Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2375/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA (del.) Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 225/19 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2019 r., nr SKO 4103/16/18 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Wr 225/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi T. spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO we Wrocławiu) z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy K. I. uchylił zaskarżoną decyzję w części pkt 2 rozstrzygnięcia; II. uchylił decyzję Wójta Gminy K. (dalej: Wójt) z [...] listopada 2018 r. nr [...] w części: - pkt 3 ust. 2 w zakresie wyrażeń: "niżej opisanym" oraz "-samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki [...] o nr rejestracyjnych [...]" oraz "-samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki [...] o nr rejestracyjnych [...]"; - pkt 5 ust. 1; - pkt 5 ust 2; - pkt 5 ust. 3; - pkt 5 ust. 6 w zakresie wyrażeń: "(zgodnie z umową zawartą ze Sp. z o.o. [...])" oraz w zakresie wyrażeń: "(zgodnie z umową zawartą z [...] Sp. z o.o. z/s w [...])" - w części końcowej rozstrzygnięcia obejmującej zapis "W przypadku naruszenia warunków zezwolenia może ono zostać cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"; III. zasądził od SKO we Wrocławiu na rzecz T. Spółki z o.o. w W. kwotę 1297 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) Wójt zezwolił Spółce na prowadzenie na terenie gminy K. działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na określonych w decyzji warunkach.

Spółka odwołała się od tej decyzji, zaskarżając ją w części tj. w zakresie jej: pkt 3 ust. 2 w zakresie wyrażeń "niżej opisanymi" oraz "samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki [...] o nr rejestracyjnych [...], samochód specjalny marki [...] o nr rejestracyjnych [...]"; pkt 5 ust. 1- 5; pkt 5 ust. 6 w zakresie wyrażeń "zgodnie z zawartą umową ze Sp. z o.o. [...]" oraz "zgodnie z umową zawartą z [...] Sp. z o.o., z/s w [...]"; części końcowej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) SKO we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w zakresie: pkt 5 podpunkt 1 we fragmencie: "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", pkt 5 podpunkt 4 oraz pkt 5 podpunkt 5 osnowy decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zaskarżyła punkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w części oraz uchylając decyzję Wójta z [...] listopada 2018 r., nr [...] w części, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasługiwał na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym organ II instancji z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 1aa określił w pkt 3 ust. 2 decyzji warunek prowadzenia działalności konkretnymi pojazdami wskazanymi przez stronę skarżącą we wniosku. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że obowiązek taki nie może być uznany za jedno z innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości określa się w treści zezwolenia. Obowiązek ten nie znajduje bowiem podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązanie przy tym spółki do używania konkretnych pojazdów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia uznać należy za nieprawidłowe, gdyż w sposób niepotrzebny zawęża wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów, co w dziesięcioletniej perspektywie obowiązywania zezwolenia mogłoby prowadzić do ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej.

Wbrew twierdzeniom SKO precyzyjne określenie w zezwoleniu samochodów służących do wykonywania działalności gospodarczej nie jest również niezbędne – w świetle obowiązujących przepisów – dla przeprowadzenia ewentualnej kontroli administracyjnej działalności. Kwestie związane z kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o czystości reguluje art. 9u tej ustawy, który odsyła w tym zakresie do art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

W skardze kasacyjnej SKO we Wrocławiu (skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr. M.W., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 - dalej jako "ustawa") przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstaw do formułowania w zezwoleniu na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązków:

- prowadzenia działalności z wykorzystaniem konkretnych pojazdów, wskazanych przez stronę we wniosku o udzielenie zezwolenia;

- dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy zawieranej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych;

- wystawiania przez przedsiębiorcę dowodów korzystania z jego usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem ilości wywiezionych nieczystości z terenu gminy K., terminowości wywozu, ilości i daty wywozu do stacji zlewnych;

- zachowania wymagań w zakresie jakości usług, odnoszących się do innych niż techniczne aspekty działalności objętej zezwoleniem;

- przestrzegania przepisów sanitarnych, ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz przepisów prawa miejscowego (uchwały, zarządzenia);

- wywożenia nieczystości ciekłych do jednej z dwóch określonych stacji zlewnych zgodnie z zawartymi z właścicielami tych umowami;

2) art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy i uznanie, że przepis ten nie daje podstaw do tego, by organ administracji wydał decyzję zgodną z treścią wniosku strony;

"2)" art. 6 ust. 1 oraz art. 9o ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykluczają one możliwość nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy zawieranej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych oraz wystawiania przez przedsiębiorcę dowodów korzystania z jego usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem ilości wywiezionych nieczystości, terminowości wywozu, ilości i daty wywozu do stacji zlewnych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z pominięciem art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy;

3) art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pouczenie zawarte w decyzji, o możliwości cofnięcia zezwolenia w przypadku naruszenia warunków zezwolenia, jest rozstrzygnięciem wydanym na tej podstawie i jako takie podlega ocenie pod kątem zgodności ze wskazanym przepisem;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa materialnego bez uprzedniego rozważenia i wykazania w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "jakości usług objętych zezwoleniem", co z kolei miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to z tego względu, że gdyby Sąd takich rozważań dokonał, to wydany wyrok mógłby być inny.

Mając na uwadze powyższe wniesiono: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi Spółki i jej oddalenie; 2. względnie, w przypadku uznania, że istotna sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zezwolenie jest wydawane zawsze na wniosek strony. We wniosku tym przedsiębiorca obowiązkowo wskazuje, jakimi środkami technicznymi dysponuje (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy). Organ administracji w oparciu o te dane weryfikuje, czy spełnione są wymagania warunkujące wydanie zezwolenia, wynikające z ustawy, przepisów odrębnych, potrzeb bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Tym samym organ administracji może, a nawet powinien wydać decyzję, która odpowiada treści żądania strony i wprowadzić wymóg, by przy prowadzeniu działalności wykorzystywane były te środki techniczne, które zostały wskazane we wniosku, poddane weryfikacji, a nie inne, które później miałby wykorzystywać przedsiębiorca, swobodnie dokonujący zmian w zakresie wykorzystywanych środków technicznych. Zdaniem Kolegium, nałożenie w decyzji obowiązku prowadzenia działalności z wykorzystaniem pojazdów wskazanych we wniosku przedsiębiorcy mieści się w zakresie wymagań co do jakości usług objętych zezwoleniem, co jest z kolei jednym z obligatoryjnych elementów zezwolenia (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy). Na jakość świadczonych usług składa się bowiem to, jakie pojazdy będą wykorzystywane przy świadczeniu usług i w jakim stanie technicznym się znajdują. Sąd I Instancji nie przeprowadził wykładni pojęcia "jakości usług" ani też nie wyjaśnił, dlaczego wymagania co do środków technicznych wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności nie należą do aspektu technicznego tej działalności.

Powyższe utrudnia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku i uzasadnia ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji bez uprzedniego rozważenia i wykazania w uzasadnieniu wyroku, że rzeczywiście doszło do naruszenia przez organy administracji art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "jakości usług objętych zezwoleniem". Uchybienie to miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, ponieważ gdyby Sąd I Instancji takich rozważań dokonał, to wydany wyrok mógłby być inny. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji czy też sądu administracyjnego dokładanie starań, by przedsiębiorca nie poniósł negatywnych konsekwencji swych decyzji o charakterze biznesowym. Przedsiębiorca we własnym wniosku wskazał, przy pomocy jakich urządzeń będzie świadczył usługi, nie sposób zarzucać w związku z tym decyzji organu, że wydana została z naruszeniem prawa, skoro stanowi w tym punkcie dokładne odzwierciedlenie woli wnioskującego o wydanie zezwolenia.

Przedsiębiorca w każdej chwili może zwrócić się do organu o zmianę warunków zezwolenia, jeśli rozszerzy swą działalność, zawrze większą ilość umów z właścicielami nieruchomości czy zajdzie konieczność wymiany pojazdów wskazanych w zezwoleniu. Pogląd, wedle którego wypełnienie wniosku fikcyjnymi danymi, nie odpowiadającymi rzeczywistym zamierzeniom przedsiębiorcy, powinno być uwzględnione przez organ administracji przy wydawaniu decyzji, jest nie do zaakceptowania.

Kolegium nie twierdzi, że precyzyjne określenie w zezwoleniu samochodów służących do wykonywania działalności gospodarczej jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli administracyjnej tej działalności. Oczywiście w świetle art. 9u ustawy przeprowadzenie takiej kontroli jest możliwe, Kolegium zwraca jednak uwagę na fakt, że dotyczyć może ona wyłącznie przestrzegania przepisów ustawy, a nie warunków zezwolenia. Ponadto ustawa wprowadza ograniczenia w zastosowaniu sankcji wobec przedsiębiorcy, nawet po przeprowadzeniu kontroli. Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy wezwanie do zaprzestania naruszeń i cofnięcie zezwolenia jest możliwe wyłącznie wówczas, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków.

Dlatego też organ, chcąc skorzystać z możliwości wyciągnięcia konsekwencji wobec przedsiębiorcy za niespełnianie oczekiwanych standardów świadczenia usługi, musi zamieścić je w zezwoleniu. Skorzystanie przez organ z uprawnienia do sformułowania w zezwoleniu wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem jest jednak niezależne od tego, czy organ ma możliwość przeprowadzenia kontroli i kiedy taka kontrola miałaby być przeprowadzona, nie może zatem stanowić uzasadnienia uchylenia decyzji. Podobnie za niewystarczające należy uznać powołanie się przez Sąd I Instancji na zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, skoro działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest reglamentowana, podlega ścisłej kontroli, a organowi administracji przyznano uprawnienia do tego, by określać warunki jej prowadzenia. Bezpodstawny jest także zarzut Sądu I Instancji, że organ II instancji nie wskazał regulacji prawnej, która obligowałaby przedsiębiorcę do zawarcia stosownej umowy z właścicielem nieruchomości (pkt 5 ust. 2 zezwolenia) i wystawiania dowodów korzystania z usług w zakresie wywozu nieczystości (pkt 5 ust. 3 zezwolenia), nieprawidłowe jest również stwierdzenie, że nałożenie takiego obowiązku nie ma oparcia w prawie. Zupełnie bez znaczenia jest zatem, jakie obowiązki ciążą z mocy ustawy na właścicielach nieruchomości. Adresaci norm z art. 6 ust. 1 czy art. 9o ustawy są inni niż ten, do którego kierowany jest wymóg z pkt 5 ust. 2 decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym obowiązek sformułowany w decyzji nie tylko nie wyklucza ani nie modyfikuje ustawowego obowiązku właściciela nieruchomości w zakresie dokumentowania korzystania z usług, ale doskonale go uzupełnia. Obowiązek nałożony na przedsiębiorcę w decyzji umożliwia właścicielom nieruchomości spełnienie wymagań ustawowych a jako strona ekonomicznie słabsza, mają oni możliwość egzekwowania od przedsiębiorcy, by sporządzona i przekazana im została umowa oraz dowody korzystania z usług przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I Instancji bezpodstawnie także przyjął, że informacja umiejscowiona w końcowej części sentencji decyzji organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem, które powinno być ocenione przez pryzmat dopuszczalności jego wydania na podstawie art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy. Co znamienne, Sąd I Instancji sam określa, że informacja ta jest pouczeniem. Konsekwentnie zatem powinien przyjąć, że choć nie jest może ono prawidłowo sformułowane, to jednak, z uwagi na brak charakteru rozstrzygnięcia, nie może podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 9 ust. 1 ust. 1aa czy ust. 1b ustawy. Te fragmenty decyzji, które z uwagi na swą treść nie stanowią rozstrzygnięcia, nie zmieniają swego charakteru zależnie od ich umiejscowienia w konstrukcji decyzji i nie podlegają weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adw. A.T., wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej SKO we Wrocławiu od wyroku Sądu I instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od SKO kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. 3) na podstawie art. 183 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi SKO od wyroku.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że w skardze kasacyjnej od wyroku SKO zarzuciło kilkukrotnie naruszenie prawa materialnego postaci art. 9 ust. 1, ust. laa i ust. 1b, art. 6 ust. 1 oraz art. 9o ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i naruszenie art. 141 § 4 p.p. Według autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii rozstrzygnięcia zakresu szczegółowości reglamentacji administracyjnej w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Spór ogniskuje się w szczególności wokół możliwości wprowadzenia do treści zezwolenia szczegółowych obowiązków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.

Wyjaśnić na wstępie należy, że regulacje prawne funkcjonujące w ochronie środowiska odróżniają dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie działalności wpływającej na stan środowiska – pozwolenia i zezwolenia. Pozwolenie jest innym rodzajem aktu niż zezwolenie, mające charakter decyzji ograniczającej prawo prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Pozwolenie taką decyzją nie jest, jego uzyskanie nie jest bowiem warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, ale warunkiem prowadzenia jej w określony sposób – przez użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Obowiązek uzyskania pozwolenia spełnia m.in. wymagania zasady prewencji, gdyż odejście od technologii dla środowiska uciążliwej (powodującej emisję) zwalnia z tego obowiązku. Obie decyzje muszą być uzyskane przed podjęciem działalności, mają więc z tego punktu widzenia charakter instytucji prewencyjnych. Tak rozumiane pozwolenie jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej) bądź także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Wprowadzenie takiego obowiązku (uzyskania pozwolenia emisyjnego) jest dopuszczalne w rozumieniu art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018, poz. 646 ze zm., dalej: pr. przeds.). Jest to określony przepisami prawa warunek dotyczący sposobu (czy metod) wykonywania działalności gospodarczej, związany z ochroną środowiska. Pod określeniem "zezwolenie" funkcjonują natomiast akty administracyjne reglamentujące możliwość podejmowania określonego typu działalności, przy czym przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest również potrzeba zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Są to więc akty, których istnienie i stosowanie dopuszcza obecnie art. 41 pr. przeds. (zob. M. Górski, Pozwolenia emisyjne. Ogólne założenia systemu decyzji reglamentujących korzystanie ze środowiska, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 279). Administracyjno-prawną formą reglamentacji obejmującą wyrażenie zgody na korzystanie z zasobów środowiska jest decyzja administracyjna. Zgoda ta jest prawną formą reglamentacji dostępu do zasobów środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych chroniących środowisko. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad korzystania z tych zasobów. Główne przyczyny wprowadzenia szczegółowej reglamentacji w regulacjach dotyczących korzystania z zasobów środowiska obejmują: 1) zapobieganie powstawaniu szkód w środowisku oraz 2) redukcję zagrożeń. Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska jest podejmowana dla osiągnięcia określonych celów (wyników). Należy też zwrócić uwagę na proces reglamentacji, który pełni funkcję sterowania czynnościami, które składają się na sposoby korzystania z zasobów środowiska. Funkcjonowanie instrumentów reglamentacji odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska. Mechanizm administracyjnoprawnej reglamentacji jest ponadto wyrazem funkcji prawa ochrony środowiska. Jednym z ważnych powodów reglamentacji korzystania ze środowiska jest konieczność zapewnienia prewencyjnej ochrony zasobów środowiska. W prawie ochrony środowiska instrumenty reglamentacji regulują i porządkują w ramach pewnych określonych wielkości ilościowych bądź jakościowych zakres dopuszczalnego korzystania z zasobów środowiska. Korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Ta forma prawna korzystania ze środowiska nazywana jest tzw. korzystaniem reglamentowanym. Takie korzystanie wymaga uzyskania pozwolenia jako jednej z administracyjnych form reglamentacji, która określa warunki i zakres tego korzystania. Szczególne znaczenie w zasadzie reglamentacji posiadają standardy jakości środowiska. Zgodnie z art. 82 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez: 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu; 2) ograniczanie emisji, na zasadach określonych w tytule III. Zgodnie z art. 3 pkt 34 p.o.ś., przez standard jakości środowiska - rozumie się poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Definicja ustawowa tego pojęcia pokazuje, że treść przepisów prawa ochrony środowiska zawiera wiele sformułowań zaczerpniętych z języka technicznego. Nie można mieć bowiem wątpliwości, że formułując definicje legalne pojęć takich jak standard jakości środowiska czy pułap stężenia ekspozycji, ustawodawca szeroko odwołuje się do wiedzy pozaprawnej, zwłaszcza technicznej. Taki sposób tworzenia prawa ochrony środowiska wynika m.in. z tego, że zasada reglamentacji może być skutecznym instrumentem korzystania z zasobów środowiska, jedynie przy współudziale specjalistów z różnych dziedzin ochrony środowiska z wykorzystaniem wspólnych dla nich norm technicznych. G. Kuźnik analizując zagadnienie dyrektyw technicznych na płaszczyźnie normatywnej, proponuje podział przepisów prawnych o treści technicznej na następujące grupy: 1) przepisy konkretne, w których dyrektywa techniczna jest: zawarta w samym ich sformułowaniu, to znaczy przepisy te wskazują określone zachowanie (działanie lub zaniechanie) nakazane lub zakazane, należące do danej dziedziny przyrody lub techniki, przy czym zachowanie to może być określone ogólnie lub szczegółowo; 2) przepisy blankietowe, które nie zawierają wskazania określonego zachowania, lecz upoważniają inny organ państwowy do ustalenia reguły powinnego zachowania oraz 3) przepisy odsyłające, które wymaganego zachowania nie określają bezpośrednio, lecz przez odesłanie do przepisów innych sformułowanych w innym akcie. Przepisy techniczne mogą być również przepisami zalecającymi (G. Kuźnik, Znaczenie dyrektyw technicznych w prawnej regulacji ochrony i kształtowania środowiska, [w:] Zagadnienia prawne ochrony środowiska, red. K. Podgórski, Katowice 1981, s. 112–113, zob. szerzej: P. Korzeniowski, Zasada reglamentacji jako podstawa korzystania zasobów środowiska, [w:] P. Korzeniowski, I. Wieczorek, Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, Łódź 2018, s. 41-52).

W piśmiennictwie wskazuje się, że "Mechanizm realizacji funkcji reglamentacyjnej oparty jest, z uwagi na wskazany cel, przede wszystkim na wynikającej z różnych źródeł i dokonywanej w różnych formach ingerencji w sferę praw i wolności podmiotów administrowanych, skutkującej ograniczeniem tych praw i wolności. W związku z tym, zważywszy na działalność administracji publicznej w tym zakresie, istotnego znaczenia nabierają w tym względzie działania o charakterze władczym skierowane do podmiotów pozostających poza jej strukturą (podejmowane w sferze zewnętrznej). Szczególnego znaczenia nabiera problematyka kontroli tej działalności" (zob. M. Lewicki, Sądowa kontrola reglamentacji korzystania ze środowiska, [w:] P. Korzeniowski, I. Wieczorek (red.) Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, Łódź 2018, s. 207). W reglamentacji korzystania ze środowiska niezbędne jest zachowanie elementu konieczności. Ustawodawca bowiem nałożył obowiązek uzyskania "pozwolenia" przez przedsiębiorców uwzględniając potencjalną szkodliwość ich działalności dla środowiska. Nie ma bowiem innego sposobu kontrolowania wykorzystania środowiska i reglamentacji, jak wprowadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia. (zob. B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2006, s. 334).

Ważąc zakres ograniczeń w korzystaniu ze środowiska wynikających z treści zezwolenia administracyjnego, którego podstawą jest ochrona środowiska oraz zakres wolności gospodarczej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, niezbędne jest zachowanie zasady proporcjonalności w skalę ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie przedmiotowego zezwolenia. Szereg aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska przewiduje, oprócz nakazu uzyskania zezwolenia lub pozwolenia także obowiązki ustawowe skierowane bezpośrednio do podmiotów korzystających ze środowiska. Z tego powodu wydawane zezwolenia i pozwolenia powinny zawierać mniej lub bardziej szczegółowe warunki korzystania ze środowiska. Wymóg zachowania zasady proporcjonalności w określaniu obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska musi być zgodny z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska uregulowanymi w p.o.ś. oraz w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zasada proporcjonalności w korzystaniu z zasobów środowiska zakłada, że ingerencja organu wydającego np. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie będzie bardziej dotkliwa niż niezbędna dla osiągnięcia celu administracyjnoprawnej reglamentacji. D. R. Kijowski słusznie zwraca uwagę, że "Nie ma powodu, aby rezygnować z oceniania uciążliwości koniecznej ingerencji dla ograniczanych przez nią swobód wówczas, gdy materializuje się ona w postaci, obciążających posiadacza pozwolenia, tego typu postanowień dodatkowych. Ponadto, szereg pozwoleń wprowadzanych jest do porządku prawnego właśnie po to, aby – przy pomocy zleceń, warunków, terminów i innych zastrzeżeń – umożliwić władzy wykonawczej takie reagowanie i sterowanie zachowaniami jednostek, aby nie prowadziły one do wywoływania szkód w dobrach i wartościach podlegających ochronie (...). Ocenie proporcjonalności podlegać powinny w takiej sytuacji nie tylko zastrzeżenia zastosowane w konkretnym przypadku ale także przepisy określające zakres przedmiotowy, czasowy, podmiotowy i przestrzenny obwarowań, które miałyby być umieszczone w decyzjach. Podobnie, jak w przypadku oceny niezbędności tego typu klauzul, również i tym miejscu należy stwierdzić, że charakterystyczny w polskim systemie prawa – brak wypowiedzi ustawodawcy co do granic, w jakich ma być zawarta treść warunków czy zleceń, nie oznacza samo przez się, ani niekonstytucyjności takich przepisów ani dowolności organu zamierzającego wykorzystać pozostawione mu przez ustawodawcę możliwości. Ponieważ zasada współmierności winna być – stosowana także przez władze administracyjne, również ich ingerencje, wykorzystujące ustawowe ograniczenia swobód i innych praw konstytucyjnych, muszą być badane pod kątem proporcjonalności wyrządzanych jednostkom dolegliwości". (zob. D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 277). Nie można tracić z pola widzenia tego, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu danej gminy oprócz wymagań wynikających z treści zezwolenia musi spełniać wymagania stawiane prawem w sposób ogólny określone przepisami ustawowymi, takimi jak ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Wymagania ustawowe są uregulowane w sposób zamknięty i ogólny.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r., II OSK 162/14 (LEX nr 1987047), wyraźnie stwierdzono, że "Trafnie Sąd I instancji uznał, że nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 p.p.s.a. przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 p.p.s.a. przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej przez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa materialnego bez uprzedniego rozważenia i wykazania w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez niewłaściwą wykładnię pojęcia "jakości usług objętych zezwoleniem", co z kolei miało wpływ na treść wydanego orzeczenia a to z tego względu, że gdyby Sąd takich rozważań dokonał, to wydany wyrok mógłby być inny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 28 marca 2023 r., III OSK 2009/21, LEX nr 3515325). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej. Natomiast nie można poprzez zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać, czy też podważyć ustalonego stanu faktycznego, jak również podnosić naruszenia prawa materialnego, czy to przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie (zob. wyrok NSA z 25.01.2023 r., I OSK 3081/19, LEX nr 3504058).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną organ chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie pomimo tej wady przeprowadził merytoryczną kontrolę kasacyjną. Ustawodawca w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określił formy naruszenia prawa materialnego jako niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię.

Zastosowanie prawa materialnego musi zawsze poprzedzić ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Ustaleniu podlegają przy tym te fakty, które z uwagi na treść normy, wywiedzionej z obowiązujących przepisów, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., III OSK 2392/22, LEX nr 3509301). Treść i uzasadnienie zarzutów przedstawionych w pkt I petitum skargi kasacyjnej wskazuje wprost, że w ich ramach skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, jakie doprowadziły Sąd do uznania, że wystąpiły podstawy do uchylenia w części zaskarżonej decyzji oraz uchylenia w części decyzji Wójta z [...] listopada 2018 r., nr [...].

Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zasługiwał na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym organ II instancji z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 1aa, u.c.p.g. określił w pkt 3 ust. 2 decyzji warunek prowadzenia działalności konkretnymi pojazdami wskazanymi przez stronę skarżącą we wniosku.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji obowiązek taki nie może być uznany za jedno z innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości określa się w treści zezwolenia. Obowiązek ten nie znajduje bowiem podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązanie przy tym spółki do używania konkretnych pojazdów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia uznać należy za nieprawidłowe, gdyż w sposób niepotrzebny zawęża wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów. Ma rację Sąd I instancji, że art. 9 ust. 4 ustawy o czystości, zgodnie z którym w zezwoleniu należy określić wymagania jakości usług objętych zezwoleniem, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia kwestionowanego obowiązku.

Drobiazgowe rozstrzyganie szczegółowych zagadnień w treści zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie ma podstaw w przepisach u.c.p.g. Z art. 8a ust. 2 u.c.p.g. wynika zasada według której przedsiębiorca jest obowiązany, zgłaszać organowi zezwalającemu wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorca jest zobowiązany niezwłocznie zgłaszać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Działalność objęta zezwoleniem jest kontrolowana przez organ administracji w zakresie przestrzegania warunków działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. W myśl art. 9 ust. 2 u.c.p.g., jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych organ zezwalający może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia. Według art. 9 ust. 1c, u.c.p.g., właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi: 1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi; 2) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; 3) (uchylony); 4) przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne.

Precyzyjne określenie w zezwoleniu samochodów służących do wykonywania działalności gospodarczej nie jest również niezbędne – w świetle obowiązujących przepisów – dla przeprowadzenia ewentualnej kontroli administracyjnej działalności.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 1aa, u.c.p.g. przez sformułowanie warunku zawartego w pkt 5 ust. 2 zezwolenia, zgodnie z którym "wywóz nieczystości ciekłych powinien być wykonywany na podstawie umowy zawieranej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych" oraz w pkt 5 ust. 3 w brzmieniu "przedsiębiorca jest zobowiązany wystawiać dowody korzystania z jego usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem ilości wywiezionych nieczystości z terenu gminy K., terminowości wywozu, ilości i daty wywozu do stacji zlewnych". Ma rację Sąd I instancji, że tak sformułowanych obowiązków nie można uznać za szczególne wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 6 u.c.p.g.).

W cytowanym wyżej wyroku NSA stwierdził, że "Trafnie Sąd I instancji uznał, że nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana został usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie" (zob. wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 162/14, LEX nr 1987047).

Wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno uwzględniać techniczno-organizacyjne zasady działania organu właściwego do wydania takiego zezwolenia. Istotne znaczenie ma kompetencyjność i odpowiedzialność organu za wykonanie zadania polegającego na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, która nie można obciążać przedsiębiorcę prowadzącego taki rodzaj działalności. Kompetencyjność organu wydającego przedmiotowe zezwolenie oznacza nie tylko przyznanie określonego zakresu działania i uprawnień. Polega również na zapewnieniu warunków realizowania ustalonych zadań. Wyposażenie organu wykonawczego gminy w odpowiedni zakres działania i uprawnień wiąże się także z rygorystycznym ustaleniem odpowiedzialności za wydawane decyzje (zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych). Wraz ze wzrostem samodzielności organów samorządu rośnie odpowiedzialność za realizację zadań. Z tego powodu istotnego znaczenia nabiera rola organów samorządu terytorialnego w organizowaniu procesów gospodarczych związanych z korzystaniem ze środowiska. Zakres i formy działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług regulowane są przez prawo administracyjne, które rozumiane jest jako zespół norm prawnych, stanowiących podstawę organizatorskiej działalności tych organów w sferze regulacji stosunków powstających pomiędzy przedsiębiorcami, a organami wykonawczymi. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych realizuje zadania państwa w dziedzinie ochrony środowiska. Przepisy u.c.p.g., stosowane przez ww. organy realizują funkcję organizatorską (kształtowania zasad korzystania ze środowiska w kontekście jego ochrony) – ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów prawidłowości z punktu widzenia prawa ochrony środowiska wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określanie kryteriów jakości środowiska, ustanowienie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska. Brak jest podstaw prawnych, aby na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nałożyć obowiązki wynikające z funkcji organizatorskiej.

Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że obowiązki nałożone na Spółkę w pkt 3 ust. 2, pkt 5 ust. 2 i 3 decyzji Wójta nie stanowią – wbrew twierdzeniom Kolegium – wymogów w zakresie jakości w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Wymagania w zakresie jakości odnoszą się bowiem do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem. SKO we Wrocławiu decyzji dokonało błędnej wykładni tego przepisu i w sposób nieuprawniony przyjęło, że stanowił on podstawę do nałożenia obowiązków, o których mowa w pkt 3 ust. 2, pkt 5 ust. 2 i 3 decyzji Wójta.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby bowiem problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia czy też jego cofnięcia. W trafnej ocenie Sądu I instancji, treść zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie może mieć dowolnej treści i jest ona określona granicami wskazanymi przez art. 9 ust. 1, 1aa i 1b, u.c.p.g.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Wynik tej wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji odzwierciedla rzeczywiste i właściwe znaczenie przepisów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Nie można zarzucić Sądowi I instancji błędów popełnionych w procesie poszukiwania znaczenia przepisów wymienionych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną organ w jej uzasadnieniu nie wskazał, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji przepisów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej oraz na czym polegało niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b u.c.p.g. poprzez jego z pominięciem art. 8 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej powodował jej oddalenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.