Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 834/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego planu
Powołane przepisy: article: art.20, 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 834 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1458/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonego planu miejscowego w części obejmującej: § 4 ust.1 pkt 4 lit.b tiret pierwsze w zakresie słów: "1 MN do 10", § 12 ust.1 w zakresie słów: "1 MN do 10", § 12 ust.3 pkt 1 w zakresie słów: "a w terenie oznaczonym symbolem 10MN również budynków w zabudowie szeregowej,", § 12 ust. 3 pkt 2, § 12 ust.3 pkt 4 lit.c, § 12 ust.3 pkt 7 w zakresie słów: "a w terenach oznaczonych symbolami 9MN i 10 MN większa niż 9 m," § 12 ust.3 pkt 9; II. stwierdza nieważność zaskarżonego planu w części graficznej obejmującej obszary 9MN i 10 MN.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa pojęła w dniu 8 września 2010 r. Uchwałę Nr CXV/1458/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie".

W dniu 18 marca 2011 r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Wniósł on o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie:

- § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwszy w zakresie oznaczenia symbolu 10MN;

- § 12 ust. 1 w zakresie oznaczenia symbolu 10 MN;

- § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "a w terenie oznaczonym symbolem 10 MN również budynków w zabudowie szeregowej";

- § 12 ust. 3 pkt 2;

- § 12 ust. 3 pkt 4 lit. c;

- § 12 ust. 3 pkt 7 w zakresie oznaczenia symbolu 10 MN;

- § 12 ust. 3 pkt 9 i w zakresie części graficznej - fragmentu rysunku planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10 MN.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w zakresie przedstawionym w skardze (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10 MN) zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo przez naruszenie zasad sporządzania planu. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta w zakresie przedstawionym w skardze (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10 MN) jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. Już poprzedni plan obowiązujący dla tego obszaru (plan z dnia 3 lutego 2010 r. – "Dolina Prądnika" którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 632/10), określający sporny teren symbolem 8 MN był w tym zakresie sprzeczny z obowiązującym Studium. W Studium bowiem teren ten, na którym teraz zaplanowano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, gdzie nie przewiduje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Ponadto teren objęty zakwestionowanym planem o symbolu 10 MN został włączony do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona, gdy tymczasem Studium chroniąc te tereny przed zabudową, chroni je jednocześnie przed zakładaniem zieleni urządzonej. Studium dopuszcza jedynie zabudowę kubaturową, służącą obsłudze obszaru zielonego.

Wojewoda stwierdził ponadto, że w sprawie nie można mieć znaczenia to, że Studium zostało uchwalone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Podniesiono, że "zgodność" planu ze studium ma charakter niedookreślony i podlega szerokiej interpretacji zwłaszcza w zakresie wyznaczanych "kierunków" i "zasad". Ponadto plan i studium są aktami o innym celu, spełniają zupełnie inną rolę i mają inny stopień szczegółowości. Zgodności planu ze studium nie można więc traktować dosłownie.

Strona przeciwna wywodziła, że niezgodność postanowień zaskarżonego planu ze studium ma charakter pozorny. Jej zdaniem zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona przez zachowanie zgodności rozwiązań tego planu z zasadami i kierunkami określonymi w Studium. Zarówno przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania, jak i wyznaczenie terenów budowlanych zawierających się w granicy terenów nie przeznaczonych do zainwestowania a oznaczonych w Studium jako ZO lub ZP nie narusza tych zasad. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji. Wspomniano też o zupełnie różnej skali rysunku Studium i rysunku planu, co powoduje, że nie można kwestionować przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami budowlanymi i niebudowlanymi.

Zaznaczono dalej, że teren o symbolu 10MN znajduje się według zapisów Studium częściowo w terenach otwartych, a częściowo w terenie przeznaczonym do zainwestowania. Są to według zapisu Studium tereny o przeważającej funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (w znacznej mierze), tereny zieleni publicznej - ZP i tereny otwarte - ZO. Dla terenów o przeważającej funkcji zieleni publicznej Studium ustala jako główną funkcję: (...) ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne; cmentarze. Natomiast jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Dla terenów o przeważającej funkcji terenów otwartych. Studium ustala jak główną funkcję: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Zaś jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej.

Zapisy te jednoznacznie wskazują, że ustalenie przeznaczenia zagospodarowania terenu przez organ planistyczny musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu. Dopiero takie przyporządkowanie przeznaczenia terenu, wyznaczone w oparciu o zapisy studium z uwzględnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania terenu należy uznać za sporządzone zgodnie z zapisami dokumentu studium.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Kr 614/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyższą skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2452/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej jako "u.p.z.p." przez ich błędną wykładnię. Uznano, że rację ma Wojewoda Małopolski, że wykładnia tych przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pozwalająca na przyjęcie stanowiska, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu całkowicie odmiennego od ustaleń dla tego samego terenu zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi naruszenia wymogu zachowania zgodności planów miejscowych ze studium, jest wadliwa.

Wskazano, że skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślono, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, sygn. akt II OSK 33/08, sygn. akt II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 575/10).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości niesprecyzowanego bliżej w studium "przesuwania" w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Aby dopuścić możliwość przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających - w stosunku do linii naniesionych na części graficznej studium - konieczne jest dopuszczenie takiej możliwości w studium i dokładne zdefiniowanie w studium bądź w zapisach projektu planu zasad przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przez określenie w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych linii rozgraniczających oraz jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających winna być przedmiotem procedowania, w tym projekt planu musiałby zawierać zapisy odnoszące się do orientacyjnych linii rozgraniczających, a wszyscy zainteresowani winni być zapoznani z projektowanymi przeznaczeniami terenu, zawierającymi również warunki przesuwania linii rozgraniczających. W przeciwnym wypadku działanie organów gminy uchylałoby się od kontroli legalności i mogłoby nosić cechy dowolności, wykraczać poza granice władztwa planistycznego.

Wskazano również, że Sąd pierwszej instancji winien w niniejszej sprawie rozważyć kwestie tożsamości obszaru MN 10 z zaskarżonego planu z obszarem MN 8 określonym w uchwale Nr XCI/1218/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" oraz wpływ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 632/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. II OSK 909/11 na ocenę ustaleń planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje badanie legalności całej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Nr CXV/1458/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej – Zachód w Krakowie", zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w tej sprawie skargę wniósł organ nadzoru – Wojewoda Małopolski - który zarówno nie musi legitymować się wykazaniem naruszenia jego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego, jak również nie jest związany terminem do zaskarżenia uchwały, której nieważność nie stwierdził w ustawowym terminie 30 dni postępowania nadzorczego.

Ponadto będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2452/11 wyraźnie wskazano, że przeznaczenie obszaru określonego w planie miejscowym jako teren zabudowy mieszkaniowej nie jest zgodne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla tego obszaru przewiduje kierunek zagospodarowania jako tereny zieleni publicznej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może uzasadniać ograniczania badania zgodności obszarów określonych w studium i planie miejscowym i ta okoliczność, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość traktowania wyznaczonych w nim granic kierunków zagospodarowania tylko jako orientacyjnych. Nie może to uzasadniać dowolnego przesuwania takich granic, skoro w samym studium organ planistyczny nie wskazał na zasady bądź kryteria przesuwania (korekty) owych granic.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność rozważenia, czy obszar 10 MN, którego niezgodność ze studium zarzuca strona skarżąca, jest tożsamy z obszarem 8 MN zakreślonym w uchwale Nr XCI/1218/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" oraz wpływ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 632/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 909/11 na ocenę ustaleń planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale.

Wypełniając wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I. instancji dopuścił dowód z akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1539/11, ponieważ sprawa pod tą sygnaturą obejmowała również sprawę o sygn. akt II SA/Kr 632/10 wraz z wydanym w sprawie do sygnatury II SA/Kr 632/10 wyrokiem sądowym. Dowód z ww. akt sądowych sprawy dotyczył tożsamości obszaru 10 MN w zaskarżonym planie miejscowym z obszarem 8 MN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" oraz zakresu rozstrzygnięcia co do tożsamego obszaru w odniesieniu do obu ww. planów miejscowych.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy wskazać, że z istoty kontroli wynika obowiązek badania legalności zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się musi jedynie do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd administracyjny zobowiązany był do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały niezależnie od zakresu zaskarżenia. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany wnioskami skargi. Skarga zaś, pochodząca od organu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego uruchamia tryb kontroli (w istotnie nadzoru) nad uchwałą organu samorządu przez sąd administracyjny. Inaczej mówiąc, Wojewoda tylko dlatego nie skorzystał z kompetencji nadzorczych, ponieważ minął mu 30-dniowy termin do ich podjęcia i w związku z tym skarży daną uchwałę do sądu administracyjnego, a więc w istocie w ten sposób kompetencje nadzorcze zamiast wojewody przejmuje sąd administracyjny. Bada więc legalność całej uchwały, czyli zgodność z trybem jej sporządzenia (procedurą), z zasadami sporządzania planu miejscowego oraz bada właściwość organów uczestniczących w procedurze uchwalania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu istota sporu w tej sprawie sprowadza się do określenia znaczenia relacji między studium a planem miejscowym.

W ocenie strony skarżącej plan miejscowy winien być zgodny z treścią studium co oznacza doprecyzowanie ustaleń zawartych w studium dla danego obszaru. Z kolei w ocenie Rady Miasta Krakowa zgodność oznacza w zasadzie brak sprzeczności między treścią studium a treścią planu miejscowego. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wyraźnie stwierdza, że "zgodność planu miejscowego ze Studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium", po czym doprecyzowuje, że zgodność ta oznacza zgodność następujących zasad (kryteriów):

- celów rozwoju - które oznaczają zgodność planu z celami rozwoju Gminy, m.in. poprawą "komfortu życia" poprzez zapewnienie właściwych warunków obsługi mieszkańców w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej;

- zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego - czyli zgodność planu z określonymi w Studium parametrami, wskaźnikami i zasadami zagospodarowania poszczególnych terenów, oraz zgodność planu z zasadami rozwiązań komunikacyjnych w Studium;

- wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy - oznacza to generalną zgodność planu z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy;

- kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów;

- zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach:

a) przedmieść - oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami oraz warunkami i standardami wykorzystania terenów w strefie przedmieść;

b) kształtowania systemu przyrodniczego - oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami wykorzystania terenów w strefie kształtowania systemu przyrodniczego;

c) ochrony sylwety Miasta - oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie, m.in. zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej

d) ochrony i kształtowania krajobrazu - oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie".

Na tej właśnie podstawie Rada Miasta twierdzi dalej, że nie naruszają zgodności modyfikacje granic poszczególnych stref zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, czy też poszerzenie niektórych stref w planie miejscowym w stosunku do studium, jeżeli np. służy to interesom mieszkańców.

Sąd w tej sprawie nie podziela tego stanowiska. Pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11 nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie bowiem stwierdził, że przeznaczenie obszaru określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako zieleń publiczna na tereny zabudowy mieszkaniowej w planie miejscowym skutkuje sprzecznością ustaleń w tym zakresie planu miejscowego.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym, np. w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, opub. w LEX nr 497581). Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H. Beck 2009 r. pod red. Z. Niewiadomskiego). Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak też powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313). W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, opub. w LEX nr 490131).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Z takim stanowiskiem Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę zgadza się.

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996 r., tom III, s. 946) zgodność to inaczej "brak rozbieżności, identyczność, harmonia". Nie ma żadnych podstaw, aby tak właśnie definiować pojęcie zgodności treści studium z planem miejscowym uchwalanym na podstawie takiego studium. Tym samym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym.

Tak też wydaje się rozumieć to ustawodawca. Art. 20 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od 11 lipca 2003 r. do 21 października 2010 r. wyraźnie stwierdzał wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Od 21 października 2010 r. przepis ten zawiera regulację, zgodnie z którą plan miejscowy nie powinien naruszać ustaleń studium (przepis ten w wersji po 21.10.2010 r. nie obowiązuje w stanie faktycznym tej sprawy). Z kolei od 24 grudnia 1997 r. do 11 lipca 2003 r. plan miejscowy musiał być spójny z treścią studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Ponieważ ustawodawca posłużył się w okresie ostatnich 13 lat różnymi pojęciami definiującymi wzajemną treści między studium a planem miejscowym, tym samym zamierzał pojęciom tym przypisać inne znaczenie.

Tym samym, niezależnie od zasadności bądź celowości takiego rozwiązania, w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jej treść musiała być zgodna z treścią studium. Zgodna, to znaczy plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W każdym przypadku ocena tej zgodności musi być dokonana indywidualnie, a to chociażby w związku z rożnymi skalami map z rysunkami planu miejscowego i studium. Może bowiem okazać się, że sama linia granicy stref kierunków zagospodarowania ustalonych w studium odpowiada np. kilkunastu metrom terenu, który wówczas musi być w jakiś sposób zagospodarowany treścią planu miejscowego. W każdym jednak przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to bowiem do niczym nie ograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. W jednym przypadku zasadnym byłoby poszerzenie danej strefy zagospodarowania w stosunku do treści studium o np. 50 metrów, w innym przypadku o 200 metrów, a w jeszcze innym o 500 metrów. Każda taka zmiana wprost przecież skutkuje sprzecznością między ustaleniami studium a treścią tak uchwalanego planu miejscowego.

Sąd orzekając w tym składzie w pełni podziela i uznaje za trafne stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11 w którym wskazano, że jakakolwiek dopuszczalność przesuwania granic nie może mieć charakteru dowolnego. Dopuszczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwości "przesunięcia" granicy danych obszarów uzależnione być powinno od dokładnego zdefiniowania zasad i kryteriów przesuwania owych linii. Tylko wówczas bowiem zasadnym byłaby jakakolwiek kontrola owych przesunięć. W przeciwnym razie ani właściciele nieruchomości zagrożonych owym przesuwaniem granic nie wiedzieliby, na jakich zasadach ich nieruchomość może być w przyszłości zagospodarowania w taki lub inny sposób, jak również i żaden organ nie miałby możliwości dokonania kontroli pod względem legalności treści danej uchwały w zakresie owego przesuwania granic. Byłby to typowy przypadek dowolnego działania organu gminy, nie dającego się skontrolować z uwagi na kryterium legalności.

Przechodząc do rozważań dotyczących tej sprawy należy podnieść, że obszar oznaczony w planie miejscowym jako MN 9 został zlokalizowany pomiędzy terenem wód powierzchniowych 5 WS a drogą 6 KDD. Obszar 10 MN pomiędzy drogą 9 KDL i obszarem 7 MN, a terenem 1 ZPO i drogą 3 KDL/KT. Studium dla obszarów 9 MN i 10 MN przewiduje jako kierunek zagospodarowania ZP – teren zieleni publicznej z systemem zieleni i parków rzecznych. Porównując treść studium z treścią planu miejscowego w zakresie obszaru 9 MN należy wskazać, że obszar ten (9 MN) stanowi enklawę przeznaczoną pod zabudowę otoczoną terenami co do zasady nie podlegającymi zabudowie. Takie "enklawowe" uzupełnianie obszarów planu miejscowego o terenu mieszkaniowe stanowi zaprzeczenie jednego z podstawowych kierunków zagospodarowania tego obszaru określonego w studium – ochrony terenów o szczególnym znaczeniu przyrodniczym na obszarze Gminy Miasta Krakowa. ZP – zieleń publiczna określona w studium zakazuje przeznaczania takiego terenu pod budownictwo mieszkaniowe.

Obszar 10 MN również w całości znajduje się na terenie określonym w studium jako ZP – tereny zieleni publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wydanym w tej sprawie wyraźnie stwierdził, że nie można uznać za zgodne z treścią studium przeznaczenie obszaru opisanego w tym studium jako ZP (zieleń publiczna) na teren MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Wyraźnie studium określa, że obszary ZP zostały przeznaczone jako ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Studium wykluczyło też dla obszarów ZP jakiekolwiek formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych i nie dopuszcza do ich zabudowy. Jest więc oczywista sprzeczność między kierunkiem zagospodarowania jako zieleń publiczna i obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Tym samym skoro zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego jest jedną z podstawowych zasad planowania, to ustalenie że takiej zgodności nie ma musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w zakresie owego braku zgodności. Wynika to wprost z art. 28 u.p.z.p.

Unieważnienie treści planu miejscowego dla obszarów 9 MN i 10 MN skutkowało unieważnieniem § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "a w terenie oznaczonym symbolem 10MN również budynków w zabudowie szeregowej,"; § 12 ust. 3 pkt 2 jako w całości odnoszącego się do obszaru 10 MN; § 12 ust. 3 pkt 4 lit. c planu miejscowego, który to przepis także reguluje wielkość powierzchni nowo wydzielanych działek tylko w obszarze 10 MN; § 12 ust. 3 pkt 7 w zakresie słów: "a w terenach oznaczonych symbolami 9MN i 10MN większa niż 9 m" ponieważ to sformułowanie dotyczy tylko obszarów 9MN i 10MN oraz § 12 ust. 3 pkt 9 planu miejscowego jako w całości odnoszącego się do obszaru 10MN.

Sąd unieważnił również w części tekstowej planu miejscowego sformułowania "1MN do 10" w § 12 ust. 1 i w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwsze. Ten zakres unieważnienia wymaga wyjaśnienia. Całość zapisanego w ww. przepisach wyrażenia jest następująca" "1MN do 10MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Sąd administracyjny nie ma uprawnień do modyfikowania lub zmiany (poprawiania) treści planu miejscowego i nie może niczego "wpisać" do treści już uchwalonego planu miejscowego. Ponieważ w ocenie Sądu nie ma podstaw do unieważniania obszarów od 1MN do 8 MN zaskarżonego planu miejscowego, stąd Sąd musiał unieważnić w takim zakresie zaskarżony plan miejscowy, aby mógł on być nadal stosowany dla obszarów od 1MN do 8 MN. Dlatego właśnie z wyrażenia

"1MN do 10MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", Sąd unieważnił tylko słowa "1Mn do 10" ponieważ po unieważnieniu w takim zakresie pozostanie w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwsze i w § 12 ust. 1 następujące wyrażenie "MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i takie wyrażenie pozwoli na dalsze stosowanie planu miejscowego dla obszarów od 1MN do 8 MN i zarazem – poprzez wyraźnie unieważnienie planu miejscowego dla obszarów 9 MN i 10MN – wykluczy wątpliwości co do tego, co obejmuje sformułowanie MN.

Sąd unieważnił również część graficzną planu miejscowego w zakresie obszaru 9MN i 10MN.

Sąd dokonał kontroli również trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego i w tym zakresie nie stwierdził wystąpienia wad uzasadniających unieważnienie tego planu.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej w części uchwały, ponieważ jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, niezgodne z zasadami sporządzenia planu miejscowego, a pod tym pojęciem rozumie się również niezgodność ze studium jest tylko część tejże uchwały. Pozostała część uchwały może samodzielnie obowiązywać w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części.