Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1665/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10, art. 30 ust. 1,2,4,  art. 31 ust.1,2,  art. 32 ust. 2, art. 36j ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Y. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1515/22 w sprawie ze skargi Y. S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr DWB.7100.26.2021.MDO w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 18 listopada 2021 r. znak WWB.7782.29.2021.MP Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 36b i art. 36j ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1213 - dalej jako ustawa) nałożył na Y. S.A. w O. (dalej jako spółka, skarżąca, producent) karę pieniężną w wysokości 35.000 zł za udostępnienie do dystrybucji wyrobu budowlanego, tj. płyt styropianowych [...] grubości 150 mm w ilości 10 opakowań po 0,3 m³, tj. 3,0 m³ (poddany badaniom w notyfikowanym laboratorium P. S.A. Oddział w G.), który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr 18-DoP-2018 z dnia 25.09.2018r., tj. oporu cieplnego i współczynnika przewodzenia ciepła.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 kwietnia 2022 r. znak DWB.7100.26.2021.MDO, uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego WINB w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej 35.000 zł i w tym zakresie orzekł o wysokości kary pieniężnej w kwocie 22.000 zł, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wyjaśnił, w dniach 29 lipca - 10 września 2021 r. Podlaski WINB przeprowadził kontrolę u sprzedawcy, tj. C. Sp. z o.o. w W. Sklep w B. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: płyty styropianowe [...] o gr. 150mm.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzjami Podlaskiego WINB z dnia 7 października 2021 r.:

- znak: WWB.7782.29.1.2021 .MP, nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowalnego: płyt styropianowych [...] o gr. 150mm, w ilości 10 opakowań po 0,3 m³, tj. 3,0 m³ przez producenta Y. S.A, z siedzibą w O.,

- znak: WWB.7782.29.2.2021.MP, zakazującą dalszego udostępniania wyrobu budowalnego: płyt styropianowych [...] o gr. 150mm, w ilości 10 opakowań po 0,3 m³, tj. 3,0 m³, przez sprzedawcę: C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Decyzje stały się ostateczne 26 października 2021 r.

Podlaski WINB wszczął następnie postępowanie o wymierzenie kary pieniężnej i ją wymierzył.

GINB wskazał, że mając na uwadze, że wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 13163+A1;2015-03 o tym samym tytule), powinien spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem.

Producent wystawił w dniu 25 września 2018 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr 18-DoP-2018, w której jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk wskazał PN-EN 13163+A1:2015-03. Producent zadeklarował m.in. opór cieplny RD: 4,80 m²K/W (dla gr. 150 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD: 0,031 W/mK, wytrzymałość na zginanie na poziomie BS80 (≥80 kPa), wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych na poziomie TR80 (≥80 kPa).

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium – P. S.A. z siedzibą w W., Oddział [..] w G. Laboratorium [...], zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowaną przez producenta:

- wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych (według normy PN-EN 1607:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie wytrzymałości na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych),

- wytrzymałość na zginanie (według metody B PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu).

Natomiast badanie nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym). Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła, gdy λD < λmean + 0,44 x Sλ. Natomiast badanie wykazało wynik λmean + 0,44 x Sλ = 0,032 podczas gdy deklarowany poziom (λD) był niższy (0,031 W/mK). Ponadto w zakresie oporu cieplnego wyrób nie spełnia wymagań, gdy RD > Rmean - 0,44 x SR. Natomiast badanie wykazało wynik Rmean - 0,44 x SR = 4,73, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był wyższy (4,80 m²K/W)

Organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada zadeklarowanej przez producenta właściwości użytkowej w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła.

Analizując przesłanki wymierzenia kary GINB wskazał na następujące naruszenia:

▪ Stopień naruszenia przepisów:

Przedmiotowy wyrób nie spełnia 2 z 4 przebadanych i deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 3,22 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 1,45 % (opór cieplny).

Tym samym stopień naruszenia przepisów ustawy jest niski.

▪ Liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy:

Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że producent wprowadził do obrotu 3,0 m³ (tj. 10 paczek), przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać zmniejszona.

▪ Uprzednie naruszenie przepisów ustawy:

Stosując tę dyrektywę organ wskazał, że należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Począwszy od 1 stycznia 2017 r. organy nie stwierdziły dotychczas nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy w zakresie takiego samego wyrobu.

Stwierdziły jednak nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy w zakresie innych wyrobów (7 naruszeń).

Wyroby producenta były zatem wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli wielokrotnie stwierdzono nieprawidłowości, a wyniki wielu badań, zleconych od 1 stycznia 2017 r. wykazały, że podobne wyroby budowlane nie spełniają deklarowanych właściwości. Wobec powyższego jest to okoliczność obciążająca, mająca wpływ na podwyższenie kary pieniężnej.

▪ Współpraca z organem:

W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym producent wycofał ww. wyrób budowlany od kontrolowanego sprzedawcy, po wydaniu rozstrzygnięć administracyjnych, o których mowa powyżej. Ponadto w toku postępowania odwoławczego producent wykazał się aktywnością i udzielił odpowiedzi na wezwanie GUNB. Takie zachowanie producenta stanowi okoliczność łagodzącą i skutkuje obniżeniem kary pieniężnej.

Podsumowując GINB wskazał, że biorąc pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), jak również okoliczność łagodzącą (liczba wyrobów budowlanych oraz współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie) oraz okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy) należało zmniejszyć jej wysokość. Dlatego dokonując pogłębionej analizy tychże przesłanek GINB doszedł do przekonania, że orzeczona kara pieniężna winna ulec zmniejszeniu.

Odnosząc się do zarzutów że Podlaski WINB nie był organem właściwym do nałożenia kary, z uwagi na wyrok NSA ` organ wyjaśnił, że nie jest związany tym judykatem w niniejszej sprawie.

Po kontroli u sprzedawcy organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego, a następnie prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest ten organ, który prowadził kontrolę u sprzedawcy, ponieważ to na terenie jego działania nastąpiło udostępnienie wyrobu budowlanego, który znajduje się "fizycznie" u kontrolowanego sprzedawcy (w takiej ilości egzemplarzy, jaką dysponuje sprzedawca), w miejscu prowadzenia kontroli udostępnianego na rynku wyrobu budowlanego).

III.

Wyrokiem z 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1515/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie jest wystarczające samo przeprowadzenie kontroli u producenta (np. na podstawie art. 30 ust. 4), niezbędnym wymogiem jest również przeprowadzenie postępowania w sprawie wyrobu niespełniającego wymagań na podstawie ustaleń tej kontroli. GINB trafnie zauważył, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z powodu niespełniania przez wyrób budowlany wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych ma bowiem charakter następczy, a nie zastępujący postępowanie, o którym mowa w art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych.

Partia tego wyrobu, której dotyczyła niezgodność potwierdzona badaniami laboratoryjnymi, była już uprzednio przedmiotem postępowania po kontroli u sprzedawcy. Oczywistym jest zatem, że kontrola u producenta, jeśli jest prowadzona po nakazie wycofania wyrobu wydanym w postępowaniu wszczętym po kontroli u sprzedawcy, musi dotyczyć innych partii wyrobu oraz ogólnie prawidłowości stosowania przez producenta systemu oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych, w tym zakładowej kontroli produkcji, aby zminimalizować ryzyko wprowadzania do obrotu kolejnych egzemplarzy wyrobu niezgodnego z deklarowanymi właściwościami. Jest to zatem kontrola prowadzona w innym zakresie i przedmiocie, a jej rolą nie jest potwierdzanie ustaleń kontroli przeprowadzonej uprzednio u sprzedawcy.

Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, kontrola u producenta, w związku z przekazaniem, na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych, decyzji Podlaskiego WINB z 7 października 2021 r. do Warmińsko-Mazurskiego WINB (karty 67 i 73 akt adm.), została przez ten organ przeprowadzona, natomiast jego działania i ustalenia powinny prowadzić do oceny, czy przyczyny zaistnienia nieprawidłowości mogą dotyczyć innych partii wyrobu niż ta, której dotyczyło postępowanie prowadzone przez Podlaskiego WINB.

W sprawie niesporne jest, że w związku z negatywnym wynikiem badań przedmiotowego wyrobu budowlanego przeprowadzonego w zakresie oporu cieplnego i współczynnika przewodzenia ciepła Spółka wycofała z obrotu sporny wyrób budowlany oraz zaprzestała jego udostępniania, co potwierdziła w przesłanym do Podlaskiego WINB protokole nr 15/2021 z wycofania wyrobu z magazynu (karta 84 akt adm.). Spółka wyjaśniła również w piśmie z 31 stycznia 2022 r., iż w dniu 12 kwietnia 2021 r. ucięto łącznie 38,4 m³ ww. wyrobu budowlanego w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie. Okoliczność ta, jak wynika z protokołu kontroli z 3 grudnia 2021 r. nr akt kontroli: WB.7781.12.2021, nie była kwestionowana przez WINB w Olsztynie, który nie wydał postanowienia lub decyzji, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy.

W ocenie WSA, GINB miarkując wysokość kary prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru określone w art. 36j ust. 3 ustawy i szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Każda z nich została opisana w uzasadnieniu decyzji, a następnie dokonano podsumowania zastosowanych kryteriów.

Stosownie do art. 36j ust. 3 ustawy, ustalając wysokość kar pieniężnych organ uwzględnia m.in. uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Odnosząc się do tej przesłanki organ w niniejszej sprawie powołał się na wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawy prowadzone przez poszczególnych wojewódzkich inspektorów budowlanych, w których stwierdzono naruszenie przez stronę skarżąca przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Zasadnie zaznaczył, że w przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej. Zdaniem WSA liczba stwierdzonych wcześniej naruszeń przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, nawet przy uwzględnieniu faktu uchylenia dwóch decyzji stwierdzających takie naruszenia, w dalszym ciągu winna być potraktowana przez organ jako okoliczność mająca wpływ na podwyższenie kary pieniężnej. W odniesieniu do skarżącej ciągle aktualne jest bowiem stwierdzenie, że systematyczne dopuszcza się naruszenia przepisów ustawy. Winno to być uznane za okolicznością obciążającą, uzasadniającą nałożenie kary w przyjętej przez organ wysokości. Skoro bowiem, jak już podniesiono wyżej, organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wcześniejsze naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, to okoliczność ta mogła tylko i wyłącznie powodować podwyższenie kary.

Odnosząc się do zarzutu niewykazania przez organ nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy w zakresie takich samych wyrobów WSA wskazał, że w art. 36j ust. 3 ustawodawca jako przesłankę wskazał "uprzednie naruszenie przepisów ustawy", zatem interpretacja zmierzająca do zawężenia tego pojęcia do naruszenia przepisów wyłącznie w zakresie typu wyrobu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa jest nieuzasadniona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniając stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), a także okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie), wykazane przez organ przesłanki wymiaru kary powodują, że wysokość kary pieniężnej orzeczona w niniejszym postępowaniu jest w okolicznościach tej sprawy adekwatna.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kary nie mogą być symboliczne. Winny stanowić odczuwalną dolegliwość dla producenta nieprzestrzegającego przepisów prawa, stanowiąc zarówno mechanizm prewencji ogólnej, jak i indywidualnej.

Wadliwe wyroby budowlane mogą skutkować tym, że obiekty budowlane będą zagrażały bezpieczeństwu ludzi, zwierząt, mienia oraz wywierały szkodliwy wpływ na środowisko. GINB jako organ uprawniony jest zobligowany do takiej kontroli rynku, która spowoduje przestrzeganie w tym zakresie przepisów prawa, w tym ustawy o wyrobach budowlanych.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w powiązaniu z art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 36j ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (dalej "u.o.w.b.") poprzez ich niezastosowanie w sprawie a tym samym brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej jej decyzji Podlaskiego WINB z dnia 18.11.2021 r. pomimo, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy miejscowo w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na producenta – Y. S.A.;

II. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 36j ust. 1 u.o.w.b. poprzez ich niezastosowanie a tym samym brak przyjęcia, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzja ją poprzedzająca z dnia 18.11.2021 r. są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że Organ w przeprowadzonym postępowaniu dokonał błędnych ustaleń faktycznym przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również uwzględnił przy ustalaniu stopnia naruszenia przez Skarżącą przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, naruszenia, wynikające z nieprawomocnych decyzji administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż Organ w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, co przyczyniło się do błędnego ustalenia, iż Skarżąca dopuściła się wysokiego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i jej oddaleniem przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez nałożenie kary pieniężnej na Skarżącą przez niewłaściwy organ - Podlaski WINB, podczas, gdy karę pieniężną na Skarżącą, z uwagi na jej siedzibę, nałożyć powinien Warmińsko-Mazurski WINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wymierzenia sankcji administracyjnej w sposób sprzeczny z ustawą;

VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, poprzez przyjęcie, że dyrektywa zawarta w tym przepisie, dotycząca podwyższenia kary pieniężnej z uwagi na poprzednie naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, obejmuje wszystkie poprzednie naruszenia tej ustawy, jakich dopuściła się Skarżąca, również te wynikające z nieprawomocnych decyzji oraz niezależnie od okoliczności, jakie im towarzyszyły, jak również niezależnie od tego, czy były to naruszenia podobne do zarzucanego Skarżącej naruszenia;

VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do utrzymania kary nałożonej przez Organ w wysokości nieproporcjonalnej i niewspółmiernej do stopnia naruszenia, podczas gdy w przypadku prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy oraz uwzględnienia intencji ustawodawcy, nakazującego kierowanie się proporcjonalnością przy nakładaniu kar pieniężnych, wysokość kary nałożonej na Skarżącą powinna być znacznie mniejsza.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o orzeczenie o kosztach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania sądowego nie zachodzi.

VI.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne najdalej idące zarzuty, oznaczone w skardze kasacyjnej nr I, II i V.

Pomimo, że dwa pierwsze uchybienia (nr I i II) zostały sformułowane jako naruszenia procesowe, zaś ostatnie z nich (V) jako zarzut materialnoprawny, ich wspólnym mianownikiem, uzasadniającym łączne zbadanie i ocenę w postępowaniu kasacyjnym, jest twierdzenie spółki (wywodzone z wyrywkowo przeprowadzonej analizy przepisów ustawy o wyrobach budowlanych), o rozstrzygnięciu sprawy przez niewłaściwy organ, co ma prowadzić do wady nieważności decyzji GINB i PWINB, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wobec braku właściwości miejscowej Podlaskiego WINB, decyzję wydał niewłaściwy organ. Strona wskazuje jednocześnie na wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże ani nie precyzuje wprost na czym ma polegać wskazane w tym zarzucie "rażące naruszenie przepisów procesowych" (zwłaszcza zaś jakich), ani też zarzutu w tym zakresie w żaden sposób nie rozwija w uzasadnieniu środka odwoławczego, co jest jego istotnym mankamentem. Rekonstruując w niezbędnym zakresie istotę twierdzeń strony wskazać zatem trzeba, że z samej treści zarzutu wynika twierdzenie, że spółka upatruje rażącego naruszenia prawa procesowego w wadliwym niezastosowaniu art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 36j ust. 1 ustawy. Z kolei podniesione naruszenie prawa materialnego dotyczy art. 36j ust. 1 ustawy, gdyż karę pieniężną zdaniem strony nałożył niewłaściwy organ - Podlaski WINB, podczas gdy powinien ją ewentualnie nałożyć Warmińsko-Mazurski WINB (właściwy z uwagi na siedzibę spółki).

Odnosząc się do powyższych uchybień należy kompleksowo, z uwzględnieniem celu ustawy, ocenić całość regulacji prawnej zawartej w powołanym akcie prawnym, zwłaszcza zaś w Rozdziałach 4 i 6a, dotyczących odpowiednio kontroli wyrobów budowlanych i kar pieniężnych.

Strona twierdzi, odwołując się w tym względzie do wyroku NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II GSK 974/21, że nałożenie kary pieniężnej z uwagi na niewłaściwą jakość wyrobów budowlanych, może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy po wydaniu i przekazaniu decyzji z art. 30 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy, przeprowadzone zostanie postępowanie przed właściwym ze względu na siedzibę producenta, organem nadzoru budowlanego (co do wyrobu). Konieczne jej zdaniem dla ukarania jest więc uprzednie przeprowadzenie kontroli i postępowania u producenta kwestionowanego wyrobu budowlanego, gdyż dopiero taka kontrola i postępowanie otwiera możliwość nałożenia kary pieniężnej.

Stanowiska powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Stosownie do art. 16 ust. 1 i 1a ustawy, właściwy organ wszczyna kontrolę z urzędu (...), zaś postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu, na podstawie ustaleń kontroli. Przepis ten wskazuje zatem na przewidziany w ustawie przebieg i kolejność działań jakie musi podjąć organ. W pierwszym rzędzie wszczynana jest więc kontrola (wobec istniejących podejrzeń), zaś w jej następstwie może dojść do wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrobu budowlanego, co do którego wyniki kontroli wskazały na niezgodność z wymaganiami.

W związku z tym, po przeprowadzeniu kontroli może zostać wszczęte postępowanie co do samego wyrobu budowlanego, które ma uregulować - mówiąc w pewnym uproszczeniu - jego status na rynku, a więc odpowiedzieć na pytanie, jakie czynności względem wyrobu należy podjąć, by obrót nim był zgodny z prawem.

W powyższe wpisuje się z kolei art. 30 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że właściwy organ, w wyniku kontroli u sprzedawcy, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję zakazującą dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę oraz decyzję nakazującą wycofanie z obrotu tego wyrobu przez producenta lub importera, albo

3) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego przez sprzedawcę, jeżeli producent lub importer ma siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 ustawy, w przypadku nieusunięcia w terminie nieprawidłowości określonych w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, właściwy organ zakazuje, w drodze decyzji, obrotu wyrobem budowlanym.

Z kolei w eksponowanym przez spółkę ust. 4 art. 30 ustawy zawarto normę prawną, zgodnie z którą decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przekazuje się niezwłocznie organowi właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania producenta lub importera wyrobu budowlanego, stanowiącego przedmiot decyzji. Organ ten jest obowiązany do przeprowadzenia niezwłocznie kontroli tego wyrobu u producenta lub importera.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie Podlaski WINB, w ramach przeprowadzonej kontroli u sprzedawcy i przeprowadzenia postępowania względem wyrobu budowlanego wydał decyzje: (1) zakazującą dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę oraz (2) nakazującą wycofanie z obrotu tego wyrobu przez producenta (por. ostateczne decyzje z 7 października 2021 r.).

Powołany wyżej przepis ustawy (art. 30 ust. 4), wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie ustanawia jednak wymogu, od spełnienia którego zależy orzekanie o karze, a więc tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu kontroli i postępowania przez organ właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania producenta wyrobu budowlanego (twierdzenie to strona wiąże z art. 16 ust. 1a ustawy). Jest to zdaniem NSA norma wprowadzająca typowe rozwiązanie o charakterze systemowym, z założenia dopełniającym całość regulacji i mającym w sposób zupełny oraz na wszystkich możliwych polach obrotu, rozwiązać kwestię wyrobu budowlanego, co do którego istnieje uzasadnione, bo już potwierdzone na etapie kontroli u sprzedawcy (w niniejszej sprawie przeprowadzono badanie zatrzymanych próbek przez akredytowane laboratorium) podejrzenie niespełniania wymagań. Innymi słowy, powiadomienie kierowane przez organ prowadzący kontrolę u sprzedawcy i postępowanie względem stwierdzonego u niego wyrobu budowlanego, do organu właściwego ze względu na siedzibę (miejsce zamieszkania) producenta wyrobu, o wydaniu decyzji z art. 30 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy, ma na celu doprowadzenie do wszechstronnej kontroli całości produkcji podejrzanego wyrobu, którego konkretna partia została już negatywnie oceniona przez organ kontrolujący sprzedawcę. Celem ustawy jest bowiem niedopuszczenie do wprowadzania i udostępniania w obrocie rynkowym wyrobów budowlanych niespełniających wymagań, co wynika z celowościowego i racjonalnego odczytania art. 4 i 5 ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega zatem, że istota regulacji z art. 30 ustawy zawiera się przede wszystkim w przewidzianym w jej ustępie 1 i 2 określeniu katalogu rozstrzygnięć, jakie wydawane są po przeprowadzonej wcześniej kontroli u sprzedawcy. Decyzje i postanowienie są przy tym wynikiem przeprowadzonego postępowania "w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie".

Słusznie zatem wskazuje GINB w zaskarżonej decyzji na sposób wprowadzania i udostępniania wyrobów budowlanych do obrotu, rozdzielając zarówno samą czynność jak i rolę producenta odpowiedzialnego za wprowadzanie (zgodnie z definicją z art. 2 pkt 10 ustawy w zw. z art. 2 pkt 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG), jak i sprzedającego, odpowiedzialnego za dalsze udostępnianie wyrobu (zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy w zw. z art. 2 pkt 16 rozporządzenia 305/2011). Trafne jest wiec stwierdzenie, że wyroby budowlane, co do zasady, wprowadzane są do obrotu przez ich producentów, natomiast dalej udostępniane na rynku przez ich sprzedawców. Kontrola wyrobu budowlanego i dalsze postępowanie względem niego może jednak nastąpić zarówno u producenta (art. 31 ustawy), jak również u jego sprzedawcy (art. 30 ustawy) i z uwagi na doniosłość omawianej materii oraz potrzebę zapewnienia skuteczności organów, muszą one zostać wyposażone w odpowiedni przymus administracyjny.

Tym samym kontrola i postępowanie co do wyrobu prowadzone przez organ u sprzedawcy jak również kontrola i postępowanie co do wyrobu prowadzone przez organ u producenta, doprowadzić mogą do tych samych konkluzji i działań, tyle że dotyczących innych partii wyrobu. Zarówno bowiem w toku kontroli u sprzedawcy jak i u producenta organ może dokonywać ustaleń w pełnym spektrum dotyczącym wyrobu budowlanego, pobierać jego próbki w celu weryfikacji posiadania zadeklarowanych właściwości użytkowych, wydawać decyzje co do dalszego losu wyrobu (zob. art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy), a także nakładać kary celem wymuszenia należnego posłuchu. Kontrola u sprzedawcy i postępowanie względem wyrobu budowlanego nie mogą być zatem widziane jako w jakikolwiek sposób służebne względem kontroli u producenta, co sugeruje spółka. Mogą one wystąpić niezależnie od siebie, albo też współistnieć, jako logiczny pochód ustaleń czynionych względem całości wyrobu budowlanego wprowadzonego i udostępnianego na rynku.

W efekcie każdej z tych kontroli (u producenta i sprzedawcy) może dojść do wszczęcia z urzędu, na podstawie ustaleń każdej z tych kontroli, postępowania w sprawie wyrobu niespełniającego wymagań ustawy. Dodać należy, że w postępowaniu względem sprzedawcy, stroną jest także producent wyrobu budowlanego, co także wskazuje na sens przyjętej regulacji i nie pozostaje bez wpływu na jej ocenę. Nie chodzi tu więc tylko i wyłącznie o uregulowanie kwestii udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę i dalsze scedowanie obowiązków kontroli już na organ właściwy z uwagi na siedzibę (zamieszkanie) producenta, ale o kompleksowe działanie co do tego wyrobu jako takiego, a więc zarówno na poziomie udostępniania (sprzedawca) jak i wprowadzania do obrotu (producent).

Należy także zwrócić uwagę, co trafnie akcentuje GINB, że celem ustawy nie jest karanie samo w sobie, a doprowadzenie do stanu zgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami. Wskazuje na to przewidziana zarówno w art. 30 ust. 1 pkt 1 jak i w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy możliwość wydania postanowienia zakazującego sprzedawcy lub producentowi dalszego udostępniania wyrobu budowlanego z jednoczesnym wyznaczeniem termin usunięcia określonych nieprawidłowości, o ile takie działanie jest możliwe.

Wykonanie postanowienia, stosownie do art. 32 pkt 2 ustawy, uzasadnia zaś wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi ustawą została usunięta. Jakkolwiek nie chroni to przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, to jednak na mocy art. 36j ust. 4 ustawy uzasadnia odstąpienie przez właściwy organ od jej nałożenia, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1.

W niniejszej sprawie, z uwagi na nieodwracalność skutków związanych z wprowadzeniem do obrotu wyrobu, który nie posiadał określonych w deklaracji właściwości użytkowych w zakresie oporu cieplnego i współczynnika przewodzenia ciepła, a więc warunków materialnych przewidzianych dla tego rodzaju wyrobu, nie było uzasadnienia dla skorzystania po pierwsze z możliwości wydania postanowienia, po drugie z umorzenia postępowania, wobec wydanych przez Podlaski WINB dwóch decyzji z 7 października 2021 r.

Co ważne, istotnym argumentem jest w tym przypadku także zasygnalizowane w decyzji GINB twierdzenie, że zaakceptowanie stanowiska spółki o konieczności uprzedniej kontroli u producenta, zanim zostanie wymierzona kara, doprowadziłoby w istocie do wykreowania swoistej luki prawnej.

Jak wskazano, postępowanie u sprzedawcy w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie, może zakończyć się umorzeniem, wobec wycofania wyrobu niespełniającego wymagań z obrotu - art. 32 pkt 2 in fine. W takiej sytuacji, pomimo stwierdzenia niespełnienia wymagań przez wyrób w drodze badania pobranych próbek, nie ma jednak w art. 32 odpowiednika art. 30 ust. 4 ustawy, co tłumaczy wycofanie całości wyrobu z obrotu. Pomimo jednak tego, nie może być wątpliwości, że to producentowi zostanie wymierzona w takiej sytuacji kara pieniężna, pomimo wskazanego braku przeprowadzenia kontroli u niego, bowiem wystarczająca jest w tym przypadku kontrola przeprowadzona u sprzedawcy, której wyniki potwierdziły niezgodność wyrobu z wymaganiami, zaś sam wyrób został w całości wycofany z obrotu. Skoro więc za ryzyko udostępnienia wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań odpowiada producent, to podważa to tym samym sugestię spółki, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie kary pieniężnej, po przeprowadzonej kontroli u sprzedawcy, nie jest możliwa bez przeprowadzenia również kolejnej kontroli u producenta, na skutek zawiadomienia z art. 30 ust. 4 ustawy.

Powyższe wskazuje zatem, że Podlaski WINB mógł, po kontroli u sprzedawcy, w ramach której stwierdził, że wyrób budowlany skarżącej nie spełnia wymagań, wszcząć najpierw postępowanie w sprawie tego wyrobu, a następnie postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej. Nie stało temu na przeszkodzie wydanie decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, ani też zawiadomienie, w trybie art. 30 ust. 4 ustawy, WINB właściwego ze względu na siedzibę spółki. Nie zachodzi zatem nieważność decyzji GINB i Podlaskiego WINB, o której mówi skarżąca.

VII.

Niezasadny jest zarzut nr VI wskazujący na naruszenie art. 36j ust. 3 ustawy, "poprzez przyjęcie" (co należy rozumieć jako wadliwą wykładnię - przyp. NSA), że dyrektywa zawarta w tym przepisie, dotycząca podwyższenia kary pieniężnej z uwagi na poprzednie naruszenia przepisów ustawy, obejmuje wszystkie poprzednie naruszenia tej ustawy, jakich dopuściła się spółka, również te wynikające z nieprawomocnych decyzji oraz niezależnie od okoliczności, jakie im towarzyszyły, jak również niezależnie od tego, czy były to naruszenia podobne do zarzucanego skarżącej obecnie.

Z art. 36j ust. 3 ustawy wynika, że ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Strona uważa, że z przepisu tego można wywieść, że "poprzednie naruszenia przepisów ustawy" nie mogą dotyczyć wszystkich jej wcześniejszych naruszeń ustawy, a decyzje je stwierdzające nie mogą być nieprawomocne. Same naruszenia muszą być przy tym podobne do zarzucanego w obecnie prowadzonym postępowaniu.

Powyższe twierdzenie nie znajduje umocowania w prawidłowej wykładni art. 36j ust. 3 ustawy. Przepis ten formułuje otwarty katalog przesłanek, jakie organ wymierzający karę musi uwzględnić określając jej wysokość. Pod pojęciem "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" należy więc rozumieć naruszenia, które nie muszą być ani do siebie podobne (chodzi wszak o wcześniejsze naruszenie przepisów ustawy, a nie tych samych przepisów ustawy i w ten sam sposób), ani też naruszenia te nie muszą zostać stwierdzone prawomocnie, gdyż wystarczy ich stwierdzenie decyzją ostateczną. Nadto, naruszenia te mogą wynikać zarówno z decyzji wydanych "w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie", jak również w sprawie o wymierzenie kary za te naruszenia, bowiem ta jest nakładana i podlega wykonaniu, dodatkowo podkreślając wagę naruszenia, zaś w określonych sytuacjach faktycznych stanowiąc jedyny akt potwierdzający zaistnienie naruszenia, co ma miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy pomimo powstania naruszenia, organ umarza postępowanie. Wymóg ostateczności, a nie prawomocności decyzji powoduje jednak, że organ musi uwzględniać ryzyko, że wcześniejsze decyzje, w tym te o karach, stwierdzające naruszenia prawa, jakkolwiek ostateczne, poddane mogą zostać ocenie sądowej, co ewentualnie może prowadzić do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Może to natomiast wpłynąć na ocenę decyzji, w której ilość stwierdzonych i ocenionych uprzednich naruszeń prawa oraz ewentualnie wymierzonych kar uznano za przesłankę zaostrzającą odpowiedzialność. Ocena w tym zakresie jest jednak oceną zindywidualizowaną, zależną od danych okoliczności sprawy, gdyż nawet wyeliminowanie z obrotu wcześniejszej decyzji stwierdzającej naruszenie czy nawet kliku z nich, nie musi stanowić automatycznie o wadliwości uznania przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" jako zaostrzającej odpowiedzialność w tej konkretnej sprawie. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy ilość potwierdzonych naruszeń, nawet przy uwzględnieniu wyeliminowania kilku z nich, nadal będzie taka, że uzasadniony w dalszym ciągu będzie wniosek o zaostrzającym wpływie na karę przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy".

VIII.

Za niezasadny uznano także zarzut nr VII skargi kasacyjnej. Strona podnosi w nim uchybienie art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy mające polegać na błędnej wykładni prowadzącej do utrzymania kary w wysokości nieproporcjonalnej i niewspółmiernej do stopnia naruszenia, podczas gdy "w przypadku prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy oraz uwzględnienia intencji ustawodawcy, nakazującego kierowanie się proporcjonalnością przy nakładaniu kar pieniężnych", wysokość kary powinna być znacznie mniejsza.

Po pierwsze, nie ma mowy o wadliwej wykładni wskazanych przepisów, bowiem organ prawidłowo rozumie zarówno przesłanki wymiaru kary z art. 36j ust. 3 ustawy (o czym była mowa wyżej) jak i potrzebę jej proporcjonalnego do stwierdzonego uchybienia wymierzania (miarkowania), co wynika z kolei z podkreślanego w decyzji GINB określenia sankcji z art. 36b ustawy "w kwocie do 100.000 zł". Organ prawidłowo więc przepisy te rozumie.

Po drugie, to co w istocie strona próbuje zwalczać, to ocenę dokonanych ustaleń faktycznych w kontekście wymierzonej kary, przy czym twierdzenia te nie korespondują z dokładnie rozważonymi przez organ przesłankami wymiaru kary, w tym zmniejszenia jej wysokości względem decyzji Podlaskiego WINB.

Strona w istocie deprecjonuje wnioski organu wskazując tylko przesłanki wymiaru kary korzystne dla niej. Nie wyjaśnia przy tym jaka kara "znacznie mniejsza", byłaby adekwatna i doprowadziła do osiągnięcia celów ustawy, przy uwzględnieniu profesjonalnego charakteru skarżącej i nieodwracalnego charakteru uchybienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje również to, że skarżąca musiała mieć już wcześniej wiedzę o źródle powstawania niezgodności w zakresie oporu cieplnego i współczynnika przewodzenia ciepła, którym było niskie ciśnienie pary zasilającej w procesie formowania bloków. W tym zakresie - jak sama wskazuje - podjęła działania naprawcze polegające na modernizacji kotłowni w celu zwiększenia mocy cieplnej, a tym samym zapewnienia utrzymania stałego ciśnienia pary zasilającej proces formowania bloków styropianu. Jakkolwiek nie można przyjąć, że po stronie skarżącej występuje zła wola nakierowana na wprowadzanie do obrotu wyrobu niespełniającego wymagań, to jednak, w kontekście znanej jej przecież technologii produkcji płyt styropianowych, wymagań odpowiedniego ciśnienia w celu osiągnięcia odpowiednich parametrów, powstała nieprawidłowość nie jest efektem zdarzenia wyłącznie incydentalnego, a raczej ignorowania możliwości wystąpienia takiego uchybienia. Problem niskiego ciśnienia nie może być bowiem widziany jako występujący po raz pierwszy dopiero w tej sprawie, skoro skarżąca podejmuje działania w celu modernizacji kotłowni dostarczającej parę o odpowiednim ciśnieniu.

IX.

Za niezasadne uznano także zarzuty procesowe nr III i IV skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona uważa, że GINB dokonał błędnych ustaleń faktycznym i niezasadnie uwzględnił przy ustalaniu stopnia naruszenia przez spółkę przepisów ustawy, naruszenia wynikające z nieprawomocnych decyzji administracyjnych. Ponadto, GINB dokonał zdaniem strony dowolnej oceny materiału dowodowego, przez co błędnie ustalił, że spółka dopuściła się wysokiego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy.

Po pierwsze, zarzut dotyczący uwzględnienia naruszeń ustawy wynikających z nieprawomocnych decyzji administracyjnych jest niezasadny, bowiem jak wskazano wyżej, organ mógł przyjąć za podstawę orzekania stwierdzone naruszenia, co wyjaśniono w ramach rozważań dotyczących art. 36j ust. 3 ustawy.

Po drugie, twierdzenie o dowolnej ocenie materiału dowodowego dokonanej przez GINB nie koresponduje z zaakceptowanym przez WSA i podzielanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, o skrupulatnym rozważeniu - w ramach przysługującego organowi luzu decyzyjnego, wynikającego z uznania administracyjnego - przesłanek wymiaru kary. Analizując decyzję GINB oraz akceptujący ją wyrok Sądu pierwszej instancji trudno jest bowiem w sposób uzasadniony twierdzić, że organ pominął jakiekolwiek okoliczności świadczące korzystnie na rzecz strony oraz "wyolbrzymił" elementy zaostrzające odpowiedzialność, w konsekwencji wadliwie uznając, że zachodzi wysoki stopień naruszenia przepisów ustawy przez spółkę, podczas gdy jej zdaniem jest on jedynie umiarkowany. Przede wszystkim na uwagę zasługuje to, że organ wymienił wprost siedem postępowań zakończonych decyzjami stwierdzającymi naruszenia wymagań. Nadto, dotyczą one płyt styropianowych różnego rodzaju produkowanych przez stronę (podstawowy asortyment). Uzasadniało to jak najbardziej ocenę, że z racji wielości kontroli spełniania wymagań przez wyroby skarżącej oraz stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości (również do siebie podobnych), zachodzi wysoki stopień naruszenia przepisów ustawy. Istotny jest też czasookres stwierdzonych naruszeń, świadczący o braku należytej kontroli produkcji.

Strona musi zaakceptować fakt, że jako producent odpowiada w pełnym zakresie za to, jakiej jakości wyroby wprowadza na rynek. To spółka ma więc zapewnić prawidłową kontrolę jakości własnych produktów na każdym etapie wytwarzania, jeżeli oznacza je następnie certyfikatami świadczącymi o posiadaniu określonych cech jakościowych.

Z wyżej wymienionych względów skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.