Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 844/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 124
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda M. (dalej jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z 26 października 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.

z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "Kpa") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołań G. R. oraz I. W., utrzymał

w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") z 21 czerwca 2023 r., znak [...] ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], obręb D., poprzez zezwolenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej jako "inwestor" lub "wnioskodawca") na realizację inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej

o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D.".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 5 lipca 2022 r., uzupełnionym przy pismach z: 4 sierpnia, 20 września 2022 r. oraz 18 kwietnia 2023 r., inwestor, wystąpił do Prezydenta o wydanie, w trybie art. 124 u.g.n., decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z treścią złożonego wniosku wraz z załącznikami, planowana inwestycja w obrębie ww. działki polegać będzie na ułożeniu w ziemi sieci gazowej o łącznej długości 82,9 m, w pasie gruntu o szerokości 1 m (czyli po 0,5 m po obu stronach od osi gazociągu). Wymiary pasa gruntu, który będzie podlegał ograniczeniu określono zatem jako obszar o łącznej powierzchnia 82,9 m2, uwidoczniony na zeskalowanym fragmencie mapy zasadniczej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu złożonego wniosku, Prezydent decyzją z 21 czerwca 2023 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 124 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka numer [...], obręb [...] D., stanowiącej współwłasność: A. Z., Z. K., P. S., M. S., I.W., K.C., G.R. i B.S., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], poprzez zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa.

Organ I instancji ustalił, że zezwolenie obejmuje obowiązek udostępnienia części ww. nieruchomości inwestorowi, na czas przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz w przyszłości na czas wykonywania czynności związanych z jej konserwacją

i usuwaniem awarii. Zakres trwałego ograniczenia ustalono zgodnie z treścią wniosku, jako pas gruntu o powierzchni 82,90 m2, a przebieg gazociągu oraz obszar nieruchomości, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania uwidoczniony został na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji (zeskalowany fragment mapy z naniesionym przebiegiem inwestycji oraz zakresem ograniczenia zaznaczonym linią przerywaną). Dodatkowo wskazano, że ograniczenia dokonano

w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r.

w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D.".

Od powyższej decyzji odwołania do Wojewody wniosły współwłaścicielki: I. W. i G. R., wyrażając sprzeciw wobec budowy gazociągu na ich nieruchomości. I. W. wskazała, że nie zgadza się na planowane na jej działce prace z uwagi na mały areał działki, bowiem zmniejszenie jej rodzi ją bezużyteczną. G. R. wskazała z kolei, że po wykonaniu sieci gazowej działka straci na wartości nieruchomości ponieważ nie będzie możliwości wybudowania na niej budynku.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w omawianym przepisie możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu zawartych w nim przesłanek.

Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent słusznie uznał, że budowa sieci gazowej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Jak bowiem wynika

z treści złożonego wniosku, jak i decyzji organu I instancji, planowane prace mają dotyczyć sieci gazowej, a więc niewątpliwie urządzeń mieszczących się w zakresie pojęciowym ww. przepisu. Niezależnie jednak od powyższego, obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości jest każdorazowo ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie jest możliwe ze względu na spełnienie przesłanki zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy oraz treść decyzji Prezydenta prowadzą do wniosku, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który się powołuje dokonując ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Objęta ograniczeniem działka nr [...], położona

w R., obręb D.znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D." (Dz. Urz. Woj. M.. Nr [...] z dnia 26 czerwca 2002 r., poz. 3703).

Z treści tej uchwały wynika, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem: l MN - teren zabudowy o funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, 2.1 i 2.2 oraz 3 KD - ulica dojazdowa, 7 UM - tereny usługowo - mieszkaniowe. Planowana inwestycja oraz obszar ograniczenia znajdują się wyłącznie w granicach oznaczonych symbolami 2.1 KD oraz 2.2 KD.

Wojewoda zauważył, że w § 29 ust. 4 planu, dla strefy elementów komunikacji

o znaczeniu lokalnym oznaczonej jako KD ustalono podstawowe przeznaczenie - funkcję publicznej ulicy dojazdowej, a także zasadę obowiązywania na tym terenie ustaleń ogólnych planu. Kluczowe zatem z niniejszej sprawie znaczenie mają zapisy § 12 omawianego dokumentu planistycznego, określające zasady uzbrojenia terenu objętego planem w infrastrukturę techniczną w zakresie zaopatrzenia w wodę i gaz, odbiór ścieków i wód deszczowych. W § 13 ust. 1 uchwały wskazano, że wszelkie przewody uzbrojenia podziemnego (poza przyłączami do posesji) mogą być lokalizowane wyłącznie w istniejących i projektowanych ciągach komunikacyjnych,

w granicach wyznaczających je linii rozgraniczenia. Natomiast zgodnie z ust. 5 zaopatrzenie w gaz ziemny na cele bytowo - gospodarcze i grzewcze - z miejskiego systemu gazowniczego średnioprężnego poprzez budowę sieci od przewodu Al. [...], według warunków określonych przez dysponenta sieci. Wszelkie przewody gazowe, z wyłączeniem przyłączy do posesji, należy lokalizować pomiędzy liniami rozgraniczenia ciągów komunikacyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że ww. zapisy planu stanowią istotną legitymację zarówno dla przedsiębiorstwa przesyłowego do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw paliwa gazowego na terenie objętym niniejszym planem, jak i dla Prezydenta do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. Nadto, ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.) nakłada na przedsiębiorstwo przesyłowe obowiązki, co do spełniania technicznych warunków zaopatrzenia w paliwa gazowe oraz realizacji i finansowania budowy i rozbudowy sieci, w tym na potrzeby przyłączania podmiotów ubiegających się o przyłączenie (art. 7 ust. 4 i 5 ustawy).

Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż na terenie, na którym znajduje się sporna działka znajduje się infrastruktura gazociągowa,

a zamierzona inwestycja dotyczy jej przebudowy i rozbudowy. Konsekwencją przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części przedmiotowej działki pod inwestycję publiczną jest istotne ograniczenie bądź uniemożliwienie korzystania z tej części nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, w tym ograniczenie możliwości jej zainwestowania przez właściciela (planowana droga przebiegająca przez teren działki). Analiza zapisów planistycznych prowadzi do wniosku, że dokonane ograniczenie wprowadza możliwie minimalny stopień ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, w stosunku do sytuacji już istniejącej, zakładając budowę gazociągu na części działki, która jeszcze przed realizacją inwestycji przesyłowej jest przeznaczona pod inwestycję publiczną. Przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy, co w dużej mierze determinuje jej przebieg, a ponadto musi spełniać określone wymagania techniczne. To powoduje, że decyzja w kwestii szczegółowego przebiegu tej sieci należy do inwestora. Nie jest ona oczywiście dowolna, ponieważ w tym przypadku, w jasny sposób przebieg infrastruktury technicznej został ustalony w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego

(w granicach istniejących i projektowanych ciągów komunikacyjnych, w granicach wyznaczających je linii rozgraniczenia).

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) i stwierdził, że przeprowadzona w powyższym zakresie analiza pozwala stwierdzić, iż planowana inwestycja wypełnia pojęciowy zakres celu publicznego,

a ograniczenie zostało dokonane zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., tj.

w zgodzie z planem miejscowym.

W ocenie Wojewody spełniony został także w niniejszej sprawie warunek,

o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. - inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podejmował próby rokowań z jej współwłaścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac. Rokowania oznaczają bowiem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone

w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W trybie omawianego przepisu nie podlega weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzenia rokowań obciąża inwestora przed złożeniem stosownego wniosku o wydanie decyzji ograniczeniowej

w trybie art. 124 u.g.n. i dotyczy również kwestii wykazania, że prowadzone rokowania były bezskuteczne i zakończyły się niepowodzeniem. Obie te okoliczności zostały, zdaniem Wojewody, wykazane w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika bowiem, że współwłaścicielom w pierwszej kolejności, w pismach z 27 maja i 7 czerwca 2022 r, przedstawione zostały zarówno charakter, jak i zakres planowanej inwestycji oraz złożona została propozycja nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu wraz z umową określającą zakres ingerencji oraz odpowiedzialność odszkodowawczą. Następnie w piśmie z 21 czerwca 2022 r. wystąpiono o wyrażenie zgody na wejście w teren celem budowy sieci dystrybucyjnej gazowej, poprzez podpisanie stosownego oświadczenia. W skierowanej do współwłaścicieli korespondencji określono warunki udzielenia zgody wraz

z propozycją finansową. Mimo skutecznego doręczenia kierowanej korespondencji

w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, jakoby na etapie poprzedzającym złożenie wniosku do organu I instancji współwłaściciele zaproponowali swoje warunki wyrażenia zgody. Składane propozycje pozostały bez odpowiedzi.

Ze stanowiska prezentowanego przez odwołujące się w toku postępowania przed organem I instancji (pisma z 12 października i 6 listopada 2022 r.) wynika brak zgody na wejście na teren działki w celu posadowienia gazociągu na stanowiącej ich współwłasność działce nr [...], przy jednoczesnej gotowości do przyjęcia propozycji służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Z akt niniejszej sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skutecznie skierowana do odwołujących się korespondencja (doręczona 24 czerwca 2022 r.) zawierała propozycję odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu na rzecz inwestora, w zamian za wynagrodzenie

w wysokości 470,11 zł. W ww. piśmie z 12 października 2022 r., skierowanym do Prezydenta odwołujące się wskazują, że wszelkie inne propozycje jakie proponował inwestora są dla nich niekorzystne i pozbawione racjonalnego kierunku załatwienia tej sprawy z czym nie mogą się one zgodzić.

Wojewoda wskazał, że z punktu widzenia spełnienia ustawowej przesłanki

w zakresie prowadzonych rokowań, obowiązkiem inwestora było zaproponowanie rozwiązań prawnych i finansowych, i w tym zakresie oczekiwanie na ewentualną alternatywną propozycję właścicieli. Nie oznacza to jednak, że oceniając prawidłowość przeprowadzonych rokowań organ ma bazować jedynie na propozycji przedstawionej przez inwestora we wniosku o ograniczenie. Racjonalność złożonej propozycji oceniać należy na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niemożność uzyskania zgody na wykonanie planowanych robót była wystarczająca do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji z powodu braku zgody na wejście inwestora na teren nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone

w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Także kwestie finansowych rozliczeń pomiędzy stronami są okolicznością niepodlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n i nie są oceniane w toku niniejszego postępowania. Jeśli zatem negocjacje nie powiodą się, niezależnie od tego, jaka była tego przyczyna, stanowi to przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na zakładanie

i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń oraz wydania z tej sprawie stosownej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym opartym na art. 124 u.g.n Wyjaśnił przy tym, że zezwolenie wydawane w trybie ww. przepisu nie jest jednak zezwoleniem o charakterze pozwolenia na budowę tych urządzeń, a jedynie zezwoleniem o skutkach dopuszczalności czasowego zajęcia cudzej nieruchomości i posadowienia na niej tych urządzeń, które po ich wybudowaniu stają się odrębnym od gruntu przedmiotem własności przedsiębiorstwa. Istotą jest z jednej strony uprawnienie, a z drugiej obowiązek utrzymywania tych urządzeń, tj. dbałości o ich prawidłowe funkcjonowanie, zgodne

z przeznaczeniem w ramach realizacji określonego celu publicznego, leżący wyłącznie po stronie właściciela tych urządzeń - przedsiębiorstwa przesyłowego. Treść decyzji organu I instancji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część świadczy o tym, że Prezydent analizowanego ograniczenia dokonał w sposób precyzyjny, jednoznaczny i w zakresie niezbędnym dla realizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Dlatego też brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Pismem z 23 listopada 2023 r. I. W. (dalej jako "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z 26 października 2023 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wydającemu wskazaną decyzję. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1, 2 Konstytucji RP, art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129, art. 132 ust. 6 w zw. z art. 70 i art. 74 u. g. n. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię na okoliczność niniejszej sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organ I instancji oraz powielanych przez organ odwoławczy. Skarżąca podniosła, że przed wniesieniem skargi, w oparciu o wykładnię obowiązującego prawa wzywała w licznej korespondencji Prezydenta oraz inwestora do usunięcia naruszeń prawa wynikającego z wydanego pozwolenia na budowę sieci gazowej. Prezydent

i inwestor nie wypełnili dyspozycji wynikającej z u.g.n. i innych ustaw dotyczącej ochrony własności skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że pozwolenie na realizowanie inwestycji przez inwestora godzi zasadniczo całościowo w jej własność - art. 64 ust. 1, 2 Konstytucji RP. Działka w przypadku posadowienia w jej części instalacji przesyłowej gazu straci na wartości. Nie będzie możliwe postawienie budynku z jakim skarżąca się liczyła

w związku z posiadanym udziałem w nieruchomości. Ponadto nieruchomość zostanie obciążona szkodami jakie powstaną z tytułu założenia lub przeprowadzenia przyłączy

i urządzeń gazowych. Będą również straty związane z prowadzeniem konserwacji wskazanych urządzeń przez inwestora. Sprzeciw swój jedynie kieruje okolicznościami braku podejmowanych czynności wynikających z obowiązującego prawa i wydanego przez Prezydenta pozwolenia wejścia w jej własność. Inwestor dopuścił się względem skarżącej podstępu, bowiem wykorzystuje swoją przewagę strasząc ją, że jak nie zgodzi się na wejście w działkę, to nie będzie mieć w przyszłości instalacji gazowej

w nieruchomości. Ponadto cała inwestycja w jakimś sensie jest ze strony Prezydenta ustępstwem do inwestowania dla deweloperów, nie zaś właścicieli nieruchomości. Podejmowane czynności przez inwestora w obrębie działek odbywały się zawsze ze wskazaniem problemu jaki wnosi skarżąca, choćby na okoliczność służebności przesyłu i związane z tym odszkodowanie. Inwestor co prawda wskazuje ustanowienie płatnej służebności przesyłu w wysokości 470,11 zł co jest z jego strony jakimś nieporozumieniem. Nie wskazuje jednak już propozycji skarżącej dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości w całości, odszkodowaniu za ustanowienie obciążenia nieruchomości. Tych okoliczności w wydanych decyzjach nie widzą Prezydent oraz inwestor. Inwestor powinien raczej wskazać odpowiednie wynagrodzenie, które powinno być proporcjonalne do stopnia ingerencji w treść prawa własności skarżącej, uwzględniając wartość nieruchomości i w takim kontekście mieć na względzie straty właściciela w związku z uszczupleniem prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. W ramach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że sąd administracyjny bada jedynie legalność decyzji organu administracji publicznej, a zatem czy w przypadku poddanej jego kontroli decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej

w R., stanowiącej m.in. współwłasność skarżącej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], poprzez zezwolenie inwestorowi na realizację inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r.

w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D.".

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,

a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia,

o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,

o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).

Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.

W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania

w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej też: "m.p.z.p.") albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia

i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia

z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia

o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/eL 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak

i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.

Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne z m.p.z.p., a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem

a właścicielem.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo,

w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczyły sposób korzystania z części nieruchomości położonej w R., stanowiącej m.in. współwłasność skarżącej, oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], obręb D. poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na realizację inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D.", stanowiącej inwestycję celu publicznego.

W ocenie Sądu wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki umożliwiające takie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały

w niniejszej sprawie spełnione.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że aby można było mówić, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego muszą zostać spełnione dwie przesłanki tj. przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z pkt 2 tego artykułu, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,

a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak

i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne

w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego jej realizacja, przy sprzeciwie właściciela działki, przez którą inwestor zaprojektował przebieg linii, może odbywać się w trybie i na zasadach wynikających

z art. 124 u.g.n.

W odniesieniu do drugiej przesłanki dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. należy przyznać rację organom, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z 10 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze osiedla "D." (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia 26 czerwca 2002 r., poz. 3703).

Istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest wskazanie różnic wynikających z faktu objęcia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego, które mają swoje konsekwencje w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. W przypadku gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest objęta ostateczną decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ prowadzący postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie bada inwestycji pod kątem jej realizacji jako inwestycji celu publicznego, a także szczegółowego miejsca jej posadowienia, gdyż wszystkie te kwestie są już ustalone w wydanej decyzji, a organ jest tymi ustaleniami związany. Inny zakres postępowania wyjaśniającego występuje w przypadku gdy nieruchomość objęta wnioskiem o ograniczenie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja występuje w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku organ zobowiązany jest ustalić czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy wypełnia ona znamiona inwestycji celu publicznego.

Trafnie wskazują organy obu instancji, że zapisy ww. planu stanowią istotną legitymację zarówno dla przedsiębiorstwa przesyłowego do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw paliwa gazowego na terenie objętym niniejszym planem, jak

i dla Prezydenta do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że na terenie, na którym znajduje się sporna działka znajduje się infrastruktura gazociągowa, a zamierzona inwestycja dotyczy jej przebudowy i rozbudowy. Konsekwencją przeznaczenia

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części przedmiotowej działki pod inwestycję publiczną jest istotne ograniczenie bądź uniemożliwienie korzystania

z tej części nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem,

w tym ograniczenie możliwości jej zainwestowania przez właściciela (planowana droga przebiegająca przez teren działki).

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że analiza zapisów planistycznych prowadzi do wniosku, że dokonane ograniczenie wprowadza możliwie minimalny stopień ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, w stosunku do sytuacji już istniejącej, zakładając budowę gazociągu na części działki, która jeszcze przed realizacją inwestycji przesyłowej jest przeznaczona pod inwestycję publiczną. Przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy, co w dużej mierze determinuje jej przebieg, a ponadto musi spełniać określone wymagania techniczne. To powoduje, że decyzja w kwestii szczegółowego przebiegu tej sieci należy do inwestora. Nie jest ona oczywiście dowolna, ponieważ w tym przypadku, w jasny sposób przebieg infrastruktury technicznej został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

(w granicach istniejących i projektowanych ciągów komunikacyjnych, w granicach wyznaczających je linii rozgraniczenia).

Zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty potwierdzają również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor przeprowadził z właścicielami przedmiotowej działki rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji, przez co spełniona została także przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n.

W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów u.g.n. (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu

w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1165/17).

Należy również podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy i analizując spełnienie powyżej wskazanej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że została ona spełniona, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 9/9 w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, współwłaścicielom ww. nieruchomości w pismach z 27 maja i 7 czerwca 2022 r. przedstawione zostały zarówno charakter, jak i zakres planowanej inwestycji oraz złożona została propozycja nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu wraz z umową określającą zakres ingerencji oraz odpowiedzialność odszkodowawczą. Następnie w piśmie z 21 czerwca 2022 r. wystąpiono o wyrażenie zgody na wejście w teren celem budowy sieci dystrybucyjnej gazowej, poprzez podpisanie stosownego oświadczenia. W skierowanej do współwłaścicieli korespondencji określono też warunki udzielenia zgody wraz

z propozycją finansową. Mimo skutecznego doręczenia kierowanej korespondencji

w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, jakoby na etapie poprzedzającym złożenie wniosku do organu I instancji współwłaściciele zaproponowali swoje warunki wyrażenia zgody. Składane propozycje, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, pozostały więc bez odpowiedzi.

Instytucja dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zawarta w art. 124 u.g.n daje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją danej inwestycji przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Wynika to z gwarancji ochrony prawa własności przed ingerencją władczą państwa. W związku z tym instytucja ta powinna być stosowana w ostatniej kolejności. W związku z tym organ I instancji w piśmie z 4 października 2022 r. wyznaczył stronom dodatkowy termin na ewentualne polubowne załatwienie przedmiotowej sprawy, jednak pomimo upływu wyznaczonego terminu strony nie doszły do porozumienia.

Wyjaśnić również należy, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur jak postępowanie

w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego bądź procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1965/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 6/22, wyrok WSA

w Poznaniu z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 376/18). Również podniesiona przez skarżącą kwestia ochrony jej prawa własności nie ma znaczenia w świetle przywołanego wyżej przepisu stanowiącego podstawę ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd, orzekł jak

w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., czyli skargę oddalił.