Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 17 sierpnia 2022 r. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzucając organowi naruszenie art. 12 w związku z art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2 /stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5200 zł, 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 615 zł.

W uzasadnieniu autor skargi przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podniósł, że postępowanie toczy się od grudnia 2020 r. wobec czego powinno już zostać zakończone. Pełnomocnik zarzucił ponadto, że strona nie została zawiadomiona o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki. W dalszej części uzasadnienia przytoczone zostało orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii pojęcia przewlekłości postępowania wywodząc, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu umotywowano potrzebą zrekompensowania stronie skarżącej opieszałości organu. znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniem terminów przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 29 lipca 2021 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca" "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112 a ustalający w ust. 2 terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały. Zgodnie z nową regulacją ustalono termin 60 dni na wydanie decyzji który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie zaś do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów wskazuje zatem, że ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowych regulacji, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas terminów załatwiania spraw. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia przede wszystkim fakt, że ustawodawca nie wyłączył możliwości orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w odniesieniu do wskazanego okresu. Jeżeli bowiem ustawodawca pozbawia strony możliwości wnoszenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości za dany okres, to czyni to w sposób wyraźny. W świetle zaś konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Nadto zgodnie z podstawową regułą prawa czasowego tempus regit actum, skutki określonych zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie zaistnienia tych zdarzeń. Zasada ta powinna być przyjmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem tej normatywności jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone. Przywołana zasada pozostaje także w ścisłym związku z zasadą legalizmu nakazującą organom administracji działanie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Przyjęcie zatem, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań - w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości - wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. II OSK 1870/22, CBOSA). Nadto jak podnosi się w orzeczeniach sądowych, zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022r., IV SAB/111/22).

Sąd odnotował także, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dodany został art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022r. bieg terminów załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Według ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d powielający regulację art. 100c ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje także nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresem podmiotowym i przedmiotowym tej ustawy, jak i z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych nie wynika bowiem, że skarżąca jest obywatelem Ukrainy o którym stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tj. jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Według akt administracyjnych skarżąca jest obywatelką Ukrainy jednak wjechała na terytorium Polski 9 października 2020 r., co oznacza, że nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie przewlekłości stanowić winny przede wszystkim przywołane wcześniej przepisy u.o.c. i k.p.a. obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 grudnia 2021r.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje bowiem, że Wojewoda już przed wejściem w życie omówionej wyżej nowelizacji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o cudzoziemcach. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżąca złożyła w dniu 16 grudnia 2020 r. za pośrednictwem operatora pocztowego. Organ nie podjął w związku z tym wnioskiem żadnych czynności do dnia 18 sierpnia 2022 r. W tym okresie skarżąca z własnej inicjatywy uzupełniania dokumenty. W dniu 17 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniosła przez e-PUAP skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. – a więc już po wniesieniu skargi - Wojewoda wystąpił do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach celem uzyskania informacji o wnioskodawczyni. Jednocześnie odrębnym pismem skierowanym do pełnomocnika skarżącej poinformował, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni od ostatniego ze zdarzeń wskazanych w tym przepisie. W dniu 2 listopada 2022 r. wydana została decyzja kończąca postępowanie.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z dniem 16 grudnia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres prawie 20 miesięcy organ nie podejmował jednak w sprawie żadnych czynności. Pierwszą czynność procesową wykonał dopiero po wniesieniu przez pełnomocnika skargi zwracając się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu.

W takim stanie rzeczy Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych, nadmiernie długimi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami niezbędnymi dla zakończenia postępowania oraz brakiem koncentracji tych czynności. Brak jakiejkolwiek aktywności organu aż do dnia wniesienia skargi, jednoznacznie potwierdza, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne ale wręcz przez wiele miesięcy nie wykazywał żadnych postępów w sprawie. Do chwili wniesienia skargi sprawa była procedowana przez 20 miesięcy a organ nie przejawiał żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. wniosek powinien być rozpatrzony w ciągu dwóch miesięcy od jego wpływu. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny. Charakter sprawy, której specyfika polega na procedowaniu głównie na podstawie dokumentów składanych przez stronę oraz informacji od innych organów wskazuje, że czynności procesowe mogły i powinny być podejmowane szybciej i w sposób bardziej skoncentrowany. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, w sytuacji gdy organ przez dwadzieścia miesięcy nie wykazuje żadnego zainteresowania sprawą i nie podejmuje czynności procesowych pomimo, że są one konieczne. Kwestia długości trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Wobec powyższych okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ przewlekłe powadził postępowanie z wniosku skarżącej.

Uwzględniając natomiast całokształt sprawy, stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa i postawę organu - w szczególności zaś okres w którym organ nie wykazywał w sprawie żadnej aktywności - Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Do chwili wniesienia skargi - uwzględniając obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania maksymalny termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. – Wojewoda dziewięciokrotnie przekroczył ten termin. Zdaniem Sądu o rażącym uchybieniu zasadom praworządnego państwa w niniejszej świadczy jednak przede wszystkim to, że organ w tym czasie nie podejmował żadnych czynności procesowych i pomimo aktywności strony nie wykazywał zainteresowania jej wnioskiem. Sąd zwraca nadto uwagę, że inne określenie początku biegu terminu do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy w znowelizowanych przepisach (por. art. 112a u.o.c.) nie oznacza, że w przypadku wniosku dotkniętego brakami formalnymi, organ bez żadnych konsekwencji może pozostać bierny przez ponad rok. Wniosek taki wszczął bowiem postępowanie (por. art. 61 § 3 k.p.a.) a ogólne zasady postępowania administracyjnego – które pozostają aktualne - nakładają na organ obowiązek działania, który wyraża się w kontroli podania pod względem spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy oraz w ocenie, czy przedstawione zostały niezbędne dokumenty. Jeśli więc strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych informacji i dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów ustawowych, zadaniem organu jest wezwanie strony do usunięcia stwierdzonych braków. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 112 a ustawy o cudzoziemcach, zasad ogólnych k.p.a nie uchylają. Mając zatem na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi, niezwłocznie po wpływie wniosku, podejmować działania niezbędna dla załatwienia sprawy w sposób sprawny, skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego jej rozpoznania. Terminy wyznaczone w ustawie stanowią zaś granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w przepisach szczególnych okresy swoistego zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy też brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Wskazanie zatem, że bieg terminu wydania decyzji rozpoczyna się od czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie stanowi przyzwolenia dla bierności organu w sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności i przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że od chwili wpływu wniosku skarżącej Wojewoda zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Powinien zatem bez zbędnej zwłoki wystąpić z zapytaniem do odpowiednich służb i wezwać stronę do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku lub złożenia dokumentów. Tymczasem do dnia wniesienia skargi organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy brak działania organu przez prawie 20 miesięcy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Świadczy także o ignorowaniu prawa strony do procedowania wniosku bez zbędnej zwłoki, informowania jej o stanie sprawy oraz przepisów regulujących terminy załatwiania spraw. W ocenie Sądu opisane zachowanie organu wskazuje na oczywiste, nie znajdujące uzasadnienia naruszenie przepisów. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej nie jest bowiem następstwem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy – nawet gdyby były one podejmowane z opóźnieniem – ale po prostu ich braku.

W opinii Sądu nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak długiej zwłoki i przekroczenia ustawowych terminów. Także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji w krótszym okresie. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono wskazane wcześniej regulacje procesowe, w szczególności, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ przez kilkadziesiąt miesięcy pozostaje bierny ignorując stronę, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, postawę organu oraz brak racjonalnych i uzasadnionych przyczyn tak długiej zwłoki w załatwieniu sprawy Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana ze wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego, która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne i świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. Skoro przed rozpoznaniem skargi Wojewoda załatwił sprawę zezwolenia na pobyt czasowy w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku pobytowego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jej bowiem uświadomić, że nie jest ona bezbronna wobec bezczynności organu a sąd administracyjny dostrzega wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich strona doznaje na skutek zwłoki w załatwieniu i prowadzeniu jej sprawy i, że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Zważywszy na okoliczności, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany kilkunastomiesięcznym oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy, która nie należy do nadmiernie skomplikowanych.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał również na uwadze funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy, powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcia skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uznając, że nakład pracy pełnomocnika jest adekwatny do stawki minimalnej wynikającej z przepisów (pkt V sentencji wyroku).