Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 961/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg A. Ś. i E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.415.7.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargi oddala -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium"), decyzją z 3 marca 2023 r. nr SKO. 415.7.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołań E.R., D.P., Z.F. i E.Ś. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt"/"organ I instancji") znak: IG.6730.12a.2022.UK z 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na wniosek T.D. (dalej: "Inwestor") z dnia 17 marca 2022 r., Wójt ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo- usługowy (sklep z częściami samochodowymi, warsztat na 4 auta) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] obręb [...]. Inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa domów jednorodzinnych, jak również budynki handlowo-usługowe. Wnioskowana działka inwestycyjna o numerze ewidencyjnym [...] oznaczona jest jako użytek Bi, tj. inny teren zabudowany. Na działce tej znajduje się budynek – "[...]", który zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych/Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych oznaczony jest jako budynek handlowo-usługowy. Na terenie analizowanym znajduje się Sklep "[...]" oznaczony według Klasyfikacji Środków Trwałych/Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, jako budynek handlowo-usługowy. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych: Budynki handlowo - usługowe znajdują się w grupie "123", klasie "1230" Klasa obejmuje: Centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy i butiki, hale używane do targów, aukcji i wystaw, targowiska pod dachem, stacje paliw, stacje obsługi, apteki itp. Stacje obsługi to warsztaty samochodowe. Wójt wskazał, że realizacja inwestycji we wnioskowanej lokalizacji uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Planowana inwestycja kontynuować będzie funkcję handlowo-usługową, która występuje w obszarze analizowanym. Warunki decyzji zostały uzgodnione z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w odniesieniu do terenów górniczych, Starostą Powiatu [...] w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych (uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (uzgodniono w trybie art.53, ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1, 1a u.p.z.p.), Zarządem Dróg Wojewódzkich w [....] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (uzgodniono w trybie art. 53 ust.5 u.p.z.p.), Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (uzgodniono w trybie art. 53 ust.5 u.p.z.p.).

Po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania, w których sformułowano szereg zarzutów pod adresem decyzji Wójta, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stwierdziło, że projekt zaskarżonej decyzji oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji sporządziła osoba posiadająca kwalifikacje do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 60 ust. 4 i art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy. Fakt posiadania przez nią widomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Jak wynika to wprost z art. 53 ust. 3 pkt 1 - 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzenie analizy w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, to winien taki dokument ocenić, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a.; organ może się w pełni zgodzić z ustaleniami analizy sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalną z zakresu urbanistyki i architektury. Sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Oznacza to, że z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, której powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, gdyż organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś nie odnosi się ani do decyzji właściwej ani załączonej do niej analizy. Analiza stanowi integralną część decyzji, a więc winna być ona przede wszystkim opatrzona podpisem osoby upoważnionej do wydania tej decyzji w imieniu organu. Przedmiotowa decyzja spełnia powyższe wymogi, gdyż zarówno decyzja jak i stanowiące jej integralne części załączniki, w tym analiza urbanistyczna, zostały podpisane przez sekretarza Gminy P. działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], czyli organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji.

Kolegium scharakteryzowało obie działki objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Wskazało, że działka nr [...] jest zabudowana zgodnie z ewidencją jako "budynki handlowo-usługowe" oraz jako "zbiorniki silosy i budynki magazynowe", znajduje się tam budynek handlowo - usługowy oraz budynek magazynowy. Działka nr [...] - jest działką niezabudowaną. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się zabudowania zabudowy jednorodzinnej mieszkalnej, działki rolne niezabudowane oraz budynki handlowo-usługowe przedstawione w analizie urbanistycznej, których parametry techniczne umożliwiły ustalenie parametrów architektonicznych nowej zabudowy, określonych w sentencji decyzji. Działka inwestycyjna o numerze ewidencyjnym [...] oznaczona jest jako użytek Bi, tj. inny teren zabudowany. Na powyższej działce znajduje się budynek - "[...]", który zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych/Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych oznaczony jest jako budynek handlowo-usługowy. Tak więc na tej działce objętej wnioskiem realizowana jest funkcja handlowo - usługowa. Zatem realizacja inwestycji we wnioskowanej lokalizacji uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Kolegium uznało więc, że planowana inwestycja kontynuować będzie funkcję handlowo – usługową, która występuje w obszarze analizowanym, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zaopatrzenie w wodę, zaopatrzenie w energię elektryczną, odprowadzanie ścieków, zaopatrzenie w gaz).

W związku z zarzutem dotyczącym niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na działki stanowiące własność odwołujących się Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. To na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie jest właściwy do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania z powodu występowania ograniczeń np. dostępu do światła, zacienienia, hałasu związanego z funkcjonowaniem inwestycji, czy wpływu inwestycji na instalację fotowoltaiczną znajdującej się na sąsiedniej działce, co też zostało podniesione w odwołaniu. Kwestie te będą brane pod uwagę w toku odrębnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem będzie wydanie pozwolenie na budowę inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.

Kolegium potwierdziło, że planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisami obowiązującego prawa dodając, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. Oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Kolegium wyjaśniło także, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym te dotyczące zapobiegania ograniczeniu dostępu do światła dziennego (zacienienia) gruntu czy budynku sąsiedniego, ochrony przed hałasem, wibracjami itp. będą przedmiotem oceny właściwych organów na kolejnym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 113 § 1 i 3 K.p.a., sprostowało oczywistą omyłkę pisarską z decyzji własnej z dnia 3 marca 2023 r. w ten sposób, że zamiast imienia "E." winno być "A.". Następnie, w związku z wnioskiem A. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z 29 marca 2023 r.

Skargi na decyzję Kolegium wniosły E.R. i A.Ś.

E.R. (dalej: "Skarżąca") krótko i ogólnie zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących kryteriów wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

A.Ś.(dalej: "Skarżąca") decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to :

- art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zostały uwzględnione;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 61 u.p.z.p. ,

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że załączona do decyzji analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu. Do decyzji dołączono analizę, która została podpisana przez Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Gminy [...], a analiza taka musi być sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z załączonej do decyzji analizy nie wynika, by obejmowała w sposób precyzyjny linię zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, a na działkach na których jest planowana już w chwili obecnej znajduje się inwestycja o charakterze usługowym. W przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji, dojdzie do kumulacji oddziaływań. W obszarze analizowanym znajduje się sklep, jednak jest to obiekt nieuciążliwy dla otoczenia . Jest on znacząco mniejszy niż planowana inwestycja. W przypadku inwestycji objętej niniejszym postępowaniem obiekt handlowo usługowy, jakim jest [...] zostanie rozbudowany przebudowany i nadbudowany, a więc znacznie zwiększy swoje parametry. Trudno w takiej sytuacji mówić o tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze nie ma obiektów, o których można powiedzieć, że planowana inwestycja stanowi kontynuację ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obiekty na działce Inwestora w chwili obecnej są znacząco większe od innych w obszarze analizowanym, a ich rozbudowa, przebudowa i nadbudowa spowoduje, że będą jeszcze większe. Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja położona jest w terenie, gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna i niewielka zabudowa usługowa. Przez działkę Inwestora przebiega służebność ustanowiona na rzecz działki Skarżącej, co czyni wątpliwym możliwość rozbudowy przedmiotowego obiektu. Powyższe powoduje naruszenie przepisów prawa procesowego. Z kolei niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i przemilczenie faktu braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skarżąca wskazała, że Kolegium podało, że rozpoznało odwołanie E.Ś. Osoba taka nie była stroną postępowania, jednak decyzja została do niej skierowana. Skierowanie decyzji do podmiotu, któremu przymiot strony nie przysługuje może powodować nieważność decyzji. Wadliwe określenie podmiotu nie można uznać za drobną omyłkę i sprostować go w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (a taką jest E.Ś.) stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a uczestnictwo tej osoby w postępowaniu w miejsce A.Ś. stanowi podstawę wznowieniową (dla skarżącej).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący.

1. Na wniosek z dnia 17 marca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo - usługowy (sklep z częściami samochodowymi, warsztat na 4 auta) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], Wójt po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. ustalił wnioskowane warunki. Po rozpatrzeniu odwołań, Kolegium decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wadliwie sporządzoną analizę.

2. Realizując wytyczne, w dniu 12 września 2022 r. sporządzona został nowa analiza funkcji oraz cech zabudowania terenu przez osobę uprawnioną wraz z projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dokumenty te Wójt przedstawił do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, Okręgowemu Urzędowi Górniczemu, Staroście Powiatu [...], PGW Wody Polskie Zarząd Wodny w [...], Zarządowi Dróg Wojewódzkich oraz Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [....] (k. 48, 49, 50, 51, 52 oraz 53 akt adm.). Wszystkie organy uzgodniły projekt decyzji dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie sprawy Wójt zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (zawiadomienie z 17 października 2022 r. - k. 56 akt j.w.), po czym decyzją z dnia 3 marca 2023 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi.

II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust. 3). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który stanowił, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze (pominięto).

W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Uzupełnieniem przywołanych wyżej regulacji ustawowych jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

III. W rozpoznawanej sprawie Wójt przeprowadził postępowanie zgodnie ze wskazanymi przepisami. Realizując wytyczne Kolegium, sporządził ponownie projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z nową analizą, przy czym opracowanie to wykonała osoba posiadająca wymagane uprawnienia. Obszar analizowany wyznaczony został na właściwej kopii mapy zasadniczej. Sąd stwierdza, że wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo został wyznaczony obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu inwestycji a więc zgodnie 61 ust. 5a u.p.z.p.

Jest poza sporem, że w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa usługowa. Ta ostatnia występuje nie tylko na terenie objętym wnioskiem, tj. na działce nr [...] (budynek handlowo – usługowy oraz budynek magazynowy), ale również na działce nr [...] (sklep [...]). Natomiast pozostałe działki znajdujące się obszarze analizowanym, to zabudowa jednorodzinna.

W orzecznictwie na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prezentowany jest pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 686/11, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/1, z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2636/18, z 14 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2109/20). Sąd w tym składzie poglądy te podziela.

Występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy usługowej oznacza, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo- usługowy (sklep z częściami samochodowymi, warsztat na 4 auta), stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. W ten sposób realizowana jest naczelna zasada ładu przestrzennego, tj. kontynuacja funkcji.

W oparciu o istniejącą zabudowę obliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), który wynosi ok.15,11%. Natomiast dla działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wskaźnik ten wynosi 17,49%. Analiza wskazując na § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza ustalenie innego wskaźnika), przewidziała inny wskaźnik. Zatem organy miały podstawę ustalenia tego parametru inwestycji w sposób określony w analizie. Tym samym ustalony w decyzji wskaźnik wynoszący 30 % należy uznać za prawidłowy.

Nie budzi zastrzeżeń także szerokość elewacji frontowej. Wskazać należy, że parametr ten, jako średni, w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,80 m. Jednakże dla budynków o podobnej funkcji szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 46 m (sklep [...]) i ok. 21,5 m (istniejący obiekt usługowy na działce nr [...]). Wobec tego ustalona szerokość na 22 m nie narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Pozostałe parametry inwestycji, w tym kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy oraz układ połaci dachowych zostały także prawidłowo ustalone, gdyż odpowiadają istniejącym w obszarze analizowanym obiektom.

Reasumując Sąd stwierdza, że sporządzona analiza odpowiada wymaganiom zarówno ustawowym (u.p.z.p.), jak i rozporządzenia, natomiast sformułowane pod adresem tego dokumentu zarzuty mają polemiczny charakter i nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut wskazujący na naruszenie przepisów postępowania. Wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, w tym przypadku przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, które zostały przedstawione w części II uzasadnienia. Sąd stwierdza, że zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagany prawem materialnym, tj. analiza, została sporządzona przez osobę uprawnioną. Także projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowała osoba posiadające wymagane kwalifikacje i dokumenty te, z przyczyn powyżej wskazanych, nie naruszają przepisów prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.).

Również sposób procedowania organu I instancji był prawidłowy. Wójt wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji, przekazując projekt decyzji wraz z analizą. Po uzyskaniu pozytywnych stanowisk organów specjalistycznych, zawiadomił w dniu 17 października 2022 r. strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdza, że poza polemicznym stanowiskiem wyrażonym w piśmie z 28 października 2022 r., strony, w tym Skarżące, nie wskazały na okoliczności, które w świetle obowiązujących przepisów stanowiłyby przeszkodę w uwzględnieniu wniosku.

Nie budzi zastrzeżeń także fakt podpisania przez Wójta załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Otóż organ ten (wójt), z mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. jest właściwy do wydania takiej decyzji. Zatem wójt (burmistrz, prezydent) z mocy art. 107 § 1 K.p.a. jest zobligowany do podpisania decyzji oraz do podpisania załączników do decyzji. Odnośnie do załączników, to proste ich porównanie z dokumentami źródłowymi (vide k. 47 akt adm.) nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że zarówno mapa, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyniki analizy, zostały opracowane przez osobą uprawnioną, natomiast w formie załączników do decyzji, podpisane przez wójta.

Niezasadny jest zarzut wskazujący na przeszkodę w postaci służebności gruntowej obciążająca jedną z działek, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tego rodzaju przeszkoda, o ile istnieje, będzie rozważana na etapie pozwolenia na budowę. Jest natomiast obojętna dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż celem tego postępowania jest decyzyjne rozstrzygnięcie o dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu. Z akt wynika, że Kolegium uzyskawszy z odwołania wiedzę o wpisaniu w zaskarżonej decyzji nieprawidłowego imienia Skarżącej Ś., postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w decyzji własnej z 3 marca 2023 r. w ten sposób, że zamiast imienia "E." ma być "A.". Po rozpoznaniu wniosku tej Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie z 29 marca 2023 r. W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że skoro w postępowaniu brała udział tylko jedna strona o nazwisku "Ś." i ta strona wniosła odwołanie, które zostało rozpatrzone zaskarżoną decyzją, to wpisanie nieprawidłowego imienia Skarżącej w decyzji z dnia 3 marca 2023 r. w żadnym wypadku nie może być zakwalifikowane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Na pełną akceptację zasługuje natomiast postanowienie Kolegium o sprostowaniu w decyzji imienia Skarżącej, gdyż oczywistość tej omyłki pisarskiej, w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., nie budzi żadnych wątpliwości. Tym samym wydane na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. postanowienie Kolegium z 29 marca 2023 r. i utrzymujące jej w mocy postanowienie z dnia 28 kwietnia 2023 r. prawa nie naruszają.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których zarzuty podnoszone przez Skarżącą nie zostały uwzględnione, nie może donieść zamierzonego skutku. Nie wskazuje bowiem na dowody, które pozostawałyby w związku z przedmiotowym postępowaniem i zostały przez organy pominięte. Innymi słowy, nie wskazuje na okoliczności, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które nie zostały wyjaśnione. Bezzasadnie też Skarżąca podnosi uniemożliwienie udziału w postępowaniu na każdym jego etapie postępowania, jak również wskazuje na kwestie związane z samą decyzją i jej uzasadnieniem. Wobec tego Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i to w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.