Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2a pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Dominik Dymitruk, Asesor WSA, , Protokolant Referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. "Z." na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 października 2021 r. nr 190000/71/124695/2021 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietna 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 lipca 2021 r. nr 190000/71/104240/2021/RDZ-B7/3; 2. zarządza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. "F." z siedzibą w L. (dalej: strona skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia 28 października 2021 r. nr 190000/71/124695/2021 utrzymująca w mocy własną decyzję organu z dnia 30 lipca 2021 r. nr 190000/71/104240/2021/RDZ-B7/3 odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca 30 czerwca 2021 r. złożyła wniosek RDZ-B7 o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w związku z przeciwdziałaniem skutkom wywołanym COVID-19 dla płatników składek prowadzących 31 marca 2021 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. We wniosku podała, że na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającą prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD 85.59.B, a formą prawną podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc, jest związek stowarzyszeń.

Decyzją z 30 lipca 2021 r. wydaną na podstawie m.in. art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm. dalej ustawa COVID-19) i § 10 ust. 1 ust. 2, ust 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371 i 713 dalej rozporządzenie COVID-19) organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu powołał § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 3 § 11 pkt 2,pkt 4 pkt 3 rozporządzenia COVID-19 i wyjaśnił, że jednym z warunków uzyskania pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. , marzec 2021 r., kwiecień 2021 jest prowadzenie na dzień 31 marca 2021 przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD do tego uprawnionym. Organ stwierdził, że: "W przypadku płatnika [...] ( REGON [...]) jest to kod 9412Z czyli nieuprawniający do otrzymania tej formy pomocy. Wobec treści ww. przepisów nie ma znaczenia, że jednostka lokalna prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 8559B, który uprawnia do ubiegania się o pomoc. Jednostka lokalna działalności, ze względu na charakter co do zasady traktowana jest jako działalność dodatkowa, poboczna, prowadzona wyłącznie w jednym z miejsc wykonywania całej działalności. Tym samym PKD jednostki lokalnej nie może stanowić podstawy do uznania za spełniony warunek zwolnienia z obowiązku opłacania składek."

Strona złożyła wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie § 10 ust. 1, 2 i 2a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni przepisów w całości na niekorzyść wnioskodawcy w sytuacji, gdy zgodnie z rzeczywistą przeważającą działalnością gospodarczą, wnioskodawca winien być uprawniony do zwolnienia z opłacania składek. Strona skarżąca dołączyła między innymi wydruk ze strony internetowej wnioskodawcy dot. usług szkoleniowych, certyfikat [...] w zakresie świadczenia usług szkoleniowych, doradczych i technicznych, zaświadczenie [...] z 11 kwietnia 2005 r. o wpisie instytucji szkoleniowej - strony skarżącej do rejestru instytucji szkoleniowej, zaświadczenie Urzędu Miasta Legnicy z 7 stycznia 2013 r. o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Legnicy, w którym jako osobę prowadząca szkołę wpisano stronę skarżącą, wydruk z KRS, z którego wynika, że przedmiotem przeważającej działalności jest działalność oznaczona kodem PKD 85.59.B pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z 30 lipca 2021 r. i ponownie przywołał treść § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a pkt 1 § 11 pkt 2, pkt 3 pkt 4 rozporządzenia COVID-19. W uzasadnieniu wskazał, że po ponownej analizie, zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze REGON R. "F." NIP: [...] na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą określoną kodem PKD 9412Z - działalność organizacji profesjonalnych. W pozostałym zakresie powtórzyła treść uzdatnienia decyzji z 30 lipca 2021 r.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność prowadzenia przeważającej działalności szkoleniowej przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez poczynienie istotnych w sprawie ustaleń wyłącznie w oparciu o dane z rejestru REGON z pominięciem okoliczności wynikających z dowodów przedłożonych przez stronę Skarżącą i wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wobec niezebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie wszystkich zawnioskowanych przez stronę Skarżącą dowodów z dokumentów, które to dowody były niezbędne dla stwierdzenia istotnych okoliczności w zakresie prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej uprawniającej do ubiegania się o zwolnienia z opłacania składek za w/w okresy, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że na dzień 31 marca 2021 r. strona Skarżąca prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem "94.12.Z - działalność organizacji profesjonalnych".

- art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności z uwagi na brak wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom przedstawionym przez stronę Skarżącą wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 79 a kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. m.in. § 10 ust.1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 10 ust. 2 a pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152 ze zm.), w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich błędną wykładnię, czego wynikiem było błędne odmówienie Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., od dnia 01 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r., od dnia 01 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. w sytuacji, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania jej takiego prawa.

Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w skardze i w piśmie procesowym z 25 kwietnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. stronie skarżącej posiadającej osobowość prawną, będącej terenową jednostką organizacyjną "F." wobec niespełnienia warunków tego zwolnienia z § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a pkt 1 rozporządzenia COVID-19.

W celu rozpoznania tak przedstawionego problemu przypomnieć należy, że możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r., marzec 2021 r., kwiecień 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia, § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a pkt 1 rozporządzenia COVID-19.

Zgodnie z ww. regulacjami strona może skorzystać z przedmiotowego zwolnienia, gdy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzi działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r., od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

Ponadto w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Zgodnie z § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za: marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. - w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 2a pkt 1, nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organ ma obowiązek weryfikacji oświadczenia płatnika w zakresie przeważającej działalności, by zapewnić prawidłową realizację celu ustawy i delegowanego na jej podstawie rozporządzenia. Cel ten wynika z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wraz z ustawami ją nowelizującymi, które wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. Jest to pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych.

Jest też oczywiste, że skuteczność wsparcia zależy od szybkości jego udzielenia, co uzasadnia przyjętą w ustawie COVID-19 uproszczoną procedurę, tzn. w założeniu, bez prowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego.

Z drugiej jednak strony taka uproszczona procedura nie może prowadzić do wykluczenia podmiotów uprawnionych do udzielenia wsparcia, a zatem podmiotów, które faktycznie prowadzą przeważającą działalność w branży, której dotyczy zwolnienie z § 10 ust. 1, 2 i 2a, rozporządzenia COVID-19. Przeczyłoby to celowi ustawy (a tym samym rozporządzenia), a przez to – w istocie pomocy publicznej, którym jest to zwolnienie. Wymaga to wówczas podjęcia czynności wyjaśniających przez organ, by nie dopuścić do naruszenia zasady niedyskryminowania podmiotów w udzielaniu pomocy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze REGON R. "F." na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD "94.12.Z - działalność organizacji profesjonalnych". Ponadto organ stwierdził iż wobec zapisów PKD w REGON nie ma znaczenia, że jednostka lokalna (tak określona została strona skarżąca przez ZUS) prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 8559B, bowiem działalność takiej jednostki, co do zasady traktowana jest jako działalność dodatkowa, poboczna, prowadzona wyłącznie w jednym z miejsc wykonywania całej działalności. Tym samym PKD jednostki lokalnej nie może stanowić podstawy do uznania za spełniony warunek zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ podjął takie rozstrzygnięcie pomimo, że w złożonym przez stronę wniosku [...] strona skarżąca oświadczyła, że na dzień 31 marca 2021 r prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD "85.59.B pozostałe pozaszkolne formy edukacji gdzie indziej niesklasyfikowane" oraz jej przychód z działalności w miesiącu kwietniu 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu lutym 2020 r. Wskazać należy, że zarzuty i argumenty strony odnosiły się do tego, że jest samodzielnym przedsiębiorcą wpisanym do rejestru KRS pod numerem 0000083827, prowadzi i prowadziła na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalność gospodarczą, która w KRS opisana jest pod pozycją 85.59.B tj, pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane, jest samodzielnym płatnikiem składek, posiada osobowość prawną. Dodatkowo nie uszło uwadze Sądu, że w trakcie postępowania administracyjnego strona przedkładała organowi dowody dokumentujące jej działalność w zakresie świadczenia kursów i usług szkoleniowych, m.in. zarządzania i marketingu (kursy na członków rad nadzorczych), uprawnień elektrycznych, energetycznych, cieplnych gazowych, uprawnień UDT, obsługi maszyn i urządzeń do robót ziemnych, budowlanych i drogowych, szkolenia bhp, w zakresie diagnostyki samochodowej.

W tym miejscu uzasadnienia przypomnień należy, że w cytowanym § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego miało nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 dalej k.p.a.) . Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. (Dz.U. z 2022 r. poz.1009 dalej u.s.u.s.) mają bowiem zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i są dla Zakładu wiążące, ale zastosowanie w prowadzonym postępowaniu znajdował także art. 76 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedsiębiorca może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale ZUS przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

Dokonując takiej oceny ZUS pamiętać również powinien, że rozporządzenie COVID-19 stanowiące podstawę do zastosowania kwestionowanej przez organ ulgi, należy do pakietów aktów prawnych, za pomocą których prawodawca, w oparciu o regulacje Unijne, decydował o pomocy przedsiębiorcom, którzy realnie ucierpieli z powodu epidemii COVID-19.

Dlatego w kontekście celów i całego systemu wsparcia, należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia.

Zauważyć należy, co wydaje się całkowicie pominął ZUS, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 214/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Podkreślić należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, czy też rozporządzenie COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 614/20 (CBOSA), którego stanowisko w nim zawarte podziela skład orzekający w sprawie wskazał, że klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce (dalej u.o.s.p.). W tym akcie, odnośnie do "przeważającej działalności", w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji w pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3). Nadto w u.o.s.p. w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej u.o.s.p. nie zawarto definicji terminu "przeważającej działalności" gospodarczej, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia oraz aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.); dalej: "rozporządzenie o metodologii", w którym w § 9 ust. 1 przewidziano, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę. Zatem, należy stwierdzić, że przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu.

Wskazać także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13, CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. (por: wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20, wyrok WSA w Białymstoku z 28 kwietnia 2021 r, sygn. akt I SA/Bk 140/21, wyrok WSA w Łodzi z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 561/21, CBOSA).

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a rozporządzenia o COVID-19 nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w cytowanych przepisach, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie do celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Mogłoby dojść do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD. Wprowadzenie zaś, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium, wymogu wpisu w rejestrze REGON, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionego w ustawie COVID-19, zostały pozbawione dostępu do ulgi. Dokonana więc przez organy obu instancji wykładnia § 10 ust. 1, 2, 2a i 3 rozporządzenia o COVID-19, sprowadzająca się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiednim rejestrze publicznym, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, a tym samym, nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej.

W konkluzji, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że to faktyczne prowadzenie przeważającej działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ignorując również twierdzenia i dowody skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS według stanu na dzień 31 marca 2021 r., organ powinien przed wydaniem decyzji zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wskazując nadto na oświadczenie organu jakoby "Jednostka lokalna działalności, ze względu na charakter, co do zasady traktowana jest jako działalność dodatkowa, poboczna, prowadzona wyłącznie w jednym z miejsc wykonywania całej działalności. Tym samym PKD jednostki lokalnej nie może stanowić podstawy do uznania za spełniony warunek zwolnienia z obowiązku opłacania składek." Sąd zauważa, że w tym zakresie stwierdzenia ZUS nie zawierają żadnego prawnego uzasadnienia, żadnych prawnych argumentów z którymi Sąd mógłby polemizować. Sąd stwierdza, że wskazana teza jest sprzeczna przepisem § 10 ust. 1, 2, 2a rozporządzenia COVID-19 stanowiącym o podstawach do zwolnienia. Wada ta stanowi naruszenie prawa materialnego w zakresie spełnienia ustawowego warunku zwolnienia. Sąd w tym miejscu uzasadnienia zwraca uwagę na treść art. 10a ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U 2017 r. poz. 210 ze zm., dalej ustawa), zgodnie z którym stowarzyszenie może tworzyć terenowe jednostki organizacyjne. Statut stowarzyszenia określa zasady ich tworzenia oraz rozwiązania, strukturę organizacyjną, organy, w tym zarząd, oraz tryb dokonywania wyboru lub powoływania organów. Zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy terenowa jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast okoliczność, że oddział posiada osobowość prawną, powoduje, że może samodzielnie występować w obrocie cywilnoprawnym. Staje się zatem odrębnym od stowarzyszenia podmiotem posiadającym zdolność do czynności prawnych i zdolność sądową. Może także posiadać majątek i dysponować nim.

Z podanych względów Sąd uznał kontrolowane decyzje za wadliwe, wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia § 10 ust. 1, 2, 2a i ust. 3 rozporządzenia o COVID-19) oraz przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ weźmie pod uwagę dowody przedłożone przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym na okoliczność, że prowadzona przez nią faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi PKD 85.59.B, wymienionemu w § 10 ust. 1, 2 i 2a rozporządzenia o COVID-19. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie ewentualnie dodatkowe dokumenty strona powinna przedstawić w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego przez nią kodu PKD. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy rozporządzenia COVID-19, przepisy k.p.a. oraz regulacje ustawy Prawo o stowarzyszeniach i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia 30 lipca 2021 r.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.