Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 165/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 i  art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Ł. na bezczynność Wójta Gminy Lubin w przedmiocie wstępu do stacji uzdatniania wody postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu P.Ł uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. P. Ł. (dalej: skarżący) wniósł skargę na Wójta Gminy Lubin (dalej: organ), w której zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g."), wywodząc, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji prawa skarżącego, jako radnego Gminy Lubin, do wstępu na teren S. zarządzanej przez P. sp. z o.o. będącej gminną osobą prawną.

W treści skargi, powołując się na art. 24 ust. 2 ustawy, skarżący wskazał, że pismami z dnia 28 marca 2019 r., 18 marca 2029 r., 9 sierpnia 2019 r.,14 marca 2022 r., 20 czerwca 2022 r., 4 października 2022 r. i 31 stycznia 2023 r. zwracał się do organu o umożliwienie wstępu na teren S. w związku z mającymi mieć miejsce awariami skutkującymi obniżeniem jakości dostarczanej mieszkańcom Gminy Lubin wody. Jako podstawę swoich wniosków kierowanych do organu skarżący wskazywał wynikające z powołanego wyżej przepisu uprawnienie radnego gminy do uzyskiwania informacji i materiałów dotyczących działalności m.in. urzędu gminy oraz gminnych osób prawnych oraz wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały. Dalej skarżący wskazał, że w odpowiedzi na kierowane przez niego ww. wnioski, organ odmówił skarżącego wstępu do obiektu S. Skarżący podkreślił, że skarżona bezczynność organu prowadzi do naruszenia praw mieszkańców Gminy Lubin w zakresie dostępu do czystej i zdrowej wody.

Formułując przedstawiony zarzut bezczynności organu, skarżący, powołując się na art. 101a ust. 2 u.s.g., wniósł o zobowiązanie organu do umożliwienia skarżącemu wstępu do S. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Uzasadniając ww. wniosek organ powołał się na brzmienie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), art. 24 ust. 2 u.s.g. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Argumentował przy tym, że podniesiona w skardze kwestia umożliwienia radnemu wstępu do S., jako terenu czy pomieszczenia administrowanego przez osobę prawną Gminy Lubin, dotyczy wykonywania mandatu radnego gminy i w związku z tym nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Rozpoznanie takiej skargi nie jest również dopuszczalne w oparciu o art. 101 i art. 101a u.s.g. z uwagi na fakt, wnoszona w oparciu te przepisy skarga wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tymczasem skarżący nie występuje we własnej indywidualnej sprawie, ale powołuje się na wykonywany mandat radnego. Ponadto zdaniem organu żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu czy też podjęcia czynności w następstwie złożonego przez radnego, w oparciu o art. 24 u.s.g., wniosku o udostępnienie materiałów, informacji czy wstępu do pomieszczenia, w których takowe materiały lub informacje się znajdują. Skoro zatem przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej to nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuj zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4b. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Wypada w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc treść przywołanych przepisów oraz uwag o charakterze ogólnym do przedmiotu skargi wniesionej w sprawie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z treści składanych przez skarżącego do organu wniosków z dnia 28 marca 2019 r., 18 marca 2029 r., 9 sierpnia 2019 r.,14 marca 2022 r., 20 czerwca 2022 r., 4 października 2022 r. i 31 stycznia 2023 r., oraz co także potwierdza treść skargi, żądanie skarżącego dotyczące umożliwienia mu wstępu na teren S. zostało złożone na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Istotną jest ponadto okoliczność, że w sprawach wykonywania mandatu radnego po obu stronach występują organy władzy publicznej. Jeżeli więc nie ma wyraźnego przepisu określającego właściwość sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to nie można domniemywać właściwości tych sądów. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie wymienia bowiem tego rodzaju spraw jako należących do kognicji sądów administracyjnych. Żaden przepis ustaw szczególnych również nie przewiduje takiej sądowoadministracyjnej kontroli sporów wynikłych na gruncie stosowania przepisu art. 24 ust. 2 u.s.g. Regulacja ta nie wskazuje sankcji w przypadku, gdyby organ wykonawczy gminy bezpodstawnie odmówił radnemu gminy udzielenia informacji o działalności urzędu gminy lub gminnej osoby prawnej jak również wstępu do pomieszczenia, w którym ta informacja się znajduje. Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony właściwego organu poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 u.s.g. Działania właściwych organów gminy mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania im wotum zaufania na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Niemniej jednak odmowa udostępnienia radnemu, działającemu na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g., informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych (por. poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie z 15 kwietnia i z 12 czerwca 2019 r., odpowiednio sygn. akt II SA/Kr 293/19 i III SA/Kr 278/19).

Należy również zauważyć, że uprawnienie kontrolne przyznane radnym gminy, o jakim mowa art. 24 ust. 2 ustawy, zostało wprowadzone do systemu ustaw samorządowych na skutek nowelizacji tych ustaw (tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa) ze stycznia 2018 r. Uprawnienia te wprowadzono na wzór niemal identycznych w swej istocie uprawnień przysługujących posłom oraz senatorom, z tą tylko różnicą, że uprawnienia radnych ograniczone są do jednostki samorządu terytorialnego, w której radny został wybrany. W związku z tym uprawnione jest odwołanie się przy ocenie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu gminy polegającą na uniemożliwieniu radnemu wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się informacje lub materiały związane z działalnością gminnej osoby prawnej w trybie art. 24 ust. 2 ustawy, do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie analogicznych przepisów art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 339 ze zm.). W tym zakresie należy zauważyć, że na gruncie stosowania art. 19 i 20 ostatnio przywołanej ustawy, dotyczących realizacji uprawnień posłów i senatorów oraz odpowiadających im obowiązków podmiotów wymienionych w tych przepisach, w orzecznictwie został wyrażony pogląd, że realizacja wspomnianych obowiązków nie następuje w formie aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Poseł (senator), korzystając z wymienionych tam uprawnień, działa bowiem "w wykonywaniu mandatu", tudzież "w wykonywaniu swych obowiązków poselskich lub senatorskich", a nie w imieniu własnym, jako indywidualny podmiot praw i obowiązków, wobec którego wymienionemu organowi administracji przysługiwałoby prawo (a zarazem spoczywałby na nim obowiązek) władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o żądaniu udostępnienia informacji i materiałów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 106/14).

Jak wynika natomiast ze skargi, skarżący wystąpił do organu, korzystając z uprawnień przysługujących mu jako przedstawicielowi władzy uchwałodawczej, a nie jako indywidualnemu podmiotowi praw i obowiązków, co wyklucza również kognicję sądu administracyjnego wynikającą z art. 101 i art. 101a u.s.g. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym gminy ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolą organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących radnemu jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, umożliwienie wstępu do pomieszczeń w których znajdują się te materiały, zapytanie czy też interpelację składane przez radnego do organu wykonawczego gminy (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 278/19).

Dlatego należy podzielić przedstawione wyżej poglądy i przyjąć brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Konstatując należy wskazać, że zarówno oznaczenie skarżącego w kierowanych do organu pismach z dnia 28 marca 2019 r., 18 marca 2029 r., 9 sierpnia 2019 r.,14 marca 2022 r., 20 czerwca 2022 r., 4 października 2022 r. i 31 stycznia 2023 r. jak i podana w nich podstawa prawna żądania skarżącego, nie pozostawiają wątpliwości, że skarżący działał w powołaniu na przepisy u.s.g - w związku z funkcją w samorządzie pełniąc mandat radnego gminy.

Powyższego nie może zmienić powołanie się w kierowanym do organu piśmie skarżącego z dnia 9 sierpnia 2019 r. dodatkowo (obok art. 24 ust. 2 u.s.g.) na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Radny oczywiście jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej od jednostki samorządu terytorialnego, w której sprawuje mandat, ale pod warunkiem, że nie ma on innej możliwości zapoznania się z informacją, która jest przedmiotem jego zainteresowania. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza bowiem stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, zgodnie bowiem z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Tak więc dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być trybem zapewniającym mu w ramach jego statusu możliwość dostępu do informacji będących przedmiotem jego zainteresowania. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że radny ma zapewniony dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. J. Wyporska-Frankiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, WKP 2019). Ustawy samorządowe, w tym art. 24 ust. 2 u.s.g., określają zasady realizacji prawa radnego do informacji. Tym samym wyłączają stosowanie wobec radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, działających w przypadku radnych gmin na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g., stosowanie u.d.i.p.

Również treść skargi nie pozostawia wątpliwości, że intencją skarżącego nie było uruchomienie procedury z u.d.i.p. lecz skorzystanie z uprawnień jakie u.s.g. w art. 24 ust. 2 przyznała radnym gminy. W związku z tym należało uznać, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność organu w zapewnieniu skarżącemu, na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g., wstępu na teren S. nie mieści się w granicach właściwości sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i z tych powodów kwalifikuje się do odrzucenia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji postanowienia.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji postanowienia znajduje oparcie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.