Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2471/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 104 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 7a, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2 ust. 2, § 92 ust. 1 i 2, § 93 ust. 1 i ust. 3,§ 95,
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 75/21 w sprawie ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 1164/2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 75/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. S. i M. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 1164/2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 15 października 2020 r., nr 2169/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał skarżącym jako współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., doprowadzenie tego lokalu do stanu poprzedniego, poprzez: przywrócenie pierwotnej lokalizacji kuchni do stanu istniejącego przed przebudową i likwidację obecnej kuchni wykonanej w przedpokoju z naruszeniem przepisów.

Decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr 1164/2020 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Skargę, na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli skarżący podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek - zmiana lokalizacji kuchni i przeniesienie jej do przedpokoju nie stanowi bowiem przebudowy, a zatem brak było konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę (nie ziściła się zatem przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud), a także dokonana zmiana nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego lub przepisów (nie została zatem spełniona przesłanka z art. 50 ust. i pkt 4 Prawa budowlanego);

2. art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana lokalizacji kuchni dokonana w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. stanowi przebudowę, podczas gdy usytuowanie kuchni w przedpokoju rozpatrywać należy w kategoriach aranżacji wnętrza, nie zaś przebudowy, tym bardziej, że właściwe organy w sprawie uznały, iż w wyniku zmiany nie uległy zmianie warunki sanitarne, ani przeciwpożarowe, organ II i I instancji zaś nie wskazały, jakie konkretnie warunki użytkowe i techniczne zostały zmienione, co pozwoliłoby uznać zmianę lokalizacji kuchni za przebudowę, fakt zaś, że prace aranżacyjne dotyczyły całego lokalu nie przesądza o tym, iż wykonane prace stanowiły przebudowę, ponieważ zgodnie z prezentowaną przez sądy administracyjne linią orzeczniczą podział wnętrza za pomocą ścian gipsowo – kartonowych (co miało miejsce w lokalu nr [...]) nie stanowi przebudowy lokalu;

3. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej jako rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, (a) iż spełniły się przesłanki do jego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy wskazany przepis znajduje zastosowanie przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie bądź zmianie sposobu użytkowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły, (b) oraz przyjęcie, że nieprawidłowości w zakresie doświetlenia kuchni światłem dziennym oraz szerokości korytarza jako odbiegające od przepisów rozporządzenia nie mogą być zaakceptowane w oparciu o wskazania zawarte w opinii rzeczoznawcy budowlanego i bez uzgodnienia z właściwymi organami wskazanymi w tym przepisie, skoro organy te umorzyły postępowanie w sprawie uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie przedstawionej przez skarżących uznając, iż kwestie doświetlenia kuchni oraz szerokości korytarza nie mają wpływu na stan sanitarny lokalu (Główny Inspektor Sanitarny) ani na stan bezpieczeństwa pożarowego (Państwowa Straż Pożarna);

4. art. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 1 Rozporządzenia w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący chociażby poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób zlokalizowanie kuchni w przedpokoju oraz ograniczenie szerokości przedpokoju wpływa na wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia, a także poprzez dokonanie przez organ II i I instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w niniejszej sprawie konieczne było prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud,

5. § 93 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną ocenę, że kuchnia w lokalu nr [...] nie posiada bezpośredniego oświetlenia światłem dziennym, podczas gdy na skutek działań podjętych przez skarżących, a polegających na przeznaczeniu jednego z pokoi na jadalnię, kuchnia znajdująca się w przedpokoju jest doświetlona światłem dziennym pochodzącym z okna zlokalizowanego w jadalni, z której usunięte zostały drzwi wewnętrzne, którą to okoliczność organ I instancji mógł stwierdzić podczas oględzin lokalu w dniu 9 września 2020 r.;

6. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji częściowej, pomimo braku ku temu przesłanek i to w sytuacji, kiedy kwestia doświetlenia kuchni i zmniejszonej szerokości przedpokoju oraz kwestia zmniejszonej szerokości drzwi do łazienek została rozstrzygnięta przez organ I instancji osobnymi decyzjami częściowymi w odstępie zaledwie trzech tygodni, a przez organ II instancji odwołania od decyzji zostały rozpatrzone tego samego dnia, a zatem brak jest uzasadnienia co do wydawania decyzji odrębnie w stosunku do każdego pomieszczeń, co skutkuje koniecznością ponoszenia przez skarżących dodatkowych kosztów np. każdorazowo opłaty od skargi do sądu administracyjnego (kwota 500 zł) oraz uniemożliwia im kompleksowe zaplanowanie prac mających na celu przywrócenie w całości lokalu do stanu uznawanego przez organ jako zgodny z przepisami, w przypadku gdy wykonalność zaskarżonych decyzji zostanie wstrzymana, a skargi na decyzje rozpoznane w różnych terminach, bądź też wstrzymana zostanie wykonalność tylko jednej z nich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 75/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżących.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego ani procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem zaskarżonego aktu - prowadząca w istocie do podjęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jego eliminację przez sąd administracyjny.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy odnosi się do robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, ale zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Sąd zauważył, że art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych o których mowa w art. 7 tej ustawy, do jakich ustawodawca zalicza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 omawianego aktu. W tych okolicznościach zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zwanego dalej rozporządzeniem. Z przywołanych przepisów wynika, że art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Przepis art. 51 stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 ustawy. Niewątpliwie celem postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego przepisu jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi. Postępowanie to nie jest zatem ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, skoro tej dotyczą postanowienia art. 48 i art. 49b, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych a także eliminację zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest więc uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc gdy bezspornym jest, że wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest uzasadnione, skoro wystąpił jeden z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania określanego jako naprawcze. Jak słusznie podkreślono w orzecznictwie, należy przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 tej ustawy, a więc (między innymi, jak w tym przypadku) właścicieli lokalu, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja jak też decyzja ją poprzedzająca, zapadły w postępowaniu, którego przedmiotem była legalność wykonanych przez poprzednika prawnego robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego wraz z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych. W toku postępowania organ podjął odrębne rozstrzygnięcie, dotyczące drzwi wejściowych do łazienek. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a których to ustaleń nie kwestionowała strona skarżąca lokal nr [...] pierwotnie składał się z trzech pokoi, jednej kuchni, jednej łazienki i jednego korytarza. W następstwie wykonanych robot budowlanych polegających między innymi na wykonaniu nowych ścianek działowych, dwóch łazienek, składa się obecnie z 6 pokoi, kuchni w przedpokoju oraz części przedpokoju. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej przeprowadzone roboty budowlane spowodowały zmianę parametrów użytkowych tak całego budynku jak i stanowiącego jego część lokalu, poprzez wyodrębnienie w nim wskazanych dodatkowych pomieszczeń, a także częściowej zmiany ich przeznaczenia. Tego rodzaju roboty budowlane odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a P.b., a dalej unormowaniom zawartym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych w sprawie warunków technicznych. Rozstrzygnięcie objęte skargą dotyczy likwidacji kuchni i wykonanie jej w przedpokoju w sposób naruszający przepisy. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym oględzin, organ ustalił, że roboty związane w wykonaniem kuchni (aneksu?) w przedpokoju nastąpiło niezgodnie z unormowaniami przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 92 ust. 1 r.w.t. mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. Kuchnia i wnęka kuchenna powinny być wyposażone w trzon kuchenny, zlewozmywak lub zlew oraz mieć układ przestrzenny, umożliwiający zainstalowanie chłodziarki i urządzenie miejsca pracy (ust. 2). Zgodnie zaś z § 93 ust. 1 r.w.t. pomieszczenie mieszkalne i kuchenne powinno mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. W mieszkaniu wielopokojowym kuchnia może stanowić część pokoju przeznaczonego na pobyt dzienny, pod warunkiem zastosowania w tym pomieszczeniu wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej z podłączeniem do niej okapu wywiewnego nad trzonem kuchennym, a także z zapewnieniem odprowadzenia powietrza z pomieszczenia dodatkowym otworem wywiewnym, usytuowanym nie więcej niż 0,15 m poniżej płaszczyzny sufitu (ust. 3). Z tych przepisów wynika, że mieszkanie powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, przy czym mieszkanie jednopokojowe może mieć kuchnię jako odrębne pomieszczenia z oknami, pomieszczenie kuchenne bez okien lub wnękę kuchenną połączoną z przedpokojem. Zgadza się to z diagnozą organów, że warunki techniczne budynków nie dopuszczają pomieszczenia kuchni, w lokalu wielopokojowym (jak w kontrolowanym przypadku) bez bezpośredniego dostępu do światła dziennego. Wobec tego, należy się także zgodzić z wnioskiem organów, że dostęp do światła dziennego poprzez likwidację drzwi do jednego z pokoi nie czyni zadość wypełnieniom wymogów technicznych dla tego pomieszczenia. Nadto, jak wynika z oględzin lokalu, wykonanie kuchni w przedpokoju doprowadziło do przewężenia korytarza stanowiącego komunikację wewnętrzną w mieszkaniu do 0,9 m (na odcinku około 3,10 m) i do 0,7 m (na początku i końcu). Zaś § 95 rozporządzenia, kształtujący wymogi normatywne przedpokoju stanowi, że 1) kształt i wymiary przedpokoju powinny umożliwiać przeniesienie chorego na noszach oraz wykonanie manewru wózkiem inwalidzkim w miejscach zmiany kierunku ruchu. 2) korytarze stanowiące komunikację wewnętrzną w mieszkaniu powinny mieć szerokość w świetle co najmniej 1,2 m, z dopuszczeniem miejscowego zwężenia do 0,9 m na długości korytarza nie większej niż 1,5 m. Jest to okoliczność istotna dla prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego zwłaszcza w sytuacji zaistnienia nieszczęśliwego wydarzenia, które stworzy konieczność przeniesienia chorego na noszach oraz wykonanie manewru wózkiem inwalidzkim w miejscach zmiany kierunku ruchu. Zwężenie korytarza w zw. z wykonaniem na jego terenie kuchni jest sprzeczne z przywołanym unormowaniem i znacznie utrudni, jeśli nie uniemożliwi wykonanie takich manewrów.

Organ dał zobowiązanym szansę uzyskania zgody organów współdziałających na odstępstwo od warunków technicznych, ale ostatecznie skarżący takich zgód nie otrzymali. Mając to na uwadze organ działając na zasadzie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie mógł orzec inaczej, stosownie do § 2. Rozporządzenia w.w.t., który stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. 2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Z akt sprawy VII SA/Wa 2758/19 wynika, że wnioskodawcy oświadczyli tam, w toku postępowania, że mieszkanie ma być przeznaczone na wynajem dla sześciu "niezależnych" osób, co wysoce uprawdopodabnia tezę Spółdzielni o tym, że lokal utracił charakter lokalu mieszkalnego. Według ekspertyzy technicznej (przedłożonej przez wnioskodawców w tamtym postępowaniu) te (niezgodne z rozporządzeniem) rozwiązania techniczne zapewniają bezpieczne użytkowanie lokalu. Zamontowanie mniejszych skrzydeł drzwiowych do łazienek (o szerokości 0, 6 m zamiast 1,0 m), przewężenie korytarza do 90 cm na odcinku dłuższym niż 1,5 m oraz brak doświetlenia pomieszczenia kuchennego światłem dziennym, nie zagraża bezpieczeństwu sanitarnemu jego mieszkańców, nie zagraża jego bezpiecznej eksploatacji.

Sąd stwierdził, że w samej skardze strona pisze, że dla funkcjonalności lokalu jako całości zasadnym będzie pozostawienie dotychczasowej szerokości drzwi łazienkowych (0,6 m.), odstępstwo to ma (zdaniem rzeczoznawcy) niewielki zakres i nie powoduje pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, odstępstwa są bowiem niewielkiego zakresu i nie powodują pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, a to poprzez wzgląd na prawidłową szerokość drzwi wejściowych i odpowiednią szerokość pozostałej części pomieszczeń komunikacji wewnętrznej. W ocenie Sądu, taka konkluzja nie oznacza jednak zgodności dokonanych odstępstw z przepisami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd dodał, że prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "aranżacji", natomiast według Słownika języka polskiego aranżacją jest "zaprojektowanie elementów architektonicznych, dekoracyjnych w jakiejś przestrzeni", zatem dokonane w przestrzeni lokalu zmiany nie mogą być uznane za aranżacje. Nie uznając za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Sądu, nie naruszyły organy także przepisów postępowania w taki sposób, aby mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji dokonanej i przedstawionej oceny, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Sąd zaakceptował argumentację organu odwoławczego i uznał ją za wystarczającą do podjęcia przez ten organ zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kwestionowanych przez skarżącego obowiązków a reformującą co do terminu ich wykonania.

Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli G. S. i M. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 51 ust. 1 pkt l Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji, pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek - zmiana lokalizacji kuchni i przeniesienie jej do przedpokoju nie stanowi bowiem przebudowy, a zatem brak było konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę (nie ziściła się zatem przesłanka określona w art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a także dokonana zmiana nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego lub przepisów (nie została zatem spełniona przesłanka z art 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego);

2. art 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana lokalizacji kuchni dokonana w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. stanowi przebudowę, podczas gdy usytuowanie kuchni w przedpokoju rozpatrywać należy w kategoriach aranżacji wnętrza, nie zaś przebudowy, tym bardziej, że właściwe organy - komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzki inspektor sanitarny - uznały, iż w wyniku zmiany nie uległy zmianie warunki sanitarne i przeciwpożarowe, ani zaś sąd I instancji, ani organ II i I instancji zaś nie wskazały, jakie konkretnie warunki użytkowe i techniczne zostały zmienione, co pozwoliłoby uznać zmianę lokalizacji kuchni za przebudowę;

3. § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej jako Rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ zgodnie z powołanym przepisem wymagania techniczne mogą być spełnione w sposób innych niż określony w Rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego uzgodnionych z właściwymi organami, tymczasem w niniejszej sprawie w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego z dnia 28 stycznia 2017 r. jej autor wskazał, iż zlokalizowanie wnęki kuchennej w pomieszczeniu bez okien jest odstąpieniem nie wpływającym na pogorszenie warunków bezpieczeństwa mieszkańców, a lokalne przewężenie korytarza komunikacyjnego do szerokości 90 cm na odcinku dłuższym niż 1,5 m nie pogarsza warunków bezpiecznej eksploatacji i ewakuacji z uwagi na prawidłową szerokość drzwi wejściowych i odpowiednią szerokość pozostałej części pomieszczeń komunikacji wewnętrznej, zaś właściwe organy - wojewódzki komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz państwowy wojewódzki inspektor sanitarny umorzyli postępowanie w sprawie wydania zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów uznając, iż kwestia ta nie dotyczy wymogów bezpieczeństwa pożarowego czy sanitarnych, pomimo tego w zaskarżonym orzeczeniu sąd I instancji podtrzymał stanowisko organów administracji nakładające na skarżących obowiązek przywrócenia pierwotnej lokalizacji kuchni poprzez likwidację obecnej kuchni wykonanej w przedpokoju, a ponadto nie spełniły się przesłanki do zastosowania powołanego przepisu w niniejszej sprawie, ponieważ znajduje on zastosowanie przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie bądź zmianie sposobu użytkowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły;

4. § 93 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kuchnia w lokalu nr [...] nie posiada bezpośredniego oświetlenia światłem dziennym, podczas gdy na skutek działań podjętych przez skarżących, a polegających na przeznaczeniu jednego z pokoi na jadalnię, kuchnia znajdująca się w przedpokoju jest doświetlona światłem dziennym pochodzącym z okna zlokalizowanego w jadalni, z której usunięte zostały drzwi wewnętrzne (którą to okoliczność organ I instancji mógł stwierdzić podczas oględzin lokalu w dniu 9 września 2020 r.), a zatem Sąd I instancji błędnie twierdzi w zaskarżonym orzeczeniu, iż prace związane z wykonaniem kuchni w przedpokoju nastąpiły niezgodnie z przepisami Rozporządzenia;

5. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący chociażby poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób zlokalizowanie kuchni w przedpokoju oraz ograniczenie szerokości przedpokoju wpływa na wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Rozporządzenia, a także poprzez dokonanie przez organ II i I instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w niniejszej sprawie konieczne było prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu poprzez dosłowne przepisanie uzasadnienia skargi (wraz ze sformułowanymi wnioskami w l os. I. pojedynczej), pominięcie w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego wydania przez organ administracji decyzji częściowej, zawarcie w uzasadnieniu rozważań niedotyczących niniejszej sprawy, a odnoszących się do obowiązku wymiany przez skarżących drzwi łazienkowych w lokalu, która to kwestia była przedmiotem innej sprawy prowadzonej przez sąd I instancji pod sygnaturą II SA/Wr 74/21, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem pojawia się wątpliwość, czy sąd dokonał w sposób właściwy analizy niniejszej sprawy;

7. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana jako decyzja częściowa mimo braku ku temu przesłanek i to w sytuacji, kiedy kwestia doświetlenia kuchni i zmniejszonej szerokości przedpokoju oraz kwestia szerokości drzwi do łazienek (sygn. akt II SA/Wr 74/21) została rozstrzygnięta przez organ I instancji osobnymi decyzjami częściowymi w odstępie zaledwie trzech tygodni, a przez organ II instancji odwołania od decyzji zostały rozpatrzone tego samego dnia, a zatem brak jest uzasadnienia co do wydawania decyzji odrębnie w stosunku do każdego pomieszczeń, co skutkuje koniecznością ponoszenia przez skarżących dodatkowych kosztów np. każdorazowo opłat od wnoszonych środków odwoławczych oraz uniemożliwia im kompleksowe zaplanowanie prac mających na celu przywrócenie w całości lokalu do stanu uznawanego przez organ jako zgodny z przepisami, skoro kwestie dotyczące prac w lokalu są rozpatrywane odrębnie w dwóch sprawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 12634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. S. i M. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane powinny być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § i lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji zasadnie uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową i nie noszącą cech dowolności. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych na podstawie tych dowodów ustaleń faktycznych.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Przytoczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dosłownie argumentów zawartych w skardze nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku. Nie skutkowało to bowiem wypaczeniem argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skargi.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a.

Art. 104 § 2 K.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzje wydane w niniejszej sprawie rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Organy administracji nie miały obowiązku rozstrzygnięcia jedną decyzją kwestii związanych ze zgodnością z prawem drzwi do łazienek oraz zgodnością z prawem usytuowania kuchni. Sprawy te mogły być rozstrzygane odrębnymi decyzjami. Rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach nie są od siebie wzajemnie zależne, aby musiały być zawarte w jednej decyzji.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 93 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że pomieszczenie mieszkalne, kuchnia oraz aneks kuchenny powinny mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. Organy administracji zasadnie uznały, że kuchnia w lokalu należącym do skarżących kasacyjnie nie spełnia wymogu wynikającego z tego przepisu. Kuchnia ma mieć zapewnione bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym a nie jakiekolwiek oświetlenie. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że oświetlenie światłem dziennym docierającym poprzez zdemontowane drzwi do jadalni można uznać za bezpośrednie oświetlenie tego rodzaju światłem.

Zarzuty wymienione w punktach 1 i 2 oraz częściowo zarzut wymieniony w punkcie 3 skargi kasacyjnej oparte są na założeniu, że zrealizowanych prac budowlanych nie można zakwalifikować jako przebudowy, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego.

Definicja przebudowy zawarta jest w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował pogląd wyrażony przez organy administracji, że roboty budowlane polegające na zlokalizowaniu kuchni w korytarzu należy zakwalifikować jako przebudowę. Niewątpliwie skutkowało to zmianą parametrów użytkowych tej części obiektu budowlanego jakim jest należący do skarżących kasacyjnie lokal mieszkalny. Na skutek realizacji kuchni w korytarzu zmieniły się warunki jego korzystania. Warunki te obiektywnie uległy pogorszeniu.

Organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i nie jest związany w tej kwestii stanowiskiem innych organów administracji. Stwierdzić przy tym należy, że zmiana parametrów użytkowych nie ogranicza się tylko do kwestii ochrony przeciwpożarowej oraz do kwestii sanitarnych.

Bezpodstawne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie, że zrealizowane roboty budowlane nie naruszały przepisów a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji w wydanych decyzjach wskazały przepisy prawa, które zostały naruszone i Sąd I instancji zasadnie uznał stanowisko organów w tej kwestii za prawidłowe. Ponowne przytaczanie tych przepisów jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu mogą być oczywiście spełnione w inny sposób jednakże wbrew twierdzeniom skargi rzeczoznawca budowlany nie wskazał, że wymagania te zostały w inny sposób spełnione. Z ekspertyzy wynika jedynie, że zdaniem rzeczoznawcy zlokalizowanie wnęki kuchennej w pomieszczeniu bez okien jest odstąpieniem nie wpływającym na pogorszenie warunków bezpieczeństwa mieszkańców, a lokalne przewężenie korytarza komunikacyjnego do szerokości 90 cm na odcinku dłuższym niż 1,5 m nie pogarsza warunków bezpiecznej eksploatacji i ewakuacji z uwagi na prawidłową szerokość drzwi wejściowych i odpowiednią szerokość pozostałej części pomieszczeń komunikacji wewnętrznej. Nie jest to wskazanie innego sposobu spełnienia wymogu wynikającego z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tylko opinia rzeczoznawcy, że jego zdaniem spełnienie tych wymogów nie jest konieczne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.