Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1011/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/20 w sprawie ze skargi J. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1067/20, oddalił skargę J.J., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, zwanego dalej "SKO", z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, względnie, w przypadku braku uznania, iż spełnione zostały przesłanki dla zmiany wyroku Sądu l instancji, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w tym od wpisu od skargi kasacyjnej, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów świadczonej pomocy prawnej z urzędu nieopłaconej ani w części, ani w całości za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935]), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1210]), zwanej dalej "u.k.p.", w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 1 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572]), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Żywieckiego, zwanego dalej także "organem pierwszej instancji", z dnia 16 marca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia J.J. uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia;

b. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Żywieckiego z dnia 16 marca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia J.J. uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana przedwcześnie, kiedy to w obrocie prawnym istniała wyłącznie zaskarżona decyzja z dnia 24 maja 2019 r., a brak było jej prawomocności, co powodowało niemożność merytorycznego odniesienia się do spornej decyzji ze względu na brak przymiotu prawomocności co do skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat B prawa jazdy z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

c. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżącego istnieje podstawa do zastosowania sankcji wskazanej w tej regulacji.

2. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. względnie art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji następujących przepisów postępowania:

a. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż została ona wydana mimo nie wyjaśnienia dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, w szczególności poprzez przyznanie przez organ administracyjny za udowodnione okoliczności faktycznych, w sytuacji gdy postępowanie dotyczące skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dacie wydania spornej decyzji nie posiadało przymiotu prawomocności, zatem wydanie decyzji w dniu 16 marca 2020 r. traktować należy jako błędne, przedwczesne i wadliwe;

b. art. 108 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż decyzji organu pierwszej instancji należało nadać rygor natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do nadania takiego rygoru, albowiem wykazanie istnienia, od strony pozytywnej, dobra chronionego w danej sprawie musi być wyraźne, a organy administracji obu instancji nie uzasadniły w przekonujący sposób podstawy zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji;

c. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Żywieckiego z dnia 16 marca 2020 r. w sytuacji, gdy została ona wydana przedwcześnie, gdyż organ ten zaniechał zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania toczącego się w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, które na dzień wydanej decyzji nie posiadało przymiotu prawomocności.

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art.7, 9, 77 § 1 i 3 K.p.a., przejawiające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkującej oddaleniem skargi skarżącego, a tym samym uznaniem zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu pomimo, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych, co przełożyło się na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

e. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na braku zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.

f. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ drugiej instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym niewyjaśnienie istotnych kwestii co do istnienia dwóch decyzji zależnych od siebie w tym samym czasie, pomimo braku przymiotu prawomocności co do pierwszej z nich.

g. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co przyczyniło się do wydania orzeczenia wadliwego, sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej dowodzi, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego, czy były podstawy do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż nie poddał się on egzaminowi kontrolnemu sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy, w sytuacji gdy decyzja Starosty Żywieckiego o skierowaniu go na ten egzamin nie miała przymiotu prawomocności. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego zostały rozpoznane łącznie.

Materialną podstawę do wydania decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego i objętych kontrolą sądowoadministracyjną stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. Stosownie do treści tego przepisu, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b u.k.p. Skarżący został skierowany na egzamin decyzją Starosty Żywieckiego z dnia 24 maja 2019 r. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., bowiem pojawiły się uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, to jest przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w realiach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w dniu 16 marca 2020 r. tj. w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, decyzja o skierowaniu na egzamin kontrolny posiadała przymiot ostateczności (od 7 sierpnia 2019 r.) i nie została wykonana przez skarżącego, gdyż nie poddał się on egzaminowi kontrolnemu. Okoliczność, że decyzja kierująca na egzamin kontrolny nie miała przymiotu prawomocności jest w tym przypadku bez znaczenia. Prawomocność jest bowiem przymiotem uzyskiwanym przez decyzję administracyjną w przypadku prawomocnego oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny lub w przypadku bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do tego sądu. Prawomocność decyzji nie jest przesłanką jej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wykonaniu – poza przypadkami nadania rygoru natychmiastowej wykonalności - podlegają decyzje ostateczne, czyli – jak w rozważanym przypadku – stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wniesienia odwołania i - w wyniku jego rozpoznania – utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, decyzja zyskuje przymiot ostateczności, a w konsekwencji walor wykonalności. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W rozważanym stanie faktycznym po wniesieniu skargi na decyzję SKO z dnia 7 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny nie doszło do wstrzymania jej wykonania. Wykonalność decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny i niezgłoszenie się przez skarżącego w wyznaczonym terminie na egzamin państwowy stanowiły pełne podstawy faktyczne do zastosowania w sprawie normy z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. i wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o skierowaniu na egzamin państwowy nie stanowi również kwestii wstępnej dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, obligującej organ do zawieszenia z urzędu postępowania w tej ostatniej sprawie do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie było bowiem uzależnione od zakończenia prawomocnym wyrokiem sądowoadministracyjnej kontroli decyzji dotyczącej skierowania na egzamin. Z tego względu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. również jest niezasadny.

W kontekście wyżej powiedzianego niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieprawidłowego i niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Jak wyżej wyjaśniono, okolicznością prawnie relewantną z punktu widzenia wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. jest stwierdzenie niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b u.k.p. Zaistnienie tej okoliczności zostało stwierdzone przez organ, niezgłoszenia na egzamin państwowy nie kwestionuje również sam skarżący.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na braku zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Po pierwsze, nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż jest to przepis regulujący podstawę skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje tego przepisu, zatem nie mógł go naruszyć. Po drugie, w sprawie nie doszło do naruszenia sformułowanej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym polegającego na braku zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Z akt administracyjnych wynika, że stosowne zawiadomienie o przysługujących stronie uprawnieniach zostało doręczone w trybie uregulowanym w art. 44 K.p.a., to znaczy w trybie fikcji prawnej doręczenia po dwukrotnym awizowaniu przesyłki nadanej za pośrednictwem publicznego operatora.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że nałożenie na decyzję nieostateczną rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a. wymaga stosownego uzasadnienia. Decyzja Starosty Żywieckiego z dnia 16 marca 2020 r. cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami takiego uzasadnienia nie zawiera. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania. Jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał i nie uzasadnił dlaczego tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia sprawia, że zarzut tego rodzaju nie poddaje się kontroli instancyjnej stosownie do wymogów art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i jako taki został uznany za niezasadny.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący podniósł naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem powołany przepis dotyczy sposobu procedowania przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b P.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja administracyjna i wskazany przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, zatem nie mógł zostać naruszony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.