Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2373/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 2373 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 402/11 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2010 r. nr 827/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Miasta Torunia na rzecz "[...]" Spółki z o.o. w W. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2373 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w W. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 14 marca 2011 r. [...] Spółka z o. o. w W. (zwana dalej również skarżącą Spółką) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. Polnej i Szosy Chełmińskiej, na odcinku od ul. Szosa Chełmińska do Trasy Średnicowej oraz terenów przyległych w Toruniu, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- § 7 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587- zwanego dalej rozporządzeniem).

W skardze stwierdzono, że:

1. uchwała narusza przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia wskutek braku zgodności pomiędzy jej treścią, a załącznikiem graficznym. W części tekstowej planu miejscowego- w § 6 opisano obszar oznaczony symbolem 35.04-KDW3, który nie został oznaczony w części graficznej. Natomiast w części graficznej wyznaczono obszar określony symbolem 35.04-KDW, którego nie opisano w części tekstowej;

2. uchwała nie czyni zadość wymogom określonym w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dla obszarów oznaczonych symbolami 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 oraz 35.04-U/ZP3 ustala w § 8 pkt 1 oraz § 9 pkt 1 oprócz przeznaczenia podstawowego- usługi w zieleni parkowej (fortecznej) również przeznaczenie dopuszczalne jako m. in. drogi wewnętrzne, nie określając w części graficznej linii rozgraniczających tej drogi. Przy braku określenia tych linii i jednoczesnym braku określenia zasad podziału stosownych nieruchomości, niemożliwym w świetle przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchmościami) było poprowadzenie tych dróg;

3. brak oznaczenia w skarżonej uchwale dla obszarów oznaczonych symbolami 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2, 35.04-U/ZP3 linii rozgraniczających drogi wewnętrzne jest równoznaczny z brakiem określenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy;

4. określenie w zapisach § 4 pkt 12, § 5 pkt 12, § 6 pkt 12, § 7 pkt 12, § 8 pkt 12 lit. a, § 9 pkt 12 lit. a, § 10 pkt 12, § 11 pkt 12 lit. a skarżonej uchwały stawki procentowej, na podstawie, której ustala się opłatę planistyczną, na poziomie 0% narusza regulacje art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. błędne zaznaczono na wyrysie z aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, zamieszczonym na załączniku graficznym do skarżonego miejscowego planu, granic obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem, uchybiając w ten sposób regulacji § 7 pkt 1 rozporządzenia. W opinii skarżącej analiza załącznika 3a do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia podjętego uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r. jednoznacznie wskazuje, iż stosowne granice obszaru objętego miejscowym planem winny ulec przesunięciu ku górze względem aktualnego oznaczenia tych granic;

6. brak wskazano, jakim aktem przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, co stanowi naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta Torunia naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia wskutek braku zgodności uchwały z załącznikiem graficznym wyjaśniono, że w obszarze planu występuje wyłącznie jeden teren wydzielony liniami rozgraniczającymi o przeznaczeniu podstawowym- droga wewnętrzna (KDW). Na skutek oczywistej pomyłki pisarskiej na rysunku planu pominięta została liczba porządkowa tego terenu, tj. "3". Symbol przeznaczenia podstawowego KDW pozwala jednak jednoznacznie powiązać dany teren z ustaleniami tekstowymi planu dla jednostki 35.04-KDW3. Plan nie zawiera żadnej innej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem KDW, a rysunek planu nie zwiera żadnego innego terenu, do którego mógłby się odnosić § 6 uchwały (35.04-KDW3), zawierający ustalenia dla drogi wewnętrznej.

Za bezzasadny Rada uznała także zarzut dotyczący braku określenia linii rozgraniczających drogi wewnętrzne na terenie 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3. Wszystkie oznaczenia graficzne na rysunku planu odnoszą się do przeznaczenia podstawowego, natomiast przeznaczenie dopuszczalne zawiera się w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i odnosi się każdorazowo do całości terenu wyznaczonego tymi liniami. Ustalenia planistyczne umożliwiają wydzielenie i realizację dróg wewnętrznych w miarę faktycznych potrzeb i w sposób, który uznany zostanie przez inwestora za najbardziej optymalny.

Organ zakwestionował twierdzenia, że na podstawie uchwały nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. W jej § 8 pkt 8 oraz w § 9 pkt 8 ustalono, że nie występuje potrzeba określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co oznacza, że możliwe są podziały na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisy planu miejscowego nie narzucają w tym względzie dodatkowych warunków i ograniczeń.

Odpowiadając na zarzut dotyczący braku określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenu 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3 podniesiono, że dla wszystkich obszarów o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego wyznaczono linie rozgraniczające oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący braku określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie uwzględnił zarzutu dotyczącego błędnego określenia granic obszaru objętego planem na wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Nie został także podzielony zarzutu dotyczący braku w treści zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego, jakim aktem zostało przyjęte ww. Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając powyższą skargę, wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) i przedstawił obszerne fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny dotyczące rozumienia pojęcia "interesu prawnego", o którym mowa w powyższej normie oraz wskazał na konsekwencje braku naruszenia tegoż interesu.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej na gruncie przepisów wskazanych w skardze. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości oznaczanej numerem działki [...], obręb [...] w miejscowości Toruń, ale Sąd doszedł do przekonania, że uregulowania planu obejmują wyłącznie obręb 21, 25, 31, 32, 35, a więc nie obejmują powyższej nieruchomości.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, dotyczącego niezgodności części tekstowej z częścią graficzną planu (w uchwale oznaczono obszar o symbolu 35.04-KDW3 w sposób odmienny niż w części graficznej), Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że uchybienie to stanowi oczywistą omyłkę, a nie niezgodność załącznika tekstowego i graficznego. Nie ma to również wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzut dotyczy naruszenia przepisu w stosunku do obszaru, do którego strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego. W zaskarżonym akcie jedynym terenem oznaczonym symbolem przeznaczenia podstawowego KDW jest droga (ul. 4 Pułku Lotniczego), zlokalizowana w granicach działki nr 62, obręb 21, a stanowiąca zgodnie z oznaczeniami planu komunikację- drogę wewnętrzną- lotnisko Toruń. W załączniku nr 3a do odpowiedzi na skargę organ wykazał, że jest to grunt będący własnością Gminy Miasta Toruń w użytkowaniu wieczystym Aeroklubu Toruńskiego. Potwierdza to również informacja z rejestru gruntów, stanowiąca załącznik nr 3 do odpowiedzi na skargę. W bezpośrednim sąsiedztwie tego obszary położone są grunty będące własnością Gminy Miasta Toruń. Z tego powodu Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej uchwale.

Odnośnie punktu 2 skargi- braku określenia linii rozgraniczających dróg wewnętrznych w terenie oznaczonym symbolem 35.04-U/ZP1, 35.04-U/ZP2 oraz 35.04-U/ZP3 (naruszenie art. 15 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Sąd zacytował § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla terenu oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1 ustalono jako przeznaczenie podstawowe usługi w zieleni parkowej (fortecznej), a jako dopuszczalne: parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowej. Jak zauważył Sąd, wskazywane przez skarżącą uchybienie dotyczące nieokreślenia linii rozgraniczających dróg wewnętrznych, odpowiednio dotyczy także § 9 zaskarżonej uchwały, obejmującej tereny na rysunku planu symbolami 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3. Drogi (także wewnętrzne) stanowią odmienne przeznaczenie terenu niż usługi także zieleni parkowej i nie będzie możliwym poprowadzenie na przedmiotowym obszarze dróg wewnętrznych.

W ocenie Sądu z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (skarżąca nie jest właścicielem terenu objętego symbolem 35.04-U/ZP2 i 35.04-U/ZP3) nieuzasadniony był zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 zaskarżonej uchwały. Z uwagi natomiast na to, iż skarżąca oświadcza w uzasadnieniu skargi, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1, a organ w udzielonej odpowiedzi na skargę nie kwestionuje tej okoliczności, Sąd ocenił zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w związku z § 8 pkt 1 uchwały. W tym zakresie, cytując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, Sąd stwierdził, że w przepisie tym nie zawarto żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Zgodnie natomiast z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały, na rysunku mapy zostały określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym albo zasadach zagospodarowania. Za zasadne uznał przy tym Sąd stanowisko organu o dominującej roli w miejscowym planie przeznaczenia podstawowego. Analizując cały obszar terenu objętego przedmiotowym planem w jego granicach stwierdził, że nigdzie nie naniesiono linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu dopuszczalnym. Ma rację przy tym organ uznając, że przeznaczenie dopuszczalne stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Jego celem jest uświadomienie, że w ramach przeznaczenia podstawowego, a więc jak w przedmiotowej sprawie zieleni parkowej, dopuszczalne będą na tym terenie parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowych. Powyższe obiekty są dopuszczalne, jednak nie mają one wpływu na zmianę przeznaczenia podstawowego jako dominującego. W ramach zieleni parkowej zachodzi potrzeba istnienia dróg dojazdowych, parkingów, czy też obiektów małej architektury. Zaskarżona uchwała nie ogranicza powstania, czy istnienia tych obiektów w ramach zieleni parkowej fortecznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wbrew twierdzeniu skarżącego, regulacja § 8 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z jej § 3 pkt 7 definiującym pojęcie drogi wewnętrznej oraz § 8 pkt 8. Drogi wewnętrzne są dopuszczalne w ramach zieleni parkowej. Wprowadzenie dróg wewnętrznych, czy też parkingów nie zmieni podstawowego przeznaczenia tego terenu. Zaskarżony akt nie przewiduje przy tym również potrzeby ustalania szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości terenu oznaczonego symbolem zieleni parkowej. Nie można także uznać tak jak wywodzi skarżąca, że zaskarżony akt w omawianym zakresie wprowadza ograniczenie podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w razie braku planu stosuje się przepisy art. 94.

Nadto Sąd wskazał, że wymóg oznaczania na rysunku planu podstawowego przeznaczenia terenu wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia. Przeznaczenie podstawowe omawianego terenu ZP jest przy tym zgodne z przeznaczeniem naniesionym w załączniku graficznym. Dla terenu tego zaskarżony akt nie przewidywał przeznaczenia podstawowego terenów komunikacji, tj. dróg publicznych (KD) lub dróg wewnętrznych (KDW). Z tych też przyczyn regulacja § 8 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa. Ponadto, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżąca nie wykazała w zakresie podniesionego zarzutu, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego. Samo posiadanie ruchomości na obszarze objętym planem, nie świadczy w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym o naruszeniu interesu prawnego właściciela.

Nie zasługiwał zdaniem Sądu również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony w stosunku do obszarów oznaczonych symbolami 35.04-U/ZP2, 35.04-U/ZP3 z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w tym zakresie, skoro nie jest on właścicielem terenu objętego powyższym oznaczeniem. Przechodząc natomiast do części zarzutu odnoszącej się do symbolu 35.04-U/ZP1, Sąd ponownie podkreślił, że zgodnie z planem teren objęty tym oznaczeniem jest przeznaczony pod drogi wewnętrzne, jak również pod zabudowę. Podstawowe przeznaczenie dla tego obszaru stanowi zieleń parkowa, dopuszczając przy tym przeznaczenie pod parkingi, drogi wewnętrzne itd., ale nie jako przeznaczenie podstawowe. W zaskarżonej uchwale w § 8 pkt 6 zostały określone dla tego terenu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały).

Przechodząc do punktu 4 skargi, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, wskazując na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, gdy uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości to ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Zamieszczenie w planie miejscowym postanowienia wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zależy od istnienia konkretnych okoliczności faktycznych, uzasadniających dokonanie takich ustaleń. Skoro zaś stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jako sprzeczny z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 tej ustawy. Opłatę taką ustala się tylko przy wzroście wartości nieruchomości, będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg, czy wód pozostających poza obrotem, czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co, do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu skarżącej granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały naniesione prawidłowo względem Studium. Organ udokumentował to dowodami załączonymi do odpowiedzi na skargę (załączniki 3a, 4, 6 i 7), a kopie przedstawionych dokumentów źródłowych nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości zastosowanego przepisu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu dotyczącego braku w treści zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego, jakim aktem zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia. Studium zostało uchwalone przez Radę Miasta Torunia w dniu 18 maja 2006 r. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wykazał się dokumentacją planistyczną zawartą w załącznikach 4 i 8 stwierdzającą poprawność zapisów treści zaskarżonej uchwały.

Konkludując swe uwagi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia swego chronionego interesu lub uprawnienia.

W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o. o. w W., zarzucając mu:

1. naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza uprawnień skarżącego, co stanowi o braku jego legitymacji do wniesienia skargi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z przepisem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Toruń z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka w odniesieniu do zarzutu pierwszego (naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, iż strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości oznaczonej w skarżonym miejscowym planie symbolem 35.04-U/ZP1 w dniu wejścia w życie planu dysponowała ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lutego 2010 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną oraz na rozbiórce budynków przemysłowych istniejących na posesji, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) w Toruniu. Wskazując na ochronę prawną własności (art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), skarżąca podkreśliła, że w ww. decyzją przyznano jej uprawnienia do określonego zagospodarowania tej działki, a następnie zmieniono to miejscowym planem, wprowadzając ograniczenia (lub nawet całkowicie ograniczając) w zakresie możliwości zagospodarowania własności skarżącej w sposób wynikający z decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając drugi zarzut (naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia) skarżąca Spółka uznała, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podjął ocenę zarzutu naruszenia obowiązujących przepisów prawa poprzez niezachowanie możności jednoznacznego powiązania tekstu planu miejscowego z jego załącznikiem graficznym, to tym samym możliwe było podniesienie zarzutu naruszenia przez ten Sąd ww. przepisu. W tym zakresie Spółka stwierdziła, że niekwestionowanym ani przez Radę Miasta Torunia, ani przez Sąd pozostaje fakt, iż w tekście zaskarżonego planu miejscowego dokonano ustaleń dla obszaru oznaczonego symbolem 35.04-KDW3 (§ 6 uchwały), zaś w załączniku graficznym planu miejscowego określono obszar oznaczony symbolem 35.04-KDW. Jedyną możliwością usunięcia tego błędu pozostaje zmiana planu w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do analizy zarzut trzeciego (naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Spółka uznała, że z tych samym powodów, co w drugim zarzucie (Sąd podjął ocenę zarzutów niezależnie od tego czy skarżąca jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy plan) może zakwestionować brak rozgraniczenia dróg wewnętrznych w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz brak konieczności określenia parametrów zagospodarowania terenu dla tych dróg wewnętrznych w odniesieniu do 35.04.U/ZP1 jak i 35.04.U/ZP2 i 35.04.U/ZP3. Spółka podkreśliła, że w sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązuje plan miejscowy ustawodawca dopuścił możliwość dokonywania innego podziału nieruchomości niż wynikałoby to z rzeczonego planu miejscowego tylko w celach wskazanych w przepisie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to cele stanowią katalog zamknięty. Błędnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 35.04-U/ZP1 w § 8 pkt 8 planu miejscowego, nie występuje potrzeba określenia zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości oraz konieczności określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Wręcz przeciwnie, w świetle definicji drogi wewnętrznej w celu jej poprowadzenia w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 35.04-U/ZP1 niezbędne będzie wydzielenie nowej działki (działek) geodezyjnej. Aby tego dokonać na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkowe jest określenie w planie miejscowym wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia warunków podziału nieruchomości. Tych ostatnich natomiast zgodnie z § 8 pkt 8 planu miejscowego nie wyznaczono. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wymóg określenia podstawowego przeznaczenia terenu na rysunku planu miejscowego wynika z załącznika nr 1 do przywołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, użyte w tymże rozporządzeniu słowo "podstawowe" dotyczy grafiki i symboli używanych w planie miejscowym, nie wskazuje zaś na fakt, iż na rysunku planu miejscowego ma być wyznaczane jedynie podstawowe przeznaczenie terenu. Na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy brak jest rozróżnienia terenu o przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Sytuacja taka prowadzi do niemożności poprowadzenia tychże dróg wewnętrznych, pomimo, że zostały one przewidziane w tym planie.

Analizując czwarty zarzut kasacji (naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) skarżąca uznała, że określenie w § 8 pkt 12 lit. a przedmiotowego planu stawki procentowej 0% dla gruntów nabywanych przez gminę na cele publiczne (tj. np. na administrację, oświatę, opiekę zdrowotną, łączność, kulturę, naukę i szkolnictwo wyższe, sport i rekreację) w pierwszej kolejności uprzywilejowano gminę jako potencjalnego nabywcę tych nieruchomości.

Przedstawiając argumentację odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał poprawność zapisów skarżonej uchwały w oparciu o dokumentację planistyczną zawartą w załącznikach 4 i 8 do udzielonej odpowiedzi na skargę, bowiem stosowne dane winny wynikać z podjętej uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 2 i 3 pkt 3 rozporządzenia, skarżąca Spółka wskazała, iż uszło uwadze Sądu, iż integralnymi częściami uchwały pozostają także rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Torunia oraz o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, mimo, że te ostatnie stanowią załączniki do uchwały w sprawie planu miejscowego i oznaczone są odpowiednio numerami 2 i 3.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Torunia, wnoszą o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Rady, przedstawione w kasacji zarzuty są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Konstrukcja powyższego przepisu wprowadza odrębne od postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowanie pojęcia strony, opartego przede wszystkim na kryterium interesu prawnego lub obowiązku, które zostały naruszone w skutek podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, o którym mowa w powyższym przepisie. Stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w tym zakresie poczynił obszerne rozważania, przytaczając w tym względzie poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i doktryny, jednak z wywodów tych nie wyprowadził wniosków w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, a upoważniających Sąd do merytorycznej oceny zarzutów przedstawionych w skardze. Dopiero, bowiem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W następnej zaś kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1429/10). Obowiązek przy tym uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania najpierw, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego. W przedmiotowej sprawie takiego działania Sądu pierwszej instancji, które winno też znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącego ustalenia legitymacji skarżącego, nie można się dopatrzyć.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji już na wstępie swoich rozważań doszedł do sprzecznych ze sobą konkluzji, wyprowadzając przy tym z każdej z nich osobno zaprzeczające sobie nawzajem tezy, dotyczące oceny posiadanego przez skarżącą Spółkę interesu prawnego. I tak, uzasadniając na wstępie swojej wypowiedzi brak interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia przedmiotowej skargi, Sąd przytoczył twierdzenia skarżącej, że jest ona właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], obręb [...] w Toruniu, która to nieruchomość nie została objęta ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu. Jak podkreślił Sąd, "w tym stanie rzeczy nieruchomość skarżącego znajduje się poza granicami obrębu kwestionowanego obecnie, ponieważ uregulowania planu obejmują wyłącznie Obręb 21, 25, 31, 32, 35". Ustalenie to winno, zatem kończyć proces kontrolny zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec nie spełnienia przesłanki określonej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Koniecznym jest w tym miejscu podkreślenie, iż nie można wykluczyć sytuacji, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy jednak od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09). Te wszystkie jednak uwarunkowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, przy odwołaniu się przy tym do konkretnych , a nie tylko hipotetycznych sytuacji zaistniałych w sprawie. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji konkludując, że kwestionowaną uchwałą nie jest objęty teren działki [...], obręb [...] w Toruniu przeszedł do analizy postawionego w skardze zarzutu obejmującego ten teren, a dotyczącego naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykazując jego bezzasadność, a następnie w sposób niezrozumiały podsumował go stwierdzeniem, że "w świetle powyższych okoliczności nie można mieć wątpliwości, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej uchwale".

Przechodząc kolejno do rozważenia zarzutu skargi naruszenia "art. 15 ust. pkt 1", Sąd zawarł w nim stanowisko sprzeczne z prezentowanym na wstępie. Mianowicie przyjął, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem "35.04-U/ZP1", wskazując jednak na brak jej legitymacji w przypadku obszarów oznaczonych symbolem "35.04-U/ZP2" i "35.04-U/ZP3".

Rozbieżność formułowanych przez Sąd poglądów nie została przy tym w żaden sposób zweryfikowana ani jednoznacznie wyjaśniona, a co z kolei nie pozwalało na ocenę, czy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i czy w ogóle Sąd brał ją pod uwagę, skoro pomimo formułowanych wniosków o jej braku, dokonywał oceny rozstrzygnięć planu. Również sposób rozpoznania zarzutów każe wyrazić wątpliwość, czy przypadkiem Sąd ten nie utożsamiał naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

W związku z powyższym, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, chociaż uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwalało na przesądzenie, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że skarżona uchwała narusza uprawnienia strony skarżącej i co stanowi o jej legitymacji. Ocena ta będzie, bowiem rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany przy uwzględnieniu powyższych uwag, do powtórnej oceny posiadanego i naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki w skarżeniu przedmiotowego planu, tj. przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro, więc dopiero pozytywne ustanie powyższej okoliczności, pozwoli na merytoryczną ocenę zaskarżonego planu, to odniesienie się do pozostałych zarzutów postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej pozostawało, jest co najmniej przedwczesne.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na treści art. 203 pkt 1 tej ustawy.