Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 929/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 6, art. 21 ust. 3 pkt 2, art. 23 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 7, art. 94, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Koziegłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1276.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 grudnia 2021 r., nr NP.II. 4131.1. 1276.2021 Wojewoda Śląski (dalej też: organ, organ nadzoru) stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta i Gminy Koziegłowy z 25 listopada 2021 r. Nr 290/XXXI/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 23 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611 – dalej jako ustawa o.p.l) w związku z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności zacytował normy z art. 21 ustawy i wskazał, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ze względu na fakt, że przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje; nie oznacza to jednak dowolności. Natomiast w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem.

W ocenie organu nadzoru Rada Miasta i Gminy nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy. Wojewoda Śląski zarzucił wadliwość regulacji:

1. W § 4 ust. 2 lit. d uchwały Rada wskazała, że warunkami zamieszkania kwalifikującymi wnioskodawcę do ich poprawy są: bezdomność przy czym ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej znajdowało się na terenie gminy. W ocenie organu nadzoru powyższy zapis narusza art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o.p.l., ponieważ przepis ten określa faktyczne warunki zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu), natomiast kwestionowana regulacja łączy bezdomność w sposób bezpośredni z opisem warunków, w jakich dana osoba zamieszkuje; powołał definicję osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej konkludując, że w odniesieniu do osób bezdomnych nie można zatem mówić o warunkach zamieszkiwania, kwalifikujących do ich poprawy.

2. W § 5 ust. 1 i 2 lit a uchwały Rada Miasta i Gminy wskazała, że o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu mogą ubiegać się osoby, które posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ nadzoru zarzucił, że § 5 ust. 1 i 2 lit. a uchwały jest sprzeczny z art. 23 ust.1 i 2 Ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy dokonała modyfikacji regulacji ustawowej w zakresie przesłanek zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przez wskazanie na przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, która nie zawsze jest równoznaczna z brakiem tytułu prawnego do innego lokalu. Nadto organ nadzoru ocenił jako sprzeczne z prawem zapis uchwały, że brak tytułu prawnego do innego lokalu stanowi kryterium pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, skoro jest to przesłanka niezbędna do zawarcia takiej umowy.

3. W § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rada Miasta i Gminy Koziegłowy wskazała, że:

1) osoby, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub lokalu w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, obowiązane są do opróżnienia lokalu. Do czasu opróżnienia osoby te obowiązane są uiszczać odszkodowanie obliczone na zasadach określonych w art. 18 ust 1 i 2 ustawy.

2) osoby, o których mowa w ust 1, mogą uzyskać prawo lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony jeżeli:

a) spełniają warunki określone w § 4.1 i § 5 ust 1,

b) nie posiadają zaległości w opłatach za czynsz i innych opłatach za używanie lokalu,

c) są pełnoletnie,

d) utrzymują lokal w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

e) złożą wniosek o zawarcie umowy najmu.

Zdaniem organu nadzoru regulacja ta nie realizuje delegacji ustawowej zawartej wart. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o.p.l., bowiem w nie odnosi się do zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; stanowi jedynie modyfikację przepisów ustawy; określono obowiązek opróżnienia lokalu przez osobę zajmującą ten lokal bez tytułu prawnego oraz uiszczania z tego tytułu odszkodowania, a zdaniem organu nadzoru obowiązek ten wynika wprost z art. 18 ust 1 ustawy o.p.l. Również określanie w treści § 7 ust 2 uchwały dodatkowych kryteriów, jakie mają spełnić osoby w celu zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony, nie mieści się w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust 3 pkt 6 ww. ustawy, wykracza więc poza upoważnienie ustawowe, co potwierdza w szczególności treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 1002/20.

Mając na uwadze, że z treści kwestionowanej uchwały nie wynika, jakie są zasady postępowania wobec osób objętych regulacją zawartą w art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o.p.l., organ nadzoru stwierdził, ze nie doszło do prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i zakwalifikował powyższe jako istotne naruszenie prawa z uwagi na brak ścisłego wypełnienia wytycznych zawartych w upoważnieniu kompetencyjnym organu stanowiącego Gminy. To determinowało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie organu całością kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2020 r. poz. 713 – dalej jako usg) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ i przyjęcie, że zastrzeżenia wskazane przez organ nadzoru wyczerpują przesłankę nieważności skutkującą koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu w całości, doprowadzając równocześnie do pokrzywdzenia skarżącego poprzez uchylenie w całości podjętej uchwały. Tożsame zapisy funkcjonują w treści innych uchwał na terenie województwa, lecz do nich organ nie wniósł zastrzeżeń; tym samym organ doprowadził do nieuzasadnionego i sprzecznego z prawem nierównego traktowania poszczególnych gmin w zakresie dopuszczalności stosowanych na ich obszarach zapisów stanowiących akty prawa miejscowego;

2) art. 91 ust 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie organu kontrolującego wystąpiły zastrzeżenia do konkretnych zapisów w treści uchwały, które to zastrzeżenia, opisane w treści uzasadnienia organu, nie implikują nieważności aktu,

3) art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o.p.l. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, iż w treści kontrolowanej uchwały organ gminy nie zawarł zasad postepowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy - gdy w rzeczywistości treść uchwały zawiera stosowne zapisy o niedyskryminującym charakterze przy braku przekroczenia ustawowego,

4) art. 23 ust 1 i 2 ustawy o.p.l. poprzez przyjęcie, iż organ gminy w zakresie zakwestionowanego zapisu uchwały naruszył wskazany przepis, podczas gdy organ kontrolujący w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji zapisu zawartego w treści uchwały Rady Gminy i Miasta.

W ocenie skarżącej należy wziąć także pod uwagę rodzaje wad w postaci nieistotnego naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, ponieważ żaden z zakwestionowanych przez organ zapisów uchwały nie spełnia przesłanki by uznać je za istotne lub za rażące naruszenie prawa. Nadto wskazano, że kwestionowane przez organ zapisy funkcjonują w obrocie prawnym w wielu innych gminach województwa śląskiego. Zatem eliminowanie jednych uchwał a pozostawianie innych w obrocie prawnym jest sprzeczne z przepisami regulującymi zakres prowadzenia działań kontrolnych przez organ nadzoru prawnego. Poza tym w poprzednich rozstrzygnięciach nadzorczych nie zarzucił wadliwej konstrukcji przepisów, które w swej treści były tożsame z poprzednio wprowadzonymi.

Odpowiadając na zarzut wadliwej konstrukcji § 7 ust 1 i 2 uchwały skarżąca podała, że organ nadzoru kwestionując te zapisy odwołał się do wyroku WSA w Łodzi, a kwestionując zasady postępowania, o których mowa w art 21 ust 3 pkt 6 ustawy o.p.l., jednakże żadna z tych zasad nie ma charakteru dyskryminującego i nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia dla Rady.

Odnosząc się do wadliwego określenia bezdomności, skarżąca podniosła, że podstawową jej przesłanką jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, co jest też związane z faktycznym przebywaniem osoby bezdomnej w pomieszczeniach nie przeznaczonych do zamieszkania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 5 ust 1 i ust. 2 lit a uchwały, skarżąca wskazała, że nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do otrzymania lokalu z gminnego zasobu. Przepis precyzuje jedynie sytuacje, które świadczą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, tak aby osoba ubiegająca się o lokal nie miała wątpliwości, że może się o niego ubiegać. Krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych został prawidłowo określony w uchwale, ponieważ posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu lub domu nie wyklucza niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Dokonano zatem prawidłowych zapisów, lecz organ nadzoru, chociaż wniósł zastrzeżenia jedynie do trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów), unieważnił przedmiotową uchwałę w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Tut. Sąd wyrokiem z 6 kwietnia 2022r., o sygn.. akt III SA/Gl 227/22 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2023r., o sygn.. akt III OSK 2027/22 uchylił powyższy wyrok bowiem uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia tego wyroku polegającą na jednoczesnym wskazaniu przez Sąd I instancji, że uzasadnione są zarzuty Wojewody Śląskiego wobec § 5 ust. 1 i ust. 2 lit. a oraz § 7 ust. 2 lit. a uchwały, przy jednoczesnym wskazaniu w innym miejscu uzasadnienia (s. 10, akapit 3.), że w stopniu istotnym naruszone zostało prawo również w § 7 ust. 1 uchwały. Tymczasem Sąd w swoim uzasadnieniu wcześniej nie analizował, ani kwestionował prawidłowości treści § 7 ust. 1 uchwały w kontekście zgodności z prawem oraz istotności lub nieistotności naruszenia prawa przez ten przepis. W konsekwencji brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia w jakim zakresie Sąd I instancji zakwestionował rozstrzygnięcie organu nadzoru, a w jakim uznał je za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania powyższym wyrokiem NSA z 19 września 2023r., o sygn. akt III OSK 2027/22, którym uchylił wyroku WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 227/22, uchylający zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednakże w dokonanej w w/w wyroku analizie sprawy NSA nie wyraził wiążącej oceny stwierdzając, że skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie bowiem wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc zatem do rozpatrywania zasadności spornego rozstrzygnięcia nadzorczego należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Na wstępie – odnosząc się do głównego zarzutu skargi - zauważyć należy, że istnienie w obrocie prawnym uchwał o treści analogicznej do zakwestionowanych przez organ nadzoru w niniejszej sprawie nie może przesądzać o legalności i prawidłowości spornego aktu. Okoliczność wybiórczego sprawowania działań nadzorczych – o ile faktycznie tak jest – pozostaje poza granicami kognicji tut. Sądu.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w spornej uchwale, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub tylko w części. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania.

W niniejszej sprawie uregulowanie przez radę gminy zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oparto na regulacji określonej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i te przepisy mają istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały.

Analiza spornej uchwały doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie jest zgodne z prawem, a skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 tej ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy stanowią regulacje dotyczące zasad wynajmowa-nia lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust 2b.

Z powyższej cytowanego przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).

Natomiast art. 23 ustawy o.p.l. określa czas trwania umowy najmu socjalnego lokalu i maksymalną wysokość stawki czynszu stanowiąc w ust. 1 u.p.l., że umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony; ust. 2 - umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – należało uznać, że regulacja przyjęta przez Radę w kwestionowanym § 7 uchwały wypełnia wymogi art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o.p.l. i określa podstawy wynajmowania lokali; reguluje zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Na przepis nie można patrzeć wycinkowo, w oderwaniu od pozostałych regulacji aktu. Analizując bowiem postanowienia uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym należy stwierdzić, że ujęte w poszczególnych przepisach tego aktu regulacje stanowią zasady - określają tryb i rodzaj czynności podejmowanych w danej sytuacji; podstawowe warunki jakie muszą spełniać wnioskodawcy ubiegający się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy. Nie można przyjąć, że stanowi on jedynie modyfikację norm ustawowych; tym bardziej, że szczegółowo organ nadzoru nie wskazał konkretnie jakich dokonano zmodyfikowanych powtórzeń. Określenie zaś dodatkowych kryteriów, jakie mają spełnić osoby w celu zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony mieści się w ramach swobody gminy do ustanawiania tych zasad.

Bezpodstawny jest także zarzut organu nadzoru niewłaściwego odwołania się w § 7 ust. 2 lit. a) do postanowień § 5 ust. 1 uchwały skoro zawiera on regulacje w zakresie dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy warunkującego zawarcie umowy najmu. Wprawdzie zapisy § 5 ust. 1 dotyczą najmu socjalnego, jedynie na czas oznaczony, ale brak jest podstaw aby kryteria dochodu w nim ustalone stanowiły wraz z innymi przesłankami wyliczonymi w tymże § 7 ust. 2 podstawę zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony. Zabieg odwoływania się w danym przepisie do norm z innej regulacji nie można uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem jest powszechnie stosowany i dopuszczalny. Zaś na gminie spoczywa obowiązek ustalenia, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o.p.l., zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Sporna uchwała takie podstawy określiła w ust. 2 pkt a-e określając granice kryterium dochodowego, brak zaległości w opłatach, utrzymywanie lokalu w należytym stanie i konieczność złożenia stosownego wniosku.

Również tut. Sąd nie podziela twierdzenia organu nadzoru, że Rada naruszyła art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o.p.l. ustalając w § 4 ust. 2 lit. d uchwały, że warunkiem zamieszkiwania kwalifikującym wnioskodawcę do ich poprawy jest bezdomność przy czym ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej znajdowało się na terenie gminy. Pojęcie warunków zamieszkiwania należy bowiem rozumieć jako zaspokojenie tej podstawowej potrzeby bytowej. Tut. Sąd nie podziela stanowiska, że dotyczy to wyłącznie powierzchni, wyposażenia, stanu technicznego, czy ilość osób korzystających z lokalu. Najem lokalu stanowi jedną z prawnych postaci użytkowania konkretnych pomieszczeń mieszkalnych. Uprawnienie do mieszkania, ze względu na swe funkcje, wiąże się z prawami osobistymi, tj. godnością człowieka, ponieważ radykalną alternatywę posiadania mieszkania stanowi bezdomność. Natomiast z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o.p.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Tym samym zamykanie drogi do uzyskania pomocy mieszkaniowej osobom, które spełniają kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i dochodowe, lecz – jak wywodzi to organ nadzoru są osobami bezdomnymi - jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego.

Chybiony jest także argument organu nadzoru, że Rada w treści § 5 ust. 1 uchwały dokonała modyfikacji art. 23 ust. 2 ustawy o.p.l, i nieprawidłowo przyjęła, że brak tytułu prawnego do innego lokalu lub domu stanowi kryterium pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, podczas gdy zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o.p.l. brak tytułu prawnego do lokalu stanowi przesłankę zawarcia tej umowy. Zgodnie z w/w art. 23 ust. 2 umowa najmu socjalnego lokalu, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale. Tym samym regulacja ustawowa ma charakter ogólny, uznaniowy, pozostawiając proces decyzyjny gminie. Skoro zatem Rada została zobligowana do tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej to miała prawo do ustalenia katalogu priorytetowych warunków, od spełnienia których zależy zawarcie umowy najmu.

Konkludując powyższe należy więc zauważyć, że skoro analizowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, ale posiada także prawo swobody kształtowania poszczególnych zakresów spraw z uwzględnieniem specyfiki swojej wspólnoty samorządowej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wyżej cyt. delegacja ustawowa umocowała organ do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. I analizując sporną uchwałę, w tym zakresie, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wykładnia przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym winna uwzględniać rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności (tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.

Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, m.in. że: społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy; kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Również w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, SIP LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).

Wobec powyższego tut. Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego bowiem żaden z jego zarzutów i argumentów nie wskazywał na rażące naruszenie prawa przez Skarżącą ani na istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr 290/XXXI/2021 Rady Miasta i Gminy Koziegłowy z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w całości.

Wobec powyższych rozważań Sąd uznał w całości zasadność skargi. W konsekwencji tego, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.