Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3203/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2338/19 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od B.W. na rzecz Gminy B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę B. (powoływanej dalej również jako: "Gmina") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2338/19 którym, po rozpoznaniu skargi B.W. (powoływanego dalej również jako "skarżący") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływanego dalej również jako "Prezes PGWWP", "organ odwoławczy", "organ") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa, uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie E. w B. (powoływane dalej jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku (powoływanego dalej również jako " Dyrektor RZGW", "organ I instancji") o wszczęcie z urzędu postępowania i stwierdzenie w całości nieważności decyzji (powoływanej dalej również jako "pozwolenie") Starosty Olsztyńskiego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2016 roku sygn. akt [...], udzielającej Gminie B.:

- w punkcie 1 tej decyzji pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzania wód opadowych i roztopowych z projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego o powierzchni całkowitej 82 ha na dz.nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu B. oraz dz.nr [...] i [...] obręb miasto B. do rowu melioracyjnego "R-73" zlokalizowanego na dz. Nr [...] obręb [...] K., dz.nr [...] obręb [...] miasto B., dz. Nr [...] oraz dz. nr [...] obręb [...] miasto B.,

- w punkcie 2 tej decyzji pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy: wylotów wód opadowych i roztopowych: W1 na dz. nr [...] obręb [...] K. i na dz. nr [...] obręb [...] miasto B. oraz wylot W2 na dz. nr [...] obręb [...] K. do rowu melioracyjnego oraz w zakresie przebudowy: rowu melioracyjnego szczegółowego "R-73" dz. nr [...] obręb [...] K., dz. nr [...], dz. nr [...] i dz.nr [...] obręb [...] miasto B. i przepustu na rowie "R-73", dz. nr [...], dz. nr [...] obręb [...] miasto B.

Kwestionowanej decyzji Stowarzyszenie postawiło zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, to jest:

- art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ustęp 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust

2 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2017 r, poz. 1405 - dalej w skrócie "ustawa środowiskowa") w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d ewentualnie w związku z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 71) – powoływanego dalej również jako "rozporządzenie", poprzez zaniechanie uzyskania i załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymaga zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 125 pkt 1 oraz 125 pkt 3 w związku z art. 126 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 litera d w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 litera c uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r - Prawo wodne (powoływanej dalej również jako "ustawa Prawo wodne z 2001" r.) poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny, jak również nieuwzględnienie okoliczności, że tego rodzaju pozwolenie będzie prowadziło do degradacji jezior K. i K.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 i 33 k.p.a. i z związku z art 61 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji na rzecz Gminy B. pomimo, że gmina nie złożyła wniosku, a wniosek złożony przez rzekomego pełnomocnika nie obejmował

umocowania do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie objętym decyzją.

Dodatkowo Stowarzyszenie zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony.

Dyrektor RZGW [...] czerwca 2018r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału, w charakterze strony, w tym postępowaniu.

W toku postępowania Dyrektor RZGW zwrócił się do Gminy o wyjaśnienia dotyczące kwestii dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakresu uprawnień wynikających z załączonego przez Tomasza Starczewskiego, pełnomocnictwa do wniosku o wydanie Pozwolenia.

W odpowiedzi Gmina pismem z [...] lipca 2018 r. poinformowała, że pozwolenie dotyczyło tylko uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] czerwca 2005r., a nie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] kwietnia 2008r., gdyż "przez teren objęty planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Nr [...] był tylko zaplanowany przebieg sieci deszczowej, a nie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tego terenu". Gmina złożyła dodatkowo wyjaśnienia dotyczące udzielonego pełnomocnictwa i stwierdziła, że udzielone upoważnienie uprawniało Tomasza Starczewskiego do występowania w jej imieniu przed instytucjami w celu zatwierdzenia dokumentacji projektowej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z terenu działki projektowanej zlewni zlokalizowanej m.in. na działce nr [...], w tym również do występowania z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Dyrektor RZGW stwierdził, że nie doszło do wydania decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów wniosku. W kwestii braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zauważył, że nie było wymagane dołączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ planowana inwestycja - wykonanie wylotów wód opadowych i przebudowa rowu - nie mieściła się w przewidzianych przez art. 71 oraz art. 72 ustawy środowiskowej przypadków, w których wymagane było uzyskanie takiej decyzji.

W kwestii naruszenia ustaleń zawartych w uchwałach Rady Miejskiej w B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że wody opadowe oczyszczane będą w stopniu wymaganym przepisami prawa poprzez zastosowanie urządzeń podczyszczających, a dane zawarte w operacie wodnoprawnym wskazują, że "przedmiotowa działalność" nie wpłynie negatywnie na stan wód powierzchniowych i podziemnych, a także na realizację celów środowiskowych określonych dla wód podziemnych i powierzchniowych. Dyrektor RZGW zauważył, że teren inwestycji obejmował obszar Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...], wobec którego, zgodnie z opracowaną w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny "Dokumentacją hydrogeologiczną określającą warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] - Zbiornik międzymorenowy B.", powinno zostać wydane zarządzenie ustalającego obszary chronione. Natomiast uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje cały obszar opracowania planu jako obszar położony w terenie zalegania głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] i w celu jego ochrony nakazuje m. in. prowadzenie wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód wgłębnych, przestrzeganie zasad zagospodarowania określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód podziemnych. Organ I instancji stwierdził, że powyższa omyłka pisarska spowodowała, że w momencie, gdy Starosta O. prowadził postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, położonego na obszarze zbiornika Wód Podziemnych Nr [...], nie był świadomy, że obszar realizacji inwestycji powinien być objęty szczególną ochroną przed wprowadzaniem do ziemi wód zanieczyszczonych z powierzchni szczelnych. Zdaniem Dyrektora RZGW, w niniejszym przypadku można zastanowić się nad potrzebą i zasadnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast powyższe okoliczności nie stanowią o nieważności decyzji.

Organ I instancji nie stwierdził także niezgodności z ustaleniami: planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, krajowego programu ochrony wód morskich oraz krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Ponadto stwierdził, że inwestycja była zgodna z warunkami korzystania z wód zawartymi w rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., co potwierdzał także znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny.

Odnosząc się do kwestii odprowadzania ścieków do jeziora K., Dyrektor RZGW wskazał, że nie jest jasne, czy działka Nr [...], na której usytuowane jest jezioro, znajduje się w zasięgu oddziaływania odprowadzanych ścieków, czy tylko w zasięgu oddziaływania wynikającym z przebudowy rowu i przepustu. Jednocześnie jednak zauważył, że w treści operatu wodnoprawnego, ani razu nie użyto stwierdzenia, że wody opadowe wprowadzane będą do jeziora, a jako odbiornik wód opadowych, czyli ścieków, wskazuje się rów melioracyjny lub, że będą one wprowadzane do gruntu. Także zapisy jednoznacznie stwierdzają, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001r., dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny - o ile organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z utrzymaniem dobrego stanu wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. W realiach niniejszej sprawy takie rozwiązanie było - zgodnie z operatem wodnoprawnym - dopuszczalne, tym bardziej, że organ wydający pozwolenie nie zakwestionował jego treści. W kwestii zaś ujawnienia informacji o położeniu w odległości około 200 m od odbiornika wód opadowych niestrzeżonego miejsca do kąpieli, organ I instancji stwierdził, że tego typu okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a.

W kwestii umocowania pełnomocnika Gminy w postępowaniu o wydanie pozwolenia, Dyrektor RZGW uznał, że jej wyjaśnienia w tym zakresie, złożone w toku niniejszego postępowania, są wystarczające do uznania, że T.S. działał w imieniu Gminy i nie zaszło rażące naruszenie prawa w tym zakresie.

Od powyższej decyzji B.W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 6 ustawy środowiskowej w zw. z art. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d ewentualnie w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przy uzyskiwaniu pozwolenia wodnoprawnego doszło do zaniechania uzyskania i załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymaga zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 125 pkt 1 oraz 125 pkt 3 w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.c ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny, jak również nieuwzględnienie okoliczności, że tego rodzaju pozwolenie będzie prowadziło do degradacji jezior K1. i K.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 kilometr od ich granic ewentualnie do ziemi w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 i 33 k.p.a. i z zw. z art 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz gminy B. miało miejsce, pomimo że Gmina nie złożyła wniosku, a wniosek złożony przez rzekomego pełnomocnika nie obejmował umocowania do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie objętym pozwoleniem wodnoprawnym.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z [...] lipca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezes PGWWP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych.

Prezes PGWWP wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowe pozwolenie dotyczyło korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego, które będzie prowadzone z wykorzystaniem urządzeń wodnych - wylotów oraz rowu melioracyjnego "R-73". Powyższa inwestycja nie dotyczyła więc działalności związanej z gospodarowaniem wodą w rolnictwie i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 pkt 1, art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne z 2001r. , organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wnioskiem i operatem wodnoprawnym stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane będą do rowu melioracyjnego i będzie on tzw. pierwszym odbiornikiem ścieków. Zaznaczył, że rów melioracyjny stanowi specyficzny rodzaj urządzenia wodnego, który w zależności od intensywności opadów atmosferycznych oraz warunków gruntowo-wodnych może stale bądź okresowo prowadzić wody. Z powyższych względów wody w rowie melioracyjnym nie można potraktować jako wody płynącej, nawet w przypadku udokumentowania, że woda znajduje się w nim w sposób ciągły. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2001 r., przez wprowadzanie ścieków do ziemi rozumie się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, z wyjątkiem kanałów i zbiorników, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy, przez co analizowaną sytuację można rozumieć także jako wprowadzanie wód do ziemi. Wyraźny brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ wydający pozwolenie nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego położenia nieruchomości objętych pozwoleniem na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] - na zaprojektowanym obszarze ochronnym, Prezes PGWWP wskazał, że na datę wydania decyzji z [...] lipca 2016 r. nie obowiązywał żaden akt prawa miejscowego ustanawiający strefę ochronną.

Natomiast w kwestii zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. organ odwoławczy stwierdził, że brak poczynienia przez starostę niezbędnych ustaleń w celu zweryfikowania, czy wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi odbywać się będzie w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami, stanowić może naruszenie prawa, jednakże nie miało ono charakteru rażącego, a zatem nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Były to bowiem naruszenia interpretacji przepisów prawa i niezbędne jest tu wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Prezes PGWWP nie podzielił także zarzutu dotyczącego nieprawidłowego umocowania pełnomocnika Gminy występującego w postępowaniu o wydanie Pozwolenia, wskazując, że jest to przesłanka wznowieniowa, a nie nieważnościowa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych, a wystąpienia takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Decyzja została wydana przez właściwy organ, opiera się na istniejącej w dacie wydania podstawie prawnej, stwierdzone przy jej wydaniu naruszenia prawa nie miały charakteru rażącego, skierowano ją do właściwej strony postępowania, nie była decyzją niewykonalną, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Powyższą decyzję B.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 6 ustawy środowiskowej w zw. z art. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d ewentualnie w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że przy uzyskiwaniu pozwolenia doszło do zaniechania uzyskania i załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymaga zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 125 pkt 1 oraz 125 pkt 3 w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne z 2001r. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny, jak również nieuwzględnienie okoliczności, że tego rodzaju pozwolenie będzie prowadziło do degradacji jezior K1. i K., jak również zagraża ochronie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...];

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy Prawo wodne z 2001 r., w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 kilometr od ich granic ewentualnie do ziemi w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 i 33 k.p.a. i z zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydanie pozwolenia na rzecz Gminy miało miejsce, pomimo że Gmina nie złożyła wniosku, a wniosek złożony przez rzekomego pełnomocnika nie obejmował umocowania do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie objętym decyzją-pozwoleniem Starosty.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania skargowego, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/WA 2338/19 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem żądania wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast organ I instancji stwierdził, że nie doszło do wydania decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. WSA stwierdził, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest jedynie przesłanką stwierdzenia nieważności, a nie może być treścią sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji winien sformułować sentencję decyzji w sposób zgodny z art. 156 k.p.a.

WSA zaznaczył, że przyczyną uchylenia decyzji były niewystarczające zbadanie i uzasadnienie kwestii związanej z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydając decyzję Starosta O. winien wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez Starostę) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na regulację wód, na wykonanie urządzeń wodnych oraz na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, w ramach szczególnego korzystania z wód - wydawanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001r. W myśl art. 71 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przepis ten stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji podkreślił, że uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter obligatoryjny. Wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym bez uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tych przypadkach, gdy jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że pozwolenie wodnoprawne obarczone będzie wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 1578/13). Lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej jest zamknięta i została wymieniona w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków oraz melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha, innej niż wymieniona w lit. a-c. Dalej zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia decyzji administracyjnej organu I instancji wynika, że rów "R-73" był uznawany za urządzenie melioracyjne. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. WSA podkreślił, że przy wydawaniu decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że gdyby pójść trybem myślenia organów Wód Polskich każdy inwestor mógłby obejść przepisy i twierdzić, że grunty rolne ma w przyszłości zamiar wykorzystywać na inne cele, a więc nie musi posiadać decyzji środowiskowej. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] lipca 2016 r., stąd organy administracji badając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji muszą ustalić, jaki był status terenów objętych decyzją na ten dzień. Sąd I instancji wskazał, że z twierdzeń skargi wynika, że był to teren rolny, a pozwolenie dotyczy m.in. rowu, czyli urządzenia melioracyjnego. Skarżący wskazał, że zmiana przeznaczenia przynajmniej części gruntów objętych inwestycją została dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie nr 1 miasta B. oraz w obrębie B1. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego dopiero w dniu 15 września 2016 r., poz. 3588. Zgodnie z § 30 tej uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji, to jest z dniem 30 września 2016 roku. Organy administracji nie odniosły się do tej kwestii w sposób wyczerpujący. Z uzasadnienia decyzji administracyjnej winno wynikać jednoznacznie przeznaczenie poszczególnych działek gruntu, których dotyczyła decyzja. Natomiast uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Dyrektor RZGW wskazał jedynie, że wniosek dotyczył działalności związanej z wykonaniem wylotów wód opadowych i przebudową rowu oraz odprowadzaniem wód opadowych z terenu o powierzchni 82 ha, przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania terenu na tereny zabudowy przemysłowej i usługowej. Inwestycja nie dotyczyła więc działalności związanej z gospodarowaniem wodą w rolnictwie. Natomiast skarżący temu zaprzeczył i wyraźnie argumentował, że przynajmniej część działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji przeznaczona była na cele rolne. Rolą organu winno być wyjaśnienie tej kwestii i jednoznaczne ustosunkowania się do niej.

W ocenie WSA kwestia zamiaru czy też celu, dla którego wnioskodawca domagał się wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie miała prawnego znaczenia. Istotne było jedynie, czy w dniu wydawania decyzji były to tereny o przeznaczeniu rolnym, wskazane w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d rozporządzenia, gdyż wówczas niezbędne było wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Kwestia ta dotyczy stosowania przepisów materialnoprawnych, stąd winna podlegać badaniu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji za zasadny częściowo uznał zarzut dotyczący zakresu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji administracyjnych nie wynika, w jaki sposób Starosta O. ustalił, jakie nieruchomości objęte są wnioskiem. Z treści samego wniosku wynika jedynie, że wnioskodawca wnosi o ustalenie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy na odprowadzenie ścieków ze zlewni projektowanej o powierzchni 82 ha, ale nie wynika już jakich dotyczy to nieruchomości. Organy obu instancji winny wskazać w uzasadnieniu, w jaki sposób Starosta ustalił – na podstawie analizy akt poprzedzających wydanie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności – że wniosek rzeczywiście dotyczył działek objętych decyzją. O ile bowiem kwestia braków pełnomonictwa ma znaczenie dla ewentualnego postępowania o wznowienie postępowania, to braki dotyczące samego wniosku mają wpływ na ważność samej decyzji. WSA podniósł, że zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., II GSK 2222/17). Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08). W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, Lex nr 78924). Przy czym, co należy podkreślić, wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11). Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14). Decyzja wydana bez skargi uprawnionego podmiotu byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280, Wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15). Wskazanie przedmiotu wniosku polega nie tylko na określenie ściśle żądania wniosku np. określenia urządzenia wodnoprawnego, jakiego dotyczy wnioskowane pozwolenie wodnoprawne, ale także precyzyjne określenie nieruchomości, na jakich ma być to urządzenie położone. W przeciwnym przypadku organ mógłby wskazywać dowolnie, w oderwaniu od treści wniosku, a zatem sprzecznie z art. 61 k.p.a, nieruchomości, których dotyczy pozwolenie wodnoprawne.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie były w ocenie Sądu I instancji trafne. Wady postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji z 2016r. nie dotyczą wad samej decyzji i nie mają one w ocenie Sądu I instancji charakteru wad kwalifikowanych, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a jedynie stanowiących ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania czy też takich, które miałaby znaczenie w postępowaniu odwoławczym, gdyby skarżący takie odwołanie w normalnym toku postępowania złożył. WSA zaznaczył przy tym, że organy administracyjne w sposób wyczerpujący odniosły się do tych zarzutów, stąd powielanie ich argumentacji jest zbędne, a Sąd przyjmuje ją za własną.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny odnieść się do wymienionych wyżej kwestii. Należy wskazać, czy i ewentualnie jakie działki w chwili wydawania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele rolne, a w konsekwencji czy było niezbędne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto organy administracji winny wyjaśnić, jakie działki objęte były wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności organy winny – w szczególności na podstawie lektury akt sprawy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności – wyjaśnić, w jaki sposób Starosta ustalił, że działki wymienione w decyzji były objęte rzeczywiście wnioskiem.

Od powyższego wyroku Gmina wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

(i) art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- poprzez wskazanie w uzasadnieniu Wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istoty wpływ na wynik sprawy) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- w odniesieniu do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby dla oceny dokonywanej na potrzeby wydania decyzji Prezesa PGWWP, czy przed pozwoleniem wodnoprawnym było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji działań objętych pozwoleniem wodnoprawnym - decydującą okolicznością było, "(...) czy i ewentualnie jakie działki w chwili wydawania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele rolne, a w konsekwencji czy było niezbędne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (cytat ze str. 14 Wyroku z uzasadnieniem),

- podczas gdy taki pogląd wyrażony przez WSA jest niezrozumiały i stanowi polemikę z dokonaną w decyzji Prezesa PGWWP wykładnią przepisów prawa materialnego, tj. z art. 156 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - "k.p.a.", w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego ,

- zgodnie, z którą to wykładnią zaprezentowaną w decyzji Prezesa PGWWP dla ustalenia, czy przed pozwoleniem wodnoprawnym była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, decydujące znaczenie miało faktycznie projektowane przeznaczenie nieruchomości ("projektowana zlewnia terenu inwestycyjnego") objętych pozwoleniem wodnoprawnym a pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło gospodarowania wodą w rolnictwie i nie wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- w związku z czym powołanie przez WSA w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (a nie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzekomego naruszenia w decyzji Prezesa PGWWP powyższych przepisów prawa materialnego jest niezrozumiałe i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na kontrolę wyroku, bowiem nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA;

(ii) art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego wskazania dla Prezesa PGWWP co do dalszego postępowania;

- poprzez brak wyjaśnienia i wskazania, jakie okoliczności powinien brać pod uwagę organ II instancji dla ustalenia, czy przed pozwoleniem wodnoprawnym była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji działał objętych pozwoleniem wodnoprawnym, jeżeli: (a) dla niektórych działek objętych pozwoleniem wodnoprawnym w chwili jego wydawania nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") a dla innych obowiązywał, (b) dla żadnych działek objętych pozwoleniem wodnoprawnym w chwili jego wydawania nie obowiązywał m.p.z.p., (c) dla danej działki objętej pozwoleniem wodnoprawnym ewentualnie obowiązujący m.p.z.p. przewidywał więcej niż jedno dopuszczalne przeznaczenie (cele rolne lub inne) lub (d) dla danej działki objętej pozwoleniem wodnoprawnym ewentualnie obowiązujący m.p.z.p. przewidywał przeznaczenie rolne a dla innych działek inne ("nie rolne");

- w związku z czym wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na rekonstrukcję wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku i uniemożliwia rekonstrukcję wskazań WSA dla organu II instancji co do dalszego postępowania;

(iii) art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 61 k.p.a. (ale bez wskazania któregokolwiek z paragrafów składających się na art. 61 k.p.a.) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku;

- w odniesieniu do uznania w wyroku zasadności zarzutu skargi do WSA, jakoby wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Gminy miało miejsce, pomimo że Gmina rzekomo nie złożyła wniosku;

- poprzez uznanie w wyroku, iż "(...) organy administracji winny wyjaśnić, jakie działki objęte były wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego" (cytat ze str. 14 wyroku z uzasadnieniem);

- bez wskazania podstawy prawnej (innej niż ogólnie art. 61 k.p.a. bez wskazania któregokolwiek z paragrafów składających się na ten przepis) i w związku z tym bez wyjaśnienia podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia;

- podczas gdy z żadnego z przepisów zawartych w art. 61 k.p.a. (ani z żadnego innego przepisu k.p.a.) nie wynika obowiązek wydawania postanowień w celu dookreślenia treści wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaś niewydanie takiego postanowienia nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co znajduje

jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu k.p.a., a tym bardziej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.;

- z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Gmina złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (wniosek z załącznikami - w aktach sprawy) z pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, jakich nieruchomości (działek) ono dotyczy;

- w związku z czym wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na kontrolę Wyroku, bowiem nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA ani jej uzasadnienia;

(iv) art. 1 § 1, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("p.u.s.a."), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a.:

- polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA legalności decyzji Prezesa PGWWP poprzez błędne uznanie, że ta decyzja narusza art. 61 k.p.a., ze względu na rzekomy brak wyjaśnienia, jakie działki były objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

- podczas gdy z pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, jakich nieruchomości (działek) ono dotyczy a z żadnego z przepisów zawartych w art. 61 k.p.a. nie wynika obowiązek wydawania postanowień dowodowych, zaś niewydanie takiego postanowienia nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu k.p.a., a tym bardziej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.;

(v) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące uchyleniem decyzji Prezesa PGWWP ze względu na brak wyjaśnienia w tej decyzji, "(...) czy i ewentualnie jakie działki w chwili wydawania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele rolne, a w konsekwencji czy było niezbędne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach";

- na skutek dokonanej przez WSA w sposób błędny wykładni art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia, zgodnie z którą to wykładnią dla ustalenia, czy - dla działań objętych pozwoleniem wodnoprawnym wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji - decydujące znaczenie miało przeznaczenie nieruchomości gruntowych objętych tym pozwoleniem w m.p.z.p. w dniu wydania pozwolenia;

- podczas gdy znaczenie decydujące dla takiego ustalenia miało faktycznie projektowane przeznaczenie tych nieruchomości jako "projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego", dla której zostało wydane pozwolenie wodnoprawne i w związku z tym - jak słusznie zostało to uznane w decyzji Prezes PGWWP - pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło gospodarowania wodą w rolnictwie i nie wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- a ponadto także z tego powodu, iż ani art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej ani art. 72 ust. 1 pkt 6 tej ustawy ani § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia nie przewidują konieczności uwzględniania przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w m.p.z.p., a naruszenie przepisu prawa o jednoznacznej, bezspornej treści jest warunkiem, bez spełnienia którego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.,

- w związku z czym Prezes PGWWP nie był obowiązany do wyjaśnienia w decyzji "(...) czy i ewentualnie jakie działki w chwili wydawania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele rolne, a w konsekwencji czy było niezbędne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach"

zaś z ostrożności procesowej oraz z uwagi na nieprecyzyjność zaskarżonego wyroku w przedmiotowym zakresie:

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest:

(i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia, polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA legalności decyzji Prezesa PGWWP, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia, zgodnie z którą to wykładnią dla ustalenia, czy - dla działań objętych Pozwoleniem Wodnoprawnym wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji - decydujące znaczenie miało przeznaczenie nieruchomości gruntowych objętych tym pozwoleniem w m.p.z.p. w dniu wydania pozwolenia;

- podczas gdy znaczenie decydujące dla takiego ustalenia miało faktycznie projektowane przeznaczenie tych nieruchomości jako "projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego", dla której zostało wydane pozwolenie wodnoprawne i w związku z tym - jak słusznie zostało to uznane w decyzji Prezes PGWWP - pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło gospodarowania wodą w rolnictwie i nie wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec podniesionych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na decyzję Prezesa PGWWP złożonej przez B.W., a w wyniku rozpoznania tej skargi - jej oddalenie w całości; ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA; rozpoznanie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie; oraz zwrot od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, jako nieuzasadnionej. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. Oświadczył przy tym, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie (w sytuacji zmiany stanowiska Gminy zawartego w punkcie III.3 skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, pomimo, iż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące obu z ww. podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. skazać należy, że zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 33/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Stanowisko Sądu I instancji co do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji jest jasne. Także wytyczne co do ustaleń jakie zdaniem Sądu I instancji winien poczynić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy są jasne. Natomiast to, że strona argumentacji WSA nie podziela nie świadczy, o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1478/21).

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi przypomnieć, należy że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w jednym ze szczególnych trybów postępowania tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1540/17 - Wyrok NSA).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19 oraz wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2023/19).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14 i wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22).

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2734/16). Organ ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, które mogą jedynie zostać uzupełnione w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1694/22).

Mając na uwadze szczególny tryb, w którym procedowały organy i Sąd I instancji trafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 1 § 1, art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadny częściowo okazał się czwarty z zarzutów podniesionych w skardze bowiem z uzasadnienia decyzji administracyjnych nie wynika, w jaki sposób Starosta ustalił, jakie nieruchomości objęte są wnioskiem. Z treści samego wniosku wynika jedynie, że wnioskodawca wnosi o ustalenie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy na odprowadzenie ścieków ze zlewni projektowanej o powierzchni 82 ha, ale nie wynika już jakich dotyczy to nieruchomości. W ocenie WSA organy obu instancji winny wskazać w uzasadnieniu, w jaki sposób Starosta ustalił – na podstawie analizy akt poprzedzających wydanie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności – że wniosek rzeczywiście dotyczył działek objętych decyzją. O ile bowiem kwestia braków pełnomocnictwa ma znaczenie dla ewentualnego postępowania o wznowienie postępowania, to braki dotyczące samego wniosku mają wpływ na ważność samej decyzji.

WSA słusznie zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot. Zasadnie też wskazał, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji błędnie wywiódł, że taka sytuacja wystąpiła. Z akt sprawy wynika bowiem, czego zresztą WSA nie kwestionuje - że Gmina zwróciła się do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na: 1) odprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych oczyszczonych ze zlewni projektowanej o pow. całkowitej F=82,0 ha do gruntu – rowu melioracyjnejgo we wskazanej ilości, 2) wykonanie urządzeń wodnych wylotów brzegowych kanalizacji (tu wskazano nazwę wylotu, średnice rury, współrzędne geograficzne i nr działki), 3) przebudowę urządzeń wodnych tj. wskazanego a) rowu melioracyjnego, b) przepustu betonowego (tu także podano współrzędne geograficzne nr i nr działek). Nadto do wniosku dołączono operat wodnoprawny. Nie można zatem stwierdzić, że sporne pozwolenie wydano bez wniosku strony. W istocie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt III OW 113/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Niemniej jednak z niniejszej sprawy nie wynika by Starosta powziął wątpliwości co do wniosku Gminy. Z akt sprawy nie wynika też, by w kwestionowanym pozwoleniu Starosta ustalił działki składające się na teren projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego w sposób nieprawidłowy. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że organ wydający pozwolenie ustalił te działki nie tylko w oparciu o dokumenty załączone do wniosku ale też inne dokumenty, które posiadał bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie to nie może umknąć uwadze fakt, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie się przyjmuje, że w odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Jak zatem słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21 oraz wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt I GSK 570/23).

Chybiona jest także ocena Sądu I instancji jakoby o wadliwości ocenianej przezeń decyzji świadczyć maił brak wyraźnego i jednoznacznego ustosunkowania się przez organ do ponoszonej przez skarżącego kwestii, że przynajmniej część działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji przeznaczona była na cele rolne. Do powyższego wniosku doprowadziła Sąd I instancji wykładnia § 3 ust. 1 pkt 88a i d rozporządzenia, odmienna od tej dokonanej przez organ. Sąd I instancji przyjął bowiem, że dla zastosowania ww. przepisu istotne jest ustalenie czy w dniu wydawania przez Starostę pozwolenia wskazane w nim działki to były działki o przeznaczeniu rolnym, podczas gdy organ uznał, że decydujące w tej kwestii jest faktyczne projektowane przeznaczenie tych nieruchomości. Bez względu na to która z zaprezentowanych wykładni jest prawidłowa, WSA formułując ww. wniosek pominął najistotniejszy w sprawie fakt, a mianowicie to, że w sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni i nie budzi żadnych wątpliwości co do sposobu jego stosowania. Tym samym – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 88 a i d rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku). Stanowisko Sądu I instancji co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze B.W., których ocena nie była kwestionowana w złożonej skardze kasacyjnej, było bowiem prawidłowe. Wady postępowania, które doprowadziły do wydania decyzji z 2016 r. nie dotyczą wad samej decyzji i nie mają charakteru wad kwalifikowanych, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Mogą jedynie stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania, na co słusznie zwróciły uwagę zarówno organy jak i WSA.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) oraz w związku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).