Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2606/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 1, art. 174, art.183, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.5, art. 16 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 634/14 w sprawie ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 marca 2013 r. K. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym przeprowadzonych przez organ testów MS i PS w odniesieniu do usług detalicznych O. dla promocji dotyczących usług dostępu do internetu zapewnionego w klasie ruchu UBR, określonych jako:

[...]

poprzez działania sprecyzowane w 33 punktach.

Decyzją z 6 czerwca 2013 r. organ odmówił udostępnienia żądanych informacji w odniesieniu do testowanych usług w zakresie:

[...]

Działając w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji w części dotyczącej pkt [...] wniosku, w zakresie informacji dotyczących cen detalicznych usług, zawartych w regulaminie testowanych usług, oraz informacji dotyczącej zawartości i kosztu dodatkowych gadżetów, które zawarte zostały w regulaminie testowanych usług.

Rozpoznając sprawę, wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, decyzją z 12 lutego 2014 r. organ utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na normę art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podnosząc że sporne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki O. Dotyczą bowiem kosztów świadczenia przez O. usług. Informacje finansowe mają zaś strategiczne znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej.

Organ podkreślił także, iż O. podjęło kroki w celu zachowania w tajemnicy informacji objętej wnioskiem, m.in. na etapie przekazywania danych do organu opatrując je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".

Od powyższej decyzji skargę wywiódł wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7, 107 § 3, 124 § 2 i 126 K.p.a.,

- art.16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że:

1) testy MS i PS prowadzą do ustalenia opłat hurtowych za usługę BSA,

2) podnoszona wartość gospodarcza żądanej informacji nie ma takiej wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

3) postępowanie przed organem nie jest transparentne, że sporne testy dotyczą usług regulowanych i stąd nie mogą być objęte tajemnicą.

Strona podniosła także, iż obawia się manipulowania przez O. kosztami usług dodatkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Na przedmiotową problematykę należało spojrzeć przez pryzmat normy art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią powołanej regulacji prawnej, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało zdaniem Sądu pierwszej instancji przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Sporne pytania wniosku dotyczyły bowiem danych liczbowych oraz kosztów działalności gospodarczej ujawnionych organowi przez O. w związku z przeprowadzanymi testami MS i PS .

W ocenie WSA w Warszawie wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieś charakter obiektywny. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, nie musi ona mieć znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest zdaniem Sądu to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych, gdyż nie można dla oceny istnienia po stronie określonych danych wartości gospodarczej, stosować tych samych kryteriów, jakie bierze się pod uwagę odnosząc się do tematyki informacji technicznych, technologicznych, czy organizacyjnych przedsiębiorstwa. Pojęcie wartości gospodarczej jest bowiem od niej znacznie szersze.

Przenosząc powyższe konkluzje na materię niniejszej sprawy jako zasadne jawiło się Sądowi pierwszej instancji postępowanie organu, polegające na odmowie udostępnienia wnioskodawcy spornych informacji. Sąd ten zgodził się z Prezesem UKE, że żądane dane dotyczą bezpośrednio przedsiębiorstwa prowadzonego przez O., gdyż związane są z kosztami usług świadczonych przez przedsiębiorcę; Mają dla Spółki wartość o charakterze gospodarczym, gdyż rzutują na zasady finansowania działalności gospodarczej O. i obrazują politykę finansowania przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można także pominąć tego, że ujawnienie żądanych danych, mogłoby ułatwić przedsiębiorcom działającym na tym samym rynku wdrożenie konkurencyjnej strategii finansowej. Takie zaś działanie konkurentów powodowałoby oczywiście negatywne konsekwencje gospodarcze dla O.

Dla zasadności skarżonej decyzji istotne znaczenie ma również zdaniem WSA w Warszawie fakt, że O. podjęło kroki niezbędne dla zachowania spornych danych w tajemnicy. Przekazując je bowiem organowi O. opatrzył dokumentację klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa. Tym samym starał się więc zapobiec ujawnieniu omawianych danych szerszej grupie odbiorców.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, że samo przekazanie tych danych organowi nie może być potraktowane jako rezygnacja z zachowania ich w tajemnicy. Sporne dane będą bowiem dostępne w organie jedynie ściśle określonej grupie pracowników. Nadto dane te zostały przekazane organowi w związku z realizacją przez niego ustawowych obowiązków.

W świetle powyższego zarzuty skargi jawiły się Sądowi pierwszej instancji jako niezasadne. W szczególności podkreślił on, że bez wpływu na poprawność konkluzji organu pozostawało to, czy przeprowadzane testy MS i PS prowadziły do ustalenia opłat hurtowych za usługę BSA. Niezależnie bowiem od tego, do jakiego skutku testy te doprowadziły, to zdaniem Sądu pierwszej instancji sporne dane nadal posiadają wartość gospodarczą, mającą cechy informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa.

Na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia nie rzutowało też zdaniem WSA w Warszawie to, czy dane objęte wnioskiem mają wartość gospodarczą dla innych niż O. przedsiębiorców, gdyż nawet hipotetycznie przyjmując, że dane te nie mają takiej wartości dla innych spółek, to dla możliwości zakwalifikowania ich jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wystarczającym jest to, aby miały one wartość gospodarczą dla O. więc firmy, od której pochodzą.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także ze skarżącym, że postępowanie organu jest nieprawidłowe, gdyż nie jest transparentne. W ocenie tego Sądu zasada jawności działalności organów państwowych nie wyłącza działania przepisów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa, wobec czego postępowanie organu było transparentne w takim zakresie, w jakim nie godziło w uprawnienie O. do zachowania w tajemnicy danych, mających dla tej Spółki wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwości korzystania z uprawnienia do utajnienia pewnych danych mających wartość gospodarczą, nie wyłącza również to, że dane te związane są z usługami regulowanymi, gdyż brak jest przepisów prawa, które w omawianym zakresie, zakazywałyby stosowania norm ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem pytań zawartych we wniosku nie były zasady funkcjonowania regulowanych usług, a dane dotyczące konkretnego przedsiębiorstwa, które ma możliwość podjęcia kroków w celu zachowania określonych danych w poufności.

Wobec ustaleń organu, iż koszty usług dodatkowych, proponowanych przez O., mają charakter kosztów stałych, za niezasadną Sąd uznał również wyartykułowaną w skardze obawę wnioskodawcy, że Przedsiębiorca manipuluje tymi danymi. Co się zaś tyczy zarzutów sprowadzających się do kwestionowania poprawności testów MS i PS przeprowadzonych przez organ, to zdaniem Sądu pierwszej instancji tą problematyką nie mógł się zajmować. Materia ta pozostawała bowiem w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy, wychodząc poza jej zakres.

Bez wpływu na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia pozostawał też w ocenie Sądu pierwszej instancji postulat skargi, iż testy MS i PS powinny być przeprowadzane w toku postępowania administracyjnego. Wobec treści skarżonej decyzji i treści wniosku strony, przedmiotem zainteresowania tego Sądu mogła być bowiem jedynie kwestia tego, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji. Postawiła w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi Izby, podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej Izbie dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze.

Po trzecie, naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów, w tym kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez TP, żądana przez Izbę w trybie u.d.i.p., stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa TP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie pominął, iż koszty usług objętych wnioskiem TP są dla Izby i operatorów alternatywnych nieistotne z punktu widzenia możliwości stworzenia oferty detalicznej, gdyż są one charakterystyczne dla TP, a ze względu na skalę działalności, strukturę sieci, wieloletnią pozycję dominującą nie mogą być wykorzystane przez operatorów, których skala działalności i pozycja rynkowa jest nieporównywalna. Sąd ten pominął także to, że Izba uzyskała informacje w zakresie cen detalicznych usług objętych wnioskiem TP.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę, że o ile w realiach wolnego rynku rzeczwyiście można twierdzić, że np. informacja o koszcie danej usługi jest tajemnicą przedsiębiorstwa, to w sytuacji, w której na mocy ciążących na TP obowiązków regulacyjnych (art. 39 i 40 Telekomunikacji Polskiej) TP musi świadczyć usługi według stawek kalkulowanych w oparciu o ponoszone koszty, to z racji samej tej regulacji dane o koszcie nie mogą być uznane za tajemnicę. Wyjaśniła także, że Prezes UKE, przeprowadzając Test MS lub Test PS bada, czy opłata za usługi detaliczne TP jest na tyle wysoka, że operatorzy alternatywni, bazując na hurtowych usługach TP będą w stanie przygotować własną usługę detaliczną, na warunkach konkurencyjnych w stosunku do usługi TP. Jednym bowiem z celów regulacji rynku telekomunikacyjnego jest umożliwianie mniejszym podmiotom – operatorom alternatywny – hurtowego dostępu do infrastruktury TP i umożliwienie tym operatorom świadczenia detalicznych usług konkurencyjnych do detalicznych usług TP. Prezes UKE w decyzji z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr DART-SMP-6040-1/10(47) nakładającej na TP obowiązki regulacyjne dotyczące Usługi BSA nałożył na tę spółkę obowiązek niedyskryminacji. Z tego skarżąca kasacyjna wywodzi, że obowiązki regulacyjne nałożona na TP, w związku z faktem zajmowania przez TP znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (rynek, na którym jest świadczona Usługa BSA) zobowiązują TP do świadczenia Usługi BSA na warunkach, które właśnie umożliwią operatorom alternatywnym świadczenie usług konkurencyjnych względem TP.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że WSA w żaden sposób nie odniósł się do konsekwencji przeprowadzenia Testu PS oraz ustalenia jego wyników. Tymczasem z postanowień Oferty SOR (decyzji Prezesa UKE z dnia 29 września 2010 r. n DHRT-WOR-6082-4/10(109)) wynika zdaniem Izby, że w przypadku pozytywnego wyniku Testu PS, TP wprowadza na rynek usługę detaliczną oraz ustala wysokości opłaty za Usługę BSA w wysokości zaproponowanej w ramach przeprowadzanego Testu PS. A zatem w zależności od wyniku Testu PS, opłaty za Usługę BSA będą ustalone w wysokości przedstawionej przez TP do Testu PS lub w wysokości obliczonej z wykorzystaniem metodologii "cena detaliczna minus". Prezes UKE przeprowadzając wobec tego Test PS, oprócz kosztów związanych z Usługą BSA oraz detaliczną usługą szerokopasmową, bierze pod uwagę również koszty usług inkrementalnych (dodatkowych) (koszt przyrostowy usług TP). Bazując zatem na twierdzeniu, że Prezes UKE nie bada wysokości przedstawionych przez TP kosztów usług inkrementalnych, prawdziwe będzie zdanie, że TP, składając do Prezesa UKE wnioski o przeprowadzenie Testu PS dla usług zawierających w sobie usługi inkrementalne, może dowolnie "żonglować" kosztami usług inkrementalnych, a co za tym idzie, kosztami całej usługi (usługi szerokopasmowej wraz z usługami inkrementalnymi). Fakt, iż koszty usług dodatkowych są takie same (przy czym teza ta zdaniem skarżącej kasacyjnie nie została w żaden sposób udowodniona) nie wpływa na możliwość zaniżenia opłaty za usługę dodatkową przy podwyższeniu usługi podstawowej. Z tego zaś wynika, że koszty usług inkrementalnych przedstawione przez TP będą miały bezpośredni wpływ na wysokość opłat TP za Usługę BSA. Zatem obowiązki informacyjne, wynikające z zasady niedyskryminacji, nałożone na TP dotyczące Usługi BSA, w kontekście przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS, rozciągają się również na usługi inkrementalne.

Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie może uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa kosztów usługi BSA, w związku z obowiązkiem regulacyjnym wynikającym z art. 40 Prawa telekomunikacyjnego. Koszty usług inkrementalnych, przedstawiane przez TP wraz z wnioskiem o przeprowadzenie Testu PS, w sposób bezpośredni przekładają się na wynik Testu PS, co z kolei przekłada się na wysokość opłat za Usługę BSA.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że elementy brane pod uwagę w procedurze przeprowadzania Testów PS nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. W odmiennym przypadku postanowienia Stanowiska Prezesa UKE z dnia 24 stycznia 2012 r. (s. 6) oraz postanowienia Oferty SOR o niedyskryminacji pozostają fikcją, a możliwość kontroli przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS będzie mniej niż iluzoryczna. Informacja o kosztach inkrementalnych jest tymczasem istotna wyłącznie dla oceny, czy TP nie zaniża lub nie zawyża kosztów usług. Ustalone zaś przez Prezesa UKE w Teście MS i w Teście PS opłaty za usługi regulowane mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Samo zaś przekonanie przedsiębiorcy o wartości informacji nie jest wystarczające dla uznania jej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Zaznaczono też, że jednym z celów Testów MS/Ps jest rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Analizowany w przedstawionych granicach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., do którego miało dojść przez niedostrzeżenie przez ten Sąd, że Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP – nie może być uznany za usprawiedliwiony. Art. 7 k.p.a. wskazuje bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. statuuje z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając to na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia ww. przepisów określających postępowanie wyjaśniające. Prezes UKE dokonał bowiem wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. Odniósł się wszak do kluczowych kwestii związanych z tymi informacji, ocenianymi z perspektywy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Oceny tej nie podważa zaakceptowanie przez organ stanowiska Spółki, należy wszak wskazać, że organ ten – w świetle art. 80 k.p.a. – cieszy się prawem do swobodnej (lecz nie – dowolnej) oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena nie jest nielogiczna, zaś skarżący kasacyjnie nie podważył zapatrywania, iż poczynione przez organ wnioski mieszczą się w granicach prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Stąd uwagi skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za polemiczne, gdyż organ nie przekroczył granic przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów. Wypada jednocześnie wskazać, że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie regulują podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego przedstawianej w toku postępowania administracyjnego. Innego zaś – odpowiedniego – wzorca kontroli nie zawarto w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia weryfikację tego zarzutu.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przytoczony przepis tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron; podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to pozwala poznać motywy Sądu pierwszej instancji, a tym samym umożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej na skutek wniesionej skargi kasacyjnej. Jednocześnie podkreślić należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Podkreślić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli w uzasadnieniu orzeczenie nie odniesiono by się do kwestii kluczowych z perspektywy przeprowadzanej przez sąd kontroli, zwłaszcza ocenianych przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii pozwalających stwierdzić, że w sprawie udostępnienie żądanych informacji publicznych nie było możliwe z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zweryfikował bowiem prawidłowość pod względem materialnym i formalnym odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o czym przekonuje wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia. Jednocześnie skarżący kasacyjnie ograniczył się do zarzutu, że Sąd nie odniósł się do całości jego argumentacji, nie wskazał jednak, w jaki sposób odniesienie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, iż w stopniu istotnym. Tymczasem brak przystępnego zobrazowania tego wpływu przez skarżącego kasacyjnie determinuje ocenę zarzutu kasacyjnego.

Kolejno także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca procesów TTM jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP – nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi wszak, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawy niewątpliwie odmowa nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś aktu innego typu. Jednocześnie bezsprzecznie podstawą do niego był art. 5 ust. 2 tej ustawy, który umożliwia odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przy definiowaniu tajemnicy przedsiębiorcy korzysta się pomocniczo z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa ujętej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą stanowią tę tajemnicę nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W niniejszej sprawie przedsiębiorca niewątpliwie podjął niezbędne działania w celu zachowania żądanej informacji w poufności. Jak zauważył to już organ i Sąd pierwszej instancji, pisma Spółki zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP". Jednocześnie, co wynika zarówno z wyjaśnień Spółki, jak i stanowiska organu oraz Sądu pierwszej instancji, udostępnienie żądanej informacji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną Spółki, a zatem ma ona dla niej realną wartość gospodarczą. Oceny tej nie udało się zanegować skarżącemu kasacyjnie. Tym samym spełniona jest zarówno przesłanka materialna i formalna uznania żądanej informacji publicznej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Przytoczone zatem przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pod tym kątem nie zostały stwierdzone.

Wszelako nadmienić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji powinni byli uwzględnić istniejącą regulację szczególną na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 9 ust. 1, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Z kolei art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. A zatem Prezes UKE do czasu uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy pozostaje związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa (zob. szerzej wyroki NSA z dnia: 28 maja 2014 r., I OSK 2631/13; 3 października 2014 r., I OSK 313/14; 5 listopada 2015 r., I OSK 2108/14; 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2727/14 i I OSK 2705/14). Podkreślić jednak należy, że nie odniesienie się do tej regulacji w niniejszym postępowaniu nie miało znaczenia dla jego wyniku, gdyż wykazane istnienie w sprawie wymagającej ochrony tajemnicy przedsiębiorca na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej skonsumowało skutki przytoczonej regulacji szczególnej jako bardziej restrykcyjnej.

Mając na uwadze powyższe, wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej – w kształcie w jakim zostały skonstruowane i postawione – nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie wszystkie zastrzeżenia ujęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły odbicie w jej zarzutach. Dotyczy to w szczególności uwag skarżącego kasacyjnie o niezgodności wydanej przez Prezesa UKE decyzji w sprawie z jego wcześniejszymi decyzjami regulacyjnymi [decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr DART-SMP-6040-1/10 (4), decyzją z dnia 29 września 2010 r. nr DHRT-WORK-6082-4/10 (109)]. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się sugerować, że decyzje regulacyjne Prezesa UKE ograniczają zakres informacji, które mogą być objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy przez Spółkę i organ. Niemniej skarżący kasacyjnie uwag tych, poczynionych w uzasadnieniu, nie powiązał z właściwymi przepisami prawa w formie określonego zarzutu. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem rzeczonej materii, zaś art. 5 ust. 2 tej ustawy stanowi przepis materialnoprawny umożliwiający odmowę udostępnienia informacji publicznej, nie zaś przepis, który wskazywałby, że charakter i skutki prawne decyzji regulacyjnych zawężają możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy przy udostępnianiu informacji publicznej. Tymczasem prawidłowo skonstruowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie podawać właściwe przepisy prawa, z których skarżący kasacyjny wywodzi taką moc wiążącą w sprawie decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, która modyfikowałaby zastosowanie przez ten organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie sformułował jednak wprost takiego zarzutu skargi kasacyjnej, a jak wskazano wyżej – Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i rekonstruować czy przypisywać mu woli postawienia zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa (zob. też wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1925/12). Stąd prawidłowość oceny przez organ i Sąd pierwszej instancji wpływu decyzji regulacyjnych urzędu regulacyjnego na postępowanie w sprawie (odmowy) udostępnienia informacji publicznej pozostawał poza zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.