Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1532/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64c § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 255/23 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz Zarządu Województwa P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 255/23, po rozpoznaniu skargi Z. W. P., zwanego dalej "skarżącym" lub "wierzycielem", na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, zwanego dalej "DIAS", z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Suwałkach, zwanego dalej "organem egzekucyjnym" lub "organem pierwszej instancji", z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], oraz zasądził od DIAS na rzecz wierzyciela kwotę 580 zł tytułem zwroty kosztów postępowania sądowego.

DIAS złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono:

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłową wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2023 r. o nr [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji z uwagi na błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do korekty naliczenia wysokości opłaty egzekucyjnej na podstawie art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", podczas, gdy prawidłowe uznanie, że przepisy te realizują wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt SK 31/14 i miały zastosowanie w sprawie, winno skutkować oddaleniem skargi;

2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłową wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2023 r. o nr [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji z uwagi na błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny winien dokonać miarkowania wysokości opłaty egzekucyjnej wyłącznie na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 lutego 2021 r.), zwanej dalej "u.p.e.a.", tj. z pominięciem art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas, gdy prawidłowe uznanie, że przepisy te realizują wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt SK 31/14 i miały zastosowanie w sprawie, winno skutkować oddaleniem skargi.

W oparciu o postawione zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zawnioskowano również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DIAS przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wierzyciel wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z tych podstaw.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie DIAS wskazał jako ich podstawę zarówno art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym ich treść dowodzi, iż zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania (u.p.e.a. i ustawy zmieniającej) a brak jest zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmują dwie kwestie. Po pierwsze, błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do korekty naliczenia wysokości opłaty egzekucyjnej na podstawie art. 6 ust. 1 , art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej "ustawą zmieniającą", podczas gdy prawidłowe uznanie, że przepisy te realizują wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, i miały zastosowanie w sprawie. Po drugie, błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny winien dokonać miarkowania wysokości opłaty egzekucyjnej wyłącznie na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a., tj. z pominięciem art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas, gdy prawidłowe uznanie, że przepisy te realizują wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt SK 31/14 i miały zastosowanie w sprawie.

Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, oraz art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określnego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

W tym kontekście rację ma Sąd I instancji, że regulacja ustawy zmieniającej, a w szczególności jej art. 8 ust. 1, nie stanowi wykonania zaleceń TK sformułowanych w powołanym wyroku, a odnoszących się do postępowania egzekucyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W tym miejscu godzi się jedynie powtórzyć, iż treść art. 6 ust. 2-4 oraz art. 7-11 nie stanowi podstawy, by uznać, że ustalając graniczną kwotę poboru opłaty w wysokości 40.000 zł, ustawodawca wykonał zalecenia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić m.in. maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Ustalenie granicznej kwoty poboru opłaty w art. 8 ustawy zmieniającej nie może zostać uznane za realizację wyroku TK (podobnie NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III FSK 86/23). Z treści art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej nie wynika, by ustawodawca niejako uzupełniał art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. o treść odpowiadająca zwrotowi "nie więcej jednak niż 40000 zł, tak jak czyni to w przypadku ograniczania kwot naliczonych opłat. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej koryguje wysokość opłaty pobieranej, naliczonej wcześniej w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Naliczenie to następuje stosownie do przepisów obowiązujących w chwili dokonania czynności egzekucyjnej, a "pobór" opiera się na wcześniejszym naliczeniu opłat, o których stanowi adekwatny do stanu faktycznego sprawy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym opłaty egzekucyjne powinny być pobierane z zachowaniem odpowiedniej proporcji (np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 643/22; CBOSA). Przy czym w realiach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie jest wykluczone, że kwota 40000 zł jako maksymalna kwota opłaty egzekucyjnej może stanowić kwotę nieuzasadnioną wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz realizującą w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Przy czym miarkowanie to powinno odbywać się przy odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).