Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 324/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.86.2022.1.IZ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.86.2022.1.IZ; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ II instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.86.2022.1.IZ, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu z 14 września 2022 r., firmy G. Sp. z o. o. (dalej: "skarżący", "Spółka", "inwestor"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. znak O/Ł.Z-3.4351.296.2021.l.VK, wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej: "organ I instancji"), odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...]i [...] (obr. B.) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy D., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wnioskiem z 5 sierpnia 2022 r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną Infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...]i [...] (obr. B.).

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, organ I instancji postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. znak O/Ł.Z-3.4351.296.2021.1.VK, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższego postanowienia Spółka złożyła wniosek z 14 września 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA, skarżonym postanowieniem z 30 listopada 2022 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4351.86.2022.1.IZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.).

GDDKiA zaznaczył, że art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych, znajdujących się przy drogach, od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym znajdować się ma obiekt budowlany. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy, przy czym należy wskazać, iż do kompetencji organu pozostawione jest dokonanie ostatecznej oceny, czy konkretna skala zabudowy zurbanizowanej pozwala na zaliczenie tego obszaru do terenu zabudowy.

GDDKiA wskazał, że z załącznika graficznego nr 1 w skali 1:1000 do analizowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika że teren inwestycji to działki nr ewid. [...]i [...] - przylegające do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości B., gmina D.. W bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek znajdują się działki ewid. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dostępne z tej samej drogi publicznej oraz zabudowane budynkami mieszkalnymi, budynkami gospodarczymi i budynkami usługowymi. Inwestor na terenie objętym inwestycją, planuje budowę budynku handlowo-usługowego a konkretnie na parterze sklep a na piętrze klub fitness.

GDDKiA podkreślił, że zarządca drogi krajowej nr [...] dokonał więc analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem art. 43 ust. 1 u.d.p., a mianowicie, czy planowana inwestycja nie narusza jego zapisów w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Treść pkt 2 przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem nr 1 w skali 1:1000 oraz analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu projektu decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 25 m od drogi krajowej nr [...] spełniając ww. wymóg. Tak więc w zakresie art. 43 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi nie wnosi uwag.

Wskazał również, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do dróg i ruchu drogowego zapewnia zjazd. W przesłanym do uzgodnienia przez Wójta Gminy D. projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 2 ppkt. 2.3 tiret 7, zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywała się, cyt. "(...) Dostęp komunikacyjny do nieruchomości - z drogi krajowej nr [...] (ul. P.) poprzez istniejący zjazd publiczny. Projektowana ilość miejsc parkingowych min. 10.

Zaznaczył, ze przeprowadzona przez pracowników Rejonu w R. GDDKiA wizja lokalna wykazała, że istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek ewid. [...]i [...], zlokalizowany w km [...] strona prawa, nie spełnia parametrów mogących zapewnić prawidłową obsługę wskazanej inwestycji oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zjazd ten posiada obecnie nawierzchnię z destruktu masy bitumicznej, a jego szerokość wynosi 5 m, promienie łuków na połączeniu z jezdnią drogi krajowej R=5m. Powyższy stan obrazuje dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy. Zdaniem organu, każdy wjazd samochodu ciężarowego powodowałby znaczące utrudnienia w ruchu drogowym, co mogłoby doprowadzić do sytuacji kolizyjnych. Dodatkowo - określona w projekcie decyzji ilość miejsc parkingowych (min. 10), jest niewystarczająca dla funkcjonowania obiektu handlowo-usługowego. Brak odpowiedniej ilości miejsc parkingowych mógłby skutkować parkowaniem pojazdów w pasie drogowym drogi krajowej, co jest niedopuszczalne i również wpływa znacząco na pogorszenie warunków ruchu. Również dopuszczalna wielkość obiektu (ok. 460m2), rodzi obawy, czy na terenie inwestora zostaną zapewnione drogi dojazdowe umożliwiające wykonywanie manewrów zawracania w ramach nieruchomości objętej wnioskiem, co jest niezbędnym ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zgodnie z informacją z Wydziału Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i Zaczadzania Ruchem Oddziału w Łodzi GDDKiA na odcinku drogi krajowej nr [...] w km od [...] do [...] w latach 2018 do 2021 doszło do 10 kolizji.

GDDKiA zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1768, ze zm.) wprowadzono zmiany do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1376, ze zm.). Zmiany te weszły w życie 21 września 2022 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych przed 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc decyzje wydane na podstawie przepisów art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a i art. 40e ust. 1 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc.

Ponad podniósł, że od 21 września 2022 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno -budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). W dniu, w którym ww. rozporządzenie weszło w życie (tj. 21 września 2022 r.), straciło moc rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Zgodnie z § 115 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,

3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych - stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w § 115 pkt. 1-3, a zatem zastosowanie będą miały przepisy nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).

W związku z powyższym GDDKiA wskazał, że między wydaniem postanowienia z 24 sierpnia 2022 r., a zaskarżonego postanowienia, doszło do zmiany stanu prawnego poprzez zastąpienie obowiązującego do 20 września 2022 r. ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wchodzącym w życie 21 września 2022 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Z uwagi na fakt, iż włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, organ wskazał na wprowadzone omawianym rozporządzeniem zmiany, zgodnie z którymi, dotychczas funkcjonujące pojęcie zjazdu publicznego, wskazanego jako odpowiedniego do zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, przestało istnieć, a jego odpowiednikiem w kontekście prowadzonego postępowania jest zjazd zwykły. Jak wynika z § 54 pkt 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, cyt.: "4. Zjazd, wyjazd tub wjazd projektuje się jako:

1. zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;

2. techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;

3. awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi."

GDDKiA zaznaczył, że treść przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz brzmienie powołanych przepisów, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Jednocześnie mając na uwadze, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 GDDKiA z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) oraz stosownie do § 55 pkt 1 ww. rozporządzenia, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, natomiast zgodnie z pkt 2 zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

GDDKiA zaznaczył, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i uwarunkowania przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], na którym zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez Transprojekt - Warszawa Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, natężenie ruchu drogowego w okresie 2020/2021 r., na odc. wynosiło 13999 poj./dobę, w tym 655 stanowiły pojazdu ciężarowe. Dlatego też natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej oraz okoliczność dużego udziału pojazdów ciężarowych, użytkowanie zjazdu zwykłego o nawierzchni z destruktu masy bitumicznej (w obecnym stanie) rodziłaby realne i codzienne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników ww. drogi.

Ponadto wskazał, że nadrzędną zasadą przy ocenie dostępności komunikacyjnej planowanej inwestycji jest zasada zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w istniejącym stanie faktycznym zasada ta nie może zostać wypełniona z uwagi na stan techniczny przedmiotowego zjazdu. Zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać.

W związku z powyższym organ nie może uzgodnić pozytywnie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji ze względu na fakt, iż działka w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z włączeniem ruchu drogowego do ww. drogi krajowej. Nie jest przy tym obojętne, w jaki sposób będzie realizowane włączenie się pojazdów do ruchu. Jeśli bowiem miałoby to się odbywać poprzez zjazd niespełniający stosownych warunków technicznych, to zawsze będzie to stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy przyjąć, że ustalenie przez ustawodawcę konkretnych parametrów technicznych zjazdu wynika z oceny, iż tylko przy ich spełnieniu zapewnione zostaną stosowne warunki bezpieczeństwa, a więc, niespełnienie danych parametrów niesie za sobą ryzyko występowania zagrożeń w ruchu drogowym.

Z uwagi na powyższe GDDKiA wskazał, że ponieważ obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miałaby odbywać się z drogi krajowej nr [...] (ul. P.) poprzez istniejący zjazd, który nie spełnia parametrów technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie to zarządca drogi miał obowiązek odmówić uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł na powyższe postanowienie inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez dowolne przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja w postaci budowy budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą spowoduje niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, w sytuacji, gdy organ nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności:

- błędnie przyjął, że zjazd publiczny z drogi nr [...] został wykonany przez skarżącego z "masy bitumicznej", co w przypadku uzgodnienia decyzji spowodowałoby "realne i codzienne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi", w sytuacji, gdy zjazd publiczny został wykonany przez skarżącego z kostki brukowej zgodnie z projektem, a nie z "masy bitumicznej" jak twierdzi organ,

- błędne przyjął, że zjazd publiczny z drogi nr [...] będzie powodował niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, w sytuacji, gdy zjazd publiczny został wykonany przez skarżącego zgodnie z decyzją GDDKiA wydaną w dniu 6 maja 2021 r. w sprawie O/Ł.Z3.4241.74.2021.2.vk w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu i z projektem,

- błędnie przyjął, że działki skarżącego "w dacie orzekania nie posiadają obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z wyłączeniem ruchu", w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna działek skarżącego jest zapewniona zarówno przez zjazd publiczny wykonany przez skarżącego zgodnie z decyzją GDDKiA wydaną w dniu 6 maja 2021 r. w sprawie O/L.Z-3.4243.74.2021.2.vk w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu i projektem, a także posiada obsługę komunikacyjną poprzez istniejącą drogę gminną,

- błędnie ustalił, powołując się na nieaktualne dane z lat 2018-2021, że natężenie ruchu na odcinku drogi, na którym znajduje się zamierzona przez skarżącego inwestycja wynosi 13999 poj./dobę, w tym 655 stanowiły pojazdy ciężarowe, w sytuacji, gdy natężenie ruchu w 2022 r. i dacie wydawania zaskarżonej decyzji na odcinku drogi krajowej [...] km od [...] do [...] jest zdecydowanie mniejsze z powodu ukończenia przebudowy autostrady [...] na odcinku K.,

- pominął okoliczność zakończenia przebudowy autostrady [...] na odcinku K., co skutkuje znacznym zmniejszeniem się natężenia ruchu na drodze nr [...] przy planowanej przez skarżącego inwestycji, nie ustalił jakiego rodzaju zjazdy i do jakich inwestycji znajdują się na działkach sąsiednich, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących poziomu wykorzystania istniejącego zjazdu, czym przekroczył dopuszczalne granice uznania administracyjnego,

b) § 115 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przejawiającą się w stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w tym przepisie skutkującym zastosowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518),

c) art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi podstawa do przyjęcia, iż odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, organ naruszył zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym, zważywszy, że w sąsiedztwie działki skarżącego w obrębie co najmniej kilkunastu kilometrów zarówno w jedną, jak i w drugą stronę, na całej długości drogi nr [...] usytuowane są różne budynki handlowo-usługowe,

2. przepisów postępowania tj.,

a) art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. oraz art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie ustalenie czy zamierzona przez skarżącego inwestycja stworzyłby realne zagrożenie dla zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprzestanie w tym zakresie na ustaleniach dowolnie wyprowadzonych z danych o natężeniu ruchu, które to dane nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, a w szczególności nie uwzględniają faktu zakończenia przebudowy autostrady [...] i związanej z tym wyraźnej ograniczeniu ruchu pojazdów oraz wynikających z nieprzeprowadzonej lub niewłaściwie przeprowadzonej wizji lokalnej,

b) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odmienne rozstrzygnięcie sprawy w takim samym stanie faktycznym wyrażające się w odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego, w sytuacji gdy organ - w takich samych okolicznościach faktycznych - wcześniej wydał decyzję o zezwoleniu na przebudowie zjazdu i zajęciu pasa drogowego,

c) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na niesłusznym przyjęciu, że działalność gospodarcza wykonywana przez wnioskodawcę spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący przedstawił przebieg postępowania, ustalenia organu oraz stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga i podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie, wydane zostało bowiem z naruszeniem art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDDKiA z 30 listopada 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 24 sierpnia 2022 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...] i [...] (obr. B.).

Zaskarżone postanowienie, wydane zostało w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jednym z nich określonym w art. 35 ust. 3 u.d.p., jest możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia, gdyż zarządca drogi powinien również ocenić odległości projektowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. (również obiektów nie generujących ruchu drogowego np. tablic reklamowych).

W orzecznictwie wskazuje się, że skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia przez zarządcę drogi, to powinien on prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2513/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać zatem należy, że z treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego.

W ocenie Sądu powyższe kryteria oceny nie zostały spełnione przez organy obu instancji, co wynikało z dowolnej oceny materiału dowodowego, w tym dokonywania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jak wskazał organ odwoławczy, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że spełniony został warunek odległości planowanej inwestycji od drogi krajowej nr [...].

Jak słusznie ocenił organ odwoławczy, z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznika nr 1 wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 25 m od drogi krajowej nr [...] spełniając wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p.

Całkowicie dowolnie oceniony został natomiast drugi z aspektów, a mianowicie możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą związaną z realizacją inwestycji ocenianą także pod kątem bezpieczeństwa ruchu.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, włączenie do dróg i ruchu drogowego zapewnia zjazd. W przesłanym do uzgodnienia przez Wójta Gminy D., projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 2. ppkt. 2.3 tiret 7, zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywała się, cyt. "(...) Dostęp komunikacyjny do nieruchomości - z drogi krajowej Nr [...] (ul. P.) poprzez istniejący zjazd publiczny. Projektowana ilość miejsc parkingowych min. 10 szt.".

Organ wskazał, że sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jakie aktualnie mógłby taki zjazd powodować, nie pozwalają na uzgodnienie projektu decyzji Wójta Gminy D.

Ocena ta jest zdaniem Sądu dowolna i nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Obsługa komunikacyjna działek inwestycyjnych, jest zapewniona zarówno przez zjazd publiczny wykonany przez skarżącego zgodnie z decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydaną w dniu 6 maja 2021 r. w sprawie O/Ł.Z-3.4241.74.2021.2.vk w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu i projektem. Inwestycja posiada także obsługę komunikacyjną poprzez istniejącą drogę gminną. Działki ewid. [...] i [...]graniczą bowiem z drogą gminną usytuowaną na działkach ewid. [...] i [...] w związku z czym część ruchu będzie odbywać się drogą gminną.

W żadnej mierze nie można podzielić argumentacji organu, zgodnie z którą przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że istniejący zjazd z drogi krajowej nie spełnia parametrów mogących zapewnić prawidłową obsługę wskazanej inwestycji oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego ponieważ "posiada obecnie nawierzchnię z destruktu masy bitumicznej, a jego szerokość wynosi 5 m, promienie łuków na połączeniu jezdni drogi krajowej R=5 m".

Powyższe ustalenia organu, są całkowicie dowolne. W aktach sprawy brak jest bowiem zarówno protokołu wspomnianej wizji lokalnej, jak też dokumentacji fotograficznej zjazdu, na którą powołuje się organ.

Powyższy zjazd wykonany, jak już wspomniano przez skarżącego zgodnie z decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydaną w dniu 6 maja 2021 r. w sprawie O/Ł.Z-3.4241.74.2021.2.vk, nie posiada nawierzchni z destruktu masy bitumicznej, lecz wykonany jest z kostki brukowej, co obrazuje dokumentacja fotograficzna dołączona przez skarżącego.

Nie można także podzielić argumentacji organu, że określona w projekcie ilość miejsc parkingowych (minimum 10 ), jest niewystarczająca dla obiektu handlowo-usługowego, co może powodować problemy z parkowaniem pojazdów i umożliwienie wykonywania manewrów zawracania.

Po pierwsze ilość 10 miejsc parkingowych jest typowa dla takich obiektów. Po drugie nieruchomość inwestycyjna, może być również obsługiwana przez drogę gminną, po trzecie zaś objęte wnioskiem działki, pozwalają na zaplanowanie ponad 50 miejsc parkingowych, zaś ostateczne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna liczba miejsc parkingowych, ustalona zostanie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podziela także argumentacji organu wskazującej, że parametry techniczne istniejącego zjazdu publicznego, nie są wystarczające dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obiektu, a w szczególności pojazdów ciężarowych.

Organ powołał się na ilość kolizji na drodze krajowej nr [...] w latach 2018 -2021, oraz na natężenie ruchu drogowego w tym okresie.

Tymczasem jak wskazano w skardze, organ pominął okoliczność zakończenia przebudowy autostrady [...] na odcinku K., co skutkuje znacznym zmniejszeniem się natężenia ruchu na drodze nr [...] przy planowanej przez skarżącego inwestycji. Organ nie odniósł się w tym zakresie do argumentacji skarżącego.

Ponadto organ nie ustalił również jakiego rodzaju zjazdy i do jakich inwestycji znajdują się na działkach sąsiednich, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących poziomu wykorzystania istniejącego zjazdu, czym przekroczył dopuszczalne granice uznania administracyjnego.

Było to konieczne z uwagi na przedstawioną przez skarżącego argumentację, że w obrębie co najmniej kilkunastu kilometrów zarówno w jedną, jak i w drugą stronę, na całej długości drogi nr [...] usytuowane są różne budynki handlowo-usługowe wyposażone w takie same zjazdy jak zjazd wykonany przez skarżącego.

W tej sytuacji negatywna dla skarżącego decyzja narusza zasadę pogłębiania zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do istniejącego zjazdu, wskazać należy, że decyzją wydaną w dniu 14 marca 2022 r. w sprawie znak: OŁ.Z-15.4362.7.2022.rr, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zezwoliła skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości B., ul. P. w celu przeprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Biorąc pod uwagę powyższą decyzję oraz decyzję z 6 maja 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu, należy dojść do wniosku o niekonsekwencji organu. Organ bowiem wydał pozwolenie na budowę zjazdu oraz na zajęcie pasa drogowego, po czym w niniejszej sprawie nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że wybudowany zjazd nie będzie spełniał warunków w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co prowadzi do wniosku o naruszeniu zasady zaufania obywatela do państwa wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a.

Nie jest także zasadna w ocenie Sądu argumentacja organu dotycząca zmiany stanu prawnego wynikającego z utraty mocy prawnej przez Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie MTiGM") oraz wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej: "rozporządzenie zmieniające").

W ocenie organu, wprowadzone nowym rozporządzeniem zmiany przewidują, że dotychczas funkcjonujące pojęcie zjazdu publicznego, wskazanego jako odpowiedniego do zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, przestało istnieć, zaś jego odpowiednikiem w kontekście prowadzonego postępowania jest zjazd zwykły.

Jak wynika z § 54 ust. 4 rozporządzenia zmieniającego:

Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako:

1. zwykły przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;

2. techniczny przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;

3. awaryjny przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi."

Zdaniem organu z uwagi na powyższy przepis, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły.

Organ wskazał także, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), zaś stosownie do § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S tub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, natomiast zgodnie z § 55 ust. 2, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

W ocenie organu, z uwagi na brzmienie powyższych przepisów, nie jest możliwe skomunikowanie drogi klasy GP przez istniejący zjazd.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z treścią § 115 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, w niniejszej sprawie zjadą zastosowanie przepisy tego rozporządzenia.

Zgodnie z powołanym przepisem:

1, Do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,

3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych

- stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych w § 115 ust. 1 przypadków i dlatego zastosowanie znajdą przepisy nowego rozporządzenia zmieniającego.

Sąd nie podziela argumentacji organu w tym zakresie. W ocenie Sądu wspomniany § 115 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem budowy lub przebudowy drogi publicznej, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy są warunki zabudowy.

Organ zatem powinien procedować w oparciu o przepisy rozporządzenia MTiGM.

Uchyleniu podlegała zarówno postanowienie organu odwoławczego, jak też organu I instancji. Zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy, przekracza bowiem ramy uzupełniającego postepowania dowodowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą argumentację, dokona ustaleń dotyczących zjazdu na działkę skarżącego w oparciu o przepisy RMTiGM, uwzględniając rzeczywisty stan techniczny tego zjazdu i jego parametry oraz fakt wydania przez GDDKiA w dniu 6 maja 2021 r. decyzji w sprawie O/Ł.Z-3.4241.74.2021.2.vk zezwalającej na przebudowę zjazdu oraz fakt wydania GDDKiA w dniu 14 marca 2022 r. decyzji nr 22.2022/Z-15 zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości B., ul. P. w celu przeprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Ponadto organ zweryfikuje obecnie warunki drogowe panujące obecnie na drodze nr [...] uwzględniając aktualne natężenie ruchu na tej drodze w związku z ukończeniem przebudowy autostrady [...] na odcinku K. oraz oceni warunki na drodze nr [...] uwzględniając liczbę zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki skarżącego, odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.