Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 149/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie, uchylono orzeczenie NSA i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2, art. 282 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Wojewody Mazowieckiego o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 489/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 maja 2020 r., nr 141/XVII/2020 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. wznawia postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21; 2. uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21; 3. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 489/21, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 maja 2020 r., nr 141/XVII/2020 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta [...] w dniu 28 maja 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2028), podjęła uchwałę nr 141/XVII/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 1 czerwca 2020 r., poz. 6053).

Na powyższą uchwałę z dnia 28 maja 2020 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 3 ust. 12 oraz § 6 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania według norm prawem przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł sprzeczności zapisu zawartego w § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Z przepisu tego wynika, że odpady biodegradowalne i odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów, mogą być gromadzone selektywnie w celu poddania procesowi kompostowania, w przydomowych kompostownikach, pod warunkiem, że prowadzenie procesu kompostowania nie jest uciążliwe dla otoczenia.

Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w art. 4 ust. 2a pkt 4 upoważnia radę gminy do zawarcia w regulaminie zapisów w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady.

Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, po pierwsze, przepisy skarżonej uchwały dotyczą wyłącznie odpadów komunalnych. Po drugie zaś, definicja bioodpadów zawarta jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że pod pojęciem bioodpadów rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Z zestawienia powyższych definicji wynika, że odpady biodegradowalne stanowią rodzaj bioodpadów, do których z kolei zalicza się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków. Jak słusznie wskazała Rada Gminy, z uwagi na zakres regulacji objętych Regulaminem, zapisy w nim zawarte dotyczą tylko odpadów komunalnych. Za odpady komunalne zaś, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców. Przepisy te nie stoją na przeszkodzie, aby regulacją uchwały objąć odpady biodegradowalne bądź odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów. Zarzuty skargi w tym zakresie są dla Sądu zupełnie nie zasadne.

Kolejny zarzut dotyczy § 6 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem wykonywania tych czynności w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, a powstające ścieki odprowadzane są do miejskiej kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami niniejszego regulaminu; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio wprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi".

W ocenie Sądu, zaskarżone zapisy uchwały w kwestionowanym zakresie stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 tej ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Przepisy prawa miejscowego stanowią dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 6 ust. 1 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy, rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 6 ust. 1 Regulaminu przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem dokonywania tej czynności w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, Sąd uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego, ale stanowią właśnie, mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego, dopełnienie przepisów ustawy. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić właśnie te wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o ograniczeniu mycia pojazdów poza myjniami do miejsc nieprzeznaczonych do użytku publicznego, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez ograniczenie miejsc, w których można myć samochody poza myjniami do miejsc nieprzeznaczonych do użytku publicznego, jest również zdaniem Sądu wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady mycia pojazdów w myjniach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wojewoda zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 489/21 w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w petitum skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 z zw. z pkt 10 ustawy o odpadach oraz art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kompostowaniu w przydomowych kompostownikach mogą podlegać odpady biodegradowalne oraz odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów, skutkiem czego oddalono skargę w całości;

2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może być ograniczone do terenów nieprzeznaczonych do użytku publicznego, skutkiem czego oddalono skargę w całości.

W piśmie z dnia 14 września 2022 r. Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że podtrzymuje argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody Mazowieckiego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21, odrzucił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 489/21, w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 maja 2020 r., nr 141/XVII/2020 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...].

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę może być skutecznie wniesiona po uprzednim złożeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Natomiast termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia. Tym samym, niedopuszczalne jest wniesienie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone i doręczone, ale na wniosek innej strony w tym postępowaniu niż ta, która wniosła skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 489/21 wystąpił Burmistrz Miasta [...]. Jednak na skutek omyłki Sądu pierwszej instancji odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi Wojewody Mazowieckiego, który następnie wywiódł skargę kasacyjną. Mając na uwadze, że Wojewoda Mazowiecki nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, stwierdzić należało, że nie mógł on skutecznie wnieść skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, wobec oczywistej niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odrzucił skargę kasacyjną.

Skargę o wznowienie postępowania, opartą na podstawie art. 270, art. 271 pkt 2, art. 275 i art. 277 P.p.s.a., wywiódł Wojewoda Mazowiecki, domagając się wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21 z powodu pozbawienia strony możliwości działania; uchylenia w całości postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., III OSK 6411/21 i merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 489/21, zgodnie z jej wnioskami, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie Wojewoda wskazał, że w dniu 11 lutego 2021 r. złożył dwie skargi do WSA w Warszawie na uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 maja 2020 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 489/21 oraz z dnia 15 października 2020 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 490/21. W dniu 2 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie wydał wyroki w powyższych sprawach, a w dniu 10 czerwca 2021 r., Sąd pierwszej instancji doręczył Wojewodzie odpisy sentencji wyroków w sprawach IV SA/Wa 489/21 i IV SA/Wa 490/21. W dniu 14 czerwca 2021 r., Wojewoda, w jednej kopercie, złożył do WSA w Warszawie wnioski o sporządzenie uzasadnienia wyroków w tych sprawach. Następnie Wojewoda złożył skargi kasacyjne. W aktach sprawy III OSK 6412/21 znajduje się koperta, w której złożono wnioski o sporządzenie uzasadnień w sprawach IV SA/Wa 489/21 i IV SA/Wa 490/21. W tych ostatnich aktach znajduje się też wniosek o sporządzenie uzasadnienia w sprawie IV SA/Wa 489/21. Pomyłka Sądu polegająca na przełożeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia do akt innej sprawy pozbawiła stronę skarżącą prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym orzeczeniem może być wznowione, jeżeli zaistnieją podstawy wskazane w art. 271-273 P.p.s.a. W literaturze przedmiotu są one kwalifikowane jako: przyczyny nieważnościowe (art. 271 P.p.s.a.), właściwe przyczyny restytucyjne (art. 273 P.p.s.a.), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (art. 272 P.p.s.a.).

Skarga o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania mającego na celu zbadanie jej dopuszczalności, a następnie, jeśli to zostanie potwierdzone, zbadanie jej zasadności (vide: J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019 r., s. 1264). W pierwszym z tych etapów, stosownie do treści art. 280 § 1 P.p.s.a., Sąd na posiedzeniu niejawnym bada, czy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Kontroli wstępnej podlega zatem to, czy skarżący wskazał w skardze ustawową podstawę wznowienia i czy przywołana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. Etap ten stanowi wyłącznie fazę badania wymogów formalnych skargi o wznowienie postępowania, w tym jej elementów składowych, o których mowa w art. 279 P.p.s.a., a także ocenę jej prawidłowego opłacenia stosownie do dyspozycji art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a., czy też sporządzenia przez uprawniony do tego podmiot, o czym stanowi zdanie 2 art. 276 P.p.s.a. w zw. z art. 175 P.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda wniósł badaną skargę o wznowienie postępowania w terminie, została ona sporządzona przez radcę prawnego, jak również podano w niej i uzasadniono podstawę prawną wznowienia. Dlatego też, sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., mocą którego odrzucono skargę kasacyjną, została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, tj. na art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowej.

Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Z treści tego przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego, a pozbawieniem możliwości działania przez stronę. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: 1) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania; 2) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz 3) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2022 r., II GSK 1220/21; z 21 stycznia 2011 r., II FSK 1699/09). Brak możności działania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., I OSK 3941/18 i powołane tam orzeczenia).

Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, wskazane wyżej wymogi ziściły się. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wojewoda złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku w sprawie IV SA/Wa 489/21. Wniosek ten omyłkowo nie został dołączony do akt tej sprawy, lecz został złożony do sprawy IV SA/Wa 490/21. Takie zaś działanie spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6411/21, odrzucił skargę kasacyjną, gdyż uznał, że Wojewoda nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, a zatem nie mógł on skutecznie wnieść skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę o wznowienie postępowania za zasadną, z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. i w oparciu o art. 281 P.p.s.a. wznowił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie, o czym orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

Po wznowieniu postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 282 § 1 i 2 P.p.s.a., rozpoznał sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia i uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt 6411/21 i po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę, skargę tę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wniesiona skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy przypomnieć wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, w którym stwierdzono, że w zakresie ustalenia przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie gminy "wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego". NSA wskazał zatem, że ustawodawca przyznaje gminom w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku pewien rodzaj swobody w ustalenia jego zapisów, tak aby zrealizować zadania jakie zostały im postawione w art. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W tym zakresie przepisy powinny być czytelne dla mieszkańców, tak aby wiedzieli, jak mają postępować z odpadami.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przypomnieć w tym miejscu należy, że § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały statuuje reguły kompostowania odpadów przez właścicieli nieruchomości. Przepis ten określa, że "odpady biodegradowalne i odpady opisane w ust. 7, mogą być gromadzone selektywnie w celu poddania procesowi kompostowania, w przydomowych kompostownikach, pod warunkiem, że prowadzenie procesu kompostowania nie jest uciążliwe dla otoczenia. Kompostowniki, worki lub pojemniki do zbierania odpadów zielonych zabezpiecza właściciel nieruchomości we własnym zakresie". Organ nadzorczy uznaje, że wobec użycia przez Radę Gminy w uchwale wyrażenia nieznanego prawu, tj. "odpady biodegradowalne" w istocie posłużono się w akcie prawa miejscowego własną siatką pojęć, co wykracza poza upoważnienie ustawowe do kształtowania treści aktu prawa miejscowego. Wskazać jednak należy, że w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach ustawodawca przywołuje pojęcie biodegradacji. Wedle tego przepisu "ilekroć w ustawie jest mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność". Zaskarżony przepis uchwały z dnia 28 maja 2020 r., odwołuje się zatem do pojęcia ustawowego, a ponieważ przedmiotem regulacji tego aktu prawa miejscowego jest gospodarka odpadami komunalnymi, oczywistym jest, że dotyczy on możliwości kompostowania przez właścicieli nieruchomości tylko bioodpadów przez nich wytworzonych. Tak sformułowany przepis § 3 ust. 12 uchwały jest zatem czytelny dla mieszkańców gminy [...] - określając, jaki rodzaj wytworzonych odpadów może podlegać kompostowaniu. Gmina zatem zmieściła się w ramach ustawowych uprawnień do wydania aktu prawa miejscowego, dookreślając w sposób, który byłby zrozumiały dla jej mieszkańców, używania części odpadów do ich kompostowania.

Nie można się również zgodzić z poglądem, że WSA w Warszawie naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podnieść należy, że przepis ten stanowi, iż uchwalony przez radę gminy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, zatem ustawa jednoznacznie określa, że rada ma uprawnienie, aby w celu realizacji postawionych jej zadań w zakresie utrzymania porządku i czystości uregulować reguły mycia samochód poza miejscami do tego dostosowanymi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie warunków zgodnego z ustawą odprowadzanie, często bardzo toksycznych nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy nie może być upoważniony wyłącznie do wskazania ogólnych wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Stąd szczegółowe uregulowanie zasad mycia samochodów na nieruchomościach prywatnych, tak aby zapewnić czystość w danej jednostce samorządu terytorialnego, jest zgodne z prawem. Słusznie zatem WSA w Warszawie uznał, że treść § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest zgodna z prawem, ponieważ statuowany w niej sposób zachowania właściciela nieruchomości realizuje cel ustawy, poprzez jednoznaczne określenie warunków mycia samochodów - tak aby nieczystości powstałe podczas tego procesu nie dostawały się do gleby lub wody. Taka ingerencja jest uzasadniona, ponieważ prawo własności nie jest absolutne i dopuszczalne są jego ograniczenia ze względu na interes społeczny, który w rozpoznawanej sprawie polega na zachowaniu w czystości danej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie również ochronie środowiska.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.