Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2607/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 221
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 705/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [....] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 stycznia 2022 r. nr GM-DOK 1.773.4.2021 w przedmiocie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 705/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca spółka" albo "wnioskodawca") na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej jako "Minister" albo "organ") z dnia 31 stycznia 2022 r. znak GM-DOK.1.773.4.2021 w przedmiocie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Opisaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", oraz art. art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), dalej jako "p.w.", Minister po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Prezesa skarżącej spółki odmówił rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami rzeki P. przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów na działce ew. nr [...], w obrębie K., gmina M. na odcinku od punktu 13-2384 przez punkty 13-2385, 13-2386, 13-2387, 13-2388 do punktu 13-2389 przez charakterystyczne punkty załamania projektowanego rozgraniczenia, oznaczonym kolorem czerwonym na "Mapie z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, ustalenie linii brzegu rzeki P. na podstawie art. 220 p.w.".

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że jest organem właściwym w sprawie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów na podstawie art. 221 p.w. W dniu złożenia wniosku, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2262), ministrem kierującym działem administracji rządowej "gospodarka wodna" był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Następnie stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1720, z późn. zm.), ministrem kierującym działem administracji rządowej "gospodarka wodna" był Minister Klimatu i Środowiska. Obecnie to Minister Infrastruktury, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2019 r. poz. 2257, z późn. zm.), jest ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Kompetencja ta została przyznana Ministrowi Infrastruktury z dniem 13 listopada 2020 r. (dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. poz. 2006).

Minister wskazał, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania, gdyż wnioskodawca posiada interes prawny, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do działki ew. nr [...], w obrębie K., gmina M. Minister szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, w tym wskazał na czynności podjęte przez uprzednio właściwego Ministra Klimatu i Środowiska. Wyjaśnił też, że pismem z 15 lutego 2021 r., zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat, informując zgodnie z art. 79a k.p.a., że nie zostały spełnione lub wykazane przesłanki zależne od strony, których brak może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Pismem z 17 grudnia 2021 r., kolejny raz zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat, informując zgodnie z art. 79a k.p.a., że nie zostały spełnione lub wykazane przesłanki zależne od strony, których brak może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 16 pkt 65 p.w. urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Na podstawie analizy sprawy ustalono, że w lokalizacji objętej przedmiotowym wnioskiem znajduje się system urządzeń hydrotechnicznych tworzących Małą Elektrownię Wodną (MEW) występujący w przebiegu koryta rzeki P., uniemożliwiający ustalenie linii brzegu, co prowadzi do konstatacji, iż wskazanie granicy pomiędzy gruntami pokrytymi wodami rzeki P. a gruntami do nich przyległymi we wnioskowanej lokalizacji, może nastąpić wyłącznie w trybie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów (art. 221 p.w.). Stosownie do art. 221 ust. 2 p.w. do rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, stosuje się odpowiednio przepisy art. 220, z tym, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały. W wyniku przeprowadzonej analizy dołączonej do wniosku "Mapy z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, ustalenie linii brzegu rzeki P. na podstawie art. 220 p.w." wykonanej w skali 1:500 wykonanej przez geodetę uprawnionego K.K. w odniesieniu do stanu faktycznego w terenie (dwukrotne oględziny miejsca objętego przedmiotowym wnioskiem zakończone protokołami oraz dokumentacją fotograficzną), jak również wyjaśnień przesłanych przez przedstawicieli Wód Polskich, jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód płynących, w tym do wód płynących rzeki P., na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. stwierdzono, że przedstawiony przez wnioskodawcę sposób rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, nie jest zgodny z żadnym kryterium ustalenia linii brzegu - art. 220 ust. 2-4 p.w., o ile kryteria te byłyby stosowane w sprawie niniejszej, na podstawie art. 221 w zw. z art. 220 p.w. Analizując przebieg projektowanej linii rozgraniczenia z posiadaną wiedzą po oględzinach terenu należało stwierdzić, iż przyjęte we wniosku kryterium projektowanej linii rozgraniczenia na odcinku łączących punkty od 13-2384 przez 13-2385, 13-2386, 13-2387, 13-2388 do 13-2389, jest niezgodne z ustawowymi kryteriami z art. 221 p.w., co potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin terenu z 22 lipca 2020 r. oraz 15 września 2021 r. Wnioskodawca w załączonym opisie do projektowanej linii rozgraniczenia gruntów, przyjmuje za kryterium zewnętrzną krawędź budowli regulacyjnej przez zastosowanie art. 221 p.w. w zw. z art. 220 ust. 4 p.w. Konfrontując powyższe z oględzinami terenu jak i mapą z projektem rozgraniczenia gruntów należy stwierdzić, iż projektowana linia rozgraniczenia została zaprojektowana po wewnętrznej, a nie - jak powinna - po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego. Powyższe uwidoczniono na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w terenie, jak i na załączonym do pisma wnioskodawcy z 16 września 2019 r. przekroju przez MEW, gdzie całkowicie pominięto przy wyznaczaniu linii rozgraniczającej wlot do turbiny (koryto rzeki P.) znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem turbiny wodnej sprzężonej z generatorem. Przyjęte przez wnioskodawcę kryterium zostało również podważone w stanowisku przedstawiciela Wód Polskich, który określa proponowane wyznaczenie linii rozgraniczającej, jako niezachowanie ciągłości cieku, co jest niezgodne z art. 221 ust. 3 p.w.

Organ wskazał, że prezes skarżącej spółki wystąpił również z wnioskiem o ustalenie linii brzegu rzeki P. na wysokości działki ew. nr [...], w obrębie K., gmina M., pow. M., woj. l., w pozostałej części cieku, tj. od punktu 13-2389 przez punkty 13-2390, 13-2391, 13-2392 do punktu 13-978. Powyższy wniosek jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra pod znakiem: GM-DOK 1.772.14.2021. Wprawdzie na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie K., będzie dokonywane zarówno ustalenie linii brzegu, jak i rozgraniczenie gruntów, jednakże Minister nie mógł łącznie prowadzić ww. postępowań z uwagi na odrębne podstawy materialnoprawne. Minister, w wyniku analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, zobowiązany był odmówić wskazania linii rozgraniczającej, określonej w art. 221 p.w.

Od powyższej decyzji skargę wywiodła skarżąca spółka zaskarżając ją w całości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 220 ust. 4 w zw. z art. 221 ust. 1 i 2 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej a polegające na odmowie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami rzeki P. przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów na działce o numerze ewidencyjnym [...], podczas gdy:

- dokumentacja z projektem rozgraniczenia, którą przedłożył wnioskodawca jest zgodna z kryteriami, o których mowa w powołanych regulacjach prawnych;

- wykonanie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami płynącymi od gruntów, które nie były takimi przed wykonaniem urządzenia w rejonie posadowienia jazu młyńskiego i elektrowni wodnej nie jest możliwe w inny sposób aniżeli określone to jest w projekcie rozgraniczenia przedłożonym przez skarżącą spółkę; przeprowadzenie rozgraniczenia w inny sposób i według idei wskazanej w zaskarżonej decyzji (po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego (więc zapewne organ ma na myśli elektrownię wodną) nie będzie miało nic wspólnego z rozgraniczeniem gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia od gruntów pozostałych;

- przyjęcie jako kryterium rozgraniczenia kryterium po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego nie wynika z art. 220 ust. 4 p.w.;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 221 ust. 1 w zw. z art. 220 ust. 5 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na wydaniu decyzji odmawiającej rozgraniczenia gruntów, które pokryte były wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów, podczas gdy regulacje art. 220 i 221 p.w. nie przewidują możliwości odmowy rozgraniczenia i postępowanie zawsze winno zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej rozgraniczenie i skoro podmiot mający interes prawny zainicjuje postępowanie w tym zakresie winno zostać przeprowadzone rozgraniczenie, a decyzja, jaka zapadnie w takim postępowania stanowić będzie podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków;

III. błąd w ustaleniach faktycznych leżący u podstaw zaskarżonej decyzji, a polegający na przyjęciu, że projektowana linia została zaprojektowana po wewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego, podczas gdy linia ta została zaprojektowana prawidłowo to jest po zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej, jaką w rejonie, którego dotyczy wniosek jest jaz młyński, a nie jest nim obiekt elektrowni wodnej;

IV. naruszenie regulacji art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na:

- wyrażeniu w treści decyzji całkowicie dowolnego poglądu, że linia rozgraniczenia winna być zaprojektowana po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego (zapewne budynku elektrowni wodnej), podczas gdy zewnętrzna krawędź tego obiektu niebędącego urządzeniem regulacyjnym tak jak i cały obiekt znajduje się na lądzie stałym poza korytem rzeki, wejście do budynku elektrowni znajduje się na lądzie stałym, a tym samym działka o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się elektrownia i grunt pod elektrownią wodną nie mogą być traktowane, jako grunt, który był pokryty wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego;

- odmowie uwzględnienia projektowanego rozgraniczenia, podczas gdy ewidentnym i nie mogącym budzić jakichkolwiek wątpliwości jest to, że przed wykonaniem urządzenia wodnego (elektrowni wodnej) grunt, na którym posadowiono elektrownię nie mógł być gruntem pokrytym wodami płynącymi, a zatem wbrew sugestiom zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowym ustalanie linii rozgraniczenia po zewnętrznej krawędzi budynku elektrowni, lecz po zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej którą jest jaz;

- ferowaniu zaskarżoną decyzją poglądów co do przebiegu rozgraniczenia, które w swych skutkach oznaczają całkowicie bezzasadne pozbawienie skarżącego prawa własności do części gruntu działki o numerze ewidencyjnym [...];

- braku poczynienia w zaskarżonej decyzji ustaleń jakie budowle w obrębie hydrowęzła S. są budowlami regulacyjnymi;

- braku odniesienia się w treści decyzji do argumentów przedstawionych przez spółkę w piśmie z 23 czerwca 2021 r., podczas gdy w tej korespondencji do organu wyjaśniano, że projekt rozgraniczenia gruntów jest przygotowany właściwie;

- braku uwzględnienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji, że żadna ze stron biorących udział w oględzinach przy udziale geodety (autora projektu rozgraniczenia) w ich trakcie nie negowała prawidłowości projektowanej linii rozgraniczenia (linii brzegowej) i nie okazywała żadnych punktów w terenie, które świadczyć miałyby o innym przebiegu linii rozgraniczenia (brzegowej) aniżeli wynika to z dokumentacji projektowej;

- prowadzeniu postępowania pod kątem wydania decyzji negatywnej dla spółki o czym świadczy to, że jeszcze zanim organ przeprowadził oględziny z 15 września 2021 r. i na podstawie rzekomo tych oględzin doszedł do wniosku, że dokumentacja rozgraniczeniowa sporządzona została po wewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego, to już wskazywano choćby w piśmie z 19 maja 2021 r., że projekt dokumentacji rozgraniczeniowej został wykonany nieprawidłowo i że zostanie wydana decyzja odmowna bez czytelnego wyartykułowania, na czym rzekoma wada dokumentacji miałaby polegać;

- wydaniu negatywnej decyzji dla skarżącej, podczas gdy w toku postępowania żadna ze stron nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że projekt rozgraniczenia został wykonany niewłaściwie;

- niestarannym procedowaniu w sprawie, a polegającym na nie odniesieniu się w treści decyzji do argumentacji przedstawionej przez spółkę, i nieuczynieniu nic, aby wykazać, że jest ona błędna oraz na formułowaniu w treści decyzji wypowiedzi nieprecyzyjnych i niezrozumiałych (jak wielokrotnie złożona wypowiedź na stronie szóstej akapit trzy, która jest niezrozumiała i nie zawiera konkluzji czy wypowiedź ze strony 6 akapit 6 w której organ nawet nie wskazuje, jakie urządzenie wodne ma na myśli twierdząc, że po jego krawędzi zewnętrznej winno być przeprowadzone rozgraniczenie);

V. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a., a polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez brak wyjaśnienia w treści decyzji, na jakich konkretnie dowodach oparł się organ przyjmując, że projekt rozgraniczenia przedstawiony przez spółkę miałby być wadliwy, w tym, jeśli dokumentacja fotograficzna miałaby negować prawidłowość projektu brak wskazania w decyzji, jakie konkretnie zdjęcia miałyby świadczyć o niewłaściwym przebiegu projektowanego rozgraniczenia, podczas gdy z decyzji powinno wynikać jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, jakimi konkretnie dowodami kierował się organ wydając decyzję.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że postępowanie prowadzone było przez trzy i pół roku. Minister wielokrotnie zmieniał termin wydania decyzji wskazując na konieczność dokonania dokładnej analizy materiałów postępowania. Okazuje się jednak, że materiały te, w tym wystąpienia spółki i udzielane wyjaśnienia w tym także podczas oględzin, w ogóle nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy, a pod uwagę brano jedynie lakoniczne i nic niemówiące pisemne wystąpienia przedstawiciela Wód Polskich oraz wykonaną przez organ dokumentację zdjęciową, ale dokładnie, którą - to już z decyzji nie wynika. Dokumentacja, w oparciu, o którą skarżąca wnosiła o rozgraniczenie, jest dokumentacją prawidłową i spełniającą kryteria określone w p.w. W zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano zaś, aby projekt rozgraniczenia geodeta K.K. sporządziła nieprawidłowo. Nieprawidłowość projektu rozgraniczenia nie wynika z żadnego dowodu i nie może wynikać ze zdjęć, zresztą nie wiadomo dokładnie, jakich. Projekt rozgraniczenia został wykonany zgodnie z kryterium z art. 220 ust. 4 p.w., to jest po zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej, jaką jest jaz. Bałamutne jest twierdzenie, jakoby dokumentacja projektowa została sporządzona po wewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego. W decyzji nie wykazano w żaden sposób, aby budynek elektrowni wodnej stanowił budowlę regulacyjną i po krawędzi tego obiektu winna biec linia rozgraniczenia. Jest to założenie całkowicie dowolne i nie wiadomo, z czego tak naprawdę wynika. Założenie to niweczy zresztą sens instytucji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia od pozostałych gruntów. Cel postępowania jest taki, aby takie grunty rozgraniczyć, a nie tworzyć jakąś fikcję według parametrów wyimaginowanych przez organ na podstawie lakonicznych i wręcz dziwnych pisemnych wystąpień przedstawiciela Wód Polskich. Rozgraniczenie po zewnętrznej krawędzi elektrowni wodnej byłoby działaniem całkowicie sprzecznym z sensem rozgraniczenia. Pomimo dwukrotnych oględzin i wykonania obszernej dokumentacji fotograficznej w decyzji nie uwzględnia się w ogóle, że budynek elektrowni wodnej stoi na lądzie. Do budynku tego wchodzi się z niepokrytego wodą terenu działki o numerze ewidencyjnym [...]. Woda do elektrowni doprowadzana jest prostopadłym do rzeki wlotem do turbiny, a następnie płynie przez komory mokre elektrowni i kanał odprowadzający wypływa z powrotem do rzeki. Świadczy to o tym, że elektrownia posadowiona nie jest na gruncie, który przed wykonaniem tego urządzenia był pokryty wodami. Już tylko te okoliczności czynią tezę o rozgraniczeniu po zewnętrznej krawędzi tego budynku oczywiście niewłaściwą, a wręcz niedorzeczną. Przy rozgraniczeniu organ winien wziąć pod uwagę te grunty, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego i oddzielić je od pozostałych gruntów. Na tym polegać miała istota rozstrzygnięcia organu, a nie dążenie do utworzenia linii, która rozgraniczeniem w rozumieniu art. 221 ust. 1 p.w. nie jest. Charakterystyka i usytuowanie budynku elektrowni świadczy o tym, że stoi on na gruncie, który nie był pokryty wodami przed wykonaniem urządzenia. Budynek elektrowni ma charakter wtórny względem jazu młyńskiego i został do tego urządzenia regulacyjnego dobudowany. Nie świadczy i nie może świadczyć to jednak o tym, że grunt, na którym budynek elektrowni został posadowiony był gruntem pokrytym wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego. Dokumentacja geodezyjna, stanowiąca podstawę wniosku, nie jest jakimś wymysłem autora tej dokumentacji, lecz wynika z analizy danych w terenie i z faktu istnienia budowli regulacyjnej w korycie rzeki P. Stąd wręcz zdumiewające są próby Ministra podważenia dokumentacji sporządzonej zgodnie ze sztuką geodezyjną, w oparciu o jakąś bliżej niesprecyzowaną dokumentację fotograficzną. Jeśli zdaniem organu w trakcie oględzin ujawniony miał zostać element terenu, który mógłby przemawiać za innym sposobem zaprojektowania rozgraniczenia, należało zwrócić na ten punkt uwagę w trakcie oględzin, opisać go w protokole oględzin i przede wszystkim umożliwić obecnym przy oględzinach, w tym autorowi dokumentacji geodezyjnej, odniesienie się do takiej kwestii. Takie kwestie z protokołów oględzin nie wynikają i nie były przedmiotem tego dowodu. W analizowanym postępowaniu w trakcie oględzin nie były zgłaszane żadne uwagi odnośnie projektu linii. Brał w tych oględzinach przedstawiciel Wód Polskich i także żadnych uwag nie wnosił. Przedstawiciel organu nie wskazywał na istnienie żadnych nieprawidłowości, a jedynie wykonywał fotografie. Działanie organu należy tym samym ocenić jako nietransparentne i podważające zaufanie skarżącego do władzy publicznej. W treści decyzji nie opisuje się nawet zdjęć w oparciu o które organ doszedł do wyartykułowanych wniosków. Nie podaje się nawet, z których oględzin mają pochodzić fotografie negujące projekt rozgraniczenia. Nie wskazuje się w treści decyzji, jakie konkretnie zdjęcia dowodzą konkretnej okoliczności. Taka forma uzasadnienia decyzji uniemożliwia weryfikację poglądów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeśli w trakcie oględzin za istotny element, jeśli chodzi o rozgraniczenie organ uznał budynek elektrowni, należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, co to za obiekt i jaką pełni funkcję, a nie uznawać dowolnie, że to po krawędzi tej budowli winno biec rozgraniczenie, choć budynek ten posadowiony jest na lądzie. Czynienie takich założeń i na tej podstawie nieuwzględnienie prawidłowej i wykonanej zgodnie ze sztuką geodezyjną dokumentacji jest niedopuszczalne oraz nie ma nic wspólnego ze stosowaniem art. 221 i 220 p.w. W piśmie z 23 czerwca 2021 r. skarżąca spółka przedstawiła zaś obszerne wyjaśnienia dotyczące sprawy i skierowanej przez organ wypowiedzi, że projekt rozgraniczenia może być oceniony jako wadliwy. Wyartykułowała to, że żadna ze stron przy oględzinach nie złożyła zastrzeżeń do przebiegu rozgraniczenia. Podała, że to jaz jest budowlą po krawędzi której winno przebiegać rozgraniczenie. Wyjaśnienie spółka składała także w piśmie z 16 września 2019 r. Obszernie odniesiono się do stanowiska Wód Polskich z pisma z 19 maja 2021 r., w którym strona wskazała, że projekt rozgraniczenia nie uwzględnia zachowania ciągłości cieku. W treści zaskarżonej decyzji nie ma nawet śladu odniesienia się do tych materiałów. Jest jedynie odniesienie się do bliżej niesprecyzowanych zdjęć i lakonicznego pisma Wód Polskich z 24 września 2020 r., do którego zresztą skarżąca spółka obszernie się odniosła. Analizy stanowiska skarżącej w zaskarżonej decyzji nie ma. Stanowi to o naruszeniu reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podczas oględzin żadna ze stron nie przedstawiła jakichkolwiek uwag do projektu rozgraniczenia. Do dyspozycji organu był geodeta, który opracował dokumentację projektową, ale ani organ, ani żadna ze stron nie formułowała jakichkolwiek zastrzeżeń do przebiegu rozgraniczenia. Przeprowadzony dowód z oględzin w żaden więc sposób nie może przemawiać za nieprawidłowością dokumentacji rozgraniczeniowej i to pomimo tego, że przedstawiciele organu mieli wykonać zdjęcia. Ograniczając znaczenie oględzin do fotografii, jakie wykonali pracownicy organu, Minister wypaczył w istocie znaczenie dowodu z oględzin, uznając, że nie mają znaczenia kwestie wynikające z protokołu przeprowadzenia tego dowodu - brak zastrzeżeń stron co do projektu rozgraniczenia - a jedynie wykonane przez organ fotografie. Postępowanie od początku było prowadzone ze z góry założoną intencją, aby wniosku spółki nie uwzględnić. Świadczy o tym między innymi długotrwałość postępowania.

Skarżąca spółka wskazała ponadto, że postępowanie o rozgraniczenie nie może zakończyć się decyzją odmowną. Regulacje art. 221 i 220 p.w. nie przewidują bowiem takiej sytuacji. Jeśli zdaniem organu dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę okazała się nieprawidłowa obowiązkiem organu było zgromadzenie dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie przebiegu rozgraniczenia i stosowanie reguł z art. 77 § 1 k.p.a. Art. 221 p.w. nie przewiduje możliwości wydania decyzji negatywnej. Skarżąca ma prawo wiedzieć gdzie granice mają grunty pokryte wodami i jego działka. Organ nie może uchylać się od rozstrzygnięcia tej kwestii, a Skarb Państwa sam ma interes prawny w tym, aby to ustalić. Decyzja w sprawie rozgraniczenia na podstawie art. 221 ust. 2 w zw. z art. 220 ust. 20 p.w. stanowi podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie może być to więc decyzja odmowna, gdyż na podstawie takiej decyzji nie jest możliwe dokonanie zmian w wymienionej ewidencji i przesyłanie takiej decyzji do organu ewidencyjnego byłoby działaniem oczywiście bezcelowym. Brak jest podstawy prawnej do odmowy dokonania rozgraniczenia i tym samym nie można - tak jak uczynił to Minister Infrastruktury - odmówić rozgraniczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązująca (podobnie, jak i poprzednia) ustawa - Prawo wodne w sposób nader skąpy i pozostawiający wiele wątpliwości interpretacyjnych reguluje kwestie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów. Wątpliwości, jakie mogą powstać przy rozgraniczeniu tych gruntów, nie wyjaśnia ani piśmiennictwo, ani judykatura; brak jest aktualnych komentarzy do art. 221 tej ustawy i w tym względzie należy korzystać z opracowań odnoszących się do art. 15a uchylonej ustawy z 8 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121). Dokonywana przed Sąd pierwszej instancji ocena prawna uwzględniła dostępne poglądy piśmiennicze, zaprezentowane w "Prawo wodne. Komentarz", wyd. II, M. Kałużnego, WK 2016, "Prawo wodne. Komentarz" B. Rakoczego, LEX 2013 oraz "Prawo wodne. Komentarz", wyd. IV, J. Szachułowicza, LexisNexis 2010. Podobnie, nieliczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą w zasadzie art. 15 dawnej ustawy - Prawo wodne, a nie art. 15a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że instytucja rozgraniczenia, o której mowa w art. 221 ust. 1 p.w. dotyczy takiej sytuacji, w której ustalenie przebiegu granic stało się konieczne z uwagi na ustąpienie zakrycia wodą gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego. Wówczas, na wniosek właściciela wód lub właściciela gruntu przyległego, dokonuje się rozgraniczenia uprzednio zakrytych wodą gruntów od pozostałych. Rozgraniczenie, o którym mowa dotyczy więc takiego stanu faktycznego, na podstawie którego w wyniku wykonania budowli - urządzenia wodnego nastąpiła zmiana linii brzegowej. Tym samym, rozgraniczenie, o którym mowa w tym przepisie dotyczy w istocie rozgraniczenia gruntów, ale w sytuacji, gdy wybudowano urządzenie wodne. Wybudowanie takiego urządzenia powoduje konieczność ponownego rozgraniczenia gruntów. Tryb rozgraniczenia gruntów określony w art. 221 p.w. stanowi tryb szczególny do postępowania rozgraniczeniowego na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990). Zgodnie zaś z art. 221 ust. 2 p.w. podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego. Dopiero w przypadku jej braku podstawą taką mogą być dostępne materiały. Przepis ten wprowadza ograniczenie w odpowiednim stosowaniu art. 220 p.w. przy rozgraniczeniu, a w szczególności ust. 6 tego artykułu, określającego elementy konieczne stanowiące podstawę ustalenia linii brzegu projektu rozgraniczenia, wymagane przy ustaleniu linii brzegu. "Dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego", o której mowa w art. 221 ust. 2 p.w. to w ocenie Sądu pierwszej instancji nic innego, jak dokumentacja stanowiąca załącznik do wniosku o pozwolenie wodnoprawne na budowę takiego urządzenia. Zgodnie z art. 407 ust. 2 i 3 p.w. do wniosku o zgodę wodnoprawną załącza się:

1) operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych;

2) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana;

3) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

4) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane;

5) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana;

6) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Ponadto, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych budowlą piętrzącą o wysokości piętrzenia powyżej 1 m oraz wyposażoną w urządzenia umożliwiające regulowanie przepływu lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą, w liczbie egzemplarzy uwzględniającej właściciela wody oraz liczbę zakładów korzystających z wód, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą.

W kontekście powyższej oceny wymagało w ocenie Sądu meriti rozważenia, czym w niniejszej sprawie jest owo "urządzenie wodne", o którym mowa w art. 221 ust. 1 i 2 p.w. Minister, w uzasadnieniu swej decyzji, nie precyzuje, co w tej sprawie jest urządzeniem wodnym, odnosząc się jedynie lakonicznie do definicji z art. 16 pkt 65 p.w., zgodnie z którą urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Wyjaśnia też, że "w lokalizacji objętej przedmiotowym wnioskiem znajduje się system urządzeń hydrotechnicznych tworzących Małą Elektrownię Wodną (MEW) występujący w przebiegu koryta rzeki P.". Zdaniem organu, istotnym w sprawie było, że projekt rozgraniczenia przewidywał, że "projektowana linia rozgraniczenia została zaprojektowana po wewnętrznej, a nie jak powinna zgodnie z kryterium ustawy Prawo wodne po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego. (...) całkowicie pominięto przy wyznaczaniu linii rozgraniczającej wlot do turbiny (koryto rzeki P.) znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem turbiny wodnej sprzężonej z generatorem". Z kolei zdaniem skarżącej spółki, urządzeniem wodnym, o którym mowa w art. 221 ust. 1 i 2 p.w. był tylko jaz młyński, ale nie obiekt elektrowni wodnej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jaz jest to budowla piętrząca (art. 16 pkt 2 p.w.) wybudowana w poprzek rzeki lub kanału umożliwiająca stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód dla różnych celów, w tym do celów energetycznych. Jaz jest budowlą regulacyjną tylko wówczas – zgodnie z art. 16 pkt 1 lit. g p.w. – gdy jest wyłącznie budowlą stricte przeciwpowodziową. Zarówno jaz, jak i elektrownia wodna stanowią budowle hydrotechniczne (§ 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579). Zgodnie z art. 16 pkt 65 p.w. urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także obiekty energetyki wodnej. Elektrownie wodne stanowią niewątpliwie obiekty energetyki wodnej, pozwalając na pozyskanie energii elektrycznej przez zamianę w turbinie energii potencjalnej wody płynącej w energię mechaniczną, a następnie - przez generator – w energię elektryczną. Jak wynika z powyższego, zarówno jaz, jak i elektrownia wodna są urządzeniami wodnymi, o których mowa w art. 221 ust. 1 i 2 p.w., przy czym żadnego prawnego znaczenia nie ma fakt posadowienia elektrowni wodnej na gruncie nieprzykrytym wodą płynącą – przesądzający w ocenie pełnomocnika skarżącej spółki o braku takiego charakteru. Budowa obu takich urządzeń wodnych wymaga więc uzyskania zgody wodnoprawnej (art. 389 pkt 6 p.w.) i nie jest z tego obowiązku zwolniona na podstawie art. 395 p.w. Skoro tak, to zgodnie z art. 221 ust. 2 p.w. podstawą rozgraniczenia, o którym mowa w art. 221 ust. 1 p.w., wina być dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a nie dostarczany przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, zawierający elementy, o których mowa w art. 220 ust. 6 p.w., sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wynika z akt sprawy, taka dokumentacja nie została przez skarżącą przedłożona, co było przyczyną uznania przez tut. Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra, choć z odmiennym uzasadnieniem. W tym zakresie rację miał pełnomocnik skarżącej, wykazując naruszenie przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ale wyłącznie przez brak ustaleń, jakie konkretnie budowle są urządzeniami wodnymi, a nie – jak błędnie sugerował pełnomocnik – "budowlami regulacyjnymi", gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ani przedmiotowy jaz młyński, ani tym bardziej elektrownia wodna, nie są budowlami przeciwpowodziowymi. Jak wynika z akt sprawy, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pismem z 5 września 2019 r. wezwał skarżącą do "wyjaśnienia przyjętego kryterium rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami rzeki P., od gruntów przyległych". Minister, pismem z 15 lutego 2021 r., w trybie art. 79a k.p.a. zawiadomił skarżącą spółkę, że "na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma nie zostały spełnione lub wykazane następujące przesłanki zależne od strony, których brak może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem", enigmatycznie wprawdzie, ale informując, że "analiza dokumentacji będącej w posiadaniu organu" wskazuje na niezgodność żądania z art. 221 p.w. Ustanowiony po tej dacie profesjonalny pełnomocnik skarżącej zażądał wyjaśnienia kwestii potencjalnych braków, zarzucając ww. enigmatyczność stanowiska organu; załączył jednocześnie wyjaśnienie geodety, sporządzającej projekt, że "mapa przekazana do wydania decyzji jest właściwa", a kryterium dla rozgraniczenia gruntów zostało uzgodnione z pracownikiem Ministerstwa. W odpowiedzi, Minister podtrzymał zarzut niezgodności przyjętego kryterium z projektu rozgraniczenia z art. 221 ust. 3 p.w. Pełnomocnik skarżącej, w piśmie z 23 czerwca 2021 r., ponownie zarzucił organowi brak wyjaśnienia, na czym owa niezgodność polega, odnosząc się przede wszystkim do poprawności złożonej dokumentacji geodezyjnej i kwestii jej zgodności z wymogami z art. 221 ust. 3 p.w., ale w odniesieniu do jazu młyńskiego. Pismem z 17 grudnia 2021 r. Minister po raz kolejny – w trybie art. 79a k.p.a. – powiadomił skarżącą, że żądanie rozgraniczenia "nie jest zgodne z art. 221 p.w.", gdyż "nie zostały spełnione warunki dla rozgraniczenia gruntów". W odpowiedzi, pismem z 4 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej spółki ponownie stwierdził, że organ nie wyjaśnił, na czym owa niezgodność polega, wskazując, że "dokumentacja stanowiąca podstawę wniosku o ustalenie linii brzegowej (rozgraniczenie) przygotowana została przez uprawnionego geodetę, który jest specjalistą w swojej branży (...)". Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnieniem takiego przepisu jest "zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego". Art. 79a § 1 w powiązaniu z art. 9 k.p.a. ma więc na celu zapobieżenie prawnej nieporadności strony postępowania administracyjnego, w wyniku której może ona doznać negatywnych konsekwencji nieuzupełnionych braków, w tym w zakresie składanych dowodów. Tym niemniej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, owa "nieporadność" ustaje z chwilą ustanowienia przez stronę profesjonalnego pełnomocnika – adwokata lub radcy prawnego – do reprezentowania jej przed organem. Zarówno z przepisów ustrojowych, regulujących wykonywanie zawodu adwokata lub radcy prawnego, jak i z faktu profesjonalnego przygotowania merytorycznego, prawnego takich pełnomocników wynika, że znając prawo mają oni obowiązek merytorycznej reprezentacji mocodawcy – przez co należy rozumieć również obowiązek poinformowania klientów o możliwych brakach w złożonej dokumentacji i konieczności ich uzupełnienia, właśnie w interesie strony. Obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. jest konkretyzacją ogólnej zasady (art. 9 k.p.a.) udzielania stronom przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, ale właśnie dlatego, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Taki zaś powód ustaje z chwilą ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. W piśmie pełnomocnika skarżącej z 4 stycznia 2022 r. zarzucono, że Minister nie wyjaśnił, na czym niezgodność polega. Wskazano jednocześnie na profesjonalny charakter dokumentacji stanowiącej podstawę wniosku "o ustalenie linii brzegowej (rozgraniczenie)". Wynikać z tego może, że pełnomocnik skarżącej błędnie utożsamiał dokumentację, stanowiącą podstawę rozgraniczenia (art. 221 ust. 2 p.w.) z podstawą ustalenia linii brzegu, którą z kolei stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (art. 220 ust. 6 p.w.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji podobny błąd popełnił Minister. Czas trwania postępowania i jego wielokrotne przedłużanie przez organ z uwagi na "skomplikowany charakter sprawy", jak również enigmatyczność stwierdzeń o brakach kierowanych do strony (a potem jej pełnomocnika) wyraźnie wskazuje na to, że Minister nie dostrzegał istoty postępowania o rozgraniczenie w trybie art. 221 ust. 1 i 2 p.w. i różnicy z ustaleniem linii brzegu na podstawie art. 220 ust. 1 p.w., a ponadto – na co słusznie wskazywał pełnomocnik skarżącej – nadmiernie zawierzył błędnemu prawnie stanowisku Wód Polskich, mającemu być może znaczenie w wypadku ustalenia linii brzegu na podstawie art. 220 ust. 1 p.w., ale nie rozgraniczenia w trybie art. 221 ust. 1 p.w. Z uwagi na nadmierne powiązanie z treścią rozstrzygnięcia rozważań organu odnośnie przebiegu proponowanej przez geodetę granicy rozgraniczenia gruntów w rozumieniu art. 221 ust. 1 p.w. (tego, czy ma biec po wewnętrznej, czy zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego) oraz braki w ustaleniach, o jakie urządzenie wodne w rzeczywistości organowi chodziło i pominięcie najistotniejszej w niniejszej sprawie kwestii braku podstawy rozgraniczenia (art. 221 ust. 2 p.w.), Minister niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wadliwego uzasadnienia prawnego swej decyzji, jak i art. 11 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Sąd pierwszej instancji wziął jednakże w tym zakresie pod rozwagę dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zgodnie z którą sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie, wobec braku niezbędnej dokumentacji, sporządzonej na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, jako podstawy rozgraniczenia z art. 221 ust. 2 p.w., organ nie mógł wydać decyzji rozgraniczającej. Stąd też merytoryczne rozstrzygnięcie Ministra, polegające na odmowie rozgraniczenia było w ocenie Sądu meriti prawidłowe, a wady uzasadnienia nie miały na nie wpływu. Należy też zwrócić uwagę na to, że zgodnie z przywoływanym przez Ministra art. 221 ust. 3 p.w., jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia – ale wyłącznie w wypadku braku ww. dokumentacji, umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia. Ani z akt sprawy, ani z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby jaz i elektrownia wodna powstały samowolnie, bez wymaganej zgody wodnoprawnej i pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że ust. 3 art. 221 p.w. miałby w ogóle zastosowanie; ów "brak dokumentacji" dotyczy bowiem rzeczywistego nieistnienia takowej, a nie wyłącznie niedołączenia jej do wniosku o rozgraniczenie.

Z tego powodu Sąd pierwszej instancji wskazał, że na uznanie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. art. 220 ust. 4 (który nota bene w sprawie nie miał zastosowania) w zw. z art. 221 ust. 1 i 2 p.w., jak również art. 221 ust. 1 w zw. z art. 220 ust. 5 (mający zastosowanie, ale przy ustalaniu linii brzegu) p.w. W tym ostatnim zakresie pełnomocnik skarżącej wywodził, że "art. 220 i 221 p.w. nie przewidują możliwości odmowy rozgraniczenia i postępowanie zawsze winno zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej rozgraniczenie i skoro podmiot mający interes prawny zainicjuje postępowanie w tym zakresie winno zostać przeprowadzone rozgraniczenie, a decyzja jaka zapadnie w takim postępowaniu stanowić będzie o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków". Po pierwsze, zgodnie z art. 220 ust. 20 p.w., podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków stanowi decyzja o ustaleniu linii brzegu, a nie o rozgraniczeniu. Po drugie, żaden z przepisów Prawa wodnego nie wyklucza wydania odmownej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia; decyzja odmowna jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 104 § 2 k.p.a. – mającym zastosowanie wobec braku przepisu szczególnego Prawa wodnego – rozstrzyga bowiem sprawę co do jej istoty w całości. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do braku ustosunkowania się do argumentacji przedstawianej przez stronę w toku postępowania, nie mogły odnieść w ocenie Sadu pierwszej instancji skutku procesowego właśnie z uwagi na ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż uchybienia organu w tym zakresie nie miały wpływu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia sprawy.

Wydając wyrok Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że wniosek z 7 lipca 2019 r. literalnie nie dotyczył rozgraniczenia gruntów, ale ustalenia linii brzegu i "w tym celu wnioskodawca przedłożył projekt rozgraniczenia". Tym niemniej, w toku postepowania administracyjnego skarżąca spółka osobiście, a później reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zajmowała stanowisko jednoznacznie wskazujące na to, że domaga się również i rozgraniczenia gruntów na podstawie art. 221 ust. 1 p.w. Wola strony w tym zakresie przejawiała się także w podnoszonych przez nią argumentach kwestionujących zasadność stanowiska organu o braku poprawności przedłożonego projektu właśnie dla celów rozgraniczeniowych. Strona i jej pełnomocnik na żadnym etapie postępowania rozgraniczeniowego nie zakwestionowali zasadności jego prowadzenia w aspekcie treści i granic wniosku z 7 lipca 2019 r.

Skarżąca spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wyroku, to jest:

- art. 221 ust. 2 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na przyjęciu, że podstawą do nieuwzględnienia wniosku skarżącej o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od gruntów pozostałych stanowić winna dokumentacja sporządzona na potrzebę wykonania urządzenia wodnego, podczas gdy z uwagi na charakterystykę jazu usytuowanego w korycie rzeki i tego, że jest to obiekt o charakterze historycznym, wybudowanym ponad 100 lat temu, nie było możliwości przedstawienia dokumentacji dotyczącej budowy tego urządzenia i rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem tego urządzenia winno być przeprowadzone na podstawie dostępnych materiałów, którymi są dane zawarte w projekcie rozgraniczenia, dane w terenie i okoliczności które organ mógł ustalić w drodze oględzin i w związku z brakiem przedłożenia - dokumentacji dotyczącej budowy Jazu; Sąd pierwszej instancji nie był zatem uprawniony był przyjąć, że rozstrzygnięcie Ministra jest prawidłowe;

- art. 221 ust. 1 i 2 w zw. z art. 220 ust. 5 i 20 p.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na zaaprobowaniu przez Sąd wydania decyzji odmawiającej rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów z powołaniem się na możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie 104 § 2 k.p.a., podczas gdy regulacje art. 221 i 220 p.w. nie przewidują możliwości odmowy rozgraniczenia, gdyż decyzja wydana przez organ w sprawie rozgraniczenia takowych gruntów stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków;

- art. 221 ust. 1 i 2 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej polegające na przyjęciu, że żadnego znaczenia prawnego nie ma fakt posadowienia elektrowni wodnej na lądzie stałym, podczas gdy fakt ten nie jest nieistotny, a wręcz przeciwnie jest kluczowy w sprawie, gdyż nad wyraz dobitnie obrazuje, że nie ma możliwości przyjęcia, że rozgraniczenie winno biec po innej linii innej aniżeli krawędź zewnętrzna jazu, gdyż obiekt elektrowni wodnej jest obiektem wtórnym względem jazu i grunt pod obiektem elektrowni zwłaszcza skoro jego zasadnicza część znajduje się na lądzie stałym nie może w związku z tym być traktowany inaczej aniżeli grunt pozostały o którym mowa w art. 221 ust. 1 p.w. i brak jest podstaw do zakładania, że grunt pod elektrownią znajduje się na gruncie pokrytym wodami, a do tego sprowadza się brak przeprowadzenia rozgraniczenia wnioskowanego przez skarżącą;

- art. 407 ust. 2 i 3 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych do niniejszej sprawy albowiem w sprawie z wniosku skarżącej o rozgraniczenie w trybie art. 221 ust. 1 i 2 w zw. z art. 220 p.w. przepisy dotyczące zgody prawnej nie mają zastosowania;

- art. 16 pkt 1 lit. g) p.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na przyjęciu, że jaz, którego zewnętrzną krawędź wyznacza projektowana linia rozgraniczenia nie stanowi budowli regulacyjnej, podczas gdy regulacja art. 16 pkt 1 lit. g) p.w. ta nie stanowi definicji budowli regulacyjnej, lecz przeciwpowodziowej i stanowi, że budowlę przeciwpowodziową stanowi budowla regulacyjna wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie lub nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby ochrony przed powodzią i błędne jest przyjmowanie na podstawie tej definicji, że jaz o którym mowa w projekcie rozgraniczenia nie jest budowlą regulacyjną;

- art. 220 ust. 4 w zw. z art. 221 ust. 1 i 2 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji prawnej, a polegające na nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku zarzutu naruszenia przez organ tych regulacji prawnych podczas gdy, dokumentacja z projektem rozgraniczenia, którą przedłożył wnioskodawca jest zgodna z kryteriami, o których mowa w art. 221 i 220 p.w.; organ - bezkrytycznie i bez właściwej analizy traktujący wystąpienia przedstawiciela Wód Polskich - nie wykazał w zaskarżonej decyzji w żaden sposób aby projekt rozgraniczenia przedłożony przez skarżącą był niezgodny z art. 220 i 221 p.w.;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 79a § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie P.p.s.a., skargi nie uwzględnił i zaskarżonej decyzji Ministra nie uchylił, lecz skargę oddalił, mimo że uchybienia organu mają charakter rażący i wprost przekładają się na wadliwy sposób zakończenia postępowania i polegają na:

- nadmiernemu zawierzeniu błędnemu stanowisku Wód Polskich przedstawionemu w piśmie z 19 maja 2021 r., na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i wydaniu zaskarżonej decyzji właśnie kierując się tym błędnym stanowiskiem;

- wydaniu negatywnej dla skarżącej decyzji bez poczynienia podstawowych i niezbędnych ustaleń do wydania decyzji w sprawie to jest dotyczących urządzeń wodnych - jazu i elektrowni wodnej oraz w istocie tego czego dotyczy wniosek skarżącego;

- pominięciu istnienia braku istnienia konkretnych stanowisk stron postępowania, z których wynikałoby, że projekt rozgraniczenia jest błędny, brak udzielenia skarżącej przed wydaniem decyzji informacji jakich konkretnie przesłanek miałaby nie spełniać dokumentacja przedłożona przez skarżącą;

- braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentacji przedstawianej przez skarżącą w toku postępowania, w tym w piśmie z 23 czerwca 2021 r.;

- braku wyjaśnienia w treści decyzji na jakich konkretnie dowodach oparł sią organ wydając decyzję przyjmując, że projekt rozgraniczenia miałby być wadliwy, w tym jeśli dokumentacja fotograficzna miałaby negować prawidłowość projektu brak wskazania w treści decyzji jakie konkretnie zdjęcia miałyby świadczyć o niewłaściwym przebiegu projektu rozgraniczenia;

- braku uwzględnienia przez organ, że dwukrotne oględziny terenu wykonane przez organ, w tym protokół z tych oględzin w żaden sposób nie potwierdzają iżby projekt rozgraniczenia przedstawiony przez skarżącą był błędny;

- w zaskarżonej decyzji przyjęto, że rozgraniczenie winno biec po zewnętrznej krawędzi urządzenia wodnego elektrowni wodnej, podczas gdy kryteria z art. 221 ust. 1 i 2 i art. 220 p.w. w żaden sposób nie czynią usprawiedliwionym takiego poglądu i stanowi to ewidentny przykład naruszenia przez organ art. 6 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).

Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Podkreślenia wymaga, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Należy także odnotować, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami, mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r.; sygn. akt I OSK 844/17).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane specyficznym sposobem jej redakcji, przy czym wskazać należy, że jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach zarzutu natury procesowej skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 79a § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja zarzutów sprowadzająca się do ich sformułowania w sposób modułowy, poprzez swoiste połączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W realiach rozpatrywanej sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały skonstruowane w opisany wyżej sposób, przy czym autor skargi kasacyjnej swoisty moduł zawierający wiele różnych regulacji skorelował z ogólnymi zastrzeżeniami, które w warstwie opisowej nie zostały w żaden sposób powiązane z precyzyjnie wskazanym przepisem. W orzecznictwie podnosi się z kolei, że tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in wyroki z dnia: 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21) i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje.

Odnosząc się do z kolei do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego została błędnie sformułowana. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała bowiem zarzutów naruszenia prawa materialnego w jakikolwiek sposób z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich zastosowanie przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto treść podniesionych zarzutów nie pozwala ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, ani jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa ich wykładnia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn.. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11). Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

Pomimo ujawnionych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny jej nie odrzucił, gdyż uznał, że możliwa jest częściowa rekonstrukcja treści zarzutów kasacyjnych na podstawie ich skonfrontowania z uzasadnieniem wniesionego środka odwoławczego. Oceniając podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił wydaną w sprawie decyzję.

Wskazać w tym miejscu należy, że tryb rozgraniczenia gruntów określony w art. 221 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), dalej jako "p.w.", stanowi tryb szczególny do postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.). Zgodnie z art. 221 ust. 2 p.w. ab initio dokonując rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 220 p.w. Z kolei art. 221 ust. 2 in fine p.w. stanowi, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały. Ustawodawca wprowadza przy tym swoiste ograniczenie w odpowiednim stosowaniu art. 220 ust. 6 p.w. przy rozgraniczeniu z uwagi na to, że art. 220 ust. 6 p.w. określa - odmiennie niż art. 221 ust. 2 p.w. - materiał dowodowy stanowiący podstawę ustalenia linii brzegu. Dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, o której mowa w art. 221 ust. 2 p.w. to nic innego, jak dokumentacja stanowiąca załącznik do wniosku o pozwolenie wodnoprawne na budowę takiego urządzenia.

Z dyspozycji art. 407 ust. 2 i 3 p.w. wynika, że do wniosku o zgodę wodnoprawną załącza się:

1) operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych;

2) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana;

3) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

4) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane;

5) ocena wodnoprawna, jeżeli jest wymagana;

6) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych budowlą piętrzącą o wysokości piętrzenia powyżej 1 m oraz wyposażoną w urządzenia umożliwiające regulowanie przepływu lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą, w liczbie egzemplarzy uwzględniającej właściciela wody oraz liczbę zakładów korzystających z wód, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą.

Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jaz jest to budowla piętrząca (art. 16 pkt 2 p.w.) wybudowana w poprzek rzeki lub kanału umożliwiająca stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód dla różnych celów, w tym do celów energetycznych. Jaz jest budowlą regulacyjną tylko wówczas – zgodnie z art. 16 pkt 1 lit. g p.w. – gdy jest wyłącznie budowlą stricte przeciwpowodziową. Zarówno jaz jak i elektrownia wodna stanowią budowle hydrotechniczne (§ 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie; Dz. U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579). Zgodnie z art. 16 pkt 65 p.w. urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także obiekty energetyki wodnej. Elektrownie wodne stanowią niewątpliwie obiekty energetyki wodnej, pozwalając na pozyskanie energii elektrycznej przez zamianę w turbinie energii potencjalnej wody płynącej w energię mechaniczną, a następnie - przez generator – w energię elektryczną.

Jak wynika z powyższego, zarówno jaz jak i elektrownia wodna są urządzeniami wodnymi, o których mowa w art. 221 ust. 1 i 2 p.w. Budowa obu takich urządzeń wodnych wymaga więc uzyskania zgody wodnoprawnej (art. 389 pkt 6 p.w.) i nie jest z tego obowiązku zwolniona na podstawie art. 395 p.w. Skoro tak, to zgodnie z art. 221 ust. 2 p.w. podstawą rozgraniczenia, o którym mowa w art. 221 ust. 1 ustawy, jest dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a nie dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, zawierający elementy, o których mowa w art. 220 ust. 6 p.w., sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Analiza akt postępowania administracyjnego uzasadnia konstatację, że taka dokumentacja nie została przez skarżącą kasacyjnie, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, przedłożona, co było przyczyną uznania przez Sąd meriti prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra (o odmowie rozgraniczenia), niezależnie od wskazanych przez Sąd pierwszej instancji uchybień dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji ocenił w sposób w pełni trafny, że Minister nie dostrzegając istoty postępowania o rozgraniczenie w trybie art. 221 ust. 1 i 2 p.w. naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wadliwego uzasadnienia prawnego decyzji, jak i w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W tych okolicznościach sprawy jako prawidłowe jawi się jednakże stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie wobec braku niezbędnej dokumentacji, sporządzonej na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, jako podstawy rozgraniczenia z art. 221 ust. 2 p.w., organ nie mógł wydać decyzji rozgraniczającej. Stąd merytoryczne rozstrzygnięcie Ministra, polegające na odmowie rozgraniczenia jest prawidłowe, a wady uzasadnienia stanowiącego element wydanej decyzji nie miały na wskazane rozstrzygniecie wpływu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja jest w istocie wyłącznie wyrazem polemiki z prawidłową argumentacją przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Pomimo wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie tych kosztów. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA 2013/3/38) przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego organ, a zatem brak było podstaw do zwrotu kosztów w tym zakresie zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.