Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 656/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok, oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151 , art 179 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. na skutek skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 656/24 w sprawie ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2024 r ., nr 330/2024, znak: WOB.7722.115.2021.JKUR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; 2. zasądza od C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr 330/2024, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i K. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki z dnia 16 marca 2021 r., nr 389/2021, którym - działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wstrzymano inwestorowi C. Sp. z o.o., w W. budowę obiektu budowlanego nośnika reklamowego, zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] obr. [...] [...] w K., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

MWINB po analizie zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego stwierdził, że stan sprawy był następujący:

W dniu 21 września 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne nośnika reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w trakcie których ustalono, m.in., że w narożu południowo-zachodniej części tej działki zlokalizowany jest nośnik reklamowy usytuowany na stopie fundamentowej zamocowany za pomocą śrub do stopy fundamentowej. Nośnik składa się ze słupa stalowego, pomostu montażowego (wspornika) oraz dwóch tablic reklamowych. Nośnik reklamowy jest oświetlony wyposażony w instalacje elektryczną. Od strony stacji paliw L. tablica reklamowa jest pusta, bez reklamy, natomiast od strony ul. [...]j (kierunek [...]) widoczna jest reklama centrum handlowego "S. ". Na nośniku widoczna jest także tabliczka znamionowa C. nr nośnika [...] Do sporządzonego z czynności protokołu dołączono dokumentację fotograficzną (k. 1-6 akta PINB).

Pismem z dnia 28 września 2020 r. PINB wezwał A. S. i K. G. do przedłożenia dokumentów dotyczących zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, w oparciu o którą została zrealizowana budowa opisanego nośnika reklamowego, a także wszelkich dokumentów potwierdzających legalność tej reklamy.

Pismem z tego samego dnia organ I instancji zwrócił się też do Urzędu Miasta K. o udzielenie informacji, czy okresie od 2004 r. były przyjmowane jakiekolwiek zgłoszenia czy też wydawane pozwolenia na budowę tego nośnika reklamowego.

W piśmie z dnia 15 października 2020 r. A. S. i K. G. poinformowali, że wszelkie dokumenty dotyczące wolnostojących nośników reklamowych o numerach: [...] oraz [...] na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] posiada firma C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (...) która jest właścicielem tych nośników.

Urząd Miasta K. pismem z dnia 17 listopada 2020 r., poinformował, że kwerenda w bazach danych Wydziału Architektury i Urbanistyki oraz Archiwum Urzędu Miasta K. wykazała decyzję z dnia 21 listopada 2014 r., nr 2899/2014, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa pylonu cenowo-reklamowego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Nie dokonano jednak skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę nośnika reklamowego na tej działce.

Organ I instancji 30 listopada 2020 r. wezwał C. Sp. z o.o. do przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących spornego obiektu.

Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. spółka poinformowała o braku możliwości odnalezienia i pozyskania dokumentów znajdujących się w jej archiwum.

Zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2021 r., PINB zawiadomił ustalone strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy spornego nośnika reklamowego, bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 12 lutego 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny obiektu, w trakcie których ustalono m.in., że bryłę obiektu (nośnika) tworzą widoczna płyta betonowa fundamentowa o wymiarach 3,90 x 2,50 m, do którego za pomocą kotew i śrub zamontowany jest słup wsporczy -obwód 118 cm, do którego następnie zamocowana jest konstrukcja ramowa tablic (dwie tablice o wymiarach około 5,50 x 3,0 m każda). Nośnik ma instalację oświetleniową, a także podest montażowy. Na pomoście zamontowano tabliczki z numerami nośnika [...] W chwili oględzin obiekt użytkowany - od strony ulicy [...] widoczna reklama. Do sporządzonego z czynności protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Organ I instancji do akt sprawy włączył również wydruki ortofotomap z lat 2004, 2006, 2009, 2011.

W dniu 16 marca 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie którym wstrzymał inwestorowi C. Sp. z o.o. w W. budowę obiektu budowlanego – spornego nośnika reklamowego, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Na to postanowienie PINB zażalenie wnieśli A. S. i K. G..

Kolejno, z akt sprawy PINB wynika, że w dniu 2 kwietnia 2021 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo A. S. i K. G., którym wniesiono o legalizację spornego obiektu budowlanego w przypadku uprawomocnienia się postanowienia PINB z 16 marca 2021 r. Z kolei za pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r., organ I instancji przesłał do WINB wniosek inwestora C. Sp. z o.o. o legalizację spornego obiektu wraz z trzema egzemplarzami projektu architektoniczno-budowlanego.

Małopolski WINB po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego stwierdził m.in., że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania (nośnika reklamowego) jako obiektu budowlanego. Ponadto, z ortofotomap z lat 2004, 2006, 2009, 2011 wynika, że obiekt postępowania został zrealizowany w latach 2007-2009 (na wydruku z 2006 r. w miejscu posadowienia spornego obiektu nie istniały żadne obiekty, natomiast na wydruku z 2009 r. sporny obiekt jest już widoczny). Powyższe potwierdzają wydruki z ogólnodostępnego portalu Mapy Małopolski z lat: 2002/2003, 2009, 2015, 2018, 2019/2021, 2022/2023.

Dalej, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji obiektu), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowlę, czyli obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy WINB wywiódł, że ustawodawca traktuje tablice reklamowe z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w różny sposób, a to w zależności od tego czy stanowią budowlę (czyli są wolno stojące i trwale związane z gruntem) czy też nie kwalifikują się jako budowla. Z ustaleń z protokołu kontroli WINB wywiódł, że sporny słup zamontowany jest w gruncie za pomocą płyty betonowej fundamentowej, a zatem urządzenie reklamowe jest trwale związane gruntem, stanowiąc tym samym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, której wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Urząd Miasta K. 17 listopada 2020 r., poinformował, że decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa pylonu cenowo-reklamowego na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.". Nie dokonano jednak skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę nośnika reklamowego. Z powyższego Wojewódzki Inspektor wywiódł, że na budowę spornego urządzenia reklamowego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani też przyjęte skutecznie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę tegoż nośnika reklamowego.

Skoro zatem wykonanie obiektu wymagało pozwolenia na budowę, a Prezydent Miasta Krakowa takiej decyzji nie wydał, to – zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie legalizacji obiektu (samowoli budowlanej) w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor prawidłowo zatem wstrzymał roboty budowlane związane z budową nośnika reklamowego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Postanowienie PINB posiada wszystkie, wymienione w treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego elementy.

Niemniej jednak WINB ocenił, że postanowienie organu I instancji obarczone jest istotną wadą. Z aktualnego brzmienia art. 52 Prawa budowlanego wynika bowiem, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obwiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu. WINB stanął na stanowisku, że zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową spornego nośnika reklamowego organ I instancji uczynił inwestora spółkę C. , natomiast skoro roboty budowlane przy tym obiekcie budowlanym zostały zakończone, to w myśl art. 52 Prawa budowlanego, adresatem skarżonego postanowienia powinien być jego właściciel.

Dalej, Wojewódzki Inspektor wywiódł, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.), część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Z art. 48 k.c. wynika z kolei, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Sporny nośnik reklamowy, jako związany trwale z gruntem, zasadniczo stanowi część składową gruntu. W rezultacie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nośnik reklamowy, jako element nieruchomości, stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu, a zatem w tej sprawie stanowi współwłasność właścicieli działki ewid. nr [...] obr[...] [...] w K. tj. A. S. i K. G.. Zatem to oni powinni być adresatami postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w tym też skarżonego postanowienia PINB nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Zdaniem WINB wadliwe uczynienie przez PINB adresatem skarżonego postanowienia inwestora, niebędącego właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest przedmiot postępowania, nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, bowiem godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powyższe oznacza, że zaistniała przesłanka do wydania postanowienia kasacyjnego o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na konieczność uczynienia zadość regulacji zawartej w art. 52 Prawa budowlanego oraz konieczność poszanowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę na powyższego postanowienie wniosła C. Sp. z o.o., zaskarżając je w całości. Postanowieniu Spółka zarzuciła:

I. wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8 k.p.a., poprzez:

- zastosowanie przepisów art. 47 i 48 k.c. w ramach postępowania administracyjnego, podczas gdy organ nie przedstawił podstawy prawnej z k.p.a. umożliwiającej jego zastosowanie,

- zastosowanie przepisów art. 47 i 48 k.c., w sytuacji gdy pierwszeństwo zastosowania mają przepisy o charakterze specjalnym, tj. art. 52 Prawa budowlanego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych można wydać w stosunku do właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy wskazany przepis wprost nakazuje nałożenie nakazów i zakazów w formie postanowienia w stosunku do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że gdyby ustawodawca faktycznie przewidywał możliwość nałożenia obowiązków o których mowa w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego na właściciela nieruchomości, to taki zapis pojawiłby się w ustawie wprost. Tymczasem ustawa jasno wskazuje, że obowiązki te nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przy czym należy podkreślić, zdaniem Spółki, fakt że to ona jest właścicielem i inwestorem obiektu budowlanego w postaci nośnika reklamowego, jest bezsporny.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie (pkt.1) i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt.2). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że złożona skarga jest częściowo zasadna, bowiem organ II instancji przeprowadził błędną wykładnię art. 52 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), stwierdzając, że adresatem postanowienia i obowiązku powinien być właściciel gruntu. Takie stanowisko jest nieprawidłowe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem adresatem postanowienia i obowiązku powinien być w pierwszej kolejności inwestor, jako podmiot umieszczający reklamę i władający stworzonym na ten cel obiektem, który czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe. Sam tytuł prawny do nieruchomości nie ma przesądzającego znaczenia dla ustalenia adresata postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust 1 ustawy prawo budowlane.

Stwierdzono, że organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane polegające na budowie nośnika reklamowego jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Z ustaleń z protokołu oględzin z 12 lutego 2021 r - WINB wywiódł, że sporny słup zamontowany jest w gruncie za pomocą płyty betonowej fundamentowej, a zatem urządzenie reklamowe jest trwale związane gruntem, stanowiąc tym samym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, której wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia te nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Organ II instancji prawidłowo ocenił, że PINB przyjął właściwy tryb postępowania i zasadnie nałożył obowiązek wynikający z art. 48 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Sąd przytoczył treść art. 52 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie): 1. Obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Następnie stwierdził, że norma prawna art. 52 ustawy prawo budowlane wprost stanowi, że nakaz powinien w pierwszej kolejności być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. To pierwszeństwo wynika z wiodącej roli jaką inwestor odgrywa w procesie budowlanym, będąc odpowiedzialnym za zorganizowanie całego procesu budowy (art. 18 ust 1 prawa budowalnego). Szerzej przywołano poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., II OSK 1328/23.

Dalej Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wykazano, by wykonanie postanowienia przez inwestora było niemożliwe. Wręcz przeciwnie wnoszący skargę inwestor konsekwentnie zapewnia, że jest zainteresowany procesem legalizacyjnym i domaga się takiej szansy dla stworzonego przez siebie przedsięwzięcia. W sytuacji, gdy inwestor -C. Sp. z o.o. w W. nie jest właścicielem terenu, ale wykonał roboty budowlane samowolnie bez zgody właściciela, nałożenie na niego obowiązków nie jest "niemożliwe". Co więcej, gdy chodzi o ewentualną legalizację obiektu, to brak podstaw do ponoszenia ciężarów ekonomicznych przez właściciela nieruchomości, bowiem w pierwszej kolejności opłatę legalizacyjną powinien uiścić inwestor. Wyrażono pogląd, że adresatem obowiązków z art. 48 p.b. w rozpoznawanej sprawie winien być inwestor. Opisano bryłę obiektu – nośnika, którą tworzą: płyta betonowa fundamentowa o wymiarach 3,90 x 2,50 m, do której za pomocą kotew i śrub zamontowany jest słup wsporczy (obwód 118 cm), do którego następnie zamocowana jest konstrukcja ramowa tablic (dwie tablice o wymiarach około 5,50 x 3,0 m każda). Nośnik ma instalację oświetleniową, a także podest montażowy. Stwierdzono, że nie jest trafne odwoływanie się organu II instancji do przepisów art. 47 i 48 kodeksu cywilnego. Konstrukcja nośnika reklamowego składa się z płyty betonowej, którą można ustawić na powierzchni terenu lub posadowić w gruncie na dz. [...]. Możliwy jest demontaż zarówno słupa wsporczego oraz samych tablic (dokręconych za pomocą śrub i kotwionych), a następnie ich wzajemne odłączenie. Następnie wyrażono pogląd, że tak opisany obiekt nie stanowi części składowej gruntu i pod względem własnościowym może być przedmiotem odrębnej własności oraz, że dotychczas nie zbadano jaka umowa cywilno-prawna wiąże właściciela gruntu z inwestorem C. Sp. z o.o.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając w całości wyrok z dnia 28 sierpnia 2024r, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 52 ust 1 w zw. z art. 48 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w sytuacji zakończenia robót budowlanych, dopuszczalne jest nałożenie obowiązków określonych w art. 52 ust 1 prawa budowalnego na inwestora, a w konsekwencji , że organ nadzoru budowalnego winien wówczas badać również przesłankę niemożliwości wykonania rozstrzygnięcia przez inwestora;

- naruszenie art. 52 ust 1 w zw. z art. 48 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust 5 prawa budowalnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie , że w niniejszej sprawie roboty budowane mogą zostać uznane za niezakończone;

- naruszenie art. 3 pkt 3 prawa budowalnego w związku z art. 47 § 1-3 oraz art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, ze będący przedmiotem niniejszego postępowania nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem,

a także naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego postanowienie organu niepełnej i wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do niezakwestionowanych ustaleń, że będący przedmiotem postępowania nośnik reklamowy wykonano w latach 2007- 2009 r., a powodem wydania przez MWINB postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia była wyrażona przez MWINB ocena, że w związku z zakończeniem robót budowalnych przy spornym obiekcie, zgodnie z art. 52 ust 1 prawa budowlanego adresatem postanowienia o wstrzymaniu budowy powinien być właściciel obiektu , a nie inwestor.

Następnie zarzucono, że WSA w Krakowie nie wyraził własnej oceny prawnej odnoszącej się do kwestii stwierdzenia zakończenia robót budowalnych, (a jednocześnie ustalenia tego przez organ) i stanowiącej kluczową okoliczność podnoszoną przez organ w wydanym postanowieniu, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odwołano się do aktualnie obowiązującego i literalnego brzmienia art. 52 ust 1 prawa budowalnego, z którego wynika, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego możliwości nałożenia obowiązków na inwestora.

Jak zarzuca skarżący kasacyjnie - w sytuacji zakończenia robót budowalnych, wskazane w przepisie obowiązki mogą być nałożone jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Odwołano się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( wyroki w sprawach : II SA/Bd 896/22, II SA/Rz 677/22 i II SA/Ke 725/21), powstałych na gruncie art. 52 prawa budowlanego - "Nowe brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowalnego" (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz w prawo budowlane, komentarz aktualizowany red. M. Wierzbowski LEX 2023, art. 52).

Jak wywodzi dalej skarżący kasacyjnie zaistnienie tylko jednej z przesłanek przepisu pozbawia organ możliwości uczynienia adresatem rozstrzygnięcia inwestora. W sytuacji zatem gdy roboty budowlane zostały zakończone, organ zobligowany jest do nałożenia obowiązków na właściciela lub zarządcę obiektu budowalnego – niezależnie od kwestii, czy w danej sprawie wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora byłoby niemożliwe.

Rozpoznając skargę kasacyjną w trybie art. 179a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy są oczywiście usprawiedliwione, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane polegające na budowie nośnika reklamowego na działce nr [...] jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Z ustaleń z protokołu oględzin z 12 lutego 2021 r – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że sporny słup zamontowany jest w gruncie za pomocą płyty betonowej fundamentowej, a zatem urządzenie reklamowe jest trwale związane gruntem, stanowiąc tym samym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, której wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że ustalenia te nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Organ II instancji prawidłowo ocenił, że PINB przyjął właściwy tryb postępowania i zasadnie nałożył obowiązek wynikający z art. 48 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem.

O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje bowiem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Fakt, że urządzenie można przemieścić, nie oznacza, że nie jest trwale związane z gruntem. W warunkach współczesnej techniki przemieszczanie obiektów trwale związanych z gruntem jest możliwe i stosowane w praktyce (tak wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 1066/18, LEX nr 3078826 ).

Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym zaś czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje w danej sprawie jedynie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce lecz całość ustaleń organu dotyczących tego czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.9. 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08) W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla oceny nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27.8. 2007 r., sygn. II SA/Po 61/05, wyrok NSA z 20.6.2008 r., II OSK 680/07, wyrok NSA z 4.02.2014, II FSK 317/12 ).

Zgodzić należy się z oceną organu odwoławczego, że taki trwale związany z gruntem nośnik reklamowy stanowi zasadniczo część składową gruntu i jest własnością właściciela gruntu (art. 47 i 48 kodeksu cywilnego).

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie: 1. Obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Choć zasadą jest, że adresatem postanowienia i obowiązku powinien być w pierwszej kolejności inwestor, jako podmiot umieszczający reklamę i władający stworzonym na ten cel obiektem, który czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe. Zasada ta może jednak zostać przełamana w wypadku zakończenia robót budowlanych lub w przypadku, gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym prezentowany jest pogląd, że : "Aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. w normatywnym obszarze adresatów orzeczonych obowiązków nakazuje stosującym prawo organom rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a p.b. należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu." (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r , II SA/Bd 896/22, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r , II SA/Rz 677/22, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 listopada 2021 r., II SA/Ke 725/21 )

Na szerszy kontekst wykładni obowiązującego art. 52 ust 1 prawa budowalnego zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2024 r., II OSK 1328/23 : "Zgodnie z art. 52 ust. 1. zdanie drugie Prawa budowlanego zasada nakładania obowiązku na inwestora może zostać przełamana tylko w wypadku zakończenia robót budowlanych lub w przypadku, gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Z treści tej regulacji wynika, że możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku na inwestora powinna zawsze być oceniana w kontekście okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem tego, że zaadresowanie obowiązku wobec innego podmiotu niż inwestor jest wyjątkiem, uzasadnionym koniecznością doprowadzenia do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. art. 11 k.p.a.). Sformułowanie zdania drugiego art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego określające przesłanki negatywne zaadresowania nakazu do inwestora powinno być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem ukształtowanej na tle wcześniejszego stanu prawnego (tj. przed 19 września 2020 r.), wykładni, z której wynikało, że inwestor nie powinien być adresatem obowiązku tylko w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wykonanie przez niego nakazu jest niemożliwe, czy to ze względów prawnych, czy też faktycznych. Innymi słowy przesłanka zakończenia robót budowlanych powinna być rozumiana jako odnosząca się do sytuacji, w której nie można już z uwagi na konkretne okoliczności faktyczne w ogóle mówić o kontekście procesu inwestycyjno-budowlanego i statusie inwestora. Nie chodzi przy tym o identyfikowanie tego zakończenia robót budowlanych z modelowo rozumianym zakończeniem budowy, jako końcowym etapem legalnego, standardowego procesu budowlanego ukształtowanego prawem budowlanym, ale o stwierdzenie oparte na konkretnych ustaleniach faktycznych, że mówienie o istnieniu kontekstu niezakończonego procesu inwestycyjnego jest bezprzedmiotowe np. z uwagi na upływ czasu lub inne obiektywne okoliczności, a wykonanie nakazu przez inwestora jest niemożliwe."

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd miał na względzie konkretne, indywidualne okoliczności sprawy. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości i wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, że roboty budowalne przy obiekcie zostały zakończone w całości w latach 2007-2009 r., a nośnik reklamowy jest od tego czasu użytkowany. W związku z tym zgodnie z art. 52 ust 1 zd. 2, uwzględniając w realiach sprawy, to całkowite zakończenie procesu inwestycyjnego, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna - adresatem postanowienia o wstrzymaniu budowy, na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego powinien być właściciel obiektu a nie jego inwestor. Zaskarżone postanowienie MWINB w Krakowie jest prawidłowe, a skargę C. Spółki z o.o. należało oddalić.

Dodatkowo stwierdzić należy, że analogiczna sprawa (w identycznym stanie faktycznym) ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. przy uczestnictwie A. S. i K. G. na postanowienie nr 241/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 4 marca 2024 r znak: WOB.7722.116.2021.JKUR mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sprawie wstrzymania i inwestorowi C. Sp. z o.o. budowy obiektu budowlanego nośnika reklamowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obr [...] [...] przy ul. [...] w K. - zakończyła się prawomocnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2024 r do sygn. akt II SA/Kr 657/24 oddalającym skargę inwestora. Inwestor w sprawie dotyczącej nośnika reklamowego na działce sąsiedniej [...] nie wniósł skargi kasacyjnej, akceptując rozstrzygniecie Sądu i organu II instancji. Można zatem zasadnie przypuszczać, że inwestor C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. , nie jest również zainteresowany legalizacją budowli na działce [...], wbrew swojemu wnioskowi z 23 kwietnia 2021 r. Taką legalizacją zainteresowani są natomiast właściciele nieruchomości, którzy pismem z dnia 30 marca 2021 r wnieśli o legalizację obiektu budowalnego, którego dotyczy postępowanie. Te stanowiska inwestora i właścicieli gruntu zostały wzięte pod uwagę przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydającego zaskarżone postanowienie.

W tych okolicznościach i wobec prawidłowego zakwalifikowania przez organy nadzoru budowalnego robót budowlanych jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę, trwale związanej z gruntem, z konsekwencjami o jakich mowa w art. 47 i 48 kodeksu cywilnego, - jako całkowicie zbędne należało uznać rozważania zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r., dotyczące kwalifikacji własnościowej budowli.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie podstawa skargi kasacyjnej okazała się oczywiście usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 179a P.p.s.a. – uchylił wcześniejszy wyrok z 28 sierpnia 2024 r. Następnie orzeczono o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 340 zł orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 tej ustawy, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.