Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 684/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] (zwanej też dalej "Decyzją WZ") ustalającej warunki zabudowy, na wniosek [...], dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z parkingami, placami zabaw i rekreacji, na działkach [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy ww. decyzję własną z [...] marca 2017 r.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lipca 2015 r. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem") wpłynął wniosek z [...] lipca 2015 r. S. S. (zwanej też dalej "Spółdzielnią" lub "Skarżącą") w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Pismem z [...] lipca 2015 r. Burmistrz przekazał ww. wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się Spółdzielnia, która zarzuciła SKO naruszenie przepisów procesowych – art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia załączonych materiałów dowodowych oraz z pominięciem okoliczności wskazanych przez Spółdzielnię w piśmie z [...] lipca 2015 . W związku z tym Spółdzielnia wniosła o ponowne procedowanie w sprawie nieważności Decyzji WZ. Swoje uwagi do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła spółka pod firmą [...] (zwana też dalej "Inwestorem" lub "Spółką"), która wniosła o utrzymanie w mocy decyzji SKO z [...] marca 2017 r.

SKO, utrzymując w mocy ww. decyzję własną – opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. – powołało się na ustalenia, w myśl których pismem z [...] marca 2006 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w którym, iż prosi o wykorzystanie dokumentów załączonych do wniosku z [...] marca 2006 r., datowanego na [...] lutego 2006 r. nr dz. [...] Z załącznika graficznego stanowiącego część wniosku z [...] lutego 2006 r. wynika, że działka nr [...] była objęta przedmiotem inwestycji. W konsekwencji SKO – jak wskazało – w wyniku rozpoznania sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy oraz dokumenty zgromadzone w aktach sprawy i ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, uznało, że Decyzja WZ nie mogła podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie wskazanej przez Spółdzielnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz przepisów odrębnych. Ponadto SKO zastrzegło, że nie znalazło innych wad decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności Decyzji WZ.

Odnosząc się do uchybień wskazanych przez Skarżącą w piśmie z [...] lipca 2015 r. i nadal podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO stwierdziło, że nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. Stwierdzenie nieważności tej decyzji byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji dostrzeżenia wad kwalifikowanych, które zachodziłyby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. SKO wskazało, że skoro brak analizy, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza. W ocenie SKO treść Decyzji WZ nie budziła i nadal nie budzi wątpliwości co do tego, jaki obszar nieruchomości został nią objęty, co wynika z załączników graficznych do tej decyzji. SKO podkreśliło, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w tym przepisie i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej. Poza tym SKO wskazało, że kontrola decyzji podejmowanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jakim jest starosta, należy do organu wyższego stopnia w stosunku do tego organu, tj. do wojewody.

W konkluzji SKO stwierdziło, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji Decyzji WZ. Nie wystąpiły także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 3–7 k.p.a., wpływające na ewentualne wyeliminowanie badanej decyzji ostatecznej z obiegu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2017 r., S. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] marca 2017 r., oraz o przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia materiałów dowodowych załączonych przez Skarżącą oraz z pominięciem okoliczności wskazanych przez nią w piśmie z [...] lipca 2015 r. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że zarzuty wskazane w tym piśmie podtrzymuje i czyni je integralną częścią swej skargi;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255; dalej w skrócie: "pr.bud.") przez nieuwzględnienie faktu, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz Inwestora nastąpiło na podstawie Decyzji WZ, która posiada wady prawne poprzez objęcie obszarem zainwestowania działki wykreślonej z ewidencji gruntów w 1997 roku, czyli przed wydaniem ww. decyzji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że już w toku postępowania administracyjnego podnosiła i udokumentowała, iż Decyzja WZ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), polegającą na wydaniu tej decyzji w stosunku do nieistniejącej na dzień jej wydania – w sensie numeru geodezyjnego – działki nr [...], gdyż działka ta wcześniej, wraz z innymi działkami o numerach od [...] do [...], podlegała scaleniu w jedną, której nadano nr [...]. Poza tym, jak wskazała Skarżąca, działka ta znajdowała się poza obszarem zainwestowania, gdyż – według jej wiedzy – była zlokalizowana na terenie osiedla [...] na terenie przeznaczonym w planie miejscowym z 1994 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ocenie Skarżącej na uwagę zasługuje również fakt, że przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor naruszył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud. poprzez złożenie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością w stosunku do działki wykreślonej z ewidencji gruntów w 1997 r. – czyli przed wydaniem ww. decyzji – gdyż niedopuszczalnym jest, by pozwolenie na budowę mogło być wydane w oparciu o oświadczenie co do działki, która już nie istniała (w sensie geodezyjnym), a nadto nigdy nie była położona w obszarze zainwestowania.

W konkluzji skargi Spółdzielnia stwierdziła, że "pomimo przekazania kompletu niepodważalnych dokumentów", SKO w decyzjach z [...] marca 2017 r. i z [...] kwietnia 2017 r. nie ustosunkowało się do nich, poza krótkim stwierdzeniem, iż działka nr [...] była objęta przedmiotem inwestycji. Organ nie zajął także stanowiska co do zarzutów Spółdzielni podniesionych w piśmie z [...] stycznia 2017 r., a dotyczących naruszenia trybu przeprowadzonego postępowania administracyjnego przed wydaniem Decyzji WZ i związanych z nim terminów.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. (zatytułowanym "Odpowiedź na skargę") uczestnik postępowania, spółka pod firmą [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Spółka obszernie odniosła się do zarzutów stawianych przez Spółdzielnię. W szczególności wskazała, że:

- z treści zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych jasnym i niebudzącym wątpliwości jest, jaki obszar objęty jest zamiarem inwestycyjnym. Do obszaru zainwestowania należy działka faktycznie oznaczona numerem ewidencyjnym "[...]", której jednak (jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) na załączniku graficznym (mapce) do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy funkcji i zagospodarowania, której przeprowadzenie poprzedzało ustalenie warunków zabudowy, wskutek omyłki pisarskiej błędnie został przypisany numer "[...]". Domniemać należy, że konsekwencją powyższego jest podanie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy błędnego numer działki – zamiast "[...]" wskazano "[...]". Zmiana jednej cyfry w numerze działki powinna być – zdaniem Spółki – potraktowana jako omyłka pisarska, o której mowa w art. 113 k.p.a., a jako taka nie mogła stanowić rażącego naruszenia prawa. A nawet w przypadku uznania, że przepis ten nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji o ustalenie warunków zabudowy, gdyż podanie złego numeru w sentencji takiej decyzji uznane być może za wadę istotną, to nie jest to jeszcze równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Spółki nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że warunki zabudowy zostały wydane dla więcej niż jednej działki, a numery pozostałych działek zostały podane w sposób prawidłowy. Na znajdujących się w materiale dowodowym mapach sytuacyjnych, obszar inwestycji został zakreślony prawidłowo. W samej analizie urbanistycznej, jak również w zestawieniu działek przedstawionych na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy i analizy funkcji i zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wskazano, że inwestycja obejmuje działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym: [...]. Kluczowym jest, że analiza została wykonana dla terenu obejmującego tę działkę;

- Skarżąca nie ma racji powołując się na zarzut dotyczący naruszenia art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., jak i "innych wymagań wskazanych w przepisach szczególnych". Pomijając niejasność argumentacji prezentowanej przez Spółdzielnię w uzasadnieniu tak skonstruowanego zarzutu, w żadnym wypadku nie można uznać, aby w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy doszło do naruszenia ww. przepisów. Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej jakoby organ nie uwzględnił treści dokumentu przedłożonego przez Inwestora w dniu [...] maja 2006 r. – dokument ten został uwzględniony przez organ przy wydawaniu warunków zabudowy, co wynika wprost z sentencji decyzji, w której został on literalnie wskazany;

- nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. – z czym Spółka się zupełnie nie zgadza – naruszenie to mogłoby skutkować co najwyższej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie natomiast stwierdzeniem nieważności z tytułu rażącego naruszenia prawa;

- wbrew zarzutom Skarżącej nie doszło do "przedwczesnego" wydania Decyzji WZ, ani uchybienia terminom na dokonanie uzgodnień – już z tego względu, że na dzień wydania ww. decyzji przywoływany przez Spółdzielnię art. 53 ust. 5b i 5c u.p.z.p. jeszcze nie obowiązywał. Poza tym w analizowanej sprawie wydane zostały wszystkie wymagane prawem uzgodnienia (czego Skarżąca nie kwestionuje). Nie można przy tym w żadnym wypadku czynić zarzutu Burmistrzowi, że uzyskał on te uzgodnienia stosunkowo szybko;

- niezależnie od powyższego, Decyzja WZ, nawet gdyby była obarczona wadą kwalifikowaną – czemu Spółka stanowczo zaprzecza – nie mogłaby zostać unieważniona także ze względu na znaczny upływ czasu i wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi, zaś pełnomocnik uczestnika [...] sp. z o.o. – wnioski i wywody swej odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z parkingami, placami zabaw i rekreacji, na działkach nr geod.: [...] ("Decyzja WZ"), Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty okazały się zasadne.

3. Przede wszystkim całkowicie chybiony, a wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), "przez nieuwzględnienie faktu, że pozwolenie na budowę wydane na rzecz Inwestora nastąpiło na podstawie Decyzji WZ, która posiada wady prawne" – już z tego względu, że zarzut ten jest w istocie skierowany przeciw decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie Decyzji WZ. Nie ulega zaś wątpliwości, że ocena legalności następczego pozwolenia na budowę nie mieści się granicach sprawy mającej za przedmiot analizę prawidłowości (i to tylko pod kątem przesłanek nieważnościowych) decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzji w.z.") poprzedzającej to pozwolenie. Z tych samych względów nie mogły także zostać uwzględnione pozostałe zarzuty skierowane po adresem uzyskanego przez Inwestora pozwolenia na budowę, podniesione w przywołanych w skardze pismach Spółdzielni z 01 lipca 2015 r. i 30 stycznia 2017 r.

4. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku, i to bez względu na ocenę jego zasadności (której Sąd w niniejszym postępowaniu, z niżej wskazanych względów, nie przeprowadzał), zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., które to naruszenie – jak wynika z powołanego w skardze pisma Spółdzielni z [...] stycznia 2017 r. – miało polegać na niepowiadomieniu przez Burmistrza pozostałych stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy o zmianie treści wniosku Inwestora. Tego rodzaju zarzut – mieszczący się w istocie w zakresie przesłanki, iż "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" (w jego części) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – może być badany tylko w ramach postępowania wznowieniowego, a nie nieważnościowego.

5. Ponadto nietrafne jest stanowisko Skarżącej, jakoby wskazanie w decyzji w.z., przy określaniu obszaru objętego jej postanowieniami, działki już "nieistniejącej" (w znaczeniu geodezyjnym) w dniu wydania tej decyzji, skutkowało automatycznie jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 k.p.a. Godzi się bowiem zauważyć, że już z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie: "u.p.z.p.") jasno wynika (zob. zwłaszcza pkt 2, 3 i 4 ww. przepisu), że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", lecz dla określonego "terenu". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Teren, dla którego ustala się warunki zabudowy w konkretnej decyzji w.z., może obejmować jedną lub więcej działek geodezyjnych, przy czym wymienienie w tej decyzji owej działki (owych działek) służy przede wszystkim identyfikacji tego terenu oraz wyznaczeniu jego granic. Jest zaś bezsporne, że w wyniku geodezyjnego podziału takiej działki (odpowiednio: scalenia takich działek) nie przestaje istnieć teren, którego dana decyzja w.z. dotyczy, a tylko zmienia się formalny (geodezyjny) "opis" tego terenu (zob. wyrok WSA z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

6. Godzi się jednak zauważyć, że w kontrolowanej sprawie sytuacja przedstawia się nieco inaczej. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącej, podstawowym problemem, jeśli idzie o sposób "opisania" terenu inwestycji w Decyzji WZ, nie jest to, że wymieniona w niej działka nr [...] w dniu wydania tej decyzji już nie istniała (w znaczeniu geodezyjnym), ale że grunt wcześniej w taki sposób oznaczony znajdował się najpewniej w ogóle poza terenem inwestycji, którego Decyzja WZ miała dotyczyć. Według Inwestora doszło w tym przypadku jedynie do "oczywistej omyłki", gdyż w istocie chodziło tu o działkę nr [...]. Poza tym Inwestor podkreślił – a w ślad za nim także SKO – że treść Decyzji WZ nie budzi wątpliwości, jaki obszar został nią objęty, gdyż wynika to jasno z jej załączników graficznych.

7. Jednakże taka konkluzja – w ocenie Sądu – nie znajduje, póki co, dostatecznych podstaw w materiale dowodowym dotychczas zgromadzonym w aktach sprawy, które zostały przekazane Sądowi wraz ze skargą. Akta te wykazują bowiem istotne braki, i to nie tylko takie, które nie pozwalają uznać za wyjaśnioną kwestii powyższej, ale także takie, które generalnie rodzą istotne wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego przez SKO procesu kontroli Decyzji WZ pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

1. Od razu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności (tu: decyzji SKO) na podstawie akt sprawy (zob. art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Przy tym "akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować – co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu – że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).

2. W tym kontekście jako szczególnie istotne jawią się następujące braki w materiale dowodowym oraz postępowaniu wyjaśniającym sprawy.

1. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie załączników graficznych do Decyzji WZ, a co za tym idzie – także, wbrew stanowisku SKO, na ustalenie w sposób niewątpliwy, jaki dokładnie obszar został tą decyzją objęty. W aktach znajduje się szereg fragmentów map, co do których nie sposób wszakże stwierdzić, czy w ogóle, a jeśli tak, to które konkretnie, stanowiły załącznik graficzny do Decyzji WZ. Tylko bowiem jeden z tych fragmentów (k. 127 kopii akt adm.) został wyraźnie opisany jako stanowiący załącznik do ww. decyzji, i to akurat taki, który nie obejmuje spornej działki nr [...].

2. W konsekwencji nie sposób także kategorycznie przesądzić, czy oznaczenie spornej działki ww. numerem geodezyjnym było rzeczywiście wynikiem błędu, i to o charakterze "oczywistej omyłki" – jak twierdzi Inwestor. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jakiejkolwiek wzmianki, aby Inwestor ubiegał się o sprostowanie owej "omyłki" w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Dostatecznym argumentem za zaistnieniem w tym przypadku jedynie omyłki, i to o charakterze "oczywistym", nie może być zaś samo spostrzeżenie Inwestora, iż w tabelarycznym zestawieniu działek przedstawionym na załączniku graficznym do Decyzji WZ (który to, powtórzmy, fragment mapy?) ujęta została działka nr [...], a nie działka nr [...]. Nie sposób bowiem ostatecznie wykluczyć, że błąd (o ile z rzeczywiście z błędem mamy tu do czynienia) wkradł się do ww. zestawienia, a nie do treści mapy.

3. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie może być też uznane za wystarczające, dla wykazania faktu błędnego oznaczenia na mapie działki nr [...], odwołanie się (jak czyni to Inwestor) do treści analizy urbanistycznej. Nie dość bowiem, że w aktach sprawy brak wyników analizy, które w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) powinny stanowić załącznik do Decyzji WZ, to w odniesieniu do samej analizy nie sposób jednoznacznie zidentyfikować jej załącznika graficznego (z analogicznych powodów, jak wyżej przytoczone odnośnie do załącznika graficznego Decyzji WZ). Ponadto w aktach sprawy znajduje się jedynie pierwsza strona części opisowej ww. analizy (k. 28 kopii akt adm.), w której jako lokalizacja inwestycji wskazane zostały jedynie działki nr [...] i [...]. Jest to więc najprawdopodobniej analiza (jej część?) sporządzona na potrzeby wcześniejszej decyzji w.z. wydanej na rzecz Spółki – decyzji Burmistrza nr [...] z [...] października 2005 r. (k. 32 kopii akt adm.).

4. Rację ma SKO, gdy twierdzi, że w świetle aktualnego orzecznictwa NSA ewentualne wady analizy urbanistycznej, a nawet jej całkowity brak, same w sobie nie stanowią jeszcze dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w.z., o ile lokalizacja spornego obiektu na danym terenie nie jest wyłączona – np., dodajmy, z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub pozostałych wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Godzi się jednak zauważyć, że organ administracji niezasadnie nie przeprowadził żadnych rozważań co do tego, czy doszło do spełnienia ww. wymogów w odniesieniu do inwestycji, której dotyczyła Decyzja WZ.

5. SKO nie wyjaśniło również w sposób prawidłowy kwestii uzgodnień i opinii wymaganych przed wydaniem decyzji w.z. m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. I nie chodzi tu o to, czy wszystkie wymagane prawem uzgodnienia lub opinie zostały przed wydaniem Decyzji WZ przez Burmistrza uzyskane – gdyż ewentualny brak wymaganego stanowiska innego organu stanowi "tylko" przesłankę wznowieniową (z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), a nie nieważnościową – lecz o to, czy wszystkie dokonane uzgodnienia zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy, i czy wydane rozstrzygnięcie (Decyzja WZ) jest zgodne z ich treścią. Ewentualna bowiem rozbieżność pomiędzy stanowiskiem uzgadniającym innego organu, a treścią decyzji wydanej w następstwie takiego uzgodnienia może uzasadniać stwierdzenie jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki WSA: z 02.02.2012 r., IV SA/Po 1008/11; z 13.09.2013 r., IV SA/Wa 907/13; z 24.03.2016 r., IV SA/Po 886/15 – dostępne w CBOSA).

6. Zgodnie z wystosowanym przez Burmistrza zawiadomieniem z [...] maja 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (w którym notabene wskazano m.in. działkę nr [...], a nie [...]), poinformowano strony tego postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek z [...] marca 2006 r., uzupełniony w dniu [...] maja 2006 r. i zmieniony w dniu [...] maja 2006 r. (k. 103 kopii akt adm.) W związku z tym godzi się zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma Inwestora datowanego na [...] maja 2006 r., a tym bardziej pisma określonego jako zmiana lub uzupełnienie wniosku z [...] marca 2006 r. W aktach administracyjnych figuruje jedynie – opatrzony taką datą wpływu do organu – dokument (jego kopia) o nazwie "Charakterystyka Inwestycji". SKO nie wyjaśniło jednak, czy to właśnie ów dokument został potraktowany przez Burmistrza jako ww. zmiana wniosku i czy jest on kompletny; czy może jednak wskazana zmiana wniosku nastąpiła innym pismem Inwestora, a jeśli rzeczywiście innym, to jaka była jego treść. Tymczasem są to kwestie istotne z perspektywy obowiązującej zasady związania organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora (i jego późniejszym zmianami) – wywodzonej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ właściwy do wydania decyzji w.z. – jak każdy organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające wniosku strony (tu: zob. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) – jest związany wnioskiem (treścią żądania) inwestora, tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Jeżeli więc w toku postępowania organ dojdzie do przekonania, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o przedmiocie lub parametrach wskazanych we wniosku, to powinien zwrócić się do inwestora o odpowiednią modyfikację wniosku, a w razie niewyrażenia zgody przez inwestora na taką modyfikację, winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie jest natomiast władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11 lutego 2016 r., IV SA/Po 498/15, CBOSA). Organ administracji jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – CBOSA). W konsekwencji ewentualne naruszenie zasady związania organu wnioskiem strony kwalifikowane jest jako nieuprawnione działanie przez organ z urzędu, stanowiące rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok WSA z 03.08.2017 r., IV SA/Po 184/17, CBOSA). Powyższe prowadzi do wniosku, że dla przeprowadzenia pełnej i efektywnej kontroli Decyzji WZ pod kątem ewentualnych wad mogących skutkować jej nieważnością, SKO było zobligowane m.in. ustalić ostateczną treść wniosku Inwestora, uwzględniającą nie tylko jego wersję pierwotną, ale i wszystkie późniejsze uzupełnienia lub zmiany, które organ (SKO) winien zidentyfikować – czego błędnie w tej sprawie nie uczynił.

3. Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło co najmniej przedwcześnie, bo bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia oraz omówienia w uzasadnieniu decyzji, w tym bez odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w toku postępowania przez Spółdzielnię – tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a., które to naruszenie, z przyczyn wyżej wskazanych, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] kwietnia 2017 r. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

9. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy i postępowanie wyjaśniające w wyżej wskazanym zakresie. Następnie, uwzględniając wyniki tego postępowania, podejmie właściwe rozstrzygnięcie i należycie je uzasadni – także poprzez wyczerpujące odniesienie się do wszystkich istotnych zarzutów Skarżącej – jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a.