Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 499/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak(spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Skierniewickiego z dnia 26 maja 2023 r. nr LI/281/23 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skierniewickiego na 2023 rok 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2.zasądza od Powiatu Skierniewickiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

26 maja 2023 r. Rada Powiatu Skierniewickiego podjęła uchwałę nr LI/281/23 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skierniewickiego na 2023 rok. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) i art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301).

Organ nadzoru zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 5 czerwca 2023 r. powiadomił Radę Powiatu Skierniewickiego o zastrzeżeniach co do legalności zapisów tej uchwały. W wyjaśnieniach udzielonych 12 czerwca 2023 r. Przewodnicząca Rady Powiatu Skierniewickiego nie podzieliła zastrzeżeń organu nadzoru.

Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawo farmaceutyczne przez brak uregulowania w treści uchwały dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu Skierniewickiego,

2. art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez wykroczenie przez Radę Powiatu Skierniewickiego poza obszar terytorialny określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru uchwała w sposób istotny narusza art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty. Natomiast analiza zapisów załącznika tejże uchwały wskazuje, że jedyną apteką ogólnodostępną pracującą w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy jest apteka [...] znajdująca się na terenie miasta na prawach powiatu, to jest Skierniewic. Tak skonstruowana uchwała powoduje, że na terenie Powiatu Skierniewickiego, który jest inna jednostką samorządu terytorialnego nie funkcjonuje żadna apteka ogólnodostępną w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, co w konsekwencji oznacza, że nie została wypełniona delegacja wynikająca z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ustalenie harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie Powiatu Skierniewickiego nie zostało zrealizowane przez Radę Powiatu Skierniewickiego, ponieważ jak zostało wskazane wcześniej, na terenie Powiatu Skierniewickiego nie dyżuruje żadna apteka ogólnodostępna w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Przedmiotowa uchwała w ocenie Wojewody istotnie narusza także art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała podjęta przez radę powiatu na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów prowadzących apteki. Tym samym Rada Powiatu Skierniewickiego określając w załączniku do przedmiotowej uchwały, że apteką ogólnodostępną pracującą w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy jest apteka na terenie miasta na prawach powiatu - Skierniewic, wykroczyła poza obszar określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, ponieważ adresatem uchwały jest podmiot (apteka) nie znajdujący się na terenie Powiatu Skierniewickiego, a na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, czyli Skierniewic miasta na prawach powiatu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Skierniewickiego wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że od czasu istnienia obowiązku ustalenia godzin pracy aptek przez radę powiatu obowiązek ten był wykonywany poprzez wskazywanie apteki pracującej w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy znajdującej się na terenie miasta Skierniewice. Do ubiegłego roku nie budziło to zastrzeżeń organu nadzoru. Ponadto wyjaśniła, że Rada Powiatu ma świadomość, że apteka [...] znajduje się poza terenem Powiatu Skierniewickiego, jednak nie ma innej apteki, która mogłaby wykonywać te obowiązki. Na terenie powiatu działa trzech przedsiębiorców prowadzących cztery apteki. Wszyscy właściciele podkreślają, ze ich zyski nie pozwalają na zwiększenie obsady personelu i zastrzegają, że w razie narzucenia godzin pracy całodobowo zlikwidują apteki. Rada Powiatu Skierniewickiego nie podejmie tego ryzyka. Może się bowiem okazać, że po pewnym czasie żadnej apteki na terenie powiatu nie będzie, a mieszkańcy będą musieli zaopatrywać się w dni powszednie w podstawowe leki w Skierniewicach lub innych miastach. Rada wskazała, że w mieście Skierniewice działa Wojewódzki Szpital Zespolony im. Stanisława Rybickiego będący jednostką Samorządu Województwa Łódzkiego, w którego strukturach funkcjonuje Szpitalny Oddział Ratunkowy, który realizuje usługi w systemie całodobowym. W Skierniewicach funkcjonuje również dyżur Nocnej i Świątecznej Opieki Zdrowotnej - w dni powszednie pomiędzy godziną 18:00 a 8:00 rano dnia następnego; w soboty, niedziele i święta całodobowo Ponieważ nie ma na terenie Powiatu Skierniewickiego opieki medycznej działającej całodobowo, z usług wyżej wskazanych placówek korzystają również mieszkańcy Powiatu Skierniewickiego. W razie wystawienia recept przez lekarzy pracujących w tych podmiotach pacjent najczęściej udaje się do najbliższej apteki. W Skierniewicach apteką całodobową jest [...]. Jest to apteka całodobowa, bardzo dobrze zaopatrzona w leki, realizująca również leki recepturowe. Ponadto kluczowe znaczenie ma położenie apteki. Znajduje się ona w centrum Powiatu Skierniewickiego.

Uchwala wskazuje mieszkańcom rozkład godzin pracy aptek na terenie powiatu oraz dodatkowo wskazuje aptekę która wyraziła zgodę na obsługę mieszkańców Powiatu Skierniewickiego w porze nocnej w niedziele, święta i inne dni wolne. W związku z tym nie doszło do przekroczenia kompetencji Rady Powiatu Skierniewickiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawa farmaceutycznego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2301), rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (ust. 2).

Przedmiotowa uchwała, co wynika z jej treści została podjęta po zasięgnięciu opinii samorządu aptekarskiego oraz wójtów poszczególnych gmin z terenu Powiatu Skierniewickiego.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1338/10, II GSK 3374/17, II GSK 927/19, II SA/Bd 321/19, VIII SA/WA 483/19, III SA/Kr 1245/18, III SA/Wr 185/06; II SA/Ke 388/08; III SA/Gd 254/10, IV SA/Wr 342/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby, czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie, niemierzalne w tych sytuacjach (por. wyroki sygn. IV SA/Wr 46/19, II SA/Bd 321/19, publ. jak wyżej) .

Należy mieć przy tym na uwadze, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) jest obowiązkiem każdego powiatu.

W ocenie Sądu, wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć zapewnioną możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem dostępności leku. Ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług można stwierdzić, że pełnią one pewnego rodzaju funkcję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek dostępności świadczeń. Nie sposób bowiem pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 ww. ustawy według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, może wydać bez recepty produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów kategorii I (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt III SA/Kr 168/18, IV SA/Wr 46/19, publ. jak wyżej).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że rada powiatu ma obowiązek dostosować regulacje do warunków danego powiatu. Specyficzne warunki danego powiatu mogą powodować, że konieczne będzie ustanowienie większej liczby dyżurujących aptek, zwłaszcza w przypadku powiatów o dużej liczbie mieszkańców (por. Olszewski Wojciech L. (red.), Prawo farmaceutyczne, Komentarz do art. 94, publ. Lex).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie uwzględnia ustawowych przesłanek do jej podjęcia, bowiem ustalając jedną aptekę ogólnodostępną w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie miasta Skierniewic nie uwzględnia potrzeb ludności powiatu. Podkreślić trzeba, że apteka ta znajduje się na terenie miasta Skierniewic, miasta na prawach powiatu. Świadczy to o naruszeniu przez Powiat art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Organ wyszedł bowiem poza delegację ustawową, gdyż jego zadaniem jest ustalenie aptek ogólnodostępnych na danym terenie, czyli na terenie całego powiatu. Powiat Skierniewicki swym zasięgiem nie obejmuje miasta Skierniewic. W skład powiatu wchodzą gminy: Głuchów, Godzianów, Kowiesy, Lipce Reymontowskie, Maków, Nowy Kawęczyn, Skierniewice, Słupia. Skoro miasto Skierniewice jest miastem na prawach powiatu to nie wchodzi w skład powiatu skierniewickiego. Z tego względu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Sąd zauważa również, że ustawą z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw od 1 stycznia 2024 r. znowelizowany został art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1938 - art. 2 pkt 10). Stosownie do nowej treści art. 94 ust. 1 ww. ustawy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych znajdujących się na terenie powiatu jest dostosowany do potrzeb ludności tego powiatu i pozwala na realizację przez te apteki zadań określonych w art. 87 ust. 2, w szczególności przez pełnienie dyżurów w dzień wolny od pracy oraz dyżurów w porze nocnej, z wyłączeniem powiatu mającego swoją siedzibę w sąsiadującym mieście na prawach powiatu. W ust. 2 wskazano, że podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przekazuje zarządowi powiatu, w którym znajduje się ta apteka, rozkład godzin pracy tej apteki na dany rok najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma być podjęta uchwała, o której mowa w ust. 3, oraz informuje zarząd powiatu o zmianach tego rozkładu z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem.

Art. 2 pkt 10 ww. ustawy zmieniającej wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. W świetle brzmienia znowelizowanego przepisu art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego zmienią się zasady pełnienia dyżurów aptek w dzień wolny od pracy oraz dyżurów w porze nocnej. Natomiast obecnie obowiązująca treść art. art. 94 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy nie pozwala na takie usytuowanie apteki w porze nocnej, w niedziele, święta i inne wolne dni od pracy, jak to określono w zaskarżonej do Sądu uchwale z 26 maja 2023 r.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

A.M.