Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1601/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r sprawy ze skargi A. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. L. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 28 listopada 2022 r. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzucając organowi naruszenie: art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i niepoinformowanie skarżącego o przyczynie zwłoki i terminie zakończenia postępowania, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2/ stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nadto iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 2.500 zł, 4/ zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że wniosek został złożony w dniu 19 marca 2022 r., wszystkie braki formalne zostały uzupełnione tego dnia, a strona otrzymała stempel do paszportu. Pełnomocnik wskazał, że organ przez 8 miesięcy nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo aktywności strony i licznych pism wnoszących o przyspieszenie procedowania sprawy. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego podniósł, w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w niniejszej sprawie Wojewoda działał przewlekle, nie załatwiając sprawy w ustawowym terminie. Uzasadniając zwarty w petitum skargi wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, pełnomocnik podkreślił, że konieczne jest zrekompensowanie stronie negatywnych przeżyć związanych ze zwłoką organu oraz nałożenie sankcji na Wojewodę celem jego zdyscyplinowania i zwalczania przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy podniósł, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), nowelizująca ustawę z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) – dalej: specustawa. Nowela ta dodała art. 100c zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw przez Wojewodów dotyczących cudzoziemców nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu. Zdaniem organu, skoro skarga została złożona 31 października 2022 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów, to tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, we wskazanym wyżej okresie, zgodnie z art. 100c ust. 3 specustawy w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postepowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewoda wskazał także, że zgodnie z art. 100c ust. 4 specustawy w stosunku do organu prowadzącego postepowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym art. 100c ust. 3 i 4 specustawy stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 31 grudnia 2022 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 9 czerwca 2022 r., w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) dalej: u.o.c., oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca" "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a ustalający w ust. 2 terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały. Zgodnie z nową regulacją określono termin 60 dni na wydanie decyzji który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu dla wydania decyzji w postępowaniach o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r.

Sąd odnotował także, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dodany został art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Według ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d powielający regulację art. 100c ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje art. 100c ww. ustawy, nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to po pierwsze ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresem podmiotowym i przedmiotowym tej ustawy, jak i z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy o którym stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Skarżący jest obywatelem B. który w dacie złożenia wniosku przebywał w Polsce co najmniej od listopada 2021 r., co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych. Skarżący nie przybył zatem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem ww. ustawa o pomocy oraz zmiana tej ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia swojego kraju pochodzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie przewlekłości stanowić winny przede przywołane wcześniej przepisy u.o.c. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2022 r. oraz przepisy i k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że przywołany wyżej przepis art. 112a u.o.c. stanowi przepis szczególny w odniesieniu do przepisów regulujących terminy załatwienia spraw na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Określa on bowiem termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (60 dni) uzależniając jednocześnie rozpoczęcie biegu tego terminu od formalnej poprawności wniosku. W ocenie Sądu okoliczność ta nie uzasadnia jednak wyłączenia zasad ogólnych zawartych w k.p.a. odnoszących się do szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, które niewątpliwie będą wiązały organy administracji również przy rozpoznawaniu spraw na podstawie wskazanej normy (art. 12, art., 8, art. 9 k.p.a.). Przy wykładni znowelizowanych przepisów u.o.c. ustalających terminy wydania decyzji pobytowych, należy także uwzględnić, że postępowanie administracyjne wszczynane jest w dacie złożenia wniosku przez stronę, przy czym przepisy nie wymagają, aby wniosek ten był poprawny pod względem formalnym. Kwestie te podlegają ocenie organu administracji, który obligowany jest do wezwania strony celem uzupełnienia braków formalnych. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2).

Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, a "zawieszające termin" wydania decyzji do czasu wystąpienia zdarzeń o których mowa w art. 112a ust. 2 u.o.c. nie można tracić z pola widzenia przywoływanych zasad ogólnych postępowania oraz dalszych wskazanych przez Sąd regulacji procedury administracyjnej. Wynika z nich, że zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym, to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Wskazanie na "zawieszenie biegu terminu wydania decyzji" do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku) nie oznacza zgody na bierność organu w sytuacji, gdy strona nie przedstawia niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze wskazane zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy "zawieszenia biegu terminów" chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości. Słowem pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o cudzoziemcach szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku, organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a.

Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności (por. np. wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22, dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że złożenie przez skarżącego w dniu 19 marca 2022 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nakładało na organ - o czym już wcześniej była mowa - obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż należy go rozumieć tak, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

W kontrolowanej sprawie, skarżący złożył wniosek osobiście (co wskazuje że nie powinien być on dotknięty brakami formalnymi) jednak organ przez 6 miesięcy nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do jego weryfikacji i merytorycznego rozpatrzenia. W tym czasie aktywność organu ograniczona została tylko do zawiadomienia skarżącego, że zgodnie z art. 112a ww. ustawy, postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od dnia wystąpienia ostatniego ze zdarzeń opisanych w tym przepisie oraz do pouczenia, że jeżeli będzie taka konieczność strona zostanie wezwana do uzupełnienia dokumentów. Organ nie wystosował jednak do skarżącego żadnego wezwania o ewentualne uzupełnienie dokumentów i nie skierował wystąpień do innych organów. Dopiero w dniu 28 września 2022 r. – w związku z wniesionym w dniu 22 sierpnia 2022 r. ponagleniem – zwrócił się w trybie art. 109 u.o.c. do właściwych służb. Z kolei już po wniesieniu skargi, w dniu 16 grudnia 2022 r. wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt, co świadczy o tym, że gdyby organ dokonał wystąpienia z art. 109 u.o.c. niezwłocznie po złożeniu przez skarżącego wniosku, postępowanie mogłoby zostać zakończone szybciej.

W konsekwencji przyjąć należy, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu i nie dbając o właściwe ich skoncentrowanie. Brak niezbędnej aktywności procesowej organu przez pierwsze pół roku od dnia złożenia wniosku, jednoznacznie potwierdza, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne ale wręcz przez nie wykazywał żadnych postępów w sprawie. Do chwili wniesienia skargi sprawa była procedowana przez 8 miesięcy a organ podjął pierwszą czynność procesową po pół roku od wszczęcia postępowania. Nie sposób przyjąć, że sporządzenie wystąpienia do właściwych służb w trybie art. 109 u.o.c. wymagało aż kilku miesięcy. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było zatem zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny. Charakter sprawy, której specyfika polega na procedowaniu głównie na podstawie dokumentów składanych przez stronę oraz informacji od innych organów wskazuje, że czynności procesowe mogły i powinny być podejmowane szybciej i w sposób bardziej skoncentrowany. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Wobec powyższych okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ przewlekłe powadził postępowanie z wniosku skarżącej.

Uwzględniając całokształt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził jednak, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r. II OSK 2546/19, CBOSA).

Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu ale w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru znaczącego. Uwzględnić także należało, że przed wniesieniem skargi, organ podejmował czynności zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i w efekcie zakończył postępowanie wydaniem decyzji. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana przewlekłość.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. wydaną po wniesieniu przez stronę skargi. Skoro organ załatwił sprawę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przewidzianej prawem formie przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, gdyż odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł (pkt IV sentencji wyroku).

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje do przyznania sumy pieniężnej. (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na to, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Okres zwłoki oraz fakt, że organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku wskazuje, że działania organu nie noszą znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł nie uzasadnił dostatecznie swojego żądania, a mianowicie w zakresie wysokości dochodzonej kwoty, powołując się na rażąco przewlekłe postępowanie – czego jednak Sąd nie potwierdził - i liczne (ale bliżej niesprecyzowane) uciążliwości. W istocie skarżący nie przedstawił więc okoliczności faktycznych uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej w żądanej wysokości - nie podał konkretnych zdarzeń wymagających zrekompensowania, ani nie wykazał wymiernych strat, które są bezpośrednim wynikiem nagannego zachowania się organu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).