Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 730/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 571/15 w sprawie ze skargi Gminy A. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt III Sa/Wr 571/15, oddalił skargę Gminy A (skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego będący Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (IZ RPO WD), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r., określającą kwotę środków do zwrotu dla projektu [...] o nazwie "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]".

Następnie, po rozpoznaniu skargi Gminy A na decyzję organu z [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 852/14) uchylił ją wyjaśniając, że materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia Nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.). Stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W ocenie WSA do obliczenia korekty błędnie zastosowano tekst uchwały nr 640/IV/11, ponieważ uchwała nie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym. Obowiązuje jedynie beneficjentów w ich stosunkach prawnych z Instytucją Zarządzającą i tylko w powiązaniu z umową o dofinansowanie. W ocenie Sądu, Zarząd Województwa będący stroną tej umowy nie miał możliwości jednostronnego wprowadzenia do niej zmian. W tej sytuacji nie miało znaczenia, że Zarząd Województwa podjął tym przedmiocie nową uchwałę w 2011 r., która uchyliła uchwałę poprzednio obowiązującą, a następnie uchwałę z 2011 r. znowelizował w roku 2012. Jednocześnie Sąd podkreślił, że uchwałę nr 640/IV/11wydaną w przedmiotowej kwestii można zastosować w niniejszej sprawie, ale jedynie poprzez wprowadzenie stosowanego aneksu do umowy z dnia [...] października 2009 r. w trybie zgodnego oświadczenia woli obydwu stron. Ostatecznie Sąd stwierdził, że strony umowy obowiązuje nadal uchwała nr 1661/III/08, w wersji z daty zawarcia umowy z dnia [...] października 2009 r. W dalszej kolejności Sąd odniósł do naruszenia prawa polegającego na poniesieniu zrefundowanego wydatku niezgodnie z procedurami ujętymi w § 12 umowy z dnia 19 października 2009 r. o dofinansowanie projektu poprzez naruszenie przez skarżącą przepisu art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 ustawy PZP, a w konsekwencji naruszenie zapisu umowy o dofinansowanie projektu. W ocenie Sądu naruszenie to nastąpiło poprzez wskazane działanie gminy jako podmiotu gospodarczego biorącego udział we wdrażaniu pomocy. Jeśli idzie o szkodę w budżecie ogólnym UE Sąd podkreślił, że mogła to być nie tylko szkoda rzeczywista, ale i potencjalna, o którą w istocie chodziło w rozpatrywanej sprawie, wbrew niezrozumiałym wielokrotnych sugestiom skarżącej, że organowi chodziło o szkodę rzeczywistą, która w istocie nie wystąpiła. W sprawie potencjalna szkoda wystąpiła w sposób niebudzący wątpliwości. Wypłacone skarżącej środki dofinansowania ustalono w trybie postępowania w sprawie zamówienia publicznego, w którym mogło wziąć udział więcej uczestników oferujących także korzystniejszą cenę, gdyby treść Załącznika Nr 11 SIWZ była sformułowana inaczej, mniej restrykcyjnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Konkludując, Sąd stwierdził, że prawidłowa była dokonana przez Zarząd Województwa ocena działania skarżącej gminy, polegająca na omówionym sformułowaniu wymogu udziału podwykonawców w realizacji zamówienia. Uwzględnia ona bowiem zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania. Ponadto ocena uwzględniała stanowisko reprezentowane przez organy orzekające w sprawach zamówień publicznych. Zatem wbrew argumentacji skargi Sąd uznał, że wprowadzenie zapisów dotyczących podwykonawstwa w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy prowadziło do naruszenia art. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 i ust. PZP. W wykonaniu w/w wyroku zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r., Zarząd Województwa Dolnośląskiego, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r., określającą kwotę środków przypadających do zwrotu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na podstawie umowy o dofinansowanie projektu "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]" zawartej [...] października 2009 r. między skarżącą a Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 na realizację rzeczonego projektu przyznano dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 3.568.582,56 zł, czyli nie więcej niż 69,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 5.098.703,46 zł. W dniu [...] lipca 2011 r. strony umowy podpisały aneks do umowy, zgodnie z którym kwotę dofinansowania zmieniono na nieprzekraczającą 2.909.507,74 zł stanowiącą nie więcej niż 69,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu wynoszących 4.157.033,48 zł. W dniu [...] lutego 2012 r. podpisano kolejny aneks, którym zmieniono kwotę dofinansowania na nieprzekraczającą 2.876.400,47 zł i stanowiącą nie więcej niż 69,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu wynoszących 4.109.730,63 zł. Skarżąca otrzymała powyższe dofinansowanie w postaci refundacji kosztów na podstawie 7 wniosków o płatność, składanych w terminach od [...] czerwca 2010 r. do [...] kwietnia 2012 r., gdzie w ostatnim z wskazanych dni organ wydał decyzję i określił na 139.484,25 zł kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], w całości stanowiącą środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]", przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, w ramach realizacji projektu nr [...], doszło do naruszenia przez Gminę A. przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 ustawy PZP, a tym samym zapisu § 12 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (z późn. zm.), poprzez żądanie wskazania w załączniku nr 11 do SIWZ nazwy (firmy) proponowanego podwykonawcy, żądanie podpisania przez podwykonawcę przedmiotowego załącznika, zobowiązując wskazanego w załączniku podwykonawcę już na etapie składania ofert do wykonania wyszczególnionej części robót w przypadku udzielenia niniejszego zamówienia (pkt 7.6.2. SIWZ) oraz poprzez żądanie załączenia do oferty dokumentów dotyczących podwykonawcy (m.in. oświadczenia o spełnianiu warunków, niepodleganiu wykluczeniu, dokumentów z ZUS, US czy KRK), a tym samym naruszenie – w ramach przeprowadzonego postępowania o udzielenie ww. zamówienia publicznego- zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Organ odwoławczy potwierdził konieczność nałożenia korekty finansowej w wysokości 5 % faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., na wykonanie robót budowlanych w zakresie realizacji zadania pn. "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]", o wartości wydatków kwalifikowanych w wysokości 3 985 833,53 zł. W ocenie organu wskazana korekta finansowa winna zostać nałożona w oparciu o zapisy Taryfikatora zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [Tab. 4, pkt 5 kategoria nieprawidłowości: Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert]. Tym samym – jak ustalił organ - zastosowanie przez organ wydający decyzję z dnia [...] października 2013 r. Taryfikatora w wersji przyjętej uchwałą nr 640/IN//11 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie ustalenia wielkości wskaźnika korekty finansowej. Kategoria nieprawidłowości dotycząca stosowania dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert znajduje się bowiem w obu wskazanych wersjach Taryfikatora i jest obłożona tym samym 5% wskaźnikiem korekty finansowej. W związku z powyższym kwota środków przypadających do zwrotu wskazana w decyzji z dnia [...] października 2013 r. została określona w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do treści wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r., iż przy wyliczaniu korekty finansowej zastosowanie winien znaleźć Taryfikator przyjęty na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2008 r. (Tabela nr 4 pozycja 5, kategoria nieprawidłowości: Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert) organ wskazał, że dokument ten różnicuje wysokość korekt finansowych z uwagi na rodzaj lub stopień naruszenia przepisów PZP, a także ze względu na skutki finansowe (szkodę) jakie dane naruszenie wywołało/lub mogłoby wywołać w budżecie UE. Metodą określenia finansowego wymiaru nieprawidłowości jest pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu lub kontraktu obciążonego nieprawidłowością m. in. o wartość procentową, wskazaną we właściwej Tabeli, stanowiącej załącznik do wyżej ww. dokumentu. Na tej podstawie możliwie jest pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych i kwoty dofinansowania pochodzącego z funduszy UE proporcjonalnie, kompensując rzeczywistą lub potencjalną szkodę dla budżetu UE spowodowaną poprzez wykryte naruszenie przepisów PZP. Nakładanie korekt finansowych zgodnie z tym dokumentem następuje zatem w mniejszym wymiarze, niż miałoby to miejsce w przypadku stosowania ogólnych zasad kwalifikowalności wydatków - za wydatek w całości niekwalifikowalny należałoby bowiem uznać wydatek poniesiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, czyli w przedmiotowym przypadku naruszający przepisy PZP. Dalej organ wskazał, że zgodnie z zasadami opisanymi w Taryfikatorze, ustalenie wysokości korekty finansowej za naruszenia przy stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub stosowaniu przepisów ustawy PZP ma na względzie rodzaj/stopień tego naruszenia oraz skutki finansowe tego naruszenia dla wydatków współfinansowanych ze środków UE i może następować na dwa sposoby: przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. I w sprawie organ dla ustalenia wysokości korekty w przedmiotowym przypadku, zastosował metodę wskaźnikową i zobligował organ do zwrotu środków w łącznej wysokości 139 484,25 zł (słownie: sto trzydzieści dziewięć tysięcy czterysta osiemdziesiąt cztery złote 25/100) otrzymanych w ramach RPO WD wraz ze zwrotem odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków przez IZ RPO WD na rachunek bankowy Beneficjenta. Rozpoznając skargę na decyzję organu z [...] maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny tut. Sądu, który wyrokiem z 13 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 852/14 uchylił decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu pn. "Rewitalizacja parku Zdrojowego w [...]".

Opierając się na treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) WSA wyjaśnił, że w przypadku takim, jak w niniejszej sprawie tj. zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego, wydanego w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu decyzji - sąd administracyjny jest związany swoją uprzednią oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, tylko wtedy gdy nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny i wskazań. W związku z powyższym, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji - wydanej po uchyleniu uprzedniej decyzji wyrokiem WSA z dnia 10 lutego 2015 r. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobligowany był w szczególności do dokonania kontroli, czy organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną oraz wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. Biorąc pod uwagę powyższe WSA przypomniał, że w powołanym wyroku podniesiono, że do obliczenia korekty błędnie zastosowano Taryfikator w wersji przyjętej uchwałą nr [...] z [...] maja 2011 r., gdyż strony umowy obowiązywała nadal uchwała nr [...], w wersji z daty zawarcia umowy z dnia [...] października 2009 r. W zaskarżonej decyzji organ – zgodnie z wytycznymi – przyjął, że korekta finansowa wobec skarżącej, winna zostać nałożona na podstawie zapisów Taryfikatora zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2008 r. (Tab. 4 pkt 5 kategoria nieprawidłowości: Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert). Jednocześnie organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, winna zostać nałożona korekta finansowa w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez Beneficjenta w wyniku realizacji umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., na wykonanie robót budowlanych dla zadania inwestycyjnego pn. "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]" [Tab. 4, pkt 5 kategoria nieprawidłowości: Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert]. Jednakże wobec dostrzeżonego uchybienia organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podnosząc, że wprawdzie korekta finansowa wobec Beneficjenta, winna zostać nałożona w oparciu o zapisy Taryfikatora zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...].06.2008 r. [Tab. 4, pkt 5 kategoria nieprawidłowości: Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert], a nie w oparciu o treść Taryfikatora zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W obu bowiem wskazanych wersjach Taryfikatora znajduje się kategoria nieprawidłowości dotycząca stosowania dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert i obłożona jest on tym samym 5% wskaźnikiem korekty finansowej. W związku z tym organ wydający zaskarżoną decyzję – prawidłowo – przyjął, realizując jednocześnie wytyczne Sądu w tym zakresie polegające na zastosowaniu taryfikatora w wersji przyjętej uchwałą nr 1661/III/08 w wersji z daty zawarcia umowy z dnia [...] października 2009 r., a nie tej przyjętej uchwałą nr [...], że kwota środków przypadających do zwrotu wskazana w decyzji z dnia [...] października 2013 r. została określona w wysokości 139 484, 25 zł. (stosując 5 % wskaźnik korekty). W dalszej kolejności Sąd stwierdził, (podzielając w całości stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r.), że w kwestii ustalania i nakładania korekt finansowych art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej także: u.z.p.p.r.) odsyła wprost do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W przypadku odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań wskazano ogólnie na przepisy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 tej ustawy), czyli do art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej także u.f.p.). Według art. 207 ust. 1 u.f.p., gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W art. 207 ust. 9 u.f.p. przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia Nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. Stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. W prawie krajowym nie określono podstawy nakładania i ustalania wysokości (wartości) korekt. W świetle dokonanych ustaleń okoliczność ta nie może jednak być przeszkodą wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Ustalenia zasad wymierzania korekt finansowych za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, obejmujących programy współfinansowane ze środków funduszy Unii Europejskiej w latach 2000-2006 oraz 2007-2013, dokonano w dokumencie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zatytułowanym "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Dokument ten opracowano na podstawie Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych. Ten dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego został dostosowany do potrzeb Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego w perspektywie finansowej 2007-2013 przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako Instytucję Zarządzającą tym programem w kolejnych uchwałach przyjmujących dokumenty pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych za środków funduszy UE". W dniu zawarcia umowy między skarżącą gminą a IZ RPOWD, to jest dnia [...] października 2009 r., obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i to na jej podstawie została nałożona korekta. W ocenie Sądu nie można było zgodzić się z twierdzeniami Gminy, że zarówna uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego, określająca kategorie nieprawidłowości oraz stawki procentowe korekt finansowych jak i zapisy umowy o dofinansowanie projektu z [...] października 2009 r. nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia sankcji finansowych dla Beneficjentów funduszy strukturalnych. Dodatkowo, w ocenie Sądu organ słusznie zauważył, że zgodnie z treścią § 12 pkt 14 umowy o dofinansowanie z [...] października 2009 r., korekty finansowe ustalane przez IZ RPO WD względem beneficjenta a naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych w ramach realizowanego projektu, w przypadku naruszeń tych przepisów, dla których nie jest możliwe oszacowanie nieprawidłowo wydatkowanej kwoty, określone są w Poradniku dla Beneficjenta w ramach RPO WD oraz odstępne na stronach internetowych www.mrr.gov.pl i www.rpo.dolnyslask.pl. Natomiast w Poradniku dla Beneficjenta w wersji z dnia podpisania umowy, tj. dnia 19 października 2009 r. (wersja 7, zatwierdzona dnia [...] września 2009r. zgodnie z pkt. 4 załącznika do uchwały [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008r. ze zm.), dokumencie programowym obowiązującym stronę skarżącą, na stronie 176 znajdują się informacje dotyczące nakładania korekt finansowych w związku z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Jako podstawę do nałożenia korekt wskazano w Poradniku dla Beneficjenta uchwałę nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego dnia [...] czerwca 2008r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy EU w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013. To potwierdza, że w odniesieniu do strony skarżącej miała – jednak - zastosowanie uchwała nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Z uwagi na powyższe rozważania nie sposób uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 87 Konstytucji. Zdaniem Sądu organ, będąc związany wytycznymi wyroku WSA, słusznie przyjął, że doszło do nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, w związku z naruszeniem zapisów art. 7 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 ustawy PZP poprzez żądanie wskazania w załączniku nr 11 do SIWZ nazwy (firmy) proponowanego podwykonawcy, żądając podpisania przez podwykonawcę przedmiotowego załącznika, zobowiązując wskazanego w załączniku podwykonawcę już na etapie składania ofert do wykonania wyszczególnionej części robót w przypadku udzielenia niniejszego zamówienia (pkt 7.6.2. SIWZ) oraz żądając załączenia do oferty dokumentów dotyczących podwykonawcy (m.in. oświadczenia o spełnianiu warunków, niepodleganiu wykluczeniu, dokumentów z ZUS, US czy KRK). Sąd wyjaśnił nadto, że w okresie prowadzonego postępowania obowiązywało w tym przedmiocie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. Nr 226, poz. 1817), wydane na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Nie podlega zatem kwestii, że skarżąca naruszyła przepisy tego rozporządzenia mające charakter bezwzględnie obowiązujący. W tej sytuacji nie można zatem – jak słusznie podniósł organ - wykluczyć, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]" doszło wskutek naruszenia przez stronę skarżącą zasad postępowania o udzielenie ww. zamówienia publicznego, do sytuacji, iż potencjalny wykonawca/wykonawcy, po zapoznaniu się z zapisami SIWZ, zrezygnował z ubiegania się o udzielenie ww. zamówienia. Nie można również wykluczyć, że w sytuacji prawidłowego skonstruowania zapisów SIWZ dotyczących możliwości skorzystania z podwykonawstwa w tym w szczególności żądania przedłożenia na etapie składania ofert dokumentów zgodnych z zapisami § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, wpłynęłyby oferty od większego grona wykonawców. Wskazane zatem żądania mogły mieć zasadniczy wpływ na podejmowane przez potencjalnie zainteresowanych oferentów decyzji co do wzięcia udziału w postępowaniu. Wreszcie nie sposób wykluczyć, że oferty te mogły być korzystniejsze. Tam samym, nie można nie przyjąć, że gdyby taka oferta została wybrana, wówczas zamawiający poniósłby niższe wydatki na realizację tego zamówienia i jednocześnie wnioskowałby o refundację niższej kwoty, którą poniósłby na takie zamówienie. Tym samym jako uprawnione należy uznać stwierdzenie, że nadmierne sformalizowanie postępowania, a tym samym ograniczenie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, mogło doprowadzić do rzeczywistej szkody w budżecie UE, poprzez sfinansowanie wydatków w nieuzasadnionej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 65 k.c. w zw. z § 12 ust. 14 umowy nr [...] z dnia [...].10.2009 r. o dofinansowanie projektu Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]" w zw. z §2 i §3 uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie zamówień publicznych związane 2 realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy EU w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 w zw. z przepisami uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy EU w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 poprzez uznanie, że korekta finansowa została prawidłowo zastosowana w stosunku do beneficjenta na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w wypadku kontroli projektu współfmasowanego ze środków funduszy EU wszczętej po dniu wejścia w życie uchwały nr. [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r.;

2. naruszenie przepisów art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z przepisami art. 60 lit. b), art. 70 ust. 1 lit b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2, art.7 pkt 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25 z późn. zm.) w zw. z przepisami art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (stan prawny na dzień 23.09.2010 r.) w zw. z przepisami uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy EU w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wskutek działań Gminy [...] zaistniała potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej, a samo naruszenie ustawy Prawo zamówień publicznych było tego rodzaju - żądanie podania przez oferentów nazwy podwykonawców na etapie składania ofert, że uzasadnionym było zastosowanie korekty finansowej wynoszącej 5 % (a nie np. 2% lub braku korekty pomimo naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych);

3. naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zastosowanie w stosunku do Gminy [...] korekt finansowych w oparciu o przepisy nieobowiązującej w dacie rozpoczęcia kontroli projektu pm "Rewitalizacja Parku Zdrojowego w [...]" uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w sytuacji, gdy brak jest przepisu o randze określonej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszczałby zastosowanie z mocą wsteczną przepisów powołanej uchwały Organu w wypadku kontroli procedur zamówień publicznych zakończonych przed datą wejścia tych przepisów wewnętrznych Organu. Powyższe działanie Organu skutkowało naruszeniem §2 w zw. z §3 uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. 5/77yio.ierzanie korekt finansowych za naruszenie zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy EU w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013;

4. naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu- przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w treści wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt: III SA/Wr 852/14 wyraził w tak kategoryczny sposób ocenę prawną przedmiotowej sprawy, że Organ II instancji bezwzględnie zobligowany był nałożyć na Skarżącą korektę finansową na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżąca przedstawiła argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z tym zakres rozpoznania sprawy wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podał, że skargę kasacyjną opiera na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na co wskazuje petitum skargi kasacyjnej, w której prezentacja zarzutów poprzedzona została powołaniem się na "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie". Tymczasem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należy potraktować jako zarzut naruszenia przepisu postępowania. Jako taki, zarzut ten podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Jak bowiem słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności zwykle Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero niepodważony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Zasadność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest nadto podyktowana tą okolicznością, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, zaś skarga kasacyjna w dużej mierze powiela wcześniejsze zarzuty, już rozważane przez organy rozstrzygające sprawę i Sąd I instancji.

Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie, wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Ocena prawna dotyczyć może stanu faktycznego sprawy, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Z powyższych rozważań w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 332/14, związane były zarówno organ kontynuujący postępowanie administracyjne (Zarząd Województwa Dolnośląskiego), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznający skargę Gminy [...] w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 604/15, w której to sprawie zapadł wyrok objęty obecnie rozpoznawaną skargą kasacyjną, a nadto Naczelny Sąd Administracyjny tę skargę kasacyjną rozpoznający.

Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie Sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, mimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję lecz o uzasadnienie orzeczenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa jak i jego zastosowaniem w przyjętym stanie faktycznym sprawy, zaś wykładnia i zastosowanie przepisów prawa w stanie sprawy zgodnie z art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17maja 2012 r., sygn. akt I OSK 755/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Ponowne rozpoznanie sprawy w warunkach art. 153 p.p.s.a. przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu administracyjnego pierwotnie rozpoznającego sprawę, co do których Sąd ten nie dopatrzył się uchybień w działaniach organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Tak więc dalsze postępowanie prowadzone po uchyleniu decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 332/14 determinowały wytyczne zawarte w tym wyroku obejmujące również ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych uchybień. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się w motywach wyroku do rozstrzygnięcia wydanego 10 lutego 2015 r., wskazując przy tym, na związanie przedstawioną w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Strona skarżąca nie wykazała natomiast, aby od tej oceny Sąd pierwszej instancji odstąpił. Autor skargi kasacyjnej natomiast podejmuje próbę podważenia znaczenia prawnego tego wyroku argumentując, że Sąd wydając powyższy wyrok nie wyraził kategorycznej oceny prawnej przedmiotowej sprawy skutkującej tym, że organ bezwzględnie zobligowany był nałożyć na skarżącą korektę finansową na mocy uchwały nr [...] bez potrzeby zbadania wszystkich aspektów formalnych przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wywodzenie takich wniosków z oceny prawnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. jest nadinterpretacją stanowiska Sądu. NSA za konieczne zatem uznaje zwrócenie uwagi, że jeśli skarżąca Gmina nie zgadzała się z przedstawioną we wspomnianym wyroku oceną, wskazującą na zastosowanie w sprawie uchwały nr [...], czy też odnoszącą się do bezzasadności pozostałych zarzutów skargi rozpoznanych w tym wyroku, wyrok ten mogła zaskarżyć. Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok – wiążący organ, Sąd pierwszej instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny – podważanie trafności zawartej w nim wykładni przepisów prawa materialnego uznać należy za spóźnione. Obecnie skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie kwestionować oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku, którą uwzględnił organ rozpatrujący sprawę. Zauważyć przy tym należy, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. było co prawda korzystne dla skarżącej, gdyż Sąd ten uchylił zaskarżoną wówczas decyzję, natomiast pozostałych zarzutów skargi nie uwzględnił, a mianowicie akcentowanego wówczas zarzutu, błędnego przyjęcia, że na skutek działań Gminy Bystrzyca Kłodzka zaistniała szkoda w budżecie Unii Europejskiej skoro (zdaniem Gminy) w ramach zrealizowanego zamówienia publicznego nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust.4 p.z.p. Podnieść w tym miejscu należy, że nie ma w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Treść art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia.

Mając na uwadze sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzić należy, że skarżąca nie zgadzając się z częścią uzasadnienia mogła jednak je zakwestionować. Nie było bowiem przeszkód, aby w takim przypadku zaskarżyć całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, a także wyrok z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2748/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zgodnie bowiem z tym pierwszym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z przytoczonego art. 184 p.p.s.a. wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Dlatego też błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi (por. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom I, wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, POP 2005, nr 3, poz. 73).

Powyższe rozważania służą wykazaniu, że skarżąca Gmina mogła podjąć kroki celem uzyskania pewności czy prezentowane przez nią stanowisko było prawidłowe, gdyż nawet w braku stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia, co skutkowałoby oddaleniem skargi kasacyjnej, mogłaby uzyskać ocenę Sądu drugiej instancji pozostałych zgłaszanych zarzutów, co do których stała na stanowisku, że uzasadnienie Sądu I instancji jest błędne.

Podkreślenia bowiem wymaga, że w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 332/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając decyzję organu wydaną w drugiej instancji, przede wszystkim ocenił i przesądził, że zasadnie skarżąca Gmina zarzucała w skardze, iż do obliczenia korekty błędnie zastosowano tekst uchwały nr [...], skoro po pierwsze w dacie zawarcia umowy między Gminą a IZ, to jest dnia [...] lipca 2010 r., obowiązywała uchwała nr [...], a po drugie postanowień uchwały nr [...] nie włączono stosownym aneksem do umowy. Zdaniem tego Sądu, strony umowy obowiązuje nadal uchwała nr [...] (ze zmianami), do której odnosi się umowa w § 12 ust. 14, albowiem z treści tego postanowienia wywieść należy, że odwołuje się do tekstów uchwał opublikowanych w dacie zawarcia umowy, a nie do uchwał Zarządu publikowanych ewentualnie w przyszłości.

Co istotne, zauważyć należy, że powyższe stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego było zbieżne ze stanowiskiem ówcześnie prezentowanym w skardze Gminy na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2014 r. Gmina wówczas zarzucała zastosowanie w stosunku do niej korekt finansowych w oparciu o przepisy uchwały nr [...], argumentując, że brak jest przepisu o randze określonej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszczałby zastosowanie z mocą wsteczną przepisów powołanej uchwały organu w wypadku kontroli procedur zamówień publicznych zakończonych przed datą wejścia w życie tych przepisów wewnętrznych organu. Z kolei w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej, Gmina zarzuca zastosowanie w stosunku do niej uchwały nr 1661/III/08 wywodząc, że brak jest przepisu o randze określonej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszczałby zastosowanie z mocą wsteczną przepisów powołanej uchwały w wypadku kontroli procedur zamówień publicznych zakończonych przed datą wejścia tych przepisów wewnętrznych organu. Taka argumentacja nie znajduje uzasadnienia prawnego, ani też uzasadnienia racjonalnego. Przypomnieć zatem wypada, że Sąd w ww. wyroku nie zawarł – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – wniosku o zasadności nałożenia korekty finansowej za stwierdzone uchybienia w oparciu o treść uchwały nr [...]. Przeciwnie, Sąd ten, uznając zasadność stanowiska skarżącej, potwierdził jedynie, że ww. uchwała powinna być zastosowana do przeprowadzenia oceny, czy stwierdzone w toku kontroli realizacji projektu naruszenia, uzasadniają nałożenie korekty finansowej. Prowadzone w skardze kasacyjnej dywagacje dotyczące zasadności uwzględnienia ówcześnie wniesionej skargi, zamiast jej oddalenia, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, o czym była mowa już we wcześniejszych rozważaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poza oceną prawną dotyczącą wskazania, że miarodajną dla oceny stwierdzonych naruszeń w toku realizacji projektu jest uchwała nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ww. wyroku dokonał jednoznacznej oceny prawnej innych aspektów sprawy. Mianowicie w pierwszej kolejności uznał za zasadne ustalenie i nakładanie korekt finansowych, przy czym jako materialnoprawną ich podstawę wskazał art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. Sąd dodał, że możliwość zastosowania w stosunkach między stronami regulacji zawartych w uchwałach w sprawie wymierzania korekt finansowych znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. SK 50/13), zaś argumentacji skarżącej Gminy dotyczącej kwestionowania w ogóle możliwości stosowania tego rodzaju aktów, jako niemieszczących się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, słuszności odmówił. Nadto Sąd – wskazując na zapis pkt. 7.6.2. oraz załącznika nr 10 SIWZ, a także na obowiązujące w okresie prowadzonego postępowania rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. Nr 226, poz. 1817) – w sposób jednoznaczny, jako ewidentne i niepodlegające kwestii, ocenił naruszenie przez skarżącą Gminę wskazanych przez organ art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 i ust. 5 p.z.p. Sąd nie uwzględnił przy tym argumentacji opartej o analizowane w skardze nowelizacje przepisów o zamówieniach publicznych mających stanowić o racjonalności czy legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa. Również zarzut naruszenia art. 25 Dyrektywy 2004/18/WE Sąd uznał za bezzasadny, gdyż co do rozpatrywanego zamówienia publicznego powołany akt prawa unijnego nie znajduje zastosowania, zważywszy na wyłączenia o charakterze przedmiotowym, zawarte w art. 7 tej dyrektywy - dotyczące minimalnej kwoty progowej dla zamówień publicznych (lit. c – w zakresie robót budowlanych) przy jednoczesnym braku występowania tzw. elementu transgranicznego. Wreszcie Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, że na skutek stwierdzonego naruszenia potencjalna szkoda w budżecie UE wystąpiła w sposób niebudzący wątpliwości skoro wypłacone skarżącej środki dofinansowania ustalono w trybie postępowania w sprawie zamówienia publicznego, w którym mogło wziąć udział więcej uczestników oferujących także korzystniejszą cenę, gdyby treść SIWZ była sformułowana inaczej, mniej restrykcyjnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę na skutek ww. wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. było zatem uwzględnienie stanowiska i uwag zawartych w tym wyroku. Oznacza to, że – jak to słusznie wyjaśnił Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku - rozpatrując niniejszą sprawę Sąd ten zobligowany był w szczególności do dokonania kontroli, czy organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną oraz wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego związanie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w orzeczeniu sądu oznacza związanie zarówno tymi elementami oceny prawnej, w której sąd uwzględnia zarzuty skargi, jak i oceny prawnej wyrażonej w odniesieniu do tych zarzutów skargi, których zasadności sąd nie podziela.

Organ bowiem, jak to słusznie ujął Sąd I instancji, zastosował się do wytycznych sądu administracyjnego, przyjmując po pierwsze, że korekta finansowa wobec Gminy, winna zostać nałożona w oparciu o zapisy Taryfikatora zatwierdzonego uchwałą nr [...], a po drugie, że doszło do nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, w związku z naruszeniem zapisów art. 7 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 p.z.p., poprzez żądanie wskazania w załączniku do SIWZ nazwy (firmy) proponowanego podwykonawcy, żądając podpisania przez podwykonawcę przedmiotowego załącznika, zobowiązując wskazanego w załączniku podwykonawcę już na etapie składania ofert do wykonania wyszczególnionej części robót w przypadku udzielenia niniejszego zamówienia (pkt 7.6.2. SIWZ). Tym samym jako uprawnione uznał Sąd I instancji stwierdzenie, że nadmierne sformalizowanie postępowania, a tym samym ograniczenie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, mogło doprowadzić do rzeczywistej szkody w budżecie UE, poprzez sfinansowanie wydatków w nieuzasadnionej wysokości.

Z tych przyczyn, zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Z tych samych powodów, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 65 k.c. i § 12 ust. 14 umowy o dofinansowanie w zw. z §§ 2 i 3 uchwały nr [...] w zw. z przepisami uchwały nr [...] (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), jak również zarzut naruszenia przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Wbrew bowiem ocenie prawnej zawartej w wyroku Sądu I instancji z dnia 10 lutego 2015 r. do korekty finansowej należało stosować uchwałę nr [...], pomimo, że kontrola projektu wszczęta została po dniu wejścia w życie uchwały nr [...]. Jak bowiem wynikało z uzasadnienia ww. wyroku datą istotną dla ustalenia, zapisy której uchwały mają zastosowanie w sprawie, był dzień zawarcia umowy o dofinansowanie, nie zaś dzień wszczęcia kontroli.

Wobec związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. nie podlegała uwzględnieniu argumentacja skargi kasacyjnej (zawarta na str. 5 skargi kasacyjnej), w której odwoływano się do braku dostosowania krajowej ustawy – Prawo zamówień publicznych do art. 25 Dyrektywy nr 2004/18/WE oraz do nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych. Argumentacja ta bowiem nie została uwzględniona w ww. wyroku, zaś skarżąca stanowiska Sądu nie zakwestionowała w drodze dostępnych środków odwoławczych.

Natomiast twierdzenie skargi kasacyjnej, że od daty [...] maja 2011 r., tj. od dnia utraty mocy obowiązującej przez uchwałę nr [...], uchwała ta nie może już stanowić podstawy prawnej do nakładania jakichkolwiek korekt finansowych za naruszenie zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, również nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu I instancji z dnia 10 lutego 2015 r., który przesądził w sposób wiążący, że ww. uchwała znajduje zastosowanie dla nakładania korekt finansowych w związku z naruszeniami stwierdzonymi przy realizacji przedmiotowego projektu. Przy czym jako nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił odwoływanie się do §§ 2 i 3 uchwały nr [...], dla uzasadnienia zakresu stosowania uchwały nr 1661/III/08, skoro uchwała nr [...] nie została włączona w żaden sposób do treści umowy o dofinansowanie zaś w sprawie III SA/Wr 332/14 Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że strony obowiązuje nadal uchwała nr [...] (ze wskazanymi zmianami), gdyż do niej odnosi się umowa w § 12 ust. 14 umowy z dnia [...] lipca 2010 roku.

Zarzuty zawarte w punktach 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej należało ocenić łącznie, albowiem sprowadzają się one do bezzasadności przyjęcia, że działania skarżącej Gminy, jako beneficjenta środków, stanowiły co do zasady naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. (pkt 5), a w przypadku uznania, że do naruszenia przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych doszło, to że naruszenie to było tego rodzaju, że skutkowało po pierwsze powstaniem potencjalnej szkody w budżecie UE, a po drugie uzasadniało nałożenie korekty finansowej wynoszącej 5%, a nie np. 2% (pkt 2).

Stwierdzić wobec powyższego należy, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, przeszkodą w zakwalifikowaniu działań Gminy, jako naruszających art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnić równego traktowania wykonawców, nie mógł być przepis art. 25 Dyrektywy 2004/18/WE. Jak wynika to z wiążącej oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. powołany akt prawa unijnego nie znajduje zastosowania z przyczyn podanych w tym wyroku. Zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej skonstruowany został zatem w oderwaniu od treści wiążącego organy i sądy w niniejszej sprawie wyroku. Nie mógł zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie podkreślić należy, że ocena charakteru oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych w sposób, jaki dokonała tego skarżąca Gmina przy ustalaniu warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, została już dokonana w ww. wyroku Sądu I instancji i zakwalifikowana w sposób niebudzący wątpliwości, jako naruszenie zapisów art. 7 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 p.z.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego przyjęcia, że działania Gminy powinny skutkować powstaniem potencjalnej szkody w budżecie UE oraz nałożeniem korekty finansowej w wysokości 5%, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że analiza zapisów uchwały nr [...] w brzmieniu obowiązującym na dzień zawarcia umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, prowadzi do wniosku, iż uchwała ta określała tożsamą kategorię nieprawidłowości, co opisana w uchwale nr [...], określając ją jako stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert. Ta kategoria nieprawidłowości podobnie w obydwu ww. uchwałach utożsamiona została w ramach kwalifikacji prawnej z naruszeniem art. 7 ust. 1 p.z.p. Z kolei wskaźnik procentowy służący do obliczenia wartości korekty finansowej w uchwale nr [...] został podany w Tabeli 4. w pozycji 5 w wysokości 5% bez dopuszczenia możliwości miarkowania jego wysokości, a więc jego obniżenia. Stwierdzić należy, że w świetle zapisu punktu 8 części wstępnej załącznika do uchwały nr [...], w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, tj. w dniu [...] lipca 2010 r., a więc w brzmieniu nadanym na mocy uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wskaźnik korekty W% przedstawia zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu, o ile zaistnieją okoliczności za tym przemawiające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia korekty finansowej w wysokości 5% zostało sporządzone prawidłowo i w sposób przekonujący. Organ powołał się przy tym na te zapisy uchwały nr [...], z których wynikało, że w przypadku stwierdzenia dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych (a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 p.z.p. oraz naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 p.z.p.), to przy różnych wartościach korekt finansowych (odpowiednio do powyższych naruszeń w wysokości 2% i 5%), należy stosować korektę o najwyższej wartości. W konsekwencji korekta finansowa ustalona w oparciu o uchwałę nr [...](po zmianach) nałożona została prawidłowo według wskaźnika o wartości 5%. Taka wartość zaś, jak to słusznie uznał organ, jak i Sąd I instancji, odpowiadała wartości wskaźnika korekty finansowej zastosowanej przez organ w pierwszej instancji, mimo że oparł on swą decyzję na uchwale nr [...]. Jako prawidłowe uznaje Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji, że kwota środków przypadających do zwrotu wskazana w decyzji z dnia [...] października 2013 r. (to jest w decyzji wydanej w pierwszej instancji) została określona we właściwej wysokości (stosując 5 % wskaźnik korekty), zaś zastosowanie innego Taryfikatora nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie ustalenia wielkości wskaźnika korekty finansowej.

Nadto ocena prawna stwierdzonych nieprawidłowości, jako wyczerpująca definicję szkody w budżecie UE, została już – jak to już wyżej wykazano - w sposób wiążący dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r.

Zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej również okazał się zatem nieusprawiedliwiony.

Reasumując, organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji i Sąd pierwszej instancji wykonały wiążące je zalecenia i oceny prawne przedstawione w uprzednio wydanym w sprawie wyroku sądu administracyjnego (III SA/Wr 332/14). Stan faktyczny sprawy, również w zakresie realizacji wytycznych poprzedniego wyroku, nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ). Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem I instancji oraz sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.