Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw z. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w za. z art.  23 a ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 267 zdanie pierwsze lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 67 w zw. z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 429/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 429/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi K. K. – uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 24 października 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania K. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córkę P. M. ur. [...].06.2007 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest:

-) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem" - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwany dalej: "Trybunałem" lub "TSUE",

-) art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", a także w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że wyrażenie "członek rodziny", o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", należy wykładać z pominięciem ww. przepisów prawa Unii Europejskiej, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że ojciec dziecka, który nie jest członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu u.ś.r, mógłby nie być "członkiem rodziny" w rozumieniu rozporządzenia 883/2004,

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." - poprzez bezpodstawne uznanie, że organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. uznały, że ojciec dziecka skarżącej jest również członkiem rodziny samej skarżącej, podczas gdy w istocie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyraźnie wskazano, że ojciec dziecka skarżącej jest "członkiem rodziny" (w rozumieniu art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004) wyłącznie dziecka skarżącej i to wyłącznie z tego powodu w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 23a ust. 1, 3 i 4 u.ś.r. - poprzez błędne zakwalifikowanie całego przepisu art. 23a u.ś.r. jako przepisu materialnoprawnego, podczas gdy w istocie przepis ten ma charakter jedynie procesowy i jako taki nie może prowadzić do niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którymi przepisy prawa Unii Europejskiej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stosuje się, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy,

-) art. 23a ust 1, 3 i 4 u.ś.r. - poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie w przypadku, gdy członek rodziny skarżącej przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego, (art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004), powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 23a ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji także przepisy art. 23a ust. 3 i 4 u.ś.r., mają zastosowanie również w sytuacji, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy,

-) art. 153 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że nawet prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wydany w innej sprawie, w której wprawdzie stroną w postępowaniu administracyjnym była skarżąca, lecz postępowanie to było prowadzone przez inny organ, który nie wniósł wówczas skargi kasacyjnej od ww. wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może mieć rozstrzygający wpływ na przedmiotową sprawę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnej, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Wnoszono przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, gdyby argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie okazały się przekonywujące, skarżący organ wnosił o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej - w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści:

"Czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinnej zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – K. K. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparty na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci wadliwego niezastosowania: art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.) w zw. z art. 9, art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.) oraz art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.) w powiązaniu z art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 23a ust. 1, 3 i 4 u.ś.r. oraz art. 153 p.p.s.a.

Zarzuty te okazały się bezskuteczne. Z uwagi zaś, że podstawowe w tym przypadku znaczenie miały kwestie materialnoprawne, uzasadniało to odniesienie się do tego rodzaju zagadnień w pierwszej kolejności.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku K. K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córkę P. M. ur. [...].06.2007 r. w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2019/2020. Do wniosku uczestniczka postępowania dołączyła oświadczenie, w którym podała, że biologicznym ojcem dziecka jest M.M., lecz nie zna jego miejsca zamieszkania na terenie Włoch, ani adresu pracodawcy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 października 2019 r., Wojewoda [...] powyższego wniosku nie uwzględnił, podnosząc, że w związku z faktem, iż ojciec dziecka przebywa i pracuje na terytorium Włoch, zaś wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodową na terytorium Polski, to krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych są Włochy. Jednocześnie zauważono, że z uwagi na to, iż miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekraczała wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce, prawo do zasiłku rodzinnego zostało zawieszone w całości i nie występuje również dodatek dyferencyjny.

W odwołaniu od powyższej decyzji, K. K. podniosła m. in, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 170/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyraził pogląd, że M.M.(ojciec P. M.) nie jest członkiem rodziny wnioskodawczyni, a która zatem - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - powinna być traktowana jak osoba samotnie wychowująca dziecko.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ centralny podkreślił, że Wojewoda, wydając kontrolowaną decyzję, działał w oparciu o przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 oraz na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie nr 883/2004 oraz nr 987/2009. Wymienione wyżej przepisy o koordynacji zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych, przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej, będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Powołując się zatem na treść art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, Minister wyjaśnił, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów są udzielane w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności - prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności - prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszkania. Działania te wynikają bowiem z zakazu kumulacji świadczeń o charakterze rodzinnym, przewidzianego w art. 10 rozporządzenia nr 883/2004.

Zaakcentowano też, że zgodnie z przepisami unijnymi, wnioskodawca nie ma możliwość wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Skoro zaś ojciec dziecka wykonuje pracę najemną na terenie Włoch, a skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski to państwem właściwym w tym przypadku - na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 - są Włochy z uwagi na fakt, że jest to państwo właściwe do wypłaty świadczeń z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Mimo też, że wprawdzie w definicji legalnej "członka rodziny", zawartej w art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004, znajduje się odwołanie do przepisów krajowych państwa członkowskiego, na podstawie którego mają być przyznane świadczenia, to jednak pojęcie to – zdaniem Ministra - na gruncie prawa Unii Europejskiej zostało doprecyzowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu wydanym w sprawie C-378/14 - Trapkowski, TSUE wyraźnie bowiem stwierdził, że jeśli prawo do świadczenia rodzinnego - zgodnie z prawem krajowym - może przysługiwać zarówno matce, jak i ojcu dziecka, to wszyscy oni powinni być uznani za członków rodziny w celu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poza tym w orzeczeniu TSUE z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 - Slanina, dotyczącym wykładni art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia nr 883/2004, TSUE wyraźnie zauważył, że w przypadku rodziców dziecka, którzy nie są małżeństwem, kluczowe jest ustalenie, czy rodzic, który nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem, może być uznany za członka rodziny dziecka, a nie członka rodziny drugiego rodzica. Jak wynika zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zatem jednoznacznie, że zarówno matka, jak i ojciec dziecka są uprawnieni do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a dopiero w przypadku zbiegu tych uprawnień, zasiłek ten wypłaca się rodzicowi sprawującymi faktyczną opiekę nad dzieckiem. W rezultacie organ podkreślił, że w świetle powyższych przepisów oraz orzecznictwa, nie ulega wątpliwości, że ojciec dziecka, który jest zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, co w niniejszej sprawie potwierdza treść wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. akt [...]), jest członkiem rodziny dziecka, na którego utrzymanie mają być przeznaczone świadczenia rodzinne.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu wojewódzkiego, Sąd I instancji uznał, że stanowisko organów obu instancji było chybione. Z jednej strony, analizując treść rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Sąd Wojewódzki bowiem wskazał, że prawodawca europejski, dla rozstrzygnięcia o zakresie znaczeniowym pojęcia "członek rodziny" odsyła do ustawodawstw wewnętrznych państw członkowskich, a z drugiej strony, powołał się w tym zakresie na treść art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zawiera definicję pojęcia "rodziny" oraz na treść art. 3 pkt 17a cyt. ustawy, w którym zdefiniowano pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko".

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki zatem stwierdził, że skoro wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z innym mężczyzną i wychowuje córkę samodzielnie ( bez udziału jej ojca), to nie można było zasadnie twierdzić, że ojciec był członkiem jej rodziny. Wnioskodawczyni nie mogła zaś jednocześnie pozostawać osobą samotnie wychowującą dziecko i osobą pozostającą w rodzinie z ojcem tej córki. W rezultacie, akcentując, że w toku postępowania K. K. konsekwentnie podnosiła, że ojciec P. M. nie uczestniczył w jej wychowywaniu i nie miał z nią żadnego kontaktu, a sama uczestniczka postępowania nie znała jego miejsca zamieszka ani aktualnego miejsca pracy, to w takim stanie faktycznym nie można było przyjmować, że M.M. był jej członkiem rodziny.

W związku z tym, Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a powinien natomiast znaleźć zastosowanie art. 23a ust. 7 cyt. ustawy. Uczestniczka postępowania miała zatem prawo do wystąpienia o świadczenie rodzinne do polskiej instytucji, zaś organy orzekające w sprawie, wydając zaskarżone decyzje, nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał także, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 170/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania K. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na córkę na okres zasiłkowy 2018/2019, uznając, że ojciec dziecka nie wchodzi w skład rodziny wnioskodawczyni i którą należy uznać za osobę samotnie wychowującą córkę. Treść zaskarżonych zatem decyzji świadczyła o dowolnym postrzeganiu przez organy administracji sytuacji rodzinnej strony, w sytuacji gdy organ nie dokonał odmiennych od poprzednich ustaleń stanu faktycznego.

Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się organ, który w skardze kasacyjnej, formułując wyżej przedstawione zarzuty kasacyjne, generalnie podtrzymywał pogląd o konieczności zastosowania w tym przypadku przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż – jak podnosił - zgodnie z regulacjami unijnymi, jako członkowie rodziny powinni być każdorazowo traktowani: biologiczny ojciec, matka i dziecko. W rezultacie Minister stał zatem na stanowisku, że na gruncie rozpoznawanej sprawy miało zastosowanie ustawodawstwo włoskie na zasadzie pierwszeństwa.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po myśli art. 23 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm., dalej: "u.ś.r.), w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Po myśli zaś art. 23a ust. 2 u.ś.r., w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na zasadzie natomiast art. 23a ust. 3 u.ś.r., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję - zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 ).

Niewątpliwie zatem dla prawidłowego ustalenia, czy w danym przypadku zachodzi sytuacja, w której będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia rodziny, innymi słowy ustalenie kto w jej skład wchodzi.

Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym organem, że skoro - zgodnie z art. 9 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego a po myśli art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, zaś wg art. 91 ust. 2 Konstytucji, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, to przepisy unijne winny być na obszarze Polski respektowane, tym niemniej nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał te przepisy to jest zarówno przepisy konstytucyjne jak i unijne. Podkreślić bowiem należy, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 2402/20), zapadłym w sprawie analogicznej do obecnie rozpoznawanej, pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia "członek rodziny" ma prawo krajowe. W myśl bowiem art. 67 zd. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. W rozporządzeniu tym zawarta została także definicja "członka rodziny", a jest nią każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych, zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – jest nią zaś każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Dopiero zaś jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się: małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 1 lit. i)).

W związku z tym, jak wyjaśnił w wyżej powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (a który to pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie), przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: to jest wyrok z dnia 22 października 2015 r. Bundesagentur für Arbeit - Familienkasse Sachsen przeciwko Tomisławowi Trapkowskiemu (C-378/14) i wyrok z dnia 26 listopada 2009 r. Romana Slanina przeciwko Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Wien (C-363/08) mają znaczenie, ale wyłącznie w zakresie, w jakim prawo krajowe nie określa istotnych elementów z punktu widzenia przepisów analizowanego rozporządzenia.

Taka zaś sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, polskie ustawodawstwo, to jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawiera bowiem zarówno definicję pojęcia "rodziny" jak i pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko". Pojęcia te definiują: art 3 pkt 16 i art. 3 pkt 17a u.ś.r. Pod pojęciem rodziny omawiana ustawa rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Natomiast za osobę samotnie wychowującą dziecko, ustawa nakazuje przyjąć: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Skoro zatem w powołanych wyżej wyrokach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uzupełnił jedynie prawo materialne tylko w takim zakresie, w jakim prawo krajowe nie wypowiadało się o istotnych dla określonej sprawy elementach, treść przepisów rozporządzenia nr 883/2004 odsyła do rozwiązań zawartych w przepisach prawa krajowego, a które w niniejszej sprawie zawierają odpowiednie regulacje prawne, to brak było podstaw, aby w sprawie tej zachodziła konieczność stosowania: art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r., art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z tego powodu w konsekwencji nie zachodziła więc konieczność wystąpienia przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE. Zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia było jasne i dodatkowo wynikało z istniejącego już orzecznictwa Trybunału (vide: wyroki TSUE: z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Costa v. E.N.E.L.; z dnia 16 stycznia 1974 r. w sprawie 166/73 Rheinmühlen; z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT; z dnia 4 lipca 2006 r. sprawie C-212/04 Adeneler i in.v. Ellinikos Organismos Galaktos).

Nieskuteczny okazał się także w części zarzuty procesowe. Z uwagi bowiem na fakt, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba stosowania regulacji prawnych związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, to zbędne było stosowanie unormowań zawartych w art. 23a u.ś.r. Bez wpływu zaś na rozstrzygnięcie pozostawała okoliczność, czy Sąd Wojewódzki zawarte w tym artykule przepisy (w całości czy też tylko w części) traktował jako mające charakter materialnoprawny.

Niezasadnie także autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie (i to w sposób istotny) art. 153 p.p.s.a. Oceniane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje po raz pierwszy bowiem rozstrzygały o przedmiotowym wniosku uczestniczki postępowania a tym samym – co do zasady – Sąd Wojewódzki nie mógł orzekać w ramach związania poprzednim wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok taki bowiem nie istniał.

Odwoływanie się przez Sąd Wojewódzki do poglądu, zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 170/19) należało zatem w tym przypadku traktować jedynie jako kolejny argument, który – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – miał świadczyć za prawidłowością wydanego zaskarżonego wyroku.

Wprawdzie zgodzić się trzeba z organem, że skoro w/w wyrok nie miał w tej sprawie mocy wiążącej to nie można było twierdzić, że wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o inną wykładnię prawa materialnego niż ta, którą zastosowano w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 170/19), automatycznie świadczyło o tym, że w toku aktualnie prowadzonego postępowania organ naruszył w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. bo nie dokonał odmiennych ustaleń faktycznych niż te, które poczyniono w sprawie o sygnaturze akt II SA/Rz 170/19, tym niemniej uchybienie to nie wpływało na treść rozstrzygnięcia. Nie miało zatem charakteru istotnego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rezultacie zatem należało przyjąć, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiadał prawu.

Biorąc powyższe zaś pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.