Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 802/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 3, art. 4, art. 22, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64, art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8, art. 7, art. 11, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107, art. 126, art. 140, art. 144, art. 106 § 4, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. i E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1915/21 w sprawie ze skargi W. Z. i E. H. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. znak ... w przedmiocie uzgodnienia projektu rozbiórki budynków I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty N. z 26 stycznia 2021 r. nr ...; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz W. Z. kwotę 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych oraz na rzecz E. H. 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1915/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. Z. i E. H. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu rozbiórki budynków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej jako "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"),oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. Z. i E. H. (dalej jako "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Starosty N. z dnia 26 stycznia 2021 r. odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych (budynek gospodarczy i budynek stodoły) w S. nr 8 i 9.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. W. Z. i E. H. przedstawili do Starosty N. projekt rozbiórki trzech budynków gospodarczy w S. nr 8 i nr 9, działki nr [...] i [...], sporządzony przez mgr inż. A. T.

Starosta Nyski pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków w N. o uzgodnienie w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ww. projektu, wskazując, że omawiana inwestycja planowana jest na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków jako historyczny układ ruralistyczny wsi S..

Powiatowy Konserwator Zabytków w N., działający w imieniu Starosty N., postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu rozbiórki trzech budynków Gospodarczych w m. S. nr 8 i nr 9.

Skarżący pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Do zażalenia załączono obszerną dokumentację fotograficzna dotycząca ww. budynków.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r. Powiatowy Konserwator Zabytków w N., działający w imieniu Starosty N., na 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust 4 pkt 4, art. 96 ust. 3 u.o.z., w związku z porozumieniem z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu (Dz. U. Woj. Op. 2018 r. Poz. 1504 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu rozbiórki budynków gospodarczych w m. S. nr 8 i nr 9, dz. ewid. gruntów nr [...] i [...], obejmujących budynek gospodarczy oraz budynek stodoły, autorstwa mgr inż. A. T.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż budynki wnioskowane do rozbiórki stanowią historycznie ukształtowaną zabudowę wsi S., pochodzącą z końca XIX w., która stanowi komponent układu ruralistycznego miejscowości, ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Podniesiono, iż powyższy zabytek obszarowy zachował historyczną kompozycję przestrzenną (ulicówka wzdłuż krzyżujących się ze sobą dróg, zlokalizowana na pofałdowanym terenie) i ekspozycję w postaci panoramy wsi od strony południowej. W centralnej części miejscowości czytelny jest układ dużych zagród z wewnętrznym podwórzem i przedgródkami. Zaznaczono, iż współczesne przekształcenia ww. historycznego układu stanowią nieliczne wyjątki. Zabudowa wnioskowana do rozbiórki to przykład obiektów- gospodarczych należących do historycznej dużej zagrody, reprezentatywnej dla S., wtórnie podzielonej pod względem własnościowym. Organ I instancji opisał stan zachowania obiektów stanowiących przedmiot wniosku i uznał, że pomimo uszkodzeń substancji materialnej, zachowały one czytelność pierwotnej bryły. Odniesiono się jednocześnie do przekształceń zrealizowanych w obrębie ww. historycznej zagrody, polegających na rozbiórce jednego z budynków- gospodarczych w obrębie wschodniego skrzydła i przebudowie dachu budynku mieszkalnego, wskazując, iż nastąpiły one bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków. Podkreślono jednocześnie lokalizację przedmiotowych obiektów w centralnej części wsi, co czyni je szczególnie istotnymi dla kompozycji omawianego układu ruralistycznego. Organ pierwszej instancji określił ponadto cechy historycznej zagrody typu frankońskiego, wywodzącej się z parcelacji średniowiecznej, przejmującej zwykle kształt litery "U": lokalizacja zabudowy mieszkalnej składającej się z dwóch obiektów (właściwego domu gospodarza i domu wycużnika) od frontu działki (szczytowo lub kalenicowo); w głębi posesji po obu stronach podwórza zabudowa gospodarcza łącząca się z mieszkalną; zamknięcie parceli wydłużonym budynkiem stodoły z przejazdem lub przejazdami łączącymi zagrodę z polem.

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia z dnia 29 czerwca 2021 r. utrzymano w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że zarządzeniem Burmistrza N. z dnia 3 lutego 2015 r. nr ... założono gminną ewidencję zabytków dla Gminy N. W zbiorze tym figuruje układ ruralistyczny wsi S., w obrębie którego zlokalizowana jest zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania. Przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania ww. dokumentu nie przewidywały obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o fakcie włączenia danego obiektu lub obszaru do gminnej ewidencji zabytków ani też zapewniania ww. podmiotom udziału w tejże procedurze.

Minister stwierdził, że granice ww. założenia przestrzennego zostały określone w karcie ewidencyjnej zabytku wykonanej w dniu 13.12.2013 r. przez mgr inż. A. S.-P.. Dokument ten wskazuje w rubryce "adres" posesje nr: 9-11, 17-23 i 24. Z całokształtu ww. karty wnika, iż zabytkiem jest w omawianym przypadku układ przestrzenny w oznaczonych granicach. Powyższy zapis nie wskazuje na okoliczność indywidualnego ujęcia zabudowań usytuowanych pod ww. adresami w wojewódzkiej ewidencji zabytków bądź w gminnej ewidencji zabytków.

Z akt sprawy wynika, iż układ ruralistyczny S., ukształtowany w wieku XIX, pomimo likwidacji części historycznej zabudowy, posiada znaczące walory zabytkowe, wynikające z jego, w dalszym ciągu w pełni czytelnej, historycznej kompozycji przestrzennej (obejmującej pierwotny układ funkcjonalny parceli i skalę obiektów) oraz bardzo wysokiego stopnia zachowania oryginalnej zabudowy. Budynki stanowiące przedmiot inwestycji - obiekt gospodarczy prostopadły do frontu parceli (oznaczony cyfrą 1 w przedłożonej dokumentacji) oraz stodoła równoległa do tej części działki (nr 2 i 3 w ww. opracowaniu), pochodzące z końca XIX w., są częścią historycznej zagrody (obecnie podzielonej własnościowo) ulokowanej w centrum ww. historycznego założenia przestrzennego. Zagroda ta jest reprezentacyjną dla S. jednostką zgrupowania zabudowy, obejmującą budynki mieszkalne w części frontowej parceli, zabudowę gospodarczą po bokach wewnętrznego dziedzińca oraz podłużną stodołę, równoległą do części przedniej działki. Jako zabudowa historyczna, zrealizowana według zasad oryginalnego rozplanowania wsi, obiekty te stanowią istotne komponenty ww. zabytku obszarowego i pełnią ważną rolę w budowaniu jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych.

Organ podkreślił, że wziął pod uwagę, iż część historycznej zabudowy ww. zagrody uległa likwidacji. Dokonano rozbiórki budynku gospodarczego przylegającego do obiektu nr 1. Inwestycja ta została przeprowadzona bez uzgodnienia konserwatorskiego. Powyższe działania uszczupliły zasób oryginalnej zabudowy omawianej zagrody, nie doprowadziły jednakże do zatarcia historycznej kompozycji tej części układu ruralistycznego.

Zdaniem Ministra okoliczność, iż zespół budynków usytuowany pod nr 8 i 9 w S. nie reprezentuje wszystkich cech zagrody frankońskiej zdefiniowanej w treści zaskarżonego postanowienia (brak charakterystycznego planu w kształcie litery "U" oraz reprezentacyjnej bramy we frontowej części posesji), stanowi kwestię drugorzędną w niniejszym postępowaniu. Czynnikiem decydującym dla rozstrzygnięcia jest przynależność przedmiotowej zabudowy do oryginalnej tkanki budowlanej układu ruralistycznego S., rozlokowanej z zachowaniem zasad charakterystycznych dla historycznej kompozycji założenia.

Organ wskazał, że zapoznał się z dokumentacją fotograficzną obrazującą stan zachowania materii obiektów wnioskowanych do rozbiórki, jak również wnioskami dotyczącymi kondycji technicznej tej zabudowy, jakie zostały sformułowane w projekcie rozbiórki wykonanym przez mgr. inż. A. T. w czerwcu 2020 r. Autor ww. opracowania ocenił stan zachowania przedmiotowych budynków jako mierny, podkreślając duże zawilgocenie ścian i konstrukcji dachu oraz uszkodzenie więźby dachowej i substancji murowej. Organ podkreślił, że wziął pod uwagę, iż zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania posiada widoczne uszczerbki substancji budowlanej. Odnotowano zawalenie się części dachu i ubytki muru w obrębie stodoły oraz uszkodzenia ściany szczytowej budynku nr 1. Pomimo wysoce niezadawalającego stanu technicznego przedmiotowych nieruchomości, historyczna bryła ww. budynków jest w dalszym ciągu w pełni czytelna i może zostać odtworzona. Zachowane są zasadnicze elementy ukształtowania elewacji tychże obiektów, w tym charakterystyczne wykroje otworów elewacyjnych zwieńczone lukiem, oraz detal architektoniczny ww. zabudowy w postaci: gzymsów, obramienia drzwi, otworów wentylacyjnych, wzbogacający walory artystyczne przedmiotowego układu ruralistycznego. Omawiane obiekty w obecnym stanie zachowania w dalszym ciągu stanowią istotne komponenty przedmiotowego układu ruralistycznego, stąd też ich wnioskowana rozbiórka doprowadzi do istotnego uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego.

Minister podkreślił, że organ konserwatorski nie jest podmiotem powołanym do formułowania ekspertyz dotyczących stanu technicznego historycznego budynku. Jego powinnością w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego jest wyłącznie analiza wartości zabytkowych obiektu (w tym konkretnym przypadku jako elementu założenia przestrzennego wsi S.) w jego aktualnym stanie zachowania.

Odpowiadając na zarzut stron dotyczący braku przeprowadzenia oględzin terenu Minister wskazał, że zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Powyższy zapis wskazuje wprost, iż lustracja nieruchomości nie stanowi obligatoryjnej czynności w toku postępowania administracyjnego, lecz może być przeprowadzona w razie potrzeby. Organ I instancji doszedł do wniosku, iż wiedza posiadana przezeń z urzędu, ww. karta ewidencyjna oraz dokumentacja dołączona do wniosku o uzgodnienie pozwolenia na budowę stanowią wystarczające dowody do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Także Minister nie widzi również potrzeby zasięgania opinii biegłego w zakresie oceny wpływu wnioskowanej rozbiórki na wartości zabytkowe omawianego układu przestrzennego. Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, iż budynki przewidziane do rozbiórki stanowią cenne komponenty ww. założenia ruralistycznego, które - mimo uszczerbku substancji materialnej i złej kondycji technicznej - zachowały podstawowe cechy architektoniczne.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. Z. i E. H.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Konserwator Zabytków w N., działający w imieniu Starosty N., odmawiające uzgodnienia projektu rozbiórki budynków gospodarczych w m. S. nr 8 i nr 9, dz. ewid. gruntów nr [...] i [...], obejmujących budynek gospodarczy oraz budynek stodoły, autorstwa mgr inż. A. T.

Sąd podkreślił, że materialną podstawą prawną działania organu jest przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu rozwiązań projektowych, to w pierwszym rzędzie musi wziąć pod uwagę przyczyny, które stały za wyrażoną pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wolą poddania ochronie określonego zabytku (objętego porozumieniem). W konsekwencji organ konserwatorski nie może uzgodnić planowanych przez inwestora robót budowlanych, których następstwem będzie pozbawienie zabytku nieruchomego jego dotychczasowej wartości. Istotą wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowienia wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu odnosząc się do wartości zabytkowej obiektu. Obowiązujące przepisy nie wskazują przypadków, w których należy wydać postanowienie uzgadniające rozbiórkę oraz przypadków uzasadniających odmowę uzgodnienia, to przyjąć należy, że ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie. Z tego względu sądowa kontrola postanowienia wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ono cech dowolności. Postanowienie o odmowie uzgodnienia rozbiórki może być przez sąd uchylone w przypadku stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Oceniając prawidłowość zastosowania przepisów postępowania należy zaś mieć na uwadze, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 u.o.z. obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 powołanej ustawy nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków. Zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić zatem powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie ona wymagała bądź zachowania go w stanie nienaruszonym, bądź częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a argumentacja organu dotycząca wartości historycznej przedmiotowej zabudowy zasługuje w pełni na aprobatę i prowadzi do uznania zasadności odmowy udzielenia zgody na rozbiórkę omawianych obiektów.

Sąd zaznaczył, że bezspornym było, że przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbiórki budynku stodoły i budynku gospodarczego stanowiących zasadniczą część zabudowy gospodarczej dawnej zagrody. Bezsporne także było, że Zarządzeniem Burmistrza N. z dnia 3 maja 2015 r. nr ... założono gminną ewidencję zabytków dla Gminy N.. W zbiorze tym pod nr 491.1 figuruje układ ruralistyczny wsi S., a więc słusznie organy uznały, że w obrębie ww. układu zlokalizowana jest zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania. Granice ww. założenia przestrzennego zostały określone w karcie ewidencyjnej zabytku wykonanej w dniu 13 grudnia .2013 r. Dokument ten wskazuje w rubryce "adres" posesje nr: 9-11, 17-23 i 24. Co prawda dokument ten nie wskazuje posesji nr 8 (co w ocenie Sądu było przeoczeniem przy sporządzaniu karty), jednakże z całokształtu zapisów ww. karty, a w szczególności z planu sytuacyjnego z zaznaczonymi granicami układu ruralistycznego, wnika, iż zabytkiem jest w omawianym przypadku układ przestrzenny w oznaczonych granicach, w tym także zabudowania znajdujące się w S. pod nr 8.

Sąd stwierdził, że z ww. karty wynika bezspornie, iż zabytek ten posiada znaczne walory w postaci czytelnego układu przestrzennego wsi. Ponadto zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ww. ustawy, historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwale zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych. Oznacza to między innymi utrzymanie w niezmienionym kształcie: rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, jak również oryginalnej formy i substancji budowlanej poszczególnych historycznych obiektów znajdujących się na terenie założenia.

Zgodnie z art. 4. u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W ocenie Sądu, słusznie organy ustaliły, że z akt sprawy wynika, iż wnioskowana do rozbiórki zabudowa będąca przedmiotem postępowania, to część zabudowy gospodarczej dawnej zagrody, w odrębnych granicach własności, wtórnie współcześnie podzielonej, obecnie oznaczonej nr 8 i 9, które wraz z pozostałymi - budynkiem mieszkalnym oraz mieszkalno-gospodarczym, tworzą unikatowy układ zabudowy jednej z reprezentatywnych, dużych zagród we wsi S.. Obiekty wskazane do rozbiórki to budynki wzniesione na rzucie prostokąta, w technologii tradycyjnej, murowane z cegły, tynkowane. Budynek stodoły (oznaczony jako obiekty nr 2 i 3) zlokalizowany przy bocznej drodze, stanowi dominujący obiekt zamykający gospodarstw o i zespół jego budynków od strony pól. Brak użytkowania oraz związany brak konserwacji spowodował częściową degradację obiektów, uwidocznioną w dokumentacji fotograficznej załączonej do wniosku o rozbiórkę. Na załączonych zdjęciach widać uszkodzenia obiektów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słuszne było stanowisko organu drugiej instancji, że zagroda ta jest reprezentacyjną dla S. jednostką zgrupowania zabudowy, obejmującą budynki mieszkalne w części frontowej parceli, zabudowę gospodarczą po bokach wewnętrznego dziedzińca oraz podłużną stodołę, równoległą do części przedniej działki. Jako zabudowa historyczna, zrealizowana według zasad oryginalnego rozplanowania wsi, obiekty te stanowią istotne komponenty ww. zabytku obszarowego i pełnią ważną rolę w budowaniu jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Organy konserwatorskie wzięły pod uwagę, iż zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania posiada widoczne uszczerbki substancji budowlanej, jednakże prawidłowo uznały, że pomimo wysoce niezadawalającego stanu technicznego przedmiotowych nieruchomości, historyczna bryła ww. budynków jest w dalszym ciągu w pełni czytelna i może zostać odtworzona. Omawiane obiekty w obecnym stanie zachowania w dalszym ciągu stanowią istotne komponenty przedmiotowego układu ruralistycznego, stąd też ich wnioskowana rozbiórka doprowadzi do istotnego uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego.

Sąd podkreślił, że opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustanowiony w art. 5 ustawy o ochronie zabytków obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem rozumiany musi być w ten sposób, że rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 48/09; z dnia 7 listopada 2012 r., I SA/Wa 963/12; z dnia 8 listopada 2012 r., I SA/Wa 731/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 890/10).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego słusznie organy stwierdziły, że przedmiotowe obiekty współtworzące charakterystyczną formę zabudowy zagrody winny zostać zachowane i wyremontowane (odbudowane). Dopuszczalne działania dotyczyć mogą przywrócenia co najmniej właściwej formy przestrzennej uszkodzonych obiektów gospodarczych w zabudowie dawnej zagrody, przez odtworzenie brakujących fragmentów muru, naprawę - odtworzenie dachu, utrzymując zasadniczy, pierwotny układ i rozplanowanie okazałej, unikatowej zagrody o zamkniętym układzie z wewnętrznym podwórzem i przedogródkami, stanowiącej historyczną zabudowę wsi objętej ochroną.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Organy, wydając oba sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącej.

Sąd podkreślił, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Organy ochrony konserwatorskiej są zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących organom środków i instrumentów o charakterze władczym. Zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku (art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Rozbiórkę zabytku uzasadnia stwierdzenie takiego rozmiaru zniszczenia obiektu zabytkowego, który łączy się z uznaniem, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować. Jeśli się uwzględni powyższe, to nie może budzić wątpliwości, że przedstawiona przez skarżących argumentacja poparta dokumentacją fotograficzną trafnie zostały uznane przez Ministra za niedające uprawnionych podstaw do uzgodnienia projektu rozbiórki omawianych obiektów. Organy zasadnie przyjęły, że omawiane obiekty nadal posiadają wartości chronione prawnie wyłączające jego całkowite unicestwienie (rozbiórkę).

Zdaniem Sądu słusznie organy wskazały, iż brak było konieczności przeprowadzania w niniejszej sprawie oględzin omawianych obiektów. Przedłożona przez skarżących obszerna dokumentacja fotograficzna w sposób wystarczający obrazuje stan obecny omawianych obiektów. Bezzasadny był także wniosek skarżących o powołanie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w zakresie oceny walorów historycznych i zabytkowych zabudowy objętej złożonym w niniejszym postępowaniu wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Ocena, czy obiekt nadal zachował wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Natomiast naczelnym organem administracji publicznej zarządzającym tym działem, jest Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu, posiadający niezbędną wiedzę specjalistyczną pozwalającą samodzielne ustalić istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku.

Sąd wskazał, że szereg zarzutów skarżących zawartych zarówno w zażaleniu, jak i w skardze neguje okoliczność umieszczenia układu ruralistycznego wsi S. w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał również, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowało się, że ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji jest aktem, który podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1950/12). Sprzeciwiając się stanowisku przyjętemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego skutkiem prawnym było włączenie karty adresowej zabytku do zbioru ewidencyjnego, właściciel zabytku nieruchomego może w złożonej skardze do sądu administracyjnego kwestionować zasadność jego ujęcia w ewidencji, co w zasadniczy sposób będzie obejmowało kwestię oceny, czy interes społeczny wymaga, by wartość historyczna, artystyczna lub naukowa określonego obiektu nakazywała jego zachowanie poddać reglamentacji polegającej na wyłączeniu z zakresu uprawnień, jakie przysługują każdemu właścicielowi rzeczy, prawa do swobodnego nim dysponowania i korzystania. Sąd podziela jednocześnie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2909/14, zgodnie z którym w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować. Stwierdzenie podstaw pozwalających na przypisanie określonemu obiektowi nieruchomemu wartości zabytkowych stanowi element faktyczny sprawy wyznaczenia obiektu do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków, która ma charakter sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) cechującej się odrębnością podmiotową i przedmiotową od sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbiórkę), w której określone zamierzenie budowlane podlega wyłącznie uzgodnieniu przez organ konserwatorski.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że zgodnie z dominującym i utrwalonym w aktualnym orzecznictwie sądowym poglądem, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony stawiającej wskazany zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, (Opublikowano: ONSAiWSA 2006/6/157), uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., II FPS 6/04, (LEX nr 2746845). Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała natomiast, jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać przez niewydanie przez Ministra zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem Sądu niezawiadomienie skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na brak przeprowadzania postępowania dowodowego i bazowanie przez organów całości na dowodach zebranych w poprzednim postępowaniu uzgodnieniowym, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sadu bezzasadny był także wniosek zawarty w piśmie skarżących z dnia 11 października 2021 r. o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, w postaci ekspertyzy technicznej - zabudowań gospodarczych we wsi S. wraz z dokumentacją zdjęciową, sporządzonej w październiku 2021 r. przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. Z. oraz mgr inż. P. B., w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji i zaakceptowanego jako prawidłowy przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tej przyczyny podległa oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.

W. Z. i E. H. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 1 oraz pkt 12, art. 4 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji błędnej wykładni i nieprawidłowego przyjęcia przez organy administracji, iż:

- każdy obiekt budowlany posadowiony w miejscowości ujętej w gminnej ewidencji zabytków jako obszar chroniony z uwagi na układ ruralistyczny podlega bezwzględnej ochronie konserwatorskiej, niezależnie od jego walorów historycznych i architektonicznych oraz stanu technicznego i zachowania czytelności układu, w sytuacji gdy stoi to w oczywistej sprzeczności z definicją zabytku oraz historycznego układu ruralistycznego oraz jednocześnie w sposób przekraczający normy wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa narusza uprawnienia właścicielskie skarżących;

- umieszczenie obiektu w gminnej ewidencji zabytków wyłącza konieczność dokonywania oceny jego walorów historyczno-architektoniczych oraz stanu zachowania i wartości zabytkowej w trakcie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawo budowlane.

Co w niniejszej sprawie przejawiało się przekraczającą swobodę uznania administracyjnego odmową dokonania uzgodnienia projektu rozbiórki przez organ I instancji, a następnie utrzymaniem tegoż postanowienia w mocy przez organ II instancji, z jednoczesnym pominięciem przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności braku wartości zabytkowych budynków przeznaczonych do rozbiórki w ich aktualnym, w okresie wydawania postanowienia, stanie zachowania, co ostatecznie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi.

2) a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s,a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez oddalenie skargi w sytuacji gdy przy wydawaniu zaskarżonych postanowień organów obu instancji doszło do ograniczenia prawa własności skarżących do nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, co w konsekwencji stanowiło podstawę do błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegającej na możliwości władczej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących, w przypadku gdy nieruchomości należące do nich nie przedstawiają wartości historyczno-architektonicznych uzasadniających zastosowanie powyższej ochrony prawnej i znacznego ograniczenia ich prawa własności, co w niniejszym przypadku przejawiało się koniecznością uzyskania przez skarżących uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, które to w następstwie błędnej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjęło postać przekraczającej swobodę uznania administracyjnego odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu rozbiórki.

II. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p,a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji z uwagi na nieustosunkowanie się przez ten organ do części zarzutów podniesionych przez skarżących lub też odniesienie się do nich wyłącznie w sposób o charakterze "sygnalnym"- ogólnikowy, w sytuacji, gdy były one istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ich pominięcie przez organ drugiej instancji czyniło niemożliwym dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia, a to w odniesieniu do zarzutu:

a) zawartego w pkt 1 ppkt 2 zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r. tj. naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (przez jego pominięcie w całości),

b) zawartego w pkt 2 ppkt 1 zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r. tj. naruszenia art. 106 § 4 k.p.a. w zakresie zaniechania przez organ I instancji dokonania wizji obiektów w celu ustalenia ich rzeczywistego stanu technicznego, ubytków w substancji materialnej obiektów, a w szczególności wartości histoiycznej konkretnej zabudowy znajdującej się na obszarze uwzględnionym w gminnej ewidencji zabytków jako układ ruralistyczny wsi oraz weryfikacji czy układ zabudowy całej miejscowości nadal przedstawia walory właściwe dla chronionego układu ruralistycznego wsi S. (wskazane w karcie ewidencyjnej z roku 2013), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uznania, iż budynki gospodarcze objęte wnioskiem o udzielenia pozwolenia na rozbiórkę posiadają cechy historyczno-architektoniczne, przemawiające za objęciem ich ochroną przewidzianą w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (przez odniesienie się do nich w sposób wyłącznie "sygnalny"),

c) zawartego w pkt 2 ppkt 4 zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r. tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie zaniechania realizacji obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, przejawiającym się brakiem zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwienia jej zajęcia stanowisko wobec zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych (przez odniesienie się do nich w sposób wyłącznie "sygnalny"),

d) zawartego w pkt 2 ppkt 3 lit. a-c zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r. tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co przejawiało się uznaniem iż:

- układ zabudowy objętej przedmiotowym wnioskiem o rozbiórkę jest czytelny i stanowi przykład zabudowy w stylu frankońskim w kształcie litery "U", a właściwie litery "L". Jednocześnie pomimo degradacji substancji materialnej budynków oraz dokonanej w ramach zgłoszenia budowlanego rozbiórki budynku nr 5, zabudowa ta nadal posiada swój pierwotnych charakter. W sytuacji, gdy budynki znajdujące się aktualnie na nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]) nie tworzą zamkniętego układu w kształcie litery "L". A całości zabudowy posadowionej na obu działkach nie tworzy zamkniętego układu w kształcie litery "U". Natomiast istniejące ubytki w strukturze materialnej budynków nie pozwalają uznać, iż został zachowany układ zabudowy typu frankońskiego o wskazanych cechach, co zostało uznane przez organ II instancji za kwestię nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (przez odniesienie się do niego w sposób "sygnalny"),

- układ zabudowy w miejscowości S., pomimo degradacji substancji materialnej zabudowań nadal jest czytelny, w sytuacji gdy aktualnie znaczne części opisywanej zabudowy uległy uszkodzeniu i poszczególne gospodarstwa nie posiadają już układu charakterystycznego dla zabudowy typu frankońskiego w kształcie litery "U" lub "L" (przez jego pominięcie w całości),

- pominięcie w trakcie przeprowadzonej analizy, iż w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego sporządzonej w roku 2013 wprost wskazano na adresy - numery posesji, na których posadowiona jest chroniona zabudowa, a zatem nr 9-11, 17-23 oraz 24. W sytuacji, gdy wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył nieruchomości o nr 8 oraz 9, a zatem częściowo nie ujętej w wykazie adresowym, co zdaniem skarżących winno mieć wpływ na wydane rozstrzygniecie (przez jego pominięcie w całości);

2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a jednocześnie dokonanie w oparciu o ten niepełny materiał dowodowy zupełnie dowolnych ustaleń, przekraczając jednocześnie zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, a to poprzez zupełne pominiecie załączonych do zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r. wniosków dowodowych w postaci fotografii aktualnej zabudowy przeznaczonej do rozbiórki oraz pozostałej zabudowy zlokalizowanej we wsi S., na obszarze włączonym do chronionego układu ruralistycznego wsi, jak również błędną ocenę dokumentacji załączonej do wniosku o rozbiórkę złożonego w niniejszej sprawie, a to fotografii przeznaczonych do rozbiórki budynków i opisu ich stanu technicznego, dowolnej niepopartej żadnym materiałem dowodowym oceny możliwości odbudowy wnioskowanych do rozbiórki obiektów, jak również wadliwie sporządzonej karty ewidencyjnej obiektu zawierającej dane adresowe poszczególnych nieruchomości znajdujących się na obszarze układu ruralistycznego. A jednocześnie brakiem zawarcia w treści sporządzonego przez Sąd uzasadnienia materiału dowodowego w oparciu o który możliwe było ustalenie wieku wnioskowanych do rozbiórki obiektów oraz ich możliwości odbudowy, w sytuacji gdy wniosek ten był kwestionowany przez skarżących, a organy obu instancji nie określiły w oparciu o jaki dowód go wywiodły;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k,p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd jako prawidłowe przyjęcia przez organ II instancji, iż organ I instancji nie dopuścił się zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w zakresie niezbędnym do realizacji obowiązku uzgodnienia decyzji, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co przejawiało się niejako automatycznym uznaniem, iż każdy obiekt znajdujący się w miejscowości S., objętej ujętym w gminnej ewidencji bezwzględnej ochronie konserwatorskiej, uniemożliwiającej przeprowadzenie prac rozbiórkowych, niezależnie od stanu technicznego (stanu zachowania budynków i ich układu), możliwości finansowych wnioskodawcy i walorów historyczno-architektonicznych obiektów oraz zaniechaniem wyjaśnienia podstaw faktycznych wydanego postanowienia, co z kolei przejawiało się błędnym opisem stanu faktycznego (m.in.) uznania iż budynki te posiadają szczególne walory historyczno-architektoniczne oraz pomimo ubytków w ich materii nadal zachowały czytelny układ zabudowy, a w konsekwencji oddaleniem skargi;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co przejawiało się błędnym uznaniem przez Sąd za organami obu instancji, iż:

a) układ zabudowy objętej przedmiotowym wnioskiem o rozbiórkę jest czytelny i stanowi przykład zabudowy w stylu frankońskim z XIX w. w kształcie litery "U", a właściwie litery "L". Jednocześnie pomimo degradacji substancji materialnej budynków oraz dokonanej w ramach zgłoszenia budowlanego rozbiórki budynku nr 5, zabudowa ta nadal posiada swój pierwotnych charakter. W sytuacji, gdy budynki znajdujące się aktualnie na nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]) nie tworzą zamkniętego układu w kształcie litery "L". A całości zabudowy posadowionej na obu działkach nie tworzy zamkniętego układu w kształcie litery "U". Natomiast istniejące ubytki w strukturze materialnej budynków i stopień degradacji ich struktury nie pozwalają uznać, iż został zachowany układ zabudowy typu frankońskiego o wskazanych cechach, co zostało uznane przez Sąd za organem drugiej instancji za kwestię nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

b) układ zabudowy w miejscowości S., pomimo degradacji substancji materialnej zabudowań nadal jest czytelny, w sytuacji gdy aktualnie znaczne części opisywanej zabudowy uległy uszkodzeniu i poszczególne gospodarstwa (co zostało zobrazowane w dokumentacji zdjęciowej załączonej do zażalenie z dnia 8 lutego 2021 r.) nie posiadają już układu charakterystycznego dla zabudowy typu frankońskiego w kształcie litery "U" lub "L",

c) pominięcie w trakcie przeprowadzonej analizy, iż w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego sporządzonej w roku 2013 wprost wskazano na adresy - numery posesji, na których posadowiona jest chroniona zabudowa, a zatem nr 9-11, 17-23 oraz 24. W sytuacji, gdy wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył nieruchomości o nr 8 oraz 9, a zatem częściowo nie ujętej w wykazie adresowym, co zdaniem skarżących winno mieć wpływ na wydane rozstrzygniecie, a w ocenie Sądu stanowiło o błędzie w treści przedmiotowej karty ewidencyjnej, co z kolei powinno stanowić podstawę do ponownej oceny znaczenia przedmiotowego dokumentu i możliwości wydania w oparciu o jego treść postanowienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na jego niezaprzeczalną wadliwość;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez nieuwzględnienie złożonej w niniejszej sprawie skargi pomimo zaniechania przez organ drugiej instancji przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie oceny walorów historycznych i zabytkowych zabudowy objętej złożonym w niniejszym postępowaniu wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, z uwzględnieniem oceny istnienia cech i zachowania zabudowy typu frankońskiego w układzie litery "U" lub "L", mając na uwadze istniejące ubytki w substancji materialnej poszczególnych budynków oraz stanu zachowania całego układu zabudowy wsi S., uznając za organem drugiej instancji iż dla oceny uzgodnienia dokonywanego w niniejszej sprawie wystarczające jest zapoznanie się z kartą ewidencyjną (wadliwie sporządzoną) oraz dokumentacją dołączoną do wniosku o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę pochodzącą z czerwca 2020 r. (z pominięciem dokumentacji zdjęciowej załączonej do zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r.), stwierdzając, iż wyłącznie organy ochrony zabytków pierwszej i drugiej instancji są uprawnione do oceny powyższych okoliczności, w sytuacji gdy w ocenie skarżących wnikliwa analiza stanu faktycznego sprawy i konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych w tym względzie była niezbędna dla jej rozstrzygnięcia. Co jednocześnie uniemożliwiło przedstawienie skarżącym argumentów technicznych i specjalistycznych, których istnienie potwierdzone zostało w ekspertyzie technicznej - zabudowania gospodarcze we wsi S.;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez oddalenie złożonej skargi - brak uchylenia postanowień organów obu instancji w sytuacji gdy organ II instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ I instancji realizacji obowiązku czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, przejawiającym się brakiem zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwienia zajęcia skarżącym stanowiska wobec zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych, z uwagi iż skarżący nie udowodnili, iż naruszenie powyższego przepisu uniemożliwiło im wniesienie dowodu o znaczeniu wpływającym na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżący wraz z zażaleniem (z dnia 8 lutego 2021 r.) przedłożyli szereg dowodów w postaci aktualnych (w trakcie wydania postanowienia przez organ I instancji) fotografii obiektów objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, jak również fotografii przedstawiającej aktualnie pozostałą zabudowę we wsi S., znajdującą się na obszarze wskazanym jako obszar chronionego układu ruralistycznego wsi S., w oparciu o które (i stan faktyczny z nich wynikający) z uwagi na niezapoznanie się z nimi oraz brak przeprowadzenia dowodu z oględzin lub z opinii biegłego, organ I instancji nie mógł wydać postanowienia;

7) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej - zabudowań gospodarczych we wsi S. wraz z dokumentacją zdjęciową, sporządzonej w październiku 2021 r., w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu miało na celu poparte wiedzą specjalistyczną potwierdzenie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, stanowiącego konsekwencję uchybień proceduralnych dotyczących sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji. Zwłaszcza w zakresie braku przeprowadzenia przez organy obu instancji oględzin obiektów przeznaczonych do rozbiórki oraz oceny ich walorów zabytkowych, stanu zachowania i cech, w kontekście w szczególności ich stanu technicznego i ubytków w substancji materialnej obiektów oraz braku możliwości, z uwagi na stopień degradacji, ich odbudowy. Jak również w ocenie skarżących istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy elementy stanu faktycznego, które nie zostały należycie wyjaśnione: wiek obiektów, stan zachowania, techniczna i faktyczna możliwości odbudowy, a w konsekwencji pozostają sporne, na co skarżący wskazywali w trakcie postępowania prowadzonego przez organy obu instancji;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, tj. do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sytuacji w której w niniejszej sprawie nastąpiło ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, co w konsekwencji stanowiło podstawę do błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegającej na możliwości władczej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących, w przypadku gdy nieruchomości należące do nich nie przedstawiają wartości historyczno-architektonicznych uzasadniających zastosowanie powyższej ochrony prawnej i znacznego ograniczenia ich prawa własności, co w niniejszym przypadku przejawiało się koniecznością uzyskania przez skarżących uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, które to w następstwie błędnej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjęło postać odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu rozbiórki. Co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

W konsekwencji naruszeń powyższych przepisów postępowania Sąd błędnie zaakceptował ustalenia

poczynione przez organy obu instancji:

1) przyjęcie, iż budynki gospodarcze, które miały stanowić przedmiot prac rozbiórkowych stanowią przykład zabudowy zagrody typu frankońskiego w formie litery "L"/"U" pochodzącej z XIX w., w sytuacji, gdy w istocie planowana do rozbiórki zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej tego typu oraz nie pochodzi z początku XX w., nie posiadając cech charakterystycznych właściwych dla tej zabudowy, a w Gminnym Programie Opieki nad Zabytkami na lata 2018 - 2021 dla Gminy N., przyjętym uchwałą nr ... Rady Miejskiej w N. z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2018-2021 dla Gminy N." wieś S. zastała określona jako wieś posiadająca zagrody składające się z budynków mieszkalnych i gospodarczych według schematu litery "U",

2) uznanie, iż układ zabudowy obiektów budowlanych i ich walory historyczne i architektoniczne przemawiają za objęciem ich szczególną ochroną konserwatorską, w sytuacji gdy obiekty te nie przedstawiają szczególnej wartości historycznej, a jednocześnie ich stan techniczny może potencjalnie stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia właścicieli nieruchomości oraz ich rodzin i osób trzecich,

3) uznanie, iż zabudowa posadowiona na działkach objętych niniejszym postępowaniem stanowi zabudowę o układzie zamkniętym, w sytuacji gdy ubytki w substancji materialnej budynków tworzą swoiste luki w linii zabudowy, która w efekcie nie tworzy kształtem ani litery "U", ani też litery "L",

4) uznanie, iż zabudowa zlokalizowana na terenie miejscowości S. tworzy nadal czytelny układ ruralistyczny w sytuacji, gdy widać w niej (zobrazowane w dokumentacji zdjęciowej załączonej do zażalenia z dnia 8 lutego 2021 r.) znaczne ubytki substancji materialnej budynków. Co prowadzi do zaburzenia opisywanego w postanowieniach oraz uzasadnieniu wyroku układu zamkniętych dużych oraz mniejszych zagród oraz niewątpliwie nie stanowi oryginalnej zabudowy o bardzo wysokim stopniu zachowania,

5) określenie, iż jedyną możliwą działalnością w stosunku do nieruchomości posadowionych na działkach ew. [...] oraz [...] jest wykonywanie remontów i ich rozbudowa lub odbudowa, w sytuacji gdy z uwagi na ich stan techniczny (wymagający uprzedniej rozbiórki obiektów i ich następczej odbudowy z użyciem zupełnie nowych materiałów) oraz sytuację materialną wnioskodawców, jak również brak szczególnych walorów historycznych lub architektonicznych, wykonywanie takich prac jest niecelowe, a wręcz niemożliwe do zrealizowania oraz w sposób niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. narusza prawo własności skarżących bez zapewnienia im gwarancji ochrony prawnej tego prawa w pełnym zakresie oraz możliwości podjęcia działań w postaci sprzeciwu przed ujęciem nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków oraz wynikającą z tego możliwością władczej ingerencji (w tym przypadku nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia) organów ochrony konserwatorskiej w sposób dysponowania przedmiotowym prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty okazały się częściowo zasadne.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób wyczerpujący ustalone i ocenione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej były postanowienia wydane na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie uzgodnienia projektu rozbiórki trzech budynków gospodarczych stanowiących część zabudowy dawnej zagrody zlokalizowanej w obrębie układu ruralistycznego wsi S..

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że treść karty ewidencyjnej zabytku i plan sytuacyjny ukazujący granice układu ruralistycznego pozwalały przyjąć, że budynki zawnioskowane do rozbiórki objęte są układem przestrzennym przedmiotowego zabytku, a zatem nie miał istotnego znaczenia fakt pominięcia posesji nr 8 w adresie karty, podnoszony w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej.

W związku z art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. akceptacji podlegały ogólne uwagi organu odwoławczego wskazujące, że ochrona układu ruralistycznego ma na celu trwałe zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych.

Rzecz w tym, że z materiału zgromadzonego w aktach oraz ustaleń zawartych w postanowieniach organów obu instancji nie wynika, jak odmowa uzgodnienia rozbiórki przedmiotowych budynków ma doprowadzić do realizacji powyższego celu.

W szczególności nie wykazano, że pomimo likwidacji części historycznej zabudowy układ ruralistyczny S. posiada nadal znaczące walory zabytkowe (czytelna, historyczna kompozycja przestrzenna obejmująca pierwotny układ funkcjonalny parceli i skalę obiektów) oraz bardzo wysoki stopień zachowania oryginalnej zabudowy. Przede wszystkim nie odniesiono się rzetelnie do stanu zachowania przedmiotowych obiektów, skutkiem czego wątpliwości budzi stwierdzenie organu odwoławczego, że obiekty objęte wnioskiem skarżących: "stanowią istotne komponenty ww. zabytku obszarowego i pełnią ważną rolę w budowaniu jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych".

Zauważyć należy, że w poprzednim kasacyjnym postanowieniu Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 2 grudnia 2020 r. wskazano na potrzebę dokonania analizy projektowanych działań rozbiórkowych w kontekście stanu zachowania pierwotnej zagrody usytuowanej w S. nr 8 i 9 oraz całokształtu historycznego układu ruralistycznego tej wsi.

Zaznaczono też, że organ pierwszej instancji zobligowany będzie udokumentować wartości zabytkowe przedmiotowego założenia przestrzennego oraz odnieść się do okoliczności, iż w obrębie zabudowy objętej wnioskiem występują bardzo znaczące ubytki substancji materialnej.

Tymczasem organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie podjął wymaganych czynności wyjaśniających, ograniczając się do ogólnikowych ustaleń wywiedzionych z map powołanych w postanowieniu oraz dokumentacji zdjęciowej złożonej przez skarżących, dotyczącej głównie zabudowy znajdującej się na ich nieruchomościach.

Zastrzeżenia zatem budzi stwierdzenie organu pierwszej instancji, zgodnie z którym wieś zachowała w przewadze pierwotny charakter zabudowy oraz sposób zagospodarowania parceli, gdyż nie zostało to wykazanie dowodowo.

Ponadto nie korespondują z dokumentacją zdjęciową ustalenia wskazujące na to, że przedmiotowe budynki pozostają ważnym elementem kompozycyjnym chronionego układu ruralistycznego w sytuacji, gdy budynki stodoły (nr 2 i 3) są w znacznym stopniu zniszczone, zawaleniu uległa większa część dachu i ściana szczytowa znajdująca się bezpośrednio przy drodze.

Wreszcie jako całkowicie dowolne należało potraktować wskazania organu pierwszej instancji dotyczące konieczności zachowania oraz wyremontowania i odbudowania przedmiotowych obiektów, chociaż nie przeprowadzano żadnego dowodu co do możliwości technicznych przeprowadzenia robót budowlanych w zakresie określonym w postanowieniu, mianowicie: "odtworzenie brakujących fragmentów muru, naprawę – odtworzenie dachu".

Pomijając w tym miejscu aspekt materialno-prawny, zwrócić należy uwagę na brak materiału dowodowego, który pozwoliłby na sformułowanie rzetelnych wniosków w przedmiocie stanu zachowania spornych obiektów, zwłaszcza w kontekście zgłaszanego przez skarżących awaryjnego stanu substancji budowlanej, mogącego skutkować katastrofą budowlaną, jak też zagrożeniem dla życia i zdrowia zwłaszcza osób zamieszkujących na tych nieruchomościach.

Mylnie orzekające organy uznały, że ocena w zakresie powyższych okoliczności mogła być dokonana bez oględzin, bądź stosownej ekspertyzy, a zatem tylko na podstawie zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej.

Zaniechanie przez organy obu instancji podjęcia aktywności w celu wyjaśnienia spornych kwestii dotyczących stanu faktycznego przedmiotowych budynków w efekcie pozbawiło skarżących możliwości przedstawienia ekspertyzy technicznej co uczyniono dopiero na etapie postępowania sądowego.

W rezultacie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dawało podstawy do wyrażonej przez organ odwoławczy oceny, że: "historyczna bryła ww. budynków jest w dalszym ciągu w pełni czytelna i może zostać odtworzona", z konkluzją, iż: "wnioskowana rozbiórka doprowadzi do istotnego uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego".

Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, analiza wartości zabytkowych przedmiotowych obiektów nie dotyczyła tylko aktualnego stanu ich zachowania, ale odnosiła się do możliwości ich odtworzenia. Jednak żaden z organów nie wyjaśnił, jakie przesłanki prawne i faktyczne pozwalały założyć, że zachodzą realne warunki przywrócenia takiego stanu technicznego przedmiotowych budynków, który zapewniałby trwałe zachowanie ich wartości zabytkowych.

Poza tym, wadą badanych postanowień jest również niedokonanie zindywidualizowanej charakterystyki poszczególnych obiektów, chociaż stan zachowania budynku gospodarczego oraz stodoły wymagał odrębnej oceny.

Wskazane uchybienia proceduralne, niedostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, powinny skutkować uchyleniem kontrolowanych postanowień, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Tym samym trafne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. (punkty II.1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, według numeracji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu).

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mianowicie nietrafnie wskazano na naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., albowiem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał prawidłowo z jakich przyczyn nie mógł odnieść skutku podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący art. 10 k.p.a.

Zasadnie również uznał Sąd Wojewódzki, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. nie podlegał uwzględnieniu wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z ekspertyzy technicznej przedstawionej przez skarżących.

Ponadto za chybiony uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie wyroku w sposób odpowiadający wymogom ustawowym.

Przechodząc do podstawy kasacyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego stwierdzić należało, iż skuteczne w części okazały się zarzuty dotyczące przepisów:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 12, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 22 ust. 4 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (pkt I.1);

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. i art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (pkt I.2).

Słusznie skarżący zarzucili, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie zostały w sposób wystarczający wyważone wartości związane z jednej strony z ochroną zabytków, a z drugiej strony z ochroną własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP.

Przede wszystkim wskazać jednak należy, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżone postanowienie, nie uwzględnił należycie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), podczas gdy w niniejszej sprawie konieczne było rozważenie proporcjonalności ograniczeń przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, będących następstwem odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki przedmiotowych budynków.

Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, powinny mieć na uwadze, że rozstrzygana sprawa nie dotyczy obiektu objętego ochroną przez wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.), lecz odnosi się do ujętego w gminnej ewidencji zabytków układu ruralistycznego obejmującego sporne budynki (art. 22 ust. 5 u.o.z.).

Niewątpliwie różny tryb ustanowienia ochrony zabytków wymaga zastosowania odpowiednich kryteriów na etapie działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach nadzoru konserwatorskiego.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, weryfikując kontrolowane postanowienia, posłużył się automatycznie argumentacją dotyczącą zabytków wpisanych do rejestru, w sytuacji, gdy sprawa dotyczy innej formy ochrony zabytków (zob. uwagi Sądu na str. 24 i 27 uzasadnienia wyroku).

Ponadto przy ocenie walorów zabytkowych przedmiotowych obiektów nie uwzględniono w pełni definicji ustawowej stanowiącej, że zabytek - oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z wymienionego przepisy wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie było wystarczające powołanie się na wartość historyczną przedmiotowych obiektów, lecz obowiązkiem organów administracji było wykazanie, że ich zachowanie leży w interesie społecznym.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2023 r. II OSK 596/20: "Kategoria interesu społecznego stanowi również istotne kryterium przy ocenie zabytkowości obiektów, które uległy co najmniej częściowemu zniszczeniu. Ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają bowiem wymienione w art. 6 ust. 1 u.o.z. zabytki. Oznacza to, że wspomniane kategorie obiektów muszą w pierwszej kolejności spełniać definicję zabytku, a więc ich zachowanie musi leżeć w interesie społecznym, aby można było objąć te obiekty ochroną bez względu na stan zachowania".

Ocena sprawy w tym aspekcie wymagała szczegółowego rozważenia wszystkich okoliczności dotyczących aktualnego stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomości oraz całego układu ruralistycznego objętego ochroną oraz podawanych przez skarżących przyczyn zaplanowanej rozbiórki.

W zaskarżonym wyroku powyższe uwarunkowania zostały pominięte, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

Z tych wszystkich względów dostrzeżone wadliwości podjętych w sprawie rozstrzygnięć skutkować musiały uchyleniem wyroku i kontrolowanych postanowień.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, aby potrzeby w zakresie ochrony przedmiotowego zabytku (układu ruralistycznego) nie skutkowały nadmiernie uciążliwymi ograniczeniami prawa skarżących do korzystania z własności nieruchomości. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do kierunku czynności wyjaśniających oraz wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie.

W konsekwencji orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

28