Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1397/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 535/19 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 4 stycznia 2019 r. nr SKO.ZA/4000/1261/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 535/19 oddalił skargę S.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: SKO, Kolegium) z 4 stycznia 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy J. (dalej też: organ pierwszej instancji) z 15 października 2018 r., którą organ ten orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez niego sklepie "[...]".

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę działał na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

Skarżący zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości domagając się jego uchylenia w całości i stwierdzenie nieważności bądź uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Ostrołęce stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy J. z 15 października 2018 r. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej przez SKO w Ostrołęce w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja SKO została wydana zgodnie z przepisami prawa, podczas, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym pismo z 7 listopada 2018 r. skierowane przez Komendanta Powiatowego Policji w P. do SKO w Ostrołęce mogło stanowić wyłącznie podstawę do zainicjowania postępowania odwoławczego a nie nadzwyczajnego, ewentualnie należało potraktować je jako skargę z art. 227 k.p.a. na działanie organu, a nie jako informacje dające podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zostały skierowane do organu na etapie, gdy organom Policji nie doręczono odpisu decyzji, a organy te błędnie uznawały się za stronę postępowania, i w efekcie wniosły odwołanie od decyzji pismem z 21 listopada 2018 r., wobec których SKO wydało postanowienie z 19 grudnia 2018 r. o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego z uwagi na brak legitymacji,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej przez SKO w Ostrołęce w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja SKO została wydana zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym pisma skierowane przez Komendanta Powiatowego Policji w P. do SKO w Ostrołęce zawierające tzw. "nowinki dowodowe" mogły stanowić wyłącznie podstawę do zainicjowania nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego wyłącznie na uchybieniach proceduralnych dotyczących ustaleń stanu faktycznego oraz jego oceny,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że każde naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy (w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ma charakter rażący dający podstawę do stwierdzenia nieważności, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania ustaleń oraz nie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co najwyżej te ustalenia mogłyby być oceniane jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, bowiem nie prowadziły one do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w rozpatrywanej sprawie naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, ze zm., dalej jako u.w.t.p.a.),

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że każde umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas, gdy w rozpatrywanej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji (15 października 2018 r.) brak było podstaw przedmiotowych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem materiał zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów u.w.t.p.a. dających podstawę do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,

art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. daje podstawę wyłącznie do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz odmowy cofnięcia zezwolenia, natomiast nie daje podstaw do formalnego zakończenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a., stąd też wydanie decyzji umarzającej postępowanie stanowi rażące naruszenie prawa.

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, polegające na dokonaniu oceny prawnej z powołaniem się na stanowisko SKO w Ostrołęce i zaakceptowaniu tego stanowiska w całości oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, podczas, gdy sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku powinien zawrzeć pogłębioną argumentację prawną swojego stanowiska i szerzej wyjaśnić dlaczego w całości zgadza się z rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, a ponadto odnieść się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny działania SKO w granicach zakreślonych w odpowiedzi na skargę, i oparciu rozstrzygnięcia w istocie wyłącznie na wyjaśnieniach organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz uzasadnieniu decyzji organu wyższego stopnia, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie prawnej sądu, podczas, gdy WSA powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami w odpowiedzi na skargę oraz powołaną podstawą prawną, a tego nie uczynił i owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja wydana przez SKO w Ostrołęce nie narusza prawa materialnego, ani procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego WSA oddalił skargę, zamiast stwierdzić nieważność skarżonej decyzji ewentualnie uchylić decyzję, podczas gdy organ orzekający wydał rozstrzygnięcie w sprawie w sposób wadliwy nie uwzględniając stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji (15 października 2018 r.) co miało wpływ na błędną kwalifikację naruszeń oraz zastosowanie nieprawidłowego trybu nadzwyczajnego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji SKO i w konsekwencji oddalenie skargi podczas, gdy SKO zastosowało niewłaściwy tryb nadzwyczajny i wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy J. w oparciu o:

a) po pierwsze pismo z 7 listopada 2018 r. skierowane przez Komendanta Powiatowego Policji w P. do SKO w Ostrołęce w terminie otwartym do złożenia odwołania, i organ powinien je zakwalifikować albo jako odwołanie od decyzji, albo skargę powszechną, a nie jako pismo dające podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tym bardziej, że organ Policji takie odwołanie złożył dopiero 21 listopada 2018 r.,

b) po drugie tzw. "nowinki dowodowe" dające podstawę do zainicjowania nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa,

c) po trzecie przyjęcia, że każde naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy ma charakter rażący dający podstawę do stwierdzenia nieważności, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania ustaleń, a co najwyżej te wadliwe czynności oraz ustalenia mogłyby być oceniane jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, bowiem nie prowadziły one do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w rozpatrywanej sprawie naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a.,

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie SKO prawidłowo przyjęło, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i że decyzja w sprawie była co najmniej przedwczesna, podczas, gdy w dacie wydania decyzji (15 października 2018 r.) brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz powstała trwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, natomiast brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w sprawie, albowiem w sprawie nie powstało zagadnienie prawne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, a ponadto postępowanie administracyjne toczyło się równolegle z postępowaniem karnym i niezależnie od niego, natomiast materiał dowodowy zgromadzony przez policję w postępowaniu karnym może, ale nie musi zostać przekazany organowi prowadzącemu postępowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istoty sprawy, zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowania przez SKO w Ostrołęce przepisu art. 156 § 1 pkt 2,

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie SKO prawidłowo wydało decyzję stwierdzającą nieważność postępowania z uwagi na naruszenie zasad ogólnych postępowania, a w szczególności zaniechania przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia istoty sprawy, nienależyte ustalenie stanu faktycznego i poddanie zgromadzonych dowodów dowolnej, a nie swobodnej ocenie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i dopuszczenie się naruszeń proceduralnych polegających na:

a) zaniechaniu zwrócenia się (na bieżącym etapie) prowadzonego postępowania administracyjnego i karnego do Sądu Rejonowego o udostępnienie dokumentów w sposób wybiórczy a organ powinien był zwrócić się do Sądu Rejonowego o nadesłanie "całości zgromadzonej dokumentacji", podczas gdy brak jest regulacji zawierających kompetencje dla organów administracji do zwrócenie się o udostępnienie akt sprawy karnej na zasadach obowiązujących w przypadku udostępniania akt sprawy pomiędzy sądami uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1141), tj. w oparciu o § 136 Regulaminu,

b) zaniechaniu zwrócenia się (na bieżącym etapie) prowadzonego postępowania administracyjnego i karnego do Sądu Rejonowego o udostępnienie dokumentów w sposób wybiórczy, podczas gdy art. 156 § 1 k.p.k. do podmiotów legitymowanych do dostępu do akt sądowych zalicza strony, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii, a za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom (np. pracownikom naukowym, dziennikarzom), i przepis ten zasadniczo nie znajduje zastosowania do akt postępowania przygotowawczego znajdujących się w posiadaniu sądu w związku z wykonywaniem czynności sądowych w postępowaniu przygotowawczym,

c) zaniechaniu zwrócenia się (na bieżącym etapie) prowadzonego postępowania administracyjnego i karnego do Sądu Rejonowego o udostępnienie dokumentów w sposób wybiórczy, podczas, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje jako dowodu - dowodu z akt sprawy jako całości, a jedynie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy,

d) zaniechaniu zwrócenia się (na bieżącym etapie) prowadzonego postępowania administracyjnego i karnego do Sądu Rejonowego o udostępnienie dokumentów, podczas gdy organ w rozpatrywanej sprawie wielokrotnie zwracał się zarówno do organów Policji, jak i Sądu Rejonowego o przesłanie materiałów posiadanych przez Policję i Sąd Rejonowy i w odpowiedzi otrzymał dokumenty w postaci protokołów urzędowych, z których nie wynikało, że organy zabezpieczyły dowody w postaci nagrań z monitoringu, a które to informacje ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji w pismach z 7 i 21 listopada 2018 r. skierowanych do SKO, a nie do organu pierwszej instancji, a z których to czynności zatrzymania rzeczy powinien zostać sporządzony protokół stosownie do art. 143 § 1 pkt 6 w zw. z art. 217 § 1 k.p.k. i to on powinien stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania we właściwym trybie, a nie informacje w pismach nie poparte żadnymi dowodami,

e) dokonanie przesłuchania strony z naruszeniem art. 86 k.p.a. poprzez przesłuchanie strony przed zgromadzeniem całości materiałów dowodowych sprawy podczas, gdy na etapie wydawania decyzji organ zgromadził materiały dowodowe zebrane w postępowaniu karnym, tj. protokoły z przesłuchania świadków i zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. wykorzystał i rozpatrzył je w sprawie administracyjne] według reguł dowodowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a dopiero po zgromadzeniu protokołów z przesłuchań przeprowadził dowód z przesłuchania strony,

f) dokonanie przesłuchania strony z naruszeniem art. 86 k.p.a. poprzez niezadawanie stronie stosownych pytań i ograniczeniu się do przyjęcia oświadczenia strony, podczas, gdy żaden przepis k.p.a., jak również innych bogatych procedur nie zawierają wytycznych w jaki sposób powinni być przesłuchiwani świadkowie czy strony, a zgodnie z art. 69 § 1 k.p.a. protokół powinien być sporządzony jedynie w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby,

i w konsekwencji uznanie, że SKO prawidłowo przyjęło, że powyższe naruszenia proceduralne dawały podstawę do stwierdzenia nieważności, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania ustaleń, nie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co najwyżej te wadliwe ustalenia mogłyby być oceniane jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, bowiem nie prowadziły one do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w rozpatrywanej sprawie naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a.

7) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę i przyjęcie, ze dokonanie oceny stanu faktycznego przez SKO było prawidłowe oraz wkroczenie w kompetencje organu wyższego stopnia polegające na dokonaniu oceny zeznań strony, mocy materiałów dowodowych w postaci protokołów, a ponadto ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że:

a) Komendant Powiatowy Policji w P. złożył pismo z 15 października 2018 r. zatytułowane "Odwołanie", po rozpatrzeniu którego SKO odrębną decyzją z 19 grudnia 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji z 15 października 2018 r., podczas, gdy "odwołanie" wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero 27 listopada 2018 r. a pismo z 7 listopada 2018 r. należało potraktować jako albo skargę powszechną, albo odwołanie, bądź żądanie wznowienia postępowania,

b) w oparciu o informacje zawarte w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w P. z 7 listopada 2018 r. ustalił, że dochodzenie prowadzone pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w P. zostało zakończone skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego przeciwko skarżącemu o czyn z art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a., a fakt sprzedaży alkoholu nie budził żadnej wątpliwości, ponieważ został utrwalony na monitoringu sklepowym i właściciel sklepu potwierdził powyższy fakt, podczas, gdy SKO nie zwróciło się do Sądu Rejonowego celem udostępnienia z akt postępowania takich dokumentów jak: akt oskarżenia, postanowienie o przedstawieniu zarzutów, protokołu zatrzymania zapisu z nagrań monitoringu, odpisu wyroku zapadłego w sprawie, a ograniczyło się wyłącznie do informacji zawartych w piśmie i uznało, że dają one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji,

8) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę i przyjęcie, że SKO nie naruszyło przepisów o właściwości organu wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że powinno zostać wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ewentualnie powinno zostać zainicjowane nowe postępowanie, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19, art. 20, art. 65 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a., skutkujące wydaniem decyzji przez organ niewłaściwy, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Ostrołęce z 4 stycznia 2019 r. stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

9) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., podczas, gdy sąd całkowicie pominął, że organ wyższego stopnia zastosował sankcję nieważności w oparciu o odmienną ocenę mocy dowodowej, na której organ orzekający w pierwszej instancji w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego, a WSA nie wykazał oczywistości naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu, przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna S.T. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 2.1-9 petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym czyni to w taki sposób, że jeden z zarzutów wprost odnosi się do naruszenia tego przepisu (pkt 2.1 petitum), a cztery kolejne łączą naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2.2, 2.6, 2.7, 2.8). W każdym z tych przypadków zarzuty są nietrafne. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną, jednak tylko wówczas, gdy uzasadnienie skarżonego wyroku jest formalnie wadliwe. Oznacza to, że zarzut może być trafny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie posiada określonych w tym przepisie elementów. W wyjątkowej sytuacji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce, pomimo że uzasadnienie jest złożone ze wszystkich elementów oznaczonych w przepisie, ale dotyczy innej sytuacji faktycznej, a więc innej sprawy niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia i rozpoznawania przez sąd.

W sprawie, w której złożono rozpoznawaną skargę kasacyjną sytuacja taka nie ma miejsca, zatem trudno twierdzić, że sąd pierwszej instancji naruszył treść art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznych rozważań sądu pierwszej instancji zarówno w zakresie stanu faktycznego, ale i prawnego sprawy. Jeżeli w tym obszarze dochodzi do naruszenia prawa, bo sąd pierwszej instancji wadliwie stosuje przepisy procesowe lub materialne, to tego typu naruszenia mogą być kwestionowane tylko w jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., a nie przez pryzmat niewłaściwego stosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych właśnie powodów wszystkie zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nietrafne, bowiem wadliwe formalnie. Ich wada polega na tym, że kwestionują wyrok w sposób prawnie niedopuszczalny. Sąd drugiej instancji zauważa, że skuteczność skargi kasacyjnej zależy od wypełnienia przez stronę wymogów formalnych tego pisma, bowiem skarga kasacyjna jest formalnym środkiem prawnym, a przez to została ukształtowana jako środek profesjonalny. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów należy podkreślić, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ NSA, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Ponieważ skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe.

Niezasadne są również zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 2.4 i 2.5 petitum skargi kasacyjnej). Skarga kasacyjna podnosi dwa takie zarzuty, które w istocie dotyczą materii związanej ze stwierdzeniem przez SKO w Ostrołęce nieważności decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez niego sklepie. Zagadnienia te mają charakter materialno-procesowy, bo taki jest prawny wymiar stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która to nieważność odnosi się do rozstrzygnięcia procesowego, jednak ze względu na określone przesłanki, które mają charakter materialny. Z tego powodu NSA do kontekstu materialnego tych zarzutów odniesie się łącznie z oceną zarzutów materialnych skargi kasacyjnej. W tym miejscu sąd drugiej instancji wskazuje tylko, że aspekt procesowy rozpoznawanych zarzutów koncentruje się na naruszeniu przez skarżony wyrok art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty tak ujęte są wadliwe, bowiem wymienione w nich przepisy nie pozostają w żadnym związku, poza tym, że są jednostkami redakcyjnymi jednej ustawy i mogą być stosowane przez sąd administracyjny jako podstawa wyrokowania. Zauważyć wreszcie należy, że można naruszyć przepis, jeżeli był on stosowany. W sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu, to nie mógł naruszyć takiej normy. Oczywiście niezastosowanie przepisu, który powinien być stosowany, jest naruszeniem prawa, ale w takiej sytuacji zarzut kasacyjny powinien opierać się na niezastosowaniu przepisu, a nie wykładni terminu rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem NSA nietrafne i niezasadne są również zarzuty materialne skargi kasacyjnej (pkt 1.1-5 petitum). Poza sporem pozostaje stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że niepełnoletni nabył alkohol w prowadzonym przez skarżącego sklepie. Wątpliwość dotyczy tylko tego czy miało to miejsce, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, poza jego sklepem. Zatem te okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że istnieje sprawa administracyjna, bowiem jest norma prawna, która zakazuje sprzedawania alkoholu takim osobom i istnieją dowody, które wskazują, że sprzedaży dokonano w sklepie skarżącego kasacyjnie. Zatem te okoliczności konstytuują sprawę o cofnięcie zezwolenia. Inną rzeczą jest, czy w postępowaniu w takiej sprawie potwierdzony zostanie fakt nabycia alkoholu przez małoletniego. Z tego też powodu trafnie wskazał organ i sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie istniał przedmiot postępowania, a wobec tego postępowanie nie było bezprzedmiotowe. To oznacza, że nie mogło być ono umorzone w oparciu o art. 105 k.p.a. Skoro jednak organ pierwszej instancji działał w taki sposób, a więc z wyraźnym naruszeniem obowiązującej normy prawnej, to dopuścił się on rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w taki sposób.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.