Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1180/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2, art. 189, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 256/22 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić H. Sp. z o.o. z siedzibą w S. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. Spółka z o.o. w S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Kr 256/22, którym oddalono skargę ww. skarżącej kasacyjnie Spółki na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Dnia [...] maja 2016 r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piaskowców k. "S." położonego w miejscowości S. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Pismem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Wójt Gminy L. odpowiadając na wniosek złożony przez H. Sp. z.o.o., poinformował, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia uwarunkowane jest zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L.

Wyjaśnił również, że według planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego: uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...].05.2003 roku (Dz. Urz. woj. małopolskiego Nr 164, poz. 2113 ze zmianami) działki objęte wnioskiem położone są w jednostce: R -teren upraw polowych i zieleni śródpolnej rolniczo użytkowane kompleksy rolne. Przeznaczenie podstawowe obejmuje: rolniczo użytkowane kompleksy rolne. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej, związane z funkcją podstawową, uprawy ogrodniczo - sadownicze, hodowla na małą skalę przy zachowaniu technologii ściółkowej, zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolniczą. Zasady zagospodarowania: a) utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej lub usługowej z możliwością jej modernizacji i rozbudowy, b) zachowanie śródpolnych zadrzewień i zieleni łęgowej, stopniowe zwiększanie powierzchni indywidualnych gospodarstw rolnych drogą dobrowolnego obrotu ziemią, c) dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarka rolną oraz jej obsługą, adaptacje opuszczonych zagród dla funkcji letniskowej, zalesianie niektórych użytków niskich klas położonych na stromych zboczach lub w okolicach cieków wodnych. Zakazuje się wycinania drzew i krzewów, naruszania urządzeń melioracyjnych, odprowadzenia ścieków do wód powierzchniowych i podziemnych, zabudowy nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jakiejkolwiek zabudowy na terenach położonych w strefach ochronnych od obiektów uciążliwych lub w strefach ochrony ujęć wody. Obowiązuje ochrona stanowisk archeologicznych w obszarze jednostek strukturalnych A (L., B (I.), C (S.). Ponadto § 4 m.p.z.p. dodatkowo określa pojęcie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego jednostek planu, przy czym przeznaczenie uzupełniające nie może kolidować z przeznaczeniem podstawowym planu na danym terenie i terenach sąsiadujących oraz uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Zgodnie z § 6 m.p.z.p. realizacja nowych obiektów i urządzeń nie może naruszać wymagań dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego, krajobrazu i dóbr kultury oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych a § 10 wprowadza zakazy odnośnie działań inwestycyjnych dotyczące: m.in. lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, wypalania roślinności i pozostałości roślinnych, wydobywania skał, minerałów, torfu oraz niszczenia gleby, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym. Z kolei § 13 pkt 3 m.p.z.p. dopuszcza jedynie lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem DG, pod rygorem uwzględnienia warunków wynikających z postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko.

Wskazano również, że zamierzenie inwestycyjne, jakim jest wydobywanie kopaliny ze złoża piaskowców k. "S." w miejscowości S. zaliczone jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.) w pierwszym zdaniu zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny założeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jest to zgodność założeń z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec braku zgodności inwestycji z planem organ zgodnie z przepisami nie prowadzi dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

W konkluzji Wójt Gminy L. stwierdził, że w związku z brakiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. nie może wydać stosownej decyzji oraz że zgodnie z przepisami nie będzie prowadził dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z [...] września 2022 r. Spółka H. o.o. z siedzibą w S. złożyła, za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego ponaglenie w sprawie wydania przez Wójta Gminy La. decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Wojewoda Małopolski pismem z [...] października 2022 r. przesłał ww. ponaglenie do Wójta Gminy L. wskazując, że nie jest organem wyższego stopnia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Pismem z [...] października 2022 r. Spółka H. z o.o. z siedzibą w S. złożyła ponaglenie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia ponaglenia.

Pismem z [...] października 2022 r. Wójt Gminy L., w odpowiedzi na pismo Spółki H. z [...] września 2022 r. przesłane przez Wojewodę Małopolskiego wg właściwości Wójtowi Gminy L. oraz w odpowiedzi na pismo z [...] października 2022 r. poinformował Spółkę, iż postępowanie dotyczące wniosku z [...] maja 2016 r. zostało zakończone udzieleniem informacji o braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych ze względu na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz odstąpiono od badania rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z [...] października 2022 r. Wójt Gminy L. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia ponaglenia ws. wydania decyzji administracyjnej na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało zażalenie Spółki H. z o.o. w S. na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.

W skardze z [...] października 2022 r. na bezczynność Wójta Gminy L., Spółka H. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy L. do wydania decyzji administracyjnej w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu Wójta Gminy L. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;

4) zasądzenie od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że Wójt Gminy L. miał możliwość załatwienia sprawy w terminie o wiele dłuższym niż 2 miesiące, więc niewydanie decyzji administracyjnej, a także brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Spółka zauważyła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2022 r. jest niezgodny z zapisami Studium, wobec czego należy uwagi Wójta Gminy L. podniesione w odpowiedzi na ponaglenie złożone przez H. Sp. z.o.o. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mają znaczenia, ponieważ w świetle prawa organy Gminy mają bezwzględny obowiązek dostosować plan do Studium. Niezrealizowanie powyższego obowiązku jest lekceważeniem przepisów, a także przestępstwem w planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Spółki argument o wydaniu decyzji odmownej na podstawie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. świadczy o błędnym zastosowaniu przepisów u.p.z.p. Wójt ma bowiem obowiązek stwierdzenia, że zachodzi konieczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) stosownie do treści art. 9 ust. 2 u.p.z.p., a przed przystąpieniem do uchwalenia m.p.z.p. Rada Gminy ma obowiązek stwierdzić osobną uchwałą, iż m.p.z.p. nie narusza ustaleń studium - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto zgodnie z art. 9 ust.3 u.p.z.p. Studium sporządza się w granicach administracyjnych Gminy, a więc także zgodnie z zasadą wykładni a maiore ad minus- miejscowości.

Zdaniem strony skarżącej, skoro treść art. 9 ust. 3 u.p.z.p. wiąże obszar Gminy, to też wiąże granice administracyjne miejscowości o czym stanowi o tym treść art.9 ust. 4 u.p.z.p. Wobec tego nie można brać pod uwagę rozważań na tle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. i świadczy o błędnym zastosowaniu przywołanego przepisu. Wydanie decyzji środowiskowej ma wpływ na to, jak będzie realizowana inwestycja, a nie o tym, czy Rada Gminy, bądź Wójt błędnie zinterpretowali zapisy u.p.z.p. i nie dokonali czynności, które były ich bezwzględnym obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do istoty sprawy organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2016 r. poinformował skarżącą Spółkę o braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia ze względu na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz informację, iż odstąpiono od badania rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Informacja z [...] czerwca 2016 r. została wysłana i dostarczona na adres skarżącej spółki za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2023 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że ramy prawne sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie wyznaczają przepisy art. 35-37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.) oraz art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). Przytaczając treść ww. przepisów wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast art. 107 § 1 k.p.a. określa co powinna zawierać decyzja. W myśl art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję uznaje się: oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Stwierdzenie, że konkretne działanie administracji spełnia te wymagania, pozwala oceniać je na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym, ale także poddać kontroli sądu administracyjnego. Pozostałe elementy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. mają mniej doniosłe znaczenie, ale ich brak może prowadzić do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca pismem z [...] maja 2016 r. wystąpiła do Wójta Gminy L. w trybie art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Bezsprzecznie także pismem z [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy L. skierował do skarżącej pismo, w którym poinformował Spółkę o niemożności określenia takich uwarunkowań jest podyktowana brakiem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L..

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że organ odpowiedział na wniosek strony z [...] maja 2016 r., natomiast pismo z [...] czerwca 2016 r. zawierało konieczne i wystarczające elementy do uznania go za decyzje administracyjną. Zawierało mianowicie oznaczenie organu (Wójt Gminy L.), oznaczenie adresata (H. Sp. z o.o., [...] B.), rozstrzygnięcie (odmowa wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z uwagi na sprzeczność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz podpis organu (Wójta Gminy L.). Tym samym – w ocenie Sądu I instancji - rozstrzygnięcie to było w istocie decyzją administracyjną, mimo, że nie zawierało ono pozostałych elementów określonych w art. 107 k.p.a., jak pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. W tym sensie pod względem formalnym była to decyzja wadliwa, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, to jest stwierdzenie, że organ wydał rozstrzygnięcie z zachowaniem terminu określonego w art. 35 k.p.a.

Wyjaśniając natomiast charakter rozstrzygnięcia, tj. oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenie, Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca, sygn. akt II OPS 5/19 nie jest dopuszczalne merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Jednakże, mając na uwadze stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe a priori stwierdzenie, że bezsprzecznie stan bezczynności ustał przed wniesieniem skargi. Konkluzja taka wymagała bowiem zbadania i ustalenia charakteru pisma Wójta Gminy L. z 7 czerwca 2016 r. skierowanego do skarżącej Spółki. Badanie to wykazało, że pismo posiada konieczne i wystarczające cechy decyzji administracyjnej, zostało wydane w terminie zakreślonym a art. 35 k.p.a., a zatem skarga na bezczynność jest niezasadna.

W konsekwencji Sąd I instancji, powołując się na art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdził brak podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej wnioskowanej kwoty [...] złotych, albowiem nie stwierdzono bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Spółka z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na bezczynność i ponadto o:

1) stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności;

2) stwierdzenie przez Sąd, iż bezczynność organu miała charakter rażący;

3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, której dotyczył wniosek skarżącej kasacyjnie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

4) przyznanie skarżącej kasacyjnie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) na okoliczność treści przedmiotowego zarządzenia zastępczego, zasadności wydania przez organ decyzji środowiskowej uwzględniającej wniosek skarżącej kasacyjnie z [...] maja 2016 r., wadliwości aktów planistycznych obowiązujących na terenie Gminy L. i innych okoliczności wskazanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi , na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j. z dnia 2022.09,27, zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż pismo Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2016 roku stanowiło decyzję powodującą załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem H. Sp. z 0.0. z siedzibą w S. z dnia [...] maja 2016 roku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piaskowców k. "S." położonego w miejscowości S. na działkach numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],podczas gdy pismo Organu administracji nie zawiera obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej w postaci precyzyjnego rozstrzygnięcia, opartego na przepisach ustawy i tym samym nie stanowi ono decyzji, znajdującej się w obrocie prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sprowadzający się do błędnego przyjęcia, że Sąd I instancji, iż pismo Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2016 r. stanowiło decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ze strony organu nastąpiła bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia 20 maja 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piaskowców krośnieńskich "S." położonego w miejscowości S. Przystępując do tak postawionego zarzutu kasacyjnego na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W świetle art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnego wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 6 wydanie pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski Duże Komentarze Becka, str. 865). W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi przy tym spełniać określone wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, należy mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu – gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1225/10; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12). Takie stanowisko jednoznacznie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych również jednolicie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności określenie rodzaju pisma (czyli w tym przypadku słowa "decyzja"). Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że pismo Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2016 r. spełnia określone przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę warunki uzasadniające przyjęcie, że stanowi ono decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., a tym samym organ załatwił sprawę wywołaną wnioskiem skarżącej kasacyjnie z dnia 20 maja 2016 r. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia w oparciu o regulację prawne zawarte w u.i.o.ś, Dokonując analizy treści tego pisma uznać należy, że pochodzi ono od Wójta Gminy L., czyli organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedstawionego we wniosku przedsięwzięcia. W piśmie tym wskazano również adresata, którym była skarżąca spółka. Jednocześnie w obszernym uzasadnieniu organ wskazał nie tylko na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku podstaw do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedstawionego przedsięwzięcia z uwagi na stwierdzoną niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. uchwalonego dla terenu, na którym przedsięwzięcie miało być realizowane, ale podał również podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, tj. powołał się na art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Przedstawiono planowane przedsięwzięcie oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące tego terenu, a nadto organ wskazał okoliczności, które jego zdaniem przesądzają o braku zgodności przedsięwzięcia z tymi postanowieniami. W treści tego pisma organ również stwierdził, że z uwagi na brak powyższej zgodności "nie prowadzi dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko", "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Treść całego pisma, w szczególności z uwzględnieniem powyższych stwierdzeń oraz stwierdzenie w końcowej jego części "informuję, że nie mogę wydać stosownej decyzji, oraz informuję, że zgodnie z przepisami nie będę prowadził dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko" pozwala, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, przyjąć że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku. Powyższej oceny nie może, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej, brak użycia przez organ sformułowania, że organ "odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia", czy też "odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań". Ich znaczenie jest bowiem tożsame ze znaczeniem sformułowania użytego przez organ. Organ stwierdzając brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. dla terenu, na którym przedsięwzięcie ma być realizowane stwierdził, że została spełniona ustawowa przesłanka uzasadniająca odmowę wydania decyzji środowiskowej ustalającej warunki jego realizacji. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia [...], maja 2016 r. podnieść należy, że nie są istotne do rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące braku realizacji przez organ obowiązku wynikającego z art. 73 ust. 1 u.i.o.ś., czy też naruszenie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., albo dotyczące trafności merytorycznej decyzji organu.

Uznając zatem, że podniesiony zrzut kasacyjny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, uznać należy, że ocena Sądu I instancji co do stwierdzenia, że pismo organu z [...] czerwca 2016 r. jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., którą organ załatwił sprawę wywołaną wnioskiem skarżącej kasacyjnie z dnia [...] maja 2016 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2016 r.

Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (w szczególności po uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19) przyjmuje się, że tak ponaglenie, jak i skarga na bezczynność organu powinna być złożona w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu. Skarga wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem w terminie (w trakcie trwania postępowania nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2286/19). Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkować winien odrzuceniem takiej skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. już na etapie postępowania przed Sądem I instancji.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia, tj. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podniesionych podstaw skargi kasacyjnej (pkt 2 postanowienia).

Skoro skarga H. Spółka z o.o. z siedzibą w S. została odrzucona, stosownie do art. 232 § 1 p.p.s.a. uzasadniony jest zwrot wpisu sądowego uiszczonego przez spółkę w związku z wniesieniem skargi w wysokości 100 zł ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (pkt 3 postanowienia).