Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1184/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. .28, art. 156 w zw. z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. i B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Po 152/08 w sprawie ze skargi D. Ż. i B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Po 152/08 oddalił skargę D. Ż. i B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Konina decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 104 kpa i art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości położonej w Koninie przy ul. [...], stanowiącej współwłasność H. H. i K. H., nr KW nr [...], działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 0,5521 ha na działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] - pod warunkiem ustanowienia na działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną odpowiednich służebności gruntowych dotyczących prawa dojścia, dojazdu i postoju przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku tego podziału.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Konina. Celem podziału było wydzielenie działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przy wydzielaniu działek zapewniono im dostęp do drogi publicznej, poprzez ustanowienie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności drogowych, zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z [...] lutego 2007 r. adresowanym do organu I instancji D. Ż. i B. Ż. podnieśli zarzut pominięcia ich w charakterze strony (jako właścicieli sąsiedniej działki) w powyższym postępowaniu podziałowym. W odpowiedzi organ wyjaśnił w piśmie z [...] marca 2007 r., że w postępowaniu podziałowym właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tej sytuacji pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. D. Ż. i B. Ż. wnieśli do Wojewody Wielkopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej z [...] października 2006 r. oraz decyzji organu I instancji z [...] marca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniesiono, że D. Ż. i B. Ż. są właścicielami działki budowlanej nr [...]. Dokonując podziału spornej działki nr [...] nie zapewniono odpowiedniej drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek, której funkcję spełnia faktycznie chodnik położony wzdłuż ich posesji. Chodnik ten nie jest przystosowany do transportu materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego na działkę nr [...], co powoduje zagrożenia dla mienia i życia mieszkańców sąsiednich działek. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt.1 kpa, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] października 2006 r. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda wskazał, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] i jednocześnie właściwym rzeczowo do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził natomiast nieważność decyzji organu I instancji z [...] marca 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z [...] października 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku D. Ż. i B. Ż. odmówiło, na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 i art. 157 § 2 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził, że D. Ż. i B. Ż., jako wnioskodawcy przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, nie mogli być uznani za strony tego rodzaju postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stroną postępowania podziałowego może być tylko właściciel lub użytkownik danej nieruchomości - jako podmiot nią władający. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą być wobec tego stronami takiego postępowania. Co prawda definicja strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ma szerszy zakres niż definicja strony samego postępowania podziałowego, jednak zdaniem organu w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie mogli być uznani za podmioty tego rodzaju. Nie nabyli oni bowiem żadnych praw rzeczowych w stosunku do dzielonej działki, a sama decyzja podziałowa nie zmodyfikowała przysługujących im praw lub nałożonych obowiązków, jak również nie zmieniła w istocie statusu drogi dojazdowej istniejącego przed podziałem działki nr [...]. Wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości sąsiedniej są poza tym chronieni skutecznie w oparciu o odpowiednie normy prawa budowlanego.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy i złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że inicjatorem postępowania w zakresie stwierdzenie nieważności decyzji był Wojewoda Wielkopolski, a nie oni. W ocenie wnioskodawców stronami postępowania podziałowego są też wszystkie osoby, których może dotknąć skutek dokonanego podziału działki, w tym właściciele nieruchomości sąsiednich. Poprzez faktyczną zmianę układu planistycznego w zakresie dróg zostaną oni bowiem zmuszeni do utraty części ich działki na skutek planowanego poszerzenia drogi, która ma spełniać obecnie funkcję drogi osiedlowej, a która wcześniej nie była przewidywana, ponieważ za nieruchomością wnioskodawców nie było planowanych terenów pod zabudowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r., podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w jej uzasadnieniu. Powtórzono między innymi tezę o braku bezpośredniego związku pomiędzy dokonanym podziałem nieruchomości a zmianą statusu drogi dojazdowej, która możliwa jest jedynie na gruncie postępowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił również, że nie jest uzasadniony pogląd wnioskodawców, że skoro Wojewoda Wielkopolski uznał ich za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, to z powodu tej okoliczności winni być też stroną w sprawie podziału nieruchomości.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli D. Ż. i B. Ż. Skarżący wnieśli o zmianę decyzji z [...] listopada 2007 r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r., bądź też o jej uchylenie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu złożonej skargi podnieśli zarzut pominięcia okoliczności związanej ze zmianą sposobu komunikacji w części osiedla, prowadzącej do ukształtowania nowego sposobu dojazdu do działek wydzielonych z działki nr [...]. Podkreślili, że wydzielona w jej ramach droga wewnętrzna spowoduje konieczność poszerzenia ulicy [...] kosztem ich nieruchomości .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarżący nie mają interesu prawnego. Prokurator zauważył jednak, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie publiczny charakter ulicy [...]. Nie ma bowiem uchwały zaliczającej tę ulicę do kategorii dróg publicznych. Zgodnie natomiast z poglądem orzecznictwa nie jest możliwy podział nieruchomości z dostępem do drogi niepublicznej.

W piśmie procesowym z 26 maja 2008 r. strona skarżąca wniosła o otwarcie zamkniętego przewodu sądowego oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta Konina do wykazania statusu spornej drogi - ulicy [...], w obrębie nieruchomości, których dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne (w szczególności o wskazanie, czy droga ta ma charakter drogi publicznej czy też drogi gminnej). D. Ż. i B. Ż. wnieśli ponadto o włączenie, jako istotnego dowodu w sprawie, dokumentu zatytułowanego "Protokół z wyjazdowego posiedzenia Komisji Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając złożoną skargę w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Po 152/08 wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. wystąpili pismem z [...] czerwca 2007 r. skarżący. Postępowanie nie zostało więc wszczęte z urzędu i nie zmienia stwierdzenia tego w żaden sposób fakt przekazania wniosku D. Ż. i B. Ż. przez Wojewodę Wielkopolskiego do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie, co podyktowane zostało koniecznością przestrzegania odpowiednich przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Nadto powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danej decyzji pochodzącego od określonego podmiotu organ zobowiązany jest do ustalenia, czy jest on w ogóle uprawniony do składania wniosków tego rodzaju. Przy dokonywaniu kontroli istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności organ ocenia m. in. legitymację strony, a w przypadku jej braku wydaje na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie zasadnie przyjęło brak podstaw do uznania, że skarżący mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Przede wszystkim D. Ż. i jej syn nie mogli być stroną samego postępowania podziałowego dotyczącego działki nr [...]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 97 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby mającej w tym interes prawny, przy czym wnioskodawca winien wykazać się posiadaniem tytułu prawnego do danej nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stronami tego rodzaju postępowania administracyjnego mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości objętej wnioskiem, co wyklucza możliwość przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu prawidłowo Kolegium przyjęło również, że skarżący nie mogli zostać zaliczeni do kręgu podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, co pozbawia ich faktycznie uprawnienia do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony muszą bowiem decydować każdorazowo przepisy prawa materialnego. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny musi wobec tego dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej tego podmiotu. W przypadku postępowania podziałowego dla przyjęcia istnienia interesu prawnego konieczne byłoby zatem jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja podziałowa miała określony wpływ na zakres praw, którymi dysponują właściciele nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że wydanie decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...] wywarło jakikolwiek realny wpływ na sferę prawnych interesów skarżących, regulowanych konkretnymi normami prawa materialnego. Sąd podniósł, że D. Ż. i B. Ż. nie nabyli jakichkolwiek praw rzeczowych do działek powstałych w wyniku podziału spornej nieruchomości, a sam podział (o charakterze wyłącznie geodezyjnym) nie przysporzył im żadnych innych nowych praw, ani też nie spowodował faktycznego obciążenia ich nowymi obowiązkami, wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Status i powierzchnia całkowita drogi pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], połączonej z drogą wewnętrzną wydzieloną w ramach podziału działki nr [...], nie uległy w istocie żadnej zmianie zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Zakres dostępu do ulicy [...] ze strony nowo wydzielonych działek jest przy tym tożsamy z dotychczasowym zakresem dostępu do tej drogi ze strony podzielonej działki nr [...]. Ewentualne poszerzenie części ulicy [...] może mieć natomiast miejsce wyłącznie w ramach odpowiedniego odrębnego postępowania administracyjnego z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, bądź też po uchwaleniu zmiany takiego planu, w stosownym trybie. Bezpośrednia skuteczna ochrona skarżących przed negatywnymi skutkami zabudowy nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...] możliwa jest natomiast - wbrew tezom podnoszonym w skardze - w oparciu o odpowiednie przepisy prawa budowlanego (art. 5 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118, ze zm.).

Dodatkowo odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu podniesionego na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. oraz wniosków podniesionych przez stronę skarżąca w piśmie z 26 maja 2008 r. Sąd wskazał, że kwestia dotycząca wątpliwości odnośnie zakwalifikowania spornej ulicy [...] do kategorii dróg publicznych jest związana bezpośrednio z merytoryczną oceną prawidłowości samego orzeczenia podziałowego tj. decyzji Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem sprawy była natomiast wyłącznie ocena legalności działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w zakresie podjętych przez ten organ orzeczeń dotyczących odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Argument tego rodzaju nie mógł mieć wobec tego znaczenia przy ocenie prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie było też podstaw do otwarcia na nowo zamkniętego przewodu sądowego. Zdaniem Sądu dokumenty wskazywane przez stronę mogą ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] października 2006 r., co mogłoby skutkować koniecznością zbadania jej legalności pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Po 152/08 złożyli D. Ż. i B. Ż. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1 - naruszenie prawa materialnego, czyli przepisu art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta wskazuje podmioty będące stronami postępowania podziałowego, w sytuacji, gdy z przywołanego przepisu wniosku tego nie sposób wyciągnąć,

2 - naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

- art.28 kpa poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanowiska organu pierwszej instancji uznającego, że skarżący nie mieli interesu prawnego w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. oraz że decyzja ta pozostaje bez wpływu na sferę ich praw, a w szczególności prawo własności nieruchomości położonej w Koninie przy ul. [...] oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...],

- art.106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów wnioskowanego przez skarżących w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

W tej sytuacji w oparciu o powyższe przyczyny odwoławcze, na podstawie przepisu art. 176 oraz art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zaskarżony wyrok jest obarczony wieloma błędami, które determinują wniosek, że w obecnym kształcie ostać się on nie może. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w doktrynie funkcjonuje pogląd sugerujący wykładnię, że art. 28 kpa zawiera dwie odrębne normy prawne, stosowane niezależnie od siebie. Pierwszą normę tworzy ta część art. 28, w której stanowi się, że stroną jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, istnieje tu możliwość wszczęcia postępowania z urzędu wobec podmiotu spełniającego wyżej podane kryterium. Drugą normę zawiera drugi człon art. 28 stanowiący, że stroną będzie podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w tym przypadku następuje wszczęcie postępowania administracyjnego w dniu doręczenia organowi takiego żądania (art. 61 § 3). W przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej występuje norma druga. Powołując się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 1998 r. sygn. akt II SA 1104/98 strona składająca skargę kasacyjną wywodzi, że podmiot administrowany ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie on bezpośrednia korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Przepis prawa może uprawniać lub wręcz zobowiązywać organ administracji do żądanego działania. Jeżeli przepis taki został ustanowiony bądź w interesie ogólnym, bądź w interesie innego podmiotu administrowanego - mającego interes prawny w sprawie, to inne podmioty mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie jest charakter przepisu, z którego może być wywodzony interes prawny. Jego zdaniem jest oczywiste, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest norma prawa administracyjnego. Pojawia się jednak wątpliwość, czy takim źródłem może być również norma prawa cywilnego. Na możność wynikania interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego a w szczególności prawa rzeczowego, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 30 czerwca 1999 r. sygn. akt: IV SA 629/97 oraz w wyroku z 2 lipca 1998 r. sygn. akt: IV SA 1306/96. Opierając się na tych rozważaniach strona skarżąca stanęła na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, popełnił de facto te same błędy, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie. Decyzją Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], graniczącej bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą własność skarżących (nr [...]). Jedyny dostęp do nowo wydzielonych nieruchomości prowadził wzdłuż działki [...] przez chodnik o szerokości 2,9 m, przylegający do nieruchomości skarżących od strony zachodniej. Konsekwencją zaś tego stanu rzeczy jest konieczność zapewnienia właściwego dojazdu do nowo wydzielonych nieruchomości poprzez poszerzenie drogi dojazdowej. Poszerzenie to zaś odbędzie się kosztem działki skarżących, którzy zostaną wywłaszczeni z części nieruchomości stanowiących ich własność, a która to część jest niezbędna do poszerzenia drogi. Na marginesie strona skarżąca podniosła, że stosowne czynności w tym zakresie już zostały podjęte przez koniński magistrat. Wydanie decyzji o podziale nieruchomości nr [...] będzie wywierało w przyszłości wpływ na prawo własności skarżących, albowiem zostanie im odebrana integralna część ich nieruchomości, część nieruchomości na której posadowione jest murowane ogrodzenie i na której rosną kilkunastoletnie drzewa. Skoro zatem wydanie decyzji podziałowej będzie wywierać bezpośredni wpływ na prawo własności skarżących - spowoduje pomniejszenie zasięgu tejże własności, to interes prawny D. i B. Ż. do żądania wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wynika także z norm prawa cywilnego - a konkretnie przepisów art. 222 i następnych Kodeksu Cywilnego. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności te całkowicie pominął, opierając się w zasadzie wyłącznie na stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i popierając je. Skarżący stanął na stanowisku, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego możliwe są sytuacje, w których w postępowaniu o podział nieruchomości właściciele sąsiednich nieruchomości mogą wziąć udział w tymże postępowaniu, w sytuacji, gdy przy podziale zadecydowano także o losie tychże sąsiednich nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 486/07, z treści którego ich zdaniem wynika, że nie można wykluczyć a priori jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, praw strony właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu podziałowym. Zdaniem skarżących opisane naruszenie przepisu art. 28 kpa miało niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem stanowiło podstawę oddalenia skargi.

Ponadto skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaniechał bowiem przeprowadzenia dowodu z dokumentów, wnioskowanego przez skarżących w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Przeprowadzenie tychże dowodów miało na celu wykazanie, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] wywrze bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżących, zrodzi bowiem konieczność poszerzenia ul. [...] o co najmniej 2 metry, co z kolei spowoduje konieczność uprzedniego wywłaszczenia skarżących. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie prowadzić mogło do uznania interesu prawnego D. i B. Ż. co do żądania unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta Konina z [...] października 2006 r. oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Uzasadniając naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego autor skargi kasacyjnej uznał, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisu art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Całkowicie dowolnie bowiem przyjął, że norma ta wskazuje podmioty będące stronami postępowania podziałowego, w sytuacji, gdy z przywołanego przepisu wniosku tego nie sposób wyciągnąć.

Reasumując, autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że w świetle powołanych wyjaśnień i powołanych okoliczności zaskarżony wyrok Sądu I instancji należy uznać za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty są nietrafne bądź zostały błędnie sformułowane.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie do treści art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opierało się na założeniu ustawodawcy, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni, że skarga zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to uczynić sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek jego badawczej działalności determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać, poprawiać, czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno budzić wątpliwości, że wymóg wskazania przepisów, których naruszenie zarzuca sądowi pierwszej instancji, oznacza konieczność powołania konkretnej normy prawnej. Chodzi przy tym o najmniejszą jednostkę redakcyjną kwestionowanego przepisu, a zatem podanie nie tylko jego numeru, ale także właściwego paragrafu, ustępu, czy punktu lub podpunktu. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z petitum skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika w sposób wystarczająco jasny, na czym polegać miało w konkretnym przypadku naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to zarzut zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny. Przytoczony przepis stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne mające wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I FSK 660/07, niepubl.). Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości w sprawie możliwości złożenia przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, a zatem nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku. Zgodnie z art. 97 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć między innymi dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący ani w dacie wydawania kwestionowanej decyzji podziałowej ani obecnie nie byli (i nie są) właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki podlegającej podziałowi, nie wykazali się również istnieniem jakichkolwiek praw rzeczowych do dzielonej działki i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić ani wyjaśnienia Prezydenta Miasta Konina dotyczące statusu ulicy [...] ani treść "Protokołu z wyjazdowego posiedzenia Komisji Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska".

Za całkowicie nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 kpa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter procesowy i regulują wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej. Wprawdzie sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd rozpoznając skargę stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć bezpośrednio przepisu art. 28 kpa.

Przechodząc do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut ten jest także nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie błędnie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 97 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada co prawda ustęp pierwszy, jednakże ta jednostka redakcyjna nie dzieli się już na dalsze punkty. Nie posiada zatem punktu "a". Przepis artykuł 97 posiada jedynie ustęp "1a", jednakże jest to przepis zawierający katalog dokumentów, które strona wnioskująca o przeprowadzenie postępowania podziałowego musi załączyć do składanego wniosku, by mógł być on, jako kompletny, rozpoznany przez właściwy organ. Przepis art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był w niniejszej sprawie, dotyczącej wszczęcia postępowania nadzorczego, w ogóle przez organy orzekające stosowany. Oznacza to, że ani organy ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisu, który nie istnieje, ani przepisu który nie był w sprawie zastosowany. W tej sytuacji wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie istnieje i nie mógł był w sprawie zastosowany, czyni zarzut jego naruszenia całkowicie nieskutecznym.

Na marginesie wyjaśnić jedynie należy, że w myśl art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że musi istnieć wyraźna norma prawa materialnego, z którego podmiot wywodzi swoje prawa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, bowiem brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym. W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zarówno w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnorzeczowym do działki objętych decyzją podziałową i stan ten nie uległ zmianie do dnia wydania kwestionowanego wyroku. Brak normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości sprawia, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie przysługiwał im przymiot strony. Brak ten również obecnie powoduje, że skarżący nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 kpa. Postępowanie nadzorcze jest zaś szczególnym typem postępowania administracyjnego, charakteryzującym się m. in. tym, że może być ono wszczęte tylko i wyłącznie na żądanie strony, a więc nie każdego podmiotu, który uważa się za stronę, ale jedynie takiego, który legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Dowodem na to jest uregulowanie zawarte w art. 157 § 3 kpa, nakazujące odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli żądanie nie pochodzi od strony.

Skarżący jako właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem nie legitymują się do tej ostatniej tytułem prawnym, a zatem posiadają oni jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Posiadanie interesu faktycznego nie spełnia natomiast wymagania określonego w art. 28 kpa, aby być stroną postępowania administracyjnego (zarówno podziałowego jak i nadzorczego trybu weryfikacji decyzji). W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może bowiem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Podkreślić należy, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.