Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2283/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 167/23 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1445/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Chrzanowa z 15 listopada 2022 r., nr: OPS.27207.DŚR.5211.62.2022.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 167/23 oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO) z dnia 29 grudnia 2022r., nr SKO.ŚR/4111/1445/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta Chrzanowa decyzją z 15 listopada 2022 r., znak: OPS.27207.DŚR.5211.62.2022 odmówił K. R. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r."- nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji był prawidłowa, mimo dokonania przez ten organ wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Kolegium oświadczenie skarżącego o rezygnacji z zatrudnienia na 1/4 etatu w miesiąc po uzyskaniu przez jej matkę orzeczenia lekarskiego o znacznej niepełnosprawności, nie było przekonującym dowodem na rezygnację z zatrudnienia z powodu koniczności wykonywania opieki. Nadto w tym samym mieszkaniu mieszkał dorosły brat skarżącego, na którym również spoczywał obowiązek alimentacyjny względem matki. Jednocześnie zakres czynności opiekuńczych opisany przez skarżącego, należał w większości do czynności dnia codziennego. Organ podał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Obowiązek pomocy rodzicowi, wynika z obowiązku alimentacyjnego dziecka względem rodzica. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie brak było ustawowo wymaganego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona wart. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Pomoc Państwa ma zatem charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia.

Sąd Wojewódzki uznał więc za akceptowalne wnioski Kolegium, że zaangażowanie najbliższych członków rodziny (brata zobowiązanego do alimentacji matki w takim samym stopniu jak skarżący) w pomoc w sprawowaniu opieki chociażby doraźnej, pozwoliłoby skarżącemu kontynuować zatrudnienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r.;

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, Panią E. R. nie jest wystarczające do uzyskania przez Stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Pani E. R. ma dwóch synów, a samo istnienie po stronie brata Strony potencjalnego obowiązku alimentacyjnego względem matki uprawnia organ administracji do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego poprzez ocenę możliwości sprawowania przez brata Strony opieki nad matką w kontekście realizacji nieskonkretyzowanego obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej konstatacji, że kwestia realizacji potencjalnego obowiązku alimentacyjnego przez brata Strony może stanowić kryterium negatywne do przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego;

- przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką ubiega się jedno z dzieci, to brak po stronie pozostałych dzieci obiektywnych przeszkód do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki, może stanowić okoliczność przesądzającą o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec niespełnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki.

W oparciu o powyższe zarzuty Rzecznik Praw Obywatelskich, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. ), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty oparte na naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Mimo wielości poruszonych w skardze kasacyjnej problemów związanych z wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na jednym problemie tj. prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego nie podejmowaniem przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką, w sytuacji istnienia innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącego Rzecznika, w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu u.ś.r., regulujące zasady i warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że matka skarżącego (rocznik 1941) legitymuje się orzeczeniem z 23 września 2022 r., w którym ustalono, że jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 czerwca 2022 r. Matka skarżącego jest osobą całkowicie zależną od innych osób, leżącą, pampersowaną, niesamodzielną. Nie wykonuje czynności samoobsługowych i higienicznych, ma również problemy z samodzielnym spożywaniem posiłków.

Skarżący, jedyny z rodzeństwa, zapewnia matce opiekę i pielęgnację całodobowo, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej. W ramach opieki skarżący pomaga matce w czynnościach samoobsługowych, higienicznych, podaje leki, przygotowuje posiłki, wykonuje pranie, sprząta. Ponadto ustala terminy wizyt lekarskich, przestrzega ich realizacji oraz załatwia sprawy urzędowe w imieniu matki. Podkreślenia wymaga, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie kwestionują, iż ze względu na ciężki i poważny stan zdrowia matka skarżącej wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżący, jeden z dwóch synów osoby wymagającej opieki.

Jednak, w ocenie Sądu I instancji, w realiach tej sprawy z uwagi na posiadanie przez skarżącego brata, obciążonego w równym stopniu co on, obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do którego nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających im wywiązanie się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - brak jest możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego,

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, nie sposób się zgodzić.

Bezsprzecznie zarówno skarżący, jak i jego brat, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21 publik. CBOSA).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych sfinansowanych przez osoby zobowiązane do alimentacji). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie przez sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać również należy, że uszło uwadze Sądu I instancji, iż odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny.

Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji o niewystępowaniu związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji istnienie jeszcze innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej.

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wadliwe jest stanowisko, że w niniejszej sprawie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na potencjalną możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez brata skarżącego. Tym samym zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy rozpozna ją z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, regulującego przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

-----------------------

Sygn. akt I OSK 2002/23

Sygn. akt I OSK 2283/23

10

1