Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 797/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 64 e par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 571/19 w sprawie ze skargi Ministra Inwestycji i Rozwoju na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2019 r. nr 0401-IEW.711.12.2019 w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 4 czerwca 2019 r. nr 0402-SEE.711.339.2019; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 1690 (jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 571/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, dalej powoływany także jako Minister, skarżący, wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej powoływany jako DIAS, organ) z 25 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Z akt sprawy wynika, że Minister wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie pond 440 000 zł z uwagi na ważny interes publiczny, opierając swój wniosek o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, z którego wynika, że w niniejszej sprawie koszty obciążające wierzyciela zostały określone niezgodnie z Konstytucją, w szczególności naruszają konstytucją zasadę nadmiernej ingerencji. Wnioskodawca zaznaczył, że organ egzekucyjny dokonał jedynie formalnych, nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunku bankowego dłużnika przez dwa dni (1 i 2 sierpnia 2018 r.) i nie wymagało to dodatkowych nakładów pracy organu egzekucyjnego, tym samym niezasadnym jest ponoszone przez wierzyciela aż tak wysokich kosztów egzekucyjnych.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Ministra, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

DIAS w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zauważył, że istota w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych dotyczy oceny istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1314 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." Rozpoznając przesłankę ważnego interesu publicznego zawartą w art. 64e § 2 ust. 2 u.p.e.a. organ podkreślił, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi o jej zaistnieniu w przedmiotowej sprawie. Wyrok ten, zdaniem organu, nie powoduje utraty mocy obowiązującej regulacji. Jego skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Innymi słowy wyrok zakresowy nie wywołuje skutków prawnych uchylających i na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ma wpływu na zaistnienie bądź nie, przesłanki ważnego interesu publicznego. Ponadto brak jest podstaw, aby rozpatrując sprawę dotyczącą umorzenia kosztów egzekucyjnych rozważać konstytucyjność przepisów, na podstawie których naliczono przedmiotowe koszty. Dyrektor podkreślił, że nie jest uprawniony do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, a obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy działania wbrew tym przepisom.

Odnosząc się do zarzutu wierzyciela, że dla wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki ważnego interesu publicznego ma znaczenie, iż organ egzekucyjny dokonał jedynie formalnych, nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych, niewymagających dodatkowych nakładów pracy, tj. zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego DIAS stwierdził, że przebieg czynności podjętych przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie może zostać oceniony w kontekście przesłanki ważnego interesu publicznego. Postępowanie o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie może bowiem stanowić płaszczyzny dla polemiki w przedmiocie zasadności i prawidłowości działania organu egzekucyjnego i w konsekwencji określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Organ ten działa na zlecenie wierzyciela i ma obowiązek egzekwować należność wskazaną przez niego w tytule wykonawczym. W postępowaniu w sprawie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych przysługują odrębne środki zażalenia.

Wobec powyższego, zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Organ podkreślił, że umorzenie kosztów egzekucyjnych przyczyniłoby się do przysporzenia korzyści jedynie dla wierzyciela, a na organ egzekucyjny zostałby przeniesiony obowiązek ich sfinansowania. W interesie publicznym leży natomiast równe traktowanie stron postępowania, a więc również egzekwowanie i dochodzenie kosztów egzekucyjnych powstałych zgodnie z obowiązującym prawem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę Ministra. W uzasadnieniu orzeczenia podzielił argumentację DIAS, uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego, który może umorzyć powstałe koszty egzekucyjne. Tego rodzaju konstrukcja uznania administracyjnego nie może jednak oznaczać pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego.

Zdaniem WSA, istota sprawy sprowadza się do oceny istnienia (bądź nieistnienia) przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., tj. ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych wierzyciela.

Wskazując na rozumienie pojęcia "interesu publicznego" sąd pierwszej instancji przyjął, że organy prawidłowo wyjaśniły pojęcie ważnego interesu publicznego w kontekście sytuacji wierzyciela i zasadnie doszły do wniosku, że nie została spełniona przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do argumentacji Ministra, opartej na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, WSA zaznaczył, że postępowanie o umorzenie zaległości podatkowej nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki w przedmiocie zasadności i prawidłowości działania organu egzekucyjnego, który na zlecenie wierzyciela ma obowiązek egzekwować należność wskazaną przez niego w tytule wykonawczym. Kwestie formalnoprawne związane z wszczęciem i przebiegiem postępowania egzekucyjnego można podnosić w ramach skargi na czynności egzekucyjne. Nie może także obecnie być przedmiotem badania prawidłowość określenia wierzycielowi wysokości kosztów egzekucyjnych. Wskazał, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim określił koszty egzekucyjne obciążające skarżącego. Na to postanowienie wprawdzie zostało złożone zażalenie, jednakże po terminie. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2019 r. DIAS stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, a postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W konsekwencji – jak zauważył organ, a strona tego nie kwestionuje - wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela wynika z prawomocnego postanowienia. Strona zatem miała prawo do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów i w ramach tego odrębnego postępowania powinna podnosić argumentację dotyczącą nieprawidłowości w ich ustaleniu, w tym w kontekście ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skoro nie złożyła skutecznego zażalenia, to tym samym w obecnym postępowaniu nie może podważać ich zasadności i wysokości. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby do podwójnego weryfikowania wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, tj. raz w ramach postępowania określającego ich wysokość, a drugi raz w ramach instytucji umorzenia tych kosztów. Sąd zauważył, że inne są podstawy i przesłanki wydania tych rozstrzygnięć. Podkreślił, że sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Kontrola sądowa przypisana jest tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że trudno też chyba twierdzić, że w niniejszej sprawie doszłoby nawet do nieuzasadnionego uzyskania kosztów przez Skarb Państwa, skoro spór toczy się między statio fisci Skarbu Państwa (Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej a Ministrem Inwestycji i Rozwoju - obecnie Minister Funduszy i Polityki Regionalnej). Jest to zatem inna sytuacja niż w przypadku, gdy po stronie wierzyciela występuje podmiot spoza jednostek w obrębie Skarbu Państwa, np. osoba fizyczna.

WSA w Bydgoszczy, opierając się na wyroku NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 990/18 podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania wysokości i zasadności naliczonych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a., przez oparcie się na stanie faktycznym nie dość wnikliwie wyjaśnionym przez organy egzekucyjne, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, w zw. z art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w celu wyjaśnienia znaczenia przesłanki "ważnego interesu publicznego" dla potrzeb wykazania istnienia przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez mylne przyjęcie, że rozpatrywanie kwestii niewspółmierności kosztów egzekucyjnych, nałożonych na wierzyciela, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), w kontekście przesłanki umorzenia, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., stanowi wyjście poza granice sprawy i jednocześnie spowodowałoby dwukrotnie rozpatrywanie tej samej kwestii, tj. prawidłowości ustalenia kosztów egzekucyjnych co w rezultacie doprowadziło do nierozpoznania sprawy w jej istocie i do oddalenia skargi, którą należało uwzględnić uchylając zaskarżone postanowienie;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, poprzez brak dokonania oceny rozstrzygnięcia organów również w świetle przesłanki umorzenia, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych pomimo, że za umorzeniem kosztów przemawia ważny interes publiczny.

Wskazując na powyższe, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie (powinno być w Bydgoszczy dopisek sądu) do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40 wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do postawionych zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, wskazać przede wszystkim należy, że istota sporu w sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. tj. "ważnego interesu publicznego". Mając powyższą kwestię za główną oś sporu, Minister zarzucił organom nie dość wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, co stanowiło naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w szczególności błędne przyjęcie, że kwestia niewspółmierności wysokości kosztów egzekucyjnych nałożonych na wierzyciela, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, nie może być przedmiotem oceny organów jako przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. a w konsekwencji stanowi, jak błędnie to przyjął sąd pierwszej instancji, wyjście poza granicę rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Stosownie do art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny.

Z wymienionych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Decydujące znaczenie dla możliwości zastosowania wnioskowanego umorzenia ma stwierdzenie przez organ egzekucyjny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy występuje przesłanka "ważnego interesu publicznego". Pojęcie interesu publicznego należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2111/08). Nadto określenie, iż tak rozumiany interes publiczny ma być "ważny" oznacza taki, od którego wiele zależy, mający dużą wagę, duże znaczenie, znaczący, doniosły, cenny (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, wyd. PWN, Warszawa 1968 r., s. 880). Określenie to zatem wymaga dodatkowo wykazania, iż ustalenie istnienia tej przesłanki musi mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II FSK 1196/19). Trzeba również mieć na uwadze, że uznaniowy charakter wydawanej decyzji nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (określonych m.in. przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).

Skarżący kasacyjnie Minister w toku postępowania, zarówno przed organami egzekucyjnymi jak i sądem pierwszej instancji, odwoływał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14. Trybunał w ww. wyroku orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a ponadto, że art. 64 § 6 ww. ustawy w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak słusznie wskazywał DIAS w sprawie, nie dotyczył kwestii stosowania ulgi w formie umorzenia kosztów egzekucyjnych, gdyż poza ramami postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych, znajduje się kwestia prawidłowości, zasadności i wysokości ich ustalenia, ponieważ jest to domeną odrębnego postępowania. W rozpoznawanym przypadku mamy jednak do czynienia z wyjątkową sytuacją - niekonstytucyjnością przepisów odnoszącą się do określania wysokości opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych. W pojęciu "ważnego interesu publicznego" jako przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych powinno mieścić się zachowanie stanu zgodnego z Konstytucją RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, w ramach przesłanki "ważnego interesu publicznego", powinien również zbadać, czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16). W wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 3498/18 podkreślono, że skoro ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku, które powinny być uwzględnione przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji, to tym bardziej powinien być rozważony w ramach przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w interesie publicznym jest to, by przestrzegane były normy konstytucyjne oraz to, by organy państwa usuwały skutki niezgodności przepisów z Konstytucją w każdy przewidziany prawem sposób. Konsekwentnie rozważając zakres i treść pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy uwzględnić argumentację Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą zobowiązanego (odpowiednio wierzyciela) w postępowaniu egzekucyjnym powinny obciążać tylko takie koszty, które pozostają w związku z kosztami działania organu egzekucyjnego, co może wyrażać się w konieczności ich miarkowania.

Podkreślić przy tym należy, że szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że Minister argumentując przesłankę wskazaną w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie tyle wskazywał na błędne określenie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela co na ich niewspółmierność w stosunku do nakładu pracy organu egzekucyjnego. Podkreślał, że organ dokonał jedynie zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego przez dwa dni, a mimo to wierzyciel został obciążony kosztami w wysokości ponad 440 000 zł. Jednocześnie to na wniosek wierzyciela zostało uchylone zajęcie rachunku bankowego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie można zatem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że kwestia niewspółmierności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel, nie może być oceniana jako okoliczność wykazania "ważnego interesu publicznego" a w konsekwencji, że kwestia ta stanowi wyjście poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1 i 2 skargi.

Niezasadnym natomiast okazał się trzeci z przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny rozstrzygnięcia organów w świetle przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych wskazanych w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. - ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że Minister wprost w złożonym w wniosku jak również argumentacji podnoszonej na etapie postępowania egzekucyjnego wskazywał na przesłankę z art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a – zaistnienie ważnego interesu publicznego i w tym zakresie organy egzekucyjne obu instancji oceniły zasadność wniosku wierzyciela. Również sąd pierwszej instancji, przy braku dodatkowych argumentów skarżącego, dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień skupił się na powyższej kwestii. Brak zatem zweryfikowania przez organ przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. - ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne – nie świadczy o błędnym czy niepełnym rozpoznaniu wniosku Ministra o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie Minister nie wykazał, aby brak analizy ww. przesłanki miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a powyższe jest niezbędnym elementem ewentualnego uznania zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że organy dokonały prawidłowej oceny spełnienia przesłanki "ważnego interesu publicznego" określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Tym samym zasadnym okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, opartą na założeniu, że argumenty wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku SK 31/14 nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na ważny interes publiczny. Podkreślić należy, że niniejszym wyrokiem NSA nie przesądza, czy w realiach niniejszej sprawy zachodzi ważny interes publiczny uzasadniający umorzenie kosztów egzekucyjnych, wskazuje jedynie, że organy egzekucyjne wydając zaskarżone postanowienia dokonały zawężającej wykładni tegoż pojęcia, przyjmując że kwestia niewspółmierności nałożonych na wierzyciela kosztów egzekucyjnych w powiązaniu z nakładem pracy organów egzekucyjnych, nie może być oceniana w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w zaskarżonym postanowieniu DIAS dokonał zawężającej wykładni "ważnego interesu publicznego", przyjmując że argumenty wskazane w uzasadnieniu wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 w żaden sposób nie mogły być oceniane w aspekcie ważnego interesu publicznego. Organy egzekucyjne ponownie rozpoznając sprawę powinny wziąć pod uwagę nie tylko wysokość wyliczonych kosztów, czy nie przekształciły się one w nieuzasadnioną sankcję po stronie wierzyciela, ale także okoliczności związane z ich powstaniem – przyczyn wszczęcia i umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz czasu zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie DIAS z dnia 25 lipca 2019 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 4 czerwca 2019 r.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a., na które złożyły się poniesione przez skarżącego Ministra wydatki na wpis od skargi i skargi kasacyjnej (750 zł), opłatę sądową za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za reprezentowanie skarżącego przed sądami obu instancji (840 zł). W tym zakresie należy wskazać, że pełnomocnik skarżącego Ministra w złożonym wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w skardze kasacyjnej błędnie wniósł o ich zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu, a nie odwrotnie, jednakże powyższy błąd, przy wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej oraz mając na uwadze, że skarżący Minister jest również organem administracji publicznej, NSA uznał za oczywistą omyłkę i przyjął wniosek do rozpatrzenia.