Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1495/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1467/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr KOC/1589/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od C. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1 463 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt trzy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1467/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 2020 r. oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamowego z przewijaną treścią reklamową bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. W dniu 7 października 2019 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru w wyniku, którego potwierdzono umieszczenie nośnika w całości w pasie drogowym. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 10, 17, 23 października, 8 listopada 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy C. Sp. z o. o. z siedziba w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 24 sierpnia - 8 listopada 2019 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego z przewijaną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalając jej wysokość na 5.640,25 zł, jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Wskazano ponadto, że Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno – geodezyjnej, w którym potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama.

Organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od dnia 24 sierpnia do dnia 8 listopada 2019 r. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzano dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie nośnika reklamowego. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w dniu 24 sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści o powierzchni 2,93 m2 (1,34 m x 2,19 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,40 m2 (1,34m x 0,30m). W dniu 10 października 2019 r. przeprowadzono kolejną kontrolę pasa drogowego podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści o powierzchni 2,93 nr (1,34 m x 2,19 m) oraz dokonano pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,40 m2 (1,34m x 0,30m). Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniu 17 października, 23 października i 8 listopada 2019 r., potwierdziły funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza o zmiennej treści reklamowej. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Kolegium podniosło, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj. w: wypisie z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki [...] (ul. [...]) stanowi drogę; wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000; szkicu pomiaru nośnika reklamowego elektronicznego z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego; dokumentacji fotograficznej wykonaną podczas kontroli pasa drogowego w dniu 24 sierpnia 2019 r.,10 października 2019 r., 17 października 2019 r., 23 października 2019 r., 8 listopada 2019 r.

W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 24 sierpnia do dnia 8 listopada 2019 r.

Organ odwoławczy podniósł, że zarządca drogi zasadnie wymierzył karę pieniężną za okres od dnia 24 sierpnia do dnia 8 listopada 2019 r. tj. 77 dni. Okoliczność zajęcia pasa przez nośnik reklamowy z reklamą o zmiennej treści w/w okresie została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Strona nie podnosiła bowiem, że reklama, czy też nośnik reklamowy były demontowane w okresie między kontrolami, w których ujawniono ich funkcjonowanie. Trudno więc dać wiarę temu, że przedmiotowa reklama była demontowana skoro podczas kolejnych kontroli nadal została ujawniona jako istniejące w pasie drogowym.

Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni organ wskazał, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama ze zmienną treścią oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego.

Kolegium uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Kolegium posiada wiedzę z urzędu, że spółka posiada wiele takich obiektów w Warszawie, zajmują one pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym świadczą nakładane na przedsiębiorcę kary.

Rozpoznając skargę strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 39 ust. 1 tej ustawy, pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe – jak stanowi art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

Zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni.

W rozpoznawanej sprawie, materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji należało jednak podzielić zasadność stanowiska strony skarżącej, a mianowicie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] we wskazanym w decyzji okresie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji.

Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być – jak podkreślił Sąd I instancji – mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące w szczególności: - przebiegu granicy nieruchomości, - usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości, - geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów. Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. W wielu przypadkach przebieg tych granic nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Sąd I instancji podniósł w związku z powyższym, że w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja jest zatem dotknięta naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji powinien więc uwzględnić, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych w wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzje w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2) przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. przebiegają po ścianie/elewacji budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej - k.p.a), w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Spółki decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z ewidencji gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz szkicu pomiaru nośnika, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów p.p.s.a, podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. w dniach od 24 sierpnia 2019 r. do 8 listopada 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową o powierzchni 2,93 m2 przymocowanego do elewacji posesji bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Spółki na decyzję SKO z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr KOC/1589/Dr/20.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 stycznia 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w relacji do (rzeczywistego) przebiegu granicy pasa drogowego (ul. [...] w rejonie ul. [...]) organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednoznacznych ustaleń, z których miałoby wynikać, że obiekty w postaci reklam oraz nośnika reklamowego zajmowały pas drogowy, a mianowicie takich ustaleń, które – znajdując swoje potwierdzenie w dowodzie z prawidłowej mapy obrazującej naruszenie przestrzeń pasa drogowego – mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesieniu zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jakkolwiek konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jedynie w części odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom, to jednak trafność zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 2020 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało być wynikiem ustaleń co do kolizji usytuowania reklamy i nośnika reklamowego z linią graniczną pasa drogowego, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy, co pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko WSA wskazał, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji podniósł, że – wobec deficytów postępowania wyjaśniającego – "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego." WSA podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy dowody, na których oparły się organy administracji nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, w związku z czym uniemożliwiają przeprowadzenie jednoznacznych ocen odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych ustaleń, w tym stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Sądu I instancji. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu I instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego".

Sąd I instancji, formułując powyższe tezy, pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem – co jest bezsporne – omawiane reklamy (nośnik) usytuowana były na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośników reklamowych.

Pas ten obejmuje działkę przylegającą do nieruchomości zabudowanej budynkiem posadowionym w granicy nieruchomości, przy czym w takiej sytuacji granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (w tym też kontekście przypomnienia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną). W rozpatrywanej sprawie przebieg linii rozgraniczającej uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu, co wprost wynika z zapisów mapy zasadniczej.

Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych – w tym również przeprowadzanie dowodu z oględzin – gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.

Z wszystkich przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, podniesiony w pkt 3 – a w konsekwencji także pkt 5 – petitum skargi kasacyjnej.

Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić – jak przyjął Sąd I instancji – że w zakresie odnoszącym się do lokalizacji spornych reklam oraz nośnika reklamowego, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie były wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Za niezasadne należało natomiast uznać, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt 1 – 2 oraz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, że nie zostały one również uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.ps.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu z pkt 1 (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) – zarzucanemu "błędowi w ustaleniach faktycznych" nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji – co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, trzeba stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do Sądu I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił, na czym miałoby, między innymi, polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś – co już podkreślono – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje natomiast, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 tego artykułu zawiera katalog spraw objętych kontrolą sądową. Ugruntowany jest w orzecznictwie NSA pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd I instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność więc, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).

Wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie wskazanym wyżej – uznać należało, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem w świetle przedstawionego powyżej rozumienia istoty reklamy oraz umieszczenia jej w pasie drogowym (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20), zarządca drogi jest uprawniony do wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w sposób wskazany w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych ustawy o drogach publicznych: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6. Podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy [...] o drogach publicznych [...] w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego", wskazujący na błędną wykładnię tych przepisów, a mianowicie, że organy mogą wymierzać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o ile zajęcie pasa wykazane zostało (jedynie) na mapie do celów prawnych, nie może być uznany za skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został jedynie przywołany, natomiast do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, Sąd I instancji jedynie odesłał w sposób ogólny. W odniesieniu do przepisów § 75 – 77 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził natomiast jedynie, że wobec deficytów postępowania, "[...] dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie [...] zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]". Co więcej, jak wynika z konstrukcji tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, skarżący kasacyjnie organ podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, ile ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji odnośnie do braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska w zakresie odnoszącym się do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Taki charakter omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że podważenie opisanego stanowiska Sądu I instancji nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.