Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1562/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2768/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody W. z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] w P. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2768/11 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr ew. [...] i [...] – obręb ewidencyjny P., wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów mogących występować w sprawie powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Organ uznał, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Z § 1 statutu wynika bowiem, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, budowanie oblicza europejskiej wspólnoty kulturowej w zakresie ochrony środowiska naturalnego, kreowanie wizerunku Polski w świecie, wspieranie rzeczowe i organizacyjne osób i jednostek organizacyjnych podejmujących działania mające na celu ochronę środowiska naturalnego, promowanie i upowszechnianie zachowań i postaw proekologicznych służących ochronie środowiska naturalnego.

Natomiast postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, obowiązującej w dacie złożenia wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] (w tym miejscu organ błędnie wskazał nazwę organizacji, ponieważ powinno być Stowarzyszenia [...]), wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Organ podkreślił, że w tej sprawie nie przeprowadzano ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucając organom, że traktowały przedsięwzięcie [...] w oderwaniu od skutków, jakie wywołuje ono już obecnie i bez powiązania tych skutków ze skutkami, z jakimi należy liczyć się po zrealizowaniu jego rozbudowy. A oczywistym jest, że rozbudowa przedsięwzięcia, spotęguje jego oddziaływanie na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Oceniając legitymację Stowarzyszenia w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż nie jest ono stroną w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. Skoro wnioskodawca – Stowarzyszenie – nie jest inwestorem, to aby być stroną postępowania musiałoby być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie 10 lutego 2011 r. zostało wezwane przez Wojewodę do złożenia dokumentów z których wynika tytuł prawny Stowarzyszenia do nieruchomości leżącej w sąsiedztwie nieruchomości oraz do wykazania interesu prawnego w sprawie. Stowarzyszenie nie wykazało się tytułem prawnym do żadnej nieruchomości leżącej w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skoro wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie, to jego prawo do udziału w postępowaniu może również wynikać z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, oczywiście w przypadku spełnienia kilku niezbędnych warunków. Powyższy przepis stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 44 ustawy środowiskowej.

Na mocy art. 44 w/w ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się.

Nie było sporne w niniejszej sprawie, że skarżąca jest organizacją ekologiczną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 8 lit. c ww. ustawy zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa wymaga postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym należało odpowiedzieć na pytanie, czy postępowanie zakończone decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, badaną w trybie nieważnościowym, winno być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ustawodawca określił - w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji - obligatoryjny bądź fakultatywny obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. W pierwszym przypadku obowiązek ten wynika z mocy prawa, gdyż dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W drugim ujęte zostały przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Zamknięty katalog rodzajów ww. przedsięwzięć wymieniało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, obowiązujące w dacie wydanie decyzji, której weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym domagała się skarżące Stowarzyszenie.

Sąd podkreślił, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane.

Z uwagi na powyższe regulacje prawne skarżące Stowarzyszenie legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Zatem organy obu instancji prawidłowo nie uznały Stowarzyszenia za stronę postępowania.

W momencie ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organy faktu, że rozbudowa przedsięwzięcia, spotęguje jego oddziaływanie na środowisko, Sąd stwierdził, że co do zasady każda inwestycja oddziałuje w mniejszym lub większym stopniu na środowisko. Jednakże prawo wiąże określone skutki i nakłada obowiązki tylko w stosunku do inwestycji (zawsze lub mogących potencjalnie) znacząco oddziałujących na środowisko. Jak trafnie zauważył to organ I instancji katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Jak to wskazano wyżej planowana inwestycja nie podlega przepisom tego rozporządzenia i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Natomiast Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji hali produkcyjnej z częścią socjalną oraz modernizacji węzła magazynowania surowców Przedsiębiorstwa [...] w miejscowości P., gmina S., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. Nie ulega wątpliwości, że charakter tej inwestycji oraz objętej decyzją, której nieważności domagało się Stowarzyszenie różnią się w sposób zasadniczy, przede wszystkim właśnie wpływem na środowisko, a ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla możliwości dopuszczenia do udziału organizacji społecznej o charakterze ekologicznym.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy organ przeprowadził postępowanie administracyjne Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy przepis został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18) zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r., a jego ratio legis było usprawnienie funkcjonowania organów administracji publicznej w celu unikania prowadzenia długotrwałych i nieuzasadnionych postępowań administracyjnych w przypadku, gdy z wnioskiem występuje podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ zatem każdorazowo powinien dokonać analizy czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego w skardze, prowadziłoby do konkluzji, iż organ w każdym przypadku zobowiązany byłby do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz jego umorzenia. Takie stanowisko oznaczałoby z kolei zaprzeczenie celu ustanowienia art. 61a k.p.a. i w praktyce jego niestosowanie. Użycie przez organ sformułowania "po przeprowadzeniu postępowania" nie oznacza wcale, że takie postępowanie zostało przeprowadzone skoro organ dokonał jedynie analizy legitymacji procesowej wnioskodawcy i nie przystąpił do merytorycznego rozstrzygania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji mającej stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym, poprzez dokonanie błędnej wykładni w fazie rekonstrukcyjnej i w konsekwencji tego - na pominięciu zastosowania tych przepisów. Powyższe naruszenie prawa pociągnęło za sobą dalsze naruszenia prawa, tj.:

2) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz

3) naruszenie przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię w fazie rekonstrukcyjnej i w konsekwencji tego pominięcie jego zastosowania, a w dalszej jeszcze konsekwencji

4) naruszenie przepisu art. 31 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na powiązaniu tego przepisu przez Sąd I instancji z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast zastosowania tego przepisu w powiązaniu z art. 28 ust. 4 Prawa budowanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie, a nadto o orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy, a następnie Sąd I instancji, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czego konsekwencją było uznanie, że Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na wstępie wskazać należy, że zasady udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostały określone w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania art. 31 k.p.a., który na zasadach ogólnych określa możliwość udziału organizacji społecznej w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby. Zatem co do zasady nie został przewidziany udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek w tym zakresie wynika z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym wypadku zastosowanie ma art. 44 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z powyższego wynika, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Skoro w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 598/06), to zasada ta również odnosi się do regulacji art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie organy, a następnie Sąd I instancji, uznały, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, wskazując, że budowa portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowa budynku magazynowego na działce nr ew. [...] i [...] – obręb ewidencyjny P. nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem nie jest to przedsięwzięcie wymagające udziału społeczeństwa.

Z taką oceną charakteru planowanej inwestycji nie można się zgodzić. Organy obu instancji, a za nimi także Sąd I instancji, pominęły istotną okoliczność, mianowicie, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje budowę obiektów budowlanych wchodzących w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa produkującego papę. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie podnosi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, brak było podstaw, aby traktować budowę tych obiektów na terenie zakładu firmy [...] Sp. z o.o. jako odrębne w stosunku do już funkcjonującego zakładu przedsięwzięcie. Traktowanie każdorazowo jednostkowo poszczególnych przedsięwzięć podejmowanych przez inwestora w ramach tego samego zakładu umożliwiałoby obchodzenie przepisów o ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko i udziale społeczeństwa w tych postępowaniach. Oceniając interes prawny skarżącego Stowarzyszenia organ nie może pominąć kwestii istnienia zakładu. Kolejne obiekty budowlane stanowią jego rozbudowę, wobec czego ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna uwzględniać fakt istnienia funkcjonującego zakładu z jednoczesnym ustaleniem, czy w stosunku do tego przedsięwzięcia (zakładu, obiektu) sporządzana była kiedykolwiek ocena oddziaływania na środowisko, jeżeli tak, to do jakich wniosków i rozstrzygnięć doprowadziła. Brak tego typu ustaleń nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska, prowadzącego do oceny, że skoro obiekt budowlany objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w §§ 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., to uzyskanie decyzji środowiskowej nie było wymagane, co z kolei przemawia za brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego. Nie można bowiem pominąć regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. dotyczącego przedsięwzięć realizowanych na terenie już istniejącego zakładu lub obiektu, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to ma zaś bezpośredni związek z określeniem czy sprawa pozwolenia na budowę wymagała udziału społeczeństwa. Wobec tego organ oceniając kwestię przysługiwania skarżącemu Stowarzyszeniu przymiotu strony postępowania winien ocenę oddziaływania obiektu wyprowadzić w powiązaniu z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu. Tylko wówczas można ocenić, czy oddziaływanie nowej inwestycji wiąże się z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu, bądź ma na nie wpływ i czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że jeżeli odmowa wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a k.p.a., stanowi akt formalny, a nie merytoryczny, zaś na etapie formalnym nie jest możliwe dokonanie istotnych ustaleń i przeprowadzenie ich oceny, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 193 p.p.s.a.