Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3373/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/20 w sprawie ze skargi H.K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 101/20 po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGWWP, organ II instancji) z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 2, art. 141, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej: Dyrektor RZGW) z 12 sierpnia 2019 r., znak WA.RUZ.424.61.2019.RB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. (dalej: Starosta) z 17 sierpnia 2011 r., znak: ROL.II.6223-6/10.

Decyzją z 17 sierpnia 2011 r. Starosta, na podstawie art. 37, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127, art. 128, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), udzielił K.J., R.S., A.J., M.G. prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla stawów rybnych M. w C., gm. K.

W sierpniu 2015 r. H.K. (dalej: skarżący) wystąpił do Dyrektora RZGW oraz do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych M. w C., gm. K.. Przedmiotowy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Staroście W. (dalej: Starosta), który postanowieniem z 28 września 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania uznając, że podanie nie pochodzi od osoby posiadającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz wskazując, że w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

Dyrektor RZGW po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty, które następnie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 639/16.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 20 stycznia 2017 r., Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, powołując się na brak przymiotu strony wnoszącego podanie oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte. Na skutek zażalenia skarżącego Dyrektor RZGW postanowieniem z 13 czerwca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K., wskazując że zarówno postanowienie Dyrektora RZGW w Warszawie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty odpowiada prawu.

W dniu 9 marca 2019 r. skarżący wniósł do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego K.J., .R.S., A.J. i M.G. pozwolenia na pobór i piętrzenie wód rzeki B. na potrzeby prowadzenia działalności związanej z produkcją rybacką i jednocześnie wznowienia postępowania w tym zakresie. Podstawą prawną żądania skarżącego były art. 156 ust. 1, pkt 1, 2, 7 k.p.a. oraz art. 145 ust. 1, pkt 1, 2, 4, 6 k.p.a.

Powyższy wniosek nie był pierwszym tego typu wnioskiem w sprawie, gdyż w dniu 2 października 2017 r. skarżący wnosił już o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym organy obu instancji w tym przypadku odmówiły wszczęcia postępowania wznowieniowego, ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Przedmiotowe postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2490/18.

Zawiadomieniem z 25 marca 2019 r. Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim przekazał pismo skarżącego (zgodnie z właściwością) Dyrektorowi RZGW w zakresie w jakim dotyczyło ono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r., znak: WA.RUZ.424.61.2019.RB Dyrektor RZGW odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony, tj. nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W wyniku rozpoznania zażalenia H.K., postanowieniem z 22 listopada 2019, nr 140/2019/KUZ, Prezes PGWWP utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora RZGW.

Nie zgadzając się z powyższym, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo i nie znajduje ono podstaw do zmiany stanowiska.

Sąd I instancji oddalając skargę skarżącego w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie była kwestia ustalenia czy skarżący posiada interes prawny, aby być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych, udzielonego ostateczną decyzją Starosty z 17 sierpnia 2011 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie i cofnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego była już przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, który rozstrzygnął ten spór na niekorzyść strony w prawomocnym wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2015/17. Sąd I instancji orzekający w tej sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjął je jako własne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący nie wnioskował o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie był też wówczas innym podmiotem, wymienianym w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, skarżący nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzję ostateczną Starosty z 17 sierpnia 2011 r. nr ROL.II.6223-6/10. Ustalenie tej okoliczności przez organy miało istotne znaczenie dla kontrolowanego przez Sąd postępowania, gdyż regulację art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należało przełożyć, jak to uczyniły organy obu instancji, na sytuację związaną ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji, posiłkując się zebranym w spawie materiałem dowodowym, prawidłowo ustaliły, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie był uprawniony do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie jego nieważności. W toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły, aby skarżący był podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, czy by był uprawniony do wykonywania rybołówstwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń.

H.K. reprezentowany przez adw. na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Wskazany wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu ze względu na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 z zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ dokonał dowolnej oceny i interpretacji materiału dowodowego, pominął jego istotną część, nie wyjaśnił dostatecznie wnikliwie stanu faktycznego sprawy, co polegało w szczególności na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. na okoliczności wskazywane przez skarżącego, co łącznie doprowadziło do błędnej oceny w zakresie położenia nieruchomości skarżącego w zasięgu korzystania z wód, będących przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego;

3. art. 145 § 1 pkt b, p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ zaniechał wyjaśnienia intencji skarżącego będącego podmiotem nieprofesjonalnym oraz dokonał samodzielnego sprecyzowania roszczenia jako wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy z treści wniosku oraz załączonego do wniosku materiału dowodowego wynikało iż zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi w szczególności do załączonej na okoliczność posiadania legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu, opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R., co nie było uzasadnione granicami sprawy, jak również nie wynikało z innych okoliczności podniesionych w uzasadnieniu.

II. Przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ prawidłowo ustalił krąg podmiotów posiadających prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o: 1. na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2. na podstawie art. 250 p.p.s.a. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz oświadczono, że opłaty z tytułu udzielenia pomocy prawnej nie zostały wypłacone w całości lub w części, 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie pomimo tego, że organ II instancji wydał postanowienie nr 140/2019/KUZ z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. wymienionych w petitum skargi jak również z naruszeniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organów pomimo tego, że organy I i II instancji nie wyjaśniły w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy. Pisma skarżącego zawierały powołanie się na opinię biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. z której wynikało, że nieruchomość skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód będących przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty z 17 sierpnia 2011 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało natomiast, że skarżący był podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych.

Opinia biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. zawiera natomiast ocenę wpływu napełniania ww. stawu na podpieprzania wód podziemnych w rejonie posesji skarżącego. Biegły we wnioskach opinii zaznaczył "Zdaniem biegłego istnieje niewątpliwy związek przyczynowo skutkowy pomiędzy napełnieniem stawu użytkowanego przez Pozwanych a silnym podpiętrzaniem wód podziemnych w rejonie posesji Powoda. Efektem podpiętrzania jest zaś podtapianie piwnicy Powoda oraz podnoszenie się poziomu wody w studni na posesji Powoda".

Pomimo tego, iż skarżący powoływał się na wymienione wnioski opinii organy nie uwzględniły jej podczas dokonywania interpretacji materiału dowodowego. Brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. uniemożliwił organom ocenę udowodnienia przez skarżącego okoliczności władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych związanych z decyzją z 17 sierpnia 2011 r. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z wymienionej opinii biegłego pomimo wielokrotnego powoływania się na nią przez skarżącego doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt nieprawidłowego ustalenia przez organy zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych oraz związaną z tym oddziaływaniem legitymację skarżącego.

Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku w sposób wadliwy naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia do wszystkich zarzutów, w szczególności zarzutu dotyczącego wykazania legitymacji procesowej, która wynikała z opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. Sąd I instancji nie odniósł się również do wskazanej opinii podczas prezentowania argumentacji dotyczącej prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego w sprawie. Powyższe nie było uzasadnione granicami sprawy, jak również nie wynikało z innych okoliczności podniesionych w uzasadnieniu. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W postanowieniu z 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/20 WSA w Warszawie sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/20, w ten sposób, że po wersie "sprawy ze skargi H.K." dodał wers "na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ".

W piśmie z 27 grudnia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej – 29 grudnia 2021 r.) pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wszystkie zarzuty, wnioski oraz twierdzenia sformułowane w skardze kasacyjnej oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu – opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa z 8 maja 2017 r. sporządzonego przez dr hab. inż. B.R. w sprawie o sygn. akt I C 3111/14 zawisłej przed Sądem Okręgowym w Kielcach – na okoliczność, że skarżący włada nieruchomością, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (stawów nr 12, nr 13 i nr 14), a to na skutek tego, że napełnienie ww. stawów prowadzi do podpiętrzenia wód podziemnych w rejonie nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii ustalenia czy skarżący posiada interes prawny, aby być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych M. w C., gm. K., udzielonego K.J., R.S., A.J., M.G., decyzją ostateczną Starosty z 17 sierpnia 2011 r. nr ROL.II.6223-6/10.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna jak w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu postanowienia), lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia.

Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który działa jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonego do tego sądu ostatecznego postanowienia kończącego w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r., znak: ROL.II.6223-6/10, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w granicach skargi kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy. Brak powiązania stawianych zarzutów bezpośrednio z działaniem Sądu jest szczególnie widoczny przy zarzutach dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ, utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 12 sierpnia 2019 r., znak WA.RUZ.424.61.2019.RB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r., znak: ROL.II.6223-6/10.

Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył, że kwestia przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie i cofnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozstrzygnął ten spór na niekorzyść strony w prawomocnym wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/17. Sąd I instancji orzekający w tej sprawie zasadnie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji podano błędną sygnaturę ww. wyroku zamiast "sygn. akt IV SA/Wa 2015/17" powinno być sygn. akt IV SA/Wa 2105/17. Sąd I instancji wskazał prawidłowo datę tego wyroku - 26 września 2018 r.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19, LEX nr 2782356). Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). Związanie organu administracji oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdzie przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W prawomocnym wyroku z 26 września 2018 r. WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2105/17 oddalił skargę H.K na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 13 czerwca 2017 r., nr 1441/P/NN/17 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że "istotą sporu w rozpatrywanej sprawie była bowiem kwestia ustalenia czy H.K. posiada interes prawny, aby być stroną postępowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych M. w C., gm. K., udzielonego K.J., R.S., A.J., M.G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." [...], decyzją ostateczną Starosty W. z 17 sierpnia 2011 r. nr ROL.6223-6/10".

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/17 wskazał, że "H.K. nie wnioskował o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie był też wówczas innym podmiotem, wymienianym w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, H.K. nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzję ostateczną Starosty W. z 17 sierpnia 2018 r. nr ROL.II.6223-6/10. Ustalenie tej okoliczności przez Organy miało istotne znaczenie dla kontrolowanego przez Sąd postępowania, gdyż regulację art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należało przełożyć, jak to uczyniły Organy obu instancji, na sytuację związaną z cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, Organy obu instancji, posiłkując się zebranym w sprawie materiałem dowodowym, prawidłowo ustaliły, że H.K. nie był podmiotem uprawnionym do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie był uprawniony do skutecznego wnioskowania o jego cofnięcie. W toku postępowania administracyjnego Organy nie ustaliły, aby H.K. był podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, czy by był uprawniony do wykonywania rybołówstwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. Krąg podmiotów, dysponujących w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przymiotem strony, ustalony jest bowiem na podstawie danych zawarcie w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku i stanowiącym jego integralną cześć. W ramach dokonanej przez Organy obu instancji oceny stwierdzono zaś, że H.K. nie dysponuje żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości, usytuowanych w sąsiedztwie stawów rybnych, wchodzących w skład obiektu M. w C.. Ponadto nieruchomość H.K. znajduje się poza zasięgiem oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty W. z 17 sierpnia 2011 r.".

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Ponadto, powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2022 r., III FSK 778/22)" (zob. wyrok NSA z 21.02.2023 r., III OSK 7000/21, LEX nr 3501793).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej.

Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia postanowienia Prezesa PGWWP z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektor RZGW z 12 sierpnia 2019 r., znak WA.RUZ.424.61.2019.RB,, to nie można Sądowi I instancji, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 1.12.2023 r., III OSK 3050/21, LEX nr 3647791). Naruszenie to, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga H.K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 12 sierpnia 2019 r., znak WA.RUZ.424.61.2019.RB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r., znak: ROL.II.6223-6/10 nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego - na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. cytowany wyżej wyrok NSA z 1.12.2023 r., III OSK 3050/21, LEX nr 3647791.). Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go zaś w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści, jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano zarówno na stosowne przepisy p.p.s.a., jak i przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Podkreślić przy tym należy, że w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podlega weryfikacji prawidłowość przyjętego przez Sąd rozumienia stosowanych przepisów, czemu służą zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego. Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt b, p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.

W treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wskazano, jaki środek winien zastosować sąd uznając, że organy dopuściły się określonych w tym przepisie uchybień proceduralnych. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu wynikowego zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów. W niniejszej sprawie wskazano na naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie NSA, nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką zaś sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie niniejszej. Prezes PGWWP wskazał, że pomimo, iż podstawą prawną żądania skarżącego był zarówno art. 156 ust. 1, pkt 1, 2, 7 jak i art. 145 ust. 1, pkt 1, 2, 4, 6 k.p.a. to właściwe organy uczyniły przedmiotem swego rozpoznania te kwestie, które należą do ich kompetencji. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe dotychczas nie zostało wszczęte: ani z wniosku z dnia 2 października 2017 r., którego podstawą był art. 145 § 1, pkt 4 k.p.a., ani z wniosku z dnia 9 marca 2019 r.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 z zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej prowadzonej przez Sąd I instancji było postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2019 r., nr 140/2019/KUZ, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 2, art. 141, art. 144 k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 12 sierpnia 2019 r., znak WA.RUZ.424.61.2019.RB, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z 17 sierpnia 2011 r., znak: ROL.II.6223-6/10.

Przypomnieć należy, że w dniu 9 marca 2019 r. skarżący wniósł do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody, Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 17 sierpnia 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego K.J., R.S., A.J. i M.G. pozwolenia na pobór i piętrzenie wód rzeki B. na potrzeby prowadzenia działalności związanej z produkcją rybacką i jednocześnie wznowienia postępowania w tym zakresie. Podstawą prawną żądania skarżącego były art. 156 ust. 1, pkt 1, 2, 7 k.p.a. oraz art. 145 ust. 1, pkt 1, 2, 4, 6 k.p.a.

Zawiadomieniem z 25 marca 2019 r. Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim przekazał pismo skarżącego (zgodnie z właściwością) Dyrektorowi RZGW w zakresie w jakim dotyczyło ono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r., znak: WA.RUZ.424.61.2019.RB Dyrektor RZGW w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony, tj. nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustalenie podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania jest kluczowe dla niniejszej sprawy. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 16.01.2020 r., I OSK 1415/18, LEX nr 3085743).

Postępowanie nieważnościowe ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyłącznie ocenia zaistnienie wad kwalifikowanych decyzji (zob. wyrok NSA z 3.03.2023 r., II OSK 637/20, LEX nr 3559782). Dokonana przez orzekające w sprawie organy analiza legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie jako wnioskodawcy wykazała, że nie był on wnioskodawcą w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, nie był on innym podmiotem wskazanym przez art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a więc właścicielem wody, właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, do których są lub będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W związku z powyższym Prezes PGWWP prawidłowo uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenie wodnoprawne również nie będzie w żaden sposób oddziaływało na skarżącego, gdyż strony obu postępowań (zwykłego i nieważnościowego) są tożsame, a zatem wnioski do jakich doszedł organ I instancji skutkowały odmową legitymacji wnioskującemu w przedmiotowym postępowaniu.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (zob. wyrok NSA z 23.06.2022 r., I OSK 2185/21, LEX nr 3421609).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a odmowa wszczęcia takiego postępowania poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że podanie (żądanie) nie pochodzi od strony postępowania. Co do sposobu ustalania na podstawie art. 28 k.p.a. kręgu stron tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, należy podkreślić, że krąg ten może być tożsamy ze stronami postępowania zwykłego (i to zarówno biorących udział w postępowaniu, jak i pominiętych), jak również szerszy. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności, powinna jednakże - czy to wprost, czy w sposób dorozumiany - wskazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. wyrok NSA z 20.12.2019 r., I OSK 3475/18, LEX nr 2777608).

Okoliczności sprawy przywołane we wniosku skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 sierpnia 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego K.J., R.S., A.J. i M.G. pozwolenia na pobór i piętrzenie wód rzeki B. na potrzeby prowadzenia działalności związanej z produkcją rybacką i jednocześnie wznowienia postępowania w tym zakresie, wyraźnie wskazują, że wnioskodawca nie powinien być stroną w tym postępowaniu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie. Organ II instancji wskazał, że w przypadku pozwoleń wodnoprawnych przepisem szczególnym określającym strony postępowania jest art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), a do dnia 1 stycznia 2018 r. krąg podmiotów uznawanych za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego definiowany był przepisem art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący nie wnioskował o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie był też wówczas innym podmiotem, wymienianym w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, skarżący nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzję ostateczną Starosty z 17 sierpnia 2011 r., nr ROL.II.6223-6/10. Ustalenie tej okoliczności przez organy miało istotne znaczenie dla kontrolowanego przez Sąd postępowania, gdyż regulację art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należało przełożyć, jak to uczyniły organy obu instancji, na sytuację związaną ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia wodnoprawnego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji, posiłkując się zebranym w spawie materiałem dowodowym, prawidłowo ustaliły, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie był uprawniony do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie jego nieważności. W toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły, aby skarżący był podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, czy byłby uprawniony do wykonywania rybołówstwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. Krąg podmiotów, dysponujących w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przymiotem strony, ustalony jest bowiem na podstawie danych zawarcie w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku i stanowiącym jego integralną cześć. W ramach dokonanej przez organy obu instancji oceny stwierdzono zaś, że skarżący nie dysponuje żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości, usytuowanych w sąsiedztwie stawów rybnych, wchodzących w skład obiektu M. w C. Ponadto nieruchomość skarżącego znajduje się poza zasięgiem oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty W. z 17 sierpnia 2011 r.

W takich warunkach zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie przez nieuprawniony podmiot.

Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 27 grudnia 2021 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego (k. 99 akt sądowych) "o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa z 8 maja 2017 r. sporządzonego przez dr hab. inż. B.R. w sprawie: I C 3111/14 zawisłej przed Sądem Okręgowym w Kielcach, trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przede wszystkim przed Sądem I instancji. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych, w ramach których nie zarzucono naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nadmienić ponadto należało, że z dokumentu objętego wnioskiem, tj. opinii biegłego z 8 maja 2017 r. nie wynika, których stawów dotyczy opinia (według wniosku dotyczy ona stawów nr 12, 13 i 14), ani na których działkach znajdują się stawy powoływane w kontekście wniosku. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego również nie potrafiła wskazać tych numerów działek. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji odniósł się do wpływu powołanych we wniosku dowodowym stawów na działkę skarżącego kasacyjnie wskazując że: "Ponadto nieruchomość skarżącego znajduje się poza zasięgiem oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty W. z 17 sierpnia 2011 r. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym nałożono na Wnioskodawców obowiązek zlikwidowania w sposób trwały wlotu wody z rzeki B. do kanału doprowadzającego wodę do stawów nr 12, 13 i 14, w sposób uniemożliwiający wpuszczenie do nich wody, w tym również przez osoby postronne, w związku z wyłączeniem z produkcji tych stawów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym, prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2105/17 ustalił natomiast, że z wyjaśnień do opinii hydrologicznej z 2008 r., wynika, że jedynie korzystanie ze stawów nr 12, 13 i 14 mogło oddziaływać na nieruchomość skarżącego.". Okoliczności, których dotyczy środek dowodowy, nie były zatem relewantne na gruncie niniejszej sprawy.

W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, a w szczególności w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to wniesiony środek odwoławczy - jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw - podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.