Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 167/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 ust. 2, art. 138 par. 2a, art. 189a par. 1, art. 80,81,107 par. 1,3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Organizacji [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2024 r. nr WIW.BŻ.1410.1.6.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, dalej także jako: "organ II instancji", "ZWLW", działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2, art. 138 § 2a, art. 189a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, poz. 803), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 26 ust. 1 pkt 18, art. 27 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 872), zwanej dalej: "u.p.p.z.", uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., dalej także jako: "organ I instancji", "PLW", z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia na O.. w K., dalej także jako: "strona", "Spółka", "skarżąca", kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązków wynikających z Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm.) - w zakresie punktu czwartego i umorzył postępowanie w tym zakresie, zaś w pozostałych punktach jej rozstrzygnięcia - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Z uzasadnienia decyzji ZWLW wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniach [...] r. w zakładzie O. w K., przeprowadzono, z upoważnienia PLW, kontrolę urzędową udokumentowaną protokołem z kontroli nr [...] z dnia [...] r. W toku kontroli zostały stwierdzone nieprawidłowości dotyczące zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (zwanymi dalej: "UPPZ") w zakresie prowadzonej dokumentacji, sposobu składowania i ich zabezpieczenia, zabezpieczenia opakowań, nieszczelności rolety w korytarzu manipulacyjnym, braku weryfikacji niektórych procedur w zakładzie oraz nieuporządkowanego składowiska na placu manipulacyjnym pojemników UPPZ, uszkodzonych pojemników poprodukcyjnych, złomu i połamanych palet oraz spaletyzowanych czystych pojemników. Zwrócono uwagę przede wszystkim na konieczność udrożnienia instalacji kanalizacyjnej oraz wyeliminowania ryzyka cofania się gazów kanalizacyjnych w pomieszczeniu mrożenia tunelowego w związku z wyraźnie wyczuwalnym nieswoistym zapachem. Ze względu na bezpieczeństwo żywności polecono natychmiastowe usunięcie uchybień w zakresie GMP/GHP. Wykazano również inne nieprawidłowości niemające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W dniach [...] r. przeprowadzono kontrolę urzędową udokumentowaną protokołem z kontroli nr [...] z dnia [...] r. W toku kontroli zostały stwierdzone nieprawidłowości dotyczące uszkodzonej wylewki w umywalce w śluzie sanitarnej, stwierdzono uszkodzenia cokołów w korytarzu manipulacyjnym i uszkodzony próg w wyjściu UPPZ na zewnątrz budynku. W magazynie opakowań jednorazowych stwierdzono naniesione podczas mycia hali produkcyjnej zanieczyszczenia. Podczas kontroli stwierdzono również niewywiązanie się podmiotu z zaleceń poprzedniej kontroli z dnia [...] r. dotyczących składowiska na placu manipulacyjnym, nieszczelnej rolety oraz usunięcia nalotów na ścianach w korytarzu manipulacyjnym. W trakcie kontroli wobec wykazanych braków aktualnych procedur przedstawiciel zakładu przedstawił pismo z dnia [...] r. informujące o przeprowadzonej weryfikacji systemu HACCP i zadeklarował uaktualnienie systemu do końca [...] r. W trakcie kontroli stwierdzono nadal obecność nieswoistego zapachu w zakładzie, wobec tego PLW wydał decyzję administracyjną nr [...] z dnia [...] r nakazującą udrożnienie kanalizacji i wyeliminowanie cofania się gazów kanalizacyjnych w terminie do końca [...] r. Do pozostałych nieprawidłowości wykazanych w protokole kontroli nie wydano zaleceń pokontrolnych. Nałożono mandaty karne za nieprzestrzeganie stanu higienicznego w zakładzie, za nieprawidłowe składowanie produktów mrożonych oraz za niezachowanie stanu sanitarnego na placu manewrowym (manipulacyjnym). W piśmie z dnia [...] r. strona - w odpowiedzi na wykazane nieprawidłowości - przedstawiła wykonanie ich części oraz zadeklarowała terminy usunięcia pozostałych nieprawidłowości najdalej do końca [...] r. Strona nie wniosła uwag do protokołu kontroli i zadeklarowała informowanie PLW o wszelkich istotnych zmianach w zakładzie.

W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą wykonanie nakazu decyzji nr [...] z dnia [...] r., oraz usunięcie nieprawidłowości wykazanych podczas kontroli okresowej z [...] r., którą udokumentowano protokołem z kontroli nr [...] z dnia [...] r. W toku kontroli stwierdzono niewykonanie powyższej decyzji oraz większości wykazanych nieprawidłowości oraz stwierdzono nowe. W związku z niewywiązaniem się strony z zadeklarowanych przez siebie terminów oraz stwierdzonymi nieprawidłowościami PLW w dniu [...] r. wszczął postępowanie w celu nałożenia na stronę kary

administracyjnej.

W dniu [...] r. strona skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy i złożyła wniosek o wydłużenie terminu wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego do [...] r., na co organ wyraził zgodę. Strona złożyła wyjaśnienia, w których odniosła się do przedmiotu postępowania oraz wniosła o przesłuchanie świadków. W dniu [...] r. przesłuchano dwóch świadków w obecności pełnomocnika i na tę okoliczność sporządzono protokoły z przesłuchania. Protokoły udostępniono stronie do zrobienia dokumentacji zdjęciowej. W dniu [...] r. odbyło się spotkanie z przesłuchanym w poprzednim dniu świadkiem w obecności pełnomocnika w celu uzupełnienia dowodów przedstawionych przez stronę. Na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową.

W dniu [...] r. PLW wydał decyzję nr [...] wymierzającą O. w K.:

1. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 5, ust. 1, ust. 2 lit. a, lit. f, lit, g ust. 4, lit. b rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w związku z brakiem weryfikacji/aktualizacji i utrzymaniem procedur na podstawie zasad HACCP oraz określeniem wszelkich zagrożeń do poziomów akceptowalnych.

2. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. I ust. 1, ust. 2 lit. a, lit. b, lit. c rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w związku z notorycznym brakiem zachowania/utrzymania czystości w: mroźniach, magazynie surowca, magazynie wyrobów gotowych, magazynie opakowań, a w szczególności brakiem zachowania dróg manipulacyjnych, brakiem możliwości wejścia do pomieszczeń oraz stopniem załadowania towarami, pozostawianiem resztek opakowań, folii, kawałków palet powciskanych za odbojnice/między palety z wyrobami w mroźniach, magazynie opakowań. Nie pozwala to na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję oraz nie zapewnia odpowiedniej przestrzeni roboczej pozwalającej na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań.

3. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. I ust. 4, rozporządzenia (WE) nr [...] w związku z ciągle niesprawnymi/uszkodzonymi umywalkami w śluzie sanitarnej i na hali produkcyjnej, co wpływa na prawidłowe zachowanie zasad higieniczno- sanitarnych.

4. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. I ust. 8 rozporządzenia (WE) nr [...] za niewykonanie nakazu wydanego w decyzji nr [...] przez PLW poprzez niewykonanie udrożnienia instalacji kanalizacyjnej oraz wyeliminowania ryzyka cofania się gazów kanalizacyjnych w pomieszczeniach produkcyjnych a w szczególności w pomieszczeniu mrożenia tunelowego.

5. Karę pieniężną w wysokości [...] zł. za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. II ust. 1, lit. a, lit. b, lit. c, lit. d rozporządzenia (WE) nr [...] w związku ze stwierdzonymi zanieczyszczeniami z zewnątrz budynku w korytarzach manipulacyjnych, uszkodzeniami progów drzwi, nieszczelnością bramy przy rampie załadunkowej, niezachowaniem we właściwym stanie higienicznym ścian i składowaniem niedomytych pojemników na drewnianych paletach, spod których stwierdzono wypływ pozostałości płynów ze środkiem dezynfekcyjnym.

6. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. V ust. 1, lit. a, lit. b rozporządzenia (WE) nr [...], w związku z bezustannym używaniem na hali produkcyjnej brudnych/uszkodzonych pojemników z surowcem/wyrobem gotowym, dodatkowo ułożonych na drewnianych paletach, co stanowi naruszenie zasad GHP/GMP.

7. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. VI ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w związku z niewłaściwym postępowaniem z ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego, odpadami komunalnymi oraz innymi odpadami, które mogą stanowić źródło bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia.

8. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. IX ust. 1 ust. 2 , ust. 3, ust. 5 rozporządzenia (WE) nr [...] w związku z niewłaściwym zabezpieczeniem żywności przed zanieczyszczeniami.

9. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. X, ust. 2, ust. 3, rozporządzenia (WE) nr [...] w związku z niewłaściwym postępowaniem z opakowaniami w zakresie ich zabezpieczenia i przechowywania.

10. Karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6, ust. 2 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr [...], art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z niezgłoszeniem do PLW prac remontowych i sposobu zabezpieczenia żywności przed ich wpływem, niepowiadomieniem o zmianie użytkowania pomieszczeń oraz nieprzedstawieniem wniosku o zmianę projektu technologicznego.

W dniu [...] r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od ww. decyzji PLW, zarzucając jej naruszenie:

a) w zakresie punktu 2, 3 i 6:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji dowodów, na których organ się oparł dokonując ustaleń w zakresie notorycznego braku zachowania utrzymania czystości w: mroźniach, magazynie surowca, magazynie wyrobów gotowych, magazynie opakowań, a w szczególności braku zachowania dróg manipulacyjnych, w zakresie ciągle niesprawnych/uszkodzonych umywalek w śluzie sanitarnej i na hali produkcyjnej, co wpływa na prawidłowe zachowanie zasad higieniczno-sanitarnych, w zakresie bezustannego używania na hali produkcyjnej brudnych/uszkodzonych pojemników z surowcem/wyrobem gotowym, dodatkowo ułożonych na drewnianych paletach oraz braku wyczerpującego i precyzyjnego wyjaśnienia, jakie fakty organ uznał za udowodnione w niniejszej sprawie, w szczególności nie uzasadniono, dlaczego organ przyjął w zakresie punktu 2. 3. i 6., iż u strony wystąpiły "notoryczne", "ciągłe", "bezustanne" naruszenia opisane w tych punktach, podczas gdy wymienione uchybienia miały charakter jednorazowy i incydentalny (...),

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy, takich jakoby występowały "notorycznie", "ciągle", "bezustannie" naruszenie opisane w punktach 2. 3. i 6. (...) oraz jakoby kanalizacja nie była sprawdzona przez stronę i występuje ryzyko cofania się gazów z tejże kanalizacji.

b) w zakresie punktu 4:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji, na jakiej podstawie organ przyjął, iż kanalizacja nie została sprawdzona przez stronę,

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy, takich jakoby kanalizacja nie była sprawdzona przez stronę i występuje ryzyko cofania się gazów z tejże kanalizacji.

ZWLW - na podstawie analizy akt sprawy - ustalił w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji niedopełnienie obowiązku określonego w Zał. II Rozdz. I ust. 1, ust. 2 lit. a, lit. b, lit. c rozporządzenia (WE) nr [...]. W przypadku kontroli z dnia [...] r. wykazano zanieczyszczoną kratkę wentylacyjną w pomieszczeniu mrożenia, zanieczyszczone kratki wentylacyjne oraz nieszczelną roletę w korytarzu manipulacyjnym. W przypadku kontroli z dnia [...] r. wykazano uszkodzone cokoły i nienaprawioną roletę na korytarzu manipulacyjnym, uszkodzony próg przy wyjściu z pomieszczenia UPPZ. Kontrola sprawdzająca wykonanie ustaleń z powyższej kontroli przeprowadzona [...] r. wykazała niewykonanie usunięcia tych nieprawidłowości. PLW wykazał zatem - zdaniem ZWLW - powtarzające się nieprawidłowości z tego samego zakresu nieprawidłowości. Wymienione kontrole okresowe z [...] r. zostały udokumentowane protokołami, do których strona nie wniosła zastrzeżeń.

W zakresie punktu 3 zaskarżonej decyzji, analizując projekt technologiczny zakładu i biorąc pod uwagę brak śluzy o automatycznym kierunku ruchu i wymuszonym sposobie dezynfekcji rąk (nie ma takiego wymogu), organ II instancji wskazał, że ilość umywalek w przypadku niepodejmowania natychmiastowej reakcji w wyniku ich awarii jest niewystarczająca i zagraża nie tylko zachowaniu higieny, ale również nawykom przeprowadzania tych zabiegów przez pracowników. Wymienione kontrole z [...] r. zostały udokumentowane protokołami, do których strona nie wniosła zastrzeżeń.

W odniesieniu do punktu 6 zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził brak właściwej analizy zagrożeń, uwzględniającej wpływ czystości i stanu technicznego pojemników na surowiec i właściwego postępowania w trakcie jego przyjęcia. Analiza ryzyka w rozumieniu art. 3 pkt 10 rozporządzenia nr 178/2002 powinna zawierać trzy powiązane ze sobą elementy: ocenę ryzyka, zarządzanie ryzykiem i informowanie o ryzyku. Konsekwencją przeprowadzonego procesu są udokumentowane procedury postępowania, które w przypadku rozpatrywanej sprawy ograniczają się w instrukcji zakładowej w zakresie przyjęcia surowców rybnych świeżych jedynie do oceny jakości pojemników i w przypadku ich złego stanu odrzucenia przyjętej partii. Nawet jeśli podmiot podejmuje czynności zapobiegawcze w celu minimalizowania zagrożenia wynikającego z przyczyn niezależnych od niego, powinien tę okoliczność uwzględnić w analizie zagrożeń, zmienić procedury i przedstawić je do akceptacji organu nadzorującego. Postępowanie powinno być szczegółowo opisane, łącznie z miejscem weryfikacji. Podmiot nie przedstawił właściwemu organowi sposobu właściwego zarządzania ryzykiem na etapie przyjęcia surowca uwzględniającego stan pojemników przyjmowanych z surowcem do zakładu. Zarówno w aktach sprawy, jak i w treści uzasadnienia odwołania strony brak jest jednoznacznych dowodów na zarządzanie ryzykiem. Strona w odwołaniu powołała się na ciąg niekonsekwencji nadzoru nad transportem ryby, począwszy od jej połowu. Należy zwrócić uwagę, że inspekcja weterynaryjna nie odpowiada za przestrzeganie przepisów prawa przez przedsiębiorców a jedynie prowadzi kontrole w zakresie jego przestrzegania.

Ponadto, biorąc pod uwagę zastrzeżenia strony do punktu 2, 3 i 6 zaskarżonej decyzji ZWLW wskazał, że z treści art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzeniu zakładu sektora spożywczego organ inspekcji weterynaryjnej ma obowiązek wymierzenia kary. Zatem wymierzenie kary pieniężnej jest obowiązkiem organu administracji publicznej, stanowi jego powinność w razie stwierdzenia naruszenia określonych w tym przepisie norm, natomiast do uznania organu pozostawiono jedynie ustalenie wysokości kary. Wymierzenie kary pieniężnej stanowi konsekwencję zaistnienia okoliczności określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i jest następstwem stwierdzonych podczas kontroli uchybień, a w szczególności ma na celu niedopuszczenie w przyszłości do powstania tych samych lub podobnych nieprawidłowości mogących zagrażać zdrowiu publicznemu. Kwestie przyczyn i rozmiaru uchybienia, czy zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia (w tym wykonanie zaleceń mających na celu usunięcie naruszeń), nie mają wpływu na zastosowanie sankcji pieniężnej. Zatem sformułowania "notorycznie", "ciągle", "bezustannie" jedynie podkreślają konieczność przeprowadzenia radykalnych działań, nie naruszają przytoczonych przez stronę aktów prawnych i nie stanowią podstawy uchylenia decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił końcowo, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły ustalenia z kontroli przeprowadzonych w dniach [...] r. oraz w dniu [...] r. w zakładzie prowadzonym przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 19f ustawy o inspekcji weterynaryjnej ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Ustalenia te są stronie znane. PLW wskazał w zaskarżonej decyzji przepisy prawa, jakie zostały naruszone poprzez stwierdzone w trakcie kontroli niezgodności, a które prowadzący zakład produkujący żywność pochodzenia zwierzęcego jest zobowiązany przestrzegać i umożliwił zapoznanie się z materiałem dowodowym, na którym oparł wydanie decyzji. W ocenie organu II instancji, PLW w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pełni uzasadnił podstawę jej wydania w zakresie punktu 2,3 i 6.

ZWLW ustalił, że problem obecności swoistego zapachu gazów kanalizacyjnych wskazanych przez PLW w kontrolach na przestrzeni trzech lat stanowi podstawę uznania, iż fakt ten może być efektem niesprawnej kanalizacji, co naruszałoby wymagania określone w zał. II Rozdz. I ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Przepis ten wskazuje na zagrożenia, które mogą mieć wpływ na zanieczyszczenie żywności i stanowią wysokie ryzyko dla konsumenta końcowego. Takiego dowodu organ I instancji jednak nie przedstawił. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stanął na stanowisku, iż argumenty PLW są niewystarczające do nałożenia kary pieniężnej oraz uwzględnił działania strony i okoliczności, które uniemożliwiają podmiotowi ustalić i skutecznie wyeliminować przyczynę obecności swoistego zapachu gazów kanalizacyjnych. Zaznaczył jednak, że rozstrzygnięcie niniejszej decyzji nie zwalnia strony z obowiązku przeprowadzenia procesu właściwej analizy ryzyka w rozumieniu art. 3 pkt 10 rozporządzenia nr 178/2002 i wyeliminowania zaistniałego problemu.

Organ II instancji podkreślił, że strona - w piśmie z dnia [...] r. - została poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Z przysługującego prawa strona jednak nie skorzystała. W związku z powyższym ZWLW postanowił uchylić część zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 4 i umorzyć postępowanie w tym zakresie oraz utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałych punktach jej rozstrzygnięcia, albowiem brak bezpośredniego przywołania w zaskarżonej decyzji treści art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie zmienia faktu, że ustalenia zawarte w opisanych wyżej protokołach stanowią dowód w postępowaniu.

Pismem z dnia [...] r. O. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję ZWLW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których organy oparły się dokonując ustaleń w zakresie:

- notorycznego braku zachowania/utrzymania czystości w: mroźniach, magazynie surowca, magazynie wyrobów gotowych, magazynie opakowań, w szczególności braku zachowania dróg manipulacyjnych, braku możliwości wejścia do pomieszczeń oraz stopniem załadowania towarami, pozostawianiem resztek opakowań, folii, kawałków palet powciskanych za odbojnice/między palety z wyrobami w mroźniach, magazynie opakowań;

- ciągle niesprawnych/uszkodzonych umywalek w śluzie sanitarnej i na hali produkcyjnej, co wpływa na prawidłowe zachowanie zasad higieniczno-sanitarnych;

- bezustannego używania na hali produkcyjnej brudnych/uszkodzonych pojemników z surowcem/wyrobem gotowym, dodatkowo ułożonych na drewnianych paletach, podczas gdy organy obu instancji nie rozróżniają kwestii dotyczących pojemników z rybą już przetworzoną przez stronę (gdzie nie zdarza się, aby ryba znajdowała się w brudnych lub uszkodzonych pojemnikach), a pojemnikami z dostarczonym surowcem - świeżą rybą (przed przetworzeniem) dostarczoną przez producenta (najczęściej armatora rybackiego), gdzie sporadycznie może zdarzyć się uszkodzona skrzynka w skutek transportu setek skrzynek, na co strona wpływu nie ma;

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego i precyzyjnego wyjaśnienia, jakie fakty organy obu instancji uznały za udowodnione w niniejszej sprawie, w szczególności nie uzasadniono, dlaczego organ I instancji przyjął w zakresie punktu 2. 3. i 6., iż u strony wystąpiły "notoryczne", "ciągłe", "bezustanne" naruszenia opisane w tych punktach, podczas gdy wymienione uchybienia miały charakter jednorazowy i incydentalny, zaś w zakresie punktu 6 nie rozróżniono kwestii dotyczących pojemników z przetworzoną rybą oraz przed przetworzeniem;

3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy, takich jakoby u strony występowały "notoryczne", "ciągłe", "bezustanne" naruszenia opisane w punktach 2. 3. i 6.

W odpowiedzi na skargę ZWLW wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że kara została nałożona niezasadnie. Podkreślił, że nie ma możliwości, aby w magazynie myć i przepakowywać ryby przed przetworzeniem. Wyjaśnił, że cykl produkcyjny jest tak zorganizowany, że to co najbrudniejsze jest na dole, a czysty przetworzony towar na górze. Wskazał, że nie ma wiedzy w zakresie kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz że w tego typu przetwórniach, co do zasady, nie ma bezpośredniego dostępu do całości towaru ułożonego na regałach, co nie oznacza, że pracownicy nie mają orientacji, gdzie co jest. Dla kontrolujących może być jednak trudnością zorientowanie się w towarze (chodzi o etykiety i system identyfikowalności). Gdyby pracownicy mieli trochę więcej czasu - aby zachować łańcuch chłodniczy – można by było przepakować towar do samochodów - chłodni i zaplombować po to, by następnie umożliwić przeprowadzenie kontroli całości towaru. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że chłodnie są małe, stąd brak dróg manipulacyjnych. Jednocześnie wskazał, że nawet w tak dużych zakładach produkcyjnych jak S. systemy regałowe nie pozwalają na bezpośredni dostęp do każdej palety.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo cofnął wniosek zawarty w punkcie 2 odpowiedzi na skargę, tj. o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wskazał, że przepisy unijne w zakresie bezpieczeństwa żywności są właśnie po to, by konsumentom zapewnić bezpieczeństwo produktu. Podkreślił, że w toku kontroli strona skarżąca nie podnosiła zastrzeżeń, brak ich również było w postępowaniu odwoławczym. Zatem ustalenia kontroli mają charakter bezsporny. Wskazał, że skarżący jest kontrolowany jak każdy inny tego typu przedsiębiorca, zaś jeżeli chodzi o połamane skrzynki z rybami dostarczane przez armatorów - to kwestia ustaleń między skarżącym a jego kontrahentami. Zbyt mała powierzchnia chłodni, to z kolei zadanie dla menadżera przedsiębiorstwa. Jego zdaniem, z uwagi na swój charakter nałożona kara ma zmusić stronę skarżącą do podjęcia stosownych zadań naprawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja o wymierzeniu skarżącej kar pieniężnych za nieprawidłowości stwierdzone w prowadzeniu zakładu sektora spożywczego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten więc umożliwia organowi II instancji wydanie decyzji reformatoryjnej, to jest decyzji merytorycznej, ponownie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, twierdzenia strony oraz podstawy prawne działania organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 1 pkt 18 art. 27 ust.1 i 2a pkt 1 u.p.p.z, zgodnie z którym, kto nie dopełnia obowiązku określonego w art. 6 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 852/2004 lub art. 19 ust. 3, lub art. 21a ust. 6 – podlega karze pieniężnej.

Przede wszystkim należy wskazać, że treść przepisów prawa wspólnotowego, będących podstawą wymierzenia kar pieniężnych za analizowane w niniejszej sprawie nieprawidłowości, a także ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego dowodzi jednoznacznie, że sam fakt zaistnienia określonych w art. 26 ust. 1 tej ustawy okoliczności, mogących stanowić zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, stwierdzonych w trakcie urzędowej kontroli, pociąga za sobą konsekwencje w postaci kary pieniężnej. W istocie, wszelkie okoliczności dotyczące bądź to przyczyn, bądź to rozmiaru uchybienia, czy też ocena dokonana przez podmiot kontrolowany w zakresie przewidywanego skutku w postaci zagrożenia dla zdrowia, lub też zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia, nie mają wpływu na fakt zastosowanie sankcji pieniężnej. Okoliczności te mogą mieć natomiast wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej i tak stało się w rozpoznawanej sprawie. Powyższe wynika również z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004, w którym mowa jest wprost, iż to podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w tym rozporządzeniu. Wysokość została określona zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (WE) Nr 852/2004.

W myśl art. 27 ust. 1 u.p.p.z. kary pieniężne wymierza w drodze decyzji administracyjnej powiatowy lekarz weterynarii. Na mocy art. 4 u.p.p.z. do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1669), stanowi inaczej.

Skarżąca Spółka w złożonej skardze postawiła organom przede wszystkim zarzut naruszenia art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie wadliwych, błędnych ustaleń prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego i wymierzenia stronie kar pieniężnych za poszczególne stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Powyższy zarzut najdalej idący należy uznać za nieuzasadniony. Opisane w zaskarżonej decyzji naruszenia zostały stwierdzone w trakcie kontroli, którą przeprowadzono w dniach [...] r. w obecności osób reprezentujących zakład, wskazanych w sporządzonym z tej czynności protokole. Opisano w nim w sposób szczegółowy stwierdzone naruszenia, które pokrywają się z naruszeniami, za które w zaskarżonej decyzji wymierzono Spółce kary pieniężne. Skarżąca nie wniosła do protokołu zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia kontroli, nie zakwestionowała opisanych w nim naruszeń, a w szczególności nie podnosiła w trakcie jej przeprowadzania, że nie podziela stanowiska osób przeprowadzających kontrolę w imieniu organu odnośnie do dokonywanych przez nich ustaleń. Nadmienić należy, że kontrolę przeprowadzało dwóch inspektorów weterynarii, a więc osoby posiadające odpowiednie w tym kierunku wykształcenie i doświadczenie zawodowe, potrafiące zapewne odróżnić ewentualny brak porządku będący następstwem bieżącej produkcji od śladów będących następstwem dłuższych zaniedbań w zakresie przestrzegania zasad higieny i czystości. W protokole w sposób jednoznaczny opisano poszczególne naruszenia, miejsce ich występowania i wskazano, jakie oznaki takie stwierdzenia uzasadniają. Powyższe naruszenia zostały nadto udokumentowane obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną podczas kontroli i dołączoną do akt sprawy administracyjnej.

Jest oczywistym, że żaden przepis k.p.a. nie przewiduje, iż dane zawarte w protokole kontroli wiążą organ administracji, o ile podmiot kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń. Protokół kontroli jest dowodem, który podlega ocenie organów administracji tak jak każdy inny. Może on być podstawą ustaleń faktycznych zarówno wówczas, gdy nie zostały zgłoszone zastrzeżenia, jak i wówczas gdy zastrzeżenia zostały zgłoszone. Zastrzeżenia w zależności od ich treści, mogą być sygnałem dla organu administracji do uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże same w sobie nie dyskwalifikują przydatności dowodowej protokołu kontroli. Podlega więc on ocenie zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Ponadto w aktach administracyjnych znajdują się kopie mandatów karnych nakładanych przez kontrolujących za uchybienia sanitarne stwierdzane w toku kontroli, co świadczy o tym, że kontrolujący pracownicy organu bezsprzecznie stwierdzali uchybienia sanitarne o znacznym ciężarze gatunkowym. Mając na uwadze nie tylko fakt, że skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do treści protokołu, ale także wyżej przytoczone okoliczności, w tym potwierdzenie ustaleń protokołu w formie obszernej dokumentacji fotograficznej uznać należy, że mógł on stanowić podstawę do dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

Nadmienić należy, że Spółka w toku całego postępowania nie kwestionowała wartości tego dokumentu, a tym samym dokonane przez organy na jego podstawie ustalenia faktyczne należy uznać za wiążące, tym bardziej, że skarżąca podnosiła jedynie, że stwierdzone naruszenia są następstwem bieżącej produkcji, nie popierając jednak tych twierdzeń żadnymi dowodami.

Podkreślić również należy, że nie była to pierwsza kontrola w zakładzie Spółki mająca na celu sprawdzić przestrzeganie przepisów w zakresie higieny pomieszczeń żywnościowych i środowiska produkcji w zakresie czystości mikrobiologicznej. Tym samym nie można stwierdzić, że Spółka nie była zorientowana w znaczeniu takiej kontroli, konieczności aktywnego udziału np. poprzez oddelegowanie doświadczonego pracownika i na bieżąco zgłaszania zastrzeżeń, uwag, udzielania wyjaśnień, a w przypadku ich nieuwzględnienia ich zgłoszenie do protokołu z kontroli.

Podnosząc zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego je w trakcie postępowania wyjaśniającego do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skarżąca nie wskazała, jakie dowody nie zostały uwzględnione, czy też przeprowadzenia jakich dowodów organ zaniechał. Analizując z urzędu akta sprawy administracyjnej Sąd również takiego zaniechania ze strony organów nie stwierdził. W konsekwencji z uwagi na przedstawioną wyżej ocenę dowodu z dokumentu, jakim jest sporządzony z przeprowadzonej kontroli protokół, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Organ dokonał istotnych dla przedmiotowej sprawy ustaleń w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo należy podkreślić, że organ I instancji przeprowadził zawnioskowane przez spółkę dowody w postaci przesłuchania pracowników skarżącej Spółki, zeznania te nie wniosły jednak innych ustaleń, niż te które zostały dokonane w trakcie kontroli.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, które istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty uznał za ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Dotyczy to w szczególności okoliczności wskazujących na naruszenia, za które następnie wymierzono karę pieniężną. Nadto organ odwoławczy ustosunkował się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, zasadnie uznając, że stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji.

Na powyższe stanowisko nie ma wpływu okoliczność, że organ użył takich sformułowań jak: "notoryczny brak utrzymania czystości, ciągle niesprawne umywalki, bezustanne używanie". Z przyczyn, o których była mowa powyżej, dla nałożenia kar wystarczające było wskazanie naruszeń prawa zezwalających na nałożenie kary pieniężnej. Opisane wcześniej, wykazane przez organ naruszenia są, w ocenie Sądu, wystarczające dla nałożenia kar pieniężnych za opisane naruszenia.

Wobec uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a postępowanie wyjaśniające poprzedzające jej wydanie przeprowadzono z zachowaniem zasad określonych w k.p.a., organ II instancji zasadnie - ponownie rozpatrując sprawę na podstawie przedłożonego mu materiału dowodowego - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części zaskarżoną decyzję w zakresie punktu czwartego i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały na konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w całości jako bezzasadną.