Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 371/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 ust 2 pkt 2 oraz ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 141 § 4 art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7,art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 326/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w X. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO.4131.1.22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 326/22 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w X. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 14 lutego 2022 r. nr SKO.4131.1.22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w X. (powoływana dalej również jako "Spółdzielnia") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

1. przez uznanie, że nieruchomość oznaczona numerem ewid. [...]/10 nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, w sytuacji gdy nieruchomość ta zabudowana jest infrastrukturą techniczną ciepłowniczą, elektryczną, wodociągową i elektroenergetyczną, służącą obsłudze działek nr [...] i nr [...] – zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, do których tytuł prawny przysługuje Spółdzielni, a ponadto z uwagi na fakt, że nieruchomości o numerach [...], [...] oraz [...] stanowiły przed dokonaniem podziału geodezyjnego jedną nieruchomość;

2. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że warunkiem objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, uzależnione jest od wystąpienia przesłanek, zgodnie z którymi:

a. obiekty i urządzenia budowlane nie mogą stanowić przedmiotu odrębnej własności od gruntu, w sytuacji jednoznacznej treści art. 1 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.";

b. obiekty i urządzenia budowlane służyć muszą prawidłowemu i racjonalnemu korzystaniu wyłącznie z nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, a nie także innych nieruchomości, w sytuacji braku normy prawnej formułującej taką przesłankę;

3. polegające na odmowie przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i na przyjęciu, że słusznie organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działki nr [...];

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4, "art. 145 § 1 pkt a i c" oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę;

2. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie dowodów będących w posiadaniu organu I instancji, to jest decyzji wydanych z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy X.: z 29 stycznia 1999 r. numer Gp.7421A-2/99 w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr [...] obręb [...] X., a także z 11 czerwca 2018 r. numer GPOŚ.VI.6831.39.2017.2018 w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości o nr ewid. [...]/, w wyniku którego powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...]/, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treści zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym. Ponadto, pojęcie "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być interpretowane tylko tak, jak pojęcie nieruchomości w przepisach wieczystoksięgowych, ponieważ nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu (gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura).

Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że zaświadczenie wydawane jest przez organ na podstawie posiadanych danych, wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania ewentualnego istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami, bądź ich częściami (por. np. wyrok NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, a także pogląd zawarty w wyroku NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 227/21).

Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że z ustaleń Sądu I instancji oraz organów wynika, że na działce nr [...] znajdują się instalacje techniczne: ciepłownicza, elektryczna, wodociągowa i elektroenergetyczna, służące prawidłowemu i racjonalnemu korzystaniu z budynków wielomieszkaniowych (bloków) posadowionych na działkach o obecnych numerach [...] i [...], jak również, że tytuł prawny do wszystkich tych nieruchomości przysługuje Spółdzielni. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły jednak stanowić przesłanki wydania zaświadczenia, o które ubiegała się Spółdzielnia.

Jak wskazała Spółdzielnia, po pierwsze, Sąd wyjaśnił, że obiekty i urządzenia znajdujące się na działce nr [...] stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste. Nawet jeżeli umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, to nie będą podlegać regulacji ustawy, ponieważ nie dzielą w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Obiekty i urządzenia powinny bowiem znajdować się – zdaniem Sądu I instancji – na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, co wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk nr 2673, s. 9 uzasadnienia).

Odnosząc się do tego poglądu, Spółdzielnia podkreśliła, że Sąd I instancji orzekając przyjął stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 505/20, który to wyrok został następnie uchylony wyrokiem NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 227/21. Ponadto, Spółdzielnia wskazała, że urządzenia i budowle, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych nie mogą jak twierdzi Sąd I instancji, stanowić odrębnej nieruchomości, lecz zgodnie z art. 49 § 1 K.c., nie stanowią części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W ocenie Spółdzielni, okoliczność, że znajdująca się na działce nr [...] infrastruktura nie stanowi jej części składowych, nie może stanowić, na podstawie art. 1 ust. 5 ustawy, przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia.

Następnie, Sąd I instancji wskazał, że obiekty i urządzenia budowlane nie służyły prawidłowemu i racjonalnemu korzystaniu wyłącznie z nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi przez Spółdzielnię, lecz także służyły innym podmiotom.

Odnosząc się do tego poglądu, Spółdzielnia zaznaczyła, że w przepisach ustawy brak jest normy prawnej, która uzależniałaby przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od tego, czy obiekty i urządzenia budowlane służyły wyłącznie racjonalnemu korzystaniu z nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi z wyłączeniem innych nieruchomości, czy też obiektów. Fakt, że z sieci przesyłowych znajdujących się na działce nr [...] korzysta również [A], który kupuje energię cieplną od Spółdzielni, nie powoduje zerwania związku funkcjonalnego tej nieruchomości z działkami nr [...] i nr [...], również w kontekście niekwestionowanej okoliczności, że prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości nr [...] przysługuje Spółdzielni, a nie innym podmiotom.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że nie ma powodu, żeby sieci przesyłowe które na mocy art. 49 K.c. i tak stanowią część przedsiębiorstwa, były przyczyną, dla której działka, na której nie ma żadnego budynku mieszkalnego, miała podlegać ustawie. Spółdzielnie podkreśliła, że taki pogląd Sądu I instancji jest w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy niezrozumiały, ponieważ przepis ten mówi wyraźnie o gruntach, na których znajduje się infrastruktura pozwalająca na prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto, zdaniem Spółdzielni, Sąd I instancji pominął okoliczność, że obecne nieruchomości "o nr [...] oraz [...], a także o nr [...] oraz [...]" przed dokonaniem podziału geodezyjnego stanowiły jedną nieruchomość, a podziały nieruchomości następowały w celu wydzielenia działek zajętych pod trafostacje, budynek kotłowni oraz w celu dokonania przekształceń praw do posiadanych przez lokatorów lokali mieszkalnych (działki nr [...] i [...]), w związku z ustanawianiem odrębnej własności lokali mieszkalnych, do czego Spółdzielnia była zobowiązana.

Zatem, w opinii Spółdzielni, Sąd I instancji nie dokonał rozróżnienia pomiędzy definicją nieruchomości a pojęciem gruntów, występującym w ustawie. Tymczasem, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, zarówno budynki mieszkalne (bloki), jak i urządzenia infrastruktury położone są na tym samym gruncie, choć podzielonym geodezyjnie. Przyjmując bowiem funkcjonalną wykładnię wyżej wymienionych przepisów ustawy, należy przyjąć elastyczne rozumienie pojęcia nieruchomości, które uzasadnia przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi. Przy czym, organy nie uwzględniły i nie odniosły się do wskazywanych przez Spółdzielnię decyzji administracyjnych w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydanych przez organ I instancji.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał praktycznie żadnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, a jedynie przyjął, że treść tych przepisów jest jasna i nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu I instancji, obiekty i urządzenia, aby podlegać regulacji ustawy, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne, a stanowisko takie potwierdza art. 1 ust. 5 ustawy.

Skarżąca Spółdzielnia wskazała, że eksponowana w sprawie okoliczność, że na działce nr [...] wybudowany został budynek handlowo-usługowy, pozostaje dla niniejszej sprawy bez znaczenia, gdyż Spółdzielnia nie powoływała się na ten fakt, jako uzasadniający uzyskanie zaświadczenia, uzasadniający wniesienie zażalenia, czy też składając skargę do WSA.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w X. we wniosku z 2 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu), wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w X., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb [...] (miasto), dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że na działce nr [...] znajdują się urządzenia sieci ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz sieć gazowa. Jednocześnie Spółdzielnia wskazała, że infrastruktura, wraz z tą działką, umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z działek sąsiednich zabudowanych mieszkaniowo.

Burmistrz Gminy i Miasta X. postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. znak: IZP.GPOŚ.XIa.6826.1.2021 odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest okoliczność, że przedmiotowa działka nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Ponadto, sieci przechodzące przez działkę nr [...] nie służą wyłącznie budynkom mieszkalnym posadowionym na działkach sąsiednich, będących w użytkowaniu Spółdzielni, lecz stanowią infrastrukturę techniczną dla budynków znajdujących się na działkach będących m.in. własnością Miasta i Gminy X. (a których użytkownikiem wieczystym jest [A]), a także na działkach będących własnością osób fizycznych oraz dla budynków usługowo-mieszkalnych w kwartale ulic B-C-D w X. Organ wskazał, że na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy wykorzystywany obecnie jako zakład [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z 14 lutego 2022 r. nr SKO.4131.1.22, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy X. z 27 grudnia 2021 r. Jak wskazał organ II instancji, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowi użytek opisany jako "inne tereny zabudowane" – symbol Bi. Jednocześnie, z kartoteki budynków wynika, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się budynek handlowo-usługowy. Przedmiotowa działka stanowi odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych i objęta jest odrębną od nich księgą wieczystą.

W ocenie organu odwoławczego, ze względu na brak usytuowania na działce nr ewid. [...] budynków mieszkalnych, oraz fakt, że przez działkę przebiegają urządzenia sieci ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacyjnej, sieć gazowa a nadto działka jest zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, działka ta jak i cała nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], nie podlega przepisom ustawy. Kolegium wskazało, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że warunkiem przekształcenia jest zabudowanie konkretnej nieruchomości jakimikolwiek budynkami mieszkalnymi.

Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenia musiały skutkować odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skargę na opisane postanowienie SKO w Sieradzu wniosła Spółdzielnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że sporna nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy. Sąd uznał, że aby obiekty i urządzenia budowlane, wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, podlegały regulacji ustawy, muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.

Jak zauważył Sąd I instancji, intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami mieszkalnymi. Na nieruchomości znajduje się jedynie budynek wykorzystywany na cele usługowe.

W opinii Sądu I instancji, na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż cała infrastruktura przesyłowa służy nie tylko Spółdzielni, ale także innym podmiotom, w tym usługowym. Natomiast, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyłącznie okoliczność, czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy nie powinny przeprowadzać dowodów wnioskowanych przez strony, ale opierać się jedynie na danych i dokumentach będących w jego dyspozycji. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione przez wskazanie dowodów na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw kasacyjnych.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne co do zasady wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4, "art. 145 § 1 pkt a i c" (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" – przyp. NSA) oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP został uzasadniony wskazaniem błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy Sąd powinien był uwzględnić skargę w związku z błędną wykładnią art. 1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP dokonana przez organy administracyjne. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że zarzutem tym skarżąca chce zwalczać stanowisko Sądu I instancji w zakresie przyjętej przez ten Sąd wykładni przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji co do wykładni prawa materialnego nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14).

Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie dowodów będących w posiadaniu organu I instancji.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi".. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie podając tożsama argumentację jak dla przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12).

Wymóg ten został dopełniony przez autorkę skargi kasacyjnej przez powiązanie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie dowodów będących w posiadaniu organu I instancji. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając także decyzje wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy X.: z 29 stycznia 1999 r. numer Gp.7421A-2/99 w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr [...] obręb [...] X., a także z 11 czerwca 2018 r. numer GPOŚ.VI.6831.39.2017.2018 w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości o nr ewid. [...]/7, w wyniku którego powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Świadczy o tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd I instancji przed zajęciem stanowiska w sprawie przedstawiał argumentację zarówno organów administracyjnych, jak i skarżącej, w tym wskazującą, że działki o numerach [...], [...] oraz [...] stanowiły przed dokonaniem podziału geodezyjnego jedną nieruchomość. Okoliczność wskazująca, że "obecna nieruchomość o numerze [...], oraz [...], [...] oraz [...] stanowiły przed dokonaniem podziału geodezyjnego jedną nieruchomość", była zatem przedmiotem ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji i podlegała ocenie Sądu I instancji.

Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Prawidłowość oceny Sądu I instancji aprobującej ocenę organów, że sporna nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji.

Dodatkowo już tylko należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi użytek opisany jako "inne tereny zabudowane" - symbol Bi. Z kartoteki budynków wynika, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się budynek handlowo - usługowy. Przedmiotowa działka stanowi odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych i objęta jest odrębną od nich księgą wieczystą. Urządzenia sieci ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz sieć gazowa przechodzące przez działkę nr [...] nie służą wyłącznie budynkom mieszkalnym posadowionym na działkach sąsiednich będących w użytkowaniu Spółdzielni [...] w X., lecz stanowią infrastrukturę techniczną dla budynków znajdujących się na działkach będących m.in. własnością Miasta i Gminy X., a których użytkownikiem wieczystym jest [A] oraz na działkach będących własnością osób fizycznych, tj. m.in. nieruchomości oznaczone numerami ewid. [1], [2] i [3] obręb [...] X. (miasto) oraz budynków usługowo - mieszkalnych w kwartale ulic B-C-D w X.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP przez uznanie, że nieruchomość oznaczona numerem ewid. [...] nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów.

Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 ustawy. Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz (w:) Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1, dostęp: 2024-07-18). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużył się Sąd I instancji.

Należy dostrzec, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 200/21 oraz sygn. akt I OSK 227/21; 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 557/21; 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, z 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 854/22, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 963/21, w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, należy wywieść, że argumentacja organów administracyjnych zasadniczo opierająca się na wieczystoksięgowym rozumieniu określenia "nieruchomość", uwzględniła jednak również stanowisko odmienne. Oba organy bowiem powoływały się na okoliczności – ich zdaniem wykluczające przekształcenie – wskazujące, że sieci przechodzące przez działkę nr [...] nie służą wyłącznie budynkom mieszkalnym posadowionym na działkach sąsiednich będących w użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w X., lecz stanowią infrastrukturę techniczną dla budynków znajdujących się na działkach będących własnością innych podmiotów. Ponadto organy administracyjne uzasadniając odmowę powołały okoliczność, że na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy wykorzystywany obecnie jako zakład [...].

Niewątpliwie, kwestia, w jaki sposób użyte w ustawie określenie "nieruchomość" będzie rozumiane, ma generalnie zasadnicze znaczenie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy niezależnie od tego, którą koncepcję należałoby uznać za słuszną, zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogło być wydane.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ze względu na treść art. 1a ustawy, lokalizacja zakładu [...] (przy przyjęciu koncepcji nieruchomości w znaczeniu funkcjonalnym) na działce nr [...] nie mogłaby być przeszkodą w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy spełnieniu warunku w tym przepisie określonego. Dodanie tego przepisu do ustawy spowodowało konieczność przeanalizowania na nowo przesłanek do przekształcenia i zaktualizowania katalogu nieruchomości, w odniesieniu do których według stanu na 1 stycznia 2019 r. nastąpiły skutki przewidziane w ustawie. Biorąc pod uwagę treść art. 1a ustawy, przekształceniu będą podlegały także nieruchomości zabudowane innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi. Podkreślenia wymaga przy tym jednak, że obiekty te muszą istnieć na danej nieruchomości oprócz obiektów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, a nie zamiast nich. Dodanie art. 1a sprawiło natomiast, że zabudowa takiej nieruchomości może być zróżnicowana i nie musi ograniczać się tylko do obiektów umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego..., Komentarz do art. 1a). Tym niemniej w przepisie art. 1a ustawy znajduje się odesłanie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, z czego należy wyprowadzić wniosek, że budynki inne niż budynki mieszkalne muszą być zlokalizowane na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Określony w art. 1 ust. 2 ustawy zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" w celu wyeliminowania wątpliwości określa wprost, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej (Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów..., s. 10, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2673). Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Analizując ten przepis, należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-18).

Powyższe wskazuje, że intencją wprowadzenia regulacji prawnej pozwalającej na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu pod obiektami i urządzaniami budowlanymi było istnienie ścisłego związku funkcjonalnego między tym gruntem a gruntem, na którym znajduje się budynek mieszkalny. Obiekty zlokalizowane na gruncie muszą mieć więc służebny charakter względem zabudowy mieszkaniowej. Należy przyjąć, że istnienie takiego związku może dotyczyć więcej niż dwóch działek gruntu, z których jedna pełni rolę służebną wobec pozostałych, z tym że te pozostałe działki, co oczywiste, muszą spełniać warunki z art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy oraz muszą posiadać jednorodny status prawny, czyli tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). W sytuacji jednak, gdy działka gruntu z infrastrukturą towarzyszącą umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na kilku działkach gruntu o zróżnicowanym stanie prawnym, należałoby opowiedzieć się za poglądem, że związek funkcjonalny, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie występuje. Brak takiego związku dotyczyłby również sytuacji, gdy spośród kilku działek gruntu o zróżnicowanym stanie prawnym, część działek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy, będzie pozostawała w rękach tego samego użytkownika wieczystego (użytkowników wieczystych) co grunt działki z infrastrukturą towarzyszącą.

Stanowisko takie wydaje się uprawnione w świetle założenia ustawodawcy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie o funkcji innej niż mieszkaniowa (np. usługowej, handlowej) nastąpi niejako "przy okazji" realizacji celu ustawy, którego nie uda się osiągnąć bez przekształcenia całej nieruchomości gruntowej. Takie rozumienie przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy najpełniej uwzględni, z jednej strony zamierzone cele ustawy (likwidacja współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe oraz wzmocnienie poczucia stabilności praw do gruntów, na których obywatele zaspokajają potrzeby mieszkaniowe), z drugiej zaś sprawi, że ingerencja w konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządów (prawo własności i prawo udziału w dochodach publicznych adekwatnie do nałożonych zadań) nie będzie nadmierna, gdyż realizuje inny cel konstytucyjny, a równocześnie zapewnia właścicielom gruntów opłatę (wynagrodzenie).

O ile w okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość, jako zabudowana infrastrukturą techniczną ciepłowniczą, elektryczną, wodociągową i elektroenergetyczną, służącą obsłudze działek nr [...] i nr [...] – zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, mogłaby być uznana za nieruchomość umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, jak również spełniona jest przesłanka przysługiwania Spółdzielni tytułu prawnego do wszystkich tych nieruchomości, o tyle nie można uznać, że występuje tu związek funkcjonalny z nieruchomością, do której przysługuje prawo Spółdzielni, skoro urządzenia infrastruktury towarzyszącej zlokalizowane na przedmiotowym gruncie pozostają w takim samym stopniu w związku z nieruchomościami, do których prawa przysługują innym podmiotom - Miastu i Gminie X., a których użytkownikiem wieczystym jest [A] oraz osobom fizycznym, a także na których znajdują się budynki usługowo-mieszkalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, a więc związek między nieruchomościami umożlwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, musi być zatem rozumiany jako taki, który wyklucza związek o porównywalnym zakresie z innymi nieruchomościami o zróżnicowanym statusie prawnym.

W tej sytuacji za błędny należało uznać pogląd Sądu I instancji, że na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż cała infrastruktura przesyłowa służy nie tylko Spółdzielni, ale także innym podmiotom, w tym usługowym.

Zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu, mimo błędnego uzasadnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 nie mógł być zatem skuteczny. Jako konsekwencja, przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu rozumienia wskazanej normy prawnej, należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 5 ustawy oraz art. 218 K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.