Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3419/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust.2, art. 71ust. 1 i 2, art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp.j. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 834/19 w sprawie ze skargi P. sp.j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr SKO 4136/143/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 834/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ, SKO) z 6 sierpnia 2019 r., nr SKO 4136/143/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się P. sp. j. z siedzibą w O. (dalej: skarżący kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowań przed SKO następujących przepisów:

a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. nieuprawnionego uznania wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 października 2013 r. wydanej przez Burmistrza Miasta O., T. M. i B.M. za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy wnoszący wniosek nie wykazali w sposób wystarczający swojego interesu prawnego, który przyznawałby im legitymację procesową w przedmiotowej sprawie;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 157 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ewentualnie zastosowany mógłby zostać jedynie tryb wznowienia postępowania tj. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 oraz poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego jakoby miało miejsce "rażące naruszenie prawa", a co skutkowało zastosowaniem niewłaściwego trybu postępowania prowadzącego w sposób nieuprawniony do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej;

c) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z przesłanką nieodwracalnych skutków prawnych wyłączającą zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. w związku z niewłaściwą interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O. (dalej: MPZP) zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2002 r. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia 6 grudnia 2002 r.) i błędną jego wykładnię w tym rozstrzyganie wielu istniejących wątpliwości na niekorzyść skarżącego dokonaną przez SKO, a uznaną następnie za właściwą przez WSA, czego konsekwencją jest bezwzględne naruszenie dyspozycji ww. normy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne oraz bezpodstawne uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r.;

e) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej polegającej na próbie podważenia wydanej zgodnie z przepisami prawa ostatecznej decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r., co godzi także w słuszny interes społeczny poprzez wprowadzenie niepewności w trwałości decyzji organów władzy;

f) art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienia w toku postępowania dowodowego, w tym w zakresie niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wybiórcze i stronnicze traktowanie zebranych w sprawie dowodów, a następnie dokonanie oceny jedynie w oparciu o dowody wybrane przez organ, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym także nieodniesienie się w uzasadnieniu WSA do istotnych dowodów w sprawie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, w tym w szczególności niedopuszczenie przez Sąd I instancji wnioskowanego przez skarżącego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny architektury oraz planowania przestrzennego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w toku postępowań przed SKO powielone przez WSA, tj.:

a) art. 80 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r., jako rażąco naruszająca prawo jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy decyzji nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa i sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., poz. 1623 tj.) poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego uznania, że decyzja Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. wydana została niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, podczas gdy decyzja spełnia wszelkie wymogi przewidziane przepisami obowiązującego na dzień jej wydania Prawa budowlanego;

c) art 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: u.i.o.ś) poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu nieobowiązującego w momencie wydawania decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r., podczas gdy do oceny legalności i prawidłowości wydania ww. decyzji zastosowanie winny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie jej wydania przez organ administracji publicznej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazano, że wnoszących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 października 2013 r. wydanej przez Burmistrza Miasta O. tj. T. i B,M., nie można uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., wnioskodawcy nie wykazali bowiem w sposób wystarczający, aby ww. decyzja dotyczyła ich interesu prawnego, bądź aby posiadali interes prawny z uwagi, na który mogliby żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wystąpili oni z wnioskiem dopiero po upływie 4 lat od wydania ww. wymienionej decyzji tłumacząc się brakiem wiedzy co do jej istnienia. W ocenie spółki taki stan rzeczy również budzi spore wątpliwości, albowiem strona, która rzeczywiście posiada ściśle określony interes prawny z reguły jest zorientowana w swojej sytuacji i stara się podejmować stosowne kroki tak szybko, jak tylko jest to możliwe.

Spółka zwróciła również uwagę na dość lakoniczną i nieprecyzyjną próbę wykazania przez wnioskujących swojego interesu prawnego mającego przydawać wnioskującym legitymację procesową do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji. Wnioskujący wskazują, że inwestycja może wiązać się dla nich z wieloma uciążliwościami jak hałas, łoskot samochodów, kurz i uciążliwy pył, przy czym w żaden sposób nie wykazali, aby istniało choćby prawdopodobieństwo takich uciążliwości ze strony działki nr [...]. Nie biorą nawet pod uwagę obecnie istniejących możliwości technicznych pozwalających na zapobieżenie takim ewentualnym uciążliwościom. Zdaniem skarżącego kasacyjnie mamy więc do czynienia jedynie z subiektywnymi i niczym niepopartymi twierdzeniami samych wnioskodawców. Nie zostały bowiem przedłożone jakiekolwiek ekspertyzy mogące potwierdzić rzeczywistą możliwość oddziaływania inwestycji na ich grunt.

W ocenie spółki SKO dokonawszy bardzo pobieżnej analizy interesu prawnego wnioskujących, w sposób bezzasadny przyznał wnioskującym status strony postępowania podczas gdy, zarówno zgodnie z przywoływanym w uzasadnieniu swojej decyzji przez SKO licznym orzecznictwem jak i doktryną, kategoria interesu prawnego dającego legitymację procesową winna być konkretna oraz oparta o normę prawa materialnego. Trudno dostrzec wskazania takiego "konkretnego interesu prawnego" we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lipca 2017 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wbrew twierdzeniom organu nie powinien znaleźć zastosowania dodany z dniem 1 stycznia 2018 r. art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., z którego to SKO wywodzi legitymację procesową wnioskujących. W ocenie spółki, aby móc nadać wnioskującym przymiot strony postępowania, należałoby dokonać ustaleń w zakresie ich rzeczywistego interesu prawnego w tym przynajmniej uprawdopodobnić, że zachodzi oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i, że przekracza ono dopuszczalne normy a także, że nieruchomość wnioskujących objęta jest tak rozumianym oddziaływaniem. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nieuprawnionym pozostaje też stwierdzenie SKO, iż "już tylko pobieżna analiza chociażby oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji dowodzi, że będzie ona oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawców", podczas gdy przy poziomie 50 dB nie można mówić o jakimś szczególnym oddziaływaniu, albowiem zgodnie z tabelą nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826) poziom taki uznawany jest za dopuszczalny już dla terenów stref ochronnych "A" uzdrowiska czy terenów szpitali poza miastem w przedziale czasu odniesienia równym 16 godzinom, a ponadto Regionalny Inspektor Ochrony Środowiska wyraźnie wskazuje, że ewentualne uciążliwości mogą mieć miejsce jedynie w okresie realizacji inwestycji, przy czym zauważyć należy, że nie stanowiłyby one uciążliwości ponad te, które przysparzają na co dzień istniejące w okolicy zakłady przemysłowe. Spółka stoi na stanowisku, że w oparciu o twierdzenia podnoszone przez wnioskodawców, jak i SKO nie można uznać, aby inwestycja miała oddziaływać w jakikolwiek sposób na teren należący do wnioskujących, a tym samym, aby takie nawet nieuprawdopodobnione oddziaływanie miało stanowić podstawę do przyznania wnioskodawcom legitymacji procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. wydanej zresztą w oparciu o analizę i postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.

Następnie wskazano, że skoro T. i B.M. nie brali udziału w wydaniu decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. bez własnej winy, ich wniosek winien zostać potraktowany jako wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w jej wydaniu. Nieuprawnionym pozostaje zastosowanie przepisów prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący kasacyjnie wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie takie skutki nie zachodzą, natomiast powstaną one w momencie stwierdzenia nieważności decyzji i kiedy ewentualnie na inwestora nałożony zostanie obowiązek rozbiórki obiektu. Wówczas bowiem inwestor będzie zmuszony do zaprzestania realizowania swojej działalności związanej z obiektem, co będzie wiązało się nie tylko z niebagatelnymi stratami finansowymi dla samego inwestora, ale także będzie rodziło skutki w zakresie prawa pracy dla jego pracowników, w obszarze prawa cywilnego i gospodarczego dla jego kontrahentów, czy wreszcie samych organów administracji publicznej w stosunku do których inwestor będzie wówczas mógł kierować ewentualne roszczenia odszkodowawcze w związku z wprowadzeniem go w błąd co do możliwości prowadzenia na nieruchomości planowanej i realizowanej inwestycji. Spółka podkreśliła, że w obecnym stanie zaawansowania techniki i przy obecnych nowych technologiach inwestor ma możliwość przystosowania obiektu w taki sposób, aby nie oddziaływał na nieruchomość wnioskujących, czego zarówno SKO, jak i WSA nie wzięły nawet pod uwagę przyjmując za jedyną według siebie słuszną, choć w rzeczywistości niczym nieuprawnioną, drogę prawną mającą na celu stwierdzenie nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która wywołała już nieodwracalne skutki prawne.

Spółka zwróciła również uwagę na treść zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. planu, teren działki nr [...] [...] położony jest w części planu oznaczonej symbolami 12 P - skoncentrowana działalność produkcyjna oraz 28 Zl - pas zieleni o szerokości ok. 24 m. Teren ten wydzielono na rysunku planu linią przerywaną. Zdaniem WSA linii wyznaczającej ten teren nie można uznać za orientacyjną. Interpretację taką, w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać należy bezsprzecznie za błędną i prowadzącą do bezzasadnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważono, że w zapisach wyjaśniających zakres i zarys ogólny przeznaczenia planu brak jest bezpośredniego wskazania jakoby linie rozgraniczające wyznaczone na załączniku graficznym nie mogły być traktowane jako orientacyjne. Ustalenia planu nie wskazują wprost zakazu zabudowy na terenach określonych jako pas zieleni izolacyjnej. Spółka stoi na stanowisku, że interpretacja ustaleń planu dokonana przez SKO, a w ślad za nim Sądu I instancji jest błędna i rażąco krzywdząca, ponieważ wskazany teren zieleni zajmuje znaczącą część przedmiotowej działki. Tak ostra i bezkrytyczna interpretacja doprowadza zaś do irracjonalnych na gruncie prawa administracyjnego, ale także samego użytkowania terenu wniosków. Ponadto podniesiono, że obecnie technologie w zakresie architektury krajobrazu pozwalają na zastosowanie szeregu zabiegów na obiektach budowlanych jak "zielone ściany", czy "zielone dachy" (jako tereny biologicznie czynne), które z punktu widzenia urbanistyki, architektury krajobrazu mogą "wpisać" dany obiekt tak, by nie zaburzał otoczenia, spełniał warunki planu, a jednocześnie chronił przed hałasem i nie wywoływał uciążliwości na tereny sąsiednie, jednak ani organ ani też WSA nie wzięły pod uwagę takich możliwości, które pozwoliłyby na pogodzenie interesów wszystkich stron postępowania.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. spółka wskazała, że zarówno organ administracyjny odwoławczy, jak i Sąd I instancji, niemalże z góry przyjęły, bez przeprowadzania gruntownej analizy dowodów, jak i bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także pomimo licznych wątpliwości, że decyzja z 29 października 2013 r. wydana przez Burmistrza Miasta O., była decyzją obarczoną wadami prawnymi co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy zupełnie inny pogląd wyrażony został przez Wojewodę [...] w przedmiocie decyzji nr [...] z [...] 2014 r. Starosty Powiatu O. opartej przecież o ten sam stan faktyczny. Taka rozbieżność powoduje, że w obrocie prawnym dochodzi do pewnego rodzaju dualizmu orzeczniczego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie licznych uchybień doznało także całe postępowanie dowodowe, trudno bowiem uznać za wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego sytuacji, w której pozostaje wiele niewyjaśnionych wątpliwości, zaś organ nie zlecił nawet przeprowadzenia jakiejkolwiek ekspertyzy, mogącej potwierdzić stanowisko strony wnioskującej o unieważnienie decyzji w przedmiocie rzeczywistego oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskujących. Organ nie zbadał też w sposób poprawny jakie są rzeczywiste natężenia hałasu, zaś normy jakie zostały wskazane tj. 50 dB, wcale nie stanowią oddziaływania, które mogłoby zakłócać wnioskującym w jakikolwiek sposób korzystanie z ich nieruchomości. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie została także przeprowadzona ekspertyza w przedmiocie, czy inwestor nie mógłby przy zastosowaniu nowoczesnych technologii zminimalizować pola ewentualnego oddziaływania swojej inwestycji tak, aby nie zakłócała ona w żaden sposób korzystania wnioskującym z ich nieruchomości. Co zaś najistotniejsze to zarówno SKO, jak i następnie WSA nie wziął pod uwagę, że Starosta O. decyzją nr [...] z [...] 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Z zapisu decyzji wynika bezpośrednio, że ta indywidualna inwestycja nie wpływa w żadnym stopniu na tereny sąsiednie, zatem teren zieleni izolacyjnej sprowadza się jedynie do charakteru zagospodarowania przestrzeni, który nie został zaburzony przedmiotową inwestycją, a profesjonalni architekci biorący udział w opracowaniu projektu wprowadzili w ramach zagospodarowania działki szpaler zieleni zróżnicowanej celem dostosowania inwestycji do ustaleń planu. Zdaniem spółki, takim postępowaniem organ naruszył płynącą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, a ponadto z uwagi na pominięcie ww. dowodu w uzasadnieniu decyzji SKO naruszona została dyspozycja przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejno spółka wskazała, że analiza treści ocenianej decyzji nie wykazuje, aby była ona obciążona wadą nieważności, w tym wynikającą z niezgodności zatwierdzonego w tej decyzji projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego według brzmienia na dzień ocenianej decyzji wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważono, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na dz. nr 4/5, na której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] 2002 r. Inwestycja jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolami 9 P/BS, 28 Zl oraz drogi D. Przy czym dla terenu oznaczonego symbolem 9P/BS, jako użytkowanie podstawowe ustala się skoncentrowaną działalność produkcyjną, bazy, składy, magazyny, zakaz wprowadzania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz mających negatywny wpływ na położone w pobliżu obiekty mieszkaniowe. Dla terenu oznaczonego symbolem 28 Zl, jako użytkowanie podstawowe ustalono tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Ustala się też, że realizacja zwartego układu pasa zieleni wysokiej na tym terenie dokonana zostanie w I etapie zagospodarowania działki oznaczonej symbolem 9P/BS, tak aby zapewnić szczelne izolowanie terenów mieszkaniowych, a minimalna jej wysokość w tymże 1 etapie powinna wynosić 2,5 metra. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że na obszarze oznaczonym na mapie do celów projektowych jako Zl zaprojektowana jest powierzchnia biologicznie czynna, a w planie w wyrysie planu zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca pas zieleni izolacyjnej 28 Zl od terenów produkcyjnych 9P/BS jest linią orientacyjną i z zapisów planu nie wynika jaka ma być szerokość pasa zieleni. W ocenie spółki nie można więc stwierdzić, by decyzja Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. naruszyła w sposób rażący przepisy planu miejscowego. Wskazano również, że szerokość pasa zieleni została określona w decyzji Burmistrza stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowego przedsięwzięcia poprzedzonej opinią o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko wyrażonej w formie postanowienia z 6 września 2013 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Zgodnie z tą decyzją od strony ul. [...] należało zaprojektować i wykonać pas zieleni izolacyjnej (zieleń niska i wysoka z dużym udziałem roślin zimozielonych) o szerokości minimum 1,5 metra. Projektowany pas zieleni otaczający przedmiotową inwestycję spełnia warunki określone w ww. decyzji. Pas zieleni został wykonany, a zakres prac nie wyeliminował możliwości lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu została ona ustanowiona i wykonana.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że decyzja Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a przedmiotowy projekt budowlany spełnia także wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Podkreślono, że został on wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, ponadto jest on kompletny i zawiera wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Co istotne Burmistrz Miasta O. opierał swoją decyzję także na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z 6 września 2013 r., zgodnie z którym nie istniała konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że przepis art 74 ust. 3a u.i.o.ś. nie powinien w ogóle być brany pod uwagę, ani przez SKO ani WSA. Przepis ten nie obowiązywał bowiem w momencie wydawania decyzji administracyjnej przez Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioskujący nie mogą zatem wywodzić swoich praw z przepisu, który wszedł w życie już po wydaniu decyzji, a w stosunku do której wnoszą aktualnie o stwierdzenie jej nieważności wywodząc z ww. przepisu swoją legitymację procesową. Taka sytuacja powoduje brak trwałości decyzji oraz godzi w pewność i stabilność prawa. Każdy bowiem, kto nie zgadza się z daną decyzją w momencie zmiany przepisów, mógłby wówczas na podstawie nowych przepisów podważać dany akt administracyjny wydany na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, co prowadziłoby do sytuacji absurdalnych i różnego rodzaju nadużyć.

Pismem z 21 września 2020 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestniczka postępowania B.M. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a.

Po pierwsze art. 28 k.p.a. jest normą prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Konstrukcja zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odpowiada więc wymaganiom z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Ponadto zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. np. wyroki NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2156/21, LEX nr 3491183; z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1998/21, LEX nr 3501944 i sygn. akt II OSK 2000/21, LEX nr 3502037; z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1626/21, LEX nr 3451869; z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3357/19, LEX nr 3434344). Źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 585/22, LEX nr 3502962).

Takiej normy zaś prawa materialnego do naruszenia, której doszło w związku z art. 28 k.p.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej wiąże się zarzut dotyczący naruszenia art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta O., to jest w dniu 29 października 2013 r.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się w zaskarżonym wyroku wprost do kwestii legitymacji procesowej B. i T.M., a okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie. Oceniając zaś, czy B, i T.M. przysługuje przymiot strony postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 15 maja 2019 r. stwierdziło, że są oni właścicielami nieruchomości położonej po przeciwnej stronie drogi oddzielającej ich nieruchomość od inwestycji skarżącego kasacyjnie. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika zaś, że z inwestycją skarżącego kasacyjnie związane jest oddziaływanie akustyczne na poziomie 50 dB. Przy czym organ dokonał analizy art. 28 k.p.a., jak i art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. i stwierdził, że B. i T.M. posiadają interes "prawny niezależnie od badania podstawy prawnej interesu prawnego". O ile więc ma rację skarżący kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 74 ust. 3 a u.i.o.ś., o tyle ocena organu administracji, co do posiadania interesu prawnego przez B. i T.M. była prawidłowa.

Kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana w dniu 29 października 2013 r.. Przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. został dodany ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2018 r.

Do ustalenia kręgu stron postępowania w rozpoznawanej sprawie nie można było więc stosować art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Zastosowanie miał zatem jedynie art. 28 k.p.a. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.i.o.ś.), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 73.). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie ocena taka została dokonana, albowiem zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia na nieruchomość B. i T.M. rozciąga się oddziaływanie akustyczne planowanej przez skarżącego kasacyjnie inwestycji, przy czym jak przedstawiono powyżej dla oceny interesu prawnego nie ma znaczenia, czy oddziaływanie to mieści się, czy też przekracza normy zakreślone przepisami prawa.

Nie zasługuje na uwzględnianie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie podczas, gdy w przedmiotowej sprawie ewentualnie zastosowany mógł zostać jedynie tryb wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

B. i T.M. przysługiwał przymiot strony postępowania, a co za tym idzie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania. Okoliczność, że nie brali oni udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej nie ogranicza ich uprawnień jedynie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Posiadanie interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego uprawniało B. i T.M. do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Zauważyć ponadto należy, że B. i T.M. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r. wskazywali na niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W odniesieniu do ostatniego z tych twierdzeń zasadnie organ administracji zauważył, że nie może ono stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie może być rozpatrywane w kategorii przesłanki wznowieniowej. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej została wydana w oparciu o stwierdzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, to jest o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w związku z niewłaściwą wykładnią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Przepis ten związany jest z zagadnieniem dotyczącym wykładni normy prawnej.

Przypomnieć więc należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, przy czym w ocenie organu, co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie przepisów prawa.

W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy i obszerny przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują na niezasadność tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Dodatkowo podkreślić należy, że w zarzucie tym nie wskazano w odniesieniu do którego przepisu planu miejscowego zarzut ten miałyby się odnosić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano jedynie § 4 pkt b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O. Przy czym podkreślić należy, że § 4 planu miejscowego składa się z trzech punktów, budowa redakcyjna dwóch z tych punktów zawiera litery "b", a z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, o który ustęp chodzi. Nie można tego również ocenić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej, która w tym zakresie wskazuje, że powyższy przepis ma zastosowanie dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano § 2 pkt 1, 2, 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że w przytoczonych postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest "bezpośredniego wskazania jakoby linie rozgraniczające wyznaczone na załączniku graficznym nie mogły być traktowane jako orientacyjne. Ustalenia planu nie wskazują wprost – zakazu zabudowy na terenach określonych jako pas zieleni izolacyjnej".

W odniesieniu do powyższego przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że rażące naruszenie prawa, w rozpoznawanej sprawie, związane jest z realizacją inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 28 Zl, to jest terenie zieleni izolacyjnej wysokiej, a linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu nie są liniami orientacyjnymi.

Odnosząc się do pierwszego z zagadnień dotyczących charakteru linii rozgraniczających, zauważyć należy, że z § 2 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan ustala przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania. W myśl zaś § 2 pkt 3 lit. d jako teren należy rozumieć obszar o określonej podstawowej funkcji, ograniczony liniami rozgraniczającymi i oznaczony odpowiednim symbolem użytkowania. Przy czym § 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego stanowi, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za obowiązujące uznaje się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów w granicach linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, oznaczone odpowiednimi symbolami literowymi, § 3 pkt 2 lit. h stanowi, że teren Zl to teren zieleni izolacyjnej.

W § 3 pkt 3 planu miejscowego stwierdzono, że linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, oznacza się w rysunku planu jako ściśle określone linie ciągłe dla wskazania obowiązujących granic terenu.

Dodać przy tym należy, że § 4 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że tereny zabudowy produkcyjno – usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej. Zgodnie zaś z § 9 pkt 31 dla terenu oznaczonego symbolem 28 Zl jako użytkowanie podstawowe ustala się tereny zieleni izolacyjnej wysokiej.

Żaden więc z przywołanych przepisów nie stanowi, że linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania są liniami rozgraniczającymi o charakterze orientacyjnym. Wręcz przeciwnie, z przywołanych przepisów wprost wynika, że są to linie o charakterze wiążącym, wyznaczającym tereny o określonej funkcji. Świadczy o tym choćby treść § 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacje te wprost i bez konieczności dokonywania wykładni wskazują, że teren oznaczony symbolem 28 Zl stanowi teren zieleni izolacyjnej, a więc nie jest to teren przeznaczony pod zabudowę.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., w zw. z § 9 pkt 31 i § 4 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw prawnych należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy bowiem kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego związanego z wydaniem pozwolenia na budowę, w związku z czym nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegający w szczególności na niedopuszczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioskowanego przez skarżącego kasacyjnie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny architektury oraz planowania przestrzennego.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w działaniu organów administracji nie można dopatrzeć się naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej. O naruszeniu tej zasady nie świadczy wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego kasacyjnie.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że celem tego postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Ponadto zauważyć należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie wykładni zawartych w nim przepisów prawa dokonują organy administracji i sąd administracyjny, a nie eksperci, czy biegli sądowi.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oczekiwanie więc, że Sąd I instancji dopuści dowód z opinii biegłego sądowego pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego wyżej przepisu.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało zaś w pełni wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych".

W sprawie zaistniała bowiem przesłanka określona w kodeksie, to jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z 29 października 2013 r.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnie nie przedstawiono argumentów wskazujących na zaistnienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a., albowiem kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.