Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 881/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2022 r. nr 1018/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego przewodów kominowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 2217 zł (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18.05.2021 r. (nr 1260/2021), wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: u.p.b., PINB dla miasta Wrocławia nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W.: 1) przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymnych, spalinowych i wentylacyjnych); 2/ sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego kominów w budynku. Wobec stwierdzenia, że opisane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, PINB wystosował do Wspólnoty upomnienie z 12.01.2022 r., które zawierało wezwanie do ich realizacji wraz z informacją, że w przypadku uchylania się zastosowany zostanie środek egzekucyjny. Upomnienie doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu 19.01.2022 r. Informacji na temat działań podjętych w celu wykonana nakazu z decyzji nr 1260/2021 Wspólnota udzieliła przy piśmie z 20.01.2022 r. Pismami z 03.02.2022 r. oraz z 14.03.2022 r. PINB ponownie wezwał Wspólnotę do wskazania działań podjętych w celu realizacji nakazu. Wspólnota udzieliła odpowiedzi przy piśmie z 11.02.2022r., w którym wskazała orientacyjny na termin wykonana nakazu.

W dniu 18.08.2022 roku PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie nr 1680/2022 nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania opisanych wyżej obowiązków. Postanowienie doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu 22.08.2022 r.

Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez zarządcę – P. sp. z o.o. z/s we W. przy piśmie złożonym w siedzibie organu w dniu 23.08.2022 r. przedłożył ekspertyzę stanu technicznego kominów oraz kontroli przewodów kominowych. Jednocześnie, ze względu na wykonanie w całości obowiązku wynikającego z decyzji nr 1260/202, zarządca zwrócił się do organu o umorzenie grzywny nałożonej postanowieniem nr 1680/2022.

Niezależnie od powyższego pisma Wspólnota Mieszkaniowa wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarzuciła w nim PINB naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 4 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, iż w razie niewykonania obowiązku przedstawienia przez stronę ekspertyzy stanu technicznego kominów istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji celem jego wykonania, podczas gdy art. 62 ust. 3 łącznie z art. 81 c ust. 4 u.p.b. regulują w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji technicznej, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 29 § 1 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu przez organ zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego kominów w trybie art. 62 ust. 3 w związku z regulacją z art. 81 c ust. 4 u.p.b. wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

- art. 29 § 2 pkt 1 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na przystąpieniu przez organ do prowadzenia egzekucji, pomimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożonego w trybie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 4 u.p.b.

Alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów - podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją nr 1260/2021 podczas gdy pismem z 22.08.2022 r. zarządca przedłożył stosowną ekspertyzę realizując w pełni nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym;

- art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik Wspólnoty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w całości.

Przy piśmie przewodnim z 09.09.2022 r., którym przekazano w/w zażalenie, PINB poinformował DWINB, że w związku z argumentacją zażalenia dotyczącą przedłożenia dokumentów związanych z realizacją egzekwowanego obowiązku i koniecznością dokonania ich oceny, stanowisko w kwestii tego czy egzekwowany obowiązek został wykonany czy też nie, zostanie zajęte w odrębnym piśmie.

Zawiadomieniem z 10.10.2022 r. PINB zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia oryginału ekspertyzy technicznej. Jednocześnie organ poinformował, że w dalszym ciągu będzie kontynuować czynności mające na celu wyegzekwowanie decyzji nr 1260/2021.

Utrzymując w mocy postanowienie nr 1680/2022, zaskarżonym postanowieniem z 12.10.2022 r. (nr 1018/2022), DWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił spełnienie ustawowych przesłanek do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekracza granic uznania administracyjnego. Z kolei zwracając uwagę na okoliczności w jakich został nałożony egzekwowany obowiązek DWINB wskazał, że PINB - działający jako wierzyciel - zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z obowiązku określonego w decyzji nr 1260/2021 Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało Wspólnoty do skutecznego działania. PINB umożliwił zatem Wspólnocie wykonanie obowiązku bez dolegliwości związanej ze stosowaniem środków przymusu administracyjnego. Jednakże pomimo upływu umownego terminu, w którym nakaz powinien zostać wykonany, zdaniem DWINB, nakaz nie został wykonany w jakimkolwiek zakresie do dnia wydania zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do podnoszonej przez Wspólnotę niecelowości nałożenia grzywny ze względu na wykonanie w całości obowiązku DWINB stwierdził, powołując się przy tym na art. 125 i art. 126 u.p.e.a., że postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie PINB dla miasta Wrocławia jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, to na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji nie jest władny do stwierdzenia wykonania całości wymaganego obowiązku. To bowiem organ egzekucyjny zobowiązany jest do dokonania oceny i podjęcia stanowiska w kwestii tego, czy egzekwowany obowiązek został wykonany w całości czy też nie. Stąd też umorzenie grzywny może nastąpić na wniosek strony zobowiązanej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Natomiast odnosząc się dopuszczalności wykonania przymusowego w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązku orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. DWINB wyjaśnił, że kwestia ta została przesądzona przez sądy administracyjne, np. w wyroku WSA we Wrocławiu z 03.03.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 835/15, a także w wyrokach NSA z 12.04.2018 r., sygn. akt II OSK 1418/16 oraz z 05.11.2015 r., sygn. akt II OSK 516/14. Tym samym, skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady, także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucają DWINB poza zarzutami podniesionymi już w zażaleniu naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- 125 § 1 u.p.e.a. polegające na niezakwalifikowaniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, w którym Wspólnota wskazała, że wykonała obowiązek o charakterze niepieniężnym jako wniosku o umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, a następnie kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w administracji w sytuacji wykonania w całości decyzji nr 1260/2021

- art. 7 § 3 w zw. z art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien je uchylić i umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z braku realizacji przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji tj. "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. oraz kontynuowanie jego kontynuowanie z uwagi na wykonanie całości obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zarzucając powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ponadto Wspólnota wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Postanowieniem z 13.02.2023r. WSA we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że przy piśmie z 18.10.2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła do PINB dla miasta Wrocławia oryginał dokumentu pt. Ekspertyza stanu technicznego kominów oraz kontrola przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z marca/kwietnia 2022 r. Jednocześnie strona zwróciła się o zwrot dokumentu, który omyłkowo został przekazany w kopii pismem z 22.08.2022 r. Ponadto powołując się na wykonanie w całości decyzji nr 1260/2021 wniosła o umorzenie grzywny nałożonej postanowieniem nr 1680/2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "p.p.s.a." według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie poniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Objęte kontrolą postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022r., poz.479) – dalej jako: "u.p.e.a.".

Analiza przepisów przywołanej ustawy wskazuje, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad (art. 18 u.p.e.a.). Najszersze zastosowanie mają zasady: wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalności, wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania, zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), czy też zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Odpowiednie stosowanie zasady prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obowiązek ustalenia rzeczywistej sytuacji zobowiązanego. Celem tego badania jest ustalenie warunków realizacji innych zasad postępowania egzekucyjnego, jak zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, czy też zasady niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego, gdy odpadła podstawa egzekucji (por. art. 7 § 3 u.p.e.a.). Dobór środków działania może być bowiem uznany za optymalny dopiero, gdy organ pozyska możliwie pełną wiedzę o stanie sprawy. Oznacza to między innymi, że postępowanie egzekucyjne, podobnie jak postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 08.02.2006 r., sygn. akt II OSK 510/05). Zaakceptować również należy poglądy orzecznictwa i doktryny, co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajduje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) przy czym odpowiedniość jej stosowania polega na stosowaniu jej wprost. Tym samym organ drugiej instancji uprawniony jest do korzystania z wszystkich rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 05.10.2009 r., sygn. akt III SA/Wa 964/09). Przypomnieć wypada, że zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tej racji ciążą na nim nie mniejsze obowiązki niż na organie pierwszej instancji również w przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia na postanowienie (art. 140 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z 22.03.1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego aktu rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok NSA z 03.03.1993 r., sygn. akt IV SA 1241/93). Obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W kontrolowanym postanowieniu DWINB nie sprostał obowiązkom wynikającym z ww. przepisów procesowych. Nie kwestionując bowiem tego, że istotą przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia, a jednym ze środków egzekucyjnych mających zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, obok wykonania zastępczego, jest grzywna w celu przymuszenia, to należy z całą mocą podkreślić, że przy orzekaniu w kwestii grzywny w celu przymuszenia, w tym nie wyłączając postępowania odwoławczego, organ musi mieć na względzie wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. zasadę niezbędności, zgodnie z którą niedopuszczalne jest stosowanie środków egzekucyjnych w razie gdy odpadała podstawa egzekucji. Zgodnie z tym przepisem zabronione jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego gdy egzekwowany obowiązek został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jeszcze przed wniesieniem zażalenia, przy piśmie złożonym w dniu 23.08.2022r. zarządca nieruchomości – powołując się na wykonanie w imieniu Wspólnoty obowiązku nałożonego decyzją nr 1260/2021 - przekazał do PINB ekspertyzę stanu technicznego kominów oraz kontroli przewodów kominowych, wnosząc jednocześnie o umorzenie nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przy rozpatrywaniu przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy uległ zmianie stan faktyczny sprawy, co – w związku z zasadą wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. wymagało dokonania przez ten organ oceny, czy zasadne jest nadal egzekwowanie nałożonych obowiązków. Zasada niezbędności – współstosowana z innymi zasadami (np. art. 7 § 2 u.p.e.a) - rodzi bowiem dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony bądź nie może zostać spełniony. Środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ II instancji uchylił się od przeprowadzenia oceny zasadności stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, pomimo że okoliczności faktyczne w jakich orzekał uległy zmianie w stosunku do okoliczności faktycznych w jakich orzekał organ I instancji. DWINB ograniczył się jedynie do wskazania, że na tym etapie postępowania nie jest władny do stwierdzenia wykonania całości wymaganego obowiązku. Ponadto podkreślił, że umorzenie grzywny może nastąpić wyłączenie na wniosek strony zobowiązanej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Zdaniem Sądu, przedstawione stanowisko organu II instancji nie świadczy o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku przeprowadzenia oceny sprawy w jej całokształcie, w szczególności przeprowadzenia oceny pod kątem zasadności dalszego prowadzenia egzekucji. Raz jeszcze wskazać należy w tym miejscu, że wszelkie szczegółowe regulacje u.p.e.a. odnoszące się wprost do stosowania poszczególnych środków egzekucyjnych na kolejno następujących etapach ich realizacji, należy interpretować przez pryzmat celu postępowania egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że możliwość dobrowolnego wykonania obowiązku zobowiązany ma przez cały czas trwania postępowania, a w sytuacji dokonania tego, organ egzekucyjny nie ma możliwości dalszego stosowania środka egzekucyjnego, czego konsekwencją powinno być odstąpienie od realizowanych czynności egzekucyjnych. Zarówno w orzecznictwie, jak i judykaturze, nie jest kwestionowane, że zgodnie z zasadą niezbędności, wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do spełnienia egzekwowanego obowiązku, a nie wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości. Tym więc należy się kierować, rozstrzygając o legalności całego postępowania, zainicjowanego wniesioną skargą. Z chwilą wykonania obowiązku przestaje bowiem istnieć podstawa dla dalszego stosowania środków egzekucyjnych (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.06.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 120/21).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skoro DWINB zaniechał przeprowadzenia oceny dokumentów złożonych przez Wspólnotę w dniu 23.08.2022r. pod kątem ewentualnego spełniania dochodzonego obowiązku (przy czym jak wynika z pisma przewodniego PINB z 09.09.2022 r. powyższe dokumenty nie zostały przekazane wraz z zażaleniem), to nie można uznać, że organ II instancji wywiązał się z nałożonego art. 15 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Jeżeli bowiem z pisma z 22.08.2022 r. a następnie z zażalenia wynika, że Wspólnota przedłożyła ekspertyzę stanu technicznego kominów oraz kontroli przewodów kominowych, to obowiązkiem organu II instancji było dokonanie oceny tych dokumentów w kwestii tego czy egzekwowany obowiązek został wykonany. Organ odwoławczy powinien zatem otrzymać całość akt administracyjnych, obejmujących również sporny dokument. DWINB nie tylko nie dokonał analizy wskazanych dokumentów w kierunku ustalenia, czy w związku z podjęciem przez zobowiązaną czynności mających stanowić wykonanie obowiązków zasadnym jest dalsze stosowanie środka egzekucyjnego, ale wykluczył a priori na tym etapie postępowania możliwość dokonania takiej oceny. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, to na DWINB jako organie orzekającym i wyposażonym w odpowiednie uprawnienia określone w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., ciążył obowiązek wyjaśnienia we własnym zakresie, czy doszło do wykonania nałożonych obowiązków a jeżeli nie, to dlaczego i jakie jeszcze działania winna podjąć Wspólnota Mieszkaniowa aby można było uznać, że obowiązki wynikające z decyzji zostały wykonane. Warto przy tym zwrócić uwagę, że z akt administracyjnych wynika, że wątpliwości organu I instancji budziła jedynie kwestia przedłożenia kopii dokumentu.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zarzut ten należy skierować do DWINB, gdyż zgodnie z art. 15 k.p.a. na tym organie ciążył obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w całości. Obowiązek ten obejmował nie tylko weryfikację dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ale także uwzględnienie nowych dowodów i okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu postanowienia nr 1680/2022, nie wyłączając przy tym zawartego już w piśmie z 23.08.2022 r. wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. Zaniechania w tym zakresie spowodowały, że kontroli nie poddaje się celowość i zasadność zastosowania środka przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem, jak wcześniej wskazano, jedną z podstawowych zasad jaką muszą kierować się organy egzekucyjne jest zasada celowości z którą wiąże się zasada niezbędności zezwalająca na stosowanie egzekucji administracyjnej, tylko gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku. Przywołane zasady mają zasadnicze znaczenie dla sprawy i powinny mieć zastosowanie na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, również przed organem drugiej instancji. Oznacza to, że rozpatrując zażalenie organ wyższego stopnia winien był swojej ocenie poddać przedstawione wyżej kwestie w kontekście omówionych zasad.

Brak należytego wyjaśnienia powyższych okoliczności uzasadniał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym kontekście zarzuty naruszenia ww. przepisów podniesione w skardze okazały się uzasadnione.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu przez organ zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego kominów w trybie art. 62 ust. 3 w związku z regulacją z art. 81 c ust. 4 u.p.b. wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także naruszenia art. 29 § 2 pkt 1 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na przystąpieniu przez organ do prowadzenia egzekucji, pomimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożonego w trybie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 4 u.p.b.

W kwestii tak sformułowanych zarzutów skargi stanowisko Sądu podyktowane jest następującymi względami. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16.02.2016 r., sygn. II OPS 4/15 formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że PINB podjął decyzję nr 1260/2021 powołując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 u.p.b. Decyzja ta dopóki istnieje w obrocie prawnym, obligowała Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie jej bezczynności, PINB - jako wierzyciel, obowiązany był na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Podsumowując, do decyzji nr 1260/2021 nie miał zastosowania wskazywany w skardze przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też NSA w wyroku z 13.12.2022 r., sygn. akt II OSK 2028/21).

Zalecania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia przedmiotowego wyroku. Orzekając ponownie organ II instancji w pierwszym rzędzie dokonana oceny złożonych przez Wspólnotę dokumentów oraz wniosków procesowych w kontekście przywołanych wyżej zasad postępowania egzekucyjnego i dopiero i przeprowadzeniu tej oceny podejmie właściwe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając zgodni z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekał jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy