Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 639/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2020/19 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2019 r. nr KOC/617/Dr/13 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od T.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2881 (dwa tysiące osiemset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2020/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 30 lipca 2019 r., nr KOC/617/Dr/13 i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji) z dnia 20 listopada 2012 r. w przedmiocie nałożenia na T.A. (skarżący) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 7 września 2010 r. podczas patrolowania terenu ul. [...] w Warszawie przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez K.B. oraz T.A., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., reklamą umieszczoną na samochodzie osobowym. Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej oraz wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą zaistniały fakt. W trakcie dokonywanych czynności został sporządzony protokół nr 070910/1005.

Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach 07 - 10, 13, 14, 16, 17, 20 - 24, 27, 29, 30 września, 01, 04 - 07, 11 - 13, 18, 19, 21, 22, 25, 26 października, 05, 08, 12, 18, 19, 22 - 26, 29, 30 listopada, 02, 03, 06, 08 - 10, 14, 16, 17, 20 - 22, 28, 29 grudnia 2010 r. oraz 04, 13, 17 - 19, 24, 26, 28, 31 stycznia, 01 - 04, 07, 08, 10, 11, 14 - 18, 21 - 24, 28 lutego, 01 - 04, 07 - 11, 14 - 18, 21, 24, 25, 28 - 30 marca, 01, 04, 06 - 08, 11, 12, 14, 15, 18, 19, 21, 22, 26, 27, 29 kwietnia, 05 - 07, 10, 11, 13, 17 - 20, 23 - 27, 30, 31 maja, 02, 03, 06 - 10, 13 - 17, 21, 24, 27- 30 czerwca, 01, 04 -08, 11 - 15, 18 -22, 25 -29 lipca i 02 sierpnia 2011 r. Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatki służbowe.

W dniu 25 lipca 2011 r. przesłuchano właściciela samochodu na okoliczność umieszczenia reklamy w pasie drogi ul. [...]. W trakcie przesłuchania T.A. zeznał, iż samochód na którym funkcjonuje reklama należy do jego firmy i że nie jest to reklama lecz tylko są to oklejone szyby.

Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., nr ZDM/ZGKP/R/250/2011/K, Prezydent m.st. Warszawy wymierzył karę pieniężną dla K.B. oraz T.A. za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej, ul. [...] w dniach od 7 września 2010 r. do 2 sierpnia 2011 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 1,46 m2, funkcjonującej na samochodzie osobowym marki [...] o nr rej. [...], w wysokości 12.045,00 zł.

Zdaniem organu z analizy dokumentacji, a w szczególności z materiału fotograficznego wynika, że strona zajmowała w sposób ciągły pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy treści: "[...]", w dniach od 7 września 2010 r. do 2 sierpnia 2011 r. - tj. 330 dni, bez decyzji zezwalającej Zarządu Dróg Miejskich. W związku z powyższym zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć stosowną karę pieniężną. Wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy - 1,46 m2, stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie § 1 i § 4 Uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych za 1,00 m2 powierzchni reklamy (w drodze powiatowej): 10 x 2,50 zł = 25,00 zł, ilości dni zajęcia pasa drogowego: w dniach od 7 września 2010 r. do 2 sierpnia 2011 r. - 330 dni i wynosi: 1,46 m2 x 25,00 zł x 330 dni = 12 045,00 zł.

Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r., nr KOC/617/Dr/13, SKO w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania T.A., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zauważył, że sprawa dotyczy kary za zajęcie pasa drogowego w drugiej połowie 2010 r. i ponad połowie 2011 r. Obecnie art. 189g § 1 k.p.a. stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W analizowanej sprawie reklamy znajdowały się na szybach pojazdu, który stał na wyznaczonym do postoju pojazdów parkingu. Była to częściowo powierzchnia asfaltowa a częściowo kostka chodnikowa - obszar wydzielony znakiem poziomym, to jest białą linią. Na postój na tym terenie pojazd miał stosowną kartę abonamentową. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojazd znajdował się w pasie drogowym. W okolicznościach analizowanej sprawy organ uznał, że nalepki na szybach samochodu są reklamą. Długi okres postoju samochodu w tym samym miejscu bez przeprowadzenia widocznych prac konserwatorskich pozwalił również na wysunięcie wniosku, że nie było innego celu niż komercyjny dla postawienia pojazdu w tym miejscu.

Dalej organ wyjaśnił, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została naliczona nie tylko za dni, w którym stwierdzono parkowanie samochodu na parkingu. Teoretycznie pojazd w inne dni wraz ze swoją konstrukcją reklamową mógł znajdować się w innych miejscach. W aktach sprawy znajdują się wszakże zdjęcia wykonane przez zarządcę drogi, które pozwalają na identyfikacje miejsca postoju pojazdu nie tylko w odniesieniu do okolicznej zabudowy, ale do płyt chodnikowych. Nie widać zmiany położenia kół pojazdu w tym układzie. Zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest zatem wniosek, że pojazd znajdował się w tym miejscu przez czas wskazany w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał też, że większość dokumentacji został wykonana przez zarządcę drogi przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże organ nie może pomijać okoliczności, o których dowiedział się przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Rozpoznając skargę T.A. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. W demokratycznym państwie prawa sens wszelkiego rodzaju kar, w tym zwłaszcza sankcji administracyjnych, nie polega na automatycznym pozyskiwaniu środków pieniężnych, lecz na kierowaniu wobec sprawcy regulowanego prawem administracyjnym deliktu dolegliwości adekwatnej do naruszenia.

Zdaniem Sądu I instancji, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Samowolne zajmowanie pasa drogowego jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną, a ustalona przez ustawodawcę sankcja jest wysoka, nadając tej sankcji penalny, we wskazanym wyżej rozumieniu, charakter. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a jeżeli tak – jakiej jego powierzchni i w jakim okresie czasu. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej i to dotkliwej, a więc obowiązku o penalnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu.

Zdaniem Sądu I instancji, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, dopuszczając się szeregu uchybień, których skutki nie mogą jednak obciążać skarżącego.

W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego" w dniu 7 września 2010 r. Jak wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy notatce służbowej tego samego dnia skontaktowano się ze skarżącym i poinformowano go o konieczności usunięcia reklam z samochodu. W odpowiedzi skarżący poinformował zarządcę drogi, że usunął zamontowaną na dachu pojazdu reklamę. W ocenie skarżącego wywiązał się on należycie z wezwania organu. Zatem skarżący działając w zaufaniu do organów administracyjnych do czasu zawiadomienia go o wszczęciu postępowania pismem z dnia 15 października 2012 r., tj. przeszło rok od daty pierwszej kontroli, miał prawo być przekonanym, że nie narusza obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza, że pojazd zaparkowany był w miejscu do tego przeznaczonym.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji, zgodnie z art. 7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), po dokonaniu ustaleń, że skarżący nadal zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi (albowiem nie usunął naklejek stanowiących w ocenie organu reklamę), ponownie wezwać skarżącego do usunięcia naklejek reklamowych z szyb pojazdu. W przypadku bezskutecznego wezwania podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru części powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności skarżącego. Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również pozwalałoby na wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, byłby mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie skarżącego, podjęte po zawiadomieniu go przez organ w dniu 7 września 2010 r. o zajęciu pasa drogowego.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że nieprawidłowe są twierdzenia organu, że zamieszczone w aktach sprawy zdjęcia prezentują identyczne ustawienie kół przedmiotowego samochodu oraz identyczne otoczenie kół na powierzchni chodnika i jezdni, a zatem jednoznacznie wskazują, iż samochód z naklejonymi reklamami na szybach będący ich nośnikiem, pozostawał w tym samym miejscu w dniach od 7 września 2010 r. do 2 sierpnia 2011 r. Ze zdjęć jednoznacznie wynika, że pojazd na części zdjęć znajduje się w całości na miejscu parkingowym a na innych zdjęciach tylne koła samochodu znajdują się na jezdni, co może jednak świadczyć o przemieszczaniu się pojazdu. Ponadto organ nie poczynił w sprawie jakichkolwiek ustaleń, czy z szyb pojazdu zdejmowano naklejki celem umożliwienia poruszania się tym pojazdem. Możliwe, że pojazd po usunięciu naklejek nadawał się jednak do jazdy.

Sąd I instancji wskazał też, że ustalenia organu odnoszą się do zajmowania pasa drogowego przez 176 dni a nie jak wynika z decyzji przez 330 dni. Tymczasem dla obciążenia podmiotu sankcją administracyjną nie wystarcza sugerowanie pewnych faktów czy nawet ich uprawdopodobnienie. Bezwzględnie obciążający organy administracji w tego rodzaju sprawach ciężar dowodów na to nie pozwala. Już z tego powodu decyzja dotknięta była istotnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia postępowania dowodowego i jego oceny, które wpłynęły na jej wynik.

Na koniec Sąd I instancji wyjaśnił, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy orzekającym w sprawie organom. Organ powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodło SKO, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 470, dalej: u.d.p.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-5 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tylko wówczas, gdy uprzednio wystosują wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i poinformują stronę, że reklama znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny a organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie może miarkować wysokości kary ze względu na czas wszczęcia postępowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., poprzez podanie wskazań co do umorzenia postępowania, podczas gdy brak jest przesłanek do umorzenia;

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji zarządcy drogi, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego drogi publicznej przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi na decyzję Kolegium z dn. 30.07.2019 r., nr KOC/617/Dr/13.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i oddalenie skargi T.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2020 r. T.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowany jako "bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi", uznać należało za bezzasadny. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być więc uwzględniony. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).

Zasadny jest natomiast zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-5 u.d.p. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie powyższych przepisów poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tylko wówczas, gdy uprzednio wystosują wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem zaś organu wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, zaś organ wydając decyzje w tym przedmiocie nie może miarkować wysokości kary ze względu na czas wszczęcia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że art. 12 § 1 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. określający terminy załatwienia sprawy, regulują obowiązki organu administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżone stanowisko Sądu I instancji dotyczące opóźnienia wszczęcia postępowania dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania. Ponadto ma rację skarżący kasacyjnie organ, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącego, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia a nie jest skutkiem wadliwego działania czy zaniechania organu. Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Pogląd, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowy bez zezwolenia nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia, znajduje wsparcie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15).

Ponadto podkreślić należy, że nie ma żadnego przepisu prawa, który określałby obowiązek organu powiadomienia strony o powzięciu wiadomości o zaistniałym zdarzeniu powodującym jej odpowiedzialność za delikt administracyjny, bądź też który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary, z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1602/18).

Wobec powyższego należy przyznać rację organowi, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania, w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 69/20).

Jako zasadny należy również uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 k.p.a. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji niezasadne nakazanie umorzenia postępowania administracyjnego mimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji niezasadnie uchylił obie decyzje i nakazał rozważyć możliwość umorzenia postępowania administracyjnego. Po pierwsze w stanie faktycznym sprawy, niepodważonym przez Sąd I instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący został powiadomiony przez Naczelnika z Wydziału Kontroli Pasa Drogowego – J.M.T. (dalej: Naczelnik) w dniu 6 września 2010 r. o konieczności usunięcia z przedmiotowego samochodu reklam. W dniu 7 września 2010 r. skarżący poinformował organ, że zdemontował z pojazdu bagażnik z zamieszczoną reklamą, oraz że naklejki na szybach pojazdu to nie reklama tylko zabezpieczenie pojazdu przed promieniowaniem słonecznym. W związku z powyższym Naczelnik ponownie skontaktował się ze skarżącym telefonicznie w dniu 8 września 2010 r. i jeszcze raz poinformował go o konieczności usunięcia reklam z szyb samochodu. Jednakże skarżący stwierdził, że usunął już reklamę z dachu samochodu i nie chce usunąć reklamy z szyb, bo według niego to nie jest reklama.

Po drugie materiał dowodowy zgromadzony przez organy, w szczególności w postaci zdjęć zrobionych podczas każdej z kontroli, wskazuje jednoznacznie na fakt pozostawania pojazdu w stanie nieużywanym. Na 176 sesji zdjęciowych zrobionych w dniach od 7 września 2010 r. do 2 sierpnia 2011 r., samochód pozostawał w stanie nienaruszonym. Natomiast został przestawiony tylko jednorazowo – zdjęcia z dnia 28 marca 2011 r. i to w taki sposób, który nie świadczy o tym aby ktoś nim jeździł, tylko wygląda to na jego przesunięcie (przepchnięcie). Od tego czasu na pozostałych zdjęciach uwidoczniony jest już w niezmienionym ustawieniu.

Ponadto wbrew rozważaniom Sądu I instancji, z materiału dowodowego nie wynika, aby reklama w postaci naklejek na wszystkich szybach pojazdu była kiedykolwiek usunięta i ponownie przyczepiona. Natomiast mają rację organy twierdząc, że przy tak zaklejonych szybach nie można było się tym pojazdem poruszać. Stanowisko organów wsparte jest dowodami w postaci materiału zdjęciowego, z którego, jak już wskazywano powyżej, wynika, że pojazd nie był używany (przesunięto go tylko jednorazowo).

Zważywszy więc na fakt, że Sąd I instancji nie zakwestionował skutecznie ustaleń organów, że przedmiotowy pojazd posiadał napisy mające charakter reklamy o określonej powierzchni, oraz że pozostawał bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym w ustalonym przez organy okresie, a także nie zakwestionował prawidłowości wyliczenia kary, brak było podstaw do uchylania decyzji i nakazywania organom rozważania umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).