Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 759/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 145 par. 1, art. 147, art. 149 par. 1, 2, 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. i J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 października 2023 r. nr SKO 4113/4/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. K. i M. K. (dalej również: skarżący, strona skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienia Starosty Wałbrzyskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) odmawiające M. K. oraz J. K. wznowienia postępowania z urzędu na wniosek z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie dotyczącej zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na ujęcie wód podziemnych piętra [...] w miejscowości S. (działka ewidencyjna nr [...])" zakończonego decyzją Starosty Wałbrzyskiego o sygnaturze SGP.6530.4.2022 z dnia 27 września 2022 r.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia 27 września 2022 r. Starosta Wałbrzyski zatwierdził "Projekt robót geologicznych na ujęcie wód podziemnych piętra [...] w miejscowości S. (działka ewidencyjna nr [...])", przedłożony wnioskiem w dniu 9 września 2022 r. przez B. N.

Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. J. K. i M. K. wnieśli o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu argumentowano, że w pkt 3.4. i 4.1. projektu robót geologicznych zostało wskazane, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma udokumentowanych otworów, w tym otworów hydrogeologicznych. Wskazania projektu robót geologicznych są błędne ponieważ na działce nr [...] znajduje się otwór w postaci urządzenia wodnego przeznaczonego do poboru wód podziemnych. Otwór o głębokości 29 m został wykonany w 2015 r., a wydajność ujęcia została określona na 430 litrów na godzinę. Tym samym, zdaniem skarżących, nie polega na prawdzie stwierdzenie zawarte w projekcie robot geologicznych, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego otworu nie ma udokumentowanych otworów hydrogeologicznych, a jednocześnie najbliższy otwór znajduje się w odległości 263 m od projektowanego otworu. Projekt robót geologicznych zawiera błędne dane, a w konsekwencji decyzja Starosty Wałbrzyskiego została wydana na podstawie błędnie ustalonego, niepełnego stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla sprawy. Skarżący wskazali, że poza ujęciem wód podziemnych, znajdującym się na sąsiedniej działce o nr [...], dla wskazanej nieruchomości zostało wydane pozwolenie na budowę - decyzja nr 243/2015 Starosty Wałbrzyskiego oraz pozwolenie zamienne - decyzja nr 21/2022 Starosty Wałbrzyskiego, zgodnie z którymi na działce o nr [...] została przewidziana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Autor projektu robót geologicznych pominął tę okoliczność, która ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, powinna wynosić co najmniej 30 m do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Tym samym studnia na działce nr [...], ponieważ została przewidziana w projekcie do celów socjalno-bytowych, powinna zostać zlokalizowana w odległości co najmniej 30 m od zaprojektowanego przewodu rozsączającego przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]. Tymczasem, jak podkreślili skarżący, Starosta Wałbrzyski zatwierdzając projekt robót geologicznych w ogóle nie badał odległości studni od przewodu rozsączającego. Organ I instancji ponadto dopuścił zmianę lokalizacji otworu w granicach działki, co może pozostawać w kolizji z projektowanym przewodem rozsączającym przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący zaznaczyli, że wnioskodawca, B. N., jako strona postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmiany pozwolenia na budowę, dotyczących inwestycji na działce o nr [...], ma pełną wiedzę na temat lokalizacji studni i przydomowej oczyszczalni ścieków, zgodnie z projektem budowlanym oraz projektem zamiennym. Mimo to istotne w sprawie okoliczności zostały przemilczane przez wnioskodawcę. W zaistniałej sytuacji należy wskazać, że decyzja o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych jest wadliwa, a tym samym podlega wzruszeniu w ramach wznowionego postępowania.

Jako podstawę prawną żądania wznowienia postanowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, ze wskazaniem, że fakty pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków oraz studni na działce nr [...] istniały już w chwili zatwierdzenia projektu robót geologicznych przez Starostę Wałbrzyskiego. Wnioskodawca jednak nie poinformował o tych okolicznościach organu, a tym samym nie były one mu znane na etapie wydawania decyzji. W konsekwencji Starosta wydał decyzję nie badając wpływu pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na lokalizację studni na działce nr [...], ponieważ fakt pozwolenia na budowę nie był mu znany. Skarżący wskazali, że z uwagi na fakt, że nie byli stroną postępowania w sprawie zatwierdzania projektu robót geologicznych na działce nr [...] oraz jego wadliwość polegającą na zatwierdzeniu projektu robót geologicznych pomimo pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce sąsiedniej, wnieśli o wznowienie niniejszego postępowania z urzędu w celu wyeliminowania nieprawidłowości i ustalenia lokalizacji studni w sposób nie kolidujący z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...].

W dniu 5 kwietnia 2023 r. Starosta Wałbrzyski wydał dwa postanowienia o tożsamej treści, adresowane osobno do J. K. oraz M. K., odmawiające wznowienia postępowania z urzędu na wniosek z dnia 18 stycznia 2023 r., w sprawie zakończonej decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 27 września 2022 r. Na skutek zażalenia skarżących zostały one jednak uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 maja 2023 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 12 września 2023 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) organ I instancji odmówił skarżącym M. K. i J. K. wznowienia postępowania z urzędu na wniosek z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie zakończonej decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 27 września 2022 r. Zdaniem organu I instancji, studnia znajdująca się na działce nr [...], obręb [...], w S. nie ma zatwierdzonego projektu robót geologicznych, dokumentacji geologicznej ani planu ruchu zakładu górniczego, co zostało zgłoszone do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. Starosta wskazał, że w związku z powyższym studnia ta nie stanowi studni udokumentowanej oraz użyte w projekcie robót geologicznych, zatwierdzonym decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 27 września 2022 r., sformułowania: "najbliższe udokumentowane otwory w stosunku do studni projektowanej na działce ewidencyjnej nr [...], znajdują się w S. około 263 m w kierunku południowo-zachodnim i 640 m w kierunku wschodnim od miejsca planowanych badań" oraz, "w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego otworu, nie ma udokumentowanych otworów geologicznych", są prawdziwe. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Starosta dodatkowo wskazał, że wspomniana przez skarżących lokalizacja oczyszczalni ścieków oraz jej odległości pomiędzy studniami i oczyszczalnią, w prowadzonym postępowaniu, które opierają się na przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie mają znaczenia, ponieważ zastosowanie w tym przypadku mają odrębne przepisy ustawy - Prawo budowlane. Analizując jednak ponownie posiadane dokumenty pod kątem ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zapoznano się również z aktami posiadanymi przez organ budowlany, z których wynika, że Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. uchylił w całości decyzję organu budowlanego z dnia 18 stycznia 2022 r. nr 21/2022 o zmianie decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 19 maja 2015 r. nr 243/2015, która zatwierdzała projekt budowlany.

Zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 12 września 2023 r. złożyli J. K. i M. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: błędne przyjęcie, że studnia na działce nr [...] jest studnią nieudokumentowaną, w związku z czym jej lokalizacja nie ma wpływu na zatwierdzenie projektu robót geologicznych, w sytuacji, gdy zarówno właściciele działki nr [...], jak i organ z urzędu, mają wiedzę o wykonaniu studni na działce nr [...], w związku z czym okoliczność powinna być uwzględniana przy zatwierdzaniu projektu robót geologicznych niezależnie od udokumentowania studni i treści projektu robót geologicznych, bowiem o możliwości zatwierdzenia projektu robót geologicznych decyduje stan faktyczny, a nie treść projektu robót geologicznych, który podlega weryfikacji przez organ I instancji;

- uznanie, że Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 21/2022, która zatwierdzała zmiany do pozwolenia na budowę, podczas gdy bez znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim lokalizacji oczyszczalni ścieków na nieruchomości stron jest fakt uchylenia decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Skarżący na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, polegającego na wznowieniu postępowania.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji SKO wskazało, że M. K. i J. K. nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 27 września 2022 r., w związku z czym wnieśli o wznowienie postępowania z urzędu. W tej sytuacji organ nie jest związany wnioskiem strony, bowiem zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, natomiast wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie wznowieniowe wszczyna się z urzędu, jeżeli na podstawie znanych organowi okoliczności faktycznych zaistnieje jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak na podstawie przepisów k.p.a. doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego, że organ tak właśnie powinien postąpić. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania z urzędu może być wynikiem własnej inicjatywy organu administracji w związku z pozyskaniem przezeń wiedzy o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia. Z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz kategoryczne brzmienie art. 145 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że jeżeli organ administracji pozyska tę wiedzę, ma obowiązek wznowić postępowanie. SKO po ponownym przeanalizowaniu posiadanych akt sprawy oraz dokumentów otrzymanych od organu budowlanego, wskazało, powielając argumentację Starosty, że brak jest w stanie faktycznym i prawnym sprawy podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli J. K. i M. K., zarzucając organowi: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 155, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., dalej p.g.g.) poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt robót geologicznych nie wymaga omówienia nieudokumentowanych robót geologicznych, w tym otworów wiertniczych na obszarze zamierzonych prac geologicznych, podczas gdy projekt robót geologicznych zawiera omówienie wyników przeprowadzonych wcześniej robót geologicznych na obszarze zamierzonych prac geologicznych, bez względu na ich udokumentowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że informacja o studni na działce nr [...] w S. nie jest nową okolicznością faktyczną, istotną dla sprawy, a w konsekwencji brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, podczas gdy informacja o lokalizacji studni na działce nr [...] w S. została błędnie pominięta w projekcie robót geologicznych, w związku z czym organ administracji geologicznej powinien odmówić zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a zatem lokalizacja studni na działce nr [...] w S. jest nową okolicznością faktyczną, istotną dla sprawy, uzasadniającą wznowienie postępowania. Skarżący wnieśli przy tym o uchylenie w całości postanowienia z dnia 25 października 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą już uprzednio zarówno we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 18 stycznia 2023 r., jak i zażaleniu z dnia 24 września 2023 r. podkreślając przy tym, że stanowisko organu II instancji jest błędne, ponieważ informacja o braku udokumentowanych otworów nie odnosi się do stanu rzeczywistego, przy czym projekt robót geologicznych powinien zawierać informację o wszelkich realizowanych wcześniej robotach geologicznych na obszarze planowanych prac geologicznych. Uwzględnienie zaś w projekcie robót geologicznych wcześniej wykonywanych robót geologicznych nie jest uzależnione od okoliczności udokumentowania takich robót. Bez znaczenia dla obowiązku zawarcia w projekcie robót geologicznych informacji o wcześniej realizowanych robotach geologicznych pozostaje okoliczność ich udokumentowania. Inwestor powinien uwzględnić w projekcie robót geologicznych realizowane wcześniej roboty na obszarze zamierzonych prac geologicznych jeśli ma o nich wiedzę, niezależnie od okoliczności czy są to roboty udokumentowane. Autor skargi podkreślił, że inwestor miał wiedzę o otworze geologicznym na działce nr [...], a mimo to zupełnie bezpodstawnie pominął przedmiotową okoliczność w projekcie robót geologicznych. Brak informacji o studni na działce nr [...] w projekcie robót geologicznych powoduje, że projekt nie odpowiada wymaganiom prawa i organ powinien odmówić jego zatwierdzenia. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy. Starosta Wałbrzyski bowiem, mając wiedzę o otworze geologicznym na działce nr [...], powinien wydać odmienne rozstrzygnięcie aniżeli w decyzji z dnia 27 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2024 r. B. N. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania ze względu na posiadany interes prawny. Wnioskodawczyni podtrzymała stanowisko organu wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodów z wymienionych dokumentów na okoliczność ich treści. Wnioskodawczyni argumentowała, że okoliczności wskazywanej jako podstawa wznowienia były znane organowi w dniu wydania decyzji i zostały ocenione jako nieistotne.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 759/23) Sąd dopuścił wnioskodawczynię do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W toku dalszego postępowania pełnomocnik uczestniczki postępowania, B. N., przy pismach 25 czerwca 2024 r. 5 września 2024 r., 10 września 2024r. oraz 11 września 2024 r. składał liczne wnioski dowodowe z dokumentów odnoszących się do meritum sprawy (szczegółowo w tym pisie wymienonych) jak również podtrzymał stanowisko organu w sprawie oraz wnosił o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżących zaś przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2024 r., będącym stanowiskiem względem pisma uczestnika postępowania z dnia 25 czerwca 2024 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony skarżącej w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów szczegółowo określonych w piśmie odnoszących się również do meritum rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).

Instytucja wznowienia postępowania służyć ma umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub zachodzą przesłanki z art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania administracyjnego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej decyzją ostateczną, o ile zaistnieją wyżej określone przesłanki, umożliwiające takie działanie organu. Wznowienie postępowania może przy tym nastąpić albo na wniosek strony albo z urzędu (w tym drugim przypadku w nieco węższym spektrum przesłanek bowiem z wyłączeniem tych, które podnieść może wyłącznie strona). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku żądania wznowienia postępowania na wniosek to strona niewątpliwie ma obowiązek po pierwsze powołać konkretną podstawę wznowienia, tak aby możliwe było zbadanie sprawy w tym właśnie zakresie, po drugie, wykazać jej zaistnienie oraz termin powzięcia o niej wiedzy, co warunkuje skuteczność zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe obejmuje dwa etapy. Pierwszy, wstępny, polega na zbadaniu wyłącznie kwestii formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wykazał przesłankę wznowienia. Dopiero po zbadaniu tych kwestii formalnych i ich pozytywnym "przesądzeniu", organ może przejść do drugiego, merytorycznego etapu sprawy, tj. badania przesłanki wznowienia postępowania, w efekcie czego może wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Zaznaczyć należy, że w toku postępowania obejmującego konkretną przesłankę wznowienia organ nie bada żadnych innych przesłanek, w tym także wynikających z rozszerzenia podstawy wznowieniowej o dalsze, wcześniej niewskazywane okoliczności, np. jeszcze inne dowody czy okoliczności, wcześniej w ramach podstawy wznowienia niewskazywane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1504/19, dostępne w CBOSA).

Z przedstawionych uwag wynika, że samo wniesienie przez konkretny podmiot podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania – nie rodzi skutku w postaci wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, która powinna zakończyć się w sposób określony w art. 149 k.p.a. a więc, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem tej fazy postępowania jest bowiem ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz, czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, że w efekcie rozpatrzenia wniosku skarżących "o wznowienie postępowania z urzędu" organ I instancji, na podstawie "art. 61a § 1 k.p.a." odmówił wznowienia postępowania postanowieniem, utrzymanym następnie w mocy przez organ II instancji. Analiza treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji jak też postanowienia Kolegium wskazuje, że organy jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania wskazały w istocie, brak zaistnienia wskazanej przez skarżących podstawy wznowienia. W wyniku analizy sprawy organy stwierdziły bowiem, że przywoływane we wniosku okoliczności nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktyczne lub nowych dowodów istniejące w dniu wydania decyzji ostateczne o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych nieznanych organowi, który tę decyzję wydał.

W orzecznictwie podkreśla się, że powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Skutkiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego jest zakończenie postępowania na tym etapie oraz brak możliwości merytorycznego badania sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1724/23 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że podstawą odmowy wznowienia postępowania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., nie natomiast art. 61a § 1, który stanowi lex generalis regulujące kwestię odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Należy przy tym też zwrócić uwagę, że jeśli organ uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2108/15, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2162/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 864/23, dostępne w CBOSA). Z art. 147 k.p.a. wynika zaś, że jeśli organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma obowiązku wydania orzeczenia i wszczęcia z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 484/17, dostępne w CBOSA). Co więcej, żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Wobec tego należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu. Podnieść również należy, że odmienna interpretacja przepisów o wznowieniu postępowania tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania – wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie strony. Takie rozwiązanie nakładałoby nowe, dodatkowe i niezbyt racjonalne obowiązki na organy administracji publicznej, których koszty obciążałyby całe społeczeństwo. Ponadto taka wykładnia, niemająca uzasadnienia w treści art. 148 k.p.a., prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony a postępowaniem prowadzonym z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 432/09, z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1675/15, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2162/17, z 9 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2874/17, dostępne w CBOSA). Traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (i odwrotnie) jest niedopuszczalne (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08 i z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1879/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 287/20, dostępne w CBOSA).

Mając na względzie przedstawione wyżej wywody Sąd stwierdził, że organy uchybiły opisanej wyżej procedurze wznowieniowej, oceniając na etapie początkowym, jeszcze przed wznowieniem postępowania zaistnienie przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ocena taka mogła być bowiem przeprowadzona dopiero po wznowieniu postępowania i powinna zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wynikających z art. 151 k.p.a

W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona przede wszystkim z przyczyn podanych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych przez Sąd przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania, wobec uchybień przepisom procesowym, nie ma możliwości odniesienia się przez Sąd do kwestii podstaw wznowienia postępowania, ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Ustosunkowywanie się zatem do zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego, na tym etapie byłoby przedwczesne.

Organ administracji odnosząc się do żądania skarżących będzie miał natomiast na uwadze, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) podobnie jak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia (art. 61a k.p.a.) ma charakter jedynie formalny. Niezależnie jednak, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 listopada 2023 r. II SA/Sz864/23 CBOSA) czy też art. 149 § 3 k.p.a. przesłanki ich stosowania są podobne. Jak już wskazano, mają one charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów przedmiotowych lub podmiotowych. Tym samym, w żadnej mierze podstawy do wydania tego rodzaju postanowienia nie może być brak podstaw wznowienia (w niniejszej sprawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), gdyż (jak była już o tym mowa) prowadziłoby to ocen przyczyn wznowienia przed wszczęciem postępowania.

Organ powinien uwzględnić, że jeżeli dostrzeże (czy to z urzędu, czy na skutek sygnalizacji innego podmiotu) okoliczności z powodu których winien wznowić postępowanie, to ich ocena może nastąpić jedynie po wznowieniu postępowania. Jeżeli natomiast nie dostrzeże takich okoliczności, to zgodnie z orzecznictwem nie ma obowiązku wydawania postanowienia i wznawiania postępowania w każdej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Obowiązek wznowienia będzie jednak miał miejsce wówczas, gdy organ pozyska wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (nawet jeżeli wiedza ta pochodzić będzie z oczywiście bezzasadnego (w sensie formalnym) wniosku o wznowienie postępowania). Jeśli więc na podstawie znanych okoliczności faktycznych organ uzna, że zaistniała jedna (poza pkt 4) z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a., to powinien wszcząć z urzędu postępowanie wznowieniowe celem jej zbadania (por. NSA wyroku z dnia 15 maja 2023 r. II GSK 1504/19, CBOSA i powołane tam orzecznictwo).

W uzupełnieniu końcowo, odnosząc się do wniosków dowodowych składanych przez strony, Sąd wskazuje, że nie zostały one uwzględnione z uwagi na to, że w świetle przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a ich przeprowadzenie nie był niezbędne do rozpatrzenia przedmiotowej skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.