Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 68/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art., 3 pkt 7a, art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 3 stycznia 2024 r. nr WOP.7721.132.2023.MW w przedmiocie doprowadzenia spocznika do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 stycznia 2024 r. nr WOP.7721.132.2023.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego PG w Białymstoku z 12 października 2023 r. nr NB.I.5160.24.2023.BR nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Białymstoku doprowadzenie spocznika klatki schodowej przy mieszkaniach nr [...] w poziomie IV kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Białymstoku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanej ścianki działowej wraz z osadzoną stolarką drzwiową wydzielającą spocznik klatki schodowej przy ww. mieszkaniach, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Postępowanie w sprawie zabudowy przedmiotowego spocznika wszczęte zostało wskutek zawiadomienia złożonego przez M. R. - pełniącego jednoosobowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Białymstoku.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego 2 czerwca 2023 r. oraz oględzin dokonanych 17 lipca 2023 r. ustalono, że spocznik klatki schodowej o wymiarach w rzucie 2,70 m x 1,92 m, znajdujący się przy lokalach mieszkalnych nr [...], położonych na IV kondygnacji został oddzielony z klatki schodowej za pomocą lekkiej ścianki wykonanej z płyt gipsowo-kartonowych z osadzoną w niej stolarką drzwiową. W otworze o szerokości 0,9 m wstawione zostały drzwi lewostronne, otwierane w stronę biegu schodów, znajdujące się w linii ostatniego stopnia biegu schodów z wstawionym progiem o wysokości 3,5 cm, umieszczonym bezpośrednio przy najwyższym stopniu biegu schodów, powodując jego podwyższenie do wysokości 19,5 cm. Mieszkania nr [...] stanowią własność T. Ł., która oświadczyła że zabudowa wykonana została około 2-3 lata temu przez córkę – A. Ł., mieszkającą w tych lokalach. Powyższy fakt został potwierdzony przez A. Ł. w oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 2 sierpnia 2023 r. w siedzibie organu. A. Ł. wyjaśniła, że wykonana została lekka ścianka gipsowo - kartonowa, bez demontażu istniejącej balustrady. Ścianka wykonana została za zgodą T. Ł., natomiast właściciel lokali mieszkalnych [...] nie występował o taką zgodę do Wspólnoty Mieszkaniowej. Wykonanie ścianki na części wspólnej i zajęcie części wspólnej na potrzeby mieszkania nr [...] nie było poprzedzone stosowną uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej. Inwestor nie dysponował w dacie realizacji zgodą pozostałych właścicieli nieruchomości i takiej zgody nie ma też obecnie, tj. na etapie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

Organ pierwszej instancji ocenił, że prace polegające na wydzieleniu ściankami otwartej klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą wyczerpywać znamiona przebudowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a ustawy, gdyż doszło do zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym, jak również układ korytarza w budynku wielorodzinnym. Stąd wydzielenie części korytarza na odrębne pomieszczenie, połączone ze zmianą sposobu korzystania z tej części korytarza, powoduje zarazem zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, co należy kwalifikować jako przebudowę (vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 459/18; z 30 listopada 2017 r., II OSK 924/17; z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14). Nadto organ podniósł, że za zmianą parametrów użytkowych w sprawie niniejszej przemawia fakt wstawienia dodatkowych drzwi oddzielających od części klatki schodowej spocznik będący jednocześnie stropem ostatniej kondygnacji.

Ustalono przy tym, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] w Białymstoku znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], objętym planem zagospodarowania części osiedla B. w Białymstoku (rejon ul. T., S., Ś., J.K. B., O. i S.) zatwierdzonym uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 października 2007 r., zmienionym uchwałą nr XXIII/342/16 Rady Miasta Białystok z 30 maja 2016r. i położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] z 1 września 1977 r. nr rej. [...].

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji, po uprzednim przytoczeniu treści art. 29 ust. 4 pkt 1a i art. 29 ust. 7 ustawy, stwierdził, że wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w myśl przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a następnie dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia, co musiało skutkować wszczęciem postępowania w trybie art. 50 -51 ustawy.

W dalszej kolejności organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 2 (omyłkowo wskazując, że jest to pkt 1 przedmiotowej regulacji) oraz pkt 4 a także art. 5 ust. 1 ustawy i ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane naruszają regulację zawartą w § 291 (dział VII. Bezpieczeństwo użytkowania) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), gdyż montaż ścianki z wstawioną stolarką drzwiową zamontowaną w linii ostatniego stopnia w biegu schodów, dodatkowo z wykonanym progiem o wysokości 3,5 cm stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania schodów. Wykonanie ww. drzwi usytuowanych w przestrzeni wspólnej budynku pozbawiło spocznik swojej funkcji. Zgodnie z definicją spocznika zawartą w Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym pod redakcją W. Skowrońskiego (Warszawa 2008) spocznik (podest) jest to: "pozioma płaszczyzna przedzielająca lub kończąca biegi schodowe na poziomie kondygnacji, umożliwiająca odpoczynek przy wchodzeniu i wygodne dojście do pomieszczeń znajdujących się na danej kondygnacji". Wydzielenie spocznika przy mieszkaniach [...] wykonane zostało w sposób powodujący realne zagrożenie dla użytkowników klatki schodowej w poziomie IV kondygnacji (m.in. możliwość upadku z zawyżonego poprzez próg stopnia schodów). Stanowi to niewątpliwie naruszenie ww. § 291 rozporządzenia, który wskazuje na ryzyko wystąpienia wypadku w trakcie użytkowania obiektu.

Ponadto w sprawie doszło do naruszenia § 68 ust. 1 rozporządzenia, który określa graniczne wymiary schodów stałych w budynkach. Z regulacji tej wynika, że nie mogą powstać schody bez spocznika, choćby stanowiącego element posadzki, umożliwiającego ich bezpieczne użytkowanie (vide: wyrok NSA II OSK 1731/20). W rozpatrywanej sprawie schody pozbawione zostały spocznika, istniejący dotychczas spocznik pełni aktualne funkcję dodatkowego pomieszczenia - przedsionka przynależnego do mieszkań nr [...]. Nadto sposób zamontowania drzwi przed spocznikiem, otwieranych w stronę biegu schodów, powoduje zawężenia drogi ewakuacyjnej, jaką jest klatka schodowa, co narusza § 242 ust. 2 rozporządzenia.

W konkluzji stwierdzono, że ustalony stan faktyczny wskazuje na wykonanie robót budowlanych bez zgłoszenia, w sposób naruszający przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz bez prawa do dysponowania nieruchomością. Powyższe naruszenia przepisów uniemożliwiają przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i stanowią podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej ścianki wraz z rozbiórką ościeżnicy i skrzydłem drzwi wewnętrznych na podeście ostatniej kondygnacji klatki schodowej przy mieszkaniach nr [...] w budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Z uwagi na to, że klatka schodowa stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej, a inwestor nie posiada prawa do dysponowania obowiązki te skierowane zostały do właściciela budynku - Wspólnoty Mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. Ł. i zarzuciła naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez uznanie że przepis ten ma zastosowanie w sprawie z uwagi na brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie możliwym było nakazanie dokonania określonych czynności, tj. czynności zgłoszenia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji nakazującej doprowadzenie spocznika klatki schodowej do stanu poprzedniego;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten umożliwia organowi nałożenie w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności prowadzących do stanu zgodnego z prawem, a czynnością taką z pewnością mogłoby być wykonanie przez odwołującą obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 7 ustawy;

- art. 8 K.p.a., poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności i zastosowanie w sprawie przepisu przewidującego najbardziej restrykcyjne obowiązki, w sytuacji gdy możliwym było nałożenie obowiązku dokonania czynności, tj. zgłoszenia robót wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, co doprowadziło do nieuwzględnienia interesu odwołującej będącej właścicielką mieszkania, którego dotyczy decyzja;

- art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, pochodzący z oględzin budynku wobec niedokonania potrzebnej analizy kosztów, jakich poniesienie wiązałoby się z rozbiórką wykonanej ścianki działowej, do której obliguje zaskarżona decyzja;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez niewypełnienie kryterium prawidłowego uzasadnienia decyzji wobec niedostatecznego uzasadnienia zasadności skorzystania przez organ z możliwości nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 1 i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odstąpiono od możliwości nałożenia obowiązku dokonania określonej czynności, o czym mowa w pkt 2 ww. przepisu w sytuacji, gdy istniały podstawy do nałożenia mniej radykalnego obowiązku jakim jest obowiązek dokonania czynności zgłoszenia robót wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków;

- § 291 rozporządzenia, poprzez uznanie, że stolarka drzwiowa zamontowana w linii ostatniego stopnia w biegu schodów stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania schodów w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych przesłanek by uznać, że ww. faktycznie stwarza zagrożenie.

Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w piśmie z 27 grudnia 2023 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem czy z uwagi na to, że sporny budynek położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego przez demontaż ścianki działowej wraz z osadzoną stolarką drzwiową wydzielającą spocznik klatki schodowej wymaga dokonania wcześniejszych uzgodnień z konserwatorem zabytków. Konserwator zabytków w odpowiedzi podał, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego, ani nie jest włączony do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Budynek ten położny jest jednak na obszarze miasta Białegostoku, wpisanym do zabytków pod nr rej. [...] (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977 r.). Wskazano, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje objęcie ochroną konserwatorską tworzących go istotnych elementów, tj.: parcelacji działek, relacji przestrzennej panującej na tym terenie oraz współzależności pomiędzy zabudową, zielenią i przestrzenią otwartą. W ramach układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega również wygląd elewacji. Ochroną nie są natomiast objęte i nie wymają pozwolenia konserwatorskiego rozwiązania zastosowane wewnątrz budynku, w tym ścianki działowe, stolarka drzwiowa i spoczniki klatek schodowych.

Następnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że w sprawie zastosowano właściwą procedurę prawną odpowiadającą ustalonemu stanowi faktycznemu. Wskazano, że wbrew twierdzeniom odwołania, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma możliwości nakazania "następczo" czynności naprawczych w postaci dokonania zgłoszenia właściwemu konserwatorowi zabytków, ustawa nie przewiduje bowiem takiej procedury, a brak uprzedniego zgłoszenia oznacza przypadek wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Nie zgodzono się także z zarzutem, że to odwołująca – nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do lokalu, chociaż będąca faktyczną inicjatorką wykonanych robót budowlanych, powinna być adresatem decyzji. Wskazano, że obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem powinien obciążać wspólnotę mieszkaniową a nie wykonawców, czy inicjatorów robót budowlanych, od których wspólnota mieszkaniowa może dochodzić roszczeń na gruncie prawa cywilnego. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Oceniono, że w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie przyjęto, że roboty budowlane wykonane w obrębie klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym - czyli części wspólnej obiektu - należy nałożyć na wspólnotę mieszkaniową. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania, nie ma innej opcji doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak tylko poprzez dokonanie rozbiórki wykonanej ścianki działowej wraz z osadzoną stolarką drzwiową, tj. ościeżnicą i skrzydłem drzwi wewnętrznych, albowiem są one niezgodne z przepisami warunków technicznych - wskazanymi szczegółowo przez organ pierwszej instancji (§ 291, § 68 ust. 1 i § 242 ust. 2 rozporządzenia).

Końcowo organ wskazał, że koszty związane z wykonaniem nałożonych obowiązków ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wystąpienie z ewentualnym regresem przez wspólnotę mieszkaniową po wykonaniu nałożonego obowiązku wobec inwestora samowolnych robót budowlanych stanowi kwestię cywilnoprawną pozostającą poza zakresem właściwości organu nadzoru budowlanego. Stwierdzono także, że wskazane w decyzji roboty budowlane nie wymagają dokonania wcześniejszych uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Białymstoku.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła A. Ł. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem najbardziej restrykcyjnego rozwiązania, w sytuacji gdy zabudowany spocznik istnieje od kilku lat oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia;

2. art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy skarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę oraz poprzestanie na lakonicznych, niewystarczająco wyjaśnionych faktach powołanych przez organ pierwszej instancji tj. nieuwzględnienie:

a) rozmiaru prac i skutków ich wykonania,

b) niewystąpienia dotychczas jakiejkolwiek szkody na życiu czy zdrowiu – zarówno skarżącej jak i osób trzecich,

c) kosztów rozbiórki, które w ocenie skarżącej będą znaczne i są nieproporcjonalnie duże do wagi naruszeń stwierdzonych przez organy nadzoru;

3. art. 77 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zaniedbanie obowiązku właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu faktu, że:

a) wykonana przebudowa jak dotąd nie doprowadziła do wyrządzenia komukolwiek szkody, a tym samym nie zasługuje na miano zagrażającej życiu i zdrowiu ludzi,

b) nakazanie wykonania określonych robót jest nieproporcjonalne do wagi stwierdzonych naruszeń (tj. dokonanie przebudowy bez jej zgłoszenia konserwatorowi zabytków), związanych z wysokością prognozowanych kosztów rozbiórki zabudowanego spocznika;

4. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy pochodzący z oględzin budynku, tj. z pominięciem analizy:

a) nieproporcjonalności jaka zachodzi między obowiązkiem przeprowadzenia określonych robót rozbiórkowych, a wagą stwierdzonego naruszenia, które sprowadza się wyłącznie do faktu niezgłoszenia przez skarżącą przebudowy wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków,

b) rozmiaru prac i finansowych skutków ich wykonania,

c) faktu dotychczasowego funkcjonowania w budynku przebywających w nim ludzi i niewystąpienie jakichkolwiek zdarzeń, w których ktokolwiek miałby ponieść szkodę w związku z korzystaniem ze schodów prowadzących do lokalu skarżącej;

5. § 291 rozporządzenia, poprzez nieuzasadnione uznanie, że stolarka drzwiowa zamontowana w linii ostatniego stopnia w biegu schodów stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania schodów w sytuacji, gdy w takim stanie istnieje ona od kilku lat, a co więcej przedmiotowy spocznik dotychczas nie doprowadził do wyrządzenia szkody jakiejkolwiek osobie, a tym samym brak jest dostatecznych przesłanek by uznać, że ww. zabudowa spocznika faktycznie stwarza zagrożenie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2024 r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 12 października 2023 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...]w Białymstoku doprowadzenie spocznika klatki schodowej przy mieszkaniach nr [...] w poziomie IV kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanej ścianki działowej wraz z osadzoną stolarką drzwiową, wydzielającą spocznik klatki schodowej przy tych mieszkaniach. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do kwestii dotyczącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W sprawie bezspornie ustalono, że spocznik klatki schodowej o wymiarach w rzucie 2,70 m x 1,92 m, znajdujący się przy lokalach mieszkalnych nr [...] położonych na IV kondygnacji został oddzielony z klatki schodowej za pomocą lekkiej ścianki wykonanej z płyt gipsowo-kartonowych z osadzoną w niej stolarką drzwiową. W otworze o szerokości 0,9 m wstawione zostały drzwi lewostronne, otwierane w stronę biegu schodów, znajdujące się w linii ostatniego stopnia biegu schodów z wstawionym progiem o wysokości 3,5 cm, umieszczonym bezpośrednio przy najwyższym stopniu biegu schodów, powodując jego podwyższenie do wysokości 19,5 cm.

W ocenie sądu zasadnie organ pierwszej instancji zakwalifikował te roboty budowlane jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że takim parametrem użytkowym jest układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu tej regulacji (vide: orzeczenia wskazane w decyzji organu pierwszej instancji: II OSK 459/18; II OSK 924/17; II OSK 1972/14; pub. CBOSA). W sprawie niniejszej na skutek zabudowania spocznika doszło do zmiany powierzchni użytkowej: z jednej strony klatki schodowej, która została pozbawiona spocznika z drugiej strony lokali mieszkalnych w których na skutek tej zabudowy powstał swoistego rodzaju przedsionek.

W dalszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie czy taka przebudowa podlega reglamentacji prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na to, że sporny budynek położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 7 ustawy. W związku z tym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w pierwszej kolejności wymagało uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków a następnie zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego.

Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że zasadniczo przebudowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy). Reglamentacji prawa budowlanego podlega jedynie przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W przypadku takiej przebudowy wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a). Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie doszło do przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.

Z regulacji wskazanej przez organ pierwszej instancji, tj. art. 29 ust. 7 ustawy wynika, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 (czyli także każda przebudowa a nie tylko ta dotycząca przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych), wykonywane:

1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę,

2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia

- przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W sprawie niniejszej przedmiotowy budynek położony jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym wykonane w sprawie niniejszej roboty budowlane wymagały dokonania stosownego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego ale z racji tego, że dotyczy spocznika klatki schodowej a więc rozwiązań wewnątrz budynku to nie wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że wdrożenie trybu naprawczego w sprawie niniejszej uzasadnione było tym, że roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia (pkt 1), ale nie tylko. Wdrożenie trybu naprawczego uzasadnione było także i tym, że wykonane roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach (pkt 4). Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane naruszyły regulację zawartą w § 68 ust. 1 rozporządzenia, określającą graniczne wymiary schodów stałych w budynkach. Z regulacji tej wynika, że nie mogą powstać schody bez spocznika. Doszło również do naruszenia § 242 ust. 2 rozporządzenia poprzez zamontowanie drzwi przed spocznikiem, otwieranych w stronę biegu schodów, co skutkuje zwężeniem drogi ewakuacyjnej. Wykonane roboty budowlane z naruszeniem tym przepisów stanowią kolejną podstawę uzasadniającą wdrożenie trybu naprawczego wskazaną w pkt 2, a dotyczącą robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jednocześnie naruszają regulację zawartą w § 291 rozporządzenia zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania (...). Nie ma przy tym znaczenia, wbrew zarzutom skargi, że w trakcie użytkowania spornej klatki schodowej nie doszło do wypadku, ponieważ regulacja ta wskazuje jedynie na ryzyko wystąpienia wypadku w trakcie użytkowania, a nie na fakt jego zaistnienia. Jak słusznie wskazuje organ pierwszej instancji w sprawie istnieje ryzyko upadku z zawyżonego poprzez próg stopnia schodów. W tym miejscu wskazać należy, że szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego określa art. 83 ust. 1 ustawy stanowiąc, że do właściwości tego organu należą m.in. zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Zadania wynikające z tych regulacji mają zaś charakter prewencyjny co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w tym trybie działają właśnie po to, żeby ewentualnym wypadkom zapobiec.

Podnieść również należy, że zabudowany spocznik, pomimo tego, że znajduje się na ostatniej kondygnacji budynku nie stanowi wyłącznej własności właścicielki lokali [...]. W sprawie niniejszej doszło do zabudowania nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomością wspólną są więc oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie klatka schodowa jest częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Jak stanowi przepis art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (...). Z ust. 3 pkt 5 art. 22 tej ustawy wynika, że czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest przebudowa nieruchomości wspólnej. W przedmiotowej spawie konieczne było wyrażenie zgody przez wspólnotę mieszkaniową na przebudowę. Jak wynika z akt sprawy wspólnota mieszkaniowa nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowych robót budowlanych. Brak ten stanowi naruszenie ww. przepisów ustawy o własności lokali.

Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że w sprawie zaistniały podstawy do wdrożenia postępowania naprawczego określone w pkt 1, 2 i 4 art. 50 ust. 1 ustawy. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku w istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na podstawie art. 51 ust. 7 przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W sprawie niniejszej decyzja naprawcza została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Główny zarzut skargi i jej argumentacja dotyczy tego, że w sprawie zastosowano najbardziej restrykcyjny środek i nieproporcjonalny w stosunku do stwierdzonego naruszenia, które sprowadza się do niezgłoszenia przebudowy wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Zdaniem skarżącej w sprawie istniała możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez nakazanie wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 7 ustawy, tj. zgłoszenia przebudowy do wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Odnosząc się do tego stanowiska w pierwszej kolejności podnieść należy, że brak zgłoszenia inwestycji konserwatorowi zabytków nie tylko nie był jedynym naruszeniem ale w ogóle nie był naruszeniem prawa. Jak już wykazano powyżej przedmiotowa przebudowa wymagała zgłoszenia ale do organu architektoniczno-budowlanego, nie wymagała zaś decyzji konserwatora zabytków. Nadto brak zgłoszenia nie był jedynym powodem wdrożenia postępowania naprawczego. W sprawie zaszły również podstawy z pkt 2 i 4 art. 50 ust. 1 ustawy. Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 podejmowana jest w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1783/18, pub. CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Słusznie przyjęły organy, że naruszenie przepisów technicznych wyklucza jakąkolwiek inną opcję doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak tylko poprzez dokonanie rozbiórki ścianki działowej wraz z osadzoną stolarką drzwiową – ościeżnicą i skrzydłem drzwi zewnętrznych. Nadmienić w tym miejscu należy, że w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Jako, że celem decyzji wydanej w trybie naprawczym jest uzyskanie zgodności inwestycji z prawem, wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć zarzuty dotyczące proporcji pomiędzy rozmiarem prac rozbiórkowych i kosztami ich wykonania a stwierdzonym naruszeniem prawa (przy czym w skardze błędnie się przyjmuje, że to naruszenie polegało jedynie na braku zgłoszenia przebudowy do konserwatora zabytków). W sprawie niniejszej inwestycja mogła być oceniana tylko i wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oparte na należycie ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, bez naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów procesowych (art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a.).

Końcowo sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzję prawidłowo skierowano do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w Białymstoku. W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 52 ustawy wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji nakazowej. Prawidłowość wyboru adresata takiej decyzji powinna być przy tym oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przepis art. 52 ustawy należy zatem tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli materiał dowodowy nie wskazuje dokładnie na osobę inwestora bądź inwestorów, to właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. W realiach badanej sprawy, takim podmiotem jest Wspólnota Mieszkaniowa, skoro nakaz dotyczy części wspólnej budynku.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935).