Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 237/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.450.222.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 10 października 2022 r., nr GP.6730.103.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 grudnia 2022 r., nr SKO.450.222.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Brus

z 10 października 2022 r., nr GP.6730.103.2022, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca Spółka zwróciła się do Burmistrza Brus z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą

na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Brusy, gmina Brusy.

Jak ustalił organ I instancji, planowana inwestycja miała polegać na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Panowano, że zagospodarowanie terenu obejmie instalację fotowoltaiczną, stację transformatorową (z układem pomiarowo - rozliczeniowym w celu przekazywania wyprodukowanej energii do sieci), utwardzoną drogę dojazdową, plac manewrowy. Ponadto, zagospodarowanie terenu ma obejmować ogrodzenie, oświetlenie instalacji oraz inne niezbędne do funkcjonowania przedsięwzięcia urządzenia infrastruktury, w tym urządzenia monitoringu elektrowni i systemy ochrony obiektu, tj. kamery monitoringu wizyjnego, systemy alarmowe oraz kontroli dostępu. Planowana instalacja fotowoltaiczna uwzględniać będzie wszystkie niezbędne do jej działania urządzenia, w tym przede wszystkim: konstrukcje wsporcze do montażu paneli fotowoltaicznych, ogniwa fotowoltaiczne, string-boxy, inwertery, sieci i przyłącza umożliwiające wpięcie elektrowni do sieci SN w celu przekazania wyprodukowanej energii, ścieżki technologiczne. Elektrownia fotowoltaiczna planowana jest na części działki nr [...] o powierzchni 0,99 ha, na gruntach rolnych klasy RV i RVI.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 10 października 2022 r. Burmistrz Brus odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika,

iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brusy, zatwierdzonym uchwałą Nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z 4 lutego 1999 r. nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

Na działce nr [...] w studium wyznaczono bowiem obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością przekształceń z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo

i usługi w granicach administracyjnych miasta oraz obszar zabudowy mieszkaniowej

i mieszkalno-usługowej.

Burmistrz stwierdził, że wobec powyższego, planowana inwestycja

nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., a ponadto nie zachodzą przesłanki do zastosowania

w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Powyższe uzasadniało zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy, bowiem niemożliwe jest łączne spełnienie wszystkich uwarunkowań objętych art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 6 u.p.z.p.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Słupsku decyzją z 9 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu

I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że z treści przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. należy wysnuć wniosek, iż zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej

500 kW (poprzednio 100 kW) na obszarze gminy realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów uprawniających do zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ze względu na łączną moc planowanego przedsięwzięcia przekraczającą 1000 kW.

Zdaniem Kolegium, oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW może zasadniczo zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Brusy, co podkreślono w decyzji organu I instancji, nie przewiduje lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW na terenie objętym wnioskiem, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze stanowiącej załącznik do decyzji, przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. działki jasno wynika zaś, że w obszarze objętym analizą brak jest zabudowy produkcyjnej. Nie sposób uznać, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja mogłaby stanowić uzupełnienie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów przyległych. Nie są zatem spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wykazało postępowanie dowodowe w sprawie, a zatem chociażby z tej przyczyny, niezależnie od ww. wywodu pozytywne ustalenie warunków zabudowy i tak nie było możliwe.

Zdaniem Kolegium, strona mając na uwadze przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. błędnie prezentuje stanowisko sprowadzające się w istocie do kwestionowania zapisów studium. W ocenie organu odwoławczego, wprowadzenie wymienionego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię

z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego,

z wyjątkiem, o którym mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wartość 500 kW jest wartością graniczną, poniżej której to inwestor przy spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. może wybrać miejsce lokalizacji takiego przedsięwzięcia. W przypadku natomiast, gdy chodzi o moc farmy fotowoltaicznej przekraczającą 500 kW tereny pod taką inwestycję gmina "wskazuje" w studium, a następnie w planie miejscowym, co w ocenie Kolegium, potwierdza także treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Spółka wniosła skargę na opisaną decyzję organu II instancji, której zarzuciła:

1. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zwolnienie z wykazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko niektórych instalacji fotowoltaicznych, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, który odnosi się do odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem do wszelkich odnawialnych źródeł energii bez wyjątku;

2. błędną wykładnię art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur uchwala studium i planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona decyzja nie jest trafna, ponieważ całkowicie pomija interpretację przepisów przedstawioną w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także nie uwzględnia ostatnich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w analogicznych sprawach, które całkowicie potwierdzają prawidłowość stanowiska skarżącej, tj. konieczność zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do wszystkich elektrowni fotowoltaicznych bez względu na ich moc, a także brak możliwości zastosowania w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem obowiązującym w dacie ich podejmowania. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Brus z dnia 10 października 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb geodezyjny Brusy, gmina Brusy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do ściśle określonych przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja – elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 2,3 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod obowiązku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i dopuszczenia jego lokalizacji w studium.

W konsekwencji, Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska, prezentowanego przez organy obu instancji, uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, sformułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy orzekające w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 805/23, wyrok z 25 maja 2023 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy Sąd nie mogąc zignorować ugruntowanego już i dominującego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska we wskazanej kwestii, zweryfikował swoje dotychczasowe poglądy, wyrażane w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, a żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać jego treści przy ustalaniu warunków zabudowy, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano zatem rozszerzenie katalogu wyjątków z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnych źródeł energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu organów, który legł u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i plan zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza zwolnienie tych instalacji z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz Brus, dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na wadliwej wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, jest możliwa na podstawie warunków zabudowy, a zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ich ustalenie oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki lub działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Zastrzec należy przy tym, że teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy winien być jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z wymogiem art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Pozwoli to na zweryfikowanie, czy teren objęty inwestycją spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Mając na uwadze, że planowana funkcja fotowoltaiki jest odmienna od funkcji rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżący zaplanował swoją inwestycję (grunty RV i RVI), przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestor przewidział lokalizację inwestycji na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).