Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1227/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A w W. - Okręg [...] w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. - zwanej dalej "specustawą drogową"),

1. orzekł o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania ustanowionego na nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 1 o powierzchni 389 m2 i nr 2 o powierzchni 105 m2 będącej własnością Gminy B. w użytkowaniu "A" z siedzibą w W., objętej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r nr [...] dalej zwaną "decyzją zrid", o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn "Budowa połączenia drogowego [...] z ulicą [...] w B.", w wysokości 69.282,00 zł, w tym:

- za prawo użytkowania ustalono odszkodowanie w wysokości 6.676,00 zł;

- za składnik budowlany (ogrodzenie panelowe) stanowiące własność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" (dalej "ROD") ustalono odszkodowanie w wysokości 25.856,00 zł;

- za nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące własność członków Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" oraz za nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące własność członków ROD ustalono odszkodowanie w wysokości 36.750,00 zł;

2. odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania;

3. orzekł o wypłacie odszkodowania za nieruchomość opisaną w pkt 1 w wysokości 43.426,00 zł, wskazując przy tym, że na rzecz "A" Zarządu [...] w K. z tytułu użytkowania nieruchomości opisanej w pkt 1 wypłacona ma być kwota w wysokości 6.676,00 zł, a na rzecz poszczególnych, wskazanych imiennie członków ROD (łącznie 8 osób) wypłacone mają być kwoty o podanej w tej decyzji wysokości;

4. odmówił "A" przydzielenia gruntów zastępczych;

5. zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, m.in. że została ona wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.B., będąca członkiem ROD, dysponująca działką rodzinną nr [...], wskazując, że ustalone na jej rzecz odszkodowanie za składniki znajdujące się na przypisanej jej działce rodzinnej zostało zaniżone. Strona zakwestionowała operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia na jej rzecz odszkodowania.

Odwołanie zostało wniesione także przez "A" Zarząd [...] w K. (dalej zwany PZD), działający przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w zakresie pkt 4 tej decyzji dotyczącego odmowy przydzielenia PZD gruntów zastępczych, zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej, poprzez odmowę zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego lub odszkodowania stanowiącego równowartość szacunkowych kosztów obowiązków wynikających z art. 21 u.r.o.d.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak wyjaśnienia dlaczego odmówiono PZD przydzielenia gruntów zastępczych na odtworzenie ROD lub odszkodowania stanowiącego równowartość szacunkowych kosztów obowiązków wynikających z art. 21 u.r.o.d.;

Odwołania nie przyniosły jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji Wojewoda przypomniał, że Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn "Budowa połączenia drogowego [...] z ulicą [...] w B.". Zgodnie zaś z treścią tej decyzji, ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na stanowiącej własność Gminy B. nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2, powstałe z podziału działki nr 3, wygasły z dniem [...] r.

Organ odwoławczy przypomniał również, że decyzją Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] r nr [...], działka pierwotna nr 4, z której następnie wydzielono działki nr 1 i nr 2, została przekazana "A" w użytkowanie. W momencie zaś wydania decyzji zrid na działkach nr 1 i nr 2 znajdował się Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" utworzony w [...] r w charakterze pracowniczego ogrodu działkowego stałego, położonego przy ul. [...] w B.

Wojewoda przybliżył ponadto przebieg dotychczasowego postępowania oraz istotę zarzutów podniesionych w poszczególnych odwołaniach. Przytoczył również i omówił podstawy normatywne wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pierwszym odwołaniu Wojewoda skoncentrował się na treści operatu szacunkowego z dnia [...] r., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i dokonując analizy jego treści przedstawił wywód zmierzający do wykazania prawidłowości wysokości odszkodowania przypadającego z tytułu utraconych nasadzeń, urządzeń i obiektów przyznanych przez organ I instancji odwołującemu członkowi ROD.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w drugim odwołaniu Wojewoda zaakcentował, że według art. 11j specustawy drogowej do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe, objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18-24 u.r.o.d. Jednocześnie wskazał, że obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest korelatem uprawnienia PZD określonego w art. 19 u.r.o.d., którego stosowanie zostało wyłączone z mocy art. 11j specustawy drogowej, w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na jej podstawie. Organ odwoławczy zauważył również, że przyznanie przez organ gruntu zastępczego na odtworzenie ogrodu działkowego stanowiłoby podwójną rekompensatę dla uprawnionego. W zaskarżonej decyzji na mocy art. 12 ust. 4f specustawy drogowej ustalono już bowiem w formie pieniężnej odszkodowanie na rzecz PZD za utratę prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie daje podstaw do przyjęcia, że PZD przysługuje odszkodowanie za utracone prawo użytkowania gruntu i jednocześnie prawo do gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie poglądu odwrotnego, prowadziłoby do sytuacji, iż w każdym przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyłaby rodzinnych ogródków działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, to inwestor musiałby zapłacić niejako podwójne odszkodowanie: po pierwsze, w formie "pieniężnej", a po drugie, w formie zapewnienia gruntów zastępczych.

Ponadto przyznanie gruntu zastępczego przez inwestora na odtworzenie części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" stanowiłoby zobowiązanie ponad wartość szkody wynagrodzonej odszkodowaniem za ograniczone prawo rzeczowe. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na to, że decyzją zrid została objęta tylko część ogrodu działkowego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wyłącznie PZD, zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, dotyczącą odmowy przydzielenia PZD gruntów zastępczych za działki nr 1 i 2.

Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej, gdyż Prezydent w decyzji odszkodowawczej odmówił zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego lub odszkodowania stanowiącego równowartość szacunkowych kosztów obowiązków wynikających z art. 21 u.r.o.d.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak wyjaśnienia dlaczego odmówiono PZD przydzielenia gruntów zastępczych na odtworzenie ROD lub odszkodowania stanowiącego równowartość szacunkowych kosztów obowiązków wynikających z art. 21 u.r.o.d.

W związku z podniesionymi zarzutami PZD domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. wnosi o rozważenie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że konieczność przydzielenia PZD gruntów zastępczych wynika wprost z art. 18 ust. 1h specustawy drogowej. PZD przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października, 2014 r. sygn. I OSK 792/13.

Według PZD wykładnia art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest wydanie rozstrzygnięcia w każdym punkcie tego przepisu. Ponadto wypłata ekwiwalentu prawa użytkowania nie zapewni działkowcom i PZD realnej możliwości odtworzenia ogrodu, a więc zrealizowania celu regulacji zawartej w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej.

PZD podniósł także kwestię znaczenia ogrodnictwa działkowego dla społeczności lokalnych wskazując, że jednocześnie ogranicza się możliwości odtworzenia ogrodów poprzez braki gruntów w zasobach Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Przywołując przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, strona wskazała, że przepis ten należy zrealizować w całości, a jego zastosowanie nie wyłącza stosowania art. 12 ust. 4a i 4f tej uśtawy. PZD wskazał, że wypłata ekwiwalentu prawa użytkowania nie zapewnia działkowcom i PZD realnej możliwości odtworzenia ogrodu dla celu, dla którego rodzinne ogrody działkowe zostały przez ustawodawcę powołane. Wskazano także, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko poprzez sposób jego obliczenia, ale również przez tryb jego wypłacenia.

Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.r.o.d., do likwidacji części ROD przepisy art. 19-23 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu, w przypadku likwidacji części ROD obejmującej nie więcej niż 10% jego powierzchni i nie więcej niż 10 działek, za zgodą stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego ten ROD, w miejsce realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, podmiot likwidujący może wypłacić na rzecz tego stowarzyszenia kwotę odszkodowania, stanowiącą równowartość szacunkowych kosztów tych obowiązków, a na rzecz działkowca - prawa do działki. Tymczasem organy obu instancji nawet nie rozważyły ustalenia odszkodowania o którym mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1363 ze zm., dalej zwana jak dotychczas "specustawą drogową"). Rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji stanowiło przedmiot dwóch odwołań.

Pierwsze wniósł działkowiec - jeden z członków ROD, kwestionując przyznane mu do wypłaty odszkodowanie z tytułu utraconych nasadzeń, urządzeń i obiektów.

Drugie odwołanie wniósł zaś PZD, który działając przez fachowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zaskarżył decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyłącznie punktu 4 decyzji, w którym odmówiono PZD przydzielenia gruntów zastępczych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł zaś wyłącznie PZD, zaznaczając, że zaskarżą ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a dotyczącej odmowy przyznania PZD gruntów zastępczych za działki nr 1 i 2. W konsekwencji istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy zasadnie odmówiono PZD przydzielenia gruntów zastępczych, o czym organ I instancji rozstrzygnął w pkt 4 decyzji utrzymanej w mocy przez Wojewodę.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga najpierw przybliżenia podstaw normatywnych kontrolowanej decyzji. Stan faktyczny sprawy nie stanowi przy tym przedmiotu sporu. W związku z tym niecelowym jest jego ponowne przedstawianie.

Jak stanowi art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Natomiast zgodnie z ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (obecnie t.j. z 2021, poz. 1073 ze zm, dalej w skrócie jak dotychczas "u.r.o.d."), podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Z art. 18 ust. 1h specustawy drogowej wynika przy tym, że o obowiązkach wynikających z ust. 1g rozstrzyga się w decyzji, wydawanej przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jest to organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

W świetle przytoczonych dotychczas przepisów stwierdzić należy, że ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, podlega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z u.r.o.d., co wynika jednoznacznie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. W konsekwencji przepis ten znajdował zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy.

Należy jednocześnie zaakcentować, że przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej ma na celu przyspieszenie procedury pozyskiwania terenów ogrodów na potrzeby inwestycji drogowych. Celowi temu służy także art. 11j specustawy drogowej. Zgodnie z nim do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18-24 u.r.o.d.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej, stanowiącego, że podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Zaakcentować zatem należy, że obowiązek wskazany w tym przepisie ustanowiony dotyczy zapewnienia gruntów zastępczych na "odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego". Dokonanie właściwej wykładni tego przepisu wymaga sięgnięcia do pojęcia rodzinnego ogrodu działkowego. Zostało ono zdefiniowane na gruncie u.r.o.d. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.r.o.d. rodzinny ogród działkowy został zdefiniowany jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową.

Mając na względzie takie znaczenie pojęcia rodzinnego ogrodu działkowego zaakcentować należy, że przepis art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej nie statuuje obowiązku przyznania jakiejkolwiek nieruchomości zamiennej, lecz takiej, która ma doprowadzić do "odtworzenia" ogrodu działkowego. W konsekwencji zaś odmiennie należy traktować sytuację, w której likwidowany jest cały ogród lub jego znaczna część, od sytuacji, w której tak, jak to miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, na potrzeby drogi zajęto i wywłaszczono tylko niewielki fragment ogrodu działkowego. Zdaniem Sądu na nieruchomości o niewielkiej powierzchni nie sposób "odtworzyć" czyli "stworzyć na nowo" - ogrodu działkowego. Ten ostatni nie może być traktowany wyłącznie jako zbiór poszczególnych indywidualnych działek. Stanowi on bowiem większą całość, w której skład oprócz działek indywidualnych, wchodzą także tereny ogólnodostępne, jak i przeznaczone pod infrastrukturę służącą do korzystania przez wszystkich działkowców. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że jak akcentuje preambuła do u.r.o.d. ogrodnictwo jest dziedziną życia społecznego, przyczyniającą się do zaspakajania socjalnych potrzeb społeczeństwa. Jak słusznie zwraca się w orzecznictwie sądów administracyjnych istota takich ogrodów, to również możliwość funkcjonowania działkowców w określonym otoczeniu społecznym, nie zaś tylko możliwość uprawy (niewielkiego) kawałka ziemi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r sygn. II SA/Kr 1316/18).

W realiach rozpoznawanej sprawy wygaśnięcie prawa użytkowania dotyczyło działki nr 1 o powierzchni 389 m2 oraz działki 2 o powierzchni 105 m2. Łącznie daje to 494 m2. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń poczynionych w znajdującym się w aktach operacie szacunkowym, obie wskazane powyżej działki stanowią wąskie, nieregularne pasy gruntu wzdłuż [...] (str. 13 operatu). Ponadto jak wynika z zestawienia załącznika nr 5 obrazującego podział nieruchomości na działki użytkowane przez poszczególnych działkowców (str. 16 aneksu do inwentaryzacji ) z mapami przedstawiającymi obszar wydzielonych działek nr 1 (str. 6 aneksu do inwentaryzacji załączonego do operatu szacunkowego) oraz nr 2 (str.12 aneksu do inwentaryzacji) żadna z działek użytkowanych przez poszczególnych działkowców nie została zlikwidowana, a jedynie doszło do uszczuplenia ich powierzchni. Wszystkie te okoliczności powodują, że zdaniem Sądu przydzielenie gruntu zastępczego w realiach rozpoznawanej sprawy nie mieściłoby się w pojęciu "odtworzenia" ogrodu działkowego. Zdaniem Sądu odróżnić trzeba od siebie pojęcie "odtworzenia ogrodu" od pojęcia "uzupełnienia ubytku powierzchni ogrodu". Pierwsze dotyczy sytuacji, gdy na skutek wywłaszczenia likwidacji ulega cały ogród działkowy lub znaczna jego część. Natomiast drugie dotyczy każdego, nawet najmniejszego uszczuplenia powierzchni. Gdyby intencją ustawodawcy było powiązanie obowiązku przydzielenia gruntu zastępczego z każdym najmniejszym ubytkiem powierzchni, wówczas zostałoby to wprost wskazane w przywoływanym tutaj przepisie.

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. I OSK 1710/11, a następnie w wyrokach z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 792/13 i OSK 443/13 sporny w realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek, o którym mowa w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest korelatem uprawnienia PZD określonego w art. 19 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1419 ze zm.), którego stosowanie zostało wyłączone z mocy art. 11j specustawy drogowej, w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na jej podstawie (Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przywołuje tutaj błędnie art. 19 obecnej u.r.o.d. – błąd ten nie wpływa jednak na ocenę zasadności wywodów przedstawionych przez organ odwoławczy). Art. 11j specustawy drogowej pierwotnie wyłączył stosowanie art. 17-22 wskazanej powyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (obecnie art. 11j specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 18-24 u.r.o.d.), co miało na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, między innymi poprzez zniesienie części przywilejów PZD dotyczących jego pozycji w postępowaniu wywłaszczeniowym (m. in. konieczność zgody PZD na likwidację ogrodu). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niejako "przez przypadek" wyłączono w ten sposób również prawo do odszkodowania za nakłady i naniesienia utracone przez działkowców i PZD, które przywrócone zostało po wprowadzeniu ust. 1g art. 18 specustawy, co dokonało się ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie specustawy drogowej. Przy okazji przywrócono również pierwotny (bo określony wcześniej w art. 19 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, jako substytut odszkodowania za likwidację ogrodu lub jego części.

Zastrzec jednak od razu należy, że zakres obowiązku określonego w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest węższy, niż w poprzednio obowiązującym art. 19 u.r.o.d. Zaakcentować przy tym należy, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić ("przekazać") nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 u.r.o.d. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., tj. w dniu opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 837, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., K 8/10. Natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił już na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., K 61/07.

W obecnym stanie prawnym obowiązek, o którym mowa w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej, ze względu jego węższy (jak wskazano powyżej) zakres nie dotyczy każdej sytuacji, w której w związku z realizacją inwestycji drogowej w trybie specustawy dojdzie do wygaśnięcia przysługującego PZD prawa użytkowania gruntów wchodzących dotychczas w skład danego ROD. Dotyczy on bowiem tylko tych sytuacji, w których w decyzji ustalającej odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania organ nie orzekł o wypłacie odszkodowania z utratę prawa użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego. Odszkodowanie to stanowić ma wyrażony określną kwotą pieniężna ekwiwalent utraconego prawa. W sytuacji zaś, w której odszkodowanie to zostanie przyznane, to brak jest podstaw do tego aby na podmiot, w interesie którego nastąpi likwidacja części ogrodu działkowego, nakładać obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych.

W realiach rozpoznawanej sprawy Prezydent w pkt 1 decyzji ustalił na rzecz PZD odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia przysługującego mu użytkowania (jako ograniczonego prawa rzeczowego) w kwocie 6.676,00 zł. Zaś w pkt 3 decyzji orzekł o wypłacie tej kwoty odszkodowania na rzecz PZD.

Pomijając zatem podniesioną wcześniej okoliczność, że decyzja zrid objęła jedynie niewielki fragment ogrodu działkowego, również okoliczność przyznania na rzecz PZD wskazanego powyżej odszkodowania powodowała, że organ nie miał już podstaw do przydzielania gruntów zastępczych. Przyznanie bowiem odszkodowania za odjęte prawo użytkowania i jednocześnie zapewnienie gruntów zastępczych prowadziłoby do nieuprawnionego wzbogacenia kosztem majątku publicznego (por. wyrok WSA: w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1316/18, w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 204/19, w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 868/19). W takim przypadku PZD otrzymałby w istocie podwójny ekwiwalent utraconego prawa użytkowania, do czego w świetle dotychczasowych rozważań brak jest podstaw prawnych.

W kontekście wywodu PZD zawartego w uzasadnieniu skargi (str. 4 i 5) należy zaakcentować, że wysokość odszkodowania za odjęcie PZD prawa użytkowania została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w drodze sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Biegły w ramach tego operatu ustalił wartość rynkową użytkowania gruntu (jako ograniczonego prawa rzeczowego) i w takiej wysokości organ przyznał PZD odszkodowanie za odjęcie tego prawa. W toku postępowania administracyjnego PZD nie kwestionował wysokości tego odszkodowania, a zawarte w decyzji Prezydenta rozstrzygnięcie dotyczące tego odszkodowania nie zostało objętego zakresem zaskarżenia we wniesionym odwołaniu, a następnie nie zostało objęte zakresem zaskarżenia w ramach rozpatrywanej obecnie skargi.

Nie mogło też odnieść skutku przywołanie przez PZD art. 24 ust. 1 u.r.o.d. (str. 6 skargi), gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy stosowanie tego przepisu, podobnie jak przepisów art. 19-23 tej ustawy zostało wprost wyłączone na podstawie przywołanego już powyżej art. 11j specustawy drogowej. Z tego samego powodu wbrew zarzutom skargi organy nie miału podstaw do tego, aby rozważać ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 21 u.r.o.d.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).