Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 77/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art.  9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a  i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. nr 209/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. skarżąca Z. G. zwróciła się z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę żądania stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Miejski Policji w T. decyzją z 10 października 2022 r. nr [...] odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a UoP, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażania, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy UoP, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). W konsekwencji organ przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji i wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o spowodowanie wypłacenia wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr 209/EU-O/2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2010 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w T. nr [...] z dnia 21 stycznia 2010 r. Wypłacono jej ekwiwalent w łącznej kwocie 14.343,77zł brutto, tj. za 94 dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu - na podstawie art. 115a UoP w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Komendant wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a UoP w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Wyjaśnił, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a UoP otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, art. 115a UoP w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent ten za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. W konsekwencji, wg organu, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Komendant podkreślił, że nowy przepis art. 115a UoP, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ I instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odnoszącego się do przedmiotowego zagadnienia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące po dniu 1 października 2020 r. przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wypłaty wnioskowanego przez nią wyrównania. Wyjaśnił też, że kwestia wypłaty ewent. ustawowych odsetek nie jest sprawą administracyjną.

W skardze do WSA w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art.190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a przez to pozbawienie jej należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- organom działanie, które uniemożliwiło jej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z pominięciem wyroku TK sygn. akt 7/15.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania wypłaty wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji odmawiającą skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Sąd nie podziela stanowiska organów, że brak jest podstawy prawnej do naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącą pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop. Akceptując w pełni dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciach dotyczących analogicznych spraw wszczętych przez funkcjonariuszy Policji stwierdzić należy, że z dniem opublikowania wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r. część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może już od tego dnia stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 w skrócie: ustawy o szczególnych rozwiązaniach), art. 115a UoP otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika (1/30) oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi TK i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną.

Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a UoP, wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA. Także ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji UoP dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. wskazał, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a UoP w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a UoP w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Jak wielokrotnie wskazał NSA w orzeczeniach oddalających skargi kasacyjne Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawach ekwiwalentu pieniężnego przysługującego byłym funkcjonariuszom za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, np. w sprawie o sygn. akt I OSK 3155/19 "Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych (...). Zakresowy charakter wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. oznacza, że przepis, art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (...). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów UoP w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w UoP w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a UoP odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że ilość dni urlopu przysługującego skarżącej za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ww. ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 UoP oraz art. 115a UoP w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Odnosząc się do żądania odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy UoP, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja, która przewiduje prawo do odsetek, to w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie zatem rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia.

Mając zatem na uwadze, że UoP nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13).

W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a UoP w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.