Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1080/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. P. i R. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r. , znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. P. i R. P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o (sygn. II OSK 2759/14) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Kr 382/14) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Starosta K. decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] (znak: [...] wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek B. i R.P. , współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości M. , gmina M. , odmówił uchylenia swojej własnej decyzji ostatecznej z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Ł.K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek samochodowej diagnostyki komputerowej wraz z usuwaniem usterek oraz wymianą ogumienia wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, elektryczną, budową zjazdu publicznego, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych wraz z budową odwodnienia dróg wewnętrznych i miejsc postojowych (kanalizacja deszczowa) do zbiornika na wody opadowe, na działkach nr: [...] ,[...] w miejscowości M. , gmina M".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż postanowieniem z dnia 11 października 2013r. wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji, jednakże nie potwierdziło ono zaistnienia przesłanki wznowienia, na którą powołali się skarżący, tj. braku ich udziału jako stron w ww. postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wskutek niewłaściwie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji. Starosta wyjaśnił, iż stwierdził on zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ powołał się w szczególności na treść decyzji Wójta Gminy M. z dnia 5 kwietnia 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...] ), w której stwierdzono, iż ze względu na niewielką skalę inwestycji, jej rodzaj, lokalizację oraz rozwiązania chroniące środowisko nie przewiduje się jej ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu, substancji i energii do środowiska, uciążliwości związane z hałasem ustąpią z chwilą zakończenia budowy a negatywne oddziaływanie warsztatu zamknie się w granicach działki inwestora. Podniósł, że nie odniósł się przy tym do zarzucanej przez skarżących wadliwości tej decyzji, gdyż nie posiada uprawnień do jej weryfikacji. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał numery działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji tj.[...] ,[...] ,[...] . Starosta zwrócił także uwagę na niewłaściwe określenie we wniosku działki skarżących jako "sąsiadującej" z nieruchomością inwestora, podczas gdy z mapy wynika, iż pomiędzy nieruchomościami skarżących i inwestora znajdują się jeszcze dwie inne działki.

Na skutek odwołania B. i R.P. od ww. decyzji - Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty K. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie zarzutów zgłaszanych przez skarżących. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko organu I instancji, iż B. i R.P. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, ponieważ działka będąca ich współwłasnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu odwoławczego brak jest możliwości wskazania konkretnych przepisów odrębnych ograniczających zagospodarowanie terenu działki skarżących o nr [...] W odniesieniu do zarzutów dotyczących zagrożenia dla środowiska Wojewoda uznał je za ogólnikowe i niepoparte żadnymi dowodami. Ponadto podkreślił on, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po wcześniejszym uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i jest ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jakim jest Starosta.

Na powyższą decyzję B.P. i R.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżący nie byli stronami przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 382/14), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że organy administracji przeprowadziły analizę wystarczającą do przyjęcia, iż działka, której współwłaścicielami są skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę po uprzedniej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami ochrony środowiska, tj. decyzją wójta o środowiskowych uwarunkowaniach. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego – uchwałą [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r. przewiduje jako "przeznaczenie dopuszczalne" możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług komercyjnych. Jako taki obiekt należy zakwalifikować warsztat samochodowy.

Sąd nie podzielił poglądu skarżących, iż działalność usługowa w zakresie diagnostyki samochodowej wykracza poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego terenu, z uwagi na wiążący się z nią znaczny stopień uciążliwości w postaci hałasu i wibracji wykraczających poza granice działki inwestora. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została bowiem po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. , którzy wykluczyli możliwość występowania nadmiernego poziomu hałasu. W celu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji organy przeanalizowały: udzielone pozwolenie na budowę w powyższym aspekcie, zatwierdzony projekt budowlany, w tym przede wszystkim plan zagospodarowania działki, rozwiązania technologiczne oraz raport oddziaływania na środowisko. Na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz przyjętych rozwiązań projektowych, zatwierdzonych w projekcie budowlanym, podały z jakich względów uznały, że planowana gospodarka odpadami, gospodarka wodno-ściekowa, emisja hałasu nie będą oddziaływać na działkę skarżących (przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji i jej odległości do granicy ich działki). Sąd podkreślił, że skarżący nie potrafili wskazać, z czego ma wynikać, że hałas i wibracje związane z inwestycją wykroczą poza ustalony przez organy obszar oddziaływania, a sposób magazynowania odpadów wpłynie negatywnie na środowisko. Nie wskazali również w jaki sposób inwestycja ta wpłynie na ograniczenie lub utrudnienie w zagospodarowaniu i dotychczasowym (czy ewentualnie planowanym w przyszłości) wykorzystaniu ich nieruchomości, uwzględniając jej położenie i zagospodarowanie, jak również odległość od działki inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość skarżących pomimo oddzielenia dwoma działkami ewidencyjnymi pozostaje w nieodległym (ok. 23 m od granicy działek) sąsiedztwie działki, na której przeprowadzona ma zostać inwestycja. Jednakże brak przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania w.w. obiektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy aby uznać, że przepisy prawa materialnego wprowadziły dla skarżących jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości właśnie ze względu na przedmiotową inwestycję.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i R.P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji zaś przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem należąca do nich działka ewidencyjna o nr [...], położona w miejscowości M. , gm. M. nie znajduje się w obszarze – oddziaływania; działek uczestnika Ł.K. o nr [...] ,[...]. Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania przyjmując, że do przepisów odrębnych wyznaczających teren wokół obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie Wójta Gminy M. nr [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 listopada 2011 r.) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska (decyzja Wójta Gminy M. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 kwietnia 2012 r., wydana po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. ). Podczas gdy

a. powołane zaświadczenie, decyzja i opinie z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska, wydane zostały w oparciu o pobieżną interpretację postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r. oraz informacje zamieszczone w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przygotowanej i przedłożonej przez inwestora, która nie stanowi wiarygodnej podstawy ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Karta informacyjna przedsięwzięcia nie jest dokumentem sporządzonym przez biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a. ani też dokumentem sporządzonym przez organ administracyjny. Ponadto, organ wydający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie dokonał weryfikacji prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w wyżej wymienionych aktach, ograniczając się do akceptacji obszaru ustalonego przez opiniujące organy. Podczas gdy, w przypadku akceptacji, stanowiska organów opiniujących, organ powinien wskazać jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się ustalając obszar oddziaływania inwestycji;

b. ponadto do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności, a planowana inwestycja z uwagi na związaną z nią ponadnormatywną uciążliwość w zakresie hałasu i wibracji ogranicza możliwość zagospodarowania działki skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przewidzianym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r. Nadanie skarżącym przymiotu strony wynika z potrzeby ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 14 stycznia 2014r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. nr [...] z dnia 26 listopada 2013 r., znak sprawy: [...] nie odpowiadają prawu, bowiem skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia 6 listopada 2012 r., znak: [...] , nr [...] , gdyż:

a. w sprawie o pozwolenie na budowę, jak i trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien zostać ustalony również na podstawie art. 28 K.p.a., subsydiarnego wobec art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wzajemna relacja obu regulacji jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane zawęża ale nie sprawia, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę,

b. brak interesu prawnego skarżących w udziale w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalony został w oparciu o decyzję Wójta Gminy M. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 kwietnia 2012 r., wydaną po uzyskaniu niewiążących opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. znak [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 listopada 2011 r., znak [...] oraz przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, bez weryfikacji przedmiotowych informacji i stanowisk w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych. Podczas gdy, skarżący posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, polegający na właściwym określeniu przez organ obszaru oddziaływania inwestycji, determinującego ich status jako strony postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę K. decyzji z dnia 6 listopada 2012 r., znak: [...] , nr [...] ;

c. skarżący legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w udziale w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodzonym z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] – art. 140 k.c., a dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie się zamykać w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy bowiem, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016r. (II OSK 2759/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014r. (II SA/Kr 382/14) i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że nie dostrzegł w sprawie okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, że istota sporu w niniejszym postępowaniu koncentruje się na ustaleniu czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z tym, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia 6 listopada 2012r. Wyjaśnienie powyższej kwestii pozwali bowiem na ustalenie, czy istniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Tymczasem, organy administracji przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie gdyż ustaliły, że skarżący nie mają przymiotu strony, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jednocześnie przeprowadzając szczegółową analizę merytoryczną decyzji Starosty K. z dnia 6 listopada 2012 r. dla wykazania, że decyzja ta jest prawidłowa, bo zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją Wójta Gminy M. z dnia 5 kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innymi aktami wydanymi w związku z tą sprawą. Tym samym zaskarżone decyzje administracyjne wydane w sprawie zawierają w sobie dwa rozstrzygnięcia tj. uzasadniające odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej (brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz uznanie, że kwestionowana decyzja Starosty K. z dnia 6 listopada 2012 r. jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało wydać decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i na tym zakończyć postępowanie ze względu na brak podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji powyższego podkreślił, że rozważania organów w zakresie merytorycznej oceny decyzji z dnia 6 listopada 2012 r. nie znajdują uzasadnienia, skoro skarżący, na wniosek których wznowiono postępowanie, nie są stroną tego postępowania. Podkreślił, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie jest następstwem braku ich konsekwencji, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dodał również, że zaskarżone decyzje z uwagi na zakres przeprowadzonych analiz i rozważań organów, bliskie są rozstrzygnięciu wydanemu w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a., kiedy to nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy takim rozstrzygnięciu jednak należałoby najpierw przyjąć istnienie ustawowej podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a następnie stwierdzić, że decyzja Starosty K. z dnia 6 listopada 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa. Nie można bowiem prowadzić postępowania wznowieniowego w części na żądanie strony, a w części z urzędu, tak samo jak nie można wydać decyzji w części na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a w części na podstawie § 2 art. 151 K.p.a.

Niezależnie od powyższych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie można się zgodzić z ustaleniami organów, że nieruchomość skarżących położona jest poza obszarem oddziaływania obiektu w związku z czym, nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Obszar oddziaływania obiektu nie może być bowiem utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny wyłącznie od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Nie można przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zbyt rygorystycznego ograniczenia rozumienia obszaru oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono B.P. i R.P. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 151 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę rozważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa.

Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd wskazuje również, że z mocy art. 193 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14. Związanie sądów w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku, a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do wyjaśnienia czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z tym, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty K. z dnia 6 listopada 2012 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy uznały, że w sprawie wystarczające jest przeprowadzenie analizy projektu budowlanego opartej jedynie na weryfikacji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy M. z dnia 31 maja 2006 r. Tylko na tej podstawie organy przyjęły, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z ustaleniami organów, że nieruchomość skarżących położona jest poza obszarem oddziaływania obiektu w związku z czym, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, zob. również Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 825/14, zaakceptowane również przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

W powołanym na wstępie wyroku NSA podkreślił również, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony.

Organy administracyjne ponownie rozpoznające niniejszą sprawę powinny wziąć pod uwagę wykładnię i interpretację przepisów opisaną w niniejszym wyroku. Przede wszystkim powinny zwrócić uwagę na wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego tak aby nie doprowadziła ona do zbyt rygorystycznego rozumienia obszaru oddziaływania obiektu. Jak wyżej bowiem podkreślono błędne i zbyt formalistyczne podejście do niniejszej kwestii doprowadziło do tego, że odmówiono B.P. i R.P. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym czym naruszono ich prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.