Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 86/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 669/12 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 669/12 oddalił skargę S.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta Ż.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia [...] maja 2011 r. Rada Miejska w Ż. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta Ż. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała przewidywała w § 1, iż przedsiębiorcy prowadzący placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności mogą otwierać je codziennie między godz. 5:00 a godziną 22:00. Zgodnie z § 2 uchwały ograniczenie czasu otwarcia i zamknięcia placówek gastronomicznych nie dotyczy dni i nocy, w których są organizowane imprezy okolicznościowe otwarte i zamknięte, w których za bezpieczeństwo i zachowanie ciszy nocnej w godzinach od 22:00 do 6:00 odpowiada organizator. W myśl § 3 uchwały placówki handlu detalicznego oraz placówki gastronomiczne zlokalizowane na terenie stacji benzynowych, stacje benzynowe, apteki mogą być czynne w każdy dzień tygodnia przez całą dobę. Zgodnie natomiast z § 4 przedsiębiorcy prowadzący zakłady gastronomiczne mogą w dniu 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku mieć otwartą placówkę całą dobę.

Uchwała powyższa została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2011 r., Nr 73, poz. 1380 i weszła w życie z dniem 14 lipca 2011 r. Następnie została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w zakresie godziny zamykania placówek, tj. z godziny 22:00 na 23:00.

W dniu 20 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wpłynęła skarga S.S. na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Ż. W uzasadnieniu skargi wskazano, że S.S. prowadzi na terenie gminy Ż. cztery sklepy, w których prowadzi sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych i bezalkoholowych. Ograniczenie godzin otwarcia sklepów powoduje, iż dochody uzyskiwanie przez skarżącego uległy znacznemu uszczupleniu. W późniejszych godzinach, tj. po godzinie 23 ruch w tego typu placówkach handlowych, które ze względu na swoją specyfikę nastawione są również na sprzedaż w porach nocnych, jest znaczny, albowiem większość sklepów o tej porze jest już zamkniętych. Uchwała ogranicza zatem prawo wolności gospodarczej skarżącego, a także zagwarantowane przez Konstytucję prawa i wolności, dla ograniczenia których wymagane jest istnienie szczególnej przesłanki - ważnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ż. stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy oraz art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z przepisów zawierających takie upoważnienie jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Ustalenie godzin otwarcia wskazanych placówek jest aktem generalnym, który musi zostać wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wydana na wskazanej podstawie uchwała rady gminy ma charakter wykonawczy i może jedynie uzupełniać ustawę, nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Zatem kompetencje gminy ograniczone zostały wyłącznie do ustalania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych.

W ocenie Sądu zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, Rada Miejska w Ż. nie przekroczyła bowiem upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta Ż., co nie może zostać uznane za niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej wyrażonej w przepisach Konstytucji RP.

Odnosząc się do naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny Sąd stwierdził, że zawarte w zaskarżonej uchwale wyjątki związane z prowadzeniem działalności przez całą dobę w każdy dzień tygodnia przez placówki handlu detalicznego oraz placówki gastronomiczne zlokalizowane na terenie stacji benzynowych, stacje benzynowe oraz apteki uzasadnione są szczególnym charakterem prowadzonej działalności dla ludności.

Sąd nie zgodził się również ze skarżącym, że zaskarżoną uchwałą Rada wprowadziła przepisy porządkowe na mocy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ograniczające godziny otwarcia placówek handlowych, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do ich ustalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, natomiast o przepisach porządkowych stanowi ustęp 3 tego artykułu. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała niewątpliwie nie zawiera przepisów porządkowych, a więc Radzie nie można zarzucić naruszenia, przy jej podejmowaniu, przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu określenie w uchwale dni i godzin otwierania i zamykania wskazanych placówek nie ma również na celu ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych. Cele te bowiem osiągane są poprzez zastosowanie środków wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473).

Art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy jest wyłączną podstawą upoważniającą gminę do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że dla szeregu placówek handlowych, prowadzących wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych, określenie czasu sprzedaży tych napojów oznacza jednocześnie określenie godzin otwarcia tych placówek i ich zamykania. Sąd zauważył, że art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie pozwala radzie gminy na określenie godzin otwierania i zamykania placówek, w których alkohol jest sprzedawany. Wobec tego zastosowanie znajdują zasady ogólne określone w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy pod warunkiem, że w uchwale wydanej na tej podstawie rada odniesie się ogólnie do godzin otwierania i zamykania wszystkich placówek handlowych, a nie tylko tych, w których prowadzona jest sprzedaż alkoholu. W zaskarżonej uchwale brak jest jakiegokolwiek zapisu odnoszącego się do ograniczenia sprzedaży bądź spożywania alkoholu czy też ustalającego dni i godziny otwierania i zamykania placówek, w których ma miejsce sprzedaż alkoholu, w związku z czym zarzut w powyższym zakresie Sąd uznał za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przyznał, iż do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie, jednakże jej projekt był przedmiotem obrad poprzedzających głosowanie. Sąd wskazał, że nieważność uchwały zachodzi, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że uchwała poddana kontroli została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, jednakże nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. organ wskazał, że uzasadnieniem dla zaskarżonej uchwały była skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr IV/13/03, która to uchwała została w części wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w G. z dnia 26 maja 2011r. (sygn. akt II SA/Go 262/11). Mając na uwadze uwzględnienie przez Sąd skargi Prokuratora, Rada Miejska w Ż. podjęła zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę oraz uchyliła w całości poprzednią, która była przedmiotem postępowania II SA/Go 262/11. W ocenie Sądu pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

S.S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię:

a) art. 20 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń naruszających wolność działalności gospodarczej,

b) art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w akcie innym niż ustawa i pomimo braku ważnego interesu publicznego oraz art. 22 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ważny interes znajduje uzasadnienie w przepisie art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne,

c) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezgodne z prawem ograniczenie w drodze uchwały swobody działalności gospodarczej,

d) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie ochrony praw i interesów w toku,

e) niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w akcie innym niż ustawa i pomimo braku spełnienia przesłanek do ich wprowadzenia - ochrona bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

f) art. 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie regulacji dyskryminujących pewne grupy przedsiębiorców w życiu gospodarczym poprzez ustanowienie prawa zawierającego w swej treści rozróżnienia dyskryminacyjne,

g) art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa,

h) art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,

i) art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy poprzez przyjęcie, że przepis ten daje gminom nieograniczoną podstawę do ograniczania czasu otwarcia placówek handlowych.

2. przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez brak wykonania obowiązku należytej kontroli działalności organów administracji publicznej,

b) naruszenie przepisów art. 144 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwej oceny stanu sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

c) naruszenie przepisów art. 145 ust. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne prowadzące do przyjęcia błędnego rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP skarżący upatruje w tym, że gwarancje określone w tych przepisach mogą być ograniczane tylko w przepisach ustawy, tylko w zakresie niezbędnym i traktowane w kategorii wyjątków. Nadto wprowadzenie ograniczeń jest możliwe tylko wówczas, gdy uzasadnia to ważny interes publiczny, którego ochrona należy do zadań państwa. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 22 Konstytucji poprzez przyjęcie, że ważny interes, o którym mowa w art. 22 znajduje uzasadnienie w przepisie art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Podniesiono również, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwarcia i zamknięcia pewnych placówek musi mieć na uwadze jedynie regulacje praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, materię związaną ściśle z prawem pracy, bowiem temu celowi służyć może jedynie regulacja zawarta w powołanym przepisie. Zamieszczenie w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających upoważnienia do stanowienia o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych przemawia za tym, że jest to przepis należący do prawa pracy i uzupełniający nowo wprowadzony Kodeks pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa ( z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego, powinien zostać uzasadniony (art. 176). Ponadto należy zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji nieuwzględniający skargi zarzucającej nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ż. w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta Ż.

W omawianej sprawie zostały postawione zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jednak zarzuty naruszenia prawa materialnego mają charakter wiodący, zatem Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich w pierwszej kolejności.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok narusza wymienione w petitum tej skargi przepisy Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (należy zauważyć, że art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie składa się z ustępów a z paragrafów, lecz ten błąd kasatora został potraktowany jako oczywista omyłka).

Z tymi poglądami nie sposób się zgodzić, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02, LEX nr 110625, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 540/00, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 396/06, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007r.,sygn.akt II GSK 212/07), również na tle art. 20, art. 22, 32 i 166 ust. 1 Konstytucji, które uwzględnił Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku i które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02 ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie jest uporządkowanie spraw związanych z rozkładem czasu pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych dla ludności. Z niebudzącej wątpliwości treści tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że przepis art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do przedmiotu tego prawa.

Art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Z kolei, nie ulega wątpliwości, że dla odczytania treści wolności gospodarczej wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447) kluczowe znaczenie mają przepisy Konstytucji, a w szczególności art. 20 i 22. Artykuł 20 Konstytucji określa zasady społecznej gospodarki rynkowej, zaś art. 22 jest gwarantem wolności działalności gospodarczej, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Takim przepisem ustawowym, ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest właśnie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. cyt. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt II GSK 212/07). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Rada Miejska w Ż. nie przekroczyła upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta Ż. Uchwała w sposób jednolity dla wszystkich placówek ustaliła godziny ich otwierania i zamykania tj. od 5:00 do 23:00 (po zmianie z dnia 29 grudnia 2011r.). Jeśli chodzi natomiast o warunek ograniczenia swobody działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny, to znajduje on uzasadnienie w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Przez "zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej" ujętej w tym przepisie należy rozumieć nie tylko interesy osób prowadzących działalność gospodarczą, ale również osób korzystających z usług zakładów lub placówek wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Rada gminy jest wobec tego zobowiązana uwzględnić w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy – osób prowadzących te zakłady i placówki, pracowników w nich zatrudnionych, oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie oraz działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II GSK 477/07 Lex nr 381675).

Zawarte w uchwale regulacje mają charakter powszechny – odnoszą się do wszystkich placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności - na terenie miasta Ż. Natomiast ujęte w uchwale wyjątki od zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w określonych godzinach dotyczą stacji benzynowych, aptek oraz placówek gastronomicznych zlokalizowanych na terenie stacji benzynowych i są uzasadnione szczególnym charakterem prowadzonej działalności.

Z powyższych wywodów wynika, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Rada Miasta Ż. była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały i uczyniła to w ramach upoważnienia ustawowego. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok WSA w G. nieuwzględniający wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały narusza art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także wymienione w pkt a, b, e, f, g i h petitum skargi kasacyjnej artykuły Konstytucji RP.

Nie jest tym samym trafny zarzut naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania jednostki do państwa i prawa, które wnoszący skargę kasacyjną upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej interpretacji przepisów Konstytucji regulujących swobody w dziedzinie życia gospodarczego, czyli dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tej zasady. Z kolei sformułowane w petitum zarzutu naruszenie ochrony praw i interesów w toku nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Skarżący nie wskazał jakiego prawa pozbawiła go zaskarżona uchwała, ani na czym polegały jego dotychczasowe interesy w toku, w szczególności – na gruncie jakich zasad i przepisów rozpoczął on prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówek handlowych, czyli innymi słowy, czy dotychczasowe zasady ich otwierania były odmienne – od tych ustanowionych uchwałą z dnia 26 maja 2011 r. Dlatego też zarzut ten nie mógł być uznany za trafny.

Przechodząc do oceny zarzutów opartych o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (sformułowany zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu jako zarzut naruszenia art. 144 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. jednak uzasadnienie tego zarzutu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o paragraf 4 artykułu 141 ). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że obowiązek zwięzłego przytoczenia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale również ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Ponadto na podstawie przedstawionego stanu faktycznego, bez wyczerpującego zbadania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nie można stwierdzić, że uchwała jest zgodna z prawem.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżący w niewłaściwej, jego zdaniem, ocenie stanu sprawy oraz braku wystarczającego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeśli chodzi o ten ostatni argument, to skarżący kasacyjnie wskazał, że w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r.(sygn. akt II FSP 8/09 opubl. ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że art. 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Należy jednak zauważyć, że przywołana uchwała brzmi; "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sąd pierwszej instancji wskazał na stan faktyczny ustalony w sprawie, podał też, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia, jednakże jej projekt był przedmiotem obrad poprzedzających głosowanie, ponadto powołał się na skargę Prokurator Rejonowego na uchwałę nr [...], w sprawie sygn. akt II S.A./Go 262/11, której wyeliminowanie w części z obrotu prawnego było uzasadnieniem dla zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. W konkluzji Sąd stwierdził, że pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadały obowiązującemu prawu. Tym samym nie można twierdzić, że brak było stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego sprawy, czy też nie dokonano jego rozpatrzenia. Ponadto należy dodać, że jeśli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego, to choćby była ona odmienna od oceny przedstawionej przez skarżącego, nie można twierdzić, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.( por. wyrok NSA z 16 listopada 2006r. II FSK 1375/05 Lex nr 291825, H.Knysiak – Molczyk w Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym, Wydanie 2, str 261). Z tych przyczyn, zarzut dokonania wadliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny.

Odnośnie sformułowanego w pkt 2) ppkt c skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 i 2 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenia faktyczne prowadzące do przyjęcia błędnego rozstrzygnięcia i oddalenia skargi, wskazać trzeba, że sposób sformułowania tego zarzutu, a ponadto brak jego uzasadnienia uniemożliwia merytoryczną kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Należy bowiem podkreślić, że art. 145 składa się z dwóch paragrafów ( a nie ustępów, na co wskazuje skarga kasacyjna), z kolei paragraf 1 jest podzielony na kilka jednostek redakcyjnych (ustępy i punkty) zawierających różne normy prawne. Jak wskazano na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa powinien być postawiony wyraźnie, w przypadku przepisu podzielonego na jednostki redakcyjne – autor skargi kasacyjnej powinien określić konkretnie którą normę naruszono. Zasada związania zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi kasacyjnemu konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać , czy też w inny sposób korygować ( por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). Dlatego też omawianego zarzutu nie można było w żaden sposób ocenić, tym bardziej nie mógł być uznany za słuszny.

W konsekwencji oceny, że dotychczas omówione zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne, również zarzut określony w pkt 2) a skargi kasacyjnej stwierdzający ogólnie, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa, nie mógł zostać uznany za zasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.