Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a  ust. 1, art. 92b ust. 1 i  art. 92c
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, , Protokolant referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr BP.501.1453.2021.1091.OP8.148832 w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. Z. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z 6 grudnia 2021 r. nr BP.501.1453.2021.1091.OP8.148832 utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji, WITD) z 16 lipca 2021 r. nr WITD.DI.0152.VIII0299/20/21 o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: Kpa), art. 4 pkt 3, 22, art. 5, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 i art. 92c ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz.919; dalej: utd), lp. 1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.7.1, lp. 5.11.1, lp. 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L Nr 249, str. 1).

Z uzasadnienia decyzji GITD oraz poprzedzającej jej decyzji WITD jak i akt sprawy administracyjnej wynika, że karę nałożono w związku z:

• wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji;

• przekroczeniem dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin;

• skróceniem wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i kilkuosobowej o czas do 1 godziny;

• przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut oraz o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut.

Powyższe delikty stwierdzono podczas kontroli drogowej w dniu 24 lutego 2021 r., której przebieg został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z 24 lutego 2021 r. Podczas kontroli drogowej kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydany przez Prezydenta Wrocławia dla przedsiębiorcy M. Jak jednak wskazały organy przedsiębiorca ten został wykreślony z rejestru w dniu 25 lutego 2021 r. z uwagi na zgon w dniu [...] r. Jednocześnie ustalono, że nie została wydana decyzja dotycząca przeniesienia uprawnień wynikających z tej licencji. W związku z tym zwrócono się do P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z zapytaniem o wskazanie, komu zostało zlecone wykonanie przewozu drogowego. Spółka ta pismem z 12 kwietnia 2021 r. poinformowała, że z dokumentacji księgowej wynika, iż zlecenie przewozu drogowego z dnia 23 lutego 2021 r. zostało "zlecone i zrealizowane" przez firmę D. W wyniku dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że przedsiębiorca ten nie figuruje w ewidencji przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy lub licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy lub zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. W związku z powyższym zasadne okazało się nałożenie kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za stwierdzone naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd.

W skardze na decyzję GITD strona wniosła o jej uchylenie jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła przy tym naruszenie:

1) art. 15 oraz art. 127 Kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu pierwszej instancji,

2) art. 107 § 1 Kpa, nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego,

3) art. 6 Kpa i wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o transporcie drogowym,

4) art. 156 § 1 Kpa, poprzez błędną podstawę prawną naruszeń i art. 107 § 3 Kpa w związku z przepisami o czasie pracy kierowców z załącznika nr 3 utd przez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji i negowanie powszechnej interpretacji stosowania prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych,

5) przepisu lp. 1.1 załącznika nr 3 utd, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się nałożeniem kary administracyjnej za stan faktyczny niewypełniający przesłanek określonych we wskazanym przepisie,

6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt szczególnych i wyjątkowych okoliczności sprawy a także przez orzekanie na podstawie nieprecyzyjnych faktów, bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 92c utd, art. 7a § 1 i art. 81 a Kpa, które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.

Szczegółowo motywując swoje stanowisko strona wskazała min., że uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają prawidłowego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj ustalenia kto wykonywał przewóz drogowy w dniu 24 lutego 2021 r. i jakiej się nieprawidłowości dopuścił. Strona zwróciła uwagę, że kontrolowanym podmiotem była firma M., która wykonywała usługę tego transportu, posiadając licencję. W takim zakresie stan faktyczny został w protokole kontroli prawidłowo ustalony. Nie wyjaśniono jednocześnie, co dokładnie oznaczało określenie, że zlecenie przewozu drogowego w dniu 23 lutego 2021 r. zostało zlecone i zrealizowane przez firmę D. Z. Tym samym organy przyjęły wadliwie, że strona skarżąca wykonywała w dacie zdarzenia objętego kontrolą drogową transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Strona zarzuciła w tym kontekście, że po ustaleniu, iż przedsiębiorca M. Z. nie żyje, WITD nałożył karę na inny podmiot, który pośredniczył w wykonaniu kontrolowanego transportu. Z kolei GITD powtórzył tą argumentację bez rozpatrzenia wniosków i wątpliwości strony. Jednocześnie w ocenie strony na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym brak jest stwierdzenia jakiejkolwiek odpowiedzialności i nałożenia sankcji na podmiot nie będący przewoźnikiem a wykonujący jedynie zlecenie przewozu drogowego. W jej ocenie sankcje nakłada się na podmiot rzeczywiście wykonujący transport drogowy a nie na podmiot odpowiedzialny za wykonywany przewóz. Strona argumentowała, że w prowadzonym postępowaniu wyjaśniała, iż jako przedsiębiorca D., na podstawie umowy z firmą M., oraz firmą K., producentem "P." Wrocław i innymi przewoźnikami wykonuje usługi spedycyjne. Sama bowiem nie posiada pojazdów i nie zatrudnia kierowców a tym samym nie wykonuje transportu drogowego.. W konsekwencji powyższego, jeżeli nie podjęto próby wyjaśnienia, kto był kontrolowanym podmiotem w dniu 24 lutego 2021 r, to nie zostało przesądzone, czy strona skarżąca dopuściła się naruszenia uzasadniającego nałożenie kary. Dodatkowo strona wskazała, że firma K. była w istocie podmiotem przejmującym majątek i zobowiązania firmy M. Licencję M. Z. otrzymał zaś dopiero w dniu 15 kwietnia 2021 r. Poza tym – jak argumentowała strona skarżąca okoliczności związane z naruszeniem lp. 1.1 załącznika nr 3 utd były okolicznościami szczególnymi, na które przedsiębiorca i tym samym spedytor nie mieli wpływu i nie mogli ich przewidzieć. W związku z tym powinny być podstawa zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust 1 pkt 1 utd i art. 189a § 2 i art. 189f § 2 Kpa.

Jeżeli chodzi o stwierdzone przez organy naruszenia norm czasowych, to strona skarżąca wniosła o ponowną ich weryfikację w zakresie sposobu kwalifikowania do poszczególnych Ip. załącznika nr 3 utd, ponieważ - jej zdaniem - w przypadkach lp. 5.2 i l.p. 5.11, nałożono niezasadnie zawyżone kary. Jak bowiem argumentowała w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, iż niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GITD doprowadziła Sąd do wniosku, że narusza ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

W niniejszej sprawie niewątpliwie zastosowanie mają przepisy utd. Ustawa ta przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego. Z kolei w art. 92b i 92c utd uregulowane zostały odrębne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. To oznacza, że mocą art. 189a § 2 i nie ma możliwości ich miarkowania w oparciu o przepisy działu IVa Kpa.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy tym w świetle ust. 3 suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Zgodnie z ust. 7 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Przy tym w myśl art. 92b ust. 1 utd, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,

c) Umowy AETR,

d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jak Sąd już wskazał organy obu instancji stwierdziły określone na wstępie naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego i w rezultacie na stronę skarżącą zostały nałożone kary pieniężne w łącznej wysokości 13.550 zł ograniczone zgodnie z art. 92a ust. 3 utd do kwoty 12.000 zł.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność identyfikacji strony skarżącej jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy, który był weryfikowany w trakcie kontroli drogowej w dniu 24 lutego 2021 r. W konsekwencji sporne okazało się nałożenie na stronę skarżącą - przede wszystkim - kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego opisanego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do – "Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa".

Przechodząc do motywów stanowiska zajętego przez Sąd należy wyjaśnić – że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną organu pierwszej instancji. Reguła ta wynika z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego która została wyrażona w art. 15 Kpa.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podkreśla, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 11 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95).

A zatem obowiązkiem organu drugiej instancji jest przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Przy tym - co do zasady – organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w oparciu o dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów art. 136 Kpa (o czym dalej będzie mowa).

Ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji winien jest w pełni respektować przepisy art. 107 pkt 6, w związku z § 3 Kpa, które – wśród obligatoryjnych elementów decyzji przewidują jej uzasadnienie. Przy tym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji, której przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej, obowiązek należytego uzasadnienia decyzji dodatkowo akcentuje kodeksowa zasada ogólna przekonywania. Wedle art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie budzi zaś wątpliwości, że zagrożenie zastosowaniem przymusu państwowego wchodzi w grę w szczególności w przypadku decyzji nakładających sankcje pieniężne.

Podsumowując, prawidłowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, która utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie kary pieniężnej powinno w sposób jednoznaczny oraz przekonujący relacjonować przebieg własnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie ustalenia przewidzianych w przepisach prawa materialnego przesłanek zastosowania sankcji. Nie może zatem poprzestać na zrelacjonowaniu postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy strona – tak jak w niniejszej sprawie – w odwołaniu kwestionowała poprawność ustaleń organu pierwszej instancji rzutujących na istnienie jej legitymacji procesowej, a tym samym dopuszczalność nałożenia kwestionowanej kary.

Tymczasem przy ustaleniu adresata decyzji, czyli podmiotu wykonującego przewóz drogowy organy oparły się tylko na jednym dowodzie – pisemnym oświadczeniu Prezesa zarządu P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z 12 kwietnia 2021 r. W piśmie tym poinformował że "z dokumentacji księgowej wynika, iż zlecenie przewozu drogowego z dnia 23 lutego 2021 r. do naszego klienta firmy: [...] zostało zlecone i zrealizowane przez firmę D. (...)".

Z kolei w odwołaniu od decyzji WITD z 16 lipca 2021 r. strona – zresztą identycznie jak w rozpatrywanej skardze - wprost zakwestionowała identyfikację jej osoby jako przewoźnika, czyli podmiotu wykonującego przewóz drogowy w dniu 24 lutego 2021 r. Stwierdziła, że "wykonywała jedynie zlecenie przewozu drogowego" będąc "podmiotem odpowiedzialnym za wykonywany przewóz". Dalej zaś argumentowała, że "wykonuje usługi spedycyjne". Sama bowiem nie posiada pojazdów i nie zatrudnia kierowców.

Jak wynika z motywów kwestionowanej decyzji GITD odniósł się do tej podstawowej kwestii w sprawie w sposób bardzo lakoniczny. Poprzestał jedynie na przyznaniu mocy wiążącej wspomnianemu pismu z 12 kwietnia 2021 r. Jednocześnie zarzuty odwołania uznał za bezzasadne. Jak bowiem wskazał w jednym daniu: "Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby podważyć powyższe ustalenia".

Oceniając powyższe Sąd przypomina, że podstawową dyrektywą, która wiąże organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania dowodowego jest sformułowana w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji państwowej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada ta jest rozwijana i konkretyzowana przez przepisy Kpa poświęcone regułom postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., II SA 1462/98).

Przede wszystkim art. 75 § 1 Kpa wprowadza otwarty katalog środków dowodowych stanowiąc, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dalej, wedle art. 75 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wreszcie stosownie do normy art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie bez znaczenia dla niniejszej spawy jest art. 86 Kpa, według którego jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej przyznać należy rację stronie skarżącej, że w spornej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły jednoznacznie, czyli w sposób zgodny z obowiązującymi regułami procesowymi, czy miała ona status "podmiotu odpowiedzialnego za wykonywany przewozu", spedytora czy też faktycznego przewoźnika.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że organ oparł się w tej kwestii na jednym dowodzie, tj. na wspomnianym oświadczeniu Prezesa zarządu P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z 12 kwietnia 2021 r. Przy tym zawarte w powołanym piśmie stwierdzenie że "zlecenie przewozu drogowego (...) zostało zlecone i zrealizowane przez firmę D. (...)" nie pozwala w ocenie Sądu w sposób nie budzący wątpliwości przesądzić, w jakiej roli występowała strona skarżąca. Aby móc prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy – istotny z punktu widzenia przedmiotu kwestionowanego rozstrzygnięcia - organ powinien był pozyskać dokumenty pierwotne, które dotyczyły tego zlecenia: np. "dokumentację księgową" do której odnosi się pismo z 12 kwietnia 2021 r. czy też umowy pomiędzy przedsiębiorcami lub faktury. Nie można również wykluczyć, że w świetle spornych okoliczności konieczne byłoby przeprowadzenie dodatkowych dowodów z zeznań pracowników zlecającego transport, czy też kierowcy na okoliczność przez kogo był wówczas zatrudniony.

Sąd nie może zastąpić organu w kompleksowym, rzetelnym rozpatrzeniu sprawy oraz argumentów i twierdzeń strony podniesionych w pismach składanych w toku postępowania oraz w odwołaniu. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. W tym też zakresie zaskarżona decyzja uchyla się kontroli sądowej (wyrok WSA z 12 maja 2022 r., III SA/Wr 722/20).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawę Sąd zatem zasadniczo podzielił zarzuty sformułowane w pkt 1, 2 oraz 3 skargi dotyczące naruszenia – w omawianym zakresie - zasady dwuinstancyjności, zasady prawdy obiektywnej oraz braku właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W konsekwencji uzasadnione okazało się stwierdzenie naruszenia treści wyżej powołanych art. 107 pkt 6, w związku z § 3, w związku z art.11 oraz art. 15 Kpa, co już samo w sobie stanowi podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji GITD.

Przy tym nawiązując do żądania strony, która domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji Sąd podkreśla, że nie mogło zostać uwzględnione. Otóż wspomniane uchybienia procesowe nie oznaczają, że kwestionowane rozstrzygnięcia wydano bez przeprowadzania postępowania dowodowego. Dlatego w realiach niniejszej sprawy wystarczyło uchylić jedynie decyzję organu odwoławczego. Pamiętać należy, że GITD jest kompetentny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 136 § 1 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec konsekwentnie podnoszonych w odwołaniu i skardze zarzutów w ocenie Sądu stan sprawy niewątpliwie uzasadnia przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przy zapewnieniu czynnego udziału strony. Oczywiście należy powtórzyć, że postępowanie takie powinno być skoncentrowane na rozwianiu wątpliwości, który podmiot w istocie realizował przewóz objęty kontrola w dniu 24 lutego 2021 r.

Niezależnie od powyższych uchybień procesowych a także ze względu na ekonomikę procesową, Sąd dostrzega, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie następujących naruszeń stwierdzonych i wskazanych w decyzjach, tj.:

1) przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone - Ip. 5.2 załącznika nr 3 do utd,

2) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – lp. 5.11. załącznika nr 3 do utd.

W pierwszej jednak kolejności należy podkreślić, że nie budziła żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji co do tego, iż do stwierdzonych podczas kontroli naruszeń okresu odpoczynku oraz czasu prowadzenia pojazdu rzeczywiście doszło. Wynika to jednoznacznie z dowodów zawartych w aktach sprawy administracyjnej i nie było kwestionowane przez skarżącą stronę.

Pomimo prawidłowych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń związanych z przestrzeganiem norm czasowych, w ocenie Sądu należało podzielić zarzut skargi, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia sankcjonowane przez lp. 5.2 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd jako sumę kar osobno wymierzanych za poszczególne przedziały czasowe za jedno naruszenie.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd, a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do utd). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 - dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403). Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy powoływanego już rozporządzenia nr 561/2006. Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W tym stanie rzeczy interpretacja opisu naruszeń i kwalifikacja ustaleń kontroli w przedsiębiorstwie podmiotu wykonującego przewozy drogowe do odpowiednich grup naruszeń winna uwzględniać wskazówki zawarte w rozporządzeniu nr 2016/403, w tym także w zakresie podstawy prawnej naruszenia, rozgraniczającej, rozróżniającej poszczególne grupy naruszeń.

W zakresie naruszeń sankcjonowanych przez wszystkie powołane w decyzji przepisy, tj. lp. 5.2 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd, organy stwierdziły, że doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu lub wymaganego odpoczynku, wymierzając w tym zakresie karę pieniężną stanowiącą sumę kar z poszczególnych punktów ww. lp. załącznika nr 3 do utd i je zastosowały w sprawie za to samo naruszenie. Zdaniem Sądu, nieuprawnione było zakwalifikowanie wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.2, i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd.

Wskazać należy, że we wszystkich powyższych przepisach załącznika nr 3 do utd zawartych jest kilka odrębnych zakresie kategorie naruszeń. Ich systematyka wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Skoro zaś ustawodawca ustanowił kilka odrębnych grup czasowych, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie wysokość kary nie może obejmować zatem sumy kar określonych w poszczególnych punktach lp. 5.2 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., bo nie wynika to z treści tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania.

Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania tych kar dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z przytoczonym motywem 26 rozporządzenia nr 561/2006 nakazującym, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były nie tylko skuteczne, ale także proporcjonalne i niedyskryminujące. Sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar za poszczególne okresy naruszeń. Ustawodawca konstruując przedmiotowe przepisy w nowelizacji utd użył zwrotów "o czas do", "o czas powyżej", dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. Również użycie zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana kara jest poprzedzona sankcją z poprzednich punktów. Jedynie taka interpretacja powyższych przepisów załącznika nr 3 do utd odpowiada celom rozporządzenia nr 561/2006 i jest zgodna z art. 7 tego rozporządzenia stanowiącym podstawę prawną naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub wymaganego czasu odpoczynku (wyrok WSA z dnia 12 maja 2022 r., III SA/Wr 722/20).

Taki pogląd prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec powyższego przyjąć należy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zawiera się w większym – właściwym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionego wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., II GSK 1753/21, którym oddalono skargę kasacyjną organu na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2021 r., III SA/Wr 498/20).

Z powyższych względów należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów utd wskazuje, iż nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów tej ustawy dotyczących czasu pracy lub skrócenia okresu odpoczynku kierowców, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowiska takie uznać należy za ugruntowane w judykaturze (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2020 r., II SA/Rz 1386/19; WSA w Szczecinie z 20 lutego 2020 r., II SA/Sz 1046/19; WSA w Opolu z 30 lipca 2020 r., II SA/Op 25/20, WSA w Lublinie z 1 października 2020 r., III SA/Lu 284/20).

Mając powyższe rozważania na względzie, należało uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1 i ust. 7 utd, w związku z lp. 5.2 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyżej wykazano. Tym samym należało zasadniczo zaakceptować zarzuty sformułowane w pkt 4 i 5 skargi.

Co do pozostałych zarzutów skargi w tym dotyczących braku zastosowania przesłanek egzoneracyjnych, kontrola zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane na wstępie uzasadnienia wyroku braki i naruszenie procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, a Sąd nie może zastąpić organów w kompetencjach przypisanych organowi administracji.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GITD na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.