Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 256/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 30 ust 6 pkt
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2022 r. znak: WI-I.7840.3.50.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 10 sierpnia 2022 r. inwestor E. sp. z o.o. z siedzibą w W. zgłosił w organie administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku w zakresie: wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków, a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego na elewacji; teren inwestycji działka nr [...], obr. [...], ul. [...] w K..

Prezydent Miasta K. w dniu 26 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, decyzją nr AU-740/6743/2022, znak: AU-01-7.6743.1752.2022.ADA, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez inwestora E. z siedzibą w W. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., znak WI-I.7840.3.50.2022.LS - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 tekst jednolity ze zmianami) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 tekst jednolity ze zmianami) – zwanej dalej Pb - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, że podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji było stwierdzenie niezgodności zamierzenia budowlanego z aktem prawa miejscowego. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektu usytuowanego w obszarze objętym ustaleniami uchwały nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" – dalej MPZP. Dodatkowo kwestie instalowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych regulują standardy określone w uchwale nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" – dalej uchwała krajobrazowa.

Zamiar wykonania inwestycji zgłaszany w uproszczonej formie jest uwarunkowany spełnieniem wymogów prawa miejscowego zawartych w tych uchwałach oraz przepisach techniczno-budowlanych.

Wojewoda wskazał, że zapis § 9 ust. 1 pkt. 1a uchwały krajobrazowej brzmi: Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie:

1) tablicy reklamowej stanowiącej baner:

a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2.

Zdaniem organu odwoławczego przytoczony przepis, oprócz nośnika oraz miejsca usytuowania banera tj. na rusztowaniu budowlanym sytuowanym bezpośrednio przy obiekcie budowlanym, a nie w innym miejscu, określa również dopuszczalną wielkość ekspozycji reklamy na banerze do 50% jego wielkości. Natomiast w § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej dopuszczono sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.

W ocenie organu II instancji, uchwalając przepisy prawa miejscowego organ gminy wprowadził szereg standardów sytuowania na terenie Miasta Krakowa m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w celu ochrony istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, decydujących o harmonii i porządku przestrzennym. Przepisy uchwały mają również stanowić środek prewencyjny ograniczający sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, za pomocą którego będzie możliwe przeciwdziałanie zawłaszczeniu przestrzeni publicznej. W ocenie organu II instancji obowiązujące przepisy uchwały krajobrazowej należy w takim przypadku stosować ściśle z celem uchwały, aby funkcjonowanie tego prawa na terenie Krakowa było skuteczne. W tym zakresie Inwestor może skorzystać z uprawnienia określonego w § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały krajobrazowej i zainstalować baner reklamowy na rusztowaniu budowlanym w związku z prowadzeniem prac budowlanych i zlokalizowanym przy obiekcie budowlanym, a nie na elewacji tego obiektu. Uwzględniając cele uchwały i skutek, jaki przez wprowadzenie tych przepisów powinien być osiągnięty, Wojewoda stanął na stanowisku, iż z przepisu § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały krajobrazowej nie można interpretować odrębnych norm. Przepis ten jest ścisłą regulacją określającą gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów w kwestii tablicy reklamowej stanowiącej baner i należy go interpretować zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, ponieważ przepis ten określa rodzaj i materiał tablicy reklamowej, oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, ponieważ przepis ten zawiera normy ograniczające Inwestorowi możliwość eksponowania zainstalowanego na rusztowaniu budowlanym tablicy reklamowej stanowiącej baner, do 12 miesięcy, a także ekspozycję takiej reklamy nie częściej niż co 7 lat. W związku z powyższym odniesienie możliwości eksponowania banera reklamowego do prowadzonych robót budowlanych oznacza, że przepisy te mają zastosowanie, gdy Inwestor faktycznie wykonuje określone roboty budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Pb, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zatem uprawnienia do zainstalowania banera nie można odnosić do robót budowlanych oderwanych od konkretnego obiektu. Roboty budowlane, w zakresie których Inwestor może zrealizować uprawnienie wynikające z przepisów uchwały krajobrazowej dotyczą konkretnego obiektu budowlanego. W tym przypadku jest to elewacja budynku na działce nr [...] obręb [...] w K. i według stanowiska organu, Inwestor w trakcie prowadzenia robót budowlanych może zainstalować baner reklamowy wyłącznie na rusztowaniu usytuowanym przy budynku, które będzie wykorzystywane do wykonania robót budowlanych przy tym konkretnym obiekcie.

W związku z powyższym przedstawiona przez Inwestora interpretacja spornego zapisu § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały krajobrazowej nie zawiera się w ogólnym kontekście aktualnie obowiązującego prawa miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego ww. przepis określa nośnik tj. na rusztowaniu budowlanym, na którym ma być usytuowana tablica reklamowa stanowiąca baner i miejsce jego położenia w związku z prowadzonymi robotami tj. przy obiekcie budowlanym a nie dwie odrębne metody sytuowania, jak twierdzi inwestor: "W ocenie Odwołującej z powyższego wynika wprost, iż baner na czas remontu może być sytuowany:

1) na rusztowaniu budowlanym,

2) przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych."

Powyższe rozumowanie wynika z umieszczenia znaku interpunkcyjnego tj. przecinka pomiędzy wyrazami na rusztowaniu budowlanym oraz przy obiekcie budowlanym, z którego jednak nie można wyprowadzić dwóch sposobów sytuowania baneru, gdyż treść § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały krajobrazowej dotyczy jednego wyłącznie sposobu. Zapis przy budynku według oceny organu wojewódzkiego oznacza, iż nie ma możliwość odsunięcia rusztowania, na którym ma być baner, od budynku, dowolnego jego umiejscowienia względem budynku objętego robotami. Jest to doprecyzowanie lokalizacji rusztowania. W ocenie organu umieszczona na banerze reklama będzie oddziaływać na przestrzeń publiczną ulicy wylotowej, dlatego możliwość jej zainstalowania musi odbywać się ściśle według standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym Krakowa, określonych w uchwale krajobrazowej oraz MPZP. Sytuacja, gdy Inwestor w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi planuje zainstalować baner reklamowy, nie na rusztowaniu budowlanym przy obiekcie budowlanym, ale na elewacji obiektu wbrew zapisom MPZP oznacza, że Inwestor zamierza wykorzystać instrument ochrony przestrzeni publicznej we własnym indywidualnym celu, dlatego takie zgłoszenie jest niezgodne z interesem publicznym i wypełnia hipotezę art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb.

Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia decyzji odniósł się do zarzutów odwołania wyjaśniając dlaczego uznał je za bezzasadne.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, w sytuacji braku przesłanek do uznania niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwanej dalej "uchwałą reklamową");

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu do części robót objętych zgłoszeniem;

- § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVl/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że baner związany z robotami budowalnymi może być sytuowany wyłącznie na rusztowaniu budowlanym, podczas gdy z ww. postanowień wynika, że może on być sytuowany zarówno na rusztowaniu w związku z robotami budowlanymi jak również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi;

- § 10 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" poprzez błędną jego wykładnię i o niezasadne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne zastosowanie banera przy obiekcie na elewacji w związku z robotami budowlanymi, w sytuacji w której w ww. postanowieniach oprócz kryterium czasowego (czas przez jaki baner może funkcjonować) brak jest jakichkolwiek innych (dodatkowych) warunków, jakie miałby spełniać baner.

W konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego organ naruszył również przepis art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie:

- art. 6, 1, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w konsekwencji skutkujące: pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, prowadzącego do błędu w ustaleniu stanu faktycznego polegającego m.in. na uznaniu, iż umieszczenie siatki ochronnej w formie banneru związanej z robotami budowlanymi przy obiekcie jest niezgodne z uchwałą krajobrazową, podczas gdy jest to zgodne z postanowieniami § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXX\/l/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", a co za tym idzie uznanie przez organ II instancji sprzeciwu za zasadny, podczas gdy jego zgłoszenie narusza zasady praworządności sformułowane w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie zasadności uchylenia również decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest decyzja o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku w zakresie: wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków, a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego na elewacji; teren inwestycji działka nr [...], obr[...], ul. [...] w K..

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że zgłoszenie jest sprzecznie z zapisami uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 poz. 1984) – dalej jako "uchwała krajobrazowa" – stanowiącej akt prawa miejscowego - i wniosły sprzeciw na podstawie powołanego wyżej art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim kwestia wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej.

W tym miejscu trzeba wskazać, że rozpoznawana obecnie sprawa jest kolejną skargą E. sp. z o.o. w W. na decyzję o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających remoncie elewacji wraz z zainstalowaniem siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego na elewacji. We wszystkich tych sprawach zaskarżoną decyzję oparto na przyjęciu, że dokonane zgłoszenie narusza przepisy tzw. uchwały reklamowej, tożsame były również argumenty spółki podniesione w skargach.

Szczegółową analizę wskazanych wyżej przepisów uchwały krajobrazowej w kontekście zarzutów spółki przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 224/23. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano:

"Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń".(Małop.2020.1984) - dalej "Uchwała". Istotą zaś jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle jej zapisów tzw. baner może być umieszczony tylko na rusztowaniu budowlanym przy robotach budowlanych, czy też na obiekcie bezpośrednio (np. na elewacji). Wiąże się to z koniecznością dokonania interpretacji § 9 Uchwały, a więc przepis ten wymaga zacytowania. Najpierw jednak wyjaśnić trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Uchwały, jeśli mowa o banerze - należy przez to rozumieć powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów, takich jak: tkanina, tekstylia, folia, PCV.

Zgodnie zatem z § 9:

§ 9. 1. Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie:

1) tablicy reklamowej stanowiącej baner:

a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2;

b) sytuowany na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane;

Interpretując ten przepis, skarżąca wnioskuje, że baner można umieścić, niejako w rozłącznych sytuacjach, a więc na rusztowaniu budowlanym (w domyśle – obiektu) oraz odrębnie na obiekcie budowlanym (wobec tego, jak chce skarżąca, na elewacji). W ocenie Sądu taka interpretacja nie może się ostać. W przedstawionym paragrafie mamy dwie sytuacje a) i b), które wskazują na 2 możliwości umieszczania baneru. Jedna z nich to umieszczenie go na rusztowaniu budowlanym przy robotach budowlanych (możliwość a), a druga to sytuowanie go w plenerze na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego (możliwość b). Rozczłonkowywanie pierwszej opcji i "dzielenie" na inne możliwości nie ma tu żadnego uzasadnienia, przede wszystkim odczytując tekst literalnie. To tak, jakby powiedzieć o drugiej z możliwości, że można umieszczać baner albo w miejscu przedsięwzięcia plenerowego, albo gdziekolwiek, byle na czas jego trwania, skoro wyrazy oddziela przecinek.

Do tegoż wniosku o dwóch opcjach a i b prowadzi również analiza dalszego tekstu uchwały. Otóż § 10 Uchwały brzmi następująco:

§ 10. 1. Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.

2. Baner sytuowany w Podobszarze 1 III Strefy nie może być oświetlony, a ponadto część baneru niestanowiąca reklamy musi stanowić odzwierciedlenie elewacji budynku, przy którym znajduje się rusztowanie z banerem.

3. Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas jej montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, wyłącznie na tymczasowych obiektach lub urządzeniach budowlanych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, a w Podobszarze 1 III Strefy dopuszcza się dodatkowo sytuowanie baneru w słupie powietrza nad drogami publicznymi i placami.

Także w tym przepisie mamy wskazane dwie opcje odnoszące się do wspomnianych sytuacji – baneru na rusztowaniach (ust. 1 i 2 ) oraz baneru w plenerze (ust. 3). Ust. 1 określa termin sytuowania baneru na czas wykonywania robót budowlanych, czyli na rusztowaniach, ust. 2 dotyczy szczególnych wymogów w Podobszarze 1 III Strefy. Kolejno ust. 3 określa termin sytuowania baneru w plenerze i dodatkową regulację co do Podobszaru 1 III Strefy. Jest oczywistym, że ust. 1 dotuczy baneru na rusztowaniach, czyli pierwszego przypadku określonego w § 9, skoro w ust. 2 § 10 przy opisie wyjątku dla Podobszaru 1 III Strefy mowa jest wyraźnie o rusztowaniu z banerem.

Ponadto z banerem na rusztowaniu budowlanym, a więc w sytuacji a) z § 9 ust. 1 pkt 1 jest jeszcze mowa w § 20, który brzmi następująco:

§ 20. ust. 15. W trakcie prowadzenia robót budowlanych, dopuszcza się sytuowanie szyldów na banerze na rusztowaniu budowlanym w sytuacji przesłania istniejących na elewacji szyldów elementami konstrukcyjnymi rusztowania na zasadzie odwzorowania parametrów szyldów sytuowanych na elewacji.

W ocenie Sądu przepis ten, dopuszczając w określonej sytuacji umieszczenie szyldu na banerze, mówi o tej jedynej możliwości, czyli o banerze na rusztowaniu budowlanym.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa i systemowa na tle omawianego aktu prawa miejscowego prowadzi bezsprzecznie do powyższych wniosków.

Zdaniem Sądu, do takich samych wniosków należy dojść, stosując także wykładnię celowościową.

Tzw. ustawa krajobrazowa wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 37a i następne, dając radzie gminy instrument w postaci tzw. uchwały reklamowej, stanowiącej akt prawa miejscowego, poprzez którą organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis art. 37a u.p.z.p. pozwala w uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym. Przemawia za tym przede wszystkim cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu; a także to, iż w przywołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Gd 328/18 LEX nr 2556366). Ratio legis wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. jest przyznanie radzie gminy kompetencji do ustalania w formie samodzielnego, spójnego i całościowego aktu prawa miejscowego poświęconego jedynie regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, aby doprowadzić do stanu ładu i estetyki, zwłaszcza w przestrzeni reklamowej, na terenie całej gminy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2018 r. II SA/Bd 752/18 LEX nr 2571232). Podobnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Gd 664/18, LEX nr 2633346: "W kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego".

Powyższe judykaty jasno precyzują cel uchwały reklamowej: zaprowadzenie w tym względzie ładu i estetyki, przeciwdziałanie chaosowi reklamowemu. Na takie właśnie cele wskazała również przedmiotowa Uchwała w § 3:

§ 3. Celem uchwały jest:

1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

2) ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym;

3) ochrona cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta;

4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia;

5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.

Należy mieć na uwadze, że, jak Sądowi wiadomo z dotychczasowych praktyk reklamodawców, w tym na procedowanym obiekcie – bardzo często umieszcza się, zazwyczaj znacznych rozmiarów, banery reklamowe bezpośrednio na elewacji budynku. Jeśli natomiast weźmie się pod uwagę wskazane wyżej w Uchwale: 1/ochronę obiektów i przestrzeni publicznej, 2/ przeciwdziałanie jej degradacji przez reklamy, 3/ ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych jako cele omawianej regulacji, to jest oczywistym, że Uchwała w interpretowanych zapisach miała ograniczyć działalność reklamową w zakresie (w tym przypadku) banerów. Wobec tego nie sposób odczytać jej zapisów tak, jak to proponuje skarżąca.

Nie zachodzą zatem naruszenia wskazanych w skardze przepisów Uchwały".

Z tak dokonaną wykładnią przepisów uchwały krajobrazowej trzeba się zgodzić i podzielić ją w całej rozciągłości. Nie ma więc racji skarżący zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów.

W dalszej części uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 224/23 Sąd odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: "Nie można też się zgodzić z zarzutami postawionymi organowi I instancji (zarzuty są skierowane do organu, który zgłosił sprzeciw) w zakresie naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Należy wskazać na charakter postępowania toczonego przed tym organem. W wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Podobnie rzecz ujął WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. IV SA/Po 1074/13, LEX nr 1458456 wskazał, co następuje: "Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w p.b. (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji". Jak z tego widać, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. w odniesieniu do organu I instancji są bezprzedmiotowe".

Również i te rozważania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Kolejny zarzut – podniesiony zarówno w niniejszej sprawie, jak i w sprawie sygn. II SA/Kr 224/23 – dotyczył braku "częściowego rozpoznania zgłoszenia". Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "art. 30 ust. 6 p.b. nie przewiduje takiej możliwości ("sprzeciwu częściowego"). Jednak gdyby nawet przyjąć taką możliwość to zauważenia wymaga, że wszystkie prace wskazane przez inwestora objęte były jednym zgłoszeniem i rozumieć należy, że prace przy elewacji miały się ukryć pod banerem, a zatem były z nim powiązane. Trudno zatem przyjąć, że organ I instancji, mógł w sposób prawidłowy i poprawny "rozdzielić" zgłoszone roboty. Co zaś do organu odwoławczego, to organ ten nie mógł w tym zakresie wydać, gdyby nawet była taka potrzeba, decyzji reformatoryjnej. Konstrukcja prawna z art. 30 ust. 6 p.b. oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu, posiada tylko organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, z uwagi na wyznaczoną normatywnie w tym przypadku wyłączną kompetencję tego organu. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Dlatego organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie. Kompetencja organu odwoławczego w ramach postępowania, w którym organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw ogranicza się tylko do kontroli tej decyzji. Dlatego organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) oraz decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznacza, że kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. wyrok NSA z 6.03.2009r. II OSK 307/08, publ. CBOSA, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r II SA/Kr 969/21,. LEX nr 3294861 oraz z dnia 8 listopada 2017 r. II SA/Kr 1238/17, LEX nr 2411826). Tak więc organ odwoławczy mógł jedynie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy na zas. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (co uczynił) względnie ją uchylić w całości i umorzyć postępowanie na zas. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (co spowodowałoby stan sprzeczny z prawem w zakresie możliwości umieszczenia baneru na elewacji). Zgodzić się ostatecznie należy z organem II instancji, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie rodzi ujemnych skutków dla inwestora. Jest tak dlatego, że inwestor może w każdej chwili ponowić zgłoszenie w zakresie, który uzna za stosowne".

Kolejno Sąd odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. przez organ II instancji, wskazując: "Co się tyczy postępowania odwoławczego, to skarga nie konkretyzuje, jakie uchybienia procesowe miałyby leżeć po stronie organu II instancji. Ponadto złożenie ogólnego zarzutu "niezapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania" nie może przynieść rezultatu. Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z 3.03.2023r. II GSK 1435/19, Lex nr 3514977 zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych".

Z uwagi na analogiczny stan faktyczny i tożsame zarzuty podniesione w skargach w sprawie niniejszej Sąd w całej rozciągłości podziela rozważania przytoczone powyżej i przyjmuje je za własne. Prowadzą one do wniosku, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.