Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 7008/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę o wznowienie postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę ze skargi Gminy R. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2260/21 w sprawie dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 505/19 w sprawie ze skargi Rady Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. w przedmiocie nadania nazwy szkole podstawowej postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego, 2. oddalić wniosek o zasądzenie od Gminy R. na rzecz Wojewody Łódzkiego zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego, 3. zwrócić na rzecz Gminy R. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi o wznowienie postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2260/21, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę kasacyjną Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 505/19 oddalającego skargę Rady Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole podstawowej (pkt 1) oraz zasądził od Gminy R. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa dotyczy zarządzenia zastępczego, którym Wojewoda nadał Szkole Podstawowej im. P. S. w R. nazwę Szkoła Podstawowa w R. U podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego legło ustalenie, iż nazwa Szkoły Podstawowej im. P. S. w R. upamiętnia osobę propagującą komunizm, z uwagi na polityczną i ideową działalność P. S. oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej Gminy R., Sąd kasacyjny uznał, że ww. nazwa szkoły narusza zakaz ustawowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek w ocenie skarżącej kasacyjnie gminy P. S. nigdy nie należał i nie wspierał zbrojnych organizacji komunistycznych, to znajdująca się w aktach sprawy opinia IPN przedstawia życiorys P. S. oraz zawiera ogólną ocenę jego działań pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Jak wskazał NSA, aktywność P. S. pod koniec II wojny światowej, a zwłaszcza tuż po jej zakończeniu i później w strukturach politycznych oraz państwowych wskazuje, iż spełniał on istotną rolę w trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei komunizmu po 1945 r. na terenie Państwa Polskiego i panującego wówczas ustroju totalitarnego, co przesądzało o bezzasadności skargi kasacyjnej. W tym kontekście organ nadzoru dostatecznie wykazał, iż nazwa szkoły posiada konotacje, o których stanowi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwanej dalej o u.z.p.k. Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę, a w szczególności uzasadnienie zarządzenia zastępczego wykazało, że nazwa Szkoły Podstawowej im. P. S. jest nazwą odnoszącą się do osoby symbolizującej lub propagującej komunizm. W związku z tym stanowisko Sądu I instancji, że sporna nazwa szkoły narusza zakaz ustanowiony w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k., czyniąc ingerencję Wojewody Łódzkiego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. uzasadnioną, jest trafne.

Skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina R. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 271 pkt 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów w zakresie sposobu powołania sędziów i zapewnienia niezależności i niezawisłości sędziowskiej przy orzekaniu, jak i naruszenie praw człowieka w zakresie dostępu do niezawisłego sądu, wskazanych w art. 45 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak i niezastosowanie się przy powołaniu i obsadzie składu NSA wydającego wyrok do wiążących orzeczeń Sądu Najwyższego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności wyroku SN z 5 grudnia 2019 r., III PO 7/18, uchwały SN z 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/2020, wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz wyroku TSUE z 6 października 2021 r., C-487/19.

W oparciu o tak zakreśloną przesłankę wznowienia Gmina R. wniosła o:

1. wznowienie postępowania i uchylenie przedmiotowego wyroku NSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwie obsadzonemu składowi sędziowskiemu NSA,

2. zabezpieczenie roszczenia przez wstrzymanie wykonalności przedmiotowego wyroku NSA z uwagi, że jego wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki w świadomości społecznej lokalnej wspólnoty samorządowej, w tym świadomości uczniów szkoły podstawowej w R. oraz spowoduje poniesienie nieodwracalnych wydatków przez szkołę, rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych związanych ze zmianą z jej nazwy,

3. przeprowadzenie dowodów z akt sprawy, w szczególności z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi,

4. przesłuchanie świadka sędziego K. M., na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi,

5. dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika syna patrona szkoły, J. S.,

6. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany z udziałem sędziego Rafała Stasikowskiego, powołanego na stanowisko sędziego NSA postanowieniem Prezydenta RP wydanym z rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa, wyrażonej w uchwale KRS z 8 listopada 2018 r., nr 531/2018. Krajowa Rada Sądownictwa w sprawie ww. sędziego działała w kwestionowanym zarówno przez SN, jak i TSUE oraz sądy powszechne składzie, określonym według zasad wynikających z ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3 ze zm.). Zdaniem skarżącej tryb powołania ww. sędziego, szybkie awanse do sądów wyższych instancji po 2016 r., bliskie powiązania z obecnie rządzącą partią i ministrem sprawiedliwości, jak i toczące się postępowania dyscyplinarne powodują znaczące obniżenie standardu bezstronności i niezależności sędziego, co powoduje, iż nie powinien on orzekać w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że atrybut niezawisłości sędziego jest nieodzowny w sprawach, które mają odniesienia do obiektywnej prawdy historycznej, a rozstrzygnięcia powinny zapadać na podstawie opinii instytucji prawdziwie naukowych, a nie wykonujących dyspozycje partii politycznych, tak jak może mieć to miejsce w przypadku IPN czy ww. sędziego. Zdaniem skarżącej wynik sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2260/21, zależy przede wszystkim od poglądów politycznych i postrzegania polityki historycznej państwa. O braku niezależności sędziego i uzależnieniu od wpływów politycznych może świadczyć wydanie przez niego postanowienia NSA o sygn. akt I OZ 712/19, w którym faktycznie ocenia przepisy ustaw "reformujących" wymiar sprawiedliwości, od których interpretacji zależy skuteczność jego powołania. Skarżąca zwróciła także uwagę na wadliwość samej procedury wskazywania kandydatów na urząd sędziego, co ma charakter strukturalny i powoduje, że KRS utraciła przymiot niezależności, jako organ, nie mogąc wykonywać prawidłowo swoich konstytucyjnych funkcji.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie Wojewoda Łódzki wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniósł, że w podobnej sprawie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt P 10/19, uznając za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 49 § 1 k.p.c. w zakresie, w jakim za przesłankę mogącą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie uznaje jakąkolwiek okoliczność odnoszącą się do procedury powoływania tego sędziego przez Prezydenta RP na wniosek KRS. Organ podkreślił, że kwestionuje zarzuty dotyczące obniżenia standardu bezstronności i niezależności sędziego Rafała Stasikowskiego, ponieważ w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie gwarancje rozpoznania sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć wiążących orzeczeń SN, gdyż NSA nie jest związany uchwałami Sądu Najwyższego. O zgodności kwestionowanego wyroku NSA z wyrokami TSUE, w szczególności z 19 listopada 2019 r., świadczy fakt, że sąd orzekał bez podległości w ramach hierarchii służbowej, z zachowaniem przestrzegania obiektywizmu oraz braku interesu w rozstrzygnięciu sporu. Powyższe okoliczności w ocenie organu przesądzają o bezzasadności skargi o wznowienie postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po wniesieniu skargi o wznowienie postępowania obowiązkiem Sądu jest dokonanie jej kontroli z punktu widzenia zachowania warunków formalnych określonych w art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a. Chodzi zatem o oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie jednej z podstaw wznowienia wymienionych w art. 271 – 273 p.p.s.a., uzasadnienie podstawy wznowienia, a także okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Obowiązkiem Sądu jest też zbadanie, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę (art. 280 § 1 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do treści art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia a jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany Sąd administracyjny zobowiązany jest odrzucić skargę o wznowienie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r. jako podstawę wskazując art. 271 pkt 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów w zakresie sposobu powołania sędziów i zapewnienia niezależności i niezawisłości sędziowskiej przy orzekaniu, jak i naruszenie praw człowieka w zakresie dostępu do niezawisłego sądu i niezastosowanie się przy powołaniu i obsadzie składu NSA wydającego wyrok do wiążących orzeczeń Sądu Najwyższego i wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Skarżąca twierdzi, że "zasiadający w składzie orzekającym sędzia Rafał Stasikowski powołany został do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanowieniem Prezydenta RP przy czym nastąpiło to z rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa (dalej KRS), wyrażonej w uchwale KRS nr 531/2018. Przy czym KRS działał w kwestionowanym przez Sąd Najwyższy i TSUE oraz sądy powszechne składzie określonym według zasad wynikających z ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3 ze zm.)". To zdaniem skarżącej Gminy mogło powodować wadliwość powołania takiej osoby na stanowisko sędziego a w dalszej kolejności udział w składzie orzekającym osoby nieuprawnionej w rozumieniu art. 271 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1) i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

Zgodnie z art. 271 pkt 1 p.p.s.a. wznowienia postępowania można żądać z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Mając na uwadze regulacje ustrojowe sądownictwa administracyjnego, osobą nieuprawnioną jest osoba niebędąca sędzią, a więc ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został powołany na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) dalej p.u.s.a. lub ten, kto wprawdzie posiada kwalifikacje sędziowskie, jednak nie został powołany na stanowisko sędziego, a także osoba, która zgodnie z ustawą nie ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym. Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie. Przez akt powołania osoba staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego – osoba powołana przez Prezydenta RP jest uprawniona do orzekania w określonym sądzie (vide postanowienie NSA z 19 października 2007 r., I OSK 1543/07).

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieoznaczony. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP została określona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja zalicza wprawdzie Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), ale nie oznacza to, że należy on do organów administracji publicznej. W zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, wykracza poza sferę działalności administracyjnej. Kompetencja Prezydenta RP określona w art. 179 Konstytucji traktowana jest jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta, a zarazem sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności (vide: wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK-A 2012/6/63; postanowienia NSA z 17 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1876/12, I OSK 1877/12, I OSK 1889/12). Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej lecz stosowaniem norm konstytucyjnych. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne Prezydenta RP, mieszczące się w zakresie jego osobistej prerogatywy. Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia kandydata do powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego. W ramach kompetencji Prezydenta RP z art. 179 Konstytucji RP mieści się uprawnienie do odmowy uwzględnienia wniosku KRS. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że prawo odmowy powołania sędziego powinno być rezultatem wykonywania przez Prezydenta zadań, jakie postawiła przed nim Konstytucja, a więc czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, stania na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Jak to wyżej podniesiono Prezydent RP ma prawo odmowy uwzględnienia wysuniętych przez KRS wniosków, jeżeli sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja (vide: wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, Paweł Sarnecki [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", pod red. L. Garlickiego, pkt 10 do art. 126).

Problematyka dotycząca ewentualnej przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Polski sąd administracyjny jest bowiem sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Tak więc sąd (sędzia) krajowy, jako sąd unijny w znaczeniu funkcjonalnym, stosuje prawo unijne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wszystkie organy państw członkowskich są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego; wymóg ten dotyczy sądów krajowych, organów administracyjnych i samorządu terytorialnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa jest zatem ukierunkowana na zapewnienie efektywności prawa unijnego.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ciężar przestrzegania prawa unijnego ciąży na sądach krajowych. Innymi słowy, to sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. Zasada efektywności służy także sprecyzowaniu obowiązków sądów krajowych rozstrzygających sprawę z "elementem europejskim", w szczególności obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym.

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy) czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia.

Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego ze składu orzekającego jako osoby nieuprawnionej nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce).

Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania fakt, że dany sędzia orzekający w sprawie został mianowany na swój urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (postanowienia NSA z: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18 oraz z 28 stycznia 2020 r.: sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela, i dodatkowo wskazuje, że wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny.

Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 9 lipca 2020 r. VQ versus Land Hessen, C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków (zob. podobnie wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (..), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo)." Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników."

Również w kolejnym wyroku z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż, C-487/19 TSUE podkreślił, że: "w ostatecznym rozrachunku to do sądu odsyłającego będzie należało wypowiedzenie się, w świetle ogółu zasad (...) i po przeprowadzeniu wymaganej w tym celu oceny, w przedmiocie tego, czy całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło powołanie sędziego (...) mogą skłaniać do wniosku, że (...) nie działał jako niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii. (...) W tym względzie Trybunał miał już sposobność uściślić w kilku niedawnych wyrokach, że sam fakt, iż dani sędziowie (...) zostali powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu władzy ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (§ 131 i 143).

Ponadto w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 PPU i C-563/21 PPU TSUE wskazał, że: "A zatem okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powołania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (...) Jednakże możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (...)" (pkt 75). W tym samym wyroku Trybunał stwierdził także, że: "(...) nie wystarcza informacja wykazująca, że sędzia lub sędziowie, którzy uczestniczyli w procedurze prowadzącej do skazania osoby, zostali powołani na wniosek organu składającego się, w sposób przeważający, z członków władzy ustawodawczej lub wykonawczej lub osób wybranych przez taką władzę – tak jak w wypadku KRS od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r." (pkt 87).

W związku z powyższym za uznaniem osoby powołanej przez Prezydenta na wniosek nowej KRS na stanowisko sędziego administracyjnego na sędziego uprawnionego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące jego powołania – nawet w sytuacji będących efektem zmian dokonanych ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, wywołującą uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa – nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.

Nie sposób przyjąć zatem, że wobec dotychczasowych aktów powołania sędziów sądów administracyjnych spośród kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na nowych zasadach, którzy sprawują wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość Rady, jakkolwiek przekładająca się na ocenę prawidłowości nominacji sędziowskich, jest wystarczającą przesłanką do uznania wydawanych przez tych sędziów orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Stosownie do wyroku TSUE z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż. C-487/19 oraz w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 i C563/21, należy rozważyć kwestię, czy w świetle ogółu zasad prawa europejskiego istniały podstawy do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie orzekał niezawisły i bezstronny sąd w rozumieniu prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Przechodząc do procedury powoływania sędziów sądów administracyjnych nie sposób stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa krajowego przy powoływaniu sędziego takiego sądu w dotychczas obowiązującym trybie konstytucyjnym i ustawowym, uwzględniając nawet wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Analizując bowiem tryb powoływania sędziego sądu administracyjnego, formalnie zachowane były wymogi wynikające z art. 179 Konstytucji RP. Nawet gdyby uznać, że organ składający wniosek o powołanie w postaci obecnej Krajowej Rady Sądownictwa nie spełniał wymogów konstytucyjnych, to w oparciu o poczynione powyżej wywody, uznać należy, że wniosek został przedstawiony, podlegał on kontroli sądowej i co najważniejsze Prezydent RP w ramach przyznanej mu kompetencji dokonał jego merytorycznej oceny, powołując daną osobę na stanowisko sędziego sądu administracyjnego. Nie sposób zatem uznać, że naruszenie dotyczyło normy o podstawowym znaczeniu dla procedury mianowania sędziów. Ewentualne naruszenie podlega skutecznej ocenie i może zostać naprawione przez sąd krajowy, o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w przedmiocie wniosków o wyłączenie sędziego, (wydając postanowienia o odmowie wyłączenia sędziego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w obecnym składzie - z 5 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 1394/18, I OSK 1918/18, I OSK 1969/18, I OSK 1988/18, I OSK 2055/18, I OSK 2142/18), co do zarzutów nieważności postępowania (wyroki z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21 i z 5 lipca 2022 r. II OSK 418/22), czy w przedmiocie wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności (postanowienia z 14 lutego 2023 r. i 8 maja 2023 r. I FSK 2040/22).

W aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego zasiada sędzia spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Natomiast uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20 (pub. sn.pl), na którą powołuje się skarżąca Gmina, nie może mieć bezpośredniego odniesienia do statusu prawnego sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy w powyższej uchwale nie badał wpływu wad procedury poprzedzających powołanie na status sędziego sądu administracyjnego. Niezależnie od tego podkreślić trzeba, że wbrew argumentacji skargi – odniesienie stanowiska zawartego w ww. uchwale w drodze analogii do statusu sędziego NSA nie prowadzi do wniosku, że osoba ta nie jest sędzią w rozumieniu prawa. Stanowisko zawarte w uchwale SN z 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20, różnicuje skutki prawne wadliwości procesu powołania sędziego niebędącego sędzią Sądu Najwyższego od tego, czy owa wadliwość ma wpływ na standard niezawisłości sędziowskiej. Zgodnie z pkt. 2 ww. uchwały, sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc powyższe uwagi do sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Rafała Stasikowskiego, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że zachodzą podstawy do uznania, że nie spełnia on wskazanych standardów europejskich i konstytucyjnych. Skarżąca Gmina nie wykazała okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości tego sędziego. Nie można zatem oprzeć się na jakichkolwiek rzetelnych dowodach przemawiających na rzecz braku jego niezawisłości i bezstronności. Natomiast, jak wskazano powyżej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziego nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko sędziego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zauważyć należy, że sędzia Rafał Stasikowski w toku procedury konkursowej przed KRS został poddany ocenie, w ramach której stwierdzono, że spełnia on wymogi ustawowe określone w art. 7 p.u.s.a. Na podstawie uzyskanych opinii, z których w szczególności wynikało, że był już wówczas sędzią, który posiada stopień doktora prawa (specjalizującego się w prawie administracyjnym), na posiedzeniu zespołu KRS otrzymał rekomendację na wolne stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku tej oceny i rekomendacji, KRS podjęła uchwałę o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie Rafała Stasikowskiego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z 13 marca 2019 r. powołał go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (MP z 2.07.2019 r. poz. 608) a 3 kwietnia 2019 r. wręczył mu powołanie do pełnienia tego urzędu i odebrał ślubowanie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej mającej świadczyć o nieposiadaniu przymiotów bezstronności i niezawisłości przez sędziego Rafała Stasikowskiego należy wskazać, że argumentacja ta oparta jest na gołosłownych twierdzeniach skarżącej niepopartych dowodami. Skarżąca powołuje się w zasadzie tylko na, jak sama twierdzi, "ogólnie dostępne materiały prasowe i z Internetu", bez ich wskazania, co nie jest wystarczającą podstawą do korzystnych dla skarżącej ustaleń Sądu.

Skarżąca nie wskazała jakichkolwiek okoliczności potwierdzających to, że sędzia ten ma "bliskie powiązania z obecnie rządzącą partią i ministrem sprawiedliwości", oraz że "popiera linię programową partii rządzącej". Wydaje się, że według skarżącej o tych powiązaniach miałyby świadczyć szybkie awanse sędziego Rafała Stasikowskiego do sądów wyższej instancji po 2016 r. Prawdą jest, co wynika z uchwały Krajowej Rady Sądownictwa nr 531/2018 z 8 listopada 2018 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na dwa stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie Ogólnoadministracyjnej, ogłoszone w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 14 (https://krs.pl), że Rafał Stasikowski szybko awansował jako sędzia Sądu Rejonowego Katowice-Zachód w Katowicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co nie odpowiadało dotychczas przyjętej praktyce w sądownictwie. Jednak zauważyć należy, że od praktyki tej wielokrotnie odstępowano także przed wejściem w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r,. poz. 3 ze zm.). W uchwale tej podano przesłanki stanowiska KRS, w szczególności działalność naukową sędziego w zakresie prawa administracyjnego i tytuł doktora prawa. Prawidłowość przedmiotowej uchwały KRS podlegała zaskarżeniu do Sądu Najwyższego przez pozostałych uczestników konkursu na to stanowisko. Zatem, sama w sobie szybka ścieżka awansowa sędziego, w kontekście wielu innych takich przypadków znanych z przeszłości, nie może świadczyć o braku jego bezstronności i niezawisłości.

Skarżąca Gmina twierdzi także, że "wobec tego sędziego toczą się postępowania dyscyplinarne w związku z udziałem tegoż sędziego w tzw. aferze hejterskiej, skierowanej przeciwko środowisku sędziowskiemu i inne sprawy sądowe toczące się w sprawie sędziego Rafała Stasikowskiego np. o ustalenie nieistnienia jego stosunku służbowego z NSA". Skarżąca nie przedstawiła na te okoliczności jakichkolwiek wiarygodnych dowodów. Zawnioskowała co prawda o przesłuchanie "świadka K. M. Prezesa Stowarzyszenia [...] na okoliczność zawisłej sprawy o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego Rafała Stasikowskiego z NSA i podstaw tego powództwa". Jednak, po pierwsze, wszczęcie sprawy z powództwa cywilnego przed jej prawomocnym zakończeniem nie podważa istnienia stosunku służbowego sędziego, po wtóre, pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącą Gminę, wnosząc o przesłuchanie świadka, zapomniał o podstawowej zasadzie postępowania przed sądami administracyjnymi, z której wynika, że przeprowadzenie takiego dowodu przed tymi sądami nie jest dopuszczalne. Natomiast zawnioskowany przez skarżącą dowód w postaci "uchwały 1/6/2019 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" (powinno być uchwały 1/6/2019 Kolegium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r.) (https://bip.warszawa.wsa.gov.pl) w ogóle nie dotyczy sędziego Rafała Stasikowskiego lecz postępowania wyjaśniającego wobec jednego z sędziów WSA w Warszawie. Natomiast z przywołanej przez skarżącą uchwały "nr 5/2019 Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Sądów Administracyjnych" (powinno być uchwały nr 5/2019 Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Sędziów Sądów Administracyjnych) (https://osssa-sedziowie-org.pl) wynika tylko tyle, że Zarząd przyłącza się w całości do stanowiska Kolegium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanego w uchwale Nr 1/6/2019 z 26 września 2019 r., i wniosku skierowanego przez Kolegium do Rzecznika Dyscyplinarnego NSA o zintensyfikowanie czynności wyjaśniających dotyczących działalności w mediach społecznościowych i środkach masowego przekazu sędziego Tomasza Szmydta. Ponadto wzbudziła niepokój Zarządu okoliczność, że mimo upływu trzydziestu dni od daty podjęcia czynności wyjaśniających dotyczących działalności w mediach społecznościowych i środkach masowego przekazu sędziego Tomasza Szmydta, Rzecznik Dyscyplinarny NSA nie przedstawił żadnych wyników prowadzonego postępowania w tej sprawie, a także w sprawie wszczętego w tym samym okresie postępowania wyjaśniającego dotyczącego sędziego NSA Rafała Stasikowskiego. Zatem z tej ostatniej uchwały wynika tylko tyle, że rzecznik dyscyplinarny podjął czynności wyjaśniające, ale nie wiadomo w jakim przedmiocie a przede wszystkim nie ma w niej mowy o jakimkolwiek toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym. Podsumowując, skarżąca Gmina nie wskazała jakichkolwiek przekonywujących dowodów na poparcie swojego twierdzenia, że wobec sędziego Rafała Stasikowskiego toczą się postępowania dyscyplinarne w związku z udziałem tegoż sędziego w tzw. aferze hejterskiej.

W rezultacie za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącej dotyczące niemożliwości orzekania w niniejszej sprawie przez sędziego Rafała Stasikowskiego, szczególnie ze względu na przedmiot niniejszej sprawy, w której "rozstrzygnięcie zależy od interpretacji przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, o czysto politycznej genezie związanej z chęcią kształtowania "nowej" rzeczywistości historycznej zgodnie z doktryną rządzącej partii politycznej PIS".

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziowskiej, ponieważ nie naruszono przepisów w zakresie sposobu powołania sędziów i zapewnienia niezależności i niezawisłości sędziowskiej przy orzekaniu, jak i naruszenia praw człowieka w zakresie dostępu do niezawisłego sądu, wskazanych w art. 45 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. W rezultacie nie doszło do zarzucanej przez skarżącą nieważności postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.) zakończonego wyrokiem z 7 września 2020 r. o sygn. akt III OSK 2260/21, bowiem uczestniczący w składzie orzekającym sędzia Rafał Stasikowski nie był osobą nieuprawnioną.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie brak jest ustawowej podstawy wznowienia postępowania, dlatego skarga Gminy R. o wznowienie postępowania jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 281 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Wojewody Łódzkiego o zasądzenie kosztów postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do jego uwzględnienia. Art. 276 p.p.s.a. przewiduje odpowiednie stosowanie art. 175 p.p.s.a. do toczącego się przed NSA postępowania ze skargi o wznowienie postępowania sądowego. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 stycznia 2023 r., II GPS 1/22, LEX nr 3508304 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Odesłanie zawarte w art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) może stanowić podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach działu VII tej ustawy". Ponieważ jednak w niniejszej sprawie NSA skargę o wznowienie odrzucił, to nie mogły znaleźć odpowiedniego zastosowania art. 203-204 p.p.s.a. przewidujące zwrot kosztów postępowania w razie merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W uchwale z 17 stycznia 2023 r., II GPS 1/22, NSA wskazał, że stronie, która w postępowaniu, które podlegało wznowieniu wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, zaś we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje ogólna zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W konsekwencji zdaniem NSA w składzie orzekającym w razie odrzucenia na podstawie art. 281 p.p.s.a. skargi o wznowienie brak jest podstaw do odstąpienia od regulacji art. 199 p.p.s.a. i odpowiedniego zastosowania art. 203-204 p.p.s.a.

O zwrocie na rzecz Gminy R. wpisu od skargi o wznowienie postepowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyjmując, że przepis ten znajduje zastosowanie także do pisma odrzuconego na rozprawie (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 232, pkt 1).