Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 408/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. B. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej też jako Prezydent, organ I instancji) z dnia 20 kwietnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia na T. B. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

W toku przeprowadzonej w dniu 16 marca 2023 r. kontroli terenowej stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ulicy [...] (działka nr ewidencyjny [...] obr. [...] ark. 5).

Organ I instancji ustalił, że za prowadzenie prac w obrębie pasa drogowego -organizacji zaplecza budowy w czasie kontroli odpowiedzialny był inwestor prac T. B..

W dniu 27 marca 2023 r., wpłynęło do organu I instancji pismo, w którym T. B. oraz M. G. poinformowali, że materiały budowlane złożone zostały na 2 godziny w związku z przygotowaniami do rozbudowy drogi serwisowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. [...], uzgodnionej pismem z dnia 18 lipca 2022 r. znak: [...] Wyjaśnili, powołując się na treść załączonego pisma z dnia 18 lipca 2022 r., że byli przekonani, iż uzgodnienie zezwala im na chwilowe złożenie tam materiałów budowlanych podczas ich przeładunku w związku z inwestycją drogową. W związku z powyższym wnieśli o odstąpienie od nałożenia kary finansowej

Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. Prezydent wymierzył T. B. karę pieniężna w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ulicy [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...] ark. 5) bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z prowadzeniem prac budowlanych - organizacją zaplecza budowy w dniu 16 marca 2023 r. Organ I instancji przedstawił wyliczenie wysokości kary w oparciu o załącznik nr [...], Ip. 3, do uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta L. z dnia 29 marca 2012 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta L. na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2022 r., poz. 4440), dalej uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r.

Organ I instancji wskazał, że kara pieniężna wynosi za:

- zaplecze budowy (nie powodujące zajęcia jezdni - trawnik, chodnik):

[...] zł/m2/dzień x 29,75 m2 x 1 dzień x 10 = [...] zł 13 gr,

- zaplecze budowy (powodujące zajęcie jezdni powyżej 50%):

[...] zł/m2/dzień x 70,00 m2 x 1 dzień x 10 = [...] zł 00 gr.

Prezydent wyjaśnił, że uzgodnienie z dnia 18 lipca 2022 r., stanowi jedynie zgodę na dysponowanie gruntem pasa drogowego na cele budowlane związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Tym samym, nie stanowi dokumentu na podstawie którego można dokonać zajęcia terenu pasa drogowego. Prowadzenie prac może odbywać się wyłącznie na podstawie odrębnej zgody wydawanej przez zarządcę drogi na wniosek strony. W rozpatrywanym przypadku inwestor (T. B.) nie ubiegał się o wydanie wymaganego zezwolenia, tym samym prowadzenie prac w obrębie pasa drogowego odbywało się nielegalnie. Ponadto, materiały budowlane składowane w pasie drogowym podczas kontroli wykorzystane zostały na potrzeby utwardzenia nawierzchni działki inwestora. Tym samym nie można przyjąć wyjaśnień, że materiały służyły rozbudowie drogi serwisowe.

Wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) i regulację art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą , zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Organ I instancji wskazał również, że nie dopatrzył się w złożonych wyjaśnieniach okoliczności mających wpływ na podjętą decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. B. wraz z M. G., zarzucając błędne przyjęcie, że inwestorem prowadzącym prace, adresatem, a także stroną decyzji administracyjnej jest tylko i wyłącznie T. B..

Ponadto, odwołujący wskazali, że naliczenie opłaty (zgodnie z zał. nr [...], Ip. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r. ) za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego (zaplecze budowy, składowanie materiałów budowlanych), powodujące zajęcie jezdni powyżej 50% w kwocie [...]zł oznaczać powinno, że zajęli jezdnię drogi wojewódzkiej Aleja [...] czyli składowali materiały budowlane na jezdni głównej drogi wojewódzkiej Alei S. P., co spowodowało zablokowanie na niej ruchu w znacznym stopniu. Uznanie zaś zajęcia jezdni drogi serwisowej obsługującej drogę główną w niniejszej sprawie, z zajęciem jezdni drogi głównej za równoważne jest nadinterpretacją tego przepisu. Wskazano, że pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Uznając zaś, że droga serwisowa stanowi pas drogowy, to w opinii odwołujących - zajęcie jezdni drogi serwisowej, która nie jest tożsama z jezdnią drogi głównej, należy uznać jako zajęcie nie powodujące zajęcia jezdni tylko zrównać z zajęciem powierzchni innej niż jezdnia (trawnik, chodnik) i zastosować stawkę opłaty [...] zł za 1m2.

W odwołaniu wyjaśniono także, że budowa budynku handlowo-usługowego składa się z poszczególnych etapów. Pierwszy etap obejmował budowę budynku wraz z zagospodarowaniem terenu dookoła niego. Następny etap (czyli obecnie) obejmuje przebudowę drogi serwisowej na odcinku przylegającym do inwestycji wraz z budową zjazdów, chodników oraz zabezpieczeniem infrastruktury podziemnej. Te dwa etapy są ze sobą ściśle związane i nie rozłączne, więc argumentacja organu, że doszło do zajęcia pasa drogowego na cele inne niż związane z rozbudową drogi serwisowej, którą wcześniej czy później i tak planowano przebudowywać jest nietrafiona. Nadto, materiały budowlane na przedmiotowej drodze serwisowej złożono jedynie na ok 2 godziny, po tym czasie droga serwisowa została dokładnie uprzątnięta. Ponadto złożone materiały w żaden sposób nie utrudniały poruszania innym uczestnikom ruchu drogowego, gdyż przedmiotowy odcinek drogi służy do obsługi praktycznie tylko działki odwołujących się.

Kolegium nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił zarówno krąg stron, jak i wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z zajętą powierzchnią, okresem jej zajęcia (1 dzień) i stawkami opłat wynikającymi z treści przywołanych w decyzji uchwał.

W ocenie Kolegium w zarzutach i argumentacji odwołującego T. B. zawartych w odwołaniu jest pewna niekonsekwencja odnośnie stron postępowania. Kolegium wskazało na znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego dokumenty, tj. decyzję z dnia 17 listopada 2021 r. wydaną dla T. B. zezwalająca na lokalizację przyłącza kanalizacji deszczowej w pasie drogowym Al. [...] - drogi wojewódzkiej nr [...], tj. na działce nr ewid.[...] (obr. [...], ark. 5), wniosek z dnia 16 stycznia 2023 r. o zajęcie pasa drogowego w związku umieszczaniem w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych dotyczący pasa drogowego Al. [...] - drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działka nr ewid.[...] (obr. [...], ark. 5) podpisany przez T. B., decyzja z dnia 1 lutego 2023 r. zezwalająca T. B. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w terminie od 28 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2042 r. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza kanalizacji deszczowej w powierzchni 1,44 m (jezdnia 0,8 m , pozostałe elementy pasa 0,64 m) oraz zobowiązującą zajmującego do uiszczenia opłaty - za okres i w wysokości, jak w pkt 2 decyzji. Tym samym zarzuty odwołania w tym zakresie są nietrafne.

Odnosząc się z kolei do wyliczeń z odwołania odnośnie kary pieniężnej, to zdaniem Kolegium prawidłowość wyliczeń organu I instancji znajduje uzasadnienie zarówno w dokonanych pomiarach, których wyniki zostały utrwalone w treści protokołu, jak i w dokumentacji fotograficznej z dnia 16 marca 2023 r. oraz w stawkach opłat wynikających z treści przywołanych w decyzji uchwał. Tym samym w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do ich korekty.

T. B. (dalej też jako skarżący, strona skarżąca) wraz z M. G. wnieśli skargę na decyzję Kolegium z dnia 14 czerwca 2023 r., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. Ich zdaniem wysokość kary jest niewspółmierna (6 782,13 zł). W skardze skarżący wyjaśnił, że wraz z M. G., wykonali całą dokumentację projektową i na jej podstawie przebudowali drogę serwisową drogi wojewódzkiej Alei S. P. na odcinku ok 40 mb, tj. ok 200 m2 wzdłuż ich nieruchomości, wraz z zabezpieczeniem całej infrastruktury podziemnej, sieci gazowej, kanalizacji deszczowej, kabli energetycznych i telekomunikacyjnych, budową zjazdów i chodników, ponosząc we własnym zakresie ogromne koszty, prawie 120 tys. złotych (faktury w załączeniu). Wskazano, że przebudowana na własny koszt droga oraz zabezpieczone sieci zostanie przekazana bezpłatnie, zgodnie z umową z dnia 16 grudnia 2021 r. na własność Gminy L.. Zdaniem skarżącego organ miał wszelkie argumenty aby w tym konkretnym przypadku odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary i zastąpić ją pouczeniem, a o odstąpieniu od nałożenia kary w swojej decyzji nie wspomniał ani słowem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. G., bowiem nie był on ani adresatem zaskarżonej decyzji ani stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja. M. G. nie wykazał, że miał interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu odwoławczego. Postanowienie nie zostało zaskarżone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnianie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Stosownie do art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Na zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Zadania zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych są różnorodne i mogą być realizowane m.in. przez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pobieranie opłat i kar pieniężnych. System reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego na podstawie zezwoleń zarządcy drogi za opłatą zapewnić ma przede wszystkim odpowiednie warunki do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, o czym stanowi art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. II GSK 5413/16, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1), jak również niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (pkt 7).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.).

W świetle powyższych przepisów okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

W pierwszej kolejności zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu deliktu jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy wymaga precyzyjnego ustalenia i udokumentowania w sposób niebudzący wątpliwości faktu zajęcia pasa drogowego.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy oprócz protokołu kontroli pasów drogowych z dnia 16 marca 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną nie ma żadnego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] (działki ewidencyjnej [...] obr. [...] ark 5), a więc potwierdzającego w sposób niewątpliwy fakt zajęcie pasa drogowego. Z protokołu kontroli wynika jedynie, że "Teren działki nr ewid. [...] obr.42 ark 5 zarządzany jest przez ZDiM w L. (ustalono na podstawie zasobów geodezyjnych Urzędu Miasta L.)". Akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów dotyczących granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej ulicy [...]. S. P.. W aktach brak nawet kopii mamy ewidencyjnej, czy mapy zasadniczej. Sama okoliczność, że strona skarżąca wskazuje, iż materiały były składowane na drodze serwisowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] nie zwalnia jeszcze organu z podstawowych obowiązków nałożonych prawem, a mianowicie przede wszystkim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia zupełnego materiału dowodnego ( art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ).

Zauważyć przy tym należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 926/21, CBOSA – "Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. (...). Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa. Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Dla stanu prawnego właściwego w rozpoznawanych sprawach są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Rzeczą oczywistą jest, że dane takie nie są jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa. Konkludując stwierdzić należy, że na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań."

Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 812/20 (...) zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi."

Tym samym organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i wykazać w sposób niewątpliwy fakt zajęcia pasa drogowego.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że organy przyjęły, iż to inwestor T. B. jest odpowiedzialny na prowadzenie prac budowlanych – organizację zaplecza budowy w dniu 16 marca 2023 r. w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Organy ustaliły, że inwestor na mocy dołączonych do akt dokumentów dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza kanalizacji deszczowej. Organy podnosiły, że w rozpatrywanym przypadku inwestor nie ubiegał się o wydanie stosownego zezwolenia i prowadzenie prac w obrębie pasa drogowego odbywało się nielegalnie.

Organ I instancji wskazał, że materiały budowlane składowane w pasie drogowym podczas kontroli wykorzystane zostały na potrzeby utwardzenia nawierzchni działki inwestora i tym samym nie można przyjąć wyjaśnień skarżącego, że materiały służyły rozbudowie drogi serwisowej.

To stwierdzenie organu I instancji nie zostało jednak w żaden sposób szerzej uzasadnione. Organ I instancji nie wykazał w oparciu o jakie fakty i dowody przyjął postawioną tezę. Jak już zarzucono w sprawie nie wykazano granic pasa drogowego. Ponadto w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dokumentu wykazującego stan prawny nieruchomości nr ewid.[...], obr. [...], ark. 5, co uzasadniałoby twierdzenie organu I instancji, że jest to działka inwestora. Nawet jeżeli strona skarżąca tej okoliczności nie kwestionuje, to obowiązkiem organu administracji, jest rzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Także Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznało, bez szerszego uzasadnienia swojego stanowiska, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że podczas kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej ulicy [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...], ark. 5) stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego w celu składowania materiałów i sprzętu (organizacja zaplecza budowy) w związku z prowadzeniem prac budowlanych na terenie działki nr ewid.[...], obr. [...], ark. 5. Przy czym ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie ustaliły, czy rzeczywiście żadne prace dotyczące przebudowy drogi serwisowej nie były w tym okresie prowadzone. Takich ustaleń z całą pewnością nie można wyprowadzić z akt sprawy i uzasadnienia pojętych w sprawie decyzji.

Tymczasem skarżący nie kwestionował realizacji inwestycji na terenie działki nr [...] obr. [...], ark. 5, ale konsekwentnie na etapie zarówno postepowania administracyjnego jak i skargi podnosił, że budowa przez niego budynku handlowo-usługowego składa się z poszczególnych etapów. Pierwszy etap obejmował budowę budynku wraz z zagospodarowaniem terenu dookoła niego. Następny etap obejmował przebudowę drogi serwisowej na odcinku przylegającym do inwestycji wraz z budową zjazdów, chodników oraz zabezpieczeniem infrastruktury podziemnej. Skarżący podkreślał, że te dwa etapy są ze sobą ściśle związane i nierozłączne.

Skarżący przedłożył do skargi umowę z dnia 16 grudnia 2021 r. zawartą pomiędzy Gminą L., a skarżącym T. B. i M. G., zwanymi dalej "Inwestorem", określającą szczegółowe warunki rozbudowy

odcinka drogi serwisowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] -

Al. [...] wraz z budową dwóch zjazdów na teren działki nr ewid.[...] (obr. [...], ark. 5), w związku z zamiarem realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr ewid.[...] (obr. [...], ark. 5) położonej przy Al. [...] i [...] w L.. Realizacja Inwestycji drogowej nie wymagała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, za wyjątkiem działań związanych z umieszczeniem w pasach drogowych infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi (§ 2 ust. 1 i § 6 ust. 1 umowy).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do tej argumentacji odwołania się nie odnosi.

W tych okolicznościach, w ocenie sądu, Kolegium rozpoznając sprawę dopuściło się naruszenia art. 15, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ I instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji również organ odwoławczy. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Skuteczne złożenie odwołania powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Organ odwoławczy musi ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie z odniesieniem się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy ma przy tym obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

W okolicznościach niniejszej sprawy się tak nie stało. Organ odwoławczy nie poczynił własnych ustaleń faktycznych i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów strony skarżącej w zakresie wadliwości naliczenia kary pieniężnej i nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu oceny w tym zakresie. Za taką ocenę, w świetle argumentacji odwołania, o czym poniżej, nie można z całą pewnością uznać stwierdzenia "Odnosząc się do wyliczeń z odwołania odnośnie kary pieniężnej, to zdaniem Kolegium prawidłowość wyliczeń organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie zarówno w dokonanych pomiarach, których wyniki zostały utrwalone w treści protokołu, jak i w dokumentacji fotograficznej z dnia 16 marca 2023 r. oraz w stawkach opłat wynikających z treści przywołanych w decyzji uchwał. Kolegium nie znajduje podstaw do ich korekty, zgodnie z oczekiwaniami odwołującego."

Przypomnieć należy, że jak wynika z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została obliczona w oparciu o załącznik nr [...], Ip. 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r. w ten sposób, że za zaplecze budowy (nie powodujące zajęcia jezdni - trawnik, chodnik) wyliczono karę w wysokości [...] zł 13 gr ( [...] zł/m2/dzień x 29,75 m2 x 1 dzień x 10), a za zaplecze budowy (powodujące zajęcie jezdni powyżej 50%) wyliczono karę w wysokości [...] zł 00 gr (9,20 zł/m2/dzień x 70,00 m2 x 1 dzień x 10).

Zatem zasadnicza część kwoty kary pieniężnej wygenerowana została poprzez przyjęcie, iż doszło do zajęcia jezdni w pasie drogowym drogi publicznej (drogi wojewódzkiej), poprzez zorganizowanie zaplecza budowy, które spowodowało zajęcie jezdni powyżej 50%.

Tymczasem skarżący w odwołaniu (co potrzymał w skardze) uzasadniał, że w jego ocenie nie doszło do zajęcie jezdni powyżej 50%. Przyjęcie takie stanu rzeczy i naliczenie kary za 1 m2 w wysokości [...] zł oznaczałoby, zdaniem skarżącego, ustalenie, że doszło do zajęcie jezdni drogi wojewódzkiej Alei S. P. powyżej 50% . Tymczasem materiały budowlane nie zostały złożone na jezdni głównej drogi wojewódzkiej Alei S. P. ale na drodze serwisowej, a nie są to pojęcia równoznaczne. Skarżący argumentował, że pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Strona argumentowała, że droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Tym samym jeśli droga serwisowa stanowi pas drogowy, to kara powinna zostać naliczona za zajęcie nie powodujące zajęcia jezdni głównej ale za zajęcie powierzchni innej niż jezdnia (trawnik, chodnik ) przy zastosowaniu stawki opłaty [...] zł za1 m2, co dałoby istotna różnicę w wysokości kary. Jak wyliczył skarżący wówczas kara wyniosłaby [...] zł (1,15zł/m2/dzień x 70,00 m2 x 1dzień x 10) a razem kara wyniosłaby [...] zł (342, 13 zł + [...] zł), a nie [...] zł.

Zauważyć przy tym należy, że organ nie używa pojęcia droga serwisowa lecz jezdnia. Czyni to z kolei skarżący, który w uzasadnieniu odwołania i skargi wskazał, że materiały budowlane składował przez ok 2 godziny, nie na drodze głównej, lecz na drodze serwisowej. Po tym czasie droga serwisowa została dokładnie uprzątnięta. Skarżący zaznaczył przy tym, że przedmiotowa droga serwisowa kończy się na wysokości jego działki i złożone materiały w żaden sposób nie utrudniały poruszania innym uczestnikom ruchu drogowego, ten odcinek drogi służy do obsługi praktycznie tylko jego działki (skarżący przedłożył na powyższą okoliczność wydruk z google maps).

W niniejszej sprawie organ nie wyjaśniły jednak stronie skarżącej, że pomimo braku zajęcia jezdni drogi wojewódzkiej, zajęcie drogi serwisowej znajdującej się, jak twierdzi strona skarżąca (bo organ, pomimo obowiązku w tym zakresie tego nie wykazał) w pasie drogowym drogi wojewódzki należy przypisać jako naruszenie sankcjonowane z załącznika nr [...], lp. 3 a więc jako zaplecze budowy, składowanie materiałów powodujące zajecie jezdni powyżej 50% szerokości.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że pojęcie drogi serwisowej nie zostało ustawowo zdefiniowane. Użycie tego terminu (także w przedłożonej do skargi umowie z dnia 16 grudnia 2021 r.) w kontekście analizy statusu zajętego obszaru nie jest jednak przypadkowe i stanowi próbę określenia przez skarżącego charakteru tej infrastruktury drogowej.

Wyjaśnić bowiem należy, że znaczenia pojęć "droga", "droga publiczna", "ulica", czy też "jezdnia" nie są tożsame i nie mogą być w pewnych konfiguracjach stosowane przemiennie.

Drogą publiczną w myśl art. 1 u.t.d., jak już wspomniano jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogą zaś, zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Jezdnia, to natomiast zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p., część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, składającą się z pasa albo pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni.

Pojęcie drogi wiąże się z pojęciem pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi. Pas drogi, w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywania na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Droga jest elementem pasa drogowego.

Z kolei drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Zauważyć też należy, że w brzmieniu już nieobowiązującym w art. 2 ust. 2 u.d.p. ustawodawca określił, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi.

Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1768) dzieli drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych na drogi zamiejskie oraz ulice. Pojęcie ulicy zostało wykreślone ze słowniczka ustawy o drogach publicznych. Obecnie jest zdefiniowane w § 4 pkt 24 nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Zgodnie z tym przepisem ulica oznacza drogę klasy GP, G, Z, L lub D, otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem. Przedmiotowe rozporządzenie zawiera również definicję jezdni głównej, jezdni dodatkowej, czy jezdni zbierająco-rozprowadzającej (§ 4 pkt 4- 6).

Jak wskazano z kolei w komentarzu do ustawy o drogach publicznych - D. Wilkowska-Kołakowska [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 2 u.d.p. - kategoria ulicy zależy od drogi publicznej wyznaczającej ciąg, w jakim znajduje się ulica. Ulica leży w ciągu drogi publicznej, która przebiega w całości przez teren zabudowany lub projektowany do zabudowy bądź też w całości kończy się na terenie zabudowanym bądź projektowanym do zabudowy. Nieuprawnionym jest jednak przyjęcie, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię co ta droga, bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg. Dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana w art. 5–7a u.d.p. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z kolei art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminy do rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przy czym, ulice, tj. drogi na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy, aby mogły zostać zaliczone do kategorii dróg publicznych, muszą spełniać kryteria przewidziane dla dróg publicznych. Nadanie bowiem nazwy ulicy nie oznacza automatycznie, że jest to ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej nie przesądza o zaliczeniu drogi wewnętrznej do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1a u.d.p.)

Tym samym w obecnym stanie prawnym skoro przepis art. 2 ust. 2 u.d.p. już nie obowiązuje, to brak jest podstaw dla przyjęcia, że zawsze, na zasadzie automatyzmu ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię co ta droga publiczna.

Oczywistym jest, że ulice w ciągu dróg wraz z tymi drogami stanowią jeden określony ciąg komunikacyjny, który zapewnia możliwość wykonywania nieprzerwanego ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że bez tego układu ulice te – a także drogi serwisowe - nie mogą funkcjonować samodzielnie.

Niemniej jednak w niniejszej sprawie, w kontekście argumentacji odwołania, rozważenia i wyjaśnienia wymagało zastosowanie załącznika nr [...], lp. 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r. Rozważenia wymagało czy rzeczywiście zajęcie drogi serwisowej stanowi zajęcie jezdni powyżej 50% szerokości, czy rzeczywiście droga serwisowa powinna być potraktowana jako poszerzenie drogi publicznej. Cały odcinek tej drogi serwisowej (ulicy), nie licząc zjazdu z jezdni głównej, stanowi de facto dodatkową, równoległą jezdnię obok jezdni głównej, przy czym na całej długości ulicę tę od jezdni drogi wojewódzkiej oddziela pas zieleni z usytuowanymi w nim słupami oświetleniowymi. Analizowana ulica równoległa do drogi wojewódzkiej - jak trafnie zaznaczył skarżący, jest ślepo zakończona na wysokości jego działki.

Zastosowanie za zajęcie tej jezdni stawki [...] zł za 1m2 wymagało od organu normatywnego uzasadnienia, zwłaszcza, gdy skarżący podnosi, że organy obu instancji błędnie przyjęły za tożsame zajęcie jezdni głównej drogi wojewódzkiej oraz jezdni równoległej do niej, oddzielonej jednak od głównej na całej długości pasem zieleni.

Wadliwie sporządzone uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jaki decyzji organu I instancji uzasadnia także przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jego rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygniecie, pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Rozstrzygniecie organu administracji jest źródłem praw jego adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji tych warunków nie spełniają.

Akcentowana na początku kwestia prawidłowego wyznaczenia pasa drogowego i jego poszczególnych elementów infrastrukturalnych ma pierwszorzędne znaczenie w tej sprawie także i z tego względu, że skarżący kwestionuje status jezdni w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji prawidłowości wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w prawidłowej wysokości.

Mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały usunięte przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym.

Wreszcie podzielić należy stanowisko skargi, że organy nie rozważyły w okolicznościach niniejszej sprawy możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Z treści regulacji prawnych zawartych w Dziale IVa – k.p.a., a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 tej ustawy w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych wynika, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego - znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21 - CBOSA).

Z przywołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

Z uzasadnienia pojętych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika, aby stwierdzając naruszenie prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz przypisując to naruszenie stronie skarżącej, organ administracji publicznej rozważył możliwości zastosowania wobec strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Już przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji skarżący wnosił w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. o odstąpienie od nałożenia kary wskazując, że był przekonany, iż pismo organu z dnia 18 lica 2022 r. o wyrażeniu zgody na dysponowanie gruntem pasa drogowego w pozwalało na chwilowe złożenie materiałów budowlanych podczas ich przeładunku w związku z inwestycją drogową realizowaną przez skarżącego i M. G.. W odwołaniu skarżący wskazywał na okoliczności ścisłego związku inwestycji związanej z budową budynku handlowo -usługowego oraz realizowanej jednocześnie inwestycji drogowej polegającej na przebudowanie, na własny koszt, drogi serwisowej Al. [...] oraz fakt bezpłatnego jej przekazania na własność Gminie L.. W skardze skarżący przedłożył faktury dotyczące poniesionych kosztów wskazując na łączny ich koszt to około [...] zł.

Nadto skarżący podnosił, iż zajęcie pasa drogowego miało miejsce tylko przez dwie godziny. W ocenie skarżącego organ I instancji miał wszelkie argumenty aby w tym konkretnym przypadku odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu. Skarżący zarzucał w skardze, że organ I instancji w swoje decyzji o możliwości odstąpienia od nałożenia kary nie wspomniał ani słowem.

Istotnie jak wynika z akt organ I instancji przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary w okolicznościach niniejszej sprawy nie rozważał. Możliwości zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. nie rozważał też organ II instancji.

Organ pierwszej instancji poprzestał na wskazaniu w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 20 kwietnia 2023 r., że bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu 16 marca 2023 r. doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ulicy [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...] ark. 5). Organ podkreślił przy tym, że w rozpatrywanym przypadku inwestor nie ubiegał się o wydanie wymaganego zezwolenia tym samym prowadzenie prac w obrębie pasa drogowego odbywało się nielegalnie.

To stanowisko podzielił organ odwoławczy. Tymczasem zauważenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. (wpływ do organu 17 stycznia 2023 r.) wystąpiono do Zarządu Dróg i Mostów w L. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wskazując na lokalizację – pas drogowym ul. [...], Droga Wojewódzka nr [...], działka nr ewid. [...], obręb 0045, arkusz 5, oraz z wnioskiem o zajecie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Wnioski te, co istotne, zostały złożone na jednym, przeznaczonym do dokonania tych czynności formularzu (druk [...]). Zatem wynika z tego, że tworzą one jedną całość (w istocie jeden wniosek). Pod częścią dotyczącą wniosku o zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.t.d. widnieje podpis D. M. jako osoby odpowiedzialnej z ramienia zajmującego pas drogowy. Z kolei pod częścią wniosku o zajecie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) widniej podpis T. B.. Organ tych okoliczności nie rozważa, wskazując jedynie, że decyzja z dnia 1 lutego 2023 r. znak: [...], wydana jak w niej wskazano "po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 17-01-23" dotyczy tylko zezwolenia dla T. B. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...]. S. P. w terminie od 28 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2042 r. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza kanalizacji deszczowej o powierzchni 1,44 m2 (jezdnia 0,8 m2 , pozostałe elementy pasa 0,64 m2) oraz zobowiązuje zajmującego do uiszczenia opłaty. Ewidentnie zatem decyzja z 1 lutego 2023 r. zawiera rozstrzygnięcie co do drugiej części wniosku złożonego przecież na stosownym formularzu, to jest dotyczącej wniosku o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (art. 40 ust. 2 pkt u.d.p.). Decyzja z dnia 1 lutego 2023 r. nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.p., jak również w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie. Istotnie więc stosownym zezwoleniem skarżący nie dysponował ale nie można, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności i stanu sprawy, z całą stanowczością przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku inwestor nie ubiegał się o wydanie wymaganego zezwolenia.

W ocenie sądu i te przedstawione wyżej okoliczności należy uwzględnić przy ewentualnej analizie możliwości zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a.

Z tych wszystkich względów stwierdzić, należy że naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a przez organ odwoławczy dodatkowo art. 15 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, przy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Organ przede wszystkim ustali i udokumentuje w sposób niebudzący wątpliwości fakt zajęcia pasa drogowego, podmiot odpowiedzialny za bezpodstawne zajęcie pasa drogowego drogi publicznej oraz wysokość nałożonej kary. Organ rozważy również, w świetle całokształtu okolicznościach tego konkretnego przypadku możliwość zastosowania art. 189f k.p.a.

Przy ocenie wagi naruszenia należy mieć również na uwadze treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 502/23, CBOSA i powołane tam orzecznictwo oraz stanowisko doktryny).

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został złożony przez organ, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.