Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 451/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 234/21 w sprawie ze skargi E. R. i J. R. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 19 stycznia 2021 r. nr IF-VII.7840.6.1.2021.MF w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 234/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. i J. R. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 19 stycznia 2021 r. nr IF-VII.7840.6.1.2021.MF w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nr GPA.6740.24.2018 (pkt I) oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. R. i J. R. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 lutego 2018 r. nr 26/18 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia") pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

W dniu 12 października 2020 r. E. R. i J. R. złożyli odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda Lubelski postanowieniem z 19 listopada 2020 r. odmówił przywrócenia uchybionego terminu, a kolejnym postanowieniem z 20 listopada 2020 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W dalszej kolejności E. R. i J. R. pismem z 26 listopada 2020 r. wnieśli "ponownie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 26/18 z dnia 22 lutego 2018 roku", motywując to brakiem udziału w postępowaniu. Podali, że faktycznie wniosek o wznowienie postępowania złożyli 22 października 2020 r. Mimo zatytułowania tego pisma jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, z jego treści i dodatkowo ze złożonego odwołania wynikało, że wnoszący pismo w rzeczywistości domagają się wznowienia postępowania, w którym nie brali udziału bez własnej winy.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. znak: GPA.6740.24.2018, wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku E. R. i J. R. z 16 listopada 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18. W ocenie organu wnioskodawcy uchybili miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. Organ uznał, że wnioskodawcy wiedzieli o fakcie wydania przedmiotowej decyzji już 12 października 2020 r., kiedy złożyli odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Co więcej, we wniosku o przywrócenie terminu wskazali, że o inwestycji dowiedzieli się jeszcze wcześniej – 6 października 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej w [...]. Organ zaznaczył, że wobec jednoznacznej treści pisma z 12 października 2020 r. nie można było potraktować go jako wniosku o wznowienie postępowania.

Powyższe postanowienie zostało sprostowane postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 13 stycznia 2021 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia E. R. i J. R. Wojewoda Lubelski postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. znak: IF-VII.7840.6.1.2021.MF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ocenę wyrażoną w postanowieniu organu pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania złożono z uchybieniem terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości odnośnie do charakteru pisma skarżących z 12 października 2020 r., w którym zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, przedkładając jednocześnie odwołanie. Zarówno odwołanie, jak i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia nie posiadały znamion wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazywali w nich, że wnoszą o wznowienie postępowania ani też nie powołali się na jakąkolwiek przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 k.p.a. Kwalifikacja pisma jako wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego byłaby możliwa w sytuacji wyraźnego tego wyartykułowania. Organ stwierdził, że od 6 października 2020 r. skarżący mieli pełną świadomość o wydaniu decyzji z dnia 22 lutego 2018 r. i znali przedmiot jej rozstrzygnięcia, co wynika wprost z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Od tego momentu najpóźniej należało liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął. Wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień 26 listopada 2020 r. – a nie, jak podnoszą skarżący, z 12 października 2020 r. – złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

E. R. i J. R. wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Skarżący zarzucili Wojewodzie Lubelskiemu rażące naruszenie:

1) art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a.,

2) art. 149 § 1 k.p.a.,

3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że wprawdzie pismo z 12 października 2020 r. zostało zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale o jego charakterze, tj. jako wniosku o wznowienie postępowania, decydować powinna treść, a nie nazwa. Pismo to zostało skierowane do Prezydenta Miasta [...], wnioskodawcy wskazywali, że nie brali udziału w postępowaniu i nie byli informowani o ubieganiu się przez Spółdzielnię o udzielenie jej pozwolenia na budowę. Stwierdzili także, że przysługuje im prawo udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz wniesienie odwołania od decyzji w tym przedmiocie. W ich mniemaniu co najmniej nadużyciem jest twierdzenie organu, iż nie wskazali przesłanki wznowienia postępowania (nie podali normy, ale wskazali okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania). Jeżeli podali, że nie brali udziału w postępowaniu i o decyzji dowiedzieli się w Prokuraturze w [...], to takiego oświadczenia nie można nie zakwalifikować jako żądania wznowienia postępowania. Ten tryb w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi. Dodatkowo podkreślili, że skarżący działali w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji organy błędnie ustaliły, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w 26 listopada 2020 r. Pierwotnie żądanie zostało zgłoszone w podaniu z 12 października 2020 r. i ten termin należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przez stronę warunków, o których mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skoro zaś skarżący wiedzę o decyzji powzięli w dniu 6 października 2020 r., to wnosząc podanie 12 października 2020 r. zachowali termin przewidziany przez art. 148 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie przyjęły, że skarżący nie dochowali terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda dokonał wadliwych ustaleń co do tego, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji z 22 lutego 2018 r. oraz o jej treści na tyle skutecznie, by pozwalało im to sformułować żądanie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu w istocie chodzi o pismo skarżących z 12 października 2020 r., które uważają za wniosek o wznowienie postępowania, organy zaś konsekwentnie uznają je za odwołanie od decyzji z 22 lutego 2018 r. Sąd przyznał rację Wojewodzie, że wspomniane pismo jest jasno określone jako odwołanie, a powyższe wrażenie pogłębia wniosek o przywrócenie terminu, skoro zostało ono złożone po 2 latach od wydania decyzji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu czy też za jego pośrednictwem o dalszym biegu pisma, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje jego treść. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić, czy zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego rodzaju, niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma, zaś każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną jednoznacznie w jego treści.

Wbrew przekonaniu organów treść i charakter pisma z 12 października 2020 r. ujawniają wolę i intencje skarżących. Cała jego istotna narracja sprowadza się w istocie do kwestii braku udziału w postępowaniu, a więc przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a., co jasno wyartykułowano. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Wojewody, że skarżący nie wskazali żadnej podstawy wznowieniowej – szczególnie w świetle wywodów zawartych w postanowieniu z 19 listopada 2020 r. odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko organów doprowadziło w rzeczywistości do pozbawienia strony możliwości weryfikacji spornej decyzji w trybie wznowieniowym. Z uwagi na datę postanowienia Wojewody skarżący nie będą bowiem w stanie zachować terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko skarżących, że pismo z 12 października 2020 r. należało potraktować, mimo nazwania go odwołaniem, jako wniosek o wznowienie postępowania. Jeśli skarżący wskazywali jedną z przesłanek wznowieniowych, a organ nadal miał wątpliwości co do ich intencji, był zobligowany do wezwania, aby sprecyzowali swoje żądania. Jeśli tego nie zrobił, to nie może skutecznie odrzucić argumentacji, która znajduje podstawę właśnie w mylnym, zdaniem skarżących, nazwaniu wniesionego pisma.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...].

Od powyższego wyroku wpłynęły dwie skargi kasacyjne – wniesione przez Spółdzielnię oraz Wojewodę Lubelskiego, obie zaskarżające wyrok w całości.

W swojej skardze kasacyjnej Spółdzielnia zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezaakceptowanie ustalenia organu, iż pismo skarżących z 12 października 2020 r. nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania i jednocześnie przyznanie mu przymiotu wniosku o wznowienie, podczas gdy treść tego pisma, w tym stawiane w nim zarzuty i argumentacja, wskazują wprost, że stanowi ono odwołanie od decyzji o pozwolenie na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezaakceptowanie ustalenia organu, iż w treści pisma z 12 października 2020 r. skarżący nie wskazali na spełnienie przesłanki wznowieniowej i jednoczesne uznanie, w treści pisma wskazano na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy treść pisma z 12 października 2020 r. stanowiła wyłącznie nieuzasadnioną polemikę z uprawnieniami uczestniczki nadanymi jej zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 4, poz. 27 z pózn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi;

3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie mógł wydać postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w terminie wskazanym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., podczas gdy skarżący uchybili temu terminowi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi z uwagi na bezzasadność stawianych w niej zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi.

W oparciu o powyższe Spółdzielnia wniosła o:

1. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

a) protokołu z 6 marca 2018 r. z zebrania współwłaścicieli lokali użytkowych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],

b) decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 lipca 2021 r. z uzasadnieniem,

c) odpisu pisma nr TT/1345/2020 z 9 września 2020 r. wraz z potwierdzeniem odbioru,

d) Opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji stropodachu nad pawilonem handlowo-usługowym w [...] przy ul. [...],

e) Notatki służbowej z 17 lutego 2021 r.,

celem wykazania faktu uczestnictwa skarżących w analogicznym postępowaniu w charakterze uczestników oraz daty i okoliczności dowiedzenia się skarżących o decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również stanu budynku przy ul. [...] w [...];

2. uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

3. zasądzenie od skarżących na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W drugiej skardze kasacyjnej złożonej przez Wojewodę Lubelskiego Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że organy powinny pismo skarżących z 12 października 2020 r. potraktować, mimo nazwania go odwołaniem, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18, zaś organy bezpodstawnie odmówiły wznowienia postępowania uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został przez skarżących E. R. i J. R. złożony w dniu 26 listopada 2020 r., po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, tj. po upływie jednego miesiąca ( art. 148 § 1 k.p.a.) od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18 (art. 148 § 2 k.p.a.).

W oparciu o powyższe Wojewoda wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przypisanych.

Wojewoda zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 934 z pózn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Powodem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi była ocena, że organy obu instancji wadliwie zakwalifikowały pismo E. R. i J. R. z 26 listopada 2020 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18. Zdaniem Sądu w istocie skarżący wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania już wcześniej – pismem z 12 października 2020 r. Sąd przyznał w tym zakresie rację skarżącym, którzy konsekwentnie prezentowali stanowisko, że ich pismo z 26 listopada 2020 r. było jedynie uzupełnieniem pierwotnego wniosku z 12 października 2020 r., w którym domagali się wzruszenia zakończonego postępowania. Zarzuty obu skarg kasacyjnych oraz ich uzasadnienie skupiają się na wykazaniu wadliwości oceny Sądu Wojewódzkiego. Zdaniem tak Spółdzielni, jak i Wojewody w sprawie nie było wątpliwości do charakteru i treści pisma skarżących z 12 października 2020 r., które z całą pewnością nie stanowiło wniosku o wznowienie postępowania. Wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych są ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia odniesienie się do wskazanych w nich naruszeń prawa łącznie.

Podkreślić należy, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie SN z 27.02.1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, nr 1, poz. 14 oraz postanowienie NSA z 8.10.2010 r., II FZ 532/2010). W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić, czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną jednoznacznie w jego treści (postanowienie NSA z 28.09.2011 r., II OZ 833/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował pismo skarżących z 12 października 2020 r. jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18. Zauważyć przy tym należy, że Sąd uchylił się od jednoznacznego określenia, czy jako wniosek o wznowienie postępowania należy uznać pismo skarżących zatytułowane "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", czy "Odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę" – oba z 12 października 2020 r., bowiem w swojej argumentacji przywoływał dwa pisma. Brak precyzji Sądu w tym zakresie nie stanowi jednak o wadliwości sformułowanej oceny co do kwalifikacji obu tych pism łącznie.

Zgodzić się należy, że zgodnie z nadanymi przez skarżących nazwami pisma z 12 października 2020 r. zostały jasno określone jako odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samo oznaczenie pism nie przekreśla jednak ich zakwalifikowania w inny sposób. Wymagało to jednak od organów analizy przede wszystkim treści tych pism. Trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że pismo, a w zasadzie oba pisma z 12 października 2020 r. wyraźnie ujawniają wolę i intencje wnoszących.

W piśmie oznaczonym jako "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" skarżący wskazali m.in.: "Proszę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę nr 26/18 wydanego przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lutego 2018 r. z uwagi na to, że nie braliśmy udziału jako uczestnicy w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę (...). W świetle obowiązującego prawa budowlanego przysługuje nam prawo udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz wniesienia odwołania od decyzji w tym przedmiocie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma tego jasno wynika, że skarżący domagali się ponownego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę, akcentując, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] nie brali udziału, zostali wadliwie pominięci przez organ, mimo że przysługiwał im status strony. Konkretne zarzuty stawiane organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę sformułowano w piśmie oznaczonym jako odwołanie. Niewątpliwie zatem cała istotna narracja pisma zatytułowanego "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", uzupełnionego pismem złożonym jako odwołanie, sprowadza się do kwestii przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla porządku przypomnieć należy, że zgodnie tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Argumentów przemawiających za przyjętą wyżej kwalifikacją pisma z 12 października 2020 r. zatytułowanego "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" dostarczają dodatkowo okoliczności jego złożenia. Po pierwsze, pisma z 12 października 2020 r. zostały złożone ponad półtora roku po wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...], a zatem ze znacznym uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 22 lutego 2018 r. Po drugie, skarżący nie byli wówczas reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak dostatecznego rozeznania co do możliwych do podjęcia środków prawnych w sytuacji pominięcia w postępowaniu w charakterze strony w sposób istotny wpłynąć mógł na wybór przyjętej przez skarżących taktyki procesowej. Podjęte przez nich działania procesowe nakierowane były na wzruszenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] i doprowadzenie do ponownego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę – tym razem z ich udziałem. Wprawdzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz ze złożeniem odwołania od decyzji mają oparcie w przepisach prawa regulujących te instytucje procesowe, jednak rolą organu była ocena, czy realizacji intencji skarżących nie służy w sposób pełniejszy instytucja wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że w stanie faktycznym sprawy treść pism skarżących z 12 października 2020 r. nie pozwalała na jednoznaczne wykluczenie ich kwalifikacji jako wniosku o wznowienie postępowania. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że jeśli skarżący wskazywali jedną z przesłanek wznowieniowych, a organ nadal miał wątpliwości co do ich intencji, to był zobligowany do wezwania, aby sprecyzowali swoje żądania. Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie zostały usunięte przez skarżących najpóźniej w piśmie z 26 listopada 2020 r. Wówczas skarżący wprost wskazali, że ponownie domagają się wznowienia postępowania, odwołując się do żądania zawartego w piśmie z 12 października 2020 r. oznaczonego jako wniosek o przywrócenie terminu i dodatkowo do złożonego równocześnie odwołania.

Na prawidłowość przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej co do prawidłowego zakwalifikowania pisma skarżących z 12 października 2020 r. nie ma wpływu prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 51/21, na który wskazuje Wojewoda w swojej skardze kasacyjnej. Przywołanym wyrokiem Sąd oddalił skargę E. R. i J. R. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 2020 r. nr IF-VII.7840.6.35.2020.KK-1 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu zaskarżony obecnie wyrok nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2021 r. Oddalając skargę na postawienie z 19 listopada 2020 r. Sąd zaakceptował rozpoznanie wniosku skarżących z 12 października 2020 r. zgodnie z wyartykułowanym w nim wprost żądaniem, tj. jako wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania od decyzji z 22 lutego 2018 r. Przywołując stosowne rozważania Sądu w tym zakresie Wojewoda pominął jednak dalszą, istotną cześć motywów uzasadnienia wyroku. Mianowicie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na obowiązek organów administracji publicznej wynikający z art. 9 k.p.a. i stwierdził: "W sytuacji zatem, gdy niepewność, co do środków zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji powstała z jego winy, który nie doręczył skutecznie decyzji stronie postępowania, a pismo strony zatytułowane "odwołanie" nie mogło doprowadzić do weryfikacji w trybie odwoławczym zaskarżonej decyzji, z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego powinno być zwrócenie się do skarżącego z zapytaniem, czy w takiej sytuacji jego pismo nazwane odwołaniem powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Jeśli strona potwierdzi żądanie wznowienia postępowania w sprawie, jej pismo nazwane odwołaniem powinno być przekazane do organu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa, który oceni dopuszczalność wznowienia postępowania w tej sprawie. Jeśli zatem nie było możliwe przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro nie doręczono skarżącym decyzji organu I instancji, Wojewoda powinien zwrócić się do nich o wskazanie, czy odwołanie z 12 października 2020 r. należy taktować jako wniosek o wznowienie postępowania, zwłaszcza, że w jego treści powołano okoliczność braku informacji ze strony Spółdzielni o staraniach w celu udzielenia pozwolenia na budowę i jego uzyskaniu. Tymczasem po odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r. organ stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia ta pozostawała jednak poza kontrolą sądu w niniejszej sprawie". Jak wynika z powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 51/21, akceptując rozpatrzenie przez Wojewodę pisma z 12 października 2020 r. jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie wykluczył w żaden sposób, że pismo to (czy też pismo zatytułowane jako odwołanie) nie może być jednocześnie zakwalifikowane jako wniosek w wznowienie postępowania. Analiza uzasadnienia powyższego wyroku prowadzi wręcz do wniosku, że zdaniem Sądu takie dwutorowe rozpatrzenie żądań zawartych w pismach z 12 października 2020 r. byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione.

Prawidłowe ustalenie daty wniesienia podania o wznowienie postępowania ma natomiast kluczowe znaczenie dla oceny zachowania jednomiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dla zastosowania normy zawartej w powyższym przepisie w zw. art. 149 § 3 k.p.a. i odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania jako złożonego z uchybieniem terminu konieczne jest przede wszystkim ustalenie daty wniesienia podania o wznowienie postępowania, w odniesieniu do której liczony ma być jednomiesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy nie oceniły w żaden sposób wymogu dochowania tego terminu w odniesieniu do pisma skarżących z 12 października 2020 r. Rozważania w tym zakresie organy prowadziły wyłącznie w stosunku do pisma z 26 listopada 2020 r., które – jak prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji – błędnie zakwalifikowano jako wniosek o wznowienie postępowania.

Konkludując, należało uznać, że wbrew zarzutom skarg kasacyjnych Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że to datę 12 października 2020 r. – a nie 26 listopada 2020 r. – należało brać pod uwagę przy ocenie dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zarówno zaskarżone postanowienie Wojewody z 19 stycznia 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a naruszenie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 3 k.p.a.

Wobec charakteru stwierdzonych naruszeń prawa przedwczesne na tym etapie jest odnoszenie się do tych zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej Spółdzielni, które skupiają się na wykazaniu daty dowiedzenia się przez E. R. i J. R. o decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego samego powodu nie było konieczności przeprowadzania w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych o skargi kasacyjnej, zgłoszonych na tę właśnie okoliczność. Wyjaśnienia wymaga, że to przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu we wszczętym postępowaniu będzie ustalenie, w jakiej dacie skarżący faktycznie dowiedzieli się o decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. i czy wniosek o wznowienie postępowania, tj. pismo z 12 października 2020 r. zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ winien zweryfikować wskazaną przez skarżących w piśmie z 26 listopada 2020 r. datę 6 października 2020 r. w oparciu o całokształt materiału dowodowego – w tym również argumenty i pisma załączone do skargi kasacyjnej Spółdzielni, o ile zostaną one dołączone do akt administracyjnych tej sprawy. Na tym etapie postępowania przesądzenie tej kwestii nie jest możliwe. Jakiekolwiek ustalenia organu administracji publicznej odnośnie do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania mogą być dokonywane wyłącznie w stosunku do pisma prawidłowo zakwalifikowanego jako żądanie wznowienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.