Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 496/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 sierpnia 2023 r. I. stwierdza, że Komendant Miejski Policji w Legnicy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

P. P. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) skierował - 13 sierpnia 2023 r. - do Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy (dalej: Komendant MP, organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadka (funkcjonariuszy Policji) i jednej notatki służbowej. Nadmienił, że żądane dokumenty znajdują się w aktach postępowania dyscyplinarnego RPD-6/22, prowadzonego przez Komendanta MP. Uzasadniając wniosek podniósł, że protokół z przesłuchania świadka stanowi informację publiczną (powołał orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych potwierdzające jego stanowisko).

W dniu 16 sierpnia 2023 r. poinformowano wnioskodawcę, iż - z uwagi na złożoność sprawy - Komendant MP korzysta z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), tj. że decyzja o udostępnieniu zostanie podjęta w terminie określonym w art. 13 ust. 2 (po otrzymaniu odpowiedzi z kancelarii adwokackiej (świadczącej usługi prawne na rzecz Komendanta MP) w zakresie zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji. W tym samym dniu zwrócono się do kancelarii o wydanie opinii prawnej, czy żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i czy może zostać udzielona wnioskodawcy w żądanej formie.

Dnia 6 września 2023 r. kancelaria wydała opinię, z której wynika, że materiał, o jaki występuje wnioskodawca, dotyczy bezpośrednio jego osoby i jest częścią dokumentacji postępowania dyscyplinarnego, jakie toczyło się wobec niego. W tej sytuacji, jako uczestnik postępowania, winien on wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów, nie zaś powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,

a ustawa ta nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania.

W dniu 6 września 2023 r. autor wniosku wystąpił z ponagleniem.

W odpowiedzi z 7 września 2023 r. poinformowano wnioskodawcę, że kancelaria adwokacka wydała opinię prawną dotyczącą rzeczonego wniosku, z której wynika, iż w sytuacji, gdy skarżący - jako uczestnik postępowania - powinien wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów nie zaś powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy

o Policji, która to ustawa nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania. Podniesiono, że informacją publiczną są same tylko orzeczenia dyscyplinarne. Stwierdzono, że inaczej należy traktować zeznania świadka składane w toku prowadzonego postępowania. Zauważono, że tego rodzaju dokumenty nie zostały wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.d.i.p., jak

i w pozostałych regulacjach art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Dostrzeżono, że przyjęcie, iż do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym, należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Stanowisko to nie pozostaje także w sprzeczności z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym jest poddanie działań organów władzy publicznej, czy też podmiotów wykonujących zadania publiczne, kontroli społecznej. Zdaniem Komendanta MP, dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje ten cel ustawowy. Poza tym, udostępnieniu co do zasady podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty

Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że ustawa o Policji przewiduje, iż sprawcą przewinienia dyscyplinarnego może być tylko policjant w służbie czynnej. Wskazano, że w związku z tym, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby

w Policji, to tym samym utracił on przymiot obwinionego oraz uprawnienia, o których mowa w przepisie art. 135f ust. 1 pkt 3 tej ustawy dot. prawa do przeglądanie akt postępowania dyscyplinarnego.

Reasumując Komendant MP uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie materiałów z akt postępowania dyscyplinarnego nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zaznaczył, że żądając dostępu do protokołów przesłuchania świadków dotyczących postępowania dyscyplinarnego, skarżący nie domagał się udostępnienia informacji publicznej zawartej w aktach, lecz żądał w istocie dostępu do akt sprawy tego postępowania, co z kolei regulują odrębne przepisy szczególne.

W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca złożył ponaglenie.

Ustosunkowując się do ponaglenia, organ wskazał na terminowe udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego.

W skardze na bezczynność Komendanta MP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, akcentując nieudostępnienie mu w terminie informacji, o jaką wystąpił we wniosku z 13 sierpnia 2023 r., skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Jednocześnie skarżący wniósł o:

1) uznanie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i tym samym dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także uznanie jego uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie;

3) zwolnienie go od opłat sądowych i wydatków sądowych;

4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

5) wymierzenie organowi grzywny za rażącą bezczynność w postępowaniu;

6) zasądzenie od organu na jego rzecz zadośćuczynienia w kwocie 500 zł za powstanie faktu bezczynności postępowania i naruszenia tym samym jego godności oraz zasad konstytucyjnych w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej.

Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga na bezczynność w sprawie udzielenia skarżącemu przez Komendanta MP informacji publicznej na wniosek z 13 sierpnia 2023 r. okazała się uzasadniona.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Wskazać należy, że - w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tej regulacji, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest jednak wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku

w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

Ustawa przewiduje (wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p.) różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.

Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, że stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy (u.d.i.p.), gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku

z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności - m.in. - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc Komendant MP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Komendant MP wykonuje zadania publiczne, co sam przyznał w postępowaniu.

Niebudzące wątpliwości Sądu było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Ustawa (u.d.i.p.) traktuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również

w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Zdaniem Sądu, protokoły przesłuchania świadka z zakończonego już postępowania dyscyplinarnego byłego policjanta stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, mimo że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione

w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawnione podmioty publiczne (art. 135e ustawy o Policji). Z przepisów ustawy o Policji wynika, że

z czynności przesłuchania świadka sporządza się obligatoryjnie protokół, który winien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 135e ust. 3, a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Protokół podpisuje funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg. Można zatem przyjąć, że protokół z przesłuchania świadka w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg.

Protokół przesłuchania świadka zawiera informację publiczną. Z tego bowiem dokumentu wynika, jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej

i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona niechlujnie) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak, to dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania.

Reasumując, protokoły z przesłuchania świadka zakończonego postępowania dyscyplinarnego w sprawie RPD-6/22, prowadzonego przez Komendanta MP, zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez funkcjonariusza publicznego, jak również z ich treści można wyprowadzić ocenę, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym.

Jak wynika z akt sprawy, Komendant MP do dnia wniesienia skargi

i wyrokowania przez Sąd nie udostępnił skarżącemu żądanej we wniosku z 13 sierpnia 2023 r. informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów.

W tym stanie rzeczy Sąd - w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 - p.p.s.a. zobowiązał Komendanta MP do załatwienia wniosku skarżącego ku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt II sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny (nie uwzględnił wniosków skarżącego i oddalił jego skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt III sentencji wyroku). Tutaj Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności. Nie dopatrzył się Sąd w sprawie także naruszenia godności skarżącego.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.