Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 666/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 21 marca 2024 r., znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w P..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 5 stycznia 2024 r. P. sp. z o. o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], przy ul. [...] w P..

Prezydent Miasta P. postanowieniem z 2 lutego 2024 r., nałożył na inwestorów, w terminie 28 dni od daty jego doręczenia, obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez: doprowadzenie ww. inwestycji do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta P. z 9 października 2023 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - dalej "decyzja lokalizacyjna", w zakresie terenu inwestycji, gdyż powyższa decyzja ustala lokalizację inwestycji na terenie działek nr [...] i [...], a wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany obejmuje tylko działkę nr [...] (pkt 1 tiret 1); doprowadzenie ww. inwestycji do zgodności z ust. II pkt 1 tiret 1 decyzji lokalizacyjnej, ponieważ część graficzna projektu zagospodarowania terenu (rys. Z.1) sporządzona na mapie do celów projektowych nie obejmuje całego terenu inwestycji, a jedynie cześć działki nr [...] (pkt 1 tiret 2); oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami nr [...] i [...] na cele budowlane oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i [...] (pkt 2).

Inwestor udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie i przedłożył umowę najmu z 12 grudnia 2022 r. dotyczącą działki nr [...].

Oran I instancji w związku ze zgłoszeniem przez właściciela działek [...] i [...] braku zgody na inwestycję, wezwał M. S. do złożenia na piśmie wyjaśnień, w kwestii posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. do działki nr [...], w związku z umową najmu z 12 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na wezwanie, M. S., wskazał jeszcze raz, że nie wyraża zgody na budowę ww. inwestycji na jego nieruchomości oraz, że działka nr [...] jest w trakcie sprzedaży. Ponadto M. S. wskazał, że został przez P. sp. z o. o. oszukany i nie podpisał aneksu do umowy, ani nie podpisywał zgody na budowę i dojazd do projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na ww. terenie.

Prezydent Miasta P. decyzją z 21 marca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odmówił P. sp. z o. o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji motywował, że dla przedmiotowej inwestycji została dnia 09 października 2023 r. wydana decyzja nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ww. decyzja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]) arkusz 11, obręb J. położonej w P., przy ul. [...]. Inwestor nie wniósł odwołania od jej ustaleń.

Zdaniem organu I instancji zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Organ podał, że inwestor nie objął dz. nr [...] wnioskiem ani projektem zagospodarowania terenu, nie uzupełnił także projektu zagospodarowania terenu o linie rozgraniczające teren inwestycji określone w załączniku graficznym do ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika zdaniem organu, że wniosek oraz przedłożony przez inwestora projekt są niezgodne z decyzją z dnia 09 października 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu I instancji inwestor posiada obecnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. spółka z o.o. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz 11, obręb J. w P., podczas gdy Skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a zatem Organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

b) przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że Skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...],

c) przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż "wniosek oraz przedłożony przez inwestora projekt są niezgodne z decyzją z dnia 9 października 2023r. nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", podczas gdy Skarżący w toku sprawy wyjaśnił i wykazał, że całość inwestycji zostanie zrealizowana na działce oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym [...], ark. 11, obręb J., powstałej z podziału działki nr [...], a wniosek, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany jest w pełni zgodny z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 09.10.2023r. znak: [...] w zakresie terenu inwestycji;

d) przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

e) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz 11, obręb J. w P., zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 21 marca 2024 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], w P..

Organ odwoławczy uzasadniał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powołane w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego przepisy pochodzić mogą ze wszystkich powszechnie obowiązujących źródeł prawa. A więc nie tylko z Prawa budowlanego, ale również innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw, regulujących wymogi odnoszące się do obiektów budowlanych. Organ wskazał, że rolą organu administracji nie jest uniemożliwianie korzystania z prawa zabudowy, w przypadku, gdy projektowana zabudowa spełniać będzie obowiązujące przepisy prawa. Interes stron postępowania chroniony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego. Prawo zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną zabudowę.

Organ odwoławczy przywołał przepisy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej argumentował, że zgodnie z ust. II pkt 1 tiret 1 decyzji lokalizacyjnej inwestycję należy prowadzić w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wskazanych na załączniku do decyzji. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji (ust. VIII decyzji lokalizacyjnej). Zdaniem organu odwoławczego z analizy załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują w całości działki nr [...] i [...] (dawniej działkę nr [...]), co zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za pełen obszar inwestycji, który winien być uwzględniony w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu.

Natomiast z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rys. Z.1) wynika, że obejmuje ona jedynie część granic działki nr [...], zamiast obejmować wszystkie granice nieruchomości nr [...] i [...], co wyraźnie narusza § 15 ust. 2 pkt 2 rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto przedmiotowa inwestycja zobrazowana została z uwzględnieniem jedynie części działki nr [...], przez co część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, nie uwzględnia linii rozgraniczających teren inwestycji, o których mowa w ust. II pkt 1 tiret 1 decyzji lokalizacyjnej. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, przedsięwzięcie zaprojektowane zostało z naruszeniem art. 55 ustawy o planowaniu oraz ust. II pkt 1 tiret 1 decyzji lokalizacyjnej, w związku z § 15 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Prawidłowo zatem zdaniem Wojewody organ I instancji nałożył na inwestora obowiązki określone w pkt 1 tiret 1 i pkt 1 tiret 2 postanowienia z 02 lutego 2024 r., czego inwestor nie wykonał.

Zdaniem Wojewody w rozpatrywanym przypadku właściciel działki inwestycyjnej - nr [...] zakwestionował wykazywane przez inwestora prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Niemniej, należy zwrócić uwagę, że P. sp. z o. o. na postanowienie organu I instancji przedłożyła umowę najmu z 12 grudnia 2022 r. (nr [...]) wraz z załącznikiem graficznym nr 1, sporządzoną i podpisaną pomiędzy K. M. (pełnomocnikiem P. sp. z o. o.), a M. S., w zakresie oddania najemcy (tj. P. sp. z o. o.) w najem części nieruchomości tj. działki nr [...] o pow. 144 m˛ (która podzielona została na działki nr [...] i [...]), z przeznaczeniem na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym wieży telekomunikacyjnej (zob. § 1 i § 2 ust. 1 i 2 ww. umowy najmu), a z załącznika graficznego nr 1 do ww. umowy wynika, że zaznaczona lokalizacja inwestycji na działce nr [...] w części tej nieruchomości o pow. 144 m˛, pokrywa się z lokalizacją inwestycji zaprojektowanej na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nr [...] (rys. Z.1), jak również z lokalizacją inwestycji wskazaną w załączniku do decyzji lokalizacyjnej. Z kolei, M. S., nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o wypowiedzeniu ww. umowy najmu. Stąd, organ odwoławczy podziela stanowisko Prezydenta Miasta P., że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, a kwestionowanie umowy przez właściciela może nastąpić wyłącznie na drodze cywilnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła P. sp. z o.o. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 21 marca 2024 roku, nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], jedn. ewid. [...], w P., w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

2) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż wniosek oraz przedłożony przez Skarżącego projekt są niezgodne z decyzją z dnia 9 października 2023r. nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy Skarżący w toku sprawy wyjaśnił i wykazał, że całość inwestycji zostanie zrealizowana na działce oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym [...], ark. 11, obręb J., powstałej z podziału działki nr [...], a wniosek, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest w pełni zgodny z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9 października 2023r. znak: [...] w zakresie terenu inwestycji.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 21 marca 2024 roku odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], w P..

W uzasadnieniu skargi Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu II instancji, że z analizy załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują w całości działki nr [...] i [...] (dawniej działkę nr [...]) co zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za pełen obszar inwestycji, który winien być uwzględniony w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. W istocie w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rys. Z.1) wskazano, że obejmuje ona jedynie część granic działki nr [...], a nie wszystkie granice nieruchomości nr [...] i [...]. W toku sprawy Skarżąca wyjaśniała, iż inwestycja objęta przedłożonym do zatwierdzenia projektem polegać będzie na budowie stacji bazowej telefonii wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu) i zostanie zrealizowana na działce oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym [...], ark. 11, obręb J., powstałej z podziału działki nr [...]. Wniosek, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany jest w pełni zgodny z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9 października 2023r. w zakresie terenu inwestycji. Wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony przed podziałem działki nr [...]. W związku z dokonanym podziałem Prezydent Miasta P. wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie działek nr [...] i [...], choć pełen zakres prac przewidziany jest (i był !) do realizacji na w/w wskazanej działce nr [...]. Zakres zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej wpisuje się w zakres objęty decyzją lokalizacyjną, natomiast wobec faktu, iż żadne prace na działce nr [...] nie będą wykonywane, nie było powodu, by obejmować ją dokumentacją projektową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje argumenty wyrażone w treści wydanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. stawił się uczestnik postępowania M. S.. Uczestnik postępowania wnosił o oddalenie skargi, podkreślając, że nie chce, aby na tej działce cokolwiek powstało. Uczestnik postępowania okazał Sądowi niepodpisany wydruk pisma datowanego na 3 czerwca 2024 r. sporządzonego przez adw. C. R. w imieniu uczestnika postępowania, z którego wywodzi się, iż doszło do wygaśnięcia umowy najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia 21 czerwca 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 21 marca 2024 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na działce nr [...], jedn. ewid. [...], w P..

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta P. w dniu 9 października 2023 r., znak: [...] Konkretnie chodzi o zgodność terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonymi w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej z projektem zagospodarowania terenu przedłożonym do wniosku o jego zatwierdzenie wraz z projektem budowlanym i wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji i o wydanie pozwolenia na budowę powinien obejmować obie działki: o nr [...] oraz nr [...], a nie tylko działkę o nr [...], którą wskazano we wniosku, albowiem decyzja lokalizacyjna obejmowała obie te działki. Inwestor stanął na stanowisku, że teren inwestycji stanowi jedynie działka o nr [...], a ona jest objęta decyzją lokalizacyjną, zatem wniosek i projekt są ze sobą zgodne – działka nr [...] objęta jest liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi w decyzji lokalizacyjnej z dnia 9 października 2023 r.

Mając na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy Sąd podziela stanowisko Skarżącej Spółki.

Zgodnie art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.") dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1-2b p.b. Przepis art. 6 p.b. reguluje kwestię zagospodarowania działek budowlanych i terenów wprowadzając ogólną zasadę obowiązkowego zaprojektowania zagospodarowania działki lub terenu, na których planowana jest budowa obiektu budowlanego, oraz jego zrealizowania, a następnie utrzymania.

Rozwinięcie ogólnej zasady zagospodarowania działki budowlanej wyrażonej w art. 6 p.b. stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto wymagania nałożone na projektanta przez przepisy prawa budowlanego, dotyczące zwłaszcza obowiązku dostosowania projektu budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dotyczące treści projektu budowlanego (tj. jego części określającej zagospodarowanie działki lub terenu) urzeczywistniają wyrażoną w art. 6 p.b. zasadę projektowania, realizowania i utrzymania we właściwym stanie odpowiedniego zagospodarowania działek budowlanych lub terenów, na których planowana jest lub realizowana inwestycja budowlana. W sytuacji braku planu miejscowego projekt budowlany musi być dostosowany do postanowień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak też ostateczna decyzja powinny wytyczać podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego oraz organ wydający pozwolenie na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany (tak również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2011 r., II SA/Gl 265/11, LEX nr 1085926).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zgodnie natomiast z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p."), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na brzmieniu tego przepisu organ opiera swoje stanowisko o niemożności wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie polega na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji (wyr. NSA z 09 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1932/08, CBOSA).

Sądowi znane są stanowiska orzecznictwa i doktryny ukształtowane głównie na gruncie decyzji o warunkach zabudowy o zgodności projektu budowanego ze wszystkimi warunkami zagospodarowania terenu określonymi w tej decyzji. Wskazuje się, że w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do określonego obszaru i skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia organ budowlany jest nim związany. Związanie to odnosi się do wszystkich warunków i ustaleń decyzji. Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także decyzja o warunkach zabudowy, wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany jest związany również przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia omawianych decyzji, ale oznacza to, że nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja (zob. wyrok NSA z 27.04.2006 r., II OSK 783/05, LEX nr 212239; wyrok NSA z 19.04.2012 r., II OSK 94/11, LEX nr 1219178). Konsekwencję związania stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować komentowanych decyzji, nie może także zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w nich zawartych. Innymi słowy pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2011 r., VII SA/Wa 2281/10, LEX nr 996705).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wymóg i konieczność objęcia wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę całego terenu inwestycji faktycznie ma znaczenie przy uprzednim wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skonkretyzowany przez inwestora na tym etapie procesu inwestycyjnego teren inwestycji decyduje, bowiem o ustaleniu obszaru analizowanego na potrzeby spełnienia przesłanek kontynuacji funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej.

Takich jednak parametrów i cech nowej zabudowy ściśle powiązanych z obszarem terenu inwestycji nie określono w decyzji lokalizacyjnej z 9 października 2023 r. w niniejszej sprawie, zatem wskazanie we wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowanego tylko jednej z działek terenu inwestycyjnego określonego w decyzji lokalizacyjnej nie skutkuje naruszeniem warunków określonych dla tej inwestycji w decyzji lokalizacyjnej z 9 października 2023 r. Nie budzi wątpliwości, że wskazany teren inwestycji na działce [...] wciąż zawiera się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, określonych w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej, obejmujący działki o nr ewid. [...] i [...].

W ocenie Sądu, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, więc konieczność odwzorowania określonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji w decyzji lokalizacyjnej z terenem inwestycji wskazanym we wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Z treści art. 55 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b wynika, że projekt ma być zgodny z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Oznacza to, zdaniem Sądu, że objęcie wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu nie może wykraczać poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w decyzji lokalizacyjnej. Skoro wskazana we wniosku działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonych w decyzji lokalizacyjnej, to nie można wywodzić, że wniosek i dołączony do niego projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z decyzją lokalizacyjną. Wymóg objęcia terenem inwestycji obu działek [...] i [...] w okolicznościach niniejszej sprawy wydaje się nadmiernym i nieuzasadnionym formalizmem.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że po podziale działki nr ewid. [...], wydzielona z niej działka nr [...], na której inwestor zawnioskował usytuowanie projektowanej inwestycji ma powierzchnię zbliżoną do powierzchni działki nr [...]. Działka [...] stanowi znaczącą część działki [...] i wynosi 0.9890 ha (9890 m˛), a działka nr [...] stanowi jedynie 0.0151 ha (151 m˛). W aktach sprawy znajdują się dane z bazy ewidencji gruntów i budynków oraz informacje z Systemu Informacji Przestrzennej na tą okoliczność (k. 69 – 77 akt adm. I inst.).

Oczywiście na etapie decyzji lokalizacyjnej nie precyzuje się dokładnej lokalizacji inwestycji, ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć, że od samego początku procesu inwestycyjnego - już na etapie zawierania umowy najmu terenu pod inwestycję z 12 grudnia 2022 r., przedłożonej do akt sprawy na potrzeby wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także we wniosku o lokalizację stacji oraz w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - inwestor precyzował położenie projektowanej inwestycji w istocie w tym samym miejscu i to na aktualnej działce nr [...].

Z tych wszystkich względów, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie podziela stanowiska organów, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany są niezgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko z tego powodu, że jako teren inwestycji wskazano jedną z działek o nr [...], objętą liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazanymi na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej z 9 października 2023 r.

Wątpliwości Sądu natomiast budzi spełnienie przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę wynikającej z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., czyli posiadania przez Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej projektowanej inwestycji.

Do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane (k. 6 akt adm. I inst.) i co do zasady organy nie badają jego prawdziwości. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi załączyć formularz - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.), a bez spełnienia tego obowiązku pozwolenie nie może być wydane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Przy czym przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Niemniej, w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia. Oznacza to, że co do zasady organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do oceny prawdziwości powyższego oświadczenia, a także do żądania przedstawiania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. Dopiero jeżeli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji, a jeżeli z zebranych w sprawie dowodów wynika, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na które się powołuje, to może oświadczenia nie uwzględnić (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 32). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie z obowiązku tego nie wywiązały się prawidłowo. Stosownie bowiem do treści art. 33 ust. 1 p.b. zd. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu, wymóg określony w art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego dotyczy wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane tylko taką nieruchomością, jaka niezbędna jest do budowy obiektów wymienionych we wniosku o pozwolenie na budowę. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA OZ w Poznaniu z 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 4738/01 (Lex nr 683367) i wyroku NSA z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 550/07 (Lex nr 489633), a także w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2381/18 (CBOSA).

W niniejszej sprawie, w związku ze sprzeciwem właściciela działki co do budowy stacji organ wszczął procedurę wyjaśnienia okoliczności związanych z dysponowaniem przez inwestora wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością i to na cele budowlane poprzez jego wykazanie. W związku z tym przedłożona została do akt administracyjnych sprawy umowa najmu z 12 grudnia 2022 r. zawarta pomiędzy Skarżącą spółką a właścicielem nieruchomości M. S. (k. 116 akt adm. I inst.). Co do zasady przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Inwestor w niniejszej sprawie wykazywał, więc że prawo do posadowienia obiektu budowlanego na gruncie cudzym, na podstawie prawa obligacyjnego, na podstawie umowy najmu. W takim przypadku treść łączącej inwestora i właściciela umowy, wykładana zgodnie z dyrektywami wykładni oświadczeń woli na gruncie prawa cywilnego, decyduje o tym, czy złożone przez inwestora oświadczenie jest zgodne z prawdą. Fakt, że pomiędzy stronami toczy się spór, w wyniku którego może dojść do unieważnienia lub zmodyfikowania treści umowy, nie będzie rzutował na ocenę dokonaną przez organ architektoniczno-budowlany.

Z treści przedstawionej umowy najmu wynika, jednak że najmem objęty jest teren o powierzchni 144 m˛, oznaczony także na załączonym do umowy rysunku, z którego wynika, że najmem objęty jest tylko teren przeznaczony na budowę infrastruktury komunikacyjnej w tym wieży/masztu wolnostojącego (§ 2 ust. 1 umowy). Nadto z § 5 ust. 1 umowy wynika, że przedmiot najmu będzie wykorzystywany "do celów gospodarczych, polegających na wykonywaniu robót budowlanych w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności dla celów telefonii komórkowej, w tym: ..." (k. 116 - 118 akt adm. I inst.). Podkreślić jednak należy, że z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz z treści projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że przedmiot inwestycji obejmuje oprócz wieży stacji bazowej telefonii komórkowej także infrastrukturę towarzyszącą, tj. wewnętrzną linię zasilającą oraz kanalizację dla światłowodu (k. 4, 10, 25 akt adm. I inst.). Część graficzna projektu zagospodarowania terenu przedstawia zarys projektowanej wieży wraz z urządzeniami sterującymi i ogrodzeniem na terenie o zaznaczonych wymiarach 12 m x 12 m, co daje 144 m˛, a także trasę kabla zasilającego i optycznego (nr 8), oznaczoną linią czerwoną, przebiegającą wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi aż do punktu przyłączenia do sieci (k. 32 akt adm. I inst.). Przy czym, w części tekstowej projektant wskazał, że w przypadku braku budowy przyłącza przez zakład energetyczny stacja będzie zasilana z przenośnego agregatu prądotwórczego (k. 26 akt adm. I inst.). Ponadto z zestawienia powierzchni wynika, że powierzchnia terenu przeznaczonego pod inwestycję wynosi 144 m˛ (12 m x 12 m). Powierzchnia zabudowy na działce nr [...] nie ulegnie zmianie (k. 27 akt adm. I inst.).

Wyjaśnienia, zatem w ocenie Sądu, wymaga docelowy sposób zasilania oraz przebiegu kanalizacji dla światłowodu i związane z tym spełnienie wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zestawieniu z przewidzianym umową najmu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o powierzchni 144 m˛, jak w załączniku nr 1 do umowy (k. 123 akt adm. I inst.). Inaczej mówiąc, rolą organu odwoławczego będzie precyzyjne ustalenie, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linia zasilającą, kanalizacją dla światłowodu), a nie tylko dla samej wieży stacji bazowej, co sugeruje załącznik graficzny sporządzony przez Spółkę i dołączony do umowy najmu.

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu należy przyjąć, że wyjaśnienia w powyższym zakresie nie przekraczają możliwości organu odwoławczego, zatem na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Wojewoda może uzupełnić postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie. W zależności od uzyskanych wyników tego uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej inwestycji, Wojewoda wyda stosowne rozstrzygniecie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyżej wskazane stanowisko Sądu i podejmie rozstrzygnięcie w sprawie czemu da wyraz w uzasadnieniu swojego stanowiska zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę okazała się przedwczesna, a organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a p.b. i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 p.p.s.a. zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zwrot wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.