Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2240/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2035/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k z siedzibą w X. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 czerwca 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.130.2019.BS w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. sp. z o.o. sp. k z siedzibą w X. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

ZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2035/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w X. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 czerwca 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.130.2019.BS w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ) decyzją z 15 grudnia 2018 r., znak: ZN.5143.17.2018.IK, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej: "u.o.z.", nakazał A. sp. z o.o. sp. k. w X. (dalej: Spółka, inwestor, skarżąca) w terminie do 30 maja 2019 r. wykonanie następujących prac w celu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu: 1) rozbiórkę wybudowanej na terenie działki nr [...] altany (powierzchnia 57,24 m2, ściany i dach wykonane ze stolarki aluminiowej fasadowej zewnętrznej na konstrukcji stalowej, posadowione na płycie fundamentowej żelbetowej) przylegającej do lokalu usługowego, znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...]; 2) zamurowanie przejścia (wybitego otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie budynku o wym. 0,95 m x 2,5 m) wykonanego w budynku przy ul. [...] (w zewnętrznej ścianie na parterze budynku na działce [...] od strony podwórza) łączącego lokal usługowy na parterze z altaną na podwórzu; 3) usunięcie z elewacji budynku przy ul. [...] (elewacja od strony podwórza) śladów po wykonanym przejściu, o którym mowa w pkt. 2 poprzez ponowne otynkowanie i pomalowanie elewacji w przestrzeni wykonanego przejścia z zachowaniem grubości warstw elewacji i kolorystyki analogicznych, jakie istnieją na elewacji budynku przy ul. [...] od strony podwórza; 4) uzupełnienie i pomalowanie jak w pkt. 3 wszelkich ubytków, powstałych na elewacji budynku przy ul. [...] od strony podwórza w wyniku budowy ww. altany.

Organ wskazał, że Spółka jest właścicielem lokalu usługowego w kamienicy przy ul. [...] w X. (działka nr [...]) i współdzierżawcą nieruchomości gruntowej (działka nr [...]), na terenie której zbudowana została altana. Podniósł, że nieruchomość ta znajduje się w układzie urbanistycznym zabytkowego miasta X., wpisanym do rejestru zabytków decyzją WKZ w X. z 11 października 1947 r. - obecnie pod numerem [...], uznanym ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii. Obszar ten podlega więc ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 i 2 u.o.z., a związku z powyższym wszelkie działania planowane do realizacji na tym obszarze wymagają przed ich podjęciem - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z. - pozwolenia WKZ.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że WKZ na wniosek E. E. A. K. s.c. (skarżąca Spółka jest następcą prawnym spółki wnioskującej o pozwolenie na budowę) wydał w dniu 30 marca 2016 r. pozwolenie na budowę zadaszonej altany widokowej przy budynku restauracji od strony podwórza. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 3 sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji z 30 marca 2016 r. z przyczyn formalnych, gdyż decyzja ta zaadresowana została na spółkę cywilną, która nie posiadała osobowości prawnej i nie mogła być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dokonując natomiast kontroli spornego obiektu organ stwierdził, że jego forma całkowicie odbiega od warunków pozwolenia na budowę z 30 marca 2016 r. W opisie technicznym "Projektu budowlanego" z lutego 2016 r., będącego podstawą decyzji z 30 marca 2016 r. wskazano, że projektowany obiekt to otwarta zadaszona altana widokowa w kształcie zbliżonym do prostokąta o powierzchni 54 m2 konstrukcji drewnianej, bez wyposażenia w instalacje wewnętrzne, z odprowadzaniem wód opadowych bezpośrednio na teren działki, posadowiona na stopach fundamentowych żelbetowych. Tymczasem z dokonanych ustaleń oraz z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że wybudowany obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku usługowego o pow. zabudowy 57,24 m2, jest z nim funkcjonalnie powiązany, połączony otworem drzwiowym i spełnia funkcję całorocznej sali konsumpcyjnej przeznaczonej dla 32 klientów. Ściany i dach rozbudowy wykonane zostały ze stolarki aluminiowej fasadowej zewnętrznej ocieplanej na konstrukcji stalowej (zastosowane zostało pełne szklenie witrynami aluminiowymi oraz zadaszenie dwuspadowe na podkonstrukcji aluminiowej), posadowione na płycie fundamentowej żelbetowej grubości 30 cm. Ponadto rozbudowa wyposażona jest w instalację oświetleniową, instalację gniazd wtykowych, instalację ogrzewania podłogowego wodnego oraz instalację odprowadzającą wody deszczowe z dachu w postaci zabudowanych rynien i rur spustowych. Ustalono także, że bez zgody WKZ, wykonano otwór drzwiowy łączący lokal usługowy na parterze z częścią dobudowaną, bez poszanowania istniejącej formy budynku i bez nawiązania do osi otworów okiennych na następnej kondygnacji, wprowadzając chaotyczny i "przypadkowy" otwór w ścianie, w której tuż obok znajdują się właściwe drzwi na podwórze. Organ zauważył również, że forma i konstrukcja altany odzwierciedlają wprost rozwiązania przyjęte w dokumentacji projektowej, która stanowiła podstawę decyzji [...]WKZ z 15 lutego 2016 r. odmawiającej wydania pozwolenia na budowę zadaszonej altany. W decyzji tej wskazano bowiem, że planowana altana stanowiłaby element całkowicie obcy w tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia.

W związku z powyższym organ uznał, że inwestor nigdy nie posiadał wymaganej zgody [...]WKZ na wykonanie otworu drzwiowego w elewacji od strony podwórza w budynku przy ul. [...] w X., a realizując sporną rozbudowę działał poza uprawnieniami nadanymi mu decyzją WKZ z 30 marca 2016 r. W ocenie organu powyższe ustalenia stanowiły podstawę do nakazania, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., rozbiórki altany oraz zamurowania otworu łączącego dobudowany obiekt z lokalem usługowym na parterze kamienicy wraz z otynkowaniem i pomalowaniem wszystkich śladów powstałych w wyniku budowy altany.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, a ewentualnie o zmianę decyzji poprzez określenie warunków i robót w celu dostosowania obiektu do stanu zgodnego z wytycznymi WKZ.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z 28 czerwca 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył ten termin - do 30 września 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i zgodził się z twierdzeniem, że inwestor zrealizował obiekt całkowicie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z 30 marca 2016 r. Zamiast drewnianej altany widokowej o lekkiej, ażurowej konstrukcji z drewnianą attyką, nie połączonej funkcjonalnie z budynkiem przy ul. [...], powstała rozbudowa lokalu usługowego (funkcjonalnie połączona na parterze poprzez otwór drzwiowy) o obiekt w konstrukcji stalowej ze szklanym wypełnieniem, o zupełnie innej formie i funkcji (całoroczna sala konsumpcyjna), niż obiekt projektowany. Minister zauważył też, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że forma i konstrukcja wybudowanej altany odzwierciedla wprost rozwiązania przedstawione w dokumentacji projektowej, która była przedmiotem decyzji tego organu z 15 lutego 2016 r. odmawiającej pozwolenia na budowę zadaszonej altany.

Powyższe zdaniem Ministra uprawniało do stwierdzenia, że inwestor dopuścił się samowoli, polegającej na realizacji obiektu w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Ponadto z faktu, że planowany obiekt miał być zlokalizowany na zabytkowym obszarze terytorium Miasta X., wpisanym do rejestru zabytków, wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane dotyczące wyglądu zewnętrznego tego obiektu, to jest gabarytów budynku, elewacji zewnętrznych oraz dachu. A zatem w przypadku przeprowadzenia robót w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w pozwoleniu konserwatorskim, konieczne było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., gdyż zrealizowany obiekt stanowi element całkowicie obcy w tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Spółka A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w X. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, ani Minister nie uzasadnili szczegółowo i wyczerpująco, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., poprzez zastosowanie "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu", nie zaś zobowiązania Spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, w sytuacji gdy inwestor już w odwołaniu podnosił okoliczności i wywody dotyczące zastosowania tego wariantu decyzji.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 u.o.z., gdyż Minister z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się do zarzutu nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wykazał konieczności, adekwatności czy sposobu wyboru zastosowanego nakazu. Nie dokonał ani oceny merytorycznej ani kompleksowej – zakresu działania organu pierwszej instancji i nie uzasadnił dlaczego uważa za właściwe przyjęcie danego środka przez ten organ. Tym samym za trafne uznał Sąd argumenty skarżącej w zakresie braku odniesienia się do możliwości zastosowania przez [...] WKZ innej możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, że wybór jednej z dwóch opcji określonych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który pomimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organy w realiach rozpoznawanej sprawy nie ustaliły cech przedmiotu ochrony – chronionych wartości historycznego układu urbanistycznego miasta X.. Zdaniem Sądu Minister nie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji w bardzo powierzchowny sposób zawiera odniesienie się do zakresu ochrony konserwatorskiej, a wręcz nie wskazuje w uzasadnieniu co podlega ochronie i dlaczego nie jest możliwe rozstrzygnięcie doprowadzające zabytek do jak najlepszego stanu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w X.

Pismem z 19 czerwca 2023 r. (data wpływu do NSA) Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w X. cofnęła złożoną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2240/20 umorzył postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zastosowania przez organy administracji tych przepisów co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, że w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie uzasadniły w sposób szczegółowy i wyczerpujący, dlaczego zaistniała podstawa do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez zastosowanie "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu", nie zaś "zobowiązania Spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu". Ta błędna ocena dokonana przez Sąd doprowadziła do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym to organ wskazuje przyczyny dla których niemożliwe było z punktu widzenia konserwatorskiego, zaakceptowanie przeprowadzonych na terenie zabytku prac i konieczne było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, a naruszenie ww. przepisów przez Sąd doprowadziło do wadliwego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez organ drugiej instancji) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą to na organie administracji publicznej ciąży ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających zasadność zastosowania jednego ze wskazanych w art. 45 ust. 1 u.o.z. środków oraz, że jedną z tych okoliczności jest wysokość poniesionych przez stronę przy przedsięwzięciu kosztów, kiedy to zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z. ustalenie, że prace zostały wykonane w sposób odbiegający od zaakceptowanego projektu, stanowi samoistną przesłankę do zastosowania decyzji nakazującej z art. 45 ust. 1 u.o.z., a organ administracji w ramach uznania administracyjnego ocenia czy w sprawie konieczne jest zastosowanie "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu", bądź "zobowiązania Spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu". Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja co do tego, która z tych form jest właściwsza zależy od oceny wpływu prac na wartości zabytkowe obiektu, dokonana przez uprawniony do tego specjalistyczny organ, a nie jak wskazuje Sąd od oceny i ustalenia jakie rozwiązanie będzie w najmniejszym stopniu kosztowne dla strony, która celowo wykonała prace w sposób sprzeczny z projektem;

b) art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez wadliwe niezastosowanie tych przepisów i pominięcie okoliczności, że pozwolenie konserwatorskie wskazane w tych artykułach jest wydawane na wniosek strony, która to wnioskiem tym określa ramy danego postępowania administracyjnego. Zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. z pominięciem ww. przepisów powoduje, że de facto obowiązek sporządzenia projektu i określenie rozwiązań projektowych zostaje bezprawnie przerzucony ze strony na organ administracji. Doprowadza to do niedopuszczalnej z punktu widzenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami legalizacji samowoli budowlanych na terenie chronionym wpisem do rejestru zabytków.

Wskazując na powyższe zarzuty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki, a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła Spółka A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w X. wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna organu wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Komentowana regulacja w żadnym przypadku nie może prowadzić do zmiany decyzji (pozwolenia na dokonanie konkretnych prac czy też odmowy wydania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych) wydanej wcześniej przez służby konserwatorskie. Dlatego też w wyniku uznania, że przy zabytku wykonano prace w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wojewódzki konserwator zabytków powinien szczegółowo określić, wyjaśnić i uzasadnić, na czym polegają rozbieżności i w jaki sposób zagrażają one substancji zabytkowej. Artykuł 45 ust. 1 u.o.z. przewiduje dwa alternatywne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia i wybór jednej z form nakazu ma charakter uznaniowy i zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że sporne roboty budowlane wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru. Kamienica przy ul. [...] w X. do której dobudowano kwestionowaną altanę, zlokalizowana jest bowiem na terytorium Miasta X., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w X. z 11 października 1947 r. Kamienica ta zlokalizowana jest ponadto na obszarze uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. A zatem obszar ten podlega ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 i 2 u.o.z., tak więc wszelkie działania planowane do realizacji na tym obszarze wymagają przed ich podjęciem - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z. - pozwolenia WKZ. Okoliczność, iż nieruchomość nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków, a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku. Przy czym z faktu, że przedmiotem ochrony prawnej jest na badanym terenie historyczny układ urbanistyczny, wynikają określone w ustawie o ochronie zabytków wymogi w zakresie ochrony tego układu we współczesnym zagospodarowaniu terenu. W szczególności ochronie podlegają: a) historyczny układ ulic i placów, wyznaczony liniami regulacyjnymi pierzei bloków zabudowy; b) historyczny układ kwartałów i bloków zabudowy; c) historyczny układ działek miejskich w każdym z bloków; d) historyczny układ i charakter zabudowy poszczególnych działek miejskich ze strefami zabudowy frontowej, strefami podwórek i strefami oficyn tylnych.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem wykonano prace budowalne w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 30 marca 2016 r. udzielił bowiem pozwolenia na budowę zadaszonej altany widokowej przy budynku restauracji od strony podwórza, na podstawie dokumentacji projektowej: Altana widokowa, X., ul. [...], dz. nr [...] obr. [...]. Tymczasem inwestor zrealizował obiekt całkowicie odbiegający od warunków tego pozwolenia, gdyż zamiast drewnianej altany widokowej o lekkiej, ażurowej konstrukcji z drewnianą attyką, nie połączonej funkcjonalnie z budynkiem przy ul. [...], powstała rozbudowa lokalu usługowego (funkcjonalnie połączona na parterze poprzez otwór drzwiowy), o obiekt w konstrukcji stalowej ze szklanym wypełnieniem, o zupełnie innej formie i funkcji (całoroczna sala konsumpcyjna), niż obiekt projektowany. W niniejszej sprawie istotne jest również, że forma i konstrukcja wybudowanej altany odzwierciedla wprost rozwiązania przedstawione w dokumentacji projektowej opracowanej w grudniu 2015 r., która była przedmiotem decyzji [...]WKZ z 15 lutego 2016 r., odmawiającej pozwolenia na budowę zadaszonej altany.

Przedstawione powyżej ustalenia stanowiły niewątpliwie samoistną przesłankę do wydania przez organ konserwatorski decyzji nakazującej, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Kwestię sporną stanowi natomiast dokonany przez organy administracji, nieuzasadniony zdaniem skarżącej Spółki i Sądu pierwszej instancji, wybór określonej w ww. przepisie formy nakazu w postaci "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu" zamiast "zobowiązania Spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu".

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zarówno skarżąca Spółka jak i Sąd pierwszej instancji pominęli zupełnie wskazaną powyżej okoliczność, że wybudowany przez Spółkę obiekt odpowiada wprost rozwiązaniom projektowym przyjętym w dokumentacji projektowej opracowanej w grudniu 2015 r., która stanowiła podstawę wydania ostatecznej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 lutego 2016 r., odmawiającej wydania zgody na wykonanie robót budowlanych. W decyzji tej wskazano, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego X. rejon Głównego Miasta w zabudowie nowoprojektowanej należy opierać się na analizie historyczno-architektonicznej miejsca i stosować zgodną z tradycją strukturę, skalę i proporcje architektoniczne bryły oraz kompozycję, materiały i detale elewacji. Organ stwierdził, że w jego ocenie planowana inwestycja jest sprzeczna z powyższymi wymogami, a planowana altana stanowiłaby element całkowicie obcy tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia. A zatem fakt wydania powyższej decyzji powoduje, że oczywistą konsekwencją działania organu w rozpoznawanej sprawie było nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego wbrew decyzji organu konserwatorskiego, zwłaszcza, że jak wskazano powyżej rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w żadnym przypadku nie może prowadzić do zmiany decyzji wydanej wcześniej przez służby konserwatorskie. Tym samym brak było również podstaw do prowadzenia rozważań co do dopuszczalności zachowania wybudowanego samowolnie, wbrew ostatecznej decyzji organu ochrony zabytków, obiektu. Zauważyć należy, że zawarta w skardze i odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentacja stanowi w istocie polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji z 15 lutego 2016 r. A zatem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzez brak szczegółowego uzasadnienia i analizy dopuszczalności zachowania nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego nie naruszył art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., skoro kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji z 15 lutego 2016 r. Wydawanie bowiem rozstrzygnięć na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie może uprzywilejowywać stron, które pod pretekstem posiadania pozwolenia na budowę na dany obiekt, budują obiekt tożsamy z zupełnie innym obiektem, na wykonanie którego organ konserwatorski odmówił wydania pozwolenia. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z zaskarżonej decyzji, poprzez przytoczenie argumentacji organu pierwszej instancji i treści ostatecznej decyzji [...]WKZ z 15 lutego 2016 r., wynika co podlega ochronie konserwatorskiej. Organ wskazał, że zrealizowanie samowolnie w tym kształcie tzw. altany w postaci rozbudowy istniejącego w budynku lokalu gastronomicznego poprzez wykonanie ogrodu zimowego (zamkniętego budynku) ze szkła i stali na fundamencie połączonego z istniejącą wcześniej kamienicą nielegalnie wybitym w jej ścianie zewnętrznej szerokim przejściem, jest nie do zaakceptowania przez organ ochrony zabytków i poprzez naruszenie historycznego układu i charakteru zabudowy poszczególnych działek miejskich ze strefami zabudowy frontowej, strefami podwórek i strefami oficyn tylnych ma wpływ na obniżenie wartości zabytkowych miasta. Zrealizowany obiekt, jak zauważył organ, stanowi bowiem element całkowicie obcy w tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia. Tym samym orzekające w sprawie organy konserwatorskie dokonały prawidłowego wyboru sposobu przywrócenia zabytku do właściwego stanu.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługują też wskazane w skardze kasacyjnej organu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji nie dokonał właściwej oceny istotnych w sprawie okoliczności w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zawiera wszystkie elementy niezbędne do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej przy uwzględnieniu treści ostatecznej decyzji [...]WKZ z 15 lutego 2016 r. Organ odwoławczy podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sposób wyczerpujący zebrał też i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Orzekające w sprawie organy administracji dokonały bowiem w toku przeprowadzonej kontroli weryfikacji niezgodności zrealizowanego obiektu z warunkami nieważnej decyzji [...]WKZ z 30 marca 2016 r., ustalając, że forma obiektu całkowicie odbiega od warunków pozwolenia. Trafnie również organy obu instancji powołały się na ostateczną decyzję z 15 lutego 2016 r. o odmowie udzielenia zgody na wykonanie obiektu odpowiadającego faktycznie wzniesionemu. Rozstrzygnięcie bowiem powyższej kwestii w ostatecznej decyzji spowodowało, że brak było uzasadnionych podstaw do ponownego szczegółowego analizowania zgodności wybudowanego obiektu z wymogami ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym nie można uznać, że zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia w zakresie zasadności zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu" zamiast "zobowiązania Spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu". Organ odwoławczy w wystarczający sposób dla przeprowadzenia kontroli sądowej wskazał przyczyny dla których niemożliwe było z punktu widzenia konserwatorskiego, zaakceptowanie przeprowadzonych na terenie zabytku prac i konieczne było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób wskazany w tej decyzji.

W świetle powyższego wadliwość zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, a zarzuty skargi kasacyjnej organu dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznać należało za usprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.