Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 667/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 28b ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 roku sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2023 roku nr SKO.4163.17.2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił i zważył, co następuje.

Decyzją z 6 kwietnia 2023 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego 8 marca 2023 r. przez stronę, zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ulicy bez nazwy w G., obejmującym działkę nr ew. 309/2 obręb nr [...] G., obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza gazu śr/c Q25 do obsługi nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ew. 484/2. Jednocześnie, w 12 punktach, organ I instancji określił dodatkowe warunki udzielanego zezwolenia

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie, zaskarżając ją co do punktów 2, 6, 8, 10, 11, 12 oraz wnosząc o wydanie nowej decyzji w trybie przepisu art. 132 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie stwierdzając następnie m.in., że decyzja lokalizacyjna o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, odnosząc się w swej treści do miejsca i warunków jego umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu, urządzenia w danym miejscu w pasie drogowym i pod określonymi warunkami. Decyzja ta wydawana jest jednorazowo i upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym. Zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizowanie takich obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności wymaga uzyskania dwóch niezależnych rozstrzygnięć zarządcy drogi, tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 ww. ustawy) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy), która jest zgodą czasową. Ponadto udzielenie przez zarządcę drogi zezwoleń w tym przedmiocie następuje na zasadzie, tzw. uznania administracyjnego, co dotyczy również kształtowania obowiązków inwestora oczywiście w granicach zawężonych przez ustawodawcę.

Organ odwoławczy podkreślił, iż zarządca drogi wydając zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu, ma niewątpliwie kompetencje do określania: rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz stosownego pouczenia inwestora. W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, rolą organu jest bowiem sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy. W konsekwencji więc warunki w zezwoleniu mogą odnosić się zarówno do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a ustawy), jak i do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ odwoławczy powołał się również w swojej argumentacji do koncepcji uznania administracyjnego wskazując, że odnosi się ona także udzielania przez zarządcę drogi zezwoleń lokalizacyjnych, a więc dotyczy również kształtowania obowiązków inwestora, w granicach zawężonych ustawą. W związku z powyższym podnoszone w odwołaniu zarzuty organ uznał za nieuzasadnione.

Skargę do sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z przekroczeniem granic wyznaczonych przez przepisy prawa;

- art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez organ II instancji z zachowaniem zasady przekonywania;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji przyłącza gazu w przedmiotowej sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z 6 kwietnia 2023 r., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była wadliwa w zakresie wynikającym z zarzutów odwołania skarżącej;

2. prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 39 ust. 3a ustawy w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że warunki decyzji organu I instancji w zaskarżonej części dotyczą ochrony pasa drogowego w zakresie zachowania warunków technicznych lub wymogów bezpieczeństwa, czy kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębny lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg, w sytuacji, w której warunki decyzji w zaskarżonej części nie dotyczą kwestii, mogących stanowić podstawę do określenia dodatkowych, ponad ustawowych warunków;

- art. 28b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji występowania ustawowego zwolnienia przyłączy gazowych z obowiązku uzgodnienia na naradzie koordynacyjnej koordynowanej przez starostę.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Odnotować należy, iż na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona w sprawie skarga była zasługiwała na uwzględnienie albowiem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. oraz inne przepisy prawa procesowego, w rezultacie czego uchylił się od należytej kontroli zaskarżonej do niego decyzji organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania przez stronę skarżącą zasadności niektórych przewidzianych decyzją Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2023 r. warunków zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza gazowego.

Wskazać należy, że w ww. decyzji zawarto następujące warunki udzielonego zezwolenia:

1. Przebieg urządzenia należy wykonać zgodnie z przedstawionym załącznikiem graficznym.

2. Wchodząc na grunt prywatny należy uzyskać zgody właścicieli gruntu.

3. Skrzynkę gazową należy zlokalizować w linii regulacyjnej drogi.

4. Prace należy wykonać metodą bezwykopową.

5. Przyłącze w obrębach skrzyżowań, miejscach przejścia przez jezdnię, miejscach przejścia pod istniejącymi zjazdami oraz w miejscach krzyżowania się z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym należy umieścić w rurze osłonowej.

6. Trasę lokalizacji urządzenia oraz sposób zabezpieczenia istniejących sieci podziemnych przebiegających przez teren inwestycji należy uzgodnić na naradzie koordynacyjnej sieci uzbrojenia w Starostwie Powiatowym w Ł.

7. W przypadku kolizji z istniejącymi urządzeniami lub obiektami w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona ich zabezpieczenia lub przełożenia.

8. Utrzymanie obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym należy do ich posiadaczy.

9. Realizację oraz koszty odtworzenia pasa drogowego ponosi Inwestor przedsięwzięcia.

10. Należy wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą zrealizowanych prac, zatwierdzoną przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji i Geodezyjnej i Kartograficznej dla powiatu Łódzkiego Wschodniego oraz przekazać do tutejszego Urzędu.

11. Urząd Miejski w [...] zastrzega sobie prawo dysponowania gruntem. Jeżeli budowa, przebudowa lub remont drogi wymaga przełożenia urządzenia lub obiektu koszt tego przełożenia ponosi jego właściciel.

12. Jeżeli w ciągu 2 lat od wydania zezwolenia urządzenie nie zostanie umieszczone w pasie drogowym, decyzja niniejsza wygasa.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy strona zakwestionowała część z owych obowiązków, tj. zawartych w pkt. 2, 6, 8, 10, 11, 12, podnosząc m.in., iż ich nałożenie wynika expressis verbis z ustawy (art. 39 ust. 4 i ust. 5 ustawy) i nie ma potrzeby ich wskazywania w decyzji, że niektóre z nich zwiększą koszty prowadzonej inwestycji poprzez narzucanie na inwestora obowiązków powodujących zbędne przedłużenie i podrożenie procesu przyłączania odbiorców do sieci gazowej jak również, że są one nieuprawnione, ponieważ sprowadzają się do nakładania obowiązków ponad wymagania ustawowe, a ponadto są nieuzasadnione.

Podstawę materialnoprawną rozpatrywanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: ustawa), w szczególności zaś art. 39 ust. 3 i 3a, w świetle którego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2 a lub 2 c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Jak już wcześniej wskazano, stronie skarżącej udzielono zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu na enumeratywnie określonych w decyzji Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2023 r. warunkach, których zasadność w części została zakwestionowana przez inwestora w odwołaniu.

Zdaniem Sądu, rozpoznając odwołanie od ww. decyzji, organ II instancji nie zrealizował prawidłowo obowiązku wynikającego z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. dokonania ponownej, całościowej oceny stanu faktycznego sprawy, a nawet nie odniósł się z należytą starannością do rzeczowo sformułowanych i uargumentowanych zarzutów odwołania, stwierdzając de facto, że zarzuty te "en block" są niezasadne, ponieważ decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, oraz ze względu na to, że warunki w udzielonym zezwoleniu mogą się odnosić zarówno do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa, jak i do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Jakkolwiek z powyższymi stwierdzeniami można się zgodzić, to jednak nie można zapominać, że strona skarżąca sformułowała swoje zarzuty pod adresem konkretnych warunków ujętych w decyzji Burmistrza [...], przedstawiając za każdym razem przyczyny, dla których – w jej przekonaniu – powinny one zostać wyeliminowane z rozstrzygnięcia jako naruszające prawo. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie podjął polemiki z tym zarzutami, a takiej należałoby oczekiwać z punktu widzenia charakteru i celu całej regulacji dotyczącej udzielania zezwoleń, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy. Kolegium wprawdzie szeroko zacytowało w swoim rozstrzygnięciu zarówno ww. przepis, jak i pozostałe, będące z nim w funkcjonalnej relacji, ale w żaden sposób nie wytłumaczyło, dlaczego w jego ocenie zakwestionowane przez stronę warunki realizują cel tych unormowań, podczas gdy strona skarżąca twierdzi coś przeciwnego. Brak wyraźnego stanowiska organu prowadzi nie tylko do tego, że strona w istocie została pozbawiona należnej jej wiedzy co do rzeczywistych powodów rozstrzygnięcia, ale nadto tak ogólnikowe sformułowanie argumentacji, jak ma to miejsce w decyzji organu odwoławczego, pozbawia Sąd możliwości dokonania rzeczywistej kontroli prawidłowości stanowiska organu odwoławczego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z przepisów art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym o okolicznościach faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodach, którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. Należy także wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru “sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyroki: NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym będzie także odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1758/12 ( publ. LEX nr 1495108), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą “uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., sygn.III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 ).

Przenosząc powyższe na dalsze rozważania odnoszące się do niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że przepisy art. 39 ust. 1 - 3a ustawy o drogach publicznych kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Z kolei, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia infrastruktury (w tym gazowej) w pasie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15, wskazał, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury, co prawda w stanie faktycznym tamtej sprawy – telekomunikacyjnej - w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury.

Pogląd powyższy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Powyższe dotyczy nie tylko przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz każdej, także jak w tej sprawie infrastruktury gazowej. Właściwy zarządca drogi nie ma zatem kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, niż związane właśnie ze wspomnianymi wyżej kwestiami. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19, CBOSA).

Utrzymana przez SKO w Łodzi decyzja Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2023 r. formułuje 12 warunków udzielonego zezwolenia, przy czym w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy powinien był w przypadku każdego z warunków, a już z całą pewnością w stosunku do warunków kwestionowanych przez stronę, odnieść się, w jakim stopniu mieszczą się one w zakresie wskazanych wcześniej kwestii. Skoro strona podważa określony warunek, to w ocenie Sądu, rolą organu odwoławczego było jednoznaczne wykazanie, że jego zastrzeżenie w decyzji wynikało z potrzeby ochrony pasa drogowego w zakresie którejś lub kilku z wymienionych ustawą wartości. Sposób, w jaki organ odwoławczy odniósł się do zarzutów strony skarżącej, w żadnej mierze powyższego założenia nie realizuje. Zauważyć należy przy tym, że organ jest w swym działaniu niespójny, ponieważ z jednej strony dostrzega, czego powinna dotyczyć istota warunków zawartych w zezwoleniu, ale jednocześnie uchyla się od faktycznej oceny, czy zarówno warunki, co do których swoje niezadowolenie manifestuje strona, jak i pozostałe wymienione w decyzji organu I instancji, tej istocie odpowiadają.

Organ odwoławczy, bez żadnego merytorycznego wyjaśnienia, deprecjonuje również zarzuty odwołania podnoszące niezgodność warunków sformułowanych w decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami rangi ustawowej. W uzasadnieniu decyzji SKO próżno szukać rzeczowej argumentacji, która by się z tymi zarzutami wiązała. Stanowisko organu odwoławczego jest więc w tym zakresie nieznane, co skutkuje istotnym naruszeniem art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W powyższym kontekście Sąd zauważa także, iż z całą pewnością nie można przyjąć, aby tylko z tego powodu, że rozstrzygnięcie o lokalizacji – w tym przypadku przyłącza gazowego – wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, to wynikający z tej konstrukcji luz decyzyjny pozwala na zawarcie w takim rozstrzygnięciu dowolnie sformułowanych warunków, czy też warunków naruszających powszechnie obowiązujące przepisy prawa, tudzież wprost stojących w sprzeczności z tymi przepisami. Niedopuszczalne jest bowiem, aby na zasadzie uznania administracyjnego aprobować sytuację wprowadzania decyzją administracyjną obowiązku, z którego z kolei zwalnia przepis rangi ustawowej. W świetle powyższego nie bez racji może podnosić strona skarżąca, że w sprawie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznej. Zgodnie z art. 28b ust. 1 ww. ustawy, sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz w pasach drogowych na terenie istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich koordynuje się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę. Wspomniany zaś ust. 2 pkt 1 ww. przepisu stanowi zaś, że ust. 1 nie stosuje się do przyłączy gazowych.

W powyższym kontekście przypomnieć należy, że organ I instancji nałożył na inwestora warunek uzgodnienia na naradzie koordynacyjnej trasy lokalizacji urządzenia oraz sposobu zabezpieczenia istniejących sieci podziemnych przebiegających przez teren inwestycji (pkt 6). Mimo podniesionego w odwołaniu zarzutu braku zasadności i podstaw prawnych do wprowadzenia takiego obowiązku, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na zanegowanie twierdzenia, że inwestor nie korzysta ze zwolnienia ustawowego, o jakim mowa w art. 28b ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie brak jest w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań natury prawnej czy faktycznej, co wynika z faktu, że organ w sposób nieuprawniony i bez wnikliwego rozważenia uznał, że wszystkie ujęte w decyzji pierwszoinstancyjnej warunki zdają się odnosić do warunków i wymogów, do których nawiązuje art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Pominął jednak tę okoliczność, że niektóre z tych kwestii mogą być przedmiotem regulacji szczególnej, która nie powinna umknąć uwadze orzekających w sprawie organów administracji. Takie działanie nie prowadzi do ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z rzeczywistością, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego powtórzyć należy zatem, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie podołał obowiązkowi prawidłowego, pełnego rozpatrzenia sprawy w zgodzie z art. 15 k.p.a., uchylając się w istocie od analizy całokształtu sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na rzeczowe i rzetelne ustosunkowanie się do wniesionego w sprawie odwołania. Tym samym zasadne są zarzuty skargi naruszenia wspomnianych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i takiej samej jego analizy. Zdaniem Sądu, takie postępowanie prowadzić musi do wniosku, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie są wynikiem swobodnej oceny dowodów, zgodnej z art. 80 k.p.a., lecz stanowisko organu odwoławczego ma charakter arbitralny i niepoparty merytoryczną argumentacją, która ogranicza się do zbiorczej oceny wszystkich zarzutów odwołania sprowadzającej się do stwierdzenia, iż wszystkie warunki zezwolenia na lokalizację przyłącza gazu, wskazane decyzją organu I instancji, zostały ustalone poprawnie, ponieważ przepis art. 39 ust. 3 i 3a ustawy oparty jest o uznanie administracyjne, co pozwalało organowi na ich wprowadzenie do treści wydanej decyzji, a ponadto warunki te w sposób generalny dotyczą kwestii, o których mowa w art. 39 ust. 1a i 3 ustawy związanych z ochroną i bezpieczeństwem pasa drogowego, choć organ odwoławczy w żaden sposób tego nie dowiódł. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem w swoim uzasadnieniu żadnych elementów, które by na to wskazywały, co czyni zasadnym również zarzut skargi naruszenia decyzją Kolegium art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. zasady przekonywania, sprowadzającej się do obowiązku organu administracji wyjaśniania stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, co ma miejsce głównie poprzez wyczerpujące ujawnienie w uzasadnieniu decyzji motywów jej podjęcia oraz toku rozumowania, które doprowadziło organ do określonych wniosków, a czego w zaskarżonej decyzji zdecydowanie zabrakło.

Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wydana w powyższych warunkach wadliwa decyzja, którą poprzedziło ponadto nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie może realizować prawidłowo zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, dlatego zasadnie strona skarżąca podnosi także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego organ odwoławczy niewłaściwie, tj. przedwcześnie i bez adekwatnego uzasadnienia faktycznego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, czym powyższemu przepisowi uchybił.

W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało usunąć z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zobowiązane będzie uwzględnić ocenę faktyczną i prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W szczególności Kolegium będzie zobowiązane do oceny zasadności każdego z warunków przewidzianych w decyzji Burmistrza [...] z punktu widzenia tego, czy dany warunek realizuje wartości związane z ochroną pasa drogowego, mając na względzie, że tylko tego rodzaju warunki powinny być elementem przedmiotowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę rozważania Sądu dotyczące konieczności zapewnienia korelacji ustanawiania warunków zezwolenia na lokalizację przyłącza gazu z przepisami szczególnymi. Warunki te nie mogą bowiem stać w sprzeczności z unormowaniami rangi ustawowej. Organ administracji nie jest też uprawniony, bez wyraźnej podstawy prawnej, do modyfikowania decyzją udzielającą zezwolenia warunków związanych z późniejszym wykonywaniem tego zezwolenia, nawet w przypadku, gdy przedmiotowa decyzja wydawania jest w oparciu o uznanie administracyjne. Trzeba wszak przypomnieć, że uznanie administracyjne nie jest równoznaczne z nieograniczoną swobodą decyzyjną organu, lecz ze swobodą, której granice wyznaczają przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł powiększone o 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

d.cz.