Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 450/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 28, art. 31, art. 32, art. 83
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 11, art. 27
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 kwietnia 2024 roku nr UP-289/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 lutego 2024 roku numer 369/2024; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. ZUS (dalej: ZUS, organ) utrzymał w mocy decyzję ZUS z 19 lutego 2024 r. o odmowie J.L. (dalej: strona, skarżący) umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 220 606,49 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

24 listopada 2023 r. do ZUS wpłynął wniosek J.L. o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną.

Decyzją z 19 lutego 2024 r. ZUS odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.), dalej: u.s.u.s.;

- nie wykazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego;

- nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

- nie wykazała, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 19 lutego 2024 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji z 25 kwietnia 2024 r. ZUS wskazał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 18 grudnia 2023 r., wynika, że strona: jest kawalerem; od 1 czerwca 2022 r. pracuje na umowę o pracę w P.P.H.U. P. z wysokością wynagrodzenia 3600 zł brutto, 2784 zł netto; nie pobiera renty czy emerytury; nie posiada dochodu z innych źródeł; nie pobiera zasiłków, świadczenia z Urzędu Pracy czy pomocy społecznej; nie korzysta z innych form pomocy; ponosi stałe wydatki z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 300 zł, koszty leczenia wysokości 200 zł; inne w wysokości 600 zł; prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; posiada zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętych kredytów od 2009 r. w kwocie 4500 zł, które są spłacane po 500 zł miesięcznie, w instytucjach od 10 lipca 2023 r. do 2024 r. w kwocie 2493,74 zł po 300 zł miesięcznie, inne od lutego 2023 r. do lutego 2024 r. w kwocie 9773,54 zł po 814 zł miesięcznie (ww. zobowiązania są spłacane w ramach układu ratalnego wpłatami dobrowolnymi oraz w drodze egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego przy sądzie rejonowym w łącznej wysokości ok. 1614 zł); nie posiada domu, mieszkania; posiada we współwłasności gospodarstwo rolne (dom, budynki gospodarcze) w 5/12 części, położone w miejscowości W. w gminie B. o powierzchni 0,21 ha; posiada we współwłasności nieruchomość (grunty orne) we współwłasności 5/12, położone w miejscowości W. w gminie N. o powierzchni 6 ha; posiada inne składniki mienia ruchomego jak telewizor o wartości 500 zł; nie posiada praw majątkowych oraz wierzytelności; sytuację materialną ma stabilną, pracuje na umowę na czas nieokreślony za minimalne wynagrodzenie za pracę; nie ma możliwości prac dorywczych z uwagi na zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy.

Z ustaleń ZUS, dokonanych na podstawie danych wygenerowanych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych oraz Centralnej Ewidencji Pojazdów, wynika, że strona: 26 maja 2014 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, od 1 czerwca 2022 r. jest zatrudniona w firmie P.P.H.U. P. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, gdzie podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w ostatnich trzech miesiącach kształtowała się następująco, tj. w grudniu 2023 r. - 1800 zł (1413,43 zł netto); w styczniu 2024 r. 989,80 zł (795,18 zł netto); dodatkowo pobrała zasiłek chorobowy od 4 grudnia 2023 r. do 18 grudnia 2023 r. w kwocie 1242,60 zł brutto (1093,60 zł netto); od 22 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2024 r. w kwocie 976,10 zł brutto (858,95 zł netto); od 14 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. w kwocie 2830,69 zł brutto (2490,50 zł netto) oraz wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy finansowane ze środków pracodawcy od 8 stycznia 2024 r. do 21 stycznia 2024 r. w kwocie 1145,56 zł; posiada następcę prawnego brata H.L.; jest współwłaścicielem w 5/12 części gospodarstwa rolnego (dom, budynki gospodarcze) położonego w miejscowości W. w gminie B. o powierzchni 0,21 ha; na nieruchomości celem zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS dokonał wpisu do hipoteki; nie jest właścicielem czy współwłaścicielem pojazdów.

Analizując postępowanie egzekucyjne prowadzone w ramach przymusowego dochodzenia należności na ubezpieczenia społeczne za 9/2004-5/2007, 10/2007-5/2013, na ubezpieczenie zdrowotne za 9/2004-10/2013, 11/2013-5/2014, oraz na Fundusz Pracy za 11/2004-5/2007, 10/2007-5/2013, 6/2013-5/2014, ZUS stwierdził, że dla należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za 9/2004-5/2005 oraz Fundusz Pracy za 11/2004-6/2005 upłynął termin przedawnienia, ale z uwagi na to, że ZUS zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości, nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu hipoteki. W związku z powyższym ZUS stwierdził, że należności pozostające na koncie płatnika składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Mając na uwadze art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s., ZUS wyjaśnił, że należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. W związku z tym ZUS ustalił, że:

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpił, gdyż dłużnik żyje,

- przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zaszły, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe,

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zaszła, choć nastąpiło wykreślenie prowadzenia działalności gospodarczej, to nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem strona jest współwłaścicielem w 5/12 części nieruchomości, na której ZUS dokonał wpisu do hipoteki, nie zostało także spełnione kryterium braku następców prawnych, gdyż strona ma brata,

- przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zaszła, ponieważ wysokość nieopłaconych należności z tytułu składek, o umorzenie których strona wnosi, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67); wysokość kosztów upomnienia wynosi 16 zł,

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zaszła, gdyż postanowieniem z 11 listopada 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność; w uzasadnianiu wskazano, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny ustalił, że strona: mieszkała z bratem w domu drewnianym, którego wyposażenie nie przedstawiało wartości handlowej; była zatrudniona i otrzymywała wynagrodzenie ze stosunku pracy w kwocie wolnej od potrąceń; nie była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych; utrzymywała się z prac dorywczych; nie skorzystała z postępowania restrukturyzacyjnego, rozpoczętego w 2014 r., którego celem było umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych przez składek z uwagi na niewypełnienie warunków, umożliwiających umorzenie tych składek; nie posiadała środków transportowych; jest współwłaścicielem nieruchomości i udziałów w 5/12 części nieruchomości położonej w miejscowości W. (gmina B.) o łącznej powierzchni 6,50 ha objętej aktem własności ziemi oraz jako współwłaściciel udziałów w 5/12 części nieruchomości położonej w miejscowości N. (gminy B.), o powierzchni 1,11 ha; w postępowaniu egzekucyjnym nie ujawniono pieniędzy, świadczeń z ubezpieczenia społecznego, innych wierzytelności i praw majątkowych, z których można byłoby prowadzić skuteczną egzekucję; od 1 czerwca 2022 r. jest aktywna zawodowo,

- przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zaszła, gdyż nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ wobec zadłużenia widniejącego na koncie jako płatnika jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi; natomiast dla należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za 9/2004-5/2005 oraz Fundusz Pracy za 11/2004-6/2005 upłynął termin przedawnienia, zatem w chwili obecnej zadłużenie może być dochodzone wyłącznie z przedmiotu zabezpieczenia hipotecznego dokonanego na należącej do strony nieruchomości.

ZUS ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie.

ZUS stwierdził, że przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej. Jednocześnie strona, decydując się na założenie działalności gospodarczej, zobowiązała się do opłacania należnych z tego tytułu składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek.

Odnosząc się do przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej, wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ZUS zaznaczył, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Strona oświadczyła, że po śmierci ojca, nad którym sprawowała opiekę, przeszła załamanie nerwowe. Strona zaznaczyła, że nie ma chorób przewlekłych. W aktach sprawy nie odnotowano żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że obecnie u strony występują przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy i uzyskiwania dochodów, z których część mogłaby zostać przeznaczona na spłatę długu. Jest ona aktywna zawodowo. Nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie powołała się na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

W ocenie ZUS również ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek, indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. ZUS, dokonując rozeznania sytuacji finansowej strony, był zobligowany do analizy dochodów osiąganych na podstawie minimum socjalnego. Budżet gospodarstwa domowego stanowi dochód z wynagrodzenia za pracę. Kształtuje się on na wyższym poziomie od minimum socjalnego ustalonego 4 kwietnia 2024 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w IV kwartale 2024 r., które dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło 1744,91 zł. Zatem w niniejszej sprawie ZUS nie mógł stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa. Strona oświadczyła, że ponosi stałe koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1200 zł. Zdaniem ZUS nie można było jednak uznać, że miesięczne opłaty są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Dodatkowo podniesione przez stronę okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi. Do akt sprawy strona nie dołączyła żadnych dokumentów, wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat. Zatem można sądzić, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie. Ponadto posiadanie zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi w ocenie ZUS przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a ZUS dodatkowo realizuje ważny interes społeczny. Zobowiązania cywilnoprawne bowiem zaciągane były przez stronę świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych, a przy tym godziła się na ich ewentualne negatywne skutki. Jednocześnie ZUS wziął pod uwagę także posiadany przez stronę majątek, która jest współwłaścicielem nieruchomości, na której ZUS ustanowił zabezpieczenie w formie hipoteki na poczet zaległych składek. ZUS podkreślił również, że strona swoją wieloletnią, bierną postawą w stosunku do spłaty zadłużenia, przyczyniła się do tego, że kwoty odsetek przewyższają należność główną. Zaległości dotyczą bowiem okresu od 2004 r. do 2014 r. Prowadzi to do wniosku, że strona uchybiła zasadzie obowiązującej wszystkich płatników, co do konieczności opłacania należnych składek. Tym samym doprowadziła do naliczenia wysokich odsetek od nieopłaconych składek. Nie skorzystała także z postępowania abolicyjnego, rozpoczętego w 2014 r., którego celem było umorzenie należność powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Nie opłaciła należności, niepodlegających abolicji, wynikających z decyzji z 19 października 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję ZUS z 25 kwietnia 2024 r. wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z 19 lutego 2024 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, i zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, wyciągnięcie wniosków, które z niego nie wynikają, niewzięcie pod uwagę okoliczności, skutkujących co najmniej częściowym umorzeniem należności i tym samym przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewskazanie w uzasadnieniu wszystkich okoliczności, przemawiających za takim stanowiskiem organu oraz wydanie decyzji w warunkach dowolności, a nie swobodnego uznania,

2) art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. poprzez niestwierdzenie wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, podczas gdy skarżący nie posiada majątku, który pozwoli na zaspokojenie należności w wyliczonej przez ZUS wysokości, a egzekucja - po prawidłowej weryfikacji tej okoliczności przez ZUS - okaże się bezskuteczna,

3) art. 28 ust. 3a, 3b i 4 w zw. z art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich wadliwe zastosowanie i odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, a zobowiązany wykazał, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy zaspokojenie ww. należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego,

4) art. 24 ust. 4 i 5b u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę okoliczności przedawnienia należności z tytułu składek wobec braku spełnienia przez organ obowiązków nałożonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niedoręczenie upomnień, powodujące bezpodstawne wszczęcie egzekucji i tym samym nieuprawnione egzekwowanie przez organ rentowy należności przedawnionych,

5) art. 15 ust. 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i niewystosowanie do skarżącego upomnień przed doręczeniem tytułów wykonawczych, a tym samym niedopełnienie obowiązków pozwalających na wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Powyższe zarzuty zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, albowiem zdaniem sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 19 lutego 2024 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ZUS z 25 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 19 lutego 2024 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 220 606,49 zł. Z uzasadnienia decyzji ZUS z 19 lutego 2024 r. wynika, że wymagane należności dotyczą nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2004 r. do maja 2014 r. W aktach sprawy istnieje informacja z konta płatnika potwierdzająca ten okres (informacje o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r.), informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym od 20 maja 2014 r. za okres od czerwca 2013 r. do maja 2014 r., jak i informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z datą wpisu hipoteki od czerwca 2023 r.

W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że zdaniem sądu postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie ich uiścić. Umorzenie może dotyczyć więc tylko należności istniejących. Umorzenie należności zgodnie z art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 ordynacji podatkowej stanowi przyczynę wygaśnięcia zobowiązania z tytułu należności składkowych. Stosownie do art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ordynacji podatkowej kolejną przyczyną skutkującą wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należności składkowych jest przedawnienie. Przedawnienie objętych wnioskiem kwot z tytułu należności składkowych uniemożliwia zatem prowadzenie postępowania o ich umorzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Z powyższego wynika, że ocena, czy doszło do przedawnienia objętych wnioskiem zaległości jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II GSK 4359/16).

Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że objęte wnioskiem skarżącego oraz wynikające z treści decyzji należności z tytułu składek, dotyczą odległych w czasie okresów składkowych, poczynając od września 2004 r. Stąd też mając na względzie okres ich powstania, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Wskazać należy, że termin przedawnienia wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegał zmianom. Początkowo wynosił 5 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia obowiązywał od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378), dalej: ustawa nowelizująca, zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat (uprzednio okres ten wynosił 10 lat), licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 tej ustawy). W myśl zaś art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy czy ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie ich poboru, egzekucji, stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż art. 24 ust. 5-6 u.s.u.s. przewiduje zdarzenia, których zaistnienie powoduje przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie zawierają jednak dostatecznych ustaleń i rozważań co do kwestii przedawnienia. Podane przez organ okoliczności, wynikające z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z prowadzonym od 20 maja 2014 r. postępowaniem egzekucyjnym, nie zostały potwierdzone w złożonym do sądu materiale dowodowym sprawy, co sprawia, że decyzje takie uchylają się w tym zakresie spod kontroli sądu. Pominięcie tego zagadnienia lub omówienie go w sposób niepełny i niedający się zweryfikować, stanowi o istotnej wadliwości podjętych decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2021 r., I SA/Kr 1156/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 maja 2021 r., I SA/Bd 243/21).

Z uzasadnień decyzji oraz dołączonego do nich materiału dowodowego nie wynikają konieczne w niniejszej sprawie ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności są wymagalne, choć istnieją wątpliwości, czy częściowo nie wygasły. Tym bardziej, że z dwóch zawartych w aktach sprawy dokumentów, wynikają różne okresy wymaganych należności, tzn. od września 2004 r. do maja 2014 r. obejmuje kwotę należności w wysokości 91 167,49 zł – informacja o stanie należności sporządzona 13 marca 2024 r. oraz w wysokości 11 265,15 zł – informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym sporządzona 13 marca 2024 r. za okres od czerwca 2013 r. do maja 2014 r.

Organ w kwestii upływu terminu przedawnienia zaległości oraz istnienia ewentualnych okoliczności mających wpływ na jego bieg, cytując art. 24 ust. 5, ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s., podał, że w ramach przymusowego dochodzenia należności na ubezpieczenia społeczne za 9/2004-5/2007, 10/2007-5/2013, na ubezpieczenie zdrowotne za 9/2004-10/2013, 11/2013-5/2014 oraz na Fundusz Pracy za 11/2004-5/2007, 10/2007-5/2013, 6/2013-5/2014, ZUS prowadził, takie działania jak wystawianie doręczonych na adres zamieszkania skarżącego tytułów wykonawczych i przekazywanie ich do urzędu skarbowego w celu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. ZUS podał także, za jakie okresy (licząc od lipca 2002 r. do maja 2014 r.) zostały wydane prawomocne decyzje ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym oraz że dla należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za 9/2004-5/2005 oraz Fundusz Pracy za 11/2004-6/2005 upłynął termin przedawnienia, jednak z uwagi na to, że ZUS zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości, to nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu hipoteki. Należy jednak zauważyć, że wystąpienie przesłanek z art. 24 ust. 5, ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. nie zostało w żaden sposób potwierdzone w aktach administracyjnych sprawy. Akta te nie zawierają bowiem żadnych dokumentów źródłowych, czyli tytułów wykonawczych z dowodami ich doręczeń; dokumentów związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym; nie wyjaśniają, czy prawidłowo i we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia, zaległości zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 24 ust. 5 u.s.u.s. umożliwiający ich egzekwowanie z przedmiotu hipoteki lub zastawu, pomimo upływu terminu przedawnienia. Braki w tym zakresie mogą wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego, dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Wydane w sprawie decyzje zostały więc oparte na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem skarżącego.

Sąd nie zakwestionował, że decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymagało jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia całości należności, jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności powinna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Ponadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Stwierdzenie przedawnienia danych należności powoduje bowiem bezprzedmiotowość merytorycznego rozstrzygania w zakresie ich umorzenia.

Jako niewystarczające w zakresie wyżej opisanych obowiązków organu należało ocenić dołączenie do akt sprawy informacji o stanie należności z tytułu składek, informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika. Jakkolwiek zawierają one informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, to są one ogólne i w żaden sposób nie pozwalają na właściwą ocenę zaistnienia bądź nie w kontrolowanej sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszystkich należności składkowych. Zauważyć bowiem należy, że dane z nich wynikające nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności względem objętych wnioskiem zaległych należności było natomiast niezbędne dla oceny możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie ich umorzenia.

Naruszono tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu w kontekście art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Organ nie dokonał stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącego nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność ta powinna być wyjaśniona jako pierwsza. Co do zasady sąd powinien bowiem kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego.

Jednocześnie wobec stanowiska profesjonalnego pełnomocnika skarżącego należy wskazać, że ZUS powinien zbadać, czy do skarżącego zostały wystosowane upomnienia przed doręczeniem tytułów wykonawczych. Rację ma autor skargi, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Przy czym należy pamiętać o prawidłowym stanowisku zawartym w wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1210/21, że wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ustawodawca przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Czynnością tą nie jest natomiast wystawienie i doręczenie upomnienia (art. 15 u.p.e.a.).

W drugiej kolejności odnosząc się do meritum sprawy, gdyby istotnie należności składkowe nie uległy przedawnieniu, przywołać należy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Zgodnie z tymi przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd podzielił stanowisko organów, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w ust. 3. W kontekście tego przepisu ZUS oparł się nie tylko na wniosku skarżącego, ale poczynił również własne ustalenia, na podstawie których dokonał oceny sytuacji majątkowej skarżącego i możliwości spłaty zadłużenia. Za powyższym przemawia w szczególności to, że skarżący posiada majątek, będąc współwłaścicielem w 5/12 części gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości W. w gminie B. o powierzchni 0,21 ha, na której zabezpieczono należności z tytułu składek ZUS w formie wpisów hipotek do księgi wieczystej. W kontekście przedstawionego stanowiska w skardze należy zauważyć, że sytuacja majątkowa skarżącego musi być oceniona jako wynik i skutek podejmowanych decyzji w zakresie zarządzania majątkiem, a nie wynik nadzwyczajnej sytuacji, w jakiej się znalazł wbrew swojej woli, a wynikającej ze zdarzeń losowych. Okoliczność, iż skarżący nie jest właścicielem całej nieruchomości, a jedynie jej części i to obciążonej hipotekami, jest wynikiem jego sytuacji rodzinnej oraz powstałych zaległości z tytułu składek ZUS. Nie można odbierać organowi prawa do zabezpieczenia hipotekami należności składkowych tylko dlatego, że w razie zaspokojenia się z hipotek ustanowionych na nieruchomości i zbyciu udziału skarżącego, dojdzie do pozbawienia go możliwości zamieszkiwania w budynku znajdującym się na niej i konieczności znalezienia lokalu zastępczego. Inaczej instytucja z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. byłaby martwa, nie miałaby nigdy zastosowania, gdyż w takiej sytuacji zawsze istnieje zagrożenie zbycia udziału skarżącego. W tym miejscu warto wspomnieć, że w świetle wspomnianego art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wprawdzie nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Oznacza to, iż po upływie terminu przedawnienia należności zabezpieczone rzeczowo mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu zabezpieczenia (w tym przypadku z nieruchomości) do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Stwierdzenie zatem zabezpieczenia hipotecznego pozwala organowi na wyegzekwowanie nawet przedawnionych należności, tak jak ma to prawdopodobnie miejsce w niniejszej sprawie, o ile ZUS przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jednoznacznie ustali, czy i ewentualnie które spośród należności objętych wnioskiem o umorzenie uległy przedawnieniu, a także kiedy ustanowiono rzeczone hipoteki. Dokonanie tych ustaleń przez ZUS jest o tyle istotne, że istnieje prawdopodobieństwo, iż hipoteki ustanowiono na nieruchomości w czasie, kiedy należności na rzecz ZUS uległy już wcześniej przedawnieniu. Z informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika wynika, że wpisów hipotek dokonano w 2023 r., a więc niemal dwadzieścia lat po powstaniu pierwszych zadłużeń. Dodatkowo, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 2018 r., tj. od czasu uprawomocnienia się postanowienia w przedmiocie działu spadku i nabycia w ten sposób nieruchomości przez skarżącego, tak więc w takiej sytuacji wcześniej nie można było dokonać jakiegokolwiek zabezpieczenia.

Zauważyć również należy, że art. 28 u.s.u.s. zawiera także ust. 3a, stanowiący, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania należności w tym trybie określa wskazane już rozporządzenie. Zgodnie z jego § 3 ust. 1 zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca, pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego, nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, wyrok NSA z 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21). Kontroli sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności, gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Ponadto czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

O ile należy zgodzić się z organem, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, gdyż skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, a także nie wykazał, że przewlekle choruje lub musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, o tyle zdaniem sądu ocena organu, że nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest dowolna i nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie sądu nie jest prawidłowa ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z regulacji tej wynika potrzeba zabezpieczenia niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby będą zaspokojone. Sąd uznał, że przy wyłożeniu i zastosowaniu zwrotu normatywnego, tj. "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych", trzeba przyjąć, że nie chodzi tu tylko o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia (wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21). Ponadto przy ocenie tej przesłanki należy także wziąć pod uwagę, czy trudności płatnicze osoby zobowiązanej mają charakter okresowy, czy też trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Należy w tym miejscu wskazać, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jego jedynym źródłem dochodu jest wynagrodzenie za pracę.

Oceniając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ miał obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej skarżącego z wysokością zaległej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących podczas rozpatrywania wniosku. Dla ustalenia sytuacji bytowej skarżącego nie wystarczyło wskazać wysokość dochodów i wydatków, odnosząc dochód do wysokości określającej minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego, co doprowadziło do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia stanu ubóstwa. Taka ocena nie zyskała akceptacji sądu, albowiem nastąpiła bez rozważenia wszystkich istotnych w tym względzie okoliczności. Konieczne było rzetelne ustalenie relacji pomiędzy dochodami i wydatkami, a następnie odniesienie jej do ustalonej przez organ kwoty minimum socjalnego. Tylko bowiem ustalenie takiej relacji pozwala na dokonanie oceny możliwości płatniczych skarżącego. Tymczasem już samo zestawienie wydatków strony i dochodów wskazuje, że pozostają one na porównywalnym poziomie. Nie chodzi przy tym o konkretne wartości wyrażone w pieniądzu, lecz uwzględnienie nawet niesprecyzowanych dodatkowych wydatków. Oczywiste jest przecież, że stałymi wydatkami związanymi z utrzymaniem są nie tylko koszty zapewnienia mieszkania oraz związane z tym opłaty eksploatacyjne, czy też koszty związane z leczeniem, lecz także wydatki ponoszone na żywność czy ubiór. Tymczasem ograniczając się jedynie do wyliczenia wydatków i dochodów, ZUS w swych ustaleniach w rzeczywistości nie uwzględnił wydatku związanego z zakupem żywności czy ubioru, wspomniał jedynie, że tak należałoby postąpić, ostatecznie jednak tego nie uczynił. Brak jego uwzględnienia nie oddaje faktycznych kosztów utrzymania skarżącego. Natomiast uwzględnienie płaconych w ratach zobowiązań na rzecz banków w wysokości 1614 zł (uznanych przez organ jako przedkładanie interesu banków względem należności z tytułu składek) pokazuje, że wydatki przekraczają dochody skarżącego.

W istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań jak, na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącego, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez spowodowania zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 1979/15).

W świetle powyższego należy uznać, że stwierdzenie, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających organowi umorzenie zaległości z tytułu składek, jest dowolne i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jakkolwiek należy zgodzić się z organem, że umarzanie należności z tytułu składek powinno mieć charakter wyjątkowy i być zastrzeżone dla szczególnie uzasadnionych przypadków, to przecież nie można wykładać przepisów w sposób, który czyniłby tę instytucję zupełnie martwą. Mimo tego że umorzenie wiąże się ze zmniejszeniem wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to przecież ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązań, które to umożliwiają.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ najpierw oceni kwestię ewentualnego przedawnienia wszystkich składek. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych, z uwzględnieniem zmian w tych przepisach i jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucję przerwania czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne i prawne. Dopiero po ustaleniu, że zaległości skarżącego nie uległy przedawnieniu i w jakiej wysokości istnieją, organ rozważy wystąpienie przesłanek do ich umorzenia przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Oceni, czy egzekucja tych należności z majątku skarżącego może pozbawić go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusić do korzystania z pomocy społecznej w celu zaspokojenia swoich potrzeb. Następnie przedstawi wynik swej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z 19 lutego 2024 r. O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).

d.cz.