Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 183/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 12 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

9 listopada 2023 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął wniosek o udzielenie T. S. (dalej jako skarżąca, strona) obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Ponieważ organ pozostawał bierny na złożony wniosek skarżąca 4 grudnia 2023 r. złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Natomiast 29 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody Śląskiego.

Organowi zarzucił naruszenie:

- art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. da-lej "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1. Zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. Przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 Prawo o postępowa-niu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. Doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt. 5 Ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektro-niczną;

5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opła-ty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 9 listopada 2023 r. Natomiast w dniu 4 grudnia 2023 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca wskazała, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

W związku z czym zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie za-kończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Zdaniem strony, organ nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobyto-wych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy i na poparcie tego stanowiska przywołał szereg orze-czeń sądów administracyjnych.

Nadto skarżąca wskazała, że co prawda z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez woje-wodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Jednakże analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawo-dawcy prowadzą jednak do wniosku, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z tym brzmieniem, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Skarżąca zaakcentowała, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wy-szczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rze-czypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi pro-wadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym.

Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępo-wanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).

Podkreśliła, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wpro-wadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Natomiast gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cu-dzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmienia-jącą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy. Zgodnie z za-sadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do usta-wy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła bowiem zmian w wielu różnych ustawach w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego, wskazała, że regulacje kolejno wprowadzonych art. 100 c ust. 3 i 4 oraz z art. 100 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępo-wanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie mogą być podstawą wywodzenia środków praw-nych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do roz-poznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naru-szeniem art. 45 ust.1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie strony przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został znacznie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, narusze-nie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialno-prawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem.

Zdaniem strony, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozba-wione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powta-rzanych od 2014 roku twierdzeń organu o brakach kadrowych, ponieważ ograni-czenia kadrowe Urzędu Wojewódzkiego, ilość prowadzonych spraw, czy składanych wniosków nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu.

Dodatkowo wskazała, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, który podejmując roz-strzygnięcie w tym przedmiocie powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na podsta-wie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administra-cyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) oraz art. 100c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) ponaglenie skarżącej nie zostało przekazane do organu wyż-szego stopnia.

Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej z 9 listopada 2023 r. o pobyt czasowy był obarczony brakami formalnymi, do uzupełnienia których skarżąca wezwana została na dzień 26 luty 2024 r .

Dalej podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten bie-gnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wska-zanych w ust. 2 zdarzeń.

Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 112a ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) dalej: .u.o.c., regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.

Wojewoda wskazał, że w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywate-lom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zwana dalej u.o p.o. U. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.), ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego, stanowiąc, że:

1. W okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a roz-poczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępo-waniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowa-dzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem organu, skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie i wprowadzone zostało wyłącze-nie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut bezczynności, a w szczególności bez-czynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe znajduje także oparcie w wyżej cytowanym ust. 4 zakazującym w tym okresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi, a w szczególności żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej jako "odszkodowania".

Nadto organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żąda-nie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a., jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaga-niom ustalonym w przepisach szczególnych. Organ podkreślił, że do terminu zała-twienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do do-konania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania.

Powodem przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jest ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospoli-tej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagro-żenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Pań-stwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, po-wstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi peten-tów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności wskazał, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napły-wem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wo-jewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą dla obywateli Ukrainy.

Organ wspomniał, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Ślą-skiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także do-datkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umiesz-czanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.

Nadto, w kontekście żądania skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej, organ zauważył, że w związku z procedowaniem sprawy cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Bezczynność organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezspornym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie został złożony przez Skarżącego 5 sierpnia 2022 r., a do chwili wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a zatem żaden ze wskazanych tu terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany.

Wyjaśniając taki bieg sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. niezałatwienie sprawy w terminie oznacza niezałatwienie jej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. W tym przypadku przepisem szczególnym jest przepis art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, czyli od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych tam zdarzeń. W niniejszej sprawie termin 60 dni do wydania decyzji nie rozpoczął biegu, ponieważ cudzoziemiec złożył wniosek, którego braki formalne nie zostały uzupełnione.

Poglądu tego Sąd nie podziela. Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin do wydania decyzji w sprawie, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń; 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku; dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

W wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/GI 137/22, WSA w Gliwicach stwierdził, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącej za dzień wszczęcia uważa się dzień 9 listopada 2023 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 9 listopada 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 9 listopada 2023 r., oprócz wezwania strony dopiero 26 lutego 2024 r., do uzupełnienia braków formalnych. Zatem termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 248/21).

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania w działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nie podjął żadnych działań w sprawie za wyjątkiem wezwania strony dopiero 26 lutego 2024 r., do uzupełnienia braków formalnych tj. prawie miesiąc po wniesieniem skargi przez stronę do WSA.

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił również tego argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesza do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa.

Skarżąca, co nie zostało zakwestionowane przez organ, nie należy do tej grupy. Jej ostatni wjazd na terytorium Polski nastąpił co prawda po 24 lutego 2022 r., tj.16 czerwca 2023 r. lecz do Polski przyjechała z Czech, zatem przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ z akt sprawy nie wynika, że przybyła do Polski w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie.

Odnosząc się dalej do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Skoro organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, uzasadnionym stało się zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie wskazanym przez skarżącą - 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem (pkt 2 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących przyznania skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

Z kolei grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Ma również osiągnąć cel represyjny, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych okolicznościach, które w tym przypadku nie miały miejsca. Nie można uznać, że bezczynność organu miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).