Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 733/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr SKO Gd/4714/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 13 czerwca 2023 r., nr WUiA-IV.6730.12-14.2020.HEB.94541, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. P. i A. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J. P. i A. P. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) z 17 kwietnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 13 czerwca 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska na wniosek J. G. decyzją z 15 września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. Określono następujące parametry planowanego budynku: powierzchnia zabudowy ok. 180 m2, powierzchnia użytkowa ok. 400 m2, szerokość elewacji frontowej ok. 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 12 m, dach płaski lub stromy o nachyleniu 25-45° ( max. 12,5 m w kalenicy). Pismem z 11 maja 2020 r. inwestor dokonał zmiany wniosku w zakresie zmniejszenia powierzchni zabudowy do 140 m 2 oraz wysokości budynku do 10,5 m.

SKO decyzją z 5 stycznia 2021 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zobowiązując do uzupełnienia analizy w zakresie wysokości zabudowy i ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz do wezwania inwestora do zajęcia stanowiska w zakresie wyznaczenia wskaźnika intensywności i wysokości zabudowy.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 22 września 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z podpiwniczeniem wraz z infrastrukturą techniczną po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w G. Ustalono: nieprzekraczalną linię zabudowy - 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz ul. K.; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 0,25; udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki - min. 30%; szerokość elewacji frontowej - 13,54 m z tolerancją do 20% (od 10,83 m do 16,25 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, kalenicy dachu - max 11,6 m (trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze), okap dachu na wysokości max. 6,5 m; geometria dachu - dach stromy o nachyleniu połaci 35-45° z dopuszczeniem nachylenia na elementach drugorzędnych - lukarnach, ryzalitach, wykuszach (stanowiących nie więcej niż 50% zasadniczej połaci dachu); kierunek głównej kalenicy dachu - równolegle lub prostopadle do ulicy [...].

SKO decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 528/22, rozpoznając skargę J. P. i A. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 22 września 2021 r. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów Skarżących dotyczących wadliwego określenia granic obszaru analizowanego, ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki i udostępnienia przez organ pierwszej instancji informacji o toczącym się postępowaniu podmiotowi nie będącemu stroną czy uczestnikiem postępowania. Sąd natomiast uwzględnił zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organy kwestii szerokości elewacji frontowej objętej analizą urbanistyczną zabudowy na działce nr [...] i oceny, czy okoliczność ta miała wpływ na ustalenie parametrów planowanej inwestycji. Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły okoliczności wskazywanej przez Skarżących, że wjazd na tę działkę od strony ul. [...] został funkcjonalnie zlikwidowany, to znaczy nie jest wykorzystywany, a po remoncie chodnika, który miał miejsce w roku 2019, nie został funkcjonalnie przywrócony. Wjazd na tę działkę odbywa się od strony ul. K. i w związku z tym jako elewacja frontowa powinna być traktowana elewacja budynku od ul. K., która ma szerokość około 10 m, a nie jak uwzględniono w analizie załączonej do decyzji - elewację od strony ul. [...] o szerokości 18,8 m. Nie wyjaśniły tej wątpliwości oględziny, choćby z tego powodu, iż odbyły się bez uprzedniego powiadomienia stron postępowania. Zarzuty Skarżących w tym zakresie nie zostały również właściwie ocenione przez organ odwoławczy, który nie poczynił stosownych wyjaśnień w tym zakresie i nie ocenił tej kwestii w świetle zasady zachowania ładu przestrzennego. W konsekwencji Sądu uznał, że w ponownym postępowaniu wątpliwość ta powinna być wyjaśniona przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną, a następnie oceniona przez orzekające w sprawie organy.

Na uwzględnienie zasłużyły również zdaniem Sądu zarzuty dotyczące wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu w zakresie wysokości głównej kalenicy, parametry te nie zostały bowiem wyznaczone prawidłowo. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Gzyms to poziomo biegnący profilowany występ ściany, natomiast attyka to ażurowa ścianka wieńcząca elewację budynku, kryjąca niskie poddasze lub zasłaniająca dach. Organy wyznaczając ten parametr jako górną krawędź elewacji frontowej przyjęły kalenicę oraz okap dachu. Taki sposób wyznaczenia tego parametru nie jest zgodny z cytowanym wyżej przepisem rozporządzenia. Ponadto wysokość głównej kalenicy stanowi jeden z elementów określających parametr geometrii dachu, wyznaczany stosownie do § 8 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 13 czerwca 2023 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. dr [...] [...] w G. Organ ustalił m.in.: nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] oraz ul. K. jak na załączniku graficznym; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max. 0,25; udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - min. 30%; szerokość elewacji frontowej - 13,12 m z tolerancją do 20 % (od 10,50 m do 15,75 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - nie ustalono, dach stromy o nachyleniu połaci 35° - 45°, z dopuszczeniem mniejszego nachylenia na elementach drugorzędnych - lukarnach, ryzalitach, wykuszach (stanowiących nie więcej, niż 50 % zasadniczej połaci dachu); kierunek głównej kalenicy dachu - równolegle lub prostopadle do ul. [...]; wysokość głównej kalenicy - max. 11,6 m (trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze); obsługa komunikacyjna: przez istniejący zjazd z drogi publicznej ul. K. Możliwa jest również obsługa z drogi publicznej ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po zawiadomieniu stron postępowania, 20 kwietnia 2023 r. przeprowadzono oględziny działki i ustalono, że wjazd z ul. [...] na działkę nr [...] jest funkcjonalnie zlikwidowany i aktualnie niemożliwy. Wjazd na działkę odbywa się z ul. K., w związku z czym w analizie urbanistycznej jako elewację frontową należy przyjąć elewację frontową budynku od ul. K., która wynosi ok. 10 m. Prezydent wyjaśnił też, że w związku z oględzinami oraz z wykorzystaniem zatwierdzonych w organie projektów budowlanych, na podstawie których zostały zrealizowane budynki mieszkalne na działkach nr [...] oraz [...] i [...] (zabudowa bliźniacza), ustalono maksymalną wysokość nowego budynku na 11,6 m w kalenicy dachu, co odpowiada wysokości budynków istniejących oraz szerokość elewacji frontowej 13,12 m z tolerancją do 20 % (od 10,50 m do 15,75 m), zgodnie ze średnią szerokością elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W ocenie Prezydenta planowane przedsięwzięcie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SKO w Gdańsku rozpoznając odwołanie J. P. i A. P., decyzją z 17 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 13 czerwca 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że ponownie przeprowadzona analiza sporządzona została przez uprawnioną osobę, która dokonała szczegółowej analizy poszczególnych parametrów zabudowy znajdującej się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium ustalone warunki zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego, zachowano kontynuację funkcji i nawiązanie do wskaźników zabudowy takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometria dachu. Kolegium podkreśliło, że w związku z tym, że wjazd na działkę nr [...] z ul. dr. [...] jest funkcjonalnie zlikwidowany i aktualnie niemożliwy, odbywa się on z ul. K. W związku z tym w analizie jako elewację frontową przyjęto elewację frontową budynku od ul. K., która wynosi 10 m. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 13,12 m, a dopuszczalna tolerancja ± 20% wynosi 2,62 m (13,12 m x 0,20 = 2,62). Stąd dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wynosi od 10,50 m do 15,75 m. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Kolegium wskazało też, że wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki wynosi 0,25, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,24. Tak nieznaczne przekroczenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy w obszarze analizowanym nie zaburzy zdaniem Kolegium ładu przestrzennego. W zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że budynki w obszarze analizowanym nie wyznaczają charakterystycznej wysokości elewacji frontowej, a dla przedmiotowej inwestycji ustala się kierunek głównej kalenicy analogicznie do otaczającej zabudowy - jako równoległy lub prostopadły do ul. [...]. Mając to na uwadze nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdyż będzie to wynikowa wysokości głównej kalenicy budynku i kąta nachylenia połaci dachowych. Kolegium ponownie podkreśliło, że kierunek kalenicy głównej ustalono analogicznie do otaczającej zabudowy, tj. równolegle lub prostopadle do ul. [...]. W obszarze analizowanym kalenice nie są ustawione tylko równolegle do drogi, wobec czego nie można stwierdzić, że dopuszczone w decyzji usytuowanie kalenicy równolegle lub prostopadle do ul. [...] stanowi naruszenie ładu przestrzennego bądź przepisów. Przy tym na działkach graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, działką nr [...], wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej budynków (punkt kalenicy dachu) wynosi: 11,60 m - na działce nr [...]; 11,59 m na działkach nr [..] i [...]. Autor analizy wskazał, że ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - max 11,6 m, trzy kondygnacje nadziemne (w tym poddasze użytkowe). W ocenie Kolegium parametr ten został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

J. P. i A. P. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie:

art. 7 w zw. z art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić ją w całości;

art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez:

naruszenie § 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP poprzez niedokonanie ustaleń, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez:

nieuwzględnienie w analizie zestawienia rzeczywistych wysokości, na których zostały usytuowane główne kalenice dachów w analizowanym obszarze i przyjęcie dla potrzeb ustalenia wysokości kalenicy wyłącznie parametrów z zasobów archiwalnych i to dotyczących tylko dwóch budynków bezpośrednio sąsiadujących, przy jednoczesnym braku uwzględnienia rzeczywistej wysokości kalenicy głównej budynków sąsiadujących;

niedokonanie jednoznacznego ustalenia co do jednego kierunku głównej kalenicy dachu,

dokonanie takiego ustalenia odnośnie kierunku głównej kalenicy dachu, zgodnie z którym inwestor może dokonać wyboru kierunku kalenicy, a przy tym niepowiązanie kierunku głównej kalenicy odpowiednio z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) dla dwóch przyjętych wariantów kierunku kalenicy;

§1 ust. 3 rozporządzenia poprzez:

niedokonanie jednoznacznego ustalenia, co do położenia elewacji frontowej nowego budynku, dla którego wydane zostały warunki zabudowy, co w przypadku usytuowania przez inwestora tej elewacji równolegle do ul. K. będzie skutkowało znaczącym zawyżeniem jej szerokości;

uwzględnienie w wynikach analizy szerokości elewacji frontowej budynku posadowionego na działkach nr [...]-[...], który nie tworzy z pozostałą częścią analizowanego obszaru jednolitej kompozycji urbanistycznej;

§ 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie (od strony ul. [...]) linii zabudowy niebędącej przedłużeniem linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] i [...] (budynek bliźniak);

art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wyznaczone linie zabudowy są oddalone od krawędzi zewnętrznej jezdni o minimum 6m, podczas gdy w rzeczywistości punkt styczny dwóch wyznaczonych przez organ linii zabudowy jest oddalony od zewnętrznej krawędzi jezdni o mniej niż 6 m.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że część głównej kalenicy dachu budynku znajdującego się na działce nr [...] (od strony działki o nr [..]) jest niższa, niż ustalona przez organy i wynosi jedynie 10 m. Zdaniem Skarżących analiza wysokości kalenicy budynków na działkach sąsiadujących powinna zostać dokonana przez organ ponownie z przyjęciem prawidłowej wysokości kalenicy znajdującej się w części budynku od strony działki nr [...] na działce [...], po jednoznacznym ustaleniu usytuowania wjazdu istniejącego na należącej do inwestora działce nr [...], który jest usytuowany od strony ul. K., a nie ul. [...], jak we wniosku wskazał inwestor.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z tym, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonej w prawomocnym wyroku z 30 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 528/22), Sąd rozpoznający tę sprawę obecnie, związany jest – podobnie jako organy orzekające w sprawie, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio zapadłym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm. – dalej jako p.p.s.a.). Związanie oceną prawną i wskazaniami ustępuje jedynie w przypadku zmiany przepisów prawa lub istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 153).

W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, a organy rozstrzygały ją między innymi na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej "Rozporządzenie").

Na skutek ponownie przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania wyjaśniającego, w sprawie nastąpiła jednakże zmiana stanu faktycznego, która nie została uwzględniona przy wydawaniu decyzji organów obu instancji. Sąd w wyroku z 30 listopada 2022 r. zobowiązał organy do wyjaśnienia kwestii szerokości elewacji frontowej planowanego budynku na tle istniejącego wjazdu na działkę objętą wnioskiem o warunki zabudowy. Otóż Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga, czy wjazd od ul. [...] został zlikwidowany, ponieważ od tego zależy położenie elewacji frontowej planowanego budynku. Wykonując to zobowiązanie Sądu, Prezydent Miasta przeprowadził wizję w terenie i jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z 20 kwietnia 2023 r., stwierdził, że wjazd na działkę nr [...] od ul. [...] jest aktualnie niemożliwy, w związku z czym "za front działki należy uznać od strony ul. K., gdzie szerokość elewacji frotowej wynosi 10 m." Z niewiadomych jednakże przyczyn, w wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że front działki wynosi ok. 26 m. Z analizy dokumentów uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że jest to szerokość odpowiadająca części działki nr [..] położonej od ul. [...], a więc tej części działki, która wedle organu pierwszej instancji nie może stanowić frontu terenu. Pomimo tego biegły urbanista określił wielkość obszaru analizowanego oraz szerokość elewacji frontowej w odniesieniu do części działki od ul. [...], natomiast Prezydent Miasta, a zanim SKO na podstawie tak przedstawionych wyników analizy urbanistycznej przyjęły prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w ten sposób, pomimo że Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji (str. 6) wskazał, że jako elewację frontową przyjąć "elewację od strony ul. K.", ze względu brak zjazdu z ul. [...].

W tym miejscu zauważyć należy, że front działki rozumiany jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę stanowi podstawę wyznaczania wielkości obszaru analizowanego jak i położenia elewacji frontowej (por. § 2 pkt 5, § 3 pkt 2, § 6 Rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy, istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy oceną prawną i faktyczną dokonaną przez organy administracji w zakresie frontu działki, a określeniem obszaru analizowanego i szerokości elewacji frontowej, czyli parametrami nawiązującymi bezpośrednio do frontu działki. Innymi słowy, odmiennie przyjęto front działki w analizie urbanistycznej, a odmiennie w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Taka sprzeczność sama w sobie powoduje konieczność wykluczenia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia), co oznacza, że decyzja i wynik analizy nie mogą być ze sobą sprzeczne, zwłaszcza że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia), co prowadzi do konkluzji, że wydana w sprawie rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta zobowiązany został przez Sąd do weryfikacji możliwości wjazdu na działkę nr [...] celem prawidłowego określenia frontu działki, a co za tym idzie szerokości elewacji frontowej. Skoro organ stwierdził, że frontem działki jest ta jej część, która przylega do ul K., to jej położenie oraz szerokość powinny determinować zarówno rozmiar obszaru analizowanego jak i położenie elewacji frontowej. Nie stanowi tu przeszkody, że Sąd uprzednio rozpoznający sprawę uznał, prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w odniesieniu do frontu działki od strony ul. [...]. Ocena Sądu w tym zakresie odnosiła się bowiem do stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania uprzednio kontrolowanej decyzji SKO, przy czym Sąd zakwestionował prawidłowość określenia szerokości elewacji frontowej budynku, właśnie w kontekście istnienia zajadu czyli w istocie w zakresie lokalizacji frontu terenu. Ponowne postępowanie dowodowe doprowadziło organ do odmiennych ustaleń faktycznych determinujących identyfikację frontu działki. Ustalenia te zostały poczynione, co należy podkreślić – zgodnie z wytycznymi Sądu. W takim stanie rzeczy Prezydent Miasta nie był związany dokonaną uprzednio przez Sąd oceną prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ w wyniku ponownie dokonanych ustaleń, nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznej (brak zjazdu), prowadząca do odmiennych niż wcześniej ustaleń w zakresie frontu działki. Brak uwzględnienia tej okoliczności doprowadził w niniejszej sprawie do nieakceptowalnego uznania przez organy administracji możliwości określenia wielkości obszaru analizowanego oraz położenia elewacji frontowej w odniesieniu do dwóch różnych frontów tej samej działki. W żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Gd 528/22 nie sposób odczytać takiej intencji Sądu. Podobnie sprzeczne z ustaleniami stanu faktycznego jest wskazanie przez Prezydenta Miasta w wydanej przez siebie decyzji, na możliwość obsługi komunikacyjnej od ul. [...], w sytuacji gdy z ustaleń organu poczynionych na dzień wybadania decyzji wynika, że nie jest to możliwe. Wywody Prezydenta Miasta dotyczące przyszłej ewentualnej lokalizacji zjazdu od ul. [...], naruszają ocenę prawną Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę, w którym nakazano odnieść się do faktycznie istniejącego zjazdu.

W sprawie błędnie wyznaczano obszar analizowany, ponieważ jako parametr stanowiący punkt wyjścia określenia jego odległości wokół działki nr [...] przyjęto część działki położonej od ul. [...], która wedle ustaleń organu pierwszej instancji, nie jest frontem działki (długość tej części działki jest niemal dwukrotnością długości działki od stronu ul. K.). Błędnie wyznaczony obszar analizowany prowadzi z kolei do wadliwości analizy architektoniczno-urbanistycznej. Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa i o jakich parametrach znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (zob. por. wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy wskazać, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18, dostępny jw.). W tej sprawie wnioskodawca w złożonym przez siebie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (str. 3 wniosku) wskazał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywa się przez istniejący zjazd od strony ul. [...]. Wobec poczynionych przez Prezydenta Miasta ustaleń, co do lokalizacji zajazdu (przeczących treści wniosku) – należało zwrócić się do wnioskodawcy z pytaniem, czy wolą jego jest modyfikacja wniosku w tym zakresie, wskazując, że zjazd w tym miejscu nie jest możliwy (nie istnieje), co ma wpływ na sposób ustalenia obszaru analizowanego oraz położenie elewacji frontowej. Brak modyfikacji wniosku przez inwestora prowadziłby do konieczności odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią zgłoszonego żądania (wniosku).

Abstrahując od konieczności weryfikacji woli wnioskodawcy, zauważyć trzeba, że sporządzona analiza urbanistyczna oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie pozwalają na obecnym etapie postępowania dokonać kontroli określonych w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy, z wyjątkiem następujących okoliczności, których ocena prawna możliwa jest w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy:

Po pierwsze, wątpliwości Sądu budzi prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy. W kwestii tej nie wypowiadał się uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2022 r., zatem brak jest w tym zakresie wiążącej oceny i wytycznych dla Sądu obecnie rozpoznającego sprawę. Zgodnie Rozporządzeniem (§ 4), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jako, że działka nr [...] przylega dwoma częściami do dróg publicznych, zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy przebiegającej od strony ul. [...] i ul. K. (tzw. lina łamana). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z uzasadnia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, w jaki sposób określono linię zabudowy i dlaczego określono ten parametr jako nieprzekraczalny. W przeprowadzonej w sprawie analizie urbanistycznej wskazano, że linia zabudowy stanowi odpowiednio przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich - odpowiednio znajdujących się na ul. [..] i ul. K., z uwzględnieniem ustawy o drogach publicznych. Z załącznika graficznego do wyników analizy nie wynika jednakże, aby wyznaczona linia zabudowy stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Po drugie, określnie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej, stoi w logicznej sprzeczności z obowiązkiem wyznaczania linii zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nieprzekraczalność bowiem prowadzi do sytuacji, gdy linia zabudowy może stanowić przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, może równie dobrze nie licować z linią zabudowy działek sąsiednich, w przypadku oddalenia zabudowy. Taka sytuacja dopuszczalna jest jedynie w sytuacji konieczności zastosowania przepisu szczególnego np. z ustawy o drogach publicznych bądź gdy podyktowane jest to względami zachowania ładu przestrzennego, wynikającym z analizy urbanistycznej. W judykaturze wskazuje się, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 Upzp zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14). Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika czym kierował się biegły urbanista wskazując linię zabudowy jako nieprzekraczalną. Nie wyjaśnił On bowiem, jaki przepis prawa wymusza tego parametru w wartości nieprzekraczalnej, nie uzasadnił również, jakie względy ładu przestrzennego przemawiają za ustaleniem linii w taki właśnie sposób. Motywacji takiego działania nie przedstawiono również w decyzjach organów obu instancji.

Po drugie, zaskarżona do Sądu decyzja nie zawiera określenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pomimo że obowiązek jej określenia wynika wprost z treści § 7 Rozporządzenia. Przepis ten nie uprawnia organów administracji od odstąpienia od określenie tego parametru. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało za biegłym urbanistą, że parametr ten będzie wynikiem wysokości głównej kalenicy budynku – w zależności od jej określenia w projekcie budowlanym oraz kąta nachylenia połaci dachowych. Kwestia oceny dopuszczalności alternatywnego określenia kierunku głównej kalenicy jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna z uwagi na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego i co za tym idzie analizy urbanistycznej, niemniej brak jest podstaw prawnych do wskazywania w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób inny niż określa to § 7 Rozporządzenia. Nawet hipotecznie przyjmując w tej sprawie możliwość alternatywnego określenia kierunku głównej kalenicy, to obowiązkiem organów jest precyzyjne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy uwzględnieniu obu wariantów kierunku położenia kalenicy. Z analizy urbanistycznej musi wyraźnie wynikać, w jaki sposób biegły urbanista określił taką a nie inną wartość, przy czym wyjaśnienie to powinno poddawać się kontroli na podstawie precyzyjnie wskazanych przez biegłego danych i okoliczności. Tymczasem wyniki sporządzonej w sprawie analizy są w omawianym zakresie niejasne. Wedle biegłego, budynki obszaru analizowanego nie wyznaczają charakterystycznych wysokości elewacji frontowych, a wybór kierunku położenia głównej kalenicy nastąpi dopiero przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Nie wyjaśnia to jednak powodu, dla którego odstąpiono od określenia tej wysokości. W Rozporządzeniu (1 § 7) wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 Rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia). Z regulacji tych wynika, że zasadą ustalania omawianej wysokości jest przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, natomiast jeśli jest to podyktowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, dopuszcza się wyznaczenie wysokości w sposób odmienny. W każdym jednak przypadku w decyzji o warunkach zabudowy parametr ten musi być wyznaczony.

W tym miejscu stwierdzić trzeba, że w utrwalonym orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, dostępny jw.). Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (por. Wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 332/11, dostępny jw.). Oznacza to nie tylko, że wyniki analizy urbanistycznej odnosić muszą się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób precyzyjny uzasadniać przyjęcie takich a nie innych warunków zabudowy, ale także powodują obowiązek ujęcia w przeprowadzonej analizie istniejących w rzeczywistości parametrów legalnej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, natomiast rolą organu administracji jest między innymi zweryfikowanie podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów dotyczących prawidłowości tych ustaleń. W niniejszej sprawie Skarżący kwestionowali między innymi prawidłowość ustalenia rzeczywistej wysokości kalenic dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jednakże Prezydent Miasta nie zweryfikował tego zarzutu, czym naruszył obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, to że przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz przedstawienie jej wyników należy do podmiotu uprawnionego, nie zwalnia bynajmniej organów administracji z obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., dokonania oceny tych ustaleń pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2017 r., II SA/Kr 316/17, dostępny jw.).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji wydane zostały zarówno naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów Rozporządzenia, a także z naruszaniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a - co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak w pkt. 1 wyroku. Konieczność weryfikacji treści wniosku oraz przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, tak aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez Skarżących wpis od skargi (500 zł).

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 listopada 2022 r., II SA/Gd 528/22 oraz z wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

W szczególności należy:

zwrócić się do wnioskodawcy o wskazanie, czy wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy (lokalizacja zajazdu) wyraża wolę zmodyfikowania wniosku o wydanie decyzji określającej warunku zabudowy – jest to warunek niezbędny prowadzenia dlaczego postępowania;

wyznaczyć obszar analizowany, przyjmując za front działki nr [..] jej część przylegającą do ul. K.;

w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą rzeczywisty stan obszaru anlizowanego, a jej wyniki przedstawić w wynikach analizy w sposób umożliwiający weryfikację dokonanych ustaleń także w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy;

w zależności od wyników analizy urbanistycznej, ewentualne wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określić zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia, wyczerpująco uzasadniając przyjęte rozwiązania;

zwrócić uwagę na zgodność części tekstowej i graficznej ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy a także wyników analizy urbanistycznej;

w uzasadnieniu decyzji należy przedstawić między innymi ocenę wyników prac urbanisty pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz wytycznych Sądu wynikających w oceny prawnej wskazanej w niniejszym uzasadnieniu.