Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 716/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2, art. 148b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1143/13 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., II SA/Lu 1143/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądził na rzecz skarżącej M. O. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...](dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.), na podstawie art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i uchwały nr [...] Rady Gminy Sitno z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 77, poz. 1482, dalej uchwała z [...] marca 2011 r.), Wójt Gminy Sitno (dalej Wójt):

1) ustalił M. O., właścicielce nieruchomości nr "[...]" [winno być "[...]"] o pow. 0,0905 ha) położonej w miejscowości Jarosławiec, opłatę adiacencką w wysokości 2.462,51 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

3) poinformował, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej Kolegium bądź SKO), po rozpatrzeniu odwołania M. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), uchyliło decyzję z [...] lipca 2012 r. w "całości" i orzekło w następującym zakresie:

1) ustaliło M. O., właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. mapy ewid. [...], położonej w miejscowości Jarosławiec, opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci "kanalizacyjnej sanitarnej" [winno być "wodociągowej"; k. 102 akt administracyjnych];

2) ustaloną kwotę nakazało uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

3) poinformowało, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane odsetki ustawowe.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że najważniejszą kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest to, czy w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości M. O. do urządzeń infrastruktury technicznej istniała uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwałę w tym przedmiocie (nr VII/41/2011) Rada Gminy podjęła w dniu [...] marca 2011 r., przy czym uchwała ta weszła w życie w dniu 9 czerwca 2011 r. Wójt przyjął, że dniem, w którym stworzono warunki podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej był dzień 7 listopada 2011 r., tj. data komisyjnego odbioru technicznego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kolegium nie zaaprobowało w całości tego stanowiska. Wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że M. O. już w dniu 7 stycznia 2011 r. zawarła z Gminą Sitno umowę o odprowadzanie ścieków. Zatem już w tej dacie – w ocenie Kolegium – odwołująca miała stworzoną możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, co też faktycznie uczyniła. Wówczas nie obowiązywała jednak jeszcze uchwała Rady Gminy Sitno z [...] marca 2011 r.

Inaczej – jak wskazało Kolegium – ma się rzecz z siecią wodociągową, bowiem odwołująca nie zawarła umowy o dostarczanie wody i korzysta z własnego ujęcia wody. W tej sytuacji Kolegium uznało, że zgodnie z "ogólną regułą" M. O. możliwość podłączenia "ich" [winno być "jej"] nieruchomości do sieci wodociągowej miała stworzoną w dniu końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, tj. 7 listopada 2011 r. W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy Sitno o ustaleniu stawek procentowych dla opłaty adiacenckiej, co oznacza, że naliczenie przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej jest w pełni zasadne. Mając na uwadze, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operatem szacunkowym z dnia 22 listopada 2011 r. (zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r.), wartość szacunkowa nieruchomości odwołującej po wybudowaniu sieci wodociągowej wzrosła o kwotę 4.104,17 zł, Kolegium, przy zastosowaniu 30% stawki określonej w ww. uchwale Rady Gminy Sitno, ustaliło dla M. O. opłatę adiacencką w kwocie 1.231,25 zł. Oceniając operat szacunkowy jako materiał dowodowy, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania dokonanej w nim wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca, na żądanie Kolegium, pismem z 9 lipca 2013 r. wyjaśnił, że nie uwzględniał faktu korzystania przez niektórych właścicieli z wcześniej wybudowanych odcinków sieci wodno-kanalizacyjnej, czy też posiadania szamba lub/i własnego ujęcia wody, bowiem w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności jej art. 145 i 146.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała ustaloną przez Kolegium datę stworzenia możliwości przyłączenia jej działki nr ewid. [...] do sieci wodociągowej, wskazując, że również w przypadku tej sieci możliwość podłączenia "ich" [winno być "jej"] nieruchomości powstała przed dniem 8 czerwca 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy pominął, że przed tą datą, bowiem już w grudniu 2010 r., na ulicy, przy której znajduje się jej nieruchomość, istniała możliwość podłączenia poszczególnych posesji do nowopowstałej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że już wówczas miała możliwość podłączenia jej działki zarówno do sieci kanalizacyjnej, jak i do sieci wodociągowej (zamontowano wówczas u niej licznik poboru wody, które zostały oplombowane).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu (art. 134 § 1 ppsa).

Konsekwencją wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 kpa zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może nadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2).

W niniejszej sprawie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa i w oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w całości, orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że – w pkt 1 rozstrzygnięcia - ustaliło skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości na skutek wybudowania sieci "kanalizacyjnej" [winno być "wodociągowej"; k. 102 akt administracyjnych] , w pkt 2 – określiło termin zapłaty przedmiotowej należności, a w pkt 3 sentencji decyzji – poinformowało o możliwości naliczania odsetek ustawowych od tej należności w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podjęte przez Kolegium rozstrzygniecie narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem jest niekompletne. Z przepisu tego wynika wprost, że w razie wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjno-reformatoryjnym, organ ten ma obowiązek orzec co do istoty sprawy lub/i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim uchylił decyzję pierwszoinstancyjną.

Decyzja z [...] lipca 2012 r. orzekała o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości ze względu na stworzenie możliwości jej podłączenia zarówno do sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej. Tymczasem uchylając tę decyzję w całości, a więc zarówno w zakresie dotyczącym sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej, organ II instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej jedynie w związku z realizacją sieci wodociągowej, pomijając orzeczenie w zakresie odnoszącym się do stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, skoro organ odwoławczy uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej wynikającej z realizacji sieci kanalizacyjnej – odmiennie niż wodociągowej – było bezzasadne, to winien orzec o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tej części, bowiem również ten jego zakres objęty był uchyloną decyzją I instancji. Nie sposób przyjąć domniemania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w danej części postępowania odwoławczego jedynie w oparciu o treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że również w jej uzasadnieniu kwestia ta nie została wyrażona wprost. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie.

Gdy odwołanie dotyczy całości decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z takim zakresem odwołania i również rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy, mimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, orzekając co do istoty sprawy pomija pewien zakres postępowania objęty rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, to tym samym narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takiego uchybienia dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, pomijając w swej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku ze stworzeniem możliwości jej podłączenia do sieci "wodociągowej" [winno być "kanalizacyjnej"; k. 102 akt administracyjnych].

Opisana powyżej niekompletność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymagająca uzupełnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czyni przedwczesnym dokonywanie merytorycznej oceny zasadność naliczenia "skarżącym" [winno być "skarżącej"] opłaty adiacenckiej, czy to w kwocie ustalonej przez Kolegium, czy też przez Wójta. Niezależnie od tego, na obecnym etapie postępowania należy dodatkowo zwrócić uwagę, na naruszenie przez SKO art. 10 § 1 kpa, a to w celu wyeliminowania tego uchybienia w toku ponownego postępowania przed tym organem. Przepis ten nakazuje organom zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Jego naruszenie jest tym bardziej widoczne, jeśli zauważyć, że według art. 156 ust. 1a ugn organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, jego przeglądanie oraz sporządzanie notatek i odpisów.

Skoro Kolegium oparło swą decyzję m.in. na zaktualizowanym w dniu 25 stycznia 2013 r. operacie szacunkowym i wyjaśnieniach biegłego, złożonych w piśmie z 9 lipca 2013 r., to winno było o tych okolicznościach powiadomić wcześniej skarżącą. Obowiązek ten mógł zostać wykonany przez osobne zawiadomienie strony o dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego, a następnie po pozyskaniu pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, bądź łącznie z zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Kolegium nie wykonało tego obowiązku w żaden z opisanych sposobów.

Zaskarżona decyzja obarczona jest naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu rzutującym na rozstrzygniecie sprawy. Z tego względu Sąd orzekł: na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o uchyleniu zaskarżonej decyzji; na mocy art. 152 ppsa, o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku; o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.

Rozpatrując ponownie odwołanie "skarżących" [winno być "skarżącej"] od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione w niniejszym wyroku wnioski, a swoim rozstrzygnięciem obejmie całość decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Lu 1143/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, reprezentowane przez r. pr. E. J., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Kolegium było niekompletne, gdyż nie zawierało orzeczenia w zakresie odnoszącym się do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa przez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł: o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Uzasadnienie wyroku II SA/Lu 1143/13 jest wewnętrznie sprzeczne. W części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że "organ II instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej jedynie w związku z realizacją sieci wodociągowej, pomijając natomiast orzeczenie w zakresie odnoszącym się do stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej" (s. 5 akapit 1 uzasadnienia), gdy w części historycznej podał, że "Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.... Kolegium... 1) ustaliło M. O...., opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej" (s. 1 akapit 2 pkt 1) uzasadnienia). W części analitycznej uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że "...Kolegium... uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w całości, orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że – w pkt 1 rozstrzygnięcia – ustaliło skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej" (s. 4 akapit 4 uzasadnienia) a następnie podał, że "Takiego zaś właśnie uchybienia dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, pomijając w swej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku ze stworzeniem możliwości jej podłączenia do sieci wodociągowej" (s. 5 akapit 3 uzasadnienia). Te dwa ostatnie cytaty przeinaczają tenor decyzji z [...] sierpnia 2013 r., w której Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję [z ... lipca 2012 r.] i orzekło: "1. Ustalić M. O...., opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł.... z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej" (k. 102 akt administracyjnych). W innej części uzasadnienia Sąd I instancji podał, że "Opisana powyżej niekompletność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymagająca uzupełnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czyni przedwczesnym dokonywania merytorycznej oceny zasadność naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej...", a w dalszej części podał "Rozpatrując ponownie odwołanie skarżących od decyzji Wójta..." (s. 5 akapit 4; s. 6 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Lu 1143/13), mimo że skarżąca była jedna. Nie wiadomo zatem, jaki stan faktyczny ustalił Sąd I instancji w wyroku II SA/Lu 1143/13.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa okazał się usprawiedliwiony. Uwzględniając skargę M. O. zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie podzielił poglądu Kolegium, wedle którego wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegającą na częściowym uchyleniu decyzji I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum nie ma obowiązku wypowiedzenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję I instancji. Sąd administracyjny uprawniony i obowiązany jest do wykładni oświadczenia woli organu administracji publicznej, zawartego w kontrolowanej decyzji (art. 65 § 1 i 2 kc), czego w wyroku II SA/Lu 1143/13 zabrakło. Prawidłowa wykładnia zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że choć Kolegium użyło w tenorze decyzji zwrotu "uchyla zaskarżoną decyzję w całości", to w istocie uchyliło decyzję z [...] lipca 2012 r. jedynie w części, w której Wójt ustalił skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej. Wskazuje na to w szczególności jednoznaczne (choć błędne) wskazanie przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji że "Jeżeli zatem możliwość korzystania z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej została stworzona przed 7 listopada 2011 r., czyli datą końcowego odbioru technicznego inwestycji, skutkiem czego było zawarcie umowy o dostarczanie wody i/lub odprowadzanie ścieków, to właśnie data zawarcia takiej umowy będzie datą spełniająca wymóg określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami...w dniu 7 stycznia 2011 r. Pani M. O. zawarła z Gminą Sitno umowę o odprowadzanie ścieków. Zatem w tej dacie odwołująca się miała nie tylko stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieci kanalizacyjnej, ale też faktycznie podłączyła się do sieci i mogła korzystać z tej sieci. Wtedy jednak nie obowiązywała jeszcze Uchwała Rady Gminy Sitno nr [...]z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która weszła w życie 9 czerwca 2011 r. Inaczej ma się rzecz z siecią wodociągową" (s. 3 akapit 2-3 decyzji z [...] sierpnia 2013 r.). Skoro zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji ustaliło M. O. opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej (w takiej samej wysokości, jak to wskazał Wójt w decyzji z [...] lipca 2012 r. i ustalił rzeczoznawca z aktualizowanym operacie, wskazując, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń wodociągowych urządzeń kanalizacyjnych był równy i w równym stopniu wpłynął na wysokość opłaty adiacenckiej z każdego z tych tytułów), to w istocie utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r. w części, w które Wójt ustalił skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i uchyliło decyzję z [...] lipca 2012 r. w zakresie ustalenia M. O. opłaty adiacenckiej w wysokości 1.231,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej.

Spór dotyczy w istocie treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla w części decyzję I instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Powyższe zagadnienie wywołało spory interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie. Prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20. 3.2012 r., II OSK 19/11; 5.4.2013 r., II OSK 2341/11 (cbosa) organ w takim wypadku winien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z drugim poglądem organ może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego obowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten drugi pogląd. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt III.4, LEX/el 2016).

W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, co też Kolegium, mimo pewnej niezręczności w tenorze decyzji, dopełniło.

Nie przekonuje argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił decyzję. Wniosek taki wyprowadzić należy z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwu części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (wyrok NSA z: 2.9.2015 r., I OSK 187/14, Lex 1918534; 7.2.2012 r., II GSK 1531/10, Lex 1116257; 25.3.2014 r., I OSK 399/13, Lex 1487808). Wypowiedź organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 kpa, oznacza, że w pozostałej części decyzję utrzymuje w mocy, zwłaszcza że obowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 kpa, że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia winno zapaść rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Nie nakazał w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego wyrzeczenia co do pozostałej części decyzji (wyrok NSA z 22.1.2016 r., II FSK 3265/13, Lex 2033622).

Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji oraz uzasadnienia łącznie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że Kolegium uchyliło decyzję z [...] lipca 2012 r. jedynie w zakresie, w którym Wójt ustalił opłatę adiacencką na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej.

Mając na względzie przedstawiony zakres reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa. Mimo, że Kolegium winno było umożliwić skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to naruszenie owego obowiązku nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Art. 145 ugn określa przesłanki materialne i formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Okolicznością bezsporną jest fakt, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji to jest [...] lipca 2012 r., obowiązywała uchwała z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej, która weszła w życie w dniu 9 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego nr 77, poz. 1482). Końcowy odbiór robót inwestycyjnych nastąpił w dniu 7 listopada 2011 r. czyli z tym dniem powstały techniczne warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność wcześniejszego zawarcia umowy o odprowadzenie ścieków (7 stycznia 2011 r.), ani że skarżąca korzystała z własnego ujęcia wody, gdyż nie jest to przesłanka warunkująca ustalenie opłaty adiacenckiej. Ustawodawca nie wiąże obowiązku uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 ugn) z tym, czy faktycznie z nich korzystają, lecz z tym, że zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń technicznych (art. 148b ugn; wyrok WSA w Szczecinie z: 19.11.2009 r., II SA/Sz 934/09; 25.11.2009 r., II SA/Sz 934/09, aprobowane przez A. Prusaczyka w: w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 983, nb 3).

Kolegium błędnie w zaskarżonej decyzji powołało pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16. 10.2012 r., II SA/Lu 602/12 (s. 2-3 decyzji z [...] sierpnia 2013 r.), w zakresie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ugn. W najnowszym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 ugn stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm., uzzw). Zgodnie z art. 15 ust. 4 uzzw przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 uzzw, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 pb (wyrok WSA: w Poznaniu z 23.10.2013 r., IV SA/Po 700/13, Lex 1382982; w Gdańsku z 24.4.2014 r., II SA/Gd 128/14, Lex 1470098; w Gorzowie Wlkp. z 4.9.2014 r., II SA/Go 564/14, Lex 1513372; w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13, Lex 1531457). W rozumieniu art. 148b ugn stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyroki NSA z 18.11.2014 r.: I OSK 692/13 i I OSK 691/13, Lex 1658635). Jeżeli zawiadomienie z art. 54 pb miało miejsce, należy spodziewać się, że nastąpiło po dacie 7 listopada 2011, po odbiorze sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpił wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine pb w brzmieniu obowiązującym w dacie upływu tego terminu).

Natomiast jeżeli zawiadomienie nie nastąpiło, czy też sprzeciw został zgłoszony, to w postępowaniu o ustalenie opłaty należy mieć na uwadze, czy trzyletni termin na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie upłynął. Po upływie bowiem terminu postępowanie nie może być już prowadzone, bowiem wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po 3 latach od stworzenia warunków do podłączenia nie jest dopuszczalne.

Fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają prawidłowo dekodowane normy materialnoprawne. Sąd I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i po ich trafnej ocenie, ustali prawidłowo stan faktyczny. Przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu, zawierającego informacje, o których mowa w art. 148b ust. 1 ugn, może nastąpić w trybie art. 106 § 3 i 5 ppsa. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny dokona prawidłowego aktu subsumcji, czemu da wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.