Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 152/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 149 § 2, art. 149 § 1a, art, 154 § 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej I. L. w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. L. sumę pieniężną w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 października 2021 r. I. L. (zwana dalej także jako: "skarżącą", "stroną" lub "wnioskodawczynią") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), wnosząc o:

1/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2/ przyznanie od Wojewody [...] na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."), kwoty 15.000 zł;

3/ zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 10 lipca 2019 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Zgodnie z przepisami sprawa ta powinna zostać załatwiona niezwłocznie ale nie później niż w ciągu miesiąca, tj. do dnia 29 sierpnia 2020 r., ponieważ sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Można przy tym zrozumieć, że do okresu tego można doliczyć miesiąc oczekiwania na informację ze Straży Granicznej (jednakże nic nie stało na przeszkodzie, by organ wystąpił o tę informację równolegle z prowadzeniem innych działań), co skutkowałoby, że ostateczny termin załatwienia sprawy mógłby być w skrajnym wypadku ustalony na koniec września 2020 r. Do dzisiaj sprawa nie została załatwiona, nie został też wyznaczony termin jej załatwienia, pomimo upływu ponad 2 lat od złożenia wniosku.

Zatem nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły. Skarżąca podkreśliła przy tym, że brak decyzji o pobycie czasowym w sposób istotny narusza jej prawa, pogarszając jej sytuację na rynku pracy, utrudniając opuszczanie miejsca zamieszkania (tak jeśli chodzi o opuszczenie granicy RP, jak i nawet na urlop - w związku z możliwością otrzymania zobowiązania do uzupełnienia wniosku lub otrzymania decyzji odmownej, przy czym podkreślić należy, iż stan ten trwa ponad 2 lata). Z tego powodu, wobec długości okresu zwłoki, zasadne jest uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować zasądzeniem wskazanej w petitum skargi kwoty. Do skargi załączone zostało pismo, w którym skarżąca opisała historię swojego życia oraz pismo firmy, od której wynajmuje mieszkanie, i która w planach ma zostać jej przyszłym kontrahentem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu 10 lipca 2019 r. I. L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jako cel pobytu prowadzenie działalności gospodarczej.

W dniu 9 marca 2020 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających wysokość dochodu np. CIT-8, dokumentów księgowych potwierdzających aktualny wynik finansowy spółki, zaświadczenie z Urzędu Skarbowego za poprzedni rok, lub innych dokumentów potwierdzających wysokość osiągniętego dochodu w roku podatkowym poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości nie niższej niż 12-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w województwie, w którym podmiot ten ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, w roku poprzedzającym złożenie wniosku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, lub dokumentów potwierdzających, że zatrudnia na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej przez okres 1 roku poprzedzającego złożenie wniosku co najmniej 2 pracowników będących obywatelami polskimi lub cudzoziemcami, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że posiada środki pozwalające na spełnienie w przyszłości warunków określonych w lit. a lub prowadzi działania pozwalające na spełnienie w przyszłości tych warunków, w szczególności przyczyniające się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia miejsc pracy (np. zaświadczenia z banku o prowadzeniu konta firmowego oraz o jego stanie), dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Wojewoda [...] wezwał stronę o dokumenty potwierdzające brak zaległości w ZUS-ie oraz Urzędzie Skarbowym.

W dniu 11 marca 2020 r. oraz 3 sierpnia 2020 r. strona uzupełniła materiał dowodowy w częściowym zakresie. W związku z zakończeniem gromadzenia materiału dowodowego stronę poinformowano o treści art. 10 § 1 k.p.a., tj. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów oraz o brakach zawartych w materiale dowodowym zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. (organ nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru).

Organ wskazał, że wydanie decyzji w sprawie będzie możliwe po dopełnieniu przez wnioskodawczynię tej czynności i ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego lub po bezskutecznym upływie tego terminu.

W dniu 21 października 2021 r. wpłynęło do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 28 października 2021 r. przekazano ponaglenie wraz z kserokopią akt do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że poszczególne czynności w toku postępowania były podejmowane przez Wojewodę [...] niezwłocznie, a długi termin rozpatrywania wniosku wynikał z faktu, iż strona nie w pełni zastosowała się do wezwania i uzupełniała dokumenty w dużym odstępie czasu.

W dniu 17 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął skan postanowienia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 27 grudnia 2021 r. (nr [...]), którym uznano ponaglenie skarżącej za zasadne i którym wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia 25 marca 2022 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że ponaglenie jest zasadne, bowiem organ dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślono, że zaistniałe w sprawie naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutu skargi wskazać należy, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy.

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że – oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej – nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria, jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zatem Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania, rozważyć czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu wniosku, co miało miejsce 10 lipca 2019 r., organ 12 września 2019 r. wezwał skarżąca do dopełnienia obowiązku jego osobistego złożenia (art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) oraz złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 23 września 2019 r. skarżąca stawiła się osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim; podczas tej wizyty pobrano od niej odciski. Następnie organ 4 listopada 2019 r. wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postepowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji oraz do Naczelnika Wydziału [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia wystosowano do skarżącej zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 15 lutego 2020 r. W dniu 5 listopada 2019 r. organ wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej - informację zwrotną otrzymał w dniu 13 listopada 2019 r. Mając na uwadze, że we wniosku skarżąca zaznaczyła, iż celem jej pobytu jest prowadzenie działalności gospodarczej, organ pismem z dnia 9 marca 2020 r. wezwał ją, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 142 ustawy o cudzoziemcach, o usunięcie braków wniosku poprzez przedłożenie dodatkowych dokumentów (umowę spółki, bilans spółki wraz z aktualnym rachunkiem zysków i strat; dokumenty potwierdzające osiągnięcie w roku podatkowym, poprzedzającym złożenie wniosku, dochodu nie niższego niż dwunastokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w trzecim kwartale roku poprzedzającego złożenie wniosku, np. CIT-8 spółki za poprzedni rok, dokumenty księgowe potwierdzające aktualny wynik finansowy spółki lub dokumenty potwierdzające zatrudnienie na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze czasu pracy najkrócej przez okres roku poprzedzającego złożenie wniosku co najmniej dwóch pracowników będących obywatelami polskimi lub cudzoziemcami, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), np. lista płac pracowników spółki wraz z deklaracjami ZUS zbiorczą i imiennymi za ostatni miesiąc, umowy o pracę lub dokumenty potwierdzające posiadanie środków pozwalających na spełnienie w przyszłości warunków określonych lub dokumenty potwierdzające prowadzenie działań pozwalających na spełnienie w przyszłości tych warunków, w szczególności przyczyniających się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzenia korzystnych innowacji lub tworzenia miejsc pracy, np. biznesplan spółki, dokumenty potwierdzające poczynione inwestycje w zaopatrzenie i sprzęt wykorzystywany przy produkcji bądź świadczonych usługach, zaświadczenie z banku o prowadzeniu konta firmowego oraz o jego stanie; dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (np. stosowne zaświadczenie z ZUS, polisa ubezpieczeniowa); zgoda właściwego organu na zajmowanie określonego stanowiska lub wykonywanie zawodu, gdy obowiązek jej uzyskania wynika z przepisów odrębnych; dokumentów potwierdzających brak zaległości w ZUS oraz w Urzędzie Skarbowym), informując przy tym, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie pismem z dnia 9 marca 2020 r. organ poinformował skarżącą o kolejnym przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku - do 30 czerwca 2020 r. W dniu 11 marca 2020 r. do organu wpłynęły następujące dokumenty: aneks nr 2 do umowy o pracę; zezwolenie typu B na pracę cudzoziemca na terytorium RP (stanowisko: Wice-Prezesa Zarządu); zezwolenie typu A na pracę na terytorium RP (stanowisko: pracownik biurowy); umowa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w formie aktu notarialnego; informacja miesięczna dla osoby ubezpieczonej (styczeń 2020 r.). W dniu 5 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęły kolejne dokumenty, tj. informacja miesięczna dla osoby ubezpieczonej (czerwiec 2020 r.), pismo poświadczające zawarcie umowy najmu mieszkania na cele prowadzenia działalności gospodarczej oraz na cele prywatne. W dniu 15 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o udzielenie informacji o statusie sprawy dotyczącej jej wniosku, natomiast w dniu 21 października 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej adresowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Organ pismem z dnia 27 października 2021 r. poinformował skarżącą o treści art. 10 k.p.a. i tego samego dnia zawiadomił skarżącą o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy – do 26 stycznia 2022 r.

Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń pozwala, w ocenie Sądu, na postawienie Wojewodzie [...] zasadnego zarzutu przewlekłości, bowiem czynności w sprawie były podejmowane w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy.

Sąd jest zdania, że wpływu na taką ocenę zachowania się organu nie może mieć fakt, że dopiero 11 marca 2020 r. oraz 5 sierpnia 2020 r. skarżąca przedłożyła dokumenty, które były niezbędne do udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. Obowiązkiem organu była nie tylko rejestracja wniosku, ale również weryfikacja złożonego wniosku pod kątem wymogów formalnych, w tym oceny kompletności załączonych dokumentów. Organ nie może czekać biernie, aż strona postępowania z własnej inicjatywy uzupełni braki wniosku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wezwanie o brakujące dokumenty mogło zostać wystosowane już 12 września 2019 r., na etapie wezwania do dopełnienia obowiązku złożenia osobiście wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych, bowiem już na tym etapie można było zweryfikować istnienie tych braków.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że mimo wpływu wniosku skarżącej do organu w lipcu 2019 r. nie doszło do jego rozpoznania. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. Wojewoda [...] do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (24 lutego 2022 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, postanowił zobowiązać Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (punkt 1. sentencji wyroku). Wyznaczając przedmiotowy termin Sąd wziął pod uwagę stan sprawy, a w szczególności fakt, że pismem z dnia 27 października 2021 r. organ poinformował skarżącą o zakończeniu gromadzeniu materiału dowodowego w zakresie jej wniosku.

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku), Sąd miał na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, a dokonanie takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawił uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy - opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stan przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17). W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że działania kontrolne czy informacyjne organu były wykonywane w długich odstępach czasu, z naruszeniem terminów ustawowych.

Sąd podkreśla, że nawet gdyby przyjąć, że na początkowym etapie postępowania istniały podstawy do tego, by wyznaczyć nowy termin rozpatrzenia sprawy, wniosek skarżącej wymagał bowiem uzupełnienia, jak również organ zobligowany był uzyskać informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, to jednak należy zauważyć, że po pierwszych czynnościach, które de facto zostały podjęte po ponad dwóch miesiącach od wpływu wniosku (wezwanie o dopełnienia obowiązku złożenia osobiście wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych, a następnie – po złożeniu odcisków linii papilarnych, wystąpienie do odpowiednich organów z wnioskiem o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz wystąpienie z wnioskiem o informację graniczną), organ zachowywał się biernie. Dopiero po ośmiu miesiącach zreflektował się, że należy wezwać skarżąca o uzupełnienie braków wniosku, bowiem złożyła ona wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej. Następnie przez kolejne siedem miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Nie zareagował również w żaden sposób na prośbę skarżącej o udzielenie informacji, na jakim etapie jest jej sprawa. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia wystosował do niej zawiadomienie z informacją, że zakończył gromadzenie materiału dowodowego, informując ją przy tym o treści art. 10 k.p.a.

Powyższe wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista przewlekłość, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji (tj. niepodejmowania przez organ wymaganej dla etapu i stanu sprawy czynności procesowej), wbrew twierdzeniom organu, nie przyczyniła się strona skarżąca, o czym wspomniano powyżej. Podkreślenia wymaga również to, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zauważyć należy, na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a., że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17).

W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 72/19).

Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, a także mając na uwadze postawę organu, który przez ponad dwa lata działał opieszale, aby rozpoznać sprawę, uchybiając przy tym wszelkim obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy prawa, kierując się zapisami art. 149 § 2 p.p.s.a., postanowił przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 6.000 zł (punkt 3. sentencji wyroku). Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności stanowić będzie należne cudzoziemcowi zadośćuczynienie za trudności z jakimi cudzoziemiec musiał się zmagać w tak długim oczekiwaniu na rozpoznanie jego wniosku. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, przyznana skarżącej suma pieniężna, z jednej strony zrekompensuje znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe, a także podejmowane przez skarżącą zabiegi związane z doprowadzeniem do rozpoznania sprawy przez organ (sporządzane monity i złożenie ponaglenia), zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu, jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Jest to bowiem także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Sąd wziął pod uwagę, że zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z zaistniałą sytuacją i naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zwłaszcza, jak sama skarżąca wskazywała w skardze oraz w piśmie dołączonym do niej, brak decyzji o pobycie czasowym w sposób istotny pogarsza jej sytuację na rynku pracy, blokuje możliwość rozwoju firmy, utrudnia (a wręcz uniemożliwia) opuszczenie granic RP, uniemożliwia złożenie wniosku o świadczenie wychowawcze na swojego małoletniego syna ("500+"), jak również staranie się o dofinansowanie do wyprawki szkolnej w ramach rządowego programu "Dobry Start" (300+), jak też jest powodem przedłużającego się postępowania w sprawie złożonego przez nią wniosku o pobyt czasowy małoletniego syna (skarga w tej sprawie została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt III SAB/Gd 151/21). W świetle powyższego, nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł, aczkolwiek w znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było w ocenie Sądu, uzasadnione. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, a jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Natomiast Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, którą przewiduje również art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną spełni wystarczająco w niniejszej sprawie instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, którą w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).