Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1137/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/909/2023/7992 w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 21 lutego 2023r. nr [...].


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., przyznał obecnie skarżącej A. S. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w wysokości różnicy pomiędzy kwotą przysługujących zasiłków a kwotą o którą przekroczony został dochód rodziny. W sentencji tej decyzji organ I instancji wskazał, że prawo przysługuje na następujące osoby: A. S., J. S., K. S., P. S. od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. Łączna wysokość zasiłku rodzinnego z dodatkami wynosi 303,56 zł.

Ponadto na mocy powyższej decyzji: odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na J. S., K. S. i P. S. od dnia 1 października 2023 r. do dnia 31 października 2023 r.; odmówiono przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 października 2023 r. do 5 października 2023 r. oraz odmówiono przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. S. w okresie od 1 października 2023 do 31 października 2023 r.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty przysługujących świadczeń. Wskazał też m.in., że wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Okręgowy w K. orzekł rozwód skarżącej i M. S. oraz zasądził alimenty na rzecz małoletniej A. S. od ojca dziecka. Organ zauważył, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego skarżąca jako matka, czyli krewna wstępna w linii prostej, jest zobligowana do wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec córki (bez konieczności interwencji sądu), niemniej nie posiada żadnego dochodu, od którego owe alimenty mogłyby być odliczone. Odliczenie dobrowolnych alimentów płaconych przez skarżącą od dochodu jej męża byłoby sprzeczne z ustawowymi definicjami dochodu, dochodu członka rodziny i dochodu rodziny. Na dochód rodziny składają się bowiem dochody poszczególnych jej członków pomniejszone o alimenty płacone przez tych członków. Mąż skarżącej – P. K. nie jest w żaden sposób zobligowany do płacenia alimentów na rzecz jej córki, więc nie ma podstaw prawnych do odliczenia kwoty alimentów od dochodu osiągniętego przez męża.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do meritum sprawy w ten sposób, że:

1. Przyznało prawo do łącznej kwoty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w wysokości różnicy pomiędzy kwotą przysługujących świadczeń a kwotą o którą przekroczony został dochód rodziny, wskazując, że prawo to przysługuje na następujące osoby: J. S., K. S., P. S. od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. w łącznej wysokości 303,56 zł miesięcznie;

2. Odmówiło przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na następujące osoby: J. S., K. S., P. S. od dnia 1 października 2023 r. do dnia 31 października 2023 r.;

3. Odmówiło przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 października 2023 r. do 5 października 2023 r.;

4. Odmówiło przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: K. S. w okresie od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania powtarzając sposób ustalenia wysokości świadczenia zaprezentowany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy wspomniał o odwołaniu skarżącej, pomijając jednak całkowicie podnoszone przez nią wnioski, zarzuty i twierdzenia. Dalej organ odwoławczy zacytował in extenso treść art. 5 u.ś.r. i przytoczył poczynione przez organ I instancji ustalenia. Wreszcie, jeżeli chodzi o własne rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że "dochód rodziny jak i kwota przysługujących świadczeń rodzinnych została obliczona prawidłowo. Kolegium podziela tezy uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym również dotyczące odliczenia dobrowolnych alimentów. Kolegium stwierdza, że w sentencji decyzji organ błędnie wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje również na A. S. (tj. wnioskodawczynię) ur. [...] od 01.01.2023 r. do 30.09.2023 r. Wobec powyższego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło jak w sentencji".

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła "niezastosowanie się do art. 3 pkt 1 u.ś.r. dotyczącego odliczenia od dochodu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób".

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych zapis o odliczeniu od dochodu kwot alimentów jest przed wszystkimi innymi odliczanymi składowymi od dochodu. Alimenty są płacone na córkę z pierwszego małżeństwa. Dalej zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu męża i przedstawiła jak ten dochód winien być obliczony. W jej ocenie nawet jeśli zostanie przyjęty sposób obliczenia dochodu z zaświadczenia jakie wystawił pracodawca po wniosku organu I instancji i po odjęciu alimentów na rzecz córki z pierwszego małżeństwa, spełnia ona wraz ze swoją rodziną próg dochodowy do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2022/2023 w części od 1 stycznia 2023 r. do 31 października 2023 r. w pełnej wysokości. Skarżąca wskazała ponadto na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 664/17, w którym wyrażono pogląd na temat odliczenia od dochodu alimentów płaconych dobrowolnie, który to pogląd zgodny jest z jej stanowiskiem w tej sprawie.

Do skargi skarżąca dołączyła kopie dokumentów na poparcie swoich twierdzeń, w tym m.in. potwierdzenia przelewów kwot alimentów na rzecz córki z pierwszego małżeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów, jakimi winna się charakteryzować decyzja administracyjna, co w świetle przepisów k.p.a. dyskwalifikuje ją w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie w pełni kontroli co do istoty rozstrzygnięcia.

Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie. Elementem rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego wydawanej na skutek rozpoznania odwołania strony, jest m.in. oznaczenie decyzji organu I instancji, od której strona wniosła odwołanie i która podlega kontroli instancyjnej w tym konkretnym postępowaniu. Tymczasem w osnowie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał decyzji będącej przedmiotem odwołania. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że chodzi o decyzję z dnia 21 lutego 2023 r., jednak nadal nie wiadomo przez jaki organ została ona wydana. Już sama ta okoliczność uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego domyślanie się lub domniemywanie, że zaskarżona decyzja jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, która wszak zalega w aktach administracyjnych sprawy, jednakże nie została prawidłowo oznaczona w decyzji organu odwoławczego.

Kolejnym, istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji jest jej uzasadnienie. Obejmuje ono 5 stron, przy czym niemalże w całości zawiera opis prowadzonego postępowania oraz przytoczenie in extenso przepisów, w oparciu o które została wydana decyzja organu I instancji. Tymczasem prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji powinno zawierać "wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" – art. 107 § 3 k.p.a. Obszerne przytoczenie przepisów w zaskarżonej decyzji, powielenie treści uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie rozważań i poczynionych przez ten organ ustaleń oraz skwitowanie tego konstatacją, że dochód rodziny jak i kwota przysługujących świadczeń rodzinnych została obliczona prawidłowo oraz stwierdzenie, że organ odwoławczy "podziela tezy uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym również dotyczące odliczenia dobrowolnych alimentów" nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania dodatkowo pogłębia wagę naruszenia tego przepisu.

Przytoczone wyżej istotne wady zaskarżonej decyzji świadczą ponadto o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że podziela tezy uzasadnienia tej decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15).

Wobec wskazanych wyżej uchybień natury procesowej, ocena merytoryczna zarzutów skarżącej na obecnym etapie postępowania tj. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mogłaby zostać uznana za zastąpienie przez Sąd organu odwoławczego. Tym niemniej ze względów ekonomiki postępowania, jak również z uwagi na fakt, że organ odwoławczy w jednym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii nieuwzględnienia dobrowolnie płaconych alimentów na rzecz córki skarżącej z pierwszego małżeństwa, Sąd zwraca uwagę, że w szczególności ta kwestia winna zostać poddana wnikliwej ocenie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Brak dochodu po stronie skarżącej nie oznacza, że alimenty płacone z dochodu jej obecnego męża na rzecz jej córki z pierwszego małżeństwa, nie podlegają odliczeniu od dochodu rodziny. Zgodnie z art. 144 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie wskazuje, aby roszczenie alimentacyjne, o którym mowa w powołanym przepisie, nie odpowiadało zasadom współżycia społecznego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r., wobec braku dochodu po stronie skarżącej, alimenty winny być odliczone od dochodu jej męża. Obowiązkiem organu jest natomiast prawidłowe ustalenie ich wysokości i faktycznego ponoszenia. Bez znaczenia dla możliwości odliczenia tych alimentów pozostają powołane przez organ I instancji przepisy obowiązującego w dacie wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466). Zgodnie bowiem z delegacją ustawową zawartą w art. 23 ust. 5 u.ś.r., wydany na jej podstawie akt wykonawczy nie może zmieniać ani modyfikować ustawowych definicji dochodu. Okoliczność ponoszenia wydatków z tytułu dobrowolnie płaconych alimentów mogła być natomiast uwzględniona na podstawie innych dokumentów, w tym oświadczeń, niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (§ 5 pkt 14 powołanego rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl