Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 218/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.64e, art.134 par.1, art.135, art.151a par.1, art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.77 par.1, art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.52 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 15 lutego 2024 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 listopada 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przez Kierownika Referatu ds. lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta O., na podstawie art. 59 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku B. J. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżąca") z 25 sierpnia 2023 r., odmówiono ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy na fragmencie działki nr (...) w obrębie geodezyjnym (...), położonej w O. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) w zakresie warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., wyniki której stanowią załączniki nr 1 i 2 (część tekstowa i graficzna), będące integralną częścią niniejszej decyzji.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli "zasady dobrego sąsiedztwa". Podkreślono, że nowa zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie, obszar objęty analizą zawiera się na działkach nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) z obrębu geodezyjnego nr (...), które są niezabudowane. Promień obszaru analizowanego przecina także działki nr (...),(...) i (...), które zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkiem garażu. Wewnątrz obszaru wyznaczonego przez promień równy 61,8 m znalazły się jednak jedynie ich niezabudowane fragmenty. Organ pierwszej instancji uznał za stosowne nieuwzględnienie istniejącej zabudowy w obszarze analizy, co służyć ma zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. W związku z powyższym, brak jest materiału porównawczego, który mógłby zostać użyty do wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji.

Jednocześnie, w ocenie organu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do poszerzenia obszaru analizy. Podniesiono, że zastany ład urbanistyczny to dwa zwarte kompleksy z dominująca zabudową jednorodzinną, które przedzielone są lasem, pastwiskami i nieużytkami. Tereny zabudowy mieszkaniowej połączone są funkcjonalnie drogą publiczną - ul. H. Projektowana inwestycja znajduje się w centrum obszaru niezabudowanego i niezagospodarowanego. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości: ok. 110 m na południe od terenu objętego wnioskiem oraz ok. 250 m na północ od projektowanej lokalizacji inwestycji. Ponadto, budynek projektowany jest w znacznej odległości od istniejącego ciągu komunikacyjnego, tj. drogi publicznej. Stan faktyczny nie pozwala na określenie istniejącej zabudowy jako sąsiedztwa planowanej inwestycji. Wnioskowany teren nie może zostać przypisany do żadnego z określonych powyżej kompleksów zabudowy.

Podkreślono również, że teren przedmiotowej inwestycji w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna znajduje się w strefie M2 - Strefa mieszkaniowa – R. i oznaczony jest jako "teren zieleni nieurządzonej - krajobrazowej", a także został opisany jako korytarz ekologiczny R., który łączy jezioro Z., T. i R. pasem lasów, łąk, nieużytków oraz jezioro T. z K. niewielkim oczkiem wodnym.

Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego,

- art. 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne zebranie materiału dowodowego a tym samym przeprowadzenie błędnej analizy i w konsekwencji wydania wadliwej decyzji,

- art. 80 § 1 k.p.a., poprzez wybiórczą i nieobiektywną ocenę materiału dowodowego;

2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj.:

- nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie niespełniania warunku wynikającego z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. "dobre sąsiedztwo", poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków wynikającej z tego przepisu prawa, tj. błędne przyjęcie, że teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków określonych w tym przepisie prawa;

- nieprawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy istnieje możliwość prawidłowego ich sporządzenia i ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu złożonego odwołania strona odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podkreśliła, że w przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Wskazała również, że jedna spośród trzech zabudowanych działek, na której zlokalizowana jest zabudowa, pominięta w analizie, posiada dostęp do tej samej drogi publicznej, co teren przedmiotowej inwestycji. Tym samym, spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreśliła przy tym, że na każdej z trzech zabudowanych działek w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zachowana jest zatem kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym względem planowanej inwestycji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że wnioskowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta, a więc jednostki osadniczej z definicji odznaczającej się dynamicznym rozwojem ogółu zabudowy, w tym rozbudowywaniem osiedli.

Decyzją z 15 lutego 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podniesiono, że wprawdzie w niniejszej sprawie inwestor określił jako teren inwestycji "fragment" działki, ale skład orzekający Kolegium stoi na stanowisku, że "terenem" jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, inwestycja dotyczy obiektu liniowego, czy bardzo dużej działki. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki, ale z decyzji i akt sprawy nie wynika, który to fragment i z jakich względów inwestor żąda ustalenia tylko dla tego fragmentu. Nie wiadomo też, czy objęcie terenem inwestycji fragmentu działki nie pozostało bez wpływu na wyznaczenie obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Sprawdzeniu, czy wskazane przesłanki zostały spełnione służy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Niezbędne jest zatem prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego.

Wskazano, że organ pierwszej instancji błędnie nie wziął pod uwagę całych działek ewidencyjnych a jedynie ich fragmenty, co zdaniem organu odwoławczego uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, w analizie wzięto pod uwagę "fragment działki", nie wyjaśniając, czym spowodowane jest to odstępstwo i czy wzięcie pod uwagę "całej działki" wpłynęłoby na inne wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podniósł również, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazywane są różne odległości do najbliższej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co powoduje, że decyzja ta ma cechy decyzji uznaniowej, a taką nie może być decyzja o warunkach zabudowy.

W związku z tym, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje dalsze wyniki postępowania, zasadne jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Kolegium podniosło, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy wskazane jest określenie intencji wnioskodawcy (doprecyzowanie wniosku) i następnie wykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Strona wniosła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez zastosowanie nieobowiązujących przepisów prawa, czym naruszono art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zarzuciła także błędną interpretację obowiązujących przepisów w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej, a w konsekwencji błędne przedstawienie stanowiska Kolegium w tym zakresie organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, a tym samym wytyczne dla organu pierwszej instancji, jest błędne i niezgodne z obowiązującymi od 3 stycznia 2022 r. przepisami dotyczącymi możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Obecnie przepisy nie posługują się już pojęciem działki budowlanej, lecz pojęciem terenu. Terenem zaś może być zarówno działka ewidencyjna, jak i część tej działki lub kilka działek albo ich części. Nie ma zatem wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów jak najbardziej możliwe i prawidłowe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Natomiast organ odwoławczy powołuje się na nieaktualną linię orzeczniczą, także odnośnie do § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. z 2003 Nr 164 poz. 1588 z póżn.zm.), który to przepis nie obowiązuje.

W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest jawne ignorowanie zmian prawa mających na celu ujednolicenie systemu planowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu

z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania

i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność

z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634

z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1

zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA").

Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21, dostępny w CBOSA). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca

2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, dostępny w CBOSA).

Zasadniczą przyczyną, dla której organ odwoławczy uznał, że konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Organ odwoławczy wskazał, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, inwestycja dotyczy obiektu liniowego, czy bardzo dużej działki. Natomiast z decyzji organu pierwszej instancji i akt sprawy nie wynika, z jakich względów inwestor żąda ustalenia tylko dla wskazanego fragmentu działki, jak również nie wiadomo, czy objęcie terenem inwestycji fragmentu działki nie pozostało bez wpływu na wyznaczenie obszaru analizowanego, zaś prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje dalsze wyniki postępowania.

W ocenie Sądu, podniesione przez Kolegium wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Kolegium powinno dokonać własnej oceny prawnej i merytorycznie rozpoznać sprawę.

Wskazać należy, że z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie istotna nowelizacja u.p.z.p., wprowadzona przez art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu po nowelizacji (mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie), wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej, ponadto- zgodnie z ust. 1a - określenie granic terenu objętego wnioskiem. Podkreślić należy, że w przepisie tym jest mowa o "terenie objętym wnioskiem", a nie o "działce". Ponadto, w znowelizowanym ww. ustawą art. 61 u.p.z.p. dodano ust. 5a w brzmieniu: " W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę". W powołanym wyżej przepisie został zatem sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji.

Jednocześnie z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) uchylony został § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze późn.zm.), który przewidywał w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", zaś w ust. 2 stanowił, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.

Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem przepisów postępowania" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest podyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego.

Należy również pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie.

Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18; z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 363/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy.

Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21, dostępny w CBOSA). Skoro tak, nie można wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. Przy czym, w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15, dostępny w CBOSA).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że Kolegium nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17, LEX nr 3065820). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18, LEX nr 3054298).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 489/23, dostępny w CBOSA, braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena okoliczności prawnej również nie może stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (100 zł).