Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 934/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par.  1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32  ust. 1  pkt 1,  art. 35  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 46  ust.  1  pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej k.p.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1132/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. w [...]od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]sierpnia 2008 r., Nr [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...]– utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku na działce nr ew. [...] położonych w [...] , w części dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr ew. [...] i [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. "[...]" Sp. z o.o. wniosła skargę na decyzję z dnia [...] marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1132/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty [...] doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznał, iż przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę budynku o wiatę w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] w [...] konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewoda [...] , ze względu na funkcję określoną w projekcie budowlanym, zaliczył sporną inwestycję do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 74 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257. poz. 2573., ze zm.) – "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów", dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast zakwalifikował przedmiotową wiatę do przedsięwzięć wymienionych w przepisie § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a więc uznał ją za instalację do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, dla którego to przedsięwzięcia przewidziany jest obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kwestia kwalifikacji spornej inwestycji została odmiennie oceniona przez organ I i II instancji, przy czym żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego przyjął taką, a nie inną kwalifikację. Organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązany jest szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako rażące.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia m.in. na rozbudowę istniejącego budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr ew. [...] i [...]. Projekt budowlany przewiduje, że w projektowanej wiacie będzie się odbywał rozładunek odpadów medycznych utylizowanych przez zakład.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, według stanu prawnego na dzień 22 sierpnia 2008 r., pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami ustawy o ochronie środowiska. Natomiast stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25. poz. 150, ze zm.) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Rodzaje przedsięwzięć, o których mowa wyżej, określa § 2 jaki i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r . w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z punktu widzenia przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska dla zastosowania w/w przepisu nie ma różnicy czy przedsięwzięcie zakwalifikowano jako wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2 w/w rozporządzenia) czy jako "mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" (§ 3). Różnica w ocenach w zakresie zaliczenia omawianej inwestycji do określonej grupy przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 w/w rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie zmienia faktu, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w omawianej sprawie są zgodne, iż inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie są zgodne, iż w sprawie ma zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt ustawy Prawo ochrony środowiska.

Ponieważ Sąd w wyroku z dnia 11 października 2011 r., nie przesądził, że rozbieżność pomiędzy stanowiskiem wojewody a GINB dotycząca kwalifikacji omawianej inwestycji do określonej grupy przedsięwzięć wyklucza, że w omawianej sprawie w sposób rażący naruszono w/w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczenie przez wojewodę omawianej inwestycji do grupy przedsięwzięć określonych w § 3 w/w rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przedmiotowa rozbudowa wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem jej brak w sposób rażący narusza art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż przepis § 2 pkt 39 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. stanowi, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, są m.in. instalacje do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. W myśl art. 3 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska odpadami są odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39. poz. 251 i Nr 88. poz. 587). Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 2 pkt w/w ustawy o odpadach - odpadami niebezpiecznymi są odpady należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do w/w ustawy.

Katalog odpadów wraz listą odpadów niebezpiecznych oraz sposób klasyfikacji odpadów zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112. poz. 1206 - według stanu na dzień 22.08.2008r.). Do odpadów niebezpiecznych zaliczone zostały odpady medyczne i weterynaryjne zawierające części ciała i organy oraz pojemniki na krew i konserwanty służące do jej przechowywania. W związku z powyższym odpady medyczne w postaci tkanek i ich resztek wraz pojemnikami i konserwantami służącymi do ich przechowywania, niewątpliwie należy zaliczyć do odpadów medycznych zawierających części ciała i organy - oznaczone kodem 18 01 02 , tj. do odpadów niebezpiecznych.

Organ II instancji wyjaśnił, iż omawiana inwestycja poprzedzona była decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania byłego budynku pralni na zakład utylizacji odpadów medycznych. Zatwierdzony projekt przewidywał, że przyjęcie surowych odpadów medycznych odbywać się będzie wewnątrz budynku. Raport oddziaływania na środowisko, sporządzony dla inwestycji, który stał się podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. uzgadniającej w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania obiektu pralni na zakład utylizacji odpadów medycznych - zawiera informację, że odpady stanowiące surowiec dla procesu technologicznego utylizacji dostarczane będą przystosowanymi do tego samochodami. zaś rozładunek samochodu odbywać się będzie w zamkniętej hali przyjęciowej, w warunkach zapewniających odizolowanie pojazdu wraz z ładunkiem od otoczenia, a następnie dezynfekcję przestrzeni ładunkowej oraz podwozia samochodu.

Z powyższego wynika, że omawiana inwestycja zmieniła miejsce i warunki rozładunku pojazdów przywożących odpady medyczne (na zewnątrz) w stosunku do uzgodnionych w decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2001 r. Jednocześnie inwestor nie uzyskał nowej decyzji środowiskowej zezwalającej na w/w zmiany.

Budowę omawianej wiaty należy ocenić jako element rozbudowy zakładu utylizacji odpadów medycznych zawierających instalacje do utylizacji (tj. unieszkodliwiania) odpadów. W ocenie organu II instancji, skoro głównym celem rozbudowanego zakładu jest utylizacja a nie zbieranie lub przeładunek odpadów to bardziej właściwym jest przypisanie przedmiotowej rozbudowy do grupy określonej w § 2 pkt 34 niż w § 3 pkt 74 w/w rozporządzenia. Jednakże fakt, iż obiekt znalazł się w pierwszej grupie przedsięwzięć, nie wyklucza, że należy również do drugiej z grupy.

W ocenie organu odwoławczego omawiane pozwolenie na budowę stanowi próbę zalegalizowania rozwiązań technologicznych niezgodnych z zaakceptowanymi wcześniej w decyzji środowiskowej. Nowe rozwiązanie w stosunku do przyjętego wcześniej, powoduje zwiększenie ryzyka kontaktu ludzi i zwierząt z niebezpiecznymi odpadami oraz wydostania się niebezpiecznych substancji lub organizmów poza teren zakładu. Stąd też decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., rażąco narusza przywołane powyżej przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska - obowiązującymi w dacie jej wydania.

Organ wskazał, że weryfikowana decyzja Starosty [...] nie precyzuje w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, jaki budynek (nazwa i funkcja) dostał objęty projektowaną rozbudową i w związku z tym z sentencji tej decyzji nie wynika na rozbudowę jakiego budynku inwestor otrzymał pozwolenie. Powyższe istotnie stanowi ustępstwo od wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003r. Nr 120. poz. 1127 z późn. zm.), bowiem określony w rozporządzeniu wzór decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera informację o nazwie i rodzaju całego zamierzenia budowlanego, rodzaju obiektu. Jednak w ocenie organu odwoławczego, powyższego naruszenia nie można zakwalifikować jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec faktu, że zgromadzone dokumenty pozwalają na jednoznaczne określenie brakujących danych.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej [...] Sp. z o.o.) wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki, pozwalające na stwierdzenie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w następstwie braku wskazania konkretnych i jednoznacznych argumentów, pozwalających na. stwierdzenie, że: decyzja Starosty [...] wydana została rażącym naruszeniem przepisów prawa; wiata, o jaką budynek został rozbudowany, winna być zakwalifikowana jako "instalacja do unieszkodliwiania odpadów"; wiata, o jaką budynek został rozbudowany, stanowi "punkt do zbierania lub przeładunku odpadów";

- rażące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 w/w ustawy i w zw. z § 2 pkt. 39 i § 3 pkt. 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez ich błędną wykładnię, w następstwie uznanie, iż zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako należącego do katalogu przedsięwzięć, wymienionych w § 3 w/w rozporządzenia, zawsze wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w następstwie braku wskazania konkretnych okoliczności faktycznych z których by jednoznacznie wynikało, iż skarżąca spółka zamierza utylizować odpady niebezpieczne (kwalifikowane tak według stanu prawnego na dzień [...] sierpnia 2008 r.);

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskutek niedoręczenia skarżącej spółce zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co skutkowało tym, iż nie został zapewniony stronie czynny udział w sprawie.

W skardze podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w ogóle nie została wyjaśniona podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, jak również nie została przedstawiona jakakolwiek analiza przepisów prawa, z której by wynikało, że wiata winna być zakwalifikowana jako "instalacja do unieszkodliwiania odpadów". Brak jest również w uzasadnieniu decyzji rozważań co do kwalifikacji przedmiotowej wiaty jako "punktu do zbierania lub przeładunku odpadów". Z jednej strony organ arbitralnie (bez uzasadnienia) kwalifikuję wiatę, jako instalacje do utylizacji odpadów, z drugiej zaś strony, nie wyklucza że może być ona uznana jako punkt do zbierania lub przeładunku odpadów.

Okoliczność ta ma, w ocenie strony skrzącej, niezwykle istotne znaczenie. Zgodnie z treścią art. 46 ust. ł pkt. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 51 ust. 1, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagały: pkt. 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; pkt. 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie art. 51 ust. 2. Stosownie do art. 51 ust. 2 obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 51 ust, 1 pkt 2 stwierdzał organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględniał łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w art. 51 ust. 8 pkt 2.

Natomiast art. 51 ust. 8 ustawy, zawierał delegację ustawową do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym to rozporządzeniu: § 2 zawierał katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś § 3 zawierał katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które jedynie mogły wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ nie przesądził jednoznacznie, do którego katalogu przedsięwzięć należy definitywnie zaliczyć przedmiotową wiatę, błędnie przyjmując, iż w każdym wypadku (gdyby wiata ta została zakwalifikowana jako instalacja do unieszkodliwiania odpadów czy jako punkt do zbierania lub przeładunku odpadów) należało sporządzić raport oddziaływania na środowisko. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem problemem jest ustalenie "czym w rzeczywistości sporna wiata jest" to tym samym, brak jest podstaw do ustalenia, czy raport winien czy tylko mógł być sporządzony.

W skardze zarzucono ponadto, że organ wbrew regulacji z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadomił skarżącej spółki, przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Waga i znaczenie omawianej zasady bierze się stąd, iż dzięki niej wprowadzone mogą być do postępowania administracyjnego elementy zasady kontradyktoryjności (sporności), która jest m. in. modelową zasadą procedur sądowych np. cywilnej czy postępowania przed NSA. W sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez poinformowania strony o możliwości zapoznania się z aktami, celem umożliwienia wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań Sądu wskazać należy, iż niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1132/11 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku o wiatę stalową.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż organy administracji odmiennie oceniły kwalifikacje inwestycji nie uzasadniając swego stanowiska, ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty [...] doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać szczegółowej i wszechstronnej oceny czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, czy naruszenie to ma charakter rażący, przy czym oceny tej organ powinien dokonać biorąc pod uwagę skutki społeczno – gospodarcze jakie badana decyzja w trybie nadzoru powoduje. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wskazań zawartych w powołanym wyroku.

Należy mieć na względzie, iż kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo ocieniły, iż weryfikowana w trybie nieważnosciowym decyzja rażąco naruszyła prawo w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o wiatę stalową.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., którą udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania byłego budynku pralni na zakład utylizacji odpadów medycznych położonego na działce o nr [...] w [...] . Raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania obiektu pralni "[...]" na Z. U. specjalnych odpadów medycznych metodą termiczno-chemicznej sterylizacji wg technologii BRAVOHOSPITAL" zawierał m.in. opis procesu technologicznego unieszkodliwiania odpadów powstających z działalności służb medycznych i weterynaryjnych (odpady z grupy 1801 – odpady z diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej, z grupy 1802 – odpady z diagnozowania, leczenia i profilaktyki weterynaryjnej). Wykaz pomieszczeń wg projektu zmiany sposobu użytkowania obiektu obejmował: pomieszczenie przyjęcia surowych odpadów medycznych, chłodnie, magazyn odpadów surowych, magazyn środków dezynfekcyjnych, halę produkcyjną, pomieszczenie planowania i ważenia odpadów komunalnych, pomieszczenie wydawania odpadów komunalnych, zaplecze socjalne, biuro, magazyn techniczny, pokój śniadań, szatnia czysta, szatnia brudna, wentylatornia, przedsionek, WC, prysznic. Z raportu wynikało również, iż odpady stanowiące surowiec dla procesu technologicznego utylizacji dostarczane będą przez specjalistyczną firmę transportową przystosowanymi do tego celu zamkniętymi samochodami. Rozładunek samochodu odbywać się będzie w zamkniętej hali przyjęciowej w warunkach zapewniających odizolowanie pojazdu wraz z ładunkiem od otoczenia, a następnie dezynfekcję przestrzeni ładunkowej oraz podwozia samochodu. Aby zminimalizować zagrożenia dla środowiska należy przestrzegać projektowanej technologii magazynowania odpadów, ściśle przestrzegać technologii utylizacji odpadów i prowadzić właściwie gospodarkę odpadami.

W przedmiotowej sprawie znalazły zastosowanie nieobowiązujące już przepisy Prawa ochrony środowiska i Prawa budowlanego. I tak organ architektoniczno budowlany orzekał w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tj. dzień [...] sierpnia 2008 r. Stosownie do art. 32. ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Natomiast zgodnie z art. 35. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 46 ust. 1 pkt 1 stanowiła, iż realizacja:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2,

2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar

- jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w § 2 pkt 39 określono, iż przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są min. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych; natomiast stosownie do § 3 pkt 74 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać punkty do zbierania lub przeładunku odpadów.

Jak zasadnie podniósł organ odwoławczy z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że "w projektowanej wiacie odbywał się będzie rozładunek odpadów medycznych utylizowanych przez zakład". Takiego miejsca przeładunku odpadów nie przewidziano w powołanym raporcie, w oparciu, który wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. uzgadniająca przedsięwzięcie w zakresie ochrony środowiska. Organy prawidłowo zatem uznały, iż niezbędne było w tym zakresie uzyskanie przez inwestora nowej decyzji środowiskowej, bowiem punkt rozładunku odpadów medycznych stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Wyjaśniono też w decyzji różnicę ocen pomiędzy organami, co do kwalifikacji przedsięwzięcia wskazując, że z przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, iż niezależnie od tego czy przedsięwzięcie zakwalifikowano jako wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy też jako mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, realizacja takiego przedsięwzięcia jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia

Jak przyjął organ, różnica w ocenach w zakresie zaliczenia omawianej inwestycji do określonej grupy przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 w/w rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie zmienia faktu, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w omawianej sprawie były zgodne, iż inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie były zgodne, iż w sprawie ma zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt ustawy Prawo ochrony środowiska.

Oceniając powyższe stanowisko powiązać je należy z okolicznościami wynikającymi z akt sprawy, w szczególności z tym, iż unieważniona decyzja dotyczyła rozbudowy budynku będącego według pozwolenia z 2001 r. zakładem utylizacji odpadów medycznych. Jeżeli tak, to zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie powinno budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o unieszkodliwianie odpadów. Wg słownika języka polskiego PWN utylizacja oznacza wykorzystanie odpadów jako surowców wtórnych do dalszego przerobu W języku potocznym utylizacja oznacza również niszczenie lub wykorzystanie odpadów jako surowców wtórnych, w pełni zatem mieści się w § 2 pkt 39 rozporządzenia, a zatem art. 46 ust 1 pkt 1 ustawy ma do tego procesu zastosowanie. Skoro rozbudowywano zakład utylizacji czyli unieszkodliwiania odpadów, to zasadny był wniosek, że sprawa dotyczyła przedsięwzięcia określonego w § 2 pkt 39 ww. rozporządzenia, a zatem mieszcząc się w zakresie normy art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy, wymagała wydania określonych tam działań. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ miał zatem podstawy do przyjęcia, że przedsięwzięcie to mieszcząc się w dyspozycji § 2 pkt 39 ww. rozporządzenia, wymagało stosownej decyzji. Rozbieżność w pierwotnej kwalifikacji i rozważania organu co do ewentualnej możliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia do § 3 pkt 79 ww. rozporządzenia, były zatem chybione. Z powyższych względów nie okazał się uzasadniony zarzut rażącego naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Powyższą ocenę wspiera również, w okolicznościach kontrolowanej sprawy to, że realizacja ocenianego przedsięwzięcia była poprzedzona raportem i decyzją, w której jako warunek realizacji przedsięwzięcia zastrzeżono wyraźnie sposób rozładunku odpadów, w zatwierdzonym w 2001 r. projekcie wydzielając przestrzeń rozładunkową w pomieszczeniu (nr 1) i dodatkowo zastrzegając, że po rozładunku należy dokonać w tym pomieszczeniu oczyszczenia pojazdu, wykluczającego ewentualne skażenie przestrzeni na zewnątrz budynku. Takie środki ostrożności były warunkiem realizacji tej inwestycji, a co za tym idzie jej późniejszego użytkowania.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane i dowolnie rozszerzane np. w przypadku rozbudowy inwestycji. W tej sprawie mamy zaś do czynienia ciągle z tym samym przedsięwzięciem, o którym była mowa w decyzji z 2001 r., gdyż obecnie rozpatrywane pozwolenie dotyczy rozbudowy wymienionego tam zakładu, a zatem tego samego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym jako prawidłowe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że planowana rozbudowa wiaty, w której odbywał się będzie rozładunek odpadów medycznych wymagało uzyskania decyzji środowiskowej, zaś jej brak skutkował rażącym naruszeniem art. 46 ust 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska i art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu podzielić trzeba opinię organu odwoławczego, iż weryfikowane pozwolenie na budowę stanowi niedopuszczalne usankcjonowanie rozbudowy budynku o wiatę stalową, bez udziału organów ochrony środowiska, w sytuacji, gdy zamiarem inwestora jest w tym miejscu rozładunek odpadów medycznych (prawidłowo sklasyfikowanych przez organ jako odpady niebezpieczne).

Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że zgodnie z wymaganiem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinnością organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie, czy projekt konkretnej inwestycji odpowiada wymaganiom ochrony środowiska. Oceny takiej organ dokonać winien również w sprawie w której decyzji w zakresie oddziaływania na środowisko nie ma, chociaż z okoliczności sprawy wynika, że postępowanie takie winno być przeprowadzone. Obowiązku tego organ nie wypełnił, co również stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uchybienia organu, który wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. stanowią podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, gdyż w wyniku tych uchybień powstały skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Inwestor prowadząc działalność w zakresie utylizacji specjalnych odpadów medycznych winien mieć świadomość obowiązujących przepisów dotyczących ochrony środowiska, a wszelkie próby niezastosowania się do nich uznać należy za niedopuszczalne obejście prawa.

Zdaniem Sądu opisane wyżej wady decyzji były też związane z pominięciem w pozwoleniu na rozbudowę jednoznacznego określenia funkcji rozbudowywanego obiektu. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 3 pkt 2 projekt winien określać funkcję, formę i konstrukcję obiektu. Określenie funkcji obiektu budowlanego ma znaczenie zasadnicze, gdyż decyduje o sposobie użytkowania obiektu i wywiera znaczący wpływ na sposób ustalania szczegółowych wymagań , w tym wymagań w zakresie ochrony środowiska.

Brak określenia funkcji obiektu (dobudowywanej wiaty) jako rozbudowy zakładu utylizacji odpadów medycznych prowadziło zatem do udzielenia wadliwego prawnie pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony skarżącej o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wskazać należy, iż jest on bezzasadny. W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podnieść należy, iż skarżąca Spółka nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak też naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 46 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska okazały się, wobec powyższych ustaleń i ocen Sądu, nieuzasadnione, mając zaś na uwadze, że organy przeprowadziły postępowanie bez naruszeń prawa procesowego i materialnego, dokonały pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, brak było podstaw do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.