Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1904/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 2, art. 3a i ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.W. oraz M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 787/21 w sprawie ze skarg M.W. oraz M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz M.M. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz M.W. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargi M. M. (dalej: skarżący) i M. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 9 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta C. nakazał M. P., K. S., M. S., M. M. i M.W. solidarne usunięcie odpadów w ilości około 1400 sztuk palet ze zbiornikami w postaci metalowych beczek i pojemników typu mauser z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. [...], w terminie do 31 grudnia 2021 r. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 26 ust. 2, ust. 3a i ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. dalej: ustawa o odpadach).

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił "przebieg zdarzeń" związanych z nawiezieniem i porzuceniem odpadów w hali magazynowej na przedmiotowej działce, w tym ustalenia śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Regionalną w Katowicach.

W ocenie organu I instancji, po powzięciu przez skarżącego wiedzy o umieszczeniu w hali przedmiotowych odpadów, wykonał on szereg powiązanych ze sobą czynności, które powodują, że skarżący stał się posiadaczem tych odpadów. Czynnościami tymi są podział geodezyjny działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...], po uprzednim przemieszczeniu odpadów na teren obecnej działki nr ewid. [...] Ponadto świadczy o tym podział wieczystoksięgowy polegający na odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i założenie dla tej działki nowej księgi wieczystej nr [...], a następnie przeniesienie wieczystego użytkowania działki nr [...] na skarżącą. Z kolei odpowiedzialność skarżącej jako posiadacza tych wynika z przeniesienia na nią wieczystego użytkowania działki nr ewid. [...] po uprzednim ustanowieniu rozdzielności majątkowej w jej małżeństwie oraz sporządzeniu testamentu, w którym jako jedynego spadkobiercę wskazano Miasto C., a następnie zrzeczenia się przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego tej działki.

Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący oraz skarżąca.

Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 31 maja 2015 r. skarżący wydzierżawił spółce A. sp. z o.o. część hali magazynowej wraz z częścią gruntu przy ul. [...]. W dniu 31 stycznia 2018 r. spółka ta wynajęła część hali magazynowej spółce C. sp. z o.o., z przeznaczeniem na przechowywanie w niej oleju rzepakowego i zużytego oleju rzepakowego, powstałego po wykorzystaniu w gastronomii. Następnie najmowana część hali została przez tę spółkę C. wypełniona zbiornikami typu mauser oraz beczkami metalowymi znajdującymi się na paletach, po czym, po dwóch miesiącach kontakt z tą spółką urwał się, czynsz najmu przestał być opłacany, a umowę najmu wypowiedziano. Wezwania do zabrania pojemników były bezskuteczne. W dniu 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik spółki A. poinformował organ I instancji o złożonym w Prokuraturze Rejonowej Częstochowa Południe zawiadomieniu o podejrzeniu popełnienia czynu zabronionego. W zawiadomieniu tym poinformowano o wystawieniu pojemników na zewnątrz hali oraz wystąpiono o podjęcie działań w celu odebrania z nieruchomości pozostawionych pojemników z substancjami niewiadomego pochodzenia.

W dniu 12 kwietnia 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając, że obok hali magazynowej zgromadzono duże ilości pojemników z odpadami, informując jednocześnie o wynikach tych oględzin organ I instancji. Czynności sprawdzające przeprowadziła również Państwowa Straż Pożarna 1 i 4 czerwca 2018 r. Stwierdzono wówczas, że pojemniki z odpadami zostały ponownie przeniesione, tym razem około 30 metrów w kierunku wschodnim od budynku hali. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że doszło do wszczęcia śledztwa w sprawie zorganizowanej grupy przestępczej, której członkowie wynajmowali hale magazynowe, nie płacąc czynszu i nielegalnie składowali na ich terenie odpady, które następnie porzucali w warunkach mogących stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. W toku prowadzonego śledztwa Prokurator Prokuratury Okręgowej udostępniał materiały organowi I instancji, w tym przekazał kserokopię opinii biegłych z 7 sierpnia 2018. Według tej opinii składowane odpady posiadają właściwości niebezpieczne, a ich sposób składowania może zagrozić życiu lub zdrowiu wielu osób oraz spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza, powierzchni ziemi lub spowodować zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

Organ odwoławczy przedstawił także okoliczności dotyczące podziału działki, w następstwie czego pojemniki z odpadami znalazły się na działce nr [...], którą skarżąca nabyła od skarżącego 25 marca 2019 r. Uzasadniając uznanie skarżącego oraz skarżącej za posiadaczy odpadów organ odwoławczy podkreślił przemieszczenie odpadów na odległość około 30 metrów od hali magazynowej, na teren który po podziale w całości stanowi obecnie działkę nr ewid. [...] Doszło do tego po przemieszczeniu odpadów na zewnątrz hali. Było to zatem kolejne przemieszczenie, którego w przeciwieństwie do pierwszego nie można uznać za usprawiedliwione okolicznościami.

W ocenie organu odwoławczego, późniejsze działania mające na celu wydzielenie tej działki, praktycznie w całości zajętej przez zalegające na jej powierzchni odpady (działka nr ewid. [...]), w świetle dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej, a następnie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] na skarżącą, muszą być traktowane jako ciąg powiązanych ze sobą czynności mających na celu wyzbycie się odpadów. Zwłaszcza, że skarżąca wkrótce po nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] zrzekła się tego prawa, uznając, że nieruchomość nie może być wykorzystywana zgodnie z celem na jaki ją nabyła.

Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli skarżąca oraz skarżący.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżący oraz skarżąca zostali prawidłowo uznani za posiadaczy odpadów. W ocenie Sądu I instancji, dla przypisania skarżącemu statusu posiadacza przedmiotowych odpadów kluczowe znaczenie ma dokonane z jego inicjatywy ich przemieszczenie na dalszą część nieruchomości, przy jednoczesnym doprowadzeniu do wydzielenia tej części działki i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na skarżącą. Działania te stanowią przejaw posiadania odpadów przez skarżącego. Pierwsze przemieszczenie odpadów poza budynek magazynu miało znaczenie dla ochrony życia i zdrowia pracujących tam osób oraz znajdującego się tam mienia. Inaczej ocenić trzeba drugie przemieszczenie odpadów, ze względu na kontekst, w którym zostało dokonane związany z wydzieleniem działki nr ewid. [...], a następnie jej zbyciem na rzecz skarżącej.

Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń skarżącego, który wyjaśnił, że nie mógł stać się posiadaczem przedmiotowych odpadów ze względu na posiadany status prokurenta spółki A. Sąd I instancji wyjaśnił, że w umowie przenoszącej własność części nieruchomości, na którą przeniesiono wcześniej przedmiotowe odpady, skarżący występuje w imieniu własnym, a nie jako prokurent spółki. Ponadto przemieszczenie odpadów nie było czynnością prawną, ale czynnością faktyczną, więc okoliczność, że skarżący jest prokurentem nie mogło skutkować przypisaniem statusu posiadacza spółce, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na terenie której dokonano przemieszczenia odpadów oraz właścicielem znajdującego się na niej magazynu. Z kolei drugie przemieszczenie odpadów pozostaje w ścisłym związku ze zbyciem przez skarżącego wydzielonej przez niego działki, na której odpady te ostatecznie się znalazły.

W ocenie Sądu I instancji nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 27 ust 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy o odpadach. Zarzuty skargi dotyczące niezastosowania tych przepisów nie uwzględniają, że art. 26 ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, w której odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, natomiast art. 27 dotyczy gospodarowania odpadami.

Zdaniem Sądu I instancji, trzej pierwsi adresaci decyzji nie mogą być uznani za wytwórców odpadów. Wynikające ze sporządzonej w sprawie opinii stwierdzenie, zgodnie z którym odpady były mieszane lub w inny sposób zmieniano ich charakter lub skład, nie zostało wprost powiązane z aktywnością trzech pierwszych adresatów decyzji. Ponadto, brak było przeszkód, żeby decyzję skierować zarówno do wytwórców odpadów jak i skarżących.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów odnoszących się do postanowienia Sądu Okręgowego w Częstochowie w sprawie VI Ca 101/21 z 30 marca 2021 r. (a więc wydanego w toku postępowania odwoławczego). Nawet gdyby przyjąć, że z postanowienia tego wynika podstawa do wyłączenia Prezydenta M., to pozostaje to bez wpływu na toczące postępowanie odwoławcze, ponieważ prowadziło je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 79 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżący nie wykazał, w jaki konkretny sposób uchybienia w zakresie zawiadamiania go o czynnościach dowodowych w sprawie mogły mieć wpływ na wynik postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej zmierzające do podważenia stanowiska organów o pozorności zakupu prawa użytkowania. W tym zakresie organy uznały, że umowa sprzedaży wieczystego użytkowania jest czynnością pozorną, natomiast czynnością ukrytą jest darowizna. Jednak zdaniem Sądu I instancji, dla oceny, czy skarżąca stała się posiadaczem odpadów nie ma znaczenia kwestia odpłatności przeniesienia użytkowania wieczystego, ale fakt, że takie przeniesienie miało miejsce. Istotny jest również cel nabycia użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu I instancji, było nim ostateczne wyzbycie się odpadów

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak wyczerpującej oceny zagadnienia instytucji posiadania oraz objęcia w posiadanie odpadów.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uwzględnienia skargi, pomimo dokonania przez organ odwoławczy wewnętrznych sprzecznie ustaleń, sprzecznych z logiką i obowiązującymi przepisami, jak również pomimo zawarcia w uzasadnieniu decyzji stwierdzeń "wewnętrznie się wykluczających"

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak uwzględnienie skargi. W ocenie skarżącej, prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego powinna prowadzić organ II instancji oraz organ I instancji do ustalenia, że posiadaczami odpadów są osoby, które porzuciły odpady na przedmiotowej nieruchomości. Podejmując decyzję o zakupie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajdowały się porzucone odpady, skarżąca nie objęła w posiadanie porzuconych odpadów, z uwagi na obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ponadto zakup prawa użytkowania wieczystego nie był czynnością pozorną, a działania skarżącej nie zmierzały do przeniesienia odpowiedzialności za porzucone odpady na Skarb Państwa.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń, sprzecznych z logiką i obowiązującymi przepisami prawa oraz przez zawarcie w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych.

Po piąte, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie decyzji do skarżącej, a więc do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że posiadaczami odpadów są M. P., K. S., M. S., M. M. i skarżąca. W ocenie skarżącej, faktycznymi posiadaczami odpadów są wyłącznie ich wytwórcy. Ponadto polegało to na uznaniu, że posiadaczem odpadów jest osoba, która nie była i nie jest wytwórcą odpadów i nie weszła w ich posiadanie. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało także na pominięciu, że doszło do obalenia domniemania prawnego wynikającego z tego przepisu.

Po drugie, art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz.1740 ze zm., dalej: k.c.) przez jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca objęła odpady w posiadanie

Po trzecie, art. 26a ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że odpady stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i środowiska.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z następującymi przepisami.

Po pierwsze, art. 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia skargi, w sytuacji dokonania przez oba organy ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym.

Po drugie, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich "kroków" mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym szczególności pominięcie przez Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji próby ustalenia przyczyn przemieszczenia odpadów przez skarżącego.

Po trzecie, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom stawianym przez ten przepis. Polegało to na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Po czwarte, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy prowadziły postępowanie stronniczo, w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Ponadto prowadziły postępowanie bez zachowania zasad bezstronności, równego traktowania stron i dążyły do korzystnego rozstrzygnięcia dla organu wydającego decyzję w I instancji.

Po piąte, art. 7a § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej określającej, kogo należy uznać za posiadacza odpadów, nałożono na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów.

Po szóste, art. 28 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy uznały, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, kiedy faktycznie stroną postępowania powinny być osoby, które działając w ramach zorganizowanej grupy przestępczej porzuciły odpady oraz Skarb Państwa – "Urząd Miasta C." jako właściciel nieruchomości.

Po siódme, art. 10 w związku z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o terminie przeprowadzania dowodów.

Po ósme, art. 10 w związku z art. 79 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ I pozbawił skarżącego możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym możliwości zadawania pytań świadkom oraz stronom postępowania.

Po dziewiąte, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do skarżącego.

Odrębnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, polegające na braku wskazania jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny jurysdykcyjnej zaskarżonej decyzji pod kątem zarzucanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a także lakonicznie i zdawkowo odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że posiadaczami odpadów są nie tylko M. P., K. S. oraz M. S., lecz także skarżący i skarżąca, podczas gdy faktycznie za posiadacza odpadów powinny zostać uznani jedynie wytwórcy odpadów. Ponadto naruszenie tego przepisu polegało na uznaniu za posiadacza odpadów osoby, która nigdy nie była i nie jest wytwórcą odpadów i nie weszła w ich posiadanie. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało także na pominięciu, że doszło do obalenia domniemania prawnego wynikającego z tego przepisu.

Po drugie, art. 27 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy o odpadach przez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący objął odpady w posiadanie i ponosi odpowiedzialność za ich gospodarowanie.

Po trzecie, art. 336 k.c. przez jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący objął odpady w posiadanie, pomimo że z logicznego, prawidłowo ocenianego, wzajemnie się uzupełniającego materiału dowodowego wynika, że skarżący nigdy nie miał zamiaru objęcia porzuconych odpadów w posiadanie. Z istoty posiadania wynika, że musi mieć ono pewne cechy stabilności, co w przypadku skarżącego nie miało miejsca.

Po czwarte, art. 348 k.c. przez jego zastosowanie, pomimo, że materiału dowodowego wynika, że trzej pierwsi adresaci decyzji nigdy nie mieli zamiaru przenieść oraz nigdy nie przenieśli posiadania odpadów na rzecz skarżącego.

Po piąte, art. 26a ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że odpady stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i środowiska.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 2 czerwca 2023 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyjaśniając, że niektóre kwestie powinny być wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, ponieważ skutkują nieważnością postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ponieważ prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego możliwe jest tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a materiał dowodowy został zebrany w wystarczającym stopniu, chociaż organy dokonały jego nieprawidłowej oceny w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W obu skargach kasacyjnych (a także w piśmie skarżącego z 2 czerwca 2023 r.) skarżący kwestionują nie tyle ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale wnioski organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, prowadzące do nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 80 k.p.a., a także w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie można podważać oceny sformułowanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o ile nie jest ona wewnętrznie sprzeczna lub pozbawiona elementów wymaganych treścią tego przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie stanowi naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. sformułowanie przez organ oceny prawnej niekorzystnej dla strony. Jednocześnie skarżący nie wykazał, że organy prowadziły postępowanie stronniczo, w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, bez zachowania zasad bezstronności oraz równego traktowania stron. Nie można w tej sprawie mówić również o naruszeniu art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ zastosowanie tego przepisu możliwe jest w sytuacji, w której to treść normy prawnej budzi wątpliwości, natomiast w tej sprawie przedmiotem sporu jest subsumpcja stanu faktycznego do normy prawnej z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Nie stanowi naruszenia art. 28 k.p.a. nałożenie obowiązku na określone podmioty będące stronami postępowania, jeżeli stanowi to konsekwencję wykładni określonego przepisu prawa materialnego w stanie faktycznym danej sprawy, w tym przypadku wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i wynikającej z tego przepisu definicji posiadacza odpadów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący jako użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których porzucono odpady, byli stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Nie ulega również wątpliwości, że stronami tego postępowania były osoby, które porzuciły odpady w hali dzierżawionej od skarżącego, ponieważ również te osoby zostały wskazane jako adresaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Stroną postępowania nie mógł być natomiast "Urząd Miasta C.", ale ewentualnie Miasto C., przy czym organem I instancji w tej sprawie był Prezydent Miasta C. występujący w imieniu Miasta C.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że uprawnienia procesowe Miasta C. zostały w tym postępowaniu naruszone. W konsekwencji nie można również mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nieprawidłowo utożsamiają skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w postępowaniu, z nałożeniem obowiązku na stronę, pomimo braku podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w piśmie skarżącego z 2 czerwca 2023 r. należy wyjaśnić, że skarżący błędnie także utożsamia nieważność postępowania sądowego z art. 183 § 1 p.p.s.a. z nieważnością postępowania administracyjnego. Ewentualna nieważność postępowania administracyjnego nie jest brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, a zarzuty w tym zakresie muszą zostać sformułowane w skardze kasacyjnej. Stąd też brak było podstaw do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjnego do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 1 lub art. 24 § 3 k.p.a., ponieważ na treść tych przepisów skarżący powołał się dopiero w piśmie uzupełniającym z 2 czerwca 2023 r., w ramach którego mógł jedynie uzupełnić uzasadnienie zarzutów kasacyjnych, natomiast nie mógł formułować nowych podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., ponieważ skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób naruszenie jego uprawnień procesowych w postępowaniu administracyjnym wpłynęło na wynik sprawy. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten stanowi podstawę sformułowania przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i nie jest stosowany przez Sąd I instancji. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który dotyczy z kolei podstawy kasacyjnej podnoszącej naruszenie prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (uzupełniony również w piśmie skarżącego z 2 czerwca 2023 r.), zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zarzut ten został sformułowany w obu skargach kasacyjnych. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W tej sprawie organy ustaliły, że posiadaczami odpadów są M. P., K. S. i M. S.. Pomimo tego obowiązek usunięcia odpadów został nałożony również na skarżących i to tylko z tego powodu, że skarżący dokonał przeniesienia odpadów z hali, w której zostały porzucone, a następnie dokonał przekształcenia prawnego nieruchomości, na której umieszczono odpady. Z kolei skarżąca została uznana za posiadacza odpadów, ponieważ na jej rzecz zostało przeniesione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Czynności podejmowane przez skarżących, zmierzające w istocie do zabezpieczenia budynku hali oraz życia i zdrowia osób tam przebywających, nie świadczą jednak o tym, że skarżący stali się posiadaczami odpadów, ponieważ domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zostało przez nich skutecznie obalone przez wskazanie wytwórców odpadów. Nawet ewentualne przyjęcie, że skarżący zmierzali do przerzucenia odpowiedzialności za odpady na właściciela nieruchomości, nie ma decydującego znaczenia z punktu widzenia definicji posiadacza odpadów. Okoliczności tej nie kwestionują zresztą organy, uwzględniając wytwórców odpadów jako adresatów zaskarżonej decyzji. W istocie zatem organ niejako "zabezpieczył się" na wypadek braku możliwości wyegzekwowania obowiązku usunięcia odpadów przez wytwórców odpadów, rozszerzając krąg osób, na które nałożono ten obowiązek także na władających powierzchnią ziemi, pomimo obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jednocześnie organy dokonały swoistej "penalizacji" działań skarżących podejmowanych w związku z przedmiotowymi odpadami, pomimo braku podstaw prawnych do tego rodzaju rozstrzygnięcia sprawy. Doszło w ten sposób do naruszenia ratio legis art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, których celem jest zapewnienie możliwości usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania przez wytwórcę odpadów, a dopiero w sytuacji, gdy wytwórca jest nieznany, przez władającego powierzchnią ziemi. Brak jest natomiast podstaw do nakładania tego rodzaju obowiązku zarówno na wytwórcę odpadów, jak i na władającego powierzchnią ziemi, który skutecznie obalił domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Nie budzi także wątpliwości, że nie doszło do przeniesienia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Na uwzględnienie zasługiwał zatem również zarzut podnoszący naruszenie art. 27 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy o odpadach.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja w części w jakiej nakłada obowiązek usunięcia odpadów przez skarżących, została wydana z naruszeniem art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie była zatem nieprawidłowa. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wydać decyzję o stosownej treści. Brak było podstaw do uchylenia decyzji powyższych organów tylko w zakresie w jakim odnosiły się do skarżących, ponieważ decyzje te nie zawierają wyodrębnionych rozstrzygnięć, które pozwalałaby na wydanie tego rodzaju wyroku.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów podnoszących naruszenie art. 336 k.c. oraz art. 348 k.c., które nie miały w tej sprawie zasadniczego znaczenia dla ustalenia pojęcia "posiadacza odpadów" na gruncie ustawy o odpadach. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana, na co wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wywodząc, że posiadania odpadów nie można utożsamiać z posiadaniem w rozumieniu przepisów k.c.

Sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 26a ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na liczne jednostki redakcyjne. Ponadto przedmiotem tej sprawy był obowiązek nałożony na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, a nie działania podejmowane przez właściwy organ w trybie art. 26a tej ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.