Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 156/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/497/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz D. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/497/2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Jemielno (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 2 października 2023 r. nr DR.5212.56.19.2022/2023.IK odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 4 lipca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką E. P. (ur. [...] r.) posiadającą orzeczenie z dnia 26 maja 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe.

Decyzją z 31 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którą – po rozpoznaniu odwołania – SKO uchyliło a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia 21 listopada 2022 r.

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 37/23 sprzeciw ten oddalił uznając, że w sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przesłuchania sióstr skarżącej odnośnie sprawowania przez nich opieki nad matką, oceny dokumentacji medycznej pod kątem zakresu wymaganej przez matkę opieki oraz analizy wyjaśnień skarżącej i jej matki, a nie tylko przytoczenie pytań i odpowiedzi. Za trafne ocenił stanowisko organu odwoławczego, że te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie sąd uznał, że tak szeroki zakres postępowania wyjaśniającego nie mógł zostać przeprowadzony z zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 8 marca 2023 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta – wskutek odwołania – została uchylona decyzją SKO z dnia 18 maja 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowody, w tym z przesłuchania skarżącej oraz jej sióstr: B. S., K. L. i L. B.

Decyzją z dnia 2 października 2023 r. wydaną na podstawie art. 2, art. 17, art. 26 ust. 3, art.32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Ustalił, że matka skarżącej jest leczona z powodu schorzeń przewlekłych, które obniżają funkcjonowanie rodzinne, społeczne i wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Ma również stwierdzone głębokie niedowidzenie i nie rokuje poprawy widzenia. Posiada czwórkę dzieci: tj. niepracującą skarżącą z którą wspólnie mieszka, córkę B. S. pobierającą emeryturę rolniczą, córkę K. L. pobierającą emeryturę od 30 lipca 2022 r. i chorującą przewlekle oraz L. B. osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych opiekującą się mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalił ponadto, że skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Organ pierwszej instancji ocenił, że siostry skarżącej – a zstępne osoby, nad którą sprawowana jest opieka – są również zobowiązane do pomocy, która może być przez nie wykonywana w różnych formach, naprzemiennie, co umożliwiłoby skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Powołując się na przepis art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. uznał, że nie została spełniona przesłanka sprawowania opieki w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie.

Zaskarżoną decyzją (z 18 grudnia 2023 r.) w wyniku rozpatrzenia odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustaliło, że matka skarżącej jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą praktycznie niewidzącą, chorą na choroby przewlekłe (miażdżyca ogólna, zwyrodnienie kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze, stan po COVID-19), jest niesamodzielna i wymaga pomocy innej osoby w ubieraniu, poruszaniu się, przygotowaniu i spożywaniu posiłków i czynnościach higienicznych. Poza skarżącą posiada trzy córki, na których w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki. Przeprowadził ocenę dowodową przesłuchań wszystkich córek i stwierdził, że B. S., emerytka, mieszka 3 km od miejsca zamieszkania matki, nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej dolegliwości kręgosłupa, sprawowała opiekę nad matką w dniach 15-20 kwietnia 2022 r., po wyjściu matki ze szpitala, gdy matka była leżąca i pampersowana, a konieczność sprawowania opieki nad chorym kardiologicznie mężem nie stoi na przeszkodzie we wsparciu skarżącej w opiece nad matką. Odnośnie do K. L. SKO ustaliło, że mieszka 21 km od miejsca zamieszkania matki, jest emerytką, a stan jej zdrowia (astma oskrzelowa, nerwica i nadciśnienie) nie stoją na przeszkodzie opieki nad matką w szerszym zakresie, zwłaszcza, ze przyjmuje leki niwelujące stres związany z zachowaniem matki, która ma zaniki pamięci i mówi od rzeczy). Odnośnie do L. B. SKO ustaliło, że mieszka w tej samej miejscowości co matka, jest bezrobotna i pobiera zasiłek z tego tytułu, a opieka nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem nie stoi na przeszkodzie we wsparciu skarżącej w opiece nad matką, w czasie remisji choroby męża (endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, choroby układu krwiotwórczego oraz reumatoidalne zapalenie stawów). SKO przyjęło w konsekwencji, że ze względu na obowiązek alimentacyjny oraz możliwą pomoc sióstr w sprawowaniu opieki nad matką, skarżąca może podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec tego uznało, że w sprawie nie zaistniała przesłanka niepodejmowania zatrudnienia przez skarżąca w związku ze sprawowaniem opieki nad matka – art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z 18 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 2 października 2023 r., a także – o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o skierowanie sprawy do rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 2) rażącą obrazę prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4) w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, ze skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, ze rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i również złożyło wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu powołało się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SA/Wr 37/23 oddalający sprzeciw od decyzji SKO z dnia 21 listopada 2022 r. i stwierdzający, że pomoc sióstr skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką była istotną okolicznością z punktu widzenia spełnienia przez skarżącą przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieka nad matką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności dotyczy decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 12 stycznia 2024 r. w oparciu o przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., co Sąd ocenia jako prawidłowe.

Wedle organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r., ponieważ sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawną matką może być współdzielona z trzema siostrami – zstępnymi matki - i skutkiem tego nie wyklucza podjęcia zarobkowania przynajmniej w ograniczonym wymiarze czasu pracy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd rozważył związanie w sprawie prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia z 22 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 37/23 oddalającym sprzeciw skarżącej od decyzji kasacyjnej SKO z dnia 21 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miał jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 774/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na wyrok wydany w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a nie służy środek odwoławczy (§ 3) z wyjątkiem postanowienia o nałożeniu grzywny.

Ww. wyrok rozpoznający sprzeciw skarżącej dotyczył decyzji SKO uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z 21 listopada 2022 r. - o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - z powodu nienależycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dot. kwestii zasadniczych w sprawie, tj. zakresu udziału sióstr skarżącej w opiece nad matką, a także z powodu uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego treści art. 107 k.p.a. Oddalając sprzeciw sąd uznał, że w sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przesłuchania sióstr skarżącej odnośnie do sprawowania przez nich opieki nad matką, oceny dokumentacji medycznej pod kątem zakresu wymaganej przez matkę opieki oraz analizy wyjaśnień skarżącej i jej matki.

Mając na uwadze powyższe, ww. wyrok oddalający sprzeciw skarżącej nie zawiera wykładni prawa materialnego, którą obecny skład orzekający byłby związany.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to znaczenie ma wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. stanowiąca podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie. Przytoczona powyżej treść tego przepisu wskazuje, że przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności "albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...)". Takie orzeczenie posiada matka skarżącej.

W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki innej osoby. Nie jest też sporny zakres tej opieki.

Z ustaleń w sprawie, m.in. dokonanych przez pracownika socjalnego, wynika bowiem, że matka skarżącej jest w istocie niewidoma oraz niedosłyszy, jest osobą leżącą, w związku z niedowidzeniem i ograniczeniami ruchowymi (wynikającymi z chorób) wymaga opieki i pomocy w czynnościach samoobsługowych, utrzymania należytej czystości i higieny, wymaga przygotowania i podania posiłków oraz leków. Jest leczona onkologicznie, przeszła operacje oraz radioterapię. Jej sytuacja zdrowotna pogorszyła się w czasie trwania postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga stosowania pieluchomajtek i wkładek higienicznych z powodu utraty kontroli nad potrzebami fizjologicznymi. Wymaga pomocy nawet w zmianie pozycji ciała w łóżku. Skarżąca zapewnia i zabezpiecza matce jej wszystkie potrzeby życiowe oraz pozostaje stale do jej dyspozycji.

Bezsporne jest, że matka skarżącej jest osobą rozwiedzioną i posiada cztery córki, w tym skarżącą.

Z ustaleń organów wynika, że siostry udzielają wsparcia skarżącej w opiece w miarę możliwości poprzez umożliwienie skarżącej wytchnienia w tej opiece (5 dni opieki nad matką po wyjściu ze szpitala w kwietniu 2022 r., sporadyczne zakupy i dowożenie do lekarza). Każda z sióstr wykazała ograniczenia w możliwości sprawowania czy też całkowitego przejęcia opieki nad matką, co wynika jednoznacznie z zebranych w sprawie dowodów.

Niepełnosprawna i schorowana 83 letnia - na dzień wydania zaskarżonej decyzji – matka skarżącej wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu oraz zaspokajaniu wszystkich potrzeb dnia codziennego. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania całodobowej opieki, co prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, natomiast nieklarownie ustalenie to zakwestionował organ odwoławczy analizując zaświadczenia lekarskie, skierowania i ich realizację w sprawie w miejsce ustalonego stanu faktycznego wynikającego z wywiadu środowiskowego, dokumentacji medycznej i dowodów z przesłuchań skarżącej oraz jej sióstr. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości w tym zakresie, ponieważ zebrane dowody w sprawie są jednoznaczne – matka skarżącej wymaga sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r.

Sąd za prawidłową uznał ocenę organu odwoławczego w zakresie niezastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K38/13.

Kontrola legalności decyzji w pozostałym zakresie doprowadziła Sąd do wniosku, że narusza ona art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r.

Istota spornego zagadnienia w sprawie dotyczy oceny, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżąca a koniecznością opieki nad matką w sytuacji, gdy skarżąca może być wspierana w tej opiece przez siostry.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w sprawie podziela, wielokrotnie wskazywano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę oraz samodzielnie, np. bez doraźnej pomocy osób trzecich. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażaną w orzecznictwie sądowym odnośnie do rozumienia pojęcia opieka w kontekście przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 862/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać jednocześnie, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021, poz. 573 ze zm. dalej : "u.r.z.s."). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, CBOSA ). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W wypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857).

W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" nie budzi wątpliwości, że stan zdrowia matki skarżącej wskazuje na to, że wymaga ona opieki w zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącej jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś skarżąca sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki - to nietrafny jest wniosek organu odwoławczego o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką.

Sąd podziela też ocenę prawną (zawartą w ww. wyroku NSA), że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad osobą wskazaną w ww. przepisie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też innego orzeczenia wskazanego w art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można się zatem zgodzić się z oceną organów o braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad 83 letnią niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i cierpi na liczne schorzenia. Związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że matka skarżącej ze względu na zaawansowany wiek i liczne schorzenia wymaga całodobowej, stałej opieki i obecności skarżącej, która będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy.

Zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie daje skarżącej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca bowiem codziennie i regularnie oraz w razie każdej dodatkowej potrzeby wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Stan zdrowia zaawansowanej wiekowo (83 lata) niedowidzącej (praktycznie niewidzącej), niedosłyszącej, mającej zaniki pamięci i leżącej matki, niepełnosprawnej, schorowanej i całkowicie niezdolnej samodzielnej egzystencji - wymaga bez wątpienia stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Przy tym opieka ta daje poczucie bezpieczeństwa matce skarżącej i wpływa na jej dobrostan, co ma znaczenie wobec pogarszającego się stanu zdrowia oraz postępu chorób związanych z wiekiem, a co odzwierciedlają ww. orzeczenia dotyczące niesprawności i niesamodzielności matki skarżącej, a także oświadczenia skarżącej, wywiad środowiskowy oraz dokumentacja medyczna i dowody z przesłuchania. Zauważyć też trzeba, że skarżąca przez cały czas pozostaje w gotowości do udzielenia matce wymaganej pomocy. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że matka skarżącej nie może samodzielnie się poruszać, wykonywać samodzielnie czynności higienicznych, jeść, zachować czystości, przygotowywać i spożywać posiłków, zażywać leków. Ma też problemy z pamięcią i jest leczona onkologicznie, po różnych operacjach. W tej sytuacji, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Tak zwane czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że zakres opieki sprawowanej przez siostry skarżącej w żaden sposób nie realizuje opieki i nie zapewnia potrzeb matki. Wsparcie sióstr, które mieszkają w pewnej odległości (3-21 km) od miejsca zamieszkania matki i skarżącej, mają własne ograniczenia zdrowotne lub są związane opieką nad najbliższymi członkami rodziny nie uzasadnia twierdzenia o współdzieleniu ze skarżącą opieki stałej i adekwatnej do potrzeb osoby niepełnosprawnej w takim stopniu i zakresie, które umożliwiałoby podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. Wsparcie to ma bowiem charakter incydentalny i niedający się zaplanować. Zakres czynności i częstotliwość, z jaką skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, w istotny sposób ogranicza ją czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy, a wsparcie sióstr w opiece nie ma realnego wpływu na tę okoliczność.

W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia.

Mając natomiast na uwadze zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy i przy w realiach sprawy - incydentalnym wsparciu sióstr (innych zstępnych, osoby nad którą sprawowana jest opieka).

Natomiast sam fakt, że skarżąca posiada rodzeństwo, tj. trzy siostry, które również są jest zobowiązane do alimentacji względem matki, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowana jest ocena prawna, którą Sąd w składzie orzekającym podziela, że art. 17 ust. 1 ani żaden inny przepis u.ś.r. nie uzależnił uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego od tego czy wnioskodawca wykaże, iż wyczerpał wszystkie inne okoliczności zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym. in. możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1594/23, z 29 maja 2024 r I OSK 1554/23, z maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21, CBOSA).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę, że w sprawie brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką ze względu na możliwość wsparcia lub przejęcia opieki przez siostry skarżącej. Decyzja ta narusza też przepisy procesowe, tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a.

Ustalony w sprawie zakres opieki oraz realne możliwości wsparcia sióstr skarżącej w opiece nad matką nie pozwala na wniosek SKO, że skarżąca nie wykonuje opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. w koniecznym zakresie, ani że może ją współdzielić ze siostrami i z tych względów opieka ta nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przeciwnie, skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1938). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.