Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 153/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 104 par. 1, art. 104 par. 2, art. 107 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 1 pkt 5, art. 107 par. 1 pkt 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. do rozpoznania wniosku G.P. z dnia 11 października 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wynagrodzeniu netto w miesiącu sierpniu i wrześniu 2024 roku wypłacanego dla każdego z lekarzy oraz kierownika oddziału wewnętrznego (interny) w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w P.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 października 2024 roku, miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. na rzecz skarżącego G. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 153/24

Uzasadnienie

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 października 2024 r., złożonym do Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. (dalej w skrócie SPZOZ w P.) w formie wiadomości e-mail (odczytanej w poniedziałek 14 października 2024 roku) G.P. na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. Ilu lekarzy szpitala dyżurowało w miesiącu sierpniu i wrześniu na oddziale [...] ([...] ) i jaki był koszt wypłacenia pensji (netto na tak zwaną rękę) dla każdego z nich. Proszę podać również ogólną sumę za dany okres.

2. Ile wynosiła pensja miesięczna (netto na tak zwaną rękę) w sierpniu i we wrześniu kierownika oddziału [...] ([...]).

3. Kiedy planowane jest otwarcie oddziału [...] w tak zwanym nowym skrzydle szpitala.

Pismem z 28 października 2024 r. (doręczonym 30 października 2024 r. za pośrednictwem poczty e-mail) SPZOZ w P. w odpowiedzi na wniosek udzielił następującej informacji: "W imieniu Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 11 października 2024 roku informuję, że w Oddziale [...] SPZOZ w P. w miesiącu sierpniu i wrześniu 2024 roku dyżurowało 6 lekarzy. Koszty wynagrodzeń personelu medycznego Oddziału [...] w miesiącu sierpniu 2024 roku wyniosły 206.856,50 zł, natomiast we wrześniu wyniosły 200.229,20 zł.

W odniesieniu do pytań dotyczących wysokości wynagrodzeń lekarzy w tym kierownika Oddziału [...] to wskazać należy, że informacje te nie podlegają udostępnieniu, albowiem mieszczą się w zakresie wyłączenia wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Biorąc pod uwagę powyższą definicję w pierwszej kolejności należy zastanowić się nad tym jak należy rozumieć pojęcie "funkcji publicznej". Niniejszy termin zdefiniowany został w pewnym stopniu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05, przy czym warto zaznaczyć, że definicja ta dotyczyła sprawy pracowników publicznego urzędu. W przedmiotowym wyroku TK stwierdził, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trzeba jednak od razu zaznaczyć, że definicja ta została stworzona dla potrzeb opisania osób zajmujących się wydawaniem decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym obecny jest również pogląd, iż zadania publiczne wykonuje również osoba dysponująca mieniem publicznym.

W ocenie Dyrekcji SPZOZ w P. lekarze pracujący w SPZOZ w P. nie spełniają powyższych przesłanek, zatem nie pełnią w tym zakresie funkcji publicznej.

W dalszej kolejności, należy zbadać która z przesłanek wyłączenia zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma w tym przypadku zastosowanie. Analizując dostępne orzecznictwo sądowe należy dojść do jednoznacznego wniosku, iż sądy stoją na stanowisku, iż udostępnienie informacji o wynagrodzeniu narusza prywatność osoby fizycznej. W wyroku z 9.05.2014 r., II SA/Rz 248/14 WSA w Rzeszowie stwierdził, iż do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych a więc chronionej sfery prywatności.

Na koniec warto podkreślić, iż udostępnienie informacji o wynagrodzeniach przez lekarzy niewątpliwie będzie mogło skutkować zaoferowaniem wyżej stawki przez inne podmioty lecznicze, dlatego odmowę udzielenie informacji uzasadnia się również drugą z przesłanek wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicą przedsiębiorcy.

Informuje się również, że otwarcie Oddziału [...] nastąpi po uzyskaniu finansowanie z NFZ. Na chwilę obecną nie jest znana termin ogłoszenia konkursu w tym zakresie."

Pod powyższym pismem podpisał się Dyrektor SPZOZ w P..

Pismem z 14 listopada 2024 r. G.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 11 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

Uzasadniając swoją skargę G.P. wskazał, że 28 października 2024 r. (po ustawowym terminie) Samodzielny Publiczny Zespól Opieki Zdrowotnej w P. przekazał skarżącemu odpowiedź na żądanie udzielenia informacji publicznej, jednakże w zakresie informacji niepełnej, wskazując, że w odniesieniu do wynagrodzeń lekarzy, w tym kierownika oddziału, informacji takowej nie udzieli, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ już z tej przyczyny dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Skarżący podkreślał, że w jego ocenie organ udzielając de facto informacji po terminie, udzielił jej w sposób zupełnie nieadekwatny do żądania skarżącego. Udzielona informacja publiczna charakteryzuje się w istocie rzeczy brakiem jakiejkolwiek precyzyjności i przedstawienia jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki ma odpowiadać treści złożonego żądania. Udzielona informacja ma ponadto charakter informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje skarżący, jest zarazem informacją niekompletną, nieadekwatną do treści zgłoszonego żądania, niepełną i zarazem wymijającą, co finalnie zmierza do uniknięcia przez organ podania wszelkich konkretnych informacji publicznych. Organ nie podał w sumie ile wyniosła pensja miesięczna kierownika oddziału [...], w tym wysokości wynagrodzeń dla każdego z lekarzy z osobna. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem, że odmowa udzielenia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym ma swoje oparcie i uzasadnienie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro - najogólniej rzecz ujmując - mamy do czynienia z pieniędzmi wypłacanymi lekarzom stricte ze środków publicznych i osobami pełniącymi de facto funkcje publiczne. Organ odmawiając udzielenia informacji uchybił także przepisom w ten sposób, iż nie wydał w decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż w terminie odpowiedział na wniosek i jednocześnie wskazał wnioskodawcy, że część wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie jej przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a powoływanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a. nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje.

Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., I OSK 2830/18, z 19 lipca 2019 r., I OSK 322/18). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu.

Dalej wskazać należy, iż na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a. sprawa, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do oceny zasadności skargi na wstępie należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14).

Podkreślić przy tym należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. (dalej: SPZOZ w P.) o udzielenie informacji w zakresie:

1. Ilu lekarzy szpitala dyżurowało w miesiącu sierpniu i wrześniu na oddziale [...] ([...] ) i jaki był koszt wypłacenia pensji (netto na tak zwaną rękę) dla każdego z nich. Proszę podać również ogólną sumę za dany okres.

2. Ile wynosiła pensja miesięczna (netto na tak zwaną rękę) w sierpniu i we wrześniu kierownika oddziału [...] ([...]).

3. Kiedy planowane jest otwarcie oddziału [...] w tak zwanym nowym skrzydle szpitala.

Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, Podmiotem takim jest niewątpliwie Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P..

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu wprost ustosunkował się do wniosku, odpowiadając na powyższy pismem z 28 października 2024 r., w którym odwołał się wprost do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać, że podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, że jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną.

Dla jasności wskazać jedynie należy, iż zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 1 i 2 oraz § 3 Statutu (zatwierdzonego uchwałą Rady Powiatu [...] z 15 marca 2024 r., Nr 449/LXXV/24) Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w P. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej – podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, utworzonym i nadzorowanym przez Powiat [...] . Posiada osobowość prawną, zaś organem założycielskim i sprawującym nadzór nad Zakładem jest Zarząd Powiatu [...]. Działalnością Zakładu kieruje Dyrektor, o czym stanowi § 9 Statutu. Natomiast obowiązek udostępnienia informacji publicznej stanowi ustawową kompetencję Dyrektora Zakładu, wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Dyrektor jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

Poza sporem pozostaje też, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2019 r., II SAB/Kr 221/19).

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18).

Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy, jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy.

Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ administracji nie udzielił skarżącemu pełnej, żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 11 października 2024 r.

Odpowiadając bowiem na wniosek skarżącego, pismem z 28 października 2024 r. SPZOZ w P. udzielił informacji co do liczby dyżurujących w Oddziale [...] SPZOZ w P. lekarzy w miesiącu sierpniu i wrześniu 2024 roku oraz podał ogólne koszty wynagrodzeń personelu medycznego tego Oddziału w rozbiciu na miesiące (sierpień i wrzesień). Poinformował także, że otwarcie Oddziału [...] nastąpi po uzyskaniu finansowanie z NFZ, wyjaśniając przy tym, że dzień udzielania odpowiedzi nie jest znany termin ogłoszenia konkursu w tym zakresie.

W odniesieniu natomiast do pytań dotyczących wysokości wynagrodzeń poszczególnych lekarzy, w tym kierownika Oddziału [...] w powoływanym piśmie organ wskazał, że informacje te nie podlegają udostępnieniu, albowiem mieszczą się w zakresie wyłączenia wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niewątpliwie zatem w zakresie żądania podania informacji o wynagrodzeniach lekarzy Oddziału [...] i wynagrodzenia kierownika tego Oddziału organ odpowiedzi co do meritum nie udzielił.

Niewątpliwie, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniach co do zasady stanowi informację publiczną. Ta wstępna, ogólna ocena ta jest konsekwencją przyjęcia, że wynagrodzenie tych osób finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi (lekarzowi) SPZOZ w P., z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada co do zasady walor informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy, powiatu oraz podległych samorządowi jednostek organizacyjnych należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi przy tym jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (zob. przykładowo wyrok NSA z 17 maja 2020 r., I OSK 1577/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

Dalej należy jednak zauważyć, iż przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje bezwzględnej konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz wymaga rozważenia czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.

Organ rozpoznający taki wniosek powinien mieć przy tym na uwadze, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Orzekający skład podziela tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 września 2019 r., II SAB/Łd 52/19, w myśl której "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby".

Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracji, który odmówił przekazania informacji o wysokości wynagrodzeń lekarzy oraz kierownika Oddziału [...] nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż chociaż Dyrektor SPZOZ w P. powołał się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak nie wydał formalnej decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji, gdy następuje ograniczenie dostępu (odmowa) do informacji publicznej. Dyrektor SPZOZ w P. natomiast, co wskazano już wcześniej, wychodząc z założenia, że zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznał, że wystarczające jest jedynie poinformowanie o tym wnioskodawcy za pomocą zwykłego pisma.

Takie działanie stanowi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro przyjmujemy, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej, a Dyrektor SPZOZ w P. został uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W przypadku bowiem, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy (np. z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Dyrektor SPZOZ w P. nie wydał jednak decyzji administracyjnej, a jedynie "poinformował" wnioskodawcę zwykłym pismem o swoim stanowisku w sprawie wniosku. Decyzja w tym przedmiocie, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na określone okoliczności ustawowe winna wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, przy czym treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej.

Pismo natomiast Dyrektora SPZOZ w P. z 28 października 2024 r. - skierowane do skarżącego drogą elektroniczną - nie spełnia wymogu uznania go za decyzję administracyjną. Co prawda zawiera takie elementy jak oznaczenie organu, datę sporządzenia, oznaczenie strony, czyli w niniejszym wypadku składającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, uzasadnienie stanowiska organu oraz podpis osoby upoważnionej do jego złożenia (w tym wypadku piastuna organu). Pismo to nie zawiera jednak rozstrzygnięcia wyrażonego sentencją decyzji, tj. "odmawiam udostępnienia informacji publicznej" połączonego z podaniem podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Pismo to nie zawiera również pouczenia o prawie odwołania się. Także forma i niebudząca wątpliwości treść tego pisma przemawia przeciwko uznaniu go za decyzję administracyjną. Pismo to nie jest oznaczone jako decyzja. Dyrektor SPZOZ w P. nigdy nie twierdził, że pismo to jest decyzją. Uznaje je za odpowiedź na wniosek.

O wadliwości stanowiska, uznającego pismo Dyrektora SPZOZ w P. za decyzję administracyjną świadczy również to, że organ pismo to wystosował do wnioskodawcy drogą e-mailową, która to forma odpowiedzi jest dopuszczalna w sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Nie można też pomijać tego, że poglądy, zgodnie z którymi można za decyzję administracyjną uznać dokument obarczony pewnymi brakami, wykluły się na gruncie spraw, w których uznanie wadliwego dokumentu za decyzję administracyjną służyło interesowi strony. Nie można takich sytuacji zrównywać z takimi, w których dokument ten uznaje się za decyzję wbrew interesowi strony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie a dodatkowo wbrew uzewnętrznionej intencji organu. Nie jest rolą sądu administracyjnego przewidzianą w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. sanowanie braków po stronie organu administracji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bezpośrednio do pokrzywdzenia skarżącego, który nie wiedząc o charakterze dokumentu jako decyzji administracyjnej nie miał możliwości aby się od niej skutecznie odwołać.

W świetle powyższego należało uznać, że pismu Dyrektora SPZOZ w P. z 28 października 2024 r. nie można było przypisać cech decyzji administracyjnej. W rezultacie organ naruszył przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5, 7 i § 3 k.p.a.

Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącego z 11 października 2024 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy – we wskazanym zakresie - załatwiona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należało stwierdzić, że Dyrektor SPZOZ w P. pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanym zakresie. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, co powinno nastąpić w postaci czynności techniczno-materialnej (w przypadku uznania wniosku za zasadny), ewentualnie poprzez wydanie decyzji (w przypadku uznania, że należy zastosować art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), z której uzasadnienia winno wynikać w sposób pozwalający na zweryfikowanie stanowiska organu, dlaczego zastosowano ww. przepis.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku.

W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo uchybienie terminowi z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.

W punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd oddalił skargę co do wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zaakcentować należy, że suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżący nie wykazał również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę.

Oddalenie w pozostałym zakresie obejmuje też oddalenie skargi w zakresie żądania udzielenia informacji publicznej w pozostałym zakresie, poza wskazanymi wyżej brakami w jej udzieleniu. Trzeba bowiem dostrzec, że organ co do pozostałej części żądania udzielania informacji publicznej organ takowej udzielił (ogólna kwota wynagrodzeń personelu medycznego w Oddziale w sierpniu i wrześniu oraz odpowiedział na pytanie nr 3 co do terminu otwarcia nowego oddziału [...] w tak zwanym nowym skrzydle szpitala. W tym przypadku nie ma podstaw do zarzucenia bezczynności, ponieważ niewątpliwie akceptowalne jest udzielenie informacji ogólnej o wydatkach ze środków publicznych in gremio na pracowników (grupę pracowników).

W punkcie 4 wyroku orzeczono o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.