Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6126/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/20 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność S. spółki z o.o. w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: l. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szpitala do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku A. B. z 22 stycznia 2020r o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdził, że Szpital dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił wnioski o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądził od Szpitala na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Szpitala. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 22 stycznia 2020 r. na dziennik podawczy organu złożyła wniosek o dostęp do informacji publicznej. We wniosku domagała się udostępnienia:

1. protokołów kontroli, które zostały sporządzone przez organy (podmioty) kontrolujące S. sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019r. do dnia złożenia wniosku;

2. decyzji wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

3. wystąpień wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

4. poleceń wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

5. wniosków pokontrolnych wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

6. zaleceń pokontrolnych wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

7. innych niż wskazane w pkt 1-6 niniejszego wniosku dokumentów wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące S. w R. sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku.

Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.") wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich na jej adres zamieszkania. Wskazała, że do chwili złożenia skargi organ nie tylko nie załatwił wniosku skarżącej, ale też stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie poinformował o powodach opóźnienia.

W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska R. Zdaniem Szpitala wnioskodawca nie wskazał jakich dokumentów oczekuje, wnosząc właściwie o udostępnienie praktycznie wszystkich dokumentów wydawanych w związku z jego działalnością. Ilość tych potencjalnych dokumentów uniemożliwia ich udostępnienie bez poniesienia znacznych kosztów. Dopiero po wskazaniu konkretnych dokumentów można by oszacować wartość nakładów koniecznych do poniesienia przy ich skopiowaniu i ocenić czy owe dokumenty nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

W dniu 27 listopada 2020 r. do sądu pierwszej instancji wpłynęło pismo Prezesa Zarządu Szpitala, w którym poinformował, że od 13 sierpnia 2020 r. wszelkie informacje, o które wnioskowała skarżąca, znajdują się na stronie BIP Szpitala.

W załączeniu przedłożono kopię pisma z 26 listopada 2020 r. wraz z kopią dowodu jego nadania listem poleconym do skarżącej, z którego wynika, że informacja ta została udzielona również skarżącej wraz ze wskazaniem dokładnego adresu strony internetowej, na której informacje te umieszczono.

Orzekając jak na wstępie, sąd pierwszej instancji wskazał, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej, a S. w R. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Sąd ten stwierdził, że w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, nie podjął w związku z tym wnioskiem żadnych działań od 22 stycznia 2020 r. aż do czasu poinformowania skarżącej (i sądu) pismem z 27 listopada 2020 r., że od 13 sierpnia 2020 r. wszelkie informacje, o które wnioskowała skarżąca, znajdują się na stronie BIP Szpitala (art. 7 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.). Szpital pozostawał więc w bezczynności, która jednak ustała przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W tej sytuacji sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.")).

Oceniając czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę przede wszystkim długotrwałość bezczynności - od złożenia wniosku do dnia udostępnienia informacji minęło ponad 10 miesięcy, w tym ponad 4 miesiące od wniesienia skargi w dniu 28 czerwca 2020 r. Sąd wziął pod uwagę również długotrwały brak reakcji na wniosek skarżącej. Sam fakt umieszczenia informacji na stronie internetowej Szpitala, bez poinformowania o tym skarżącej, nie może być bowiem uznane za prawidłową realizację wniosku.

W odpowiedzi na skargę Szpital zwrócił uwagę, że ilość potencjalnych dokumentów uniemożliwia ich udostępnienie bez poniesienia znacznych kosztów, jak również część z nich może być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Brak jest jednak wezwań o sprecyzowanie wniosku bądź też powiadomienia o wysokości opłaty zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów sąd ten stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Szpital zwrócił uwagę na zmiany personalne na stanowisku Burmistrza Miasta i w konsekwencji w radzie nadzorczej i zarządzie Szpitala, a także na fakt, że obecny pełnomocnik strony skarżącej przed tymi zmianami zapewniał obsługę prawną Szpitala; jak również na ograniczenie liczby pracowników szpitala w związku z wybuchem pandemii Covid – 19, a także z restrukturyzacją

i szkoleniem pracowników w zakresie procedury udostępniania informacji publicznej. Zdaniem sądu okoliczności te nie mają wpływu na bieg terminów do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niemniej jednak mogą i powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie zasadności wniosków o nałożenie grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął również pod uwagę to, że identycznej treści wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został w tym samym dniu (22 stycznia 2020 r.) również przez inne osoby fizyczne, a następnie na bezczynność Szpitala zostały złożone do tutejszego Sądu skargi, gdzie pełnomocnikiem jest również radca prawny P. K. Sprawy te znalazły swe rozstrzygniecie w wyroku o sygnaturze II SAB/Kr 118/20 oraz w postanowieniu o sygnaturze II SAB/Kr 116/20. Działanie takie naprowadzają na usprawiedliwione przypuszczenie, że kwestia otrzymania informacji publicznej nie jest jedynym motywem złożonych wniosków i skarg na bezczynność.

Dodatkowo sąd pierwszej instancji miał na względzie i tę okoliczność, że znaczny czas bezczynności Szpitala przypadł na trwającą epidemię SARS COV-2, co bez wątpienia do pewnego stopnia usprawiedliwia zaniechania Szpitala, albowiem w obecnej, powszechnie znanej wszystkim sytuacji, najistotniejszym i podstawowym zadaniem wszystkich jednostek ochrony zdrowia jest zorganizowanie opieki zdrowotnej zarówno dla pacjentów zakażonych wirusem COVID-19 jak i dla osób chorych na inne, "zwykłe" choroby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szpital, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktów II oraz IV. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części. Nadto wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. - poprzez uznanie, że doszło do bezczynności Szpitala z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jeśli by nawet uznać że doszło do bezczynności Szpitala, to nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd orzekający na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (w rozpoznawanej sprawie w zgodzie z u.d.i.p.). Zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd bezczynności w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zacytowany powyżej przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04; z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Już tylko z tych względów zarzut nie mógł okazać się skuteczny.

Dalej wskazać należy, że w podniesionym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji ocenił bezczynność, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14; 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14; 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16; 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.