Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 65/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 145a par. 1, art. 145aa, art. 145b par. 1, art. 146, art. 148 par. 1-2, art. 149 par. 1-3, art. 151 par. 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 12, par. 13, par. 19, par. 23, par. 57, par. 60, par. 271-273
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: par. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1670
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów  sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i  kartograficznego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2022 r. nr 290/2022 znak: GPB-III.7721.230.2022 RK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2022 r., nr 290/2022, znak: GPB-III.7721.230.2022 RK, Wojewoda Łódzki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2022r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.272.2021, odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 343/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o powierzchni zabudowy 105,10 m2, powierzchni użytkowej 153,35 m2 i kubaturze 980 m3 na terenie zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo-usługową, o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, na działce nr ewid. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], i uznania A.L. za stronę postępowania w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 343/2021 Starosta Łowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo-usługową, na działce nr ewid. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...].

W dniu 14 września 2021 r. do Starosty Łowickiego wpłynął wniosek A.L. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę i uznania jej za stronę postępowania.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 706/2021, Starosta Łowicki, odmawiając uchylenia decyzji z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 343/2021, o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, jednocześnie odmówił uznania A.L. za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr 65/2022, Wojewoda Łódzki uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, biorąc pod uwagę wytyczne Wojewody Łódzkiego, pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. wezwał A.L. do doprecyzowania podstawy żądania wznowienia postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., ze wszystkimi wyjaśnieniami i dowodami, świadczącymi o dochowaniu terminu wniesionego podania o wznowienie wraz z podaniem interesu prawnego.

W odpowiedzi na ww. wezwanie A.L. wyjaśniła, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także dochowania terminu na złożenie wniosku A.L. wskazała, że w dniu 1 września 2021 r., przejeżdżając przez [...], zauważyła prace budowlane prowadzone na działce, a w dniu 2 września 2021 r. uzyskała telefonicznie informację w Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Starostwa, że wydane zostało pozwolenie na budowę, ale ona nie została uznana za stronę postępowania. Z kolei w odniesieniu do spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskująca wskazała, że w toku postępowania powoła się na okoliczności faktyczne, które, w jej ocenie, nie były znane organowi w dacie wydania decyzji, bowiem granice nieruchomości są sporne, toczy się postępowanie rozgraniczeniowe i stąd wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym. Sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie została jeszcze zakończona, z uwagi na złożoną przez nią w dniu 31 stycznia 2022 r. apelację, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Łowiczu I Wydział Cywilny z dnia 17 grudnia 2021 r. (sygn. akt I Ns 720/16), w którym Sąd wskazał, że: "na gruncie niniejszej sprawy wnioskodawczyni wykazała, że doszło do zmiany przebiegu granicy działek nr [...] i [...] wskutek zasiedzenia przygranicznego pasa ziemi".

Następnie, Starosta Łowicki uznając, że wnioskodawczyni dochowała terminu z art. 148 § 2 k.p.a. oraz że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Po czym decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. Starosta Łowicki odmówił uchylenia ww. decyzji nr 343/2021 o pozwoleniu na budowę i uznania za stronę A.L. W ocenie organu I instancji, w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zdaniem organu, obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego został ograniczony do działki nr ewid. [...], obręb [..., jednostka ewid. [...], na której projektowana była inwestycja, a zakres opracowania zarówno pokrywa się, jak i nie wykracza poza granicę obszaru własności inwestora.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość odwołującej, a tym samym nie jest ona stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto odwołująca wskazała na naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektu, a w konsekwencji błędne określenie kręgu stron,

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ I instancji, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności:

- pominięciem, że mapa sporządzona przez geodetę M.D. do celów projektowych nie została zaewidencjonowana w zasobach geodezyjnych i zawierała szereg błędów,

- pominięciem, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym, zaś wynik postępowania może podważyć prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne fakty nieznane organowi, zaś postępowanie rozgraniczeniowe nie ma znaczenia,

4) naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Według odwołującej, prace budowlane prowadzone są na spornej części nieruchomości, gdzie umieszczono sieć kanalizacji. Organ błędnie przyjął, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość odwołującej, bowiem ustalenie w tym zakresie oparł jedynie w oparciu o odległość budynku od granicy. Tymczasem, granica jest sporna i nieznany jest jej ostateczny przebieg, tym samym nie można przyjąć, że zachowane zostały wymagane odległości posadowienia budynku od granicy działki. Odwołująca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewoda Łódzki, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ocena legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i kwestia uznania za stronę postępowania w sprawie A.L. Następnie organ odwoławczy, przedstawiając tryb wznowienia postępowania, wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania, którą wskazała odwołująca, jest okoliczność dotycząca braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na który również powołała się wnioskująca, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Starosta Łowicki postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r., wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., które stanowiło podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Dalej organ wskazał, że kwestię ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., określającym pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że aby móc zostać uznanym za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, planowana inwestycja musi wprowadzać, choćby potencjalne, ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca) nie w każdym bowiem przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale dopiero, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu. Możliwość posiadania przymiotu strony - nawet w przypadku nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji - może być związana z przysługującym jej prawem własności, jednakże jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie tej nieruchomości ograniczeń lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Jednocześnie, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że A.L. (właścicielka działki nr ewid. [...]) nie została uznana za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja polega na budowie parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową, naziemnym zbiornikiem na gaz płynny o pojemności 2700 l z zewnętrzną instalacją gazową realizowanymi odrębnym opracowaniem, utwardzenia dojazdu i dojścia do budynku wraz z utwardzeniem miejsc postojowych i wydzielonego miejsca na śmietnik oraz budowie zewnętrznych instalacji: wodociągowej wraz z przyłączem, kanalizacji sanitarnej do istniejącej na działce studzienki sanitarnej i elektroenergetycznej - wlz ze złącza kontrolno-pomiarowego do budynku, przyłącze energetyczne realizowane przez gestora sieci. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że w odległości 5,6 m od granicy z działką nr ewid. [...] zaprojektowano 2 miejsca postojowe. Natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano w odległości 14,73 m od granicy z działką odwołującej. Biorąc pod uwagę § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", określającego minimalną odległość miejsc postojowych dla samochodów osobowych w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie od granicy działki (tj. 3 m) oraz § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia określającego minimalne odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych (tj. 3 m) od granicy działki budowlanej, obszar nieruchomości A.L. nie mieści się w obszarze oddziaływania wynikającym z ww. przepisów prawa. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, przepisy zarówno § 19 ust. 6, jak i § 23 ust. 4 rozporządzenia w przypadku zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej zwalniają z zachowania odległości 3 m od granic z działkami sąsiednimi. Podobnie, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w odległości ponad 14 m od północnej granicy, węższej części działki nr ewid. [...], wysokość projektowanego budynku w kalenicy dachu wynoszącą 8,35 m (mierzoną od poziomu terenu, gdzie sama wysokość do górnej krawędzi okapu dachu wynosi 4,40 m) i maksymalną możliwą wysokość przesłaniania wynoszącą 8,35 m, a także określoną kategorię zagrożenia ludzi ZL IV, obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego wyznaczony na podstawie § 12, § 13, czy § 271-273 rozporządzenia, nie obejmuje nieruchomości odwołującej. Nie dojdzie także do zacienienia pomieszczeń mieszkalnych na działce odwołującej, bowiem inwestycja nie narusza § 57, ani § 60 ust. 1 rozporządzenia dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwagi na wysokość w kalenicy projektowanego budynku (tj. 8,35 m), którego najwyższa krawędź - kalenicy odsunięta jest dodatkowo o odległość ponad 4,5 m od lica zewnętrznej ściany projektowanego budynku, tym samym zwiększając odległość od granicy z działką odwołującej.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że działka A.L., tj. działka nr ewid. [...], o kształcie dwóch prostokątów: węższego zabudowanego od strony drogi budynkiem oznaczonym na mapie jako "g1", którego północna granica graniczy z działką inwestycyjną, tj. nr ewid. [...], i szerszego, którego zachodnia granica graniczy z działką nr ewid. [...]. Północna część działki odwołującej, na wysokości projektowanego budynku mieszkalnego, jak wynika z mapy do celów projektowych, to użytek gruntu klasy LsV. Wojewoda wskazał przy tym, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emituje szkodliwych wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego, czy hałasu.

Wychodząc z powyższych ustaleń Wojewoda Łódzki stwierdził, że A.L. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż projektowana inwestycja, w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania i zabudowy na jej nieruchomości. W sprawie planowana inwestycja nie narusza zarówno przepisów w zakresie samego usytuowania budynku (§ 12 i § 13 rozporządzenia), odległości stanowisk postojowych czy miejsca do gromadzenia odpadów stałych względem granic działki, czy odległości od okien pomieszczeń mieszkalnych (§ 19 i § 23 rozporządzenia), zapewnienia oświetlenia dziennego pomieszczeń mieszkalnych i wymaganego czasu nasłonecznienia tych pomieszczeń (§ 57 i § 60 rozporządzenia), jak i usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 rozporządzenia), w tym z uwagi na treść § 271 ust. 8 i ust. 8a rozporządzenia, dotyczącego odległości od najbliższej granicy lasu wynoszącej ponad 14 m. Prócz tego, inwestycja nie narusza przepisów ochrony środowiska, zwłaszcza nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska i nie wymaga dodatkowych zabiegów w postaci sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie ogranicza również dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek oraz szeroko rozumianych mediów. Ponadto, inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynikają żadne obciążenia ani służebności gruntowe. Realizowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do terenu działki odwołującej, stąd inwestycja nie narusza jej interesu prawnego, w tym nie narusza uzasadnionych interesów odwołującej wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. Przedstawiona analiza, zdaniem Wojewody, wskazuje, że brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny odwołującej w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Odwołująca swój interes prawny w sprawie upatruje m.in. w tym, że sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie została jeszcze zakończona. W ocenie Wojewody, fakt ten nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż wymienione okoliczności wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że odwołująca, zważywszy na rodzaj inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), nie wykazała, by jej nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Prawo do zabudowy nieruchomości, jak wskazał organ, jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości i nie istnieją przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej, tym bardziej, że nieruchomość, tj. działka odwołującej o użytku gruntu klasy LsV, dla której przepisy wykonawcze (tj. warunki techniczno-budowlane) wprowadzają dodatkowe ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. Niewątpliwie każde zagospodarowanie terenu wpływa na krajobraz i w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. Jednak przyznanie statusu strony, z uwagi na odczuwany dyskomfort z powodu projektowanej inwestycji, zgodnej ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności dla nieruchomości budowlanej, stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który przecież celowo ogranicza krąg osób będących stronami postępowania.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przedłożonego do zatwierdzenia rysunku projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych pozytywnie zweryfikowanej protokołem nr GK.6642.1.661.2021.1 w dniu 7 kwietnia 2021 r. Starosty Łowickiego nie wynika, aby jakikolwiek obiekt był projektowany na terenie działki nr ewid. [...], należącej do odwołującej.

Dodatkowo, Wojewoda Łódzki podzielił pogląd organu I instancji co do spornej granicy, bowiem zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1670), ustalenie granicy działki wymagane jest w przypadku zbliżenia obiektu na odległość 4 m lub bliżej od nieustalonej granicy terenu, wobec usytuowania budynku w odległości znacznie przekraczającej 4 m od spornej granicy. Z tego powodu argument odwołującej jest bezzasadny. W sprawie odległość projektowanego budynku od nieustalonej - spornej granicy wynosi ponad 14 m, zatem nie było wymagane ustalanie przebiegu granic między działkami o nr ewid. [...] i [...] przed sporządzeniem projektu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych. Kwestia prowadzenia przez sąd rejonowy w dacie wydania decyzji postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do tego, aby rozstrzygnąć kwestię rozgraniczenia, a żaden przepis nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji. Skoro jednym z wymogów jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym, dopóki nie zostanie skutecznie zakwestionowane. Obalenie oświadczenia nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy też orzeczeniem sądu. Przy czym, samo wszczęcie postępowania nie wystarcza do jego podważenia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda wskazał, że w sprawie postępowanie wznowieniowe od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte i prowadzone na wniosek A.L., która nie posiada przymiotu strony.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że odwołująca we wniosku wskazała dwie podstawy wznowieniowe, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do drugiej podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącej wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, na które powołuje się we wniosku odwołująca. Postanowienie Sądu Rejonowego w Łowiczu Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns 720/16, zostało wydane w dniu 17 grudnia 2021 r., natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydana w dniu 17 czerwca 2021 r. Postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem, zatem w dniu wydania decyzji nie zapadła żadna decyzja w postępowaniu rozgraniczającym, co oznacza, że nie zaistniała także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Wojewody, w sprawie nie wystąpiła także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotycząca nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, bowiem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak wynika z akt sprawy, w sprawie rozgraniczenia nie zapadł żaden wyrok. Natomiast toczące się postępowanie przed sądami cywilnymi jako takie nie ma odniesienia do przepisów prawa budowlanego, a zatem nie może wpływać na decyzję organu wydającego pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody, wskazane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, o których organ nie wiedział) nie wystąpiły, bo wskazane okoliczności nie wypełniają przesłanki wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w postępowanie wznowieniowe od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte i prowadzone na wniosek A.L., która nie posiada przymiotu strony, a w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania ww. decyzji. Stąd też należało utrzymać w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję Starosty Łowickiego z dnia 18 lipca 2022 r., gdyż odpowida ona prawu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego A.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łowickiego z dnia 18 lipca 2022 r., wskazała na obrazę prawa materialnego, tj. art 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, a tym samym nie jest ona stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycja zlokalizowana jest na spornym pasie gruntu.

Jednocześnie skarżąca wskazała na naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów,

2) art. 15 k.p.a. przez naruszenie właściwości instancyjnej, tj. brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w ograniczonym zakresie i powielenia ustaleń poczynionych przez organ I instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Łowickiego o odmowie uchylenia decyzji utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo że skarżąca posiadająca przymiot strony nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

4) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektu, a w konsekwencji błędne określenie kręgu stron,

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności pominięcie, że mapa sporządzona przez geodetę M.D. do celów projektowych nie została zaewidencjonowana w zasobach geodezyjnych i zawierała szereg błędów;

6) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne fakty nieznane organowi, zaś postępowanie rozgraniczeniowe nie ma znaczenia, w sytuacji gdy granica jest sporna, a organy obu instancji oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej oceniają w odniesieniu do odległości budynku od granicy.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie i podniosła, że organy te, odnosząc się do oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, oparły się na odległości od granicy, pomijając, że granica jest sporna i przez nią kwestionowana. Pominięto, że projekt sporządzono w oparciu o mapę geodety M.D. do celów projektowych, która nie została zaewidencjonowana w zasobach geodezyjnych i zawierała szereg błędów. To organy geodezyjne Starosty zakwestionowały mapę sporządzoną przez geodetę. W ocenie skarżącej, posiada ona interes prawny, a w konsekwencji jest stroną postępowania, w sytuacji gdy inwestycja zlokalizowana jest na części jej nieruchomości. Ograny obu instancji zlekceważyły kwestię, że sieć kanalizacyjna znajduje się na działce skarżącej. Organy obu instancji odniosły się wyłącznie do odległości budynku mieszkalnego od spornej granicy, mimo że granica nie została jeszcze ustalona, tym samym nie można ustalić odległości budynku od granicy.

Skarżąca podkreśliła, że na spornym co do własności fragmencie działki umieszczono sieć kanalizacji. Prace budowlane prowadzone są na spornej części nieruchomości, która w ocenie skarżącej stanowi jej własność. Mapa do celów projektowych została wydana przez geodetę M.D. bez wskazania, iż toczy się postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działek [...] i [...] przed Sądem i granica jest sporna, co wprowadziło organ wydający pozwolenie na budowę w błąd. Geodeta dokonywał prac dotyczących wznowienia granic, które następnie nie zostały zaewidencjonowane ze względu na zaistniałe nieprawidłowości w dokonanych pracach, postępowanie nie zostało przez niego zakończone. Geodeta zgłosił w dniu 17 września 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pracę geodezyjną - wyznaczenie punktów granicznych, a zgłoszenie zarejestrowano pod nr GGN.6642.1.1705.2014. W dniu 8 czerwca 2015 r. dokumentacja techniczna z wykonania pracy geodezyjnej została zweryfikowana pod względem jej poprawności wykonania i z uwagi na wystąpienie usterek została zwrócona wykonawcy do poprawy. Geodeta zamknął zlecenie, nie dokonując zleconych poprawek i nie przekazał do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej sporządzonej przez siebie dokumentacji. Kwestia ta została pominięta przez organy obu instancji.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie powiela stanowisko Starosty Łowickiego, że budynek zlokalizowany jest w odpowiedniej odległości od granicy, gdy granica ta została ustalona wadliwie. Organ pominął, że wjazd oraz miejsca postojowe zostały zaprojektowane w spornym pasie gruntu. Przyłącza wodno-kanalizacyjne posadowione zostały w spornym pasie gruntu. Na spornym odcinku inwestorzy wybudowali już kanalizację, co bez wątpienia świadczy o oddziaływaniu na nieruchomość skarżącej. Organ błędnie przyjął, że sieć kanalizacji, czy miejsca postojowe, znajdują się na nieruchomości inwestorów, a nie na nieruchomości skarżącej. Organy obu instancji odwołały się do dokumentacji projektowej i rysunku zagospodarowania terenu, jednak dokumenty te zostały opracowane na podstawie wadliwej dokumentacji sporządzonej przez geodetę M. D.

Zdaniem skarżącej, inwestycja bez wątpienia oddziałuje na jej nieruchomość, gdyż część inwestycji znajduje się na tej nieruchomości. Skarżąca powinna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem inwestycja narusza jej konstytucyjne prawo własności, zatem posiada ona przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, a oparł się i powielił argumentację przedstawianą przez organ I instancji.

Ponadto skarżąca nie zgadziła się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie ma znaczenia toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. Według skarżącej organ błędnie przyjmuje, że spór cywilny nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tymczasem skarżąca, kwestionując przebieg granicy pomiędzy obydwoma nieruchomościami, kwestionuje również prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwości stron w zakresie przebiegu granicy nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem organy obu instancji bezzasadnie uznały, że toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie ma znaczenia, organy oparły się na odległości budynku od granicy, w sytuacji gdy granica ta jest sporna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym skarżąca podważała prawo inwestora do dysponowania całą nieruchomością objętą wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. uczestnicy postępowania sądowego – P.M. i M.M. wnieśli o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Łowiczu z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. I Ns 720/16, w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. III Ca 436/22 na okoliczność przebiegu granicy między działkami. W uzasadnieniu podzielili stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpili uczestnicy postępowania. Skarżąca i organ w terminie określonym w przepisie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym zarządzeniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wydana w wyniku postępowania wznowieniowego decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 31 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 18 lipca 2022 r. odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 343/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.M. i P.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o powierzchni zabudowy 105,10 m2, powierzchni użytkowej 153,35 m2 i kubaturze 980 m3 na terenie zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo-usługową, o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, na działce nr ewid. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] i uznania za stronę postępowania w tej sprawie A.L.

Motywem rozstrzygnięcia objętego skargą jest stwierdzenie, według którego skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 343/2021 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie organów w sprawie nie wystąpiła również druga, wskazana przez skarżącą, podstawa wznowienia administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem organów orzekających w sprawie nie zgodziła się skarżąca i wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dla rozstrzygnięcia tak kształtującego się sporu prawnego między stronami w pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art.145a, art. 145aa oraz art. 145b k.p.a.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli jednak termin do wznowienia postępowania nie został zachowany, wówczas organ powinien w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa k.p.a. lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa k.p.a. lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powołanych przepisów wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego, wbrew oczekiwaniom skarżącej, samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postepowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w powyższym zakresie, tj. stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Powyższe rozważania znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa k.p.a. lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Łowickiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 343/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, powołała okoliczności określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 § 2 k.p.a., w dniu 1 czerwca 2022 r. wznowił postępowanie i przystąpił do badania, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie bez swojej winy została w nim pominięta, a następnie oceniał wystąpienie w sprawie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a

Odnosząc się do pierwszej kwestii dotyczącej oceny przysługiwania skarżącej przymiotu strony należy wskazać, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/15, CBOSA).

Jednocześnie w rozważanym aspekcie należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to zatem, że określając krąg stron postępowania należy ustalić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/19, CBOSA).

Analiza akt sprawy z perspektywy powyższych regulacji dowodzi, że organy prowadzące postępowanie prawidłowy przyjęły, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżącej. W szczególności, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń w zakresie oceny, że wskazana inwestycja nie narusza przepisów w zakresie samego usytuowania budynku (§ 12 i § 13 rozporządzenia), odległości stanowisk postojowych czy miejsca do gromadzenia odpadów stałych względem granic działki, czy odległości od okien pomieszczeń mieszkalnych (§ 19 i § 23 rozporządzenia), zapewnienia oświetlenia dziennego pomieszczeń mieszkalnych i wymaganego czasu nasłonecznienia tych pomieszczeń (§ 57 i § 60 rozporządzenia), jak i usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 rozporządzenia), w tym z uwagi na treść § 271 ust. 8 i ust. 8a rozporządzenia, dotyczącego odległości od najbliższej granicy lasu wynoszącej ponad 14 m.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo również przyjęły, że inwestycja nie narusza przepisów ochrony środowiska, zwłaszcza nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska i nie wymaga dodatkowych zabiegów w postaci sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Niewątpliwie inwestycja nie ogranicza również dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek oraz szeroko rozumianych mediów. Trafnie też w tym względzie organ podkreślił, że inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynikają żadne obciążenia ani służebności gruntowe. Kierując się zaś tymi ustaleniami organ prawidłowo wywiódł, że planowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do terenu działki skarżącej, stąd inwestycja nie narusza jej interesu prawnego, w tym nie narusza uzasadnionych interesów odwołującej wynikających z art. 5 Prawa budowlanego.

Jednocześnie w rozważanym aspekcie, w ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki prawidłowo przyjął, że powoływany przez skarżąca fakt, iż sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie została jeszcze zakończona, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Okoliczności sprawy bowiem wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że z uwagi na rodzaj inwestycji, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, skarżąca nie wykazała, że jej nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Nie sposób przy tym nie przyznać racji organowi, że nie istnieją przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej, tym bardziej, że nieruchomość, tj. działka odwołującej o użytku gruntu klasy LsV, dla której przepisy wykonawcze (tj. warunki techniczno-budowlane) wprowadzają dodatkowe ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. Rację ma także organ, że każde zagospodarowanie terenu wpływa na krajobraz i w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. Jednak przyznanie statusu strony, z uwagi na odczuwany dyskomfort z powodu projektowanej inwestycji, zgodnej ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności dla nieruchomości budowlanej, stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który celowo ogranicza krąg osób będących stronami postępowania.

Trafnie przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przedłożonego do zatwierdzenia rysunku projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych, pozytywnie zweryfikowanej protokołem nr GK.6642.1.661.2021.1 w dniu 7 kwietnia 2021 r. Starosty Łowickiego, nie wynika, aby jakikolwiek obiekt był projektowany na terenie działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej.

Organ odwoławczy prawidłowo również podzielił pogląd organu I instancji co do wskazywanej przez skarżąca spornej granicy. W świetle bowiem § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1670), ustalenie granicy działki wymagane jest w przypadku zbliżenia obiektu na odległość 4 m lub bliżej od nieustalonej granicy terenu, wobec usytuowania budynku w odległości znacznie przekraczającej 4 m od spornej granicy. Tymczasem w sprawie odległość projektowanego budynku od nieustalonej - spornej granicy wynosi ponad 14 m, zatem nie było wymagane ustalanie przebiegu granic między działkami o nr ewid. [...] i [...] przed sporządzeniem projektu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych. Rację ma przy tym Wojewoda, że kwestia prowadzenia przez sąd rejonowy w dacie wydania decyzji postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do tego, aby rozstrzygnąć kwestię rozgraniczenia, a żaden przepis nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. W świetle bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji. Skoro jednym z wymogów jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym, dopóki nie zostanie skutecznie zakwestionowane. Zgodzić się też przyjdzie z organem, że obalenie wskazanego oświadczenia nie może nastąpić poprzez samo twierdzenie niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy też orzeczeniem sądu. Przy czym, samo wszczęcie postępowania nie wystarcza do jego podważenia.

Wobec powyższego, w sytuacji ustalenia, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania, za w pełni zasadne należy uznać stanowisko organów administracji, iż na tle okoliczności sprawy nie sposób stwierdzić, aby skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Starosty Łowickiego. Tym samym organy obu instancji trafnie oceniły, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rację przyjdzie też przyznać organom administracji, że w sprawie nie wystąpiła druga ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, dotycząca nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Jak dowodzi analiza akt sprawy, do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zapadło żadne orzeczenie w sprawie rozgraniczenia. Trafnie przy tym Wojewoda wywiódł, że toczące się postępowanie przed sądami cywilnymi, jako takie, nie ma odniesienia do przepisów prawa budowlanego, a zatem nie może wpływać na decyzję organu wydającego pozwolenie na budowę. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wskazane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, o których organ nie wiedział) nie wystąpiły, bo wskazane okoliczności nie wypełniają przesłanki wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd za wiążące w niniejszej sprawie uznał stanowisko zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 478/22, i podzielił je w kwestii oceny wiarygodności przedłożonej do akt sprawy, a zakwestionowanej przez skarżącą, mapy do celów projektowych w skali: 1:500 (pozytywnie zweryfikowanej protokołem nr GK.6642.1.661.2021.1 w dniu 7 kwietnia 2021 r. Starosty Łowickiego).

Sąd za wiążące uznał także zawarte w tym wyroku ustalenia w kwestii prawomocnego zakończenia sporu granicznego między skarżącą a uczestnikami postępowania i z tej przyczyny odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanych przez uczestników postępowania dowodów w postaci: prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Łowiczu z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. I Ns 720/16, w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. III Ca 436/22 na okoliczność przebiegu granicy między działkami.

Z tych wszystkich względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

is