Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1473/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1 , art.2, art.4, art.6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.36 1
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 201/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 201/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Okręgową Izbę Radców Prawnych [...] do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 17 października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 17 października 2014 roku Fundacja [...] zwróciła się do Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] (dalej zwaną OIRP) o udostępnienie informacji publicznej – w formie kserokopii lub skanów w formacie pdf – uzasadnienia wszystkich dobrych, bardzo dobrych i celujących ocen cząstkowych egzaminu radcowskiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów, w związku z przeprowadzonym egzaminem radcowskim w roku 2014. W odpowiedzi na wniosek zawartej w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. organ stwierdził, że jego adresatem winna być Komisja Egzaminacyjna.

W związku z powyższym Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność OIRP. Zdaniem skarżącej, pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej wystawionej przez egzaminatora stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu. Dokumentację związaną z przebiegiem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej izbie radców prawnych. Na tej podstawie strona stwierdziła, że organ jest w posiadaniu wnioskowanych danych, a ich treść stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę OIRP stanęła na stanowisku, że adresatem wniosku winna być właściwa komisja egzaminacyjna, wskazując, iż niewątpliwie dokumentacja związana z przeprowadzeniem egzaminu została protokolarnie przekazana do OIRP, ale organem przeprowadzającym egzamin były komisje egzaminacyjne. Organ stwierdził, że ustawodawca nie delegował na okręgowe izby radców prawnych jakichkolwiek uprawnień związanych z przeprowadzeniem egzaminu radcowskiego z wyłączeniem biurowej obsługi komisji egzaminacyjnych, zatem izby nie realizują zadania publicznego polegającego na weryfikowaniu wiedzy osób przystępujących do egzaminu radcowskiego w kontekście możliwości uznania jej za wystarczającą, aby móc wykonywać zawód radcy prawnego. Zdaniem organu uzasadnienia ocen z określonego egzaminu cząstkowego w ramach egzaminu radcowskiego nie odnoszą się bezpośrednio do działalności okręgowych izb radców prawnych.

Ponadto organ za błędne uznał kwalifikowanie wnioskowanych przez skarżącą danych, jako informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej zwanej u.d.i.p.). Zdaniem organu przystąpienie do egzaminu radcowskiego, a zatem działanie, mające na celu ewentualne uzyskanie uprawnień radcy prawnego, nie jest sprawą publiczną, przez którą należy rozumieć wszelkie działania (zaniechania) podmiotów podejmujących czynności w celu realizacji zadań zaliczanych do szeroko rozumianego interesu publicznego, ani działaniem związanym w jakikolwiek sposób ze sprawowaniem funkcji publicznej przez zdającego, nawet przy przyjęciu założenia, że po ewentualnym uzyskaniu uprawnień uzyska status osoby zaufania publicznego. W ocenie organu, sporządzone przez egzaminatora dokumenty obejmujące ocenę cząstkową i uzasadnienie tej oceny nie będą mieścić się w zakresie definicji pojęcia "dokumentu urzędowego" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Kompetencje osoby, która dokonała utrwalenia i podpisania oświadczenia woli lub wiedzy, muszą być bezpośrednio bowiem związane z przysługującym jej statusem funkcjonariusza publicznego. Tak więc posiadanie przez egzaminatora statusu funkcjonariusza publicznego z racji pełnienia zawodowych czynności sędziowskich lub prokuratorskich nie ma znaczenia w zakresie wykonywania przez niego obowiązków wykraczających poza jego obowiązki zawodowe, związanych z pełnieniem funkcji egzaminatora w komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin prawniczy.

Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał przede wszystkim na definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą stanowi ją każda informacja o sprawach publicznych. Definicja ta doprecyzowana została przez art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Sąd zwrócił uwagę na ukształtowane przez doktrynę oraz orzecznictwo szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", za którą uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zdaniem Sądu, podzielającego w tym zakresie stanowisko NSA, informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej.

Następnie, mając na uwadze przedmiot wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej, Sąd dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 637 ze zm., dalej zwana u.r.p.) regulujących postępowanie w sprawie egzaminu radcowskiego, dochodząc na jej podstawie do wniosku, iż komisja ustanowiona do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – organem władzy publicznej. Zatem treść dokumentów przez nią wytworzonych, w postaci ocen cząstkowych wstawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p., jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu uznającego brak obowiązku Okręgowej Izby Radców Prawnych do udzielenia żądanej informacji, jako uprawnionej jedynie do przechowywania dokumentów, a nie do ich udostępniania i wskazującego komisję egzaminacyjną, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącą. Mając na uwadze treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zgodnie z którym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)", Sąd stwierdził, że samorząd radców prawnych – jako samorząd zawodowy – powołany do udzielania pomocy prawnej, niewątpliwie wypełnia dyspozycję cytowanego przepisu, zarówno w zakresie "podmiotu reprezentującego inne osoby", jak i "wykonywania zadań publicznych".

Sąd zwrócił uwagę, że okręgowa izba radców prawnych obciążona została określonymi zadaniami związanymi z przeprowadzeniem egzaminu radcowskiego, w tym przyjęciem od przewodniczącego komisji egzaminacyjnej – po zakończeniu egzaminu – dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem (art. 36 7 u.r.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że okręgowa izba radców prawnych – od momentu protokolarnego przekazania – jest w posiadaniu dokumentacji wytworzonej w związku z przeprowadzeniem egzaminu radcowskiego, a więc informacji publicznej.

Mając na uwadze art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w którym zobowiązano do udostępnienia informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 dysponujące taką informacją, Sąd uznał że organ izby radców prawnych, o ile jest dysponentem informacji publicznych, niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponieważ fakt posiadania przez organ żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej nie był w realiach niniejszej sprawy dyskusyjny, Sąd opowiedział się za istnieniem po stronie Okręgowej Izby Radców Prawnych obowiązku udzielenia żądanej informacji w zakresie ocen z poszczególnych dziedzin prawa (ocen cząstkowych), sformułowanych wobec osób egzaminowanych podczas przeprowadzenia konkretnego egzaminu radcowskiego.

Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie ma okoliczność legalnego posiadania (dysponowania) przez organ izby radców prawnych informacji publicznej, nie zaś to kto ową informację wytworzył. Za niemożliwe do zaakceptowania uznano przyjęcie za jedynego dysponenta dokumentacji wytworzonej podczas przeprowadzenia egzaminu i jedyny podmiot zobowiązany do udostępnienia tej dokumentacji w trybie u.d.i.p. komisję powołaną do przeprowadzenia konkretnego egzaminu radcowskiego. Po zakończeniu procedury egzaminacyjnej komisja egzaminacyjna ulega rozwiązaniu, przestaje funkcjonować, bowiem zrealizowała zadanie, do którego została powołana i przekazuje wytworzoną dokumentację do właściwej okręgowej izby radców prawnych. Komisja nie jest zatem w posiadaniu wnioskowanej do udostępnienia informacji i nie może jej udostępnić.

Niezałatwienie wniosku strony skarżącej w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), zdaniem Sądu stanowiło o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, uzasadniając uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Na powyższy wyrok Okręgowa Izba Radców Prawnych [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ podniósł w skarze zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce bezczynność organu, podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów polegającą na uznaniu, że uzasadnienie ocen cząstkowych z egzaminu radcowskiego sporządzonych w związku z przeprowadzonym egzaminem stanowi informację publiczną.

Zdaniem organu informacja objęta wnioskiem skarżącej nie ma charakteru informacji publicznej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10 poz. 65 ze zm.) OIRP zwróciła uwagę, że osoba biorąca udział w egzaminie radcowskim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego, zatem także wyniki egzaminu takiej osoby dotyczą jej sfery prywatnej a nie uprawnień zawodowych. Organ podkreślił, że czym innym są kryteria oceny konkretnych prac mające walor informacji publicznej, a czym innym uzasadnienia indywidualnych ocen przyznanych poszczególnym zdającym.

Ponadto organ zarzucił Sądowi brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej analizy przedstawionej przez byłego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, który w odpowiedzi z 18 grudnia 2012 r. na interpelację poselską nr 11709 wskazał, iż przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania również do oceny rozwiązania zadania oraz jej uzasadnienia, sporządzonych przez egzaminatora w związku z zawodowym egzaminem prawniczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Na samym wstępie rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią również treści dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą od niego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie dostęp do wszystkich informacji.

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy żądanie uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu radcowskiego z zakresu prawa gospodarczego, w związku z egzaminem radcowskim przeprowadzonym w 2014 r., mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Analizując zagadnienie charakteru prawnego informacji dotyczącej uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu radcowskiego, należało mieć na uwadze sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Szczegółowe zasady odbywania aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminów radcowskich regulują przepisy rozdziału IV ustawy z dnia 6 czerwca 1982 r. o radcach prawnych (DZ.U. 2010, Nr 10, poz. 65). Stosownie do treści art. 361 ust. 1 ustawy do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba o której mowa w art. 25 ust. 2. W myśl art. 23 prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania.

Z powyższych regulacji wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie radcowskim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód radcy prawnego, lecz dopiero podejmuje działanie mające na celu uzyskanie uprawnień radcy prawnego, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych.

Przepis z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W kontekście przytoczonych przepisów, informacja dotycząca ocen i ich uzasadnień z egzaminu radcowskiego nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie ocen cząstkowych egzaminu radcowskiego należy do sfery prywatnej osoby egzaminowanej, chociaż stanowi dokument wytworzony przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin. Uzasadnienie ocen nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. W ocenie Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników nie stanowi informacji publicznej.

Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

W okolicznościach sprawy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarga wniesiona przez Fundację [...] na bezczynność Okręgowej Izby Radców prawnych [...] w udostępnieniu informacji publicznej, jako bezzasadna, została oddalona.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.