Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 406/22 oddalającego sprzeciw S. Sp. z o.o. w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 lipca 2022 r. znak: SKO.PZ-71/2999/131/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 406/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił sprzeciw S. Sp. z o.o. w S. (Spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (SKO lub Kolegium) z 8 lipca 2022 r., znak: SKO.PZ-71/2999/131/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Gminy i Miasta C. (organ I instancji) decyzją z 25 stycznia 2022 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr 161/2020 z 19 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem, na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina C., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił posiadania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Kolejno wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji wniosła Ś. Sp. z o.o. z/s w K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 8 lipca 2022 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy podniósł, że 7 lipca 2022 r. do Kolegium wpłynęła informacja z Urzędu Gminy i Miasta w C., że zmienił się właściciel działki nr [...] obręb [...], gm. C.. Jak wynika z przesłanej informacji o działce z 7 lipca 2022 r., obecnie właścicielem tej nieruchomości są Ś. Sp. z o.o. w K. (dalej: ŚKSM). Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie, opartym o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ŚKSM podniosła, że jako właściciel terenu, pośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji na działkach nr [...] i [...], została pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazała, że niewłaściwie uznano, że planowana inwestycja nie będzie faktycznie oddziaływać na teren kopalni. Tymczasem charakter planowanej inwestycji uniemożliwi prowadzenie działalności przez kopalnię. SKO zwróciło uwagę na różnice pomiędzy interesem faktycznym a prawnym i podkreśliło, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Organ II instancji zauważył, że aktualnie zmienił się właściciel działki nr [...] obręb [...], gm. C. Jak wynika z przedłożonej w załączeniu informacji o działce z 7 lipca 2022 r., właścicielem tej nieruchomości są ŚKSM. Bezspornym jest zatem, że obecnie podmiot ten jest stroną tego postępowania.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy z 19 listopada 2020 r. podany został stan prawny terenu planowanej inwestycji w sposób niezgodny z wynikającym z przedłożonych akt sprawy, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 12 października 2020 r. Z treści tego postanowienia wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach terenu górniczego "[...]". Granice tego terenu górniczego określa zasięg oddziaływania leja depresji na skutek odwadniania złoża oraz możliwość wystąpienia rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych gruntu, powodowanych robotami strzałowymi. Ww. postanowieniem organ uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji podając czynniki geologiczno-górnicze niezbędne w celu zapewnienia w przyszłości bezpiecznej realizacji i użytkowania inwestycji: w tym: teren planowanej inwestycji znajduje się w odległości 35 m od granic złoża [...] oraz 60 m od docelowych granic eksploatacji oraz teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu.

Treść ww. postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, w zakresie lokalizacji terenu inwestycji względem stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, przeczy ustaleniom zawartym w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. o warunkach zabudowy. Nadto, w decyzji o warunkach zabudowy powołano niewłaściwą datę i znak postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach. Kolegium zauważyło, że we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy nie określono występujących faktycznie na terenie inwestycji, prawnie określonych, ograniczeń w korzystaniu z terenu inwestycji.

Jak podkreśliło Kolegium, organ I instancji całkowicie pominął istotną okoliczność, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy została sprostowana ostatecznym postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta C. z 2 sierpnia 2022 r. znak: GP-XIII.6730.104.202.KK. Postanowieniem tym, działając na podstawie art. 113 K.p.a. sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. Nr 161/ 2020 z 19 listopada 2020 r. w następujący sposób:

1. W decyzji na stronie 3, w punkcie 2.4 zapis w brzmieniu: "zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 14.10.2020r. znak: KIE.5121.294.2020.ZR" zastąpić zapisem: "zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 12.10.2020r. znak: KIE.5121.289.2020.ZR";

2. Zapis w brzmieniu: "Teren pod planowaną inwestycję znajduje się poza strefami zagrożeń pochodzących od robót strzałowych, tj. poza strefami: rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej oraz drgań parasejsmicznych górotworu zastąpić zapisem: teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzących robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu";

3. Pozostałe ustalenia decyzji pozostają bez zmian.

SKO podniosło, że postanowienie to istotnie zmienia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Także to postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone stronie wnioskującej o wznowienie postępowania. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że Burmistrz Gminy i Miasta C. decyzją z 4 lutego 2021 r. przeniósł, własną decyzję z 19 listopada 2020 r. na rzecz firmy P. Sp. z o.o. w S., a 24 sierpnia 2021 r. została wydana decyzja o ponownym przeniesieniu ww. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz firmy S. Sp. z o.o.

Jak zatem dokumentują przedłożone akta sprawy, organ I instancji w sposób nieprawidłowy wznowił i przeprowadził postępowanie wznowieniowe wyłącznie w sprawie ww. decyzji o warunkach zabudowy - bez uwzględnienia jej późniejszego sprostowania i dwukrotnego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy kolejnymi decyzjami. Organ II instancji podkreślił nadto, że wnioskowane przedsięwzięcie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 – rozp. RM 2019). Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. Burmistrz Gminy i Miasta C. stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium w badanej decyzji organ I instancji nie rozważył i nie dokonał stosownej analizy prawnej w zakresie, czy katalog stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie odpowiada temu ustalonemu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na uwadze kumulację oddziaływania kopalni w postaci stref rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych oraz samej farmy fotowoltaicznej.

Kolegium wskazało, że organ I instancji nie dokonał kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia" w aspekcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo, że dla ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy kluczowe jest ustalenie granic obszaru oddziaływania planowanego obiektu, w tym także ewentualnej kumulacji tych oddziaływań. Pominął rozważenie także kwestii kumulacji oddziaływania kopalni i farmy fotowoltaicznej, zwłaszcza w aspekcie lokalizacji terenu planowanej farmy fotowoltaicznej w strefie rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych mogących realnie uniemożliwić pracę farmy.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w badanej decyzji brak jest uwzględnienia przez organ I instancji aktualnego stanu prawnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla realizacji farm fotowoltaicznych.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił i nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie studium.

W złożonym do WSA w Kielcach sprzeciwie S. Sp. z o.o. w S. (Spółka), zarzuciła decyzji z 8 lipca 2022 r. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), podczas gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w chwili wydania tej decyzji ŚKSM nie wykazała istnienia przepisu prawa materialnego, z którego wywodziła swój interes prawny, a tym samym w stosunku do Spółki nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 K.p.a., wobec czego nie można przyjąć, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i zasługiwała na uchylenie;

2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza została wydana bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym bez uwzględnienia sprostowanej decyzji WZ, a następnie dwukrotnych decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji administracyjnej, podczas gdy brak wzmianki w decyzji Burmistrza o aktach administracyjnych zmieniających decyzję WZ (sprostowanie omyłki pisarskiej w decyzji WZ oraz przeniesienie decyzji WZ na inny podmiot) nie stanowi o niedokonaniu stosownej analizy prawnej i przedwczesności wydania decyzji Burmistrza oraz nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, bez wykazania i udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, podczas gdy samo postanowienie o wznowieniu postępowania jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją "otwiera", zatem wznowienie przez Burmistrza postępowania w sprawie wydania decyzji WZ, a następnie przeprowadzenie badania w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji WZ z uwagi na brak uznania Spółki za stronę - brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., było prawidłowe i zgodne z dyspozycją art. 149 § 2 K.p.a.;

4. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp"), poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza została wydana bez dokonania kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia" w aspekcie przepisów Upzp, podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza, zweryfikował on faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalił krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogłyby zostać naruszone, uznając finalnie, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 70 m kopalnię, dlatego nie uznał Spółki za stronę w prowadzonym postępowaniu;

5. art. 107 (nie podano nazwy aktu i jego publikatora – uwaga Sądu) w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez wadliwe, lakoniczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn SKO uznało, że Spółka należycie wykazała swój interes prawny w oparciu o art. 28 K.p.a., nie wskazując przy tym na żaden przepis prawa materialnego, z którego SKO wywodzi powyższe uprawnienie, podczas gdy zgodnie z art. 107 K.p.a. samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji.

Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach oddalił sprzeciw.

W motywach swojego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że uznaje za prawidłowe to stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji (s. 8), z którego wynika, że odmowę przyznania Spółce statusu strony organ I instancji nie poprzedził wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy. W szczególności rację ma Kolegium wskazując, że Burmistrz Gminy i Miasta C. nie uwzględnił tego, że decyzja WZ została sprostowana w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W postanowieniu z 2 sierpnia 2021 r. organ I instancji zastąpił bowiem zapis tej decyzji w brzmieniu: " - teren pod planowaną inwestycję znajduje się poza strefami zagrożeń pochodzących od robót strzałowych tj. poza strefami rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej oraz drgań parasejsmicznych górotworu.", zapisem: " - teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu."

Dalej sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z decyzji WZ nie wynika, aby Burmistrz Gminy i Miasta C. rozważał, jaki wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w tej sprawie miał fakt położenia terenu planowanej inwestycji (farmy fotowoltaicznej) w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych prowadzonych na terenie kopalni "[...]". Wręcz przeciwnie, treść tej decyzji wskazuje na to, że jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie nie były czynione.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium, że o przymiocie uznania Spółki za stronę przesądza fakt, że aktualnie jest ona właścicielem działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją WZ. Zdaniem tegoż sądu słusznie podnosi skarżąca w sprzeciwie, iż o posiadaniu interesu prawnego decyduje stan istniejący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a nie jego późniejsza zmiana.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie sprzeciwu, na skutek błędnej weryfikacji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z 25 stycznia 2022 r., oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a to przyjęcie, że kwestia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie została wyjaśniona przez organ I instancji, podczas gdy zagadnienie to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zostało rozstrzygnięte w sposób należyty i wyczerpujący, a zatem nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.,

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie lakonicznego oraz niepełnego uzasadnienia wyroku, w którym sąd wojewódzki nie wskazał motywów rozstrzygnięcia, w oparciu o które przyjęto, że organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu skarżącej, jego uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie od organu SKO na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błąd w treści decyzji WZ nie miał istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mógł stanowić podstawy do ponownej analizy kwestii interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji WZ. Również brak uwzględnienia postanowienia o sprostowaniu treści decyzji Burmistrza jest pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia badania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji WZ oraz ustalenia kręgu stron tego postępowania. W istocie, uchylenie decyzji Burmistrza wydanej w I instancji na powyższej podstawie jest niezgodne z istotą oczywistej omyłki pisarskiej jako uchybienia niemającego znaczenia dla merytorycznej strony danej sprawy.

Dalej skarżąca kasacyjnie oceniła, że WSA nie zidentyfikował żadnego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby być wywodzony interes prawny ŚKSM w postępowaniu o wydanie decyzji WZ. Nie może stanowić podstawy interesu prawnego samo przekonanie podmiotu korzystającego z nieruchomości w określony sposób, że planowana inwestycja, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy, będzie prowadziła do ograniczeń w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nie uzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

A. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Przede wszystkim zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił uwagi i zarzuty Kolegium, co do tego, iż z decyzji WZ nie wynika, aby Burmistrz Gminy i Miasta C. rozważał, jaki wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w tej sprawie miał fakt położenia terenu planowanej inwestycji (farmy fotowoltaicznej) w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych prowadzonych na terenie kopalni "[...]". Wręcz przeciwnie, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, treść tej decyzji wskazuje na to, że jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie nie były czynione. Organ I instancji przyjął bowiem, że działki inwestycyjnie znajdują się poza strefą zagrożeń (ustalenia zawarte w ostatnim akapicie pkt. 2.4. tej decyzji), co pozostawało w oczywistej sprzeczności z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 12 października 2020 r. Oceny tych okoliczności organ nie dokonał także w decyzji z 25 stycznia 2022 r.; nie przywołano nawet faktu sprostowania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie położenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w [...] w zasięgu stref zagrożeń ze strony funkcjonującej kopalni "[...]", tj. postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta C. z 2 sierpnia 2022 r. Podnieść i podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie to istotnie zmienia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Także to postanowienie nie zostało doręczone ŚKSM jako stronie postępowania. Nie sposób także pominąć okoliczności przeniesienia decyzji WZ finalnie na rzecz Spółki. Brak stosownego uwzględnienia kolejnych aktów administracyjnych zmieniających decyzję o warunkach zabudowy w rozważaniach organu i analizie prawnej terenu inwestycji, czyni zasadną ocenę Kolegium o przedwczesności wydania badanej obecnie decyzji z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania.

Rację ma sąd pierwszej instancji, że istotą kontrolowanej sprawy była ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony i czy spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Analiza wszystkich okoliczności zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia tej kwestii należała do organu I instancji. To właśnie ten organ winien był ustalić, czy fakt położenia działek nr [...] i [...], objętych decyzją WZ, w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu, ma znaczenie dla przyznania ŚKSM statusu strony, a więc, czy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczyło jej interesu prawnego, a czego nie zrobił.

Nadto należy także zgodzić się z oceną i wywodami sądu wojewódzkiego o podstaw do tego, aby w realiach kontrolowanej sprawy interes prawny ŚKSM wywodzić z aktualnie przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego decyzją WZ.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. I choć niewątpliwie część rozważań organu odwoławczego, które trafnie dostrzegł sąd pierwszej instancji, dotyczyło kwestii związanych z kolejnym etapem rozpatrzenia sprawy, następującym w przypadku uznania, że zachodzi podstawa wznowienia wskazywana we wniosku ŚKSM, to jednak Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało uchybienia, które pociągają za sobą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

B. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Omawiany przepis zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy umożliwiające kontrolę kasacyjną, pozostając spójne, logiczne, poparte rzeczową argumentacją. Sąd Naczelny dostrzega wprawdzie, że sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną wyroku wskazał art. 151a § 1 Ppsa, to jednak należy uznać, że to wskazanie ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż mając na względzie wcześniejsze wywody sądu pierwszej instancji, uznać należy, że podstawą prawną zastosowanego w sprawie środka był w istocie art. 151a § 2 Ppsa. Tak też prawidłowo zostało to odczytane przez autora skargi kasacyjnej, który zarzucił w jej petitum naruszenie właśnie tego przepisu w związku z innymi wskazanymi wcześniej przepisami, które uznał również za naruszone jako normy dopełnienia. Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji jasno wynika, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały – w ocenie sądu a quo – przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Okoliczność zaś, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SA/Ke 406/22 postawić nie można. Uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi z art. 141 § 4 Ppsa i odnosi do istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Wobec niepodważenia ustaleń stanu faktycznego, należy przyjąć, że wszelkie okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, nie świadczy o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa.

C. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.