Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 532/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza solidarnie od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 24 maja 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. C. i M. K. o wznowienie postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "K.p.a."), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 6 września 2022 r., nr [...], i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 27 lutego 2023 r. A. C. i M. K. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 6 września 2022 r., nr [...] r., którą Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla M. Z., prowadzącego działalność gospodarczą "x" FIRMA [...] [...] M. Z., obejmujące budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy w zabudowie wolnostojącej w miejscowości P., gmina K. , przy ul. [...], działka nr [...]. We wniosku A. C. i M. K. podnieśli, że zabudowa na działce nr [...], której lokalizacja ich zdaniem narusza § 12 ust. 1, § 13 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., por. 1225; dalej: "R.w.t.b."), będzie wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu oraz codziennym użytkowaniu działek nr [...] i [...], których są współwłaścicielami. W opinii wnioskodawców ich nieruchomość znalazła się w zasięgu oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej i powinni oni zostać uznani za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie.

W wykonaniu wezwania organu I instancji wnioskodawcy uzupełnili następnie wniosek wskazując, że budynek wznoszony jest w odległości 3 metrów od granicy ich nieruchomości. Wskazali, że na działkach nr [...] i [...] od 12 lat znajduje się istniejąca zabudowa, jednakże lokalizacja przedmiotowego budynku będzie ograniczała możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku działki nr [...]. W piśmie wyjaśnili również, że informacje o decyzji Starosty [...] nr [...] powzięli z Rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń w dniu 20 lutego 2023 r. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. został zachowany.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy A. C. i M. K. posiadają interes prawny do bycia stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy ich pominięcie przy wydawaniu decyzji Starosty [...] nr [...] oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego organ I instancji wyjaśnił, że jego zdaniem sporna inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zabudowie oraz użytkowaniu działek nr nr [...] i [...]. Ściana z oknami projektowanego budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu znajduje się w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. Dla urozmaicenia bryły budynku zastosowano ścianę skokową i zaprojektowano dwa wykusze pozbawione otworów okiennych i drzwiowych skierowanych w stronę granicy działki budowlanej, których odległość od tej granicy wynosi 3 m. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o lokalizowaniu ściany w odległości 3 m od granicy działki i jej zagłębieniu na odległość 4 m w miejscu otworów okiennych. Dalej, w ocenie organu I instancji parametry przedmiotowego budynku jak i jego usytuowanie nie wskazują na naruszenie § 13 R.w.t.b., albowiem wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego na działce nr [...] wynosi 6,86 m, a jego odległość od istniejącego budynku mieszkalnego na działce wnioskodawców wynosi 13 m. Nie zachodzi więc przesłanianie tego obiektu budowlanego przez projektowaną zabudowę, co potwierdza również analiza przesłaniania i zacieniania sporządzona przez projektanta opracowującego projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany uzupełniona w dniu 20 kwietnia 2023 r.

Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że nie zachodzi możliwość naruszenia § 272 ust. 1 R.w.t.b., albowiem zarówno istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] jak i projektowany budynek mieszkalny na działce nr [...] zgodnie z § 209 ust. 2 R.w.t.b. zaliczają się do kategorii zagrożenia ludzi ZL. Odległość między budynkami ZL winna wynosić 8 m. Z uwagi na fakt, że ściana projektowanego budynku znajduje się w odległości 4 m od granicy działki budowlanej, warunek z § 272 ust. 1 R.w.t.b. został spełniony.

Zdaniem organu I instancji z poczynionych ustaleń wynika, że A. C. i M. K. nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej, przy ul. [...], w m. P. , gmina K. , na działce nr ew. [...], a to oznacza, iż przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie została spełniona.

W odwołaniu z dnia 29 maja 2023 r. do Wojewody A. C. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 6 września 2022 r. i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., 3) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.; dalej: "R.p.b.") w zw. z § 9 ust. 3 oraz § 12 ust. 1 R.w.t.b., 4) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 1 i 2, § 57 i § 60 R.w.t.b., 5) art. 5 ust. 1 pkt 1 b, pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 2a Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 14 pkt 6 oraz § 20 ust. 1 pkt 13 R.p.b. w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 207 ust. 1 i § 271 ust. 1, 2 i 4 oraz § 272 ust. 1 i 2 R.w.t.b., 6) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 3 pkt 2d Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 5 R.p.b. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463; dalej: "R.g.w.b.); 7) art. 34 ust. 2a, 34 ust. 3 art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że według projektu budowlanego złożonego przez inwestora, budynek na działce [...] ma kształt nieregularny - ściana przebiegająca równolegle do granicy działki [...] jest częściowo oddalona o 3 metry, a częściowo o około 4 metry od granicy działki [...]. Działka ta pozostaje niezabudowana, ma ona szerokość 4 m i stanowi bufor pomiędzy działką [...] (na której znajduje się nieruchomość mieszkaniowa skarżących), a działką [...]. Wnioskodawcy są współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z obiektem budowanym na działce [...]. Działki [...] i [...] w P. znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu na działce [...], bowiem szereg przepisów odrębnych powoduje związane z tym obiektem ograniczenia.

Z uwagi na planowaną lokalizację obiektu na działce [...] skarżący pozbawieni zostają możliwości rozbudowy budynku poprzez przesunięcie np. ściany salonu i aneksu kuchennego na parterze budynku czy to ścianą z oknami, czy bez nich, z uwagi na konieczność zachowania odległości ppoż. (8 metrów) pomiędzy budynkiem na działce [...] a budynkiem na działce [...]. Umiejscowienie budynku mieszkalnego na działce [...] w odległości 3 metrów od granicy tej działki powoduje, że każde zamierzenie budowlane będzie powodowało naruszenie m.in. § 12, § 13, czy też § 271 R.w.t.b. W świetle przepisów techniczno-budowlanych nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek inwestycji na działce [...] o szerokości 4 metrów, kiedy przy granicy tej działki znajdować się będzie budynek mieszkalny na działce [...] oddalony od granicy tej działki zaledwie na odległość 3 metrów. W konsekwencji wnioskodawcy są stroną postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ powstanie budynku na działce nr [...] wyklucza jakąkolwiek przebudowę czy dobudowę do budynku na działce nr [...] i [...] w stronę działki nr [...]. Sama natomiast potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy z całą pewnością posiadają więc legitymację do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony i z tego względu decyzja organu I instancji jest wadliwa.

Dalej odwołujący wskazali, że zgodnie z art. 34 ust. 3 punkt 2d Prawa budowlanego, projekt budowlany zawiera między innymi projekt architektoniczno-budowlany, który obejmuje również opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. Wymóg ten powiela § 20 ust. 1 p. 5 R.p.b. Zgodnie z § 7 ust. 1 R.g.w.b., w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. Budynki mieszkalne 1- lub 2-kondygnacyjne, w świetle § 4 ust. 3 tego rozporządzenia stanowią pierwszą kategorię geotechniczną, a zatem i do nich odnosi się obowiązek opracowania opinii geotechnicznej. Załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę opinia o warunkach gruntowo-wodnych z dnia 27 czerwca 2022 r. sporządzona przez mgr. W. G. nie stanowi opinii geotechnicznej. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji w żaden sposób nie odniósł się do braku złożenia opinii geotechnicznej, ani nie wyjaśnił dlaczego jej nie żądał.

Następnie odwołujący zarzucili, że organ I instancji analizując kwestie przeciwpożarowe nie poddał analizie odporności przeciwpożarowej ściany na działce nr [...], mimo że ta z całą pewnością nie jest ścianą nierozprzestrzeniającą ognia. Co więcej, z dokumentacji fotograficznej, jak i z projektu budowlanego wynika, że w nazwanych przez organ I instancji "wykuszach" znajdują się okna. Okna te skierowane są prostopadle do granicy działki nr [...], a jednocześnie w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Analizując zagrożenia przeciwpożarowe organ i instancji zupełnie nie zauważył, ani nie odniósł się do istnienia tych okien, a oczywistym jest, że ogień mogący mieć swoje źródło zarówno na działce nr [...], jak i na działkach nr [...] i nr [...] nie będzie rozprzestrzeniał się w sposób kontrolowany. W tym zakresie również organ I instancji nie zawarł żadnych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odwołujący zwrócili także uwagę, że budynek wznoszony na działce [...] zwrócony jest w kierunku granicy działki ścianą z oknami i drzwiami. Jak wynika z projektu złożonego przez inwestora, ściana projektowanego budynku ma charakter nieregularny, to jest fragment tej ściany bez otworów znajduje się 3 metry od granicy działki, natomiast okna i drzwi skierowane równolegle do granicy działki znajdują się w zagłębieniu. Dodatkowo, w ściankach prostopadłych do granicy działki [...] z działką [...] tworzących załamania w opisywanej ścianie, znajdują się okna - co wynika zarówno z projektu budowlanego, jak i załączonych do pism odwołujących złożonych w niniejszej sprawie fotografii. Okna te znajdują się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Tym samym projekt budowlany jest niegodny z powołanymi przepisami. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że § 12 ust. 1 R.w.t.b. mówi wprost o sytuowaniu budynku, a nie jego ściany tudzież "części składowych ściany o nieregularnym kształcie". Należy brać tu pod uwagę budynek jako całość, a ten usytuowany jest w odległości mniejszej, niż dopuszczają to cytowane przepisy. Jednocześnie, zgodnie z § 9 ust. 3 R.w.t.b. określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Zatem projektowany na działce [...] budynek zwrócony jest ścianą z oknami i drzwiami w stronę tej granicy i usytuowany jest od granicy tej działki w odległości 3 m, co jest sprzeczne z powołanymi przepisami prawa budowlanego, powinien bowiem znajdować się minimum 4 metry od granicy działki [...]. W przypadku budynku, którego linia ma charakter schodkowy lub uskokowy przez ścianę z oknami lub drzwiami w rozumieniu omawianego rozporządzenia należy rozumieć tą część przegrody, w której znajduje się okno lub drzwi. Nie można przy tym "uskoków" tworzących nowe ściany traktować jedynie jako wnęki ściennej. Powyższa interpretacja przepisów prawa budowlanego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach wyłania się wspólny mianownik dla szeregu spraw, których stan faktyczny jest podobny i dotyczy minimalnej odległości budynku od granicy działki w przypadku, gdy ściana tego budynku nie jest prosta a "urozmaicona" np. "wykuszami". Z orzecznictwa oraz powołanych przepisów techniczno-budowlanych wynika jednoznaczna interpretacja, że w takiej sytuacji to budynek jako całość od granicy działki do miejsca jego najmniejszego oddalenia od niej musi znajdować się w odległości minimum 4 metrów, jeśli ściana ta posiada okna lub drzwi. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązującego prawa uznanie, że samo okno może znajdować się 4 metry od granicy działki, a inna część ściany np. 3 metry. Taka interpretacja jest interpretacją contra legem i winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności odwołujący wskazali, że złożony przez inwestora w niniejszej sprawie projekt budowlany nie zawiera prawidłowej analizy przesłaniania, ani nasłonecznienia pomieszczeń zarówno w projektowanym budynku, jak i w budynkach istniejących na działkach sąsiednich. Z treści § 60 R.w.t.b. wynika niewątpliwe wymaganie, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony "w dniach równonocy (21 marca i 21 września)", co należy rozumieć jako konieczność ustalenia, że w obu tych dniach tenże warunek podlega spełnieniu. Weryfikacja faktycznego nasłonecznienia pomieszczenia nie może opierać się na zaprezentowaniu czasu nasłonecznienia dla dowolnego dnia równonocy i nałożeniu na organ prowadzący postępowanie obowiązku dokonania jego uzupełniającej analizy poprzez albo dodanie albo odjęcie jednej godziny (do) od obliczonych godzin nasłonecznienia w zależności, czy konkretna ocena była sporządzana dla 21 marca, czy też 21 września. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać także dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 R.w.t.b., bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem złożony przez inwestora projekt nie zawiera prawidłowo wykonanych analiz w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia zarówno w budowanym budynku, jak i w mieszkaniach przesłanianych przez budynek na działce [...]. Zwrócić również należy uwagę, że stosowna analiza dla mieszkania położonego wzdłuż granicy z działką [...] jest wręcz niezbędna, bowiem nie wiadomo, czy okna tego mieszkania nie są przesłaniane przez budynek na działce [...]. Budynek na działce nr [...] jest wyższy od budynku na działce [...], a okna w projektowanym budynku skierowane są ku granicy działki [...] z granicą działki [...] w kierunku południowo-zachodnim, co powoduje, że praktycznie przez cały dzień ta część budynku jest przesłaniana przez budynek na działce [...]. Również dla mieszkań na działce [...] winna zostać przeprowadzona stosowna analiza, bowiem okna tylko jednego pokoju w mieszkaniu wnioskodawców (a także mieszkaniu po adresem [...]) skierowane są w kierunku innym, niż budynek na działce [...]. Z całą pewnością jedno ogólnikowe zdanie zawarte w p. 7 opisu technicznego ("wysokość i układ budynku nowoprojektowanego zostały przeanalizowane oraz dostosowane do wymagań dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania względem otaczających budynków oraz w stosunku do budynków, których realizacja będzie możliwa w przyszłości zgodnie z wytycznymi obowiązującego MPZP") nie spełnia tych wymagań, ponieważ brak w projekcie danych pozwalających na merytoryczną weryfikację tak postawionej tezy. Odwołujący wskazali również, że wbrew ustaleniom organu I instancji odległość między budynkami na działkach [...] i [...] to 7 m, a nie 13 m.

Dalej, zarówno budynek znajdujący się na działce nr [...], jak i projektowany budynek na działce [...] stanowią budynki ZL. Odległość między ścianami budynków winna wynosić 8 metrów, a biorąc pod uwagę, że ściana budynku na działce [...] zwrócona do działki [...] posiada 2 okna i przeszklone drzwi, a na piętrze 2 okna balkonowe to należałoby odległość między budynkami zwiększyć o 50%. Tym samym, aby zapewnić prawidłowe odległości w zakresie ochrony przeciwpożarowej odległość między budynkami na działkach [...] i [...] powinna wynosić nie 7 m, a 12 m.

Wojewoda decyzją z dnia 10 lipca 2023 r., nr [...], [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że organ I instancji w sposób szczegółowy przedstawił charakter inwestycji oraz dokonał oceny możliwości ograniczenia zabudowy nieruchomości odwołujących na skutek realizacji zamierzenia w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i po jego analizie należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie. Argumenty organu I instancji, dotyczące braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości wnioskodawców, organ w pełni akceptuje i uznaje za własne.

Przechodząc do meritum organ odwoławczy wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zawarto informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wskazano w niej, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę nr [...], czyli wyłącznie działkę, na której będzie odbywać się proces budowlany. Na etapie postępowania wznowieniowego inwestor przedstawił przy tym uszczegółowioną analizę obszaru oddziaływania obiektu, dokonaną po uwzględnieniu szeregu przepisów, w tym m.in. § 12, § 19, § 23 i § 36 R.w.t.b. w zakresie wzajemnego zbliżenia elementów zagospodarowania terenu, § 271-273 oraz § 212, § 213 i § 216 R.w.t.b. w zakresie zbliżenia elementów zagospodarowania terenu z uwagi na przepisy przeciwpożarowe, § 13 R.w.t.b. w zakresie dostępu do światła dziennego (przesłanianie), a także § 60 R.w.t.b. w zakresie dostępu do światła dziennego i nasłonecznienia. Wskazana analiza została opracowana przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności architektonicznej - mgr inż. arch. W. Ż., który sporządził dokumentację projektową na etapie pierwotnego postępowania. Analiza nie potwierdziła, aby realizacja rozpatrywanego budynku powodowała ograniczenia w zabudowie terenu wskazanego przez wnioskodawców. Wnioskodawcy nie przedstawili natomiast dla celów dowodowych dodatkowych opinii lub ekspertyz, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe, dla uzasadnienia swoich zastrzeżeń wobec inwestycji (np. co do potrzeby sporządzenia opinii geotechnicznej).

Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów dla potwierdzenia, że na skutek rozpatrywanej inwestycji nie będą mogli zrealizować kolejnego zamierzenia na rozpatrywanym terenie, które byłoby zgodne z przepisami prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia odwołujących, sprowadzające się do niezadowolenia z postępującej zabudowy okolicznych terenów, mogą być oceniane jedynie w kontekście interesu faktycznego, definiowanego jako stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Wnioskodawcy nie mogą więc zostać uznani za strony postępowania. Nie zaistniała zatem przesłanka wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji.

W skardze z dnia 1 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Starosty [...] z dnia 24 maja 2023 i z dnia 6 września 2022 r., zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; 3) art. 79a § 1 K.p.a.; 4) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 2 R.p.b. w zw. z § 9 ust. 3 oraz § 12 ust. 1 R.w.t.b., 5) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 1 i 2, § 57 i § 60 R.w.t.b.; 6) art. 5 ust. 1 pkt 1 b, pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 2a Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1-oraz § 14 pkt 6 oraz § 20 ust. 1 pkt 13 R.p.b. w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 207 ust. 1, § 218 i § 271 ust, 1 - 4 oraz § 272 ust. 1 i 2 R.w.t.b., 7) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art 34 ust. 3 pkt 2d Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 5 R.p.b. oraz § 7 ust. 1 R.g.w.b.; 8) art. 34 ust. 2a, 34 ust. 3 art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślili, że przedstawione w pismach złożonych w sprawie stanowisko wykazuje jednoznacznie, iż interes skarżących ma umocowanie w prawie. Przepisy, na które powołują się skarżący zostały wskazane i zacytowane w toku postępowania. Interes ten nie jest wynikiem jedynie subiektywnego "interesu faktycznego", który w ocenie organów administracji "nie został poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego". Organy obu instancji w toku postępowania nie odniosły się praktycznie wcale do argumentacji merytorycznej wskazanej przez skarżących, nie uzasadniły dlaczego odmówiły zastosowania obowiązującego prawa, natomiast postawiły tezy absolutnie dowolne, jak to, że między budynkami na działkach [...] i [...] odległość wynosi 13 metrów, że odległość 7 metrów to prawidłowa odległość z punktu widzenia norm przeciwpożarowych, czy też, że obowiązek sporządzenia opinii geotechnicznej winien wynikać z opinii biegłego.

Co istotne, organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do braku złożenia opinii geotechnicznej w materiale zgromadzonym w sprawie, ani nie wyjaśniły dlaczego jej nie żądały, choć taki obowiązek wynika wprost i jednoznacznie z przepisów prawa. Jeszcze bardziej niezrozumiałe zapatrywanie wyraził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że to skarżący winni innymi środkami dowodowymi wykazać organom obu instancji fakt istnienia obowiązku przedłożenia dodatkowych dokumentów przez inwestora - pomimo oczywistego wymogu zawartego w przepisach prawa, które organy winny znać i stosować.

Skarżący podnieśli także, że organy nieprawidłowo dokonały oceny złożonej przez inwestora "analizy obszaru oddziaływania obiektu". Jedynym kryterium, które wskazał organ odwoławczy, a które spowodowało akceptację przedstawionego tam stanowiska inwestora było to, że analiza została opracowana przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności architektonicznej. Ocena ta jest niezgodna z zasadami oceny materiału dowodowego, zarówno pod kątem jego wiarygodności, jak i mocy dowodowej. Dokument ten został sporządzony przez autora projektu, który jest zainteresowany utrzymaniem w mocy korzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższe powoduje, że "analiza" opracowana przez reprezentującego interes inwestora projektanta winna podlegać analizie krytycznej i porównaniu z obowiązującymi przepisami prawa, a wynik tej analizy winien zostać uwidoczniony w rozstrzygnięciu organów administracji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jedynie, że skoro dokument ten został sporządzony przez projektanta w specjalności architektonicznej, to jest on prawidłowy i nie narusza przepisów prawa - bez dalszej analizy.

Dalej, ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie wyjaśniły, dlaczego w swoich rozstrzygnięciach zupełnie pominięty został § 9 ust. 3 R.w.t.b., czy też art 34 ust. 3 pkt 2d Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 5 R.p.b. oraz § 7 ust. 1 R.g.w.b. Organy obu instancji zignorowały wszelkie merytoryczne zarzuty stawiane przez skarżących projektowi budowlanemu oraz przedłożone przez nich materiały fotograficzne i nie dokonały weryfikacji przedstawionych w analizie obszaru oddziaływania obiektu rozwiązań pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego. Organy obu instancji w toku postępowania nie dokonały wszechstronnej i krytycznej weryfikacji materiału dowodowego, potraktowały go wybiórczo, błędnie przyjmując, że od strony granicy działki nr [...] z działką nr [...] projektowany budynek nie jest zwrócony ścianą z drzwiami i oknami, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 R.w.t.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2023 r., nr [...], [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 maja 2023 r., nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 6 września 2022 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla M. Z. prowadzącego działalność gospodarczą "x" FIRMA [...] [...] M. Z. obejmujące budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy w zabudowie wolnostojącej w miejscowości P., gmina K. , przy ul. [...], działka nr [...], i stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do modelu dwuinstancyjności na gruncie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 6 września 2022 r. działał bowiem w wyniku wniesienia przez A. C. i M. K. środka zaskarżenia (odwołania z dnia 29 maja 2023 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Wojewoda rozpatrując odwołanie A. C. i M. K. nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez stronę skarżącą konkretnych zastrzeżeń merytorycznych pod adresem ocenianego projektu budowlanego, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji. Nie wystarczy bowiem oznajmić, że Wojewoda dokonał analizy sprawy, lecz konieczne jest odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy ma przy tym obowiązek odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania. O ile organ drugiej instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 K.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, zwłaszcza tych zmierzających do podważenia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że konstrukcja art. 35 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenia kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organy administracji są przy tym wyspecjalizowane w zakresie zadań im ustawowo powierzonych. Dlatego bez potrzeby powoływania biegłego, organy administracji architektoniczno – budowlanej są w stanie samodzielnie ocenić (sprawdzić) projekt zagospodarowania terenu czy inne elementy projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem. Z uwagi na prywatny charakter dokumentu, jakim jest projekt budowlany organ musi wykorzystać takie środki dowodowe, które pozwolą mu obiektywnie i merytorycznie odnieść się do rozbieżnych stanowisk reprezentowanych przez strony. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby jedyną podstawą służącą ocenie zarzutów zgłoszonych do treści projektu była analiza przepisów dokonana przez autora tego projektu, chyba że organ wykaże poprzez samodzielną weryfikację, że stanowisko autora projektu jest miarodajne dla rozstrzygnięcia spornych kwestii w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego było gruntowne zweryfikowanie ustaleń projektu budowlanego w kontekście zarzutów odwołania tak, aby ocenić, czy skarżącym nie powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a dalej, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązek ten nie został w żadnej mierze spełniony.

Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do licznych merytorycznych zarzutów odwołania prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a. Na obecnym etapie postępowania w istocie nie jest bowiem jasne, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii naruszenia w sprawie przepisów R.w.t.b. oraz przepisów regulujących zakres projektu budowlanego w kontekście zarzutów odwołania (w szczególności w kwestii § 9 ust. 3 R.w.t.b. i prawidłowego wskazania odległości budynku od granicy działki w sytuacji, gdy bryła budynku nie jest prosta i projekt przewiduje budowę tzw. "wykuszy", które po swoich bokach mają okna, w kwestii oceny przesłaniania i zacieniania – przedłożona została jedna analiza dla dni 21 marca i 21 września, która nie uwzględnia odrębnie każdego z dni równonocy, kwestii przepisów pożarowych w kontekście odległości budynków i istnienia okien w tzw. "wykuszach", czy też konieczności sporządzenia opinii geotechnicznej). Nie można wykluczyć, że gdyby organ rozpatrzył odwołanie wywiązując się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, to poczynione oceny mogłyby go doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi przy tym do wniosku, że w tryb orzekania przez Wojewodę wdarła się istotna nierzetelność, która przekreśla możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym. Rozpoznając odwołanie A. C. i M. K. Wojewoda działał niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2023 r., nr [...] ([...]), albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie tylko skontroluje decyzję organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania tak, aby strona z uzasadnienia decyzji mogła jednoznacznie wywieźć, które z tych zarzutów organ odwoławczy uznał za zasadne lub niezasadne i dlaczego, przy tym argumentacja musi odnosić się do brzmienia konkretnych przepisów zestawionych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 200 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 października 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).