Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2165/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lipca 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.62.2016.8.MC w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 lipca 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.62.2016.8.MC w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 14 marca 2016 r. K. K. (dalej: Skarżący) wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] (w km 72+867) celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr: [...].

GDDKiA decyzją z 25 kwietnia 2016 r. nr 35/ZI/16, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych") oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") oraz powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej: "k.p.a."), nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z 8 czerwca 2016 r., nr DZ.WPA-1.4241.62.2016.2.MC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję tą Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), który wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/16 oddalił wniesioną skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję GDDKiA z 8 czerwca 2016 r.

Rozpoznając ponownie sprawę GDDKiA decyzją z 25 lipca 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.62.2016.8.MC, utrzymał w mocy decyzję z 25 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 GDDKiA z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Organ podniósł, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Zdaniem organu możliwe jest bowiem zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowym działkom, za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a następnie poprzez działkę o nr [...] lub nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działek nr: [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). W ocenie GDDKiA istnieje również możliwość skomunikowania przedmiotowych nieruchomości poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (km 72+957, strona prawa), na drogę urządzoną na działce nr [...] (ul. [...]), a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]. GDDKiA podkreślił, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Dalej GDDKiA podniósł że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Organ zaznaczył, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Za istotną kwestię w tej sprawie organ uznał natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi nr [...]. GDDKiA podał, że według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o., natężenie ruchu wynosiło tu aż 14717 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 1676 poj./dobę, co stanowi ok. 11 % dobowego ruchu) i wzrosło o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 (kiedy to natężenie ruchu wynosiło: 11961 poj./dobę). W ocenie organu niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Taki potok pojazdów, w tym w szczególności znaczny udział pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

W ocenie GDDKiA kwestia ta jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z danych będących w posiadaniu zarządcy (raport zdefiniowany z Banku Danych Drogowych), na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 72+300 do km 73+400 znajdują się 22 zjazdy. Zdaniem organu lokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem GDDKiA powyższa okoliczność wyklucza istnienie wyjątkowej sytuacji o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt OSK 1372/17. Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z 9 stycznia 2009 r. nr 2/ZP/09 zarządca drogi krajowej nr [...] zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...], przy czym z uzgodnionego projektu budowlanego przebudowany zjazd należało wykonać jako wspólny zjazd do działek nr [...] i działki o nr [...] w tej miejscowości. Przedmiotowy zjazd istnieje zatem co najmniej od 2009 r., co znajduje potwierdzenie w danych będących w posiadaniu zarządcy drogi (raport zdefiniowany dotyczący zjazdów z Banku Danych Drogowych, z którego wynika, że zjazd ten został zewidencjowany w tej dacie). Z kolei decyzją z 26 stycznia 2009 r. nr 7/ZPTI9 organ zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przeznaczonego do wspólnej obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] położonych w m. [...], przy czym jak wynika z danych będących w posiadaniu zarządcy drogi zjazd ten zewidencjowany został w 2011 r. GDDKiA wskazał także, że przeanalizował również będące w jego posiadaniu dane dotyczące zjazdów na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 72+300 do km 73+400. Ustalił w ten sposób, że zjazdy na tym odcinku drogi zostały zewidencjowane przez zarządcę drogi w większości w 2009 r., z wyjątkiem zjazdu w km 073+080 str. prawa oraz zjazdów w km 073+373 i 073+377 str. lewa, które jak wynika z przywołanego wyżej raportu zostały zewidencjowane w 2011 r. Organ podkreślił, że co najmniej od roku 2011 r. zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na ich lokalizację. Przedmiotowe zjazdy powstały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych niż te występujące na gruncie niniejszej sprawy. Organ zwrócił uwagę, że natężenie ruchu drogowego było niższe na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] wynoszące odpowiednio w 2005 r. 11165 poj./dobę, zaś w 2010 r., 11961 poj./dobę. GDDKiA podniósł, że analizując przedmiotową sprawę oparł się na poziomie natężenia ruchu drogowego ustalonego na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. i wynoszącego aż 14717 poj./dobę (wzrost o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 r. oraz około 31 % w porównaniu z rokiem 2005). Organ wyjaśnił również, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ odniósł się również do podnoszonej przez stronę kwestii możliwości dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pomocą istniejącego przepustu GDDKiA wyjaśnił, że wnioskowany przez stronę zjazd, tj. w km 7.2+867 drogi krajowej nr [...] usytuowany jest w granicy przylegania działki nr [...] do drogi krajowej w miejscu, gdzie zarządca drogi zinwentaryzował przedmiotowy przepust. Nie został on jednak wykonany przez zarządcę drogi, ponieważ nie było i nie ma obecnie przesłanek uzasadniających konieczność jego budowy. Istniejące w miejscu lokalizacji przepustu oznakowanie pionowe jezdni drogi krajowej (linia ciągła krawędzi jezdni) świadczy o tym, że nie stanowi on zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ podniósł, że przedmiotowy przepust o długości 16 m, nigdy nie świadczył o tym, że był tam zlokalizowany legalny zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych.

W końcowej części uzasadnienia decyzji GDDKiA podał, że działając w ramach swobody decyzyjnej (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznością interesów. GDDKiA wskazał, że w związku z tym dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić.

Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Sądu I instancji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/19 - Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym miałby być zlokalizowany wnioskowany przez Skarżącego zjazd indywidualny, jest, zgodnie z zarządzeniem GDDKiA z 3 października 2017 r. nr [...] w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wedle powyższych regulacji jako prawidłowe, w ocenie Sądu I instancji, należy ocenić działanie organu zmierzające do ustalenia, czy nieruchomość Skarżącego może mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] w inny sposób niż poprzez budowę nowego zjazdu. Konieczność poszukiwania takich innych sposobów wynika wprost z cytowanego wyżej ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, czyniąc zadość tym powinnościom organ ustalił, że możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działkom należącym do Skarżącego poprzez działkę o nr [...] lub nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działek nr: [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Sąd I instancji zgodził się przy tym z organem, że właściciel działki sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może wnioskować do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie również organ podnosi, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Sąd I instancji wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na danych dotyczących natężenia ruchu z Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. [...]. Według tych danych w 2015 r. natężenie ruchu wynosiło na przedmiotowym odcinku drogi krajowej 14717 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 1676 poj./dobę, co stanowi ok. 11 % dobowego ruchu) i wzrosło o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 (11961 poj./dobę). Przedstawione w skardze stanowisko Skarżącego wskazujące, że natężenie ruchu na tym odcinku jest mniejsze od wykazywanego przez organ nie jest poparte żadnymi dowodami. Dowodem takim nie może być wynik samodzielnego pomiaru dokonanego przez Skarżącego, który nie jest w żaden sposób udokumentowany. Nie można w takim przypadku dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez Skarżącego metodologii tego pomiaru. Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wykazane w powyższym opracowaniu jest istotnie wysokie. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, organ dokonał tu, stosownie do treści art. 7 k.p.a., prawidłowego wyważenia sprzecznych w tym przypadku interesów (interesu skarżącego oraz interesu społecznego) i zasadnie odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Organ prawidłowo przyznał w tym przypadku, prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Argumentacja organu została oparta na dowodach, które nie wymagają uzupełnienia. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są zatem niezasadne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, również organ prawidłowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn, zm., dalej: "p.u.s.a."), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przez to nie uchylenie decyzji organu administracji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a., w postaci wydania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielenie zezwolenia przez organ administracji na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] właścicielom innych nieruchomości, a nieudzielenie takiego zezwolenia Skarżącemu mimo braku jakichkolwiek różnic w stanie faktycznym i prawnym;

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w postaci wadliwe sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w powyższym przepisie, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie powołano się tylko na jedną podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy wskazać, iż nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jako przepisy ustrojowe normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tychże przepisów. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w sytuacji gdy Sąd I instancji dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem (legalność), bądź też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1264/15 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Sytuacja tego rodzaju nie występuje w badanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na wstępie rozważań zaznaczyć należy (mimo braku zarzucenia w skardze kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a.), że istotnym w sprawie jest to, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17 uchylił wcześniejszy wyrok Sądu I instancji z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/16 oraz zaskarżoną decyzję GDDKIA z 8 czerwca 2016 r.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywoływane wyżej prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy z uwagi treść art. 153 p.p.s.a., tj.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1372/17. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Zdaniem NSA Skarżący kasacyjnie trafnie podniósł zróżnicowanie jego sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją i sytuacji prawnej innego podmiotu, któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, iż oba podmioty znajdowały się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. NSA zarzucił, że kwestie te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie zbadania podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej Skarżącego oraz właściciela działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], któremu organ, jak twierdzi Skarżący kasacyjnie, zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej. W ocenie NSA powyższe zagadnienia mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 3 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że GDDKIA prawidłowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku NSA. Istotą tych wskazań było ustalenie, czy były podstawy do zróżnicowania sytuacji prawnej Skarżącego ukształtowanej zaskarżoną wówczas decyzją i sytuacji prawnej innego podmiotu, któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, iż oba podmioty znajdowały się w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Chodziło tu w szczególności o sytuacje faktyczną i prawną Skarżącego oraz właściciela działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], któremu organ zezwolił na lokalizację zjazdu z tej samej drogi krajowej. Z wyjaśnień organu wynika, że decyzje w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej na omawianym jej odcinku wydawane były w innym stanie faktycznym. Organ wskazał, że co najmniej od 2011 r. nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu na tym odcinku drogi. W przypadku wskazanej wyżej działki nr [...] zezwolenie wydane zostało w 2009 r. Natężenie ruchu pojazdów było wówczas dużo niższe. W 2005 r. wynosiło 11165 poj./dobę, zaś w 2010 r., 11961 poj./dobę. Poziom natężenia ruchu drogowego w niniejszej sprawie organ ustalił na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. i wynosił on 14717 poj./dobę (wzrost o około 23 % w porównaniu z rokiem 2010 oraz o około 31 % w porównaniu z rokiem 2005). Sytuacja faktyczna podmiotów - osób wnioskujących o zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi była zatem tylko pozornie taka sama. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, które w całości aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny istniejące różnice w stanach faktycznych rozstrzyganych spraw były wystarczającym powodem zróżnicowania sytuacji prawnej Skarżącego oraz podmiotów, którym wcześniej zezwolono na lokalizację zjazdów. Nie dotyczy to wyłącznie zjazdu do działki nr [...], ale również zjazdów do innych działek. Organ bowiem co najmniej od 2011 r. nie wydawał zezwoleń na lokalizację zjazdów.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przez to nie uchylenie decyzji organu administracji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a., w postaci wydania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielenie zezwolenia przez organ administracji na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...] właścicielom innych nieruchomości, a nieudzielenie takiego zezwolenia Skarżącemu mimo braku jakichkolwiek różnic w stanie faktycznym i prawnym. Pomijając przy tym fakt, że Sąd nie mógł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszyć bowiem go nie stosował.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z przytoczonym art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącego dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] (w km 72+867) celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr: [...] obręb [...]. Droga ta zaliczona jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP, w odniesieniu do których przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP zostały określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który zakłada, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe oznacza, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przesłanka wyjątkowości, o której mowa w tym przepisie, musi zatem zostać w konkretnej sprawie dokładnie wykazana i należycie udokumentowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że ww. przesłanka wyjątkowości zaistniała. Przekonywująca jest w tym zakresie argumentacja organu, która została zaakceptowana przez Sąd I instancji, że możliwe jest bowiem zapewnienie Skarżącemu obsługi komunikacyjnej przedmiotowym działkom, za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a następnie poprzez działkę o nr [...] lub nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działek nr: [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Istnieje również możliwość skomunikowania przedmiotowych nieruchomości poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (km 72+957, strona prawa), na drogę urządzoną na działce nr [...] (ul. [...]), a następnie poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]. Powyższa okoliczność jest istotna także z tego punktu widzenia, że każdy dodatkowy zjazd z drogi jest źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz powoduje dodatkowe ograniczenie w płynności ruchu na drodze. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Zasadnie uznano, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Pomijając kolejny raz fakt, że Sąd nie mógł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszyć bowiem go nie stosował, stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie.

Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w postaci wadliwe sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w powyższym przepisie, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.