Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 521/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 52, art. 53, art. 134, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25, art. 42, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
article: art. 87, art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi-Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 5 grudnia 2018 r. nr III/16/18 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Błaszkach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Błaszkach podjęła 5 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/16/18 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Błaszkach. W § 4 zaskarżonej uchwały rada ustaliła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (ust. 2) oraz że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń (ust. 3).

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. W szczególności uchwała nie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. W uchwale o dietach radnych brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów, znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania. W omawianym przypadku dieta radnych została ustalona jednorazowo. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz danego określonego układu organizacyjnego. Zapisy tej uchwały dotyczą bowiem tylko radnych i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu, tj. rekompensaty poniesionych kosztów (diety). Ponadto organ zauważył, iż kwestia przyznania oraz wysokości diet zostały narzucone przez ustawodawcę. Wreszcie adresatem tego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a jedynie ograniczony krąg wybranych adresatów, ściśle powiązanych ze strukturą organów gminy. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Poza tym organ nadzoru, tj. właściwy wojewoda, nie miał żadnych zastrzeżeń co do trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, gdyż nie wydał żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego co do tej uchwały. Organ zauważył również, że prokurator rejonowy składając skargę naruszył regulacje art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z tą regulacją jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że owszem prokurator uprawniony jest do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ale konstrukcja przytoczonej regulacji prawnej sugeruje, iż w pierwszej kolejności powinien on zwrócić się do danego organu samorządu terytorialnego z odpowiednim wnioskiem. Prokurator może bowiem także wystąpić do sądu administracyjnego. Wobec tego prokurator nie może jedynie wystąpić do sądu administracyjnego, pomijając tryb wnioskowy, konsultacje z właściwym organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w przedmiotowym wypadku etap wnioskowy do właściwego organu został całkowicie przez prokuratora pominięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, tj. braku uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, przed złożeniem skargi, sąd nie podziela w tym względzie stanowiska gminy.

Wystarczającą podstawę dla prokuratora do bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tzn. bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa) stanowi art. art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.). Możliwość taka wynika z brzmienia powołanego przepisu. Stanowi on bowiem, iż w stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator: (1) zwraca się do organu, który wydał uchwałę o jej zmianę lub uchylenie, (2) kieruje wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru, a także (3) może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji wynika, iż prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego, samodzielnie może zadecydować o wyborze jednego z trzech wymienionych działań.

Niezależnie od powyższego uprawnienie prokuratora (a także Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka) do bezpośredniego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego wynika również z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, dotyczący prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Wskazuje na to również treść art. 53 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, iż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Cytowany przepis nie wprowadza dla prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka żadnego dodatkowego warunku, uzależniającego skuteczność wniesienia skargi od dodatkowych wymogów, jak uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja zawarta w art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do zasady wyrażonej w art. 53 § 2 p.p.s.a., która stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Prokurator może zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd taki był eksponowany w orzecznictwie NSA pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368), w którym to akcie normatywnym zasady wnoszenia skargi do sądu, w odniesieniu do sytuacji, w których ustawa nie przewidywała środków odwoławczych, określał przepis art. 34 (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/96, ONSA 1997/1/1)

Odnosząc się natomiast do zasadniczego elementu sporu, jakim jest ustalenie czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Błaszkach narusza prawo, należy podkreślić, iż podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) – dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OwSS z 1988 r., nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1-2, s. 101-123). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996 r., nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 oraz I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W rozpoznawanej sprawie prokurator zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Należało więc rozważyć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W pismach kierowanych do sądu strony, tj. prokurator oraz burmistrz gminy, zgodnie wskazali, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Podstawą do wydania przez organ zaskarżonej uchwały, której przepisy zostały zakwestionowane przez prokuratora, jest art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373 i 730). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych przewodniczących rady gminy oraz radnym gminy, jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Odnotować należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: po pierwsze, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; po drugie, normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; po trzecie, generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem sądu zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Błaszki, który pełniłby funkcję radnego organu stanowiącego i kontrolnego gminy miejskiej. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, lecz poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie określonej funkcji (przewodniczącego rady miejskiej, wiceprzewodniczącego rady miejskiej, przewodniczących komisji czy radnych) przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Takim aktem może być, np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. W szczególności wskazać bowiem należy, że pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).

W kontekście poczynionych rozważań nie można więc podzielić stanowiska, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi organu stanowiącego i kontrolnego gminy miejskiej. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy dość wąskiej kategorii podmiotów, lecz ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących funkcję radnych gminy miejskiej. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych uznać za akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadziłby odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji.

Tym samym więc skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) – dalej: u.o.a.n. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy (art. 11a pkt 1 u.s.g.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiłby istotne naruszenie prawa (por. chociażby wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21). Zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak wskazano w § 4 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały z 5 grudnia 2018 r. uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń. Uchwała ta nie została zatem prawidłowo opublikowana, tj. zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych względów sąd uznał, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skoro bowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

d.cz.