Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 101/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 w zw. z art. 193, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 244/22 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz punkt 1 zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz J.F. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 października 2022 r. IV SA/Wr 244/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. F. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.(Kolegium) z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Wyrok wydany został w następującym staniem faktycznym i prawnym sprawy

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Kolegium po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Wójta Gminy P. (Wójt) z [...] grudnia 2021 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; zwanej dalej "ustawą" lub "uś.r.") - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i - orzekając co do istoty sprawy:

1) odmówiło przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, na okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r.,

2) przyznało na czas nieokreślony skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem w wysokości:

a) 1971,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.,

b) 2119,00 zł miesięcznie - od dnia 1 stycznia 2022 r.

Organ przywołał brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy i wskazał, że ojciec Skarżącego jest wdowcem, a jego rodzice nie żyją. Ojciec strony jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 maja 2020 r. został zaliczony na stałe do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 stycznia 2017 r.).

Jak dalej wywodzono, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego kompensuje opiekunowi w części potencjalnie utracony dochód z pracy zarobkowej. Jedną z okoliczności warunkujących przyznanie i posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 in fine ustawy. Strona sprawuje opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy nad ojcem. Opieka ta wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę, co w szczególności potwierdza kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z 30 czerwca 2021 r. oraz oświadczenie Skarżącego z 23 listopada 2021 r. Organ gminy decyzją z 29 grudnia 2020 r. przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r., które to świadczenie jest (także) udzielane, z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ gminy uznał już zatem, że opieka sprawowana nad ojcem wyklucza podjęcie przez niego zatrudniania łub innej pracy zarobkowej, a w zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby stan faktyczny w tym zakresie się zmienił (zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu żadnych podstaw).

Zdaniem organu drugiej instancji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uniemożliwia art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych w związku z cytowanym wyrokiem Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak - w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przywołując w dalszej części brzmienie art. 17 ust. 5 ustawy Kolegium uznało, że świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie od 1 listopada 2021 r. zachodzi któraś z przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 5 ustawy. Organ gminy nie wskazał, aby którakolwiek z regulacji art. 17 ust. 5 ustawy stanowiła przeszkodę do przyznania w analizowanym przypadku wnioskowanego świadczenia.

Organ odwoławczy uznał jednak, że za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r. należało odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym czasie Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku bowiem przyznania danej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie zrezygnuje ona bezwarunkowo z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym z pobierania tego świadczenia (jeśli dana osoba pobiera świadczenie, nie można uznać że z niego zrezygnowała, gdyż w języku potocznym "zrezygnować" oznacza "dobrowolnie pozbawić się czegoś"). Nie można więc przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy lub na okres, w którym realizowana była decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy.

W kontekście treści wniosku strony z 18 czerwca 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z 29 grudnia 2020 r. wygasła 31 października 2021 r., dlatego nie było podstaw prawnych do jej uchylenia z dniem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. z 1 lutego 2022 roku.

Skarżący zaskarżył punkt 1 decyzji Kolegium do Sądu Wojewódzkiego zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy, co spowodowało nie przyznanie Skarżącemu świadczenia począwszy od dnia w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami tj. od dnia 1 czerwca 2021 r.

Mając na uwadze powyższy zarzut Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] lutego 2022 r. ([...]) jest niepodzielne. Decyzją tą nie załatwiono dwóch odrębnych spraw administracyjnych nadających się do rozstrzygnięcia oddzielnymi decyzjami, dlatego kwestionowanie wyłącznie punktu 1 rozstrzygnięcia tej decyzji jest niedopuszczalne. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznie decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. jest (jedna) sprawa administracyjna - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku złożonego w 22 czerwca 2021 r. (organy administracji nie decydowały o przyznaniu kilku uprawnień, a jednego na okres determinowany obowiązującymi przepisami prawa), a sposób jej załatwienia przez Kolegium warunkowały określone okoliczności faktyczne ustalone w ramach postępowania wyjaśniającego.

Według Kolegium skoro skarga została wniesiona od "części" niepodzielnej decyzji to jako taka jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Przesłanki niedopuszczalności skargi wynikają z unormowań art. 58 p.p.s.a., między z innymi w pkt 6) stanowiąc, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 do 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Generalnie ujmując niedopuszczalność skargi skutkująca odrzuceniem może zachodzić tylko w przypadkach, które dotyczą przeszkód natury formalnoprawnej do merytorycznego rozpoznania skargi, a więc nie wiążących się z kwestią zasadności skargi. Strona ma prawo do zaskarżenia decyzji ostatecznej nie tylko w całości, lecz także w części dotyczącej określonego zakresu jej rozstrzygnięcia – w takiej postaci w jakiej zostało ono sformułowane, a nawet dopuszcza się złożenie skargi na samo uzasadnienie decyzji. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja w swej osnowie została skonstruowana w sposób złożony z kilku jednostek redakcyjnych (punktów) to strona ma uprawnienie do zaskarżenia również tylko jednego z nich, czyli w określonej części. Bez znaczenia dla dopuszczalności rozpoznania skargi pozostaje, czy zaskarżona decyzja administracyjna rozstrzyga w jednej czy w kilku odrębnych sprawach administracyjnych oraz czy rozstrzygnięcie w niej zawarte jest "niepodzielne", gdyż tego rodzaju zagadnienia podlegają kontroli merytorycznej Sądu podczas rozpoznawania skargi a nie w trakcie badania wstępnego dopuszczalności skargi.

Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność, iż Skarżący nie złożył oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być kwestionowana tak jak i ustalenie organu, że Skarżący pobierał ten zasiłek od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym odrębnej, ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji (z [...] grudnia 2020 r. nr [...]) przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na ten zamknięty okres. Jak słusznie przyjął organ odwoławczy, z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy wynika, iż wykluczone jest korzystanie w tym samym okresie z prawa do dwóch świadczeń jednocześnie.

Strona ma uprawnienie do wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia z racji unormowania zawartego w art. 27 ust. 5 ustawy, lecz w stanie faktycznym sprawy – skoro nie złożyła oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie doszło w czerwcu 2021 r. do usunięcia z porządku prawnego ostatecznej decyzji przyznającej przez organ pierwszej instancji ten zasiłek do dnia 31 października 2021 r., zaś decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne (w drugiej instancji) podjęto później, to znaczy 1 lutego 2022 r., to organ odwoławczy w tejże dacie nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylania z mocą wsteczną decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po pierwsze – nie byłby do tego właściwy, albowiem decyzja ta została wydana w pierwszej instancji jako ostateczna wywołując skutki prawne a po drugie - już wygasła, gdyż przyznawała specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącemu do 31 października 2021 r. Okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustał przed wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie było możliwe przez Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za czas, w którym skarżący pobrał inne, konkurencyjne świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Na przeszkodzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r. - w dacie orzekania przez organ drugiej instancji - bezsprzecznie zatem stało spełnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej "ustawa") przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

Z uwagi na powżysze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz przyznania zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych,

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że Skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez Skarżącego a z drugiej strony przez organ i Sąd I instancji, dotyczy tego, czy istniała prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierał on specjalny zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 29 grudnia 2020 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.).

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczyła o gotowości i woli zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z 1 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował Skarżącego że treść ustawy nadal zawiera normę wyrażoną w art. 17 ust. 1b ustawy i nawet uzasadniona i konieczna w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmiana takiego stanu rzeczy należy do ustawodawcy a nie do organu. Następnie decyzją z 16 lipca 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się właśnie na zaistnienie z art. 17 ust. 1b ustawy.

W toku postępowania odwoławczego od decyzji z [...] lipca 2021 r. Wójt poinformował Kolegium, że nie rozpatrzyło wniosku Skarżącego w przedmiocie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego ponieważ wniósł on o jej uchylenie w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Ponieważ wydana została decyzja odmowna, nie było podstaw do uchylania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Decyzja Wójta wyeliminowana została z obrotu decyzją Kolegium z [...] września 2021 r.

Rzeczywiście, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji poinformował Skarżącego o możliwości zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie pismem z 24 listopada 2021 r. wypełniając obowiązek z art. 79a k.p.a. poinformował Skarżącego, że skoro ma troje rodzeństwa to opieka nad jego niepełnosprawnym ojcem spoczywa nie tylko nad nim ale i na jego rodzeństwie. Wskazał, że Skarżący na dzień 24 listopada 2021 r. nie złożył wniosku o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ani też oświadczenia, że nie będzie się o to świadczenie ubiegał. Organ wskazał również na przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy jako wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 ustawy ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 ustawy prezentowane w skardze kasacyjnej podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono (przywołując stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy rozstrzygnąć poprzez przyjęcie, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 ustawy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z wniosku Skarżącego z 18 czerwca 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że wyraził gotowość rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola Skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony pogląd organu, podzielony następnie przez Sąd pierwszej instancji, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2021 r. decyzji z [...] grudnia 2020 r., naruszał prawo. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia ponieważ z art. 32 ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne w skardze kasacyjnej oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy okazały się zasadne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz punkt 1 zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.