Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7605/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 153 art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1  pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 376/21 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

wyrokiem z 29 lipca 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Kr 376/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia 27 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009-2013.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 24 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnienie ze służby w Policji. Jak wskazano w uzasadnieniu złożonego wniosku, skarżący pełnił służbę w Policji do dnia 30 listopada 2013 r. Wraz z odejściem wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że przepis ten został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, wysokość wypłaconego mu świadczenia powinna zostać ponownie ustalona i wyrównana.

Decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia 1 lutego 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r., odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Kr 611/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższe decyzje

obu organów. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze

I OSK 3287/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowił art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn.

akt K 7/15 nie została zmieniona przez ustawodawcę (na dzień wydawania obu wyroków). Wskazano, że brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Zaznaczono, że to na sądach wówczas spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Wskazano, że przeprowadzona wykładnia art. 115a ustawy o Policji

nie kwestionowała prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Zaznaczono, że przepis ten zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego się w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W konsekwencji uznano, że

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie wskazał podstawy do ponownego wyliczenia ekwiwalentu należnego skarżącemu.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...]

Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 27 listopada 2020 r. odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009-2013. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 1610; dalej również jako "ustawa nowelizująca"). W szczególności wskazano na treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W wyniku odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, decyzją nr [...] z 26 stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W swoim uzasadnieniu, podobnie jak organ I instancji, odwołał się do brzmienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zwrócił również uwagę, że znowelizowane przepisy ustawy o Policji nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego

ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Nie było więc możliwe rozstrzygnięcie sprawy w sposób niezgodny z regulacją, jaka

została zawarta w ustawie nowelizującej. Odniósł się ponadto do kwestii art. 153 p.p.s.a. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, wskazując, że co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku, niemniej jednak przepis art. 153 p.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Podkreślono, że w sytuacji istotnej

zmiany stanu prawnego, organ nie będzie związany oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.

Uchylając powyższe decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołanym na wstępie wyrokiem, uznał, że organy w toku ponownego rozpoznania sprawy winny wziąć pod uwagę przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, z uwagi na to, że określa on stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Wskazano w tym zakresie, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi o tym, iż ekwiwalent pieniężny

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji

w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Zaznaczono, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "zasady" jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Sąd I instancji wskazał, że wykładnia przeciwna art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że wykładania przepisu zaprezentowana przez organy Policji jest błędna. Zaznaczył w tym zakresie, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odniesieniu do uprzednio już wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku, Sąd I instancji wskazał, że nie można zgodzić ze stanowiskiem organów Policji, że okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Sądu może budzić pewne wątpliwości w związku ze zmianą przepisów prawa, która to okoliczność, w świetle treści art. 153 p.p.s.a., pozwala organom na odstąpienie od związania stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Sądu. Sformułowanie ""...chyba że przepisy prawa uległy zmianie" nie oznacza, zdaniem Sądu I Instancji, że chodzi o jakąkolwiek zmianę przepisów, czy też stanu prawnego. Granice związania orzeczeniem sądu określone są bowiem poprzez tożsamość sprawy, jak i wyznaczające ją elementy. Sąd

I instancji wskazał, że tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje,

że mamy do czynienia z nową sprawą wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wbrew twierdzeniom Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, granice związania nie tylko stron, organów Policji, ale i Sądu, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, nie zmieniły się. Sąd meriti zaznaczył, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro art. 9 ust.

1 ustawy nowelizujące odnosi się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., wynikających z ustawy o Policji, nie zaś do wysokości tego ekwiwalentu wskazanego w przepisach prawa materialnego, to stanowisko jakie

zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na gruncie wyroku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, nie zdezaktualizowało się, a w konsekwencji jest aktualne i wiążące dla organów Policji. Zaznaczono, że wskutek znowelizowania przepisów nie powstała też żadna nowa sprawa administracyjna, która mogłaby by być skonkretyzowana w oparciu o te przepisy. Zaznaczono, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Nic w tym względzie nie mogło zatem przesądzić znowelizowanie ustawy o Policji, poprzez nadanie nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, w sytuacji gdy z przepisów intertemporalnych wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wyrażoną w art. 153

p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019

r. sygn. akt III SA/Kr 611/19 podczas, gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia

2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb

mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9

ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do skarżącego zostało zrealizowane w 2013 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym.

W oparciu o tak skonstruowane przepisy, organ wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez

Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9

ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., jest zgodny z art, 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust, 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że sformułowanie wskazane

w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie odesłania do "zasad wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018

r." stanowiło zmianę stanu prawnego i nie uprawniało do bezpośredniego

zastosowania wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 611/19, z uwzględnieniem także utrzymującego go w mocy wyroku NSA w Warszawie

z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w uprzednim postępowaniu przedmiotem badania Sądu był wpływ, jaki

na prawidłowość zaskarżonej decyzji wywarł wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz powstała w jego wyniku luka prawna, obecnie natomiast jest to kwestia, czy organ właściwie zinterpretował art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zaznaczono, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji winno być zagadnienie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w odniesieniu do ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w szczególności zaś zawartego w niej przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zaznaczono przy tym, że regulacja

ta nie była i nie mogła być bowiem przedmiotem uprzednich rozważań Sądu, skoro na dzień orzekania ustawa nie była nawet ogłoszona (nastąpiło to w dniu 18 września

2020 r.). W zakresie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zaznaczono, że przepis w powyższym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Zaznaczono, że w odniesieniu do urlopów nabytych przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zasady obliczania ekwiwalentu na podstawie przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Wskazano, że w tej dacie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie był jeszcze ogłoszony i nie oddziaływał na treść art. 115a ustawy o Policji, nie wywołując skutku w postaci utraty jego mocy obowiązującej

w części dotyczącej ułamka "1/30". Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca zadecydował, że w sprawach dotyczących urlopów nabytych przed wskazaną datą nie dokonuje się przeliczenia na nowo ekwiwalentów pieniężnych wypłaconych przy zastosowaniu przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Nowy przelicznik w wysokości 1/21 stosuje się bowiem wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazano, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny kwestii konstytucyjności czy wtórnej niekonstytucyjności dokonanego rozwiązania legislacyjnego, a w konsekwencji nie może w swoich rozstrzygnięciach pominąć przedstawionego rozumienia przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące

się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją, należy wyjaśnić, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 2021 – 2023 zawieszono wiele tożsamych spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniających skargi byłych funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy do wysokości wynikającej z aktualnego brzmienia art. 115a o Policji wprowadzonego ustawą zmieniającą. W okresie tym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu tego typu sprawach oddalił również zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zawieszające postępowania ze skarg byłych funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające im wyrównania ekwiwalentu (por. przykładowo postanowienia NSA: z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 5220/21 i 5195/21, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1250/21 i III OZ 1255/21, 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 5406/21 i III OZ 1355/21 oraz z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 6076/21 i III OZ 53/22, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt 6907/21; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Konieczność zawieszania tych spraw w oparciu o fakultatywną podstawę zawieszenia przewidzianą w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne WSA w Białymstoku, nie wywoływała w zasadzie jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny, decydując o wstrzymaniu toku postępowań w sprawach ekwiwalentów funkcjonariuszy

zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/21, kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia równego i sprawiedliwego potraktowania wszystkich zainteresowanych,

a to, jak wskazywał, najpełniej może zostać osiągnięte jedynie w przypadku wyeliminowania normy prawnej z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wywołującym taki sam skutek wobec wszystkich adresatów normy prawnej. Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że w ostatnim czasie sprawy dotyczące wyrównania ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed

6 listopada 2018 r. są sukcesywnie podejmowane bez dalszego oczekiwania na wyrok Trybunału. Powodem zmiany stanowiska jest długość postępowania sądowego i

obawa dotycząca naruszenia praw skarżących do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie (por. przykładowo postanowienia NSA: z 5 lipca 2023 r., III OSK 5188/21, z 7 lipca 2023 r. III OSK 5204/21 i III OSK 5221/21 czy z 11 lipca 2023 r. III OSK 6907/21

i III OSK 902/21). Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz

że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Ponadto zachodzi także obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP zajęte wobec pytania WSA w Białymstoku o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. pismo z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w sprawie P 7/21 dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się bezowocny. Kierując się zatem powyższymi względami, a dodatkowo także

nadejściem terminu rozpoznania niniejszej sprawy wynikającym z kolejności wpływu spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych, jak

i prawnych, nie może być uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie jest ona zasadna.

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy w toku postępowania naruszyły zasadę związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19, podczas gdy wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym, który następnie uległ zmianie z dniem 1 października 2020 r., z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem

zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w treści przywołanego powyżej przepisu sformułowania "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na

sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1391/22; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Na gruncie przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio rozpoznający złożoną skargę oraz skargę kasacyjną (odpowiednio w przywoływanych powyżej wyrokach wydanych

w sprawach o sygnaturze akt III SA/Kr 611/19 oraz I OSK 3287/19), konsekwentnie zaznaczały, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego

za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za

każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego się w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W rezultacie Sądy te słusznie przyjęły, że przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było również na gruncie utrwalonego już orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2816/21; z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4711/21).

W tym stanie rzeczy jako trafne jawi się stanowisko Sądu I instancji, iż na

gruncie przedmiotowej sprawy chodzi o taką zmianę stanu prawnego, będącego podstawą oceny prawnej dokonanej przez Sądy w sprawach o sygnaturze akt III SA/Kr 611/19 oraz I OSK 3287/19, która nie powoduje, że dotychczasowy pogląd Sądów stał się nieaktualny. Oceny tej Sąd I instancji trafnie dokonał na skutek wykładni art. 9 ust.

1 ustawy nowelizującej, wskazując, że przepis ten odnosi się w istocie do zasad ustalania tego ekwiwalentu, a nie do obliczania jego wysokości (o czym szerzej będzie również w dalszej części uzasadnienia). Słusznie też zauważył Sąd I instancji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za

okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z

przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Trybunału co do wysokości tego ekwiwalentu, wskazanego w tym wyroku. Aktualne zatem pozostają w stosunku do policjanta zwolnionego ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.

z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazać należy, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w pojęciu "zasad", o których mowa w tym przepisie, nie mieści się "wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem, że przepis ten nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Dotyczy on wyłącznie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki: z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, z 20 października 2023 r., sygn. akt III OSK 5441/21 czy z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5193/21) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także

analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop

wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości

ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej,

do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W okolicznościach sprawy i dla wykładni ww. przepisu istotne jest jego zdanie drugie, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów

ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanych wcześniej orzeczeń, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w

art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy

wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Ustawa o Policji

w swojej treści zawiera zaś zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne

kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób

obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez

normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990

r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można

dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach

40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a

"W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi

udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1

pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające

zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Zarazem ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz

za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas

pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu,

że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego

z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650,

730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed i po 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego)

i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących

wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu

pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni roboczych urlopu od tego dnia,

a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności,

które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018

r., K 7/15, stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości

tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać

rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego

urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 9

ust. 1 ustawy nowelizującej, że w pojęciu "zasad" ustalania ekwiwalentu nie mieści się "wysokość ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu" jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa. Kwestia ta przesądziła o niezasadności pozostałych podstaw skargi kasacyjnej i o wyniku sprawy.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie

obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego

brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.