Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 46
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skarg I. M. i M. T. oraz Stowarzyszenia "T." z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w T., etap I – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi ulicę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

1/ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. w części, w której stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie następujący jednostek redakcyjnych:

- tiret 2 litery f) punktu 3 – "odpowiednie zagospodarowanie terenów przylegających do pasa drogowego z wykluczeniem nowej zabudowy mieszkaniowej w pasie minimum 150 m od osi drogi"

- tiret 2 punktu 6 – "dla terenów niezagospodarowanych, przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zachować warunek odległości 150 m od osi drogi do linii zabudowy mieszkaniowej, mimo zaprojektowanych zabezpieczeń, trasa będzie obiektem uciążliwym dla środowiska i może być przedmiotem konfliktów społecznych";

2/ w pozostałej części tj. tej, która wykracza ponad zakres na który składają się jednostki redakcyjne: tiret 2 litery f) punktu 3 oraz tiret 2 punktu 6 sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał własne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...], że jednostki redakcyjne: tiret 2 litery f) punktu 3 oraz tiret 2 punktu 6 tej decyzji były niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, natomiast nie podtrzymał własnego stanowiska, że zaistniały dwie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a mianowicie przesłanki wymienione w: art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzono, że decyzja ta została wydana z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszeniem przepisów art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 88 ze zm.), art. 47, art. 48 ust. 2 pkt 1a i art. 75 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. W postępowaniu odwoławczym organ nie podtrzymał tego stanowiska w całości, ponieważ stwierdzone naruszenia nie miały – zdaniem organu - jak wynika z analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, charakteru rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ przywołał wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1521/10, wskazujący przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska żaden z przepisów naruszonych przez decyzję Wojewody [...] nie został naruszony w sposób odpowiadający przesłance rażącego naruszenia prawa w rozumieniu wyżej wskazanym.

Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione było stwierdzenie, że niewydanie przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej odrębnego postanowienia uzgadniającego, tylko podtrzymanie swoich wcześniejszych stanowisk w tym samym przedmiocie kwalifikowało się jako rażące naruszenie prawa, tj. rażące naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień wydania decyzji Wojewody [...], przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazanym w art. 57 powyższej ustawy - w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia był nim państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

W tym zakresie nie można przyjąć, jakoby Wojewoda [...] nie uzgodnił warunków realizacji przedsięwzięcia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w T., pomimo, iż naruszenie prawa procesowego w tym zakresie było oczywiste. Na podstawie akt sprawy ustalono, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. pismem z dnia 4 lipca 2007 r. poinformował Wojewodę [...], iż nie ulega zmianie treść wcześniejszych postanowień uzgadniających (postanowienia dotyczącego obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w T., etap l - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi ulicę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i nr [...]" z dnia [...] maja 2006 r. oraz dwóch postanowień uzgadniających warunki realizacji tego przedsięwzięcia: z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2006 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że przed postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., toczyły się w 2006 r., przed Wojewodą [...] i Prezydentem Miasta T. postępowania, w przedmiocie wymienionego wyżej "Nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w T. ...", w podziale na część przebiegającą na terenie zamkniętym i "zwykłym".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podtrzymał stanowiska przedstawionego w decyzji z [...] grudnia 2011 r., że wypowiedź Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] lipca 2007 r. na temat postanowień wydanych w dwóch innych postępowaniach administracyjnych nie wypełniała przesłanki uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, o co wnioskował w dniu 14 czerwca 2007 r. Wojewoda [...]. Zdaniem organu odwoławczego pod względem merytorycznym organ sanitarny dokonał wymaganego uzgodnienia, a procesowe uchybienie polegające na niewydaniu odrębnego postanowienia, pomimo, że było ewidentne, nie może być uznane za rażące naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska. W treści pisma z dnia 4 lipca 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. podtrzymał treść powyższych postanowień uzgadniających, którymi uzgodnił, w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, środowiskowe uwarunkowania realizacji tożsamego przedsięwzięcia, a nadto wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu "proponowany zakres zmian dotyczy jedynie nazwy przedsięwzięcia, co nie wpływa na treść osnowy każdego postanowienia. Wobec powyższego, że w/w postanowienia zachowują swoją ważność", to wskazane naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło stanowić o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podsumowując, nie doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa (była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Niewykonalne w rozumieniu w art. 156 § pkt 5 kpa były warunki określone w jednostkach redakcyjnych: tiret 2i litery f) punktu 3 oraz tiret 2 punktu 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r..

W punkcie 3f tiret 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ ten wskazał, iż w projekcie budowlanym należy uwzględnić, że względu na stan jakości powietrza, "odpowiednie zagospodarowanie terenów przylegających do pasa drogowego z wykluczeniem nowej zabudowy mieszkaniowej w pasie minimum 150mod osi drogi".

Punkt 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., ma następującą treść: "Stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.):

- jeżeli z analizy porealizacyjnej, o której mowa w pkt 3 lit. g, pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych,organizacyjnych będzie wynikać, że nie będzie można dotrzymać standardów jakości środowiska, należy utworzyć obszar ograniczonego użytkowania;

- dla terenów niezagospodarowanych, przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zachować warunek odległości 150 m od osi drogi do linii zabudowy mieszkaniowej, mimo zaprojektowanych zabezpieczeń, trasa będzie obiektem uciążliwym dla środowiska i może być przedmiotem konfliktów społecznych".

Organ podkreślił, że przy analizie ewentualnego wystąpienia drugiej przesłanki niewykonalności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. przesłanki trwałego charakteru niewykonalności decyzji, w kontekście punktów 3.f tiret 2 i 6 tiret 2 decyzji Wojewody [...], uwzględnić należy zmiany, jakie zaszły po wydaniu tej decyzji w planie miejscowym T. Dotyczy to uchwał:

- Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w T. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). W części graficznej planu, stanowiącej załącznik nr 1, zgodnie z tabelą oznaczeń, tereny objęte "strefą uciążliwości projektowanej drogi głównej - KD(G) - ustalonej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", zostały oznaczone symbolami 32.18-U(k)/ZZ1, 32.18-U(k)2, 32.18-U(k)3, dla których zgodnie z § 7 pkt 1, § 8 pkt 1 i § 9 pkt 1 planu przewiduje się w pierwszym przypadku przeznaczenie podstawowe: usługi komercyjne obejmujące w części obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, a w drugim i trzecim przypadku przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne;

- Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w T. dla terenu położonego pomiędzy ul. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotową drogę oznaczono symbolem P3 - KD(G)/ZZ 1, natomiast po zachodniej stronie terenu oznaczonego tym symbolem znajdują się między innymi tereny oznaczone symbolami P3-U(k) 2, P3-U(k) 3, P3-U(k) 4, P3-U(k) 5, dla których zgodnie z § 26 uchwały ustala się przeznaczenie: a) podstawowe: usługi komercyjne, b) dopuszczalne: magazyny, obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej;

- Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] w T. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotową drogę oznaczono symbolem 45.08-KD(G)/ZZ1, natomiast po zachodniej stronie terenu oznaczonego tym symbolem znajdują się m. in. tereny oznaczone symbolami 45.08-ZP4, 45.084J1, 45.08-U2, które zgodnie z § 5 pkt 1 a) planu posiadają przeznaczenie podstawowe - usługi, a po wschodniej stronie przedmiotowej drogi m. in. teren oznaczony symbolem 45.08-ZP3, który zgodnie z § 16 pkt 1 a) planu posiada przeznaczenie podstawowe zieleń publiczna - urządzona.

Organ odwoławczy podkreślił, że z opisanych wyżej zmian w prawie miejscowym wynika, że zapisy decyzji Wojewody [...] nie zostały wykonane w całości, ponieważ nie dotyczą one wszystkich terenów przylegających do pasa drogowego w pasie minimum 150 m od osi drogi. Bez znaczenia jest w tym momencie to, że kwestia przedmiotowych zapisów została ujęta w uzasadnieniu do tych planów, które nie są integralną częścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że należy podtrzymać własne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., że w zakresie jednostek redakcyjnych: tiret 2 litery f) punktu 3 oraz tiret 2punktu 6 decyzji Wojewody [...] zachodziła jej niewykonalność.

Niewykonalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. istniała zatem w momencie jej wydania, jako skierowana do Prezydenta Miasta T. i miała ona charakter trwały.

W dalszej części uzasadnienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo ochrony środowiska raport dla przedmiotowej inwestycji zawierał wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. W raporcie wskazano, że nie jest "na obecnym etapie koncepcji" konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Na stronie nr 91 raportu wskazano dalej, iż "mając na uwadze eliminację potencjalnych konfliktów społecznych postuluje się wprowadzić do planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta ograniczenie funkcji mieszkaniowej (zakaz nowej zabudowy) w pasie do 150 m od osi drogi (obustronnie)".

Z raportu wynikało, że postulowane przez inwestora ograniczenia w prawie zabudowy w odległości 150 m od osi drogi były związane jedynie z potencjalnymi konfliktami społecznymi. Natomiast kwestie związane z ewentualnymi ograniczeniami w prawie zabudowy będą rozważone na etapie analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i której obowiązek został nałożony w decyzji Wojewody [...] w punkcie 3 lit. g). Zgodnie z tym przepisem decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach można na wnioskodawcę nałożyć obowiązki przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 56 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w analizie porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia.

Z kolei zgodnie z art. 56 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli z analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2, wynika, iż dla przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do analizy powinna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

W związku z powyższym wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] w części: tiret 2 litery f) punktu 3 oraz tiret 2 punktu 6 i odmowie stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części jest – zdaniem organu – uzasadniona, ponieważ pozostawiona w mocy część decyzji Wojewody [...] może samodzielnie pozostawać w obrocie prawnym bez tych zapisów, które w istocie stanowiły powtórzenie regulacji ustawowej odnoszącej się do instytucji analizy porealizacyjnej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podtrzymał swego stanowiska, że wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie można uznać, że Wojewoda [...] wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ znalazł również podstawę do odmiennej kwalifikacji naruszenia art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 88 ze zm.), art. 47, i art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W niniejszej decyzji organ w całości nie podtrzymał tego stanowiska, ponieważ stwierdzone naruszenia nie miały charakteru rażącego, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przede wszystkim stwierdzone w decyzji z [...] grudnia 2011 r. wady raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mogłyby być podniesione w postępowaniu zwykłym, np. w drodze odwołania skarżących od decyzji. Stwierdzone wady nie miały jednak skutków niedających się pogodzić z zasadą praworządnego państwa, gdyż ponownie analizując decyzję Wojewody [...] pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględnił - związane ze zmianą stanu prawnego po dniu 14 listopada 2008 r. - zdarzenie prawne, polegające na wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. postanowienia z dnia [...] września 2009 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w ramach postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdzenia wymaga, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko zakończona powyższym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. uzupełniła ustalenia Wojewody [...], co do których w momencie wydania jego decyzji mogły istnieć wątpliwości.

Wydawane w aktualnym stanie prawnym decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ponowna ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzana w ramach postępowań kończących się niektórymi decyzjami inwestycyjnymi, stanowią integralną całość, tj. całościową ocenę oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w toku procesu inwestycyjnego. W dniu wydania decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie istniała możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Z uwagi na to, że w stanie prawnym od dnia 15 listopada 2008 r. istnieje możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, fakt uzupełnienia ustaleń Wojewody [...] dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. w toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w związku z którą wydane zostało powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., został uwzględniony w toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w ramach oceny przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania związanych z postępowaniem dowodowym.

Podsumowując, organ stwierdził, że fakt wydania powyższego postanowienia uzgadniającego w ramach ponownej oceny rzutuje na to, że stwierdzone w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r. naruszenia przepisów nie były rażące.

Decyzja Wojewody [...] nie narusza w sposób rażący - przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa - oraz przepisów prawa materialnego: art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory poprzez brak właściwej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) oraz obszar mający znaczenie dla [...] w T.( [...]) oraz art. 47 i art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zbyt daleko idący był wniosek organu o rażącym charakterze naruszenia ww. przepisów, który miałby wynikać z braku metodyki prac inwentaryzacyjnych (terminów, miejsc, metodyki inwentaryzacji). Taki brak byłby - w przypadku niniejszej inwestycji - podstawową kwestią do wyjaśnienia w postępowaniu zwyczajnym prowadzonym przez Wojewodę [...]. Dotyczy to także stwierdzonej w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r. niejasności, polegającej na tym, w jakim stopniu autorzy raportu bazowali na opracowaniu pt. "Fauna kręgowców otoczenia trasy [...] w [...] części T." i dlaczego dokument ten nie został dołączony do raportu lub nie skonsumował jego wyników, w sposób weryfikowalny przez organy administracji.

Wątpliwości wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., co do tego, że cyt. "nie jest możliwe także stwierdzenie, czy prawidłowo wykonano wszystkie prace inwentaryzacyjne, które niekiedy dały wyniki wątpliwe, np. brak w analizowanym pasie oddziaływania gniazdujących gatunków ptaków, gdy tereny te, czyli m.in. łąki i starorzecza są dogodnymi siedliskami dla niektórych przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...]" - wymagałyby niewątpliwie wyjaśnienia w postępowaniu zwyczajnym. Tak samo organ odniósł się do wątpliwości wyrażonych w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., co do tego, że cyt. "stwierdzenie z materiałów uzupełniających (nr tomu 01-2/7.1, str. 15), wskazujące, że miejsca rozrodu ptaków zlokalizowane są w dołach i zbiornikach starorzeczy położonych na północnym brzegu rzeki (kwestia ta jest bardzo istotna, gdyż starorzecza położone w granicy obszaru [...] w części zostaną zasypane). Jakość badań obniża także ogólność ich wyników, co przejawia się w używaniu zamiast konkretnych danych, bardzo ogólnych określeń, jak: "liczebność nie jest duża", "liczba zimujących osobników (...) jest mała" oraz braku wymienienia konkretnych zinwentaryzowanych gatunków".

Organ wskazał, że nie można uznać za rażące naruszenie przepisów o zakresie raportu - braku przedstawienia graficznego zinwentaryzowanych elementów środowiska, w tym występujących w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji gatunków ptaków oraz ich siedlisk. Taki obowiązek w odniesieniu do tego zagadnienia nie wynikał bowiem wprost z przepisów. Art. 52 ust. 1 pkt 10 Prawo ochrony środowiska wymagał przedstawienia w raporcie w formie graficznej zagadnień - bez określenia czy chodzi o wszystkie, czy konkretne zagadnienia.

Do uzupełnienia w ramach postępowania zwyczajnego kwalifikował się również stwierdzony brak jednolitego stanowiska dotyczącego procesów hydromorfologicznych w korycie rzeki. Nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym nieuzupełnienie raportu w tym zakresie. W ponownej ocenie kwestie te wskazano w uzasadnieniu. Wskazano tam, iż "projekt przewiduje, że ingerencja w koryto rzeki [...] wystąpi jedynie w miejscu posadowienia podpory środkowej; podpory skrajnie posadowione będą w odległości nie powodującej naruszenia umocnień brzegowych. Zalecenie minimalizacji zakresu prac bagrowniczych dotyczyć będzie prac przy palowaniu i osadzaniu ścianek stalowych pod podporę środkową. Wybrany grunt z przestrzeni pomiędzy ściankami stalowymi powinien być wykorzystany do formowania wyspy. Przewidziany w projekcie zakres prac przy budowie podpory środkowej i wyspy centralnej uznaje się za niezbędny technologicznie" (strona 9 postanowienia).

Podobnie organ nie uznał rażącego naruszenia przepisów o zawartości raportu oraz o postępowaniu dowodowym - co stwierdzono w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r. – w związku z brakiem "rozwinięcia kwestii wysokości konstrukcji mostowej w kontekście możliwych kolizji z ptakami, szczególnie z gatunkami będącymi przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000". Brak uzupełnienia tego elementu przez Wojewodę [...] nie może prowadzić do uznania, że wystąpiły skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządnego Państwa, nawet wobec faktu, że w raporcie zasugerowano możliwy negatywny wpływ w tym zakresie na ptasi obszar Natura 2000, a potencjalne zagrożenie dla migrujących ptaków (również przedmioty ochrony w obszarze Natura 2000 [...]) w związku z kolizjami wskazano także w części raportu oceniającej wpływ na faunę (str. 46). O rażącym naruszeniu przepisów o zawartości raportu oraz o postępowaniu dowodowym można by mówić w przypadku oczywistego znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko związanego z przedmiotowym zagadnieniem.

Analizując ponownie sprawę organ wziął również pod uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w bliskim sąsiedztwie (ok. 400 m) [...] objętej ochroną w ramach obszaru mającego znaczenie dla [...] Natura 2000 [...] w T. ([...]). Przedmiotami ochrony są tu: mopek (Barbastella barbastellus), nocek łydkowłosy (Myotis dasycneme), nocek duży (Myotis myotis). Obszar ten jest jedną z 20 największych kolonii zimowych nietoperzy w Polsce - każdej zimy znajduje tu schronienie od 400 do 600 osobników. Główne zagrożenia dla tego zimowiska stanowią zmiany mikroklimatu, zmiana sposobu użytkowania, czy płoszenie zwierząt w okresie zimowym.

Organ podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na nietoperze dokonana przez Wojewodę [...] nie była prawidłowa. Jednak Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że wziął pod uwagę fakt, że z akt sprawy nie wynikało w sposób oczywisty, że inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na chiropterofaunę. Nie był zatem uzasadniony wniosek wyrażony w poprzedniej decyzji organu o rażącym naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony przyrody, który stanowił w dniu wydania decyzji Wojewody [...], że zabrania się podejmowania działań mogących w istotny znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Brak jest elementu stanu faktycznego, który uzasadniałby zastosowanie art. 33 ust. 1 powyższej ustawy, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 powyższej ustawy i tym samym rażącego naruszenia art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie, naruszenia o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W tym świetle oraz uwzględniając zdarzenie prawne polegające na wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. postanowienia o uzgodnieniu przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził pogląd, iż brak wyjaśnienia powyższych kwestii nie stanowił rażącego naruszenia prawa, tj. rażącego naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony przyrody.

Charakteru rażącego nie miało uchybienie odnoszące się do kwestii braku analizy oddziaływań skumulowanych. W szczególności organ stwierdził, że nie może być w tym zakresie skuteczne twierdzenie Stowarzyszenia [...], zawarte w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r., że budowa przedmiotowego mostu nieznacznie odciąży, istniejący most [...].

Podsumowując, organ wskazał, że nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu dowodowym to, że jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., nie wykazano w sposób prawidłowy braku oddziaływań znaczących na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ([...]).

Nie może być też uznane jako rażące naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym - nieuzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie ograniczenia presji przedsięwzięcia na starorzecza oraz inwentaryzacji przewidzianych do wycinki drzew i krzewów, której to kwestii nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący Wojewoda [...]. O rażącym naruszeniu przepisów o postępowaniu dowodowym można by mówić w razie wynikającego z raportu oczywistego znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko związanego z tym zagadnieniem. Nie może być zatem mowy o skutkach tego naruszenia, które nie mogą być do pogodzenia z zasadą praworządnego państwa.

W konsekwencji organ wskazał, że nie można uznać za rażące naruszenie art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji), wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Naruszenie tego przepisu polegało na nieustaleniu przez Wojewodę [...] w decyzji zakresu i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej. Nie można też uznać, że naruszenie art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo ochrony przyrody. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 35 ust. 1 powyższej ustawy, stanowił, że wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 (zgoda na realizację planu lub przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na obszar Natura 2000, w tym przypadku - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), wojewoda ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej.

Wobec braku informacji w raporcie świadczących o potencjalnym znaczącym negatywnym oddziaływaniu inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000, zgodnie z zasadą ostrożności Wojewoda [...] powinien był uzupełnić raport o te elementy. Naruszył więc art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 6 Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony przyrody, jednak naruszenie tych przepisów nie miało charakteru rażącego.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowią również - wbrew temu, co zostało wyrażone decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. - rażącego naruszenia przepisów o wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia również te warunki decyzji, które charakteryzują się brakiem precyzji oraz sugerują brak pełnego rozpoznania stanu faktycznego sprawy. Dotyczyło to następujących zapisów decyzji Wojewody [...]:

- warunku ,,2.b" decyzji, nakazującego przeprowadzić szczegółową inwentaryzację florystyczną w celu zapewnienia skutecznej ochrony ex situ gatunków roślin rzadkich;

- warunku ,,2.g", dotyczącego ingerencji w koryto rzeczne;

- warunku "2.n", dotyczącego wykluczenia "ewentualnego stosowania torfu naturalnego";

- warunku ,,3.c", dotyczącego przejść dla płazów;

- warunku ,,3.g", nakazującego przeprowadzić analizę emisji hałasu dla zabudowy mieszkalnej i w miejscach wystąpienia przekroczeń przewidzieć rozwiązania zapewniające dotrzymanie obowiązujących norm" oraz warunku ,,3.h", nakazującego uwzględnić przy projektowaniu zabezpieczeń akustycznych wymogów obowiązujących od 1 lipca 2007 r. w związku ze zmianą przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Stwierdzone w decyzji z [...] grudnia 2011 r. naruszenie art. 47 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogło mieć zatem charakteru rażącego. Zgodnie z tym przepisem, w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, na Wojewodzie [...] ciążył obowiązek określenia, analizy oraz oceny w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko: bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi oraz możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko.

Ponadto organ podkreślił, że niezasadne są zarzuty zawarte we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] - wydania jej bez podstawy prawnej. Za prawidłowe należy bowiem uznać wskazane w tej decyzji podstawy prawne, tj. art. 46 ust. 1 pkt. 1, art. 46a ust. 7 pkt 1 lit. b i ust. 9 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska stosownie do § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 Kpa.

Organ podtrzymał własne stanowisko, że niezasadny jest zarzut, jakoby decyzja Wojewody [...] nie została doręczona stronie postępowania, tj. panu I. M. Zgodnie z art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W analizowanej sprawie taka sytuacja miała właśnie miejsce. Wyżej wspomniane obwieszczenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostało podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty - poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu w dniach 27 sierpnia - 11 września 2007 r., ponadto zostało zamieszczone na stronie internetowej urzędu oraz ukazało się w Gazecie Wyborczej z dni [...] września 2007 r. Uznano zatem, iż wystąpiło uchybienie w zakresie skierowania decyzji w rozdzielniku jedynie do inwestora, ale nie miało ono rażącego charakteru i nie wpłynęło na uszczuplenie praw stron postępowania do zapoznania się z treścią decyzji i możliwości odwołania się od niej.

W kwestii pozostałych przesłanek nieważności decyzji, organ podtrzymał własne stanowisko wyrażone w decyzji z [...] grudnia 2011 r., że analizowana decyzja Wojewody [...] nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do wniosków i dokumentów złożonych w postępowaniu, w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. oraz I. M. i M. T.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. w części utrzymującej decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w uzasadnieniu skargi wskazało następujące zarzuty:

- całkowity brak ustosunkowania się organu w uzasadnieniu decyzji do wielokrotnie składanego przez stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z powodu niezgodnego z prawem dzielenia inwestycji na części;

- odmowa przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie przesłanki, iż wykonanie warunków określonych w decyzji środowiskowej z 2007 r. spowodują czyn karalny, przestępstwo niegospodarności;

- naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju poprzez brak próby oceny i uzasadnienia jakie konkretnie wartości przyrodnicze podlegają ochronie na skutek utrzymania w mocy decyzji środowiskowej, w której jednym możliwym z powodów środowiskowych wariantem realizacji przedsięwzięcia jest trasa wschodnia – droższa o 250-300 mln zł, dająca znacznie mniejsze korzyści komunikacyjne i ekonomiczne oraz bardziej uciążliwa dla środowiska;

- brak wskazania przez organ jakie elementy środowiska przyrodniczego, warunki życia mieszkańców, wartości wynikające z trwałości prawa chroni utrzymując w mocy warunki środowiskowe narzucone decyzją z 2007 r. w świetle wniosków i dowodów stowarzyszenia wskazujących na to, że warunki te prowadzą do niegospodarności, pozbawiają T. i jego mieszkańców głównej drogi w mieście, skazują T. i jego mieszkańców na korki na starym mieście, skazują mieszkańców ulicy [...] na życie w sąsiedztwie zupełnie niepotrzebnej trasy tranzytowej budowanej tuż obok autostrady.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. wskazało również zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach:

- nie doręczenie jej stronom postępowania i nie pouczenie stron o przysługującym prawie odwołania, co naruszyło prawo stron do złożenia od niej odwołania, a tym samym stanowi rażące naruszenie prawa, które wymagają zapewnienia udziału zainteresowanego społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych;

- szereg naruszeń prawa wskazanych przez GDOŚ w zakresie kompletności materiałów dowodowych i postepowania dowodowego prowadzonego przez organ, które są niezbędne do dokonania prawidłowej oceny ochrony środowiska co wskazuje na to, że odwołanie stron byłoby skuteczne, gdyby można je było złożyć w trybie postępowania zwyczajnego;

- rażące naruszenie art. 46 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez podzielenie przedsięwzięcia na etapy i części dla których sporządzono tylko jedną decyzję środowiskową;

- narzucenie warunków środowiskowych, które w konsekwencji prowadzą do realizacji przedsięwzięcia w wariancie, który spowoduje wykonanie czynu karalnego, tj. przestępstwa niegospodarności na podstawie materiałów nierzetelnych, niepełnych, nieprzedstawiających aktualnego faktycznego stanu środowiska przyrodniczego w obszarze oddziaływania inwestycji, co można było stwierdzić bez trudu na podstawie postępowania dowodowego;

- skopiowanie do decyzji środowiskowej treści raportu środowiskowego i warunków środowiskowych jakie inwestor sam sobie narzucił w sposób bezmyślny, że nawet warunki dotyczące zmiany planów zagospodarowania przestrzennego zostały skopiowane mimo, że ich określenie nie leżało we właściwościach organu wydającego decyzję środowiskową (tę część decyzji wojewody GDOŚ uchylił);

- brak logicznego uzasadnienia wyboru wariantu przedsięwzięcia, tzn. przedstawienie uzasadnienia, z którego wynika, że odrzucono wariant o mniejszym oddziaływaniu na obszar Natura 2000 i środowisko przyrodnicze;

- oparcie decyzji środowiskowej na raporcie środowiskowym zawierającym informacje nieaktualne, niepełne a co za tym idzie nieprawdziwe w części poświęconej [...];

- brak oceny skutków i oddziaływań trasy [...] na przyrodę [...] i oparcie decyzji na błędnym domniemaniu, że przebieg trasy przez skrawek [...] lub w jego sąsiedztwie spowoduje istotne obniżenie walorów przyrodniczych [...], o ile one w ogóle istnieją, co jest wątpliwe w świetle dostępnych od dawna publikacji;

- narzucenie warunku realizacji inwestycji w wariancie [...], w której przebiegu stwierdzono w toku postępowania administracyjnego występowanie łęgu wierzbowo – topolowego w fazie stadialnej oraz pominięcie tych faktów w uzasadnieniu decyzji środowiskowej oraz postanowienia RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach z 2010 r. wydanego w ramach pozwolenia na budowę, a także pominięcie ich podczas postępowania nieważnościowego prowadzonego przez GDOŚ;

- wskazanie wariantu droższego, gorszego pod względem komunikacyjnym, bardziej uciążliwego dla środowiska i nie mającego do dziś żadnych uzgodnień dotyczących całości przedsięwzięcia, o nieustalonym przebiegu, którego etap III nie ma ekonomicznego i komunikacyjnego sensu, a ma charakter bardzo uciążliwy jeśli chodzi o przewidywalny wpływ na warunki życia mieszkańców;

- wskazanie wariantu, który nie rozwiązuje podstawowego problemu komunikacyjnego miasta co wynika wprost ze studium wykonalności, a jednocześnie wariantu, który uniemożliwia w przyszłości realizację [...] – podstawowej osi komunikacyjnej w układzie [...], połączenia T. z autostradą przez nowy most oraz wybudowanie ostatniego (piątego) elementu [...] czyli głównej osi komunikacyjnej w układzie [...] w osi rozwoju przestrzennego T.;

- wskazanie wariantu wymyślonego "na kolanie" w 2004 r. pomimo potwierdzonych przez prokuraturę informacji o zażyłych związkach między autorem koncepcji [...] a właścicielką gruntów, przez które przechodzi trasa po zmianie lokalizacji inwestycji; a więc wariantu co do którego uzasadnione są podejrzenia, że został wybrany nie na podstawie rzetelnej oceny środowiskowej, ale na podstawie innych, nie mających związku z oceną środowiskową czynników;

- wskazanie wariantu, który doprowadził do katastrofalnego zadłużenia T. już na etapie połowy I etapu realizacji wizji, która w żaden istotny sposób nie wpłynie na płynność poruszania się po drogach w T., uniemożliwiającej rozwój transportu zbiorowego;

- naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju i praworządności poprzez wskazanie wariantu droższego, gorszego i bardziej uciążliwego dla środowiska.

W dalszej części uzasadnienia skarżące stowarzyszenie opisywało okoliczności wydania decyzji, przebieg postępowania oraz cytowało szereg artykułów prasowych dotyczących przedmiotowej inwestycji, których kserokopie zostały dołączone do skargi.

Ponadto stowarzyszenie podkreśliło, że w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska istotnym elementem jest ocena wariantów jego realizacji. W postępowaniu z 2007 r. inwestor złożył raport środowiskowy – zawierający istotne wady. 90% decyzji środowiskowej Wojewody [...] z 2007 r. stanowią fragmenty skopiowane wprost z raportu środowiskowego. Raport środowiskowy zawiera informacje nieprawdziwe. Na przykład w raporcie pojawia się nieprawdziwa informacja o tym, że w istniejącym stanie prawnym nie ma możliwości realizacji inwestycji przez [...]. Z punktu widzenia poznawczego nie ma on wartości dowodowej ponieważ zawiera informacje ogólnikowe lub nieprawdziwe.

Stowarzyszenie wielokrotnie podkreśliło w skardze, że wariant [...] jest droższy i gorszy pod względem komunikacyjnym.

Rozwijając zarzut dotyczący wydania zgody na realizację fragmentu przedsięwzięcia skarżące stowarzyszenie wskazało na zakaz dzielenia na części inwestycji technologicznie powiązanych, przywołując art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego podzielenie przedsięwzięcia na części miało umożliwić ukrycie jego rzeczywistego oddziaływania, tzn. do realizacji wybrano akurat taki odcinek [...], który przebiega poza terenami zurbanizowanymi i "nie wchodzi w miasto" – a więc strefę silnych konfliktów społecznych.

Zdaniem stowarzyszenia nie została dokonana prawidłowa ocena ekonomiczna przedsięwzięcia, a w zaskarżonej decyzji organ nie podjął się wyjaśnienia czy przedsięwzięcie ma charakter niegospodarności.

Podsumowując skarżące stowarzyszenie wskazało, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa.

I. M. i M. T. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z 2007 r.

Wnieśli również (podobnie jak Stowarzyszenie [...]) o rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą sygn.akt VII Sa/Wa 604/12 prowadzoną ze skargi I. M. i E. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie niepełnego materiału dowodowego w następstwie nierozpoznania wniosków I. M. o nakazanie inwestorowi uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez przeprowadzenie badań geologicznych terenu pod budynkami przy ul. [...] w T. o uzyskanie opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność czy budynki położone przy ul. [...] w T. po oddaniu inwestycji do użytkowania nie ulegną zniszczeniu wskutek drgań wywołanych znacznym ruchem pojazdów. Wnioski I. M. zostały złożone w 2006 r.

Skarżący I. M. wskazał, że w piśmie do Prezydenta Miasta T. złożył wniosek o doręczanie mu wszelkich decyzji dotyczących budowy trasy mostowej wraz z drogami dojazdowymi, pomimo tego wniosku wnioskodawcy nie doręczono żadnego odpisu decyzji. Zdaniem skarżącego nie zamieszczano również ogłoszeń w prasie lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi nie są zasadne.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie poddał kontroli zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 tj. w części, w której organ uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] bowiem tylko w takim zakresie powyższa decyzja została zaskarżona.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczyła środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w T., etap I – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi ulicę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]".

Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 kpa. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów kpa w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie zarzutu, że organy nie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy są niezasadne.

Odnosząc się do wskazanego w skargach zarzutu niedoręczenia stronom decyzji z 2007 r. i naruszenie przepisów umożliwiających ogłoszenie decyzji w formie obwieszczenia to jest on niezasadny. Skarżący wskazali bowiem na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do wniosku zawartego w skargach o połączenie niniejszej sprawy ze sprawy dotyczącą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji to jest on nie zasadny ponieważ postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania decyzji z 2007 r. z rażącym naruszeniem prawa to wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, mają charakter bezsporny i oczywisty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, z treści przywołanej regulacji nie można wywieść ogólnego zakazu przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących odrębne części większych zadań inwestycyjnych. Poszukując właściwej treści normatywnej tej regulacji, trzeba mieć na uwadze, iż modernizacja sieci dróg, tak jak i szeregu innych przedsięwzięć infrastrukturalnych, stanowi ze swej istoty proces długofalowy i zasadniczo ciągły a jednocześnie możliwości finansowania poszczególnych zadań nie są możliwe do precyzyjnego przewidzenia (finansowanie z budżetu). Stąd nie jest naruszeniem wskazanego przepisu ustawy dokonywanie oceny poszczególnych przedsięwzięć, w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ile stanowią one naturalnie wyodrębnione inwestycje będące częścią realizowanego w określonym horyzoncie czasowym zadania, przy czym w toku postępowania, oceniając zakres oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze przewidywaną kumulację uciążliwości związaną z dalszymi zaplanowanymi w przyszłości działaniami inwestycyjnymi, bezpośrednio powiązanymi funkcjonalnie z aktualnie realizowanym przedsięwzięciem. Bowiem natura realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych uzasadnia prowadzenie działań etapowo. Dla przedsięwzięć tych są sporządzane stosowne dokumentacje techniczne, plany inwestycyjne i finansowe. Te same względy pragmatyczne przemawiają za uzyskiwaniem pozwoleń budowlanych dla wyodrębnionych inwestycji a celem prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko jest właśnie ustalenie m.in. warunków uzyskania konkretnych pozwoleń (patrz np. art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska - zawarcie wytycznych, co do wymagań projektu budowlanego). Z przepisów z zakresu ochrony środowiska, o ile nie wynika to jednoznacznie z ich brzmienia, mając na uwadze cel stanowienia tych regulacji, nie należy wywodzić szczególnych wymagań odnośnie metodyki realizacji procesów inwestycyjnych tj. konieczności realizacji zadań w całości w jednym okresie na podstawie jednej dokumentacji. Nie dopuszczalne jest natomiast, w ocenie Sądu, na gruncie art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy, jedynie takie "etapowanie" przedsięwzięcia, które nie byłoby uzasadnione innymi względami pragmatycznymi, w zakresie metodyki realizacji inwestycji infrastrukturalnych, niż samo przeprowadzenie procedury ocen (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn.akt IV SA/Wa 2358/07).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, za organem, że jakkolwiek sama nazwa przedsięwzięcia wskazuje na to, że jest to pierwszy etap zamierzenia inwestycyjnego to jednak przedmiotowy etap tego zamierzenia stanowi połączenie prawo i lewobrzeżnego T., a w konsekwencji na etapie eksploatacji może funkcjonować samodzielnie. Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] miało miejsce powiązanie technologiczne przedmiotowego przedsięwzięcia z następnymi etapami całego zamierzenia inwestycyjnego.

Bezpodstawne jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego twierdzenie, że ustalając warunki realizacji inwestycji organ orzekający w 2007 r. nie przeanalizował wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Podkreślić należy, że większość nałożonych warunków określonych w decyzji zmierza do maksymalnego ograniczenia takiego oddziaływania na środowisko. Ochrona przed uciążliwościami przedmiotowego przedsięwzięcia nie oznacza przy tym, że niedopuszczalna jest jakakolwiek działalność mogąca mieć negatywny wpływ na środowisko. Praktycznie bowiem w większości przypadków takie oddziaływanie w jakimś stopniu istnieje. Ochrona w tym przedmiocie może i powinna być rozumiana tylko w zakresie ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów np. w zakresie dopuszczalnego hałasu czy też stężeń poszczególnych zanieczyszczeń powietrza. W tym zaś zakresie brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja takie konkretne normy narusza. Mając to na względzie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora stosowne obowiązki. Takie obowiązki nałożono też celem minimalizacji oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Artykuł 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru. Wyżej wymieniony przepis wskazuje, aby raport zawierał wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Analiza raportu złożonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że właśnie taki został przedstawiony. Stwierdzić trzeba, iż załączony raport zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy, co czyniło z kolei niezasadnym zarzut dotyczący nieprawidłowości sporządzenia raportu.

W ocenie Sądu poczynione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 77 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wydanie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 2007 r. stosownie do art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskaniem uzgodnień właściwych organów, które wypowiedziały się co do dopuszczalnych warunków planowanego przedsięwzięcia w zakresie swoich kompetencji.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zarzuty i obawy skarżących co do projektowanej inwestycji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w sporządzonym w sprawie raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym dokonano wszechstronnej i szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi oraz otaczające środowisko tj. ziemię, glebę, powietrze, wody nawierzchniowe i podziemne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia przez inwestora określonych warunków zostaną naruszone wymagania zdrowotne, higieniczne i środowiskowe organy środowiskowe zasadnie wydały decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju to wskazać należy, że w polskim systemie prawnym, nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględniania kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP.). W myśl tej zasady wyrażonej w art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 Prawo ochrony środowiska organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym.

W skardze Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. wielokrotnie podkreślano, przedmiotowa inwestycja w przygotowanym wariancie jest dwukrotnie droższa od innego wariantu, jest przykładem niegospodarności i doprowadzi do zadłużenia T. Do skargi dołączono wycinki prasowe dotyczące nieprawidłowości, szczególnie finansowych, związanych z budową przedmiotowej inwestycji. Powyższe kwestie nie mogą być przedmiotem oceny Sądu bowiem nie dotyczy zakresu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie spełniające wymagania art. 107 § 3 kpa, z którego wynika, że organ wszechstronnie rozważył wystąpienie przesłanki nieważności zarzucanej przez skarżących (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jak również nie stwierdził występowania innych przesłanek nieważności z tego przepisu, którą to ocenę skład orzekający podziela.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.