Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 318/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 , art. 80 , art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.K. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia 26.09.2012 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) na wniosek B.G.-O. i R.O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: przyłącza wod.-kan., kanalizacji deszczowej do studni chłonnych, dojazdy i dojścia, zjazdu z drogi gminnej, budowy murów oporowych, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] , położonych w Z. oraz rozbiórki istniejącego budynku na działce nr ew. [...] obr. [...]

W uzasadnieniu organ podał, że B.G.-O. i R.O. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę w/w inwestycji w dniu 19.07.2012 r.

W dniu 31.08.2012 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany wraz z nowym zagospodarowaniem terenu sporządzonym na nowej mapie do celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego w dn. 21.08.2012 nr ew. [...] .

Odnosząc się do zastrzeżeń strony postępowania odnośnie niezachowania odległości między budynkami oraz nieprawidłowości złożonej mapy do celów projektowych organ wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów, teren działki nr ew. [...] obr. [...] stanowi użytek [...] Teren inwestycji i tereny sąsiednie są zurbanizowane, gdyż działki są zabudowane, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten jest terenem budowlanym o symbolu MN/MP-6. Nie byłoby to możliwe, gdyby działki stanowiły użytek leśny.

Organ wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zakres kontroli projektu przez organ. Badając kompletność projektu budowlanego, organ bada zgodność projektu m.in. z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji, aby kwestionować dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę. Ponieważ mapa przedstawiająca zagospodarowanie terenu wykonana została przez uprawnionego geodetę i aktualnie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, organ przyjął, że mapa do celów projektowych została wykonana prawidłowo. Wobec faktu, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera część opisową i część rysunkową, organ uznał, że wymagania przepisów w tym zakresie zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutu braku wymaganej odległości pomiędzy budynkiem będącym w budowie na działce nr ew. [...] a budynkiem projektowanym, organ wyjaśnił, że budynek będący w budowie to budynek ze ścianami drewnianymi impregnowanymi do stopnia nierozprzestrzeniania ognia, a przewidywane w projekcie pokrycie dachu to blacha. Budynek taki uznaje się za nierozprzestrzeniający ognia i wymagana odległość pomiędzy budynkami, na podstawie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynosi 8,0 m. Warunek ten został spełniony, gdyż odległość projektowana wynosi 8,58 m.

Miasto Z. w rejonie ul. [...] posiada obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[...] " uchwalony przez Radę Miasta Z. Nr [...] w dniu 9.09.2010 r. Plan obowiązuje od dnia 30.10.2010 r. Zgodnie z ustaleniami w/w planu projektowany budynek położony jest w terenie oznaczonym symbolem MN/MP-6, przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wynajem pokoi w budynku mieszkalnym oraz zabudowę pensjonatową. Budynek zaprojektowano jako pensjonatowy, dlatego też projektowaną inwestycję należy uznać za zgodną z w/w ustaleniami planu miejscowego. Projekt zagospodarowania działki opracowano zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W projekcie budowlanym - część architektoniczna - znajdują się wykresy ( [...] ) sprawdzające warunki określone w § 13 i 60 rozporządzenia, dotyczące zachowania naturalnego oświetlenia dla budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] Z przedstawionych wykresów wynika, że warunki naturalnego oświetlenia dla tego budynku są spełnione. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja projektowa zawiera postanowienie konserwatora z dnia 07.03.2011r. znak: [...] . wyrażające zgodę na rozbiórkę istniejącego budynku oraz postanowienie konserwatora z dnia 18.07.2011r. znak: [...] uzgadniającą projektowaną inwestycję w zakresie wymagań konserwatorskich. Projekt zawiera również pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wód opadowych znak: [...] z dnia 23.05.2011r oraz inne wymagane uzgodnienia.

Za prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych zgodnych z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami odpowiada projektant - oświadczenia w tym zakresie zostały złożone przez projektantów i sprawdzających. Prawidłowość rozwiązań zawartych w projekcie została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, rzeczoznawcę do spraw higieniczno-sanitarnych. Lokalizacja projektowanych przyłączy została uzgodniona przez Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej.

Ponadto w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. poz. 463) projektant części konstrukcyjnej i geolog złożyli oświadczenia potwierdzające odpowiednio prawidłowość przyjętych warunków gruntowych i kategorii geotechnicznej oraz prawidłowość wykonanych badań podłoża gruntowego. Inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Projekt budowlany jest kompletny, spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1,2,3 Prawa budowlanego i został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Od ww. decyzji odwołał się J.N.-K. Odwołujący podniósł zarzuty co do prawidłowości elementów mapy do celów projektowych w zakresie oznaczenia jako użytków Lz - zieleni leśnej i nienaniesienia granicy lasu, oznaczonej na poprzedniej mapie do celów projektowych. Kwestionował stanowisko organu I instancji, dotyczące wyjaśnień co do tego czy w pobliżu inwestycji znajduje się las, w tym wyliczenia powierzchni pokrytej roślinnością leśną (uprawami leśnymi). Wątpliwości odwołującego wzbudziły rozwiązania projektowe planowanych zmian w ukształtowaniu terenu i możliwości pokonania - zabezpieczenia różnic poziomu terenu. Odwołujący się zarzucił również pogorszenie warunków oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia pomieszczeń w należącym do niego budynku jakie wystąpi po wybudowaniu planowanego obiektu. Podważał rzetelność analiz wykonanych przez projektanta. Skarżący podnosił uciążliwość balkonów zaprojektowanych od strony jego budynku z uwagi na potencjalne zachowania turystów. Konkludował, że wzniesienie budynku w planowanym kształcie przyczyni się do obniżenia wartości jego nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia 12.09.2013 r., nr [...] , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6.03.2014 r., wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 1493/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na rozbieżności między częścią tekstową i opisową projektu budowlanego odnośnie do podanej przez projektanta powierzchni całkowitej kondygnacji "0" (parter). Zdaniem sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił również dostatecznie kwestii naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zbyt bliskie usytuowanie "skarpy" przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Z przepisu tego wynika, że wymagana odległość 3 bądź 4 metrów od granicy działki może zostać pomniejszona przez stanowiący część budynku taras o maksimum 1,3 m i nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy typami tarasów. Uznać zatem należy, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5, niezależnie od sposobu jego wykonania. W konsekwencji także taras ziemny, o ile nie stanowi on odrębnej budowli ziemnej, winien zostać zakwalifikowany jako część budynku, a tym samym jego odległość od granicy działki pozostawać musi w zgodzie z przytoczonymi wyżej normami. Gdy budowa wymaga wykonania nasypu ziemnego (skarpy) nasyp taki, zdaniem sądu, stanowi część konstrukcji tarasu, a tym samym objęty winien być takimi samymi normami co do minimalnej odległości od granicy działki.

Odnośnie do ustaleń dotyczących kondygnacji "0" (parter), sąd podniósł, że o ile jest ona prawidłowo traktowana jako kondygnacja podziemna w rozumieniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " - uchwała Rady Miasta Z. z 9.09.2010r. nr [...] i w odniesieniu do liczenia (określenia) zawartych w tym akcie parametrów (np. liczby kondygnacji nadziemnych, powierzchni zabudowy), to na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane i aktów wykonawczych sytuacja jest odmienna. Pojęcia "podziemnej części budynku" w rozumieniu przywołanego przepisu § 12 ust. 7 rozporządzenia nie należy utożsamiać z "kondygnacją podziemną", zdefiniowaną w § 3 pkt 17 rozporządzenia i w rezultacie objaśniać je przez odwołanie się do tej definicji. Termin "podziemna części budynku", w braku definicji legalnej, należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem. W analizowanym tu kontekście "podziemny" znaczy tyle co "znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi, wykonany pod ziemią". W rezultacie, na gruncie § 12 ust. 7 rozporządzenia, należy ograniczyć się do badania, czy sporna część budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego go terenu – o czym przywołany przepis wyraźnie stanowi. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa część budynku (poziom 0 – parter) nie znajduje się w całości całkowicie poniżej poziomu terenu (a nawet tam, gdzie wedle projektu ma być pod ziemią, to wynika to z faktu podniesienia poziomu terenu, nadsypania gruntu), to brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu § 12 ust. 7 rozporządzenia. Zatem również na poziomie tej kondygnacji ma zastosowanie § 12 ust. 1-3 rozporządzenia.

Co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących braku uzgodnienia rozbiórki z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przekroczenia maksymalnej wysokości budynku, niezgodności podkładu geodezyjnego z istniejącym stanem terenu, braku dostosowania "do zabytkowego sąsiedztwa" sąd stwierdził, że są całkowicie bezzasadne.

Wojewoda decyzją z dnia 2.01.2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że w pismach z dnia 26.06.2014 r. i z dnia 29.11.2014 r. pełnomocnik inwestora, będący równocześnie projektantem branży architektonicznej w przedmiotowej sprawie ustosunkował się do uwag i zaleceń wyroku, jak również złożył wyjaśnienia oraz opracowanie w formie skoroszytu, zawierające sześć rysunków - Projekt budowlany - rysunki uzupełniające -11.2014 r. Dwukrotnie, stosownie do zajętego stanowiska wypożyczył też projekt budowlany celem jego uzupełnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązują nadal ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego K. przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 9.09.2010 r.

Pismem wniesionym w dniu 11.07.2014 r. projektant wyjaśnił przyczynę zauważonej przez sąd rozbieżności w wartościach sumarycznej powierzchni pomieszczeń parteru w części rysunkowej i opisowej. Projekt został doprowadzony przez projektanta do spójności. W kwestii stanowiska sądu odnośnie wykonanej skarpy, organ przyjął rozwiązanie zaproponowane przez projektanta, polegające na obniżeniu korony skarpy i częściowym odsłonięciu zewnętrznej ściany żelbetowej bez otworów, będącej w części ścianą tarasu, a w części ścianą, na której oparty jest stropodach zielony. Zabieg ten powoduje iż nie ma przesłanek, aby obniżoną skarpę traktować nadal, tak jak zalecił to sąd, jako element tarasu ziemnego i stosować do niej wymogi zachowania odległości przewidziane ww. przepisie w odniesieniu do tarasów. Pozostałe skarpy uformowane od strony działek nr ewid. [...] i [...] , jak wyjaśnił projektant, nie są powiązane z tarasami tylko ze stropodachami zielonymi niebędącymi tarasami, zatem nie ma przesłanek, aby traktować je przez analogię do wykładni sądu jako elementy tarasów ziemnych.

Odnośnie uwagi o konieczności przebadania czy zachowane zostały wymogi dotyczące prawidłowego, zgodnego z § 12 ust. 1-3 rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, elementów budynku (ścian zewnętrznych) w poziomie parteru ze względu na brak przesłanek do uznania, że budynek w poziomie parteru ( +/-0.00) to poziemna część budynku, o której mowa w § 12 ust. 7 rozporządzenia organ wskazał, że projektant w piśmie z dnia 11.07.2014 r. wyjaśnił, że odsłonięta ściana parteru znajduje się w odległości 3,06 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz że odległość wszystkich ścian znajdujących się ponad terenem spełniają wymogi § 12. Te ściany, które zaprojektowano w odległości mniejszej niż 4 od granic z sąsiednimi działkami nie posiadają otworów, a zbliżone na odległość mniejsza niż 3 m znajdują się całkowicie poniżej poziomu terenu. Ponadto, pełnomocnik - projektant zaznaczył, że załącza do pisma rysunek przedstawiający odległości poszczególnych elementów budynków takich jak ściany zewnętrzne, okapy, balkony, ze szczegółowym zwymiarowaniem odległości tych elementów do granic sąsiednich działek. W załączonym skoroszycie faktycznie znajduje się rysunek oznaczony nr [...], na którym przestawiono obrys parteru, dachu (okapów) i balkonów ale też piwnic ze zwymiarowaniem odległości do granic. Przy założeniu, że poziom piwnic "- 2,87", w całości stanowi część podziemną budynku (o której mowa § 12 ust. 7), ponieważ wjazd do garażu nie przeszkadza uznać, że to podziemna część budynku, to z rysunku tego wynika, że odległości do granic normowane § 12, są zachowane.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego stanowi odpowiedź na kwestie zauważone w wyroku WSA jako wymagające wyjaśnienia.

Organ odwoławczy nadmienił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest ani projektantem, ani sprawdzającym, projekt budowlany. Zakres kontroli przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego określony został w art. 35 ustawy Prawo budowlane i nie można oczekiwać aby organ wychwycił wszystkie braki, niespójności czy błędy projektu budowlanego.

W postępowaniu uzupełniającym organ odwoławczy nie ograniczył się wyłącznie do wyjaśnienia kwestii, na które zwrócił uwagę WSA. Pomimo tego, iż nie była kwestionowana przez sąd prawidłowość wyliczenia powierzchni zabudowy, projektant został wezwany do przedłożenia cząstkowych wyliczeń tej powierzchni. Wyliczenia te zostały przestawione na rys. nr [...] znajdującym się w skoroszycie dołączonym do pisma z dnia 29.11.2014 r. i potwierdzają wartość 256,86 m2, podaną w projekcie budowlanym - w opisie do projektu zagospodarowania terenu, jak i na rysunku projektu zagospodarowania. Wartość ta zapewnia (przy powierzchni działki budowlanej nr ewid. [...] , w całości leżącej w terenach budowlanych MN/MP-6 - 769 m2), spełnienie (nieprzekroczenie) wymaganego współczynnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy zgodnie z ustaleniami mpzp. § 20 pkt. 2 f) mpzp. Odwołując się do brzmienia § 4 pkt. 5 ) definiującego powierzchnię zabudowy oraz § 20 mpzp: pkt. 2 g) i 2 h) w których jest mowa o kondygnacjach nadziemnych, organ wskazał, że w kontekście tych przepisów bezsprzeczne jest, że dla potrzeb oceny co do zgodności projektu budowlanego z mpzp, w tym zachowania wymaganego współczynnika powierzchni zabudowy, należy obliczyć powierzchnię po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych kondygnacji - poz.+ 3, 63, tak jak to obliczył projektant, a nie odnosić tych obliczeń do poziomu kondygnacji parteru. O bezzasadności zarzutu o przekroczeniu dopuszczalnej wysokości budynku przesądził WSA w uzasadnieniu wyroku.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania doprecyzowane zostały przez projektanta, zasygnalizowane w dotychczasowej wersji projektu budowlanego, rozwiązania dotyczące ukształtowania terenu (bardzo skomplikowane i urozmaicone). Rozwiązania te przedstawione zostały na rysunku nr [...] , dołączonym do ww. pisma projektanta z dnia 29.11.2014 r. Na rysunku tym określone zostały też charakterystyczne rzędne terenu. Kwestia bezpieczeństwa odprowadzenia wód opadowych (niezalewania działki nr ewid. [...] ) została szczegółowo przeanalizowana w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody z dnia 12.09.2013 r., znak; [...] i nie została zakwestionowana przez sąd. Analiza przedłożonego rysunku, z uwzględnieniem projektowanych rzędnych i istniejących rzędnych terenów sąsiednich, pozwala na stwierdzenie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo kierowania wód opadowych w odmienny sposób niż spływały one dotychczas. Jak wskazuje rysunek, wody opadowe, które nie zostaną przyjęte przez teren własny, spłyną zgodnie z dotychczasowym stanem w kierunku jaru przylegającego do północno-zachodniego narożnika działki inwestora zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Projektant poza ww. rysunkiem [...] wykonał jeszcze dodatkowe rysunki - widoki, przekroje, na których przedstawił zarówno projektowane ukształtowanie terenu jak i np. obrysy części budynku znajdujące się poniżej poziomu terenu. Uzupełnienia w zakresie projektowanego ukształtowania terenu naniesione zostały też w projekcie budowlanym, w takim w zakresie jakim było to możliwe (by nie zaciemnić, tj. by nie doprowadzić do unieczytelnienia rysunków).

Opisane uzupełnienia w ocenie organu wpływają na doprecyzowanie projektu budowlanego i wraz z uwzględnieniem wcześniej opisanych uzupełnień, wyjaśnień i korekty wprowadzonej do projektu budowlanego, co do wysokości korony skarpy, pozwalają na stwierdzenie, iż projekt jest zgodny z zapisami mpzp a projekt zagospodarowania terenu z przepisami z tym z warunkami technicznymi, projekt można uznać za kompletny, posiadający wymagane opinie i uzgodnienia oraz sprawdzenia. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i będące członkami izb samorządu zawodowego. Projektant i sprawdzający odpowiadają za prawidłowość projektu budowlanego i przyjętych w nim rozwiązań. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brak jest przesłanek do podważania tego oświadczenia.

Zatem, stwierdzono spełnienie wymogów określonych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a wprowadzona korekta - obniżenie skarpy nie powoduje zmiany projektu budowlanego, wymagającej opracowania nowego projektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.K. domagając się uchylenia decyzji, jak również stwierdzenia nieważności zapisów § 4 pkt 3 i 5 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 9.09.2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego K. "jako oczywiście sprzecznego z przepisami wyższego rzędu" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że definicja kondygnacji nadziemnej i podziemnej zamieszczona w miejscowym planie rażąco narusza prawo. Kwestię wysokości budynku reguluje § 6 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast żaden przepis nie daje kompetencji ustalenia definicji rozumienia tych pojęć. Podobny zarzut skarżący wystosował odnośnie powierzchni zabudowy, którego rozumienie jest odmienne od tej określonej w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Tak samo rozumiane jest to pojęcie na gruncie ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego.

Ponadto zdaniem skarżącego zaprojektowane tarasy ziemne i skarpy od strony działek [...],[...],[...] nadal nie spełniają wymagań rozporządzenia w zakresie odległości od granic działki. Nie przedłożono również szczegółowego bilansu zagospodarowania terenu działki. Wreszcie skarżący zarzucił również naruszenie art. 10 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wreszcie, podkreślić należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. II SA/Kr 1493/13 uprzednio wydanej decyzji Wojewody z dnia 12.09.2013 r.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 1493/13:

- wobec rozbieżności występującej między częścią tekstową i opisową projektu budowlanego, odnośnie wskazanej przez projektanta powierzchni całkowitej kondygnacji "0" (parter), organ administracyjny powinien więc doprowadzić do spójności projektu budowlanego w tym zakresie,

- każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), niezależnie od sposobu jego wykonania,

- oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia, czy też należy stosować regułę ogólną z § 12 ust. 1 rozporządzenia należy dokonać na gruncie prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. a nie zapisów planu miejscowego,

- na poziomie kondygnacji parteru "0" – parteru ma zastosowanie § 12 ust. 1-3 rozporządzenia,

- organ odwoławczy dokona weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z przepisami § 12 ww. rozporządzenia,

- zarzuty dotyczące braku uzgodnienia rozbiórki z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przekroczenia maksymalnej wysokości budynku, niezgodności podkładu geodezyjnego z istniejącym stanem terenu, braku dostosowania "do zabytkowego sąsiedztwa" są w świetle zebranego materiału dowodowego, złożonego projektu budowlanego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu całkowicie bezzasadne.

Dokonana przez Sąd, na podstawie powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż narusza przepisy art. 7, 77, 80 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego, art.35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego oraz art.153 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dla prawidłowego wykonania tego obowiązku przez organ niezbędnym jest właściwe sporządzenie tego projektu.

Zgodnie z przepisem art.34 ust.2 prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Jak z kolei stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (17.07.2012 r.) projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu (§ 6 ust.1). Wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego (§ 7 ust.1).

W myśl § 8 ust. 2 pkt 4) i 9) rozporządzenia - część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Stosownie do treści § 8 ust.3 rozporządzenia część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna m.in. określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.

Z kolei część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna m.in. przedstawiać: elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego oraz przekroje, przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego i rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem. Część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego (§ 18).

Zatwierdzony przez organ projekt budowlany wszystkich tych warunków nie spełnia.

Odczytanie projektu utrudnia fakt, że w projekcie architektoniczno-budowlanym rzuty kondygnacji przedstawiono odwrotnie w stosunku do kierunków świata niż usytuowanie budynku w projekcie zagospodarowania terenu. Dodatkowe rysunki i wyjaśnienia projektanta znajdują się w aktach administracyjnych, nie zostały bowiem włączone do projektu budowlanego. Tymczasem, stosownie do wskazanych wyżej reguł powinny stanowić część projektu budowlanego, skoro bez nich nie jest możliwe poprawne odczytanie jego treści. Nadto, ze względu na ukształtowanie terenu, jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego będzie możliwe m.in. dopiero wówczas, gdy wszystkie rysunki elewacji będą przedstawiać również kondygnację "-1" projektowanego budynku.

Sprzecznie ze wskazanymi wyżej zasadami, wynikającymi z § 8 ust. 2 pkt 9) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., powierzchnia zabudowy nie została policzona zgodnie z normą PN-ISO 9836. Zgodnie z nią przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku

na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Np. balkon jako element wprost nie wyłączony w normie oraz widoczny w rzucie pionowym, należy wliczyć do powierzchni zabudowy budynku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.03.2013 r. sygn. IV Sa/Po 1226/12).

Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień projektanta (przyjętych bez zastrzeżeń przez organ), powierzchnię zabudowy policzono zgodnie z zasadami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli biorąc pod uwagę zewnętrzny obrys przegród zewnętrznych budynku na wysokości pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku (w analizowanym przypadku I piętra).

Nadto, na rysunku nr [...] przedstawionym przy piśmie z dnia 29.11.2014 r. podano "zestawienie powierzchni cząstkowych" powierzchni zabudowy – bez wskazania jednakże których części budynku dotyczą. Obrys budynku przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu (mający wpływ na obliczenie powierzchni zabudowy) musi być wykonany w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego. Istotne jest zatem szczegółowe ustalenie, które części budynku wystają, a które nie wystają ponad powierzchnię terenu.

Poprawki naniesione na rysunku [...] projektu w dniu 18.08.2014 r. są nieczytelne. To samo należy odnieść do rysunku [...]. Na rysunku nr [...] na skutek poprawek nie wskazano istniejącego ukształtowania terenu. Rysunek nr[...] również jest nieczytelny. Niedopuszczalne jest dokonanie skreślenia i zamiast prawidłowego wrysowania skarp – odesłanie do rysunku nr [...]

Na rysunku [...] nie zwymiarowano odległości do granicy z działką nr [...] .

Zwrócić również należy uwagę, że jak wynika z rysunku [...] oraz wyjaśnień projektanta zawartych w piśmie z dnia 29.11.2014 r., projektowany poziom terenu od strony – jak się wydaje działki nr [...] – planowany jest na poziomie stropu poziomu "-1", czyli stropodachu zielonego (jak to zaznaczono na rysunku ZT-2). Projektant wskazał, że stropodachy, za wyjątkiem stropodachu od strony południowej, nie pełnią funkcji tarasów i dlatego nie podano ich odległości od granic działki. Zgodnie z § 12 ust. 7 rozporządzenia, tylko w przypadku, gdy jakieś części budynku znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie ustala się ich odległości do granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Z rysunku nr [...] wynika, że na stropodach prowadzi wyjście z sali restauracyjnej. Dlatego też niezbędne jest dokonanie oceny, czy stropodach ten nie stanowi w istocie tarasu (por. również rys [...] ).

Niezbędne jest również wykonanie dodatkowych rysunków przekrojów i ich precyzyjnych opisów, a to ze względu na treść przepisu § 12 ust.7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz.U.2002.75.690 ze zmianą Dz.U.2010.239.1597). Z przepisu tego wynika bowiem, że nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlanych do podziemnej części budynku tylko wtedy, jeżeli część tego budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Na rysunku nr [...] , jak się wydaje, przedstawiono istniejące ukształtowanie terenu otaczającego część budynku wysuniętą w stronę działki nr [...] . Fragment tej części znajduje się powyżej terenu. Zawartość przedłożonego projektu budowlanego uniemożliwia dokonanie tego sprawdzenia. Rzeczą organu będzie dokonanie oceny, czy obsypanie ścian ziemią po zakończeniu budowy spowoduje spełnienie przesłanki z § 12 ust.7 rozporządzenia, że "część budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu". To samo odnieść należy do części budynku od strony działki nr [...].

Koniecznym jest także opatrzenie komentarzem rysunku nr [...] , który został przedłożony przy piśmie projektanta z dnia 29.11.2014 r. Tylko bowiem z oświadczenia projektanta wynika, że wszystkie ściany znajdujące się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią nie posiadają otworów. Z rysunku natomiast nie wynika do jakich części budynku zostały podane wymiary: np. : (linia zielona) [...],[...],[...], (linia czerwona) [...],[...] (linia fioletowa) [...], Przy tak różnorodnym ukształtowaniu terenu jest to niezbędne.

Dlatego też ocena organu, że treść rysunku nr [...] jest wystarczająca do przyjęcia, że odległości do granic normowane § 12 rozporządzenia, są zachowane, jest przedwczesna.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest ani projektantem, ani sprawdzającym projekt budowlany, a skoro zakres kontroli został określony w art.35 ustawy Prawo budowlane, to nie można oczekiwać, że organ wychwyci wszystkie braki, niespójności czy błędy projektu budowlanego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że tak jak do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, tak na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,

b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych (art.81 ust.1 prawa budowlanego).

Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponieważ zatwierdzenie projektu budowlanego odbywa się w formie decyzji administracyjnej (podobnie jak wydanie pozwolenia na budowę), to akt ten musi spełniać wszystkie wymogi proceduralne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zobowiązane są zatem do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Obowiązek taki wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do przepisu art. 35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sprawdzenie to powinno zatem obejmować zbadanie między innymi, czy zachowane zostały odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich. Jeżeli treść projektu zagospodarowania działki (opisowa i graficzna) uniemożliwia dokonanie takiej konkluzji, powinnością organu jest dokonanie analizy pozostałej części projektu budowlanego, a jeżeli i to jest niewystarczające, ewentualnie zażądanie uzupełnienia projektu budowlanego.

Na mocy uprzednio wydanego, wyżej cytowanego wyroku Wojewoda zobowiązany był do dokonania weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z przepisami § 12 rozporządzenia. Łączyło się to z koniecznością ustalenia czy, a jeżeli tak, to które części budynku znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Istotne znaczenie będzie miało w szczególności ustalenie, czy projektowane stropodachy nad kondygnacją "-1", które mają być, jak wskazał projektant - "obsypane ziemią", znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Dopiero ustalenie tych faktów pozwoli na dokonanie oceny, czy usytuowanie projektowanego budynku nie naruszy przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ustosunkowując się do żądania stwierdzenia nieważności zapisów § 4 pkt 3 i 5 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 9.09.2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego K. , stwierdzić należy, że stosownie do treści art.135 p.p.s.a. Sąd może orzekać jedynie w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W rozpatrywanej sprawie skarga została złożona na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Poza granicami kontrolowanej sprawy leży się zatem kwestia ewentualnej nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie było możliwe kontrolowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a) i c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej przedstawione argumenty wskazują na ziszczenie się tych przesłanek.

Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu orzeczono jak w punkcie I wyroku .

Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.