Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 968/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, asesor WSA Anna Pośpiech- Kłak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2023 r. nr LXXV/2477/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 8.MW/U, 19.UA(U) i 25.UP(U); II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 968/23

UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr LXXV/2477/2023 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 12 stycznia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Zawiszy.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 1, pkt 9 lit. a i lit. b, w związku z § 2 pkt 5, mającego zastosowanie w sprawie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.", poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006 r. (z późn. zm.), zwanego dalej "studium", w zakresie zmiany określonego na rysunku studium Nr 17, przebiegu ul. Grójeckiej G/l, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KD-G ul. Grójecka, na przedłużeniu ul. Dalekiej (teren oznaczony symbolem 5.KD-L) do Al. Jerozolimskich (teren oznaczony symbolem 3.2.KD-Z) oraz w zakresie zmiany przeznaczenia ul. Grójeckiej G/l, na odcinku od uL Dalekiej (teren 5.KD-L) do ciągu ulic Towarowa - Raszyńska (teren 1.KD-GP) pod plac publiczny i zieleń urządzoną - park, w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.KPP-ZP;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń studium, w zakresie zmiany określonego na rysunku studium Nr 18, przebiegu komunikacji zbiorowej, tj. trasy komunikacji tramwajowej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.2.KD-Z Al. Jerozolimskie, w tym na odcinku od terenu oznaczonego symbolem 2.KD-G ul. Grójecka do terenu oznaczonego symbolem 1.KD-GP ciągu ulic Towarowa - Raszyńska;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.KPP-ZP oraz poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w związku z brakiem wyznaczenia na tym terenie miejsca lokalizacji dopuszczonego ustaleniami planu pawilonu parkowego;

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń pomiędzy rysunkiem i tekstem uchwały, dotyczących wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem 3.KPP-ZP strefy nawierzchni wymagającej szczególnego opracowania;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń studium, w związku z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 2.UP(U) pod usługi publiczne z dopuszczeniem usług oraz przeznaczeniem części terenu oznaczonego symbolem 1.U pod usługi, znajdujących się na rysunku planu w granicach ul. Grójeckiej G/l wyznaczonej na rysunku studium Nr 17 i Nr 14;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 21.MW/U, w związku z ustaleniem dla tego terenu różnych, wzajemnie wykluczających się wskaźników zagospodarowania dotyczących: maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla części nadziemnej i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz poprzez brak wydzielenia za pomocą linii rozgraniczających i oznaczenia odrębnym symbolem tej jego części, dla której zasady zagospodarowania ustalono inne niż dla tej jednostki terenowej, które dodatkowo są niewykonalne (powierzchnia zabudowy ustalona na poziomie 100% przy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej na poziomie 25%);

- art. 15, w związku z art. 37a i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, w związku z zawarciem ustaleń dotyczących gabarytów obiektów małej architektury, mieszczących się w pojęciu określonym w uchwale, jako "akcenty przestrzenne";

- art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 11 i pkt 13, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak ponownego uzgodnienia i wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian, w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w stosunku do projektu planu będącego przedmiotem uzgodnień oraz wyłożenia, wynikających z rozpatrzenia uwag, wniesionych na podstawie art. 17 pkt 12 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 8.MW/U, 14.UA(U), 19.UA(U), 20.UA, 21.MW/U i 25.UP(U);

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 17 pkt 11 i pkt 13, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 20 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), poprzez brak ponownego uzgodnienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian, w tym także dotyczących obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków i objętych ochroną w planie w granicach terenów oznaczonych symbolami 8.MW/U i 25.UP(U).

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zakresie ustaleń:

- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) o maksymalnej wysokości 5,0 m

- § 7 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) o maksymalnej wysokości 5,0 m

- § 51 ust. 2 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.2.KD-Z Al. Jerozolimskie;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KD-G ul. Grójecka, na przedłużeniu ul. Dalekiej (teren oznaczony symbolem 5.KD-L) w kierunku AL Jerozolimskich (teren oznaczony symbolem 3.2.KD-Z);

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 8.MW/U, 14.UA(U), 19.UA(U), 20.UA, 21.MW/U, 25.UP(U) i 3.KPP-ZP;

oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu procedura planistyczna sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Zawiszy została przeprowadzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt przedmiotowego planu uzyskał wszystkie wymagane ww. ustawą opinie i uzgodnienia, w tym dwukrotnie był przedłożony do uzgodnienia Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (26.11.2021 r. i 21.04.2022 r.). Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków dwukrotnie uzgodnił przedkładany projekt planu miejscowego korzystając z trybu przewidzianego w art. 25 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez tzw. "milczącą zgodę".

Projekt planu miejscowego rejonu Placu Zawiszy został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 18 maja 2022 r. do 8 czerwca 2022 roku. Uwagi do planu można było składać w terminie do 23 czerwca 2022 roku. Uwagi zgłoszone do planu zostały rozpatrzone przez Prezydenta m.st. Warszawy. Zmiany wprowadzone do projektu planu po wyłożeniu do publicznego wglądu wynikały z uwzględnionych przez Prezydenta uwag.

W odpowiedzi organ podkreślił także, iż w trakcie sporządzania zaskarżonej uchwały uwzględnione zostały uwagi o charakterze indywidualnym, dotyczące poszczególnych terenów lub działek ewidencyjnych. Wprowadzone zmiany nie naruszają interesu społecznego, interesów pozostałych właścicieli nieruchomości, ani nie powodują konfliktów pomiędzy sąsiednimi terenami. Dokonane zmiany nie miały charakteru arbitralnego, zostały wyważone i znajdują swoje uzasadnienie. Wszystkie zmiany zostały wprowadzone na podstawie złożonych uwag, lub w ich wyniku, a nie z uwagi na własną inicjatywę Organu. Zainteresowani mieli realny, a nie iluzoryczny, wpływ na ustalenia planistyczne, stworzona została gwarancja rzeczywistej, a nie pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, o czym świadczy uwzględnienie indywidualnych uwag, które nie miały jednocześnie wpływu na sąsiednie nieruchomości. Rozpatrzenie uwag, zakwestionowanych następnie przez Wojewodę Mazowieckiego nie pogorszyło również praw właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczyły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1

i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 359) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami odpowiedniej procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakresem tak sprawowanej kontroli objęte zostały również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej powyżej ustawy procesowej).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy), przy czym stosownie do art. 134 § 1 powoływanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody Mazowieckiego, działającego jako organ nadzoru, wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznane tym przepisem organowi nadzoru uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy ten organ przed upływem trzydziestu dni od dnia przedłożenia mu przez organ gminy uchwały nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru uznając wadliwość kwalifikowaną uchwały, wymagającą w jego ocenie – jej wyeliminowania z obrotu prawnego, powinien zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt ustrojowy wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistnienia naruszenia prawa, przy czym przepis art. 91 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenie organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustawowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 omawianej ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały

o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. Wyrok WSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OWSA 1990 r., Nr 4 poz. 2; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. Akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa, uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały i jej podstawę materialnoprawną, którą stanowiły przepisy powołanej we wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotne jest również, że rozpoznając skargę na uchwałę podjętą w sprawie planu miejscowego sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania tych aktów (tj. planu miejscowego lub studium), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wskazany przepis ustanawia zatem dwie zasadnicze przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie studium lub planu miejscowego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną należy odnosić do problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), jego ustaleń i postanowień, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych przez organy planistyczne i zmieniających do uchwalenia planu (np. wyroki WSA: z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono prawa. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami.

W judykaturze administracyjnej uznano - zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zasadnie, że określenie "istotny" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyrażenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę prawidłowe jest również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie znaczące wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, zatem takie naruszenie prawa które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (np. wyrok WSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2828/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 605/17, Lex nr 2507602.

Podkreślić należy, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (w świetle brzmienia ww. przepisu nadanego ustawą o rewitalizacji i znajdującego zastosowanie w tym przypadku) oraz że domaganie się przez organ stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego z tego tylko powodu, że naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego jest niezasadne.

I tak przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu, wyjaśnić trzeba, że w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zaskarżonym planem miejscowym a studium.

Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust 1 u.p.z.p. - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Słusznie podkreśla organ uchwałodawczy, że nowelizacja powyższego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozluźniła wcześniejsze bezwzględne związanie organu uchwałodawczego ustaleniami studium.

Uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa zasadnicze ustalenia w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wpływa na organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w ten sposób, że plan nie może naruszać ustaleń planu. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Jednocześnie wymóg nie naruszania przez organy gminy ustaleń studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych nie oznacza, że treść obu tych aktów ma być taka sama. Zamiarem ustawodawcy jest różnicowanie treści obu tych aktów planistycznych gminy, a zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być stosownie do art. 15 ust. 2 i 3 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość szczegółowe, podczas gdy treść studium powinno być formułowana w sposób bardziej ogólny (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07). Studium swoim zasięgiem obejmuje obszar administracyjnych granic gminy, natomiast plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. Ponadto studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na konkretny cel, a wyznacza ogólne funkcje terenów. Relacja między studium , a planem miejscowym jest trudna do generalnego ustalenia i należy ją oceniać w odniesieniu do konkretnego studium. Znaczenie prawne studium zależy przede wszystkim od treści tego studium, a zwłaszcza od stopnia jego szczegółowości. Dopiero ocena wszystkich ustaleń planu miejscowego w części tekstowej i graficznej oraz wszystkich ustaleń studium w części tekstowej i graficznej dotyczących poszczególnych spornych zagadnień umożliwia prawidłową ocenę zarzutów skarżącego Wojewody Mazowieckiego i kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Warto ponownie podkreślić, że wymagana art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż jak wskazano wcześniej nie wszystkie ustalenia studium mają zasadność w postanowieniach m.p.z.p. Ponadto jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu nr II SA/GI 79/21 z dnia 12 maja 2021 r. plan miejscowy ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Nie ma tam wymogu zgodności planu ze studium, czy np. niesprzeczności. Już ten zwrot, jak i charakter studium, które jest aktem polityki przestrzennej gminy (a nie aktem prawnym) należy interpretować jako stan, w którym postanowienia planu, z natury rzeczy bardziej szczegółowe, nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają je jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjęte zostało uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. z późn. zm. i ze względu na swój ogólny, kierunkowy charakter i skalę opracowania (1: 20.000) - ma ograniczoną precyzję ustaleń, zwłaszcza w części graficznej.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia ustaleń Studium w zakresie zmiany określonego na rys. 17 przebiegu ul. Grójeckiej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.KD-G ul. Grójecka, na przedłużeniu ul. Dalekiej ( symbol 5.KD-L) do Al. Jerozolimskich ( symbol 3.2.KD-Z) do ciągu ulic Towarowa -Raszyńska ( symbol 1.KD-GP) pod plac publiczny i zieleń urządzoną należy wyjaśnić, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium.

Jak wynika z ustaleń Studium, rozdz. XVI.B (Rozwój systemu transportowego - Wytyczne dot. zasad określania w m.p.z.p. ustaleń studium w zakresie systemu transportowego, str. 153 i 156):

na rysunku Studium nr 17 (układ drogowo-ulicznego- kierunki zagospodarowania przestrzennego) zaznaczono orientacyjnie przebiegi układu drogowo-ulicznego i transportu zbiorowego, orientacyjne lokalizacje obiektów obsługi ruchu oraz orientacyjne granice stref zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej dla których linie rozgraniczające oraz rozwiązania techniczne dróg (tunele, estakady) muszą być określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić (m.in.) "linie rozgraniczające istniejących i planowanych dróg i ulic z uwzględnieniem klasyfikacji określającej ich wymagania techniczne i użytkowe, ustalonych w Studium i oznaczonych na Rysunku Studium Nr 17 (...)", a także "zasady budowy i przebudowy istniejących i planowanych elementów transportu zbiorowego znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg i ulic, ustalonych w Studium i oznaczonych na Rysunku Studium Nr 18.

Słusznie organ uchwałodawczy podkreśla znaczenie orientacyjnego przebiegu ul. Grójeckiej na rysunku nr 17 Studium, które nie określa w sposób precyzyjny rozwiązań komunikacyjnych w rejonie Placu Zawiszy. Plac ten jest miejscem przecięcia dwóch tras tramwajowych, kolei średnicowej , a także przecięcia się czterech ulic wysokich klas. W planie przewidziano , że prawidłowym rozwiązaniem węzła właściwym będzie połączenie ul. Grójeckiej i Al. Jerozolimskich na styku terenów 2.KD-G i 3.2KD-Z. Studium wskazuje odcinek Al. Jerozolimskich najbliżej Placu Zawiszy jako dopiero planowaną drogę zbiorczą. Należy także pamiętać , że nie jest rolą Studium wskazywanie szczegółowych rozwiązań w zakresie geometrii jezdni czy przebiegu torów tramwajowych. Odmienne podejście Wojewody pozostaje zresztą w sprzeczności z cytowanymi powyżej ustaleniami Studium. Ulica Grójecka w Studium ( rys. 14) w rejonie Placu Zawiszy jako główna przestrzeń publiczna. Studium określa rejon placu Zawiszy jako centrum lokalne, wskazując na potrzebę m.in. ukształtowania ww. przestrzeni publicznej w jego obrębie, a także zaakcentowania centrum lokalnego jako wyróżnika urbanistycznego o wysokich walorach architektonicznych i zlokalizowania w jego obszarze funkcji sprzyjających integracji społecznej (rozdz. XII. 1.1 - Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów str. 106). Wyznaczenie w planie miejscowym terenu 3.KPP-ZP- przeznaczonego pod plac publiczny i zieleń urządzoną, nieprzeznaczoną dla ruchu samochodowego i autobusowego, nie narusza ustaleń Studium. Tym bardziej, że Studium w obrębie strefy śródmieścia funkcjonalnego określa kierunki zmian i przekształceń polegających między innymi na tworzeniu nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, wprowadzaniu nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom, priorytet dla ruchu pieszego ( str.108).

Jak wynika z części graficznej planu, przez teren 3.KPP-ZP zapewniono obsługę komunikacyjną terenów 2.UP(U) - (§ 19 ust. 5 pkt. 1 planu), 4.U (§ 21 ust. 5 pkt. 1 ), 5.U. (§ 22 ust. 5 pkt. 1 ) i dopuszczono prowadzenie w nim komunikacji tramwajowej (§ 13 ust. 3 pkt. 1 planu ).

Z chwalonego Studium wynika, że główne kierunki zmian i przekształceń w centrum miasta wymagają dla strefy śródmiejskiej przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym z ich powiązaniami, ciągami wielofunkcyjnymi, ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony środowiska przyrodniczego. W celu realizacji tych ustaleń ustalono zwiększanie funkcjonalnej atrakcyjności, poprzez eksponowanie zabytkowych obiektów; historycznych założeń i zespołów przestrzennych (w tym także parków, ogrodów, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej) oraz tworzenie pomiędzy nimi, jak również pomiędzy nimi, a obszarami współczesnej zabudowy o funkcjach administracyjnych, handlowych, kultury i nauki i in., przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Przestrzenie te powinny być kształtowane w oparciu o układ ulic i placów związanych z historycznym rozwojem miasta.

Konkludując należy uznać, że przeznaczenie w planie końcowego odcinka ul. Grójeckiej pod plac publiczny i zieleń urządzoną i wyznaczenie terenu 3.KPP-ZP określonego jako przestrzeń publiczna nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium.

Należy także podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, plan miejscowy nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium w zakresie planowanego układu komunikacyjnego ( §13 planu). Plan miejscowy:

ustala połączenie ulicy Grójeckiej z Al. Jerozolimskimi oraz (pośrednio, poprzez Aleje Jerozolimskie) z ulicami Towarową i Raszyńską,

ustala klasę ulicy Grójeckiej na całym jej przebiegu, tj. do skrzyżowania z Al. Jerozolimskimi, jako główną (G).

Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania co do orientacyjnego charakteru określenia przebiegu układu drogowo-ulicznego i transportu zbiorowego w samym Studium, nie można , jak słusznie podkreśla organ uchwałodawczy, wyznaczenia nowych linii rozgraniczających ul. Grójeckiej traktować jako naruszenie ustaleń Studium.

Jak to już wyżej wykazano również przebieg tras tramwajowych w rejonie placu Zawiszy został w Studium ustalony orientacyjnie , a następnie , zgodnie z zapisami tegoż Studium uszczegółowiony w planie miejscowym ( str. 153 i 156 rysunek nr 18).

Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy zachowuje ciągłość trasy tramwajowej biegnącej od placu Zawiszy przez ulicę Grójecką - umożliwia przy tym jej wariantowe prowadzenie na odcinku pomiędzy placem, a skrzyżowaniem ul. Grójeckiej z ulicą Daleką: (1) albo przez teren 3.KPP-ZP, albo (2) przez teren 3.2.KD-Z i dalej przez 2.KD-G albo też (3) we wszystkich tych terenach jednocześnie.

Takie ustalenia planu pozostają w korelacji z Wytycznymi dotyczącymi zasad określenia w planie miejscowym ustaleń Studium w zakresie systemu transportowego, które nakazują organowi uchwałodawczemu określić w planie między innymi trasy i pętle tramwajowe ( str. 153), a także przewidzianą w Studium możliwością lokalizowania innych niż wymienione ( w Studium) tras tramwajowych, dla których opracowania studialne wykażą, iż jest to uzasadnione ruchowo i ekonomicznie." (rozdz. XVI.2 - Rozwój systemu transportowego - Transport zbiorowy - System tramwajowy, str. 154).

W konsekwencji należało uznać, że zaplanowanie trasy tramwajowej na terenie 3.2.KD-Z nie narusza ustaleń Studium.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wyjaśnić trzeba, że wbrew stanowisku Wojewody, zdaniem Sądu wyznaczenie w części graficznej planu części terenów oznaczonych w planie symbolami 1.U i 2.UP(U), w granicach ulicy Grójeckiej G/I nie narusza ustaleń Studium.

W tym miejscu przywołać należy rozdz. XII.2 Studium- Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów - Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów ( str. 113), który stanowi, że zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić. Zapis powyższy dotyczy jednostek struktury funkcjonalno-przestrzennej

Tereny oznaczone w planie symbolami 1.U i 2.UP(U) są położone w wydzieleniu oznaczonym w Studium symbolem C.>30 (tereny wielofunkcyjne). Dla terenów tych Studium ustala preferowane funkcje usług i funkcji mieszkaniowej oraz innych niekolidujących z nimi. Przeznaczenie w planie terenu 1.U ( usługi)- str. 111 oraz 2.UP(U) ( usługi publiczne z dopuszczeniem usług z wyłączeniami ) nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Dodatkowo jak to już zostało wyżej omówione linie rozgraniczające ulic określa plan, a nie Studium, które nie determinuje także linii rozgraniczających poszczególnych terenów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd.2 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zd.1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.KPP-ZP oraz poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w związku z brakiem wyznaczenia na tym terenie miejsca lokalizacji dopuszczonego ustaleniami planu pawilonu parkowego, wskazać za organem trzeba, że lokalizacja pawilonu parkowego jest dopuszczona jedynie jako jedna z form akcentu przestrzennego symbolizującego dawne Rogatki Jerozolimskie ( § 20 ust. 2 pkt 4 planu). Przy czym plan określa parametry pawilonu parkowego – wysokość maksymalna 5 m , maksymalna powierzchnia 75 m 2 .

Zgodnie zaś z definicją akcentu przestrzennego zawarta w § 3 pkt 1 uchwały, stanowi on takie elementy jak rzeźba, instalacja artystyczna lub pomnik, który swoją formą i gabarytami podkreśla rangę przestrzeni publicznej lub innego terenu. Przy czym w planie ustalono dla nich wysokość maksymalną 5 m jako parametr wysokości dla obiektów innych niż budynki i obiekty małej architektury.

Słusznie zatem Rada Miasta przyjęła, że dla akcentów przestrzennych określonych w planie nie istnieje konieczność ustalenia wskaźników zabudowy i wyznaczenia linii zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że plan nie dopuszcza budowy budynku na terenie 3.KPP-ZP ( § 20 ust 4 planu) , a jedynie lokalizację budowli - pawilonu parkowego , dla którego także nie trzeba wyznaczać linii zabudowy, skoro obowiązek taki dotyczy jedynie budynków.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 21.MW/U, w związku z ustaleniem dla tego terenu różnych, wzajemnie wykluczających się wskaźników zagospodarowania.

W § 38 ust 2 planu określono miedzy innymi następujące wskaźniki i parametry zabudowy dla powyższego terenu:

-intensywność zabudowy:

a) maksymalną- 4,3, w tym dla części nadziemnej- 3,7, przy czym dla budynku przy ul. Tarczyńskiej 22- 7,0, w tym dla części nadziemnej 6,0 zgodnie ze stanem istniejącym;

b) minimalną-1,5,

-minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej-25%,

-maksymalny udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej- 60%, przy czym dla budynku przy ul. Tarczyńskiej 22- 100% zgodnie ze stanem istniejącym.

Jak wynika z § 8 ust. 2 pkt 18, kamienica przy ul. Tarczyńskiej 22,( karta adresowa nr OCH05563, zlokalizowana na terenie 21.MW/U) jest obiektem zabytkowym objętym ochroną w planie( oznaczony na rysunku planu) . Dla tego obiektu w § 38 ust. 4 uchwały ustalono restrykcyjne zasady, z których wynika zakaz rozbudowy i nadbudowy, a więc ochrona stanu istniejącego. Potwierdzają to zastosowane w planie obowiązujące linie zabudowy zarówno od frontu obiektu, jak i od podwórza. Takie określenie wskaźników w sposób dostateczny i jednoznaczny określa możliwości inwestycyjne dla tego budynku. Skoro stan istniejący to 100% udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy zakazie rozbudowy i nadbudowy, z wyjątkiem montażu wind osobowych na elewacji od strony podwórza, to jest oczywistym, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie obejmuje tego obiektu. Nie było także konieczności wydzielenia liniami rozgraniczającymi budynku na działce ewid. nr 22 z obr. 20202. Ponadto , jak słusznie podkreśla organ, powierzchnia biologicznie czynna może być realizowana nie tylko w poziomie terenu, ale również w formie zieleni na stropach lub dachach budynku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15, w związku z art. 37a i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, w związku z zawarciem ustaleń dotyczących gabarytów obiektów malej architektury, mieszczących się w pojęciu określonym w uchwale, jako "akcenty przestrzenne".

Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) obiekty kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Ustawodawca wprowadzając definicje obiektów małej architektury w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że mają to być niewielkie obiekty, spełniające określoną funkcję. Określone w § 3 pkt 1 planu elementy zagospodarowania przestrzennego takie jak rzeźba, instalacja artystyczna lub pomnik przy wskazaniu ich maksymalnej wysokości do 5 m, nie stanowią, wbrew zarzutowi skargi, obiektów małej architektury o której mowa w 3 pkt 4 Prawa budowlanego, lecz budowlę. W konsekwencji nie zasługują na aprobatę wywody skargi dotyczące naruszenia art. 37a o p.z.p. oraz art. 37b tej ustawy.

W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie Wojewody, że organ uchwałodawczy definiując w planie pojęcie " akcentów przestrzennych" naruszył przepisy aktu wyższego rzędu jaki jest ustawa.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczą istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu tj. art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 11 i pkt 13, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak ponownego uzgodnienia i wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian, w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w stosunku do projektu planu będącego przedmiotem uzgodnień oraz wyłożenia, wynikających z rozpatrzenia uwag, wniesionych na podstawie art. 17 pkt 12 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 8.MW/U, 14.UA(U), 19.UA(U), 20.UA, 21.MW/U i 25.UP(U);

Wskazać należy, że w przypadku naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każde naruszenie w tym zakresie musi być poddane ocenie w kontekście istotności tegoż naruszenia, albowiem tylko z taką formą naruszenia trybu można wiązać nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części.

Z dyspozycji art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności o których mowa w art. 17, ponawia się w niezbędnym zakresie do dokonania tych zmian. W art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż wprowadza się zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (porównaj wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 oraz z 5 października 2011r, II OSK 1435/11 - publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

Określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Projekt miejscowego planu rejonu Placu Zawiszy został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 18 maja 2022r. do 8 czerwca 2022r. Informację o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczono na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy ( od 10 maja do 23 czerwca 2022r.), w prasie lokalnej ( Gazeta Wyborcza z 10 maja 2022r.) oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 maja 2022r. Uwagi do planu można było składać do 23 czerwca 2022r.

Z załącznika do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit.b, art. 17 pkt 11 i pkt 13 w związku z art. 28 ust 1 u.p.z.p., poprzez brak ponownego uzgodnienia i wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim istotnych zmian w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z rozpatrzenia uwag, wniesionych w trybie art. 17 pkt 12 u.p.z.p, w stosunku do projektu planu będącego przedmiotem uzgodnień oraz wyłożenia – w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.UP(U), 4.U, 8.MW/U, 14.UA(U), 19.UA(U), 20.UA, 21.MW/U i 25.UP(U) wskazać należy:

* teren oznaczony symbolem 1.U

– wprowadzono zmianę maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (uwzględnienie uwag nr 20.11 i 37.11) z 18 do 20.

Jednocześnie jednak nie doszło do zmiany wskaźnika intensywności zabudowy dla części nadziemnej, który pozostał niezmieniony w stosunku do projektu planu i wynosi 16,7. Również powierzchnia całkowita kondygnacji nadziemnych pozostała bez zmian, co w konsekwencji oznacza , że zmiana pozwala na możliwość realizacji zwiększonej w stosunku do projektu planu kubatury wyłącznie kondygnacji podziemnych.

- zwiększono wskaźnik powierzchni zabudowy z 58% do 59% ( uwzględnienie uwagi nr 20.12 i 37.12), który należy uznać za minimalny ( około 36m 2 ). Jednocześnie nie zmieniono wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (15%), a na rysunku planu nie doszło do zmiany wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy.

W ocenie Sądu uprawnione jest stanowisko organu uchwałodawczego, że dokonane zmiany w planie w stosunku do projektu nie są istotne, nie będą rodziły konfliktu interesów pomiędzy właścicielami działek położonych na tym obszarze. Dla oceny tej, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że teren 1.U sąsiaduje z terenami celu publicznego ( w planie) , w tym drogami publicznymi tj: 2.UP(U),, 3.KPP-ZP, 2.KD-G ul. Grójecka, 3.KD-Z Al. Jerozolimskie.

*teren oznaczony symbolem 4.U

- wskazano zapisy dotyczące wysokości zabudowy dla dominanty z 30 m do 36 m ( uwzględnienie uwagi nr 22.6) uwzględniającej wysokość istniejącego elementu ( [...]) dachu budynku R.., co znalazło odzwierciedlenie także na rysunku planu.

Nie dokonano natomiast zmian pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy ( linia zabudowy, maksymalny wskaźnik zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej).

Zasadnie organ uchwałodawczy przyjął, że zmiana w stosunku do projektu planu nie będzie generowała konfliktu interesów właścicieli działek położonych w omawianym obszarze tym bardziej, że dotyczy fragmentu obszaru 4.U zlokalizowanego na terenie sąsiadującym z terenami przeznaczonymi na cele publiczne ( 3.KPP-ZP, 1.KD-GP ciąg ulic Towarowa- Raszyńska), w oddaleniu od terenów prywatnych i przeznaczonych na cele mieszkaniowe.

*teren oznaczony symbolem 8.MW/U

-zmiana nieprzekraczalnej linii zabudowy budynku przy ul. Raszyńskiej 6 w kierunku północnym

- zwiększenie powierzchni zabudowy z 73% do 75%

Zmiana usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczy budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków

Dla obiektów zlokalizowanych na terenie 8.MW/U ujętych w gminnej ewidencji zabytków zakazano w planie miejscowym rozbudowy( za wyjątkiem montażu wind zewnętrznych od strony podwórza) i nadbudowy ( za wyjątkiem budynku przy ul. Raszyńskiej 12 dla której obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy nr 3/2016).

Zmiana zwłaszcza nieprzekraczalnej linii zabudowy poszerza możliwości inwestowania i z perspektywy właścicieli budynków sąsiednich może wprowadzać konflikt interesów. Zmianę taką należy zakwalifikować jako istotną , bowiem wprost modyfikuje ona warunki zagospodarowania działki o której wiedzę powinni mieć wszyscy zainteresowani.

*teren oznaczony symbolem 14.UA(U)

-zmiana przeznaczenia podstawowego, poprzez ustalenia zawarte w § 31 ust 1 pkt 1 uchwały: ustala się przeznaczenie : 1) podstawowe- usługi administracji lub biur.

Zmiana ta polega na uzupełnieniu przeznaczenia podstawowego funkcji usług administracji o biura ( uwaga nr 27) i doprecyzowania, że w ramach usług administracji mieszczą się także funkcje biurowe, co odpowiada faktycznemu sposobowi użytkowania obiektów na tym terenie.

Wprowadzona zmiana nie wywiera wpływu na sytuację właścicieli sąsiednich nieruchomości.

*teren oznaczony symbolem 19.UA(U)

-zmiana przeznaczenia podstawowego, poprzez ustalenia zawarte w § 31 ust 1 pkt1 uchwały: ustala się przeznaczenie : 1) podstawowe- usługi administracji lub biur

- zmniejszenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy dla części nadziemnej z 3,9 do 3,5;

- zmniejszenie minimalnej intensywności zabudowy z 3,5 do 2,0;

- zmniejszenie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy z 76% do 70%;

- zmiana minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki z 800 m2 do 3500 m2 - związana z wyłączeniem z terenu 19.UA(U) działki nr ew. 19/2 z obrębu 20202). W efekcie tego wydzielenia omawiany teren obejmuje jedną działkę nr ew. 19/1 zabudowaną budynkiem zabytkowym objętym w planie ochroną, co uniemożliwia jej podział na mniejsze działki.

Wyłączenie fragmentu działki nr ew. 19/1 z terenu oznaczonego symbolem 21.MW/U i włączenie go do obszaru terenu 19.UA(U) jest zmianą istotną w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości jego wykorzystywania, w tym zabudowy zgodnie z zapisami planu. Nie zmienia tego fakt, że zmiany dokonano na skutek uwagi do projektu współwłaściciela nieruchomości.

*teren oznaczony symbolem 20.UA

Teren powstał na skutek wydzielenia z terenu 19.UA(U)- na skutek wyłączenia działki nr ew. 19/1 z terenu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego.

- zmiana wskaźników zabudowy w tym: maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy dla części nadziemnej, maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Nastąpiło dostosowanie wskaźników zabudowy do powierzchni terenu powstałej po wydzieleniu. Nie zmieniono jednak przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz geometrii dachu , a wysokość odpowiada wysokości budynku przy ul. Raszyńskiej 17A znajdującego się na terenie 20.UA., co do którego plan zawiera zakaz rozbudowy i nadbudowy.

Teren 20.UA obejmuje wyłącznie działkę nr ew. 19/2 z obrębu 20202, stanowiącą własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Miasta Stołecznego Warszawy i na której zlokalizowany jest Urząd Dzielnicy Ochota. Ograniczenie przeznaczenia terenu wyłącznie do usług administracyjnych sankcjonuje stan istniejący. Teren ten jest terenem inwestycji celu publicznego na którym nie ma potrzeby uwzględnienia w planie innego przeznaczenia niż podstawowe.

*teren oznaczony symbolem 21.MW/U

- dla budynku przy ul. Tarczyńskiej 22 zwiększono wskaźnik intensywności zabudowy z 4,3 do 7,00, zaś wskaźnik ten dla części nadziemnej z 3,7 do 6,0,

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy zmniejszono z 62% do 60%, a dla budynku przy ul. Tarczyńskiej zwiększono z 62% do 100%,

- zmniejszono jego obszar o część włączoną do terenu 19.UA(U)

Jak wynika z części tekstowej planu dla terenu 21.MW/U określono jednoznaczne wskaźniki intensywności i powierzchni zabudowy tj: maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 4,3, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla części nadziemnej 3,7, zaś maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do nowej zabudowy wynosi 60%.

Szczegółowe wskaźniki ( § 38 ust 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 uchwały) odnoszą się jedynie do budynku zabytkowego przy ul. Tarczyńskiej 22 ( § 8 ust 2 pkt 18) zlokalizowanego na działce nr ew. 22 . W stosunku do tego obiektu plan określa zakaz rozbudowy i nadbudowy, a w konsekwencji statuuje stan istniejący określony także obowiązującymi liniami zabudowy od frontu i od podwórza.

Zmiana linii rozgraniczających pomiędzy terenami 19.UA(U) i 21.MW/U, nastąpiła na skutek uwzględnienia uwag współwłaścicieli działki nr ew. 19/1 , na fragmencie której plan nie dopuszcza zabudowy, co z kolei nie wpływa na uprawnione interesy właścicieli działki nr ew. 22

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadnie organ uchwałodawczy przyjął, że zmiana w stosunku do projektu planu nie będzie generowała konfliktu interesów właścicieli działek położonych w omawianym obszarze.

*teren oznaczony symbolem 25.UP(U)

- przesunięcie linii zabudowy w głąb podwórza na działce nr ew.18 ( uwaga nr 35) i dostosowanie wskaźników zabudowy w związku z ta zmianą: zwiększenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z 3,2 do 4,0, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla części nadziemnej z 2,7 do 3,3, zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej z 25% do 20%, zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy z 53% do 80%;

-zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z UP na UP(U) oraz dodanie przeznaczenia dopuszczalnego ( § 42 ust 1 i ust 2 uchwały) – usługi na potrzeby uczelni publicznych- dom studencki, przy czym udział tej funkcji w zagospodarowaniu działki budowlanej nie może stanowić mniej niż 45% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na niej zlokalizowanych. Na terenie 25.UP(U) zlokalizowany jest budynek przy ul. Spiskiej 16 ujęty w gminnej ewidencji zabytków ( oznaczenie "G" na rysunku planu) i podlegający ochronie w planie.

Powiększając zasięg linii zabudowy na działce nr ew. 18 pozostawiono odstęp ( 4 m) od granicy z działką nr ew. 20. Od północy i wschodu działka nr ew. 18 graniczy z wyznaczoną w planie drogą wewnętrzną 26.KDW.

Zmiana linii zabudowy i w konsekwencji parametrów i wskaźników zabudowy oraz przeznaczenia terenu w stosunku do projektu planu powoduje możliwość dobudowy i rozbudowy zarówno kondygnacji nadziemnych jak i podziemnych , zmieniając gabaryty budynku na działce nr ew.18 , co w konsekwencji wiązało się z koniecznością ponownego wyłożenia zmienionego w tym zakresie planu.

Z tego względu przedwczesnym i czysto hipotetycznym okazuje się twierdzenie organu, że dokonana zmiana w planie nie wpłynie negatywnie na sytuację właścicieli działek sąsiadujących z działką nr ew. 18, zwłaszcza graniczących od strony południowej przedmiotowej działki.

Wobec naruszenia trybu sporządzenia planu w sposób istotny w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 8.MW/U, 19.UA(U) i 25.UP(U), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wymienionych terenów na podstawie art. 28 u.p.z.p. Na aprobatę zasługuje twierdzenie Wojewody, że brak ponownego wyłożenia projektu planu po dokonanych zmianach do publicznego wglądu , pozbawia właścicieli nieruchomości oraz inne zainteresowane podmioty możliwości wypowiedzenia się na temat proponowanych rozwiązań przestrzennych oraz wniesienia stosownych uwag do projektu.

Należy także podzielić zarzuty skargi co do naruszenia trybu sporządzenia planu o którym mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponownego uzgodnienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków projektu planu po uwzględnieniu istotnych zmian omówionych powyżej, w tym dotyczących obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i objętych ochroną w planie w granicach terenów oznaczonych symbolami 8.MW/U i 25.UP(U). Obowiązek ponownego uzgodnienia w tym zakresie wynika z art. 17 pkt 6 tiret 8 i art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p w związku z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2023r. nr LXXV/2477/2023 w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 8.MW/U, 19.UA(U) i 25.UP(U) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w pozostałym zakresie skargę oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 359.).

O kosztach, na które składają się koszty zastępstwa prawnego , Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.poz. 265 ze zm.).