Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 275/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 10, art. 90 par. 1, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 95, art. 96 ust. 3 i 4,  art. 97, art. 98 ust. 1, 3 i 4, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1954
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 art. 4 ust. 1
law: Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej (dyrektywa ramowa)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1381/19 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr DR.WIT.7114.1.2019.5 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty udziału dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1381/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty udziału dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") utrzymał w mocy swoje postanowienie z 28 lutego 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 7 sierpnia 2018 r. o przyznaniu dopłaty za rok 2008 do kosztów świadczonych przez O. S.A. usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

Zdaniem organu, skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu dopłaty, więc nie mogła skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Brak interesu organ uznał za oczywisty, wynikający z treści samego wniosku o wznowienie, dlatego też jego ustalenie nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem WSA, w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o udzieleniu dotacji nie było przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca mogłaby w konkretnym stanie prawnym i faktycznym domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków.

WSA nie podzielił stanowiska, że skarżąca, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, którym stała się "następczo" mogła uzyskać interes prawny w postępowaniu w sprawie dopłaty, w wyniku zakończenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 98 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z. 2018 r., poz. 1954 ze zm.; dalej "p.t."), skoro to ostatnie, ze swej istoty, miało charakter względny i następczy w stosunku do postępowania prowadzonego w sprawie dopłaty, na podstawie art. 96 p.t. Kwestia dotycząca ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym skarżącej, obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty za 2008 r., stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia Prezes UKE był zobowiązany niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty (art. 97 i art. 98 p.t.).

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczący naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez odmowę wznowienia postępowania na skutek przyjęcia, że kwestia oceny interesu prawnego miała także charakter formalny, a także art. 149 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego na skutek przyjęcia, że podstawę takiej odmowy stanowił przypadek oczywistego braku legitymacji procesowej.

W ocenie WSA, chybione były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 p.t., polegającego na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego, o które wnioskowała skarżąca, a także art. 144 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia przedstawienia i odniesienia się do zarzutów skarżącej. Zdaniem Sądu, w kontrolowanych postanowieniach organ w sposób wyczerpujący przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy oraz w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych twierdzeń skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

- nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ skarżąca Spółka została pozbawiona możności obrony swoich praw – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej):

art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie, przez Sąd pierwszej instancji, "skargi" skarżącej, a przeto zaniechanie rozpoznania i rozstrzygnięcia "sprawy",

art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd pierwszej instancji, do zarzutów skargi skarżącej o następującej treści:

"(...) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego polegającego na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego, o które wnioskował skarżący, przy precyzacji tego zarzutu skargi w zakresie zarzutów skarżącego, iż:

(...) odmowa wznowienia postępowania nie wynika ze >względów formalnych<, lecz wynika ze >względów merytorycznych<, a to z kwestii >legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania). < – co nie jest prawnie dopuszczalne w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 - § 4 k.p.a.)",

absurdalne czy niemożliwe do zaakceptowania jest to:

"(...) że w ocenie Prezesa UKE usprawiedliwiona prawnie pozostaje sytuacja, gdy podmioty obowiązane do pokrycia dopłaty 2008 nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, w którym ustalana jest ta dopłata. Tak więc w/w podmioty mają płacić (pokryć dopłatę), aczkolwiek nie mogą one wiedzieć za co konkretnie i dlaczego konkretnie mają zapłacić (pokryć kwotę dopłaty) – nie mogąc nawet wiedzieć w jaki sposób kwota, którą mają zapłacić Prezesowi UKE została ustalona",

• "(...) ani z art. 149 k.p.a., ani z innych przepisów k.p.a. nigdy nie wynikała i nie wynika (...) przesłanka >oczywistego braku legitymacji procesowej<"

• Prezes UKE odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (sygn. II GSK 1004/11) pominął bardzo istotne elementy oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu tego wyroku, które dowodziły błędności stanowiska wyrażonego w postanowieniu Prezesa UKE z 28 lutego 2019 r,

oraz

"(...) naruszenia przepisów art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 kpa. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw .z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia przedstawienia i odniesienia się do zarzutów skarżącego, iż:

"(...) odmowa wznowienia postępowanie nie wynika ze >względów formalnych<, lecz wynika ze >względów merytorycznych<, a to z kwestii > legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania). < – co nie jest prawnie dopuszczalne w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 - § 4 kpa)"

absurdalne czy niemożliwe do zaakceptowania jest to:

"(...) że w ocenie Prezesa UKE usprawiedliwiona prawnie pozostaje sytuacja, gdy podmioty obowiązane do pokrycia dopłaty 2008 nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, w którym ustalana jest ta dopłata. Tak więc w/w podmioty mają płacić (pokryć dopłatę), aczkolwiek nie mogą one wiedzieć za co konkretnie i dlaczego konkretnie mają zapłacić (pokryć kwotę dopłaty) - nie mogąc nawet wiedzieć w jaki sposób kwota, którą mają zapłacić Prezesowi UKE została ustalona."

"(...) ani z art. 149 k.p.a., ani z innych przepisów k.p.a. nigdy nie wynikała i nie wynika (...) przesłanka >oczywistego braku legitymacji procesowej<";

Prezes UKE odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (sygn. II GSK 1004/11) pominął bardzo istotne elementy oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu tego wyroku, które dowodziły błędności stanowiska wyrażonego w postanowieniu Prezesa UKE z 28 lutego 2019 r.

oraz

przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd pierwszej instancji, do zarzutów poczynionych i uzasadnionych w pkt 16 - pkt 18 oraz w pkt 74 - pkt 80 skargi skarżącej, które dotyczyły "modyfikacji argumentacji C.

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania – w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku – "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" – w zakresie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy skorzystaniu z uprawnień dyskrecjonalnych co do wyboru rodzaju trybu postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącej,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. i w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że legitymację w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć w taki sam sposób jak legitymację w postępowaniu sądowoadministracyjnym (legitymację skargową),

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez oddalenie skargi:

pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym pominięto przesłankę "obowiązku" skarżącej kasacyjnie, którego to "obowiązku" także dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. znak: DHRT.WIT.7114,1.2017.43,

pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym pominięto przesłankę "obowiązku" skarżącej kasacyjnie, którego to "obowiązku" także dotyczyło postępowanie zakończone tzw. decyzją USO 2018 (to jest decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. znak: DHRT.WIT.7114.1.2017.43) a nadto przyjmując, że "(...) ma ona interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 98 Pt i w tym postępowaniu będzie mogła dochodzić swoich praw" (...), chociaż takie postępowanie nie dotyczy wcale "praw", a także takie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją "(...) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 14 kwietnia 2017 r. nr DDRT-WUD-6060-8/11, DDRT.WUD.6060.4.2016.1370 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2008, ustalenia jednolitego wskaźnika tego udziału oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia części podmiotów zobowiązanych do pokrycia dopłat (...) oraz ostateczną decyzją "(...) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 11 czerwca 2018 r. znak DPK. WIA. 6060.109.2017.33 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty 2008 (...)";

pomimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. (znak: DHRT.WIT.7114.1.2017.43), mocą której organ ten przyznał przedsiębiorcy wyznaczonemu, tytułem dopłaty, kwotę 70 316 502 zł 87 gr, spowodowała zmiany w sferze prawnej (materialnoprawnej) "przedsiębiorców telekomunikacyjnych" – w tym skarżącej kasacyjnie – ponieważ decyzja ta spowodowała to, że między innymi skarżąca kasacyjnie stała się współdłużnikiem w zakresie kwoty 70 316 502 zł 87 gr, przy jednoczesnym pominięciu tego, że ww. zobowiązanie/obowiązek skarżącej kasacyjnie stanowił "obowiązek", którego "dotyczy postępowanie", a nie jej interes ekonomiczny (faktyczny),

w wyniku przyjęcia, "(...) że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku O. o dopłatę, skarżącą jako przedsiębiorca telekomunikacyjny jest/będzie zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty, przy czym na obecną chwilę sprawa samej dopłaty, jak[...] i bycia przez Skarżącą współdłużnikiem Prezesa UKE nie są prawomocne" – chociaż postępowanie z wniosku przedsiębiorcy wyznaczonego (O. S.A.) zostało zakończone ostateczną decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. znak: DHRT.WIT.7114.1.2017.43, którą przyznano temu przedsiębiorcy dopłatę w kwocie 70 316 502 zł 87 gr.,

pomimo stwierdzenia przez organ administracji publicznej w postanowieniu z 17 kwietnia 2019 r. znak: DR.WIT.7114.1.2019.5, że "(...) w niniejszym przypadku faktycznie to wydanie Decyzji USO 2018 doprowadziło do jednoznacznego określenia zobowiązań przedsiębiorców telekomunikacyjnych (...)" – a zatem i zobowiązania/obowiązku skarżącej kasacyjnie,

skutkiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że "Z przytoczonych przez C. przepisów Pt nie wynika wprost interes prawny, gdyż przepisy te dotyczą realizacji praw i obowiązków nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym jest O., a nie C." pomimo tego, że status strony skarżącej kasacyjnie był wyprowadzany z innej ustawowej przesłanki, to jest z tego, iż jej "(...) obowiązku dotyczy postępowanie (...)" (art. 28 k.p.a.) – przy jednoczesnym nietrafnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy art. 97 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 p.t. "(...) dotyczą realizacji praw i obowiązków nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym jest O. (...)",

skutkiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – bez wskazania w tym zakresie podstawy prawnej, że należy, czy też można, odmówić wznowienia postępowania powołując się na "(...) przypadek >(...) oczywistego braku legitymacji procesowej < (...)",

pomimo tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym pominięto ustawową przesłankę "obowiązku" skarżącej kasacyjnie, którego to "obowiązku" także dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. znak: DHRT.WIT.7114.1.2017.43,

• w następstwie przyjęcia, że brak zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. skutkuje brakiem statusu strony (brakiem "legitymacji") danego podmiotu – w rozumieniu tego przepisu,

art. 52 § 1 - § 3 p.p.s.a. (w pierwotnym brzmieniu tych przepisów) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez oddalenie skargi skutkiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że "Nieosteteczna jest decyzja Prezesa UKE z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr DHRT.WIT.7114.1.2017.43 w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2008 r. (...)" oraz. "Również decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 14 kwietnia 2017 r. nr DDRT-WUD-6060-8/11, DDRT.WUD.6060.4.2016.1370 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2008, ustalenia jednolitego wskaźnika tego udziału oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia części podmiotów zobowiązanych do pokrycia dopłat (...)" – chociaż obie te decyzje były i są ostateczne,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. i art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), zmienionej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. przez oddalenie skargi pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym pominięto przesłankę "obowiązku" skarżącej kasacyjnie, którego to "obowiązku" także dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. znak: DHRT.WIT.7114.1.2017.43;

- naruszenie przepisu prawa materialnego:

• art. 97 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 p.t. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te "(...) dotyczą realizacji praw i obowiązków nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym jest O.(...)"

W piśmie z 17 marca 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy zatem podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien także wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w kontekście zarzucanego naruszenia przepisów uprawdopodobnić możliwość odmiennego wyniku sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa UKE w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 7 sierpnia 2018 r. w sprawie przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez O. usług wchodzących w skład usługi powszechnej, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji publicznej nie dość, że prawidłowo zrekonstruował normatywną treść przepisu art. 149 § 3 k.p.a., to również bez naruszenia prawa ocenił, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy zaktualizowały się przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegającego – w opinii skarżącej kasacyjnie – na pozbawieniu jej możliwości obrony swych praw, co miało wynikać z rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i pozbawieniu tym samym jej prawa do udziału w rozprawie, co w konsekwencji miało prowadzić do nieważności postępowania.

Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przy dokonaniu oceny opisanej w skardze kasacyjnej sytuacji odnośnie do zaistnienia stanu pozbawienie strony możności obrony jej praw należy zbadać, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, czy uchybienie to miało wpływ na możność działania strony w postępowaniu, a następnie czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw. Jedynie kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek może prowadzić do uwzględnienia zarzutu nieważności postepowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06).

W punkcie wyjścia – w relacji do stanowiska skarżącej – podnieść trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu. Rozpatrzenie jawne sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oznacza możliwość zarówno osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne. Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest więc pewnym elementem rozpatrywania sprawy. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 45 Konstytucji RP nie wynika obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego (por. P. Sarnecki t. 11 do art. 45 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, T. II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016; wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19). W ramach badania granic prawa do publicznej rozprawy nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.

Zgodnie z art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Z kolei przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z przepisu art. 120 p.p.s.a. wynika, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

Ze względu na to, że strona skarżąca wystąpiła ze skargą na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu dopłaty, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że zaktualizowała się przesłanka zastosowania w sprawie przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Co więcej, jeżeli istniała faktyczna oraz prawna podstawa rozpoznania skargi strony przez Sąd pierwszej instancji w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, to o wadliwości zastosowania przywołanego przepisu prawa, w tym zwłaszcza o konsekwencjach jego zastosowania mających – zdaniem strony – wyrażać się w nieważności postępowania w związku z pozbawieniem strony możności obrony swych praw, nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że Sąd ten skorzystał z przyznanej mu ustawą p.p.s.a. kompetencji do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zwłaszcza, że treść oraz zakres korzystania z tej kompetencji został wyznaczony – a tym samym ograniczony – treścią art. 119 pkt 1 – 5 p.p.s.a., który stanowi przecież, że w sytuacjach nim określonych "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym".

Jeżeli więc przywołany przepis prawa pozostawia sądowi administracyjnemu "luz decyzyjny", to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznanie sprawy ze skargi strony w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, stanowiło naruszenie przywołanego przepisu prawa, które nie pozostawało bez wpływu na możność działania strony w postępowaniu zainicjowanym wniesioną skargą, w tym zwłaszcza poprzez pobawienie jej możności obrony swych praw.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Przepisy p.p.s.a. nie różnicują mocy prawnej stanowiska wyrażonego na piśmie i stanowiska wyrażonego przez stronę osobiście w toku rozprawy przed sądem pierwszej instancji. Czynny udział strony w postępowaniu sądowym nie może być zawężany do osobistego udziału w rozprawie. Prawo to jest o wiele szersze i polega m.in. na inicjowaniu postępowania przez wniesienie skargi, na możliwości wyrażania swojego stanowiska w sprawie w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno osobiście w toku rozprawy, jak i przez składanie pism procesowych, składanie wniosków, korzystanie z pomocy fachowego pełnomocnika procesowego i dokonywanie czynności procesowych za jego pośrednictwem, jak również zaskarżania orzeczeń sądowych.

Przenosząc te ogólne reguły na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA stwierdził, że w świetle przedstawionych przez skarżącą argumentów nie zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżąca nie była pozbawiona możliwości prezentowania swojego stanowiska w sprawie, a tym samym obrony swoich praw. Z akt sprawy wynika, że w pismach z 11 lipca i 12 lipca 2019 r. bez żadnych ograniczeń, czy zakłóceń wyrażała swoje stanowisko. Podkreślić trzeba, że w żadnym piśmie procesowym skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Wnosząc zaś skargę na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., strona powinna zdawać sobie sprawę, że istnieje podstawa prawna do tego, aby sprawa była rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wadliwość uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako występujący samodzielnie wzorzec kasacyjny – może być przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Wskazać również trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodać trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w pełni zrealizował nałożony tym przepisem obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Pamiętać należy, że z istoty sprawowanej kontroli sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, jak i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz kontroluje w tym zakresie legalność działania organu administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy oceniać zarówno wyczerpujący charakter argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, jak też jej merytoryczną poprawność (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Ze spójnych i jasnych wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził – podzielając stanowisko organu – że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w braniu udziału w postępowaniu w przedmiocie przyznania dopłaty, gdyż decyzja wydana w tej sprawie nie dotyczyła bezpośrednio jej praw i obowiązków. Stanowisko WSA jest więc w tym zakresie jasne, zaś okoliczność, że Sąd podzielił w nim ustalenia organu, opierając się na przedstawionej przez organ argumentacji, nie świadczyła o naruszeniu normy określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z zaniechaniem "przedstawienia i odniesienia się" w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutów skargi (autorka skargi kasacyjnej przytoczyła in extenso treść tych zarzutów, do których jej zdaniem nie odniósł się Sąd), a ponadto zarzucono Sądowi pierwszej instancji brak wskazania, jakimi racjami kierował się co do wyboru trybu rozpoznania skargi.

Wbrew tezie skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku "przedstawienia i odniesienia się" osobno do każdego z zarzutów skargi. Z treści normy określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a nie można wywieść wniosku, że sąd pierwszej instancji ma taki obowiązek. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je zaś oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W ocenie NSA, brak szczegółowego wyjaśnienia kwestii rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i na posiedzeniu niejawnym nie wpływa na możliwość przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia – wobec czego zarzut wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżąca w istocie polemizowała z merytoryczną zasadnością przejętego w tej sprawie poglądu Sądu i jego zgodnością z prawem, co wykraczało poza dopuszczalny zakres zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem procesowym, a zatem mógłby zostać uwzględniony, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego wyroku, jedynie wówczas, gdyby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że skarżąca nie zgadzała się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznaczało, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia.

Sąd nie miał również obowiązku szerszego uzasadnienia trybu rozpoznania sprawy, wystarczające jest w tym zakresie przytoczenie podstawy prawnej rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, co Sąd wykonał.

Gołosłowny, a przez to niezasługujący na uwzględnienie był też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19).

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, stąd też zarzut naruszenia powyższego przepisu był chybiony.

NSA uznał za pozbawiony podstaw zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wynika z jednolitego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi określone w ww. przepisie nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Wskazać też należy, że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ WSA nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniały. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikało też, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie sytuacji, w której nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że nie było jakichkolwiek podstaw, które mogłyby uzasadniać twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 art. 28 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. i w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zagadnienie prawne, do którego odnosił się powyższy zarzut, w analogicznym stanie faktycznym było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że postępowanie w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej toczyło się z wniosku przedsiębiorcy wyznaczonego, który w ramach tego postępowania dążył do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia (art. 95 i art. 96 p.t.). Decyzja wydana w tej sprawie nie dotyczyła bezpośrednio praw i obowiązków przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziałów w dopłacie (art. 97 i art. 98 p.t.). Stąd też nie było podstaw do przyjęcia, że powyższe podmioty posiadały interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 95 p.t. (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1003/19, postanowienie NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 704/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższy pogląd i uznaje, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej, gdyż nie posiadała interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu.

Rozważania dotyczące oceny powyższego zrzutu należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1751/13; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12).

Pojęcie interesu prawnego jest zatem kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Najważniejszymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość, konkretność i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związku tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia NSA z: 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OZ 1297/11; 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 304/08; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 280/08; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 970/10; zob. również: J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610).

Poza tym interes ten musi być naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, w której odebrane lub ograniczone zostało prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09; postanowienie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19). Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny (vide J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A).

Należy więc przypomnieć, że stosownie do treści art. 95 ust. 1 p.t., który stanowił podstawę prawną wydania ostatecznej decyzji o dopłacie, przedsiębiorcy wyznaczonemu przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług, do których świadczenia został wyznaczony w przypadku ich nierentowności.

Zgodnie z art. 96 ust. zdanie 1 p.t., przedsiębiorca wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym, zdaniem tego przedsiębiorcy, wystąpił koszt netto.

Prezes UKE, w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, weryfikuje koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty bądź odmawia jej przyznania (art. 96 ust. 3). Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 96 ust. 4).

Stosownie do art. 97 p.t. przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata do usługi powszechnej, przekroczył 4 miliony złotych, są obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty.

Natomiast w myśl art. 98 ust. 1 p.t. Prezes UKE, niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty, rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 98 ust. 3). Kwota dopłaty podlega administracyjnej egzekucji należności pieniężnych (art. 98 ust. 4).

Przytoczone wyżej przepisy jasno wskazują, że postępowanie w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej toczy się z wniosku przedsiębiorcy wyznaczonego i wynik tego postępowania skutkuje obowiązkiem wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Mamy zatem do czynienia z ciągiem działań administracyjnych w dwóch odrębnych sprawach, gdzie organ w każdej ze spraw wydaje oddzielne decyzje administracyjne w różnych przedmiotach. Niewątpliwym jest, że w przypadku wypełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 97 p.t. ma ona interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 98 p.t. i w tym postępowaniu będzie mogła dochodzić swoich praw. Jednak istnienie interesu prawnego w tej sprawie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie przyznania dopłaty. Skoro bowiem jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych decyzją z 7 sierpnia 2018 r. był przedsiębiorca wyznaczony, to był również jedynym podmiotem, który dążył do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia. Decyzja wydana w sprawie przyznania dopłaty nie będzie zatem bezpośrednio dotyczyć praw i obowiązków skarżącej spółki por. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1003/19, postanowienie NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 704/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone przez skarżącą okoliczności mogły świadczyć jedynie o istnieniu interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) w rozstrzygnięciu sprawy, który jednak nie może być utożsamiony z interesem prawnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłatę przez Prezesa UKE, skarżąca może być zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty. Jednakże, o czym już była mowa, kwestia dotycząca ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do dopłaty i określenia wysokości ich udziału w dopłacie będzie dopiero w przyszłości stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia Prezes UKE był zobowiązany niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty (art. 97 i 98 p.t.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że nie było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym istniały przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych mogących stanowić przeszkodę we wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie wskazuje się, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (por. m.in. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

Natomiast to, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym.

Niewątpliwie w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ, do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona skarżąca przed sądem pierwszej instancji jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09).

Pamiętać jednak należy, że zakres tego postępowania wyjaśniającego jest w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Ponadto, jak już wyżej zasygnalizowano, możliwość odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania wznowieniowego, wskazuje na to, że wniosek powinien określać stanowisko samego wnioskodawcy w zakresie spełniania przymiotu strony.

W świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej, uwzględniając przedstawioną tam argumentację, NSA stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oczywistego, niebudzącego wątpliwości poglądu co do braku interesu prawnego w braniu udziału w postępowaniu w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej jest prawidłowe. Oznacza to w konsekwencji, że nie były zasadne zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Zamierzonego przez skarżącą skutku, czyli uchylenia zaskarżonego wyroku nie może też odnieść zarzut sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzje Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r. i z 14 kwietnia 2017 r. nie są ostateczne w żadnej mierze nie wpływa na wynik sprawy.

W kolejnym 7 zarzucie kasacyjnym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. i art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności europejskiej ( dyrektywa ramowa ) zmienionej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z 25 listopada 2009 r. polegające na "pominięciu przesłanki "obowiązku" skarżącej spółki, którego to obowiązku dotyczyło także postępowanie zakończone decyzją Prezesa UKE z 7 sierpnia 2018 r."

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej przy wykładni pojęcia statusu strony w postępowaniu mającej za przedmiot ustalenie kwoty dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego należy wziąć pod uwagę – oprócz przepisów art. 28 k.pa. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. – także art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego, niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewnią, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, interpretacja interesu prawnego podmiotów uprawnionych do udziału w tym postępowaniu powinna być zatem szersza i uwzględniać nie tylko przedsiębiorcę wyznaczonego (wnioskodawcę w sprawach o ustalenie kwoty dopłaty), ale także przedsiębiorców, względem których możliwe jest oddziaływanie decyzji w sprawie ustalenia dopłaty, którego pozycja rynkowa na skutek tej decyzji może ulec zmianie. Wykluczenie takich przedsiębiorców telekomunikacyjnych z postępowania toczącego się w trybie art. 95 i 96 p.t. powoduje, że ci przedsiębiorcy nie mają żadnego wpływu na ustalenie kwoty dopłaty, którą to dopłatę mają później wspólnie zapłacić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, podniesionego przez skarżącą dopiero w skardze kasacyjnej, a więc już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, należy uznać, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Wyrok WSA nie narusza art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, gdyż brak jest uzasadnionych podstaw do wywiedzenia z tego przepisu prawa do udziału skarżącej w sprawie prowadzonej w trybie art. 95 p.t. W konsekwencji brak jest również podstaw do złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty dopłaty.

Art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej wprowadza ogólną zasadę odwoływania się od decyzji krajowych organów regulacyjnych i nie zawiera dyspozycji ani wskazówek interpretacyjnych dotyczących przyznawania bądź też nie danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przymiotu strony. Powyższy przepis dotyczy postępowania sądowego, nie zaś postępowania przed krajowym organem regulacyjnym Trzeba również zwrócić uwagę na to, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania wszystkim uczestnikom rynku, lecz jedynie tym, którzy mają konkretny związek z daną sprawą, gdyż sprawa ta "ich dotyczy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone przez NSA wyrażone w analogicznych sprawach o sygn. akt II GSK 3252/15, 18 II GSK 1641/18, II GSK 1132/18, II GSK 704/18, że kluczowe w sprawach o ustalenie kwoty dopłat jest określenie znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu "których dotyczy dana decyzja". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wziąwszy pod uwagę zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należy przyjąć, że dyrektywa pozostawia państwom członkowskim określenie sposobu ustalania tego związku decyzji z podmiotem, którego ona dotyczy. W polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej ten związek wyraża właśnie instytucja interesu prawnego (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3252/15).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych należało na wstępie przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. także jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. w obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia art. 97 i 98 ust. 1 i 3 p.t. "przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te (...) dotyczą realizacji praw i obowiązków nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym jest O.(...)". Zarzut ten w ogóle nie zawiera uzasadnienia, stąd też nie wiadomo, jaka jest argumentacja skarżącej kasacyjnie w zakresie wadliwej – w jej ocenie – wykładni ww. przepisów, jaka powinna być prawidłowa – według skarżącej kasacyjnie – wykładnia tych przepisów. Uniemożliwia to kontrolę instancyjną tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, 240 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.