Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 772/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 a ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "R." R. K. w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr 2001-IOA.4823.47.2023 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr 2001-IOA.4823.47.2023 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "R." R. K. w R. (dalej skarżący, przewoźnik) od decyzji Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Białymstoku z 12.05.2023 r. nr 318000-COC3.48.361.2022.SW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT[...] w Oddziale Celnym w Suwałkach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Z materiałów zebranych w sprawie wynikało, że w dniu 10.08.2022 r. R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "R." R. K. - jako przewoźnik – przesłał do rejestru monitorowania przewozów zgłoszenie, któremu system nadał numer referencyjny SENT[...]. Wraz z numerem referencyjnym system wygenerował wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku do przedstawienia przez przewoźnika środka transportu wraz z towarem (siedziba Oddziału Celnego w Suwałkach) w celu przeprowadzenia kontroli. Zgodnie ze zgłoszeniem SENT[...], w/w przewoźnik, dokonywał przewozu towaru (odpadów) pozycja CN 0005, kod odpadu 191204, w ilości 20520 kg, z terytorium Włoch na Łotwę, tranzytem przez Polskę. W wezwaniu pouczono przewoźnika o obowiązku powiadomienia organu o planowanej dacie i godzinie dostarczenia towaru oraz grożących karach administracyjnych w przypadku niestawienia się do kontroli. Przewoźnik nie stawił się do kontroli. W związku z powyższym 17.10.2022r. sporządzono protokół nr 318000-313010-OC8.5063.57.2022 opisujący stwierdzone nieprawidłowości. W piśmie z 6.03.2023r., będącym wyjaśnieniem do protokołu z kontroli, skarżący wskazał, że przewóz za zgłoszeniem SENT[...] nie został dostarczony do miejsca wskazanego w ww. zgłoszeniu z uwagi na błąd organizacyjny w firmie, przez co kierowca nie został powiadomiony o konieczności stawienia się w wyznaczonym miejscu. Ponadto w piśmie tym przewoźnik wskazał, że taka sytuacja wydarzyła się pierwszy raz, w związku z powyższym prosi o odstąpienie od wymierzenia kary. Przewoźnik wskazał również, że przewożony towar był legalny oraz niedoszło do żadnego uszczuplenia podatku, w tym podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Wraz z przesłanymi wyjaśnieniami przedsiębiorca dołączył formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis.

Decyzją z 12 maja 2023 r. nr 318000-COC3.48.361.2022.SW Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Białymstoku nałożono karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220603008216 w Oddziale Celnym w Suwałkach.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że skarżący pomimo przekazanej dwukrotnie informacji odnośnie możliwości jak i warunków odstąpienia od kary, nie wskazał zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji, jak również nie złożył wszystkich dokumentów wymaganych przy udzieleniu pomocy "de minimis". Zdaniem organu I instancji przedstawione przez Stronę okoliczności nie były zatem wyjątkowe oraz nie mogły stanowić podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary.

Odwołanie od tej decyzji złożył przewoźnik i wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, co w niniejszej sprawie powinno znaleźć zastosowanie. Zauważył, że w interesie publicznym jest budowanie u obywateli, podmiotów gospodarczych, zaufania do organów państwa, o nałożenie kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Jego zdaniem, organ nie dokonał właściwej interpretacji w/w przepisu, pomijając całkowicie zasadę proporcjonalności w odniesieniu do interesu publicznego. Twierdził, że skoro od 1.01.2018r. do dnia kontroli, zgodnie z wykazem zawartym w rejestrze monitorowania przewozów, odnotowano 247 przejazdów, z czego: 55 przejazdów posiadało dyrektywy kontrolne; po dodaniu kryterium kontrolnego system wskazał 47 przejazdów klasyfikując je jako skontrolowane; 193 przewozów zostało oznaczonych jako przewozy z odpadami. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że dotychczasowo miały miejsca trzy naruszenia (w tym jedno, będące przedmiotem niniejszego postępowania), wyciągając z tego wnioski, jakoby nie były one zdarzeniem o charakterze incydentalnym i były zamierzone. Liczba dotychczasowych przejazdów wykonanych przez prowadzone przeze niego przedsiębiorstwo wskazuje, że dotychczas (biorąc pod uwagę również postępowania, w związku z naruszeniem przedmiotowej ustawy) nie występowały okoliczności, które zostały przez niego wskazane w piśmie wyjaśniającym, tj. błąd organizacyjno - administracyjny.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku decyzją z 2 sierpnia 2023 r. nr 2001-IOA.4823.47.2023 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wobec niestawienia się przewoźnika do kontroli zasadnie została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.

Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że profesjonalny przewoźnik zawodowo zajmujący się przewozem drogowym ładunków, których przewóz odbywa się z uwzględnieniem zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu rzeczy powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tej dziedzinie, a które są powszechnie dostępne na stronach internetowych służb celno-skarbowych.

Wskazano także, że organ I instancji wezwał skarżącego do przekazania zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie ważnego interesu strony do odstąpienia od kary, w tym przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację finansową przewoźnika. Jednocześnie mając na uwadze, że ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary powinno być udzielone z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, wezwano Stronę do przedłożenie stosownych dokumentów w tym zakresie. Skarżący w złożonym wyjaśnieniu z 6.03.2023 r. oświadczył, iż przewóz środka transportu o numerze rejestracyjnym [...]/[...] nie został dostarczony do miejsca wskazanego w zgłoszeniu SENT[...] z uwagi na błąd organizacyjny powstały w przedsiębiorstwie, którego następstwem było niepowiadomienie kierowcy o obowiązku wykonania kontroli. Przewoźnik złożył również formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc "de minimis". Jednakże nie wskazał żadnych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji, jak również nie udokumentował ważnego interesu, nie wskazał nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jego sytuację materialną oraz nie przedstawił dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej, które uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Analiza dokumentów zebranych w toku postępowania miedzy innymi z informacji pozyskanych z przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc "de minimis" przedsiębiorcy oraz pisma nr 2422-SWE.4020.19.2023 z 28.02.2023 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myszkowie wskazuje, że firma jest w dobrej kondycji finansowej nie posiadała zaległości podatkowych, nie występowała z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, nie jest również prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z raportem aplikacji eORUS, zeznania rocznego CIT 36L, R. K. osiągnął dochód z działalności gospodarczej w 2020 r. w wysokości 1051096 zł, w 2021 r. w wysokości 572426,43 zł. oraz z tytułu PIT-37 (przychód ER zeznania roczne "Emerytury i renty krajowe") w wysokości 22156,73 zł. Ponadto w latach 2021-2023 przewoźnik dokonał zakupów środków trwałych na kwotę 1605721,00 zł. Strona w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie wskazała zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji, w oparciu o które organ np. mógłby powziąć przypuszczenie, że uiszczenie kary z wysokim prawdopodobieństwem sprawi, że ukarany lub jego pracownicy będą zmuszeni do korzystania z pomocy publicznej w celu zapewnienia podstaw egzystencji.

W ocenie organu odwoławczego nie można odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na ważny interes strony, bowiem jego sytuacja nie jest w tym przypadku wyjątkowa, uzasadniająca przyznanie ulgi. Strona, pomimo przekazanych informacji oraz wezwań odnośnie możliwości odstąpienia od kary, nie wskazała zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenie kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia skutków rozstrzygnięcia w dwóch płaszczyznach, tj. konieczności: - płacenia kar wynikających z ustawy ze względu na ich prewencyjny charakter, - działania organu w sposób budzący zaufanie z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. W interesie publicznym leży zarówno zwiększenie bezpieczeństwa obrotu poprzez stosowanie rozwiązań prewencyjnych, takich jak kary pieniężne, by podmioty wywiązywały się z obowiązków nałożonych ustawą SENT w celu skutecznej kontroli obszarów obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów podatkowych, jak i wyeliminowanie sytuacji, w których wymierzenie kary następowałoby w sposób arbitralny, bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności, a także, gdy rezultatem zapłaty kar pieniężnych będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy dla zubożonego przedsiębiorcy. Określona przepisami ustawy SENT odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów wrażliwych ma charakter obiektywny, a więc jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli danego podmiotu.

Strona jako profesjonalny przewoźnik powinna była mieć świadomość istnienia nałożonych ustawą obowiązków i sankcji za ich nieprzestrzeganie. Podstawowym celem ustawy jest zapewnienie skutecznego systemu śledzenia towarów wrażliwych na każdym etapie ich przemieszczania, wychwycenie i wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości, spowodowanych nielegalnym obrotem tymi towarami. Organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie dotychczasowego wywiązywania się przez "R." R. K. z obowiązków wynikających z ustawy SENT. Ustalił, że od 01.01.2018 r. do 17.10.2022 r. Przedsiębiorstwo zostało zarejestrowane jako przewoźnik w 247 zgłoszeniach SENT, w tym: 193 przewozów dotyczyło odpadów, 55 transportów posiadało dyrektywy kontrolne, z czego skontrolowano 47 przewozów. Pismem z 12.04.2023.r. Śląski Urząd Celno-Skarbowy przekazał informację, że na "R." R. K. decyzją 338000-COC1.4108.181.2018.BW nałożono karę z tytułu naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym 30.09.2017 r. - tj. w dniu kontroli). W ewidencji systemu celno-skarbowego Karta 2, 5 stycznia 2023 r. zostało odnotowane wydanie decyzja nr 318000-COC3.48.250.2022.NW nakładającej na "R." R. K. kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków przewozu towarów za zgłoszeniem do rejestru monitorowania przewozu SENT[...] Powyższe wskazuje, że nie był to pierwszy przypadek naruszenia warunków ustawy SENT. "R." R. K. pomimo posiadanej wiedzy na temat funkcjonowania ustawy SENT już wcześniej dopuściło się naruszenia związanego z brakiem reakcji na wezwanie do kontroli, polegającego na nieprzedstawieniu do kontroli środka transportu wraz z towarem. Nieprzedstawienie do kontroli środka transportu to jedno z cięższych naruszeń ustawy SENT.

Niestawienie się do kontroli, uniemożliwiało organowi jakąkolwiek kontrolę wykonywanego przewozu drogowego za zgłoszeniem SENT[...]. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza). Brak kontroli nie pozwolił na ocenę poprawności nie tylko samego przewozu ale również poprawności samej transakcji. Nie jest bowiem wykluczone, że dostarczono do Polski również poza ewidencją pewne ilości towaru, od których nie zostały odprowadzone należności budżetowe. Stąd też stwierdzone naruszenie uniemożliwiło monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.

Podkreślono, że jak ustalił organ I instancji wobec strony były/są prowadzone 3 postępowania dotyczące naruszeń ustawy SENT. To zaś świadczy o niedbałości i nierzetelności firmy, zajmującej się profesjonalnie przewozem towarów, w realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Fakt, że jest to już kolejna nakładana na Stronę kara za takie samo zaniedbanie, nie wpływa łagodząco na ocenę możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie organu odwoławczego nałożona kara pieniężna stanowi adekwatną reakcję w niniejszej sprawie i jest proporcjonalna do wagi naruszenia przepisów prawa oraz nie zaistniała przesłanka odstąpienia od wymierzenia tej kary.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł przewoźnik R. K. i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: ustawa SENT) poprzez jego niewłaściwą interpretację i brak zastosowania, skutkującą nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł.

Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu, a wskazujące, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, jednakże nieprawidłowa jest interpretacja przepisów o charakterze prawa materialnego – skutkująca nałożeniem kary pieniężnej. Powołując się na wyrok TK z 25 marca 2010 r. o sygn. akt P 9/08 wskazał, że istotą sporu nie jest ustalenie stanu faktycznego, leczy wymierzona nieadekwatnie kara – poprzez pominięcie zasady proporcjonalności względem interesu publicznego, skutkująca błędną interpretacją art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Oznacza ona, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że organ prowadzący postępowanie niewłaściwie rozważył okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Prowadzone przeze niego przedsiębiorstwo w okresie od 01.01.2018 r. do 17.10.2022 r. było przewoźnikiem w 247 zgłoszeniach SENT, dodając kryterium kontrolne wskazano na 47 zarejestrowanych kontroli. Organ w zaskarżonej decyzji przedstawił, że w tym okresie miały miejsca 3 naruszenia (w tym jedno będące przedmiotem skargi) i wyciągając z tego faktu niewspółmierne wnioski, jakoby 1,21% wszystkich naruszeń nie było zdarzeniem o charakterze incydentalnym, lecz zamierzonym. Abstrahując już od braku weryfikacji okoliczności innego postępowania i faktu, że (jak sam wskazał organ), trzecie zdarzenie jest w toku postępowania, wobec czego nie można stwierdzić, czy doszło do naruszenia, co oznacza błędne wskazanie stopnia naganności incydentalnego zdarzenia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja, którą nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 104 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa SENT), tj. nieprzedstawienie na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT[...] do kontroli.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Z treści art. 12a ust. 3 wynika, że w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT. Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, zaś skarżący należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika (art. 2 pkt 8 ustawy SENT). Spór sprowadza się do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za stwierdzone naruszenie. Stan sprawy w odniesieniu bowiem do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został ustalony oraz udowodniony przez organy obydwu instancji zgodnie z przepisami postępowania. Należy też uznać, że okoliczności te ostatecznie w skardze, nie były również kwestionowane przez stronę skarżącą. Bezspornie przewoźnik nie przedstawił do kontroli środka transportu na wezwanie organu, zaś argumentacja skarżącego sprowadzała się do błędów organizacyjnych w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, przekładających się na niepowiadomieniu kierowcy o obowiązku wykonania kontroli.

Odnosząc się do skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Funkcjonariusze mogą przetwarzać dane z rejestru w tym dokonywać analizy ryzyka związanej z przemieszczaniem towarów "wrażliwych". W sprawie niniejszej bezspornym jest to, że przewożony był towar wrażliwy w postaci odpadów. Jego przewóz został zgłoszony do rejestru. System wygenerował numer referencyjny SENT oraz wezwanie do przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli. Przewoźnik mimo wezwania nie zgłosił się w wyznaczonym miejscu do kontroli. Stąd stwierdzone naruszenie jest bezsporne.

Zasadnicze zagadnienie, które należy rozważyć w sprawie niniejszej dotyczy mechanizmu sankcji i jej wysokości, w tym zakresie skoncentrowały się zarzuty skargi.

Przechodząc do tej kwestii wskazać należy, że skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz.

Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, że do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (vide: D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260).

Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:

1) nie stanowi pomocy publicznej albo

2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo

3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W kontekście systemowym art. 22 ust. 3 ustawy SENT odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania kondycję finansową strony skarżącej. Przewoźnik złożył również formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc "de minimis". Jednakże nie wskazał żadnych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji, jak również nie udokumentował ważnego interesu, nie wskazał nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jego sytuację materialną oraz nie przedstawił dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej, które uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie posiada zaległości podatkowych, nie jest prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne oraz nie występował z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Zgodnie z raportem aplikacji eORUS, zeznania rocznego CIT 36L, R. K. osiągnął dochód z działalności gospodarczej w 2020 r. w wysokości 1051096 zł, w 2021 r. w wysokości 572426,43 zł. oraz z tytułu PIT-37 (przychód ER zeznania roczne "Emerytury i renty krajowe") w wysokości 22156,73 zł. Ponadto w latach 2021-2023 przewoźnik dokonał zakupów środków trwałych na kwotę 1605721,00 zł. Powyższe dane nie wskazują na złą sytuację finansową strony. Sam przewoźnik nie przedstawił dokumentacji charakteryzującej jego sytuację finansową ani też nie wskazał na jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Przy czym zarzuty skargi nie dotyczą oceny tej przesłanki. Uzasadnienie skargi skoncentrowane jest bowiem na przesłance interesu publicznego.

Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 22 ust. 3 ustawy SENT, poprzez zastosowanie kary nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji, bez uwzględnienia interesu publicznego oraz zasady proporcjonalności. Skarżący podkreśla incydentalność naruszenia, w stosunku do wszystkich kontroli.

W związku z powyższym w dalszej części uzasadnienia sąd skoncentruje się na przesłance interesu publicznego.

Jeśli chodzi o tę przesłankę w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (vide: wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., II GSK 1696/19, pub. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z naruszeniem stwierdzonym w sprawie niniejszej. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że było to uchybienie formalne, tym bardziej, że strona była przewoźnikiem w 247 zgłoszeniach SENT, kontrole przeprowadzono w 47 rejestrach, a ostatecznie na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że toczą się trzy postępowania z tego tytułu (w tym niniejsza). Sąd podziela stanowisko, że nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego jest istotnym naruszeniem, które nie jest uchybieniem równym temu jak np. nieuzupełnienie pola numeru licencji przy niekwestionowanym jej posiadania stwierdzonym podczas kontroli (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., III SA/Gl 121/22, pub. CBOSA). Naruszenie to uniemożliwiło służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT, akcyza). Naruszenie obowiązku o którym mowa w art. 12a ust. 3 wypacza zatem cel ustawy SENT. Takie zachowania nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. Podkreślić przy tym należy, że jest to drugie, takie samo naruszenie, które stanowiło przedmiot rozpoznania skargi przed WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt 401/23, gdzie wyrokiem z dnia 12 września 2023 r. oddalono skargę (wyrok prawomocny).

Przyjęte w ustawie SENT rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do tego, że należy odstąpić od wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie z uwagi na interes publiczny, gdyż nie stwierdzono uszczuplenia dochodów budżetowych. Odnosząc się do tego powtórzyć należy za organem, że brak zagrożenia karą, związany z automatycznym odstępowaniem od jej wymierzenia w przypadku stwierdzenia braku uszczuplenia dochodów budżetowych, doprowadziłoby do powszechnego celowego bądź niecelowego uchylania się przewoźników od stosowania art. 12a ustawy o SENT, a w konsekwencji uniemożliwiłoby ściślejszy monitoring towarów podlegających ustawie. Dodatkowo podnieść należy, że ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że celem nakładania tych kar nie powinno być zwiększenie w ten sposób dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy SENT jest wspomniana funkcja prewencyjna, która przez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać podmioty podlegające ustawie SENT od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu tych towarów.

W ocenie sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinno następować w wyjątkowych sytuacjach, gdyż naruszenie tego rodzaju godzi w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. W sprawie niniejszej taka wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca.

Nie stanowi jej, zdaniem sądu, argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą dotycząca incydentalności zdarzenia, skoro po raz co najmniej drugi na skutek błędów w organizacji i zarządzaniu przedsiębiorstwem, obowiązku wymaganego prawem nie zachowano. Zdaniem sądu to na przewoźniku spoczywa obowiązek dołożenia wszelkiej staranności w wypełnieniu obowiązków nałożonych przepisami prawa, tym bardziej gdy jak wykazał organ odwoławczy w toku całego przewozu przewoźnik jest w stanie na bieżącą monitorować przewóz i ma kontakt z kierowcą. Rolą profesjonalnego przewoźnika prowadzącego działalność gospodarczą związaną z transportem "towarów wrażliwych" jest podjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, aby zadośćuczynić wymogom stawianym przez poszczególne ustawy regulujące transport drogowy. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w argumentacja przewoźników w toku postępowania często sprowadza się do wykazywania ich niezawinienia, z podkreśleniem że nie wiedzą dlaczego kierowca nie stawił się na wezwanie. W przedmiotowej sprawie skarżący jednakże potwierdził, że nie powiadomiono kierowcy o konieczności stawienia się na wezwanie organu ze środkiem transportu.

Jednakże słusznie podkreślił organ odwoławczy, że za skutki tych nieprawidłowości odpowiada zawsze pracodawca tj. przewoźnik i to na nim spoczywa odpowiedzialność za ewentualne błędy lub skutki niewypełnienia nałożonych obowiązków podczas realizacji przewozu.

Podnieść należy, że sądy administracyjne, w tym tutejszy sąd (vide: wyrok z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 870/22), starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności w aspekcie współmierności zastosowanej kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi przede wszystkim o sprawy, w których dopuszczono się błędów formalnych lub omyłek takich jak (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.). Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (vide: przykładowo wyrok z 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie występuje zupełnie inna sytuacja, a mianowicie doszło do poważnego naruszenia, które niweczy sens ustawy. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Nie można tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie skala stwierdzonego naruszenia nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. W toku postępowania nie stwierdzono zaś, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą.

W sprawie również z urzędu rozważono zatem w sposób kompleksowy czy występuje przesłanka ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego. Treść art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazuje bowiem, że odstąpienie od wymierzenia kary może nastąpić nie tylko na wniosek przewoźnika ale i z urzędu. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy nie ma wniosku przewoźnika, organ działając z urzędu, musi samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary, co w sprawie miało miejsce.

Odnośnie charakteru odstąpienia od nałożenia kary brak jest jednolitego stanowiska orzecznictwa. Z jednej strony, w wyrokach przyjmuje się, że instytucja ta nie stanowi pomocy publicznej (vide: wyrok WSA w warszawie z 5 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 2059/19, pub. CBOSA). Z drugiej strony, akceptowane jest jego stanowisko, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi pomoc de minimis (vide: wyroki WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 813/22; z 8 grudnia 2022 r., II SA/Bk 770/22, pub. CBOSA). Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko, że dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, stosuje się wskazane w art. 26 ust. 3 kryteria stanowiące pomoc de minimis. W przedmiotowej sprawie, co wykazano powyżej, nie ziściła się żadna z przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. A to wykluczało możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, bez konieczności przesądzania czy instytucja ta ma charakter pomocy de minimis (tak też WSA w Opolu w z 16 listopada 2021 r., II SA/Op 415/21 od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną w dniu 12 grudnia 2022 r., II GSK 529/22, pub. CBOSA).

Reasumując, skład orzekający w całej rozciągłości podzielił ustalenia faktyczne organu (niepodważone w sprawie przez skarżącego) jak i ocenę prawną sprawy, skoncentrowaną na analizie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w okoliczności kontrolowanego przypadku. Kontrolowany przewóz towarów wrażliwych nie był pierwszym realizowanym przez skarżącego przewoźnika przewozem zarejestrowanym w systemie SENT (vide: niepodważone ustalenia organu), przepisy ustawy SENT i wynikające z nich obowiązki przewoźnika oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie winny być przewoźnikowi znane, naruszenie obowiązku nieprzedstawienia na wezwanie środka transportu było ewidentne i wynikało z niedochowania należytej staranności przez kierowcę, odstąpienie od nałożenia kary postawiłoby przewoźnika w uprzywilejowanej sytuacji względem innych przewoźników, stwierdzone naruszenie nie stanowi naruszenia formalnego (nieistotnej pomyłki). Ponadto skarżący nie wykazał zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie "ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego" mogącego stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).