Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 307/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], Starosta [...] rozstrzygnął o uznaniu M. D. (skarżącej) za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2020 r. oraz o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] ww. organ przyznał skarżącej od dnia [...] lutego 2021 r. stypendium, o którym mowa w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("u.p.z.") w związku z rozpoczęciem stażu dla bezrobotnych.

Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] września 2020 r., Starosta uchylił w całości tę decyzję oraz odmówił uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rejestrując się jako osoba bezrobotna skarżąca złożyła oświadczenie o niepodleganiu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Tymczasem z informacji KRUS z [...] kwietnia 2022 r. wynika, że od [...] lutego 2019 r. do [...] lutego 2021 r. oraz od [...] listopada 2021 r. do [...] stycznia 2022 r. podlegała ona ww. ubezpieczeniu – gospodarstwo o pow. przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wydzierżawiała ona wspólnie z mężem do dnia rozwiązania umowy dzierżawy, tj. do [...] stycznia 2022 r.

Decyzją z 7 lipca sierpnia 2022 r. nr [...], po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], organ uchylił w całości ww. decyzję oraz odmówił stronie przyznania stypendium z tytułu odbywania stażu od dnia [...] lutego 2021 r.

W następstwie powyższego, decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.c w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z., orzekł o nienależnie pobranym świadczeniu pieniężnym za okres od [...] lutego do dnia [...] sierpnia 2021 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wraz z ponownym wnioskiem o zarejestrowanie jako osoba bezrobotna (po odbyciu stażu i utracie tego statusu z dniem [...] sierpnia 2021 r., w związku z podjęciem zatrudnienia) skarżąca przedłożyła dokument o rozwiązaniu umowy dzierżawy zawartej [...] lutego 2019 r., a z którego wynika, że umowa dzierżawy została zawarta przed pierwszą rejestracją osoby bezrobotnej (tj. przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2020 r., nr [...]). Organ wskazał nadto, że w toku postępowania KRUS potwierdził, iż w okresach od 11 lutego 2019 r. do 14 lutego 2021 r. oraz od 15 listopada 2021 r. do 18 stycznia 2022 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka w gospodarstwie rolnym o pow. przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Organ wskazał, że podczas pierwszej rejestracji wygenerowano raport KRUS, zgodnie z którym pow. gospodarstwa rolnego, którego wraz z mężem skarżąca jest właścicielką, wynosiła 1,2948 ha przeliczeniowego, a w dniu [...] sierpnia 2021 r. wygenerowano kolejny raport KRUS, z którego wynika, że ilość hektarów przeliczeniowych gospodarstwa skarżącej przekracza 2 ha, tj. wynosi 2,8323 ha. Wyjaśnił, że nie jest mu znana przyczyna ww. rozbieżności, pomimo że oba raporty generowane były po fakcie zawarcia umowy dzierżawy. Przytoczywszy treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. organ stwierdził, że w związku z ujawnieniem nowych okoliczności istotnych dla sprawy wznowiono postępowania zakończone decyzjami m.in. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu, i wydano decyzje w tym zakresie odmowne. Wskazał, że wypłacone w związku z tym stypendium jest świadczeniem nienależnie pobranym (skarżąca nie spełniała bowiem warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej), podlegającym zwrotowi zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie było jej intencją wprowadzenie organu w błąd, gospodarstwo jest prowadzone przez męża samodzielnie, a umowa dzierżawy została podpisana bez jej wiedzy. Podkreśliła swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Wskazała, że środki wypłacone w ramach stypendium stanowią zapłatę za wykonywaną przez nią pracę podczas stażu.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego toku postępowania oraz treści art. 76 ust. 1 i 2, jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 690), organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca podczas rejestracji jako osoba bezrobotna pouczona była o obowiązkach bezrobotnego i okolicznościach, jakie należy spełnić, by status taki uzyskać. Wskazał, że została ona również pouczona o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego, a co za tym idzie utratę prawa do stypendium dla bezrobotnych, a nadto o obowiązku zwrotu świadczenia pobranego nienależnie. Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w dniu [...] września 2020 r. skarżąca nie mogła nabyć statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie w późniejszym terminie nie mogła uzyskać stypendium z tytułu odbywania stażu, gdyż od dnia [...] lutego 2019 r. do [...] lutego 2021 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka w gospodarstwie rolnym o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, a o czym nie poinformowała organu.

M. D. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta winna zostać uchylona a postępowanie umorzone,

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że wypłata spornego stypendium była konsekwencją umyślnego wprowadzenia w błąd organu, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiej oceny zachowania skarżącej,

- art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie umyślności działania skarżącej, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem pobranym nienależnie, skoro skarżąca nie zawiniła zaistniałej sytuacji, nie działała w złej wierze, a jej pierwotna rejestracja i związane z tym przyznanie stypendium było konsekwencją nieprawidłowego raportu KRUS, którego treść rozbieżna jest z drugim wygenerowanym raportem, a której to rozbieżności same organy nie potrafią wyjaśnić.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Wskazała, że nie była świadoma braku spełnienia warunków do uzyskania statusu bezrobotnej i przyznania stypendium, a o braku premedytacji w zakresie ukrywania okoliczności mających wpływ na uzyskanie tego statusu świadczy fakt, iż sama, ponownie ubiegając się o rejestrację, przedłożyła dokument stanowiący o rozwiązaniu umowy dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że, że zarówno zaskarżona decyzja, powzięta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego uzasadniającym jej uchylenie.

Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (zgodny wniosek stron).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość uznania przez organy obu instancji za nienależnie pobrane świadczenia w postaci stypendium z tytułu odbywania stażu przez osobę bezrobotną. Przywołać zatem wypada, że stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (publ. jak wcześniej wskazano) starosta na taki staż może skierować bezrobotnego, przy czym zgodnie z art. 53 ust. 6 u.p.z. bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę (zasiłku dla bezrobotnego – przyp. Sądu). Skierowanie na staż, a zatem i przyznanie stypendium, dotyczy osoby bezrobotnej, tj. stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. m.in. "osoby (...) zarejestrowanej we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jeżeli nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe".

Zasadnicze ustalenie determinujące rozstrzygnięcia organów obu instancji polega na stwierdzeniu, że skarżąca, będąca zarejestrowaną jako bezrobotna (od 17 września 2020 r.) i której przyznano prawo do pobierania stypendium na czas stażu dla bezrobotnych (w okresie od 15.02 do 14.08.2021 r.), status bezrobotnej uzyskała wbrew przywołanej wyżej klauzuli o niemożności łączenia tego statusu z jednoczesnym podleganiem ubezpieczeniu rolników jako współmałżonek w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Konsekwencją powyższego było ustalenie, że wypłacone w okresie stażu stypendium jest świadczeniem, które skarżąca pobrała nienależnie (uzyskiwaniem z tego tytułu dochodu).

Nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu u.p.z. to m.in. świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z.). Ooba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (art. 76 ust. 1 u.p.z.).

Okoliczność nienależnego pobrania świadczenia w postaci stypendium dla odbywających staż dla bezrobotnych, zdaniem Sądu, nie wynika bezsprzecznie z analizy przedstawionych akt administracyjnych. Organ odwoławczy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, powołał w części historycznej uzasadnienia w jego ocenie istotne dla sprawy okoliczności: zawarcie w dniu 11 lutego 2019 r. umowy dzierżawy gruntu należącego do skarżącej i jej małżonka, pobieranie stypendium w okresach od 11.02.2019 r. do 14.02.2021 oraz od 15.11.2021 r. do 18.01.2022 r., trwające w okresie rejestracji ubezpieczenie skarżącej w ramach ubezpieczenia rolników jako współmałżonki w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. W uzasadnieniu prawnym decyzji Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że "z akt sprawy wynika, iż w dniu 17.09.2020 r. zainteresowana nie mogła nabyć statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie w późniejszym terminie prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu, gdyż od dnia 11.021.2019 r. do 14.02.2021 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka w gospodarstwie rolnym o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. (...) o fakcie tym nie poinformowała urzędu pracy (...). Zatem uznać należy, że stypendium stażowe, które zostało naliczone i wypłacone (...) za okres od 15.02.2021 do 14.08.2021 r. jest nienależnym i podlega zwrotowi".

Z uzasadnienia decyzji nie wynika, na podstawie jakich dokumentów powyższe, zasadnicze dla rozstrzygnięcia okoliczności, zostały przez organ odwoławczy ustalone. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak jest powołanego w części historycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokumentu ("raportu") KRUS z [...] sierpnia 2021 r., z którego ma wynikać, że skarżąca jest współmałżonką prowadzącą z mężem gospodarstwo rolne o pow. większej niż 2 ha przeliczeniowe, a co ma zasadnicze znaczenie w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. W aktach zalega za to zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2022 r. oraz decyzja podatkowa tego organu [...] stycznia 2021 r. świadczące przeciwnie, tj. że powierzchnia przeliczeniowa użytków rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącej i jej męża wynosiła w okresie 01.01.2019 – 10.03.2021 r. (a więc w okresie rejestracji skarżącej jako bezrobotna) 1,4905 ha. Organ powołuje nadto raport KRUS wygenerowany przy okazji pierwszej rejestracji skarżącej, na podstawie którego stwierdzono spełnienie warunku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. i zarejestrowano skarżącą jako bezrobotną – tego raportu również brak w aktach sprawy. Podobnie nie ma w aktach sprawy powoływanego raportu KRUS stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie danych z dnia [...] kwietnia 2022 r. (o którym to dokumencie mowa w decyzji I instancji), z którego miałoby wynikać, że skarżąca w okresach od 11.02.2019 r. do 14.02.2021 oraz od 15.11.2021 r. do 18.01.2022 r. podlegała ubezpieczeniu rolniczemu. Wreszcie brak w dokumentacji sprawy dokumentu potwierdzającego pobieranie we wskazywanym przez organy okresie spornego stypendium. Nie sposób odnaleźć również w aktach sprawy umowy zawartej przez skarżącą i jej małżonka, na podstawie której wydzierżawiono część gospodarstwa rolnego (o czym mowa w przedłożonym przez skarżącą dokumencie stanowiącym o rozwiązaniu tej umowy).

Na marginesie stwierdzić należy, że akta sprawy nie zawierają nadto zwrotnych potwierdzeń odbioru szeregu rozstrzygnięć wydanych w trybie wznowienia postępowania, przez co nie da się zweryfikować, czy wydane w tym trybie decyzje odmawiające uznania skarżącej za osobę bezrobotną oraz przyznające stypendium z tytułu stażu dla bezrobotnych są ostateczne.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., sygn. VII SA/Wa 2170/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprzednie skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę – a więc wyczerpujące zebranie w aktach całego materiału dowodowego – jest niezbędne dla należytego wywiązania się przez te organy z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Możliwość dokonania przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego istnieje jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2023/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny jw.).

Już stwierdzenie, że organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie akt administracyjnych pozbawionych tak istotnej części dokumentacji, potwierdza, że organ odwoławczy uchybił zasadom postępowania wyjaśniającego opisanych w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 §1 ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w takich warunkach, jak uczyniło to SKO, spowodowało nadto istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), czyniąc kontrolę instancyjną w tym zakresie całkowicie fikcyjną.

Pamiętać też należy, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji: "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W powyższym rozumieniu "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu oraz że są kompletne (vide: wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, dostępny jw.).

Merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej na podstawie wybrakowanych lub niekompletnych akt sprawy powoduje, że rozstrzygnięcie to jest z gruntu formalnie wadliwe, a dokonywane ustalenia i oceny na podstawie dowodów, których w aktach brak - niewiarygodne.

Zaskarżona decyzja uchybiła również art. 107 § 3 k.p.a., a to poprzez jej lakoniczne i nieodnoszące się do zarzutów odwołania uzasadnienie. Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma nadto kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadziło się do potwierdzenia prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji – przyjęcia, że skarżąca w momencie pierwszej rejestracji jako bezrobotna nie mogła uzyskać tego statusu, oraz że w związku z tym za nienależnie pobrane należy uznać przyznane (w związku z tą rejestracją) stypendium z tytułu wykonywania stażu dla bezrobotnych. Organ odwoławczy zupełnie pominął uzasadnienie swojego stanowiska co do kwestii zasadniczej w postępowaniu w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, tj. to, czy w istocie w sytuacji skarżącej można mówić o jej zawinionym działaniu. Organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że nie działała ona z premedytacją i nastawieniem na "wyłudzenie" środków publicznych. Stanowisko organu w tym zakresie, jako niewyartykułowane, nie poddaje się zatem kontroli Sądu. Podkreślić w kontekście tego należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Zasada ta oznacza jednocześnie, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie merytoryczne tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W odwoławczym postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Wojewoda dopuścił się istotnego naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a przez to uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wobec stwierdzonego istotnego uchybienia formalnego zaskarżonej decyzji przedwczesnym byłoby odnoszenie się do argumentacji skargi wskazującej na jej wadę materialnoprawną, a więc nieprawidłowe zastosowanie art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z.

Nie można wykluczyć, że organ pierwszej instancji dysponował co najmniej częścią dokumentów, których brak jest w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, o których wiedze posiadał z akt administracyjnych innych spraw zakończonych wydaniem uprzednich zalegających w tej sprawie decyzji. To jednak nie usprawiedliwia niezamieszczenia tych dokumentów w aktach niniejszej sprawy, na zasadzie chociażby przeprowadzenia dowodu z akt innej sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania. Uzupełnienia materiału dowodowego winien dokonać organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Uzasadniając przyszłe rozstrzygnięcie organ winien także odnieść się szczegółowo do okoliczności faktycznych danej sprawy i do konkretnych zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wniosek o zasądzenie kosztów zawarty w skardze był bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej brak jest obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, podlegających zwrotowi zgodnie z art. 200 p.p.s.a., skarżąca zaś nie wykazała.