Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1103/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust.1, art 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1421/22 w sprawie ze skargi A w K. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr DFS-WRCP.612.6.2022.MS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w K. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1421/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A z siedzibą w K. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 stycznia 2017 r. pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej również jako "IP"), a A w K. (dalej jako: fundacja, beneficjent lub skarżąca), została zawarta umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]". Wcześniej, w dniu 20 grudnia 2016 r. pomiędzy Fundacją, a Wyższą Szkołą Ekonomii i Informatyki w Krakowie, Uniwersytetem B oraz Związkiem Powiatów Polskich została zawarta umowa partnerska na rzecz realizacji projektu.

W trakcie realizacji projektu w dniu 13 czerwca 2017 r. Fundacja złożyła do Ministra wniosek o płatność. W wyniku weryfikacji tego wniosku, część kosztów przedstawionych do rozliczenia, poniesionych na wypłatę dodatku specjalnego dla G. P. będącej kierownikiem projektu w B, została uznana za niekwalifikowalne w projekcie. Za niekwalifikowalne uznano wydatki poniesione na dodatek specjalny dla G. P. w części przekraczającej procent wskazany w porozumieniu stron do aneksu do umowy o pracę z dnia 11 lipca 2011 r. Po uwzględnieniu planowanego zaangażowania do realizacji projektu na 4 miesiące i opierając się na przesłanym przez Fundację porozumieniu stron określającym wysokość dodatku specjalnego na poziomie 29,89% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (8.530,00 zł + 450,00 zł = 8.980,00 zł x 0,2989 = 2.684,12 zł/miesiąc - kwota kwalifikowalnego dodatku specjalnego), IP uznała proporcjonalnie część jej wynagrodzenia za niekwalifikowalną: poz. 3 w kwocie 2.061,57 zł, poz. 5 w kwocie 6.906,27 zł, poz. 6 w kwocie 7.730,90 zł, poz. 7 w kwocie 10.307,86 zł, koszty pośrednie 10% w kwocie 2.700,66 zł. Łącznie IP uznała za niekwalifikowalne wydatki w kwocie 29.707,26 zł i wezwała Fundację do ich zwrotu w terminie 14 dni.

Kwestionowane wydatki zostały przez Fundację (działającą w imieniu własnym oraz w imieniu partnerów projektu) w dniu 7 sierpnia 2017 r. w całości zwrócone z zachowaniem terminu wskazanego przez IP.

Następnie w dniu 20 lipca 2018 r. partner projektu – Uniwersytet B złożył do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o określenie kwoty nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości 29.707,26 zł, stanowiącej wysokość dodatku specjalnego do wynagrodzenia dla G. P., która została uznana za niekwalifikowalną przez IP.

Postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej jako "k.p.a.", Minister Edukacji Narodowej odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w powyższym zakresie, a postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z dnia 15 listopada 2018 r.

Na powyższe postanowienie z dnia 15 listopada 2018 r. Uniwersytet B wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt. V SA/Wa 219/19 skargę tę oddalił.

Następnie wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r. Fundacja na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1634) – dalej jako "u.f.p." w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2651) wniosła o wydanie decyzji określającej kwotę nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości 29.707,26 zł, zwróconej nienależnie na rachunek bankowy Ministra Edukacji Narodowej w ramach ww. projektu. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Ministra, że powyższy wniosek byłby niezasadny, Fundacja wniosła o wydanie decyzji określającej kwotę nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości 25.639,89 zł, zwróconej w kwocie wyższej niż należna na rachunek bankowy Ministra Edukacji Narodowej w ramach projektu.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Edukacji Narodowej odmówił stwierdzenia powyższej nadpłaty. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego Ministra z dnia 29 czerwca 2020 r.

Powyższa decyzja z dnia 29 czerwca 2020 r. została następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1486/20 z uwagi na to, że decyzja ta została podpisana przez tę samą osobę, co utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 30 kwietnia 2020 r. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem kontroli była decyzja o odmowie stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa. Na należności te składają się koszty poniesione na dodatek specjalny w wysokości 29 707,26 zł, przyznany G. P. zatrudnionej przez Uniwersytet B, tj. partnera projektu, którego liderem była skarżąca Fundacja.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie przy dokonaniu oceny miały postanowienia umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji również Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020. Zgodnie z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stosowania podczas realizacji projektu ww. Wytycznych. Jednocześnie podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca potwierdziła, że zapoznała się z treścią przedmiotowych Wytycznych, co jest o tyle istotne, że to właśnie w tym dokumencie zawarto szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków, także tych związanych z rozliczeniem przyznanego G. P. dodatku specjalnego. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy były zdaniem WSA zapisy ujęte w podrozdziale 6.2 pkt 1, 6.2 pkt 3 lit. e, f i g oraz 6.16.1 pkt 7 Wytycznych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do znaczenia regulacji zawartych w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych. Szczególny charakter umowy zawartej między właściwą instytucją zarządzającą a beneficjentem pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń i czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 u.f.p. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami. Niewłaściwe wykorzystanie środków stanowiących dofinansowanie jest naruszeniem procedury ich otrzymania i wystarczającym powodem do wezwania beneficjenta o korektę wniosku dotyczącego płatności.

WSA podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zakwestionował metodologii wyliczenia dodatku przyznanego G. P., w oparciu o Regulamin wynagradzania pracowników Uniwersytetu B oraz Kodeks pracy i rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. Organ stwierdził również, że kwota dodatku specjalnego spełnia przesłanki racjonalności w kontekście przyznania go pracownikowi Uniwersytetu B w ramach działalności pozaprojektowej, finansowanej ze środków nie pochodzących z dofinansowania przyznanego w związku z podpisaniem umowy o dofinansowanie z dnia 26 stycznia 2017 r. Niemniej jednak, kwota dodatku specjalnego przedstawiona do rozliczenia we wniosku o płatność w ramach dofinansowania przekazanego na realizację działań projektowych, podlegała ocenie w oparciu o procedury określone w umowie i Wytycznych, a zgodnie z nimi (podrozdział 6.16.1 pkt 7 lit. e Wytycznych), dodatek do wynagrodzenia mógł być kwalifikowalny wyłącznie w okresie zaangażowania danej osoby do projektu. Skoro zaś G. P. została zaangażowana do projektu na okres 4 miesięcy, więc dodatek przyznany jej w odniesieniu do całego roku, musiał być uznany za naruszający ww. uregulowania Wytycznych i umowy o dofinansowanie.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie decyzji Ministra Edukacji i Nauki z dnia 7 kwietnia 2022 r. oraz decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2020 r., ewentualnie o jego uchylenie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) pkt 7 lit e podrozdziału 6.16.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z § 19 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 roku w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz.U. z 2016 r" poz. 2063) i §16 Regulaminu wynagradzania pracowników Uniwersytetu B wprowadzonego Zarządzeniem nr 28 Rektora Uniwersytetu B z dnia 23.02.2017 r. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu Wytycznych wskazującą, że przez pojęcie "dodatek jest kwalifikowalny wyłącznie w okresie zaangażowania danej osoby do projektu" należy rozumieć konieczność naliczania dodatku specjalnego od kwoty należnej pracownikowi miesięcznie, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, ze dodatek specjalny w niniejszej sprawie to iloczyn przyjętego procentu oraz wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika w skali miesięcznej, gdy ww. Regulamin wynagradzania i dokumenty przyznające ten dodatek wyraźnie odnoszą tę wysokość do skali roku, a ww. Wytyczne nie precyzują sposobu obliczania tego dodatku;

2) art 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 j.t. ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że dodatek specjalny w niniejszej sprawie został poniesiony niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, tj. z umową o dofinansowanie i Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, gdy tymczasem wydatek ten został poniesiony zgodnie z ww. Wytycznymi i umową oraz przepisami prawa pracy, tj. Rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 roku w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej oraz Regulaminem wynagradzania pracowników Uniwersytetu B;

3) pkt 3 lit. g podrozdziału 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 i art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 j.t. ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydatek na dodatek specjalny dla pracownika G. P. jest niezgodny z tymi przepisami tj. nie został dokonany w sposób racjonalny ¡efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, gdy tymczasem działanie skarżącego pozostaje oparte na przepisach prawa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nip wykazał nieracjonalności czy nieefektywności w dokonaniu przedmiotowego wydatku przez skarżącego;

4) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210/25 ze zm.), art 207 ust. 1 pkt 2 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 j.t. ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu przez Sąd działania skarżącego jako nieprawidłowego [Sąd wskazał na wystąpienie w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006], gdy tymczasem działanie skarżącego mieściło się w normach prawnych i zastosowano przepis art. 44 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych, tj. dokonano wydatku zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków;

5) art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 .roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 j.t. ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 j.t. ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nadpłaty należności w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami w postaci sprzeczności ustaleń ww. organu z treścią zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a także w sytuacji gdy decyzja organu wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co powodować winno jej uchylenie.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Wstępnie w kontekście postawionych zarzutów przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa o postępowaniu powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jednak wskazane przepisy wraz z art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496), czego w tym wypadku zabrakło.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że podstawa kasacyjna powinna wskazywać naruszenie konkretnego przepisu prawa powołanego poprzez podanie jego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery, w zależności od konstrukcji danej regulacji prawnej, wskazanie to musi być więc precyzyjne. W omawianym zarzucie skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych przepisów, w zakresie których doszło do naruszenia prawa. Ponadto należy podać postać tego naruszenia – czy jest to błąd w wykładni, czy zastosowaniu prawa oraz sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Jeżeli w zarzucie wskazano na naruszenie prawa procesowego, to należy wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA zarysował się w tym zakresie jednoznaczny pogląd, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym – zdaniem skarżącej – uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).

Niepodważenie ustaleń faktycznych oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111). W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933).

Zauważyć należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, [...]; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, [...]; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny.

Z wydanych w sprawie decyzji zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca kasacyjnie wezwana została do zwrotu kwoty przeznaczonej na dodatek do wynagrodzenia z puli tego dofinansowania i wezwanie to wykonała. Nie podważono skutecznie kwestii nadpłaty.

Niemniej jednak na marginesie odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy kilka zapisów z Wytycznych w tym podrozdział 6.2 pkt 1, który stanowi, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie. Drugi istotny zapis Wytycznych zamieszczono w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. e, f i g, zgodnie z którym wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający m.in. następujące warunki: został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu (lit. e), jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu (lit. f) i został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (lit. g). Ostatnia z kluczowych regulacji znalazła się w podrozdziale 6.16.1 pkt 7 Wytycznych, gdzie przewidziano warunki uznania za kwalifikowalny dodatek do wynagrodzenia zastrzegając, że wszystkie warunki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Jednym z tych warunków, ujętym w pkt 7 lit. e jest natomiast kwalifikowalność dodatku wyłącznie w okresie zaangażowania danej osoby do projektu.

Zgodnie z treścią art. 207 ust.1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust.1 wymienionej ustawy wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 czerwca 2006 r. "nieprawidłowością" jest": jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy niewłaściwe wykorzystanie środków stanowiących dofinansowanie jest naruszeniem procedury ich otrzymania i wystarczającym powodem do wezwania Beneficjenta o korektę wniosku dotyczącego płatności. IP jest władna do stwierdzania nieprawidłowości, wzywania do złożenia wyjaśnień, wskazywania nieprawidłowości gdyż dokonuje oceny faktów mających znaczenie dla sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla realizacji skutku w postaci spowodowania szkody wystarczy tylko wykazanie, że określona nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, powstała wskutek zachowania się Beneficjenta i mogła jedynie narazić ogólny budżet UE na uszczerbek.

Biorąc pod uwagę definicję "nieprawidłowości", należy przyjąć że przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarazem przepisy prawa unijnego, krajowego oraz obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury i umowy. Podkreślić należy, że zarówno Komisja Europejska jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię istnienia przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej celowościowej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy i umowy. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa powyżej należy rozumieć zatem zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury jak też zawieraną między instytucją zarządzającą a beneficjentem umowę o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji za właściwe. W zarzucie naruszenia pkt 7 lit e podrozdziału 6.16.1 Wytycznych i §16 Regulaminu wynagradzania pracowników Uniwersytetu B mowa jest o naruszeniu prawa materialnego, ale w jego treści następuje próba podważenia stanu faktycznego - co do ustalenia wielkości dodatku - a tego zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego czynić nie można. Poza tym dodatek, w swej istocie, jest dodatkiem do wynagrodzenia i nie może stanowić drugiego wynagrodzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie negował sposobu wyliczenia dodatku przyznanego G. P., w oparciu o Regulamin wynagradzania pracowników Uniwersytetu B oraz Kodeks pracy i rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. Organ stwierdził, że kwota dodatku specjalnego spełnia przesłanki racjonalności w kontekście przyznania go pracownikowi Uniwersytetu B w ramach działalności pozaprojektowej, finansowanej ze środków nie pochodzących z dofinansowania przyznanego w związku z podpisaniem umowy o dofinansowanie z dnia 26 stycznia 2017 r. Jednak, kwota dodatku specjalnego, podlegała ocenie w oparciu o procedury określone w umowie i Wytycznych, a zgodnie z podrozdziałem 6.16.1 pkt 7 lit. e Wytycznych dodatek do wynagrodzenia mógł być kwalifikowalny wyłącznie w okresie zaangażowania danej osoby do projektu. Skoro zaś Pani Profesor G. P. została zaproszona do projektu na okres 4 miesięcy, to dodatek przyznany jej w odniesieniu do całego roku, musiał być uznany za naruszający powyższe uregulowania Wytycznych i umowy o dofinansowanie. Podkreślić przy tym należy, że przy wyliczaniu kwoty kwalifikowalnej w projekcie dodatku specjalnego przyznanego G. P., IP kierowała się dokumentacją przekazaną przez Fundację, w tym porozumieniem stron do aneksu do umowy o pracę z dnia 11 lipca 2017 r.

W konsekwencji sprzeczność pomiędzy przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a przepisami Wytycznych, wskazana przez skarżącą, była jedynie pozorna. Czym innym są bowiem zasady wyliczenia dodatku do wynagrodzenia określone w tych przepisach, a czym innym zasady jego rozliczenia określone w Wytycznych. Wobec jednoznacznej treści Wytycznych wymagającej łącznego spełnienia warunków określonych w podrozdziale 6.16.1 pkt 7 nie ma zatem znaczenia to, że powołane przez skarżącą przepisy czy to prawa powszechnie obowiązującego, czy wewnętrzne Uniwersytetu B, nie nakazują naliczać dodatku specjalnego od kwoty należnej pracownikowi miesięcznie. W rezultacie Uniwersytet powinien prawidłowo zastosować zapisy umowy o dofinansowanie i Wytycznych i przedstawić do rozliczenia w ramach projektu jedynie część dodatku liczoną wyłącznie w okresie zaangażowania G. P. do projektu.

Stanowisko organu kierującego się zapisami podrozdziału 6.16.1 pkt 7 lit. e Wytycznych, że dodatek był kwalifikowalny wyłącznie w okresie zaangażowania danej osoby do projektu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne. W nawiązaniu do podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g Wytycznych, który przewiduje, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek dokonany w sposób racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, stwierdzić należało, że skarżąca zrobiła to nie zgodnie ze wspomnianym podrozdziałem. Analogicznie ujęto kwestię ponoszenia wydatków publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. stanowiącym, że powinno się to odbywać w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

W pozostałych zarzutach, w szczególności tym dotyczącym nadpłaty, wskazuje się na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Bez podważenia ustaleń faktycznych, jak już zostało to wyjaśnione wyżej, ze względu na ścisłe powiązanie zastosowania przepisów prawa materialnego z ustaleniami faktycznymi, skutecznie uczynić tego nie można.

Podsumowując za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, art. 75 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz Wytycznych pkt 3 lit. g podrozdziału 6.2 i pkt 7 lit. e podrozdziału 6.16.1.

Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).