Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 375/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 7 ust. 1, 4, 7, 8 i 16, art. 8 ust. 1 i 2, art. 14, art. 15, art. 25 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134 par. 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 września 2023 r., nr LXXVII/448/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Wągrowiec na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 28 września 2023 r. Rada Miejska w Wągrowcu (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXVII/448/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu (zwaną też dalej "Uchwałą") o następującej treści:

"§ 1. Traci moc uchwała nr LVI/355/2022 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 6411 z dnia 13 września 2022 r.).

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Wągrowca.

§ 3. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Pismem z 29 kwietnia 2024 r. (IR-XI.0552.35.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona Wojewodzie 04 października 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, z późn. zm.; dalej jako "specustawa mieszkaniowa" lub "specustawa").

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że 30 sierpnia 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LVI/355/2022 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu. W dniu 23 sierpnia 2023 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę ww. uchwały. Organ wykonawczy 25 września 2023 r. przedłożył Radzie Miejskiej projekt uchwały zmieniającej uchwałę nr LVI/355/2022. Podczas LXXVII sesji Rady Miejskiej w dniu 28 września 2023 r. jeden z radnych złożył wniosek o wprowadzenie zmian w uchwale nr LVI/355/2022 – w sposób odmienny od wniosku inwestora – co skutkowało jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zmiana ta została przyjęta przez Radę Miejską.

Dalej Skarżący wywiódł, że specustawa mieszkaniowa nie zawiera przepisów uprawniających do podjęcia przez radę gminy uchwały o uchyleniu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy rada gminy może w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji podjąć tylko uchwałę o ustaleniu bądź o odmowie; ustawodawca nie przewidział innych możliwości. Dodatkowo swoboda decyzyjna organu gminy jest ograniczona koniecznością analizy sprawy, a to oznacza że rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych, nie może jednak uczynić tego w sposób arbitralny, lecz musi podać konkretne, merytoryczne argumenty uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

W konkluzji autor skargi stwierdził, że Rada Miejska w granicach władztwa planistycznego gminy mogła odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję, lecz – zdaniem Skarżącego – nie mogła arbitralnie uchylić podjętej wcześniej pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W ten sposób Rada Miejska przekroczyła granice swych uprawnień wynikających z ustawy, naruszając tym samym przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Organ uznał ją za zasadną i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, przyznając w uzasadnieniu, iż specustawa mieszkaniowa przewiduje jedynie możliwość, w określonych warunkach prawnych, odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, ale nie daje podstaw do uchylenia podjętej już wcześniej pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu wywiódł w tej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; to oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, inne orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W szczególności nie jest związany terminem określonym w art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 195; w skrócie: "specustawa mieszkaniowa" lub "specustawa"), gdyż ten dotyczy tylko skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., a już nie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 04 października 2023 r. - wobec czego był władny ją później zaskarżyć w ww. trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu nr LXXVII/448/2023 "zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu", a w istocie tę ostatnią uchwałę – nr LVI/355/2022 z dnia 30 sierpnia 2022 r. – uchylająca (zob. § 1 Uchwały).

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 3 listopada 2023 r. (poz. 9493). Podstawę prawną jej publikacji w ww. dzienniku stanowił najpewniej przepis art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym uchwała o ustaleniu lokalizacji [inwestycji mieszkaniowej] podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei podstawę prawną wydania zaskarżonej Uchwały, jak wynika z jej części wstępnej, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 specustawy.

Nie ulega wątpliwości, że podjęta w trybie specustawy mieszkaniowej przez radę gminy uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dalej też jako "uchwała lokalizacyjna") jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zarazem jednak nie jest to akt prawa miejscowego, a to z uwagi na bezspornie konkretny charakter analizowanej uchwały (dotyczy ona konkretnej inwestycji mieszkaniowej). Ponadto – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z powołaniem się na unormowanie art. 8 ust. 2 specustawy (zob. wyroki NSA: z 16.02.2021 r., II OSK 2521/20; z 11.05.2022 r., II OSK 408/22) – gdyby uchwała lokalizacyjna była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny ww. przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Wobec powyższego, uchwałę lokalizacyjną należy kwalifikować jako akt organu j.s.t., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak też m.in. wyrok WSA z 13.01.2023 r., II SA/Po 794/22).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała została podjęta w reżimie prawnym specustawy mieszkaniowej. W świetle przepisów tej ustawy – w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca"), a to zgodnie z dyspozycją przepisów przejściowych zawartych w art. 70 ustawy zmieniającej – w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej (zdefiniowanej w art. 2 pkt 2 specustawy) inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek, który powinien spełniać wymogi określone w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 4 zd. 1 tej ustawy w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub odmowie jej ustalenia. Wypada dodać, że czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-15 i 17 specustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statutu gminy. W specustawie mieszkaniowej (w jej art. 7 ust. 16) znalazło się ponadto wyraźne zastrzeżenie, w myśl którego: "Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się".

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że treść zaskarżonej Uchwały nie odpowiada treści wniosku inwestora z 22 sierpnia 2023 r. (wpływ do Organu: 23 sierpnia 2023 r.) o zmianę uchwały nr LVI/355/2022 Rady Miejskiej z 30 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Bobrownickiej oraz ul. Kukułczej w Wągrowcu (zwanej też dalej "uchwałą nr LVI/355/2022"). Co więcej, wbrew tytułowemu określeniu przedmiotu Uchwały – cyt. [podkr. Sądu]: "Uchwała nr LXXVII/448/2023 [...] z m i e n i a j ą c a uchwałę" – nie wprowadziła ona żadnych zmian w ww. uchwale pierwotnej, lecz tę uchwałę uchyliła (zgodnie z § 1 Uchwały: "Traci moc uchwała nr LVI/355/2022...").

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, ocena prawidłowości (legalności) zaskarżonej uchwały zależy od odpowiedzi na następujące dwa pytania:

(i) czy pod rządem specustawy mieszkaniowej dopuszczalne jest podjęcie uchwały uchylającej pierwotną uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej,

a w szczególności:

(ii) czy podjęcie takiej uchwały jest dopuszczalne w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora o zmianę uchwały pierwotnej.

Ad (i) Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym z kompetencją organu do uchwalenia danego aktu wiąże się – co do zasady – kompetencja do zmiany tego aktu bądź jego uchylenia (por. wyrok WSA z 11.09.2020 r., IV SA/Po 367/20). Innymi słowy, organ wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do uchwalenia określonej uchwały jest – co do zasady – na tej samej podstawie równocześnie upoważniony do jej późniejszej zmiany lub uchylenia (por. wyrok WSA z 14.02.2013 r., IV SA/Po 1173/12).

W ocenie Sądu zasada ta niewątpliwe znajduje zastosowanie – praktycznie bez wyjątków – w odniesieniu do aktów (uchwał) o charakterze generalno-abstrakcyjnym, w tym zwłaszcza do aktów prawa miejscowego (w znaczeniu materialnym). Jak zresztą trafnie zauważa się w doktrynie: "Uchylenie lub zmiana (uzupełnienie) aktu prawa miejscowego przez jego autorów jest najczęstszym w praktyce sposobem utraty ich mocy obowiązującej. Impulsem do takiego działania może być zarówno wola samego autora aktu, jak również postulaty mieszkańców, organizacji społecznych, sugestie organów kontroli [...]. W przypadkach jednak, gdy wydanie aktu prawa miejscowego jest obligatoryjne, uchylenie przez lokalnego prawodawcę aktu dotychczas obowiązującego pociągać będzie za sobą konieczność zastąpienia uchylonego aktu nowa regulacją" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 316).

W analizowanym tu kontekście, niejako na przeciwległym biegunie sytuują się akty (uchwały) o charakterze indywidualno-konkretnym, czyli takie, które dotyczą indywidualnie oznaczonego adresata oraz konkretnej sytuacji. W odniesieniu bowiem do tego rodzaju uchwał (jakimi są np. uchwały w przedmiocie powołania członka określonego gremium) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym uchylenie takiej uchwały jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy obowiązujące przypisy prawa zawierają normę kompetencyjną wyraźnie uprawniającą do takiego działania (por wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma określenie charakteru prawnego uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Jak to zostało wyżej wyjaśnione, bez wątpienia taka uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a to już z uwagi na podkreślany w orzecznictwie jej konkretny charakter – wszak dotyczy ona konkretnej inwestycji mieszkaniowej (por. wyroki NSA: z 16.02.2021 r., II OSK 2521/20; z 11.05.2022 r., II OSK 408/22).

Co więcej, zdaniem Sądu, przepisy specustawy mieszkaniowej (w tym jej: art. 7 ust. 1 i 5, art. 7 ust. 8 pkt 2 oraz art. 7 ust. 16, 18 i 19) dają pewne podstawy do twierdzenia, że uchwała lokalizacyjna jest zarazem aktem o charakterze indywidualnym – wydawanym na wniosek i na rzecz określonego podmiotu (inwestora). Potwierdza to stanowisko części doktryny, zgodnie z którym ww. uchwała "wyznacza ramy inwestycyjne tylko dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata" (zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Specustawa mieszkaniowa. Przewodnik dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, Warszawa 2019, s. 16; tak też uzasadnienie do projektu specustawy, s. 9 – druk Sejmu RP VIII kadencji nr 2667).

Jako akt indywidualno-konkretny, będący aktem stosowania (a nie stanowienia) prawa, uchwała lokalizacyjna wykazuje szereg cech zbieżnych z "klasycznym" indywidualnym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna. I to pomimo generalnego wyłączenia przez ustawodawcę w art. 14 specustawy mieszkaniowej dopuszczalności stosowania k.p.a. w sprawach związanych z podejmowaniem takich uchwał.

Nieprzypadkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się podobieństwo analizowanej uchwały lokalizacyjnej do decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok WSA z 27.05.2024 r., II SA/Gl 1093/23), wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Potwierdza to zresztą sam ustawodawca, który w specustawie mieszkaniowej zawarł szereg unormowań zbieżnych z odnośnymi przepisami dotyczącymi decyzji o warunkach zabudowy (por. zwłaszcza następujące "pary" przepisów: art. 25 ust. 1 specustawy – art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; art. 25 ust. 2 specustawy – art. 63 ust. 2 u.p.z.p.; art. 25 ust. 3 specustawy – art. 63 ust. 1 ab initio u.p.z.p.; art. 25 ust. 4 specustawy – art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a ponadto w sposób generalny przesądził, że: "Ilekroć w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej" (art. 25 ust. 5 specustawy).

W związku z tym godzi się zauważyć, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych (ostatecznych) obowiązuje ogólna zasada ich trwałości, w myśl której uchylenie lub zmiana takich decyzji (a także stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania) może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (zob. art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej nie może później (po jej uostatecznieniu się) takiej decyzji zmienić lub uchylić w ramach posiadanej kompetencji do wydawania decyzji, lecz musi wykazać się odrębnym przepisem kompetencyjnym upoważniającym do jej zmiany lub uchylenia.

Wypada jeszcze zauważyć – w ślad za orzecznictwem trybunalskim – że wspomniana "[r]eguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116). Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. [...] Regułę trwałości decyzji uzasadniają [...] konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa" (zob. pkt 5.1. uzasadnienia wyroku TK z 12.05.2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62).

W ocenie Sądu takie same wartości i podobne względy przemawiają za uznaniem, że również uchwała lokalizacyjna (wykazująca, jak to już wyżej wskazano, szereg cech zbieżnych z decyzją o warunkach zabudowy) powinna korzystać – i rzeczywiście korzysta – z przymiotu analogicznej "trwałości", rozumianej w tym przypadku jako niemożność władczej ingerencji w jej moc obowiązującą, w drodze uchylenia bądź "wygaszenia" takiej uchwały, bez wyraźnej podstawy prawnej. Zdaniem Sądu dotyczy to przynajmniej sytuacji, w której taka ingerencja byłaby w istocie – tak jak w kontrolowanej sprawie – równoznaczna w skutkach z odmownym załatwieniem wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Powyższe rozumowanie znajduje dodatkowe oparcie w unormowaniach specustawy mieszkaniowej, a zwłaszcza w jej:

- art. 7 ust. 4 – w świetle którego wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może zostać przez radę gminy załatwiony tylko na dwa sposoby: albo przez podjęcie uchwały o ustaleniu wnioskowanej lokalizacji inwestycji, albo uchwały o odmowie jej ustalenia; tertium non datur;

- art. 8 ust. 3 i art. 25 ust. 4 – które to przepisy wyraźnie regulują sytuacje, w których dochodzi do wygaśnięcia uchwały lokalizacyjnej, natomiast nie przewidują (ani one, ani pozostałe przepisy specustawy) jakiejkolwiek możliwości jej uchylenia.

Wszystko to prowadzi do wniosku o trafności stanowiska Wojewody, że dla dopuszczalności podjęcia przez radę gminy uchwały o uchyleniu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – przynajmniej, dodajmy, w sytuacji, w której podjęcie takiej uchwały oznaczałoby w istocie odmowne załatwienie wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – niezbędna byłaby wyraźna podstawa prawna ("przepis uprawniający"), której specustawa mieszkaniowa nie zawiera.

Godzi się w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, że również w odpowiedzi na skargę Organ przyznał, że uchwała został podjęta bez wymaganej podstawy prawnej.

Ad (ii) Jak to już wyżej podkreślono, treść zaskarżonej Uchwały nie odpowiada treści wniosku inwestora z 22 sierpnia 2023 r., który zainicjował kontrolowaną procedurę uchwałodawczą. We wniosku tym inwestor zabiegał bowiem o wprowadzenie przez Radę Miejską wyszczególnionych zmian w pierwotnej uchwale nr LVI/355/2022, natomiast w efekcie Organ podjął Uchwałę eliminującą uchwałę pierwotną z obrotu prawnego.

Doszło do tego – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały (k. 9v. akt sądowych) – na wniosek radnego K. P., który podczas LXXVII sesji Rady Miejskiej złożył wniosek o wprowadzenie zmiany w procedowanym projekcie uchwały, w wyniku której § 1 Uchwały zyskał swe finalnie przyjęte brzmienie (cyt.: "Traci moc uchwała nr LVI/355/2022...").

W ten sposób, w ocenie Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały doszło do istotnego naruszenia, wynikającej zwłaszcza z art. 7 ust. 1 i 16 specustawy, zasady związania organów gminy wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W orzecznictwie i doktrynie zasadnie akcentuje się, że rada gminy jest związana ww. wnioskiem inwestora w tym znaczeniu, że nie może dokonywać modyfikacji tego wniosku nawet w minimalnym zakresie, a konieczność powtórzenia procedury zachodzi w przypadku modyfikacji wniosku przez inwestora (zob. wyrok NSA z 11.05.2022 r., II OSK 408/22, i tam, cyt.: T. Tymosiewicz, Podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [w:] Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, pod red. J.H. Szlachetko, Gdańsk 2019, s. 79-80).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta bez wymaganej podstawy prawnej oraz z istotnym naruszenie procedury uchwałodawczej, i jako taka jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.