Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1234/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. [...], M. N., K. B., J. N., I.R. i mał. A. R. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G" mapy 3, obrębu R. o łącznej powierzchni 15,28 arów - z przeznaczeniem pod budynek usług socjalno-technicznych.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w R. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na okres 99 lat działek budowlanych, m. in. wyżej opisanych z mocy art. 20 i 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W uzasadnieniu decyzji podano, że działki przeznaczone zostały pod budowę zespołu mieszkalno-usługowego zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym dalszymi pismami, J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W., domagali się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na przeznaczenie działek na inny cel niż określony w umowie nabycia ich na rzecz Państwa.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Swoje rozstrzygnięcie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy podtrzymało decyzją z dnia [...] r., nr [...].

W wyniku rozpoznania wniesionej przez J. N., U. R., A. R., D. R., I. B. i M. W. skargi na powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1769/97, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Sąd przesądził, iż wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych z pominięciem rozstrzygnięcia co do bytu prawnego budynków i urządzeń rażąco naruszało przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy także rozważyć występowanie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

W efekcie wydanego przez Sąd wyroku, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W lakonicznym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku uchylił poprzednią decyzję Kolegium, gdyż decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych. Natomiast Kolegium oparło swoją decyzję z dnia [...] r. na tekście ustawy ogłoszonym obwieszczeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w Dz. U. z roku 1991. Nadto w tymże wyroku Sąd zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy "rozważyć występowanie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych". Z uwagi na to, że ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu w myśl art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, Kolegium orzekło w sentencji zgodnie z powołanym wyrokiem.

Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący J. N., A. R., U. R., I. B., D. R. i M. W. zwrócili się do SKO w K. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji tegoż organu z [...] r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy wskazali w uzasadnieniu wadliwość powołanej w decyzji Kolegium podstawy prawnej (art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a.), brak wskazania jakie naruszenia wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji z 1987 r. wystąpiły i na jakiej podstawie i w oparciu o jakie okoliczności Kolegium uznało, że decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] r. stwierdzającej, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa lecz stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzję z dnia [...] r. poprzedzała wnikliwa analiza materiału dowodowego sprawy. Kolegium podkreśliło, cytując treść art. 156 § 1 i 2 k.p.a., że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Mogą je zatem uzasadniać jedynie kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnej, wymienione w wyżej przytoczonym przepisie. Nie powodują zaś takich konsekwencji wszystkie inne uchybienia prawa. W dalszej części Kolegium przytoczyło treść art. 107 k.p.a. oraz tezy wyroków NSA podkreślając, że decyzja niespełniająca wymogów określonych w art. 107 k.p.a. jest decyzją wadliwą. Naruszenie art. 107 k.p.a. powodować może jednak różne konsekwencje prawne. Weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z 1999 r. niewątpliwie zarzucić można, iż uzasadnienie nie zawiera wszystkich okoliczności, które organ uznał za udowodnione wydając rozstrzygniecie. Jednakże obecny skład Kolegium nie dopatrzył się w weryfikowanej decyzji wady stanowiącej przesłankę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, iż decyzja z dnia [...] r. budzi zastrzeżenia w zakresie powołanej podstawy prawnej, jak i uzasadnienia prawnego i faktycznego co nie oznacza jednakowoż, że doszło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie swego twierdzenia Kolegium zacytowało kolejny wyrok NSA. Reasumując podkreśliło, że w decyzji z dnia [...] r. podstawa prawna jej wydania nie obejmuje rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, jednakże nie jest wadliwa i nie jest z tym rozstrzygnięciem sprzeczna. Natomiast treść uzasadnienia faktycznego i prawnego pomimo swej wadliwości, jest zgodna z sentencją, która podjęta została po wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r. A skoro naruszeniu temu odmawia się charakteru rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tym samym w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. skarżący, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] r., w uzasadnieniu przytaczając in extenso argumenty wskazane w decyzji utrzymanej w mocy.

Pismem z dnia [...] r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję SKO w K., domagając się jej uchylenia.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 260/10, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, w sposób niewystarczający rozpatrzył całokształt okoliczności faktycznych i prawnych. W szczególności Sąd zalecił, aby organ rozważył, czy wystąpiły jakiekolwiek wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., a następnie przeprowadził stosowne ustalenia co do nieodwracalności skutków prawnych decyzji z [...] r.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., organ ten zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pod kątem ich wystąpienia w odniesieniu do decyzji SKO z dnia [...] r. Organ przyznał, że weryfikowanej decyzji można zarzucić, iż jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich okoliczności, które organ uznał za udowodnione wydając rozstrzygnięcie. Wada ta nie stanowi jednak w ocenie Kolegium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie dopatrzył się również innych wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] r. Rozważając kwestię nieodwracalności skutku prawnego wskazano, że dla dokonania oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. W związku z tym, jeżeli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga działań organu, do których nie jest umocowany, to skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny. Przyznano, że w decyzji z [...] r. nie podano jakie nieodwracalne skutki wywołała decyzja z [...] r., jednakże w ocenie organu wynikają one z materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu odwoławczego. Materiał ten wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była kilkukrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co w świetle wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA1976/97, stanowi o wystąpieniu nieodwracalnych skutków w stosunku do decyzji z 1987 r. Zatem za prawidłowe w tym zakresie należy uznać rozstrzygnięcie weryfikowanej decyzji SKO z [...] r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 7-9 k.p.a., a także naruszenie art. 2, 20, 21, 23, 31 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 tejże Konstytucji. Wnieśli o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, iż decyzja SKO w K. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem praw podmiotowych skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oraz w dalszych pismach procesowych z dnia [...] r. i z dnia [...] r., skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty. Podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza podstawowe wartości przepisów regulujących sprawę zwrotu i rozliczenia mienia zbędnie wywłaszczonego. Dali wyraz swym poglądom i ocenom politycznym, a także wskazali, że Gmina R. z naruszeniem prawa sprzedała przedmiotowy grunt RSM R.. Zdaniem skarżących było to w istocie zagrabienie ich mienia. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości to, iż skarżący ponieśli negatywne skutki prawne, które wynikły z wadliwej decyzji SKO z [...] r., z uwagi na naruszenie obligatoryjnego obowiązku zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości. Także art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. powołane w decyzji z [...] r. jako podstawy prawne, nie mogą być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia, są bowiem przepisami określającymi właściwość organów administracji państwowej, nie są przepisami kompetencyjnymi i dlatego w praworządnym państwie nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia merytorycznego, jak w konkretnej sprawie. Całkowicie bezzasadne jest stanowisko w zaskarżonej decyzji odnośnie dyrektyw zawartych w zasadach ogólnych k.p.a., podjęcie bowiem czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dałoby to skarżącym, jako poprzednim właścicielom nieruchomości, legitymację do występowania z akcją cywilną i sąd powszechny rozstrzygnąłby czy i jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywołały czynności Gminy Miasta R. Zastosowana wykładnia w zaskarżonej decyzji, pozbawia poprzedniego właściciela nieruchomości, czyli skarżących, takiej legitymacji w postępowaniu cywilnym, Odstąpienie od stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza nadto pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, jako że korzysta z domniemania legalności.

Skarżący powołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego na poparcie swoich twierdzeń, a w szczególności odnoszących się do rozumienia zasady demokratycznego państwa prawa w świetle działań organów Państwa. Zwrócili uwagę, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji poprzedzającej wykup przedmiotowej nieruchomości i poprzedzającej oddanie jej w wieczyste użytkowanie RSM w R. Wskazali na wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., z którego w ich ocenie wynika nieważność decyzji Urzędu Miasta w R. z dnia [...] r. w sprawie przekazania terenu skarżących w wieczyste użytkowanie na rzecz RSM w R., jak również nieważność umowy z dnia [...] r. w sprawie sprostowania umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przystępując do oceny, czy ostateczna decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10).

Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżącego o nietrafności wydanej decyzji.

Wskazać przyjdzie ponadto, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy to stanowisko organu, że dostrzeżone uchybienia w decyzji z dnia [...] r. nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek zgodzić się należy z zarzutem niewskazania podstawy prawnej, jak i wadliwego uzasadnienia tej decyzji, jednakże z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie oraz na istniejącą w przepisach prawa podstawę do wydania takiej decyzji, nie sposób z tego powodu uznać, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności. Zwrócić przyjdzie także uwagę, że decyzja z [...] r. w istocie czyni zadość postulatom skarżących, albowiem przesądza, że decyzja z [...] r. jest dotknięta wadą polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Daje temu wyraz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, które odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1769/97. W wyroku tym Sąd jednoznacznie ocenił, że wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych z pominięciem rozstrzygnięcia co do bytu prawnego budynków i urządzeń rażąco naruszało przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zawarte w decyzji z [...] r. rozstrzygnięcie oznacza w istocie, że decyzja z [...] r. jest w całości dotknięta wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności, lecz można było jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., które zaistniały później nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. Okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają bowiem stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a umożliwiają jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednak orzeczenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa - decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Za takie skutki należy bowiem uznać dokonanie obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego w ten sposób, iż prawo to przeniesione zostało na rzecz osób trzecich. Dodatkowo zauważyć należy, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., a więc wydaną jeszcze przed wydaniem weryfikowanej decyzji, Prezydent Miasta R. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr ‘H" w prawo własności (k. 79 akt administracyjnych). Odnosząc się natomiast do wskazywanej przez skarżących okoliczności, że z wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. wynika nieważność decyzji Urzędu Miasta w R. z dnia [...] r. w sprawie przekazania terenu skarżących w wieczyste użytkowanie na rzecz RSM w R., jak również nieważność umowy z dnia [...] r. w sprawie sprostowania umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] r. stwierdzić przyjdzie, że wyrokiem tym Sąd orzekł jedynie o nieważności umowy z dnia [...] r., rep. [...]. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zniwelowane zostały pozostałe skutki jakie wywarła decyzja z [...] r.

Zauważyć przyjdzie, że ze względu na to, iż w art. 156 § 2 k.p.a. nie wprowadza się żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w piśmiennictwie i orzecznictwie podejmowano próby wskazania przesłanek, jakimi należy kierować się w celu wyodrębnienia skutków prawnych nieodwracalnych od wszystkich innych, powodowanych wejściem decyzji administracyjnej do obiegu prawnego. I tak J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak "k.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 701, przyjmuje, że obojętne dla możliwości stosowania tego przepisu jest istnienie faktycznych możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, natomiast istotna jest materialnoprawna i proceduralna podstawa do podjęcia przez organ administracji państwowej działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie i odwrócenie skutków prawnych, spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W uzasadnieniu zawarto m.in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09).

Powyższy pogląd został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Z kolei w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 13), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa.

Przedstawione wyżej poglądy dotyczące wystąpienia nieodwracalnych skutków decyzji skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dostrzec należy, że uzasadnienie i wyjaśnienie wystąpienia tych skutków winno było się znaleźć w decyzji z [...] r. Uchybienie to nie może być jednak uznane za uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji a to z uwagi na fakt, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w opisanym wyżej rozumieniu. Jedynie w sytuacji, gdyby skutki takie nie wystąpiły można byłoby rozważać naruszenie art. 156 § 2 k.p.a.

Zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie sposób również zarzucić naruszenia innych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W szczególności wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 260/10. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne jest wiążące tak dla stron postępowania, jak i dla sądów i innych organów państwowych. Dokonując w tym aspekcie kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić przyjdzie, że czyni ona zadość wskazaniom Sądu wyrażonym w tym wyroku.

Na marginesie wskazać jedynie należy, iż nie każde naruszenie prawa jest jego rażącym naruszeniem. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. "Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95).

Mając wszystko powyższe na uwadze skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.