Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2117/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...] – w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno – architektonicznego; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Gminy Miasta P. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Rady Miasta [...], wydana na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.z.p." oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – dalej zwanej "u.s.g.", w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Skargę na powyższy akt (zwany dalej "Uchwałą" lub "Planem"), na postawie art. 93 u.s.g. i art. 28 ust. 1 p.z.p.p. złożył Wojewoda [...] (zwany dalej "skarżącym") zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

˗ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem z 2003 r.".

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do:

1. terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU, 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS;

2. terenów oznaczonych symbolami: 10MWU i 11MWU, w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego;

oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że z analizy zaskarżonej uchwały wynika, że narusza ona ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] (zwanego dalej "Studium").

Skarżący powołując się na wiążący charakter studium, stosownie do art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wskazał, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

Zdaniem skarżącego analiza rysunku oraz tekstu Studium, określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, iż wbrew powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15 MW U, 16MWU, 17MWU, 18MWU, 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w zakresie określonego w nim wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi w Części B pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącej załącznik nr 2 do tego Studium, Dział III. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym tereny wyłączone spod zabudowy", Rozdział 2. pn. "Strefa A - szerokie śródmieście", Podrozdział 2.2. pn. "Parametry i wskaźniki zabudowy", tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami:

1) 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 18MWU w Studium znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, dla których określono "Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%" (vide str. 16 Studium), natomiast z ustaleń zaskarżonego Planu zawartych w:

˗ § 15 ust. 2 pkt 7 Uchwały, "dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNU - 4MNU, "7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 20%",

˗ § 16 ust. 3 pkt 6 lit. c Uchwały, "dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU, 13MWU-18MWU, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określony na poziomie 25%";

2) 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 1U, 2U w Studium znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których określono: "(...) Na terenie ograniczonym od północy [...]i [...] od wschodu al. Kilińskiego, z wyłączeniem terenu w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", (vide str. 15 Studium), tymczasem z ustaleń Planu zawartych w:

˗ § 16 ust. 3 pkt 6 lit. a Uchwały "6) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: a) na terenach 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU, 13MWU-20%, (...)";

˗ § 17 ust. 4 pkt 6 Uchwały, "dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 3MWU, 9MWU, 10MWU i 12MWU - minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 20%";

˗ § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz b Uchwały, "dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1U, 2U, 11U, 13U - "7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: a) na terenie 1U - 10%, b) na pozostałych terenach - 20%";

3) 10MWU i 11MWU w Studium znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których obowiązują jednocześnie ustalenia: "(...) Dla zabudowy w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Zaleca się kontynuację i uzupełnienia zabudowy pierzejowej o ile taka występuje. Nie określa się minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej", oraz "(...) Na terenie ograniczonym od północy [...] i [...] od wschodu [...], z wyłączeniem terenu w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", (vide str. 15 Studium), tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

˗ § 16 ust. 3 pkt 6 lit. a Uchwały, "6) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: a) na terenach 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU 13MWU - 20% (...)";

˗ § 17 ust. 4 pkt 6 Uchwały, "dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 3MWU, 9MWU, 10MWU i 12MW - minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 20%";

Biorąc pod uwagę fakt, iż południowa część terenów 10MWU i 11MWU znajduje się w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej dla której studium nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ww. jednostek terenowych w odniesieniu do obszaru pozostającego poza granicami historycznej zabudowy, przy czym w planie miejscowym granica ta została określona jako granica zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

4) 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 1KS w Studium znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których obowiązują ustalenia: "(...) Na pozostałym terenie: (...) Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

˗ § 16 ust. 3 pkt 6 lit. c Uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu, m.in. symbolami: 15MWU, 16MWU i 17MWU, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określony na poziomie 25%;

˗ § 18 ust. 2 pkt 7 lit. b Uchwały, dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 11U i 13U, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określony na poziomie 20%;

˗ § 19 ust. 2 pkt 7 lit, a oraz b uchwały, dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 4U, 6U, 9U, 12U, 14U i 15U, "7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: a) na terenach: 4U, 12U, 14U, 15U - 10%, b) na terenach: 6U, 9U - 20%",

˗ § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a Uchwały, "7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: a) na terenie 5U i 7U -10 %, (...)";

˗ § 21 ust. 2 pkt 7 Uchwały, dla terenu zabudowy usługowej, oznaczonego na rysunku planu symbolem 3U "7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej -10%";

˗ § 26 ust. 2 pkt 1 Uchwały, dla terenu parkingu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KS "1) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej -10%".

Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż mimo określenia zasad ogólnych w części tekstowej Studium, zawartych w Dziale III, Rozdziale 1 (str. 13) w brzmieniu: "(...) W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności:

- modyfikację (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium,

- doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie,

- doprecyzowanie wskaźników intensywności zabudowy dla każdego terenu,

-zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej",

Rada Miasta [...] naruszyła ustalenia Studium w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów, poprzez określenie w planie miejscowym wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie niższym niż określono w Studium. Zmniejszając określony w Studium wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej o 20% dla wskazanych powyżej terenów, wskaźnik ten pozostaje wyższy od minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej, określonego w przedmiotowym planie.

Tym samym – w ocenie skarżącego – ustalenia skarżonego Planu określające minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU;

- zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami: 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU;

- zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U;

- parkingu, oznaczonego symbolem 1KS,

stoją w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium.

Zdaniem skarżącego powyższe ustalenia stanowią o naruszeniu przez Plan, ustaleń części tekstowej Studium, w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r., co stanowi także o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Tym samym, w ocenie organu nadzoru, niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej planu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU, 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS, przy czym w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 10MWU i 11MWU, jedynie w zakresie, w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

Odnosząc się w tym miejscu do wyjaśnień Rady Miasta [...] skarżący zgadza się z twierdzeniem, że ustalenia zaskarżonego Planu w zakresie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych budynków pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], z uwagi na przywołane wyżej zapisy ogólne Studium, w brzmieniu: "(...) W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności: (...) zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej". Biorąc jednak pod uwagę zapis ogólny Studium dotyczący w szczególności modyfikacji parametrów i wskaźników podanych w Studium w granicach 20%, nie można podzielić stanowiska, iż ustalenia Planu w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium. Skoro bowiem, "(...) wyznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stref funkcjonalnych i obszarów dominującego przeznaczenia dla każdej z nich skutkowało koniecznością opracowania jednorodnych wskaźników dla znacznych obszarów miejskich. Pojawiła się więc potrzeba uogólniania i uśredniania wskaźników i parametrów zabudowy dla każdego z obszarów, co w pewnych sytuacjach powodowało niezgodność z uwarunkowaniami występującymi w terenie (...)", to należy dokonać zmiany przywołanych wyżej ustaleń ogólnych Studium, dotyczących modyfikacji parametrów i wskaźników podanych w Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z zapisami Studium Dział III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowana oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, "Wskaźniki kształtujące zabudowę zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i winny być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności:

a) modyfikację (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium,

b) doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie,

c) doprecyzowanie wskaźników intensywności zabudowy dla każdego terenu,

d) zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej".

W związku z powyższym, zdaniem organu z ustaleń Studium wynikają uprawnienia do uszczegóławiania parametrów i wskaźników oraz dokonywania ich modyfikacji w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w oparciu o przeprowadzone analizy urbanistyczne na potrzeby zaskarżonej Uchwały, zostało wykonane przy uwzględnieniu spójności kompozycji przestrzennej m.in. kształtowania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ukształtowanych cech zabudowy oraz prawidłowego kształtowania relacji z terenami w sąsiedztwie. Uśrednienie wskaźników, o których mowa w Studium nie oznacza "średniego wskaźnika" dla wyznaczonych w Studium obszarów, lecz uśrednienie dokonane dla wszystkich obszarów o tym samym przeznaczeniu wyznaczonych w granicach miasta [...].

Ponadto w ocenie organu dopuszczenie "modyfikacji (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium" nie stanowi ograniczenia dla uszczegółowienia wskaźników w planach miejscowych na podstawie analiz urbanistycznych, o których mowa w Studium. Użycie zwrotu "w szczególności" wskazuje na katalog otwarty możliwych do dokonania modyfikacji w ramach zapisów Studium, co nie wyklucza innych modyfikacji, w tym wykraczających poza granice 20%, a wynikających analiz urbanistycznych. Wobec powyższego organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonego Planu w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej należy uznać za zgodnie z ustaleniami Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Porównanie brzmienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], spowodowało, że Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. w zakresie do ustaleń części tekstowej oraz graficznej zaskarżonej uchwały:

˗ w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU i 18MWU, w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej,

˗ w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10MWU i 11MWU, w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

W ocenie Sądu nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r., a w konsekwencji żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS w zakresie wskazania udziału powierzchni biologicznej czynnej w powierzchni działki budowlanej.

Podkreślić należy, że stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zasady i tryb ich sporządzania określa u.p.z.p.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy, przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu oceny czy ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami studium, konieczne jest nie tylko porównanie rysunku planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium.

Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń, zawartych w części tekstowej studium, a także od stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Co do przedmiotu związania, zawsze podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Odnosząc się z kolei do zakresu związania treścią studium istotne jest, że w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni bowiem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, które może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, LEX nr 470918, dostępny www.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Intencją ustawodawcy jest zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zarówno zatem wykładnia gramatyczna, systemowa i celowościowa wskazanych przepisów planistycznych, jak i następstwo czasowe uchwalania obu aktów przesądza o tym, że treść studium determinuje postanowienia miejscowego planu.

Z uwagi na powyższe określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą, co do zasady, respektować w tym obszarze. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z 2 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1599/14, CBOSA). Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 481/11, LEX nr 862582).

Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do przekształcenia kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać, jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA).

Sąd, orzekający w niniejszym składzie, podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, że "Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" (LEX nr 673878).

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję.

Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12).

Z analizy tekstu oraz rysunku Studium, przedstawiającym uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego, wynika, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia Planu zawarte w części tekstowej i graficznej odnoszące się do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU i 18MWU, pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, w zakresie określonego tam przeznaczenia terenu; a ustalenia planu zawarte w części tekstowej i graficznej odnoszące się do jednostek terenowych oznaczonych symbolami 2 MN i 1 U, pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, w zakresie określonego w nim wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie bowiem ustaleniami Studium zawartymi w Części B - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej załącznik nr 2 do tej uchwały, Dział III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym tereny wyłączone spod zabudowy, Rozdział 2. Strefa A - szerokie śródmieście, Podrozdział 2.2. Parametry i wskaźniki zabudowy, tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami:

• 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 18MWU znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, dla których określono "Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%" (vide str. 16 Studium), tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

- § 15 ust. 2 pkt 7 dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNU-4MNU, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określny na 20%,

- § 16 ust. 3 pkt 6 lit. c dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU, 13MWU-18MWU, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określony na poziomie 25%;

• 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których określono: "(...) Na terenie ograniczonym od północy [...] i [...] od wschodu [...], z wyłączeniem terenu w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", (vide str. 15 Studium), tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

- § 16 ust. 3 pkt 6 lit. a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej na terenach 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU, 13MWU wynosi 20%;

- § 17 ust. 4 pkt 6 dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 3MWU, 9MWU, 10MWU i 12MWU minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej określono na 20%;

• 10MWU i 11MWU znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których obowiązują jednocześnie ustalenia: "(...) Dla zabudowy w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Zaleca się kontynuację i uzupełnienia zabudowy pierzejowej o ile taka występuje. Nie określa się minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej", oraz "(...) Na terenie ograniczonym od północy [...] i [...] od wschodu [...], z wyłączeniem terenu w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej: Liczba kondygnacji: do 5, poza sytuacjami szczególnymi wymagającymi nawiązywania do wysokości zabudowy sąsiedniej. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", (vide str. 15 Studium), tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

- § 16 ust. 3 pkt 6 lit. a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej na terenach 1MWU, 2MWU, 4MWU-8MWU, 11MWU 13MWU określono na 20%;

- § 17 ust. 4 pkt 6 dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 3MWU, 9MWU, 10MWU i 12MWU minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej określono na 20%.

Sąd podzielił tym samym stanowisko organu nadzoru, że skoro południowa część terenów 10MWU i 11MWU znajduje się w granicach obszaru historycznej zabudowy śródmiejskiej dla której Studium nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ww. jednostek terenowych w odniesieniu do obszaru pozostającego poza granicami historycznej zabudowy, przy czym w Planie granica ta została określona jako granica zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

• 15MWU, 16MWU, 17MWU znajdują się w Strefie A - szerokie śródmieście w centralnym obszarze wielofunkcyjnym "S", dla których obowiązują ustalenia: "(...) Na pozostałym terenie: (...) Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%", tymczasem jak wynika z ustaleń Planu zawartych w:

- § 16 ust. 3 pkt 6 lit. c dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu, m.in. symbolami: 15MWU, 16MWU i 17MWU, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został określony na poziomie 25%.

Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, iż mimo określenia zasad ogólnych w części tekstowej Studium, zawartych w Dziale III. Rozdziale 1. Zasady Ogólne (str. 13) w brzmieniu: "(...) W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności:

• modyfikację (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium,

• doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie,

• doprecyzowanie wskaźników intensywności zabudowy dla każdego terenu,

• zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej",

Rada Miasta [...] naruszyła ustalenia Studium w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów, poprzez określenie w Planie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie niższym niż określono w Studium.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego Planu określające minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU;

- zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami: 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU;

stoją w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium.

Należy zwrócić przy tym uwagę, iż z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego. Powyższe oznacza, iż zgodnie z wolą ustawodawcy nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała bez określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazane powyżej ustalenia stanowią o naruszeniu przez Plan, ustaleń części tekstowej Studium, w zakresie wskaźnika dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Tym samym ziściła się pozytywna przesłanka do stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej Planu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 10MWU, 11MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU,, przy czym w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 10MWU i 11MWU, jedynie w zakresie, w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

Z powyższych względów Sąd za zasadne uznał stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu, w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne, przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Biorąc pod uwagę, że – jak podkreśla się w literaturze - zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, że jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184), Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części. Sąd uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Jednym z przejawów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest naruszenie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r., w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS w zakresie wskazania udziału powierzchni biologicznej czynnej w powierzchni działki budowlanej. Z ustaleń zaskarżonego Planu w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej dla ww. terenów wynika, że są one zgodne z ustaleniami Studium. W zakresie dotyczącym zastosowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w odniesieniu do poniższych terenów wynikają one:

˗ dla terenów 1U-7U, 9U, 11U-15U z przeprowadzonych analiz urbanistycznych na potrzeby sporządzenia planu miejscowego i zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu, tj. ustaleniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a i b oraz § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a zaskarżonej Uchwały: 1U, 3U-5U, 7U, 12U, 14U i 15U - 10%, 2U, 6U, 9U 11U i 13U - 20%,

˗ dla terenu 1KS - 10% z przeprowadzonych analiz urbanistycznych na potrzeby sporządzenia planu miejscowego i zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu tj. ustaleniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej Uchwały - 10%.

Zapisy Studium nie regulują bowiem minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do innych form zabudowy niż tylko i wyłącznie do zabudowy wolnostojącej. Wobec powyższego nie można ich uznać za wiążące przy sporządzaniu projektu planu w przypadku ustalenia w planie dla terenów innych form zabudowy, niż wyłączenie zabudowa wolnostojąca. Tym samym za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącego, że brak wskazań w Studium w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do innych form zabudowy niż zabudowa wolnostojąca może prowadzić do rozszerzającego stosowania zapisów Studium przez zastosowanie ich do innych form zabudowy. Z uwagi na powyższe, w odniesieniu do ww. terenów, skargę należało oddalić.

Wobec braku zachowania zgodności ustaleń Planu ze Studium w wyżej wskazanym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności powołanych zapisów Planu w odniesieniu do wskazanych terenów, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 1. i pkt 2. wyroku).

W punkcie 3. wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności Planu w odniesieniu do wskazanych wyżej terenów, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4. sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).