Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2448/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 742/20 w sprawie ze skargi A. I. na postanowienie nr ... Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 742/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. I. na postanowienie nr 341/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania.

A. I. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. oraz art.7 k.p.a., art.8 § 1 k.p.a., art.9 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a., art.124 § 1 i 2 k.p.a. i art.141 §1 k.p.a. jak również art. 36 § 1, 64 § 2, art. 79a § 1 k.p.a. przez błędne podzielenie stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawartego w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r. i błędne uznanie, iż niedopuszczalne jest zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego z dnia 13 stycznia 2020 r. z uwagi na rzekomą przedmiotową niedopuszczalność zaskarżenia podczas, gdy:

1) pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie- Powiatu Grodzkiego z 13 stycznia 2020 r. zawiera wszystkie elementy pozwalający uznać je za postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., w szczególności obejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie legitymacji strony, stwierdzając, że skarżącej A. I. nie przysługuje status strony,

2) charakter podania strony, zwłaszcza działającej w sprawie samodzielnie i nie mającej dostatecznego rozeznania prawnego, należy interpretować nie tylko uwzględniając jego tytuł i dosłowne brzmienie żądania, lecz w przypadku rodzących się wątpliwości, zwłaszcza gdyby mogło to skutkować pozbawieniem strony konkretnych praw - organ winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistej woli i zamiaru strony wnoszącej podanie,

3) skarżąca nie domagała się jedynie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ale domagała się wszczęcia postępowania na swój wniosek pismem z 19 września 2019 r.; pismo skarżącej z 9 grudnia 2019 r. stanowiło jedynie konsekwencję wcześniej złożonego wniosku i ponowny wyraz woli aby na wniosek skarżącej prowadzić postępowanie, którego wszczęcia się domagała,

4) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może zostać wszczęte na wniosek i ograniczenie w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a., skarżąca miała więc prawo złożyć żądanie wszczęcia takiego postępowania i kwestionować odmowę wszczęcia tego postępowania na jej wniosek,

5) postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. oraz możliwość jego zaskarżenia przewidziana w art. 61a § 2 k.p.a. stanowi gwarancję ochrony praw procesowych jednostki domagającej się wszczęcia postępowa administracyjnego, przed zamknięciem jej drogi do jego wszczęcia,

6) brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie a zatem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie- Powiatu Grodzkiego z 13 stycznia 2020 r. należy uznać za postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i skarżącej przysługiwało zażalenie na to postanowienie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2020 r., informujące skarżącą o odmowie przyznania jej statusu strony we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy oznaczonego budynku, prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że brak było podstaw, aby pismo skarżącej z 9 grudnia 2019 r. potraktowane zostało jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy z jego treści wynikało jednoznacznie, iż jest to wniosek o przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku.

Tym samym pismo organu powiatowego z 13 stycznia 2020 r. nie mogło być zakwalifikowane jako postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Jak słusznie wyjaśnił organ wojewódzki, przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy postępowanie administracyjne jeszcze się nie toczy, a co najważniejsze – zgłoszone zostało żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie:

- po pierwsze, pismo skarżącej nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego;

- po drugie, przedmiotowe postępowanie zostało już wszczęte z urzędu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji wskazał prawidłowo, że wniosek o przyznanie statusu strony złożony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie może skutkować wydaniem żadnego władczego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, dlatego organ powiatowy skierował do skarżącej pismo o charakterze informacyjnym.

Sąd Wojewódzki weryfikując rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, że pismo organu powiatowego z dnia 13 stycznia 2020 r. żadnego rozstrzygnięcia nie zawiera, stosownie bowiem do obowiązku określonego przepisem art. 9 k.p.a. udzielono skarżącej wyjaśnień co do stanu postępowania w interesującej ją sprawie oraz co do przyczyn dla których nie uznano jej za stronę postępowania.

Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organ powiatowy w piśmie z 13 stycznia 2020 r. nie przesądził żadnej kwestii wymagającej wydania zaskarżalnego aktu.

Stanowisko przyjęte w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, a następnie Sąd Wojewódzki, znajduje oparcie w judykaturze.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepisy obowiązującej procedury w postępowaniu administracyjnym nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06 oraz z 14 lutego 2024 r. II OSK 1251/21).

Zaznaczyć przy tym należy, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury.

Z uwagi na podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację odnoszącą się do ochrony interesu prawnego skarżącej, zauważyć należy, że w zależności od toku postępowania administracyjnego istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji.

Ewentualnie strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W razie skorzystania przez stronę z wymienionych środków prawnych, właściwy organ administracyjny bądź sąd administracyjny rozstrzygnęłyby kwestię legitymacji procesowej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się z kolei do kwestii skuteczności wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to również w tym zakresie istnieje możliwość wykorzystania odpowiednich środków prawnych, lecz nie w ramach niniejszego postępowania.

Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem kontroli sądowej było wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a zatem rzeczą Sądu pierwszej instancji było rozpoznanie skargi w granicach tej tylko sprawy.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją przepisów art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zasadnie ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem, co implikowało oddalenie skargi.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a

-----------------------

5