Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1811/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1214/21 w sprawie ze skargi D.U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr IFXIV.7840.12.14.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 lutego 2022 r., II SA/Gl 1214/21 oddalił skargę D.U. na decyzję Wojewody Śląskiego z 29 czerwca 2021 r., nr IFXIV.7840.12.14.2020 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2020 r., nr 1400, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D.U. z 14 września 2020 r. odmówił ww. inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] – [...] przy ul. [...] w C.

D.U. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności sprawy; 2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wątpliwości na niekorzyść strony; 3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia godzącego w zasadę zaufania do władzy publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 14 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i doprowadzenie do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo że została ona wydana w sytuacji braku zgodności części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jego częścią graficzną (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z 25 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego [...], Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p.; 2) art. 64 Konstytucji poprzez nieudzielenie równej ochrony prawa własności właścicielom działek oznaczonych symbolem [...] w m.p.z.p., albowiem dotychczas organy postępowania udzielały pozwoleń na budowę właścicielom rzeczonych działek, a skarżącemu w tym samym stanie faktycznym i prawnym odmawia się udzielenia pozwolenia na budowę i korzystania w pełni z jego prawa własności, co stanowi jego oczywistą dyskryminację i naruszenie jego konstytucyjnych praw.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 29 czerwca 2021 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Przyczyną odmownego rozpatrzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wniosku skarżącego było stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego (jednorodzinnego) na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] – [...] w C. jest niezgodne z m.p.z.p., albowiem w jego § 20 ust. 3 pkt 3 na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym znajdują się obie działki, Rada Miasta [...] jakkolwiek wyraziła zgodę na adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem jej modernizacji, tym niemniej wykluczyła lokalizację nowej zabudowy wymagającej ochrony przed hałasem, a w szczególności nowych budynków mieszkalnych. Sąd I instancji wniosek wskazujący na niespełnienie w sprawie przesłanki wymienionej w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zaaprobował i tenże pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie cechuje się wadliwością, albowiem ocenie prawnej zamieszczonej w zaskarżonym wyroku potwierdzającej prawidłowość działania organów administracji architektoniczno-budowlanej nie można przypisać naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

Organy administracji publicznej, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie to wymaganie zostało zrealizowane, albowiem Prezydent Miasta [...], co potwierdził organ odwoławczy, zgromadził wystarczający materiał dowodowy i poddał go prawidłowej ocenie w zakresie wymaganym do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącego z 14 września 2020 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] – [...], stanowiących teren inwestycji, zainicjował postępowanie, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1–3 p.b., a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b.), obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia dla opisanej inwestycji (art. 35 ust. 4 p.b.). W skardze kasacyjnej jej autor wskazał na "brak ustalenia wszystkich okoliczności sprawy", niemniej, podnosząc taki zarzut, nie wyjaśnił, jakie konkretne okoliczności zostały przez organy w toku postępowania pominięte, co ma ważyć na wyniku sprawy. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wobec czego powołany przepis, jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie pozwalał Wojewodzie Śląskiemu przy rozpatrywaniu sprawy w toku instancji nie uwzględnić tego, że w świetle § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oceniane zamierzenie budowlane musiało być kwalifikowane jako sprzeczne z przepisami planistycznymi.

Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozostając zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego, może w swojej treści posługiwać się nakazami i zakazami mającymi na płaszczyźnie określenia zasad zagospodarowania terenu charakter normatywny, a zatem może pozostawać źródłem obowiązków prawnych dla adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych. W tym kontekście wymaga dodatkowo zauważenia, że w złożonej skardze kasacyjnej jej autor zakresem sformułowanych podstaw kasacyjnych nie objął § 20 ust. 3 m.p.z.p., łącząc naruszenie, którego dopuścił się Sąd I instancji, z dokonaniem błędnej wykładni ww. przepisu, co oznacza, iż przypisane w sprawie temu przepisowi znaczenie wykluczające dopuszczalność powstania nowej zabudowy mieszkalnej na terenie oznaczonym symbolem MN/U3 musi być traktowane jako niesporne.

Nakaz rozstrzygania na korzyść strony pozostających wątpliwości co do stanu prawnego obowiązuje wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje wniosek inwestora o wydanie decyzji przyznającej tego rodzaju uprawnienie, nie stanowi żadnej z wymienionych wyżej kategorii spraw administracyjnych, co każe stwierdzić oczywisty brak podstaw do możliwości rozważenia działania Wojewody Śląskiego w niniejszej sprawie pod kątem jego zgodności z zasadami wynikającymi z przytoczonego przez autora skargi kasacyjnej przepisu art. 7a § 1 k.p.a.

W świetle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), a równocześnie bez uzasadnionej przyczyny nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji nie daje podstaw, by uznać, że wskazanemu wymaganiu Wojewoda Śląski uchybił, wydając zaskarżoną decyzję. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że kodeksowa zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 2964/20; wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., II OSK 2645/20). Nie może więc ona pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom jednoznacznie regulującym sytuację prawną, w jakiej znajduje się strona w uwagi na okoliczności faktyczne rozpatrywanej z jej udziałem sprawy. Sąd I instancji zasadnie uznał, że wpływu na dokonywaną ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie miała realizacja innych zamierzeń budowlanych na terenie oznaczonym symbolem MN/U3. Brak jest podstaw, by w toku kontroli ww. aktu kryterium jego zgodności z prawem odnosić do sposobu reglamentacji innych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1871/20), tym bardziej, gdy swoje zastrzeżenia skarżący wiąże ogólnie z "powstaniem" nowej zabudowy mieszkaniowej po wskazywanych przez siebie zmianach planistycznych, a nie z konkretnymi rozstrzygnięciami organów administracji architektoniczno-budowlanej podjętymi w okresie obowiązywania m.p.z.p., z których treści wynika, że wyrażona nimi została przez organy zgoda nie tyle na dokonanie na omawianym terenie określonych przekształceń w obrębie istniejących budynków mieszkalnych, ale na powstanie nowych obiektów tego rodzaju i ich budowa została uznana za niesprzeczną z zakazem, o którym mowa w § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b m.p.z.p. Powyższe nie pozwala skarżącemu powoływać się na naruszenie w kontrolowanym postępowaniu art. 64 Konstytucji.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 i art. 15 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli autor skargi kasacyjnej postanowił oprzeć się na stanowisku, że w sprawie załatwianej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła być uzasadniona sprzecznością projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p., albowiem pomiędzy jego częścią tekstową a częścią graficzną zachodzi brak zgodności, to niewątpliwie tak sformułowana argumentacja nie powinna być wiązana z wymienionymi wyżej przepisami u.p.z.p., ponieważ ich zakres zastosowania odnoszący się do podjęcia przez organ planistyczny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zasad prowadzenia procedury planistycznej, w ramach której wójt (burmistrz albo prezydent miasta) zobowiązany jest sporządzić projekt planu miejscowego, nie pozostaje zbieżny z przywołaną kwestią prawną, której rozważenie dotyczy zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Abstrahując od faktu, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest rzeczowego wyjaśnienia, z jakich powodów skarżący uznaje, iż w części graficznej m.p.z.p. zabudowa jednorodzinna na terenie oznaczonym symbolem MN/U3 została przez Radę Miasta [...] dopuszczona, zwrócić uwagę należy na to, że zasadniczą funkcją rysunku planu jest ilustracja graficzna poszczególnych zapisów zawartych w części tekstowej uchwały, wobec czego zdecydowanie za zbyt uproszczoną należy uznać metodę ustalania dopuszczonej zabudowy na terenie objętym planem wyłącznie przez pryzmat ujawnienia ustalonego jego przeznaczenia wynikającego z symbolu literowego przyporządkowanego danemu terenowi wyodrębnionemu liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, jeżeli jego określeniu nie towarzyszy również analiza przyjętych warunków wskazujących nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.