Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 670
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 669/19 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 października 2020 r., II SA/Gl 669/19, oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia alimentacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu wypłacanych zaliczek z funduszu alimentacyjnego w całości lub w części podejmowana jest na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670; dalej jako: "u.p.o.u.a.") na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Uwzględnienie wniosku powinno mieć miejsce w wyjątkowych okolicznościach, po dokonaniu szczegółowej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika.

Sąd I instancji nie stwierdził w niniejszej sprawie przekroczenia przez organ administracji granic uznania administracyjnego, czego dowodzą obszerne i wnikliwe motywy decyzji, spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji organy obydwu instancji trafnie uznały, że jedynie wówczas, gdy dłużnik nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku z przyczyn obiektywnych, a więc takich, na powstanie których nie miał wpływu, może ubiegać się o umorzenie należności. Odbywanie kary pozbawienia wolności, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, nie może być w żadnym wypadku zakwalifikowane jako obiektywna i niezawiniona przeszkoda w spłacie zadłużenia alimentacyjnego, nawet wówczas, jeżeli skazany nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Jednostka penitencjarna nie ma obowiązku zapewnienia pracy zarobkowej dłużnikowi alimentacyjnemu.

Zdaniem Sądu I instancji rozpatrując wniosek skarżącego nie można odnosić się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a więc rozważać sytuacji osobistej i zdrowotnej po opuszczeniu zakładu karnego. Nie sposób więc łącznie rozpatrywać okoliczności istniejących obecnie i przyszłych. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest identyczne jak w innej sprawie, w której skarżący ubiegał się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja ta była przedmiotem odrębnej kontroli sądowej w sprawie II SA/Gl 668/19.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji nie uchybiły wymogom należytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zebrano bowiem dane co do okresu pobytu skarżącego w zakładach karnych, w tym z racji ostatnio orzeczonej kary pozbawienia wolności. Trafnie też Kolegium wskazało na możliwość ubiegania się przez skarżącego o odroczenie spłaty należności. Tego rodzaju instytucja lepiej gwarantuje wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu społecznego. Brak zatem podstaw do przyjęcia, aby organy administracji przekroczyły ramy uznania administracyjnego i dowolnie oceniły obecną sytuację skarżącego, przyjmując że ani pobyt w zakładzie karnym, ani stan zdrowia, nie uzasadnia stwierdzenia, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., dający podstawę do umorzenia zadłużenia alimentacyjnego, nawet w części, zważywszy na wiek skarżącego. Prymat interesu strony nad interesem publicznym nie został bowiem obiektywnie wykazany.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed sądem II instancji, według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący nie spełnił przesłanek we wskazanym powyżej przepisie i jego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego sytuacja finansowa oraz rodzinna nie jest wyjątkowa w rozumieniu w/w przepisu, tym samym nie można wobec skarżącego umorzyć świadczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej z funduszu alimentacyjnego;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi, pomimo nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosowanie art. 30 u.p.o.u.a. oparte jest o zasadę uznania administracyjnego, która charakteryzuje się swobodnym decydowaniem przez organy o uprawnieniu danej osoby, bynajmniej nie w oparciu o partykularne interesy czy poglądy, a o szczególne przepisy prawa nakładające takie imperium na organy stosujące prawo. Decyzję podejmuje się w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości, etyki. Uznanie administracyjne zapewnia elastyczność stosowania prawa, zwłaszcza w sytuacjach, gdy trudno uprzednio przewidzieć wszelkie okoliczności sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że aktualnie jest osobą pozbawioną wolności, był wielokrotnie karany, a kary były wykonywane w różnych zakładach karnych, w których skarżący nie miał możliwości wykonywania pracy zarobkowej. Brak możliwości wykonywania pracy zarobkowej w warunkach zakładu karnego, a także ze względów zdrowotnych, wskazuje na trudną sytuację materialną skarżącego, uniemożliwiającą mu wypełnianie obowiązku spłaty zadłużenia alimentacyjnego. Jednocześnie mając na uwadze stan zdrowa skarżącego i fakt, że po opuszczeniu przez niego zakładu karnego ze względu na posiadane schorzenie będzie miał zdecydowanie ograniczone możliwości zarobkowania, co przy zestawieniu z wartością zadłużenia alimentacyjnego może zagrozić jego egzystencji, stwierdzić należy, iż jego sytuacja materialna jest wyjątkowa i w pełni stanowi uzasadnienie dla wniosku o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że zastosowanie art. 30 § 2 u.p.o.u.a. wymaga przed wydaniem decyzji dokonania kompleksowej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej strony. Oznacza to, że posiłkując się zasadami ogólnymi, organ obowiązany jest uwzględnić oraz dokonać analizy okoliczności faktycznych i prawnych związanych z sytuacją skarżącego. Czynnikiem mającym wpływ na wydanie decyzji z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. jest sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika. Kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany jest uwzględnić i przeanalizować stan bieżący, aktualny. W ocenie skarżącego kasacyjnie wieloletni pobyt skazanego w więzieniu oraz koniec kary przypadający na drugą połowę 2020 r. w pełni uzasadnia umorzenie w całości zaległych należności alimentacyjnych. Co więcej, brak jednoczesnej możliwości wykonywania w ramach pobytu w zakładzie karnym pracy zarobkowej przekreśla jakiekolwiek możliwości pozyskiwania przez skarżącego środków, które mógłby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Powrót skarżącego po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności na łono społeczeństwa i funkcjonowanie w nim w zgodzie z obowiązującymi zasadami, w szczególności nawiązanie stosunku pracy i konieczność bieżącego utrzymania, bezwzględnie wymaga i jednocześnie uzasadnia udzielenia mu pomocy w zakresie umorzenia zaległości alimentacyjnych. Odnosząc się zaś do art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wskazano, że w przedmiotowym przypadku okoliczność dotycząca wieloletniego pozbawienia wolności z jednoczesnym ewidentnym ograniczeniem możliwości zarobkowania uzasadnia to, iż skarżący nie ma żadnych możliwości uiszczenia zaległości alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna skarżącego, a w tym w szczególności wskazana przez niego śmierć syna (uprawnionego do alimentów), zdecydowanie przemawia za zastosowaniem w stosunku do skarżącego wnioskowanego przez niego dobrodziejstwa zwłaszcza, że tragedia, która go dotknęła w postaci straty syna jest sytuacją wyjątkową w rozumieniu wskazanej powyżej normy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że stosowanie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego, fałszywa jest jednak teza skargi kasacyjnej, że podejmowanie w takich przypadkach decyzji dokonywane jest w oparciu o "zasady słuszności, sprawiedliwości, etyki". Przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), ale uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu, zobowiązanego do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Z tego powodu zasadnicze znaczenie dla kontroli przez sąd administracyjny decyzji wydanych w warunkach uznania ma ich uzasadnienie. To w uzasadnieniu organ powinien odnieść się do okoliczności indywidualnego przypadku i podać argumenty, z powodu których podjął określone rozstrzygnięcie. Prawidłowo wobec powyższego Sąd I instancji w pierwszej kolejności ocenił kontrolowaną decyzję przez pryzmat wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów w tym zakresie. Sąd I instancji uznał także, że organy nie uchybiły wymogom należytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – uwzględniono aktualną sytuację osobistą skarżącego (w tym wiek i przewidywaną datę opuszczenia zakładu karnego), zdrowotną, rodzinną i majątkową, w tym także w kontekście możliwości podjęcia zarobkowania po odzyskaniu wolności.

W skardze zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zarzutów tych jednak ani nie skonkretyzowano, ani nie uzasadniono. Ponieważ nie wskazano, jakich konkretnie okoliczności faktycznych związanych z sytuacją skarżącego nie uwzględniono i jakie dowody pominięto, oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy, zakres postępowania wyjaśniającego należy uznać za wyczerpujący, a stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za prawidłowy. Nie określono też, na czym miałaby polegać wadliwa ocena tego materiału dowodowego. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje przesłanek do uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w okolicznościach związanych z pobytem skarżącego zakładzie karnym, brakiem możliwości zarobkowania, schorzeniami utrudniającymi podjęcie zatrudnienia oraz w śmierci dziecka. Trafnie Sąd I instancji uznał, że ocena sytuacji skarżącego dokonana przez organy jest uzasadniona i nie nosi cech arbitralności, uwzględnia kompleksowo wszystkie okoliczności i nadaje im prawidłową wagę w kontekście ważenia interesu strony i interesu społecznego. Urodzony w 1982 r. skarżący od 2004 r. przebywa z przerwami w zakładach karnych, odbywając kary pozbawienia wolności. Niewątpliwie ma to wpływ na jego sytuację majątkową, nie można jednak stwierdzić, że nie jest ona pochodną zachowania skarżącego. Nie jest także wykluczona zmiana i poprawa jego sytuacji finansowej. Skarżący, będąc osobą młodą, nie jest zaliczony do żadnego stopnia niepełnosprawności i może podjąć pracę po zwolnieniu z zakładu karnego, nie ma też nikogo na utrzymaniu. Śmierć dziecka niewątpliwie jest dla rodzica osobistą tragedią, ale nie wykazano w niniejszej sprawie, aby wpływała na możliwość zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że pobyt w zakładzie karnym nie może stawiać dłużnika alimentacyjnego w uprzywilejowanej pozycji i przemawiać za umorzeniem zadłużenia. Tak postrzegany interes strony nie może być uznany za słuszny, uprzywilejowaniu takiemu sprzeciwia się również wzgląd na interes społeczny, związany z racjonalnym gospodarowaniem ograniczonymi środkami publicznymi i egzekwowaniem od zobowiązanych realizacji obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek ten ma swoje uzasadnienie tak prawne, jak i moralne. Zarówno zakres poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i ocena zebranego materiału dowodowego nie potwierdzają naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia prawa materialnego, odnoszący się do art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. W skardze kasacyjnej jako formę naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię. Uzasadnienie takiego zarzutu powinno wskazywać naruszone przez Sąd I instancji dyrektywy interpretacyjne i prawidłowe rozumienie przepisu. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Treść zarzutu wskazuje natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., zarzut dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, dotyka wobec tego kwestii kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego cechuje się brakiem korelacji między przesłankami zastosowania tego prawa, a ustalonym stanem faktycznym. W sprawie nie można uznać, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. został zastosowany w sposób nieadekwatny do ustalonego stanu faktycznego. Wniosek dotyczył umorzenia zadłużenia alimentacyjnego, które ciąży na skarżącym. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie wyznaczonym w przepisie, analizując sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy. Ustalenia te, co wyżej przedstawiono, były wyczerpujące i adekwatne, a ustalone okoliczności poddano prawidłowej ocenie. W tym stanie faktycznym organ był uprawniony do podjęcia decyzji odmownej, co mieści się w ramach przyznanej mu swobody. Analiza zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie potwierdziła zaś przekroczenia przez organy zakresu swobody w stosowaniu uznania. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i przepisu tego nie naruszył, oddalając skargę.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.