Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1614/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 644 a - 64 e   i art 151 a par    1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138  par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2024 r. sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r., znak SKO.ZP/415/180/2023 w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego A. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia 1 marca 2023 r., znak: RPGN.6731.1.2022 nakazał M. T. i Ż. T. przywrócenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina B. do poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez:

1. usunięcie z terenu działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina B. odpadów w postaci:

a) ziemi i kamieni, rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod 17 05 04),

b)zmieszanego gruzu budowlanego, rodzaju zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 (kod 17 01 07)

- w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji;

2. przekazanie odpadów wymienionych w pkt 1 z terenu działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina B. podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami;

Czynności objęte ww. nakazem należy zakończyć w terminie do czterech miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. C. (właściciela działki nr [...]), w którym podniesiono, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z. zostało urządzone składowisko odpadów - pomimo, że tego rodzaju przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wniósł o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W trakcie postępowania ustalono, że na terenie wskazanych działek doszło do nawiezienia znacznych ilości ziemi zmieszanej z gruzem. Tym samym doszło do realizacji nasypu o znacznej objętości - kilka tysięcy metrów sześciennych.

M. T. i Ż. T. - właściciele działek nr [...], [...] i [...] w Z. wyjaśnili, że w styczniu 2022 r. M. T. zlecił M. S. przewiezienie kilkunastu wywrotek ziemi na jego działki, celem dokonania wyrównania i utwardzenia ich terenu, w ilości odpowiadającej wartości wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska tj. 0,2 Mg/m2. Jednakże wbrew poczynionym ustaleniom oraz bez wiedzy właścicieli działek wykonawca zlecenia bezprawnie nawoził na przedmiotowe działki ziemię wraz z kamieniami i elementami gruzu. Ponadto, również bez wiedzy poszkodowanego, M. S. dokonywał ciężkim sprzętem budowlanym prac na terenie działek, które doprowadziły do usypania góry ze zgromadzonych mas ziemnych. M. T. zawiadomił o możliwości popełnienia przestępstwa przez M. S. i w tym zakresie toczy się postępowanie w prokuraturze.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiocie wskazanych nawiezionych warstw ziemi prowadzone są sprawy wg własnych kompetencji przez:

- Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. pod sygnaturą [...] w sprawie legalności wykonania budowli ziemnej - nasypu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., gm. B.

- Referat Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy B. pod sygnaturą [...] w sprawie postępowania wyjaśniającego w związku ze zgłoszeniem dotyczącym nawożenia ziemi, iłu oraz gruzu na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości Z..

W trakcie postępowania pozyskano materiały zgromadzone w powołanych postępowaniach.

Przypomniano, że M. T. i Ż. T. wnosili o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz postępowania karnego, jednakże w obu przypadkach organ I instancji stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania.

Organ przywołał art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowych działek oraz ich sposób zagospodarowania według stanu przed pracami ziemnymi wykonanymi w 2023 r. i po ich wykonaniu stwierdzając, że bezsprzecznie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Żadne z przeznaczeń planistycznych dla tego terenu, tj. funkcja terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej o symbolu H2MU, terenu rolniczego o symbolu R nie stanowi uzasadnienia dla nawożenia terenu ww. działek ziemią obcą wobec gruntu rodzimego z betonem, gruzem budowlanym. Wobec faktu, że nie toczy się postępowanie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę dla funkcji podstawowej lub dopuszczalnej, nawieziona ziemia z gruzem budowlanym nie stanowi prac przygotowawczych związanych np. z budową budynku. Na terenach rolniczych zaś obowiązuje zakaz zabudowy. Nagromadzenie hałd ziemi organ zakwalifikował jako roboty, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania. W świetle art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach zanieczyszczoną glebę należy traktować jako odpad - zwłaszcza, że nie została wydobyta na działkach nr [...], [...], [...] i [...], a przywieziona z innych nieruchomości. W ocenie organu I instancji, zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości nastąpiła poprzez utworzenie nielegalnego wysypiska odpadów, które nie mieści się w żadnej funkcji planistycznej przyjętej dla tego obszaru. Jednocześnie organ uznał, że nieznaczny nasyp ziemi utworzony po stronie wschodniej działki nr [...], powstały po nawiezieniu mas ziemi na ww. działkach nie przyczynił się do jej zmiany zagospodarowania.

Do decyzji została załączony załącznik graficzny nr 1.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Ż. T. i M. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 października 2023 r., znak SKO.ZP/415/180/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO opisało dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji.

Kolegium zwróciło uwagę, że prawidłowym działaniem Wójta Gminy B. było pozyskanie dowodów zgromadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało uchylone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 06.10.2022 r.. znak: WOB.7722.164.2022.JKLI. Organ odwoławczy nakazał dokonanie kwalifikacji przedmiotu postępowania przez pryzmat systematyki określonej w ustawie Prawo budowlane. Raz bowiem organ potraktował je jako budowę budowli ziemnej - nasypu, a następnie jako roboty przygotowawcze związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który był przedmiotem wniosku rozpatrywanego przez Starostę W. lecz wniosek został wycofany, a budowa budynku nie została rozpoczęta.

Zdaniem Kolegium należy ustalić więc, jaki konkretnie jest zakres ww. postępowania przed organem nadzoru budowlanego i na jakim obecnie etapie się ono znajduje, a następnie odnieść go do żądania wnioskodawcy w tej sprawie.

Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca A. C. zgłosił urządzenie składowiska odpadów na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., co jest niezgodne z ich przeznaczeniem w planie miejscowym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "składowisko odpadów", jednak taką definicję ustawodawca zawarł w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587) wskazując, że przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. W ustawie o odpadach zostały też określone zasady prowadzenia gospodarki odpadami, w tym ich magazynowanie, składowania oraz podmioty odpowiedzialne za postępowanie z odpadami w sposób niezgodny z wymogami prawa. Ustawa ta wprowadza też w art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 pojęcie posiadacza odpadów, którym jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19). Z powyższego wynika, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, na której są składowane odpady jest bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów, o ile nie uda się ustalić faktycznego (rzeczywistego) posiadacza odpadów (ich wytwórcy). Obalenie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemania prawnego polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wynikający z domniemania. Władający powierzchnią ziemi może zatem zwolnić się z odpowiedzialności za odpady, wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że na ww. działki zostały nawiezione masy ziemi zmieszanej z gruzem budowlanym i stwierdził utworzenie nielegalnego wysypiska/składowiska odpadów, do usunięcie którego zobowiązał właścicieli przedmiotowych nieruchomości.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że w Urzędzie Gminy B. Referacie Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska prowadzone było postępowanie wyjaśniające w związku ze zgłoszeniem dotyczącym nawożenia ziemi, iłu oraz gruzu na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., znak: RGKOŚ.6236.2.2022, z którego część materiałów została włączona do akt przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo natomiast, jak zakończyło się to inne postępowanie oraz czy toczyło się postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i jakie ustalenia zostały poczynione w jego toku, tj. czy ziemia zgromadzona na dz. nr [...], [...], [...] i [...] stanowi odpad, czy jest on składowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz jaki podmiot został zobowiązany do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów jako ich posiadacz. Wyniki ww. postępowań mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy prowadzonej na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jako że ustalenie, że posiadaczem ww. odpadów zalegających na przedmiotowych działkach, zobowiązanym do ich usunięcia jest inny podmiot niż władający nieruchomością zdaje się wykluczać możliwość obciążenia odpowiedzialnością za tę samowolę urbanistyczną właściciela lub użytkownika wieczysty nieruchomości, który jest adresatem decyzji wydanej na podstawie powyższej normy.

Podobne znaczenie w sprawie może mieć wynik postępowania prowadzonego przed Prokuraturą Rejonową w Wieliczce pod znakiem: [...] z zawiadomienia M. T. o popełnieniu przez osobę, która nawiozła ww. odpady na przedmiotowe nieruchomości przestępstwa z art. 288 k.k. i art. 478 § 1 ustawy Prawo wodne. Ustalenie, że nawiezienie ww. odpadów na ww. nieruchomości stanowiło czyn zabroniony, za który ponosi odpowiedzialność jako sprawca inna osoba niż właściciel ma wpływ na sposób rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w ww. zakresie, ignorując toczące się postępowanie karne oraz pomijając to, czy toczyło się postępowanie dotyczące usunięcia ww. odpadów w trybie zasadniczo do tego przewidzianym, tj. w trybie ustawy o odpadach. W konsekwencji ww. zaniechań organ I instancji zakwalifikował nawiezioną substancję ziemną na ww. działki jako odpad, już z tego faktu wywodząc wniosek, że powstało nielegalne składowisko/ wysypisko odpadów. Tymczasem ustalenie istnienia składowiska odpadów i jego legalności bądź nielegalności wymaga zweryfikowania szeregu innych okoliczności określonych w ustawie o odpadach, czego organ nie uczynił. Słuszne okazały się więc zarzuty odwołania o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli przejść do prowadzenia ustaleń co do tego, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...]. Pamiętać przy tym należy, że oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W tej sprawie organ I instancji na podstawie zdjęć z 2011 i 2013 r., map topograficznych, kopii map zasadniczych stwierdził, że północna część terenu od strony drogi powiatowej opada w kierunku południowym, zgodnie z poziomicami widocznymi na mapach co ok. 1 m, zaś przy granicy z dz. nr [...] widoczna jest skarpa o wysokości ok. 2 m, teren działek jest niezagospodarowany i niezabudowany, porośnięty zielenią niską. Natomiast wizje terenowe i zdjęcia oraz wyjaśnienia stron dowodzą, że w związku z pracami ziemnymi na ww. działkach doszło do realizacji nasypu ziemnego składającego się z ziemi i gruzu budowlanego o znacznej objętości sięgającej kilku tysięcy m3; północna część dz. nr [...] i [...] została nawieziona do wysokości równej przyległej drodze powiatowej; w odległości ok. 7 m od północnej granicy działek widoczna jest skarpa o wysokości ok. 2 m, a kolejna część nasypu powoduje wyrównanie terenu na długości 45 m (brak widocznego nachylenia terenu), zakończonego niewielkim uskokiem o wysokości ok. 1 m; później różnica wysokości pomiędzy początkiem skarpy a jej końcem wynosi ok. 15 m. Organ ustalił, że ww. działki objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości S. i Z. w gminie B., przyjętego uchwałą Nr XXIII/335/04 Rady Gminy B. z dnia 20.08.2004 r. ze zmianami, zgodnie z którym dz. nr [...] ma funkcję terenów zabudowy mieszkaniowej i usług o symbolu H2MU, terenów rolniczych - R, terenów dróg publicznych - droga zbiorcza 1 KDZ i znajduje się w strefie Kpu, zaś dz. nr [...] i [...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług o symbolu H2MU, dróg publicznych - droga zbiorcza 1 KDZ i znajduje się w strefie Kpu, a dz. nr [...] - w terenach rolniczych - R. Jednocześnie organ ustalił, że nawieziona ziemia z gruzem nie stanowią prac przygotowawczych związanych np. z budową budynku.

Nie kwestionując powyższych ustaleń organu I instancji Kolegium zauważyło, że organ nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nawieziona warstwa ziemi stanowi przeszkodę w jej użytkowaniu jako terenu zabudowy mieszkaniowej i usług, terenu dróg czy też rolniczego - co słusznie podniesiono w odwołaniu. Fakt nawiezienia ww. mas ziemnych nie oznacza automatycznie brak możliwości zagospodarowania ww. działek zgodnie z ich funkcją w planie miejscowym - tym bardziej, że nie wykazał tego organ I instancji. Ratio legis przyznania organom Gminy prawa wydawania decyzji nakazowych w trybie art. 59 ust. 3 upzp to przeciwdziałanie samowoli urbanistycznej w celu zapewnienia harmonijnego ukształtowania przestrzeni. Organ w tej sprawie nie wykazał zaś, że do takiej samowoli doszło. Dodać należy, że w decyzji nie zostało nawet ustalone, w jakiej części ww. działki mają poszczególne przeznaczenia i jak nawiezienie ziemi z gruzem wpłynęło na sposób ich zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym.

Przedwczesne było więc ustalenie organu I instancji, że zaistniały podstawy do wydania decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zaś zarzut odwołujących naruszenia ww. przepisu okazał się być uzasadnionym.

Poza powyższym, gdyby organ ustalił, że spełnione zostały przesłanki z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to winien tak określić obowiązki adresatów decyzji, aby możliwym była ich realizacja. Tymczasem w badanej decyzji organ I instancji nakazał usunięcie z terenu działek nr [...], [...] i [...] odpadów w postaci określonej w pkt 1 decyzji wskazując, że mają być przywrócone pierwotne rzędne terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Kolegium stwierdza jednak, że załącznik graficzny do decyzji został sporządzony na mapie, która nie zawiera oznaczenia daty jej wykonania ani pochodzenia (brak metryki mapy) ani nie odzwierciedla położenia działek, których dotyczy decyzja. Z całą pewnością nie ma na niej ww. działek - widnieje natomiast dz. nr [...]. Tym samym załącznik ten jest nieprzydatny do celów, dla których został dołączony do decyzji. Wydając decyzję opartą o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ winien tak skonkretyzować rozstrzygnięcie, by możliwym było wykonanie przez adresatów decyzji ich obowiązków. Organ winien więc wskazać, jaką ilość odpadów mają usunąć Strony. Niewystarczającym jest bowiem poprzestanie na takim wskazaniu, jakie zawiera obecnie badana decyzja - przy jednoczesnych ww. brakach załącznika graficznego. Tak sformułowany nakaz w decyzji nie konkretyzuje bowiem ilości odpadów, a nadto zobowiązuje Strony do dowiązania poziomem ww. działek do rzędnych terenu wskazanych z bliżej nieokreślonej daty - a nie do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości, czyli przed dokonaną zmianą.

Nadto odnotowania wymaga, że w zakresie, w jakim wnioskodawca A. C. wskazał na zmianę sposobu zagospodarowania również dz. nr [...] poprzez nawiezienie ziemi skutkującej powstaniem nasypu - organ I instancji nie rozpoznał sprawy. Wprawdzie na str. 12 decyzji organ ustalił, że na ww. działce został utworzony nieznaczny nasyp w konsekwencji nawożenia mas ziemi na pozostałe działki, który w ocenie organu nie przyczynił się do zmiany sposobu zagospodarowania dz. nr [...] - to brak jest wyrzeczenia co do tej działki w sentencji decyzji. Zdaniem Kolegium nie zostało też wyjaśnione, dlaczego organ w odniesieniu do właścicieli tej działki, na której również znajduje się nasyp nie uznał za zasadne nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Odmienne traktowanie stron znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej dowodzi naruszenia przez organ zasady równości będącej składnikiem ogólniejszej zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Konkludując, analiza decyzji i przedstawionego w nim materiału dowodowego, na którym organ oparł rozstrzygnięcie musi prowadzić do stwierdzenia, że w przedmiotowym postępowaniu nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Braki w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym świadczą o tym, że owe zaniechania godzą w zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie należy także zauważyć, że organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., które polegało na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym braku ustalenia aktualnego stanu faktycznego.

Takie jak wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. Ze względu na zakres uchybień i konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w szerokim rozmiarze, od którego zależy wynik całej sprawy, zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznanie niniejszej sprawie w sposób merytoryczny na etapie obecnego postępowania odwoławczego (drugoinstancyjnego) i wydanie decyzji merytorycznej, stanowiłoby pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania i ograniczyłoby uprawnienie stron do merytorycznego rozpoznania sprawy w obu instancjach.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C., zarzucając jej naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - dalej zwana również: k.p.a.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej, a to w sytuacji w której w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak również nie można mówić aby konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnie wpływającym na sposób załatwienia sprawy, a tym samym za niedopuszczalnym należało uznać uchylenie decyzji wydanej przez organ 1 instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wbrew twierdzeniom SKO decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszała przepisów postępowania, a tym bardziej nie można mówić aby istniał zakres okoliczności pozostałych do wyjaśnienia mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżący podkreślił, że zakres postępowania został określony wprost wnioskiem skarżącego, który dotyczył zaistnienia zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych nieruchomości, a to poprzez nawiezienie na wskazane działki kilku tysięcy m3 nasypu składającego się z ziemi i gruzu budowlanego. Przedmiotowy materiał klasyfikowany jest według przepisów prawa jako odpad, stąd w ramach wniosku zostało wskazane że w rezultacie nawiezienia wskazanych warstw ziemi, składowanych od kilku miesięcy na przedmiotowych działkach doszło do zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek, a tego rodzaju zmiana interpretowana, jako składowisko odpadów stanowi bezsprzecznie zmianę zagospodarowania terenu podlegającą ocenie pod kątem zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadność podniesionych uwag wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie ww. regulacji ustawowej ukształtowało się następujące stanowisko przedstawicieli doktryny: "Z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 można wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2" (por. Alicja Plucińska - Filipowicz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Lex 2021).

Tym samym należy wskazać, że bezsprzecznie w sytuacji, w której istniały działki w postaci naturalnie ukształtowanego gruntu przeznaczone na realizację celów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na które następnie nawieziono celem składowania warstwy ziemi zmieszanej z gruzem budowlanym, stanowiące w rozumieniu przepisów prawa odpad, to tego rodzaju przypadek należy interpretować jako zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bądź przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku, gdyby takowa zmiana w postaci realizacji składowiska odpadów była niemożliwa do pogodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w tym wypadku należało wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, że wątpliwości budzi fakt, czy na tak zmienionym gruncie nie są możliwe zamierzenia polegające na wykorzystywaniu przedmiotowej działki na potrzeby realizacji terenów rolniczych, terenów dróg publicznych, czy obszaru zabudowy mieszkaniowo usługowej. Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić z uwagi na fakt, iż dla zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenie ma wyłącznie fakt, czy doszło do zmiany funkcjonalnego przeznaczenia terenu na co wskazują przedstawiciele piśmiennictwa: "Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu (zob. Alicja Plucińska Filipowicz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Lex 2021). Tym samym już stwierdzenie, że zmiana funkcjonalna nastąpiła jest wystarczająca do zastosowania podnoszonej regulacji ustawowej.

Uznanie za dopuszczalne oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w zakresie konieczności zbadania tego, czy na przedmiotowej działce istnieje możliwość realizacji zamierzeń budowlanych, czy prowadzenia działalności rolniczej prowadzi nie tylko do rozwodnienia wskazanego przepisu, ale również do potencjalnie niebezpiecznych skutków. Należy bowiem zaznaczyć, że zapewne intencją ustawodawcy nie było dopuszczenie do sytuacji, w której działka staje się faktycznie składowiskiem odpadów, a następnie ocena naruszenia przepisów prawa będzie uzależniona od rozważań, czy pod względem technologicznym możliwa jest zabudowa składowiska obiektami budowlanymi, a jeżeli tak to przyjęcie, ze do naruszenia przepisów nie doszło.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że organ II instancji w sposób nieuprawniony czyni rozważania w ramach zaskarżonej decyzji oparte na przepisach ustawy o odpadach, a odnoszące się do podmiotu obowiązanego do usunięcia opadów. Warto przypomnieć, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego prowadzone jest w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd należy zaznaczyć, że konsekwencje zaistnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami implikuje konieczność wydania decyzji o nakazaniu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Jednocześnie krąg podmiotów będących adresatami decyzji opartej na art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił wprost ustawodawca wskazując, iż są nimi wyłącznie właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt kto jest właścicielem nieruchomości, stąd odwoływanie się do posiadacza odpadów należy uznać za działanie całkowicie nieuprawnione.

Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że na gruncie ustawy o odpadach, jak wskazuje sam organ II instancji obowiązuje domniemanie, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczące odpadów winno zostać skierowane do właściciela gruntu, o ile nie zostanie obalone domniemanie ustawowe. Tym samym warto zaznaczyć, że nie jest rolą organu II instancji wyręczanie strony postępowania w zakresie umożliwienia, ułatwienia obalania domniemania w przypadku, gdy owa strona nie podjęła żadnych działań we wskazanym zakresie.

Ponadto nie sposób uznać za dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli w sprawie zaistniała nawet potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to należało przyjąć, że w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie art. 136 § 1 k.p.a. zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję".

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona decyzja narusza wskazany wyżej przepis i podlega uchyleniu.

Stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania nie budzi wątpliwości i nie jest sporny między stronami. Mianowicie doszło do nawiezienia na działki będące przedmiotem postępowania bardzo dużych ilości ziemi zmieszanej z gruzem budowlanym, wskutek czego powstał nasyp o objętości kilku tysięcy metrów sześciennych.

Nie jest również sporne przeznaczenie przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenów zabudowy mieszkaniowej i usług, dróg publicznych i terenów rolniczych.

Jednocześnie z wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie wynika, że zamiarem wnioskodawcy było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu tj. w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji uznał, że wskazane nawiezienie ziemi zmieszanej z gruzem stanowi taką właśnie zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji podkreślił, że żadne z postępowań administracyjnych ani karnych toczących się w odniesieniu do nawiezienia ziemi zmieszanej z gruzem nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast przyczyną uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy było przyjęcie swego rodzaju hierarchii toczących się postępowań administracyjnych i postępowania karnego. Kolegium przyjęło, że pierwszeństwo przed rozstrzygnięciem sprawy niniejszej winny mieć sprawy:

< toczące się przed organami nadzoru budowlanego w zakresie oceny legalności przedmiotowych robót

< prowadzone w trybie ustawy o odpadach

< postępowanie karne wobec osoby, która miała dokonać nielegalnego - tj. wbrew woli właściciela - nawiezienia ziemi.

Organ odwoławczy w sposób niewystarczający wyjaśnił, dlaczego postępowanie prowadzone w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałoby być rozstrzygane niejako w ostatniej kolejności, dopiero po zakończeniu innych postępowań administracyjnych. Całkowicie zaś niezrozumiałe jest powiązanie rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy z wynikami postępowania karnego.

Nie ulega wątpliwości, że to samo zachowanie czy też zmiana stanu faktycznego może mieścić się w zakresie kilku różnych trybów postępowania administracyjnego, może również podlegać ocenie z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności karnej, a także może podlegać ocenie na gruncie przepisów prawa cywilnego. I tak nawiezienie ziemi, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, może podlegać ocenie jako potencjalny czyn zabroniony, jako delikt cywilistyczny (M. T. i Ż. T. w trakcie postępowania informowali, że rozważają wystąpienie na drogę cywilną przeciwko osobie, która miała dokonać nawiezienia ziemi na ich działki wbrew ich woli), może być oceniana z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o odpadach oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że regulacje przewidziane w różnych ustawach mogą prowadzić do odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego. Inne bowiem przesłanki i inne sankcje przewidziane są w przepisach ustawy Prawo budowlane, inne w ustawie o odpadach, jeszcze inne w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten sam stan faktyczny na gruncie przepisów każdej z tych ustaw będzie oceniany pod innym kątem. W każdym trybie możliwe jest nałożenie pewnych obowiązków, niemniej jednak zarówno treść tych obowiązków, jak i ich adresat może być całkowicie odmienny.

Na tle takiego stanu faktycznego pojawia się pytanie, w jaki sposób rozwiązać problem konkurencyjności poszczególnych trybów postępowania.

Ustawodawca nie zawarł generalnych zasad co do ewentualnego pierwszeństwa różnych trybów postępowania. Jedyną wskazówkę w tym zakresie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym mowa jest o zawieszeniu postępowania z uwagi na konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia tzw. zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sytuacji przewidzianej tym przepisem ustawodawca przyznaje pierwszeństwo rozstrzygnięciu zagadnienia prejudycjalnego, co oznacza konieczność zawieszenia innego toczącego się postępowania i rozpoznania go w drugiej kolejności.

Wójt Gminy B. w decyzji zawarł wyjaśnienie dlaczego uważa, że ani postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, ani postępowanie przed prokuratorem nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uzasadnia zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do tych argumentów, natomiast przyjęło, że sama możliwość nałożenia odmiennych obowiązków na innego adresata w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o odpadach stanowi podstawę do swego rodzaju odroczenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko to jest niezrozumiałe - równie dobrze organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy o odpadach mógłby uznać, że niniejsze postępowanie powinno zostać rozstrzygnięte jako pierwsze. Niewątpliwie zakres okoliczności ustalanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest węższy – adresatem obowiązku jest właściciel nieruchomości albo jej użytkownik wieczysty, a przesłanką zastosowania tego przepisu wyłącznie zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy nie posłużył się pojęciem zagadnienia prejudycjalnego i nie wskazał na konieczność zawieszenia postępowania na mocy art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie w sposób ogólny stwierdził, że sama możliwość zwolnienia się z odpowiedzialności za usunięcie odpadów przez właściciela nieruchomości i nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na osobę, która faktycznie dokonała nawiezienia odpadów "zdaje się wykluczać możliwość obciążenia odpowiedzialnością za tę samowolę urbanistyczną właściciela lub użytkownika wieczysty nieruchomości, który jest adresatem decyzji wydanej na podstawie powyższej normy". Stanowiska tego jednak w sposób przekonujący nie uzasadnił.

SKO nie wyraziło wprost jednoznacznego stanowiska, czy ewentualne zakwalifikowanie nawiezienia ziemi jako robót budowlanych i ich ewentualna legalizacja wyłącza zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność powstrzymania się z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego nie wynika w sposób przekonujący z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wreszcie za zupełnie gołosłowne należy przyjąć zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Ustalenie, że nawiezienie ww. odpadów na ww. nieruchomości stanowiło czyn zabroniony, za który ponosi odpowiedzialność jako sprawca inna osoba niż właściciel ma wpływ na sposób rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie". Rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sprowadza się do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu albo odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, względnie możliwe jest umorzenie postępowania w pewnych przypadkach. Jaki wpływ miałoby mieć ustalenie odpowiedzialności karnej osoby trzeciej na możliwe rozstrzygnięcie – tego Kolegium również nie wyjaśniło.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd ma ograniczoną kognicję i nie jest władny do oceny całokształtu okoliczności sprawy, nie może (co do zasady) dokonywać wykładni przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak zawarte w zaskarżonej decyzji wskazania co do pierwszeństwa innych toczących się postępowań administracyjnych i karnego należy ocenić jako niewystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, powinno ocenić wpływ i powiązanie tych odrębnych trybów z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sama możliwość nałożenia odmiennych obowiązków na inny podmiot nie stanowi podstawy do przyjęcia, że kontrolowana obecnie sprawa ma być rozpoznawana jako ostatnia – a to właśnie zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Nie rozstrzygając kwestii pierwszeństwa jakiegokolwiek z omawianych powyżej trybów postępowania przed postępowaniem prowadzonym w sprawie niniejszej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność pogłębionej analizy tego problemu przez organ odwoławczy.

Dalej w zaskarżonej decyzji SKO twierdzi, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania - podczas gdy tego rodzaju ustalenia i wskazania znajdują się w uzasadnieniu decyzji Wójta. Organ I instancji w szczególności stwierdził, że żadne z przeznaczeń planistycznych dla tego terenu, tj. funkcja terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej o symbolu H2MU, terenu rolniczego o symbolu R nie stanowi uzasadnienia dla nawożenia terenu ww. działek ziemią obcą wobec gruntu rodzimego z betonem, gruzem budowlanym. Na przedmiotowych działkach nie toczą się postępowania związane z uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę dotyczące realizacji funkcji podstawowej i dopuszczalnej. Oznacza to, że nawieziona ziemia z gruzem budowlanym nie stanowi prac przygotowawczych związanych np. z budową budynku. Podobny osąd dotyczy również terenów rolniczych, dla których obowiązuje zakaz zabudowy oraz na przedmiotowym terenie nie toczą się aktualnie postępowania, które mogą być związane z lokalizacją przeznaczenia dopuszczalnego ujętego w § 16 ust. 2.

Wobec tych wywodów organu I instancji zarzucanie mu, że nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nawieziona warstwa ziemi stanowi przeszkodę w jej użytkowaniu jako terenu zabudowy mieszkaniowej i usług, terenu dróg czy też rolniczego – jest bezpodstawne.

Z kolei bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje wskazywany przez SKO brak ustaleń, które części przedmiotowych nieruchomości są w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę, a które mają przeznaczenie rolne. Organ I instancji przyjął, że nawiezienie ziemi jest sprzeczne z oboma tymi przeznaczeniami, zatem czynienie dokładniejszych ustaleń w tym zakresie było zbędne. Jeżeli zaś SKO jest innego zdania – mógł tego rodzaju ustalenia poczynić za pomocą uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Trzeba zaznaczyć, że organ I instancji jednoznacznie wskazał, że nawiezienie ziemi jest niezgodne z przeznaczeniem omawianych terenów w planie miejscowym. Dopiero w drugiej kolejności, dodatkowo przyjął, że nawiezione elementy stanowią odpady, w konsekwencji czego ustalił, że powstało nielegalne składowisko odpadów.

W tym zakresie Kolegium uznało, że "ustalenie istnienia składowiska odpadów i jego legalności bądź nielegalności wymaga zweryfikowania szeregu innych okoliczności określonych w ustawie o odpadach, czego organ nie uczynił". Jakie to konkretnie okoliczności – tego już organ odwoławczy nie wyjaśnił.

Kolejną okolicznością, która w ocenie Kolegium miała uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji był niewłaściwy załącznik graficznym. Organ I instancji już w samej sentencji decyzji wskazał, że usunięcie odpadów ma nastąpić w ten sposób, aby przywrócone zostały pierwotne rzędne terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji. Brak metryki mapy stanowiącej ten załącznik (daty czy pochodzenia) nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Powodem dołączenia załącznika graficznego było bowiem precyzyjne wskazanie jaka ilość ziemi z gruzem ma zostać usunięta, natomiast na załączonej mapie znajdują rzędne terenu, które pozwalają na ustalenie tej okoliczności. Natomiast prawdą jest, że działki wskazane w sentencji decyzji nie są uwidocznione na tej mapie. W ocenie Sądu jednak naniesienie aktualnych numerów działek na przedmiotową mapę stanowiło taki element, który mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, tym bardziej, że osoby zobowiązane do usunięcia nawiezionych mas ziemnych w odwołaniu nie kwestionowały ani prawidłowości załącznika do decyzji organu I instancji, ani ilości ziemi określonej na podstawie tego załącznika.

Wreszcie SKO zakwestionowało brak wyrzeczenia w sentencji decyzji organu I instancji co do działki nr [...], która niewątpliwie również była objęta wnioskiem oraz postępowaniem. Co jednak istotne – w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do tego terenu wskazując, że na tej działce został utworzony nieznaczny nasyp w konsekwencji nawożenia mas ziemi na pozostałe działki, który w ocenie organu nie przyczynił się do zmiany sposobu zagospodarowania dz. nr [...].

Niewątpliwie należało orzec w sentencji decyzji również o tej działce, skoro była ona objęta wnioskiem, niemniej jednak brak takiego wyrzeczenia nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Trzeba zwrócić uwagę, że w odniesieniu do tej działki organ I instancji ustalił odmienny stan faktyczny, który jego zdaniem nie uzasadniał nałożenia obowiązków na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem przeszkód, by w zakresie tej działki wydać odrębną decyzję.

Podkreślić przy tym należy, że niejasne są twierdzenia Kolegium co do merytorycznej oceny decyzji I instancji w zakresie tej działki: "nie zostało też wyjaśnione, dlaczego organ w odniesieniu do właścicieli tej działki, na której również znajduje się nasyp nie uznał za zasadne nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Odmienne traktowanie stron znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej dowodzi naruszenia przez organ zasady równości będącej składnikiem ogólniejszej zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.". Organ I instancji przedstawił jasne stanowisko dlaczego uznał, że nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania tej działki i wskazał na odmienny stan faktyczny i rozmiar nasypu. Kolegium mimo to uznało, że mamy do czynienia ze stronami znajdującymi się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, co również nie jest przekonujące.

Jak wynika z powyższego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dawało podstaw do przyjęcia, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zaznacza przy tym, że nie wyklucza możliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania wydania kolejnej decyzji o charakterze kasatoryjnym, jednakże rozstrzygnięcie organu II instancji wymagać będzie pogłębionej analizy prawnej, w szczególności w zakresie relacji pomiędzy sprawą niniejszą a innymi postępowaniami administracyjnymi toczącymi się w przedmiocie tego samego stanu faktycznego. Podobnie twierdzenia jakoby organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności muszą wskazywać, jakie konkretnie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Na obecnym etapie postępowania twierdzenia Kolegium jakoby Wójt nie wykazał niezgodności nawiezienia ziemi z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym nie były dostatecznie uzasadnione. W ocenie Sądu na przykład stwierdzenie, że nawiezienie ziemi z gruzem wyklucza możliwość rolniczego użytkowania terenu jest oczywiste i nie wymaga dalszej argumentacji. Podważenie takiego ustalenia natomiast wymagałoby szczegółowego i pogłębionego uzasadnienia.

W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na mocy art. 64b § 1 p.p.s.a. przepis ten stosuje się również do sprzeciwu od decyzji. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm). Dodatkowo Sąd uwzględnił kwotę 100 zł wniesioną przez skarżącego tytułem wpisu od zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu. Przyczyną odrzucenia był brak przesłania przez SKO w Krakowie koperty, w której sprzeciw wniesiono, w związku z czym w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2024 r. Sąd przyjął, że datą wniesienia sprzeciwu była data uwidoczniona na prezentacie SKO tj. 12 grudnia 2023 r. Jednakże wnosząc zażalenie na to postanowienie skarżący wykazał, że sprzeciw został nadany przesyłką poleconą w ustawowym terminie. Sąd na mocy art. 195 p.p.s.a. uwzględnił zażalenie we własnym zakresie, uznając zażalenie za oczywiście uzasadnione. Ponieważ jednak w sytuacji tzw. autokontroli brak jest podstaw prawnych do zwrotu wpisu od zażalenia, a wcześniejsze odrzucenie sprzeciwu wynikało z uchybienia organu polegającego na nieprzesłaniu koperty, w której sprzeciw wniesiono – Sąd zasądził również kwotę 100 zł tytułem wpisu od zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu.