Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 3 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr 1172/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 1172/2022 z dnia 6 grudnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie nr 2191/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Wrocławia (dalej PINB, organ I instancji) z dnia 28 października 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Postanowienie jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Decyzją nr 595/2021 z dnia 10 marca 2021 r. PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. przeprowadzenie kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) w tym budynku (w zakresie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego), przeprowadzenie kontroli 5 - letniej budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (sprawdzenie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, sprawdzenie estetyki obiektu i jego otoczenia, instalacji elektrycznej), sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku odnoszącej się do elementów konstrukcyjnych obiektu: fundamentów, ścian, dachu, elewacji, schodów wewnętrznych, stropów, stolarki okiennej, odwodnienia obiektu, stanu piwnic, klatki schodowej, instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz gazowej).

Wniesione odwołanie nie przyniosło skutku, i zaowocowało ostateczną decyzją DWINB nr 716/2021 z dnia 5 lipca 2021 r.

Dnia 10 marca 2022 r. skierowano do Wspólnoty upomnienie (doręczone dnia 17 marca 2022 r.), którym wezwano do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 10 marca 2021 r. oraz poinformowano o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu.

W piśmie z dnia 10 marca 2022 r. zarządca budynku poinformował o podpisaniu umowy na przeprowadzenie kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do dnia 31 maja 2022 r. (załączono kopię).

Dodatkowo, pismem dnia 18 marca 2022 r. Wspólnota poinformowała, że nie uchyla się od wykonania obowiązków, o czym mają świadczyć podjęte działania, i zwróciła się z prośbą o wstrzymanie działań egzekucyjnych.

Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wspólnota przekazała PINB dokumenty, o których mowa w decyzji PINB z dnia 10 marca 2021 r.

Z uwagi na braki w przedłożonej dokumentacji PINB pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. wezwał Wspólnotę do wyjaśnień i udostępnienia dokumentów. W odpowiedzi Wspólnota, pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. częściowo uzupełniła braki (przekazano protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...]), zadeklarowano korektę pozostałych dokumentów oraz zwrócono się o prolongatę terminu do dnia 30 września 2022 r.

Dnia 30 września 2022 r. Wspólnota przesłała pismo, a wraz z nim uzupełnienie do protokołów z kontroli lokali użytkowych i mieszkalnych, protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] oraz dyplom osoby dokonującej kontroli.

Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła organ I instancji do wniosku, że nie przedłożono zaleceń do protokołu kominiarskiego nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r., co następnie spowodowało stwierdzenie, że nakaz nie został wykonany w pełnym zakresie. Organ wyjaśnił, że w protokole należy wskazać konkretne czynności (roboty budowlane), jakie należy wykonać, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania przewodów kominowych oraz urządzeń grzewczo – kominowych podłączonych do nich, wraz z propozycjami przepięć.

W dniu 27 października 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. nałożył na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł., które to postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem.

W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. Odwołująca się Wspólnota podkreśliła, że w pełni zrealizowała nałożone na nią obowiązki. W jej ocenie przedłożony protokół kominiarski zawiera zalecenia, które jednak zdaniem organu są niewystarczające. Wspólnota podnosła, że pouczenie w zakresie konkretnych czynności, jakie należy wykonać w celu usunięcia zagrożeń zostało w decyzji umieszczone, jednak dotyczy ono wyłącznie ekspertyzy, a nie protokołu kominowego. Ekspertyza stanu technicznego przewodów kominowych w ogóle nie została Wspólnocie nakazana. Bezzasadne i bez pokrycia w materiale dowodowym było uznanie, jakoby Wspólnota uchylała się od realizacji nałożonych na nią obowiązków. W ocenie Wspólnoty nałożona grzywna jest rażąco wygórowana.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia uwypuklając ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 7 § 1 i § 2, art. 119, art. 121, art. 122, art. 6 § 1.

Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie istnieje ostateczna decyzja administracyjna podlegająca wykonaniu, a działania podjęte przez zobowiązanego w celu jej wykonania mają być skuteczne. Z przedłożonej dokumentacji nie sposób wyprowadzić wniosku, że nałożone obowiązki zostały wykonane w pełnym zakresie. W przedstawionym protokole kominiarskim z dnia 28 lutego 2022 r. uwzględniono wykaz stwierdzonych usterek, jednak brak jest wskazania konkretnych robót budowlanych, jakie należy wykonać , aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania. Protokół, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, powinien zawierać konkretne zalecenia, kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Pomimo dwukrotnego wezwania, zobowiązana nie uzupełniła tego braku dokumentu, co oznacza, że nie wykonała obowiązku w pełnym zakresie.

Również określona wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowej regulacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana prze profesjonalnego pełnomocnika Wspólnota zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązków, podczas gdy Wspólnota wykonała nałożone na nią decyzją z dnia 10 marca 2021 r. obowiązki.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków, a wysokość grzywny jest nieadekwatna do wskazanego przez organ uchybienia.

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma skierowanego przez reprezentanta Wspólnoty do PINB (z dnia 16 grudnia 2022 r.).

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał wcześniejsze stanowisko zwracając się o jej oddalenie.

Dnia 10 lutego 2023 r. postanowieniem nr 130/2023 DWINB odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 74/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej także jako p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Ma to umocowanie w brzmieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nakazuje sądowi uwzględnić skargę w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro pod lit. a przywołanego przepisu, jako przesłankę uwzględnienia skargi, ustawodawca wskazuje “naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to relację między tymi regulacjami trzeba odczytywać w ten sposób, że prawidłowe orzeczenie o prawach i obowiązkach, czyli o zastosowaniu prawa materialnego, wymaga odpowiednio przygotowanego “przedpola", w postaci kontroli zastosowania przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten, jak też orzeczenia powołane w pozostałej części uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Dokonując oceny postępowania od strony procesowej, i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie DWINB nr 1172/2022 z dnia 6 grudnia 2022 r utrzymujące w mocy opisane wcześniej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 119 § 1 i 2 w związku z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 474, dalej jako u.p.e.a.). Przepisy art. 119 § 1 i 2 stanowią odpowiednio: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2). Z kolei odnoszący się do wysokości grzywny art. 121 § 2 brzmi: z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Przywołane przepisy należy widzieć w kontekście art. 6 § 1 u.p.e.a. statuującego zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji (w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych) oraz art. 7 § 2 u.p.e.a: organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Źródłem relewantnych w sprawie obowiązków jest przywołana decyzja PINB z dnia 10 marca 2021 r. utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z dnia 5 lipca 2021 r.

Obowiązkiem adekwatnym do nałożonej w kontrolowanej sprawie grzywny jest przeprowadzenie kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych), odpowiadającej zakresowi art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego.

Ów obowiązek ma podstawę w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego nakazującym właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego poddanie tego obiektu w czasie jego użytkowania kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych).

Z kontroli należy sporządzić protokół, który, stosownie do art. 62 a ust. 2 pkt 6 i 7, powinien zawierać ustalenia dokonane w zakresie kontroli, w tym wskazanie nieprawidłowości, jeżeli zostały stwierdzone (pkt 6); zalecenia, jeżeli zostały stwierdzone nieprawidłowości (pkt 7).

W zaleceniach, zgodnie z art. 62 a ust. 3 Prawa budowlanego, wskazuje się: 1) czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości; 2) termin wykonania czynności, o których mowa w pkt. 1.

Pole sporu pomiędzy skarżącą Wspólnotą a organem, i w istocie rzeczy przyczynę nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wyznacza podnoszony przez PINB brak w protokole kominiarskim nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r. zaleceń, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Prowadzi to do niepełnego, jak twierdzą organy, wykonania nakazu umiejscowionego w decyzji PINB z dnia 10 marca 2021 r.

Strona skarżąca podnosi, co widoczne jest zarówno w zażaleniu od postanowienia PINB z dnia 28 października 2022 r., jak i w skardze skierowanej do Sądu, że przedmiotowy protokół kominiarski zawiera zalecenia, co przekłada się na kompletność złożonej dokumentacji, wykonanie nałożonych obowiązków, i tym samym niezasadność stosowania środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia).

Organy jednakże zajmują stanowisko opozycyjne twierdząc, że Wspólnota nie przedłożyła zaleceń do protokołu kominiarskiego (tak napisał w postanowieniu organ I instancji), "w protokole kominiarskim uwzględniono wykaz stwierdzonych usterek, brak jest natomiast wykazania konkretnych robót budowlanych, jakie należy wykonać, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania przewodów kominowych" (w ten sposób wyartykułował swój pogląd organ odwoławczy).

Niejako automatyczny charakter podejmowania działań egzekucyjnych, będący konsekwencją niezrealizowania nakazanych obowiązków, wyrażony w przywołanym wcześniej art. 6 § 1 u.p.e.a. doznaje ograniczenia przez przepisy procedury administracyjnej, ale także przez brzmienie art. 6 § 1 u,p.e.a. stanowiącego o uchylaniu się zobowiązanego (jako przesłance obligatoryjnego podejmowania czynności egzekucyjnych).

Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.), a na zasadzie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należyta konstrukcja merytoryczna i treściowa uzasadnienia wymaga podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Przenosząc normy wynikające z powyższych regulacji na grunt sprawy, i mając na uwadze sedno sporu, należałoby wymagać od organu powołującego się na brak w protokole kominiarskim jego wymaganego przepisami elementu (zaleceń) przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia nieprawidłowości wymienionych w protokole, bowiem dopiero na ich podstawie, jeżeli zostały stwierdzone, aktualizuje się obowiązek ujęcia w protokole zaleceń. W ocenie Sądu, organ opierając się na protokole, powinien wskazać w uzasadnieniu postanowienia jakie nieprawidłowości zostały wytknięte w protokole, i dopiero na tej podstawie mógłby skonkretyzować wadliwość protokołu poprzez brak wymaganych prawem zaleceń. Wtedy spełniony byłby ustawowy standard uzasadnienia postanowienia, co w sprawie nabiera szczególnie istotnego znaczenia w tym świetle, że na braku zaleceń, a tym samym niepełnym zrealizowaniu obowiązku z decyzji, organ opiera zastosowanie grzywny w celu przymuszenia.

Trzeba nadto wskazać, że w aktach sprawy brak dokumentu w postaci powoływanego protokołu kominiarskiego. Rodzi to ryzyko gołosłowności ustaleń organu w zakresie braku zaleceń, i ogranicza możliwość pełnej kontroli sądowej, ponieważ sąd administracyjny, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy.

Tak więc nie tylko organ ograniczył prawo strony do należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ nie wyjaśniając w nim odpowiednio istotnej dla sprawy okoliczności, ale także nieuzasadnionego zawężenia doznał zakres realnej kontroli sądowej, przez brak kompletnych akt przekazanych przez organ.

Sąd zauważył przy tym, że w aktach administracyjnych znajduje się korespondencja kierowana przez zarządcę Wspólnoty do właścicieli mieszkań, datowana na 1 kwietnia 2022 r. w której zarządca nawiązuje do nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przewodów kominowych (dotyczy protokołu nr [...]), w której formułowane są zalecenia. Niemniej akta sprawy nie pozwalają ustalić, jaki stan w tym zakresie wynikał bezpośrednio z protokołu. Także obecne w aktach uzupełnienie do protokołu nr [...] przesłane do PINB dnia 16 grudnia 2022 r. nie pozwala ustalić daty jego sporządzenia, i sprecyzować relacji pomiędzy pierwotnym protokołem a jego uzupełnieniem.

W ocenie Sądu ograniczeniem dla prowadzenia działań egzekucyjnych jest także wskazane uprzednio ujęcie przez ustawodawcę art. 6 § 1 u.p.e.a., gdzie mowa o uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Przepis nie jest sformułowany tak, że podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wiąże z niewykonaniem obowiązku, ale ustawodawca dodaje słowa “uchylanie się", co w ocenie Sądu ma określone konsekwencje dla stosowania prawa.

Język prawny nie definiuje "uchylania się" zaś w języku polskim codziennym "uchylać się" to rozmyślnie nie wypełnić czegoś (Słownik języka polskiego PWN), unikać czegoś, wymówić się (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

Na tym tle za zasadna jest konkluzja, że ustawodawca nakazuje różnicować sytuację, w której zobowiązany nie wykonuje obowiązku, i sytuację, w której zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku - czyli unika wykonania go, nie ma zamiaru wypełnić obowiązku, jedynie pozoruje działania, celowo i z premedytacją nie wykonuje zobowiązania. Sąd Naczelny wskazywał na subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, zamiar (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3342/21). Organ powinien jasno sprecyzować, dlaczego przyjął, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Ustalenie w tym zakresie nie może opierać się na przypuszczeniu czy podejrzeniu organu.

Tymczasem Sąd odnajduje w wypowiedziach organu i zebranym materiale aktowym niepewność w tym zakresie, co manifestuje się zwłaszcza w ten sposób, że organ I instancji używa sformułowania "przypuszczamy, że mogą się Państwo uchylać od wykonania obowiązku w pełnym zakresie" (s. 3 postanowienia). Nie można też stawiać na równi sytuacji, w której zobowiązany w ogóle nie wykonuje obowiązku, nie wykonuje go w istotnej części lub też nie realizuje obowiązku tylko w pewnym zakresie, co nabiera znaczenia w sytuacji, gdy nałożony obowiązek ma charakter złożony, kompleksowy, wymagający podjęcia szeregu, ciągu działań. Wymaga to od organu stosownego uzasadnienia, i powinno determinować dolegliwość środka egzekucyjnego.

Finalnie zauważyć również trzeba, że narusza zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. sytuacja, w której organ odwoławczy nie analizuje we własnym zakresie ustaleń poczynionych przez organ I instancji, i jedynie poprzestaje na powtórzeniu argumentacji PINB. W realiach sprawy DWINB odnosząc się do braku uzupełnienia przedmiotowego protokołu kominiarskiego poprzestaje na wiernym powtórzeniu oceny PINB: "zobowiązana nie uzupełniła braku dokumentu w zakresie wymaganych zaleceń, co dało organowi I instancji podstawę do stwierdzenia, iż zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku w pełnym zakresie" (s. 4 postanowienia DWINB). W ocenie Sądu zobowiązana ma prawo oczekiwać własnej oceny i wniosków organu II instancji ze wskazaniem dlaczego argumentacja organu jest instancji jest prawidłowa/mylna.

Reasumując, podstawą eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu są wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, a ich waga jednostkowa, jak i łączne natężenie sprawia, że Sąd ocenił je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też0 uwypuklić rozumienie “uchylania się", co przekłada się na naruszenie praw i obowiązków zobowiązanego, a więc jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej Sąd zważył, że dotyczy on czynności podjętych już po wydaniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczy eliminacja z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu II instancji, a DWINB będzie w stanie podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., kierując się poczynionymi wyżej rozważaniami Sądu.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę i usunął z obrotu prawnego postanowienie DWINB.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.