Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 952/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 ,art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 , art. 149 § 2, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 1 pkt 2b, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1084/20 w sprawie ze skargi A. B. i E. B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2020 r., nr WINB-WOP.7721.63.2020.BL w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1084/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. B. i E. B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2020 r., nr WINB-WOP.7721.63.2020.BL w przedmiocie wznowienia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 23 czerwca 2020 r., znak PINB.451.41.2019.KK, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (dalej PINB) na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 K.p.a., art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej powoływana jako Pb) stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu znak PINB.451.11.2018.MK1 z 6.08.2018 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na braku udziału strony w postępowaniu bez winy strony. Jednocześnie PINB odmówił uchylenia ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ na wniosek E. B. i A. B. (dalej określane jako skarżące) postanowieniem z 23.12.2019 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną PINB znak PINB.451.11.2018.MK1 z 6.08.2018 r.

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, oraz § 2 w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego przez brak zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu. Jednocześnie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania i tak wydana byłaby decyzja tożsama z decyzja pierwotną (art. 146 § 2 K.p.a.). Organ ma, oceniając powyższą kwestię, obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie w przedmiocie robót budowlanych. Strona bowiem, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym, ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania zostaną zachowane standardy prowadzenia postępowania w taki sposób, jakby zostało "reaktywowane" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.

Przedmiotem postępowania administracyjnego przed organem I instancji był kanał rewizyjny (samochodowy) wykonany w garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego segmentu szeregowego przy ul. [...] w T., wykorzystywany na potrzeby inwestora między innymi do naprawy lub sprawdzenia stanu technicznego własnego samochodu. Postępowanie to zakończone zostało decyzją znak PINB.451.11.2018.MK1 z 6.08.2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem ww. kanału samochodowego jako bezprzedmiotowe.

Pojęcie garażu nie zostało zdefiniowane wprost w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak można wyinterpretować je z treści § 108 ust. 1 jako pomieszczenie (budynek) "do przechowywania i bieżącej niezawodowej obsługi samochodów osobowych". Również ten przepis dopuszcza wykonywanie prostych prac warsztatowo-naprawczych i nie wprowadza ograniczeń w zakresie wyposażenia technicznego. Z akt sprawy nie wynika, aby kanał samochodowy służył zawodowej obsłudze i naprawie samochodów. Inwestor nie prowadzi bowiem działalności polegającej na świadczeniu osobom trzecim usług w postaci dokonywania przeglądu lub naprawy samochodów.

Zdaniem organu, przedmiotowy kanał rewizyjny na gruncie ustawy Prawo budowlane nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury z uwagi na fakt, że został wykonany w istniejącym pomieszczeniu garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zabudowy segmentowej. Kanał ten nie jest także urządzeniem budowlanym, gdyż nie jest związany z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gdyby bowiem kanał samochodowy znajdował się w budynku stacji przeprowadzającej badania techniczne pojazdów, taka kwalifikacja mogłaby być dopuszczalna.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że wykonanie w pomieszczeniu garażu (znajdującego się w poziomie piwnicy) kanału samochodowego stanowi przebudowę budynku. W myśl art. 3 ust. 7a Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana paramentów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Art. 28 ust. 1 Pb stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka, wbrew wyrażonej w art. 28 Pb zasadzie, pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31). Przypadki, w których w myśl art. 30 Pb roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1b Pb pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Tego rodzaju roboty zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pb wymagają zgłoszenia. Wprawdzie przepisy Pb nie definiują w istocie pojęcia "elementu konstrukcji", niemniej jednak zgodnie z zasadami sztuki budowlanej przyjmuje się, że elementem konstrukcji jest część budynku stanowiąca jego zasadniczą bryłę, tj. fundamenty, ściany nośne (zewnętrzne i wewnętrzne) oraz stropy, a przegrodą zewnętrzną niewątpliwie jest podłoga na gruncie.

Przywołując przepis art. 29 ust. 1 pkt 1b Pb, należy dokonać wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Pb, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym wyżej mowa, stanowi z kolei podstawę do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 Pb nie określa pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, a jedynie poprzez odesłanie do licznych regulacji przewidujących szczegółowe wymogi oraz związane z nimi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że roboty budowlane polegające na przebudowie posadzki garażu w budynku w celu wykonania kanału samochodowego nie ograniczyło zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Celem postępowania prowadzonego w trybie procedury wynikającej z art. 50-51 Pb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Przy czym podkreślenia wymaga, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem administracyjnym (budowlanym) a nie cywilnym, regulującym kwestie odpowiedzialności za ewentualną szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności.

W celu dostatecznego wyjaśnienia charakteru sprawy spowodowanego wykonaniem robót budowlanych organ w piśmie z 14 maja 2018 r. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Pb wezwał inwestorkę do dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o poprawności ich wykonania sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlanego wpisaną na właściwą listę członków samorządu zawodowego. Inwentaryzacja taka została dostarczona wraz z oświadczeniem osoby posiadającej ww. uprawnienia, że "kanał samochodowy usytuowany na gruncie posadzki garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) został wykonany prawidłowo według sztuki budowlanej i nadaje się do użytkowania". Z inwentaryzacji wynika zaś, że został wykonany kanał o wymiarach 3,20 m x 0,7 m w odległości 0,7 m od ściany budynku od strony dz. [...], i w odległości 1,76 m od strony ściany klatki schodowej i pomieszczenia gospodarczego niniejszego budynku.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50-51 Pb, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane wykonywane (lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Pb) doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora w zależności od poczynionych ustaleń. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności sprawy, organ ustalił, że brak jest podstaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ust. 2 Pb (w myśl której organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania), bowiem roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdzone zostało dodatkowo dokumentem sporządzonym przez osobę uprawnioną. Nadto ustalono, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, w związku z czym organ nie widział również podstaw do nakazania rozbiórki czy przywrócenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej spawie nie zachodziła potrzeba zastosowania art. 51 Pb z uwagi na brak podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pb. Zatem w sytuacji zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i nienaruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Pb stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania naprawczego w tym przypadku wynikała z braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie, które to nakazywałoby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem.

Przedmiotowa sprawa to jeden z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w której to organ nadzoru budowlanego w określonych okolicznościach faktycznych istniejących w danej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygnąć o istocie tej sprawy z powodu braku podstawy do wydania tego typu decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Pb, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Pb w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (wyrok NSA z 3.04.2014 r., II OSK 2644/12).

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe, organ postanowił jak na wstępie.

Na skutek odwołania złożonego przez skarżące Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej WINB) decyzją z 1.10.2020 r., znak WINB-WOP.7721.63.2020.BL, na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Pb w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez inwestora inwentaryzacja jednoznacznie wskazuje, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obiekt nadaje się do dalszego użytkowania, nie powodując niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Organy przeprowadziły oględziny przedmiotowej nieruchomości, na której wykonano prace budowlane, a także budynku należącego do skarżących. Na ścianie budynku przy ul. [...] graniczącej z budynkiem skarżących nie stwierdzono zarysowań tynków. W trakcie oględzin pomieszczeń podpiwniczenia garażu oraz pralni budynku skarżących stwierdzono zarysowania pod kratką wentylacyjną tynku na ścianie graniczącej z budynkiem na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Na przeciwległej ścianie garażu wskazano pionowe zarysowanie tynku na wysokości całej ściany. Wskazano również zarysowanie na połączeniu cokołu zjazdu do garażu ze ścianą frontową budynku. W sąsiednim pomieszczeniu pralni za garażem stwierdzono zarysowanie od sufitu do płytek ułożonych na ścianach, w części wydrapane na powierzchni tynki. Ponadto ustalono, że w pomieszczeniu garażu ustawione są maszyny stolarskie - ciężki sprzęt warsztatowy, tzn. piła tarczowa, tokarka, frezarka, piła tarczowa mniejsza o znacznej mocy ok. 4 KW, które według oświadczenia właścicieli mają możliwość użytkowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie organu, istniejące zarysowania tynków w budynku skarżących są powierzchowne i nie mają charakteru uszkodzeń konstrukcji budynku oraz nie stwarzają zagrożeń dla tego budynku. W dużej mierze ww. zarysowania wynikają z naturalnej utraty trwałości ok. czterdziestoletnich tynków. Wskazane przez skarżące podczas ww. kontroli rysy i pęknięcie występują tylko w pomieszczeniu garażu ich budynku. Takich spękań i zarysowań ścian nie stwierdzono natomiast w pomieszczeniu garażu przy ul. [...], w którym wykonano przedmiotowy kanał samochodowy.

Odnosząc się zatem do zarzutów skarżących, organ stwierdził, że prowadzone postępowanie nie potwierdziło, że wykonane w sąsiednim budynku roboty budowlane spowodowały wystąpienie rys i pęknięć ścian budynku Skarżących. W odwołaniu skarżące prezentują argumentację o charakterze przypuszczeń i nie przedstawiają żadnych innych dowodów świadczących o słuszności tych twierdzeń, podważających dotychczasowe ustalenia, do których organ odwoławczy mógłby się odnieść.

Organ podkreślił, że niewielka rozbieżność pomiarowa kanału, czy jego odległości od ściany budynku, nie ma wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez PINB postępowanie administracyjne wykazało brak podstaw prawnych do ingerencji tego organu i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zatem PINB prawidłowo uznał owe postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.. Tym samym stwierdzenie, że kwestionowane postępowanie poza wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - brak udziału strony w postępowaniu bez winy strony - nie było dotknięte innymi wskazanymi przez wnioskodawców wadami, co prowadziło do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.), a zatem do wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a..

Skargę na powyższą decyzję złożyły A. B. i E. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które należy zakwalifikować jako stanowiące przyczynę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy winno ono zostać uchylone w całości i w tym zakresie organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy,

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przejawiającego się w niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu materiału dowodowego, a także naruszeniu swobodnej oceny dowodów;

Nadto skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieustosunkowanie się przez organ do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz do zarzutów odwołania,

2. art. 146 § 2 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w trybie, który nie jest adekwatny do podstawy wznowienia;

Skarżące zarzuciły również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez organ bezprzedmiotowości postępowania naprawczego.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1084/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2020 r. w przedmiocie wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie podstawą wznowienia postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po wznowieniu postępowania na tej podstawie organ stwierdził, że zasadne będzie zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a., stosownie do którego nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ również zastosował art. 151 § 2 K.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W sprawie bezsporne było to, że postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem kanału samochodowego w garażu znajdującym się w budynku sąsiadującym z budynkiem będącym własnością skarżących toczyło się bez ich udziału, co uzasadniało wznowienie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z naruszeniem art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że nie był on zasadny. Pogląd, że niebranie przez stronę od samego początku udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną powoduje wyłączenie możliwości stosowania w postępowaniu wznowionym w takiej sprawie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przepisu art. 146 § 2 K.p.a., nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa. Interes strony pominiętej w postępowaniu głównym zabezpieczony jest poprzez możliwość zgłoszenia przez taką stronę uwag i wniosków we wznowionym postępowaniu, gdzie z mocy art. 149 § 2 K.p.a. dochodzi do ponownego rozstrzygania istoty sprawy. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Powyższy pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 19.03.2019 r., II OSK 1123/17, z którym to poglądem Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza. Znajduje on również potwierdzenie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Gdańsku z 2.10.2018 r., II SA/Gd 359/18 w Warszawie z 19.02.2016 r., VI SA/Wa 582/15, w Poznaniu z 11.07.2018 r., IV SA/Po 392/18). W przedmiotowej sprawie argumenty podnoszone przez skarżące i nie były zasadne.

Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc – stosując art. 146 § 2 K.p.a. – wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Wydana decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, lecz stanowi wyłącznie ewentualną podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (tak m.in. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2015 i powołany tam wyrok WSA w Gdańsku z 17.10.2012 r., II SA/Gd 323/12).

W ocenie Sądu, organ po ponownym przeprowadzeniu postępowania słusznie uznał, że decyzja PINB z 6 sierpnia 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie wykonania kanału samochodowego była w swej istocie prawidłowa i brak udziału w tym postępowaniu skarżących nie miał wpływu na jej treść. Wskazać należy, że skarżące poza gołosłownymi twierdzeniami związanymi z negatywnym wpływem tej inwestycji na ich budynek nie przedstawiły żadnych dowodów mogących potwierdzić ich stanowisko.

Skarżące nie kwestionowały prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy i również Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego stanowiska organu. Stosownie do art. 3 pkt 7a Pb, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1b Pb, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. W świetle cyt. przepisów wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, lecz stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2b Pb konieczne było dokonanie ich zgłoszenia. Skarżące co prawda podnosiły, że wykonanie projektu budowlanego stanowiłoby większą gwarancję prawidłowości wykonania robót budowlanych, to jednak nie przedstawiły żadnej argumentacji, która przemawiałaby za koniecznością sporządzenia takiego projektu w analizowanej sprawie.

W związku z powyższym, skoro, co było bezsporne, inwestor nie dokonał ww. zgłoszenia robót budowlanych, organ był zobowiązany wszcząć postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Pb. Stosownie do ww. przepisów, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (...) [art. 50 ust. 1 pkt 1].

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 Pb, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały już wykonane, nie było celowe orzekanie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Ponieważ przedmiotowe prace nie wymagały pozwolenia na budowę i w konsekwencji - wykonania projektu budowlanego, wystarczające było zażądanie na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Pb przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, co też PINB uczynił w piśmie z 22 maja 2018 r. (k. 37 akt adm.). Stosownie do tego przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Niewątpliwie bardziej prawidłowe byłoby wydanie w tym zakresie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Pb, tym niemniej inwestor przedłożył stosownie inwentaryzację i oświadczenie, że przedmiotowy kanał samochodowy został wykonany prawidłowo według sztuki budowlanej i nadaje się do użytkowania, przy czym dokumenty te zostały podpisane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (vide oświadczenie i inwentaryzacja – k. 40 akt adm.). Jak wskazano wcześniej, skarżące nie podważyły w toku postępowania toczącego się na skutek wznowienia postępowania, że ww. dowody nie były wiarygodne. Również organ, ponownie rozpoznając sprawę, nie miał podstaw do ich zakwestionowania.

W szczególności bezpodstawne, niepoparte jakąkolwiek merytoryczną argumentacją inną niż gołosłowne twierdzenia skarżących, było zarzucanie, że korzystanie z garażu po powstaniu kanału samochodowego może spowodować zagrożenie, a w szczególności negatywnie oddziałuje na ich budynek. Istnienie spękań tynku zostało wyjaśnione przez organ jego wiekiem (40 lat) i jest w pełni logiczne, w szczególności zestawiając to z faktem, że takich spękań nie posiada budynek inwestora, na którym w pierwszej kolejności winny one wystąpić, jeśli roboty budowlane byłby wykonywane nieprawidłowo. To samo dotyczy zarzutu, że nie sporządzono opinii geotechnicznej i projektu wykonania wykopu. Z oświadczenia i inwentaryzacji wynika, że skoro kanał został wykonany prawidłowo, to nie było potrzeby dokonywania opinii geotechnicznej.

Skarżące podniosły również, że organ nie dokonał należytej oceny ww. oświadczenia i inwentaryzacji. W tym zakresie wskazać trzeba, że skoro dokumenty te pochodzą od osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, brak było podstaw do ich kwestionowania, tym bardziej że inwestycja nie była skomplikowana, a treść ww. dokumentów nie budzi wątpliwości. Organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny i klasyfikacji robót budowlanych, co dodatkowo przemawia za tym, że właściwie oceniły przedłożone przez inwestora dokumenty.

W świetle treści ww. oświadczenia i inwentaryzacji nie mają żadnego znaczenia rozbieżności dotyczące wymiarów wykonanego kanału.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że na skutek powstania przedmiotowego kanału samochodowego doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Niewątpliwie istnienie kanału samochodowego w garażu nie stanowi zmiany takiego sposobu użytkowania, jest bowiem czymś naturalnym, że wiele garaży posiada takie kanały, co nie przesądza o tym, że mogą być uznawane tylko z tego powodu za np. warsztaty naprawcze, których głównym celem jest naprawa samochodów. O zmianie sposobu użytkowania nieruchomości można by mówić w niniejszej sprawie, gdyby właściciel nieruchomości (inwestor) zaczął świadczyć w nim w zorganizowany sposób usługi związane z naprawą samochodów. Natomiast korzystanie z tego kanału dla własnych potrzeb nie może być uznane za zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pb.

W ocenie Sądu, niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do ust. 2, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Niewątpliwie organ uznał, że nieruchomość skarżących jest objęta obszarem oddziaływania, skoro uznał je za strony postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności, czy w analizowanej sytuacji prawidłowe jest umorzenie postępowania czy też ewentualnie winna być wydana decyzja o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 Pb. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy i organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydawania decyzji nakładającej na inwestora jakichkolwiek obowiązków na podstawie art. 51 Pb. Wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Pb i o umorzeniu postępowania prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji formalnej umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie może być uznane za naruszające prawo. Również ekonomika postępowania przemawiała przeciwko uchylaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, skoro wydanie decyzji o umorzeniu postępowania prowadziłoby w istocie do takich samych skutków dla stron postępowania jak decyzja o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku (por. wyroki NSA z 12.02.2019 r., II OSK 724/18, z 7.03.2019 r., II OSK 3389/18, z 30.11.2016 r., II OSK 519/15).

Zdaniem Sądu, nie był zasadny zarzut, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a., wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosły A. B. i E. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna ona zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 oraz art. 149 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego przejawiającego się w niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu materiału dowodowego, a także naruszeniu swobodnej oceny dowodów, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w trybie, który nie jest adekwatny do podstawy wznowienia, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy,

5. art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia;

6. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy bezprzedmiotowości postępowania naprawczego w sytuacji aktualności przesłanek do jego wdrożenia.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wystąpiły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. B. i E. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna ona zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu administracji I instancji nie naruszała prawa i tym samym organ odwoławczy zasadnie utrzymał tę decyzję w mocy.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 oraz art. 149 § 2 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest podstaw do podważenia poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń faktycznych.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy organy administracji zasadnie zastosowały art. 146 § 2 K.p.a. tym samym brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Analogicznie ocenić należy zasadność zarzutu naruszenia art. 151 § 2 K.p.a. Brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania przez organy administracji tego przepisu.

Za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 pkt 2b oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestia legalności kanału samochodowego w garażu została poddana szczegółowej i wnikliwej analizie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez ten Sąd administracji jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.