Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2857/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 , art. 6 , art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G (...) Sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1803/17 w sprawie ze skargi G (...)Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 31 lipca 2017 r. nr 78/CE/2017 w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G (...)Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz Prezesa Agencji Rynku Rolnego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1803/17, oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: strona skarżąca, grupa) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 31 lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru grup producentów rolnych.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że decyzją z 3 sierpnia 2004 r., Wojewoda Opolski wpisał skarżącą do Rejestru grup producentów rolnych woj. opolskiego pod pozycją nr 4 - w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.).

Następnie, z dniem 18 grudnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U poz. 1888). Ustawa przekazała kompetencje Marszałków Województw w zakresie grup producentów rolnych Dyrektorom Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego oraz nałożyła na Grupy wpisane już do rejestru (przed 18.12.2015 r.) obowiązek złożenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 18.12.2016 r.) wniosku do właściwego Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego o potwierdzenie spełnienia warunków określonych w art. 3 albo 3a oraz w przepisach wydanych na postawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - zwanym dalej wnioskiem o potwierdzenie spełnienia warunków (art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r.).

W dniu 20 grudnia 2016 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Opolu (dalej: Dyrektor OT ARR) wpłynął wniosek skarżącej spółki o uznanie grupy producentów rolnych.

Decyzją z 12 kwietnia 2017 r., Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Opolu stwierdził, że grupa nie spełniania warunków uznania. Jednocześnie Skarżąca została wykreślona z Rejestru grup producentów rolnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Spółka nie spełnia wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o zmianach, zgodnie z którym coroczne przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach lub działach specjalnych produkcji rolnej członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Ponadto wskazano, że jeden z członków grupy nie prowadzi gospodarstwa oraz, że grupa nie dostosowała umowy spółki do wymogów art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.).

Decyzją z 31 lipca 2017 r. Prezesa Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w umowie Spółki brak było pełnego katalogu celów, ze względu na które grupa jest tworzona, określonych w art. 2 (w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r.). Wobec powyższego organ stwierdził, że Spółka nie dostosowała umowy do wymogów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Ponadto zauważono, że umowa Spółki nie przewidywała sankcji za niespełnianie przez członka warunków określonych w art. 2 i 3 ustawy, a jedynie sankcje z tytułu niewypełniana nałożonych na członka obowiązków lub "w przypadku innego naruszenia podstawowych obowiązków (...) wynikających z niniejszej umowy". W ocenie organu powyższe nie gwarantuje prawidłowej realizacji wymagań ustawowych z uwagi na fakt, że umowa Spółki nie zawiera zapisów zgodnych z wymogami ustawy w nowym brzmieniu (np. w zakresie obowiązku produkcji i sprzedaży do grupy przez członka w każdym roku działalności co najmniej 80 % wyprodukowanych przez siebie produktów z grupy produktów uznania).

Oceniając kwestię dostosowania się grupy do spełniania warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r. organ stwierdził, że w umowie Spółki brak było zaktualizowanych zapisów w tym zakresie. Ponadto ustalono, że w umowie brak było zapisów dotyczących wymogu osiągania przychodów ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków na poziomie co, najmniej 50% całości przychodów ze sprzedaży (tj. warunek z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r.), a także zapisów dotyczących obowiązujących członków zasad produkcji, w tym dotyczących jakości i ilości produktu lub grup produktów oraz sposobu przygotowania produktów do sprzedaży (tj. warunek z art. 3 ust. 1 pkt 5 z dnia 15 września 2000 r.).

Odnośnie warunku sprzedaży do Grupy co najmniej 80% wyprodukowanych produktów przez każdego z członków, organ ustalił, że zapisy zawarte w § 7 pkt 5 umowy Spółki zobowiązują członków do sprzedaży do grupy całości wyprodukowanego produktu wraz z odstępstwami. W ocenie organu powyższe postanowienie nie spełnia wymogu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r. bowiem "każdy z członków grupy w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona". Jednocześnie organ ocenił, że w umowie Spółki zostały zawarte stosowne zapisy (§ 7 pkt 4) odnośnie warunku przynależności członka tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy). Podsumowując, organ wskazał, że skarżąca nie dokonała wymaganego dostosowania zapisów umowy do wymogów ustawy z 15 września 2000 r. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r.

Skarżąca grupa złożyła skargę kasacyjną zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zarzuciła:

niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1888; dalej: ustawa o zmianach) i uznanie, że Spółka nie spełnia wymogów przewidzianych dla grup producentów rolnych, co uzasadnia jej wykreślenie z rejestru takich grup, w wyniku nieuprawnionej, sprzecznej z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy oceny stanu faktycznego jedynie ostatniego zamkniętego okresu 12 -miesięcznego, liczonego od dnia uznania podmiotu za grupę producentów rolnych oraz bezpodstawnego uznania, że zawarte w umowie Spółki cele nie spełniają wymogów przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianach,

niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 - dalej p.p.s.a.) i braku uwzględnienia skargi Spółki, pomimo niewłaściwego zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) i braku uchylenia ogólnikowej, skąpo uzasadnionej, nie poprzedzonej dostatecznie wnikliwym postępowaniem dowodowym oraz wysłuchaniem strony przed wydaniem decyzji, naruszenia przez ten organ przepisu art. 136 k.p.a.. poprzez prowadzenie niedopuszczalnego postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, naruszenia przepisu art. 6 k.p.a. poprzez stosowanie wymogów nie wynikających z obowiązujących przepisów prawa, zawartych w piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2016 r., które nie stanowiły źródła prawa ani wiążącej wykładni prawa, a także naruszenia przepisu art. 127 §1 k.p.a. poprzez istotne uzupełnienie i rozwinięcie argumentacji organu I instancji przez organ odwoławczy o zarzut niedostosowania postanowień umowy Spółki do wymogów art. 4 ust. 1 pkt 7 lit b i 3 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 ustawy o zmianach, co pozbawiło Spółkę prawa do dwukrotnej weryfikacji decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym w tym zakresie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wyroku Sądu I instancji w zakresie uznania, że organ odwoławczy miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego oraz uzupełnienia i rozwinięcia stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji.

Odniesienie się do tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi pożądanego sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, gdyż ma to doniosłe znaczenie w tej sprawie ze względu na przyjęty w polskim prawie model kasacyjnej kontroli wyroków sądów administracyjnych I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z tych przyczyn prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy zatem podkreślić, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. precyzyjne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna (brak wskazania art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a.) wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom, a zniwelowania deficytów sformułowania zarzutów nie umożliwia również niezwykle lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zasadność tak sformułowanych zarzutów w skardze kasacyjnej w pkt b) petitum skargi kasacyjnej zarzucono niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1. Z kolei, według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom prawa. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie podniósł naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.", która to jednostka redakcyjna składa się z trzech punktów, a punkt 1) składa się z liter a), b), c).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. W ramach jej podstawy zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy o zmianach. Zgodnie z tym przepisem grupy wpisane do rejestru grup producentów przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej składają w terminie roku od dnia wejścia w życie tej ustawy do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego właściwego ze względu na siedzibę grupy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Dokonanie wymaganych zmian i dostosowanie do wymogów wynikających z ustawy zmieniającej zależało tylko od grupy i to ona powinna tych zmian dokonać. Złożenie wniosku o potwierdzenie spełniania ustawowych warunków nie inicjuje procedury dokonania zmian dostosowawczych, a stanowi tylko informację o zmianach już dokonanych, które to zmiany organ ARiMR ma niejako zatwierdzić potwierdzając spełnienie warunków. Zatem rozpatrując wniosek grupy o potwierdzenie spełnienia warunków uznania złożony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r., podczas weryfikacji spełniania warunków uznania organy obu instancji realizując procedurę potwierdzenia spełnienia warunków uznania winny odnieść się do dostosowania zapisów aktu założycielskiego.

Organ odwoławczy w tej sprawie stwierdził w trakcie dokonywanej analizy, że w aktach znajduje się akt założycielski tj. umowa Spółki w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz tekst jednolity umowy Spółki na dzień 10 grudnia 2013 r., nie mający jednak formy aktu notarialnego, który został załączony do wniosku przez grupę jako aktualna umowa spółki. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia dokumentów dotyczących wprowadzanych zmian do pierwotnego tekstu umowy Spółki z dnia [....] czerwca 2001 r. (Rep. A Nr [...]), Spółka załączyła kopie umów członkowskich zawartych przez Spółkę z członkami oraz poinformowała, że nie posiada regulaminu członkowskiego, nie przedstawiła innych dokumentów doprecyzowujących obowiązki i uprawnienia członków grupy. Organ odwoławczy ustalił po analizie złożonych dokumentów, że aktem notarialnym z dnia 10 kwietnia 2003 r., Rep. A Nr [...] przyjęto tekst jednolity umowy Spółki. Ostatnia zmiana do umowy została wprowadzona 10 grudnia 2013 r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...], przy czym, jak wynika z pisma wyjaśniającego z 27 czerwca 2017 r., po tym terminie G. Sp. z o.o. nie wprowadzała zmian do umowy Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko przyjęte przez organy a za nim Sąd I instancji, że niezasadne jest stanowisko skarżącej odnośnie spełnienia wymogów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. w zakresie zawartych w umowie Spółki celów działania grupy. Należy zaakcentować, że ustawą z dnia 11 września 2015 r. dokonano zmiany brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. w zakresie celów działania grup producentów rolnych. Zmiana brzmienia tego przepisu miała niewątpliwie na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013, ze względu na realizację których grupy producentów rolnych miałyby możliwość otrzymania wsparcia finansowego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zaplanowano bowiem kontynuowanie wsparcia dla grup producentów rolnych, ale otrzymana pomoc finansowa może być wydatkowana jedynie zgodnie z celami określonymi w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013. Uzasadnione było zatem rozszerzenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych, o cele zdefiniowane w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013. W umowie Spółki brak było pełnego katalogu celów wyszczególnione w art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r., ze względu na które grupa jest tworzona.

Prawidłowo Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Opolu wywiódł, co słusznie uznał Sąd I instancji za zgodne z prawem, że umowa Spółki (tj. § 8) nie przewidywała sankcji za niespełnianie przez członka warunków określonych w art. 2 i 3 ustawy (wymóg wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2000 r.). Umowa spółki przewiduje jedynie sankcje z tytułu niewypełniana nałożonych na członka obowiązków lub "w przypadku innego naruszenia podstawowych obowiązków (...) wynikających z niniejszej umowy", co nie gwarantuje jednak prawidłowej realizacji wymagań ustawowych z uwagi na fakt, że umowa spółki nie zawiera zapisów zgodnych z wymogami ustawy w nowym brzmieniu (np. w zakresie obowiązku produkcji i sprzedaży do grupy przez członka w każdym roku działalności co najmniej 80 % wyprodukowanych przez siebie produktów z grupy produktów uznania).

W zakresie dostosowania się grupy do spełniania warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r. organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w umowie Spółki brak było zaktualizowanych zapisów w tym zakresie. Organ trafnie ustalił także, że w umowie brak było ponadto zapisów dotyczących wymogu osiągania przychodów ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków na poziomie co najmniej 50% całości przychodów ze sprzedaży (tj. warunek z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r.), a także zapisów dotyczących obowiązujących członków zasad produkcji, w tym dotyczących jakości i ilości produktu lub grup produktów oraz sposobu przygotowania produktów do sprzedaży (tj. warunek z art. 3 ust. 1 pkt 5 z dnia 15 września 2000 r.). W przedstawionych umowach członkowskich znajduje się jedynie zapis zgodnie z którym "produkt powinien odpowiadać obowiązującym normom jakościowym".

W odniesieniu do warunku sprzedaży do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych produktów przez każdego z członków, w sposób prawidłowy ustalono, że zapisy zawarte w § 7 pkt 5 umowy Spółki zobowiązują członków do sprzedaży do grupy całości wyprodukowanego produktu wraz z odstępstwami. Powyższy zapis nie spełnia wymogu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r., zgodnie z którym każdy z członków grupy w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Celem zmiany brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. było wskazanie wprost obowiązku corocznego, tj. w każdym roku działalności grupy produkowania oraz sprzedawania do grupy przez jej członków co najmniej 80% wyprodukowanych przez nich produktów z grupy uznania. Takie rozwiązanie miało na celu umożliwienie producentowi rolnemu (członkowi) wykorzystania maksymalnie 20% wolumenu jego produkcji w sposób inny niż sprzedaż do grupy. Reasumując Sąd pierwszy instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, że zapis pozostawiony w umowie Spółki, pomimo przewidzianych odstępstw, nie gwarantował członkom Grupy ich ustawowych praw.

W kontekście powyższych rozważań należy wskazać, że art. 4 ust. 1 ustawy o grupach zawiera zamknięty katalog zapisów, które powinny zostać zawarte w treści aktu założycielskiego (umowy spółki). Wśród zapisów tych nie ma wymogu wpisania w takim dokumencie expressis verbis zapisów o realizacji celów, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producentów. Niewątpliwie jednak przedmiot umowy spółki, określony w niej zakres i cele działalności, nie może stać w sprzeczność z realizacją takich celów. Spełnienie warunku realizacji takich celów może być stwierdzone bez dosłownego zapisania tych celów w akcie założycielskim (umowie spółki), jeśli realizację tych celów można stwierdzić na podstawie analizy przedmiotu i celu działalności wynikającego z treści aktu założycielskiego (umowy spółki) i analizy innych dokumentów grupy oraz jej działalności.

Jednak stwierdzenie braku wpisania celów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producentów nie wpłynęło na prawidłowe stwierdzenie, że strona skarżąca nie spełniła także innych warunków uznania ze względu na wskazane wyżej naruszenia. Prezes ARiMR trafnie skonstatował zatem, że grupa nie dostosowała swojego aktu założycielskiego do wymagań nałożonych ustawą o zmianach w określonym w ustawie o zmianach rocznym terminie.

Za nieuprawnione Sąd uznał zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Organy orzekające w sprawie działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dokonały oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a.) Organy w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśniły także zasadnicze powody podjętych rozstrzygnięć, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, skoro treść art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 ustawy o zmianach nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to nie można podzielić zarzutu naruszenia w zakresie odnoszącym się do rozumienia określonych w przywołanym przepisie obowiązków w zakresie potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach.

Ponadto należy wskazać, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o potrzebie wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, czego miałby dokonać organ I instancji. Nie można, w ocenie NSA, podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego tracić z pola widzenia art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające nie w całości albo nie w większym zakresie, to tak jak w tej sprawie, zasadnym jest wykorzystanie do tego celu normy prawnej zawartej w przepisie art. 136 k.p.a.

Powyższe konstatacje znajdują potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Sąd kasacyjny wskazuje bowiem w jurysdykcji, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21, LEX nr 3246990). Organ odwoławczy – w myśl art. 138 § 2 k.p.a. – jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22, LEX nr 3304311). Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, LEX nr 3218194). W świetle przedstawionej argumentacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać także za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.