Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1154/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: ART 7 , ART 77 PAR 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2024 r. znak SKO.Rol/4172/7/2024 w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. D. reprezentowanego przez radcę prawnego W. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2024 roku, znak: SKO.ROL/4172/7/2024 utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia 26 lutego 2024 r. znak: AGN.6124.115.2024.AS.28 - odmawiającej wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntu o pow. 0,0454 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RIIIa (grunty orne), stanowiący działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P..

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Skarżący M. D. wystąpił do Starosty C. z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej części nieruchomości ozn. nr dz. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. — obszar wiejski, obręb P., pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedmiotowy grunt zgodnie z mapą klasyfikacyjną jest pochodzenia mineralnego i stanowi użytek rolny oraz klasę gruntu oznaczoną w rejestrze ewidencji gruntów jako — RIIIa (grunty orne).

Ponadto ustalono, że Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 24.08.2022r. nr PPG.6730.70.2022.IW oraz z dnia 30.01.2024r. nr PPG.6730.1.2.2024.IW ustalił warunki zabudowy w obszarze działki ozn. nr: [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. — obszar wiejski, obręb P., dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977).

Starosta zauważył, że stosownie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 82). działka nie została objęta zgodą, ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na zmianę sposobu użytkowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z decyzją 24.08.2022 r. nr PPG.6730.70.2022.IW, Burmistrza Miasta C. w dniu jej wydania, nieruchomość spełniała warunki określone w ustawie tj.:

"Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżyli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z2021 r. poz. 1899);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz U. z2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych

i nie wymagała uzyskania zgody ministra do spraw rozwoju wsi, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 07.07.2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 82) otrzymał brzmienie:

"2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W związku z brakiem przepisów przejściowych dla powołanej regulacji istnieje obowiązek stosowania prawa nowego od 24.09.2023r. a więc stosowania art. 7 ust. 2a w nowym brzmieniu. Przedmiotowy wyjątek będzie mógł być zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, wyznaczającego obszar uzupełnienia zabudowy w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra).

W związku z tym Starosta wydał decyzję, w której orzekł o:

"O odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu o powierzchni 0,0454 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RHIa (grunty orne), stanowiący działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. — obszar wiejski, obręb P.. Przedmiotowa działka jest wpisana do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przy Sądzie Rejonowym w C. jako własność Pana M. D..

Nieruchomość przeznaczona jest pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną.

Obszar przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 2409), nie został objęty zgoda, ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)."

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 maja 2024 roku utrzymało w mocy decyzję Starosty C. z dnia 26 lutego 2024 r. odmawiającej wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntu o pow. 0,0454 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RIIIa (grunty orne), stanowiący działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P..

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ustawy zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ). Ponadto regułą jest, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt. 1), natomiast wyjątek od ww. reguły jest unormowany w przepisie art. 7 ust. 2a.

Podkreślono też, że od 24 września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego, a więc stosowania art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu. Prowadzi to do wniosku, iż wyjątek z art. 7 ust. 2a będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra).

Podkreślono też, że decyzja nr 84/A/2022 z dnia 24 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta C. (przeniesiona na Pana M. D. mocą decyzji z dnia 30 stycznia 2024 Nr 2/D/2024 Burmistrza Miasta C.) ustalała warunki zabudowy w obszarze części działki ozn. nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P., dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków. Działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...], [...], [...] (decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 27 lutego 2023 r. GGN.6831.59.2022.AB). W zapisach decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Natomiast obecnie M. D. zawnioskował o wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu stanowiącego działkę nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną. To oznacza, że decyzja nr 84/A/2022 z dnia 24 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta C. ustalała warunki zabudowy dla innej działki i dotyczyła innej zabudowy, tj. budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków, a Pan M. D. zawnioskował o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami oraz infrastrukturą techniczną.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. D. reprezentowany przez radcę prawnego W. P., który podniósł zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 6 w zw. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej zwane również: k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Prawo o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 dalej zwana również: u.o.g.r.l) poprzez zastosowanie przepisu w brzmieniu po dokonanej nowelizacji, a to pomimo że Skarżący nabył nieruchomość wraz z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zawierającą zapis o braku potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co oznacza, że względy aksjologiczne, ochrona praw słusznie nabytych winna skłonić organy wydające decyzje w sprawie do zastosowania przepisów sprzed dokonanej nowelizacji, co nie nastąpiło, skutkiem czego jest naruszenie zasad jakie powinny charakteryzować demokratyczne państwo prawa.

Powołując się z na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu 17 maja 2024 r. znak: SKO.Rol/4172/7/2024 w całości oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. w całości decyzję wydaną przez Starostę C. z dnia 26 lutego 2024 r. znak: AGN.6124.115.2024.AS.28 oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 82 ze zm.) – dalej jako uOchrGrRol rozróżnia wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (tzw. odrolnienie), które jest uregulowane w art. 7 uOchrGrRol oraz wyłączenie z produkcji rolnej, które jest uregulowane w art. 11 uOchrGrRol.

Najogólniej można wskazać, że przedmiotem regulacji art. 7 uOchrGrRol jest zezwolenia na przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale tylko wtedy, kiedy takie przeznaczenie wymaga zgody właściwego organu. Natomiast to, kiedy takie przeznaczenie wymaga zgody, określa art. 7 ust. 2 i ust. 2a uOchrGrRol.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 – 2a uOchrGrRol w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji:

1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co do zasady regułą jest zatem, że zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga odrolnienie m.in. gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Przy czym zgodnie z art. 7 ust. 2a zgoda ta nie jest wymaga na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej samo odrolnienie, na które zgoda jest wymagana w świetle zapisów art. 7 uOchrGrRol, następuje w wyłącznie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pominąć w tym miejscu należy możliwość odrolnienia poza planem przy lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony granicy państwowej lub łączności publicznej (por. art. 50 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dodatkowo należy zwrócić też uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 2023, poz. 977 ze zm.) – dalej jako "uPlan", "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;".

Z powyższego przepisu wynika, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odrębną od zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (tzw. odrolnienie) instytucją jest wyłączenie z produkcji rolnej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 – 4a uOchrGrRol:

1. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

4. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.).

4a. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto zgodnie z art. 4 pkt. 11) uOchrGrRol przez wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 maja 2021 roku, sygn. I OSK 157/21).

W sytuacji gdy zgoda na zmianę przeznaczenia nie jest wymagana, to wówczas przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne nie musi być dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta w takiej sytuacji może być rozwiązana na poziomie w decyzji o warunkach zabudowy, w której rozstrzygnięta jest jednak tylko kwestia ewentualnego braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. W takiej sytuacji jednak może być wymagane zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie uzyskał wcześniej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Ta regulacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych koreluje z art. 32 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 682 ze m.) – dalej jako "PrBud", zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych szczególnymi przepisami pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (por. też np. Danecka Daria, Radecki Wojciech komentarz do art. 11 [w:] Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024).

Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi zatem o rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, może dotyczyć jedynie tych tylko gruntów, które zostały odrolnione lub takiego odrolnienia nie wymagają, a ponadto wyłączenie gruntów z produkcji rolnej musi nastąpić przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wskazano już powyżej, przedmiotowa sprawa dotyczy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu o pow. 0,0454 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RIIIa (grunty orne), stanowiącego działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P..

Ponadto trzeba wskazać, że została wydana przez Burmistrza Miasta C. decyzja z dnia 24 sierpnia 2022 roku, znak: PPG.6730.70.2022.IW o ustaleniu warunków zabudowy w obszarze części działki ozn. nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P. (teren w liniach rozgraniczających A,B,C,D,E), dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków.

W uzasadnieniu do powyższej decyzji wskazano, że "Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazany pod inwestycję teren część dz. ozn. nr [...], o powierzchni 0,2904 ha, podobnie jak cała działka ozn. nr [...] składa się z gruntów ozn. "Rllla". Grunty nie posiadały zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego w planie miejscowym". Podkreślono dalej, że "działka ozn. nr [...] w części wskazanej we wniosku o wydanie warunków zabudowy, położona jest w większości w obszarze zwartej zabudowy, za który uważa się zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50,0 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków (tj.: min. 5 budynków mieszkalnych w odległości nie większej niż 100,0 m pomiędzy budynkami sąsiadującymi), tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50,0 m. W niniejszej sprawie obwiednia prowadzona w odległości 50,0 m od najbliższego zespołu 5-ciu budynków mieszkalnych (budynki nr [...]) tworzy obszar zwartej zabudowy. Większa część działki inwestycyjnej objętej wnioskiem znajduje się w ww. obszarze. (...) odnośnie spełnienia warunku zapisanego w pkt. 2 - grunty inwestycyjne położone są w odległości nie większej niż 50,0 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - warunek spełniony - najbliższa działka budowlana ozn. nr [...] znajduje się w odległości ok. 6,0 m od działki inwestycyjnej (po drugiej stronie ul. K.). (...) odnośnie spełnienia warunku zapisanego w pkt. 3 - grunty inwestycyjne położone są w odległości nie większej niż 50,0 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - warunek spełniony. Teren inwestycji przylega do drogi publicznej, ul. K. . (...) powierzchnia terenu inwestycyjnego nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części - warunek spełniony. Teren inwestycji stanowi część działki o powierzchni ok. 0,2904 ha - cała działka ozn. nr [...] posiada powierzchnię 0,4362 ha tj.: mniejszą niż 0,5 ha. (...) Z uwagi na fakt, że spełnione są łącznie ww. cztery warunki stwierdza się, że spełniony jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 uopzp. Grunty te poprzez spełnienie warunku zapisanego w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, nie wymagają uzyskania zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego w planie miejscowym." (por. k. 14 a.a.).

Kwestia odrolnienia nieruchomości składającej się z działki nr [...] została zatem już przesądzona we wskazanej decyzji. Decyzja ta jest przy tym ostateczna i prawomocna.

Jakkolwiek – co akcentuje Kolegium – wniosek Skarżącego o wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...], a decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki nr [...], która dopiero następnie została podzielone na działki nr [...], [...] i [...], a ponadto inwestycja, na którą wskazuje Skarżący stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z utwardzeniami i infrastrukturą techniczną, a decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi ww. budynków, to jednakże w świetle niniejszej sprawy okoliczność ta nie może stanowić o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Nie budzi wątpliwości, że wskazywana we wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej przez Skarżącego inwestycja jest inwestycją, której dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy, którą to decyzją zresztą sam Skarżący się legitymuje. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że Skarżący powołuje się na budowę jednego domu a nie dwóch, tak jak wskazano to w decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że – być może – Skarżący będzie zamierzał zrealizować tylko część inwestycji, która w całości jest opisana w decyzji o warunkach zabudowy (a być może zechce podzielić całą inwestycję na etapy) nie ma znaczenia dla wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej.

Nieprawidłowo zatem Kolegium przyjęło, że wskazywana przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej inwestycja nie jest inwestycją, której dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy, a to z kolei skutkowało odmową wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntu o pow. 0,0454 ha, gleby mineralnej, klasy i użytku RIIIa (grunty orne), stanowiący działkę ozn. nr: [...] położoną w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P..

Ponadto, w świetle wydanej decyzji o warunkach zabudowy, organy nie były uprawnione do ponownej samodzielnej już weryfikacji, czy konieczne było odrolnienie przedmiotowej nieruchomości i czy to tego odrolnienia w ogóle doszło.

W kontekście samej decyzji o warunkach zabudowy, organy powinny jedynie zweryfikować, czy doszło do odrolnienia przedmiotowej nieruchomości o ile takie odrolnienie było konieczne. Z treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy wynika przy tym, że dla wskazanej nieruchomości nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co ma zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy.

Niezależnie należy wskazać, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Na gruncie zatem niniejszej sprawy, która dotyczy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej organy były zobligowane m.in. do ustalenia m.in. czy przedmiotowy grunt wymagał zgody na tzw. odrolnienie (art. 7 uOchrGrRol). W tym zakresie nieprawidłowe jednak są ustalenia organów, które przyjęły, że takie odrolnienie jest konieczne. Jak wskazano powyżej ustalenia te pozostają w sprzeczności z wydaną ostateczną i prawomocną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 24 sierpnia 2022 roku, znak: PPG.6730.70.2022.IW o ustaleniu warunków zabudowy w obszarze części działki ozn. nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C. - obszar wiejski, obręb P., znajdującą się zresztą w zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym. To z kolei stanowi o naruszeniu art. 7, art., 77 § 1 K.p.a. a także art. 80 K.p.a.

Powyższe stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy i przyjmą, że kwestia odrolnienia nieruchomości, której dotyczy wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej, została już uprzednio przesądzona w decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 roku, znak: PPG.6730.70.2022.IW o ustaleniu warunków zabudowy.

Ze względu na powyższa na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a.