Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2686/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 413/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: 1) umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (słownie: sto) złotych; 3) oddalić wniosek M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 413/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 17 października 2016 r. nr [...] (pkt I); zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.K. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), decyzją z dnia 17 października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki: nr [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność M.K. Zgodnie z w/w decyzją i wnioskiem inwestora, ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości obejmuje założenie i przeprowadzenie przewodów oraz urządzeń linii napowietrznej 110 kV relacji [...]. Na wymienionych działkach gruntu nastąpi wymiana 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych. Całkowita powierzchnia zajęcia dla działki nr 65 wynosi 2.064 m2, a dla działki nr 926 – 194 m2. Przebieg linii wraz z pasami technologicznymi oraz obszarami zajęcia zostały przedstawione na mapie, stanowiącej integralną część decyzji.

Organ pierwszej instancji na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznał, że odbyły się rokowania z właścicielem nieruchomości, to jednak pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia porozumienia, a więc rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Jednocześnie zaznaczył, że weryfikacji organu nie podlega okoliczność, czy zaproponowane właścicielowi warunki były dla niego korzystne, gdyż w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. istotne jest tylko, czy rokowania były prowadzone i jaki był ich rezultat. Wyjaśnił, że brak uzgodnienia warunków udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji stanowi okoliczność wystarczającą dla uznania negatywnego wyniku rokowań, a w konsekwencji braku zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto podał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 2 u.g.n.) oraz że wnioskowany przez inwestora zakres ograniczenia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W miejscu lokalizacji inwestycji plan przewiduje przeznaczenie – napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV z dopuszczeniem innych obiektów infrastruktury technicznej, a także utrzymanie, rozbudowę, przebudowę oraz likwidację istniejącej infrastruktury technicznej. Realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii oraz nie spowoduje zmiany aktualnego sposobu korzystania. Wyliczenia powierzchni zajęcia nieruchomości zostały dokonane przez uprawnionego geodetę.

W ocenie Starosty [...], w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art.124 ust. 1 u.g.n., tj. planowana inwestycja stanowi cel publiczny, który jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, przed złożeniem wniosku przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości i nie uzyskano zgody na wykonanie prac.

Od powyższej decyzji M.K. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji,

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny, wyrażającej się całkowitym pominięciem pism strony w zakresie wyrażenia zgody na realizację inwestycji,

- art. 105 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania mimo istnienia stosownych ku temu przesłanek,

- art. 97 K.p.a., poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przepis wskazuje na obligatoryjne zawieszenie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Odwołujący wskazał, że sprawie niesporny jest fakt podjęcia przez inwestora rokowań w celu uzyskania od właściciela nieruchomości zgody na założenie i rozprowadzenie przewodów i urządzeń linii elektroenergetycznej. Stwierdził, że w trakcie rokowań od początku wyrażał on zgodę na realizację inwestycji. Zostało to określone w piśmie z dnia 9 maja 2016 r. oraz w złożonym przed notariuszem oświadczeniu. Rokowania były prowadzone przez inwestora w sposób wadliwy, zmierzały one bowiem wyłącznie do ustanowienia służebności przesyłu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1-7 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że warunki przedstawione przez obie strony nie umożliwiły wypracowania kompromisu. Stanowiło to podstawę do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniu strony wnoszącej odwołanie, inwestor prowadził rokowania w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie instalacji przesyłowych. W porozumieniu był zawarty zapis, że zgoda dotyczy przebudowy linii wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, poprzez demontaż istniejącej linii oraz wybudowanie urządzeń elektroenergetycznych w postaci przewodów linii oraz na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac. Inwestor uwzględnił dodatkowo w porozumieniu warunki przedstawione przez właściciela. W powołanym przepisie nie określono jakiego rodzaju umowa ma zostać zawarta pomiędzy stronami, w związku z tym dopuszczalne było prowadzenie rokowań, co do każdego rodzaju umowy cywilnoprawnej określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor w sposób precyzyjny określił przedmiot robót budowlanych, wskazał zakres i przebieg prac, zaproponował wysokość wynagrodzenia oraz wskazał formę prawną uregulowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Poza tym umożliwił właścicielowi nieruchomości ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a także wyznaczał w tym zakresie dodatkowe terminy. Sposób przeprowadzenia rokowań dowodzi, że intencją inwestora było załatwienie sprawy w sposób cywilny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości ;

b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w całkowitym pominięciu pism skarżącego dotyczących zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

b) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, umożliwiające ograniczenie przez organ sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na fakt, iż skarżący wyrażał zgodę na realizację inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że wyrażał zgodę administracyjną co do nieruchomości, natomiast nie wyrażał zgody na ustanowienie jednocześnie służebności przesyłu. W ocenie skarżącego, inwestor występując na drogę administracyjną, mimo zgody właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, dopuścił się nadużycia prawa, zmierzając do jego obejścia, gdyż mając zgodę właściciela chce pozyskać trwały dostęp do terenu powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., który w tym przypadku nie powinien znaleźć zastosowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2017 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 u.g.n. ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 u.g.n. musi być zatem interpretowany ściśle.

Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 u.g.n. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, gdyby inwestorowi musiał przysługiwać prawny tytuł do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 u.g.n. i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ wówczas zajęcie nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi, jako właścicielowi urządzeń niestanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten przysługuje jednak tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym.

Przepis art. 49 § 1 K. c. wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 K.c., zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest jego istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu energii do odbiorców (art. 49 § 1 K.c.). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, uznać należy, iż właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie zostało uzależnione od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy i przy braku takiej zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 u.g.n., gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych. Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu wynika z nakazu ustawodawcy, dlatego wyrażenie przez właściciela gruntu zgody na jego zajęcie wyłącza zasadność wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z zastosowaniem wobec właściciela środka przymusu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie jest niesporne, że inwestycja, której dotyczył wniosek jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest to, czy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości przez inwestora dla przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Morzyczyn-Drawski Młyn i czy i przeprowadził on z nim rokowania mające na celu uzgodnienie warunków czasowego zajęcia działek nr 65 i 926 dla wykonania przedmiotowych robót budowalnych.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 może mieć miejsce jeżeli, po pierwsze – właściciel lub użytkownik nie wyraża zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, a po drugie – powinno być poprzedzone rokowaniami z tymże właścicielem lub użytkownikiem o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżący wyraził zgodę na wykonanie na jego nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej polegającej na wybudowaniu linii elektroenergetycznej. Wynika to wprost z ich pisma z dnia 9 maja 2016 r., w którym oświadczył, że zgadza się na przebudowę linii i udziela inwestorowi zgodę na prowadzenie prac budowlanych, nadto przedłożył oświadczenie w formie aktu notarialnego.

Ze względu na wskazany wyżej zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej, nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki inwestor przedstawił skarżącemu. W związku z powyższym nie można przyjąć, że brak zgody właściciela w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie nie doszło do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości skarżącego w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nim rokowania. Nie przedstawił mu bowiem żadnych innych propozycji. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na zaproponowane przez inwestora warunki ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, której jest właścicielem (służebności przesyłu), to zachodzi przesłanka do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Celem wydania takiej decyzji jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych. W tej sytuacji organy administracji wydając decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, mimo zgody właściciela na przeprowadzenie robót budowalnych i braku rokowań co do samych warunków wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., naruszyły art. 124 ust. 3 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a to z uwagi na brak przeprowadzenia przez inwestora ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) skutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości oraz z uwagi na jego rzekomą zgodę na realizację inwestycji, pomimo że z akt sprawy wynika w sposób odmienny od powyższych ustaleń Sądu, że inwestor rokowania takie przeprowadził, występując do właściciela nieruchomości z propozycją zawarcia stosownego porozumienia (umowy), określając przy tym wszelkie niezbędne warunki – w tym oczekiwaną formę, zakres oraz wynagrodzenie – uzyskania zgody na wykonanie określonych przez niego prac, jednakże nie doprowadziły one do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia (umowy) i zakończyły się wynikiem negatywnym, tj. błędnym uznaniu Sądu, że brak jest w niniejszej spławie podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się na zaproponowane przez inwestora warunki, to zachodzi podstawa do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, zaś jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji pod warunkiem uregulowania przez inwestora kwestii przyszłego odszkodowania nie tylko zastępuje porozumienie pomiędzy stronami, ale i obliguje inwestora do jego bezwarunkowego przyjęcia oraz zmiany sposobu i zakresu prowadzenia rokowań zgodnie z oczekiwaniem właściciela nieruchomości, w sytuacji, w której strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej propozycji jej rozstrzygnięcia, mogą zakończyć rokowania w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek z nich nie ma szans na zawarcie porozumienia, jak i przepis ten nie nakłada na żadną ze stron obowiązku uwzględnienia zastrzeżeń strony przeciwnej bądź też proponowanych przez nią opcji. Z uwagi natomiast na charakter prowadzonych rokowań, w których to co do zasady występują strony o spornych interesach oraz prezentujące stanowiska korzystne z punktu widzenia ich subiektywnych interesów – ewentualne porozumienie stron przybrać powinno postać dwustronnej umowy cywilnoprawnej, tj. zgodnych oświadczeń woli stron złożonych w formie oraz w sposób wyraźny i niebudzący żadnych wątpliwości, które to pozwolą w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować określony cel publiczny, a zatem tylko umowne załatwienie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością wyklucza tryb udzielenia administracyjnej zgody organu na zajęcie nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3219/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1647/15, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 296/13, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2285/12, 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1274/09, 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/05, 8 lutego 2000 r. sygn. akt l SA 361/99 oraz Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak-Kucharczyk, LEX 2015).

W świetle natomiast art. 112 ust 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości (w tym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) może być dokonane, jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Niemożność nabycia praw do nieruchomości na cel publiczny w drodze umowy zachodzi także wówczas, gdy zainteresowane podmioty nie dojdą do porozumienia chociażby co do jednego z elementów umowy. Same zaś deklaracje wyrażające jedynie wolę zawarcia umowy nie powodują, że prawa do nieruchomości mogą być nabyte w drodze umowy. Obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego w zróżnicowanym trybie – może to być tryb umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjny poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przypadku organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań. Rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie było zatem w ustalonych okolicznościach sprawy nieuzasadnione, skoro stan faktyczny nie potwierdza, aby przed wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji doszło do zawarcia umowy między inwestorem a właścicielami nieruchomości, regulującej kwestie przeprowadzenia określonych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości oraz ich utrzymania, dostępu w celu dokonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zwrócił się również o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalnego sposobu prowadzenia rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.) oraz rozumienia pojęcia zgody (art. 124 ust. 1 u.g.n.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

M.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 3 września 2018 r. cofnął skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. dotyczą sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej bądź jej oddalenia, a nie umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podstawy uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie nie mógł stanowić również przepis art. 208 P.p.s.a. Niezależnie bowiem od tego, że przepis ten nawiązuje do wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207 P.p.s.a., to zawarta w nim przesłanka zwrotu kosztów wywołanych niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem strony nie może stanowić sankcji za korzystanie przez uprawniony podmiot z przysługującego mu prawa do sądu, ponieważ tak rozumiana – stanowiłaby zaprzeczenie istoty tego prawa. Z tego względu okoliczność wniesienia przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skargi kasacyjnej, a następnie jej cofnięcia, nie dawała podstaw do zasądzenia od tego podmiotu na rzecz M.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.