Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 793/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 roku sprawy ze skargi K.R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2023 roku nr 125/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tarasu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z 26 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z 22 lutego 2023 r., którą organ pierwszej instancji nałożył na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na F.U., K.R., E.L. oraz B.L. obowiązek wykonania w terminie 6 (sześciu) miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia tarasu służącego do użytku właściciela lokalu nr [...] -F.U., usytuowanego nad mieszkaniem nr [...] - K.R. w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w S., do stanu zgodnego z prawem i nałożył na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na F.U., K.R., E.L. oraz B.L. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 listopada 2023 r. określonych niżej czynności, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dot. stanu technicznego tarasu służącego do użytku właściciela lokalu nr [...] - F.U., usytuowanego nad mieszkaniem nr [...] - K.R. w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w S., tj.:

- zerwać wszystkie istniejące warstwy tarasowe do poziomu warstwy spadkowej;

- skuć na ścianach i barierce ocieplenie i tynk do wysokości 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu;

- sprawdzić i ewentualnie przeprofilować spadki na płycie konstrukcyjnej (np. odsunąć wpusty odwadniające od ściany budynku) wykonać paraizolację z papy termozgrzewalnej z wyprowadzeniem na ścianę budynku i barierkę na wysokość 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu;

- zamontować dwustopniowe, systemowe wpusty tarasowe;

- ułożyć matę drenażową o grubości 4 mm;

- ułożyć izolację termiczną ze styropianu XPS o maksymalnej grubości możliwej z uwagi na położenie drzwi tarasowych (jest to co najmniej 15);

- wykonać hydroizolację z membrany EPDM z wyprowadzeniem na ścianę budynku i barierkę na wysokość 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu;

- ułożyć matę drenażową;

- ułożyć gresowe płyty tarasowe na podstawkach.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 28 kwietnia 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice wpłynęło pismo P.F. i J.F. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego tarasu, przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], który doprowadza do zalewania sufitu i ścian w ich lokalu mieszkalnym.

Organ stopnia powiatowego przeprowadził 26 maja 2022 r. czynności kontrolne w lokalu nr [...], w trakcie których ustalił widoczny spadek tarasu skierowany w kierunku lokali mieszkalnych. Na znacznej części usunięto płytki balkonowe w celu wykonania oceny technicznej (odkrywki) posadzka betonowa na tarasie nierówna, z licznymi ubytkami, silnie zawilgocona, skruszona. Ponadto, stwierdzono na posadzce widoczne upusty, które prawdopodobnie miały odprowadzać wodę z tarasu. Trudno ocenić miejsce odprowadzenia tych wód. W lokalu mieszkalnym nr [...] na [...] piętrze stanowiącym własność J.F. i P.F. widoczny jest zaciek w narożniku pokoju na styku ścian i sufitu pod tarasem. Ponadto widoczny zaciek z drugiej strony pokoju od strony południowej.

Następnie 6 czerwca 2022 r. PINB miasta Skierniewice wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na działce [...] przy ul. [...] w S., w trakcie którego ustalił, że dla nieruchomości przy ul. [...] w S. została powołana wspólnota mieszkaniowa, a postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z [...] lutego 2020 r. wyznaczono D.W. na zarządcę nieruchomości ww. wspólnoty mieszkaniowej. Do pisma załączono kserokopię orzeczenia sądowego.

Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. PINB zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową [...] w S. do przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], która złożono do akt postępowania. Do akt sprawy załączono ponadto m.in. decyzję PINB miasta Skierniewice z 5 stycznia 2021 r., którą na podstawie art. 59 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., udzielono pozwolenia na użytkowanie lokalu użytkowego "A" w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce [...], pod warunkiem wykonania określonych w niej robót wykończeniowych; decyzję PINB z 14 listopada 2011 r. udzielającą P. pozwolenia na użytkowanie segmentu A budynku mieszkalno-usługowego w części mieszkalnej, na działce [...], pod warunkiem wykonania prac na poddaszu.

Następnie PINB miasta Skierniewice wydał wspomnianą na wstępie decyzję z 22 lutego 2023 r. o nałożeniu, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. na F.U., K.R., E.L. oraz B.L. obowiązku wykonania w terminie 6 (sześciu) miesięcy określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego tarasu do stanu zgodnego z prawem.

Odwołania wnieśli F.U., K.R., B. L. i E.L.

F.U. wniósł o modyfikację decyzji, poprzez nałożenie obowiązku wykonania w tym samym czasie remontu całego tarasu wzdłuż elewacji frontowej budynku tj. przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Jednocześnie wskazując, że jedynym adresatem takiego obowiązku powinien być P. - jako inwestor i wykonawca przedmiotowego budynku.

K.R. zarzucił naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 39 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 6 o własności lokali oraz art. 61 i 55 p.b., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną, albowiem stroną postępowania w przypadku wspólnoty mieszkaniowej nie są jej poszczególni członkowie a wyłącznie sama wspólnota mieszkaniowa (w tym tzw. mała wspólnota mieszkaniowa), posiadająca osobowość prawną na mocy ustawy;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 6 u.o.w.l. i art. 61 p.b., poprzez ich niezastosowanie i niepełne, wybiórcze, jak też niezgodne z przepisami faktyczne nieuznanie, że taras w budynku przy ul. [...] stanowi część wspólną nieruchomości, mimo, że organ pierwszej instancji przytoczył i zaaprobował fakt, że taras jest elementem wspólnym nieruchomości, jednak następczo nie stwierdził w ślad za tym, że właściwe jest prowadzenie postępowania wobec wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarządcę;

- art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i kontynuowanie postępowania pomimo zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania tj. braku organu reprezentującego wspólnotę mieszkaniową z uwagi na wniosek zarządcy przymusowego o zwolnienie go z pełnienia tej funkcji, co implikuje konieczność ustanowienia innego zarządcy przymusowego, o czym organ był powiadomiony, jednak w żaden sposób nie odniósł się do niniejszego faktu.

Z kolei B. i E.L. zarzucili naruszenie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przepisów prawa administracyjnego, budowlanego i cywilnego;

art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie żądań zgłoszonych przez stronę postępowania w zakresie przeprowadzenia dowodu oraz naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania;

- art. 75 § 1 k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska strony postępowania (opinii) jako dowodu w sprawie oraz brak weryfikacji merytorycznej sprzeczności jej ustaleń z projektem architektoniczno-budowlanym budynku;

- art. 76 § 1 k.p.a., poprzez zignorowanie ustaleń protokołu kontroli obowiązkowej PINB z 9 listopada 2011 r. w zakresie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym. Dodatkowo podważyli rzetelność sporządzonej ekspertyzy technicznej, wykonanej na zlecenie K.R., która w ich ocenie jest sprzeczna z projektem architektoniczno-budowlanym przedmiotowego budynku oraz oderwana od rozwiązań zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 26 czerwca 2023 r., uznał za prawidłowe prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ust. 3 p.b. w sprawie stanu technicznego przedmiotowego tarasu, w sytuacji kiedy cały budynek został dopuszczony do użytkowania na mocy decyzji PINB z 14 listopada 2011 r. W ocenie organu nadzoru budowlanego analizowany taras pełni zarówno rolę tarasu jak i stropodachu budynku, jednocześnie stanowiąc integralną część samej bryły obiektu budowlanego, będąc z nią są trwale połączonym. Przedmiotowy taras stanowi część wspólną nieruchomości przy ulicy [...] w S. Nadto ustanowiony przez Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z 3 lutego 2020 r. zarządca przymusowy, jest jedynie uprawniony do czynności zwykłego zarządu, co wynika wprost z treści orzeczenia. Natomiast wszystkie obowiązki związane z wykonaniem robót budowlanych przekraczający zwykły zarząd powinny być nakładane na ogół właścicieli budynku mieszkalnego (art. 6, art. 19 u.o.w.l.). W niniejszej sprawie na nieruchomości pod adresem [...] w S. wyodrębnione są [...] lokale należące do F.U., K.R. oraz B.L. i E. L., istnieje zatem tzw. "mała wspólnota mieszkaniowa". W przypadku małych wspólnot, adresatem nakazów z art. 66 p.b. powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Dlatego też za prawidłowe organ uznał skierowanie nałożonych obowiązków bez wyjątku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tworzących ustawowo małą wspólnotę mieszkaniową.

Odnosząc się do zakresu nałożonych obowiązków ŁWiNB zauważył, że stanowią one konsekwencję wskazań, wynikających z przedłożonej ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego. W zaleceniach zawartych w ekspertyzie na stronie [...] (taras przy mieszkaniu nr [...], nad mieszkaniem nr 1) wskazano, że zakres prac remontowych dotyczących tarasu powinien obejmować: "a) zerwanie wszystkich istniejących warstw tarasowych do poziomu warstwy spadkowej, b) skucie na ścianach i barierce ocieplenia i tynku do wysokości 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu c) sprawdzenie i ewentualne przeprofilowanie spadków na płycie konstrukcyjnej (np. odsunięcie wpustów odwadniających); d) wykonanie paraizolacji z papy termozgrzewalnej z wyprowadzeniem na ścianę budynku i barierkę na wysokość 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu; e) zamontowanie dwustopniowych, systemowych wpustów tarasowych; f) ułożenie maty drenażowej o grubości 4mm; g) ułożenie izolacji termicznej ze styropianiu XPS o maksymalnej grubości możliwej z uwagi na położenie drzwi tarasowych; h) wykonanie hydroizolacji z membrany EPDM z wyprowadzeniem na ścianę budynku i barierkę na wysokość 30 cm powyżej planowanego poziomu posadzki tarasu; i) ułożenie maty drenażowej; j) ułożenie gresowych płyt tarasowych na podstawkach". Zdaniem organu oznacza to, że roboty budowlane wskazane jako niezbędne do wykonania w ekspertyzie technicznej odpowiadają zakresowi robót budowlanych wskazanych w decyzji PINB. Ekspertyza techniczna obejmowała jedynie stan tarasu przy lokalu nr [...], natomiast pozostała część tarasu jest częścią obiektu budowlanego na nieruchomości ul. [...], wobec której organ stopnia powiatowego prowadzi odrębne postępowanie. W konkluzji ekspertyzy technicznej na str. 24 wskazano: "taras przy mieszkaniu nr [...] kwalifikuje się do remontu kapitalnego, polegającego na całkowitym usunięciu wszystkich warstw aż do poziomu warstwy spadkowej, ewentualnym przeprofilowaniu spadków i ponownych wykonaniu warstw tarasowych, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej (...) stan techniczny całego budynku jest niezgodny z wymaganiami Prawa budowlanego, a w szczególności § 315 i § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie ŁWINB oparcie się na przedłożonym dokumencie, jako podstawie do wyznaczenia robót budowlanych należy uznać za prawidłowe. Po pierwsze, jest to ekspertyza techniczna przedłożona w wyniku obowiązku wynikającego z normy art. 81c ust. 2 p.b., a po drugie, została sporządzona przez osobę zarówno z uprawnieniami rzeczoznawcy w dziedzinie inżynierii budownictwa, jak i stopniem naukowym doktora a zatem jest zbliżona do opinii biegłego. Po trzecie, w toku postępowania żadna ze stron nie przedłożyła innej dokumentacji o charakterze specjalistycznym, która mogłaby stanowić kontrdowód wobec niniejszej ekspertyzy.

Jednocześnie organ zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji wymaga pewnej modyfikacji w zakresie treści sentencji decyzji, a także terminu wykonania obowiązków w niej nałożonych. W ocenie ŁWINB organ pierwszej instancji błędnie wskazał, że celem nałożonych robót budowlanych powinno być doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z prawem", bowiem taki jest cel wyłącznie postępowania naprawczego. Natomiast celem postępowania w sprawie stanu technicznego jest, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 66 ust. 1 p.b. "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Dlatego w tym zakresie ŁWINB dokonał korekty wydanego rozstrzygnięcia. Przechodząc do kwestii terminu wykonania obowiązków, zdaniem ŁWINB ze sformułowania "6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji" nie wynika w sposób jednoznaczny, od kiedy zaczął biec określony termin, gdyż każdy z adresatów decyzji może ją odebrać w innym terminie. Ponadto, w obliczu poddania aktu administracyjnego kontroli instancyjnej, decyzja PINB miasta Skierniewice nie nabrała przymiotu ostateczności, zatem w chwili nabrania przez nią ostateczności termin 6 miesięcy liczony od daty wydania decyzji, zostanie znacznie zredukowany ze szkodą dla stron postępowania. Dlatego ŁWINB ustalił termin na konkretny dzień tj. 30 listopada 2023 r., uznając, że jest to termin technicznie i prawnie właściwy w realiach niniejszej sprawy.

W skardze K. R. zarzucił naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i kontynuowanie postępowania pomimo zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania, tj. braku organu reprezentującego wspólnotę mieszkaniową z uwagi na wniosek zarządcy przymusowego o zwolnienie go z pełnienia tej funkcji, co implikuje konieczność ustanowienia innego zarządcy przymusowego, o czym organ był powiadomiony, jednak nie wywiódł z tego adekwatnych skutków prawnych i procesowych, podczas gdy brak zawieszenia postępowania co najmniej do czasu wyznaczenia zarządcy przymusowego przez sąd pozwoli na prowadzenie postępowania zgodnie z literą prawa, wobec podmiotu prawidłowo reprezentowanego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 i 6 u.o.w.l. i art. 61 p.b., poprzez ich niezastosowanie i niepełne, wybiórcze, jak też niezgodne z przepisami faktyczne nieuznanie konsekwencji faktu, że taras w budynku przy ul. [...] stanowi część wspólną nieruchomości, bowiem organ nie stwierdził w ślad za tym, że właściwe jest prowadzenie postępowania wobec Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentowanej (tu) przez zarządcę, nie zaś wobec osób fizycznych wymienionych w treści decyzji;

- art. 61 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ drugiej instancji kwestionowanej decyzji w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadą formalną, bowiem została skierowana do osób, które nie reprezentują wspólnoty mieszkaniowej;

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

- protokołu z rozprawy z [...] lipca 2023 r. toczącej się przed Sądem Rejonowym w S., w którym zawarto postanowienie sądu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz rzeczoznawstwa budowlanego w celu ustalenia wad tarasu w budynku przy ul. [...] w S. (będącą w istocie przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego) oraz zobowiązanie do uiszczenia zaliczki na poczet opinii biegłego pod rygorem pominięcia tego dowodu, w związku z wnioskiem skarżącego (w sprawie cywilnej występującego jako powód) w toku sprawy przeciwko E. L. i B.L. o nakazanie usunięcia wad fizycznych tarasu w budynku przy ul. [...] w S., a dotyczących lokalu nr [...] będącego własnością K.R.;

- pozwu z [...] grudnia 2022 r, skierowanego z powództwa skarżącego przeciwko E. L. i B.L. (w szczególności strony nr 3-5, pkt 6 petitum pozwu)

na wykazanie faktów:

- dopuszczenia i przeprowadzenia przez Sąd Rejonowy w S. dowodu w postaci ww. opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa oraz rzeczoznawstwa budowlanego;

- treści zakresu opinii biegłego, jaka została dopuszczona w rzeczonym postępowaniu cywilnym i jej tożsamości z przedmiotem decyzji;

- toczącego się sporu dotyczącego tarasów w budynku przy ul. [...] w S. pomiędzy w/w osobami;

- zależności, a ściśle: bezpośredniego wpływu, pomiędzy niniejszym postępowaniem administracyjnym a ww. postępowaniem sądowym o nakazanie usunięcia wad fizycznych rzeczy;

- ryzyka utraty materiału dowodowego w sytuacji braku wstrzymania lub zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego w toku postępowania o nakazanie usunięcia wad fizycznych rzeczy;

- ryzyka pozbawienia lub utrudnienia skarżącemu dochodzenia swoich praw w postępowaniu o nakazanie usunięcia wad fizycznych rzeczy, w sytuacji braku wstrzymania lub zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego w toku postępowania o nakazanie usunięcia wad fizycznych rzeczy, wskazując, że powołanie tych dowodów było możliwe dopiero na etapie niniejszego postępowania, bowiem dopiero od 28 lipca 2023 r., zatem po wydaniu decyzji, gdyż wtedy zostało wydane rzeczone postanowienie o dopuszczeniu dowodu w postępowaniu cywilnym, a dowody te mają kluczowe znaczenie dla sprawy.

Wobec podniesionych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, albowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak też została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem stroną winna być wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarządcę, nie zaś poszczególni współwłaściciele, w sytuacji, gdy zarządca został wyznaczony, ewentualnie o uchylenie decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2 (dotyczącej nałożenia obowiązków m.in. na skarżącego) i wskazanie, jako strony postępowania, wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez jej zarządcę, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Postanowieniem z 22 lutego 2024 r. sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.),, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm - p.b.), zgodnie z którym:

1. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

1a. W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Norma ta stanowi rozwinięcie obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., nałożonego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co pociąga za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także - w razie potrzeby - stosownych napraw, konserwacji czy remontów. Przepisy Prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać (albo jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b.). Przepis art. 66 p.b. stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1785/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistnienie więc choćby jednej z ww. przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że przepis art. 66 ust. 1 p.b. stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, jeśli zachodzi przynajmniej jedna z okoliczności w nim określonych, lecz wręcz statuuje obowiązek jej wydania, a zaniechanie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 27 października 2010 r., II SA/Bd 893/10; w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2010 r., II SA/Go 889/09; w Poznaniu z 20 października 2010 r., II SA/Po 437/10; we Wrocławiu z 3 marca 2010 r., II SA/Wr 25/10).

W przedmiotowej sprawie zakres nieprawidłowości technicznych ustalono na podstawie oględzin oraz ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę wraz z wnioskami określającymi jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wspomniana ekspertyza została opracowana na zlecenie skarżącego, i złożona wskutek postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. 29 czerwca 2022 r. Ustalenia te korespondują także ze złożonymi do akt protokołami z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalno - usługowego i kontroli okresowej – pięcioletniej stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku mieszkalno – usługowego ([...] w S.) z maja 2022 r., sporządzonymi na zlecenie wspólnoty mieszkaniowej przez inną osobę ze stosownymi uprawnieniami.

Zasadnie więc organy uznały, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a ustalenia w tym zakresie, w ocenie sądu zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i są bezsporne. Ustalenia te potwierdzają oględziny, dokumentacja fotograficzna, ekspertyza techniczna i wspomniane protokoły. Z załączonej do akt ekspertyzy technicznej budynku frontowego wynika, że taras w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] kwalifikuje się do remontu kapitalnego, zaś zalecenia co do jego zakresu zostały wskazane w punkcie 10.1 ekspertyzy i stały się podstawą obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Ustalenia te są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgormadzonym w aktach sprawy, a sąd je aprobuje.

W obliczu takich ustaleń, zasadnie organ wojewódzki nałożył na właścicieli obiektu obowiązek określony w art. 66 p.b., określając jednocześnie stosowny termin na jego wykonanie.

W konsekwencji, zdaniem sądu nie można poczynić organom nadzoru budowlanego, w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 2 oraz art. 66 ust. 1 p.b., gdy z niespornych ustaleń organu wynika, że sporny obiekt jest w złym stanie technicznym, zatem wymaga usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny tarasu powinien zostać usunięty przez jego właściciela lub zarządcę (art. 61 p.b.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii do kogo powinna być skierowana zaskarżona decyzja, jako podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z art. 66 p.b., czy do zarządcy jak wskazano w skardze, czy też do wszystkich współwłaścicieli, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego.

Sąd w tym sporze zaakceptował stanowisko organów.

Zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, tj. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z przepisu tego wynika, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Orzekający w sprawie, na podstawie tej regulacji, organ nadzoru budowlanego nie ma przy tym uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję, zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 pkt 1 p.b. adresata. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Cytowany przepis dotyczy usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek zaniedbania obowiązków, o których mowa w art. 61 i nast., tej ustawy, w tym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zatem decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinna być skierowana do podmiotu, który będzie mógł zapewnić wykonalność tej decyzji, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Z tych względów w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że adresatem decyzji nakazowej powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. O ile ustalenie właściciela nieruchomości nie nastręcza większych problemów, o tyle przyjęcie kto w danym przypadku (zakresie nałożonych obowiązków) jest zarządcą obiektu, może być kłopotliwe. Wynika to z braku jednolitej definicji "zarządcy obiektu" oraz z szerokiego spektrum przypadków powstających na kanwie analizowanego przepisu. Pomocne w ustaleniu pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" jest odwołanie się do takiej cechy, jak władanie nieruchomością. Przymiot ten oznacza każdorazowo określony zakres władztwa danego podmiotu, a przez to i uprawnień przysługujących względem konkretnego obiektu budowlanego, związanych z jego funkcjonowaniem. Wskazuje się, że zarząd to podejmowanie pewnych czynności faktycznych względem nieruchomości, w oparciu o określony tytuł prawny (por. wyroki NSA: z 22 maja 2020 r., II OSK 3076/19; z 18 grudnia 2019r., II OSK 3437/18; z 16 maja 2017 r., II OSK 2340/15 oraz wyroki z 6 lipca 2021r., II OSK 2913/18 i II OSK 2349/18). Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, zatem kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku może być adresatem takiej decyzji (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., II OSK 1791/17). Redakcja przepisu art. 66 ust. 1 p.b. wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy. Wobec tego powodem, dla którego nakaz z art. 66 ust. 1 p.b. należy skierować do zarządcy nieruchomości, a nie do właściciela, może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzania nieruchomością przez właściciela (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2716/17). Zaznaczyć przy tym należy, że organy orzekające na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie dysponują swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do swobodnego dostępu do spornej części obiektu może bowiem skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienie syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość - por. wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2018r., VII SA/Wa 289/17 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w S., postanowieniem z 3 lutego 2020 r., wydanym z wniosku skarżącego, wyznaczył zarządcę nieruchomości do zajmowania się sprawami zwykłego zarządu nieruchomością wspólną położoną w S. przy ul. [...] w osobie D.W. Następnie postanowieniem z 18 września 2023 r. zwolnił D. W. z zarządu ww. nieruchomością wspólną i wyznaczył nowego zarządcę nieruchomości do zajmowania się sprawami zwykłego zarządu nieruchomością wspólną w osobie Ż. B.

W myśl art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z treścią art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W myśl art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Zdaniem organu wykonanie wskazanych w decyzji czynności wprawdzie stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości, jednak przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a w takim przypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co skutkowało koniecznością skierowania zaskarżonej decyzji do wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Treść prawa własności uregulowano normą art. 140 k.c. - właściciel jest wyłącznie uprawniony do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Współwłasność jest odmianą prawa własności. Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu.

W przypadku małych wspólnot mieszkaniowych ustawodawca nie określił katalogu czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, celowo pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie tylko budowa budynku, przebudowa lecz także kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Czynnościami zwykłego zarządu są natomiast czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. przykładowo wyrok NSA 18 stycznia 2012 r., II OSK 2074/10; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1851/18; postanowienie NSA z 1 września 2022 r., I OSK 1628/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2021 r., II SA/Bd 208/21).

Wobec tego czynnościami zwykłego zarządu są z reguły powtarzalne, typowe aktywności związane z bieżącym administrowaniem nieruchomością wspólną, związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w stanie niepogorszonym, a wszystkie czynności nie mieszczące się w takich działaniach są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Ocena, czy dana czynność jest czynnością z zakresu spraw zwykłego zarządu, czy też przekraczającą zwykły zarząd, powinna być dokonywana indywidualnie, w danej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu jej specyfiki. Przy tej ocenie powinny być brane pod uwagę takie kryteria, jak: kryterium rodzaju czynności prawnej, kryterium kosztów, kryterium przeznaczenia rzeczy, kryterium interesu współwłaścicieli oraz kryterium sposobu korzystania z rzeczy wspólnej.

W realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę liczbę członków wspólnoty i relatywnie wysokie koszty nałożonych obowiązków, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym spornego tarasu (remontu kapitalnego) oraz rozbieżne interesy właścicieli lokali uznać należy, że czynności do których zostali zobowiązani współwłaściciele nieruchomości przekraczają zakres zwykłego zarządu. Sporny taras pełni zarówno rolę tarasu jak i stropodachu, zlokalizowany jest między dwoma lokalami, a występujące wady, uszkodzenia, zniszczenia tarasu mają wpływ nie tylko na lokal mieszkalny właściciela, który korzysta z tarasu, ale przede wszystkim na stropodach i znajdujący się pod nim inny lokal mieszkalny. Zatem zapewnienie skutecznego i prawnie dopuszczalnego wykonania obowiązku wykonania prac związanych ze spornym tarasem wymagało skierowania decyzji do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niezależnie od ich osobistej odpowiedzialności za powstanie stanu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.

Wobec powyższego sąd uznał, że zakres robót określonych w zaskarżonej decyzji przekracza zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji podmiotami, które posiadają prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego w decyzji obowiązku są w niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości, i to oni, jak słusznie uznały organy nadzoru budowlanego powinni być adresatami kwestionowanej decyzji. Powszechnie bowiem aprobowany jest pogląd, według którego, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Podkreślić należy, że w ramach niniejszej sprawy sąd nie badał przyczyn, które doprowadziły do tego, że taras jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie badał również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w trybie art. 66 p.b. w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Okoliczności te pozostawały zatem poza zakresem niniejszego postępowania.

Dodać ponadto należy, że w postępowaniu administracyjnym nie jest rozstrzygana kwestia finasowania nakazanych robót, zaś ewentualne roszczenia w tym zakresie współwłaściciele mogą rozstrzygać przed sądem powszechnym.

Konkludując, sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, a zarzuty skargi są bezzasadne. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 p.p.s.a). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wnioski dowodowe zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na to, że wskazane w nich dokumenty (opinia biegłego, zeznania stron, czy treść pozwu) nie miały wpływu na ustalenia dokonane przez organy.

Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.