Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 30/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: zrt. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Starosty Grajewskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Starostę Grajewskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z 16 grudnia 2022 r. – w terminie 14 dni licząc od daty zwrotu akt; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącego M.B. o kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.B., dalej jako: "skarżący", 16 grudnia 2022 r. za pośrednictwem e-maila złożył do Starosty Grajewskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", zestawienia ofert w konkursie, wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Grajewskiego w 2023 r. oraz przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników w formacie PDF.

Organ w odpowiedzi na wniosek z 28 grudnia 2022 r. przesłał zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednakże odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty, wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty Grajewskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie wniosku z 16 grudnia 2022 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie. W oparciu o ten zarzut strona wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty Grajewskiego do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Skarga w sprawie niniejszej jest tożsama ze skargą rozpoznaną w sprawie II SAB/Bk 9/23 zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego, zarzutów skargi jak i powołanej przez strony argumentacji. Sąd w całości podziela stanowisko składu orzekającego w tamtej sprawie. Umożliwia to odwołanie się w niniejszym uzasadnieniu do całości argumentacji tam przywołanej.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.).

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji).

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17).

Z tej przyczyny sądy administracyjne przyjmują, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1372/15).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy i związanych z nią okoliczności faktycznych, stwierdzić należało bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia wnioskodawcy wybranej oferty na podany adres mailowy w formacie PDF.

Nie są zasadne twierdzenia organu o tym, że z uwagi na swój materialny charakter oferta miała walor dokumentu prywatnego, niezawierającego informacji publicznej, a zatem niepodlegającego udostępnieniu. Organ argumentuje, że oferta nie stanowi treści zobowiązania stron, jak również nie jest związana z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy.

Należy zauważyć, że skarżący wnioskował o przesłanie skanu oferty wybranej przez właściwy organ jako najkorzystniejszej. Konkurs dotyczył zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Należy mieć na uwadze to, że obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 945 ze zm.; zwana dalej ustawą o pomocy prawnej). W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów, o czym stanowi z kolei art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (zob. art. 4a – 4c ustawy o działalności pożytku publicznego).

W tych okolicznościach Sąd uznaje, że wobec tak jednoznacznych zapisów ustawy, nie może stanowić kwestii, iż wniosek skarżącego o dostęp do oferty uznanej przez organ Powiatu jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych, dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., II SAB/Rz 26/19, prawomocny). Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawierała informacje o sprawach publicznych, tym bardziej że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta argumentuje, że dokumenty prywatne będące w jego posiadaniu nie mają walorów informacji publicznej, którą są co do zasady tylko dokumenty urzędowe. Sąd stoi na stanowisku, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ państwa. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest bowiem znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych, a pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów u.d.i.p. Podobnie w orzecznictwie oceniany jest charakter wniosków złożonych w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Wa 616/16, LEX). Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (zob. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 108/16).

Odnosząc się do argumentacji organu, że zawartość (treść) oferty może stanowić przejaw działalności twórczej wnioskodawcy, tj. spełniać przesłanki "utworu" w myśl ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022, poz. 2509) i podlegać ochronie prawnej przewidzianej w tej ustawie należy wyjaśnić, że to nie przekreśla ustalenia, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej.

Okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji, która - jak wykazano - stanowi informacje publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności. Jak wspomniano, odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna nastąpić w formie decyzji.

Niewątpliwie zatem oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dlatego oferta tego rodzaju podlegała udostępnieniu na wniosek złożony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało więc zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tych okolicznościach Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 16 grudnia 2022 r., przy czym należy mieć na uwadze, że owo zobowiązanie, z uwagi na to, że organ częściowo zrealizował żądanie skarżącego (tj. udostępnił mu zestawienie ofert wraz z punktacją), dotyczy wyłącznie zagadnienia przesłania skanu oferty.

Sąd nie dopatrzył się rażącego charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z 21 lipca 2017r. sygn. I OSK 2808/15 i z 8 lipca 2015r. sygn. I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z 8 lipca 2015r. sygn. I OSK 1514/14).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji (art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych), wynagrodzenie adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.-