Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 174/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 127
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j.)
article: art. 135b
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: § 17
journal: Dz.U. 2016 poz 231
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 43 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1950
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor Adam Osik, Protokolant: Asystent sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO Gd/2097/23 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 7 lutego 2023 r., nr KD-I.5430.1.30.2023., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego D. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO Gd/2097/23 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt [...], wobec D. B. orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 (trzech) lat. W punkcie V tego wyroku zobowiązano skarżącego do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wyrok uprawomocnił się 20 grudnia 2019 r.

Starosta Starogardzki, na skutek powzięcia wiadomości o wydanym wyroku, decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. nr KD-I.5430.1.30.2023, orzekł o cofnięciu D. B. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B (nr dokumentu: [...], nr druku: [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ otrzymał wyrok Sądu Rejonowego w W. w dniu 8 czerwca 2020 r. Skarżący nie odbierał korespondencji i dopiero w dniu 9 stycznia 2023 r. złożył oświadczenie o utracie dokumentu. Wobec tego należało cofnąć uprawnienia kierowcy od 9 stycznia 2023 r. do 9 stycznia 2026 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO Gd/2097/23 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.). Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

Organ ustalił, że Sąd Rejonowy w W. w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Wyrok uprawomocnił się dnia 20 grudnia 2019 r.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.k.w.", organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 184 k.k.w. stanoiw, że przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, sad podaje na podstawie treści wyroku datę początkowa, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka.

W tym stanie rzeczy Starosta nie miał innej możliwości prawnej, jak tylko wydać wobec skarżącego decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres orzeczony w wyroku sądu, tj. począwszy od dnia 9 stycznia 2023 r. do 9 stycznia

2026 r.

W skardze na decyzję organu odwoławczego D. B. zarzucił decyzji :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt. 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 43 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r. poz. 17), polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych do orzeczenia w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż okres zakazu wynikający z wydanego przez Sąd Rejonowy w W. wyroku już upłynął;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 6 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji,

b/ art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia 7 lutego 2023 r., w sytuacji w której decyzja ta była wadliwa i istniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dnia 5 grudnia 2020 r. przestał obowiązywać (został uchylony) art. 43 § 3 Kodeksu karnego, który stanowił, że orzekając zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, sąd nakłada obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu; do chwili wykonania obowiązku okres, na który orzeczono zakaz, nie biegnie. Zatem okres zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony wobec skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 grudnia 2019 r. rozpoczął swój bieg w dniu 19 grudnia 2019 r. (data uprawomocnienia się orzeczenia) i zakończył swój bieg w dniu 20 grudnia 2022 r. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji (zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji) brak było podstaw prawnych i faktycznych do orzeczenia w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż okres zakazu wynikający z wydanego przez Sąd Rejonowy w W. wyroku już upłynął.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1

lit. a-c p.p.s.a.).

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 182 § 2 k.k.w., zgodnie z którym organ,

do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie

oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

W razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego (art. 182 § 1 zdanie pierwsze k.k.w.). Przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka,

sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka (art. 184 k.k.w.).

Przepis art. 182 k.k.w. stanowi zatem normę prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mimo,

że jest w akcie prawnym zawierającym przepisy prawa karnego, nienależącym

do systemu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 361/05). Przepis ten wskazuje organ administracji zobowiązany do wydawania rozstrzygnięcia w orzeczonym przez sąd zakresie. Organ wykonując wyrok w tym zakresie jest przy tym związany jego treścią, a więc może cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na ściśle wskazany okres wynikający z treści wyroku i w określonym przez sąd zakresie i w tym też okresie nie może wydać tych uprawnień.

Wskazać ponadto należy, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami wskazuje starostę jako organ pierwszej instancji właściwy do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z treści tego przepisu wynika ponadto wyraźnie, że decyzja wydawana w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ma charakter związany. Decyzje w tym przedmiocie nie zależą tym samym od uznania organu. W przypadku orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych organ administracji ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] orzeczono względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 (trzech) lat.

W sentencji wydanej przez Starostę Starogardzkiego decyzji organ orzekł jednak wyłącznie o cofnięciu skarżącemu wymienionych uprawnień, bez wskazania okresu, na jaki przedmiotowy zakaz orzeczono. Zapis w tym przedmiocie znalazł się jedynie w uzasadnieniu tak wydanej decyzji.

W ocenie Sądu, taka konstrukcja decyzji organu pierwszej instancji - zaakceptowana następnie przez organ odwoławczy - jest wadliwa i pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z cytowanym art. 182 § 2 k.k.w.

Należy mieć bowiem na uwadze, że z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Powinnością organu jest zatem nie tylko cofnięcie uprawnień, ale również zakreślenie tego cofnięcia w zgodzie z treścią prawomocnego wyroku karnego. O ile nie budzi wątpliwości, że wyrażenie w "orzeczonym zakresie" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów (czyli kategorii pojazdów do których odnosi się zakaz), przyjąć należy, iż pojęcie to obejmuje również okres, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Oznacza to, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle oznaczony, określony datami: początkową i końcową, okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok NSA

z 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 698/09).

Co istotne, tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone

w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji), nie zaś w jej uzasadnieniu. Organ powinien

jednoznacznie wskazać okres, na jaki orzeczono przedmiotowy zakaz w osnowie decyzji, albowiem nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji.

Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz

w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności,

czy zupełności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników.

Odrębność ta związana jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem.

W tym kontekście, w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji adresat rozstrzygnięcia ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji,

dlaczego wynikająca z decyzji indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadnienia stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować.

Z tak wykładanym art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. narzucającym obowiązek skonkretyzowania w sentencji decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień sprzeczne są zapisy § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.),

zwanego dalej jako "rozporządzeniem", zastosowane w sprawie.

Przepis § 17 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji (ust. 1). W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.

W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia

do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu,

w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami (ust. 2).

W ocenie Sądu sprzeczność ta ma miejsce zarówno w zakresie dopuszczającym umieszczanie istoty rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji,

jak i dopuszczającym odstąpienie od wskazania wyznaczonego konkretnymi datami okresu cofnięcia uprawnień. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia przez Sąd.

Należy wskazać, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących.

Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1904/15).

Uprawnienie to nie koliduje przy tym z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było

i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39). Sam Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany (zob. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, publ.: OTK 1998 r. nr 1, poz. 4). Podobnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny, w tym również w orzeczeniach odwołujących się do ww. orzeczenia TK (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 2102/10).

Kierując się takim uprawnieniem, Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy odstąpił od zastosowania § 17 rozporządzenia w sprawie dokumentów wobec sprzeczności tego przepisu z art. 107 § 1 k.p.a. oraz z art. 182 § 2 k.k.w.

Stanowisko tożsame do wyrażonego przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1227/21. W wyroku tym Sąd ten wskazał bowiem, że treść przepisu art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami sama w sobie nie zawiera szczególnych wskazówek co do treści osnowy decyzji wydawanej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odczytanie normy prawnej wymaga uwzględnienia treści art. 182 § 2 k.k.w., według którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" odnoszące się do treści decyzji jaka powinna być wydana przez starostę. Pojęcie to odnosi się nie tylko do zakresu przedmiotowego zakazu kierowania pojazdami ale także do okresu, na jaki następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na zakaz prowadzenia pojazdów

przez okres wskazany co do jego długości przez sąd orzekający środek karny.

Rzeczą organu administracji publicznej jest sprecyzowanie zakresu czasowego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwzględnieniem długości okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów oraz okoliczności mających wpływ

na początek biegu okresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów, a co za tym idzie także na początek biegu okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień

do kierowania pojazdami. Takie rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" przedstawiane było w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych

(por. przywołane już wyroki NSA z 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 698/09, wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 348/09, wyrok WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1219/19).

W związku z powyższym rozumieniem pojęcia "w orzeczonym zakresie" decyzja organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania w jej osnowie cofnięcia z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w., decyzja organu administracji powinna uwzględniać orzeczony przez sąd karny zakres, a więc także okres zakazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone

w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji).

Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował ponadto stanowisko, że treść

§ 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie daje podstawy do innej wykładni przepisów art. 182 § 2 k.k.w. i art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami ponieważ wskazane przepisy rozporządzenia są sprzeczne z art. 182 § 2 k.k.w.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niezgodność wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy powoduje, że przepisy rozporządzenia nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia

są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Oznacza powyższe, że przepisy rozporządzenia nie mogą przewidywać rozwiązań sprzecznych z ustawą. Nie chodzi przy tym tylko o brak sprzeczności

z ustawą, w której zostało zamieszczone upoważnienie, ale także o brak sprzeczności

z każdą inną ustawą. Przepisy rozporządzenia sprzeczne z przepisami ustawy

są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP jako takie nie wiążą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę, w której zostały zastosowane przez organ administracji publicznej. Wykazując kompetencję sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy i Konstytucji RP należy wskazać na art. 178 Konstytucji RP, z którego wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych. Zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli

i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. W badanej sprawie nie wiążą sądu administracyjnego § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa

z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem sprzecznie z ustawą regulują treść osnowy i uzasadnienia decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów.

Wskazać nadto należy, że Sąd Rejonowy w W. w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] orzekając wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 (trzech) lat, w punkcie IV tego wyroku wskazał, powołując się na art. 63 § 4 Kodeksu karnego, że zalicza oskarżonemu na poczet środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 14 lipca 2019 r. do dnia 14 sierpnia 2019 r. Informacja ta została również zawarte w piśmie skierowanym do Starostwa Powiatowego w Starogardzie Gdańskim z dnia 2 czerwca 2020 r., w którym podano, że na poczet orzeczonego środka karnego zaliczono okres od 14 lipca 2019 r. do 14 sierpnia 2019 r. Organy zignorowały tą informację, przyjmując że należy cofnąć skarżącemu uprawnienia kierowania pojazdami na okres pełnych 3 lat.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że organy obu instancji wydając decyzje administracyjne w niniejszej sprawie i cofając skarżącemu uprawnienia kategorii AM, B1, B na okres 3 lat, naruszyły art. 182 § 2 k.k.w., bowiem nie wliczyły do tego okresu, okresu zaliczenia na poczet środka karnego zatrzymania prawa jazdy od dnia 14 lipca 2019 r. do dnia 14 sierpnia 2019 r. Jak wskazano powyżej, przy wykładni art. 182 § 2 k.k.w., orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w dacie otrzymania przez Starostę prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. (6 czerwca 2020 r.) art. 43 § 3 Kodeksu karnego stanowił, że orzekając zakaz określony w art. 42 (dotyczący zakazu prowadzenia pojazdów), sąd nakłada obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu; do chwili wykonania obowiązku okres, na który orzeczono zakaz, nie biegnie. Wobec tego prawidłowo organ pierwszej instancji podjął działania celem wyegzekwowania od skarżącego obowiązku zwrotu prawa jazdy. Mimo bowiem, że orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obowiązywał od uprawomocnienia się orzeczenia, to bieg okresu, na który orzeczony został zakaz, rozpoczynał się - mając na uwadze treść art. 43 § 3 Kodeksu karnego - z chwilą wykonania obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu. Jeżeli więc osoba, wobec której orzeczono zakaz, nie oddała dokumentu, to automatycznie wydłużał się w stosunku do niej faktyczny okres niemożności prowadzenia pojazdów poprzez wstrzymanie biegu okresu takiego zakazu, dopóki nie zdeponuje ona owego dokumentu.

Jednakże z dniem 5 grudnia 2020 r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1517) uchylony został art. 43 § 3 Kodeksu karnego. Jednocześnie z dniem 5 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 135b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450), zgodnie z którym zatrzymanie wydanego w kraju prawa jazdy następuje przez wprowadzenie informacji o zatrzymaniu do centralnej ewidencji kierowców niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 (powyższe związane było z równoległym zniesieniem ciążącego na kierujących pojazdami obowiązku posiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy). Zatem od 5 grudnia 2020 r. nie obowiązywał już art. 43 § 3 Kodeksu karnego odnoszący się do obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu. W ustawie zmieniającej brak jest przepisów przejściowych w tym zakresie.

Pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego art. 43 § 3 Kodeksu karnego z datą 5 grudnia 2020 r., organ obu instancji zastosowały go w rozpoznawanej sprawie, przyjmując że zakaz prowadzenia pojazdów należy liczyć od dnia 9 stycznia 2023 r., czyli od dnia złożenia przez skarżącego oświadczenia o utracie dokumentu prawa jazdy.

W sytuacji braku przepisów przejściowych rozważenia wymagało, czy zmiana przepisów winna zostać zastosowania w niniejszej sprawie i w jaki sposób do stanu faktycznego sprawy należy zastosować zasadę natychmiastowego działania prawa nowego - prawa korzystniejszego dla sprawcy.

W sytuacji braku wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06).

Brak jest w tej sytuacji, w ocenie Sądu, możliwości uznania by zaistniała zmiana ustawy pozostała bez wpływu na sposób liczenia początkowego terminu biegu orzeczonego wyrokiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów.

Skarżący wskazywał, że uchylenie art. 43 § 3 Kodeksu karnego oznacza, iż okres zakazu prowadzenia pojazdów powinien być liczony od momentu uprawomocnienia się orzeczenia (w niniejszej sprawie od 20 grudnia 2019 r.), bez możliwości jego przedłużenia z uwagi na brak zwrotu dokumentu prawa jazdy.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest słuszne.

W skrajnych przypadkach tak interpretacja mogłaby doprowadzić do sytuacji, w których orzeczenie zapadłe wobec sprawcy niewywiązującego się z obowiązku wynikającego dotychczas z art. 43 § 3 Kodeksu karnego (obowiązku zwrotu prawa jazdy) z dniem wejścia w życie nowelizacji musiało by zostać uznane za wykonane, mimo, że skazany wyrokiem karnym nigdy nie zwrócił dokumentu prawa jazdy. Mogło to doprowadzić do dekryminalizacji zachowań polegających na niestosowaniu się do zakazu prowadzenia pojazdów w okresie wydłużenia okresu jego obowiązywania, wynikającego dotychczas z derogowanego przepisu (zob. K. Lipiński [w:] Giezek Jacek (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Warszawa 2021, publ. WKP 2021).

Celem zakazu prowadzenia pojazdów jest przede wszystkim eliminacja z szeroko rozumianego "ruchu" kierowców zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji, a zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych zawiera treści ontologiczne, gdyż powoduje odsunięcie sprawcy od obiektywnie istniejących układów sytuacyjnych, w których ma okazję do popełnienia przestępstwa. Nadto, nie tylko względy zapobiegawcze wobec skazanego mają wpływ na zakres przedmiotowy zakazu. Dla jego określenia istotne znaczenie ma też fakt, że zakaz z reguły jest orzekany w charakterze środka karnego i musi spełniać wszystkie cele stawiane środkom karnym. Istotna jest więc nie tylko prewencja indywidualna, ale także sprawiedliwa odpłata oraz oddziaływanie wychowawcze na potencjalnych sprawców przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Pierwszy cel wyraża się przede wszystkim w tym, że sprawca musi odczuć zakaz jako następstwo popełnionego przestępstwa (sprawiedliwość retrybutywna) oraz w wymierzeniu środka proporcjonalnego do wagi przestępstwa (sprawiedliwość dystrybutywna). Drugi z celów realizowany jest przez powstrzymanie prowadzących pojazdy od takiego zachowania, które jest opisane w przepisach karnych. Wprawdzie podstawową grupę przestępstw, za które orzekany jest zakaz, stanowią przestępstwa nieumyślne, lecz świadomość jednostki, że za naruszenie zasad bezpieczeństwa i spowodowanie w ten sposób skutki może być odsunięta od udziału w ruchu, stymuluje zachowanie większej ostrożności. Nie budzi wątpliwości, że oddziaływanie to będzie mniejsze, jeżeli do potencjalnych sprawców dotrze informacja, że niekoniecznie muszą być zawieszone ich uprawnienia do prowadzenia pojazdu, którym kierowali, popełniając przestępstwo (zob. Stefański Ryszard A., Glosa do wyroku SN z dnia 6 lipca 2006 r., IV KK 146/06, publ. OSP 2007/2/18).

W ocenie Sądu, początek okresu zakazu prowadzenia pojazdów, powinien być w niniejszej sprawie liczony od dnia 5 grudnia 2020 r., tj. od dnia uchylenia art. 43 § 3 Kodeksu karnego.

Za taką interpretacją przemawia zarówno reguła natychmiastowego działania ustawy nowej, jak i wykładnia celowościowa. Wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej zniosło obowiązek posiadania przez kierowcę polskiego prawa jazdy (art. 38 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym). Regulacja uchylonego art. 43 § 3 Kodeksu karnego wiązała się z faktem, że kierowca miał obowiązek posiadania prawa jazdy i nie mógł korzystać bez niego z uprawnienia do kierowania pojazdami. Tak długo jak nie dokonał jego zwrotu, orzeczony zakaz kierowania pojazdami nie mógł być, wobec brak odpowiedniego sytemu informacji, rzeczywiście egzekwowany. Zwrot dokumentu prawa jazdy był zatem konieczny dla realizacji orzeczonego zakazu. Po nowelizacji z 5 grudnia 2020 r. brak dokumentu polskiego prawa jazdy przestał mieć znaczenie dla możliwości kierowania pojazdem. W konsekwencji, przestała istnieć podstawa do powiazania początku biegu terminu zakazu prowadzenia pojazdów ze zwrotem tego dokumentu. Data złożenia przez skarżącego oświadczenia o utracie dokumentu prawa jazdy nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie - z uwagi na orzeczenie sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 (trzech) lat, w poczet którego Sąd zaliczył skarżącemu okres jednego miesiąca zatrzymania prawa jazdy - od dnia 14 lipca 2019 r. do 14 sierpnia 2019 r. - po dniu 5 listopada 2023 r. zaistniała bezprzedmiotowość orzekania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Bezprzedmiotowość ta stanowi konsekwencję upływu okresu zakazu prowadzenia pojazdów ukształtowanego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. O ile w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w dniu 7 lutego 2023 r. zasadne jeszcze było orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres do dnia 5 listopada 2023 r., o tyle w dacie orzekania przez organ odwoławczy w dniu 12 lutego 2024 r. brak było już podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).