Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 680/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 893/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Gminy W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2022 r. I SA/Wa 893/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. (Skarżący) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z 24 lutego 2022 r. nr KKU-214/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa tj. :

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.") i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. z 1989r. nr 14, poz. 74) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146, dalej "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985r. Nr 22 poz. 99 ze zm., dalej "ustawa o gospodarce gruntami"), poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r. nr KKU-214/21 i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Wyjaśnił, że 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i były zajęte pod infrastrukturę kolejową linii kolejowej [...] – [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, służącą do realizacji przewozów kolejowych, należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Skarżący wskazał, że podstawą orzekania w sprawie był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej.

Wyjaśnił następnie, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało utworzone na podstawie ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołane zostało do życia rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Zgodnie z art. 1, powierzono mu zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, organom przedsiębiorstwa PKP służą wszystkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 rozporządzenia, zadaniem tegoż przedsiębiorstwa PKP było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez ministerstwo Komunikacji - w tym celu objęło w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Interpretując te przepisy - mając na uwadze cel jaki przyświecał prawodawcy, a także uwzględniając prostotę cechującą wydawane akty prawa - należy wskazać, iż celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania. Zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym pozostały niezmienne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) a następnie ustawą z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) - zostały określone zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym. Ustawodawca w art. 1 cyt. ustawy stwierdził, że przedsiębiorstwo PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a przepis art. 50 ust. 1 stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie niniejszej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Powyższe akty prawne już nie obowiązują - zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz.U. Nr 95, poz. 474), a nastąpienie ustawą o komercjalizacji PKP, to jednak wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy kanalizacyjnej, a zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Również z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm., dalej "ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") wskazano, iż organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu.

Skarżący wskazał, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, zgodnie z którym, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

W ocenie Skarżącego, w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe.

Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r. I OSK 3398/15.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP Skarżący przywołał stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. K 30/04, w którym wskazano, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie [. J stabilnej sytuacji prawnej [...j w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty będące w zarządzie [..] ex lege spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a u.k. [..] są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 06.09.2010 r, sygn. akt I OSK 1401/09)".

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] (Gmina) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z 24 lutego 2022 r. Komisja po rozpatrzeniu odwołania Gminy uchyliła decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 13 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i stwierdziła nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0649 ha, nr [...] o powierzchni 0,0302 ha, nr [...] o powierzchni 0,3441 ha, nr [...] o powierzchni 21,9102 ha.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Komisji było ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa 27 maja 1990 r., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 15 czerwca 1994 r., sygn. akt I Ns [...]. Komisja uznała również, że spełniona została druga przesłanka wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W jej ocenie sporna nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami Skarżący nie przedstawił. Komisja wskazała również (nie podzielając tym samym stanowiska Wojewody), że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

W ocenie Komisji w sprawie nie wystąpiły też przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r., a zatem wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja reformatoryjna znajduje swoje uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Komisję oraz dokonaną przez organ ich ocenę prawną i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie faktu, że sporna nieruchomość była zajęta 27 maja 1990 r. na cele komunikacji kolejowej i pod infrastrukturę kolejową, co w ocenie Skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r.

Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowali faktu zajęcia spornej nieruchomości na cele infrastruktury kolejowej. Przyczyną oddalenia skargi, a co za tym idzie uznania, że spełnione zostały przesłanki wymagane dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę prawa własności spornej nieruchomości była przedstawiona przez Komisję i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ust. 1, i art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, to jest wykładnia pojęcia należenia określonej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca również Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie faktu, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wyłączone z komunalizacji są składniki mienia które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Tak sformułowany zarzut uznać należy za zarzut o charakterze materialnym, do którego Sąd kasacyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne.

Zarzuty objęte punktem 1a i c petitum skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w przypadku Skarżącego (a raczej jego poprzednika prawnego) zarząd nad nieruchomościami powstawał z mocy prawa to jest z mocy przepisów regulujących powstanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. W konsekwencji, niewłaściwe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego dla wyłączenia nieruchomości zajętej 27 maja 1990 r. spod komunalizacji konieczne było przedstawienie dokumentów potwierdzających ustanowienie do niej prawa zarządu lub użytkowania w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami.

Kwestia możliwości uznania, na podstawie przepisów regulujących powstanie PKP, przysługiwania mu prawa zarządu do nieruchomości była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 maja 2024 r. I OSK 2466/22 w którym wskazano, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały one stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.

W powyższych uchwałach wyrażono pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do w/w uchwał należy wskazać, że w uchwale z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

W w/w uchwale wskazano ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie – z chwilą wejścia ustawy w życie – przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Ponadto w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał, by dzień 27 maja 1990 r. legitymował się tytułem do spornej nieruchomości, a swoje prawo do niej wywodził z faktycznego władztwa nad tą nieruchomością i posadowieniem na niej urządzeń kolejowych.

Stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przywołanego jako wzorzec kontroli w punkcie 1.a petitum skargi kasacyjnej nie stają się mieniem komunalnym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, jeżeli służą one wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów, organów władzy państwowej. Oznacza to, że jeżeli w dniu wejścia w życie ww. ustawy (27 maja 1990 r.) określone składniki mienia ogólnonarodowego służyły - w sensie faktycznym - do wykonywania zadań publicznych należących do wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 podmiotów, to niezależnie od tego, czy wykonawcy tych zadań legitymowali się lub nie tytułem prawnym do tego mienia, nie może ono podlegać komunalizacji na rzecz gmin. Poprzednika prawnego Skarżącego nie można uznać ani za organ administracji rządowej, sąd czy też organ władzy państwowej. Z akt sprawy nie wynika również, by Skarżący wykonywał zadania należące do tychże podmiotów.

Sąd kasacyjny wskazuje, że Skarżący nie wykazał również, by w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., to jest by jego poprzednik prawny był przedsiębiorstw państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak słusznie zwróciła uwagę Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżący nie był wymieniony w wykazie owych przedsiębiorstw, wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Nie mógł odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, gdyż weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu bowiem art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.