Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 556/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 2, art.133 par.1, art.134 par.1, art.151, art.187 par.1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.77 par.1, art.80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.2 pkt 5, art.4 ust.2 pkt 1, art.50 ust.1 i ust.4, art.53 ust.3 pkt 1, art.54, art.56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art.4 pkt 18, art.6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art.71 ust.2 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par.2 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art.144
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi A. K.oraz D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 stycznia 2023 r., Wójt Gminy S. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku z 24 października 2022 r. złożonego przez (...) sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka", "inwestor"), ustalił na rzecz Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...), w obrębie geodezyjnym R., gm. S. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zostały spełnione.

Wskazano, że planowana inwestycja jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i służy ona społeczności lokalnej (gminnej), poprzez ułatwienie dostępu do usług telekomunikacyjnych.

Przedstawiono parametry techniczne planowanej inwestycji, ustalając, że dopuszcza się budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży wolnostojącej o konstrukcji kratowej o wysokości całkowitej do 56 m n.p.t. wraz z instalacją na niej anten nadawczych i radiolinii, posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrznej linii zasilającej. Stacja bazowa składać się będzie z następujących elementów: urządzeń sterujących, nadawczo-odbiorczych i zasilających niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania stacji, trzech anten sektorowych zainstalowanych na wieży (z tabeli wynika, że ma ich być 12), anten parabolicznych (radiolinii), elementów torów antenowych. W decyzji przedstawiono szczegółową konfigurację poszczególnych anten sektorowych zainstalowanych na wieży.

Jak ustalono, najbliższy budynek mieszkalny jednorodzinny (działka nr (...)) znajduje się w odległości około 30 m od miejsca planowanej inwestycji, natomiast granica obszaru inwestycji znajduje się w odległości około 26 m od tego budynku. Pozostałą zabudowę stanowią budynki gospodarcze, budynki inwentarskie i inne budynki niemieszkalne. Działka objęta wnioskiem jest zabudowana (budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa), zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są to grunty rolne, na które składają się użytki rolne (oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, PsIV), lasy i grunty rolne zabudowane. Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią tereny mieszkaniowe, użytki rolne, drogi gminne i lasy.

Wskazano, że projektowany obiekt nie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). W związku z tym, inwestycja nie wymaga postępowania administracyjnego z zakresu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych (...) jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. uzgodnił projekt decyzji, wskazując, że inwestycja zlokalizowana będzie w całości poza użytkiem leśnym, w związku z czym nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Jednocześnie zaznaczył, że nie zezwala się na dojazd do inwestycji przez grunty leśne. Natomiast Starosta S. jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. Nadzór Wodny w S. jako organ właściwy w sprawach melioracji wodnych, milcząco uzgodniły projekt decyzji.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy, lecz wskazuje jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji ani do modyfikowania treści wniosku inwestora w zakresie zmiany przebiegu inwestycji, czy narzucania szczegółowych rozwiązań technicznych.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. i D. K., E. i K. P., A. i B.Z. oraz M. i M.U.

W złożonym odwołaniu M. i M. U. podnieśli, że budowa wieży znacząco wpłynie na obniżenie komfortu życia, ale również stanowić będzie potencjalne zagrożenie zdrowotne, poprzez wpływ promieniowania na rozwój nowotworów, ponadto istnieje możliwość generacji przez infrastrukturę obiektu szkodliwego hałasu oraz pola magnetycznego. Wskazali, że sąsiedztwo inwestycji spowoduje obniżenie wartości należącej do nich nieruchomości, jak również zaburzy wartości estetyczne i krajobrazowe.

Pozostali odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia sprzeciwów i stanowisk stron postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym przede wszystkim wyjaśnienia czy moc promieniowania będzie w granicach wartości dopuszczalnych;

2. przepisów postępowania art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, podczas gdy w świetle złożonych sprzeciwów, w których powołano się m.in. na badania Ramazzini Institute we Włoszech wskazujące na szkodliwość promieniowania emitowanego przez maszty na organizmy żywe;

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 54 lit. d) u.p.z.p., poprzez zaniechanie wskazania w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, albowiem nie sposób uznać, aby wskazanie, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy odrębne, w tym przepisy budowlane i zasady współżycia społecznego jest wypełnieniem obowiązków w świetle art. 54 lit. d) u.p.z.p.

W związku z powyższymi zarzutami, odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w dalszej części odwołania wnieśli o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmówienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu podniesiono, że spełnienie wymogów formalnych wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. przedłożenie przez inwestora wniosku oraz dokonanie uzgodnień, nie wypełnia obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego. W ocenie odwołujących, organ pierwszej instancji winien był w sposób bezsprzeczny ustalić wpływ planowanej inwestycji na środowisko oraz na uprawnienia osób trzecich. Mimo uchylenia § 3 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ administracji publicznej nie jest zwolniony z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, chociażby ze względu na ochronę interesu osób trzecich.

Wskazano, że jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się planowana stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Jednocześnie podkreślono, że najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzi.

Natomiast w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na wniosku inwestora oraz przedłożonej przez niego dokumentacji, która uwzględnia wyłącznie stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Nie można jednak wykluczyć, że po uruchomieniu instalacji ustawienia anten ulegną zmianie. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie ustalono maksymalną moc wyjściową na system anten, ich zysk energetyczny i tłumienie toru antenowego.

Zdaniem odwołujących, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób wystraczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora. Uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować powinna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia.

Podkreślono, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich sformułowane zostały w sposób zbyt ogólny, a w świetle zgłoszonych zastrzeżeń, w których mieszkańcy sąsiednich nieruchomości wyrazili swoje wątpliwości co do wpływu planowanej inwestycji zarówno na ich zdrowie, walory użytkowe, estetyczne i krajobrazowe, jak i wartości nieruchomości, organ pierwszej instancji był obowiązany do ustalenia w jakim zakresie planowana inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości, bądź też wskazać przyczyny, dla których odmawia dokonania takich ustaleń.

Decyzją z 26 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.

Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym, w wyniku zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym jej oddziaływania na zdrowie mieszkańców sąsiednich nieruchomości, która podlegałaby analizie w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, wolą ustawodawcy nie podlega badaniu w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Skoro zaś inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, odwołanie nie mogło zostać uwzględnione i nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia.

Organ odwoławczy zakwestionował dokonywanie przez organ pierwszej instancji doręczeń na piśmie innym stronom niż inwestor i właściciel działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, bowiem w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. doręczenia w postępowaniu lokalizacyjnym dokonywane są, co do zasady, w drodze obwieszczenia, jednakże z uwagi na fakt, że jednocześnie doręczeń dokonywano w trybie obwieszczenia, Kolegium uznało, że nie można stwierdzić, by było to tego rodzaju naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i D.K., zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania i tym samym nieudowodnienie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie z jednoczesnym sporządzeniem decyzji o bardzo lakonicznym uzasadnieniu;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego - sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego a także zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wyrażające się w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu określenia miejsc dostępnych dla ludzi z uwzględnieniem legalnej zabudowy jaka istnieje w chwili obecnej, jak również jaka ma powstać w przyszłości; zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w celu weryfikacji możliwości pochylenia anten, możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi bądź sił natury), przyjętych zabezpieczeń, które zabezpieczyłyby inwestycję przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury, które mogłyby wpłynąć na niezamierzoną zmianę wiązki promieniowania; zaniechaniu przeprowadzenia ustaleń dotyczących wzajemnej kumulacji anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które mogą istnieć w sąsiedztwie;

3) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia sprzeciwów i stanowisk stron postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym przede wszystkim wyjaśnienia, czy moc promieniowania będzie w granicach wartości dopuszczalnych;

4) przepisów postępowania art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, podczas gdy w świetle złożonych sprzeciwów, w których powołano się m.in. na badania Ramazzini Institute we Włoszech wskazujące na szkodliwość promieniowania emitowanego przez maszt na organizmy żywe,

5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 lit. d) u.p.z.p., poprzez zaniechanie wskazania w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, albowiem nie sposób uznać aby wskazanie, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy odrębne, w tym przepisy budowlane i zasady współżycia społecznego jest wypełnieniem obowiązków w świetle art. 54 lit. d) u.p.z.p.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący odnieśli się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podniesiono, że organy powinny dokonać pełnej analizy materiału dowodowego. Tymczasem organy, rozpoznając wniosek inwestora, pominęły kwestię zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Przy czym, możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Zaniechanie przedstawienia tych danych obligować winno organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika zaś z materiału dowodowego, we wniosku z 24 października 2022 r. dla anteny typu (...) wskazano wyłącznie tilt elektryczny którego zakres wynosi 0-6°, natomiast zgodnie ze specyfikacją anteny udostępnianą przez producenta wynika, że tilt mechaniczny anteny tego typu wynosi 0-12°.

Wskazano, że wniosek inwestora dotyczył 12 anten sektorowych, wyposażonych w mechanizmy umożliwiające sterowanie, tj. zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. Zatem koniecznym jest dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten.

Możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę. Ponadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu nieruchomości oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy.

Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zwłaszcza kwestii dotyczącej ustalenia maksymalnej mocy wyjściowej anten, w tym także nakładania się na siebie działania poszczególnych anten zamontowanych na stacji bazowej.

Podkreślono, że w sprawie dotyczącej inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze skutki decyzji. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich, co wynika systemowo z przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich.

Wskazano, że organy powinny kierować się koniecznością zapewnienia należytej ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzebą realizacji danej inwestycji, dlatego tak konieczne jest wykluczenie możliwości ponadnormatywnego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska ludzkie znajdujące się w sąsiedztwie. Z uwagi na towarzyszące tego rodzaju inwestycjom konflikty społeczne szczególnego znaczenia nabiera właściwe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie i respektowanie określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie odniósł się do wątpliwości formułowanych przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Milczące pomijanie głosu znacznej części lokalnej społeczności, podnoszących konkretne argumenty w odniesieniu do bezpieczeństwa zarówno obecnych jak i przyszłych mieszkańców, nie może zasługiwać na aprobatę.

Niezbędne jest zatem ustalenie wpływu takiej inwestycji na sytuację nieruchomości sąsiadujących z terenem, na której planowana jest kwestionowana inwestycja. Nieruchomości te położone są w atrakcyjnej lokalizacji, charakteryzującej się spokojnym sąsiedztwem przyrody. Część nieruchomości jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, pozostałe nieruchomości niezabudowane przeznaczone są na zabudowę w niedalekiej przyszłości. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wpływa nie tylko na kwestię zdrowia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, ale także na kwestie związane z wartością nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 27 lipca 2023 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości i umorzenie postępowania. Podniosła, że organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku sprzeczności tej lokalizacji z przepisami powszechnie obowiązującymi, zaś strona skarżąca nie wskazała żadnych przepisów, które naruszałaby przedmiotowa decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżących we wniesionej skardze (k. 4 akt sądowych), jak również przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 8 akt sądowych).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten został uszczegółowiony w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Nie jest okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie, że dla terenu objętego wnioskiem Spółki o wydanie decyzji lokalizacyjnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazano wprost w treści decyzji organu pierwszej instancji, zaś skarżący okoliczności tej nie kwestionują.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.". Jak wynika z art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza się między innymi budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.).

Niewątpliwie zatem planowana inwestycja może być zaliczona do inwestycji, o których mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. i spełnia w tym zakresie przesłanki do uznania ją za inwestycję celu publicznego. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez orzekające w sprawie organy obydwu instancji, czemu dały one wyraz w uzasadnieniach swoich orzeczeń. Ustalenie tej okoliczności miało miejsce w oparciu o wniosek podmiotu inicjującego postępowanie, co uznać należy za prawidłowe i odpowiadające wymogom wynikającym z przepisów k.p.a., albowiem organ orzekający w tego rodzaju sprawie jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany charakteru, rozmiaru czy też miejsca inwestycji, o ustalenie lokalizacji której ubiega się wnioskodawca realizujący poprzez nią cel publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1654/15, dostępny w CBOSA).

Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępny w CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja związana jest bowiem z zaspokojeniem potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową w zakresie zapewnienia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Jak zasadnie wskazały orzekające w sprawie organy administracji, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10, dostępny w CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, dostępny w CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, dostępny w CBOSA).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, o ile jest ona wymagana dla planowanego przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn.zm., dalej jako: "u.i.o.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w dacie orzekania w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako: "rozporządzenie").

Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), od 4 czerwca

2022 r., uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 24 października 2022 r., zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzje lokalizacyjną rozważana.

Wskazać także należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. NSA stwierdził w niej, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Zgodnie zaś z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. Uchwała taka ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1629/22, dostępny w CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą S., Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w (...) oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. Nadzór Wodny w S., a wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co zostało zaznaczone na załączniku graficznym do decyzji. Projekt decyzji, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.

Zauważyć należy, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności – art. 144 Kodeksu cywilnego nie narusza. Wskazać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ogranicza prawa własności nieruchomości skarżących. Wobec tego brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, czy też sprzeciw przeciwko takiej lokalizacji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, o ile nie zostały naruszone przepisy odrębne.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.