Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 372/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a-64e i art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Bochni od decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 lutego 2024 r., znak SKO.BP/4104/1/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 27 września 2023 r. M. K. - właściciel Firmy Z.U.P.H. "[...]" zwrócił się o wydanie zezwolenia na zbierania określonych kategorii odpadów na działce nr [...] przy ul. [...] w B..

Starosta Powiatu w Bochni decyzją z 21 grudnia 2024 r. znak: OŚ.6233.4.2023 orzekł o odmowie wydania zezwolenia.

Po rozpoznaniu odwołania M. K. wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 1 lutego 2024 znak sprawy: SKO BP/4104/1/2024 uchyliło opisaną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 42 ust. 1 zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów.

W niniejszej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie posiadacz odpadów winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, której wnioskodawca nie dołączył.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283) - dalej jako "ustawa środowiskowa", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

W myśl art. 71 ust. 2 w/w ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania, w tym przeładunku:

a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych

W art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej wprowadzono wymóg, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma nastąpić przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W art. 72 ust. 2a ustawy środowiskowej przewidziano wyjątek, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy:

1) zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia lub

2) jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Organ I instancji uznał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem ulega zmianie i w związku z tym konieczne jest przedłożenie decyzji środowiskowej. Mimo, iż wniosek dotyczy placu o powierzchni 200 m2, to w istocie zbieranie odpadów będzie odbywało się na 795 m2. To w efekcie powoduje zmianę zakresu prowadzenia działalności i powoduje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie wskazanych wyżej przepisów.

W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin działki nr [...] w B.. W trakcie tych czynności ustalono, iż na terenie działki nr [...] zbierane są wyłącznie odpady złomu metali. Zbieranie prowadzone jest na utwardzonym placu. W decyzji organ stanął na stanowisku, że nie uznaje twierdzeń wnioskodawcy za przekonywujące w zakresie powierzchni terenu, na którym będą gromadzone odpady tj. 200 m2. Starosta Bocheński stwierdził, że "dotychczas użytkowany plac składowy został rozebrany zastąpiony nowo wybudowanym placem o znacznie większej powierzchni. Nowy plac wykorzystywany jest w całości wyłącznie do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów (dowód: protokół z oględzin). Zatem, nawet ograniczenia powierzchni, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów do 200 m2 nie można uznać za przedsięwzięcie nie ulegające zmianie. Co prawda rodzaj i ilości zbieranych odpadów przedstawione we wniosku oraz powierzchnia, na której działalność będzie prowadzona odpowiadają warunkom dotychczasowego pozwolenia, jednak faktycznie obszarem przeznaczonym do zbierania jest już nowy urządzony plac o całkowitej powierzchni blisko 800 m2 lub część tego nowego placu. Przedstawiony wniosek nie wskazuje konkretnej, wydzielonej powierzchni przeznaczonej do zbierania, ograniczając się do wskazania 200 m2, jako powierzchni przeznaczonej pod tą działalność. Zdaniem organu nawet wydzielenie z nowo powstałego palcu części o powierzchni 200 m2 nie cofnie wdrożonych faktycznych już zmian, zatem nie można uznać, iż jest to kontynuacja działalności przy wykorzystaniu przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Kolegium oceniło decyzję organu I instancji jako co najmniej przedwczesną. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, co zostało wskazane na wstępie, że zezwolenie wydaje się na wniosek posiadacza odpadów.

Twierdzenie, iż w istocie M. K. będzie zbierał odpady na powierzani większej niż wynika to z wniosku i niż wynikałoby to z ewentualnej decyzji o zezwoleniu, nie jest poparte żadnymi dowodami. Samo posiadanie nieruchomości o powierzchni większej niż wnioskowana do zagospodarowania w związku z magazynowaniem odpadów, samo w sobie nie oznacza, że posiadacz odpadów ma zamiar zbierać odpady niezgodnie ze swoim wnioskiem i zezwoleniem. Jest oczywiste, że gdyby w sytuacji posiadania zezwolenia przedsiębiorca magazynowałby odpady na powierzchni większej niż wynika to z zezwolenia, wówczas istniałaby przesłanka do cofnięcia zezwolenia w oparciu o art. 47 w/w ustawy. Zresztą możliwa do wyobrażenia jest sytuacja, gdy podmiot ma bardzo dużą nieruchomość i tylko na jej części chce prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów, co w obecnych realiach nie jest niczym wyjątkowym.

Stosownie do art. 42 ust. 3 d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, dołącza się załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto z treści art. 43 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy wynika, że posiadacz odpadów ma obowiązek wskazać miejsce i sposób magazynowania odpadów.

W konsekwencji, w razie wątpliwości, będzie miało rację bytu wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku i wskazanie konkretnie, w jakim miejscu nieruchomości będzie zlokalizowane składowisko odpadów, ma to bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia tego czy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Posiadacz pod padów musi mieć bowiem świadomość, że w obliczu art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, brak konieczności przedstawienia decyzji środowiskowej dotyczy sytuacji gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a." przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

b. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

c. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz skutkowało błędnym uznaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Starosta Bocheński nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przedwcześnie odmówił wydania zezwolenia w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż nie można mówić o kontynuacji działalności w sytuacji, gdyż doszło do całkowitego rozebrania i wybudowania nowego placu składowego, tym samym doszło do istotnej zmiany, skutkującej koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

d. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i in., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wyjaśnienie czy złożony przez pana M. K. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów stanowi kontynuację dotychczasowej decyzji a tym samym czy jest podstawa do odstąpienia od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

e. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niezbadanie całego zebranego materiału dowodowego oraz błędną jego interpretację skutkujące przyjęciem, iż przedsięwzięcie nie uległo zmianie i możliwe jest wydanie nowej decyzji bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla punktu zbierania odpadów złomu;

f. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.; art. 72 ust. 2a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w stopniu rażącym - poprzez uznanie przez SKO, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dotyczy przedsięwzięcia, które w odniesieniu do poprzednio opisywanego nie uległo zmianie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Tarnowie wniosło o jego oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona decyzja narusza wskazany wyżej przepis i podlega uchyleniu.

Stan faktyczny ustalony w sprawie przedstawia się następująco: M. K. na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. [...] prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów - na podstawie decyzji Starosty Powiatu Bocheńskiego z dnia 21 lutego 2014 r. (zmienionej decyzjami z 1 sierpnia 2019 r. i z 7 grudnia 2020 r.). Termin ważności tego zezwolenia upływał z dniem 21 lutego 2024 r. W związku z zamiarem dalszego prowadzenia działalności w dniu 27 września 2023 r. M. K. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie tej samej działki.

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, dla prowadzenia tego rodzaju działalności konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, chyba, że jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie (art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy środowiskowej).

Niewątpliwie M. K. ubiega się o uzyskanie kolejnego zezwolenia na zbieranie odpadów, natomiast kluczową kwestią, wokół której koncentruje się spór w niniejszej sprawie jest ocena, czy przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów ulega zmianie. SKO uznało, że skoro we wniosku o wydanie zezwolenia wnioskodawca wskazał, że będzie prowadził działalność na obszarze 200 m2 (tak jak w poprzednim zezwoleniu), to co najmniej przedwczesne było przyjęcie, że działalność jego ulega zmianie.

Organ II instancji pominął przy tym cały szereg okoliczności, na które powołał się Starosta Bocheński w decyzji odmawiającej zezwolenia z 21 grudnia 2023 r.

Przede wszystkim organ I instancji zwrócił uwagę, że według wydanego poprzednio zezwolenia działalność miała być prowadzona przy wykorzystaniu placu składowego o pow. 200 m2 i hali magazynowej – 240 m2. Z uwagi na posadowienie hali zbyt blisko od przebiegającego przez ten teren gazociągu, hala ta już wcześniej została rozebrana. W związku z brakiem możliwości zbierania odpadów, które wcześniej zbierane były w hali, nastąpiła zmiana zezwolenia.

Ponadto Starosta Bocheński orzekł o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego decyzją Starosty Bocheńskiego z 21 lutego 2014 r., jednakże organ odwoławczy uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie WSA w Krakowie w wyroku o sygn. II SA/Kr 1042/18 stwierdził, że prowadzenia punktu zbierania odpadów, który wskutek zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu zezwolenia, nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów, przy jednoczesnym ograniczeniu prowadzonej działalności tylko do zbierania odpadów, które mogą być zbierane i przechowywane w sposób jakim podmiot zbierający odpady aktualnie dysponuje, nie można utożsamiać ze zbieraniem odpadów niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Z tej też przyczyny, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, w ogóle nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy.

W sprawie przeprowadzono również w dniu 22 listopada 2023 r. oględziny w celu ustalenia, w jaki sposób i na jakiej powierzchni prowadzona jest aktualnie działalność.

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych istotnie zmienił użytkowany plac i użytkuje obecnie punkt o pow. 795 m2 (bez uwzględnienia przebiegającej przez obszar działki strefy kontrolowanej gazociągu.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni prowadzi postępowanie w przedmiocie samowolnej budowy placu (utwardzenia terenu, na którym wcześniej znajdowała się rozebrana już hala).

Zasadnie zatem ustalił organ I instancji, że nie sposób uznać, że działalność w zakresie zbierania prowadzona będzie (jak wskazano we wniosku) na powierzchni 200 m2, podczas gdy zbieranie już obecnie obywa się na nowym placu magazynowym o powierzchni 795 m2, stanowiącym funkcjonalną całość i wykorzystywaną wyłącznie do prowadzenia zbierania odpadów. Organ I instancji rozważył zebrane w sprawie dowody. Fakt, że wniosek obejmuje działalność prowadzoną na obszarze 200 m2 nie oznacza, że działalność nie ulegnie zmianie. Już obecnie zmiany takie zostały dokonane. Nawet wydzielenie z nowego powstałego placu powierzchni 200 m2 nie cofnie wdrożonych już wcześniej zmian.

W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych znajduje się pismo Burmistrza Bochni z dnia 8 grudnia 2023 r., adresowane do M. K., stanowiące odpowiedź na jego pismo z 4 grudnia 2023 r. i wyjaśniające w jakiej sytuacji będzie konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej. Wskazano w nim, że decyzja środowiskowa będzie potrzebna w razie jakiejkolwiek zmiany parametrów prowadzonego przedsięwzięcia (np. zmiana powierzchni lub sposobu realizacji działalności). Zbieranie odpadów do tej pory odbywało się na terenie o pow. 200 m2 i w hali o pow. 240 m2, która została zdemontowana. Zbieranie odpadów w dalszym ciągu na powierzchni 440 m2 będzie w tym momencie zmianą zakresu przedsięwzięcia.

W uzupełnieniu sprzeciwu Prokurator do akt sądowych dołączył pismo M. K. z 4 grudnia 2023 r., na które odpowiadał Burmistrz (k. 16). Wynika z niego, że zbieranie odpadów odbywa się na powierzchni 440 m2.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego Starosta zebrał i ocenił kompletny materiał dowodowy, przyjmując za niewiarygodne twierdzenia wnioskodawcy, że prowadzona przez niego działalność nie ulegnie zmianie. Brak było podstaw do uchylenia tej decyzji, bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały ustalone.

W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.