Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2764/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 4, art. 151, art. 170 i 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 a 1 kpa w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 915/21 w sprawie ze skargi B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r. nr DON.7200.236.2020.KPI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 915/21, oddalił skargę B.W. i T.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r., nr DON.7200.236.2020.KPI, którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy postanowienie własne z 21 stycznia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011 r., nr WOA.7721.328.2011.MPUS, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z 13 kwietnia 2011 r., nr 118/11, nakazującą B.W. i T.W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] o wysokości około 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...], obr. [...] oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku skarżących niedopuszczalnym. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już bowiem kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji, również w zakresie obejmującym podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności wadliwości, a ponadto sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 2011 r. została już rozstrzygnięta wcześniej decyzją ostateczną. Tym samym, uzasadnione było wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

W skardze kasacyjnej B.W. oraz T.W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 156 § pkt 2 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania z uwagi na okoliczność, że decyzja objęta wnioskiem była już kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji oraz że skoro już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, co stanowi przeszkodę przedmiotową czyniącą rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niezastosowanie i naruszenie prawa skarżących do sądu z uwagi na nierozpatrzenie sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty uiszczonej tytułem przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść należało się, jako do najdalej idącego, do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu rozpoznania sprawy przez skład sądu niedający rękojmi niezależności, bezstronności i niezawisłości ze względu na to, że w wydaniu zaskarżonego orzeczenia udział brał sędzia oraz asesor sądowy powołani na te stanowiska na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Wskazany w petitum skargi zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, oparty na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, jak wynika z wywiedzionej w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, zmierza w istocie do wykazania zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, zachodzi nieważność postępowania. Niewłaściwe skonstruowanie zarzutu nie uniemożliwia jednak w tym przypadku jego merytorycznego rozpoznania, zwłaszcza że jak wskazano wcześniej, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy nieważności postępowania.

Podkreślić należy, że na wadliwość procedury wyłaniania kandydata na sędziego przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie ustawy nowelizującej wskazano m.in. w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18, uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20 oraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r. w sprawie I KZP 2/22. Procedurę wyłaniania kandydata na sędziego przed Krajową Radą Sądownictwa, w opisanym kształcie zakwestionowano także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych m.in. w sprawach o sygn. akt II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przytoczoną w wymienionych orzeczeniach, także w zakresie wynikającej z niej dopuszczalności badania konkretnych okoliczności, mających wpływ na proces powołania sędziego, celem oceny czy sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Na konieczność zbadania faktów mających uzasadniać wątpliwości co do bezstronności i niezależności sędziego, powołanego w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r. wskazywano również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 5 lipca 2022 r., II OSK 249/22; z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21).

Odnosząc powyższe uwagi do sędziego Mirosława Montowskiego należy wskazać, że wniosek o powołanie go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przedstawiono Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa Nr 441/2018 z dnia 16 października 2018 r. W dniu 20 lutego 2019 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wręczył mu powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego i odebrał ślubowanie.

Z kolei wniosek o powołanie Pani Elżbiety Granatowskiej do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przedstawiono Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa Nr 753/2020 z dnia 23 września 2020 r. W dniu 26 kwietnia 2021 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wręczył jej powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego i odebrał ślubowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie omawianego zarzutu sprawdzając, czy Pan Sędzia i Pani Asesor dają gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy, ocenie poddał ich przygotowanie i doświadczenie zawodowe oraz to czy przy spełnianiu dotychczasowych obowiązków kierowali się odpowiedzialnością, obiektywizmem i brakiem stronniczości.

Sędzia Mirosław Montowski ukończył wyższe studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, uzyskując tytuł magistra z ogólną oceną dobrą. W 2002 r. ukończył dwusemestralne studia podyplomowe w zakresie prawa pracy na tym Uniwersytecie, z wynikiem pozytywnym. Po odbyciu aplikacji radcowskiej w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Toruniu, w maju 2007 r. złożył egzamin radcowski z łącznym wynikiem bardzo dobrym. Uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu z dnia 11 czerwca 2007 r. został wpisany na listę radców prawnych tej Izby. Od kwietnia 2003 r. był zatrudniony w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w Bydgoszczy, początkowo jako inspektor transportu drogowego, następnie kierownik działu prawnego, a od października 2007 r. także jako radca prawny. W latach 2007-2008 pracował również jako radca prawny w Komendzie Głównej Policji. Od czerwca 2008 r. był zatrudniony jako radca prawny w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Lipnie, a od listopada 2008 r. także w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego. Brał udział w licznych szkoleniach zawodowych. W toku procedury konkursowej jego praca i kwalifikacje zawodowe zostały ocenione jako bardzo dobre przez opiniującą sędzię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która podkreśliła, że opiniowany posiada bardzo dobre przygotowanie teoretyczne i praktyczne do objęcia stanowiska sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Asesor sądowy Elżbieta Granatowska ukończyła wyższe studia prawnicze na Uniwersytecie Warszawskim z oceną bardzo dobrą, uzyskując tytuł magistra. Od czerwca do września 2004 r. była zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego w II Wydziale Karnym Sądu Rejonowego w Słupsku. Od maja 2005 r. do października 2005 r. pełniła obowiązki referenta stażysty w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Od listopada 2005 r. do czerwca 2011 r. była zatrudniona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie na stanowisku asystenta sędziego w Wydziale IV, a od października 2006 r. także w Sekretariacie Prezesa Sądu. Po odbyciu aplikacji sądowej pozaetatowej, w 2006 r. złożyła egzamin sędziowski z oceną dostateczną plus. W 2006 r. uzyskała wpis na listę radców prawnych. Od kwietnia 2007 r. do czerwca 2011 r. powierzono jej także obowiązki starszego specjalisty w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. W kwietniu 2010 r. została powołana przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skład zespołu ds. opracowania Biuletynu Orzecznictwa. W 2010 r. ukończyła szkolenie zorganizowane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym dla asystentów sędziego, składając egzamin końcowy z oceną dobrą plus. Z dniem 1 lipca 2011 r. objęła stanowisko starszego asystenta sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Czynności asystenckie w dalszym ciągu wykonywała w Wydziale IV oraz Sekretariacie Prezesa tego Sądu. Od 1 września 2012 r. była starszym asystentem sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wykonując obowiązki w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w Wydziale II. Od grudnia 2015 r. była członkiem zespołu opracowującego Biuletyn Izby Ogólnoadministracyjnej. W 2019 r. rozpoczęła studia podyplomowe w zakresie prawa ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem prawa wodnego. Jest autorką jednej publikacji prawniczej z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. W toku procedury konkursowej otrzymała ocenę kwalifikacyjną, w ramach której stwierdzono, że posiada ona przygotowanie zawodowe zarówno merytoryczne, jak i praktyczne by podołać obowiązkom asesora sądowego.

W świetle wskazanych okoliczności nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarówno Pan Sędzia Mirosław Montowski, jak i Pani Asesor sądowy Elżbieta Granatowska są przygotowani do sprawowanej funkcji, tak pod względem wykształcenia, jak i doświadczenia nabytego w czasie kariery zawodowej. W odniesieniu do Nich nie istnieją przesłanki do zakwestionowania postawy etycznej czy też zrozumienia odpowiedzialności wiążącej się ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej.

Pan Sędzia Mirosław Montowski i Pani Asesor sądowy Elżbieta Granatowska dają więc gwarancję niezależności i bezstronności w stopniu, który uprawnia do wniosku, że ich nominacja nie ma związku z określonym kształtem lub sposobem wyłonienia Krajowej Rady Sądownictwa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r., I KZP 2/22).

Należy przy tym zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości Pana Sędziego i Pani Asesor. Natomiast, jak wskazano już wcześniej, podstawą zakwestionowania ich niezawisłości, czyli zdolności sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa nie może być li tylko okoliczność, że w procesie powołania na pełnione przez nich stanowiska uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy nowelizującej. Wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.

Z tego też względu brak podstaw by przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stwierdzenie braku przesłanek nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach zarzutu kasacyjnego, opartego na przywołanych w skardze kasacyjnej podstawach – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Istota sformułowanego zarzutu odnosi się do dopuszczalności ponownej, merytorycznej oceny przesłanek nieważności kontrolowanej w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocnej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w stosunku do której postępowanie o stwierdzenie nieważności zakończyło się wcześniej ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że z uwagi na nowe okoliczności ujawnione na skutek "czynności dowodowych" przez nich przeprowadzonych, wskazujących - w ich przekonaniu - na kwalifikowaną wadliwość decyzji rozbiórkowej, niezbędna jest jej ponowna merytoryczna ocena w postępowaniu nadzwyczajnym, co wyklucza zakończenie jej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy tak sformułowany zarzut nie mógł doprowadzić do skutecznego zakwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i orzeczenia Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale, powołując się na art. 170 i 171 p.p.s.a. wyraził pogląd, że oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję administracyjną, zamyka możliwość organom administracyjnym wkraczania w materię prawną, co do której wiążąco wypowiedział się sąd dokonując oceny legalności decyzji. W konsekwencji prawomocny wyrok oddalający skargę w zakresie przeprowadzonej już kontroli sądowej stanowi przedmiotową przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania. Istnienie tej przeszkody jest przedmiotem badania wstępnego, której falsyfikacja warunkuje przejście do fazy merytorycznej postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. W przypadku, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie tej przeszkody przedmiotowej, organ administracyjny powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że wnioskodawcy w piśmie z 1 grudnia 2020 r. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011 r., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący konsekwentnie kwestionują bowiem kwalifikację prawnobudowlaną wykonanych przez nich robót, przedkładając sporządzane w tym zakresie ekspertyzy techniczne. W ich ocenie, zrealizowany obiekt nie stanowi muru oporowego i powinien zostać uznany za ogrodzenie. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że kwestia kwalifikacji prawnobudowlanej spornego obiektu budowlanego była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1801/12 stwierdził, że jest to budowla będąca konstrukcją oporową, o której mowa w art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że: "ocena tego obiektu pod kątem jego kwalifikacji nie jest rzeczą skomplikowaną wymagającą wiadomości specjalnych, w szczególności, że jego kwalifikacja zasadniczo zależy od interpretacji przepisów art. 3 pkt 3 i pkt 9 prawa budowlanego a nie od oceny faktów, bowiem te ostatnie są bezsporne także dla Sądu, bowiem wynikają z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności ze zdjęć tego obiektu".

Co więcej, na przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku kwestii kwalifikacji obiektu jako muru wybudowanego bez stosownego pozwolenia na budowę zwrócił ponownie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w znanym sądowi z urzędu wyroku z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2018 r., VII SA/Wa 2789/17, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 września 2017 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z 28 lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 2011 r.

Przyjąć zatem należy, że zarzut skarżących co do rażącej wadliwości decyzji w przedmiocie rozbiórki, w takim zakresie, w jakim dąży do przypisania obiektowi kwalifikacji ogrodzenia nie wymagającego pozwolenia na budowę ingeruje w istocie w zakres powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, kwalifikującego obiekt jako mur posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Prawidłowa była zatem konkluzja orzekającego w sprawie organu oraz Sądu pierwszej instancji, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a wyrażone przez skarżących żądanie weryfikacji kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanych przez nich robót, objętych nakazem rozbiórki, wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej oraz stanowiło niedopuszczalną w świetle art. 170 p.p.s.a. polemikę z ustaleniami prawomocnego wyroku sądu.

Słusznie przyjęto również, że przeszkodę przedmiotową do rozpoznania wniosku skarżących stanowi okoliczność, iż sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 2011 r. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011 r. wystąpili już w dniu 7 kwietnia 2017 r., wskazując wówczas, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 lipca 2017 r. po wszczęciu postępowania odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 2011 r., a następnie decyzją z 15 września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z 28 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r., VII SA/Wa 2789/17, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2017 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest zaś z urzędu, że wyrokiem z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, oddalono skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Kolejny wniosek skarżących z 1 grudnia 2020 r., będący przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, dotyczy tej samej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011 r. Co prawda, został złożony z powołaniem się na inną przesłankę nieważnościową z art. 156 k.p.a., tj. na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak rozpoznając pierwotny wniosek skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą zarzucaną przez stronę skarżącą, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. lub którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych samej decyzji, wymienionych w art. 156 k.p.a., które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Rozpoznając pierwotny wniosek skarżących organ nie był zatem związany w tym zakresie postawionymi we wniosku zarzutami i był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli decyzji w sposób kompleksowy, uwzględniający wszystkie przesłanki nieważności decyzji, co uczynił stwierdzając, że decyzja z 30 czerwca 2011 r. nie była objęta wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i nie jest obarczona żadną inną wadą skutkującą jej nieważnością. Również oddalenie skargi na decyzję rozpoznającą pierwotny wniosek skarżących jest równoznaczne z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji oceny, że wada taka nie wystąpiła. W świetle art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana.

Prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z powołaniem na nową argumentację mającą uzasadniać zaistnienie przesłanek nieważności, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego, a wydane w takiej sprawie rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stąd odmowa wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego jest prawnie uzasadniona.

Mając to na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie trafnie stwierdził, że nie zostało ono wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej polemizujące z prawidłowym stanowiskiem Sądu a quo w tym zakresie okazały się chybione. Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi błędnie uznając, że organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy wyjaśnić, że organ nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, gdyż z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn formalnych przepis ten nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.