Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 694/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 5 art. 273 ust. 6 i 8 art. 298 pkt 2 art. 300 ust. 1
journal: Dz.U. 2025 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącej spółki kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inne decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...], działając na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 2 oraz art. 300 ust. 1, art. 414 ust. 1 pkt 2, art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.), § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438 ze zm.) określił dla [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w P. (tj. dla Skarżącej) opłatę zmienną w wysokości: [...] PLN za okres III kwartału 2020 r. za usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg i chodników, położonych przy ul. [...] i W. w S. wraz z terenami przyległymi do wód - rzeki B. [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w I. decyzją z [...] stycznia 2019 r. BD.ZUZ.1.421.224.2018.AM udzielił Skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg i chodników, położonych przy ul. [...] i [...] w S. wraz z terenami przyległymi do wód - rzeki B. S. oraz na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu systemu kanalizacji deszczowej, służącego do wprowadzania do rzeki B. [...] wód opadowych lub roztopowych z powierzchni dachowych, dróg i chodników, położonych przy ul. [...] i [...] w S. wraz z terenami przyległymi na terenie działki nr [...] w m. S..

Informacją z [...] lutego 2023 r. (Nr [...] ZZ I., OZ/III kwartał/2020), Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w I. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustalił Skarżącej opłatę zmienną w wysokości [...] PLN z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg, chodników, położonych przy ul. [...] i [...] w S. wraz z terenami przyległymi do wód - rzeki B. [...].

Skarżąca złożyła reklamację, w której wskazała, że nie jest podmiotem obowiązanym do uiszczenia we wskazanym w informacji okresie opłaty i nie powinna być [...] Informacji. [...] oświadczyła, że nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości w obszarze objętym decyzją – pozwoleniem wodnoprawnym. Skarżąca powołała się na okoliczność, że na podstawie umowy zawartej [...] września 2018 r. z Gminą S. zobowiązała się do przebudowy skrzyżowania i kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe z terenu części ulic [...] i [...] i w związku z tym wystąpiła o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Następnie zaś [...] kwietnia 2019 r. zostało podpisane porozumienie trójstronne pomiędzy Skarżącą Spółką, Gminą S. oraz [...] Spółka jawna w D. , które dotyczyło przeniesienia ogółu praw i obowiązków wynikających z ww. z dnia [...] września 2018 r.

Organ stwierdził, że powierzchnia rzeczywista działki określonej w księdze wieczystej numer [...] jest inna, niż powierzchnia rzeczywista odwadnianego terenu wskazana przez podmiot w operacie i potwierdzona w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w I. decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...].

Na wezwanie organu Skarżąca w piśmie z [...] marca 2023 r. podtrzymała stanowisko, że nie jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, a tym samym nie jest także zobowiązana do przedłożenia oświadczenia w odpowiedzi na wezwanie organu. Stwierdziła, że w żaden sposób nie dysponuje nieruchomością i nie posiada wiedzy w sprawie jej stanu własności. Podała, że [...] września 2018 r. zawarła z Gminą S. Umowę nr [...], na podstawie której zobowiązała się m.in. do przebudowy skrzyżowania, budowy separatora i kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe z terenu części ulic K. i [...]. Skarżąca wyjaśniła, że wystąpiła w związku z powyższym do Wód [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego umożliwiającego przeprowadzenie jej prac objętych Umową, co skutkowało udzieleniem jej pozwolenia ww. decyzją z [...] stycznia 2019 r. Zgodnie z § 4 ust. 5 Umowy po zakończeniu prac zobowiązana była do nieodpłatnego przekazania przedmiotu umowy Zarządcy, tj. Gminie S.. Na poparcie stanowiska, że nigdy nie była właścicielem nieruchomości, z których odprowadzane są wody opadowe, [...] powołała się na ww. Porozumienie z [...] kwietnia 2019 r. P. tym Skarżąca na potwierdzenie okoliczności zakończenia inwestycji objętej umową załączyła pismo PINB w Nakle nad Notecią, skierowane do Burmistrza S. z [...] października 2019 r., w którym zwarto informację o zakończeniu budowy kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i 1687/2 w miejscowości S., zrealizowanej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2019 r oraz pismo PINB w Nakle nad Notecią [...] września 2019 r. skierowane do Burmistrza S. z informacją o zakończeniu przebudowy z rozbudową skrzyżowania ulic [...] i [...], zlokalizowanych na działkach 1620/15, 1687/2, 1686/1, 1620/15, 1620/7 i 1642 wraz z budową drogi 1620/15 i części działki nr [...] w S..

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w I. nie uwzględnił reklamacji. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2023 r. określił dla Skarżącej opłatę zmienną. W uzasadnieniu stanowiska organ podał, że pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne z dnia [...] stycznia 2019 r. nie zostało wygaszone przez [...] w trybie art. 418 ust. 1 Prawa wodnego w drodze decyzji. Ponadto organ powołał się na art. 414 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego i podał, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego.

[...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Inne, w której zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 w zw. z art. 298 pkt 1 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że Skarżący jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg i chodników ze względu na fakt, że jest adresatem wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] dnia [...] stycznia 2019 r. pozwolenia wodnoprawnego nr [...].AM (dalej; "pozwolenie wodnoprawne"), podczas gdy fakt ten samoistnie nie konstytuuje upoważnienia po [...] organu do naliczania opłat ze wskazanego tytułu w sytuacji, kiedy Skarżący nie korzysta z usług wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na skutek braku praw rzeczowych i obligacyjnych do terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 418 w zw. z art. 35 ustawy - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi zamknięty katalog przesłanek wygaśnięcia obowiązków adresata pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy podstawowa zasada świadczenia usług wodnych odnosi się do ich korzystania, a zatem w świetle systemu prawa wodnego pozwolenie to nie może nakładać obowiązków wnoszenia opłaty na Skarżącego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 298 pkt 2) ustawy - Prawo wodne w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Skarżącego nastąpiło w celu wykonania obowiązków Skarżącego wynikających z zawartej z Gminą S. na podstawie art. 16 ust. 2 o drogach publicznych Umowy nr [...] z dnia [...] września 2018 r. i w konsekwencji nieuwzględnienie okoliczności, że Skarżący nigdy nie był właścicielem większości terenu, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne, a ponadto teren ten stanowią drogi, chodniki, a zatem nieuprawnionym jest twierdzenie o zmniejszeniu ich naturalnej retencji na skutek prowadzenia prac budowlanych;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie przyznanie Gminie S. statusu [...] postępowania, podczas gdy jako właściciel większości terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym, w tym przede wszystkim dróg i chodników, z których odprowadzane są wody, jest ona adresatem obowiązków i uprawnień przedmiotowego pozwolenia;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustaleń, co do:

- faktu sprzedaży przez Skarżącego nieruchomości, której w części dotyczyło pozwolenie wodnoprawne, która to sprzedaż została dokonana przed rozpoczęciem robót budowlanych obejmujących budowę kanalizacji deszczowej,

- faktu braku posiadania przez Skarżącego pozostałej części odwadnianego terenu, zakresu pozwolenia wodnoprawnego, tj. braku ustalenia podmiotów, którym przysługują prawa do nieruchomości objętych pozwoleniem wodnoprawnym,

- rzeczywistego wpływu robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego na zdolności retencyjne terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym; co spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy i nieuprawnione stwierdzenie przez organ istnienia obowiązku ponoszenia przez Skarżącego opłaty zmiennej za usługi wodne.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

- uchylenie w całości obowiązku nałożonego na Skarżącą w oparciu o informację ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne z [...] lutego 2023 r. w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a.

- uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a.,

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła argumenty podniesione już wcześniej w reklamacji i powołała się na dowody: umowę nr [...] z dnia [...] września 2018 r., mapę do celów projektowych, Porozumienie z [...] kwietnia 2019 r., przeniesienie [...] maja 2019 r. na [...] Spółka jawna w [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] objętej księgą wieczystą o nr [...] (Umowa przeniesienia prawa własności, nr Rep. A [...], wydruk zupełny z działu II księgi wieczystej nr [...], Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu między B. [...], a ulicą [...] i [...] w S., Notatkę z wizji lokalnej terenu z dnia [...] maja 2019 r., zawiadomienie o zamierzonym przystąpieniu do robót budowlanych z dnia [...] maja 2019 r., protokół przekazania placu budowy z dnia [...] maja 2019 r. oraz protokół odbioru robót z dnia [...] września 2019 r. Podała, że na skutek zawarcia Porozumienia oraz umowy przeniesienia własności działki nr [...] [...] tytuł do faktycznego władania (posiadania), a także prawo własności w stosunku do całego odwadnianego terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z przebudową ulic i kanalizacji deszczowej.

W ocenie Skarżącej, powyższe oznacza, że nie korzystała i nie korzysta z usługi wodnej, tj. nie odprowadzała i nie odprowadza wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg i chodników wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca podała, że nie jest [...] obowiązaną do ponoszenia opłat za odprowadzanie wód deszczowych z dróg publicznych. W jej ocenie tą [...] powinna być Gmina S., która jest właścicielem zdecydowanej większości terenu, z którego odprowadzane są wody.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm. - dalej jako "Pw". Przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, regulacji prawnych. Jednocześnie stanowią uzupełnienie przepisów implementowanych do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". Zgodnie z artykułem 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2) - TFUE (dawny art. 249 TWE) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Oznacza to, że Państwa Członkowskie mają obowiązek wdrożyć regulacje zawarte w dyrektywach przez stanowienie prawa krajowego zgodnego z dyrektywami i realizującego cele wynikające z dyrektyw.

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego powyższej dyrektywy. W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". W myśl art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III Dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Wobec powyższego, zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.

W orzecznictwie sądów krajowych wyrażony został pogląd, że celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r. III OSK 2805/21, LEX nr 3644906, wyrok NSA z 13.02.2024 r. III OSK 5344/21, LEX nr 3689063, wyrok NSA z 19.12.2023 r., III OSK 1037/22, LEX nr 3653367).

Cel, jakim jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego realizowany jest za pomocą instrumentów ekonomicznych, służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są – zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne – opłaty za usługi wodne.

Bezsporne w sprawie jest, że Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, udzielone, przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w I. [...] stycznia 2019 r. na usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód padowych lub roztopowych pochodzących z nawierzchni ul. [...] i [...] w S. wraz terenami przyległymi do wód - rzeki B. [...] oraz na wykonanie rządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej zlokalizowanego na działce nr [...] miejscowości S., gmina S., powiat nakielski, województwo wielkopolskie.

Z uwagi na okoliczność, że adresatem pozwolenia wodnoprawnego była Skarżąca, organ uznał ją za podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne. Skarżąca zaprzecza stanowisku organu. Uważa, że nie jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ w żaden sposób nie dysponuje nieruchomością i nie posiada wiedzy w sprawie jej stanu własności.

Wobec powyższego, istota sporu sprowadza się do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości ustalenia adresata obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 Pw, usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Z art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw wynika, że opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłata z tego tytułu składa się z opłaty stałej, ustalanej w sposób określony w art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, oraz opłaty zmiennej, wymierzanej na podstawie art. 272 ust. 5 ww. ustawy.

Przepis art. 272 ust. 5 Pw stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Wysokość opłat za usługi wodne w okresie przejściowym uregulowana została w art. 552 ust. 2 i 2a ustawy Prawo wodne. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (ust. 2). Z kolei ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (ust. 2a). Ilość odprowadzonych wód jest parametrem do naliczenia opłaty zmiennej, zgodnie z art. 272 ust. 5 Pw – jest jednym z czynników iloczynu służącego wyliczeniu takiej opłaty.

Podkreślić należy, że na podstawie art. 298 pkt 1 Pw do uiszczania tych opłat zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych.

Przekładając powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przy ustaleniu opłaty zmiennej dla Skarżącej organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, czy adresat obowiązku korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...]. z dnia [...] stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu, posiadanie przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza zawsze, że jego adresat jest podmiotem korzystającym z usług wodnych.

Sąd na podstawie analizy akt sprawy nie znalazł potwierdzenia dla stanowiska organu, że Skarżąca na podstawie art. 298 pkt 2 Prawa wodnego jest podmiotem, który korzysta z usług wodnych na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne, ale brak jest dowodów na potwierdzenie faktu korzystania przez nią z usług wodnych.

Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że Skarżąca jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 298 pkt 2 Pw. Powyższy przepis stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W złożonej reklamacji Skarżąca wskazała, że nie jest w rozumieniu Prawa wodnego podmiotem obowiązanym do uiszczenia we wskazanym w informacji okresie opłaty i nie powinna być [...] informacji z [...] lutego 2023 r. Ponadto, strona podała, że nie jest już właścicielem nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości S., objętej księgą wieczystą o numerze [...]. Wyjaśniła, że utraciła dysponowanie nieruchomością, z której są odprowadzane wody opadowe poprzez urządzenia wodne zlokalizowane na działce o numerze ewidencyjnym [...] Podała także, że [...] kwietnia 2019 r. zostało podpisane Porozumienie trójstronne pomiędzy Spółką, Gminą S. oraz [...] Spółka jawna w [...], które dotyczyło przeniesienia ogółu praw i obowiązków wynikających z Umowy nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Powyższe stanowisko Skarżąca powtórzyła skardze.

W ocenie Sądu, informacje podane przez Skarżącą w pismach procesowych i reklamacji wymagały weryfikacji przez organ. Sąd podkreśla, że wymienione w skardze dokumenty powołane jako dowody, znajdują się w aktach sprawy. Organ natomiast nie odniósł się do stanowiska Skarżącej i nie zbadał, czy w związku podpisanym [...] kwietnia 2019 r. Porozumieniem trójstronnym pomiędzy Spółką, Gminą S. oraz [...] Spółka jawna w [...], na mocy której nastąpiło przeniesienie ogółu praw i obowiązków wynikających z umowy nr [...] z dnia [...] września 2018 r., Skarżąca w dniu skierowania do niej Informacji rzeczywiście korzystała z usług wodnych w rozumieniu art. 298 pkt 1 i 1 Pw.

Organ nie odniósł się również do kwestii, że [...] Umowy z dnia [...] września 2018 r. nr [...] była Gmina S. - jako Zarządca oraz Skarżąca - jako inwestor. Zgodnie z § 4 ust. 5 Umowy po zakończeniu rzeczonych prac Spółka zobowiązana była do nieodpłatnego przekazania przedmiotu umowy Zarządcy tj. Gminie S..

Organ nie wypowiedział się, czy na skutek zawartego Porozumienia, Skarżąca utraciła tytuł do faktycznego władania nieruchomościami należącymi do Gminy S., z których odprowadzane są wody opadowe. Ponadto, nie odniósł się do okoliczności, że [...] maja 2019 r. spółka przeniosła również na [...] Spółkę jawną w [...] prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętą księga wieczystą o numerze [...] (Umowa przeniesienia prawa własności, nr Rep. A [...]). Wydruk zupełny z działu II księgi wieczystej nr [...] Skarżąca załączyła do pisma z [...] kwietnia 2023 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień z [...] marca 2023 r., doręczone pełnomocnikowi skarżącej [...] kwietnia 2023 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w powyższym wezwaniu z [...] marca 2023 r., organ zakreślił Skarżącej termin 14 dni od daty doręczenia wezwania na dopełnienie czynności. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej [...] kwietnia 2023 r. Termin na wykonanie wezwania upływał [...] kwietnia 2023. Z zestawienia powyższych dat wynika, że organ jeszcze przed upływem terminu na wypowiedzenie się [...] w zakresie wezwania doręczonego jej [...] kwietnia 2023 r. już [...] kwietnia 2023 r. wydał zaskarżoną decyzję. Tym samym pominął dowody dostarczone przez Skarżącą za pismem z [...] kwietnia 2023 r., które stanowiło odpowiedź [...] nadesłaną w terminie na wezwanie organu doręczone pełnomocnikowi skarżącej [...] kwietnia 2023 r.

Sąd zwraca uwagę, że w udzielonej odpowiedzi z [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca wyjaśniła, że była właścicielem działki o nr ewide[...], objętej księgą wieczystą [...] o powierzchni 1050 m2 - stanowiącej część odwadnianego terenu.

W skardze podała także, że [...] maja 2019 r. przeniosła również na [...] Spółka jawna w [...] prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętą księga wieczystą o numerze [...]. Wskazana powyżej nieruchomość generuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jedynie w minimalnym stopniu (studzienka WD-4 na mapie do celów projektowych), gdyż na nieruchomości tej zostały przewidziane rozwiązania projektowe nie powodujące takiej konieczności, które to rozwiązania zostały zaimplementowane do projektu zgodnie z wymaganiami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: "MPZP"). W MPZP (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu między B. [...], a ulicą [...] i [...] w S.) teren działki oznaczony jest symbolem 7 MU. Według § 10 pkt 10) Uchwały dla tego terenu obowiązują zapisy jak dla terenu oznaczonego 1PSU w kwestii odprowadzania wód, tj. § 6 pkt 10) - "odprowadzanie wód opadowych do gruntu".

Z powyższych ustaleń Sądu wynika, że organ pominął twierdzenia Skarżącej, że po przejęciu praw i obowiązków z Umowy, zakupie działki nr 1620/16 i przejęciu terenu, cały proces budowlany został zrealizowany przez B&M. Jako dowód skarżąca podała Notatkę z dnia [...] maja 2019 r. z wizji lokalnej terenu przed podpisaniem umowy na roboty budowlane pod planowaną budowę budynku handlowego, zawiadomienie o zamierzonym przystąpieniu do robót budowlanych z dnia [...] maja 2019 r., protokół przekazania placu budowy z dnia [...] maja 2019 r. oraz protokół odbioru robót z dnia [...] września 2019 r.

Powyższe dokumenty znajdują się w aktach sprawy i potwierdzają stanowisko Skarżącej, że nie jest właścicielem nieruchomości, na których została wybudowana kanalizacja deszczowa, obejmująca działki nr [...] 1620/7, 1620/15, 1620/16, 1642, 1687/2 w S..

Organ nie ocenił, czy powyżej przedstawione okoliczności pozwalają traktować Skarżącą jako podmiot korzystający z usługi wodnej, tj. odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni dachowych, dróg i chodników wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że uzasadnione jest obciążenie skarżącej opłatą, ponieważ pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne z dnia [...] stycznia 2019 r. nie zostało wygaszone przez [...] w trybie art. 418 ust. 1 Pw. Organ wskazał, że przepis art. 418 ust. 1 Pw określa, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Ponadto organ powołał się na art. 414 ust. 1 pkt 2 Pw i podał, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w przypadku chęci zrzeczenia się pozwolenia, należy wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższe brzmienie przepisu art. 418 Pw nie zwalnia organu z obowiązku działania z urzędu jeżeli organ dopatrzy się przesłanek do wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego.

Poza tym, w ocenie Sądu, odwołanie się organu do powyższych przepisów jest całkowicie nietrafione. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie podmiotu faktycznie korzystającego z usług wodnych, zgodnie z art. 298 pkt 2 Pw. Podmiot, który nie zadbał o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy nastąpiły zmiany własnościowe nieruchomości oraz kanalizacji deszczowej, z których odprowadzane są wody, korzysta z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co podlega karze.

Organ pominął przepisy zawarte w art. 411a Pw, regulujące przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym (ust. 1). Przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji (ust. 2). Stronami postępowania o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego są podmiot, na którego rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne, oraz podmiot zainteresowany nabyciem praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 3). Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek podmiotu, na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne (ust. 4). Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się oświadczenie podmiotu, na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne, o przyjęciu wszystkich warunków określonych w tym pozwoleniu wodnoprawnym (ust. 5). Według ust. 6 przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w ust. 4, odmawia się, jeżeli podmiot, na który ma nastąpić to przeniesienie, nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z:

1) dotychczas wydanych na jego rzecz pozwoleń wodnoprawnych albo

2) przeniesionych na jego rzecz pozwoleń wodnoprawnych.

Z powyższych przepisów wynika, że przy korzystaniu z usług wodnych ustawodawca zapewnił pełen monitoring i ciągłość związaną z odpowiedzialnością podmiotu korzystającego faktycznie z usług wodnych. Powyższa regulacja wpisuje się w cele ustawy oraz Dyrektywy, że "płaci ten kto korzysta".

Z powyższych względów ustalona dla Skarżącej w zaskarżonej decyzji opłata zmienna za usługi wodne została ustalona z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ organ nie ustalił kto jest podmiotem korzystającym z usług wodnych.

Sąd w niniejszym składzie podziela te poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których fakt, że opłaty uiszcza się "za usługi wodne" (poszczególne ich rodzaje) oraz, że zobowiązanymi do ich ponoszenia są podmioty "korzystające z usług wodnych", oznacza, że podmiot uprawniony do korzystania z danej usługi wodnej, aby móc zostać obciążonym opłatą z tego tytułu, musi mieć co najmniej potencjalną (prawnie zagwarantowaną) możliwość wykonywania swych uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (por. wyroki WSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 389/18; z 20.09.2018 r., II SA/Sz 507/18; z dnia 10 listopada 2020 roku, sygn. akt III SA/Gd 390/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W świetle powyższych uwag za błędne należy uznać stanowisko organu, że opłata za usługi wodne (w tym przypadku: opłata zmienna za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych) przysługuje niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy determinujących możliwość korzystania z takich usług (w tym przypadku: niezależnie od dysponowania prawem do nieruchomości) – do czasu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia przez następcę prawnego zakładu (na podstawie art. 411 Pw) albo przez inny podmiot (w trybie art. 411a Pw.).

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie ma już możliwości realizacji swoich uprawnień z niego wynikających – bo np. utracił tytuł prawny i posiadanie nieruchomości, z terenu której wody te są odprowadzane – brak jest podstaw do ustalenia opłaty za ww. usługę wodną. Obowiązek ponoszenia opłaty wiąże się bowiem z faktem korzystania (a przynajmniej: z faktyczną możliwością korzystania) z danej usługi wodnej, a nie z samym posiadaniem pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego tej usługi. Zgodnie z art. 9 ust. 3 Pw gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Sąd stoi na stanowisku, że do ustalenia opłat zmiennych za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 272 ust. 5 i art. 298 pkt 1 Pw, a także art. 552 ust. 2 pkt 1 Pw nie jest wystarczający sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego do świadczenia tych usług, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podmiot, który uzyskał to pozwolenie, nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień z niego wynikających. Samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza jeszcze automatycznej możliwości realizacji uprawnień zakładu wynikających z tego pozwolenia, dlatego samo posiadanie pozwolenia nie upoważnia organu do naliczania opłat za usługi wodne objęte tym pozwoleniem.

Organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej nie może pomijać art. 389 pkt 1 Pw, który to przepis stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W sytuacji, gdy Skarżąca nie korzysta z usług wodnych, mimo że dla niej było wydane pozwolenie wodnoprawne, to obowiązek ponoszenia opłat przechodzi na podmiot faktycznie korzystający z tych usług. Podmiot ten powinien w myśl art. 389 pkt 1 Pw legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym. Naruszenie powyższego przepisu zagrożone jest administracyjną karą pieniężną na podstawie art. 472aa. ust. 1 pkt 2 Pw. Przepis ten stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten dotyczy każdego podmiotu korzystającego z usług wodnych z naruszeniem z art. 389 pkt 1 Pw.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Skarżącej o uchylenie obowiązku określonego w Informacji z dnia [...] lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 273 Prawa wodnego podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do W. P. albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, a złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 18 albo 23 P.w. W razie uznania reklamacji, Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne, natomiast w razie nieuznania reklamacji właściwy organ W. P. albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, przy czym jej zaskarżenie nie wstrzymuje jej wykonania.

Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział dwa alternatywne tryby kwestionowania istnienia i wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu informacji o sposobie obliczenia opłaty, w tym na braku uiszczenia płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 272 ust. 19 Pw decyzji określającej wysokość opłaty, która następnie może być zaskarżona.

Drugi uproszczony i przyśpieszony tryb postępowania, z którego skorzystać może adresat informacji kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, to reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni. Rozpoznając taką reklamację właściwy organ, w przypadku jej uznania, przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 Pw), albo w razie nieuznania reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 Pw).

Należy zwrócić uwagę na nazewnictwo, jakim posługuje się ustawodawca na wstępnym etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty zmiennej. Zamiast ogólnie właściwych prawu administracyjnemu form rozstrzygnięć organów administracji jak decyzja i postanowienie, ustalenie opłaty zmiennej przybiera formę "informacji", a kwestionowanie wskazanej w niej wysokości opłaty następuje w drodze "reklamacji". Już zastosowanie tego rodzaju specyficznych form, wskazuje na to, że rozstrzygnięcia nie mają charakteru władczego. "Informacja" o wysokości opłaty oraz "reklamacja" wskazują raczej na podobieństwa tej procedury do ustalania odpłatności (ceny) za usługę w stosunkach cywilnoprawnych.

Wydana na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. informacja nie jest decyzją. Jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną, podejmowaną poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym lub podatkowym. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 9.12.2021r. III OSK 4553/21, z 26.09.2023r. III OSK 988/22, wyroki WSA w Rzeszowie: z 18.04.2023r. II SA/Rz 168/23, z 16.05.2023r. II SA/R 241/23).

Opisana wyżej specyficzna procedura ustalania odpłatności za usługi wodne odnosi się do trybu "przeddecyzyjnego", natomiast do kwestii związanych z wydawaniem decyzji określających wysokość opłat za korzystanie z wód, a nieuregulowanych w przepisach Prawa wodnego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Ze względu na ustalony w art. 272 ust. 19 i art. 273 ust. 6 Pw decyzyjny sposób rozstrzygania o wysokości opłaty zmiennej, na mocy odesłania wyrażonego w art. 300 ust. 1 P.w., do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

W konsekwencji, za zasadny należało również uznać zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń, czy podnoszonych przez Skarżącą okoliczności.

Wobec powyższego, za skuteczne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p., których odpowiednikami są powołane przez skarżącą przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., pomimo niemających znaczenia dla rozpoznawanej sprawy różnic. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu podatkowego w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Zaniechanie przez organ podatkowy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania podatkowego, skutkującym wadliwością decyzji. Przekładając powyższe na okoliczności sprawy podkreślić należy, że jeżeli organy dysponowały dowodami zgłoszonymi przez Skarżącą, jak protokoły, notatki, wpis w księdze wieczystej, to powinny zweryfikować te dane i wyjaśnić dlaczego uważają skarżącą za podmiot korzystający z usług wodnych. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 122 i art. 187 § 1 O.p. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ nie wskazał na żadne okoliczności, które dowodziłyby o korzystaniu skarżącej z usług wodnych. Takich uprawnień nie daje natomiast fakt wydania dla skarżącej pozwolenia wodnoprawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokona ponownej analizy okoliczności sprawy i wyda rozstrzygnięcie dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy.

Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634) podlegała uchyleniu

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.