Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1796/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt pkt 1 lit a w zw. art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, dalej "KGP", decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty R.K., dalej "skarżący", wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.), w wymiarze 89 dni, wraz z ustawowymi odsetkami za powstałe opóźnienie, począwszy od dnia 26 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pełnił służbę w okresie od dnia 14 marca 1991 r. do 26 lutego 2018 r. W okresie służby nie wykorzystał 89 dni urlopu wypoczynkowego, za co na podstawie art. 115a ustawy o Policji, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny zgodnie z przelicznikiem: 1 dzień urlopy wypoczynkowego = 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wnioskodawca podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. orzekł, iż przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w sposób tam wskazany, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Pismem z dnia [...] października 2020 r., podpisanym przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] M.S. ze wskazaniem, iż działa ona z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , strona została poinformowana, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. w Dzienniku Ustaw RP pod pozycją 1610 została ogłoszona ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Zgodnie z art. 1 pkt 16) tej ustawy w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji art. 115a otrzymał brzmienie:

"art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy wskazał, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Dalej w piśmie tym wskazano, że biorąc powyższe pod uwagę, brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

Uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną R.K. wniósł odwołanie do KGP.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania KGP, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż treść pisma z dnia [...] października 2020 r., nr [...] nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy.

R.K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2141/21, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy - dopuszczając się wadliwej kwalifikacji prawnej wspomnianego wyżej pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2020 r. - nie wykazał w sposób właściwy, aby w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia.

Dalej Sąd podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. W konsekwencji, wskazuje się na możność uznania pism mających, w ocenie organu administracji, charakter wyłącznie informacyjny za decyzje administracyjne, jeżeli zawierały one merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jakkolwiek nie miały wszystkich elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, przyjmuje się, że decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej.

Sąd stwierdził także, że o ile wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący policjantowi dokonywana jest przez właściwy organ Policji w formie czynności materialno-technicznej, o tyle odmowa wypłaty tego ekwiwalentu, a więc odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zostać dokonana w drodze decyzji, a nie w drodze pisemnej informacji organu. Tylko bowiem taka forma załatwienia wniosku umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony - byłego policjanta.

Następnie Sąd podniósł, że nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w spornym piśmie z dnia [...] października 2020 r., nr [...], jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, zaś użyty przez ten organ w treści przedmiotowego pisma zwrot: "(...) w Pana przypadku brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu" nie może być utożsamiany z osnową (sentencją) decyzji administracyjnej, gdyż rzekomo zwrot ten nie jest odzwierciedleniem wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego uprawnienia (wypłaty wyrównania wypłaconego w 2018 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy).

Zdaniem Sądu należy uznać, iż w spornym piśmie z dnia [...] października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] , odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy

o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności na art. 9 ust. 1 cyt. ustawy - wyraźnie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, iż sporne pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2020 r. nie zawiera minimum dopuszczalnych - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - elementów decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zgodzić się przede wszystkim z oceną organu odwoławczego, jakoby brak było w owym piśmie z dnia [...] października 2020 r. powołania podstawy prawnej, osnowy (sentencji) decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd uznał, że skoro Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał w dniu [...] października 2020 r. w stosunku do skarżącego decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, która spełniała istotne wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., to strona skarżąca mogła w tym stanie rzeczy skutecznie złożyć odwołanie od tego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego KGP decyzją z dnia [...] maja

2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe

i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października

2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

KGP podał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

KGP podniósł, że w konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organ podał, że strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

R.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/22, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji nr [...] KGP z dnia [...] maja 2022 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja (pismo) Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...], podpisana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] Panią M.S., wydana została w dniu [...] października 2020 r. Zatem w dacie wydania tej decyzji osoba ta nie była upoważniona do jej wydania. Upoważnienie do załatwiania spraw związanych z wypłatą wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariuszom zwalnianym ze służby, w tym do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie, udzielone jej zostało dopiero w dniu 2 grudnia 2020 r. Podpisując tą decyzję osoba ta działała zatem bez upoważnienia.

Sąd stwierdził w związku z tym, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W efekcie tego zaskarżona decyzja KGP, która została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, również została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo również rażąco narusza prawo.

Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z przepisami art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Organ stwierdził, że wyrok ten odnosi się zatem do części przepisu art. 115a ustawy o Policji, a rdzeniem rozstrzygnięcia jest uznanie określenia współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodne, z wyrażoną w Konstytucji RP, zasadą równości i prawa do urlopu.

Organ zauważył, że Trybunał Konstytucyjny nie odroczył w czasie utraty przez przepis art. 115a ustawy o Policji mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), w konsekwencji czego automatycznym skutkiem wyroku jest utrata przez przedmiotowy przepis cechy konstytucyjności we wskazanym zakresie. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP w dnia 6 listopada 2018 r. pod pozycją 2102 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie może być od tej pory stosowany, bowiem Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność, a to z kolei bezpośrednio kształtuje nowy stan prawny. Organ podkreślił, że należy pamiętać, iż zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienia do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów a więc Komendant Wojewódzki Policji w [...] jako organ administracji publicznej może działać jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W ocenie organu biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, iż naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w przypadku skarżącego, który odszedł ze służby z dniem [...] lutego 2018 r., zostało dokonane w ramach obowiązujących na dzień wypłaty przepisów prawa.

Dalej organ podał, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. w Dzienniku Ustaw RP pod pozycją 1610 została ogłoszona ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Zgodnie z art. 1 pkt 16) ww. regulacji prawnej, w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji art. 115a otrzymał brzmienie: "art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy wskazał, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany - urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Komendant Wojewódzki Policji w [...] , wskazał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, oznacza to, iż jego realizacja odbywa się poprzez wypłatę ekwiwalentu. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek za opóźnienie należy wskazać, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji jak również k.p.a., który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji (również w przypadku ich przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest w drodze cywilnoprawnej. Organ podał także, że treść art. 105 § 1 k.pa. stanowi, iż w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] KGP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę jego część, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Organ wyjaśnił, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zwana dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...)". Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.

KGP stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r. i w związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). Zdaniem organu w aktualnym stanie faktycznym

i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Na marginesie organ wyjaśnił, iż kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionowała decyzję KGP z [...] lipca 2023 r. i wniósł o jej uchylenie oraz

o uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł

o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił również organowi działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Ponadto organ wskazał, że organ (a także i sąd administracyjny) nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Organ (a także sąd administracyjny) nie może również, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej strony wbrew jednoznacznym

i nie budzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym.

Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został już pogląd, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Organy, jak również i sądy administracyjne nie są także uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki zatem określony przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega on stosowaniu.

KGP wskazał, że związany zasadami praworządności, legalizmu oraz dyscypliną finansów publicznych orzekł w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, które to prawo korzysta z zasady domniemania konstytucyjności.

Zdaniem organu nie można także podzielić argumentacji, iż na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie było koniecznym uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poglądem.

W ocenie KGP, wskazanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasad, na podstawie których wartość wskaźnika - mnożnika do wyliczenia ekwiwalentu powinna być ustalona, należy traktować wyłącznie jako wytyczne dla prawodawcy (ustawodawcy), który będzie (był) zobligowany do uchwalenia normy prawnej zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w myśl zasady legalizmu zalecały inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie pomimo, że w ich ocenie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego pozwalało na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Organ stwierdził, że nie jest zasadny również zarzut dotyczący uniemożliwienia realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopów w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

Z konstytucyjnego porządku prawnego wynika zasada domniemania konstytucyjności ustawy (domniemania zgodności ustaw z Konstytucją RP), z której wynika założenie, że uchwalane przez parlament i ustawy są zgodne z postanowieniami Konstytucji i stan ten trwa dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie inaczej.

W ocenie organu zważywszy na powyższe ustawa o szczególnych rozwiązaniach korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP, a zatem skarżony organ i pozostałe organy Policji zobowiązane są do działania w oparciu i w graniach wyznaczonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa, to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zasada legalizmu oznacza zatem działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowego ustalenia jej znaczenia, prawidłowej subsumpcji ze stanem faktycznym i prawidłowego ustalenia następstw prawnych tej normy, oznacza zatem stan, w którym organy administracji publicznej po wejściu do obrotu prawnego normy prawnej rozwijają swoją aktywność na jej podstawie i w jej granicach, prawo określa także zadania i kompetencje oraz tryb postępowania organów; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z więżącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu; 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (Vide - tezy w pkt 5 do art. 7 w : Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom i, wyd. II"; Wyd. Sejmowe 2016).

Zdaniem KGP gdyby przyjąć za zasadny zarzut dotyczący zróżnicowania byłych funkcjonariuszy Policji według daty zwolnienia ze służby, to w konsekwencji należałoby uznać, że każda zmiana prawa polegająca na przyznaniu innych, nowych uprawnień jakiejkolwiek grupie obywateli wiązałaby się zawsze z koniecznością wyrównania uprawnień już posiadanych/nabytych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Oznaczałaby zatem, że wprowadzając nowe przepisy rangi ustawowej, ustawodawca miałby obowiązek każdorazowego wstecznego regulowania praw już nabytych. W rezultacie, podniesiony zarzut nie jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organów obu instancji, w niniejszej sprawie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] lutego 2018 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego

o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające

z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r.,

a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor – Sejm RP (patrz stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (publik. LEX nr 3402535) trafnie stwierdził, że jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Jak słusznie podkreślił ten Sąd: "Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną".

W doktrynie przyjmuje się, iż stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem

o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu

w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacji ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w talki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku TK.

Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...). Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji

w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego,

co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji w stosownym zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego z 13 listopada 2018 r. organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg. podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.