Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1281/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101c ust. 3 pkt 1), ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1894/21 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 października 2021 r., nr DOA-WSzOP.513.4.2020.KD w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występujących na terenie działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1894/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z 15 października 2021 r., nr DOA-WSzOP.513.4.2020.KD w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występujących na terenie działki, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z 6 grudnia 2019 r., nr ZS.513.78.2019.MK; a w pkt 2. zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję GDOŚ z 15 października 2021 r., wydaną w sprawie nr DOA-WSZOP.513.4.2020.KD utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ z 6 grudnia 2019 r., nr ZS.513.78.2019.MK, o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, terenu działki o nr ew. nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w T., gmina [...], powiat [...].

Zaskarżając powyższą decyzję w całości Spółka zarzuciła GDOŚ naruszenie przepisów prawa materialnego i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ, rozważenie uchylenia przez Sąd, w całości decyzji RDOŚ, umorzenie postępowania organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję RDOŚ z 6 grudnia 2019 r. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie przedwcześnie organ przyjął, że działka skarżącej powinna zostać wpisana do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ zasadność wpisania do rejestru działki skarżącego uzasadnił tym, że działka ta zlokalizowana jest w sąsiedztwie terenów byłych Zakładów Metalurgicznych "[...]" w T., w skład których wchodziły: huta cynku i ołowiu; fabryka kwasu siarkowego; huta magnezu; huta ogniowa miedzi; produkcja proszków metali oraz produkcja srebra. GDOŚ wskazał, że w wykazie profil działalności prowadzonej w przeszłości na obszarze zakładów według PKD działalność określono jako metalurgia proszków, metali i tlenków metali, wyrobów spiekanych dla przemysłu motoryzacyjnego, która zgodnie z rozporządzeniem zalicza się do działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wiadomości umieszczone w wykazie o powszechnym występowaniu zanieczyszczeń na obszarze byłych Zakładów Metalurgicznych "[...]" Starosta C. zaczerpnął z informacji zawartych w opracowaniu pt.: "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów Metalurgicznych «[...]» w T.", sporządzonym przez A.K., Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN w 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że badania te ze względu na rok publikacji powyższego opracowania, czyli rok 2014, nie są zgodne z wymogami rozporządzenia, nie mniej jednak są wystarczającym źródłem informacji do zakwalifikowania obszarów po Zakładach Metalurgicznych "[...]" jako terenów występowania potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

W ocenie GDOŚ, dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni zmieni, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś.

Podkreślone przez Sąd I instancji zostało, że w każdej sytuacji, w której organ ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym RDOŚ. WSA w Warszawie zaznaczył, że celem nowelizacji ustawy p.o.ś. dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. było niewątpliwie ograniczenie wydatków starostów przeznaczanych na badania wstępne, lecz nie oznacza to przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w celowościowej, jak i systemowej wykładni normy z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącej, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś.

Zdaniem Sądu, Starosta rozpoznając sprawę ponownie powinien zweryfikować zasadność uwzględnienia opracowania jako jedynego dowodu w sprawie wpisania działki skarżącej do rejestru i ustalić, czy pochodzi ono od podmiotu, do którego odnosi się art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ewentualnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia tzw. badań wstępnych o ile w toku postępowania nie uzyska innych aktualnych badań w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej GDOŚ, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu I instancji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj.:

1) art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 1-4, ust. 6 i 9 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) dokonanie przez RDOŚ wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi działki do rejestru jest przedwczesne w sytuacji, gdy starosta umieścił tę działkę w wykazie i przekazał go RDOŚ, a uprawdopodobnienie wystąpienia zanieczyszczeń na tej działce nastąpiło na podstawie przesłanek innych, niż dostępne i aktualne badania, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że RDOŚ w takim przypadku jest zobowiązany do dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wykazu;

b) ustalenia RDOŚ, stanowiące podstawę wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu ziemi do rejestru, powinny zawsze opierać się o dostępne i aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że takiego wpisu RDOŚ dokonuje w oparciu o wykaz starosty, który może opierać się o inne dostępne informacje, niż ww. badania;

2) art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "w razie potrzeby", oznacza przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że brak takich badań nie stanowi o potrzebie wykonania badań przez starostę, bowiem prowadzony przez niego wykaz może opierać się o inne informacje, które nie muszą potwierdzać zanieczyszczenia ww. aktualnymi badaniami;

3) art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) uprawdopodobnienie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia na podstawie poczynionych ustaleń (pkt 1-2), oraz analizy dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi (pkt 3), nie jest wystarczające, gdy brak jest dostępnych aktualnych badań, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do ustalenia, ze poczynienie ustaleń i analizy bez takich badań może być wystarczające dla zidentyfikowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi;

b) wykonanie badań przez starostę podejmującego czynności, o których mowa w art. 101 d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., jest obligatoryjne w przypadku braku dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że wykonanie takich badań nie jest obligatoryjne i wykonuje się je jedynie "w razie potrzeby", a zrealizowanie działań wskazanych w art. 101 d ust. 1 pkt 1-3 p.o.ś. może być wystarczające, gdy wystąpienie zanieczyszczenia gleby lub ziemi wyniknie z analizy innych dostępnych informacji;

4) § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdorazowo identyfikacja terenu wymaga dysponowania aktualnymi badaniami (i przeanalizowania ich), a w przypadku braku aktualnych badań, powinna obejmować ich wykonanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że przy identyfikacji należy posługiwać się badaniami, które przede wszystkim są dostępne (i aktualne), a więc brak takich badań nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś. i art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne uchylenie decyzji GDOŚ i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ ten dokonał prawidłowej interpretacji prawa materialnego i skargę należało oddalić w całości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji GDOŚ i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający, aby dokonać wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, podczas gdy decyzja GDOŚ nie była wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a GDOŚ posiadał dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie wpisu, o którym mowa powyżej, oraz dokonanie oceny o braku potrzeby wykonania badań, a więc skargę należało oddalić w całości;

3) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś. i art. 101 d ust. 1 pkt 14 p.o.ś., przez zastosowanie środków przewidzianych w tym przepisie w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca.

Wskazując na powyższe zarzuty: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie. Ponadto: 1) na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 1-2 p.p.s.a, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 2) stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził, że wpis w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi przedmiotowej działki został dokonany przedwcześnie.

Według skarżącego kasacyjnie, ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju dostępnych źródeł, uprawdopodobnienia wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wpis danego gruntu do rejestru, jako potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, iż na danym terenie takie historyczne zanieczyszczenie faktycznie występuje, a jedynie wskazaniem obszaru na którym, w kontekście prowadzonej dawniej działalności, jest to wysoce prawdopodobne. Dodać tu należy, że to na późniejszym etapie następuje potwierdzenie historycznego zanieczyszczenia i konieczności przeprowadzenia remediacji, a w przeciwnym wypadku wykreślenie obszaru z rejestru (na podstawie wyników badań przeprowadzonych, na terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, przez RDOŚ zgodnie z art. 101 g ust. 1 p.o.ś., lub władającego terenem zgodnie z art. 101f ust. 1 p.o.ś.). Jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska uzna, że potencjalne historyczne zanieczyszczenie zostało uprawdopodobnione, a nieruchomość została wprowadzona do wykazu, powinien on wpisać tę nieruchomość do rejestru w terminie, o którym mowa wart. 101c ust. 3 p.o.ś. (informacja o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nietrafnie Sąd I instancji zinterpretował art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 1-4, ust. 6 i 9 p.o.ś. Prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w takim przypadku był zobowiązany do dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wykazu. Skoro bowiem dostępne informacje pozwoliły na uprawdopodobnienie, że na przedmiotowej działce można spodziewać się zanieczyszczenia, wpis do rejestru był obligatoryjny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można twierdzić, że sformułowanie "w razie potrzeb" ujęte w art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., oznacza przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że brak takich badań nie stanowi o potrzebie wykonania badań przez starostę, bowiem prowadzony przez niego wykaz może opierać się o inne informacje. Poczynienie ustaleń i analizy bez takich badań może być wystarczające dla zidentyfikowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi zgodnie z art. 101 d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś.

WSA w Warszawie nie dostrzegł, że zebranie dostępnych badań, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia, oznacza zebranie takich badań, które istnieją (a jeśli istnieją, to są także aktualne). Fakultatywność przeprowadzenia badań wstępnych przez starostę, a także możliwość oparcia wpisu do wykazu (a w konsekwencji do rejestru) potencjalnego historycznego zanieczyszczenia w oparciu o inne niż badania informacje, potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Fakultatywność wykonania badań wstępnych wynika również z samej treści art. 101 d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., zgodnie z którym starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, poprzez wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a, ale badania te organ wykonuje - verba legis – "w razie potrzeby".

Przyjęcie interpretacji WSA w Warszawie prowadziłoby także do tego, iż właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, praktycznie w każdym przypadku byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby on, że na danym terenie spełnione są przesłanki z pkt 1-3 art. 101 d ust. 1 p.o.ś, jednakże brak jest aktualnych badań, byłby zmuszony przeprowadzić takie badania. Naturalnym jest natomiast, że dla większości terenów, które mogą być w zainteresowaniu starostów, nie przeprowadzono badań, jakich zdaje się oczekiwać Sąd. W ocenie skarżącego kasacyjnie, należy zauważyć, że zobowiązywanie starostów do każdorazowego wykonywania badań wstępnych, jak przewiduje Sąd w zaskarżonym wyroku, w praktyce prowadziłoby do zupełnego zaniechania zgłaszania przez nich w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń. W takim wypadku również uprawnienia RDOŚ, wynikające z art. 101f i 101g p.o.ś., stałyby się zbędne - skoro zanieczyszczenia byłyby potwierdzane przez starostę, nie byłoby potrzeby dowodzenia ich na dalszym etapie (od razu można by umieszczać w rejestrze informację o zanieczyszczeniu, a nie o potencjalnym zanieczyszczeniu). Ponadto, należy wykluczyć argumentację, jakoby interpretacja GDOŚ zwalczana w zaskarżonym wyroku prowadziła do przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 101f ust. 1 p.o.ś., obowiązek wykonania takich badań może zostać nałożony jedynie, gdy po pierwsze - istnieją przesłanki wskazujące na wysokie prawdopodobieństwo występowania historycznego zanieczyszczenia ziemi, a po drugie - władający powierzchnią ziemi jest także podmiotem korzystającym ze środowiska. W przeciwnym wypadku odpowiednie badania może wykonać właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Zarówno GDOŚ, jak i RDOŚ, posiadał pełny materiał dowodowy, pozwalający, by wpisać do rejestru potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi występujące na terenie przedmiotowej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie można w tych okolicznościach sprawy uznać za skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., bowiem błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający, a w konsekwencji tego uchylił zaskarżoną decyzję, podczas gdy nie była ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. Należy zauważyć, że organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Błędna zaś interpretacja przepisów prawa materialnego doprowadziła Sąd do nietrafnej oceny o naruszeniu przez organy zasady prawdy obiektywnej oraz zbierania i oceny dowodów. W konsekwencji powyższego Sąd nietrafnie uwzględnił skargę Spółki.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. nie został prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarga kasacyjna, z uwagi na wysoki stopień jej sformalizowania, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie określonych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które - jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (e.t.c.), obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem.

Biorąc bowiem pod uwagę to, co wyżej zostało powiedziane, w takim przypadku obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne wskazanie tych przepisów, które - jego zdaniem - zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Z uwagi bowiem - jak wspomniano na wstępie - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie, a jedynie tylko w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza więc, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób precyzyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać skargi kasacyjnej, ani orzekać na zasadzie domyślania się intencji skarżącego.

Według skarżącego kasacyjnie, zarówno GDOŚ, jak i RDOŚ, posiadał pełny materiał dowodowy, pozwalający, by wpisać do rejestru potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi występujące na terenie działki należącej do Spółki. Po rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego (ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395), organy obydwu instancji doszły do słusznego wniosku, że istnienie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia zostało uprawdopodobnione i dany teren należy wpisać do właściwego rejestru. Mając to na uwadze, skarga powinna była zostać oddalona w całości.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącej, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.3) petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zakres postępowania dowodowego, które należy ponownie przeprowadzić w celu należytego wyjaśnienia przesłanek koniecznych do rozpoznania niniejszej sprawy, uzasadniają nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale również, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tak aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś. i art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji tego zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję RDOŚ w Krakowie z 6 grudnia 2019 r.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy tego czy orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że zaistniały podstawy wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki należącej do Spółki, do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie wskazując, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 października 2021 r. w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występujących na terenie działki.

Na wstępie wyjaśnić należy, że pojęcie "historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi" i związana z nim instytucja prawna uregulowana w art. 101a-101j, p.o.ś. została wprowadzona do prawa polskiego ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101 ze zm.). Pojęcie prawne "zanieczyszczenia historyczne wcześniej nie było definiowane w prawie polskim. Zgodnie z definicją ustawową uregulowaną w art. 3 pkt 5a, p.o.ś. przez historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - rozumie się zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Art. 3 pkt 5a, p.o.ś. dodany został przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 poz. 1101) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 5 września 2014 r. Wskazać należy, że ustawa zmieniająca z 11 lipca 2014 r. implementuje postanowienia dyrektywy 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010, str. 17, (dalej: dyrektywa IED), przez wprowadzenie zmian i uzupełnień do krajowych aktów prawnych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś. pt. Ochrona powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez GDOŚ rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo.

Przypomnieć należy, że obowiązek związany z badaniem jakości gleby i ziemi przez starostę był zawarty w art. 109 ust. 2 ustawy p.o.ś., który obowiązywał od 2001 r., a następnie został uchylony po wejściu w życie nowych przepisów w zakresie ochrony powierzchni ziemi w 2014 r. i zastąpiony nowym przepisem art. 101d. ustawy p.o.ś. W myśl przepisów przejściowych ustawy zmieniającej p.o.ś. z 2014 r. (art. 17) starosta ma obowiązek przekazać regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi do 5 października 2018 r. (w 25 miesiącu od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 101a, ust. 5 ustawy p.o.ś., tj. rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi).

Na gruncie obowiązujących przepisów prawa w pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta. Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem. W celu tej identyfikacji starosta, w razie potrzeby, może wykonać tzw. badania wstępne, co wynika wprost z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymagało, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby".

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do tego zagadnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji zupełnie pominął pozostałe przesłanki wymienione w art. 101d ust. 1 p.o.ś., tj. ustalenie przez starostę listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1 (pkt 2), oraz analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi (pkt 3). Skarżący kasacyjnie podniósł również, że starosta dokonuje identyfikacji potencjalnego historycznego zanieczyszczenia w oparciu o łączne wystąpienie przesłanek z pkt 1 - 3 art. 101 d ust. 1 p.o.ś., przy czym tylko w pkt 4 wskazano, że "w razie potrzeby" wykonuje się pierwszy etap badań. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie jest prawdziwe twierdzenie Sądu I instancji, że każdorazowo ustalenie przez starostę, iż na danym terenie prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, powoduje umieszczenie działki w wykazie. Starosta dokonuje także pozostałych czynności określonych w pkt 2 - 3 art. 101 d ust. 1 p.o.ś. Jedynie w razie potrzeby wykonuje on pierwszy etap badań. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. wskazuje, że uprawdopodobnienie, które potwierdza następnie regionalny dyrektor ochrony środowiska, może nastąpić na podstawie dostępnych informacji i nie jest konieczne dysponowanie aktualnymi badaniami potwierdzającymi zanieczyszczenie.

Powyższa argumentacja wskazuje, że skarżący kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd oceny ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez orzekające w sprawie organy. Usiłuje zatem zakwestionować zarówno prawidłowość oceny jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy jakim jest ustalenie przez starostę, iż na danym terenie prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, co powoduje umieszczenie działki w wykazie.

Tak skonstruowany zarzut niewątpliwie nie stanowi zarzutu błędnej wykładni powołanych przepisów p.o.ś., zwłaszcza gdy się zważy, że przepisy te odnoszą się do materialnoprawnych podstaw publicznego prawa podmiotowego Spółki.

W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 7.06.2019 r., I OSK 3152/18, LEX nr 2682437).

Odnosząc się do tak uzasadnionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 maja 2021 r., III OSK 3915/21, LEX nr 3181212, który podziela również NSA orzekający w tym składzie, według którego nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, analiza przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby". Według NSA orzekającego w tym składzie, tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko.

Cel art. 101d, p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 ww. rozporządzenia).

Przepisy ww. rozporządzenie regulują etapy identyfikacji terenów zanieczyszczonych, rodzaje działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, dopuszczalne zawartości substancji powodujących ryzyko oraz referencyjne metodyki wykonywania badań. Celem przepisów ww. rozporządzenia jest takie doprecyzowanie sposobu prowadzenia identyfikacji terenów, na których występuje zanieczyszczenie powierzchni ziemi, aby ograniczyć koszty badań do niezbędnego minimum, np. poprzez: - wskazanie terenów, które muszą zostać zbadane (ograniczenie oceny, w tym wykonywania kosztownych badań w terenie, tylko do terenów położonych na terenie działalności, które mogą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi, lub działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku oraz terenów, na których jest eksploatowana instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego, w przypadku gdy eksploatacja tej instalacji obejmuje wykorzystywanie, produkcję lub uwalnianie substancji powodujących ryzyko oraz występuje możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie zakładu),- określenie etapów prowadzenia badań, w tym zakresu badań wstępnych (orientacyjne, przykładowe określenie rodzajów zanieczyszczeń typowych dla działalności, które mogą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi, określenie metodyk referencyjnych prowadzenia badań, w tym także metodyki pobierania próbek) oraz przypadków, w jakich konieczne jest prowadzenie badań szczegółowych oraz ich zakresu (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2162).

Wskazać należy, że sporządzenie wykazu jest równoznaczne z obowiązkiem dokonania identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Obowiązek ten pełni funkcję prewencyjną. Art. 101d, p.o.ś. wyraźnie pokazuje istnienie funkcji ochrony prawnej środowiska przed zanieczyszczeniem oraz dozwolonego zakresu ograniczenia korzystania z powierzchni ziemi w ramach dopuszczonych przez prawo wyjątków. Obowiązki starosty w zakresie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi mają charakter kontrolny.

Decyzją z 6 grudnia 2019 r., nr ZS.513.78.2019.MK, na podstawie art. 101c ust. 3 pkt 1) i ust. 4 p.o.ś., RDOŚ w Krakowie orzekł o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu przedmiotowej działki do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie, kierował się umieszczeniem tej działki w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Dane zamieszczone w wykazie, pochodzące z opracowania pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów Metalurgicznych «[...]» w T." (aut. A.K., Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.) świadczą, że na stan jakości gleby i ziemi miała wpływ działalność Zakładów Metalurgicznych «[...]», prowadzona w sąsiedztwie ww. działki. W wykazie co prawda nie podano wartości zanieczyszczeń, ale zasygnalizowano w jakim zakresie mogą one występować. Zgodnie z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio: 1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6. Decyzja, o której mowa w ust. 3, zawiera wskazanie miejsca, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi (art. 101c ust. 4 p.o.ś.).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania pt.: "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów Metalurgicznych «[...]» w T.", sporządzonym przez A.K., Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN w 2014 r. Jak stwierdził sam organ badania te ze względu na rok publikacji powyższego opracowania, czyli rok 2014, nie są zgodne z wymogami ww. rozporządzenia. Ma rację Sąd I instancji, że z powyższego zatem można wywieść, że Starosta zrealizował wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, natomiast pomimo braku aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych. W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyrażonemu w pkt 3) a) i b) petitum skargi kasacyjnej ustalenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stanowiące podstawę wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu ziemi do rejestru, nie mogą opierać na nieaktualnych informacjach, lecz powinny zawsze wynikać z dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko. Potwierdzeniem tej tezy jest treść art. 101d ust. 8 i 9 p.o.ś. Zgodnie z art. 101d ust. 8 p.o.ś., starosta dokonuje aktualizacji wykazu raz na 2 lata. W myśl art. 101d ust. 9 p.o.ś., starosta przekazuje wykaz oraz - raz na 2 lata - jego aktualizację regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub na informatycznych nośnikach danych. W praktyce może wystąpić konieczność dokonania ponownej identyfikacji historycznych zagrożeń zanieczyszczeń powierzchni ziemi na poziomie powiatów – a przynajmniej aktualizacji dotychczasowych informacji. Pozostały zakres kompetencji nie zostaje jednak naruszony. Regionalny dyrektor pozostaje głównym organem odpowiedzialnym za gromadzenie danych dotyczących historycznych zanieczyszczeń, wydawanie stosownych decyzji administracyjnych oraz przeprowadzanie badań i remediacji (zob. J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 292-293).

Należy podzielić pogląd cytowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, według którego "w przypadku, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach starosta wykonuje badania wstępne". Pogląd ten jest zgodny z prawidłową wykładnią art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., dokonaną przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji zasadnie uwzględnił cele wynikające z treści ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101 ze zm.) oraz z treści uzasadnienia do tego aktu prawnego. Prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie. "Starosta został upoważniony do przeprowadzania wstępnych badań stopnia zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Mimo milczenia ustawy trzeba przyjąć, że obowiązywać będą tu identyczne zasady jak przy przeprowadzaniu badań przez regionalnego dyrektora (...). W szczególności nie ma podstaw do wydania nakazu przeprowadzenia takich badań przez władającego powierzchnią ziemi" (zob. J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2019, s. 293).

Wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią dwóch podstawowych zasad prawa ochrony środowiska uregulowanych w art. 6 p.o.ś. (zasady prewencji i zasady przezorności). Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie organu, że ochrona powierzchni ziemi w ujęciu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego polega głównie na działaniach prewencyjnych. Cele prewencyjne ochrony powierzchni ziemi polegają głównie na zabezpieczeniu tego zasobu środowiska pod względem ilościowym i jakościowym dla przyszłych pokoleń zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Cele te oznaczają przede wszystkim, że prawo ma "ochraniać", "zabezpieczać" zasoby powierzchni ziemi przed takimi sposobami ich wykorzystania (głównie gospodarczego), które mogą wywołać negatywne skutki dla środowiska jako całości w postaci zagrożeń. W prawie ochrony środowiska zagadnienie kompensacji szkód nie jest najważniejsze. Priorytet powinna mieć zasada prewencji, którą realizuje się przy pomocy środków administracyjnych wskazanych w p.o.ś. Dokonując wykładni przepisów p.o.ś. dotyczących ochrony powierzchni ziemi oraz zanieczyszczeń historycznych nie można tracić z pola widzenia konieczności transpozycji przepisów powołanej wcześniej dyrektywy IED - dyrektywy PE i Rady Nr 2010/75/UE z 24 listopada 2010 w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona). Celem dyrektywy IED jest ujednolicenie i konsolidacja obowiązujących przepisów wspólnotowych dotyczących emisji przemysłowych, tak aby usprawnić system zapobiegania zanieczyszczeniom powodowanym przez działalność przemysłową oraz ich kontroli. Realizacja przepisów ma umożliwić osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska przy jednoczesnym zmniejszaniu barier administracyjnych.

Cel szczegółowy tego aktu prawnego wynika z motywu 2, według którego "W celu zapobiegania zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcji i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowania zgodnie z zasadą «zanieczyszczający płaci» oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom należy ustalić ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuację gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa". W motywie 25 tej dyrektywy stwierdzono, że "Zgodnie z zasadą «zanieczyszczający płaci», dokonując oceny poziomu istotności zanieczyszczenia gleby i wód podziemnych spowodowanego przez operatora, który byłby zobowiązany do przywrócenia terenu do stanu opisanego w sprawozdaniu bazowym, państwa członkowskie powinny uwzględnić warunki pozwolenia mające zastosowanie w trakcie prowadzenia danej działalności, środki zapobiegające zanieczyszczeniu podejmowane przez instalację, a także względny wzrost zanieczyszczenia w porównaniu z ładunkiem zanieczyszczeń określonym w sprawozdaniu bazowym. Odpowiedzialność za zanieczyszczenie, którego nie spowodował operator, regulowana jest przez odpowiednie przepisy prawa krajowego oraz, w stosownych przypadkach, przez inne odpowiednie przepisy prawa unijnego".

Wykładnia przepisów dotyczących ochrony powierzchni ziemi (dział IV tytuł II uregulowana w p.o.ś.) powinna uwzględniać w szczególności treść motywu 3 dyrektywy Nr 2010/75/UE, według którego "stosowanie odmiennego podejścia w odniesieniu do kontrolowania emisji do powietrza, wody lub gleby traktowanych oddzielnie może stanowić zachętę do przesuwania zanieczyszczeń z jednych elementów środowiska na inne, zamiast zachęcać do ochrony środowiska jako całości. Dlatego należy zapewnić zintegrowane podejście do zapobiegania emisjom do powietrza, wody i gleby oraz ich kontroli, jak również do kwestii gospodarowania odpadami, efektywności energetycznej i zapobiegania wypadkom. Takie podejście przyczyni się również do osiągnięcia w Unii jednakowych warunków prowadzenia działalności poprzez ujednolicenie wymogów w zakresie efektywności środowiskowej instalacji przemysłowych".

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.