Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 735/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189a § 1 i 2, art. 189b, art. 189f § 2, art. 7, 77 § 1, 80 i 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 749/19 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 21 maja 2019 r. nr PR.543.13.2019 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej zwanego "Prezesem WUG" lub "organem II instancji") z 21 maja 2019 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 lipca 2016 r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie (dalej zwanego "Dyrektorem OUG" lub "organem I instancji") wpłynęło pismo Starosty Ostródzki z 29 czerwca 2016 r., przy którym przekazano pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z 16 czerwca 2016 r. informujące, iż na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w M. prowadzone są roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz zabudowy użytkowej. W piśmie wskazano, że pozyskane masy ziemne "wydobywane ze ścian o wysokości kilku metrów, ładowane są na środki transportu kołowego, a następnie wywożone poza teren inwestycji, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę".

Został również przekazany protokół wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie ww. działek przez pracowników Starostwa Powiatowego w Ostródzki. W trakcie wizji stwierdzono, iż w obrębie ww. działek prowadzone są prace związane z eksploatacją piasku. Podczas wizji pozyskiwana kopalina przy pomocy ładowarek była ładowana na samochód ciężarowy i wywożona poza teren działek. Nie stwierdzono zwałowisk piasku oraz mas ziemnych. Stwierdzono, że w wyniku robót ziemnych powstało "wyrobisko górnicze" o głębokości ok. 4 m i powierzchni ok. 1 ha. Podczas wizji sporządzono dokumentację fotograficzną stanu wyrobiska na dzień wizji.

W dniu 28 lipca 2016 r. pracownicy OUG przeprowadzili oględziny działek nr [...], [...], [...] i [...]. W trakcie oględzin stwierdzono prowadzenie w niedalekiej przeszłości robót ziemnych. W wyniku robót ziemnych powstało wyrobisko ograniczone od strony wschodniej skarpą dochodzącą do wysokości ok. 4 m i kącie nachylenia zbliżonym do kąta naturalnego usypu, a od strony południowej łagodnym nachyleniu rzędu 20 – 30°. Materiał odspojony stanowiły piaski drobnoziarniste i pylaste. Nadkład humusu miał miąższość ok. 0,3 m. W dniu oględzin nie prowadzono robót ziemnych oraz nie stwierdzono obecności maszyn i urządzeń służących do prowadzenia robót ziemnych. Stwierdzono, iż stan wyrobiska różni się od stanu przedstawionego na zdjęciach wykonanych przez pracowników Starostwa Ostródzki (przesunięciu i złagodzeniu uległa wschodnia skarpa, złagodzeniu uległa również południowa część wyrobiska). Podczas oględzin wykonano pomiary oraz sporządzono dokumentację fotograficzną terenu (protokół nr WAR.543.44.2016.KB.MM z 28 lipca 2018 r.).

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie 12 sierpnia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z prowadzeniem działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej prawem koncesji z terenu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w m. M., gmina M., powiat ostródzki, województwo warmińsko-mazurskie, o czym skutecznie zawiadomił właścicieli nieruchomości – T. i G. G.

W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią własność T. G. i skarżącego. Ponadto, ustalono, iż skarżący posiada pozwolenie na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z myjnią samochodową, położoną na działkach o nr [...], [...] i [...], udzielone decyzją Starosty O ostródzki nr 435/2015 z 26 listopada 2015 r. ze zmianami. W treści projektu budowlanego, na podstawie którego zostało wydane ww. pozwolenie istnieje zapis, że powierzchnia zainwestowania – projektowania, to 12,5% powierzchni działek objętych budową. Pozostałą część tworzy powierzchnia biologicznie czynna. Nie przewidziano innych zmian w zagospodarowaniu terenu, w tym w ukształtowaniu zieleni. Wskazane decyzje zmieniające dotyczyły zmiany lokalizacji na działce nr [...] myjni samochodowej przez jej przesunięcie i obrót.

Pismem z 3 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie poinformował Dyrektora OUG, iż w toku wykonywania czynności kontrolnych stwierdził, że na terenie działek nr [...], [...] i [...], przy granicy z działką nr [...], w odległości 4 – 5 m od istniejącego między tymi działkami ogrodzenia w kierunku zachodnim, inwestor (skarżący) dokonał "niwelacji terenu", w którego wyniku doszło do podebrania gruntu i powstania skarp o wysokości od ok. 1 m do 4 m. Powyższe roboty nie zostały wykonane w ramach realizacji inwestycji, na którą skarżący otrzymał ww. pozwolenie na budowę. Stwierdził, że prócz zakresu prac objętych zatwierdzonymi projektami, doszło do wykonania prac niwelacyjnych wykraczających poza zakres ww. opracowań.

Dyrektor OUG 1 października 2018 r. wydał T. i G. G. decyzję ustalającą opłatę podwyższoną za wydobycie w 2016 r. bez wymaganej prawem koncesji kopaliny – piasku, w ilości 38 147 ton z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] 8 i [...] obrębu Miasto M., gmina M., powiat ostródzki, województwo warmińsko-mazurskie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes WUG, decyzją z 19 grudnia 2018 r., wobec mało wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego poprzez niewłaściwe przyjęcie zakresu obszaru objętego eksploatacją, stanowiącego podstawę wyliczenia kubatury kopaliny służącej do określenia opłaty podwyższonej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie organ II instancji nakazał organowi I instancji ponowne przeliczenie wysokości opłaty podwyższonej, ustalonej z uwzględnieniem treści decyzji Starosty Ostródzkiego Nr 435/2015 z 26 listopada 2015 r., udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę OSKP z myjnią samochodową. Zdaniem organu II instancji z obliczeń powinien zostać wyłączony, poza obszarem pod projektowanym budynkiem OSKP wraz z terenem przeznaczonym do niwelacji, również obszar pod projektowaną myjnię samochodową oraz projektowaną infrastrukturę towarzyszącą.

Decyzją z 4 lutego 2019 r. Dyrektor OUG ustalił T. G. i G. G. opłatę podwyższoną za wydobycie w 2016 r. bez wymaganej prawem koncesji, kopaliny (piasku) w ilości 38 147 ton, z terenu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] obrębu Miasto M., gmina M., powiat ostródzki, województwo warmińsko-mazurskie wysokości 699 410 złotych, zobowiązując ich do uiszczenia przedmiotowej opłaty w odpowiednich częściach na konto Gminy i Miasta M. oraz na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołania.

Zaskarżoną decyzją z 21 maja 2019 r., Prezes WUG: 1) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z 4 lutego 2019 r., 2) ustalił skarżącemu G. G. opłatę podwyższoną w wysokości 535 052 zł za wydobycie w 2016 r. bez wymaganej prawem koncesji, kopaliny (piasku) w ilości 23 062,6 ton, 3) zobowiązał stronę do wniesienia powyższej opłaty w wysokości 60% ustalonej kwoty, tj. 321 031 zł na konto Urzędu Miasta i Gminy M. i w wysokości 40% tej kwoty, tj. 214 021 zł na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, 4) umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej T. G.. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, z późn. zm.; dalej zwanej "p.g.g.").

Organ II instancji uznał, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w zakresie błędnego ustalenia o ilości wydobytej kopaliny, a także osoby odpowiedzialnej za eksploatację kopaliny bez koncesji – zobowiązanej do uiszczenia opłaty podwyższonej. Organ uznał, że to skarżący będący zleceniodawcą – inicjatorem robót na ww. działkach był prowadzącym działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny – piasku, jako inwestor zamierzenia inwestycyjnego, na które uzyskał pozwolenie budowlane. Brak jest natomiast dowodów, aby z prowadzoną działalnością miała cokolwiek wspólnego żona strony. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, że został oszukany w związku z prowadzoną inwestycją przez osoby trzecie. Niemożliwe jest bowiem, aby w trakcie nawet rzadkiej swojej obecności na miejscu inwestycji nie dostrzegł, iż roboty prowadzone w jej ramach rażąco wykroczyły poza dozwolony zakres robót, określony w uzyskanym pozwoleniu na budowę.

Prezes WUG dokonał ustalenia ilości wydobytej przez odwołującego się kopaliny: kubatura kopaliny – 14 414,15 m3, gęstość objętościowa dla piasku – 1,60 t/m3 co dało 23 062,6 t (14 414,15 m3 x 1,60 t/m3 = 23 062,6 t). Tym samym opłatę podwyższoną ustalono na kwotę 535 052 zł, z czego 60% to 321 031 zł (na podstawie art. 142 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 63 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Dz. U. z 2019 r. poz. 900; dalej zwanej "o.p."), a 40% to 214 021 zł (na podstawie art. 142 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 63 § o.p.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 p.g.g. przez naruszenie zasad ustalenia strony postępowania, błędne ustalenia faktyczne i błędne gromadzenie materiału dowodowego, w tym w zakresie przesłuchania świadka, zaniechanie analizy przesłanek wymierzania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, zawartych w Dziale IVa k.p.a.

Pełnomocnik organu podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy k.p.a. i już z tego względu przepisy o administracyjnych karach pieniężnych nie mają w niej zastosowania. Wskazał, że wymiar kary jest określony sztywno przepisami p.g.g., nie ma więc możliwości jej miarkowania czy odstąpienia od jej wymierzenia. Wyjaśnił, że skarżący został obciążony karą jako inwestor, a nie jako właściciel nieruchomości. Przepisy o odstąpieniu od wymierzenia kary zawarte w k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania, mogłyby znaleźć zastosowanie regulacje zawarte w art. 22 o.p., ale przy spełnieniu przesłanek wynikających z tego przepisu.

Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. WSA skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. Natomiast przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego.

Zdaniem WSA, z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że ustalenia ilości usuniętej ze złoża kopaliny dokonano przez porównanie modelu terenu "przed eksploatacją" i "po eksploatacji", przy czym ustalając tę ilość z obliczeń wyłączono powierzchnię pod projektowanym budynkiem stacji kontroli pojazdów i myjnią samochodową, jak i obszar pod projektowaną infrastrukturą towarzyszącą inwestycji, tym samym wykazana w operacie ilość kopaliny nie obejmuje tej, która mogła być przez skarżącego legalnie odłączona od złoża w ramach realizacji zamierzenia inwestycyjnego. A zatem, zdaniem Sądu, wynik przeprowadzonych pomiarów obliczeń obejmuje jedynie kopalinę wydobytą bez koncesji, z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że pomiary zostały wykonane przez osoby posiadające kwalifikacje równe kompetencjom biegłych, przy użyciu specjalistycznych narzędzi programów komputerowych, stąd brak podstaw do kwestionowania rezultatów pomiarów i wynikających w nich obliczeń ilości wydobytej kopaliny.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że za prowadzącego wydobycie uznać należy skarżącego jako prowadzącego działalność polegającą na wydobyciu kopaliny. Wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Ostródzie z 31 grudnia 2018 r. skarżący został uznany winnym popełnienia wykroczenia z art. 177 pkt 2 p.g.g. na działkach [...], [...], [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Działu IVa k.p.a., które to naruszenie miało polegać na zaniechaniu analizy przesłanek wymierzenia i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, Sąd zauważył, że zasadnie organ nie rozważał tych okoliczności w zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, stanowiący podstawę wymierzenia opłaty podwyższonej art. 140 p.g.g. nie posługuje się pojęciem "kary" lecz "opłaty podwyższonej". Karom pieniężnym poświęcony jest zaś Dział X p.g.g. "Kary pieniężne" (art. 175 p.g.g.). Stosownie do dyrektywy wykładni prawa nakazującej takim samym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nadawać identyczne znaczenie, a zwrotom innym – znaczenie odmienne, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przepisy p.g.g. posługują się równolegle pojęciami "kary" i "opłaty podwyższonej", to nie są to pojęcia tożsame. Zasadnie zatem, w ocenie WSA, organ nie sięgał do przepisów Działu IVa k.p.a. jako dotyczących kar, o których w przedmiotowej sprawie nie orzekał.

W kwestii miarkowania wysokości opłaty albo możliwości odstąpienia od jej naliczenia Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy p.g.g. nie zawierają regulacji, które by to umożliwiały.

W ocenie Sądu, wydanie przez Prezesa WUG zaskarżonej decyzji było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem a zgromadzone dowody pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do wydania decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa WUG z 21 maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OUG z 4 lutego 2019 r., a także zasądzenie od Prezesa WUG na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 140 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 868) w zakresie pojęcia "opłaty podwyższonej", polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd a quo, że pojęcie to nie mieści się w pojęciu "kary", o jakim mowa w Dziale IVa ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256). Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pojęcie "opłaty podwyższonej" z art. 140 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz pojęcie "kary pieniężnej" z art.175 p.g.g. wykluczają włączenie tej pierwszej w desygnat pojęcia "administracyjnej kary pieniężnej", o jakiej mowa w Dziale IVa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, "opłata podwyższona", o jakiej mowa w art. 140 p.g.g., jest oczywiście administracyjną karą pieniężną, którą określa Dział IVa k.p.a., co jednoznacznie potwierdza brzmienie art. 189b ww. ustawy, zaś odmienne nazewnictwo w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, które w art. 140 nie posługuje się (w przeciwieństwie do art. 175 tej ustawy) pojęciem "kary", nie oznacza bynajmniej, że opłata podwyższona nie jest sankcją o charakterze pieniężnym w rozumieniu art. 189b k.p.a., i że do opłaty tej organ nie musi w ogóle stosować dyrektyw wynikających z Działu IVa k.p.a.

Pismem z 20 maja 2020 r. skarżący złożył uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym zaskarżył w całości wyrok WSA z 27 stycznia 2020 r. oddalający jego skargę na decyzję Prezesa WUG z 21 maja 2019 r. i wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Prezesa WUG, a w przypadku jej uchylenia, uchylenie decyzji Dyrektora OUG z 4 lutego 2019 r., ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. w zw. z art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 189b k.p.a. i art. 189f § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stosowanie wyżej wymienionych przepisów p.g.g. nie wymaga uwzględnienia wskazanych przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 p.g.g. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji błędnego uznania, że decyzja Prezesa WUG z 21 maja 2019 r. była prawidłowa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej oraz piśmie stanowiącym jej uzupełnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że złożenie "uzupełnienie skargi kasacyjnej" nastąpiło w terminie 30 dniowym do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 §1 p.p.s.a., zatem postawione tam dodatkowe zarzuty podlegają rozpoznaniu.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U., poz. 374; dalej zwanej "ustawą koronawirusową") – w brzmieniu sprzed jego uchylenia art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U., poz. 875) ("ustawa zmieniająca") – oraz w związku z tym, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminu. Z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej, która weszła w życie 16 maja 2020 r. wynika natomiast, że terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ustawy koronawirusowej, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wyrok WSA zaskarżony skargą kasacyjną z 4 kwietnia 2020 r. został doręczony poprzedniemu pełnomocnikowi skarżącego 5 marca 2020 r. W konsekwencji należy uznać, że niniejsze uzupełnienie skargi kasacyjnej zostało wniesione w terminie

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – ograniczono rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a kontrolowany wyrok, mimo częściowo błędnemu uzasadnieniu – odpowiada prawu.

Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku twierdzeń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kwestionuje oparcie skarżonego wyroku na innym wyroku – Sądu Rejonowego w Ostródzie z 31 grudnia 2018 r., (sygn. akt II W 535/16), który jednak następnie został uchylony wyrokiem Sądu Okręgowego w Elblągu z dnia 16 lipca 2019r.

W ocenie NSA tak postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną decyzji, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch problemów, pierwszy z nich dotyczy tego, czy opłata podwyższona mieści się w pojęciu kary, o której mowa w dziale IVa k.p.a. (zarzut z pierwotnie wniesionej skargi kasacyjnej oraz zarzut 1 z "uzupełnienia skargi kasacyjnej"), drugi zaś problem to dokonanie nieprawidłowej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oceny w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego była prawidłowa.

Rozpoczynając od pierwszego z tych zagadnień należy wskazać, że WSA uznał, że organ zasadnie nie rozważał okoliczności związanych z zastosowaniem przepisów Działu IVa k.p.a. tj. przesłanek wymierzenia i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 140 p.g.g. nie posługuje się pojęciem "kary" lecz pojęciem "opłaty podwyższonej", karom pieniężnym jest natomiast poświęcony Dział X p.g.g "Kary pieniężne" (art. 175 p.g.g.), przepisy p.g.g. nie przewidują z kolei regulacji, która umożliwiałaby miarkowanie czy odstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej.

Z takim generalnym stanowiskiem negującym a limine możliwość stosowania działu IVa k.p.a. do wymierzanej na podstawie art. 140 p.g.g. opłaty podwyższonej nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 1195/20) i doktrynie, że przewidziana w art. 140 p.g.g. opłata podwyższona jest jednym z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla realizacji celów ustawy Prawo geologiczne i górnicze (por. np. K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, komentarz do art. 140). Nie jest przy tym decydujące, jak chciałby Sąd pierwszej instancji, że p.g.g. nie posługuje się w tym wypadku pojęciem "kary" lecz pojęciem "opłaty podwyższonej". Rozróżnienie w nazwach poszczególnych sankcji wynika bowiem z zastosowania przez ustawodawcę w tej akurat ustawie kryterium rodzaju obowiązków prawnych, które zostały naruszone. Ujętą w art. 139 opłatę dodatkową wraz z opłatą podwyższoną z art. 140 zakwalifikować należy jako sankcje stosowane w ramach odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Z tego względu "opłaty" z działu VII podzielić należy następująco na: daniny publiczne (art. 133 – 134) oraz administracyjne sankcje finansowe (art. 139 – 140). W tym drugim aspekcie dodać przy tym należy, że ustawodawca w omawianej ustawie zagadnienie stosowania sankcji tego rodzaju uregulował w sposób nieco rozproszony. W zasadniczym bowiem ujęciu można wskazać, że w ustawie do administracyjnych sankcji finansowych niewątpliwie należą: opłata dodatkowa, opłata podwyższona oraz administracyjna kara pieniężna z art. 175. We wszystkich trzech przypadkach przedmiotem oceny jest delikt administracyjny ( tak K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, komentarz do art. 139). Z kolei, zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Niewątpliwie, sankcja finansowa, o której mowa w art. 140 p.g.g. nakładana w trybie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze w tej definicji się zawiera. Dlatego w stanowisku Sądu pierwszej instancji nie przedstawiono dostatecznych argumentów, dla których dział IVa k.p.a., zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne", podlegałby a limine wyłączeniu w przypadku deliktów administracyjnych, poddanych regulacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W zamyśle ustawodawcy, przepisy działu IVa k.p.a. miały stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali, por. uzasadnienie do projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183).

Możliwość zastosowania ww. przepisów k.p.a. w rozpoznawanej sprawie wyłączał natomiast art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – wprowadzającej szereg zmian do k.p.a., w tym m.in. omawiany Dział IVa. Zgodnie z tym przepisem – do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Jak trafnie podnosił organ taka sytuacja zachodzi w postępowaniu objętym przedmiotową skargą kasacyjną, zostało ono bowiem wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed 1 czerwca 2017 r. (postępowanie zostało wszczęte 12 sierpnia 2016 r., a ostateczna decyzja zapadła 21 maja 2019 r.), kiedy to weszła w życie ww. nowelizacja k.p.a., w tym przepisy Działu IVa.

Nie ma przy tym racji kastor co do wzajemnych relacji z omawianym art. 16 ustawy zmieniającej (oraz co do stosowania w sprawie) artykułu 189c k.p.a., który stanowiąc jeden z przepisów wprowadzanego Działu IVa dotyczy sytuacji, w której Dział ten, ze względu na brzmienie przepisu międzyczasowego – art. 16 ustawy zmieniającej – ma już zastosowanie.

Stanowisko co do braku możliwości stosowania Działu IVa w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 1 czerwca 2017r. jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. np. wyroki z: 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 101/21; 9 czerwca 2022r., sygn. akt II GSK 239/19. W tym ostatnim wyroku trafnie zauważono, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się obowiązek stosowania przez organ administracji publicznej przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji – odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi. Taka sytuacja ma miejsce w zakresie regulowanym art. 16 ustawy zmieniającej. Przepis ten obligował organ do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że wadliwie nie zastosowano w stosunku do skarżącego, któremu wymierzono opłatę podwyższoną, przepisów działu IVa k.p.a., w konsekwencji stanowisko Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiadało w tym względzie prawu.

Brak jest także podstaw, aby podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i elementów składowych decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć także należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA oparł swoje ustalenia w zasadzie wyłącznie na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie z 31 grudnia 2018 r., sygn. akt 535/16, na mocy którego skarżący został uznany winnym popełnienia wykroczenia z art. 177 pkt 2 p.g.g., który jednakże został uchylony wyrokiem Sądu Okręgowego w Elblągu z 16 lipca 2019 r., sygn. akt VI Ka 269/19, na mocy którego postępowanie w sprawie zostało umorzone, a co Sąd pominął w uzasadnieniu wyroku.

Zarzutu tego nie można podzielić. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że opłata podwyższona została wymierzona skarżącemu jako podmiotowi prowadzącemu działalność polegającą na wydobywaniu w 2016 r. kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. W kontrolowanym wyroku WSA wskazał w tym zakresie na treść art. 143 ust 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. Podstawą faktyczną było natomiast prowadzenie przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego (był on inwestorem stacji kontroli pojazdów i myjni) na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie M., gmina M., na które uzyskał pozwolenie budowlane i w związku z tym był zleceniodawcą robót, w wyniku których wydobywano i wywożono poza teren ww. działek kopalinę (piasek). Sąd pierwszej instancji przyjął, że to skarżącego jako inwestora – obciążało zapewnienie wykonania prac na wskazanych działkach – w sposób zgodny z prawem, na nim bowiem ciążył obowiązek takiej organizacji robót związanych z budową aby zapewnić legalne prowadzenie tych prac czy to przez nadzór osobisty, czy zlecony.

Nie można zgodzić się z kastorem, że ustalenia w sprawie zostały oparte prawie wyłącznie na uchylonym następnie wyroku skazującym Sądu Rejonowego w Ostródzie. Zarówno organ w decyzji z 21 maja 2019 r., jak i Sąd pierwszej instancji wskazały szereg dowodów przeprowadzonych w sprawie, służących dokonaniu ustaleń faktycznych (decyzja str. 2 – 3, uzasadnienie skarżonego wyroku str. 2 – 3), dowody te znajdują również odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy: dwukrotnie dokonywano wizji lokalnych przedmiotowego terenu, z których sporządzono dokumentację w postaci protokołu wraz z dokumentacją zdjęciową, dołączono dowody dotyczące inwestycji prowadzonej przez skarżącego łącznie z decyzją o warunkach zabudowy, w aktach znajdują się również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie, który poinformował Dyrektora OUG o ustaleniach stwierdzonych podczas przeprowadzanych czynności kontrolnych, w aktach znajduje się także "dokumentacja ustalająca ilość kopaliny wydobytej bez koncesji". Ponadto organ uwzględnił wyjaśnienia i stanowiska prezentowane w toku postępowania administracyjnego zarówno przez skarżącego, jak i jego żonę – w stosunku do której postępowanie zostało ostatecznie umorzone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy i jego ocena posiadały deficyty lub były dotknięte innymi wadami, świadczącymi o naruszeniu przepisów wymienionych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Materiał ten jest spójny, a wyciągnięte wnioski logiczne i zgodne ze zdrowym rozsądkiem. Trafnie organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, że został on oszukany w związku ze swoją inwestycją przez osoby trzecie. Podkreślił to także Sąd pierwszej instancji, wskazując, że niemożliwym jest, aby nawet uwzględniając minimalne zainteresowanie inwestycją i okazjonalną obecność strony na miejscu inwestycji, a biorąc pod uwagę skalę przekroczenia, skarżący nie dostrzegł, że roboty prowadzone w ramach tej inwestycji swym zakresem rażąco wykraczały poza dozwolony zakres robót, określony w uzyskanym przez niego pozwoleniu budowlanym.

Bezpodstawne jest również zarzucanie Sądowi pierwszej instancji niewzięcia pod uwagę, że wyrok Sądu Rejonowego w Ostródzie został uchylony wyrokiem z 16 lipca 2019 r. Autor skargi kasacyjnej nie postawił WSA zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., a z akt sprawy nie wynika, aby powoływany wyrok Sądu Okręgowego został przedstawiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym należycie wywiązano się z obowiązku wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący - zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz jasnego uzasadnienia decyzji zawierającego wszelkie wymagane elementy.

Konkludując – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał zarzucanych przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.