Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 148/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: m.in. art. 1 , 4, 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par 1 , 200 , 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi R.W. na bezczynność [...] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] S.A. w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku R.W. z dnia 23 stycznia 2013 r., znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz skarżącego R.W. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi R.W. z daty 10 czerwca 2013 r. na bezczynność A. S.A. w K. , polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 23 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie art. 17 ust. 1 tej ustawy.

Skarżący domagał się o stwierdzenie bezczynności spółki A. S. A. w K. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi R.W. zawarł kolejno rozważania prawne dotyczące nieistnienia ustawowego terminu wyznaczającego skuteczność wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie; obowiązku stosowania przez A. S.A. w K. , jako spółkę prawa handlowego zajmującą się realizacją zadań publicznych (dystrybucją energii elektrycznej) ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5; kwalifikacji żądania udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych (dotyczącej "sprawy publicznej" ), jako informacji publicznej - ze skutkiem obowiązku jej udzielenia przez to przedsiębiorstwo; skuteczności wniesienia niniejszej skargi świetle art. 52 § 3, art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania trybu przesądowego.

W uzasadnieniu faktycznym skarżący podawał, że wezwaniem z dnia 23 stycznia 2013 r. wystąpił do A. S.A. w K. m.in. o udostępnienie w trybie informacji publicznej, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych.

W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 4 lutego 2013 r., znak [...] w którym to przedsiębiorca przesyłowy odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych stwierdzając, iż wszelka dokumentacja techniczno-prawna stanowi tajemnicę spółki. Tym samym A. S.A. w K. odmówił udostępnienia powyższych informacji, a nawet dokładnego oznaczenia tych decyzji tak, aby możliwe było ich poszukiwanie w stosownych archiwach państwowych i samorządowych. Odmowa ta sprzeczna jest z regulacją art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi R.W. nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej czyni zasadną niniejszą skargę .

W odpowiedzi na skargę A. S.A. w K. wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazując na bezzasadność skargi podnosiła, że A. S. A. w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie wyjaśniała A. S.A .w K. jest spółką prawa handlowego, której ponad 99% akcji jest w posiadaniu A. S.A. w K. ( pozostałe ok. 1% akcji jest w rękach osób fizycznych ). Z kolei A. S.A. w K. jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w W. . Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 399/11 ( LEX nr 1139139 ) "podmioty, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycię dominująca. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej".

Niezależnie od powyższego A S.A .w K. podkreślała również, że informacje, których dostarczenia domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej podlegających udostępnieniu w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 8/11 ( LEX nr 741678 ) "ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. " Zważyć należy, że zarówno status prawny, jak również obowiązek udostępniania informacji publicznej był już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10 ( LEX nr 737513 ), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, m.in. że "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 p.e. i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 p.e. jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p." Wyrok ten dotyczył spółki A. S.A. (poprzednika prawnego uczestnika ). Wniosek składany przez skarżącego nie dotyczył sprawy publicznej, ale sprawy prywatnej. Nie bez znaczenia jest przy fakt, iż uczestnik udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. W piśmie z dnia 4 lutego 2012 r. uczestnik wskazał, iż budowa urządzeń energetycznych nastąpiła na podstawie dokumentacji technicznej, a tytuł prawny do dysponowania nieruchomością skarżącej wynika z przepisów kc dotycząc zasiedzenia służebności. Informacje te nie stanowią zaś informacji publicznej. Skoro zaś wskazana została podstawa prawna do dysponowania nieruchomością na przedsiębiorstwie nie ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej z uwagi na przepisu art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten odsyła bowiem w zakresie trybu udzielenia informacji do ustaw szczególnych, a w szczególności do przepisów regulując publikowanie poszczególnych aktów normatywnych.

Nadto, budowa przedmiotowych urządź energetycznych następowała w latach 40-tych, 50-tych i 70-tych XX w. Jest faktem notoryjnym, iż w tych czasach obowiązywały inne standardy sporządzania stosownej dokumentacji prawnej niż obecnie. W takim zaś przypadku obowiązek udzielania informacji powstawałby tylko w przypadku, gdyby takie decyzje istniała. Skoro zaś nie istnieją, a tytuł prawny do nieruchomości wnioskodawców opiera się i przepisach kc dotyczących zasiedzenia, to nie powstaje obowiązek udostępnię czegokolwiek, a zatem nie powstaje kwestia bezczynności. Wnioskodawca winien bowiem uprzednio wykazać, że uczestnik dysponuje informacją publiczną, a dopiero wówczas domagać się jej udostępnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność ta nie została wykazana.

Ponadto uczestnik podnosi, że informacje, których udostępnienia domaga skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji związaną z realizacją jej interesów gospodarczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziłyby przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Ten przypadek pozostaje jednak poza szerszymi rozważaniami, albowiem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W szczególności, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienie informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku osób prawnych wykonujących zadania publiczne nie jest koniecznym by taki podmiot dysponował majątkiem publicznym albo by Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miały pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Część pierwsza przepisu , w której mowa o zadaniach realizacji zadań publicznych odnosi się bowiem do wszystkich osób ( cywilnych i prawnych) oraz jednostek organizacyjnych. W tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie odmienne twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę.

W kwestii nieobjętej zarzutami strony przeciwnej wyrażonymi w odpowiedzi na skargę, w uzupełnieniu do powyższego można dodatkowo wskazać, że na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 p.p.s.a. Jak wynika z jego § 1 osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Osobami prawnymi, zgodnie z art. 33 k.c., są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. W kategorii osób prawnych zawiera się spółka prawa handlowego – spółka akcyjna. Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji . Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne także wtedy, gdy stanowi odział spółki prawa handlowego, jako wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13). Skoro zatem dopuszczalne jest żądanie udzielenia informacji publicznej przez oddział spółki akcyjnej (wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego), a w konsekwencji złożenie skargi na bezczynność oddziału spółki w tym zakresie, to tym bardziej dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej przez spółkę, choćby nawet bezczynność ta związana była z działalnością jej oddziału. Należy przy tym zaznaczyć, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem samej spółki, to najpóźniej w dacie otrzymania skargi była ona już poinformowana o bezczynności własnego oddziału (jednostki organizacyjnej) i nie dokonała w tym zakresie żadnych czynności wymaganych ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Zważyć należy dalej, że dystrybucja energii elektrycznej i inne z tym związane zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi", a sprawy z tym związane sprawami publicznymi. Do analogicznych wniosków prowadzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. , poz. 1059 z późn. zm. ), która w myśl art. 1 ust. 1 określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Celem ustawy, stosownie do art. 1 ust. 2, jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny ( art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314).

W świetle powyższych rozważań zawarte we wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 2013 r. żądanie " udostępnienia wszelkich , ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy" uprzednio opisanych w piśmie urządzeń przesyłowych znajdujących się w C. na działce nr [...] oraz w C. na działce nr [...] jest żądaniem udostępnienia informacji, która jest informacją publiczną i skierowane zostało do podmiotu mieszczącego się w kategorii zobowiązanych do jej udostępnienia.

Również w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987).

Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z czynionych uprzednio wywodów wynika, że podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą nie tylko dokumenty, a szczególności decyzji zredagowane i technicznie wytworzone określony podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio ( podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314).

W treści pisma A. S.A .Oddział w K. do skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r., będącego odpowiedzią na pismo z dania 23 stycznia 2013 r., nie podano, że przedsiębiorstwo energetyczne nie jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów żądanych przez skarżącego szeroko w trybie udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, w części wstępnej pisma zawarto informację, że tam opisane urządzenia przesyłowe usytuowano na działkach wymienionych przez skarżącego na podstawie prawomocnej dokumentacji techniczno-prawnej, w tym zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 lutego 1958 r., Powyższe wskazuje, że A. S.A . w K. jest w posiadaniu takiej dokumentacji. Na zupełnie odmienne przesłanki niż nieposiadanie dokumentów naprowadza także dalsze stwierdzenie, że " wszelka dokumentacja techniczno-prawna stanowi tajemnicę Spółki zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. ( Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm. ) i jest udostępniana jedynie organom administracji państwowej lub sądom ."

Wbrew zatem wskazaniom zawartym dopiero w odpowiedzi na skargę treść powyższego pisma nie pozwala na przyjęcie, że A. S.A . w K. nie jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego dokumentów. Odmiennych twierdzeń nie uprawdopodobniono, a ewentualność nabycia określanych praw z uwagi na upływ czasu ( służebność ) nie jest równoznacznie z brakiem dokumentów będących podstawą objęcia nieruchomości w posiadanie.

Artykuły 7 - 12 u.d.i.p. normują sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej .

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Artykuł 15 u.d.i.p. normuje zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pod tym kątem wniosek z dnia 23 stycznia 2013. nie został dotąd podany analizie przez A. S.A . w K.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpienie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenie prawa do informacji publicznej regulowane w art. 5 u.d.i.p. Decyzja jest wydawana również w sytuacji umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2.

Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji takich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W niektórych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się na dopuszczalność wydawania - drodze analogii - decyzji o umorzeniu postępowania także w innych przypadkach, nie przewidzianych wprost w powyższym przepisie, gdy można uznać dalszą realizację wniosku za bezprzedmiotową.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 – 2 u.d.i.p. :

1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zastosowanie znajduje regulacja z art. 17 ust. 1- 2 u.d.i.p.

W świetle powyższego należy wskazać, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w różnych przypadkach. Taka bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale również, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niejasnej, albo niepełnej, czy w sposób niezgodny z wnioskiem, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że wniosek pismo A. S.A. Oddział w K. do skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. może teoretycznie naprowadzać na odmowę udostępnienia informacji z przyczyn objętych hipotezą art.5 u.d.i.p., jednakże przedmiotowe pismo nie może zostać uznane za decyzję.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. Konieczność zachowania stałej i określonej formy decyzji akcentuje się w doktrynie (vide - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 500 i tam powołana literatura), a także orzecznictwie (np. wyrok NSA w Warszawie z 27 czerwca 2003 r. I SA 215/02 - zam. zb. LEX nr 149489, wyrok wsa w Warszawie z 21 czerwca 2005 r. II SA/Wa 223/05 LEX nr 171676). Wprowadzenie w tym zakresie stosownych wymogów posiada doniosłe znaczenie praktyczne. Wymogi decyzji został określone w art. 107 § 1-3 k.p.a., w myśl którego:

§ 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

§ 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przepisem szczególnym określającym dodatkowe wymogi decyzji jest powołany uprzednio art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Rozstrzygnięcie - określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją - stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu, albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Wreszcie stwierdzić należy, że każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Z treści pisma A. S.A. Oddział w K. do skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. wynika, że łączy ono różne zagadnienia. Stanowi on ogólną informację dotyczącą budowy i remontu urządzeń przesyłowych ( oświadczenie wiedzy ), negatywną odpowiedź na wezwanie do zawarcia umowy ( oświadczenie woli ), zaś kończy go informacja odnoszącą się do wszelkiej dokumentacji techniczno-prawnej Spółki ( oświadczenie wiedzy). Tak zredagowane pismo nie może zostać uznane za decyzję albowiem nie zostało tak nazwane oraz wydane przy odpowiednim stosowaniu art. 17 u.d.i.p. . W szczególności nie zawiera w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej elementów, które można by uznać za konkretne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie stanowi bowiem treść o charakterze informacyjnym, będąca rodzajowo oświadczeniem wiedzy, dotyczącym wszelkich dokumentów bez jednoznacznej odmowy ich udostępnienia. Zważyć należy także, że w jednym piśmie połączono różne zagadnienia – także cywilnoprawne, co dodatkowo uniemożliwia uznania go za decyzję.

Skargę w niniejszej sprawie należy zatem uznać za zasadną, stwierdzając , że w przedmiotowej sprawie występuje bezczynność, która nie ma jednak cech rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ).

Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego do odniesienia określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że A. S.A. w K. Operator nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej na wniosek z daty 23 stycznia 2013 r., nie wydał w tej kwestii decyzji, jak również nie podjął innych właściwie uzasadnionych czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.