Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 573/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 503/22 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. na rzecz A.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 503/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi A.Z. (skarżący) na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. do rozpatrzenia wniosku A.Z. z dnia 5 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. Oddział W. na rzecz A.Z. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 kwietnia 2022 r. skarżący złożył do P. S.A. Oddział W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie posiadanej informacji publicznej o wszystkich liniach P. S.A. Oddział w W.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. P. S.A. Oddział W. wskazał wnioskodawcy, iż nie udostępni żądanej informacji publicznej, albowiem w dniu 28 września 2020 r. wpłynął inny wniosek adresata (obejmujący swym zakresem niniejszy wniosek) na temat wszystkich linii energetycznych będących w zarządzie czy obsługiwanych albo będących własnością P. S.A., a znajdujących się w powiecie wołomińskim i powiecie legionowskim. W tej zaś sprawie Spółka wydała decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 5 kwietnia 2022 r., orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że żądane przez skarżącego dane stanowią – co do zasady – informację publiczną. Obejmują bowiem swym zakresem przedmiot działalności Spółki, stanowiącej emanację zadań władzy publicznej. Zdaniem Sądu, bez wpływu na powyższe wnioski pozostaje podnoszona przez Spółkę okoliczność sporu cywilno-prawnego pomiędzy nią a wnioskodawcą. Pozostawanie w takim sporze nie pozbawia wnioskodawcy jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Taki spór nie pozbawia także żądanych danych charakteru informacji publicznej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się pojęciem "własnej sprawy", więc odwoływanie się do niego pozostaje w oderwaniu od treści aktu prawnego regulującego omawianą instytucję.

W ocenie Sądu, zadania realizowane przez pytaną Spółkę, mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, co przesądza o tym, że pytany podmiot jest zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."; przy czym w sprawie istotne jest brzmienie przepisów w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 5 kwietnia 2022 r. - t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawnioskowane przez skarżącego 5 kwietnia 2022 r. informacje "o wszystkich liniach przesyłowych średniego napięcia 15 kV aktualnie obsługiwanych w powiecie wołomińskim przez P. S.A. Oddział w W." powinny zostać uznane za informację publiczną i w konsekwencji, że podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego powinna uwzględniać to, że:

a. skarżący występował wobec P. S.A. jako pełnomocnik swojego ojca S.Z., występującego z roszczeniami związanymi z istnieniem infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości gruntowej w miejscowości S., obejmującej działkę nr [...], [...] i [...]- co potwierdza treść pisma z 16 stycznia 2015 r. oraz pełnomocnictwa z 15 stycznia 2015 r., udzielonego skarżącemu przez S.Z.,

b. S.Z. żąda od P. S.A. zapłaty "odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania" z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości S., gmina R., a także usunięcia elementów infrastruktury elektroenergetycznej z powyższej nieruchomości poprzez jej przebudowanie - co potwierdza treść pisma adwokata B.B., pełnomocnika S.Z. z 5 marca 2021 r. i załączonego do niego pełnomocnictwa z 5 marca 2021 r.,

c. działania skarżącego i S.Z. względem P. S.A. mają charakter zbliżony (nie można przy tym nie zauważyć, że obydwaj korzystają z pomocy tego samego pełnomocnika) i prowadzić do wniosku, że zawnioskowane 5 kwietnia 2022 r. przez skarżącego informacje, wymienione powyżej, nie stanowią informacji publicznej z uwagi na fakt, że dotyczą one sprawy indywidualnej, związanej z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na terenie powiatu wołomińskiego (obejmującego swym zakresem m.in. nieruchomość S.Z., w imieniu którego do Spółki występował A.Z.) mającej na celu pozyskanie informacji dla potrzeb wytoczenia powództwa o nakazanie P. S.A. usunięcia lub przebudowy fragmentu linii napowietrznej przebiegającej przez obszar działek nr [...], [...] i [...], obręb S., gmina R. oraz o zasądzenie od P. S.A. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości i z zamiarem wystąpienia na drogę postępowania sądowego przeciwko P. S.A., zatem informacje takie mogą mieć znaczenie jedynie dla organu i właściciela nieruchomości (w imieniu którego działa wobec P. S.A. skarżący), który wyraził zamiar prowadzenia sporu sądowego z P. S.A., bowiem dane te mogą być istotne dla zasadności roszczeń kierowanych wobec P. S.A. bądź też oceny zasadności ewentualnych zarzutów (przykładowo zarzutu zasiedzenia), które P. S.A. mogłaby podnieść w takim sporze, zaś zawnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania P. S.A. jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego, dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej, w konsekwencji czego wskazane przez skarżącego we wniosku z 5 kwietnia 2022 r. informacje nie powinny być uznane za informacje publiczne, ponieważ dotyczyły sfery prywatnej, zatem nie polegały one udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a P. S.A. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku z 5 kwietnia 2022 r.

wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku,

B. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać oddalona, w konsekwencji czego zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem treść wyroku Sądu pierwszej instancji powinna być odmienna niż miało to miejsce.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej i nie znajdującej usprawiedliwionej podstawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W realiach niniejszej sprawy konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób wyraźny pozostaje w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Dlatego też w pierwszej kolejności rozpatrzyć należało zarzut naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu zatem do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 5 kwietnia 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej. Wniosek ten nie dotyczy bowiem sprawy publicznej, dotyczy zaś sprawy prywatnej wnioskodawcy i jego ojca, którego wnioskodawca reprezentował jako pełnomocnik, związanej z istnieniem infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości gruntowej obejmującej działkę [...] w miejscowości S. i podnoszonymi w związku z tym faktem roszczeniami wobec P. S.A. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut, kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd pierwszej instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy – czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Jednakże pomimo wskazanych wyżej wadliwości konstrukcyjnych omawianego zarzutu, możliwe było jego rozpatrzenie w pozostałej części. Z treści tego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie w jego ramach zarzuca wadliwość wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą na kwalifikację informacji jako informacji publicznej nie ma wpływu cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, a zatem pozostawanie w sporze cywilnoprawnym pomiędzy wnioskodawcą a Spółką nie pozbawia wnioskodawcy jego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Taki spór nie pozbawia także żądanych danych charakteru informacji publicznej.

W odniesieniu do tak sformułowanego zagadnienia należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag jako prawidłowe jawi się stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że na kwalifikację informacji jako informacji publicznej nie ma wpływu cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, a zatem pozostawanie w sporze cywilnoprawnym pomiędzy wnioskodawcą a Spółką nie pozbawia wnioskodawcy jego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Taki spór nie pozbawia także żądanych danych charakteru informacji publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 4568/21 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym brak możliwości starania się przy pomocy u.d.i.p. o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być natomiast analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony (tak: NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21).

W świetle powyższych uwag zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za nieskuteczny należało uznać także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy powinna prowadzić do jej oddalenia. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji (kompetencja w fazie orzekania). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów, a więc skutecznie zakwestionować te przepisy, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, tj. nie dostrzegł ich naruszenia, wydając wyrok o określonej treści. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym.

Wynikająca z powyższych przyczyn nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.