Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 909/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 13, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. c, pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 3, pkt 5, ust. 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 2, par. 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2023 r. znak: SKO.4150.296.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 4 lipca 2023 r., znak: GP.6730.56.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 września 2023 r. znak: SKO.4150.296.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 4 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy P. Sp. z o.o. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem z 28 kwietnia 2023 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], położonej w obr. P., gm. K., o powierzchni do 9990 m2 (0,9990 ha). Według ewidencji gruntów łączna powierzchnia działki wynosi 2,0228 ha.

Decyzją z 4 lipca 2023 r. Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji argumentując, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Sp. z o.o. wnosząc o jego uwzględnienie w trybie autokontroli ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy o ustaleniu warunków zabudowy bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zgodnie, z którą dotychczas w takich sprawach organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do decyzji;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że dołączony do wniosku dokument wydany przez P. S.A. nie gwarantuje dostaw energii dla planowanego przedsięwzięcia.

Powołaną na wstępie decyzją z 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w wypadku kumulatywnego spełnienia przez zamierzenie budowlane wskazanych w nim przesłanek. Planowana inwestycja należy do instalacji odnawialnego źródła energii, wobec czego nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, osią sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki geodezyjnej.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia organ drugiej instancji stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należało utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiały również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r., wynikał obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia odnosiły się do pojęcia "działki". Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie mogło zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie dopuszczało się w przypadku większych działek określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wskazywano również, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Według powyższego poglądu taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie mógł być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślano także, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, bądź w przypadku gdy część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowisko zostało wypracowane na tle stanu prawnego obowiązującego przed 3 stycznia 2022 r., a więc przed nowelizacją art. 61 u.p.z.p., dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu".

Nowelizacji uległy także przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w tym akcie prawnym ustawodawca odstąpił od posługiwania się pojęciem "działki budowlanej" na rzecz "terenu" i "frontu terenu".

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, uwzględniający opisane powyżej zmiany aktów prawnych i w konsekwencji dopuszczający możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli teren inwestycyjny można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sposób sformułowania tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

W sprawie bezspornym jest, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w załączniku graficznym do wniosku wskazał granice terenu objętego wnioskiem, rozróżniając je od granic działki objętej planowaną inwestycją. Jest to powierzchnia 9990 m2. O ile w świetle powyższych rozważań byłoby więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na części działki, to zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe jego precyzyjne określenie, a tym samym nie jest możliwe dokładne ustalenie, to co tak podkreśla inwestor - że jest to obszar 9990 m2, a więc nie wymagający decyzji środowiskowej. Wprawdzie, zasadnym jest oparcie się w tej kwestii na danych wskazanych przez inwestora, to nie może ujść uwadze, że mamy tutaj do czynienia z sytuacją, gdy cały teren działek wskazanych przez inwestora to ponad 2 ha, a określenie, że wydziela obszar 0,999 ha pod zabudowę oznacza, że jedynie 10 m2 dzieli inwestora od obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej i poddania się dodatkowej procedurze weryfikującej planowaną inwestycję zarówno pod kątem wpływu na środowisko jak i innego rodzaju odziaływań.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż analiza zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji orzeczeń prowadzi do wniosku, że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. Taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych. Bezspornie cała działka ma powierzchnię większą niż 2 ha. Sama zaś zabudowa oznaczona przez inwestora nie osiąga progu kwalifikującego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przykładowa farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW jest w stanie wyprodukować w ciągu roku około 950 - 1100 MWh energii. Przy czym, konkretna ilość uzysków warunkowana jest lokalizacją instalacji, jej konfiguracją i warunkami atmosferycznymi. Niebagatelne znaczenie dla produktywności modułów ma prawidłowy wybór działki, na której farma zostanie zbudowana. Przyjmuje się, że pod budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW potrzebny jest teren o powierzchni około 2 ha.

Definicja przedsięwzięcia, a także definicja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określona w art. 71 ust. 1 ustawy ooś odnosi się do przedsięwzięcia rozumianego w szerokim znaczeniu, tj. dotyczy zarówno zamierzeń lub innych ingerencji w środowisko będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko jak i takich, które nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skala planowanej inwestycji ze wskazaniem jedynie fragmentu działki 0,999 ha jest - zdaniem Kolegium - działaniem celowym, zmierzającym do uniknięcia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prowadzenie takiej inwestycji nie ograniczy się realnie tylko do wskazanego fragmentu działki, ale prace budowlane, związane z przekształceniem terenu bez wątpienia obejmą więcej niż 0,999 ha. Nawet, jeśli będą one tymczasowe, to nie da się ich wykluczyć. Zatem, ingerencja w środowisko - wbrew twierdzeniom inwestora - będzie obejmowała więcej niż 0,999 ha. Organ zwrócił w tym zakresie uwagę na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W związku z powyższym planowaną inwestycję należy - w ocenie Kolegium - zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Inwestor do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy odnosząc się w następnej kolejności do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stwierdził, że zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaopatrzenie planowanej inwestycji w energię elektryczną będzie się odbywać z sieci elektroenergetycznej poprzez projektowane przyłącze oraz z instalacji odnawialnego źródła energii elektrycznej. W ramach uzupełnienia wniosku, przy piśmie z 27 czerwca 2023 r. dołączono dokument wydany 12 czerwca 2023 r. przez P. S.A. pn. "oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej". Do odwołania inwestor dołączył ten sam dokument z 12 czerwca 2023 r., a także wniosek inwestora złożony do P., który dotyczy "zapewnienia dostaw energii elektrycznej do farmy fotowoltaicznej. Dotyczy potrzeb własnych instalacji fotowoltaicznej." Podczas rozmowy 4 września 2023 r. z inwestorem Kolegium uzyskało informację, że poza dokumentami przedłożonymi do odwołania w kwestii przyłączenia do sieci nie ma żadnych innych promes ani oświadczeń dystrybutora sieci.

Zdaniem organu I instancji, przedstawiony dokument nie gwarantuje dostaw energii dla planowanego obiektu, odnosi się do przyłączenia do sieci P. S.A. źródeł wytwórczych. Stanowisko to jest - w ocenie Kolegium - trafne. Pismo P. S.A. stanowi o mocach przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych w sieci, w sytuacji gdy inwestor wnosi o dostawy energii dla potrzeb własnych instalacji. Ponadto, z treści pisma nie wynika czy jest możliwość przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej. Z pisma w sumie nie wynika nic konkretnego poza tym, że P. S.A. stwierdza, że dostępne moce przyłączeniowe dla źródeł wytwórczych dla grupy J., do której miałoby nastąpić przedmiotowe przyłączenie, w perspektywie lat 2022-2028 przedstawiają się następująco: 2023 - 0 MW, 2024 - 0 MW, 2025 - 0 MW, 2026 - 0 MW, 2027 - 0 MW, 2028 - 0 MW. Przedsiębiorstwo energetyczne, wedle treści tego oświadczenia, nie deklaruje zatem, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu o mocy przyłączeniowej 40 kw. Wobec braku deklaracji co do mocy przyłączeniowej na potrzeby własne oraz zadeklarowanych zerowych mocy przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych zasadnym jest stwierdzenie o braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla planowanej inwestycji, w tym dla zaspokojenia zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej na potrzeby własne o mocy 40 kW. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co z mocy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Organ drugiej instancji nadmienił również, że znany jest mu także pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne. W tej sprawie jednak, wobec zadeklarowanego we wniosku dostępu do energii elektrycznej poprzez przyłącze do sieci, należy uznać, że niezbędne jest przedstawienie przez inwestora oświadczenie gestora sieci o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej. Przy czym, przedłożony dokument nie spełnia takich przesłanek. A niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 k.p.a., art. 7a k.p.a., poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z którą dotychczas w takich sprawach organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy;

- przepisów prawa materialnego:

• art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że dołączony do wniosku dokument wydany przez P. S.A. nie gwarantuje dostaw energii dla planowanego przedsięwzięcia,

• art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor powielił argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec sformułowanych wyżej zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], położonej w obr. P., gm. K., o powierzchni do 9990 m2 (0,9990 ha). Według organu pierwszej instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie dla terenu obejmującego całą działkę inwestycyjną, czyli w realiach kontrolowanej sprawy dla działki nr [...] o pow. 2,0228ha, nie zaś dla jej części o pow. do 0,9990 ha, jak wnosi o to inwestor. Nadto, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Inwestycja jest również niezgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ do wniosku nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Kolegium zanegowało co prawda pogląd Burmistrza K. o możliwości ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego całą działkę inwestycyjną i stwierdziło, że w obecnym stanie prawnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki. Podzieliło jednak pogląd organu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwie, ponieważ inwestor nie załączył do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Dodatkowo w sprawie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Przystępując do rozstrzygnięcia zakreślonych wyżej kwestii spornych w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust. 2).

Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (ust. 3).

Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (ust. 4).

Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (ust. 5a).

Aktualne brzmienie przywołanego wyżej unormowania jest konsekwencją nowelizacji art. 61 dokonanej na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Ustawodawca dodał wówczas w art. 61 po ust. 5 przytoczony wyżej ust. 5a. Z uzasadnienia do projektu ustawy (Lex IX.1534) wynika, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W związku z tym konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu. Nowelizacji, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) uległo również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Na mocy jego § 1 pkt 2 uchylono § 3 rozporządzenia, w którym odwołano się do pojęcia "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Zmieniono również § 4 ust. 1 rozporządzenia, nadając mu brzmienie, wedle którego "Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich." (§ 1 pkt 3). Użyte natomiast w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami "frontu terenu" (§ 1 pkt 5). Aktualnie więc ustawodawca rozróżnia pojęcia "teren" i "działka". Rezultatem wspomnianych zmian, jak trafnie stwierdziło w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium, negując tym samym przeciwne, a zarazem wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji, jest prawna możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarówno dla całej działki, jak również dla jej części, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, powtórzony w skardze w ślad za odwołaniem zarzut błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należało ocenić jako chybiony.

Podnieść następnie należy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy według art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinien zawierać: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej; określenie granic terenu objętego wnioskiem; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (...). Zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z powyższych unormowań wynika, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora. Nie może go zatem samodzielnie modyfikować, zmieniać, dokonywać jego nadinterpretacji i wyciągać wniosków, które z niego wprost nie wynikają, zwłaszcza gdy chodzi o określenie granic terenu inwestycji i jej powierzchni. Jeśli bowiem organ ma wątpliwości, co jest rzeczywistą intencją inwestora, winien wezwać go do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. W każdym jednak wypadku przedmiot swojego żądania, które determinuje przedmiot postępowania określa strona. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. W realiach sprawy niniejszej strona skarżąca w pkt 7.2.1. wniosku zadeklarowała, że powierzchnia terenu inwestycji w metrach kwadratowych wynosić będzie do 9990 m2. Precyzując parametry projektowanej inwestycji strona w pkt 7.6 wniosku wskazała powierzchnię zabudowy od 1000 m2 do 9400 m2, powierzchnię biologicznie czynną od 100m2 do 8500 m2, a powierzchnię podlegającą przekształceniu od 1500 m2 do 9900 m2. Wobec tego nieuprawnione, a co za tym idzie niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko Kolegium, jakoby teren inwestycji, objęty zamierzeniem inwestycyjnym był w rzeczywistości większy aniżeli sprecyzowała to strona skarżąca w treści wniosku, albowiem w przekonaniu organu prowadzenie spornej inwestycji nie ograniczy się realnie tylko do wskazanego fragmentu działki, a prace inwestycyjne związane z przekształceniem z pewnością obejmą więcej niż 0,999 ha. Nawet, jeśli będą one tymczasowe, nie da się ich wykluczyć. Zatem, ingerencja w środowisko - zdaniem Kolegium - będzie obejmowała więcej niż 0,999ha. Stanowisko organu odwoławczego w konfrontacji z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a konkretnie z deklarowanymi przez inwestora minimalnymi i maksymalnymi parametrami projektowanej inwestycji nie wytrzymuje krytyki, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę fakt, że w aktualnym stanie prawnym, czego zresztą organ nie kwestionuje, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego część działki ewidencyjnej, który to teren został jednoznacznie wyodrębniony na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wniosku. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Organ odwoławczy ferując nieuprawniony i niemający podstaw w materiale aktowym sprawy pogląd jakoby teren inwestycji był w rzeczywistości większy aniżeli sprecyzował to inwestor w treści wniosku (cała działka nr [...] ma powierzchnię 2,0228ha) podzielił co do zasady stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że Burmistrz K. swój pogląd w tej kwestii oparł na błędnym założeniu o możliwości ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla terenu całej działki ewidencyjnej, skorygowanym następnie w toku postępowania odwoławczego. Kolegium natomiast stwierdziło, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2019 r.") planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższym pogląd nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ według art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1094) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: pkt 1 - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; pkt 2 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. W rozpatrywanej sprawie, co wyraźnie umknęło uwadze organu drugiej instancji, przedmiotem planowanej inwestycji nie jest zabudowa mieszkaniowa, lecz budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], położonej w m. P., gm. K. o powierzchni do 0,9990 ha. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: lit. a - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, lit. b - 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Mając wobec tego na uwadze deklarowaną w treści wniosku inwestora powierzchnię zabudowy projektowanej inwestycji (od 1000m2 do 9400m2) wraz z powierzchnią podlegającą przekształceniu (od 1500m2 do 9900 m2), brak jest podstaw by kwalifikować sporną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak uczyniły to w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji. Wadliwe w związku z powyższym i nie mające oparcia w materiale aktowym sprawy niniejszej jest stanowisko organów orzekających jakoby decyzja była niegodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ponieważ inwestor nie legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zatem, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia również konkluzję o wadliwości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wyrażonego w ślad za organem pierwszej instancji o niewystarczającym dla zamierzenia budowlanego istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przez uzbrojenie terenu (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.) należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wedle którego przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy - co w przekonaniu Sądu - nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie swego rodzaju zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. powinna uwzględniać specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która jest zaledwie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji, lecz o możliwości jej powstania na określonym terenie, oczywiście po spełnieniu podstawowych warunków jej wykonania. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie ram urbanistycznych w jakich może być realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie zastępuje wymaganych w tym procesie zgód, zezwoleń czy innych decyzji poprzedzających uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. To na dalszym etapie inwestor będzie musiał zawrzeć stosowne umowy, uzyskać pozwolenia od podmiotów, które są dostawcami mediów. Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej został wypełniony przez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Zauważyć przy tym trzeba, że brak jest podstaw by uznać, że jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenia inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja musi być objęta tym samym postępowaniem co wnioskowane zamierzenie. Organ musi jedynie ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. określić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej, co należy rozumieć jako konieczność wskazania na jakich warunkach w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Realizacja obsługi w zakresie infrastruktury technicznej co wyraźnie należy zaakcentować, nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane. W praktyce realizacja sieci np. wodociągowej czy kanalizacyjnej, nawet prowadzona przez prywatnego inwestora do realizowanego przez niego zamierzenia budowlanego, ale mająca na celu rozbudowę sieci także do innych obszarów odbywa się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W realiach kontrolowanej sprawy inwestor w zakresie infrastruktury technicznej w pkt A.1.5 dostęp do energii elektrycznej zadeklarował projektowane przyłącze do sieci oraz instalację pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych. Uzyskanie warunków przyłączenia projektowanych instalacji fotowoltaicznych do sieci elektroenergetycznej będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy; obiekty kubaturowe będą zasilane poprzez instalację fotowoltaiczną. W odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia stosownego dokumentu wydanego przez zarządcę sieci elektroenergetycznej potwierdzającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego inwestor przedłożył do akt sprawy pismo P. S.A. Oddział Ł. z 12 czerwca 2023 r. zatytułowane "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowalnego do sieci dystrybucyjnej. W treści pisma gestor sieci wskazał, że zgodnie z "Informacją o dostępnych mocach przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych w sieci P. S.A. zaktualizowana za I kw. 2023 r." zamieszczoną na stronie internetowej P. S.A. dla grupy J., do której miałoby nastąpić przedmiotowe przyłączenie źródeł wytwórczych dostępne moce w perspektywie lat 2023-2028 przedstawiają się następująco: 2023 - 0 MW, 2024 - 0 MW, 2025 - 0 MW, 2026 - 0 MW, 2027 - 0 MW, 2028 - 0 MW. Mając na uwadze przytoczony wyżej fragment powyższego dokumentu organ drugiej instancji wyszedł z założenia, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co z mocy art. 61 ust. 1 skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W przekonaniu Kolegium pismo P. stanowi o mocach przyłączeniowych dla źródeł wytwórczych w sieci, w sytuacji gdy inwestor wnosi o dostawy energii dla potrzeb własnych instalacji. Z treści pisma nie wynika ponadto, czy jest możliwość przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej. Z zaprezentowanym wyżej poglądem organu nie sposób się w pełni zgodzić zwłaszcza gdy uwzględni się dalszą treść pisma P., do której organ drugiej instancji nie ustosunkował się w motywach zaskarżonej decyzji oraz przepisy ustawy Prawo energetyczne, będące przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Mianowicie, P. poinformowało, że przyłączenie będzie możliwe po wybudowaniu: odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN, linii zasilających średniego napięcia, linii zasilających niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. Gestor sieci stwierdził, że powołane wyżej okoliczności nie oznaczają definitywnego braku bądź istnienia możliwości wydania warunków przyłączenia. Szczegółowy zakres prac niezbędnych do przyłączenia obiektu do sieci zostanie określony w warunkach przyłączenia. Dopiero złożenie kompletnego wniosku o przyłączenie umożliwi dokonanie jego oceny oraz wydanie bądź odmowę wydania warunków przyłączenia. Niniejsze oświadczenie jest ważne przez okres 1 roku od daty wydania. Na zakończenie zarządca sieci stwierdził także, że wydanie niniejszego zapewnienia w żadnym wypadku nie oznacza, że istnieją możliwości przyłączenia źródła energii do sieci elektroenergetycznej P. S.A. Możliwość przyłączenia będzie mogła być rozpatrzona po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia wraz z wymaganymi załącznikami. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że w świetle wymogów zakreślonych treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., inwestor nie musi wykazać, że gestor sieci będzie odbierał wyprodukowaną przezeń energię elektryczną. Przesłanka "wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego" odnosi się tylko do dostawy odpowiednich mediów (usług) do planowanej inwestycji. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie zawiera warunku zapewnienia przez gestora sieci odbioru wyprodukowanej energii, zatem powoływanie się przez Kolegium na powyższą kwestię jest zupełnie bezpodstawne. Przeciwny wniosek w tym zakresie byłby zresztą nie do pogodzenia z dyspozycją art. 7 ust. 8d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1385) stanowiącego, że do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot dołącza w szczególności, w przypadku przyłączenia do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje, decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości określonej we wniosku. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 i ust. 11 wspomnianej wyżej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. W przypadku gdy przedsiębiorstwo energetyczne odmówi przyłączenia do sieci z powodu braku warunków ekonomicznych, o których mowa w ust. 1, może zawrzeć umowę o przyłączenie do sieci ustalając w tej umowie opłatę za przyłączenie w wysokości uzgodnionej z podmiotem ubiegającym się o przyłączenie do sieci. Przepisów ust. 8 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a nie stosuje się (art. 7 ust. 9). Budowę i rozbudowę odcinków sieci służących do przyłączenia instalacji należących do podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci może - w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem energetycznym - zapewnić podmiot ubiegający się o przyłączenie (art. 7 ust. 9a). Z powyższego wynika zatem, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. W przypadku zatem inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Skoro charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu. Z przywołanych przepisów wynika bowiem odwrotna od przyjętej przez organy obu instancji kolejność - jako pierwszą inwestor powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i dopiero posiadając ten dokument może ubiegać się o przyłączenie do sieci (por. wyroki WSA w Szczecinie z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 908/22, WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22). Zupełnie inną kwestią, pomijaną zresztą przez organy obu instancji, jest natomiast to, czy inwestor uzyska warunki przyłączenia dla obiektu do sieci dystrybucyjnej, które to warunki powinny następnie zostać załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne należą do tej grupy przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i należało je poddać dokładnej i wnikliwej analizie, czego ewidentnie na gruncie rozpatrywanej sprawy zabrakło.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, mając na względzie regulacje art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 zł stanowi równowartość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ uwzględni treść wniosku inwestora oraz obowiązujący w dacie orzekania stan prawny, z którego wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wyraźnie wyodrębnionego przez inwestora terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, pamiętając, że planowana inwestycja należy do instalacji odnawialnego źródła energii, wobec czego nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wnikliwie przeanalizuje przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6, ust. 3 i 5 u.p.z.p., a następnie wyda dla planowanej inwestycji rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.