Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1905/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. A., J.W., S.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 699/13 w sprawie ze skargi G.A. i A. W. – kuratora spadku po I.A., W.A., A.W., J. A., L. S. i S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz G. A., J.W., S.M. i M.M. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 699/13 oddalił skargę G.A. i A. W.– kuratora spadku po I. A., W. A., A. W., J. A., L.S. i S. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca

1978 r., nr [...] orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej księga wieczystą lwh [...] c.d. KW [...] obręb [...], oznaczonej l. kat. [...] oraz księgą wieczystą lwh. [...] c.d. KW [...] obręb [...], oznaczonej jako l. kat. [...], położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność I.A., W. A., A.W., J.A., L.A., M.A. i S.A..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. wystąpił G.A. (następca prawy po M.A. vel M.A.) .

Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie organ nadzoru podniósł, że analiza materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a .

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił G.A., M. S. – kurator spadku po I.A., W.A., A.W., J.A., L.S. z d. A. i S.A., Prezydent Miasta K. oraz K.S.(poprzednio M.).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ wskazał, że ocena kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] marca 1978 r. została oparta na wszelkim możliwym do odszukania po

30 latach materiale dowodowym. Powyższe potwierdzają kwerendy przeprowadzone w Archiwum Państwowym w K., Archiwum Urzędu Miasta K. oraz archiwum Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., które zakończyły się wynikiem negatywnym.

Organ uznał za prawidłowe ustalenia wskazane w decyzji z dnia [...] sierpnia

2011 r., że poprzedni właściciele nieruchomości utracili jej posiadanie w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r., zaś po zakończeniu wojny przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. Powyższe potwierdzają nadesłane przez wnioskodawców akty zgonów: zmarłych w dniu 9 maja 1945 r. S.A., W. A., J.A. i L.A., zmarłej 22 stycznia 1944 r. w Argentynie A.A., zmarłego 11 stycznia 1968 r. w Nowym Jorku M. A. (przebywającego tam od 1943 r.). Ten fakt potwierdza również akt zgonu I. A., zmarłego w Nowym Jorku.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również, aby władanie przedmiotową nieruchomością przysługiwało innym podmiotom, niż państwowym jednostkom organizacyjnym wskazanym w decyzji z dnia [...] marca 1978 r. Nawet wydanie ewentualnego postanowienia sądu powszechnego w sprawie o sygn. akt II Co 1020/45 o przywrócenie posiadania (którego to dokumentu nie przedstawiono organowi, a na który powołuje się pełnomocnik wnioskodawcy) nie przesądza o przywróceniu faktycznego posiadania ani byłym współwłaścicielom, ani innym podmiotom wskazanym w powołanym postanowieniu. W związku z powyższym organ przyjął, że nie można uznać zasadności zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia, kto władał przedmiotową nieruchomością w datach istotnych w świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958 r., Nr 11 poz. 37 ).

Ponadto organ podał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1978 r. wyraźnie wskazano, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i dalsze jej władanie nastąpiło bez podstawy prawnej, zaś materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby stwierdzenie to nie było zgodne z prawdą. Organ uznał również (uzasadniając to szeroko), dlaczego nie można przyjąć, że objęcie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy oraz na podstawie dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych.

Za niezasadne organ uznał również stanowisko skarżących, zgodnie z którym za inne mienie można uznać jedynie maszyny i urządzenia oraz materiał do produkcji. Ograniczenia pojęcia innego mienia wyłącznie do wymienionych składników nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., w szczególności z uwagi na treść art. 18 ustawy.

Wreszcie za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący skierowania decyzji do osób zmarłych, a tym samym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Celem decyzji Naczelnika Dzielnicy K. było skierowanie decyzji stwierdzającej przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości m.in. do wszystkich ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy fakt wywieszenia decyzji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń a nie do osób ujawnionych w księdze wieczystej jako jej współwłaściciele. Wskazanie właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej stanowiło jedynie określenie przedmiotu tj. nieruchomości, której dotyczyła kwestionowana decyzja.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesionych przez Prezydenta Miasta K., organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 22, poz. 131) w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów niższego stopnia, uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia przejścia na własność Państwa innego mienia w trybie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przeszły z zakresu działania właściwych ministrów do kompetencji właściwych miejscowo wojewodów. Natomiast skoro miasto K., wydzielone z województwa stanowiło, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. 1975, Nr 16, poz. 91 ) w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1975, Nr 26, poz. 139), osobne województwo miejskie, w którym organem stopnia wojewódzkiego był Prezydent K., to za organ stopnia wojewódzkiego, uprawniony do wydawania w pierwszej instancji orzeczeń deklaratoryjnych określonych w ustawie z dnia 25 lutego 1958 r., nie można uznać Naczelnika Dzielnicy K.. Tym samym kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1978 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja uprawomocniła się z dniem 12 kwietnia 1988 r., organ stwierdził, że upłynął 10 - letni termin określony w art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r.

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.Al. oraz kurator spadku nieobjętego po I. A., W.A., A.W., J.A., L.S.z d. A. i S.A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. nie naruszają prawa.

Na wstępie Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie zatem organ nie był zobowiązany do ustalenia oceny, czy w dacie przejęcia opisanej nieruchomości na własność Państwa spełnione zostały ustawowe przesłanki opisane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (jak musiałby to uczynić w postępowaniu zwykłym), lecz jedynie do tego, czy będąca przedmiotem postępowania decyzja z dnia [...] marca 1978 r. rażąco narusza prawo.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w pkt 2 lit. b powołanego przepisu, uzależniono od sprawowania władania bez żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego mienia. Zastosowanie tego przepisu możliwe było bowiem do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie, ani na akcie (zarządzeniu lub orzeczeniu) właściwej władzy. Przepis art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. miał zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy. Zatem spór niniejszej sprawie sprowadzał się m.in. do stwierdzenia, czy dawni współwłaściciele utracili władanie omawianą nieruchomością w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., poprzez objęcie tego mienia bez tytułu prawnego przez państwową jednostkę organizacyjną.

W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, że orzeczenie Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w trybie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że z przeprowadzonego przez organ szczegółowego postępowania administracyjnego wynika, iż byli współwłaściciele utracili jej posiadanie w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., a po wojnie nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. Jak słusznie podkreślił Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej fakt ten potwierdzają pośrednio akty zgonów byłych współwłaścicieli. Poza tym brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że państwowa jednostka organizacyjna jaką była DZBM "Śródmieście," a następnie PGM " Śródmieście" władała przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego. Dokumentami, potwierdzającymi tytuł prawny w dacie wejścia w życie ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, byłaby np. wiążąca strony umowa najmu zawarta z właścicielem lub osobą przez niego uprawnioną. Dowodów takich jednak strona skarżąca nie przedłożyła. Ponadto z uzasadnienia samej decyzji z dnia [...] marca 1978 r. wynika, że władanie przedmiotową nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną miało miejsce bez podstawy prawnej (str. 2 decyzji). Natomiast podane przez skarżących akty prawne, które miałyby stanowić podstawę prawną władania przez państwową jednostkę organizacyjną (rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy, dekret z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych oraz okólnik Prezydenta Miasta K. z dnia 12 kwietnia 1950 r. o przejmowaniu przez Zarząd Nieruchomości Miejskich w czasową administrację nieruchomości opuszczonych po wojnie), to okoliczności oparte jedynie na przypuszczeniach i nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Powyższe uprawnia wniosek, iż władający nieruchomością, czynił to bezumownie co najmniej od maja 1945 r.

Zdaniem Sądu trafny jest również pogląd zaprezentowany przez organ orzekający, iż przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia, w tym mienia ruchomego, nieruchomości lub ich części. Z powyższego wynika, że art.17 pkt 2 lit. b ustawy odnosi się do każdego mienia, jeżeli władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. (wejście w życie ustawy) mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Skoro zaś zakresem tego ostatniego przepisu objęte zostało "inne mienie", czyli każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, oznacza to, że wymieniona w art.19 ust.1 powołanej stawy kategoria mienia: "własność osobista" użyta została tylko dla odróżnienia tego mienia od mienia będącego "zakładami elektrycznymi" i "przedsiębiorstwami" (art.17 pkt 1 i pkt 2 a). Sąd powołał się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1960 r., sygn. akt IV CR 1031/59,pub. ONSC 1962/1/9 i z dnia 9 lutego 1961 r., sygn. akt I CR 578/59, pub. OSNC 1963/1/9.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, wskazując, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. nie została skierowana do przedwojennych właścicieli nieruchomości, wpisanych do księgi wieczystej. I. A., W.A., A.W., J. A., L.A., S.A. i M. A. zostali wymieniony w treści decyzji nie jako osoby, do których decyzja została skierowana, lecz jedynie jako osoby, które w księdze wieczystej są ujawnione jako współwłaściciele. Nie można zatem uznać, jak zarzucono w skardze, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić także rażące naruszenie przepisów postępowania, do których należą zarówno tzw. zasady ogólne, jak i przepisy o postępowaniu dowodowym. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a nie w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu. Z reguły wada taka spowodowana jest rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Natomiast nawet rażące naruszenie przepisów postępowania nie będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że z treści kwestionowanej decyzji wynika, że została doręczona m.in. Urzędowi Miasta K. i PGM "Śródmieście".

Z tych względów Sąd uznał za nie zasadny zarzut skargi dotyczący nie oznaczenia adresata w kwestionowanej decyzji.

Sąd podkreślił, że z ustaleń poczynionych przez organ nadzorczy wynika, iż nie zachowały się kompletne akta sprawy zakończonej wydaniem przez Naczelnika Dzielnicy K. kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Nie można jednak wywodzić na tej podstawie, że postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanego orzeczenia jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tym bardziej, że zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne nie pozwalają na przyjęcie, iż postępowanie przeprowadzone przez organ w stopniu rażącym narusza prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. A. i A. W.- kurator spadku po I.A., W. A., A.W., J.A., L. S. i S. A.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. oraz 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że organ orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie zbadał, czy spełniona została przesłanka władania przejmowaną nieruchomością przez odpowiedni podmiot w dacie istotnej dla oceny prawidłowości decyzji tj. w 1958 r., w sytuacji, gdy z samego uzasadnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy K. wynika, że jako podmiot władający nieruchomością wymienia ona podmiot, który w tym czasie jeszcze nie istniał, a także, że pominął treść samego uzasadnienia decyzji Naczelnika, z którego wynika, iż nastąpiło zajęcie nieruchomości w ramach egzekucji obciążających ją należności, zatem nie można mówić o władaniu nieruchomością bez tytułu prawnego;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. oraz 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2, a także art. 45 (w brzmieniu z 1978 r.) k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, iż organ, orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności, błędnie, w świetle powołanych przepisów, przyjął, że prawidłowo dokonano doręczenia decyzji z [...] marca 1978 r., podczas gdy wskazany przez Ministra sposób doręczenia - wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami - w ogóle nie był przewidziany w obowiązujących wówczas przepisach, a w związku z tym organ oraz Sąd błędnie przyjęły, że od doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 10 lat;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a .(w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem polegającym na przyjęciu, za organem, że decyzja administracyjna, której przedmiotem jest wywłaszczenie nieruchomości może nie być skierowana do jej właścicieli, zaś fakt, że nie ustalono następców prawnych osób, na rzecz których w chwili jej wydania wpisane było prawo własności, tj. do I.A., W. A., A. W., J.A., L. z A. S., M.A. i S. A. nie oznacza, że rozstrzygnięcie skierowano do tych osób (które wówczas już nie żyły, a zatem nie mogły być stroną postępowania ani adresatami orzeczenia), oraz że nawet fakt skierowania decyzji administracyjnej do osób zmarłych nie powoduje jej nieważności,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 lit b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, poprzez błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem, polegającym na przyjęciu, za organem, że nieruchomości objęte księgami wieczystymi Iwh [...] c.d. KW [...], obr. [...] - I. kat. [...] o powierzchni [...] m2 oraz Iwh [...]

c. d. KW [...], obr. [...] I. kat. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiły "inne mienie" i w związku z tym podlegały przejęciu na podstawie przepisów wyżej wymienionej ustawy, a także poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest stwierdzenie, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki przejęcia mienia, lecz jedynie czy decyzja rażąco narusza prawo - co jednak nie jest możliwe do stwierdzenia bez zbadania, czy zostały zachowane przepisy prawa będące podstawą wydania decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację przemawiającą za przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r., z przyczyn wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, z tym że zarzuty procesowe powiązano z naruszeniami przepisów prawa materialnego.

Odnośnie do zarzutów opartych na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. na uwzględnienie zasługuje postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut nieprawidłowego przyjęcia, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję słusznie ocenił, iż prawidłowo doręczono kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami. Należy zwrócić uwagę, że w świetle obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzję doręcza się stronom na piśmie ( art.101 §1), a zatem ustawodawca nie przewidział możliwości doręczenia decyzji przez obwieszczenie. Przepisy ustawy będącej podstawą wydania kwestionowanej decyzji również nie przewidywały możliwości jej doręczenia w drodze obwieszczenia. Stosownie zaś do art.45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji: "Pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie." Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r. została doręczona PGM "Śródmieście", ROM " Stare Miasto", PBN w K. i Urzędowi m. K.. Ponadto wywieszona na tablicy ogłoszeń Biura Ogólno- Organizacyjnego. Gdyby zatem nawet rozważać zastosowanie sposobu doręczenia określonego w art.45 k.p.a., to z akt sprawy nie wynika, że toczyło się postępowanie o wyznaczenie przedstawiciela dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Ponadto nie można jednak pominąć, jak uczynił to Sąd I instancji i organ orzekający w sprawie, że postępowanie było wszczęte, prowadzone i zakończyło się wydaniem decyzji w stosunku do osób zmarłych. Sąd pierwszej instancji rozważając zarzut rażącego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do osób zmarłych przyjął, że decyzja ta nie była skierowana do dotychczasowych współwłaścicieli, a jedynie zostali oni wymienieni w treści decyzji jako mający tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i tym samym pozbawieniu własności dotychczasowych współwłaścicieli jest skierowana przede wszystkim w stosunku do osób, których tej własności się pozbawia. Okoliczność zaś wymienienia współwłaścicieli w treści decyzji i zastosowanie trybu doręczenia decyzji osobom nieznanym z miejsca pobytu w drodze obwieszczenia oraz znajdujące się w aktach sprawy informacje z Centralnego Biura Adresowego wskazują, że organ wydający decyzję skierował ją do dotychczasowych współwłaścicieli uznając za wystarczające powiadomienie ich o decyzji w drodze obwieszczenia. Bezsporną, bo wynikającą ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów aktów zgonu, jest okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy dotychczasowi współwłaścicieli nieruchomości już nie żyli.

Postępowanie w sprawie przejęcia mienia prowadzone było zatem w 1978 r. w stosunku do osób zmarłych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu wyrażonego przez organy orzekające i Sąd pierwszej instancji, że tego rodzaju uchybienie nie daje podstaw do przypisania kwestionowanej decyzji cechy rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju istotne uchybienie powoduje, że w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie był wyrażany pogląd, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.( por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09, Lex nr 595601; z dnia 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10, Lex nr 1069629; z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08, LEX nr 595138; z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11, Lex nr 1216580). Poglądy te podziela się także w piśmiennictwie( por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.).

Z powyższego wynika, że trafnie w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 w zw. z art.17 pkt 2 lit b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zarzut ten w skardze kasacyjnej uzasadniano błędną wykładnią skutkującą niewłaściwym zastosowaniem art.17 pkt 2 lit.b wymienionej wyżej ustawy, a polegającą na uznaniu, że nieruchomości będące przedmiotem kwestionowanej decyzji stanowiły "inne mienie", o którym mowa w tym przepisie. Ponadto zarzucono, że wobec niewypełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie nie mógł on być zastosowany. Skarżący prezentują stanowisko, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie mieści się w pojęciu "innego mienia", gdyż nie miała nigdy związku z jakimkolwiek przedsiębiorstwem, a tym bardziej przedsiębiorstwem, którego rozmiar, bądź rodzaj działalności uzasadniałby zastosowanie przymusowego zarządu państwowego. Ponadto akcentowano, powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych z początku lat 60-tych, że skoro nieruchomość była administrowana przez jednostki miejskie powołane do zarządzania nieruchomościami w interesie właścicieli, to takie jednostki miejskie nie mogą być uznane jako państwowe jednostki organizacyjne, o których mowa w art.17 pkt 2 lit b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Odnośnie do tak sprecyzowanego i uzasadnionego zarzutu należy przypomnieć, że wprawdzie we wskazanych orzeczeniach istotnie Sąd Najwyższy prezentował stanowisko, na które powołuje się skarżący, jednakże w szeregu innych orzeczeniach prezentował stanowisko odmienne przyjmując, że przejście na własność Państwa przedsiębiorstw lub innego mienia, stosownie do art. 17 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, ma miejsce w stosunku do takich przedsiębiorstw i innego mienia, niewymienionych w art. 1 lub art. 17 ust.1 ustawy, które nie były objęte przymusowym zarządem państwowym i które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. znajdowały się bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych i pozostawały we władaniu nie opartym na prawie w dniu wejścia w życie omawianej ustawy (por. wyrok SN z dnia 2 lutego 1960r., sygn. IV CR 1031/59, pub. ONSC 1962/1/9; wyrok SN z dnia 9 lutego 1961r., sygn. I CR 578/59, pub. OSNC 1963/1/9). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie stosowania art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym początkowo nie było jednolitego poglądu. Jednakże obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2006r., sygn. I OSK 1304/06 i z dnia 8 maja 2007r., sygn. I OSK 40/07. Stanowisko to podzielone zostało również w innych wyrokach NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 320/09, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I OSK 1050/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 492/10, wszystkie wyroki pub.www.nsa.gov.pl). W uzasadnieniach wskazanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, według którego treść art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. wskazuje, że postanowienia art. 17 pkt 2 odnoszą się do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 2 oraz w art. 17 pkt 1 omawianej ustawy. Ponadto w art. 17 ustawy mowa jest między innymi o " przedsiębiorstwie" oraz "innym mieniu", co oznacza, że ustawodawca rozróżnia oba te pojęcia i w żaden sposób ich nie utożsamia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.

Zatem za nietrafny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Gramatyczna wykładnia przepisu art. 17 tej ustawy wskazuje bowiem, że przepisy ustawy poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu zasada doznaje wyjątku w odniesieniu do tych przedsiębiorstw i innego mienia ( pkt 2 lit. a i b), które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Wbrew jednak wywodom skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że przez "inne mienie", o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, w myśl art. 18 tej ustawy należy rozumieć nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji, ale także inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części.

Stosownie do treści art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów tej ustawy także do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i 2) objęcia ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny i słusznie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanego przepisu. Z akt sprawy wynika bowiem, że byli współwłaściciele utracili posiadanie nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i nie weszli w jej posiadanie - jak tego wymaga przepis - do dnia 31 grudnia 1954 r. Słusznie również Sąd I instancji przyjął, że brak jest jakichkolwiek podstaw i dowodów w aktach sprawy, że jednostka organizacyjna administrująca przedmiotowymi nieruchomościami uzyskała do nich tytuł prawny. Precyzując zarzut niewyjaśnienia, kto w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r. władał nieruchomością autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazuje jednocześnie, że nieruchomość była administrowana przez jednostki miejskie powołane do zarządzania nieruchomościami ( str.9 uzasadnienia). Skoro właściciele utracili posiadanie nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, to podmiot, jakim były właśnie jednostki miejskie zajmował się administracją tych budynków.

Nietrafnie również w skardze kasacyjnej podniesiono, że nastąpiło zajęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w ramach egzekucji obciążających ją należności, a zatem nie można mówić o władaniu nieruchomością bez tytułu prawnego.

Dekret z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych ( Dz.U. 1947, Nr 21, poz.84 ze zm.) przewidywał, że zarząd przymusowy nad nieruchomością można było ustanowić w drodze decyzji właściwego urzędu skarbowego, na którą przysługiwało zażalenie ( art.154 dekretu). Ponadto przed ustanowieniem zarządu przymusowego urząd skarbowy wzywał dłużnika do uiszczenia wierzytelności egzekwowanych w ciągu dwóch tygodni pod rygorem wyznaczenia zarządcy ( art.156 dekretu). Stosownie zaś do art.157 dekretu: " Równocześnie z wysłaniem dłużnikowi wezwania urząd skarbowy przesyła właściwemu sądowi wniosek o dokonanie wpisu o ustanowieniu zarządu przymusowego w księdze wieczystej. Jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, sąd na wniosek urzędu skarbowego zarządzi złożenie decyzji o ustanowieniu zarządu przymusowego do zbioru dokumentów, prowadzonego dla tej nieruchomości." Księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości nie zawiera takich wpisów.

Poczynione wyżej rozważania celem odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczące prawidłowości zastosowania wymienionej podstawy prawnej w kwestionowanej decyzji ( art.17 pkt 2 lit b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym) tracą jednak na znaczeniu wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania i wydania decyzji w stosunku do osób nieżyjących w dacie jej podjęcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylając zaskarżony wyrok uchylił także wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 i art.200 p.p.s.a.