Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2107/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 8, art. 28 ust. 10 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 763/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 763/21, oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 kwietnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 17 lutego 2021 r., znak: [...], nakazał M. G. (dalej: "skarżący"):

I. usunięcie odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...] obr. [...] w Tarnowie, przy al. [...], z wyłączeniem odpadów określonych w pkt. III (tabela nr 2);

II. nakazem usunięcia objęte są odpady pochodzenia komunalnego z grup 15, 17 i 20 oraz odpady z grupy 16 i 19 określone w tabeli nr 1;

III. dopuścił pozostawienie do wykorzystania we własnym zakresie, rodzaje odpadów wyszczególnione w tabeli nr 2 w sposób i na warunkach określonych w tej tabeli oraz wyłącznie w ilościach możliwych do zagospodarowania na własne potrzeby, w okresie nie dłuższym niż 3 lata;

IV. wskazał następujący sposób wykonania decyzji:

1. odpady wyszczególnione w punkcie II niniejszej decyzji, muszą być przekazane do następnych posiadaczy odpadów, posiadających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie (odzysk lub unieszkodliwianie) tych odpadów;

2. każde przekazanie odpadu odbiorcy musi być potwierdzone przez przejmującego odpad. Na kartach przejęcia odpadu należy wskazać podstawowe dane przejmującego odpad, datę, rodzaj i ilość przekazywanego odpadu;

3. odpady o kodach: 15 01 01, 15 01 03. ex15 01 09. 17 02 01. 17 04 01. 17 04 02. 17 04 05. ex19 12 01. ex20 01 01, 20 01 38, 20 01 40 mogą być przekazane osobom lub jednostkom organizacyjnym niebędącym posiadaczem odpadów na potrzeby własne na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93 z późn. zm.);

4. przewóz odpadów do następnego posiadacza (odbiorcy) może być wykonywany we własnym zakresie w przypadku odpadów pochodzenia komunalnego lub zlecany podmiotom posiadającym zezwolenie na zbieranie lub na przetwarzanie danego rodzaju kod odpadu;

5. usuwanie odpadów z miejsca Ich magazynowania nie może powodować uciążliwości dla środowiska i zdrowia ludzi, a w tym emisji zanieczyszczeń do środowiska poza granice posesji M. G.;

6. teren po usunięciu należy oczyścić i uporządkować;

IV. ustalił termin wykonania obowiązku nałożonego w pkt. I i II do dnia 30 kwietnia 2021 r. m.in. poprzez usunięcie odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...] obr. [...] w Tarnowie, przy al. [...], z wyłączeniem odpadów określonych w pkt. III (tabela nr 2).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący uważając, że przedmiotowa decyzja jest dla niego krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt IV (dotyczącego terminu wykonania obowiązku) i w tym zakresie orzekło o ustaleniu terminu wykonania obowiązku w pkt I i II decyzji "do dnia 15 czerwca 2021 r." (1) W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy (2).

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G. twierdząc, że została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku skarżącego, dowody zgromadzone w aktach kontrolowanej sprawy nie budzą wątpliwości, że po otrzymaniu informacji Komendanta Policji Tarnów Centrum, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów składowanych na działce nr [...] obr. [...] w Tarnowie położonej przy Al. [...]. Przeprowadzono oględziny, podczas których potwierdzono zbieranie przez skarżącego odpadów komunalnych (bez odpadów biodegradowalnych) i według Katalogu odpadów należą one do grupy 20 - odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, do grupy 15 - odpady opakowaniowe; sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne, ubrania ochronne nieujęte w innych grupach, oraz do grupy 17- odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. W protokole z oględzin wyszczególniono, jakiego rodzaju odpady są gromadzone na przedmiotowej działce. Ustalono też, że skarżący gromadzi odpady od wielu lat. Są to odpady zbierane z terenu miasta Tarnowa. W ramach wcześniej podejmowanych działań zastępczych na podstawie przepisów egzekucyjnych teren działki przy ul. [...] został dwukrotnie uporządkowany. Z upływem czasu usunięte odpady zostały zastąpione nowymi, które skarżący regularnie gromadzi na swojej działce. Organ I instancji dwukrotnie uporządkował teren działki nr [...], jednak nie daje to rezultatu, bowiem skarżący ponownie, wbrew przepisom prawa, zapełnia swoją działkę odpadami. Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że sprawy dotycząca odpadów na działce skarżącego były przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1498/15 i wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2174/16), co wzmacnia stanowisko orzekających organów.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i są bezsporne. Organy obu instancji nie uchybiły przepisom postępowania, a sprawa została dwukrotnie prawidłowo rozpatrzona. Trafnie uznały, że skarżący jako właściciel działki nr [...] obrębu [...] położonej w Tarnowie przy Al. [...], jest posiadaczem odpadów, co zresztą sam przyznaje.

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 45 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. 2021 poz. 797, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", poprzez nie uwzględnienie prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia w takim zakresie, w jakim powszechnie obowiązujące przepisy prawa to umożliwiają;

- art. 28 ust. 10 pkt 1 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wraz z załącznikami do rozporządzenia w postaci Listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, warunków magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku lub sposobów określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów, poprzez bezpodstawne ustalenie, że skarżącemu zgodnie z prawem nie przysługuje prawo do gromadzenia odpadów bez pozwolenia, podczas gdy takim prawem co do części odpadów dysponował.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, które to koszty te nie zostały w żadnej części opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 26 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli legalności sprawowanej w powyższym zakresie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19, czyli wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" należy natomiast rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), który stanowi, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Jednym z celów ustawodawcy było stworzenie systemu pozwalającego na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Służyć ma temu wprowadzona w art. 3 ust. 1 pkt 19 instytucja domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. III OSK 6649/21, ONSAiWSA 2023, nr 6, poz. 100). Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że jest posiadaczem odpadów.

W skardze kasacyjnej zasadniczo podniesiono zarzut nieuwzględnienia prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia w takim zakresie, w jakim umożliwiają to powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach). Wyjątki od tej reguły określono w art. 45 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach wynika zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Skarżący argumentuje, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, do odpadów określonych kodem: 15 0103 - Opakowania z drewna, przewiduje się proces odzysku R1 lub R11. Za dopuszczalną metodę odzysku uznano - wykorzystanie jako paliwo lub do wykonywania drobnych napraw i konserwacji. Magazynowanie takich odpadów może się odbywać w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Rozporządzenie przewiduje dla tego kodu odpadów dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia zgodna z możliwościami ich zagospodarowania; 17 02 01 - drewno, przewiduje się proces odzysku R1 lub R11. Za dopuszczalną metodę odzysku uznano - wykorzystanie jako paliwo, o ile nie jest zanieczyszczone impregnatami i powłokami ochronnymi, lub do wykonywania drobnych napraw i konserwacji, lub do wykorzystania jako materiał budowlany. Magazynowanie takich odpadów może się odbywać w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Rozporządzenie przewiduje dla tego kodu odpadów; 20 01 38 - Drewno inne niż wymienione w 20 01 37, przewiduje się proces odzysku R1 lub R11. Za dopuszczalną metodę odzysku uznano - wykorzystanie jako paliwo, o ile nie jest zanieczyszczone impregnatami i powłokami ochronnymi. Magazynowanie takich odpadów może się odbywać w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Rozporządzenie przewiduje dla tego kodu dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia zgodna z możliwościami ich zagospodarowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro brak jest podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach to zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści pkt III sentencji decyzji z dnia 17 lutego 2021 r. wynika bowiem wyraźnie, że odpady takie jak papier i tektura, miedź i mosiądz, opakowania z drewna, drewno i aluminium zostały wyłączone spod nakazu usunięcia z terenu posesji skarżącego i dopuszczone do wykorzystania we własnym zakresie w okresie nie dłuższym niż 3 lata. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że niektóre z odpadów mogą być zagospodarowane na własne potrzeby i w związku z tym jako nadające się do wykorzystania przez skarżącego ustalono odpowiednio długi okres do ich zagospodarowania. Co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przyjmując, że z uwagi na termin jej wydania przez organ odwoławczy, należy go wydłużyć w celu umożliwienia skarżącemu wykonanie obowiązku w sposób dla niego najkorzystniejszy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.