Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 263/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2, art. 15, , art. 12, art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 53 ust.3, art. 52 ust.2,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151a par.1, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 marca 2024 r. nr SKO/Ma/420/206/2024 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony wnoszącej sprzeciw [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2024 r. nr SKO/Ma/420/206/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "ustawa o planowaniu"), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza L. z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 8/22 odmawiającej ustalenia na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. nr [...] na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb K., gmina L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

W dniu 26 lipca 2022 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w L. wniosek P. Spółki z o.o. w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na części działki nr [...], obręb K., gmina L..

Decyzją z 15 września 2022 r. Burmistrz L. odmówił ustalenia lokalizacji dla ww. inwestycji celu publicznego powołując się na sprzeciw lokalnej społeczności a także zaburzenie ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 9 grudnia

2022 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i zwróciło sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na bezpodstawną odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak uproszczonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego, zaś sprzeciw społeczności lokalnej jest okolicznością pozaprawną.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. organ I instancji powtórnie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na okoliczność, że przedmiotową inwestycję zaplanowano na części działki gruntu, a brak jest przesłanek faktycznych przemawiających za tak przyjętą koncepcją planowania wnioskowanej zabudowy. Jednocześnie podniósł, że realizacja inwestycji spowoduje oddziaływanie poza teren inwestycji, zaś inwestor nie przedstawił analizy w zakresie oddziaływania wieży kratowej, na której zlokalizowane będą urządzenia.

Decyzja ta została w dniu 24 kwietnia 2023 r. przez Kolegium uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach decyzji Kolegium podniosło, że przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie ma wpływu na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których jest planowana. Jednocześnie powołując się na nowelizację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz.1071) podkreśliło, że od dnia 4 czerwca 2022 r. inwestycje dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujące pola elektromagnetyczne nie wymagają uzyskania decyzji środowiskowych. Nadto wskazano, że organ I instancji powinien wezwać inwestora do zmiany wniosku w zakresie określenia terenu inwestycji jako całej działki inwestycyjnej.

Powyższa decyzja kasacyjna z dnia 24 kwietnia 2023 r. była przedmiotem wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, który Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie oddalił wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 479/23.

Po zwrocie akt sprawy i ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz L., uwzględniając dokonaną zmianę wniosku, decyzją z dnia 21 grudnia

2023 r. nr 8/22, na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obr. K., gmina L.. Uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uprzednio uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż stanowi przedsięwzięcie wymienione w § 3 pkt 1 ppkt 57 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze).

Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji, wskazując na naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty przez organ odwoławczy.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 20 marca 2024 r. wymienioną na wstępie decyzję kasacyjną.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazał, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ale w aktach nie odnaleziono kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. Pierwszym dokumentem, od którego rozpoczęto numerację jest wydruk informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS wnioskodawcy. Przed tym dokumentem znajduje się w aktach koperta, w której umieszczony był wniosek oraz pusta koszulka. Kolegium stwierdziło więc istotny brak w przekazanym materiale dowodowym.

Poza tym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie. Linie te muszą być zgodne z liniami wskazanymi przez inwestora we wniosku. Załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji, tymczasem w aktach brak jest w ogóle części graficznej.

Dalej podkreślono, że w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w myśl art. 50 ust 1 ustawy

o planowaniu inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powszechnie przyjmuje się, że aby inwestycja została uznana za inwestycję celu publicznego musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji pominął w ogóle kwestię zbadania, czy planowana inwestycja zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu stanowi inwestycję celu publicznego. Świadczy to o naruszeniu

art. 107 § 3 k.p.a., albowiem tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala zarówno organowi odwoławczemu jak i stronom na poznanie przesłanek zakwalifikowania, bądź niezakwalifikowania tej inwestycji do inwestycji celu publicznego.

Nadto organ I instancji w decyzji z 21 grudnia 2023 r. wskazał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć kwestia ta została już wyjaśniona we wcześniejszej decyzji Kolegium z 24 kwietnia

2023 r. Organ II instancji przypomniał, że z dniem wejścia w życie przepisów nowelizacyjnych, tj. z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz o określonych wartościach równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, w związku z czym ww. instalacje nie zaliczają się już do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obecnie organy nie mają więc podstaw do badania wspomnianego wpływu, w szczególności zaś do badania wpływu inwestycji na zdrowie. Skoro przepisy ustawy o planowaniu ani przepisy odrębne, nie wymagają przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji środowiskowej, to tym samym brak takiej decyzji nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Kolegium w ustosunkowaniu się do wniosku Spółki o wydanie decyzji merytorycznej co do jej istoty podniosło, że w tej sprawie - z uwagi na brak prawidłowej analizy oraz pozytywnego projektu decyzji ustalającej przygotowanego przez uprawnioną osobę - architekta lub urbanistę - nie dysponuję nawet namiastką materiału dowodowego, który mógłby uzupełnić w kierunku podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Powyższe przy odmienności rozstrzygnięcia i braku jakichkolwiek dowodów może czynić zasadnym zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając zatem na uwadze, że organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego w sprawie (brak analizy), czym naruszył art. 7 i 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium przyjęło, że należy zaskarżoną decyzję organu I instancji uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W sprzeciwie decyzji tej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i wydanie decyzji kasacyjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej.

W argumentacji sprzeciwu Spółka odnosząc się do przytoczonych przez Kolegium błędów i naruszeń wskazała, że brak kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej jest materialno-techniczną omyłką organu I instancji. Kolegium w poprzednich orzeczeniach nie podnosiło bowiem braku wspomnianej mapy w przekazanej mu dokumentacji, co czyni w pełni uzasadniony wniosek, że dokument ten był częścią wniosku złożonego przez Spółkę. Natomiast w ustosunkowaniu się do argumentu, że organ I instancji nie przeprowadził wywodu na okoliczność, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego Spółka zaznaczyła, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie dokonać takiej analizy. W orzecznictwie jak i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych jest inwestycją celu publicznego, zaś organ odwoławczy

w poprzednich decyzjach nie poddawał w wątpliwość tego faktu. Poza tym Spółka zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji uporczywie ignoruje wytyczne oraz wskazania Kolegium, co skutkuje wydawaniem decyzji kasacyjnych, a w konsekwencji pozbawia skarżącą możliwości realizacji przysługujących jej praw podmiotowych

i świadczy o naruszeniu ustawowej zasady szybkości postępowania. Powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie Spółka wywiodła, że uporczywe zaniechania organu

I instancji mogą doprowadzić do zastosowania odstępstw od zastosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony publicznego prawa podmiotowego w połączeniu

z szybkością postępowania z art. 12 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej mógł zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, mocą którego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2023 r. odmawiającą ustalenia na rzecz Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Według art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Szczecinie kwestionowanej decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym decyzja ta nie odpowiada prawu.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 26 lipca 2022 r. (data wpływu do organu I instancji), zaś zaskarżona decyzja Kolegium jest z kolei trzecią decyzją kasacyjną. Organ I instancji konsekwentnie bowiem odmawia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia, zaś organ odwoławczy za każdym razem uchyla taką decyzję jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ostatniej decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r. organ I instancji jako przyczynę odmowy wskazał na okoliczność jakoby wnioskowana inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, ignorując tym samym odmienną ocenę prawną wyrażoną przez Kolegium we wcześniejszej decyzji z dnia 24 kwietnia 2023 r. Wówczas to organ odwoławczy powołując się na wejście z dniem 4 czerwca 2022 r. nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wywiódł, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej. W aktualnie zaskarżonej decyzji zasadnie organ odwoławczy przywołał to stanowisko, gdyż zasługuje ono na akceptację. Niewątpliwie bowiem na mocy wskazanej nowelizacji uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wykluczając tym samym z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, co oznacza, że brak decyzji środowiskowej nie może już stanowić podstawy do odmowy wydania aktu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego, gdyż pozostałoby to wprost w sprzeczności z art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu. W świetle tego przepisu nie można bowiem uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń czy warunków. Skoro ani przepisy ustawy o planowaniu ani przepisy odrębne, nie wymagają przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji środowiskowej, to trafnie organ odwoławczy wywiódł, że brak takiej decyzji nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Oprócz ww. błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego organ odwoławczy dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie zarzucił, że organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, czym uchybił art. 7 i 77, także art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei spowodowało, że Kolegium nie mogło wydać odmiennego rozstrzygnięcia, gdyż pozostałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Należy przyznać, że co do zasady wskazane uchybienia proceduralne mogłyby przemawiać za uchyleniem decyzji Burmistrza L. odmawiającej ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy taka konstatacja byłaby nieuprawniona.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której organ administracji publicznej I instancji uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez Spółkę żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla decyzję organu I instancji. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak załatwienia sprawy od ponad 20 miesięcy - uzasadnia twierdzenie o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkości (art. 12 k.p.a.) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.). Pierwsza z tych zasad jest sprzężona z publicznym prawem podmiotowym będącym źródłem interesu prawnego inwestora. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1262/18). W świetle tej zasady, inwestor ma prawo oczekiwać, że uprawnienie, którego konkretyzacji domaga się, zostanie zindywidualizowane w toku postępowania

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozsądnym terminie. Natomiast druga zasada polega - jak już wyżej wskazano - na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy, z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze, że powyższe zasady mogą pozostawać do siebie w opozycji, słusznie wskazano w skardze, że uporczywe zaniechania organu I instancji, mogą prowadzić do odstępstwa od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony prawa podmiotowego w połączeniu z zasadą szybkości postępowania. Z takim przypadkiem mamy właśnie do czynienia na tle badanej sprawy. Z uwagi bowiem na blokowanie procesu inwestycyjnego przez organ I instancji, wydanie kolejnej decyzji kasacyjnej jawi się jako nieskuteczne i skłania Sąd do bardziej restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § k.p.a. i w rezultacie przyznania prymatu zasadzie szybkości.

Jako dominujący należy uznać pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, a więc również i lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego

i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20 czy 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2769/19). Z żadnego przepisu ustawy o planowaniu jak i jakiejkolwiek ustawy nie wynika wprost, aby organ odwoławczy nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Tymczasem Kolegium nie wykazało, aby niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie przez ten organ uzupełniających dowodów i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego sprawę.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna znaleźć swoje oparcie w należycie przeprowadzonej analizie,

o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu. Stosownie do tego przepisu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z woli ustawodawcy analiza jest zatem kluczowym i zarazem obligatoryjnym dowodem w sprawie.

Do decyzji organu I instancji z dnia 21 grudnia 2023 r. załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu wykonaną w związku z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego na działce oznaczonej nr ewid.[...], obręb K., gmina L. dla inwestycji polegającej na budowie stancji bazowej telefonii komórkowej operatora P. Kolegium podniosło, że w analizie jak i w uzasadnieniu ww. decyzji nie dokonano oceny, czy przedsięwzięcie wypełnia definicję inwestycji celu publicznego zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu. W tej mierze zaakcentowania wymaga, że kwestia ta nie budziła wcześniej wątpliwości organu odwoławczego, ani organu I instancji. Co więcej na stronie 4 decyzji z dnia 24 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy wskazał wprost, że "(...) przedmiotowa inwestycja celu publicznego niezależnie od swojego terytorialnego zakresu nie ma wpływu na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na których jest planowana". Z powyższego wynika, że Kolegium uznało, że zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego, co dodatkowo potwierdzają przytoczone na stronie 4-5 fragmenty uzasadnienia wyroku WSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/18. Stąd podniesiony na obecnym etapie postępowania zarzut niezbadania charakteru inwestycji jest niezrozumiały i niecelowy zwłaszcza w kontekście ukształtowanego w tym zakresie jednolitego orzecznictwa. Ponadto słusznie zauważono w skardze, że dokonanie kwalifikacji inwestycji mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Pomimo tego zaznaczenia wymaga, że sama analiza faktycznie nie jest prawidłowa,

o czym świadczy chociażby wadliwe przyjęcie przez jej autora, iż inwestycja wymieniona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodać trzeba, że w poprzednio sporządzonej analizie (tj. stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 16 stycznia 2023 r.) ten sam autor przyjął zupełnie przeciwnie, wskazując, że inwestycja ta nie jest wymienia ww. rozporządzeniu.

Należy podzielić pogląd judykatury w świetle którego, jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11). W wyrokach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 893/17 i z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 209/18 WSA w Poznaniu stwierdził, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy takiej analizy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

Skoro orzecznictwo dopuszcza ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, o jakiej mowa

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzonej w całości w postępowaniu odwoławczym, to tym samym dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy uproszczonej (mniej rozbudowanej i sformalizowanej) nowej analizy urbanistycznej dla potrzeb postępowania lokalizacyjnego, bądź uzupełnienie czy skorygowanie już istniejącej. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 363/23).

W ocenie Sądu, w zaistniałym układzie procesowym nie tylko prawidłowe przygotowanie analizy, ale również sporządzenie projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż stanowi o realizacji zasady szybkości oraz ekonomii procesowej.

Podobnie ocenić należy kolejną okoliczność podniesioną przez Kolegium,

a dotyczącą stwierdzonego braku w przekazanej przez organ I instancji dokumentacji aktowej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Ponadto mapa zasadnicza lub ewidencyjna z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi wymagany w art. 54 ust. 1 ustawy

o planowaniu niezbędny element graficzny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Załącznik ten jest odpowiednikiem części graficznej wniosku.

Analiza akt sprawy potwierdza, że w złożonym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rubryce nr 10 zatytułowanej "załączniki" zaznaczono dwie pozycje z następującymi opisami "mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku mapa ewidencji w postaci:" "papierowej". Co istotne choć dołączono licencję Starosty P. dotyczącą kopii mapy zasadniczej, to jednakże w dokumentacji wniosku takiej mapy nie ma. Wbrew twierdzeniom Spółki, okoliczność, że w poprzednio wydanych przez organ orzeczeniach nie podniesiono braku wskazanej mapy, nie może przesądzać automatycznie o tym, że dokument ten był częścią wniosku. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był przede wszystkim wystąpić do organu I instancji z zapytaniem, czy do wniosku faktycznie załączono mapę, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, mógł zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie stwierdzonego braku. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie było w pełni uzasadnione i zmierzałoby do merytorycznego zakończenia sprawy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, może więc skorygować ewentualne dostrzeżone przez siebie uchybienia. W efekcie bowiem jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć wydanie decyzji co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się: wynagrodzenie pełnomocnika Spółki (480 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Przy ponownym rozstrzyganiu, organ II instancji uwzględni wskazania i ocenę prawną Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.