Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 48/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 listopada 2022 r. nr WINB-WOA.7721.301.2022.AJ w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o doprowadzeniu części obiektu do stanu zgodnego z projektem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 24 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku T S.A. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") z dnia 27 maja 2022 r., odmówił zmiany swojej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 30 września 2021 r. ([...] ) o treści: "nakazuję T S.A. z siedzibą w K. , ul. [...] [...], jako następcy prawnemu inwestora, Z w G. - doprowadzenie fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, zlokalizowanej w B., przy ul. [...], w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę nr [...] wydaną dnia 24 lipca 1990 r. przez Naczelnika Gminy K. - w terminie do 30 kwietnia 2022 r." - poprzez wydłużenie terminu jej wykonania, zgodnie z wnioskiem, do 31 grudnia 2023 r.

Na wstępie uzasadnienia organ podał, że od w/w decyzji nr [...] żadna ze stron nie wniosła odwołania, decyzja stała się ostateczna oraz podlega wykonaniu z dniem 21 października 2021 r. Przed upływem terminu określonego w decyzji (30 kwietnia 2022 r.) Inwestor nie zwrócił się do organu z wnioskiem o zmianę terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, mimo że argumenty wskazane w obecnym wniosku były już wówczas aktualne. W powołaniu na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2329/20 organ wyjaśnił charakter decyzji, o której mowa w art. 154 k.p.a., następnie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja nr [...] jest decyzją uznaniową, ale obie strony na jej podstawie nabyły określone prawo, co wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w celu zmiany jej treści. Zmiana taka mogłaby nastąpić jedynie na podstawie art. 155 k.p.a. i tylko za zgodą pozostałych stron postępowania.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od wymienionej decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 k.p.a. polegający na błędnej wykładni, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zmianę decyzji nr [...] z dnia 30 września 2021 r. Spółka nie zgodziła się z przedstawioną przez organ interpretacją przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wskazując, że decyzja nakładająca na stronę postępowania wykonanie w/w obowiązku w określonym terminie nie może być uznana za przyznanie którejkolwiek ze stron określonego prawa. Obowiązek wiąże się z koniecznością podjęcia wymaganych działań, nakłada wymaganie powinnego działania. Tymczasem nabycie prawa stanowi o przyznaniu pewnej korzyści i stwarza swobodę w zakresie możliwości skorzystania z niego. Ponadto podtrzymała argumentację zawartą w treści wniosku z dnia 27 maja 2022 r., iż obiektywne okoliczności tj. pandemia Covid-19 (spowolnienie procesy inwestorskiego związanego z koniecznością przebudowy stacji, wydłużenie realizacji jednostkowych projektów, w tym również tych, których obowiązek wykonania wynika z ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych), a także wojna w Ukrainie (problemy z dostawami surowców niezbędnych do realizacji obowiązku), w zasadniczy sposób wpłynęły na niemożność wykonania decyzji we wskazanym pierwotnie terminie. Zaznaczyła, że okoliczności te, a także ich nasilenie, nastąpiły już po terminie do ewentualnego złożenia odwołania od decyzji PINB.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy", "ŚWINB") decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr WINB-WOA.7721.301.2022.AJ, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy. Następnie zwrócił uwagę na zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, zauważając, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Organ odwoławczy przywołał treść art. 155 k.p.a., wyjaśnił przesłanki konieczne do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej w oparciu o wskazany przepis. Zwrócił również uwagę, iż wniosek Spółki dotyczył jedynie zmiany terminu wykonania obowiązku, zatem ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy, a co za tym idzie, w ocenie ŚWINB, dopuszczalna jest zmiana terminu wykonania obowiązku w oparciu o art. 155 k.p.a. Jednocześnie w powołaniu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1800/13, zaznaczył, że brak podstaw do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. W rezultacie wniosek nie mógł zostać uwzględniony, chociażby z uwagi na to, że termin wykonania obowiązku wynikający z decyzji nr [...] upłynął w dniu 30 kwietnia 2022 r., tj. przed złożeniem w/w wniosku o zmianę decyzji. Ponadto ŚWINB wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie interes społeczny przemawia za tym, aby nałożony obowiązek został wykonany we wskazanym terminie z uwagi na pierwszeństwo interesu społecznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, którego nie można wyeliminować w inny sposób niż poprzez wykonanie nakazanych czynności. Zmiana polegająca na przedłużeniu terminu na wykonanie prac określonych w w/w decyzji spowodowałaby przedłużanie stanu zagrożenia życia i stwarzała realną możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, a zatem stanu naruszającego przepisy prawa budowlanego, co może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa również dla osób postronnych.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz uznanie, że przedłużenie terminu na wykonanie prac określonych w decyzji PINB nr [...] z dnia 30 września 2021 r. spowodowałoby przedłużenie stanu zagrożenia życia i stwarzało realną możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, podczas gdy z ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych zarówno przez organ l instancji, jak i w postępowaniu, w którym PINB wydał decyzję nr [...] nie wynika, aby obecne usytuowanie linii napowietrznej na działce nr [...] stwarzało jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia,

2) art. 155 k.p.a. w zw. z art.154 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji, pomimo że istnieją ku temu podstawy z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a., a to z uwagi na okoliczność, że strony prowadzą negocjacje celem zawarcia porozumienia w przedmiocie wykonania przez Skarżącą prac na działce nr [...] i przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, które dążą do zawarcia przedmiotowego porozumienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odniesieniu do pierwszego zarzutu zaznaczyła, że organ nie wskazał na jakich okolicznościach oparł dokonaną ocenę stanu faktycznego, wobec czego należy uznać ją za dokonaną dowolnie i wybiórczo. Co do drugiego zarzutu Skarżąca podkreśliła, że Uczestnicy postępowania są zainteresowani zawarciem ze Skarżącą porozumienia, którego treścią będzie przebudowa urządzeń należących do Skarżącej, usytuowanych na działce [...] oraz określenie terminu na wykonanie przebudowy, a zatem uznać można, że wyrażają oni zgodę na zmianę decyzji poprzez wydłużenie terminu na wykonanie prac. W uzasadnieniu skargi zauważono także, że wykonanie przebudowy linii energetycznej wymaga zaangażowania więcej niż jednego podmiotu i Skarżąca nie jest w stanie podejmować dalszych czynności przed ukończeniem poszczególnych prac przez wykonawców, co dotyczy m.in. przygotowania dokumentów, projektu wykonawczego, mapy do celów projektowych, a umowa z wykonawcą zawierana jest w trybie przetargowym. Ponowiono również argumentację z treści odwołania co do okoliczności związanych z pandemią Covid-19 oraz wojną w Ukrainie. Za wydłużeniem terminu zdaniem Skarżącej przemawia zarówno interes społeczny jak i słuszny interes stron, które dążą do zawarcia porozumienia. W ocenie Skarżącej zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 listopada 2022 r. nr WINB-WOA.7721.301.2022.AJ utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia 24 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej PINB nr [...] z 30 września 2021 r. ([...] ) poprzez wydłużenie terminu jej wykonania.

W aktach administracyjnych sprawy pozostaje wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzja nr [...] z dnia 30 września 2021 r., znak: [...] , mocą której organ nakazał Skarżącej jako następcy prawnemu inwestora, Z w G.- doprowadzenie fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, zlokalizowanej w B., przy ul. [...], w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę nr [...] wydaną 24 lipca 1990 r. przez Naczelnika Gminy K. - w terminie do 30 kwietnia 2022 r. (karta nr 1 akt administracyjnych). Z akt nie wynika, aby w/w decyzja została zaskarżona.

Zgodnie z ustaleniami PINB - decyzja nr [...] z dnia 30 września 2021 r. nie została wykonana (protokół kontroli wykonania decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r., karta nr 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia 27 maja 2022 r. wystosowano do Skarżącej upomnienie z zagrożeniem nr [...] (karta nr 3 akt administracyjnych). Wnioskiem nadanym w dniu 27 maja 2022 r. (wpływ do organu w dniu 31 maja 2022 r.) Skarżąca wniosła o zmianę w/w decyzji nr [...] poprzez wydłużenie terminu na jej wykonanie do dnia 31 grudnia 2023 r. powołując zaistnienie zdarzeń związanych z pandemią koronawirusa oraz wojny w Ukrainie mających bezpośredni i istotny wpływ na spowolnienie procesu inwestorskiego związanego z koniecznością przebudowy stacji, jako sytuacji niezależnej od stron postępowania (karta nr 4 akt administracyjnych).

Nie budzi wątpliwości, że wniosek został złożony po upływie terminu wskazanego w decyzji nr [...] jako termin wykonania obowiązku.

Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz pouczył o prawach i obowiązkach stron, w tym uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. (karta nr 5 akt administracyjnych). Zawiadomienie zostało doręczone w dniu 15 czerwca 2022 r. Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr [...] organ I instancji odmówił zmiany w/w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 30 września 2021 r. poprzez wydłużenie terminu jej wykonania (karta nr 6 akt administracyjnych).

Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Brak nabycia prawa należy, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r. sygn. I OSK 1118/17). Nabyciem praw na mocy decyzji jest uzyskanie przez stronę każdej korzyści prawnej wynikającej "z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną ostateczną". Korzyści te "powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworzące podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów" (J. Borkowski/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 841 w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023). Taki właśnie charakter ma decyzja nr [...] z dnia 30 września 2021 r.

Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony, zatem stanowi rozstrzygnięcie, wobec którego nie może zostać zastosowany tryb z art. 154 k.p.a., lecz art. 155 k.p.a.

Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisom art. 155, wymaga od organu administracji publicznej rozważenia zaistnienia przesłanek tej regulacji. Z wykładni językowej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazać jednocześnie należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. VI SA/Wa 555/08, z dnia 22 lutego 2022 r. VII SA/Wa 2514/21).

Nakaz doprowadzenia fragmentu sieci napowietrznej niskiego napięcia, w zakresie usytuowania stacji transformatorowej słupowej zlokalizowanej obecnie na działce nr [...] - do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę nr [...] wydaną 24 lipca 1990 r. przez Naczelnika Gminy K. orzeczono decyzją z dnia nr [...] z dnia 30 września 2021 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania): "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Intencją ustawodawcy było więc nakazanie organom sposobu postępowania, w sytuacji ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie. Uwzględniając, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania, a ustawodawca - w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - takiego luzu decyzyjnego organom nadzoru budowlanego nie pozostawił, w konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwa zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakładającej wyżej opisany obowiązek, ma ona bowiem w tym względzie charakter związany.

Jednakże jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny powyższe nie dotyczy zmiany terminu wykonania tego obowiązku. Istnieje bowiem możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu, jednak tylko w sytuacji, gdy termin ten nie upłynął (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1800/13, podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r. sygn. II OSK 2507/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Wr 264/18).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, iż wniosek Skarżącej nadany dnia 27 maja 2022 r. wpłynął do organu w dniu 31 maja 2022 r., natomiast termin wykonania obowiązku upłynął z dniem 30 kwietnia 2022 r.

W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą, gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis - zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać (zob. m.in., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2938/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1800/13). Takie stanowisko powołał również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również odmienne stanowisko, w ramach którego wskazuje się na brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że na podstawie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych nią obowiązków po upływie tego terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. II OSK 1168/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. II SA/Po 72/20).

Przyjęcie drugiego stanowiska także nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. W sprawie nie zostały bowiem spełnione pozostałe przesłanki art. 155 k.p.a. Mianowicie nie została wyrażona zgoda przez wszystkie strony postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 30 września 2021 r.

Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, iż zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a. nie może mieć charakteru dorozumianego, czy też oczekiwanego, lecz powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. sygn. III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112, w którym stwierdzono, iż tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155). W orzecznictwie podkreśla się, że zgody strony nie można domniemywać (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. sygn. IV SA 1714/97, z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. I SA 314/99, z dnia 24 listopada 1998 r. sygn. I SA 380/98, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. sygn. III ARN 32/90, OSNAPiUS 1992, nr 6, poz. 112). Konieczność uzyskania wyraźnej zgody stron w razie zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zauważana jest również w literaturze przedmiotu (por. J, Malanowski w: R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, str. 1272-1273). Stąd też zarzut nr 2 petitum skargi nie znajduje uzasadnienia. Nie można przyjąć, że prowadzone negocjacje stanowią zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a.

Jak zasadnie wskazuje się w literaturze, organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (zob. P.M. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022).

Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. IV SA 1089/96, z dnia 4 grudnia 1981 r. sygn. I SA 2408/81). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 367/07). Naczelny Sąd Administracyjny dalej wyjaśnił, iż nie można uznać za trafny pogląd, iż przepisem art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda tylko tych stron, których sytuacja prawna zostanie poprzez zmianę decyzji pogorszona (podobnie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2010 r. sygn. II OSK 820/09, z dnia 12 maja 2010 r. sygn. II OSK 787/09, z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1116/08).

W rezultacie brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji uzasadnia wydanie decyzji o odmowie uwzględnienia złożonego wniosku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gd 701/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Wr 416/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Gl 375/11).

Uwzględniając, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją podlegającą zmianie. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie.

Jak wynika z akt administracyjnych stronami postępowania obok Skarżącej Spółki są właściciele działki nr [...], na której została wybudowana przedmiotowa stacja transformatorowa w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę.

Zgody takiej natomiast nie uzyskano. W kontekście argumentacji Skarżącej - Sąd zwraca uwagę, że zgoda musi zostać wyrażona wprost i wyraźnie, nie można jej domniemywać, nie może być też zgodą oczekiwaną w przyszłości.

Zbędne staje się zatem rozważanie pozostałych przesłanek.

Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że nie leży w interesie społecznym tak odległe odwlekanie obowiązku naprawy obiektu budowlanego. Zauważenia przy tym wymaga, iż ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Decyzja organu w odniesieniu do wnioskowanej zmiany terminu wykonania obowiązku, należała do decyzji uznaniowych, a granice uznania nie zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2023). Takich przesłanek słusznie organ się nie dopatrzył. Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 30 września 2021 r. już na etapie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, o której zmianę w zakresie terminu wnosi Skarżąca, PINB przy ustalaniu terminu wykonania obowiązku uwzględnił konieczność uzyskania przez Spółkę zgód wszystkich właścicieli nieruchomości (jak podał w uzasadnieniu: "termin wykonania decyzji został określony jako dłuższy" str. 2 decyzji nr [...] z dnia 30 września 2021 r.).

Stąd też zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. pozostawał całkowicie nietrafiony (zarzut nr 1 petitum skargi).

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy trafnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a jego ocena nie przekracza swobodnej oceny dowodów. Biorąc pod uwagę powyższe należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż nie zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 155 k.p.a., co skutkować musiało odmową zmiany decyzji.

Odnotowania również wymaga, że datą wszczęcia postępowania w sprawie na wniosek jest data wpływu do organu (art. 61 § 3 k.p.a.) a nie data nadania wniosku, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.