Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 396/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. nr XXXI.213.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1757/1 położonej przy ul. Stanisława Staszica w Koźminie Wielkopolskim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXI.213.2021 Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1757/1 położonej przy ul. Stanisława Staszica w Koźminie Wielkopolskim.

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) zaskarżył w całości uchwałę Nr XXXI.213.2021 Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XXXI.213.2021 Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1757/1 położonej przy ul. Stanisława Staszica w Koźminie Wielkopolskim - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 23 czerwca 2021 r. Rada Miejska w Koźminie Wielkopolskim podjęła uchwałę Nr XXXI.213.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1757/1 położonej przy ul. Stanisława Staszica w Koźminie Wielkopolskim. Uchwała została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 29 czerwca 2021 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 23 czerwca 2021 r.), Wojewoda stwierdził, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2 sierpnia 2021 r. poz. 6169 dokonano publikacji przesłanego przez organ planistyczny nieprawidłowego załącznika graficznego, na którym wyznaczono teren zabudowy zagrodowej oznaczony symbolem RM w miejscowości Sapieżyn, zamiast symbolem MW/U w zakresie działki wskazanej w tytule uchwały. Ponadto w załączniku nr 4 do uchwały, którym jest zbiór danych przestrzennych, również załączono dane przestrzenne dotyczące innego dokumentu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W powyższej sytuacji niezależnie od faktu przyjęcia na sesji uchwały zawierającej odpowiedni załącznik graficzny konieczne jest zdaniem Wojewody wyeliminowanie z systemu prawnego uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski wskazał, że po podjęciu uchwały, zgodnie z procedurą, Rada Miejska przekazała przedmiotowy dokument celem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Egzemplarze papierowe uchwały, w tym przedstawione Wojewodzie do oceny legalności, zawierały prawidłowy tekst uchwały oraz samych załączników.

Organ wskazał, że w przypadku zgłoszenia elektronicznego, na etapie tworzenia dokumentu doszło do omyłki w postaci załączenia niewłaściwych plików w miejsce Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 4. Na skutek tego, uchwała została przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z nieprawidłowymi załącznikami, niestanowiącymi jej treści i integralnej części. Doszło zatem do powstania rozbieżności między częścią tekstową a graficzną opublikowanego aktu.

Burmistrz potwierdził co do zasady stan faktyczny niniejszej sprawy, zreferowany przez Skarżącego, potwierdzając, że w trakcie przekazywania uchwały do publikacji doszło do dołączenia nieprawidłowych załączników. Zważając na powyższe, Burmistrz wniósł o wydanie przez tut. Sąd orzeczenia odpowiadającego obowiązującym przepisom prawa i hołdującego zasadzie pewności obrotu prawnego, przejrzystości i domniemania autentyczności opublikowania aktu prawnego.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. stawiła się pełnomocnik Burmistrza, która wnosiła i wywodziła, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Zarzuty skargi Wojewody okazały się zasadne, skutkiem czego należało stwierdzić nieważność uchwały Nr XXXI.213.2021 Rady Miejskiej w Koźminie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. w całości.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, ze zm.; w skrócie "u.s.g.") wywiódł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. 29 czerwca 2021 r. do dnia 29 lipca 2021 r.) nie stwierdził jej nieważności w trybie nadzoru, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w terminie późniejszym, w trybie art. 93 u.s.g.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 742, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały, dalej jako: u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W pierwszej kolejności ocenie podlega prawidłowość procedury uchwalania planu miejscowego, dopiero stwierdzenie, że została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 17 u.p.z.p. i art. 19 u.p.z.p. pozwala na dokonanie oceny merytorycznej zawartości postanowień uchwały. W niniejszej sprawie podnoszono jedynie zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa polegający na niewłaściwej publikacji aktu prawa miejscowego w jego części graficznej.

W niniejszej sprawie w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2 sierpnia 2021 r. poz. 6169 dokonano publikacji przesłanego przez organ planistyczny nieprawidłowego załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały. Załącznik ten obejmuje teren zabudowy zagrodowej oznaczony symbolem RM w miejscowości Sapieżyn, zamiast terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz mieszkaniowo-usługowej oznaczonej symbolem MW/U dla działki nr 1757/1 położonej przy ul. Stanisława Staszica w Koźminie Wielkopolskim. W Dz.U. Woj. Wlkp. z 2021 r. pod poz. 6169 ogłoszono zatem uchwałę, której część tekstowa nie odpowiada części graficznej uchwały. Ponadto, w załączniku nr 4 do uchwały, którym jest zbiór danych przestrzennych, również załączono dane przestrzenne dotyczące innego dokumentu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, zamiast uchwały nr XXXI.213.2021.

Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest zagospodarowanie przestrzenne dla działki nr 1757/1 położonej na terenie miejscowości Koźmin Wielkopolski, tymczasem ogłoszony urzędowo tekst uchwały zawiera załącznik graficzny obejmujący obszar miejscowości Sapieżyn. W przypadku drugiego z omyłkowo załączonych dokumentów, odnosi się do zbioru danych przestrzennych innego dokumentu - studium uwarunkowań gminy.

Plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Z kolei z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, a projekt tego planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag przedstawia radzie gminy (art. 17 pkt 14). Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie unormowań części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, LEX nr 2286184). Sprzeczność między częściami planu stanowi nie tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu, ale jest też nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając władczo konflikty w sferze wartości i interesów publicznych i prywatnych, powinna przede wszystkim odpowiadać warunkom prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów. Jeżeli unormowania planu nie będą dostatecznie precyzyjne (rozbieżne) to wygenerują chaos zarówno na etapie procesu stosowania prawa, jak też spowodują konflikty społeczne. Podkreślić należy, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK- A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

W świetle art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także opartego o delegację ustawową rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) należy stwierdzić, że na plan uchwalony przez radę gminy składa się część tekstowa oraz część graficzna (rysunek planu). Brak jednej z tych części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu w całości lub w części.

W niniejszej sprawie uchwała, jako pozbawiona właściwego obligatoryjnego składnika w postaci załącznika graficznego, nie może się ostać. Przy czym nie ma znaczenia, że uchwała w wersji papierowej, podpisanej przez Przewodniczącego Rady Gminy Koźmin, zawiera prawidłowe załączniki.

Publikowanie aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z art. 8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są m.in. wojewódzkie dzienniki urzędowe. Ogłaszanie aktów w sposób opisany w tej ustawie stanowi urzędowe ogłaszanie aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powoduje to, że teksty ogłoszone w sposób w niej opisany są wyłącznym dowodem treści ustanowionej przez prawodawcę. Innymi słowy, teksty ogłoszone w sposób określony przez komentowaną ustawę traktowane są jako teksty autentyczne. Nie do zaakceptowania jest więc fakt ogłoszenia błędnych załączników do uchwały, a bez znaczenia jest kwestia prawidłowej papierowej wersji takiego aktu.

W tym stanie rzeczy, już z tego powodu należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w całości, z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego w stawce minimalnej.