Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 , art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. nr KOC/1300/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy z 17 stycznia 2020 r. nr 2/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. W. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 29 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/21, po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: "inwestorka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 26 marca 2021 r. nr KOC/1300/Ar/20. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy") z 17 stycznia 2020 r., nr 2/2020 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

2.1. Wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. We wniosku wskazano w szczególności, że w projektowanym budynku ma być m. in. garaż dwustanowiskowy dla samochodów osobowych, a inwestycja ma obejmować również wykonanie dojść i dojazdów. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać bezpośrednio z ul. [...].

2.2. Decyzją nr 1/2019 z 14 stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano niemożność ustalenia linii zabudowy oraz niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody.

2.3. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 27 maja 2019 r. (nr KOC/1410/Ar/19) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do kwestii linii zabudowy Kolegium wskazało na zlokalizowanie działki inwestorki bezpośrednio przy drodze publicznej (ul. [...]) i zabudowę mieszkalną istniejącą po drugiej stronie tej ulicy. Jeżeli chodzi o niezgodność planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody, Kolegium zwróciło uwagę, że Zarząd Dzielnicy nie sporządził projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nie przedstawił takiego projektu do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "RDOŚ w Warszawie"). Tym samym brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do jednoznacznej oceny, że nie istnieje możliwość ingerencji w istniejącą skarpę.

2.4. Wskazaną na wstępie decyzją z 17 stycznia 2020 r. Zarząd Dzielnicy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności, że przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza funkcji i cech zabudowy oraz przeprowadzona w dniu 27 grudnia 2019 r. wizja w terenie wykazały, że nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla spornej inwestycji (skoro zabudowana jest tylko cześć terenu leżąca po drugiej stronie ul. [...]), a nadto planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody.

2.5. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, wskazaną na wstępie decyzją z 26 marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium odniosło się wyłącznie do przesłanki niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), wskazując, że niespełnienie chociażby jednego z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że teren spornej inwestycji położony jest w otulinie rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" w strefie A. Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji został objęty planem ochrony ustanowionym zarządzeniem nr 9 RDOŚ w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2012 r. Nr 4195; dalej: "Plan ochrony rezerwatu przyrody Jeziorko Czerniakowskie"). W myśl § 9 ust. 1 pkt 3) lit.a Planu ochrony rezerwatu, w strefie A otuliny rezerwatu ustala się m. in. – zachowanie naturalnej rzeźby terenu przez co rozumie się zachowanie powierzchni tarasu zalewowego doliny Wisły w obrębie, którego wyklucza się wykonywanie trwałych, otwartych wykopów ziemnych i obniżeń oraz trwałych wzniesień i podwyższeń. Kolegium wskazało również, że teren inwestycji znajduje się w strefie szczególnej ochrony ekologicznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. z 2007 r. Nr 42, poz. 870 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie w sprawie WOChK"). Kolegium przywołało zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenie w sprawie WOChK) oraz wskazało, że teren planowanej inwestycji położony jest przy skarpie tarasu zalewowego Wisły o przewyższeniu ponad 2 m. Zdaniem Kolegium, słusznie stwierdził organ I instancji, że realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie wiązać się będzie z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy.

2.6. Inwestorka w skardze na decyzję Kolegium z 26 marca 2021 r. zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W skardze zarzucono w szczególności zaniechanie sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. zarówno części tekstowej jak i części graficznej analizy urbanistycznej, pomimo że obowiązek sporządzenia analizy urbanistycznej zachodzi niezależnie od charakteru (afirmatywnego albo odmownego) decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ponadto, zdaniem inwestorki, planowane przedsięwzięcie nie narusza zakazów przewidzianych w przepisach odrębnych.

2.7. WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 listopada 2021 r. oddalił skargę. Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie z 2003 r.") oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem WSA w Warszawie, Kolegium zasadnie uznało, że sporna inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dalej WSA w Warszawie przypomniał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Zdaniem WSA w Warszawie, planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jako niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że za wyjątkiem wykopu pod fundament, brak jest potrzeby wykonywania jakichkolwiek innych (choćby tymczasowo zmieniających rzeźbę terenu) prac ziemnych w ramach planowanej inwestycji. Z akt sprawy oraz wspomnianych przez organ map poglądowych wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji, położony jest przy skarpie tarasu zalewowego Wisły o przewyższeniu ponad 2 m, a zatem realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie, będzie musiała się wiązać z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy. Równocześnie WSA w Warszawie wskazał, że organy nie były uprawnione do badania zgodności planowanej inwestycji z Planem ochrony rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Zdaniem WSA w Warszawie, zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Sąd wskazał również, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, w ustalonym prawidłowo przez organ stanie faktycznym, nierozważenie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) i niezastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK, a także niewłaściwe zastosowanie (częściowo w następstwie błędnej wykładni tego przepisu) § 4 ust 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK - tj. nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania decyzji Kolegium i brak uznania, że Kolegium winno było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji podczas gdy (i) spełnione zostały wszystkie przesłanki, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., determinujące obowiązek (decyzja związana) wydania przez Kolegium decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi opisana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (ii) z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK wynika expressis verbis, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, obowiązuje w przypadku m.st. Warszawy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ergo realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie doprowadzi do naruszenia tego zakazu (iii) realizacja inwestycji zgodnej z ww. § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK nie doprowadzi także do naruszenia zakazu wykonywania prac ziemnych, przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK, co wynika nie tylko z logicznego zestawienia i analizy ww. przepisów (§ 4 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 ust. 1 pkt 5), ale również zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym materiału zdjęciowego dostarczonego przez organ I instancji czy informacji od gestorów sieci) oraz co musiałoby wynikać z nieprzeprowadzonej (o czym będzie mowa w pkt 2) petitum niniejszej skargi kasacyjnej) analizy urbanistycznej - co oznacza, że WSA bezzasadnie oddalił skargę;

2) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) i niezastosowanie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia tj. nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania decyzji Kolegium i brak uznania, że Kolegium winno było uzupełnić materiał dowodowy o analizę urbanistyczną podczas gdy obowiązek sporządzenia analizy urbanistycznej (która - aby była poprawna - musi zawierać część tekstową i część graficzną) zachodzi niezależnie od charakteru (afirmatywnego albo odmownego) decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a brak jej przeprowadzenia (na kanwie kontrolowanej sprawy) walnie przyczynił się do poczynienia skrajnie wadliwych ustaleń faktycznych co do rzekomej (nieistniejącej) potrzeby przekształcenia terenu inwestycji w zakresie innym niż bezpośrednio w związku z budową domu mieszkalnego jednorodzinnego (która to nieistniejąca potrzeba nota bene, z uwagi na treść ww. § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK, w ocenie skarżącego kasacyjnie i tak nie powinna była wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez WSA) - co przesądza o wadliwości skarżonego kasacyjnie wyroku (oraz poprzedzającej ten wyrok decyzji Kolegium);

3) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) i niezastosowanie § 4 ust. 1 tego rozporządzenia - tj. nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania decyzji Kolegium i brak uznania, że doszło do zaniechania wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy podczas gdy konieczność jej wyznaczenia wynikała z samego ww. przepisu, jak też z wytycznych Kolegium dla organu pierwszej instancji zawartych w decyzji kasatoryjnej z dnia 27 maja 2019 r., znak sprawy: KOC/1410/Ar/19 oraz wytycznych, zawartych w wyroku WSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 1485/19 a brak zadośćuczynienia obowiązkowi wyznaczenia linii zabudowy winien prowadzić do wniosku o wadliwości decyzji SKO i, tym samym, uwzględnienia skargi;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) w następstwie podzielenia przez WSA błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej dokonanej przez Kolegium w szczególności co do rzekomej niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.) podczas gdy nie istnieją przepisy (posiadające powszechnie wiążącą moc prawną), z którymi niezgodna byłaby decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc błędna pozostaje decyzja Kolegium, jak również skarżony kasacyjnie wyrok WSA;

5) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: "Protokół nr 1 do Konwencji") w zw. z art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) w następstwie (i) nieprzeprowadzenia prawidłowej rozproszonej kontroli konstytucyjności (zgodności z Konstytucją) przepisów prawa (w tym rangi podustawowej, vide: rozporządzenie w sprawie WOChK) relewantnych dla sprawy (ii) nieprzeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni przepisów relewantnych dla sprawy, (iii) braku zadośćuczynienia - wywołanej błędną (przeprowadzoną w szczególności z pominięciem przepisów Protokołu nr 1 do Konwencji i Konstytucji) wykładnią § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK - konieczności odmowy zastosowania tego przepisu, do której (odmowy) Sąd był uprawniony na podstawie art. 8 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji podczas gdy ww. przepisy Protokołu nr 1 do Konwencji i Konstytucji chroniące prawo własności (i) zakazują ograniczania prawa własności w stopniu naruszającym istotę tego prawa (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji), (ii) zakazują dokonywania wywłaszczania bez odszkodowania (art. 21 ust. 2) - a jako faktyczne wywłaszczenie skarżącego kasacyjnie należałoby traktować wejście w życie przepisów rozporządzenia w sprawie WOChK, gdyby podzielić ich wykładnię dokonaną przez WSA - sprowadzającą się w istocie do twierdzenia, że nawet jeśli na podstawie rozporządzenia w sprawie WOChK można wznieść budynek (na co, na kanwie kontrolowanej sprawy, wprost zezwala § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie WOChK), to i tak nie można go wznieść, bo wiązałoby się to z pracami ziemnymi (co ma naruszać zakaz z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK);

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku, tj. w szczególności odniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku do niektórych tylko twierdzeń i zarzutów skarżącego kasacyjnie podczas gdy WSA winien był odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego kasacyjnie, w tym zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. (dot. nieprzeprowadzenia obligatoryjnej analizy urbanistycznej).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Kolegium w całości i zobowiązanie Kolegium do wydania w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia Kolegium wyroku uwzględniającego niniejszą skargę kasacyjną, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzedzenia decyzji przeprowadzeniem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, polegającego na sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową oraz część graficzną albo zleceniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów w tym zakresie organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3.2. Pismem z 26 lipca 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. Opinii Technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. J. D. – na okoliczność wykazania, że planowana inwestycja nie będzie się wiązać z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu.

3.3. Pismem z 3 sierpnia 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

4.2. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 i 9 Rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że z osnowy decyzji Zarządu Dzielnicy wynika, że jedną z podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie wymagań dobrego sąsiedztwa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w osnowie decyzji wskazano na "art. 61 ust. 1" oraz "art. 61 ust. 5", ale całościowa analiza tego fragmentu decyzji, tj. obejmująca również wyjaśnienie przywołanej podstawy prawnej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organowi w istocie chodziło o art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.). Z uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy wynika, że taka analiza została sporządzona (nie wskazano daty sporządzenia analizy), natomiast z uwagi na wydanie decyzji odmownej wyniki tej analizy pozostają w aktach sprawy (zob. s. 3 i 5 decyzji). W aktach sprawy brak jest jednak zarówno samej analizy, jak i jej wyników. Takiej analizy nie ma również w części akt administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji nr 1/2019 z 14 stycznia 2019 r. Z kolei w decyzji SKO z 27 maja 2019 r. jest mowa o dołączeniu do akt sprawy analizy urbanistycznej z 29 listopada 2018 r., która "nie stanowiła podstawy do wydania zaskarżonej decyzji" (s. 6 decyzji). Również tego dokumentu nie ma w aktach sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 11 września 2023 r. wezwano Kolegium do przedłożenia całości akt administracyjnych (k. 202). Kolegium przy piśmie z 26 października 2023 r. przesłało akta organu II instancji oraz poinformowało o zwróceniu się do Zarządu Dzielnicy o nadesłanie akt organu I instancji (k. 211). W dniu 17 listopada 2023 r. do NSA wpłynęło pismo Zarządu Dzielnicy, do którego dołączono akta organu I instancji (k. 213). W tym stanie sprawy należało przyjąć, że NSA dysponuje kompletnymi aktami sprawy, w oparciu o które wydano kwestionowane akty administracyjne.

4.3. Niesporządzenie w realiach niniejszej sprawy analizy urbanistycznej stanowiło istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 i 9 Rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem analiza ta stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który organ może dokonać oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W tym aspekcie sporządzenie analizy urbanistycznej jest obligatoryjne zarówno w przypadku decyzji pozytywnych, tj. ustalających warunki zabudowy, jaki i decyzji negatywnych odmawiających ustalenie tych warunków. Treść rozstrzygnięcia jest tu bowiem zdeterminowana treścią analizy urbanistycznej. To właśnie w oparciu o analizę, tj. jej część tekstową zawierającą sprawozdanie z przeprowadzonej analizy z odwołaniem się do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wraz ze zwięzłym uzasadnieniem co do poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, a także część graficzną przedstawiającą obszar analizowany na odpowiedniej mapie, organ odwoławczy może dokonać kontroli instancyjnej w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a sąd administracyjny może przeprowadzić w tym zakresie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

4.4. Z systematyki przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) należy wyprowadzić wniosek, że przesłanka dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powinna być zbadana przez organ w pierwszej kolejności. Wniosek ten jest uzasadniony również w świetle art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. Otóż w świetle tego przepisu, ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój stanowią podstawowe wartości uwzględniane m. in. w procedurze przeznaczania terenów na określone cele ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wprowadzenie obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w sposób najbardziej kompleksowy realizuje wspomniane podstawowe wartości w ramach procedury ustalania warunków zabudowy. W świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co do zasady zbędne jest prowadzenie ocen i analiz co do pozostałych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym angażowania w załatwienie sprawy organów współdziałających (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w sytuacji, w której nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Jednym z wyjątków jest tu sytuacja, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie kwestia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa pozostaje w ścisłym związku z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tym przypadku chodzi bowiem o realizację tej samej zasady, tj. zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a nadto znaczna część ustaleń faktycznych dotyczących spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa ma istotne znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Reasumując, w realiach tej sprawy organy były zobowiązane zbadać zarówno przesłankę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), jak i przesłankę zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

4.5. W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję Zarządu Dzielnicy, jeżeli chodzi o analizę spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Otóż organ w osnowie decyzji wskazał, jako podstawę ustalenia warunków zabudowy, niemożność wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 Rozporządzenia z 2003 r.). Otóż ten parametr urbanistyczny ma na celu przede wszystkim zapewnienie zachowania, określonych w przepisach odrębnych, minimalnych odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej lub od terenów chronionych. Ponadto, ten parametr urbanistyczny służy również realizacji zasady ładu przestrzennego w aspekcie postulatu, że budynki winny być co do zasady lokalizowane wzdłuż tej samej linii patrząc od strony frontu działki. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji, organ odnosząc się do tego parametru urbanistycznego w istocie prowadzi rozważania dotyczące przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy wskazując, że brak jest działki sąsiedniej z uwagi na to, że teren po północnej stronie ul. [...], na którym zlokalizowana jest działka nr [...], jest pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy (s. 3 - 4 decyzji). Warunek kontynuacji funkcji ma znaczenie pierwotne wobec kwestii linii zabudowy (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Brak w aktach sprawy analizy urbanistycznej, a także uchylenie się przez SKO od weryfikacji tego aspektu decyzji Zarządu Dzielnicy, uniemożliwia sformułowanie przez NSA wiążących ocen prawnych w kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa w związku ze sposobem zagospodarowania terenów znajdujących się na północ od ul. [...]. W tym miejscu można tylko wskazać, że pojęcie "działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Na tym tle w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, w której obszar analizowany można podzielić na dwa odmienne układy urbanistyczne, w którym jeden stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, a drugi to niezbudowane, otwarte tereny zielone, to może się okazać, że dopuszczenie zabudowy mieszkalnej na tych terenach zielonych nie da się pogodzić z charakterystyką urbanistyczną tego obszaru (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). W orzeczeniu tym podkreślono również, że tego rodzaju rozstrzygnięcie koresponduje nie tylko z ładem przestrzennym, ale również z zasadą zrównoważonego rozwoju, mającą charakter zasady konstytucyjnej (art. 5 Konstytucji RP). W tym kontekście warto mieć na uwadze, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Pozostawienie niezbudowanych terenów zielonych w okolicy intensywnej zabudowy mieszkaniowej sprzyja m. in. poprawie jakości powietrza oraz zachowaniu bioróżnorodności. Można powiedzieć, że im cenniejszy przyrodniczo jest dany, dotychczas niezbudowany, wyodrębniony kwartał urbanistyczny, to tym bardziej jego zabudowie sprzeciwia się zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rację ma skarżąca kasacyjnie podnosząc, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Konkluzja ta nie zmienia jednak tego, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, ale wynikają one nie z uznaniowego charakteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi np. jak właśnie "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie z odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach Rozporządzenia z 2003 r. (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA).

4.6. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 8 Rozporządzenia w sprawie WOChK. Zasadność tego zarzutu nie wynika jednak z tego, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że w świetle akt sprawy planowana inwestycja nie narusza zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK), ale z przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii z naruszeniem zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady oficjalności (art. 77 § 1 k.p.a.), a także zasady swobodnej oceny dowodów.

4.7. Rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy rozpocząć od przypomnienia, że działka nr [...] znajduje się w strefie szczególnej ochrony ekologicznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na obszarze której obowiązują zakazy przewidziane w § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie WOChK. W takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne tylko po uprzednim uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Wymóg uzyskania uzgodnienia z RDOŚ dotyczy bowiem innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Należy podkreślić, że wymóg uzyskania uzgodnienia RDOŚ dotyczy także terenów położonych w otulinie obszarowych form ochrony przyrody innych niż park narodowy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/05; wyrok NSA z 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 529/08; postanowienie NSA z 7 grudnia 2010 r., II OW 72/10; P. Zacharczuk, Obszary specjalne w polskim materialnym prawie administracyjnym, Warszawa 2017, rozdział IV.4). W realiach niniejszej sprawy obowiązek uzyskania uzgodnienia RDOŚ wynikał zatem również z faktu położenia działki nr [...] w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Należy przypomnieć, że wymóg uzyskania uzgodnienia z RDOŚ (art. 53 ust. 4 pkt 8) oznacza wymóg wyrażenia przez RDOŚ zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, a nie wymóg uzyskania niewiążącej opinii tego organu. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1306/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takie uzgodnienie z RDOŚ nie zostało uzyskane i już z tego powodu nie mogły w ogóle odnieść skutku zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej zmierzające do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji ze sformułowaniem oceny, że w sprawie powinna być wydana decyzji uwzględniająca wniosek inwestorki.

4.8. W realiach niniejszej sprawy powstaje zagadnienie, czy uzgodnieniu z RDOŚ podlega tylko projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy również takiemu uzgodnieniu może podlegać projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na uznanie przez organ główny, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne z zakresu ochrony przyrody. Zagadnienie to powstaje na tle stanowiska, że projekty decyzji odmownych nie podlegają w ogóle uzgodnieniu (zob. np. wyrok NSA z 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11, CBOSA). Trzeba odnotować, że w orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd przeciwny, dopuszczający uzgodnienie przez RDOŚ projektów decyzji odmownych (zob. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2781/12; wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3265/14; wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15; por. też wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1380/22 oraz wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20 - CBOSA). Celem uzgodnienia projektu decyzji odmownej przez RDOŚ jest zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu głównego przez organ mający wyspecjalizowaną wiedzę z zakresu ochrony przyrody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie, czy projekt decyzji odmownej powinien być przedłożony do uzgodnienia RDOŚ, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli w grę wchodzi zakaz z zakresu ochrony przyrody, którego zastosowanie w sprawie możliwe jest do jednoznacznej weryfikacji w oparciu o materiał zebrany w aktach sprawy, w tym przede wszystkim mapę, wówczas, również w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zbędne jest kierowanie projektu decyzji odmownej do RDOŚ. Przykładowo, tak będzie w sytuacji, gdy w świetle akt sprawy jest oczywiste, że działka inwestora nie może być zabudowana z uwagi na jej położenie w linii 100 m od linii brzegowej jeziora oraz obowiązywanie zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336; dalej: "u.o.p."). Natomiast w przypadku, gdy mamy do czynienia z zakazem, którego wykładnia i zastosowanie w realiach danej sprawy wymaga poczynienia wieloaspektowych analiz z zakresu ochrony krajobrazu (w tym celu ustanowienia danej formy ochrony, cech szczególnych terenu inwestycji oraz jego otoczenia z punktu widzenia celów ochrony), wówczas wynik ustaleń i rozważań poczynionych przez organ główny, który stwierdza naruszenie danego zakazu, winien być potwierdzony przez organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody. Z takim przypadkiem mamy właśnie do czynienia w realiach niniejszej sprawy, gdzie dotychczasowy spór dotyczy przede wszystkim kwestii trwałego zniekształcenia rzeźby terenu na skutek przeprowadzenia wnioskowanej inwestycji. Ewentualne negatywne rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy, czy planowana inwestycja narusza któryś z zakazów przewidzianych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie WOChK, winno być poprzedzone uzgodnieniem z RDOŚ. Zakres tego uzgodnienia, a wcześniej zakres ustaleń i ocen Zarządu Dzielnicy, winien zresztą objąć również kwestię zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w Planie ochrony rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Po pierwsze, plan ten ma walor aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 6 u.o.p.) i jako akt prawa miejscowego stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po drugie, pomimo wskazania w § 9 ust.1 tego planu, że jego ustalenia wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, to ustalenia te powinny być uwzględnione również w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w sytuacji, w której na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, zastępując tym samym tę preferowaną przez ustawodawcę formę planowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Racje, które nakazują uwzględniać akty prawa miejscowego z zakresu ochrony przyrody w procedurze planistycznej, są tak samo aktualne w razie rozstrzygania o sposobie zagospodarowania danego terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 529/08, CBOSA). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; dalej: "p.o.ś."), ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin uwzględnia się nie tylko określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga przy tym podkreślenia, że ustalenia i oceny, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych z zakresu ochrony przyrody, winny być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony środowiska. Zasady te określono przede wszystkim w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Chodzi tu szczególności o zasady prewencji oraz ostrożności, na poziomie krajowym przewidziane w art. 6 p.o.ś. (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1891/20 – CBOSA). Istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18; wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 674/20 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76).

4.9. Pozostając jeszcze przy kwestii zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. trzeba zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Zarządu Dzielnicy jest mowa o przeprowadzonej w dniu 27 grudnia 2019 r. wizji w terenie, ale w aktach sprawy brak jest protokołu dokumentującego taką czynność dowodową (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.). Do akt dołączono natomiast kolorowe zdjęcia, ale nie są one opatrzona datą ani w jakikolwiek inny sposób opisane. Z uwagi na umieszczenie tych zdjęć bezpośrednio przed decyzją Zarządu Dzielnicy należy przyjąć, że zostały one wykonane podczas wspomnianych oględzin. Zdjęcia te mogą stanowić istotny w sprawie dowód (art. 75 § 1 k.p.a.), ale nie mogą zastąpić dowodu z oględzin nieruchomości.

4.10. Pozostałe zarzutu skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Po pierwsze, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W szczególności, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do kwestii nierozważenia przez SKO przesłanki dobrego sąsiedztwa (s. 16 uzasadnienia). Po drugie, w skardze kasacyjnej zarzucono niewykonanie wytycznych SKO dla organu pierwszej instancji zawartych w decyzji kasatoryjnej z 27 maja 2019 r., nr KOC/1410/Ar/19 oraz wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 1485/19. Zarzutów tych nie powiązano jednak ze wskazaniem przepisów, z których takie związanie miałoby wynikać w realiach niniejszej sprawy. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów dotyczących niezgodności § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie WOChK ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP dotyczącymi ochrony własności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. W demokratycznym państwie prawnym prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, a w pewnych przypadkach możliwie jest nawet wywłaszczenie. Jedną z przyczyn ograniczenia prawa własności jest ochrona środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ta przyczyna ograniczenia prawa własności jest ściśle związana z podstawowymi zasadami ustrojowymi, jak zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). W świetle Konstytucji RP, obowiązkiem władz publicznych jest ochrona własności (art. 21 Konstytucji), ale również ochrona środowiska (art. 74 Konstytucji RP). W kontekście art. 1 Protokołu 1 do Konwencji należy zauważyć, że w wyroku Hamer v. Belgia z 27 listopada 2007 r., skarga nr 21861/03, dotyczącym nakazu rozbiórki budynku wzniesionego na terenie zalesionym, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że środowisko naturalne stanowi wartość samą w sobie, którego jakość leży w interesie zarówno społeczeństwa, jak i władz publicznych. Zdaniem Trybunału, w takim kontekście argumenty natury ekonomicznej nie powinny przeważać nad wymogami stanu środowiska (§ 79; zob. B. Gronowska, O prawie do środowiska w systemie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – refleksje na tle najnowszego orzecznictwa strasburskiego, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2014, nr 1, s. 189 – 190). Kończąc ten wątek należy zauważyć, że w polskim systemie prawnym przewidziano możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia prawa własności na skutek ustanowienia obszarowej formy ochrony przyrody (zob. art. 129 i 130 p.o.ś.).

4.11. Rozpoznając sprawę ponownie Zarząd Dzielnicy będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to przede wszystkim konieczne będzie sporządzenie pełnej analizy urbanistycznej. Ponadto, organ powinien przeprowadzić oględziny terenu inwestycji, których przebieg powinien być udokumentowany protokołem. Inwestorka powinna mieć zapewnione prawo czynnego udziału w czynnościach dowodowych, w tym udziału w oględzinach oraz składania wniosków dowodowych. Dotyczy to w szczególności możliwości złożenia do akt administracyjnych ekspertyzy dołączonej do pisma procesowego z 3 sierpnia 2023 r. Jednym z istotnych aspektów, który powinien podlegać ustaleniu, to kwestia wyjaśnienia pewnych różnic, jakie można zauważyć między przebiegiem skarpy ustalonym w oparciu o mapę katastralną oraz zdjęcia wykonane w 2019 r., a materiałem zdjęciowym zawartym w opracowaniu dołączonym do pisma inwestorki z 3 sierpnia 2023 r. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia niezależnie od tego, że chroniony w realiach niniejszej sprawy przed przekształceniami fragment krajobrazu w postaci naturalnej rzeźby tarasu zalewowego Wisły nie jest ograniczony tylko do kwestii skarpy biegnącej wzdłuż ul. [...] (zob. § 9 ust. 1 pkt 3 lit.a tiret trzecie Planu ochrony rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie"). Otóż w orzecznictwie wskazuje się, w kontekście zastosowania zakazów przewidzianych w aktach prawa miejscowego dotyczących obszarowych form ochrony przyrody, że ewentualne działania polegające na usunięciu elementów przyrody podlegających ochronie nie mogą prowadzić do uchylenia tej ochrony (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16, oraz wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21 - CBOSA). Należy tu się odwołać do, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawa polegającej na założeniu, że nikt nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Dla ustalenia stanu przedmiotowej skarpy pomocne mogą być nie tylko oględziny, ale i zdjęcia lotnicze lub satelitarne. Należy dodać, że z punktu widzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne czynienie ustaleń, kto ewentualnie podjął działania mogące negatywnie wpłynąć na rzeźbę terenu (postępowanie to nie dotyczy ani odpowiedzialności karnej, ani odpowiedzialności administracyjnej). Istotne jest natomiast to, czy do ewentualnego przekształcenia doszło na skutek zjawisk naturalnych, czy na skutek działania człowieka. Po sporządzeniu projektu decyzji przez Zarząd Dzielnicy, winien być on przedłożony do uzgodnienia RDOŚ w Warszawie w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a.