Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 533/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi A.S., I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (znak [...]); 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje na rzecz adw. L.S. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) złotych podwyższone o kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011r. E. I M.K. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie części parteru stanowiącego aptekę o nową powierzchnię sprzedażową oraz adaptacji istniejącej powierzchni gospodarczej na powierzchnię apteki na działce o nr ewid. [...] położonej w W.

Burmistrz W. po rozparzeniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania A.S. i I.S., decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wyniknęła z uwagi na braki w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co też wprost przełożyło się na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Nawet pobieżne zbadanie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż obszar ten wyznaczono nieprawidłowo bowiem jego granice przebiegają przez teren działki na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w obszarze analizowanym, która zawierałaby charakterystykę zabudowy w obszarze analizowanym z uwzględnieniem wskaźników i parametrów wynikających z § 4-8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej rozporządzenie), Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie dołączona jako załącznik do decyzji część tekstowa wyników analizy sporządzona lakonicznie i nieprecyzyjnie.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania A.S. i I.S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ kolejny raz zwróciło uwagę na brak prawidłowego, tj. zgodnego z przepisami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyznaczenia granic obszaru analizowanego ( wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m ). Kolegium stwierdziło również, iż nie znajduje też oparcia w przepisach rozporządzenia sposób przeprowadzenia analizy w dwóch obszarach : mniejszym - najbliższym kwartale ulic i większym - traktowanym jako centralny obszar struktury staromiejskiej. Ponadto, Kolegium wzięło pod uwagę, iż w przeprowadzonej analizie brak jest charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym z uwzględnieniem wskaźników i parametrów wynikających z § 4 - 8 rozporządzenia. Wprawdzie analiza jest bardzo szeroka, jednakże nie zawiera żadnych konkretnych danych odnoszących się do istniejącej zabudowy. Powyższe uniemożliwia w ogóle ocenę, czy przyjęte parametry nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 rozporządzenia, brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż z brzmienia § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika wprost, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną - nie zaś sama analiza, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wyniki analizy jako załącznik do decyzji powinny odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...].02.2013r. nr [...], znak [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie części parteru stanowiącego aptekę o nową powierzchnie sprzedażową oraz adaptacji istniejących pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia apteki na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał m.in, że decyzję wydano uwzględniając wnioski wynikające z uprzedniego rozstrzygnięcia SKO w L. z dnia [...].08.2012r. uchylającego poprzednią decyzję o warunkach zabudowy, a także po ponownie wykonanej analizie urbanistycznej. W nowej analizie skorygowano granice obszaru analizowanego wyznaczając je w odległości 50 m od granic działki (3 szerokości frontu działki wynoszą 30 m), a następnie częściowo poszerzono w zakresie niezbędnym dla uzyskania miarodajnych wskaźników zabudowy, a także poszerzono wyniki analizy o zamieszczenie tabelarycznych zestawień parametru powierzchni zabudowy, skorygowano poprzednie warunki decyzji dotyczące powierzchni biologicznie czynnej i liczby miejsc postojowych.

Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w zakresie dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Burmistrz określił następująco:

1) linia zabudowy: nie określa się;

2) powierzchnia zabudowy: do 400 m2;

3) udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 30% powierzchni działki;

4) szerokość elewacji frontowej: do 3,30 m;

5) wysokość ściany frontowej do okapu mierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku: do 4 m;

6) rodzaj dachu - dach jednospadowy;

7) kąt nachylenia głównych połaci dachowych - do 12°;

8) wysokość całkowita budynku: do 4 m;

9) liczba kondygnacji nadziemnych: 1;

ogrodzenie: nie określa się.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i I. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie art.4 i art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niedostosowanie formy architektonicznej projektowanej inwestycji do otaczającej zabudowy i naruszenie tym interesu osób trzecich, tj. właścicieli sąsiednich działek. Wskazali, że w odróżnieniu od poprzedniej (uchylonej) decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicach ich działki. Nadto podnieśli, iż ilość miejsc postojowych uzależniona od liczby lokali może spowodować przy wzroście liczby lokali powstanie znacznej ilości miejsc postojowych niekorzystnie oddziaływających na ich działkę. W odwołaniu zauważono, że w zakresie ochrony interesów osób trzecich zapis nie uległ zmianie. Skarżący zarzucili również, że nie skonkretyzowano wzdłuż której z granic działki można lokalizować projektowaną zabudowę i wnieśli o uszczegółowienie decyzji. Ponadto skarżący wskazali, że realizacja przedmiotowej inwestycji może doprowadzić do zacienienia należącego do nich budynku mieszkalnego i działki prowadząc do likwidacji ogródka przydomowego. Wskazali też, że satysfakcjonuje ich rozbudowa wzdłuż innych granic przedmiotowej działki z pominięciem granicy z ich działką nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].03.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi kwestie ustalenia warunków zabudowy i wobec tego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotowy teren nie jest objęty m.p.z.p. Działka nr [...] ma zapewniony wjazd z drogi publicznej. Spełnione zostały w tym przypadku przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 upzp. W ocenie Kolegium sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada obowiązującym przepisom i została właściwie przeprowadzona. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy sytuacyjnej, co jest dopuszczalne, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50m. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym funkcja dominującą jest funkcja mieszkaniowo – usługowo handlowa. W obszarze tym występuje zwarta śródmiejska zabudowa mieszkaniowo-usługowa, mieszkaniowa oraz handlowa. Planowana inwestycja dotyczy zabudowy oficyny i ogrodu czyli tyłów zabudowy. Dlatego w analizie przyjęto, że podstawą dla ustalenia nowej zabudowy w części ogrodowej stanowi przede wszystkim zabudowa oficyn i zabudowa znajdująca się od strony ogrodów.

Dalej Kolegium wskazało, że zapisy zawarte w pkt 2 ppkt 2 decyzji dotyczące obszaru dopuszczalnej lokalizacji inwestycji w żadnym zakresie nie pogarszają sytuacji w odniesieniu do poprzednich (uchylonych decyzji). Nieuzasadniony jest też zarzut pogorszenia sytuacji skarżących w wyniku zmniejszenia planowanej liczby miejsc postojowych. W ścisłej zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się parkowanie na placach i ulicach publicznych. W przypadku zabudowy plombowej przyjmuje się zwyczajowo 1-2 miejsca postojowe na 1 lokal i do 2 miejsc postojowych na każde 50 m.kw. lokalu użytkowego. Planowana rozbudowa apteki stanowi typowe dla śródmieścia przedsięwzięcie wpisujące się co do funkcji i parametrów i sposobu dokonania w już istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym. Zarzut zacienienia i w konsekwencji likwidacji ogrodu jest nieuzasadniony tym bardziej, że na obecnym etapie nie przeprowadzono szczegółowej analizy tej kwestii. Nastąpi to na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i I. S. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art.4 i art.5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez niedostosowanie formy architektonicznej projektowanej inwestycji do otaczającej zabudowy i naruszenie tym interesu osób trzecich, tj. właścicieli sąsiednich działek. Skarżący powtórzyli, że realizacja inwestycji doprowadzi do zacienienia ich działki i doprowadzi do likwidacji znacznej części ich przydomowego ogródka. Zarzucili także naruszenia art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w celu stwierdzenia, że zacienienie doprowadzi do zawilgocenia, a w konsekwencji do strat po stronie skarżących. Wskazali, że decyzja powinna wskazywać konkretnie bezpośrednio przy granicach której działki dopuszczalna jest projektowana zabudowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że oficyny zabudowujące działki położone w obszarze analizowanym w części ogrodowej są każdorazowo usytuowane przy granicy z działkami sąsiednimi. Kolegium wskazało również, że zarzuty dotyczące kwestii zacienienia będą mogły być analizowane dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno decyzja organu II instancji, jak i organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie części parteru stanowiącego aptekę o nową powierzchnię sprzedażową oraz adaptacji istniejącej powierzchni gospodarczej na powierzchnię apteki na działce o nr ewid. [...] położonej w W., stwierdził bowiem, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i wydana została przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

W nawiązaniu do powyższego stanu prawnego organ odwoławczy stwierdził prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i sporządzenie analizy. Następnie organ odniósł te ustalenia do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora polegającej na rozbudowie części parteru stanowiącego aptekę o nową powierzchnię sprzedażową oraz adaptacji istniejącej powierzchni gospodarczej na powierzchnię apteki. Organ II instancji uznał również, że organ I instancji zachował wymogi prawa procesowego, unormowane w k.p.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie podziela jednak zdania SKO, iż decyzja organu I instancji nie wykazuje żadnych wad. Wskazać należy bowiem, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Jak wynika z akt sprawy granice obszaru analizowanego wyznaczono w ten sposób, że wokół działki odmierzono odległość równą 50 m (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 31,5 m). Następnie z uwagi na to, że obszar nie pozwolił na jednoznaczne określenie parametrów dla wnioskowanego przedsięwzięcia poszerzono go dla potrzeb analizy o tereny bloku zabudowy wzdłuż północno zachodniej pierzei ul [...]. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że w pierwotnie wyznaczonym obszarze znalazły się działki, na których dokonywane były jedynie prace modernizacyjne i adaptacyjne oraz związane z tym przebudowy, a zatem nie mogą być one podstawą do określenia przedsięwzięcia o większej skali. Obszaru analizowanego nie rozszerzono jednak wokół całej działki, gdyż przepisom zdaniem organu stało się zadość poprzez wyznaczenie obszaru o promieniu 50 m, przy czym za mniej istotne uznano to, co dzieje się poza zwartą pierzeją południowo – wschodnią ul. [...]

W opinii Sądu za dopuszczalne co do zasady należy uznać określenie obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w §3 ust. 1 rozporządzenia (tj. z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki, min. 50 m). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie może jednakże nastąpić w dowolny sposób. Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W judykaturze podkreśla się jednak, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, iż wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż za niedopuszczalne uznać należy poszerzenie obszaru analizowanego z uwagi na fakt, że wyznaczony obszar spełniający wymagania minimalne nie pozwalał na określenie parametrów dla wnioskowanego przedsięwzięcia uwzględnieniem jego skali. Fakt, iż na obszarze spełniającym kryteria minimalne co do jego granic dokonywane są wyłącznie prace modernizacyjne i adaptacyjne oraz związane z nimi przebudowy nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru tak. aby mógł on być podstawą do określenia parametrów przedsięwzięcia o większej skali. Powyższe wynika również z faktu, iż zwarty obszar działek [...] do [...] (vide tabela k. 160) poszerzający obszar analizy wyznaczony zgodnie z zachowaniem kryteriów minimalnych, stanowią działki które zdecydowanie różnią się parametrami od działek znajdujących się w obszarze wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem m.in. powierzchnią zabudową. Wprowadzenie tego obszaru wpłynęło więc na wnioski wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie dokonano również błędnego, tj. z naruszeniem § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia - wyznaczenia przez organ parametrów w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wskazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W kontrolowanej sprawie w części tekstowej analizy średni wskaźnik został określony na 54,4 %. Jak wynika z tabeli str. 4 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powyższy średni wskaźnik został ustalony wyłącznie w oparciu średni wskaźnik zabudowy nieruchomości znajdujących się wzdłuż północno – zachodniej pierzei ul. [...], z pominięciem nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym i położonych po drugiej stronie ulicy. Powyższe stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem wprost, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego. Brak jest więc podstaw do ograniczenia wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika wyliczonego na podstawie niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazać w tym miejscu należy również, iż sporządzona analiza w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest spójna. W części analizy dotyczącej wyliczenia parametru zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono wskaźnik do 60 % (k. 160 akt). W decyzji zaś przyjęto wskaźnik zabudowy do 70 %. Z treści wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynik, że powyższy wskaźnik wynika z analizy wskaźników wielkości powierzchni zabudowy przeprowadzonej przez organ (k. 158 akt). Wewnętrzna sprzeczność wyników analizy w zakresie wskaźników wielkości zabudowy do powierzchni działki i posłużenie się przez organ wskazaniem poszczególnych działek przekraczających średni wskaźnik zabudowy jako uzasadniający ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przekraczającej średni wskaźnik zabudowy, powoduje, że sporządzoną analizę uznać należy za przeprowadzoną wadliwie.

Także wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinno być wyrażonej konkretną liczbą, a nie, jak dokonał tego organ, poprzez wyznaczenie przedziału dopuszczalnych wartości do 4 m. W myśl § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Stosownie do treści ustępu trzeciego tego przepisu, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametr wysokościowy może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, przy czym zastosowanie określenia "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. To organ zatem – a nie w przyszłości inwestor – na podstawie analizy, musi ustalić, na jakiej wysokości ma być usytuowana górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, aby można było ją uznać za przedłużenie tego elementu występującego w sąsiedniej zabudowie. Dopiero w przypadku, jeżeli nie jest możliwe wyznaczenie wysokości pozwalającej na osiągnięcie efektu "przedłużenia", prawodawca dopuszcza wyznaczenie ww. parametru jako średnią wielkość na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), a nawet – o ile to wynika z analizy – dopuszcza wyznaczenie innej wysokości. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak takiego uzasadnienia, a wykonana w sprawie analiza nie określa wysokości żadnej oficyny budynków znajdujących się w obszarze analizowanym w szczególności tych znajdujących się na działkach sąsiednich. Brak jest więc uzasadnienia dla odstąpienia przez organ od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazać w tym miejscu należy, iż w analizie posłużono się wyłącznie podaniem wysokości w ilości kondygnacji odrębnie dla budynków mieszkalnych i mieszkalno – usługowych (między 2 i 4) natomiast budynki gospodarcze 1 lub 2 kondygnacje. Nie określono przy tym jakie dokładnie budynki znajdują się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, jakie mają przeznaczenie i jaką wysokość. Ma to o tyle istotne znaczenie iż z akt wynika, że planowana zabudowa będzie stykać się z zabudową na działce [...] której wysokości zabudowy w oficynie jednoznacznie nie określono. Także rozległość terenu, która została przywołana w analizie, bez wskazania, w jaki sposób wpływa ona na zachowanie ładu przestrzennego wyodrębnionej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, sama w sobie nie może być powodem zróżnicowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, przez co również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, publ. LEX nr 424613). Należy zauważyć, że konieczność dookreśloności poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z potrzeby zachowania określonego ładu przestrzennego w granicach obszaru poddanego analizie. Określone w części tekstowej decyzji parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu brane są pod uwagę przy tworzeniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich niedookreśloność może doprowadzić do naruszenia istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego wyrażającego się w jednolitości zabudowy. Z tych względów Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów § 5 i § 7 rozporządzenia.

Opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu, tj. posiadającej szczegółowe uzasadnienie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, z obszarem analizowanym wyznaczonym jednolicie w części graficznej (na prawidłowej kopii mapy) i tekstowej analizy, określającej szczegółowo i w sposób nawiązujący do zbadanych cech obszaru analizowanego ewentualnych powodów dających możliwość ustalenia w decyzji parametrów planowanej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych na obszarze analizowanym cech zabudowy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 P.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wniesionego wpisu

MZ