Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 500/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 521/22 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak: SKO.PS-80/3364/1665/2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak: SKO.PS-80/3364/1665/2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z 9 maja 2022 r. o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwana dalej "u.ś.r." lub "ustawą". Organ odwoławczy powołał się na treść art. 16 ust. 1 - 4 u.ś.r. i wyjaśnił, że użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "zasiłek przysługuje" świadczy bezspornie, iż decyzje administracyjne podejmowane na podstawie art. 16 u.ś.r. mają charakter związany, a co za tym idzie przyznanie regulowanego w nim zasiłku pielęgnacyjnego jest możliwe tylko i wyłączne po spełnieniu przez stronę ubiegającą się o to świadczenie warunków określonych ustawą. Kolegium podkreśliło, że P. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 28 marca 2022 r., w którym wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. P. B. nie spełnia bowiem łącznie ustawowych przesłanek, o których mowa w art.16 ust. 3 u.ś.r., gdyż nie wykazano w sposób przewidziany prawem, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł P. B. (dalej również jako: skarżący)

Na rozprawie 6 grudnia 2022 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że poddał się badaniom genetycznym, których wyniki będą znane w styczniu lub lutym 2023 r. Nie odwoływał się od orzeczenia dotyczącego jego niepełnosprawności, ponieważ identyczne orzeczenie, które uzyskała jego matka nie przeszkodziło w uzyskaniu przez nią zasiłku pielęgnacyjnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 16 ust. 3 u.ś.r. w zakresie, w jakim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym - wymaga się spełnienia przesłanki powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia. Przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 28 marca 2022 r. zawiera w pkt IV zapis, że nie da się ustalić od kiedy niepełnoprawność istnieje. Jednocześnie ustalenie tej okoliczności stanowi istotny element stanu faktycznego w sprawie o przyznanie wnioskowanego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 3 u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, wobec braku podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach co do ustalenia daty powstania niepełnosprawności u skarżącego, którego udokumentowane schorzenia wiążą się ze zdiagnozowaną chorobą neurologiczną, należało uznać, że pkt IV orzeczenia nie wiąże organu administracji w zakresie, w jakim stwierdzono brak możliwości ustalenia, kiedy niekwestionowana niepełnosprawność u skarżącego wystąpiła. Skoro bowiem nie da się ustalić, czy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia przez skarżącego 21 roku życia, czy też po ukończeniu przez niego tego wieku, to nie da się również wykluczyć, iż niepełnosprawność ta powstała do ukończenia 21 roku życia. Z faktu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności (co zespół ds. orzekania o niepełnosprawności jednoznacznie stwierdził) nie można wywodzić skutków niekorzystnych dla skarżącego.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne jest, że Kolegium decyzją z 7 lutego 2011 r. orzekło o przyznaniu matce skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji legitymowania się przez nią orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 16 listopada 2010 r., w którym również wskazano - przy tej samej, co u skarżącego przyczynie niepełnosprawności (symbol 10-N), że nie można ustalić daty od kiedy niepełnosprawność istnieje. W świetle powyższego, rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego, Kolegium powinno uwzględnić przy orzekaniu konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, które oznaczają jednakowe traktowanie osób spełniających takie same warunki. Skoro Kolegium w takich samych okolicznościach fatycznych - tj. wskazania zarówno w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności E. B., jak i P. B., że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność u tych osób istnieje - przyznało matce skarżącego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, to niezrozumiała jest zmiana stanowiska organu i odmowa przyznania tego zasiłku skarżącemu. Odmienna ocena prawna tożsamego stanu faktycznego w sprawach o zasiłek pielęgnacyjny stanowi, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu podjęte na gruncie kontrolowanej sprawy stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, gdyż skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego miał uzasadnione prawo oczekiwać przyznania mu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego zwłaszcza w sytuacji, gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym jego matce Kolegium przyznało prawo do tego zasiłku. WSA podkreślił również, że organy nie odniosły się do decyzji przyznającej matce skarżącego zasiłek pielęgnacyjny oraz nie uzasadniły zmiany stanowiska w sprawie rozpoznawanej z wniosku skarżącego o przyznanie tego świadczenia, a tym samym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu WSA uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec braku podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach co do ustalenia daty powstania niepełnosprawności u P. B., uznać należy, że pkt IV orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie wiąże organu administracji w zakresie,, w jakim stwierdzono brak możliwości ustalenia kiedy niepełnosprawność u niego wystąpiła, podczas gdy organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje i związane są w tym zakresie orzeczeniem właściwego organu ds. orzekania o niepełnosprawności;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, gdyż skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego miał uzasadnione prawo oczekiwać przyznania mu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym jego matce Kolegium przyznało prawo do tego zasiłku, podczas gdy nie można uznać, że analogiczny stan prawny i faktyczny sprawy jego matki dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego obliguje organy do uwzględnienia jego wniosku i pozwala na przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego pomimo braku ustalenia przez właściwy organ, że niepełnosprawność powstała u niego przed ukończeniem 21 roku życia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z przywołanego przepisu wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia.

Niewątpliwie skarżący spełnia warunek posiadania ukończonych lat 16 i orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy została spełniona przesłanka powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia. Przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 28 marca 2022 r. nie określa daty powstania jego niepełnosprawności, ponieważ daty tej, jak uznał zespół orzeczniczy, "nie da się ustalić".

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego ustalania stopnia niepełnosprawności ubiegającego się o zasiłek pielęgnacyjny, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje i związane są w tym zakresie orzeczeniem właściwego organu ds. orzekania o niepełnosprawności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie przesądza jeszcze o sposobie rozpatrzenia wniosku skarżącego. W realiach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, należało bowiem mieć na uwadze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ostateczną decyzją z 7 lutego 2011 r. orzekło o przyznaniu matce skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji legitymowania się przez nią orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 16 listopada 2010 r., w którym również wskazano – przy tej samej, co u skarżącego przyczynie niepełnosprawności (symbol 10-N), brak możliwości ustalenia daty od której istnieje niepełnosprawność.

Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma istotne znaczenie dla oceny rozpoznawanej sprawy. W szczególności dostrzec należy, że w uzasadnieniach decyzji wypowiadających się w sprawie organów okoliczność ta nie została wyeksponowana i poddana analizie. Sygnalizowana tu okoliczność posiada także inny aspekt, który musi być brany pod uwagę. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji skoro Kolegium w takich samych okolicznościach faktycznych, tj. wskazania zarówno w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności E. B., jak i P. B., że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność u tych osób istnieje – przyznało matce skarżącego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, to skarżący miał uzasadnione prawo oczekiwać, że jego żądanie zostanie analogicznie rozstrzygnięte. Pozostając w takim przekonaniu nie odwoływał się od orzeczenia dotyczącego jego niepełnosprawności, skoro identyczne orzeczenie, którym dysponowała jego matka nie przeszkodziło jej w uzyskaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Warto również podkreślić, że w obu orzeczeniach stwierdzono tę samą jednostkę chorobową (10-N), zaś w toku postępowania skarżący wskazywał, że zdiagnozowana u niego choroba neurologiczna ma podłoże genetyczne i jest dziedziczna. W tych warunkach Sąd I instancji słusznie stwierdził, że odmienne rozstrzygnięcie spraw skarżącego i jego matki w tożsamym stanie faktycznym stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany w orzecznictwie podgląd, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli i stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2011 r. II GSK 19/10, z 15 marca 2012 r. II OSK 2539/10). Składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć bowiem możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny i wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowego stanowiska nie powinien wydawać skrajnie różnych rozstrzygnięć. Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej.

W tym konkretnym przypadku zatem nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r., gdyż ta uwzględniała szczególne okoliczności niniejszej sprawy i dokonywana była przez pryzmat zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Z analogicznych powodów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.