Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1921/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 października 2023 r. nr SKO.UL/41.7/362/2023/19050/RS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/362/2023/19050/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, ust. 2 art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 977) – dalej: "u.p.z.p.", art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: "organ pierwszej instancji") nr [...] z dnia 2 sierpnia 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki o nr. ewid.[...], położonej w obrębie[...] .

Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 października 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "strona" lub "skarżąca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Strona wniosła odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/89/2023/7288 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że inwestor określił we wniosku górną granicę mocy planowanej inwestycji (8MW), podczas gdy organ wykonawczy gminy ma uprawnienie do ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni o mocy do 500 kW lub o mocy do 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Po otrzymaniu decyzji Kolegium organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę o możliwości zmiany wniosku. W odpowiedzi na w wezwanie strona w piśmie z dnia 3 lipca 2023 r. podtrzymała żądanie wniosku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie ze znowelizowanym art. 10 ust. 2a u.p.z.p., uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach klasy IV, możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy obszar wnioskowanej inwestycji został określony w studium, bądź planowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. Ponieważ Inwestor nie skorygował wniosku w wyznaczonym terminie, organ pierwszej instancji nie będąc władnym do zmiany parametrów wnioskowanej inwestycji, nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW na gruntach rolnych klasy czwartej, zatem zobowiązany jest do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Kolegium. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja polega na budowie elektrowni słonecznej o mocy przekraczającej 500 kW, uznało, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w stosunku do m.in. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.) - dalej: "u.o.z.e.". W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Kolegium wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje budowę urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Zdaniem Kolegium zwrot, "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy (...)" oznacza przyznanie gminie pełni kompetencji w tym zakresie. To organy gminy ustalają obszary, w których mogą powstać tego rodzaju inwestycje. W ocenie organu odwoławczego do analogicznych wniosków można dojść przy zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów.

Z tego też względu w ocenie Kolegium w przypadku postępowań w przedmiocie warunków zabudowy organy oceniają czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium ocena taka nie jest jednak możliwa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, gdy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdy dla danego rodzaju inwestycji wyłączono stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), albo gdy przepisy przewidują lokalizowanie inwestycji w oparciu o przepisy odrębne (tzw. specustawy). Taka sytuacja ma miejsce także, gdy przepisy prawa przewidują możliwość realizacji danej inwestycji wyłącznie w oparciu o plany miejscowe. Wydanie w takiej sprawie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (także decyzji odmownej) byłoby działaniem wykraczającym poza kompetencje organu wykonawczego gminy. Organ ten rozstrzygałby wówczas o materii zarezerwowanej dla rady gminy, jako że tylko ona może wyznaczyć obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium stwierdziło, że ponieważ strona nie skorzystała z możliwości obniżenia mocy planowanej elektrowni do wartości umożliwiających Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wydanie decyzji kończącej sprawę co do istoty, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji Kolegium skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając jej:

1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

i) zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

gminy wiążą strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

ii) inwestycje w postaci farm fotowoltaicznych o mocy większej niż 500 kW (1000 kW w przypadku lokalizowania na gruntach rolnych klasy V, VI i Vlz i nieużytki) mogą być realizowane wyłącznie na podstawie studium przewidującego możliwość lokalizacji takich inwestycji,

(iii) prawodawca nie dopuszcza lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających 500/1000kW w oparciu o decyzje o ustaleniu warunków zabudowy w związku z przepisami chroniącymi ład przestrzenny, podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być wiążące przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a i ogólne zapisy art. 1 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. o uwzględnieniu ładu przestrzennego interpretowane przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do studium nie stanowią podstawy do wydania lub odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie lub umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji;

b) art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przy uwzględnieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) dla wydania decyzji o warunkach zabudowy;

c) art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku Inwestora, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania, a nie obligującego Wnioskodawcę.

2. naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na:

i) niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że nie jest dopuszczalne lokalizowanie inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500/1000 kW na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, za to dopuszczalne jest lokowanie farm o takich mocach tylko na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które to studium zdaniem Organu jest wiążące przy wydawaniu przez Organ decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy decyzja jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

ii) całkowitym pominięciu okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;

b) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nie oparcie jej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria, a nadto pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii,

c) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 5 października 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zawarła argumenty merytoryczne poparte orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadniające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest problem dotyczący wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a następnie uznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW jest lub nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa ww. przepisie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium oparło swoje stanowisko m.in. na wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; a także uzasadnieniu projektu ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, z którego wynika, że dotychczasowa regulacja: "(...) uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów".

Sąd orzekający w sprawie zauważa, że w kwestii wykładni art. 61 ust.3 u.p.z.p. zaznaczyły się w orzecznictwie dwa stanowiska na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 407/22. Sąd zauważa jednak, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca się staje się wykładania oparta na literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23, z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23, z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, publ. CBOIS). W swoich licznych już wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej – jak słusznie przyjmuje Sąd I instancji – poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stanowisko to koresponduje z formułowanymi przez doktrynę i orzecznictwo postulatami weryfikacji znaczenia przepisów przez pozajęzykowe rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia.

W tym jednak przypadku (...) systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (...) w kontekście wykładni systemowej. Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu, w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.

Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa – ustalania warunków zabudowy.

Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej." (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23).

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako swoje, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.