Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1075/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1c, art. 33 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 24 ust. 4, ust. 5b, ust. 5f
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Słupsku z dnia 29 września 2023 r. nr 370000/71/2023-RED-314 w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 83c ust. 1a w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., dalej "u.s.u.s."), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (dalej "Skarżąca") na postanowienie ZUS z dnia 24 sierpnia 2023 r. oddalające w całości jako bezzasadny zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości lub w części wskutek przedawnienia dotyczący należności: ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 04/2011 i od 01/2012 do 03/2012 oraz ubezpieczenie zdrowotne od 02/2012 do 03/2012, objętych tytułami wykonawczymi nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Skarżąca posiada m.in. zaległości z tytułu składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej prowadzonej Kancelarii Radcy Prawnego. Zaległości dotyczą składek na ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 04/2011 i od 01/2012 do 03/2012 oraz na ubezpieczenie zdrowotne od 02/2012 do 03/2012.

Organ wysłał do Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w celu określenia w decyzji wysokości zadłużenia:

- na ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 02/2011, zawiadomienie zostało doręczone w dniu 04.04.2011r. W dniu 13.09.2011r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą zadłużenie m.in. za okres od 06/2010 do 02/2011, doręczoną 16.09.2011r.

- na ubezpieczenia społeczne od 03/2011 do 04/2011, zawiadomienie zostało doręczone w dniu 14.06.2011r. W dniu 13.09.2011r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą zadłużenie m.in. za okres od 03/2011 do 04/2011, doręczoną 16.09.2011r.

- na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za 01/2012, zawiadomienie zostało doręczone w dniu 13.03.2012r. W dniu 26.03.2012r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą zadłużenie za 01/2012, doręczoną 11.04.2012r.

- na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za 02/2012, zawiadomienie zostało doręczone w dniu 12.04.2012r. W dniu 06.09.2012r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą zadłużenie za 02/2012, doręczoną 24.09.2012r.

- na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za 03/2012, zawiadomienie zostało doręczone w dniu 14.05.2012r. W dniu 06.09.2012r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą zadłużenie za 03/2012, doręczoną 24.09.2012r.

Od powyższych decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do sądu powszechnego.

Wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu oddalono odwołanie od decyzji z 13.09.2011r. (zadłużenie od 07/2010 do 04/2011). Wyrok uprawomocnił się w dniu 28.11.2018r. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu oddalono odwołanie od decyzji z 26.03.2012 i 06.09.2012 (zadłużenie od 01/2012 do 03/2012). Wyrok uprawomocnił się w dniu 03.03.2023r.

W dniu 02.02.2018r. Skarżąca wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. Postępowanie o umorzenie zadłużenia zostało zawieszone w związku z kwestionowaniem przez Skarżącą zadłużenia przed sądem. W dniu 22.08.2023r. ZUS wydał decyzję odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 04/2011 i od 01/2012 do 03/2012 oraz na ubezpieczenie zdrowotne od 02/2012 do 03/2012.

W dniu 01.06.2023r. ZUS wystawił ww. tytuły wykonawcze (na zadłużenie, które w dniu wystawienia tytułów wykonawczych nie uległo przedawnieniu i nie zostało opłacone), które zostały doręczone 19.06.2023r., natomiast w dniu 02.06.2023r. Dyrektor Oddziału ZUS w Słupsku skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku zajęcia innej wierzytelności pieniężnej.

Pismem z dnia 26.06.2023r. Skarżąca wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w którym zakwestionowała wymagalność składek objętych postępowaniem egzekucyjnym z uwagi na ich przedawnienie - zarzut z art. 33 §1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a.") - wygaśnięcie obowiązku w całości lub w części. Skarżąca zakwestionowała wszczęcie postępowania egzekucyjnego przed rozpatrzeniem wniosku o umorzenie zadłużenia oraz podniosła, że zachodzi bezskuteczność postępowania egzekucyjnego.

2.2. ZUS postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., jako wierzyciel, rozstrzygnął w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułów wykonawczych, oddalając w całości zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości lub w części wskutek przedawnienia, uznając go za bezzasadny.

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał odnoszące się do każdego z ww. tytułów wykonawczych okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek za wskazane okresy. Przytaczając treść art. 24 ust. 4 i 5f u.s.u.s. ZUS wskazał, że do Skarżącej zostały skierowane ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej zadłużenia. Decyzje stały się prawomocne dopiero po ostatecznym zakończeniu spraw sądowych toczących się przed Sądem Okręgowym w Poznaniu. Organ wskazał, że kolejną przesłanką zawieszającą bieg przedawnienia jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W dniu 01.06.2023r. organ wystawił tytuły wykonawcze, które zostały doręczone 19.06.2023r., natomiast w dniu 02.06.2023r. Dyrektor Oddziału ZUS skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Odnosząc się do treści art. 26 § 3a u.p.e.a, organ wskazał, szczegółowy okres zawieszenia biegu przedawniania do każdej należności został wskazany w tabeli.

Organ stwierdził, ze samo wniesienie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie wstrzymuje podjęcia przez wierzyciela konieczności skierowania należności na ubezpieczenia społeczne do postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wynika bezpośredni z art. 6 § 1 u.p.e.a. Przywołując art. 6 § 1c u.p.e.a. ZUS wskazał, że w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego, brak jest możliwości oceny skuteczności działań egzekucyjnych. Powoływanie się na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w dniu 06.12.2017r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku jest nieuzasadnione z uwagi na fakt upłynięcia prawie 7 lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

W świetle przedstawionych okoliczności organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że należności z tytułu składek objęte tytułami wykonawczymi wygasły wskutek przedawnienia. W niniejszej sprawie bieg terminu przedawnienia został zawieszony dwukrotnie: 1) w dniu wszczęcia postępowań w celu wydania decyzji stwierdzających zadłużenie do dnia prawomocnego zakończenia się postępowań przed sądem powszechnym; 2) w dniu wszczęcia egzekucji tj. od 02.06.2023r. i trwa nadal z uwagi na prowadzoną egzekucję.

2.3. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącej, ZUS postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 34 u.p.e.a., zobowiązany może złożyć zażalenie na rozstrzygnięcie w sprawie zarzutu zawarte w postanowieniu wierzyciela. Zażalenie na postanowienie wierzyciela wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem wierzyciela. Na gruncie art. 83c ust. 1a w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oznacza to, że na postanowienie w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela, przysługuje stronie zażalenie do Prezesa Zakładu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od postanowienia wydawanego przez wierzyciela (ZUS) będzie przysługiwać prawo złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie tego wniosku podlegać będzie ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny. Wobec tego w postanowieniu z 24.08.2023r. nie został wskazany błędny tryb odwoławczy.

Organ odwoławczy za bezzasadne uznał twierdzenie, że wydanie postanowienia w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne było przedwczesne bowiem nastąpiło przed podjęciem postępowania egzekucyjnego. Tytuły odebrała Skarżąca 19.06.2023r., a zarzuty wniosła w dniu 26.06.2023r.

Wniesienie zarzutu powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu, o ile zarzut został wniesiony nie później niż w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 35 u.p.e.a.). Z uwagi na fakt, że Skarżąca zarzuty wniosła w terminie 7 dnia od doręczenia tytułów wykonawczych, postępowanie egzekucyjne musiało zostać zawieszone do czasu rozpatrzenia zarzutów. W dniu 25.08.2023r. zostało wydane postanowienie o podjęciu postępowania z uwagi na wydanie w dniu 24.08.2023r. postanowienia w sprawie rozpatrzenia zarzutów.

Za bezzasadne organ uznał twierdzenie, że wydanie postanowienia w sprawie oddalenia zarzutów było przedwczesne z uwagi na nieprawomocną decyzję o odmowie umorzenia składek (wniesiony środek zaskarżenia). Organ wskazał, że Skarżąca posiada zaległości z tytułu składek, zostały jej doręczone decyzje z dnia 13.09.2011 r., 26.03.2012 r. oraz 06.09.2012 r. stwierdzające zadłużenie, od których wniosła odwołanie do sądu powszechnego. Wyrokami Sądu Okręgowego w Poznaniu (prawomocnymi od 28.11.2018 r. oraz 03.03.2023 r.) oddalono ww. odwołania.

Wniosek z 02.02.2018r. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek został zawieszony w związku z toczącym się postępowaniem przed sądami powszechnymi z uwagi na fakt, że Skarżąca kwestionowała przed sądami należności objęte wnioskiem o umorzenie (należności sporne). Po zakończeniu postępowania przed sądem, organ rozpatrzył wniosek o umorzenie i wydał decyzję o odmowie umorzenia zadłużenia (I instancja). Rozpatrzenie wniosku o umorzenie nie wpływa na nałożony na organ obowiązek dochodzenia należności wynikający z art. 6 § 1 u.p.e.a. W takim przypadku nie jest konieczne zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia umorzenia. Również wniesienie środków zaskarżenia od decyzji umarzającej zadłużenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego.

W początkowej fazie postępowania egzekucyjnego, brak jest możliwości oceny skuteczności działań egzekucyjnych. Zgodnie z art. 6 § 1c u.p.e.a. wierzyciel może odstąpić od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli nie upłynęło 12 miesięcy od dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2, wydanego w sprawie prowadzonej na wniosek tego wierzyciela, na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego inne należności pieniężne zobowiązanego.

Powoływanie się na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w dniu 06.12.2017r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku jest nieuzasadnione z uwagi na upływ prawie 7 lat od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Skarżąca stwierdziła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie wniosła o ustalenie prawa do emerytury, która może przysługiwać z uwagi na wiek. Twierdzenie, że niepobrana emerytura znacznie przewyższa zadłużenie z tytułu składek nie ma żadnego znaczenia w kwestii wymagalności zadłużenia z tytułu składek.

Przedmiotem zarzutów nie jest także zadłużenie wskazane w załączonej decyzji z 04.08.2023r. które dotyczy zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne od 07/2021 do 04/2023. Zarzuty dotyczą zadłużenia z tytułu składek za inne okresy, tj. na: ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 04/2011 i od 01/2012 do 03/2012 oraz ubezpieczenie zdrowotne od 02/2012 do 03/2012.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji w zakresie zarzutu przedawnienia należności ponieważ: 1) należności objęte tytułami wykonawczymi w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego były wymagalne i dojrzałe do egzekucji; 2) postanowienie w sprawie rozpatrzenia zarzutów zostało wydane przez wierzyciela w oparciu o obowiązujące przepisy prawa; 3) wniesienie o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek nie wstrzymuje toczącego się postępowania egzekucyjnego.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, z powodu naruszenia prawa oraz interesu prawnego Skarżącej, względnie o stwierdzenie nieważności obu postanowień, ponieważ zostały wydane przez Prezesa ZUS w Warszawie (art. 156 § 1.2 K.p.a. – rażące naruszenie prawa); zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie umorzenia zaległości na podstawie nieprawomocnej decyzji ZUS z dnia 22 sierpnia 2023 r.; dopuszczenie dowodu z akt sprawy:

- sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w Słupsku w sprawie zaskarżenia nieprawomocnej decyzji ZUS z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie odmowy nadania NRS tj. konta do wpłat składek dla realizacji umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z dnia 22 marca 2019 r. z NFZ, na okoliczność nadużycia prawa przez ZUS, ponieważ nieuzasadniona odmowa nadania NRS posłużyła ZUS do kradzieży moich systematycznie wpłacanych składek na dotychczasowe konto do wpłat składek na ubezpieczenie społeczne i w tym celu wydania decyzji w dniu 4 sierpnia 2023 r. w sprawie rzekomego zadłużenia z tytułu składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2021 r. do kwietnia 2023 r.,

- sygn. akt [...] (poprzednio [...]) Sądu Okręgowego w Słupsku w sprawie zaskarżenia nieprawomocnej decyzji ZUS z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie rzekomego zadłużenia Skarżącej z tytułu składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne na podstawie umowy z dnia 22 marca 2019 r. z NFZ, a faktycznie kradzieży składek Skarżącej przez ZUS, na okoliczność nadużycia prawa przez ZUS, ponieważ składki za ten okres i do dnia dzisiejszego są w całości opłacone,

- akt postępowania ZUS z nieprawomocnej decyzji ZUS z dnia 22 sierpnia 2023r. w sprawie odmowy umorzenia zaległości.

Skarżąca zarzuciła zignorowanie przez ZUS prawomocnego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie umorzenia egzekucji z powodu jej bezskuteczności, które wg art. 28 ust. 3.5 u.s.u.s. zobowiązuje ZUS do uwzględnienia zarzutów i umorzenia egzekucji w zw. z art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2023 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Skarżącej postępowanie egzekucyjne umorzyło się z mocy prawa. Sytuacja Skarżącej nie uległa poprawie, a wręcz pogorszyła się. Wydanie zaskarżonych postanowień było przedwczesne z uwagi na nieukończone postępowanie o umorzenie ww. zaległości na podstawie nieprawomocnej decyzji ZUS z dnia 22 sierpnia 2023 r. W ocenie Skarżącej zarzut wygaśnięcia obowiązku znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym oraz w przepisach prawa. Zdaniem Skarżącej na uwzględnienie zasługuje okoliczność braku korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej w okresie nieopłacania składek oraz brak pobierania emerytury.

4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4.1. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 1075/23 WSA w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, ani poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

5.3. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie uznał za nieuzasadniony zarzut Skarżącej dotyczący prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Istota niniejszej sprawy koncentruje się więc na kwestii istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego, a zatem dotyczy oceny, czy organ prawidłowo uznał zarzut podniesiony przez Skarżącą na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. za bezzasadny.

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej.

Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest m.in.: wygaśnięcie obowiązku z całości albo w części (pkt 5). Zawarte w art. 33 § 2 u.p.e.a. wyliczenie podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej ma charakter enumeratywny. Zobowiązany jest bowiem uprawniony do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 1421/21, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 845/22).

Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.

Podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. występuje wówczas, gdy w toku egzekucji administracyjnej wygaśnie dochodzony obowiązek w całości lub części. Chodzi o przypadki, gdy obowiązek stanie się bezprzedmiotowy albo gdy odpadnie podstawa prawna do jego dochodzenia (np. wyeliminowane ze skutkiem ex nunc zostanie orzeczenie nakładające obowiązek albo uchylony zostanie przepis, z którego bezpośrednio wynikał obowiązek). Przede wszystkim jednak, gdy dochodzony obowiązek wygaśnie na skutek wykonania, umorzenia lub przedawnienia.

W ocenie Sądu, podniesiony przez Skarżącą zarzut wygaśnięcia obowiązku został prawidłowo przez organ uznany za nieuzasadniony. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wniesiony zarzut dotyczy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 1 czerwca 2023 r., doręczonych w dniu 19 czerwca 2023 r., dotyczących egzekucji należności pieniężnej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 04/2011 i od 01/2012 do 03/2012 oraz na ubezpieczenia zdrowotne od 02/2012 do 03/2012.

Należy wskazać, że zasadnie organ stwierdził, iż nie doszło do przedawnienia dochodzonych należności.

Zgodnie z przepisami u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obowiązującym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis ten wprowadzony został w życie od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., nr 232, poz. 1378). Wprowadzone zmiany skracają okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 do 5 lat. Tym samym przedawnienie należności z tytułu składek, którego bieg rozpocznie się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później, będzie wynosił 5 lat. Równocześnie ustawa deregulacyjna wprowadziła przepisy przejściowe regulujące przedawnienie w przypadku, gdy jego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 27 ustawy deregulacyjnej, przedawnienie należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od dnia 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej.

W oparciu o art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Z regulacją tą koreluje art. 32 u.s.u.s., w myśl którego m.in. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Przy czym Sąd wskazuje, że brak przywołania tychże podstaw prawnych w zaskarżonym postanowieniu nie stanowi naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy.

Zatem do wszystkich należności objętych ww. tytułami wykonawczymi zastosowanie znajdzie 5-letni termin przedawnienia: dla okresów 06/2010 do 04/2011 liczony od dnia 1 stycznia 2012 r. jako korzystniejszy od dotychczasowego 10letniego terminu przedawnienia, zaś dla okresów 01/2012 do 03/2012 liczony od daty wymagalności, zgodnie z nowym brzmieniem przepisu.

Konkludując, trzeba stwierdzić, że przedawnienie należności składkowych należy oceniać według stanu prawnego, który obowiązywał w dniu upływu terminu przedawnienia, uwzględniając zdarzenia powodujące nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu tego terminu, a także podjęte działania mające wpływ na wydłużenie terminu wymagalności należności.

Stosownie do treści art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 lipca 2011 r. do 17 września 2021 r.) w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, nieopłaconych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie upłynął jeszcze termin ich dochodzenia, stosuje się art. 24 ust. 5f i 6 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zaś stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, okoliczności uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia, określone w art. 24 ust. 5f i 6 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, uwzględnia się również wtedy, gdy okoliczności te wystąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Mając zatem na względzie powyższe przepisy, zasadnie wskazał ZUS, że z uwagi na wszczęcie w dniach 4 kwietnia 2011 r., 14 czerwca 2011 r., 13 marca 2012 r., 12 kwietnia 2012 r. i 14 maja 2012 r. (daty doręczenia Skarżącej zawiadomień) postępowań w celu określenia w decyzji wysokości zadłużenia na odpowiednio: ubezpieczenia społeczne od 06/2010 do 02/2011, ubezpieczenia społeczne od 03/2011 do 04/2011, ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za 01/2012, ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za 02/2012, ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za 03/2012, doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia tych należności od dnia doręczenia Skarżącej zawiadomień o ich wszczęciu.

Przy czym Sąd na marginesie zauważa, że bez wpływu na poprawność powyższej konstatacji pozostaje okoliczność przywołania przez organ treści przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2021 r.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I USKP 16/23 (LEX nr 3656096), datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Pierwszą czynnością może być zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek.

W powyższym przepisie mowa jest bowiem o zawieszeniu bieg terminu przedawnienia należności składowych od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Ustawodawca posłużył się więc w hipotezie i dyspozycji normy art. 24 ust. 5f u.s.u.s. dwoma różnymi określeniami: wydania decyzji i wszczęcia postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II USKP 8/22, LEX nr 3510667). Co do drugiego z tych pojęć warto zauważyć, że u.s.u.s. nie określa samodzielnie (autonomicznie) daty wszczęcia postępowania. Trzeba zatem przywołać treść art. 123 u.s.u.s., w myśl którego w sprawach nią nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek bądź z urzędu. O ile w przypadku postępowania na wniosek o dacie jego wszczęcia rozstrzyga art. 61 § 3 K.p.a., o tyle w odniesieniu do postępowania z urzędu, wobec braku bezpośredniego przepisu, należy odwołać się do dorobku judykatury i doktryny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyroki: z dnia 20 lutego 2020 r., II GSK 3776/17; z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10; z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 815/16; z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; publ. CBOSA). W Kodeksie postępowania administracyjnego konsekwentne rozróżnia się wszczęcie postępowania administracyjnego (dział II, rozdział 1 Kodeksu) od wydania decyzji (dział II, rozdział 7 Kodeksu), która to postępowanie kończy (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.).

W związku z powyższym zasadnie wskazał organ okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności z tytułu składek od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek do dnia uprawomocnienia się kończących te postępowania decyzji, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w dniach 28 listopada 2018 r. (data uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego oddalającego odwołanie odnośnie decyzji z dnia 13 września 2011 r. kończących postępowanie dot. okresów 06/2010 do 04/2011) i 3 marca 2023 r. (data uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego oddalającego odwołanie odnośnie decyzji z dnia 26 marca 2012 r. i 6 września 2012 r. kończących postępowanie dot. okresów 01/2012 do 03/2012).

Następnie, bieg terminu przedawnienia przedmiotowych należności z tytułu składek uległ zawieszeniu na podstawie przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2022 r.), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym przywołanie przez organ ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem podstawa zawieszenia dotycząca "pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności" zawarta w jego treści pozostała niezmienna, zaś dodana z dniem 1 stycznia 2022 r. przesłanka "rozpoczęcia potrąceń ze świadczeń" nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Dodatkowo przepis stanowi, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje wyłącznie wskutek czynności, o której dłużnik został zawiadomiony, a contrario zatem samo podjęcie czynności egzekucyjnej bez zawiadomienia o niej dłużnika, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Istotna zatem jest data zawiadomienia dłużnika o podjęciu wobec niego pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek.

W związku z faktem, iż w dniu 19 czerwca 2023 r. doręczono Skarżącej wystawione dnia 1 czerwca 2023 r. tytuły wykonawcze obejmujące przedmiotowe należności z tytuły składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za ww. okresy, to uznać należało, że w niniejszej sprawie o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej stricte do wyegzekwowania należności z tytułu składek, dłużnik został zawiadomiony w dniu 19 czerwca 2023 r. (doręczenie wystawionych tytułów wykonawczych), zatem od tego dnia po raz kolejny bieg terminu został zawieszony. Niezasadnie uznał zatem organ, iż zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dniu 2 czerwca 2023 r., tj. w dacie elektronicznego doręczenia skierowanego przez Dyrektora Oddziału ZUS w Słupsku do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Chociaż bowiem w istocie na podstawie art. 26 § 3a u.p.e.a. czynność ta skutkowała wszczęciem egzekucji, to jednakże organ nie wykazał, aby tegoż dnia zawiadomił Skarżącą o tej czynności. Natomiast dla wywołania wskazanego w przepisie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. skutku prawnego, w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, konieczne jest zawiadomienie dłużnika o czynności podjętej celem ich wyegzekwowania, a warunek ten spełnia doręczenie Skarżącej wystawionych tytułów wykonawczych. Niemniej jednak nieprawidłowość ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem należności z tytułu składek objętych ww. tytułami wykonawczymi nie wygasły na skutek przedawnienia, z powodu wykazanego powyżej dwukrotnego zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia.

W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązkiem organu jest wskazanie, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 1622/22). W niniejszej sprawie uczyniono zadość powyższemu wymaganiu przedstawiając stosowną tabelę w treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji.

Skarżąca podniosła w skardze zarzut dotyczący zignorowania przez organ postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku z dnia 6 grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. (który wówczas stanowił, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne). Zdaniem Skarżącej postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność uległo umorzeniu z mocy prawa.

Twierdzenia Skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych (w ramach którego wniesiono rozpatrywane w niniejszej sprawie zarzuty) nie uległo umorzeniu z powodu stwierdzenia w toku innego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie odrębnych tytułów wykonawczych, braku majątku trwałego oraz wierzytelności Skarżącej, z których można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne, pozwalające na uzyskanie kosztów na pokrycie wydatków egzekucyjnych. Jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, okoliczność ta (wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słupsku postanowienia z dnia 6 grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego) mogła mieć wpływ na prowadzone postępowanie egzekucyjne jedynie w trakcie 12 miesięcy od dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a., wówczas bowiem uprawniała wierzyciela do odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (stosownie do treści art. 6 § 1c u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie jednakże, od dnia wydania ww. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych upłynęło ponad 5 lat.

W tym miejscu wskazać należy, iż toczące się (w związku z wnioskiem Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy) postępowanie w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości objętych ww. tytułami wykonawczymi, pozostaje irrelewantne w niniejszym postępowaniu w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak słusznie wskazał organ, wniesienie środków zaskarżenia od decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1263/18). Zaś, jak wykazano w przeprowadzonym postępowaniu, dochodzone w toku postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek były nieopłacone, wymagalne i nie upłynął termin ich przedawnienia, z uwagi na zawieszenie jego biegu.

Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, jako że sprawa została rozpoznana prawidłowo i w sposób przepisany prawem poprzez uznanie, iż zarzut wygaśnięcia obowiązku jest niezasadny. Potwierdza to także uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, które szczegółowo wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że sformułowane w skardze wnioski dowodowe w postaci przeprowadzenia dowodu z dokumentów zostały oddalone przez Sąd zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Powyższy przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego. Zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Powyższe nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

5.4. Po dokonaniu kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.