Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 322/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w S. na uchwałę nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXXIV/3376/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie".

Na powyższą uchwałę, pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. M. Spółka Akcyjna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w części dotyczącej działki ewid. nr [...] obr[...] w Krakowie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczne z ustaleniami Studium przeznaczenie nieruchomości w Planie Miejscowym na teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych,

o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów (symbol KU.2), podczas gdy w Studium nieruchomość została przeznaczona na teren zabudowy wielorodzinnej (symbol MW), a zatem również w Planie Miejscowym powinna być przeznaczona na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (symbol MW/U);

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieefektywne i sprzeczne z potrzebami kształtowania przestrzeni publicznych przeznaczenie polegające na skoncentrowaniu w bezpośrednim sąsiedztwie Placu [...] dwóch parkingów tj. położonego na nieruchomości oraz na działce nr [...] i na częściach działek sąsiednich tj. nr [...] [...] oznaczonych symbolem KU.1, podczas gdy reszta obszaru objętego Planem Miejscowym takich parkingów prawie w ogóle nie posiada;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 2 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wobec braku uwzględnienia w należytym stopniu prawa własności, a także wymagań

w zakresie ładu przestrzennego poprzez nadmierną i nieproporcjonalną nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności strony skarżącej, polegającą na przeznaczeniu ww. nieruchomości na cele obsługi i urządzeń komunikacyjnych,

o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów (symbol KU.2) co istotnie zmniejsza użyteczność i wartość nieruchomości oraz jest niezgodne

z dotychczasowym jej przeznaczeniem, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z założeniami Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zachowuje dotychczasową wartość tej nieruchomości i respektuje dotychczasowe jej przeznaczenie;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c., wobec ograniczenia prawa własności strony skarżącej w sposób nadmierny, bez odpowiedniego uzasadnienia w interesie publicznym i to w stopniu prowadzącym do jego efektywnego wywłaszczenia;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Planie Miejscowym dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i dotychczasowego jej przeznaczenia tj. przeznaczenia pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową i garażem podziemnym zgodnie z ostateczną

i prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/679/2013 z dnia 22 marca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie której wydano ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lutego 2021 r. znak WI-L7840.2.101.2020.IW utrzymującą

w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1248/6740.1/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 r. znak AU-01-2.6740.1.841.2020.MDY, podczas gdy zasady sporządzania Planu Miejscowego wynikające z powyższych przepisów wymagają uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu i mają zapobiegać tworzeniu sytuacji sztucznych, gdy rzeczywiste i legalne korzystanie z terenu na podstawie prawomocnych decyzji od samego początku uchwalenia MPZP będzie niespójne

z deklarowaną treścią Planu Miejscowego;

- art. 20 ust. 1 w 17 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 oraz ust. 3 u.p.z.p. polegające na niezapewnieniu stronie skarżącej (i jego poprzednikowi prawnemu) rzeczywistego udziału w pracach nad Planem Miejscowym poprzez szczątkowe, nieprecyzyjne i nieadekwatne do aktualnego stanu faktycznego i prawnego odniesienie się do uwag w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości i jej dotychczasowego przeznaczenia, podczas gdy zasady sporządzania Planu Miejscowego wymagają zapewnienia społeczeństwu udziału w pracach planistycznych i wymagają aby w sposób rzeczywisty i adekwatny odnieść się do uwag do Planu Miejscowego.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, która dotyczy jej nieruchomości.

Uzasadniając swój interes prawny strona skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...], która miała być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. Powyższe wynika m in.

z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/679/2013 z dnia 22 marca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która jest ostateczna i prawomocna. Nadto

w stosunku do ww. nieruchomości wydano pozwolenie na budowę tj. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lutego 2021 r. znak WII.7840.2.101.2020.IW utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1248/6740.1/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 r. znak AU-01-2.6740.1.841.2020.MDY, które są ostateczne i prawomocne. Co więcej, studium ustala, że obszar nieruchomości ma być przeznaczony pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną.

Jak podała strona skarżąca dotychczasowy stan prawny nieruchomości przyznawał właścicielowi szeroki zakres wolności w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności, a tenże zakres wolności został istotnie ograniczony w Planie Miejscowym, ze względu na przeznaczenie działki na teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów

(symbol KU.2). Wobec czego Plan Miejscowy narusza interes prawny strony skarżącej.

Strona skarżąca podniosła, że poprzedni właściciel nieruchomość (tj. spółka P. sp. z o.o.) dnia 14 października 2022 r. złożyła pismo zawierające uwagi do projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zwracała też uwagę na niewłaściwe zamierzenia władz planistycznych w odniesieniu do nieruchomości (pismo z dnia 13 lutego 2023 r.), co podtrzymała w całości strona skarżąca.

Spółka podniosła, że w toku prac nad Planem Miejscowym doszło do istotnych zmian stanu prawnego w zakresie, którego dotyczy sprawa. Mianowicie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dokonała istotnej zmiany w zasadach planowania przestrzennego m.in. zastępując dotychczasową instytucję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy instytucją planu ogólnego. Nadto nowelizacja wprowadza nowe zasady procedury planistycznej, w tym reguły kontroli aktów planistycznych (por. treść art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu przed i po nowelizacji, w tym okoliczność, że nowelizacja dodaje art. 20 ust. 3 u.p.z.p. zawężający zakres kontroli zgodności Planu Miejscowego z planem ogólnym). Zgodnie z art. 65 ust. 1 nowelizacji Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia wżycie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. W myśl art. 67 ust. 1 pkt 2 nowelizacji do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: przepisy art. 15 ust 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium. Zdaniem strony skarżącej, skoro Plan Miejscowy uchwalono w oparciu o ustalenia Studium, a nie planu ogólnego i plan ogólny dla przedmiotowego obszaru w ogóle nie został uchwalony, to przy kontroli legalności Planu Miejscowego należy stosować przepisy dotychczasowe.

Uzasadniając sprzeczność planu miejscowego w doniesieniu do ww. nieruchomości z uchwaleniami Studium spółka podniosła, że w Studium (Załącznik nr 4 Tom III mapa KI) obszar nieruchomości został zakwalifikowany jako teren zabudowy wielorodzinnej (symbol MW), natomiast Plan Miejscowy przewiduje przeznaczenie tego obszaru na teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów (symbol KU.2). Przeznaczenie Nieruchomości przyjęte w obu ww. aktach jest zatem całkowicie odmienne. Nadto Studium przewidywało różne stopnie intensywności zabudowy, a to m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności (symbol MNW), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW). Działka strony skarżącej ewidentnie została zakwalifikowana w Studium w obszarze o najwyższej intensywności zabudowy, czyli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW). Tymczasem w Planie Miejscowym została zakwalifikowana w całości do kategorii terenu obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów (symbol KU.2), czyli do obszarów o najniższej intensywności zabudowy i najniższej użyteczności dla właściciela. Władze planistyczne dopuściły się do powstania sprzeczności między Studium a Planem Miejscowym.

Nadto obszar sąsiedni do nieruchomości, a więc rejon ul. [...] oznaczony symbolem MW.18, ma zgodnie § 37 ust. 3 pkt 2 Planu Miejscowego wskaźnik intensywności zabudowy ustalony na poziomie 1,2 – 5,0. Tymczasem teren KU.2, do którego zakwalifikowano nieruchomość strony skarżącej ma wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,01 – 0,1 (zob. § 70 ust. 2 pkt 2 Planu Miejscowego). Poziom intensywności zabudowy zastosowany w Planie Miejscowym wobec przedmiotowej nieruchomości jest nawet pięćdziesięciokrotnie mniejszy

w stosunku do poziomu intensywności jaki powinien być przyjęty według ustaleń Studium. Przykładowo w Studium, na działce zakwalifikowanej do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 20 m (zob. str. 42 Załącznika nr 4 Tom III do Studium) tymczasem działka zakwalifikowana w Planie Miejscowym jako parking ma maksymalną wysokość zabudowy do 5 m (§ 70 ust. 2 pkt 6 części tekstowej Planu Miejscowego). Dlatego też Plan Miejscowy w odniesieniu do ustaleń dotyczących Nieruchomości jest ewidentnie i oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem Działki w Studium, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności Zaskarżonej Uchwały w przedmiotowym zakresie. Co więcej, w Studium cała działka znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW). Tymczasem w Planie Miejscowym żadna część działki nie pełni już funkcji mieszkalnej, a cała została zakwalifikowana jako parking.

Uzasadniając naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego – zlokalizowanie dwóch parkingów w jednej części dzielnicy strona skarżąca podniosła, że do naruszenia tych zasad w przypadku ww. nieruchomości dochodzi poprzez ulokowanie w sąsiedztwie Placu [...] dwóch parkingów (tj. czyli dz. nr [...] i na częściach działek sąsiednich tj. nr [...],[...] [...] oznaczonych w Planie Miejscowym symbolem KU.1) i niewyznaczeniu żadnych innych parkingów w obszarze objętym Planem Miejscowym. Przez ład przestrzenny zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro więc uznano, że na obszarze objętym Planem Miejscowym potrzebne są parkingi, to każdy mieszkaniec powinien mieć mniej więcej podobną odległość od posiadanej przez siebie nieruchomości do parkingu.

Podniesiono również, że teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych

o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów jest bezsprzecznie obszarem gospodarowanym w taki sposób przede wszystkim w interesie publicznym, tj. realizuje obiektywne ponadindywidualne potrzeby społeczności. Niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że w interesie publicznym (społecznym) jest to, aby miejsca postojowe i parkingi były rozłożone równomiernie na terenie całego obszaru objętego Planem Miejscowym.

Zgodnie z §11 ust. 2 pkt 1 wskazuje się i określa na rysunku planu, jako główną przestrzeń publiczną, obszary o szczególnym znaczeniu, sprzyjające nawiązywaniu kontaktów społecznych: wnętrze urbanistyczne Placu [...], obejmujące teren KP.3 oraz część terenów KDL1, KDL.3, KDD.5, KU.1. Z powyższego, zdaniem strony skarżącej wynika, że to parking po wschodniej stronie Placu [...], oznaczony symbolem KU.1 jest zaliczany do głównej przestrzeni publicznej na tym obszarze, czyli to ten parking powinien pozostać w dotychczasowym miejscu, a parking na terenie należącym do skarżącego powinien podlegać likwidacji. Realizując dyrektywy kształtowania ładu przestrzennego w sposób harmonijny i zrównoważony, tj. z równym dostępem do parkingów dla wszystkich mieszkańców obszaru objętego planem, to właśnie parking z terenu nieruchomości należącej do skarżącej spółki należałoby "przenieść" w inne rejony dzielnicy np. na północ bądź wschód, gdyż te rejony w ogóle takich parkingów nie mają. Co więcej potrzeba umiejscowienia parkingów w północnej części obszaru objętego Planem Miejscowym jest oczywista, zważywszy, że na północ od tego terenu znajdują się Błonia i stadion sportowy, a więc to północna część tego obszaru powinna mieć lepszy dostęp do parkingów.

Działka strony skarżącej spełnia wszystkie ustawowe wymogi do zabudowania jej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i takie było jej dotychczasowe przeznaczenie. Stąd zmiana docelowego sposobu jej zagospodarowania według spółki jest zmianą zupełnie nieefektywną, niezgodną z interesem publicznym (przejawiającym się m.in. w dążeniu do równego dostępu do urządzeń infrastruktury transportowej), a zatem jest zmianą niezgodną z przepisami u.p.z.p. Nadto zmiana ta została dokonana bez żadnych rzeczywistych czy adekwatnych analiz czy uzasadnień ze strony władz planistycznych.

Spółka podniosła, że przedmiotowa działka spełnia wszystkie wskazane w art. 1 ust. 4 u.p.z.p. przesłanki przeznaczenia jej na teren zabudowy mieszkalnej. Po pierwsze, jest położona na terenie zurbanizowanym tj. w zachodniej części Dzielnicy VII Miasta Krakowa - Zwierzyniec, nieopodal alei Trzech Wieszczów. Po drugie

w bezpośrednim sąsiedztwie działki (w odległości kilku metrów) przy ulicy [...] znajduje się przystanek autobusowy Plac [...], a w odległości około 200 metrów od nieruchomości (około 4 minuty marszu) znajduje się przystanek tramwajowy "B. K.". Po trzecie nieruchomość może być

z łatwością przyłączona do miejskiej sieci dostępu do mediów. Nieruchomość spełnia więc wszystkie kryteria zakwalifikowania jej jako nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Dlatego jej niezakwalifikowanie zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem pod ten rodzaj zabudowy stanowi naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 1, 2 oraz 4 lit. b u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego, zdaniem spółki zaskarżona Uchwała w sposób nieproporcjonalny do obiektywnych potrzeb społecznych narusza przysługujące jej prawo własności oraz zasady ochrony praw nabytych i zasady zaufania obywateli do Państwa. W stosunku do ww. nieruchomości wydano w 2013 r. prawomocną

i ostateczną decyzję WZ ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] i [...] w Krakowie oraz przebudową istniejącego zjazdu z działki nr [...] obr[...], budowa chodnika na części działki nr [...] obr. [...] oraz budowa infrastruktury technicznej na działkach nr [...] [...], [...] obr[...]". Co więcej w stosunku do tej nieruchomości wydano pozwolenie na budowę zatwierdzające realizację inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacji sanitarnej, wentylacji mechanicznej, c.o., klimatyzacji, elektryczną i niskoprądową. Zagospodarowanie terenu: dojazd, dojścia, tereny zielone. Przebudowa kolidujących elementów infrastruktury technicznej: likwidacja nieczynnego przyłącza wody, przewodów elektroenergetycznych oraz przebudowa przyłącza kanalizacji ogólnospławnej - działki: [...], [...] obr. [...], przy ul. [...]

i [...] w K.". Również w chwili dokonywania zmian w Studium

w 2014 r. działka była położona na obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący znając zapisy Studium mógł więc spodziewać się zagospodarowania swoich działek w kierunku tam określonym tj. zabudowy mieszkaniowej z usługami. Do zmiany przeznaczenia nieruchomości doszło dopiero w 2023 r. w Planie Miejscowym, czym naruszono prawo własności, zdecydowano bowiem o całkowitej zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Spółka podniosła, że władze planistyczne mogą dokonywać ingerencji w prawo własności, ale musi się to odbywać w ustawowo zakreślonych granicach. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby przy wykonywaniu władztwa planistycznego uwzględniać m.in. prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni. Tak więc władze planistyczne dążąc do zapewnienia ochrony kilku wartości tj. potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla pojazdów, potrzeby zapewnienia mieszkań dla obywateli i ochrony interesu prywatnego (praw Skarżącego) powinny wybrać środek, który byłby optymalny do realizacji tych wartości. Trudno uznać za optymalne, proporcjonalne, czy w ogóle racjonalne przeznaczenie nieruchomości tylko pod parking, gdyż realizuje to tylko jedną z pozostających w konflikcie wartości, zupełnie ignorując pozostałe. Zachowując zaś dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wszystkie w/w powołane wartości mogłyby być w odpowiednim stopniu realizowane.

Według spółki potrzeba w postaci zapewnienia w rejonie Placu [...] odpowiedniej ilości miejsc postojowych jest już zaspokojona, bo sąsiednia działka oznaczona w Pianie Miejscowym symbolem KU.1 jest zagospodarowana jako parking. Lokowanie w tym samym rejonie drugiego parkingu jest działaniem nieproporcjonalnym, bo nadmiernie przyznaje prymat jednej wartości zupełnie pomijając inne. Po drugie przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną realizuje potrzebę zwiększania podaży mieszkań w Krakowie. Po trzecie zachowanie dotychczasowej funkcji terenu chroni interesy ekonomiczne strony skarżącej, gdyż wykorzystanie działki pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest bardziej efektywnym ekonomicznie sposobem wykorzystania nieruchomości. Stąd zmianę przeznaczenia tej nieruchomości należy uznać za przejaw nadużycia władztwa planistycznego i nieuprawnioną Ingerencję w prawa strony skarżącej, a zatem zaskarżona Uchwała powinna być w stosownym zakresie uznana za nieważną.

Niezależnie od powyższego spółka podniosła, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie jest nieważna jeszcze z tego względu, że została podjęta w wyniku wadliwej procedury planistycznej Spółka wskazała na wadliwość procedury, polegającą na nierozstrzygnięciu uwag do projektu Planu Miejscowego zgłoszonych przez właściciela nieruchomości. Nie można bowiem uznać, że "rozstrzygnięcie" zawarte w uchwale jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zastrzeżenia te dotyczą rozstrzygnięcia uwag l.p. 27 i 28 w Planie Miejscowym. Poprzednik prawny skarżącej spółki w piśmie z dnia 14 października 2022 roku załącznik nr 6T przedstawił swoje stanowisko i wnioski dotyczące planu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia uwag (Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2022 r. nr 3171/22) wskazuje, że ustalając przeznaczenie działki nie opierały się na rzeczywistym i aktualnym na okres procedowania Planu Miejscowego stanie faktycznym i prawnym nieruchomości. Organ stwierdził bowiem, że przeznaczenie w/w nieruchomości na parking jest zgodne z istniejącym jej użytkowaniem, co nie jest prawdą. Organ podał, że nie jest związany decyzjami administracyjnymi wydanymi wobec działki, a jedynie prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby nadrzędna nad planem miejscowym. Wobec tego w piśmie z dnia 13 lutego 2023 roku podniesiono, że wobec działki wydano prawomocne pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., II OSK 446/22, czyli przed wejściem w życie Planu Miejscowego).

Z uzasadnień rzekomych "rozstrzygnięć" wynika, że organ w ogóle nie odniósł się do istoty podniesionych zarzutów i nie opierał się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości. Takie "rozstrzygnięcie" nie jest więc rozstrzygnięciem o jakim mowa w ustawie, a na pewno nie jest rozstrzygnięciem rzetelnym. Rzeczona wadliwość miała oczywisty wpływ na treść Planu Miejscowego, dlatego też należy stwierdzić nieważność Zaskarżonej Uchwały we wnioskowanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie":

- Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 listopada 2019 r.

- Termin składania wniosków do planu - do 20 grudnia 2019 r.

- Rozpatrzenie wniosków do planu - zarządzenie Nr 677/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2022 r.

- Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 22 marca 2022 r. i ponownie 31 maja 2022 r.

- Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego

wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 26 sierpnia 2022 r.

- Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 5 września do 3 października 2022 r.

- Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 20 września 2022 r.

- Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 17 października 2022 r.

- Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzenie Nr 3171/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2022 r.

- Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 5 grudnia 2022 r.

- Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 3 lutego 2023 r.

- Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą

oddziaływania na środowisko - od 13 lutego do 13 marca 2023 r.

- Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - 7 marca 2023 r.

- Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 27 marca 2023 r.

- Rozpatrzenie uwagi złożonej do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzenie Nr 987/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2023 r.

- Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzenie Nr 1154/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2023 r.

- Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzenie Nr 1155/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2023 r.

- Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 17 maja 2023 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr CX/2972/23.

- Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 5 lipca 2023 r. - drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej,

- Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 7 sierpnia 2023 r.

- Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko 22 września 2023 r.

- Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą

oddziaływania na środowisko - od 2 października do 30 października 2023 r.

- Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - 10 października 2023 r.

- Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 13 listopada 2023 r.

- Rozpatrzenie uwagi złożonej do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzenie Nr 3386/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2023 r.

- Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu - zarządzenie Nr 3418/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2023 r.

- Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 6 grudnia 2023 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu.

- Uchwała Nr CXXIV/3373/23 oraz głosowanie nad ujednoliconym projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXXIV/3376/23.

- Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r. pod poz. 8825.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że dla terenu działki nr [...] obręb [...], obowiązujący zarówno w dacie uchwalenia skarżonego planu, jak i obecnie, dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), wskazuje kierunek zmian w strukturze przestrzennej MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o:

Funkcji podstawowej - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona); oraz

funkcji dopuszczalnej - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dokument Studium równocześnie wskazuje ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w brzmieniu (T.IIL12):

"Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym".

Zatem biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że zarówno ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w dokumencie Studium, jak i określony kierunek umożliwiają w planie miejscowym ustanowienie rozwiązań planistycznych służących realizacji obiektów i urządzeń komunikacji, tak jak to zostało ustalone w skarżonym planie miejscowym dla nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej spółki, poprzez wyznaczenie:

• Terenu obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczonego symbolem KU.2 (na przeważającej południowej części),

• Terenu Komunikacji - drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonego symbolem KDL.1

(północny niewielki fragment).

Dodatkowo w karcie 6 jednostki urbanistycznej, w której znajduje się obszar skarżonego planu miejscowego, ustalono następujący kierunek zagospodarowania dla potrzeb komunikacji: Zewnętrzna strefa płatnego parkowania i jej otoczenie; zapotrzebowanie na parkingi wielostanowiskowe (por. s. 45, t. III Studium).

Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że rozwiązania planistyczne przyjęte dla terenu działki będącej przedmiotem własności skarżącej spółki w pełni wpisują się w politykę przestrzenną miasta Krakowa ujętą w dokumencie Studium, stanowiącym podstawę merytoryczną prowadzonych plac planistycznych.

Organ podniósł, że w treści skargi przedstawiono odbiegającą od polityki przestrzennej władz miasta Krakowa wizję planistyczną dla terenu miasta obejmującego nieruchomość należącą do skarżącej spółki. Argumentacja przedstawiona w skardze, polemiczna względem polityki władz miasta Krakowa, nie może stanowić o naruszeniu obiektywnego porządku prawnego przez skarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa.

Organ podkreślił, że w skarżonym planie miejscowym zostały wyznaczone trzy jednostki terenowe obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczone na rysunku planu symbolami od KU. 1 do KU.3. Wyznaczone Tereny KU.1 i KU.2 zostały zlokalizowane w centralnej części obszaru objętego planem, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego planu targowego "Placu [...]". Plac ten położony w centralnej części, stanowi naturalne centrum Dzielnicy. Tereny te, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej spółki zostały wyznaczone w obrębie istniejących parkingów. W odpowiedzi na skargę zamieszczono fragmenty ortofotomap z lat: 2020, 2021, 2022 przedstawiające zagospodarowanie terenu działki należącej do skarżącej spółki. W ocenie organu, zamieszczone w piśmie zdjęcia lotnicze jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowej działce znajduje się utwardzony teren pełniący rolę parkingu. Zatem wyznaczenie na tej nieruchomości przeznaczenia pod parking wynikało z dotychczasowego i istniejącego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości.

Organ wyjaśnił dodatkowo, że we wschodniej części obszaru została ustalona możliwość realizacji parkingu podziemnego realizowanego jako parking podziemny w ramach planowanego placu miejskiego oznaczonego symbolem KP.2, natomiast w części zachodniej został wyznaczony Teren KU.3 o przeznaczeniu podstawowym pod parkingi dla pojazdów. Biorąc pod uwagę historyczny charakter zabudowy Półwsia Zwierzynieckiego oraz utrwalony układ komunikacyjny w ramach ustalonych Zasad utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego określonych w §14 ust. 7 pkt 6 skarżonej uchwały dopuszczono również możliwość realizacji miejsc parkingowych w obrębie terenów dróg publicznych - dojazdowych. W związku z powyższym, zarzut iż w planie zostały wyznaczone dwa parkingi w sąsiedztwie Placu [...] i niewyznaczone żadne inne w obszarze planu miejscowego jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wskazać także należy, że również mieszkańcy tego obszaru w trakcie procedury planistycznej, w okresie składania wniosków do planu zwracali uwagę, że w obszarze tym brakuje miejsc parkingowych, a co zostało już zdiagnozowane na etapie sporządzania studium gminnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów chroniących prawo własności, strona przeciwna podniosła, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, a nie ograniczają (te pojęcia nie stanowią synonimów) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Należy również zaznaczyć, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej, gdyż nadal może korzystać z prawa własności nieruchomości.

W ocenie organu pozbawiony podstaw jest również zarzut braku uwzględnienia w skarżonym planie miejscowym decyzji o warunkach zabudowy z 2013 roku, gdyż ustawodawca ustanowił obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (vide: art 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jeżeli uchwalony plan miejscowy zawiera ustalenia inne niż w wydanej decyzji. Zatem racjonalny ustawodawca dopuszcza kolizje pomiędzy ustaleniami planistycznymi a treścią decyzji o warunkach zabudowy, przesądzając jednocześnie o prymacie zapisów planów miejscowych. Natomiast w przypadku, gdy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to może realizować zamierzenie inwestycyjne zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od obowiązujących ustaleń planistycznych (vide: art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie organy bezzasadny jest również zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez niezgodne z prawem - zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu skarżonego planu miejscowego. Organ podkreślił, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakładają obowiązku uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niemniej, organ pianistyczny każdorazowo przy uwagach nieuwzględnionych wyjaśnia motywy podejmowanych decyzji planistycznych, odnosząc się do każdego nieuwzględnionego postulatu. Również w przypadku wskazanym w treści skargi

organ pianistyczny uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia, które w ocenie strony przeciwnej jest w pełni czytelne, natomiast uzasadnienie zarzutu pełnomocnika skarżącej spółki po raz kolejny sprowadza się do polemiki z ustaleniami planu oraz prezentowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego nieruchomość skarżącej spółki.

W piśmie z 9 maja 2024 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz rozwinęła dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.1634 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżąca [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. I. wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w Krakowie, objętej księgą wieczystą nr [...]), która położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały Nr CXXIV/3376/23 Rady Miasta Krakowa Nr CXXV/3418/23 z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Półwsie Zwierzynieckie", opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., poz. 8825. Ustalenia miejscowego planu dotyczą ww. nieruchomości, która znajduje się w obszarze KU.2, i wprowadzają regulacje odnośnie do sposobu jej zagospodarowania, które wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a w efekcie uzasadniają merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należało przeanalizować legalność procedury uchwalania planu miejscowego, uwzględniając przy tym zakres ochrony przysługującej skarżącej. Rozważania w tym względzie należy rozpocząć od uwagi wstępnej, dotyczącej stanu prawnego, w którym prowadzona była procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia zaskarżonej uchwały, a to ze względu na istotną zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688, dalej: nowela lipcowa). Z mocy tej ustawy zostały dokonane w u.p.z.p. zmiany modyfikujące zarówno procedurę planistyczną, jak i zasady uchwalania planów miejscowych. Nowela lipcowa weszła w życie 24 września 2023 r., czyli przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Jednak zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 noweli lipcowej, do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie w dacie wejścia w życie noweli lipcowej procedura planistyczna była już na końcowym etapie. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego miało miejsce 8 listopada 2019 r., a pierwsze wystąpienie do podmiotów opiniujących i uzgadniających miało miejsce 22 marca 2022 r. Wobec tego należało stosować przepisy dotychczasowe.

Sąd przeanalizował tok czynności, zainicjowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXVII/615/19 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie", w tym czynności proceduralne przedstawione w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu organy planistyczne (Prezydent Miasta Krakowa, który prowadził procedurę, oraz Rada Miasta Krakowa, która uchwaliła plan miejscowy) nie dopuściły się istotnych uchybień proceduralnych. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego w związku z rozstrzygnięciem uwag zgłoszonych do projektu planu przez poprzedniczkę prawną skarżącej. Z akt planistycznych wynika, że poprzedniczka prawna strony skarżącej – P. sp. z o.o. z siedzibą w K. – wniosła w dniu 14 października 2022 r. oraz 13 lutego 2023 r. uwagi do projektu przedmiotowego planu, które przez organy planistyczne zostały wzięte pod uwagę przy uchwalaniu planu miejscowego. Wskazuje na to jednoznacznie załącznik do uchwały stanowiący Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie". W odpowiedzi na wniesione uwagi (l.p. 27 i 28) organ wskazał: "Uwaga pozostaje nieuwzględniona. W projekcie planu na przeważającej części nieruchomości został wyznaczony teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych KU.2, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów zgodnie z istniejącym użytkowaniem. Natomiast na północnym fragmencie działki został wyznaczony Teren drogi publicznej KDL.1, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej, w celu zapewnieniem prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym w szczególności w celu zapewnienia możliwości realizacji chodnika. Równocześnie przepisy ustawy nie nakładają obowiązku uwzględniania w planie miejscowym wydanych decyzji administracyjnych. Zawarte w ustawie przepisy dopuszczają możliwość wygaszenia wydanych decyzji o warunkach zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w trakcie sporządzania planu (lub wcześniej), jest nadrzędna nad ustaleniami obowiązującego planu miejscowego." Z treści tego rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że organy planistyczne brały pod uwagę (rozważały) stanowisko skarżącej, ale finalnie nie zgodziły się z nim, co odzwierciedla treść uchwalonego planu. Inną kwestią jest to, czy, ewentualnie w jakim stopniu, treść rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag może wskazywać na naruszenie zasad sporządzania planu. Do kwestii tej przyjdzie odnieść się w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego Sąd wskazuje, że jednym z podstawowych materialnoprawnych wymogów tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji lipcowej) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy należało uwzględnić, że działka skarżącej nr [...] obr. [...], znajduje się na obszarze KU.2. Zgodnie z § 70 ust. 1 planu miejscowego, wyznacza się Tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczone symbolami KU.1, KU.2, KU.3, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów. Zgodnie z § 70 ust. 2 "W zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się: 1) nakaz wprowadzenia komponowanej zieleni; 2) dopuszczenie lokalizacji parkingu podziemnego w terenie KU.1 i KU.2; 3) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 20 %; 4) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 – 0,1; 5) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m."

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie:

1. Funkcję podstawową stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

2. Funkcję dopuszczalną stanowią usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Niewątpliwie zatem już w funkcji podstawowej obszaru MW w Studium mieści się nie tylko zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również parkingi i garaże towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie Sądu jako niezbędne towarzyszące obiekty budowlane można traktować parkingi zarówno wtedy, gdy są realizowane wraz z inwestycjami, którym służą (np. garaż podziemny w budynku wielorodzinnym), jak też gdy są realizowane samodzielnie, uzupełniając zabudowę na danym terenie.

Niezależnie od powyższego w tym przypadku należało uwzględnić sformułowaną w Studium wytyczną, zgodnie z którą "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym" (T. III.1.2. pkt 10). W tym przypadku przeznaczenie działki znajdującej się w terenie zabudowy wielorodzinnej (według Studium) pod obiekt parkingowy mieściło się w wytycznej umożliwiającej lokalizowanie "w każdym terenie" obiektu komunikacji, a jednocześnie "doszczegółowiono" w planie parametry zabudowy tego obiektu. Podkreślenia wymaga w tym kontekście, że parametry zabudowy parkingu muszą różnić się od parametrów zabudowy innego typu, w szczególności zabudowy wielorodzinnej. W konsekwencji inne współczynniki zabudowy niż w terenach sąsiednich, nie świadczą, z jednej strony, o sprzeczności ze Studium, a z drugiej, o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Nie można również pominąć wytycznych sformułowanych dla 6 jednostki urbanistycznej "[...]", obejmującej obszar planu miejscowego "[...]", w którym w punkcie "Komunikacja" wskazano wytyczną: "Zewnętrzna strefa płatnego parkowania i jej otoczenie; zapotrzebowanie na parkingi wielostanowiskowe."

W ocenie Sądu kompleksowa analiza wytycznych i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium dla działki skarżącej pozwala stwierdzić, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium, zarówno zawartych w części ogólnej, jak i części szczegółowej.

Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Skarżąca w niniejszej sprawie zarzucała organom planistycznym nadmierną ingerencję w prawo własności polegającą na przeznaczeniu nieruchomości pod parking, podczas gdy w jej ocenie należało uwzględnić treść wydanych na rzecz skarżącej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, która umożliwia na działce skarżącej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Sąd w przedstawionych realiach sprawy nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego. W nawiązaniu do powyższych wywodów można stwierdzić, że z nadużyciem takim mamy do czynienia, gdy treść aktu planistycznego nie znajduje uzasadnienia, jest dowolna, oderwana od uwarunkowań danego terenu, a przy tym godzi w wartości istotne w planowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku ustalona treść planu w odniesieniu do działki nr [...], z podstawowym przeznaczeniem pod parkingi dla pojazdów, nie ma znamion dowolności. Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącą, że nie jest przekonujące przytoczone wcześniej stanowisko organów planistycznych wyrażone w rozstrzygnięciu nieuwzględnionych uwag, w którym organ planistyczny uzasadniał przyjęte rozwiązanie istniejącym zagospodarowaniem terenu. Oczywiste wydaje się, że akt planowania przestrzennego, jakim jest plan miejscowy, jest aktem określającym docelowe zagospodarowanie terenu, zgodne z ładem przestrzennym i zasadą zrównoważonego rozwoju. Tymczasem poprzedniczka prawna skarżącej wyjaśniała w zgłoszonych uwagach, że istniejące zagospodarowanie pod parking było zagospodarowaniem tymczasowym, służącym wykorzystaniu nieruchomości w czasie przygotowania zamierzonej na działce inwestycji innego rodzaju. Tym niemniej taki sposób korzystania z nieruchomości zbieżny jest z wyrażonym w Studium zapotrzebowaniem na miejsca parkingowe w tej części miasta. Z tej perspektywy patrząc, ustalone w planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...] jest uzasadnione treścią Studium jako aktu polityki przestrzennej miasta. Nie bez racji jest skarżąca, która twierdzi, że zasadne byłoby lokalizowanie parkingów w innych miejscach obszaru objętego planem, zwłaszcza w sąsiedztwie Błoń i obiektów sportowych. Rzecz jednak w tym, że plan dotyczy terenu już zagospodarowanego, w którym dostępność terenów mogących służących obsłudze komunikacyjnej, w tym parkingowej, określonego obszaru, jest znacząco ograniczona. Wobec tego nie można wykluczać zgrupowania miejsc parkingowych w postaci parkingów wielostanowiskowych, w niektórych miejscach.

Podsumowując, zdaniem Sądu, organy planistyczne miały w odniesieniu do działki skarżącej wybór różnych legalnych wariantów przyszłego zagospodarowania terenu, w tym wariant zagospodarowania zbieżny z udzielonym pozwoleniem na budowę, a dokonany wybór mieści się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Sąd stwierdził tym samym, że organy planistyczne nie dopuściły się w przedmiotowej sprawie naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreśla również, że uchwalony plan nie niweczy prawa skarżącej do realizacji na działce nr [...] zabudowy zgodnej z oczekiwaniami, na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec tego Sąd, jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.