Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2384/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 65/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] i T. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2020 r. nr OA.7722.19.6.2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza solidarnie od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] i T. M. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 65/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w R. i T.M., uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 26 listopada 2020 r. nr OA.7722.19.6.2020 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (zwanego dalej: PINB) z dnia 6 października 2020 r. nr NB.1.55.7355/16/09, a także zasądził od WINB na rzecz skarżących Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i T.M. kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. nr NB. 1.55.7355/16/09, PINB działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), art. 26 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] (w południowym narożniku działki) położonej w R. przy ul. [...] i nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w R. wykonie niezbędnych zabezpieczeń ww. budowy przed negatywnym wpływem czynników atmosferycznych, wykonanie niezbędnych zabezpieczeń ww. budowy przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w R., obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2021 r. dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. nr OA.7722.19.6.2020 WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. WINB wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane polegały na rozbiórce budynku garażu, a następnie budowie w 2008 r. na jego miejscu nowego obiektu budowlanego - budynku o wymiarach 5,76 m x 15,72 m i wysokości do spodu kalenicy 6,22 m. Na budowę przedmiotowego budynku potrzebne było pozwolenie na budowę, którego inwestor K.K. nie posiadał. Na terenie działki nr [...] obr. [...] w R. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obecnym etapie postępowania przedmiotowa budowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Narusza natomiast § 12 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.) oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Pomimo tego istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Skargi tożsamej treści złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, T.M. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w R. Postanowieniu WINB zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48a p.b., a także § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 65/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w uchylił ww. postanowienie WINB z dnia 26 listopada 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 6 października 2020 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie zakresu wykonanych robót orz ich kwalifikacji. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że zastosowanie znajdują przepisy art. 48 p.b. Wybudowanie budynku w odległości 1,48 m do 1,49 m od granicy z działką nr [...] obr. [...], a także z oknami umieszczonymi w dachu zwróconym w stronę granicy z tą działką narusza § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 r.w.t., a usytuowanie budynku narusza art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Zakres naruszeń nie uniemożliwia doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wadliwe w ocenie Sądu I instancji było nałożenie obowiązków związanych z legalizacją na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w R. - reprezentującą właścicieli wszystkich lokali wyodrębnionych w budynkach na działce [...] obr. [...]. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że obowiązku wynikającego z postanowień organów nadzoru budowlanego nie można nałożyć na sprawcę samowoli – K.K. - nie tylko dlatego, że nie dysponuje on nieruchomością gruntową, ale przede wszystkim dlatego, że nie jest on właścicielem nieruchomości budynkowej - spornego obiektu. Prawo własności tego budynku, jak wynika z akt sprawy przeszło w dniu 9 czerwca 2015 r. na F. sp. z o.o. z siedzibą w R. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie Wydz. I Cywilny I.1.Co1810/14 o przysądzeniu własności nieruchomości opisanej jako prawo do własności lokalu użytkowego stanowiącego odrębną nieruchomość oraz połączonego z własnością ww. lokalu udziału 7440/152670 w części działki nr [...] wraz ze współwłasnością do części wspólnych budynku i prawem do korzystania z pomieszczeń i urządzeń wspólnych budynku. Prawo to zostało wpisane w Księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowej i nieruchomości lokalowej. Dlatego obowiązki powinny zostać nałożone na ww. spółkę. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 52 ust. 1 p.b.

W skardze kasacyjnej F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

z siedzibą w R. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że F. sp. z o.o. jest właścicielem obiektu budowlanego, w sytuacji gdy spółka jest właścicielem lokalu użytkowego stanowiącego odrębną nieruchomość, objętego księgą wieczystą nr [...], z którego własnością połączony jest udział 7440/152670 w części działki nr [...] wraz ze współwłasnością do części wspólnych budynku i prawem korzystania z pomieszczeń i urządzeń wspólnych budynku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 124 §1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że obowiązki powinny być skierowane do innej strony, tj. F. Sp. z o.o.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że F. sp. z o.o. jest podmiotem mającym możliwość legalnego wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy o własności lokali (tj, Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; zwanego dalej: u.w.l.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym interpretowaniu przez Sąd pojęcia samodzielnego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość oraz błędnym utożsamieniu lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość z obiektem budowlanym, względnie poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wskazanych przepisów ustawy o własności lokali. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skłoniło Sąd do przyjęcia, że skarżąca jest właścicielem obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot samowoli budowlanej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw, z art. 52 p.b. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.w.l. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wyłącznym właścicielem obiektu budowlanego jest skarżąca.

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw., z art. 52 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie podmiotem, do którego należy adresować zaskarżone postanowienie jest skarżąca kasacyjnie;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 oraz art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie może samodzielnie wykonać obowiązki określone w postanowieniach organów nadzoru budowlane.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie ustalił, że F. sp. z o.o. jest właścicielem spornego obiektu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie jest tylko właścicielem lokalu użytkowego stanowiącego odrębną nieruchomość. Właściciel lokalu nie jest wyłącznym właścicielem obiektu budowlanego, w którym mieści się lokal. W sprawie adresat postanowień ustalony był należycie przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżąca kasacyjnie jako właściciel lokalu samodzielnie nie jest władna wykonać obowiązków, zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej. Jednym z tych wymogów jest bowiem przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie z kolei może złożyć Wspólnota Mieszkaniowa, a nie skarżąca kasacyjnie. Sąd błędnie utożsamił własność samodzielnego lokalu, stosownie do przepisów o własności lokali i własność obiektu budowlanego. Nie można stwierdzić, że skarżąca jest właścicielem całego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Istota wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sadu I instancji dotyczącego podmiotu, który powinien być adresatem nakazów wskazanych w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego. Sąd I instancji uchylając postanowienia organów uznał, że właścicielem obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jest F. sp. z o.o. i to ona powinna być adresatem nakazów wskazanych w postanowieniu PINB. Z kolei Spółka ta w skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu, wskazując że jest jedynie właścicielem lokalu znajdującego się w tym budynku.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, po pierwsze wskazać trzeba, że wbrew stanowisku Sadu I instancji, w związku z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w sprawie zastosowanie znajdował art. 52 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej tą ustawą. Przepis ten przewidywał, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego były wykonane bez pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. [...]. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 48 p.b. powinien być właściciel obiektu budowlanego. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, błędne uznanie, że właścicielem tego obiektu jest skarżąca kasacyjnie Spółka. Stanowisko Sądu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w utrwalonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Z akt wynika bowiem, że postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w Rzeszowie przysądził F. sp. z o.o. własność lokalu użytkowego oraz połączonego z własnością tego lokalu udziału w części działki [...] z prawem do korzystania z pomieszczeń i urządzeń budynku. Sąd Rejonowy nie orzekał o kwestii własności obiektu budowlanego, w którym znajduje się lokal. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie Spółka jest jedynie właścicielem lokalu zlokalizowanego w przedmiotowym budynku potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk księgi wieczystej. Sporny budynek pozostaje własnością ogółu właścicieli lokali wyodrębnionych na przedmiotowej nieruchomości tj. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w R. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Bezpodstawnie zatem Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż podmiotem uprawnionym mającym tytuł prawny do nieruchomości jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w R., czym naruszył przepisy wskazane w podstawach skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s..a uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.