgłoszenia przez inwestora.

Wskazywana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę, co jest niesporne, zawierała określone warunki, które inwestor musiał spełnić w trakcie jego realizacji, w tym w szczególności, że budynek winien być usytuowany w odległości 8 metrów od linii rozgraniczającą ulicę, 4 metry od granicy sąsiada ob. J.D. Szczepaniaka oraz minimum 3 metry od budynku oznaczonego nr [...] (od strony południowej) ze ścianą bez otworów. Na działce nr [...] (nr [...]) znajdował się wrysowany budynek mieszkalny oddalony od granicy działki inwestorów nr [...] w odległości 1,2 m. Z załącznika do pozwolenia na budowę wynika, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] miał być oddalony od granicy z działką nr [...] o 2,4 m zaś ściana od strony południowej bez otworów miała być murem ogniowym, co wyraźnie zaznaczono na rysunku tego załącznika do pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż obowiązujące w chwili wydawania tego pozwolenia przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, co do zasady nakazywały wykonać ściany zewnętrzne i nośne z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych (§ 10), jak też wskazywały na to, że odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m (§ 20 ust. 3). Tym samym tylko dlatego zezwolono na zlokalizowanie budynku na działce nr [...] w odległości od budynku nr [...] na działce [...] w odległości minimum 3 m aby ściana południowa budynku inwestorów była ścianą oddzielenia pożarowego (murem ogniowym) i do tego była ścianą bez jakichkolwiek otworów. Nadto decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała określone parametry tego obiektu budynku jednorodzinnego, w tym dach dwuspadowy, długość budynku określono na 8,50 m zaś szerokość na 8,64 m, rzędne wysokości poziomu parteru w projekcie określono na 0,90 m.

W toku prowadzonego postępowania w tej sprawie, przeprowadzane wielokrotnie oględziny spornego budynku mieszkalnego wykazały, iż budynek mieszkalny inwestorów jest obiektem murowanym z bloczków betonu komórkowego z dachem kopertowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką i posiada wymiary 9,08 m x 8,80 m. Jest to budynek trzykondygnacyjny o dwóch kondygnacjach naziemnych, usytuowany w odległości od 2,75 m do 2,90 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność A. i J. B., o ok. 3,65 m od granicy z działką nr [...] i 11,70 m od krawędzi drogi - ulicy [...]. Poziom zero budynku mierzony od poziomu terenu wynosi 1,71 m, a wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 8,10 m. Okap wraz z rynną od strony działki nr [...] został wypuszczony poza lico ściany ok. 40 cm. W ścianie bocznej budynku (ściana południowa), od strony działki nr [...] w pomieszczeniach garażu i składu opału w piwnicy znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 86 cm x 58 cm. Ściany zewnętrzne budynku są warstwowe o grubości ok. 53 cm (bloczki + ocieplenie styropianem). W trakcie realizacji obiektu wprowadzono zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji z dnia 21 sierpnia 1980 r. udzielającej pozwolenia na budowę, polegające na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na kopertowy, zmianie rzędnej wysokości poziomu parteru (jest ok. 1,70 m, a w projekcie jest 0,90 m), wykonano 9 schodów zamiast projektowanych 5. Ponadto wykonane zostały dwa otwory okienne od strony działki nr [...] w odległości 2,79 m i 2,82 m od ogrodzenia działki (w ścianie południowej). Całkowita wysokość od posadzki w piwnicy do zewnętrznej części kalenicy - 10,85 m (grubość stropu pomiędzy piwnicą a parterem - 36 cm, parteru a pierwszego piętra - 28 cm, pierwszego piętra a poddasza - 25 cm, grubość pokrycia dachowego - 8 cm).

Poczynione w tej sprawie ustalenia w zakresie odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego zostały prawidłowo ocenione przez organy nadzoru budowlanego w kontekście istotnych odstępstw, stosownie do dyspozycji art. 36a ust. 5 P.b.

Nie jest kwestionowane w sprawie, iż zmieniono geometrię i konstrukcję dachu z dwuspadowego na kopertowy wraz z niewykonaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a nadto wykonano dwa otwory okienne w ścianie południowej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, co stanowi naruszenia przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zarówno odległości od granicy działki jak i wymagań stawianych ścianom oddzielenia pożarowego -§ 12, § 235 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 330 tych warunków zaś brak wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowi istotne odstępstwo z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Nadto zwiększono wymiary zewnętrzne budynku bez uwzględnienia docieplenia budynku z projektowanej długości 8,50 m na 8,58 (nie jest to zmiana powyżej 2%) i szerokości z 8,64m na 8,86 m (zwiększenie o 22 cm – co jest zmianą powyżej 2%- art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b.). Zmianie też uległa przecież wysokość budynku, co w skardze kasacyjnej także nie zostało zakwestionowane, z projektowanych 8,97 m na 10,23 (zwiększenie o 1,26 m –zmiana powyżej 2 %, co także stanowi istotne odstępstwo o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b.). Przywołane wyżej okoliczności w sposób bezsporny wykazują, że w przypadku realizacji spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy tymczasem istotne odstępstwo od projektu budowlanego budynku mieszkalnego wolnostojącego możliwe było wyłącznie po wcześniejszej zmianie pozwolenia na budowę, czego w tej sprawie inwestorzy nie dokonali. Istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 P.b., spełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. co skutkuje wydaniem przez właściwy organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie roboty te zostały zakończone zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. należało wydać decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i w razie potrzeby, jak w niniejszym postępowaniu, wykonania określonych obowiązków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie tej, co już wyżej podkreślono, prawidłowo zastosowano ww. przepisy prawa materialnego, zaś odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze potrzebę doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wobec istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego) uznano w realiach tej sprawy, iż jest to możliwe (dopuszczalne), stąd też na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazano wykonanie oprócz projektu budowlanego zamiennego określonych czynności/robot budowlanych związanych z potrzebą likwidacją dwóch okien w ścianie południowej, usunięciem warstwy docieplenia i wykonaniem od strony działki nr [...] pasa z materiałów niepalnych o szerokości co najmniej 1 m. Czynności te są niezbędne by usunąć ujawnione a wyżej wskazane naruszenia prawa. Zatem nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez przyjęcie, iż prawidłowym jest nałożenie na skarżących daleko idących obowiązków, które wykraczają poza kategorię czynności mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zarzut ten stanowi jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów, słusznie zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji.

Jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 41 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] - wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 21 sierpnia 1980 r. nr [...], pomimo przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku - zrealizowanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę.

Jak już wyżej zaznaczono sporny budynek został zrealizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 21 sierpnia 1980 r. i został przyjęty (patrz pismo z 6 maja 1989 r.) do użytkowania z odstępstwami w 1989 r. na skutek dokonanego zawiadomienia przez inwestora. W skardze przyznano, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego niemniej jednak zdaniem skarżących wobec dokonanego zawiadomienia i dopuszczenia do użytkowania przez właściwy organ nie jest możliwe prowadzenie postępowania wobec takiego budynku skoro postępowanie zostało zakończone.

Dokonując analizy zaskarżonego wyroku należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że takie zgłoszenie o jakim wyżej mowa w trybie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zasadnie również wskazano w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 481/11, który jest w pełni akceptowany przez NSA. Przede wszystkim dokonanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 Prawo budowlanego z 1974 r., nie czyni jeszcze niemożliwym prowadzenia dalszego postępowania. Przepis ten wprowadza jedynie obowiązek inwestora lub osoby działającej z jego upoważnienia o zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytku i o ile istotnie stanowi ono o zakończeniu procesu budowlanego, o tyle nie nakłada takie zawiadomienie na organ żadnych obowiązków w związku z jego dokonaniem. Zawiadomienie takie było jedynie obowiązkiem zagrożonym sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego z 1974 r. Jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności organu, szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji usunięcia pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie zastosowanie miał właśnie w 1989 r. art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytku, a nie zgłoszenia i przyjęcie do użytkowania, jak stwierdzają skarżący.

Wbrew stanowisku skarżących, w realiach tej sprawy nie jest słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu § 2 ust. 2 warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tą normą przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Zdaniem NSA słusznie uznano w tej sprawie, iż wykonanie takiej ekspertyzy nie ma charakteru obligatoryjnego a nadto nie było przesłanek do uznania, że ekspertyza taka była w realiach tego postępowania wymagana w szczególności wobec nałożonego w decyzji jako 3 obowiązku wykonania wzdłuż ściany południowej od strony działki nr [...] pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ogień. Taki obowiązek wynika w realiach tej sprawy z § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew stanowisku skarżących obowiązki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zostały właściwie sprecyzowane w osnowie decyzji z 9 czerwca 2021 r. i oparte na prawidłowej podstawie materialnoprawnej. Zatem nie można uznać, by w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu odwoławczego organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane po stwierdzeniu naruszeń prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej o jakiej stanowią warunki techniczne, do opracowywania i wykonywania ekspertyzy technicznej, która wykazałaby, iż obowiązki które nakazano wykonać w powyższym zakresie, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu. To na zobowiązanym, który przystępuje do wykonania nałożonych obowiązków chcąc je spełnić w inny sposób niż oznaczony w rozporządzeniu, po wcześniejszym opracowaniu wymaganej ekspertyzy, ciąży obowiązek wykazania, że istnieje możliwość wykonania nałożonego obowiązku w inny sposób, co z kolei może być podstawą wystąpienia do właściwego organu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione.

Przywoływany wyżej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 ust. 2 warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię, swoje rozwinięcie znalazł także w zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 144 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne, a przez to uniemożliwiające zrozumienie przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjmując, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zbędne było wykonanie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 pkt. 2 warunków technicznych, jak również iż w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż nakładając obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym należącym do skarżących od strony elewacji południowej tj. od strony działki [...], uwzględniona została lokalizacja na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nie odpowiada stanowi zgodnemu z prawem, bowiem w stosunku do budynku na działce [...] w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Tak sformułowany zarzut, w sytuacji związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej jawi się jako chybiony. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma jednostki redakcyjnej art. 144 § 4 p.p.s.a. W motywach skargi kasacyjnej nie ma rozwinięcia tego zarzutu by móc ewentualnie stwierdzić, że wskutek oczywistej omyłki pisarskiej nie wskazano prawidłowego zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. nakierowanego na braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak jako całość zarzut ten nawet wadliwie sformułowany nie może zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do prawidłowo opracowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy jak już wyżej wskazano, w sprawie tej nie było przesłanek do uznania, że ekspertyza techniczna była w realiach tego postępowania wymagana. Należy również podzielić stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku, iż bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji miała sytuacja, że budynek na działce nr [...] jest objęty częściową rozbiórką, skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie budynek skarżących, zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i podejmowane działania wobec tego budynku mają na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Ważne jest także i to, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 sierpnia 1980r. w terenie działki [...] znajdował się budynek wobec którego nakazano zachować określone rygory a inwestorzy ich nie zrealizowali. Ponadto, co nie jest kwestionowane, także w chwili wyrokowania taki budynek znajduje się na działce nr [...] i to właściciele tej nieruchomości wystąpili jako strony o usunięcie naruszenia prawa w związku z realizacją budynku skarżących.

NSA nie uwzględnił kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji LWINB z dnia 6 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Puławach w sytuacji, gdy zachodzą braki w treści uzasadnienia prawnego zaskarżanej decyzji, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przez nieuchylenie kwestionowanych decyzji w sytuacji, gdy za wadliwe należy przyjąć uznanie, że wykonanie docieplenia ściany południowej z użyciem styropianu jako materiału izolacyjnego oznacza automatycznie niespełnienie wymogów ściany oddzielenia pożarowego, w sytuacji, gdy ocena spełnienia przez ścianę wymogów ochrony przeciwpożarowej wymaga oceny ocieplenia budynku jako systemu składającego się z materiału izolacyjnego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż długotrwałe postępowanie administracyjne w sposób kompleksowy ujawniło, iż w realiach tej sprawy doszło w sposób niesporny do odstąpienia przez inwestorów w sposób istotny od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, co wyżej wykazano, i w konsekwencji zachodziła potrzeba wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzono, zdaniem NSA, zgodnie z regułami procedury administracyjnej, zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są chybione. Skarżący całkowicie przemilczają okoliczność, iż Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 136/19 oddalił sprzeciw B. K. na decyzję LWINB w Lublinie z 28 stycznia 2019 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja ta wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazywała wobec ujawnionych naruszeń prawa na potrzebę doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem tj. pozwoleniem na budowę oraz przepisami. Nie jest sporne, iż wówczas WSA wprost wskazał, że uwzględniając jednoznacznie wytknięte przez organ odwoławczy problemy niezgodności budowy z zatwierdzonym projektem, wskazania te powinny wystarczyć organowi pierwszej instancji do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Te wskazania Sądu pierwszej instancji niewątpliwie wiązały w sprawie, zatem trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się na to związanie – patrz strona 9 zaskarżonego wyroku. Po wydaniu ww. wyroku zakres uzupełnienia postępowania wynikał wyłącznie z tego rozstrzygnięcia kasacyjnego organu a podzielonego przez Sąd administracyjny. Postępowanie zostało w tym zakresie uzupełnione, a więc skutecznie nie można wskazywać na naruszenia procedury administracyjnej w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, który, co niesporne, jest kompletny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno uzasadnienie organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniają w sposób odpowiedni przesłanki zastosowania w sprawie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Twierdzenia skargi kasacyjnej, iż braki w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji czynią rozstrzygnięcie decyzji niezrozumiałym, w powiązaniu z niezasadnością podnoszonych w toku postępowania jak i przed Sądem administracyjnym zarzutów, jawią się jako całkowicie niezasadne. Stąd też Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie ujawnił ani naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a więc nie mógł zastosować wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. lecz właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a.

Nie można także podzielić stanowiska skarżących, że wadliwie uznano w sprawie wykonanie docieplenia ściany południowej z użyciem styropianu za niespełnienie wymogów ściany oddzielenia pożarowego. Zdaniem NSA styropian jako materiał izolacyjny nie spełnia wymogów ściany oddzielenia pożarowego. Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej mają za zadanie chronić najwyższe wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Ich naruszeniom trzeba zatem zapobiegać w pierwszej kolejności. Spełnienie wymogów związanych z termoizolacyjnością budynków nie może w żadnej mierze stanowić usprawiedliwienia dla naruszania norm ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 271 i § 232 ust. 1 rozporządzenia, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.

Z powyższych przepisów wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ściany, w tym także jej ocieplenia. Oznacza to, że także ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego musi zostać wykonane z materiałów niepalnych. Styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności zaś nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością. O tym, które z materiałów budowalnych można zaliczyć do materiałów niepalnych decydują przepisy prawa, w tym przypadku regulacje zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego palności wyrobów budowalnych.

W świetle tych przepisów jako niepalne mogą być klasyfikowane jedynie wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Wyroby oznaczone innymi klasami muszą zostać uznane za wyroby palne w rozumieniu rozporządzenia. Styropian, co nie budzi wątpliwości w świetle przywołanych przepisów, nie jest materiałem niepalnym. Zasadniczo jest on klasyfikowany w najniższej klasie reakcji na ogień F, a przy zastosowaniu odpowiednich dodatków do klasy E.

Styropian jest więc wprawdzie materiałem samogasnącym, ale palnym. Nie został zatem spełniony zasadniczy warunek legalności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. użycia do jej wykonania materiału niepalnego.

Przedstawione rozważania pozwalają stwierdzić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna, która z podanych wyżej przesłanek nie mogła doprowadzić do zmiany wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.