Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 713/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32,  art. 33 par. 3,  art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg E. M., T. M. oraz W. N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr IF-O.7840.237.2021.MS6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących E. M. oraz T. M. kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego W. N. kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg W. N. oraz E. M. i T. M. jest decyzja z dnia [...] 2022 r., nr [...], którą Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] 2021 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej nr 1A i 1B, wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...], obręb O., w ramach zadania obejmującego budowę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Inwestor, T. W., wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr 1 w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na działce o ww. wskazanym numerze ewidencyjnym. Następnie, w dniu 11 września 2020 r. zmienił wniosek wskazując, że inwestycja obejmuje: budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Nr 1A i 1B.

O wszczęciu postępowania z ww. wniosku organ I instancji zawiadomił jako strony postępowania: Inwestora, W. N., Gminę O. oraz Skarb Państwa – Starostwo Powiatowe w T.

Pismem z dnia 28 października 2020 r. W. N., działając za pośrednictwem pełnomocnika, adw. M. K., przedłożył pismo oznaczone jako uwagi do dokumentacji projektowej. Na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego ww. pisma, z uwagi na brak umocowania pełnomocnika, przedłożony został dokument pełnomocnictwa z upoważnieniem "do prowadzenia sprawy dotyczącej dokumentacji projektowej realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...]".

Organ I instancji, po dokonaniu uzgodnień z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym w tym piśmie terminie. Organ stwierdził m.in., że dla obsługi projektowanej inwestycji (obejmującej sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) zaprojektowano 23 miejsca postojowe (wymagane 24) usytuowane bezpośrednio wzdłuż całej granicy z działką geodezyjną nr [...], przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ulicę publiczną i obsługiwane bezpośrednio z tej działki. Zauważył, że w projekcie budowalnym brak jest zgody właściciela tej działki na taką ilość miejsc postojowych.

Po przedłużeniu terminu, inwestor w wykonaniu ww. obowiązku przedłożył 4 egzemplarze zmienionego i poprawionego projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej Nr 1A i 1B wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], AM-[...], obręb O., w ramach zadania obejmującego budowę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony (T. W. za pośrednictwem pełnomocnika – D. D., W. N., Gminę O., Skarb Państwa – Starostwo Powiatowe) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Z uprawnienia skorzystał osobiście W. N.

Wskazaną na wstępie decyzją Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowalny dla opisanej wyżej inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł W. N. zastępowany przez adw. M. K. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), na skutek nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji całości materiału znajdującego się w aktach sprawy i bezzasadne pominięcie przez organ pisma, które zostało złożone przez pełnomocnika w dniu 28 października 2020 r. w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi normami organ bezwzględnie zobowiązany jest uwzględnić całość materiału sprawy, według stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej. Zauważono przy tym, że organ doręczył decyzję stronie, a zobowiązany był dokonać doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, że dokumentacja projektowa jest zgodna z przepisami prawa, w tym z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b) i § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozp. MI) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: P.b.), poprzez zaplanowanie 13 miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż wynikająca ze wskazanych norm;

- art. 35 P.b., poprzez zatwierdzenie dokumentacji projektowej i udzielenie pozwolenia na budowę przed prawidłowym zweryfikowaniem, czy dokumentacja ta spełnia wymogi wynikające z powołanej normy (co dotyczy m.in. nasłonecznienia i przesłaniania budynków sąsiednich oraz wymogów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni utwardzone, w tym dojazdu do i z miejsc parkingowych oraz wskaźnika intensywności zabudowy); zatwierdzenie dokumentacji projektowej, pomimo iż inwestor nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków;

- § 13, § 57 i następnych rozp. MI w zw. z art. 35 P.b., na skutek zaakceptowania dokumentacji projektowej, gdy tymczasem nie zawierała ona prawidłowej analizy wynikającej z powołanych norm prawnych.

W toku postępowania odwoławczego, pełnomocnik adwokat M. K., działając także w imieniu E. i T. M., pismem z dnia 4 maja 2021 r., (które zostało nadane za pośrednictwem ePUAP 6 czerwca 2021 r.) wniosła (ponownie) o uznanie ich stroną postępowania wskazując, że pierwszy wniosek w tej kwestii był zawarty w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. W piśmie tym został również zawarty wniosek o uchylenie decyzji Starosty z uwagi na pominięcie stron. W uzasadnieniu argumentowano, że na sąsiadującą z inwestycją działkę, oznaczoną geodezyjnie nr [...], zaplanowanych jest aż 7 zjazdów indywidulanych, co powoduje wpływ tej inwestycji na nieruchomość wnioskujących w postaci hałasu i spalin, a dodatkowo wprowadza ograniczenia co do możliwości lokalizacji nowych zjazdów z należącej do wnoszących działki o nr geodezyjnym nr [...] na działkę nr [...], w kontekście art. 29 ustawy o drogach publicznych. Lokalizacja zjazdów wpływa też na interes prawny wnoszących pismo w świetle art. 16 ustawy o drogach publicznych. Wskazano także na ograniczenia spowodowane zaprojektowanymi miejscami postojowymi w kontekście § 13 ust. 1, § 19 ust. 1, § 23, § 40 i § 60 rozp. MI.

W uzupełnieniu materiału aktowego, Starosta przekazał Wojewodzie pismo z dnia 14 stycznia 2021 r. wyjaśniając, że wnioskodawcy nie zostali uznani za stroną postępowania z uwagi, że działka geodezyjna nr [...] która do nich należy, jest oddzielona od działki będącej przedmiotem postępowania drogą o szerokości 10 metrów, oznaczoną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica publiczna klasy dojazdowej. Najmniejsza odległość pomiędzy budynkami na tych działkach wynosi 24 metry. Starosta wyjaśnił także, że pismo z dnia 14 stycznia 2021 r. złożone zostało do innej sprawy z wniosku tego samego inwestora i z tego też względu wyjaśnienia w tym przedmiocie zostały zawarte w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę dla tej samej działki i dotyczące tego samego inwestora

W opisanych okolicznościach Wojewoda zakwalifikował pismo z 4 maja 2021 r. jako odwołanie. Organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 2 P.b. i wskazał, że to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami tego postępowania. Następnie powołał przepisy k.p.a. dotyczące legitymacji do wniesienia odwołania i uznał E. M. oraz T. M. za strony postępowania. W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] 2022 r., nr [...] Wojewoda stwierdził wniesienie odwołania E. i T. M. z uchybieniem terminu. Wyjaśnić także trzeba, że postanowienie to zostało zaskarżone do tutejszego Sądu i było przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 575/22 wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. N., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył najpierw przepis art. 35 P.b., który zobowiązuje organ przed wydaniem decyzji, do dokonania sprawdzeń zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym (albo decyzją o warunkach zabudowy) wymaganiami ochrony środowiska, projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego. W związku z tym organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Przechodząc do badania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, organ odwoławczy powołał przepisy rozp. MI, w tym te, których naruszenie zostało podniesione w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że w postępowaniu odwoławczym dokumentacja projektowa została uzupełniona o analizę przesłaniania i nasłonecznienia, uwzględniającą także budynek istniejący na sąsiadującej działce nr [...] (należącej do odwołującego się). Co do miejsc postojowych wzdłuż granicy z działką nr [...], organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta (nr [...]) przeznaczona jest pod budowę drogi, zatem nie mają zastosowania odległości dla stanowisk postojowych od granicy działki określone w § 19 rozp. MI, co potwierdza wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 187/19. Zauważył także, że planowana inwestycja, biorąc pod uwagę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1893), do takich przedsięwzięć się nie zalicza się.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził brak podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowanej inwestycji.

Decyzja Wojewody została doręczona pełnomocnikowi inwestora, D. D. oraz adw. M. K. jako pełnomocnikowi odwołującego się W. N. oraz E. i T. M.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargi odrębnie wywiedli E. i T. M. oraz W. N. – wszyscy skarżący zastępowani przez ww. pełnomocnika. Skargi wymienionych stron zarejestrowane zostały odpowiednio pod sygn. akt II SA/Wr 713/22 (skarga E. i T. M.) i sygn. akt II SA/Wr 714/22 (skarga W. N.).

Opisane skargi wniesione zostały za pośrednictwem ePUAP i poza wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, nie zawierały żadnej argumentacji.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie i przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 714/22 (ze skargi W. N.), zatytułowanym: uzupełnienie skargi, pełnomocnik przedstawił wobec zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., na skutek nie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania,

- art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 oraz 104 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji całości materiału znajdującego się w aktach sprawy i bezzasadne pominięcie przez organ pisma, które zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego w dniu 28 października 2020 r. w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi normami organ bezwzględnie zobowiązany jest uwzględnić całość materiału sprawy według stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej. Pełnomocnik zauważył przy tym, że organ doręczył decyzję odwołującemu się, a zobowiązany był dokonać doręczenia pełnomocnikowi, co jest rażącym błędem organu;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, iż dokumentacja projektowa jest zgodna z przepisami prawa, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oborniki Śląskie uchwalonego uchwałą NR LIII/480/14 Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 30 października 2014 r., gdy tymczasem w rzeczywistości dokumentacja ta nie jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i zapisami Planu Miejscowego w zakresie wykluczającym możliwość jej zatwierdzenia;

- § 19 ust. 1 pkt 1 lit b) i § 19 ust. 5 rozp. MI w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez przewidzenie miejsc parkingowych w liczbie 13 w odległości mniejszej niż wynikająca ze wskazanych norm (nadto miejsca parkingowe są zlokalizowane w taki sposób, że brak jest możliwości wyjazdu samochodu z miejsca parkingowego w sytuacji, gdy na sąsiednich miejscach stać będą inną zaparkowane samochody - co nie zostało w ogóle przewidziane w dokumentacji projektowej);

- art. 35 P.b. przez zatwierdzenie dokumentacji projektowej i udzielenie pozwolenia na budowę przed prawidłowym zweryfikowaniem, czy dokumentacja ta spełnia wymogi wynikające z powołanej normy (co dotyczy m.in. wymogów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni utwardzonej, w tym dojazdu do i z miejsc parkingowych oraz wskaźnika intensywności zabudowy), a także przez zatwierdzenie dokumentacji projektowej, pomimo że inwestor nie zrealizował obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z dnia [...] 2020 r., nr [...] (wobec czego organ winien wydać decyzję negatywną dla Inwestora).

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego W. N., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Opisane wyżej zarzuty poparte zostały poparte w uzasadnieniu pisma obszernym orzecznictwem sądowym.

Postanowieniem wydanym podczas rozprawy w dniu 3 sierpnia 2023 r. Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – połączył sprawy o sygn. akt II SA/Wr 713/22 i II SA/Wr 714/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich wspólnie pod sygn. akt II SA/Wr 713/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi okazały się uzasadnione, jednak z innych przyczyn niż w nich podnoszone.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Granice niniejszej sprawy wyznacza akt administracyjny będący przedmiotem skargi, co oznacza, że kontroli Sądu podlega zarówno ten akt, jak i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne, gdyż zarówno jego przebieg jak i poczynione w nim ustalenia warunkują prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W kontekście powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. i granic rozpoznania sprawy wskazania wymaga, że inwestycja będąca przedmiotem sporu jest realizowana w ramach szerszego zadania, obejmującego budowę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na tej samej działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...] w O. Zadanie to zostało podzielone na trzy inwestycje, z których każda dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a konkretnie z pisma Starosty z dnia 30 maja 2022 r., co do tych inwestycji wydane zostały w dniu [...] 2021 r. trzy odrębne decyzje – każda obejmująca swym zakresem po dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. W niniejszej sprawie chodzi tylko o jedną z tych inwestycji, na realizację której Starosta udzielił pozwolenia na budowę decyzją nr [...], utrzymaną w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Wojewody. Zatem na podstawie powołanej wyżej regulacji prawnej tylko co do tych aktów i postępowania, w którym zostały wydane, Sąd jest uprawniony i zobligowany do dokonania opisanej wyżej kontroli.

W wyniku tak zakreślonej kontroli Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwalifikowane wady, jakie zostały przez Sąd stwierdzone związane są z ustaleniem kręgu stron oraz prawidłowością umocowania działającego w ich imieniu pełnomocnika.

Najpierw zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 32 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

Bez względu na rodzaj pełnomocnictwa, jak i postępowania, w którym jest ono udzielane, pełnomocnictwo musi być sporządzone w formie pisemnej oraz musi określać w swojej treści w sposób niebudzący wątpliwości rodzaj czynności, do których pełnomocnik jest umocowany. Pełnomocnictwa nie można domniemywać i musi ono wyraźnie określać jego zakres. Ma to istotne znaczenie dla oceny skutków czynności prawnych podejmowanych przez pełnomocnika. Czynności podjęte przez pełnomocnika niemającego właściwego umocowania do ich dokonania w imieniu mocodawcy są w związku z tym wadliwe. Jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest zaś bezwzględnie nieważna (art. 104 Kodeksu cywilnego).

Z kolei w myśl art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa; adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

Zauważyć należy, że przepisy k.p.a. nie przewidują domniemania istnienia pełnomocnictwa. Obowiązek wykazania umocowania w konkretnej sprawie ciąży na stronie lub na samym pełnomocniku – nie jest to obowiązek organu prowadzącego postępowanie. Przy czym niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy (w sytuacji, gdy pełnomocnictwo nie było wcześniej złożone do akt postępowania) stanowi brak formalny pisma, który można usunąć zgodnie z regułami określonymi w art. 64 § 2 k.p.a. (por. K. Wąsowski [w] A. Wiktorowska, M. Wierzbowski /red./ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, t. 11 do art. 32). Dotyczy to również pisma jakim jest odwołanie, w związku z odesłaniem zawartym w art. 140 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97). Dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym do zastępstwa strony pełnomocnika należycie niewylegitymowanego stanowi wadliwość postępowania (por. G. Łaszczyca Grzegorz, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010, t. 5 do art. 33).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany został wprawdzie pogląd na gruncie powołanych wyżej przepisów art. 32 i art. 33 k.p.a., że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter dalece odformalizowany i w razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu (zob. np. wyrok NSA z dnia października 2022 r., sygn. akt III FSK 988/21 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak z drugiej strony, w przypadku pełnomocnictwa sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika według określonego wzoru, czy też pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego należy przyjmować, że redakcja takiego pełnomocnictwa jest fachowa i precyzyjna, a zatem jego zakres powinien być ustalany zasadniczo według wykładni językowej (wyrok NSA z 4 stycznia 2007 r., II FSK 33/06, niepubl.; postanowienie NSA z 21 grudnia 2004 r., FZ 184/04, niepubl.; M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 40.).

Przenosząc tak poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii umocowania udzielonego przez skarżącego W. N., który w postępowaniu przed organem I instancji był uznany stroną tego postępowania i czynnie brał udział w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt administracyjnych, w toku postępowania w pierwszej instancji adw. M. K., ujawniła się jako pełnomocnik W. N. przedkładając pismo datowane na 28 października 2020 r., w którym, w imieniu skarżącego wniosła uwagi do dokumentacji projektowej. Wobec nie dołączenia do ww. pisma pełnomocnictwa, została ona wezwana przez organ do uzupełnienia tego braku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosty, przedłożony został dokument pełnomocnictwa udzielonego przez W. N. w dniu 26 października 2020 r., upoważniającego adw. M. K. "do prowadzenia sprawy dotyczącej dokumentacji projektowej realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...]". Zauważyć jednak należy, że w dacie udzielenia pełnomocnictwa postępowanie toczyło się już w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (...) – zgodnie ze zmienionym przez inwestora w dniu 11 września 2020 r. wnioskiem. W dacie udzielania pełnomocnictwa W. N. posiadał wiedzę co do tak określonego przedmiotu postępowania, gdyż w dniu 21 października 2020 r. zapoznał się osobiście w siedzibie organu z "projektem budowalnym dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nr 1 A i 1 B..." co potwierdził własnoręcznym podpisem. Nadto organ skierował do niego zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 25 września 2020 r. na adres zamieszkania wynikający z ewidencji gruntów (przesyłka dwukrotnie awizowana zwrócona do nadawcy). Zauważyć także trzeba, że w aktach sprawy znajdują się dwa projekty budowlane. Na obu widnieje data marzec 2020 r. Jeden z nich dotyczący budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, czterolokalowego. Drugi dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nr 1A i 1B. Z adnotacji organu wynika, że pierwszy z nich stanowił załącznik do wystąpienia do DWKZ z dnia 25 września 2020 r. o zajęcie stanowiska w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że akta sprawy na tym etapie postępowania zawierały dokumentację projektową, która dotyczyła inwestycji o nazwie "budynek mieszkalny jednorodzinny nr 1 w zabudowie bliźniaczej (...)".

W tej sytuacji, w przypadku wskazanego wyżej pełnomocnictwa, udzielonego przez W. N. w dniu 26 października 2020 r. sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika i przedłożonego (na wezwanie) w związku z pismem z dnia 28 października 2020 r. zawierającym uwagi do dokumentacji projektowej, organ I instancji mógł uznać, że w zaistniałych okolicznościach adw. M. K. umocowana była tylko w tak wąskim zakresie, jaki literalnie z tego pełnomocnictwa wynikał. Potwierdza to zresztą treść pisma w którym wprost wskazano, że przedmiotem uwag jest treść dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem przedmiotem postępowania, które zostało zakończone decyzją Starosty, było udzielenie pozwolenia na realizację konkretnej inwestycji (inaczej zresztą określonej niż wynika to z pełnomocnictwa) a nie wyłącznie dokumentacja projektowa, którą przedłożył inwestor i która stanowiła tylko część materiału dowodowego zebranego w tym postępowaniu. Dodatkowo zauważyć wypada, że inwestor przedłożył na dalszym etapie postępowania – w konsekwencji nałożenia na niego obowiązku usunięcia stwierdzonych naruszeń – nową dokumentację projektową uwzględniającą zmianę wniosku na: "budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej Nr 1A i 1B wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] AM-[...], obręb O., w ramach zadania obejmującego budowę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej". Pełnomocnik natomiast w dalszym postępowaniu nie podejmowała innych czynności, zaś akta administracyjne przekazane Sądowi wraz ze skargą nie zawierają innego pełnomocnictwa niż wyżej opisane, przewidującego szerszy zakres umocowania.

W tym stanie rzeczy nie są przekonujące i uzasadnione zarzuty wskazujące na wadliwe doręczenie decyzji skarżącemu przez organ I instancji, z pominięciem pełnomocnika. Ma marginesie Sąd zauważa, że prawo skarżącego do wniesienia środka zaskarżenia w terminie nie doznało, ze względu na zachowanie organu, żadnej ujmy.

Wobec powyższych ustaleń, konsekwentnie jako wadliwe należało jednak ocenić postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że postępowanie to zostało zainicjowane odwołaniem nie osobiście przez skarżącego, ale przez jego pełnomocnika, tj. adw. M. K. Co istotne – wbrew treści pisma przewodniego – do odwołania nie został załączony dokument pełnomocnictwa.

Wobec tak ustalonego braku formalnego odwołania, Wojewoda zobligowany był na mocy art. 64 § 2 k.p.a. wezwać pełnomocnika do jego usunięcia z określeniem rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania, a w przypadku odwołania – stwierdzenia niedopuszczalności jego wniesienia przez osobę niemającą umocowania do działania w imieniu strony (art. 134 k.p.a.). Sąd przy tym zaznacza wobec poczynionych dotychczas uwag w odniesieniu do jedynego dokumentu pełnomocnictwa dla adw. M. K. znajdującego się w aktach sprawy, że w żadnym razie umocowanie z niego wynikające nie mogło legitymować do działania w postępowaniu odwoławczym. Zaś nawet jeśli Wojewoda takie założenie przyjął, to zobligowany był wyjaśnić na podstawie powołanych wyżej przepisów rozbieżności pomiędzy przedmiotem sprawy (budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) a zakresem umocowania pełnomocnika wykazanym w pełnomocnictwie udzielonym 26 października 2020 r. Zaniechanie działań w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego, przede wszystkim art. 64 § 2 k.p.a w związku z art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego przez podmiot do tego nie legitymowany stanowi istotne naruszenie prawa.

Kolejne uchybienie jakie Sąd dostrzegł w zaskarżonej decyzji wiąże się z kwestią udziału w postępowaniu E. i T. M. O ile bowiem Starosta nie uznał ich za strony postępowania, co wyjaśniał w piśmie z dnia 30 maja 2022 r. oraz – jak zaznaczył w tym piśmie – również w decyzji nr [...] (dotyczącej pozwolenia na budowę pozostałej części inwestycji), o tyle z zaskarżonej decyzji II instancji wynika, że Wojewoda przyznał skarżącym taki status, o czym świadczy fakt, że decyzja ta została do nich skierowana i doręczona ich pełnomocnikowi, adw. M. K.

Organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie uzasadnił i nie wyjaśnił z jakich przyczyn – wobec odmiennego stanowiska organu I instancji - uznał, że osobom tym przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu. Nadto, jeżeli organ uznał ww. skarżących za strony postępowania, to zupełnie nie rozważył i nie odniósł się do ich argumentów zawartych w piśmie datowanym na 4 maja 2021 r. (nadanym przez ePUAP 6 czerwca 2021 r.) o uznanie ich za stronę, z których wynikało, że zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Argumentacja organu, która miała stanowić ustosunkowanie się do tej kwestii – zawarta w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2022 r., którym Wojewoda uznał ww. pismo jako odwołanie i stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia – zawierała jedynie przytoczenie przepisów art. 28 ust. 2 P.b. i art. 127 k.p.a. oraz orzecznictwa sądowego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że jakkolwiek postanowienie to zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 575/22, to powodem uchylenia była błędna kwalifikacja ww. pisma z 4 maja 2021 r., a nie wywody odnoszące się do uznania skarżących stroną postępowania.

W każdym razie okoliczność, czy skarżący są stroną postępowania w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien rozważyć z urzędu, gdyż brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13 – dost. j/w). Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza zwykle takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13 dost. j/w). W postępowaniu odwoławczym organ II instancji – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tym samym, w sytuacji stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy został w nim pominięty podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w tym zakresie, musi być jednak poprzedzone stosownymi ustaleniami i stwierdzeniem pozytywnych przesłanek w tym zakresie.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wymaga zgromadzenia szeregu dowodów przede wszystkim uzyskania projektu budowalnego. W konsekwencji, jeżeli organ odwoławczy uznałby, że skarżący faktycznie mają status stron postępowania – co jednak przekonując winien w uzasadnieniu decyzji wykazać – powinien także uwzględnić, że fakt ich pominięcia na etapie I instancji oznaczałby, że nie tylko nie mieli oni wiedzy o wszczęciu postępowania, ale także bez własnej winy zostali pozbawieni prawa do osobistego uczestniczenia w istotnych czynnościach procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie w sprawie. Całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym powoduje także, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W świetle powyższej argumentacji stanowisko Wojewody utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, jest niekonsekwentne i wadliwe. Jeżeli już bowiem organ odwoławczy uznał, że skarżący posiadają przymiot stron postępowania (co jednak jak wcześniej wskazano, należy uznać co najmniej za przedwczesne) a jednocześnie ewidentnym jest, że nie brali oni udziału w postępowaniu pierwszej instancji, to brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie Starosty wolne jest od wad i że wyjaśniono cały zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczenia wymaga, że organ II instancji nie mógł sanować wskazanego błędu w postępowaniu odwoławczym (np. zapoznając stronę z materiałem dowodowym), gdyż – wobec braku udziału w postępowaniu przed organem I instancji – prowadziłoby to pozbawienia jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Reasumując, opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania według Sądu orzekającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia przesłankę uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec tego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Wobec tak stwierdzonych naruszeń procesowych odnoszenie się do podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii prawidłowości zastosowania regulacji materialnych byłoby przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien zbadać legitymację pełnomocnika W. N. do wniesienia odwołania, następnie ocenić status podmiotowy E. i T. M., co winno mieć odzwierciedlenie w ponownie wydanej decyzji i zbadać konsekwencje dokonanej oceny według wytycznych w przedstawionych rozważaniach Sądu.

Orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawarte w punktach II i III zostały wydane na podstawie art. 200 w związku z 205 § 2 p.p.s.a., a na ich wartość złożyła się kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skarg przez każdą ze stron oraz opłata za zastępstwo prawne każdej strony z osobna, ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wynosząca 480 zł.