Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 90/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 957/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 957/16) oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem) odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Powodem odmowy było przeznaczenie nieruchomości w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyli A. P., E. P., J. W., D. S. i A. W.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy to wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do 1985 r. zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (Dz. Urz. RN m. st. Warszawy Nr 15/93-94) pod funkcje usługowe i oświaty, uszczegółowione decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. przewidującą na w/w nieruchomości budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] wykluczało możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, co uprawniało organ dekretowy do odmowy ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Organ wyjaśnił, że w chwili przejęcia, nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolno – ogrodnicze wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Stwierdził, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja została określona dość ogólnie jako tereny usług i oświaty, to o planach inwestycyjnych przesądzała właśnie owa decyzja lokalizacyjna. Organ zauważył ponadto, że gdyby nie objęcie nieruchomości dekretem, to decyzja lokalizacyjna dawałaby w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym przyjął, że skoro badana decyzja została wydana już po wejściu w życie tej ustawy to wzorcem kontroli należało uczynić także jej art. 54 umożliwiający odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego także ze względu na cele wywłaszczeniowe określone w jej art. 3 i to, pomimo że ten nie został wskazany w podstawie prawnej jej wydania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że konieczność udostępnienia nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję wynikała z art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 Nr 37, poz. 232), a dotychczasowi właściciele jako podmiot prywatny nie mieli legitymacji do realizacji celu określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1971 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P., zarzucając jej naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu, art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego została oparta wyłącznie o art. 7 ust. 2 dekretu i mimo, że w dacie orzekania przez Prezydium obowiązywał już przepis art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to okoliczność ta nie mogła niejako automatycznie przemawiać za oparciem decyzji także na tej podstawie. O ile bowiem przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zobowiązywał Gminę do uwzględnienia wniosku przy spełnieniu określonych w nim warunków, o tyle zastosowanie art. 51 ust. 1 nie było obligatoryjne. Przepis przewidywał jedynie możliwość wydania decyzji odmownej. Organ zatem błędnie przyjął, że w takiej sytuacji dla oceny legalności decyzji wzorcem kontroli należało uczynić przepis art. 54 ww. ustawy. Odmienność obu tych regulacji prawnych różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień. Mimo jednak błędu w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz badał, czy kwestionowana decyzja była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. na gruncie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Planem do którego należało się odnieść, dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela są zapisy Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego do 1985 r. zatwierdzonego uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. (Dz. Urz. RN m. st. Warszawy Nr 15/93-94). Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UO, gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny usług – oświaty (opracowanie geodezyjne z dnia 16 czerwca 2015 r.). Nadto nieruchomość ta w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] marca 1972 r. objęta została decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., którą ustalono lokalizację szczegółową pod inwestycję polegającą na budowie szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy, mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania. Taka konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego została zdaniem Sądu dokonana na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Powyższa analiza – jak wywodził Sąd pierwszej instancji - jest o tyle istotna gdyż pozwala na uzyskanie odpowiedzi, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego, a przeznaczonej na szkołę dla dzieci pracowników Ambasady [...], przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej, a taka szczególna forma ma zastosowanie także do użytkowania wieczystego, jako obowiązującego już w dacie orzekania dekretowego prawa rzeczowego. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego niosłoby również dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego, ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział.

Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że niemożliwe było w niniejszej sprawie uwzględnienie wniosku dekretowego, a tym samym rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Nadto Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r., podkreślając, że budowa szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] miała służyć tym celom. Podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości, nie miał natomiast legitymacji do realizacji określonego w decyzji lokalizacyjnej celu. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy przedsiębiorstwo państwowe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- zasad postępowania przed sądami administracyjnymi określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 tej ustawy oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości, a nie na sposób jedyny, pozostawały dla jego rozpoznania bez jakiegokolwiek znaczenia),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 tej ustawy oraz w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji nr [...] w obrocie prawnym pozostawała doprecyzowującą postanowienia planu miejscowego, wyznaczającą wyłącznie dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. przeznaczająca nieruchomość pod budowę niepublicznej w rozumieniu prawa polskiego szkoły (szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]), jak również wadliwe ustalenia, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie mogli wykorzystywać należących do nich nieruchomości, przeznaczając je na zabudowania szkoły niepublicznej przeznaczonej dla dzieci pracowników Ambasady [...],

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie za uzasadnioną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1972 r. była treść wydanej dla obszaru na którym położona jest nieruchomość decyzji o lokalizacji szczegółowej podczas gdy podstawą do rozpoznania złożonego w trybie art. 7 dekretu wniosku dekretowego były wyłącznie przepisy obowiązującego planu miejscowego, zaś decyzje o lokalizacji szczególnej jako określające jeden z wielu (a nie jedyny) dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości pozbawione były w tym zakresie jakiegokolwiek znaczenie, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej i uwzględnienie przez Sąd skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że decyzje o lokalizacji szczegółowej wydane dla obszaru, na którym położone były nieruchomości uszczegóławiały postanowienia planu miejscowego, wyznaczając ostatecznie ich przeznaczenie w rozumieniu przepisów dekretu. Zakwestionowano również stanowisko Sądu, co do niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem według planu zabudowy, podnosząc, że w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów nie było przeszkód, aby inwestycje zagraniczne mogły być realizowane przez podmioty prywatne, a zatem sam fakt powołania w okresie minionego ustroju przedsiębiorstwa pod nazwą [...] nie stał na przeszkodzie zrealizowaniu inwestycji przez dotychczasowego właściciela. Dodatkowo, nawiązując do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OSP 5/08 zakwestionowano, aby budowa szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] spełniała wymóg powszechnej dostępności charakteryzujący pojęcie "użyteczności publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Podstawy te odnosiły się w istocie do dwóch zagadnień prawnych. Pierwszym z nich jest rozumienie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy", a w szczególności czy przeznaczenie to dla badania możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela powinno być oceniane wyłącznie w kontekście funkcji określonej w planie czy też także w kontekście obowiązującej w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego decyzji o lokalizacji szczegółowej w przypadku gdy takowa decyzja była wydana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem, jak prawidłowo przyjął Sąd, skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Wynika to jednoznacznie z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniania przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 roku Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) po obowiązującą od 2003 r. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W rozpatrywanej sprawie należało zatem uwzględnić, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), pod rządem której uchwalony został Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 lipca 1961 r. przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. 13 pkt 1 i pkt 2). Wskazywała wyraźnie, że "plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań" (art. 14 ust. 3). Zatem plan ogólny zawierał "podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych", co oznacza że jego charakter (pod względem stopnia szczegółowości oczywiście) był bliższy współczesnemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niż miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego". W świetle powyższego nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane wówczas przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Zresztą, przeprowadzona na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dowodzi, że pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl)

Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe.

Drugie zagadnienie z kolei dotyczyło oceny możliwości "pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i ta kwestia została właściwie oceniona przez organ i Sąd pierwszej instancji. Skoro nieruchomość została przeznaczona pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...] to nie było możliwości prawnej i faktycznej, aby cel ten w ówczesnej rzeczywistości zrealizował podmiot prywatny i to zarówno jeżeli chodzi o budowę samego obiektu, jak i dalsze jego wykorzystywanie na prowadzenie działalności gospodarczej. I wprawdzie, jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawa budowlanego nie wykluczał realizacji inwestycji przez podmiot prywatny, tym niemniej ustęp drugi wskazywał, że jest to działalność ściśle nadzorowana i reglamentowana przez Państwo. Dla przypomnienia przepis ten stanowił: "Inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej (ust. 1). Przewodniczący Komitetu Budownictwa w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Komunalnej oraz Przewodniczącym Komitetu Drobnej Wytwórczości może w drodze rozporządzenia wydać szczegółowe przepisy niezbędne dla ustalenia, jakich inwestycji w zakresie ustalonym w ust. 1 mogą dokonywać inwestorzy prywatni (ust. 2). Także prowadzenie i utrzymywanie wówczas placówki oświatowej, teoretycznie możliwe dla osób prywatnych ( por. zarządzenie Ministra Oświaty z dnia 26 lutego 1965 r. w sprawie zasad i warunków prowadzenia niepaństwowych szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych - M.P. 1965, Nr 13, poz. 48) mogło mieć miejsce wyłącznie za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem (por. art. 39 ust. 1 ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania – Dz. U. Nr 32, poz. 160) przy czym należy pamiętać, że ubiegający się o takie pozwolenie musiał wykazać zarówno celowość powołania takiej placówki, jak i jej "przydatność społeczną" (§ 3 ust. 1 w/w zarządzenia). Co wreszcie istotne, skarżąca nie dostrzega, że stosownie do art. 3 ust. 1 w/w ustawy nauka w szkołach była bezpłatna. Jak już wyjaśniono wcześniej, ocena spełnienia przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu nie może pozostawać w całkowitym oderwaniu od ówczesnych warunków ustrojowych. Oceny tej nie podważa wielokrotne odwoływanie się przez skarżącą do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08. Przypomnieć należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał problem czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod użyteczność publiczną z góry niejako tj. "automatycznie" wykluczało możliwość przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (ustanowienia użytkowania wieczystego). Odpowiedź przecząca, jakiej wówczas udzielił powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazuje każdorazowo w okolicznościach danej sprawy badać i ustalać, czy konkretne przeznaczenie danej nieruchomości taką możliwość dawało czy też nie. NSA wyjaśnił bowiem: (...) mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Innymi słowy, nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (...) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem". Zauważyć też należy, że wprawdzie w omawianej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny, charakteryzując pojęcie "użyteczności publicznej" zwrócił uwagę, że jedną z jej cech jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o przeznaczenie gruntu w planie zabudowy pod "użyteczność publiczną", lecz pod inny niż użyteczność publiczna cel skonkretyzowany w decyzji o lokalizacji szczegółowej – pod budowę szkoły dla dzieci pracowników Ambasady [...]. Warunkiem odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego po myśli art. 7 ust. 2 dekretu nie była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem pod "użyteczność publiczną", lecz z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Podkreślić jeszcze raz należy, że w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne: "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy?". I jakkolwiek w uchwale tej poczyniono szereg rozważań na temat cech użyteczności publicznej i jej zakresu, to jednak zasadniczy wniosek z niej wypływający sprowadza się do konieczności każdorazowego badania w okolicznościach konkretnej sprawy, przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem według planu zabudowy. W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, takiej możliwości nie było już chociażby z tego względu, że decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana dla [...] i tylko ono mogło tę inwestycję zrealizować.

Z przyczyn wskazanych wyżej, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 1), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2) oraz art. art. 7 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 3).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a.