Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 712/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80 art. 81 art. 106 par. 1-6 art. 107 par. 3  art. 138 par. 1 pkt 1 art. 144 art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 pkt 18 art. 22 ust. 1 pkt 4 ust. 2 pkt 1-3 art. 22a ust. 1 ust. 2 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania uznania za zakończoną rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 12 grudnia 2022 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy P., postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 roku (nr [...]), zaopiniował negatywnie uznanie za zakończoną (w kierunku rolnym z możliwością powstania zbiorników wodnych dla gospodarki rybackiej) rekultywacji gruntów o powierzchni 15,6931 ha, w granicach działki nr [...] obręb ewidencyjny B. , gmina P..

W uzasadnieniu wyjaśniono, że dla gruntów po eksploatacji złoża w B. , ustalony został rolny kierunek rekultywacji (decyzja Starosty P. ). Do rekultywacji terenu należało wykorzystać nadkład gromadzony w zwałowiskach oraz masy ziemne o udokumentowanym pochodzeniu przywożone spoza obszaru rekultywacji. Marszałek Województwa W. udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku obejmującego wypełnienie terenu po eksploatacji złoża odpadami o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia w tym kamienie.

Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. wskazują, że w przebadanych próbkach ziemi nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 roku w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz w rozporządzeniu w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. WIOŚ wskazał jednak, że niska zawartość substancji organicznych świadczy o tym, iż przebadane próbki odpadów nie stanowią czystej gleby i ziemi, więc nie stanowią odpadów o kodzie 17 05 04.

Burmistrz złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w G. o możliwości popełnienie przestępstwa opisanego we wniosku Stowarzyszenia V.

WWIOŚ wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną za prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Kontrolowany przetwarza inny odpad niż wskazany w decyzji Marszałka Województwa W., bo ziemię zanieczyszczoną popiołami. Zgromadzenie dużej ilości popiołów wymieszanych z ziemią może wpływać na środowisko i może spowodować zmiany wód podziemnych i powierzchniowych poprzez infiltrację wód z terenu rekultywowanego wyrobiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia 17 czerwca 2022 roku, uchylił decyzję WWIOŚ w P. oraz na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach wymierzył Z. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwa "T. karę pieniężna w kwocie [...]zł za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Burmistrz Miasta i Gminy P., decyzją z dnia 22 czerwca 2022 roku, nakazał właścicielowi działki nr [...], obręb B., gm. P. i posiadaczowi odpadów budowlanych niezwiązanych z prowadzoną działalnością wydobywczą, usunięcie odpadów w postaci dwóch hałd gruzu budowlanego.

Marszałek Województwa W. wezwał Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwa "T. do usunięcia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania wezwania, nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku B. odpadów stanowiących zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem w ilości 116888,37 Mg.

W świetle toczących się postępowań Burmistrz uznał, że nie można mówić o nadaniu lub przywróceniu przedmiotowym gruntom wartości użytkowanych lub przyrodniczych, a tym samym nie można wydać pozytywnej opinii w sprawie zakończenia rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "B. ".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 roku (nr [...]), po rozpoznaniu zażalenia Z. P., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie rekultywacji Burmistrz ma kompetencję jedynie do zajęcia stanowiska w formie niewiążącej opinii. Treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni samodzielnie akceptuje bądź nie przedstawiony sposób rekultywacji. Kryteria opinii organu opiniującego nie musza się opierać na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Opinia jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, które nie wiążą organu rozstrzygającego sprawę. Organ powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny.

Opinia organu uzgadniającego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinna odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. Obowiązek organów gminy dbałości o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy zgodnego z interesem mieszkańców gminy.

"Wójt" wydając kwestionowane postanowienie nie mógł pominąć ustaleń Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Prokuratury, to jest okoliczności, że na przedmiotowej nieruchomości zgromadzono i zakopano inne odpady niż te o kodzie 17 05 04.

T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P., zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 roku o sygn. akt IV SA/Wa 1752/22 oraz postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia 12 grudnia 2022 roku (nr [...]) opiniującego pozytywnie uznanie rekultywacji za zakończoną

W ocenie Spółki zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 6 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż "obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców",

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pomocniczym w zakresie wyrażenia opinii przy jednoczesnej akceptacji twierdzeń organu I instancji, które były sformułowane w sposób dowolny, tj. w sposób wybiórczy, ogólnikowy, tendencyjny i niezwiązany z zadaniami organu opiniującego,

3) art. 106 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy tym samym znakiem ten sam organ I instancji wydał wcześniej postanowienie z dnia 19 października 2022 roku, zaś przepis art. 106 § 1 K.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że wydawanie kilkukrotnie opinii w tej samej sprawie byłoby dopuszczalne, a ponadto opinia organu I instancji dotyczyła innych spraw niż aspekty, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy powinno być ono uchylone w całości i w tym zakresie organ II instancji powinien był orzec co do istoty sprawy bądź przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

5) art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez utrzymanie w mocy postanowienia negatywnie opiniującego uznanie rekultywacji za zakończoną, podczas gdy brak było merytorycznych podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ opiniujący może się wypowiadać jedynie co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, a udzielenie opinii powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniać zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Organ I instancji w większości nie odniósł się w ogóle do aspektów, które wiążą się z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zadaniami organu opiniującego, lecz przywołał różnorakie toczące się postępowania, dotyczące podmiotów innych niż Spółka (przede wszystkim Z. P., który choć powiązany ze Spółka jest podmiotem odrębnym) i bezprawnie interpolował je na postępowanie pomocnicze w sprawie opinii o uznaniu rekultywacji za zakończoną.

Organy w ogóle nie odniosły się do kwestii merytorycznej, a więc do tego czy rekultywację można uznać za zakończoną, czy w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych doszło do nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowanych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg zgodnie z definicją rekultywacji z art. 4 pkt 18 w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wymierzenia Z. P. kary pieniężnej. Ustalenia WIOŚ zostały zakwestionowane przez sąd administracyjny.

Brak jest podstaw, aby organy niewyspecjalizowane, jak Burmistrz oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonywały kategorycznych ustaleń z zakresu kompetencji innych organów. Skarżąca dziwi stanowisko organów, że "odpady powodują emisję do gruntu wskutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji chemicznych związków i pierwiastków", gdyż nie przeprowadzały one dowodów, jak również nie dokonały własnych badań, czy analiz, na te okoliczność.

Organy oparły się wyłącznie na wybiórczej i tendencyjnej wiedzy o innych postępowaniach. Organy pominęły okoliczność, że wyniki kontroli WIOŚ nie wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych dla analizowanych parametrów.

Czynienie ustaleń poza zakresem zadań skarżonych organów było całkowicie błędne i sprzeczne z celem i funkcją postępowania pomocniczego oraz opierało się na wadliwych argumentach, wynikających z wybiórczej analizy postępowań toczących się w zupełnie innym przedmiocie i przez zupełnie innymi organami oraz względem innym niż Spółka podmiotów.

Organy powołały się na "ustalenia prokuratury", a według wiedzy Spółki postępowanie przygotowawcze zostało umorzone przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Skarżący nie kwestionuje, że na działce zostały zgromadzone i zasypane odpady. Uprawnienie do wykorzystania odpadów wynikało z szeregu ostatecznych decyzji, w tym decyzji o przekazaniu praw i obowiązków w sprawie rekultywacji spornych gruntów. Nie jest to równoznaczne z tym, iż wykorzystane odpady były innymi niż te o kodzie 17 05 04.

Organy nie dokonały w sposób obiektywny zestawienia ze sobą ustalonych kierunków rekultywacji gruntów oraz aktualnego ich stanu oraz nie wykazały, aby teren został niewłaściwie urządzony, tj. w sposób niegodny z kierunkami rekultywacji.

Burmistrz powołał jedynie różnorakie postępowania toczące się niekoniecznie wobec Spółki, które nie zakończyły się jakimikolwiek wiążącymi ustaleniami i rozstrzygnięciami. Nie odniósł się za to do meritum sprawy, czyli do tego, czy rekultywacja w jego opinii i zgodnie z jego zakresem działania, może zostać uznana za zakończoną.

Zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2022 roku o sygn. akt II GSK 457/19) przepis art. 106 K.p.a. nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że kilkukrotne wydawanie opinii w tej samej sprawie jest dopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 - dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawy dotyczące skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dokumenty włączone akt administracyjnych ujawnią następujące okoliczności kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia faktyczne.

Starosta P., pismem z dnia 3 października 2022 roku, w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., na podstawie art. 106 K.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wyrażenie opinii w sprawie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 17,34 ha w granicach działki nr [...], obręb ewidencyjny B. , gmina P.. W piśmie Starosta zawarł prośbę o udzielenie informacji czy zakończone zostały postępowania i kontrole prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organu właściwego w zakresie gospodarowania odpadami.

Burmistrza Miasta i Gminy P., postanowieniem z dnia 19 października 2022 roku (nr [...]), w odniesieniu do powierzchni gruntu 17,34ha w granicach działki nr [...], wyraził negatywną opinię w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną.

T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 13 listopada 2022 roku, skorzystała z prawa do złożenia zażalenia.

Burmistrza Miasta i Gminy P. nie znalazł podstaw do uchylenia/zmiany wydanego rozstrzygnięcia i przekazał zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pismo z dnia 24 listopada 2022 roku). Z akt sprawy nie wynika na jakim etapie postępowania jest postępowanie wywołane przekazanym zażaleniem.

Starosta P., w związku ze zmianą wniosku dotyczącego odbioru terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa w miejscowości B. (działka nr [...]), pismem z dnia 29 listopada 2022 roku, na podstawie art. 106 K.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wyrażenie opinii w sprawie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 15,6931 ha w granicach działki nr [...]. Starosta wyjaśnił jednocześnie, że teren nieobjęty wnioskiem o uznanie rekultywacji za zakończoną oznaczony został na mapie ewidencyjnej kolorem czerwonym oraz został opisany jako "powierzchnia zasypana masami ziemi: 1,5545 ha" oraz jako "pryzma z piaskiem: 0,0924 ha", łącznie: 1,6469 ha.

Burmistrza Miasta i Gminy P., postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 roku (nr [...]), wyraził negatywną opinie w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną w odniesieniu do gruntu o powierzchni 15,6931ha w granicach działki nr [...].

T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., pismem z dnia 20 grudnia 2023 roku, skorzystała z prawa do złożenia zażalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 roku, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Pismem z dnia 6 października 2023 roku T. Sp. z o.o. Sp. k. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.) uznanie rekultywacji za zakończoną następuje poprzez wydanie decyzji.

Rekultywacja kończy się decyzją o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a w przypadku niezakończenia rekultywacji należy wydać decyzję o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015 oraz powołane tam orzecznictwo).

Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy decyzje w przedmiocie zakończenia rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji, wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przyjmuje się, że starosta jest obowiązany do wystąpienia o opinię właściwego organu, w trybie współdziałania organów administracji uregulowanym w art. 106 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015 oraz powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z treścią art. 106 § 1-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. W postępowaniu pomocniczym są stosowane przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 10, zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także art. 81, uzależniający możność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów. Postanowienia wydane na podstawie art. 106 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 106 oraz powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że objęte skargą postanowienia dotyczą sprawy już rozstrzygniętej przez Burmistrza Miasta i Gminy P. postanowieniem z dnia 19 października 2022 roku (nr [...]), tj. są obarczone wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z porównania pism Starosty P. zawierających prośby o wyrażenie opinii w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną jednoznacznie wynika, że dotyczą one innej powierzchni gruntu w zakresie spornej działki.

Pismo z dnia 3 października 2022 roku dotyczy wyrażenia opinii w odniesieniu do gruntu o powierzchni 17,34ha, a wniosek o wydanie opinii opatrzony datą 29 listopada 2022 roku dotyczy gruntu o powierzchni 15,6931 ha.

Z treści załączników do wniosku z dnia 29 listopada 2022 roku wynika, że T. Sp. z o.o. Sp. k. dokonała zmiany wniosku wszczynającego postępowanie główne. Spółka z uwagi na postępowania prowadzone przez Marszałka Województwa W. pomniejszyła obszar terenów poeksploatacyjnych co do których domaga się uznania rekultywacji za zakończoną.

Zmiana przedmiotu postępowania głównego zaktualizowała obowiązek Starosty dotyczący zasięgnięcia opinii Burmistrza Miasta i Gminy P. co do uznania rekultywacji za zakończoną w odniesieniu do nowego przedmiotu postępowania głównego.

Kolejny wniosek Starosty o wydanie opinii wykreował, w sposób wiążący dla organu opiniującego, nową sprawę załatwianą postanowieniem w postępowaniu pomocniczym.

Kwestią odrębną o charakterze merytorycznym jest natomiast to czy opisane powyżej ograniczenie zakresu postępowania głównego w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną mogło przesądzać o konieczności wydania opinii pozytywnej, czyli dowodzi błędnego zastosowania prawa przez organy opiniujące.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Realizacja zadania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wymaga przede wszystkim jej zdefiniowania, tj. ustalenia treści żądania oraz wskazania podstaw prawnych określających prawną formę działania dla załatwienia zgłoszonego żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy postawę tę stanowią przepisy art. 106 § 1-6 K.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolejnym etapem załatwienia kontrolowanej sprawy był wyjaśnienie sprawy poprzez ustalenie jej stanu faktycznego, co należało przeprowadzić z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów oraz prawa strony do wypowiedzenia się w sprawie (art. 7, art. 10, art. 80, art. 81 K.p.a.). Proces stosowania prawa kończyło wydanie postanowienia opiniującego, które niewątpliwie winno nastąpić z poszanowaniem zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), a także zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.)

Porównanie wyników analizy treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. z dokumentacją włączoną do akt administracyjnych prowadzi do konstatacji, że na potrzeby uzasadnienia opinii negatywnej organ odwołuje się do okoliczności, które w żadnym zakresie nie zostały udokumentowane.

W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych nie ma dokumentów wskazanych w uzasadnieniu postanowienia, w szczególności:

- decyzji o kierunkach rekultywacji,

- oględziny terenowych wykonanych przez Starostwo Powiatowe w dniu 19 lipca 2022 roku,

- zgłoszenia dotyczącego przywożenia popiołów na teren żwirowni,

- pism kierowanych do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Marszałka Województwa W., Urzędu Górniczego zawiadamiających o konieczności podjęcia kontroli, a także dokumentów wskazujących, że takie kontrole zostały przeprowadzone, czy dokumentów ujawniających wyniki tych kontroli,

- dowodów przeprowadzania interwencji przez Policję,

- pisma W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska adresowanego do Marszałka Województwa W. w sprawie badania próbek odpadów pobranych podczas kontroli (zgodnie z treścią uzasadnienia pismo wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy P. w dniu 1 grudnia 2017 roku),

- informacji W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o niskiej zawartości substancji organicznych, które mają wskazywać, że do wypełnienia wyrobiska nie wykorzystano odpadu o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie),

- decyzji o wymierzeniu "przedsiębiorcy" kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia,

- zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa skierowanego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. do Prokuratury Rejonowej w G.,

- decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nakazujące usunięcie odpadów (dwie hałdy gruzu) nielegalnie składowanych na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny B. , gmina P.,

- kart przekazania odpadów, których dotyczyła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P..

Z uwagi na brak włączenia wskazanych powyżej dowodów do akt sprawy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. całkowicie wymyka się spod kontroli sądowej, co uniemożliwia stwierdzenie, że odpowiada ono prawu.

Do akt sprawy włączone zostało jedynie pismo Marszałka Województwa W. z dnia 15 września 2022 roku, którym informuje on Starostę P. o tym, iż pismem z dnia 22 lipca 2022 roku wezwał Z. P. prowadzącego działalność pod nazwą T. do usunięcia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania wezwania, nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku odpadów, stanowiących zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem.

Autor skargi trafnie zauważa, że Burmistrz Miasta i Gminy P. w uzasadnieniu wydanego postanowienia odwołuje się do argumentów wynikających z wybiórczej analizy postępowań toczących się przed innymi organami w sprawach należących do właściwości tych organów.

Ponad argumenty skargi wskazać należy, że Burmistrz w żadnym zakresie nie wyjaśnia w jaki sposób okoliczności powoływane w uzasadnieniu postanowienia przesądzają o konieczności negatywnego zaopiniowania kwestii zakończenia rekultywacji w odniesieniu do gruntu o powierzchni 15,6931ha w granicach działki nr [...]. Nie można nawet uznać, aby Burmistrz wskazał przesłanki, którymi kierował się przy formułowaniu negatywnej opinii w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną. Organ nie powiązał okoliczności powołanych w uzasadnieniu postanowienia z podstawami prawnymi określającymi warunki uznania rekultywacji za zakończoną.

Brak jest podstaw dla przyjmowania stanowiska, że wskazując na art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 roku ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., Burmistrz wykazał zasadność opinii negatywnej.

Dostrzegać należy, że poza granice kontrolowanej sprawy, poza kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy P. dotyczące opiniowania uznania rekultywacji za zakończoną, wykraczają kwestie dotyczące rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami w rozumieniu art. 22a ust. 1 ustawy o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W powyższym zakresie do rekultywacji gruntów stosuje się odpowiednio do gruntów zanieczyszczonych: po dniu 30 kwietnia 2007 roku – przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), a przed dniem 30 kwietnia 2007 roku – przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, co wprost expressis verbis wynika z przepisu art. 22a ust. 2 pkt 1-2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezależnie od powyższego Burmistrz oraz skarżąca Spółka zgodnie przyjmują, że w świetle wyników badań próbek ziemi wykonanych przez WWIOŚ na spornej działce nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych dla substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska.

Negatywnego zaopiniowania nie może dowodzić decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nakazująca usunięcie odpadów (dwie hałdy gruzu) nielegalnie składowanych na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny B. , gmina P.. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wskazał bowiem, że właściciel działki dostarczył karty przekazania odpadów, co należy rozpoznać jako dowód usunięcia odpadów z terenu spornej działki.

Całkowicie niewyjaśnione, a przez to niezrozumiałe dla Sądu, pozostaje odwoływanie się w celu uzasadnienia wydania opinii negatywnej do postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa W..

Dowody włączone do akt sprawy potwierdzają, że Marszałek Województwa W. wezwał Z. P. do usunięcia nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku odpadów, stanowiących zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem w ilości 116888,37 Mg.

Jednak treść wniosku o wydanie opinii z dnia 29 listopada 2022 roku jednoznacznie wskazuje, że Starosta P. zażądał przedstawienia opinii co do uznania rekultywacji za zakończoną w odniesieniu do gruntu o powierzchni 15,6931ha, a więc tej części działki nr [...], która nie obejmuje powierzchni zasypanej masami ziemi: 1,5545ha oraz pryzmy z piaskiem: 0,0924ha.

Skoro Starosta wystąpił o wydanie opinii w zakresie gruntu nieobjętego postępowaniem Marszałka Województwa W., to sam fakt prowadzenia takiego postępowania w sposób oczywisty nie może stanowić o zasadności o negatywnej opinii. Ewentualne negatywne oddziaływanie zdeponowanych w wyrobisku odpadów (urobek ziemi zanieczyszczony popiołem) na części działki nr [...] objętej wnioskiem o wyrażenie opinii (grunt o powierzchni 15,6931ha) nie zostało w żadnym zakresie ani wykazane, ani wyjaśnione.

Niezależnie od powyższego autor skargi trafnie podnosi, że wypełnienia wyrobiska ziemią zanieczyszczoną popiołem dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Burmistrz Miasta i Gminy P. odwołuje się do faktu wydania tej decyzji, ale nie otworzył stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem negatywnej opinii oraz nie uwzględnił tego, że wskazana decyzja została prawomocnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 roku o sygn. akt IV SA/Wa 1752/22.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę na skutek zażalenia nie usunęło żadnej z powyżej opisanych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powielił wszystkie wady aktualne dla postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P..

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki co do tego, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dostrzegać należy, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Przyjmuje się, że nie ma jednej decyzji rekultywacyjnej, lecz jest to raczej ciąg decyzji zawierających elementy, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 22).

Przedmiotem opiniowania w ramach kontrolowanego postępowania pomocniczego była kwestia uznania rekultywacji za zakończoną. Tymczasem zawarte w uzasadnieniu Kolegium stanowisko, że "obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców" zostało powielone za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 roku o sygn. akt II SA/Kr 915/07, który dotyczył oceny legalności postanowienia/opinii w przedmiocie kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla przyszłych terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego.

Przypomnieć zatem należy, że obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w trybie art. 22 ust. 2 ustawy są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. (wyrok WSA w Gdańsku z 24.01.2018 r., II SA/Gd 775/17, LEX nr 2432556.

Z kolei decyzja wydawana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w żaden sposób nie może zmieniać zakresu obowiązku rekultywacji, który wynika z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji (wyrok WSA w Krakowie z 25.10.2017 r., II SA/Kr 957/17, LEX nr 2411863). Te uwarunkowania prawne decyzji w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną (ustalone decyzją nakładającej obowiązek rekultywacji) determinują przesłanki wyrażenia opinii co do uznania rekultywacji za zakończoną.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane są do usunięcie stwierdzonych powyżej nieprawidłowości procesowych oraz załatwienia sprawy z poszanowaniem przedstawionej powyżej oceny prawnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P..

O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).