Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1819/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, art. 6, art. 7, art. 9, art. 22, art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 33/20 w sprawie ze skargi X sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od X sp. j. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 marca 2020 r., VII SA/Wa 33/20, oddalił skargę X sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z prośbą o uzgodnienie projektu rozbiórki budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji postanowieniem z 7 września 2018 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek został zbudowany w [...] r. i jest ostatnim reliktem po drewnianej zabudowie wsi [...]. Jego wyburzenie jest zatem niedopuszczalne pod względem konserwatorskim i byłoby niezgodne z zasadami ochrony zabytków. Podkreślił ponadto, że przedstawiona z wnioskiem dokumentacja nie zawiera ekspertyzy stanu technicznego budynku, która jest niezbędna dla oceny przez organ konserwatorski działań związanych z rozbiórką budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na nieuwzględnienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie.

Ponownie analizując sprawę MWKZ postanowieniem z 21 lutego 2019 r. nr [...], znak: [...], nie uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowy budynek mimo prostej architektury charakteryzuje się dobrymi proporcjami i rozwiązaniami architektonicznymi typowymi dla [...]-wiecznego budownictwa drewnianego. Jednocześnie podkreślił, że wraz z okolicznymi budynkami, kościołem [...], wikarówką - reprezentującą architekturę miejską drewnianą - tworzy urbanistyczną całość ukazującą charakter wsi [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia 18 października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. C.i J. S., wspólników w spółce X Spółka Jawna na ww. postanowienie MWKZ z 21 lutego 2019 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, utworzonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. Minister podkreślił przy tym, że otoczenie spornego obiektu stanowią obecnie, oprócz zabudowań kościelnych, współczesne budynki. Jednocześnie wskazał, że sporny budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, utworzonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. Równocześnie podniósł, że przedłożony "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...], dzielnica [...], na działce nr ew. [...], obręb [...]" autorstwa inż. D. P. nie odnosi się do stanu technicznego nieruchomości. W związku z tym MWKZ w dniu 20 lutego 2019 r., przy udziale właściciela nieruchomości, dokonał jej oględzin. Stwierdzono wówczas, że obiekt jest w złym stanie technicznym. W budynku wymieniono okna na nowe (wykonane z PVC), wstawiono współczesne drzwi i wykonano podwieszane sufity. Wystrój wnętrza również jest współczesny. W protokole odnotowano widoczne od wewnątrz i z zewnątrz ubytki w więźbie. Wskazano, że dachówka pokryta jest mchem, a na kominie widoczne są ubytki tynku. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi więc wątpliwości zły stan techniczny budynku. Jednakże, w ocenie organu II instancji, jest on wynikiem braku bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego zobowiązany jest właściciel zabytku zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie Minister podkreślił, że zły stan techniczny nieruchomości nie przesądza o utracie przez nią wartości zabytkowych. Aktualny stan obiektu nie wyklucza bowiem jego remontu i zachowania.

Zdaniem organu odwoławczego wobec bezspornych wartości historycznych i naukowych, a także walorów architektonicznych spornego budynku mieszkalnego, jego rozbiórka stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ochrony zabytków - ich trwałego zachowania i zagospodarowania w sposób niepowodujący uszczerbku dla wartości zabytkowej. Minister stwierdził, że obiekt jest niewątpliwie przykładem drewnianej architektury dawnej wsi [...] i posiada duży autentyzm formy i substancji zabytkowej, m.in. w postaci zachowanej konstrukcji, bryły, kształtu dachu, artykulacji elewacji. Dokonane w nim przekształcenia, takie jak dobudowa współczesnego ganku czy wymiana okien na nowe wykonane z PVC, są odwracalne. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że mimo złego stanu technicznego budynku, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Ponadto organ II instancji wskazał, że sporny budynek odpowiada definicji legalnej zabytku, określonej przez art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stąd też negatywna ocena stanu technicznego budynku, a także kwestie użyteczności obiektu lub aspekt ekonomiczny, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, nie stanowią przesłanek do unicestwienia zabytku, ani nie przesądzają o utracie wartości zabytkowej. Minister stwierdził, że to w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do całkowitego zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. Wyjaśnił, że organ I instancji słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do unicestwienia budownictwa drewnianego na obszarze dawnej wsi [...].

Odnosząc się zaś do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Minister wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie, dla którego został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - [...]uchwałą nr [...]Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. Zgodnie z § 10 pkt 3 tej uchwały dopuszczono likwidację budynku przy ul. [...], po jego inwentaryzacji. Ustalenia powyższe nie nakazują jednak rozbiórki budynku. W niniejszej sprawie rozwiązaniem uzasadnionym z punktu widzenia organu konserwatorskiego jest więc przeniesienie zabytkowego obiektu.

Skargą X Spółka Jawna zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając jej naruszenie: art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a.; art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na podstawie art 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej "p.p.s.a." stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy w sposób rzetelny wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu - organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący przedstawił racje przemawiające za pozostawieniem obiektu jako świadectwa prawem chronionego, a także wykazał, że racje interesu społecznego przemawiają za daniem mu pierwszeństwa przed interesem indywidualnym reprezentowanym przez dochodzącego konserwatorskiej aprobaty, inwestora projektowanej rozbiórki. Przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, utworzonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. pod nr [...]. Jak ustalił organ odwoławczy, przedmiotem niniejszego postępowania jest drewniany budynek, zbudowany w [...] r. w konstrukcji zrębowo-sumikowo-łątkowej z węgłami na rybi ogon (z odciętymi ostatkami) na ceglanej podmurówce - częściowo ocementowanej - na planie prostokąta o wymiarach 5,75-5,80 m x 11,56-11,63 m. Wysokość w kalenicy wynosi 5,45 m. Jest to obiekt jednokondygnacyjny, nakryty dachem dwuspadowym, krytym dachówką ceramiczną zakładkową (pierwotnie gontem). Elewacje budynku oszalowano pionowym deskowaniem. W ścianach szczytowych deskami okapowymi rozdzielono strefę poddasza od parteru. Od strony zachodniej dobudowano ganek, nakryty dachem pulpitowym. Budynek jest usytuowany na osi północ-południe, w bliskim sąsiedztwie kościoła p.w. [...] i stanowi relikt drewnianej architektury po wsi [...]. Obiekt pomimo prostej architektury charakteryzuje się dobrymi proporcjami i rozwiązaniami architektonicznymi typowymi dla [...]-wiecznego budownictwa drewnianego, a wraz z okolicznymi budynkami, kościołem [...], wikarówką - reprezentującą architekturę miejską drewnianą - tworzy urbanistyczną całość ukazującą charakter wsi [...]. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 20 lutego 2019 r., organ ustalił, że obiekt jest w złym stanie technicznym. W budynku wymieniono okna na nowe (wykonane z PVC), wstawiono współczesne drzwi i wykonano podwieszane sufity. Dokonano również zmian w wystroju wnętrza na współczesny. Stwierdzono od wewnątrz i z zewnątrz ubytki w więźbie. Na kominie widoczne są ubytki tynku, a dachówka pokryta jest mchem. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zły stan techniczny budynku nie przesądza o utracie przez niego wartości zabytkowych, bowiem nie wyklucza on jego remontu i zachowania. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu o konieczności ochrony substancji zabytkowej, m.in. w postaci zachowanej konstrukcji, bryły, kształtu dachu, artykulacji elewacji, natomiast dokonane w nim przekształcenia, takie jak dobudowa współczesnego ganku czy wymiana okien na nowe wykonane z PVC, są odwracalne. Nadal bowiem stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim.

Sąd podkreślił, że żaden z dowodów pozostających w dyspozycji organu nie wskazywał na to, iż remont przedmiotowego budynku z technicznego punktu widzenia nie jest możliwy. Argumentem przemawiającym za tym z całą pewnością nie może być wskazywana w skardze nieopłacalność takiego przedsięwzięcia. Konkretnych argumentów przemawiających za koniecznością rozbiórki budynku nie zawiera także "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...], dzielnica [...], na działce nr ew. [...], obręb [...]" autorstwa inż. D. P.. Ponadto Sąd zauważył, że organy konserwatorskie posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia skargi, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera spójną i przekonującą argumentację wskazującą na wartość zabytku wyrażoną w zachowanej bryle, rozwiązaniami architektonicznymi typowymi dla [...]-wiecznego budownictwa drewnianego, zachowanej oryginalnej substancji budowlanej obiektu. Sąd podkreślił, że istotnym walorem tego budynku jest jego autentyzm i reprezentacja architektury miejskiej drewnianej - ukazująca charakter wsi [...]. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ w sposób rzetelny, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, wykazał w sposób bezsporny brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego.

Sąd zgodził się z poglądem Ministra, że w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć trzeba, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c.

Sąd stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - [...] uchwałą nr [...]Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. Zgodnie z § 10 pkt 3 tejże uchwały dopuszczono likwidację budynku przy ul. [...], po jego inwentaryzacji. Błędny jest natomiast w ocenie Sądu reprezentowany w skardze pogląd, że powyższy przepis planu przesądza o dopuszczalności rozbiórki w każdym przypadku, po warunkiem sporządzenia jego inwentaryzacji. Sąd wyjaśnił, że takie rozumienie znaczenia uregulowań planu wskazywałoby na fikcyjność prawną postanowienia w zakresie uzgodnienia pod względem konserwatorskim planowanej rozbiórki obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Tymczasem to do kompetencji organów konserwatorskich należy ocena czy budynek mieszkalny przy ul. [...] [...] w [...] wymaga ochrony ze względu na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ze względu na walory historyczne czy też artystyczne, czy też w świetle przywołanej ustawy może zostać rozebrany, a w takim przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiej rozbiórce się nie sprzeciwia.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji upewnia, że w sprawie nie doszło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, w warunkach której organ orzekał. Minister w wyczerpujący sposób odniósł się także do stanowiska strony żalącej się oraz w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu objętego projektem rozbiórki.

Konkludując, w ocenie Sądu, mając na względzie całość materiału dowodowego, organ miał podstawy aby przyjąć, że obiekt nadal przedstawia wartości prawnie chronione, a uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby unicestwieniem budynku posiadającego walory zabytkowe, co stoi w sprzeczności z celem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargą kasacyjną X sp. j. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 10 pkt. 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 22 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - [...], poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 października 2019 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 lutego 2019 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...], podczas gdy zgodnie z treścią postanowień § 10 pkt. 3 oraz § 22 ust. 2 pkt. 22 ww. uchwały dla przedmiotowego budynku dopuszcza się przeniesienie lub likwidację po inwentaryzacji;

2) art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z 18 października 2019 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 lutego 2019 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...], że rozbiórka jednorodzinnego budynku przy ul. [...] jest niedopuszczalna;

3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że wydanie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 października 2019 roku, znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 lutego 2019 roku, nr [...], odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...], prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności Spółki, nieuzasadnionego przepisami prawa;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 października 2019 roku, znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 lutego 2019 roku, nr [...], odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...], mimo, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tychże wadliwych ustaleń organu I i II instancji za własne, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem, że rozbiórka jednorodzinnego budynku przy ul. [...] [...] w [...] jest niedopuszczalna.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia odmawiającego uzgodnienia pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Trafnie przyjęto w realiach tej sprawy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a zatem w ocenie Sądu odwoławczego zasadnie Sąd pierwszej instancji przy ocenie jego legalności zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. tj. oddalenia skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono takich naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy jak i innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie było również podstawy do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przywołanego w kasacji art. 135 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III FSK 2029/21). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 917/21). Tym samym w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia prawidłowo uznał, że organy konserwatorskie opierając się o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy słusznie przyjęły, iż wyburzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim i byłoby niezgodne z zasadami ochrony zabytków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjęto w niniejszej sprawie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia negatywnego uzgodnienia pod względem konserwatorskim. W sprawie nie można zatem skutecznie zarzucić organom konserwatorskim naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a więc czynione w tym zakresie zarzuty kasacji nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim w realiach tej sprawy nie jest sporne, iż budynek przy ul. [...] [...] w [...] ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy pod nr [...] na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2012 r.

Nie jest także kwestionowane, iż uchwałą nr [...]Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - [...] w odniesieniu do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego w jego § 10 ust. 3 przyjęto, " że wskazuje się na rysunku planu budynek włączony do gminnej ewidencji zabytków, dla którego dopuszcza się przeniesienie lub likwidację po inwentaryzacji". Również w § 22 ust. 2 pkt 22 tego prawa miejscowego dla terenu 7 MN(U) (niskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej) dopuszczono przeniesienie w inne miejsce lub likwidację po inwentaryzacji obiektu wskazanego na rysunku planu, włączonego do gminnej ewidencji zabytków.

Z przedstawionych wyżej uregulowań planu wynika wyłącznie to, że w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, obiekty zabytkowe wpisane do gminnej ewidencji zabytków mogą podlegać zarówno rozbiórce jak i przeniesieniu w inne miejsce zaś warunkiem jest przedstawienie inwentaryzacji takiego obiektu. Takie uregulowania planu w żadnym wypadku nie oznaczają, że na podstawie takich rozwiązań prawa miejscowego wydawana jest decyzja o nakazie rozbiórki albowiem kwestie dotyczące wymaganych pozwoleń w tym zakresie wynikają zarówno z ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane odnosi się do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną zabytków. Stosownie do art. 39 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3).

Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (ust. 4).

Z kolei to przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kreują postępowanie organów konserwatorskich w sprawach właśnie dokonywanych uzgodnień. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Zatem zarówno dopuszczalność wydania decyzji o rozbiórce jak i przeniesieniu w inne miejsce, na co pozwala ww. wskazany przepis prawa miejscowego, wymaga nie tylko zgody organu architektoniczno-budowlanego ale przede wszystkim akceptacji organu konserwatorskiego po spełnieniu warunku przedstawienia właściwej inwentaryzacji.

W tej sprawie organy konserwatorskie oceniały na podstawie ww. planu zarówno dopuszczalność rozbiórki, bowiem tego dotyczył wniosek inwestora, ale i dodatkowo przeniesienia obiektu w inne miejsce, lecz w realiach tej sprawy nie zaakceptowały obu tych form jego rozbiórki. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że kwestia rozbiórki nie wchodzi w grę z uwagi na unikatowe walory budynku reprezentujące architekturę miejską drewnianą, będąc ostatnim reliktem po wsi [...]. Natomiast przedstawiona inwentaryzacja nie była na tyle szczegółowa aby umożliwiała zrekonstruowanie obiektu skoro dołączona do wniosku inwentaryzacja nie przedstawia elementów konstrukcji budynku, która to jest niezbędna przy tworzeniu inwentaryzacji obiektów drewnianych. Z kolei organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że słusznie przyjął prymat interesu społecznego na interesem inwestora i uznał, że rozwiązaniem uzasadnionym z punktu widzenia organów konserwatorskich jest przeniesienie budynku - czego jednak nie dotyczył wniosek inwestora.

Zatem organy konserwatorskie wypowiadając się w tej sprawie dokonały wymaganej oceny mając na względzie walory historyczne oraz artystyczne obiektu z [...] r. w świetle przepisów prawa przyjmując, iż sporny budynek będący przedmiotem wniosku inwestora nie może być rozebrany mimo, że co do zasady przepisy prawa miejscowego nie sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu, bowiem doszły do wniosku, iż brak jest uzasadnionych prawnie przesłanek do zaaprobowania uzgodnienia w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku. Tym samym mimo, że wskazywany wyżej miejscowy plan zagospodarowania w § 10 ust. 3 jak i § 22 ust. 2 pkt 22 dopuszcza przeniesienie lub likwidację po inwentaryzacji przedmiotowego budynku to jednak nie kreuje rozbiórki i przeniesienia budynku w inne miejsce skoro wymagane są również stosowne pozwolenia i uzgodnienia zezwalające na zmaterializowanie uregulowań planu w powyższym zakresie. Nie można więc uznać, że usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 10 pkt. 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 22 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. poprzez ich niezastosowanie.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie. Należy podkreślić, iż dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z wykładni literalnej ww. przepisu wynika, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy, co w tej sprawie jest niesporne

W tym postępowaniu rozstrzygano na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który to jest stosowany przy spełnieniu dwóch kluczowych warunków: po pierwsze obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego zgodnie z art. 8 ustawy, przy czym wpisów dokonuje się zgodnie z art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy; po drugie obiekt jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków - takie prawne formy oznaczone zostały bowiem w art. 7 pkt 1, 2,3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi zatem formy ochrony zabytku, lecz jeden ze sposobów opieki nad zabytkami. Zgodnie bowiem z art. 21 ww. ustawy ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane , co wykazano, dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13).

Wymaga zaznaczenia, że niniejsza sprawa dotyczy budynku mieszkalnego z [...] r. który został ujęty właśnie w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym zabytek ten położony w [...] przy ul. [...] podlegał uzgodnieniu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie jest w żaden sposób uzależniona od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też nie jest sporne, iż wniosek o rozbiórkę przedmiotowego zabytku bezwzględnie podlegał uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie.

Jak już wyżej zaznaczono, postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Jednakże w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (patrz wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1446/16, 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1814/18). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej.

Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem wykracza on poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i z tego względu należało uznać go za bezzasadny. Zarzut tego rodzaju może być natomiast podnoszony w odpowiednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków – tak np. w wyroku NSA z 15 lutego 2022 r. II OSK 2744/20.

Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż bez wpływu na wynik tego postępowania pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 12/18, z dnia 11 maja 2023 r., w którym to orzeczeniu uznano, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z akt sprawy nie wynika (co dodatkowo przyznane zostało na rozprawie) aby skarżąca Spółka wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. która może być, co do zasady, skutecznie kwestionowana.

Mając na uwadze brak usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.