Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 535/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13i ust. 3; art. 13ha ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8b; art. 13k ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 4, ust. 9, ust. 8a i 8b; art. 13i ust. 3, art. 13l; art. 13ia ust. 19
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 8 par. 1, art. 189e, art. 189f par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 83, art. 22, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 187 poz 42 9a
law: Dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant st. sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr BP.702.892.2023.E.1973.BKOE.8062 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "organ" lub "GITD") pismem z dnia 29 listopada 2022 roku, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej w skrócie także jako "k.p.a."), zawiadomił L. P. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu, który miał miejsce w dniu 3 marca 2022 r. o godzinie 742, pojazdem samochodowym (ciągnik samochodowy) o numerze rejestracyjnym [...], odcinkiem drogi krajowej nr [...] węzeł K. - węzeł P. Powyższe zawiadomienie doręczone zostało skarżącemu w dniu 5 grudnia 2022 roku.

Skarżący w odpowiedzi wniósł o umorzenie postępowania w całości, odstąpienie od nałożenia kary oraz ustalenie, czy system e-Toll w pierwszej kolejności po zasileniu konta pobiera środki na opłacenie zaległych opłat, a także kiedy została pobrana opłata należna z dnia przejazdu. Skarżący podkreślił bowiem, że opłata została naliczona, jednak jej uiszczenie nastąpiło przy pomocy wpłaty dokonanej na poczet noty obciążeniowej.

Pismem z dnia 14 grudnia 2022 roku organ zawiadomił skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego o wydruki z systemu poboru opłat elektronicznych (SPOE KAS), historię przejazdów oraz transakcji.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 roku nr BKOE.702.47392.2022.1960.3, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako "u.d.p.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 32) a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej też jako "u.t.d."), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego dnia 3 marca 2022 r. o godzinie 742, pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...], odcinkiem drogi krajowej nr [...] węzeł K. - węzeł P. Organ podkreślił, że pojazd ten został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) a jednocześnie w toku postępowania ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg. Ponadto na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był skarżący, jako właściciel ww. pojazdu samochodowego. Organ podniósł przy tym, że z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, iż za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ na koncie użytkownika w systemie SPOE KAS nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślił, że wyposażył pojazd w sprawne urządzenie do poboru opłaty, w związku z czym za przejazd została naliczona opłata elektroniczna. Według strony opłata ta została uiszczona w wyniku ściągnięcia środków z konta, natychmiast po doładowaniu środkami pieniężnymi.

W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do GITD wpłynęło zawiadomienie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej też jako "Rzecznik") o wstąpieniu do przedmiotowego postępowania na podstawie art. 1 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 8 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1668), w którym Rzecznik wniósł o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 8 grudnia 2023 roku o numerze BP.702.892.2023.E.1973.BKOE.8062, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 27 stycznia 2023 roku.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy 2019/520 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie surowej kary pieniężnej - nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia i okoliczności w jakich miało do niego dojść oraz nie wzięcie pod uwagę, że strona nie ukrywała przejazdu przed administracją publiczną - został on zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez jego niezarejestrowanie i ukrycie przed operatorem systemu,

- art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE, które to pojęcie oznacza określoną kwotę należna za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, które pozwala na skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1 500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta,

- art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł (kilkadziesiąt razy wyższej niż należność za przejazd), pomimo że strona zarejestrowała przejazd, nie ukrywała go, została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym strony, które po uzupełnieniu konta mogą zostać rozliczone na poczet tej zarejestrowanej zaległości; co narusza wymóg proporcjonalności przewidziany dla sankcji w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, bowiem nie uwzględnia okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, zrównując tym samym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) z wysokością kary nakładanej w sytuacji gdy przejazd został zarejestrowany (por. wyrok TSUE z 22 marca 2017 r., C-497/15 i C- 498/15),

- art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności w odniesieniu do kwoty kary łącznej za wszystkie zarzucone naruszenia,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy kara 1.500 zł za zarzucone naruszenie jawi się jako nieproporcjonalna, tym bardziej, że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy DPO18.8752.43.202Z, zadeklarował że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady nie będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu. Jak napisał szef KAS: "Dodatkowo informuję, że kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, które od 1 października będą przeprowadzane przez Inspektorów GITD oraz Służbę Celno-Skarbową będę odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-TOLL, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej",

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli w sytuacji gdy wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony, w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa (por. wyrok WSA z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; wyrok z 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22),

- art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej w sytuacji gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli, w sytuacji gdy strona po przeprowadzeniu kontroli zaczęła skrupulatnie kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już sama kontrola i wszczęcie postępowania wywarła pożądany skutek prewencyjny (por. wyrok WSA z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22);

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania - zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, tak by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; podczas gdy organ:

- w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń i nie wskazał dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała,

- nie ustalił czy elektroniczny system poboru opłat e-TOLL prawidłowo funkcjonował w dniu zarzuconego naruszenia (brak jest pisma skierowanego do Szefa KAS w tym zakresie),

- nie wyjaśnił czy w dniu przejazdu miała miejsce kontrola mobilna oraz jej wpływu na uiszczenie opłaty elektronicznej,

- art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.d.p. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), który regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie u.d.p., a które to przepisy pozwalają odstępować od nakładania kar i poprzestawać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania w całości; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, kosztu opłaty za wysłanie skargi za pośrednictwem Poczty Polskiej w zryczałtowanej wysokości 6,80 zł wg cennika Poczty Polskiej; rozpoznanie sprawy na rozprawie a nadto przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:

- pisma Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy DPO18.8752.43.2021 na okoliczność zadeklarowania przez centralny Organ Państwa, że Organy będą odstępować od nakładania kar i podejmowane przez nie działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny, w szczególności w sytuacji gdy strona uiściła opłatę za przejazd, a zatem nie został naruszony interes finansowy Skarbu Państwa,

- noty obciążeniowej wystawionej prze KAS za okres w którym był wykonywany przejazd oraz screenu konta rozliczeniowego strony na portalu (mojekonto.etoll.gov.pl), na okoliczność tego, że wskazana nota obciążeniowa, uwzględnia należność za przejazd którego dotyczy niniejsza sprawa, a zatem zaległość z tytułu opłaty za przejazd będącej przedmiotem niniejszego postępowania powinna zostać ściągnięta po doładowaniu konta, a zatem brak jest podstaw do uznania, że opłata za przejazd nie została uiszczona,

- decyzji GITD wydanych wobec strony w równolegle prowadzonych postępowaniach, a dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie tej samej kontroli, na okoliczność tego, że wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e- TOLL naruszało prawo, a zatem zasadne jest rozważenie odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnych.

Skarżący wniósł także o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniami prejudycjalnymi następującej lub zbliżonej co do istoty treści:

- czy art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dalej: Dyrektywa 1999/62/WE) należy interpretować w ten sposób, że "opłata za przejazd" oznacza określoną kwotę należna za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, bez względu na to, czy opłata ta została przedpłacona, bowiem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, co powoduje skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1.500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta;

- czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w tym przepisie wymóg proporcjonalności kar przewidzianych za naruszenie przepisów krajowych wydanych na podstawie tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, w których przewidziano nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej, w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez niezarejestrowanie i ukrycie przejazdu przed operatorem systemu (por. pytanie prejudycjalne skierowane do TSUE przez bułgarski sąd administracyjny w sprawie C- 61/23);

- czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje nałożenie jednakowej administracyjnej kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości 1 500 zł zarówno za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej (w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona, ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty; jak i za naruszenie polegające na uchylaniu się od obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, gdy strona go ukrywała przed operatorem systemu i w ogóle go nie zarejestrowała. Zatem system sankcji przewidzianych przez polskiego ustawodawcę nie różnicuje ich wysokości w zależności od charakteru i wagi - nie rozróżniając celowego uchylania się od płatności od powstania skonkretyzowanej zaległości z uwagi na brak środków na koncie przedpłaconym, co stanowi naruszenie zupełnie innej wagi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, przedstawiając jednocześnie swoje stanowisko w sprawie.

Rzecznik wniósł przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 105 k.p.a. w zw. z art 13 k ust. 1 pkt 2 u.d.p przez brak umorzenia postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, gdyż przepis u.d.p przewiduje karę za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a opłata została przez stronę, jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, uiszczona, co czyniło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym;

b) art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przez błędną ocenę organu, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, choć uchybienia których dopuścił się skarżący, zostały przez skarżącego usunięte, gdyż opłata elektroniczna została uiszczona, skarżący nie uchylał się od obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, system nie ostrzegał, że kończą się środki na koncie, a organy, w pismach do Rzecznika, podkreślały, że celem wprowadzenia systemu e-TOLL jest poprawienie komfortu pracy kierowców oraz ułatwienie przedsiębiorcom realizacji ciążących na nich obowiązków związanych z wnoszeniem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg w naszym kraju, a nie karanie przedsiębiorców, zwłaszcza w sytuacji gdy przedsiębiorca wyposażył pojazd w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej, przejazd został odnotowany, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym strony, które przedsiębiorca uzupełnił, doładowując konto, a ze środków tych można rozliczyć zarejestrowana przez system zaległość;

c) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., w związku z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13k u.d.p, art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy system e-TOLL w pierwszej kolejności, po zasileniu konta, pobiera środki na opłacenie zaległych opłat oraz kiedy została pobrana opłata należną z danego dnia przejazdu, czy przejazd został opłacony jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, czy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenie prawa,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana;

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w z w. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców przez niezasadne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, w zależności od tego, czy podmiot rozlicza się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, czy też w trybie przedpłaconym, gdyż podmiot rozliczający się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem za nieuiszczoną opłatę za przejazd poniósłby jedynie koszty odsetek za opóźnienie i ewentualnie koszty postępowania egzekucyjnego, a podmiot rozliczający się w trybie przedpłaconym ponosi wysoką karę w wysokości 1500 zł za przeoczenie doładowania konta, w sytuacji w której ostatecznie opłata za przejazd ma status opłaconej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie;

e) art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 roku w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy poprzez nałożenie dotkliwej sankcji finansowej, całkowicie nieproporcjonalnej do ewentualnej wagi i charakteru naruszenia, bowiem nałożono karę w wysokości 1.500 zł, która jest kilkudziesięciokrotnie wyższa od należności za przejazd, w sytuacji gdy przewoźnik nie ukrywał przejazdu przed administracją (nie uchylał się od płatności, nie próbował uniknąć płatności, a przejazd został zarejestrowany, opłata została naliczona i zapłacona), sam przepis wprost nie typizuje naruszenia polegającego na uiszczeniu opłaty w niewłaściwym trybie lub w niewłaściwy sposób, a jedynie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, zaś ta została przez skarżącego uiszczona, a także z uwagi na to, że skarżący został potraktowany przez organ w taki sam sposób jak podmiot, który uchyla się od uiszczenia opłaty przez brak zarejestrowania pojazdu, brak wyposażenia pojazdu w urządzenie do poboru opłaty, z czym w przedmiotowej sprawie nie sposób się zgodzić;

f) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez brak zastosowania w sprawie, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych ww. przepisie, w szczególności poprzez brak potraktowania przez organ wszystkich naruszeń (na skarżącego nałożono kilkanaście kar za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej), tak jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, pomimo że kara ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych,

g) art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ doszedł do przekonania, iż nie może zastosować instytucji przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało brakiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, choć naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało przez skarżącego usunięte, a więc, gdy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa.

h) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego i ukaranie przedsiębiorcy, pomimo nieścisłości w materiale dowodowym sprawy będącym podstawą do wydania decyzji, gdyż godzina zarejestrowanego przejazdu, którą podaje organ w przedmiotowej decyzji zupełnie nie pokrywa się z historią przejazdów, a nawet więcej historia przejazdu z danego dnia nie zawiera naruszeń z godziny wskazanej w decyzji, jako czas naruszenia, a dodatkowo w aktach sprawy brakuje dokumentu, który potwierdziłby, że System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS w dniu przejazdu działał prawidłowo, podczas gdy nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o materiał dowodowy, który nie potwierdza jednoznacznie okoliczności faktycznych sankcjonowanego czynu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w działaniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są bowiem obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie pojazdy Sił Zbrojnych, określonych służb państwowych oraz zarządców dróg (art. 13 ust. 3a u.d.p). Z kolei z art. 13ha ust. 1 u.d.p. wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 u.d.p. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie Rady Ministrów z 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Zgodnie natomiast z art. 13i ust. 3 u.d.p., podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Na wysokość opłaty elektronicznej ma wpływ m.in. kategoria pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. Z art. 13ha ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Wspomniane kategorie pojazdów ustawodawca określił w art. 13ha ust. 3 u.d.p. W świetle tego przepisu, kategoria 1 obejmuje pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, kategoria 2 – pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton, zaś kategoria 3 – autobusy.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Natomiast art. 13k ust. 4 u.d.p. wskazuje, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.t.d., który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3521/15).

W tym kontekście należy podkreślić, że choć odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, to jednak nie oznacza bynajmniej automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego kompleksowej oceny. Stosowanie przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie może prowadzić do rezultatu, który byłby niezgodny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10; wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09).

W niniejszej sprawie podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej S12, bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, stanowił art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym, za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych. Wynikającą z przywołanego przepisu prawną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, jest przejazd określonym pojazdem samochodowym drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wykonywanie przejazdu w tak określonych warunkach, a więc z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty, stanowi czyn podlegający karze administracyjnej. Z przywołanego przepisu, ani też z innych przepisów ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, nie wynika, aby ustawodawca uzależnił możliwość i dopuszczalność nałożenia omawianej kary od potrzeby wykazania przez organ innych jeszcze okoliczności, niż okoliczność przejazdu bez uiszczenia opłaty, co stanowi fakt główny w sprawie o nałożenia kary pieniężnej. Z tego też punktu widzenia stwierdzić należy, że skoro to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, to za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 u.d.p., stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary.

W omawianej kategorii spraw, nałożenie na podstawie ww. przepisu kary pieniężnej mogą więc uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, tj. wykonując przejazd pojazdem samochodowym po drodze krajowej lub jej odcinku, za który pobierana jest opłata elektroniczna, przejazd ten wykonywał bez uiszczenia tej opłaty.

Obowiązkiem organu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego było więc przede wszystkim ustalenie, czy przedmiotowy pojazd istotnie poruszał się po płatnym odcinku drogi.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że odcinek drogi krajowej [...], po którym poruszał się skontrolowany pojazd skarżącego, został wymieniony w zał. nr 1 pkt 16 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Jednocześnie z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. dotyczącego oznakowania drogi krajowej nr [...] węzeł K. - węzeł P., wynika, że na wskazanym odcinku nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej.

Nadto GITD winien był ustalić, czy, skoro w dniu 3 marca 2022 r. o godzinie 742, miał miejsce przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], podlegającym opłacie odcinkiem drogi krajowej nr [...] węzeł K. - węzeł P., to, czy za przejazd ten uiszczono, czy też nie, wymaganą opłatę (w tym także, mając na uwadze unormowanie art. 13k ust. 8a u.d.p., w terminie 3 dni od dnia zakończenia tego przejazdu).

I, zdaniem Sądu, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych tej sprawy, można w sposób jednoznaczny ustalić, że opłata elektroniczna nie została uiszczona we wskazanym terminie. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem wydruk raportu transakcji na koncie skarżącego, z którego jasno wynika, że niedopłata na rachunku skarżącego powstała w dniu 23 lutego 2022 roku (wynosząc wówczas 16 złotych i 75 groszy) i utrzymywała się stale narastając aż do kwoty 1834 złotych 88 groszy w dniu 5 kwietnia 2024 roku, w którym to dniu miało miejsce uzupełnienie konta, wskutek czego saldo rachunku w tymże dniu wyniosło 2158 złotych i 10 groszy. Uwzględniając powyższe oczywistym jest więc, że, po pierwsze, w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, tj. 3 marca 2022 roku, na rachunku skarżącego nie znajdowały się środki pozwalające na uiszczenie wymaganej kwoty, a po drugie, że doładowanie konta skarżącego nastąpiło z ewidentnym uchybieniem ustawowych trzech dni od dnia powstania obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd. Strona nie skorzystała zatem z możliwości przewidzianej w art. 13k ust. 8a u.d.p. możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd w terminie 3 dni od jego zakończenia, skoro konto użytkownika zostało doładowane po stwierdzonym naruszeniu dopiero w dniu 5 kwietnia 2022 r.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Rzecznika, zgodnie z którym godzina zarejestrowanego przejazdu, którą podaje organ w zaskarżonej decyzji nie pokrywa się z historią przejazdów, wskazać należy, że godzina przejazdu wynika z zapisu dokonanego przez bramownicę (k. 11 akt administracyjnych), który jest odrębny od systemu księgowania wpłat. Analiza raportu transakcji na koncie skarżącego (k. od 70 do 79 akt administracyjnych) wskazuje, że skarżący od dnia 23 lutego 2022 roku do dnia 5 kwietnia 2024 roku miał stałą niedopłatę na koncie. Dodatkowo skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, że w okresie spornego przejazdu dokonywał stosownych wpłat, które – z przyczyn leżących po stronie administracji publicznej - nie zostały prawidłowo zaksięgowane na koncie użytkownika. Tym samym podnoszone w tym zakresie przez Rzecznika zarzuty uznać należy za bezzasadne.

Należy przy tym zauważyć, że Skarżący posiada konto w trybie pre-paid a na rządowej stronie internetowej systemu e-TOLL (https://etoll.gov.pl/platnosci/ sposoby-rozliczania/konto-przedplacone/) podano, że wniesienie opłaty elektronicznej następuje w tym przypadku przed rozpoczęciem przejazdów po odcinkach dróg krajowych, za które jest pobierana opłata elektroniczna. Użytkownik powinien mieć na koncie rozliczeniowym w e-TOLL środki w kwocie pozwalającej mu na odbycie planowanego przejazdu w całości. W przypadku nieuiszczenia opłaty za przejazd z powodu braku wystarczających środków na koncie rozliczeniowym, zostanie ona pobrana z konta użytkownika maksymalnie w ciągu 3 dni od zakończenia przejazdu, jeżeli: uzupełnisz środki na koncie do wysokości, która co najmniej pozwoli na uiszczenie zaległej opłaty, a dane geolokalizacyjne dotyczące tego przejazdu zostały przekazane z urządzenia mobilnego, urządzenia pokładowego lub zewnętrznego systemu lokalizacyjnego do systemu e-TOLL. Jeżeli do systemu e-TOLL nie zostaną przekazane dane z urządzenia mobilnego, urządzenia pokładowego lub zewnętrznego systemu lokalizacyjnego, nie będzie można zapłacić zaległej opłaty elektronicznej. Ponadto opłata nie zostanie pobrana w przypadku, kiedy naruszenie zostanie ujawnione w wyniku kontroli w czasie przejazdu drogą płatną. W takim wypadku, w drodze decyzji administracyjnej, na podmiot odpowiedzialny za popełnienie naruszenia zostanie nałożona kara pieniężna za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Po upływie 3 dni od zakończenia przejazdu, za który nie została wniesiona należna opłata elektroniczna, zapłata nie będzie już możliwa. Informacja ta jest zgodna/odpowiada treści przepisów art. 13k ust. 8a i ust. 8b udp, stosownie do których kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Informacje o wysokości nieuiszczonej opłaty elektronicznej, są dostępne za pośrednictwem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (ust. 8a); przepisu ust. 8a nie stosuje się, jeśli do ujawnienia naruszenia doszło w wyniku kontroli, o której mowa w art. 13l, wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zatrzymaniu pojazdu podczas przejazdu po drodze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 (ust. 8b). Realizując umowę w trybie przedpłaconym przewoźnik musi mieć środki na koncie umożliwiające uiszczanie opłaty przez cały czas przejazdu, w przeciwnym razie ponosi odpowiedzialność w postaci kary administracyjnej.

Z tego też względu argumentacja skargi odnosząca się do okoliczności wystawienia skarżącemu noty obciążeniowej pozostaje nieadekwatna do stanu sprawy. Po pierwsze, nota obciążeniowa nie potwierdza faktu uiszczenia opłaty za sporny przejazd. Opłata elektroniczna jest daniną publiczną (art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), pobieraną przez Szefa KAS, w związku z czym nie podlega ona ustawie o VAT. Nota obciążeniowa (także nota elektroniczna dostępna w IKK) jest jednak oficjalnym dokumentem księgowym i może być uwzględniana w księgach firmy (https://etoll.gov.pl/pytania-i-odpowiedzi/platnosci/). Po drugie, dokument tego rodzaju mógłby mieć znacznie dla sprawy, gdyby skarżący korzystał z konta z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, ponieważ to w takim przypadku opłatę elektroniczną za przejazd uiszcza się po otrzymaniu noty obciążeniowej i wpłata od użytkownika w pierwszej kolejności zostanie rozliczona na poczet najwcześniej powstałej zaległości (https://etoll.gov.pl/platnosci/sposoby-rozliczania/konto-z-odroczona-platnoscia/). Jak podano na ww. stronie internetowej e-TOLL, w przypadku konta z odroczonym terminem płatności, gdy użytkownik nie ureguluje opłaty elektronicznej w terminie, może ona zostać pobrana ze złożonego przez niego zabezpieczenia. Równocześnie konta rozliczeniowe wchodzące w skład Zestawu Kont Rozliczeniowych przestaną być aktywnymi kontami w trybie z odroczonym terminem płatności oraz zostaną utworzone odpowiednio konta w trybie przedpłaty bez zabezpieczenia, z saldem w wysokości 0 PLN. W takim przypadku użytkownik zobowiązany będzie do przestrzegania warunków dla tego rodzaju konta użytkownika. Z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej w terminie będzie się wiązała konieczność zapłaty odsetek za cały okres opóźnienia. Dodatkowo użytkownik będzie narażony na kary ze strony GITD (p. https://etoll. gov.pl/pytania-i-odpowiedzi/platnosci/).

W przypadku posiadania konta pre-paid opłacenie noty obciążeniowej nie sanuje zatem zajścia przesłanek do wymierzenia kary administracyjnej. Podmiot zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej, uiszcza tę karę na właściwy rachunek bankowy w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie nałożenia kary stała się ostateczna. Jeżeli kara pieniężna nie zostanie uiszczona wszczęte zostanie postępowania egzekucyjne na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (p. https://www.gov.pl/web/gitd/ najczęściej-zadawane-pytania2).

Należy podkreślić przy tym, że iż kwestia nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika nie jest warunkowana w żadnym stopniu wybranym przez niego systemem rozliczenia opłaty elektronicznej, a jedynie faktem nieuiszczenia tej opłaty. Skarżący błędnie zaś podnosi, że "w przypadku trybu płatności okresowej z zabezpieczeniem w przypadku zaległości jedyną konsekwencją jaka grozi podmiotowi jest zapłata odsetek od zaległości oraz ewentualne koszty egzekucyjne". Przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. traktuje bowiem o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej niezależnie od trybu płatności. Faktem jest jednak, że nie można odczytywać normy prawnej z niego płynącej w oderwaniu od art. 13k ust. 8a u.d.p., który z kolei prowadzi do wniosku, że jeżeli strona naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (w dacie przejazdu), a posiada konto w trybie przedpłaty, to może maksymalnie w terminie 3 dni od zakończenia przejazdu uiścić niejako zaległą opłatę elektroniczną, z tym skutkiem, że uznaje się ją za opłaconą, jak w dniu przejazdu po drodze płatnej. Jeżeli więc na koncie w trybie przedpłaconym nie było środków, to zgodnie z przepisem art. 13k ust. 8a u.d.p., użytkownik, który nie uiścił opłaty elektronicznej, miał dodatkowe 3 dni na zadośćuczynienie obowiązkowi opłaty od dnia zakończenia przejazdu; wystawienie noty obciążeniowej pozostaje bez wpływu na badanie tej okoliczności. Podkreślić należy, że jak wynika z ustaleń organu Skarżący zasilił stosowne konto w systemie eToll dopiero w dniu 5 kwietnia 2022 r. (p. wydruk z e-TOLL/CRM – k. nr 20) a więc bezsprzecznie z przekroczeniem powyższego terminu.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest, że jej przedmiotem było naruszenie obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., przy czym obowiązek ten ustawodawca odnosi do każdego przejazdu wykonywanego po płatanych odcinkach dróg krajowych, z tym wszakże zastrzeżeniem, że stwierdzenie kilku naruszeń wskazanego obowiązku w obrębie jednej doby, skutkować może nałożeniem jednej kary (por. art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2). A contario, naruszenia, które zostały popełnione w różnych dobach stanowią odrębne sprawy administracyjne załatwiane odrębnymi decyzjami. Ocena znikomości naruszenia odnosić musi się w tej sytuacji do jednej sprawy. Sąd podziela przy tym ocenę organu, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na brak podstaw do zastosowania przepisów art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie zaszły przesłanki faktyczne i prawne do ziszczenia się wymaganych w tych przepisach warunków ich zastosowania. Instytucję wyłączenia odpowiedzialności strony z powodu siły wyższej (art. 189e k.p.a.) można byłoby brać pod uwagę, gdyby skarżący wykazał nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności braku opłaty, zupełnie od niego niezależne, mimo zachowania należytej staranności działania.

W ocenie Sądu użytkownik/skarżący nie wykazał takich okoliczności. Nie wystąpiły też w sprawie okoliczności, które dawałyby organowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu (art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a.).

Ewentualną nieświadomość skarżącego co do braku środków na koncie należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się do przejazdów, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą nieuiszczenie tej opłaty, czy też prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze powinna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. W każdym razie okoliczności podnoszone przez skarżącego nie prowadzą do skutecznego podważenia stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji skarżącego w kwestii zarzucanego mu naruszenia. Nade wszystko jednak należy podkreślić w tej części wywodu, że z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" – wynika, że wobec użycia koniunkcji, warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek. Dlatego nawet przy założeniu znikomej wagi naruszenia prawa działaniem przypisanym skarżącemu, zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się w sprawie brak zaktualizowania się drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa", na co zasadnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka zaprzestania naruszania prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena odnośnie do zaistnienia tej przesłanki nie może dotyczyć tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło (zaistniał skutek jego naruszenia), nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy. Sam fakt ujawnienia szeregu poszczególnych naruszeń, w trakcie/wyniku jednej kontroli wstecz od jej daty, nie uzasadnia traktowania tych naruszeń – na potrzeby stosowania przepisów art. 189f k.p.a. - jako jednego naruszenia wieloczynowego (co mogłoby prowadzić do możliwości skorzystania z ww. przesłanki "zaprzestania naruszania prawa", a przy jednoczesnym odnotowaniu znikomej wagi tego naruszenia, do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej), skoro każde z tych naruszeń spowodowane było odrębną czynnością skarżącego nieuiszczenia opłaty w wymaganej stosownie do kategorii pojazdu wysokości za konkretne przejazdy pojazdem w ciągu poszczególnych dni/w przełożeniu na doby, i stanowiło przesłankę wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem dochodzi skutkiem sprzecznego z prawem zachowania polegającego na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, co determinuje jego jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy charakter. Dodatkowo obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej jest jasno sprecyzowany w omawianych przepisach u.d.p., nie podlega stopniowaniu, ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 1 u.d.p.), a organ nie może jej miarkować.

W ocenie Sądu materiał dowodowy został w niniejszej sprawie zebrany i oceniony prawidłowo. Zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było zatem podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Poza tym poczynione w ww. zakresie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego. Zarzucając organowi naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, skarżący nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez ten organ ustaleń. W szczególności skarżący nie wykazał, że w chwili spornego przejazdu na jego koncie w systemie e-TOLL było saldo dodatnie albo, że uiścił zaległą opłatę w terminie 3 dni od zakończenia rzeczonego przejazdu.

Sąd oddalił przy tym wnioski dowodowe skarżącego, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości. Tymczasem objęte wnioskiem dokumenty nie są niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy, a informacje dotyczące rozliczenia z operatorem systemu znajdują się w aktach sprawy. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przez co Sąd nie miał podstaw do podejmowania odrębnych i dodatkowych czynności mających na celu dopuszczenie i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów, które stanowią część akt administracyjnych

Przeprowadzenie dowodu z pisma Szefa KAS z 30 września 2021 r. na okoliczność wyrażonej w tym piśmie deklaracji odstępowania od nakładania kar i podejmowania działań o charakterze prewencyjnym i wychowawczym, a nie represyjnym, w sytuacji gdy strona uiściła opłatę za przejazd, także należało uznać za zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tylko dla porządku Sąd wskazuje, że sposób uiszczenia opłaty elektronicznej jest reglamentowany prawnie (przepisami ustawy), i tylko o ile dojdzie do uiszczenia opłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa możliwe jest uznanie, że doszło do należytego wywiązania się z obowiązku jej zapłaty. Organy administracji winny natomiast działać (i działają) na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie komunikatów piastunów określonych organów nie mających wartości normatywnej.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że wskazywana we wspomnianym piśmie zapowiedź praktyki stosowania prawa odnosiła się do początkowego okresu działania systemu e-TOLL (przez 3 miesiące przed 1 października 2021 r. system ten funkcjonował równolegle z poprzednim systemem uiszczania opłat, a od 1 października 2021 r. jako jedyny, poza EETS) – tymczasem stwierdzone w tej sprawie naruszenie nastąpiło ponad 4 miesiące po momentu, kiedy SPOE KAS był jedynym (poza EETS) systemem uiszczania opłat elektronicznych (i ponad 7 miesięcy od czasu funkcjonowania tego systemu w ogóle).

Z kolei analiza treści noty obciążeniowej nie była w sprawie konieczna, z uwagi na irrelewantny charakter tego dokumentu dla oceny prawidłowości nałożenia kary pieniężnej, o czym była mowa we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia wyroku. W sytuacji, w której nie doszło do uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaconym (a z takiego korzystał skarżący), istniała możliwość uchronienia się od nałożenia kary pieniężnej, o ile opłata zostałaby uiszczona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu (art. 13k ust. 8a u.d.p). Decydujące dla niniejszej sprawy zatem było dochowanie wymogu uiszczenia należnej opłaty w tym terminie tj. w ciągu trzech dni licząc od daty penalizowanego przejazdu, a nie w jakimkolwiek późniejszym terminie, niż wynikający ze wskazanego przepisu. Stąd też nie tylko fakt uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, ale i termin, w jakim to zostanie uczynione przez zobowiązanego, ma wpływ na jego odpowiedzialność administracyjną.

Także treść decyzji administracyjnych dotyczących nałożenia kary za nieuiszczenie opłat za inne, aniżeli przedmiotowy, przejazdy, nie ma żadnego wpływu na odpowiedzialność za przejazd, kontrolowany w sprawie niniejszej.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić przy pomocy dokumentów złożonych przez skarżącego.

W ocenie Sądu warto zauważyć, że kierujący pojazdami samochodowymi oraz właściciele/posiadacze/użytkownicy/korzystający z drogi, o których mowa w art. 13ia ust. 19 u.d.p., mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji RP ("każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej"). Stąd też z ww. pisma Szefa KAS nie można wnioskować o braku podstaw do ukarania skarżącego i jako takie nie jest też przydatne dla potrzeb niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza że wskazano w nim jedynie na okres przejściowy pozwalający przygotować się do całkowitego wygaszenia poprzedniego systemu, jak również na inne okoliczności takie jak możliwość wcześniejszej rejestracji do nowego systemu. Z pisma tego nie wynika, że kary nie będą nakładane w ogóle, a każda sprawa rozpoznawana jest w oparciu o konkretny stan faktyczny. W tym stanie faktycznym nie jest zatem możliwe podzielenie stanowiska skarżącego powołującego się na okoliczności płynące z tego pisma, skoro wypełnił on wszystkie obowiązki związane z przejściem na nowy system, a do naruszenia doszło prawie dwa miesiące po całkowitym wygaszeniu poprzedniego systemu, który funkcjonował do 30 września 2021 roku.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi, Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do zwrócenie się z takimi pytaniami, bowiem w ocenie Sądu w sprawie nie występuje zagadnienie prawne, wymagające takiego działania. W świetle treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy czy jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane zostanie podniesione przed sądem jednego z krajów członkowskich to w sytuacji, gdy właściwy sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że skierowanie pytań o treści zaprezentowanej w skardze nie jest niezbędne dla wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie. Należy zaznaczyć, iż merytoryczne odniesienie się do zagadnień, będących treścią pytań do Trybunału, zostało zawarte w treści niniejszego uzasadnienia. Warto w tym miejscu dodać, iż ani kwestia wadliwego zdaniem strony skarżącej, rozumienia pojęcia terminu "opłata za przejazd", ani pozbawienie przez organ znaczenia faktu wystawienia Skarżącemu noty obciążeniowej, nie miały wpływu na zakres obowiązków Skarżącego, a co za tym idzie, na prawidłowość nałożonej na niego kary pieniężnej. Podobnie rzecz się przedstawia z proporcjonalnością nałożonej kary. Wymóg ten nie został zdaniem Sądu, naruszony. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Na ten aspekt kary pieniężnej nakładanej w toku postępowania administracyjnego wskazał także Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym w skardze wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15, zapadłym po rozpoznaniu wniosków o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczeń w trybie prejudycjalnym, złożonych przez Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy w Segedynie, Węgry), postanowieniami z dnia 14 września 2015 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 22 września 2015 r., w postępowaniach Euro-Team Kft. (C-497/15), Spirál-Gép Kft. (C-498/15) przeciwko Budapest Rendőrfőkapitánya.

Trybunał w przywołanym wyroku orzekł, że (punkt 1) artykuł 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniach głównych, który przewiduje nałożenie grzywny o zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia - niezależnie od ich charakteru i wagi - przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd związanej z korzystaniem z infrastruktury drogowej oraz (punkt 2), że artykuł 9a dyrektywy 1999/62, zmienionej dyrektywą 2011/76, należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności nie stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniach głównych, który ustanawia odpowiedzialność obiektywną. Natomiast wymóg ów należy interpretować jako stojący na przeszkodzie wysokości sankcji przewidzianej w tym systemie. Trybunał, zakreślając ramy prawne swego rozstrzygnięcia przywołał między innymi artykuł 9a ww. dyrektywy, zgodnie z którym "Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". Trybunał podkreślił, że wskazana dyrektywa nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych sankcji na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla oceny proporcjonalnego charakteru takich sankcji. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach wprowadzonego przez te przepisy systemu państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Uprawnienia te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a w konsekwencji, również z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie Trybunału same sankcje powinny być przy tym odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady. Trybunał przypominał bowiem, że dyrektywa 1999/62 zobowiązuje krajowego ustawodawcę do nałożenia na pojazdy ciężarowe opłaty za korzystanie z infrastruktur drogowych. Rozpatrywany w postępowaniach głównych system krajowy, który dokonuje transpozycji owej dyrektywy, przewiduje zatem, że osoby używające tych pojazdów podlegają opłacie za korzystanie z tych infrastruktur i ustanawia mechanizm sankcji mający na celu zapewnienie wywiązywania się z obowiązku zapłaty. Zgodnie z ustawodawstwem krajowym do uchybienia temu obowiązkowi dochodzi zatem, gdy korzystający z płatnej infrastruktury drogowej nie uiścił, przed rozpoczęciem korzystania z niej, kwoty wymaganej opłaty za przejazd. Taki system odpowiedzialności obiektywnej zachęca zatem osoby używające pojazdy ciężarowe do uprzedniego uiszczania opłat za przejazd, które są oni zobowiązani zapłacić. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, zważywszy, że, po pierwsze, omawiany system obiektywnej odpowiedzialności może zachęcać osoby, które używają pojazdów, do wywiązywania się z obowiązków uprzedniego uiszczania opłat należnych za korzystanie z infrastruktury drogowej i, po drugie, że realizowane przez ustawodawstwo węgierskie cele, czyli zapobieganie zakłóceniom konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi oraz stosowanie zasady 'zanieczyszczający płaci', leżą w ogólnym interesie, ustanowienie w drodze tego ustawodawstwa systemu odpowiedzialności obiektywnej może zostać uznane za uzasadnione. W związku z tym Trybunał uznał, że przyjęcie systemu odpowiedzialności obiektywnej, takiego jak system rozpatrywany w postępowaniach głównych, który ustanawia sankcje za naruszenie omawianych obowiązków, nie jest samo w sobie niezgodne z prawem Unii a państwa członkowskie uprawnione są do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Jednakże, jak zastrzegł Trybunał, państwa te są zobowiązane do wykonywania owych uprawnień z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, i w konsekwencji w poszanowaniu zasady proporcjonalności. Środki karne nie powinny zatem w szczególności wykraczać poza to, co konieczne do realizacji uzasadnionych celów danego ustawodawstwa ani ponadto nie powinny być niewspółmierne w odniesieniu do tych celów. W tym też kontekście Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny. Była to kwestia istotna na gruncie rozpoznawalnego przez Trybunał zagadnienia, bowiem w sprawie C-497/15, kierowca pojazdu, w następstwie błędu systemu nawigacji minął zjazd, na który powinien się skierować, aby opuścić autostradę i kontynuować swoją podróż na drodze o niższej kategorii, w odniesieniu do której posiadał on zezwolenie na korzystanie. Kierowca ten przejechał zatem około 5 km po tej autostradzie bez uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, przy czym rozpatrywany odcinek był równoległy do drogi o niższej kategorii. Z kolei w sprawie C-498/15, kierowca pojazdu, posiadający tytuł uprawniający go do korzystania z infrastruktury drogowej na innej trasie, uiścił z własnej inicjatywy, po zauważeniu swojego błędu i zatrzymaniu pojazdu na pasie awaryjnym autostrady, nie mając możliwości zawrócenia, wymaganą kwotę opłaty za przejazd. W owej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że kierowca ten przez pomyłkę korzystał z autostrady przez 20 minut, ponieważ nie zjechał z autostrady w planowanym miejscu. I właśnie uwzględniając powyższe skonkretyzowane okoliczności, w ramach których doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia odpowiedniej opłaty za korzystanie z dróg publicznych, Trybunał uznał, że, skoro środek karny nie powinien wykraczać poza to, co konieczne do realizacji uzasadnionych celów rozpatrywanego w postępowaniu głównym ustawodawstwa, należy stwierdzić, że dla właściwych organów krajowych możliwe byłoby osiągnięcie zamierzonych celów również przy zastosowaniu mniej restrykcyjnych środków.

Tymczasem w świetle relewantnych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązujących na gruncie prawa polskiego, podmiot dokonujący przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej, który znalazłby się w sytuacji analogicznej, jak podmiot korzystający z płatnej sieci drogowej na Węgrzech (w realiach spraw poddanych ocenie Trybunału - C-497/15 i C-498/15), może uniknąć dolegliwości w postaci pieniężnej sankcji administracyjnej, uiszczając, zgodnie z art. 13k ust. 8a u.d.p. opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. W tym przypadku bowiem kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty nie wymierza się.

Tym samym, w ocenie Sądu, przyjęta na gruncie ustawy o drogach publicznych, konstrukcja sankcji pieniężnych nakładanych za naruszenie obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach, uwzględnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, na który zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15.

Reasumując - w ocenie Sądu – podniesione w skardze zarzuty i argumentacja nie podważają legalności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w tej sprawie. Tak samo Sąd ocenia – przez nawiązanie też do powyższych wywodów - zarzuty i argumenty podniesione w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Należy jedynie dodać i podkreślić, że, zdaniem Sądu, nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej z uwagi na uiszczenie tej opłaty przez skarżącego przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Jak wskazano wyżej, opłata elektroniczna powinna być uiszczona w momencie przejazdu płatnym odcinkiem drogi publicznej - z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 13k ust. 8a u.d.p., a która to sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Skoro pojazd wykorzystywany przez skarżącego wykonał przejazd po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej, to niewątpliwie naruszył obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Ewentualne późniejsze uiszczenie tej opłaty nie wpływa na ocenę, że w momencie przejazdu należna opłata nie została uiszczona.

Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu Rzecznika, wskazującego na naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania"), w związku z zasadami domniemania uczciwości przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – określonymi w art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 ("ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny") i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ("ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"). Zdaniem Sądu, GITD nie naruszył powyższych zasad. Postępowanie administracyjne w tej sprawie było prowadzone transparentnie i w sposób, który – obiektywnie rzecz biorąc – nie przeczył zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a poczynione ustalenia faktyczne i dokonane na ich podstawie oceny znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu, GITD nie naruszył wskazanych w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców przepisów Konstytucji RP. Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku określonego w ustawie nie może być postrzegane jako naruszenie art. 22 Konstytucji RP. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że sankcja za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest nieproporcjonalna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kara administracyjna ma funkcję nie tylko kompensacyjną, ale i prewencyjną, zaś uiszczenie kary w wysokości 1 500 zł nie może być postrzegane jako nadmierne obciążenie podmiotu dopuszczającego się naruszenia (tym bardziej jeśli podmiot taki prowadzi działalność w zakresie transportu drogowego, a więc jest profesjonalistą, który powinien znać i przestrzegać wymagań związanych z korzystaniem z dróg publicznych).

Mając więc na uwadze brak możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd, Sąd nie dopatrzył się też uchybień po stronie GITD skutkiem niezastosowania przepisów art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a. (w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia - § 2 pkt 1; oraz organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia - § 3), który to zarzut sformułował w ww. piśmie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organ, wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenił je bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.