Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 857/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 lipca 2024 r. I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2024 r. i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. W. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 lipca 2024 r.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 17 lipca 2024 r., doręczonym organowi w dniu 23 lipca 2024 r., wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej na temat adw. M. O. poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. W którym roku Adwokat ukończył wyższe studia prawnicze?

2. Na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia?

3. Z jaką oceną Adwokat ukończył ww. studia?

4. W jakich latach Adwokat odbywał aplikację adwokacką?

5. Kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki?

6. Z jakim wynikiem Adwokat złożył egzamin adwokacki?

7. Czy wobec Adwokata począwszy od 15 maja 2015 r. do 17 lipca 2024 r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?

8. Czy wobec Adwokata począwszy od 15 maja 2015 r. do 17 lipca 2024 r. orzeczono kary dyscyplinarne?

9. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 proszę o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne.

10. Czy począwszy od 15 maja 2015 r. do 17 lipca 2024 r. wobec Adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?

11. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 proszę o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec Adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano.

12. Czy Adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z Klientami/potencjalnymi Klientami?

13. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 proszę o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa Adwokat do kontaktu z Klientami/potencjalnymi Klientami.

14. Czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełnił Adwokat od 15 maja 2015 r. do 17 lipca 2024 r. w samorządzie tutejszej Rady.

15. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 proszę o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji Adwokat pobierał jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu odmówił udostępnienia żądanej informacji, z uzasadnieniem, że nie stanowią one informacji publicznej. Swoje stanowisko wsparł na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2777/16, wywodząc, że informacją publiczną jest informacja odnosząca się do sprawy publicznej, czyli uzyskiwana dla dobra ogółu, istotna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa, umożliwiająca społeczną ich kontrolę. Takiego charakteru nie ma informacja pozyskiwana z pobudek osobistych, czy w celu zakłócania funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W dalszych uwagach autor pisma przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 76/23 w sprawie ze skargi Strony na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Kielcach, wskazujący na nadużycie prawa do informacji publicznej postrzegane jako próbę korzystania z instytucji prawa dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. I jakkolwiek Sąd uwzględnił skargę, to wyłącznie z uwagi na konieczność wykazania, że nie Skarżący nie realizuje troski o dobro publiczne.

W dalszych uwagach pisma, powołując się na zasady doświadczenia życiowego, wskazano na kierowanie przez Skarżącego i członków jego rodziny do różnych rad adwokackich tożsamych co do treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do przypadkowo wybranych adwokatów. Okoliczność ta dowodzi, że działania te nie są realizowane w trosce o dobro publiczne lecz z pobudek osobistych. Pisma te adresowane są do organu i Okręgowej Rady Adwokackiej w Kielcach. W opinii autora pisma nie da się rzeczowo uzasadnić, że opisane działania podejmowane są na rzecz ogółu społeczeństwa, ich celem jest osiągnięcie osobistej korzyści majątkowej poprzez wygenerowanie kolejnych spraw odnoszących się do tych samych zagadnień, a dotyczących różnych adwokatów. Działania te wpisują się w tezy wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16, które przywołano w treści pisma. Końcowo Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu wskazał, że skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, udziela odpowiedzi w formie zwykłego pisma, gdyż niedopuszczalne jest wydanie decyzji.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. Skarżący ponaglił organ domagając się udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi datowanej na 29 sierpnia 2024 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 1 sierpnia 2024 r.

W dniu 16 września 2024 r. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 17 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskował o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2024 r. w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu; stwierdzenie, że w sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność i to z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.); przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Strona przedstawiła opis przebiegu postępowania oraz wskazała, co winien zważyć Sąd rozpoznający sprawę. W tych uwagach, sięgając do orzecznictwa sądów administracyjnych, wywodziła, że informacje ogólne dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych będą stanowić informację publiczną. Adwokat wykonując zawód zaufania publicznego musi liczyć się z zainteresowaniem społecznym swoją osobą. Obywatele mają prawo poznać osobę adwokata przez wiedzę o jego osiągnięciach, zdobytym wykształceniu, ocenach z egzaminu zawodowego, ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych, aktywności w samorządzie zawodowym. Dzięki temu można podjąć decyzję, czy powierzyć swoją sprawę danemu adwokatowi.

Skarżący podniósł, że specyfika pracy adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej osobom, które, co do zasady, nie mają specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Powierzają one swój los w ręce nieznanej osoby. Są to częstokroć sprawy drobne, czasem bardziej poważne, a niekiedy bardzo istotne. Wspólnym kwantyfikatorem tych spraw jest ich doniosłość dla tej konkretnej osoby, która udaje się po pomoc prawną do adwokata. Faktami notoryjnymi jest to, że nie każdy student kończy studia z oceną 5.0 na dyplomie oraz to, że nie każdy aplikant adwokacki kończy aplikację z najwyższą lokatą. Również nie każdy adwokat miał lub ma w toku postępowania dyscyplinarne.

W tej sprawie istotne jest to, że wniosek tyczy się adwokata, jego drogi zawodowej. Te dane podlegają udostępnieniu. Natomiast organ bezrefleksyjnie upiera się przy błędnym stanowisku. Pierwotnie organ usiłował wywodzić, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Działał więc przewlekle. Natomiast na późniejszym etapie sprawy przestał w ogóle korespondować ze Skarżącym. Jest więc bezczynny.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia, iż bezczynność oraz przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa Skarżący podniósł, że analizując akta sprawy oczywiste staje się, iż bez ingerencji Sądu skarżący nie uzyska informacji publicznej zgodnie ze swoim wnioskiem. Wniosek ten powinien być zrealizowany już kilka miesięcy temu.

Uzasadniając wnioski o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej Skarżący oceniał, że postawa organu nie znajduje żadnego wytłumaczenia. Organ nie starał się przeanalizować argumentów Skarżącego, wdając się przy tym w polemikę ze stawianymi przez niego tezami. Poprzestaje na niczym nie popartych zarzutach o szkalowaniu samorządu adwokackiego. Zważywszy na profesję reprezentanta organu zdaniem Strony należy wyprowadzić wniosek, że ma on pełną świadomość wadliwości swojej postawy. Tym samym konieczność wywiedzenia tej skargi jest podyktowana wyłącznie złą wolą organu. Bez nałożenia grzywny, organ będzie tkwił w swej nagannej postawie nie tylko w tym postępowaniu, ale też w innych podobnych. Rozważając celowość przyznania sumy pieniężnej Skarżący odwołał się do poglądów judykatury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania sądowego. Wnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyszukiwania w wyszukiwarce Wojewódzkich Sądów Administracyjnych spraw ze skarg Strony przeciwko organom samorządu adwokackiego na okoliczność składania od dłuższego czasu wniosków o dostęp do informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do poszczególnych adwokatów usiłując uzyskać z tego tytułu korzyść majątkową (zasądzenie sumy pieniężnej), nie działa tym samym w interesie publicznym, lecz w interesie prywatnym.

W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2777/16 i wniósł "aby Sąd zechciał rozważyć, czy argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego wyroku, potwierdzona utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, powinna mieć zastosowanie w tej sprawie." Organ powielił argumentację wspartą na ww. orzeczeniu, a przedstawioną w piśmie z dnia 1 sierpnia 2024 r., podzielając zawarty tam pogląd o działaniu w interesie prywatnym w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, czego dowodzą akta postępowania. Organ poddawał pod rozwagę Sądu, czy rzeczywiście wnioskowana przez Skarżącego informacja ma znaczenie dla większej ilości osób, grup i funkcjonowania państwa. Nie da się udowodnić, że Skarżący składa wnioski w celu uzyskania korzyści majątkowej, jednakże oczywistym jest, że wnioskowane przez Stronę informacje o konkretnym adwokacie nie pozostają w kręgu zainteresowania szerokiej opinii publicznej. Organ zwracał uwagę na konieczność ochrony praw pracowników Izby Adwokackiej we Wrocławiu, którzy w przypadku zobowiązania do udostępnienia wnioskowanej informacji będą zobligowaniu do wyszukania żądanych danych. Ich przygotowanie – wielogodzinne czynności – będą wykonywane poza zakresem obowiązków. Nadto rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny izby adwokackiej są odrębnymi organami, a rada nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania informacji o ukaraniu dyscyplinarnym adwokata, nie posiada takich informacji, a zatem nie może ich udostępnić. Nadto dane osobowe dotyczące naruszenia prawa (odpowiedzialności dyscyplinarnej) są chronione prawem. Skarżący po uzyskaniu tych danych będzie je mógł przetwarzać w dowolny sposób, co stanowi naruszenie art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2026 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych.

Mając na uwadze dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych w sprawach skarg Strony dotyczących dostępu do informacji publicznych, o tożsamej treści, o adwokatach z różnych izb adwokackich, w przypadku uwzględnienie Skargi organ prosił o rozważenie przez Sąd ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do następujących zagadnień:

1) Czy, zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, informacją publiczną jest wyłącznie informacja, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa?

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze proszę o rozważenie, czy uzyskanie konkretnie przez J. W., o którym Sąd z urzędu wie, iż nęka on izby adwokackie w Polsce domagając się tożsamej treści informacji o losowo wybranych adwokatach, w celu uzyskania korzyści majątkowej w przypadku uznania przez izbę adwokacką, że nie jest to informacja publiczna; "ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa", a jeżeli tak, to dlaczego?

3) Czy tworzenie przez J. W. bazy danych o adwokatach, zgodnie z wyrokami wojewódzkich sądów administracyjnych, będzie przetwarzaniem tych danych osobowych zgodnym z przepisami o ochronie danych osobowych?

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazał na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), który wyklucza domaganie się od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego, czy faktycznego. W zakresie ochrony pracowników organu Skarżący stwierdził, że niespornie zakres żądanej informacji wymusza dodatkową aktywność organu, ale nie jest skomplikowany, zaś wnioski były kierowane w różnym czasie i do różnych organów. Odnosząc się do zagadnienia naruszenia prywatności adwokata Strona wskazała na gwarancje ochrony wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., status adwokata i zakres informacji, które odnoszą się do sfery związanej z wykonywanym zawodem, co uzasadniała odwołaniem się do orzecznictwa. Skarżący kwestionował też pogląd podnoszący, że jego intencją jest próba wzbogacenia się, skargi i zawarte w nich wnioski stanową konsekwencję bezczynności organu, zaś ewentualny zwrot wpisu po okresie kilku lat nie może być postrzegany w takich kategoriach. W dalszych uwagach zawarł polemikę z poglądem organu wykluczającym działanie w interesie publicznym i odnoszącym się do działania Strony jako nadużywania prawa uznając je za bezpodstawne, co potwierdza prawomocność orzeczeń uwzględniających skargi Strony na bezczynność organów samorządu adwokackiego. Wskazał również, że w części organów samorządowych nie napotkał na problemy w dostępie do żądanych informacji. Końcowo przywołał sygnatury akt spraw, w których sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, przychyliły się do stanowiska Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Spór między stronami odnosi się do powinności organu w zakresie udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji na wniosek z dnia 17 lipca 2024 r. Zarzucając bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie Skarżący wywodzi, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, zaś organ ustawowo obowiązany jest do jej udostępnienia.

W opinii organu wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż Strona nie działa w interesie publicznym, nadużywając prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ powołuje się także na ochronę danych osobowych oraz potrzebę ochrony pracowników organu obligowanych do przygotowania informacji, co zakłóca tok funkcjonowania organu.

Na wstępie odnotowania wymaga, że tożsama problematyka była już przedmiotem rozstrzygnięć przed tutejszym Sądem, m.in. w sprawach o sygn. akt IV SAB/Wr 175/23, IV SAB/Wr 294/24 i IV SAB/Wr 546/24. W orzeczeniach tych Sądy oceniały postępowanie organu przy rozpoznawaniu wniosków Skarżącego, odnoszących się do wskazanych imiennie adwokatów, w tym tożsamym zakresie przedmiotowym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela poglądy i ocenę zawartą w powołanych orzeczeniach, a odnoszącą się do kwalifikacji wnioskowanych informacji jako informacji publicznej, obowiązku organu w zakresie rozpoznania wniosku oraz oceny zarzutu nadużywania prawa do informacji publicznej i ochrony danych osobowych.

Przechodząc do oceny postępowania organu w rozpoznanej sprawie rozważania należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku do udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do oceny opisanych okoliczności trzeba wskazać art. 4. ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., stanowiący, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Stosownie art. 1 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2024 r., poz. 1564 ze zm.) adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Organami izby adwokackiej jest m. in. okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ww. ustawy). W sprawie nie jest zatem sporne, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. – zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznych.

Ten element nie budził zastrzeżeń, odmiennie niż charakter wnioskowanych przez Stronę informacji. W opinii Sądu poza jedną z żądanych informacji – zawartą w pkt 3 wniosku Strony, pozostałe stanowią informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tym przepisie jest bardzo szerokie. Dalsze regulacje - art. 6 u.d.i.p. - uszczegóławiają pojęcie informacji publicznej, przy czym podany tam katalog przedmiotowy ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, f) majątku, którym dysponują. Walor informacji publicznej posiadają również dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz informacje o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zawód adwokata z racji przyznanych mu kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym stanowi zawód zaufania publicznego. Jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego adwokat jest osobą pełniącą funkcję publiczną, albowiem istota jego działalności polega na zapewnieniu obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2932/15, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1826/17, oraz z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2697/21, dostępne w CBOSA). Adwokat jest osobą wykonującą zadania publiczne i w zakresie tych zadań ochrona jego prywatności jest ograniczona stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów. Natomiast informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, okresu wykonywania zawodu, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21, dostępny w CBOSA).

Charakter informacji publicznej będą miały informacje pozwalające na weryfikację zasadności wpisu adwokata na listę adwokatów tj. okoliczność ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, odbycie w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego z wynikiem pozytywnym (art. 65 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 68 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze).

Charakteru informacji publicznej w zakresie daty złożenia egzaminu adwokackiego i jego wyniku należy upatrywać również w tym, że komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, działająca w trybie art. 78 i nast. ustawy Prawo o adwokaturze jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 378/21, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 78f ust. 2 i 3 ustawy Prawo o adwokaturze komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego, którą doręcza zdającemu, a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców. Wynik egzaminu adwokackiego w postaci uzyskanej oceny, która decyduje o wpisie na listę adwokatów, jest więc elementem treści dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 39 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze sąd dyscyplinarny jest organem izby adwokackiej, do którego zakresu działania należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby (art. 50 ustawy). Z uwagi na władcze uprawnienia sądów dyscyplinarnych, w tym również w zakresie decydowania o możliwości dalszego wykonywania zawodu, sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś orzeczenia wydawane przez sądy dyscyplinarne mają charakter informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 56/18, dostępny e CBOSA).

Wobec powyższego żądana przez Skarżącego informacja - jako wiedza związana z wykonywaniem zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej i udzielonych upomnieniach (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem przez klientów (pkt 12 i 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do pkt 15 wniosku, tj. wynagrodzenia adwokata z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie ORA wskazać należy, że pełnienie funkcji w samorządzie adwokackim nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 58 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, także poprzez wyodrębnione organy wewnętrzne. Członkom organów samorządu, o ile otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane jest ono z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja w pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu. Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 213/19, dostępny w CBOSA).

Sąd uznał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Jak wyżej wskazano, warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.

Skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz w pkt 4 - 15 dotyczył informacji publicznej, to Okręgowa Rada Adwokacka zobowiązana była do udostępnienia tej informacji na zasadach i w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do argumentacji organu wskazującej na nadużywanie prawa przez Skarżącego, działanie z pobudek osobistych, a nie w interesie publicznym trzeba wskazać na przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Z powołanych zapisów, odczytanych w powiązaniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz wyprowadzanym z niego pojęciem informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zatem dla uzyskania żądanej informacji wnioskodawca nie musi wykazywać, że sporządzenie wniosku o informację nastąpiło "w trosce o interes publiczny". W doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; 4) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Ponadto nadużycie prawa dostępu do informacji wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treści pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, dostępne w CBOSA), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym.

W postępowaniu Skarżącego oraz w kontekście przedstawionych przez organ argumentów Sąd nie dopatrzył się opisanych okoliczności pozwalających na uznanie nadużycia prawa do informacji publicznej. Nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata, gdyż – jak to już wykazano wyżej – są one informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu. Nie przedstawiono również jakichkolwiek dowodów na to, że Skarżący zmierza do utworzenia bazy danych o adwokatach. Także wskazywana przez organ argumentacja, co do ilości wniosków składanych przez Skarżącego nie została poparta żadnymi konkretnymi argumentami. Sądowi z urzędu znany jest fakt zaskarżania przez Skarżącego bezczynności organu w podobnych sprawach, czego dowodzi treść rozważań Sądu, jednakże ich liczba i fakt, że odnoszą się od różnych podmiotów nie dowodzi nadużywania prawa. Nie znajduje potwierdzenia także zarzut działania przez Skarżącego z chęcią zysku, gdyż wskazywana przez organ suma pieniężna nie jest przyznawana obligatoryjnie, zależy od uznania Sądu i okoliczności konkretnej sprawy.

Brak również podstaw dla uznania słuszności argumentacji dotyczącej zakłócania funkcjonowania adresata wniosku podnoszonej w kontekście zwiększonej pracy osób zatrudnionych w organie. Okoliczność ta odnosi się bowiem do zagadnienia informacji przetworzonej, co wymaga uruchomienia szczególnej procedury i wykazania rzeczowego ponadstandardowego zaangażowania pracowników, czego organ nie wdrożył w tej sprawie.

Końcowo konieczne jest odniesienie się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę a dotyczących dopuszczenia i przeprowadzenia przez Sąd dowodu z wyszukiwania w wyszukiwarce Wojewódzkich Sądów Administracyjnych spraw ze skarg Skarżącego przeciwko organom izb adwokackich na okoliczność działania w interesie prywatnym, a nie publicznym. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem już tylko z tego powodu opisany wniosek nie może znaleźć uzasadnienia, pominąwszy fakt, że zmierza do obarczenia Sądu działaniami zmierzającymi do poszukiwania dowodów mających potwierdzać argumentację organu, co nie znajduje jakiegokolwiek umocowania prawnego.

Podobnie jak fakt formułowania pod adresem Sądu wymogów odpowiedzi na stawiane w odpowiedzi na skargę pytania. Sąd, jak wskazano na wstępie rozważań, jest obowiązany do oceny sprawności działania organu, w tym również na tle regulacji w sprawie dostępu do informacji publicznej do oceny prawidłowości stanowiska organu w przedmiocie wniosku o dostęp do informacji publicznej. W rozważaniach Sąd dokonał kontroli działania organu wskazując na niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy i brak wykazania przez organ aby w sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej.

Uznając zatem, że odpowiedź organu na wniosek Skarżącego z dnia 17 lipca 2024r. nie realizuje nałożonych na niego obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku).

W pkt II sentencji wyroku uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku Skarżącego, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art.149 § 1a p.p.s.a. obliguje bowiem Sąd do oceny stopnia naruszenia prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności. Uzasadniając stanowisko, że w tej sprawie opieszałość organu nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa wskazać trzeba, że taka ocena jest zasadna, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tą bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 dostępne w CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków.

Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym działaniu organu rażącego naruszenia prawa, gdyż odpowiedź na wniosek Skarżącego, który wpłyną do organu w dniu 23 lipca 2024 r. została udzielona w dniu 8 sierpnia 2024 r. z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 14 u.d.i.p. Natomiast nieudzielenie wnioskowanej informacji spowodowane było odmienną wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie lekceważeniem obowiązków przez organ, czy jego złą wolą. Za ugruntowany zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie należy uznać pogląd, że niewłaściwa interpretacja przepisów, czy też ich błędne zastosowanie nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Brak wskazanej kwalifikacji naruszenia prawa wyklucza, w opinii Sądu, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, czy przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zatem w tym zakresie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. W tym orzeczeniu (pkt III sentencji wyroku) mieści się również żądanie skargi co do udostępnienia informacji wskazanej w punkcie 3 wniosku, co wyjaśniono w rozważaniach Sądu. Ponadto Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania polega na opieszałym niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu, jak również nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Jak już powyżej wskazano, odpowiedź na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sporządzona została w ustawowy, terminie. Organ uznał wówczas, że sprawa została już załatwiona. Tym samym brak podstaw do formułowania zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż inną kwestią niż przewlekłe prowadzenie postępowania jest wadliwa interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i kwalifikacja informacji jako niespełniającej kryteriów informacji publicznej.

O należnych Skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).