Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 71/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 15 lipca 2022 roku, nr: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 23.630 zł (dwadzieścia trzy tysiące sześćset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku (znak: [...], dalej: "decyzja z 15 listopada 2023 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 15 lipca 2022 roku (znak: [...], dalej: "decyzja z 15 lipca 2022 r.") odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S.A. w K. (dalej: skarżąca) o łącznej wartości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wynikał następujący stan sprawy:

Decyzją Wójta Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1994 roku (nr [...]), zmienioną decyzjami Starosty K. z dnia 12 czerwca 2002 roku (nr [...]), z dnia 17 listopada 2004 roku (nr [...]), z dnia 7 września 2006 roku (nr [...]), z dnia 10 maja 2012 roku (nr [...]), z dnia 17 grudnia 2012 roku (nr [...]), z dnia 14.03.2014 roku (nr [...]), a także decyzją Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 22 lipca 1993 roku (nr [...]/93), zmienioną decyzjami Starosty K. z dnia 14 lutego 2007 roku (nr [...]), z dnia 20 listopada 2009 roku (nr [...]) oraz decyzją Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 29 marca 1994 roku (nr [...]), zmienioną decyzjami Starosty K. z dnia 28 maja 2007 roku (nr [...]), z dnia 24 listopada 2009 roku (nr [...]) skarżąca otrzymała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej użytków rolnych przeznaczonych pod działalność odkrywkową.

Zgodnie z ww. decyzjami na rzecz skarżącej ustalono opłaty roczne w wysokości wyrażonej według ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego w danym roku ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Opłaty należało wnosić przez okres tego wyłączenia w terminie do dnia 31 października danego roku, do czasu zakończenia rekultywacji gruntów.

Pismem z dnia 28 lutego 2022 roku skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych w wysokości [...] zł, wynikających z wymienionych decyzji Wójta Gminy K. oraz Burmistrza Gminy i Miasta K..

Skarżąca wskazała, że dokonywała rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej pod działalność odkrywkową, a następnie otrzymała decyzje Starosty K. stwierdzające zakończenie procesu rekultywacji, wydawane w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.)

Skarżąca po zakończeniu procesu rekultywacji nadal w kolejnych latach wnosiła opłaty roczne. W jej ocenie rekultywacja w kierunku rolnym od momentu jej zakończenia powoduje, że grunt traci charakter gruntu wyłączonego z produkcji rolnej oraz ustaje obowiązek regulowania opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Powstała nadpłata wniesiona przez skarżącą w czasie po zakończeniu rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej powinna być zwrócona. Zważając na powyższe, skarżąca domagała się zwrotu nienależnie uiszczonych opłat rocznych na łączną kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 roku Marszałek Województwa W. odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej. Organ zaznaczył, że decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej zostały wydane na rzecz poprzednika prawnego skarżącej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. poz. 11.79 ze zm., dalej: ustawa z dnia 26 marca 1982 roku) i w oparciu o powołane przepisy zostały ustalone przedmiotowe opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Powyższa ustawa przestała obowiązywać z dniem 25 marca 1995 roku, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l." albo ustawa z 1995 roku). W nowej ustawie ustalono inne niż w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku okresy i terminy wnoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących stosowanie jej regulacji dotyczących okresu i terminu wnoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w odniesieniu do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dokonanych przed dniem 25 marca 1995 roku na podstawie decyzji wydanych pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku.

Zdaniem organu oznacza to, że w stosunku do przedmiotowych opłat wnoszonych przez skarżącą nie ma zastosowania art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określający maksymalny 20-letni okres do wnoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Natomiast do wnoszenia ww. opłat rocznych mają zastosowanie w zakresie okresu i terminu ich wnoszenia przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku, obowiązujące w dacie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji Marszałka Województwa W. oraz ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej z przepisu art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku jasno wynika, że opłata roczna stanowiąca stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej lub leśnej, uiszczana jest przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Również w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku ustawodawca zdecydował się zdefiniować opłatę roczną w przepisie art. 4 pkt 13, który stanowi, że przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. W efekcie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że po upływie 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji, przedmiotowa opłata nadal ciąży na skarżącej, gdyż tak miał zdecydować ustawodawca stanowiąc o opłacie rocznej. Zdaniem skarżącej obowiązek uiszczania opłat rocznych w przypadku rzeczonych decyzji winien trwać przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku, a zatem 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji.

SKO decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku brak jest przepisów przejściowych, z których wynikałoby że należy stosować przepisy ustawy z 1995 roku w zakresie terminów i opłat do decyzji wydanych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 roku. SKO zaznaczyło, że art. 4 pkt 7 ustawy z 26 marca 1982 roku co prawda ogranicza obowiązek wnoszenia opłat rocznych do 20 lat, ale jak trafnie wskazał organ I instancji ustawa z 1982 roku nie przewidywała czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na okres przekraczający 20 lat. Z tego względu do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzje w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 22 grudnia 2023 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji SKO naruszenie:

1. art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku, poprzez pominięcie treści tego przepisu, pomimo, że jego treść jest zbieżna z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku, a art. 35 ustawy z 1995 r. wskazuje na możliwość jego zastosowania w przedmiotowej sprawie,

2. art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez:

< nieuzasadnione przyjęcie, że 20-letni okres uiszczania opłaty rocznej wskazany w tym przepisie może być przedłużany mocą wydawanych w sprawach indywidualnych decyzji administracyjnych,

< bezpodstawne uznanie, że opłata roczna powinna być wnoszona przez okres dłuższy niż wskazany w tym przepisie z uwagi na brak w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku regulacji dotyczących czasowego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji SKO, jak również poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji i lakoniczne odniesienie się do wybranych zarzutów odwołania,

4. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 8 k.p.a. poprzez:

< przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest wnosić opłaty roczne do czasu zakończenia rekultywacji z pominięciem treści zarówno art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku, jak i art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku,

< brak wskazania dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie i wadliwe uznanie, że decyzje wydane pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku nie mogły dotyczyć czasowego wyłączenia gruntu z produkcji,

< prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organu administracji publicznej.

Wobec powyższych argumentów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga była zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 15 lipca 2022 roku odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej spółki.

Jako przyczynę odmowy zwrotu należności organy wskazały dwie kwestie. Pierwsza to brak legitymowania się przez skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Druga natomiast, to pogląd, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywała czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na okres przekraczający 20 lat. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przepisów przejściowych, z których wynikałoby że należy stosować przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. w zakresie terminów i opłat do decyzji wydanych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Art. 4 pkt 7 ustawy z 26 marca 1982 r. co prawda ogranicza obowiązek wnoszenia opłat rocznych do 20 lat, ale ustawa z 1982 r. nie przewidywała czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na okres przekraczający 20 lat. Do tego decyzje Wójta Gminy K. oraz Burmistrza Gminy i Miasta K. były zmieniane ostatecznymi decyzjami Starosty K. , z których wynika obowiązek uiszczania opłaty rocznej do czasu zakończenia rekultywacji gruntów.

Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśniecie obowiązku zapłaty opłat rocznych (upływ 20 –letniego terminu albo uzyskanie decyzji rekultywacyjnej), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organów obu instancji wybrzmienia założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Stanowisko uzależniające możliwości zwrotu nadpłaconej opłaty od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.

W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne, wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 u.o.g.r.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonej należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, Postanowienie NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323, Wyrok NSA z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520, Wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).

Te same względy w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania zwrotu nadpłaty uiszczonej opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy zwrotu należności od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.

Z treści decyzji wyłączeniowej, a także z przepisów u.o.g.r.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 uo.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: a. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.p.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych opłat w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy, b. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 uo.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698, D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).

Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.ogr.l na osobie powodujące utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczania tej opłaty zostały wskazane w samej treści decyzji wyłączeniowej, a oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.

Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływy 20 – letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa jest bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot , na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie. (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698.) Decyzją , która kończy okres "wyłączenia gruntów rolnych z produkcji" jest decyzja o zakończeniu rekultywacji, w toku których dokonana zostaje kontrola sposobu użytkowania gruntów objętych decyzją wyłączeniową i wywiązanie się przez beneficjenta decyzji wyłączeniowej z obowiązków na niego nałożonych na mocy tejże decyzji. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. przez "rekultywację gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zwieńczeniem procesu rekultywacji danego gruntu powinno być wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. To podczas tego postępowania kontrolowane jest, czy dany grunt jest jeszcze wyłączony z produkcji rolnej. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje przedkładanie decyzji o zmianie decyzji wyłączeniowej czy też jej wygaśniecie. Marszałek jako wierzyciel sam winien zbadać, czy beneficjent decyzji wyłączeniowej uiścił opłatę roczną czy też obowiązek jej uiszczenia już wygasł, a mimo to opłata roczna była uiszczana.

Za powyższą wykładnia przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 u.o.g.r.l są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123). Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty.

Odnosząc się do drugiej kwestii należy wskazać, że stanowisko organów również nie jest trafne. Decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej została wydana w dniu 18 kwietnia 1994 roku. Oznacza to, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wersji obowiązującej od 1 stycznia 1992r. do 1 września 1994r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79; zm.: Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185, z 1988 r. Nr 24, poz. 169, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 oraz z 1991 r. Nr 101, poz. 444, Nr 103, poz. 446 i Nr 114, poz. 494). Ustawa ta przewidywała częściową odmienną terminologię i wprowadzała odmienne instytucje prawne. Odpowiednik obecnego trwałego wyłączenia gruntów z produkcji uregulowany był w art. 13 ust. 2 tej ustawy , zgodnie z którym osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne oraz, w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych, jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Natomiast odpowiednik instytucji czasowego wyłączenie gruntów z produkcji przewidziane było w art. 18 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że osoby, które wyłączają grunty z produkcji na okres do 20 lat, przewidziane następnie do rekultywacji i zagospodarowania na cele rolnicze lub leśne, uiszczają opłatę roczną, a w razie przedwczesnego wyrębu drzewostanu także jednorazowe odszkodowanie. Przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji z 18 kwietnia 1994r. Art. 4 pkt 7 ustawy definiował opłatę roczną jako stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej lub leśnej, uiszczaną przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 24.02.2010 r., II OSK 1165/08, LEX nr 591979, wyroku WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 418/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 327417, Wyrok WSA w Łodzi z 29.06.2009 r., II SA/Łd 322/09, LEX nr 562410), że z przepisów art. 35 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 13 oraz art. 4 pkt 7 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwa przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 tej ustawy także po wejściu w życie ustawy 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 35 ust. 4 nowej ustawy. W ocenie Sądu zastosowanie ma to również do opłat rocznych ustalonych na podstawie art. 18 ust. 3 kpa. Trwanie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że znikła lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 53; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2389/04, niepubl.). Decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej z 18 kwietnia 1994 roku była następnie wielokrotnie zmieniana, a wpływ tych zmian na wygaśniecie obowiązku i jego wysokości, musza ocenić organy administracji, natomiast stwierdzenie organów, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. nie przewidywała czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na okres przekraczający 20 lat jest w świetle tej ustawy , nietrafne.

Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest legitymowanie się przez skarżącą decyzją zmieniającą decyzję wyłączeniową bądź stwierdzającą jej wygaśnięcie, to nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek skarżącej spółki o zwrot nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu czy też uwagi na zakończenie stanu wyłączenia z produkcji rolnej. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a, zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 12813 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10.800 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 7 w zw. z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).