Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 626/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 1 pkt 1 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.415.17.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 lutego 2024 r. nr GKN.6730.9.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego J. I. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.I. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.415.17.2024 wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. D.T. (dalej również jako: "Inwestor") wystąpiła do Burmistrza Miasta J. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków garażowo-gospodarczych na działce nr ewid. gr. [...] (m. J. Obręb [...]) przy ul. [...] w J.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. nr GKN.6730.9.2021, Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. G. przez działkę nr ewid. gr. [...], która jako użytek posiada oznaczenie dr – drogi i która nie spełnia wymagań technicznych, ponieważ jej szerokość jest zmienna i wynosi ok. 2,8m do 3,8m. Nadto nowo planowana zabudowa nie kontynuuje istniejącego zagospodarowania. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr SKO.415.76.2021, SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z dnia 25 czerwca 2021 r.

W wyniku rozpoznania skargi Inwestora na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1609/21 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Jak zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku, z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, budynkami jednorodzinnymi i budynkami garażowymi, względnie budynkami jednorodzinnymi i gospodarczymi. Wniosek Skarżącej nie obejmuje wprawdzie budynku mieszkalnego, ale związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną budynki garażowo-gospodarcze. Zdaniem Sądu budynki takie, w ujęciu "dobrego sąsiedztwa" stanowią kontynuację funkcji, gdyż nie pozostają w sprzeczności z istniejącą zabudową. W kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej, Sąd wyjaśnił, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Zaznaczył, że za wystarczające do przyjęcia, że działka posiada dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Natomiast w żadnym wypadku dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione dla drogi (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, wynikających z tej ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr GKN.6730.9.2021, po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w przypadku wnioskowanej inwestycji, w zakresie charakterystyki urbanistycznej można uznać jedynie kontynuację funkcji. Planowana inwestycja nie kontynuuje gabarytów i formy architektonicznej zabudowy już istniejącej. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz towarzysząca zabudowa garażowa i gospodarcza również wolnostojąca.

Decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.415.102.2022, Kolegium uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza z dnia 12 sierpnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy, podpisana została przez architekta posiadającego uprawnienia urbanistyczne, a nie przez Burmistrza Miasta J., a więc organ wydający decyzję. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została zatem przeprowadzona przez organ rozstrzygający sprawę warunków zabudowy.

Kolejną decyzją, z dnia 20 lutego 2023 r. nr GKN.6730.9.2021, Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym. Kolegium uchyliło powyższą decyzję, decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr SKO.415.19.2023 i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji odniósł parametry i gabaryty planowanej inwestycji do średnich wielkości parametrów i gabarytów obiektów istniejących w analizowanym obszarze, bez uwzględnienia, że wnioskowane parametry są zbliżone do skrajnych wartości parametrów zabudowy. Organ ustalił, że szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi powyżej 7 m do 18 m, natomiast wniosek przewiduje budowę budynków garażowo-gospodarczych w zabudowie szeregowej o szerokości elewacji frontowej jednego budynku 5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków wynosi od ok. 3 m do ok. 8 m, a wnioskowana wysokość planowanych budynków to 3 m. Wniosek przewiduje wysokość głównej kalenicy dachu do 3 m, dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 5( do 15(. Na obszarze analizowanym występują dachy o kątach nachylenia połaci dachowych od 25( do 45(, wysokość głównej kalenicy dachów od 5 m do 9 m, układ połaci dachowych jako dachy dwuspadowe oraz wielospadowe. Kolegium podkreśliło, ze wniosek dotyczy budynków garażowo-gospodarczych, które z natury rzeczy są niższe i cechują się prostszą konstrukcją niż obiekty mieszkalne, w tym w zakresie konstrukcji i kąta nachylenia dachu. Również zabudowa szeregowa na działce o niewielkiej powierzchni, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, cechować się będzie z reguły wyższym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy budynku niż pojedynczy budynek garażowo-gospodarczy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., nr GKN.6730.9.2021, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków garażowo-gospodarczych w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. gr. [...] (m. J. Obręb [...]) przy ul. [...] w J. W pkt 4.1 decyzji, organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w min. 5,0 m od granicy z gminną działką nr ewid. gr [...] (miasto J. Obręb [...]) o oznaczeniu użytku dr – drogi.

Od tej decyzji tożsame w treści odwołania wnieśli: J.I. i J.I. oraz L.B. W ocenie odwołujących, budynki garażowo-gospodarcze w tym przypadku nie stanowią kontynuacji funkcji, ponieważ pozostają w sprzeczności z istniejącą zabudową. Sąsiednie działki zabudowane są domami jednorodzinnymi i niewielkimi pojedynczymi budynkami garażowymi, nie przeznaczonymi do celów biznesowych, czego organ nie wziął pod uwagę. Wybudowanie 9 budynków garażowo-gospodarczych kłóci się z zabudową mieszkaniową i nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Odwołujący się podnieśli również, że działka gminna nr ewid. gr [...], stanowiąca ogólnodostępny dojazd do drogi publicznej ul. [...], nie spełnia parametrów technicznych dojazdu do inwestycji odpowiednich do jej przeznaczenia. Organ nie wziął pod uwagę istotnej kwestii jaką jest zmienna szerokość działki nr [...], która wynosi od 2,8m do 3,8m. Wskazali, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, a dostęp do inwestycji powinien być realny, a nie hipotetyczny. Odwołujący się podnieśli również, że organ w trakcie postępowania nie ustalił czy inwestycja nie będzie wpływać na środowisko. Ich zdaniem analiza urbanistyczna została dokonana nie wystarczająco wnikliwie i wadliwie ustalono parametry będące podstawą warunków, a zwłaszcza przyjęto parametry nieruchomości z zakresu mniejszego niż 50 metrów od jej granic. Organ wadliwie także ustalił charakter terenu, który ma zostać przeznaczony na inwestycję. Nie jest to bowiem teren przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wynajmu garaży, a zmiana jego charakteru doprowadzi do obniżenia wartość okolicznych działek. Organ nie wziął również pod uwagę kwestii, że przez działkę nr ewid. [...] przeprowadzone jest przyłącze gazu, a ponadto działka ta nie posiada żadnego oświetlenia, zatem planowana inwestycja stworzy poważne zagrożenie dla pieszych przy wzmożonym ruchu samochodów. W ocenie odwołujących się, Burmistrz również wadliwie ustalił strony postępowania.

Od wydanej decyzji odwołanie wniosła również Inwestor – D.T., zaskarżając ją w zakresie pkt 4.1 decyzji, tj. wyznaczonej linii zabudowy i wnosząc o uchylenie decyzji w tej części. Odwołująca się wskazała, że organ nie zastosował dyspozycji § 4 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwróciła uwagę, że Burmistrz przyjął pod rozważania przepisy regulujące dostęp do drogi publicznej, a jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka nr [...] jest działką gminną oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr, w związku z czym organ winien ustalić linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. 3 m. Podniosła również, że miejsca postojowe, o ile w ogóle są wymagane, mogą być sytuowane prostopadle jak i równolegle do budynku na danej nieruchomości. Zdaniem odwołującej się wystarczające jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wynoszącej 3m, a zapewnienie ilości miejsc postojowych dla garaży, które same w sobie są miejscami postojowymi jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej.

W wyniku rozpoznania złożonych odwołań, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.415.17.2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 , ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w zakresie ustalenia w sentencji w punkcie "4.1. Linia zabudowy, wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w min. 5,0 m od granicy z gminną działką nr ewid. gr. [...] (miasto J. Obręb [...]) o oznaczeniu użytku dr - drogi," i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie, natomiast w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1609/21, WSA w Rzeszowie przesądził, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, gdyż nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą zabudową oraz że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę gminną nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, a szerokość drogi wewnętrznej (od 2,8 m do 3,8m), podobnie jak standard drogi, w żadnym wypadku nie może być kryterium wykluczającym posiadanie przez działkę objętą wnioskiem dostępu do drogi publicznej. SKO zwróciło uwagę, że Sąd nie stwierdził także uchybień w zakresie ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena prawna Sądu wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie, wobec czego nieuzasadnione są zarzuty odwołujących się dotyczące powyższych kwestii.

Kolegium wskazało następnie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 1094) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839), a więc zarzuty dotyczące konieczności zbadania wpływu inwestycji na środowisko nie znajdują podstawy prawnej. Organ zaznaczył również, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie SKO planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem SKO uzasadniony jest natomiast zarzut Inwestora dotyczący ustalenia przez organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak wskazało Kolegium, w analizie urbanistycznej podano, że powyższą linię zabudowy wyznaczono ze względu na szerokość gminnej drogi wewnętrznej wynoszącą 1,9 m (szerokość działki - 4,0 m) przy granicy z wnioskowanym terenem inwestycji, istniejącą linię sąsiedniej zabudowy przebiegającej w sposób tworzący uskok (od 2,6 m do 14,6 m) oraz konieczność zapewnienia min. jednego miejsca postojowego dla każdego budynku garażowo-gospodarczego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w poprzednio wydawanych w tej sprawie decyzjach, organ I instancji wskazywał linię zabudowy 3 m od granicy działki sąsiedniej tj. działki nr [...] - drogi wewnętrznej, natomiast obecnie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy 5 m od działki nr [...], pomimo, że nie zmieniła się treść wniosku Inwestora ani stan faktyczny i prawny w sprawy. Powyższa zmiana nie została przez organ uzasadniona. SKO zauważyło przy tym, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi, a oddzielony jest od niej drogą wewnętrzną, zatem linia zabudowy nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli J.I. i J.I.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r. Sąd odrzucił skargę J.I. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi.

J.I. w złożonej skardze wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności w wyniku nieuwzględnienia wpływu usytuowania 9 budynków garażowo-gospodarczych, przy granicy działek zabudowanych domami jednorodzinnymi i niewielkimi pojedynczymi budynkami garażowymi, co nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a także oparcie swojego rozstrzygnięcia na niepełnej oraz pobieżnej analizie oddziaływania inwestycji na lokalną zabudowę przeznaczoną na budownictwo domów jednorodzinnych, a nie budownictwo związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w postaci wynajmu garaży;

2. art. 6 i 8 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa bez szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz nienależytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p,a. w związku z art. 6. art. 7. art. 9. art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nieustosunkowanie się do wpływu potencjalnej inwestycji na środowisko;

4. art. 80 k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że przedstawione przez Skarżącego dowody pozwalają na wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy;

5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego;

6. art. 139 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zakazu nieorzekania na niekorzyść odwołującego się, co skutkowało uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej w części dot. pkt 4.1., podczas gdy Skarżący domagał się uchylenia decyzji w całości z uwagi na fakt, że planowana budowa jest niezgodna z zabudową mieszkaniową i nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie powinno podlegać zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie na uchyleniu w całości decyzji organu I Instancji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że budynki garażowo-gospodarcze stoją w sprzeczności z istniejącą budową. Sąsiednie działki zabudowane są domami jednorodzinnymi i niewielkimi pojedynczymi budynkami garażowymi. Usytuowanie tych budynków jest niezgodne z zabudową mieszkaniową i nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej. Ponadto Kolegium nie ustaliło wpływu inwestycji na środowisko, zatem dokonana analiza jest niepełna. Podniósł również, że obecność dużej ilości samochodów, korzystających z budynków garażowo-gospodarczych stanowi czynnik zanieczyszczający powietrze atmosferyczne, spaliny stanowią zagrożenie dla zdrowia mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. Sąd oddalił wniosek Burmistrza Miasta J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych iż te podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że SKO w Przemyślu prawidłowo zakwestionowało sposób, w jaki wyznaczono dla planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy. Jednakże Kolegium uwzględniając odwołanie D.T. wydało nieprawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy jedynie w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy natomiast utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Zakwestionowanie sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a więc kluczowego ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, wskazuje w sposób jednoznaczny na wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. W obrocie prawnym nie może natomiast istnieć autonomicznie częściowa decyzja o warunkach zabudowy bez określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tym samym niedopuszczalnym było uchylenie przez SKO decyzji I instancji wyłącznie w części dotyczącej jednego parametru zagospodarowania (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 1946/17, LEX nr 2465031.). W realiach tej sprawy Kolegium powinno było uchylić decyzję Organu I instancji a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając specyfikę postępowania lokalizacyjnego należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalne wydanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. decyzji, która polega na uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w części dotyczącej jednego z parametrów zabudowy i przekazaniu w tej części sprawy do ponownego rozpoznania i utrzymaniu w mocy pozostałej części rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania wyłącznie w sprawie ustalenia jednego z parametrów dla nowej zabudowy i wydanie decyzji częściowej, która określałaby wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna bowiem zawierać łącznie wszystkie ustalenia dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zakwestionowało prawidłowość ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez Organ I instancji.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2).

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3).

W analizie urbanistycznej, która stanowiła podstawę do wydania decyzji z 5 lutego 2024r. przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy jako 5m od granicy z działką nr [...], kierując się szerokością drogi wewnętrznej oraz koniecznością zapewnienia min. jednego miejsca postojowego dla każdego budynku gospodarczo-postojowego.

Należy jednak wskazać, że przyjęte przez organ planistyczny kryteria wykraczają poza ramy wyznaczone przez § 4 rozporządzenia. Odnośnie szerokości drogi wewnętrznej należy wskazać, że jak przyznał Organ I instancji w wydanej decyzji z 5 lutego 2024 roku, działka gminna o nr [...] nie jest drogą publiczną. Nie zachodziły więc podstawy do uwzględnienia przy wyznaczeniu linii zabudowy przepisów wynikających z art. 43 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, że droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania przepisy zawarte w ustawie o drogach publicznych określające minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni. Nieprawidłowe jest przedstawione w analizie urbanistycznej uzasadnienie dla przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy w głąb działki, koniecznością zapewnienia miejsc postojowych dla planowanych budynków. Zasady wyznaczania miejsc postojowych reguluje § 18 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Jednak co należy podkreślić, ww. rozporządzenie nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno - budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym przepisy dotyczące wyznaczania miejsc postojowych nie są uwzględniane podczas wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie powinno budzić wątpliwości, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji natomiast prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (zob. wyrok NSA z 1.10.2019 r., II OSK 2580/17, LEX nr 2742839).

Nietrafnie stwierdzono również w analizie urbanistycznej, że istniejąca linia sąsiedniej zabudowy przebiega tworząc uskok. Z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika bowiem, że linia zabudowy istnieje wyłącznie na jednej działce sąsiedniej – tj. nr [...]. Natomiast pozostałe działki sąsiednie, które mogłyby być brane pod uwagę przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy – tj. o nr [...] są niezabudowane. Brak jest więc udokumentowanego uskoku, o którym wspomina analiza. Z powyższych względów należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę na uchybienie przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, polegające na wyznaczeniu tego parametru w sposób odmienny od tego, jaki został przyjęty na poprzednich etapach postępowania. Należy bowiem wskazać, że w decyzji Burmistrza Miasta J. z 20 lutego 2023r. Organ I instancji stwierdził, że linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należałoby wyznaczyć w odległości 3m od granicy pasa drogowego na działce wewnętrznej o nr [...]. Wskazano bowiem, że na sąsiedniej działce nr [...] linia zabudowy wynosi 3m a na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia należałoby linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczyć jak przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej o nr [...] – tj. 3m (tak w analizie urbanistycznej znak GKN.6730.9.2021).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że to linia zabudowy 3m dla planowanej inwestycji zgodna jest z wymogami wynikającymi z § 4 rozporządzenia i winna zostać przyjęta w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Sąd stwierdził również, że pozostałe parametry dla planowanej inwestycji zostały w decyzji z 5 lutego 2024r. wyznaczone prawidłowo. Wskaźnik intensywności zabudowy wyznaczono w formie widełek: od 0,10 do 0,35m na zasadzie odstępstwa, przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak wskazano w analizie urbanistycznej, średnia intensywności zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 0,10, jednak Organ uwzględnił, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany w wyniku czego ustalony przedział dla ww. parametru nie zaburzy ładu przestrzennego. Uzasadnienie dla ww. odstępstwa przedstawione w analizie urbanistycznej Sąd uznał za wystarczające w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia. Odnośnie szerokości elewacji frontowej została ona wyznaczona w przedziale wielkości nieprzekraczającym średniej i występującym już w obszarze analizowanym, stąd też sposób wyznaczenia tego parametru mieści się w dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia w przedziale wielkości od minimalnej poniżej średniej do maksymalnej odpowiadającej średniej. Stąd też stwierdzenie Organu, że tego rodzaju wyznaczenie parametru nie naruszy ładu przestrzennego znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej i nie narusza granic odstępstwa, wynikającego z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometria dachu została wyznaczona odpowiednio do istniejącej już w obszarze analizowanym i nie narusza dyspozycji z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne. Postawione w skardze zarzuty zmierzają do wykazania, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa i doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, gdyż jest niezgodna z zabudową mieszkaniową i nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy.

Należy jednak podkreślić, że zagadnienie dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycja wymogu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa zostało już przesądzone w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2022r., II SA/Rz 1609/21. WSA stwierdził, że z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, budynkami jednorodzinnymi i budynkami garażowymi, względnie budynkami jednorodzinnymi i gospodarczymi. Jest to więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z budynkami gospodarczymi i garażami, związanymi z tą zabudową. Wniosek Skarżącej nie obejmuje wprawdzie budynku mieszkalnego (budynków mieszkalnych), ale związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną budynki garażowo – gospodarcze. "Wobec tego Sąd stwierdza, że budynki takie, w ujęciu "dobrego sąsiedztwa", stanowią kontynuację funkcji, gdyż nie pozostają w sprzeczności z istniejącą zabudową. Powyższego nie zmienia okoliczność, że wniosek obejmuje 9 budynków garażowo - gospodarczych w zabudowie garażowej, bowiem inwestycja taka nie godzi w zastany stan zabudowy." Powyższy pogląd zawarty w prawomocnym orzeczeniu wiąże zarówno organy rozpoznające sprawę ponownie, jak i tut Sąd na podstawie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W związku z powyższym Organy I oraz II instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy związane są wyrażonym w wyroku o sygn. II SA/Rz 1609/21 stanowiskiem, że planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnoszone w skardze zarzuty, dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową nie mogą odnieść skutku prawnego z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 153 P.p.s.a.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO w Przemyślu została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., gdyż z uwagi na specyfikę decyzji lokalizacyjnej nie jest dopuszczalne: uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie w części dotyczącej jednego z parametrów i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz jednocześnie utrzymanie w mocy decyzji I instancji w pozostałej części. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji częściowej, która określałaby wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna bowiem zawierać łącznie wszystkie ustalenia dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei w odniesieniu do decyzji Organu I instancji z 5 lutego 2024r. Sąd stwierdził, że została ona wydana z istotnym naruszeniem § 4 ww. rozporządzenia, gdyż z przyczyn szczegółowo wskazanych powyżej nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona nieprawidłowo.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta J. z 5 lutego 2024r. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.