Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 234/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25;
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 71 ust.1 pkt 2; art. 71a ust. 1;
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: ZOA-II.7721.16.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. K. i Z. B. (dalej także jako "skarżące") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 27 października 2022 r. znak: PNB.IO.III.5140.8.2021 w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr III w budynku mieszkalnym dwurodzinnym trzylokalowym przy ul. [...] [...] w L., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 25 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w L.. Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z otrzymaną przez organ w dniu 25 marca 2020 r. informacją od A. G. - jednej ze współwłaścicielek przedmiotowego budynku - o utworzeniu w nim przez pozostałe współwłaścicielki "hotelu dla obcokrajowców".

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] [...] w L. zlokalizowany jest budynek mieszkalny dwurodzinny, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 lipca 1976 r. znak: GTO.IV.5071/423/76. W budynku wyodrębniono trzy samodzielne lokale mieszkalne wg "Projektu wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych ul. [...],[...]" wykonanego dla Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie - X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 7 kwietnia 2000 r. Parter budynku stanowi lokal nr I, poddasze - lokal nr II, natomiast suterena i I piętro - lokal nr III.

W dniu 22 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że przedmiotowy budynek jest własnością A. G., Z. B. i A. K.. W lokalu mieszkalnym należącym do A. K. i Z. B. (nr III) znajduje się 17 łóżek jednoosobowych oraz 1 łóżko dwuosobowe.

Do akt sprawy dołączono umowę najmu lokalu nr III, zawartą przez Z. B. i A. K. z firmą S. P. Sp. z o.o. w W., a także aneks do tej umowy zawarty przez Z. B. i A. K. z firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O., dotyczący zmiany wysokości czynszu.

Nadto do akt dołączono pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. z dnia 17 marca 2021 r., przedstawiające zestawienie ilości zużytej wody i odprowadzonych ścieków z trzech lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku, a także pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. - Oddział Zakład Gazowniczy w L. z dnia 25 marca 2021 r., przedstawiające historię zużycia paliwa gazowego w ww. lokalach.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji przesłuchał A. K., w dniu 5 maja 2021 r. A. G., zaś w dniu 7 maja 2021 r. E. L. (aktualną właścicielkę budynku nr [...] przy ul. [...], przylegającego ścianą do budynku będącego przedmiotem postępowania).

A. K. podczas przesłuchania wyjaśniła, że od 2018 r. zaczęła wynajmować lokal w przedmiotowym budynku firmie S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Najemca w lokalu nie kwateruje rodzin, lecz pracowników, których miejsca pracy strona nie zna.

Z kolei A. G. poinformowała organ, że właścicielki lokalu nr III - A. K. i Z. B., aktualnie nie zamieszkują w przedmiotowym budynku. Lokal nr I jest użytkowany do celów mieszkalnych przez dwie dorosłe osoby i dwoje dzieci, natomiast w lokalu nr II mieszka tylko A. G.. Z kolei lokal nr III nie jest użytkowany do celów mieszkalnych, gdyż aktualnie jest użytkowany do celów zarobkowych jako hostel. Strona wskazała, że nie zna żadnego z mieszkańców tego lokalu, ponieważ jest on przedmiotem tzw. najmu krótkoterminowego i kwaterowane w nim osoby pojawiają się rotacyjnie. Według strony, osoby mieszkające w lokalu nr III nie mogą być rodziną, ponieważ są różnej narodowości i koloru skóry. Lokal użytkowany jest jako hostel od 2018 r., zaś liczba osób w nim zamieszkujących ciągle się zmienia.

Przesłuchana w charakterze świadka E. L. zeznała, że obecnie nie mieszka w budynku przy ul. [...] [...] w L., ale często w nim przebywa odwiedzając matkę i babcię. Według świadka, na sąsiedniej posesji "przewija się" bardzo dużo osób różnej narodowości. Okazjonalnie pojawiał się tam samochód transportu zbiorowego ("bus"), aby odebrać kilka osób z posesji.

Decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w L..

Organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem dokonana zmiana nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych ww. ustawą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. G., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 26 października 2021 r. kontrolę, podczas której ustalił, że w lokalu mieszkalnym nr III, w poziomie sutereny, znajduje się 10 łóżek jednoosobowych, w tym 6 łóżek z pościelą, zaś na I piętrze znajduje się 10 łóżek jednoosobowych, w tym 8 łóżek z pościelą. W trakcie kontroli lokal mieszkalny nr III był użytkowany - w suterenie znajdowała się 1 osoba, zaś na I piętrze przebywało 5 osób.

W dniu 20 grudnia 2021 r. ponownie przesłuchano A. K.. Strona wyjaśniła, że na podstawie umowy najmu z dnia 24 września 2018 r. lokal nr III jest obecnie zamieszkiwany przez pracowników firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O..

W dniu 22 grudnia 2021 r. ponownie przesłuchano A. G., która podtrzymała swoje wcześniejsze wyjaśnienia. Dodatkowo wskazała, że firma, która wynajmuje lokal mieszkalny nr III, zajmuje się m.in. prowadzeniem hostelu i pośrednictwem pracy. Według strony, lokal ten jest nadal użytkowany jako miejsce zamieszkania zbiorowego.

Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. Wydział Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Lublin przekazał organowi pierwszej instancji informację z rejestru mieszkańców miasta Lublin, z której wynika, że w okresie od dnia 12 stycznia 2013 r. do dnia 12 stycznia 2022 r. w przedmiotowym budynku zameldowane były następujące osoby: I. G., M. G., N. G., A. K., O. L., T. P., H. S., M. Z., M. K..

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. przekazało organowi pierwszej instancji wykaz zużycia wody za okres od dnia 17 lutego 2021 r. do dnia 9 grudnia 2021 r. dla trzech lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Na podstawie tego wykazu organ ustalił, że zużycie wody dla lokalu nr III jest od czterech do dwudziestu razy większe niż dla dwóch pozostałych lokali w tym budynku.

Z kolei Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. - Oddział Zakład Gazowniczy w Lublinie pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. przekazała historię zużyć paliwa gazowego dla punktów poboru zlokalizowanych pod adresem ul. [...] [...] w L., za okres od 14 października 2020 r. do 9 grudnia 2021 r. Z pisma tego wynika, że użycie gazu dla lokalu nr III jest nawet sześciokrotnie większe niż dla dwóch pozostałych lokali.

Na podstawie poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin stwierdził, że właścicielki lokalu mieszkalnego nr III dokonali samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, wykorzystując ów lokal do zamieszkania zbiorowego.

W konsekwencji organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Praw budowlane, wstrzymał użytkowanie części budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w L. obejmującej lokal mieszkalny nr III oraz nałożył na właścicielki tego lokalu - A. K. i Z. B. - obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 25 lipca 2022 r., następujących dokumentów:

1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania,

2) zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi,

3) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

4) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5) ekspertyzy technicznej zmiany sposobu użytkowania budynku, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia w budynku odpowiednich warunków: bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnego, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i będącej członkiem odpowiedniego samorządu zawodowego,

6) pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami, potwierdzających prawidłowość przedstawionych w ekspertyzie rozwiązań przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych,

7) ekspertyzy zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dniu 1 sierpnia 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo A. G. informujące, że ww. postanowienie nie zostało wykonane.

W dniu 2 września 2022 r. organ przeprowadził kontrolę w przedmiotowym budynku, w wyniku której ustalił, że stan stwierdzony podczas kontroli z dnia 22 lutego 2021 r. i z dnia 26 października 2021 r. nie uległ zmianie.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia 27 października 2022 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowalne, nakazał A. K. i Z. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr III w budynku mieszkalnym dwurodzinnym trzylokalowym przy ul. [...] [...] w L..

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. K. i Z. B. zarzuciły, że podjęte rozstrzygniecie jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, rażąco narusza interes strony skarżącej oraz wykracza poza zakres ustawy Prawo budowlane. Skarżące podniosły, że najem lokali jest w Polsce legalny i prowadzony jest w wielu lokalach na terenie L..

Po rozpatrzeniu odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 23 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2022 r.

Organ odwoławczy podkreślił na wstępie swych rozważań, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 19 września 2020 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), co wynika z art. 25 tej ustawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało bowiem wszczęte w dniu 25 marca 2020 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji stwierdził, że kwestie dotyczące innych wynajmowanych lokali na terenie L., pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Inne wynajmowane lokale na terenie L. nie są bowiem przedmiotem niniejszego postępowania.

Z kolei w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania, którym jest zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w L., w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wyjaśnił w sposób należyty stan faktyczny i zebrał materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego, w następstwie zawarcia umowy najmu lokalu z dnia 24 września 2018 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r., doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr III w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Najemca - sytuując w tej części budynku łóżka jednoosobowe i wynajmując poszczególne pomieszczenia obcokrajowcom - zmienił bowiem przeznaczenie budynku, tworząc w nim hostel (lokal zamieszkania zbiorowego). Zmieniono zatem funkcję tego lokalu z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkania zbiorowego. Przeznaczenie budynku mieszkalnego na potrzeby zamieszkania zbiorowego stanowi zaś o zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, mającym wpływ na warunki higieniczno-sanitarne oraz bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie bowiem z § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki zamieszkania zbiorowego (zdefiniowane w § 3 pkt 5 rozporządzenia) zaliczane są do kategorii ZL V. Powyższe rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe, jakie budynek winien spełnić dla bezpieczeństwa jego użytkowania, co znajduje odzwierciedlenie w § 212 i następnych tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został dopełniony, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a ww. ustawy. Właścicielki lokalu mieszkalnego nr III, w terminie określonym w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 30 marca 2022 r., nie dostarczyły jednak wyszczególnionych w tym postanowieniu dokumentów. Ponadto, pomimo wstrzymania użytkowania ww. lokalu mieszkalnego, ta część budynku mieszkalnego w dalszym ciągu jest użytkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem.

W tych okolicznościach, w ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadnie organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr III w przedmiotowym budynku.

A. K. i Z. B. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W treści skargi skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej ze stanem rzeczywistym rażąco naruszającej interes strony skarżącej oraz wykraczającej poza zakres ustawy Prawo budowlane, na podstawie której funkcjonują organy nadzoru budowlanego oraz wydawane przez te organy decyzje.

W uzasadnieniu skargi skarżące podtrzymały argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie podkreśliły, że najem lokali jest w Polsce legalny, natomiast Kodeks cywilny nie reguluje tego, ilu osobom można wynajmować lokal bądź na jaką powierzchnię lokalu może przypadać jeden lokator. Nie określa też narodowości najemców ani stopnia ich pokrewieństwa. Skarżąca stwierdziły także, że wzrost zużycia mediów w spornym lokalu "nie ma nic do sprawy" ponieważ "nie ma ustalonych norm zużycia mediów w Polsce". Stwierdzenie, że w lokalu skarżących prowadzony jest "hotel, hostel czy pensjonat" jest - zdaniem skarżących - błędne, bowiem w takich obiektach "klient płaci za nocleg, nie zaś za wynajęcie lokalu mieszkalnego", natomiast skarżące prowadzą "klasyczny najem mający na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych".

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2023 r. skarżące podtrzymały skargę, uzupełniając ją jednocześnie o następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

- naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób jednostronny, z pominięciem treść umowy najmu oraz z zaniechaniem ustalenia, w jakim charakterze i celu oraz przez jaki czas i na jakich zasadach mieszkają osoby w wynajmowanym przez skarżące lokalu, a ograniczeniem się w tym zakresie jedynie do zaakceptowania subiektywnych obserwacji i wniosków A. G., która zainicjowała postępowanie, co skutkowało pochopną oceną, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr III i należy przywrócić jego dotychczasowy sposób użytkowania;

- naruszenia art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zbyt szeroką wykładnię i uznanie, że w lokalu skarżących prowadzony jest hostel, mimo, że lokal ten długookresowo zamieszkują osoby, które pracują w L. i muszą mieć tu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a także uznanie, że z samego faktu zamieszkiwania w lokalu jakiejś - nawet nieprecyzyjnie ustalonej - liczby niespokrewnionych osób, wynika, iż doszło do podjęcia w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń; lub podjęcia w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 20081 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jednocześnie skarżące zmodyfikowały wnioski skargi i zwróciły się o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2022 r. oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 27 października 2022 r., którą nakazano skarżącym A. K. i Z. B. – jako właścicielkom lokalu mieszkalnego nr III w budynku mieszkalnym dwurodzinnym trzylokalowym zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w L. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), przy czym z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (25 marca 2020 r.) oraz treść przepisu przejściowego art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Pr.bud. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 19 września 2020 r., co prawidłowo odnotowały organy obu instancji. W tym też brzmieniu mające zastosowanie w sprawie przepisy Pr.bud. zostaną zatem przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 Pr.bud.).

Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 Pr.bud., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 Pr.bud.).

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Pr.bud. albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pr.bud.).

W niniejszej sprawie u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że objęty nałożonym obowiązkiem lokal nr III, który zgodnie z pozwoleniem na budowę dla budynku przy ul. [...] [...] w L. winien pełnić funkcję mieszkalną, stał się przedmiotem samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez przeznaczenie go do zamieszkania zbiorowego, a więc podjęcia w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i warunki higieniczno-sanitarne. Nałożenie na skarżące obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu stanowiło natomiast konsekwencję ustalenia, że skarżące nie wykonały w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na nie przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r., wydanym w trybie art. 71a ust. 1 Pr.bud., tj. obowiązku wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu oraz przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej zmiany sposobu użytkowania.

Brak dokonania przez skarżące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, jak też brak realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r., nie jest kwestią sporną. Skarżące konsekwentnie natomiast kwestionują zasadność przyjęcia, że dopuściły się zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu kwalifikowanej jako zmiana wymagająca dokonania zgłoszenia, opisana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Do oceny tej kwestii sprowadza się zatem istota zawisłego przed Sądem sporu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie jest objęta jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, lecz chodzi tu zmianę przekładającą się na wymagania związane z konkretnym sposobem korzystania z obiektu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18, LEX nr 2768615). Ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się więc głównie do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, LEX nr 339645).

Podkreślenia wymaga, że do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17, LEX nr 2443631). Co więcej, zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie ogranicza się wyłącznie do przypadków przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części do całkowicie innego, niż dotychczas, rodzaju użytkowania, lecz obejmuje również sytuacje, w których dochodzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu w stopniu zmieniającym którekolwiek z warunków wymienionych w tym przepisie. Innymi słowy, również zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą podjęcia czynności z art. 71 Pr.bud. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 875/20, LEX nr 3176870).

Nie sposób odmówić racji twierdzeniu skarżących, że jako właścicielki spornego lokalu mieszkalnego, są uprawnione do oddania go w najem. Sam fakt oddania przedmiotowego lokalu w najem nie świadczy przy tym o dokonaniu zmiany sposobu jego użytkowania. Gdyby bowiem lokal, po przejściu we władanie najemcy, nadal był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, nie doszłoby wówczas do zmiany w zakresie wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. warunków prowadzonej w nim działalności. Co więcej, na stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu tego przepisu, bez znaczenia pozostają ewentualne uciążliwości związane z zachowaniem lokatorów.

W niniejszej sprawie twierdzenie organów o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu nie jest jednak wywodzone z faktu oddania go przez skarżące w najem, lecz z rodzaju działalności podjętej w tym lokalu (w tym wypadku przez najemcę, co jest jednak rzeczą drugorzędną). W ocenie Sądu, stanowisko organów jest natomiast prawidłowe i znajduje pełne oparcie w obszernym materiale dowodowym.

Odnosząc się do dowodów potwierdzających słuszność powyższej oceny, w pierwszej kolejności należy odnotować, że z treści dołączonej do akt administracyjnych umowy najmu z dnia 24 września 2018 r., zawartej przez skarżąca z firmą S. P. Sp. z o.o., wynika uprawnienie najemcy do dokonania - bez zgody wynajmujących - zmiany przeznaczenia przedmiotowego lokalu, a także do oddawania go - również bez zgody wynajmujących - w podnajem lub do bezpłatnego użytkowania, za wyjątkiem spółek powiązanych z najemca osobowo i kapitałowo oraz pracowników zleceniobiorców tych spółek (§ 6 ust. 3 i 4 umowy – k. 168 akt. adm. I inst.).

Kilkukrotnie przeprowadzane w toku postępowania administracyjnego kontrole wykazały natomiast, że w spornym lokalu nr III jego najemca umieścił znaczną ilość miejsc noclegowych (łózek jednoosobowych). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2021 r. łącznie w lokalu tym takowych miejsc do spania było 20 (10 na poziomie sutereny i 10 na I. piętrze). W świetle zeznań A. G. (k. 293-295 akt adm. I inst.) oraz przesłuchanej w charakterze świadka E. L. (właścicielki budynku przy ul [...] [...] w L. – k. 177-178 akt adm. I inst.), osoby kwaterowane w tym lokalu zamieszkują w nim okresowo (co jakiś czas pojawiają się tam nowe osoby). Według przesłuchanych, lokatorzy nie są spokrewnieni - są to osoby różnej narodowości. Przytoczone zeznania strony postępowania i świadka pozostają w istocie spójne z wyjaśnieniami samej skarżącej A. K., która podczas przesłuchania z dnia 22 kwietnia 2021 r. wyjaśniła, że firma S. P. Sp. z o.o. w W., a także powiązana z nią osobą właściciela firma [...] Sp. z o.o. w O. (strona aneksu do umowy najmu, zawartego w dniu 26 lutego 2021 r.), w przedmiotowym lokalu kwaterują swoich pracowników, z którymi zawierają kontrakty półroczne lub dłuższe (k. 286-287 akt adm. I inst.).

Jak słusznie uznały organy, elementem materiału dowodowego mającym istotne znaczenie dla właściwego ustalenia i zinterpretowania stanu faktycznego, jest także pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie Sp. z o.o. z dnia 12 stycznia 2022 r. (k. 307 akt adm. I inst.) oraz pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. - Oddziału Zakład Gazowniczy w Lublinie z dnia 11 stycznia 2022 r. (k. 309-310 akt adm. I inst.). Z pism tych wynika odpowiednio, że zużycie wody w lokalu nr III w okresie od 17 lutego 2021 r. 9 grudnia 2021 r. było wykazywane podczas poszczególnych odczytów stanu wodomierzy na poziomie od czterech do nawet dwudziestu razy większym niż w dwóch pozostałych lokalach w przedmiotowym budynku mieszkalnym, natomiast zużycie paliwa gazowego w okresie 14 października 2020 r. do 9 grudnia 2021 r. w lokalu nr III było wykazywane podczas poszczególnych odczytów liczników gazu na poziomie nawet sześciokrotnie większym niż w dwóch pozostałych lokalach w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Przywołane wyżej ustalenia i dokumenty potwierdzają w stopniu niepozostawiającym żadnych wątpliwości, że najemca spornego lokalu nr III, w ramach swych uprawnień wynikających z zawartej ze skarżącymi umowy najmu, jakkolwiek zachowując funkcję mieszkalną tego lokalu, wykorzystuje go jednak w sposób skutkujący znaczną intensyfikacją tej funkcji, właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego zdefiniowanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że budynkiem zamieszkania zbiorowego jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Przykładowy katalog budynków zamieszkania zbiorowego zawarty w powyższej definicji wskazuje, że co do zasady budynki tego rodzaju są zamieszkiwane okresowo (choć nie jest to cecha niezbędna) przez większą liczbę osób prowadzących odrębne gospodarstwa domowe. W ocenie Sądu, oczywiste jest zatem, że użytkowanie przedmiotowego lokalu w ten sposób, że jego pomieszczenia pełnią funkcję sypialną dla kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu osób prowadzących odrębne gospodarstwa domowe, a powiązanych ze sobą faktem zatrudnienia w tej samej firmie będącej najemcą przedmiotowego lokalu, a przy tym kwaterowanych na okres zatrudnienia w tejże firmie, świadczy o tym, że lokal ten w istocie stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Przy czym okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, nakazują lokal ten zestawiać nie tyle z hostelem – jak to przyjęły organy – co bardziej z domem (hotelem) pracowniczym.

Prawidłowości powyższej oceny nie podważa argument skarżącej, iż okres kwaterowania w przedmiotowym lokalu poszczególnych pracowników spółek S. P. i [...], wynosi co do zasady pół roku. Jak już wyżej wskazano, okresowość zamieszkiwania jest wprawdzie jednym z czynników odróżniających budynek (lokal) zamieszkania zbiorowego od budynku mieszkalnego, lecz nie jest to cecha niezbędna, skoro przytoczona wyżej definicja budynku zamieszkania zbiorowego wymienia nie tylko budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, lecz również budynki przeznaczone do pobytu stałego. Nie sposób natomiast uznać, że jedynie krótki okres zamieszkiwania (np. kilkudniowy) pozwala na zakwalifikowanie budynku do ww. kategorii, skoro nawet wśród budynków wskazanych w powyższej definicji jako przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, wymienione są obiekty, w których okres pobytu lokatorów jest co do zasady znaczny (np. internat, dom studencki).

W niniejszej sprawie, w sposobie wykorzystania spornego lokalu przez jego najemcę, widoczne są wszystkie wskazane wyżej cechy budynku zamieszkiwania zbiorowego, tj. zarówno okresowość pobytu jak i odrębność gospodarowania lokatorów. Kwaterowane w tym lokalu osoby są bowiem dla siebie obce (niespokrewnione – co wynika z zeznań stron postępowania oraz świadka) i z założenia w lokalu tym zamieszkują na określony, a góry ustalony czas (tj. okres zatrudnienia ustalony w kontrakcie – co wynika z przytoczonych wyżej wyjaśnień A. K.).

Należy zaznaczyć, że prawodawca, konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego, nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektów (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17, LEX nr 2443631). Stąd też okoliczność, że w spornym lokalu zamieszkuje łącznie maksymalnie 20 osób, nie podważa zasadności zakwalifikowania go jako lokalu pełniącego funkcję zamieszkania zbiorowego.

Bez znaczenia dla uznania lokalu należącego do skarżących za służący do zamieszkiwania zbiorowego i powstania obowiązku spełnienia dla niego wymagań jak dla budynku zamieszkania zbiorowego, jest też fakt, iż zawarta w § 3 ust. 5 rozporządzenia definicja dotyczy budynku zamieszkania zbiorowego, a nie lokalu. Brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza bowiem możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1968/16, LEX nr 2320907; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1425/1, LEX nr 2895573).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, warunki techniczne określone w rozporządzeniu są inne dla budynków mieszkalnych, inne zaś dla budynków zamieszkania zbiorowego. Różnice dotyczą warunków higieniczno-sanitarnych (§ 82 rozporządzenia) oraz warunków bezpieczeństwa pożarowego (klasy odporności pożarowej - § 212 w zw. z 209 § 2 rozporządzenia). Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że podjęcie w lokalu skarżących opisanej wyżej działalności, zmieniającej jego funkcję z mieszkalnej (zgodnej z udzielonym pozwoleniem na budowę) na funkcję zamieszkania zbiorowego, przekłada się na zmianę obowiązujących dla tego lokalu warunków w zakresie determinującym kwalifikację tej działalności jako zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Jako, że zmiana ta nie została poprzedzona przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem dokonanym w trybie art. 71 ust. 2 Pr.bud., prawidłowym działaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin było nałożenie na skarżące – jako właścicielki przedmiotowego lokalu – obowiązków przewidzianych w art. 71a ust. 1 Pr.bud., tj. obowiązku wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania, co organ ten uczynił w drodze postanowienia z dnia 30 marca 2022 r. Z kolei prawidłowym następstwem ustalenia podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2022 r., że użytkowanie spornego lokalu w zmieniony sposób nie zostało wstrzymane, a także stwierdzenia, że pomimo upływu wyznaczonego terminu skarżące nie dostarczyły do organu pierwszej instancji dokumentów wyszczególnionych w ww. postanowieniu, było podjęcie na podstawie art. 71a ust. 4 Pr.bud. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Zaznaczyć należy, że pomimo, iż stwierdzona w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania nie wynika bezpośrednio z działań samych skarżących, lecz z działań najemcy lokalu, organ adresatem powyższych aktów nie mógł uczynić najemcy. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Pr.bud., jak też i decyzja podjęta w oparciu o art. art. 71a ust. 4 Pr.bud., mogą bowiem zostać skierowane wyłącznie do podmiotu wskazanego w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/23, LEX nr 3570107).

W związku z powyższym zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uwzględnienia. Organy kompleksowo i rzetelnie ustaliły stan faktyczny sprawy, prawidłowo realizując zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji spełniają z kolei wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też zastosowano w niniejszej sprawie przytoczone wyżej normy prawa materialnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.