Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1465/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 58,59,123,144
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. P. oraz D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie nr 816/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skargi oddala.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. nr 816/2023, działając na podstawie art. 58 par. 1, art. 59 par. 2 , art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. (wstrzymujące inwestorowi – D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w M. gm. L. z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przesłankami przywrócenia uchybionego terminu są:

- uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy,

- wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu,

- dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu,

- dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin.

Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.205.22.42 zostało doręczone skarżącemu M. P. w dniu 25 stycznia 2023r. (dzień tygodnia: środa, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k.: 21 akt MWINB). Od dnia następnego tj. 26 stycznia 2023r. rozpoczął swój bieg termin do wniesienia zażalenia przez w/w stronę od przedmiotowego postanowienia organu I instancji i upłynął w dniu 1 lutego 2023r.

Zażalenie na postanowienie PINB nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone osobiście na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023r. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik skarżącego jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu wskazał konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak wskazano w piśmie z dnia 22 lutego 2023r.: "W związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenie pracy przy przedmiotowym obiekcie. Postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, Strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika Strony, D. sp. z o.o. powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie".

W ocenie organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu tj. nie uprawdopodobniła, aby istniała taka przeszkoda, której strona nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie MWINB wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Podane we wniosku z dnia 22 lutego 2023r. argumenty nie uprawdopodobniają braku winy strony skarżącej, która nie wykazała należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Względy organizacyjne przedsiębiorstwa jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiła przeszkody, której strona skarżąca nie mogła przezwyciężyć. Podkreślono przy tym, iż zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a.). W przypadku zażalenia na postanowienie nie istnieje jeden główny wzór, zgodnie z którym powinno ono zostać ułożone. Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. Są to oczywiście elementy wskazane, bo gwarantują lepszą ochronę interesu skarżącego i mogą mieć wpływ na rozpatrzenie zażalenia na jego korzyść. Jedyne wymogi formalne zażalenia to jednak tylko ogólne wymogi, jakie muszą spełniać wszystkie pisma procesowe. Wskazać należy, iż wniesione zażalenie można następnie uzupełnić o dodatkowe uzasadnienie, wnioski lub dokumenty (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt I SA/Wa 178/17).

Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 22 lutego 2023r. względy organizacyjne przedsiębiorstwa jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej wniesienie zażalenia w ustawowo przewidzianym terminie.

W świetle powyższego MWINB uznał, że argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Zatem nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia.

W świetle powyższego również wskazano, iż wątpliwym jest fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu. Należy podkreślić, iż w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym w ocenie MWINB nie zachodzą przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.205.22.42.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. (sygn. akt II SA/Kr 1465/23) oraz D. Spółka z o.o. w M. (sygn. II SA/Kr 1469/23). Jakkolwiek D. Spolka z o.o. w swojej skardze nawiązuje do trzech różnych postanowień PINB, to z analizy całości skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy nie budziło wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie nr 816/2023 MWINB w Krakowie z dnia 16.10.2023r. wymienione na samym wstępie skargi, a nawiązanie w dalszej części skargi do innych postanowień organu stanowiło oczywistą omyłkę strony skarżącej spowodowaną zapewne dużą ilością podobnych skarg wniesionych przez stronę skarżącą.

W obu skargach zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo iż skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy strona skarżąca wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą. Skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu;

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione;

c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa – D. Spółki z o.o., będącego stroną w postępowaniu, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1465/23.

W odpowiedzi na skargę M. P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast w stosunku do skargi Spółki D. wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej, ewentualnie o oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "p.p.s.a.".

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a obie skargi musiały podlegać oddaleniu, jakkolwiek z innych powodów.

W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do inwestora tych robót - D. sp. z o.o. Postanowienie to zostało doręczone także M. P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem.

Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno Spółka z o.o. D. jak i M. P..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 16 października 2023 r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia dla M. P. (postanowienie nr 816/2023) będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie)

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia odmowy przywrócenia terminu M. P.. To, czy termin ten zostanie przywrócony, nie dotyczy interesu prawnego skarżącej D. Spółki z o.o. Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu innej ze stron postępowania. W konsekwencji nie ma też legitymacji do złożenia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie ( odmowa przywrócenia terminu) nie dotyczy interesu prawnego strony skarżącej - D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością , dlatego jej skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Z kolei badając zasadność skargi M. P. trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

Prawidłowo w postanowieniu powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie.

We wniosku strona skarżąca powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia.

Żaden ze wskazanych przez skarżącego powodów uchybienia terminu nie spełnia zdaniem Sądu przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a.

O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (por. Wyrok NSA z 10.11.2022 r., III OSK 2941/21, LEX nr 3441746.)

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58.

Jak wynika z akt - postanowienie PINB nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., którym wstrzymano Spółce D. prowadzenie robót budowlanych - doręczono również skarżącemu M. P.. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu.

Dalej wskazać należy, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB w już dniu 14 listopada 2022 r. o czym skarżący został powiadomiony. Na 9 grudnia 2022 r. wyznaczone zostały przez organ oględziny, o których skarżący M. P. również został powiadomiony i mógł brać w nich udział. Wszystko to oznacza, że skarżący od początku wszczętego postępowania – które do wydania postanowienia trwało ponad dwa miesiące - miał możliwość aktywnego i pełnego udziału w nim, a także miał bardzo dużo czasu na zwrócenie się o ewentualną pomoc do fachowego pełnomocnika. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a.

Skarżący twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy.

Trzeba wreszcie zgodzić się z organem II instancji, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości osoby nawet nie posiadającej wiedzy prawnej.

W świetle powyższego – stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, skargi M. P. oraz D. Spółki z o.o. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.