Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1965/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 174/22, w sprawie ze skargi G. H. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. III SA/Lu 174/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA w Lublinie ), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. H. (dalej zwanego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 23 lutego 2022 r., nr 9003-2022-000073, w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2022, poz. 2000, ze zm. – dalej: K.p.a.. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organ dokonał pomiaru 50 ha gruntów w K., gdy w rzeczywistości z powodu zalania tej nieruchomości pracownicy Biura Kontroli na Miejscu nie dokonali pomiarów, co zostało potwierdzone w protokole, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie za poprawne błędne wyniki kontroli dokonanej już po zbiorach dyni, co skutkowało zmniejszenie przez organ administracji powierzchni deklarowanej do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) – powierzchnię zmniejszono do 37,40 ha z uwagi na obowiązujące limity dla danej płatności, gdy w rzeczywistości zalegające w aktach sprawy dowody bezsprzecznie potwierdzają, że uprawa dyni była na całej powierzchni zadeklarowanej we wniosku obszarowym złożonym w 2020 r., a owoce dyni w momencie kontroli były już przez skarżącego zebrane i sprzedane - Kontrola miała miejsce po zbiorach, czyli od 27 października do prawie do końca listopada,

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie że dowody w postaci fotografii uprawy dyni na wszystkich działkach wraz ze wskazaną pozycją GPS oraz wskazaną data wykonania poszczególnych fotografii (w formie wydrukowanej oraz sporządzone na płycie CD) nie wskazują konkretnie działek, na których zostały wykonane, gdy w rzeczywistości wskazana pozycja GPS dokładnie wskazuje miejsce wykonania konkretnego zdjęcia;

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 1451 pkt 1) lit. c ustawy o art. 134 § 1w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie że dowody w postaci faktur VAT nie świadczą o istnieniu uprawy dyni na obszarze, który organ wykluczył z płatności ze względów szczegółowo opisanych w raporcie z kontroli na miejscu, gdy w rzeczywistości ilość sprzedanej dyni odpowiadała teoretycznej ilości dyni, która powinna zostać zebrana z całego obszaru, przy uwzględnieniu strat spowodowanych zalaniem;

5) art. 134 § 1 w zw.z art. 1451 pkt 1) lit. c ustawy o art. 134 § 1w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie że dowód w postaci raportu z kontroli w całości (BKM03- WOPD.6800.6.09.2020.KS Z DNIA 12-01-2021), sporządzonego przez T. B., M. K. na podstawie kontroli na miejscu rozpoczętej dnia 27 października 2020 roku i zakończonej 23 listopada 2020 roku 2020.11.23, uzupełnionego w odpowiedzi na pismo Kierownika ARiMR z dnia 27 września 2021 roku (dalej: Raport) odpowiadał stanowi faktycznemu, gdy w rzeczywistości pozostały materiał dowodowy stoi w sprzeczności z tezami zawartymi w Raporcie przy równoczesnym braku wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów, które stoją w sprzeczności z Raportem tj.:

- protokołu z kontroli z Ekogwarancji przeprowadzonej przez Inspektora Rolnictwa Ekologicznego K. K. z dnia 05 sierpnia 2020 roku,

- decyzji nr 8986702.09.2020776205 z dnia 02 września 2020 roku potwierdzająca uprawę dyni przez G. H. wydana na podstawie kontroli z dnia 05 sierpnia 2020 roku,

- protokołu nr 29072020 z dnia 20 sierpnia 2020 roku z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (powódź i grad) sporządzony przez komisję z Urzędu Gminy w D. przy udziale przedstawiciela Lubelskiej Izby Rolniczej na wniosek Wojewody po przeprowadzonej kontroli w dniu 14 sierpnia 2021 roku," które potwierdzają, że skarżący uprawiał dynię na wszystkich działkach w całości;

6) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy o P.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie że dowody w postaci zeznań świadków wskazują jedynie, że świadkowie potwierdzają jedynie, że dynia była uprawiana, lecz nie dokonywali pomiarów działek i nie są w stanie potwierdzić powierzchni gruntu faktycznie użytkowanego przez skarżącego, gdy w rzeczywistości świadkowie potwierdzili, że wszystkie działki skarżący uprawiał w całości;

7) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

8) art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, ze zm. dalej zwanego rozporządzeniem ekologicznym), poprzez błędne ich interpretacje skutkujące uznaniem, że skarżący powinien zgłosić wystąpienie siły wyższej w przypadku, gdy takiego wymogu nie było.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący oddał, że w rzeczywistości kontrolerzy nie dokonali pomiaru działek w K., gdyż były one zalane wodą. Błędnie za nieużytek uznali oni ok. 70% powierzchni położonych w K. działek nr: [...],[...], [...], [...], [...], ponieważ były to działki zalane w wyniku powodzi i zdewastowane biologicznie i rozwinęła się na nich trzcina i inne chwasty.

W dalszych wywodach skargi kasacyjnej stwierdzono, że kontrola miała miejsce w dniach 27 października 2020 roku - 23 listopada 2020 roku. Skarżący zbiór dyni, które pozostały na polu po klęsce powodzi i gradu, przeprowadził od połowy września do początku października. Do polowy października pola skarżącego (poza zalanymi) zostały oczyszczone też z pozostałości po zbiorach.

W ocenie skarżącego kontrolerzy pomiar powierzchni działek wykonali nierzetelnie, gdyż jak udokumentował na zdjęciach przemieszczali się pojazdem pomiarowym w znacznej odległości od granic działek (od kilku do ponad kilkudziesięciu metrów) i objechali samochodem wszystkie działki, a ślady samochodu kontrolerów na działkach skarżący sfotografował podczas wykonywania prac polowych.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że raport z kontroli został zakwestionowany w całości, jako błędny w oparciu o załączony do odwołania materiał dowodowy, przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Lublinie decyzja z dnia 06 czerwca 2021.

Według skarżącego kasacyjnie kontrolerzy błędnie zinterpretowali fakt pojawienia się trzciny na działkach w okresie kontroli i błędnie opisali ten fakt w Raporcie, wyciągając sprzeczne z logiką wnioski. Twierdzenie, że skoro na przełomie października i listopada 2020 na niektórych działkach ([...],[...], [...] [...],[...]) rośnie trzcina, to znaczy, że działki nie były uprawiane co najmniej od 2 lat nie polega na prawdzie. Takie wnioskowanie świadczy o braku merytorycznego przygotowania do wykonywania czynności. Dynie w warunkach lubelskich sadzi się po 15 maja i zbiera

od sierpnia do połowy października.

Końcowo skarżący kasacyjnie nadmienił, że jest oczywistym, że świadkowie nie dokonywali pomiarów działek, a swoje zeznania opierają wyłącznie na wizualnej ocenie, jednakże w stosunkach wiejskich trudno wymagać, żeby rolnicy mierzyli pola po każdym siewie - po pierwsze doskonale wiedzą, które pole do kogo należy i gdzie są jego granice, - po drugie - jeżeli świadek zeznaje, że skarżący uprawiał działki w całości, to znaczy, że cała działka skarżącego była uprawiana dynią. Jeżeli byłoby inaczej, to świadkowie zeznawaliby, że skarżący uprawiał część działki, pół działki, etc.

Skarżący dodał, że nie musiał zgłaszać siły wyższej, gdyż spełniał warunki z wyżej przywołanego rozporządzenia - sprzedał 100% uzyskanego plonu.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

Z błędem subsumcji mamy do czynienia, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny niezasadnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13, z 15 czerwca 2021 r., syg. III OSK 181/21, wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie nie może ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy.

W myśl przytoczonych wyżej regulacji P.p.s.a., granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie, jak to zaznaczono powyżej, podniósł zarzuty dotyczące zarówno naruszenia regulacji materialnoprawnych, jak i procesowych.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS).

We wszystkich sformułowanych przez siebie zarzutach skarżący kasacyjne zarzucił uchybienie przez WSA w Lublinie mającym wynikowy charakter przepisom P.p.s.a., tj. takim, które określają uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a., a także art. 134 § 1 tej ustawy, precyzującego granice orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Za wyjątkiem jednego przypadku, tj. zarzutu oznaczonego nr 7, naruszenie wyżej wymienionych regulacji powiązał z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., uchybienia którym upatruje przede wszystkim w braku wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów, a także błędnej ich ocenie.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty procesowe, jakie zostały zawarte w rozpoznanej skardze kasacyjnej mają komplementarny charakter, jako że odnoszą się do tej samej postaci naruszenia prawa, jak również tożsamych regulacji proceduralnych, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybiono. Z tego więc względu zasadnym jest łączne ustosunkowanie do wszystkich spośród nich.

W przedmiocie wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw do uznania ich zasadności, co wynika nie tylko wadliwego sposobu ich sformułowania, ale także bezpodstawności podnoszonych w nich twierdzeń.

I tak, na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną przyznania płatności ekologicznej, o której mowa w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowiło rozporządzenie ekologiczne, wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627, ze zm., dalej zwanej ustawą o PROW). Ustawa ta w art. 4 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności reguluje art. 27 ustawy o PROW. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 tego aktu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl zaś art. 27 ust. 2 przedmiotowej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na podstawie między innymi przytoczonych regulacji, mających charakter lex specialis, w stosunku do stosowanych odpowiednio art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., statuujących zasadę prawdy obiektywnej, w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących płatności uregulowanych ustawą o PROW oraz wydawanych na ich podstawie rozporządzeń, na podstawie regulacji art. 27 ust 1 i ust. 2 ustawy o PROW nastąpiło wyłączenie stosowania w tych postępowaniach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Jak stanowi art. 27 ust. 2 ustawy o PROW, ciężar dowodu w sprawach uregulowanych tym aktem spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ prowadzący postępowanie nie jest więc zobligowany do ustalania prawdy obiektywnej, a co za tym idzie poszukiwania dowodów na potwierdzenie stanowiska stron, wobec wyłączenia zastosowania w tego typu przypadkach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Z uwagi więc na powyższe, w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że zostały one nieprawidłowo skonstruowane. Brak jest bowiem podstaw do zarzucenia WSA w Lublinie nieprawidłowego zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. , gdyż to nie według tych regulacji prowadzone było postępowanie. Innymi słowy Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy.

Dążąc do podważenia zaprezentowanej oceny dowodów czy też działając w kierunku wykazania braku wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego skarżący kasacyjnie winien był zarzucić naruszenie nie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. lecz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o PROW. Pominięcie zaś przez niego przedmiotowej regulacji w istocie dyskwalifikuje wszystkie sformułowane przez niego zarzuty procesowe, wykluczając możliwość uznania ich zasadności. Zarzuty te uznać więc należy za bezskuteczne.

Niezależnie jednak od powyższego nadmienić jedynie należy, że wnioski poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, akceptujące ustalenia organów, a co za tym idzie przeprowadzoną przez nie ocenę dowodów, w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniają zasadność przyjętej oceny. W tym aspekcie brak jest podstaw do przypisania Sądowi I instancji, sprzecznego z prawem zaakceptowania oceny dowodów, która miałaby nosić cechy dowolności. WSA w Lublinie zasadnie uznał za zgodne z prawem i niewykraczające poza granice swobodnej oceny dowodów stwierdzenia, że ustalenia raportu kontroli na miejscu w sposób najbardziej precyzyjny określają stwierdzoną powierzchnię działek (upraw), a także różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną. Tego rodzaju wniosków nie sposób bowiem podważyć w oparciu o wskazywane przez skarżącego kasacyjnie dowody, tj.: zeznania świadków, pisemne oświadczenia innych producentów rolnych, dowody sprzedaży płodów rolnych (dyni), w postaci faktur VAT, protokoły komisji szacującą wystąpienie szkód w uprawach rolnych, czy też dokumenty z kontroli dotyczącej dochowania warunków produkcji ekologicznej, sporządzone przez jednostkę certyfikującą, decyzję wydaną w innej sprawie, a także przedłożoną przez skarżącego dokumentację fotograficzną.

W tym aspekcie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ustalenia kontroli utrwalone w raporcie (cechującym się szczegółowością, którego stwierdzenia poparte zostały dokumentacją fotograficzną) wskazują w sposób niebudzący wątpliwości na istotne rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, stwierdzonym przez kontrolujących, a deklarowanym we wniosku skarżącego. Wniosków płynących z tego raportu nie sposób podważyć w oparciu o dowody, które ze swej istoty nie odnosiły się do powierzchni weryfikowanych upraw. Zarówno bowiem jednostka certyfikująca, jak i komisja szacująca straty nie prowadziły pomiarów działek, a bazowały jedynie na oświadczeniach skarżącego kasacyjnie, będących (w zakresie powierzchni upraw) przede wszystkim wyrazem jego subiektywnego stanowiska i niepopartego żadnymi dowodami.

Z tych samych względów podstawą podważenia ustaleń raportu nie mogą być zeznania świadków i oświadczenia innych producentów rolnych, którzy również nie prowadzili żadnych pomiarów i nie dysponowali kwalifikacjami, umożliwiającymi im rzeczowe odniesienie się do tego rodzaju problematyki, jaką stanowi rzeczywista powierzchnia upraw, w odniesienie do areału na którym skarżący kasacyjnie gospodarował. W dodatku wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, miarodajności ich twierdzeń nie można wywodzić ze znajomości przez te osoby stosunków lokalnych, gdyż w rzeczywistości pozostaje ona bez wpływu na faktyczną możliwość precyzyjnego określenia powierzchni upraw, mającej wynosić ponad 100 ha.

W przypadku dowodów sprzedaży dyni stwierdzić należy, że miarodajnych wniosków co do powierzchni upraw nie można również wywodzić z ilości sprzedanych płodów rolnych, gdyż wymagałoby to dokładnej analizy wydajności produkcji, w tym konkretnym przypadku, a takimi danymi ani organy ani Sąd nie dysponowały. Poza tym brak jest podstaw do przyjęcia, że określona ilość dyń musiała pochodziła właśnie z tych działek, o których mowa na gruncie przedmiotowych spraw.

W kwestii podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie braku precyzji pomiarów, dokonanych przez kontrolerów, przeprowadzających kontrolę na miejscu, czy też niezgodności ich ustaleń z przedstawioną przez niego dokumentacją fotograficzną również brak jest podstaw do uznania zasadności tego rodzaju twierdzeń. Wynika to przede wszystkim z ogólnikowości oraz nieprecyzyjności tychże stwierdzeń, a także tego, iż w istocie są one gołosłowne, jako że nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi argumentami.

Odnośnie dokumentacji fotograficznej stwierdzić należy, że brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że poszczególne zdjęcia umożliwiają ustalenie precyzyjnej lokalizacji ich wykonania. Jeżeli zaś chodzi o metodologię prowadzenia pomiarów przez kontrolerów, to w tym względzie zauważyć należy, że nie ograniczała się ona do dokonywania fizycznych pomiarów na gruncie, ale była skoordynowana z systemem identyfikacji działek rolnych, bazującym na danych kartograficznych, z wykorzystaniem technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej. Sugerowana więc przez skarżącego kasacyjnie ich nieprecyzyjność, zwłaszcza w takich rozmiarach, jakie odpowiadają powierzchni ustalonych wykluczeń, nie została więc nawet uprawdopodobniona.

Przechodząc do jedynego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego również stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w prawidłowy sposób sformułowany. Poprzez niego skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej interpretacji art. 4 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego, które miało doprowadzić do wadliwego zastosowania przedmiotowych regulacji. Nie wskazał jednak w żaden sposób na czym konkretnie uchybienie tym przepisom miało polegać, jak również jak winny być one prawidłowo wykładane. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, że brak jest możliwości odniesienia się do przedmiotowego zarzutu, właśnie z uwagi na jego niekompletny charakter. Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi i podniesionymi zarzutami, nie jest ani zobowiązany, ani też uprawniony do uzupełniania za strony podniesionych przez nich zarzutów czy też korygowania ich wad. Z uwagi na zakres swoich kompetencji nie może także czynić ustaleń w zakresie rzeczywistej i pełnej postaci konkretnych zarzutów, ani też opierać się na jakichkolwiek domniemaniach w tym przedmiocie.

Podsumowując więc tę część rozważań stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na wadliwy sposób jego skonstruowania, również nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.