Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 829/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2022 r. nr 959/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Wr 829/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we Wrocławiu (dalej "Wspólnota") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej "WINB") z dnia 26 września 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., która przyjmując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 § 2 i 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej "k.p.a.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") nakazał Wspólnocie, utworzonej z ogółu współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku poprzez wykonanie szeregu wskazanych w decyzji czynności.

Nie godząc się z zapadłą decyzją Wspólnota wniosła od niej odwołanie.

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli w całości punkt 12 zaskarżonej decyzji i utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. WINB uznał słuszność zarzutu odwołania dotyczącego pkt 11 i 12 decyzji, gdyż PINB – zdaniem organu odwoławczego – nieprawidłowo powtórzył obowiązek w dwóch punktach decyzji, tj. 11 i 12, co doprowadziło do uchylenia decyzji PINB w zakresie pkt 12.

Wspólnota zaskarżyła powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd nie zgodził się z zarzutami i twierdzeniami skargi zmierzającymi do wykazywania jakoby w niniejszej sprawie nie istniał stan potencjalnego zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych. Sąd uznał, że teza ta jest sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły nieprawidłowo funkcjonującej wentylacji czy braku odpowiedniej ilości przewodów kominowych. Oczywistym dla Sądu I instancji jest, choćby z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego, że tego rodzaju nieprawidłowości powodują wprost realność zagrożenia nie tylko dla dóbr prawnie chronionych, jak mienie, ale faktycznie w skrajnych przypadkach tworzą zagrożenia dla dóbr, które można uznać za najwyższe w postaci życia i zdrowia ludzkiego. Niejednokrotnie przecież niesprawna wentylacja powoduje zaczadzenie czy sprzyja powstaniu pożaru. W opinii WSA, tego aspektu sprawy autor skargi zdaje się nie dostrzegać podejmując polemikę z zaopatrzeniem niektórych z nakazów w rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu strona skarżąca przynajmniej przez okres kilku lat miała wiedzę o istniejących nieprawidłowości i co najmniej powinna się liczyć z koniecznością ich eliminacji i wiążącymi się z tym wydatkami oraz koniecznością przygotowania uchwał czy poszukiwaniem wykonawców. Tymczasem Wspólnota artykułuje zarzut uznaniowego wyznaczenia terminu wykonania nakazu. Zdaniem Sądu skarżąca traci z pola widzenia skalę, rodzaj, a przede wszystkim realność zagrożeń wynikających z nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dla dóbr prawnie chronionych, jak bezpieczeństwo mienia czy zdrowie i życie ludzkie. WSA stwierdził, iż nawet bez szczególnej wiedzy z zakresu budownictwa należy powiązać niewłaściwe działanie wentylacji wywiewnej czy nieprawidłowości w przewodach kominowych z realnym i poważnym zagrożeniem dla mieszkańców budynku. Tymczasem autor skargi feruje stanowisko, z którego wynika, że organ powinien przy wyznaczeniu terminu uwzględnić konieczność zgromadzenia środków finansowych i konieczność podjęcia stosownych uchwał. Sąd zaznaczył, że zastosowanie art. 66 p.b. ma prowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Ze względu zaś na charakter dóbr, których ochronie służy tryb art. 66 p.b., tj. zdrowie i bezpieczeństwo ludzi oraz konieczność szybkiego zapewnienia realizacji tej ochrony, irrelewantne są kwestie związane z gromadzeniem środków finansowych czy podjęciem stosownych uchwał. Niemniej w realiach niniejszej sprawy PINB określeniu terminu poświęcił cały akapit uzasadnienia decyzji, gdzie podał wprost, że określając terminy wykonania robót uwzględniono konieczność zapobiegania pogłębianiu się nieprawidłowości i eliminacji zagrożenia, techniczne możliwości wykonania robót, ich zakres i stopień skomplikowania, a także uwzględniając okres warunków atmosferycznych niezbędnych dla ich wykonania. Zwrócono uwagę na konieczność wykonania w pierwszej kolejności robót mających na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia związanego z wadliwością przewodów kominowych i wentylacji, co może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników. Także WINB odnosząc się do twierdzeń odwołania argumentuje konieczność szybkiej reakcji w zakresie robót eliminujących istniejące zagrożenia. Odnosi się także do rozróżnienia obowiązków i wyznaczenia w tym względzie odmiennych terminów właśnie ze względu na stopień pilności i istniejące zagrożenia. WINB zawarł nawet wskazanie, że w przypadku nieuchylania się od wykonania nakazu możliwe jest wnioskowanie o zmianę terminu.

Organ nadzoru budowlanego kwestionowaną decyzją nałożył obowiązki na wspólnotę mieszkaniową. Akta administracyjne potwierdzają, że zostały także wydane decyzje nakazujące określone czynności właścicielom poszczególnych lokali, w których stwierdzono nieprawidłowości. Zdaniem Sądu jest to dowód na fakt rozgraniczenia przez organ nieprawidłowości w konkretnych lokalach i w elementach wspólnych budynku. Odnosząc się do stanowiska strony co do nieprawidłowego określenia adresata przedmiotowej decyzji, czy nałożenia obowiązku choćby dotyczącego przedłużenia przewodów spalinowych na osobę nie będącą stroną, WSA stwierdził, iż niewątpliwie tego typu elementy jak przewody wentylacyjne czy spalinowe stanowią elementy wspólne obiektu budowlanego, stąd nie może być mowy o błędnym określeniu adresata nakazu. Argumentacja skargi w tym względzie w sposób nieuprawniony zasadza się na błędnym przyjęciu, że osoba decydująca się na montaż kotła gazowego automatycznie przejmuje obowiązek podejmowania wszelkich czynności związanych z utrzymaniem przewodów spalinowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji w części w sytuacji, gdy stroną, na którą organ winien nałożyć obowiązek "przedłużenia przewodów spalinowych na potrzeby kotłów gazowych na wysokość powyżej przewodów wentylacyjnych, min. 1 m od połaci dachowej" (ust. 6 decyzji organu I instancji) są współwłaściciele nieruchomości wspólnej położonej we Wrocławiu przy ul. [...], których lokale mieszkalne wyposażone są w kotły gazowe, a nie Wspólnota Mieszkaniowa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów i dokonał jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a następnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny nieruchomości położonej przy ul. [...] we Wrocławiu może spowodować stan zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż stan techniczny nieruchomości nie tworzy potencjalnie sytuacji zagrożenia dla ww. dóbr;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów i dokonał jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a następnie przyjął, że zakreślone przez organ II instancji terminy na wykonanie nałożonych obowiązków są realne, podczas gdy niemożliwym jest z uwagi na ich zakres przedmiotowy oraz specyfikę organizacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej realizacja przedmiotowych obowiązków w terminach wskazanych w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, NSA dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U.2021.1048 ze zm.; dalej "u.w.l.") nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zarząd nad nieruchomością wspólną sprawuje wspólnota mieszkaniowa, co wynika z przepisów rozdziału 4 u.w.l. Natomiast stosownie do art. 61 p.b., obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciążą na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Art. 3 ust. 2 u.w.l. odwołuje się zatem do kryterium funkcjonalnego wskazując, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które "nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Nie chodzi tu przy tym o "użytek" w wąskim tego słowa znaczeniu, sprowadzający się do możliwości korzystania z danej części budynku, powiązanej z jej dostępnością. Pojęcie "użytku" w rozumieniu tego przepisu ma szerszy zakres, który musi być odnoszony do funkcji, jaką pełni dana część budynku. W konsekwencji każda część budynku, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że do tak rozumianych części wspólnych zaliczają się "tynki trzonów kominowych ponad dachem", "niedrożny przewód kominowy", "boczne wyloty trzonów kominowych", "skorodowane i nieszczelne elementy instalacji wodnej", "hydroizolacja budynku", a to tylko część elementów wymienionych w kwestionowanej decyzji organu I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie, nie kwestionując wszystkich obowiązków, skupiła swoją argumentację na przeniesieniu odpowiedzialności za stan wentylacji budynku na właścicieli lokali używających kotłów gazowych, którzy zdaniem Wspólnoty są odpowiedzialni za wskazane zaniedbania. Z argumentacją tego typu nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniała konieczność podjęcia działań w granicach nieruchomości wspólnej w związku z jej nieodpowiednim stanem, co uzasadnia skierowanie decyzji do Wspólnoty. Ocena ta nie wyklucza powstania pomiędzy podmiotami zainteresowanymi pewnych roszczeń cywilnych. Przykładowo, jeżeli Wspólnota uważa, że właściciele konkretnych lokali zaingerowali nieprawidłowo w części wspólne, a przy tym wadliwie wykonali prace powodując szkodę w budynku, to może skierować sprawę na drogę sądową. Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie to tylko sygnalizuje w odpowiedzi na argumenty skargi kasacyjnej i jako szerszy kontekst sprawy. W żadnym razie nie przesądza to o odpowiedzialności odszkodowawczej.

Odnośnie do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej, tj. nieprawidłowej oceny materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych, z których zdaniem strony wynika, iż stan techniczny nieruchomości nie tworzy potencjalnie sytuacji zagrożenia dla ww. dóbr, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on trafny. W zaskarżonej decyzji wprost organ stwierdza, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego (ww. ekspertyzy technicznej oraz protokołów okresowych kontroli, ustaleń przeprowadzonej kontroli), przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, części wad może powodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia i zdrowa lub życia ludzi". Należy przychylić się do oceny Sądu I instancji, że ogólne zasady doświadczenia życiowego wystarczą aby uznać, że wadliwe działanie wentylacji oraz przewodów kominowych stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, a przy tym jest szczególnie niebezpieczne w przypadku np. pożaru. Zagrożenie to zostało podkreślone przez organ I instancji w postaci nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pkt 1 i 2 decyzji, czyli właśnie zagrożeniu związanym z niedrożnym przewodem kominowym. Jak stanowi art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Odnosząc się do ustalonego terminu wykonania obowiązku, kierując się wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa i doktryny, biorąc pod uwagę zakres nakazanych robót, czas potrzebny na ich zrealizowanie, jak również ratio legis art. 66 ust. 1 p.b., tj. możliwie jak najszybsze zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym – jest on właściwy.

Wspólnota dokonując okresowych kontroli stanu technicznego budynku winna podejmować stosowne czynności przygotowawcze do usunięcia wad, a nie oczekiwać na wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. Zatem wyznaczony termin z powołanych powodów w istocie powinien uwzględniać tylko czas niezbędny dla zgodnego z wymogami technicznymi wykonania robót budowlanych czy kominiarskich. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że wyznaczony termin jest terminem adekwatnym w stanie faktycznym sprawy i uwzględnia on zarówno interes publiczny jak i interes strony. Kwestia zdolności finansowej skarżącej nie miała wpływu na określenie terminu bowiem aspekt ten jest bez znaczenia dla nałożenia obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 p.b. Liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie potwierdza, że możliwości finansowe nie mają znaczenia przy nakładaniu obowiązków w wydanej w tym trybie decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.