Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2721/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 października 2022 r. nr 992/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2022 r. nr 992/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy

z 12 lipca 2022 r. nr 153/22 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 16 kwietnia 2021 r. A. D. i M. M. (dalej: inwestorzy) wystąpili do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent, organ I instancji) o udzielenie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego na nieruchomości przy ul. [...] w W. w Dzielnicy P. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]).

2.2. Decyzją nr 163/21 z 21 czerwca 2021 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 4 listopada 2021 r. nr 872/OPON/2021 uchylił ww. decyzję organu I instancji

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji został prawomocnie oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2636/21. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełniania przedłożonej dokumentacji, co nastąpiło 21 czerwca 2022 r.

2.3. Decyzją z 12 lipca 2022 r. nr 153/22, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy – działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego na nieruchomości przy ul. [...] w W. w Dzielnicy P. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]).

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że inwestorzy złożyli wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę właściciela na rozbiórkę istniejących obiektów. Zdaniem tego organu, załączony do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia

i sprawdzenia i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie narusza uchwały Nr XLVIII/1305/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. poz. 7; ze zm.; dalej: MPZP).

W uzasadnieniu tej decyzji, organ ustosunkował się również do uwag stron postępowania.

2.4. W odwołaniu od tej decyzji, T. G. (dalej: skarżąca) wniosła o jej uchylenie i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji naruszała art. 7 k.p.a., art. 30b oraz art. 33 p.b., jak również art. 34 p.b. Wskazano, że projekt narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: r.w.t.).

2.5. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2022 r. nr 992/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. Niemniej jednak na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że dokumentacja projektowa zawierała braki więc celowym było skorzystanie z tożsamej kompetencji i dlatego Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez wykazanie zgodności projektu budowlanego z § 23 pkt 3 lit. "c" MPZP oraz z § 23 ust. 1 pkt. 7 MPZP poprzez wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna została wydzielona jako działka budowlana przed wejściem w życie ww. MPZP. Inwestorzy ustosunkowali się do tego wezwania.

2.5.2. Następnie Wojewoda stwierdził, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączyli wymagane prawem dokumenty, spełniając wymogi art. 35 p.b., tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestorzy ponad to przedłożyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące działkę nr [...]. W ocenie Wojewody, inwestorzy doprowadzili projekt budowlany do zgodności z § 23 pkt 3 lit. "c" oraz z § 23 ust. 1 pkt 7 MPZP, albowiem w projekcie przewidziano dwa miejsca postojowe w garażu wbudowanym w bryłę budynku, a działka inwestycyjna powstała

w wyniku podziału sprzed wejścia w życie MPZP.

2.5.3. W ocenie organu odwoławczego, projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, prawidłowo sporządzoną analizę nasłoneczniania oraz przesłaniania, która wykazała na zgodność z § 13 i 60 r.w.t. Projektowany budynek należy do I kategorii geotechnicznej w warunkach prostych, zatem zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 r. poz. 463, ze zm.) w sprawie nie wystąpiła konieczność przedłożenia badań podłoża gruntowego, projektu geotechnicznego oraz zatwierdzenia dokumentacji geotechnicznej w formie decyzji. Wojewoda zauważył przy tym, że na podstawie dokumentacji geotechnicznej ze stycznia 2020 r. ustalono, że grunty zalegające pod istniejącym obiektem charakteryzują się bardzo dobrymi parametrami geotechnicznymi.

2.5.4. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny w szczególności z § 12 r.w.t. Organ odwoławczy nie uwzględnił uwagi skarżącej dotyczącej nieprawidłowego określenia granic pomiędzy działkami nr [...] z obrębu [...], ponieważ odnosząc się do wskazanej w odwołaniu informacji, iż ustalenie granic jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, informacja ta nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Nie istniały zatem podstawy do kwestionowania prawdziwości złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podkreślił, że zatwierdzony projekt budowlany został przygotowany przez osoby posiadające prawidłowe przygotowanie zawodowe oraz jest kompletny – zawiera oświadczenie,

o którym mowa w art. 33 ust. 3d p.b., oraz aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawiera oświadczenia projektantów o jego sporządzeniu zgodnie

z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Końcowo przypomniano, że decyzja

o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, albowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem skoro inwestorzy spełnili w niniejszej sprawie wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego to – w ocenie Wojewody – Prezydent nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

3. T. G. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 30b oraz art. 33 p.b. polegające na usunięcia z akt sprawy części dokumentacji w oparciu o którą Wojewoda Mazowiecki 4 listopada 2021 r. wydal decyzję nr 872/OPON/2021 oraz zastąpienie jej nowym projektem budowlanym, co w istocie stanowi o nowym postępowaniu administracyjnym które powinno zostać wszczęte na nowo w oparciu o nowe wnioski wraz z załącznikami;

2) art. 34 p.b. poprzez wydanie decyzji w oparciu o projekt budowlany, który narusza

§ 5 pkt 3 lit. "a", § 23 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 6 MPZP, art. 30b, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oraz § 232 ust. 3 r.w.t.

4. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego na nieruchomości przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) w Dzielnicy P. w W.

6.1. Stosownie do art. 32 ust. 4 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 457, z późn. zm.), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

4) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

5) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 – w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane –

w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

6) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane –

w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

6.2. Jak stanowi art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zatem wyjaśnić, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja

o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy (por. wyrok NSA

z 21.04.2020 r., II OSK 2638/19, LEX nr 3036997).

7. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym kontrolowanego postępowania, orzekające w sprawie organy nie mogły odmówić inwestorom wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę spornej inwestycji.

7.1. Organy prawidłowo ustaliły, że inwestorzy złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) na cele budowlane. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego ani przed Sądem, żadna ze stron nie podważyła prawdziwości tego oświadczenia. Skarżąca wskazała w tym zakresie, że przed Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy toczy się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] od działki ew. nr [...], tj. działki objętej projektem budowlanym (sporządzono już protokół graniczny, jednak skarżąca nie wykazała, aby postępowanie to zostało ostatecznie zakończone). Niemniej jednak, ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z 10 września 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 440/00, NSA z 8 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 1156/01, NSA z 12 marca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1472/02, WSA

w Białymstoku z 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07, NSA z 24 stycznia

2012 r. sygn. akt II OSK 2102/10, WSA w Lublinie z 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 77/13, WSA w Kielcach z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 614/12, NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2554/10, NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11- Lex nr 1145642, WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 946/11, WSA

w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 767/12). W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może nastąpić rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia, bo organy architektoniczno-budowlane nie mają w tym zakresie kompetencji. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Należy dodać, że samo wszczęcie postępowania czy to administracyjnego czy przed sądem powszechnym, które może, choć nie musi doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, nie wystarczy – w ocenie Sądu – do podważenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebieg granicy może zmienić bowiem dopiero decyzja administracyjna albo orzeczenie sądu powszechnego. Ponadto, przy często występujących w praktyce sporach sąsiedzkich, wykładnia przeciwna mogłaby prowadzić do paraliżu procesów inwestycyjnych, bądź nawet trwałej rezygnacji przez inwestorów z realizacji inwestycji budowlanych. Z drugiej strony sąsiedzi nieruchomości, na których planowana jest realizacja obiektu budowlanego, nie są pozbawieni możliwości obrony swych interesów w sytuacji doprowadzenia do zmiany przebiegu granicy już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, a nawet po jej zrealizowaniu.

7.2. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie oceniły, że dokumentacja projektowa jest zgodna z przepisami uchwały Nr XLVIII/1305/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. poz. 7; ze zm.; dalej: MPZP). Sąd przypomina, że ustanowione w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. kryterium "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nie różniący się (zob. wyrok NSA z 26.02.2019 r., II OSK 604/17, LEX nr 2632073). Co więcej, unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości judykatury, że zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym jest podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13.02.2019 r., II OSK 734/17, LEX nr 2689941). Należy pamiętać, że sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle, tj. zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. W szczególności, niejednoznacznych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadziłaby do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje – lecz reguła, zgodnie z którą dozwolone jest wszystko to, czego prawo wyraźnie nie zakazuje.

7.2.1. Teren inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego MPZP ustala przeznaczenie – usługi, przy czym zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 MPZP, dla tego obszaru ustala się zachowanie i realizację zabudowy jako usługowej z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany. W dacie projektowania, nieruchomość inwestycyjna była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkiem garażowym

i budynkiem usługowym. § 23 ust. 2 pkt 4 MPZP dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prawem do przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że inwestorzy mogli uzyskać pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego, jak również na rozbiórkę budynku garażowego i usługowego. Żaden przepis MPZP nie zakazuje w sposób jednoznaczny rozbiórki tego typu budynków, w szczególności, jeśli ma to służyć realizacji wolności zabudowy wprost przewidzianej w § 23 ust. 2 pkt 4 MPZP. Wobec tego nie sposób przyznać skarżącej racji w zakresie zgłoszonego przez nią zarzutu naruszenia § 23 ust. 2 pkt 1 MPZP.

7.2.2. Sąd nie kwestionuje stanowiska skarżącej, że projektowana inwestycja będzie polegała m.in. na likwidacji części istniejącej substancji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – taki zakres robót budowlanych jest wprost wyrażony w projekcie budowlanym. Jak wynika z art. 3 pkt 7a p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, dlatego stosując wykładnię językową należy przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (zob. wyrok NSA z 15.10.2020 r., II OSK 1735/18, LEX nr 3094702). Z kolei nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. wyrok NSA z 10.03.2017 r., II OSK 1750/15, LEX nr 2273223). W ocenie Sądu, zakres prac budowlanych zaplanowany w projekcie budowlanym odpowiada – w adekwatnych zakresach – tym definicjom. W rezultacie tej inwestycji dojdzie do powiększenia obszaru zabudowanego – zasięgu dotychczasowej inwestycji (rozbudowa), dojdzie również do częściowego zwiększenia wysokości zabudowy (nadbudowa), a ponadto nastąpi zmiana parametrów użytkowych

i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (przebudowa). Wbrew stanowisku skarżącej, orzekające w sprawie organy "nie uchyliły się od oceny", czy projektowana inwestycja jest budową nowego obiektu, czy też "przebudową, nadbudową

i rozbudową". Przeciwnie, wydając zaskarżoną decyzję o analizowanej treści, przesądziły, że w sprawie nie mamy do czynienia z budową nowego obiektu, lecz

z przebudową, nadbudową i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano bowiem, że "w ramach przebudowy istniejącego budynku pozostawione zostaną ściany zewnętrzne budynku oraz nośna ściana wewnętrzna, a także fundamenty budynku". Sąd wskazuje, że żaden przepis Prawa budowlanego nie zakazuje realizacji inwestycji, która łączyłaby w sobie te trzy rodzaje prac budowlanych, a MPZP wprost takie prace na istniejących budynkach mieszkalnych dopuszcza. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły zgodność charakteru inwestycji jak i poszczególnych jej parametrów z adekwatnymi wzorcami kontroli z MPZP.

7.2.3. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie § 5 pkt 3 lit. "a" MPZP. Przepis ten ustala "ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy poprzez sytuowanie budynków zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy, przy czym:

– nowe budynki oraz budynki rozbudowywane należy lokalizować zgodnie

z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu podanymi w przepisach szczegółowych dla terenów,

– dopuszcza się zachowanie, przebudowę i nadbudowę istniejących budynków wykraczających poza wyznaczone linie zabudowy przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów,

– linie zabudowy nie odnoszą się do podziemnych części budynków, w tym parkingów podziemnych oraz innych budowli podziemnych, które nie wystają ponad poziom terenu, w szczególności garaży podziemnych, przejść i pasaży podziemnych,

– dopuszcza się lokalizację zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, zgodnie z przepisami odrębnymi".

Zdaniem Sądu, zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowywany budynek został zlokalizowany zgodnie

z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu A4.U. Przepis ten zresztą wprost dopuszcza przebudowę

i nadbudowę istniejących budynków wykraczających poza wyznaczone linie zabudowy przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów. Ponadto, przepis dopuszcza lokalizację zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, zgodnie z przepisami odrębnymi.

7.2.4. W skardze zarzucono również organom naruszenie § 23 ust. 2 pkt 6 MPZP, który dopuszcza realizację zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną w formie zabudowy pierzejowej. W ocenie Sądu, przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że dopuszczałby – jak chce tego skarżąca - przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków mieszkalnych które w dacie uchwalenia MPZP były położone bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, wyłącznie w formie zabudowy pierzejowej. Taka wykładnia tego przepisu w zasadzie wykluczałaby możliwość skorzystania przez inwestorów z prawa przewidzianego w § 23 ust. 2 pkt 4 MPZP, czyniąc go normą pustą w większości przypadków. W ocenie Sądu, skoro w dacie wejścia w życie tego planu miejscowego, budynek mieszkalny istniejący na działce inwestycyjnej był zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to inwestorzy mają prawo do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy tego budynku w taki sposób, że w rezultacie tych prac wciąż będzie on zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. MPZP nie nakazuje, aby

w ramach rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy budynków położonych przy granicy, doprowadzić do odsunięcia tego budynku od granicy ani nie wymusza inwestycji polegającej na tworzeniu w takiej sytuacji zabudowy pierzejowej. Dodatkowo Sąd zauważa, że zatwierdzony projekt w zasadzie nie przewiduje zwiększenia długości ściany spornego budynku położonej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Z kolei wysokość ściany przylegającej do granicy ulegnie zmniejszeniu do 4,21 m. Już w tym miejscu należy również podnieść, że ściana przylegająca do granicy działki sąsiedniej (od strony północno-zachodniej) oraz ściany do niej prostopadłe na długości 2 m zaprojektowano jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, wyniesione powyżej połaci dachu na wysokość 0,3 m

(s. 34 projektu). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego szczegółów charakterystyki tej ściany, należy podkreślić, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 p.b., o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Przepisy art. 35 p.b. nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant (por. wyrok NSA z 16.09.2016 r., II OSK 3103/14, LEX nr 2143540).

7.3. Zdaniem skarżącej, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia

§ 232 ust. 3 r.w.t. Przepis ten reguluje kwestie przedsionka przeciwpożarowego,

a uzasadnienie tego zarzutu skargi odnosi się do braku ekspertyzy mykologicznej. Dlatego też należało uznać, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej błędnie wskazał przepis r.w.t. i w istocie chodzi o zarzut naruszenia § 322 ust. 3 r.w.t. Przepis ten stanowi, że przed podjęciem przebudowy, rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania budynku, w przypadku stwierdzenia występowania zawilgocenia i oznak korozji biologicznej, należy wykonać ekspertyzę mykologiczną i na podstawie jej wyników - odpowiednie roboty zabezpieczające. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ekspertyza mykologiczna ma na celu ustalenie występowania w budynku biokorozji, to jest grzybów pleśniowych, domowych, owadów technicznych, szkodników drewna, glonów i może polegać, poza badaniem wilgotności, także na przeprowadzeniu badań laboratoryjnych występujących grzybów oraz na wskazaniu środków, za pomocą których należy usunąć stwierdzone zawilgocenie i korozję biologiczną. Wobec tego, do przywrócenia właściwego stanu technicznego budynku – usunięcia wilgoci i pleśni, niezbędne jest uprzednie ustalenie, za pomocą jakich środków winno to być wykonane (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 324/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem celem tej regulacji jest umożliwienie inwestorowi dokonania odpowiednich prac zabezpieczających na zawilgoconych lub skorodowanych biologicznie murach obiektu. W analizie stanu istniejącego w projekcie budowlanym wskazano, że brak powłok izolacyjnych jest główną przyczyną zawilgocenia ścian. Projekt przewiduje osuszenie zawilgoconych murów, wykonanie pionowych i poziomych powłok izolacyjnych, w szczególności wykonanie powłok izolacyjnych mineralnych

w strefach cokołowych, które mają być kontynuacją podziemnej bezszwowej izolacji bitumicznej. W związku z tym należało uznać, że brak wykonania ekspertyzy mykologicznej i przeprowadzenia – przed podjęciem inwestycji – odpowiednich robót zabezpieczających nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, że znaczna część ścian i stropów, w których występują zawilgocenia, będzie podlegała rozbiórce. Pozostałe ściany zostaną naprawione i uzupełnione, dojdzie również do przemurowania osłabionych elementów. Wobec tego projektant niewątpliwie nie zignorował kwestii istniejących zawilgoceń, lecz wziął je pod uwagę w celu wykonania w ramach projektowanej inwestycji takich prac, które zapewnią skuteczność § 322 ust. 1 i 2 r.w.t. Zgodnie z tymi przepisami, rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne zewnętrznych przegród budynku, warunki cieplno-wilgotnościowe, a także intensywność wymiany powietrza w pomieszczeniach, powinny uniemożliwiać powstanie zagrzybienia. Do budowy należy stosować materiały, wyroby i elementy budowlane odporne lub uodpornione na zagrzybienie i inne formy biodegradacji, odpowiednio do stopnia zagrożenia korozją biologiczną.

8. Strona skarżąca zarzuciła ponadto organom naruszenie art. 7 k.p.a., art. 30b oraz art. 33 p.b. polegające na usunięcia z akt sprawy części dokumentacji w oparciu

o którą Wojewoda Mazowiecki 4 listopada 2021 r. wydal decyzję nr 872/OPON/2021 oraz zastąpienie jej nowym projektem budowlanym, co w istocie stanowi o nowym postępowaniu administracyjnym które powinno zostać wszczęte na nowo w oparciu

o nowe wnioski wraz z załącznikami. Należy zatem wyjaśnić, że w świetle art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W ocenie Sądu, usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez organ w dokumentacji projektowej może polegać na naniesieniu stosownych poprawek na pierwotnie złożone egzemplarze tej dokumentacji albo na sporządzeniu nowych egzemplarzy tej dokumentacji – z uwzględnieniem wymaganych poprawek. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Prawo budowlane nie wymaga od organu administracji architektoniczno-budowlanej "porównania" 2 wersji dokumentacji projektowej, tj. pierwotnej i poprawionej, lecz wymaga, aby ostatecznie przedłożona przez inwestora dokumentacja spełniała wymagania jakie wyznaczył ustawodawca. To, że w części postępowań administracyjnych inwestorzy nanoszą poprawki (także odręcznie) na pierwotne egzemplarze projektów, nie oznacza, że istnieje obowiązek prawny działania w taki sposób. Kontynuując ten wątek, należy wyjaśnić, że organ nie miał również podstaw aby żądać od inwestorów ponownego składania oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ostatecznie przedłożony projekt budowlany nie obejmował prac na innej nieruchomości, niż wskazana

w złożonym wcześniej oświadczeniu. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło zatem również do naruszenia art. 30b ani art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.