Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 222/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 art 157 § 2 art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1 art 18 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S., J. A., K. A., L. K., R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2444/21 w sprawie ze skargi T.S., J. A., K. A., L. K., R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr DAP-WPK-727-499/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr DAP-WPK-727-499/2016/KPu; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.S., J. A., K. A., L. K., R. S. (solidarnie) kwotę 1.037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2444/21, oddalił skargę T[...]na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr DAP-WPK-727-499/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Nowosądecki decyzją z 7 września 1991 r., nr GKG.III- 7220/kom/9/628/91, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Miasto Nowy Sącz z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Lwh [...]- [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 691, stanowiącej integralną część ww. decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna z dniem 24 września 1991 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia 7 września 1991 r., wystąpili: T[...]podnosząc że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ponadto brak było zaistnienia przesłanek, które pozwalałby na stosowanie do przedmiotowej nieruchomości przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z 19 sierpnia 2021 r., nr DAP-WPK-727-497/2016/Kpu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku T[...]- na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 7 września 1991 r., nr GKG.III.7220/kom/9/628/91.

Minister, umarzając postępowanie stwierdził, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 sierpnia 2021 r. wnieśli T[...] zarzucając jej naruszenie przepisów, które miały wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 sierpnia 2021 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, zasadnie w tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Minister odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.k.w.h."), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto istotny jest także art. 5 tej ustawy, który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Obalenie powyższego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Z akt sprawy nie wynika aby takie postępowanie (wobec treści wyroku sądu powszechnego) było prowadzone.

Sąd I instancji wskazał, że z materiału dokumentacyjnego nie wynika aby skarżący podejmowali działania zmierzające do wzruszenia kwestionowanego wpisu w księdze wieczystej, mimo że zarzuty skargi w istocie są ukierunkowane na podważenie prawidłowości wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Natomiast, jak zostało już wyjaśnione, ani organ administracji publicznej, ani sąd rozpatrujący sprawę nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez przeprowadzenia właściwego postępowania, powoływanie się przez skarżących na fakt uzyskania wyroku sądu powszechnego o niepodpadaniu spornej działki pod dekret o reformie rolnej, nie może spowodować oczekiwanych przez skarżących skutków prawnych i uznaniem, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Skarga kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie została złożona przez T[...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne oparcie się na założeniu, że obalenie domniemania wpisu Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w trybie powództwa określonego w art. 10 tej ustawy;

2. art. 365 ustawy z 17 listopada 1964 roku kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2018.1360) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., sygn. akt [...], którego to wyroku załącznikiem jest opinia mgr inż. J. P. z miesięcy luty-kwiecień 2004r.;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2021 roku, umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Nowosądeckiego stwierdzającej nabycie przez Gminę Nowy Sącz prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr [...], która odpowiada części parceli katastralnej pgr [...], objętej dawnym [...]oraz pgr [...], objętej dawnym [...], a które to parcele katastralne nie podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), a zatem nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r.;

4. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzję naruszającą zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki;

5. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zajmowanym dotychczas konsekwentnie w analogicznych sprawach, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;

6. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ugruntowanych w orzecznictwie sądów powszechnych, jak również Sądów Administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, podczas gdy orzecznictwo stanowi składnik polskiego systemu prawnego, a także poprzez pominięcie faktu, iż związanie organu decyzją administracyjną ostateczną łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak również pominięcie faktu, iż sądy powszechne są związane ostateczną decyzją administracyjną jaką jest decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 7 września 1991 r., co stanowi wyraz respektowania rozgraniczenia pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną, które łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

7. naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, p. 284, dalej: "EKPC") i art. 14 EKPC nie realizując wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnego.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji poprawnej kontroli zastosowania przez organ nadzorczy przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

(i) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżący nie posiadają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego podczas gdy są oni następcami prawnymi współwłaściciela spornych parcel: pgr [...], objętej dawnym [...]oraz pgr [...], objętej dawnym Lwh [...] odpowiadającym każda z nich części działki ewidencyjnej nr [...], a w sprawie wykazano, iż parcele pgr [...] i pgr [...] nie zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformie rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 z późn. zm.), a prowadzone postępowanie nie ustaliło żadnej innej podstawy nabycia prawa własności tych parcel, a zatem nie mogła działka ew. nr [...], obr [...], być skomunalizowana, jako nieruchomość nie stanowiąca w całości własności Skarbu Państwa;

(iii) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. do sygn. akt [...] stwierdza, że nie doszło do przejęcia parcel: pgr [...], objętej dawnym [...]oraz pgr [...], objętej dawnym [...] odpowiadających każda z nich części działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformie rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 z późn. zm.), a wykazali oni, że są spadkobiercom K.A., której prawo własności stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Nowosądeckiego z dnia 7 września 1991 r. stwierdzającej nabycie nieodpłatnie przez Miasto Nowy Sącz z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obr. [...].

(iv) art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat.

(v) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w konsekwencji czego Sąd I Instancji błędnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie zachodził brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa oraz w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a to brak ustalenia losów prawnych działki gruntu posiadającego w dacie 27 maja 1990r. oznaczenie geodezyjne nr [...], obręb [...] od chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa oraz jej rzeczywistego stanu prawnego i podstaw nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, tj.:

a) pominięcia prawomocnego wyroku ustalającego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., sygn. akt [...], którego to wyroku załącznikiem jest opinia mgr inż. J. P. z luty-kwiecień 2004r.;

b) błędnej oceny opinii mgr inż. J. P. z luty-kwiecień 2004r. ze szczegółowym opisem przekształceń geodezyjnych, treści zaświadczeń Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22.10.1999 r., 8.07.1994 r. i 17.12.1999 r. oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dn. 29 sierpnia 1946 r. L.P 9/N.S/90/46 i Krakowie z dn. 27.06.1946 r., L.P.9/N.S/68/46, a także wpisów widniejących w księdze wieczystej lwh [...] gm. kat Nowy Sącz oraz w księdze wieczystej [...], z których to łącznie wynikają podstawy prawne wpisu dla działki ew. [...], obr. [...] na rzecz Skarbu Państwa;

c) oparciu się na pismach Sądu Rejonowego z dnia 11 października 2017 r. i z dnia 19 marca 2021 r. i pominięciu pozostałego materiału dowodowego w sytuacji, gdy pisma te opisują stan na inny dzień niż data komunalizacji, czy podstaw nabycia poszczególnych części parcel które utworzyły działkę ew. [...], obr [...];

d) uznanie, że zebrany materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że Skarb Państwa wywodził swoje prawa do działki ew. [...], obr. [...], wyłącznie z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzenia reformy rolnej (Dz. U . 1945 Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) i żadnych innych zdarzeń prawnych, oraz prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], nie potwierdzają stanu prawnego przedmiotowej działki według stanu na datę komunalizacji;

e) błędnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nie da się ustalić stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę komunalizacji.

Opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją było błędne oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe na zasadnie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 roku, sygn. akt I SA/Wa 2444/21;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W tej sytuacji podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Mimo wielości zarzutów, ponadto niezależnie od tego czy wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na jednym problemie tj. legitymacji skarżących do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 7 września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto Nowy Sącz z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], z obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...], [...].

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., inicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może wystąpić na żądanie strony (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia również wymaga, że oceny legitymacji do bycia stroną dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex).

Nie budzi też wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie.

Poczynienie tych ogólnych uwag było konieczne ze względu na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych.

Z uzasadnienia wydanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżących tytułu prawno – rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2204, dalej: u.k.w.), może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 ww. ustawy lub art.189 k.p.c. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 1991 r. może być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ umorzył postępowanie odwołując się wyłącznie do treści księgi wieczystej, jednak nie dostrzegł, że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej istniał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] stwierdzający, że nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN na rzecz skarbu Państwa m.in. majątku stanowiącego własność K. A. z H., składającego się m.in. z pgr nr [...], objętej Lwh [...] oraz pgr [...] objętej Lwh [...], które to parcele aktualnie wchodzą w skład działki nr [...]. Należy zauważyć, że wyrok Sądu z [...] kwietnia 2005 r. został wydany w trybie określonym w art. 189 k.p.c., a jego skutkiem jest ustalenie, że wobec niespełnienia wynikających z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN przesłanek, do nabycia przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa nie doszło. Strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ administracji rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym - w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny.

Nie można zatem zgodzić się z wyrażonym przez Sąd Wojewódzki poglądem, że w ramach postępowania nadzorczego organ nie może dokonać oceny dokumentów, które przedstawili skarżący pod kątem posiadania przez ich poprzedników prawnych w dacie komunalizacji tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Nowosądeckiego z 1991 r. z tego powodu, że decyzja ta została oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej wskazujących Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej na wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisie w księdze wieczystej i przypisania temu wpisowi charakteru, którego nie ma. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).

Sąd zwraca przy tym uwagę, że wpis prawa własności na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2204, dalej: k.w.h.), jest wpisem deklaratoryjnym a nie konstytutywnym, a zatem potwierdza jedynie, a nie kształtuje w tym wypadku prawa własności do danej nieruchomości.

O ile więc wnioskodawcy przedstawili wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] i oddalający od niego apelację wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...], o tyle organ administracji zobowiązany był dokonać oceny, czy orzeczenia te - ze względu na ich przedmiot - stanowią pochodzący od sądu cywilnego dokument obalający domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co w konsekwencji miałoby kluczowe znaczenie dla oceny przysługiwania wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Ze wskazanych wyroków wynika, że K. i K. A. (po której spadek nabyli skarżący) byli narodowości polskiej i nie istniały powody, aby m.in. pgr nr [...], objęta Lwh [...] oraz pgr [...]objęta Lwh [...], przeszły na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN. Skarżący mogą wnieść powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w celu wydania wyroku w tej sprawie koniecznym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina cały czas figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie tej właśnie decyzji.

Brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej objęta była ww. wyrokami prowadzi do wniosku, że przedwcześnie organ umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia skutków, jakie wywołał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] w aspekcie oceny legitymacji skarżących w sprawie. Uznać zatem należy, że organ naruszył także art. 105 § 1 k.p.a. przedwcześnie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.