Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2617/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 739/22 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2022 r., nr 350/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 739/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi B. S. , uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 22 marca 2022 r., nr 350/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 3 lutego 2022 r., nr [...] nakazującą B. S. rozbiórkę mieszkalno-garażowej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], [...], przy ul. [...] w T. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne uznanie, iż znajdująca się w aktach sprawy negatywna opinia konserwatora zabytków stanowi rodzaj ułomnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), która to "ułomność" uniemożliwiała organom orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego, podczas gdy wymieniona opinia nie stanowiła w ogóle uzgodnienia, a samo uzgodnienie decyzji z konserwatorem zabytków nie było w danym przypadku wymagane;

2. art. 39 ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonych decyzji, wobec błędnego uznania, iż obowiązek uzgodnienia decyzji organu nadzoru budowlanego z konserwatorem zabytków dotyczy również przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 4 P.b. (skarga kasacyjna odnosi się do brzmienia tego przepisu sprzed 19 września 2020 r. – tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333);

3. art. 48 ust. 4 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo niespełnienia przez inwestora obowiązków legalizacyjnych w wyznaczonym terminie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz podniesionego na jego poparcie twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora, że uzgodnienie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 P.b.) z konserwatorem zabytków w trybie art. 39 ust. 3 P.b. nie było wymagane w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, to jest wobec pisemnych wypowiedzi w tej kwestii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Konserwatorem Zabytków") zalegających w aktach.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu z art. 48 i nast. P.b., przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, obowiązkiem organu jest dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Art. 39 ust. 3 P.b. znajdzie tu odpowiednie zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ tezie tej nie zaprzeczył, w wręcz przywołał orzecznictwo sądów na jej poparcie (s. 4 skargi kasacyjnej). Wojewódzki Inspektor twierdzi natomiast – jak zaznaczono wyżej – że w realiach sprawy uzgodnienie takie okazałoby się zbędne, gdyż to właśnie Wojewódzki Konserwator nie tylko zainicjował postępowanie wobec samowolnej rozbudowy budynku skarżącej (pismo z dnia 9 sierpnia 2016 r.), ale też kilkukrotnie wyrażał jednoznaczny sprzeciw wobec dalszego funkcjonowania tej rozbudowy.

Odnosząc się do powyższego należy zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 3 P.b. przewiduje współdziałanie organów w toku postępowania administracyjnego i przez "uzgodnienie", a więc ma ono formę prawną określoną w art. 106 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, rzecz jasna, aspekt, który akcentuje skarżący kasacyjnie organ, to jest, że Wojewódzki Konserwator sprzeciwiał się spornej rozbudowie przy ul. H. [...] w T. . To jednak nie oznacza jeszcze – w każdym razie w realiach niniejszej sprawy – że art. 39 ust. 3 P.b. nie powinien być odpowiednio stosowany.

Powyższe należy ocenić w nieco szerszym kontekście zaistniałych okoliczności. Otóż trzeba podkreślić, że Powiatowy Inspektor, po przedłożeniu przez B. S. dokumentacji projektowej w 2019 r., w trybie nałożenia "obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości" (art. 49 ust. 3 P.b.) wymuszał na skarżącej dokonanie uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków na etapie sporządzania projektu budowlanego. Przez to właśnie B. S. zwlekała z przedłożeniem odpowiedniej dokumentacji starając się o akceptację organu konserwatorskiego i kilkukrotnie występowała o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora. Ostatecznie skarżąca przedłożyła projekt budowlany – w jej przekonaniu możliwy do akceptacji – w grudniu 2021 r. Jak zaznaczyła, ograniczyła w nim zakres inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego powinien dokonać uzgodnienia decyzji w trybie art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z art. 106 K.p.a. jest zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprawdzie Konserwator Zabytków sprzeciwiał się spornej rozbudowie, jednak nie upoważnia to do twierdzenia, iż a priori nie ma jakiejkolwiek możliwości uzgodnienia inwestycji i w jakimkolwiek wariancie, jak sugeruje Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej. Skarżąca jest przekonana, że inwestycja w pewnym wariancie (tzn. w części) może zostać z pozycji konserwatorskiej zaaprobowana, na co wskazywałoby przywoływane przez nią uzgodnienie warunków zabudowy z 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji, skoro Powiatowy Inspektor wdrożył postępowanie legalizacyjne, które – choć było długotrwałe – jednak doprowadziło do sporządzenia i przedłożenia przez skarżącą projektu budowlanego, to w takim postępowaniu należało zapewnić pozyskanie stanowiska Konserwatora Zabytków w trybie art. 39 ust. 3 P.b., które odnosić się będzie do konkretnych rozwiązań projektowych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 39 ust. 3 P.b. (poprzez uznanie, że obowiązek uzgodnienia decyzji nadzoru budowlanego z konserwatorem zabytków dotyczy również przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 4 P.b.) oraz art. 48 ust. 4 P.b. (poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo niespełnienia przez inwestora obowiązków legalizacyjnych w wyznaczonym terminie) Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora nie została w istocie wydana na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Organ mylnie określił jej podstawę prawną, podobnież błędnie opisał to Sąd pierwszej instancji na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie jest bowiem tak, że skarżąca nie zareagowała na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., czego konsekwencją jest zastosowanie art. 48 ust. 4 P.b. Przeciwnie, B. S. 31 stycznia 2019 r. przedłożyła organowi pierwszej instancji projekt budowlany, natomiast począwszy od postanowienia z dnia 8 lutego 2019 r., nr 41/2019, wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 P.b., postępowanie weszło w fazę określoną w tym właśnie przepisie. Prawdą jest, że od tego momentu skarżąca podejmowała kolejne próby zadośćuczynienia postanowieniu. Wydano nawet kolejne postanowienie dotyczące usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji (postanowienie z dnia 24 lipca 2020 r., nr 283/2020), a następnie kilkukrotnie przedłużano wyznaczony tam termin jego wykonania. Jednakże to wszystko nie zmienia kwalifikacji, że w niniejszej sprawie stosowano w istocie art. 49 ust. 3 P.b., a nie art. 48 ust. 4 P.b. Nie można więc zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 w ścisłym powiązaniu z art. 48 ust. 4 P.b. i odrębnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 48 ust. 4 P.b. uznać za skuteczne. Art. 48 ust. 4 P.b. Sąd pierwszej instancji nie naruszył.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.