Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1325/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1513
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we W. w przedmiocie wpisu na listę adwokatów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r. J.O.(dalej: skarżąca, strona) wystąpiła o wpis na listę adwokatów Izby Adwokackiej we W. Na najbliższym posiedzeniu Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej: ORA, ORA we W., organ) tj. [...]r. wniosek ten został rozpoznany i uchwałą nr [...] ORA odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów.

Wnioskiem z [...] r. strona zwróciła się o zawieszenie postępowania, a postanowieniem nr [...] z [...]r organ odmówił zawieszenia postępowania.

Dnia [...]r. skarżąca wniosła odwołanie od uchwały nr [...] z [...] r. organ przekazał odwołanie to do Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 7 dni ( wpływ: [...] r.). Uchwałą z [...] r. [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA) uchyliło zaskarżoną uchwałę nakazując ORA we W. rozważenie uprzedniego skazania skarżącej. Akta zostały zwrócone Okręgowej Radzie Adwokackiej we W. [...] r.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego na posiedzeniu [...] r. Uchwałą nr [...] ORA we W. ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę adwokatów.

Odwołanie od powyższej uchwały wpłynęło do Naczelnej Rady Adwokackiej [...] r. Uchwałą z dnia [...] r. Prezydium NRA nr [...], utrzymało w mocy uchwałę ORA we W. z dnia [...]r.

Od uchwały Prezydium NRA Skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (wpływ do NRA [...]r.). Decyzją z dnia [...]r., znak [...], Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium NRA, w pełni podzielając pogląd prawny i ocenę stanu faktycznego dokonane przez ORA we W. i Prezydium NRA.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018r VI SA/Wa 1683/18 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium NRA.). W uzasadnieniu wyroku WSA wyraził pogląd, że uznanie czy dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, w ujęciu art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, powinno się opierać z założenia na rozważeniu całokształtu dotychczasowej postawy kandydatki (jej cech charakteru i zachowania), a nie jedynie zdarzeniach, które miały miejsce w dniu [...] r. w S. tj. 10 lat temu. Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jak wynika z jej treści - poprzestał w istocie na wzięciu pod uwagę tylko zachowania skarżącej opartego na zdarzeniach z listopada roku [...] oraz [...] i [...] r- niewątpliwie nagannych, za które poniosła sankcje karne. Sąd podkreślił jednak, że od zdarzeń tych minęło odpowiednio 7, 6 i 5 lat do złożenia przedmiotowego wniosku, natomiast Minister oraz organy samorządu w ogóle nie rozważały - w całokształcie okoliczności - przesłanki "dotychczasowej" postawy kandydata do wpisu na listę adwokatów - w tej przestrzeni czasowej i nie rozważały w tym kontekście całości materiału dowodowego. W zaleceniach końcowych Sąd nakazał organowi, by uzupełniając w toku ponownego rozpoznania sprawy postępowanie dowodowe ustalił, czy od zdarzeń z [...], [...] i [...]r. skarżąca odbudował(-a) zaufanie uprawniające ją do wykonywania zawodu adwokata.

W ślad za powyższym wyrokiem uchwałą z [...] r. Prezydium NRA uchyliło uchwałę ORA we W. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchwała ta, wraz z aktami sprawy, została doręczona ORA we W. [...] r.

Powołując się na konieczność wykonania uchwały Prezydium NRA oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r, Wicedziekan ORA we W. zwrócił się do skarżącej o złożenie stosownych oświadczeń, dotyczących toczących się z jej udziałem od [...] r. postępowań karnych, dyscyplinarnych, cywilnych albo administracyjnych i ewentualne wskazanie organów i sygnatur pod którymi są/były prowadzone – w związku z koniecznością wykazania, że wnioskodawczyni odbudowała zaufanie uprawniające ją do wykonywania zawodu adwokata.

Pismem z [...] r. skarżąca odpowiedziała na to wezwanie, dołączając szereg dokumentów. Organ pismami z [...] r. wystąpił do sądów powszechnych wskazanych przez skarżącą w jej piśmie o przesłanie akt. Strona w dniu [...] r. wniosła kolejne obszerne pismo wraz z załącznikami. Pismem z dnia [...] r. skarżąca została zaproszona na najbliższe posiedzenie ORA we W., tj. na [...]r.

W dniu [...]r. wpłynęło do ORA we W. pismo S. H., który powołując się na załączone kserokopie dokumentów argumentował, że: "J. O. nie spełnia przesłanek do wykonywania zawodu adwokata." Uznając, że zawarte tam zarzuty wymagały szczegółowej analizy, zwłaszcza zważywszy na treść dołączonych do tego pisma dokumentów, organ odroczył podjęcie uchwały. Biorąc pod uwagę treść tego pisma, a także oświadczenie skarżącej złożone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z [...] r., zgodnie z którym mimo przekonania skarżącej o braku znaczenia tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, deklarowała ona rozważenie złożenia do akt wpisowych dokumentów, które oferowała na posiedzeniu [...]r. (opinii sądowo-psychologicznych i ekspertyzy), organ zwrócił się pismami [...] r. do sądów powszechnych i Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. o wypożyczenie niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów (karty 532-535 akt administracyjnych).

W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo skarżącej adresowane do Rzecznika Praw Obywatelskich skierowane do wiadomości ORA, a [...]r. wpłynęło zapytanie Rzecznika Praw Obywatelskich adresowane do Dziekana ORA we W., a dotyczące tej sprawy. Pismem z dnia [...] r. udzielona została odpowiedź.

Dnia [...]r. do ORA we W. wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga została zreferowana na posiedzeniu ORA we W. w dniu [...] r. i w jednogłośnym stanowisku Rada uznała, że ze względu między innymi na odmowę współpracy ze strony skarżącej, która wcześniej zadeklarowała dostarczenie brakujących dokumentów, sprawa nie jest wystarczająco wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. III SAB/Wr 973/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił tę skargę wobec nie wyczerpania środków zaskarżenia.

Pismem z [...]r. strona złożyła ponowną skargę do WSA na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosła o:

1. zobowiązanie organu samorządu adwokackiego, tj. Okręgowej Rady Adwokackiej we W. do podjęcia stosownej uchwały w terminie do dnia [...] r.,

2. stwierdzenie, że organ samorządu adwokackiego, tj. Okręgowa Rada Adwokacka we W., dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

4. zasądzenie od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg dotychczasowego postępowania przed ORA we W. podkreślając, że w postepowaniu tym doszło do naruszenia konstytucyjnego nakazu równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, złamania zakazów: dyskryminowania oraz pozyskiwania danych innych, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym oraz miało miejsce celowe wydłużanie postępowania kończącego się podjęciem uchwały negatywnej. Ponadto zarzuciła wskazanie absurdalnych powodów dla uzasadnienia kolejnej odmowy wpisu, zamiar bezpodstawnego oparcia się na danych wrażliwych, znajdujących się w aktach poszczególnych spraw sądowych, w tym opiniach sądowo- psychologicznych. Zdaniem skarżącej, ORA we W., wbrew zaleceniom prawomocnego wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 1683/18, poszukuje nowego materiału dowodowego zamiast dokonania oceny tego, który w ocenie przydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata organ pominął z pogwałceniem wszelkich przepisów. Organ nie tylko nie dotrzymał 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie złożonego wniosku, o jakim mowa w art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze, ale nie wywiązał się również z ustanowionego w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku zawiadomienia strony niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazania przyczyn zwłoki oraz do dnia wniesienia skargi nie ustosunkował się do ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedłużenie postępowania było wynikiem prowadzenia przez ORA czynności wyjaśniających, zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 1683/18, w ramach których organ m.in. zwracał się do skarżącej o złożenie stosownych oświadczeń, a do wskazanych przez skarżącą sądów o przesłanie akt. W związku natomiast z pismem S. H., które wpłynęło do ORA [...] r., konieczna była szczegółowa analiza zawartych tam zarzutów. Jednocześnie skarżąca w piśmie z [...] r. oświadczyła "rozważę jeszcze złożenie do akt wpisowych dokumentów, które na posiedzeniu w dniu [...]r. - na prośbę Rady - oferowałam (tj. dwóch opinii psychologicznych i ekspertyzy). Moim bowiem zdaniem nie mają one żadnego znaczenia dla oceny zarówno nieskazitelności mojego charakteru, jak i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" (karta 468) – i w związku z powyższym ORA [...] r. zwróciła się do sądów i OIRP we W.o wypożyczenie niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów. Organ podkreślił, że przedstawiony w odpowiedzi na skargę harmonogram działań dowodzi, że podjęto wszystkie czynności procesowe realizując wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, a ustalane fakty – wbrew twierdzeniu skarżącej – mają kluczowe znaczenie dla sprawy. Wniesienie przez skarżąca skargi na przewlekłość postępowania w dniu [...] r. oraz obecnie rozpoznawanej skargi z [...] r. wiązało się z koniecznością przesłania akt postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wobec czego ORA uchwałą [...] z dnia [...]r. odroczyła rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przedmiotem obecnej skargi jest przewlekłość postępowania toczącego się przed ORA we W., dotyczącego wpisu skarżącej na listę adwokatów.

Jak stanowi art. 68 § 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. t.j. z 2019 r., poz. 1513), wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego, na listę adwokatów następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej, właściwej ze względu na miejsce odbycia aplikacji adwokackiej, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 66 ust. 2, ze względu na miejsce zamieszkania. Podstawą wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w tego rodzaju (a więc też w niniejszej) sprawie jest natomiast art. 68 § 7 tej ustawy, zgodnie z którym w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis, lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego.

Podejmując uchwałę w przedmiocie wpisu na listę adwokatów organ samorządu adwokackiego rozstrzyga w indywidualnej sprawie, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a. Z treści art. 1 ust. 2 k.p.a. wynika bowiem, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Taki charakter prawny mają uchwały organów samorządu adwokackiego podjęte w sprawach indywidualnych (wyrok. NSA z 12 września 1991 r., sygn. akt III ARN 31/91- OSNC 1992 /5/88). Jednocześnie w postępowaniu przed ORA przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie, uwzględniającym uregulowanie poszczególnych kwestii proceduralnych bezpośrednio w ustawie Prawo o adwokaturze. Dotyczy to m.in. terminu załatwienia wniosku o wpis na listę adwokatów oraz odwołania od uchwały rozstrzygającej taki wniosek, w którym to przypadku ustawodawca ograniczył termin na podjęcie stosowanej uchwały do 30 dni. Mając na uwadze modyfikacje wynikające z przepisów szczególnych należy jednak stwierdzić, że nie mają one istotnego wpływu na sposób i zasady badania bezczynności czy też przewlekłości postępowania w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, które to kwestie zostały szeroko omówione w orzecznictwie i dorobku doktryny.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ogólne regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy zostały zawarte w art. 35 k.p.a., jak już jednak zaznaczono, w przypadku jednak postępowania o wpis na listę adwokatów w tej kwestii obowiązuje przepis szczególny, zawarty w art. 68 § 7 Prawa o adwokaturze.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Samo pojęcie przewlekłości postępowania zostało obecnie zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do skargi na bezczynność, w przypadku której dochowanie terminów procesowych ma kluczowe znaczenie, w przypadku przewlekłości ocenie podlega nie samo zachowanie terminów, jakie ma organ na załatwienie sprawy - określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych – ale przede wszystkim wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady szybkości postępowania i efektywności czynności procesowych. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a jednocześnie podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Powyższe zachowanie organu powinno przy tym nie znajdować żadnego usprawiedliwienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny na dzień wniesienia skargi.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi wiążą przewlekłość z dwoma zasadniczymi aspektami postępowania toczącego się przed ORA we W. z wniosku skarżącej z [...] r. : 1) całkowitą długością postępowania, wykraczającą znacznie poza wskazany termin ustawowy, 2) zbędnym i przyczyniającym się do wydłużenia postępowania charakterem czynności podejmowanych przez organ, przede wszystkim w po uchyleniu uchwały ORA z [...] r. (okres od [...] r. – doręczenie ORA uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej oraz zwrot akt osobowych do dnia wniesienia skargi tj. [...] r.)

Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii, tj. dotyczącej całkowitej długości postępowania w sprawie, Sąd stwierdza, że jakkolwiek ustawowy termin załatwienia wniosku skarżącej został niewątpliwie znacząco przekroczony, to nie można tego wiązać z zawinionym działaniem organów samorządu adwokackiego. Dokładna analiza zdarzeń i terminów, w których miały one miejsce, w okresie od złożenia wniosku o wpis do [...] r., nie wskazuje bowiem na opieszałość organów lub brak należytej koncentracji ich działań, zarówno przy reakcji na pisma skarżącej, jak i przy przekazywaniu dokumentacji w związku z wnoszonymi środkami zaskarżenia. Podkreślić należy, że na długość postępowania mają wpływ m.in. terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, opóźnienia spowodowane z winy strony albo wynikłe z przyczyn niezależnych od organu, których to zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, we wskazanym okresie, ORA prowadziła dość obszerne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zwracała się m.in. do OIRP o informacje dotyczące skarżącej i akta prowadzonych z jej udziałem postępowań dyscyplinarnych, przy czym czynności te podejmowała w przeciągu kilku dni. Pierwsza uchwała zapadła [...]r., a niewielkie przekroczenie terminu ustawowego wynikało z oczekiwania na wskazane informacje i w związku z tym nie może obciążać organu. Dalsze wydłużenie postępowania było z kolei efektem wnoszenia przez stronę środków zaskarżenia i terminów ich wniesienia oraz terminów związanych z przekazywaniem odwołań i akt osobowych, wniosku skarżącej o zawieszenie postepowania i wnoszonych w jego następstwie środków zaskarżenia, wniesienia skargi i toczącego się na jej skutek postępowania sądowego. Przy czym Sąd nie stwierdził, by organ również przed podjęciem kolejnej uchwały ([...]r) działał opieszale (podjęto ją w ciągu 3 dni od przekazania akt przez NRA), jak również po zakończeniu postępowania sądowego i zwrócenia organowi II instancji akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku ([...]r.), otrzymania przez ten organ akt osobowych z Ministerstwa Sprawiedliwości ([...]) i przekazania ORA we W. uchwały NRA z [...] r. ([...]). Czynności podejmowane przez ORA po tej dacie, tj. po otrzymaniu uchwały organu samorządu adwokackiego II instancji podejmowane były również bez zbędnej zwłoki (pismo ORA z [...]r. do skarżącej o złożenie wyjaśnień – odpowiedź [...], [...] r. – pisma do sądów o wypożyczenie akt postepowań toczących się z udziałem skarżącej – odpowiedzi od [...] do [...]., analiza obszernego pisma skarżącej z [...] r., zaproszenie z [...], na posiedzenie ORA [...], skierowane do skarżącej i uwzgledniające konieczne wyprzedzenie, celem umożliwienia obecności skarżącej i członkom Rady, pisma ORA z [...] i [...] r., skierowane do sądów o przesłanie akt, odpowiedź ORA na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, czynności związane z wniesieniem skargi do WSA w dniu [...] r. i przekazanie akt do Sądu – odrzucenie skargi [...]). Tak więc do dnia wniesienia skargi, przynajmniej od strony formalnej, rozumianej jako dokonywanie czynności procesowych bez zbędnej zwłoki, organ nie działał opieszale, szybko reagując na pisma skarżącej i podejmując własne czynności wyjaśniające oraz oczekując na ich rezultat.

Jak wskazano na wstępie, i co podkreślała skarżąca, powyższy aspekt formalny nie jest tym niemniej decydujący z punktu widzenia oceny przewlekłości postepowania. Podejmowane przez organ działania nie powinny mieć bowiem charakteru pozornego i muszą faktycznie zmierzać do załatwienia przez organ sprawy. Tym samym nie będą stanowiły usprawiedliwienia dla przedłużania postępowania takie czynności organu, które można uznać za zbędne lub oczywiście nieuzasadnione, takie co do których nawet bez przesądzania merytorycznej trafności ostatecznego rozstrzygnięcia, można stwierdzić, że nie mogły przyczynić się do załatwienia sprawy. Nie będzie stanowić uzasadnienia przekroczenia terminu załatwienia sprawy zwracanie się i oczekiwanie na informacje nieistotne dla podjęcia decyzji. Zarzuty podniesione przez skarżącą w tym aspekcie zmierzały do wykazania, że mimo podejmowania przez organ szeregu (opisanych wyżej szczegółowo) czynności ORA nie miała podstawy do ich podejmowania, wobec czego ponosi odpowiedzialność za nieusprawiedliwione niezałatwienie sprawy w terminie.

Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga z kolei skonfrontowania czynności podejmowanych przez organ z wynikającymi z przepisów prawa wymogami warunkującymi dokonanie wpisu na listę adwokatów, a także z wiążącymi organ, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r.

Zgodnie z regulacją art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, na listę adwokatów może być wpisany wyłącznie ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Do wniosku o wpis na listę adwokatów należy dołączyć dokumenty wskazane w art. 68 ust. 3 pkt 1-7 tej ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z cytowanego przepisu wynika, że przy rozstrzyganiu o wpisie/odmowie wpisu na listę adwokatów organy samorządu adwokackiego mają obowiązek badać dwie sfery, tj. charakter osoby pretendującej do zawodu, jak i dotychczasowe zachowanie takiego kandydata. Jedynie spełnienie obu warunków, tj. nieskazitelnego charakteru i dawanie swoim dotychczasowym zachowanie gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu, uprawnia do wpisu na listę. Utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne jako cechy nieskazitelności charakteru wskazuje takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, czyli cechy wartościujące kandydata w sferze etyczno-moralnej (por. orzeczenia z dnia 23 maja 1997 r., sygn. akt II SA 1148/96, z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1445/97 i z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4535/03). Oznacza to w konsekwencji pełną wiarygodność kandydata oraz brak jakichkolwiek okoliczności negatywnych ją podważających. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów do czasu wpisania na tę listę, które odpowiadając ocenom moralnym i etycznym, gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Badając istnienie przesłanek ustawowych uprawniony organ odnosi się do całokształtu okoliczności sprawy, jednak nawet jednorazowe zachowanie może podważyć wiarygodność oraz nieskazitelny charakter osoby, od której cech tych właściwa ustawa wymaga (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 458/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1450/09). Nadto w wyroku z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1888/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata należy rozumieć - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jego wiarygodność".

Powyższe wymogi i formułowane w orzecznictwie poglądy skutkowały zajęciem przez WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z 20 grudnia 2018 r. stanowiska, że orzekając o wniosku skarżącej należy wziąć pod uwagę nie tylko zdarzenia w związku z którymi toczyły się wobec skarżącej postepowania karne i dyscyplinarne w przeszłości, ale całość okoliczności sprawy, wobec czego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany ustalić, "czy od zdarzeń z [...], [...] i [...]r. skarżąca odbudował(-a) zaufanie uprawniające ją do wykonywania zawodu adwokata." Podkreślić należy, że jakkolwiek obowiązek ustalenia tych okoliczności został nałożony na organ orzekający, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, to przedstawienie stosowanych dowodów leży przede wszystkim w interesie strony, jako że powinny one wskazywać na fakty i okoliczności, które przeciwstawiałyby się negatywnemu obrazowi i ocenie rękojmi właściwego wykonywania zawodu, jaka była wynikiem przeszłych zdarzeń dotyczących skarżącej ubiegającej się o możliwość wykonywania zawodu wysokiego zaufania społecznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę skarżącej, jak również Rzecznika Praw Obywatelskich, że regulacje art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze oraz wskazania zawarte w wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 1683/18 nie stanowiły należytego uzasadnienia do zwrócenia się do sądów powszechnych o przedstawienie akt dotyczących postepowań cywilnych z udziałem skarżącej oraz udostępnienie znajdujących się w tych aktach opinii psychiatrycznych. Ustawa Prawo o adwokaturze nie daje bowiem możliwości żądania dowodów na przydatność kandydata do zawodu adwokata na w postaci takiej opinii, sporządzonej w innym postępowaniu (cywilnym); wymogi merytoryczne wskazane w art. 65 pkt 1 tej ustawy oraz warunki formalne ( z art. 68 ust. 3) nie dają również podstaw do prowadzenia ustaleń co do umiejętności i charakteru osoby ubiegającej się o wpis w oparciu o akta postępowań, w których była ona stroną jako osoba prywatna i żądania dokumentów pochodzących z tych postępowań. Zdaniem Sądu jednakże, fakt wystąpienia przez ORA do sądów powszechnych o powyższe informacje nie miał zasadniczego wpływu na wydłużenie postępowania i nie dowodzi przewlekłości w działaniu organu, w szczególności biorąc pod uwagę oświadczenia składane przez samą stronę i obszerny materiał dowodowy, jaki organ zebrał w okresie pomiędzy [...]r. (przekazanie ORA akt przez NRA) a [...] r. (przekazanie akt do sądu po wniesieniu pierwszej skargi na przewlekłość postępowania), wymagający starannej analizy i ustalenia kierunku dalszego procedowania, tak ze względu na interes samej skarżącej, jak i interes publiczny. Jak podkreślono na wstępie, warunkiem stwierdzenia przewlekłości działania organu jest bowiem niczym nieusprawiedliwione i nieznajdujące racjonalnego wytłumaczenia niezałatwienie sprawy w terminie.

Po pierwsze należy więc wskazać, że sama skarżąca w lipcu ([...] i [...]) składała obszerne pisma wraz z załącznikami (wyroki sądów, artykuły prasowe), które organ miał obowiązek wnikliwe zbadać i ocenić w kontekście wymogów ustawowych stawianych kandydatowi na adwokata. Ponieważ to w interesie skarżącej leżało wykazanie, że odzyskała dobre imię i niezależnie od przeszłych wydarzeń obecnie spełnia warunki rękojmi sprawowania zawodu adwokata, pisma, oświadczenia i dokumenty składane przez samą stronę – czy to z własnej inicjatywy czy na skutek wezwania organu – musiały zostać rozpoznane i poddane przez organ ocenie – choćby w kontekście przydatności ich faktycznej treści (bez względu na opinię skarżącej w tym zakresie) z punktu widzenia przesłanek wpisu na listę adwokatów. Skoro strona uznała ostatecznie za celowe ich złożenie, organ nie może z góry założyć, że nie zawierają one treści na potwierdzenie okoliczności istotnych z punktu widzenia sprawy i zaleceń prawomocnego wyroku sądu, wydanego już w tej sprawie. Jak dowodzą akta sprawy, przed podjęciem uchwały organ musiał zapoznać się oraz ocenić obszerny materiał dowodowy, obejmujący dokumenty nie tylko z postępowań dyscyplinarnych toczących się wobec skarżącej jeszcze przed złożeniem przez nią wniosku o wpis na listę adwokatów i zdarzeń sprzed wielu lat ( a więc z okresu [...]) ale także orzeczenia zapadłe w latach [...] i [...] w związku z prowadzonymi z jej udziałem postepowaniami dyscyplinarnymi, a mogącymi mieć znaczenie dla oceny charakteru skarżącej i rękojmi właściwego wykonywania przez nią zawodu. W tym kontekście, niezależnie od oceny celowości zwracania się do sądów o akta postępowań cywilnych toczących się z udziałem skarżącej, terminu posiedzenia ORA - [...]r., na który została zaproszona skarżąca, nie można uznać za zbyt odległy i przyczyniający się do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, zważywszy z jednej strony na konieczność zagwarantowania należytej realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, obowiązku organu rozpoznania i oceny dowodów wskazanych przez stronę jako istotne w sprawie, z drugiej – wyznaczenie terminu z należytym wyprzedzeniem, celem zagwarantowania należytego składu organu, a stronie możliwości wzięcia udziału w posiedzeniu.

Podkreślić również trzeba, że [...] r. do ORA wpłynęło pismo S. H. zawierające zarzuty wobec skarżącej, wraz z licznymi i obszernymi załącznikami mającymi potwierdzić, że "nie spełnia ona przesłanek do wykonywania zawodu adwokata". W kontekście oceny przewlekłości należy uwzględnić już tylko konieczność zapoznania się z tym pismem i oceny jego wartości tj. wagi zawartych tam zarzutów oraz znaczenia powołanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek ostateczna konkluzja ORA co do tego, że w związku z ww. pismem zachodzi konieczność zapoznania się z aktami wskazanych tam postępowań cywilnych była, zdaniem Sądu, błędna, to należy się zgodzić z organem, że tego rodzaju informacja wpływająca do Izby Adwokackiej w toku postępowania wpisowego wymaga starannego zapoznania się z nią i rozważenia.

Przy ocenie zawinionego wydłużenia postępowania (przewlekłości) nie można więc abstrahować od złożonego charakteru sprawy (w tym w kontekście zaleceń prawomocnego wyroku) i jej wagi dla skarżącej oraz ogółu obywateli, gdzie szczególnie postulat szybkości postępowania nie powinien stanowić zagrożenia dla wnikliwej oceny znaczenia wszelkich dowodów składanych w sprawie. Błędne uznanie przez organ, że zachodzi konieczność przeprowadzenia określonych dowodów nie zawsze będzie równoznaczne z przewlekłością działania organu. Ocena w tym zakresie musi bowiem uwzględniać całość okoliczności sprawy, w tym stopień jej skomplikowania i zachowanie samej strony. Kierowanie się zasadą szybkości i nakaz podejmowania przez organ czynności faktycznie zmierzających do załatwienia sprawy nie może przy tym ograniczać prawa strony zmierzającej do wykazania określonych faktów na swoją korzyść, do powoływania się na różne dowody, w tym także takie o które organ sam nie występuje lub nie ma podstawy występować, ale co do których powinien w takiej sytuacji zająć stanowisko. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, mimo wyrażenia przekonania, że są to dowody niemające znaczenia w sprawie, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z [...] oświadczyła tym niemniej, że rozważy przedstawienie organowi określonych materiałów, które oferowała na posiedzeniu [...] r. – co należy zatem także wziąć pod uwagę przy ocenie przewlekłości w rozpoznawanej sprawie i zasadności odroczenia posiedzenia ORA. Organ ponadto – co potwierdzają akta administracyjne - zwrócił się [...] r. o przekazanie dokumentów z akt postępowania karnego prowadzonego z udziałem skarżącej, które (jak wynika z informacji otrzymanej [...]r. z zostało prawomocnie zakończone [...]r.).

W kwestii dalszego procedowania należy natomiast wskazać, że jak wynika z przedstawionego harmonogramu zdarzeń, strona [...] r. wniosła skargę na przewlekłość postępowania do tutejszego Sądu, która to skarga została odrzucona postanowieniem o sygnaturze III SAB/Wr 973/19 ze względu na niedopełnienie wymogów formalnych jej wniesienia. Organ ustosunkował się do skargi w terminie dwóch tygodni i przekazał ją do Sądu oraz wyznaczył następne posiedzenie ORA celem załatwienia wniosku skarżącej na [...] r., przyjmując że do tego czasu akta sprawy mogą zostać zwrócone, natomiast [...] skarżąca wniosła kolejną skargę na przewlekłość postępowania, będącą obecnie przedmiotem rozpoznania. Opisana sekwencja zdarzeń, w przekonaniu Sądu, nie potwierdza przewlekłości działania organu również na tym etapie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że ORA we W. nie działała w sposób przewlekły przy załatwieniu wniosku skarżącej z [...] r. o wpis na listę adwokatów, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.