Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 447/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2023 r. Wojewoda Dolnośląski (organ) wydał decyzję udzielającą O. P. (skarżący, strona skarżąca) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 15 marca 2026 r. – decyzję doręczono stronie skarżącej w dniu 28 marca 2023 r. Do decyzji dołączono informację z dnia 23 marca 2023 r., że czas oczekiwania na kartę pobytu wynosi 3 miesiące oraz, że po odbiór karty pobytu należy stawić się wraz z dowodem uiszczenia opłaty za wygenerowanie karty pobytu.

W dniu 26 czerwca 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu w związku z niewydaniem jej karty pobytu.

W dniu 13 lipca 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji.

Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. strona skarżąca wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie wydania karty pobytu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Strona skarżąca wniosła o:

1) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym;

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł;

6) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę z dnia 8 listopada 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; p.p.s.a.) kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego objęta jest kontrola działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność w zakresie działań dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019).

Sąd stoi zatem na stanowisku, że czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (wyroki z 5 grudnia 2019 r. III SAB/Wr 933/19 i 13 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 246/21).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Wydanie karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy o cudzoziemcach. Pierwsza karta pobytu (art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach) jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej). Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Oznacza to, że wydanie pierwszej karty pobytu stanowi realizację uprawnienia cudzoziemca i obowiązku organu. Wynika z ustawy i jest zindywidualizowany w decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Stanowi dowód zakończenia ze skutkiem pozytywnym postępowania legalizującego pobyt cudzoziemca w Polsce, zatem potwierdza prawo pobytu cudzoziemca w Polsce.

Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu powinno zatem nastąpić – w świetle art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach – bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego (bezpośrednio po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia) dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Musi zatem być oceniana także w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a.

Skarżącemu, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 marca 2023 r. Natomiast samo zlecenie karty do personalizacji miało miejsce dopiero 13 lipca 2023 r., a więc blisko cztery miesiące od tego momentu, a z akt administracyjnych nie wynika, że organ podejmował w tym okresie jakiekolwiek czynności. Karta została wydana skarżącemu kolejne półtora miesiąca później, tj. w dniu 6 września 2023 r., przy czym należy zauważyć, że organ nie powiadamia strony o momencie, w którym karta jest już gotowa do odbioru. Przez cały ten czas organ pozostawał zatem niewątpliwie w bezczynności. Brak jakichkolwiek działań w zakresie czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie karty pobytu trwający tyle czasu nie może być w żadnym wypadku uzasadniana sytuacją kadrową w urzędzie. Czynność tę organ powinien wykonać niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowanie w sprawie w przedmiocie wydania karty pobytu (pkt I sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w prowadzeniu postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594). W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że okres wykroczenia poza ustawowy termin jest na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący.

Z uwagi na to, że w dniu orzekania sprawa wydania skarżącemu karty pobytu została już załatwiona, organ na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, dolegliwości, z jaką mogła wiązać się zwłoka w działaniu organu a z drugiej strony faktu zakończenia już postępowania głównego, w którym zabezpieczono legalny pobyt skarżącego na terenie Polski..

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a