Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 381/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Stary Targ z dnia 25 marca 2022 r. nr XXXIII/258/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Stary Targ podjęła w dniu 25 marca 2022 r. uchwałę

nr XXXIII/258/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p." lub "ustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt

15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.".

Przepis § 1 uchwały stanowi: "Ustala się następujące wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych:

1) za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej w czasie działania ratowniczego lub udziału w akcji ratowniczej

- 20 zł

2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu- 15 zł".

Przepis § 2 uchwały stanowi: "Traci moc uchwała Rady Gminy Stary Targ nr XIII/95/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu

dla członków ochotniczych straży pożarniczych za udział w działaniach ratowniczych

i szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę".

W § 3 uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy.

Z kolei w myśl § 4 przedmiotowego aktu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

Ogłoszenie opisanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nastąpiło w dniu 5 maja 2022 r. pod pozycją 1701, tym samym przedmiotowa uchwała weszła w życie 20 maja 2022 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy

w Kwidzynie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1

pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo

w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" podczas, gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy Stary Targ do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej,

2. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 2 daty utraty mocy uchwały nr XIII/95/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. Rady Gminy Stary Targ w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę albowiem wskazana uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. w związku z wyeliminowaniem z porządku prawnego podstawy jej podjęcia.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ w przepisie § 1 pkt 2 uchwały użyto sformułowania,

iż ekwiwalent naliczany jest za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału". Przepis art. 15 ust. 2 ustawy nie daje możliwości modyfikacji ustawowego w brzmieniu: "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki". Wszelkie próby zmiany zasad naliczania ekwiwalentu są zatem niedopuszczalne. Cytowany zapis uchwały wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego przez strażaków ratowników OSP, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Wskutek wprowadzenia odmiennej zasady naliczenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Kolejnym błędnym zapisem uchwały jest jej § 2, albowiem przewiduje

on utratę mocy poprzednio obowiązującej uchwały nr XIII/95/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. Rady Gminy Stary Targ. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowane

na podstawie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie ten przepis został uchylony mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Z treści art. 57 u.o.s.p. wynika z kolei, że ustawa wchodzi

w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem

1 lipca 2022 r. Zatem poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu

dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r., w dniu wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy nowej ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a w szczególności art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. Zgodnie z tymi przepisami, strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej,

który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny

(ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r.

poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego

za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie

od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą,

co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Brak zgodnego z zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie

dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym, zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych

wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności zalicza

się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nie może zmienić tego nawet ewentualne przyjęcie postulatów zawartych w skardze

w nowej uchwale i uchylenie uchwały zaskarżonej. Uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości skargi. Uchylenie bowiem zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty ich skreślenia w drodze uchwały zmieniającej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte.

W konsekwencji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stary Targ wniosła o oddalenie skargi

w całości.

Odnosząc się do zarzutu modyfikacji ustawowego brzmienia przepisu

art. 15 ust. 2 u.o.s.p. organ gminy przytoczył brzmienie tego przepisu, po czym wskazał, że system rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych wyraźnie wskazano, iż ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej udając się na szkolenie nie zgłasza tego zdarzenia do stanowiska kierowania i nie zgłasza tego, że wyjeżdża z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Podobnie udział w ćwiczeniach jest z góry zaplanowany na określony dzień

i godzinę, dlatego trudno mówić o zgłaszaniu wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, tak jak ma to miejsce podczas zgłaszania wyjazdu do działań ratowniczych bądź akcji ratowniczej. W związku z tym wypłacając ekwiwalent za udział w ćwiczeniu

i w szkoleniu należy go wypłacić za godziny udziału w ćwiczeniu lub szkoleniu.

Tworząc treść uchwały Rada Gminy uwzględniła więc wytyczne zawarte

w ustawie. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Rada Gminy dokonała modyfikacji ustawowego brzmienia, gdyż zgodnie z przepisami była uprawniona do ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach we wskazany powyżej sposób.

Ponadto, posługując się sformułowaniem, że "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu będzie przyznawany ekwiwalent w wysokości

15 złotych", Rada Gminy pozostawiła nie tylko możliwość zaliczenia do katalogu szkoleń lub ćwiczeń szeregu różnorodnych czynności wchodzących w zakres rzeczonych pojęć, ale również precyzyjnie określiła sposób określenia momentu wystąpienia zdarzenia od którego należny jest ekwiwalent.

Sytuacja, w której doszłoby do zmiany przez Radę Gminy przepisu miałaby miejsce w sytuacji, gdyby przepis został sformułowany np. w następujący sposób

"za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym będzie przyznawany ekwiwalent w wysokości 15 złotych". Takie działanie stanowiłoby nieprawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione zawężenie zakresu znaczeniowego szkolenia lub ćwiczenia ustalając, że pojęcie

te należy na gruncie uchwały Rady Gminy odnosić jedynie do ćwiczeń o charakterze pożarniczym. Sformułowanego postanowienia uchwały nie można zatem uznać za istotne naruszenia prawa, gdyż nie powoduje ono pozostawania uchwały w bezpośredniej i oczywistej sprzeczności z wskazanym przepisem ustawy. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowym jest twierdzenie, że doszło do nieuprawnionej modyfikacji

art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Odnośnie zarzutu uchylenia w skarżonym akcie prawa miejscowego uchwały

nr XIII/95/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. podczas, gdy uchwała ta została uchylona

z mocy prawa na skutek utraty mocy przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej będącego postawą ustalenia ekwiwalentu.

Po uchyleniu rzeczonego przepisu ekwiwalent pieniężny za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu został uregulowany

w art. 15 u.o.s.p.

Organ dodał, że skarżący wskazał, iż u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem organu, pomimo braku przepisów przejściowych, w art. 45 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej została zawarta regulacja, która stanowi o utrzymaniu w mocy dotychczasowych aktów wykonawczych, tj. zgodnie z rzeczonym przepisem - do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązują dotychczasowe akty wykonawcze, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Skoro więc akty wykonawcze obowiązywały do czasu wydania nowych przepisów w tym zakresie, analogicznie można odnieść tę regulację do aktu prawa miejscowego. Zatem należało w tym zakresie uchylić poprzednią uchwałę dotyczącą tej materii, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały z dniem 25 marca 2022 r.

Z daleko posuniętej ostrożności organ wyjaśnił jednak, że wskazując w § 2 zaskarżonej uchwały, iż uchwała nr XIII/95/2019 traci moc, Rada Gminy nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego

na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niedopuszczalne jest tym samym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej,

jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić ponadto należy, że przepis art. 7 Konstytucji RP nakazuje,

by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przechodząc do istoty sprawy, przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie

art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany

z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc brzmienie przywołanych przepisów do postanowień zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że regulacja zawarta w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zakresie sposobu naliczania ekwiwalentu.

Podzielić należy także pogląd skarżącego Prokuratora, że przyjęte w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., które to regulacje nakazują traktować identycznie w zakresie sposobu jego naliczania ekwiwalent z tytułu uczestniczenia w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych oraz ekwiwalent z tytułu uczestniczenia w szkoleniu lub ćwiczeniu. W każdym z tych przypadków ustawa nakazuje naliczać ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Oczywistym jest, że ta regulacja ustawowa ma zastosowanie wyłącznie do szkoleń i ćwiczeń, które odbywać się będą poza macierzystą jednostką strażaka ratownika. Wbrew stanowisku organu, nie można wykluczyć odbywania przez strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych szkoleń i ćwiczeń poza macierzystą jednostką. W każdym tego rodzaju przypadku naliczanie ekwiwalentu powinno następować zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o upoważnienie zawarte w tym przepisie jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Jeśli dotychczas wyjazd na szkolenie lub ćwiczenie nie był przedmiotem zgłoszenia, to uznać należy, że praktykę taką należy wprowadzić z uwagi na aktualne brzmienie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Sformułowanie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem

do istotnych wątpliwości, co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy, co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy, a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia.

Przechodząc do dalszych rozważań podnieść także należy, że nie było kwestionowane, iż ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Natomiast uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego

za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu.

Aktualnie obowiązująca ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (z 2021 r.), uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych,

nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego

w tym zakresie prawa.

Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się

na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP (tj. wskazana w § 2 zaskarżonej uchwały uchwała nr XIII/95/2019 Rady Gminy Stary Targ z dnia 19 grudnia 2019 r.), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a mianowicie w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis

art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, tym samym zapis § 2 zaskarżonej uchwały był zbędny, albowiem skutek utraty mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Stary Targ nastąpił z mocy prawa.

Ponadto, w kontekście przepisu § 3 zaskarżonej uchwały, dodatkowo trzeba zauważyć, że wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu

(zob. art. 48 u.o.s.p.), ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu,

ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres,

w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość,

Sąd stanął na stanowisku, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej,

jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu

art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać,

że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP.

Całkowicie nietrafny jest argument organu, powołujący się na brzmienie art. 45 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 26 września 1991 r. i regulacja art. 45, pozostawiająca w mocy na okres 6 miesięcy dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów dotyczy wyłącznie sytuacji związanej z wejściem w życie tej właśnie ustawy i nie ma żadnej możliwości, by tego rodzaju przepis przejściowy stosować w zupełnie innym stanie prawnym.

Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).