Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1676/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2437/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2437/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: u.p.i.s.), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego, jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów, nakazał w drodze decyzji, wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Od powyższej decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. S.. We wniosku, wskazał, że zarówno firma [...] Sp. z o.o., będąca operatorem sieci sklepów "[...]", jak też ww. sklepy nie są stroną decyzji z dnia [...] października 2010 r. W asortymencie tych sklepów nigdy nie znajdowały się produkty o nazwie "[...]", zaś sprzedawane produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych".

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 października 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach sporządził adnotację z informacją, że obiekt należący do M. S. w dniu 2 października był zamknięty a M. S. nie prowadził w tym dniu działalności w obiekcie "[...]", ul. [...] w Katowicach. W dniu 6 października 2010 r. przekazano decyzję z dnia [...] października 2010 r. M. S., która odmówiła podpisania jej odbioru, ze względu na brak pełnomocnictwa.

Organ podkreślił, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także może być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi, utrzymywałoby się.

Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Organ podniósł, że w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia, stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Główny Inspektor Sanitarny podał także, że w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał M. S. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, ostrzegającymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu, jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym, dla sprzedawcy i nabywcy, przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Organ stwierdził także, że nie może również stanowić podstawy uchylenia decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. W sytuacji, gdy środki takie zawierałyby jedynie substancje z listy zawartej w załącznikach do ww. ustawy, nie zachodziłaby potrzeba posługiwania się instrumentami przyznanymi Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wydania przedmiotowej decyzji.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.,

poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

- doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji,

- niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "[...]" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu "[...]".

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

- sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów art. 107 § 3 k.p.a.,

- brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez:

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

- uznanie, że treści zawarte w informacji rzekomo przekazanej przez Ministra Zdrowia w dniu 2 października 2010 r. były faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 k.p.a., poprzez:

- wydanie pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

- opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- zastosowanie względem skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w niej zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem, w ocenie Sądu, do kategorii aktów o charakterze generalnym.

Nie można też decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., dlatego nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną, zastosowania ww. przepisu i stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że egzemplarz decyzji z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 u.p.i.s. Organ mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. W stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, że produkty w postaci, tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju, tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Sąd uznał natomiast, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, było bowiem ustalenie czy podmiot wnoszący ten wniosek posiadał przymiot strony - legitymację do skutecznego kwestionowania decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie adresatami decyzji z dnia [...] października 2010 r. - jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - były podmioty wymienione w jej rozdzielniku, którym jednocześnie decyzja ta została doręczona.

Podniesiono, że w przypadku ustalenia, że to Spółka jest stroną niniejszego postępowania organ wyjaśni, jaki jest sposób jej reprezentacji a w konsekwencji rolę procesową M. S. w niniejszej sprawie. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi rozpoznającemu ponownie sprawę rozpoznać ją merytorycznie.

Wskazano, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w pomieszczeniach sklepu skarżącego zabezpieczono jakieś produkty - dopalacze. Z adnotacji znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, że: "w pomieszczeniach sklepu nie stwierdzono dopalaczy". Zgodnie z oświadczeniem M. S. zostały one wycofane i wywiezione poza granice.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że organ pobrał określone próbki produktów celem ich przebadania, a następnie szeregiem postanowień przedłużał postępowanie prowadzone w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wg WSA zobligowany był do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., organ podał m.in., że "dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny", jednakże to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności niepoparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym, musi zostać ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Co istotne z akt sprawy nie wynika, aby w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego w ogóle znajdował się środek o nazwie "[...]".

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżono, w zakresie pkt 1 i 2 sentencji, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wady w postaci:

1. braku oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

2. niewykonalności decyzji wynikającej z braku sprecyzowania, czym jest wyrób o nazwie "[...]" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów

oferowanych do sprzedaży przez skarżącego, do produktu "[...]",

- nie zachodzą w niniejszej sprawie, względnie nie mają charakteru rażącego, a przez to nie powodują nieważności decyzji.

W oparciu o dyspozycję art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pomija w ocenie ważności decyzji okoliczność, iż żaden rozdzielnik określający strony decyzji nie istniał w momencie jej doręczania skarżącemu, a co więcej, nawet przyjmując hipotetycznie, że został sporządzony w późniejszym terminie, również nigdy nie został skarżącemu doręczony. Wobec braku rozdzielnika określającego strony postępowania, którego istnienia pomimo stawianych zarzutów organ nie wykazał na żadnym etapie postępowania, nie można mówić o zachowaniu przez organ wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja od samego początku obarczona była wadą o charakterze rażącym.

Zdaniem skarżącego nie można też zgodzić się z Sądem, że adresaci decyzji, co do zasady nie podważali zasadności jej zastosowania względem nich. Skarżący nie posiada wiedzy, co do sposobu działania pozostałych adresatów decyzji, natomiast sam konsekwentnie, od daty jej wydania, kwestionował jej wykonalność oraz wszelkie działania organu mające na celu objęcie go zakresem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może, zatem stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego pierwszej instancji. Ten ostatni, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie on może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się, bowiem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną, zaś szczególnie istotnym elementem tego środka zaskarżenia jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. skarżący nie przeprowadza skutecznej argumentacji wykazującej, dlaczego i w jaki sposób, w realiach sprawy, należało zastosować przepisy procedury administracyjnej dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty kasacji naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie stwierdzenia nieważności, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 127 § 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Podkreślenia wymaga, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może, bowiem orzekać równocześnie na podstawie art. 138 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 765-766).

Skarżący zarzuca, że decyzja ostateczna obarczona jest istotną wadą, albowiem nie istniał żaden rozdzielnik określający strony decyzji z dnia [...] października 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Decyzja administracyjna, będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego, musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat decyzji musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie jej wydania (por. K. M. Ziemski [w:] System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck Warszawa 2013, s. 154-155). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić.

Takim właśnie aktem indywidualnym, skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. - dalej: PIS), była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżący został oznaczony, jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji pod poz. 20. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. Dopuszcza ona, że w warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 k.p.a., było uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Zachowany został określony w art. 107 § 1 k.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie "[...]", odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie na gruncie systemowych reguł wykładni. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest rozstrzygnięciem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, to należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję, jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, normy dotyczące uzyskiwania, przez decyzje nakazujące, rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wprawdzie ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to przepis art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów taką definicję zawiera. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10, [w:] CBOSA).

W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia normatywnych wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz jej niewykonalności i dlatego ex tunc powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącego, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, było naruszeniem procesowym, lecz niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji.

Zaznaczyć trzeba, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności, w zależności od rodzaju stwierdzonej wady, wydaje on decyzję o: uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie albo uchyleniu decyzji i rozstrzygnięciu, co do istoty sprawy.

Weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzja ta podlega uchyleniu, albowiem narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uszło bowiem uwadze organu, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez członków zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z dnia 3 października 2010 r., z którego wynika, że to Spółka jest operatorem produktów sprzedawanych z sklepie [...]. W aktach sprawy znajdują się kserokopie sprawozdań z badań na obecność środków psychoaktywnych, z których wynika, że zostały przeprowadzone na zlecenie [...] Spółki z o.o. w Katowicach. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że rzeczą organu było ustalenie, kto winien być adresatem decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz czy zakazy i nakazy ustalone w tej decyzji, skierowane są do Spółki [...] czy do M. S., jako podmiotu prowadzącego działalność pod nazwą "[...]". Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi rozpoznającemu ponownie sprawę rozpoznać ją merytorycznie. Obowiązkiem organu jest rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi, w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Trafnie też uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Główny Inspektor Sanitarny miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty sprzedawane w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. Dlatego przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego pobranie próbek i przeprowadzenie ich badań laboratoryjnych, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Jest to tym bardziej zasadne, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący, opatrzone były znakami ostrzegawczymi, że nie nadają się do spożycia przez ludzi a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu, jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu, wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Organ natomiast nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, jakie produkty zabezpieczono w sklepie przy ul. [...] w Katowicach, a tym samym, które z nich zawierały środki o działaniu psychoaktywnym.

Prawidłowo, zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek obarczona jest pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, nie jest jednak dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może bowiem skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.