Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 23/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 2, art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 37 § 1 pkt 1, art. 35, art. 36 § 1, art. 12 § 1, art. 97 § 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w G. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. Sp. z o. o. w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. Sp. z o.o. w G. (zwaną dalej też: skarżącą lub Spółką), reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata K. G., jest bezczynność Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też: Wojewodą lub organem) w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 4 września 2023 r., Spółka wystąpiła do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – dla V. P., na okres od 4 września 2023 r. do 4 września 2024 r.

Pismem z 28 września 2023 r., doręczonym 4 października 2023 r., działając na podstawie art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], organ wezwał Spółkę do uzupełnienia materiału dowodowego, w terminie 10 dni, o następujące dokumenty i wyjaśnienia:

1) pisemne wyjaśnienie, czy w toczących się przed Wojewodą postępowaniach podmiot powierzający wykonywanie pracy występuje jako agencja pracy tymczasowej, a jeżeli tak jest, to Spółka powinna:

a) dokonać odpowiedniej korekty wniosku;

b) dołączyć do wniosku dokument sporządzony przez pracodawcę użytkownika potwierdzający uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej – w przypadku, gdy podmiotem powierzającym pracę jest ta agencja (to jest umowę dotyczącą udostępniania pracowników, zawartą pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem oraz dokument imienny sporządzony przez pracodawcę użytkownika, dotyczący wyrażenia zgody na skierowanie przez agencję pracy danego cudzoziemca, zawierający:

- rodzaj pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu (stanowisko pracy);

- podstawę prawną wykonywania pracy (rodzaj stosunku prawnego, który ma być nawiązany z pracownikiem tymczasowym);

- przewidywany okres wykonywania pracy tymczasowej;

- wymiar czasu pracy pracownika tymczasowego;

- miejsce wykonywania pracy tymczasowej;

- wynagrodzenie za pracę, której wykonywanie ma być powierzone pracownikowi tymczasowemu;

(jako podstawę prawną wskazano § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, Dz. U. z 2022 r. poz. 1558);

2) w przypadku, gdy podmiot nie występuje jako agencja pracy tymczasowej:

- wskazanie rzeczywistego miejsca wykonywania pracy (dokładny adres wykonywania pracy przez cudzoziemca) na stanowisku: spawacz, potwierdzone na przykład umową, kontraktem,

- dostarczenie dokumentu lub wyjaśnień pod czyim kierownictwem i nadzorem będzie cudzoziemiec wykonywał pracę,

- udokumentowanie faktu posiadania przez podmiot zaplecza technicznego umożliwiającego zatrudnienie pracowników na stanowisku wskazanym we wniosku na przykład umowy zakupu lub wynajmu hal, lub pomieszczeń niezbędnych do zapewnienia zaplecza pracownikom, faktury zakupu sprzętu niezbędnego do wykonywania pracy na wskazanym stanowisku,

- dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do lokalu wskazanego jako miejsce wykonywania pracy lub umowy najmu lokalu wraz z potwierdzeniem opłacania czynszu za ostatnie 3 miesiące.

Równocześnie Wojewoda zawiadomił Spółkę, na podstawie art. 36 kpa, że nowy termin wydania decyzji to 3 listopada 2023 r.

W odpowiedzi, w dniu 29 września 2023 r. do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła korekta wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP dotyczącego V. P. oraz przy piśmie z 29 września 2023 r., które wpłynęło do organu 2 października 2023 r., Spółka przesłała umowę ramową z 24 sierpnia 2021 r. o świadczenie usług zawartą z Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym "P." Sp. z o.o. w K. oraz umowę ramową z 16 sierpnia 2023 r. o świadczenie usług zawartą z "D." Sp. z o.o. w P.

Odpowiadając na wezwanie Wojewody, Spółka wyjaśniła w piśmie z 4 października 2023 r., które wpłynęło do organu 5 października 2023 r., między innymi, że jest firmą usługową, zatem z tego tylko względu konieczne jest określenie miejsca wykonywania pracy szeroko, gdyż wynika to ze specyfiki świadczenia usług, i zmienności w tym zakresie. Firma świadczy usługi na terytorium całej Polski, zatem w tym zakresie wszelkie osoby współpracujące z firmą muszą zmieniać miejsce świadczenia usług, zgodnie z aktualnymi zamówienia napływającymi od kontrahentów firmy. Firma nie jest agencją pracy tymczasowej w myśl przepisów ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1110). Firma nie zatrudnia V. P. jako pracownika tymczasowego w myśl przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Podmioty, na jakich rzecz firma świadczy usługi, nie są pracodawcami użytkownikami w myśl przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Firma jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie świadczenia usług polegających na spawaniu konstrukcji stalowych różnymi metodami. W tym też zakresie działając w ramach swobody świadczenia usług i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wszelkie umowy są konstruowane i realizowane na podstawie wzajemnych ustaleń stron, to jest firmę jako wykonawcę usługi oraz firmy zlecające jej wykonanie (kontrahenci). Firma jako profesjonalny podmiot świadczy usługę polegającą na spawaniu konstrukcji stalowych. Wszelkie usługi wykonuje na podstawie podpisanych w tym zakresie umów. Są to umowy o świadczenie usług i w tym zakresie nie ma w nich żadnych elementów mogących świadczyć o istnieniu trójstronnego stosunku prawnego pracy tymczasowej. W ramach podpisywanych umów obie strony uzgadniają, na czym będzie polegała wykonywana usługa oraz w jaki sposób, kiedy i gdzie ma być ona zrealizowana. Firma jako podmiot w początkowym okresie swojego rozwoju, nie jest w stanie poczynić znacznych inwestycji finansowych na budowę oraz zaopatrzenie hali, w której byłaby w stanie realizować przyjmowane zamówienia. W tej chwili, ze względu na ograniczenia finansowe, wszelkie prace wykonywane są na terenie firm zlecających wykonanie konkretnej usługi. Nie zmienia to jednak w żadnym przypadku faktu, że firma jest w tym zakresie usługodawcą, który ma wykonać konkretną usługę, wszelkie zaś osoby, które z ramienia firmy wykonują tę usługę na terenie firmy usługobiorcy, podlegają pełnej kontroli i nadzorowi ze strony Spółki. Firma współpracuje z kontrahentami na podstawie składanych zamówień na wykonanie określonych produktów lub wykonanie określonych czynności. Wykonanie konkretnych produktów czy też czynności podlega w dalszej kolejności sprawdzeniu pod względem jakości i ilości przez kontrahenta. W razie istnienia jakichś nieprawidłowości w tym zakresie usługodawca zobowiązany jest do naprawienia dostrzeżonych uchybień. Z powyższego wynika wyraźnie, że Spółka ponosi wszelkie związane z realizacją umowy ciężary oraz ryzyko jej ostatecznego rezultatu, a także czerpie zyski płynące z jej prawidłowego realizowania. W ramach tak określonego stosunku prawnego (zawartej umowy) pomiędzy Spółką oraz jakimkolwiek kontrahentem nie dochodzi do nawiązania współpracy na poziomie agencja pracy tymczasowej – pracodawca użytkownik, a jest to najzwyklejsza umowa o wykonanie konkretnej usługi, której treść skonstruowana została na podstawie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Spółka zaznaczyła, że nie umniejszając organowi administracji w zakresie możliwości weryfikowania okoliczności podawanych w treści dokumentów przedkładanych do postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę, należy jednak stanąć na stanowisku, że organ nie ma takiej możliwości w zakresie dokumentów niezwiązanych ze stroną postępowania. Spółka nie może okazywać dokumentów, które zgodnie z zapisami w nich poczynionymi zastrzeżone zostały pod kątem poufności. Podsumowując, Spółka nie jest agencją pracy tymczasowej. Świadczy usługi spawania konstrukcji stalowych. Usługi wykonywane są na terenie i w miejscach wskazanych w ramach umów podpisanych z kontrahentami. Z charakteru tych umów wynika, że cudzoziemcy, którzy wykonują z ramienia Spółki te czynności, nie są na stałe przywiązani do jednego miejsca wykonywania usługi i w zależności od zlecenia mogą wykonywać te prace w różnych częściach Polski.

W dniu 23 października 2023 r. do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła kolejna korekta wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP dotyczącego V. P.

Zawiadomieniem z 31 października 2023 r., doręczonym 8 listopada 2023 r., Wojewoda poinformował Spółkę, że ustala nowy termin załatwienia sprawy na 4 grudnia 2023 r. Powodem przedłużenia terminu było niekończenie postępowania wyjaśniającego oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tym samym piśmie Wojewoda wezwał skarżącą, na podstawie art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 kpa, zakreślając przy tym termin 10 dni, do:

- dostarczenia kopii oraz oryginału do wglądu wszystkich załączników do umowy ramowej o świadczenie usług zawartej 24 sierpnia 2021 r. pomiędzy firmą Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "P." Sp. z o.o. a Spółką, to jest załącznika nr 2 – wzór zamówienia na usługę, załącznika nr 3 – raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi.

- dostarczenia kopii oraz oryginału do wglądu wszystkich załączników do umowy ramowej o świadczenie usług zawartej 16 sierpnia 2023 r. pomiędzy firmą D. Sp. z o.o. a Spółką, to jest załącznika nr 2 – wzór zamówienia na usługę, załącznika nr 3 – raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi.

Odpowiadając na wezwanie Wojewody, Spółka w piśmie z 15 listopada 2023 r. wniosła o przyśpieszenie postępowania i wydanie zezwolenia zgodnego z żądaniem strony. Wskazała też między innymi, że nie przedstawi żądanych dokumentów, ponieważ przedłożone umowy wystarczą do wykazania faktu, iż nie prowadzi agencji pracy tymczasowej, natomiast żądanie dalszych dokumentów jest przekroczeniem uprawnień organu i narusza tajemnicę prowadzenia przedsiębiorstwa. Zdaniem Spółki, organ swoim postępowaniem naruszył prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy, żądając dokumentów, które nie są wymagane przez ustawę. W pismach informujących o wydłużeniu terminu na załatwienie sprawy Wojewoda wskazał na "przyczyny niezależne od organu", nie precyzując, o jakie przyczyny chodzi, co było sprzeczne z ratio legis unormowania art. 36 kpa oraz w sposób oczywisty łamało zasadą ogólną wyrażoną w art. 9 kpa (informowanie strony) – ustawodawcy z całą pewnością nie chodziło o to, aby organy mogły bez limitu przedłużać postępowanie, zbywając niejako strony ogólnym wyjaśnieniem przyczyn "niezależnych". Całokształt działań organu był również sprzeczny z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 kpa – działania budzącego zaufanie strony do organu. Notoryczne, bezzasadne przedłużanie postępowania utrudnia, a wręcz uniemożliwia, stronie normalne prowadzenie działalności gospodarczej. Celowe utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej z całą pewnością nie ma nic wspólnego z zasadą legalizmu (art. 6 kpa). Zdaniem Spółki akta są kompletne i gotowe do wydania decyzji pozytywnej, zaś dalsza opieszałość organu będzie traktowana jako bezczynność organu i przewlekłe postępowanie postępowania administracyjnego. Nadto Spółka zwróciła się z prośbą, na mocy art. 79a kpa, o przekazanie informacji oraz wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jeśli zdaniem organu zebrane akta sprawy nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej.

Pismem z 24 maja 2023 r. Wojewoda zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w O., w związku z toczącymi się postępowaniami w sprawie wydania zezwoleń na pracę cudzoziemców na terytorium RP, o które wnioskowała Spółka, o przeprowadzenie kontroli, czy ww. firma powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników.

W dniu 10 lipca 2023 r. Wojewoda, nawiązując do swojego wcześniejszego pisma z 24 maja 2023 r., wobec braku odpowiedzi, ponownie wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w O. o przeprowadzenie kontroli i udzielenie informacji, czy Spółka powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników.

W piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w O. poinformował Wojewodę, że we wskazanej firmie zostały wszczęte czynności kontrolne, a po uzyskaniu informacji o podmiotach, na których terenie pracę wykonują osoby zatrudnione przez Spółkę, w tych podmiotach zostaną wszczęte kontrole celem ustalenia, czy ich współpraca nie polega na korzystaniu z usług agencji pracy tymczasowej. Informacja o wynikach kontroli w Spółce zostanie przekazana po jej zakończeniu.

Wojewoda, w piśmie z 31 października 2023 r., wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w O. o udzielenie informacji, kiedy przewidywane jest zakończenie w Spółce czynności kontrolnych prowadzonych przez ten organ oraz w przypadku zakończenia kontroli – o udzielenie informacji na temat dokonanych ustaleń i przekazanie protokołu pokontrolnego.

Okręgowy Inspektor Pracy w O., w piśmie z 27 listopada 2023 r., poinformował Wojewodę, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w Spółce ustalono, że przedmiotowa firma powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom, którzy wykonują pracę na terenie 9 innych podmiotów, w tym 3 podmiotów spoza województwa opolskiego. Do chwili obecnej zakończono kontrole w 4 podmiotach, a 2 kolejnych kontrole trwają. Po zakończeniu wszystkich 9 kontroli zostanie wszczęta ponowna kontrola w Spółce, a po jej zakończeniu zostanie udzielona ostateczna odpowiedź. Obecnie brak jest możliwości wskazania przewidywanego terminu zakończenia czynności kontrolnych. Wstępne ustalenia wskazują, że przedmiotowa firma prowadziła działalność w zakresie pracy tymczasowej.

Zawiadomieniem z 1 grudnia 2023 r., doręczonym 7 grudnia 2023 r., Wojewoda poinformował Spółkę, że ustala nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie na 4 stycznia 2024 r. Jednocześnie, organ wezwał Spółkę, działając na podstawie art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 kpa zakreślając przy tym termin 10 dni, do:

- dostarczenia kopii oraz oryginału do wglądu wszystkich załączników do umowy ramowej o świadczenie usług zawartej 24 sierpnia 2021 r. pomiędzy firmą Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "P." Sp. z o.o. a Spółką, to jest załącznika nr 2 – wzór zamówienia na usługę, załącznika nr 3 – raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi;

- dostarczenia kopii oraz oryginału do wglądu wszystkich załączników do umowy ramowej o świadczenie usług zawartej 16 sierpnia 2023 r. pomiędzy firmą D. Sp. z o.o. a Spółką, to jest załącznika nr 2 – wzór zamówienia na usługę, załącznika nr 3 – raport miesięczny podsumowujący wykonane usługi.

W dniu 22 listopada 2023 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata K. G., sporządziła skargę na bezczynność Wojewody, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniesioną za pośrednictwem organu (data wpływu 27 listopada 2023 r.), w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca – V. P. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 35 kpa. Uzasadniając skargę, Spółka wskazała, że biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu, uznać należy, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Co jednocześnie znamienne – do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, jako zasadne skarżąca uznała żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Strona skarżąca od dawna powinna oczekiwać działania ze strony organu, a tymczasem jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji, co oznacza przekroczenie terminu ustawowego przez organ. Wskutek bezczynności Wojewody i w konsekwencji nieotrzymania zezwolenia na pracę typu A dla pracownika – cudzoziemca w terminie, skarżąca poniosła relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce i nie może ze spokojem i pewnością co do liczby pracowników planować działań na przyszłość. Pozbawiona została możliwości rozwoju działalności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, efektem czego jej zdolności konkurencyjne są znacząco obniżone w stosunku do firm z innych województw, gdzie legalizacja pracy pracowników – cudzoziemców odbywa się znacznie sprawniej. Bez możliwości swobodnego planowania przyszłych działań strona jest niewiarygodna dla potencjalnych klientów, ponieważ nie znając daty zakończenia postępowania legalizującego pracę pracownika, nie może dokładnie określić możliwości i wielkości oferowanych usług. Skarżąca pozostaje nieautentyczna w społeczeństwie, jak i wobec kontrahentów, nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po zalegalizowaniu pracy pracownika. Znajduje się stale w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego pracownika, który krępuje jej normalną egzystencję. Jako przedsiębiorca czuje ciągłą obawę co do przyszłości firmy i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. Skarżąca podkreśliła, że są to tylko przykłady, które obrazują daleko idące konsekwencje bierności Wojewody. Skarżąca jednocześnie nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy, nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie. Nie wie, dlaczego, pomimo złożenia kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych jej wniosek nie jest rozpatrywany. Rażące naruszenie norm prawnych powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty wnioskowanej kwoty, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Wnioskowana kwota, w ocenie skarżącej, bez wątpienia pozostaje adekwatna, w korelacji z rażącymi zaniedbaniami ze strony organu.

W odpowiedzi na skargę z 27 grudnia 2023 r. Wojewoda stwierdził, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z interpretacją Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej zawartą w piśmie DRP-XI.0211.65.2023.MEP, dotyczącą wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców w przypadkach, gdy praca ma być powierzona w związku z umową udostępnienia pracowników w ramach tak zwanego outsourcingu pracowniczego, z uwagi na fakt, iż Spółka posiadała wpis do Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia oraz zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze KRS posiadała w przedmiocie swojej działalności PKD 78.20.Z działalność agencji pracy tymczasowej i PKD 78.30.Z pozostała działalność związana z udostępnianiem pracowników, będący jednocześnie przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy, ponadto zważywszy na fakt, iż Spółka, w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę typu A prowadzonym przez Wojewodę, wskazała, że jest agencją pracy tymczasowej oraz przedłożyła dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności w tym zakresie, Wojewoda Opolski pismem z 24 maja 2023 r. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy w O. z prośbą o przeprowadzenie kontroli czy ww. firma powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników. Wobec wniosku złożonego przez Spółkę trwało niezakończone postępowanie wyjaśniające wynikające z trwającej kontroli prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy. Dalej organ opisał przebieg prowadzonego postępowania. W dniu 27 listopada 2023 r. do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca V. P. Odnosząc się do skargi na bezczynność Wojewody, którą wniósł pełnomocnik Spółki, organ wyjaśnił, że strona skarżąca, na podstawie art. 36 kpa, była każdorazowo powiadamiana o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynie zwłoki, a jednocześnie w zawiadomieniach o wydłużeniu terminu prowadzonego postępowania był wskazywany nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenia okoliczności mających wpływ na załatwienie przedmiotowej sprawy, a podejmowane czynności procesowe wynikały z prowadzenia rzetelnej analizy materiału dowodowego, co nierzadko związane jest z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także wykonaniem szeregu czynności materialno-technicznych, które przy rosnącej ilości wniosków oraz zaobserwowanym zjawisku przenoszenia siedzib spółek z ościennych województw (między innymi dolnośląskiego, śląskiego, wielkopolskiego i łódzkiego) na teren województwa opolskiego pochłaniają odpowiednio dużo czasu.

W toku postępowania sądowego Wojewoda wydał 4 stycznia 2024 r. zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP typu A nr [...] dla V. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd – stosownie do art. 149 § 1 ppsa – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 ppsa sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ppsa, sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b ppsa Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b ppsa. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) [dalej: ustawa], zgodnie z którym przepisów art. 37 kpa nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, to jest zezwolenia na pracę cudzoziemca. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu bezczynności.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, według której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest, czy była rażąca.

Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 kpa, wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa).

Uwzględniając powyższe regulacje, stosownie do art. 37 § 1 kpa, od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania, na przykład wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, czy zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, pomimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą zatem kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie i uznał, że do dnia wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności, która to ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wydania decyzji z 4 stycznia 2024 r. w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, to jest w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca do dnia wydania decyzji w tej sprawie minęły 4 miesiące. Niewątpliwie zatem w znaczny sposób organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 kpa, w tym maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 kpa. Wprawdzie w okresie tym organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza, że organ nie miał możliwości wcześniejszego zakończenia postępowania.

W szczególności zauważyć można, że w czasie trwania postępowania organ występował do Okręgowego Inspektora Pracy o udzielenie informacji, czy Spółka powierza wykonywanie pracy cudzoziemcom w ramach działalności agencji zatrudnienia i kieruje ich do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawców użytkowników. Niemniej jednak z samych podejmowanych działań, jak i wyjaśnień organu zawartych w pismach kierowanych do skarżącej oraz w odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby kwestia ta była, w ocenie organu, istotna dla rozpoznania sprawy, w tym, aby stanowiła zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim też, pomimo wskazania w zawiadomieniu z 1 grudnia 2023 r., że powodem wydłużenia postępowania jest między innymi trwająca kontrola Państwowej Inspekcji Pracy, organ nie zawiesił z tego powodu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co stosownie do art. 35 § 5 kpa mogłoby wstrzymać bieg terminu do załatwienia sprawy.

Dostrzec również trzeba, że wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego: z 26 września 2023 r., z 31 października 2023 r. oraz z 1 grudnia 2023 r., z wyjątkiem wezwania pierwszego, nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu sprawy, a organ wydał pozytywną dla skarżącej decyzję pomimo nieotrzymania żądanych dokumentów. Po uzupełnieniu przez Spółkę dowodów i materiałów przy piśmie z 4 października 2023 r., Wojewoda nie podejmował więc działań zmierzających do rozpoznania sprawy. Przed zarzutem bezczynności organ nie mógł się obronić, wskazując na kolejne wezwania do uzupełnienia dokumentów. Należy zauważyć, że skarżąca już w piśmie z 15 listopada 2023 r. oświadczyła, że nie przedstawi dalszych dokumentów, a żądanie ich złożenia jest przekroczeniem uprawnień organu i narusza tajemnicę przedsiębiorstwa. Wobec oświadczenia strony dalsza aktywność organu, w zakresie wezwania do uzupełnienia dokumentów, nie może być traktowana jako wynikające z przepisów procesowych działania mające na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Organ nie miał bowiem obowiązku wzywania ponownie o przedłożenie tych samych dokumentów.

Przebieg postępowania i kolejno podejmowane czynności wskazują zatem, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i bez skoncentrowania czynności w jak najkrótszym czasie niezbędnym do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 kpa). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzałyby do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, lecz powtarzał te same czynności (kolejne wezwania o uzupełnienie dokumentów), które przedłużały postępowanie. Mając na uwadze argumentację organu uzasadniającą jego działania – dotyczącą oczekiwania na wynik kontroli Okręgowego Inspektora Pracy zauważyć natomiast przyjdzie, że nie była ona wystarczającym uzasadnieniem dla takiego działania, jeśli nie znajdowała umocowania w regulacjach prawnych, w tym nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania. Powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnia stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, w punkcie 2. wyroku Sąd stwierdził bezczynność organu.

Ustanie bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalniało również Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ppsa lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Nota bene, w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem wystąpiono.

Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki WSA w Opolu: z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18 oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że opisana wcześniej bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ppsa. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on skarżącej ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Organ podjął działania w celu rozpoznania wniosku, wzywając skarżącą kilkukrotnie do uzupełnienia materiału dowodowego i informował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy. Poza tym nie można organowi przypisać złej woli, skoro rozpoznanie sprawy wiązał z wynikiem kontroli prowadzonej przez Okręgowego Inspektora Pracy i w tym zakresie kilkukrotnie występował do tego organu o informacje.

W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu czy orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem stosownie do art. 149 § 2 ppsa. Wobec tego, w punkcie 4. wyroku, Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, w pkt 5. wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.