Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1747/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 457/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/OI 457/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. B. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: "Dyrektor WMOR ARiMR", "Dyrektor") z [...] marca 2021r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego") w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] marca 2021r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] października 2020r., numer [...] z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, że:

- organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w tym dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego,

- organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, przy czym w części z nich skarżąca nie była stroną, ani nie brała w nich udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż 2013-2014; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszym postępowaniu żadnego dowodu, w tym dowodów zawnioskowanych przez skarżącą tj. dowodów z zeznań świadków oraz z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa w wyniku czego błędnie stwierdzono stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji nieuzasadnionego stwierdzenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności; powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy przeprowadziły niezbędne dowody w przedmiotowym postępowaniu należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżąca nienależnie pobrała płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił,

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] marca 2021r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] października 2020r. numer [...] z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że:

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego; organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w tym na postępowania, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż 2013-2014,

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w tym postępowaniach, w których skarżąca nie była stroną i nie brała w nich udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż 2013-2014, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie branie udziału w postępowaniu, w szczególności zajęcie stanowiska co do twierdzeń organów zgłoszonych w innych postępowaniach. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle nie dotyczących osoby skarżącej, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji błędnego ustalenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego oraz dotyczących innego okresu niż 2013-2014, którego to okresu dotyczy niniejsze postępowanie. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił,

d) art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji legalności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] marca 2021r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] października 2020r., numer [...] i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że:

- skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej i nie była odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca posiadała swoje gospodarstwo i samodzielnie decydowała oraz zarządzała produkcją rolną, zaś celem skarżącej było prowadzenie produkcji roślinnej,

- zawarte umowy dzierżawy miały na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca utworzyła odrębne gospodarstwo rolne, które samodzielnie prowadziła i zarządzała nim,

- podział gospodarstwa rolnego T. B. był pozbawiony racjonalnych podstaw i miał on wyłącznie charakter formalny, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że T. B. wydzierżawił nieruchomości rolne w zamian za co otrzymywał czynsz dzierżawny, a skarżąca prowadziła utworzone przez siebie gospodarstwo rolne i podejmowała w odniesieniu do niego wszelkie niezbędne działania,

- skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca we własnym zakresie decydowała o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością,

- występowanie przez pełnomocnika, tj. T. B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach skarżącej stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie skarżąca pozostawała osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy skarżącą i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia,

- T. B. miał zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącej i ponosić wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosiła skarżąca, która samodzielnie zarządzała swoim gospodarstwem rolnym,

- prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska, zaplecza technicznego i posiadaniem zasobów niezbędnych do jego prowadzenia, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną,

- skarżąca miała nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca po opłaceniu plonami pracy maszyn z operatorami i innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywała znaczną nadwyżkę,

- skarżąca miała jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu T. B., a jej celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez skarżącą w porozumieniu z T. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek nienależytego ustalenia i przyjęcia zakresu całokształtu materiału dowodowego (za materiał dowodowy nieprawidłowo uznano twierdzenia i dowody z innych postępowań, a także dowody formalnie nie dopuszczone w sprawie), doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach płatności ONW, a w konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżąca nienależnie pobrała płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił.

Z ostrożności procesowej zarzuciła:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności, w sytuacji, gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w "zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie,

b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności, w sytuacji gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie,

c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności, w sytuacji gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje sprawy na nowo we wszystkich jej aspektach, tak jak Sąd I instancji, albowiem uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącą konkretnych przepisów prawa, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 k.p.a., art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. Podniosła też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione.

W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Wskazać należy, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność.

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji). Ponadto ust. 3 tego artykułu przewiduje, że o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12; z 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11). Przepisy art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o Agencji oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 statuują odrębną podstawę prawną do działania organu w sytuacji ustalenia wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków". Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Oznacza to, że dla ustalenia kwot płatności nienależnie pobranych przez skarżącą nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależne płatności również w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie przyznania tej płatności.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 i art 79 § 2 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego z różnych postępowań w których skarżący nie był stroną, ani nie brał w nich udziału, przez co materiał dowodowy nie został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy.

W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z k.p.a.

Zatem przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Z przepisu art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Stanie na straży praworządności oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne został zobowiązany do dbania o zgodność z prawem czynności podejmowanych w toku prowadzonego postępowania.

W kwestii zarzutów formułowanych w przedmiocie odmowy przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów z zeznań świadków (P. T., M. R., J.S., A. B. i L. J.) oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanych sprawach podstawowe okoliczności faktyczne nie były sporne, co potwierdził sam pełnomocnik strony skarżącej w treści skargi, w której nie neguje poszczególnych ustaleń faktycznych, ale neguje wyciągnięte w oparciu o te okoliczności wnioski organu. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przy tym, jak podnosi strona, o ustalenie, czy osiągnęła ona korzyści z zawartej umowy dzierżawy, czy produkcja była opłacalna, a działalność rolnicza była rentowna, itp. Nie można podważyć twierdzeń strony, że miała ona prawo do zawarcia umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia z doradcą rolnym. Celem postępowania dowodowego było jednak ustalenie, czy skarżąca spełniła kryteria do uzyskania płatności rolnych.

Zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż zarzuty pełnomocnika strony skarżącej w zakresie naruszenia powołanych w skardze norm prawa procesowego należy uznać za bezpodstawne. Zasadne było przy tym twierdzenie organu, że w sytuacji zbliżającego się terminu przedawnienia należności oraz czynnego udziału strony nie tylko w postępowaniu w sprawach płatności do gruntów rolnych za lata 2013-2014, ale również w pozostałych okresach, co do których rozstrzygnięcia organów zostały już poddane kontroli sądowej, organ miał prawo dokonać oceny celowości złożonego w postępowaniu odwoławczego wniosku o przeprowadzenie kolejnych nowych dowodów w kontekście upływającego terminu przedawnienia. Strona zaś nie wykazała istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczności, które miały wykazać te dowody. W ocenie Sądu I instancji organy dokonały oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie WSA uznał, że ocena wyrażona w tych innych sprawach, które zostały poddane już kontroli sądowej dotyczyła wielu podobnych lub nawet tożsamych okoliczności, jak w przypadku wniosków strony skarżącej złożonej w analizowanym okresie tj. w latach 2013- 2014.

Odnośnie zarzutu oparcia przez organy podjętych ustaleń na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w których skarżąca nie była stroną postępowania trzeba zauważyć, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania składów osobowych, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Skutkowało to w szczególności koniecznością uwzględnienia dowodów uzyskanych w ramach innych postępowań. Wprawdzie organy nie wydały postanowień odnośnie dopuszczenia wszystkich dowodów z dokumentów włączonych do akt sprawy, nie powoduje to jednak konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała bowiem zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i z możliwości tej skorzystała.

Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że nie doszło do zarzucanego naruszenia, a twierdzenia skarżącej kasacyjnie pozbawione są podstaw.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 a oraz ust 2 ustawy z 9 maja 2008r. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie zarzut niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można, uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Co prawda naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że WSA akceptując rozstrzygnięcie organu o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW nie dopuścił się naruszenia wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel nieruchomości rolnej poprzez umowy dzierżawy i zlecenia zmierzał do obejścia przepisów, które ograniczały płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Zawarcie umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia w sensie formalnoprawnym jest działaniem legalnym. W takim sensie, że jest to dopuszczalnie prawnie. Nie zmienia to oceny, że zostały one wykorzystane do nadużycia prawa. Strony tych czynności prawnych współdziałały, nie w celu osiągnięcia skutków gospodarczych, a skutków prawnych, w postaci uzyskania płatności rolnych.

Dla dokonania tej oceny konieczne jest zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez T.B. pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu poszczególnych gospodarstw rolnych w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej, a także innych powiązanych podmiotów, w ramach kampanii o przyznanie płatności na lata 2017-2018, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła. Zauważyć również należy, że wyrokiem z 28 listopada 2019r., sygn. akt I SA/Ol 617/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. B. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2017r. Podstawą odmowy przyznania płatności było przyjęcie, że skarżący stworzył w sposób sztuczny, pozorny gospodarstwo rolne. Podobnie w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 615/19, I SA/Ol 616/19 i I SA/Ol 618/19. Ustalono również, że z . B. , jak i z A. B. pełnomocnik jest spowinowacony. Ponadto inne osoby reprezentowane przez T. B., które we własnym wniosku lub w złożonych przez T. B. występującego jako pełnomocnik, deklarowały do płatności grunty rolne będące jego własnością. Ustalono, że T. B. jest pełnomocnikiem w ponad 40 sprawach. W niektórych przypadkach udzielone pełnomocnictwa uprawniają do przekazywania przyznanych płatności na konto pełnomocnika. Ta sytuacja dotyczy reprezentowanych stron, które we własnych wnioskach będąc reprezentowane przez pełnomocnika deklarują grunty będące jego własnością. Nie bez znaczenia jest, że w sprawach: sygn. akt I SA/Ol 617/19, I SA/Ol 615/19, I SA/Ol 616/19 i I SA/Ol 618/19 wyrokami z 24 kwietnia 2024r., (sygn. akt I GSK 940/20, I GSK 943/20, I GSK 942/20 i I GSK 941/20 - NSA oddalił wywiedzione od wyroków WSA skargi kasacyjne.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżącej kasacyjnie zarzutami sformułowanymi w punktach I. lit b), I. c) i I. lit d) petitum skargi kasacyjnej, nie udało się podważyć stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do jej rozpoznania.

Podnieść również należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały, tak jak w rozpatrywanej sprawie, skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022r., sygn. akt II FSK 940/22).

Wyrażona w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącego co do oceny poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

Powyższa negatywna ocena zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bezpośrednio przekłada się na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 29 ust 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 (pkt II. lit a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono niewłaściwe ich zastosowanie, ale stanowisko skarżącej wskazuje, że kwestionuje ona w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżąca uczestniczyła w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty sformułowane w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935).