Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 634/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "M. " [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 13 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W ramach konkursu nr [...] Działanie 6.3 Rozwój Wewnętrznych Potencjałów Regionu Poddziałanie 6.3.2 Wsparcie miejscowości uzdrowiskowych M. M. prowadząca indywidualną działalność gospodarczą "M. Ul. [...] [...] złożyła do Instytucji Organizującej Konkurs (dalej: IOK) wniosek o dofinansowanie pn. [...]" oznaczonego nr [...]

Pismem z dnia 31 marca 2017r. znak: [...] IOK poinformowała wnioskodawczynię o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej ze względu na fakt niespełnienia kryterium Trwałość projektu. Szczegółowe uzasadnienie stanowiła załączona do przedmiotowego pisma zbiorcza karta oceny.

Wnioskodawca nie zgodził się z oceną przeprowadzoną w ramach wskazanego kryterium i wniósł protest do Zarządu Województwa Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020.

W wywiedzionym proteście wskazano, iż wnioskodawca wykazał, że posiada doświadczenie w realizacji projektów inwestycyjnych i to projektów współfinansowanych ze środków zewnętrznych. Zgodnie z treścią wniosku: "Wnioskodawca uzyskał dotację na rozpoczęcie działalności, która obejmowała zakup podstawowego wyposażenia i która została w całości rozliczona. W 2015 r. firma Wnioskodawcy uzyskała dofinansowanie na realizację projektu pn. "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez zakup środków trwałych i zaoferowanie nowego rodzaju usług" w ramach działania Lokalne inicjatywy na rzecz rozwoju regionalnego powiatu [...] i [...] [...] - [...] Programu Współpracy. Dzięki realizacji projektu o wartości kosztów kwalifikowanych na poziomie 270 tys. zł firma M. miała możliwość rozpoczęcia działalności w obszarze projektowania ogrodów i aranżacji przestrzeni w otoczeniu budynków jednorodzinnych, komercyjnych i obiektów użyteczności publicznej. Ponadto w odniesieniu do doświadczenia niezbędnego do realizacji projektu należy podkreślić duże doświadczenie zawodowe właścicielki firmy oraz jej wykształcenie z zakresu zarządzania firmą. W związku z tym, Wnioskodawca posiada doświadczenie niezbędne do realizacji projektu w fazie inwestycyjnej." Właścicielka firmy ukończyła studia w W. w N. na kierunku Marketing i Zarządzanie Firmą. Z punktu widzenia zakresu projektu istotny jest również profil szkoły średniej ukończonej przez właścicielkę firmy tj. L. w N. (medyczne wykształcenie zawodowe). W związku z tym właścicielka firmy posiada wykształcenie nie tylko świadczące o potencjale do zarządzania projektem na etapie inwestycyjnym i eksploatacyjnym lecz również doświadczenie kierunkowe o profilu zbliżonym do planowanej oferty ośrodka [...] który będzie świadczył usługi z zakresu treningu sportowego oraz odnowy biologicznej. Jeśli chodzi o doświadczenie zawodowe to właścicielka firmy w latach 2005-2007 prowadziła jako menadżer D. w M.. W latach 2007 do 2015 (8 lat) była zatrudniona na stanowisku vice-prezesa spółki S. sp. z o. o. gdzie zajmowała się między innymi kierowaniem zespołem pracowników jak również kontaktami z klientami i odbiorcami w handlu międzynarodowym. Spółka "S. " również otrzymała wsparcie w formie dotacji. Obecnie jest zatrudniona na stanowisku projektanta, pracownika biurowego w firmie P.P.H.U. L. . Firma L. wykonuje instalacje wentylacyjne, klimatyzacyjne i budowlane. Pani M. jako projektant i pracownik biurowy, w ramach swoich obowiązków również rozlicza projekty inwestycyjne realizowane dla klientów. Przykładowe realizacje: Hotel "P. " ***** w K. , Hotel K. **** SPA, w M. , Pensjonat "K. " *** M. , Pensjonat "K. " **, [...] K. , Przedsiębiorstwo Turystyczne "P. ", Hotel P. ***, SPA R. , Sanatorium Uzdrowiskowe "E. " K. . Dzięki tej pracy i wcześniejszym doświadczeniu cały czas ma pozytywny kontakt z potencjalnymi klientami, w ramach współpracy z innymi ośrodkami z terenu M.. Podkreślono, iż w przypadku uzyskania dofinansowania na realizację projektu wnioskodawca deklaruje rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia w formie umowy o pracę i w całości poświęcenie się rozwijaniu działalności gospodarczej w zakresie funkcjonowania domu sportowo - rekreacyjnego "N. ". Na tej podstawie wnioskodawca nie zgodził się z negatywną oceną posiadanego doświadczenia. W tym zakresie wskazano, iż firma wnioskodawcy realizowała już projekty inwestycyjny, właścicielka posiada wykształcenie oraz doświadczenie zawodowe związane z wieloletnim prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto właścicielka realizowała projekty inwestycyjne w ramach zatrudnienia w innych przedsiębiorstwach. Są to czynniki, które zdaniem wnioskodawcy w sposób obiektywny i wiarygodny potwierdzają doświadczenie inwestycyjne firmy. Nie jest zatem zdaniem wnioskodawcy prawdą, że we wniosku o dofinansowanie nie wskazano informacji na temat doświadczenia inwestycyjnego. Zdaniem autora protestu wniosek zawiera dokładne i precyzyjne dane na temat zrealizowanych projektów inwestycyjnych. W proteście zaznaczono, iż osoba oceniająca zarzuca, że wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji projektów infrastrukturalnych. W opinii wnioskodawcy jest to zarzut, który nie znajduje uzasadnienia w kontekście zakresu badania wniosku w ramach kryterium Trwałość projektu. W proteście podniesiono, iż zgodnie z opisem dotyczącym przedmiotowego kryterium badaniu podlega trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu. Kryterium w żaden sposób nie odnosi się do wymaganego doświadczenia w zakresie realizacji projektów infrastrukturalnych. Analizując uzasadnienie osoby oceniającej zdaniem autora protestu należałoby stwierdzić, że projekt dotyczący budowy infrastruktury może być realizowany tylko i wyłącznie przez podmioty, które już kiedyś realizowały tego typu projekty, co stanowiłoby naruszenie zasady równości. Ponadto w proteście podkreślono, że osoba oceniająca w przypadku wątpliwości miała możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia czego niestety nie .czyniła. Jest to o tyle niezrozumiałe, że z treści oceny wynika, że ekspert miał wątpliwości i niektóre ze stwierdzeń są jedynie jego domniemaniami. Świadczy o tym używanie nieostrych zwrotów i sformułowań typu "mogą pojawić się problemy", "myślę, że". Autor protestu wskazał także, iż osoba oceniająca podnosi, że wnioskodawca "nie posiada wystarczającej struktury organizacyjnej ani doświadczenia do realizacji przedmiotowego wniosku". Zarzuty dotyczą również braku doświadczenia w branży turystyczno - sportowo - rekreacyjnej. Wnioskodawca całkowicie nie zgadza się z taką interpretacją zapisów wniosku o dofinansowanie. Firma M. jest małym podmiotem, który zatrudnia na dzień złożenia wniosku 3 pracowników, co jest adekwatne do aktualnie prowadzonej działalności. W ramach projektu przewidziano zatrudnienie 6 nowych pracowników, którzy będą w całości odpowiedzialni za prowadzenie ośrodka sportowo - rekreacyjnego. Przewidziano zatrudnienie osób z doświadczeniem zawodowym w obszarze działania ośrodka, co w sposób jasny zostało wskazane w dokumentacji aplikacyjnej: "Wnioskodawca planuje wzrost zatrudnienia o 6 etatów. Na stanowiskach merytorycznych: 3 instruktorów, 1 konserwator, 1 pracownik recepcji, 1 menedżer. Zatrudnione osoby będą posiadały stosowne doświadczenie oraz wykształcenie co zostanie potwierdzone w toku prowadzonego procesu rekrutacyjnego" oraz "Powodzenie w realizacji, wdrożeniu i utrzymaniu efektów projektu zostanie zapewnione dzięki zatrudnieniu wysoko wykwalifikowanego personelu. Będzie to szczególnie istotne w fazie eksploatacyjnej projektu, kiedy świadczone będą usługi z wykorzystaniem powstałej infrastruktury sportowo- rekreacyjnej." oraz "Ponadto należy podkreślić, że zaplanowano wzrost poziomu zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych tj. przede wszystkim menedżera obiektu oraz instruktorów. Będą to osoby z doświadczeniem zawodowym i przygotowaniem kierunkowym do pracy w ośrodku sportowo - rekreacyjnym. Szczególnie istotne będzie doświadczenie osoby, która zostanie zatrudniona na stanowisku menedżera, odpowiedzialna za bieżącą pracę ośrodka, pozyskiwanie klientów, promocję i marketing. Zatrudnienie osoby z doświadczeniem w tej dziedzinie pozwoli na zniwelowanie braku doświadczenia właścicielki firmy w obszarze szeroko rozumianej turystyki. Jednocześnie zatrudnieni instruktorzy będą osobami o wysokich kwalifikacjach merytorycznych z zakresu fizjoterapii i treningu sportowego."

Ponadto w proteście podkreślono m.in., że wnioskodawca pomimo doświadczenia w branży turystycznej (doświadczenie w kierowaniu D. , kontakty z innymi ośrodkami w M., zakres aktualnych obowiązków zawodowych) jest świadomy konieczności zatrudnienia osób o jeszcze większym doświadczeniu branżowym w celu uzupełnienia kompetencji zespołu projektowego. We wniosku w sposób szczegółowy opisano zakres obowiązków poszczególnych pracowników. W związku z tym nie jest prawdą, że wnioskodawca nie będzie posiadał niezbędnego doświadczenia branżowego. Odpowiednie do tego zasoby zostaną zapewnione w wyniku planowanego wzrostu zatrudnienia. Zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium ocenie podlega "posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania projektu w fazie eksploatacyjnej." W związku z tym, eksperci nie powinni oceniać potencjału i doświadczenia wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku, lecz jego właściwe funkcjonowanie w fazie eksploatacyjnej, co w przypadku wniosku złożonego przez M. oznacza posiadanie nowych pracowników o niezbędnym wykształceniu i doświadczeniu w branży sportowo - rekreacyjnej. Wnioskodawca jest świadomy konieczności uzupełniania zasobów o osoby z doświadczeniem branżowym i w sposób jasny przedstawił informacje w tym zakresie we wniosku o dofinansowanie. Faza inwestycyjna projektu będzie prowadzona bezpośrednio przez właścicielkę firmy, która posiada niezbędne doświadczenie w realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków zewnętrznych co zostało wykazane we wcześniejszej części protestu. Właścicielka firmy jest przygotowana merytorycznie do prowadzenia projektu inwestycyjnego. Posiada wykształcenie wyższe z zakresu zarządzania firmą. Ponadto, projekt jest bardzo dobrze przygotowany od strony formalno- prawnej. Firma posiada kompletny projekt budowlany oraz bardzo dokładną specyfikę planowanego do zakupu wyposażenia ośrodka. Całość prac budowlanych będzie prowadzona przez wybrany w drodze stosownych procedur podmiot zewnętrzny. W ten sam sposób zostanie również przeprowadzona procedura zakupu wyposażenia. W związku z tym, nie są wymagane po stronie Wnioskodawcy rozbudowane zasoby ludzkie potrzebne do realizacji projektu w fazie inwestycyjnej. Właścicielka firmy posiada doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych, w związku z tym posiada kompetencje do prowadzenia procedur przetargowych oraz nadzoru na wykonaniem zleconych zakupów czy robót.

W proteście wskazano, iż osoba oceniająca wskazuje, że "Struktura organizacyjna tego mikro-przedsiębiorstwa jest za mała, żeby w przypadku kolejnego zdarzenia z zawieszeniem działalności na okres roku zapewnić trwałość funkcjonowania firmie." Wnioskodawca nie rozumie przedstawionego zarzutu. Zdaniem autora protestu ocena eksperta nie powinna opierać się na jego domniemaniach odnośnie kolejnego zawieszenia działalności lecz na danych wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej. Co więcej w przypadku uzyskania dofinansowania, beneficjent będzie zobowiązany zapisami umowy o dofinansowanie do utrzymania trwałości projektu co wyklucza możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. W związku z tym, zarzut postawiony przez osobę oceniającą jest całkowicie chybiony i stanowi jedynie nie mające potwierdzenia w faktach domniemania.

W dalszej części protestu wskazano, iż osoba oceniająca pisze, że: "Przedstawiona analiza zapotrzebowania na ofertę turystyczną wskazuje, że wnioskodawca nie posiada osobistych doświadczeń w zakresie obsługi ruchu turystycznego. Określa grupy docelowe na wyrost zakładając, ze potencjalne 20 tys osób spośród 40 tys odwiedzających uzdrowisko zainteresuje się jego ofertą(jest to grupa zainteresowana turystyką aktywną), przy czym w jednym z punktów pisze, iż M. odwiedzają głównie osoby starsze. Niestety brak tutaj badań terenowych i lokalnej analizy struktury ruchu turystycznego. W tym przypadku opieranie się na badaniach dotyczących województwa [...] nie do końca jest miarodajne, a stwierdzenie o wykorzystaniu zebranych prywatnie opinii podczas gdy się nie jest specjalistą w danej dziedzinie podważa wiarygodność opracowania. Myślę, że analizy wielkości przychodów uzyskanych w wyniku realizacji projektu zarówno te ilościowe jak i jakościowe są przesadzone. Sam fakt, że dzisiaj firma osiąga około 360 tys. dochodu po siedmiu latach działalności, a nagle nowo-wybudowany obiekt ze swoimi funkcjami przyniesie około 590 tys rocznie dochodu świadczy o braku doświadczenia w budowaniu oferty turystycznej i świadomości, że wykreowanie nowego produktu turystycznego wymaga zarówno czasu jak i środków( co w tym przypadku może wpłynąć na strukturę kosztów). W związku z powyższym należy stwierdzić, ze wnioskodawca przeprowadził analizę na danych, które mogą nie odzwierciedlać stanu faktycznego."

Wnioskodawca nie zgodził się w całości z zacytowanym uzasadnieniem. W jego ocenie osoba oceniająca dokonała nieprawidłowej interpretacji treści wniosku o dofinansowanie. Grupa docelowa została określona na poziomie 20 tys. osób ale są to osoby potencjalnie zainteresowane ofertą nowego ośrodka. Wnioskodawca nie wskazał, że 20 tys. osób zainteresuje się jego ofertą lecz że tyle liczy grupa osób, zainteresowanych turystyką aktywną, a więc osób, które potencjalnie mogą skorzystać z usług ośrodka. Szczegółowe informacje w zakresie liczby klientów ośrodka w podziale na poszczególne usługi zostały zamieszczone w części wniosku aplikacyjnego dotyczącego planowanych przychodów. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie: "Na podstawie danych statystycznych udostępnianych przez GUS oraz badań prowadzonych na zlecenie Województwa [...], Wnioskodawca określił grupę docelową na poziomie ok. 20 000 osób w skali roku. Na podstawie tych samych źródeł należy podkreślić, że nie są to osoby odwiedzające teren uzdrowiska lecz turyści spędzający w M. i okolicach średnio ok. 4 do 7 dni. W związku z tym, z racji specyfiki usług świadczonych przez ośrodek, Wnioskodawca zakłada, że odbiorcy będą korzystali z oferty ośrodka średnio ok. 3 razy w ciągu tygodniowego pobytu." Zdaniem autora protestu wnioskodawca jasno więc wskazał, że liczba usług świadczonych w poszczególnych latach usługi nie jest równoznaczna z liczbą pojedynczych klientów.

W proteście zauważono, iż kolejny zarzut osoby oceniającej dotyczył braku badań terenowych i oparciu się na badaniach przeprowadzanych na zlecenie Województwa [...]. Zgodnie z treścią wniosku: "Wnioskodawca przeprowadził analizę dokumentów strategicznych uzdrowiska i regionu, rozmowy z turystami odwiedzającym uzdrowisko, konsultacje z uznanymi ośrodkami noclegowymi w zakresie potencjalnych możliwości rozszerzenia oferty uzdrowiska." W związku z tym przeprowadzono badania terenowe (rozmowy z turystami, konsultacje z ośrodkami noclegowymi) zatem nie można zgodzić się z uzasadnieniem oceny. Wnioskodawca w analizach oparł się na informacjach wynikających z "Badania ruchu turystycznego w woj. [...] w 2015 r." zrealizowanego na zlecenie Województwa [...]. Zdaniem wnioskodawcy jest to najbardziej wiarygodne źródło danych na temat branży turystycznej w całym regionie i w jego poszczególnych podregionach. W proteście podkreślono, że badanie było prowadzone w różnych miejscach województwa, w tym również na terenie M. co zdaniem wnioskodawcy świadczy o ich wiarygodności i adekwatności wykorzystania danych w kontekście przedmiotowego projektu. Co więcej, wnioskodawca jasno wskazał we wniosku o dofinansowanie, że w zakresie liczby osób odwiedzających uzdrowisko wykorzystano dane GUS: "Wg danych GUS Liczba osób korzystających z całorocznych miejsc noclegowych na terenie uzdrowiska M., w latach 2012 - 2014 przewyższała liczbę 40 000." Na tej podstawie autor protestu stwierdził, że przeprowadzona analiza bazowała na danych lokalnych. Wnioskodawca opracowując dokumentację aplikacyjną korzystał również z zebranych przez siebie informacji co nie powinno stanowić zarzutu lecz raczej zwiększyć wiarygodność przeprowadzonych analiz: "Wnioskodawca w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o dofinansowanie przeprowadził szczegółowe rozeznanie w zakresie potrzeb uzdrowiska i osób je odwiedzających. W toku tej analizy wykorzystane zostały oprócz dokumentów strategicznych, również informacje uzyskane od osób prowadzących ośrodki noclegowe na terenie uzdrowiska. Wnioskodawca posiada listy intencyjne, od uznanych, ośrodków hotelowo - noclegowych, w których wyrażona została wola współpracy z Domem relaksu "N. " oraz pełne uznanie dla zidentyfikowanych potrzeb uzdrowiska i luk w jego ofercie." W związku z powyższym, wnioskodawca nie zgodził się z przedstawionymi zarzutami odnośnie wiarygodności przyjętych założeń. W proteście zarzucono, że osoba oceniająca dokonała niezrozumiałej interpretacji zapisów wniosku o dofinansowanie w zakresie planowanej liczby odbiorców usług oferowanych przez ośrodek. Ponadto, w przypadku wątpliwości w zakresie przeprowadzonej analizy osoba oceniająca mogła zdaniem autora protestu zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie kwestii spornych, czego nie dokonała.

W proteście wskazano, iż zarzuty przedstawione przez drugiego eksperta oceniającego są analogiczne do oceny cytowanego powyżej pierwszego eksperta, dotyczyły one:

braku "doświadczenia w zarządzaniu i administrowaniu obiektami z branży turystycznej czy sportowo-rekreacyjnej."

braku doświadczenia w "branży, w której ma funkcjonować planowany do budowy obiekt."

braku doświadczenia w realizacji projektu "w pełni infrastrukturalnego, związanego z powstaniem nowego obiektu oraz prowadzenia w nim działalności w branży turystycznej."

oszacowania liczby odbiorców oferty ośrodka na poziomie 20 tys. w skali roku.

Powyższe budzi wątpliwości wnioskodawcy co do indywidualnego charakteru poszczególnych ocen.

Wnioskodawca nie zgodził się z przedstawioną argumentacją co w sposób szczegółowy uzasadniono w odniesieniu do uwag pierwszego oceniającego. Zdaniem wnioskodawcy ocena wniosku o dofinansowanie nie została przeprowadzona w sposób rzetelny. Oceniający, pomimo jasnych sformułowań w sposób nieprawidłowy zinterpretowali zapisy dokumentacji aplikacyjnej (m.in. w zakresie liczby osób korzystających z usług ośrodka). Niezrozumiałe są niektóre z zarzutów jak ten dotyczący braku doświadczenia w realizacji projektu infrastrukturalnego związanego z powstaniem nowego obiektu. Taka interpretacja oznacza, że projekt infrastrukturalny może być realizowany tylko i wyłącznie przez podmioty, które już wcześniej realizowały tego typu projekty co w żaden sposób nie wynika z dokumentacji konkursowej, w tym z kryteriów oceny. Eksperci w sposób negatywny ocenili zasoby w kontekście doświadczenia w zarządzaniu i administrowaniu obiektami turystycznymi oraz doświadczenia branżowego całkowicie pomijając fakt, że w projekcie przewidziano zatrudnienie, w oparciu o umowy o pracę, osób z niezbędnymi kwalifikacjami merytorycznymi i doświadczeniem gwarantującymi spełnienie wymogu posiadania zasobów do prawidłowego funkcjonowania projektu w fazie eksploatacji. Oceniający nie zakwestionowali potrzeby realizacji projektu.

Na tej podstawie wnioskodawca nie zgodził się z dokonaną oceną wniosku o dofinansowanie w kryterium "Trwałość projektu". W proteście podniesiono, iż wnioskodawca zapewni struktury i zasób niezbędny do prawidłowego funkcjonowania projektu w fazie eksploatacyjnej (dzięki zatrudnieniu nowych pracowników posiadających doświadczenie w branży turystyczno-sportowo-rekreacyjnej). Firma wnioskodawcy posiada również niezbędny potencjał do prawidłowej realizacji projektu w fazie inwestycyjnej (na bazie doświadczenia w realizacji projektów inwestycyjnych, współfinansowanych ze środków zewnętrznych oraz na bazie kompetencji i doświadczenia właścicielki firmy). Wnioskodawca przedstawił w dokumentacji aplikacyjnej wiarygodny sposób wykorzystania efektów projektu dzięki przeprowadzeniu szczegółowej analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną, którą zamierza wprowadzić dzięki realizacji projektu (analiza bazująca na dokumentach strategicznych regionu, badaniach rynku turystycznego, danych GUS oraz badań własnych). W ocenie autora protestu analiza została przeprowadzona w sposób wnikliwy i rzetelny, uwzględniając czynniki warunkujące zasadność planowanych działań w projekcie. Przeprowadzona analiza potwierdza zapotrzebowanie na efekty projektu.

Pismem z dnia 13 czerwca 2017r. znak [...] Instytucja Rozpatrująca Protest - Zarząd Województwa (dalej w skrócie IRP) poinformował wnioskodawczynię o nieuwzględnieniu protestu . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia IRP wskazała, iż podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz Kryteria wyboru projektów - stanowiące Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu.

Zgodnie z zapisami Rozdziału 1 § 2 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego otwartego (dalej: Regulamin KOP), który stanowi załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu, ocena dokonywana jest w systemie punktowym oraz logicznym (TAK/NIE). Ocena może się zakończyć:

wynikiem pozytywnym

wynikiem negatywnym.

Negatywna ocena ma miejsce, m.in. gdy obydwie osoby oceniające przyznały ocenę NIE w kryteriach, których ocena dokonywana jest w systemie logicznym. W powyższej sytuacji osoba oceniająca nie dokonuje oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY' w karcie oceny.

Po analizie dokumentacji projektowej Instytucja Rozpatrująca Protest (dalej: IRP) przychyla się do argumentacji IOK stwierdzając, iż ocena wniosku w ramach kryterium Trwałość projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności IRP wskazała, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu, ocena w ramach kryterium Trwałość projektu obejmuje badanie:

trwałości organizacyjnej podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu, tj. posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania projektu w fazie eksploatacyjnej,

planowany sposób wykorzystywania efektów projektu, tj. weryfikowane będzie, czy Wnioskodawca sporządził wiarygodny plan wykorzystania efektów projektu w fazie jego eksploatacji.

Przedmiotem oceny będzie sposób przeprowadzenia oraz efekty analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną, którą wnioskodawca zamierza rozszerzyć/ wprowadzić dzięki realizacji projektu. Analiza zapotrzebowania winna opierać się na dotychczasowych doświadczeniach Wnioskodawcy w zakresie realizacji podobnych projektów i/lub na dostępnych badaniach dotyczących potrzeb w tym zakresie. Niezbędne jest określenie grupy docelowej (odbiorców) planowanej oferty turystycznej. Weryfikowane będą szacunki dokonane przez Wnioskodawcę, realność i rzetelność wykonanych obliczeń. Istotna będzie jakość argumentacji wykazująca, iż prognozowany poziom zapotrzebowania na realizację działań objętych projektem jest realny. Ocenie podlega czy:

analiza została przeprowadzona w sposób wnikliwy i rzetelny, uwzględniając czynniki warunkujące zasadność planowanych działań w projekcie,

przeprowadzona analiza potwierdza zapotrzebowanie na efekty projektu.

W przypadku, gdy analiza zapotrzebowania nie została przeprowadzona lub nie została przeprowadzona w sposób poprawny lub stwierdzono brak wiarygodności w odniesieniu do przeprowadzonej analizy, bądź też analiza nie potwierdza zapotrzebowania na efekty projektu kryterium uznaje się za niespełnione.

Przechodząc do weryfikacji dokonanej oceny, IRP stwierdziła, iż zgodnie z §18 ust.1 Regulaminu konkursu: Projekty składane w ramach konkursu muszą być zgodne z zapisami RPO W[...] oraz SzOOP RPO W[...] (w szczególności z pkt 5) w obrębie 6 Osi priorytetowej Dziedzictwo regionalne, działanie 6.3 Rozwój wewnętrznych potencjałów regionu, poddziałanie 6.3.2 Wsparcie miejscowości uzdrowiskowych. W ramach konkursu wsparciu podlegają:

przedsięwzięcia związane z wykorzystaniem i rozwojem specyficznych walorów miejscowości uzdrowiskowych, w szczególności poprzez inwestycje w ogólnodostępne obiekty i infrastrukturę uzdrowiskową oraz budowę i rozbudowę infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej w tych miejscowościach

dodatkowo, jako część szerszego projektu związanego z rozwojem infrastruktury uzdrowiskowej, turystycznej i rekreacyjnej - działania związane z przygotowaniem terenów inwestycyjnych pod zagospodarowanie (w tym m.in. infrastruktura wodno -kanalizacyjna, drogi wewnętrzne).

Dodatkowo IRP zauważyła, iż § 18 ust. 6 Regulaminu konkursu stanowi, że wyłączone z możliwości dofinansowania są m.in. inwestycje dotyczące obiektów hotelarskich i parków rozrywki.

Ustosunkowując się do twierdzeń wnioskodawcy, który nie zgadza się z argumentacją oceniających jakoby nie posiadał doświadczenia w zakresie realizacji projektów związanych z turystyką i rekreacją, IRP po analizie dokumentacji projektowej stwierdziła, iż wnioskodawca przedstawił informację dotyczące posiadanego przez niego doświadczenia w realizacji projektów związanych z tematyka funduszy europejskich. W tym zakresie IRP podkreśliła, iż w pkt C.1.1 wniosku wnioskodawca wskazał, iż firma M. zajmuje się projektowaniem i aranżacją wnętrz, a także projektowaniem i wykonywaniem ogrodów, parków, alejek, placów zabaw, układaniem kostki brukowej, plantowaniem zwierzchni, przygotowaniem podłoża pod trawnik. IRP zwróciła uwagę, iż co prawda przedmiot dotychczasowej działalności gospodarczej nie był związany "stricte" z turystyką rekreacyjną, jednak zdaniem IRP zapisy Regulaminu konkursu oraz kryterium Trwałość projektu nie wskazują, aby wnioskodawca zobowiązany był do posiadania doświadczenia w zakresie tematyki objętej przedmiotowym projektem. W ocenie IRP przedstawione przez wnioskodawcę informację w zakresie realizacji dwóch projektów oraz fakt rozliczania projektów dla innych klientów, pozwalają uznać, iż wnioskodawca posiada praktyczne przygotowanie do realizacji projektów inwestycyjnych. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami oceniających, jakoby brak doświadczenia w realizacji projektów związanych z turystyką rekreacyjna, pomimo posiadanego przez wnioskodawcę doświadczenia w realizacji projektów z innego obszaru wsparcia, świadczył o tym, iż wnioskodawca nie będzie w stanie zachować trwałości projektu w wymaganym okresie. Jednocześnie IRP zwróciła uwagę, iż zawieszenie działalności wnioskodawcy jakie miało miejsce w 2015 roku, nie było związane z trudną sytuacją finansową wnioskodawcy a było spowodowane względami osobistymi wnioskodawcy, tym samym w ocenie IRP brak jest podstaw do uznania, iż zawieszenie działalności w przeszłości może rodzić obawy co zachowania trwałości przedmiotowego projektu w wymaganym okresie.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, iż posiada on odpowiednią strukturę organizacyjną do realizacji projektu, IRP wskazała, iż zgodnie z zapisami Instrukcji, w części L wniosku wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia informacji potwierdzających spełnienie zasady trwałości projektu, o której mowa w art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013. Zgodnie z treścią tego artykułu w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:

zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;

zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;

istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Mając na uwadze powyższe IRP stanęła na stanowisku, iż aktualna struktura organizacyjna wnioskodawcy obejmująca jedynie 3 osoby, nie pozwala uznać, iż te zasoby ludzkie zapewnią właściwe funkcjonowanie projektu w fazie eksploatacyjnej. Dodatkowo IRP zwróciła uwagę, iż zatrudnienie 6 nowych pracowników, biorąc pod uwagę zakres oraz wielkość planowanego budynku, jest także niewystarczające do uznania, iż zaplanowana struktura organizacyjna zapewni prawidłową realizację projektu w fazie eksploatacyjnej. W szczególności zdaniem IRP zatrudnienie jedynie 3 instruktorów odpowiedzialnych za prowadzenie zajęć na siłowni oraz na basenie, biorąc pod uwagę zakres zaplanowanych działań w projekcie budzi wątpliwości w zakresie dysponowania przez wnioskodawcę odpowiednią strukturą organizacyjną, umożliwiającą realizację projektu w fazie eksploatacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących prawidłowości określenia grupy docelowej, jak i przeprowadzania w sposób prawidłowy analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną przez wnioskodawcę, IRP wskazała, iż zgodnie z zapisami Instrukcji, wnioskodawca zobowiązany był do przedstawienia efektów przeprowadzonej analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczna, którą wnioskodawca zamierza rozszerzyć/ wprowadzić dzięki realizacji projektu. Analiza zapotrzebowania winna opierać się na dotychczasowych doświadczeniach wnioskodawcy w zakresie realizacji podobnych projektów i/lub na dostępnych badaniach dotyczących potrzeb w tym zakresie. Dodatkowo wnioskodawca winien podać informacje na temat przeprowadzonej rzetelnej identyfikacji odbiorców planowanej oferty turystycznej określającej grupę docelową i udowodnić, iż projekt odpowiada na zdiagnozowane potrzeby odbiorców. Mając na uwadze powyższe IRP zgodziła się z oceniającymi, iż przedstawiona przez wnioskodawcę analiza zapotrzebowania na projekt opiera się na ogólnych danych w zakresie ruchu turystycznego, jak i zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, że została poparta opiniami osób prywatnych. IRP nie kwestionowała danych zawartych w raporcie pn. "Badanie ruchu turystycznego w woj. [...] w 2015 r." zrealizowanym na zlecenie Województwa [...] oraz danych przedstawionych przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, dotyczących liczby osób odwiedzających, ale zwróciła uwagę, iż w pkt C.1.2 wniosku, wnioskodawca wskazał, iż "Grupa docelowa liczy więc ok 20 tys. osób w skali roku", " Potencjalna grupa odbiorców to na dzień złożenia wniosku ok. 20 tys. osób w skali roku". IRP zauważyła, iż dotychczasowe doświadczenie wnioskodawcy w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich nie było związane z turystyka rekreacyjną, a dotyczyło innych obszarów wsparcia.

Zdaniem IRP przedstawiony przez wnioskodawcę szacunek w zakresie liczby odbiorców oferty na poziomie 20 tys. osób, nie jest oparty na rzetelnej diagnozie opartej na szczegółowym badaniu rynku docelowego (segment odnowy biologicznej, wellness and spa), ale odnosi się do ogólnodostępnych danych, dotyczących ruchu turystycznego w M.. W ocenie IRP wnioskodawca nie przedstawił analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną, którą zamierza wprowadzić dzięki realizacji projektu, a jedynie wskazał ogólne dane na temat osób odwiedzających M., co zdaniem IRP nie jest jednoznaczne z korzystaniem przez te osoby z planowanej przez wnioskodawcę oferty turystycznej. Przedstawione we wniosku informacje, w ocenie IRP nie potwierdzają, iż projekt odpowiadać będzie na zdiagnozowane potrzeby tak licznej grupy odbiorców.

Mając na uwadze powyższe, IRP wskazała, iż zgodnie z zapisami kryterium Trwałość projektu, wnioskodawca wobec braku doświadczenia w zakresie realizacji projektów związanych z turystyką rekreacyjną, zobowiązany był do przedstawienia rzetelnej analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną, którą zamierza wprowadzić dzięki realizacji projektu W ocenie IRP przedstawiona przez wnioskodawcę analiza nie została przeprowadzona w oparciu o dostępne i wiarygodne badania terenowe dotyczące przedmiotu projektu, a jedynie odnosiła się do ogólnodostępnych danych dotyczących liczby osób odwiedzających uzdrowisko M.

Ustosunkowując się do twierdzeń wnioskodawcy, który wskazuje, iż w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o dofinansowanie przeprowadził szczegółowe rozeznanie w zakresie potrzeb uzdrowiska, IRP po analizie dokumentacji projektowej stwierdziła, iż samo rozeznanie rynku w zakresie liczby osób odwiedzających M. nie może stanowić podstawy do uznania, iż analiza zapotrzebowania została sporządzona w sposób racjonalny i wiarygodny. IRP zwróciła uwagę, iż sam fakt posiadania przez wnioskodawcę listów intencyjnych od innych ośrodków hotelowych, na które powołuje się wnioskodawca w proteście, nie może zastępować wiarygodnej analizy zapotrzebowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, IRP stanęła na stanowisku, iż projekt został oceniony w sposób prawidłowy, czego następstwem było niespełnienie kryterium Trwałość projektu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie IRP złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M.. Po uzupełnieniu braków formalnych skargi oraz jej doprecyzowaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, polegające na dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania w sposób nierzetelny, poprzez posłużenie się ocenami dowolnymi i pobieżnymi, nie zaś wynikającymi z prawidłowej i wszechstronnej oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącą;

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, polegające na dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania w sposób stronniczy, poprzez posłużenie się dowolnymi, nie zaś obiektywnymi kryteriami oceny złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie i uznanie, że nie wykazuje on spełnienia przez skarżącą kryterium trwałości w rozumieniu art. 71 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ("Rozporządzenie 1303/2013");

- art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez zażądanie od skarżącej przedłożenia dokumentów innych, niż niezbędne do dokonania oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu;

- art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez naruszenie w ramach przeprowadzenia konkurs postanowień regulaminu i dokonanie oceny wniosku złożonego przez skarżącą z wykroczeniem poza ramy zakreślone regulaminem konkursu.

Przechodząc do konkretyzacji zarzutów skarżąca wskazała, iż ocena dokonana przez instytucje obu szczebli pomija w ogóle to, że we wniosku o dofinansowanie wielokrotnie zaznaczano, iż założeniem przyświecającym wnioskodawczyni jest świadczenie usług treningu personalnego, a więc - ujmując rzecz kolokwialnie - treningów odbywających się w formule "jeden na jeden", w ramach których dany trener przez cały okres ćwiczeń opiekuje się wyłącznie jednym trenującym. Tym samym, specyfika usługi planowanej przez wnioskodawczynię powoduje, iż nie jest konieczne zapewnienie przez nią wieloosobowego zaplecza kadrowego, jako że usługi treningowe świadczone w formule "jeden na jeden" są najefektywniej realizowane właśnie wówczas, gdy liczba trenujących (a co za tym idzie: również trenerów) jest stosunkowo niewielka, co sprzyja indywidualizacji treningów i zwiększa ich skuteczność.

W tym kontekście skarżąca wskazała, iż wynikający z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wymóg dokonywania oceny wniosków w sposób "rzetelny" i "bezstronny" powoduje, iż kryteria oraz sposób oceny winny być zobiektywizowane (jedynie bowiem wówczas sama ocena mieć będzie przymiot "bezstronności") oraz zasadzać się na wszechstronnym, nie zaś - wybiórczym, zweryfikowaniu materiału podlegającego ocenie (tylko bowiem takie działanie skutkować będzie zapewnieniem "rzetelności" oceny). W tym zaś kontekście w ocenie skarżącej jasnym jest, że sformułowania takie jak:

"Myślę, że analizy wielkości przychodów uzyskanych w wyniku realizacji projektu zarówno te ilościowe jak i jakościowe są przesadzone";

" W tym przypadku opieranie się na badaniach dotyczących województwa małopolskiego nie do końca jest miarodajne";

" W związku z powyższym należy stwierdzić, ze wnioskodawca przeprowadził analizę na danych, które mogą nie odzwierciedlać stanu faktycznego"

- dowodzą braku dokonania zobiektywizowanej i wszechstronnej oceny. Zgoła przeciwnie, stwierdzenia te potwierdzają subiektywny (a więc nie "bezstronny", lecz odwrotnie – nacechowany swoistymi, właściwymi wyłącznie oceniającemu, poglądami oraz zapatrywaniami) charakter dokonywanej oceny.

Co więcej zdaniem skarżącej, osąd który nie ma charakteru kategorycznego ("nie do końca jest miarodajne", "mogą nie odzwierciedlać"), nie może być uznany za rzetelny, jako, że z definicji zasadza się on na niepewności i braku jednoznaczności oceny, podczas gdy ocena rzetelna wymaga całościowego rozpatrzenia zagadnienia, prowadząc tym samym z istoty rzecz do jednoznacznych i skonkretyzowanych wniosków.

W skardze wskazano m.in., iż w piśmiennictwie stwierdza się, że: "W ramach swobodnej oceny poszczególni członkowie KOP mogą dochodzić do odmiennych wniosków. Stąd szczególnie ważne jest należyte uzasadnienie ich oceny, przy przyjęciu kryterium wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego tak aby wnioskodawca mógł dowiedzieć się, które dane zawarte w opisie jego projektu zostały uznane za wiarygodne, a którym tej cechy odmówiono i dlaczego. Uzasadnienie oceny projektu nie może być lakoniczne, lecz powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego opis zawarty we wniosku o dofinansowanie lub jego załącznikach np. biznes plan, studium wykonalności, nie jest wystarczający do spełnienia wymogów danego kryterium czy przyznania odpowiedniej liczby punktów (zob. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie II GSK 1473/10 oraz z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie V SA/Wa 619/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)". Zdaniem skarżącej oczywistym jest więc, że ocena nie mająca charakteru stanowczego, lecz zasadzająca się na osądach niekategorycznych, nie może być traktowana jako dogłębna i wyczerpująca - nie spełniając tym samym wymogu rzetelności, o którym mowa w art. 37 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

W odniesieniu do kwestii wadliwości określenia grupy docelowej dla projektu, skarżąca wskazała, iż zgodnie z postanowieniami załącznika nr 1 do regulaminu konkursu, w ramach kryterium "Trwałość projektu": "Analiza zapotrzebowania winna opierać się na dotychczasowych doświadczeniach wnioskodawcy w zakresie realizacji podobnych projektów i/lub na dostępnych badaniach dotyczących potrzeb w tym zakresie. Niezbędne jest określenie grupy docelowej (odbiorców) planowanej oferty turystycznej. Weryfikowane będą szacunki dokonane przez wnioskodawcę, realność i rzetelność wykonanych obliczeń. Istotna będzie jakość argumentacji wykazująca, iż prognozowany poziom zapotrzebowania na realizację działań objętych projektem jest realny." Zgodnie więc z zapisami załącznika do regulaminu - stanowiącego przecież jego część - oparcie analizy zapotrzebowania nastąpić winno na badaniach jedynie wówczas, gdyby były one "dostępne". Co za tym idzie zdaniem skarżącej: zgodnie z jednoznacznym zapisem regulaminu instytucje obu szczebli mogły domagać się od wnioskodawczyni oparcia się na wynikach badań jedynie wtedy, gdy badania takie były dostępne. A contrario więc, norma postępowania wynikająca z regulaminu wskazuje, iż instytucja któregokolwiek szczebla nie mogła domagać się od wnioskodawczyni przeprowadzania własnych badań, jako że badania te nie byłyby "dostępnymi badaniami", lecz badaniami przeprowadzonymi dopiero na potrzeby wniosku. W tym kontekście sformułowanie w ocenie wniosku stwierdzenia, że: "Niestety brak tutaj badań terenowych i lokalnej analizy struktury ruchu turystycznego", jest wadliwe, jako że w świetle powołanego zapisu załącznika do regulaminu wnioskodawczyni nie miała obowiązku przeprowadzania jakichkolwiek badań terenowych, czy też lokalnej analizy ruchu turystycznego. W konsekwencji, sformułowane przez Instytucję Organizująca Konkurs oczekiwania naruszały zarówno art. 37 ust. 5 ustawy (poprzez zażądanie od skarżącej przedłożenia dokumentów innych, niż te, które w świetle zapisów regulaminu były niezbędne do dokonania oceny spełnienia kryteriów (wyboru projektu), jak też art. 41 ust. 1 ustawy (poprzez naruszenie w ramach przeprowadzenia konkurs postanowień regulaminu i dokonanie negatywnej oceny wniosku w oparciu o zarzut nieprzedłożenia dokumentu, który w świetle postanowień regulaminu nie musiał być przez wnioskodawczynię przedłożony).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm., zwanej dalej ustawą wdrożeniową). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Powołana ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przystępując do rozpoznania skargi należy wskazać, że procedura odwoławcza w przedmiotowej sprawie została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu wniosła protest w terminie przewidzianym ustawą. Protest ten zostały rozstrzygnięty poprzez jego nieuwzględnienie przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, a strona skarżąca w ustawowym terminie 14 dni złożyła skargę do WSA w Krakowie, którą na wezwanie Sądu uzupełniła i doprecyzowała.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Dodać należy, że ocena projektu nie może naruszać w wyżej przywołanych przepisów ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie

Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy oraz aktów wydanych przez Instytucję Zarządzającą, składających się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu wraz z jego załącznikami. Zdaniem Sądu, dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącego ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie. W Regulaminie Konkursu w tym jego załącznikach, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz wymogi dotyczące kwalifikowalności wydatków. Szczegółowo opisano każdy z etapów konkursu z podaniem podejmowanych w tym zakresie czynności. Przedstawiono także w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości kryteria oceny formalnej i merytorycznej . Podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi niewątpliwie o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy. Istota sporu w sprawie sprowadza się w zasadzie do kwestii, czy organ dokonał prawidłowej oceny projektu w aspekcie kryterium Trwałość projektu określonego w Załączniku Nr 1 do Regulaminu konkursu.

Podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz Kryteria wyboru projektów - stanowiące Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu.

Zgodnie z zapisami Rozdziału 1 § 2 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego otwartego (dalej: Regulamin KOP), który stanowi załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu, ocena dokonywana jest w systemie punktowym oraz logicznym (TAK/NIE). Ocena może się zakończyć:

1) wynikiem pozytywnym

2) wynikiem negatywnym.

Negatywna ocena ma miejsce, m.in. gdy obydwie osoby oceniające przyznały ocenę NIE w kryteriach, których ocena dokonywana jest w systemie logicznym. W powyższej sytuacji osoba oceniająca nie dokonuje oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY' w karcie oceny.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu, ocena w ramach kryterium Trwałość projektu obejmuje badanie :

1) trwałości organizacyjnej podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu, tj. posiadanie odpowiednich struktur i zasobów ludzkich niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania projektu w fazie eksploatacyjnej,

2) planowany sposób wykorzystywania efektów projektu, tj. weryfikowane będzie, czy Wnioskodawca sporządził wiarygodny plan wykorzystania efektów projektu w fazie jego eksploatacji.

Przedmiotem oceny będzie sposób przeprowadzenia oraz efekty analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną, którą wnioskodawca zamierza rozszerzyć/ wprowadzić dzięki realizacji projektu. Analiza zapotrzebowania winna opierać się na dotychczasowych doświadczeniach wnioskodawcy w zakresie realizacji podobnych projektów i/lub na dostępnych badaniach dotyczących potrzeb w tym zakresie. Niezbędne jest określenie grupy docelowej (odbiorców) planowanej oferty turystycznej. Weryfikowane będą szacunki dokonane przez Wnioskodawcę, realność i rzetelność wykonanych obliczeń. Istotna będzie jakość argumentacji wykazująca, iż prognozowany poziom zapotrzebowania na realizację działań objętych projektem jest realny. Ocenie podlega czy:

analiza została przeprowadzona w sposób wnikliwy i rzetelny, uwzględniając czynniki warunkujące zasadność planowanych działań w projekcie,

przeprowadzona analiza potwierdza zapotrzebowanie na efekty projektu.

W przypadku, gdy analiza zapotrzebowania nie została przeprowadzona lub nie została przeprowadzona w sposób poprawny lub stwierdzono brak wiarygodności w odniesieniu do przeprowadzonej analizy, bądź też analiza nie potwierdza zapotrzebowania na efekty projektu kryterium uznaje się za niespełnione.

Zgodnie z §18 ust.1 Regulaminu konkursu: Projekty składane w ramach konkursu muszą być zgodne z zapisami RPO W[...] oraz SzOOP RPO W[...] (w szczególności z pkt 5) w obrębie 6 Osi priorytetowej Dziedzictwo regionalne, działanie 6.3 Rozwój wewnętrznych potencjałów regionu, poddziałanie 6.3.2 Wsparcie miejscowości uzdrowiskowych. W ramach konkursu wsparciu podlegają m.in. przedsięwzięcia związane z wykorzystaniem i rozwojem specyficznych walorów miejscowości uzdrowiskowych, w szczególności poprzez inwestycje w ogólnodostępne obiekty i infrastrukturę uzdrowiskową oraz budowę i rozbudowę infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej w tych miejscowościach.

Zgodnie z zapisami Instrukcji, w części L wniosku Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia informacji potwierdzających spełnienie zasady trwałości projektu, o której mowa w art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013. Zgodnie z treścią tego artykułu w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:

a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;

b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;

c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zarówno IOK jak i IRP zasadnie stanęły na stanowisku, iż aktualna struktura organizacyjna wnioskodawcy obejmująca jedynie 3 osoby, nie pozwala uznać, iż te zasoby ludzkie zapewnią właściwe funkcjonowanie projektu w fazie eksploatacyjnej. Należy zauważyć, iż powyższe oraz pogląd, iż zatrudnienie 6 nowych pracowników, biorąc pod uwagę zakres oraz wielkość planowanego budynku, jest także niewystarczający do przyjęcia, iż zaplanowana struktura organizacyjna zapewni prawidłową realizację projektu w fazie eksploatacyjnej znajduje oparcie w wewnętrznie spójnych w tym zakresie ocenach wniosku dokonanych przez dwóch niezależnych ekspertów. Ocenę tę trudno uznać za dowolną gdy skonfrontuje się charakterystykę projektu dotyczącego budowy oraz wyposażenia ośrodka sportowo-wypoczynkowego "D. ", przedstawioną przez wnioskodawcę w rubryce C.2.2 wniosku. Skala zamierzonego przedsięwzięcia przekracza bowiem zdecydowanie aktualną, a nawet planowaną strukturę organizacyjną wnioskodawcy, co nie pozwala przyjąć, iż przedstawione we wniosku zasoby ludzkie zapewnią właściwe jego funkcjonowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości określenia grupy docelowej, jak i przeprowadzania w sposób prawidłowy analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczną przez wnioskodawcę, należy przypomnieć, iż zgodnie z zapisami Instrukcji, wnioskodawca zobowiązany był do przedstawienia efektów przeprowadzonej analizy zapotrzebowania na ofertę turystyczna, którą zamierza rozszerzyć/wprowadzić dzięki realizacji projektu. Analiza zapotrzebowania winna opierać się na dotychczasowych doświadczeniach wnioskodawcy w zakresie realizacji podobnych projektów i/lub na dostępnych badaniach dotyczących potrzeb w tym zakresie. Dodatkowo wnioskodawca winien podać informacje na temat przeprowadzonej rzetelnej identyfikacji odbiorców planowanej oferty turystycznej określającej grupę docelową i udowodnić, iż projekt odpowiada na zdiagnozowane potrzeby odbiorców.

Mając na uwadze powyższe oraz treść wniosku o dofinansowanie WSA w Krakowie w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zgadza się z IRP, iż przedstawiona przez wnioskodawcę analiza zapotrzebowania na projekt opiera się na ogólnych danych w zakresie ruchu turystycznego, jak i zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, że została poparta opiniami osób prywatnych. Przedmiotowe badania to raport pn. "Badanie ruchu turystycznego w woj. [...] w 2015 r." zrealizowanym na zlecenie Województwa [...] oraz dane przedstawione przez Główny Urząd Statystyczny, dotyczące liczby osób odwiedzających uzdrowisko M. w latach 2012-2014. Pierwsze z badań dotyczy globalnego ruchu turystycznego na terenie całego regionu [...] i nie odnosi się do specyfiki realiów ruchu turystycznego na terenie uzdrowiska M.. W oparciu o dane odnoszące się ogólnikowo do całego regionu [...] nie można przeprowadzić rzeczowej analizy potencjalnych odbiorców usług, które miałyby być świadczone przez D. ". W tym zakresie nie można tracić z pola widzenia oczywistego faktu, iż region [...] jest istotnie zróżnicowany w zakresie, ruchu turystycznego i oferty turystycznej m.in. z uwagi na uwarunkowania geograficzne, kulturowe czy tez historyczne. Prawidłowe zdiagnozowanie potencjalnej gruby odbiorców usług powinno być oparte o badania dotyczące lokalnego ruchu turystycznego, które uwzględniałyby w tym zakresie specyfikę uzdrowiska M. lub przynajmniej Powiatu n. . Podobnie za nie wystarczające przy ustaleniu grupy docelowej należało uznać powołanie się przez wnioskodawcę na wspomniane wyżej dane przedstawione przez Główny Urząd Statystyczny. W oparciu o te dane wnioskodawca wskazuje, iż M. w latach 2012-2014 odwiedziła liczba ponad 40.000 osób korzystających z całorocznych miejsc noclegowych. Uwzględniając jeden z wyników badań dotyczących całego regionu [...], zgodnie z którym ok. 50 % turystów zainteresowana jest turystyką aktywną wnioskodawca zakłada, iż grupa docelowa odbiorów świadczonych przez niego usług wynosi ok.20.000 osób. Przy przedmiotowym założeniu wnioskodawca nie tylko pomija specyfikę uzdrowiska o profilu typowo sanatoryjnym, ale równocześnie błędnie zakłada, iż każdy zainteresowany aktywną formą wypoczynku turysta będzie zaliczał się do grupy docelowej odbiorców usług ośrodka oferującego usługi z segmentu odnowy biologicznej, wellness and spa oraz treningu sportowego. Trafnie na powyższą kwestię wskazali zgodnie w swoich opiniach dwaj niezależni eksperci przy merytorycznej ocenie projektu. Podobnie słusznie zauważyła IRP, iż z załącznika nr 1 do Regulaminu, zawierającego opis kryteriów, wynika, że w ramach kryterium trwałości "weryfikowane będą szacunki dokonane przez wnioskodawcę, realność i rzetelność dokonanych obliczeń..." Tak więc nie jest wystarczające przedłożenie jakichkolwiek szacunków, a zwłaszcza oparcie się na ogólnych danych (np. liczbie turystów odwiedzających M. w ciągu roku). Słusznie więc IOK a następnie IRP zarzuciły skarżącej dokonanie tylko pobieżnego rozeznania rynku, a co za tym idzie - brak wiarygodnej analizy zapotrzebowania na tego typu ofertę turystyczną, która potwierdziłaby, że projekt odpowiadać będzie na zdiagnozowane potrzeby klientów.

Ponadto Sąd w całości podziela stanowisko organu, iż zupełnie nieuzasadniona jest próba rozumienia przez skarżącą "rzetelności" przy przeprowadzaniu wyboru projektów identycznie z pojęciem "rzetelności" użytym w art. 193 §2 Ordynacji podatkowej. Jak trafnie wskazała IRP zgodnie z orzecznictwem "rzetelność", o której mowa w art. 37 ust. 1 Ustawy, rozumiana powinna być jako ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów oraz zgodność postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 270/17). Chybiony jest więc zarzut skarżącej oparty na sposobie rozumienia pojęcia rzetelności w odniesieniu do ksiąg rachunkowych. Skarżąca w odniesieniu do przeprowadzonej procedury wyboru nie czyni zresztą zarzutu istnienia niejasnych dla niej czy niezrozumiałych kryteriów wyboru.

Niezależnie od tego nie można się zgodzić ze skarżącą, że ocena dokonana przez ekspertów nie ma charakteru zobiektywizowanego, a czym świadczą jakoby sformułowania "myślę, że", "nie do końca miarodajne", czy "mogą nie odzwierciedlać". Jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę należy wziąć pod uwagę, że eksperci wypowiadali swoje opinie odnośnie przewidywanego stanu w przyszłości. Ze zrozumiałych więc względów nie mogli formułować swych ocen w sposób kategoryczny. Przewidywania co do trwałości oparte były natomiast na dogłębnej analizie danych na temat dotychczasowej działalności firmy oraz - podanych we wniosku o dofinansowanie - informacji na temat zamierzonych działań.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 skargę oddalił.

-----------------------

Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z faktografią rozpoznawanej sp

rawy

dłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało

.