Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 321/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 roku sprawy ze skarg PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółki Akcyjnej z siedzibą w Bełchatowie i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 29 września 2022 roku nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień – Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy Kleszczów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Gminy Kleszczów na rzecz PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółki Akcyjnej z siedzibą w Bełchatowie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kleszczów w dniu 29 września 2022 r., na podstawie art. 7 ust. 1, pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 7 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, 1595 ze zm.), dalej u.d.p., podjęła uchwałę Nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 21 października 2022 r. pod. poz. 5731 i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2023 r.

Zgodnie z § 1 uchwały, zalicza się do kategorii dróg gminnych drogę tzw. "Obwodnicę Kleszczowa" na odcinku od granic gminy w miejscowości Kamień do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1901E w miejscowości Żłobnica wyszczególnioną w części opisowej załącznika do niniejszej uchwały. Przebieg drogi wymienionej w § 1 ustala się zgodnie z częścią graficzną załącznika do niniejszej uchwały (§ 2 uchwały).

W dniu 5 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów Nr LIII/654/2022 z dnia 29 września 2022 r. w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił naruszenie:

1. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych działek o nr 12/2 położonych w obrębie Żłobnica, gm. Kleszczów oraz działek o nr 180/3, nr 238/2, nr 235/2, nr 242/1, 239/2, nr 230/9, nr 230/6, nr 223/4, nr 214/2, nr 200/2, nr 89/2, nr 292/3, nr 348/2, nr 40/4 położonych w obrębie Dębina, gm. Kleszczów w sytuacji, gdy działki te stanowią własność Skarbu Państwa;

2. art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak w części opisowej załącznika do zaskarżonej uchwały ustalenia przebiegu drogi gminnej tzw. "Obwodnicy Kleszczowa" na odcinku od granic gminy w miejscowości Kamień do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1901E w miejscowości Żłobnica w sposób jasny, czytelny i precyzyjny z uwzględnieniem oznaczeń ewidencyjnych gruntów, podczas gdy z treści zaskarżonej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejącej drogi gminnej.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Powołany przepis jednoznacznie określa cztery cechy charakterystyczne drogi gminnej: lokalne znaczenie, brak zaliczenia do innej kategorii dróg publicznych, uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom oraz brak statusu drogi wewnętrznej. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, przy czym aby zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych konieczne jest zasięgnięcie opinii właściwego zarządu powiatu. Drogi gminne, będące drogami publicznymi, zgodnie z art. 2a u.d.p., stanowią własność samorządu gminy. Nie można zatem za drogi gminne uznać dróg, które w istocie należą do innych, niż gmina podmiotów. Ustawa o drogach publicznych wprowadza jednoznaczne zasady dotyczące zaliczania określonej drogi do kategorii drogi gminnej. W obowiązującym stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga przebiega.

Analiza stanu prawnego działek wchodzących w skład drogi Kamień - Żłobnica wskazuje, że nie wszystkie działki stanowią własność Gminy Kleszczów. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru uzyskał informację z Urzędu Gminy Kleszczów, tj. zestawienie numerów działek ewidencyjnych wraz z numerami ksiąg wieczystych, z którego wynika, że właścicielem działki o nr 12/2 położona w obrębie Żłobnica, gm. Kleszczów oraz działek o nr 180/3, nr 238/2, nr 235/2, nr 242/1, 239/2, nr 230/9, nr 230/6, nr 223/4, nr 214/2, nr 200/2, nr 89/2, nr 292/3, nr 348/2, nr 40/4 położonych w obrębie Dębina, gm. Kleszczów jest Skarb Państwa. Oznacza to tym samym, że Rada Gminy Kleszczów zaliczyła do kategorii dróg gminnych wyżej wymienione działki będące własnością Skarbu Państwa, do czego zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją nie miała upoważnienia i stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. Taki stan faktyczny potwierdza także wypis z rejestru gruntów.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza również w sposób istotny art. 7 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p., rada gminy zalicza drogę do kategorii dróg gminnych i określa jej przebieg. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zatem uchwała ta jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że zawiera normy powszechnie obowiązujące. Ponadto prawidłowe i czytelne określenie przebiegu drogi jest konieczne do uznania, że uchwała spełnia wymóg wzorca konstytucyjnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, tj. jasności prawa i zaufania obywateli do organów państwa. Wiąże się z tym obowiązek redagowania przepisów prawnych w taki sposób, aby wyrażały intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały.

Istotą uchwały podejmowanej w oparciu o art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Nie budzi zatem wątpliwości, że z treści uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych. Właściwe opisanie przebiegu dróg (w tym wskazujące na numery ewidencyjne działek) ma stworzyć możliwość adresatom uchwały odwołania się do właściwych rejestrów, celem weryfikacji ustalonego przez radę przebiegu dróg. Bez właściwego oznaczenia (opisania) przebiegu dróg odwołanie się do właściwych rejestrów jest niemożliwe, a sama uchwala staje się tym samym niejasna, nieczytelna nieprecyzyjna. Dla pełnego zobrazowania przebiegu dróg konieczne jest osadzenie ich w urzędowym dokumencie mapowym, a sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedlają dopiero dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy.

Z treści uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinno jasno wynikać, które drogi zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych i jaki jest przebieg tych dróg. Wskazanie numerów działek jest elementem obligatoryjnym ale niewystarczającym. Dla pełnego zobrazowania przebiegu konieczne jest osadzenie ich w urzędowym dokumencie mapowym. Brak precyzyjnego określenia (opisu) przebiegu drogi, brak skali załączników graficznych (mapek), zbyt duża skala mapy, nieczytelne numery działek, po których przebiegają drogi, czyni uchwałę niejasną, nieprecyzyjną, niemożliwą do realizacji.

Zaskarżona uchwała nie spełnia wskazanych powyżej wymogów. W części opisowej (tabela w załączniku) nie wskazano numerów działek składających się na opisane drogi publiczne. Z kolei załączona do uchwały mapa jest nieczytelna, nie spełnia wymogu mapy geodezyjnej (brak legendy i odpowiedniej skali), co oznacza, że nie jest możliwe odczytanie składających się na daną drogę publiczną numerów działek oraz nie budzącą wątpliwości ich lokalizację - co jest niezbędnym elementem prawidłowego ustalenia przebiegu drogi. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane powyżej nieprawidłowości mają charakter istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.

Reasumując Wojewoda podkreślił, że z analizy treści uchwały nie można jednoznacznie ustalić przebiegu drogi określonej w uchwale. Zawartość załącznika do uchwały nie spełnia żadnych standardów przewidzianych dla załączników mapowych, tj. nie posiada legendy zawierającej zestawienie i oznaczenie wszystkich umieszczonych na niej znaków kartograficznych, a przede wszystkim oznaczenia skali, umożliwiającej dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi. Nie zawiera także numerów działek, które zostały objęte zaskarżoną uchwałą. Powyższy załącznik stanowi zatem jedynie poglądowy rysunek, mogący obrazować wyłącznie orientacyjny przebieg drogi. W konsekwencji powyższego treść załącznika nie pozwala na precyzyjne określenie faktycznego przebiegu drogi, lecz jedynie w sposób poglądowy może przybliżyć adresatowi uchwały jej położenie. Załączony do uchwały - zamiast profesjonalnej mapy - rysunek bez stosownych oznaczeń mapowych nie może być wyznacznikiem dla urzędowego ustalenia przebiegu dróg publicznych. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała jest nieczytelna i wprowadza stan braku pewności co do prawa, a sposób oznaczenia w załączniku do uchwały przebiegu drogi gminnej, uniemożliwia mieszkańcowi Gminy Kleszczów porównanie przebiegu drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 18 kwietnia 2023 r. PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 29 września 2022 r., Nr LIII/654/2022 r. w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej częściowo na nieruchomościach, których właścicielem nie jest gmina,

- art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556), dalej p.o.ś. poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin, polegające na uniemożliwieniu prowadzenia przez stronę działalności polegającej na wydobywaniu węgla brunatnego z terenu obejmującego wysad solny "Dębina".

W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu 20 listopada 2017 r. zawarła z Gminą Kleszczów porozumienie o współpracy. W powyższym Porozumieniu wskazano, że "kontynuacja działalności Kopalni Węgla Brunatnego Bełchatów na obszarze gminy Kleszczów, w tym w szczególności prowadzenia wydobycia węgla brunatnego z terenu obejmującego wysad solny "Dębina" leży we wspólnym interesie Stron. Ponadto, w Porozumieniu ustalono, że:

-"dla osiągnięcia celu wskazanego w pkt 1 niezbędne jest pozyskanie przez PGE GiEK własności nieruchomości stanowiących obecnie własność Gminy w obszarze wysadu solnego "Dębina" (w tym obecnych nieruchomości drogowych). Wykaz przedmiotowych nieruchomości (zwanych dalej Nieruchomościami) stanowi załącznik nr 1 do niniejszego Porozumienia" (rozdział 2 pkt 3 Porozumienia),

-"dla przeniesienia własności Nieruchomości niezbędne jest wcześniejsze wykonanie układu komunikacyjnego alternatywnego do obecnie istniejącego połączenia komunikacyjnego północ - południe biegnącego po obszarze wysadu solnego "Dębina" tj. wybudowanie drogi gminnej przez zwałowisko wewnętrzne Pola Bełchatów w lokalizacji zgodnej z istniejącym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (rozdział 2 pkt 4 Porozumienia),

-"dla rozpoczęcia wydobycia węgla brunatnego na obszarze wysadu solnego "Dębina" niezbędna jest budowa infrastruktury technicznej zasilającej "strefę przemysłową Bogumiłów", w ramach przełożenia obecnej Infrastruktury zlokalizowanej w obszarze obwodnicy Kleszczowa w Dębinie" (rozdział 2 pkt 5 Porozumienia),

-"Gmina deklaruje — przy zachowaniu warunków określonych w pkt 4 15 — gotowość sprzedaży Nieruchomości" (rozdział 2 pkt 7 Porozumienia).

Powyższe Porozumienie miało zatem za przedmiot umożliwienie stronie skarżącej nabycie nieruchomości w obszarze wysadu solnego "Dębina" celem prowadzenia wydobycia węgla brunatnego, a Gmina Kleszczów zadeklarowała w nim chęć sprzedaży nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca spółka zawarła również z Gminą Kleszczów w dniu 20 listopada 2017 r. umowę o współpracy w zakresie projektowania i wykonania zadania: "Rozbudowa drogi - ul. Energetycznej w Rogowcu, na odcinku od pierwszej bramy wjazdowej na teren Elektrowni Bełchatów od strony południowej do skrzyżowania z drogą powiatową 1917E w m. Słok-Młyn", odcinek o długości ok. 3 km. Umowa ta miała na celu wykonanie pkt 15 Porozumienia, stanowiącego o udziale skarżącej w realizacji rozbudowy ul. Energetycznej.

Opisane powyżej działania podjęte przez Radę Gminy Kleszczów utrzymywały spółkę przez lata w uzasadnionym przekonaniu, że prowadzenie działalności górniczej na terenach objętych zaskarżoną uchwałą będzie możliwe. Rada gminy zadeklarowała sprzedaż nieruchomości stanowiących cześć Obwodnicy Kleszczowa dla potrzeb prowadzenia działalności górniczej, a strona zaplanowała nabycie powyższych nieruchomości w czasie wynikającym z planowanego postępu robót górniczych na wysadzie solnym "Dębina". Skarżąca podjęła również działania mające na celu wywiązanie się z zawartego porozumienia i umowy oraz poniosła koszty związane z wykonaniem prac projektowych.

Oświadczeniem z dnia 9 lutego 2022 r. Wójt Gminy Kleszczów poinformował spółkę, że w związku ze zmianą granic gminy Kleszczów oraz włączeniem do gminy Bełchatów obrębu ewidencyjnego Wola Grzymalina, gmina rezygnuje z inwestycji przebiegających przez ten obszar, w tym z budowy drogi Kleszczów - Rogowiec przez zwałowisko wewnętrzne Pola Bełchatów. Gmina wskazała, że realizacja porozumienia w zakresie budowy drogi stała się niemożliwa, a porozumienie i umowa z dnia 20 listopada 2017 r. wygasły w części wykraczającej poza przygotowanie dokumentacji projektowej, tj. w części dotyczącej prac budowlanych.

Pismem z dnia 8 lipca 2022 r. spółka zwróciła się do Wójta Gminy Kleszczów z wnioskiem o przygotowanie do sprzedaży nieruchomości stanowiących część Obwodnicy Kleszczowa i znajdujących się nadal w granicach gminy Kleszczów. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Kleszczów pismem z dnia 18 lipca 2022 r. odmówił sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Także w odpowiedzi na drugie pismo w tej sprawie z dnia 4 sierpnia 2022 r., zawierające szczegółowe wyjaśnienia spółki, wójt podtrzymał swoje stanowisko w sprawie odmowy sprzedaży nieruchomości. Równocześnie w dniu 24 sierpnia 2022 r. Rada Gminy Kleszczów podjęła uchwałę Nr LI/631/2022 o uchyleniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w Gminie Kleszczów, obrębie geodezyjnym Dębina, Żłobnica.

Zaskarżona uchwała, przywracająca Obwodnicy Kleszczowa kategorię drogi gminnej, jest więc wyłącznie konsekwencją zmiany decyzji organów gminy w sprawie sprzedaży nieruchomości stanowiących część Obwodnicy Kleszczowa.

Odnosząc się do kwestii legitymacji do wniesienia skargi na powyższą uchwałę strona wskazała, że jest przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Szczerców", a także ma prawo użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej, obejmujące przestrzeń położoną na terenie wysadu solnego "Dębina", objętego zaskarżoną uchwałą. Spółka swój interes prawny wywodzi z prawa użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej, obejmującego przestrzeń położoną na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Zadaniem spółki zaskarżona uchwała ma bezpośredni wpływ na działalność prowadzoną przez spółkę i skutkuje jej ograniczeniem. Skarżąca spółka nie będzie mogła nabyć nieruchomości objętych uchwałą, a tym samym dojdzie do uniemożliwienia prowadzenia wydobycia węgla brunatnego metodą odkrywkową z rejonu wysadu solnego "Dębina". Powyższe stanowić może istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa funkcjonowania kompleksu energetycznego PGE i stabilności dostaw energii w kraju. Brak możliwości eksploatacji złoża na powyższym terenie będzie mieć wpływ nie tylko na zmianę ilości zasobów węgla brunatnego możliwych do wydobycia, ale również na zmianę ilości nadkładu i utworów skalnych. Wiąże się to z ryzykiem braku dostatecznych mas nadkładu niezbędnych do wypłycenia wyrobisk końcowych Pola Bełchatów i Pola Szczerców oraz ryzykiem zmniejszenia dostępnych ilości skał wapiennych na potrzeby instalacji odsiarczania spalin oraz rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych. Ponadto, rezygnacja z prowadzenia wydobycia kopaliny z rejonu wysadu solnego "Dębina" wpłynie na brak możliwości przebudowy przenośników taśmowych łączących wyrobisko Pola Bełchatów z Polem Szczerców, co wpłynie na brak możliwości zrealizowania rozwiązania technicznego mającego na celu ograniczenie emisji hałasu do otaczających miejscowości.

Uchwała prowadzi do faktycznego uniemożliwienia prowadzenia działalności górniczej na nieruchomościach stanowiących część Obwodnicy Kleszczowa, dotyczy tym samym bezsprzecznie interesu prawnego spółki i interes ten narusza. Interes prawny spółki jest bezpośredni, realny i aktualny (a nie przyszły czy ewentualny), ponieważ uchwała wpływa bezpośrednio na prowadzoną działalność i uniemożliwia eksploatację złoża na terenie objętym uchwałą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ust 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. spółka odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podkreśliła, że droga gminna może się znajdować jedynie na gruntach, które stanowią własność gminy. Gmina nie może zdecydować o zaliczeniu ulic do kategorii dróg publicznych, jeśli wcześniej nie przeprowadziła czynności zmierzających do przejęcia własności gruntu. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Gmina zobowiązana jest w pierwszej kolejności nabyć prawo własności wszystkich gruntów, po których dana droga przebiega, a dopiero następnie może podjąć uchwałę o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych.

W niniejszej sprawie część nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą nie stanowi własności Gminy Kleszczów. Gmina Kleszczów nie jest właścicielem nieruchomości położonych w gminie Kleszczów, obręb Dębina o następujących nr: 235/2, 242/1, 230/6, 230/9, 292/3, 348/2, 89/2, 180/3, 238/2, 239/2, 223/4, 214/2, 220/2 i 40/4. Okoliczność powyższą potwierdzają wydruki treści ksiąg wieczystych (dział 1-0 i II) o nr: PT1B//00078395/4, PT1B/00073456/5, PT1B/00049012/4, PT1B/00057656/9 i PT1B/00026842/4.

Z uwagi na fakt, że Gmina Kleszczów nie legitymuje się prawem własności do wszystkich gruntów, po których przebiega droga zaliczona zaskarżoną uchwałą do dróg gminnych, nie została spełniona przesłanka skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Przedmiotowa droga nie może być drogą gminną, ponieważ jej właścicielem w części nie jest gmina. W związku z powyższym uchwała jest sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 i art. 126 ust. 1 p.o.ś. strona podniosła, że złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania. Racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin oznacza także obowiązek władz publicznych poszukiwania alternatywnych źródeł energii pozwalających zastępować kopaliny. Chodzi więc nie tylko o wąsko pojmowane działania dotyczące samych kopalin, ale także o zastępowanie ich innymi źródłami energii. Eksploatacja złóż kopalin powinna odbywać się w sposób ograniczający szkody w środowisku.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała uniemożliwia spółce prowadzenie wydobycia węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących z terenu obejmującego wysad solny "Dębina", na nieruchomościach stanowiących część Obwodnicy Kleszczowa. Powyższa sytuacja doprowadzi do zmarnowania zasobów (tj. do ich niewyeksploatowania oraz uniemożliwienia ich eksploatacji w przyszłości), co jest sprzeczne z obowiązkiem kompleksowego wykorzystania kopalin.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Łódzkiego Rada Gminy Kleszczów wniosła o jej oddalenie w całości. Na wstępie organ gminy wyjaśnił, że droga zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze zaskarżonej uchwały została wybudowana na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi gminnej na odcinku od skrzyżowania w miejscowości Żłobnica Winek do obrębu geodezyjnego Żłobnica - Dębina oraz decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi gminnej - obwodnicy Kleszczowa, etap III ścieżka rowerowa, zjazdy, odwodnienie. Z uwagi na fakt, że właścicielem niektórych działek znajdujących się w pasie drogowym planowanej drogi był Skarb Państwa, w trakcie procesu inwestycyjnego Gmina Kleszczów uzyskała od Starosty Bełchatowskiego (jako organu zarządzającego gruntami Skarbu Państwa) prawo do posadowienia drogi na tych działkach. Starosta Bełchatowski z dnia 23 marca 2005 r. nie zgłosił sprzeciwu co do wykonania Obwodnicy Kleszczowa na niektórych nieruchomościach Skarbu Państwa. Zwrócił uwagę Gminie Kleszczów, że nabyła prawa w stosunku do wymienionych w piśmie nieruchomości i aby wystąpiła do Wojewody o potwierdzenie tych praw.

Uchwałą Nr XXV/285/08 z dnia 9 października 2008 r. Rada Gminy Kleszczów zaliczyła drogę do kategorii dróg gminnych. Taki status utrzymał się do końca 2017 r. Na mocy porozumienia o współpracy z dnia 20 listopada 2017 r. zawartego pomiędzy Gminą Kleszczów, a PGE GiEK S.A. Oddział KWB Bełchatów strony zobowiązały się współdziałać na rzecz umożliwienia spółce PGE prowadzenia działalności górniczej w obrębie ww. drogi. Spółka miała m.in. nabyć własność nieruchomości stanowiących własność Gminy Kleszczów, na których urządzona została droga objęta zaskarżoną uchwałą, pod warunkiem wykonania nowego, zamiennego połączenia komunikacyjnego przez zwałowisko wewnętrzne Pola Bełchatów. W celu zbycia terenu zajętego pod przedmiotową drogę na rzecz spółki PGE, uchwałą Nr XXXVI/341/2017 z dnia 27 września 2017 r. Rada Gminy Kleszczów pozbawiła przedmiotową drogę kategorii gminnej. Stosownie do § 1 uchwały, droga otrzymała status drogi wewnętrznej do czasu jej likwidacji i zajęcia pod wyrobisko górnicze Pola Szczerców i Pola Bełchatów.

Realizacja porozumienia przebiegała zgodnie z założeniami do dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin . Zgodnie z § 1 rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 2022 r. ustala się w województwie łódzkim w powiecie bełchatowskim granice gminy Bełchatów i gminy Kleszczów włączenie do dotychczasowego obszaru gminy Bełchatów obszaru obrębu ewidencyjnego Wola Grzymalina, o powierzchni 2061,59 ha, z gminy Kleszczów". Mocą tego zapisu, obszar Gminy Kleszczów, przez który miał przebiegać znaczny odcinek nowej, zamiennej drogi (Wola Grzymalina) przeszedł na własność Gminy Bełchatów. Od tego momentu wykonanie zawartego porozumienia i realizacja zamierzonych przez strony działań inwestycyjnych stała się niemożliwa.

Brak możliwości realizacji porozumienia spowodował konieczność podjęcia działań mających na celu zabezpieczenie dotychczasowego połączenia komunikacyjnego. W związku z powyższym po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu w Bełchatowie w uchwale Nr 361/22 z dnia 6 września 2022 r. Rada Gminy Kleszczów zaskarżoną uchwałą ponownie zaliczyła drogę Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu postawionego w skardze rada gminy wskazała, że wszystkie przesłanki do zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych zostały spełnione, wobec powyższego organ był zobowiązany do podjęcia uchwały. Znaczenie lokalne mają drogi umożliwiające przemieszczanie się między poszczególnymi miejscowościami, bądź miastami w granicach gmin lub powiatów oraz łączące sąsiadujące ze sobą gminy i powiaty. Przedmiotowa droga niewątpliwie spełnia powyższy warunek, albowiem stanowi jedyne połączenie pomiędzy północną i południową częścią gminy Kleszczów (miejscowościami Kamień i Żłobnica posiadającymi de facto status wsi). Po drugie, po podjęciu uchwały pozbawiającej Obwodnicę Kleszczowa statusu drogi gminnej (tj. uchwała nr XXXVI/341/2017 Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 września 2017 r.) nie została ona zaliczona do innej kategorii dróg publicznych. Droga ta stanowi także uzupełnienie sieci dróg służących potrzebom mieszkańców oraz odwiedzających gminę Kleszczów, albowiem jest ona drogą urządzoną i od lat spełnia ważną funkcję społeczno-gospodarczą. W pasie drogowym tzw. Obwodnicy Kleszczowa zlokalizowane są sieci uzbrojenia terenu (gazowa, energetyczna oraz telekomunikacyjna), które zapewniają obsługę techniczną strefy przemysłowej Bogumiłów. Na terenie strefy funkcjonują liczne zakłady pracy zatrudniające łącznie kilkaset osób, a w przygotowaniu są inwestycje pod kolejne zakłady na tym obszarze. Podjęcie zaskarżonej uchwały było zatem niezbędne również ze względu na konieczność zapewnienia mieszkańcom i innym użytkownikom możliwości korzystania z drogi. Wszystkie zatem wskazane okoliczności świadczą o tym, że ponowne zaliczenie Obwodnicy Kleszczowa do kategorii dróg gminnych było słuszne i konieczne.

Odnosząc się natomiast do kwestii własności nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym rada gminy wyjaśniła, że droga objęta zaskarżoną uchwałą w zdecydowanej większości posadowiona jest na działkach stanowiących własność Gminy Kleszczów. Jedynie w niewielkiej części (tj. stanowiącej około 5,8 %), przebiega przez działki należące do Skarbu Państwa. Należy jednak zauważyć, że o ile nie wszystkie wskazane działki są własnością gminy, to w toku procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na budowę Obwodnicy Kleszczowa, Starosta Bełchatowski udzielił gminie prawa do posadowienia drogi jako budowli gminnej na ww. działkach. Zgoda starosty obejmowała działki wymienione w skardze, a powyższą okoliczność potwierdzają załączone do skargi pisma. Gmina Kleszczów dysponowała zatem odpowiednim tytułem prawnym pozwalającym zlokalizować przedmiotową drogę także na działkach Skarbu Państwa.

Podsumowując rada gminy wskazała, że pomimo, że Gmina Kleszczów nie jest właścicielem wszystkich nieruchomości przez które przebiega droga objęta zaskarżoną uchwałą, to jednak posiada tytuł prawny do korzystania z działek będących własnością Skarbu Państwa. Na tej podstawie Obwodnica Kleszczowa była zaliczona do kategorii dróg gminnych przez niemal 8 lat, a poprzednia uchwała w tym zakresie nie została zakwestionowana zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się do drugiego zarzutu postawionego w skardze rada gminy podniosła, że przepisy będące podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały nie wskazują żadnych wytycznych co do oznaczania przebiegu drogi zaliczanej do kategorii dróg gminnych, w związku z powyższym nie można zarzucić radzie ich naruszenia. W orzecznictwie wskazuje się pewne kryteria, jakie powinny spełniać uchwały organów stanowiących w tym zakresie, należy jednak zauważyć, że ich stosowanie nie jest obligatoryjne, a oceny przyjętego przez radę gminy sposobu określenia przebiegu drogi w danej uchwale trzeba dokonywać indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. W ocenie rady najważniejszym kryterium, jakie należy brać pod uwagę przy ocenie, czy przebieg drogi podlegającej zaliczeniu do określonej kategorii został wskazany prawidłowo, jest możliwość jednoznacznego ustalenia, gdzie ta droga przebiega. Przedmiotowa droga była już zaliczona do kategorii dróg gminnych, jako droga gminna funkcjonowała w latach 2008-2017. Poprzednio obowiązująca uchwała zaliczająca tę drogę do kategorii dróg gminnych określała jej przebieg w taki sam sposób, jaki został przyjęty w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo, wskazany przebieg drogi znajduje odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych gminy, tj. zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu, jak również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kleszczów. W związku z tym należy przyjąć, że adresaci uchwały tj. wszyscy użytkownicy tej drogi dokładnie znają jej przebieg. Przebieg drogi został dostatecznie określony w zaskarżonej uchwale. Wskazany został zarówno początek (granica gminy w miejscowości Kamień) oraz koniec (droga powiatowa nr 1901E Sulmierzyce-Żłobnica). Dodatkowo, w uchwale ujęto jej obręb, nazwę, numer oraz długość, a przebieg drogi odzwierciedla mapa poglądowa, stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały. Z żadnego natomiast przepisu prawa nie wynika konieczność posłużenia się konkretnym rodzajem mapy (tj. mapą geodezyjną). Także wskazanie poszczególnych działek, po których przebiega droga jest rozwiązaniem pożądanym, ale nie koniecznym do zidentyfikowania jej lokalizacji. Zdaniem rady gminy pomimo, że mapa załączona do uchwały nie spełnia wymogów mapy geodezyjnej, to jej treść jest tożsama z mapą zasadniczą. Została wygenerowana w programie EWMAPA (program grafiki komputerowej służący do zakładania, prowadzenia i edycji wielkoskalowej mapy numerycznej), który zawiera dane z bazy danych ośrodka geodezyjnego, co do których organ uzyskał prawo do ich wykorzystywania (w tym m.in. na cele związane z oznaczaniem przebiegu dróg gminnych). Podejmując zaskarżoną uchwałę organ bazował zatem na mapie, która pod względem treści była tożsama z danymi z zasobu.

W załączeniu do odpowiedzi na skargę rada przedłożyła mapę w skali 1:2000, dokładnie obrazującą przebieg Obwodnicy Kleszczowa (wraz ze wskazaniem numerów wszystkich działek geodezyjnych znajdujących się w obrębie drogi).

Podsumowując rada wskazała, że przyjęty sposób określenia przebiegu drogi jest wystarczający aby wszyscy adresaci zaskarżonej uchwały mogli zweryfikować jej przebieg, a ewentualne przyjęcie, że organ naruszył przepisy w tym zakresie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem uchybienie to nie ma charakteru istotnego. Stąd też, podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę spółki PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Rada Gminy Kleszczów wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. lub jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do kwestii legitymacji spółki do wniesienia skargi rada gminy wskazała, że spółka nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ nie posiada tytułu prawnego w postaci prawa własności którejkolwiek z nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Swoją legitymację usiłuje bezskutecznie wywodzić z prawa o charakterze obligacyjnym tj. prawa użytkowania górniczego, z którego jednak nie można wywodzić interesu prawnego, a więc tym bardziej naruszenia takiego interesu.

Skarżąca spółka motywuje swój interes prawny posiadaniem prawa użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej obejmującej przestrzeń położoną na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Interes, na który powołuje się spółka nie spełnia jednak wymogów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim, interes ten nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa materialnego. Wynika to z charakteru tytułu prawnego, na podstawie którego spółka może użytkować wskazany teren. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, złoża m.in. węgla brunatnego, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. Art. 10 ust. 5 ustawy precyzuje, że prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Zakres dopuszczalnego rozporządzania tym prawem reguluje zaś art. 12 ust. 1, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z przedmiotu własności górniczej albo rozporządzać swoim prawem wyłącznie przez ustanowienie użytkowania górniczego. Co ważne, uprawnienie do korzystania z przedmiotu własności górniczej ma charakter majątkowy i niezbywalny, ustawodawca nie przewiduje bowiem możliwości zbycia własności górniczej. Wobec powyższego spółka nie jest i nie może być właścicielem gruntów, na których zlokalizowana została tzw. "Obwodnica Kleszczowa". Stosownie natomiast do treści art. 17 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy, która nie jest prawem rzeczowym (tj. wywiedzionym z konkretnej normy prawnej), a jedynie prawem obligacyjnym.

Odwołując się do poglądów przedstawionych w orzecznictwie sądów administracyjnych rada gminy wskazała, że prawo spółki do korzystania z przedmiotu własności górniczej na podstawie koncesji na wydobywanie kopaliny, niewątpliwie nie czyni spółki właścicielem złoża, w obrębie którego kopalina ta występuje, a więc nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Interes prawny skarżącej nie posiada bowiem swego źródła w normie prawa materialnego, w przeciwieństwie do interesu Skarbu Państwa - właściciela złoża kopalin. Artykuł 12 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jednoznacznie stanowi, że to Skarb Państwa z wyłączeniem innych osób, w granicach wyznaczonych przez ustawy - może korzystać z przedmiotu własności górniczej, albo rozporządzać swoim prawem wyłącznie przez ustanowienie użytkowania górniczego. W tym celu zawiera umowę. Jednakże użytkownikowi górniczemu przysługują jedynie uprawnienia dzierżawcy względem podmiotu będącego ich właścicielem - Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 693 k.c. w zw. z art. 17 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, użytkownikowi górniczemu jako dzierżawcy, służy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia skarżącej wynikają zatem ze stosunku zobowiązaniowego, a nie prawnorzeczowego .

Spółka jest przedsiębiorcą górniczym posiadającym koncesję na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Szczerców", a także prawo użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej, obejmującej przestrzeń położoną na terenie wysadu solnego "Dębina". Skarżąca nie legitymuje się zatem prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego w stosunku do którejkolwiek z nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, a jedynie prawem obligacyjnym, które nie może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że legitymacja do zaskarżenia uchwały rady gminy co do zasady może być wyprowadzona tylko z przepisu prawa przedmiotowego powszechnie obowiązującego, a nie z umowy cywilnoprawnej. Posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych nie stanowi interesu prawnego spółki, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niezależnie od powyższego rada gminy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. wskazała, że droga objęta zaskarżoną uchwałą w zdecydowanej większości posadowiona jest na działkach stanowiących własność Gminy Kleszczów. Jedynie w niewielkiej części (tj. stanowiącej około 5,8 %), przebiega przez działki należące do Skarbu Państwa. Należy jednak zauważyć, że o ile nie wszystkie wskazane działki są własnością gminy, to w toku procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na budowę Obwodnicy Kleszczowa, Starosta Bełchatowski udzielił gminie prawa do posadowienia drogi jako budowli gminnej na ww. działkach. Zgoda starosty obejmowała działki wymienione w skardze, a powyższą okoliczność potwierdzają załączone do skargi pisma. Gmina Kleszczów dysponowała zatem odpowiednim tytułem prawnym pozwalającym zlokalizować przedmiotową drogę także na działkach Skarbu Państwa. Na skutek powyższego, przedmiotowa droga, wybudowana na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 28 lipca 2006 r. oraz decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 20 maja 2005 r. została zaliczona do środków trwałych gminy.

W ocenie rady gminy art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. nie można wykładać w sposób bezwzględny, dopuszczający możliwość zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych tylko w przypadku, gdy jest zlokalizowana w całości na działkach, do których gmina legitymuje się prawem własności. Gmina Kleszczów pozyskała stosowny tytuł prawny (prawo posadowienia drogi jako budowli gminnej) i co istotne, żadna z działek, po których przebiega droga objęta zaskarżoną uchwałą nie stanowi własności prywatnej. Dodatkowo, na części działek należących do Skarbu Państwa zlokalizowane są rowy melioracyjne, mające na celu m.in. odbieranie wody z dróg, a projekt budowy przedmiotowej drogi został w tym zakresie uzgodniony z organem zarządzającym wodami. Dodatkowo, zgodnie z art. 22 ust. 2 u.d.p., grunty w pasie drogowym mogą być oddawane w najem, dzierżawę albo użyczenie na cele związane między innymi z potrzebami zarządzania drogami oraz obsługi użytkowników ruchu. Skoro tak, to w ocenie rady gminy nie ma przeszkód do urządzenia drogi gminnej (a w konsekwencji zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych) w części na gruntach Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, oczywiście za zgodą takiego podmiotu wyrażoną w odpowiedniej formie. Nie jest przy tym niezbędne uprzednie przeniesienie własności tych gruntów na gminę.

Podsumowując rada gminy wskazała, że pomimo, że Gmina Kleszczów nie jest właścicielem wszystkich nieruchomości przez które przebiega droga objęta zaskarżoną uchwałą, to jednak posiada tytuł prawny do korzystania z działek będących własnością Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 i 126 ust. 1 p.o.ś. rada gminy wskazała, że przepisy te mają charakter ogólny i nie można wyprowadzać ich naruszenia przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Ustawa p.o.ś. ma charakter ramowy i reguluje niektóre dziedziny ochrony środowiska w sposób wyczerpujący, zaś w przypadku pozostałych odwołuje się do postanowień zawartych w innych aktach prawnych. Zasadnicze rozwiązania dotyczące ochrony kopalin uregulowane zostały w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Nie oznacza to jednak, że postanowienia ustawy p.o.ś. nie mają dla ochrony kopalin żadnego znaczenia, wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona. W efekcie, podejmując uchwałę o zaliczeniu istniejącej drogi do kategorii drogi gminnej, rada gminy nie może tych przepisów naruszyć.

Dowodem jednak na wypełnianie przez Gminę Kleszczów obowiązków, o których mowa w art. 125 i 126 ust. 1 p.o.ś, jest zawarte ze spółką porozumienie, w ramach którego Gmina Kleszczów zobowiązała się podjąć daleko idące działania, mające na celu umożliwienie spółce kontynuowanie działalności wydobywczej. Porozumienie stało się niewykonalne wyłącznie na skutek okoliczności niezależnych od Gminy Kleszczów, polegających na zmianie jej granic. W wyniku których niemożliwa stała się pierwotnie zakładana budowa drogi przez zwałowisko wewnętrzne Pola Bełchatów, która zastąpiłaby drogę objętą zaskarżoną uchwałą. Organy gminy są zobowiązane uwzględniać interesy wszystkich swoich mieszkańców, a jedną z głównych potrzeb społeczności, jakie należy spełnić jest zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Sprzedaż nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i umożliwienie prowadzenia wydobycia na tym terenie, wobec braku możliwości realizacji komunikacji zastępczej, spowodowałoby paraliż komunikacyjny na obszarze gminy.

Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 125 i 126 ust. 1 p.o.ś przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 28 września 2023r. WSA w Łodzi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Łd 321/23 i III SA/Łd 362/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi są uzasadnione.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz.994 ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kleszczów z dnia 29 września 2022r. o zaliczeniu drogi Kamień – Żłobnica (tzw. "obwodnica Kleszczowa") do kategorii dróg gminnych.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia posiadania przez PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA w Bełchatowie legitymacji skargowej w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ administracji wnosił bowiem o odrzucenie skargi spółki z uwagi na brak takiej legitymacji.

Zgodnie z treścią art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r. poz.559 ze zm.), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionego przepisu wynika, że wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą, zarządzeniem). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały (zarządzenia).

Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała (zarządzenie) pozbawia osobę skarżącą pewnych, gwarantowanych prawem, uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (wyrok NSA z dnia 1 października 2013r. w spr. I OSK 1209/13).

Podkreślić należy, że przymiot strony w postępowaniu, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie K.p.a. stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Natomiast w postępowaniu toczącym się na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. stroną może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem).

Należy zaznaczyć, iż skarga z art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu kto zarzuca uchwale (zarządzeniu) naruszenie porządku prawnego. Intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego będzie mogła korzystać każda osoba jeżeli uzna, że uchwała (zarządzenie) jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia takiej skargi jest wykazanie, że uchwała (zarządzenie) narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej (wyrok NSA z 4 czerwca 2005r. w spr. OSK 1563/04 – Lex nr 171196, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. w spr. II SA/Wa 2375/04).

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że spółka PGE Górnictwie i Energetyka Konwencjonalna jest przedsiębiorcą górniczym. Posiada ona koncesję udzieloną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 1 października 1997r. nr 25/97 na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Szczerców" w tym z terenu obejmującego wysad solny "Dębina".

Posiada także prawo użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej obejmujące pole Szczerców w tym wysad solny "Dębina" przyznane umową o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu wydobywania węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża " Bełchatów – pole Szczerców" zawartą w dniu 19 marca 2013r. pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Środowiska a PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna.

Kwestię własności górniczej oraz użytkowania górniczego reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022r. poz.1072 ze zm.) dalej p.g.g.

Zgodnie z treścią art.10 ust. 1 i 5 wymienionej ustawy złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. Prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa.

W myśl art.,12 ust.1 p.g.g. w granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z przedmiotu własności górniczej albo rozporządzać swoim prawem wyłącznie przez ustanowienie użytkowania górniczego.

Zgodnie z treścią art.13 ust.1 p.g.g. ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności.

W myśl art.16 ust.1 p.g.g. w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może on odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wykonywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów lub podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także wykonywać działalność określoną w art. 2 ust. 1.

Zgodnie z treścią art.17 p.g.g. w sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy.

W ocenie sądu spółka PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna posiada legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g.

Jak już była mowa we wcześniejszych rozważaniach spółka posiada koncesję na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z terenów objętych zaskarżoną uchwałą a mianowicie ze złoża węgla Szczerców w tym z wysadu solnego "Dębina". Ma również przyznane prawo użytkowania wnętrza skorupy ziemskiej obejmującej ten teren. Z przepisu art.16 ust.1 wynika prawo spółki jako użytkownika górniczego do korzystania z przestrzeni objętej tym użytkowaniem w tym do wydobywania kopalin ze złoża. Zaskarżona uchwała uniemożliwia spółce realizację tego prawa na terenie objętym uchwałą. Spółka nie będzie bowiem mogła nabyć nieruchomości objętej uchwałą a tym samym wydobywać węgiel brunatny ze złoża na które ma koncesję oraz przyznane prawo użytkowania górniczego. Grunty zajęte pod drogę gminną muszą bowiem stanowić własność gminy i są wyłączone z obrotu prawnego. Oznacza to, że Gmina Kleszczów nie będzie mogła odsprzedać spółce tych gruntów. Innymi słowy z uwagi na to, że niedopuszczalne jest przeniesienie własności gruntów objętych zaskarżoną uchwałą strona skarżąca nie będzie mogła nabyć tych gruntów a więc nie będzie mogła ich eksploatować mimo przyznanej koncesji i prawa użytkowania górniczego.

Zaskarżona uchwała narusza zatem uprawnienia spółki określone w art.16 ust.1 p.g.g. Jest to przepis prawa materialnego z którego wynikają prawa strony pozostające w związku z zaskarżoną uchwałą. W sytuacji gdy zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sytuację prawna strony gdyż pozbawia ją uprawnienia o którym mowa w art.16 ust.1 p.g.g. to prowadzi to do wniosku, że spółka ma legitymację do zaskarżenia uchwały w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu prawnego wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że spółka nie ma legitymacji do wniesienia skargi gdyż swój interes prawny wyprowadza z umowy cywilnoprawnej a nie z przepisu prawa materialnego. Wbrew tej tezie interes prawny strony wynika z przepisu art.16 ust.1 p.g.g. a nie z umowy cywilnoprawnej. Stanowisko organu w tej kwestii nie jest prawidłowe. Dodać należy, iż pogląd, że prawo użytkowania górniczego, o którym mowa w art.16 ust.1 p.g.g., może uprawniać do wystąpienia ze skargą na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. wyraził NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2012r. w spr. II OSK 2177/22. Wprawdzie orzeczenie to dotyczyło odmiennego stanu faktycznego niż ten, który występuje w niniejszej sprawie ( dotyczyło skargi na plan miejscowy) lecz rozważania sądu dotyczące legitymacji prawnej użytkownika górniczego do wniesienia skargi mają również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd NSA wyrażony w wymienionym postanowieniu.

Faktem jest, że spółka nie legitymuje się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego gruntów objętych zaskarżoną uchwała. Nie oznacza to jednak automatycznie, że nie posiada ona legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały. Posiadanie prawa rzeczowego do tych gruntów nie jest niezbędna przesłanką do posiadania legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 19 maja 2010r. w spr. II OSK 522/10). Posiadanie interesu prawnego do wniesienia skargi wynika bowiem z określonego w art.16 ust.1 p.g.g. prawa użytkowania górniczego do wydobywania kopalin ze złoża, w granicach określonych przez umowę o ustanowenie użytkowania górniczego i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak trafnie podniesiono w piśmie procesowym spółki z dnia 25 września 2023r. gdyby przyjąć pogląd organu o braku legitymacji spółki do wniesienia skargi gdyż nie jest ona ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek na których posadowiona jest droga to praktycznie żaden podmiot nie mógłby zaskarżyć uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Grunty na których jest posadowiona droga muszą bowiem stanowić własność gminy. Żadnemu innemu podmiotowi prawo własności do tych gruntów nie może przysługiwać. Oznaczałoby to, że żaden podmiot nie posiadałby legitymacji do wniesienia skargi na taką uchwałę na podstawie art.101 ust.1 u.s.g.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że spółka PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna posiada czynną legitymację do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Zaskarżona uchwała narusza prawa spółki wynikające z art.16 ust.1 p.g.g. gdyż mimo posiadania koncesji i prawa użytkowania górniczego terenów objętych uchwałą nie będzie mogła nabyć tych gruntów i wydobywać z nich węgla brunatnego oraz innych kopalin towarzyszących. Można zatem uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny spółki.

Uzasadnione są natomiast zarzuty obu skarg naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art.2a ust.2 w związku z art. 7 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r. poz. 645), dalej u.d.p.

Zgodnie z treścią art.2a ust.2 wymienionej ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W myśl art.7 ust.1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Zgodnie z treścią art.7 ust.3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Z przepisu art.,2 ust.2a u.d.p. wynika, ze droga gminna musi stanowić własność gminy. Konieczną zatem przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być bowiem drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Został on wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020r. w spr. I OSK 2846/19, z 17 listopada 2020r. w spr. I OSK 3123/15, z 25 listopada 2015r. w spr. I OSK 2030/15, z 17 lipca 2014r. w spr. I OSK 708/14, z 17 lutego 2016r. w spr. I OSK 3152/15 i z 28 maja 2009r. w spr. I OSK 148/09, w wyroku WSA w Krakowie z 6 września 2008r. w spr. III SA/Kr 267/08, w wyroku WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2021rl. w spr. II SA/Gl 452/21 i z 14 maja 2010r. w spr., II SA/Gl 156/10, w wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 marca 2013r. w spr. II SA/Bd 1209/12 i w wyroku WSA w Poznaniu z 10 marca 2021r. w spr. III SA/Po 12/21.

W rozpoznawanej sprawie nie wszystkie działki na których usytuowana jest droga Kamień – Żłobnica stanowi własność Gminy Kleszczów. Jedna działka w obrębie Żłobnica i 14 działek w obrębie Dębina nie są własnością Gminy Kleszczów lecz ich właścicielem jest Skarb Państwa. W sytuacji gdy 15 działek przez które przebiega droga Kamień – Żłobnica nie stanowi własności Gminy to droga ta nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy Kleszczów zaliczając te drogi do kategorii dróg gminnych naruszyła przepisy art.2 ust.2a w związku z art.7 ust.2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie sądu nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych określone w art.7 sut.1 u.d.p. (z wyjątkiem prawa własności gminy do wszystkich działek przez które przebiega droga).

Nie negując spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art.7 ust.1 u.d.p. (poza własnością wszystkich działek na których usytuowana jest droga) nie konwaliduje to naruszenia przepisu art.2a ust.2 u.d.p. Drogą gminną nie można bowiem uznać drogi przebiegającej przez działki co do których gmina nie legitymuje się prawem własności a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Nie ma również istotnego znaczenia okoliczność, ze jedynie niespełna 6% działek przez które przebiega obwodnica Kleszczowa stanowi własność Skarbu Państwa , który nadto wyraził zgodę na wybudowanie drogi na tych działkach.

Wymieniona okoliczność nie może także sanować naruszenia wymogu określonego w art.2a ust.2 u.d.p., że gmina musi być właścicielem wszystkich działek na których posadowiona jest droga będąca drogą gminną.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi Wojewody Łódzkiego naruszenia art.7 ust.2 i 3 u.d.p. gdyż w załączniku do uchwały w części opisowej nie ustalono w sposób jasny, czytelny i precyzyjny przebiegu drogi gminnej (brak numerów działek przez które biegnie droga, brak skali mapy i legendy mapy).

Należy zaznaczyć, że z przepisu art.7 ust.2 i 3 u.d.p. wynika, iż uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg ustala przebieg tej drogi. Obowiązujące przepisy nie zwierają jednak żadnych wskazówek i wyjaśnień co do kwestii w jaki sposób przebieg drogi ma zostać określony. W szczególności nie został określony wymóg, że załączona do uchwały mapa musi spełniać wymogi mapy geodezyjnej z podaniem numerów działek ewidencyjnych przez które przebiega droga. Z żadnego obowiązującego przepisu taki wymóg nie wynika. W sytuacji gdy nie ma takiego wymogu w obowiązujących przepisach to przy ocenie prawidłowości przedstawionego przebiegu drogi w załączniku do uchwały należy się odwołać do kryterium czy w oparciu o treść załącznika istnieje możliwość ustalenia jak przebiega droga gminna.

W ocenie sądu przebieg drogi przedstawiony w załączniku do zaskarżonej uchwały jest określony w stopniu wystarczającym. W załączniku podano początek drogi (od granicy gminy w miejscowości Kamień) oraz jej koniec (do drogi powiatowej nr 1901E w miejscowości Żłobnica), obręb w którym, znajduje się droga, numer drogi oraz jej długość (5,15 km). Przebieg drogi przedstawiono na mapie poglądowej wygenerowanej w programie EWMAPA, który zawiera dane z bazy danych ośrodka geodezyjnego. Nadto przebieg drogi znajduje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIV/124/2019 Rady Gminy Kleszczów z 29 października 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wyrobiska oraz wysadu solnego "Dębina") oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kleszczów. Wprawdzie na załączonej do uchwały mapie nie podano numerów działek przez które przebiega droga lecz mapa ta wraz z jej opisem w dostatecznym stopniu ustala przebieg obwodnicy Kleszczów. Dodać należy, iż organ administracji załączył do skargi mapę w skali 1 : 2000 dokładnie obrazującą przebieg obwodnicy Kleszczowa ze wskazaniem numerów wszystkich działek geodezyjnych znajdujących się w obrębie drogi (k.55-56) Mapa ta wraz z treścią załącznika do zaskarżonej uchwały pozwalają w sposób precyzyjny określić przebieg drogi obwodnicy Kleszczowa.

Podobny stan faktyczny jak w niniejszej sprawie miał miejsce w sprawie w NSA o sygnaturze I OSK 2030/15 (załączona do zaskarżonej uchwały mapa miała zbyt mała skalę i nie była wystarczająco precyzyjna oraz nie podano numerów ewidencyjnych działek przez które przebiega droga). W wyroku z dnia 25 listopada 2015r. NSA uznał, że nie są to okoliczności mogące przesądzić o unieważnieniu zaskarżonej uchwały tym bardziej, że w trakcie postępowaniu załączono już dokładną mapę z podanymi numerami działek przez które przebiega droga. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że przebieg obwodnicy Kleszczowa przedstawiony w załączniku do zaskarżonej uchwały jest wystarczający do zweryfikowania jej przebiegu. Brak numerów działek przez które przebiega obwodnica, brak skali mapy i legendy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały tylko z tego powodu. Zarzut skargi z tym zakresie nie jest uzasadniony.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna naruszenia art.125 i 126 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z treścią art.125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022r. poz. 2556 ze zm.), dalej p.o.ś., złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

W myśl art.126 ust.1 wymienionej ustawy eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny.

Należy zaznaczyć, że wymienione przepisy mają charakter ramowy i ogólny w zakresie ochrony środowiska. Wytyczają one podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania przy zachowaniu których gospodarka winna być prowadzona. Zasadnicze kwestie dotyczące ochrony kopalin zostały natomiast uregulowane w ustawie Prawo geologiczne i górnicze (por. K.Gruszecki – Prawo ochrony środowiska – Komentarz Warszawa 2022r. wydanie VI komentarz do art.125).

Przepisy art.125 i 126 ust.1 p.o.ś. nie określają jednak jakie działania ma podejmować lub nie podejmować gmina aby zrealizować cele określone w tych przepisach. W szczególności czy racjonalne gospodarowanie złożami kopalin, o którym molwa w art.125 p.o.ś., uniemożliwia wykonywanie jakichkolwiek działań na tym terenie. Przykładowo czy gmina posiadając prawo własności działek na terenie objętym prawem użytkowania górniczego innego podmiotu może zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych do czego jest uprawniona na podstawie art.2a ust.2 w związku z art.7 ust.2 u.d.p. Przepisy art. 125 i 126 p.o.ś. mają tak ogólny i mało precyzyjny charakter, że w ocenie sądu, nie można uznać, iż zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych stanowi ich naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały tylko z tego powodu.

Reasumując sąd uznał, że obie skargi są uzasadnione. Zaskarżoną uchwałą wydano z naruszeniem przepisów art.2a ust.2 w związku z art.7 ust.2 u.d.p. gdyż część gruntów na których posadowiona jest obwodnica Kleszczowa nie stanowi własności Gminy Kleszczów co uniemożliwia zaliczenie tej drogi do kategorii dróg gminnych. Naruszenie prawa przez Radę Gminy Kleszczów ma charakter istotny. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy Kleszczów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy Kleszczów na rzecz spółki PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną kwotę kosztów złożyło się: 300 zł – wpis sądowy, 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

eg