Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 398/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. F., E. K., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 września 2023 r. nr C/720/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie pogórze gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Szkolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu dróg wewnętrznych oznaczonego na rysunku planu symbolem 29-KDW oraz w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: 114/61, 113/1, 114/263, 114/264, 114/294, 114/295, 114/296, 114/297, 1151/1, 1151/2, 1151/3, 1151/4, 114/158, 114/142, 114/95, 114/154 położone w Pogórzu, gmina Kosakowo, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Gminy Kosakowo solidarnie na rzecz skarżących E. K., B. F., K. F. i M. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. K., B. F., K. F. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 września 2023 r., nr C/720/2023, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie Pogórze gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Szkolnej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek o numerach [...]-[...], położonych w P., gmina K.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nadużyciu i naruszeniu przez Radę Gminy Kosakowo władztwa planistycznego przy wydaniu zaskarżonej uchwały, nieuwzględnieniu przez organ gminy wszystkich istotnych okoliczności, w tym uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i stanu prawnego działek nr [...]-[...] położonych w P., dowolnym i wadliwym ustaleniu w uchwale przeznaczenia tych nieruchomości na lasy, tereny rolnicze, tereny zabudowy zagrodowej, tereny dróg publicznych lub tereny ciągów pieszych, istotnym naruszeniu prawa własności skarżących do tych działek,

naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz ust. 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na nadużyciu i naruszeniu przez Radę Gminy Kosakowo władztwa planistycznego przy wydaniu zaskarżonej uchwały, nieuwzględnieniu przez organ gminy wszystkich istotnych okoliczności, w tym uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] położonej w P., dowolnym i wadliwym ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości na tereny dróg wewnętrznych.

Skarżący wnieśli przy tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w skardze dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działek nr [...]-[...] położonych w P., a ustalenia zaskarżonej uchwały przewidują następujące przeznaczenie tych działek:

- dla działek nr [...]-[...] - tereny rolnicze (17-R),

- dla działki nr [...] - teren zabudowy zagrodowej (14-RM),

- dla części działki nr [...] - tereny dróg publicznych klasy D - dojazdowych (22-KDD),

- dla działek nr [...]-[...] przeznaczenie tereny dróg publicznych klasy D -dojazdowych (27-KDD, 28-KDD),

- dla działek nr [...]-[...] tereny ciągów pieszych (31-Kx).

Wyklucza to możliwość zabudowy mieszkaniowej na tych nieruchomościach, co ogranicza przysługujące im prawo własności do tych nieruchomości.

Skarżący wyjaśnili też, że w zaskarżonej uchwale dla należącej do Gminy K. działki nr [...], będącej dotychczas drogą publiczną, ustalono przeznaczenie: tereny dróg wewnętrznych (29-KDW). Działka nr [...] graniczy z działkami nr [..] (która graniczy z działkami nr [...]-[...], a ta działka - z działkami nr [...]-[...]) oraz [..] (która graniczy z działką nr [...], a ta z działką nr [...]). Zmiana przeznaczenia działki nr [...] skutkuje pozbawieniem nieruchomości skarżących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżących Gmina nie wzięła pod uwagę oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 400/19, w którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki nr [...]-[...] położone w P., gmina K.

Skarżący wskazali też, że wobec działki nr [...] położonej w P. wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze, udzielono też zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek nr [...]-[...], obręb P. (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.12.2010 r.). Nieruchomości te nie stanowią więc gruntów rolnych chronionych. Prowadzenie na działkach nr [...]-[...] działalności leśnej lub rolnej, uprawa roli byłoby uciążliwe i szkodliwe dla właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie. Prowadzenie na tych działkach działalności rolniczej lub leśnej jest niemożliwe i niecelowe. Od wielu lat są to działki o przeznaczeniu na cele nierolnicze (nieuprawiane, nienadające się faktycznie do działalności rolnej). Teren nieruchomości nie stanowi kompleksu chronionych gruntów rolnych lub leśnych. Natomiast w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej, w której znajduje się część działki nr [...], nie obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący wskazali też, że działka nr [...] znajduje się, tak jak pozostałe należące do skarżących, na obszarze zainwestowanym o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Działki o nr [...]-[...] to nieruchomości budowlane, wydane zostały dla nich decyzje o warunkach zabudowy i ustalenia w tych decyzjach są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Przeznaczenie części działek nr [..]-[..] na ciągi piesze istotnie ograniczy możliwość zabudowy pozostałej części tych działek.

Skarżący wskazali dalej na brak zaplanowanej dostępności drogowej poprzez zjazd z drogi 21-KDZ dla terenu 17-R znajdującego się przy ul. S. nr [...] oraz na wadliwe poszerzenie drogi 25-KDD między terenami 09-MN/U i 10-MN (w dwóch rękawach) ulicy R. oraz zmniejszenie obszaru działek budowlanych na korzyść podmiotu publicznego. Zdaniem skarżących ulica R. - droga 25-KDD powinna pozostać w kształcie nie zmienionym, bez zatoczek.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że na terenie działek, których dotyczy zaskarżony plan, przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zostały również wydane decyzje o warunkach zabudowy określające zasady i warunki lokalizacji obiektów budowlanych. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że działki te były bądź są działkami budowlanymi, a w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., który utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki stanowiły tereny rolne (oznaczenie Rm).

Organ wyjaśnił następnie, że obowiązujące obecnie w gminie Kosakowo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone zostało uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr XCV/684/2023 z dnia 20 czerwca 2023 r. Zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej ustalonymi w tym studium został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie Pogórze gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Szkolnej. Zatem przywoływanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Gd 400/19 w przedmiotowej sprawie jest niezasadne, dotyczy on bowiem innego aktu prawnego.

Za niezasadny uznano również argument odwołujący się do decyzji o przeznaczeniu działki nr [...] na cele nierolnicze. Z działki nr [...] wydzielone zostały działki nr [...]-[...]. W zaskarżonym m.p.z.p. z 2023 roku działki te, położone na obszarach 09-MN/U i 11-MN/U, zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Ponadto, nie zostały one objęte zakresem zaskarżenia skargi.

W odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2014 r. dotyczącej działki nr [...], obręb P. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2010 r. dotyczącej działek nr [...]-[...] w P. wskazano, że były one jednym z elementów procedury planistycznej, niezmieniającej ich przeznaczenia. Tym samym, do czasu uchwalenia danego planu miejscowego, nie mogą stanowić podstawy do czynienia wiążących ustaleń odnośnie do przeznaczenia nieruchomości. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2014 r. dotyczyła jedynie fragmentu działki nr [...] w P. przewidzianego pod tereny komunikacji zgodnie z projektem planu o powierzchni 769 m2, a nie całej działki. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2010 r. obejmowała niewielki fragment działki nr [...] należącej do skarżących. Pozostałe nieruchomości, które uzyskały zgodę, nie stanowią własności skarżących.

Organ podkreślił, że skarżący złożyli wniosek o zmianę klasyfikacji gruntu działki nr [...] z użytku "dr" (droga) na użytek rolny "RIIIB" i "RIVa" argumentując to tym, że jest to teren rolny i wykorzystywany rolniczo. Oznacza to zatem, że rozwiązania przyjęte w m.p.z.p. z 2023 roku uwzględniają interes właścicieli działek sąsiednich.

Za niezasadny uznano też zarzut nieprawidłowego wyważenia interesu prywatnego skarżących i interesu publicznego, ponieważ w przypadku części terenów będących ich własnością dopuszczono również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową.

Wskazano następnie, że działki objęte skargą położne są w granicach strefy ochronnej kompleksu wojskowego K-4008, gdzie przechowywane są środki bojowe. Celem zachowania bezpieczeństwa dla otoczenia wyznaczona została strefa, która swoim zasięgiem wykracza poza teren zamknięty, dlatego wprowadzono w niej ograniczenia w zabudowie. Tereny 04-MN, 05-MN i 08-MN były przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jeszcze przed ustaleniem strefy ochronnej od kompleksu wojskowego. Z tego względu pozostawiono je w m.p.z.p. z 2023 roku. Obszar ten znajduje się także w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy w otoczeniu lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym z dnia 12 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 264), które określa warunki, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Wynikają z niego ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do wysokości 89 m n.p.m. Teren objęty skargą położony jest na rzędnej ok. 84 m n.p.m., co oznacza, że projektowana zabudowa w tym obszarze nie może być wyższa niż 5 - 6 m. Dla zabudowy mieszkaniowej jest to parametr niewystarczający przy zachowaniu dachów spadzistych. Wprowadzenie nowej zabudowy na tym obszarze będzie wymagało uzyskania indywidulanych odstępstw uzyskanych od właściwego Ministra w kwestii wysokości obiektów, czego nie można zagwarantować planem.

Działka nr [...] w P. stanowi w m.p.z.p. z 2023 roku tereny zabudowy zagrodowej 14-RM. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo działka wchodzi w obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże, zgodnie ze studium (Dział III, Rozdział 2.1. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów - strona 150), przeznaczenie tej działki pod funkcję zabudowy zagrodowej było dopuszczalne.

Organ podniósł też, że planowane przejście i umieszczona w nim infrastruktura techniczna na działkach nr [...]-[...] w niewielkim stopniu ograniczy zabudowę tych działek. Ponadto, ma ono istotne znaczenie dla poprawy zagospodarowania wód opadowych z terenów utwardzonych w obszarze zabudowanym.

Organ podkreślił też, że:

- do wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę plan zapewnia dostęp do drogi publicznej. Dojazd do terenów rolnych zagwarantowany jest z dróg dojazdowych oraz drogi wewnętrznej, która jest własnością gminy K.

- aby zapewnić możliwość prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych niezbędne jest zakończenie ulic ślepych placami do zawracania. W projekcie planu ul. R. jest bowiem zaliczona do dróg publicznych klasy D - dojazdowej do obsługi osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poszerzenie dróg oraz wyznaczanie zatoczek do zawracania nie stoi w sprzeczności z usankcjonowaniem istniejących podziałów geodezyjnych.

- działki nr [..]-[..] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie można więc mówić o zmianie ich przeznaczenia czy zmianie kategorii. Plan miejscowy oprócz sankcjonowania stanu istniejącego zagospodarowania terenu ma za zadanie określić przyszłe i docelowe przeznaczenie gruntów. Linie rozgraniczające ulicy Żeromskiego oznaczonej w planie jako 27-KDD zostały skorygowane z uwzględnieniem istniejącej zabudowy w taki sposób, aby każda działka miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.

- wbrew twierdzeniom skarżących ulica S., w części stanowiącej drogę wewnętrzną 29-KDW, została przedłużona o 200 m w kierunku terenów zamkniętych na działce Skarbu Państwa [...] tak, aby zapewnić dojazd do dalej położonych działek nr [..]-[..] oraz do działki skarżących nr [..].

Na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. skarżący oświadczyli, że skarga obejmuje również wskazane w jej uzasadnieniu działki o numerach [..]-[..] w zakresie w jakim zostały przeznaczone pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teksy jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr C/720/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie Pogórze gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Szkolnej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1463 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1665/18).

Przedmiotem zaskarżenia objęte zostały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do następujących działek:

1. Działki o nr: [...]-[..] położone w P., gmina K. Działki nr: [..]-[..] stanowią własność B. F., działki nr: [..]-[..] stanowią własność E. K., działki nr [..]-[..] stanowią współwłasność K. F. i M. F., działka nr [..] stanowi własność B. F., a działka nr [..] jest współwłasnością E. F., B. F., K. F. oraz M. F. Działka [...] w zaskarżonym planie położona jest na terenie oznaczonym symbolem 18-ZL (lasy), działka [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 22-KDD (teren dróg publicznych dojazdowych) a częściowo 17-R (tereny rolnicze), pozostałe działki położone są na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 17-R (tereny rolnicze). Przeznaczenie planistyczne powyższych działek przewidziane w zaskarżonej uchwale jest zgodne z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, która w tym zakresie została przez skarżących zaskarżona do tutejszego Sądu. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 715/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w części dotyczącej powyższych nieruchomości. Skarżący kwestionują przeznaczenie rolne i leśne powyższych działek, uznając je za dyskryminację w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, które przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową.

Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale powyższych działek na cele rolne (działki [...] na lasy lub tereny przeznaczone do zalesienia) stanowi ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności wynikającego z art. 140 kodeksu cywilnego, czy szerzej z przepisów Konstytucji - art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Skarżący posiadają zatem interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały Rady Gminy Kosakowo w odniesieniu do powyższych działek.

2. Działka nr [...] stanowi własność B. F. Położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 15-MR (tereny zabudowy zagrodowej). Także i te postanowienia uchwały naruszają interes prawny skarżącego ograniczając przysługujące mu prawo własności tej nieruchomości.

3. Działki nr [...]-[...] położone są na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 27-KDD (teren dróg publicznych dojazdowych). Skarżący wywodzą, że działki te "od wielu lat są prywatnymi drogami wewnętrznymi, które zostały objęte decyzjami podziałowymi Wójta Gminy Kosakowo z 1993 roku, 2003 roku jako drogi wewnętrzne. Brak podstawy do zmiany ich przeznaczenia na drogi publiczne". Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącym przysługiwał tytuł własności do tych działek (nie wynika to z załączonych do skargi odpisów z ksiąg wieczystych), niemniej Sąd uznał tę kwestię za bezsporną. Ponadto, ponieważ działki te zapewniają obsługę komunikacyjną dla działek stanowiących przedmiot własności skarżących, skarżącym przysługuje również i z tego powodu interes prawny w zaskarżeniu postanowień uchwały planistycznej do nich się odnoszących.

4. Działki nr [..]-[..] stanowią własność B. F. Część tych działek została przeznaczona zgodnie z zaskarżoną uchwałą pod wyznaczenie terenu ciągu pieszego oznaczonego symbolem 31-Kx. Stanowi to ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności i przesądza o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w tym zakresie.

5. Działka nr [....] stanowi własność Gminy. Jest to ulica S. Przeznaczenie planistyczne tej działki jest następujące: w części stanowi ona teren dróg publicznych dojazdowych (28-KDD) a w części teren dróg wewnętrznych (29-KDW). Skarżący skarżą uchwałę w zakresie, w jakim przeznacza ona część działki nr [...] na teren dróg wewnętrznych (29-KDW). Argumentują, że działka ta w całości powinna stanowić drogę publiczną, aby zapewnić sąsiadującym działkom, stanowiącym ich własność, dostęp do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę, że działka [...] zapewnia obsługę komunikacyjną dla działek stanowiących własność skarżących, w tym działki [...], Sąd uznał, że skarżącym przysługuje interes prawny w zaskarżeniu postanowień uchwały planistycznej w zakresie terenu 29-KDW.

6. Działki [...]-[...] – stanowią własność B. F. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli zarzuty dotyczące niezasadnego poszerzenia terenu 25-KDD kosztem ich działek. Na rozprawie wskazali, że owymi działkami są działki o nr [..]-[..] i oświadczyli, że skarga obejmuje te działki w zakresie, w jakim zostały przeznaczone na poszerzenie drogi 25-KDD. Biorąc pod uwagę, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., Sąd takie poszerzenie skargi uznał za dopuszczalne. Tym bardziej, że w samej skardze znalazły się zarzuty dotyczące tych rozwiązań planistycznych, a organ w odpowiedzi na skargę się do nich odniósł. Nie ulega wątpliwości, że poszerzenie terenu dróg publicznych kosztem ww. działek stanowiących własności strony skarżącej przesądza o istnieniu interesu prawnego do zaskarżenia uchwały planistycznej w tym zakresie.

W warunkach niniejszej sprawy skarżący dowiedli, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia ich interesu prawnego, wykazali bowiem związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a ich własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo).

Przy ocenie legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pierwszą i zasadniczą kwestią jest zgodność zaskarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Wprawdzie przepisy art. 9 u.p.z.p. zostały uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., jednak stosownie do art. 65 ust. 1 tejże ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Powyższe wskazuje, że art. 9 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek skarżących na grunty rolne (17-R) i pod zabudowę zagrodową (14-RM) pozostaje zgodna z ustaleniami uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, które kontrolował tutejszy Sąd stwierdzając ich nieważność nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 715/23.

Powyższe stwierdzenie nie zwalnia z obowiązku zbadania, czy zaskarżona uchwała podjęta została w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Punktem wyjścia dla oceny tej kwestii musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć i tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Kosakowo nie uzasadniła w sposób racjonalny i przekonujący zasadności przeznaczenia działek skarżących na grunty rolne i zabudowę zagrodową. Gmina nie wykazała konieczności ograniczenia zabudowy na działkach skarżących. Ocena rozwiązań planistycznych w tym zakresie spójna jest z dokonaną przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 715/23 oceną ustaleń uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, które również przeznaczały nieruchomości skarżących na grunty rolne.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.

Zakwestionowane skargą ustalenia planu miejscowego nie służą osiągnięciu pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego i stanowią nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że działki skarżących objęte ustaleniami uchwały odnoszącymi się terenów 16-ZL, 17-R i 14-RM znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę, a organ nie wyjaśnił przekonująco powodów, dla których wśród zabudowy mieszkaniowej konieczne jest pozostawienie terenów przeznaczonych na cele rolne. Sporne działki leżą w obszarze uzbrojonym, przez który przebiegają linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa, a teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi (prognoza oddziaływania na środowisko str. 14), co będzie ułatwiało jego zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową. Położenie spornych nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy trenerami Pogórza i Suchego Dworu, pełniącymi funkcję strefy podmiejskiej Gdyni, powinno przemawiać za uwzględnieniem spornych działek w obszarze zawartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Położenie tych działek oraz uzbrojenie terenu w infrastrukturę predestynuje je wprost do przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej.

Zauważyć jednocześnie należy, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk - Gdynia – Sopot 2030, Gmina Kosakowo została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia Trójmiasta, w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina Kosakowo leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. Postanowienia planu stoją w sprzeczności ze wskazanym powyżej planem.

Słusznie skarżący podnoszą, że ich nieruchomości nie stanowią gruntów rolnych szczególnie chronionych. Wobec działki nr [..] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...] oraz działek nr [...]-[..] (decyzje znajdują się w aktach sprawy). Oznacza to, że nie istnieje prawnie chroniona wartość, do uwzględnienia której Rada Gminy zobligowana jest przepisami prawa. Fakt, że decyzje te skonsumowane będę przez plan miejscowy, nie zmienia tego, że sporne gruntu nie są szczególnie cenne dla gospodarki rolnej.

Co więcej, wskazać należy, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r. nr XXI/49/2008, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XX/5/2016 oraz z dnia 8 lutego 2018 r. nr LI/136/2018, obowiązującym przed podjęciem uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 przeznaczającej nieruchomości skarżących na grunty rolne, które to postanowienia zostały objęte stwierdzeniem nieważności wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2024 r. II SA/Gd 715/23 - wymienione działki określone były jako tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej. Gmina procedując w sprawie uchwalenia zmian studium oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dąży w istocie do zmiany tego przeznaczenia, poprzez uniemożliwienie dokonania zabudowy tych terenów. Owe akty planistyczne były przedmiotem orzekania tutejszego Sądu. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 października 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Gd 400/19 stwierdził nieważność uchwały Nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia studium, w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości; działki nr [...]-[..] powstały potem z podziału działki o ówczesnym numerze [...]. Mimo to Rada Gminy w kolejnej uchwale (kontrolowanej w sprawie II SA/Gd 715/23) w części dotyczącej nieruchomości skarżących w zasadzie powieliła zapisy zawarte w uchwale w sprawie studium z 2019 r., która została unieważniona przez Sąd Administracyjny, dopuszczając się takich samych naruszeń, jak te, których dopuszczono się przy procedowaniu uchwały z 2019 r. W oparciu o te ustalenia studyjne podjęta została zaskarżona w tej sprawie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji, w której w poprzednio obowiązującym studium, działki skarżących przeznaczone były pod zabudowę, to cały ten obszar stanowił jedną zorganizowaną całość urbanistyczną. Po zmianie ich przeznaczenia nastąpiło w istocie naruszenie ładu przestrzennego. Oczywistym jest bowiem, że lokalizowanie przeznaczenia rolniczego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, powadzi do lokalnych konfliktów wynikających z uciążliwości prowadzenia produkcji rolnej dla terenów sąsiednich. Niewątpliwie nie służy to spokojniejszemu i bardziej harmonijnemu rozwojowi gminy, ponieważ z uwagi na położenie spornych działek, harmonia ta będzie zakłócona poprzez sąsiedztwo terenów o niekompatybilnym przeznaczeniu i wykorzystaniu.

Organ planistyczny nie wskazał, że doszło do znaczących zmian w uwarunkowaniach przestrzennych faktycznych bądź prawnych, jakie nastąpiły pomiędzy latami 2008 a 2023 odnośnie rozważnego terenu. To pośrednio potwierdza, że nieruchomości skarżących mogły zostać z poszanowaniem ich prawa własności i bez znaczącego uszczerbku dla terenów cennych przyrodniczo, zostać przeznaczone pod zabudowę.

Organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na "szerszy kontekst całej sytuacji i praktyczne konsekwencje ewentualnego uwzględnienia propozycji Skarżących". Wskazał na brak zgody skarżących na poszerzenie i poprowadzenie drogi dojazdowej dla obsługi m.in. ich działek, brak ich zgody na ustanowienie służebności gruntowej swoim sąsiadom, brak ich zgody na wybudowanie kanalizacji sanitarnej do zespołu zabudowanych działek przy ul. Ż. i R. położnych w sąsiedztwie terenów rolnych. Wskazał, że "zmiana przeznaczenia ok. 17 ha ziemi rolnej na cele budowlane i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tak skonfliktowanym miejscu poniosłoby za sobą ogromne skutki finansowe dla gminy i długie procesy sądowe ze Skarżącymi np. o przejęcie terenów pod drogi lub infrastrukturę techniczną". Powyższe okoliczności nie odwołują się do katalogu przesłanek uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie tłumaczą rozwiązań planistycznych nieuwzględniających wymogów wynikających z ładu przestrzennego, konstytucyjnej zasady równości i ochrony prawa własności. Powyższa argumentacja pozwala poddać w wątpliwość przesłanki, jakimi kierował się organ planistyczny wyłączając z zabudowy działki skarżących położone na terenie oznaczonym symbolem 16-ZL, 17-R i 14-RM, a przeznaczając pod zabudowę inne nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie. Wobec zróżnicowanego przeznaczenia działek w otoczeniu, argumentacja organu staje się niewystarczająca, aby uzasadnić, dlaczego w przypadku nieruchomości skarżących organ planistyczny dążył do ich wyłączenia z zabudowy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że o ile organ planistyczny może zaprowadzić na nieruchomości inne przeznaczenie, ograniczając prawo własności, o tyle takie działanie powinno być uzasadnione w oparciu o czytelne racje (wartości), którym dano pierwszeństwo. W niniejszej sprawie takich racji organ nie przedstawił.

Jako chybiony należało uznać argument Rady Gminy odnoszący się do ograniczeń zabudowy wynikających z lokalizacji na terenie Gminy lotniska. W odpowiedzi na skargę powołano się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r., poz. 264). Gmina wskazała, że "z rozporządzenia tego wynikają ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do wysokości 89 m n.p.m. Teren objęty skargą położony jest na rzędnej ok. 84 m n.p.m., co oznacza, że projektowana zabudowa w tym obszarze nie może być wyższa niż 5 - 6 m. Dla zabudowy mieszkaniowej jest to parametr niewystarczający przy zachowaniu dachów spadzistych. Wprowadzenie nowej zabudowy na tym obszarze będzie wymagało uzyskania indywidulanych odstępstw uzyskanych od właściwego Ministra w kwestii wysokości obiektów, czego nie można zagwarantować planem.". Po pierwsze, z akt planistycznych nie wynika aby organ dokonywał analizy wysokości rzędnej terenu i aby regulacje powyższego rozporządzenia były powodem wprowadzonego zakazu zabudowy. Po drugie, nawet ewentualna konieczność uzyskania indywidulanych odstępstw uzyskanych od właściwego Ministra w kwestii wysokości obiektów nie przemawia za wykluczeniem możliwości zabudowy danego terenu w ogóle. Jest to raczej kwestia wtórna do ustalonego przeznaczenia terenu. Po trzecie, Gmina nie wyjaśniła, z jakich powodów przepisy powyższego rozporządzenia przemawiały za ustaleniem rolniczego przeznaczenia dla terenu, na którym położne są działki skarżących, a mieszkalnego przeznaczenia terenów położnych w bezpośrednim sąsiedztwie, także znajdujących się w zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody planowego lotniska Gdynia – Oksywie.

Podobnie ocenić należy argument, że "działki objęte skargą położne są w granicach strefy ochronnej kompleksu wojskowego K-4008, gdzie przechowywane są środki bojowe. Celem zachowania bezpieczeństwa dla otoczenia wyznaczona została strefa, która swoim zasięgiem wykracza poza teren zamknięty. W strefie wprowadzono ograniczenia w zabudowie."

Z wniosku Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Gdańsku z dnia 10 września 2019 r. do projektu planu nie wynika, aby strefa ochronna terenu zamkniętego resortu obrony narodowej wymagała wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie objętym planem, w szczególności na terenie, na którym położone są działki skarżących. Gmina uwzględniła wniosek Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Gdańsku, wprowadzając w rozdziale 10 pt. "Szczególne warunki zagospodarowywania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", w § 15 następujące ustalenia:

"4. Obszar objęty planem znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody planowanego lotniska Gdynia – Oksywie. Obiekty naturalne i sztuczne, w tym obiekty budowlane, nie mogą być wyższe niż wysokości określone przez te powierzchnie. Przy obliczaniu wysokości obiektu, o którym mowa wyżej, uwzględnia się także umieszczone na nim kominy, reklamy, anteny oraz inne urządzenia, a w przypadku dróg lub linii kolejowych również ich skrajnie. (Dopuszcza się odstępstwa od zakazów zgodnie z przepisami odrębnymi).

5. Na terenie znajdującym się w granicach powierzchni ograniczających przeszkody zabrania się sadzenia, uprawy lub dopuszczania do wzrostu drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą. Na obszarze objętym planem zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

6. Ze względu na położenie w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego Gdynia – Oksywie, na całym obszarze objętym niniejszym planem występuje ograniczenie wysokości zabudowy do 89 m n.p.m. (Dopuszcza się odstępstwo od zakazu zgodnie z przepisami odrębnymi).

7. Część obszaru planu oznaczona na rysunku planu znajduje się w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej, obowiązują przepisy odrębne.

8. Na obszarze planu występuje infrastruktura podziemna resortu obrony narodowej, obowiązują przepisy odrębne.".

Powyższe ustalenia dotyczą całego obszaru objętego planem, również obszaru, na którym położone są działki skarżących. Gmina nie wykazała, aby uwarunkowania istniejące na działkach skarżących różniły się od uwarunkowań na pozostałym obszarze objętym planem, na którym przewidziano funkcję mieszkaniową, a wobec których wystarczające okazały się ustalenia zawarte w § 15 uchwały.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Rada Gminy przekroczyła granicę przysługującego jej władztwa planistycznego oraz niewystarczająco wyważyła interes publiczny z interesami osób prywatnych. Niewątpliwie ustalając rolne i leśne przeznaczenie działek skarżących (17-R, 18-ZL, 14-RM) Rada Gminy nie wykazała, by za takim przeznaczeniem przemawiał interes publiczny, doprowadzając w ten sposób do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości, a tym samym przekraczając granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr: [..]-[..], położone w P., gmina K.

Stwierdzenie nieważności ustaleń planu co do rolniczego przeznaczenia ww. działek pociągnęło za sobą konieczność stwierdzenia nieważności również w zakresie działek [..]-[..], które to działki zapewniają obsługę komunikacyjną dla terenu 17-R, 16-ZL i 14-RM. Z argumentacji organu wynika bowiem, że układ komunikacyjny zaplanowany został stosownie do rolniczego przeznaczenia terenu 17-R, 16-ZL i 14-RM. Zmiana tego przeznaczenia i dopuszczenie na tym terenie zabudowy skutkować będzie koniecznością przearanżowania również układu komunikacyjnego.

Wskazać należy, że plan miejscowy jest instrumentem kształtującym politykę przestrzenną na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), z pomocą którego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenów pod zabudowę powoduje obowiązek ustalenia związanych z tym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w tym określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z kształtowanym planem nowym układem zewnętrznym (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zatem tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Tylko w prawidłowo ukształtowanym systemie powiązań komunikacyjnych opartych o drogi publiczne, w tym gminne, oraz drogi wewnętrzne, właściciele będą mogli w pełni korzystać z własności.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, poszerzenie drogi 25-KDD kosztem działek skarżących o nr [..]-[..] uzasadnione było koniecznością wykonania placów do zawracania, droga bowiem została uznana za ślepą, kończącą swój bieg na granicy z działkami rolnymi o nr [..]-[..]. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o nr [..]-[..] ze wskazaniem na przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie ustalenia ich rolnego charakteru powoduje odpadnięcie zasadniczej argumentacji leżącej u podstaw rozwiązania planistycznego polegającego na zaplanowaniu placów do zawracania. Mieszkalne przeznaczenie tych terenów wiązać się będzie z koniecznością zaplanowania przebiegu dróg komunikacyjnych zapewniających działkom budowalnym dostęp do drogi publicznej.

Sąd stwierdził nieważność uchwały w odniesieniu do działek skarżących o nr [..]-[..] tylko i wyłącznie ze względu na odpadnięcie potrzeby podzielenia ich przeznaczenia. Działki te w zaskarżonym planie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową (09-MN i 10-MN), co nie jest kwestionowane, ale w części na poszerzenie drogi 25-KDD, co już jest wątpliwe. Argumentacja służąca przeznaczeniu części tych działek pod drogę 25-KDD opierała się na twierdzeniu, że droga ta jest drogą zamkniętą, prowadzącą do terenów rolniczych (17-R) i konieczne jest zapewnienie miejsca do zawracania pojazdów. Wobec natomiast uznania, że ustalając rolne, zamiast zabudowy mieszkaniowej, przeznaczenie działek skarżących położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem 17-R organ przekroczył granice władztwa planistycznego, argumentacja ta traci rację bytu. W tej sytuacji nieuzasadnione pozostaje wykorzystanie części działek [..]-[..] na poszerzenie drogi 25-KDD.

Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie terenu 29-KDW. Organ argumentował, że nadanie tej drodze statusu drogi wewnętrznej jest uzasadnione m.in. tym, że obsługuje ona tereny rolnicze. Jak wyżej wskazano, argument ten stracił wagę w związku z podjętym rozstrzygnięciem. Należy zatem ponownie przeanalizować sposób skomunikowania tych terenów z drogą publiczną, stwierdzono bowiem nieważność ustaleń planu przewidujących ich rolny charakter.

Rację mają też skarżący, że z uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 lutego 2013 roku nr XXXIX/18/2013 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Kosakowo nr XXIX/27/05 z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wynika, że ulica S. była droga gminną na całej długości, do jej zakończenia. Użyte w uchwale sformułowanie, że do dróg gminnych zalicza się ulicę "Słowackiego od ulicy Szkolnej dalej ślepo" jasno na to wskazuje. Wyżej wymieniona uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie zawiera wprawdzie załącznika przedstawiającego w sposób graficzny przebieg drogi nr 134725G - ulicy Słowackiego, nie zawiera także długości drogi wyrażonych w jednostkach miary ani numerów ewidencyjnych działek, nie oznacza to jednak, że organ gminy może dowolnie ustalać położenie owego "ślepo". Do tego natomiast sprowadza się przyjęcie w zaskarżonym planie, że owo "ślepo" mieści się na granicy terenów 29-KDW i 28-KDD. Stanowiło to w istocie modyfikację przebiegu drogi gminnej wynikającej z uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 lutego 2013 roku nr XXXIX/18/2013.

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę.

Po pierwsze, nie jest trafny zarzut skarżących odnoszący się do braku zaplanowanej dostępności drogowej poprzez zjazd z drogi 21-KDZ dla terenu 17-R znajdującego się przy ul. Szkolnej. Ulica Szkolna 21-KDZ jest drogą wyższej kategorii (zbiorczej) w stosunku do dróg dojazdowych KDD. Zadaniem dróg dojazdowych jest zbieranie ruchu i wyprowadzanie go na drogę wyższej klasy jaką jest ulica Szkolna o dużym natężeniu ruchu. Organ ma obowiązek zadbania o zapewnienie działkom przeznaczonym pod zabudowę dostępu do drogi publicznej, co nie oznacza konieczności zapewnienia bezpośredniego zjazdu na drogę klasy zbiorczej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących przeznaczenia działek o nr [..]-[..] stanowiących ul. Ż., która obsługuje zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na drogę publiczną (27-KDD). Skarżący domagają się, aby droga ta zachowała status prywatnej drogi wewnętrznej, jednak słusznie argumentuje organ, że rozwiązanie takie godziłoby w interesy osób, którym przysługuje prawo własności do tych budynków. Skarżący nie wykazali, aby Rada Gminy uchwalając takie przeznaczenie tych działek przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Przeciwnie, takie rozwiązanie powoduje, że każda działka budowlana znajdująca się przy ulicy Żeromskiego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Wreszcie, w ocenie Sądu, przeznaczenie części działek o nr [..]-[..] pod wyznaczenie terenu ciągu pieszego oznaczonego symbolem 31-Kx nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie. Jedynie niewielka część tych działek została objęta powyższym przeznaczeniem i nie wykluczyło to możliwości ich zabudowy. Organ wyjaśnił, że na terenie 31-Kx "dopuszcza się lokalizowanie sieci i obiektów infrastruktury technicznej. W ciągu 31-Kx projektowane są sieci infrastruktury technicznej - w tym m.in. 7 studni kanalizacji deszczowej według zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonej przez Starostę Puckiego zgody na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowy ulic w rejonie starej części obrębu Pogórze gm. Kosakowo". Projektowane przejście i umieszczona w nim infrastruktura techniczna w niewielkim stopniu ograniczy zabudowę działek. Ponadto, ma ono istotne znaczenie dla poprawy zagospodarowania wód opadowych z terenów utwardzonych w obszarze zabudowanym.".

Biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką powierzchnię zajętą pod teren ciągu pieszego 31-Kx, niewpływającą na możliwość zabudowania pozostałej części działek, powyższa argumentacja przemawia za przyznaniem interesowi publicznemu w tym zakresie prymatu nad interesem prywatnym skarżących.

Oddalenie skargi w powyższym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.