Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 142/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 5, art. 147 par 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B.- Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. -Z. z dnia 13 września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12 ust. 6 i 7, § 13 ust. 1, § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. Z. ("Rada Miejska", "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U z 2018 r., poz. 1152), dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152), dalej "ustawa" podjęła 13 września 2018 r. uchwałę NR [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dalej "uchwała".

W jej § 1 pkt 1 Rada Miejska określiła, że uchwala się Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej "Regulamin") stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w B. Z. zaskarżył tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to :

1. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez nie określenie w treści uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe,

2. art. 6 ust. 3, art. 19 ustawy i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w § 4 ust. 4, § 10 i 11 Regulaminu, wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

3. art. 19 ustawy oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez, nieposiadające upoważnienia ustawowego, nałożenie w drodze uchwały obowiązków i zakazów na odbiorców usług wodno - kanalizacyjnych, o czym mowa w § 5, 6, 7, 8 i 9 Regulaminu,

4. art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 i art. 15 ust. 4 ustawy oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 12 ust. 6 i 7 odmownych warunków przyłączenia do sieci oraz wskazanie w § 13 Regulaminu reguł dostępu do sieci poprzez odesłanie do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, do czego organ uchwałodawczy nie był upoważniony.

5. art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii żródci prawa i ujęcie w § 23 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi.

W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu z punku 1 podniósł, że w treści regulaminu nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w sytuacji gdzie taki zapis obligatoryjnie powinien zostać umieszczony w treści uchwały. Stanowi o tym przepis art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Mimo to w treści uchwały takie zapisy się nie zostały zawarte. Co prawda umieszczono rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednakże w treści konkretnych zapisów skarżonej uchwały takich minimalnych zapisów dotyczących świadczeń wodnych i kanalizacyjnych nie ujawniono. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej np. minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, jakość wody. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w ustawie jest nałożenie regulaminem jasnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Uregulowanie przepisami prawa miejscowego minimalnego poziomu usług w wymienionym zakresie daje mieszkańcom wiedzę i pewność jakiego minimalnego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym świadczeń. Zaś zapisy uchwały w tym zakresie odsyłają do innych umów i aktów, powodując, że w treści regulaminu brak jest zapisów wypełniających delegację ustawową, co do minimalnego poziomu usług w zakresie odprowadzania ścieków.

Podkreślił, że art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to regulamin bezwzględnie winien określać te normy i warunki.

Uzasadniając zarzutu z punktu 2 wskazał, że zgodnie z §135 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w §134 pkt 2. Natomiast w myśl § 134 w.w rozporządzenia podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnienia ustawowego. Stosownie natomiast do § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw.

Tymczasem uchwała zaś w sposób nieuprawniony określa w treści § 4 ust 4, § 10 i 11 Regulaminu kwestie dotyczące przyszłej umowy. W treści par 4. ust. 4 wskazano bowiem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. W wypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest nieokreślony, umowa jest zawierana na czas określony. W treści § 10 ust. 2 wskazano zapisy dotyczące częstotliwości okresów rozliczeniowych w umowie, a w § 11 zapisy dotyczące zapłaty i kwestie fakturowania.

Rada Miejska uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest władna normować treści przyszłych umów cywilnoprawnych. Okoliczności powyższe i dotyczące ich zapisy winny bowiem znaleźć się w treści właśnie umów cywilnoprawnych pomiędzy uprawnionymi podmiotami, nie zaś w treści aktu prawa miejscowego. Zapisy takie uznać należało zatem za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Żaden bowiem przepis ustawy, stanowiący podstawę dla wydania przez organ Gminy przedmiotowej uchwały, nie pozwalał na czynienie powyższych zapisów. Do tego ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jakie postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, nie pozostawiając w tym zakresie decyzyjności dla organów samorządu.

Odnośnie zarzutu z punktu 3 podniósł, że uchwała w sposób nieuprawniony nakłada w treści § 5, 6, 7, 8 i 9 Regulaminu obowiązki i zakazy dotyczące racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej oraz odprowadzania ścieków. Nakłada też na odbiorcę usług obowiązki, np. natychmiastowego powiadamiania przedsiębiorstwa o stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza, zmianach technicznych w instalacji. Do tego wskazane przepisy skarżonej uchwały nakładają również na odbiorcę usług obowiązek natychmiastowego usunięcia awarii, wskazując na koszty w razie nieusunięcia tejże awarii. W § 8 nałożono na odbiorcę obowiązek terminowego regulowania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, a w § 9 obowiązek pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości i zmianach użytkownika lokalu.

Do nałożenia takich zobowiązań i zakazów dla mieszkańców, o jakich mowa w treści § 5, 6, 7, 8 i 9 Regulaminu, a więc w treści aktu prawa miejscowego, Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie uznać należy za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie.

Skarżący podkreślił, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (np. ustaw) i z tego powodu nie mogą regulować kwestii zawartych w takich aktach, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje aktów prawa miejscowego mają bowiem uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego - uchwały, muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przepis art. 19 ustawy precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie, jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

W zakresie zarzutu z punkt 4 skargi podniósł, że w § 12 ust. 6 Regulaminu zawarto zapis, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych i (lub) niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. Zaś w § 12 ust. 7 zawarto zapis, iż w razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i (lub) kanalizacji sanitarnej, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, do pisemnego poinformowania o tym fakcie osobę ubiegającą się o przyłączenie wskazując przyczyny, które uniemożliwiają przyłączenie. Również i te zapisy pozostają w sprzeczności z delegacją ustawową. Przepis ustawy pozwalający organom samorządu terytorialnego na wydanie uchwały dotyczącej sieci wodociągowej i ściekowej (regulamin) nie pozwala na wprowadzanie przesłanek negatywnych dla przyłączenia do sieci. Dla poparcia stanowiska skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 listopada 2021 r., II SA/Go 727/21.

Zdaniem Prokuratora tak samo ocenić, jako niezgodne z zapisami ustawowej delegacji, należało zawarty w § 13 ust. 1 skarżonej uchwały zapis: "Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie planowanej budowy nowych urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych , zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego obowiązującego na terenie Miasta i Gminy B. - Z. wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy". Takie odesłanie przekracza ustawową delegację i nie realizuje wymaganego określenia warunków technicznych. Jest też niedookreślone i nie precyzyjne, nie spełnia zatem wymagań dla stanowionych przez organy samorządu terytorialnego przepisów. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2022 r., II SA/Go 24/22: "Treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do tych planów, gdyż regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach".

Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 5 wyjaśnił, że § 23 uchwały narusza art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie - podczas gdy uchwała Rady Gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym. Wobec tego, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy i stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 318/05). To przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego, zaś czynienie zapisów przez Radę Gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy, stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne.

Końcowo stwierdził, że powyżej określone naruszenia prawa mają charakter istotny. Z powyższych przyczyn, uwzględniając okoliczność, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, co uwarunkowane jest w szczególności treścią zarzutu numer 1 - brakiem w zapisach uchwały elementów obligatoryjnych, o jakich mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy oraz licznymi uchybieniami w pozostałym, opisanym w zarzutach zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w opisanych granicach, wskazać należy, że skarga prokuratora jest zasadna, w części.

Kwestionowana przez prokuratora uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 1 ustawy (obowiązującej w dacie podjęcia ww. aktu prawa miejscowego) rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W świetle ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zaś stosownie do ust. 4 - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. W myśl zaś ust. 5 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając na uwadze powyższe należało za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 (zarzut z punktu 1 skargi), w którym zarzucono, że uchwała nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe.

Zauważenia wymaga, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy., oznacza zatem konkretne parametry tych usług (por. wyrok z 21 czerwca 2018 r. WSA w Szczecinie, II SA/Sz 308/18; wyrok z 26 listopada 2019 r. WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1029/19; wyrok z 29 kwietnia 2021 r. WSA w Poznaniu, III SA/Po 213/21; wyrok z 27 maja 2021 r. WSA w Białymstoku, II SA/Bk 341/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu Rama Miejska wywiązała się z ww. obowiązku. Analiza treści § 3 Regulaminu (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w rozdziale 2 zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków") prowadzi do wniosku, że organ wprowadził szereg wymogów w zakresie dostarczenia wody i odbioru ścieków. Warto odnotować, że w świetle § 3 Regulaminu ust. 1 w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane:

1) dostarczać odbiorcy usług wodę o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę i pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym)

2) zapewnić ciągłość i niezawodność dostaw wody, z zastrzeżeniem przypadków określonych w Rozdziale VIII niniejszego Regulaminu,

3) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Z kolei organ w ust. 2 organ postanowił, że w zakresie odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane:

1) przyjmować do posiadanej sieci kanalizacyjnej ścieki wprowadzane przez odbiorców usług, w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę określonej w umowie,

2) zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i umową,

3) odprowadzać wprowadzone ścieki do posiadanych urządzeń kanalizacyjnych.

Tym samym zważywszy na powyższe skarga prokuratora w tym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu skargi (punkt 2), Sąd stwierdza, że zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-7 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy (warunków zawarcia, rozwiązania, wypowiedzenia umowy), powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Skoro ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 ustawy jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, to brak jest podstawy prawnej - jak uczynił to organ w § 4 ust. 4 § 10 i § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały - do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii pozostawionych do uregulowania w umowie. Trafnie zauważył skarżący, że w sposób nieuprawniony określa on treści i § 4 ust 4, i § 10 i 11 kwestie dotyczące przyszłej umowy. W treści § 4 ust. 4 wskazano bowiem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. W wypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest nieokreślony, umowa jest zawierana na czas określony. W treści 10 ust. 2 wskazano zapisy dotyczące częstotliwości okresów rozliczeniowych w umowie, a w i § 11 zapisy dotyczące zapłaty i kwestie fakturowania.

Nadto na uwzględnienie zasługiwał także zarzut skarżącego wskazany w punkcie 3 skargi, w którym zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego, nałożenie w drodze uchwały obowiązków i zakazów na odbiorców usług wodno - kanalizacyjnych, o czym mowa w § 5, 6, 7, 8 i 9 Regulaminu. Zdaniem Sądu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego uchwalono zakres ustalonych obowiązków i zakazów odnoszących się do racjonalnego gospodarowania wodą i używania jej oraz odprowadzania ścieków. Kwestionowane zapisy regulaminu nakładają bowiem na odbiorcę usług m.in. obowiązki natychmiastowego powiadamiania przedsiębiorstwa o stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza, zmianach technicznych w instalacji. Nadto obowiązek natychmiastowego usunięcia awarii, wskazując na koszty w razie nieusunięcia tejże awarii. Z kolei w § 8 nałożono na odbiorcę obowiązek terminowego regulowania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, a w § 9 obowiązek pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości i zmianach użytkownika lokalu.

Do nałożenia takich zobowiązań i zakazów dla mieszkańców, o jakich mowa w treści § 5, 6, 7, 8 i 9 Regulaminu, a więc w treści aktu prawa miejscowego, Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego.

Odnośnie zarzut z punkt 4 skargi zauważenia wymaga, że organ w § 12 ust. 6 Regulaminu zawarł zapis, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych i (lub) niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. Z kolei w § 12 ust. 7 zawarto zapis, iż w razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i (lub) kanalizacji sanitarnej, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, do pisemnego poinformowania o tym fakcie osobę ubiegającą się o przyłączenie wskazując przyczyny, które uniemożliwiają przyłączenie.

Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwem Gmina nie ma posiada kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że ww. zapis załącznika do uchwały pozostają w sprzeczności z delegacją ustawową. Przepis ustawy pozwalający organom samorządu terytorialnego na wydanie uchwały dotyczącej sieci wodociągowej i ściekowej (regulamin) nie pozwala na wprowadzanie przesłanek negatywnych dla przyłączenia do sieci. Znamiennym jest bowiem to, co wyżej wyraźnie podkreślono - gmina nie posiada kompetencji do określania przesłanek negatywnych do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza przepis art. 15 ust. 4 ustawy, w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma natomiast kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej

Z powyżej podanych względów jako niezgodne z zapisami ustawowej delegacji, należało uznać za zawarty w § 13 ust. 1 załącznika uchwały, zgodnie z którym "Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie planowanej budowy nowych urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego obowiązującego na terenie Miasta i Gminy B. - Z. wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy". Takie odesłanie przekracza ustawową delegację i nie realizuje wymaganego określenia warunków technicznych. Jest też niedookreślone i nie precyzyjne, nie spełnia zatem wymagań dla stanowionych przez organy samorządu terytorialnego przepisów. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie zgodnie, z którym (...)"Treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do tych planów, gdyż regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2022 r., II SA/Go 24/22).

Zasadnie zakwestionował również skarżący § 23 uchwały, zgodnie z którym w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie zaś z ust. 2 - źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. W konsekwencji zawierając przepis końcowy w załączniku do ww. uchwały wskazanej wyżej treści organ naruszył zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Z podanych powyżej względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.