Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1379/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 28/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 listopada 2019 r. nr 9004-2019-00039 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 28/20 oddalił skargę A (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Organ, Dyrektor ARiMR) z 13 listopada 2019 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Skargę kasacyjną – bez wskazywania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub – stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. – uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR "z jednoczesnym zobowiązaniem organu II instancji do zmiany swojej decyzji poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w Żarach zs. w Lubsku i przyznanie Spółce płatności ONW za rok 2017 zgodnie z wnioskiem"; Spółka nadto zażądała zasądzenia od Dyrektora ARiMR na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono (treść zarzutów zrelacjonowano z zachowaniem ich oryginalnej pisowni):

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit a lit h rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka A nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1d Rozporządzenia nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8 niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 w związku z błędną jego subsumcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

10. naruszenie normy art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020;

11. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020);

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (rozporządzenie PRŚ 2013);

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014–2020;

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

i w konsekwencji błędne przyjęcie, że spółka A jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

II. Naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (ustawa zw. PROW 2007–2013) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj. naruszenie:

a) normy art. 19 ustawy PROW 2007–2013 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji,

b) norm art. 10, 18 i 20 ustawy PROW 2007–2013 poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału stronie w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

2. przepisu art. 1 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)–c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

a) niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w l i II instancji,

b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

3) przepisu art. 1, art.3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a) - c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 80 KPA, art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4) oraz 27 ustawy PROW przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącej, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze na decyzję organu II instancji jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe;

4. przepisu art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

5. przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) Ustawy PRO W 2007–2013 poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

6. art. 21 ust. 2 pkt 2) Ustawy PRO W 2007–2013 poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia, iż nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4) Ustawy PROW 2007–2013 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pomięciem obowiązków organów i Sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności;

8. przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (ustawa zw. PROW 2014–2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:

a) naruszenie art. 24 PROW 2014–2020 i przedłużające się prowadzenie postępowania,

b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt. 3) i 4) PROW 2014–2020 nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych,

c) art. 27 ust. 2 PROW 2014–2020 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

9. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 KPA oraz art. 21 ust 2 ustawy PROW 2007–2013),

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 KPA),

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 KPA),

d) art. 9 KPA albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania,

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 KPA),

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a KPA) – organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

10. rażące naruszenie normy art. 15 w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 oraz art. 127 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie z 25 lutego 2022 r. strona zawarła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym zaś kontekście - w pierwszej kolejności – zwrócić trzeba uwagę na fakt, że wszystkie akty normatywne powołano bez wskazania dat ich uchwalenia i miejsca publikacji, co stanowi o braku profesjonalizmu wnoszącego skargę kasacyjną.

Przechodząc zaś do poszczególnych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, mających oparcie w treści art. 174 p.p.s.a., wskazać należy, że w konstrukcji poszczególnych zarzutów (chociaż nie wszystkich) nie powołano przepisów p.p.s.a., co stanowi bardzo istotny mankament; Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ten niedostatek już w drugim akapicie niniejszego uzasadnienia. Tak więc – już na samym wstępie rozważań wskazać trzeba, że domeną Sądu I instancji jest ocena – stosownie do treści art. 145 i dalszych p.p.s.a. – działań lub zaniechań organów administracji publicznej i ta ocena prawna, jak również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarga kasacyjna, która jest wnoszona do Sądu II instancji nie rodzi obowiązku – po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego – poszukiwania podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Te zaś – o czym już była wyżej mowa – to konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego w ścisłym powiązaniu z regulacjami zawartymi w p.p.s.a. Bynajmniej nie sanuje tego braku powołanie – in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej – art. 188 w zw. z art. 145a p.p.s.a. w nawiązaniu do możliwości jakie stwarza treść art. 145–151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie może też – w postępowaniu kasacyjnym – w warstwie uzasadnienia skargi kasacyjnej doszukiwać się norm p.p.s.a., a następnie rekonstruować poszczególne zarzuty, a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu, o czym także była już mowa.

W efekcie należy przyjąć, że merytorycznej ocenie poddaje się tylko jeden z zarzutów o charakterze procesowym, a mianowicie II.3 petitum skargi kasacyjnej; formalnie prawidłowo powiązano tam regulacje p.p.s.a. wiążąc je z zapisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także bliżej nieokreślonej "ustawy PROW", to jednak w uzasadnieniu tego zarzutu (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) brakuje jakiegokolwiek odniesienia (vide str. 5–6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) do treści art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 27 "ustawy PROW". Jednocześnie powołując w zarzucie zapisy "art. 7, 77 i art. 80 KPA" w żaden sposób nie oceniono krytycznego stanowiska Sądu I instancji, który wskazał na istotne w tym względzie ograniczenia w funkcjonowaniu tych przepisów (vide str. 27 i nast. uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Dodatkowo wskazać też należy, że powołanie w zarzucie kasacyjnym, mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest nieprawidłowe albowiem dotyczy on naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji – z przyczyn wyżej wskazanych – ani powołane przepisy, ani powiązana z tym argumentacja w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie stwarzają podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Pozornie prawidłowo zbudowany jest zarzut II.2 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów art. 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) – problem w tym tylko, że ten akt normatywny nie zawiera art. 145. Powołany zaś art. 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno z konstrukcji treści samego zarzutu, jak też uzasadnienia trudno ustalić na czym jego naruszenie polegało; ramowy charakter tego przepisu nie pozwala na uznanie, że jego powołanie "rekompensuje" wszystkie niedostatki w zakresie precyzyjnego wskazania naruszonych norm p.p.s.a. Wprawdzie znakomita część uzasadnienia skargi kasacyjnej to polemika z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, to jednak jest ona czyniona w całkowitym oderwaniu od wskazania konkretnych przepisów p.p.s.a., które zostały naruszone.

Za bezzasadne należy uznać pozostałe zarzuty (tj. II.1, II.4–II.10 petitum skargi kasacyjnej, gdyż brak jest w konstrukcji poszczególnych zarzutów powołania regulacji p.p.s.a.; część z tych zarzutów miała identyczne brzmienie w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a to oznacza, iż kasator zdaje się nie dostrzegać różnic w zakresie potrzeby zróżnicowania budowy środków zaskarżenia na poszczególnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego.

Reasumując, skarżący kasacyjnie – także z uwagi na poważne wady konstrukcyjne wniesionego środka zaskarżenia – nie podważył skutecznie wydanego w sprawie wyroku, a zatem przy braku możliwości uwzględnienia zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało przyjąć, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo.

Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym wskazać należy, że również i one nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr I.1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2007.427 ze zm., dalej: ustawa PROW 2007–2013) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem regulacja ta ma charakter wybitnie procesowy; oczywiste jest zatem, że nie może być potencjalne naruszenie tego przepisu rozpatrywane w ramach przesłanek z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Brak jest też podstaw – z tych samych względów – do formułowania zarzutu naruszenia art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.349 ze zm.) – vide zarzut I.10 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy wskazanych wyżej ustaw mają tę samą treść, a zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentów poczynionych w poprzednim akapicie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej gdyż jego uzasadnienie – wymagane treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jest tożsame z treścią zarzutu: "w wyniku tego sąd bezpodstawnie przyjął, że skarżąca nie jest rolnikiem beneficjentem ani producentem, ani posiadaczem gospodarstwa rolnego" – vide str. 26 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu II instancji zarzut, a także treść ujęta w cudzysłowie winna być w motywach skargi kasacyjnej rzeczowo powiązana z wskazanymi przepisami, które rzekomo zostały niewłaściwie zastosowane, czego zdecydowanie zabrakło.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu I.3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż wskazane regulacje art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.308 ze zm.) liczą kilkanaście jednostek redakcyjnych i Sąd II instancji – nawet po analizie treści uzasadnienia – nie był w stanie określić, które jednostki redakcyjne zostały niewłaściwie zastosowane.

Wbrew treści zarzutu nr I.4 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w uzasadnieniu Sądu I instancji treść art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.WE L 1995.312.1) został jedynie zacytowany (patrz str. 32 uzasadnienia wyroku) i z tej racji nie można przyjąć, że nastąpiło jego "niewłaściwe zastosowanie", o czym mowa w zarzucie.

Z racji braku uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej niemożna uznać za zasadny zarzut I.5 petitum skargi kasacyjnej. Spełnienie wymogu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest o tyle istotne, że w treści zarzutu jest o niezastosowaniu szeregu norm.

Bez wątpienia – w świetle prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych (których skarga kasacyjna nie zdołała zakwestionować) właściwie w sprawie zastosowano normy wskazane w zarzucie I.6 petitum skargi kasacyjnej. Przytoczone na stronie 31–32 uzasadnienia skargi kasacyjnej zapisy aktów normatywnych pozwalają jedynie przypuszczać, że wytłuszczone fragmenty przepisów (jednostek redakcyjnych) stanowią w istocie precyzyjne określenie podstaw kasacyjnych tego zarzutu. Te regulacje nie maja nic wspólnego z działaniem na rzecz "uratowania" przed upadłością Spółek: B oraz C, w których popełniono nadużycia w 2012 r. Działań naprawczych nie można bowiem utożsamiać z "wypełnianiem celów polityki rolnej" i wywodzić stąd korzystne skutki. Nawet powiązania z innymi spółkami w sytuacji upadłości tych Spółek – nie podważyłyby "stabilności rynków", szeroko rozumianego "bezpieczeństwa dostaw", czy "zapewnienia rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów", o których to mowa w regulacjach stanowiących podstawę kasacyjną zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.9 petitum skargi kasacyjnej gdyż art. 18 ust. 1 ustawy PROW 2007–2013 rozróżnia posiadanie samoistne i zależne gruntu i określa kiedy pomoc przyznawana jest posiadaczowi zależnemu gruntu. Powyższy przepis nie może być zastosowany względem Spółki gdyż na żadnym etapie postępowania nie wykazano, iż jest ona posiadaczem zależnym gruntów.

Brak jest też uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu I.1 petitum skargi kasacyjnej gdyż nie zawiera on uzasadnienia, w którym – z racji podniesionego zarzutu niewłaściwego zastosowania – winno się przedstawić prawidłowe zastosowanie tych norm. Tego zaś zaniechano wskazując, że "skarżąca i pozostałe podmioty prowadzą odrębne gospodarstwa i każde z nich winno posiadać odrębne limity, co do których nie należy stosować zakazów łączenia płatności, jak uczynił to w swojej ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim i jak przyjęły oceniane przez niego organy ARiMR". Ujęta w cudzysłowie treść (vide str. 26 skargi kasacyjnej) nie może zostać uznana za prawidłową wykładnię przepisów ujętych w zarzucie skargi kasacyjnej. Ten sam mankament dotyczy zarzutu I.11 skargi kasacyjnej.

W kwestii zarzutu I.7 i I.8 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów o których mowa w zaskarżonych decyzjach i motywach wyroku.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.