Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 609/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części i odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art.197 § 1 i2 w zw. z art. 188 oraz art. 61 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 204 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. S.A. z siedzibą w K. na pkt 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 listopada 2022 r., nr DIŚ-III.435.12.2020.AŻ.1 w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie ujednolicenia pozwolenia zintegrowanego postanawia uchylić pkt 2 zaskarżonego postanowienia i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 grudnia 2023 r. Fundacja G. z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja") wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I. instancji" na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") z 21 listopada 2022 r., nr DIŚ-III.435.12.2020.AŻ.1 w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie ujednolicenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. z siedzibą przy ul. [...], udzielonego Elektrowni P. mocą decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak: SR.VII-3.6600-70/06 z 9 sierpnia 2007 r., zmienionej decyzjami Marszałka Województwa Wielkopolskiego znak: DSR.VI.7623-38/08 z 31 grudnia 2009 r., znak: DSR.VI.7623-95/10 z 30 września 2010 r., znak: DSR.VI.7222.134.2011 z 6 grudnia 2011 r., znak: DSR-II-1.7222.78.2013 z 9 maja 2014 r., znak: DSR-II-2.7222.26.2014 z 4 września 2014 r, znak: DSR-II-1.7222.230.2014 z 19 stycznia 2015 r. oraz znak: DSR-II-1.7222.226.2014 z 24 lipca 2015 r., następnie zmienioną decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego znak: DSR-II-1.7222.146.2015 z 13 kwietnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją Minister uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. IV.1.3. (str. 5 skarżonej decyzji, dotyczącym OKRESU II - obowiązującego od 18 sierpnia 2021 r. do 17 sierpnia 2024 r.) i orzekł co do istoty w tym zakresie określając poziom dopuszczalnych emisji dla substancji wskazanych w tabeli: Rodzaje i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W treści skargi Fundacja zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wykonywania decyzji w zakresie odstępstw od Konkluzji BAT, wyemitowanych zostanie znacznie więcej wysoce szkodliwych substancji (NOx, SO2, Hg, pyły) niż miałoby to miejsce w sytuacji dostosowania instalacji do Konkluzji BAT. Zwiększona emisja tychże substancji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Fundacji, z uwagi na powyższe, wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji jest zasadny.

1

Postanowieniem z 10 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/23, WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z 11 kwietnia 2023 r. uczestniczka postępowania Z. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "spółka") wywiodła zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/23. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie m.in. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji o wstrzymanie wykonania decyzji przed doręczeniem spółce odpisu skargi obejmującej przedmiotowy wniosek, a zatem bez zapewnienia uczestnikowi możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku, co stanowi naruszenie zasady jawności postępowania wobec stron.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/23, WSA w Warszawie w pkt 1. na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/WA 166/23; a w pkt 2. ponownie rozstrzygnął o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Sąd I. instancji, dokonując oceny wniosku, brał pod uwagę zarówno argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu jak i argumentację wyłożoną w uzasadnieniu skargi, albowiem analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może mieć miejsca w niniejszej sprawie w oderwaniu od problemu będącego podstawą złożonej do sądu skargi. W ocenie Sądu I. instancji wykonanie decyzji może prowadzić do zwiększonej wielkości stężeń średniodobowych w zakresie emisji szkodliwych gazów do atmosfery. Niewątpliwie okoliczność ta może spowodować, że proces ten będzie miał charakter nieodwracalny i dodatkowe czynności podjęte w przyszłości mogą już nie naprawić ewentualnych szkód wyrządzonych środowisku. Jest to oczywisty możliwy skutek wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie udzielonego odstępstwa od Konkluzji BAT, zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia.

Pismem z 23 sierpnia 2023 r. spółka wywiodła zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/23, zaskarżając je w zakresie pkt 2 dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 61 § 3 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji w sytuacji, gdy spółka wykonywała już uprawnienia wynikające z decyzji, a zatem wniosek o wstrzymanie jej wykonania w chwili jego złożenia był już bezprzedmiotowy, nie mógł bowiem chronić interesu Fundacji przed skutkami wykonywania zaskarżonej decyzji;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji, w sytuacji, gdy wniosek ten nie zawierał stosownego uzasadnienia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia bez wskazania konkretnych okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga wykazania zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia;

- art. 61 § 3 p.p.s.a.- poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji ze względu na rzekome zagrożenie dla środowiska związane ze zwiększonym poziomem emisji, podczas gdy wbrew twierdzeniom Fundacji, utrzymanie decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 29 kwietnia 2020 r.) w mocy nie prowadzi do zwiększenia poziomu emisji, a wydanie decyzji prowadziło do obniżenia poziomów emisji w stosunku do stanu istniejącego przed datą wejścia jej do obrotu prawnego.

Na tych podstawach, wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w zakresie pkt 2. i wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że spółka wskazuje, iż rozpoczęła wykonywanie decyzji i związku z tym w okresie od 18.08.2021 r. do 31.12.2021 r. substancje określone w pkt. IV. 1 4 decyzji Marszałka, w tym dwutlenek siarki, zostały już wyemitowane, a od 1.01.2022 r. Spółka emituje substancje, w tym dwutlenek siarki, zgodnie z limitami wskazanymi w pkt. IV. 1.4 decyzji Marszałka. Spółka stosuje techniki w zakresie ograniczenia ilości odpadów kierowanych do unieszkodliwienia ze spalania i redukcji zanieczyszczeń (BAT 16). Recykling i odzysk niektórych odpadów, który wykonuje spółka na podstawie decyzji pełni rolę czynnika działającego jako sorbent dwutlenku siarki na etapie spalania węgla, a więc spółka wdrożyła już w oparciu o decyzję działania neutralizujące zanieczyszczenia poprzez polepszanie skuteczności procesu odsiarczania spalin. Zdaniem spółki, okoliczności te wskazują, że w powyższym zakresie decyzja została już skonsumowana i wyżej wymienione emisje są nieodwracalne, tak jak zresztą nie jest możliwe cofnięcie wytworzenia i przetworzenia odpadów, przy zastosowaniu technologii wdrożonych przez spółkę w oparciu o decyzję.

W ocenie spółki, w zakresie uzasadnienia wniosku o zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w jednym, dwuzdaniowym, akapicie Fundacja wskazała jedynie w sposób ogólny i niepoparty jakimikolwiek dokumentami (tj. gołosłowny), iż w konsekwencji wykonania decyzji dojdzie do zwiększonej emisji substancji, co według Fundacji doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wyjaśniono przy tym, na czym polegać mają negatywne skutki oraz dlaczego będą one trudne do odwrócenia. W ocenie spółki, uzasadnienie takie nie wynika również z pozostałej części skargi Fundacji, na której oparł się WSA w Warszawie.

Sąd I instancji uznał jednak, za uzasadnieniem skargi Fundacji, że na skutek wydania decyzji dojdzie do zwiększenia emisji szkodliwych substancji do środowiska. Na podstawie powyższego, ogólnego stwierdzenia, Sąd doszedł do wniosku, że wydanie decyzji niesie za sobą niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko Sądu sprzeczne jest z przytoczoną linią orzeczniczą, podkreślającą konieczność wskazania konkretnych okoliczności świadczących o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu uderza de facto w istotę pozwolenia zintegrowanego. WSA wyraził bowiem ogólnikową i nieuzasadnioną ocenę, że nieodwracalne skutki wykonywania uprawnień wynikających z decyzji są oczywiste "zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia". Takie rozumowanie prowadzi do błędnego wniosku, że wykonywanie każdej decyzji tego typu powinno zostać wstrzymane, bowiem pozwolenia zintegrowanego wymagają właśnie instalacje, które mogą powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności.

Podkreślone zostało, że wykonywanie przez spółkę uprawnień z decyzji nie prowadzi do zwiększonego poziomu emisji. Przeciwnie, na skutek wydania decyzji emisje są mniejsze niż przed jej wydaniem (oraz przed wydaniem decyzji Marszałka). Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonanie decyzji wiąże się z określeniem, oprócz wielkości emisji dwutlenku siarki oraz rtęci, także dopuszczalnych wielkości emisji innych substancji określonych w Konkluzjach BAT LCP (np. chlorowodoru, fluorowodoru, tlenku węgla i amoniaku). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka emisje substancji, z wyłączeniem dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu, nie były w ogóle określone. Obecnie zaś zaskarżona decyzja wprowadza limity emisyjne wskazanych substancji.

Zaznaczone przez spółkę zostało, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji Marszałka dla roku 2021 emisja dopuszczalna dwutlenku siarki to 2646 mg/rok, podczas gdy w decyzji ograniczono emisję do ok. 780,51 mg/rok. Zmniejszenie emisji tyczy się także minionego już okresu, tj. 18 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. (581.64 mg, v. ok. 985 mg w takim samym okresie przed wydaniem decyzji, co stanowi o ok. 70% wyższą wartość). Jednocześnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji Marszałka pozwolenie zintegrowane nie określało dopuszczalnej wartości emisyjnej rtęci więc nie jest wiadomo skąd wzięło się twierdzenie Fundacji o zwiększeniu rzeczonej emisji. Obecne określenie emisji rtęci jest korzystniejsze dla środowiska niż brak limitowania. Powyższe prowadzi to do wniosku, że wykonanie decyzji zapewnia redukcję lub utrzymanie dopuszczalnej emisji rocznej pochodzącej z instalacji, w tym emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu, a w zakresie rtęci ustanawia emisje dopuszczalne substancji dotychczas nielimitowanej.

Na marginesie wskazano, że zaskarżona decyzja udziela częściowych odstępstw od dopuszczalnych wielkości substancji określonych w Konkluzjach BAT LCP. Nie oznacza to jednak, jak przyjął Sąd I instancji, że na skutek jej wydania doszło do zwiększenia emisji. Oznacza to jedynie, że emisje wynikające z decyzji, będą w oznaczonym w decyzji okresie czasu (okresie dostosowawczym) wyższe, niż docelowy poziom emisji określony w Konkluzjach BAT LCP, do których to poziomów spółka dąży. W stanie faktycznym sprawy nie zachodzą zatem jakiekolwiek ujemne dla środowiska zmiany w porównaniu do stanu istniejącego przed wydaniem decyzji (i decyzji Marszałka). Wszelkie wprowadzone tymi decyzjami obowiązki mają wyłącznie charakter pozytywny i ograniczający ingerencję w środowisko. Co więcej jak wskazano powyżej emisje pyłów są zredukowane w decyzji względem decyzji Marszałka.

W kontekście interesu zbiorowego, jaki sąd uwzględnić powinien z urzędu oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, w orzecznictwie często wskazuje się na bezpieczeństwo energetyczne, to znaczy zapewnienie ciągłości i jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie. W tym kontekście spółka zwróciła uwagę, że niezastosowanie, w odniesieniu do tego podmiotu, możliwości udzielenia częściowych odstępstw od Konkluzji BAT (do czego dąży Fundacja) powodowałoby znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki dla spółki oraz dla interesu społecznego. Instalacja jest jedną z niewielu jednostek wielkoskalowych zaopatrujących w energię elektryczną północno-zachodnie oraz wschodnie rejony w. i aglomeracji p. stanowiąc jednocześnie wsparcie linii 400kV będącej w zarządzaniu P. SA Pozostaje zatem kluczowym przedsięwzięciem z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego.

W odpowiedzi na zażalenie Fundacja wniosła o jego oddalenie i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że odstępstwo przyznane zaskarżoną decyzją zostało przyznane na okres do 17 sierpnia 2024 r., a przedmiotem decyzji nie jest wykonanie jednorazowej czynności, a emitowanie szkodliwych substancji w sposób ciągły w całym okresie obowiązywania odstępstwa. Zdaniem Fundacji, Sąd należycie wykazał, co stało u podstawy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że brano pod uwagę argumentację zawartą i w uzasadnieniu wniosku i uzasadnieniu skargi, podnosząc, że analiza wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może mieć miejsca w oderwaniu od problemu, będącego przedmiotem kontroli sądowej. Przytoczono ponadto twierdzenia skarżącej odnoszące się do konsekwencji braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, odnoszące się do nieodwracalności emisji i braku możliwości naprawy ewentualnych szkód w środowisku. Zdaniem Fundacji, art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zawiera wymogu dotyczącego odrębnego uzasadnienia wniosku jako wyodrębnionej części skargi

Fundacja zaznaczyła, że jeżeli nie doszłoby do przyznania odstępstwa od Konkluzji BAT, spółka zobowiązana byłby do szybszego niż planowała dostosowania się do limitów szkodliwych substancji emitowanych z własnej instalacji i wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego określając zakres zmiany dotychczasowego pozwolenia w taki sposób, aby normy wynikające z przepisów nie były naruszane.

Podkreślone jednocześnie zostało, że zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z dyrektywami dotyczącymi ochrony środowiska, które stanowią kluczowe zasady prawa w Polsce i Unii Europejskiej. Oceniając ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków konieczne jest uwzględnienie zasady prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem wynikającego z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w nim podniesione okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki wstrzymania wykonania aktu należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody.

Przypomnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami zażalenia, ale w niniejszej sprawie w części okazały się trafne. Na uwzględnienie nie zasługiwał jednak zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji w sytuacji, gdy spółka wykonywała już uprawnienia wynikające z decyzji.

Pozwolenie zintegrowane tworzy uprawnienie do korzystania ze środowiska, jednocześnie określając granice tego użytku. Pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji spalania paliw nie ma charakteru aktu, który może zostać wykonany jednorazowo, lecz uprawnienia w nim przyznane mogą być realizowane w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania. Odstępstwo przyznane zaskarżoną decyzją zostało przyznane na okres do 17 sierpnia 2024 r., co oznacza, że termin obowiązywania uprawnienia do emisji ponad graniczne wielkości emisyjne nadal nie upłynął. W tym stanie rzeczy okoliczność, że spółka rozpoczęła emisje do środowiska nie jest równoznaczne z wykonaniem decyzji. Podkreślenia również wymaga, że twierdzenie Sądu I. instancji o zwiększonej wielkości stężeń średniodobowych w zakresie emisji szkodliwych gazów do atmosfery należy odnosić nie do okresu sprzed wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa, lecz do konkretnych granicznych wielkości emisyjnych określonych w obowiązujących Konkluzjach BAT.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez Fundację okoliczności nie stanowią jednak wystarczającej racji, aby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że wbrew przedstawionym w odpowiedzi na zażalenie stanowisku, ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem jest konieczność sporządzenia odrębnego uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (zob. np. post. NSA: z 21.11.2023 r., sygn. II OZ 664/23; z 19.10.2023 r., sygn. II GSK 1572/23; z 11.10.2023 r., III FZ 396/23; z 18.05.2004 r., sygn. FZ 65/04, CBOSA). Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienie NSA z 12.03.2021 r., I GSK 144/21, LEX nr 3161195). W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Tym samym, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie wniosku Fundacji, w sytuacji, gdy wniosek ten nie zawierał stosownego uzasadnienia. Dwuzdaniowe uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie wykazało konkretnej i przekonywującej relacji między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Normalnym następstwem wykonywania pozwolenia zintegrowanego, w którym zawarto zezwolenie na odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jest przekroczenie tych granicznych wielkości emisyjnych z instalacji. Wniosek o wstrzymanie wykonania takiego pozwolenia zintegrowanego powinien zawierać argumentację, z której wynika, że przekroczenie granicznych wielkości emisyjnych w określonym miejscu i czasie związane będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpatrywanej sprawie trudne do odwrócenia skutki nie mogą polegać na samej ponadstandardowej emisji substancji do środowiska, skoro stanowi to przewidziane prawem następstwo wykonywania tej decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przekroczenie granicznych wielkości emisyjnych na poziomie wynikającym z odstępstwa przyznanego w pozwoleniu zintegrowanym, wiązać się będzie z przekroczeniem standardów jakości środowiska w stopniu, w którym spowodowałoby ono znaczącą szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki, uzasadniałoby udzielenie ochrony tymczasowej. We wniosku Fundacji takiego uprawdopodobnienia zabrakło, a uzasadnienie Sądu I. instancji powieliło ten argumentacyjny niedostatek wniosku.

W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji z 26 kwietnia 2023 r. zabrakło również odniesienia do stanowiska Spółki zawartego w zażaleniu z 11 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem w pkt 1. uwzględnił ww. zażalenie z uwagi niezapewnienie Spółce możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku, aby w uzasadnieniu co do pkt 2. postanowienia z 26 kwietnia 2023 r. w ogóle nie odnieść się do argumentacji spółki. Wprawdzie Sąd I. instancji, dokonując ponownej oceny wniosku skarżącej Fundacji o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że brał pod uwagę zarówno argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku, jak i zażaleniu spółki z 11 kwietnia 2023 r., ale nie znalazło to jednak żadnego odzwierciedlenia w dalszej części wywodów WSA w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie już z tych przyczyn okazało się zasadne. Mając jednak na względzie odwołanie się przez Fundację w odpowiedzi na zażalenie do zasad prawa ochrony środowiska jako racji za udzieleniem ochrony tymczasowej, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należy przedstawić w szerszym niż zarzuty zażalenia kontekście.

Jak słusznie zauważyła Fundacja, celem Unii Europejskiej wynikającym z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.; dalej: TfUE), jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. W tym kontekście odnotować jednak należy, że art. 194 ust. 1 lit. b) TfUE wskazuje bezpieczeństwo dostaw energii w Unii jako jeden z podstawowych celów polityki Unii w dziedzinie energetyki (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, pkt 156). Przy tym polityka Unii w dziedzinie energetyki musi uwzględniać potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska

Na gruncie niniejszej sprawy cele te pozostają w konflikcie. Rozstrzygając kolizję powołanych celów polityki Unii Europejskiej, nie można jednak in abstracto przyznać prymatu powołanym przez Fundację zasadom ogólnym prawa ochrony środowiska, tj. zasadzie prewencji i przezorności, zasadzie działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła, które stanowią narzędzia realizacji polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. Oceniając zasadność udzielenia ochrony tymczasowej w sprawie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych należy dokonać wyważenia między korzyściami oczekiwanymi dzięki kwestionowanej działalności a wynikającym z niej pogorszeniem stanu środowiska (por. wyrok TS z 4.05.2016 r., C-346/14, KOMISJA EUROPEJSKA v. REPUBLIKA AUSTRII, ZOTSiS 2016, nr 5, poz. 1-322).

W pkt 2 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE (dyrektywa 2019/944), wskazano, że rynek wewnętrzny energii elektrycznej powinien przyczyniać się do bezpieczeństwa dostaw i zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju. Z treści przywołanego przepisu wynika, że prawo unijne łączy bezpieczeństwo dostaw z zasadami zrównoważonego rozwoju. .

Zasada zrównoważonego rozwoju znajduje swoje źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w której w art. 5 wskazano m.in., że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Treść zasady zrównoważonego rozwoju została dookreślona w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: "p.o.ś."), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Z treści art. 74 Konstytucji można w drodze wykładni wyinterpretować także ogólny cel ochrony środowiska. Jest nim zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego jest częścią wypełnienia przez władze publiczne obowiązku zapewnienia potrzeb człowieka. W ten sposób bezpieczeństwo ekologiczne jest częścią ogólnego bezpieczeństwa państwa, społeczeństwa i obywateli. Zasada zrównoważonego rozwoju jest jedną z fundamentalnych podstaw decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/591 z dnia 6 kwietnia 2022 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2030 r. (Dz. U. UE. L. z 2022 r. Nr 114, str. 22). Zgodnie z treścią art. 3 lit. d) pkt (iv), ww. decyzji, Do osiągnięcia celów priorytetowych określonych w art. 2 konieczne jest, aby Komisja, państwa członkowskie, organy regionalne i lokalne oraz zainteresowane podmioty spełniły w stosownych przypadkach następujące warunki: przyjęciu podejścia opartego na zasadzie "zrównoważony rozwój przede wszystkim", w tym poprzez włączenie - w stosownych przypadkach - celów zrównoważonego rozwoju do wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa i do zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, a także usprawnienie i wdrożenie zasady "nie szkodzić".

Stosowanie tej zasady na gruncie prawa polskiego polega na ważeniu z jednej strony konstytucyjnych wartości, jakimi są ochrona środowiska i przyrody, a tym samym ochrona interesu społecznego, a z drugiej indywidualnego interesu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 października 2010 r., sygn. II SA/Lu 349/10, CBOSA). Powołana zasada była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05). W piśmiennictwie wskazuje się, że zasada zrównoważonego rozwoju stanowić może swoistą wagę dla wartości, które w procesie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej pozostają ze sobą w konflikcie (por. K. Książek, Stosowanie zasad prawa ochrony środowiska w procesie udzielenia ochrony tymczasowej, Prawo i Klimat, nr 3/2023, s. 84).

Funkcjonowanie rynku energii, bezpieczeństwo dostaw energii i efektywność energetyczna wchodzą w skład celów określonych w art. 194 ust. 1 TfUE. Zawarte w art. 204 ust. 2 p.o.ś. upoważnienie do wydania zezwolenia na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych stanowi narzędzie służące do realizacji wskazanych celów z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska. Przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie jest pozwolenie zintegrowane, które zawiera zezwolenie na takie odstępstwo, a jednocześnie wyznacza granice przekroczeń wielkości emisyjnych, a także ramy czasowe przyznanego odstępstwa. W swej istocie przedmiotowa regulacja stanowi kompromis między bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej a potrzebą zachowania i poprawy stanu środowiska. Oznacza to, że nie można na gruncie niniejszej sprawy abstrakcyjnie rozstrzygnąć konfliktu celu jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska z celem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Argumenty przedstawione przez Fundację, jak wcześniej wyjaśniono, okazały się zaś nie wystarczające, aby uprawdopodobnić spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 188 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.