Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 155/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1, art. 151, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 19, art. 39 ust. 1, art. 39, art. 40, art. 20 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: § 1, § 3 ust. 1 pkt 1, 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1-7, § 6
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 64 § 2, art. 61 § 3 i § 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 10 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 stycznia 2024 roku nr SKO.4163.55.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 stycznia 2024 r., nr SKO.4163.55.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 11 września 2023 r., nr 40150.3.0024.14.2023 o odmowie zezwolenia C. na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działki nr 41/19, 41/25 i 41/28 w obrębie S-7) oraz al. [...] (działki nr 42/44 i 42/47 w obrębie S-7) w okresie od 1 września 2023 r. do 10 września 2023 r. i odmówiło wydania na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych – ul. [...] i al.[...] w Ł., o łącznej powierzchni 315 m2, w celu prowadzenia w nich robót, w okresie od 1 września 2023 r. do 10 września 2023 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 11 września 2023 r., nr 40150.3.0024.14.2023, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w ramach postępowania wszczętego na wniosek P.M., wykonującego działalność gospodarczą pod firmą C. Prezydent Miasta Łodzi odmówił wydania wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych: ul. [...] (działki ewidencyjne nr: 41/19, 41/25 i 41/28 w obrębie S-7) oraz al. [...] (działki ewidencyjne nr: 42/44 i 42/47 w obrębie S-7) w Łodzi w okresie od 1 września 2023 r. do 10 września 2023 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji jako przyczynę odmowy wskazał brak możliwości udzielenia zezwolenia w odniesieniu do okresu poprzedzającego złożenie wniosku, w sytuacji gdy został on złożony już w trakcie okresu wnioskowanego zajęcia.

W odrębnej decyzji z 11 września 2023 r., nr 40150.3.0024.15.2023, która wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna, organ ten zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasów drogowych w okresie od 11 września 2023 r. do 30 września 2023 r.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., będąca następcą prawnym wnioskodawcy jako przedsiębiorcy, reprezentowana przez prezesa zarządu P.M., złożyła odwołanie od opisanej powyżej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem.

Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że jest okolicznością znaną organowi z urzędu, że z dniem 29 września 2023 r. (czyli już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ale przed wniesieniem odwołania) P.M. – jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą – przekształcił formę tej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową, konkretnie – we wskazaną powyżej spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie art. 551 § 5 k.s.h. W takiej zaś sytuacji, stosownie do art. 5841 i art. 5842 § 1 k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia), a spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Mając więc na uwadze, że rozpatrzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez P.M. w związku z wykonywaniem przez niego działalności gospodarczej, a przed zakończeniem postępowania w tej sprawie w drodze decyzji ostatecznej przekształcił on formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową działającą w obrocie prawnym pod firmą A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., trzeba przyjąć, że w dacie wniesienia odwołania stroną postępowania był ten właśnie podmiot – jako przekształcony przedsiębiorca, który wystąpił z wnioskiem, nie zaś P.M. – jako osoba fizyczna niemająca już statusu przedsiębiorcy. Stan ten pozostaje aktualny na dzień orzekania w sprawie przez organ drugiej instancji. W konsekwencji, gdyby hipotetycznie uznać, że wniesione odwołanie pochodzi od P.M. jako osoby fizycznej, należałoby wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zakwalifikowanie zaś tego podania jako złożonego przez spółkę A. (przy uwzględnieniu, że P.M. jest umocowany do jej reprezentacji jako prezes zarządu) umożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy z wniosku z 11 września 2023 r. o wydanie zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. reguły, w myśl której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi publicznej może zezwolić konkretnemu podmiotowi, w drodze wydanej na jego wniosek decyzji administracyjnej, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, określając w takiej decyzji m.in. cel, powierzchnię i okres zajęcia pasa drogowego. Na podstawie tego przepisu zarządca drogi może jednak także odmówić, w drodze decyzji administracyjnej, udzielenia danemu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym przezeń celu, okresie i zakresie, jeżeli uzna wydanie takiego zezwolenia za niedopuszczalne lub niezasadne. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Samo zezwolenie ma charakter czasowy, co oznacza, że jest wydawane na konkretny dzień czy okres. Wniosek o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 1 u.d.p. powinien być złożony do zarządcy drogi ze stosownym wyprzedzeniem, co do zasady takim, aby między planowanym zajęciem tego pasa a datą złożenia wniosku występował odstęp czasu dający możliwość wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi oraz jej ewentualnej weryfikacji przez organ odwoławczy. Reguła ta odnosi się również do sytuacji, w których określony podmiot zajmuje już pas drogowy na podstawie zezwolenia udzielonego mu przez zarządcę drogi i chce uzyskać zezwolenie na kolejny okres, z zachowaniem ciągłości zajęcia. Przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1 czerwca 2004 r.", nie znają bowiem instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Każde zezwolenie wygasa z datą wskazaną w jego treści, a jeżeli podmiot zajmujący na jego podstawie pas drogowy chce kontynuować dotychczasowe zajęcie, to powinien złożyć z odpowiednim wyprzedzeniem kolejny wniosek. Z przyczyny wskazanej powyżej podanie to nie może być jednak traktowane jako żądanie przedłużenia wcześniej udzielonego zezwolenia, lecz stanowi wniosek o wydanie nowego, odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który podlega ocenie zarządcy drogi co do jego warunków formalnych, dopuszczalności oraz zasadności. Przede wszystkim wniosek ten powinien odpowiadać ogólnym warunkom podania, które są przewidziane w przepisach procedury administracyjnej (np. art. 63 § 2 i 3 k.p.a.), a ponadto musi spełniać wymogi ustalone w § 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. W judykaturze dopuszcza się wyjątkowo możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które będzie wywoływać skutki z mocą wsteczną, obejmując okres poprzedzający wydanie decyzji w tym przedmiocie, jednakże najwcześniej od daty złożenia wniosku. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego bezwzględnie nie może obejmować dnia, czy okresu poprzedzającego złożenie wniosku przez podmioty zamierzające zając pas drogowy. P.M., wykonujący działalność gospodarczą pod firmą C. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ul. [...] i al.[...] w celu prowadzenia na nich robót w okresie od 1 września 2023 r. do 30 września 2023 r. dopiero 11 września 2023 r. Wobec powyższego Prezydent Miasta Łodzi mógł jedynie odmówić wydania żądanego zezwolenia w odniesieniu do okresu poprzedzającego datę złożenia wniosku, czyli od 1 września 2023 r. do 10 września 2023 r.

Organ drugiej instancji uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy stwierdził następnie, że wobec zaistniałego w toku postępowania następstwa prawnego, wynikającego z przekształcenia formy prowadzenia działalności gospodarczej przez dotychczasową stronę (P.M.) skutkującego wstąpieniem do tego postępowania w jej miejsce nowego podmiotu (spółki A.) adresatem odmowy wydania zezwolenia powinien być ten właśnie podmiot, który przejął wszelkie prawa i obowiązki wskazanej osoby fizycznej jako przedsiębiorcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Samorządowemu Odwoławczemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu stanowi przeszkodę do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem na okres od dnia złożenia wniosku w sytuacji, gdy brak ten został uzupełniony;

b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że takie rozstrzygnięcie było prawidłowe;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie można udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia złożenia wniosku, w razie gdy wniosek obarczony jest brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w sytuacji, gdy:

i. przepis nie wyłącza takiego rozstrzygnięcia;

ii. brak ten został uzupełniony, a zajęcie pasa drogowego w konkretnej sytuacji nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż miało miejsce na obszarze, na którym wyłącznie poruszają się piesi;

b. § 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie można udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia złożenia wniosku, w razie gdy wniosek obarczony jest brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w sytuacji, gdy:

i. przepis nie wyłącza takiego rozstrzygnięcia;

ii. brak ten został uzupełniony, a zajęcie pasa drogowego w konkretnej sytuacji nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż miało miejsce na obszarze na którym wyłącznie poruszają się piesi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

11 kwietnia 2024 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej odpis odpowiedzi na skargę.

Skarżąca nie odniosła się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uroszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zaś skarżąca w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na skargę zawierającej ten wniosek nie zażądała przeprowadzenia rozprawy i nie odniosła się do tego wniosku.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych.

Ochrona dróg jest zadaniem zarządcy drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1).

Wyjątkiem – od zasady określonej w powyższym przepisie – jest art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (pkt 1).

Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jak stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odstąpienie od wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Ponieważ stanowi wyjątek od zasady nie może być interpretowane rozszerzające. Celem zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego i bezwzględna ochrona pasa drogowego.

Decyzja wydana w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, czyli jest podejmowana w ramach, tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji może przyznać wnioskowane świadczenie lub odmówić jego przyznania czy też przyznać je w innym rozmiarze. Organ może więc wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego lub jej odmówić. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu.

Trzeba podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

W art. 40 ust. 16 u.d.p. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia warunków niezbędnych do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 1 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy;

4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.

Jak stanowi § 1 ust. 3 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć:

1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy z podaniem jej wymiarów;

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Niewątpliwie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. jako właściwy moment złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego wskazuje okres poprzedzający planowane zajęcie, zaś § 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. określa obligatoryjne elementy tego wniosku oraz obligatoryjne załączniki.

Jak wynika z akt sprawy 11 września 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek C. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Jako rodzaj robót, rodzaj zajęcia wskazano: budowa sieci teletechnicznej wraz ze studniami, budowa sieci ciepłowniczej ul. [...] w Ł. na odcinku:[...], działki drogowe nr 41/19, 41/27, 41/28, 41/25, 42/44, obręb S-7, w okresie od 1 września 2023 r. do 30 września 2023 r. Budowa sieci teletechnicznej wraz ze studniami o łącznej powierzchni 300 m2, w tym: ul. [...] – chodnik 100 m2, ul. [...] – chodnik 150 m2, zieleniec 50 m2, budowa sieci ciepłowniczej o łącznej powierzchni 15 m2, w tym ul. [...] chodnik 5 m2, jezdnia 10 m2.

Do wniosku załączono projekt tymczasowej organizacji ruchu z lipca 2023 r., zatwierdzony 9 sierpnia 2023 r. przez inspektora w Oddziale Zarządzania Ruchem na Drogach w Biurze Inżyniera Miasta w Departamencie Strategii i Rozwoju UMŁ z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi i ważny 3 miesiące od daty zatwierdzenia.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że ul. [...] i al. [...] w Ł. to drogi publiczne.

Jak wynika z projektu tymczasowej organizacji ruchu, wnioskowane zajęcie pasa drogowego miało spowodować zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych i rowerzystów, wobec czego istniała konieczność dołączenia do wniosku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (§ 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r.).

Należy zwrócić uwagę, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi, nie tylko obligatoryjny element wniosku o wydanie zezwolenie zajęcia pasa drogowego, ale nie jest obojętny dla procesu jego procedowania.

Z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego wynika, że wzgląd na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg jest okolicznością warunkującą, poza przesłankami zezwolenia określonymi w art. 40 § 1 i 2 u.d.p. wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Innymi słowy, organ po zbadaniu, czy wniosek dotyczy jednego z celów, ze względu na istnienie którego ustawa wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, bada również dopuszczalność tego zajęcia ze względu na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W świetle § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r., zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi załącznik do wniosku, przy czym ustanowienie obowiązku przedłożenia zatwierdzonego projektu stanowi wykonanie zawartego w upoważnieniu ustawowym warunku uwzględnienia względów bezpieczeństwa. To w oparciu o ten załącznik oraz plan sytuacyjny, organ będzie mógł rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 października 2009 r., II SA/Sz 654/09).

Kwestie dotyczące zatwierdzania projektów organizacji ruchu reguluje z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 784), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 23 września 2003 r.".

Jak stanowi § 1 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (pkt 1); wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (pkt 2).

W § 1 ust. 2 rozporządzenie z 23 września 2003 r. definiuje: w pkt 1 organizację ruchu jako mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (lit. b), zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (lit. c), w pkt 2 projekt organizacji ruchu jako dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.r.d.", prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 1, 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r.). Stosownie zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. podstawę do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzającym ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 1-7 rozporządzenia z 23 września 2003 r. szczegółowo określa co powinien zawierać projekt organizacji ruchu. W myśl § 6 rozporządzenia z 23 września 2003 r. organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (ust. 1). Organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii (ust. 2). W przypadku zamknięcia drogi dla ruchu lub wprowadzenia na drodze ograniczenia ruchu powodującego konieczność prowadzenia objazdów drogami różnej kategorii, czasową organizację ruchu zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi, na której wprowadzono ograniczenia (ust. 3).

W świetle przywołanej regulacji zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest procesem sformalizowanym. Sam projekt organizacji ruchu musi zawierać szczegółowo określone przepisami prawa dokumenty (plany, opisy), zaś organem właściwym do jego zatwierdzenia jest organ zarządzający ruchem – w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi (art. 10 ust. 2 pkt 6 p.r.d.). Jednocześnie ten sam organ, tj. Prezydent Miasta Łodzi jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta Łodzi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a (art. 19 ust. 4 u.d.p.). Do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.).

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), który wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przepisu tego wynika, że jeżeli podanie – a więc i wymieniony wniosek – nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Istota oraz funkcje regulacji prawnej zawartej w przywołanym przepisie odnoszą się więc do instytucji konwalidacji wadliwej, bo obarczonej brakami formalnymi, czynności procesowej (por. art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 k.p.a.), co w rozpatrywanej sprawie należy odnieść do czynności inicjującej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie zawierającego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w okresie jego ważności. Uwzględniając wskazaną istotę oraz funkcje art. 64 § 2 k.p.a., za w pełni uzasadniony należy więc uznać wniosek, że uzupełnienie w terminie braków formalnych podania oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji, a więc innymi słowy, że czynność ta jest skuteczna prawnie z chwilą jej dokonania. W przeciwnym wypadku, nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, jest dzień wniesienia podania – o ile braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie – nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. W przypadku więc uzupełnienia braku formalnego w siedmiodniowym terminie następuje konwalidacja dokonanej czynności, co oznacza, że wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II GSK 581/16, Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyroki: WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21 oraz WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20). W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2023 r., III SAB/Gd 84/23).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca złożył kompletny wniosek 11 września 2023 r. Postępowanie administracyjne zostało wobec tego wszczęte 11 września 2023 r., zgodnie z zasadą określoną w powołanym wyżej art. 61 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że skoro w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. do zajęcia pasa drogowego wymagane jest stosowne zezwolenie, to wniosek o udzielenie zezwolenia powinien wskazywać przyszłe, planowane zajęcie. Z powołanego wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. również wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy złożyć przed planowanym zajęciem. Nawet jeżeli strona ubiega się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o jego przedłużenie, to kolejny wniosek inicjuje nową sprawę administracyjną. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ponownie, każdorazowo ocenia przedłożoną dokumentację, w tym jej aktualność oraz spełnienie przesłanek jego udzielenia.

W zaistniałym stanie faktycznym organ administracji nie mógł więc wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o zezwolenie, tj. za okres od 1 do 10 września 2023 r.

Dodać trzeba, że Prezydent Miasta Łodzi uwzględnił w części wniosek z 11 września 2023 r. i ostateczną decyzją z 11 września 2023 r., nr 40150.3.0024.15.2023 zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego od 11 września 2023 r. do 30 września 2023 r., a więc od dnia złożenia wniosku.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.