Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1777/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 768/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. nr KOC/2896/Ru/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 768/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 marca 2019 r. nr KOC/2896/Ru/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Wojewody Mazowieckiego kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydent [...] (dalej: Prezydent) z 13 marca 2013 r. nr ZK/AW/2013/8 zobowiązano Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) do zapłaty kwoty 4148 złotych z tytułu kosztów przechowywania od 3 stycznia 2010 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]" Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego 2 lipca 2009 r. w [...]. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

W maju 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) wpłynął wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta.

Wojewoda we wniosku podał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.; dalej: "ustawa"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym.

Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2019 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Kolegium, jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet, jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest, bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Kolegium oceniło, iż stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody, jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że ostatnie z powołanych przez Wojewodę wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków NSA, o których mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniósł Wojewoda.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 768/19 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ, rozstrzygając w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, związany był tym wnioskiem w zakresie trybu w nim wskazanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim podniesionymi. Tym samym ocena, jaką w sprawie dokonywał - nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez Skarżącego. O ile, więc oznacza to, że organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to, co postuluje strona, jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, iż nie może on pominąć pozostałych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych, która w ocenie organu uznana musi zostać za chybioną. Sąd I instancji wskazał, że badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych, jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu różne podstawy określone w ww. przepisie.

Dalej Sąd I instancji podał, że w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w kontekście badanej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenił je, jako prawidłowe i wyczerpujące. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Jednocześnie, w ocenie Sądu I Instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ rozważył ocenę kontrolowanej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zasadzie tylko z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zbadał natomiast kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Kolegium, pomimo przywołania w kilku miejscach uzasadnienia ogólnych zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoncentrowała się wyłącznie na przesłance podanej przez Wojewodę (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organ nie odniósł się, do pozostałych kwalifikowanych wadliwości, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe, bowiem nie zbadano decyzji kompleksowo, tj. pod względem wszystkich wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., w konsekwencji zaś, co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny, stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą jej wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Końcowo Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając ponownie sprawę dokona szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Omówi to w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi normy art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Sąd I instancji, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku Skarżącego, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez Sąd I instancji braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Kolegium, podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w sprawie, co ustaliło i wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Kolegium nie rozważyło wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium zbadało w sprawie wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

b) błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji Kolegium jest zbyt lakoniczne, podczas gdy Kolegium rozważyło wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. i w sposób wystarczający opisało je w decyzji, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

c) błędne uznanie przez Sąd I instancji, ze organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia rzekomo naruszonych przepisów prawa przez Kolegium, w tym m.in. niewskazania przez Sąd I instancji na czym polegać by miało naruszenie art. 7 k.p.a. lub art. 158 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przypomnieć należy, że Wojewoda – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 13 marca 2013 r. nr ZK/AW/2013/8, którą zobowiązano Skarb Państwa - Wojewodę do zapłaty kwoty 4148 złotych z tytułu kosztów przechowywania od 3 stycznia 2010 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]" Sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego 2 lipca 2009 r. w [...]. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Decyzja, o których mowa została wydana w oparciu o art. 2 i 3 ust. ww. ustawy.

Kolegium, decyzją z 13 marca 2019 r., odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazało, że nie można, jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu nawet, jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Ze stanowiskiem Kolegium, w kontekście badanej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodził się Sąd I instancji. Ocenił je, jako prawidłowe i wyczerpujące. Pomimo tego, zaskarżona decyzja Kolegium została uchylona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru naruszył art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W ocenie Sąd I instancji, organ nadzoru nie zbadał kontrolowanej decyzji z 13 marca 2013 r. właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru skoncentrował się wyłącznie na przesłance wskazanej przez Wojewodę (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i nie odniósł się do pozostałych kwalifikowanych wadliwości, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi uchybienie procesowe.

Zarzuty skargi kasacyjnie są usprawiedliwione.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie zważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka, jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy, co do meritum, nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Należy zauważyć, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. ustanawia sankcję nieważności decyzji, która dotknięta jest ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2013 r. wyd. 11, s. 334). Nie ulega przy tym wątpliwości, że konkretna decyzja administracyjna może być obarczona więcej niż jedną wadą, skutkującą finalnie stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Rolą zaś organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Kolegium upatruje naruszenia przepisów prawa przez Sąd I instancji w tym, że Sąd ten niezasadnie uznał, że organ nie zbadał kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, bowiem lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu.

W ocenie Kolegium powyższe zdanie jest wystarczające dla uznania, że organ badał wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące kasacyjnie Kolegium ma rację, a Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390-07, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Innymi słowy, wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej - wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny analizując zaskarżoną decyzję doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, treść zaskarżonej decyzji Kolegium z 13 marca 2019 r., wskazuje na zbadanie przez Kolegium wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którą powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W końcowej części decyzji wyraźnie zaznaczono bowiem, że badając zaskarżoną decyzję w ramach nadzoru i oceniając ją - Kolegium nie stwierdziło także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można tym samym zgodzić się z Sądem I instancji, że powyższe stwierdzenie Kolegium jest lakoniczne i nie poddaje się weryfikacji sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie organu nadzoru jest wystarczające w realiach niniejszej sprawy do uznania, że organ zbadał wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Sposób rozumowania organu poddaje się kontroli i należycie przedstawia akt subsumcji. Zauważyć też należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji badając zaskarżoną decyzję dostrzegł wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., którą organ powinien rozważyć ponownie rozpatrując sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie organu nadzoru nie oznacza, że Kolegium nie badało wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a oznacza jedynie, że oczywistym było (czemu organ dał wyraz w zaskarżonej decyzji), że w sprawie nie wystąpiły też inne przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji i nie wymagało to szerszego omówienia. Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oprócz powyższego stwierdzenia na stronie 2 decyzji Kolegium przedstawiło wszystkie przesłanki, których wystąpienie stanowi podstawę do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego też względu nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że organ nadzoru ich nie analizował, biorąc pod uwagę również to, że końcowej treści decyzji Kolegium, jak już powyżej wskazano podało, że nie stwierdziło także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., a ocena organu w zakresie badania przesłanek nieważności jest pełna.

Z tych względów uznać należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, z uwagi nie zbadanie kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wykazywane, zatem przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji, nie wskazują na naruszenie przepisów postępowania, które mogły doprowadzić do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny nie przyjął nadto, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli Sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, z 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, z 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji nieprzedstawienia pełnej wykładni podstawy prawnej orzeczenia, jak również niedostateczne wyjaśnienie motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do poznania motywów rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia jego stanowiska i argumentów. Sąd Wojewódzki wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c. p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).