Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 56/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1  pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Zarządu A w R. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A w R. sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. (dalej: Szpital, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). W jego ocenie bezczynność polegała na nie udostępnieniu mu – na skutek jego wniosku z dnia 07 stycznia 2016 roku – informacji publicznej przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W skardze, jej autor wniósł o:

1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

2) zobowiązanie organu do udostępnienia wszystkich informacji i danych, zawartych we wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r., w terminie trzech dni od wydania wyroku,

3) stwierdzenie naruszenia przez organ administracji prawa poprzez niewykonywanie dyspozycji określonej w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne tj. nieudostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej i niezapewnienia możliwości przekazywania danych w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw. Jednocześnie w ocenie skarżącego powyższe naruszenie ma charakter rażący ze względu na: przedmiot działalność organu - działalność lecznicza, osoby chore będące pacjentami Szpitala Miejskiego w R., czas trwania naruszenia wynoszący 1,5 roku oraz niepodanie adresu elektronicznej skrzynki podawczej pomimo wezwania zawartego we wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r.,

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie 19.498 zł,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazał, że wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016 r. wystąpił do Zarządu Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie:

1) podstawy, na której na wizytę u jednego lekarza specjalisty wielu pacjentów jest umawianych na tę samą godzinę,

2) podstawy, na której rejestracja na wizyty u lekarza specjalisty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na rok 2016, odbywała się jedynie przez trzy ostatnie dni roku 2015,

3) podstawy, na której przez 6 miesięcy roku 2015 (od końca czerwca 2015 r. do 27 grudnia 2015 r.) odmawiano umówienia wizyty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na początek roku 2016 - w sytuacji kiedy lekarz (podczas wizyty pacjenta w czerwcu 2015 r.) zalecił pacjentowi przybycie na kolejną wizytę za 6 miesięcy,

4) podstawy, na której obecnie odmawia się pacjentowi umówienia terminu wizyty u lekarza specjalisty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na początek lipca 2016 r. - w sytuacji kiedy lekarz (podczas wizyty pacjenta w styczniu 2016 r.) zalecił pacjentowi przybycie na kolejną wizytę za 6 miesięcy,

5) informacji o wysokości kontraktu (lub kontraktów), które Szpital Miejski w R. Sp. z o. o. zawarł z Narodowym Funduszem Zdrowia na wykonywanie działalności leczniczej ze środków publicznych każdej z poradni specjalistycznych,

6) daty zawarcia kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia na prowadzenie działalności leczniczej ze środków publicznych w każdej z poradni wchodzących w skład struktur Szpitala Miejskiego – dotyczy kontraktów obejmujących działalność w roku 2016,

7) podstawy, na której lekarz zatrudniony w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) może odmówić leczenia pacjenta, który zgłosił się do poradni w ramach ubezpieczenia,

8) adresu elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego, pod którym można składać pisma do Zarządu Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o. o.

Równocześnie wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie udostępnił wnioskowanych informacji publicznych w sposób przewidziany prawem ani nie poinformował skarżącego w terminie przewidzianym prawem o powodach opóźnienia, jak również nie zawiadomił o terminie w jakim udostępni informacje. Ponadto dodał, że Szpital Miejski w R. nie udostępnia ani nie obsługuje elektronicznej skrzynki podawczej pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jednocześnie przyznał, iż w dniu 07 stycznia 2016 r. organ otrzymał, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Następnie wskazał, że skarżący wyraził wolę przesyłania całej korespondencji z organem za pośrednictwem platformy ePUAP. Jednakże zdaniem pełnomocnika na tejże platformie dostępny jest spis usług publicznych, które można załatwiać drogą elektroniczną. Tym samym każdy użytkownik może korzystać z tego katalogu w celu wyszukania interesującej go usługi i zapoznania się z jej opisem. Może też sprawdzić, czy w danej miejscowości (gminie, powiecie) znajdują się urzędy, czy też instytucje świadczące daną usługę. Natomiast po zapoznaniu się z kartą usługi danego urzędu przechodzi się do formularza złożenia wniosku, o ile urząd udostępnia wniosek elektroniczny. W ocenie pełnomocnika katalog ten nie zawiera jednak danych dotyczących udostępnienia informacji publicznej i załatwiania spraw za pośrednictwem tej platformy przez Szpital Miejski w R. Sp. z o.o.

W dalszej kolejności podał, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, z 2016 r. poz. 352, ze zm.) nie nakłada na szpitale bezwzględnego obowiązku posiadania elektronicznej skrzynki podawczej a jej brak nie powinien skutkować nałożeniem kary pieniężnej zwłaszcza, że ze Szpitalem Miejskim w R. można się porozumiewać za pomocą poczty elektronicznej. Pełnomocnik dodał również, że Szpital Miejski w R. udziela świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. nr [...]. W kolejnych latach umowa ta była aneksowana w związku z Planem Rzeczowo - Finansowym Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym w roku 2016, udzielanie świadczeń specjalistycznej opieki zdrowotnej - ambulatoryjna opieka zdrowotna - regulowane jest aneksem nr [...], podpisanym w dniu [...] r. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż ustalanie terminów wizyt lekarskich odbywa się w placówce na bieżąco, zgodnie z kolejnością a zarazem ograniczonym dostępem przez kontrakt z NFZ oraz w trybie nagłym ze względu na pogorszenie stanu zdrowia pacjenta. Natomiast kolejne wizyty pacjentów, tzw. wizyty kontrolne, zależą od zaleceń lekarskich. Równocześnie uwypuklił, że terminy wizyt na miesiące lipiec - sierpień ustalane są w miesiącach styczeń - luty, a to ze względu na plan urlopów personelu medycznego. Ponadto zaznaczył, że ustalenie terminu wizyty wiąże się z jej potwierdzeniem przez pacjenta i Szpital w miesiącu luty – marzec a zarazem czas oczekiwania na wizytę nie wynosi więcej niż 3 miesiące.

Zdaniem pełnomocnika podstawą prawną odmowy udzielenia świadczeń przez personel medyczny jest art. 6 i art. 7 Kodeksu Etyki Lekarskiej, które stanowią, iż lekarz ma prawo w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od leczenia bądź odmówić leczenia z wyjątkiem przypadków niecierpiących zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 07 stycznia 2016 r. – w którym domagała się udzielenia informacji publicznej w zakresie zawartych w nim pytań.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz a przy tym dysponuje środkami publicznymi określonymi w jego planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niemniej jednak – o czym także poniżej – nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w przywołanej ustawie rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 2291/11.

Zgodnie z kolei z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Toteż jak wykazano powyżej w świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust. 1 i 2. Niemniej jednak okoliczność ta jest poza sporem i wymagała li tylko zauważenia.

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05. Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść, tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku, gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz alternatywny adres pocztowy w celu umożliwienia organowi – jako jego adresatowi – załatwienie go. Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanym przypadku podany adres email oraz adres pocztowy pozwalał na pełne zidentyfikowanie osoby wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w sposób wystarczająco jasny określiła zakres swojego żądania.

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym – o czym także szerzej powyżej –stwierdzić należy, że nie jest zatem wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie:

po pierwsze – czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 u.d.i.p., a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5);

po drugie – czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tezy tej nie zmienia także okoliczność, że wnioskodawca w swoim wniosku nie wskazał podstawy prawnej żądania, precyzując jednakże tryb uzyskania żądanej informacji wnosząc o jej udzielenie drogą email, zatem drogą zwrotną.

Jednocześnie – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i argumenty podniesione w odpowiedzi na nią – podkreślenia wymaga, że wobec braku wyraźnego, ustawowego, zdefiniowania pojęcia "informacji publicznej" czy to w art. 1, czy też w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności należy zdefiniować i zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, tj. czy występuje:

po pierwsze – z żądaniem udzielenia informacji o stanie konkretnej sprawy, czy też o sposobie jej załatwienia, czy też o wgląd do akt z niej i udostępnienia materiałów zgromadzonych w nich, ale także jaki ma ona charakter i w jakim trybie odbywa się jej procedowanie (np. cywilnym, administracyjnym, karnym);

po drugie – jaka jest faza czy etap postępowania, tj. czy jest ono w toku czy też jest zakończone, jeżeli tak to czy jest zakończone prawomocnie czy wprost przeciwnie;

po trzecie – z żądaniem informacyjnym, czyli regulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, w której – co wymaga podkreślenia – już na wstępie regulacji ustawodawca czyni zastrzeżenie (w jej art. 1 ust. 2), że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej – wyłącznie – do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym ale i niewątpliwie pierwszym, czyli warunkiem sine qua non, jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

W dalszej kolejności następuje przejście do drugiego etapu, czyli badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu – w jego ocenie – odpowiedzi na wniosek.

Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek o informację publiczną, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia a zatem wymagał procedowania w jej trybie. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, zarówno adresata wniosku można zakwalifikować, jako podmiot legitymowany prawnie do jego załatwienia jak i jego treść, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu, co nakazuje procedowanie w jej granicach.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Tłumaczenie organu, że nie mógł tego uczynić gdyż żądanie zostało skierowane na niejako "niekompletnym" wniosku, nie uwolniło go od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności – o czym szerzej powyżej. W tym miejscu – z uwagi na charakter sprawy wskazać należy, że – w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia.

Tym samym, z uwagi na twierdzenia organu, powtórzenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie;

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej;

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie;

4) udostępnienie informacji publicznej;

5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym Sąd podkreśla, że ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której określona informacja byłaby niedostępna w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępna poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z czym nie można się zgodzić, gdyż nie taka jest wola ustawodawca wyrażona expressis verbis w art. 1 ust. 2 ustawy, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, czyli "centralnym repozytorium".

Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12).

Stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej;

b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.;

c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego – por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 1774/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Podsumowując tę kwestię, Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Toteż podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać także należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy – i tylko wtedy – gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, powtórzyć należy, iż celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania.

Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13).

Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 ustawy, który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni.

Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu dotyczą zagadnień normowanych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej – co do zasady – aktami lex specialis.

Tym samym powracając na grunt zawisłej sprawy wskazać należy, że adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w jego ocenie żądane dokumenty, są niejako chronione "dobrem pacjenta". Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności.

Tym samym Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie adresata żądania nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje że usprawiedliwił swoją zwłokę wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalano. Grzywna realizuje funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną, która na tym etapie nie zrealizowałby jej, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pełni także funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie. Sąd nie znalazł także podstaw do przyznania stronie skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej w kwocie 19.498 zł.

W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a Ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie miała charakteru rażącego.