Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2555/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 171/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 171/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] lipca 2012 r., nr [..], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr XV/133/2007 Rady Miejskiej w B. z dnia 29 listopada 2007 r. w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, Burmistrz B. ustalił opłatę adiacencką dla I. W. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K., gmina B., stanowiącej działki nr [...], powstałe z zatwierdzonego projektu podziału działki decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2011 r., która stała się ostateczna w dniu [...] października 2011 r.

Organ stwierdził, iż w wyniku podziału ww. nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2012 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o przepisy - art. 149, art. 150, art. 152, art. 154 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem organu, operat uwzględnia elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizację działki, uzbrojenie terenu, otoczenie i sąsiedztwo, dostępność do działki, możliwości inwestycyjne, zagospodarowania). Nadto, rzeczoznawca stworzył wykaz zarejestrowanych transakcji nieruchomości gruntowych najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Prawidłowość wykonania operatu nie budziła zastrzeżeń organu, stąd też przyjęto go za podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ zaznaczył, że Rada Miejska w B. w uchwale z dnia [...] listopada 2007 r. nr XV/133/2007 określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30%.

W odwołaniu I. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 98a ust.3 ustawy poprzez niepomniejszenie w operacie szacunkowym powierzchni gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, a także przyjęcie zawyżonej wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale przy zastosowaniu wskaźników nadmiernie zawyżających ich wartość. Podniosła, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości, których wartość jest dwukrotnie wyższa od nieruchomości, które były przedmiotem podziału, a także zarzuciła zastosowanie w operacie przez rzeczoznawcę współczynnika "K" o błędnej wartości. Zaznaczyła również, iż grunt przeznaczony pod drogi publiczne, powstały po wydzieleniu z w/w działek, powinien zostać w operacie pominięty .

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów I. W. Wyjaśnił, że ze względu na fakt, iż działka nr [...] przed podziałem posiadała dużą powierzchnię [...] ha, a na rynku zanotowano tylko jedną transakcję nieruchomości o powierzchni odpowiadającej powierzchni analizowanej działki - w gminie B. obręb M., rzeczoznawca posłużył się transakcjami pochodzącymi z rynków równoległych, co odpowiada regulacjom zawartym w rozporządzeniu. Nadto, wskazał, że ustalenia cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości ustalił na podstawie analizy rynku lokalnego i sfinalizowanych transakcji, informacji od agencji obrotu nieruchomościami oraz preferencji potencjalnych nabywców z uwzględnieniem przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych, natomiast opis skali ocen cech stanowi element uznaniowy rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślił, że przyjęte do porównań nieruchomości posiadały w większości identyczne cechy jak w przypadku przedmiotu wyceny. Odnosząc się do kwestii zastosowania współczynnika "K", rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż zarówno przed jak i po podziale nieruchomości współczynnik "K" został przyjęty na poziomie 0,95, co nie wpływa na wysokość wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Przyjęta wysokość współczynnika wynikała ze szczegółowego zbadania stanu prawnego nieruchomości i jest w jego opinii uzasadniona. Co do konieczności pominięcia działki gruntu wydzielonej pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca podkreślił, że przeznaczenie działki pod drogę wewnętrzną wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], co nadto zostało potwierdzone w decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Działki gruntu wydzielone po drogi wewnętrzne są zaś objęte opłatami adiacenckimi, tak jak pozostałe grunty po podziale.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło, że wobec operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. nie znajduje podstaw do zakwestionowania tego dowodu. Zdaniem Kolegium, wywód zawarty w operacie jest wyczerpujący, zaś procedura oszacowania zastosowana w toku działań biegłego nie odbiega od typowej, dopuszczalnej prawem metodologii. Nadto, w uzasadnieniu wskazano, że operat zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami, opiera się na prawidłowo ustalonych datach i stanach nieruchomości, a także przedstawia zrozumiały i logiczny tok rozumowania rzeczoznawcy, który z kolei ma oparcie w stosownych przepisach i standardach zawodowych rzeczoznawców. W opinii Kolegium, złożone przez biegłego wyjaśnienia rozwiewają podnoszone przez odwołującą się wątpliwości i znajdują swoje potwierdzenie w treści operatu. Kolegium zwróciło uwagę, iż zarzuty zgłaszane do operatu są oparte jedynie na przeświadczeniach odwołującej się i w znacznej części dotyczą czynności rzeczoznawcy wykonywanych przy użyciu wiedzy specjalnej w tym znajomości rynku nieruchomości. Kolegium nie znalazło również podstaw do przeprowadzenia dowodu z innego operatu szacunkowego. W opinii Kolegium, ewentualne działania w tym zakresie wobec braku dostrzegalnych wad operatu szacunkowego znajdującego się w aktach kłóciłyby się z zasadami ekonomiki postępowania, tym bardziej, że organ nie jest uprawniony do oczekiwanego przez stronę narzucania biegłemu takich okoliczności jak wartości współczynników korygujących. Podkreślono również, iż zarzut odwołującej się co do konieczności wyłączenia z wyceny działki drogowej, jest chybiony, bowiem działka ta została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną.

W skardze I. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i rażące błędy w operacie, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podniosła, że w dacie otrzymania operatu szacunkowego przez jej pełnomocnika, był on nieważny. Wskazała na szereg błędów zawartych w operacie szacunkowym. Jej zdaniem, nieruchomości przyjęte do porównania są ponad dwukrotnie mniejsze od nieruchomości skarżącej i nie mają cech wspólnych. Zarzuciła, że takie cechy nieruchomości jak sąsiedztwo i otoczenie biegły uznał za korzystne, podczas gdy w opinii skarżącej jest wręcz przeciwnie ze względu na bliską lokalizację siedziby producenta węgla drzewnego D. Skarżąca podniosła, że działki nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej za wyjątkiem działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, nie mają połączenia z siecią wodociągową, a warunki zabudowy ograniczają powierzchnię zabudowy do 15% ich wielkości, przy czym działka [...] była działką rolną w dniu wyceny. W konsekwencji, cechy przypisane nieruchomościom przez biegłego nie odpowiadają realiom. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził pełnej analizy lokalnego rynku, nie podał sposobu ustalenia cech i wielkości. Na poparcie swoich twierdzeń, co do wartości nieruchomości, skarżąca wskazała fakt sprzedaży przez nią działek leżących obok przedmiotowych nieruchomości po cenie niższej, niż wskazał biegły, a także powołała się na operat szacunkowy sporządzony dla celu innego postępowania administracyjnego dotyczącego działki nr [...], zaznaczając iż został on sporządzony 6 miesięcy później.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, a dalej o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż Kolegium nie znajduje podstaw do zmiany swojego stanowiska. Podniesiono, iż merytoryczne rozpatrzenie odwołania nastąpiło w dniu [...] lipca 2012 r., natomiast operat szacunkowy na potrzeby postępowania został sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 r. Spełniał on wymogi zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy. Także w dacie wydawania postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej dwunastomiesięczny okres, w którym dopuszczalne jest wykorzystanie operatu szacunkowego, nie upłynął.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych z dnia [...] maja 2012 r. dotyczący działki [...] oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczący działki [...] na okoliczność wartości wyjściowej działki przez podziałem i po podziale, nadto z aktów notarialnych nr [...], [...], [...] na okoliczność wartości działki [...]. Nadto, skarżąca przedłożyła do akt niepoświadczoną kserokopię działek, których dotyczą w/w akty notarialne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe wnioski dowodowe oddalił. Uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały oparte na treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Sąd przypomniał, że w skardze I. W. wskazywała na szereg błędów popełnionych przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Podnosiła, iż wartość nieruchomości nie odpowiada rzeczywistości, gdyż działki nie mają dostępu do drogi publicznej, podłączeń do sieci wodociągowej oraz posiadają ograniczone możliwości zabudowy do 15% swojej powierzchni, a nadto, iż otoczenie nieruchomości, wbrew opinii biegłego, nie jest korzystne ze względu na znajdujący się w bliskiej lokalizacji zakład produkcyjny. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził pełnej analizy lokalnego rynku, nie podał sposobu ustalenia cech i wielkości. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż zastrzeżenia co do operatu w kwestii otoczenia nieruchomości, (istnienia zakładu produkcyjnego w bliskim sąsiedztwie nieruchomości), jej infrastruktury, ograniczeń inwestycyjnych skarżąca sformułowała dopiero w skardze, stąd też nie mogły być przedmiotem rozważań organów I i II instancji. Nadto, wskaźnik zabudowy, który zdaniem skarżącej stanowi ograniczenie, jest jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy, której badanie prawidłowości nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Co więcej, o ograniczeniach w zabudowie można mówić wówczas, gdy wynikają one z czynników zewnętrznych, niezależnych od właściciela, z kolizji prawa własności z prawami innych osób fizycznych czy prawnych. W niniejszym stanie faktycznym ograniczenia, na które wskazuje skarżąca, de facto nie występują, bowiem wynikają z decyzji administracyjnej. Podobnie jako ograniczenia nie można rozpatrywać charakteru działki rolnej nr [...]. Działka ta podlega zabudowie zgodnie z jej przeznaczeniem w ramach możliwości dla tego typu działek. Ponadto, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wynika, ze w dniu wyceny był to teren oznaczony symbolem "PM" - podmiejski teren zabudowy przeznaczony dla celów mieszkaniowych. Cecha ta została zatem prawidłowo oceniona przez rzeczoznawcę majątkowego. Za bezzasadne Sąd uznał twierdzenia skarżącej odnośnie braku dostępu podzielonych działek do drogi publicznej. Działki od nr [...] do nr [...] mają dostęp do drogi wojewódzkiej poprzez drogę wewnętrzną ustanowioną na działce nr [...]. Jest to nieruchomość funkcjonalnie przeznaczona pod drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej w kontekście operatu szacunkowego Sąd wskazał, że nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania są podobne. Z opisu transakcji przyjętych do porównań z działką nr [...](str. 28 operatu) oraz opisu tej działki (str. 16 operatu) wynika, iż w/w nieruchomości pod względem stanu prawnego, fizycznego i funkcjonalnego są do siebie zbliżone. Są to nieruchomości płaskie, gruntowe, o regularnym kształcie, bez ograniczeń zabudowy, przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej, znajdują się w niewielkiej odległości od obszarów miejskich, i terenów zielonych, mają dostęp do ciągów komunikacyjnych. Sąd wskazał, że biegły, ze względu na fakt, iż na lokalnym rynku nieruchomości przeprowadzono tylko jedną transakcję nieruchomości odpowiadającej powierzchniowo nieruchomości skarżącej, musiał korzystać z danych z rynków równoległych. Z tabeli nr 3 operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę czternaście transakcji nieruchomościami gruntowymi w okresie od [...] września 2009 r. do [...] maja 2011 r. Stąd też zarzut skarżącej nieprzeprowadzenia pełnej analizy lokalnego rynku gruntów nieruchomości Sąd określił jako chybiony.

W ocenie Sadu, przyjęte przez rzeczoznawcę znaczenie poszczególnych cech dla oceny wartości nieruchomości nie powinno być przez skarżącą kwestionowane, bowiem te ustalenia wymagają wiadomości specjalnych z zakresu wyceny nieruchomości, którymi, w przeciwieństwie do skarżącej, rzeczoznawca majątkowy jako biegły dysponuje.

Odnosząc się do faktu sprzedaży przez skarżącą podzielonych działek z działki nr [...], Sąd nadmienił, że ich cena nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Podział tych działek nastąpił wskutek decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., ich sprzedaż nastąpiła po tej dacie, a wartość nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy została określona na dzień [...] grudnia 2012 r. Zatem wartości nieruchomości tyczą się innych okresów. Także przedłożenie przez skarżącą operatów szacunkowych dla działek przylegających do wycenianych tj. podzielonej działki nr [...], nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Każde określenie wartości konkretnej nieruchomości jest wykonywane indywidualnie, z uwzględnieniem szeregu cech pozwalających na umiejscowienie jej wśród innych nieruchomości i ujęcie jej indywidualnej charakterystyki. Wyliczenie opłaty adiacenckiej następuje pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości o sporządzania operatu szacunkowego. Sad odnotował, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 r., a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu [...] lipca 2012 r. Zatem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wydał decyzję w okresie wskazanym w ustawie.

Sąd wskazał dalej, że opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać winna ocenie organów rozstrzygających sprawę, które powinny ją szczegółowo przeanalizować. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 K.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków lub nieścisłości. Skoro zatem przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi zatem takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami.

W ocenie Sądu, organy rozstrzygające w sprawie wymogom wyżej opisanym sprostały. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji wyczerpująco do ustaleń operatu szacunkowego i zarzutów skarżącej. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem strony wyrażonym w odwołaniu jak i w piśmie biegłego, również odniósł się do zastrzeżeń skarżącej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy obu instancji zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji pełną ocenę podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego oraz odniosły się w sposób wyczerpujący do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo oceniły wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Skargę kasacyjną złożyła I. W., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła w całości wyżej wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2013 roku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 106 § 3 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych w sytuacji, gdy ich treść podważa wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organami obu instancji.

Mając powyższe na uwadze wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy Burmistrzowi B. do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawie kasacji.

W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie dowodu innego, niż dowód z dokumentu jest więc niedopuszczalne. Nadto, ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 360/05; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 870/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1587/09).

Nie ulega także wątpliwości, że operat szacunkowy, sporządzony na podstawie art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Już z brzmienia art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy jest formą, w której jest wydawana opinia o wartości nieruchomości. To, że operat szacunkowy sporządzany jest wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, potwierdzają także unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Oddalenie wniosku o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu z operatów szacunkowych nie stanowiło zatem naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Dodać można, że celem przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego lecz ocena, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W kontrolowanej sprawie administracyjnej postępowanie w zakresie wyceny nieruchomości było przeprowadzone zgodnie z tymi regułami. Wyceny dokonano na podstawie dowodu, jaki w tej mierze jest wymagany, z mocy art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć należy, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie zgłosiła wniosku o przeprowadzenie takiego dowodu. Nie przedłożyła także dowodów mogących skutkować przeprowadzeniem z urzędu dowodu z oceny organizacji rzeczoznawców. Niezależnie zatem od wynikającego z art. 106 § 3 P.p.s.a. zakazu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, skonstatować trzeba, że dopuszczenie próby podważenia operatu w postępowaniu sądowym zmierzałoby do takiej weryfikacji operatu, która jest przewidziana w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu sądowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.