Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 950/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33, art. 34, art. 35, art. 54
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 712/19 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 20 września 2019 r., nr 0601-IEE-1.711.244.2019.3 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz L. K. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 712/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej także "Sądem I instancji") oddalił skargę L.K. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (zwanego dalej "DIAS") z 20 września 2019 r., nr 0601-IEE-1.711.244.2019.3, w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie (dalej zwany także "organem egzekucyjnym") prowadził wobec skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez wierzycieli: Pocztę Polską S.A., nr 968/KTR/PO/A/2016 z 18 stycznia 2016 r. – opłata za używanie niezarejestrowanych odbiorników RTV za okres 07/2014; Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, nr WW.SENA.TW.175.AS.2016 z 11 kwietnia 2016 r. – dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres grudzień 2012 – grudzień 2013 oraz nr DKW.WW.TW.236.ELI.2017 z 10 sierpnie 2017 r. dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres styczeń 2014 – luty 2015; Wójta Gminy Jastków nr ES/1 z 22 lutego 2016 r. – zwrot nienależnie pobranych dotacji za okres lipiec – wrzesień 2010 r.

Organ egzekucyjny 4 marca 2016 r. sporządził zawiadomienie o nr 0612-EA.511.II.402.2016 o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w I. oraz zawiadomienie o nr 0612-EA.511.il.401.2016 o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo – Kredytowej. Wraz z przedmiotowymi zawiadomieniami o zajęciu został przesłany do zobowiązanego odpis tytułu wykonawczego wierzyciela – Poczta Polska S.A. o nr 968/KTR/PO/A/2016 oraz odpis tytułu wykonawczego wierzyciela – Wójt Gminy Jastków o nr ES/1. Dłużnik zajętej wierzytelności S. w piśmie z 9 marca 2016 r. poinformował organ, iż zobowiązany posiada w Kasie rachunek bankowy, który został objęty całkowitym zakazem wypłat. W dniu 12 września 2017 r. sporządzono kolejne zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. S.A. Wraz z ww. zawiadomieniem o zajęciu został przesłany do zobowiązanego odpis tytułu wykonawczego wierzyciela – Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o nr DKW.WW.TW.236.ELI.2017.

Zawiadomieniem z 15 września 2017 r. nr 0612- SEE2.711.1818138.2017.l.WADLUK, organ egzekucyjny dokonał skutecznie zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego u pracodawcy – S. w L. obejmujące należności pieniężne objęte ww. tytułami wykonawczymi.

W dniu 18 czerwca 2019 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo pełnomocnika Gminy Jastków (jednego z wierzycieli) informujące o prawomocnym wyroku sądu cywilnego w sprawie I C 1108/16, którym zasądzono od tej gminy na rzecz skarżącego kwotę 106.431,83 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Wskazany wierzyciel wniósł o zajęcie ww. kwoty i przeprowadzenie z niej egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania zaległości wobec gminy, objętej tytułem wykonawczym nr ES/1. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie zawiadomieniem z 18 czerwca 2019 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej przysługującej skarżącemu od Gminy Jastków. Odpis powyższego zawiadomienia został doręczony skarżącemu za pośrednictwem poczty 25 czerwca 2019 r., zaś dłużnikowi zajętej wierzytelności (będącemu jednocześnie w niniejszej sprawie wierzycielem) w 18 czerwca 2019 r.

Skarżący pismem z 5 lipca 2019 r. wniósł do organu egzekucyjnego skargę na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej na podstawie zawiadomienia z 18 czerwca 2019 r. Zarzucił m. in. naruszenie art. 39 i 42 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez m.in. niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego nr ES/1 wystawionego przez Gminę Jastków, a także wywodził, że organ egzekucyjny nie uwzględniał w postępowaniu egzekucyjnym okresów zawieszenia postępowania lub też jego przerwania i ich wpływu na postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z 22 lipca 2019 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z powodu niedoręczenia skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego nie podlega badaniu w sprawie skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym umożliwiającym obronę przed niedopuszczalną egzekucją są zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Podobna konstatacja dotyczy odnoszonego w sprawie zarzutu przedawnienia zobowiązania, zarzutu wadliwości wystawienia tytułu wykonawczego.

Postanowieniem z 20 września 2019 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie z 22 lipca 2019 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną zajęcia innej wierzytelności pieniężnej dokonanej zawiadomieniem z 18 czerwca 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu uznał, że spór w sprawie sprowadza się w istocie do charakteru zastosowanego przez skarżącego środka prawnego i zakresu w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie art. 54 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną nie orzeka się ani o zasadności i dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Uwzględnienie skargi wywiera skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją wniesiono. Zdaniem WSA, w związku z powyższym, słusznie organy poddały ocenie wniesioną skargę przede wszystkim w ramach zachowania warunków przewidzianych w art. 67 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu I instancji, organ egzekucyjny użył środka egzekucyjnego, do zastosowania którego upoważniała go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie egzekucję z rachunku bankowego – art. 1 a pkt 12 lit. a tiret 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, zachowano przy tym terminy i sposób doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Wskazał także, że Gmina Jastków (będąca równocześnie także wierzycielem skarżącego) sama wskazała, że w postępowaniu cywilnym zasądzono od niej prawomocnie na rzecz skarżącego kwotę pieniężną, a ze składnika tego można prowadzić skuteczną egzekucję. O zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zawiadomiono dłużnika zajętej wierzytelności – Gminę Jastków (data doręczenia: 18 czerwca 2019 r.), wzywając do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia o uznaniu zajętej wierzytelności i o przekazaniu lub odmowie przekazania organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności, jak i pouczając w trybie art. 89 § 1 i 2 u.p.e.a. (m.in. o obowiązku wstrzymania płatności długu uprawnionemu z tytułu uprzednio istniejącego zobowiązania). Organ egzekucyjny zawiadomił też zobowiązanego (przesyłkę doręczono osobiście 25 czerwca 2019 r.), że nie wolno mu zajętej kwoty odebrać od dłużnika ani też rozporządzać nią. Sąd uznał także, że odpis tytułu wykonawczego ES/1 doręczony został już uprzednio (przy zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego), zatem organ nie był zobowiązany do ponownego doręczenia wraz z czynnością egzekucyjną, o której mowa (art. 89 § 3 pkt 3 u.p.e.a.).

Skarżący wniósł skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 7 i art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 288, zwaną dalej "u.p.e.a.") poprzez uznanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, w sytuacji gdy była ona niedopuszczalna;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 26 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 32 u.p.e.a. w związku z art. 89 § 3 pkt 3 u.p.e.a. w związku z art. 44 § 1 – § 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych po uprzednim doręczeniu w trybie zastępczym skarżącemu jako zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego Nr ES/1, wystawionego przez Wójta Gminy Jastków 22 lutego 2016 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 i art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. oraz art. 70, art. 70a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018r. poz. 723) przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że zobowiązanie nie uległo przedawnieniu i jest nadal wymagalne;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, itj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uchybienie obowiązkowi dokonania w uzasadnieniu wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz stanu prawnego sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 1 i 7 u.p.e.a. przez brak zastosowania oraz w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 54 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie pomimo, że zarzuty skarżącego odpowiadały istocie środka określonego w art. 33 u.p.e.a., a tym samym brak było podstaw do kwalifikowania go jako skargi na czynności egzekucyjne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnianiu istotnego w sprawie faktu skierowania do egzekucji administracyjnej dwóch tytułów wykonawczych, tj. ES/1 (data wydania tego tytułu, jak i kwota należności budzi liczne wątpliwości i wstępnie przyjmuje się, że datą jego wydania jest dzień 22 lutego 2016 r.) i ES/3 z 25 lutego 2019 r., wydanych na tej samej podstawie prawnej obowiązku, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nr SKO.41.2399/FO/2014 dotyczącej zwrotu dotacji nienależnej za lipiec – wrzesień 2010 r., w wysokości 56.092,50 zł.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z 5 lutego 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie ww. orzeczenia i rozpoznanie sprawy prze NSA. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do tych drugich, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustalił, że Sąd I instancji nie zbadał i nie rozważył dostatecznie przebiegu i materiałów kontrolowanej sprawy – w celu udzielenia nie ulegającej wątpliwości odpowiedzi na pytanie: czy wniosek skarżącego wszczynający postępowanie był rzeczywiście skargą na czynności egzekucyjne w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że powyższy problem był już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w wyroku z 8 grudnia 2017 r., II FSK 3072/15 – na który słusznie zwrócił uwagę skarżący – NSA stwierdził, z czym skład orzekający się zgadza, że należało wziąć pod staranną uwagę istotną treść pisma sporządzonego w sprawie oraz czynności organu postępowania egzekucyjnego, aby móc w sposób całkowicie uzasadniony rozstrzygnąć kontrowersje w przedmiocie wniosku, żądania i argumentacji skarżącego, a w związku z tym i wobec tego – odpowiedniości wydanych w sprawie postanowień administracyjnych organów egzekucyjnych. Jedynym wyróżnikiem zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz skargi na czynności egzekucyjne nie może być teź konstatacja, że wniosek został złożony po upływie przewidzianego prawem terminu.

Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skarga na czynności egzekucyjne to dwie nietożsame instytucje prawne, zawierające odrębną treść, odnoszące się do różnych przedmiotów, mogące wywierać odpowiednie dla siebie skutki prawne (por. art. 33 u.p.e.a., art. 34 u.p.e.a., art. 35 u.p.e.a., art. 54 u.p.e.a.). Jeżeli ze stanowiska zobowiązanego, które zostało sformułowane i przedstawione w jego wniosku, wynika, że wnosi on zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wniosek taki powinien zostać rozpoznany. Dałoby to zobowiązanemu co najmniej możliwość prowadzenia sporu prawnego w przedmiocie zachowania w/w terminu, na przykład w zakresie ustalenia daty, czy skuteczności doręczenia tytułu wykonawczego i dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej w sprawie, a także przedawnienia zobowiązania. Organ postępowania egzekucyjnego nie jest natomiast uprawniony do zamiennego stosowania przywoływanych powyżej instytucji prawnych, w tym rozpoznawania skargi na czynności egzekucyjne w przypadku wniosku, którego merytoryczna treść wskazuje na to, że stanowi on zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Przedstawiając powyższe analizy i rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o załatwieniu sprawy strony zobowiązanej ad meritum. Sąd administracyjny II instancji stwierdza natomiast, że Sąd I instancji powinien dokonać sprawdzenia, weryfikacji i oceny kontrolowanego postępowania, tak żeby jego rozstrzygnięcia stanowiły zgodne z prawem odniesienie się do rzeczywistej treści żądań strony, nie zaś do wniosków, które ze stanowiska strony w istocie dostatecznie nie wynikają.

Z tych powodów, kierując się przedstawionymi powyżej ocenami i rozważaniami oraz wynikającymi z nich zaleceniami odnośnie do postępowania sądowego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).