Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 116/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Specjalista Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 30 marca 2022 r. nr XLIV/313/2022 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kutno w 2022 roku" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Kutno na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 30 marca 2022 r. nr XLIV/313/2022 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Kutno w 2022 roku" w całości. Zaskarżanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 dalej: ustawa) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały (dalej: Program), sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest zapewnienia opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania bezdomnych zwierząt,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego,

b) brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że jako materialnoprawną podstawę uchwały, Rada Gminy Kutno wskazała art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych kosztów, o czym stanowi art. 11 a ust. 5 ustawy. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11 a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu, uznawane jest za istotne naruszenie prawa, skutkujące bezwzględną nieważnością całej uchwały.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia także z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Brak jest bowiem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że środki finansowe na realizację zadań określonych w Programie przeznaczone są w budżecie Gminy Kutno na 2022 w kwocie 130 300,00 zł i planuje się ich wydatkowanie w następujący sposób: 1) na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności zakup karmy, w wysokości 300,00 zł; 2) na ograniczanie bezdomności zwierząt, na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w wysokości 6 200,00 zł; 3) na opiekę i utrzymanie w gospodarstwie rolnym zwierząt gospodarskich, w wysokości 500,00 zł; 4) na usypianie ślepych miotów, w wysokości 300,00 zł; 5) na zapewnienie opieki w schronisku, transport i wyłapywanie bezdomnych zwierząt, w wysokości 123 000,00 zł.

Natomiast w §11 ust. 2. Rada Gminy postanowiła, że środki finansowe określone w ust. 1 wydatkowane będą poprzez zawieranie umów o świadczenie usług oraz dostaw w szczególności w zakresie: 1) usypiania ślepych miotów bezdomnych kotów pochodzących z terenu gminy Kutno dostarczonych przez pracowników Urzędu Gminy Kutno do Przychodni Weterynaryjnej, 2) zapewnienia niezbędnej opieki weterynaryjnej zwierzęciu w miejscu zdarzenia drogowego, 3) wykonania zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, których koszty w całości pokrywa gmina Kutno oraz wykonania zabiegów sterylizacji albo kastracji psów i kotów będących własnością mieszkańców Gminy Kutno, których koszt zabiegu zostanie w 50% sfinansowany przez Gminę Kutno po uprzednio uzyskanej pisemnej zgodzie Wójta Gminy Kutno, 4) zapewnienia opieki weterynaryjnej wolno żyjącym kotom dostarczonym do przychodni przez pracowników Urzędu Gminy Kutno obejmującej: podstawowe badanie kliniczne, odrobaczanie i zwalczanie pasożytów zewnętrznych, wykonanie zabiegów sterylizacji i kastracji oraz leczenie chorych i rannych kotów, 5) elektronicznego znakowania zwierząt, którym Gmina Kutno sfinansuje koszty sterylizacji/kastracji wraz z rejestracją w ogólnodostępnej bazie danych zwierząt znakowanych (www.safe-animal.eu), 6) wykonania pakietu przygotowującego do adopcji bezdomnego zwierzęcia z terenu Gminy Kutno po wcześniejszych konsultacjach z pracownikami Urzędu Gminu Kutno, 7) odławiania w sposób humanitarny bezdomnych i pozbawionych opieki zwierząt z terenu gminy Kutno i dostarczania odłowionych zwierząt do schroniska, 8) zapewnienia nadzoru weterynaryjnego w razie potrzeby przy wyłapaniu zwierząt, 9) transportowania zwierząt do schroniska pojazdami dopuszczonymi przez właściwe służby weterynaryjne, 10) sprawowania całodobowej opieki (utrzymanie) nad powierzonymi zwierzętami w schronisku dla bezdomnych zwierząt, 11) zapewnienia zwierzętom umieszczonym w schronisku karmy, wody pitnej oraz właściwego traktowania, 12) zapewnienia zwierzętom opieki weterynaryjnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. przeprowadzenie 14-dniowej kwarantanny, zwalczanie pasożytów wewnętrznych i zewnętrznych, prowadzenie profilaktyki leczniczej, wykonywanie szczepień, w drastycznych beznadziejnych przypadkach chorobowych przeprowadzenie eutanazji zwierzęcia w celu skrócenia jego cierpień, 13) wykonywania usług sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Kutno w schronisku.

Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11 a ust. 5 ustawy w § 11 Programu, gdyż pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania (§ 11 ust. 1 pkt 5 Programu), a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego brzmienia art. 11 a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Rada Gminy Kutno całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na realizację zadań polegających na zapewnieniu opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania bezdomnych zwierząt (§ 11 ust. 1 pkt 5 Programu - zbiorcza kwota 123.000 zł) oraz na działania w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt, na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych (§ 11 ust. 1 pkt 2 Programu - kwota 6.200 zł). Z takich zapisów uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególna czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Wojewoda zauważył, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest od wysokości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11 a ust. 5 ustawy. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kutno wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jego zdaniem pojęcie "sposobu wydatkowania" środków finansowych w rozumieniu art. 11 a ust. 5 ustawy, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Ustawa nie określa więc, na ile szczegółowo ma być rozdzielona kwota środków finansowych zabezpieczona na wykonanie programu. Zaskarżona uchwała określa łącznie kwotę środków na zapewnienie opieki w schronisku oraz transport i wyłapywanie bezdomnych zwierząt. Regulacja ta nie narusza prawa w stopniu istotnym, albowiem wypełnia delegację ustawową w analizowanym zakresie, nie czyni programu aktem iluzorycznym. W ocenie organu program zawiera określenie sposobów wydatkowania rozumiany jako wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych" na osiągnięcie celów programu bowiem użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Sprowadza się to w istocie do rozdzielenia w programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania i w taki sposób zostało to zawarte w zaskarżonej uchwale. Organ przedstawił wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań tj. zapewnienia opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania bezdomnych zwierząt. Natomiast środki na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, były ujęte w dobowym utrzymaniu zwierząt w schronisku, na usługi te nie były przeznaczone odrębne środki w programie, ale usługi te były wliczone w dobowe utrzymanie zwierząt zgodnie z zawartą umową ze schroniskiem. Podobnie sytuacja wyglądała ze wskazaniem środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, schronisko było zobowiązane do wykonywania tych czynności jednak nie pobierało zgodnie z umową z tego tytułu dodatkowych opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując w ramach tak zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XLIV/313/2022 Rady Gminy Kutno z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kutno w 2022 roku", określana dalej jako "Uchwała". Ww. program stanowi załącznik do Uchwały i określany jest dalej w skrócie jako "Program".

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.".

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Nadto art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W tym miejscu odnieść należy się także do samego charakteru prawnego uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem uchwała rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z przepisów rangi ustawowej w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W tym miejscu należy zauważyć, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższa regulacja zasadnym czyni odwoływanie się w dalszej części niniejszego uzasadnienia do przepisów tego rozporządzenia. W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny Programu, należy rozpocząć stwierdzenia natury ogólnej, że analiza Programu świadczy o nieładzie terminologicznym i braku konsekwencji prawodawcy lokalnego w regulowaniu poszczególnych kwestii, wskutek czego przepisy tego Programu są niekiedy mało czytelne i zrozumiałe, a ich wzajemna relacja budzi wątpliwości co do faktycznej woli prawodawcy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu należy uznać je co do zasady za trafne.

Zdaniem Sądu w § 11 ust. 1 pkt 5 Programu określono w sposób niedostateczny sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty (123.000,00 zł) przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest zapewnienia opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania bezdomnych zwierząt. Ponadto w § 11 Programu w sposób niedostateczny określono sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest poprzez brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, a także poprzez brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było zatem niezgodne z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., bowiem niektóre kwoty określone w Programie zostały ujęte w sposób łączny dla niektórych zadań. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z zadań określonych stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawienie tym zakresie dowolności organowi wykonawczemu jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1036/22; z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 199/22; z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 897/21; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 641/22; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 990/21).

Warto też zaznaczyć, że na powyższe naruszenia przepisów prawa wskazywały w swoich negatywnych opiniach do projektu Programu Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kutnie oraz Łódzkie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami. Co prawda z istoty opinii wynika, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie, a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy, to jednak Rada w żaden sposób nie uwzględniła w Uchwale tych sugestii.

Poza sformułowanymi przez skarżącego zarzutami należy wskazać na cały szereg innych uchybień, niedostrzeżonych przez skarżącego.

Nie mogło także ujść uwadze Sądu, że prawodawca lokalny w Programie uchwałodawca używa określeń "sfinansowanie", "ponoszenie kosztów", a innym razem "pokrycie w 100% kosztów". Użycie różnych określeń może sugerować, że uchwałodawca chciał nadać im inne znaczenie, co w ocenie Sądu, zważywszy, że obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów realizacji Programu wynika wprost z przepisów u.o.z., wprowadza zbędny zamęt terminologiczny. Tym samym należałoby przyjąć, że nie do końca wiadomo czy "ponoszenie kosztów" i "sfinansowanie" będzie całkowite. Takie działanie nie zasługuje na akceptację. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 10 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wprowadza zasadę konsekwencji terminologicznej w obrębie języka prawnego, zgodnie z którą do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Należy pamiętać, że sama zasada konsekwencji terminologicznej służy realizacji tak ważnych zasad, jak zasada komunikatywności, zasada precyzji czy zasada adekwatności przepisów prawnych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 10 różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, a tym samym zwrotom nie należy nadawać innego znaczenia. W tym zakresie język prawny może więc odbiegać od języka powszechnego, a zwłaszcza języka literackiego, w którym aprobuje się używanie synonimów w celu uniknięcia powtarzania tych samych określeń (zob. G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, Załącznik § 10).

Zdaniem Sądu nieczytelne są przepisy § 2 ust. 5 i 6 Programu z uwagi pominięcie w ich treści czasownika, tzn. brak w nich – jako zdaniach – jednej z zasadniczych części, a mianowicie orzeczenia. Stanowi to naruszenie § 7 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który stanowi, że zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że zdania w przepisach prawnych redaguje się według powszechnych reguł składni języka polskiego. § 2 ust. 5 i 6 Programu ww. wymogów w zakresie składni nie spełniają.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na nieprecyzyjne sformułowanie ust. 2 § 2 Programu, bowiem przepis ten poprzez użycie słowa "powinno" nie wskazuje czy dokarmianie kotów wolnożyjących będzie się odbywać raz dziennie czy może jednak odbywać się rzadziej. Co więcej, nie wiadomo de facto w jakich okresach dokarmianie ma być prowadzone, a nadto kto będzie decydował o tym, że warunki atmosferyczne są na tyle niekorzystne, że samodzielne zdobycie pokarmu przez zwierzęta będzie trudne. Na marginesie należy zauważyć, że w zależności też od wieku czy stanu zdrowia zwierzęcia mogą to być też inne warunki pogodowe. Treść tego przepisu ze względu na brak precyzji stanowi o naruszeniu § 6 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który statuując zasadę precyzji i komunikatywności przepisów prawnych, stanowi, że przepisy ustawy (w tym wypadku aktu prawa miejscowego) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W ocenie Sądu § 5 ust. 3 Programu wydaje się być co do zasady powtórzeniem § 4 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 Programu, z tą różnicą, że w § 4 ust. 2 uchwałodawca posłużył się określeniem "całkowity kosz zabiegów [...] ponosi gmina Kutno", a w § 5 ust. 3 Programu "[...] Gmina Kutno sfinansuje koszty [...]". Ww. przepisy regulują tę samą materię, a mianowicie ponoszenie kosztów sterylizacji i kastracji przez gminę. Stanowi to naruszenie zakazu powtórzeń wynikającego z § 4 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zarówno jeśli chodzi o powtórzenie rozwiązań przewidzianych w art. 11a ust. 5 zdanie drugie u.o.z., który stanowi, iż koszty realizacji programu ponosi gmina, jak również powtórzenie przepisów samego programu.

Zarzut braku precyzji dotyczy także § 6 ust. 1 i 2 Programu. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Program obejmuje usypianie ślepych miotów. Należy zauważyć, że istotą i celem programu uchwalanego na podstawie art. 11a u.o.z. jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Definicję zwierząt bezdomnych zawiera art. 4 ust. 16 u.o.z., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Warto podkreślić, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie odnosi pojęcia "ślepy miot" do konkretnych gatunków zwierząt.

Natomiast § 6 ust. 2 Programu odnosi się do ślepych miotów psów i kotów. Co więcej, przepis ten może wykluczać się z § 6 ust. 1 Programu w zakresie podmiotu uprawnionego do usypiania ślepych miotów psów i kotów – w ust. 1 wskazano bowiem schronisko oraz przychodnię weterynaryjną wskazaną w § 8 Programu, jako podmioty uprawnione do usypiania tych ślepych miotów, a z § 6 ust. 2 wynika, że usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt (już nie tylko psów i kotów jak w ust. 1) może wykonywać wyłącznie lekarz weterynarii. Ponadto w § 11 ust. 2 pkt 1 Programu jest mowa o usypianiu ślepych miotów wyłącznie kotów. Świadczy to o braku precyzji oraz naruszeniu wskazanej wyżej zasady konsekwencji terminologicznej wynikającej z § 10 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Końcowo należy odnieść się do treści § 11 ust. 2 Programu. W ustępie tym określono katalog umów, które będą zawierane w związku z realizacją Programu. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zamieszczenie tego rodzaju regulacji w Programie nie wydaje się znajdować żadnego uzasadnienia w przepisach u.o.z. i jest zdaniem Sądu przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Na marginesie należy tylko wskazać, że niektóre z umów, które mają być zawarte, jak przykładowo w przedmiocie wykonania pakietu przygotowującego do adopcji bezdomnego zwierzęcia (§ 11 ust. 2 pkt 6 Programu) nie znajdują podstaw w pozostałych przepisach Programu, a inne – np. umowy wskazane w § 11 ust. 2 pkt 10, 11 i 12 dotyczą tego samego zagadnienia, a mianowicie sprawowania opieki w schronisku dla zwierząt.

Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania wskazać należy, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie poszczególnych postanowień Programu, w szczególności zaś jego § 11, a to z tego względu, że skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań, których obowiązek realizacji wynika z przepisów u.o.z. Ponadto istotny charakter miało naruszenie ww. przepisów u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę na gminę, co skutkuje koniecznością wyeliminowania w całości zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).