Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 71/22 w sprawie ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., VIII SAB/Wa 71/22, w sprawie ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej PINB) w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych; stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt pierwszy); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi); zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt trzeci); przyznał od PINB na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł (punkt czwarty); zasądził od PINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt piąty).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Pismem z 21 listopada 2022 r. J. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność i przewlekłość" PINB w przedmiocie niezałatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej, skierowanego do organu w dniu 3 grudnia 2010 r. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w R. przez właścicieli M. S. i D. S., które znacznie pogorszyły właściwości lokalu skarżącej, prowadzonej przez organ pod sygn. PINB - 7355/41/11/PP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę.

Sąd uznał, że organ przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie ostatecznie pozostając w bezczynności. Za stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania przemawia opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Wykonywał również czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, jak np. wystąpienie do Urzędu Miejskiego w Radomiu o udostępnienie danych adresowych inwestorów. Okoliczność bowiem czy są oni nadal zameldowani w lokalu nr 2 przy ul. [...] w Radomiu nie ma znaczenia w sprawie.

Sąd wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z 19 maja 2020 r., w związku z uchyleniem decyzji organu z 28 lutego 2020 r., zobowiązał PINB do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dopiero jednak w dniu 23 grudnia 2021 r. PINB wystąpił do wojewody o przydział środków na zastępcze wykonanie ekspertyzy. Organ nie potrafił określić o jaką kwotę występuje, co spowodowało, że finalnie środki zostały przyznane dopiero 24 lutego 2022 r. Następnie 15 lutego 2022 r. organ wystosował zapytanie do oferentów. Po upływie niemal trzech miesięcy, tj. 30 kwietnia 2022 r., PINB ustalił termin zgłoszenia oferenta. Podpisanie umowy z wybranym wykonawcą nastąpiło po kolejnym miesiącu, a ustalenie terminu wykonania odkrywki w lokalu zobowiązanych określono dopiero na dzień 15 września 2022 r., które finalnie i tak nie miało miejsca. W aktach sprawy znajduje się jedynie notatka z 25 października 2022 r., że zobowiązani wyprowadzili się z przedmiotowego lokalu. Po upływie kolejnego miesiąca, tj. w dniu 21 listopada 2022 r., do PINB wpłynęło pismo wykonawcy P. M., że inwestorzy mieli dokonać we własnym zakresie "korekty podłogi". Powyższe nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla organu, który jest zobowiązany do wykonania ekspertyzy. Zdaniem Sądu, słusznie więc podał pełnomocnik skarżącej w piśmie stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, że dla organu ani brak wykonania odkrywki, ani ciągłe przekładanie terminów nie stanowiło impulsu do podjęcia czynności, wezwania zobowiązanych do udostępnienia lokalu czy choćby wyjaśnienia zaistniałej przewlekłości. Organ przez ponad 12 miesięcy, tj. od 14 października 2021 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 21 listopada 2022 r., nie załatwił sprawy. Co więcej, w piśmie z 20 lutego 2023 r. PINB poinformował Sąd, że postępowanie w sprawie robót budowlanych nadal jest w toku, a w dniu 19 grudnia 2022 r. zawiadomiono strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczono nowy termin jej załatwienia na miesiąc od daty zwrotu akt sprawy.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że sposób procedowania organu wskazuje na ewidentne naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, w toku prowadzonego przez organ postępowania miały miejsce również takie okresy, w których nie podejmowane były żadne czynności mające odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nieważność postępowania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, przejawiającą się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotem rozpoznania uczynił przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB, podczas gdy skarżąca w trybie art. 37 k.p.a. złożyła ponaglenie na bezczynność organu i bezczynność była przedmiotem rozpoznania WINB postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., którym uznano niezasadność zażalenia skarżącej. W zakresie przewlekłości nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia na gruncie przepisów k.p.a., warunkujące dopuszczalność drogi sądowej (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.);

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania w zakresie obejmującym okres 14.10.2021 - 22.11.2022 (404 dni), podczas gdy okres ten nie był objęty zażaleniem na bezczynność, a WINB oceniał bezczynność organu w okresie od 14.01.2022 - 22.08.2022 (225 dni); doprowadziło to w konsekwencji do sytuacji, w której rozpoznanie skargi w części było niedopuszczalne, gdyż nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia w trybie określonym w k.p.a.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób istotnie utrudniający zrozumienie rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia wskutek (i) niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego sąd uznał rażące naruszenie prawa w aspekcie przewlekłości postępowania administracyjnego wobec niezasadnie rozszerzonego czasokresu badania przewlekłości, (ii) nieodniesienia się do konkretnych okoliczności i faktów związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego, niepoddaniu ich analizie, nieuznaniu wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a zamiast tego posługiwania się ogólnikowymi sformułowaniami krytycznymi wobec postępowania administracyjnego; (iii) powołania się na pismo wystosowane do Urzędu Miasta Radomia w dniu 30 listopada 2022 r., jako jedynego przykładu na pozorne i opieszałe działanie, podczas gdy pismo to zostało sporządzone poza okresem, który sam Sąd wskazał jako podlegający ocenie w ramach rozpoznania skargi;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyznanie od organu na rzecz skarżącej J. S. sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, w sytuacji, gdy jest ona nieuzasadniona okolicznościami stanu faktycznego, a nadto pełni rolę odszkodowania, gdy szkoda nie została udowodniona, a opiera się wyłącznie na jednostronnych twierdzeniach zawartych w skardze do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w I instancji, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administrtacyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Jak wynika z zawiadomienia WINB z 14 stycznia 2022 r., wydanego na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a., a więc w trybie art. 227 i dalsze k.p.a., bezczynność PINB trwała od 14 października 2021 r. i w dniu 14 stycznia 2022 r. nadal trwała. Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 37 k.p.a. skarżąca w I instancji złożyła ponaglenie wskazując w szczególności, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyła w dniu 13 grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 15 września 2022 r. WINB za niezasadne uznał "zażalenie" skarżącej z dnia 8 sierpnia 2022 r. WINB zaznaczył, że ocena prawidłowości PINB była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez WINB i została zakończona zawiadomieniem z 14 stycznia 2022 r. Z motywów tego postanowienia wynika, że po 14 stycznia 2022 r. PINB podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy i dlatego nie był bezczynny. Z treści ponaglenia z dnia 8 sierpnia 2022 r. wynika, że jego przedmiotem było postępowanie organu od 13 grudnia 2010 r. To, że WINB powołał się na swoje wcześniejsze zawiadomienie wydane w trybie art. 227 i nast. k.p.a. oraz uznał, że po 14 stycznia 2022 r. PINB podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy i dlatego nie był bezczynny, nie sprawia, że w odniesieniu do okresu od 14 października 2021 r. do 22 listopada 2022 r. nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (np. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, LEX nr 2573182).

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Jeżeli zaś chodzi o powołanie się na pismo "wystosowane do Urzędu Miasta Radomia w dniu 30 listopada 2022 r., jako jedynego przykładu na pozorne i opieszałe działanie, podczas gdy pismo to zostało sporządzone poza okresem, który sam Sąd wskazał jako podlegający ocenie w ramach rozpoznania skargi", to stwierdzić trzeba, że brak wskazania pisma z innego okresu nie oznacza, że w innym okresie nie było przewlekłości. Zauważyć nadto wypada, że skoro w zaskarżonym wyroku WSA zobowiązał PINB do załatwienia sprawy, to tym samym stwierdził, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 15 czerwca 2023 r., sprawa nie została załatwiona.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że jak słusznie podkreślano w orzecznictwie NSA, brak jest podstaw, żeby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby szkoda spowodowana przewlekłością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 36/24, LEX nr 3714482). Podkreślano ponadto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja Sądu II instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 868/23, LEX nr 3710511). Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 149 § 2 p.p.s.a., a NSA nie miał podstaw do kwestionowania jego stanowiska w powyższym zakresie.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.