Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2559/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 2, art. 30, art. 32
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 11 ust. 4, art. 13, art. 12
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 454/14 w sprawie ze skarg D.S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz D.S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 454/14 po rozpoznaniu sprawy ze skarg D.S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok i w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok, uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.: z dnia [..] lutego 2014r. oraz z dnia [...] stycznia 2014r., określił, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz D.S. kwotę 914 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. D.S. (dalej: skarżąca, strona) zwróciła się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (płatności bezpośredniej) oraz płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Wnioskodawczyni zadeklarowała do obu płatności działki rolne o łącznej powierzchni 3,90 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku strony organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działki rolnej I (działka ewid. nr 3033/4) kwalifikującej się do przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności ONW została zawyżona przez skarżącą.

W związku z powyższym w decyzjach z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności ONW na 2013 r.

Przyczyną, dla której organ I instancji wydał takie rozstrzygnięcia był fakt, że wielkość różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do tych płatności a powierzchnią stwierdzoną, w obu przypadkach wyniosła 24,2038% powierzchni stwierdzonej, a w przypadku gdy różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej, zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L.2009.316.65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). Taka sama sankcja została przewidziana w odniesieniu do płatności ONW na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.UrzUEL.2011.25.8 dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011).

Po ponownym rozpatrzeniu spraw Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nr [...], [...], utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjne.

Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawy stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG dla działki ewidencyjnej nr 3033/4 oraz powierzchnia działki rolnej I na ww. działce została ustalona prawidłowo z pominięciem tych części, na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Powierzchnia ta została ustalona podczas kontroli administracyjnej w oparciu o zdjęcia lotnicze z 30 kwietnia 2012 roku, a następnie została potwierdzona w wyniku pomiarów wykonanych w terenie podczas wizytacji działki. Zarówno ze zdjęć, jak i pomiarów, zdaniem organu wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności na tej działce wynosi 0,79 ha. Pozostały obszar zajmują zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiające prowadzenie działalności rolniczej.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że widoczne na zdjęciach sporządzonych w trakcie wizytacji w terenie zagajniki drzew, tereny nie koszone od dłuższego czasu, zakrzaczenia i samosiejki drzew świadczą o braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na tych częściach działki, co oznacza, że producent rolny nie przestrzegał zasad dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy wskazał więc, że skoro obszary wyłączone z płatności w ramach spornej działki ewidencyjnej nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211), to słusznie zostały uznane za obszary nieuprawnione do przyznania dopłat.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu 6.11.2013 r. wizytacja w terenie "nie może być potraktowana jako przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrola na miejscu", wobec czego wyniki wizytacji w terenie stanowią jedynie dowód w sprawie, o którym mowa w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.)

D.S., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe decyzje do sądu administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie wraz z poprzedzającymi je decyzjami organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca narzuciła m. in. naruszenie art. 26 w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez nie poinformowanie skarżącej o planowanej kontroli, a także niedoręczenie jej sprawozdania z kontroli z dnia 6.11.2013 r.,

D.S. uzasadniając naruszenie art. 26 w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazała, że nie ma racji organ twierdząc, że kontrola przeprowadzona w dniu 6.11.2013 r. nie była kontrolą na miejscu. Uchybieniem ze strony organu był więc brak doręczenia skarżącej sprawozdania z kontroli. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy stwierdził, że w takim razie wiąże go art. 75 § 1 k.p.a. i podniosła, że wymogi określone w tym przepisie także nie zostały spełnione bowiem o przeprowadzeniu tego dowodu nie została zawiadomiona, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. W związku z powyższym została pozbawiona możliwości kwestionowania dokonanych ustaleń.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r.

Sąd I instancji odnosząc się do decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm. dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 73/2009) państwa członkowskie prowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. Z art. 20 ust. 2 wynika, że ustawodawca unijny przewidział dwa uzupełniające się środki kontroli: kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu, wobec których ustanowił szczegółowe wymogi gwarantujące prawidłowość i rzetelność dokonanych pomiarów.

WSA w R. podkreślił, że system kontroli został skonstruowany w tytule trzecim rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1122/2009, gdzie wprowadzono dwa rodzaje kontroli ze względu na jej zakres, a więc kontrolę kwalifikowalności (rozdział II) w którym wyodrębniono ze względu na sposób przeprowadzania kontrole administracyjne (sekcja I) i kontrole na miejscu (sekcja II), a także kontrole dotyczące wzajemnej zgodności (rozdział III), które również zostały podzielone na kontrole administracyjne (sekcja II) i kontrole na miejscu (sekcja III).

Niezależnie zatem, czy organ będzie przeprowadzał kontrolę w zakresie kwalifikowalności, czy przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, ww. rozporządzenie przewiduje, że może być ona prowadzona w formie kontroli administracyjnej, albo kontroli na miejscu.

Zakres kontroli administracyjnej w ramach kontroli odnośnie kryteriów kwalifikowalności opisany został w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Wyszczególniony w tym przepisie sposób prowadzenia kontroli i jej zakres nie pozwala stwierdzić, że w ramach tej kontroli organ przeprowadza kontrole na gruncie rolnika. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 2 wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i w stosownym wypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu. W ramach więc kontroli kwalifikowalności na mocy tego rozporządzenia wymagane jest – w sytuacji wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej – przeprowadzenie kontroli na miejscu. Nie jest przewidziane prowadzenie wizytacji.

W ocenie Sądu I instancji, działanie polegające na przybyciu kontrolerów bezpośrednio na teren działki, na której dokonywana jest inspekcja w terenie i w jej ramach wykonywane są pomiary oraz dokumentacja zdjęciowa, należy zakwalifikować jako kontrolę na miejscu. W związku z tym na organie ciąży obowiązek dochowania wszelkich wymogów, jakie zostały przewidziane w przepisach prawa Unii Europejskiej oraz w przepisach prawa polskiego w odniesieniu do kontroli na miejscu. Organ decydujący o przyznaniu płatności nie może zwolnić się z przestrzegania obowiązków na tej podstawie, że uzna, że należy stosować przepisy k.p.a., które w niniejszych sprawach są stosowane odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w ustawach o płatnościach. WSA stwierdził, że w ramach tego rodzaju kontroli (kontroli na miejscu) mieści się określanie powierzchni działki za pomocą narzędzi pozwalających na jej pomiar, w tym teledetekcji (art. 34 i 35 rozporządzenia 1122/2009).

Jest to o tyle istotne, że w art. 32 tego rozporządzenia wprowadzono obowiązek sporządzenia sprawozdania z kontroli i wskazano wymogi co do jego treści.

Rolnik ma prawo podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli (art. 32 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach rolnik ma prawo wniesienia zastrzeżeń, które organ ma obowiązek rozpatrzyć.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku prowadzenia kontroli w ramach systemów wsparcia dla rolników gospodarujących na obszarach górskich i innych terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o ONW) postanowiono, że przepisy k.p.a. stosuje się, jednak z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1). W art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, które zostało wydane w celu wykonania ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 postanowiono, że sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Z przepisu tego jasno wynika, że system kontroli wniosków został skonstruowany w sposób wyczerpujący za pomocą dwóch komplementarnych środków polegających na kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu.

Sąd I instancji podkreślił, iż art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że kontrole kwalifikowalności prowadzone są jako kontrole administracyjne lub kontrole na miejscu. Przepis art. 11 przewiduje, że kontrole administracyjne to te prowadzone za pomocą środków administracyjnych (w tym kontrole krzyżowe). Jeżeli weryfikacja wniosku za pomocą metod administracyjnych nie jest możliwa, przeprowadza się kontrolę na miejscu. Na mocy art. 13 kontrole na miejscu są przedmiotem sprawozdania o którym mowa w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009.

Sąd I instancji zaznaczył, że kontrole w zakresie wzajemnej zgodności są przeprowadzane również w formie kontroli administracyjnych (art. 20 ust. 2 rozp. 65/2011 w zw. z art. 49 rozp. 1122/2009), a także w formie kontroli na miejscu. Stosuje się do nich przepisy dotyczące kontroli na miejscu zawarte w rozporządzeniu 1122/2009 (art. 20 ust. 2 rozp. 65/20011). Także więc w tym przypadku rolnikowi, jeżeli stwierdzono nieprawidłowości powinien zostać doręczony raport z kontroli i będzie mu przysługiwało prawo do wniesienia do niego stosownych zastrzeżeń.

W przypadku omawianych płatności ani rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011 ani też ustawa o ONW nie przewidują wizytacji jako formy prowadzenia kontroli rolnika w zakresie płatności bezpośrednich czy uzupełniających lub w zakresie płatności ONW.

Zdaniem WSA w R., w przedmiotowej sprawie organy powinny przeprowadzić kontrole na miejscu ze wszystkimi wymaganiami przewidzianymi dla tego typu kontroli określonymi w przepisach. Powinny więc sporządzić protokoły (sprawozdania) z kontroli i doręczyć je rolnikowi, pouczając go o przysługujących w tym przypadku uprawnieniach składania zastrzeżeń.

Sąd I instancji podkreślił, że organy naruszyły przepisy powołując się na wizytację, której przeprowadzenie nie zostało uregulowane przez powołane przepisy. Stwierdził, że poprzestanie na przeprowadzeniu jedynie "wizytacji" bez przeprowadzenia kontroli na miejscu jest obejściem obowiązujących w tym zakresie przepisów i działaniem na niekorzyść rolnika, uchybieniem przepisom gwarancyjnym umożliwiającym mu składanie zastrzeżeń bądź wyjaśnień do dokonanych przez ARiMR ustaleń.

Sąd wskazał, że nie jest wykazane w dokumencie z "wizytacji", czy była prowadzona ona pod kątem kwalifikowalności powierzchni, czy też w zakresie zasady wzajemnej zgodności, choć pewne elementy wskazane w tym protokole (stan utrzymania działki, wykazanie zachwaszczeń, zakrzaczeń, czy braku koszenia) mogą wskazywać, że chodzi tutaj o sprawdzenie przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.

W ocenie WSA sposób procedowania przez organy ARiMR naruszył przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawiono rolnika możliwości zwalczania niekorzystnych dla niego ustaleń dokonanych przez inspektorów Agencji, pomimo że ww. przepisy przewidują taką procedurę. Stwierdził, że powołanie się na przepisy k.p.a. (art. 75 § 1) nie znajduje uzasadnienia, bowiem przedstawione powyżej regulacje w sposób kompletny i zupełny regulują zakres, formę i sposób prowadzenia kontroli. W tych okolicznościach przepisy k.p.a. w tej części nie mają zastosowania. Kontrola musi być prowadzona tylko i wyłącznie w formach przewidzianych przez w/w unormowania.

W konkluzji Sąd I instancji zaznaczył, że przy ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić kontrole w sposób respektujący unormowania zawarte w regulacjach unijnych, a w szczególności w przypadku dokonania ustaleń niekorzystnych dla rolnika doręczyć mu sprawozdanie z kontroli pouczając o możliwych środkach zaskarżenia.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuprawnione uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2, art. 30, art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 11 ust. 4, art. 12, art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu z uchybieniem obowiązujących przepisów, w sytuacji, gdy organ w istocie nie przeprowadził kontroli na miejscu, a jedynie ograniczył się do kontroli administracyjnej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, iż w przypadku wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej (kontroli krzyżowych) wymagane jest przeprowadzenie kontroli na miejscu;

art. 11 ust. 4. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, iż w przypadku wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej (kontroli krzyżowych) wymagane jest przeprowadzenie kontroli na miejscu.

D.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie stanowiska przedstawiła dodatkowo w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny sprawy nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany, w związku z czym za prawidłowy Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje stan faktyczny wynikający z zaskarżonego wyroku. W związku z tym wymaga podkreślenia, że zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem WSA w R. uchylił decyzje organów orzekających w sprawie z powodu naruszenia przepisów w zakresie dokonywania ustaleń w toku postępowań w związku ze złożonymi przez skarżącą wnioskami o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności ONW, zatem przyjęty stan faktyczny dotyczy tylko kwestii związanych z dokonywaniem ustaleń, w szczególności przeprowadzeniem kontroli.

Ze stanu tego wynika, że po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW, przeprowadzono kontrolę administracyjną, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej I kwalifikującej się do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest zawyżona, zawyżona jest również powierzchnia tej działki, która kwalifikowałaby się do przyznania płatności ONW. Powierzchnia została ustalona podczas kontroli administracyjnej w oparciu o zdjęcia lotnicze z 20 kwietnia 2012r.

Następnie dnia 6 listopada 2013 r. wykonano pomiary w terenie, określając je jako wizytację w terenie. Organ II instancji stwierdził, że wizytacja w terenie nie może być potraktowana jako przeprowadzona zgodnie z przepisami kontrola na miejscu, potraktował więc jej wyniki jako dowód w sprawie, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a.

WSA uznał, że w odniesieniu do wnioskowanych płatności, przepisy nie przewidują przeprowadzania wizytacji w terenie, w związku z czym przeprowadzenie wizytacji bez przeprowadzenia kontroli na miejscu jest obejściem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podobnie, wobec kompleksowego uregulowania spraw kontroli w przepisach unijnych, przepisy k.p.a. w tej części nie mają zastosowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że nie została przeprowadzona kontrola na miejscu, a pomiary przeprowadzone na gruncie skarżącej zostały wykonane w ramach weryfikacji i aktualizacji danych referencyjnych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) na podstawie, których organy przeprowadzają kontrolę administracyjną, nie były więc kontrolą na miejscu.

Zarzuty nie są nieuzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, że stanowisko takie zostało przedstawione dopiero w skardze kasacyjnej. Na etapie postępowania administracyjnego organy ARiMR twierdziły, że przeprowadziły wizytację w terenie, która potwierdziła pomiar wynikający z LPIS, a nie znajdując dla przeprowadzenia wizytacji uzasadnienia w przepisach unijnych stwierdziły, że wyniki uzyskane w efekcie przeprowadzonej wizytacji należy potraktować jak każdy dowód przeprowadzany na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.

Po wtóre Sąd I instancji trafnie stwierdził, że sposób przeprowadzenia kontroli w terenie miał miejsce z uchybieniem przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach. WSA wyjaśnił, obszernie uzasadniając stanowisko, że przepisy unijne, a to rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 przewidują dwa rodzaje kontroli: kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu, a w zakresie płatności o które ubiega się skarżąca nie przewidują możliwości przeprowadzenia wizytacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zauważył, że poprzestanie na "wizytacji" bez przeprowadzenia kontroli na miejscu jest obejściem obowiązujących w tym zakresie przepisów i działaniem na niekorzyść rolnika, poprzez pozbawienie go możliwości zwalczania niekorzystnych dla niego ustaleń dokonanych przez inspektorów ARiMR, które to możliwości miałby w przypadku przeprowadzenia kontroli na miejscu z zachowaniem przepisów regulujących ten rodzaj kontroli. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że wobec kompletnego uregulowania zakresu, formy i sposobu przeprowadzenia kontroli przez przepisy unijne i (w odniesieniu do płatności ONW) przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie znajduje zastosowania przepis art. 75 § 1 k.p.a.

Odnosząc się szczegółowo do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA stwierdza, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten stanowi, że wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu. Organ administracji uznając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia ustaleń w terenie zobowiązany był przeprowadzić kontrolę na miejscu, a nie nieznajdującą uzasadnienia w przepisach "wizytację" działki, co zostało wyżej wyjaśnione. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo powołał się na ten przepis. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu o analogicznym brzmieniu, to jest art. 11 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Przeprowadzając kontrolę na miejscu organ zobowiązany był sporządzić sprawozdanie z kontroli zgodnie z art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, dlatego i zarzut naruszenia tego przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

NSA nie może odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów art. 30 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 12 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, ponieważ artykuły te zawierają kilka jednostek redakcyjnych każdy, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, które z nich zaskarża.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw również zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 11 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem przez Sąd I instancji, że w przypadku wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej wymagane jest przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ WSA w R. w rozpoznanej sprawie takiej wykładni nie dokonał. W uzasadnieniu wyroku Sąd prawidłowo przywołał treść przepisu art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazując, że stanowi on, iż wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu. WSA nie zakwestionował tego, iż wykazanie nieprawidłowości obliguje do przeprowadzenia kontroli na miejscu tylko " w stosownym przypadku", nie twierdził, iż obowiązek taki powstaje zawsze w sytuacji ujawnienia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej (krzyżowej).

Natomiast na gruncie stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, w sytuacji gdy organy ARiMR po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej uznały, że zachodzi konieczność dokonania ustaleń na miejscu i przeprowadziły "wizytację", WSA prawidłowo stwierdził, że na mocy ww. art. 28 ust. 2 zobowiązane były przeprowadzić kontrolę na miejscu, a nie niemającą umocowania w przepisach "wizytację".

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA rzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.