Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1833/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1944/17 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 1944/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...], pismem z 17 stycznia 2017 r., znak: RR-BA.6730.139.2016, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ albo organ I instancji) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Kolejno wskazano, że RDOŚ, postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że inwestycja naruszy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm. 2016, poz. 4171, "uS2016") w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm., Uioś). W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano również, że w stosunku do planowanej zabudowy nie mają zastosowania odstępstwa wymienione we wskazanej uchwale Sejmiku.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J. F., zarzucając:

• naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy następujących przepisów postępowania, tj.:

- art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art, 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., Upzp); art. 6, art. 7, art. 12 § 1 i § 2, art. 8, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 106 § 5, art. 6 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010). Dodatkowo, żaląca się – w przypadku nieuwzględnienia żadnego z powyższych zarzutów – zarzuciła zaniechanie wydania postanowienia warunkowo uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody projekt decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem, że inwestycja nie będzie obejmować określonej części działki, objętej ochroną środowiskową, co "prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej w niniejszej sprawie".

Żaląca się wniosła o uchylenie w całości postanowienia I instancji i o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, alternatywnie wniosła o uchylenie w całości tego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, polegające na uzgodnieniu projektu decyzji.

Dalej w wyroku przywołano, że GDOŚ, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji podzielił stanowisko RDOŚ uznając, że podlegająca uzgodnieniu budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...], obręb geod. [...], gm. [...], wraz z równoległymi inwestycjami na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], pomimo złożenia odrębnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla każdej z działek z osobna, ze względu na ten sam charakter zabudowy i powiązanie funkcjonalne oraz przestrzenne, stanowić będzie jedno przedsięwzięcie, tj. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, określoną w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010. Ponadto, organ II instancji zgodził się z RDOŚ, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz zawarty § 5 ust. 1 pkt 2 w uS2016.

GDOŚ wyjaśnił, że działka na której planowana jest uzgadniana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, a także w obszarze Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007. Zdaniem organu II instancji przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], o pow. ok. 0,1393 ha, planowana zabudowa nie przekroczy powierzchni 0,5 ha, a tylko w przypadku takiej powierzchni zabudowy inwestycja kwalifikowałaby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozp. RM 2010. Organ II instancji podkreślił jednak, że na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] skarżąca planuje budowę łącznie 6 budynków. Ponadto, na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...], również jest planowana realizacja zabudowy jednorodzinnej, tyle że przez innego inwestora. Wskazane działki są połączone tą samą drogą wewnętrzną. Wobec powyższego w kompleksie składającym się z piętnastu działek inwestorzy zamierzają zrealizować dwa zespoły zabudowy, które razem współtworzyć będą jeden kompleks zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem GDOŚ w pierwszej kolejności należało określić powierzchnię planowanej zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą poprzez zsumowanie powierzchni zabudowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, planowanych do realizacji na ww. działkach ewidencyjnych przez tego samego inwestora. Wykonując powyższe, trzeba mieć na uwadze, iż "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozp. RM 2010, oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przedsięwzięcia, które opisywane są za pomocą "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia", to różnego rodzaju zabudowy z towarzyszącą im infrastrukturą. Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać tę powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy zatem do niej zaliczyć m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej). Zdaniem organu II instancji należało przyjąć że przekształceniu ulegnie cała powierzchnia nieruchomości (tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]). Analiza przedstawionych do uzgodnienia projektów decyzji wskazuje, że powierzchnia, która ulegnie przekształceniu w wyniku prowadzonych prac budowlanych przekroczy 0,5 ha. Powyższe oznacza, że planowany zespół zabudowy kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 ww. rozporządzenia. Organ II instancji, po analizie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, podzielił stanowisko RDOŚ, że nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od zakazów określonych w uchwale.

Ponadto, GDOŚ odstąpił od badania zgodności planowanej inwestycji z art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016, poz. 2134, Uop), w jego ocenie badanie, czy planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB 280007 w sytuacji, kiedy uzgadniana inwestycja narusza uchwałę, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie GDOŚ złożyła J. F., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj.:

- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 Uioś oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 K.p.a.,

- art. 136 w zw. z art. 144 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 i 8 K.p.a.,

- art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 K.p.a.,

- art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 K.p.a.,

- art. 136 w zw. z art. 144 oraz art 85 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art, 144 oraz art. 7 i 8 K.p.a.,

- art. 136 w zw. z art, 144 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 i 8 K.p.a.,

- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 oraz art. 1 § 1 K.p.a.,

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

- § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010,

- § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że za uprawnione należało uznać stanowisko organu, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 planowaną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego, że łączna powierzchnia działek określona "liniami rozgraniczającymi teren inwestycji" wynosi 0,8327 ha, a więc przekracza 0,5 ha, o której mowa w rozporządzeniu, to – zdaniem sądu pierwszej instancji – zasadnie organ odwoławczy uznał, że jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a więc naruszy zakaz z § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016. W ocenie tegoż sądu w takiej sytuacji trafnie stwierdzono, że z uwagi na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzą podstawy do zastosowania odstępstwa od tego zakazu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. F. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa), skarżąca kasacyjnie zarzuca:

a) naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania:

I. art. 133 § 1 Ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, polegające na pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku istotnej części akt sprawy, a mianowicie informacji o tym, że działka będąca przedmiotem wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy graniczy bezpośrednio z trzema działkami, dla których zostały ustalone warunki zabudowy oraz sąsiaduje z dwiema innymi działkami zabudowanymi domami mieszkalnymi (informacja zawarta w analizie stanu faktycznego i prawnego planowanej przez skarżącą inwestycji, załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy – k. 38 akt adm.), co doprowadziło do ukształtowania rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w oparciu o niepełną podstawę faktyczną;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 Uioś oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na odmowie uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ wydając je wykroczył poza zakres swoich kompetencji, uznając, iż planowana przez skarżącą inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas, gdy Wójt Gminy [...], który byłby organem właściwym do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdził w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, iż projektowany przez skarżącą obiekt nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

III. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 136 w zw. z art. 144 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 i 8 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na odmowie uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ wydając je zaniechał ustalenia, jaka część działki skarżącej może ulec przekształceniu wskutek realizacji inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i arbitralnie przyjął, że wobec rzekomej niemożności ustalenia tego faktu, przekształceniu ulegnie cała powierzchnia działki, a tym samym rozstrzygnął występującą w postępowaniu administracyjnym wątpliwość, nieusuniętą w postępowaniu dowodowym, na niekorzyść skarżącej, co godzi w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do państwa oraz narusza obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej słusznego interesu obywatela;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na odmowie uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ kształtując swoje rozstrzygnięcie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów, bezpodstawnie przyjmując, iż wskutek realizacji inwestycji może dojść do przekształcenia całej powierzchni działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z zasad doświadczenia życiowego i przepisów budowlanych w sposób oczywisty wynika, że przedmiotem inwestycji budowlanej nie może być cała powierzchnia działki przeznaczonej na budowę, a tym samym nie sposób także przyjąć, jakoby wskutek inwestycji budowlanej przekształceniu uległa cała działka, skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie zawiera wymóg, zgodnie z którym udział powierzchni biologicznie czynnej ma wynosić minimum 70 % całkowitej powierzchni działki objętej wnioskiem; w żadnym więc przypadku nie jest możliwe, aby na podstawie wnioskowanej decyzji przekształceniu mogła ulec cała powierzchnia działki, jak bezpodstawnie przyjął organ;

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na odmowie uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ wydając je uznał, że planowana przez skarżącą inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, prowadząc do znacznego przekształcenia prawnie chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, podczas gdy dla trzech działek usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie działki, będącej przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały już wydane ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i w okolicy tej dominuje zabudowa mieszkalna, a tym samym krajobraz, którego częścią jest działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie już uległ i może nadal podlegać przekształceniu wskutek inwestycji budowlanych, niezależnie od wyniku tegoż postępowania, co czyni rozstrzygnięcie organu rażąco nieproporcjonalnym;

VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 oraz art. 1 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na odmowie uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia organu, pomimo że organ wydając je wykroczył poza przedmiotowe granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, bezzasadnie badając stan innych działek niż ta, której dotyczył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, co doprowadziło do oparcia przez organ rozstrzygnięcia na faktach, które w ogóle nie dotyczą niniejszej sprawy i jako takie powinny być wyłączone z zakresu postępowania dowodowego;

VII. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, polegające na nieustosunkowaniu się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów sformułowanych w skardze oraz dokonaniu opisu ustalonego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego w sposób bardzo lakoniczny, że w istocie nie jest możliwe zrekonstruowanie, jaki dokładnie zestaw faktów sąd przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia, co znacząco utrudnia kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

b) naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że odmowa przez organ uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody planowanej przez skarżącą inwestycji nie narusza prawa i jest rozstrzygnięciem proporcjonalnym, pomimo że środowisko przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej jest tak znacząco przekształcone występującą tam zabudową mieszkalną i może być nadal przekształcane wobec wydanych dla sąsiednich działek decyzji ustalających warunki zabudowy, iż rozstrzygnięcie to nie stanowi środka przydatnego dla realizacji legitymowanego konstytucyjnie celu w postaci ochrony środowiska, co prowadzi do nieproporcjonalnego, a tym samym niekonstytucyjnego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej w niniejszej sprawie;

II. § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na uznaniu za trafne stanowiska organu, zgodnie z którym inwestycja objęta wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy powierzchnia zabudowy działki, której dotyczy to postępowanie nie przekracza 0,5 ha;

III. § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010, poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że umożliwiają one sumowanie powierzchni działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i obszaru innych, sąsiednich działek należących do inwestora i wysnuciu w oparciu o taki zabieg wniosku o potencjalnie znaczącym oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia budowlanego, będącego przedmiotem wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy możliwość sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie dotyczy wyłącznie przedsięwzięć tego samego rodzaju, znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Co więcej, przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 pozwala na sumowanie powierzchni sąsiednich działek tylko wówczas, gdy w stosunku do nich toczy się jedno postępowanie administracyjne, co do wydania jednej decyzji pozwalającej na realizację jednego planowanego przedsięwzięcia na wszystkich takich działkach, podczas gdy w przedmiotowym przypadku potencjalna zabudowa jednorodzinna na sąsiednich działkach z całą pewnością nie stanowi jednego przedsięwzięcia i nie sposób domniemywać, czy w ogóle kiedykolwiek będzie realizowana, a nie zostało wszczęte żadne postępowanie co do wydania decyzji w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia na kilku działkach, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie możliwość realizacji budowy we wnioskowanym zakresie wyłącznie na działce nr [...].

Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; wnosi się również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; na podstawie art. 106 § 3 Ppsa wnosi także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów - ostatecznych decyzji administracyjnych Wójta Gminy [...], odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...],[...],[...],[...], sąsiadujących z działką skarżącej o nr [...], której dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, na okoliczność stanu postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek znajdujących się sąsiedztwie działki nr [...], zakresu przedsięwzięć planowanych obecnie na działce nr [...] oraz w jej bezpośrednim otoczeniu oraz powierzchni, która może ulec przekształceniu wskutek realizacji tychże przedsięwzięć. Podnosi się również, że powyższy wniosek nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie, zaś przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanej z naturą i zakresem rzeczywiście zamierzonego przez skarżącą przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie wywodzi, że obecnie w odniesieniu do żadnej z działek, których powierzchnię organ bezpodstawnie zsumował z powierzchnią działki nr [...], nie toczy się już postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec braku uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy [...] odmówił bowiem ustalenia warunków zabudowy dla każdej z tych działek. Decyzje w tym przedmiocie są ostateczne, jako, że nie zostały zaskarżonego przez osoby uprawnione. Dokumenty zawierające te decyzje objęte są wnioskiem dowodowym skarżącej zawartym w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. W tej sytuacji obecnie nie może być mowy o możliwości powstania na działce nr [...] i działkach sąsiednich przedsięwzięć tego samego rodzaju, znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu, które uzasadniałyby dokonywanie globalnej oceny oddziaływania wszystkich tych przedsięwzięć razem wziętych. Wobec powyższego, do oceny, czy inwestycja zamierzona przez skarżącą może być uznana za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wyłącznie miarodajna jest powierzchnia zabudowy działki nr [...], która jest wielokrotnie mniejsza niż wymagane przez § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010 0,5 ha. W tych okolicznościach, skoro powierzchnia wskazanej działki nie osiąga tej powierzchni, planowanej na tej działce inwestycji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie można uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na przepisy o ochronie środowiska.

Zarządzeniem z 26 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. W reakcji na to zawiadomienie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie posiedzenia niejawnego, zaś skarżony organ zgodę taka wyraził.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie. W piśmie z 19 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej wnosił o przeprowadzenie rozprawy "na odległość".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa wskazać należy, że zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem przy ustalaniu stanu faktycznego przyjętego za jego podstawę istotnej części akt sprawy. Sąd pierwszej instancji pominąć miał bowiem informację o tym, że działka będąca przedmiotem wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy graniczy bezpośrednio z trzema działkami, dla których zostały ustalone warunki zabudowy oraz sąsiaduje z dwiema innymi działkami zabudowanymi domami mieszkalnymi. W konsekwencji doprowadziło to do ukształtowania rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w oparciu o niepełną podstawę faktyczną.

Zdaniem Sądu Naczelnego stwierdzić trzeba, że tak postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nie tylko całkowicie chybiony, lecz i wadliwie postawiony.

Stosownie do treści art. 133 § 1 Ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Naruszenia art. 133 § 1 Ppsa nie stanowi natomiast zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 1381/04, ONSAiwsa 2006, nr 1, poz. 14). W rozpoznawanej sprawie istotne w sprawie fakty, znajdujące potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który przy uwzględnieniu treści art. 133 § 1 Ppsa zostały przez sąd pierwszej instancji przyjęte za podstawę wyrokowania, nie dają podstaw do twierdzenia, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy.

B. Wskazany w podstawach skargi kasacyjnej po wielokroć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie organu, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 Uioś oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, a także art. 106 § 5 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 i art. 6 oraz art. 1 § 1 K.p.a., które z uwagi na sposób ich zredagowania należało rozpoznać łącznie.

W pierwszej kolejności uznać wypadnie, że strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 63 ust. 1 Uioś, nie wskazała, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Artykuł 63 ust. 1 Uioś posiada rozbudowaną strukturę – składa się z trzech punktów, które następnie są podzielone na mniejsze jednostki redakcyjnej w postaci liter. Posiadają one zróżnicowaną treść normatywną regulującą różne kryteria, które powinien uwzględnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Autor skargi kasacyjnej nie powołał w niej w sposób precyzyjny tych jednostek redakcyjnych art. 63 ust. 1 Uioś, albo nie wskazał w niej takiego uzasadnienia, które pozwalałoby sądowi kasacyjnemu ustalić w sposób bezsporny intencję strony skarżącej kasacyjnie. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec związania zarzutami skargi kasacyjnej, domyślanie się zakresu zarzutu podniesionego przez stronę wnoszącą kasację odnośnie naruszenia konkretnego przepisu prawa. Trafnie judykatura podkreśla przy tym, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma prawnego tytułu do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku, jeżeli te aspekty sprawy nie zostały wskazane przez stronę. Na poziomie postępowania kasacyjnego niemożliwe jest domniemywanie zakresu naruszeń, jakich dopuścił się sąd pierwszej instancji, gdy z treści skargi kasacyjnej wprost one nie wynikają (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15, LEX nr 2347660).

Z kolei art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 Uioś są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego, zaś pełnomocnik skarżącej kasacyjnie błędnie przywołuje je wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Tym niemniej, odnosząc się do zarzutu, że organ II instancji nie miał kompetencji do kwalifikowania inwestycji do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazać należy, że organy obu instancji są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ochrony przyrody. Uioś powołała system organów działających w zakresie niektórych spraw związanych z ochroną środowiska. Organy te to: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań wskazanych w Uioś na obszarze województwa. Powołanie tych organów stanowiło krok, zmierzający do wyodrębnienia spraw ochrony środowiska w ręku wyspecjalizowanych, fachowych organów. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkich zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzić można, że na wnioskowanym terenie powstanie nowy zespół budynków mieszkalnych (osiedle domków jednorodzinnych) realizowanych przez tego samego inwestora i przedkładanych do uzgodnienia pojedynczo, w skład którego wchodzić będzie oprócz budynków również droga wewnętrzna do ich obsługi, co stanowić będzie jedno przedsięwzięcie, tj. zabudowę mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010. W przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano, czy planowana inwestycja należy lub nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w Uioś i znajduje się w katalogu zawartym w rozp. RM 2010. Dlatego w przypadku dostrzeżenia niezgodności z prawem projektu decyzji, organ uzgadniający nie mógł go nawet warunkowo pozytywnie uzgodnić, ponieważ mogłoby dojść do wydania decyzji niezgodnej z prawem o warunkach zabudowy przez organ główny.

Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organy orzekające wykroczyły poza granicę rozpoznawanej sprawy i bezzasadnie badały stan innych działek. Sąd Naczelny zauważa, że jeśli planowana inwestycja, w tym przypadku budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków) to obowiązkiem organów było powiązanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia. Wynika to z konieczności kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko.

Podkreślenia wymaga, że dla wyniku rozstrzygnięcia, które może być wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, a dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3204/14, LEX nr 2002656).

D. Zarzuty naruszenia kolejnych przepisów postępowania, a to art. 136 w zw. z art. 144 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 oraz art. 7 i 8 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sposób uzasadnienia tak skonstruowanych podstaw kasacyjnych wskazuje, że zarzuca się sądowi wojewódzkiemu wskutek oddalenia skargi brak właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go postanowienia organu I instancji.

Należy wpierw wyjaśnić, że pod pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Powyższe wskazuje, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia obejmuje zarówno powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi, jak również powierzchnię pod realizację infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem ww. obiektów, czyli należy uwzględnić powierzchnię pod: parkingi, drogi dojazdowe, chodniki, place budowy, place składowe, podjazdy oraz inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zakrzewień, zadrzewień, zbiorowisk łąkowych). Teren inwestycji zaznaczono liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, czyli teren całych działek będących przedmiotem uzgodnienia. W przypadku działek nr [...] i [...] nieprzekraczalną linię zabudowy wrysowano w odległości 6 m i 20 m od działek nr [...],[...] stanowiących drogi. Dla działek nr [...] i [...] nieprzekraczalną linię zabudowy wrysowano w odległości 6 m od drogi (działka nr [...]) oraz 12 m od działki nr [...] stanowiącej las. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...] wrysowana została w odległości 6 m od drogi, zaś dla działki [...] w odległości 6 m i 20 m od dróg (działka nr [...],[...]) oraz 12 m od lasu. W każdym z projektów decyzji wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z podaną definicją nieprzekraczalna linia zabudowy to: "linia, poza którą nie można sytuować obiektów kubaturowych i nie może jej przekroczyć żaden element obiektu. Linia ta nie dotyczy urządzeń budowlanych projektowanych wraz z tym obiektem". Powyższe wskazuje, że w granicach terenu wyznaczonego poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy można lokalizować obiekt kubaturowy, czyli budynek. Pomiędzy zaś nieprzekraczalną linią zabudowy a granicą działki istnieje możliwość realizacji jedynie urządzeń budowlanych projektowanych wraz z tym obiektem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przekształceniu wskutek realizacji tak określonego zamierzenia może ulec powierzchnia całej działki inwestycyjnej. Organ uzgadniający dokonał zatem prawidłowej interpretacji treści projektu decyzji o warunkach zabudowy uznając, że w związku z powyższym, niezależnie od powierzchni zabudowy podanej w projekcie decyzji, należy przyjąć, że w związku z realizacją inwestycji dopuszcza się przekształcenia pozostałej na tej działce powierzchni gruntu ornego, a więc całej jego powierzchni.

Podobnie niezasadne są zarzuty dotyczące wymogów zapewnienia udziału powierzchni biologicznie czynnej, która ma wynosić minimum 70 % całkowitej powierzchni działki objętej wnioskiem. Kwestie te podlegają badaniu dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę i nie mogą być przedmiotem oceny dokonywanej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a tym bardziej organów uzgadniających projekt tej decyzji.

Nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przedmiotową działkę otaczają z trzech stron trzy nieruchomości, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, umożliwiające realizację przedsięwzięć budowlanych w zakresie wznoszenia domów jednorodzinnych, w sytuacji gdy budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków), a obowiązkiem organów było powiązanie tych wszystkich inwestycji jako jednego przedsięwzięcia, a tym samym zachodziła w takim przypadku konieczność kompleksowego zbadania potencjalnego wpływu zamierzenia na środowisko.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 5 K.p.a., wskutek nieuchylenia zaskarżonego postanowienia. Z przywołanego przepisu wynika tylko tyle, że zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W realiach przedmiotowej sprawy administracyjnej RDOŚ zajął stanowisko w formie postanowienia, a skarżąca wniosła na nie zażalenie. Nie został przez to uchybiony cyt. przepis.

E. Nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, zdaniem Sądu Naczelnego, naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w kontekście treści art. 174 pkt 2 Ppsa, wywodząc że sąd pierwszej instancji miał nie odnieść się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów sformułowanych w skardze skarżącej oraz dokonaniu opisu ustalonego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego w sposób bardzo lakoniczny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie, stawiając zarzut naruszenia powyższego przepisu w istocie podnosi brak należytego – w jej ocenie – ustosunkowania się do wszystkich kwestii i zarzutów przedstawionych w skardze. Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał w dostatecznie komunikatywny sposób przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił. Nie jest więc tak, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku ma uniemożliwiać Sądowi Naczelnemu jego kontrolę instancyjną, przeczy temu chociażby obszernie zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego. Odrębną natomiast kwestią jest, czy stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, zwłaszcza w aspekcie wykładni i zastosowania przepisów praw amaterialnego jest prawidłowe.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie sądu wojewódzkiego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżąca kasacyjnie odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jej ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa. Podobnie ocenić należy jako nieskuteczne podnoszenie zarzutu naruszenia cyt. przepisu Ppsa, gdy idzie o przedstawienie stanu faktycznego sprawy w sposób ograniczony, lakoniczny, niepozwalający ustalić toku rozumowania sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tok rozumowania sądu wbrew twierdzeniom skarżącej jest czytelny, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe. Obowiązku przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 Ppsa nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego, drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien odnieść się jedynie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nastąpiło (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II GSK 2107/11, LEX nr 1277945).

Natomiast podnoszone mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na ograniczonym i lakonicznym – zdaniem skarżącej – przestawieniu stanu sprawy w sytuacji, gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

F. Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), oraz że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). W ust. 3 tego artykułu mowa jest natomiast o tym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Z treści skargi kasacyjnej można wnosić, że skarżąca kasacyjnie uważa, że naruszenie ww. przepisów Konstytucji RP polega na tym, że ograniczane jest konstytucyjnie chronione jego prawo własności poprzez uniemożliwienie zabudowy nieruchomości. W ocenie skarżącej kasacyjnie środowisko przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej jest już tak znacząco przekształcone występującą tam zabudową mieszkalną i może być nadal przekształcane wobec wydanych dla sąsiednich działek decyzji ustalających warunki zabudowy, co prowadzi do nieproporcjonalnego, a tym samym niekonstytucyjnego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej. W ocenie NSA, pogląd ten jest niezasadny.

Po pierwsze, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczana.

Po drugie, planowane do realizacji przedsięwzięcie (kompleks budynków), położone jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego na terenie którego obowiązuje Uchwała Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, a także w obszarze Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007. Jeśli z analizy materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja naruszy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 2 uS2016) w rozumieniu przepisów Uioś, to zabezpieczenie przed takim zagrożeniem może polegać na niewyrażeniu zgody przez organy administracji na taką zabudowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. To, że na tym terenie znajdować się mają obiekty, których charakter miałby uzasadniać dalszą zabudowę, w żadnym razie nie dowodzi naruszenia wskazanych w środku odwoławczym przepisów konstytucyjnych. Przeciwnie, umyka uwadze stronie skarżącej, że jedną z przesłanek ograniczenia z praw jest konieczność zapewnienia ochrony środowiska, tym wszak kierowały się organy orzekające w ramach współdziałania.

G. Wreszcie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które Sąd postanowił rozpoznać łącznie, gdyż pozostają ze sobą, w ścisłym związku, a to § 5 ust. 1 pkt 2 uS 2016 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010.

Przypomnieć należy, że według § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Uioś. Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dzielonych na: zawsze oraz potencjalnie mogące oddziaływać na środowisko), stosownie do postanowień art. 60 Uioś, został ustalony w przepisach wykonawczych (rozp. RM 2010). Treść § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozp. RM 2010 wskazuje, że do przedsięwzięć tego rodzaju zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa a art. 6 ust.1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody lub w otulinach form przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane wraz z pozostałą powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przy tym powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która uległa zmianie w związku z realizacją takiego przedsięwzięcia. Obejmuje ona nie tylko powierzchnię zabudowy, ale również powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. (por. wyrok NSA w wyroku z 15 lutego 2018 r., II OSK 1847/17, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).

Według zaś § 3 ust. 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia nieosiągające progów w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Zdaniem Sądu Naczelnego z przywołanych powyżej regulacji wynika jednoznacznie, że dla uznania, że dane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, istotne jest ustalenie, czy parametry tego przedsięwzięcia, po zsumowaniu z parametrami planowanego, realizowanego bądź zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, na połączonym w jedną całość obszarze, osiągnie progi ustalone w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozp. RM 2010. Przy tym, zgodnie z brzmieniem drugiej części § 3 ust. 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia, przez planowane przedsięwzięcie rozumie się przedsięwzięcie w stosunku do którego zostało wszczęte postepowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Takim postępowaniem jest m.in. postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, tzw. decyzji wzt (art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś).

Z taką sytuacją, jak opisana w wyżej przytoczonych przepisach, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, J. F. (inwestor) wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Nadto, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] skarżąca planuje realizację inwestycji w postaci budowy łącznie 6 budynków, co do każdej z działek wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W dodatku, na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...], również jest planowana realizacja zabudowy jednorodzinnej tyle że przez innego inwestora. Wskazane działki są połączone tą samą drogą wewnętrzną. Wobec powyższego w kompleksie składającym się z piętnastu działek zamierza się zrealizować dwa zespoły zabudowy (każdy po sześć budynków), które razem, finalnie, współtworzyć będą jeden kompleks zabudowy mieszkaniowej. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że wymienione inwestycje wypełniają przesłankę określoną w § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 i będą zajmować powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. Jako takie zaś będzie stanowić przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozp. RM 2010, tj. przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak bowiem zauważył słusznie sąd pierwszej instancji, jeśli planowana inwestycja, w tym przypadku budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków) to obowiązkiem organów jest powiązanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia.

Uwzględniając powyższe, Sąd Naczelny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie takim przedsięwzięciem, o którym mowa w ww. przepisie, jest budowa łącznie 6 domów jednorodzinnych. Planowana bowiem na działce nr [...] inwestycja jest częścią zespołu zabudowy mieszkaniowej, która miałaby być realizowana na tych wszystkich pozostałych działkach na podstawie wniosków przedstawionych organowi do uzgodnienia. Kryterium, które wskazuje na tożsamość obiektu stanowi w tym przypadku zarówno charakter inwestycji, miejsce jej realizacji jak też tożsamość inwestora, którym we wszystkich wnioskach jest J. F.

Zdaniem Sądu wobec tego, że łączna powierzchnia zabudowy całego zespołu zabudowy mieszkaniowej, określona "liniami rozgraniczającymi teren inwestycji" wynosi 0,8327 ha, a więc przekracza 0,5 ha, o której mowa w rozporządzeniu, to słusznie organy uznały, że jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że jego realizacja naruszy zakaz z § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016, co uzasadnia odmowę uzgodnienia inwestycji, zaś z uwagi na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzą podstawy do zastosowania odstępstwa od tego zakazu.

H. Końcowo wskazać wypada, w kontekście złożonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd wojewódzki. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa sądowi pierwszej instancji z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 Ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 Ppsa dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 Ppsa, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II GSK 938/16, LEX nr 2470962). Rzecz w tym, że sąd pierwszej instancji oceniał legalność zaskarżonego doń postanowienia GDOŚ na datę jego podjęcia. Innymi słowy WSA w Warszawie brał pod uwagę i wypowiadał się co do legalności zaskarżonego postanowienia, uwzględniając stan faktyczny i prawny, jaki istniał w dniu 31 maja 2017 r. Tymczasem wniosek skarżącej kasacyjnie, aby dopuścić dowód z kopii decyzji Wójta Gminy [...] odnosi się do aktów wydanych po tej dacie. Tym samym wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

I. Z przyczyn określonych w art. 184 Ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.