Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1207/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. M. (M.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2022 r. nr WINB.WOA.7721.44.2022.AW/AG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego urządzenia na nieczystości ciekłe oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji" działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej: "k.p.a.", umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. 1, położonej w miejscowości P., przy ul. [...] nr [...], gm. L., stanowiącej własność P. i R. D.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości został wybudowany w latach 50-tych XX wieku a obecnie nie jest użytkowany z uwagi na przyłączenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. 1 do kanalizacji zbiorczej. W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że zarówno właściciele nieruchomości jak i właściwe urzędy nie dysponują dokumentacją dotyczącą budowy zbiornika. Organ I instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest możliwości domniemania samowoli budowlanej związanej z budową zbiornika na nieczystości.

Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M. (dalej: "strona", "skarżący"). W treści obszernego odwołania określił siebie jako "stronę, pokrzywdzonego". Zaskarżonej decyzji zrzucił m.in.:

- brak uwzględnienia w postępowania aktywnego uczestnictwa niektórych stron,

- naruszenie przepisów postępowania mających istotne wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 75, art. 79, art. 80, 107 § 3 k.p.a.

- naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 201 k.c., przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska,

- naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez wadliwą subsumpcję przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na zgłoszone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i instancji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu. W odwołaniu strona szeroko opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz drobiazgowo przedstawiła wszystkie zastrzeżenia do sposobu jego prowadzenia przez PINB.

Decyzją z dnia 6 czerwca 20202 r. nr WlNB.WOA.7721.44.2022. AW/AG, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: P.b.), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB wskazał, że postępowanie należało umorzyć, ponieważ odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak zaznaczył ŚWNIB odwołanie złożył współwłaściciel działki o nr ewid. 2 a także właściciel działki o nr ewid. 3, położonych w sąsiedztwie działki o nr ewid. 1.

W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują zagadnienia legitymacji procesowej w tzw. procedurze legalizacyjnej. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy P.b., gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają odesłania do zastosowania tego unormowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. VII SA/Wa 555/16). Wskazał, że stroną postępowania legalizacyjnego bez wątpienia są podmioty oznaczone w art. 52 P.b., który określa podmioty zobowiązane do wykonania nakazów płynących z decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowań naprawczych i legalizacyjnych. Są to inwestor, właściciel oraz zarządca obiektu. W ocenie ŚWINB w przedmiotowej sprawie status strony przysługuje właścicielom działki o nr. ewid 1 – P. D., R. D. oraz K sp. z o.o.

Organ odwoławczy przypomniał treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że w jego ocenie z uwagi na znaczące zbliżenie zbiornika do granic z działkami o nr ewid. 4 oraz o nr ewid. 5, status strony niniejszego postępowania przysługuje także właścicielom tych działek – E. i A. P. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg w K. (dalej: PZD w K.), wobec oddania działki o nr ewid. 5, należącej do Powiatu K., w stały zarząd PZD w K. Położenie zbiornika może bowiem naruszać przepisy określone w warunkach technicznych, co może powodować zmianę sytuacji prawnej działek sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do ustalenia interesu prawnego skarżącego organ odwoławczy wskazał, że bez wątpienia działki, których właścicielem lub współwłaścicielem jest skarżący o nr ewid. 2 oraz o nr ewid. 3 graniczą z działką o nr ewid. 1, na której posadowiony jest zbiornik. Ustalona odległość zbiornika od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z bliżej posadowioną działką o nr ewid. 2 wynosi co najmniej 12,42 m. Organ odwoławczy zauważył również, że z analizy dokumentacji w aktach sprawy wynika, iż granica działki jest dodatkowo wsunięta w działkę o nr ewid. 2, co oznacza, że odległość zbiornika od granicy między działkami jest jeszcze większa. Wskazał, że określone w § 34 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie WT", minimalne odległości zbiorników od działek oraz okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, są mniejsze, niż ustalona odległość zbiornika od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką nalężącą do skarżącego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż przedmiotowy zbiornik nie jest użytkowany, co nie pozwala stwierdzić naruszeń z art. 66 ust. 1 P.b., mogących negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Tym samym w ocenie ŚWINB nie istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną skarżącego, gdyż nie istnieje taki przepis prawa materialnego, który odnosi się wprost do jego sytuacji prawnej.

Z uwagi na zajęte stanowisko organ odwoławczy uznał, że zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikająca z braku przymiotu strony skarżącego.

Skarżący pismem z dnia 23 lipca 2022 r. wniósł skargę od wymienionej powyżej decyzji organu odwoławczego, następnie uzupełnioną pismami z dnia 4 i 5 października 2023 r., i ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji detalicznie opisując stan faktyczny sprawy i swoje zastrzeżenia do sposobu prowadzenia postępowania przez orzekające w sprawie organy.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddanie, ŚWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji.

Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego jest w pełni zasadna i prawidłowa.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Legitymacja procesowa do wniesienia odwołania przysługuje zatem tylko stronie postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony.

Definicja strony postępowania wynika z treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedynie zatem oczywisty brak legitymacji procesowej do wniesienia odwołania po stronie odwołującego, nie wymagający badania jego interesu prawnego, powinien skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (vide orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 938/10).

Jeżeli w odwołaniu zawarte jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny odwołującego, powoduje to konieczność wszczęcia postępowania odwoławczego, w ramach którego zostanie zweryfikowane istnienie tego interesu prawnego.

Wniesienie odwołania przez stronę postępowania, skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy i wydaniem przez ten organ decyzji stanowiącej merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy jest bowiem nie tylko organem kontrolującym poprawność decyzji organu I instancji, ale również organem merytorycznym rozpoznającym ponownie sprawę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sprawa nie zostaje wówczas rozpoznana ponownie. Merytoryczne rozpoznanie sprawy ograniczy się wówczas jedynie do zbadania interesu prawnego odwołującego.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący w odwołaniu określił się stroną postępowania, a zatem twierdził, że postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku albo oczekuje działania organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący zainicjował postępowanie przed organem I instancyjnym (vide zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 września 2021 r.) i był traktowany w tym postępowaniu przez organ I instancji jako strona.

W związku z tym działanie organu odwoławczego polegające na wszczęciu postępowania odwoławczego i w jego ramach przeprowadzenie czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego było w pełni zasadne i zgodne z prawem.

W wyniku dokonanej przez organ odwoławczy oceny stanu faktycznego sprawy zasadnie doszedł on do stwierdzenia, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest stroną postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem "posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co móc ustalić normę prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można skutecznie żądać działania organu zgodnego z potrzebami i oczekiwaniami lub zaniechania albo ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, T. Woś (red.), Wyd. 3, Warszawa 2017, s. 188.). Dotyczy to normy prawa administracyjnego materialnego, a zatem takiej, która stanowi podstawę ustalenia prawa lub obowiązku.

Przedmiotem postępowania przed organem I instancji była m.in. legalność budowy zbiornika na nieczystości posadowionego na działce o nr ewid. 1 i jego stan techniczny. Ewentualny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub podjęcia w stosunku do niego innych działań wynikających z przepisów prawa budowalnego może zostać skierowany jedynie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 P.b.). Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego jako strony w tym postępowaniu organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że ustalona odległość spornego zbiornika na nieczystości od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką nalężącą do skarżącego jest większa niż minimalne odległości zbiorników od działek oraz okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określone w § 34 i następnych rozporządzenia WT. Ustalona odległość wyniosła nie mniej niż 12,42 m a minimalna odległość zgodnie z rozporządzeniem WT - 7,5 m. Brak naruszenia tych przepisów rozporządzenia WT i brak wskazania innych przepisów prawa materialnego, z których można by wywieść interes prawny skarżącego sprawił, że organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie posiada przymiotu strony. W ocenie Sądu interes skarżącego jest interesem faktycznym. Skarżący był zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy przez organy orzekające w sprawie, ale jej przedmiot nie dotyczył jego praw i obowiązków. Z kolei sam interes faktyczny jest niewystarczający, aby uznać skarżącego za stronę tego postępowania, która może m.in. skutecznie wnieść odwołanie w sprawie. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego na podstawie przywołanego już art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a skarga była niezasadna.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.