Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1514/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1728/21 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lesznie z dnia 13 maja 2021 r. nr XXXVIII/510/2021 w przedmiocie określenia wymogów jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Leszna na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1728/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt. I sentencji stwierdził nieważność § 7 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Lesznie nr XXXVIII/510/2021 z 13 maja 2021 r. sprawie określenia wymagań jakie winien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna a w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz w pkt. III zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego organu.

Uzasadniając pkt 1 rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji ustalił, że w § 7 ust. 6 uchwały Rada Miejska wobec określonej grupy mieszkańców Leszna zawarła dodatkowe wymogi, od których spełnienia uzależniła możliwość czynnego udziału w procesie głosowania nad projektami w budżecie obywatelskim. Jako regułę w § 7 ust. 2 uchwały przyjęto, że uprawniony do udziału w głosowaniu jest każdy mieszkaniec Leszna. Zaznaczono przy tym, że głosowanie jest równe i bezpośrednie, nie ma możliwości głosowania przez pełnomocnika (§ 7 ust. 3 uchwały). Jednocześnie w § 7 ust. 6 uchwały zastrzeżono, że mieszkaniec, który nie jest zameldowany na pobyt stały lub czasowy na terenie Miasta Leszna może zagłosować po wcześniejszym skontaktowaniu się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożeniu oświadczenia o zamieszkaniu na terenie Leszna.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym postanowienia § 7 ust. 6 uchwały wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 5a ust. 2 w zw. z ust 7 pkt 4 ustawy z 8 marca 1190 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej określanej skrótem u.s.g.), ponieważ ustalając względem niezameldowanych na terenie Miasta Leszna mieszkańców dodatkowe warunki, od których spełnienia zależy ich udział w głosowaniu, w sposób niedopuszczalny ogranicza dostęp tejże grupy mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach nad budżetem obywatelskim. Regulacja § 7 ust. 6 uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego w powołanych przepisach. Biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania (art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g.) przyznana radzie gminy kompetencja do określania w drodze uchwały zasad przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości nie upoważniała Rady Miejskiej Leszna do różnicowania określonego w ustawie kręgu osób uprawnionych do głosowania nad budżetem obywatelskim (mieszkańców) w zależności od okoliczności, czy są zameldowani na pobyt stały lub czasowy na terenie Miasta Leszna. takie rozróżnienie i wprowadzenie dodatkowego wymogu w procedurze głosowania wobec niezameldowanych mieszkańców Leszna polegającego na obowiązku skontaktowania się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie Leszna, nie zdaje testu zapewnienia równości w ustanowieniu zasad przeprowadzania głosowania.

Skarg kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Leszno. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt I – stwierdzającym nieważność § 7 pkt 6 uchwały nr XXXVIII/510/21 z 13 maja 2013 r. i III – orzekającego o kosztach postępowania, zarzuciło mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie uprawnia Rady Miejskiej Leszna do nałożenia na niezameldowanego mieszkańca obowiązku skontaktowania się z Koordynatorem Budżetu Obywatelskiego oraz złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie Leszna;

2. art. 91 w związku z art. 93 u.s.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności zapisu § 7 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Lesznie Nr XXXVIII/510/2021 w sprawie określenia wymagań jakie winien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 4108), jako niezgodnego z prawem, pomimo tego, iż nałożony tym przepisem obowiązek skontaktowania się z Koordynatorem Budżetu Obywatelskiego oraz złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie Leszna mieści się w kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g.;

3. art. 165, w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz w związku z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i ochrona sądowa nie przysługuje w przypadku, gdy gmina wykorzystując swoje ustawowe kompetencje do ustalenia zasad głosowania mając na uwadze równość i bezpośredniość głosowania nałożyła na niezameldowanego mieszkańca obowiązek skontaktowania się z Koordynatorem Budżetu Obywatelskiego oraz złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie Leszna przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.);

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1, w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd nieważności § 7 ust. 6 uchwały Nr XXXVIII/510/2021 z 13 maja 2021 r. sprawie określenia wymagań jakie winien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna, mimo, iż ziściła się przesłanka do oddalenia skargi organu skarżącego przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I oraz pkt III sentencji i orzeczenie, iż Sąd oddala skargę w zakresie § 7 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Lesznie Nr XXXVIII/510/2021 w sprawie określenia wymagań jakie winien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna, ewentualnie uchylenie powyższego wyroku w części dotyczącej pkt I oraz pkt III sentencji i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,

2. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się jednocześnie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymał w całości swoje stanowisko wyartykułowane w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 P.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego jak i zarzucie naruszenia prawa procesowego. Zatem w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 147 § 1, w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 7 ust. 6 uchwały Nr XXXVIII/510/2021 z 13 maja 2021 r. sprawie określenia wymagań jakie winien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna, mimo, iż, w ocenie Skarżącego kasacyjnie, ziściła się przesłanka do oddalenia skargi.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, to nie można mu zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Skarżące kasacyjnie Miasto formułując zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a nie powiązało jednak tego naruszenia z innymi normami procesowymi.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,sygn. akt II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zobowiązany jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zarzut z pkt II petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie uprawnia Rady Miejskiej Leszna do nałożenia na niezameldowanego mieszkańca obowiązku skontaktowania się z Koordynatorem Budżetu Obywatelskiego oraz złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie Leszna Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestionowany zapis § 7 ust. 6 uchwały przekracza przyznane przez ustawodawcę upoważnienie ustawowe. Należy przypomnieć, że sporna uchwała Rady Miasta w Lesznie została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 5a. ust. 1 ustawy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. (ust. 2).

Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (ust. 3).

W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. (ust. 4).

W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. (ust. 5).

Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. (ust. 6).

Ust. 7. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) (1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami ((Dz. U. z 2020 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 975 i 1079);

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tym zakresie podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, upoważnienie zawarte we wskazanej regulacji prawnej nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie. W szczególności przytoczona regulacja nie daje podstaw do przyznania Koordynatorowi Budżetu Obywatelskiego uprawnienia do odbierania oświadczeń o zamieszkiwaniu na terenie Leszna od osób nie posiadających stałego lub czasowego zameldowania na terenie Miasta.

Błędny jest w tym zakresie pogląd Skarżącego kasacyjnie Miasta, że rada gminy w ramach przewidzianego w art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g. upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzenia głosowania budżetu obywatelskiego jest upoważniona do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w głosowaniu poprzez odwołanie się do kręgu osób legitymujących się stałym lub czasowym zameldowaniem na terenie Miasta lub, które złożyły oświadczenie o zamieszkiwaniu na terenie Miasta.

Organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie. W delegacji art. 5a ust. 2 i 7 pkt 4 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w głosowaniu nad budżetem obywatelskim.. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania.

Skarżący kasacyjnie broni unieważnionego przepisu poprzez wskazanie celu, dla którego został on sformułowany, tj. zapewnienia równości głosowania przejawiającej się w tym, że każdy głos mieszkańca ma taka samą siłę oraz, że każdy głosujący może oddać tylko jeden głos. Przyjęta regulacja zapobiec nieporozumieniom, w przypadku gdy dana osoba nie jest zameldowana na obszarze gminy, a zamierza wziąć udział w konsultacjach społecznych. Jednakże ustawodawca wskazał już podmioty biorące udział (na każdym etapie procedury) w konsultacjach, i w procedurze przyjmowania budżetu obywatelskiego. Próba ponownego definiowania pojęć użytych w ustawie zawsze będzie sprzeczna z przepisami prawa. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 w związku z ust. 7 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w głosowaniu nad budżetem obywatelskim. W przepisie art. 5a ust. 4 u.s.g. ustawodawca postanowił, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w głosowaniu nad budżetem obywatelskim rozciąga się również na obowiązek złożenia oświadczenia.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g. należało uznać za niezasadny.

Zodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Z powodów już wskazanych, naruszenie normy kompetencyjnej art. 5a ust. 7 pkt 4 w związku z art. 5a ust. 4 u.s.g. poprzez uzależnienie udziału w głosowaniu nad przyjęciem budżetu obywatelskiego od złożenia przez mieszkańca gminy, niezameldowanego na jej terenie, Koordynatorowi Budżetu Obywatelskiego oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie gminy jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym naruszeniem prawa. Jest wyjściem poza granice przyznanego gminie uprawnienia.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru skorzystał z tej kompetencji. Trudno zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesioną do niego skargę naruszył wskazany przepis.

Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt I.2 petitum należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 165 w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz w związku z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności zostało powtórzone w art. 85 u.s.g. a jego skutki są łagodzone kryterium proporcjonalności wynikającym zarówno z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Jedynie nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3353/21 stwierdził, że: "Działanie samorządu terytorialnego nie znajdujące umocowania w wyraźnej podstawie prawnej, a dokonywane wyłącznie z powołaniem się na zasadę jego samodzielności nie spełnia wymogów działania legalnego. (...) każda bowiem uchwała - niezależnie od jej treści, w tym tego, czy zawiera normy konkretne, generalne, czy też nie zawiera norm prawnych, może i musi stanowić przejaw wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zdecydował o tym ustawodawca, a tym samym znajdować oparcie w konkretnej normie prawnej umocowującej do określonego działania. (...) Oznacza to, że skoro nie istnieje inna sfera działalności organów jednostek samorządu terytorialnego niż wyznaczona jej zadaniami publicznymi, to każda aktywność organów jednostek samorządu terytorialnego jest aktywnością zdeterminowaną kategorią zadań publicznych. Kwestia prawidłowości odczytania przez organy jednostek samorządu terytorialnego treści tych zadań oraz kwestia prawidłowości realizacji tych zadań podlega badaniu sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonego aktu, me dyskwalifikować dopuszczalności tej kontroli". Zatem każda uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od jej treści i znaczenia prawnego - podlega kontroli sądu administracyjnego, W konsekwencji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lesznie podlegała kontroli sądu administracyjnego.

Dalej wskazać należy, że władza publiczna, w tym także samorządowa, jest sprawowana w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Samorząd terytorialny wykonuje jedynie zadania przekazane mu ustawowo i nie ma prawa do samodzielnego kreowania dla siebie zadań publicznych. Jego sytuację determinują względy właściwe dla dobra wspólnego i interesu publicznego, odnoszącego się do państwa i zasad jego ustroju wyróżnionych w Konstytucji (zob. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K. 37/06, OTK-A 2009 r., Nr 4, poz. 47).

Powołane przez wspólnotę mieszkańców organy, realizują zadania publiczne wynikające z potrzeb wspólnoty i działają w jej interesie, dla jej dobra. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd lokalny jest określony, jako: "prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". W konsekwencji ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej.

Po drugie zgodnie z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którego naruszenie zarzuca skarżące kasacyjnej Miasto stanowi, że

społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Przytoczony przepis, stanowiąc o swobodzie społeczności lokalnych do działania w sprawach lokalnych, wprost wskazuje, iż granice tej swobody określa prawo. Tylko prawo może przyznać wspólnotom samorządowym zdolność do wykonywania zadań publicznych. Przepis art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w istocie nakazuje przyznawanie samodzielności organom samorządu w zakresie dostosowywania do lokalnych warunków i potrzeb wykonywanie zadań publicznych, które muszą wynikać z przepisów prawa. Tylko prawo może przyznać wspólnotom samorządowym zdolność do wykonywania zadań publicznych.

Tym samym Sąd pierwszej instancji nie tylko był uprawniony do oceny legalności uchwały w granicach jej zaskarżenia, ale także nie naruszył art. 165 w związku z art. 94 i art. 4 ust. 2 EKSL stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. jej § 7 ust. 6.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 165 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP. Powołany artykuł ma dwie jednostki redakcyjne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, ze skarżący zarzucił naruszenia ust. 2 art. 165 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei art. 94 przyznaje organom samorządu terytorialnego kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie ani Sąd pierwszej instancji ani organ nadzoru co do zasady nie negowali prawa Rady Miejskiej w Lesznie do określenia zasad i trybu głosowania nad budżetem obywatelskim. Zakwestionowali jedynie procedurę weryfikacji uprawnień mieszkańców, nie zameldowanych na terenie Miasta, do udziału w głosowaniu.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli uchwały nr XXXVIII/510/2021 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego w granicach zaskarżenia, kierują się jedynie kryterium legalności, nie naruszył wyżej wskazanych przepisów. W konsekwencji zarzut z pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Podsumowując, skarga kasacyjna Miasta Leszna, oparta na niezasadnych zarzutach nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).