Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 840/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023 w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Kębłowo (wsie Kębłowo i Kochanowo) gmina Luzino 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Luzino solidarnie na rzecz skarżących T. M. i J. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023, w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Kębłowo (wsie Kębłowo i Kochanowo) gmina Luzino.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 17 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zignorowanie obowiązku ponowienia uzgodnień w zakresie wprowadzonych istotnych zmian do projektu zaskarżonej uchwały, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania i co za tym idzie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały; zdaniem skarżących zakres dokonanych zmian winien wiązać się z ponowieniem uzgodnień, gdyż dotyczyły one podstawowych kwestii związanych z możliwością kształtowania zabudowy, tj. linii zabudowy, wysokości zabudowy, rodzaju stosowanej zieleni, emisji hałasu, rozwiązań komunikacyjnych, powierzchni zabudowy itd.;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zignorowanie istniejących uwarunkowań zabudowy funkcjonującej na terenie K., ładu przestrzennego, a także istniejących już uciążliwości dla skarżących oraz innych mieszkańców wsi K. związanych z funkcjonującymi już halami przemysłowymi, a mimo tego wyznaczenie zaskarżoną uchwałą terenu zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w celu rozbudowy wskazanego wyżej zakładu, co stanowi naruszenie normy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującą nieważnością zaskarżonej uchwały;

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżących właścicieli nieruchomości możliwości pełnego korzystania z przysługującego im prawa własności, a co za tym idzie naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieodpowiednie wyważenie interesu publicznego w relacji do interesu prywatnego, co w konsekwencji wiązać się powinno ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; skarżący podkreślili przy tym, że z materiałów planistycznych, w tym z uzasadnienia uchwały o planie, nie wynika, aby gmina prawidłowo wyważyła interes publiczny i interes prywatny skarżących i pozostałych mieszkańców wsi.

Skarżący wskazali przy tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki nr [...] obręb K., która to działka bezpośrednio graniczy z działką nr [...] obręb K., objętą ustaleniami zaskarżonego planu. Zaskarżona uchwała umożliwia rozbudowę, w środku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dotychczas funkcjonującego na terenie działek nr [...]-[...] obiektu budowlanego – hal przemysłowych wykorzystywanych na prowadzenie działalności gospodarczej - produkcję drzwi zewnętrznych. Rozbudowa hali produkcyjnej doprowadzi na zwiększenia emisji hałasu, przed czym nie uchronią skarżących przewidziane w planie nasadzenia zieleni. Nadto, na co zwrócił uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z dnia 19 lipca 2022 r. (opinii do pierwotnego projektu planu), dokonana zmiana może nasilić istniejący konflikt przestrzenny z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo proponowanej zabudowy przemysłowo – produkcyjnej z terenami zabudowy mieszkaniowej a także spowodować ponadnormatywną emisję hałasu, emisję nieprzyjemnych zapachów, nadmierną emisję płynów, dymów i inne podobne uciążliwości. Co więcej, w opinii skarżących, rozbudowa hali przemysłowej wiązać się będzie z podniesieniem terenu w stosunku do poziomu działek mieszkaniowych przez co wody opadowe zostaną skierowane na przyległe działki mieszkaniowe powodując ich podtopienie. Umożliwienie rozbudowy hali produkcyjnej na długości około 500 m o wysokości ściany bocznej 13 m doprowadzi do odcięcia przyległych działek mieszkaniowych od naturalnego promieniowania słonecznego, w tym domu skarżących znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto, do otoczenia działek sąsiednich przenikać będą związki chemiczne uwalniane w czasie produkcji drzew. Rozbudowa hali spowoduje także zwiększenie zagrożenia pożarowego. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, znacznie ograniczając ich prawo własności do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Luzino wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione przez skarżących zarzuty za niezasadne.

Organ wskazał przy tym, że wprowadzone w projekcie planu zmiany nie wymagały ponowienia uzgodnień, albowiem nie pogarszały one warunków środowiskowych oraz nie wpływały na zakres kompetencji organów uzgadniających a dotyczyły ograniczenia uciążliwości oraz poprawy warunków środowiskowych np. wprowadzenia pasa zdefiniowanej zieleni, ograniczenia wysokości, odsunięcia zabudowy od drogi i zabudowań mieszkalnych. Nadto, wprowadzone zmiany nie dotyczyły materii podlegającej uzgodnieniem oraz nie odbiegały znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia.

Organ wskazał także, że ustalenia planu są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium, które przeznacza ten obszar na cele zabudowy usługowo – produkcyjnej z możliwością zamieszkania a funkcja ta jest w tym miejscu uzasadniona z uwagi na bliskie sąsiedztwo drogi krajowej. Ponadto, część obszaru zmiany planu w obowiązującym do 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w strefie ochronnej wytwórni mas bitumicznych, gdzie nie dopuszczono nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ podkreślił, że uwzględniając opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska a także części mieszkańców K., w projekcie planu zawarto szereg ustaleń mających na celu ograniczenie potencjalnych uciążliwości, tj.: wprowadzono zakaz lokalizacji nowych zjazdów z ul. G., poszerzono pas zieleni izolacyjnej, określono rodzaj zieleni, odsunięto linię zabudowy z 12 m do 15 m, zmniejszono dopuszczalną wysokość zabudowy z 15 m do 13 m, zmniejszono wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zabudowy i zwiększono wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej a także dodano zapisy, że: planowanie zagospodarowanie terenu nie może wpłynąć na zmianę stosunków wodnych na obszarze objętym planem oraz obszarach sąsiednich, w szczególności dla obszaru wodno – błotnego znajdującego się po stronie zachodniej planu; realizacja ustaleń planu nie stanowi przesłanki do uzyskania odstępstw od zakazów w stosunku do gatunków chronionych; o lokalizacji wentylatorów na dachach budynków z obowiązkiem zastosowania dodatkowego wytłumienia oraz przegrody akustycznej od strony zabudowy mieszkaniowej.

Jednocześnie, organ wskazał, że projektowana zabudowa nie będzie mogła powodować całkowitego zacienia budynku skarżących a objęta planem zmiana ma na celu zwiększenie zabezpieczeń przed uciążliwością działalności gospodarczej i wszelkie immisje winny ograniczyć się do granic działki inwestora.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023, w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Kębłowo (wsie Kębłowo i Kochanowo) gmina Luzino, jest zasadna.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga T. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny skarżących w powyższym znaczeniu.

Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki nr [...] położonej w K. Działka ta zabudowana jest domem mieszkaniowym jednorodzinnym i zgodnie z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania obrębu geodezyjnego Kębłowo (wsie Kębłowo i Kochanowo), przyjętym uchwałą Rady Gminy Luzino z dnia 14 grudnia 2015 r., nr XIII/1340/2015, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Choć działka ta nie jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu to graniczy bezpośrednio z terenem objętym ustaleniami tego planu, tj. działkami nr [...]-[...] położonymi w K. które to działki przeznaczone zostały w planie pod teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też, wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, dopuszczenie zaś na terenie objętym zaskarżonym planem zabudowy a zwłaszcza obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym działki skarżących, która zgodnie z obowiązującym na jej terenie planem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ma wpływ na uprawnienia skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalenia zaskarżonego planu, zdaniem Sądu, w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty.

Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu.

Z uwagi na powyższe, Sad uznał, że skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). Co więcej, zawiadomiono o przystąpieniu do zmiany planu zawiadomiono indywidualnie właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego opracowaniem zaskarżonej uchwały. Nadto, w dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4,5 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej, przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (punkt 9 art. 17 u.p.z.p.). W ogłoszeniu tym wyznaczono termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.) a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Również, wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że niewątpliwie zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., organ wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie.

Zasadniczy wpływ na sposób interpretacji obowiązków organów w zakresie ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu ma przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z interpretowanych łącznie przepisów art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela przy tym stanowisko judykatury, zgodnie z którym za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984).

Nadto, po wprowadzeniu zmianach w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. uzgodnienia te powinny być ponowione.

W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały jest w pierwszej kolejności szczegółowa i skonkretyzowana ocena poczynionych już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zmian w jego treści, a następnie ocena skutków braku ponownego wyłożenia projektu planu po zmianach z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może też w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).

W ocenie Sądu, brak ponowienia uzgodnień przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia trybu z uwagi na wprowadzenie korzystniejszych dla sąsiednich trenów rozwiązań.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Stara Kiszewa zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Luzino, wprowadzając dla działek nr [...]-[...], obręb K. przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym. Również, w toku postępowania sadowego nie wykazano racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania.

Rada nie wykazała bowiem dlaczego konieczne było wprowadzenie tak dużego obszaru przeznaczonego pod bardzo uciążliwą dla sąsiednich terenów funkcję produkcyjną wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zabudowa produkcyjna należy do obiektów o szczególnej uciążliwości, generując hałas choćby poprzez wzmożony ruch samochodów oraz odpady związane z działalnością inwestora. Tym samym, możliwe jest potencjalne zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Niewystarczające jest zaś w tym zakresie odwołanie się wyłącznie do treści Studium. Wprawdzie zgodnie z jego treścią teren objęty opracowaniem zaskarżonej uchwały przeznaczony jest na cele zabudowy usługowo – produkcyjnej z możliwością zamieszkania, to jednak dopiero przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje konkretyzacja przeznaczenia terenu. Tu dopiero organ winien ważyć poszczególne interesy, mając na uwadze zawarte w art. 1 u.p.z.p. dyrektywy. Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego mogą powstać konflikty interesów. Na powyższe zwrócił uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w wydanej na potrzeby uchwalenia niniejszego planu opinii z dnia 19 lipca 2022 r., wskazując na możliwość nasilenia istniejącego konfliktu przestrzennego z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo proponowanej zabudowy przemysłowo – produkcyjnej z terenami zabudowy mieszkaniowej i stwierdzając, że konieczność zastosowania zieleni izolacyjnej w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania może okazać się niewystarczająca. Ponadto, stwierdził, że skala zainwestowania może mieć wpływ na sąsiadujący, w obniżeniu po stronie zachodniej od obszaru objętego planem, obszar wodno-błotny, mogący stanowić miejsce bytowania ptactwa wodnego. Zdaniem RDOŚ właściwe byłoby pozostanie przy obowiązującym przeznaczeniu terenu wskazanym w obecnym planie.

W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło, jako że uznano prymat jednego interesu prywatnego nad interesem pozostałych członków społeczności lokalnej z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Tym samym, organ podjął zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.