Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 283/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art.145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. N. i Ł. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 532/23, znak WOB.7721.297.2023.AKAN w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. N. i Ł. N. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Obecnie zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 15 grudnia 2023 r., znak: WOB.7721.297.2023.AKAN, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z 5 czerwca 2023 r., znak: ROIK.I.5160.12.2023.PJA i nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "p.b.") na właścicieli działki nr [...] obr. [...] - K. N. i Ł. N. (skarżący, inwestor), w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania: 1. Rozbiórki parkingu w jego części od strony ul. [...] w Krakowie, wykonanej na działce nr [...] w 3-metrowym pasie przy granicy z działką nr [...], z równoczesnym przywróceniem w miejscu rozbiórki gruntu rodzimego 2. Robót budowlanych, polegających na ukształtowaniu spadku poprzecznego nawierzchni na pozostałej części w/w parkingu, w kierunku nieutwardzonej części działki nr [...] W części wewnętrznej (ogrodowej) działki nr [...] w pasie 1m wzdłuż wszystkich granic, rozbiórki wykonanego i pozostającego pozo obrysem wykonanej altan ogrodowej, utwardzenia terenu, z równoczesnym przywróceniem w miejscu rozbiórki gruntu rodzimego – w terminie do 31 grudnia 2024 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

PINB, zawiadomieniem z 19 stycznia 2023 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, naruszających przepisy miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej.

Dnia 5 kwietnia 2023 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny ustalając, że stan podwórka wewnętrznego jest tożsamy ze stanem ustalonym w toku postępowania znak: ROIK I.5160.55.2022.SRZ a utrwalonym w protokole z 20 czerwca 2022 r. Potwierdzono, że w narożu północnowschodnim działki znajduje się metalowy obiekt budowlany, wykonany z elementów stalowych, którego wymiary w rzucie prostokąta wynoszą 6,25 m x 2,40 m (w osi słupów), profil słupów 140 x 80 mm z żaluzją dachową ażurową z możliwością automatycznego jej zamknięcia. Zaobserwowano, że przy zamknięciu tego obiektu powstaje zadaszenie. Ponadto ustalono, że odprowadzenie wody opadowej z powierzchni zamkniętego dachu następuje poprzez wewnętrzną rynnę scaloną z konstrukcją górnych żaluzji i odprowadzoną poprzez słupy w miejsce przytwierdzenia słupa do wykonanego pod obiektem utwardzenia, a słupy obiektu przytwierdzone są trwale do utwardzenia. W protokole podniesiono, że według informacji stron śrubunek słupów przytwierdzony jest do wykonanych stóp betonowych. Ustalono, że powierzchnia terenu pod pergolą jest utwardzona płytami gresowymi, od strony ogrodzenia obrzeże cementowe, od strony domu obrzeże z tworzywa. Płyty ułożone na podłożu żwirowym wyrównanym piaskiem i na około z opaską stabilizującą. Na dowód strona okazała zdjęcia wykonane w trakcie układania posadzki z 29 września 2021 r. Kopia okazanych zdjęć do protokołu nie została wprowadzona. W protokole podniesiono, że podłoże takie jest pod całą powierzchnią obiektu oraz dodatkowo przy wejściu do obiektu o wymiarach 240 x 80 cm oraz od strony południowo wschodniej o wymiarach 187 x 1 14 cm. Inspektorzy PINB ustalili również, że: obiekt zakupiony został przez właścicieli jako pergola tarasowa (nazewnictwo handlowe) - taki opis widnieje na okazanym do wglądu rachunku; obiekt nie posiada ścian, pełni funkcję do rekreacji (wypoczynek); do ogrodzenia z posesją [...] zmierzona odległość to 0,34m z posesją od ul. [...] to 0,41 m; od strony ogrodu, przy budynku mieszkalnym wykonane jest podobne utwardzenie opisane na załączniku do protokołu z 20 czerwca 2022 r., wzdłuż całej szerokości budynku i w stronę ogrodu na długość 2,80m plus przejście o szerokości 2,40 m i długości w stronę ogrodu 0,6 m; po bokach przejścia znajdują się dwa kwietniki, a pozostała część ogrodu to trawnik i kwiaty oraz drzewka. W odniesieniu do części frontowej działki inspektorzy PINB ustalili, że: stan od frontu w porównaniu z oględzinami z 20 czerwca 2022 r. jest obecnie taki, że żwirowe utwardzenie podjazdu zostało wybrukowane - obecnie widoczna ułożona kostka brukowa; od frontu widoczna jest ścianka pod osłonę śmietnika, która została już zaznaczona na szkicu z oględzin z 20 czerwca 2022 r. W treści protokołu wskazano również, że roboty związane z opisanym utwardzeniem części ogrodowej wraz z montażem przedmiotowego obiektu właściciele budynku, wykonali w październiku 2021 r., natomiast roboty od frontu budynku tj. ul. [...] rozpoczęto w maju 2022 r. a zakończono pod koniec czerwca 2022 r. Według informacji zjazd został wykonany na podstawie uzgodnienia z zarządcą drogi ul. [...] i został dokonany odbiór zjazdu przez ZDMK. Inwestorzy zgłosili zastrzeżenia do protokołu, że nie zgadzają się z zawartym w protokole zapisem, że z uwagi na funkcję wypoczynkową oraz możliwość zamknięcia dachu sytuowany w podwórzu obiekt zakwalifikować można jako wiatę ogrodową, a to z uwagi na podnoszoną okoliczność, iż jest to według nich pergola i jako pergola została zakupiona. Inspektorzy PINB sporządzili dokumentację fotograficzną zawierającą 5 zdjęć.

W efekcie powyższego PINB, po zawiadomieniu stron postępowania o prawach przysługujących im z mocy art. 10 k.p.a., a następnie 5 czerwca 2023 r., wydał obecnie zaskarżoną decyzję, którą na współwłaścicieli nieruchomości nałożył: obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego biologicznie czynnej powierzchni działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, a to poprzez rozbiórkę płyt gresowych wraz z podłożem żwirowo-piaskowym, wykonanych pod wiatą ogrodową pełniącą funkcję relaksacyjną oraz przy wejściu do wiaty oraz po jej południowo-wschodniej stronie, rozbiórkę płyt gresowych wraz z podłożem żwirowo-piaskowym, wykonanych wzdłuż całej szerokości budynku od strony ogrodu, oraz poprzez rozbiórkę kostki brukowej z podbudową ze żwiru kamiennego wykonaną poza ciągiem pieszo jezdnym prowadzącym do budynku o szer. 3,50m. PINB zauważając, iż roboty zostały zakończone, w związku z art. 51 ust. 7 ww. oparł decyzję o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB podniósł, że "Asumptem do wszczęcia niniejszego postępowania była przeprowadzona analiza opinii technicznych przekazanych tut. organowi przez MWINB, złożonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym dotyczącym budowy ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz treść decyzji MWINB znak: WOB.7721.364.2022.KJAS/MWIK."

W treści uzasadnienia PINB przywołał dokonane ustalenia faktyczne oraz wskazał, że uzgodniony przez ZDMK projekt budowlany nie przewidywał utwardzania całości działki frontowej [...] co zostało wykonane przez inwestorów. Na działce inwestorów zaprojektowany był ciąg pieszo jezdny o szerokości 3,50 m o nawierzchni z kruszywa. Pozostała nawierzchnia działki frontowej nie była objęta przedmiotowym projektem i powinna pozostać powierzchnią biologicznie czynną jak dotychczas. W przedmiotowym uzgodnieniu zostało określone, iż w związku z treścią art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. póz. 1478 z późn. zm., dalej "p.w.") zagospodarowanie wód opadowych terenu inwestycji nie może zakłócić gospodarki wodnej sąsiednich działek, w tym również ulicy. W ocenie PINB kluczowa jest kwestia utwardzenia terenu. PINB zauważył, że utwardzenie powierzchni działki frontowej nr [...] uniemożliwia zagospodarowanie wód opadowych z płaszczyzny parkingu przy domu na terenie własnym nieruchomości. W ocenie PINB z uwagi na brak powierzchni biologicznie czynnej oraz brak odwodnienia liniowego lub jakiegokolwiek wykonane wybrukowanie narusza naturalny spływ wód opadowych i uniemożliwia ich wsiąkanie w pierwotnie istniejący po obu stronach dojścia do budynku teren biologicznie czynny. PINB wskazał, że biorąc pod uwagę wielkość spadku w kierunku ulicy - cała woda opadowa zlewa się na ulicę. W tym zakresie PINB wskazał na treść § 28 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych ("r.w.t."). PINB zauważył, że wybrukowany przed domem teren działki [...] oraz wykonany krawężnik najazdowy na całej szerokości działki umożliwia parkowanie 3 samochodów na szerokości 8 metrów, taki parking winien spełniać przepisy § 19 ust. 6 r.w.t. Wskazując na sposób dokonania pomiarów PINB podniósł, że działka nr [...] jest zabudowana w ok. 80 %, w ok. 20 % jest pokryta zielenią. W odniesieniu do przepisów urbanistycznych PINB podniósł, że w okresie kiedy były wykonywane roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu oraz montażem wiaty (październik 2021 - czerwiec 2022) nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej PINB podniósł, że żaden z wcześniej obowiązujących planów miejscowych oraz plan obowiązujący aktualnie (tj. od 8 października 2022 r. mpzp "[...]") nie przewidują tak niskiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (tj. ok. 20 %). PINB w odniesieniu do postępowania znak: ROIK I.5160.55.2022.SRZ przypomniał, że zabudowa mieszkaniowa osiedla mieszkaniowego w obrębie ulic: [...], obejmująca działkę przy ul. [...] w Krakowie, była zrealizowana na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., oznaczona na rysunku planu symbolem [...], oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą nr LXXXI/523/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 30.04.1993 r., ustalającej zasady zagospodarowania terenów według rodzajów użytkowania, dla obszaru oznaczonego symbolem,,M3". PINB wskazał, że wykonanie utwardzeń w okresie czasu pomiędzy obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia właścicieli nieruchomości do wprowadzania w dowolny i nieograniczony sposób zmian w utrwalonym układzie zagospodarowania terenu, gdyż przede wszystkim ma to negatywny wpływ na działki sąsiednie które przejmują rolę wzmożonego retencjonowania wody opadowej a zarządca ulicy jest obarczony dodatkowymi problemami wynikającymi ze zlewania wody z posesji na powierzchnię drogi. Końcowo PINB ocenił, że zachodzi niezgodność przedmiotowych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego zrealizowana została budowa osiedla mieszkaniowego w skład którego wchodzi budynek przy ul. [...] w Krakowie, a to w zakresie znacznego ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej oraz wskazał na niezgodność z warunkami technicznymi. Wobec tak podjętych ustaleń i tak dokonanej oceny, zauważając iż roboty zostały zakończone, PINB znalazł okoliczności by wydać obecnie skarżoną decyzję.

W odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucono naruszenie:

- § 6 mpzp "[...]", poprzez stwierdzenie, ze brak obowiązywania żadnego planu zagospodarowania przestrzennego w momencie wykonywania przez Mocodawców prac ogrodowych nie zwalnia ich z obowiązku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej w planie miejscowym uchwalonym po wykonaniu ww, prac;

- art. 59 ust.1 upzp poprzez stwierdzenie, iż wykonanie przedmiotowych prac wymagało uprzedniego uzyskana decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości;

- art. 6 kpa poprzez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązujących aktów prawnych tj. planów ogólnych Miasta Krakowa uchylonych przepisami upzp;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez nakazanie skarżącym przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wskazanych w decyzji elementów w sytuacji, gdy wykonane elementy pozostają zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez zastosowanie w odniesieniu do niniejszego stanu fatycznego aktu prawa miejscowego nieobowiązującego w momencie wykonania prac będących przedmiotem zaskarżonej decyzji;

- art 7 w zw. z art 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postpowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformatowanie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia.

MWINB w toku postępowania odwoławczego, w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

MWINB zweryfikował dotychczasowy krąg stron postępowania i stwierdził, że interesem prawnym legitymują się właściciele nieruchomości będących w strefie oddziaływania wykonanych miejsc postojowych.

Przechodząc do merytorycznej oceny, organ odwoławczy wskazał, że dokonując subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, naruszenie przepisów bada się na dzień rozpoczęcia budowy/robót budowlanych (również na dzień ich wykonywania), natomiast rozstrzygając w przedmiocie usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego orzeka w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwalifikacji przedmiotu postępowania, a to "metalowego obiektu budowlanego wykonanego z elementów stalowych, którego wymiary w rzucie prostokąta wynoszą 6,25 mx 2,40 m", MWINB stwierdził, że z uwagi na: konstrukcję (słupy przytwierdzone do wykonanych stóp betonowych, otwierany dach), miejsce sytuowania (ogród, obiekt wolno stojący), przypisaną funkcję (wypoczynek), należy go zakwalifikować jako wolno stojącą altaną o powierzchni zabudowy 16 m2 (pow. zabudowy określono wg wymiarów wskazanych w fakturze, tj.: 6,40x2,50 = 16 m2). Częścią wykonanej altany jest utwardzenie wykonane pod jej zadaszeniem. Skoro ten utwardzony fragment terenu działki stał się częścią altany, to dotyczą go wszystkie rozważania przez MWINB czynione względem przedmiotowej altany, której budowa, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień rozpoczęcia budowy nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie wymagała dokonania zgłoszenia wskazanego treścią art. 30 p.b.

Odnosząc się do zakresu pozostałych utwardzeń wykonanych w części ogrodowej działki nr [...] wskazano, że dla oceny ich wykonania nie ma znaczenia, czy wcześniej na terenie istniały inne utwardzenia które zostały rozebrane. Nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga szerszego uzasadnienia, że do rozbiórki utwardzeń istniejących na działce właściciel działki miał prawo. Nowo wykonany zakres utwardzeń winien być wykonany w zgodzie z przepisami p.b. W ocenie MWINB wykonane utwardzenia nie doprowadziły do budowy nowego obiektu. W tym zakresie mamy więc do czynienia z wykonaniem robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.

Zważywszy na przywołane przepisy wskazano, że budowa przedmiotowego zjazdu i ciągu pieszo-jezdnego z dwoma stanowiskami postojowymi nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wymagała dokonania zgłoszenia wskazanego treścią art. 30 p.b. Jednakże w odniesieniu do wykonanych miejsc postojowych mają zastosowanie, a w toku wykonywania robót nie zostały dochowane, przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji przepisy:

- § 19 ust. 2 r.w.t, stanowiącego iż stanowiska parkingowe, przewidziane do postoju dla maks. 10 samochodów osobowych, należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m. Przedmiotowe miejsca postojowe: od strony granicy z działką ewid. nr [...] stykają się z dojazdem do garażu wbudowanego w budynek ul. [...], co w ocenie MWINB jest wystarczające by stwierdzić, że przy tej granicy ma zastosowanie treść § 19 ust. 6 r.w.t., znajdują się w odległości ok. 2 m od granicy z działką nr ewid. [...], która jest zagospodarowana w sposób nie pozwalający na zastosowanie w sprawie przepisu § 19 ust. 6 r.w.t.. Tym samym w związku z naruszeniem wymaganej przepisami odległości, niezbędne jest nakazanie rozbiórki miejsc postojowych wykonanych na działce nr ewid. [...], w części obejmującej roboty wykonane w pasie o szer. 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...], przywracając tym samym w tej części działki jej pokrycie gruntem rodzimym,

- § 28 ust. 2 r.w.t, który wymaga nakazania wykonania robót budowlanych wymuszających spływ wód opadowych z pozostałej części parkingu na tak odtworzony nieutwardzony teren działki nr [...].

W odniesieniu części ogrodowej dz. ewid. [...], której trwałe zagospodarowanie zostało zmienione poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na budowie altany i częściowym utwardzeniu terenu, a w wyniku wykonania robót budowlanych została naruszona treść § 29 r.w.t. Działka nr [...] nie jest podłączona do kanalizacji opadowej. W części ogrodowej wody w sposób naturalny były retencjonowane poprzez wnikanie w nieutwardzony teren. W ocenie MWINB wykonanie altany spowodowało, że spust wody deszczowej z zamkniętego dachu na utwardzony teren, wyprowadzony kierunkowo otworem istniejącym w podporze altany, poprzez ukierunkowanie zmienił wcześniej istniejący spływ naturalny. W tym zakresie MWINB uznał za konieczne nakazanie rozbiórki, pozostających poza obrysem altany, utwardzeń tej części działki wzdłuż wszystkich granic w pasie 1m, co w oparciu o wiedzę techniczną pozwala zapewnić, że zmieniony i zintensyfikowany sposób spływ wód opadowych nie będzie miał wpływu na teren sąsiednich nieruchomości.

Wobec możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, orzeczono w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

MWINB wskazał, że wniesione w odwołaniu zarzuty osiągnęły swój skutek, co przejawiło się w ograniczeniu zakresu nakazanych robót rozbiórkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

- art. 138 §2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zamiast wydania orzeczenia o uchyleniu decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wobec stwierdzenia zawężenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym przed PINB;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie skarżącym przywrócenie nieruchomości przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wskazanych w decyzji elementów w sytuacji, gdy wykonane elementy pozostają zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi;

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (r.w.t.) poprzez niezasadne stwierdzenie, że wykonane utwardzeń pozostających poza obrysem altany w pasie Im stanowiły zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy dokonane utwardzenia nie powodują zmian w spływie wód opadowych na tym terenie;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niebudzący zaufania Jego uczestników do władzy publicznej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w części odnoszącej się do zarzutów powołanych w treści odwołania.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zmianami, dalej p.b.).

Stosownie do art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 p.b. 1. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

Istotne z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy są także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225, dalej r.w.t.), w szczególności § 19, § 28 i § 29 tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t. stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:

1) dla samochodów osobowych:

a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Zgodnie z § 19 ust. 6 r.w.t. zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce.

Stosownie do § 28 ust. 2 r.w.t. w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Z kolei w świetle § 29 r.w.t. dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Istotne dla sprawy okoliczności organ powinien ustalić zgodnie z zasadami postepowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 775, dalej k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi częściowo odniosły skutek. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przez organ I instancji, które były prowadzone w zupełnie innym kierunku z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Oczywiście nie wyklucza to możliwości wykorzystania poczynionych ustaleń przez organ odwoławczy, ale nakłada na organ odwoławczy obowiązek zachowania szczególnej staranności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i zweryfikowania, czy wszystkie istotne okoliczności zostały wykazane oraz wskazania dowodów, z których te ustalenia wynikają.

Nakazując rozebranie parkingu od strony ul. [...] w 3-metrowym pasie przy granicy z działką [...] organ stwierdził, iż nie została zachowana minimalna odległość, o której mowa w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, brak w aktach sprawy czytelnego szkicu, odwzorowującego stan zagospodarowania w tej części działki [...]. W aktach zalega jedynie odręczny szkic przeprowadzony podczas oględzin, który jest mało czytelny (k. 60 administracyjnych akt sprawy organu II instancji).Ponadto zachodzą rozbieżności w aktach administracyjnych co do szerokości altany śmietnikowej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że wynosi ona 1 m (s. 4 decyzji, k. 12 administracyjnych akt sprawy organu II instancji), zaś w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że wynosi ona 2 m. W aktach sprawy zalegają zdjęcia, z których wynika, że na utwardzonych miejscach postojowych parkują dwa samochody (k. 63 administracyjnych akt sprawy organu II instancji). W ocenie Sądu wyjaśnienia jednakże wymaga, czy w przedmiotowym stanie faktycznym byłaby możliwość zgodnego z prawem parkowania jednego pojazdu z zachowaniem odległości wynikających z § 19 r.w.t. W konsekwencji należy odpowiedzieć na pytanie, czy problem dotyczy zgodności z przepisami prawa samego utwardzenia, czy sposobu jego wykorzystywania niezgodnie z przepisami. Gdyby parkował tam jeden samochód, to warunki z § 19 byłyby zachowane. Z akt sprawy poza tą jedną fotografią nie wynika, czy ten stan faktyczny ma charakter stały. Skąd wynika, że parking jest parkingiem dwustanowiskowym, a nie jednostanowiskowym (poza tą jedną fotografią, wskazaną powyżej)? Organ okoliczności tych nie wyjaśnił przyjmując, że jest to parking dwustanowiskowy. Należy odnotować, że organ I instancji przyjmował, że jest to parking trzystanowiskowy, z czym organ II instancji się nie zgodził.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia do § 28 ust. 2 i § 29 r.w.t. także w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego opierają się na odręcznych i niezbyt dokładnych szkicach (k. 60 administracyjnych akt organu II instancji). Brak szkicu ilustrującego sposób odprowadzania wody opadowej Wiadomo jedynie, że spust wody deszczowej z zamkniętego dachu na utwardzony teren, wyprowadzony kierunkowo otworem istniejącym w podporze altany, poprzez ukierunkowanie zmienił wcześniej istniejący spływ naturalny. W dokumentacji nie zilustrowano owego "ukierunkowania" (zapewne fotografia na k. 55 administracyjnych akt sprawy) w szerszym kontekście otoczenia altany i działek sąsiednich, aby możliwa była ocena przesłanek z § 28 ust. 2 i § 29 r.w.t., w tym ocena przesłanki celowości. Nie oceniono, jakie znaczenie ma okoliczność, że jednak nie cały teren wzdłuż wszystkich granic altany jest utwardzony (co nie pozostaje bez wpływu na możliwość absorpcji wody). Brak wreszcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie konieczności rozebrania utwardzenia w pasie 1 m wzdłuż wszystkich granic. Jest to o tyle istotne, że jak wspomniano, nie cała powierzchnia wzdłuż granic altany jest utwardzona, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Nie jest jasne, na co zasadnie zwracają uwagę skarżący, jak należy wykonać ten nakaz bowiem wskazany pas 1 m wzdłuż wszystkich granic obejmuje pas od strony nieruchomości, której właścicielami pozostają osoby wykluczone z toczącego się postępowania administracyjnego, a teren ten był już terenem utwardzonym uprzednio.

Sąd nie kwestionuje przy tym kompetencji i możliwości oceny stanu faktycznego w oparciu o wiedzę techniczną wyspecjalizowanego organu. Właśnie z uwagi na posiadane kompetencje i wiedzę techniczną powinien on swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w świetle art. 107 § 3 k.p.a powołując konkretne argumenty oparte na wiedzy technicznej, czego w uzasadnieniu zabrakło. Tymczasem obowiązek taki spoczywa na organie także w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 9 i 11 k.p.a.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez brak wykazania przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Nie budzi wątpliwości w świetle literalnego brzmienia tego przepisu, że przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 p.b. zostały ujęte alternatywnie (alternatywa łączna) i brak podstaw w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, do wykazywania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska w kontekście zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Zasadniczo w ocenie Sądu skutku nie mógł odnieść samodzielnie zarzut pominięcia w postępowaniu w I instancji właścicieli działki K. K. i P. K.. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę zarzut braku udziału strony w postępowaniu skutecznie co do zasady może podnieść jedynie ten podmiot, który nie brał udziału w tym postępowaniu. Stanowi to także przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza sporem natomiast powinno być w przedmiotowej sprawie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy podmiotom tym należy zapewnić czynny udział w postepowaniu.

W ocenie Sądu prawidłowa była także kwalifikacja metalowego obiektu budowlanego z elementów stalowych dokonana przez organ.

Prawidłowo także organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wykonanych robót budowlanych nie można kwalifikować, jak to uczynił PINB, przez pryzmat nieobowiązujących (już/jeszcze) przepisów prawa miejscowego.

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia naruszenia § 19, § 28 ust. 2 i § 29 r.w.t., a w konsekwencji mający wpływ na ustalenie i zakres obowiązków nakładanych na inwestora.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte na s. 12-13 uzasadnienia wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 980 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi 500 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).