Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 698/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 15, art. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 26 września 2023 r. nr 9011-2023-002130 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz Ł. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr 9011-2023-002130 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kwidzynie (dalej również jako "Kierownik ARiMR) z dnia 15 marca 2023 r. nr 0208-2023-001910, na mocy której przyznano Ł. S. (dalej także jako "strona", "rolnik" lub "skarżący") płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że Ł. S. w dniu 29 maja 2022 r. wystąpił do Kierownika ARiMR w Kwidzynie z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 do działek rolnych o łącznej powierzchni 51,96 ha.

Gospodarstwo strony było przedmiotem kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej metodą FOTO. Wizytacja terenowa na gruntach deklarowanych do płatności odbyła się w dniach 17-19 sierpień 2022 r.

W trakcie kontroli ustalono, że dla działki rolnej:

- A/A1 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,61 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,48 ha. Działce przypisano kody: DR 13+: zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej; DR52: stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania;

- J/J1 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,15 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,00 ha. Działce przypisano kody: DR18: na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej; DR52: stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53: stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania.

Po otrzymaniu raportu z kontroli strona, pismem z dnia 29 grudnia 2022 r., wniosła do niego zastrzeżenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Rolnik oświadczył, że nie zgadza się z wynikami kontroli dotyczącymi działki rolnej J, J1A, na której stwierdzono dwuletni nieużytek. Wyjaśnił, że zadeklarowany trwały użytek zielony jest pastwiskiem objętym ekologicznym certyfikatem, na którym wypasane są owce. Z uwagi na to, że jest to pastwisko a nie łąka, mogą pojawiać się na nim okresowo pojedyncze niedojady, które nie utrudniają zwierzętom wypasu i są sukcesywnie usuwane. Niemniej jest to TUZ użytkowany rolniczo i spełniający definicje z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Rolnik podniósł również, że nie zgadza się ze stwierdzonym wyłączeniem na działce rolnej A, A1A, oświadczając że na gruncie tym wysiewane są trawy z przeznaczeniem na siano, którym skarmia zwierzęta. Wyjaśnił, że pierwszy pokos został zebrany w dniu 11 czerwca 2022 r. z całego areału (zgodnie z prowadzonym rejestrem zabiegów), drugiego pokosu nie mógł zebrać w całości z powodu podniesienia się poziomu rzeki L., który jest regulowany u jej ujścia śluzami i został podniesiony równo z łąkami i polami, co doprowadziło do częściowego podtopienia działki w jej najsłabszym miejscu. Dodał, że zdjęcia wykonane podczas kontroli mogą co najwyżej przedstawiać młodą trzcinę, wyrosłą po pierwszym pokosie. Rolnik oświadczył, że użytkuje całą działkę zgodnie z deklaracją.

Na skutek weryfikacji zastrzeżeń rolnika poprawiono raport w zakresie powierzchni stwierdzonej działki A/A1A uznając argumentację producenta. W odniesieniu do działki J/A1A nie zmieniono ustaleń zawartych w raporcie.

W notatce wykonawcy kontroli skierowanej do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśniono, że przychylono się do zastrzeżeń producenta dotyczących pomiaru działki rolnej A/A1A, usunięto kody DR13+ i DR52 oraz stwierdzono powierzchnię zgodną z deklaracją strony. W odniesieniu do działki J/J1A zażalenie producenta uznano za bezzasadne, gdyż w dniu kontroli, tj. 19 sierpnia 2022 r., stwierdzono, że działka rolna nie jest użytkowana rolniczo od 2 lat, występują na niej drzewa, których liczba przekracza 100 drzew na 1 ha. Działka nie wygląda tak, jakby wypasane były na niej były zwierzęta. Stwierdzono, że w odniesieniu do działki rolnej J/J1A kod DR18 został właściwie zastosowany i prawidłowo również określono uprawę w plonie głównym jako nieużytek.

W dniu 25 stycznia 2023 r., po otrzymaniu kopii raportu z kontroli wraz z załącznikami, rolnik złożył wniosek o przeprowadzenie rekontroli działki J1A ze względu na nierzetelne przeprowadzenie kontroli. Strona oświadczyła, że ma zastrzeżenia dotyczące sposobu wykonania zdjęć, które zostały zamieszczone w raporcie i posiada dowody w postaci innych protokołów kontroli, które potwierdzają, iż teren działki J1A był użytkowany zgodnie z deklaracją. Rolnik oświadczył, że wszystkie zdjęcia wykonane są przy samej granicy działki, na skraju lasu rosnącego poza jej granicą, co daje mylny obraz jakoby działka była zadrzewiona, a dwa z nich obejmują w całości lub znaczącej ich części, obszar będący poza granica działki rolnej J1A. Zdjęcie 61-923 obejmuje około półtora metra szerokości pasa działki, z czego większość to zadrzewienia rosnące poza granicą działki. Zdjęcie 61-920, oprócz małego obszaru niemal czystej trawy, skierowane jest w stronę granicy działki i obrazuje głównie drzewa rosnące poza granicą działki. Zdjęcie 61-921 wykonane jest z niskiej pozycji za małym krzewem, co daje mylne wrażenie jakoby działka była zadrzewiona, co jest nieprawdą i jest potwierdzone dokumentami z dwóch innych kontroli instytucji państwowych i firm certyfikujących. Rolnik oświadczył, że na potwierdzenie tego przedstawia w załączeniu protokół z kontroli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku, którego przedstawiciele przeprowadzili w dniu 16 grudnia 2021 r. kontrolę stanu działki J1A, ponieważ na jej terenie znajduje się stanowisko archeologiczne. Protokół stwierdza, że teren jest dobrze zachowany i utrzymany, i jest miejscem wypasu owiec. W ocenie rolnika niemożliwe jest, by działka J1A nie była prawidłowo użytkowna przez okres dwóch lat. Rolnik oświadczył, że dodatkowo może przedstawić protokół z kontroli z dnia 28 września 2022 r., sporządzony przez firmę C., która jest podmiotem certyfikującym produkcję ekologiczną w jego gospodarstwie. Jednostka nie stwierdziła żadnych uchybień w związku z produkcją ekologiczną na tej działce. Dodatkowo rolnik stwierdził, że w raporcie z kontroli otrzymanym od ARiMR czas wizytacji terenowej został określony od 17 do 19 sierpnia 2022 r., jednak w rzeczywistości osoba kontrolująca dokonywała wizytacji terenowej tylko jednego dnia. Rolnik oświadczył, że załącza do pisma mapę kierunku robienia zdjęć, które potwierdzają nieprawidłowy ogólny obraz terenu działki J1A. Rolnik oświadczył ponadto, że osoba kontrolująca pomyliła trwały użytek zielony (jakim jest teren działki J1A) z innym rodzajem działki rolnej. Według definicji zamieszczonej na witrynie internetowej ARiMR, trwały użytek rolny to "w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013 zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych". Działka J1A mieści się w tej definicji. Jedyne zwarte skupiska drzew na zdjęciach z raportu znajdują się poza granicami działki rolnej J1A, a na jej obszarze widnieje wyraźna przewaga traw. Dodał, że działka jest najbardziej oddalonym od owczarni i od wodopoju pastwiskiem, położonym na wysokim wzgórzu o stromych zboczach. Z tego powodu owce wybierają to miejsce na wypas w ostatniej kolejności, gdy bliżej dostępna trawa jest niemal w pełni wyjedzona. Dlatego też trawa i krzewy widoczne na zdjęciach nie są jeszcze znacząco przerzedzone przez owce.

Do pisma załączono kopię pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że ww. urząd w dniu 16 grudnia 2021 r. dokonał oględzin stanu zachowania zabytku – [...], które jest dobrze zachowane i utrzymane, nie jest uprawiane i jest miejscem wypasu owiec.

Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. Kierownik ARiMR w Kwidzynie przekazał wniosek o rekontrolę do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni.

Pismem z dnia 1 lutego 2023 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, w odpowiedzi na wniosek strony o przeprowadzenie rekontroli, wskazał że po ponownej analizie dokumentacji z kontroli kwalifikowalności powierzchni z gospodarstwie rolnika stwierdzono, że nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli działki rolnej J1A. Wyjaśnił, że dokumentacja fotograficzna wykonana przez wykonawcę zewnętrznego kontroli została sporządzona prawidłowo, zgodnie z procedurami oraz wytycznymi opracowanymi na podstawie obwiązujących przepisów prawa, a raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni sporządzono poprawnie.

Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. rolnik wniósł do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o udostępnienie szkicu graficznego działki J/J1A z naniesionymi kierunkami robienia zdjęć przez wykonawcę zewnętrznego kontroli, wskazując, że kopie w kolorze należy wysłać na jego adres poczty elektronicznej. Rolnikowi przesłano żądany szkic.

W dniu 14 lutego 2023 r. wpłynęło do Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni pismo strony kierowane do Prezesa ARiMR, za pośrednictwem Dyrektora ARiMR w Gdyni. Skarżący zarzucił w nim, że przedstawiane przez ARiMR zasady koszenia nie obejmują pastwisk, a deklarowana działka stanowi trwały użytek zielony, na którym wykonał trzy zabiegi agrotechniczne w 2022 roku, co spełnia kwalifikacje do dopłat w rozumieniu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Rolnik oświadczył, że do dnia kontroli działka nie była miejscem intensywnego spożywania posiłków przez zwierzęta, co wynika z jej odległej lokalizacji od owczarni, jednak od wiosny do jesieni jest ona wypasana przez owce z częstotliwością regulowaną przez same zwierzęta, a twierdzenie, że jest to dwuletni nieużytek jest absurdem, który ze względu na uczestnictwo w programie ekologicznym i rolnośrodowiskowym skutkuje dla niego poważnymi konsekwencjami finansowymi z powodu likwidacji TUZ.

Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. Kierownik ARiMR w Kwidzynie zwrócił się z prośbą do Jednostki Certyfikującej C. Sp. z o.o. o ustosunkowanie się do treści wykazu rolników, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2022, a w którym - w odniesieniu do działek Ł. S. - na działce rolnej J1A stwierdzono TUZ, podczas gdy kontrola na tej działce wykonana przez ARiMR w dniu 17 sierpnia 2022 r. wykazała nieużytek na powierzchni 0,15 ha. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. Jednostka Certyfikująca C. Sp. z o.o. wyjaśniła, że po ponownej weryfikacji dokumentacji z kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2022 r. dla działki J1 o powierzchni 0,15 ha (nr działki ewidencyjnej [...]), potwierdzono uprawę TUZ.

Pismem z dnia 7 marca 2023 r., w odpowiedzi na pismo z dnia 8 lutego 2023 r. Ł. S. kierowane do Prezesa ARIMR, Dyrektor Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR wyjaśnił, że działania pracowników Biura Kontroli na Miejscu oraz dokumentacja, w tym zdjęcia dokumentujące stan faktyczny na działce rolnej zostały wykonane w sposób prawidłowy. Wyjaśniono, że w odniesieniu do spornej działki w korekcie raportu z kontroli na miejscu widnieje w polu "Uwagi" zapis o braku użytkowania rolniczego na przestrzeni dwóch lat. Należy przez to rozumieć, że pracownik realizujący kontrolę nie stwierdził efektów wymienionych w piśmie zabiegów agrotechnicznych, jak również nie był w stanie zidentyfikować śladów wypasania owiec, ustalenia takie zostały podjęte w wyniku osobistej wizyty w terenie i bezpośredniego badania sytuacji na deklarowanej działce rolnej. Takie bezpośrednie badanie i osobiste obserwacje inspektora są zdecydowanie pewniejszym źródłem wiedzy o sposobie użytkowania działki niż analiza wykonanej na działce dokumentacji fotograficznej. W konkluzji pisma wskazano, że nie znaleziono uchybień w podjętych przez pracowników ARiMR działaniach i sporządzonej dokumentacji kontrolnej dotyczącej działki rolnej J1A, tym samym uznając je za poprawne.

Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr 0208-2023-001910 Kierownik ARiMR w Kwidzynie przyznał wnioskodawcy:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 26 838,10 zł,

2. płatność za zazielenienie w wysokości 18 012,26 zł,

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 5 295,78 zł,

4. płatność do powierzchni upraw buraków cukrowych w wysokości 8 490,93 zł

5. płatność od owiec w wysokości 16 155,51 zł

6. uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 1 044,76 zł

7. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 026,98 zł.

Uzasadniając decyzję Kierownik ARiMR wskazał, że podczas kontroli administracyjnej sprawy z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, na podstawie dokonanych ustaleń uznano, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2022, i wynosiła 51,81 ha, zamiast deklarowanej 51,96 ha. W przypadku działki rolnej J o zadeklarowanej powierzchni 0,15 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo wynoszącą 0 ha.

Nie zgadzając się z decyzją Kierownika ARiMR Ł. S. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że kwestionuje wyniki kontroli na działce rolnej J1A, na której stwierdzono dwuletni nieużytek. Oświadczając, że zadeklarowany trwały użytek zielony jest pastwiskiem objętym ekologicznym certyfikatem, na którym wypasane są owce, a z uwagi na to, że jest to pastwisko a nie łąka, mogą pojawiać się na nim okresowo pojedyncze niedojady, które nie utrudniają zwierzętom wypasu. Niemniej jest to TUZ użytkowany rolniczo i spełniający definicje z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013.

Skarżący wyjaśnił, że dokumentacja, z którą się zapoznał zaprzecza twierdzeniu o przekształceniu trwałych użytków zielonych w nieużytek. Zdjęcia 61-920, 61-921, 61-922 potwierdzają występowanie pastwiska trwałego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, na którym mogą występować drzewa i krzewy, zdjęcia zostały wykonane na otaczającą pastwisko ścianę lasu, nawet podkład mapowy, na którym sporządzono szkic, nie potwierdza lasu wewnątrz deklarowanej działki, co najwyżej pojedyncze drzewa. W ocenie skarżącego, inspektor wykonał 3 z 5 zdjęć, które przedstawiają TUZ, ponadto miejsca wykonania zdjęć jedynie w 3 punktach, na obrzeżach południowej i wschodniej części działki nie potwierdzają analizy całej działki, brakuje zdjęć z północnej, zachodniej i środkowej części działki. Gdyby inspektor wszedł w głąb działki z pewnością jego odczucia uległyby zmianie, po napotkaniu strawionych resztek pokarmu.

Skarżący podniósł, że dwukrotnie zwracał się z prośbą o ponowną kontrolę działki i jako dowód w sprawie przedstawił dwa protokoły corocznej kontroli z Jednostki Certyfikującej C., które nie wnoszą zastrzeżeń do sposobu użytkowania działki, w tym protokół Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku stwierdzający, że "teren jest utrzymany w dobrym stanie i odbywa się na nim wypas owiec". Skarżący oświadczył, że rozumie, że opinie innych instytucji nie muszą być wiążące dla pracowników BKM, wyraził jednak wątpliwości czy w sytuacji tak całkowicie odmiennych wyników co do jednego obiektu kontroli, nie należałoby przeprowadzić dodatkowej weryfikacji, w szczególności, gdy zgromadzony materiał dowodowy budzi sporo zastrzeżeń, a w ocenie Dyrektora DBRiKT to nie zdjęcia wykonane w terenie są głównym dowodem w sprawie, gdyż "pewniejszym źródłem wiedzy o sposobie użytkowania są osobiste obserwacje inspektora".

Dalej rolnik wyjaśnił, że w trakcie spotkania z Kierownikiem Pomorskiego BKM został pouczony, że jego obowiązkiem, którego nie spełnił jest wykoszenie pastwiska do 31 lipca", co stanowiło główną przyczynę podtrzymania wyników z kontroli, bez próby ponownej weryfikacji działki. Oświadczył on, że wykoszenie pastwiska w szczycie wypasu miałoby negatywny wpływ na dobrostan zwierząt ze względu na pozbawienie ich pożywienia i spowodowałby dodatkowe koszty związane z koniecznością zakupu paszy, co jest niezgodne z praktyką rolną w zakresie ekstensywnego chowu i hodowli owiec, dobrostanem tych owiec oraz sprzeczne z zasadami ekonomii. Skarżący wskazał, że nie bez powodu rozróżnia się pastwiska trwałe i łąki. Do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną do łąki roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie. Zadeklarowana przez niego działka rolna J1A jest pastwiskiem dla owiec, a nie łąką, i to łąki się kosi, a pastwiska wypasa.

Skarżący oświadczył, że żaden przepis nie nakłada na niego obowiązku wykoszenia pastwiska, a w zapisie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu nie ma mowy o wykaszaniu gruntów przeznaczonych do wypasu a jedynie wykonaniu jednego zabiegu agrotechnicznego, w domyśle odpowiedniego do zastosowania dla danej działki rolnej. Zabiegi, które wykonuje co roku wiosną na działce J1A polegają na ręcznym usuwaniu roślin niepożądanych, czyli takich, których owce nie jedzą. Są to głównie pokrzywy, ostowate oraz gatunki inwazyjne. Wykonuje także ręczne wyrównanie kretowisk. Rolnik oświadczył, że po raz pierwszy w roku 2022 został wykonany eksperymentalny oprysk preparatem AzotoPower firmy Biolider, który jest środkiem bakteryjnym mającym na celu wiązanie azotu atmosferycznego w glebie dla poprawy plonowania i wzrostu roślin, jako, że działka objęta jest programem ekologicznym i nie ma możliwości zastosowania na niej sztucznych nawozów azotowych. Wszystkie zabiegi na tej działce wykonywane są ręcznie ze względu na jej położenie i brak możliwości dojazdu pojazdów mechanicznych.

Skarżący nadmienił, że do dnia kontroli działka nie była miejscem intensywnego spożywania posiłków przez zwierzęta, co wynika z jej odległej lokalizacji, jednak od wiosny do jesieni wypasane są na niej owce, z częstotliwością regulowaną przez same zwierzęta. Potwierdzają to również wyniki kontroli z jednostki certyfikującej, których wartość jako materiału dowodowego jest nie mniejsza od wyników kontroli przeprowadzonej przez firmę S.

Skarżący załączając do odwołania trzy zdjęcia oświadczył, że wobec oporu pracowników BKM osobiście wykonał zdjęcia działki rolnej J1A, które przedstawiają pełny jej obraz i jest gotowy wykonać zdjęcia geotagowane łąki. Do odwołania załączono również analizę wykonaną przez eksperta przyrodniczego oraz odpowiedz z jednostki certyfikującej C. na zapytanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor ARiMR, po przytoczeniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, wskazał, że zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zgłoszona przez skarżącego do płatności na rok 2022 działka rolna J/J1A o powierzchni 0,15 ha była użytkowana rolniczo przez cały rok 2022 r. oraz czy przeprowadzono na niej zabiegi agrotechniczne w roku 2022.

Skarżący zadeklarował sporny teren jako trwały użytek zielony - pastwisko trwale, jednocześnie deklarując na nim realizację w działaniu Rolnictwo ekologiczne Pakietu 6: trwałe użytki zielone w okresie konwersji. Zgodnie z twierdzeniami skarżącego, obszar ten użytkowany jest jako pastwisko dla owiec.

Do pastwisk przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, otrzymanie płatności uwarunkowane jest jednak spełnieniem właściwych wymogów.

Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), zwana dalej "ustawą", nie posiada własnej definicji "trwałych użytków zielonych", jednak w art. 2 pkt 15 odwołuje się do definicji z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013". Wskazany przepis art. 4 ust. 1 lit. h tego rozporządzenia stanowi, że: "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 "użytek rolny" oznacza każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013.

Z kolei definicja działalności rolniczej została zawarta w art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (i), (ii), (iii) rozporządzenia nr 1307/2013 r. i oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub; prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego [tytuł zmieniony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 marca 2022 r. (Dz.U.2022.586) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2022 r. - wcześniej "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu"], zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków": grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a w przypadku gruntów:

1) ugorowanych, o których mowa w § 3 oraz w § 9a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. poz. 354, z 2017 r. poz. 1943, z 2018 r. poz. 1635 i 1880 oraz z 2019 r. poz. 100 i 1866), które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jako obszary proekologiczne - w terminie do dnia 31 października roku, w którym został złożony ten wniosek;

2) na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze, siedliska lęgowe ptaków lub trwałe użytki zielone, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach pakietów określonych w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 lub 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, ze zm.) - w terminie i zakresie określonych w tym rozporządzeniu.

Organ wskazał, że rolnik zarzucał, iż organy administracji nie odróżniają łąk od pastwisk, gdyż wymagają wykoszenia pastwiska.

Skarżący jest podmiotem wpisanym do rejestru prowadzenia działalności ekologicznej oraz hoduje owce. Rolnik miał zatem obowiązek przeprowadzić przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca 2022 r. Obowiązek ten wynikał z § 2 rozporządzenia w sprawie warunków, gdyż działki rolne zgłoszone przez skarżącego zostały zadeklarowane do płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ekologicznej oraz rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w Pakiecie 7. "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie".

Skarżący nie wniósł jednocześnie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) do pakietów określonych w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 lub 8, tj. Pakiet 4. "Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000", Pakiet 5. "Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000", Pakiet 8. "Ekstensywne użytkowanie łąk i pastwisk". Jego działki nie stanowiły gruntu ornego czasowo wyłączonego z produkcji rolniczej.

W tej sytuacji ostatecznym terminem na wykonanie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego przeciwdziałającego występowaniu i rozprzestrzenianiu się niepożądanej roślinności był w przypadku skarżącego 31 lipca 2022 r.

Rozważania co do terminu koszenia i wypasania miałaby znaczenie, gdyby ustalenia inspektorów dotyczyły niewykoszenia lub niewypasania w danym sezonie wegetacyjnym, a zatem termin kontroli byłby kluczowy dla ustalenia czy termin wywiązania się z obowiązków ustawowych już został przekroczony. Natomiast w niniejszej sprawie inspektorzy terenowi w raporcie dokonali ustalenia, że teren jest "nieużytkowany rolniczo od 2 lat". Ustalenia te zostały kilkukrotnie zweryfikowane w prowadzonym postępowaniu i nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Organy ARiMR nie uznały za słuszne przeprowadzenie kolejnej kontroli, gdyż byłoby to istocie sprzeczne z ustanowionymi celami kontroli na miejscu. Stan faktyczny został prawidłowo stwierdzony i udokumentowany podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 17- 19 sierpnia 2022 r., wyjaśnienia rolnika zostały wzięte pod uwagę i tam, gdzie stwierdzono, że deklaracja rolnika mogła być prawidłowa, wątpliwości rozstrzygnięto na korzyść strony (działka rolna A/A1).

Organ stwierdził, że z treści rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, iż celem jest utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy "bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy", a najczęstszym i nie naruszającym zasad ekologii zabiegiem usunięcia roślinności na trwałych użytkach zielonych jest koszenie, zatem podczas wizyt skarżącego w siedzibach organów wyjaśniano mu, że sporny teren ten nie może zostać objęty płatnością, gdyż nie wykonano (chociażby) koszenia zadeklarowanej powierzchni.

Organ wskazał, że dla rolnika wypasającego zwierzęta, wykoszenie pastwiska w lipcu może nie być korzystne z powodów ekonomicznych, czy też innych powodów związanych z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Skarżący powinien uwzględnić jednak, że złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zatem winien zrealizować postawione założenia wniosku, w przeciwnym wypadku poniesie konsekwencje związane ze zmniejszeniem płatności. Oczywiście skarżący może powstrzymywać się od przeprowadzania działań agrotechnicznych - ze względu na ustalone przez niego korzyści wynikające z własnych przesłanek, ale wówczas nie powinien składać wniosku o przyznanie płatności do danych gruntów zobowiązując się do określonego działania.

W ocenie organów ARiMR, gdyby skarżący wykonał - tak jak deklaruje w licznych składanych w sprawie pismach i wyjaśnieniach - przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca 2022 r., nie stwierdzono by w czasie inspekcji terenowej w sierpniu 2022 r. licznych samosiejek i zachwaszczeń tworzących zwartą okrywę roślinną. Brak wykonania zabiegów zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów oraz zachwaszczenie na działce rolnej J/J1 potwierdzony materiałem zdjęciowym, wskazuje jednoznacznie na naruszenie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków, zatem do tej powierzchni nie mogły zostać przyznane płatności, o które ubiegał się skarżący.

Organ wskazał, że sporny obszar nie spełnia definicji "kwalifikującego się hektara". Na zakwestionowanej powierzchni widoczna jest wysoka, bujna roślinność, liczne zakrzaczenia oraz drzewa. Zatem w sprawie nie zostały spełnione kryteria uznania tych działek za kwalifikujący się hektar przez cały rok kalendarzowy (art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013). W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. obowiązkiem wnioskodawcy było utrzymanie spornej działki w stanie, który pozwalałby przyjąć, że spełnia ona przesłanki kwalifikującego ją jako grunty trwałe użytki zielone.

Zatem nawet gdyby, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, w późniejszym terminie (a zatem po terminie wizytacji), po spożyciu roślinności w bardziej atrakcyjnej lokalizacji, owce przystąpiłyby do wypasu, czyli usuwania roślinności na działce rolnej J/J1, to nadal nie stanowiłoby to wykonania zapisów § 2 rozporządzenia w sprawie warunków, gdyż ostatecznym terminem usunięcia roślinności był 31 lipca 2022 r., kontrola odbywała się w dniach 17-19 sierpnia 2022 r.

Organ stwierdził, że ustalenia, co do stanu utrzymania działek rolnych uprawnionych do płatności były oparte o wyniki kontroli na miejscu. Sporządzony protokół (podlagający kilkukrotnej weryfikacji i m.in. uwzględniający wyjaśnienia producenta co do działki rolnej A, podlegającej okresowym podtopieniom) jest podstawowym dowodem pozwalającym na weryfikację powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę oraz przede wszystkim wyniki kontroli na miejscu. W taki właśnie sposób została ustalona powierzchnia zatwierdzona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która następnie stanowiła podstawę do przyznania jej do powierzchni stwierdzonej.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego dowodów, Dyrektor ARiMR wskazał, że do pisma odwoławczego załączono kopię pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że ww. urząd w dniu 16 grudnia 2021 r. dokonał oględzin stanu zachowania zabytku [...] – [...] na działce ewidencyjnej nr [...] (B., gmina K.). Zatem powyższy protokół dotyczy weryfikacji zabytku archeologicznego znajdującego się na innej działce ewidencyjnej niż położona jest sporna działka J (działka ewidencyjna nr [...]), co zweryfikowano również po numerze ewidencyjnym zabytku. Nadto, ww. urząd nie jest uprawniony do oceny kontrolowanego obiektu pod kątem spełniania warunków do przyznania płatności do gruntów rolnych.

Rolnik wraz z odwołaniem przedłożył również "Analizę potencjalnego użytkowania fragmentu działki ewidencyjnej nr [...] obręb P. gmina K. oznaczonego w roku 2022 jako działka rolna J/J1A, skontrolowanego w dniu 19.08.2022 r." sporządzoną przez D. C., eksperta przyrodniczego. W ww. piśmie wskazano, że analizy dokonano wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej oraz pliku przestawiającego kierunki i pozycje fotografii z kontroli przeprowadzonej w roku 2022. Stwierdzono, że na podstawie wykonanych podczas kontroli zdjęć nie wydaje się możliwe jednoznaczne i niepodważalne ustalenie, czy w analizowanym czasie była ona użytkowana pastwiskowo, jednakże równie trudno na ich podstawie niezaprzeczalnie uznać, iż takiego użytkowania nie prowadzono.

Tymczasem Dyrektor Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych w piśmie z dnia 7 marca 2023 r. odnotował, że pracownik realizujący kontrolę nie stwierdził efektów wymienionych w piśmie zabiegów agrotechnicznych, jak również nie był w stanie zidentyfikować śladów wypasania owiec, ustalenia takie zostały podjęte w wyniku osobistej wizyty w terenie i bezpośredniego badania sytuacji na deklarowanej działce rolnej. Takie bezpośrednie badanie i osobiste obserwacje inspektora są zdecydowanie pewniejszym źródłem wiedzy o sposobie użytkowania działki niż analiza wykonanej na działce dokumentacji fotograficznej.

W związku z zarzutem skarżącego, że posiada dwa protokoły corocznej kontroli z Jednostki Certyfikującej C., Dyrektor ARiNR wskazał, że kontrole przeprowadzane przez jednostki certyfikujące mają inne cele od kontroli dokonywanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednostki certyfikujące działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1054 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1370). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. jednostki certyfikujące działają w zakresie udzielonego im upoważnienia, w tym prowadzą kontrolę w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, na zasadach i w sposób określony na podstawie tego artykułu i w przepisach wydanych na podstawie tego artykułu. Zatem jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole w ramach systemu przewidzianego w art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U.UE.L2007.189.1). Tym samym kontrole przeprowadzane przez jednostki certyfikujące odnoszą się do produkcji ekologicznej. Natomiast jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia warunków i wymogów określonych ustawie czy w rozporządzeniu w sprawie warunków.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego sposobu wykonywania zdjęć podczas wizytacji Dyrektor ARiMR wskazał, że Instrukcja realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni dostępna jest w Internetowym ogłoszeniu o zamówieniu Działu Zamówień Publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, opublikowanym w dniu 24 grudnia 2020 r. (DPiZP.2610.34.2020 Realizacja kontroli na miejscu metodą FOTO i IT na terenie 16 województw). Instrukcja ta nie jest źródłem prawa, ale jej nieprzestrzeganie przez kontrolujących może mieć znaczenie dla oceny prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. W punkcie 8 Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wydanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a zatwierdzonej w dniu 20 grudnia 2020 r., określono zasady sporządzania dokumentacji fotograficznej. Wynika z nich m.in., że fotografie powinny być wykonane przy granicy działki i ewentualnie z jej wnętrza, tak aby jak najlepiej ukazywały kontrolowany obiekt. Każda fotografia powinna obejmować element krajobrazu (stały punkt odniesienia), umożliwiający jednoznaczną identyfikację w terenie. Fotografie powinny być wykonane z różnych miejsc działki; dwie w taki sposób, aby obrazowały w ujęciu globalnym jak największy obszar kontrolowanej działki rolnej, np. widok działki z dwóch sąsiednich narożników, natomiast trzecia - szczegółowo stwierdzone na jej obszarze nieprawidłowości. W niektórych przypadkach należy wykonać dodatkowe zdjęcie z bliska każdej kontrolowanej uprawy, co oznacza zrobienie zdjęcia z bliska, np. kwiatostanu lub owocu.

Organ wskazał, że analizując materiał zdjęciowy, będący załącznikiem do protokołu z kontroli FOTO, nie dopatrzył się błędów kontrolujących przy wykonywaniu dokumentacji zdjęciowej przy kontroli działki rolnej J1A. Zdjęcia nr 61-920 do 61-924 zostały wykonane zgodnie z wytycznymi zawartymi w instrukcji. Niezależnie od faktu, że zdjęcie nr 61-920 zostało wykonane na ścianę lasu stanowiącego otoczenie zadeklarowanej działki rolnej, widać na nim przede wszystkim powierzchnię zadeklarowaną jako użytek rolny pokryty samosiejkami mniejszych drzew oraz krzewów, a także wysokie trawy. Tym bardziej taki stan utrzymania widać na zdjęciu 61-921, a przede wszystkim zdjęciach 61-922, 61-923, 61-924. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie obrazują one terenu poza obszarem działki rolnej, co wynika z zaznaczonych punktów oraz wektorów robienia zdjęć. Zdjęcie 61-923 na bliskim planie, a zatem na terenie działki rolnej, wskazuje znaczne zakrzaczenia, zachwaszczenia i samosiejki sosny. Zdjęcie 61-924 wykonane przy granicy działki obrazuje najpełniej powierzchnię kontrolowaną zadeklarowaną jako TUZ, gdyż z prawej strony zdjęcia widać ścianę drzew, będąca obramowaniem działki, natomiast w centralnej i lewej części zdjęcia widać zadeklarowaną powierzchnię.

Wykonane zdjęcia, w ocenie organu odwoławczego, potwierdzają ustalenia inspektorów terenowych, że działka była nieużytkowana rolniczo co najmniej dwa lata. Na działce stwierdzono samosiejki i zachwaszczenie, uwidoczniono stan działki, na której do dnia kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza. Świadczy o tym stan wegetacyjny roślin chwastowych, zakrzaczeń oraz drzew samosiejek zdecydowanie niepożądanych z punktu widzenia gospodarowania w rolnictwie. Struktura, wielkość oraz sam fakt występowania wskazywanej wyżej roślinności świadczą o tym, iż na ww. działkach rolnych do dnia kontroli nie przeprowadzono zabiegów agrotechnicznych mających na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności. Wizualna ocena samosiejek natomiast wskazuje, że nie wyrosły one podczas jednego sezonu wegetacyjnego.

Dla oceny stanu użytkowania spornej powierzchni porównano zdjęcia wykonane na działce J/J1A ze zdjęciami wykonanymi na innej działce rolnika zadeklarowanej do płatności w roku 2022 jako TUZ (również zgłoszonej do płatności ekologicznej w tym samym wariancie 6.1), tj. działki rolnej [...], i do której nie zgłoszono zastrzeżeń. Biorąc pod uwagę zdjęcie nr 61-925 bez trudu można dostrzec, że zakwestionowany obszar wyraźnie różni się od terenów uznanych za uprawnione do wsparcia. Stan wykluczonego obszaru wskazuje na brak przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych, np. koszenia lub innych zabiegów w celu usuwania niepożądanej roślinności. Natomiast na zdjęciu 61-925 widać głownie trawę, która podlegała koszeniu lub wypasaniu, brak jest widocznych zachwaszczeń i samosiejek drzew i krzewów.

Z dokumentacji, raportu z kontroli, wyjaśnień wykonawcy kontroli, dokumentacji fotograficznej wynika, iż ww. działki rolne porośnięte były samosiejkami i roślinnością chwastową, a stan wegetacyjny tejże roślinności wskazuje na brak prowadzenia jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, co najmniej w roku 2022. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nie można zakwalifikować ww. działki do płatności na rok 2022, gdyż nie zostały spełnione kryteria uznania tej działek za kwalifikujący się hektar przez cały rok kalendarzowy (art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013).

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR Ł. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 i 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez uznanie , że na działce rolnej J zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej, zdeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] na powierzchni 0,15 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,00 ha, podczas gdy faktycznie warunek użytkowania rolniczego został spełniony;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż skarżący nie wykazał, iż dokonywał zabiegów agrotechnicznych,

- art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przez nieprzystąpienie do wnioskowanej przez skarżącego rekontroli terenu,

- art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie dokonał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i nie wydał nowego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w gospodarstwie skarżącego prowadzony jest ekstensywny wypas, w systemie kwaterowym, na ekologicznych pastwiskach o specyficznym charakterze. Są to wysokie góry na bardzo stromych zboczach. Wypasy zaczynane są wczesną wiosną. Z usuwaniem roślinności skutecznie radzą sobie owce. Zwierzęta z powodzeniem usuwają również chwasty we wczesnych fazach ich wzrostu. Natomiast skarżący dokonuje punktowego usuwania roślinności niepożądanej, typu: ostrożeń, pokrzywy, skrzypy, pominiętej przez zwierzęta, w celu uniemożliwienia im zakwitnięcia i rozsiania się. Zabiegi te wykonuje wczesną wiosną i po zejściu zwierząt z pastwiska. Potwierdzają to zdjęcia 61-920, 61-921, na których nie przedstawiono żadnych chwastów, poza bujną trawą, którą świadomie pozostawiono celu samoczynnego ponownego wysiania się jej, a także spełnienia bardzo ważnego zadania jakim jest ochrona przed erozją. Wysoka trawa, jest też wynikiem zastosowanego oprysku preparatem AzotoPower firmy BioLider, który wspomagał wzrost roślin.

Jednolity sposób postępowania skarżący prowadzi na wszystkich pastwiskach w jego gospodarstwie. Także na działce rolnej [...], której stan, w ocenie inspektora terenowego, nie budzi zastrzeżeń. Sporządzona dokumentacja fotograficzna z tejże działki również potwierdza powyższe. Występują tam obszary lepiej wyglądające, ale są i takie, które wyglądają podobnie, a nawet gorzej niż te ze zdjęcia 61-920, 61-921, co jest spowodowane właśnie ekstensywnym wypasem owiec w systemie kwaterowym.

Pastwiska w gospodarstwie skarżącego, utrzymywane są w ten sam sposób od kilkudziesięciu lat. Pastwiska co roku, wykarmiały kilkaset owiec. Mimo wielokrotnych kontroli prowadzonych przez ARiMR, nigdy nie zarzucono by były one prowadzone w sposób niewłaściwy.

Zdaniem skarżącego, w ocenie organu, pastwisko powinno wyglądać niczym "boisko piłkarskie", z równo wykoszoną trawą, co będzie dowodem na to, że wykonał on zabiegi agrotechniczne do 31 lipca. Zabieg koszenia, na który wielokrotnie powołuje się i przytacza organ drugiej instancji, jest jedną z możliwości usuwania roślinności niepożądanej, jednak nie jest on obligatoryjny. Świadczy o tym również przepis, art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, wg którego trwałymi użytkami zielonymi są grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Przepis ten wyraźnie dopuszcza występowanie samosiejek, drzew i krzewów na pastwisku. Gdyby było tak, jak niejednokrotnie zarzuca to organ drugiej instancji, że koszenie jest czynnikiem decydującym o utrzymaniu pastwiska w dobrej kulturze rolnej, to zjawisko występowania samosiejek, drzew i krzewów, byłoby zwyczajnie niemożliwym do zajścia, tym samym nie byłby dopuszczalny w przepisach prawa.

Skarżący wskazał, że poprzez usuwanie niedojadów należy rozumieć usuwanie roślinności niepożądanej, omijanej przez zwierzęta, której pozostawienie spowoduje jej rozprzestrzenianie i ostatecznie zmiany charakteru pastwiska i przekształcenie w nieużytek. Na łąkach prowadzi się uprawę traw, dlatego zabieg koszenia jest ich niezbędny. Następnie należy wykonać zbiór skoszonej biomasy i ponownie ją podsiać. Na pastwiskach, zabieg koszenia i zbiór biomasy wykonują zwierzęta, a podsiewanie następuje samoistnie. Pastwiska pełnią również istotna rolę zachowania bioróżnorodności. Systematyczne koszenie pastwisk doprowadziłoby do przekształcenia ich charakteru w łąkę. Zabieg koszenia na pastwiskach nie jest zabroniony, niekiedy nawet wskazany. Jednak o jego zastosowaniu muszą przemawiać istotne powody, o których decyduje gospodarz, jako osoba odpowiedzialna za utrzymanie optymalnych warunków i bezpieczeństwa. Zabieg koszenia naraziłby pastwiska skarżącego na niepożądane zjawiska związane z erozją, jego wykonanie mogłoby doprowadzić do przekształcenia tego terenu w łysą górę, czyli nieużytek.

Skarżący wskazał, że fotografie 61-920 i 61-921 przedstawiają stan działki J1 jako pastwiska, utrzymywanego zgodnie z opisanymi zabiegami. Na zdjęciach tych brak jest chwastów, czyli roślinności niepożądanej. Występuje pojedynczy przypadek samosiejki, w postaci niskiego krzaczka, który zgodnie z przepisem jest elementem dopuszczalnym na TUZ, a wysoka bujna trawa nie jest roślinnością niepożądaną. Natomiast zdjęciach: 61-922, 61-923 i 61-924 przedstawiają obszar niedeklarowany przez rolnika, zadrzewienie i zakrzaczenie zlokalizowane są poza działką rolną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. We wniesionej skardze strona kwestionowała ustaloną przez organ w decyzji powierzchnię kwalifikowaną, przeznaczoną na pastwisko dla owiec.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły wydane rozstrzygnięcia

na ustaleniach wynikających z przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika niezapowiedzianej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni do płatności, w czasie której został sporządzony raport z czynności kontrolnych.

Prawidłowość przeprowadzonej kontroli, jak i wyciągnięte na jej podstawie wnioski były przez stronę skarżącą konsekwentnie kwestionowane w zastrzeżeniach do raportu z kontroli, odwołaniu i skardze.

Zarzuty skarżącego odnoszą się do postępowania dowodowego organów administracji publicznej procedujących w sprawie.

Wyjaśnienia wymaga, że weryfikacja wniosków o przyznanie dopłat

w postępowaniach prowadzonych przez Agencję odbywa się na podstawie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE)

nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 74 przewidują, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Szczegóły przeprowadzanie tych kontroli doprecyzowuje rozporządzenie wykonawcze komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Co do zasady, kontrole administracyjne przeprowadza się w każdym przypadku złożenia wniosku.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu

do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 Z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

- poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy; wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

- zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień

z obowiązków;

- przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia 809/2014, właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Kontrole na miejscu, które na mocy art. 26 ust. 3 tego rozporządzenia obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34. Należy przy tym dodać, że art. 34 dotyczy wyłaniania tzw. próby kontrolnej poddawanej kontroli na miejscu.

Jak wynika zatem z przedstawionych przepisów, w trakcie kontroli wniosku organ może korzystać z narzędzi informatycznych, a także innych dowodów pozwalających na weryfikację wniosku, a w przypadkach kiedy jest to niezbędne i niemożliwe jest dokonanie stosownych ustaleń bez tej czynności, może przeprowadzić inspekcję terenową.

Zakreślony w tych przepisach przedmiot i zakres kontroli pod względem dowodowym należy uzupełnić o regulacje dotyczące postępowania dowodowego, zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących pojęcia dowodu w takim postępowaniu.

Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ustawodawca zastosował w tej ustawie odmienną regulację w zakresie postępowania dowodowego, niż obowiązująca w przepisach k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a wnioskodawca – posiadacz gruntów rolnych ma przedstawić dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W tym kontekście za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm regulujących postępowanie dowodowe w k.p.a., zgodnie z którymi to na organie administracji rozpoznającym sprawę ciąży inicjatywa dowodowa.

Przywołane regulacje prawne wskazują bowiem, że ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej, statuowanej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a.

Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organowi pozostaje zaś w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ciąży na nich też obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności. Organ nie był zatem w sprawie zobowiązany do aktywnego gromadzenia dowodów dotyczących uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż był to obowiązek strony postępowania.

Niemniej jednak, skarżący jako strona postępowania miał prawo do zgłaszania wniosków dowodowych ma poparcie swoich twierdzeń. Oddalenie tych wniosków nie mogło nastąpić z tego powodu, że zdaniem organu, pozostały materiał dowodowy wskazywał na odmienny przebieg zdarzeń. Stanowi to naruszenie uprawnienia strony do udowodnienia prawdziwości jej twierdzeń.

Realizując nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności, organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób gwarantujący stronie realizację jej uprawnień procesowych.

Skarżący miał obowiązek (i uprawnienie) składać wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Obowiązek skarżącego udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wniosku nie mógł zostać zrealizowany w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów.

Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może w sposób wybiórczy przeprowadzać postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 78 k.p.a., którego stosowanie nie zostało przez normy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłączone:

§ 1. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

§ 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu. Organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu, zgodnie ze stanowiskiem strony, która wnosi o przeprowadzenie dowodu. W szczególności sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu, została już udowodniona odmienna teza.

Uprawnienie procesowe strony do występowania z żądaniem przeprowadzenia dowodu ze wskazanego przez nią źródła dowodowego, stanowi jedną z gwarancji, które zabezpieczają realizację ogólnej zasady prawdy obiektywnej, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 164).

Negując wyjaśnienia skarżącego, organ powinien w wyczerpujący i niebudzący wątpliwości sposób wypowiedzieć się w kwestii podniesionych zarzutów, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W sprawie spornym było, czy zdjęcia obrazujące stan podlegającej kontroli działki, zostały sporządzone prawidłowo. Nadto organ wskazywał, że najistotniejsze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego, miała ocena stanu działki rolnej przez osobę kontrolującą, a nie sporządzone w toku kontroli fotografie.

Podkreślić należy, że w sytuacji gdy kontrola odbywa się bez udziału rolnika, opis stanu działki zawarty w protokole, będący wynikiem ustaleń i oceny przez osobę kontrolującą, może być przez rolnika kwestionowany i może, a w sytuacji wniesienia zarzutów co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, powinien podlegać kontroli organu.

W raporcie z kontroli znalazł się zapis o nieużytkowaniu rolniczym działki od 2 lat oraz stopniu jej zadrzewienia.

Zapis o nieużytkowaniu działki rolnej od dwóch lat jest zapisem ocennym. Ocena ta została wyrażona w związku ze stwierdzeniem istnienia na działce roślinności samosiejek sosny o określonej wielkości. Niemniej jednak z unormowania art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 nie wynika, że na użytku rolnym w postaci pastwiska nie może znajdować się roślinność tego typu. Przepis ten stanowi bowiem, że "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.

Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że istnienie takiej roślinności świadczy o niewykonaniu wymaganych zabiegów agrotechnicznych od dwóch lat. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby na pastwisku obecność zadrzewień była wykluczona. Przepisy prawa nie wprowadzają jednak takiej zasady. Za przekonywujące należy także uznać stanowisko i argumentację skarżącego, że na pastwisku zabieg koszenia trawy nie jest zabiegiem wymaganym, a przeciwnie może być zabiegiem niepożądanym. Sąd administracyjny nie jest w tej sytuacji w stanie skontrolować poprawności oceny o nieużytkowaniu działki rolnej od dwóch lat, dokonanej przez kontrolującego w sporządzonym z kontroli raporcie.

Także zapis o stanie zadrzewienia działki – ponad 100 drzew na 1 ha wymyka się takiej kontroli. Brak jest bowiem oznaczenia stanu zagęszczenia zadrzewienia na szkicu, a wyliczeń w tym zakresie nie można skutecznie oprzeć na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli.

W kwestii wykonania dokumentacji fotograficznej, ocena czy to kontrolujący, czy skarżący prawidłowo określił kierunek wykonania zdjęć nie jest, zdaniem Sądu, możliwa bez znajomości terenu fotografowanego. Rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie wymagało przeprowadzenia wizji w terenie, czyli oględzin działki.

Wskazać należy, że skarżący podniósł zarzuty w tym zakresie już w zastrzeżeniach do raportu z kontroli, a zatem w szybkim czasie od daty kontroli i wnioskował o ponowną kontrolę, w celu wykazania wadliwości sporządzonego raportu.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła. Skarżący po przekazaniu mu kopii raportu z kontroli wnosił zastrzeżenia do jego wyników. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie do zgłoszenia przez rolnika umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie, nie jest uprawnieniem funkcjonującym w próżni, lecz obliguje organ do odniesienia się do tych zastrzeżeń w treści decyzji, po wcześniejszym otrzymaniu i przeanalizowaniu pełnej i szczegółowej odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia od osoby sporządzającej raport (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 487/19). Odpowiedź na zastrzeżenia do raportu nie zawiera wyjaśnień autora raportu, jest ona zdawkowa i ogólnikowa. Taka odpowiedź nie mogła stanowić wyłącznej oceny przez organ orzekający w sprawie prawidłowości sporządzonego raportu.

Organ w zaistniałej sytuacji winien, w celu stwierdzenia rzeczywistego stanu działki, podjąć czynności dowodowe, umożliwiające dokonanie weryfikacji stanu nieruchomości. Organ powinien ustalić, czy wszystkie sporządzone w trakcie kontroli zdjęcia obrazują teren nieruchomości, czy też część z nich dotyczy nieruchomości sąsiednich. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane w czasie przeprowadzenia oględzin nieruchomości. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, organ winien przesłuchać osobę dokonującą kontroli, na której stanowisku oparte zostały zasadnicze ustalenia faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Oczywistym jest, że stan nieruchomości mógł ulec zmianie od daty kontroli. Okoliczność ta nie może jednak obciążać skarżącego wnioskującego o przeprowadzenie tego dowodu bezpośrednio po otrzymaniu raportu z kontroli. Organ winien w tej sytuacji, w celu właściwej oceny kwestionowanego raportu, przesłuchać autora raportu oraz skarżącego, sprawdzić podczas oględzin nieruchomości, czy wszystkie miejsca przedstawione na fotografiach to teren kontrolowanej nieruchomości. Dopiero po zebraniu takiego materiału dowodowego organ dokona oceny wiarygodności dowodu w postaci raportu z kontroli. Ocena w tym zakresie musi pozostawać w granicach określonych w art. 80 k.p.a.

Organ administracji w sposób wyczerpujący winien wskazać stronie motywy, które, w jego ocenie, stanowią o bezzasadności podnoszonych przez stronę zarzutów. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt III ARN 2/94 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 94/96).

Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak skarżący, osoba, której dotyczy wniosek nie była obecna podczas przeprowadzania kontroli,

w konsekwencji nie miała możliwości niezwłocznego odniesienia się do stwierdzanych w jej toku okoliczności. Podkreślenia wymaga, że uniemożliwienie rolnikowi udziału

w kontroli nie stanowi wady kontroli. Przywołane uregulowania regulujące tryb przeprowadzania kontroli nie wymagają udziału strony. Zapowiedzenie kontroli jest uzależnione od rodzaju przeprowadzanej kontroli oraz od faktu, czy nie zagraża ono jej celowi. Rolnik jest powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. Jeżeli jednak organ kwestionuje przeciwne od poczynionych w toku kontroli twierdzenia strony, jego obowiązkiem jest rzeczowe uzasadnienie takiego stanowiska.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji

w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ, zgodnie z normą w art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazania Sądu i przeprowadzi dowody umożliwiające rzetelną ocenę treści raportu z kontroli oraz dokona ustalenia stanu faktycznego sprawy, po wszechstronnej ocenie całego zebranego w sprawę materiału dowodowego. Przeprowadzona przez organ ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo, tj. zgodnie z art. 107 ust. 3 k.p.a. sporządzonym uzasadnieniu.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł. Na zasądzoną kwotę składają się kwota wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcę prawnego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.