Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 430/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, 4, 12, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 9, art. 107 § 3, art. 189f § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO [...]) po rozpatrzeniu odwołania M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M. " ul. [...], [...] (dalej: strona/skarżący) od decyzji Zarządu Dróg Miejskich [...] (dział. z up. Prezydenta Miasta [...]) z 27 grudnia 2022 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wys. [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego ww. pasa drogowego poprzez usunięcie ww. reklamy o pow. [...] m2, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktyczno-prawnym.

ZDM [...] ww. decyzją z 27 grudnia 2022 r. nałożył na M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod ww. nazwą karę pieniężną w wys. [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i nakazał przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego.

Ww. karę pieniężną naliczono za 36 dni zajęcia pasa drogowego, tj. od 21.09. do 26.10.2022 r. ZDM wskazał sposób wyliczenia kary i podstawę prawną decyzji – art. 40 ust. 1, ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), dalej: u.d.p. oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: uchwała. Zgodnie z taryfikatorem zawartym w uchwale za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie reklamy o pow. [...] m2 za 36 dni opłata wyniosłaby [...] zł. Pomiarów reklamy dokonano odbiornikiem GPS Topcon oraz drogomierzem Nedo, posiadających świadectwa wzorcowania z 16.06.2021 r. Sporządzono również zdjęcia pasa drogowego podczas kontroli.

M. L. zobowiązano do zapłaty 10-krotnej opłaty liczonej wg stawek ustalonych w ww. uchwale, tj. kwoty [...]zł. ZDM w uzasadnieniu decyzji z 27 grudnia 2022 r. wskazał, że w wyniku kontroli w dniach: 21.09.2022 r., 28,09.2022 r., 5.10.2022 r., 12.10.2022 r., 19.10.2022 r. i 26.10.2022 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. (droga powiatowa) przez M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M. " M. L. ul. [...] P. poprzez umieszczenie reklamy o pow. [...] m2.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. zarzucił naruszenie art. 145 i art. 155a K.p.a., które miało istotny wpływ na wydanie decyzji w sytuacji braku przesłanek do jej wydania. Organ nie wystąpił bowiem do strony o wyrażenie zgody na wydanie zaskarżonej decyzji. Nadto strona podniosła, że szkodliwość społeczna wynikająca z usytuowania przedmiotowej reklamy jest niewielka i wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f K.p.a. Podał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie z dniem 15.09.2022 r. odebrał 10.10.2022 r. W związku z powyższym 19.10.2022 r. skontaktował się telefonicznie z ZDM, składając wyjaśnienia dotyczące ww. tablicy reklamowej. Z uzyskanych z ZDM informacji nie wynikało, by organ ustalił, że reklama stanowi własność strony. Skarżący podał, iż wyjaśnił pracownikowi ZDM, że tablicę tę udostępniła mu firma reklamowa i dlatego uznał, że nie jest jego obowiązkiem likwidacja tablicy. Dodał, że biorąc pod uwagę, że ww. firma reklamowa już nie istnieje, podjął decyzję o usunięciu konstrukcji stalowej wraz powierzchnią reklamową we własnym zakresie, informując o tym ZDM w piśmie z 27.01.2022 r. Powołując się zaś na przepis art. 189f § 1 K.p.a. wskazał, że nie może być mowy o dużej społecznej szkodliwości czynu, ponieważ nie jest właścicielem konstrukcji, a tablicę reklamową usunął w dobrej wierze. Wskazał również, że od 1 do 6.12.2022 r. przebywał na leczeniu szpitalnym, a w kolejnych dniach podlegał opiece i rehabilitacji poszpitalnej pod nadzorem lekarza i nie miał możliwości ustosunkować się do pisma ZDM z 8.12.2022 r.

SKO [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) stwierdziło, że zarzuty strony są niezasadne, albowiem przepisy art. 145 i art. 155a K.p.a. nie dotyczą prowadzonego postępowania i nie mają zastosowania. Kolegium wyjaśniło, że w obowiązującym porządku prawnym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga decyzji administracyjnej - zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. W dacie kontroli (21.09.2022 r.) organ stwierdził zajęcie powierzchni pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez reklamę umieszczoną bez zgody zarządcy drogi. Ulica ta stanowi drogę powiatową. Wyjaśniono, że pomiar powierzchni zajętej pod reklamę dokonano urządzeniami posiadającymi świadectwa wzorcowania. Prawidłowo ustalono też miejsce reklamy, co wynika z załączonej kopii mapy zasadniczej i datowanych zdjęć fotograficznych. Z zapisów uchwały w sprawie wysokości stawek opłat (...) wynika zaś, że dla ul. [...] jako drogi powiatowej obowiązuje stawka [...] zł/1 dzień/1m2.

Kolegium wskazało, iż rozważono również, czy istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ze względu na znikome naruszenie prawa na podstawie art. 189f § 1 K.p.a. Uznano, że o ile strona spełniła warunek zaprzestania naruszenia prawa poprzez usunięcie reklamy, to nie można uznać, by waga naruszenia prawa była znikoma. Pas drogi publicznej jest zarządzany przez zarządcę drogi i to on może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z u.d.p. Jest bowiem szczególną przestrzenią, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. W związku z tym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi. Kolegium wskazało, iż ZDM rozpatrzył i opisał wszystkie przesłanki z art. 189f K.p.a. i uznał, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

M. L. wnosząc do Sądu skargę na powyższą decyzję SKO [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji i niepodanie dowodów dlaczego przyjęto, że przedmiotowa reklama umieszczona nad chodnikiem ul. [...] w P. stanowiła własność skarżącego,

- art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieodstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że wbrew art. 107 § 3 K.p.a. organy orzekające w uzasadnieniach faktycznych wydanych w sprawie decyzji nie podały, dlaczego i na podstawie jakich dowodów uznały, że przedmiotowa reklama jest własnością skarżącego pomimo, iż skarżący w odwołaniu, a także ustnie temu zaprzeczył. Nadto zdaniem skarżącego naruszono art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, choć waga naruszenia w sprawie była niewielka, a skarżący usunął naruszenie. Wskazano, że skarżący nie może odpowiadać za umieszczenie reklamy – tablicy, której nie jest właścicielem. To firma, która podjęła się założenia w sposób profesjonalny i legalny tablicy informacyjnej ze swoich materiałów i na swoich nośnikach konstrukcyjnych winna ponosić odpowiedzialność. Nie sposób też uznać, by tablica ta stanowiła szczególne zagrożenie dla ruchu drogowego poprzez rozpraszanie kierowców. W rzeczywistości w bliskiej odległości od jezdni ul. [...] posadowiony jest ciąg prywatnych posesji, na których umieszczone są różne tablice z treściami informacyjnymi i reklamowymi (zał.: zdjęcia) i jak dotychczas nie słychać, by stały się kiedykolwiek przyczyną jakiejkolwiek kolizji lub wypadku. Dodano, że skarżący jest osobą schorowaną w wieku 75 laty i trudno mu stawiać wymagania równe osobie zdrowej i w sile wieku tym bardziej, że w l. 2021-2022 chorował on i kilkukrotnie przebywał w szpitalu (zał. karty leczenia szpitalnego). Pominięto również, że organ I instancji w pkt I decyzji nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, nie biorąc pod uwagę, że na długo przed wyznaczonym terminem reklama została przez skarżącego usunięta. Zaznaczono również, że skarżący z powodu choroby, pobytu w szpitalu w dniach 1-6.12.2022 r. i dalszego leczenia nie mógł reklamy usunąć w odpowiedzi na pismo ZDM z 8.12.2022 r., doręczone 15.12.2022 r.

W odpowiedzi SKO [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd uznał skargę za zasadną, choć nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm., dalej: k.p.a.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Natomiast w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca przewidział sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzanej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z powołanych przepisów wynika, że ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą brak świadomości, że należało wystąpić o zezwolenie). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższym stanie prawnym organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego ul. [...] w P. z 21 września 2022 r., świadectw wzorcowania urządzeń, którymi posłużono się do pomiaru przedmiotowej tablicy reklamowej oraz mapy zasadniczej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której naniesiono lokalizację owej tablicy reklamowej ustalono, że w pasie drogowym ul. [...] w P. została umieszczona dwustronna reklama "M. " o powierzchni [...] m2 ([...] x [...] = [...] m2 x 2). Posiłkując się powszechnie dostępnymi informacjami zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności RP organ Instancji ustalił, że to skarżący M. L. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "M. " M. L. ul. [...] P. (k. 36 akt adm.). Przeprowadzone następnie przez ZDM [...] (28.09.2022 r., 5.10.2022 r., 12.10.2022 r. oraz 26.10.2022 r.) kontrole pasa drogowego pozwoliły organowi stwierdzić, że ww. reklama nie została usunięta z pasa drogowego ul. [...] w P..

W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowa tablica reklamowała działalność gospodarczą skarżącego, bowiem jej treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przepis ten stanowi, że użyte w ustawie pojęcie reklamy to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747)(...). Przepis art. 2 ust. 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za reklamę uznaje upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś art. 2 pkt 16b tejże ustawy za tablicę reklamową uznaje przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W świetle powyższych regulacji należy wskazać, że z dołączonych do ww. protokołu oględzin i protokołów kontroli pasa drogowego fotografii wynika, że na przedmiotowej tablicy reklamowej przy ul. [...] w P. widniała informacja o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej "M. , z podanym nr tel. i adresem: ul. [...], P.". Treść tablicy stanowiła zatem informację wizualną promującą przedsiębiorstwo skarżącego i świadczone przezeń usługi.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., jakoby organy orzekające w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniły, kto był właścicielem przedmiotowej reklamy. Na gruncie powołanego wyżej art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonującego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może też być kształtowany przez umowę, jeżeli uprawniałaby do faktycznego zajęcia pasa drogowego i w takim przypadku nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów, bo przecież ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może zatem być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (por. wyrok NSA z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1176/20, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. Z tego też powodu dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie ma znaczenia spór o własność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1032/18, publ.: jak wyżej).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy za prawidłowe ustalenie przez ZDM [...], iż to skarżący reklamujący swoje przedsiębiorstwo zajmuje w sposób bezprawny pas drogowy ul. [...] w P.. Powyższe powoduje, że irrelewantna prawnie jest zagadnienie, jaki podmiot jest właścicielem samej konstrukcji, na której umieszczono przedmiotową tablicę reklamową skarżącego. To bowiem skarżący wykorzystywał przestrzeń pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, celem reklamowania swego przedsiębiorstwa i to on ponosi odpowiedzialność z tego tytułu.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zasługiwał na uznanie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

Wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do art. 189a § 1 K.p.a. przepisy działu IVa ustawy stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Natomiast art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, iż przepisów niniejszego działu nie stosuje się w zakresie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - w przypadku uregulowania tej materii w przepisach odrębnych.

Art. 189f § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy, charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary finansowej.

W związku z powyższym uznać należy, iż stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

W rezultacie uznać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę rolą organów było dokonanie oceny, czy wobec stwierdzonego w toku postępowania naruszenia przepisów u.d.p. możliwe jest zastosowanie art. 189f k.p.a. i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organy orzekające nie znalazły podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów działu IVa k.p.a., w szczególności art. 189f § 1 K.p.a. Uznały, że nie mamy do czynienia w sprawie ze znikomą wagą naruszenia prawa z uwagi na okoliczność, że pas drogowy jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z u.d.p., bowiem ma umożliwiać prowadzenie na nim ruchu drogowego. Za jego pośrednictwem administracja publiczna może realizować powierzone jej zadania w sferze transportu, komunikacji i przemieszczania się. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu m.in. do pogoszczenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wyjątkiem jest zatem, jak określa art. 39 ust. 3 u.d.p. możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu czy urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi lub ruchu drogowego. W związku z powyższym organy orzekające uznały, że zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, albowiem poza kontrolą zarządcy drogi pozostawałby w takim przypadku wpływ zajęcia na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy np. sposób odtworzenia nawierzchni pasa drogowego mogący powodować w przyszłości niszczenie drogi.

Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. pod pojęciem ochrony drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. ZDM [...] powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikające z posadowienia przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym ul. [...] w P. nie wyjaśnił, w jaki sposób posadowienie tejże reklamy o powierzchni [...] m2 zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w kontekście jej usytuowania i rozmiarów. Jak bowiem wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów kontroli pasa drogowego tablica reklamowa została umieszczona nie w granicy samej jezdni (drogi), lecz w obrębie terenu przeznaczonego do parkowania pojazdów (między miejscami postojowymi) [k. 33, 31, 29, 27, 25, 23 akt adm.). Po wtóre ZDM [...] nie wyjaśnił, dlaczego uznając, że w związku z usytuowaniem przedmiotowej reklamy bez zezwolenia w pasie drogowym zachodzi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu jego pracownicy bezpośrednio po stwierdzeniu naruszenia (pierwsza kontrola miała miejsce 21.09.2022 r.) nie podjęli działań w celu usunięcia przez skarżącego tegoż naruszenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na tablicy reklamowej widniał tak adres, jak i nr telefonu skarżącego (jego przedsiębiorstwa), co umożliwiało zarządcy drogi niezwłoczne starań, by skarżący usunął przedmiotowe naruszenie tj. usunął tablicę reklamową z pasa drogowego.

W kontekście rozważenia zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej istotne jest, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. M. L. podniósł w nim, iż dopiero 10.10.2022 r. odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie z dniem 15.09.2022 r. Jak wskazał, w związku z powyższym 19.10.2022 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem ZDM prowadzącym sprawę, składając wyjaśnienia dotyczące ww. tablicy reklamowej. Z uzyskanych z ZDM informacji nie wynikało, by organ ustalił, że reklama stanowi własność skarżącego. W związku z tym skarżący wyjaśnił pracownikowi organu, że tablica ta została mu udostępniona od firmy reklamowej i dlatego uznał, że nie jest jego obowiązkiem jej likwidacja. Skarżący dodał, że biorąc pod uwagę, że ww. firma reklamowa już nie istnieje i brak jest z nią kontaktu, podjął decyzję o usunięciu konstrukcji stalowej wraz powierzchnią reklamową we własnym zakresie, informując o tym, ZDM w piśmie z 27.01.2022 r. Powołując się zaś na przepis art. 189f § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o dużej społecznej szkodliwości czynu, ponieważ nie jest właścicielem konstrukcji, a tablicę reklamową usunął w dobrej wierze. Dodał, że w dniach 1-6.12.2022 r. przebywał na leczeniu szpitalnym, a w kolejnych dniach podlegał opiece i rehabilitacji poszpitalnej pod nadzorem lekarza i nie miał możliwości ustosunkować się do pisma ZDM z 8.12.2022 r. Okoliczności te winny być wzięte przy ocenie wagi naruszenia.

Sąd zwraca również uwagę, że po stwierdzonym przez ZDM w wyniku kontroli z 21.09.2022 r. przedmiotowym naruszeniu organ dopiero 10.10.2022 r., a więc po 19 dniach, doręczył stronie pismo z 26.09.2022 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (k. 15 akt adm.). Karę wymierzono zaś za naruszenie trwające według ustaleń poczynionych w wyniku kontroli za 36 dni. Organy orzekające nie wzięły zatem pod uwagę, że strona od momentu pierwszej kontroli do dnia doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie mogła nie wiedzieć, skoro jak twierdzi reklamę zainstalowała na konstrukcji należącej do firmy reklamowej, że dopuściła się naruszenia prawa.

Ponadto w ocenie Sądu nie wypełnia znamion art. 61 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego takie pismo, w którym nie informuje się jasno strony o wysokości dziennej stawki kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie, tak by strona miała świadomość grożącej jej sankcji administracyjnej i jej wysokości za każdy kolejny dzień naruszenia prawa. Wyrażona w art. 9 K.p.a. zasada informowania stron określa bowiem, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem w toku pierwszej kontroli (21.09.2022 r.) ZDM obliczył powierzchnię zajęcia przez stronę reklamą pasa drogowego ul. [...] w P., to zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania, winien był wyjaśnić jakiej wysokości administracyjna kara pieniężna grozi stronie za każdy dzień stwierdzonego naruszenia, tak by umożliwić jej niezwłoczne usunięcie naruszenia prawa. Brak takiej informacji w zawiadomieniu ma istotny wpływ na ustalenie obowiązków strony – wysokości nałożonej następnie administracyjnej kary pieniężnej. Karę tę, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. wymierza się bowiem w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, co oznacza, że ustala się ją jako 10-krotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Kolegium dokonując oceny ziszczenia się przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wzięło pod uwagę jedynie negatywne dla strony okoliczności związane z pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pominięto zaś tak kwestię momentu, w którym strona dowiedziała się o stwierdzonym naruszeniu, jej wątpliwości, czy jest odpowiedzialna za posadowienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, jak i tego, że ostatecznie naruszenie usunęła.

Ponadto organy orzekające przyjmując, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia nie wyjaśniły, dlaczego nie poprzestały na zastosowaniu art. 189f § 2 K.p.a., tj. jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, nie wyznaczono stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Jeżeli bowiem ZDM w wyniku pierwszej kontroli stwierdził, że z powodu pogorszenia warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym waga naruszenia nie jest znikoma, mógł zastosować powyższy przepis, a w przypadku przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających usunięcia naruszenia prawa, odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu (art. 189f § 3 K.p.a.). Tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, dlaczego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy omawianej instytucji nie zastosowano. Podkreślenia wymaga, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej ma motywować do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 i 2 K.p.a. organ może jednak poprzestać na pouczeniu.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił decyzje organów obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w kwocie 4017 zł złożył się wpis sądowy w wysokości 400 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 3600 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu oraz dokona wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w tym argumentów strony skarżącej w zakresie spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. zobowiązany będzie rzetelnie zbadać, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przypadku ewentualnego uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa organ I instancji rozważy możliwość zastosowania art. 189f § 2 i 3 K.p.a.