Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2602/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. ust. 4 ust. 4 a i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu N. z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu N. z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych, w całości; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1284/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu N. z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3 i § 4.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 551 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności z wyłączeniem postanowień § 5, § 6, § 7 i § 8.

Wojewoda Mazowiecki zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 4, ust. 4a ust. 5 i ust. 8 u.s.p., poprzez jego błędne zastosowanie. W ocenie organu dieta powinna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale. Ponadto dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie. Zdaniem Wojewody przepisy zawarte w § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały powinny zostać unieważnione z uwagi na ich wewnętrzne powiązanie z § 1 i § 2 ustalającymi wysokość diet i zasady ich potrącenia. Brak skargi w zakresie § 8 zaskarżonej uchwały wynika ze zmiany wprowadzonej w § 1 uchwały.

Rada Powiatu N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą - w istocie - określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, to za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe Sąd meriti stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w warunkach istotnego naruszenia art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 u.s.p., albowiem dieta powinna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w odbytym posiedzeniu sesji, czy też posiedzeniu komisji merytorycznej, a jej ewentualne obniżenie powinno nastąpić w związku nie wykonywaniem sprawowanej funkcji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dieta nie ma charakteru rekompensacyjnego. Nie tylko diety radnych, ale też przewodniczącego rady i jego zastępców winny być ściśle powiązane z rzeczywistym uczestnictwem tych osób w pracach organów powiatu i wykonywaniem mandatu. Diety radnego nie należy utożsamiać z wynagrodzeniem pracowniczym, lecz zwrotem (części) wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu radnego, na które się godzili biorąc udział w wyborach. Dieta radnego nie jest jego "ekstra, dodatkowym dochodem", lecz jedynie rekompensatą kosztów wykonywania mandatu radnego i tylko tak powinna być traktowana. Dieta nie jest dodatkowym dochodem.

Wobec powyższego, w pkt 1 sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w nim określonym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1) art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że Rada Powiatu nie wykonała dyspozycji ww. przepisu w zakresie określenia diety jako ekwiwalentu utraconych korzyści i zwrotu wydatków, a wynikającą z błędnego rozumienia przez Sąd diety jako rekompensaty za utracone wynagrodzenie oraz zwrot poniesionych wydatków związanych wyłącznie z posiedzeniami komisji i sesjami rady oraz braku praktycznego zrozumienia, że niemożliwa jest pełna rekompensata ww. kosztów przy ryczałtowym charakterze diety;

2) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. nr 27, poz. 271 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy", w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66 poz. 799, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu", poprzez błędną wykładnię i uznanie, że § 5 zaskarżonej uchwały jest zgodny z tymi przepisami;

3) § 14 ust. 2 oraz § 86 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 45) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej", poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu N.o w całości, pomimo, że § 5 - 8 uchwały były merytorycznie powiązane z § 1- 4 uchwały.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo że charakter naruszeń prawa zawartych w uchwale miał charakter nieistotnych, względnie niekonsekwencję sądu, gdyż jeżeli sąd uznał, że przepisy uchwały były sprzeczne z prawem, to również powinien stwierdzić nieważność pozostałych przepisów, w szczególności § 5 uchwały, który jest niezgodny z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 21 ust. 5b u.s.p., a pozostałych z uwagi na brzmienie Zasad techniki prawodawczej to jest § 14 ust. 2 oraz § 86;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Powiatu N. jako sprzecznej z prawem to jest niezgodnej z dyspozycją art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p., podczas gdy uchwała Rady nie naruszyła ww. przepisów prawa materialnego, względnie poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na sprzeczność z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 21 ust. 5b u.s.p. oraz z uwagi na zasady techniki prawodawczej wyrażone w § 14 ust. 2 oraz § 86 Zasad techniki prawodawczej.

Wskazując na powyższe zarzuty, w myśl art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody Mazowieckiego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że w zakresie delegacji ustawowej mieści ustalenie diety w sposób, który zagwarantuje radnym wykonywanie mandatu. Oznacza to, że pomimo braku sesji czy komisji w danym miesiącu, radny może spotykać się z mieszkańcami, przyjmować ich wnioski i skargi, brać udział w uroczystościach, reprezentować Radę w innych organach, przedstawiać wnioski i skargi wyborców Zarządowi, czy urzędnikom Starostwa albo innym organom, podejmować inne interwencje, wykonywać uprawnienia w procesie uchwałodawczym. Wzięcie pod uwagę powyższych kwestii i kazuistyczne uregulowanie potrąceń w tym zakresie stanowiłoby nieuzasadniony niniejszym przepisem formalizm, a jednocześnie tworzyłoby nadmierne koszty obsługi administracyjnej i finansowej rady. Naruszałoby tym samym zasadę proporcjonalności. Nadto w ocenie skarżącego Powiatu, że jeżeli NSA uzna, że uchwała Rady Powiatu narusza prawo, to powinien stwierdzić jej nieważność w całości, a nie tylko w zakresie § 1-4, gdyż § 5 nie jest zgodny z treścią rozporządzenia wydanego na podstawie art. 21 ust. 5b u.s.p. Z uwagi bowiem na utrzymanie w mocy pozostałych paragrafów uchwały, powstała luka prawna w związku z uchyleniem - w § 6 zaskarżonej uchwały - uchwały z 21 listopada 2013 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu. Intencją Rady było uregulowanie nowych zasad przyznawania diet oraz kwestii związanych z podróżami służbowymi i z tym związana utrata mocy uchwały z dnia 21 listopada 2013 r., a nie uchylenie tej uchwały bez ustanowienia nowych zasad. Utrzymanie w mocy § 6 w takiej sytuacji naruszałoby zasady techniki prawodawczej ustalonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - § 14 ust. 2 oraz 86 rozporządzenia. Przepisy te nakazują bowiem uchylić w uchwale zastępującej przepisy uchwały zastępowanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W świetle art. 184 Konstytucji i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności m. in. polegające na przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy naruszeniu procedury jej uchwalania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p.

Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.p. na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje i obowiązki pełnione przez radnego. Wprawdzie przepis ten pozwala radzie powiatu "swobodnie ustalić zasady przyznawania diet, jednak organ ten nie tu pełnej dowolności. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z przepisu art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.).

W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu powiatowego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z przepisów u.s.p. wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu owych zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok ogólnej przesłanki nienaruszania obowiązującego prawa, art. 17 ust. 3 u.s.p. wskazuje, że radny może pobierać diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach, a art. 21 ust. 5 u.s.p. nakłada na radę powiatu obowiązek, aby wysokość diet przysługujących radnemu nie przekraczała w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). Nadto art. 21 ust. 4a u.s.p. wyklucza możliwość przyznania diet radnym pełniącym odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie, w którym uzyskał mandant. W pozostałym zakresie rada powiatu ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji i obowiązków wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę powiatu muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (Miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez dietę, o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy u.s.p. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 21 ust. 4 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie doszedł do przekonania, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa.

O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę powiatu uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących nie wykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach rady powiatu. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, LEX nr 3360874).

W § 1 i § 2 kwestionowanej skargą uchwały Rada Powiatu N. ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady i posiedzeniach jej komisji. Przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.

Podsumowując, należy wyjść z założenia, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że postanowienia zawarte w § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały, dotyczące usprawiedliwienia nieobecności i potwierdzenia obecności radnego na posiedzeniach rady i komisji, jako funkcjonalnie związane z § 1 i § 2 ustalającymi wysokość diet i zasady ich potrącenia, także są sprzeczne z prawem.

Należy natomiast podzielić zarzuty i argumentację skarżącego Powiatu, że § 5 - 8 uchwały są merytorycznie powiązane z § 1 - 4 uchwały, dlatego należało stwierdzić nieważność całego aktu.

Uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, LEX nr 3220983; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, LEX nr 2419414).

Przyjmując, że uchwała w sprawie ustalania wysokości diet radnych powinna zawierać przepisy normatywne powszechnie obowiązujące, na podstawie których jej adresaci, określeni abstrakcyjnie i generalnie, uzyskali uprawnienia do diety, istotnie sprzeczny z prawem jest przepis § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowiący, że: "Termin i miejsce wykonywania zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej przez Przewodniczącego Rady określa Wiceprzewodniczący Rady M. R. K.". Jest to regulacja konkretna przecząca istocie normy prawa powszechnie obowiązującego, dlatego należy ją derogować, jako istotnie sprzeczną z prawem.

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że § 5 ust. 4 uchwały nie jest zgodny z treścią rozporządzenia wydanego na podstawie art. 21 ust. 5b u.s.p. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, przewodniczący rady powiatu, na wniosek radnego, może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością powiatu. W takim przypadku radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych przez radę powiatu na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy, ustala się stawki zwrotu kosztów używania pojazdów do celów służbowych za 1 kilometr przebiegu dla poszczególnych rodzajów pojazdów samochodowych, czego § 5 ust. 4 uchwały nie czyni, wskazując jedynie stawkę za używanie samochodu osobowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, ze relacja pomiędzy aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem oparta jest na związaniu aktów prawa miejscowego ustawą upoważniającą, z której wynika niesprzeczność tych aktów ze wszystkim innymi ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych sformułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Oznacza to, że organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydaje akt prawa miejscowego, powinien odwoływać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy. Wynika z tego dopuszczalność powołania się w akcie prawa miejscowego nie tylko na definicję ustawową, ale także na definicję zawartą w rozporządzeniu. Wprawdzie akt prawa miejscowego nie może wprowadzać własnej definicji zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 531/10, LEX nr 673876).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Utrzymanie w mocy obowiązującej postanowień § 6 wskazujących, że: "Traci moc uchwała Rady Powiatu N. Nr [...] z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu.", jest dysfunkcjonalne z legislacyjnego punktu widzenia, gdyż powoduje lukę prawną w związku z derogacją uchwały z dnia 21 listopada 2013 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu. Zaskarżona uchwała określa nowe zasady przyznawania diet oraz kwestii związanych z podróżami służbowymi, a z tym związana jest utrata mocy obowiązującej uchwały z 21 listopada 2013 r. Stwierdzenie nieważności § 1-5 uchwały rodzi skutek ex tunc oznacza, że od samego początku w tym zakresie akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego (ex nunc). Oznacza to bowiem, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania.

Sąd administracyjny władny jest do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego w całości w sytuacji, gdy skutkiem byłaby wadliwość całej uchwały jako pozbawionej obligatoryjnych elementów wynikających z jej podstawy prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy podzielić zarzut skargi, że utrzymanie w mocy postanowień § 6 uchwały naruszałoby § 14 ust. 2 i § 96 Zasad techniki prawodawczej. Przepisy te nakazują uchylić w uchwale zastępującej przepisy uchwały zastępowanej. Zgodnie z § 14 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej,: "Ustawa zawiera także przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowaną przez inną ustawę.". Stosownie do treści § 86 Zasad techniki prawodawczej: "Zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana).". Zgodnie z przepisem § 143 działu VII Zasad zatytułowanym "Projekty aktów prawa miejscowego", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II.

Co prawda naruszenie Zasad techniki prawodawczej nie zawsze stanowi o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, bowiem organy gminy tworzące akty normatywne są ograniczone przede wszystkim przepisami rangi ustawowej, jednak gdy naruszenie to jest poważne, dotyczy np. naruszenia zasad konstytucyjnych i ma wpływ na kształt przyjętej regulacji, może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego za nieważny (np. wyrok z dnia 18 maja 2018 r., sygn. I GSK 900/18, LEX nr 2557464). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ doszło do naruszenia, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji.

Powyższe względy uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu N. z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych, w całości.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć Wojewodę Mazowieckiego kosztami postępowania kasacyjnego.