Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 902/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 1, 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w części obejmującej [...] – ustalającego zakaz "nadbudowy istniejących budynków" w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...]; 2. zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 11 maja 2009r. A. S. wniosła skargę, na uchwałę

nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w części obejmującej § 54 ust. 4 pkt 2 wyrazy: "a) nadbudowy istniejących budynków" oraz w tabeli na rysunku planu dla terenu MNI 38 " wyrazy: " zakaz nadbudowy wyjątkowo 1%" domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej części tej uchwały na terenie działki nr [...] z obr. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny jako współwłaściciela budynku i użytkownika wieczystego gruntu , jak też narusza:

- art. 140 i 233 K.c. poprzez bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z budynku i uniemożliwienia jego nadbudowy a przez to narusza jej prawo własności nieuzasadnione względami interesu publicznego;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.1 ust.2 pkt 2,6 i 7; art. 6 ust.1 i 2; art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieprawidłowe sformułowanie przepisu chroniącego ład przestrzenny, co prowadzi do zaprzeczenia walorom architektonicznym , krajobrazowym i ekonomicznym przestrzennym, nieprawidłowe określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bezpodstawne i bezprawne wprowadzenie ograniczenia w użytkowaniu terenu i zakazu nadbudowy budynku parterowego oraz nadużycie władztwa planistycznego;

- § 44 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uniemożliwienie jego zastosowania i doprowadzenia istniejącej zabudowy do współczesnych standardów budowlanych w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że parterowy budynek jednorodzinny, którego jest współwłaścicielką, został wybudowy ok. 1970 r. jako jeden z obiektów realizowanych przez Spółdzielnię D.. Domki te – wszystkie o jednakowym kształcie i wielkości realizowane były w układzie szeregowym, niekiedy bliźniaczym, a na największych działkach jako wolnostojące. Osiedle dawnej Spółdzielni "Z." ma częściowo zwarty charakter, zajmuje kwartał pomiędzy ulicami [...] i [...], tworzy pierzeje uliczek: [...], [...], [...] oraz ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Duży zespół takich domów jednorodzinnych, które obecnie w znacznym stopniu są nadbudowane, położony jest na terenie pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...], dochodząc w pobliże jej skrzyżowania z ul. [...]. Domki tej Spółdzielni sąsiadują bezpośrednio z zabudową jednorodzinną szeregową dwukondygnacyjną z lat 70-tych, znajdującą się pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Podobna zabudowa z lat 70/80 usytuowana jest po zachodniej stronie Kanału B., aż do ul. [...]. Na przełomie lat 80/90 - tych na terenie pomiędzy Kanałem B. a ul. [...] oraz na południe od ul. [...] powstał kompleks szeregowych domków jednorodzinnych trzykondygnacyjnych zrealizowany przez Spółdzielnię N.. W latach 90 - tych podobna zabudowa powstała na terenie kwartału pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Obecnie ostatni wolny teren inwestycyjny przy ul. [...] zabudowywany jest przez dewelopera – firmę C. domkami jednorodzinnymi trzykondygnacyjnymi w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. W ten sposób [...] stało się osiedlem domów jednorodzinnych, o gęstej, zwartej zabudowie do wysokości ok. [...] m.

Skarżąca podniosła, że domki parterowe dawnej Spółdzielni "Z." zostały wybudowane według technologii z lat 70-tych, z prefabrykatów betonowych, bez ocieplenia podłoża, ścian i dachów. Domki te w ciągu 40 lat były przez właścicieli przebudowywane poprzez ich nadbudowę o jedną lub dwie kondygnacje, dostawiano do nich garaże oraz docieplano. W ten sposób do wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu, zostało nadbudowanych około 60 % budynków dawnej Spółdzielni "Z.", we wszystkich kwartałach, przy czym nadbudowa obejmowała także domki w zabudowie szeregowej w ten sposób, że pomiędzy budynkami dwukondygnacyjnymi, niektóre pozostały parterowe.

Skarżąca podkreśliła, że jej wolnostojący dom położony przy ul. [...] sąsiaduje bezpośrednio z dwoma budynkami nadbudowanymi przy

ul. [...] i ul. [...] oraz z usytuowanymi w odległości ok. 20 - 50 m nadbudowanymi budynkami przy ul. [...] oraz [...]

Zaskarżony plan dla części terenów, na których znajdują się domki dawnej Spółdzielni " Z." wprowadza całkowity zakaz nadbudowy oraz istotne ograniczenie rozbudowy istniejących obiektów, co spowodowało utrwalenie charakteru parterowego tych domków oraz sąsiedztwo domów parterowych z dwu i trzykondygnacyjnymi domami, nawet w zabudowie szeregowej. Wprowadzony zakaz nabudowy ma istotne znaczenie dla sposobu korzystania z nieruchomości, co wyraża się: po pierwsze - w niedogodnych warunkach zamieszkiwania czteroosobowej rodziny w budynku o pow. [...] m2 , z jedną łazienką, małą kotłownią, bez pomieszczeń gospodarczych i garażu, podczas gdy obecnie najskromniejszy dom jednorodzinny dla takiej rodziny posiada co najmniej 120 – 140 m2, a standardowo projektuje się dom od 150 – 180 m2, po drugie - w braku możliwości dokonania modernizacji i dostosowania do współczesnych standardów technicznych poprzez docieplenie podłoża i dachu budynku, z tego względu, że wykonanie tych robót wiąże się z podniesieniem budynku o kilkadziesiąt centmetrów, po trzecie - zachowane domki parterowe sąsiadujące z domami dwu i trzykondygnacyjnymi, zwłaszcza te w zabudowie szeregowej, prezentują się " wyjątkowo żałośnie".

Skarżąca wskazała, że nieruchomość jej położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem MNI 38. Ustalenia szczegółowe dla terenu zawarto w § 54 uchwały. Określone dla tego terenu w ust. 4 tego przepisu – "Obowiązujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy": w pkt 1) - zakazują realizacji nowych budynków mieszkalnych; w pkt 2) – dopuszczają przebudowę istniejących budynków mieszkalnych, łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych lokali, natomiast zakazują m.in. nadbudowy istniejących budynków (pkt a), rozbudowy powodującej zwiększenie powierzchni zabudowy o więcej niż 10 % ( pkt c). Plan w pkt 10 § 54 ust. 4 ustala dla tego terenu minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działek w zależności od wielkości działki. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie ze wskaźnikiem przyjętym dla działek o powierzchni powyżej 500 m2 mogłaby powiększyć swój dom w paterze dwukrotnie – do ponad [...] m2, jednak ze względu na zakaz rozbudowy obiektu powyżej 10 % obecnej powierzchni zabudowy nie może tego uczynić.

Zakaz nadbudowy na terenie MNI 38 dotyczy jednakowo wszystkich budynków, zarówno parterowych, jak i dwukondygnacyjnych, za wyjątkiem obiektów przy ul. [...]. Analiza planu wskazuje, że parterowe domki Spółdzielni " Z." znajdują na ternach oznaczonych w planie symbolami: MNI 15A ( obecnie wszystkie nadbudowane). MNI 15 B ( ok. 60 % nadbudowanych), MNI 16 ( ok. 50 % nadbudowanych), na których podobnie jak na terenie MNI 38 wprowadzono zakaz nadbudowy istniejących budynków parterowych jak też wyższych. Zakaz ten wprowadzono również na terenach oznaczonych MNI 4-6. Jednakże nie wszędzie prowadzono ten zakaz, nie dotyczy on domków znajdujących się na terenach: MNI 1 – plan ustala maksymalną wysokość na 10,5-12 m; MNI 2-3 – plan dopuszcza nadbudowę budynków parterowych i wyższych o 0,5 kondygnacji; MNI 7-8 - plan dopuszcza nadbudowę o 0.5 kondygnacji. Natomiast na terenie MNI 14 – zakaz nadbudowy wyrażono jako zakaz " zmiany wysokości elewacji do gzymsu" .

Zdaniem skarżącej zakaz nadbudowy istniejących obiektów na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest środkiem stosowanym wyłącznie w celu ochrony ładu przestrzennego lub walorów architektonicznych i historycznych istniejącej zabudowy, zwłaszcza zabytkowej. Wprowadzanie zakazów w zakresie zagospodarowania nieruchomości prywatnych jest daleko idącym ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności, zatem zgodnie z ustawodawstwem i Konstytucją powinno być przez prawodawcę stosowane ostrożnie i tylko w niezbędnym zakresie, uzasadnionym względami publicznymi. Ma to znaczenie w tych sytuacjach, gdy ogranicza się możliwość powiększenia obiektu, pomimo jego zgodności z funkcją terenu ustaloną w planie, wskaźnikami w nim określonymi dla danej jednostki planistycznej oraz wielkością budynków sąsiednich.

Zaskarżony przepis planu uniemożliwia modernizację domu jednorodzinnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 44 i 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżąca podniosła, że ustalenia planu jaskrawo różnicują sytuację poszczególnych właścicieli nieruchomości, gdyż ci, którzy zdążyli nadbudować swoje domy przed uchwaleniem planu – mieszkają w większych domach. Nie mogą ich tylko powiększać. Natomiast ci, którzy nie zdążyli – bez żadnego powodu zmuszeni są mieszkać w substandardowych domach parterowych, bez żadnej perspektywy na poprawę warunków życia. Niemniej niektórym właścicielom pozwolono nadbudować taki sam dom, na takim samym terenie MNI, do wysokości 10-12 m, innym o 0,5 kondygnacji lub bez zmiany wysokości elewacji do gzymsu, a jeszcze innym - w tym też skarżącej – w ogóle, chociaż wszędzie domki parterowe sąsiadują z nadbudowanymi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniósl o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wprawdzie nie wykazała tytułu własności do budynku oraz użytkowania wieczystego do gruntu, stanowiącego działkę nr [...] z obr.[...], ale z uwagi na jej zapewnienie, że prawa te zostaną udokumentowane po zakończeniu postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że skarżąca stała się właścicielką budynku po dacie przyjęcia zaskarżonego planu. Zatem skarżąca nabywając nieruchomość winna zapoznać się z ustaleniami planu, w tym ograniczeniami i zakazami z niego wynikającymi. Nie można więc przyjąć za uprawniony zarzut, że zakaz nadbudowy uniemożliwia jej modernizację budynku i dostosowanie do współczesnych warunków technicznych. Realny charakter interesu prawnego skarżącej nieuprawnionym czyni zarzut zróżnicowania w planie sytuacji poszczególnych właścicieli wobec prawa, spowodowanej jego uchwaleniem, ponieważ ci, którzy przed jego uchwaleniem nadbudowali swoje domy mieszkają w większych domach, a ci, którzy nie zdążyli zmuszeni są mieszkać w substandardowych domkach, czy też, że niektórym właścicielom pozwolono nadbudować taki sam dom, na takim samym terenie MNI, a innym w ogóle. Twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne, bowiem skarżąca nie występowała z wnioskiem czy zgłoszeniem na przeprowadzenie robót budowlanych i w tym przedmiocie nie było żadnej odmowy. Osobisty charakter zarzutów skarżącej do planu, nie może przesądzać o nadmiernym władztwie planistycznym, czy też o bezprawnym ograniczeniu sposobu korzystania z budynku i uniemożliwienie jego nadbudowy. Plan został sporządzony z zachowaniem procedury określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. Do publicznego wglądu był wyłożony w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. Do planu złożono 69 uwag, wśród których nie znalazła się kwestia zakazu nadbudowy.

Pełnomocnik Rady podkreślił, że ze względu na znaczny stopień zainwestowania ustalenia planu zmierzały do uporządkowania istniejącej zabudowy poprzez ograniczenie degradacji pierwotnie zaprojektowanych zespołów urbanistycznych, wprowadzeniu przeznaczenia na nieliczne tereny niezabudowane oraz uporządkowaniu układu komunikacyjnego. Na zaskarżonym obszarze pierwotnie realizowana zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa miała wysokość jednej kondygnacji. Na terenie tym znajduje się [...] budynków, z których [...] posiada dwie kondygnacje. Budynek położony na działce nr [...] sąsiaduje od północy i północnego wschodu z dwoma budynkami dwukondygnacyjnymi, natomiast od wschodu i południa z trzema budynkami parterowymi. Po przeciwnej stronie

ul. [...] jest zabudowa jednorodzinna parterowa. Częściowe zaburzenie pierwotnej formy zabudowy kwartału osiedla poprzez realizację dodatkowych kondygnacji dotyczy rejonu położonego na północ od działki nr [...]. Wprowadzony zakaz nadbudowy ma na celu zatrzymanie niekorzystnej tendencji różnicowania wysokości zabudowy. Zakaz zabudowy został wprowadzony w jednostkach, które realizowano jako jednorodną całość kompozycyjną, składających się z obiektów o tych samych gabarytach i jednorodnych elewacjach. Dla zespołów tak komponowanej zabudowy przyjęto wysokość od jednej do dwóch kondygnacji, przy czym w ramach jednego kwartału stosowana była jednakowa wysokość. W toku prac planistycznych ze strony właścicieli nieruchomości ul. [...], w tym też właścicieli działki nr [...] nie było żadnych uwag co do gabarytów budynków, natomiast uwagi tego rodzaju były zgłaszane w odniesieniu do innych jednostek terenowych.

Ustalony w planie zakaz nadbudowy obowiązuje dla całego terenu oznaczonego w planie symbolem MNI 38, bez wyjątku dla obiektów przy ul. [...]. W zapisach planu dla tego terenu wysokość zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy został określony przez poszczególne szczegółowe regulacje, odpowiedni zakaz nadbudowy, co oznacza wysokość zgodną ze stanem istniejącym oraz wskaźnik powierzchni zabudowy wyrażony poprzez możliwość rozbudowy nie więcej niż 10%, co należy rozumieć jako "zgodne ze stanem istniejącym powiększonym o 10 %". Organ stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącej, że przepisy miejscowego planu uniemożliwiają stosowanie § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z technologicznego punktu widzenia wykonanie izolacji podłóg nie musi wiązać się z podniesieniem ich poziomu, gdyż możliwe jest umieszczenie warstwy izolacyjnej poniżej obecnego poziomu podłóg, tym samym nie zmieniłaby się wysokość pomieszczeń, a warunki określone w rozporządzeniu byłyby dotrzymane. Zdaniem organu ze względu na powyższe okoliczności podniesione zarzuty w skardze nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 54 ust. 4 pkt 2a, dotyczącej bezpośrednio działki nr [...] z obr. [...], należącej do skarżącej.

W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2009r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę podniosła m .in., że w świetle poglądów orzecznictwa dotyczącego art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym błędne jest stanowisko organu, że nabycie nieruchomości po wejściu w życie uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu nie narusza interesu prawnego nowego właściciela, w tym przypadku skarżącej. Powołany przepis wskazuje przesłankę naruszenia interesu prawnego uchwałą, a nie w następstwie stosowania tej uchwały. W niniejszej sprawie samo istnienie przepisu planu zakazującego podwyższenia budynku parterowego, przy jednoczesnym zakazie jego rozbudowy w poziomie o więcej niż 10%, skutkuje naruszeniem interesu prawnego właściciela. Skarżąca podkreśliła, że przesłanki uchwalenia planu zmierzające do uporządkowania i ograniczenia degradacji pierwotnie zaprojektowanych zespołów urbanistycznych są słuszne i uzasadnione, z tym że zaskarżeniu poddano zakres ingerencji planistycznej oraz brak jej podstaw w obowiązującym prawie. Kwestia zakazu nadbudowy domów parterowych usytuowanych obok domów wcześniej nadbudowanych, podlega ocenie estetycznej i zdroworozsądkowej. Ocenie prawnej natomiast podlega okoliczność, że pierwotnie zaprojektowany układ urbanistyczny już nie istnieje, ponieważ część tych domów została nadbudowania, a nadto nie jest on objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej, ani architektonicznej, przewidzianą w ustawie. Plan utrwala zabudowę wykonaną w technologii stosowanej tylko w latach 60-70-tych, obecnie nie uznawanej za wystarczającą dla domu jednorodzinnego. Podporządkowanie istniejącej zabudowy i ochrona cennych zespołów urbanistycznych w planach miejscowych następuje przez wskazanie dopuszczalnych parametrów zabudowy ( wysokość budynków, linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, kształty dachów, kolory elewacji) a nie przez prosty " zakaz nadbudowy". Zdaniem skarżącej, taką normę można zastosować wyłącznie wobec zabudowy chronionej na podstawie odrębnych przepisów, a takie dla jej budynku nie obowiązują. Zasadniczym argumentem przemawiającym przeciwko konieczności zachowania jednorodnej wysokości zabudowy w ramach kwartału MNI 38 jest to, że w § 54 ust.4 pkt 3 zaskarżonego planu " dla jednostki terenowej MNI 38,wyłącznie na działkach od strony ul. [...] dopuszcza się możliwość realizacji usług, o których mowa w ust.2, w formie budynków wolnostojących lub przebudowanych budynków mieszkalnych, ewentualnie jako pierzei ciągłej tj. w układzie szeregowym, na następujących warunkach: - maksymalna wysokość zabudowy-12 m". W ocenie skarżącej dążenie do "zatrzymania niekorzystnej tendencji różnicowania wysokości" w tym kwartale, oraz do "zachowania pierwotnie zaprojektowanego układu urbanistycznego" nie wydaje się być konsekwentne. Wobec tego, obowiązujący od 2006 roku zakaz nadbudowy jej domu nie ma żadnego uzasadnienia wynikającego z ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem, które do Rady W. wpłynęło w dniu 3 kwietnia 2009 r. Skarżąca zachowała 60 – dniowy termin, przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a., do złożenia skargi do sądu administracyjnego, bowiem skargę do Biura Rady W. złożyła osobiście w dniu 12 maja 2009r.

Sąd badają, czy w świetle cyt. wyżej art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi, uznał, że była ona uprawniona do zakwestionowania przedmiotowej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem MNI 38. Z przedłożonego Sądowi, przy piśmie procesowym skarżącej z dnia 19 czerwca 2009 r., odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż umową w formie aktu notarialnego Rep. A [...] w sporządzonego w dniu [...] marca 2009 r. A.S. i D. S. nabyli na współwłasność małżeńską budynek mieszkalny oraz prawo użytkowania gruntu, stanowiącego działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w W.. Nie może budzić wątpliwości, iż użytkowanie wieczyste jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego. Zatem skarżąca spełniła warunki formalne, aby skutecznie wnieść skargę na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ocenie Sądu skarżąca wykazała, iż uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z. ( opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) narusza posiadany przez nią interes prawny, gdyż ogranicza jej prawo co do swobodnego gospodarowania ww. nieruchomością zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z zapisów tegoż planu. Przedmiotowa nieruchomość według planu położona jest na terenie oznaczony w planie symbolem MNI 38, dla którego szczegółowe ustalenia zawarte są w § 54 uchwały. W przepisie tym jako podstawowe przeznaczenie wskazano, że są to tereny kompleksów działek, na których znajdują się zespoły budynków jednorodzinnych w układzie szeregowym, bądź bliźniaczym wraz z ich zapleczem. W ust. 4 w pkt od 1 do 10 powołanego wyżej przepisu Rada określiła zasady zagospodarowania i kształtowania. Wśród tych szczegółowych zasad - pkt 2 stanowi, iż na tym terenie dopuszcza się przebudowę istniejących budynków mieszkalnych, łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych lokali, przy czym jednocześnie przepis ten stanowi o wprowadzonych w tym zakresie ograniczeniach, polegających na zakazie m.in.: nadbudowy istniejących budynków - lit a.

Rację ma strona skarżąca, iż Rada wprowadzając ograniczenie w zakresie zakazu nadbudowy istniejących budynków na terenie oznaczonym MNI 38 ograniczyła jej uprawnienie do korzystania z należącej do niej nieruchomości, naruszając tym samym jej interes prawny wynikający z prawa własności tej nieruchomości. Dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego właściciela budynku i użytkownika wieczystego gruntu, na którym wzniesiony jest budynek nie ma żadnego znaczenia, fakt czy przed wniesieniem skargi wystąpił on z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie prac budowlanych w konkretnym budynku, czy też zamierza z takim wnioskiem wystąpić dopiero w przyszłości ( wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, niepublikowany). Nie ma również znaczenia okoliczność, czy wnoszący skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nieruchomości właścicielem nieruchomości objętej planem stał się przed jego uchwaleniem, czy po jego uchwaleniu. Jak słusznie podniosła skarżąca, wnoszący skargę na zasadzie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązany jest wykazać, że podjęta przez radę gminy uchwała narusza jego interes prawny, co w tej konkretnej sprawie zostało przez skarżącą uczynione. Każde bowiem ograniczenie praw właściciela do korzystania przez niego z nieruchomości, wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego np. zakaz nadbudowy budynków znajdujących się na danym obszarze, ograniczenia parametrów technicznych budynków stanowi istotną ingerencję w przysługujące mu prawo własności, a więc kształtuje jego sytuację prawną. Wynika to również z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przepisy powołanej ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować władne rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Innymi słowy, ustawa wyposażyła gminę w uprawnienia zwane władztwem planistyczny Jednakże to władztwo planistyczne nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień ( por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007r., sygn. II OSK 1191/07, lex nr 400451).

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy określa katalog podstawowych zadań, które gmina uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród których wymienia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt1), walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2),walory ekonomiczne przestrzeni ( pkt 6), prawo własności (pkt 7).

W art. 2 pkt 1 ustawy zawarta jest legalna definicja pojęcia " ład przestrzenny" – przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, zaś w pkt 17 zostało zdefiniowane pojęcie " walory ekonomiczne przestrzeni" – przez co należy rozumieć, te cechy przestrzeni, które można określić w kategoriach ekonomicznych.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Rady W. wskazał, że ze względu na znaczny stopień zainwestowania na terenie objętym planem zadanie planistyczne polegało na uporządkowaniu istniejącej zabudowy, poprzez ograniczenie degradacji pierwotnie zaprojektowanych zespołów urbanistycznych, wprowadzeniu przeznaczenia na fragmenty niezabudowane oraz uporządkowaniu układu komunikacyjnego. W jednostkach, które realizowano jako jednorodną całość kompozycyjną, składającej się z obiektów o tych samych gabarytach i jednorodnych elewacjach wprowadzono zakaz nadbudowy istniejących budynków. Zakaz ten ma na celu zatrzymanie niekorzystnej tendencji zróżnicowania wysokości nadbudowy. Dla zespołów tak komponowanej zabudowy przyjmowano wysokość od jednej do dwóch kondygnacji, przy czym w ramach jednego kwartału stosowana była jednakowa wysokość. Na zaskarżonym obszarze MNI 38 pierwotnie realizowana zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa miała wysokość jednej kondygnacji. Na terenie tym znajdują się obecnie budynki dwukondygnacyjne i jednokondygnacyjne. Budynek parterowy wzniesiony na działce nr [...] przy ul. [...] sąsiaduje z budynkami dwukondygnacyjnymi, jak też parterowymi. Po przeciwnej stronie ulicy [...] znajduje się wyłącznie zabudowa jednokondygnacyjna. Pełnomocnik wskazał, że częściowe zaburzenie pierwotnej formy kwartału osiedla poprzez realizację dodatkowych kondygnacji ( nadbudowę) obejmuje rejon położony na północ od działki nr [...].

Z powyższego jednoznacznie wynika, że zamierzeniem Rady było na obszarze objętym planem tak ukształtować przestrzeń, aby zachować dotychczasową zabudowę parterową szeregową i wolnostojącą, znajdującą się w określonych kwartałach jednostek planistycznych. Realizacja tego celu wymagała wprowadzenia do planu zakazu nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych.

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wprowadzenie tego rodzaju zakazu było uprawnione. Niemniej wprowadzony zakaz nadbudowy, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Rady, powinien dotyczyć kwartałów, na których znajduje się zabudowa jednorodzinna o tych samych gabarytach i jednorodnych elewacjach. To oznacza, że tego rodzaju ustalenie znajduje pełne uzasadnienie dla kwartału, położonego na spornym terenie oznaczonym w planie symbolem MNI 38, ograniczonym ulicami: [...]

( o numerach parzystych ), [...], [...] i [...], albowiem na nim wzniesione są domy parterowe. Natomiast zakaz nadbudowy dla kwartału, położonego na tym terenie MNI 38, ograniczonego ulicami: [...] ( o numerach nieparzystych), [...] i [...] pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przyjętymi przez Radę zasadami kształtowania terenu, skoro, jak stwierdza pełnomocnik organu, w kwartale tym znajdują się domy jednorodzinne o różnej wysokości: parterowe ( w tym skarżącej) oraz dwukondygnacyjne, które powstały z nadbudowania kondygnacji na wzniesionych wcześniej domach parterowych. Dlatego też, nalezy zgodzić się ze skarżącą, że zakaz nadbudowy wprowadzony dla terenu MNI 38, obejmujący kwartał, na którym znajduje się jej parterowy dom, jest sprzeczny z art. 2 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, ponieważ nie spełnia kryteriów przyjętych przez Radę przy kształtowaniu przestrzeni architektonicznej i zachowaniu dotychczasowych walorów architektonicznych i krajobrazowych.

W tych okolicznościach sprawy zasadnym jest zarzut skarżącej, że zakaz nadbudowy istniejących budynków zawarty § 54 ust.4 pkt 2 lit. a w odniesieniu do jej parterowego budynku położonego na działce nr [...] w obszarze oznaczonym MNI 38, pozostaje w wyraźniej sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na danym obszarze ( pkt 2), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy ( pkt 6); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy ( pkt 9).

Z uregulowań, tych wynika, że Rada w ramach tzw. władztwa planistycznego , który uprawnia ją do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, może na obszarze objętym planem wprowadzać ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, w tym nieruchomości prywatnych. Jednakże, przyjmując dla danego obszaru określone ograniczenia, nie może pomijać przyjętych podstawowych zasad kształtowania ładu przestrzennego, gdyż wtedy szczegółowe ustalenia dla danego obszaru będą pozostawać z nimi w kolizji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji zaistniałej kolizji pomiędzy ustaleniami szczegółowymi planu a zasadami przyjętymi do ukształtowania ładu przestrzennego, może dojść do naruszenia przepisów szczególnych, tak jak w tym konkretnym przypadku, do naruszenia § 44 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W świetle tego co powiedziano powyżej zakaz nadbudowy budynku parterowego stanowiącego współwłasność skarżącej zawarty w § 54 ust. 4 pkt 2 lit. a pozostaje w kolizji z przyjętą przez Radę zasadą wprowadzenia zakazu nadbudowy w ramach jednego kwartału, w którym znajdują się budynki o tych samych gabarytach i jednorodnych elewacjach. Ustalenie takiego zakazu uniemożliwia skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych w istniejącym budynku parterowym, mimo że położony jest w kwartale nie odpowiadającym przyjętym w planie kryteriom. Zakaz ten nie ma uzasadnienia ani w ustaleniach planu dotyczących zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy, o których jest mowa w § 54 ust.4 przedmiotowej uchwały, ani w żadnym innym przepisie prawa materialnego.

Skarżąca zasadnie podniosła, że obszar oznaczony w planie symbolem MNI 38 nie podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie architektury, jak i układu urbanistycznego. Wprowadzenie zatem całkowitego zakazu zabudowy, którego konsekwencją nie jest możliwe prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych w istniejącym budynku jednorodzinnym, należy ocenić jako nadużycie władztwa planistycznego.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 141 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.