Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1388/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 302/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr 46/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 302/21 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 stycznia 2021 r. nr 46/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

C. C. we wniosku z 28 maja 1991 r., ponowionym pismem z 26 marca 1999 r., wystąpił o "zwrot" nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [A], ozn. jako "Nieruchomość nr [1] w Warszawie", o pow. 759,43 m2.

Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z 4 czerwca 2019 r. nr 143/SD/2019, sprostowaną postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z 4 czerwca 2019 r nr 135/SD/2019, odmówił A. A. i B. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, wchodzącej w skład obecnych działek ew. nr [2] i nr [3] z obrębu nr [4].

Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 grudnia 2019 r. nr KOC/7389/Go/19.

B. B. i A. A. we wniosku z 26 kwietnia 2011 r. wystąpiły o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 czerwca 2020 r. nr 108/SD/2020 odmówił ustalenia odszkodowania. Jak wskazał organ, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie D. D. z 8 listopada 1991 r. o zrzeczeniu się na rzecz pasierba - C. C. części spadku po zmarłym mężu C. C., w tym wszelkich praw i korzyści do przysługującej jej części własności domu przy ul. [A]. W ocenie organu I instancji, ww. dokument nie wywołał jednak skutku prawnego w postaci przeniesienia roszczeń na rzecz osoby w nim wymienionej, ponieważ nie został złożony w formie aktu notarialnego. Ponieważ oświadczenie było jednostronne, nie można również uznać, że miała miejsce darowizna lub też dokonano przelewu wierzytelności (art. 179, art. 888 § 1, art. 511 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, obowiązującej w dacie złożenia oświadczenia).

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B. B. i A. A., decyzją z 7 stycznia 2021 r. nr 46/2021 z utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2020 r.

Organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika, że odszkodowanie za grunt przejęty na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", przysługuje dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcom prawnym, jeżeli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Organ ustalił, że budynek posadowiony przy ul. [A] składał się z samodzielnych mieszkań, sklepu i garażu i posiadał 6 pięter. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy zezwoleniami na remont poszczególnych lokali budynku, udzielanymi osobom trzecim, co najmniej od 20 lipca 1945 r. budynek był zarządzany przez Zarząd Miejski w m.st. Warszawie i przeznaczony na cele kwaterunkowe dla poszczególnych lokatorów. Po tej dacie wydawano też kolejne nakazy kwaterunkowe dla innych osób na poszczególne lokale oraz wydawano pozwolenia na remonty.

W ocenie organu II instancji, numeracja lokali, wydawanie przydziałów kwaterunkowych i pozwoleń na remonty poszczególnym osobom w kolejnych mieszkaniach w budynku przy ul. [A], urządzenie w obiekcie poza lokalami mieszkalnymi m.in. żłobka i sklepu spożywczego, które korespondują z treścią planu sytuacyjnego nieruchomości z 1938 r., świadczą jednoznacznie, że lokale w tym budynku, jako niezależne od siebie, przeznaczone były w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego i w latach późniejszych na cele wynajmu czynszowego dla osób trzecich oraz na cele usługowe odpłatne.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że brak charakteru jednorodzinnego domu przy ul. [A] nie jest kwestionowany przez wnioskodawczynie. Oznacza to, że jedna z przesłanek wymaganych do ustalenia odszkodowania za budynek posadowiony przy ul. [A], stanowiącej dawną własność C. C. nie została spełniona. Dlatego też, brak jest konieczności czynienia ustaleń, w jakiej dacie (przed czy po 5 kwietnia 1958 r.) budynek ten przeszedł na własność Skarbu Państwa. Wojewoda uznał zatem, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazującego, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na nieruchomości posadowiony był częściowo zniszczony budynek o 3 do 5 kondygnacji, z czynszowymi lokalami, sklepem i żłobkiem, tj. budynek niebędący domem jednorodzinnym, nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za grunt tej nieruchomości jako zabudowany w ogóle. Dlatego też, decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania za budynek – ze względu na niespełnienie przesłanki zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym – oraz o odmowie odszkodowania za grunt – z uwagi na niespełnienie przesłanki gruntu niezabudowanego przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną w Ogólnym Planie Zabudowania z 1931 r., odpowiada prawu.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. A. i B. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd, powołując wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3326/18, wskazał że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. 21 listopada 1945 r.

Jak zauważył Sąd I instancji, przedmiotowa nieruchomość w tej dacie była zabudowana, co oznacza, że regulacja powołanego przepisu, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości. Skarżące zaś nie kwestionując zabudowania działki, podnoszą, że ich wniosek dotyczył wyłącznie gruntu.

Sąd I instancji podkreślił, że budynek posadowiony na przedmiotowej działce przy ul. [A] jeszcze przed wejściem w życie dekretu warszawskiego został przeznaczony na cele kwaterunkowe i poszczególne lokale mieszkalne w nim istniejące zostały przydzielone lokatorom. W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego nie było legalnej definicji domu jednorodzinnego. Natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że pod pojęciem "domu jednorodzinnego" na gruncie przepisów dekretu warszawskiego należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle takiego rozumienia pojęcia "domu jednorodzinnego", organ II instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowy budynek nie był budynkiem jednorodzinnym. Nie zaspokajał on bowiem potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny i nie takie było jego przeznaczenie, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skarżące nie kwestionują tego faktu.

Sąd I instancji uznał, że skoro przedmiotowy budynek nie jest domem jednorodzinnym, to nie został spełniony warunek określony w art. 215 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Warunki wymienione w art. 215 ust. 2 u.g.n. muszą być spełnione łącznie. W związku z tym, że wymieniony wyżej warunek nie został spełniony, zbędne są rozważania, kiedy budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa. Brak jest w tej sytuacji również konieczności czynienia ustaleń, w jakiej dacie przeddekretowy właściciel utracił możliwość władania przedmiotową nieruchomością.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. A. oraz B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., przyjmującą, że na mocy tego przepisu "Odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę w trybie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. 26 listopada 1945 r.". Tymczasem:

1. z normy art. 215 ust. 2 u.g.n. dla organu administracyjnego nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia do dokonywanie ustaleń, czy w dniu wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) działka była "zabudowana", czy też była działką "niezabudowaną";

2. brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że istnienie na działce 21 listopada 1945 r. zabudowy skutkuje pozbawieniem roszczenia odszkodowawczego za taką działkę i że w takim przypadku przysługuje jedynie uprawnienie do wnioskowania o ustalenie odszkodowania za budynek posadowiony na tej działce pod warunkiem, że był to budynek jednorodzinny;

3. dyspozycja art. 215 ust. 2 u.g.n., wobec użycia w treści tego przepisu spójnika "oraz", wskazuje na dwa rodzaje "rzeczy", za "utratę" których można uzyskać odszkodowanie, to jest: dom jednorodzinny oraz odrębnie – działkę, która w dniu wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji jest sprzeczna z treścią tego przepisu, logiką tego przepisu, zasadą racjonalności ustawodawcy oraz podstawowymi zasadami interpretacji o charakterze lex specialis. Dlatego też taka wykładnia narusza prawo materialne.

Odnosząc się do wykładni literalnej i historycznej, wnoszące skargę kasacyjną wskazały, że wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także z poglądami doktryny. W tym zakresie powołano wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 864/06, gdzie wyjaśnione zostało, że wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. powinna być dokonana z uwzględnieniem odmiennej redakcji art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.w.n.". W art. 53 ust. 2 u.w.n. mowa była o "jednej działce budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego", a w art. 215 ust. 2 u.g.n. zastąpiono to sformułowaniem "oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Takiej zmiany w treści nie można rozumieć jedynie jako zmiany stricte redakcyjnej. Taka zmiana wyraża intencję ustawodawcy odnoszącą się do przesłanek niezbędnych dla uzyskania odszkodowania za działkę "objętą" dekretem.

Dlatego też, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. nie może być taka sama jak art. 53 ust. 2 u.w.n.

Jak podkreśliły wnoszące skargę kasacyjną, dokonując wykładni literalnej i historycznej art. 215 ust. 2 u.g.n., można odczytać tylko 2 przesłanki niezbędne do uzyskania odszkodowania za działkę, to jest:

1. działka gruntu przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne;

2. poprzedni właściciel i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r.

Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odszkodowania za taką działkę konieczne jest jedynie dokonanie ustalenia, czy istniała prawna możliwość zabudowy takiej działki domem jednorodzinnym przed dniem wejścia w życie dekretu, to jest przed 21 listopada 1945 r. Przepis ten nie daje jednak podstawy do dokonywania ustaleń, czy grunt w dniu 21 listopada 1945 r. był zabudowany jakimkolwiek budynkiem, czy też działka była niezabudowana w tym dniu. Zatem, nie jest dopuszczalne uznanie, że w sytuacji, gdy działka była zabudowana 21 listopada 1945 r., wnioskodawcy tracą prawo do odszkodowania za tę działkę.

Następnie, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., pominął że ustawodawca w treści tego przepisu użył spójnika "oraz". W tym przepisie spójnik ten oznacza, że odrębnie mowa o "domu jednorodzinnym" oraz o "działce". Zatem, prawo do odszkodowania może być wykonywane odrębnie za każdą z tych "rzeczy". Nie jest możliwa również wykładnia, zgodnie z którą roszczenie przysługuje za "działkę niezabudowaną" albo za "dom jednorodzinny". Aby przyjąć, że roszczenie odszkodowawcze przysługuje wyłącznie za jedną z "rzeczy", należałoby użyć spójnika "lub", czy też "albo". Na poparcie wyrażonego stanowiska powołano wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1769/19.

Jak podkreśliły wnoszące skargę kasacyjną, powołując wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 921/05, wykładnia przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. narusza również zasadę racjonalnego działania ustawodawcy.

Na koniec, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, wykładni przepisów o charakterze szczególnym, w przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczących ich treści, należy dokonywać zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Do tego, jeżeli przepis szczególny przyznaje podmiotom określone uprawnienia, to jest niedopuszczalne przyjmowanie wykładni zawężającej, prowadzącej do ograniczenia tych uprawnień. Uznając więc art. 215 ust. 2 u.g.n. za lex specialis, należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia ma charakter zawężający, ograniczający zakres roszczeń odszkodowawczych przysługujących byłym właścicielom. Skoro literalne odczytanie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości, że prawo do roszczenia odszkodowawczego za działkę wymaga jedynie, aby działka ta przed 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona na budownictwo jednorodzinne, to okoliczność czy działka była działką niezabudowaną, czy była zabudowana nawet inną zabudową niż dom jednorodzinny (np. wybudowano pawilon sklepowy), nie powinna stanowić ograniczenia lub pozbawienia prawa do odszkodowania za działkę. Również NSA w wyroku z 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 stwierdził, że "art. 215 ust. 2 u.g.n. powinien być interpretowany dosłownie bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana".

Dlatego też, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, "odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana, przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu w życie, zaś użyty w przepisie spójnik "oraz" wskazuje, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego, jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 215 teza 3, LEX/el.2021)" (tak NSA w wyroku z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 320/21).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie.

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego art. 215 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że na mocy tego przepisu odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania, a ustalenie odszkodowania za działkę w tym trybie dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. 21 listopada 1945 r. Skarżące kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji prezentują odmienne stanowisko, wedle którego brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że istnienie na działce na dzień 21 listopada 1945 r. zabudowy skutkuje pozbawieniem roszczenia odszkodowawczego za taką działkę i że w takim przypadku przysługuje jedynie uprawnienie do wnioskowania o ustalenie odszkodowania za budynek posadowiony na tej działce pod warunkiem, że był to budynek jednorodzinny.

Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n.: "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.".

Sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. przyjęty przez skarżące kasacyjnie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (cytowane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z: 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 864/06, 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06, 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07, 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1979/15, 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 320/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których generalnie przyjęto za nietrafny pogląd, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. W wymienionych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że przeczy temu wykładnia historyczna i językowa. Pierwotnie dekret w art. 7 ust. 4 i 5 przewidywał prawo do nieruchomości zamiennej i odszkodowania w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (art.89). Przyznanie odszkodowania było natomiast możliwe na podstawie początkowo art. 50 (od 1961 r. – art. 53) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 i z 1982 r. poz. 79), przy spełnieniu określonych przesłanek. Niejako "powtórzenie" przepisu art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił przepis art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Po wejściu w życie ustawy gospodarce nieruchomościami prawo do odszkodowania przewiduje art. 215 tej ustawy. Ciągłość regulacji prawnych w zakresie dotyczącym odszkodowań za grunty przejęte na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wskazuje zaś, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i art. 215 ust. 2 u.g.n., nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Natomiast sam przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. odwołuje się do dekretu warszawskiego. Sądy administracyjne dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazywały, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana.

Trafnie zatem wskazały skarżące kasacyjnie, że na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana; przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu w życie, zaś użyty w przepisie spójnik "oraz" wskazuje, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego, jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 215 teza 3, LEX/el.2021). Tym samym jako nietrafny ocenić należało zatem pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. W odniesieniu zaś do rozpoznawanej sprawy nietrafnie Sąd I instancji uznał, że powołany przepis, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym wskazują, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie został złożony. Kolejno ustalono, że ogólny plan zabudowania przewidywał na przedmiotowej nieruchomości zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach do wys. maksymalnej 9 m, przy maksymalnej 30% dopuszczalnej powierzchni zabudowania działki (pismo Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie, Dział Regulacji i Pomiarów z 9 sierpnia 1937 r.). Powyższe potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy kopia ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. pochodząca z Archiwum Państwowego w Warszawie. Z planu wynika więc, że działka znajdowała się w obszarze możliwej zabudowy domem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodzić się trzeba za stanowiskiem organu I instancji, ze skoro powołany plan zabudowania przewidywał w danej strefie zabudowania wielkości maksymalne, a nie minimalne, jak również gęstość i wysokość zabudowań, których nie można było przekroczyć, gdyż zawierały parametry progowe, to nieruchomość położona przy ul. [A] z przytoczonym przeznaczeniem zabudowy, przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem, spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n.

Tym niemniej analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że uzyskanie odszkodowania możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20, czy z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18). Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za działkę jest więc obok wykazania, że działka mogła być przeznaczona przed wejściem w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne, wykazanie, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca własność C. C., oznaczona jako "Nieruchomość nr [1] w Warszawie" o pow. 759,43 m2 (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] z 12 grudnia 2011 r. L. Dz. 435/11), zabudowana była budynkiem frontowym mieszkalnym z 4 kondygnacjami, o powierzchni 346 m2 i wysokości 17 m (część opisowa budynku z Karty Rejestracji Nieruchomości). Z pochodzącego z zespołu archiwalnego Archiwum Państwowego w Warszawie nr 72/3, p.n. Akta Miasta Warszawy, Akta Nieruchomości., planu sytuacyjnego nieruchomości ozn. hip. [1], w tym domu mieszkalnego przy ul. [A], sporządzonego przez inż. E. E. i złożonego w Dziale Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie 2 września 1937 r., wynika, że budynek posiadał 3 piętra i 43 izby, składał się z mieszkań samodzielnych, sklepu i garażu i posiadał 6 pięter: I p.- 4 pokoje, kuchnia, służbowy, łazienka, II p. - 4 pokoje, kuchnia, służbowy, łazienka, III p. - 3 pokoje, kuchnia, służbowy, łazienka, IV p. - 2 pokoje, 1/2 kuchni, łazienka, V p. - 2 pokoje, 1/2 kuchni, łazienka, IV p. - 1 pokój, kuchnia, łazienka. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy zezwoleniami na remont poszczególnych lokali budynku leżącego na nieruchomości, udzielanymi osobom trzecim - budynek był zarządzany przez Zarząd Miejski w m. st. Warszawie i przeznaczony na cele kwaterunkowe dla poszczególnych lokatorów co najmniej od 20 lipca 1945 r., kiedy to wydano nakazy tymczasowe: nr [5] przydzielenia E. E. lokalu nr [6] przy ul. [A] oraz nr [7] przydzielenia F. F. lokalu nr [8] przy ul. [A]. Po tej dacie wydawano też kolejne nakazy kwaterunkowe dla innych osób na poszczególne lokale oraz wydawano pozwolenia na remonty. W dniu 11 sierpnia 1945 r. wydano G. G. pozwolenie na remont lokalu nr [9]; w dniu 1 października 1946 r. administracja domu przy ul. [A] wyraziła zgodę na remont lokalu nr [10] przez H. H.; H. H. otrzymała w dniu 22 listopada 1946 r. pozwolenie na remont 3 - izbowego lokalu położonego przy ul. [A] (lokal nr [10]) polegającego na postawieniu dwóch ścian działowych, przemurowaniu zniszczonych pól stropów kleina, wykonaniu tynków wewnętrznych, dorobieniu ram okiennych, skrzydeł drzwiowych, reperowaniu podłóg, malowaniu ścian, remontowaniu instalacji. Wyznaczono termin użytkowania lokalu do końca 1956 r.; Zarząd Miejski w m.st. Warszawie, Wydział Inspekcji Budowlanej, pozwoleniem na użytkowanie z 7 stycznia 1947 r. wyraził zgodę H. H. na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [10], na parterze, składającego się z dwóch pokojów, wnęki kuchennej, przedpokoju i łazienki wyremontowanej własnym kosztem pod warunkiem, że użytkowanie potrwa nie dłużej niż do końca 1955 r.; Zarząd Miejski w m.st. Warszawa wydał nakaz tymczasowy nr [11] z 29 sierpnia 1945 r., którym przydzielił I. I. lokal nr [12] w budynku przy ul. [A]; zaświadczeniem z 4 grudnia 1945 r. poinformowano, że I. I. wyremontował gruntownie lokal nr [12] w roku 1945; Zarząd Miejski w Warszawie pismem z 5 grudnia 1947 r. dopuścił do użytkowania samodzielnie wyremontowanego przez I. I. lokalu nr [12], 3 izbowego z kuchnią, znajdującego się na 1 piętrze budynku na okres do końca 1955 r.; nakazem tymczasowym nr [7] z 20 lipca 1945 r. Zarząd Miejski m.st. Warszawy przydzielił F. F. lokal nr [8]; Zarząd Miejski w m.st. Warszawie, Wydział Inspekcji Budowlanej, orzeczeniem nr 2 z 22 grudnia 1948 r. stwierdził, że lokal nr [8], składający się z 2 pokoi, kuchni i łazienki został doprowadzony do stanu używalności na skutek gruntownej naprawy, wykonanie bez pozwolenia. Opinia została wydana F. F. i przewidywała użytkowanie budynku do końca 1955 r.; Zarząd Miejski w m.st. Warszawie, Wydział Kwaterunkowy nakazem nr [13] z 29 kwietnia 1949 r. przydzielił J. J. lokal sklepowy o pow. 30 m2 z przeznaczeniem na sklep spożywczy w domu przy ul. [A] (jedyny w tym budynku); pismem z 21 maja 1947 r. wydano J. J. zezwolenie na remont lokalu handlowego na parterze w budynku murowanym, frontowym, o 4 kondygnacjach. Remont miał polegać na wykonaniu reparacji tynków wewnętrznych, dorobieniu ramy okiennej, oszkleniu, wykonaniu robót malarskich oraz innych drobnych robót niezbędnych do normalnego użytkowania. Wyznaczono także termin użytkowania lokalu - do końca 1955 r.; Zarząd Miejski w m.st. Warszawie nakazem nr [5] z 20 lipca 1945 r. przydzielił E. E. lokal nr [6]; pismem Administracji Domu przy ul [A] z 26 sierpnia 1946 r. wyrażono zgodę K. K. na remont lokalu nr [14]; w dniu 11 października 1946 r. wydano K. K. pozwolenie na remont lokalu nr [14] w budynku przy ul. [A], polegający na postawieniu 2 ścian działowych oraz reparacji stropów, zamurowaniu wyrwy w ścianie wewnętrznej, dorobieniu futryn, ram okiennych, skrzydeł drzwiowych, uzupełnieniu instalacji elektrycznej, wykonaniu tynków wewnętrznych, oszkleniu i pomalowaniu ścian. Określono termin użytkowania lokalu do 31 grudnia 1956 r.; zaświadczeniem Zarządu Miejskiego w Warszawie z 11 października 1946 r. wydanym K. K. poinformowano, iż lokal nr [14] ma liczne uszkodzenia ścian wewnętrznych, stropów, tynków wewnętrznych, podłóg, stolarki, zaś ściany są zniszczone całkowicie. Wartość techniczną lokalu określono na ok. 72% przedwojennej wartości, zaś wartość użytkową na 50%; pismem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z 31 grudnia 1957 r. zarządzono wykonanie robót budowlanych na nieruchomości. Stwierdzono, że budynek posiada pokrycie zniszczone dachowe (papa) oraz zdeformowane rynny i rury spustowe. Stan ten powoduje zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Wobec powyższego zlecono reparację pokrycia dachowego (wraz z ew. wymianą), reparację rynien i rur spustowych, poflekowanie uszkodzeń w murze po pociskach w terminie do 30 dni, pismem z 11 kwietnia 1958 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...] zawiadomiło Kierownika Referatu Gospodarczego Zarządu Służby Zdrowia, że usterki wymienione w protokołach komisji badającej stan uszkodzeń instalacyjnych i budowlanych w żłobku przy ul. [A], powstałe w wyniku wadliwego i niedbałego wykonania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie do 14 kwietnia 1958 r. Zwrócono się o interwencję, gdyż usterki uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie żłobka; pismem z 14 kwietnia 1958 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...], Zarząd Służby Zdrowia, poinformował, że żłobek znajdujący się na parterze budynku przy ul. [A] bl. [...] należało pilnie oddać do użytku i Dzielnicowy Zarząd zmuszony był usunąć samodzielnie. W związku z awariami instalacji w lokalach położonych na wyższych piętrach konieczne było "prucie" ścian w żłobku; pismem z 21 maja 1958 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Budowlane Warszawa [...] poinformowało Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-[...], że zakończono roboty zabezpieczające m. in. na nieruchomości położonej przy ul. [A] (bud. nr [...]) oraz zwróciło się o komisyjny odbiór robót; pismem z 19 marca 1959 r. Komitet blokowy nr [...] stwierdził, że stan lokali zajmowanych przez lokatorów III piętra jest zły ze względu na wilgoć i grzyb, co było spowodowane przeciekami dachu. Z pisma wynika, że dom jest własnością prywatną w prywatnej administracji, jednakże właściciel domu nie jest zainteresowany remontem. W aktach nie odnaleziono jednak dowodów potwierdzających własność budynku w tym czasie.

Okoliczności powyższe wskazują, że poprzedni właściciel nieruchomości nie został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem wykluczenie drugiej z przesłanek uniemożliwiało uwzględnienie żądania z art. 215 ust. 2 u.g.n. W skardze kasacyjnej nie postawiono zaś zarzutu uchybienia przepisom regulującym ustalenia stanu faktycznego.

W tej sytuacji, dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia i nie skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanego w niej zarzutu. Kwestionowany wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.