Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 607/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 607/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu I. od decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta I.

Organ przytoczył przebieg postępowania w sprawie wskazując, że:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta I. orzekł w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w I., w rejonie ulicy B., karta mapy nr [...], polegający na podziale działki geodezyjnej o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, rej. gr. [...] , obręb [...], zapisanej w KW [...], stanowiącej własność A. M. B. posiadającej udział wynoszący ½ części i D. K. K. posiadającej udział wynoszący ½ części. W wyniku podziału wydzielono następujące działki: dz. nr [...] o pow. [...] ha - droga publiczna, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha. W sentencji decyzji określono, że projektowana działka nr [...] na karcie mapy [...] , w obrębie [...] oznaczona w m.p.z.p. symbolami 02 KZc, 03 KZc oraz KD-Z1 stanowi teren dróg publicznych i przechodzi z mocy prawa na rzecz Powiatu I. za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowany podział ma na celu oddzielenie działki przeznaczonej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonych uchwałami Nr [...] Rady Miejskiej I. z [...] września 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . z [...] maja 2001 r. Nr [...] poz. [...]) oraz Nr [...] Rady Miejskiej I. z [...] marca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2015 r. poz. [...]) pod ulice zbiorczą od terenu, dla którego Miasto nie posiada opracowanego m.p.z.p., a także wydzielenie działki przeznaczonej w miejscowym planie pod zieleń urządzoną. Wskazano, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 14 maja 1999 r.) w brzmieniu z dnia wejścia w życie ww. m.p.z.p., droga klasy zbiorczej powinna być zaliczona do kategorii drogi powiatowej lub wojewódzkiej, do dróg gminnych zaliczało się drogi klasy lokalnej, dojazdowej wyjątkowo zbiorczej.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta I. wniósł Zarząd Powiatu I. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie w decyzji podstawy prawnej przejścia własności gruntu z mocy prawa na rzecz danego podmiotu.

Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dnia [...] maja 2016 r. strony wystąpiły o zatwierdzenie podziału działki [...] na działki [...] i [...]. Wniosek ten uzyskał pozytywną opinię w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 powołanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami m.p.z.p., z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. W myśl zaś art. 96 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Art. 97 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć stosowne dokumenty.

Podniósł, że jeśli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych.

Art. 199 k.c. stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd. Organ wskazał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić należy, iż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prawa dominuje pogląd, że wskazany przepis należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne.

Zdaniem organu, błędna jest wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uzależnia nabycie prawa do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii drogi. Podmiot publiczny staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi. Tym samym wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, nie jest związane z istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Z uwagi zaś na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 ustawy polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty - gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi, to kwestię kategorii planowanej drogi winna przesądzać treść planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie w planie zamiast kategorii dróg ich klasy nie jest właściwe, klasyfikacja dróg dokonywana jest bowiem na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a nie wyłącznie funkcji drogi w sieci drogowej i nie pokrywa się z tym drugim podziałem. Wobec braku właściwych zapisów w planie organ może mieć problem z ustaleniem podmiotu, na rzecz którego nastąpi nabycie.

W ocenie organu, to ustalenia m.p.z.p. przesądzają o tym, na czyją rzecz następuje nabycie gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną. Wskazanie podmiotu, na rzecz którego następuje nabycie jest o tyle istotne, że jako nabywcy nieruchomości przysługuje mu przymiot strony. Nie ma jednak znaczenia wola nabycia, ponieważ nabycie to następuje nie z mocy decyzji podziałowej, ale z mocy samego prawa w dniu, w którym decyzja taka stanie się ostateczna.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, że przy podejmowaniu decyzji doszło do naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Powiat I., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na rzecz Powiatu I.;

2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący przejmuje prawo własności działki przeznaczonej pod drogę.

W związku z powyższym, Zarząd Powiatu I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest wskazanie w decyzji Prezydenta, że projektowana działka nr [...], stanowi teren dróg publicznych i przechodzi z mocy prawa na rzecz Powiatu I. za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że projektowana działka podlega przejęciu w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy.

Zdaniem skarżącego, zapisy m.p.z.p. zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. odnoszące się jedynie do klasy technicznej planowanej drogi, jako drogi zbiorczej, nie upoważniają organu zatwierdzającego podział nieruchomości do dowolnego wyboru zarządcy drogi, który przejmuje prawo własności wydzielonego gruntu.

Samorząd powiatowy nie jest jedynym podmiotem zobligowanym do zarządzania drogami klasy zbiorczej. Skoro w przepisie § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) ustawodawca dopuścił, że droga zbiorcza może mieć kategorię drogi gminnej to brak dowodów, że to właśnie Powiat I. winien przejąć nieruchomość, a nie Miasto I.

W ocenie skarżącego, niezrozumiałe jest uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym powołano się na wyroki sądów administracyjnych, które wskazują, że błędna jest wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uzależnia nabycie prawa do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg oraz, że wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, nie jest związane z istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach. W przypadku zaprojektowanej działki nr [...] powyższe orzecznictwo, ani ustalenia m.p.z.p. nie przesądzają przejścia z mocy prawa gruntu pod drogę na rzecz Powiatu I.

Skarżący podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, biorąc pod uwagę charakter planowanego ciągu komunikacyjnego, wydzielona działka winna przejść z mocy prawa na rzecz Miasta I., jako przyszła droga gminna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji potwierdza wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co poskutkowało jej uchyleniem.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiły przepisy Działu III Rozdział 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej: "u.g.n.", dotyczącego podziałów nieruchomości, a dokładnie art. 98 tej ustawy, zgodnie z którym:

"1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy istniały podstawy ku temu, aby wydzielona na skutek projektu podziału działki geodezyjnej o numerze ewidencyjnym [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...], działka nr [...] - stanowiąca nowoprojektowaną drogę publiczną, oznaczona w m.p.z.p. symbolami 02 KZc, 03 KZc oraz KD-Z1, przeszła z mocy prawa na rzecz Powiatu I. za odszkodowaniem, w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), ponieważ można ją zaliczyć do kategorii drogi powiatowej.

Bezsporne jest, że wydzielona działka nr [...], na karcie mapy [...], w obrębie [...] oznaczona w m.p.z.p. symbolami 02 KZc, 03 KZc oraz KD-Z1 stanowi teren dróg publicznych.

W art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), zwanej dalej: "u.d.p.", zawarta została definicja legalna drogi publicznej, przez którą należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Przepis art. 2 określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Uwzględniając położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa i zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. zalicza się do nich:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;

2) drogi międzynarodowe;

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych;

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;

7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zagadnienie, które wymaga wyjaśnienia dotyczy kategorii dróg na poziomie powiatowej i gminnej.

Według przepisów prawa, do dróg powiatowych należą drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, które nie są zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich (art. 6a ust. 1 u.d.p.). Drogi powiatowe stanowią własność samorządu powiatu i zarządzane są przez zarząd właściwego powiatu.

Natomiast do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Drogi gminne są własnością danej gminy (art. 2a ust. 2 u.d.p.).

Własność projektowanej drogi jest istotnym elementem i ma bezpośredni wpływ na zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. W wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (I OSK 148/09, LEX nr 574429) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie".

Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. statuuje podział dróg publicznych na klasy, odsyłając do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dokładnie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), które w § 3 pkt 4 stanowi, że przez pojęcie klasy drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

Zgodnie z przepisem § 4 r.w.t.d., w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

Droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka - klasy GP lub G;

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Z art. 6a u.d.p. wynika, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (krajowe) i art. 6 ust. 1 (wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (ust. 1). Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (3). Natomiast stosownie do art. 7 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

Należy podkreślić, że art. 98 ust. 1 u.g.n. operując działką przeznaczoną pod drogę publiczną stanowi o przejściu z mocy prawa "odpowiednio" na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod budowę nowych dróg publicznych lub poszerzenie dróg istniejących z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981).

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 u.g.n., winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Charakter drogi nie budzi wątpliwości w przypadku drogi już wybudowanej i zaliczonej odpowiednią uchwałą do dróg określonej kategorii. Z reguły jednak podział nie dotyczy działek, na których drogę już wybudowano, lecz działek na których części jest ona dopiero planowana. Mimo, że treść przepisu nie określa, na podstawie jakiego aktu prawnego ustalane mają być przebieg i kategoria drogi oczywistym jest, że okoliczność ta musi wynikać z aktu organu uprawnionego do wiążącego prawnie zaplanowania przebiegu drogi i określenia jej kategorii.

Niedopuszczalna jest inna wykładnia 98 § 1 u.g.n. i wyinterpretowanie normy, w której ustalenie przebiegu drogi bądź jej kategorii pozostawione byłoby swobodnej decyzji organu wydającego decyzję o podziale lub organu rozstrzygającego wniosek o przyznanie należnego dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania. Organy te nie są bowiem uprawnione do planowania przebiegu dróg.

Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n., wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa województwa, powiatu lub gminy, przy czym skutek ten następuje z mocy prawa.

Z uwagi na skutki decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, kwalifikacja przyszłej drogi do określonej przez przepisy prawa kategorii, jako drogi jak w przedmiotowej sprawie powiatowej nie może być przez organ domniemywana lub traktowania, jako jedna z możliwych ewentualności dopuszczonych planem. Przejście działki przeznaczonej pod drogę na własność określonego podmiotu winno nastąpić z mocy prawa, a nie z mocy decyzji organu dokonującego podziału. Aby takie przejście doszło do skutku, w dacie wydawania decyzji podziałowej musi istnieć akt prawny określający przebieg i kategorię drogi.

W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wątpliwości jakiej kategorii będzie planowana droga nie zachodzą, bo z reguły wynika to z treści decyzji. Natomiast w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego często zdarza się, że kategoria drogi nie jest w nich wskazana, a plany posługują się jedynie pojęciami klasy drogi.

W przedmiotowej sprawie, dla terenu objętego wydzielaną pod drogę działką obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałami Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] września 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] maja 2001 r. Nr [...] poz. [...] ) oraz Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2015 r. poz. [...] ) pod ulicę zbiorczą.

Według § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 r.w.t.d. drogi zbiorcze, oznaczone symbolem "Z" mogą zostać zaliczone zarówno do dróg powiatowych i gminnych. Natomiast drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D", zostały wyłącznie sklasyfikowane jako drogi gminne. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie w § 4 ust. 2 pkt 3 do dróg powiatowych zaliczało - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, ale w § 4 ust. 2 pkt 4 do dróg gminnych zaliczało klasy L, D i wyjątkowo klasy Z.

Według postanowień m.p.z.p., projektowana droga została oznaczona symbolami 02 KZc, 03 KZc oraz KD-Z-1.

Wobec powyższego, droga klasy Z - zbiorcza, może być zarówno drogą powiatową oraz drogą gminną. Droga natomiast klasy D, może być wyłącznie drogą gminną.

Z powyższego wynika, że wskazanie w planie miejscowym klasy dróg zamiast ich kategorii nie jest właściwe, klasyfikacja dróg dokonywana jest bowiem na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a nie kategorii drogi w sieci drogowej i nie pokrywa się z tym podziałem.

W ocenie Sądu, to kategoria drogi, a nie jej klasa decyduje o podmiocie będącym właścicielem drogi. Dlatego postanowienia planistyczne, uwzględniające zgodnie z systemową wykładnią prawa normę art. 98 § 1 u.g.n. i jej konsekwencje, winny posługiwać się pojęciem kategorii drogi, a nie jej klasy. Wtedy mamy do czynienia z istnieniem aktu prawnego umożliwiającego wskazanie, na jaki podmiot prawa publicznego przeszła własność drogi w wyniku wydania decyzji podziałowej.

Drogi klasy Z i D przypisane są do dróg jednej kategorii. W takim przypadku możliwa jest interpretacja zapisów planu przez określenie kategorii drogi na podstawie jej klasy. Skoro drogi klasy – Z, mogą być drogami różnych kategorii, ponieważ droga zbiorcza oznaczona tym symbolem może być zarówno drogą powiatową, jak i gminną, to oznaczenie takiej klasy drogi nie przesądza o kategorii takiej drogi, jako drogi powiatowej, tak jak przyjęły to organy.

Ustalenie w decyzji o podziale kategorii drogi publicznej, pod którą przeznaczona jest projektowana działka drogowa powstała w wyniku podziału, musi nastąpić na podstawie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, które są jednoznaczne. Jednoznaczność tę można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to bezpośrednio z treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyroki: NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050, NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11, LEX nr 1217382 oraz WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. II SA/Gd 276/15, od którego NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. I OSK 2366/16 oddalił skargę kasacyjną).

Wobec powyższego, należy stanowczo stwierdzić, że kategoria drogi musi być określona w dacie wydawania decyzji o podziale. Niezaprzeczalnie, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o podziale nie istniał żaden akt prawny przeznaczający wydzieloną działkę nr [...] pod kategorię drogi powiatowej, który przesądziłby, że na powiat przejdzie z mocy prawa własność wydzielonej pod drogi działki.

W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy istnieje problem związany z brakiem oznaczenia kategorii drogi, którego rozwiązanie może nastąpić poprzez przyjęcie, że podmiotem, na który przejdzie własność nieruchomości drogowej będzie gmina, która ustaliła przebieg drogi w planie i która posiada samodzielną kompetencję tylko w zakresie ustalania przebiegu dróg gminnych.

Wskazać bowiem należy, że w takiej sytuacji właściciel działki nie wie od jakiego podmiotu winien dochodzić odszkodowania za utraconą działkę drogową, alternatywnie możliwe jest również zaskarżenie przez właściciela dzielonej działki postanowień planistycznych przeznaczających nieruchomość pod drogę. Rozstrzygnięcie tego problemu przekracza jednak granice niniejszej sprawy.

Nie można zgodzić się z organem, że z m.p.z.p. wynika, że projektowana działka posiada przeznaczenie pod drogę powiatową. Przeczy temu chociażby kopia wyciągu ze Studium, gdzie sporny teren projektowanej drogi posiada oznaczenie "drogi gminne i projektowane".

Z uwagi na skutki decyzji w sprawie podziału nieruchomości, wydzielającej nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną, dla ważności tej decyzji w zakresie wskazania kategorii drogi, konieczne jest jej oparcie na zapisie uchwały planistycznej lub decyzji lokalizacyjnej, który wyraźnie określi kategorię przyszłej drogi i tym samym wskaże jej właściciela.

Wobec konstrukcji zastosowanej przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n., niedopuszczalnym jest by do przejścia prawa własności nieruchomości na powiat mogło dojść z mocy prawa bez wyraźnego zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg powiatowych. Z zapisu i oznaczeń m.p.z.p. projektowanej drogi nie wynika, że teren ten został przeznaczony pod drogę kategorii powiatowej. Drogę tej klasy można bowiem zakwalifikować także jako drogę kategorii gminnej.

Wskazać także należy, że z treści wydanych postanowień opiniujących zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego nie wynika przeznaczenie nieruchomości pod drogę o charakterze drogi powiatowej. Postanowienia te, wydane na postawie art. 93 ust. 4 u.g.n., w przedmiocie zgodności projektu podziału z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego potwierdzają jedynie, że przedmiotowa działka zgodnie z tymi planami stanowi drogę publiczną zbiorczą, znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolami 02 KZc, 03KZc, w przeważającej części i KD-Z1, KDZ2 w południowym fragmencie działki.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje połączenie projektowanej drogi z drogami powiatowymi. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego ww. rozporządzenie określa w § 9 ust. 1 r.w.t.d. warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. W przypadku dróg zbiorczych, a właśnie z tą kategorią drogi mamy do czynienia, wymogiem jest, aby droga klasy - Z, miała powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2 (autostrada i droga ekspresowa). Dlatego nie ma przeszkód, aby droga gminna łączyła się z drogą powiatową, a następnie z wojewódzką i krajową.

W zaskarżonej decyzji organy w ogóle nie dokonały kwalifikacji spornej drogi zbiorczej według kategorii dróg. Poza tym, oprócz powołania się na klasy dróg oznaczone w m.p.z.p. nie wzięły pod uwagę chociażby tego, że w Studium, w miejscu projektowanej drogi zaplanowano wyłącznie drogi gminne.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w przedmiotowej sprawie nie można było wyprowadzić wniosku, że projektowana droga stanowi kategorię drogi powiatowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, mając w szczególności na uwadze to, że nie jest możliwe dokonanie zaliczenia drogi do określonej kategorii jedynie w oparciu o klasy dróg oznaczone w m.p.z.p.

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c - p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).