Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 831/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. i G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 września 2022 r. Nr SKO/PP-412/47/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 IX 2022 r. (SKO/PP-412/47/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu wniosku K. G. i G. A. (dalej jako "skarżący") – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. (dalej "burmistrz") z dnia 28 XII 2015 r. (nr 6733/65/2015) ustalającej na rzecz Grupy P. sp. z o.o. z siedzibą w L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb W., gmina W., dalej jako "decyzja nr 6733/65/2015".

Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Decyzją nr 6733/65/2015 burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb W., gmina W. Inwestycja obejmowała: 4 silosy magazynowe (średnica do 23 m wysokość do 28 m), 2 silosy buforowe (średnica do 10 m, wysokość do 23 m), 1 silos spedycyjny (średnica do 5 m, wysokość do 18 m), 1 wiata wraz z koszem do rozładunku samochodów (szerokość do 8 m, długość do 22 m, wysokość do 15 m), 1 waga samochodowa (szerokość do 4 m, długość do 20 m), 1 wieża dla urządzeń (wysokość do 30 m), estakady dla urządzeń, drogi oraz place.

Wnioskiem z 27 II 2020 r. skarżący zażądali od SKO stwierdzenia nieważności decyzji nr 6733/65/2015 powołując się na wady analizy urbanistycznej i gospodarczy charakter przedsięwzięcia.

SKO, postanowieniem z dnia 18 I 2021 r. (SKO/PP-412/49/2020), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 6733/65/2015, stwierdzając, że skarżący nie wykazali interesu prawnego do występowania jako strony, tym samym do zainicjowania postępowania nieważnościowego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenia sprawy SKO postanowieniem z dnia 15 IV 2021 r. (SKO/PP-412/18/2021) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 XII 2021r., (II SA/Wr 328/21) uchylił powyższe postanowienia stwierdzając, że SKO nie dokonało właściwych ustaleń co do interesu prawnego skarżących będących właścicielami nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

SKO pismem z 8 VII 2022 r. (nr SKO/PP-412/47/2022) poinformowało o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 6733/65/2015.

Decyzją z 16 IX 2022 r. (SKO/PP-412/47/2022) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr 6733/65/2015.

Uzasadniając powyższą decyzje SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu. Kierując się doświadczeniem życiowym można stwierdzić, iż hałas powstający podczas eksploatacji silosów może ograniczać prawo wnioskodawców w korzystaniu z ich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (działki nr [...] i nr [...]) i znajdujących się w odległości 20 m i 36 m od najbliżej położonych silosów.

Przechodząc do oceny decyzji nr 6733/65/2015 pod kątem określonych w art. 156 § 1 kpa podstaw stwierdzenia nieważności, SKO stwierdziło, że nie wystąpiła żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, co przesądza o braku podstaw do stwierdzenie nieważności. SKO zaznaczyło przy tym, że celem postępowania z art. 156 kpa nie jest rozpatrzenie sprawy od nowa, ale wyłącznie weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek nieważności.

W dalszej części uzasadnienia SKO przytoczyło treść art. 156 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa. Podkreślono przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpi wyłącznie w przypadku naruszenia prawa w sposób oczywisty i jednoznaczny.

SKO zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę decyzji nr 6733/65/2015 stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 28 XII 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej "upzp". Powołano przy tym m.in. art. 61 ust. 1 upzp wymieniający przesłanki, od których spełniania ustawodawca uzależniał możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO stwierdziło, że z akt administracyjnych burmistrza jak i z treści decyzji nr 6733/65/2015 wynika, że burmistrz zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 upzp przesłanek wydania pozytywnej decyzji. Na podstawie przeprowadzonej przez burmistrza analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji nr 6733/65/2015, burmistrz stwierdził, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymaganie tzw. dobrego sąsiedztwa. Tego wymagania nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy jak i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Z analizy urbanistycznej wynika zaś, iż działka na której miała być realizowana wnioskowana inwestycja znajduje się w miejscowości W., na obszarze gdzie dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa, usługi i zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja w postaci magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi kontynuację oraz uzupełnienie zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż budynki znajdujące się na działkach sąsiednich zlokalizowane są w odległości od 5 m do 100 m od granicy działki przylegającej do drogi. Przy ustaleniach dot. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki ustalono, iż wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki na działkach sąsiednich waha się w granicach od 0,05 do 0,3. Szerokość elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich waha się w granicach od 5 m do 45 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji budynków na działkach sąsiednich waha się w granicach od 6 m do 10 m, a wysokość budowli wynosi ok. 25 m. Przeprowadzając ustalenia dot. geometrii dachu wskazano, iż w analizowanym obszarze dominują dachy strome, o nachyleniu połaci od 35° do 45°, kryte dachówką ceramiczną, cementową lub blachodachówką.

W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że decyzja nr 6733/65/2015 dla wnioskowanej inwestycji ustaliła wyższe parametry od występujących w zabudowie sąsiedniej. Przyjęto bowiem m.in.: 1) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: do 0,5; 2) szerokość elewacji frontowej: do 65m; 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsów lub attyki: do 30 m. Zdaniem SKO taki stan rzeczy nie narusza jednak przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "RWNZ". Dopuszczają one bowiem ustalenie parametrów zabudowy odmiennych od istniejących w sąsiedztwie.

Według SKO nie można się też zgodzić z argumentem skarżących, iż wnioskowana inwestycja nie ma podobnej funkcji, niż zabudowa istniejąca w analizowanym terenie. Skoro bowiem w obszarze analizowanym występuje jako dominująca zabudowa mieszkaniowa, usługi i zabudowa zagrodowa, to budowa silosów zbożowych wykorzystywanych w gospodarstwach rolnych, nie zakłóca funkcji istniejącej zabudowy w tym obszarze.

SKO zaznaczyło, że w sprawie zakończonej decyzją nr 6733/65/2015 ustalono również wystąpienie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp.

Nadto SKO dokonało oceny, czy w omawianej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 kpa. Dokonując ustaleń w tym zakresie SKO stwierdziło, że badana decyzja nr 6733/65/2015 nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy też sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ani nie została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie i nie była niewykonalna w dniu wydania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 10 I 2023 r., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, w wyniku uznania iż - rzekomo - decyzja nr 6733/65/2015 nie narusza rażąco prawa, w sytuacji gdy narusza ona powołane normy kpa albowiem ustalenia burmistrza w zakresie ustalenia parametrów zabudowy inwestycji są całkowicie dowolne, oderwane od istniejącej zabudowy (co jasno wynika z "analizy urbanistycznej") dołączonej do decyzji nr 6733/65/2015, a - co istotne - burmistrz w żaden sposób nie wyjaśnił zastosowania dla inwestycji parametrów odmiennych niż występujące w istniejącej zabudowie sąsiedniej;

2) art. 107 § 3 kpa w wyniku:

- sformułowania uzasadnienia przez SKO w sposób wewnętrznie sprzeczny (z jednej strony bowiem SKO uznało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie przeprowadza się postępowania dowodowego i bazuje na wydanej decyzji, a równocześnie SKO przeprowadzało postępowanie, albowiem usiłuje wyjaśnić w swoim uzasadnieniu dlaczego burmistrz ustalił w decyzji nr 6733/65/2015 parametry inwestycji w sposób odbiegający od parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej (ustalonej w "analizie urbanistycznej");

- błędnego uznania, iż decyzja nr 6733/65/2015 nie narusza omawianej normy gdy tymczasem uzasadnienie tej decyzji jest niezmiernie lakoniczne i w żadnen sposób nie przedstawia rozumowania burmistrza, w tym w ogóle nie wyjaśnia dlaczego burmistrz ustalił parametry inwestycji w sposób odmienny od parametrów zabudowy istniejącej sąsiedniej (to jest w sposób przekraczający wskaźniki ustalone w "analizie urbanistycznej") - co powoduje, że decyzja nr 6733/65/2015 ma całkowicie dowolny charakter;

3) § 5, § 6, §7 RWNZ w zw. z art. 61 ust. 1 i 5a upzp, w wyniku uznania, iż decyzja nr 6733/65/2015 nie narusza rażąco przepisów prawa, gdy tymczasem w rzeczywistości narusza ona rażąco powołane normy RWNZ, albowiem parametry nowej zabudowy zostały ustalone w całkowitym oderwaniu od parametrów istniejącej zabudowy, wynikającej z "analizy urbanistycznej".

W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty zaznaczając, że ustalone w decyzji nr 6733/65/2015 wskaźniki szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji znacząco przewyższają parametry występujące w zabudowie sąsiedniej. Oczywiste jest zatem, że decyzja nr 6733/65/2015 rażąco narusza przepisy prawa - a SKO usiłowało to w sposób nieudolny "naprawić". Na uwadze należy mieć przy tym to, że burmistrz nawet żadną wzmianką nie próbował wytłumaczyć, dlaczego ustalone przez niego parametry przekraczają wartości średnie. Naruszenia Organów maja przy tym charakter rażący - bowiem są oczywiste, nie wymagają wykładni, wynikają wprost z analizy urbanistycznej. Nadto prowadzą one do niedopuszczalnych rezultatów – decyzji nr 6733/65/2015 pozwala na realizację inwestycji, która nie ma nic wspólnego (co do parametrów) z istniejącą zabudową sąsiednią. Jest to inwestycja o gabarytach znacznie przekraczających występujące w sąsiedztwie, co prowadzi do nadmiernych i uciążliwych immisji dla całej okolicy (w tym dla skarżących). W ten sposób rażąco naruszona została zasada ładu przestrzennego - a więc naczelna zasada planowania przestrzennego. Prowadzi to także do naruszenia zasad dotyczących ochrony własności, skoro immisje inwestycji znacznie przekraczają dopuszczalne rozmiary (m.in. na skutek dopuszczenia inwestycji w tak znacznych gabarytach).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym i oddalenie skargi uzasadniając swoje stanowisko.

Pozostałe strony, powiadomione o wniosku o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z systemu prawnego z mocą wsteczną decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Chodzi tu wyłącznie o wady kwalifikowane. Ciężar gatunkowy takich wad musi być na tyle istotny, by uzasadniać odstępstwo od zasady ochrony stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa).

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Sąd podziela wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę co do braku w okolicznościach sprawy podstaw stwierdzenia nieważności. Ani akta burmistrza, ani też wyniki postępowania przeprowadzonego przez SKO nie upoważniają do sformułowania twierdzenia o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Przede wszystkim decyzja nr 6733/65/2015 nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Burmistrz W. w dacie orzekania o warunkach zabudowy był organem właściwym miejscowo, rzeczowo jak i funkcjonalnie. Jak wynika z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent). Ponieważ chodziło o warunki zabudowy dla terenu znajdującego się na terenie gminy W., także właściwość miejscowa nie budzi wątpliwości (art. 21 § 1 pkt 1 kpa). Burmistrz jest też organem jednostki samorządu terytorialnego pierwszej instancji (por. art. 5 ust. 2 pkt 5 i art. 17 pkt 1 a contrario kpa).

Decyzja nr 6733/65/2015 na pewno nie jest obciążona wadą braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa). Kompetencję do wydania takiej decyzji przewiduje expressis verbis art. 59 ust. 1 upzp.

Decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Naruszenie "rażące" to naruszenie prawa o charakterze oczywistym. Chodzi tu więc o naruszenie przepisów niewymagających procesu wykładni. Jak słusznie wyjaśniło SKO, musi tu wystąpić oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (zob. wyrok NSA z 8 III 2023 r., II OSK 190/22 – publ. CBOSA).

Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga więc uprzedniego zrekonstruowania stanu prawnego, w oparciu o który wydana była decyzja nr 6733/65/2015.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji pozytywnej zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kontrolowanej sprawie wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy dla magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostały spełnione, tak więc nie może być mowy o naruszeniu art. 61 upzp.

Jak wynika z akt administracyjnych inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy występującej w sąsiedztwie. W przeprowadzonej na potrzeby postępowania lokalizacyjnego analizie, stanowiącej załącznik do decyzji nr 6733/65/2015, zaznaczono, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, usługi i zabudowa zagrodowa. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla budowy magazynu zbożowego nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Określenie w decyzji rodzaju zabudowy jako "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" miało pełne uzasadnienie w regulacji z § 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589).

Parametry zabudowy zostały określone w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, przy uwzględnieniu regulacji RWNZ. Oczywiście rację mają skarżący, że parametry zabudowy ustalone dla czterech silosów zbożowych w zakresie szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegają od średnich parametrów zabudowy sąsiedniej, jednak z przepisów RWNZ nie wynika, by taki stan rzeczy był niedopuszczalny.

Zgodnie z § 5 RWNZ, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie zaś z § 6 RWNZ, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Stosownie zaś do § 7 ust. 1 i 4 RWNZ, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Jak z powyższego wynika, w przypadku każdego z powołanych parametrów prawodawca dopuszcza ich ustalenie w ramach decyzji lokalizacyjnej w sposób odbiegający od średnich czy nawet maksymalnych parametrów występujących w zabudowie sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że taki stan rzeczy narusza w sposób rażący przepisy prawa. Oczywiście ustalenie tego rodzaju parametrów zależy od wyników analizy, jednak weryfikacja prawidłowości przeprowadzonej przez burmistrza analizy i jej oceny nie mieści się w granicach postępowania nadzorczego z art. 156 kpa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie stanowi bowiem postępowania merytorycznego, w ramach którego organ weryfikowałby prawidłowość ocen dowodowych i materialnoprawnych leżących u podstaw rozstrzygnięcia przyjętego w kontrolowanej decyzji. Jak już wyżej podkreślono, chodzi w nim wyłącznie o weryfikację decyzji pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że ewentualne wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok NSA z dnia 18 V 2017 r. II OSK 2071/15, publ. CBOSA). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 16 III 2012 r., II OSK 2559/12, publ. CBOSA). Także błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 20 V 2021 r., II OSK 2380/18, publ. CBOSA). W judykaturze wypowiedziano również pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18 XI 2011 r., II OSK 1637/10; 7 III 2018 r., II OSK 1305/16; 15 IX 2022 r., II OSK 2388/19- publ. CBOSA). Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (wyrok NSA z 28 III 2023 r., II OSK 846/20, publ. CBOSA).

W okolicznościach sprawy skarżący podnoszą, że inwestycja objęta decyzją nr 6733/65/2015 "nie ma nic wspólnego (co do parametrów) z istniejącą zabudową sąsiednią". Sąd zwraca uwagę, że istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest niesprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zabudową sąsiednią co do rodzaju i funkcji. W zakresie zaś parametrów zabudowy prawodawca wprowadził elastyczną regulację pozwalającą ukształtować je odpowiednio do okoliczności sprawy. W konkretnym przypadku burmistrz zezwolił na lokalizację obiektów magazynowych (silosów zbożowych) na terenie, w którego sąsiedztwie występuje zabudowa usługowa, zagrodowa i mieszkaniowa. Nie sposób uznać, że funkcja tego rodzaju obiektu stoi w oczywistej i jednoznacznej sprzeczności z zabudową sąsiednią. Jest to bowiem niewątpliwie obiekt charakterystyczny dla działalności rolnej, która występowała już w obszarze analizowanym. Przyjęte zaś w decyzji nr 6733/65/2015 parametry zabudowy uwzględniać muszą magazynowy charakter tych obiektów, co musi znaleźć przełożenie na odpowiednią kubaturę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO, wbrew argumentacji skargi, nie stanowi "nieudolnego usiłowania naprawienia" decyzji nr 6733/65/2015, ale zwraca jedynie uwagę na brak oczywistości naruszenia prawa, a tylko w takim przypadku oczywistego (rażącego) naruszenia prawa uzasadnione byłoby stwierdzenie jej nieważności.

Trafne są także oceny SKO w zakresie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp. Teren objęty inwestycją miał dostęp do drogi publicznej –ul. [...]. Uzbrojenie terenu w sieć elektryczną było wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego. Przedmiotowy teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z akt burmistrza nie wynikało też, by decyzja nr 6733/65/2015 była niezgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji SKO trafnie przyjęto, że decyzja nr 6733/65/2015 nie narusza prawa w sposób "rażący", tak więc nie wystąpiła tu przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa.

Pozostając przy ocenie decyzji SKO dotyczącej podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 3-7 kpa, to z materiału dowodowego nie wynika, by decyzja nr 6733/65/2015 wydana została w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tak więc nie wystąpiła tu przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Decyzję nr 6733/65/2015 skierowano z pewnością do strony w rozumieniu art. 28 kpa, w szczególności do wnioskodawczyni, którą była Grupa P.(1) sp. z o.o. w L.(1). Nie zachodzi tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja nr 6733/65/2015 była wykonalna, przez co nie może tu wchodzić w grę przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie było też podstaw, by twierdzić, że wykonanie decyzji nr 6733/65/2015, a więc realizacja obiektów magazynowych, stanowiło czyn zagrożony karą. Nie wystąpiła tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Wreszcie, w obrębie przepisów dotyczących warunków zabudowy nie istnieją inne przepisy operujące sankcją nieważności, które naruszałaby decyzja nr 6733/65/2015. Tak więc nie wystąpiła tu też okoliczność z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

W rezultacie Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji SKO. W okolicznościach sprawy nie wystąpiły bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nr 6733/65/2015, tym samym SKO zasadnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Na końcu należy zwrócić uwagę, że powyższe rozważania nie kwestionują powoływanych przez skarżących na wcześniejszym etapie okoliczności wskazujących na bezpodstawne pominięcie ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr 6733/65/2015 oraz na uciążliwość immisji związanych z funkcjonowaniem silosów. Sytuacja jednak, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia zaś oddziaływania obiektów na tereny sąsiednie stanowi domenę przepisów z zakresu prawa budowalnego, ochrony środowiska oraz prawa cywilnego. Tam też należy poszukiwać rozwiązań służących ograniczeniu immisji, o ile przekraczają one poziomy prawem dopuszczalne.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.