Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 842/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 września 2022 r. nr NRŚ-OR.7536.20.2021.KK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr NRŚ-OR 7536.20.2021.KK z dnia 26 września 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako organ II instancji, Wojewoda) uchylił decyzję Starosty Oleśnickiego (dalej jako organ I instancji, Starosta) orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. J. i J. J. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) położonej w gminie O. (działka nr [...], AM-[...], obręb B., powierzchnia [...] ha, księga wieczysta nr [...], dalej jako przedmiotowa działka) na rzecz P. sp .z o. o. (dalej P., inwestor, wnioskodawca) i orzekł co do istoty sprawy: 1) ograniczając sposób korzystania z wyżej wskazanej nieruchomości i zezwalając na założenie i przeprowadzenie na części działki odcinka stalowego gazociągu (dokładne parametry i lokalizację wskazano w decyzji); 2) przedstawiając przebieg oraz granice obszaru trwałego zajęcia gruntu na czas robót budowlano - montażowych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji; 3) ustalając okres 6 miesięcy na wykonanie robót, licząc od dnia ich rozpoczęcia w granicach działki.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2020 r. P. wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wybudowanie i posadowienie gazociągu na przedmiotowej działce, o długości 137.10 mb, zgodnie z trasą oznaczoną na załączniku mapowym i powierzchnią strefy kontrolowanej w wymiarze 548 m kw. Inwestor zwrócił się o wskazanie w decyzji, że realizacja zamierzenia obejmuje w szczególności czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania odwiertów geologicznych, wybudowanie zaprojektowanej sieci dystrybucyjnej, korzystanie z nieruchomości w zakresie niezbędnym do dystrybucji gazu siecią dystrybucyjną, prawo wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego dostępu do sieci dystrybucyjnej, w celu wykonania czynności związanych z wybudowaniem, posadowieniem sieci dystrybucyjnej, naprawami, remontami, eksploatacją, konserwacją, przebudowami, rozbudowami, a także modernizacjami sieci dystrybucyjnej. Wyrażenie zgody na ograniczenie w strefie kontrolowanej właściciela w zakresie działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość, prawidłową eksploatację oraz ewentualną naprawę sieci dystrybucyjnej, w szczególności poprzez powstrzymanie się od wznoszenia obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów, nasadzania i utrzymywania drzew, co powinno obejmować również prawo do wycinki drzew i krzewów znajdujących się w pasie montażowym, jeżeli zajdzie taka konieczność. Inwestor wskazał, że podjął próbę przeprowadzenia rokowań, jednak strony nie doszły do porozumienia, a także podkreślił zgodność zamierzenia z właściwym planem miejscowym oraz jego charakter jako celu publicznego.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. Starosta Oleśnicki orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac, ewentualnie - w razie niemożliwości lub nadmiernych kosztów - do zapłaty odszkodowania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazano na zaniechanie dokonania oceny materiału dowodowego i pominięcie, że zakończenie rokowań wynikiem negatywnym jest okolicznością istotną, warunkującą dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto wskazano na zaniechanie ustalenia legalności budowy gazociągu. Oprócz tego odwołujący się podniósł, że nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy zakończenie wynikiem negatywnym rokowań jest okolicznością warunkującą wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem odwołującego się naruszono także prawo materialne udzielając zezwolenia wobec wysokiego prawdopodobieństwa zaistnienia samowoli budowlanej, a także błędnie odnosząc się do rokowań, które powinny być zakończone wynikiem negatywnym przed wszczęciem postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że materiał zebrany przez Starostę jest niekompletny, co spowodowało konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego, wynikiem którego pozyskano dokumenty i wyjaśnienia inwestora.

W ocenie Wojewody w sprawie spełnione zostały warunki z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwoliło orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wnioskodawca przeprowadził rokowania w zakresie wymaganym ustawą i przełożył potwierdzające to dokumenty (szereg pism inwestora do właścicieli oraz ich pełnomocnika, potwierdzenia odbioru tych pism, notatki z przeprowadzonych rozmów telefonicznych, notatkę z przebiegu negocjacji z dnia 20 sierpnia 2020 r., korespondencja mailowa na adres właściciela).

Wojewoda poinformował, że w toku negocjacji inwestor przedstawił istotę i zakres planowanych robót, w tym stosowne mapy, zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu wyrażenia zgody na ustanowienia służebności przesyłu. Jako przyczynę fiaska negocjacji Wojewoda uznał brak porozumienia w kwestii kwoty pieniężnej oraz uzależnienie zgody od uregulowania statusu już istniejącego gazociągu.

Wojewoda uznał, że zaszła również druga z przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości drodze decyzji, to znaczy przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolami: R/[...] i R/[...] - tereny rolne. Ponadto przez działkę przebieg linia sieci gazowej wraz ze strefą ochronną gazociągu (§11 ust. 2 pkt 4 lit. d planu miejscowego). Stosownych ustaleń Wojewoda dokonał porównując wyrys planu z mapą dołączoną przez inwestora, sporządzoną przez osobę uprawnioną. Jak uznał organ II instancji, z mapy inwestora na której widnieje przebieg istniejącej infrastruktury wynika, że nieznaczne przesunięcie projektowanego gazociągu względem aktualnego nie spowoduje jego wykroczenia wraz ze strefą kontrolowaną poza granice strefy ochronnej gazociągu. Ponadto szerokość strefy kontrolowanej planowanej inwestycji - 4 metry - pokrywa się z ograniczeniami dotyczącymi zakazu sadzenia drzew w ramach strefy ochronnej gazociągu istniejącego.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie celu publicznego, i doprowadzi do wyłączenia starego gazociągu. Wojewoda podał też, że według §26 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego, w zakresie przeznaczenia terenów rolniczych (R/[...]-R/[...]) dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Brak więc wątpliwości co do zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Czyniąc zadość obowiązkowi dokonania analizy pod kątem przebiegu inwestycji jak najmniej uciążliwego dla właściciela, Wojewoda pozyskał od inwestora informacje, że planowana trasa przebiega w nawiązaniu do istniejącego gazociągu, i uwzględnia kwestie techniczne i ekonomiczne.

Odnosząc się do tego, że inwestor w toku postępowania odwoławczego zmodyfikował wniosek poprzez żądanie czasowego zajęcia nieruchomości w celu wykonania odwiertów, wybudowania zaprojektowanej sieci dystrybucyjnej, korzystania nieruchomości w zakresie niezbędnym do dystrybucji gazu, wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego ostępu, co powinno obejmować prawo do wycinki drzew; inwestor zaznaczył, że w razie niemożności wydania decyzji we wskazanym zakresie wnosi o wydanie decyzji w najszerszym możliwym zakresie. Wojewoda wyjaśnił, że realizacja wskazanych żądań następuje z mocy prawa, i brak potrzeby wskazywania ich w decyzji (art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 83-83 f ustawy o ochronie przyrody).

Wojewoda ocenił, że sentencja decyzji prawidłowo oznacza przebieg osi gazociągu i obszar trwałego zajęcia gruntu, określa czas w celu wykonania prac.

Szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda zaprezentował przyjęte rozumienie rokowań podkreślając, że uprzednie zakończenie wynikiem negatywnym rokowań nie jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Według Wojewody niezałączenie żadnych dokumentów z rokowań do wniosku powinno skutkować wezwaniem do usunięcia braków. Merytoryczna ocena dokumentów z rokowań, załączonych do wniosku, celem stwierdzenie, czy zostały one przeprowadzone, może nastąpić dopiero w toku wszczętego postępowania administracyjnego.

Z kolei pozostałe zarzuty wykraczają poza zakres postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

1) art. 15 k. p. a. poprzez rozszerzenie przedmiotu postępowania na etapie postępowania odwoławczego na wskutek rozszerzenia wniosku przez inwestora, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności konieczne jest prowadzenie postępowania w tym samym zakresie przedmiotowym przed organami obydwu instancji;

2) art. 124 ust. 3 ugn poprzez błędne przyjęcie, że uprzednie zakończenie wynikiem negatywnym rokowań nie jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości podczas gdy wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest niedopuszczalne bez uprzedniego, jednoznacznego zakończenia rokowań wynikiem negatywnym.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art.124 ust. 1 zd. 2 ugn poprzez błędne dopuszczenie realizacji inwestycji wobec jej niezgodności z planem miejscowym.

Precyzując poszczególne zarzuty skargi, skarżący zaznaczył, że wnioskowane przez inwestora uprawnienia nie wynikają wprost z przepisów art. 124 ust. 1 oraz ust. 6 ugn, stąd w istocie mamy do czynienia z rozszerzeniem wniosku na etapie postępowania odwoławczego.

Skoro przepisy wymagają dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań, to należy to rozumieć jako rokowania zakończone, z wynikiem negatywnym.

Ponadto skarżący odmawia wartości dowodowej notatkom z przebiegu negocjacji, ponieważ zostały one podpisane jedynie przez przedstawiciela Spółki.

Argumentując w kwestii niezgodności inwestycji z planem miejscowym skarżący wskazuje, powołując się na § 7 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pkt 7.2 załącznika do rozporządzenia, że barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenu infrastruktury technicznej, przeznaczonego pod gazownictwo, winno być oznaczone symbolem G. Tymczasem stosowna uchwała planistyczna w §30 przewiduje wprawdzie G/[...] – przeznaczenie podstawowe – tereny zaopatrzenia w gaz, jednak z załącznika graficznego do uchwały wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na tym terenie.

Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Jednocześnie skarżący zwrócili się o wstrzymanie przez organ II instancji wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, że uprzednie zakończenie rokowań wynikiem negatywnym nie jest koniecznym warunkiem dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rokowania prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania, jak również w jego trakcie. Wojewoda uznał, że przebieg rokowań pozwala na wniosek, że skarżący nie są zainteresowani porozumieniem z inwestorem poza postępowaniem administracyjnym. Wojewoda zanegował także jakoby doszło do rozszerzenia zakresu żądania w postępowaniu odwoławczym, ponieważ organ II instancji orzekł w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, co organ I instancji. Co do naruszenia planu miejscowego Wojewoda zauważył, że plan dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej również na obszarach innych niż oznaczone jako G/[...], w tym na obszarze oznaczonym symbolami R/[...]-R/[...] - tereny rolnicze, gdzie zlokalizowana jest działka skarżących.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się usprawiedliwiona, i w konsekwencji należało ją oddalić.

Sąd nie uwzględnił skargi ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały więc wypełnione warunki uwzględnienia skargi z art. 145§ 1 p. p. s. a.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postępowanie administracyjne zwieńczone wskazaną wyżej decyzją Wojewody Dolnośląskiego, uchylającą decyzję Starosty Oleśnickiego.

Według przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej u. g. n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u. g. n.).

Przepisy prawne dopuszczają wywłaszczenie nieruchomości polegające na ograniczeniu prawa własności, w tym w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacja celu publicznego (art. 112 w związku z art. 124 u. g. n.).

Jednocześnie ustawodawca wprowadził regulacje prawne determinujące zastosowanie przez organ administracji instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Istota kontrolowanej sprawy z perspektywy materialnej sprowadza się do oceny, czy zaszły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji ograniczającej, to znaczy: 1) czy mamy do czynienia z realizacją celu publicznego; 2) czy właściciel nie wyraził zgody na ograniczenie jego prawa; 3) czy udzielenie zezwolenia poprzedziły rokowania z właścicielem dotyczące uzyskania zgody na wykonanie prac, zaś do wniosku powinny być załączone dokumenty z rokowań; 4) czy ograniczenie jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 6 pkt 2 u. g. n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Projektowana inwestycja ma postać stalowego gazociągu wysokiego napięcia. Inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących w ramach inwestycji liniowej pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji J.-N.". Jak wskazano we wniosku powyższe zadanie obejmuje budowę nowego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Projektowany gazociąg nawiązywać będzie swoim przebiegiem do istniejącego gazociągu DN80/DN150. W ramach inwestycji przewiduje się zatem założenie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżących przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów w rozumieniu art. 124 ust. 1 u. g. n. Jest okolicznością bezsporną, że planowane przedsięwzięcie mieści się w ramach ustawowego celu publicznego, co sprawia, że ustawowa przesłanka została spełniona.

Z akt sprawy wynika, że skarżący – właściciele nieruchomości - nie wyrazili zgody na realizację inwestycji poprzez poprowadzenie jej na ich nieruchomości, co oznacza zajście kolejnego warunku otwierającego drogę dla wydania decyzji o ograniczeniu. Jednocześnie dołączone do wniosku dokumenty z rokowań ilustrują, że inwestor wypełnił obowiązek przeprowadzenia rokowań, co jest przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości.

W propozycji przedstawionej skarżącym inwestor określił i zaproponował warunki uzyskania zgody na wykonanie prac oraz wskazał podstawowe parametry projektowanego gazociągu. Fiasko negocjacji wynikało przede wszystkim z braku konsensusu pomiędzy stronami co do wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz uzależnienia wyrażenia zgody od uprzedniego uregulowania statusu prawnego istniejącego gazociągu. Odnosząc się wobec tego do zarzutów skargi należy powtórzyć za Wojewodą, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji jej rozstrzygnięcia. Na gruncie art. 124 ust. 3 u. g. n. ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Organ administracji - a za nim i sąd administracyjny - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 507/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. I OSK 4192/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1046/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS).

Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Przepis art. 124 ust. 3 u. g. n. nie wymaga zatem prowadzenia "przeprowadzenia (a więc zakończonych) rokowań" aby wykazać "uprzednie jednoznaczne zakończenie tych rokowań z wynikiem negatywnym". Rolą organu jest wyłączenie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Ustawa w żaden sposób nie ogranicza organu pod względem środków dowodowych służących wykazaniu spełnienia przesłanki braku zgody właściciela na zajęcie nieruchomości. Ponadto wszelkie czynności i oświadczenia dokonane przez pełnomocników stron na etapie rokowań rodzą skutek bezpośrednio wobec samych stron, w tym skutek w postaci braku zgody co do zajęcia nieruchomości. Podsumowując należy uznać, że rokowania w stosownym zakresie odbyły się, a strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do zaakceptowania.

Odnosząc się do spójności ograniczenia z instrumentami planistycznymi należy wskazać, że dla przedmiotowej działki adekwatny jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu B. w gminie O., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 30 sierpnia 2012 r., poz. [...], dalej jako plan miejscowy, uchwała planistyczna).

Działka [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolami R/[...] i R/[...], co oznacza przeznaczenie na tereny rolne. Z części tekstowej, z §26 planu wynika, że dla R/[...]-R/[...] przeznaczeniem podstawowym są tereny rolniczne, ale dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej.

Wbrew zarzutom skargi, o zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym przesądza przede wszystkim § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały planistycznej, który to przepis w zakresie przeznaczenia terenów rolniczych (R/[...]-R/[...]) dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrznej i podziemnej).

Nie można również pomijać tej okoliczności, że przez przedmiotową działki nr [...] przebiega już linia sieci gazowej (oznaczona DN 150 PN 6,3 MPa) wraz ze strefą ochronną gazociągu o szerokości 40 m (zob. 11 pkt 4 lit. d planu miejscowego). Lokalizacja gazociągu (wraz ze strefą ochronną, w granicach której obowiązują ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych) została zobrazowana na rysunku mpzp. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 14 mpzp, obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne rysunku planu – linie sieci gazowej DN150, ciśn. PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów, w obrębie których obowiązują.

Ponadto zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że szerokość strefy kontrolowanej planowanej inwestycji - 4 m (2 m w obie strony od jej osi) pokrywa się z ograniczeniami dotyczącymi zakazu sadzenia drzew i krzewów w ramach strefy ochronnej istniejącego gazociągu (zob. § 11 ust. 2 pkt 4 lit. d mpzp).

Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej również na obszarach oznaczonym innymi symbolami niż G/[...] – tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz. To, że w uchwale planistycznej znajduje się przepis §30 ustalający dla terenu G/[...], jako przeznaczenie podstawowe, tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz, nie oznacza, że infrastruktura gazowa lokalizowana nie może być lokalizowana gdzie indziej. Zresztą, już na marginesie, prawodawcy lokalnemu chodziło o urządzenia typu stacje, nie zaś służące przesyłowi, jak gazociągi, bo taka jest natura gazociągu jako instrumentu przesyłowego, że zwykle przebiega on przez wiele nieruchomości (działek).

Reasumując, Sąd uznał za spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W konsekwencji chybione okazały się celujące w ten zakres decyzji zarzuty skargi.

Wbrew temu co podnoszą skarżący, wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie musi być poprzedzone zakończeniem rokowań wynikiem negatywnym. Ustawodawca stanowi, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami, i nie stanowi czy mają one być zakończone. Wystarczy, że miały miejsce. Nie można wykluczyć negocjacji w trakcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ich strony mają prawo skorzystać z drogi cywilnoprawnej, opartej na porozumieniu. W takiej sytuacji porozumienie stron (uzyskanie pozytywnego wyniku rokowań) zamknie drogę administracyjną i doprowadzi do umorzenia postepowania.

Wyrażenie ustawowe z art. 124 ust. 3 u. g. n. "Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami" oznacza, że rokowania można prowadzić aż do wydania decyzji, także w trakcie już wszczętego postępowania.

Sąd wykazał wcześniej, dlaczego nie uwzględnił zarzutu związanego z niezgodnością inwestycji z planem miejscowym.

Oceniając zarzut rozszerzenia przedmiotu wniosku na etapie postępowania odwoławczego Sąd nie uznał jego zasadności.

Trzeba tu wyjaśnić, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Bezsporne jest, że zakres podmiotowy sprawy nie zmienił się.

Odnosząc się do zmiany zakresu przedmiotowej należy przywołać pismo inwestora kierowane do Wojewody z dnia 5 lipca 2021 r. w którym modyfikuje on treść wniosku w ten sposób, że ogranicza wykaz działań, jednocześnie dodając zastrzeżenie, że w przypadku niemożności wydania decyzji we wnioskowanym zakresie, zwraca się do Wojewody o wydanie decyzji w możliwie najszerszym dopuszczalnym prawnie zakresie.

Tym samym Sąd uważa, że zakres przedmiotowy wniosku nie zwiększył się, wręcz przeciwnie, a sformułowanie o wydanie decyzji w możliwie najszerszym zakresie, należy czytać łącznie z "dopuszczalnym prawnie". Zwrócenie się do Wojewody o załatwienie wniosku zgodnie z żądaniem, a jeśli poszczególne elementy tego żądania miałyby iść zbyt daleko – o działanie w granicach prawa – nie może być odczytywane jako zmiana przedmiotowa, jako rozszerzenie zakresu żądania. Ponadto trafnie wskazał Wojewoda, że wskazane czynności (dopuszczalne inwestorowi działania) wynikają z przepisów art. 124 u. g. n. Przedmiotem sprawy jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy gazociągu, i taki przedmiot jest cały czas zachowany. Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Oprócz tego strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Konkludując, nie będąc związany granicami skargi, Sąd ocenił, że w kontrolowanej sprawie zaszły ustawowe przesłanki usprawiedliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zarzuty skargi nie okazały się uzasadnione.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a. i zdecydował o oddaleniu skargi.