Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1637/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżący – I. F., zwolniony ze służby w Policji [...] sierpnia 2017r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") [...] listopada 2018r. o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020r., poz. 360 ze zm., zwana dalej "u.P.") za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

2. KGP w decyzji z [...] lutego 2021r. nr [...], na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 i art. 115a u.P. w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020r., w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 1610, zwana dalej "ustawą nowelizującą") odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Z uzasadnienia ww. decyzji KGP wynika, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, ogłoszony 6 listopada 2018r. (Dz.U. poz. 2102), spowodował usunięcie z systemu prawnego części art. 115a u.P., która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powstała więc luka w systemie prawnym, gdyż z żadnego z obowiązujących przepisów prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej art. 115a u.P. w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy:

- wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r.;

- policjantom zwolnionym ze służby od 6 listopada 2018r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy nowelizującej w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.

KGP uznał na tej podstawie, że od 1 października 2020r. wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018r. Skoro Skarżącego zwolniono ze służby [...] sierpnia 2017r., a sprawę wszczęto po [...] listopada 2018r., nie przysługuje Mu prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości niż dotychczas wypłacona. Do Skarżącego nie mają bowiem zastosowania przepisy przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy, służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o: uchylenie ww. decyzji KGP, zobowiązanie KGP do wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie z ustawowymi odsetkami, zarzucając naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.P., w zakresie związanym z wyrokiem TK z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 - przez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - przez działanie, które uniemożliwiło Skarżącemu realizację prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy nowelizującej – z pominięciem ww. wyroku TK;

Skarżący w uzasadnieniu skargi omówił szerzej ww. zarzuty, na poparcie których przytoczył liczne orzecznictwo Sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Podniósł m.in., że ww. decyzję podjęto w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i WSA, które stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, które trwało prawie dwa lata, jak i w obecnej sytuacji - próby ominięcia prawa - "zniesienia" ustawą zwykłą ww. wyroku TK o sygn. akt K 7/15. Ww. wyrok wyeliminował z obiegu prawnego art. 115a u.P. w zakresie przelicznika 1/30 miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień urlopu, zaś ustawa nowelizująca nie nakazuje stosować przelicznika 1/30 części miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień urlopu, a jedynie wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. W orzecznictwie dominuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1745/07, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku - od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Skoro orzeczenia TK o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie. W zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

4. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 czerwca 2021r. zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), wskazując, że WSA w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od 6 listopada 2018r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd przyjął, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne będzie miało znaczenie dla rozpoznawanej przez Sąd sprawy, w której jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego było stwierdzenie, że Skarżącego zwolniono ze służby przed 6 listopada 2018r., w związku z czym wypłacony ekwiwalent ustalono w prawidłowej – zdaniem organu – wysokości.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 maja 2023r. podjął zawieszone postępowanie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sąd może jednak wcześniej podjąć postępowanie, tak jak uczynił w tej sprawie, kierując się konstytucyjną gwarancją obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz następującymi okolicznościami:

Trybunał Konstytucyjny, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ww. postanowieniem z 21 stycznia 2021r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 zainicjował sprawę o sygn. akt P 7/21, nie wyznaczył terminu rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z 21 lipca 2022r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił natomiast uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zdaniem ETPCz, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Ponadto w sprawie o sygn. akt P 7/21 zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym wypowiedział się ponadto Prokurator Generalny [...] marca 2022r., przedstawiając pisemne stanowisko (nr [...]) i wnosząc o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Również Marszałek Sejmu RP w pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022r. (nr BAS-WAK-842/21) w tej sprawie wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wyroku. Marszałek Sejmu RP, uzasadniając stanowisko, podniósł m.in., że "(...) wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją [...]. Co więcej, wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa [...]". Warto też zwrócić uwagę, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata.

3. W ocenie Sądu w świetle ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, nie można podzielić stanowiska KGP, że Skarżącemu w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, tylko z tego powodu, że postępowanie wszczęto po 6 listopada 2018r., świadczenie wypłacono w wysokości przysługującej w ww. dacie zwolnienia ze służby ([...] sierpnia 2017r.).

Po pierwsze należy wskazać, że z dniem opublikowania ww. wyroku TK (Dz.U. z 2018r., poz. 2102) - od 6 listopada 2018r. - wyeliminowano z obrotu prawnego część art. 115a u.P. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) i nie może ona stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 2832/21 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis art. 115a u.P. stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą do wydania decyzji w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy organ rozpatruje stan faktyczny sprawy sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaszły po tej dacie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Tym samym w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd zwraca też uwagę na uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010r. sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010/zeszyt nr 5/poz. 81), z którego wynika, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002/1/4; 7 września 2006r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006/8/101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Sąd zauważa zatem, że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 należy tworzyć i interpretować przepisy obowiązującego prawa zgodnie z tym orzeczeniem.

Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, która weszła w życie 1 października 2020r. - już po wydaniu ww. orzeczenia przez TK w sprawie o sygn. akt K 7/15 - ustawodawca nadał art. 115a u.P. następującą treść "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ustawodawca jednocześnie wprowadził przepis intertemporalny - art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w którym określił zasady stosowania art. 115a u.P. W związku z tym art. 115a u.P. w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020r. należy stosować do dwóch rodzajów spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy:

- policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018r.;

- wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy nowelizującej, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.

Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się w odniesieniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r., przyjąć zasady wynikające z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r., które Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 30 października 2018r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

KGP uznał w związku z tym, że miał obowiązek zastosować art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i odmówić Skarżącemu ekwiwalentu w wyższej wysokości, podnosząc, że od 1 października 2020r. wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

4. Zdaniem Sądu stanowiska tego zaakceptować nie można, a w sprawie należy zastosować prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a u.P.

Po pierwsze dlatego, że z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika wprost, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się "na zasadach" wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy nowelizującej. Analogiczne stanowisko było już wielokrotnie prezentowane w judykaturze w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2022r. sygn. akt III SA/Kr 633/22, niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po trzecie "zasady", o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni art. 115a u.P. ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 - na co wielokrotnie już zwracały uwagę Wojewódzkie Sądy Administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również projektodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej - że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018r. sygn. K 7/15. Za prokonstytucyjną wykładnią przepisów ustawy nowelizującej i u.P. opowiedział się również ustawodawca, w przywołanym wyżej stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022r. (nr BAS-WAK-842/21).

Sąd w związku z tym stwierdza, że skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią ww. wyroku TK o sygn. akt K 7/15.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko Sądy, ale także organ administracji publicznej, powinien dokonywać zgodnie z Konstytucją RP wykładni art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej prowadzi do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022r. sygn. akt II PSKP 122/21 dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018r., należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa – niepublikowany; dostępny: http://www.sn.pl/orzecznictwo).

5. Sąd, reasumując, wskazuje, że skoro ustawodawca odwołał się w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to należało przyjąć – wbrew temu co uczynił organ w zaskarżonej decyzji - ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów u.P., wbrew ww. wyrokowi TK o sygn. akt K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. orzeczenia TK. Sąd w związku z tym nie podzielił dokonanej przez organ wykładni ww. przepisów, uznając ją za błędną. Decyzja o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop naruszyła wskazane w skardze przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a u.P. w związku z art. 9 ustawy nowelizującej przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Organ administracyjny, rozpatrując ponownie sprawę weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. i obliczy go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a u.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do okresu rozliczeniowego służby. Ilość dni przysługującego urlopu za okres przed 6 listopada 2018r. należy pomnożyć przez wysokość przysługującego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21, bo przyjętą przez ustawodawcę wartość średnią, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, uznano za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizującą zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

6. Sąd, odnosząc się do żądania zasądzenia ustawowych odsetek wskazuje, że zarówno przepisy u.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają unormowań, które przyznawałyby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Skoro u.P. nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 1467/13 – dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.