Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1372/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1700/19 w sprawie ze sprzeciwu B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lutego 2020 r. oddalił sprzeciw B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta B., na wniosek B. H., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia p.n. "Kruszenie kamienia naturalnego na mniejsze frakcje kruszarką szczękową przy ul. K. w B. (dz Nr [...] obręb L.)". Decyzja ta została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołania od tej decyzji złożyli m.in. Stowarzyszenie "A." z siedzibą w B., E. L. i W. L. Nadto wpłynęło 238 odwołań złożonych przez mieszkańców ul. K., P. i innych oraz miejscowości K.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), przede wszystkim z uwagi na nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości zakresu stron toczącego się postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy poleciło Prezydentowi zweryfikowanie ponownie granic oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem przebiegu działki [...], co jest istotne dla rozpatrywanej sprawy wobec zarzutów uczestników postępowania, iż część oddziaływań związanych z realizacją inwestycji wiązać się będzie z transportem kruszywa przez tę działkę stanowiącą drogę dojazdową.

Na skutek sprzeciwu obecnie skarżącego wyrokiem z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. II SA/Gl 125/19) WSA w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie organu II instancji.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania zaskarżoną decyzją SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji jest to niezbędne z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w szerszym zakresie w sposób uwzględniający interesy wszystkich stron postępowania ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy polegającą na odmiennym określeniu terenu inwestycji w stosunku do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Wskazało, że uchybienia organu I instancji nie dotyczą tylko ustalenia kręgu stron postępowania, ale również kwestii fundamentalnych, dotyczących lokalizacji zamierzenia. Zauważyło, że z raportu oddziaływania na środowisko, jak i z jego streszczenia w języku niespecjalistycznym wynika, że częścią planowanego przedsięwzięcia będzie transport kruszywa samochodami. Materiał po zakończonym procesie kruszenia nie będzie składowany na terenie planowanej inwestycji. Z oświadczenia inwestora i organu I instancji wynika jednak, że transport kruszywa nie stanowi części przedsięwzięcia. Co istotne, w trakcie postępowania przed organem II instancji wpłynęło do niego pismo Prezydenta Miasta B. zawierające informację, że droga mająca stanowić dojazd stanowi ciąg pieszy.

Sprzeciw od tej decyzji do WSA w Gliwicach złożył skarżący. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu, zasądzenia kosztów postępowania i wymierzenia organowi grzywny, zarzucił SKO naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W jego ocenie obszar oddziaływania przedsięwzięcia został prawidłowo określony. Przedstawił również szeroką argumentację, iż wydane rozstrzygnięcie z materialnego punktu widzenia jest prawidłowe.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał sprzeciw za niezasadny.

Sąd wskazał, iż w trakcie postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Kruszenie kamienia naturalnego na mniejsze frakcje kruszarką szczękową przy ul. K. w B. (dz Nr [...] obręb L.)" nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kluczowych kwestii, jakimi są lokalizacja przedsięwzięcia oraz obszar jego oddziaływania. Dotyczy to w szczególności działki nr [...], która została w decyzji organu I instancji wskazana jako nieruchomość, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, zaś Prezydent Miasta B. oraz inwestor (w trakcie korespondencji z organem II instancji) twierdzą, że na tej nieruchomości przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane. Konieczne jest dogłębne zbadanie tej kwestii, zwłaszcza w kontekście pism Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie ustaleń, co do podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu. Sąd I instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 18 marca 2019 r., II SA/Gl 125/19, że organ II instancji mógłby dokonać ustaleń dotyczących stron postępowania w trybie art. 136 k.p.a. ale mogłoby to mieć miejsce w sytuacji, gdyby w sposób bezsporny i nie budzący żadnych wątpliwości wykazano miejsce realizacji przedsięwzięcia i zakres jego oddziaływania. Dokonywanie ustaleń w tym ostatnim zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby jednak naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej u.i.o.ś.) przez błędną wykładnię i przyjęcie jako prawidłowej podstawy prawnej decyzji SKO, podczas gdy jej podstawą prawną powinien być art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.,

2) art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki przylegające do drogi prowadzącej do inwestycji są działkami przylegającymi bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, podczas gdy przedsięwzięcie nie jest realizowane na drodze dojazdowej, a sama inwestycja nie będzie polegała na budowie dróg i do inwestycji prowadzi zgodny z przepisami ciąg pieszo-jezdny, a nie jak wskazuje SKO i WSA ciąg pieszy,

3) art. 82 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jako miejsce realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć również dojazd do przedmiotowej inwestycji, a nawet jeśli to stanowisko jest prawidłowe, to WSA błędnie przyjął, że to na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania dojazdu do inwestycji na tym etapie, podczas gdy WSA oraz organy obu instancji dysponowały odpowiednim materiałem dowodowym (w tym mapami), który pozwalał na dokonanie oceny sprawy i wydanie decyzji,

II. prawa procesowego:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

2) art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej,

3) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego,

4) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ odwoławczy i niewyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest prawidłowe, podczas gdy organ II instancji winien był odnieść się do wszystkich podnoszonych w toku postępowania odwoławczego okoliczności i przeprowadzić w pełni postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza mając na uwadze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2019 r., II SA/Gl 1125/19,

5) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem sprzeciwu, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, podczas gdy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie powinny być rozstrzygane samoistnie, lecz ich treść winna być rozpatrywana łącznie z art. 136 k.p.a., zwłaszcza mając na uwadze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2019 r., II SA/Gl 1125/19,

6) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego,

7) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się, a wręcz brak takiego odniesienia się, przez WSA do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że sprzeciw od zaskarżonej decyzji został błędnie rozpatrzony przez Sąd I instancji.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a wykraczających poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Należy podkreślić, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy.

Mając na uwadze art. 64e p.p.s.a. dodać trzeba, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednak jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA z 8.08.2018 r., I OSK 2045/18; z 11.12.2018 r., I OSK 4191/18).

W tym stanie rzeczy materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zostać rozstrzygnięte na obecnym etapie postępowania, bowiem nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości odnośnie do zakresu realizacji inwestycji.

Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Zatem bez ustalenia na podstawie spójnego materiału dowodowego zagadnienia lokalizacji inwestycji nie można w sprawie określić, w sposób niebudzący wątpliwości, zakresu jej oddziaływania i kręgu stron postępowania. WSA w Gliwicach prawidłowo wskazał, że obowiązek wyjaśnienia tej kwestii spoczywa na organie I instancji. Nie ma tutaj znaczenia tłumaczenie inwestora, że zgodził się na uwzględnienie we wniosku działki nr [...] jako potencjalnie objętej inwestycją tylko ze względu na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie niezbędne było wskazanie dostępu do drogi publicznej. W sprawie niejasne jest również, czy droga dojazdowa stanowi w istocie ciąg pieszy czy ciąg pieszo-jezdny. Powyższe okoliczności nie mogą zostać wyjaśnione z pominięciem postępowania przed organem I instancji, bowiem ustalenie prawidłowego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego jest obowiązkiem organu wynikającym z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do obu tych kwestii nie został przed organem I instancji wyczerpująco wyjaśniony stan faktyczny. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie tych kwestii. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś. oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś.

W związku z oceną, że postępowanie w sprawie istotnie budzi wątpliwości i wymaga powtórnego procedowania przez organ I instancji za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a, a także art. 133 § 1 i art. 134 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazać trzeba, że o naruszeniu tego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny, wykonując kontrolę decyzji administracyjnej, zastosował inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanego powyżej przepisu (por. wyrok NSA z 28.01.2010 r., II OSK 687/18).

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.