Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 728/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1, art. 75 par. 1, art. 189f par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12, art. 38 ust. 1.
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 4 ust. 1e, art. 12 ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2641/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., nr KOC/928/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od S. D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3.367 (trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r., uwzględnił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2017 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w wyniku przeprowadzonej w dniu 20 października 2017 r. kontroli stanu drogi - ul. K. w rejonie ul. J. K. [...] w W. stwierdzono, że pas ten, zajmowany był przez reklamę o powierzchni 249,50 m2, zlokalizowaną na ogrodzeniu. Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach 23 października 2018 r. i 2 listopada 2018 r., wykazały, że podczas pierwszej z nich reklama funkcjonowała, zaś w toku drugiej reklama znajdowała się poza pasem drogowym.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 grudnia 2017 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 44.411 złotych za zajęcie pasa drogowego dniach 20-23 października 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Objętą skarga decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do kluczowej kwestii zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził, że w sprawie brak było takiej mapy zaś organy posłużyły się innego rodzaju dowodami - fotografiami, wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę. Zdaniem Sądu dokumenty te nie spełniały kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalały one na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń.

Sąd wskazał również, że w aktach sprawy brak było pełnych wymiarów reklamy - zmierzono tylko jej powierzchnię, z wyłączeniem grubości. Nie wiadomo więc było, jak daleko odstawała ona od ogrodzenia. Nie było także pewności co do tego, że ogrodzenie stało w pasie drogowym, skoro już w zgłoszeniu z 19 listopada 2017 r. wyrażono wątpliwość w tym zakresie.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja dotknięta była naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi po uprzednim wykazaniu tego zajęcia wyłącznie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ma on w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż baner reklamowy został umieszczony na istniejącym od wielu lat ogrodzeniu podczas, gdy przedmiotem niniejszego postępowania nie była lokalizacja istniejącego od 30 lat ogrodzenia, lecz wyłącznie umieszczenie przez skarżącego banneru reklamowego o powierzchni 249,50 m2 przez okres 4 dni tj. w dniach 20 - 23 października 2017r., na drewnianej konstrukcji nadbudowanej do tegoż istniejącego ogrodzenia, co skutkowało umieszczeniem banneru reklamowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. K. w rej. ul. J. K. [...], którego granica, jak wynika z wypisu i wyrysu geodezyjnego, przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...], bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ocenie stanu faktycznego polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie została wyjaśniona poddana w zgłoszeniu z dnia 19 listopada 2017r. (karta 3 akt adm.), wątpliwość przebiegu granicy pasa drogowego i powierzchni jego zajęcia, podczas gdy wątpliwość ta została jednoznacznie wyjaśniona za pomocą wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz za pomocą mapy zasadniczej z zaznaczonym przebiegiem granicy pasa drogowego ul. K. w rej. J. K. [...] , a która to granica, w rzeczywistości przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...], wraz z zaznaczeniem nielegalnie zajętej powierzchni tegoż pasa ;

2. błąd w ocenie stanu faktycznego polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie jest pewne czy baner reklamowy ten pas zajmuje, a ewentualnie w jakim zakresie, gdyż w aktach nie ma pełnych pomiarów reklamy, zmierzono tylko jej powierzchnię z wyłączeniem grubości, nie wiadomo więc, jak daleko reklama odstawała od ogrodzenia, podczas gdy powyższe zostało jednoznacznie wyjaśnione za pomocą wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz za pomocą mapy zasadniczej z zaznaczonym przebiegiem granicy pasa drogowego ul. K. w rej. J. K. [...] (a która to granica pasa, w rzeczywistości przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...]), wydanych przez uprawniony do tego podmiot (organ geodezyjny) wraz z zaznaczeniem nielegalnie zajętej powierzchni tegoż pasa przez baner reklamowy, a w aktach znajduje się protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna wykazujące sposób i wielkość pomiarów;

3. błąd w ocenie stanu faktycznego polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie czynności dokonywane przez zarządcę drogi w ramach "kontroli pasa drogowego" udokumentowane protokołem i kartą kontroli pasa przeprowadzane na zasadzie art. 20 pkt 10 u.d.p. są dość chaotycznie udokumentowane i wymagają powtórzenia w ramach "skodyfikowanej czynności dowodowej w postaci oględzin" na zasadzie art. 85 § 1 i 2 k.pa., podczas gdy katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem zamkniętym, obowiązuje, stosownie do art. 80 k.p.a., zasada swobodnej oceny dowodów a nie teoria formalna, a brak udziału strony w czynnościach kontrolnych nie pozbawia wartości dowodowej tej czynności w postępowaniu administracyjnym;

4. co doprowadziło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do strony decyzji o wymierzeniu jej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że brak w aktach sprawy postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z akt jednoznacznie wynikało, że organ I instancji powiadomił stronę na zasadzie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego to uprawnienia strona skorzystała, a zatem ewentualny brak postanowienia we wskazywanym zakresie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy;

7. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. K. w rej. J. K. [...], która przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...], oraz obrazujący kolizję reklamy Strony z granicą pasa, jej wielkość (powierzchnię) a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

8. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2017 r. nr ZDM/GKP/R/1391/2017/K, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. K. w rej. J. K. [...], którego granice przebiegają zgodnie z przebiegiem granicy dziatki nr [...] obrębu [...], w dniach 20-23 października 2017r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 249,50 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 24 października 2019r. znak KOC/928/Dr/18.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd I instancji. Organ wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S., wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesionej w jej petitum zarzuty wraz z ich argumentacją zawartą w uzasadnieniu skutecznie podważają ocenę prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Wskazania wymaga, że zasadniczą podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości powołanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2017 r. było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że organ nie pozyskał kluczowego dla postawienia stronie zarzuty zajęcia pasa drogowego dowodu w postaci mapy do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny powołanego stanowiska Sądu I instancji nie podziela.

Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak, w świetle już poczynionych i pozyskanych dowodów, że kluczowym dla przedmiotowej sprawy, jak wskazywała Sąd I instancji, powinien być dowód z mapy do celów prawnych, o której mowa w § 75 – 77 powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21, 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i inne).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż po stronie organu nie zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu umieszczenia w nim przez stronę skarżącą reklamy o powierzchni 249,50 m2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice tegoż pasa drogowego. Proste zestawienie mapy zasadniczej zawierającej oznaczenie miejsca usytuowania reklamy z dokumentacją fotograficzną przedstawiającą usytuowanie rzeczonej reklamy, nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż została ona umieszczona w pasie drogi ul. K. w rej. ul. J. K. [...], którego granica, jak wynikało z wypisu i wyrysu geodezyjnego, przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...].

Zauważyć należy, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej, stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Nie jest również, w świetle zgromadzone w sprawie materiału dowodowego, zasadne stanowisko Sądu I instancji, co do wątpliwości zajmowania przez sporny banner reklamowy pasa drogowego z uwagi na jego umieszczenie na ogrodzeniu graniczącym bezpośrednio z tymże pasem drogowym, gdzie kilku lub kilkunastocentymetrowe odległości mogły wpływać na ustalenie czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego. Jak bowiem wynika z dokumentacji fotograficznej obrazującej sporny banner reklamowy, nie był on umieszczony bezpośrednio na samym ogrodzeniu (siatce ogrodzenia), jak wskazywała to Sąd I instancji lecz umieszczony był na drewnianej konstrukcji nadbudowanej do ogrodzenia w taki sposób, iż konstrukcja ta wraz z umieszczonym na nim banerze wchodziła w pas drogi ul. K..

Podsumowując, uznać należy w świetle motywów wyroku Sądu I instancji, że skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać. Brak było w konsekwencji podstaw do stwierdzenia, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono wymienione na wstępie zasadę prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz zasadę oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Powyższe czyni koniecznym uchylenie wyroku Sądu I instancji.

Poczynione wywody czynią również koniecznym oddalenie wywiedzionej w sprawie skargi, albowiem niewadliwe ustalenia faktyczne co do zajmowania przez baner reklamowy pasa drogowego ul. K. w rejonie ul. J. K. [...] w W. okresie od 20 do 23 października 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi czyniły koniecznym zastosowanie przez organ art. 40 ust. 12 u.d.p. skutkującego nałożeniem na skarżącego kary za opisany delikt.

Za niezasadny uznać przy tym należy zarzut skargi pomieszczony w jej punktach I.1 i I.2 wskazujący na naruszenie przez organ art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie stronie kary za opisane naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wskazania wymaga, że związany charakter decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego nie podważa możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., to w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania tejże regulacji. Podnoszona okoliczność działania przez skarżącego w przekonaniu, że reklama była w całości zlokalizowana na terenie działki ewid. nr [...] stanowiącej jego własność nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, albowiem strona przed umieszczeniem reklamy wraz ze stelażem ją utrzymującym na ogrodzeniu mogła poczynić ustalenia odnośnie przebiegu granicy pasa drogowego z tymże ogrodzeniem. Takie ustalenia mogły przyczynić się do innego posadowienia reklamy, skutkującego wykorzystaniem ogrodzenia pod reklamę bez naruszania – zajmowania pasa drogi ul. K. w rej. ul. J. K. [...]. Skarżący co wnika z analizy akt przedmiotowej sprawy ustaleń takich nie poczynił, a wyłącznie oparł się o przekonanie, że "reklama została zlokalizowana wzdłuż wieloletniego istniejącego od ponad 30 lat ogrodzenia, które "od zawsze" było uznawane na oficjalne rozgraniczenie działki nr [...] stanowiącej drogę oraz działki nr [...] stanowiącej jego własność". Wobec tego nie można było uznać, mając na uwadze wielkość spornego bannera reklamowego, że wagę stwierdzonego naruszenia można było sklasyfikować jako znikome.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej (pkt I 3) naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 u.d.p. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ma on w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż baner reklamowy został umieszczony na istniejącym od wielu lat ogrodzeniu podczas, gdy przedmiotem niniejszego postępowania nie była lokalizacja istniejącego od 30 lat ogrodzenia, lecz wyłącznie umieszczenie przez skarżącego baneru reklamowego o powierzchni 249,50 m2 przez okres 4 dni, tj. w dniach 20 - 23 października 2017r., na drewnianej konstrukcji nadbudowanej do tegoż istniejącego ogrodzenia, co skutkowało umieszczeniem banneru reklamowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. K. w rej. ul. J. K. [...], którego granica, jak wynika z wypisu i wyrysu geodezyjnego, przebiega zgodnie z przebiegiem granicy działki nr [...] obrębu [...], bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za ostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).