Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 850/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. - Ż. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr WOP.7722.60.2023.EL.ŁP w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z 24 marca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", nałożył na M. B. (dalej: "Zobowiązana", "Skarżąca") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł, wezwał do jej wpłacenia w terminie

14 dni od dnia doręczenia postanowienia, poinformował, że przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wezwał do wykonania obowiązku wskazanego

w tytule wykonawczym nr PINB-7143/3022/2012/E-03 z 15 października 2012 r., poinformował, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego oraz obciążył Zobowiązaną opłatą za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 3 czerwca 2011 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] opróżnić z użytkowników budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w Gdańsku. Z uwagi na fakt, że zobowiązani nie wykonali obowiązku wynikającego z tej decyzji PINB wystawił

w dniu 28 maja 2012 r. upomnienie, wzywając do dobrowolnego opróżnienia

z użytkowników ww. budynku (upomnienie zostało odebrane przez Zobowiązaną

4 czerwca 2012 r.). Następnie organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy

z 15 października 2012 r. (odebrany przez Zobowiązaną 17 października 2012 r.).

PINB wskazał, że przez kilka lat prowadził korespondencję z zarządcą budynku przy ul. [...] w Gdańsku, który początkowo informował, że jego współwłaściciele są na etapie poszukiwania nowych lokali (pismo z 3 czerwca 2013 r.), następnie, że w budynku tym pozostają dwa lokale, które nie zostały opróżnione: lokal komunalny będący własnością Gminy Miasta Gdańska (dalej: "Gmina") oraz lokal Zobowiązanej (pismo

z 16 marca 2015 r.), a ostatecznie, że jedynym lokalem, który nie został opróżniony jest lokal wyodrębniony, którego właścicielem jest Zobowiązana (pismo z 22 stycznia 2020 r.).

Organ pierwszej instancji podał, że przez kilka lat prowadził również korespondencję z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Gdańsku, który informował,

że wszyscy lokatorzy, z wyjątkiem właściciela lokalu nr 1, zostali wykwaterowani, zaś

w związku z zamieszkiwaniem w budynku przeznaczonym do rozbiórki podjęto decyzję

o wskazaniu Zobowiązanej lokalu zamiennego w zamian za darowiznę na rzecz Gminy zajmowanego przez nią lokalu. Zaproponowana propozycja lokalu zamiennego została dwukrotnie odrzucona (lokale przy ul. [...] i przy ul. [...]).

Z uwagi na nieopróżnienie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Gdańsku PINB, na podstawie art. 119 u.p.e.a., nałożył na Zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że do podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji należą: zasada celowości i skuteczności. Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. PINB zaznaczył,

że w niniejszej sprawie alternatywnym środkiem egzekucyjnym do zastosowanej grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie zastępcze, które zgodnie z art. 127 u.p.e.a. można zlecić przez organ egzekucyjny innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie organu pierwszej instancji mniej uciążliwym dla Zobowiązanej środkiem egzekucyjnym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Odwołując się do judykatury PINB podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do ustalania sytuacji materialnej zobowiązanego, a z art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.

Podsumowując organ pierwszej instancji wskazał, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia kierował się rozmiarem ciążącego na Zobowiązanej obowiązku oraz jej postawą, która celowo dąży do uchylenia się od wykonania obowiązku i przedłużenia toczącego się postępowania. Zaznaczono, że obowiązek wynika z decyzji z 3 czerwca 2011 r., co świadczy o tym, że pomimo wielu wezwań wierzyciela Zobowiązana przez ponad jedenaście lat nie podjęła jego wykonania. Wskazano, że Zobowiązana może uchylić się od nałożonej grzywny poprzez wykonanie ciążącego na niej obowiązku konieczności wyłączenia z użytkowników całego obiektu budowlanego położonego przy

ul. [...] w Gdańsku wraz z jej lokalem mieszkalnym nr 1.

W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Zobowiązaną Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. uchylił je w zakresie dotyczącym terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin do 30 listopada 2023 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów u.p.e.a. regulujących zasady wymierzania grzywny w celu przymuszenia wskazując następnie, że dopóki tytuł wykonawczy z 15 października 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym, dopóty istnieje w stosunku do niego domniemanie zgodności z prawem i podlega on przymusowemu wykonaniu, a organ egzekucyjny jest zobowiązany do jego realizacji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Zobowiązana nie kwestionowała decyzji z 3 czerwca 2011 r., czemu dała wyraz m.in. w piśmie z 27 marca 2023 r.

Odwołując się do treści przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego

(Dz. U. z 2023 r., poz. 725) PWINB wskazał, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego, przy czym obowiązek jego dostarczenia do 31 grudnia 2024 r. spoczywa na właściwej gminie. Realizację tego obowiązku zapewnia art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), który nakazuje doręczać decyzje o wyłączeniu budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. W przepisie tym mowa jest wprost o lokatorze (a nie właścicielu), niemniej jednak Zobowiązana przez ponad 11 lat nie doszła do konsensusu z Gminą, która przedstawiła Zobowiązanej propozycję lokalu zamiennego w zamian za przekazanie

w drodze darowizny lokalu nr 1 przy ul. [...] na rzecz Gminy. Zwrócono uwagę,

że Gmina dwukrotnie przedstawiła propozycję lokalu zamiennego, a mimo to Zobowiązana je odrzuciła.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił ustaloną kwotę grzywny. Zaznaczono, że wymierzając grzywnę organ powinien

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia każdorazowo przedstawić ustalenia faktyczne, które stały się podstawą wymierzenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości, co też PINB uczynił. PWINB podkreślił, że rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny powinno być szczególnie starannie uzasadnione, tak aby adresat mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez niego okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji określił wysokość grzywny po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia PINB kierował się rozmiarem ciążącego na Zobowiązanej obowiązku oraz postawą, jaką reprezentowała.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do ustalania sytuacji materialnej zobowiązanego,

a z art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Z tego powodu nie ma zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Tym bardziej,

że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.

W ocenie organu odwoławczego Zobowiązana, mimo prób ze strony organu pierwszej instancji oraz Gminy, nie podjęła wszelkich możliwych czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 15 października 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego PWINB podniósł, że z zasad postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Co za tym idzie, przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek opróżnienia lokalu jest obowiązkiem

o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z kolei art. 119 u.p.e.a. przewiduje, ze grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,

a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast w art. 122

§ 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka

w postaci wykonania zastępczego. Tym samym, w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze.

PWINB zwrócił uwagę, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być

w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a). A zatem, to od Zobowiązanej zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

Zdaniem organu odwoławczego wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla Zobowiązanej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanej. Zwrócono przy tym uwagę, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o szczególnej uciążliwości grzywny, skoro Zobowiązana może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanej przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej opłacalne jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanej.

Mając powyższe na uwadze PWINB ocenił, że organ pierwszej instancji dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczono, że Zobowiązana na przestrzeni 12 lat uchylała się od wykonania obowiązku. Ponadto, w toku postępowania egzekucyjnego była ona zawiadamiana o każdej czynności, zaś jej aktywność procesowa uaktywniła się dopiero na końcowym jej etapie, tj. w okresie wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. B. zaznaczyła, że nie unika wykonania decyzji dotyczącej opuszczenia mieszkania przy ul. [...] w Gdańsku, lecz obecnie czeka na przydział mieszkania od miasta. Skarżąca podała, że z przyjęciem propozycji mieszkania na ul. [...] zwlekała, ponieważ zwracała się do Prezydenta Miasta Gdańska z prośbą o ekwiwalent pieniężny za oddanie mieszkania własnościowego i udziałów w działce, na której stoi dom, jednak na wszystkie jej pisma odpowiedzi były negatywne.

Skarżąca wskazała, że jej sytuacja jest nietypowa, gdyż tuż po wykupie mieszkania

i udziałów we wspólnej z miastem własności gruntu (w 1997 r.) już w 2000 r. dostała zgodę na rozbudowę, zaakceptowany był już projekt. Natomiast w 2002 r. stwierdzono, że stan techniczny budynku jest zły, a w 2010 r. PINB wydał nakaz rozbiórki budynku, który został wybudowany najprawdopodobniej około 1890 r., czyli już po stu latach miał jakiś zły stan techniczny. Mimo to Skarżącej sprzedano w nim mieszkanie, czym jest ona bardzo rozczarowana i zawiedziona.

Skarżąca podała, że cały czas czeka na propozycję mieszkania od Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i ma nadzieję, że nastąpi to przed 30 listopada 2023 r., lecz nie zależy to od niej. Wskazała również, że w tej całej sytuacji chodzi o jej życie i jej los, czyli samotnej kobiety, emerytki, która od dawna żyje w stresie i depresji. Skarżąca podniosła, że teraz będzie musiała ponieść koszty przeprowadzki i urządzenia "nowego" mieszkania. Ponadto, w związku z przejściem z mieszkania własnościowego do komunalnego zwiększą się koszty o dodatkowe opłaty za czynsz, co doprowadzi do zubożenia Skarżącej.

PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 11 sierpnia 2023 r. uchylające w części (w zakresie terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w Gdańsku z 24 marca 2023 r. nakładające na M. B. grzywnę w celu przymuszenia oraz wzywające Skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z 15 października 2012 r.

Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie postanowień w pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Grzywna

w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 u.p.e.a.).

Z art. 122 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1), z kolei postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu,

z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego

z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2).

Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Analizując przekazane wraz ze skargą akta administracyjne należy stwierdzić,

że wszystkie powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 3 czerwca 2011 r. PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] opróżnić z użytkowników budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w Gdańsku.

Z uwagi na fakt, że zobowiązani nie wykonali obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB w dniu 28 maja 2012 r. wystawił upomnienie nr PINB-7143/3022/2012/E-01, wzywając do dobrowolnego opróżnienia z użytkowników ww. budynku. Upomnienie zostało doręczone Skarżącej 4 czerwca 2012 r.

W dniu 15 października 2012 r. organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy nr PINB-7143/3022/2012/E-03, który został odebrany przez Skarżącą 17 października 2012 r.

Zgodnie z art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 1 i 4). Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych

i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5).

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia jest podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść wskazanych wyżej przepisów u.p.e.a., w których ustawodawca użył zwrotu "może być nakładana". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres

i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w jej ustalaniu, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia sądowej kontroli takich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 510/05, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, powinien mieć na uwadze nie tylko treść tytułu wykonawczego, ale także górną granicę wymierzanej grzywny. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - aby był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, gdyż zgodnie z art. 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne w administracji powinno być prowadzone racjonalnie i efektywnie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07). Uzasadnienie postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinno odnosić się więc do okoliczności danej sprawy, tj. uwzględniać rodzaj niewykonanego obowiązku i okres bierności zobowiązanego w jego realizacji oraz wskazywać, że taka kwota będzie stanowić dla zobowiązanego tego rodzaju dolegliwość, że zastosuje się on do ciążących na nim obowiązków administracyjnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił, że organy egzekucyjne - działając w ramach uznania administracyjnego - wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia nałożonej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku).

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (jak

w sprawie niniejszej) organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi to wykonanie zastępcze. Należy podkreślić,

że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego, przy czym grzywna powinna być na tyle dolegliwa, aby zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego

(zob. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 471/20, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 956/17 i z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10).

Zdaniem Sądu nałożona na Skarżącą grzywna w wysokości 8.000 zł jest odpowiednia i nie przekracza granicy określonej przepisami.

Należy zauważyć, że orzeczona grzywna nie będzie środkiem nieskutecznym, bowiem poprzez zagrożenie dla obecnej, zapewne trudnej sytuacji finansowej Skarżącej doprowadzi do tego, że jednak podejmie ona działania, aby obowiązek wykonać, a tym samym uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny. Jak już wyżej wskazano, Sąd ani organy egzekucyjne nie miały prawnego obowiązku uwzględniać sytuacji finansowej Skarżącej, bowiem dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia wystarczające było istnienie obowiązku, który powinien zostać wykonany. Bardziej dolegliwa wysokość grzywny zwiększa istotnie prawdopodobieństwo, że główny cel zostanie osiągnięty

(zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2027/20).

Określając wysokość grzywny organ egzekucyjny nie musiał jej szczegółowo uzasadniać. Wystarczające było określenie jej w takiej, realnej wysokości, która będzie na tyle dolegliwa finansowo w sytuacji Skarżącej, że poskutkuje wykonaniem nałożonego obowiązku. Miała skłonić ją do prostej kalkulacji ekonomicznej, czy bardziej opłacalne jest uiścić grzywnę i nadal nie realizować obowiązku, czy korzystniejsze będzie zrealizować obowiązek i ponieść związane z tym koszty niż uiszczać grzywnę. W tym ostatnim przypadku należało brać pod uwagę, że brak uiszczenia grzywny spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które z istoty swej jest kosztowniejsze i bardziej ryzykowne, gdyż zobowiązany ponosi koszty w wysokości przedstawionej przez wykonawcę i zaakceptowane przez organ, na których ustalenie nie ma żadnego wpływu oraz ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowości przy realizacji obowiązku przez wykonawcę.

Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że orzekające

w sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Podsumowując należy wskazać, że szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny w celu przymuszenia lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2557/18).

Należy zauważyć, że wysokość nałożonej kwoty grzywny, która mieści się

w ustawowych ramach (art. 121 § 2 u.p.e.a.), nie jest zarazem najwyższą jej wartością, dopuszczoną przepisami prawa. W ocenie Sądu spełni ona swój cel i przyczyni się do realizacji przez Skarżącą orzeczonego nakazu opróżnienia budynku.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, w szczególności zawierają wszystkie elementy, o których mowa

w art. 122 § 2 u.p.e.a. Także przeprowadzone przez organy postępowanie należy uznać za prawidłowe. W jego toku należycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy (m.in. okoliczność, że Skarżąca przez ponad dwanaście lat uchylała się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 3 czerwca 2011 r. oraz dwukrotnie odrzuciła propozycję Gminy dotyczącą lokalu zamiennego), w konsekwencji czego wykazano, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]