Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1032/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 25 ust, 4, 6 i 8, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Działdowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 października 2023 r., nr PN.4131.393.2023 w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miasta Działdowo oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego użytego do celów służbowych przez radnego Rady Miasta Działdowo nie będącego własnością Gminy-Miasto Działdowo uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2023 r. Rada Miasta Działdowo, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - u.s.g.), podjęła uchwałę LIX/493/23 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miasta Działdowo oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego użytego do celów służbowych przez radnego Rady Miasta Działdowo nie będącego własnością Gminy-Miasto Działdowo. W § 10 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 października 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność tej uchwały.

W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, w § 10 postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym, rada uznała, że przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, muszą zostać spełnione określone warunki, tj. uchwała musi być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - to znaczy musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień.

W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, dotyczy tylko radnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności.

W konsekwencji brak jest podstaw do ogłaszania tejże uchwały w urzędowym publikatorze.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Prokurator Rejonowy w Działdowie (dalej: skarżący, Prokurator) zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze pozostaje w sprzeczności z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a prawidłowe ogłoszenie ma zasadnicze znaczenie dla jej obowiązywania i stanowi warunek wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Wojewody zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 i ust. 3a u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jest to zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W dalszej części odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym co do wewnętrznego charakteru przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,

Zgodnie z treścią art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.

W rozpoznawanej sprawie w związku ze sformułowanym w odpowiedzi na skargę wnioskiem organu o odrzucenie skargi Prokuratora, w pierwszej kolejności omówienia wymaga zagadnienie legitymacji skargowej Prokuratora.

W świetle art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Według art. 98 ust. 4 u.s.g., do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z kolei zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika że, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Z przytoczonych przepisów należy wyprowadzić ogólną zasadę, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Przesłanka udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postaci ochrony praworządności z pewnością przemawiała za uznaniem wniesionej w niniejszej sprawie skargi Prokuratora za dopuszczalną. W ocenie Sądu za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia treść art. 148 p.p.s.a., w którym jest mowa o uchyleniu aktu nadzoru w uwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie odnosi się bowiem do uprawnień prokuratora wynikających z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Umiejscowienie przepisu art. 148 p.p.s.a. w ramach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że celem tego przepisu jest określenie rodzaju rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru. Natomiast przepis ten nie może być traktowany jako wyraz ograniczenia uprawnienia prokuratora do wniesienia skargi na akt nadzoru.

Podkreślić należy również to, że prokurator w ogóle nie musi brać udziału w prowadzonym postępowaniu, aby móc zaskarżyć wydane rozstrzygnięcie, wynika to z art. 53 § 3 p.p.s.a., co więcej w takim przypadku termin do wniesienia skargi przez prokuratora został określony na sześć miesięcy. Tak więc prokurator zachowuje uprawnienie do wniesienia skargi niezależnie od tego czy bierze aktywny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy też nie, jak również niezależnie od tego czy jest to typowe postępowanie administracyjne, czy też postępowanie, do którego przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Podzielenie stanowiska Wojewody co do niemożności zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez prokuratora prowadziłoby do sytuacji, których nie dałoby się pogodzić z zasadami logicznego rozumowania. Przykładowo wskazać można byłoby taką sytuację, w której prokurator nie mógłby zaskarżyć rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu I instancji, ale do wniesienia skargi kasacyjnej w takiej sprawie od wyroku sądu wojewódzkiego byłby już uprawniony.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Prokuratora i dokonaniu na podstawie powołanych na wstępie przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4 października 2023 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 2884/16 (CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że § 10 uchwały (a tym samym i cała uchwała) Rady Miasta Działdowo z dnia 31 sierpnia 2023 r., dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, naruszał w sposób istotny prawo.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Obowiązek publikacji aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze dotyczy właśnie aktów prawa miejscowego i wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W rozpoznawanej sprawie kluczową jest kwestia kwalifikacji skarżonej uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunki do uznania jej za akt prawa miejscowego.

Pomiędzy organem nadzoru a stroną skarżącą nie ma przy tym zasadniczej różnicy stanowisk co do tego, jakie cechy przesądzają o uznaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego. Obydwie strony odwołują się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zgodnie wskazuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak przy tym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków, normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, CBOSA).

Podzielając powyższe poglądy, Sąd w rozpoznawanej sprawie przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż oceniana przez organ nadzoru uchwała w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miasta Działdowo oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego użytego do celów służbowych przez radnego Rady Miasta Działdowo nie będącego własnością Gminy-Miasto Działdowo zawiera normy generalne i abstrakcyjne.

Uchwała Rady Miasta Działdowo zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny, mianowicie w wyrokach z 17 listopada 2021 r., w sprawie III OSK 4382/21 i z 18 lipca 2023, w sprawie III OSK 2003/22 (CBOSA).

Zauważyć również należy, że uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, CBOSA). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej.

Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W konsekwencji zawarty w § 10 tej uchwały zapis o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego był zgodny z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności tej regulacji.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.