Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1142/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 211
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 141 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 896/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 listopada 2015 r. nr XVIII/183/2015 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom i szkołom 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w części III pkt 1; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Tarnowie na rzecz A Sp. z o.o. w W. 1 527 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. I SA/Kr 896/20 (sprostowanym postanowieniem z 21 czerwca 2021 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: Skarżąca, Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w T. z 26 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

26 listopada 2015 r. Rada Miejska w T. podjęła zaskarżoną uchwałę, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 10 grudnia 2015 r. pod poz. [...]. Zmianę uchwały przegłosowano 29 grudnia 2015 r., nowelizacja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym 14 stycznia 2016 r. pod poz. [...].

Przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca w piśmie z 30 lipca 2020 r. skierowała do Rady Miejskiej w T. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Natomiast w skardze domagała się stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 uchwały oraz załącznika nr 2 w części III pkt 1 uchwały, w brzmieniu pierwotnym i po zmianie, zarzucając, że naruszają one przepisy art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i zawiera przepisy z zakresu administracji publicznej, przez co w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegała kontroli sądu administracyjnego. To, że w dniu rozprawy już nie obowiązywała, nie stanowiło przeszkody w poddaniu jej kontroli, ponieważ w czasie obowiązywania wywoływała skutki prawne. Postępowanie sądowe z tego powodu nie stało się bezprzedmiotowe.

Mając na względzie przepisy art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty Sąd przyjął, że przewidziana w art. 90 ust. 3 dotacja jest wynikiem przemnożenia dwóch wartości: liczby uczniów podmiotu dotowanego, którzy w danym miesiącu brali udział w co najmniej 50% zajęć oraz przynajmniej połowy wartości wskazanej w budżecie gminy (powiatu) odpowiadającej wysokości wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. W ocenie Sądu, treść § 5 uchwały oraz jej załącznik nr 2 w części III pkt 1 nie są z wymienionymi przepisami sprzeczne.

Powołując się na wyroki NSA o sygn. II GSK 2663/14 i II GSK 1594/14, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zobowiązanie uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Nie jest sprzeczny z ustawą określony w załączniku do uchwały obowiązek wykazania liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, którzy nie spełnili wymogu co najmniej 50% frekwencji. Warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie wskazanym w załączniku uchwały oraz możliwość pomniejszenia wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczonych przez przepisy ustawy o systemie oświaty, mieści się w założeniach wynikających z treści art. 90 ust. 4 tej ustawy. Podanie takiej informacji jest zasadne z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków. Znaczenie i zakres regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty sprowadza się do tego, że organy samorządowe uzyskały kompetencję do tworzenia (uchwalania) przepisów prawa miejscowego w zakresie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz odnośnie do trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 oraz jej załącznika nr 2 w części III pkt 1 w brzmieniu pierwotnym i nadanym uchwałą nr [...]2, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku dotyczącego uchwały, która nie stanowiła przedmiotu skargi,

2) art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 90 ust. 4 i 3 ustawy o systemie oświaty poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że w § 5 ust. 1 oraz załączniku nr 2 w części III pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z 26 listopada 2015 r., zmienionej uchwałą nr [...]2 z 29 grudnia 2015 r., organ przekroczył zakres ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego i wprowadził dodatkową, pozaustawową przesłankę otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 211 u.f.p. poprzez oddalenie skargi pomimo, że Rada Miejska w T. wprowadziła w uchwale mechanizm ustalania liczby uczniów, na których przysługuje dotacja w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych z uwzględnieniem danych o frekwencji za miesiąc poprzedni pomimo, że zasada roczności dotacji oświatowej wyklucza takie ustalanie wysokości części dotacji przyznawanej w styczniu,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 211 u.f.p.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 134 p.p.s.a., uczynił przedmiotem kontroli inną uchwałę, aniżeli objęta skargą. Przedmiotem skargi była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. dotycząca szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T., a nie [...]3 dotycząca szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta K. Rada Miejska w T. nie posiada uprawnienia do regulowania kwestii dotyczących udzielania i rozliczania dotacji na terenie Miasta K.. Z kolei uchwała Rady Miejskiej w T. o nr [...]3 była przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 895/20.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Dokonano w niej modyfikacji ustawowych przesłanek otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych. W uchwale uzależniono wysokość dotacji od liczby uczniów na konkretny dzień miesiąca, podczas gdy w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określono warunki, na jakich udzielana była dotacja. Dotacje takie przysługiwały na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Ustawodawca przewidział, że dotacja należna była w okresie obowiązywania uchwały na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % zajęć edukacyjnych niezależnie od tego, w którym dniu miesiąca zapisał się do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach. Uchwała ograniczała więc uprawnienie określone ustawą do tych uczniów, którzy nimi byli w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu i powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzymała dotacji. Sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji wynikał z ustawy i nie mógł zostać zmodyfikowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienie takie nie wynikało z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowane postanowienia uchwały wprowadzają nieznany ustawie warunek uzyskania dotacji, jakim jest konieczność bycia uczniem szkoły w pierwszym dniu miesiąca. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie lub dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji, jest niedopuszczalne. Sposób skonstruowania części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały determinuje sposób ustalania wysokości dotacji jako różnicę pomiędzy liczbą uczniów ustaloną według stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca, a liczbą uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, co szczególnie widać w załączniku w wersji pierwotnej, który przewidywał również wskazanie kwoty dotacji jako następstwa takich wyliczeń. Ustalając wysokość dotacji ustala się nie liczbę słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą frekwencję, lecz liczbę słuchaczy, którzy tej frekwencji nie uzyskali. Naruszenie to prowadziło do nieprawidłowego (zaniżonego) określania wysokości należnej dotacji. Uchwała pozwalała na umniejszenie przyznanej kwoty dotacji w sytuacji, gdy wykazani uczniowie według stanu na pierwszy dzień miesiąca nie osiągnęli 50 % progu frekwencji, ale nie przewidywała mechanizmu zwiększenia dotacji, gdy uczeń zapisał się do szkoły po pierwszym dniu miesiąca i jednocześnie spełnił warunek frekwencji. Nie jest zgodne z ustawą takie ustalenie zakresu informacji przekazywanych organowi, które powoduje, że dotacja nie jest udzielana na każdego ucznia szkoły spełniającego wymóg frekwencji. Konstrukcja załącznika nr 2 do uchwały część III pkt 1 pomija również zasadę roczności dotacji, nakazując w każdym miesiącu pomniejszenie liczby uczniów o liczbę uczniów niespełniających wymogu frekwencji w miesiącu poprzednim. Powyższe wskazuje na stosowanie takiego sposobu obliczania liczby uczniów, na których przysługuje dotacja, również w stosunku do stycznia każdego roku, kiedy to pomniejszenie powinno dotyczyć osób niespełniających frekwencji w grudniu roku ubiegłego. Organ w żaden sposób nie wyłączył w załączniku nr 2 do uchwały stosowania takiego schematu do części dotacji przypadającej na styczeń. Jeżeli intencją organu było, aby wysokość części dotacji na styczeń była ustalana w oderwaniu od miesiąca poprzedniego, powinno to zostać jednoznacznie wyartykułowane w treści załącznika nr 2, czego wymagają zasady prawidłowej legislacji. Brzmienie wymienionego załącznika pozostaje w sprzeczności z art. 211 ust. 1 u.f.p., ponieważ budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Odejmowanie liczby uczniów niespełniających wymogu frekwencji w grudniu przy obliczaniu części dotacji na styczeń oznacza de facto, że dotacja na rok bieżący jest pomniejszana o kwotę dotacji podlegającej zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości w roku poprzednim. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 211 u.f.p., a gdyby to zrobił, to musiałby uznać, że zaskarżona uchwała narusza normę prawną, jaka z niego wynika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę, ale nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się zasadne.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. W szczególności skarga pochodziła od uprawnionego podmiotu, legitymującego się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., który zaskarżoną uchwałą został naruszony w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie to oznacza, że sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Niemniej, w świetle uchwały NSA o sygn. I OPS 10/09, dopuszczalne jest w pewnym zakresie doprecyzowanie zarzutów kasacyjnych w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W szczególności nie stanowi uchybienia uniemożliwiającego rozpoznanie zarzutu kasacyjnego sformułowanie podstawy kasacyjnej na wadliwej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na postawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Niemniej, uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez Radę Miasta T. zakresu ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego i wprowadzenia dodatkowej, pozaustawowej przesłanki otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, mieści się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Takie przeformułowanie podstawy kasacyjnej, przy uwzględnieniu wytycznych NSA z uchwały o sygn. I OPS 10/09, pozwoliło uznać zasadność tego zarzutu, pomimo jego wadliwej kwalifikacji. Argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca przekroczenia granic upoważnienia ustawowego powinna być niewątpliwie sformułowana jako błędne zastosowanie prawa materialnego, co w istocie było intencją Spółki wyartykułowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na tle zarzutów skargi kasacyjnej należało przyjąć, że istota sporu sprowadzała się przede wszystkim do przesądzenia tego, czy zaskarżona uchwała, w kwestionowanym zakresie, została wydana wskutek błędnej wykładni art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Z art. 94 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zaskarżoną uchwałę, stanowiącą akt prawa miejscowego, podjęto na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 90 ust. 3 tej ustawy. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały powołane w podstawie kasacyjnej przepisy stanowiły:

- art. 90 ust. 3 - dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju,

- art. 90 ust. 4 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono natomiast, że wysokość dotacji w każdym miesiącu uzależniona została od liczby uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca. Organ prowadzący był zobowiązany złożyć Prezydentowi Miasta T., do 5. dnia każdego miesiąca, wniosek zawierający informację o liczbie uczniów i wnioskowaną na dany miesiąc kwotę części dotacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały (§ 5 ust. 2). Z kolei w części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały wymagano podania w formularzu danych o: a) liczbie uczniów w miesiącu, na który składany był wniosek, według stanu na pierwszy roboczy dzień tego miesiąca, b) liczbę uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, c) liczbie uczniów, na których składany był wniosek o dotację na dany miesiąc (a-b), a także kwotę wnioskowanej dotacji. W wyniku zmiany dokonanej 29 grudnia 2015 r. znowelizowano brzmienie § 5 ust. 2 oraz załącznika nr 2 w części III pkt 1, w którym zrezygnowano z obowiązku określenia wysokości wnioskowanej dotacji.

Skarżąca kasacyjnie w toku całego postępowania podnosiła, że określony w uchwale mechanizm obliczania wysokości dotacji, przy uwzględnieniu liczy uczniów tylko na pierwszy dzień danego miesiąca, nie gwarantował otrzymania dotacji na każdego ucznia, który w danym miesiącu spełnił ustawowe kryterium frekwencji w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Argument ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony. Określony w uchwale tryb wyliczania dotacji naruszał dyspozycję art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W świetle tego przepisu pierwszy dzień danego miesiąca nie był miarodajny dla określenia dotacji w prawidłowej wysokości dla liczby uczniów, którzy w danym miesiącu spełnili kryterium frekwencji. W art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty postanowiono, że o tym, czy danej szkole przysługiwała dotacja na danego uczenia, przesądzało to, czy: 1) dana osoba była uczniem tej szkoły, 2) w danym miesiącu uczestniczyła w wymaganej, minimalnej liczbie obowiązkowych zajęć edukacyjnych, 3) potwierdziła obecność na tych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych własnoręcznym podpisem na liście obecności.

W przywołanej regulacji ustawowej nie było wymagane, aby dana osoba była uczniem już w pierwszym dniu danego miesiąca, ani jak sformułowano to w części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały - na pierwszy roboczy dzień tego miesiąca (w kwestii wskazanego dnia odniesienia między § 5 ust. 1 uchwały a treścią części III pkt 1 załącznika nr 2 wystąpiła istotna rozbieżność, ponieważ termin ten nie zawsze odnosił się do tego samego dnia). Mowa była natomiast o określonym poziomie frekwencji w danym miesiącu. Wprowadzenie więc takiego dodatkowego warunku stanowiło niedopuszczalną modyfikację przesłanek ustawowych określonych w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz wykroczenie poza dyspozycję art. 90 ust. 4 cyt. ustawy poprzez wadliwe określenie podstawy obliczenia dotacji i zakresu podawanych we wniosku o udzielenie dotacji danych (w tym, jak trafnie zauważyła Spółka, podania wyliczonej kwoty dotacji, czego powołane przepisy od podmiotu ubiegającego się o dotację nie wymagały). Postanowienie uchwały nie uwzględniało sytuacji, w której uczeń rozpoczął edukację w danej szkole po pierwszym dniu miesiąca (względnie pierwszym dniu roboczym miesiąca), a do końca tego miesiąca spełnił kryterium frekwencji. Określony w uchwale sposób obliczania dotacji nie przewidywał możliwości skorygowania podanych raz danych w razie, gdyby liczba uczniów spełniających ustawowe kryterium frekwencji na koniec danego miesiąca była inna, niż na pierwszy dzień miesiąca. Z kolei mechanizm korekty określony w części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały nie gwarantował realizacji postanowienia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, ponieważ dotyczył tylko korekty "in minus", a więc na niekorzyść szkoły, skoro punktem odniesienia była liczba uczniów tylko na pierwszy dzień danego miesiąca (względnie pierwszy roboczy dzień danego miesiąca). Mechanizm korekty powinien natomiast działać także "in plus". Mechanizm ten nie obejmował uczniów przyjętych do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca (względnie pierwszego roboczego dzień danego miesiąca) i którzy zdołali w danym miesiącu osiągnąć wskaźnik frekwencji, choćby przestali być uczniami pierwszego dnia kolejnego miesiąca. Użyte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wyrażenie "tryb udzielania" ma znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Przepis ten nie nadaje organowi gminy uprawnienia do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji, których nie przewidziano w ustawie (por. wyroki NSA o sygn. I GSK 1910/18 i I GSK 1713/20).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty okazał się zasadny. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, jako wydany z naruszeniem prawa materialnego. Z uwagi na to, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 147 § 1 p.p.s.a., rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej skargą, tj. § 5 ust. 1 i załącznika nr 2 do tej uchwały w części III pkt 1.

Do powyższego dodać należy, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stwierdzone uchybienie nie mogło być uznane za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w niedopuszczalny sposób ingerowało w ustawowe warunki wyliczania dotacji oświatowej. Zaskarżona uchwała w wyraźny sposób pozostawała w sprzeczności z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA o sygn. I GSK 993/18). Ponieważ zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, to pomimo, że od jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż rok, przewidziane w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności nie znajdowało zastosowania. Natomiast z uwagi na to, że uchwała z 29 grudnia 2015 r., zmieniająca zaskarżoną uchwałę, weszła w życie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części jest wyeliminowanie tego postanowienia aktu prawa miejscowego w brzmieniu pierwotnym, jak i po nowelizacji dokonanej uchwałą z 29 grudnia 2015 r. Wniesienie skargi po uchyleniu zaskarżonej uchwały nie stanowiło przeszkody do poddania jej kontroli sądu administracyjnego (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. W 5/94).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. W okolicznościach sprawy nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 134 p.p.s.a. poprzez poddanie kontroli innej uchwały, niż zaskarżona. W postanowieniu z 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprostował w trybie określonym w art. 156 § 1 p.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 151 i art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 211 u.f.p. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że art. 211 u.f.p. zawiera kilka jednostek redakcyjnych, które nie zostały w podstawach kasacyjnych wskazane. Tylko w uzasadnieniu odwołano się do art. 211 ust. 1 u.f.p., ale zarzut skargi kasacyjnej, ani jego uzasadnienie, nie wskazują, w jaki sposób przepis ten (budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki), w zakresie dotacji należnej za styczeń, został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Wywody o "roczności dotacji" nie miały bezpośredniego związku z treścią § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Nie odnoszą się do materii, która wykazywałaby taki związek z przepisami prawa oświatowego, których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, a nie powiązano go z odpowiednimi przepisami ustawy o systemie oświaty regulującymi zasady wypłacania dotacji za poszczególne miesiące. Nie zaproponowano jakichkolwiek wyliczeń, które wskazywałyby, że zarzucane naruszenie godzi w interes prawny Spółki. Nie wykazano też wpływu zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik sprawy. Jak zaś podkreślono w uchwale NSA o sygn. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia był akt prawa miejscowego o określonej i niespornej treści, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, przez co brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska odnośnie do stanu faktycznego związanego z uchwaleniem, opublikowaniem i treścią zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 200 p.p.s.a.