Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2871/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K., K. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1030/19 w sprawie ze skarg B. K., K. K. i M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 października 2019 r. Nr SN-III.7570.41.2019.7 w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1030/19, oddalił skargi B. K., K. K., M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 października 2019r. nr SN-III.7570.41.2019.7 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Zdaniem Sądu operat szacunkowy jako wykonany zgodnie z przepisami prawa, słusznie został przyjęty przez organy orzekające jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej. Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu kontrolowanych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli B. K., K. K., M. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili:

1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j. dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego w kontekście materialnoprawnych przepisów dotyczących wyceny nieruchomości, a w szczególności braku oceny tej opinii przez pryzmat przedłożonych zaświadczeń z urzędu gminy w [...] w przedmiocie ustalania odszkodowania i ceny za m2 nabywanych gruntów pod inwestycję drogową na ulicy leśnej w [...], które w oczywisty sposób odbiegają od sporządzonej przez biegłą opinii, którą skarżący od samego początku kwestionowali, jako nie odzwierciedlającą rzeczywistych kwot wypłacanych w tożsamych transakcjach odszkodowawczych.

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z wymienionych artykułów, z pominięciem zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania.

3. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, poprzez całkowity brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

1. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

2. przyznanie prawa pomocy skarżącemu i o zwolnienie skarżących od kosztów sadowych w całości w tym od wpisu od skargi oraz opłat na co załączam stosowne oświadczenie obrazujące sytuację majątkową odwołujących.

3. wyznaczenie rozprawy.

4. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12 oraz z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 194/17 publik. CBOSA). Oznacza to powinność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1801/18, CBOSA)..

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucają Sadowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie" i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego w kontekście wskazanych przez skarżących zarzutów.

Powołany przez skarżących jako wzorzec kontroli art. 1 § 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje kryterium, według jakiego sprawowana jest przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej. Kryterium tym jest zgodność z prawem. Oznacza to, że wynikająca z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych norma mogłaby zostać naruszona, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19 CBOSA). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.

Ponadto pełnomocnik skarżących sprecyzował dalej, które przepisy według niego zostały naruszone, oraz że naruszenie to polegało na ich "niewłaściwym zastosowaniu". Pomijając nawet to, że tak sformułowany zarzut może dotyczyć tylko naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a nie wskazanych jako naruszone przepisów prawa procesowego, to pełnomocnik skarżących nie podał argumentów mogących przemawiać za tą tezą.

Swoją polemikę ze wspomnianą opinią autor skargi kasacyjnej rozpoczął od podtrzymania zarzutów, jakie pod adresem operatu szacunkowego podniesiono już w skargach skierowanych do Sądu Wojewódzkiego. Przeszedł zatem do porządku nad tym, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i że w efekcie to właśnie z tym stanowiskiem, a nie niejako z samym operatem powinien podjąć polemikę. Skarga kasacyjna – w przeciwieństwie do skargi – jest bowiem środkiem zaskarżania nie zaskarżonej decyzji, lecz orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, którym już przeprowadzono sądowoadministracyjną kontrolę tej decyzji. Uruchamia ona weryfikację zaskarżonego wyroku w toku instancji, której zasadnicze cele nie polegają na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu skargi.

Autor skargi kasacyjnej stawiając tym samym zarzuty naruszenia zasad ogólnych, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie dokonał ich konkretyzacji i wskazania, w jaki sposób te przepisy, będące realizacją tych zasad procesowych, zostały naruszone oraz nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Zarzut skargi kasacyjnej został także nieprawidłowo (nieprecyzyjnie) sformułowany, bowiem wskazano w nim na naruszenie "art. 77 k.p.a." , który to przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – paragrafów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Wywód prawny dotyczący naruszenia powyższych przepisów został przedstawiony już w petitum skargi kasacyjnej, w której w szeroki sposób wskazano na wadliwość sporządzonej w sprawie opinii szacunkowej w następujących aspektach:

- doboru nieruchomości podobnych,

- wadliwego określenia rynku lokalnego,

- braku uwzględnienia położenia wycenianej działki,

- braku uwzględnienia przy wycenie jako nieruchomości podobnych nieruchomości nabywanych pod inwestycję drogową położonych przy ul. [...],

-brak zlecenia sporządzenia nowej opinii dotyczącej wyceny przedmiotowej działki,

-nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania opinii sporządzonej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę W. F..

Jednak pełnomocnik skarżących stawiając te zarzuty nie nawiązał właściwie do żadnego z konkretnych spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przez to w istocie nie uściślił, jakie przepisy i w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył w każdym z tych przypadków. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi opartych na ww. przepisach prawa procesowego sprowadza je w istocie do ponownego (tym razem w skardze kasacyjnej) kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jednak prawidłowości operatu szacunkowego nie da się podważać wyłącznie zarzutami naruszenia przepisów postępowania, regulujących postępowanie dowodowe, bez uprzedniego skutecznego podważenia zastosowanych przepisów prawa materialnego. Bowiem Sąd I instancji wskazał, że ocena operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest prawidłowa, albowiem nie narusza on przepisów regulujących szacowanie nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej u.g.n. ) oraz obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U z 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). A zatem skoro nie podważono zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, ocena materiału dowodowego sprawy przez Sąd I instancji, w szczególności sporządzonego przez rzeczoznawcę E. O. operatu szacunkowego również nie została skutecznie zakwestionowana. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował zatem poglądu Sądu pierwszej instancji, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena sporządzonego była prawidłowa, a tym samym zasadne było podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na jego podstawie. W rezultacie brak było także podstaw do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego, który miałby być sporządzony przez innego biegłego.

Jako niezasadny należało także uznać zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 2 i 3 petitum skargi przepisów postępowania (tj. art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. jak również art. 7a k.p.a.). Nie ma wątpliwości, że wymienione w tej grupie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż nie odnoszą się one do procedury sądowoadministracyjnej unormowanej w p.p.s.a. Jeszcze raz wskazać należy, że adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego, podobnie zresztą jaki i naruszenia prawa materialnego, może być tylko Sąd I instancji, a nie oceniana przez ten Sąd działalność organów administracji. Zatem wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej może odnosić się wyłącznie do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod katem zachowania przepisów k.p.a. Prawidłowe sformułowanie zarzutu w ramach tej podstawy kasacyjnej polegać musi na powołaniu stosownych przepisów postępowania sądowoadminstracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie samych tylko przepisów k.p.a. Powyższe spowodowało, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jest niezasadny.

Mając zatem na względzie treść art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec wadliwego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wniesiony środek odwoławczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.