Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1301/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J.W. i A.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2023 r. nr 350/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. Nr 350/OPON/2023 (dalej "decyzja z 8 maja 2023r/."), Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda") na skutek odwołania inwestora N. sp. Z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Inwestor) od decyzji Starosty P. (dalej "Starosta") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2022r.") odmawiającej wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu dotyczącego budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych: 39 w zabudowie szeregowej oraz 4 w zabudowie grupowej wraz z komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi i 23 szczelnymi zbiornikami na wody opadowe a dz. nr ew. [...] obr. [...] w P. (dalej "Inwestycja"), uchylił decyzję i zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 lipca 2022 r. Inwestora złożył wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu dla Inwestycji.

Decyzją z [...] grudnia 2022r. Starosta odmówił wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu dla Inwestycji. Wskazał, że pomimo wezwania nie został uzupełniony projekt budowlany. Działki nr ew. [...] obr. [[...] w P. objęte wnioskiem Inwestora usytuowane są na ternie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta P. – Ż. etap 2 zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr XLVI1/452/2014 z dnia 28 sierpnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2014, poz. 9836 - dalej "MPZP") . Przedmiotowe działki usytuowane są na terenie 29UM, dla którego zgodnie z § 24 ust 2 pkt 1 jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Ust. 3 pkt 3 ustala dla nowej zabudowy możliwość rezygnacji z zabudowy usługowej zachowując jedynie zabudowę mieszkaniową, pkt. 6 - ustala lokalizowanie na działce nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, pkt. 7 zaś określa minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej dla jednego budynku w zabudowie wolnostojącej na 700m2. W ocenie organu I instancji, zgodnie z tymi zapisami planu na działce budowlanej można zrealizować tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce o minimalnej wielkości 700 m2 (w przypadku chęci realizacji tylko zabudowy mieszkalnej bez usług). Dalej Starosta wskazał, że analogicznie § 22 dla terenów oznaczonych jako MN określa w ust. 1 przeznaczenie podstawowe jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ust. 4 pkt. 1 ustala się, iż zabudowa mieszkaniowa to budynek wolnostojący lub budynek w zabudowie bliźniaczej, pkt. 2 określa, iż na działce budowlanej ustala się lokalizowanie jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego lub jednego budynku w zabudowie bliźniaczej, pkt. 3 i 4 określają minimalne wielkości nowo wydzielanych działek na 700 m2 w zabudowie wolnostojącej i 450 m2 w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z tymi zapisami planu na działce budowlanej w terenie MN można zrealizować tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce o minimalnej wielkości 700 m2 lub tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej na działce o minimalnej wielkości 450 m2. W ocenie Starosty z konstrukcji przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, jaka forma zabudowy jest wskazana na danym terenie oraz dopuszczalna ilość budynków. Dla terenów MN i UMN jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z uwagi na to iż miejscowy plan zagospodarowania terenu nie definiuje pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjmuje się definicję z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "Prawo budowane" albo "P.b."), która stanowi, iż budynek mieszkalny jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Dopiero odpowiednio § 22 ust 4 pkt. 1, 2 oraz § 24 ust 3 pkt 6 MPZP uszczegółowiają dopuszczalną formę zabudowy. W terenie MN są to budynki wolno stojące i bliźniacze a w terenie UMN budynki wolno stojące. Zdaniem Starosty, brak zapisów wprost o zakazie zabudowy szeregowej czy grupowej, nie powoduje, iż taka zabudowa jest dozwolona, tym bardziej, że parametry zabudowy oraz zapisy planu miejscowego odnośnie minimalnych wielkości działek wskazują na rodzaj i formę zabudowy danego terenu. W związku z powyższym organ I instancji nie zgodził się z interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu prezentowaną przez Inwestora, że § 24 ust. 6 MPZP odnosi się tylko do ograniczeń odnośnie ilości budynków ale wyłącznie wolnostojących, natomiast dotyczy innych form zabudowy.

Na skutek złożonego przez inwestora odwołania Wojewoda wydał decyzję z 8 maja 2023r., na mocy której uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2022 r. i zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu Inwestorowi dla Inwestycji według projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji z zachowaniem warunków, wynikających z art. 34 ust. 5 P.b. tj.: zastrzeżeniem, że decyzja pozostaje ważna do dnia 7 maja 2024 r. włącznie.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ingeruje w zawartość merytoryczną projektu, a jedynie bada jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. W jego ocenie inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zabudowa jednorodzinna może funkcjonować w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej lub zwartej, do której zalicza się zabudowę szeregową.

Analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki o symbolu planistycznym 29UMN, Wojewoda stwierdził, że nie narzucają one formy realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem może ona zostać zrealizowana jako budynek wolno stojący, budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Teren inwestycyjny przewiduje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wyłącznie mieszkaniowej bądź wyłącznie usługowej. Zdaniem organu odwoławczego Inwestor trafnie zauważył, że zapisy § 24 ust. 2 pkt 6 MPZP wprowadzają ograniczenia w możliwości usytuowania określonej liczby budynków mieszkalnych wolnostojących, natomiast nie stanowią nakazu realizacji wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jako wolno stojącej. Wojewoda podkreślił, że przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzające - bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka" (in dubio pro libertate), odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Mając na uwadze powyższe, organ wojewódzki stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane nie narusza ustaleń MPZP . W ocenie Wojewody przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z zapisami aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie inwestycyjnym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 34 ust. 5 P.b., a złożony przez niego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. Wobec spełnienia przez Inwestora warunków do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do treści z art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego może on żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

J. W. i A. W. (dalej "Skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 maja 2023r. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

art. 35 ust 1 pkt 1) lit. a) P.b., obligującego m.in. do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, tj. działek [...] obręb [...] w P. z ustaleniami MPZP w zakresie:

1) przyjęcia dopuszczalności usytuowania zabudowy szeregowej i grupowej na działkach [...] obręb [...] w P. w terenie planu oznaczonym 29UMN, o której § 24 ust. 3 MPZP nie ma wzmianki, nie będącej zabudową jednorodzinną wolno stojącą,

2) pominięcia dla zabudowy szeregowej i grupowej ustaleń szczegółowych, o których mowa w § 24 ust. 3 pkt 6) i 7) MPZP ,

3) pominięcia dla zabudowy szeregowej i grupowej szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem, o których mowa w § 13 pkt 2 MPZP oraz w § 24 ust. 5 pkt 1) i 2), w związku z § 24 ust.3 pkt 6) i 7), tj. powierzchni działki nie mniejszej niż 700m2 i szerokości frontu działki 16m dla jednego budynku mieszkalnego

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że precedensowa decyzja wojewody burzy ład przestrzenny w północnej części P. Wojewoda daje podstawy do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu 29UMN z zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej na zabudowę wielorodzinną. Równocześnie nie stosuje ostrzejszych kryteriów tego planu dla zabudowy wielorodzinnej z innego obszaru planu 48MW. W ocenie skarżących Wojewoda pomija w decyzji kryteria planu właściwe dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej. Uznając w decyzji zabudowę szeregową i grupową za rodzaj zabudowy jednorodzinnej, ignoruje równocześnie kryteria oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, tj. działek [...] obręb [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta P. – Ż., właściwymi dla terenu planu oznaczonego na rysunku planu 29UMN, zawartymi w § 24 ust. 3 pkt 6) i 7) MZPZ. Skarżący zarzucili, że wadliwa decyzja wojewody w sposób niedopuszczalny, bo ponad dwuipółkrotnie zwiększa gęstość zabudowy działek [...] w wybranej części terenu planu 29UMN oraz w stosunku do zrealizowanej zabudowy na sąsiedniej działce z terenu 29UMN o numerze przed podziałem [...].

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Inwestor w piśmie z 9 sierpnia 2023r. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Wojewoda Mazowieckiego z 8 maja 2023 r. uchylająca decyzję Starosty i zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu Inwestorowi.

Przedmiotem sporu jest kwestia interpretacji miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego przed wydaniem odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast jak stanowi art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Przedmiotowa Inwestycja ma zostać usytuowana na działkach na działkach [...] obręb [...] w P. na terenie oznaczonym 29UMN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta P. - Ż. etap 2. Ustalenia dla terenu oznaczonego 29 UMN zawarte są w § 24 MPZP. Zgodnie z § 24 ust. 1 MPZP dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami m.in. 29UMN ustala się tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. W myśl § 24 ust. 2 planu dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2) przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona oraz obiekty małej architektury. Natomiast zgodnie z § 24 ust. 3 MPZP dla nowej zabudowy, o której mowa w ust.1 i 2 ustala się: 1) możliwość realizacji funkcji usługowej i mieszkaniowej w ramach jednego obiektu lub obiektów oddzielnych; 2) możliwość rezygnacji z zabudowy mieszkaniowej zachowując jedynie zabudowę usługową; 3) możliwość rezygnacji z zabudowy usługowej zachowując jedynie zabudowę mieszkaniową; 4) uwzględnienie oznaczonej na rysunku planu, prognozowanej strefy występowania poziomu hałasu przekraczającego poziom wartości dopuszczalnych dla zabudowy mieszkaniowej; 5) ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności do granic terenu, do którego prowadzący działalność posiada prawo dysponowania nieruchomością; 6) na działce budowlanej ustala się lokalizowanie nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego; 7) minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej dla jednego budynku w zabudowie wolno stojącej, budynku mieszkalnego wolno stojącego i budynków z usługami albo tylko budynków z usługami - 700 m2. Parametr nie dotyczy działek utworzonych w wyniku podziałów związanych z wydzieleniem układu komunikacyjnego wskazanego na rysunku planu; 8) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,02; 9) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 1,2; 11) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej dla terenów 7UMN oraz 29UMN - nie mniej niż 50 % powierzchni działki budowlanej; 13) maksymalna wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 10m; 14) miejsca do parkowania dla samochodów osobowych w ilości nie mniejszej niż: a) dla funkcji usługowych – 1 stanowisko na każde 50 m2 powierzchni użytkowej przeznaczonej dla funkcji usługowych, b) dla zabudowy mieszkaniowej – 1 stanowisko na 1 lokal mieszkalny, realizowane w ramach zagospodarowania terenu działki budowlanej lub w budynkach, na kondygnacjach podziemnych lub pierwszych nadziemnych; 15) przy łącznym występowaniu funkcji mieszkaniowej i usługowej dopuszcza się zmniejszenie liczby miejsc do parkowania poprzez zastosowanie parametru związanego z rotacją miejsc parkingowych - parametr ten należy obliczać jako liczbę wymaganych miejsc do parkowania pomnożoną przez 0,7; 16) stosowanie dachów płaskich lub nachylonych pod kątem 0o -45o (przy zastosowaniu dachów mansardowych dopuszcza się inne kąty nachylenia połaci dachów, odpowiednio do ich formy i konstrukcji); 17) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu; 18) dopuszcza się sytuowanie zabudowy ze ścianą bez otworów przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5m od tej granicy. Dalej § 24 ust. 5 MZPM przewiduje, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem ustala się: 1) powierzchnia działki nie mniejsza niż 700 m2 dla jednego budynku mieszkalnego w zabudowie wolno stojącej, budynku mieszkalnego wolno stojącego i budynków z usługami albo tylko budynków z usługami - 700 m2; 2) minimalna szerokość frontu działki 16 m; 3) kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego przylegających ulic lub ciągu pieszo-jezdnego w zakresie 45o -135o; 4) parametry ustalone w pkt 1 i 2 nie dotyczą działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne.

Organ II instancji (podobnie jak Inwestor, a przeciwnie niż organ I instancji i skarżący) stoi na stanowisku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na budowę na terenie 29UMN budynków w zabudowie szeregowej i grupowej. Taka wykładnia zapisów planu jest nieprawidłowa. Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który podlega interpretacji podobnie jak każdy inny akt prawny. (por. uzasadnienie wyroku NSA z 1.06.2016 r., II OSK 2345/14, LEX nr 2117137). Oznacza to, że nalezy dokonać interpretacji zapisów planów, stosując dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, zgodnie z jedna z dominujących w polskiej teorii prawa koncepcji wykładni (klaryfikacyjnej czy derywacyjnej, w nauce prawa mówi się również o zintegrowanej koncepcji wykładni, będącej próbą pogodzenia niektórych założeń obu tych koncepcji – por. Zieliński. M, Bogucki O., Choduń A., Czepita S., Kanarek B. Municzewski A. "Zintegrowanie polskich koncepcji wykładni prawa", RPEIS 2009 , z. 4 ). Organ II instancji wyszedł ze słusznego założenia, że przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość, jednak w istocie nie tyle dał pierwszeństwo jednej z reguł wykładni (in dubio pro libartate), co zignorował pozostałe wyniki dyrektyw wykładni.

W ocenie Sądu punktem wyjścia poprawnej interpretacji winny być dyrektywy wykładni językowej, a następnie należy posłużyć się dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej . W przypadku sprzeczności między tymi wynikami należy przy pomocy metadyrektyw (wykładnia klaryfikacyjna – por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s 120) , ewentualnie samej konstrukcji procesu wykładni (koncepcja derywacyjna – por. M. Zieliński, Wykładnia praw, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 292 - 293 ) dokonać odpowiednich wyborów interpretacyjnych. W przedmiotowej sprawie takie sprzeczność nie występują. § 24 ust. 1 i 2 planu dopuszcza na terenie 29 UMN zabudowę jednorodzinną i usługową. Zgodnie z art. 3 pkt 2a) P.b. iIlekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że w prawie budowlanym dopuszcza 4 rodzajów budynków jednorodzinnych – 1) budynek wolnostojący, 2) budynek w zabudowę bliźniaczej, 3) budynek w zabudowie szeregowej , 4) budynek w zabudowie grupowej. Prawodawca lokalny w § 24 ust. 3 pkt 6 MZPM ustalił, że na działce budowlanej ustala się lokalizowanie nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego. Z tego przepisu wnikają dwa ograniczenia – pierwsze, że na działce budowlanej znajdującej się na terenie 29 UMN dopuszczalne jest lokalizowanie tylko budynków mieszkalnych wolnostojących, drugie, że taki budynek na jednej działce budowalnej może być tylko jeden. Wynika to jednoznacznie z samej treści tego przepisu – użyty operator "ustala się lokalizowanie" wyraża kategoryczny w swojej treści zezwolenie na określone działanie , w tym przypadku lokalizowanie budynku. Czasownik "ustalać" w swoim pierwszym znaczenie oznacza "szczegółowo co określić, rozstrzygać , zdecydować o ostatecznej formie , postaci, przebiegu czego" (por. E. Sobol , Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1993, s. 990) Operator ten doprecyzowany jest przez sformułowanie "nie więcej niż" , który również wprowadza ograniczenie. Następnie prawodawca ustala co można lokalizować.

Dalej należy wskazać, że powyższy sposób interpretacji wspierają wyniki wykładni systemowej. Po pierwsze, dalsza treść § 24 dotyczy wyłącznie parametrów dla działki budowlanej, na której lokalizowany ma być budynek jednorodzinny wolnostojący (§ 24 ust. 3 pkt 7 ), natomiast prawodawca lokalny nie wspomina nic o jakikolwiek innych formach zabudowy. Po drugie, trafnie organ I instancji zwrócił uwagę na zapis § 22 ust. 4 pkt pkt 2 brzmiący "na działce budowlanej ustala się lokalizowanie jednego budynki mieszkalnego wolno stojącego lub jednego budynku w zabudowie bliźniaczej". Zapis ten świadczy jednoznacznie, że taki sposób sformułowania przepisów prawnych oznacza zezwolenie na lokalizowanie określonej kategorii budynków jednorodzinnych. Gdyby przyjąć sposób interpretacji proponowany przez organ II instancji, to zapis ten nie miałby żadnego sensu, byłby zbędny, co jasno narusza zakaz wykładni per non est (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 122-123). Skoro zgodnie z sugestią organu II instancji tego rodzaju zapis wprowadza wyłącznie ograniczenia dla ilości zabudowy wskazanej w treści tej jednostki redakcyjnej, to nie miałoby sensu wymieniania zabudowy bliźniaczej, byłaby bowiem i tak dopuszczalna. Po trzecie, odwołując się wewnętrznej systematyki planu i sposobu redagowania poszczególnych przepisów, należy zauważyć, że konstrukcja przepisów dotyczących poszczególnych terenów jest tworzona według tego samego schematu – dopuszczalny rodzaj zabudowy, ilość budynków, wielkość działki budowalnej (w §22 MPZP inny dla zabudowy wolnostojącej i inny dla zabudowy bliźniaczej) . W analizowanym przepisie nie ma żadnego zapisu dotyczącego zabudowy szeregowej czy grupowej.

Dalej należy wskazać, że również wyniki wykładni funkcjonalnej wspierają powyższy , oparty na dyrektywach wykładni językowej i systemowej, sposób wykładni. Celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wprowadzenie określonego ładu przestrzennego na danym obszarze. Należy wskazać, że sugestia jakoby lokalny prawodawca szczegółowo uregulował sposób zabudowy wolnostojącej (ilość budynków na działce, wielkość działki), dbając m.in. o to, żeby nie doszło do nadmiernego zagęszczenia zabudowy, a jednocześnie pozostawił całkowicie nieuregulowaną kwestię innych typów budynków zabudowy jednorodzinnej, przeczy założeniu o racjonalności prawodawcy. Szczegółowo ustalenie jednego typu zabudowy jednorodzinnej przy pozostawieniu całkowitej dowolności odnośnie innych typów budynków (przykładowo ilości budynków w zabudowie grupowej czy szeregowej) godziłoby w założenie spójności prakseologicznej i aksjologicznej prawodawcy. Założenie racjonalności prawodawcy jest podstawowym domniemaniem interpretacyjnym w polskiej teorii prawa i nie ma żadnych przesłanek, aby nie wolno było zastosować tej reguły interpretacyjnej do interpretacji aktów prawa miejscowego. (na temat pojęcia "prawodawca racjonalny" - por. M. Zieliński, op.cit. , s. 294-309). Należy pamiętać , że założenie (domniemanie) o racjonalności prawodawcy jest przy tym pewnym idealizującym założenie interpretacyjnym (regułą interpretacyjną), a nie należy go rozpatrywać w sferze faktów. Pozwala na prawidłowe dekodowanie normy prawnej z przepisów prawnych. Sprowadza się do tego, że z punkt wyjścia przy interpretacji należy przyjąć m. in. założenie o racjonalności prakseologicznej – skuteczności działań za pomocą stanowienia prawa (por. Ibidem, s. 297). Nie ma przy tym żadnych przesłanek do formułowania wniosku na podstawie lektury tekstu planu, że domniemanie to zostało obalone. Nie ma także przesłanek do formułowania tezy, że prawodawca lokalny pominął dany typ budynków w zabudowie jednorodzinnej, a lukę tę należy wypełnić przy pomocy reguły in dubio pro libertatem. Nalezy podkreślić, że reguła ta odgrywa ważną rolę w procesie interpretacji, jednak podstawą jej zastosowania jest istnienie wątpliwości interpretacyjnych. (L. Morawski, op.cit. s,. 184- 187). W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie występują. Prawodawca lokalny w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazał, jaki typ budynków dopuszczalny jest terenie oznaczonym symbolem 29 UMN – dopuszczalna jest wyłącznie budowa budynków wolnostojących, a na danej działce budowalnej tylko jednego , na działce o powierzchni co najmniej 700 m2. Nie ma żadnego , dającego się wyczytać z treści planu, zamysłu, aby pozostawić tę kwestię nieuregulowaną. Interpretacja lansowana przez organ II instancji jakoby ograniczenie dotyczyły wyłącznie ilości budynków wolnostojących na jednej działce (a dopuszczający dowolną ilość budynków w zabudowie szeregowej czy grupowej) jest oderwane od treści analizowanego przepisu.

Należy także podkreślić, że przy wykładni wskazującej, że na terenie 29 UMN można budować wyłącznie domy wolnostojące, nie ma również mowy o wykładni rozszerzającej planu czy zwężającej (por. K. Płeszka, Wykładnia rozszerzająca, Warszawa 2010). Wykładnia rozszerzająca to taka , której zakres wykładni dokonanej przy pomocy wszystkich reguł wykładni jest szerszy niż zakres wykładni dokonanej wyłącznie przy pomocy dyrektyw wykładni językowej (odwrotnie przy wykładni zwężającej). W przedmiotowej sprawie zakres normowania normy zawarte § 22 odpowiada literalnemu brzmieniu tego przepisu.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że wykładnia omówionych wyżej przepisów MPZP , w szczególności § 24, była błędna, a zaskarżona decyzja jako naruszająca art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) P.b w zw. z § 24 MPZP podlegała uchyleniu.

Należy jednocześnie odnieść się do zarzutu dotyczącego wniosku o odrzucenie skargi. Wniosek ten nie był zasadny. Po pierwsze, organ II instancji doręczył skarżącym odpis decyzji, co wynika jednoznacznie z lektury rozdzielnika do decyzji, osoby te były zatem stronami postępowania administracyjnego przez organem odwoławczym. Po drugie, jak wynika z akt administracyjnych, skargi i dokumentów do niej dołączonych, skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomości Inwestora. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, że właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której ma być zrealizowana Inwestycja, znajduje się poza oddziaływaniem tejże inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że nie tylko wyraźne czy bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 81/23, Wyrok WSA w Poznaniu z 28.07.2023 r., II SA/Po 865/22, LEX nr 3592694.). Trafnie w tych orzeczeniach podnosi się, ze istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej. Po drugie, w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku Inwestora nie jest pozwolenia na budowę, lecz odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu. Decyzja taka ma charakter wstępny, poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie przedkłada projektu architektoniczno-budowlanego. Z tego względu krąg osób, który winien brać udział, nie powinien być ograniczany, gdyż nieznane są jeszcze wszystkie parametry inwestycji , nie są one również badane w tym postępowania (przykładowo kwestie zacienienia). Z tego względu w ocenie Sądu nie ma zastosowania art. 28 P.b. , lecz art. 28 k.p.a

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien kierując się wskazaną wyżej wykładnią przepisów rozpoznać odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w sentencji.