Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 483/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Monika Krywow (spr.), Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 30 stycznia 2020 r. nr 172/2020 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako Prokurator) wniósł skargę w zakresie § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały nr 172/2020 Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 30 stycznia 2020 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 10 lutego 2020 roku pod pozycją 1323).

Zaskarżonej w części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5, art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2010 na dzień podjęcia uchwały, dalej jako u.u.c.p.g.), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:

a) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, a także braku udokumentowania:

- kosztów usuwania dzikich wysypisk w wysokości 30.000 zł,

- kosztów edukacji ekologicznej w wysokości 33.000 zł,

b) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców, którzy nie złożyli powyższej deklaracji,

c) nieprawidłowym wzięciu pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają

odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, poprzez uznanie, że w/w kryterium odnosi się

do domków letniskowych i nieruchomości niezamieszkałych, podczas gdy wskazana norma odnosi się do nieruchomości zamieszkałych, ale jedynie okresowo, a nadto w zakresie domków letniskowych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi określała uchwała z dnia 19 grudnia 2016 roku, nr 309/2016 (Dz.U. Woj. Śląskiego z

2016 poz. 7061), zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkałych obowiązuje metoda wskazana w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., wobec czego wskazana kategoria nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych,

d) wzięciu w procesie wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi kryterium pozaustawowego w postaci kosztów przyznania ulgi za kompostownik w wysokości 153,75 zł miesięcznie, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie uprawnia Rady do wzięcia pod uwagę ww. kryterium,

e) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażającym się w braku przedstawienia dokumentacji stanowiącej podstawę wyliczeń oraz nieprawidłowym wyliczeniu wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o pozaustawowe kryterium przeciętnej wielkości gospodarstwa domowego i braku obliczenia rzeczywistych oszczędności powstałych

na skutek kompostowania odpadów komunalnych w kompostownikach przydomowych przez mieszkańców.

Prokurator wniósł zatem o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności zaznaczył, że przedmiotowa uchwała Rady nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, ani orzeczenia tutejszego Sądu.

Dalej Prokurator zwrócił uwagę, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem reguluje prawa i obowiązki mieszkańców Siemianowic Śląskich wskazując m.in. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokość stawki opłaty. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta Siemianowice Śląskie. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4a u.u.c.p.g. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Zdaniem Prokuratora art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał czy ich publikacji. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Prokuratora analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 30 stycznia 2020 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Następnie Prokurator wskazał na treść art. 6k i art. 6r ust. 2-2b u.u.c.p.g. i stwierdził, że ustawodawca w przytoczonych wyżej przepisach precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g.

Zaznaczono także w skardze, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości.

Zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa, w tym samorządu terytorialnego. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie. Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt K 17/12, OTK-A 2013/8/125).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej uchwały Prokurator stwierdził, że Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W toku postępowania wyjaśniającego jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała dokument zatytułowany "kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Siemianowice Śląskie, dotyczy zmiany stawki od 1 marca 2020" oraz wydruki obrazujące wysokość poniesionych w latach poprzednich kosztów oraz planowanych kosztów na 2023 rok. Zarazem brak jest materiałów źródłowych pozwalających na dokonanie kontroli prawidłowości wskazanych tam danych. Materiałem źródłowym nie może być natomiast umowa nr [...] z dnia 26 lutego 2020 roku, albowiem nie obowiązywała w dacie podjęcia uchwały. Trudno w tych okolicznościach uznać aby kalkulacja została przyjęta w sposób rzetelny, umożliwiający dokonanie jej weryfikacji.

Zdaniem Prokuratora, w szczególności odnieść należy się do wskazanych kosztów przeprowadzenia edukacji ekologicznej w wysokości 33 000 zł oraz kosztów usuwania dzikich wysypisk w kwocie 30.000 zł. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 roku organ wskazał, że w 2020 roku zaplanowano przeprowadzenie akcji ekologicznych wśród siemianowickich szkół i przedszkoli, na potrzeby których planowano zakupienie gadżetów ekologicznych na łączną kwotę 25.000 zł, oraz zaplanowano zakup ulotek promujących segregację odpadów na łączną kwotę 3.000 zł. Ponadto zaplanowano przeprowadzenie akcji promującej bioodpady na kwotę 5.000 zł. Faktyczne koszty wyniosły 27 438,98 zł z uwagi na pandemię. Do wskazanych wyjaśnień organ nie dołączył jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zasadność przyjętych kwot.

W zakresie kosztów usuwania dzikich wysypisk w wysokości 30.000 zł organ wskazał, że koszty te oszacowano na podstawie obowiązującej od 3 sierpnia 2020 r. umowy na likwidację dzikich wysypisk, gdzie cena usunięcia 1 tony odpadów wynosiła 166.32 zł oraz koniecznością ogłoszenia nowego postępowania na okres od 3 sierpnia 2020 r. gdzie w związku z rosnącymi kosztami pracowniczymi, wzrostem cen paliwa i energii elektrycznej spodziewano się jeszcze wyższych stawek. Średniomiesięcznie usuwanych było 15 ton odpadów z dzikich wysypisk. Zarazem Rada nie przedłożyła żadnych dokumentów źródłowych pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości przyjętych danych. Uchwała została podjęta w dniu 30 stycznia 2020 roku, a więc w okresie kiedy jeszcze nie obowiązywała stawka 166,32 zł. Organ zarazem nie wskazał jaki był koszt usunięcia jednej tony odpadów w dacie przyjęcia uchwały.

W toku postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 7 grudnia 2023 roku, Rada wskazała, że ustawodawca nie wskazał na podstawie jakich danych Rada Miasta powinna ustalić liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę. W związku z powyższym liczba mieszkańców została ustalona na podstawie złożonych przez mieszkańców deklaracji (62.277). Dane te są poddawane ciągłej weryfikacji i są zbieżne z danymi pochodzącymi z ewidencji ludności (62.937 osób zameldowanych na pobyt stały oraz czasowy). Dane te dzieli mniej niż jeden punkt procentowy, są najbardziej adekwatne do faktycznej liczby mieszkańców miasta. Ponadto z przeprowadzonych weryfikacji liczby mieszkańców ustalono, iż różnice wynikają z braku faktycznego zamieszkiwania na terenie miasta i opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami w innych miastach. Rada uznała, że przyjęcie liczby mieszkańców zameldowanych do kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłoby niezgodne z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Nadto powszechnie wiadomo, że dane dotyczące ilości osób zameldowanych nie pokrywają się w żadnej mierze z ilością osób faktycznie zamieszkujących teren gminy. Zarazem organ w ogóle nie odniósł się do problematyki mieszkańców, którzy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają. Podkreślono, że ustawa nie operuje pojęciem mieszkańców składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców. Oparcie się o ilość wyłącznie o mieszkańców składających deklarację bez informacji o tym, czy system obejmuje wszystkich mieszkańców nie pozwala na przyjęcie, że analiza była przeprowadzona w sposób właściwy. Brak jest zarazem źródeł pozwalających na ustalenie, czy gmina objęła systemem wszystkich mieszkańców. Rada w ślad za pismem nie przedstawiła żadnych danych potwierdzających, iż dokonano weryfikacji liczby mieszkańców. Najwyższa Izba Kontroli w informacjach o wynikach kontroli "Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi" (KAP-4101-006-00/2014) wskazała, iż posiadanie przez gminy rzetelnych danych o liczbie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady komunalne objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami, a co za tym idzie zobowiązanych do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu. Dane takie dają wiedzę, czy gminny system gospodarowania odpadami objął swoim zasięgiem cały strumień wytwarzanych odpadów komunalnych, a także, czy zapewniony został optymalny poziom finansowania systemu z opłat wnoszonych przez właścicieli nieruchomości. Kompletności powyższych danych nie zapewni automatycznie, spoczywający na właścicielach obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty. Natomiast egzekwowanie tego obowiązku nie będzie skuteczne, jeśli gmina nie ustali bazy danych o potencjalnych zobowiązanych i skutecznych procedur aktualizacji i weryfikacji tych danych. Największe problemy z weryfikacją baz danych o właścicielach nieruchomości występują w gminach miejskich. Wynika to w szczególności ze skali (duża liczba nieruchomości, co do których nie ma pewności czy są zamieszkałe lub czy powstają na nich odpady), a także z faktu, że znaczna część właścicieli nieruchomości zamieszkuje w budynkach wielolokalowych zarządzanych przez spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe. Organ nie wziął pod uwagę, iż na terenie Gminy mogą zamieszkiwać osoby wytwarzające odpady komunalne, a nie składające deklaracji. W takim przypadku osoby te pozostają poza system gospodarowania odpadami, zaś przypadającą na nich część kosztów funkcjonowania systemu ponoszą pozostali mieszkańcy Siemianowic Śląskich, którzy złożyli deklarację.

Z nadesłanych przez Radę informacji wynika, iż organ nieprawidłowo uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Rada bowiem przyjęła, że wskazane kryterium dotyczy nieruchomości niezamieszkałych oraz nieruchomości na których znajduje się domek letniskowy. Tymczasem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wskazanych kategoriach nieruchomości regulowane są w odmienny sposób aniżeli uregulowane w zaskarżonej uchwale, wobec czego trudno przyjąć, aby miały wpływ na wysokość opłaty na nieruchomościach zamieszkałych.

Prokurator podkreślił, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 roku, sygn. akt III FSK 733/23, lex 3635868, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 1380/22, lex 3499713). Nieprawidłowa analiza w tym zakresie powoduje, że kalkulacja dokonana przez organ jest niepełna i nie uwzględnia wskazanego kryterium.

W zakresie wyliczenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada wskazała, iż oparła się o następujące dane:

1. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę 62.277,

2. ilość wytwarzanych odpadów komunalnych 24.884,21 ton,

3. średniomiesięczne koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi 1.869.442,80 zł,

4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo - zaliczono do nich nieruchomości niezamieszkałe i domki letniskowe - szacowana roczna suma wpłat z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi odpowiednio:

- z 2 domków letniskowych średniomiesięcznie 7,60 zł,

- z nieruchomości niezamieszkałych średniomiesięcznie 253 500 zł,

5. ulga kompostownik - 75 kompostowników po 2,05 zł - 153,75 zł.

Stawkę obliczono w następujący sposób: od łącznych planowanych średniomiesięcznych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które wynoszą 1.896.442,80 zł odjęto planowane dochody uzyskane z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych (253 500 zł) i domków letniskowych (7,60 zł). Pozostałą kwotę zwiększono o kwotę zwolnienia wynikającą z ulgi na kompostownik w planowanej wysokości 153,75 zł. Kwotę 1.616.088,95 zł podzielono przez liczbę mieszkańców (62 277), co dało miesięczną stawkę 25,95 zł na mieszkańca.

Abstrahując od prawidłowości i rzetelności wskazanych wyżej danych Prokurator stwierdził, że uchwalając stawkę w wysokości 25,95 zł organ wziął pod uwagę kryterium nieznane ustawie w postaci ulgi na kompostownik. Żaden z przepisów stanowiących podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie uprawnia lokalnego prawodawcy do uwzględnienia przy ustaleniu wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych kosztów przyznanej ulgi z racji posiadanego kompostownika. Przyznanie ulgi winno nastąpić na mocy obligatoryjnej uchwały i jest ono niezależne od wysokości stawki opłaty. Ulga ta nie mieści się w żadnej kategorii wskazanej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Co więcej uwzględnienie kosztów ulgi w procesie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzi do obciążenia tymi kosztami wszystkich mieszkańców składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie działanie nie znajduje umocowania ustawowego i świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

Ponadto, z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wynika, że przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Wskazany przepis stanowi więc o zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, a więc zmniejszenie to odnosi do ogólnej kategorii kosztów wynikających z odbierania odpadów od określonej grupy podmiotów wytwarzających te odpady. Ustawodawca wymaga zatem, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru ani danych, które winny być przyjęte do kalkulacji i wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono radzie gminy pewną swobodę. Jednak pozostawiona organowi swoboda nie może dawać radzie gminy zupełnej dowolności w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty. Organ winien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 roku, sygn. akt I SA/Gd 182/20, lex 3062686).

Zatem Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W toku postępowania wyjaśniającego Rada nie przedłożyła dokumentów źródłowych obrazujących przyjęte w toku ustalenia wysokości ulgi wartości.

W zakresie metody wyliczenia ulgi organ wskazał, że z uwagi na brak stosownych wzorów przyjęto następującą metodę, uwzględniająca następujące dane:

1. roczna ilość planowanych do odbioru bioodpadów komunalnych z terenu miasta z gospodarstw domowych - 898 ton,

2. kwota za odbiór i zagospodarowanie jednej tony bioodpadów wynikająca

z przetargu 729 zł,

3. liczba mieszkańców gminy 62.277,

4. przeciętna liczba osób w gospodarstwie domowym wg prognozy GUS - 2,34.

Uwzględniając powyższe organ dokonał wyliczenia: 898 ton x 729 zł/62277osób/12 miesięcy x 2,34 = 2,05 zł miesiąc.

Uwzględniając powyższe zdaniem Prokuratora organ nie zrealizował w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę. Zwolnienie to obejmuje właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Art. 6k ust. 4a ustawy odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak "od mieszkańca" i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 471/23, lex 3605571).

Zatem organ nie dokonał prawidłowych wyliczeń w zakresie oszczędności jakie powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez mieszkańców we własnym zakresie. Dokonane wyliczenia stanowią obliczenie kosztów zagospodarowania bioodpadów na jedno gospodarstwo domowe przy założeniu, że gospodarstwo domowe składa się z 2,34 osoby. Organ przekroczył przy tym delegację ustawową odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności jakie uzyskuje gmina na skutek gospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ nie podzielił stanowiska Prokuratora, iż podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone ze strony organu rzetelną analizą, która posłużyła do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalając wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wzięto pod uwagę stosownie do art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (obejmujące koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - dzikie wysypiska), przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Analiza ta została opisana w "kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Siemianowice Śląskie - dotyczy zmiany stawki od 01 marca 2020 roku" z dnia 15 stycznia 2020 roku (pkt. 1 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Organ kalkulując koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wziął pod uwagę:

a) koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych w wysokości 1.783.190,84 zł średniomiesięcznie, co wynika wprost ze złożonej oferty w postępowaniu przetargowym (łączna kwota umowy, tj. 33 880 626,00 zł podzielona przez okres trwania umowy, tj. 19 miesięcy - kopia formularza ofertowego),

b) koszty tworzenia, i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w średniomiesięcznej wysokości – 14.528,05zł (w tym koszty: dostarczenia wody i prądu oraz opróżnianie zbiornika bezodpływowego, ochrony fizycznej obiektu poza godzinami pracy PSZOK-a, zakup niezbędnych narzędzi, wykonanie niezbędnych przeglądów i remontów przewidzianych w przepisach). Zaplanowana kwota, biorąc po uwagę koszty prowadzenia PSZOK-a za rok 2019, gdzie średniomiesięcznie wyniosły one 10.525,85 zł, była adekwatna przy uwzględnieniu przewidywanego wzrostu kosztów,

c) koszty obsługi administracyjnej tego systemu w średniomiesięcznej wysokości 66.473,91 zł, do których zaliczono koszty: wynagrodzenia i jego pochodne pracowników administracyjnych, obsługi programu informatycznego, koszty wysyłki korespondencji, zakupu materiałów biurowych,

d) koszty usuwania dzikich wysypisk – 30.000,00 zł, tj. średniomiesięcznie 2.500,00 zł,

e) koszty edukacji ekologicznej edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi – 33.000,00 zł. tj. średniomiesięcznie 2.750,00 zł.

Organ kalkulując koszty wziął dodatkowo pod uwagę czynniki:

1. zewnętrzne do których można zaliczyć:

- wzrost płacy minimalnej o 350,00 zł miesięcznie a także zmiana w zakresie wyliczania dodatku stażowego (z kosztami pracodawcy wzrost ten wynosi w przypadku minimalnego wynagrodzenia ponad 500,00 zł na pracownika),

- wzrost cen energii elektrycznej dla sektora przedsiębiorstw,

2. wewnętrzne do których można zaliczyć:

- ustalenie częstotliwości odbioru odpadów wielkogabarytowych na jeden raz w tygodniu z zabudowy wielorodzinnej,

- ustalenie częstotliwości mycia i dezynfekcji pojemników do zbierania bioodpadów w:

a) zabudowie jednorodzinnej na - raz na kwartał w okresie od miesiąca października do marca, w pozostałym okresie - raz w miesiącu,

b) zabudowie wielorodzinnej - raz w miesiącu w okresie od miesiąca października do marca, w pozostałym okresie - raz na dwa tygodnie.

W następstwie wszystkich czynności dotyczących przeprowadzenia analizy przy uwzględnieniu wszystkich czynników projekt uchwały skierowano pod obrady Rady w dniu 30 stycznia 2020 roku, gdzie został przyjęty. Ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 25,95 zł (słownie; dwadzieścia pięć złotych 95/100) miesięcznie od każdego mieszkańca, (pkt. 2 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

W uzasadnieniu skargi na stronie 11 podniesiono, że koszty usuwania dzikich wysypisk organ oszacował na podstawie obowiązującej od 3 sierpnia 2020 r. umowy na likwidację dzikich wysypisk, gdzie cena usunięcia 1 tony odpadów wynosiła 166,32 zł. Jednocześnie Prokurator zarzucił, iż uchwała została podjęta w dniu 30 stycznia 2020 roku, a więc w okresie kiedy jeszcze nie obowiązywała stawka 166,32 zł. A zatem zdaniem Skarżącego nie wskazano jaki był koszt usunięcia jednej tony odpadów w dacie przyjęcia uchwały.

Organ zwrócił uwagę, iż w wyjaśnieniach do których odwołuje się Skarżący, zawarto informację w brzmieniu: "Koszty usuwania dzikich wysypisk na rok 2020 w łącznej rocznej wysokości 30 000 zł oszacowano na podstawie obowiązującej do 3 sierpnia 2020 r. umowy na likwidację dzikich wysypisk, gdzie cena usunięcia 1 tony opadów wynosiła 166,32 zł oraz konieczności ogłoszenia nowego postępowania na likwidację dzikich wysypisk na okres od 3 sierpnia 2020r., gdzie w związku z rosnącymi kosztami pracowniczymi oraz znacznie wzrastającymi kosztami zagospodarowania odpadów spodziewano się jeszcze wyższych stawek. Średniomiesięcznie w mieście usuwanych było około 15 ton odpadów z dzikich wysypisk".

A zatem odmiennie jak twierdzi Skarżący, kwota 166,32 zł za jedną tonę usunięcia odpadów obowiązywała w dacie podjęcia uchwały. Umowa ta obejmowała okres od 3 grudnia 2016 roku i została zawarta na 44 miesiące. Organ dla zobrazowania kosztów przedstawia w załączeniu kopię umowy nr [...] zawartą 1 grudnia 2016 roku na "Opróżnianie i mycie koszy ulicznych oraz likwidacje dzikich wysypisk - część 2 zamówienia" wraz z ofertą Wykonawcy (pkt. 3 i pkt. 4 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Podana kwota nie była waloryzowana od grudnia 2016 roku (to jest od 3 lat) i przewidywano, że jej wysokość ulegnie zmianie w kolejnym postępowaniu przetargowym na usuwanie odpadów z dzikich wysypisk. Do kalkulacji przyjęto zatem kalkulację obejmującą dotychczasową stawkę na poziomie 166,32 zł za tonę x szacowane 15 ton/miesiąc (przewidywana ilość zbieranych odpadów w ciągu miesiąca na podstawie dotychczasowych doświadczeń) x 12 miesięcy = 29 937,60 zł (= 30 000,00 zł). Jednocześnie przyjęte na racjonalnym poziomie do wyliczeń koszty usuwania dzikich wysypisk stanowiły 0,13% wszystkich obliczonych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta.

Odnosząc się do stanowiska odnośnie przedstawionych przez organ kosztów przeprowadzenia edukacji ekologicznej, należy wyjaśnić, iż kalkulując je wzięto pod uwagę rosnące wymagania dotyczące osiągnięcia poziomów recyklingu. W tym zakresie planowano przeprowadzić akcje edukacji ekologicznej nt. prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, w szczególności uwzględniając nową frakcję odpadów - bioodpady. Mając na względzie powyższe zaplanowano dokupienie woreczków na bioodpady (zakupione w roku 2019 zostały rozdane na nieruchomościach wielorodzinnych) w ilości ok 25 tyś. szt. (z zamówienia z roku 2019 wynikało, iż cena 1 sztuki woreczka wynosiła 0,20 zł za sztukę) - dowód stanowi formularz ofertowy (pkt. 5 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Ponadto zgodnie z podpisaną umową na zakup gadżetów ekologicznych promujących selektywną zbiórkę odpadów komunalnych dokonano ich zakupu za kwotę 27 438,98 zł - umowy były podpisane w 2019 r., a więc przed datą podjęcia uchwały czego potwierdzeniem są załączone do odpowiedzi kopie faktur (pkt. 6 i pkt. 7 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Oprócz tego w ramach akcji promującej poprawną selektywną zbiórką bioodpadów planowano zakupić ulotki dotyczące segregacji odpadów. Niższe niż zakładano wydatki spowodowane były ogłoszoną pandemią i brakiem możliwości przeprowadzenia akcji promujących selektywną zbiórkę odpadów wśród uczniów i przedszkolaków. Nie było również możliwości kolportażu ulotek wśród mieszkańców miasta. Przyjęte na racjonalnym poziomie do wyliczeń koszty edukacji ekologicznej stanowiły 0,15% wszystkich obliczonych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Rada wskazała na art. 6k ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. i odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 567/21. Stwierdziła, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami w piśmie z dnia 11 grudnia 2023 roku wyjaśniło, że ustawa nie wskazuje wprost z jakiego źródła gmina powinna wykorzystać dane, tak aby gmina mogła wskazać najbardziej aktualne źródła danych przy obliczaniu wysokości stawki. Jednak wydaje się zasadne korzystanie z rejestrów (własnych źródeł danych), które są w posiadaniu gminy. Dane Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) co do zasady są ogólnodostępne jednak należy zauważyć, że dane z rejestrów gminnych są częściej aktualizowane, niż te będące w posiadaniu GUS, więc właściwym wydaje się korzystanie z własnych rejestrów". Powołane pismo przedstawione zostało Skarżącemu w odpowiedzi na pismo z dnia 28 listopada 2023 r. Pomimo tego Skarżący w ogóle nie wziął pod uwagę stanowiska Ministerstwa (pkt. 8 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Wobec powyższego liczba mieszkańców zamieszkujących gminę Siemianowice Śląskie na potrzeby ustalenia stawki została ustalona na podstawie danych pochodzących z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na koniec grudnia 2019 roku na podstawie złożonych deklaracji (62 277 mieszkańców). Dane te są poddawane ciągłej weryfikacji i nie odbiegają znacząco od danych pochodzących z Ewidencji Ludności (62 937 osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy - dane na 31 grudnia 2019 roku). Dane te dzieli jeden punkt procentowy i są najbardziej adekwatne do faktycznej liczby mieszkańców miasta.

Oprócz tego z przeprowadzonych weryfikacji liczby mieszkańców ustalono, iż różnice wynikają głównie z braku faktycznego zamieszkiwania na terenie miasta i opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami w innych gminach, gdyż obowiązek ponoszenia opłaty wnika z faktycznego zamieszkiwania na nieruchomości a nie jedynie z faktu zameldowania. Ponadto weryfikacja danych zawartych w deklaracjach prowadzone są w sposób ciągły, na podstawie danych otrzymywanych z Gminnej Ewidencji Ludności (zgony, urodzenia, zameldowania i wymeldowania) oraz danych otrzymanych od Wykonawcy umowy (np. stale przepełnione pojemniki na odpady, pojawienie się specyficznych odpadów w pojemnikach - np. pampersów).

Ponadto uchwała weszła w życie z pewnym opóźnieniem i już biorąc pod uwagę stały ubytek mieszkańców o około 51 osób miesięcznie tj. ilość mieszkańców Miasta na podstawie Gminnej Ewidencji Ludności na dzień 31 grudnia 2018 r. wyniosła 63.546 mieszkańców, a na dzień 31 grudnia 2019 r. wyniosła 62.937. Natomiast na podstawie danych pochodzących ze złożonych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. wyniosła 63.174, a według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. wyniosła 62 277. Wynika zatem, że wciągu roku 2019 ubyło w mieście 609 mieszkańców (zameldowanych) i 897 (z deklaracji), co daje około 51 osób miesięcznie). Liczba mieszkańców gminy ulega ciągłej zmianie i każda przyjęta wartość jest już nieaktualna w dniu podjęcia uchwały. Można przyjąć, że już na koniec 2020 roku liczba osób przyjęta z deklaracji będzie się równała liczbie osób zameldowanych.

Podkreślono, że dochody pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny pokrywać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, jeżeli przyjąć stanowisko Skarżącego do kalkulacji stawki opłaty, czyli uwzględnić osoby fizycznie niezamieszkujące na terenie miasta, to przeprowadzona kalkulacja byłaby przeprowadzona niezgodnie z przepisami u.u.c.p.g. i przeczyłaby zasadzie "zanieczyszczający płaci" gdyż znaczna część kosztów ponosiłaby gmina. Poza tym nie sposób wspomnieć tutaj o ściągalności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która pomimo prowadzonych czynności egzekucyjnych jest egzekwowana z pewnym opóźnieniem lub w niepełnej wysokości. Idealistycznym było by przyjęcie, że ściągalność opłaty wynosi 100%, a z racji założenia, że opłata jest podzielnikiem kosztów ponoszonych na system gospodarowania odpadami komunalnymi, wpływy z opłaty muszą pokryć koszty systemu.

Zdaniem organu przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo należy odnieść do nieruchomości takich jak; nieruchomości niezamieszkałe i domki letniskowe. W ustawie brak regulacji precyzującej, kogo należy zaliczyć do właścicieli nieruchomości, którzy wytwarzają odpady nieregularnie. Zdaniem Rady Prokurator nie wziął pod uwagę, iż na terenie gminy obowiązuje uchwała nr 257/2012 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (Dz. U. Woj. Śl. z 19 października 2012 poz. 4103). Umowa, którą gmina zawarła na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych obejmuje oprócz nieruchomości zamieszkałych, nieruchomości niezamieszkałe i tzw. nieruchomości mieszane (tj. nieruchomości określone w art. 6j ust. 4 u.c.p.g.).

Właściciele nieruchomości niezamieszkałych, jak i tzw. nieruchomości mieszanych składają deklaracje na pojemniki, które jak w przypadku ogrodów działkowych, szkół czy zakładów pracy są zmieniane sezonowo, w zależności od ilości wytwarzanych odpadów.

Umowa na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych obejmowała wszystkie rodzaje nieruchomości, tj.:

a) nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi,

b) nieruchomości, których części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielolokalowymi, a części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, tzw. nieruchomości mieszane, oraz

c) nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady

komunalne.

Zaakcentowano, że w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. nie jest wprost wyrażone, że określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy określić stawki tylko dla nieruchomości zamieszkałych i tylko takie należy brać pod uwagę. Ponadto w ustawie w art. 6k ust. 2 pkt. 4) nie jest doprecyzowane, że należy brać pod uwagę tylko właścicieli nieruchomości zamieszkałych, a wprost jest napisane, że należy uwzględnić przypadki w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie w szczególności, że na niektórych nieruchomościach odpady powstają sezonowo.

Organ nie posiada informacji o potencjalnych przypadkach, w których właściciele nieruchomości zamieszkałych wytwarzają odpady nieregularnie (w tym sezonowo), w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach zamieszkałych odpady powstają sezonowo.

Z tych względów organ wziął pod uwagę jako nieruchomości, gdzie odpady powstają sezonowo domki letniskowe i nieruchomości niezamieszkałe, na których powstają odpady komunalne.

Ponadto jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2019 r., sygn. art. I SA/Go 522/18, "Domki letniskowe służą tylko do celów związanych z wypoczynkiem, nie zaś do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują względy funkcjonalne. Zasadniczo nieruchomości te są kwalifikowane jako nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Nie jest tu istotne przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią i faktyczny sposób ich wykorzystania.

Z powyższego wynika więc, że decydujące znaczenie przy określeniu rodzaju nieruchomości, istotne jest to, do czego faktycznie jest ona wykorzystywana i czy jest wykorzystywana".

Jak podnosi się w doktrynie za nieruchomości niezamieszkałe należy uznać nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 433/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/ Go 566/19). Ww. nieruchomości nie stanowią zatem trzeciej kategorii nieruchomości na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani też nie są nieruchomościami zamieszkałymi.

Do kalkulacji kosztów przyjęto dane ze złożonych ofert w postępowaniu przetargowym na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" z dnia 13 stycznia 2020 r. gdzie zarówno podane są stawki za odbiór poszczególnych grup odpadów jak i ilości planowanych do odbioru ton odpadów. Umowa jak i wysokość stawki obowiązywała od 1 marca 2020 r., tak więc założenia w kalkulacji kosztów były oparte na rzetelnych dokumentach tj. formularz cenowy jedynej prawidłowo złożonej oferty w postępowaniu przetargowym (pkt. 9 i pkt. 10 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Dalej zaznaczono, że na moment procedowania uchwały znany już był Wykonawca, którego oferta mogłaby zostać wybrana, a zatem przy kalkulacji stawki uwzględniono ten fakt i bazowano na danych wynikających z oferty. Z Wykonawcą, którego oferta została wybrana, następnie podpisano umowę. Podpisanie umowy było de facto sfinalizowaniem przeprowadzonego postępowania na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" w ramach którego została już wybrana oferta. Gmina zawierając umowę musi dysponować odpowiednim montażem finansowym, który wynika tak z uchwały budżetowej, jak również z uchwały w sprawie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy. Działaniem niezgodnym z prawem byłoby podpisanie przez gminę umowy, na której realizację nie zabezpieczono środków. Takie działanie wyczerpałoby znamiona art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym Rada wskazała, że art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. został dodany przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W ocenie organu przeprowadzając rzetelną analizę kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie sposób dostrzec, iż wprowadzona ulga w postaci zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, zmniejszy wpływy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu nie wzięcie pod uwagę mniejszych wpływów z opłaty może doprowadzić do nierzetelnego wyliczenia stawki opłaty, a co za tym idzie do naruszenia zasady bilansowania się sytemu.

Nie zależnie od powyższego wyjaśniono, że planowane miesięczne pomniejszenie wpływów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci ulgi na kompostownik w wysokości 153,75 zł miesięcznie (tj. 75 kompostowników po 2,05 zł miesięcznie) w tymże przypadku nie zmieniłoby wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ odliczona ulga za kompostownik w przeliczeniu na mieszkańca (podzielona przez 62 227) daje kwotę poniżej 0,01 zł na osobę (0,0024 zł).

Dalej wskazano, że ustawodawca w przepisach wprost nie wskazał sposobu wyliczenia zwolnienia w postaci ulgi za kompostowanie bioodpadów. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 262/20 podkreślono, iż "Ustawodawca zdecydował zaś, że zwolnienie ma być "proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych". Aby zatem we właściwy sposób określić ulgę (jej wysokość kwotową lub procentową) konieczne jest posiadanie informacji o ogólnych kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujących zagospodarowanie wszelkich odbieranych odpadów komunalnych, w tym frakcji bioodpadów, i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, następnie kosztów zagospodarowania przez gminę frakcji bioodpadów i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, a w końcu oszczędność gminy wynikającą z faktu, że z danej nieruchomości frakcja bioodpadów nie będzie przez nią odbierana, dzięki czemu ogólne wydatki gminy na zagospodarowanie odpadów komunalnych zmniejszy się".

Na dzień wyliczenia stawki za odpady komunalne organ nie był w posiadaniu danych zawierających informacji na temat ilości gospodarstw domowych, które posiadają przydomowe kompostowniki, oraz ilości osób w danych gospodarstwach domowych.

Orientacyjnie przyjęto, biorąc pod uwagę dane GUS, że na jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przypada średnio jedno gospodarstwo domowe, na które przeciętnie przypada 2,34 mieszkańca. Do wyliczeń przyjęto koszt zagospodarowania i odbierania z gospodarstwa domowego 1 tony bioodpadów wynikający z otwartych w dniu 13 stycznia 2020 r. ofert w postępowaniu przetargowym na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" tj. formularz cenowy wraz z ilością planowanego tonażu odbioru i zagospodarowania bioodpadów z miasta (pkt. 9 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Wzięto także pod uwagę planowaną średniomiesięczną ilość produkowanych bioodpadów z gospodarstw domowych (tj. pochodzących od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), jednocześnie uwzględniając ilości bioodpadów nie pochodzących z gospodarstw domowych (tj. pochodzących z części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk). Sposób wyliczenia zwolnienia, w ocenie organu, wykazał, jaki jest przeciętny koszt odebrania i zagospodarowania bioodpadów z gospodarstwa domowego posiadającego przydomowy kompostownik, jednocześnie wskazując o ile zmniejszą się wydatki gminy na zagospodarowanie tychże odpadów.

Gmina w równym stopniu objęła zwolnieniem każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów bez względu na tworzące to gospodarstwo ilość mieszkańców i wytworzonych przez nich odpadów, określając przy tym jak zmniejszą się wydatki gminy w przypadku kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W ocenie organu wyliczenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było prawidłowe. Zdaniem organu analiza dla celów ustalenia wysokości stawki została przeprowadzona rzetelnie. Kalkulacja kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami jest wynikiem określonej analizy ekonomicznej, której organ dokonuje w oparciu o przyjęte założenia. Organ zdaje sobie sprawę, iż kwestia kalkulacji kosztów z racji swojej istoty jest ocenna, sama zaś ocena dla innych podmiotów może być też różna i prowadzić do odmiennych wniosków. Trzeba jednak zauważyć, iż kalkulacja kosztów uwzględnia wszystkie ustawowe elementy.

Stawka opłaty wynikająca ze skarżonej uchwały, miała umocowanie w danych

ekonomicznych, obiektywnie weryfikowanych, tak poprzez wgląd w sytuację rynkową, jak i uwarunkowania prawne, wyznaczone przepisami prawa.

Ustalenie wysokości opłaty następuje na okresy przyszłe, przy czym z uwagi na konieczność zachowania podstawowych standardów stanowienia prawa, wysokość opłaty musi zostać ustalona w akcie prawa miejscowego z odpowiednim wyprzedzeniem. Oznacza to także, że kryteria determinujące zgodnie z wolą ustawodawcy wymiar opłaty (liczba mieszkańców, ilość wytwarzanych odpadów, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo) będą opierać się na pewnych założeniach i prognozach. Prognozy te z czasem mogą podlegać modyfikacjom, prowadząc w konsekwencji do modyfikacji pierwotnie ustalonej stawki (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/14). Skoro rada gminy musi przyjąć uchwałę z odpowiednim wyprzedzeniem, "twarde" dane dotyczące tych kryteriów będą dostępne za okresy znacznie wcześniejsze. Aktualne informacje w wymaganym zakresie nie będą jeszcze zazwyczaj pełne, będą bazować na szacunkach, z uwagi na terminy sporządzania stosownych sprawozdań.

Ustalenie wysokości opłaty nastąpiło na okresy przyszłe w tym przypadku na okres od 1 marca 2020 r., gdzie obowiązywała nowa umowa na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie", a także będą obowiązywać nowe stawki za odbiór i zagospodarowanie poszczególnych grupy odpadów. Dotychczasowa umowa obowiązująca w dniu uchwalania stawki była umową ryczałtową, gdzie stawka za odbiór i zagospodarowanie odpadów z danego miesiąca była z góry określona. Od 1 marca 2020 r. obowiązywała umowa gdzie gmina rozliczała się za każdą tonę odebranych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości. "W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, iż warunkiem sine qua non uznania kalkulacji opłaty za rzetelną (w zakresie kosztów funkcjonowania systemu) i jest uprzednie przeprowadzenie przetargu i poznanie kwoty, za którą wygrywający przedsiębiorca będzie odbierał od mieszkańców odpady komunalne. Kwota ta będzie bowiem - po pierwsze - stanowiła fundamentalną część kosztów działania całego systemu, a po drugie - uzależniona będzie od warunków określonych przez organ wykonawczy Gminy w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Brak wyników przetargu, o którym mowa w art. 6d ustawy nie pozwala uznać jakiejkolwiek kalkulacji wysokości opłaty za przygotowaną w sposób rzetelny. Przyjęte w niej założenia mają bowiem wówczas charakter czysto hipotetyczny i skrajnie uznaniowy.

Można zatem przyjąć, że przeprowadzenie przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych jawi się jako podstawowa czynność, bez której nie jest w ogóle możliwe merytoryczne uzasadnienie tych kosztów funkcjonowania systemu, o których mowa w art. 6r ust. 2 stawy. Oczywiście prawdą jest, iż rada gminy może w każdym czasie zmodyfikować stawkę opłaty, a więc np. obniżyć ją po poznaniu wyników przeprowadzonego przetargu. Żaden przepis prawa jej do tego jednak nie obliguje.

Doświadczenie uczy jednak, że raz ustanowione kwoty danin publicznych mają raczej temporalną tendencję zwyżkową, aniżeli przeciwnie. Ustalenie opłat przed rozstrzygnięciem przetargu, o którym mowa w art. 6d ustawy, a tym samym poznanie przewidywanych wpływów z tytułu jej wprowadzenia otwiera nadto pewne pole do nadużyć, w szczególności w zakresie zmów przetargowych, bądź innego, sztucznego, zawyżania kosztów funkcjonowania systemu, tak aby skorelować go z prognozowanymi wpływami" (por. I SA/Go 51/14 - Wyrok WSA w Gorzowie WIkp.).

Nadmieniono, iż uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich została już wykonana. Ww. akt uchylono uchwałą Rady Miasta Siemianowic Śląskich Nr 552/2022 z dnia 27 października 2022 r. w sprawie: ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyżej wymieniona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 3 listopada 2022 r. pod poz. 6867.

Zaznaczono, iż w świetle art. 6k ust. 2a pkt 1 u.u.c.p.g., w dniu uchwalania uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązywało obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2018 r. (Monitor Polski z 2019 r. poz. 278), w którym obwieszczono, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wyniósł 1693 zł. Zgodnie z ustawą wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogłaby wynosić maksymalnie 33,86 zł na mieszkańca. Przyjęta przez Radę Miasta stawka 25,95 zł na mieszkańca mieściła się w ustawowym pułapie.

Ponadto przyjęta w uchwale wysokość stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, również mieści się w granicach ustawowych i wynosi 77,85 zł na mieszkańca. Stawka ta powinna być w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy ( art. 6k ust. 3 ustawy u.c.p.g.).

Niezależnie od powyższego podjęty przez Radę Miasta akt nie był kwestionowany przez organ nadzoru i nie zostało w stosunku do niego wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Brak zastrzeżeń ze strony organu nadzoru dowodzi, iż uchwała spełniła wszystkie wymogi formalne, była kompletna i została podjęta prawidłowo. Skarżona uchwała została przekazana po sesji Rady Miasta wraz z innymi uchwałami do Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich 5 lutego 2020 r. za pismem, znak sprawy: [...], a prokuratura nie wnosiła zastrzeżeń co do niej przez cały okres jej obowiązywania. Dodatkowo do skarżonej uchwały nie były wcześniej składane zastrzeżenia ze strony innych organów oraz mieszkańców miasta.

Na rozprawie 30 lipca 2024 r. strony podtrzymały stanowiska. Jednocześnie organ został zobligowany do nadesłania wszystkich dokumentów stanowiących podstawę do kalkulacji stawek określonych w § 1 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podnoszonych w skardze zarzutów Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy przedłożony ze skargą, jak również w wyniku wezwania Rady na rozprawie 30 lipca 2024 r. był najobszerniejszy w porównaniu z dotychczas rozpoznawanymi sprawami w odniesieniu do uchwał dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazuje to, zdaniem Sądu, że pracownicy właściwej komórki organizacyjnej urzędu w sposób odpowiedzialny wypełnili swoje obowiązki. Jednakże ocena ta, nie może prowadzić do oddalenia skargi, a to z następujących powodów.

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).

Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.

W myśl art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zatem obowiązek ponoszenia opłaty ciąży co do zasady na właścicielu nieruchomości zamieszkiwanej przez mieszkańców i jest to zasada, co wynika z art. 6h ww. ustawy. W pozostałych przypadkach obowiązek ten powstaje jedynie, jeżeli rada gminy skorzystała z uprawniania do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 6i ust. 1 tej ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;

3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

2. W przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana.

Z art. 6i ust. 1 pkt 1 i 3 u.c.p.g. wynika zatem, że obowiązek powstaje zarówno w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, jak i w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Zasady wyliczenia opłaty zostały wskazane w art. 6j tej ustawy. Zgodnie z nim, W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 (ust. 1).

Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Natomiast w myśl ust. 2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zasady określania stawki opłaty zostały wskazane w art. 6k ww. ustawy. Zatem Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Z ust. 2 wynika zaś, że Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że stosownie do art. 6j ust. 3b - w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to

1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.

Ustawodawca w art. 6k ust. 2a ustawy wprowadził ograniczenie w zakresie ustalania stawki opłat. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc:

2a. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc:

1) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca;

2) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody;

3) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 3 - 0,08% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m2 powierzchni lokalu mieszkalnego;

4) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe.;

5) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności.

Zatem, w przypadku wyboru metody obliczania opłaty od mieszkańca danej nieruchomości stawka wysokości opłaty nie może być wyższa niż 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.

Jak już zostało to wskazane, z art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że podczas kalkulacji stawki opłaty rada gminu zobowiązana jest uwzględnić wskazane w tym przepisie przypadki, a zatem także i te, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, a w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Te bowiem nadal pozostają nieruchomościami zamieszkiwanymi.

Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).

Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".

Analizując zatem treść zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 1 i ust. 2) stwierdzić należy, że Rada dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty.

Jednakże analiza uzasadnienia uchwały wskazuje, że Rada podejmując przedmiotowe regulacje kierowała się pozaustawowymi kryteriami. Jak wynika z uzasadnienia uchwały "wzrost kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowaniem odpadami komunalnymi można podzielić na następujące czynniki:

- zewnętrzne, do których można zaliczyć:

- wzrost płacy minimalnej o 350 zł miesięcznie a także zmiana w zakresie wyliczania dodatku stażowego (z kosztami pracodawcy wzrost ten wynosi w przypadku minimalnego wynagrodzenia ponad 500,00 zł na pracownika),

- wzrost cen energii elektrycznej dla sektora przedsiębiorstw,

- koszty dostosowania zakładów zajmujących się gospodarowaniem odpadami, w tym odpadami komunalnymi (m.in. instalacje ppoż, monitoring online)

- słabo rozwinięty rynek surowców wtórnych i zamknięcie rynku chińskiego na przyjmowanie odpadów z Europy (przedsiębiorcy muszą dopłacać za zagospodarowanie surowców wtórnych a nie jak kiedyś otrzymywali z tego tytułu dodatkowe przychody)

- rosnące poziomy recyklingu i ograniczenia ilości odpadów komunalnych poddawanych składowaniu w tym zmiana sposoby ich liczenia do całego strumienia wytwarzanych odpadów komunalnych oraz zmiana okresu czasowego magazynowania z roku do trzech lat jedynie w stosunku do odpadów niekomunalnych

- brak wystarczającej konkurencyjności pomiędzy występującymi podmiotami na rynku z uwagi, że podmioty te ledwie pokrywają popyt ze strony gmin,

- brak rozszerzonej odpowiedzialności producentów opakowań, jak ma to miejsce w innych krajach europejskich;

- wewnętrzne do których można zaliczyć:

- ustalenie częstotliwości odbioru odpadów wielkogabarytowych na jeden raz w tygodniu z zabudowy wielorodzinnej,

- ustalenie częstotliwości mycia i dezynfekcji pojemników do zbierania bioodpadów w:

a) zabudowie jednorodzinnej na - raz na kwartał w okresie od miesiąca października do marca, w pozostałym okresie - raz w miesiącu,

b) zabudowie wielorodzinnej - raz w miesiącu w okresie od miesiąca października do marca, w pozostałym okresie - raz na dwa tygodnie".

Z powyższego wynika zatem, że choć czynniki zewnętrzne mogą wpływać na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi, to są to ogólne czynniki niepoliczalne (w większości przypadków), które nie wpływają na wysokość samej stawki. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że ustalając stawkę należy przyjąć koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Dalej, wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znaczną jej część Rada poświęciła nie ww. kryteriom, a temu jak kształtują się stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w innych miastach oraz wykazaniu różnic w częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. Na 3,5 strony uzasadnienia uchwały Rada poświęciła tej części 2,5 strony.

Oznacza to, że Rada określając stawki uchwały nie kontrolowała poprawności wyliczeń, a jedynie to, czy stawka wskazana w uchwale jest "porównywalna" z innymi miastami bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu, liczby mieszkańców i ilości wytwarzanych na terenie Gminy odpadów. Powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w protokole Nr XVI/2020 z sesji Rady odbytej 30 stycznia 2020 r. (str. 8) oraz załącznikach do niego, tj. sprawozdania z działalności Komisji Polityki Społecznej (brak informacji o opiniowaniu kwestii konieczności ustalenia stawki), sprawozdania z działalności Komisji Rozwoju Miasta (brak informacji o opiniowaniu kwestii konieczności ustalenia stawki) oraz sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej Rady Miasta (brak informacji o opiniowaniu kwestii konieczności ustalenia stawki), sprawozdania z działalności Komisji Finansowo-Budżetowej (brak informacji o opiniowaniu kwestii konieczności ustalenia stawki) czy sprawozdania z działalności Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (brak informacji o opiniowaniu kwestii konieczności ustalenia stawki). Działanie takie nie znajduje zatem oparcia w ustawie, co wskazuje na rażące naruszenie prawa przy jej podejmowaniu.

Jednocześnie Sąd nie poprzestał na powyższym stwierdzeniu, ale dążąc do ustalenia, czy pomimo powyższej wadliwości, stawki należało uznać za udokumentowane (taki bowiem zarzut podniósł Prokurator) Sąd przeanalizował całość dokumentów przekazanych w postępowaniu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że dokumentem jaki miał świadczyć o prawidłowości stawki miała być umowa z 26 lutego 2020 r. nr [...]. Z umowy tej wynika, że umowa ta została zawarta na okres 19 miesięcy począwszy od daty jej podpisania, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 marca 2020 r. Wynagrodzenie zostało wskazane na kwotę netto 31.370.950 zł, brutto 33.880.626 zł. Zatem średniomiesięczny koszt jej obowiązywania wyniósł 1.783.190,84 zł, jednakże od marca 2020 r. Taką też wartość wskazano w przyjętym wyliczeniu. Jest to przy tym jedyna wartość weryfikowalna przyjęta do obliczenia stawki podatku po stronie kosztowej. Sąd zauważa przy tym, że powyższa umowa dotyczy także odbierania odpadów z nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, takich jak szpitale, czy ogródki działkowe, podczas gdy stawka ta została obliczona jako iloczyn wartości całkowitej m.in. z umowy oraz liczby mieszkańców, co wskazuje, że mieszkańcy zostali obarczeni kosztami także odbioru z ww. nieruchomości.

Do wyliczenia przyjęto także średniomiesięczne koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w kwocie 14.528,05 zł, obsługi administracyjnej tego systemu w kwocie 66.473,91 zł, edukacji ekologicznej 2.750 zł oraz usunięcia dzikich wysypisk 2.500 zł, wskazując, że wynikają one z planu budżetu na 2020 r.

Tymczasem z przedłożonego planu budżetu wynika, że dla całego działu 900 (gospodarka komunalna i ochrona środowiska) przyjęto wartość dochodów na poziomie 31.138.471 zł, z czego jedynie na rozdział 90002 przyjęto wartość 17.770.000 zł. Jest to jedyne miejsce, w którym w planie budżetu na 2020 r. wskazano jakiekolwiek przychody dla działu 90002. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2.03.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053) wynika, że w ramach działu 900 jest rozdział 90002 Gospodarka odpadami komunalnymi, a "W rozdziale tym ujmuje się wyłącznie dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.)". Jednocześnie w zestawieniu wydatków na 2020 r. dla rozdziału 9002 wskazano kwotę 18.663.653 zł obejmującą zarówno wydatki bieżące (16.962.313 zł), jak i wydatki majątkowe zadanie "rozbudowa systemu gospodarowania odpadami na terenie miasta" (1.701340 zł). Jeżeli zatem umowa obowiązująca od 1 marca 2020 r. wskazywała koszt średniomiesięczny na poziomie 1.783.190,84 zł, to już tylko za 10 miesięcy jej obowiązywania koszt wydatków wynosił 17.831.908,40 zł, a zatem był wyższy niż planowany wydatek w budżecie. Dalej, w ramach planowanych wydatków w budżecie przewidziano w ramach:

- wydziału organizacji i zarządzania wydatek 15.000 zł (nie jest wiadome jakie wydatki on obejmuje – średniomiesięcznie jest to kwota 1.250 zł, która nie figuruje w pkt 5 dokumentu "kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...)"),

- wydziału zarządzania kadrami wydatki bieżące w kwocie 728.687 zł, w tym wynagrodzenia i składki od nich naliczane – 715.902 zł (średniomiesięcznie to kwota 60.723,92 zł, w tym wynagrodzenia 59.658,50 zł) – w tym miejscu Sąd zauważa, że z wiadomości e-mail z 10 września 2019 r. wynika, że koszt wynagrodzeń dwóch pracowników (jak się wydaje) ujętych w ww. planie w ramach wydatków rozdziału 90002 dotychczas było finansowanych było z rozdziału 75023 – a zatem z rozdziału Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)

- referatu informatyki – 54.000 zł (średniomiesięcznie 4.500 zł).

Zatem nie sposób uznać, że przyjęte do kalkulacji wartości wynikają z projektu budżetu na 2020 r. Ww. kwoty dają co prawda koszty obsługi administracyjnej systemu przyjęte do kalkulacji, jednakże po pierwsze wątpliwości budzi przyjęcie kwoty 15.000 zł w ramach wydziału organizacji i zarządzania do kosztów obsługi administracyjnej systemu, bowiem, w ocenie Sądu kwota ta jest zbliżona do kwoty tworzenia i utrzymania selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyjętej do wyliczenia stawki w kwocie 14.528,05 zł. Jeżeli kwota ta dotyczy zaś kosztów obsługi administracyjnej, to brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na koszty PSZOK. Nadto, co istotne niezrozumiałe jest wymienienie w ramach kosztów obsługi administracyjnej systemu kosztów wynajmu samochodów do kontroli wykonawcy – zresztą nieudokumentowane. Sąd zgadza się ze stanowiskiem RIO w Gdańsku, który w ramach interpretacji budżetowych z 2020 r. wskazał, że "Ustawodawca w przepisie art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy posłużył się bardzo generalnym określeniem, które w konsekwencji może powodować szereg problemów interpretacyjnych. Wydaje się, że obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzeniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją opłat. Z uwagi na powyższe, zdaniem tut. Izby, koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmują jedynie koszty bieżące, tj. przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, koszty sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego, koszty windykacji i egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami, koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi itp.".

Dalej, Sąd zauważa, że w ramach dokumentów nie przedstawiono umowy nr [...] r. powołanej w treści faktur za zakup gadżetów ekologicznych, ani też umowy [...] na zakup worków do zbirki odpadów komunalnych pozwalającej na przyjęcie ich za podstawę do kalkulacji. Dalej, załączone faktury oraz formularz ofertowy obejmują kwoty odpowiednio 27.438,98 zł (gadżety) oraz 41.820 zł brutto – worki. Jeżeli są to zakupy w ramach edukacji ekologicznej, to łącznie daje to kwotę 53.579,99 zł, podczas gdy kalkulacja obejmuje wydatki od 1 marca 2020 r. (data wejścia w życie uchwały), a tam, na edukację przewidziano średniomiesięcznie kwotę 2.750 zł, co za 10 miesięcy daje kwotę 27.500 zł, która jest znacznie niższa od ww. rzeczywistych wydatków. To zaś wskazuje, że wartości przyjęte w kalkulacji stawki nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji przekazanej Sądowi.

Sąd zauważa także, że z załączonych formularzy RB-27s wynika, że na za 2019 r. powstała nadpłata na koncie 90002 w wysokości 47.266,55 zł, która nie została uwzględniona w kalkulacji, a która w rzeczywistości powinna pomniejszać koszty finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Ostatecznie Sąd zauważa, że nowo zawarta na odbiór odpadów komunalnych zakłada także odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych, w tym m.in. szpitali i RODów, zespołów wolnostojących garaży i pozostałych nieruchomości niezamieszkałych. Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym fakt odjęcia od łącznych kosztów średniomiesięcznych kosztów funkcjonowania systemu kwoty 253.500 zł planowanych dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych i kwoty z domków letniskowych 7,60 zł. Kwoty te zostały bowiem odniesione do planowanych przychodów w ramach ich udziału, nie zaś kosztów rzeczywistych opartych na realnych raportach z odbioru odpadów, w tym podziale na poszczególne frakcje.

Z tych też względów Sąd stwierdził konieczność stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 uchwały.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 uchwały. Jednocześnie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano w jaki sposób ustalono kwotę zwiększoną, tj. w przypadku niewypełniania obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Przyjęto bowiem kwotę 77,85 zł i uzasadniono, że mieści się ona w maksymalnej kwocie wynikającej z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g.

Odnosząc się do § 1 ust. 3 uchwały wskazać należy, że zwolnienie przewidziane w tym przepisie uchwały w wysokości 2,05 zł nie zostało uzasadnione. Także z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika powyższa kwota, albowiem nie odnoszą się one do ilości domów jednorodzinnych w gminie, ani też do przyjętego założenia. Rację ma także Prokurator, że organ przekroczył przy tym delegację ustawową odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności jakie uzyskuje gmina na skutek gospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.

Zatem, zdaniem Sądu należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji.