Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1951/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11b ust. 1, art. 11d. ust. 1 pkt 3 i pkt 3a, art. 11f ust. 1 pkt 4, pkt 6, art. 12 ust. 4a i 4f, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 52, art. 56
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 235/23 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7821.18.2022 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 235/23 oddalił skargę I. B. (dalej jako Skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7821.18.2022 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Decyzją z 29 września 2022r. nr AB.6740.4.37.2022 Starosta Brzozowski zezwolił Gminie [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej publicznej klasy technicznej D w km 0+000 – 0+201,33, na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w J.. Decyzją tą zatwierdził podział nieruchomości oraz wskazał, że ww. działki stały się własnością Gminy [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ uznał złożony przez inwestora wniosek za kompletny, spełniający wymogi art. 11b ust. 1 i art. 11d. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t,j. Dz.U. 2023.162, dalej jako specustawa). Projektowana droga, zgodnie z załączoną analizą, będzie posiadać powiązanie z drogą zaliczoną do dróg gminnych uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2022 r. nr [...]. Po analizie przedłożonych dokumentów organ uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oddziałuje na obszar Natura 2000.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Podkarpacki decyzją z 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7821.18.2022 uchylił decyzję Starosty w części rozstrzygającej o odstąpieniu od określenia terminu wydania nieruchomości w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, i w tym zakresie Wojewoda określił termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji bowiem podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja spełnia wymogi wskazane w art. 11d i art. 11f ust. 1 specustawy.

Organ zauważył, że realizacja inwestycji drogowej jest prowadzona w interesie publicznym, który ma pierwszeństwo przed interesem prawnym jednostki o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Organ był związany wnioskiem inwestora i nie mógł oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych. Przejawia się to w tym, że organ nie mógł dokonać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji. Zatem nie mógł też ingerować w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez inwestora we wniosku. Do inwestora – zarządcy drogi należy w jakim trybie prawnym wystąpi o realizację budowy drogi.

Organ nie miał żadnych wątpliwości, że projektowana droga będzie miała znaczenie lokalne i będzie stanowiła uzupełnienie sieci drogowej, służących miejscowym potrzebom. Prawidłowo zatem Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał natomiast uzasadniony interes społeczny i gospodarczy oraz poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg, wypełniający przesłankę wskazaną w art. 17 ust. 1 specustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na długość projektowanej drogi (ok. 200 m), sporna inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. dalej: "rozporządzenie RM"). Analizując dane zamieszczone na portalu [...], ustalono, że obszar Natura 2000 - [...] znajduje się kilkadziesiąt metrów od terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję (ok. 70-100 m). Ponadto projektowana droga stanowi przedłużenie drogi już istniejącej i pomimo statusu drogi publicznej, będzie miała lokalny charakter. Z omawianej mapy wynika, że drogę od obszaru Natura 2000 dzieli ponadto ciąg zabudowań mieszkalnych i gospodarczych (inwentarskich). Tym samym nie sposób uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy projektowana droga będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzje a po jej rozpoznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił jej skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy i mające zastosowanie w tej sprawie przepisy specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane z wyłączeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o rewitalizacji, uznał za prawidłowe ustalenia organu zawarte i omówione szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Sąd podzielił stanowisko organów, że nie mają one kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury terenu - elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu I instancji, kontrolowane decyzje zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy oraz w art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo Wojewoda dokonał reformacji w zakresie określenia początku biegu terminu do wydania nieruchomości wobec uznania, że jest to obligatoryjny element decyzji. Sąd zauważył, że decyzja organu II instancji jest ostateczna od dnia jej wydania.

W zakresie zmiany dokonanej przez organ II instancji nie doszło do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Utrzymanie w zasadniczej części rozstrzygnięcia organu I instancji przez Wojewodę z pewnymi niezbędnymi modyfikacjami wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w II instancji, Sąd uznał za trafne i w pełni umocowane w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany. Rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda uznając za prawidłową zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie nie oznacza, że należało uwzględnić prawo własności działki skarżącej i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w jej granice. Prawo własności nieruchomości nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji), w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek strony skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności podjętej uchwały co do zaliczenia planowanej drogi do dróg lokalnych o charakterze publicznym, Gmina [...] mogła złożyć wniosek w trybie specustawy. Gdyby doszło do realizacji inwestycji celu publicznego wobec braku miejscowego planu zagospodarowania, to inwestycja wymagałaby wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 t.j.; dalej:"u.p.z.p.). W postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego to inwestor decyduje o trasie inwestycji celu publicznego, jaką jest droga, czy inwestycja liniowa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że organ administracyjny nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyroki: NSA z 10.08.2016 r., II OSK 2874/14; WSA w Poznaniu z 14.02.2018 r. IV SA/Po 1086/17; WSA w Poznaniu z 30.05.2018 r. IV SA/Po 1114/17). Nawet więc, jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia strony skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika bowiem, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14.02.2018 r. IV SA/Po 1086/17). Aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e specustawy zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe potwierdza, że tak w specustawie, jak i w u.p.z.p., o lokalizacji inwestycji decyduje inwestor. Zatem zarzuty skargi o wyborze realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy, która wyłącza możliwości rozpatrzenia kilku wariantów są niezasadne w kontekście powołanych przepisów prawa, a także stan w terenie, który pokazuje, że zaplanowana inwestycja jest przedłużeniem istniejącej drogi i istniejącego układu komunikacyjnego. W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd uznał za niezasadne również kwestionowanie charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Potwierdzenie cech inwestycji celu publicznego wynika z pozytywnej uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego, Zarządu Powiatu Brzozowskiego oraz Wójta Gminy [...]. O uznaniu danej inwestycji za cel publiczny nie decyduje, tak jak w tym przypadku długość drogi, ale jej funkcja i publiczne wykorzystanie.

Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich Sąd wskazał na realizację interesu publicznego przez inwestora. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. (wyrok NSA II OSK 2526/19).

Sąd zauważył, że aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez jego częściowe wywłaszczenie pod planowaną drogę, ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem.

Sąd za niedopuszczalną uznał ocenę racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nadto zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącego co do alternatywnego przebiegu inwestycji. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia jej do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu. Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Sąd podkreślił, że za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 specustawy).

Sąd zauważył, że wniosek o wydanie decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a specustawy zawiera: mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy, została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania przez stronę dokonanego podziału jeśli odpowiada on odrębnym przepisom. Racjonalność wydzielenia działek nie podlega ocenie.

Zdaniem Sądu, to że skarżąca nie zgadza się z argumentacją organów odnośnie do legalności zaskarżonej decyzji nie powoduje, że w istocie taka decyzja była wadliwa. Zakres oceny legalności decyzji z.r.i.d. jak wynika z przepisów specustawy jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, o którym mowa w art. 174 pkt 1) P.p.s.a. tj.: art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie i uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem Wójta Gminy [...], spełnia warunki do uznania jej za inwestycję drogową, umożliwiającą zastosowanie tzw. specustawy drogowej do jej realizacji.

Naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2) P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

a. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 10 K.p.a. w zw. z art. 89 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej pomimo wniosku skarżącej w tym zakresie, złożoności materii sprawy, istotnych i licznych wątpliwości zgłaszanych w toku postępowania przez Skarżącą;

b. art 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, braku ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, braku ustalenia rzeczywistego zakresu planowanej inwestycji oraz tego, czy spełnia ona warunki niezbędności i celowości umożliwiające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

c. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku zwrócenia się przez organ do Inwestora o odniesienie się do możliwości modyfikacji przebiegu planowanej drogi zgodnie z propozycją przedstawioną przez skarżącą, w sytuacji, w której organy administracyjne orzekające w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są obowiązane w każdym przypadku podjąć starania w zakresie zbadania ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności;

d. art 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. art 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, pomimo występującego na etapie postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku odniesienia się przez organ II instancji, jako organ odwoławczy do konkretnych zarzutów składanych przez skarżącą w stosunku do decyzji organu I instancji, takich jak brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami, czy też jedynie pozorne, formalne umożliwienie skarżącej, jako stronie, wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;

e. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie,, w świetle licznych naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego istniały podstawy do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona decyzja o zgodzie na realizację inwestycji drogowej została wydana dla budowy drogi publicznej zgodnie z wymogami przewidzianymi dla tego rodzaju decyzji w obowiązujących przepisach, w szczególności z regulacjami specustawy drogowej.

Skarżąca zarzuca naruszenie art. 1 ust 2 specustawy drogowej wskazując, że uzyskanie pozwolenia na budowę tej konkretnej drogi nie powinno odbywać się na zasadach tej ustawy bowiem planowana droga nie jest w rzeczywistości drogą publiczną bowiem służyć będzie jedynie dwóm położonym przy niej nieruchomościom i nie będzie stanowiła powiązania z siecią dróg publicznych jak przedstawił to inwestor we wniosku o wydanie zgody na realizację tej drogi. Skarżąca opisuje faktyczny stan zagospodarowania terenu gdzie planowana jest przedmiotowa droga i na poparcie swych twierdzeń przedstawia dokumentację w postaci fotografii. Wskazuje, że planowana droga z jednej strony graniczy z drogą gminną na działkach nr [...], [...], [...], która uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2022 r. nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych klasy D, ale jest to droga gruntowa a nie asfaltowa. Na drugim końcu planowanej drogi jest działka nr [...], która nie jest drogą publiczną ale drogą wewnętrzną, bardzo niebezpieczną, położoną nad stromą skarpą i przez to uczęszczaną tylko przez mieszkańców jednej posesji położonej najbliżej tej drogi. Wobec tego wnioskuje, że planowana droga ma wprawdzie powiązanie z siecią dróg formalnie zaliczonych do publicznych ale nie stanowi z nimi spójnej całości, uzasadniającej objęcie inwestycji przepisami specustawy drogowej. Inwestor spełnił formalne wymogi do wystąpienia z wnioskiem o zgodę na realizację drogi w ww. trybie ale biorąc pod uwagę rzeczywisty stan i sytuację w terenie, warunki te nie są spełnione. Skarżąca kasacyjnie zaprzecza twierdzeniu inwestora o budowie drogi o charakterze użyteczności publicznej. W jej ocenie droga skomunikuje obszar jedynie 2 nieruchomości. Nie jest ona w tym terenie niezbędna a więc nie realizuje celu publicznego a jedynie interes prywatny. Będzie mieć charakter wewnętrzny a nie publiczny. Nie będzie realizować funkcji publicznych w postaci poprawy komfortu komunikacyjnego i stworzenia alternatywnego dojazdu do innej miejscowości bowiem B. wymieniony w nazwie inwestycji drogowej to nie inna miejscowość ale jedynie przysiółek tej samej miejscowości J.. Inwestor podając dwie nazwy miejscowości mógł sprawić wrażenie dla osoby nieznającej tego terenu, że droga połączy dwie miejscowości. W stanie faktycznym sprawy z drogi tej będzie korzystał jedynie ograniczony krąg podmiotów. Zdaniem skarżącej, nie ma realnej potrzeby tworzenia na tym terenie drogi gminnej bowiem nie istnieją cele publiczne z powodu, których powinna być zrealizowana. Tylko takie cele uzasadniałyby wystąpienie o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej. Zastosowanie ww. ustawy do realizacji przedmiotowej inwestycji jest bezzasadne i stanowi wypaczenie celu, dla jakiego ustawa została wprowadzona.

W ocenie NSA, art. 1 ust. 2 specustawy drogowej stanowiący, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi, nie został przez Sąd I instancji niewłaściwie zastosowany w sprawie. Z treści tego przepisu nie wynika jakiego rodzaju inwestycje drogowe powinny być realizowane w trybie tej ustawy a jedynie, że inny niż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w naszej sprawie Starosta Brzozowski był organem uprawnionym do wydania decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej.

O możliwości zastosowania specustawy drogowej wyłącznie do dróg publicznych stanowi art. 1 ust. 1 specustawy drogowej bowiem wskazuje on, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jedną z kategorii dróg wskazanych w tej ustawie są drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 4). W art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi się, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

Jak wskazuje skarżąca kasacyjnie planowana droga z jednej strony graniczy z drogą gminną na działkach nr [...], [...], [...], która uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2022 r. nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych klasy D, a zatem jej budowa niewątpliwie będzie łączyła się z drogą publiczną a tym samym będzie stanowiła przedłużenie istniejącej drogi publicznej kończąc się na działce nr [...], która jest drogą wewnętrzną. Niewiele ponad 200 metrowy odcinek planowanej drogi umożliwi zatem komunikację pozostałych mieszkańców z co najmniej dwiema nieruchomościami, które korzystały dotychczas z drogi wewnętrznej. Istniejąca sieć dróg gminnych we wsi J. zostanie rozbudowana o kolejny 200 metrowy odcinek, który nie będzie już drogą wewnętrzną ale publiczną drogą gminną. Istniejący układ drogowy dróg publicznych wsi J. zostanie uzupełniony planowaną inwestycją. Zatem Gmina [...] jako inwestor w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo skorzystała przy realizacji drogi z trybu specustawy drogowej.

Zdaniem Sądu, dla zastosowania specustawy drogowej w okolicznościach tej sprawy nie ma znaczenia jaka ilość nieruchomości zostanie skomunikowana w wyniku realizacji inwestycji i czy to będzie droga gruntowa czy asfaltowa. Istotne jest to czy inwestor we wniosku przewidział dla drogi kategorię drogi publicznej. Organ może to zweryfikować sprawdzając jedynie czy nowa droga wpisuje się w obecnie istniejący system komunikacyjny, który jest już drogą publiczną. To inwestor na etapie wniosku przesądza czy droga będzie miała charakter drogi publicznej.

Sąd ani organy słusznie nie kwestionowały charakteru inwestycji jako drogi publicznej bowiem układ drogowy faktycznie zostanie rozbudowany o kolejną część drogi w ciągu istniejącej już drogi gminnej.

Zarzut skarżącej kasacyjnie pośrednio sprowadza się do kwestionowania celowości i sensowności realizacji drogi bowiem wskazuje ona, że nie istnieje w jej ocenie cel publiczny uzasadniający jej budowę na tym terenie i w sposób określony w projekcie. Wobec tego wskazać należy, że organy a za nimi Sąd nie są uprawnione ingerować w zasadność i potrzebę realizacji drogi w kształcie i przebiegu przedstawionym we wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej. Inwestor ma wyłączność w tym zakresie a jej podstawą jest skuteczność i szybkość prowadzenia tego typu inwestycji służących interesowi publicznemu.

W ocenie NSA, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawy zgodnie z art. 89 § 1 i 2 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a nadto nie było uzasadnione okolicznościami. Skoro ideą przyświecającą specustawie drogowej było usprawnienie i skrócenie czasu uzyskania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, to prowadzenie rozprawy podczas której należy wypracować rozwiązanie kompromisowe pomiędzy stronami o sprzecznych interesach, zdaniem NSA, znacząco wydłużyłoby postępowanie. Trudno wypracować kompromis kiedy organ jest związany kształtem i przebiegiem inwestycji zaproponowanym przez inwestora a ten nie jest zobligowany do przedstawienia jakiegokolwiek innego wariantu. W tych okolicznościach przeprowadzenie rozprawy byłoby skazane na niepowodzenie. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron gdyż inwestor występował z pozycji interesu publicznego i narzucał organom swój kształt inwestycji.

Organy nie dopuściły się naruszenia art. 10 K.p.a. bowiem skarżąca była powiadamiana o prowadzonym postępowaniu, wydanych decyzjach i ich motywach oraz korzystała z przysługujących jej w postępowaniu środków zaskarżenia.

Ważenie interesów publicznego i prywatnego w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie specustawy drogowej nie miało racji bytu bowiem do takiego ważenia organy nie były umocowane. Mogły one jedynie sprawdzić czy ingerencja interesu publicznego nie przekracza granic przewidzianych przez prawo dla ochrony interesu prywatnego w sposób prawem zakazany.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie organy dokonały oceny funkcji jaką planowana droga ma pełnić w sieci drogowej uznając, że będzie to droga publiczna. Dla tego stwierdzenia wystarczające było to, że droga ta wpisze się w układ dróg publicznych a o tym świadczyło lakoniczne stwierdzenie inwestora, że jest połączona z drogą publiczną. W tym zakresie wniosek nie budził wątpliwości organów ani Sądu.

Wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie rozprawy połączonej z wizją lokalna w terenie nie zmieniłoby kwalifikacji drogi jako drogi publicznej przez inwestora. Organ nie mógł wymusić na inwestorze zmiany charakteru drogi skoro jednoznacznie został on wskazany we wniosku. Budowa drogi pozwoli na rozbudowę drogi publicznej, której będzie przedłużeniem zatem nie można twierdzić, że będzie to wyłącznie droga wewnętrzna na wyłączny użytek dwóch nieruchomości.

Kontrola legalności decyzji przez Sąd I instancji w ograniczonym zakresie jaki wynika z postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej nie naruszała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał na odrębności tego postępowania i ograniczenia w jakich orzekają organy prowadzące to postępowanie. Sąd słusznie uznał, że w granicach nadanych im przez specustawę drogową kompetencji prawidłowo przeprowadziły ocenę kompletności wniosku o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej. Organy nie mogły zmienić kwalifikacji inwestycji jako drogi publicznej z wcześniej już wskazanych powodów. Organy oceniły kompletność wniosku stosownie do wymogów art. 11d. Następnie wydały decyzję, która spełniała wymogi art. 11 f ust. 1 specustawy. Organ odwoławczy dopatrzył się pominięcia ustalenia terminu wydania nieruchomości i orzekł w tym zakresie nie naruszając jednak zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego niezasadnym jest twierdzenie, że kontrola Sądu była wadliwa. W zaskarżonych decyzjach ustalono wyczerpująco stan faktyczny, co sprowadzało się do oceny formalnej kompletności wniosku i postanowień decyzji. Wydane rozstrzygnięcie znalazło uzasadnienie w uzasadnieniu decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie prawidłowości prowadzenia inwestycji w trybie specustawy drogowej. Na stronie 8 uzasadnienia akapit 1 Sąd stwierdza, że "W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności podjętej uchwały co do zaliczenia planowanej drogi do dróg lokalnych o charakterze publicznym, Gmina [...] mogła złożyć wniosek w trybie specustawy". Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a i art. 11e specustawy zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Okoliczność, że planowana droga uzyskała charakter drogi publicznej poprzez planowane połączenie jej z istniejącą już drogą publiczną uzasadniała zastosowanie trybu specustawy drogowej. Przedstawiane przez skarżącą dowody i ustalenia faktyczne nie zmienią tego, że planowana droga ma mieć charakter drogi publicznej.

Za odmową wydania decyzji nie przemawia okoliczność występowania stanowiska archeologicznego na działce skarżącej nr 830 w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi bowiem jeśli stanowisko archeologiczne znajduje się w śladzie drogi inwestor będzie musiał dochować wymogów zapewnienia podczas prowadzenia inwestycji ochrony prawnej wynikających z ustawy o ochronie zabytków.

Prymat interesu publicznego w niniejszej sprawie nad interesem prywatnym skarżącej wynika z racji potrzeby przedłużenia istniejącej drogi publicznej i dodatkowego skomunikowania działki nr [...] i nr [...]. Sposób zagospodarowania terenu przedstawiony przez skarżącą oraz wynikający z map znajdujących się w aktach pozwala wnioskować, że przedłużenie istniejącej drogi o kolejne 200 m pozwoliło skomunikować dwie ostatnie działki oraz zakończyć tam bieg bowiem ukształtowanie terenu nie pozwala na połączenie z innym układem dróg w okolicy. Również zmiana parametrów drogi jest w interesie publicznym bo powstanie szersza droga a to wpłynie na bezpieczeństwo poruszających się nią pojazdów. Sama skarżąca w skardze kasacyjnej wskazuje, że drogą tą będą poruszać się maszyny rolnicze i auta dojeżdżające do zlokalizowanego na jednej z działek specjalistycznego gospodarstwa rolnego.

W ocenie NSA, zarzut naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących zebrania i oceny wszelkiego materiału dowodowego w sprawie przez organy i niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji objawiające się w braku zwrócenia się przez organ do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie do modyfikacji przebiegu drogi w wariancie zaproponowanym przez skarżącą nie jest zasadny. Wbrew temu co podnosi skarżąca organy w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie były obowiązane przedstawiać alternatywnych przebiegów planowanej drogi względem wskazanego we wniosku. Przedmiotem oceny organów pod względem zgodności z prawem był ten konkretny przebieg drogi. Wniosek miał być kompletny odnośnie tego jednego, zaproponowanego we wniosku przebiegu drogi.

Istnienie innej, potencjalnie możliwej opcji przebiegu drogi zgodnej z przepisami a przy tym korzystniejszej z punktu widzenia strony skarżącej nie mogła być podstawą do odmowy wydania decyzji bowiem organ miał wypowiedzieć się odnośnie wniosku i wnioskiem takim jest związany. Związanie organu wnioskiem nie wynika z uznania administracyjnego organu ale z brzmienia art. 11a i art. 11e specustawy, które określają, że zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi.

Zatem przekazywanie przez organ postulatów skarżącej odnośnie do możliwych przebiegów przedmiotowej drogi do inwestora nie miało znaczenia dla wydania decyzji bowiem i tak organ musiał ocenić drogę według jej przebiegu z wniosku. Organ nie mógł także zobowiązać inwestora do odniesienia się do propozycji. Skoro wyłączona była możliwość zmiany przebiegu drogi, to jakiekolwiek negocjacje z inwestorem byłyby pozbawione sensu. Inwestor nie musiał ich uwzględniać bo wniosek był jednoznaczny. Dzięki temu zaoszczędzony czas istotnie wpływa na szybkość realizacji inwestycji drogowej w tym trybie postępowania. Organ nie faworyzował przebiegu drogi mając na celu interes prywatny właściciela działki nr [...], co sugeruje skarżąca, ale rozpatrywał tę propozycję bowiem taką wybrał do realizacji inwestor.

Aspekt potencjalnego negatywnego oddziaływania planowanej drogi (hałas, wibracje) na blisko położoną nieruchomość skarżącej nie mógł spowodować odmowy wydania zaskarżonej decyzji bowiem Skarżąca nie wykazała, że inwestycja ta narusza konkretne normy hałasu przewidziane w przepisach prawa lub inne normy służące zapewnieniu bezpieczeństwa skarżącej.

Wywłaszczenie części działki skarżącej spowoduje ograniczenie jej prawa własności ale będzie to zgodne z prawem bowiem dojdzie do wywłaszczenia na cel publiczny za odszkodowaniem zatem zgodnie z literą prawa. Jeśli korzystanie z nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia na skutek przebiegu drogi stanie się niemożliwe Skarżąca może wnioskować o wykupienie pozostałej części nieruchomości (art. 12 ust. 4a i 4f , art., 13 ust. 3 specustawy drogowej).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wymogu z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej (poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich) bowiem wywłaszczenie zostanie dokonane na cel publiczny związany z poprawą bezpieczeństwa, komunikacji i transportu na terenie Gminy [...] przez skomunikowanie kolejnych nieruchomości za stosownym odszkodowaniem. W ocenie NSA, skarżąca ocenia przedmiotową inwestycję tylko pod kątem dwóch nieruchomości, które zostaną skomunikowane kosztem jej nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że ten brakujący 200 m odcinek drogi doprowadzi do skomunikowania także innych działek dotychczas niezabudowanych o charakterze rolniczym.

Mniejsze ograniczenie prawa własności skarżącej aby odpowiadało poszanowaniu zasady proporcjonalności nie mogło być zastosowane w okolicznościach sprawy bowiem organy musiały ograniczyć się do przebiegu inwestycji jaki wybrał inwestor.

Za uchyleniem zaskarżonego wyroku nie przemawia naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy sprowadzające się do nierozpoznania zarzutów odwołania tj. brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami, czy jedynie pozorne, formalne umożliwienie skarżącej wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Okoliczność, ze Starosta Brzozowski wydał w niniejszej sprawie decyzję zaraz po wpłynięciu pisma skarżącej kwestionującego przebieg inwestycji nie świadczy o tym, że organ ten w ogóle go nie rozpatrzył czy nie zapoznał się z jego treścią. Jak już była mowa organ nie mógł uwzględnić propozycji skarżącej odnośnie modyfikacji przebiegu drogi. Wobec tego nie mógł uwzględnić postulatów zawartych w jej piśmie. Organ zapewne zapoznał się z postulatami i zarzutami pisma ale ich charakter wobec związania wnioskiem i ograniczeniami organu odnośnie do kontroli legalności inwestycji nie miało to jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy uchylenie wyroku oddalającego skargę nie było uzasadnione bowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji była prawidłowa. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ani przepisów procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Wobec tego oddalenie skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe, gdyż Sąd I instancji słusznie uznał, że przesłanki i wymogi wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazane w specustawie drogowej zostały dochowane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.