Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2024 r. nr WI-I.7840.7.100.2023.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 30 października 2023 r. nr AB.III-W.1.899.2023 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno – budowlany dla inwestora K. G. obejmujące zamierzenie budowlane pn. Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwuloklaowego z wewnętrznymi instalacjami (wod.-kan., c.o., gaz, energia elektryczna), wewnętrznej linii zalicznikowej (wlz), wewnętrznej linii gazowej (wlg), zewnętrznego odcinka kanalizacji sanitarnej, dojścia i dojazdu, instalacji kanalizacji opadowej wraz ze zbiornikiem na wodę opadową – na działce nr [...] w miejscowości S., gmina W.

Od tej decyzji odwołanie wniosły osoby niebędące stronami postępowania administracyjnego –M. L. i D. G., zarzucając naruszenie:

1/ 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, organ wydał decyzję przed rozpatrzeniem wniosku o uznanie za stronę,

2/ art. 8 kpa tj. zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron, poprzez niezapewnienie proporcjonalnego udziału stron w postępowaniu,

3/ art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

4/ art. 80 kpa poprzez nie uwzględnienie przez organ całokształtu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji,

5/ art. 28 kpa wg którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek

6/ art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania należy oprzeć tylko i wyłącznie na analizie dokumentów przesłanych przez inwestora, zamiast na rzeczywistym obszarze oddziaływania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. nr WI-I.7840.7.100.2023.JM uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołującym przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody Małopolskiego organ I instancji błędnie określił obszar oddziaływania. Zasadne było obszarem oddziaływania objąć również działki nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec takiej treści przepisu niezasadne są stwierdzenia, z których wynika, że możliwość uznania określonego podmiotu za stronę postępowania uzależniana jest od naruszenia interesu prawnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle art. 28 kpa, w celu uznania kogoś za stronę wystarczy, aby postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego. Pominięcie stron postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb w związku z art. 28 k.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować, skoro w art. 3 pkt 20 Pb posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (wyrok WSA z 24.01.2019r., II OSK 514/17). Starosta Krakowski, nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu współwłaścicielom działki nr [...] – odwołującym: M. L. i D. G., pomimo iż w ocenie organu odwoławczego działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. W ocenie organu, w świetle przedłożonej w toku postępowania wyjaśniającego analizy nasłoneczniania (karta 5 – 15), przedstawionej w formie graficznej, nie ulega wątpliwości, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu, oprócz wymienionych powyżej podmiotów, przysługuje również właścicielom (użytkownik wieczysty, zarządca) dz. ew. nr [...] albowiem projektowany budynek będzie wpływał na zabudowę ww. działki. Sporządzona analiza nasłoneczniania przedstawia iż w godzin porannych: 7 i 8 działka odwołujących jest zacieniana przez projektowany budynek. Co prawda cień sięga w głąb działki nr [...] w okolicach godziny 7, a o 8 jego zasięg jest stosunkowo niewielki, niemniej jednak przy określaniu obszaru oddziaływania należy wziąć również potencjalne ograniczenie możliwości zabudowy działki sąsiedniej – w tym przypadku ograniczenie to będzie wynikał z konieczności uwzględnienia ograniczenia nasłonecznienia przy rozbudowie istniejącego budynku na tej działce lub budowie nowego budynku. Ponadto, co często jest pomijane w rozważaniach na temat obszaru oddziaływania, należy wskazać, że potencjalna zabudowa działki nr [...] będzie ograniczona ze względu na możliwe nadmierne ograniczenie nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w projektowanych obecnie lokalach w budynku (zasięg cienia rzucanego przez budynek na działce nr [...] jest dosyć znaczny, zatem ewentualna rozbudowa tego budynku lub budowa kolejnego budynku skutkować będzie zacienieniem działki inwestycyjnej i tym samym znacznym ograniczeniem nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym/projektowanym obecnie budynku). Określając obszar oddziaływania obiektu nie można utożsamiać pojęcia ograniczenia w zabudowie terenu z naruszeniem przepisów. Ograniczenie w zabudowie terenu, wynikające z określonego przepisu prawa materialnego stanowi podstawę do ustalenia stron postępowania. Natomiast naruszenie przepisów przez planowaną inwestycję jest podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określanych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej. Kolejną kwestią jest natomiast działka nr [...] (która nie została objęta obszarem oddziaływania na etapie pierwszoinstancyjnym), która stanowi m.in. drogę służebną dla działki inwestycyjnej. Sam fakt, że Inwestor, będzie z niej korzystali jak dojazdu do inwestycji tj. zgodnie z jej przeznaczeniem, nie skutkuje uznaniem właścicieli tej działki za strony postępowania. Niemniej jednak działki [...] i [...] na których mają być realizowane przyłącza: energetyczny, wodociągowy, kanalizacji sanitarnej, gazu oraz energii elektrycznej będące urządzeniami, bez którego przedmiotowy obiekt nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, pomimo nie objęcia wnioskiem ww. przyłączy, należy te działki objąć obszarem oddziaływania. Ponadto zmianie uległ stan prawny dotyczący działki inwestycyjnej tj. działki nr [...]. W dacie wydawanej decyzji poprawnie określono strony postępowania dotyczące tej działki. Jednak przy ponownie rozpatrywanej sprawie należy wyjaśnić aktualny stan prawny nieruchomości, jak wynika z informacji zawartej w księdze wieczystej ([...]), podstawa wpisu – umowa sprzedaży z 15.12.2023 r.) stan ten uległ zmianie. Aktualnym właścicielem działki inwestycyjnej jest inna osoba fizyczna. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien określić nowych właścicieli ww. działki oraz – z uwagi na objęcie tych działek terenem inwestycji - zweryfikować, czy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje aktualne. Bezsporną kwestią jest to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien precyzyjnie ustalić jego strony. Podmiot mający przymiot strony posiada bowiem uprawnienia, które przysługują mu w sposób bezwzględny, a najważniejszym z nich jest prawo czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Generalnie brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności administracyjnych. Chodzi o sytuację, gdy w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału właściciele działek znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu ewentualnie działek na których projektu się obiekt czyli gdy organ nie zawiadomił ich o toczącym się postępowaniu. W takiej sytuacji organ odwoławczy, ustaliwszy takie okoliczności sprawy, winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Stwierdzić należy, iż postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, albowiem w sprawie zachodzi sytuacja, w której mamy do czynienia z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron tego postępowania i pominięciem stron, które powinny brać udział w tym postępowaniu (art. 28 Pb, art. 10 i 15 Kpa) oraz brakiem dokonania oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 Kpa). Odnosząc się do zarzutów skarżących (zarzuty wspólne skarżących) wskazać należy, iż organ uznał za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Pb. Jak wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, określony przez organ I instancji krąg stron tego postępowania jest nieprawidłowy i przesądził o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem obowiązany przyjąć, że odwołującym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpatrzeć z ich udziałem wszystkie zgłaszane w odwołaniu zarzuty. Odnosząc się do zarzutu nie oznaczenia na mapie PZT tarasów z płyt żelbetowych opisanych w treści projektu, że projekt w tym zakresie należy wyjaśnić, doprowadzając do spójności pomiędzy rysunkami PAB i PZT. Należy jednak zauważyć, że niezależnie od tego czy projektowany taras stanowi zewnętrzny element budynku, czy jest niezależnym od budynku utwardzeniem terenu, nie wlicza się do wskaźnika powierzchni zabudowy, bowiem zgodnie z definicją powierzchni zabudowy - rozumie się przez to powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, a także powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego. Oczywistym jest zatem, że pionowy rzut zewnętrznych krawędzi budynku nie obejmuje tarasu. Zatem wskazany przez projektanta sposób obliczenia powierzchni zabudowy jest poprawny. Natomiast powierzchnia tarasów niewątpliwie nie może zostać wliczana do powierzchni biologicznie czynnej, wobec czego należy jednoznacznie i czytelnie oznaczyć na PZT granice pomiędzy terenami biologicznie czynnymi, a utwardzonymi.

Organ wskazał, że działka inwestycyjna tj. [...] obr. [...] S. zgodnie z uchwałą nr XXXVIII/178/2005 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś – dalej MPZP lub plan, położone są w terenie zabudowy jednorodzinnej i usługowej; oznaczonym symbolem 9.MNU1 (2,h). Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zostały wskazane w Rozdział II. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w § 6 ust. 3 MPZP. Jedynie na marginesie – nie naruszając zasady dwuinstancyjności – należy dodać, iż z którymi ustaleniami mpzp w projekcie nie wykazano, że inwestycja jest zgodna z § 33 ust 6b. pkt. 6) detale - należy kształtować w sposób oparty na formach tradycyjnych (regionalnych) lub z bezpośrednim cytowaniem tych form; szczególną uwagę należy zwrócić na widoczne szczegóły, takie jak: licowanie ścian w poszczególnych partiach, linie zakończenia deskowań szczytów, kształt i przekroje słupków, opaski okien i drzwi, mieczowania, zakończenia krokwi, sposób zaprojektowania balustrad, ozdobne wiązania dachowe i sterczyny w elewacjach szczytowych, okucia okienne i drzwiowe; kolorystyka detali powinna być wzorowana na formach tradycyjnych - wskazano lakonicznie w opisie, że warunek został spełniony, nie wykazano jednak które z wskazanych tradycyjnych detali zostały zaprojektowane oraz § 33 ust 6b. pkt. 7) niwelacja terenu działki - z zastrzeżeniem § 30 ust. 9 wysokość nasypów nie większa niż 0,5 m, maksymalne obniżenie poziomu terenu (wykop): 1,0 m; ograniczenie nie dotyczy lokalnych obniżeń na zjazdach do garaży, zejściach do pomieszczeń piwnicznych itp. – wskazano w opisie, że niwelacja zostanie wykonana zgodnie z wytycznymi mpzp, jednak na rysunku PZT nie określono charakterystycznych rzędnych: m.in. rzędnych korony i podnóża projektowanych skarp oraz rzędnych naroży budynku. Projekt w tym zakresie należy doprecyzować w celu wykazania zgodności z zapisami mpzp.

Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. G. zarzucają naruszenie:

1/ art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odstąpienie od przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji co do zakresu podmiotowego postępowania, statusu decyzji I instancji, błędnym uznaniu, iż pismo złożone przez M. L. i D. G. winno być uznane odwołaniem, skoro organ I instancji nie zaliczył ich w poczet kręgu stron postępowania, nadto nadał klauzulę wykonalności na decyzję Starosty Krakowskiego z 30 października 2023 r., a tym samym naruszył przepisy postępowania traktując pismo złożone przez odwołujących się jako odwołanie w normalnym toku instancji nie zaś wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji właściwego dla tego typu postępowania;

2/ art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana w sposób prawidłowy zaś zastrzeżenie, iż może istnieć interes prawny M. L. lub D. G. nie może być podstawą do uchylenia decyzji lecz wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia i na tym etapie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ winien badać czy faktycznie doszło do pominięcia strony i czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego;

3/ art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez błędne wskazania dla organu I stopnia w zakresie rzekomo błędnego zakresu podmiotowego postępowania;

4/ art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez narzucenie wykładni błędne przepisów prawa materialnego w postaci przepisów technicznych w zakresie zacienienia co uniemożliwi ich prawidłowe zastosowania w ponownym postępowaniu.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. poz. 1271), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Tytułem wstępu, wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach procesowych i materialnoprawnych, przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego (bądź procesowego) rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w,wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji, wydana została w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego wadliwość postępowania, sprowadza się do wadliwego ustalenia przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania inwestycji objętej zamierzeniem budowlanym, przez co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brały -udziału wszystkie strony tego postępowania w tym odwołujący się M. L. i D. G.. Organ uznał przy tym, że zarzuty skargi, są bezzasadne, z wyjątkiem częściowej zasadności zarzutu oznaczonego w uzasadnieniu decyzji jako zarzut trzeci, przy czym organ nie wskazał w jakim stopniu częściowa zasadność tego zarzutu wpływa na legalność kontrolowanej decyzji. Organ drugiej instancji, wskazuje przy tym, że z uwagi na uchybienia organu I instancji (naruszenia art. 10 K.p.a.) które to naruszenia z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie może być naprawione na etapie postępowania administracyjnego, odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy.

W ocenie sądu decyzja ta jest ewidentnie wadliwa. Organ nie powołał się na żadne przesłanki, które uzasadniały by wydanie decyzji kasacyjnej. Jak mowa wyżej, przesłanki te to naruszenie przepisów postępowania, wskutek których organ I instancji nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a których ustalenie na etapie postępowania przed organem drugiej instancji naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie jest przesłanką kasacyjną, wadliwe (w ocenie organu odwoławczego) podmiotowe ukształtowanie postępowania tj. brak w postępowania podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy lub podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Powszechnie przyjmuje się, że podmiot taki może złożyć odwołanie od wydanej decyzji w tzw. terminie otwartym – terminie, w którym odwołania mogą złożyć podmioty uznane przez organ pierwszej instancji, za strony tego postępowania, a po upływie tych terminów przysługuje mu prawo do złożenia poddania o wznowienie postępowania. W żadnym jednak razie organ odwoławczy nie może uchylić do ponownego rozpatrzenia decyzji organu pierwszej instancji, z powołaniem się wyłącznie, na okoliczność, o której mowa wyżej a nie wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Okoliczność ta może być zatem uwzględniana przez organ jedynie w sytuacji, kiedy podmiot powołujący się na fakt, że organ bezzasadnie pominął go w postępowania, pomimo, że przysługiwał mu status strony, składa odwołanie w tzw. terminie otwartym a organ odwoławczy okoliczność tą pozytywnie weryfikuje. Nie jest to jednak okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia (jako okoliczność samoistna) a jedynie pozytywna weryfikacja zarzutu uprawniająca organ do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W orzecznictwie wykształtował się jednolity pogląd, że organ odwoławczy (ale też sąd) nie jest uprawniony do weryfikacji z urzędu, podmiotowego ukształtowania postępowania przed organem pierwszej instancji. Dla przykłady można powołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17, w którym wskazano, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17.

Także naruszenie przez organ art. 10 § 1 K.p.a. w stosunku do osób bezzasadnie pominiętych, jako strony postępowania administracyjnego, które zarzut taki podniosły, nie uprawnia organ do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej do ponownego rozpatrzenia, jeżeli strona taka nie wykażę, że uchybienie tu wpłynęło na rozstrzygniecie sprawy tj., że naruszenie to skutkowało niemożnością dokonania przez tą stronę takich czynności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dla przykładu wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r. II OSK 563/21, że to do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20 z 6 maja 2016 r., II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06). Ponieważ organ nie powołuje się na wystąpienia tego typu naruszenia, przywoływanie w/w regulacji było nieuzasadnione.

Mając to na uwadze, sąd na zasadzie art. 151a § 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji.