Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1275/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1399/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 8/22/CO MON w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1399/22, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 8/22/CO MON w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [...], wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. wystąpiło do Ministerstwa Obrony Narodowej o udzielenie informacji o następującej treści: "Wnosimy o udostępnienie informacji o łącznych kosztach jakie poniesiono w związku z organizacją spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, strony umowy/usługodawcy. Dodatkowo wnosimy o udostępnienie raportu jaki został przekazany Premierowi RP o jakim mowa w tym artykule".

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia 3 października 2016 r., Nr 16/16/DEKiD, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p), w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167, dalej u.o.i.n.) odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że informacje o kosztach poniesionych w związku z organizacją Szczytu NATO, który odbył się w dniach 08-09 lipca 2016 r. w Warszawie, zostały zamieszczone w Sprawozdaniu Końcowym Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym w rozumieniu art. 5 u.o.i.n. i zgodnie z ust. 3 tego artykułu, zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Po odłączeniu załączników Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", podlega zatem ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 u.o.i.n.

Minister Obrony Narodowej, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 17 listopada 2016 r., Nr 20/16/COMON utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 3 października 2016 r.

Stowarzyszenie na powyższą decyzję złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 109/17, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 17 listopada 2016 r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia 3 października 2016 r. W ocenie Sądu, wniosek Stowarzyszenia z dnia 31 sierpnia 2016 r., przesłany drogą mailową zawierał braki formalne w postaci braku podpisu, uniemożliwiające jego rozpatrzenie w formie decyzji. Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji Minister Obrony Narodowej powinien zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a., wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie tego wniosku podpisem elektronicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie. NSA podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek Stowarzyszenia, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu, w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 20 lutego 2020 r. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 31 sierpnia 2016 r.

Następnie Minister, rozpatrując ponownie wniosek Stowarzyszenia, pismem z dnia 22 kwietnia 2020 r., poinformował, że koszty związane z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO, ukształtowały się na poziomie 178 mln zł, a towary i usługi zamawiane były przez różne jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej, a także przez inne resorty.

Natomiast decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr 8/20/CO MON Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.o.i.n., odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w postaci Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporne Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym, w rozumieniu art. 5 u.o.i.n. i zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy, zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Organ dodał jednocześnie, że po odłączeniu załączników sporne Sprawozdanie jest nadal dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", co w konsekwencji oznacza, że podlega ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 u.o.i.n.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1187/20, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 kwietnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji, uznał, że Minister dopuścił się mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim z uwagi na brak podjęcia próby wykazania w sposób należyty, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.o.i.n. Sąd I instancji uznał, iż w przypadku decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznych wyjątkowo ważne jest prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy bowiem szczególnie podkreślić, że każdy przypadek odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym również z powołaniem się na ochronę informacji objętych klauzulą informacji niejawnych, powinien być należycie uzasadniony. Konieczne wydaje się zatem wskazanie przez podmiot zobowiązany konkretnych przepisów uniemożliwiających, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji Minister nie był wprawdzie zobowiązany do podawania informacji, które mogłyby prowadzić do ujawnienia lub sugerować treść informacji niejawnej, niemniej organ musi tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4908/21, oddalił skargę kasacyjną Ministra Obrony Narodowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister, decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 8/22/CO MON, odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że raport, o którym mowa w artykule znajdującym się na stronie, to dokument zatytułowany "Sprawozdanie Końcowe Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r." Sprawozdanie powstało zgodnie z obowiązkiem wskazanym w § 10 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. (M. P. poz. 261). Przewodniczący Zespołu, którym był, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia, Minister Obrony Narodowej, przedłożył Prezesowi Rady Ministrów Sprawozdanie z dnia 8 sierpnia 2016 r. Dalej wyjaśnił, że Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym w rozumieniu art. 5 u.o.i.n. i zgodnie z ust. 3 tego artykułu zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego dwa załączniki, którym została nadana taka klauzula. Po odłączeniu załączników Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", podlega zatem ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 u.o.i.n. Samo Sprawozdanie liczy 27 stron, natomiast wraz z 9 załącznikami składa się z 178 stron. Sprawozdanie jest dokumentem całościowo opisującym przygotowania, organizację i przeprowadzenie Szczytu NATO. Sprawozdanie podpisane jest przez Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w RP w 2016 r. - Ministra Obrony Narodowej. Na wstępie Sprawozdania opisany jest proces przygotowania Szczytu NATO wraz ze wskazaniem podstaw prawnych oraz dokumentów normatywnych, opisem zadań oraz harmonogramem przygotowań. Następnie Sprawozdanie zawiera opis realizacji powyższych zdań zgodnie z obszarami odpowiedzialności, z których najważniejszymi były organy publiczne. Ponadto, Sprawozdanie opisuje (na dzień podpisania) planowany i aktualny stan poniesionych wydatków, które ze strony Ministerstwa Obrony Narodowej ukształtowały się na poziomie 182,7 mln zł. Sprawozdanie w części III dotyczącej finansów wskazuje, że: 1) całość poniesionych kosztów dotyczących zadań realizowanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej związanych z przygotowaniem i organizacją szczytu została zabezpieczona z budżetu resortu obrony narodowej; 2) uzasadnione potrzeby w zakresie wydatków związanych z realizacją zadań przez dysponentów innych części budżetu państwa zostały zabezpieczone w ramach przesunięć z cz. 29 Obrona Narodowa do innych części budżetowych; 3) prezentowane wartości mogą ulec zmianie ze względu na trwający proces rozliczania dostaw towarów i usług, a także brak możliwości dokładnej oceny dotyczącej wypłat zryczałtowanego ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby. Sprawozdanie przewiduje, że łączne wydatki związane z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO oraz zakupem sprzętu niezbędnego w tym czasie i dalszej służbie mogą ukształtować się na poziomie 256,5 mln zł (w tym 182,7 mln zł wydatków z budżetu MON i 73,8 mln zł przez dysponentów innych części budżetu państwa wraz z ich wskazaniem). Planowane wydatki z budżetu MON zakładały wydatkowanie kwoty 177,7 mln zł. W skład Sprawozdania nie zostały włączone żadne umowy, faktury czy rachunki dotyczące realizacji zadań. Sprawozdanie zawiera załączniki, z których dwa oznaczone są klauzulą "poufne", jedno klauzulą "zastrzeżone", a pięciu nie nadano klauzuli tajności, tj. Sprawozdanie MSZ, Sprawozdanie MSWiA, Sprawozdanie PPL, Sprawozdanie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Sprawozdanie Miasta Stołecznego Warszawy oraz Sprawozdanie Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Wymienione załączniki posłużyły do opracowania końcowego (całościowego) Sprawozdania. Organ wskazał, iż Sprawozdanie wykonane w Ministerstwie Obrony Narodowej i podpisane przez Ministra Obrony Narodowej stanowi informację publiczną. Jednakże w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W wyniku przeprowadzonej ponownej oceny danych zawartych w Sprawozdaniu, organ doszedł do wniosku, że udostępnienie może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa, wykonywanie zadań przez Resort Obrony Narodowej, Siły Zbrojne oraz inne służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa jako całościowego sytemu w zakresie obrony narodowej oraz bezpieczeństwa informacji, danych, procedur oraz osób wykonujących obowiązki służbowe w tym informacji i przyjętych konkluzji w ramach współdziałania państw NATO w ramach wzajemnej wymiany informacji ważnych dla bezpieczeństwa państw sojuszu i wschodniej flanki NATO. Organ uznał, iż całość informacji jakie zawiera dokument, który etapami i z podziałem na poszczególne służby i instytucje odnosi się do działania organów państwa jako całości w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, ochrony porządku publicznego w tym ochrony gości, obiektów i realizacji przedsięwzięć organizacyjnych związanych z przygotowaniem i przeprowadzaniem Szczytu NATO w Warszawie - organ uznał ponownie, że udostępnienie ww. dokumentu podlega ustawowemu ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ujawnienie treści Sprawozdania w szczególności może doprowadzić do identyfikacji miejsc, w których Państwo Polskie oraz poszczególne służby i resorty oraz osoby przez nie upoważnione organizują określone przedsięwzięcia, w tym także miejsc pobytu i tras przemieszczania się głów państw, ministrów, szefów sztabów czy wojskowych attaché akredytowanych w RP - co jest bardzo istotne z punktu widzenia obronności Polski. Identyfikacja tych miejsc, szczegółów działania organów państwa, stosowanych zabezpieczeń koordynacji i współdziałania pomiędzy służbami może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla ochranianych członków władz Polski jak i gości zagranicznych odwiedzających Polskę. Wskazanie takich informacji również jako sumy informacji prostych realnie wiąże się z zagrożeniem dla ujawnienia podejmowanych czynności wywiadowczych i kontrwywiadowczych - zwłaszcza przeciwdziałania prób inwigilacji przez służby innych państw (tym bardziej, że obecna sytuacja geopolityczna potwierdziła słuszność przyjętych konkluzji). Organ podkreślił, iż ujawnienie takich informacji może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa, funkcjonariuszy służb, żołnierzy w tym żołnierzy sił specjalnych, jak i wszystkich ochranianych osób i obiektów (w tym medycznych i publicznych) ważnych w zakresie realizowanych przedsięwzięć i czynności związanych z organizacją Szczytu NATO. W Sprawozdaniu zawarta jest dokładna liczba żołnierzy i funkcjonariuszy (policjantów, strażaków), którzy zostali użyci do zabezpieczenia Szczytu NATO, a także jaki rodzaj sprzętu (włączając w to specjalistyczny sprzęt wojskowy) został użyty do takiego zabezpieczenia, również ze wskazaniem liczby oraz sposobu użycia tego sprzętu. Sprawozdanie określa także w jaki sposób dokonano alokacji pomieszczeń Stadionu Narodowego. Pomimo tego, że od realizacji Szczytu NATO upłynęło już sześć lat mając na uwadze, że zasadniczo schemat organizacji tego typu przedsięwzięć nie ulega dużym zmianom ujawnienie powyższych informacji, utrudniłoby, jeżeli w ogóle nie uniemożliwiłoby organizację tego typu przedsięwzięć w przyszłości w Polsce. Tym samym miałoby to szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej oraz polityki zagranicznej. Organ uznał także, że zachodzą przesłanki pozwalające zakwalifikować Sprawozdanie wraz ze wszystkimi załącznikami jako informacje objęte definicją z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., czyli takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Dotyczy to także załączników, którym nie została nadana klauzula tajności. Powyższe załączniki bowiem stanowią nieodłączną część raportu i spełniają wymogi określone w art. 5 ust. 4 u.o.i.n. Organ przyjął więc, iż pomimo faktu, że części złączników nie nadano klauzuli tajności zgodnie z przepisami u.o.i.n., należy je odpowiednio chronić, gdyż razem zawierają one informacje, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań w zakresie obrony narodowej, a co za tym idzie również bezpieczeństwa państwa i jego instytucji. Jest to tym bardziej konieczne w obecnej sytuacji geopolitycznej mając świadomość, że działalność obcych wywiadów może i jest ukierunkowana na nieuprawnione ujawnienie i pozyskanie informacji m.in. takich jakie zawiera Sprawozdanie, w tym jawne załączniki (które zawierają na przykład szczegóły dotyczące zabezpieczenia medycznego). Organ podkreślił, że do uznania informacji za niejawną wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna wynikająca z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że informacje mają taki charakter, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.") uznał, że skarżona decyzja była zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że nadania jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy i uzasadnia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w takim przypadku nie jest władny badać, czy element materialny uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. występuje. Jest on związany decyzją właściwego podmiotu o nadaniu klauzuli tajności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne oraz tajemnice ustawowo chronione za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji i poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu.

W sprawie Sąd działał w realiach związania wykładnią zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r., II SA/Wa 1187/20 oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022r., III OSK 4908/21 (art. 153 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "(...) Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to Minister Obrony Narodowej winien ustalić, czy - w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa - spełnione zostały w sprawie przesłanki odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie. Zdaniem Sądu, podkreślić należy wyraźnie, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Obrony Narodowej nie był wprawdzie zobowiązany do podawania informacji, które mogłyby prowadzić do ujawnienia lub sugerować treść informacji niejawnej, niemniej musi on jednak tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji".

Podobnie NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. podkreślił, że "nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Nie oznacza to jednak w świetle art. 107 § 3 k.p.a., że uzasadnienie decyzji nie powinno być skonkretyzowane względem sprawy i że nie musi zawierać istotnych z jej perspektywy informacji nieprowadzących do ujawnienia informacji będącej przedmiotem wniosku. Niemniej jednak uzasadnienie decyzji nie powinno poprzestać, tak jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 30 kwietnia 2020 r. tylko na wskazaniu, że określone informacje są objęte klauzulami z ustawy o ochronie informacji niejawnych i dlatego nie zostaną udostępnione. Taka decyzja narusza bowiem zawartą w art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania nakazującą wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia informacji niejawnej. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zawartych w aktach sprawy informacji (k-31-32 akt administracyjnych sprawy) Sprawozdanie zawiera szereg informacji, które posiadają charakter finansowy, a zatem dotyka istoty kontroli, o której mowa art. 61 Konstytucji RP. W sytuacji zaś, gdy organ odmawia realizacji tego prawa, szczególnie gdy chodzi o kwestie wydatkowania środków publicznych, powinien wytłumaczyć obywatelom, dlaczego tego rodzaju rozliczenia nie mogą zostać ujawnione. Podkreślić należy, że gdyby przyjąć sposób rozumowania przejęty w skardze kasacyjnej, mogłoby to prowadzić do nadużyć, ponieważ wystarczyłoby bez żadnego uzasadnienia objąć rożnego rodzaju informacje klauzulami niejawności – tylko po to, aby uniemożliwić ich upublicznienie w trybie dostępu do informacji publicznej, a organy, które to zrobiły nie musiałby się w żaden sposób wytłumaczyć przed obywatelami z takiego działania. Oczywistym jest również, że takie działania ograniczyłoby lub nawet utrudniłoby w przyszłości kontrolę sądowoadministracyjną".

W ocenie WSA w Warszawie, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprostał wymogom zawartym w wiążących wytycznych przytoczonych wyżej.

Organ ustalił, że informacje o kosztach związanych z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO, który odbył się w 2016 r. w Warszawie, zostały podane do publicznej wiadomości w artykule zamieszczonym na stronie internetowej MON i ukształtowały się na poziomie 178 mln zł. Organ ustalił również, że klauzula niejawności Sprawozdania nie uległa zmianie i nadal stanowi dokument niejawny, oznaczony klauzulą "poufne". Sprawozdanie powstało zgodnie z obowiązkiem wskazanym w § 10 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. Przewodniczący Zespołu przedłożył Prezesowi Rady Ministrów Sprawozdanie z dnia 8 sierpnia 2016 r. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Sprawozdanie opisuje proces przygotowania Szczytu NATO wraz ze wskazaniem podstaw prawnych oraz dokumentów normatywnych, opisem zadań oraz harmonogramem przygotowań. Sprawozdanie zawiera ponadto opis realizacji powyższych zdań zgodnie z obszarami odpowiedzialności. Opisuje również (na dzień podpisania) planowany i aktualny stan poniesionych wydatków, które ze strony Ministerstwa Obrony Narodowej ukształtowały się na poziomie 182,7 mln zł. Sprawozdanie w części III dotyczącej finansów wskazuje, na 1) całość poniesionych kosztów dotyczących zadań realizowanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej związanych z przygotowaniem i organizacją szczytu została zabezpieczona z budżetu resortu obrony narodowej; 2) uzasadnione potrzeby w zakresie wydatków związanych z realizacją zadań przez dysponentów innych części budżetu państwa zostały zabezpieczone w ramach przesunięć z cz. 29 Obrona Narodowa do innych części budżetowych; 3) prezentowane wartości mogą ulec zmianie ze względu na trwający proces rozliczania dostaw towarów i usług, a także brak możliwości dokładnej oceny dotyczącej wypłat zryczałtowanego ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby. Sprawozdanie przewiduje, że łączne wydatki związane z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO oraz zakupem sprzętu niezbędnego w tym czasie i dalszej służbie mogą ukształtować się na poziomie 256,5 mln zł (w tym 182,7 mln zł wydatków z budżetu MON i 73,8 mln zł przez dysponentów innych części budżetu państwa wraz z ich wskazaniem). Planowane wydatki z budżetu MON zakładały wydatkowanie kwoty 177.7 mln zł. W skład Sprawozdania nie zostały włączone żadne umowy, faktury czy rachunki dotyczące realizacji zadań. Sprawozdanie zawiera załączniki, z których dwa oznaczone są klauzulą "poufne", jedno klauzulą "zastrzeżone", a pięciu nie nadano klauzuli tajności. Wymienione załączniki posłużyły do opracowania końcowego (całościowego) Sprawozdania.

Sąd z urzędu zapoznał się z treścią Sprawozdania, jak też z załącznikami i wskazał, że ani Sprawozdanie ani załączniki nie zawierają dokumentów o charakterze stricte finansowym (faktury, umowy itd.). Na ten aspekt sprawy wskazywał również organ w zaskarżonej decyzji. W zakresie informacji finansowych organ na stronie 7 i 8 decyzji podaje do wiadomości skarżącego informacje obejmujące zakres i znajdujące się w spornych dokumentach.

Organ w zakresie wymogu wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.), również zrealizował wytyczne WSA w Warszawie oraz NSA zawarte w wyrokach, poprzez spójną i logiczną argumentację nawiązującą do konkretnego stanu faktycznego. Organ wskazał, iż: W trakcie ponownego postępowania ustalił, że żądane we wniosku udostępnienie Sprawozdania ze względu na zawartość merytoryczną zarówno całości jak i poszczególnych załączników nie może podlegać udostępnieniu.

W wyniku przeprowadzonej ponownej oceny danych zawartych w Sprawozdaniu, organ doszedł do wniosku, że udostępnienie może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa, wykonywanie zadań przez resort Obrony Narodowej, Siły Zbrojne oraz inne służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa jako całościowego sytemu w zakresie obrony narodowej oraz bezpieczeństwa informacji, danych, procedur oraz osób wykonujących obowiązki służbowe w tym informacji i przyjętych konkluzji w ramach współdziałania państw NATO w ramach wzajemnej wymiany informacji ważnych dla bezpieczeństwa państw sojuszu i wschodniej flanki NATO. Biorąc pod uwagę całość informacji jakie zawiera dokument, który etapami i z podziałem na poszczególne służby i instytucje odnosi się do działania organów państwa jako całości w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, ochrony porządku publicznego w tym ochrony gości, obiektów i realizacji przedsięwzięć organizacyjnych związanych z przygotowaniem i przeprowadzaniem Szczytu NATO w Warszawie - organ uznał ponownie, że udostępnienie dokumentu podlega ustawowemu ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ujawnienie treści Sprawozdania w szczególności może doprowadzić do identyfikacji miejsc, w których Państwo Polskie oraz poszczególne służby i resorty oraz osoby przez nie upoważnione organizują określone przedsięwzięcia, w tym także miejsc pobytu i tras przemieszczania się głów państw, ministrów, szefów sztabów czy wojskowych attache akredytowanych w RP - co jest bardzo istotne z punktu widzenia obronności Polski. Identyfikacja tych miejsc, szczegółów działania organów państwa, stosowanych zabezpieczeń koordynacji i współdziałania pomiędzy służbami może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla ochranianych członków władz Polski jak i gości zagranicznych odwiedzających Polskę. Wskazanie takich informacji również jako sumy informacji prostych realnie wiąże się z zagrożeniem dla ujawnienia podejmowanych czynności wywiadowczych i kontrwywiadowczych - zwłaszcza przeciwdziałania prób inwigilacji przez służby innych państw (tym bardziej, że obecna sytuacja geopolityczna potwierdziła słuszność przyjętych konkluzji). Ujawnienie takich informacji może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa, funkcjonariuszy służb, żołnierzy w tym żołnierzy sił specjalnych, jak i wszystkich ochranianych osób i obiektów (w tym medycznych i publicznych) ważnych w zakresie realizowanych przedsięwzięć i czynności związanych z organizacją Szczytu NATO. W szczególności wskazać można, że w Sprawozdaniu zawarta jest dokładna liczba żołnierzy i funkcjonariuszy (policjantów, strażaków), którzy zostali użyci do zabezpieczenia Szczytu NATO, a także jaki rodzaj sprzętu (włączając w to specjalistyczny sprzęt wojskowy) został użyty do takiego zabezpieczenia, również ze wskazaniem liczby oraz sposobu użycia tego sprzętu. Sprawozdanie określa także w jaki sposób dokonano alokacji pomieszczeń Stadionu Narodowego. Pomimo tego, że od realizacji Szczytu NATO upłynęło już sześć lat mając na uwadze, że zasadniczo schemat organizacji tego typu przedsięwzięć nie ulega dużym zmianom ujawnienie powyższych informacji utrudniłoby, jeżeli w ogóle nie uniemożliwiłoby organizację tego typu przedsięwzięć w przyszłości w Polsce. Tym samym miałoby to szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej oraz polityki zagranicznej. Organ uznał także, że zachodzą przesłanki pozwalające zakwalifikować przedmiotowe Sprawozdanie wraz ze wszystkimi załącznikami jako informacje objęte definicją z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., czyli takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Dotyczy to także załączników, którym nie została nadana klauzula tajności. Powyższe załączniki bowiem stanowią nieodłączną część raportu i spełniają wymogi określone w art. 5 ust. 4 u.o.i.n. (str. 10-11 decyzji). Organ wskazał, iż pomimo faktu, że części złączników nie nadano klauzuli tajności zgodnie z przepisami u.o.i.n., należy je odpowiednio chronić, gdyż razem zawierają one informacje, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań w zakresie obrony narodowej, a co za tym idzie również bezpieczeństwa państwa i jego instytucji. Jest to tym bardziej konieczne w obecnej sytuacji geopolitycznej mając świadomość, że działalność obcych wywiadów może i jest ukierunkowana na nieuprawnione ujawnienie i pozyskanie informacji m.in. takich jakie zawiera przedmiotowe Sprawozdanie, w tym jawne załączniki. Organ podkreślił, że do uznania informacji za niejawną wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna wynikająca z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że informacje mają taki charakter, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia.

Powyższa wykładnia organu jest prawidłowa, nie stoi też w sprzeczności z wiążącą wykładnią zawartą w wyrokach WSA w Warszawie i NSA, wydanych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1385/19 wskazał, iż: Element materialny pozwala na zakwalifikowanie danej informacji jako niejawnej, jeśli jej nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia. Natomiast w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 580/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nie musi nakładać na żądaną informację konkretnej klauzuli, a nawet nie musiał szczegółowo jej kwalifikować. Wystarczające jest w takiej sytuacji samo powołanie się na okoliczność, że ujawnienie spornej informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w wyroku z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 723/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności. W tym zakresie tut. Sąd w pełni podzielił argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, zgodnie z którą informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji.

Stanowisko zawarte w powyższych orzeczeniach Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił. Nie jest ono również sprzeczne z wykładnią zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r., II SA/Wa 1187/20 oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OSK 4908/21.

Norma wskazana w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń, co znajduje odzwierciedlenie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wskazuje, że ograniczenie prawa, o którym mowa między innymi w art. 61 ust. 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W powyższej sprawie taką ustawą jest ustawa o ochronie informacji niejawnych. Również przywołany przez skarżącego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, potwierdza zapis zawarty w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4908/21 wskazał, iż aby objąć określone dane klauzulą informacji niejawnej koniecznym jest także wykazanie, że zostały spełnione warunki materialne, a więc czy istotnie dana informacja mieści się w katalogu określonym w art. 5 u.o.i.n. Niemniej jednak uzasadnienie decyzji nie powinno poprzestać tylko na wskazaniu, że określone informacje są objęte klauzulami z ustawy o ochronie informacji niejawnych i dlatego nie zostaną udostępnione. Taka decyzja narusza bowiem zawartą w art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania nakazującą wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia informacji niejawnej.

W sprawie objęcie klauzulą samego Sprawozdania spełnia warunki materialne i nie budzi wątpliwości. Proces przygotowania Szczytu, zasady współpracy poszczególnych służb (w tym służb specjalnych takich jak ABW, SKW), logistyka (transport, media, ochrona obiektów, zabezpieczenie antyterrorystyczne, koordynacja opieki medycznej itp.) są niewątpliwe informacjami zasługującymi na szczególną ochronę.

Definicja informacji niejawnej zawarta w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. powołuje się m.in. na pojęcie szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej lub sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia interesów państwa. Zgodnie z definicjami klauzul tajności zawartymi w art. 5 tej ustawy, ochronie będą podlegać tylko takie informacje, których ujawnienie przyniosłoby szkodę dla bezpieczeństwa lub interesów państwa.

W ocenie WSA w Warszawie, przesłanki wymienione w tym przepisie w pełnym zakresie odpowiadają przesłankom do ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji wynikającym z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a więc z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Kwestia logistyki, współpracy służb na różnych poziomach czy poziomu i sposobu zabezpieczenia Szczytu ma w dużej części element powtarzalny. Techniki te (z modyfikacjami) są wykorzystywane przy organizacji tego typu spotkań w obrębie Paktu NATO. Ujawnienie informacji, w tym zakresie stałoby zatem w sprzeczności z interesami RP, mogłoby przy tym stanowić zagrożenie w zakresie bezpieczeństwa Państwa oraz uczestników tego typu spotkań.

W ocenie WSA w Warszawie instancji, ochroną właściwą dla informacji niejawnych powinny zostać objęte wszystkie załączniki niezależnie od tego czy została im nadana klauzula "poufne" lub "zastrzeżone". Załączniki stanowiły element składający się na powstanie dokumentu końcowego – Sprawozdania, któremu została nadana klauzula "poufne". Stanowią więc podstawę do opracowania dokumentu zasadniczego (Sprawozdania) i warstwę roboczą, na której oparty został ten dokument. Dokonywanie przez Sąd "sztucznego" wyłączania poszczególnych elementów załączników nie znajduje przy tym oparcia w obowiązujących przepisach. Organ takie wyłączenie przeprowadził informując, zgodnie z wiążącymi wskazaniami WSA w Warszawie i NSA o materiale zawierającym informacje z zakresu finasowania. W ocenie Sądu, dokonanie wyodrębnienia dalszych fragmentów Sprawozdania i załączników stanowiłoby potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa oraz podważało wiarygodność RP w strukturach bezpieczeństwa Państw NATO. Element materialny pozwala na zakwalifikowanie danej informacji jako niejawnej, jeśli jej nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia. W przedmiotowej sprawie w zakresie załączników, którym nie nadano klauzuli, taki element materialny występuje. Całość rozwiązań w zakresie logistyki i bezpieczeństwa wymaga szczególnej ochrony i zabezpieczenia. Przy czym część Sprawozdania obejmująca spawy finansowe obejmuje jedynie 2,5 strony. Organ w decyzji wskazał kwoty głównych wydatków, a także poinformował, że Sprawozdanie nie zawiera żadnych umów, faktur, czy rachunków dotyczących realizacji zadań. Poprzez powyższe działanie organ zrealizował wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. (II SA/Wa 1187/20) oraz wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 r. (III OSK 4908/21).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wziął w całości pod rozwagę stanowisko wyrażone przez WSA i NSA w ww. wyrokach, kierując się ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia orzeczeń, jak również innych orzeczeń NSA i WSA w Warszawie powołanych w decyzji. Minister Obrony Narodowej, wydając zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 107 § 3, art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 § 1 k.p.a., umotywował ponadto swoje stanowisko, powołując się na obowiązujące przepisy prawa i to zarówno Konstytucji RP (art. 61 i art. 31 ust. 3), jak również u.d.i.p. (art. 5 i art. 16), jak również na art. 1, art. 5, art. 4 u.o.i.n. Miał również na względzie stan faktyczny sprawy, a w szczególności pytanie Stowarzyszenia zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, które stanowiło jeden przedmiot sprawy.

W dniu 24 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 10 czerwca 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że organ "przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprostał wymogom zawartym w wiążących wytycznych" (str. 21 uzasadnienia wyroku), podczas gdy - jak wykazało Stowarzyszenie w treści złożonej skargi - organ nie uwzględnił oceny prawnej, wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 23 listopada 2020 r. (II SA/Wa 1187/20) oraz wyroku NSA z 3 lutego 2022 r. (III OSK 4908/21), wskutek:

a) uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej, które w dalszym ciągu jest enigmatyczne (zwłaszcza w kontekście odmowy udostępnienia w całości przedmiotowych informacji), przez co rozstrzygnięcie co do meritum nie poddaje się w istocie kontroli sądowej,

b) braku wypełnienia przez organ wskazań WSA w Warszawie co do dalszego postępowania, gdyż przedstawiony w uzasadnieniu decyzji wywód nie jest skonkretyzowany oraz nie świadczy o wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego oraz o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji (zwłaszcza w kontekście odmowy w całości udostępnienia informacji, bez rozważenia możliwości udostępnienia informacji publicznej w części),

c) braku szczegółowego uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji w zakresie kwestii finansowych i gospodarowania mieniem publicznym, choć NSA w wyroku o sygn. Ili OSK 4908/21 podkreślił, że informacje te mają fundamentalne znaczenie dla kontrolowania przez Polski i Polaków władzy publicznej oraz ma szczególnie istotne znaczenie w zachodniej kulturze prawnej;

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu odpowiada prawu, podczas gdy w realiach sprawy nie uwzględniono wiążącej oceny sądów administracyjnych.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego związane z kontrolą legalności decyzji administracyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującym podstaw przyjęciu przez WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawy, podczas gdy zaskarżona decyzja narusza art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające, bowiem zbyt ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do następujących aspektów sprawy:

• możliwości udostępnienie żądanych informacji w części, gdyż nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie z żądanych informacji dotyczą danych mogących być zakwalifikowanych jako informacje niejawne,

• zasadności kwalifikacji żądanych przez Stowarzyszenie informacji jako objętych ochroną informacji niejawnych,

• związku potencjalnego udostępnienia informacji z zagrożeniem dla Rzeczypospolitej Polskiej, w tym w zakresie informacji obejmujących m.in. kwestie finansowe, podstaw prawnych podejmowanych działań, dokumentów normatywnych związanych z podejmowanymi działaniami, czy też dotyczącymi wyłonienia operatora TV i rekrutacji wolontariuszy,

• wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, z jednej strony, doprowadziło WSA w Warszawie do wniosku, że decyzja administracyjna odpowiada prawu, z drugiej zaś strony skutkowało błędnym przyjęciem, że Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną i wykonał wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wiążących w sprawie wyrokach WSA w Warszawie z 23 listopada 2020 r. (II SA/Wa 1187/20) oraz NSA z 3 lutego 2022 r. (III OSK 4908/21).

3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że: "Sąd (...) nie jest władny badać, czy element materialny uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. występuje. Jest on związany decyzją właściwego podmiotu o nadaniu klauzuli tajności. (...) Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne oraz tajemnice ustawowo chronione za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów (...)" (str. 18-19 uzasadnienia wyroku), podczas gdy zgodnie z prawidłowo przeprowadzoną wykładnią, sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie jest związany nadaną przez organ klauzulą, bowiem jest zobowiązany do oceny, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej;

4. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w konsekwencji odmowy udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy nie rozpatrzono możliwości udostępnienia informacji w części, przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności;

5. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika podstawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że żądane informacje (zwłaszcza informacje dot. finansów) pod kątem materialnym spełniają warunki kwalifikacji ich jako informacji niejawnych (w tym że żądany dokument wraz z załącznikami w całości spełnia te przesłanki), podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że o ile niektóre, konkretne informacje mogą w istocie spełniać przesłanki zakwalifikowania jako informacji niejawnych, o tyle nie dotyczy to wszystkich informacji objętych zakresem wniosku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd pierwszej instancji wykonywał czynności postępowania w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zrzut obrazy art. 153 P.p.s.a jest niezasadny. Przypomnieć należy, że wedle art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (zarzut naruszenia tego przepisu nie został postawiony w skardze kasacyjnej). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).

Oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).

Wskazać należy, że WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że organ zrealizował ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1187/20 i wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4908/21. W orzeczeniach tych, Sądy te, uchylając zaskarżone decyzje, wskazały w istocie, że decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej nie mogą powoływać się tylko na sam fakt objęcia żądanych danych jedną z klauzul niejawności statuowanych w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, lecz również powinny wykazać, że istotnie zostały spełnione warunki materialne do objęcia takich danych stosowanymi klauzulami niejawności, tak aby szczególnie w sytuacji, gdy chodzi o kwestie wydatków publicznych, wytłumaczyć obywatelom dlaczego tego rodzaju rozliczenia nie mogą być ujawnione.

Jak słusznie podniósł to WSA w Warszawie, w sprawie organ zrealizował wytyczne Sądów. W skarżonej decyzji, po pierwsze, wykazał, że ujawnienie danych ze Sprawozdania, ze względu na przyszłe możliwe podobne działania, może mieć negatywny wpływ zarówno na bezpieczeństwo osób uczestniczących w tego rodzaju przedsięwzięciach, jak i funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy chroniących podobne spotkania (s. 10-13 decyzji Ministra z dnia 10 czerwca 2022 r.). Po drugie, organ wskazał jakie koszty zostały poniesione na zorganizowanie spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r., z jakich części budżetu zostało ono sfinansowane oraz wskazał, że Sprawozdanie nie zawiera danych o poniesionych kosztach organizacyjnych Spotkania w postaci umów, faktur lub rachunków (s. 7-8 decyzji Ministra z dnia 10 czerwca 2022 r.). Tak skonstruowana decyzja realizuje statuowaną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, a treść jej uzasadnienia jest zgodna z dyspozycja art. 107§ 1 k.p.a. Stąd też nie można również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Oceniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że rozważania WSA w Warszawie zawarte na s. 18-19 uzasadnienia w istocie doprowadziłyby do ograniczenia kontroli sądowej decyzji odmawiającej udostępniania informacji publicznej z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych. Należy jednak podnieść, że dalsza treść uzasadnienia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie jest konsekwentny w realizacji tego stanowiska, ponieważ dokonuje oceny prawidłowości uzasadnienia z przyczyn dla których Minister odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia żądanej informacji w postaci treści Sprawozdana, w tym przede wszystkim w zakresie wykonania dyspozycji zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1187/20 oraz NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4908/21 (s. 20- 29 uzasadnienia), a zatem zarzut obrazy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji RP - należy uznać za niezasadny.

Nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.o.i.n w zw. z art. 61 ust 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które w istocie sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń organu co do możliwości udzielenia żądanej informacji w części. Podnieść jednak należy, że w zaskarżonej decyzji organ w istocie udzielił skarżącemu kasacyjnie informacji o poniesionych kosztach w związku z organizacją Szczytu NATO w 2016 r. Jednocześnie organ wykazał, dlaczego ze względu na negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa, nie może udostępnić innych danych. W tym zakresie wyjaśnienia zwarte w zaskarżonej decyzji, na co słusznie wskazał WSA w Warszawie, są przekonujące i w żaden sposób nie naruszają określonej w art. 8 k.p.a. zasady proporcjonalności.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.