Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 734/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/21 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 386/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

K.N. wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. zwrócił się do Regionalnego Centrum Kultury [...] o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej:

- skanów umów o dzieło, zlecenia lub innych umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Regionalnym Centrum Kultury [...] a kancelarią radcy prawnego [...], począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek,

- skanów rachunków wystawionych przez kancelarię radcy prawnego [...] na rzecz Regionalnego Centrum Kultury [...], począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek,

- skanów faktur wystawionych przez kancelarię radcy prawnego [...] na rzecz Regionalnego Centrum Kultury [...], począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek,

- skanów zamówień wystawionych przez kancelarię radcy prawnego [...] na rzecz Regionalnego Centrum Kultury [...], począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Dyrektor zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ żądane informacje wymagają przetworzenia informacji prostych przez dokonanie m.in. stosownej anonimizacji danych osobowych (danych personalnych osób/pracowników, wskazanych na dokumentach).

Wnioskodawca pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga skomplikowanych analiz i innych czasochłonnych czynności. Uzyskanie tej informacji nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Dyrektor Regionalnego Centrum Kultury [...], decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym skanów umów, rachunków, faktur i zamówień zawartych/wystawionych przez kancelarię radcy prawnego, we wskazanym we wniosku okresie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ponieważ radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów. Według organu, usługa świadczona przez kancelarię prawną wyłączona jest spod zakresu wydawania wiążących decyzji i nie ma charakteru władczego. Ujawnienie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę może naruszyć dobra osobiste świadczeniobiorcy, wynikające z art. 23 i art. 24 k.c. Z grona osób pełniących funkcje publiczne należy wykluczyć osoby, zajmujące stanowiska usługowe i techniczne. Rolą radcy prawnego jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej (umowa o świadczenie usług – art. 734 k.c. w związku z art. 751 k.c.). Usługa ta polega na obowiązku radcy prawnego wykonywania stosownej analizy stanu prawnego (sprawdzaniu zgodności), a nie na podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć materialno – prawnych. Rolą radcy prawnego jest doradztwo prawne osobom, które podejmują rozstrzygnięcia administracyjne, a nie podejmowanie tych rozstrzygnięć – także rola ta ma charakter wyłącznie usługowy (doradczy). Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa – radca prawny taką osobą nie jest.

Nadto organ stwierdził też, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne, ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Informacje te wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy www. [...] w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), uznał, że skargę należało uwzględnić.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest sporne, że Dyrektor [...], jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p), jak również że żądana informacja, dotycząca usług prawnych świadczonych na rzecz Centrum, stanowi informację publiczną.

Natomiast odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie usług prawnych świadczonych na rzecz zobowiązanego organu począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, organ przede wszystkim uznał, że w rozpatrywanej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem organu, radca prawny nie jest bowiem osobą pełniącą funkcję publiczną.

Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się WSA we Wrocławiu podnosząc, że wedle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia do m.in. dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Przy czym orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym. Tak więc osoba sprawująca obsługę prawną Centrum niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych przypisanych do tej jednostki i nie zajmuje jedynie stanowiska usługowego. Zadania Centrum kultury generują czynności zaspokajające potrzeby lokalnej społeczności w zakresie potrzeb kulturalnych. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonywującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegających na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkujących i niejednokrotnie poprzedzających sam proces podejmowania decyzji, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej, stąd też dane na temat umów zawartych z taką osobą, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego stanowiska na problem ten należy spojrzeć także z nieco innej perspektywy, bazującej na samym pojęciu informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na kwestię ujawnienia danych pochodzących z zawartych umów dotyczących obsługi prawnej oraz rachunków, faktur i zamówień należało zatem spojrzeć nie tyle z punktu widzenia danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej, co z perspektywy środków publicznych wydatkowych z majątku komunalnego. Wówczas problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie będzie miał istotnego znaczenia przy udostępnieniu żądanych skanów umów, rachunków, faktur i zamówień, stanowiących informację publiczną.

Z powyższych względów nie jest uzasadnione stanowisko organu, że radca prawny pełni w Centrum jedynie funkcję usługową, skoro jego rolą jest świadczenie usług w postaci pomocy prawnej. Dane osobowe pracowników i innych osób niepełniących funkcji publicznych, widniejące na umowach, rachunkach, fakturach i zamówieniach podlegają anonimizacji. W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po zasłonięciu (zamazaniu) tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej.

Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej również z uwagi na cel uzyskania tej informacji przez skarżącego. Mianowicie organ uznał, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane do celów prywatnych i zawodowych, do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie internetowej wnioskodawcy. Organ powołał się na nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej z uwagi na pozbawienie członka rodziny wnioskodawcy stanowiska i związanych z nim dochodów. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do organu Gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierającymi łącznie około 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach (podobnie w roku 2020 r.). Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku. Należy jednak stwierdzić, że organ jedynie w sposób bardzo ogólny i nie wystarczający uzasadnił nadużycie przez wnioskodawcę prawa do uzyskania informacji publicznej. Przede wszystkim organ winien wskazać, ile wniosków skarżący złożył w ciągu danego roku czy też w dłuższej perspektywie czasowej do danego podmiotu, czyli do Centrum Kultury i ile pytań zawierały te wnioski. Organ winien wykazać dokładnie zakres nakładów, jakie musiał ponieść w celu udzielenia odpowiedzi na wnioski skarżącego, ich czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników, konkretną ilość koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogące zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniające wykonywanie przypisanych mu zadań. Odnośnie do złożonego wniosku organ winien wskazać choćby ilość zawartych przez organ w podanym przez stronę okresie umów dotyczących obsługi prawnej, ilość wystawionych faktur, rachunków i zamówień oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącego. Natomiast organ powyższym obowiązkom nie sprostał. Organ nie wykazał zatem konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, błędnie uznając radcę prawnego za osobę, która nie pełni funkcji publicznej i nie mającej związku z pełnieniem tej funkcji, naruszając art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ani też nie wykazał nadużycia przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

W dniu 7 lutego 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w związku z art. 751 k.c.) - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji Sądu pierwszej instancji co do wskazania, iż radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu (usługi pomocy prawnej), lecz pełni funkcje publiczne - w sytuacji gdy zadaniem radcy prawnego, zarówno ustawowym, jak i umownym, jest jedynie świadczenie stosownej usługi (a nie wykonywanie funkcji publicznych);

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji, w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach), przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Jako bezzasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.) poprzez ich niezastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a., formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet jednak, gdyby uznać, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to jedynie z tym zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Tymczasem podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował, ani też nie dokonywał wykładni art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.). Co istotne, przeprowadzona kontrola sądu administracyjnego dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która jest realizowana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany art. 2 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana, w żaden sposób nie odnosi się bezpośrednio do udostępniania informacji publicznej, czy też nie modyfikuje sposobu lub zakresu jej udostępniania w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy). Po pierwsze, zaskarżona decyzja z 20 kwietnia 2021 r. nie powołuje w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w jej uzasadnieniu organ, powołując się na ten przepis, odmówił udzielenia informacji ze względu "na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów". I w takim też zakresie, tj. do przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. W najmniejszym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie powoływał się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Również Sąd pierwszej instancji nie wykładał, ani nawet nie stosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Tym bardziej nie czynił tego w odniesieniu do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc nie sposób zarzucić WSA we Wrocławiu, że naruszył ten przepis w jakiejkolwiek przewidzianej przez art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postaci.

Po drugie, podniesiony zarzut zarzuca naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom, tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie przedstawił swojej interpretacji tych przepisów w kontekście "tajemnicy przedsiębiorcy", jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. De facto autor skargi kasacyjnej nie zarzuca błędnej wykładni tych przepisów, lecz ich błędne zastosowanie, odwołując się do tego, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)". Zatem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zastosowanej interpretacji powołanych przepisów, lecz odwołuje się do przyjętego i zastosowanego w sprawie stanu faktycznego. Jednak w skardze kasacyjnej nie zastała podniesiona ta postać (tj. niewłaściwe zastosowanie) naruszenia prawa w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Co więcej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został podniesiony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, a więc stan faktyczny sprawy i jego ocena przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie zakwestionowana.

Po trzecie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym, czy też w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie u.d.i.p., znaczenie autonomiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji, odmowę zaś jako wyjątek. W kontekście tej zasady odczytywać należy ww. pojęcia. To zaś prowadzi do wniosku, że odnoszące się do umów o świadczenie tej pomocy (opłacanej z finansów publicznych), zastrzeżenie "tajemnicy przedsiębiorcy", nie stanowi przeszkody w udostępnieniu tych umów jako informacji publicznej. W kontekście jawności gospodarowania finansami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), nie można uznać za skuteczne zawarte w umowach zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa (wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12). Nadto na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Artykuł 6 ustawy o radcach prawny stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o radcach prawnych radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Mając na uwadze powyższe czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanie ich w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Radca prawny w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z jednostką organizacyjną umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14, z 8 października 2018 r., sygn. I OSK 2400/16, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1038/17).

Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Otóż jak już to wskazano wyżej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz jak, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom, tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji (który nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani go nie stosował), ani też nie przedstawił swojej interpretacji, lecz odwołał się do jego błędnego zastosowania poprzez konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji do przetworzenia informacji. Zwrócić także należy uwagę, że sama anonimizacja dokumentów nie wiąże się bezpośrednio z żądaniem udostępnienia tzw. informacji przetworzonej, nadto w sprawie organ zaskarżoną decyzją nie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z tego powodu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.