Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 132/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi P.B. i M.C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WOP.7721.139.2022.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WOP.7721.139.2022.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej jako: "PWINB" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 października 2022 r. nr NB.I.5160.100.2020.JK, wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako: "PINB PG" lub "organ I instancji") nakazującą M.C. i P.B. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę muru oporowego (tj. od strony wschodniej muru oporowego o wysokości ok. 1,46 m i od strony północnej muru oporowego na długości ok. 2,8 m o zmiennej wysokości od ok. 1,46 m do ok. 0,3 m), zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

PINB PG, w związku z pismem Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." z 14 maja 2020 r., wszczął w dniu 7 sierpnia 2020 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie murów oporowych wybudowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz ogrodzenia (od strony północnej, pełniącego rolę muru oporowego) budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...] – P.) przy ul. [...] w B. oraz w sprawie odprowadzenia wód opadowych z tych działek.

Postanowieniem z 6 października 2020 r. nr NB.I.5160.37.2020.JK organ wydzielił z ww. postępowania administracyjnego kilka odrębnych postępowań, w tym postępowanie niniejsze o nr NB.I.5160.100.2020.JK w sprawie muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Właścicielami tej nieruchomości są M.C. i P.B.

PINB PG przeprowadził 9 lipca 2020 r. kontrolę i oględziny w dniu 31 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 26 marca 2021 r. na działce nr [...] z udziałem stron postępowania i ustalił, że budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, zlokalizowane na działkach od nr [...] do nr [...] wybudowane zostały w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] (znak: DAR11.6740.445.2015) udzielającą firmie "M" K. i R. Sp.j pozwolenia na budowę 24 budynków, a następnie przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2018 r. znak: DAR-VI.6740.35.2018 na nowego inwestora I. E.K. w części dotyczącej budowy 12 budynków. Na skrajnej działce nr [...] wybudowany jest od strony wschodniej mur oporowy o wysokości ok. 1,46 m, na którym zamontowano ogrodzenie ze sztachet o wysokości ok. 1,5 m. Od strony północnej wysokość muru oporowego jest zmienna na długości ok. 2,8 m i wynosi od ok. 1,46 m do ok. 0,3 m.

Organ I instancji ustalił ponadto, że obecni współwłaściciele M.C. i P.B., nabyli na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 czerwca 2020 r. (według oświadczenia P.B. zawartego m.in. w protokole oględzin z dnia 31 sierpnia 2020r.) nieruchomość oznaczoną nr [...], zlokalizowaną przy ul. [...] w B. z wybudowanym murem oporowym i ogrodzeniem oraz ukształtowanym terenem działki takim jak jest obecnie (stan w dniu 26 marca 2021 r.). Przy ogrodzeniu od strony ogródków działkowych została ukształtowana skarpa o nachyleniu ok. 45° niwelująca różnicę terenu wynoszącą ok. 2 m. Teren od ściany budynku mieszkalnego do krawędzi skarpy jest płaski. Zgodnie z oświadczeniem E.K., wody opadowe z dachu od strony ogródków działkowych odprowadzane są rurami spustowymi do drenażu znajdującego się wzdłuż ogrodzenia od strony ogródków działkowych. PINB PG sporządził szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

Organ I instancji stwierdził, że ukształtowanie terenu działki jest niezgodne z rzędnymi terenu w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Projekt ten nie zawiera szczegółów w zakresie ogrodzenia, skarp i murów oporowych.

PINB PG ustalił ponadto, że teren budowy przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w tym teren działki nr [...]) objęty jest Uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 marca 2007 r. Nr IX/76/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. [...]) – dalej powoływanej również jako: "plan miejscowy" - i jest oznaczony symbolem 3.3.MN,R. Zgodnie z § 11 ust. 2 planu miejscowego wysokość ogrodzenia powinna wynosić nie więcej niż 1,7 m od poziomu terenu ulicy, zatem wysokość spornego muru oporowego razem z zamontowanym na nim ogrodzeniem narusza ten przepis. Organ I instancji uznał jednak, że zakres tego naruszenia umożliwia doprowadzenie muru oporowego z umieszczonym na nim ogrodzeniem do stanu zgodnego z przepisami.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB PG stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), mur oporowy (konstrukcja oporowa) jest obiektem budowlanym (budowlą) i jego wybudowanie, zgodnie z art. 28 p.b., wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor natomiast wybudował go bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zatem w prowadzonym postępowaniu naprawczym zastosowanie mają przepisy art. 48 p.b.

Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr NBJ.5160.100.2020.JK, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) PINB PG:

1. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...];

2. nałożył na właścicieli – M.C. i P.B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2021 r. w siedzibie PINB PG następujących dokumentów:

a) zaświadczenia Prezydenta Miasta Białegostoku o zgodności budowy muru oporowego i umieszczonego na nim ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 p.b, tj.: (-) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, (-) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB PG poinformował, że zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Inwestor przedmiotowych robót, E.K., obecnie nie jest właścicielem tej nieruchomości oraz nie dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane. Dlatego zdecydowano, aby obowiązki, wynikające z postępowania legalizującego, nałożyć na obecnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie organ I instancji poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, przy czym pouczył, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji wyniesie 125.000 złotych, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f p.b. W przypadku niezłożenia dokumentów legalizacyjnych, bądź braku wniesienia opłaty legalizacyjnej, organ będzie zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Na to postanowienie żadna ze stron postępowania nie złożyła zażalenia.

W oparciu o wystąpienie skarżącego z 21 września 2021 r., organ I instancji, postanowieniem z 15 października 2021 r. nr NB.1.5160.100.2020.JK, na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") zmienił ww. postanowienie z 29 kwietnia 2021 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin – 31 marca 2022 r. Na postanowienie żadna ze stron nie złożyła zażalenia, więc stało się ostateczne i podlega wykonaniu.

Skarżący w zakreślonym terminie nie złożyli wymaganych dokumentów, co spowodowało, że pismem z 20 maja 2022 r. PINB PG zawiadomił, że ich zachowanie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki. Następnie, pismem z 6 lipca 2022 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się oraz składania wniosków i żądań. Z prawa tego nie skorzystała żadna ze stron postępowania.

Decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr NB.I.5160.100.2020.JK PINB PG, na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 p.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nakazał skarżącym wykonanie rozbiórki wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Uznał, że ww. decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ I instancji zasadnie bowiem prowadził niniejsze postępowanie naprawcze w oparciu o art. 48 p.b., zakończone (z uwagi na niezłożenie przez współwłaścicieli dokumentów wymaganych ww. ostatecznym postanowieniem z dnia 29 kwietna 2021 r.), wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Zobowiązani nie złożyli dokumentów do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Nie złożyli ich również do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy.

PWINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie - jak bezspornie ustalił organ I instancji - inwestorem robót budowlanych na spornej nieruchomości był E.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą I.E.K. w B., który zbył nieruchomość (z wybudowanym przedmiotowym murem oporowym i ogrodzeniem oraz ukształtowanym terenem działki, takim jak jest obecnie) skarżącym. Zatem obowiązki w świetle brzmienia art. 52 p.b (w dacie wszczęcia postępowania jak i w dacie rozstrzygnięcia podjętego przez organ) zostały na nich prawidłowo nałożone. Nie było bowiem podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora, który nie jest już właścicielem nieruchomości. Podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych obowiązków został więc prawidłowo ustalony.

Odnosząc się do zarzutu zignorowania przez PINB PG art. 2 p.b. w brzmieniu sprzed zmiany ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazuje on zakres wyłączeń stosowania tej ustawy i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. wskazano, że jest on niezasadny, gdyż organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził obszerny materiał dowodowy i dokonał właściwej jego oceny. Ma to odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu jego decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że ciążący na organie nadzoru budowlanego obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza skarżących, od aktywnego udziału w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Końcowo wskazano, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem właściciela. Z prawa tego może, ale nie musi skorzystać, przy czym wszelkie koszty związane z powstaniem obiektu budowlanego jak i likwidacją skutków samowoli budowlanej ponosi właściciel. Jednocześnie wyjaśniono, że właściciel może dochodzić roszczeń finansowych, związanych z nabyciem nieruchomości, przed sądem cywilnym.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 52 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, polegające na nałożeniu obowiązku na właściciela działki, pomimo przewidzianej w tych przepisach kolejności podmiotów, które są obowiązane do wykonania rozbiórki, a także nie bacząc na obiektywną możliwość wykonania rozbiórki przez inwestora,

2. przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności ustalenia, czy inwestor ma możliwości dokonania rozbiórki budowli oraz czy skarżący P.B. i M.C. powinni ponosić koszty związane z rozbiórką budowli,

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez umorzenie wobec nich postępowania. Ewentualnie wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący rozbudowali podniesione zarzuty, wskazując między innymi, że nałożenie na nich obowiązku rozbiórki jest wysoce niesprawiedliwe, gdyż konieczność rozbiórki jest winą inwestora. Przy zakupie spornej działki zostali bowiem zapewniani o prawidłowości wykonania prac budowlanych i braku wad nieruchomości. Jednocześnie wskazali, że w rozpoznawanej sprawie nie zbadano, czy inwestor ma możliwość rozbiórki przedmiotowej budowli. Zapewnili, że nie oponowaliby podjęciu przez niego niezbędnych prac, mających na celu realizację decyzji. To zatem w zestawieniu z zapleczem technicznym oraz personelem, jednoznacznie przesądza o fakcie posiadania obiektywnych możliwości dokonania rozbiórki muru oporowego przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. przy ul. [...].

Z uwagi na datę wszczęcia niniejszego postępowania, tj. 7 sierpnia 2020 r., materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r., bowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przechodząc do meritum sprawy, przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że mur oporowy będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b. mur oporowy jest obiektem budowlanym (budowlą) i jego budowa w myśl art. 28 p.b. wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor bezspornie takiego pozwolenia nie uzyskał.

Jak wynika z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organów obu instancji, budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, zlokalizowane na działkach od nr 85/16 do nr 85/27 (w tym budynek mieszkalny skarżących położony na działce 85/27) zostały wybudowane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] udzielającą firmie "M" K. i R. Sp.j pozwolenia na budowę 24 budynków, przeniesioną następnie decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2018 r. znak: DAR-VI.6740.35.2018 na nowego inwestora I.E.K. w części dotyczącej budowy 12 budynków. Na skrajnej działce o nr [...] wybudowano od strony wschodniej mur oporowy o wysokości około 1,46 m, na którym zamontowano ogrodzenie ze sztachet o wysokości około 1,5 m. Od strony północnej wysokość muru oporowego jest zmienna na długości około 2,8 m i wynosi od około 1,46 m do około 0,3 m. Skarżący nabyli działkę o nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 czerwca 2020 r. (według oświadczenia P.B. zawartego w protokole oględzin z dnia 31 sierpnia 2020r.) z wybudowanym murem oporowym i ogrodzeniem oraz ukształtowanym terenem działki, takim jak jest obecnie. Jak ustaliły zaś organny, ukształtowanie terenu działki jest niezgodne z rzędnymi terenu w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Projekt ten nie zawiera szczegółów w zakresie ogrodzenia, skarp i murów oporowych. Organy ustaliły ponadto, że teren budowy przedmiotowych budynków mieszkalnych objęty jest Uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 marca 2007 r. Nr IX/76/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. [...]) i jest oznaczony symbolem 3.3.MN,R. Zgodnie z § 11 ust. 2 ww. planu miejscowego wysokość ogrodzenia powinna wynosić nie więcej niż 1,7 m od poziomu terenu ulicy, zatem wysokość spornego muru oporowego razem z zamontowanym na nim ogrodzeniem narusza ten przepis. Zakres tego naruszenia umożliwia jednakże doprowadzenie muru oporowego z umieszczonym na nim ogrodzeniem do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokołach kontroli z 9 lipca 2020 r. oraz oględzin z dnia 31 sierpnia 2020 r. i 26 marca 2021 r. i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą.

W tych uwarunkowaniach uznać należy, że organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 p.b. Rozwijając tę ocenę wskazać należy, zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas w tym celu należy przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Jak stanowi zaś art. 48 w ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, jak już wyżej wskazano, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 p.b. jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 p.b., który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki. Podkreślić przy tym należy, że organ wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, że konstrukcja przepisu art. 48 p.b. jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, że kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (II SA/Ke 593/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne.

Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b organ I instancji postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. wstrzymał skarżącym roboty budowlane polegające na budowie murku oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, zakreślając termin jego wykonania do dnia 30 września 2021 r. Termin ten został następnie przedłużony na wniosek skarżących do dnia 31 marca 2022 r. na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 15 października 2021 r. Na powyższe postanowienia skarżący nie wnosili zażalenia, a wobec powyższego stały się one ostateczne.

Skarżący nie wykonali natomiast w terminie do 31 marca 2022 r. obowiązków nałożonych ww. postanowieniem niezbędnych do legalizacji, a mianowicie nie przedłożyli żądanych przez organ dokumentów. Zauważyć przy tym należy, że w postanowieniu o nałożeniu obowiązków organ poinformował skarżących o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz jej wysokości. Poinformował również, że w przypadku niezłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych bądź braku wniesienia opłaty legalizacyjnej organ prowadzący postępowanie naprawcze wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. Skarżący mieli zatem świadomość skutków nie wykonania nałożonych nań obowiązków.

W tym stanie rzeczy, organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki muru oporowego, prawidłowo orzekły o nakazie jego rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z tych względów zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało za zasadne.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo też na podstawie art. 52 p.b., skierowały orzeczenie o nakazie rozbiórki do skarżących. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 października 2022 r. II SA/Ol 629/22 "adresatami decyzji, o których mowa w tym przepisie mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. Decyzje, o których mowa w art. 52 p.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tejże samowoli. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 p.b.) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 pb), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. W sytuacji, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, decyzje wydawane na podstawie tych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 p.b.) w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Inwestor nie miałby prawa do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. np. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08; z 9.11.2010 r., II SA/Lu 448/10; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11; z 30.05.2012 r., II OSK 431/11; 26.06.2012 r., II OSK 577/11, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

A zatem nakaz rozbiórki orzeczony w oparciu o art. 48 ust.1 p.b. może być skierowany do trzech kategorii podmiotów, przy czym (jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – na tle ww. brzmienia art. 52 obowiązującego do 19 września 2020 r.), kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz ten został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r, II SA/Gd 185/18, pub. CBOSA). Wybór adresata decyzji spośród wymienionych w treści art. 52 p.b., jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (vide: wyrok WSA w Opolu z 26 lipca 2013 r., II SA/Op 206/13, pub. CBOSA). Także w doktrynie wyrażany jest pogląd, że zasadniczym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b., podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004, s. 150).

Jeżeli zatem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej zbył nieruchomość oraz nie dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszeń prawa budowlanego, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 249/17; wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2446/17, CBOSA). Przyjęcie natomiast poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06).

Odnosząc się zaś do powołanego w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. IV SA/Po 1930/20 Sąd zauważa, że zdarzają się sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, zależy to zawsze jednak od okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyżej wskazany wyrok, dopuszcza się możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki, a zatem w sytuacji posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 244 § 1 kc, ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. W niniejszej sprawie, co trzeba wyraźnie podkreślić nie mamy jednak do czynienia z żadną sytuacją, o której mowa wyżej.

W konkretnym przypadku tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej posiadają tylko skarżący czyli właściwie, a zatem tylko oni mają możliwość realizacji tego obowiązku. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby inwestor posiadał prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.