Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2580/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 689/19 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 689/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) umorzyło postępowanie z wniosku B.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 1989 r.) wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] z działkami nr: [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że B.S. (dalej skarżąca) pismem z 30 października 2016 r. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1989 r. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej postanowieniem z [...] września 2017 r.) SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że decyzja rozgraniczeniowa ma moc wyroku sądowego, co wynikało z obowiązującego wówczas art. 11 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 53 poz. 298 [, zm. nr 70 poz. 382], dalej dekret). Tym samym - zdaniem SKO - zachodziła niedopuszczalność weryfikacji legalności decyzji rozgraniczeniowej w trybie postępowania administracyjnego. Postanowienie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 10 października 2018 r. II SA/Wr 68/18 (dalej wyrok II SA/Wr 68/18), podkreślając, że celem regulacji art. 11 dekretu nie było wyłączenie dopuszczalności prowadzenia postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach kpa wobec decyzji rozgraniczeniowej. Kolegium winno ponownie zbadać wniosek skarżącej, w tym zweryfikować jej interes prawny w sprawie i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Po ponownym przebadaniu wniosku skarżącej Kolegium umorzyło postępowanie, bowiem skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. SKO wyjaśniło, że skarżąca nie była właścicielką żadnej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem w chwili wydania decyzji rozgraniczeniowej. Dopiero od 2012 r. na skutek sprzedaży jest właścicielką części dawnej działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. W rozpatrywanej sprawie nie ma tożsamości działki, która podlegała rozgraniczeniu, z działką, którą nabyła skarżąca. Tym samym nie ma kontynuacji prawa, ponieważ nie występuje tożsamość przedmiotu tego prawa. Przy braku tożsamości przedmiotu będącego źródłem interesu prawnego, nie można - w ocenie SKO - uznać, że skarżąca może żądać stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia działki, której nigdy nie była właścicielką. Kwestionowanie faktu i skuteczności podziału działki nr [...] stanowi w istocie kwestionowanie nabycia prawa własności działki nr [...] przez skarżącą. Istotnym elementem umowy sprzedaży jest bowiem przedmiot umowy. Jeśli skarżąca obecnie podnosi, że nie doszło do skutecznego wydzielenia gruntu, którego stała się właścicielką, podważa jednocześnie ważność umowy, na mocy której nabyła prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na które się aktualnie powołuje.

W skardze zarzucono decyzji z [...] lipca 2019 r. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 28, art. 77 § 1 i 2, art. 79a, art. 80 kpa), a także przepisów prawa cywilnego dotyczących własności i przepisów Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła niezasadność dokonanej przez SKO oceny legitymacji procesowej w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] istniała już w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej. Nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] utworzono w 1958 r., co potwierdzają dane księgi wieczystej nr [...] i orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nieruchomości rolnej R.M. z [...] września 1958 r. nr [...]. SKO niezasadnie przyjmuje, że stanowiąca obecnie własność skarżącej działka nr [...] powstała dopiero na skutek wydania decyzji rozgraniczeniowej. Skarżąca sformułowała szereg zarzutów kwestionujących legalność decyzji rozgraniczeniowej zaznaczając, że decyzja rozgraniczeniowa dokonała bezpodstawnie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...], mimo że działka nr [...] istniała już od 1958 r. Nie istniały więc podstawy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca podniosła, że w sprawie rozgraniczenia orzekł organ wykonawczy gminy [...], który winien podlegać wyłączeniu ze sprawy, bowiem udział 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił własność publiczną. W protokole granicznym nie ma zgodnego oświadczenia stron o przebiegu granicy ani ugody, nie uwzględniono dokumentacji nieruchomości sporządzonej przed rozgraniczeniem i naruszono prawo własności chronione księgą wieczystą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Sąd odroczył termin rozprawy dnia 25 lutego 2020 r. celem prawidłowego zawiadomienia stron.

Zarządzeniem przewodniczącego z 8 czerwca 2020 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Liczba stron i uczestników w niniejszej sprawie przekracza limit osób, które mogą zostać wpuszczone na salę rozpraw, określony zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu z 28 maja 2020 r. nr 21/2020 w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Tutejszy Sąd nie ma na chwilę obecną możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu lub dźwięku. W konsekwencji powyższego, biorąc pod uwagę datę wpływu sprawy, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uznano za konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem II SA/Wr 689/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Kolegium w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne nieprawidłowo oceniło legitymację procesową skarżącej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa).

Problematyka oceny interesu prawnego strony na potrzeby postępowania z art. 156 kpa (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) była wielokrotnie omawiana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazywano konsekwentnie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji (np. wyroki NSA z: 9.1.2015 r. I OSK 535/14; 7.7.2017 r. I OSK 3388/15; 8.2.2018 r. I OSK 2468/17, cbosa).

Interes prawny rozumiany jako normatywny związek pomiędzy prawami i obowiązkami, o których rozstrzygać ma organ administracji w formie decyzji a sytuacją prawną jednostki, podlega każdorazowo autonomicznej ocenie w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. W tym przypadku skarżąca zażądała przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, tak więc należało ocenić, czy ewentualna nieważność takiej decyzji będzie miała wpływ na sytuację prawną skarżącej. Interes prawny musi być bowiem m.in. bezpośredni i aktualny. Istotne jest, czy stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] (obecnie nr: [...] i [...]), nr: [...] wpłynie bezpośrednio na aktualną sytuację prawną skarżącej. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, należy uznać, że skarżąca ma interes prawny w takim postępowaniu. W sytuacji ustalenia, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej nie zmieni sytuacji prawnej skarżącej, należałoby odmówić jej statusu strony w sprawie.

W ustalonych przez SKO okolicznościach sprawy jest bezsporne, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" [winno być "[...]"] (część dawnej działki nr [...]) i nr [...] (akt notarialny z [...] stycznia 2012 r. rep. A nr [...] [; k. 22-20 akt Starosty]). Teren ten był bezsprzecznie objęty zakresem decyzji rozgraniczającej, co jednoznacznie wynika ze szkicu granicznego załączonego do protokołu granicznego. Skarżąca ma wynikające z art. 140 kc prawo do wyłącznego posiadania, korzystania i rozporządzania wskazanym terenem w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie swego prawa. Granice przestrzenne tego prawa wyznaczyła problemowa decyzja rozgraniczająca, co zresztą pośrednio stwierdza także SKO zwracając uwagę, że właśnie w takich granicach skarżąca nabyła nieruchomość. Skoro tak, to nie można uznać, że kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej jest obojętna dla zakresu przysługującego skarżącej prawa własności. Przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr: [...] i [...] rozstrzyga o posiadaniu interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej bez względu na to, czy toczyłoby się ono z wniosku strony czy też z urzędu. Bez znaczenia jest eksponowana w zaskarżonej decyzji kwestia następstwa prawnego i rzekomego braku tożsamości działki, która podlegała rozgraniczeniu. Następstwo prawne jest naturalnym zjawiskiem w obrębie praw podmiotowych o charakterze zbywalnym i musi być przez organy każdorazowo uwzględniane z uwagi na znamię aktualności interesu prawnego. Nietrafne jest odwoływanie się przez SKO do problematyki tożsamości przedmiotu prawa własności, skoro skarżącej niewątpliwie przysługuje aktualnie prawo własności części terenu objętego decyzją rozgraniczeniową. Jest to wystarczające do uznania związku normatywnego pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej a sytuacją prawną skarżącej. Bez względu na to, czy działka nr [...] istniała już w momencie wydania decyzji rozgraniczającej (jak twierdzi skarżąca) czy też dopiero powstała na skutek wydania decyzji rozgraniczającej (jak stwierdza SKO), aktualną właścicielką tej działki jest skarżąca, tak więc ma ona interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 28 i 105 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do kwestionowania interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie SKO przeprowadzi postępowanie mające na celu weryfikację legalności decyzji rozgraniczającej przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 kpa, a następnie rozstrzygnie sprawę stosownie do wyników postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko decyzji rozgraniczającej Sąd zwrócił uwagę, że na obecnym etapie są one przedwczesne i nie mogą być przez Sąd rozpatrzone. Przedmiotem skargi była bowiem decyzja umarzająca postępowanie administracyjne z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej mogła być wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez SKO art. 28 i 105 § 1 kpa w zakresie oceny interesu prawnego. W zaskarżonej decyzji SKO nie dokonało weryfikacji legalności decyzji rozgraniczeniowej, tak więc nie mógł takiej oceny dokonać również Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 200 zł, na które składa się wpis od skargi.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. J.S., zaskarżając wyrok II SA/Wr 689/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów prawa przez przyjęcie, że B.S. (jako właścicielka działek nr: [...] i [...], stanowiącej "część" działki nr [...] - po dokonanym w roku 1989 jej podziale na działki nr: [...] i [...]) ma interes prawny i jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] (podzielona w toku postępowania rozgraniczeniowego na działki nr: [...] i [...]), z nieruchomościami stanowiącymi działki nr: [...], w sytuacji gdy przy braku tożsamości przedmiotu będącego źródłem interesu prawnego nie można uznać, że wnioskodawczyni może żądać stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia działki, której nigdy nie była właścicielem;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu w stosunku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy - art. 105 § 1 kpa, przez umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie istniały po temu podstawy faktyczne, z uwagi na to, że B.S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1989 r. w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] (podzielona w toku postepowania rozgraniczeniowego na działki nr: [...] i [...]), z nieruchomościami stanowiącymi działki nr: [...].

Kolegium wniosło o: uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 ppsa, zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję z [...] lipca 2019 r.; zasądzenie [zwrotu] niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Kolegium zrzekło się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.S., reprezentowana przez r. pr. M.M., wniosła o: oddalenie skargi [kasacyjnej] w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2020 r. poz. 256" ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 "ze zm.", nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2020 r. poz. 256", który wszedł w życie dnia 18 lutego 2020 r.) - w istocie wzorcem kontroli winien być Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 5 listopada 2018 r.) ze zmianami; zaś art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 "ze zm." [w istocie bez zmian - zmiana wynikająca z Dz. U. z 2019 r. poz. 1495 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.]) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tych niedoskonałości, zarzut nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) okazał się niezasadny.

Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje na swój użytek pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Określając krąg podmiotów uprawnionych do jego wszczęcia, należy odwoływać się do pojęcia strony zdefiniowanego w art. 28 kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego oraz będącymi stronami tego postępowania są osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje ochrona prawna w zakresie wykonywania swego prawa w stosunku do nieruchomości. Takimi osobami - w zakresie normatywnym istotnym dla kontrolowanej sprawy - są ponad wszelką wątpliwość właściciele i współwłaściciele nieruchomości (D. Falcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, LexisNexis 2013, s. 284-285; E. Stefańska w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 420-421, uw. 11). Także dekret z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 53 poz. 298, zm. nr 70 poz. 382), obowiązujący w dacie podjęcia decyzji z [...] marca 1989 r., nie definiował na swój użytek pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Pod rządem dekretu rozgraniczenie przeprowadzano na wniosek osób zainteresowanych albo z urzędu (art. 2 ust. 1). Zainteresowanymi były osoby, które żądały dokonania czynności przez organ do spraw geodezji ze względu na swój interes prawny lub ciążący na nich obowiązek (art. 9 dekretu w zw. z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. nr 30 poz. 168). Stroną w postępowaniu o rozgraniczenie był nie tylko ten, kto zażądał czynności organu do spraw geodezji ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 25 kpa; R. Czarnecki, Rozgraniczenie nieruchomości, W. Pr. 1962, s. 31-32, § 1.A).

Decyzją z [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...], na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 53 poz. 298, zm. nr 70 poz. 382) zatwierdził ustalone protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granice zewnętrzne działki nr [...] położonej we wsi [...] gminy [...] województwa legnickiego nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...] z działkami nr: [...]. Jedną ze stron tego postępowania była S.R., wpisana pod jednym imieniem "S." w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział V. Umową sprzedaży zawartą dnia [...] stycznia 2012 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] przed A.R. – notariuszem w [...], S.R., sprzedała B.S. i R.M. własność nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr [...] i nr [...], a B.S. i R.M. oświadczyli, że są małżeństwem i owe działki kupili na prawach wspólności ustawowej.

Tym samym B.S. (dalej B.S. bądź skarżąca) jest współwłaścicielką działki nr [...] i nr [...] i ma interes prawny (art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnika Gminy [...]. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dla uznania że skarżąca jest stroną w postępowaniu nieważnościowym, nie ma znaczenia, że nie była ona właścicielem działki nr [...], skoro od dnia 27 stycznia 2012 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] i nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], a rozgraniczenie dotyczyło działki nr [...] z działką nr [...] (i działkami nr: [...]). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej pisze słowo "część" w cudzysłowie, skoro ustawodawca używa pojęcia część nieruchomości (przykładowo w art. 137 ust. 2 ugn). Skoro działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...], to w sposób oczywisty działka nr [...] stanowiła część działki nr [...] przed jej podziałem.

Nabycie prawa własności działek nr [...] i nr [...] przez B.S. i R.M. po uostatecznieniu się decyzji z [...] marca 1989 r. nakazuje uznać, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o zatwierdzeniu ustalonych protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granic zewnętrznych działki nr [...] z działkami nr: [...]. Za taką wykładnią art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc przemawia uchwała SN z 6.1.1975 r. III CZP 75/74, OSNCP 1975/10-11/145, zgodnie z którą "z orzeczenia rozgraniczeniowego wynika dla każdego zainteresowanego uczestnika postępowania obowiązek poddania się rozgraniczeniu na żądanie innego zainteresowanego uczestnika. Obowiązek ten obciąża wprawdzie tylko oznaczoną osobę, ale nie ją personalnie, lecz jako właściciela nieruchomości. Jest więc ten obowiązek związany z sytuacją prawnorzeczową, wynikającą z prawa własności.... jeżeli własność nieruchomości przechodzi na inną osobę, to na tę osobę przechodzi także związany z tą własnością obowiązek poddania się orzeczonemu przez sąd rozgraniczeniu" (aprobowana przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 150, uw. 3). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, skarżąca nie musiała być spadkobiercą "pierwotnej" [w istocie "w dacie decyzji z [...] marca 1989 r.] właścicielki działki.

Wystarczyło, że na skutek nabycia prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), skarżąca wespół z mężem, po uostatecznieniu się decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, umową rozporządzającą w formie aktu notarialnego nabyli własność działki nr [...] i [...] na prawach wspólności ustawowej; że prawo własności tych działek przysługuje im w dacie wywiedzenia wniosku z art. 157 § 2 kpa i w dacie orzekania przez organ nadzoru. Rozważania Kolegium, że "Kwestionowanie zaś faktu i skuteczności podziału działki nr [...] stanowi w istocie kwestionowanie prawa własności działki nr [...] przez B.S.... Jeśli wnioskodawczyni obecnie podnosi, że nie doszło do skutecznego wydzielenia gruntu, którego stała się właścicielką podważa jednocześnie ważność umowy, która zdecydowała o nabyciu prawa na które się powołuje" (s. 10 akapit 1 decyzji z [...] lipca 2019 r.) są nietrafne. Tylko bowiem Sąd powszechny we właściwym postępowaniu może orzec w przedmiocie ważności umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przyznając jednostce prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w Kodeksie postępowania administracyjnego ograniczono to prawo do jednostki, której przysługuje prawo strony. Podstawą do ustalenia prawa strony jest art. 28 kpa. Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym nie kwestionowano możliwości powiązania treści normy prawnej wynikającej z art. 28 kpa z przepisami prawa cywilnego, w tym dotyczących prawa własności (art. 140 kc), celem wykazania istnienia interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 kpa interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi być to wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (uchwała NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyrok NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 272-273 nb 12). Istota postępowania rozgraniczeniowego polega na prawnym wyodrębnieniu nieruchomości gruntowej z otaczającej przestrzeni przez określenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących (postanowienie SN z 28.10.1977 r. III CRN 272/77, Lex 8022; postanowienie NSA z: 19.11.1982 r. I SA 1425/82, OSPiKA 1984/3/46 z glosą B. Wierzbowskiego, aprobowane przez P. Suskiego, Kodeks cywilny w orzecznictwie i piśmiennictwie. Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe, C.H. Beck 1996, s. 48-49, uw. 5; 17.5.2011 r. I OSK 1080/10, Lex 990137, aprobowane przez E. Stefańską - op. cit., s. 396-397, uw. 1). Sprawy te służą urzeczywistnianiu prawa własności i są niejako roszczeniem uzupełniającym, wypływającym z prawa własności - ustalenie granic służy określeniu zakresu uprawnień właściciela (E. Stefańska - tamże). O wyodrębnieniu nieruchomości decyduje też jej odrębność podmiotowa, rozumiana jako odmienny od gruntów sąsiednich stan własności tak określonej części powierzchni ziemskiej (T. Mróz, Nieruchomość a działka - rozważania na tle pierwokupu gminy, Rejent 1998/9/120).

Postępowanie nieważnościowe może zostać wszczęte na żądanie strony. Jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1034, nb 6; wyrok WSA w Krakowie z 28.6. 2013 r. II SA/Kr 358/13, Lex 1327980). W postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym, stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 17.4.2014 r. I SA/Wa 2000/13, Lex 1485265). Trafnie Sąd I instancji uznał, że aktualną [współ]właścicielką działki nr [...] jest skarżąca, przeto ma ona interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej. Należy w tym miejscu podnieść, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu ma także drugi współwłaściciel działek nr: [...] i [...] - R.M., któremu organ nadzoru zapewni możliwość udziału w postępowaniu nadzorczym.

Skoro niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc, to nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Skoro bowiem Sąd I instancji trafnie uznał, że B.S. ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, to słusznie Wojewódzki Sąd zakwestionował naruszenie zaskarżoną decyzją art. 28 w zw. z art. 105 § 1 kpa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając kwotę 360 zł z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego, który ustanowiony został dopiero w drugiej instancji i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.