Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 236/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 218 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO 4112/20/2023 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi stanowiących własność Skarbu Państwa części nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P., strona skarżąca) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr SKO 4112/20/2023) którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Dzierżoniowskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 26 października 2023 r. (nr GK.6821.1.2023) w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa części nieruchomości gruntowej (działki nr [...], obręb [...], W.).

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 20 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Dzierżoniowie wpłynął wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa wskazanych na wstępie nieruchomości gruntowych. W piśmie zaznaczono, że wskazana działka pokryta jest powierzchniowymi wodami śródlądowymi cieku K., co zostało potwierdzone decyzją Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2022 r. (znak GM-DOK.1.772.2387.2021) ustalającą linię brzegu między gruntem pokrytym wodą a gruntem przyległym.

Decyzją z dnia 26 października 2023 r. Starosta stwierdził przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa – Wód Polskich, to jest wyżej wymienionej działki.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. podniosło, że uzyskało prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 lipca 2008 r. W ocenie P., przejście wymienionych działek do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i wykonywanie uprawnień właścicielskich pozostaje w kolizji z wykonywaniem uprawnień użytkownika wieczystego. Jak podnosi P., nie jest możliwe jednoczesne wykonywanie praw właścicielskich i praw użytkownika wieczystego wobec tej samej nieruchomości. W ocenie pełnomocnika P. wydanie decyzji, która prowadzi do kolizji uprawnień użytkownika wieczystego i Wód Polskich oznacza jej trwałą niewykonalność w rozumieniu art. 156§1 pkt 5 k.p.a., a przez to nieważność z mocy prawa.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, SKO powołało się na art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i wskazało, że czynności określone w ust. 2 mają wyłącznie deklaratoryjny charakter i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Powołując się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Kolegium wskazało jednocześnie, że decyzja organu I instancji nie pozbawia P. prawa użytkowania wieczystego działki wynikającego z decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

Strona skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego. Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. strona skarżąca wywiodła skargę na to rozstrzygnięcie zaskarżając je w całości. Decyzji SKO zarzucono:

1) art. 233 kc. w związku z art. 222 k.c. w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, iż przejście oznaczonych wyżej działek do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów Prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 kc. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, zaś użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoiyjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela,

2) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu oznaczonej wyżej działki do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony, co wyklucza zastosowanie ww. przepisu;

3) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. w związku z art. 21 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego;

4) art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, polegające na takiej interpretacji art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 264 u.p.w. oraz art. 233 k.c., która prowadzi do sanacji dualizmu władztwa nad tym samym gruntem tak w zakresie rozporządzania, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem i dzierżawę, uzyskiwania pożytków, a co jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadami sprawiedliwego orzekania,

5) art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 264 u.p.w. w zw. art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zw. z art. 259 u.p.w., w zw. z art. 21 w związku z art. 23 u.g.n., art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi,

6) art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 264 u.p.w. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z 08.09.2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", w zw. z art. 259 u.p.w., w zw. z art. 21 w zw. z art. 23 u.g.n., art. 2, art. 64 ust. 1, 2 Konstytucji, poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej,

7) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z 24 lipca 2008 r. potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 5 grudnia 1990 roku oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa z dnia 31.10.2006r. o braku takich roszczeń,

8) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wodnego poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja Starosty Dzierżoniowskiego jest obarczona wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa o tym samym zakresie przysługującego P. S.A. jak i Wodom Polskim nad działką Nr [...] w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu,

9) art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi,

10) art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.l ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu, a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę skarżąca skupiła się na istocie użytkowania wieczystego i wykazaniu, że wskutek wydanego rozstrzygnięcia, jej prawa jako użytkownika wieczystego zostały dalece i niedopuszczanie ograniczone.

Mając na uwadze wystosowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiona została stosowna argumentacja rozwijająca podniesione zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.

Spór zainicjowany przez stronę skarżącą zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działek o numerach podanych wyżej, wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P., i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem przyjętym w m. in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., (sygn. akt II SA/Lu 435/20, CBOIS).

Relewantna dla niniejszej sprawy ustawa Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne wskazać trzeba, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa.

Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne).

Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu przedmiotowych działek w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.

Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki powyższych decyzji.

Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 24 lipca 2008 r. potwierdzająca nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

Konieczne jest też zwrócenie uwagi na treść prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c. Zgodnie z przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, Skarb Państwa jest właścicielem m.in. przedmiotowej działki, a gospodarowanie na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie koliduje z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 24 lipca 2008 r.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77, jak tez pozostałe zarzuty skargi, należało ocenić jako całkowicie chybione.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.