Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 205/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i a, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 21a ust. 1, art. 23c ust. 3, art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 21a, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1432
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 5 497 (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 205/18

U Z A S A D N I E N I E

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] , cofającą spółce T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesję Nr [...] udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2007 r. (ze zmianami), na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach od 13 do 17 lutego 2017 r., pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 23c ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób imienia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1432 ze zm. - dalej "ustawa o ochronie") w związku z art. 77 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2076 r. poz. 7879, ze zm.), przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy - T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("strona", "spółka", "przedsiębiorca", "skarżąca"), wykonującego działalność gospodarczą w przedmiocie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, na podstawie koncesji Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. (ze zmianami).

W wyniku kontroli ujawniono następujące nieprawidłowości i uchybienia:

1) przedsiębiorca nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. z 2013 poz. 1550 - dalej "rozporządzenie"). Strona zawarła natomiast umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością lub posiadanym mieniem w zakresie podstawowym, potwierdzone polisą seria [...] , obejmującą ubezpieczeniem okres od dnia 4 lipca 2013 r. do dnia 3 lipca 2014 r. Jak wskazał organ ww. polisa dotyczy jedynie mienia, z wyłączeniem żywych zwierząt - nie odnosi się do ochrony osób. Ponadto zakres przedmiotowy ww. umowy ubezpieczenia jest węższy oraz posiada szersze wyłączenia od ubezpieczenia, o którym mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie oraz w rozporządzeniu. Limit ubezpieczenia omawianej polisy jest wyższy od kwoty minimalnej sumy gwarancyjnej ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług osób i mienia za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia wynoszącej 20.000 euro, gdyż wynosi 500.000 zł, jednakże zasadniczą sprawą jest zakres ochrony (przedmiot ubezpieczenia), który w pierwszej kolejności rozstrzyga o zgodności zawieranych umów ubezpieczenia z art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie i rozporządzeniu;

2) przedsiębiorca nie spełniał obowiązku w zakresie weryfikowania karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji;

3) przedsiębiorca nie prowadził wykazu pracowników ochrony, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie. W czasie kontroli okazano listę pracowników ochrony zawierającą: imię i nazwisko, datę zatrudnienia, nr PESEL oraz stanowisko;

4) uchybienia w prowadzonej dokumentacji:

- zamieszczono na liście pracowników ochrony dane osób niebędących pracownikami ochrony (dyspozytorzy, pracownicy gospodarczy) - 4 osoby;

- brak na liście pracownika – P. Z. - wpisanego do ewidencji legitymacji;

- dokonano poprawek w rejestrach zawartych umów: używając korektora (2 przypadki), przekreślając wpis tym samym kolorem, którym dokonano wpisu (1 przypadek);

- błąd numeru umowy w rejestrze zawartych umów (1 przypadek);

- brak w księdze realizacji umów wykonywanych przez tych samych pracowników ochrony: ilości i rodzaju broni palnej oraz środków przymusu bezpośredniego przydzielonych pracownikom ochrony do wykonania usługi;

- księgi realizacji umów (39 sztuk) nie zawierały rubryki, do której wpisywana jest ilość i rodzaj środków przymusu bezpośredniego przydzielonych pracownikom ochrony do wykonania usługi;

- nieprawidłowe wpisy oraz brak danych w prowadzanej ewidencji legitymacji;

5) przedsiębiorca wydawał pracownikom legitymacje pracownika zabezpieczenia technicznego, których wydawania nie przewiduje § 3 ww. rozporządzenia;

6) wydawane przez stronę pracownikom ochrony legitymacje nie zawierają numeru telefonu przedsiębiorcy, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie;

7) przedsiębiorca wydał legitymacje pracowników ochrony osobom niebędącym pracownikami ochrony, tj. pracownikom gospodarczym oraz zatrudnionym na stanowisku dyspozytora.

Ponadto wskazano, że w dniu [...] lutego 2015 r. zgromadzenie wspólników skarżącej podjęło uchwałę o odwołaniu Prezesa Zarządu – T. M. oraz o wyborze M. S. na tę funkcję. Wniosek o zmianę koncesji w ww. zakresie wpłynął do MSWiA w dniu 11 maja 2015 r., natomiast zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu zmiany ww. danych w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Dodatkowo w dniu [...] lutego 2017 r. podczas kontroli pracowników ochrony wchodzących w skład tzw. "grupy interwencyjnej stwierdzono posiadanie przez nich broni palnej - Walter 6 mm (pistolet ostrzegawczy). Organ zgodził się ze skarżącą, że zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), pozwolenie nie jest wymagane w przypadku posiadania broni alarmowej o kalibrze do 6 mm, jednak przedsiębiorca nie posiada statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej, tzn. nie jest podmiotem posiadającym broń na podstawie pozwolenia na broń na okaziciela, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o broni i amunicji. Wyposażenie zatem pracowników ochrony w broń alarmową, nawet na którą nie jest wymagane pozwolenie, oraz eksponowanie jej w trakcie pełnienia obowiązków służbowych może sprawiać mylne wrażenie, iż pracownicy ochrony działają w ramach specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej. Zatem wyposażenie pracowników ochrony w inną, niż ww. broń palną, stanowi naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

W decyzji wskazano także, że przedsiębiorca znaczną część usług ochrony podzleca lub podzlecał innym podmiotom.

Przeprowadzone wizytacje potwierdziły, że to zleceniobiorcy wyposażali pracowników w ubiór zawierający nazwę i logo skarżącej. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie ww. obowiązek należy do przedsiębiorcy zatrudniającego pracowników ochrony i żaden inny podmiot, nawet w formie umownego zobowiązania, nie może go w tym wyręczyć.

Organ zauważył, że przedsiębiorca podzlecał wykonywanie usług ochrony osób i mienia podmiotom, które nie posiadały koncesji na wykonywanie koncesjonowanej działalności gospodarczej – T. oraz T. SP. Z O.O., której Prezesem Zarządu był M. H.

Ponadto wskazano, że w dniu [...] stycznia 2016 r. przedsiębiorca zatrudnił na okres próbny na stanowisku Inspektor Ochrony M. B., do którego obowiązków należał m.in. nadzór nad pracownikami ochrony. M. B. nie posiadał wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego do wykonywania takich czynności. Dane ze świadectwa pracy wskazują, iż ww. pracownik był zatrudniony do 29 lutego 2016 r. Działający w imieniu spółki M. P. wyjaśnił, iż pracownik ten w czasie zatrudnienia nie wykonywał samodzielnie obowiązków inspektora ochrony. W trakcie szkolenia miał on dostarczyć dokumenty pozwalające na samodzielne wykonywanie pracy na danym stanowisku, jednak nie posiadał stosownych uprawnień, dlatego rozwiązano z pracownikiem umowę o pracę.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. cofnął przedsiębiorcy koncesję Nr [...] udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2007 r. (ze zmianami) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Minister wskazał, że stwierdzone podczas kontroli uchybienia, np. w zakresie prowadzonej dokumentacji, braku danych w wystawionych pracownikom ochrony legitymacjach, mogłyby zostać usunięte przez przedsiębiorcę w ramch procedury naprawczej, w przypadku zastosowania przez organ koncesyjny art. 23c ust. 3 ustawy, tj. wezwania przedsiębiorcy do usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień w wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Strona nie może natomiast usunąć nieprawidłowości dotyczących niezawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ koncesyjny stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie, tzn. strona rażąco naruszyła warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa oraz nie zawarła umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiotowej sprawie wniosła skarżąca.

Minister decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. cofającą spółce koncesję z dnia [...] września 2007 r.

Odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w zakresie prawidłowości zawartej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, dotyczące zakresu ochrony przewidzianego w klauzulach do umowy ubezpieczenia zawartej w Ogólnych Warunkach Umowy Minister wskazał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przedstawiona argumentacja ma w jego ocenie charakter polemiczny. Prawidłowa umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie, zgodna z rozporządzeniem, powinna zawierać dwa elementy: 1) wskazanie w jej treści, że do umowy ubezpieczenia ma zastosowanie ww. rozporządzenie oraz 2) sumę gwarancyjną wyrażoną w euro. Polisa ubezpieczenia seria nr [...] , stanowiąca dowód zawarcia umowy ubezpieczenia, nie zawiera ww. elementów. Zgodnie zaś z informacjami znajdującymi się w podsiadaniu organu koncesyjnego (uzyskanymi w trakcie kontroli innych przedsiębiorców) P. S.A zawierał już w styczniu 2014 r. umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia.

Odnosząc się do kwestii wyposażania pracowników ochrony w broń alarmową o kalibrze do 6 mm, organ koncesyjny - wbrew twierdzeniu spółki - w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wyraził stanowiska, że strona powinna wystąpić do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem o wydanie świadectwa broni w trybie określonym w ustawie o broni i amunicji, lecz wskazał, że strona nie może wyposażyć w broń palną pracowników ochrony, nawet w przypadku gdy dany rodzaj broni (w tym przypadku broni alarmowej do 6 mm), nie jest objęty reglamentacją. Skarżąca może wyposażyć pracowników ochrony jedynie w broń palną, której rodzaje zostały wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. z 2015 r., poz. 992), po uprzednim uzyskaniu statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej.

Wyposażenie pracowników ochrony w broń palną, nawet niewymagającej pozwolenia, stoi w sprzeczności z przepisami ww. rozporządzenia.

Następnie Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona zawarła umowę z przedsiębiorcą – M. H., który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Przedsiębiorcy temu powierzono świadczenie usług ochrony na rzecz kontrahenta, z którym strona zawarła umowę na wykonanie usługi ochrony (tzw. podwykonawstwo usług ochrony). Faktem jest również, że strona rozwiązała umowę z przedsiębiorcą, gdy ten nie przedstawił stosownej koncesji. Nie zmienia to jednak faktu, że doszło do zawarcia takiej umowy. Fakt ten podważa profesjonalizm w świadczeniu usług ochrony przez stronę.

Faktem również jest, że w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca zatrudniła, na okres próbny, na stanowisku - Inspektora Ochrony M. B., do którego obowiązków należał m. in. nadzór nad pracownikami ochrony fizycznej. Nie miał on wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego go do wykonywania takich czynności. Dane ze świadectwa pracy wskazują, że ww. osoba była zatrudniona do 29 lutego 2016 r. i umowa z nią została rozwiązana za porozumieniem stron. Co prawda, M. P. wyjaśnił, że pracownik w czasie zatrudnienia nie wykonywał samodzielnie obowiązków inspektora ochrony, nie zmienia to jednak faktu, że w ramach obowiązków służbowych sprawował nadzór nad pracownikami ochrony. Powyższa okoliczność świadczy, podobnie jak w przypadku powierzenia wykonywania usług ochrony podwykonawcy, który nie posiadał koncesji, o braku weryfikacji posiadania podstawowych kwalifikacji, w tym przypadku posiadania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, przez zatrudnioną osobę.

Minister podkreślił, że w interesie publicznym jest, aby działalność określona w ww. ustawie będąca działalnością o szczególnym charakterze, była wykonywana przez przedsiębiorców gwarantujących poszanowanie porządku publicznego oraz przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa od samego początku jej wykonywania. Przedsiębiorcy koncesjonowani muszą dawać rękojmię należytego wykonywania działalności objętej reglamentacją koncesyjną, w tym stosowania reguł prawnych określających zasady wykonywania tej działalności gospodarczej, na każdym etapie i przez cały okres jej prowadzenia. Podmioty wykonujące tego typu działalność muszą charakteryzować się profesjonalizmem oraz bezwzględnym przestrzeganiem przepisów prawa. W odniesieniu do skarżącej wymogi te nie zostały dochowane.

Minister podniósł także, że w toku kontroli ustalono, że spółka nie prowadziła wykazu pracowników ochrony, o którym w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie, jak również stwierdzono uchybienia w prowadzonej dokumentacji, wskazane w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponadto strona nie weryfikowała karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji, co oznacza, że nie dopełniła obowiązku nałożonego przepisem art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie.

W ocenie Ministra naruszenie ww. przepisów ustawy o ochronie stanowi rażące naruszenie wykonywania działalności gospodarczej. Przepisy dotyczące prowadzenia wykazu pracowników (art. 19 ust. 2) oraz obowiązku weryfikacji karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji (art. 19 ust. 1 pkt 7) obowiązują od 1 stycznia 2014 r. Od tego czasu do dnia przeprowadzenia kontroli strona nie zapoznała się ze zmianami w podstawowym akcie regulującym wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Minister dodał, że nie upatruje w działaniach strony celowości lub złej woli.

Wobec powyższego Minister, uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przedstawia stan faktyczny, który wyczerpuje przesłankę cofnięcia koncesji określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zaskarżając ww. decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca nie posiadała obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie, w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 3 lipca 2014 r.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca rażąco naruszyła warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że wystawiona skarżącej przez P. S.A. polisa seria [...] , nie spełnia warunków uznania jej za polisę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że suma gwarancyjna musi być wyrażona w euro, podczas gdy przepis mówi jedynie o "równości w złotych" określonych sum w euro;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji w zw. z art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w przyjęciu, że broń palna alarmowa o kalibrze 6 mm jest bronią centralnego zapłonu, wobec czego może być posiadana wyłącznie na podstawie pozwolenia na broń na okaziciela;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w wydanym rozstrzygnięciu jak i uzasadnieniu faktycznym decyzji - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7) naruszenie przepisów postępowaniu, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w powołaniu się na "informacje znajdujące się w posiadaniu organu koncesyjnego (uzyskane w trakcie kontroli innych przedsiębiorców)", które nie zostały podparte żadną dokumentacją z którą skarżąca mogłaby się zapoznać - które to naruszenie zaburzyło zaufanie strony do władzy publicznej i zarazem miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.".

Skarga jest uzasadniona. Minister cofnął bowiem skarżącej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jednak motywy jego decyzji nie są przekonujące na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

I tak, w podstawie prawnej decyzji wydanej w I instancji (tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.) wskazano art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Przepisy te stanowią, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa (pkt 2) oraz gdy nie zawarł umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 (pkt 3).

W ww. zakresie w decyzji organu I instancji powołano się na wyniki kontroli, opisano stwierdzone naruszenia i w ich podsumowaniu wskazano, że stwierdzone podczas kontroli uchybienia, np. w zakresie prowadzonej dokumentacji, braku danych w wystawionych pracownikom ochrony legitymacjach mogłyby zostać usunięte przez przedsiębiorcę w wyniku wdrożonej procedury naprawczej z art. 23c ust. 3 ustaw o ochronie, tj. poprzez wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień w wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zauważono przy tym jednak, że w ww. trybie strona nie może usunąć nieprawidłowości dotyczących niezawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie.

W konsekwencji w decyzji organu I instancji wskazano, że kumulacja ww. nieprawidłowości w prowadzonej przez stronę działalności stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa.

Z kolei w decyzji organu II instancji (tj. z dnia [...] listopada 2017 r.) mowa jest o nieprawidłowościach związanych z wyposażeniem pracowników w broń alarmową o kalibrze do 6 mm, zawarciem umowy z przedsiębiorcą, który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, zatrudnienie na stanowisku Inspektora Ochrony osoby, która nie posiadała wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego do wykonywania takich czynności oraz uchybienia w prowadzeniu dokumentacji wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie.

Inaczej organ odwoławczy - a w istocie ten sam organ - sformułował także zarzuty związane z naruszeniem dotyczących niezawarciem przez przedsiębiorcę w 2014 r. umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie. W decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. organ koncesyjny stanął bowiem na stanowisku, że prawidłowa umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie, zgodna z postanowieniami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. z 2013 r. poz. 1550) powinna zawierać dwa elementy, tj.: 1) wskazanie w treści, że do umowy ubezpieczenia ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia; 2) sumę gwarancyjną wyrażoną w euro.

Jak wskazał organ polisa ubezpieczenia seria nr [...] , stanowiąca dowód zawarcia przez stronę umowy ubezpieczenia, nie zawiera zaś ww. elementów.

Oceniając powyższe Sąd ma świadomość szczególnego charakteru działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę i znaczenia nadzoru wykonywanego w tym zakresie przez Ministra. Sąd ma także na uwadze, że decyzja organu koncesyjnego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie w istoty sposób - bo eliminujący z obrotu - ingeruje w działalność gospodarczą przedsiębiorcy. Stąd w takiej sprawie jak ta rzeczą wagi podstawowej jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa. Działanie organu zawsze musi mieć w takich przypadkach uzasadnione podstawy faktyczne, musi być także proporcjonalne w tym sensie, że powinno stanowić odpowiednią reakcję na stwierdzone naruszenia.

Uwzględniając powyższe należy zakwestionować zastrzeżenia organu II instancji zgłaszane odnośnie wyposażenia przez przedsiębiorcę pracowników ochrony w broń, na którą nie wymaga się pozwolenia. Jak wskazuje organ, strona może wyposażyć pracowników ochrony jedynie w broń palną, której rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz.U. 2015 r., poz. 992 ze zm.).

W ocenie zaś Sądu organ nadinterpretowuje ww. przepisy. Przepisy te mają bowiem zastosowanie wyłącznie do specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, tj. wewnętrznej służby ochrony oraz przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, posiadających broń na podstawie świadectwa broni, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839).

Także fakt, że wymienia się tam szczególny (konkretny) rodzaj uzbrojenia nie wpływa na sytuację skarżącej, która nie ma tego szczególnego statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej, ani nie posługuje się bronią, na którą wymagane jest zezwolenie (co w sprawie jest bezsporne).

Poza tym przedsiębiorca - po podniesieniu przez organ zastrzeżeń w ww. zakresie - niezwłocznie miał wycofać z wyposażenia swoich pracowników broń alarmową (por. karta nr 696 akt administracyjnych). Takie zachowanie spółki również powinno zostać wzięte pod uwagę przez organ przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu koncesji. Jest bowiem ono wyrazem woli przedsiębiorcy przestrzegania obowiązującego prawa.

Co do naruszeń w prowadzeniu dokumentacji wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie to - jak wskazuje organ I instancji - mogłyby one zostać usunięte w ramach procedury naprawczej.

Oceny zaś wagi pozostałych dwu wymienionych powyżej naruszeń (tj. zawarcia umowy z przedsiębiorcą, który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz zatrudnienia na stanowisku Inspektora Ochrony osoby, która nie posiadała wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej) - w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie - należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności popełnienia tych naruszeń, tj. m.in. że nieprawidłowości te zostały usunięte przez samego przedsiębiorcę jeszcze przed kontrolą. Uzasadnione byłoby także sprawdzenie, czy naruszenia te miały charakter jednorazowy, czy też przeciwnie - także później spółka dopuszczała się podobnych zachowań.

Niezrozumiałe dla Sądu jest także stanowisko organu II instancji wobec stwierdzenia faktu, że strona nie weryfikowała karalności członka organu zarządzającego. Organ I instancji w ww. zakresie zgodził się bowiem ze stroną, że jednorazowe niezgłoszenie w terminie zmian w zarządzie nie może stanowić podstawy do cofnięcia koncesji.

Nie ma też racji organ co do kwestionowania na tym etapie ubezpieczenia, które w 2014 r. posiadała spółka.

Wskazać należy bowiem, że przepis art. 21a ustawy o ochronie został dodany na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Ustawodawca nie przewidział przy tym przepisów przejściowych mających na celu uregulowanie stanów faktycznych ukształtowanych przed wejściem nowych przepisów. Co istotne w okolicznościach faktycznych sprawy, jako że spółka w momencie wejścia w życie ww. przepisów miała zawartą umowę ubezpieczenia obowiązującą od lipca 2013 do lipca 2014 r.

Zgodnie z tą umową suma ubezpieczenia skarżącej wynosiła 1.000.000 zł. Na podstawie zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia minimalna suma gwarancyjna ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, jest zależna od osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok zawarcia umowy ubezpieczenia OC rocznego obrotu netto przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, i wynosi równowartość w złotych:

1) 20.000 euro - jeżeli roczny obrót netto z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej nie przekroczył równowartości w złotych 2.000.000 euro;

2) 25.000 euro - jeżeli roczny obrót netto z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej przekroczył równowartość w złotych 2.000.000 euro i nie przekroczył równowartości w złotych 10.000.000 euro;

3) 40.000 euro - jeżeli roczny obrót netto z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej przekroczył równowartość w złotych 10.000.000 euro i nie przekroczył równowartości w złotych 50.000.000 euro;

4) 50.000 euro - jeżeli roczny obrót netto z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej przekroczył równowartość w złotych 50.000.000 euro.

Zakres obowiązkowego ubezpieczenia określa zaś § 2 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że ubezpieczeniem OC jest objęta odpowiedzialność cywilna przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia za szkody wyrządzone działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego w okresie ubezpieczenia, w związku z ochroną osób i mienia (1). W ustępie 2 mowa jest, że ubezpieczenie OC nie obejmuje szkód:

1) wyrządzonych działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego po cofnięciu koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie;

2) polegających na zapłacie kar umownych;

3) powstałych wskutek działań wojennych, rozruchów i zamieszek, a także aktów terroru;

4) wyrządzonych przez ubezpieczonego jego pracownikom oraz osobom, przy pomocy których ubezpieczony wykonuje działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia;

5) polegających na powstaniu czystych strat finansowych.

3. Ubezpieczenie OC obejmuje wszystkie szkody w zakresie, o którym mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, bez możliwości umownego ograniczenia odpowiedzialności ubezpieczyciela.

Działając z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa organ powinien porównać zakres ubezpieczenia, które posiadała spółka - mając na względzie to, że przepisy ww. zakresie weszły w życie w okresie obowiązywania wcześniej zawartych umów - z tym obowiązkowym i ustalić, czy posiadane przez nią ubezpieczenie nie odpowiadało w istotnym zakresie warunkom wynikającym z rozporządzania. Organ powinien odnieść się także do argumentacji spółki podnoszonej w tym względzie m.in. w skardze.

Żaden zaś przepis prawa nie zobowiązuje przedsiębiorcy do posiadania umowy, w której suma gwarancyjna wyrażona została w euro. Minimalna suma gwarancyjna ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, ma jedynie stanowić równowartość kwoty w euro przewidzianej w przepisach wykonawczych.

Dostrzegając w tej sprawie automatyzm w działalności organu i brak głębszej refleksji przy stosowaniu prawa, Sąd uznał, że tę sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu okoliczności oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. W ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważy, czy ustalone okoliczności uzasadniają cofnięcie spółce koncesji. Cytowany art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie stanowi o obligatoryjnym cofnięciu koncesji w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa. Z pewnością chodzi tutaj jednak o najpoważniejsze przypadki takich naruszeń.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W zakresie zaś kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądzając od Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 5.497 zł, w tym 5.000 zł stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.