Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 646/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 7, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 25 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 75 § 1, art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.4171.6.2023 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego P. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 646/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2023r, nr SKO.4171.6.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, po rozpoznaniu odwołania P. M. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 2023 r. nr OŚG-II- 6331.09.20.2021/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych i uznało (w pkt I), że pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] obręb [...] będących własnością Gminy [...] oraz działką nr [...] obręb [...] będącej własnością M. i P. M. doszło do naruszenia stosunków wodnych, poprzez zmianę sposobu odpływu wód opadowych z działek nr [...] oraz [...] ze szkodą dla działki nr [...] tj. zwiększenia natężenia spławu wskutek wykonania [pic]urządzeń technicznych. Kolegium (w pkt II) nakazało Gminie [...] wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] obręb [...] poprzez wykonanie rowu odwadniającego w poboczu drogi wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz wykonanie wpustów ściekowych liniowych w rejonie skrzyżowania dróg na działkach nr [...] oraz [...], w tym na utwardzonym zjeździe do działki nr [...]. Ustalono (w pkt III) termin wykonania prac do 30 listopada 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy, 15 lipca 2021 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek P. M. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działką M. i P. M. nr ewid. [...] obręb [...], a działkami będącymi własnością Gminy [...] o nr ewid. [...] oraz [...] obręb [...].

Po przeprowadzeniu oględzin w terenie Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2021r., nr [...], odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] oraz [...], będących własnością Gminy [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] będącej własnością M. i P. M.

W wyniku odwołania P. M. SKO w Przemyślu, decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium nakazało wyjaśnić stan faktyczny w przedmiotowej sprawie.

W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójt Gminy [...] czterokrotnie nie stwierdzał naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] oraz [...], będących własnością Gminy [...] a działką nr [...], będącą własnością M. i P. M. w decyzjach: z [...] grudnia 2021 r., nr [...]; z [...] marca 2022 r. nr [...]; z [...] maja 2022 r. nr [...]; z [...] sierpnia 2022 r., nr [...];

W wyniku kolejnych odwołań P. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzjami z [...] stycznia 2022 r., nr [...]; z [...] kwietnia 2022 r., nr [...]; z [...] lipca 2022r. nr [...]; z [...] września 2022 r., nr [...] uchylało w całości zaskarżane decyzje Wójta Gminy [...] i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w decyzjach kasatoryjnych nakazywało m.in. przeprowadzenie dowodu z oględzin biegłego z zakresu stosunków wodnych.

Rozpatrując sprawę po raz szósty Wójt Gminy [...] decyzją z 4 stycznia 2023 r., nr OŚG-ll-6331.09.20.2021/2022, działając na podstawie art. 234 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] obręb [...] będących własnością Gminy [...] oraz działką nr [...] obręb [...] będącą własnością Państwa M. i P. M.

P. M. wniósł odwołanie na szóstą z kolei negatywną decyzję, zarzucając naruszenie przepisów – tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

- niepełne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia stanu pierwotnego na gruncie, brak ustalenia, jaki był stan nieruchomości objętych postępowaniem sprzed wykonaniem nawierzchni, jakie było ukształtowanie terenu, jak był ukształtowany naturalny kierunek spływu wód;

- poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, całkowicie pomijając sprawy istotne w sprawie wykazane w uchylonej decyzji.

Odwołujący wskazywał, że organ posiadał wiedzę, że od czasu podwyższenia drogi w 2018 r. (nawożenie na drogę nie utwardzoną materiałów sypkich celem "załatania dziur") zalewana jest jego działka. Wybudowana następnie w 2021r. droga powoduje jeszcze większy napływ wody [pic]na posiadłość. Droga przekierowuje wody opadowe na działkę Skarżącego, co powoduje podtopienia, nadmierne nawadnianie działki oraz zalewanie piwnicy.

Skarżący zarzucił również Wójtowi Gminy [...] przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału na potrzeby postępowania poprzez uznanie, że nie jest konieczne odwołanie [pic]się do wiedzy specjalistycznej. Organ nie powołał rzeczoznawcy, pomimo kilkukrotnych zaleceń SKO. W niniejszej sprawie strony pozostają w sporze co do zmiany stosunków wodnych, zatem konieczna jest opinia specjalistyczna. Zalewająca woda powoduje szkody objawiające się uszczerbkiem majątkowym oraz powoduje sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Odwołujący zarzucił również Organowi I instancji błędne uznanie, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, w sytuacji gdy znacznie podwyższono przebudowaną drogę co powoduje naruszenie dotychczasowego stanu poprzez zmianę natężenia ilości wody spływającej na jego działkę.

Odwołujący postawił również zarzut co do naruszenia:

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym sporządzeniu uzasadnienia poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a w konsekwencji niezastosowanie się do podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w taki sposób, że wytworzono brak zaufania do organów administracji, gdyż ważniejsze od opinii rzeczoznawcy okazało się oświadczenie sołtysa miejscowości.

Mając na względzie powyższe zarzuty Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy; zwrot poniesionych kosztów na zlecenie opracowania opinii techniczno-prawnej; zastosowanie się do wniosków i zaleceń zawartych w opinii techniczno - prawnej dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na działce nr [...] w [...] zakłóconych na skutek zmiany sposobu odpływu wód opadowych z drogi gminnej dz.nr [...] w [...] sporządzonej przez Zakład Inżynierii [...] w maju 2022 r. poprzez wykonanie urządzeń zapobiegającym powstaniu dalszych szkód w terminie do 31 marca 2023 r.

Po rozpatrzeniu odwołania P. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z 14 lutego 2023r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 234 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022r., ppoz. 2625 ze zm., dalej: P.w.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 2023 r. nr OŚG-II- 6331.09.20.2021/2022 i:

I. uznało, że pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] obręb [...] będących własnością Gminy [...] oraz działką nr [...] obręb [...] będącą własnością M. i P. M. doszło do naruszenia stosunków wodnych, poprzez zmianę sposobu odpływu wód opadowych z działek [...] oraz [...] ze szkodą dla działki nr [...] tj. zwiększenia natężenia spławu wskutek wykonania [pic]urządzeń technicznych;

II. nakazało Gminie [...] wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] obręb [...] poprzez wykonanie rowu odwadniającego w poboczu drogi wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz wykonanie wpustów ściekowych liniowych w rejonie skrzyżowania dróg na działkach nr [...] oraz [...], w tym na utwardzonym zjeździe do działki nr [...];

III. ustalono termin wykonania prac do 30 listopada 2023 r.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych a organ pierwszej instancji popełnił zasadniczy błąd proceduralny. W sprawie wszczętej na wniosek P. M. Wójt Gminy [...] nie zastosował się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na podstawie oględzin w terenie i opinii sołtysa oraz własnych przekonaniach. Dokonanych ustaleń nie zawarł nawet w zaskarżonej decyzji. W zakresie zbadania w sprawie przesłanek z art.234 Prawa wodnego organ I instancji ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że co do tych ustaleń nie jest wymagana wiedza specjalistyczna, gdyż nie stwierdzono powstałych szkód, spowodowanych naruszeniem stosunków wodnych na gruntach przedmiotowych działek, a także żadnych urządzeń zmieniających natężenie i kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. W zakresie tej problematyki możliwym było, według organu , naoczne stwierdzenie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ I instancji nie ustalił, jaki był stan faktyczny na przedmiotowym terenie przed zarzucaną przez skarżącego zmianą zagospodarowania terenu, czy i ewentualnie kiedy nastąpiła zmiana funkcjonalna tego terenu i jakie są jej skutki w zakresie stosunków wodnych. Organ nie odniósł się także do argumentów i dowodów przedstawionych i przedłożonych przez wnioskodawcę w toku postępowania. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wniosek strony dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i opinii biegłego Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz nr [...] i [...], nastąpiło w trakcie remontu drogi przez Gminę [...], poprzez brak wykonania jej odwodnienia. Wobec powyższego to na Gminie [...], wobec braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, ciąży obowiązek wykonania wskazanych w sentencji tej decyzji urządzeń.

SKO oceniło, że wnioskowany przez stronę termin wykonania urządzeń zabezpieczających nie może być uwzględniony ze względu na realny brak technicznych możliwości jego zachowania. Kolegium zauważyło, że strona nie miała obowiązku zlecenia wykonania opinii biegłego. [pic]Nie wynika to, zarówno z przepisów prawa jak też nie było nakazu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zlecenie wykonania takiej opinii odbyło się tylko w celu poprawy sytuacji procesowej strony i dla jej potrzeb i na jej ryzyko. W związku z powyższym brak podstaw formalnych do obciążenia kosztami wykonania ekspertyzy organu prowadzącego postępowanie.

P. M. wniósł skargę na decyzję SKO w Przemyślu na decyzję z 14 lutego 2023 r. nr SKO.4171.6.2023 zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ administracji publicznej nie stał na straży praworządności poprzez nie dbanie o słuszny interes obywatela;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że spowodowano brak zaufania do organów administracji.

Zdaniem Skarżącego decyzja SKO obarcza go winą i zmusza do ponoszenia kosztów za organ, który jest odpowiedzialny za powstałe zdarzenie. SKO wydając decyzję posiadało wiedzę o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, który nie realizował jego postanowień. Nie wzięło pod uwagę faktu, że organ pierwszej instancji nie działał bezstronnie, ponieważ wydawał decyzję "sam w swojej sprawie" biorąc pod uwagę jedynie własny interes, gdyż zakłócenia były spowodowane przez jego działania. Nie przyczyniło się samemu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez powołanie biegłego. W składanych odwołaniach Skarżący wielokrotnie podkreślał, że przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta co do meritum przez SKO, a nie krążyć między instancjami a Wójt Gminy nie czyta decyzji SKO w sprawie i się do nich nie stosuje.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 262 § 1 k.p.a i art. 264 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że koszty postępowania w sprawie dotyczące powołania biegłego nie powinny obciążyć organu prowadzącego postępowanie tj. Wójta Gmina [...]. W ocenie Skarżącego koszty powinien ponieść organ prowadzący postępowanie, ponieważ wynikają one z jego ustawowego obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W świetle art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustalenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działania właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, jest obowiązkiem organu administracji. Specyfika sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych powoduje, że w sprawie konieczne było dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, który jest specjalistą w tym zakresie. Wójt Gmina [...] pomimo kilkukrotnych decyzji SKO nie wykonywał zaleceń organu nadzoru instancyjnego. Ignorował otrzymywane decyzje, nie zbierał materiałów dowodowych, nie powołał biegłego. Jedynie co robił to wydawał te same decyzje. W związku z przeciągającym się postepowaniem w celu przyśpieszenia sprawy i umożliwienia SKO wydania decyzji Skarżący zlecił biegłemu wykonanie opinii w sprawie. Skarżący zakwestionował stwierdzenie Organu odwoławczego, że opinia była wyłącznie na jego potrzeby, ponieważ stała się podstawą do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru instancyjnego. SKO uznało, że doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez zmianę odpływu wód opadowych z działek gminnych na moją działkę.

Skarżący zarzucił również wadliwe wyznaczenie terminu wykonania prac polegających na wykonaniu urządzeń zapobiegających zalewaniu działki do dnia 30 listopada 2023 r. twierdząc, że brak jest możliwości technicznych wykonania prac w terminie wnioskowanym. Skarżący podniósł, że w jego interesie jest jak najszybsze wykonanie prac.

Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o zasądzenie od SKO w Przemyślu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego; zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów na zlecenie opracowania opinii techniczno-prawnej faktura VAT nr [...] z [...] czerwca2022 r., na kwotę 1476 zł w terminie do 14 dni na rachunek bankowy, uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 4 i nakazanie wykonania prac w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Co do zasady na podstawie art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł d przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wziętych od rozwagę z urzędu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organy I oraz II instancji prowadziły postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami będącymi własnością Gminy [...], na których jest urządzona droga publiczna a działką, stanowiącą współwłasność Skarżącego.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie zostały dwukrotnie przeprowadzone oględziny przed Organem I instancji. Wójt Gminy [...] wydawał decyzje w sprawie sześciokrotnie, w których nie stwierdzał naruszenia stosunków wodnych. Decyzje zawierały lakoniczne uzasadnienie, ze szczątkowym odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniały zaistniałych wątpliwości. Należy również wziąć pod uwagę, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze pięciokrotnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylało zaskarżone decyzje wójta Gminy [...] i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Kolegium nakazywało w szczególności przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Wójt Gminy [...] nie realizował wiążących zaleceń wyrażonych w decyzjach Organu odwoławczego i nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 234 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 P.w.).

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 P.w.). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4 P.w.).

W celu prawidłowego rozstrzygnięcia, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. organy powinny jednoznacznie ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, i czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich tj., czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Grunt sąsiedni, to grunt nie należący do sprawcy naruszeń (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11, WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Bk 56/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu.

Z tego powodu co do zasady w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy - tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, tj. Skarżącym i Gminą co do stanu zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.

W realiach niniejszej sprawie Kolegium uznało, że w wyniku odwołania P. M. od szóstej z kolei decyzji Wójta Gminy [...] nie realizującej wytycznych co do uzupełnienia materiału dowodowego, należy wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W związku z tym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uchyliło decyzję Organu I instancji oraz orzekło co do istoty sprawy nakazując Gminie wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działki Skarżącego w wyznaczonym terminie.

Kolegium treść nakazu sformułowało w oparciu o opinię techniczno-prawną, przedstawioną przez Skarżącego wraz z odwołaniem. Już w pierwszej kolejności należy zauważyć, że opinia ta, mimo, że określa wykonawcę (jako biegłego m.in. ds. postępowania wodnoprawnego) to jednak ostatecznie nie została podpisana, co powoduje, że jest ona obarczona istotnym brakiem formalnym. Ponadto nie zawiera rysunków i załączników, wymienionych wśród zawartości opracowania. Zatem przed dokonywaniem ustaleń z uwzględnieniem treści opinii przedstawionej przez Skarżącego Organ odwoławczy winien był w pierwszej kolejności wezwać Stronę do przedstawienia opinii podpisanej i kompletnej. Opinia przedstawiona przez Skarżącego ma charakter opinii prywatnej i mogła stanowić dowód w sprawie. Z art. 75 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przedłożona opinia prywatna, mogła być wiec przez organ wykorzystana, jednakże po uzupełnieniu jej braków dotyczących podpisu, przedstawienia określonych w opinii załączników oraz wymienionych w nagłówku dokumentów na okoliczność kwalifikacji biegłego do wydania opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Mając na względzie powyższe Kolegium winno było w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez wezwanie Skarżącego do przedstawienia kompletnej i podpisanej opinii prawno-technicznej. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Okoliczność, iż w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego stanowi zwykle istotny dowód w sprawie nie powoduje, iż jej brak w każdej sprawie z tego zakresu skutkować powinien uchyleniem decyzji organu I instancji i jej przekazaniu celem ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze dotychczasowy sposób procedowania przez Organ I instancji i nie stosowanie się do zaleceń zawartych w decyzjach kasatoryjnych stwierdzić należy, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji mogłoby nie doprowadzić do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia i w rezultacie skutkowałoby dalszym naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] orzekał w sprawie, w której w istocie stroną była Gmina jako właściciel działek o nr [...] i [...].

W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której stroną postępowania jest jego gmina. Z woli ustawodawcy wyrażonej expressis verbis w art. 234 ust. 3 P.w. decyzję w sprawie naruszenia stosunków wodnych wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą strony postępowania. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojową. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec faktu, że stroną postępowania w rozpatrywanej sprawie jest Gmina [...] nie wynika obowiązek wyłączenia Wójta. Takich podstaw wyłączenia nie można upatrywać w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., stanowiącym, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4). Art. 24 § 1 k.p.a. normuje podstawy wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. Przesłanki włączenia organu administracji publicznej zostały odrębnie uregulowane w art. 25 § 1 k.p.a. Niemniej przepis ten również nie może stanowić podstawy do wyłączenia Wójta od załatwienia niniejszej sprawy, bowiem odnosi się on jedynie do spraw dotyczących interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, lub też osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia.

Sytuacja, w której wójt gminy orzeka jako organ administracji publicznej w sprawie dotyczącej interesów majątkowych gminy powoduje ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent (wójt, burmistrz) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem jego dominium. W kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139) podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016r., II OSK 268/15, dost. baza CBOSA). W konsekwencji Gminie [...] nie będzie przysługiwać uprawnienia do zaskarżenia decyzji Kolegium do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów Skarżącego dotyczących sposobu określenia terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Termin z art. 234 ust. 3 P.w. ma charakter procesowy, pozostawiony uznaniu organu. Powinien zostać wyznaczony z jednej strony z poszanowaniem zasad działania bez zbędnej zwłoki z drugiej zaś z uwzględnieniem warunków techniczno – organizacyjnych wykonania obowiązków. Jeżeli zajdzie potrzeba na wniosek strony termin ten może być przedłużany aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków. Organ administracyjny dysponuje w tym przypadku luzem administracyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2023r., II SA/Rz 1262/22 dost. baza CBOSA). Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że Organ wyznaczając termin obowiązku na dzień 30 listopada 2023r. nie przekroczył granic uznania.

Brak jest również podstaw prawnych do zasądzania zwrotu poniesionych przez Skarżącego kosztów sporządzenia opinii technicznoprawnej.

Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Są to zatem koszty wykraczające poza ustawowy obowiązek organów prowadzących postępowanie, niezasadnie obciążające organ (por. wyrok NSA z 18.I.2001 r. sygn. II SA/Po 1950/99 nie publ.).

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej w drodze postanowienia może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W postanowieniu tym ustala wysokość kosztów, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami, a także możliwości żądania kosztów postępowania poniesionych przez stronę od organu administracji. Organy administracji działają wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a brak normy prawnej uniemożliwia działanie administracji w przedmiocie zwrotu kosztów (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2001 r. sygn. II SA/Po 1950/99 nie publ.).

Przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania. Przepisy art. 262, art. 263 i art. 264 k.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych.. Kodek postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2877/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2018 r., II SA/Bd 837/17, wyroki WSA w Warszawie z 13 września 2018 r., VIII SA/Wa 480/18, z 4 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 1179/17, dost. baza CBOSA).

Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że Kolegium nie miało podstaw prawnych aby zasądzić zwrot kosztów poniesionych na zlecenie prywatnej opinii, sporządzonej z inicjatywy Skarżącego.

Z przyczyn przedstawionych powyżej, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym powyżej zakresie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 300 zł, odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu sądowego.