Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2818/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1015/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1015/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] lutego 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazwy “skwer podkomisarza [...] ". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.) oraz art. 4 ust.1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm. – dalej jako: u.o.a.n.). W § 1 ww. uchwały określono, że skwerowi położonemu w [...] na części dz. nr [...] pomiędzy ulicami [...] (obr. [...]) nadaje się nazwę "skwer [...] ", a szczegółowe położenie przedmiotowego skweru przedstawiała mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do uchwały. Z kolei zgodnie, z brzmieniem § 3 ww. uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W dołączonym do uchwały uzasadnieniu przedstawiono przyczyny, dla których uznano za stosowne nazwać imieniem podkomisarza [...] skwer położony w obrębie geodezyjnym [...] a nadto wyjaśniono, że jest to działka stanowiąca własność Gminy [...], nie ma na niej żadnych posesji, które wymagałyby zmiany adresu w wyniku nadania nazwy, a więc wejście w życie uchwały nie spowoduje kosztów. Projekt ww. uchwały został przekazany do konsultacji społecznych, z których sporządzono protokół zawierający informacje, że w wyznaczonym terminie do Wydziału Geodezji nie wpłynęły uwagi, opinie czy inne istotne informacje dotyczące projektu uchwały.

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Śląski domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru odniósł się do wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., przytaczając jego treść, a następnie podniósł, że ww. przepis uprawnia radę do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w sprawie nadania nazwy placowi, lecz jedynie w sytuacji, gdy stanowi on drogę publiczną. Tymczasem, w ocenie Wojewody Śląskiego, skwer któremu nadano nazwę przedmiotową uchwałą, nie stanowił drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Dlatego też, zdaniem skarżącego, przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co według skarżącego oznaczało, że intencją Rady było nadanie przedmiotowej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie była aktem prawa miejscowego, wobec czego regulacja zawarta w § 3 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, naruszała art. 13 u.o.a.n. Skarżący wskazał bowiem, że przedmiotowa uchwała nie należała do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w szczególności zaś nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji. Zdaniem organu nadzoru, uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymagałoby spełnienia określonych przesłanek (warunków), przede wszystkim akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musiałby zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Skarżący dodał, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla organu stanowiącego powinno być wyraźne i konkretne, wskazując jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna i został on wyposażony w kompetencje do uchwalenia aktu o charakterze prawodawczym, a więc wyznaczającym adresatom pewien sposób zachowania się w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Stąd też, Wojewoda Śląski wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Skarżący podkreślił przy tym, że Gmina, będąca właścicielem terenu, na którym położony jest przedmiotowy skwer, może mu nadać nazwę, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, jednakże w takim przypadku uchwała rady gminy nie będzie stanowiła aktu prawa miejscowego. Tym samym, określając w § 3 ww. uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Rada Miejska uczyniła to w sposób niedopuszczalny dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, prawidłowa pod względem prawnym uchwała musiałaby spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym, tj. treść takiej uchwały musiałaby być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musiałby odpowiadać określonym procedurom, m.in. prawidłowo określać datę wejścia jej w życie. Ponadto, powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ nadzoru stwierdził, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, m.in. poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowił istotne naruszenie prawa, co skutkować powinno nieważnością aktu w całości. W ocenie skarżącego, samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby bowiem, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna, a w związku z tym taka uchwala nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na nieprawidłowości w zakresie określenia daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały oraz wyznaczenia obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie nadania nazwy "skwer podkomisarza [...] " została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co stanowiło przesłankę zastosowania odpowiedniego środka nadzorczego. Do skargi załączono pismo z dnia 4 sierpnia 2014 r., kierowane do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Nadzoru Prawnego w Katowicach i stanowiące odpowiedź na pytanie organu nadzoru, czy obszar, któremu nadano nazwę w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stanowił drogę publiczną lub drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów u.d.p. W piśmie tym wskazano, że skwer im. podkomisarza [...] nie należy do dróg publicznych i leży w całości na działce gruntu o oznaczeniu "Bz" poza pasem drogowym dróg gminnych, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w całości zaliczony został do terenów zieleni urządzonej, nieprzynależącej do drogi publicznej. Ponadto, z wypisu z rejestru gruntów przedstawionego w aktach sprawy wynikało, że dz. nr [...] nazwana skwerem podkomisarza [...] stanowiła tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, uchwała stanowiła akt prawa miejscowego z tej racji, że nadawała nazwę placowi stanowiącemu własność Gminy [...], mającemu charakter miejsca publicznego, dostępnego ogółowi mieszkańców. Organ dodał przy tym, że z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, była ona również aktem o charakterze generalnym, gdyż adresatami tej uchwały byli wszyscy, którzy musieli posługiwać się tą nazwą i mogła skutkować zmianą charakteru użytku bądź położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Zdaniem Prezydenta, brak było związku pomiędzy przepisami u.s.g. a regulacjami zawartymi w u.d.p., które regulują zasady korzystania z dróg oraz kwestie o charakterze technicznym odnoszące się do dróg, a więc nie regulują kwestii nadawania im nazw. W ocenie organu, nie było zatem podstaw do przyjęcia tezy, że "plac publiczny", o którym mowa w art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g. musiałby spełniać prawne kryteria drogi publicznej. Prezydent wskazał, że pomiędzy u.s.g. i u.d.p. nie ma związku normatywnego, w szczególności w postaci stosownego odesłania. Podtrzymał on również stanowisko co do tego, że uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, gdyż przemawiają za tym spełniane przez nazwę funkcje publicznoprawne, a nadto dlatego, że tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonego obszaru (ulicy, placu), to jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Powołując się na stanowisko judykatury organ stwierdził nadto, że pominięcie tego rodzaju aktów w art. 40 ust. 2 u.s.g. należy uznać za mankament legislacyjny sprawiający, że wyliczenie spraw mogących stanowić przedmiot regulacji prawotwórczej jest niepełne. Organ podkreślił przy tym, że w obecnym stanie prawnym brak w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadania przez radę gminy nazw ulic, jednak istniejąca w tym zakresie luka konstytucyjna nie może przesądzać o braku możliwości nadania uchwale rady gminy w tym zakresie waloru aktu prawa miejscowego. Dodatkowo organ wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym uchwała o nadaniu nazwy konkretnemu placowi ma, z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, charakter aktu generalnego, a przy tym jest ona także aktem abstrakcyjnym, jako że nie odnosi się do jednego konkretnego przypadku, ale do sytuacji powtarzalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na treść art. 86, art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wskazał, że zasadnie organ nadzoru podał, iż skwer, któremu nadano nazwę w treści zaskarżonej uchwały nie mieścił się w wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. katalogu. Sąd I instancji dodał przy tym, że z przedstawionych wraz ze skargą dokumentów, nie zakwestionowanych zresztą przez Gminę, wynikało bowiem jednoznacznie, że nie został on zaliczony do dróg publicznych w rozumieniu u.d.p. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przywołano błędnie, w następstwie czego konieczne stało się ustalenie, czy istnieje podstawa prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej w [...] na podjęcie zaskarżonego aktu, gdyż w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że został on podjęty bez podstawy prawnej. W tym zakresie Sąd I instancji przytoczył treść art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., a następnie podał, że z przedstawionego Sądowi w aktach sprawy wypisu z rejestr gruntów wynikało, że skwer im. podkomisarza [...] stanowił tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że gmina miała nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu takich terenów, których jest właścicielem, a w związku z tym w przedmiotowym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji podkreślił, że żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw terenom rekreacyjno-wypoczynkowym i nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 u.s.g. Sąd dodał przy tym, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencje w tym względzie należą do rady gminy, przy czym niewymienienie tej kompetencji w ust. 2 ww. artykułu oznacza jedynie, że nie jest to wyłączna kompetencja rady. Tym samym, z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do konieczności stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 1 i 2 zaskarżonego aktu, gdyż błędne powołanie jego podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały niemającej charakteru aktu normatywnego. Taki bowiem charakter – według Sądu I instancji – należy przypisać kontrolowanemu aktowi, wbrew twierdzeniom organu uchwałodawczemu. Ponadto, Sąd I instancji zaznaczył, że przywołanie w postawie prawnej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie czyniło zadość obowiązkowi rady gminy w przypadku uchwalania aktów prawa miejscowego, gdyż ich stanowienie wymaga wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej w przepisie rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że art. 18 u.s.g. określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, a tym samym należało przyznać rację organowi nadzoru co do braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Okoliczność ta – zdaniem Sądu I instancji – pozostawała, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, poza sporem. Sąd I instancji podniósł bowiem, że Prezydent Miasta Bytom nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw placom publicznym (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Sąd dodał przy tym, że w przedmiotowej sprawie brak było również wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni poszukiwać normy upoważniającej radę gminy do nadawania nazw placom publicznym w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji nie zgodził się także z twierdzeniami Gminy, co do tego, że kontrolowana uchwała miała charakter aktu powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu I instancji, w sensie merytorycznym uchwała nie spełniała bowiem wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawierała w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, bezspornie zatem nie można było nadawać jej waloru aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia jej w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym). Wada ta nie uzasadniała, zdaniem Sądu I instancji, konieczności unieważnienia uchwały w całości. W tym zakresie Sąd I instancji rozróżnił bowiem sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał przy tym, że w pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wystarczające było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie według Sąd I instancji, brak było podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 stanie się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Wojewoda Śląski.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., przez błędną ich wykładnię.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zawartym w uzasadnieniu wyroku – w zakresie oddalającym skargę i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze na przedmiotową uchwałę. Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, sztuczne (bezpodstawne) nadanie waloru aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazanie jej publikacji w organie promulgacyjnym oraz określenie terminu wejścia w życie właściwego dla aktów prawa miejscowego przesądza o nieważności uchwały w całości, a nie – jak przyjął Sąd I instancji – jedynie w części. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3 powoduje bowiem, iż przedmiotowa uchwała, po unieważnieniu jej § 3 nie posiada w ogóle określonego przez radę terminu wejścia w życie, zaś taki sposób rozstrzygnięcia kwestii wejścia w życie uchwały jest nie do przyjęcia, bowiem rodzi doniosłe skutki w praktyce stosowania jej zapisów. Skarżący kasacyjnie, powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą dodał przy tym, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, m.in. poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkować powinno nieważnością aktu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Przystępując do ustosunkowania się względem zarzutu skargi kasacyjnej trzeba zacząć tego, że dla potrzeb dokonywanej przez siebie kontroli uchwały, Sąd Instancji dokonał pewnej trafnej kwalifikacji skuteczności uchwał rady gminy, stwierdzając, że trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku, akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Sąd I instancji podkreślił, że żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw terenom rekreacyjno-wypoczynkowym i nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości. W tym zakresie Sąd I instancji przytoczył treść art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., a następnie podał, że z przedstawionego Sądowi w aktach sprawy wypisu z rejestr gruntów wynikało, że skwer im. podkomisarza Tadeusza Bartosika stanowił tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że gmina miała nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu takich terenów, których jest właścicielem, a w związku z tym w przedmiotowym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem.

Poza sporem pozostaje ustalenie, iż skwer, któremu nadano nazwę w treści zaskarżonej uchwały nie mieścił się w katalogu aktów wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie został uprzednio zaliczony do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260). Powyższe wyłączało możliwość oparcia kwestionowanej uchwały o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy gminnej - błędnie przywołany w jej postawie prawnej.

Co istotne, dla rozpatrywanej skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ nadzoru, rozważył - o czym sam pisze w skardze kasacyjnej - kwestię istnienia w ogóle podstawy prawnej dla działań Rady Miejskiej w Gminy [...] w tym zakresie i przyjął, iż uprawnienie takie wynika wyłącznie z przepisów ogólnych ww. ustawy. W przeciwnym razie postulowałby stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP. Taką też interpretację przyjął Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uznając, iż regulacje uchwały, w istocie nadające nazwę terenom rekreacyjno-wypoczynkowym, znajdują oparcie w przepisach art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 10 oraz art. 6 ust. 1 ustawy gminnej. Z koncepcją tą należy się zgodzić i organ nadzoru z tym stanowiskiem nie polemizuje.

Zarzut skargi kasacyjnej zasadza się na tezie, że kwestionowana uchwała, jako dopuszczalny akt prawny inny niż akt prawa miejscowego (np. wewnętrzny), kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności a to z uwagi na to, że po wyeliminowaniu przez Sąd I instancji z treści kontrolowanej przez niego uchwały postanowień § 3, brak jest w niej wypowiedzi o tym, kiedy uchwała wchodzi w życie. Uniemożliwia to, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, nabranie przez nią mocy wiążącej w relacjach jej wewnętrznego obowiązywania. Sąd II instancji nie podziela tego stanowiska. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie powołuje się na naruszenie przez Sąd I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), przez błędną ich wykładnię. Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl art. 13. u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że w argumentacji skargi kasacyjnej zawarty jest pewien błąd o charakterze sprzeczności wewnętrznej. Z jednej strony skarżący kasacyjnie organ/wojewoda zmierza do eliminacji kwestionowanej uchwały jako takiej, której organ gminy - nie mając ku temu podstawy prawnej - usiłuje nadać cechy aktu prawa miejscowego. Ta kwestia została prawidło oceniona, przez Sąd I instancji, gdyż zgodnie porządkiem źródeł prawa stwierdził, że ta uchwała mając ku temu podstawy prawne może pozostać w obrocie prawnym jako swoisty akt prawa wewnętrznego. I ten pogląd, jak się wydaje w pewien sposób zaakceptował skarżący kasacyjnie organ/wojewoda. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej, że kwestionowana uchwała , z kolei jako swoisty akt prawa wewnętrznego, nie ma wypowiedzi o tym kiedy wchodzi w życie, co też ma przesądzać o wyeliminowaniu jej z obiegu prawnego, Sąd II instancji stwierdza, że w przypadku takiego swoistego aktu prawa wewnętrznego, którego wykonanie m.in. uzewnętrznione jest publicznie, kwestia ta nie wymaga tak znacznego sformalizowania jak w przypadku aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały " 1. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.2. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;6) (uchylony). 3. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy".

Brak podnoszonej wypowiedzi może być zatem odpowiednio sanowany postanowieniami przywołanego art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych. Zatem, kiedy w stanie faktycznym zaistnieją przesłanki dla wykonania takiej uchwały typu akt prawa wewnętrznego, której wykonanie m.in. uzewnętrznione jest publicznie, jak to mam miejsce w realiach kontrolowanej uchwały, to organ wykonawczy powinien ją wykonać. A zatem, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, a wyeliminowanie przez Sąd I instancji treści § 3 w kontrolowanej uchwale, nie skutkuje zarazem trwałą niewykonalnością uchwały, która została w obiegu prawnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.