Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 762/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] września 2004 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz L. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji nr [...] Komendanta Szkoły Policji w [...]. z dnia [...] września 2004 r. o opróżnieniu przez L. G. oraz członków jego rodziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podał, że L. G. pełnił służbę w organach Policji do dnia [...] listopada 1988 r. W okresie pełnienia służby, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1988 r. Zastępcy Komendanta Szkoły Milicji Obywatelskiej w [...], L. G. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., który obecnie pozostaje w dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w [...].

Prezes Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o. o. w S. z dnia [...] lipca 2004 r. powiadomił Komendanta Szkoły Policji w [...] o zadłużeniu przedmiotowego lokalu na kwotę [...] zł, które obciąża L. G., i który pomimo wielokrotnych wezwań, nie poczynił żadnych starań, aby je uregulować.

W związku z powyższym, Zastępca Komendanta Szkoły Policji w [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. poinformował L. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie spłaty zadłużenia a w przypadku nieuregulowania zadłużenia - o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu zajmowanego mieszkania; odrębnym pismem również z dnia [...] sierpnia 2004 r. wezwał L. G. do zapłaty należności w terminie miesięcznym od dnia otrzymania zawiadomienia, co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2004 r.

Prezes Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w S., pismem z dnia [...] września 2004 r. poinformował Komendanta Szkoły Policji w [...], iż L. G. nie dokonał żadnej spłaty tytułem ciążącego na nim zadłużenia.

W tej sytuacji Komendant Szkoły Policji w [...], decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] zobowiązał L. G. do opróżnienia, wraz ze wszystkimi współzamieszkującymi osobami, lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., twierdząc w uzasadnieniu, że art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz § 7 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), uprawniają organy mieszkaniowe do podjęcia takiej decyzji w przypadku, gdy na koncie zajmowanego przez policjanta lub inną osobę lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów podległych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, istnieje zaległość czynszowa w rozmiarze dorównującym co najmniej dwu pełnym okresom płatności.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania L. G., w którym zarzucił, że organy mieszkaniowe Policji nie są kompetentne w sprawie orzekania o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, który stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, a w związku z tym powyższa decyzja, jako niezgodna z prawem, powinna zostać uchylona - stwierdził, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został zawężony i wyczerpująco wymieniony w ustawie o Policji (funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214), której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Do mieszkań tych należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Jednocześnie, zarówno ustawa o Policji, jak też przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przewidują w określonych przypadkach możliwość orzekania o opróżnieniu takich lokali. Stosownie do postanowień § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w przypadku zwłoki z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego przez co najmniej dwa pełne okresy płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności, zasadne jest wydanie decyzji o jego opróżnieniu.

Zdaniem organu, ratio legis przepisów dających policjantom prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, stanowi zapewnienie każdemu funkcjonariuszowi należytych warunków mieszkaniowych na potrzeby i w ramach pełnionej służby, a po jej zakończeniu formę zabezpieczenia socjalnego. Niemniej, osoby, którym przydzielono takie mieszkania na podstawie decyzji administracyjnych, są ich najemcami. Wprawdzie jest to najem szczególnego rodzaju (organy Policji decyzjami administracyjnymi mają prawo wskazywać najemców, a prawa i obowiązki stron zostały w pewnym zakresie uregulowane odmiennie - przede wszystkim w odniesieniu do przesłanek wygaśnięcia najmu - i nie przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz przepisami resortowymi), to co do zasady, sama treść stosunku prawnego odpowiada w swych zrębach instytucji mającej rodowód w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania a najemca zobowiązany jest płacić czynsz. Zatem obowiązek jego zapłaty stanowi element konieczny i istotny każdej umowy najmu i w każdym przypadku nie wywiązanie się z niego stanowi podstawę żądania opróżnienia mieszkania.

Z ustaleń organu wynika, iż Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 11 października 2001 r. l.dz. III CZP orzekł, iż w sprawie o opróżnienie lokalu mieszkalnego

pozostającego w dyspozycji jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw

Wewnętrznych i Administracji, zajmowanego przez osobę nie legitymującą się

tytułem prawnym droga sądowa jest niedopuszczalna także wówczas, gdy osobie tej tytuł prawny nigdy nie przysługiwał. Zatem, w takich sprawach właściwe organy Policji uprawnione są do orzekania o opróżnieniu pozostających w ich dyspozycji lokali mieszkalnych, w formie decyzji administracyjnej. Takie też stanowisko, badając stan faktyczny niniejszej sprawy, przyjął Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. o odrzuceniu pozwu, wniesionego przez Gminę Miasto S.

Zdaniem organu, nieuzasadnione są argumenty L. G., iż organy Policji nie są uprawnione w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu, jak również, że przepisy ustawy o Policji oraz cytowanego wyżej rozporządzenia nie zawierają przepisów dających im takie kompetencje od strony materialnoprawnej.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki realizacji na gruncie procesowym postanowień ustanowionych w art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Dyspozycje powyższych przepisów znajdą zastosowanie w przypadku, gdy przedmiotem decyzji o opróżnieniu jest lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji organów Policji; wypełnione zostały również pozostałe warunki zastosowania przytoczonych wyżej norm. W szczególności rozmiar zadłużenia przekracza dwa pełne okresy płatności, a zainteresowany został odpowiednio wcześnie zawiadomiony o możliwości i zamiarze wydania stosownej decyzji, wraz z wezwaniem do dobrowolnego uregulowania zaległości, a pomimo tego nie poczynił żadnych starań prowadzących do jego spłaty, ani innych kroków, które mogłyby świadczyć o chęci ugodowego rozstrzygnięcia sprawy bez władczej ingerencji organów administracji publicznej.

Zdaniem organu, względy słuszności prowadzą do wniosku, iż L. G. powinien był się liczyć z możliwością opróżnienia zajmowanego obecnie lokalu mieszkalnego i powinien był poczynić starania zmierzające do spłaty zadłużenia lub przynajmniej przedstawić organowi I instancji przekonywujące dowody na obiektywną niemożność spełnienia ciążącego na nim obowiązku.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. G., zarzucając, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji oparte są na nieuprawnionej interpretacji przepisów prawnych, zakładającej uprawnienie do regulowania w trybie decyzji administracyjnej, wywodzącej się z przepisów szczególnych ustawy o Policji, pozbawienia najemcy lokalu komunalnego, w którym zamieszkuje wraz z najbliższymi członkami rodziny, prawa do jego użytkowania.

Skarżący podniósł, że decyzja zawiera podstawowe wady formalne a w uzasadnieniu posługuje się nieprawdziwymi informacjami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest nakazanie L. G. opróżnieniu przez niego oraz członków jego rodziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S.

Komendant Szkoły Policji w [...], decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] nakazał L. G. opróżnieniu wraz z członkami rodziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., a Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. G., od utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że skarżący L. G. w Szkole [...] Milicji Obywatelskiej w [...] pracował od [...] 1979 r. do [...] 1990 r., skąd po prawie 11 latach pracy i nie nabywając żadnych uprawnień emerytalno – rentowych, został zwolniony. Mieszkanie przy ul. [...] w S. L. G. otrzymał w wyniku zamiany, po opróżnieniu lokalu mieszkalnego będącego również w zasobach komunalnych.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd ma obowiązek przede wszystkim zbadać, czy decyzja została wydana przez właściwy organ, a dopiero po stwierdzeniu właściwości organu, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego.

Organ pierwszej instancji – Komendant Szkoły Policji w [...], wydając w dniu [...] września 2004 r. decyzję nakazującą L. G. opróżnienie zajmowanego lokalu mieszkalnego, jako podstawę prawną wskazał m.in. § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.), który brzmi następująco: "Decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają będący dysponentami lokali ... komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c) – w stosunku do podległych im policjantów, ...".

Poza sporem jest, że L. G. nie jest policjantem podległym Komendantowi Szkoły Policji w [...], ponieważ z dniem [...] lipca 1990 r., po prawie 11 latach pracy, został zwolniony z policji, nie nabywając żadnych uprawnień, co oznacza, że wskazany przez organ w podstawie decyzji § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. – nie mógł stanowić podstawy do wydania tej decyzji wobec L. G.

Sytuacja zwolnionego policjanta, który nie jest uprawniony do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji wynika z art. 98 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, policjant zwolniony ze służby zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego, a zatem ma tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego.

Istotną sprawą jest wskazanie miejsca położenia tak zajmowanego lokalu. Jeżeli lokal położony jest w obiekcie przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, to sprawa opróżnienia tego lokalu może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, którą w tej sytuacji wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w dyspozycji którego pozostaje to mieszkanie, stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

Jeżeli natomiast lokal nie jest położony w obiekcie przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, to przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. nie przewidują takiej możliwości.

Oznacza to, że w pozostałych sytuacjach organ policyjny nie może wydać decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu, a zatem zastosowanie mają przepisy ogólne.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej.

Rozpoznając sprawę organ powinien zwrócić uwagę na art. 98 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego, jak również na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.), który stanowi, że "Do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy [z dnia 21 czerwca 2001 r.] stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.", oraz na przepis przejściowy – art. 30 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym "Osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu."

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).