Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1543/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 153, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 79a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/19 w sprawie ze skargi Y sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 723/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 60 oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lipca 2018 r. Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę hotelu z usługami w parterze oraz garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą i obiektami małej architektury na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy [...] [...] w [...] [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] (uzupełnionym w dniu 21 grudnia 2017 r., zmienionym w dniu 5 lutego 2018r., oraz ostatecznie zmienionym w dniu 7 marca 2018r.) rozpoznający wniosek inwestora Prezydent m.st. Warszawy nałożył na niego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, zgodnie z treścią postanowienia. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. inwestor złożył odpowiedź na powyższe postanowienie. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, inwestor nie usunął tych nieprawidłowości. Analizując zasadność nałożenia na inwestora obowiązku dotyczącego przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do korzystania z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...], organ odwoławczy wskazał, że został on nałożony prawidłowo. Kluczowym problemem w przedmiotowej sprawie było bowiem zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co w świetle § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. jest warunkiem niezbędnym do wydania pozwolenia na budowę. Zważywszy, że żaden przepis rozporządzenia (§ 3), a tym bardziej P.b. (art. 3) nie definiuje pojęcia "dostępu do drogi publicznej", punktem odniesienia do wyjaśnienia tego zagadnienia jest art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, że ustalenie zakresu znaczeniowego pojęć zawartych w P.b. w oparciu o definicje ustawowe przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minimalizuje ryzyko rozbieżności interpretacyjnych konkretnego terminu, tak jak mogłoby to mieć miejsce w wypadku konkretnego pojęcia na podstawie języka potocznego. Ustawa P.b. oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są aktami prawnymi, które w sposób nierozerwalny normują proces inwestycyjny oraz systemowo uzupełniają się. W świetle powyższego organ wskazał, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub pośredni. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej istnieje wówczas, gdy nieruchomość, na której ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie położona jest przy drodze publicznej. Wojewoda wskazał, iż ul. [...] nie posiada statusu drogi publicznej kategorii krajowej, wojewódzkiej, czy powiatowej (Wydział Infrastruktury Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie występował o informację do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie oraz do Biura Polityki Mobilności i Transportu w Warszawie, w sprawie czy droga nosząca nazwę ul. [...] stanowi drogę publiczną w myśl ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. 2018 r., poz. 2068; dalej: u.d.p.). Również publicznie dostępny wykaz dróg gminnych znajdujących się na terenie [...] nie obejmuje swoim zakresem ul. [...]. Inwestor twierdzi, że sporna droga jest dostępna dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Posiada nazwę nadaną na podstawie przepisów u.d.p., ujęta jest w katalogu obiektów miejskich oraz ruch na niej zorganizowany jest na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Strona postępowania - Y Sp. z o.o. z kolei wskazuje, iż droga nosząca nazwę ul. [...] pozostaje drogą wewnętrzną w zarządzie podmiotu prywatnego (użytkowanie wieczyste), której jedynym uprawnionym do udostępniana przejazdu i przechodu jest jej właściciel. Organ zaznaczył, że nikt nie kwestionuje statusu ul. [...] jako drogi niepublicznej. Skupiając się wobec powyższego założenia na zagadnieniu dostępu inwestycji do drogi publicznej w sposób pośredni, organ zasygnalizował, że w orzecznictwie sądowym za dominujący i prawidłowy uznaje się pogląd, że dostęp do drogi publicznej musi być zarówno faktyczny, jak i prawnie zagwarantowany. Faktyczny dostęp rzeczywiście musi zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, natomiast dostęp prawny oznacza, że inwestor będzie legitymował się trwałym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, przez którą będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zauważono, że droga wewnętrzna w przeciwieństwie do drogi publicznej nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności (użytkowania wieczystego) konkretnego podmiotu, w związku z czym prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Organ podkreślił, że ustawodawca - wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przede wszystkim należy jednak uwzględnić ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Prawo dojazdu do planowanej inwestycji powinno mieć charakter trwały i nie może ustać wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi. Taki warunek spełnia dopiero wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, o co notabene inwestor wystąpił do sądu powszechnego. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę utracony przez inwestora. A zatem, jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, to inwestor nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do takiej drogi. Zdaniem organu w analizowanym przypadku inwestor powinien posiadać ustanowiony prawnie dostęp do drogi publicznej W niniejszej sprawie użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest podmiot prywatny, który sprzeciwia się korzystaniu z drogi wewnętrznej przez inwestora. Tolerowanie przez właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę publiczną przejazdu i przechodu inwestora nie jest wystarczające do przyjęcia, że realizowana inwestycja ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. Nie da się bowiem wykluczyć, że nasilenie ruchu drogowego na drodze wewnętrznej i związana z tym uciążliwość nie spowoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty - Y sp. z o. o.) drogi wewnętrznej podejmie działania, które utrudnią lub uniemożliwią dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, na której ma powstać zamierzone przedsięwzięcie. Organ wskazał, iż nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Byłoby to sankcjonowanie oczywiście przewidywalnych skutków polegających na bezpośredniej ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. W konsekwencji osoby, których interesy powinny być chronione zmuszone byłyby podejmować środki prawne dla zachowania swoich praw. Decydując o pozwoleniu na budowę organ udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznano sytuację, w której sam zatwierdzony projekt będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja - jako naruszająca prawa osób trzecich już nie. Fakt, że ustanowienie służebności nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanego, nie oznacza, że organ ma akceptować jakakolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora. Odnośnie przywoływanych przez inwestora orzeczeń odnoszących się zasadniczo do postępowań w przedmiocie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, że z perspektywy organu wydającego warunki zabudowy istotne jest wyłącznie to, czy inwestycja ma zagwarantowany faktyczny dostęp do drogi publicznej, a więc czy istnieje rzeczywista możliwość dojechania do inwestycji z drogi publicznej. Kwestie własnościowe konkretyzowane są natomiast dopiero w późniejszym etapie procesu budowlanego, a mianowicie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dostępu do drogi publicznej nie sposób ponadto wywodzić z nadania nazwy drodze wewnętrznej, ujęcia takiej drogi w katalogu obiektów miejskich czy wreszcie z tego, że obowiązują na niej zasady unormowane przez Prawo o ruchu drogowym. Żadna z tych okoliczności nie rodzi bowiem jakiekolwiek tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił też, iż wynikający z § 55 pkt 3 lit d uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...], obowiązek zapewnienia dojazdu m.in. do jednostki terenowej 5h poprzez drogę wewnętrzną nie stanowi na mocy prawa uprawnienia inwestora do korzystania z ul. [...]. Z postanowień planu określających ogólny dostęp do dróg wewnętrznych nie można wywodzić publicznego charakteru tych dróg w rozumieniu u.d.p. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, iż pismo inwestora z dnia 1 sierpnia 2018 r. odpowiadające na pismo z dnia 16 lipca 2018 r. strony postępowania Y sp. z o.o. nie miało istotnego wpływu na końcowy rezultat sprawy. Także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., w ocenie Wojewody, nie znajduje uzasadnienia.

Skargą X sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm., dalej: r.s.w.t.) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej: u.p.z.p.); art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.; art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 4 P.b.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę stwierdził, że obie decyzje zawierają wady powodujące konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Są to zdaniem Sądu wady istotne w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Stąd Sąd uchylił obie decyzje organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Przepisy te zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz.1065), które w § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z tych przepisów wynika obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się dostępem do drogi publicznej do terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że ani ustawa P.b. ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało zdefiniowane natomiast w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Można zatem przyjąć, że wymóg "dostępu do drogi publicznej" wynikający z art. 35 ust. 1 p.b., w zw. z § 14 ust. 1 r.s.w.t. należy oceniać w oparciu o definicję użytą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zatem przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć: a) bezpośredni dostęp do tej drogi, b) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, c) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości i nie jest przez żadną ze stron kwestionowane to, że ulica [...] jest drogą niepubliczną, czyli drogą wewnętrzną. Organy wskazały, że ulica ta nie posiada statusu drogi publicznej kategorii krajowej, wojewódzkiej czy powiatowej. Wykaz dróg gminnych nie obejmuje również swoim zakresem tej ulicy. Jednak, nie oznacza to, że organy mogły poprzestać wyłącznie na takim stwierdzeniu i tylko do tego ograniczyć postępowanie dowodowe w sprawie. Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Sąd wskazał, że pogląd ten w całości akceptuje i przyjmuje za własny. Zatem w niniejszej sprawie organy powinny zbadać i ustalić rzeczywisty charakter prawny drogi wewnętrznej jaką jest ulica [...]. Takich pełnych ustaleń in casu w ocenie Sądu nie dokonano. Wskazano tylko, że przedmiotowa ulica jest drogą wewnętrzną a inwestor nie ma tytułu prawnego (umowy) do korzystania z tejże drogi. Przyjęcie zatem prostego założenia, że droga jest "wewnętrzna" a inwestor nie posiada umowy cywilnej na korzystanie z niej nie jest właściwe. Zdaniem Sądu, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Ponadto w ocenie Sądu pamiętać należy, że skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 u.d.p.) to mogą one także być wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. W ocenie Sądu, takie postępowanie organów w niniejszej sprawie nie było zgodne z prawem procesowym. Organy ponownie rozpatrując sprawę powinny w sposób jednoznaczny ustalić: - charakter prawny drogi wewnętrznej ul. [...] również w kontekście miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego (przy założeniu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym i jedynym dostępem do drogi publicznej; za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną; - czy droga ta ma charakter ogólnodostępny (za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony; dodatkowo wskazano na pogląd NSA, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych; - czy istnieje również dostęp przedmiotową drogą wewnętrzną do innych nieruchomości sąsiednich i jeżeli tak – to na jakiej podstawie prawnej (jeśli istnieje prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej; - czy istnieją na wskazanej drodze wewnętrznej np. służebności przejazdu lub przechodu; - czy ewentualny dojazd drogą wewnętrzną może powodować znacznie zwiększony ruch pojazdów w kontekście planowanej przez inwestora inwestycji uniemożliwiający faktyczne korzystanie z drogi wewnętrznej. Zatem, zdaniem Sądu, zasadnicze braki w ustaleniu charakteru drogi wewnętrznej jaką jest ulica [...], powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Drogi wewnętrzne charakteryzują się bowiem tym, że nie są wewnętrznie jednolitą kategorią. Dopiero prawidłowe ustalenie charakteru drogi wewnętrznej jaką jest ulica [...] może uzasadniać wydanie decyzji w tym zakresie. Tego w niniejszym postępowaniu zabrakło.

W ocenie Sądu innym zasadnym zarzutem w niniejszej sprawie było zignorowanie przez organy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a dotyczących skargi spółki do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie właśnie spornej "drogi wewnętrznej" ul. [...] oraz faktu ustanowienia dodatkowego dostępu nieruchomości do drogi publicznej z innej drogi wewnętrznej (umowa z [...]). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 79 a §1 i §2 k.p.a. - w dniu 8 października 2018r. Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...], przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. (dalej "MPZP"). W skardze na MPZP spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 63 pkt 5 lit. a MPZP, który wprowadza nakaz obsługi komunikacyjnej terenu [...], na którym w całości znajduje się nieruchomość, przez istniejącą drogę wewnętrzną w jednostce terenowej 4f (tj. właśnie drogę wewnętrzną). Wskazany § 63 pkt 5 lit. a MPZP miał istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tej regulacji wynikało bowiem, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej ([...]) może odbywać się jedynie przez drogę wewnętrzną (ulicę [...]). Skarżący wskazali jednak, że faktycznie nieruchomość mogłaby zostać skomunikowana z drogą publiczną również w następujące sposoby: a) bezpośrednio - poprzez zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z [...] na nieruchomość; b) pośrednio - przez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...] w obrębie [...] (sąsiadującą z nieruchomością od strony wschodniej), która znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Z sp. z o.o. (ustanowiona służebność). W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 25 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2965/18) stwierdzono nieważność § 63 pkt 5 lit. a MPZP, w którym określono wyłączny sposób skomunikowania nieruchomości z [...] oraz ul. [...] przez ulicę [...]. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do wprowadzania w MPZP takiego rodzaju nakazu. Stąd wyeliminowanie wskazanego postanowienia MPZP miał skutek w postaci tego, że przestał obowiązywać przepis MPZP nakazujące skarżącej spółce skomunikowanie jej nieruchomości z drogami publicznymi ([...]) wyłącznie za pośrednictwem ul. [...]. W ocenie Sądu, wskazać zatem należy, na pewną chronologię wydarzeń w niniejszej sprawie:

- 17 lipca 2018 r. (decyzja organu I instancji – odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę); - 8 października 2018 r. (spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na § 63 pkt 5 lit. a MPZP);

- 3 stycznia 2019 r. (spółka uzyskała służebność przejazdu i przechodu od [...] na innej drodze wewnętrznej umożliwiający dostęp do [...] – umowa ustanowienia służebności gruntowej rep. nr [...]);

- 11 lutego 2019 r. (decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji);

- 25 lutego 2019 r. (prawomocny wyrok WSA w Warszawie stwierdzający nieważność § 63 pkt 5 lit. a MPZP).

Ze skargi i akt sprawy wynika, że Skarżącej nie doręczono zawiadomienia wydanego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., które dodatkowo zawierałoby informacje, o których mowa w art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, naruszenie to miało w niniejszej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności znacząco mogło wpłynąć na potencjalny zakres czynności procesowych podejmowanych przez Spółkę w ramach trwającego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie twierdzi spółka, że w sytuacji, gdyby powzięła informację (przed wydaniem decyzji Wojewody), że w ocenie tego organu przesłanka "dostępu do drogi publicznej" pozostaje niespełniona, wówczas mogłaby podjąć dalsze czynności zmierzające do zmiany stanowiska organu w tej kwestii. Mogłaby ewentualnie również wskazać, na toczące się postępowanie przed WSA w sprawie stwierdzenie nieważności odpowiednich postanowień MPZG (a dotyczące właśnie tej drogi wewnętrznej), czy też wskazać na uzyskaną w dniu 3 stycznia 2019 r. służebność przejazdu i przechodu od spółki [...] umożliwiającą skomunikowanie jej nieruchomości z drogą publiczną przez inną drogę wewnętrzną niż ulica [...]. Zdaniem Sądu, okoliczności te spowodowały, że uchybienia dotyczące właściwego zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji. Strona bowiem wykazała, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W ocenie Sądu, wskazane naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie powodują konieczność uchylenia decyzji organów - zarówno I jak i II instancji.

Skargą kasacyjną Y sp. z o.o. z/s w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 35 ust 1 pkt 2 P.b. w związku z §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:

a) w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podstawą do zapewnienia wystarczającego dostępu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną prywatnej osoby prawnej (nie będącej inwestorem) może być sam dostęp faktyczny bez zapewnienia dostępu zagwarantowanego prawnie lub, że

b) sam faktyczny sposób korzystania z drogi wewnętrznej prywatnej osoby prawnej (nie będącej inwestorem) może wykreować dla inwestora podstawę prawną korzystania z drogi sąsiada do celów pozwolenia na budowę;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi, którego nieruchomość ma jedynie dostęp faktyczny a nie prawny do drogi publicznej przez grunt prywatnej osoby trzeciej jest zgodne z obowiązkiem poszanowania przez organ uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.).

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka X sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wskazał, iż w zarzucie nr 1 zawartym w petitum wniesionego środka odwoławczego art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy w rzeczywistości art. 2 pkt 14 tej ustawy, bowiem z uwagi na oczywisty błąd wadliwie oznaczono ww. przepis. Dowodem na okoliczność takiego wadliwego oznaczenia ww. normy w petitum kasacji jest fakt powołania w motywach skargi kasacyjnej już prawidłowo oznaczonego przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami jak wyżej zaznaczono nieważności postępowania, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka odwoławczego, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej lub co więcej - do wykazania naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się sąd niższej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.

Uwaga uczyniona powyżej ma o tyle znaczenie w realiach tej sprawy, iż skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust 1 pkt 2 P.b. w związku z §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, gdy tymczasem podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hotelu z usługami w parterze i garażem podziemnym przy [...] [...] w [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie była norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a odnosząca się do naruszenia przepisów prawa materialnego lecz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na ujawnione w toku kontroli legalności kwestionowanych decyzji inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia prawa procesowego pozwalających na ocenę stanowiska Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do przyjętej podstawy prawnej eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Nie jest sporne, iż podstawą odmowy zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji było przyjęcie przez organy architektoniczno-budowlane stanowiska, iż inwestor nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem ulica [...] w [...] jest drogą wewnętrzną (niepubliczną) będącą w zarządzie podmiotu prywatnego (użytkowanie wieczyste) skarżącej kasacyjnie Spółki. Niezależnie jednak od tego, że droga ta posiada nazwę nadaną na podstawie przepisów u.d.p., ujęta jest w katalogu obiektów miejskich oraz ruch na niej zorganizowany jest na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, to inwestor winien uzyskać prawny dostęp do tej drogi, w tym poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, czego nie przedstawił w toku postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w okolicznościach tej sprawy poprzestały wyłącznie na stwierdzeniu, że w sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną (niepubliczną) pozostającą w użytkowaniu wieczystym, zatem wymagany jest dodatkowy tytuł prawny do korzystania z tej drogi. Zdaniem Sądu, organy nie mogły poprzestać wyłącznie na takim stwierdzeniu i tylko do tego ograniczyć postępowanie dowodowe w sprawie. Wskazano w zaskarżonym wyroku, iż drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji prostego założenia, że droga jest "wewnętrzna" a inwestor nie posiada umowy cywilnej na korzystanie z niej, nie jest właściwe. Jak podniesiono w motywach kwestionowanego wyroku, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Ponadto w ocenie Sądu pamiętać należy, że skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 u.d.p.) to mogą one także być wskazywane w planach miejscowych jako część systemu komunikacji stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. W ocenie Sądu, takie postępowanie organów w niniejszej sprawie nie było zgodne z prawem procesowym. Organy powinny w sposób jednoznaczny ustalić: charakter prawny drogi wewnętrznej ul. [...] również w kontekście miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego; czy droga ta ma charakter ogólnodostępny (za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwe lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości godnych ochrony); czy istnieje również dostęp przedmiotową działką do innych nieruchomości; czy istnieją na wskazanej drodze inne służebności przejazdu lub przechodu; czy ewentualny dojazd drogą wewnętrzną może powodować zwiększenie ruchu.

Kolejną przesłanką uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kwestionowanych przez inwestora decyzji było naruszenia przez organy art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 79 a §1 i §2 k.p.a. szczegółowo opisanych na stronach od 14 do 17 zaskarżonego wyroku. Powołane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia dotyczące właściwego zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a., jak zaznaczono, mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji. Strona bowiem wykazała, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W ocenie Sądu, wskazane naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie powodują konieczność uchylenia decyzji organów - zarówno I jak i II instancji.

Przedstawione wyżej rozważania Sądu pierwszej instancji wskazują wyłącznie na niedokonanie prawidłowych ustaleń przez organy architektoniczno-budowlane co do charakteru drogi wewnętrznej ul. [...], co wiąże się przecież z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., jak również zaistnienie naruszeń art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 79 a §1 i §2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdy tymczasem skarga kasacyjna tych naruszeń prawa procesowego powołanych przez Sąd pierwszej instancji nie zwalcza odpowiednimi zarzutami z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie pozwalając Sądowi odwoławczemu na zweryfikowanie tego stanowiska. Już chociażby właśnie z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Wykazanie przez Sąd naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania niewątpliwie zawsze uzasadnia zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co uczyniono w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, nie uzasadniają przyjęcia tezy zawartej w zarzucie skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku przedstawiono błędną wykładnię art. 35 ust 1 pkt 2 P.b. w związku z §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie można uznać w realiach tej sprawy, że w wyroku tym wyrażono pogląd, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podstawą do zapewnienia wystarczającego dostępu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną prywatnej osoby prawnej (nie będącej inwestorem) może być sam dostęp faktyczny bez zapewnienia dostępu zagwarantowanego prawnie.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze brak prawidłowych ustaleń w zakresie charakteru drogi wewnętrznej w zaskarżonym wyroku zaprezentował wyłącznie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące wyjaśnienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej" i opierając się na tym orzecznictwie uznał, że w sprawie nie dokonano wymaganych ustaleń w odniesieniu właśnie do charakteru drogi wewnętrznej ul. [...], nie przesądzając w trybie art. 153 p.p.s.a. w sposób wiążący zastosowania kwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów na potrzeby tej sprawy. Nie można również uznać, że Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sam faktyczny sposób korzystania z drogi wewnętrznej prywatnej osoby prawnej (nie będącej inwestorem) może wykreować dla inwestora podstawę prawną korzystania z drogi sąsiada do celów pozwolenia na budowę, skoro nakazał w szerokim zakresie poczynić dodatkowe ustalenia co do charakteru spornej drogi wewnętrznej. W przeciwnym wypadku gdyby uznał, iż istniejąca droga wewnętrzna (niepubliczna) ulica [...] w [...] będąca w zarządzie podmiotu prywatnego, posiadająca nazwę nadaną na podstawie przepisów u.d.p., ujęta w katalogu obiektów miejskich oraz z ruchem na niej zorganizowanym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stanowi wystarczającą podstawę prawną na cele budowlane, to takie stanowisko zawarłyby w zaskarżonym wyroku, zaś analiza zamieszczonych w motywach orzeczenia treści nie zawiera takiej tezy. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej czynione w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi, którego nieruchomość ma jedynie dostęp faktyczny a nie prawny do drogi publicznej przez grunt prywatnej osoby trzeciej, jest zgodne z obowiązkiem poszanowania przez organ uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Podobnie, jak już wyżej zauważono, w realiach tej sprawy trudno poszukiwać w treści zaskarżonego wyroku - z uwagi na przesłanki zastosowania podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenia zaskarżonych decyzji - stanowiska, że "jedynie dostęp faktyczny a nie prawny do drogi publicznej przez grunt prywatnej osoby trzeciej jest zgodny z obowiązkiem poszanowania przez organ uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.)". Nie można także skutecznie w tych okolicznościach powoływać się na naruszenie przepisów ustawy zasadniczej w zakresie ochrony własności, czy też prawa do własności.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.