Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 378/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 7 a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 631/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr ZOA-VIII.7721.27.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 631/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S., uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr ZOA-VIII.7721.27.2021 oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: PINB) z dnia 19 maja 2022 r. nr PINB 7355/Borz-2/2020, a ponadto zasądził od WINB na rzecz J.S. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacynej M.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a) polegające na dokonaniu przez wojewódzki sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych oraz pominięciu ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji, w zakresie dotyczącym rodzaju i zakresu prac wykonanych przez inwestora, w tym w szczególności dokonania całkowitej rozbiórki budynku stodoły, w sytuacji w której organy obu instancji ustaliły, że nie doszło do rozbiórki istniejącego budynku, zaś sąd nie był uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych, lecz jedynie do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie, wiążących go reguł proceduralnych dotyczących dokonywania ustaleń faktycznych;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego przez wojewódzki sąd administracyjny, w tym zaniechania wskazania przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji, braku wskazania, jakim dokładnie przepisom uchybił WINB, czy naruszone przez organy przepisy miały materialny, czy formalny charakter, braku uzasadnienia stanowiska sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, które to uchybienia prowadzą do braku możliwości zapoznania się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia oraz dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadały prawu, w szczególności zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i poprzedzona była wnikliwą i wszechstronną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, również w zakresie charakteru i zakresu prac przeprowadzonych przez inwestora, braku dokonania całkowitej rozbiórki budynku, niewystąpienia, na skutek wykonanych prac, zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych budynku.

4) art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres przeprowadzonych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję przebudowy, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za przebudowę w rozumieniu ustawy, w szczególności uznania wykonanych prac za przebudowę nie wyklucza dokonanie przez inwestora rozbiórki przylegającej do budynku stodoły przybudówki, niestanowiącej integralnej części budynku i niestanowiącej wraz z budynkiem stodoły jednej konstrukcji, zaś ingerencja inwestora w część konstrukcyjną budynku, sprowadzająca się do wymiany na nowe, poszczególnych elementów budynku, przy jednoczesnym zachowaniu istniejących parametrów użytkowych i technicznych budynku, mieści się w definicji pojęcia przebudowy;

5) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozebrana przez inwestora przybudówka budynku stodoły była jego integralną częścią, stanowiąc jedną konstrukcję, a co za tym idzie rozebrana przez inwestora przybudówka wraz ze stodołą stanowiła jeden budynek, w sytuacji, w której znajdująca się w części zachodniej przybudówka nie była związana konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczym, posiadała oddzielne pokrycie dachowe i nie posiadała fundamentów, a z tego wynika, że jej rozbiórka, dokonana przez inwestora na wiele lat przed przeprowadzonymi pracami, pozostawała bez znaczenia dla dokonania kwalifikacji prac inwestora, w tym ustalenia, czy w ich wyniku doszło do zmiany istotnych parametrów użytkowych i technicznych budynku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w zakresie rodzaju i charakteru prac wykonanych przez inwestora, Sąd I instancji poczynił częściowo własne ustalenia faktyczne, z pominięciem ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji. Kategoryczne stwierdzenie Sądu I instancji, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do rozbiórki budynku i wybudowania budynku nowego, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Co więcej, zdaniem skarżącego ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji prowadzą do wniosków zupełnie odmiennych. Ustalenia z przeprowadzonych oględzin nie potwierdziły wersji o całkowitej rozbiórce budynku stodoły. Wskazywano, że trzy słupy i dwie belki wiązara były wykonane ze starego drewna, posiadały nieregularną strukturę. Jednocześnie stan techniczny fundamentów i podłoża w postaci wylewki betonowej, również wskazywały na pochodzenie sprzed 2000 roku. Jednocześnie słupy w wybranych miejscach zostały zamontowane do podłoża za pomocą kątowników łącznikowych starego typu, używanych w drugiej połowie XX wieku. Zdaniem skarżącego, poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.. Sąd I instancji, wskazując na niebudzącą jego zdaniem wątpliwości okoliczność rozbiórki budynku stodoły, pominął znaczną część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyniki kilkukrotnych oględzin budynku stodoły, dokonywanych przez pracowników organu. Oceny takiej, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dokonał w oderwaniu od materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wojewódzki sąd administracyjny kwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. Jednocześnie Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że okoliczność rozbiórki budynku stodoły nie budzi w jego ocenie żadnych wątpliwości. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, przedstawiając jedynie pobieżnie własną ocenę, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania, w żaden sposób jej nie uzasadniając. Sąd I instancji nie wyjaśnił również w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym zaniechał wskazania przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji nie wskazał, jakim dokładnie przepisom uchybił WINB, jak również czy naruszone przez organ przepisy dotyczyły obrazy prawa materialnego, czy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczy również kwestii wszechstronnej oceny dowodów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności we wspomnianym zakresie rodzaju i zakresu prac wykonanych przez inwestora. Brak wszechstronnej analizy tych okoliczności w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego naruszenie tego przepisu polega na uwzględnieniu skargi na decyzję organu II instancji, mimo, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadały prawu, w szczególności zaś zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i poprzedzona była wnikliwą i wszechstronną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, również w zakresie charakteru i zakresu prac przeprowadzonych przez inwestora, braku dokonania całkowitej rozbiórki budynku, niewystąpienia, na skutek wykonanych prac, zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych budynku. Konsekwencją braku wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego było przyjęcie przez Sąd, że w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora, brak było koniecznego elementu przywrócenia budynkowi dawnego, pierwotnego jego stanu i wyglądu. Nie jest prawdą i nie wynika również z przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczność, że w wyniku przeprowadzonych przez inwestora prac budowlanych doszło do rozbiórki istniejącego wcześniej budynku, a także zmiany jego konstrukcji, w sposób powodujący zmianę charakterystycznych parametrów.

W ocenie skarżącego rozebrana przybudówka nie może być uznana za integralną część budynku stodoły. Rozebrana przybudówka nie może być uznana również za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Sporna konstrukcja nie była trwale związana z gruntem, nie posiadała fundamentu, zaś budynek to zadaszona konstrukcja połączona z gruntem w sposób trwały, wykonana z materiałów budowlanych i elementów składowych, będąca wynikiem prac budowlanych - wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywana dla potrzeb stałych, przystosowana do przebywania ludzi, zwierząt i ochrony przedmiotów. Brak fundamentów, trwałego związania z gruntem przesądza, że przebudówka nie może być uznana za budynek, a co za tym idzie jej rozbiórka, dokonana wiele lat przed pozostałymi pracami przeprowadzonymi przez inwestora, pozostaje bez wpływu na ocenę zmiany istotnych parametrów użytkowych i technicznych budynku stodoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/1;,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wskazał jednoznacznie, że nie podzielił dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji nie podzielił też stanowiska organów nadzoru budowlanego, że właściwym trybem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest procedura określona w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, jakoby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało jakich uchybień dopatrzył się Sad I instancji i dlaczego uznał, że koniecznym było uwzględnienie skargi.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, LEX nr 3328015). Tego typu uchybienia nie dopuścił się Sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał w sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych. Sąd ten na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, a utrwalonych w aktach sprawy, dokonał jedynie odrębnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W spornej kwestii rozbiórki starego budynku Sąd I instancji powołał się na wyjaśnienia złożone przez inwestora w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a także zeznania świadków złożonych w oświadczeniu z 20 stycznia 2021 r. i 17 kwietnia 2021 r. Nie sposób uznać zatem za skarżącym kasacyjnie, że przywołane przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne nie wynikając z akt sprawy.

Niezasadne okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 p.b. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów skarżący kasacyjnie wskazuje, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie charakteru i zakresu prac przeprowadzonych przez inwestora, braku dokonania całkowitej rozbiórki budynku oraz braku zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych budynku. To zdaniem skarżącego miało też doprowadzić Sąd I instancji do wadliwych wniosków, że budynek gospodarczy i rozebrana przybudówka stanowiły jedną konstrukcyjną całość. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wyraził stanowiska o całkowitej rozbiórce obiektu budowlanego, lecz jego zasadniczej części w tym tej jego części, która określana była przez inwestora jako przybudówka. Usprawiedliwione było także stanowisko Sadu I instancji, iż zakres przeprowadzonych robót budowlanych zmienił wymiary budynku w konsekwencji czego doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Sąd I instancji wskazał, że według projektu zagospodarowania działki nr [...] z 2003r. wśród istniejących obiektów na działce nr ewid. [...] pod numerem [...] jest oznaczona stodoła drewniana o wymiarach 14,50 m x 12,50 m, tymczasem w protokole kontroli z dnia 14 września 2020 r., jako wymiary przedmiotowego obiektu podano 9,45 m x 14,50. Zasadnie Sąd I instancji zakwestionował w tej części stanowisko organu nadzoru budowlanego, że usprawiedliwieniem różnicy wymiarów budynku miałoby być rozebranie w 2008 r. lub 2009 r. przybudówki o wym. 3,05 m x 14,50 m od strony zachodniej, skoro na mapie jest opisany jedynie jeden budynek o określonych gabarytach. Dlatego też uzasadniona jest ocena Sądu I instancji, że część nazywana przybudówką, z budynkiem gospodarczym stanowiła jedną konstrukcję.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a p.b., bowiem w oparciu o materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż wykonane roboty budowlane zakwalifikować należało jako przebudowę. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że WINB w uzasadnieniu decyzji wykluczył możliwość zakwalifikowania wykonanych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych zarówno jako przebudowy jak i remontu. WINB przy tym uchylił się od jednoznacznego przesądzenia jaki rodzaj robót budowlanych został przez skarżącego kasacyjnie wykonany, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Rozbiórka części budynku określanej jako przybudówka zmieniła charakterystyczne parametry budynku, co wyklucza możliwość uznania, że inwestor dokonał przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. Zakres wykonanych prac wykluczał także zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako remontu, skoro dokonano rozbiórki zarówno ścian, dachu, a także konstrukcji budynku. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę, czyli rodzaj budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został rozebrany. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z uprzednio istniejącego budynku zostały jedynie fundamenty, posadzka, trzy słupy oraz dwie belki wiązara. W tych okolicznościach sprawy nie sposób uznać że skarżący kasacyjnie dokonał remontu lub przebudowy. W przypadku obu pojęć roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont lub przebudowę musi istnieć obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b. zalicza się do budowy (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 971/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18 oraz z 26 stycznia 2023 r., II OSK 226/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego zasadnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że postępowanie wadliwie prowadzone było w trybie art. 50-51 p.b., co uzasadniało uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7