Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 69/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 5, art. 9n, art. 9q ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3075/19 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2019 r. nr DLI-III.6620.30.2015.KS.17 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3075/19 oddalił skargę A. M. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2019 r., nr DLI-III.6620.30.2015.KS.17 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 września 2014 r., nr 2/2014 ustalił lokalizację linii kolejowej w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa stacji [...] w km 76,200 - 80,200" w ramach zamierzenia "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] - [...] - granica państwa na odcinku [...] - [...] w km 61,3 - 80,2 w ramach Projektu "Modernizacja linii kolejowej [...] - [...] Etap IM". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r., nr DOII-lll-ks-772-61-2034/14, uchylił tę decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Uznał, że wszystkie wymogi konieczne do wydania przedmiotowej decyzji zostały spełnione. Sprecyzował jednak, które nieruchomości przechodzą na rzecz Skarbu Państwa oraz w użytkowanie wieczyste [...] S.A. (dalej zwanej inwestorem) i na nowo podał ich numery ewidencyjne w kolejnych obrębach geodezyjnych.

W tym samym dniu wydał postanowienie nr DOII-III-ks-772/61-2036/14, którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia 3 września 2014 r. Postanowienie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 782/15.

Powtórnie rozpatrując odwołanie skarżącego Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał je za wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. Zawiesił je jednak postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. z uwagi na fakt, że wskazana decyzja była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku ze skargą wniesioną przez inną stronę tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2014 r. w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 959/16 uchylił jednak to orzeczenie i przekazał sprawę sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2460/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2012/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W związku z powyższym Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju podjął z urzędu postępowanie wznowieniowe i wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 15 października 2019 r., w której stwierdził, że decyzja z dnia 31 grudnia 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale stosownie do art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) nie uchyla tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegająca na nieuczestniczeniu przez skarżącego, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Ministra uzasadnione interesy skarżącego nie zostały naruszone. Powołuje się bowiem jedynie na interes faktyczny, upatrując go w uszczupleniu jego praw i pogorszeniu warunków komercyjnego wykorzystywania działki nr [...]. Interes ten nie mógł jednak zostać uwzględniony, gdyż inwestor realizujący inwestycję kolejową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Jak stwierdził, służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] w ramach zapewnienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] została ustanowiona w pkt 8 kontrolowanej decyzji. Nieujawnienie jej w księdze wieczystej nie stanowi o braku jej ustanowienia, a wynika z wpisu zastrzeżenia. Zaznaczył, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] (11.500 m²) działki nr [...] oraz nr [...], przeznaczone do przejęcia na własność Skarbu Państwa, stanowią jedynie 2,66 % pierwotnej działki.

Opowiedział się także za stanowiskiem, że przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej, w rozumieniu art. 9n ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2019 r. poz. 710, ze zm., obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 1786, ze zm.; dalej zwanej ustawą) może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne do jej zrealizowania. Inwestor w pismach z 27 maja i 12 września 2019 r. poinformował zaś, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zaszła konieczność przełożenia mediów poza obręb projektowanego ciągu pieszo-rowerowego. Dotyczyło to odcinka wodociągu, sieci elektroenergetycznej, kabla światłowodowego i oświetlenia ulicznego. Zauważył, że jakkolwiek przez działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie przebiega linia kolejowa, to zamiar przebudowy ul. [...] w sposób przewidziany w dokumentacji zatwierdzonej decyzją Wojewody, nie narusza prawa.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący kwestionując twierdzenie, że decyzja z dnia 31 grudnia 2014 r. nie narusza obiektywnie uzasadnionych interesów strony oraz osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 4 września 2020 r. powołał najpierw art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) i zauważył, że co do legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 31 grudnia 2014 r. rozstrzygały już sądy administracyjne obu instancji. Przedstawił stanowiska wyrażone w przytoczonych wcześniej wyrokach i wskazał na ustalenia, którymi jest związany, w szczególności na aktualność złożonej przez inwestora decyzji środowiskowej, spełnienie przez niego wymogów z art. 9q ust. 1 ustawy, a także brak możliwości wyznaczania i korygowania przez organy trasy inwestycji kolejowej (w tym podziałów).

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów. Zaznaczając, że ma to miejsce w niniejszej sprawie wskazał, że przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej może być droga mająca na celu zapewnienie prowadzenia ruchu kolejowego z uwagi na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] oraz przebudowę samej ul. [...], wraz z jej poszerzeniem. Inwestor w pismach z dnia 27 maja i 12 września 2019 r. podał, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zaszła konieczność przełożenia mediów poza obręb projektowanego ciągu pieszo-rowerowego (chodnika). Dotyczyło to odcinka wodociągu i sieci elektroenergetycznej (odcinek do podejścia do transformatora), kabla światłowodowego [...] i oświetlenia ulicznego (latarnia), co do których to obiektów liniowych niezbędne było zachowanie wymaganych odległości, również pomiędzy nimi (co w myśl obowiązujących przepisów gwarantuje prawidłową i bezpieczną eksploatację urządzeń, w tym dokonywanie ich napraw). Inwestor w tych pismach podkreślił, że działania te były konieczne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, jakkolwiek przez działki nr [...] i nr [...] nie przebiega linia kolejowa, należało uznać, że zamiar przebudowy ul. [...] w sposób przewidziany w dokumentacji zatwierdzonej decyzją Wojewody, nie narusza prawa i zajęcie tych nieruchomości jest konieczne w celu realizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej.

Stanął także na stanowisku, że Wojewoda zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy prawidłowo określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich przy ustaleniu lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, przywołując w tym zakresie pkt 8 decyzji z dnia 3 września 2014 r. Dodał, że ustanowiona została w tym punkcie służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), w ramach zapewnienia dostępu do drogi publicznej - drogi gminnej - ul. [...] - działce nr [...] (pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącego). Zdaniem Sądu fakt nieujawnienia tych służebności w dziale III księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej dla działki nr [...] z obrębu [...], nie świadczy o braku jej ustanowienia. Nadto okoliczność ta nie mogła być przedmiotem analiz organu w postępowaniu wznowionym.

Mając na uwadze konieczność usytuowania elementów sieci uzbrojenia terenu na części działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, w związku z lokalizacją przedmiotowej inwestycji kolejowej, Sąd uznał, że niezbędne było przejęcie wyznaczonego liniami rozgraniczającymi obszaru stanowiącego dotychczas część działki nr [...]. Zgodził się z Ministrem, że nieuniknione jest stwarzanie przez realizację inwestycji w zakresie linii kolejowej określonych uciążliwości dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych jej zakresem. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor - występując o ustalenie lokalizacji linii kolejowej na danej nieruchomości - działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co - jak podkreślił Sąd - w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Na koniec Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) poprzez uznanie, iż wydanie decyzji nie naruszało obiektywnie uzasadnionych interesów strony oraz osób trzecich. Stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego Minister szczegółowo przeanalizował zakres planowanej inwestycji oraz uwagi wniesione przez skarżącego. Zaakceptował, że rozwiązania projektowe zaproponowane przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej są zgodne z prawem i nie powodują nadmiernej ingerencji w interes prawny skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 września 2020 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.

Jako pierwszy zarzut podniesiono jednak naruszenie art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli fundamentalnych zasady państwa praworządnego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie mają obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej, mogą wyłącznie dokonać tylko formalno-prawnego zbadania takiego wniosku, co prowadzi do naruszenia prawa skarżącego wynikającego z przywołanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzucono następnie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 149 § 2 K.p.a. poprzez:

- odmowę uchylenia decyzji z dnia 15 października 2019 r. i 3 września 2014 r., podczas gdy przywołane przez Ministra Finansów, Infrastruktury i Rozwoju okoliczności nie potwierdzają tezy, że pomimo wydania decyzji z naruszeniem prawa, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

- uznanie, że zarówno Minister Finansów, Infrastruktury i Rozwoju, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym postępowaniu związani są "orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 31 grudnia 2014 r." oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., podczas gdy całe niniejsze postępowanie jest skutkiem tego, że strona z winy organu nie mogła brać udziału w poprzednim postępowaniu ze względu na błędne pouczenie, a poprzednio wydane orzeczenia nie uwzględniały złożonych przez skarżącego zarzutów.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie za słuszne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., w którym mowa jest o liniowym charakterze inwestycji, co w istotny sposób ograniczać ma prawa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podczas gdy na nieruchomości skarżącego zlokalizowano tylko urządzenia przesyłowe, które nie znajdują się na trasie przebiegu linii kolejowej, w ocenie skarżącego nie służą realizacji inwestycji kolejowej.

W grupie zarzutów procesowych podniesiono też naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie, iż Minister Finansów, Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo dokonał oceny legalności lokalizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego z uwzględnieniem spowodowania jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, podczas gdy inwestor identyczne cele osiągnąłby stosując inne niż wywłaszczenie rozwiązania prawne np. ustanawiając służebność;

- nieuzasadnione przyjęcie wyjaśnień inwestora zawartych w pismach z dnia 27 maja 2019 r. i 12 września 2019 r. w zakresie bezwzględnej konieczności wywłaszczenia własności nieruchomości (użytkowania wieczystego), z uwagi na konieczność przełożenia mediów poza obręb projektowanego ciągu pieszo rowerowego (chodnika), w zakresie odcinka wodociągu oraz sieci elektroenergetycznej, kabla światłowodowego [...] i oświetlenia ulicznego (latarnia), podczas gdy urządzenia te nie służą linii kolejowej i nie mają związku z inwestycją dotyczącą linii kolejowej, a Minister Finansów, Infrastruktury i Rozwoju nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego dowodu przyjmując za wystarczające wyjaśnienia inwestora, sam skarżący natomiast kwestionuje faktyczne wykonanie tychże prac;

- uznanie, iż ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie decydować będą o wybudowaniu obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów i ich rodzaju, podczas gdy poważne wątpliwości budzi konieczność i zgodność z prawem pozbawienia skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez:

- przyjęcie przez Sąd stanowiska Ministra Finansów, Infrastruktury i Rozwoju i uznanie, że wydana w sprawie decyzja nie naruszała prawa, przy czym jedynym wskazywanym argumentem są informacje uzyskane przez inwestora, który podkreślał, że "działania takie były konieczne", podczas gdy to organy administracji publicznej winny każdorazowo badać, czy podejmowane przedsięwzięcie nie narusza interesów osób trzecich;

- jego wąską wykładnię, w której zdaniem organów i Sądu dysponentem procesu inwestycyjnego jest wyłącznie inwestor, a organy administracji publicznej nie mają wpływu na ocenę lokalizacji inwestycji, podczas gdy sam fakt braku formalnego naruszenia przepisów prawa materialnego nie uprawnia organu do mechanicznego uznania, iż wynikający z przyjętych rozwiązań zakres i sposób ingerencji w prawa użytkownika wieczystego jest uzasadniony interesem publicznym, związanie wnioskiem inwestora nie oznacza przecież konieczności wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym z zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego;

- uznanie, iż wydanie decyzji nie naruszało obiektywnie uzasadnionych interesów strony oraz osób trzecich, podczas gdy zarówno w odwołaniu jak i kolejnych pismach skarżący wskazał na szereg przyjętych przez inwestora rozwiązań niezgodnych z prawem i naruszających obiektywne interesy skarżącego.

Zarzucono wreszcie naruszenie art. 1 pkt 5 oraz art. 9n ustawy poprzez uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącego nastąpiło ze względu na jego ścisły związek z linią kolejową, co było konieczne do zrealizowania inwestycji, podczas gdy skarżący wielokrotnie wskazywał, że realizowane przez inwestora prace takiego związku nie wykazywały. Zadaniem natomiast organów administracji publicznej jest nie tylko zbadanie zasadności wniosku inwestora pod względem czysto formalno-prawnym, ale również i merytorycznym.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnieść się przyjdzie do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., który został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że rozpoznając wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji linii kolejowej organy nie dokonują merytorycznej oceny wniosku, a jedynie poddają go kontroli pod względem formalnym. Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony. Przede wszystkim należy zauważyć, w kontekście przywołanych przepisów konstytucyjnych, że żaden przepis ustawy, głównie zaś jej Rozdziału 2b, nie zamyka nikomu, w tym skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw w związku z prowadzeniem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora ma prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu i realizowania uprawnień procesowych przysługujących stronie, w tym także zaskarżenia na drodze administracyjnej decyzji wydanej w pierwszej instancji, a następnie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i poddania kontroli sądowej ostatecznej decyzji pod względem zgodności z prawem: przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego.

Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że organy administracji w toku prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej poddają kontroli wniosek inwestora wyłącznie pod względem formalnym, a w tym skarżący upatruje zasadność wywodzonych racji. Po złożeniu wniosku przez inwestora podstawowym obowiązkiem organu jest istotnie dokonanie kontroli jego kompletności (art. 9o ust. 3 ustawy). Wniosek winien czynić zadość wszystkim wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, nie tylko określonym w ustawie. Przewidziane zaś w art. 9q ust. 1 ustawy elementy składowe, jakie winna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji jednoznacznie wskazują, że przed jej wydaniem organ zobligowany jest poddać kontroli wniosek w całokształcie z punktu widzenia zgodności z prawem. Świadczy o tym np. potrzeba dokonania oceny, czy wniosek obejmuje inwestycję dotyczącą linii kolejowych w rozumieniu art. 9n ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy w ramach zamierzenia inwestycyjnego inwestor planuje - oprócz linii kolejowej - realizację przedsięwzięć towarzyszących, związanych z linią kolejową. Okoliczność, że organy administracji nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania przebiegu trasy inwestycji kolejowej, analizowania innych wariantów, czy wręcz zmiany projektowanych rozwiązań nie oznacza, że organ nie dokonuje kontroli innej niż jedynie pod względem formalnym. Także sądy administracyjne, w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej, dokonują kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - wojewódzki sąd administracyjny w całokształcie sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej zasadniczo w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

Skarżący nie został pozbawiony ochrony sądowej, skoro po wyczerpaniu przysługujących mu środków prawnych na drodze administracyjnej w postępowaniu po wznowieniu postępowania, skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia decyzji do sądu, a decyzja ta przechodzi kontrolę sądową, obecnie w trybie instancyjnym, na ustawowo określonych zasadach.

Nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał się za związany oceną prawną zawartą w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w istocie sąd ten powołał tylko prawomocny wyrok z 22 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2460/16). Pomijając kwestię, że pełnomocnik realizuje ten zarzut wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 149 § 2 K.p.a., pomijając kluczowy w tej materii przepis art. 170 P.p.s.a., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odwołał się i słusznie do tego orzeczenia, wydanego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji, lecz zasadniczo celem wsparcia argumentacji, że po pierwsze decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy i po drugie, że organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji kolejowej nie mają kompetencji do oceny słuszności i celowości rozwiązań projektowych. Aczkolwiek, co należy podkreślić, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w powołanym orzeczeniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2460/16 zostało sformułowane rozważając konieczność przebudowy ulicy [...] jako przedsięwzięcia związanego z realizacją linii kolejowej ("przebudowy stacji [...]"). Dodać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2012/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącego w tamtej sprawie. Jednakże w powołanym przez Sąd pierwszej instancji orzeczeniu nie była w ogóle rozważana jakakolwiek kwestia odnosząca się do interesu prawnego skarżącego, rozstrzygnięć w wydanej decyzji w części dotyczącej nieruchomości, do której skarżący posiada tytuł rzeczowy (działki nr [...]), to zagadnienie rozpoznawane jest wyłącznie w granicach niniejszej sprawy.

Nie znajduje usprawiedliwienia dalsza grupa zarzutów procesowych odniesionych tylko do przepisów procedury administracyjnej (bez ich powiązania z przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi) i jeden materialnoprawny (art. 9n i art. 1 pkt 5 ustawy) zmierzające do wykazania, że brak było podstaw do objęcia dwóch działek nr [...] i [...], powstałych z podziału większej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], liniami rozgraniczającymi i ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie zdołała podważyć poprawności ustaleń i wyprowadzonego na ich podstawie wniosku o uznaniu przedsięwzięcia na obu wydzielonych działkach jako ściśle związanego z inwestycją dotyczącą linii kolejowej. Pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z samą linią kolejową, gdyż przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej może obejmować także przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne. Taki pogląd, wyrażony już wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1181/11, LEX nr 1151821, utrwalił się w orzecznictwie sądowym i praktyce administracyjnej.

Zawarty w aktach administracyjnych materiał jednoznacznie wskazuje, że linia kolejowa w bezpośredniej bliskości stacji kolejowej [...] przebiega nad wiaduktem kolejowym w miejscu skrzyżowania z ulicą [...]. Zakres rzeczowy inwestycji obejmuje nie tylko przebudowę torów z robotami ziemnymi i odwodnieniem torów, ale również związane z tym zadaniem budowę lub przebudowę obiektów inżynieryjnych, w tym m.in. przebudowę wiaduktu kolejowego nad ulicą [...] (konstrukcji nośnej, filarów, przyczółków) i przebudowę ulicy [...] po obu stronach wiaduktu kolejowego (na odcinku 400 m). W ramach tego zadania, celem dostosowania do obowiązujących standardów w budownictwie drogowym, zaprojektowano poszerzenie drogi, utworzenie ciągów pieszo-rowerowych wzdłuż jezdni po obu jej stronach, co powoduje przełożenie mediów także poza projektowany ciąg pieszo-rowerowy, odcinka wodociągu, sieci elektroenergetycznej, kabla światłowodu, oświetlenia ulicznego. W liniach rozgraniczających znalazła się działka nr [...], usytuowana wzdłuż drogi - ulicy [...] (o powierzchni 230 m² o kształcie prostokąta) oraz granicząca z nią działka nr [...] (o obszarze 77 m² o kształcie trójkąta) tuż obok działki gminnej nr [...]. Jeśli uwzględni się, że na pierwszej z wymienionych działek zaprojektowano wskazane roboty inżynieryjne, druga z kolei służy dojściu i obsłudze urządzeń elektroenergetycznych na sąsiedniej działce istniały podstawy do uznania, że zaprojektowane przedsięwzięcia są konieczne i ściśle związane z inwestycją związaną z przebudową linii kolejowej i wiaduktu kolejowego, a zatem że stanowią, jako całość, inwestycję dotyczącą linii kolejowej w znaczeniu wynikającym z art. 9n ust. 1 ustawy.

W kontekście dotychczasowych rozważań nie można uznać zasadności twierdzeń wskazujących, że do osiągnięcia zamierzonego przez inwestora celu nie zachodziła "bezwzględna konieczność wywłaszczenia", a wystarczającym było ustanowienie stosownej służebności. W odniesieniu do obu działek, już chociażby z uwagi na ich lokalizację i przede wszystkim potrzebę stałego i niezakłóconego dojścia do urządzeń infrastruktury technicznej i urządzenia elektroenergetycznego na działce gminnej, słusznie uznano taki rodzaj ograniczenia władztwa za niewystarczający do osiągnięcia celu. Chociaż poza podstawami kasacyjnymi znalazł się art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tym niemniej należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, także z uwagi na niewielki obszar przejętej nieruchomości skarżącego, nie sposób uznać, by rozstrzygnięcie w tym zakresie naruszało istotę prawa własności (w odniesieniu do skarżącego rozumianego jako odjęcie prawa użytkowania wieczystego). We władaniu skarżącego pozostaje pozostała część dotychczasowej działki nr [...] (po podziale - nr [...]), która skomunikowana jest z drogą publiczną z innej strony (od strony ulicy [...]).

Nie jest trafny drugi zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy, który stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W odniesieniu do skarżącego takie rozstrzygnięcie zawarto w pkt 8 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2014 r. Dla działki nr [...] celem zapewnienia swobodnego dostępu do drogi publicznej także od strony ulicy [...] ustanowiono służebność drogową (przejazdu i przechodu) po przejętej działce nr [...]. Okoliczność, że treść służebności nie została określona w decyzji i nie została dotychczas wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej z tego powodu nie wpływa na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, z tej prostej przyczyny, że brak wpisu nie oznacza braku ustanowienia służebności drogowej.

Z tych wszystkich powodów nieusprawiedliwiony jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej odniesiony do art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., skoro w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.