Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2737/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1- 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. i B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 472/21 w sprawie ze skargi K.W. i B.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r., nr WOA.7721.3.2020.MKA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 472/21 oddalił skargę K. W. i B. W. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr WOA.7721.3.2020.MKA z dnia 22 marca 2021 r., którą uchylono w części dotyczącej podstawy prawnej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z 12 grudnia 2019 r. nr PINB.4200.8.2019 nakazującą skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego: całości budynku gospodarczo-garażowego szerokości ok. 8,9 m i długości ok. 6,3 m, wniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb [...], położonego w G. przy ul. [...] i orzeczono w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DZ. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zaś w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję tego organu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 12 grudnia 2019 r. nr PINB.4200.8.2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie nakazał skarżącym wykonanie na własny koszt rozbiórki ww. obiektu budowlanego. W wyniku odwołania skarżących decyzją z 31 stycznia 2020 r. nr WOA.7721.3.2020.MKA Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany także "WWINB") uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł: Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 52, art. 83 ust: 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi skarżących wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 360/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WWINB nr WOA.7721.3.2020.MKA z 31 stycznia 2020 r.

Wykonując zalecenia z powyższego wyroku WINB zlecił PINB w Pleszewie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie poprzez: dokonanie pomiarów budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], wykonanie stosownych szkiców sytuacyjnych i poglądowych, ustalenie przebiegu ścian nośnych oraz działowych, ustalenie elementów nośnych dachu i ich przebiegu oraz sposobu ich kotwienia; oraz ustalenie czy istnieje możliwość doprowadzenia wskazanego obiektu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z § 12 ww. rozporządzenia (poprzez dokonanie częściowej rozbiórki lub innych robót budowlanych). W piśmie z 11 lutego 2021 r. nr PINB.4200.8.2020 PINB przedłożył wyjaśnienia w sprawie wraz ze szkicami sytuacyjnymi, mapami poglądowymi oraz dokumentacją fotograficzną (k.57 akt adm. II instancji). Skarżący 2 marca 2021 r. po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów wystąpili do organu o legalizację obiektu, wskazując, że jest to jedyny obiekt tego rodzaju na działce i zlokalizowany na niej w odległościach nieuznawanych w przepisach prawa budowlanego. Zapewniono o jego bezpieczeństwie dla sąsiadów i w każdej innej sytuacji.

Zaskarżoną do sądu decyzją WINB uchylił decyzję organu I instancji w zakresie jej podstawy prawnej i orzekł o rozbiórce przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Po rozpatrzeniu skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem orzekł o jej oddaleniu.

Na wstępie Sąd wyjaśnił podstawy prawne i motywy skierowania skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do istoty sprawy Sąd zauważył, że była ona już przedmiotem rozpoznania przez Sąd – wyrok z 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 360/20, w którym uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę ze wskazaniami do ponownego rozpoznania. Wobec czego niniejszy wyrok zapadł w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami tegoż wyroku stosownie do art. 153 P.p.s.a. Sąd zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku z 9 września 2020 r.

Wątpliwości Sądu nie budziło, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stąd też zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186, aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: P.b.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "K.p.a.").

Dokonując oceny czy organ wypełnił zalecenia z poprzedniego wyroku w zakresie ustalenia czy możliwe jest doprowadzenie budynku do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej także jako "rozporządzenie MI"), np. przez jego częściową rozbiórkę, Sąd uznał, że decyzja odpowiada prawu. Wyjaśniona została rozbieżność co do wymiarów obiektu w protokole.

Sąd potwierdził, że inwestycja jest samowolą budowlaną gdyż przesądził to Sąd już w poprzednim wyroku. Sporny obiekt został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem wskazania tego wyroku dotyczą procesu legalizacji samowoli budowlanej.

Skarżący podczas oględzin przeprowadzonych 8 października 2019 r. (k.24 akt adm. I instancji) oświadczyli, że obiekt gospodarczy zrealizowali w miejscu istniejącej drewnianej szopy, przy czym budowę rozpoczęli ok. 2008 r., a zakończyli ok. 2018 r. oraz oświadczyli, że nie występowali o pozwolenie na budowę spornego obiektu, ani nie dokonywali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym (k.23 akt adm. I instancji). Zatem na okoliczność wystąpienia samowoli budowlanej nie było potrzebne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tej też przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skargi o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 1999 r. nr PP-7332/44/99 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr [...] w G. (k.15 akt sąd.).

Sąd dokonując analizy akt sprawy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednio wydanym wyroku tj. w sposób zgodny z wytycznymi Sądu ustalił ponownie usytuowanie i cechy charakterystyczne zabudowy oraz rozważył możliwość doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodności z przepisami rozporządzenia MI. WWINB ustalił i udokumentował w aktach sprawy, że budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce nr [...], posadowiony został ścianą zachodnią i północną przy granicy działek nr [...] i [...] w odległości około 0,6 m od ogrodzeń tych działek wykonanych z prefabrykatów betonowych. Organ wskazał, że w przypadku § 12 ust. 1 rozporządzenia MI budynek gospodarczo garażowy nie spełnia określonych warunków. Wyjaśniono, że mając na uwadze § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w okolicznościach badanej sprawy nie ma możliwości przeniesienia obiektu budowlanego w taki sposób by spełniał on warunki wskazanego przez organ przepisu, z uwagi na fakt iż odsunięcie obiektu na odległość 3,0 m od granicy działki [...] i [...] byłoby niemożliwe z uwagi na przebiegającą granicę działki nr [...] i usytuowany na tej działce budynek mieszkalny, który jest w części również usytuowany na działce [...]. Jednocześnie WWINB wskazał, że w przypadku przeniesienia obiektu budowlanego w inne miejsce skutkowałoby to także jego całkowitą rozbiórką i w praktyce wybudowaniem nowego obiektu. Dalej organ wskazał, że dla istniejącego obiektu budowlanego nie można zastosować § 12 ust. 2 rozporządzenia MI, ponieważ dla działki nr [...] nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano też, że budynek gospodarczo-garażowy nie spełnia również § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ obiekt nie przylega bezpośrednio do ściany istniejącego budynku oraz brak jest dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej WWINB wskazał, że § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na gruncie niniejszej sprawy również nie może mieć zastosowania ponieważ działka nr [...] ma nieregularny kształt (wielokąt), który w frontowej części działki (od strony ul. [...]) wynosi ok. 33,5 m, a w najwęższym miejscu 8,35 m. Zatem działka nie spełnia warunku określonego w § 12 ust. 4 rozporządzenia MI - tzn. działka budowlana nie ma szerokości 16 m lub mniejszej. Natomiast w przypadku § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI, obiekt budowlany co prawda spełnia długość względem działki [...], która wynosi 6,3 m (w protokole i decyzji opisane jako szerokość, a więc mniej niż 6,5), ale nie spełnia określonego warunku od strony granicy działki [...], ponieważ długość obiektu wynosi 8,90 m wzdłuż tej granicy, a wysokości budynku max wynosi 2,9 (a więc mniej niż 3 m), to jednak nie został zachowany warunek usytuowania budynku bezpośrednio w granicy lub w odległości 1,5 od granicy działki. WWINB wskazał, że w celu spełniania powyższego warunku należałoby rozebrać część budynku (o szerokości ok. 90 cm) od strony północnej, dla uzyskania odległości 1,5 m od granicy działki [...]. Jednocześnie, organ wskazał, że należało by skrócić budynek od strony działki nr [...] do długości 6,5 m (z 8,9 m), jednakże w takim wypadku nie zostałby zachowany warunek usytuowania obiektu bezpośrednio w granicy działki czy też w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżących, organ wskazał, że w ocenie WWINB, nie istnieje możliwość legalizacji spornego obiektu, ponieważ przeniesienie obiektu gospodarczo-garażowego w inne miejsce, które będzie spełniało wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury będzie wiązało się de facto z rozbiórką całego obiektu budowlanego. W kwestii częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, w taki sposób by spełniał on wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, WWINB zwrócił uwagę na konstrukcję obiektu budowlanego, ponieważ rozbiórka nie dotyczyłaby samodzielnych części, które ewentualnie można by rozebrać bez naruszenia konstrukcji obiektu, zatem skrócenie i zwężenie budynku jest na gruncie niniejszej sprawy niewykonalne, ponieważ odsunięcie budynku od granicy działki nr [...], wiązało by się z likwidacją ściany tylnej (północnej), usunięciem słupa nośnego i skróceniem ścian wschodniej i zachodniej. Dalej WWINB wskazał, że odsunięcie budynku od granicy działki nr [...] wiązałoby się z likwidacją ściany zachodniej, a skrócenie budynku od strony zachodniej do długości 6,5 m wiązałoby się z likwidacją również ściany frontowej wraz z usunięciem trzech filarów nośnych, oraz dalszym skróceniem ściany wschodniej i zachodniej. Wiązałoby się to również z przecięciem płatwi nośnych dachowych (które utraciły by miejsce podparcia - likwidacja filarów) - co z kolei wiązałoby się z rozbiórką całej konstrukcji dachowej.

Mając na uwadze poprzedni wyrok, WWINB wskazał, że brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie z uwagi na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i brak możliwości doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do zgodności z obowiązującymi przepisami poprzez częściową rozbiórkę, pomimo chęci przystąpienia do procesu legalizacyjnego przez skarżących. WWINB wskazał, że jedynym rozwiązaniem służącym doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka. Z uwagi na fakt, iż ściany nośne w obiekcie są wykonane z betonowych prefabrykatów ogrodzeniowych, które zostały zamontowane w słupkach posadowionych w gruncie, a dach jest konstrukcji dachowej wykonanej z blachy trapezowej, inwestorzy mogą zachować w/w materiały i wykorzystać je do wybudowania nowego obiektu na działce nr [...], które będzie spełniać warunki § 12 rozporządzenia MI oraz przepisy prawa budowlanego, a inwestorzy otrzymają stosowne prawem wymagane pozwolenia lub dokonają odpowiedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wskazał, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia MI, organ powiatowy był zobligowany nakazać w drodze decyzji rozbiórkę spornego obiektu. Wyjaśniono również, że użycie materiałów z rozebranego obiektu budowlanego (tj. szopy) nie jest przesłanką do stwierdzenia, że dokonano przebudowy istniejącego obiektu. Odnosząc się do argumentacji skarżących WWINB wyjaśnił, że w rozumieniu prawa, w badanej sprawie powstał nowy obiekt budowlany w miejscu lokalizacji szopy, na co wskazują sami skarżący, a obecny obiekt pełni funkcję gospodarczo-garażową.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd przyjął, że przedmiotem kontroli mogło być tylko i wyłącznie stwierdzenie czy organ prawidłowo uwzględnił wytyczne wyrażone w orzeczeniu sądu oraz ocena ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu tego wyroku. Analiza zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że po wydaniu prawomocnego wyroku nie zaistniały żadne nowe okoliczności, natomiast wskazania w nim zawarte zostały wykonane prawidłowo.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego prawidłowo Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w okolicznościach związania oceną prawną Sądu, należy utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ustalenia organu II instancji zostały w aktach udokumentowane, a zebrany materiał dowodowy na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest kwestionowany przez skarżących. Ustalenia WWINB nie budziły również wątpliwości Sądu. Materiał dowodowy przekazany WWINB przez PINB w lutym 2020 r. jest wyczerpujący i poddaje się sądowoaministracyjnej kontroli.

W ocenie Sądu, analiza argumentacji uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący nie zgadzają się w istocie z dokonaną przez organy oceną zebranego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ administracji publicznej staje się dowolną dopiero wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie administracyjnej, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Sąd wskazał na treść art. 75 K.p.a., który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. wymaga wykazania, że organy administracji publicznej uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.

Wobec tego Sąd stwierdził, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W okolicznościach badanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała tak sformułowanym wymogom, a organ II instancji rozpatrzył sprawę ponownie oraz odniósł się do zarzutów odwołania, stąd niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 2 i § 3 K.p.a.) i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazali na naruszenie:

• art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez zastosowanie zwłaszcza art. 48 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) i w ten sposób naruszenie art. 25 powołanej tu ustawy nowelizującej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżących;

• art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) - także poprzez zastosowanie w sytuacji możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami poprzez dokonanie zwłaszcza częściowej rozbiórki;

• art. 64 ust. od 1 do 3 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady prawa własności i prawa do dysponowania nią, przez nakazanie skarżącym rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo że są oni współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], na której obiekt ten jest usytuowany, i to wbrew ich woli i w związku z błędnym uznaniem, że zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący wskazują na naruszenie:

• art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

• art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. - poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, w istocie nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji, a - także w konsekwencji - nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia zwłaszcza prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a także mimo naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie m.in. art. 153 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

• art. 153 P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie tego, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, nie zrealizował w pełni wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednim orzeczeniu, w tym zwłaszcza co do należytego ustalenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami w szczególności poprzez dokonanie częściowej rozbiórki;

• art. 193 P.p.s.a. - przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego w skardze dowodu z odpisu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 lipca 1999 r. wraz z odpisem mapki (wstępnego projektu podziału) w celu wykazania faktów wskazanych w tej skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. W. i B. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przy jednoczesnym postawieniu w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania NSA w pierwszej kolejności ma obowiązek rozpatrzyć zarzuty procesowe bowiem to one potwierdzają lub zaprzeczają prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego w sprawie. Wadliwie ustalony stan faktyczny nie może stanowić podstawy do dokonania w dalszej kolejności subsumpcji przepisów prawa materialnego bowiem doprowadzi to do niewłaściwego ich zastosowania. Wobec tego dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny na podstawie prawidłowo dokonanych czynności procesowych organu stanowi warunek dokonania oceny naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wad skutkujących naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał na ograniczony zakres oceny zaskarżonej decyzji bowiem dokonywał jej po prawomocnym wyroku Sądu z 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 360/20 i w myśl art. 153 P.p.s.a. związany był zakresem oceny prawnej i wskazaniami dokonanymi przez ten Sąd w tym wyroku. Skoro w tym wyroku przesądzono o prawidłowości zastosowania do samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo-garażowego trybu z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to obecnie nie jest możliwe dokonanie zmiany w tym zakresie i prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ograniczony zakres postępowania organów wyznaczyły wskazania Sądu zawarte w poprzednio wydanym wyroku, który obligował organy do dokonania i przedstawienia ustaleń, które będą jednoznacznie wskazywały, że w realiach sprawy nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle i budynki np. poprzez jego częściową rozbiórkę. Wobec tego po zwrocie sprawy do organu odwoławczego organ ten postąpił prawidłowo i zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy rzeczywiście poprzez dokonanie częściowej rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] będącego własnością skarżących można uzyskać stan zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zalecił on aby dokonać pomiarów przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego , wykonać stosowne szkice sytuacyjne i poglądowe, ustalić przebieg ścian nośnych i działowych, ustalić elementy nośne dachu i ich przebieg oraz sposób ich kotwienia, ustalić czy istnieje możliwość doprowadzenia ww. obiektu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z § 12 ww. rozporządzenia (poprzez dokonanie częściowej rozbiórki lub innych robót budowlanych).

Ustalenia w powyższym zakresie zostały dokonane przez organ I instancji i w formie pisma z 11 lutego 2021 r. przekazane organowi odwoławczemu wraz z mapami sytuacyjnymi, mapami poglądowymi i dokumentacją fotograficzną. Organ odwoławczy przeanalizował powyższą dokumentację i zasadnie uznał, że doprowadzenie budynku skarżących do zgodności z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych w szczególności pod kątem wymogów odległościowych z § 12 tego rozporządzenia nie jest możliwe a w konsekwencji jedynym rozstrzygnięciem jest nakaz jego rozbiórki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazuje motywy, które stanęły u podstaw uznania, że częściowa rozbiórka budynku gospodarczo-garażowego nie doprowadziłaby do powstania takiego budynku, który spełniałby wymogi odległościowe z ww. rozporządzenia a jednocześnie byłby bezpieczny i spełniał dotychczasową funkcję. Organ odwoławczy dokonał zestawienia norm z § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków z obecnym usytuowaniem obiektu względem granic działki, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, i wykazał on, że spełnienie warunków z § 12 rozporządzenia (§ 12 ust. 4 pkt 3) doprowadziłoby do zmniejszenia długości z 8,9 m do 6,5 m ale też do zmniejszenia jego długości i szerokości o dodatkowe 0.9 m aby uzyskać wymaganą przepisem odległość od granicy nie mniejszą niż 1,5 m. Obrazuje to mapa poglądowa stanowiąca załącznik nr 8 do pisma PINB w Pleszewie z 11 lutego 2021 r. (k. 40 akt adm.). Taki zabieg w istocie i tak doprowadziłby do rozbiórki obiektu bowiem zmianie musiałyby ulec elementy konstrukcyjne całego dachu i ścian obwodowych oraz ściany działowej. Jak słusznie wskazuje PINB w Pleszewie częściowa rozbiórka w opisanym przypadku spowodowałaby pozostawienie fragmentów nie będących obiektem budowlanym. Ponadto należałoby przyjąć, że spełniona została odległość 1,5 m od tak okrojonego budynku od działki [...] bo w przeciwnym razie również ściana od strony tej działki podlegałaby przesunięciu zmieniając całą szerokość budynku. Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że częściowa rozbiórka jest niemożliwa bowiem w jej wyniku nie dojdzie do pozostawienia samodzielnych konstrukcyjnie elementów tegoż budynku. W istocie odsunięcie budynku od granicy działki nr [...] wiązałoby się z likwidacją ściany tylnej (północnej), usunięciem słupa nośnego i skróceniem ścian wschodniej i zachodniej. Odsunięcie budynku od działki nr [...] prowadziłoby do likwidacji ściany zachodniej, a skrócenie budynku od strony zachodniej do 6,5 m skutkowałoby albo usunięciem ściany frontowej wraz z usunięciem trzech filarów nośnych albo dalszym skróceniem ściany wschodniej i zachodniej. Nastąpiłoby też przecięcie belek nośnych dachu, które utraciłyby podparcie (likwidacja filarów), co skutkowałoby rozbiórką całej konstrukcji dachu. Taki stan prawny i faktyczny uzasadniały stanowisko organu odwoławczego, że legalizacja nie jest możliwa gdyż lokalizacja budynku obecnie narusza § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych przy czym częściowa rozbiórka w celu doprowadzenia do zgodności z tym przepisem prowadziłaby do rozbiórki istotnych elementów konstrukcji.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał ustalenia organu odnośnie do braku możliwości spełnienia wymogów § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych i zasadnie uznał je za prawidłowe. Przemawiały za tym zgromadzone przez organy materiały dowodowe. Odmienne stanowisko skarżących nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi albowiem organy uzupełniając materiał dowodowy sprawy wykazały jednoznacznie, że w okolicznościach sprawy doprowadzenie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodności z przepisami technicznymi rozporządzenia nie jest możliwe poprzez częściową jego rozbiórkę.

Słusznie też Sąd I instancji uznał, że przeprowadzanie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy nie miało znaczenia dla wydania nakazu rozbiórki albowiem już w poprzednim wyroku z 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 360/20 przesądzono, że budynek skarżących powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sami skarżący podczas oględzin 8 października 2019 r. (k. 24 akt adm. I instancji) oświadczyli, że obiekt gospodarczy zrealizowali w miejscu istniejącej drewnianej szopy, przy czym budowę rozpoczęli ok. 2008 r. a zakończyli ok. 2018 r. oraz oświadczyli, że nie występowali o pozwolenie na budowę spornego obiektu ani nie dokonywali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym (k. 23 akt adm. I instancji). Wobec tego w obecnie prowadzonym postępowaniu ta kwestia wiązała organy jak i Sąd na mocy art. 153 P.p.s.a. i tym samym wbrew stanowisku skarżących nie było potrzeby przeprowadzać dodatkowego dowodu na tę okoliczność z decyzji Wójta Gminy G. z 15 lipca 1999 r. nr PP-7332/44/99 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr [...] w G.. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 193 P.p.s.a. był chybiony. Nie można uznać, że z tego przepisu odsyłającego do stosowania w postępowaniu przed NSA przepisów o postępowaniu przed sądami wojewódzkimi jeżeli nie ma przepisów szczególnych postępowania przed NSA wynika, że Sąd I instancji naruszył przepisy o przeprowadzaniu uzupełniających dowodów z dokumentów.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego naruszenia art. 153 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika jakie wskazania odnośnie postępowania organów zawarto w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Sąd zestawił te wskazania z czynnościami przeprowadzonymi przez organ I instancji na wezwanie organu odwoławczego (pismo WWINB z 20 stycznia 2021 r. i pismo PINB w Pleszewie z 11 lutego 2021 r.) i słusznie uznał, że zalecenia Sądu zostały w pełni zrealizowane i na ich podstawie organ odwoławczy mogły wydać zaskarżoną decyzję o rozbiórce. Należało przede wszystkim ustalić czy częściowa rozbiórka może doprowadzić do zgodności budynku gospodarczo-garażowego z § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych i takie ustalenia pod kątem tego przepisu dokonano, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji jak i uzasadnienie wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tym bardziej w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy i prowadził do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Analizy sprawy przedstawionej przez Sąd I instancji nie można uznać za wybiórczą bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ocenił decyzję pod kątem poprzednio wydanego wyroku w zakresie związania art. 153 P.p.s.a. i uznał, że przepis ten nie został naruszony. Ponadto ocenił czy nowo zebrany przez organy materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki.

Skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, to ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, NSA może dokonać oceny zarzutów prawa materialnego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosując art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.). Decydujące znaczenie dla ustalenia, którą wersję art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należało zastosować w niniejszej sprawie ma dzień dokonania przez PINB w Pleszewie pierwszej czynności w sprawie w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Wobec tego za dzień wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należy przyjąć dzień zawiadomienia przez PINB w Pleszewie stron pismem z 18 września 2019 r. o wyznaczeniu na dzień 8 października 2019 r. kontroli nieruchomości skarżących pod kątem przestrzegania przepisów prawa budowlanego. K. W. i R. W. jako strony postępowania odebrały przedmiotowe zawiadomienie (zpo k. 14 i 15 akt adm. organu I instancji). Tym samym mając na uwadze art. 25 ustawy nowelizującej sprawa legalności wzniesienia budynku gospodarczo-garażowego na działce skarżących rozpatrywana była na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 13 lutego 2020 r., która weszła w życie 19 września 2020 r.

Jak już wcześniej wskazano orzeczenie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji (sprzed 19 września 2020 r.) było uzasadnione okolicznościami sprawy albowiem nie było możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez dokonanie częściowej rozbiórki tego obiektu. Przeprowadzona przez organy i Sąd analiza tego przepisu wskazała, że należałoby albo przesuwać cały budynek co jednoznaczne byłoby z jego rozbiórką w dotychczasowej lokalizacji albo ograniczyć jego wymiary doprowadzając do zgodności z ww. § 12 rozporządzenia tylko, że wówczas częściowa rozbiórka dotyczyłaby elementów niesamodzielnych konstrukcyjnie i prowadziłaby do powstania obiektu, który nie byłby już samodzielnym budynkiem. Skarżący zdają się nie rozumieć tego, że częściowa rozbiórka możliwa teoretycznie do przeprowadzenia nie będzie dopuszczalna jeśli w jej wyniku przestaną istnieć zasadnicze elementy konstrukcji podlegającego rozbiórce obiektu. W okolicznościach niniejszej sprawy właśnie taka sytuacja zaistniała. Organ a za nim Sąd słusznie zatem uznali, że jedynie całkowita rozbiórka doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem NSA, brak jest podstaw aby zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednak nie można na podstawie tego przepisu wnioskować, że właściciel dysponując własnością budynku może naruszać powszechnie obowiązujące przepisy prawa np. Prawa budowlanego. Prawo budowlane jako ustawa określa wymogi wznoszenia budowli na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny np. własność. Jeśli jednak właściciel nie przestrzega zasad legalnego wznoszenia budowli określonych tą ustawą (uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie), to ponosi konsekwencje takiego zachowania. Prawo własności gwarantowane w Konstytucji nie jest zatem wartością bezwzględną i nieograniczoną. Konstytucja wskazuje w art. 31 ust. 3, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Mając zatem na uwadze bezpieczeństwo wznoszenia budowli związane z bezpieczeństwem ludzi oraz porządek publiczny w zakresie wznoszenia budowli aby budować według określonych prawem reguł, stwierdzić należy, że ustawa Prawo budowlane nie narusza prawa własności ustalając reguły budowania bo wprowadzane przez nią ograniczenia są uzasadnione ww. wartościami.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.