Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1000/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2, art. 135, art. 53 § 2, art. 146
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 70 ust. 1 pkt 1  4, art. 61 ust. 4, art. 73 ust. 1 i art. 76
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 742/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.138.15.2023/NK w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 742/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżony przez S. sp. z o. o. w W. (zwaną dalej: spółką lub skarżącą) akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa (zwanego dalej: Centrum lub organem) z 28 lutego 2024 r. w przedmiocie "oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu" oraz poprzedzający go akt z 29 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że Centrum poinformowało 4 stycznia 2024 r. skarżącą o tym, że złożony przez nią w trybie niekonkurencyjnym, o którym mowa w art. 44 ust. 2 i nast. ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079, ze zm.; zwanej dalej: ustawą wdrożeniową), wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą [...] został wybrany do dofinansowania. Następnie, 29 stycznia 2024 r. Centrum zawiadomiło skarżącą, że w związku z wystąpieniem, uregulowanej w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, przesłanki obawy wyrządzenia przez wnioskodawcę szkody w mieniu publicznym, w następstwie zawarcia umowy z powodu braku zdolności finansowych i operacyjnych do realizacji projektu, brak jest możliwości zawarcia umowy. Jednocześnie pouczono spółkę o tym, że w tej sprawie protest jej nie przysługuje.

W odpowiedzi na wniesiony 7 lutego 2024 r. protest Centrum – 28 lutego 2024 r. – pozostawiło go "bez dalszego biegu", wskazując o braku możliwości skorzystania w z tego środka prawnego.

Uwzględniając skargę na powyższy akt o pozostawieniu protestu "bez dalszego biegu" sąd pierwszej instancji przyjął, że "jest to rozstrzygnięcie zbliżone w swej treści do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, to jednak nie może zostać ono potraktowane jako informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 70 ust. 2 ustawy". Oceniono, że "ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia protestu w razie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy". Sąd jednocześnie wykluczył to, by pismo z 28 lutego 2024 r. stanowiło informację o negatywnej ocenie projektu, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Sąd stwierdził dalej, że "zaskarżona informacja" nosi cechy aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznał, że skoro brak jest wyraźnej podstawy prawnej pozostawienia protestu bez dalszego biegu, to dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli legalności także aktu podjętego w granicach sprawy, to jest aktu z 29 stycznia 2024 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji "skorzystanie przez spółkę »z dodatkowego środka odwoławczego« w postaci protestu i oznaczenie we wniesionej następnie skardze do sądu administracyjnego, że jej przedmiotem jest pismo CPPC z 28 lutego 2024 r. (stanowiące reakcję organu na nieprzysługujący w postępowaniu protest) nie może skutkować ograniczeniem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie jedynie do tego aktu, w sytuacji gdy w piśmie z 29 stycznia 2024 r. organ nie pouczył spółki o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." W ocenie sądu pierwszej instancji, przyjęcie zapatrywania organu skutkowałoby "sytuacją, w której ten, kto podjął próbę wzruszenia negatywnego dla siebie aktu o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie jeszcze w ramach postępowania konkursowego (na zasadzie protestu) byłby w gorszej sytuacji niż ten, kto wniósł skargę do sądu administracyjnego bezpośrednio na informację podjętą w trybie art. 61 ust. 4 ustawy (...)". Sąd dodał, że "gdyby przyjąć, że spółka zachowała prawo do odrębnego zaskarżenia pisma CPPC z 29 stycznia 2024 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi, gdyż o możliwości wniesienia skargi dowiedziała się z odpowiedzi na skargę, to zasady ekonomiki procesowej przemawiają za dokonaniem przez sąd kontroli aktu o odmowie zawarcia umowy (pisma z 29 stycznia 2024 r.), tym bardziej, gdy (...) pozostaje on w granicach sprawy, której dotyczy skarga." Sąd oceniając, że nie ziściły się przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że brak było podstaw do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku organ zaskarżył to orzeczenie w całości. Zadeklarował, że zarzuty dotyczą zarówno naruszeń przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Podniósł naruszenie:

1. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy wdrożeniowej przez orzeczenie poza granicami sprawy, które zgodnie z treścią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego aktu oraz relewantnych przepisów ustawy ograniczały się do zakresu pisma informującego o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, i nie dotyczyły zakresu jakim była ponowna negatywna ocena projektu dokonana przez organ czy też odmowa zawarcia umowy. Naruszenie doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 8 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 76 ustawy wdrożeniowej przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nierozpoznanie skutecznego, w opinii tegoż sądu, zaskarżenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania protestu, uprawnia sąd do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie zasadności protestu, podczas gdy w przypadku nierozpoznanie protestu sąd winien zobowiązać organ do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie protestu nie zaś weryfikować jego zasadność. Naruszenie to doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w której nie została przez organ dokonana czynność;

3. art. 73 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 73 ust. 1, 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., względnie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 53 § 1 i art. 85 p.p.s.a. przez uznanie przez sąd, że do pisma z 29 stycznia 2024 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy, i w związku z tym termin 14 dniowy na wniesienie skargi nie biegł od daty jego doręczenia, w efekcie rozpoznano skargę podlegającą odrzuceniu jako wniesionej po terminie, względnie poprzez uznanie, że termin na wniesienie skargi na zaskarżony akt nie upłynął z upływem 30 dni od dnia powzięcia informacji o odmowie zawarcia umowy. Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania;

4. art. 86 § 1, art. 87 § 1, 3 i 4 i art. 7 p.p.s.a. poprzez przywrócenie terminu do wniesienia skargi w braku wniosku strony i rozpoznanie skargi co do aktu, który nie został zaskarżony, względnie przez uznanie, że wniosek strony nie jest niezbędny w celu przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej. Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania.

5. art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w związku z Załącznikiem nr 5 do Regulaminu wyboru projektów Nabór nr FERC.01.01-IP.01-001/23, przez uznanie, że przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej może zostać zastosowany w przypadkach gdy zachodzą okoliczności uzasadniające wątpliwość realizacji projektu jednocześnie nie wpływające na ocenę projektu zgodnie z ustawą i Regulaminem wyboru. Naruszenie to skutkowało negatywną weryfikacją rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy podpisania umowy;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 76 w związku z art. 73 ust. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej czynności oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, podczas gdy sentencją orzeczenia w przypadku uznania skargi za zasadną powinno być stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszenie to skutkowało nieuwzględnieniem w sentencji orzeczenia, treści wymaganej przez prawo.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie spośród podniesionych przez organ zarzutów są trafne.

W pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag ogólnych, odnoszących się zarówno do pozycji ustrojowej sądu administracyjnego, jak i przyjętej przez ustawodawcę terminologii.

Dopuszczalność drogi sądowej, jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne".

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z: 9 czerwca 1998 r. sygn. akt K 28/97 – OTK ZU nr 4/1998 poz. 50, s. 300; 10 maja 2000 r. sygn. akt K 21/99 – OTK ZU nr 4/2000 poz. 109, s. 30; 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie.

Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się zarówno z reakcją organu na wniesiony protest, bo kwestię tę przesądza przepis art. 70 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy wdrożeniowej. Wówczas w grę wchodzi możliwość zaskarżenia działania organu do sądu administracyjnego w trybie określonym w przepisach art. 73 i nast. ustawy wdrożeniowej. Spór może jednak powstać także na tle innych czynności i aktów organu podejmowanych na podstawie przepisów ustawy, zwłaszcza w związku z zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Wprawdzie w tym zakresie ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia protestu, jednak nie oznacza to, że nie mamy do czynienia ze sporem o prawo w zaprezentowanym wyżej znaczeniu. Odmowę zawarcia umowy traktować należy jako akt podjęty na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej (o czym dalej), podlegający zaskarżeniu również do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie jednak, skoro ustawodawca tego nie przewidział, nie wchodzi w grę regulacja odrębna, przewidziana w art. 73 i nast. ustawy wdrożeniowej. Warto przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie w ramach rozmaitych kategorii projektów należy – o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej – do aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 1673/22, LEX nr 3441240 oraz postanowienie NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 539/24, LEX nr 3723961).

Przechodząc do problemów natury terminologicznej, ściśle związanych zresztą z meritum sprawy, zauważyć należy, że zarówno sąd pierwszej instancji, jak i strony postępowania posługują się pojęciami języka prawnego niekonsekwentnie i sprzecznie z tekstami prawnymi. Podejmowane przez organ w tej sprawie formy prawne nie polegają na stosowaniu prawa, a więc wieloetapowym procesie wieńczonym ustaleniem konsekwencji prawnych określonych faktów. Nie są one zatem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem ani żadnym innym "rozstrzygnięciem", jak określają to zarówno strony, jak i sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Formy te stanowią natomiast wynik bezpośredniego działania normy prawnej, inaczej rzecz ujmując – wykonywania prawa przez organ administracji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Postępowanie poprzedzające ustalenie wyniku konkursu o przyznanie dofinansowania określonego działania kwalifikowane jest w nauce do procedur trzeciej generacji, charakteryzujących się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania (zob. J. Barnes, Towards a third generation of administrative procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355). Z zapatrywaniem tym koresponduje unormowanie art. 72 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wykluczające (poza niewielkimi wyjątkami) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. Analizowane kategorie działania administracji kwalifikować należy jako przejaw wspomnianego wykonywania prawa.

A zatem podejmowane na podstawie ustawy formy prawne należy rozróżnić na takie, które kwestionować można przed organem prowadzącym postępowanie środkiem prawnym w postaci protestu i następnie – w wyniku jego rozpoznania bądź odmowy w tym zakresie – wnosić skargę do sądu na podstawie przepisów ustawy oraz takie, których legalność można weryfikować na skutek skargi do sądu administracyjnego, o ile mamy do czynienia ze sporem o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a podjęte przez organ działanie mieści się w katalogu form zamieszczonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej kluczowe jest to, że – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej – przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka uczyniła tę prawną formę administracji, którą utrwalono w piśmie organu z 28 lutego 2024 r. Charakter tego działania organu mógł nasuwać pewne wątpliwości, co zresztą ujawniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego że istotnie, ustawodawca nie przewidział podejmowania aktów lub czynności dosłownie odpowiadających wyrażeniu "pozostawienie protestu bez dalszego biegu". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak oceny sądu pierwszej instancji, że przyjętej przez organ formuły słownej nie można zakwalifikować do tych, które uregulowano w przepisach ustawy wdrożeniowej. Przeciwnie, określenie to, jak i towarzyszące mu uzasadnienie świadczą o tym, że w istocie odmówiono rozpatrzenia wniesionego przez spółkę protestu w rozumieniu art. 70 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, dlatego że protest ów wniósł podmiot, którego projekt nie został negatywnie oceniony w ramach procedury konkursowej. Tak też zresztą stanowisko organu zostało odczytane przez jego adresata, który wyraźnie na s. 4 skargi zaznaczył, że wnosi skargę do sądu na "rozstrzygnięcie" Centrum o pozostawieniu protestu bez dalszego biegu (to jest bez jego rozpatrzenia).

Stanowisko sądu pierwszej instancji zakładające premiowanie skarżącego, który wniósł niedopuszczalny środek prawny w postaci protestu nie jest uzasadnione, dlatego że reguły procesowe służą zachowaniu porządku prawnego i nie mogą być dowolnie pomijane, czy wypaczane. O tym, że protest nie przysługuje spółka została pouczona w piśmie z 29 stycznia 2024 r. Ocenę tę zresztą sąd pierwszej instancji podzielił, jednoznacznie wskazując że w tej sprawie protest nie był dopuszczalnym środkiem prawnym. Skoro w tej sprawie protest skarżącej spółce nie przysługiwał, to pozostawienie go bez rozpatrzenia było zgodne z prawem, a w konsekwencji – skarga powinna zostać oddalona.

W tej sytuacji dostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji naruszeń prawa w aktach poprzedzających zaskarżony nie uprawnia do eliminowania ich z obrotu prawnego z powołaniem art. 135 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu może bowiem wchodzić w grę wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, to jest wykrycia naruszenia prawa w akcie zaskarżonym.

Nie oznacza to, że skarżąca spółka pozostawiona jest możliwości realizacji ochrony prawnej na drodze sądowej w odniesieniu do aktu odmowy zawarcia umowy, podjętego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Jak już wyjaśniono, zaskarżanie tego rodzaju aktów odbywa się na zasadach ogólnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co istotne w tej sprawie, w tym zakresie nie wchodzi w grę wyłączenie stosowania przepisów 53 § 2 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji braku stosownego pouczenia. Możliwość zgodnego z prawem uruchomienia sądowej kontroli pozostaje zatem otwarta.

Prawa do skargi do sądu administracyjnego – jak już zasygnalizowano – nie można domniemywać ani dowolnie konstruować, musi ono znajdować źródło w przepisach prawa. W tej sprawie – raz jeszcze podkreślić należy – przedmiotem skargi był akt o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia i sprawując sądową kontrolę należało czynić to w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, korzystając z przepisów p.p.s.a. wyłącznie subsydiarnie. Dążenie do objęcia kontrolą aktu organu wydanego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej nie mogło uzasadniać niezgodnej z przepisami ustawy kwalifikacji zaskarżonego do sądu aktu jako podjętego poza ramami prawnymi i z tego powodu uznania go za dotknięty wadami prawnymi. Nie znajduje również uzasadnienia stanowisko sądu pierwszej instancji opierające się na argumencie ekonomii procesowej, skoro pozostaje w sprzeczności z regulacją procesową. Niewątpliwe wartości w postaci szybkości, sprawności postępowania i ograniczenia czynności procesowych niezbędnych do uzyskania orzeczenia sądowego mogą stanowić jedynie wsparcie wynikającego z regulacji prawnej stanowiska sądu, nie zaś jego samoistne powody.

Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 146 p.p.s.a. Pierwsze dwa z nich błędnie pominięto konstruując i aplikując wzorzec sądowej kontroli, z kolei dwa ostatnie zostały wadliwie przyjęte jako źródło norm odniesienia.

Niezasadne są natomiast te zarzuty, które koncentrowały się na kwestii terminowości wniesienia skargi. Zachowano bowiem obowiązujący w tej sprawie czternastodniowy termin wynikający z przepisu art. 73 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Organ pozostaje zresztą niekonsekwentny w swym stanowisku, bo z jednej z strony broni tezy o trafności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, z drugiej zaś analizuje termin do wniesienia skargi na podstawie przepisów p.p.s.a., obliczając go od doręczenia pisma z 29 stycznia 2024 r. Skarga nie podlegała zatem odrzuceniu i zasadnie została merytorycznie rozpoznana. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 1, art. 53 § 1 ani art. 85 p.p.s.a. Skoro nie doszło do uchybienia terminu, brak było podstaw do analizowania kwestii jego przywrócenia. Wniosek w tym przedmiocie był zbędny. O naruszeniu przepisów art. 86 § 1, art. 87 § 1, 3 i 4 czy art. 7 p.p.s.a. nie może być mowy.

Zasadnie natomiast organ zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 4 i 8 ustawy wdrożeniowej, bo brak było podstaw do konstruowania na ich podstawie wzorca sądowej kontroli w tej sprawie. Może to nastąpić wyłącznie w przypadku skierowania przez skarżącą spółkę skargi w stosunku do wyrażonej przez organ odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Ostatni z zarzutów nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bo w ustawie wdrożeniowej nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "art. 73 ust. 1 lit. a".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.