Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 679/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4 , 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g.
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1-4, art. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 10a ust. 1, 4, art. 10b ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVIII/143/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Łagów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Łagowie, działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 56a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." oraz art. 10, 10a i 10b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.), dalej jako "u.r.z.", w związku z regulaminem otwartego konkursu ofert w ramach programu wieloletniego "Senior-WIGOR" na lata 2015-2020, podjęła uchwałę Nr XVIII/143/19 w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 roku w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca, przyjmując w § 1, że zmienia się treść załącznika do ww. uchwały z 29 listopada 2016 r., stanowiącego statut Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca, który otrzymuje brzmienie jak załącznik do niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu podjętej uchwały podniesiono, że § 2 uchwały nr XXX/261/16 z 29 listopada 2016 roku został zmieniony uchwałą nr XXXI/268/16 z dnia 20 grudnia 2016 roku, w ten sposób, że zamiast dotychczasowej treści:

"1. Dom jest dziennym ośrodkiem wsparcia dla:

1/ Warsztatu Terapii Zajęciowej przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ.

2/ Domu Senior-WIGOR przeznaczonego dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji"

przyjęto następującą treść:

"W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów:

1/Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ.

2/Dom Senior-WIGOR przeznaczony dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji".

Zmiana ta nie została jednak uwzględniona w Statucie jednostki Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca. Obowiązujący Statut w § 3 posiada niezmienioną treść, tożsamą z pierwotnym zapisem § 2 uchwały Nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 roku "1. Dom jest dziennym ośrodkiem wsparcia dla: (...)".

Mając na uwadze zalecenie pokontrolne Wojewody Świętokrzyskiego dotyczące sposobu realizacji zadania zleconego - zapewnienia funkcjonowania Domu Senior-WIGOR w Sędku o treści: "1) Zmienić Uchwałę Rady Gminy Łagów Nr XXX/261/16 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca, poprzez wyodrębnienie organizacyjne Domu Senior-WIGOR w Sędku zgodnie z zapisami z ort. 111a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;",

zostały przeprowadzone prace związane z wydaniem opinii prawnej dotyczącej wykonania ww. zalecenia. Niniejsza uchwała koryguje i ujednolica zapisy Statutu Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca z uchwałą Nr XXXI/268/16 z dnia 20 grudnia 2016 roku. Statut w § 5 nadaje odrębne regulaminy organizacyjne dla 1/Warsztatu terapii Zajęciowych oraz 2/Domu Senior-WIGOR.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę złożył Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu i podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 111a u.p.s. poprzez dokonanie niedozwolonego połączenia dwóch placówek: Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior-Wigor.

Zdaniem organu nadzoru, w świetle art. 111a u.p.s. gmina może połączyć ośrodek wsparcia (jakim w rozumieniu ustawy jest Dom Senior Wigor) jedynie z: ośrodkiem pomocy społecznej, centrum usług społecznych, domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych. Przepis art. 111a u.p.s. przewiduje możliwość łączenia określonych jednostek pomocy społecznej, natomiast warsztaty terapii zajęciowej nie są jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Tworzone są na podstawie przepisów u.r.z. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. Nr 63, poz. 587), zwanego dalej "rozporządzeniem". W niniejszej sprawie nastąpiło połączenie warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior Wigor, co w świetle ww. przepisu ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko organu nadzoru, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do niedopuszczalnego połączenia placówki Senior+ (dawniej Senior Wigor), działającej w formie dziennego domu pobytu stanowiącego ośrodek wsparcia w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 2 u.p.s., z warsztatem terapii zajęciowej, który nie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.s. ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu. Jak zaś stanowi przepis art. 51 ust. 4 ww. ustawy ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w ust. 1-3, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy. Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Jak stanowi zaś przepis art. 10b ust. 1 tej ustawy warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Nadto jak wynika to z § 13 ust. 3 rozporządzenia pracowników warsztatu zatrudnia jednostka prowadząca warsztat. Dodatkowo przepis § 8 ww. rozporządzenia stanowi, że warsztat jest placówką pobytu dziennego.

Reasumując stwierdzono, że:

1. zarówno warsztat terapii zajęciowej, jak i ośrodek wsparcia mają charakter placówki dziennego pobytu;

2. warsztat terapii zajęciowej nie stanowi jednostki organizacyjnej, a jedynie "placówkę" wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, gdzie ani ustawa ani rozporządzenie nie wskazuje zakresu i zasad tego wyodrębnienia;

3. z przepisów rozporządzenia w sprawie warsztatów terapii zajęciowej wynika wprost, że warsztat może być prowadzony w ramach innej jednostki tzw. jednostki prowadzącej, co potwierdza również przepis art. 10b ust. 1 u.r.z., który dopuszcza możliwość zorganizowania warsztatów terapii zajęciowej przez "inne jednostki";

4. pod pojęciem "inne jednostki" mieszczą się w ocenie organu również jednostki pomocy społecznej, o których mowa w art. 111a u.p.s.

Końcowo zwrócono uwagę, że nigdzie w u.p.s. czy też w u.r.z. nie ustanowiono zakazu prowadzenia przez jednostkę pomocy społecznej, w tym ośrodek wsparcia, warsztatów terapii zajęciowej – co potwierdza powszechna na terenie całego kraju praktyka. Literalnie, z treści przepisu art. 111a ust. 1 u.p.s., nie wynika jedynie możliwość połączenia ośrodka pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, centrum usług społecznych z ośrodkiem wsparcia i domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia. Natomiast w przypadku zaskarżonej uchwały przepis ten nie ma zastosowania ze względu na to, że akt ten nie uchwala połączenia warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior+, lecz stanowi jedynie o utworzeniu jednostki budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Podkreślenia wymaga fakt, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lipca 2020r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 115/20 na skutek skargi Wojewody Świętokrzyskiego stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXX/261/16 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca. Takie samo rozstrzygnięcie zapadło tego samego dnia w sprawie o sygn. II SA/Ke 116/20 w stosunku do uchwały Rady Gminy Łagów z dnia 20 grudnia 2016 r. nr XXXI/268/16 w sprawie zmiany uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce (zmiana polegała na przyjęciu, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów, tj. Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ, oraz Dom Senior-WIGOR przeznaczony dla seniorów). Skargi kasacyjne od powyższych wyroków zostały oddalone wyrokami NSA odpowiednio z dnia 20 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3703/21 i z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. I OSK 2238/20. Bezpośrednim skutkiem powyższych wyroków jest to, że – na skutek utraty mocy prawnej z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem stosownie do treści art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g. – w obrocie prawnym nie funkcjonuje już ani uchwała o utworzeniu jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca, ani ww. uchwała o zmianie tej uchwały, polegająca na przyjęciu, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów.

Uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej, podjęta przez Radę Miejską w Łagowie w dniu 30 grudnia 2019 r., wprowadza nową treść statutu Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca – jak przyjęto w uzasadnieniu uchwały "koryguje i ujednolica" zapisy tego statutu z uchwałą Nr XXXI/268/16 z dnia 20 grudnia 2016 roku. Pomimo bowiem podjęcia tej ostatniej uchwały statut jednostki budżetowej do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie uległ zmianie.

Istotne znaczenie mają powody, dla których w ww. sprawach przyjęto, że uchwały z 29 listopada 2016 r. i z 20 grudnia 2016 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniach wskazanych wyżej wyroków podniesiono mianowicie, że uchwały te zostały podjęte po wprowadzeniu z dniem 15 października 2016 r. zmiany art. 111a ust. 1 u.p.s., a to na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), w wyniku czego przepis ten uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych".

Podniesiono dalej, że na mocy uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. utworzono jednostkę budżetową mającą funkcjonować jako ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 u.p.s., będący jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. W ramach tej jednostki miały funkcjonować dwie formy pomocy, tj. Warsztaty Terapii Zajęciowej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, a także Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów – osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Jakkolwiek zatem formalnie w uchwale nie doszło do połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.p.s., to jednak de facto połączono formy działalności o odmiennym charakterze i funkcji, skierowane do różnych grup osób, które to formy mogłyby funkcjonować w ramach odrębnych jednostek. Kluczowe znaczenie dla oceny możliwości takiego połączenia miała w ocenie Sądu regulacja dotycząca warsztatów terapii zajęciowej, zawarta w u.r.z. jak i rozporządzeniu. Otóż zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Szczególną uwagę zwrócono przy tym na stwierdzenie, że warsztaty mają być placówką "wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo". Dodatkowo, rozporządzenie określa szczegółowo m.in. co powinien określać regulamin organizacyjny warsztatu, jakie osoby są (lub mogą) być zatrudnione w warsztacie, jak również wskazuje, że umowa określająca warunki i wysokość kosztów utworzenia i działalności warsztatu powinna zawierać m.in. zobowiązanie jednostki do wyodrębnienia w księgach rachunkowych jednostki działalności warsztatu. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Ke 115/20 treść zaskarżonej w tej sprawie uchwały nie pozwala na przyjęcie, że taka odrębność została zapewniona. Obie formy wsparcia jakie przewidziano dla utworzonej jednostki mają bowiem mieścić się w tej samej lokalizacji (Sędek 63), w statucie (będącym załącznikiem do uchwały) łącznie określono cele i sposoby ich realizacji, Domem (jako całością) ma zarządzać ten sam kierownik, wspólnie (dla Domu jako całości) określono gospodarkę finansową (stwierdzono m.in., że "Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie"). Jak przyjął WSA w Kielcach, pomimo stwierdzenia o działających "dwóch wyodrębnionych organizacyjnie i finansowo komórkach na prawach działów" w istocie także dokonana uchwałą z 20 grudnia 2016 r. zmiana nie zapewnia należytego wyodrębnienia, o jakim mowa w art. 10b ust. 1 u.r.z. W dalszym ciągu Dom mieści się w jednej siedzibie, kieruje nim jeden kierownik, a nadzór finansowo-księgowy sprawuje ta sama osoba, przy czym zasady prowadzenia gospodarki finansowej uregulowano jednolicie dla całego Domu, podobnie zresztą jak zasady kierowania pracą Domu, zakres i poziom świadczonych usług czy prawa i obowiązki osób zakwalifikowanych do przebywania w domu. Co prawda odrębnie uregulowano zasady działania Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior-Wigor, jednak także w tym zakresie dostrzec można niekonsekwencje wywołujące uzasadnione obawy o brak spełnienia celów wyodrębnienia placówki, o którym to wyodrębnieniu wyraźnie stanowi art. 10b ust. 1 u.r.z. I tak np., pamiętając, że obie te formy mają działać w tej samej lokalizacji i łączą je wspólne elementy, o których wspomniano, w ramach obu zatrudnieni są m.in. instruktorzy terapii zajęciowej czy rehabilitant, co do których nie sposób stwierdzić czy i w jaki sposób dzielą swoje obowiązki pomiędzy obie formy działalności, a którzy – zgodnie z rozporządzeniem – muszą być zatrudnieni w ramach warsztatów terapii zajęciowej. W ramach obu form przewidziano na przykład m.in. zajęcia rehabilitacyjne. Zgodnie z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia zajęcia w warsztacie są prowadzone zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji i terapii, zwanym dalej "indywidualnym programem", przygotowanym dla uczestnika warsztatu przez radę programową warsztatu, o której mowa w art. 10a ust. 4 ustawy; warsztat zapewnia warunki niezbędne do pełnej realizacji indywidualnego programu. Z tego m.in. powodu tak istotne jest wyraźne wyodrębnienie organizacyjne placówki.

Argumentację powyższą podzielił NSA w przywołanych wyżej wyrokach. W orzeczeniu zapadłym w sprawie o sygn. III OSK 3703/21 podniesiono również, że "jednostki samorządu terytorialnego nie mogą tworzyć jednostek organizacyjnych w dowolnych formach. Formy i tryb tworzenia wyodrębnionych organizacyjne i finansowo jednostek tworzonych przez gminę lub inną jednostkę samorządu terytorialnego regulują w szczególności art. 12-17 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z ww. przepisami jednostkami nie mającymi odrębnej osobowości prawnej, ale organizacyjne i finansowo wyodrębnionymi powoływanymi celem wykonywania zadań publicznych są samorządowe jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Ustawa o finansach publicznych nie dopuszcza do tworzenia innych form organizacyjnych, które byłyby wyodrębnione organizacyjne i finansowo. Tym samym pod pojęciem placówki wyodrębnionej organizacyjne i finansowo należy rozumieć tylko taką jednostkę, jaką dopuszcza ustawa o finansach publicznych (...). Dodatkowo istnienie owego wyodrębnienia potwierdzają obowiązujące w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej. Przepisy tego rozporządzenia regulują dodatkowe kwestie związane m.in. z organizacyjnym i finansowym wyodrębnieniem warsztatu terapii zawodowej. Z treści § 15 ust. 1 rozporządzenia w.t.z. wynika, że środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) przekazywane są na wyodrębniony rachunek bankowy warsztatu, a § 13 ust. 1 rozporządzenia w.t.z. wskazuje osoby będące pracownikami warsztatu, tj. kierownika warsztatu, specjalistów do spraw rehabilitacji lub rewalidacji, instruktorów terapii zajęciowej czy psychologa. § 19 rozporządzenia w.t.z. określa koszty działalności warsztatu, które mogą być dofinansowane ze środków PRFON-u, do których zalicza się m.in. wynagrodzenie pracowników warsztatu, należnych im składek na ubezpieczenie społeczne. W § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że jednostka prowadząca warsztat składa powiatowi roczne sprawozdanie z wykorzystania środków finansowych. Powyższą regulację NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2238/20 uznał za przesądzającą o posiadaniu odrębności finansowej i organizacyjnej warsztatu terapii zajęciowej (...). Brak wyodrębnienia warsztatu terapii zajęciowej wynika z treści Statutu Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego Statutu tym Dziennym Domem będącym jednostką budżetową kierował jednoosobowo jego kierownik. Warsztat terapii zajęciowej nie miał odrębnego kierownika. Z treści Statutu nie wynika, aby na potrzeby Warsztatu Terapii Zajęciowej były przekazane składniki mienia Gminy oddane w trwały zarząd. Mienie Gminy Łagów było przekazane na funkcjonowanie jednostki budżetowej pod nazwą "Dom Pobytu Otwarte Serca", a nie Warsztatu Terapii Zajęciowej. Zgodnie z § 6 ust. 2 Statutu Dziennego Domu Pobytu podstawą działalności zarówno tego Dziennego Domu, jak i Warsztatu Terapii Zajęciowej oraz Domu Seniora był jeden roczny plan finansowy. Nie nastąpiło więc także wyodrębnienie finansowe tego Warsztatu. Powyższe przepisy wskazują, że uchwała Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXX/261/16 wraz z jej załącznikiem zawierającym Statut Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca nie dokonywała żadnego wyodrębnienia zarówno organizacyjnego, jak i finansowego Warsztatu Terapii Zajęciowej (...)".

Przechodząc do oceny uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej należy zauważyć, że treść statutu Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca przyjęta tą uchwałą nie eliminuje elementów wskazanych w ostatnim fragmencie przytoczonego właśnie uzasadnienia, wymienionych jako te, które przesądzały o braku wyodrębnienia finansowego i organizacyjnego warsztatów terapii zajęciowej. Zgodnie § 4 ust. 1 i 2 statutu Dziennym Domem Pobytu Otwarte Serca kieruje w dalszym ciągu jednoosobowo kierownik, który zarządza Domem i reprezentuje go na zewnątrz. Do jego zadań należy w szczególności prowadzenie gospodarki finansowej i rachunkowości Domu, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Domu, organizowanie pracy podległego zespołu, realizacja planu finansowego Domu, wykonywanie wobec pracowników Domu czynności z zakresu prawa pracy. Stosownie do § 8 ust. 1 i 2 statutu Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie. Mienie to może być wykorzystywane wyłącznie do celów związanych z wykonywaniem zadań statutowych Domu. Wreszcie w rozdziale IV statutu uregulowano gospodarkę finansową Domu, który zgodnie z § 6 ust. 1 prowadzi tę gospodarkę na zasadach obowiązujących jednostki budżetowe. Podstawą działalności jest roczny plan finansowy (§ 6 ust. 2). Dom prowadzi własną obsługę finansowo-księgową, administracyjno-organizacyjną i sporządza sprawozdania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (§ 7 ust. 1).

Na podstawie powyższych przepisów statutu wyraźnie widać zatem, że w dalszym ciągu nie doszło do wyodrębnienia finansowego i organizacyjnego warsztatów terapii zajęciowej. Przytoczone wyżej zapisy odnoszą się bowiem nie do tychże warsztatów, ale Domu jako całości, a w jego ramach – jako jednostki budżetowej – funkcjonują nie tylko warsztaty, ale także Dom Senior-WIGOR. Odrębności tej nie zapewnia samo stwierdzenie o "wyodrębnieniu organizacyjnym i finansowym komórek organizacyjnych na prawach działów", jakie zgodnie z § 3 ust. 1 działają w strukturach Domu, czyli właśnie Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior-WIGOR, jak bowiem wykazano dalsza część statutu nie zapewnia takiego – faktycznego – wyodrębnienia. Nie może o tym świadczyć również przyjęcie w § 5 statutu, że Warsztaty Terapii Zajęciowej i Dom Senior Wigor działają na podstawie własnych regulaminów organizacyjnych, które określają: ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakresy zadań pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy. Ocenie w niniejszej sprawie podlega bowiem treść uchwały wraz z jej załącznikiem, nie można natomiast przenosić jej na poziom regulaminów organizacyjnych, które mają charakter odrębny, wprowadzone zostały na podstawie zarządzeń Burmistrza (por. k. 72 i nast. akt sprawy), a przede wszystkim nie mogą być sprzeczne z samym statutem, w tym z jego istotnymi zapisami, które wyżej przywołano. I tak np. regulamin organizacyjny Warsztatu Terapii Zajęciowej przewiduje, że kieruje nim Kierownik, który zarządza Warsztatem i reprezentuje go na zewnątrz. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że jest to inny kierownik niż ten, który kieruje zarówno całym Dziennym Domem Pobytu Otwarte Serca, jak i – na podstawie odrębnego regulaminu organizacyjnego – Domem Senior-WIGOR jako jego kierownik (w § 8 ust. 1 regulaminu tego Domu wprost przewidziano, że kieruje nim jednoosobowo kierownik Dziennego Domu Pobytu Otwarte Serca). W regulaminie Warsztatów przewidziano co prawda obowiązki Instruktora Terapii zajęciowej (rozdział IX), ale instruktor taki jest również pracownikiem Domu Senior-WIGOR, gdzie już nie określono zakresu jego zadań. Z całą pewnością zaś regulaminy organizacyjne nie rozdzielają organizacji zagadnień finansowych, czy związanych z gospodarowaniem mieniem obu form działalności.

Powyższa analiza dowodzi zatem w ocenie Sądu, że zaskarżona uchwała w również w istotnym zakresie narusza prawo poprzez błędną wykładnię art. 10a ust. 1 u.r.z. Odnosząc się do argumentacji organu należy jeszcze raz odwołać się do stanowiska NSA wyrażonego w ww. wyroku wydanym w sprawie o sygn. III OSK 3703/21, gdzie podniesiono, że: "Okoliczność, że ustawodawca dopuścił fundacje, stowarzyszenia lub inne podmioty do tworzenia warsztatów terapii zajęciowej nie ma w tej sprawie znaczenia. Rada Gminy Łagów podjęła uchwałę o utworzeniu jednostki budżetowej będącej dziennym domem pobytu. Tym samym podmiotem tworzącym tę jednostkę była Rada Gminy Łagów. Jeszcze raz należy wskazać, że gmina jako jednostka sektora finansów publicznych nie może tworzyć innych struktur organizacyjnych niż wynika to z regulacji prawnych. Tym samym skoro ustawodawca w art. 10a ust. 1 u.r.z. dopuścił tworzenie warsztatów terapii zajęciowej jedynie w formie odrębnych organizacyjnie i finansowo jednostek, to obowiązkiem Rady Gminy Łagów było dokonanie owego wyodrębnienia. Okoliczność dotycząca tego, w jaki sposób fundacje, stowarzyszenia i ewentualnie inne podmioty dokonają owego wyodrębnienia nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia w tej sprawie także form organizacyjnych, w jakich mogą funkcjonować warsztaty terapii zajęciowej tworzone przez jednostki pozostające poza strukturą Gminy Łagów. Nie jest to bowiem przedmiotem tej sprawy".

Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął okres czasu dłuższy niż rok, a uchwała ta – podobnie jak uchwały oceniane w sprawach o sygn. II SA/Ke 115/20 i II SA/Ke 116/20 tut. Sądu (por. też m.in. wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2041/22) – nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, jedynym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku, w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie, o którym mowa w przytoczonym art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.