Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 238/21 w sprawie ze skargi M. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr SKO.41/2503/LI/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 238/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. M.-S. (dalej: wnioskodawca, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium, SKO) z 29 stycznia 2021 r. nr SKO.41/2503/LI/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 2 października 2018 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie (dalej: PMRN) z 18 marca 1968 r. nr BUA-I-440/48/68 (dalej: decyzja z 1968 r.) o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w Lublinie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że do 22 września 1972 r. była właścicielką działki wpisanej do KW nr [...], o powierzchni 1067 m², położonej w [...]. Pod groźbą wywłaszczenia w trybie ustawy z 1958 r., aktem notarialnym z 22 września 1972 r. dokonała sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej, poniosła wielką stratę w wyniku wywłaszczenia działki, ponieważ przyznane jej odszkodowanie w sposób rażący odbiegało od cen wolnorynkowych działek budowlanych.

Kolegium decyzją z 14 lipca 2020 r. nr SKO.41/856/LI/2020 - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 18 marca 1968 r. uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 29 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy własną decyzję. Wskazano, że z materiału dowodowego wynika, że lokalizacja szczegółowa ogrodu botanicznego miała być zgodna z: 1) Ogólnym Planem Kierunkowym miasta Lublina (dalej: plan z 1959 r.) przyjętym na podstawie uchwały nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych i architektonicznych (M.P. nr 102 poz. 1481 ze zm.; dalej: uchwała z 1951 r.), w oparciu o § 2 uchwały nr 460/59 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z 26 listopada 1959 r., zatwierdzonego w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury, a także: 2) decyzją z 18 grudnia 1967 r. zatwierdzającą projekt wstępny ogrodu botanicznego (dalej: decyzja z 1967 r.). Podniesiono, że z obowiązujących w dacie wydawania decyzji z 1968 r. przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47 ze zm.; dalej: ustawa z 1961 r. lub u.p.p.), wynika, że podstawą do podejmowania decyzji w sprawach lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zatem u.p.p. nie precyzowała w żaden sposób zależności pomiędzy aktem generalnym, jakim był plan zagospodarowania przestrzennego, a aktem indywidualnym, jakim była decyzja o lokalizacji szczegółowej. Podsumowując, zdaniem Kolegium, zestawienie treści decyzji z 1968 r. z treścią obowiązujących w jej dacie przepisów u.p.p. nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że miało miejsce kwalifikowane naruszenie prawa. Wyjaśniono, że jeżeli skutkiem wydania decyzji z 1968 r. było następnie dokonane z naruszeniem prawa przejęcie działki w drodze umowy, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez decyzję z 1968 r.

WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 30 września 2021 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa w kilku elementach. Po pierwsze, w ocenie skarżącej działka [...] (nr KW [...]) znajdowała się poza obszarem przeznaczonym w planie z 1959 r. pod ogród botaniczny, zatem decyzja ustalająca lokalizację ogrodu narusza ustalenia planu, obejmując tę działkę. Po drugie, decyzja z 1968 r. nie spełnia wymogów wynikających z zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. nr 25 poz. 129; dalej: zarządzenie z 1966 r.), gdyż w aktach sprawy nie ma mapy, stanowiącej obligatoryjny załącznik graficzny do tej decyzji, zaopatrzonej w stosowną pieczęć urzędową - mapa ma kluczowe znaczenie, bowiem obrazuje teren inwestycji objętej lokalizacją. Bez mapy nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji lokalizacyjnej, zwłaszcza pod kątem, czy teren objęty lokalizacją pokrywa się z terenem przeznaczonym na określony cel w planie miejscowym. Po trzecie, rażące naruszenie prawa, jakim jest dotknięta decyzja z 1968 r. wynika z faktu, że opiera się na zaświadczeniu o lokalizacji ogólnej z 1951 r., które utraciło ważność.

Zdaniem WSA w Lublinie dokument z 1959 r. określany planem nie jest aktem planistycznym w rozumieniu u.p.p. Nie został bowiem przyjęty w trybie wymaganym przez przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r. nr 16, poz. 109), dalej: dekret z 1946 r., w szczególności nie został uchwalony przez organ właściwy. Tym samym plan z 1959 r. nie mógł być zakwalifikowany jako plan miejscowy w rozumieniu art. 40 u.p.p. (plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy). Zatem plan z 1959 r. nie był aktem determinującym treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r. Tym samym decyzja z 1968 r. nie może być uznana za oczywiście sprzeczną z treścią art. 31 ust. 1 u.p.p.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak dołączenia do decyzji z 1968 r. załącznika graficznego obrazującego teren planowanego ogrodu botanicznego zauważono, że załącznika takiego nie ma w dołączonych do akt sprawy dokumentach archiwalnych. Niemniej w aktach administracyjnych (k. 17) znajduje się mapa, na której widnieje pieczęć, z której wynika, że stanowi ona "załącznik do wniosku Miejskiej Pracowni Urbanistycznej". Zdaniem sądu wojewódzkiego nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy przedmiotowa mapa stanowiła załącznik do decyzji lokalizacyjnej z 1968 r., ale okoliczności wskazują, że tak było. Zaznaczono, że mapa nie jest opatrzona pieczęcią urzędową zgodną z wzorem, potwierdzającą, że jest to załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Biorąc pod uwagę, że nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy kiedykolwiek istniał załącznik mapowy do decyzji z 1968 r. z odpowiednią pieczęcią, czy też jedynym załącznikiem była owa mapa dołączona do wniosku, w ocenie sądu I instancji nie można tych wad kwalifikować jako rażąco naruszających prawo.

Podobnie w ocenie WSA w Lublinie należało ocenić zarzut utraty ważności zaświadczenia lokalizacji ogólnej z 2 czerwca 1951 r. Wyjaśniono, że decyzja z 1968 r. nie odwołuje się do zaświadczenia, lecz do decyzji z tej samej daty tj. z 2 czerwca 1951 r. nr 1376/51 wydanej przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego. Zatem decyzja o lokalizacji szczegółowej, dopóty nie została usunięta z obrotu prawnego, zachowywała moc prawną. W związku z tym sąd wojewódzki nie podzielił zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 pkt 3 zarządzenia z 1966 r., w świetle którego decyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli decyzja o lokalizacji ogólnej, wydana dla tej inwestycji, utraciła ważność. Wyjaśniono, że skoro brak jest wystarczających przesłanek do uznania, że utraciła ważność decyzja o ustaleniu lokalizacji ogólnej z 1951 r., to nie można uznać, że decyzja z 1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu.

W ocenie sądu wojewódzkiego niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazano, że materiał dowodowy, jaki udało się zebrać Kolegium był wystarczający do dokonania weryfikacji decyzji z 1968 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Wbrew zatem argumentom skarżącej, Kolegium nie naruszyło zasady prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M.-S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1 art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium pomimo rozpatrzenia sprawy przez organ niewłaściwy;

1.2 art. 134 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem zasady reformationis in peius;

1.3 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń zasad postępowania administracyjnego przez Kolegium;

1.4 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79a § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak oceny wielu istotnych dowodów;

1.5 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją podczas, gdy pogląd, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności,

II naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

2.1 art. 40 u.p.p. poprzez przyjęcie, że "Taki charakter Ogólnego Planu Kierunkowego z 1959 r. absolutnie wyklucza traktowanie go jako planu miejscowego, wyrażającego wiążące determinanty prawne dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej w świetle art. 31 ust. 1 u.p.p." podczas, gdy zgodnie z art. 40 u.p.p. plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy,

2.2 § 24 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 21 listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych (M.P. nr 82, poz. 387 ze zm.; dalej: zarządzenie z 1962 r.) poprzez stwierdzenie, że brak jest w ówczesnym stanie prawnym przepisu wskazującego na utratę ważności samej decyzji o lokalizacji ogólnej podczas, gdy w/w przepis stanowi, że w razie nie rozpoczęcia realizacji inwestycji decyzja jednostkowa w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji, objętych planem centralnym, traci moc po upływie 5 lat, a objętych planem terenowym - po upływie 3 lat od daty wydania,

2.3 § 22 ust. 1 pkt 3 zarządzenia z 1966 r. poprzez brak stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji szczegółowej straciła ważność z powodu utraty ważności decyzji o lokalizacji ogólnej wydanej dla tej inwestycji podczas, gdy w/w przepis stanowił, że decyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli decyzja o lokalizacji ogólnej, wydana dla tej inwestycji, utraciła ważność,

2.4 art. 30 ust. 2 pkt 1 u.p.p. poprzez stwierdzenie, że mapa stanowiąca "załącznik do wniosku Miejskiej Pracowni Urbanistycznej" (k. 17 akt administracyjnych) była załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z 1968 r. podczas, gdy z treści pieczęci na tej mapie wynika co innego,

2.5 art. 31 ust. 1 u.p.p. poprzez błędne stwierdzenie, że plan z 1959 r. nie był aktem determinującym treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r. podczas, gdy z treści decyzji wynikają odmienne wnioski,

2.6 § 218 ust. 1 i 2 pkt b w zw. z § 223 ust. 1 pkt a Instrukcji Nr 20 o zasadach sporządzania i zatwierdzania dokumentacji technicznej dla inwestycji zatwierdzonej Zarządzeniem Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego nr 104 z 3 maja 1950 r. poprzez stwierdzenie, że decyzja z 1968 r. nie odwołuje się do zaświadczenia, lecz do decyzji z tej samej daty (2 czerwca 1951 r.), w oparciu o którą wydano zaświadczenie podczas, gdy z w/w instrukcji wynika, że jedynym dokumentem potwierdzającym lokalizację było zaświadczenie lokalizacyjne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej jest kolegium, nie zaś wojewoda. W ślad za postanowieniem NSA z 2 października 2010 r. sygn. akt II OW 67/10 należy powtórzyć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej (jako organ wyższego rzędu nad wójtem, burmistrzem i prezydentem miasta) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wywód prawny NSA w w/w postanowieniu podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do tezy, że decyzje takie należą do zakresu spraw z planowania przestrzennego, nie zaś prawa budowlanego. Kluczowa jest tutaj zasada, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Stąd zasadnie mimo pierwotnego skierowania wniosku do Wojewody Lubelskiego, sprawa nieważności decyzji lokalizacji szczegółowej została przekazana do SKO. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów nie jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jest organem właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o lokalizacji szczegółowej.

Wskutek wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Organ wydał obydwie decyzje o charakterze rozstrzygnięcia merytorycznego orzekającego w przedmiocie praw i obowiązków strony. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Taką decyzją merytoryczną była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej. Zasada ustanowiona w art. 134 § 2 p.p.s.a. polega na tym, aby wskutek zaskarżenia do sądu nie uległa pogorszeniu sytuacja skarżącego. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1038/18, z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2731/19, z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1714/20). Sąd wojewódzki rozpatrzył skargę w zakresie jej zaskarżenia, ustosunkował się do argumentów strony i przyjął określoną wykładnię przepisów prawa oraz ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nieuwzględnienie żądań strony nie jest równoznaczne z naruszeniem przez sąd wojewódzki zasady reformationis in peius. Nie zmienia tego wadliwe przyjęcie przez WSA w Lublinie, że dokumenty ocenione przez Kolegium jako plan z 1959 r. uchwalony pod rządami dekretu z 1946 r., nie są planem miejscowym w rozumieniu art. 40 u.p.p. Przepis ten stanowił, że plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone przed wejściem w życie u.p.p. stają się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Powyższa ocena sądu wojewódzkiego nie pogorszyła jednak sytuacji prawnej strony, wręcz przeciwnie. Odpadła bowiem (wadliwie przyjęta przez WSA w Lublinie) podstawa do analizy, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego pozostaje w zgodzie z owym planem z 1959 r., co jednak stanowić winno kluczowy element oceny w niniejszym postępowaniu nieważnościowym (art. 31 ust. 1 u.p.p.).

Rację ma skarżący kasacyjnie, że sąd wojewódzki dokonał dowolnych ustaleń faktycznych w zakresie załącznika mapowego do decyzji z 1968 r. Sąd ten przeprowadził cały wywód, który doprowadził do hipotezy, z której wynika, że jakoby "załącznik do wniosku Miejskiej Pracowni Urbanistycznej" stanowił załącznik mapowy do przedmiotowej decyzji o lokalizacji. Z mapy tej natomiast wynika, że sporna działka została objęta terytorialnie decyzją o lokalizacji szczegółowej.

Przepis art. 30 ust. 2 u.p.p. wyznaczał kompetencje organów planowania przestrzennego, do których zaliczono m.in. lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych (określano działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może zostać zrealizowana). Z kolei art. 35 u.p.p. stanowił delegację dla Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury do wydania przepisów szczegółowych, ustalających zasady i tryb wydawania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 u.p.p. Na podstawie tego przepisu zostało wydane zarządzenie z 20 maja 1966 r., zgodnie z którym decyzje o lokalizacji szczegółowej podejmowane były na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w braku tych planów - na podstawie posiadanych materiałów do planów, uzupełnionych przez organ planowania niezbędnymi danymi (§ 3 ust. 1 zarządzenia). Inwestorzy powinni uzyskiwać decyzje o lokalizacji szczegółowej w toku opracowania projektu wstępnego inwestycji (§ 11 zarządzenia). Faktem jest, że inwestorzy na etapie ubiegania się o wskazanie terenu dla swojej inwestycji mieli obowiązek złożenia decyzji o lokalizacji ogólnej (§ 13 ust. 1 pkt 5 zarządzenia). Natomiast już sam wniosek lokalizacyjny (§ 12 ust. 1 pkt 3 zarządzenia) takiego wymogu nie zawierał (§ 15 zarządzenia). Natomiast obowiązkowo należało złożyć wraz z wnioskiem lokalizacyjnym plan zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego, który to plan winien stanowić integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej i powinno to być stwierdzone właściwą klauzulą na planie (§ 18 zarządzenia). Przepisy u.p.p., jak i wykonawcze wymagały zatem oklauzulowania, że załączony do wniosku plan zagospodarowania terenu stanowi część decyzji lokalizacyjnej.

Sąd wojewódzki dokonując oceny kwalifikowanego naruszenia prawa postawił hipotezę, że owa mapa jako załącznik do wniosku Miejskiej Pracowni Urbanistycznej stanowi załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem nie jest rolą organu nadzoru w toku postępowania nieważnościowego, a tym bardziej sądu wojewódzkiego, przyjmowanie domniemań i budowanie niepewnego stanu faktycznego. Jeżeli brak w aktach administracyjnych takiego załącznika lub nie jest możliwe zidentyfikowanie go w sposób niebudzący wątpliwości, należało przyjąć, że ocena w trybie nieważnościowym może dotyczyć wyłącznie części tekstowej decyzji lokalizacyjnej, bez owego załącznika w postaci planu zagospodarowania terenu przedsięwzięcia.

Tym samym wobec niekompletności akt sprawy, co jest zrozumiałe zważywszy na upływ ponad 50 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej, brak było podstaw do budowania założeń lub domniemań faktycznych. W takich okolicznościach nie można jednoznacznie stwierdzić, czy sporna działka pozostawała w granicach terenu wyznaczonego pod ogród botaniczny czy też nie. W konsekwencji braki w dokumentacji archiwalnej nie pozwalają na formułowanie domniemania, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów o lokalizacji szczegółowej (podobnie np. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3480/18).

Kluczowa jednak dla tej sprawy nie była kwestia zgodności lokalizacji szczegółowej z lokalizacją ogólną, lecz zgodności z planem z 1959 r., co znajduje podstawę w art. 31 ust. 1 u.p.p.

W tym zakresie jako zasadny, ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy należało uznać zarzut naruszenia art. 40 u.p.p. polegający na zakwestionowaniu przez sąd wojewódzki, że plan z 1959 r. jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie stanowisko WSA w Lublinie jest całkowicie błędne i wynika z nieprawidłowego odczytania zasobu zgromadzonych akt planistycznych. Zgodnie z art. 40 u.p.p. plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone przed wejściem w życie ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu nowej ustawy. Przepis powyższy gwarantuje zachowanie ciągłości koncepcji zagospodarowania przestrzennego wykreowanego w poprzednim stanie prawnym pod rządami dekretu z 1946 r. Dekret ten przewidywał trzy szczeble planistyczne: plan krajowy (§ 3), plan regionalny (§ 4) i plan miejscowy (§ 5). Występowała hierarchia między tymi dokumentami planistycznymi, jak również generalna zasada, aby wszystkie te plany były dostosowane do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych ze względu, że ówcześnie głównym inwestorem było państwo oraz jednostki uspołecznione. Co do zasady plany takie były uchwalane przez właściwe rady narodowe: miejskie, powiatowe, z udziałem rad gminnych. Plan po uchwaleniu uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości (§ 30 w zw. z § 25 ust. 2 dekretu). Niemniej ze względu na centralistyczne zarządzanie państwem dla niektórych miast przyjęto, że projekty planów miejscowych będą podlegały uprzedniemu zatwierdzeniu przez Prezydium Rządu (uchwała nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych i architektonicznych - M.P. A-102.1481). Wśród nich znalazł się Lublin (§ 3 ust. 1 tej uchwały). Stąd na znajdującym się w aktach dokumencie rysunku planu z 1959 r. znajduje się adnotacja, że "plan ogólny kierunkowy miasta Lublin przyjęty na podstawie uchwały nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r.". Jednocześnie jednostkowo takie sprawy mógł zatwierdzać wyspecjalizowany organ, tj. Prezes Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury.

Ówczesne przepisy przewidywały pełną kontrolę inwestycji w wybranych dużych miastach, poprzez uprzednie zaopiniowanie projektu planu miejscowego. Nie oznacza to jednak, że organy aprobujące projekty planów przejmowały kompetencję rad miejskich czy powiatowych do ich uchwalenia. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Lublin dla miasta tego obowiązywał plan z 1959 r. zatwierdzony na podstawie uchwały nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. Z planu tego nie wydaje się odpisów i wyrysów. Niemniej znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja planistyczna jest kopią fragmentu planu miejscowego, uchwalonego pod rządami dekretu z 1946 r., który zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 40 u.p.p. stał się planem miejscowym w rozumieniu u.p.p. Plan ten powinien zatem stanowić punkt odniesienia względem decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej, o czym wyraźnie stanowił art. 31 ust. 1 u.p.p. Mianowicie podstawą podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.p.p. (lokalizacja szczegółowa) są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Przepis ustawowy, jak również aktu niższego rzędu nie wymagał spójności z decyzją o lokalizacji ogólnej (zaświadczeniem), lecz jedynie z planem miejscowym. Jedynie na etapie ubiegania się o wskazanie terenu dla swojej inwestycji inwestorzy mieli obowiązek złożenia decyzji o lokalizacji ogólnej (§ 13 ust. 1 pkt 5 zarządzenia). Celem tych regulacji było w pierwszej kolejności uzyskanie wskazania terenu, na którym będą mogli inwestować. Natomiast, jeśli już mieli wybrany teren inwestycji, składali wniosek lokalizacyjny z trzema egzemplarzami planu zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W tym zakresie determinantem możliwości realizacji inwestycji budowlanej był plan miejscowy i jego treść decydowała o tym, czy jest możliwe wydanie decyzji lokalizacji szczegółowej. Zatem ocena decyzji lokalizacyjnej dla budowy ogrodu botanicznego powinna polegać na zestawieniu rodzaju tej inwestycji z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym obowiązującym dla działki stanowiącej własność skarżącej. Jednocześnie bez znaczenia pozostaje kwestia, że działka została nabyta jako działka budowlana i tak też została opisana w księdze wieczystej. Funkcją bowiem planów miejscowych jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu i tak się stało w niniejszym wypadku. Plan z 1959 r. nadał odmienne przeznaczenie temu obszarowi od dotychczasowego i nadał funkcję pod zieleń, nie zaś pod budownictwo mieszkaniowe. Jedną z form zieleni jest ogród botaniczny. W konsekwencji treść planu z 1959 r. (załącznik mapowy) zadecydowała o dopuszczalności decyzji o lokalizacji szczegółowej, nie zaś decyzja o lokalizacji ogólnej (zaświadczenie). Zasadnie Kolegium stwierdziło, że kluczowym jest porównanie przeznaczenia terenu wynikającego z planu z 1959 r. z decyzją lokalizacji szczegółowej. Ponadto decyzja taka nie musiała wskazywać konkretnych działek ewidencyjnych, lecz takie opisanie terenu, które pozwoli na określenie propozycji powierzchni i granic terenu projektowanej lokalizacji (§ 15 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia z 1966 r.). Dla całego dużego obszaru (w tym objętego wnioskiem – k. 127 akt adm.) plan przewidywał różnego rodzaju zieleń (różne odcienie koloru niebieskiego na mapie). Przeznaczenie to zatem w pełni jest spójne z rodzajem inwestycji objętej lokalizacją szczegółową. W konsekwencji częściowo błędne uzasadnienie wyroku nie powoduje, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takim przepisem jest art. 31 ust. 1 u.p.p. Po pierwsze istniał zatwierdzony przez właściwe władze plan miejscowy, po drugie przyjęty rodzaj inwestycji był spójny z przeznaczeniem przyjętym przez ten plan (tereny zieleni).

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają kwestie związane z obowiązywaniem decyzji o lokalizacji ogólnej, czy zaświadczenia o tej lokalizacji. Jak wynika z powyższych wywodów ocena rażącego naruszenia prawa decyzji lokalizacji szczegółowej obejmuje przepisy prawa, które konstytuowały wydawanie takich decyzji. Z żadnego przepisu nie wynika, że decyzje takie były wydawane na podstawie decyzji o lokalizacji ogólnej i musiały być z nimi spójne. Logiczne jest, aby pierwotnie wskazany teren lokalizacji przedsięwzięcia (§ 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 zarządzenia z 20 maja 1966 r.), następnie był podtrzymany w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Niemniej przy wniosku lokalizacyjnym (§ 15 zarządzenia z 20 maja 1966 r.) kwestia treści decyzji lokalizacji ogólnej miała charakter wtórny, a wiążące było jedynie przeznaczenie wynikające z planu miejscowego. W konsekwencji fakt, że zaświadczenie o lokalizacji ogólnej wydane w 1951 r. utraciło moc z dniem wejścia w życie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. z 1957 r. Nr 67, poz. 408) nie ma znaczenia w świetle obowiązujących w dacie wydania decyzji z 1968 r. przepisów. Kluczowy jest plan miejscowy i przeznaczenie działki w tym planie.

Z tego względu również w ramach szczególnego postępowania, jakim jest postępowanie nieważnościowe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ważności decyzji (zaświadczenia) o lokalizacji ogólnej, pozostają bez znaczenia. Kwestia ta bowiem mogłaby mieć ewentualnie znaczenie w postępowaniu zwykłym i ustaleniu sekwencji poszczególnych etapów inwestycyjnych. Na zakończenie należy bowiem podkreślić, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W trybie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotem jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji administracyjnej z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1451/23 i cyt. tam orzecznictwo). Zasadnie niezgodności tej nie dopatrzyło się Kolegium, wydając zaskarżone w sprawie decyzje, a częściowa wadliwość rozumowania WSA w Lublinie ostatecznie nie miała wpływu na wynik sprawy.

Skutkowało to oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.