Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 126/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: SPN.I.7536.54.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 grudnia 2023 r., znak: SPN.I.7536.54.2023, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 5 września 2023 r., znak: GN-IV.6821.6.3.2023.JB, o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. R., oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka nr [...] o pow. 0,0690 ha (obręb [...]), poprzez zezwolenie P. sp. z o.o. na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia o średnicy dn 63 mm PE i maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa oraz ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu).

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postępowanie dotyczy nieruchomości ujawnionej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach księdze wieczystej nr [...], jako własność Z. i A. małż. K. W dziale III prawa, roszczenia i ograniczenia, wpisane zostało ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z 24 sierpnia 2021 r., sygn. I CO [...], działka nr [...] została przysądzona na rzecz E. P .

Wnioskiem z 3 marca 2023 r. P. sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce o orzeczenie w drodze decyzji, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. opisanego na wstępie gazociągu oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej. Ponadto wystąpiła o ujawnienie praw wnioskodawcy wynikających z wydanej decyzji w księdze wieczystej stosownie do art. 124 ust. 7 ugn. W uwarunkowaniach techniczno-ekonomicznych wskazano, że celem inwestycji jest doprowadzenie gazu do wszystkich potencjalnych odbiorców zlokalizowanych wzdłuż trasy projektowanej linii, tj. ulicy R . Projektowany gazociąg na początkowym odcinku usytuowany jest na gruntach m. D., gm. M., a następnie po przekroczeniu drogi krajowej przebiega przez działki prywatne przyległe do pasa drogowego. Z uwagi na fakt, że w pasie drogowym ul. R. na wysokości działki nr [...] znajduje się uzbrojenie podziemne w postaci przewodów energetycznych i teletechnicznych, brak jest technicznych możliwości zlokalizowania linii poza obszarem działki nr [...]. Planowana lokalizacja przedsięwzięcia nie koliduje z istniejącą i ewentualną przyszłą zabudową w obszarze ww. nieruchomości. Poprowadzenie inwestycji przez przedmiotową nieruchomość to najkrótsza i najbardziej korzystna trasa między punktem zasilania a odbiorcami gazu, zlokalizowanymi w rejonie ww. ulicy. Nie ma technicznie i formalnie uzasadnionej możliwości poprowadzenia gazociągu z pominięciem ww. działki. Trasa została ustalona z innymi właścicielami i użytkownikami działek. Na początkowym etapie projektowania inwestycji (październik 2021 r.) uzyskano zgodę ówczesnych właścicieli działki nr [...] w formie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. W czerwcu 2022 r. dokumentacja projektowa została sfinalizowana i zatwierdzona skutecznym zgłoszeniem zamiaru budowy inwestycji do Prezydenta Miasta Kielce. We wrześniu 2022r. na etapie rozpoczętej budowy inwestycji, ujawniono aktualnego właściciela nieruchomości. Przeprowadzone negocjacje w sprawie uzyskania zgody na usytuowanie odcinka gazociągu na przedmiotowym gruncie zakończyły się niepowodzeniem.

W pismach z 23 i 26 czerwca 2023 r. E. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o odpis aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], a nadto wskazał, że inwestor ma możliwość zaprojektowania gazociągu poza ww. nieruchomością, na gruntach państwowych. Organ w piśmie z 4 lipca 2023 r. wystąpił do pełnomocnika inwestora wskazując, że mapa stanowiąca załącznik do wniosku przedstawia przebieg przedmiotowego gazociągu m.in. przez działkę nr [...], który został zaprojektowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 16 sierpnia 2021 r. znak: UA-II.6733.68.2021.AM, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obowiązywał jednak plan miejscowy "Kielce Północ - Obszar II.3 Warszawska-Radomska-Sikorskiego-Północna Dolina Silnicy", zatwierdzony Uchwałą Nr LIV/1061/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 2 grudnia 2021 r. Zgodnie z załącznikiem nr 1, część 2, tj. planszą infrastruktury technicznej, a także z treścią ww. uchwały, § 15 ust. 2 pkt 1 ppkt d, przebieg gazociągu średniego ciśnienia 110 mm, 90 mm, oznaczonego jako Eg3 zatwierdzony został w innej lokalizacji, a mianowicie w działce drogi, wzdłuż jej zachodniej granicy. W odpowiedzi z 12 lipca 2023 r. inwestor poinformował, że nie ma technicznych możliwości przeprojektowania odcinka gazociągu w sposób postulowany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w działce pasa drogowego ulicy R., wzdłuż jej zachodniej granicy. Szerokość zachodniego pobocza ul. R. na wysokości działki nr [...] wynosi w granicach 4,2 - 4,3 m. W tym pasie terenu znajdują się kilkunastometrowej wysokości drzewa o obwodzie pni ponad 1,5 m, rów odwadniający, uzbrojenie podziemne w postaci przewodów energetycznych i teletechnicznych oraz słup oświetlenia ulicznego. Powyższe zagospodarowanie i uzbrojenie terenu nie pozwalają na usytuowanie przewodu gazowego w sposób zgodny z wymogami obowiązujących przepisów w tym zakresie, tj. przede wszystkim rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Nie jest również możliwe sytuowanie gazociągu w jezdni pasa drogowego. Nie dopuszczają tego zarówno przepisy ww. rozporządzenia, jak i zasady określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("udp"). Dotychczasowe usytuowanie gazociągu jest zgodne z zasadami uzbrojenia terenu w sieci infrastruktury technicznej planu miejscowego określonymi w § 15 ust. 2 pkt 3.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 5 września 2023 r. W odwołaniu E. P. zarzucił, że ww. decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe dane przedłożone przez inwestora w zakresie posiadania prawa do służebności przesyłu przez działkę nr [...]. Jego zdaniem istnieje możliwość budowy krótszej trasy gazociągu, która nie narusza interesu prawnego i stanu posiadania właściciela nieruchomości. Ponadto, decyzja została wydana niezgodnie z planem miejscowym - gazociąg został zaprojektowany w obszarze KDGP4 - a więc poza obszarem działki nr [...] objętej decyzją. Wskazał, że § 37 planu miejscowego nie ustala zasad zaopatrywania w gaz terenu MN 15; sieci gazowe są przewidziane w terenie oznaczonym jako KDGP4. Wyjaśnił, że przed zakupem działki nie przewidywał możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób wskazany przez inwestora, pomimo zapoznania się z założeniami planu miejscowego. Planuje w przyszłości wybudować budynek handlowo-usługowy, a projektowana inwestycja ogranicza możliwość jego lokalizacji.

Wojewoda Świętokrzyski rozpatrując odwołanie ustalił, że zgodnie z planem miejscowym "Kielce Północ - Obszar II.3 Warszawska-Radomska-Sikorskiego-Północna Dolina Solnicy", działka nr [...], na której planowany jest gazociąg, położona jest na obszarze oznaczonym symbolami MN15 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz KDGP4 (teren ulicy publicznej klasy GP głównej ruchu przyspieszonego). Zgodnie z § 37 ust. 1 planu, wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolami MN3:7,9-5-17; jednakże brak jest wskazań co do zaopatrzenia w gaz terenu MN15. Zatem należy zastosować przepisy rozdziału 2 ustalenia ogólne. W § 15 ust. 2 pkt 1 ppkt d wskazano, że na system sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia składa się m.in. planowana sieć gazociągów średniego ciśnienia 110 mm, 90 mm, oznaczonych na rysunku planu Eg3, która przebiega przez teren oznaczony na planie jako KDGP4 w jego zachodniej części, tj. równolegle do wschodniej granicy działki nr [...]. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 ppkt c, sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego w planowanych i istniejących pasach drogowych przeznaczonych do adaptacji, mogą być w przypadkach uzasadnionych sytuowane w sposób inny niż przedstawiono na rysunku planu, gdy inwestor sieci w postępowaniach administracyjnych wykaże, że odmienne usytuowanie nie utrudni przewidzianej w planie budowy, rozbudowy i modernizacji drogi oraz usytuowania pozostałych sieci. Inwestor w piśmie z 12 lipca 2023 r. szczegółowo wyjaśnił z jakich powodów gazociąg został zaprojektowany w inny sposób niż wkreślony w planie miejscowym jako Eg3. Unormowania planu miejscowego dopuszczają zlokalizowanie projektowanej inwestycji na działce nr [...]. Podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 ugn została więc spełniona, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem organu, przyjęte rozwiązania projektowe i wyjaśnienia inwestora,

co do sposobu zlokalizowania gazociągu na działce nr [...] należy uznać za uzasadnione. Tryb z art. 124 ust. 1 ugn nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych, innych niż proponowane we wniosku wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. W rezultacie organy nie mogą w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 124 ugn ingerować w planowaną inwestycję tak, aby narzucać inwestorowi konkretną jej lokalizację, która byłaby akceptowalna dla właścicieli nieruchomości, ale już niekoniecznie dla inwestora narażając go na nieuzasadnione koszty lub zwłokę w terminie jej realizacji.

Dalej organ wskazał, że dzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Z materiału dowodowego wynika, że pełnomocnik inwestora, przed wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 ugn, podjął rokowania z E. P.: 4 października 2022 r. przesłał pocztą elektroniczną pismo w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikami; w odpowiedzi właściciel wystąpił o uzupełnienie informacji odnośnie przesłanych dokumentów; inwestor przy piśmie z 16 listopada 2022 r. poinformował właściciela o charakterze projektowanej inwestycji, przedstawił prawa i obowiązki wykonawcy i właściciela oraz szczegółowo opisał proces inwestycji, dodatkowo zaproponował wynagrodzenie w wysokości 798 zł za ustanowienie prawa służebności przesyłu; w związku z brakiem odpowiedzi na propozycję zawarcia umowy, inwestor przy piśmie z 12 stycznia 2023 r. ponownie wystąpił do właściciela, informując o zakończeniu negocjacji oraz konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, z uwagi na brak porozumienia i odmowę wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości pod realizację planowanej inwestycji celu publicznego, inwestor miał uzasadnione podstawy do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Rokowania prowadzone były w sposób prawidłowy, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności.

Odnosząc się do planów właściciela w zakresie zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, organ wyjaśnił, że nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi zgody na przeprowadzenie przez działkę nr [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ugn, warunkujące ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Gazociąg został zaprojektowany pomiędzy określoną w planie miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy (§ 4 pkt 6 i § 37 ust. 2 pkt 4 lit. 1 uchwały), a północną granicą działki od strony ul. R . W konsekwencji jest przewidywany do usytuowania w części nieruchomości, na której zgodnie z planem miejscowym nie jest możliwa lokalizacja budynków.

W skardze do tut. Sądu E. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu obrazę:

1) art. 7, art. 77 Kpa poprzez niedokładne i niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że nie jest możliwe umieszczenie gazociągu w pasie drogowym, a konieczne jest jego umieszczenie w działce skarżącego;

2) art. 40 w zw. z art. 40e ust. 1 udp poprzez uznanie, że przepisy udp zabraniają umieszczania sieci gazowych w pasie drogowym;

3) § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera zakazu sytuowania gazociągów w pasie drogowym, a tylko zawiera odesłanie do przepisów udp;

4) § 97 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez uznanie, że przepis ten zakazuje umieszczania w pasie drogowym sieci gazowych.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie w całości jego odwołania od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podkreślił, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie. W jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem przepisów nakazujących dokładne rozważenie zebranego materiału dowodowego. Organy obu instancji nie odniosły się do możliwości zaprojektowania sieci gazowej w pasie drogowym ul. R., a także do możliwości przejścia gazociągu przez drogę ze wschodniej strony ul. R. na jej zachodnią stronę w taki sposób, aby gazociąg wszedł na sąsiednią działkę nr [...] i [...] (sąsiadujące z działką nr [...] od północy), gdzie inwestor jest w porozumieniu z właścicielem. Z mapy przedłożonej do akt sprawy wynika, że kąt przejścia przez drogę zawierałby się między 90 a 60 stopni, nadto gazociąg byłby od strony wschodniej przeciągnięty w linii prostej, bez skrzywienia na działce skarżącego. Dodatkowo, rozbudowa i przyłącza gazowe kolejne są planowane w kierunku wschodnim na prawo od działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 16 maja 2024 r. skarżący złożył pismo zawierające: wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego o ustawę o drogach publicznych, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych; wniosek o przesłuchanie świadków I. M. (Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości), B. Z. (Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Kielce), "w celu ujawnienia wiedzy, wykształcenia i na okoliczność dokonania oceny/kontroli projektu w odniesieniu do obowiązujących przepisów"; wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność usunięcia drew o obwodzie pni powyżej 1,5 m i innych przeszkód w trakcie rewitalizacji placu przez Urząd Miasta w Kielcach, gdzie organy naraziły skarżącego "jako podatnika na nieuzasadnione wyższe koszty realizacji inwestycji – gdzie jak interes UM Kielce drzewa można wyciąć – jak interes prywatny ograniczymy korzystanie z działki". Dodatkowo skarżący złożył pismo zawierające wniosek o powołanie biegłego i dopuszczenie opinii biegłego ("spoza województwa świętokrzyskiego celem zapewnienia bezspornej opinii") na okoliczność: czy można zaprojektować przedmiotowy gazociąg z pominięciem działki nr [...]; czy można zaprojektować gazociąg wg szkicu skarżącego znajdującego się z aktach sprawy.

Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącego. Skarżący wniósł wówczas o zawieszenie postępowania w celu umożliwienia mu zlecenia a następnie przedłożenia opinii biegłego w zakresie objętym wnioskiem o powołanie biegłego. Sąd postanowił oddalić również ten wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie, odnosząc się do wniosków skarżącego sformułowanych na rozprawie wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny, jak każdy sąd z urzędu uwzględnia wszelkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego mające zastosowanie w sprawie bez potrzeby jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej stron postępowania w tym zakresie. Przepisy prawa nie są zresztą "dowodem" w sprawie, ale elementem stanu prawnego danej sprawy. Odnosząc się do dalszych wniosków dowodowych, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się dowodów z zeznań świadków, czy opinii biegłego. Tego rodzaju dowody mogą być przeprowadzane w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Oddaleniu podlegał też wniosek o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez skarżącego opracowanej na jego zlecenie opinii biegłego. Przepisy dotyczące zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, czy to z urzędu, czy na wniosek (art. 124-126 Ppsa), nie przewidują bowiem przesłanki zawieszenia z uwagi na wniosek strony o dopuszczenie określonego dowodu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "ugn", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Przywołane uregulowanie wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, zmierzających do udostępnienia przez niego nieruchomości w sposób dobrowolny.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że planowana inwestycja, polegająca na przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia o średnicy dn 63 mm PE i maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa oraz ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 ugn celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W konsekwencji, w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 1 i 3 ugn – dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne – realizacja przedmiotowej inwestycji może być poprzedzona wydaniem decyzji w sposób przewidziany w art. 124 ust. 1 ugn.

W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ - Obszar II.3 Warszawska-Radomska-Sikorskiego-Północna Dolina Silnicy", zatwierdzonego Uchwałą Nr LIV/1061/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.Urz. Wojew. Święt. poz. 4382), stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN15, tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkim pasie na terenie oznaczonym symbolem KDGP4, tj. na terenie ulicy publicznej klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego). Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 lit. d ww. uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się system sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia, oznaczony na rysunku planu m.in. symbolem literowym Eg3 – planowana sieć gazociągów średniego ciśnienia 110 mm, 90 mm. Według rysunku planu miejscowego gazociąg ten (Eg3) przebiega przez teren oznaczony symbolem KDGP4, wzdłuż granicy z działką nr [...]. Jednakże, jak stanowi § 15 ust. 2 pkt 3 lit. c cyt. uchwały, w planowanych i istniejących pasach drogowych przeznaczonych do adaptacji, sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego mogą być w przypadkach uzasadnionych sytuowane w sposób inny niż przedstawiono na rysunku planu, gdy inwestor sieci w postępowaniach administracyjnych wykaże, że odmienne usytuowanie nie utrudni przewidzianej w planie budowy, rozbudowy i modernizacji drogi oraz usytuowania pozostałych sieci. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W opisie załączonym do wniosku z 3 marca 2023 r. oraz w piśmie z 12 lipca 2023 r. inwestor wyjaśnił, że w pasie drogowym na wysokości działki nr [...] znajdują się: uzbrojenie podziemne w postaci przewodów energetycznych i teletechnicznych, kilkunastometrowej wysokości drzewa o obwodzie pni 1,5 m oraz rów odwadniający, a zatem brak jest możliwości zlokalizowania gazociągu poza obszarem ww. nieruchomości.

W tym miejscu należy podkreślić, że rolą organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ugn nie jest weryfikowanie przebiegu inwestycji liniowej, czy też dokonywanie zmian w jej przebiegu. Organ nie jest również uprawniony do kontrolowania prawidłowości jej wyznaczenia. Bada on jedynie wystąpienie przesłanek zawartych w art. 124 ugn, tj. czy ograniczenie, o które zwraca się inwestor, jest zgodne z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy przed złożeniem wniosku przeprowadzone zostały rokowania z właścicielami gruntu (por. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., sygn. I OSK 2762/20). W tej sytuacji pozbawione wpływu na rozstrzygniecie jest roztrząsanie, czy przepisy ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, czy też rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych zabraniają umieszczania sieci gazowych w pasie drogowym. W niniejszej sprawie plan miejscowy pozwala na poprowadzenie sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego w sposób inny niż przedstawiono na rysunku planu. Inwestor w sposób przekonujący wyjaśnił, dlaczego nie może zlokalizować przedmiotowego gazociągu poza działką nr [...]. Skarżący nie przedstawił przeciwdowodu na twierdzenie inwestora. Proponowany w skardze inny przebieg planowanej sieci pozostaje wynikiem subiektywnego przekonania skarżącego i nie został poparty opinią innego niezależnego, bezstronnego i obiektywnego rzeczoznawcy w zakresie dziedziny, której dotyczy sprawa. Ograniczenie, o które zwrócił się inwestor jest więc zgodne z planem miejscowym.

Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn, jest również brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku, gdy jest to niemożliwe, dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. W kontekście tej przesłanki wyjaśnić należy, że strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie drugiej propozycji celem uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości na realizację inwestycji. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w wyniku rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1375/17).

W rozpoznawanej sprawie inwestor 4 października 2022 r. przesłał pocztą elektroniczną pismo w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikami. Właściciel odpowiadając na ww. pismo zwrócił się o uzupełnienie informacji odnośnie przesłanych dokumentów. Inwestor przy piśmie z 16 listopada 2022 r. wystąpił do właściciela działki informując o charakterze projektowanej inwestycji, przedstawił prawa i obowiązki wykonawcy i właściciela oraz szczegółowo opisał proces inwestycji. Dodatkowo zaproponował wynagrodzenie w wysokości 798 zł za ustanowienie prawa służebności przesyłu. W związku z brakiem odpowiedzi na propozycję zawarcia umowy, inwestor w piśmie z 12 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na brak zgody na budowę sieci gazowej zostanie uruchomione postepowanie administracyjne ograniczające sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego należy przyjąć, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Rozmowy między stronami zakończyły się wynikiem negatywnym, co otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii. Rokowania oznaczają bowiem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania nie zawsze muszą kończyć się zawarciem porozumienia. Co istotne, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie sprawdzenie, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami. W konsekwencji, obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ugn jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela.

Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ugn ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, tj. takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują również przepisy prawa administracyjnego. Wskazać należy np. regulacje prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa planowania przestrzennego oraz właśnie prawa gospodarki nieruchomościami. Choć zatem ustalenie lokalizacji sieci gazowej przez nieruchomość skarżącego narusza jego interes prawny, to dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ograniczający korzystanie z nieruchomości działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył. Należy przy mieć na uwadze, że gazociąg został zaprojektowany pomiędzy określoną w planie miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy, a północną granicą działki od strony ul. R . Zatem właściciel gruntu nie ma możliwości umiejscowienia budynków w tej części nieruchomości nawet gdyby gazociąg omijał jego nieruchomość.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.