Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta [...], J. B., L. G. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1256/19 w sprawie ze skargi P. K., J. W., M. G., E. D., K. P., J. B., M. Z. i L. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic [...] i [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi P. K., J. W., M. G., E. D., K. P., J. B., M. Z. i L. G. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z 28 sierpnia 2019 r., nr X/186/19 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: odrzucił skargę K. P., M. G. i M. Z. (pkt I.); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i rysunkowej w zakresie obszaru oznaczonego 2MW (pkt II.); orzekł w przedmiocie kosztów oraz zasądził zwrot wpisu (pkt III. i IV.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Oświęcim (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 28 sierpnia 2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Zaborskiej i Batorego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", przez przekroczenie granic przysługującego Gminie Oświęcim władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), dalej: "k.c." polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących; art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g."; art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zmienionym planie uwarunkowań: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury; architektonicznych i krajobrazowych; ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych; ekonomicznych, przestrzeni i prawa własności; art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżących praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do poszczególnych jej zarzutów.

WSA w Krakowie wskazał, że w przedmiotowej sprawie granice władztwa planistycznego Gminy Oświęcim zostały, choć nie w tak szerokim zakresie jak wskazują to skarżący, przekroczone. Podniesiono, że z wpisów do ksiąg wieczystych wynika, że skarżący P. K., J. W., E. D., L. G. i J. B. są współwłaścicielami znajdujących się w obszarze zaskarżonego planu działek nr [...] i [...] oraz właścicielami zabudowanych domami jednorodzinnymi nieruchomości znajdujących się poza, ale w sąsiedztwie obszaru objętego planem. Zaskarżony plan obejmuje część obszaru, którego przeznaczenie wcześniej regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu pomiędzy ul. Królowej Jadwigi, ul. Zaborską, ul. Batorego i ul. Zatorską, przyjęty uchwałą Rady Miasta Oświęcim z 27 sierpnia 2014 r., nr LIV/1049/14 (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 4995), dalej: "plan z 2014 r." lub "poprzedni plan". Według poprzedniego planu tereny, które obecnie przeznaczono pod budownictwo wielorodzinne, przeznaczone były pod zabudowę jednorodzinną. Według tego przeznaczenia dokonano podziału nieruchomości na działki budowlane, przy jednoczesnym wydzieleniu działek przeznaczonych pod drogi (w tym owe działki nr [...] i [...]), mające stanowić obsługę komunikacyjną przyszłego osiedla, a także obsługę komunikacyjną dla zabudowy jednorodzinnej znajdującej się poza obszarem obecnie zaskarżonego planu. Niniejsza uchwała zmieniła przeznaczenie działek nr [...] i [...] w ten sposób, że działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części włączone zostały do terenów zabudowy wielorodzinnej. Działka nr [...] miała stanowić część pasa drogi prowadzącej wprost do zabudowanych nieruchomości ww. skarżących (nieobjętych zaskarżonym planem). Wykorzystanie jej w tym celu w związku z ustaleniami zaskarżonego planu nie będzie możliwe. Skoro działkę nr [...] włączono do terenu zabudowy wielorodzinnej, to urządzenie na niej drogi będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Tylko pozornie kwestię połączenia drogi 1KDD z drogą 55 KDW (poza zaskarżonym planem), a więc otwarcia dostępu do zabudowanych nieruchomości skarżących, załatwia odcinek drogi wewnętrznej pomiędzy terenami 1MW i 2MW. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, dysponuje nią właściciel nieruchomości i on decyduje o jej urządzeniu. Obawa skarżących, że efektem ustaleń zaskarżonego planu będzie brak dostępu do ich nieruchomości z planowanej drogi 1KDD jest, zdaniem Sądu wojewódzkiego, jak najbardziej uzasadniona.

W kwestii określenia zakresu rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że nieważnością dotknięta jest ta część planu, która przeznacza pod zabudowę wielorodzinną 2MW działkę nr [...]. Podniesiono, że wyłączenie spod regulacji planu wyłącznie tej działki doprowadzi do stanu, w którym obszar 2MW pozbawiony zostanie ustalonej linii zabudowy, której wyznaczenie w planie jest obowiązkowe. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zakres naruszenia interesu prawnego skarżących wyznacza granice sprawy nakazujące uwzględnienie skargi w odniesieniu do całego obszaru 2MW.

W ocenie WSA w Krakowie nie są uzasadnione pozostałe zarzuty skargi, które pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Zarzucana niezgodność z zapisami studium dotycząca obszaru 1ZŁ w żaden sposób nie wiąże się z prawami skarżących.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżony plan uwzględnia interesy właścicieli nieruchomości (przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną) sąsiadujących z obszarem objętym planem. Zawiera bowiem, opisane szczegółowo w odpowiedzi na skargę, mechanizmy chroniące zabudowę jednorodzinną przed bliskim sąsiedztwem zbyt wysokiej zabudowy wielorodzinnej (wskaźniki wysokości, linie zabudowy).

Na zakończenie wskazano, że skarga K. P. została odrzucona, bowiem nie został wykazany w sprawie interes prawny ww. skarżącej. Skargę M. G. i M. Z. odrzucono w związku z nieuiszczeniem wpisów od skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych do jego prawidłowości, jak: dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego zamierzeń inwestycyjnych obszaru 1ZŁ niezgodnych ze studium zagospodarowania przestrzennego; szczegółowe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego związanego z ładem urbanistycznym i architektonicznym w obszarze objętym zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego i sąsiadujących działek usytuowanych w obszarze ograniczonym ul. [...], [...], [...] i [...], jak również wymogami ochrony środowiska przyrodniczego; wyjaśnienie wpływu zamierzonej inwestycji na przewietrzanie sąsiadującego osiedla domków jednorodzinnych położonego w niecce gromadzącej smog; wyjaśnienie okoliczności związanych z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym zmienionym planem i bezpośrednio sąsiadujących nie tylko w obszarze 2MW, ale kierując się logiką motywów uzasadnienia analogicznie w obszarze 1MW (droga wewnętrzna), a zdaniem skarżącego i pozostałych obszarów 3MW, 4MW, 2MN i 3MN; odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; brak rozstrzygnięcia w zakresie objętym skargą co do obszarów 1MW, 3MW, 4MW, 2MN i 3MN, 1ZŁ, a tym samym przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie i jej wyjaśnienia, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie o całości wniesionej skargi, w szczególności w zakresie obszarów 1MW, 3MW, 4MW, 2MN i 3MN, 1ZŁ,

3) naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., polegającą na błędnym przyjęciu, że wyznaczenie na rysunku planu miejscowego linii zabudowy działki "nr [...]" (droga wewnętrzna) położonej w obszarze 1MW, nie stanowi ingerencji w prawo własności skarżącego i innych współwłaścicieli, a niewyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy tej działki dla inwestora stanowiłoby przywilej, z którego nie korzystają właściciele pozostałych działek w tym obszarze,

- a także przez niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. polegającą na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała poza obszarem 2MW nie godzi w sferę prawa własności skarżącego i innych osób wnoszących skargę, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich i brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych związanych z istniejącą zabudową pozwalających na dokonanie obiektywnej oceny,

- niewłaściwą wykładnię art. 140 i art. 144 k.c. polegającą na przyjęciu, iż tylko ewidentne naruszenie prawa własności skutkuje zaistnieniem interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, a inne ograniczenia prawa własności (takie jak ograniczenie dostępu do światła, nieuwzględnienie strefy przewietrzania) związane z naruszeniem prawa sąsiedzkiego nie stanowią istotnego i nieproporcjonalnego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, a tym samym braku interesu prawnego opartego na tych podstawach.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną wniosła także J. B., zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w zakresie punktu II., tj. w części w jakiej Sąd I instancji nie stwierdził nieważności uchwały w części rysunkowej i tekstowej do wszystkich pozostałych (poza 2MW) objętych nią obszarów, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 101 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności pojęcia "interesu prawnego" stanowiącego podstawę legitymacji do zaskarżenia uchwał gminy (w tym planów) i przyjęcie, że źródłem tego interesu może być jedynie prawo własności nieruchomości położonych w granicach planu, a więc właściciele nieruchomości sąsiednich położonych poza obszarem objętym planem - nie posiadają legitymacji skargowej w stosunku do tych zapisów planu, podczas gdy art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do ograniczenia legitymacji skargowej na podstawie kryterium położenia nieruchomości w ramach obszaru objętego planem lub poza nim, a więc poprawna wykładnia tego przepisu winna skutkować przyjęciem, iż legitymację ma każdy czyj interes prawny został naruszony bez względu na to czy zapisy planu dotyczą przeznaczenia jego nieruchomości czy nieruchomości sąsiednich, a więc interes ten wywodzony może być nie tylko z art. 140 k.c., ale również źródłem interesu prawnego może być w szczególności art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.; wymieniona wadliwa wykładnia art. 101 u.s.g. doprowadziła jednocześnie do jego wadliwego zastosowania i uznania, że skarżący (w tym skarżąca kasacyjnie) nie dysponują interesem prawnym w zakresie zarzutów odnoszących się do wpływu ustaleń zaskarżonej uchwały na nieruchomości skarżących położone w sąsiedztwie obszaru objętego planem, co dalej skutkowało wadliwym niezastosowaniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i nie stwierdzeniem nieważności całości skarżonej uchwały;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, tj. nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, co skutkowało niesłusznym uznaniem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a więc także co do pozostałych poza 2MW obszarów i doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a to do zarzutów: naruszenia art. 101 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez objęcie obszarem skarżonej uchwały i zmianę przeznaczenia działki nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielką; naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niespełnienie w zaskarżonej uchwale wymogów i warunków wymienionych w tym przepisie; naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżących właścicielskich praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością.

Na podstawie przywołanych zarzutów J. B. wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to w całości ani w części nie zostały pokryte. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną wniosła również L. G., zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w zakresie pkt II., tj. w części w jakiej nie stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do wszystkich pozostałych obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. poprzez wadliwą wykładnię pojęcia interesu prawnego skutkujące uznaniem Sądu wojewódzkiego, iż właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z obszarem objętym planem nie ma interesu prawnego do zaskarżenia tej części planu miejscowego oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jedynie w części oznaczonej symbolem 2MW narusza prawo własności skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości również pozostałe jej zapisy odnoszące się do pozostałych obszarów ingerują w znaczący sposób w ochronę i prawo własności skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach - nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części oznaczonej symbolem 2MW, a nie jak wnioskowała skarżąca w całości oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co skutkuje brakiem możliwości prześledzenia rozumowania sądu w tym zakresie.

Na podstawie przywołanych zarzutów L. G. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w podwójnej wysokości, gdyż pełnomocnik nie występował przed sądem I instancji a jego nakład pracy związany z analizą obszernych akt uzasadnia taki wniosek, a ponadto koszty pomocy prawnej z urzędu nie zostały uiszczone w całości ani części oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu wydatków poniesionych w związku z prowadzeniem sprawy. Na zakończenie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną wniosła również Gmina Miasto Oświęcim (dalej: "Gmina") zaskarżając w części zaskarżony wyrok, tj. w zakresie punktu II. i Ill., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest zapewnienie dla nieruchomości objętych planem dostępu do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również poprzez drogę wewnętrzną bez ustanowienia służebności, a skarżący nie ma obowiązku prawnego uregulowania zasad korzystania z przewidzianej drogi;

- art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do oceny zasadności rozpoznawanych skarg i w konsekwencji uznanie, iż plan musi zapewniać bezpośredni dostęp do drogi publicznej dla objętych nim działek lub dostęp poprzez nieruchomość obciążoną odpowiednią służebnością, podczas gdy z definicji dostępu do drogi publicznej jednoznacznie wynika, że dostęp do drogi publicznej może alternatywnie zostać zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że ustalenia planu nie mogą kształtować w inny sposób zasad wykonywania prawa własności niż przed uchwaleniem planu, podczas gdy wskazany przepis umożliwia zmianę sposobu wykonywania prawa własności;

- art. 147 w zw. z art. 145 § 2 oraz art. 343 i art. 344 w zw. z art. 352 oraz art. 172 § 1 i 2 w zw. z art. 292 k.c. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż aktualnie dostęp następuje przez drogę wewnętrzną bez ustanowionej służebności, podczas gdy ww. przepisy przyznają skarżącym uprawnienia do formalnego uregulowania zasad dostępu do dróg wewnętrznych nawet bez zgody ich właściciela;

- art. 35 i nast. u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż ustalenia planu nie mogą kształtować w inny sposób zasad wykonywania prawa własności niż przed uchwaleniem planu, w tym określać, że niektóre działki zostają przeznaczone pod drogi wewnętrzne a inne tracą takie przeznaczenie, podczas gdy wskazane przepisy wyraźnie umożliwiają dokonanie takiej zmiany oraz przyznają właścicielom nieruchomości związane z tym roszczenia;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie podczas gdy analiza postanowień zaskarżonej uchwały powinna prowadzić do wniosku, że nie narusza ona interesu skarżących i w konsekwencji skargi podlegały odrzuceniu; załącznika nr 2 do uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż uchwała nie zapewnia skarżącym dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z mapy stanowiącej część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że nieruchomości skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] (3KDW); załącznika nr 2 do planu z 2014 r., poprzez jego niezastosowanie do oceny rozpoznawanych skarg i w konsekwencji brak ustalenia, że nieruchomości skarżących mają również zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] (częściowo), [...] oraz [...] (55KDW);

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wniosku o ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] w O. z 29 stycznia 2021 r., wraz z potwierdzeniem nadania - na okoliczność możliwości korzystania z działki nr [...] przez skarżących oraz podjęcie przez jej właściciela działań zmierzających do formalnego uregulowania dostępu do drogi, oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności z 3 lutego 2021 r., rep. A nr [...] na okoliczność możliwości korzystania przez skarżących z działki nr [...] w O. oraz formalnego zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 1 czerwca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy – J. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy w całości z uwagi na to, że nie ma ona uzasadnionych podstaw; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to w całości ani w części nie zostały pokryte.

Pismem z 2 sierpnia 2021 r. Gmina przedstawiła swoje stanowisko w związku ze skargami kasacyjnymi P. K., J. B. i L. G.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Wszystkie skargi kasacyjne okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań NSA uczynił skargę kasacyjną Gminy, podzielając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki ocenił, że przeznaczenie działki nr ew. [...] pod zabudowę wielorodzinną stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę. Działka ta jako przedmiot współwłasności podmiotów mających zabudowane nieruchomości w pobliżu obszaru objętego planem, stanowiła drogę skomunikowania z systemem dróg publicznych. Natomiast przeznaczenie jej pod inny niż komunikacja cel, wyłączy możliwość korzystania z tej drogi, gdyż teren ten może być wykorzystany wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Nie zmienia tego fakt, że w planie przewidziano drogę wewnętrzną pomiędzy terenami 1MW i 2MW. Jest to bowiem droga wewnętrzna, którą dysponuje właściciel. Skutkiem planu będzie brak skomunikowania nieruchomości skarżących z planowaną drogą 1KDD.

Zdaniem NSA rozumowanie powyższe jest błędne.

Bezspornie część działki nr [...] z racji kształtu mogłaby pełnić zadanie drogi. Tymczasem została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową w jednostce planistycznej 2MW. Niewątpliwe w ten sposób plan naruszył interes prawny właścicieli tej działki, uprawniając do skutecznego wniesienia skargi na plan na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niemniej jednak przepisy planu w zakresie przeznaczenia tej działki pod funkcję mieszkaniową nie mogą zostać potraktowane jako stanowiące przekroczenie władztwa planistycznego, co wadliwie przyjął Sąd wojewódzki.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy do uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu planu miejscowego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17).

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a - c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów.

W realiach tej sprawy kluczową kwestią jest zapewnienie nieruchomościom skarżących, leżącym poza terenem uchwały, dostępu do systemu dróg publicznych. Przy czym należy nadmienić, że z przepisów u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (vide np. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/21). A także obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1192/21). Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżący twierdzą, że temu miała służyć działka nr [...], do której każdy z nich ma tytuł prawny i może swobodnie korzystać (decyzja Prezydenta Miasta Oświęcim z 10 września 2013 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości i przeznaczająca m.in. działkę nr [...] pod drogę wewnętrzną).

Należy podkreślić, że uwarunkowania oraz uprawnienia wynikające z uchwalenia planu nie mają charakteru niezmienialnego. Otóż porządek planistyczny wynikający z uprzednio obowiązującego planu mógł ulec zmianie. Jest to istota planowania przestrzennego, wynikająca z przeobrażeń przestrzeni, zmiany stanu zainwestowania oraz prawnych uwarunkowań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie planów, należy do zadań własnych gminy. Otóż osią zmian planistycznych była decyzja lokalizacyjna dla drogi publicznej, oznaczonej w uchwale symbolem 1KDD. Plan dostosował jednostkowe regulacje do przebiegu tej drogi. Jednocześnie jednak zagwarantował nieruchomościom skarżących dostęp do drogi publicznej (1KDD) w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - za pośrednictwem drogi wewnętrznej 3KDW na działce nr [...] (pomiędzy terenem 1MW i 2MW). Rację ma WSA w Krakowie, że drogą wewnętrzną dysponuje jej właściciel. Niemniej w świetle przepisów u.p.z.p. spełnia ona kryterium powiązań komunikacyjnych i jako taka gwarantuje skarżącym dostęp do planowanej drogi publicznej 1KDD. Tereny komunikacji to nie tylko drogi publiczne, ale także tereny dróg wewnętrznych (vide np. wyrok NSA z 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 960/22).

Błędnie natomiast Sąd I instancji utożsamił mające miejsce naruszenie interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.) poprzez zastąpienie dotychczasowej komunikacji wydzieleniem drogi wewnętrznej 3KDW - z przekroczeniem władztwa planistycznego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności jednostki planistycznej 2MW na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową nie została naruszona zasada proporcjonalności, a priorytet interesu publicznego nad indywidualnym był w tym wypadku uzasadniony i podyktowany konkretnymi okolicznościami (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obszar ten bowiem leży bezpośrednio przy terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe i w sposób naturalny mógł być także przejęty na ten cel. Skarżący otrzymali natomiast niejako ekwiwalent utraconego prawa skomunikowania swoich działek poprzez inny rodzaj połączenia z drogą publiczną. Ustanowiona w planie droga wewnętrzna 3KDW zapewnia bowiem ich zabudowanym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych, a jednocześnie spełnia wymogi § 4 pkt 9 lit. a - c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Tworzy bowiem spójny system skomunikowania obszaru. Nadmienić trzeba przy tym, że została ustanowiona służebność na rzecz skarżących korzystania z owej wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej 3KDW (działki nr ew. [...]) i wpisana do księgi wieczystej. Dalej – skarżący jako właściciele działki nr [...] będą musieli wyrazić zgodę na procesy inwestycyjne, które mogą być realizowane na przedmiocie ich własności.

Z tych względów doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej Gminy przepisów prawa materialnego, za wyjątkiem art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie został naruszony, natomiast poprawnie zastosowany przez WSA w Krakowie w zakresie jednostki 2MW.

Skargi kasacyjne P. K., J. B. i L. G. z racji podobnej sytuacji prawnej oraz faktycznej zostały rozpoznane łącznie i także ocenione jako usprawiedliwione. Osoby te wywiodły jedną skargę przed Sądem I instancji oraz są współwłaścicielami dwóch działek ewidencyjnych objętych planem, które uzyskały odmienne przeznaczenie od dotychczasowego. Przy czym P. K. zakwestionował zaskarżony wyrok w całości, czyli również w części, w której Sąd wojewódzki stwierdził nieważność uchwały w zakresie jednostki 2MW oraz odrzucił skargę K. P., M. G. i M. Z.

Wspólnym mianownikiem tych trzech skarg kasacyjnych jest dążenie do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego planu, nie tylko jednostki 2MW, co znajduje potwierdzeniem w zakresie żądania sformułowanego w skardze do WSA w Krakowie.

Jako usprawiedliwiony okazał się kluczowy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i on zdeterminował rozstrzygnięcie podjęte ze skarg kasacyjnych tych trzech podmiotów.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził naruszenia przez organ (tutaj Radę Gminy) przepisów prawa materialnego czy przepisów procedury (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku nie potwierdza, aby Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały w zgodzie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA ustalenia faktyczne nie zostały poczynione w sposób adekwatny do przedmiotu sprawy (właściwie ich brak w kluczowych kwestiach), co implikowało dalej brak rozważań prawnych. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi wojewódzkiemu rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów skargi na podstawie akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Powyższa dyrektywa nie została wykonana przez Sąd administracyjny.

Jak wynika ze skargi do WSA w Krakowie skarżący co do zasady zakwestionowali koncepcję planu wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej do występującej w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Powołano się na walory architektoniczne, krajobrazowe, ochrony środowiska oraz prawo własności. Jako bezspornie ustaloną należało przyznać okoliczność, że skarżący są współwłaścicielami także drugiej działki objętej regulacjami planu, której kształt wskazuje na drogowe możliwe przeznaczenie. Działka ta znajduje się w jednostce planistycznej 1MW. W planie uzyskała ona przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. O ile Sąd wojewódzki zarejestrował fakt, że skarżący są właścicielami powyżej wskazanej działki nr [...] w obszarze 1MW, to przedmiotom szerszych rozważań uczynił jedynie obszar 2MW, gdzie znajduje się działka nr [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały (pkt II. sentencji wyroku). Nie wypowiedział się jednostkowo odnośnie działki nr [...]. Jedynie ogólnie stwierdził, że zarzuty skargi (w pozostałym zakresie) pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących.

Aby dokonać prawidłowej oceny planu, poddanego zaskarżeniu w całości, należy odróżnić jednostkę planistyczną 1MW (poza omówioną już 2MW) oraz pozostałe jednostki planu ze względu na odmienny stan faktyczny.

W obszarze 1MW znajduje się działka stanowiąca własność skarżących nr [...]. Plan wyznacza dla niej przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tymczasem działka ta była przeznaczona pod cele drogowe. Skoro plan zmienia to przeznaczenie niezgodnie z wolą właściciela, zdaniem NSA został spełniony wymóg wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. plan również w tej części naruszył interes prawny skarżących. Błędne jest zatem stanowisko WSA w Krakowie, że zarzuty odnoszące się do tej działki pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Tym samym zaskarżony wyrok narusza w tej części art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji powinien był bowiem dokonać oceny, czy planowane przeznaczenie nie wkracza w sferę praw podmiotowych, nadmiernie naruszając prawo własności oraz zasadę proporcjonalności. Należy dokonać oceny funkcjonalności układu komunikacyjnego przyjętego w planie oraz uwzględnić sposób skomunikowania działek skarżących zabudowanych (leżących poza obszarem planu) z układem dróg publicznych i wypowiedzieć się, czy prawa skarżących zostały wystarczająco zagwarantowane przez wydzielenie drogi wewnętrznej 3KDW. Trzeba także pamiętać, że działka nr [...] ze względu na swój kształt jest bezużyteczna, jeśli idzie o możliwość jej samodzielnego zainwestowania pod cele zabudowy mieszkaniowej. Wynik tych ustaleń oraz tok rozumowania winien być zawarty w uzasadnieniu wyroku.

Z kolei odnośnie pozostałych jednostek planistycznych, tj. 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ poza stwierdzeniem, że zarzuty nie pozostają w związku z interesem prawnym skarżących – brak jakichkolwiek ustaleń oraz oceny, za wyjątkiem jednostki oznaczonej 1ZŁ. Przy czym ten ostatni obszar to jednostka, co do której skarżący nie mają w zasadzie żadnych zastrzeżeń. Osią sporu jest bowiem wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej, nie zaś terenów zieleni izolacyjnej. Oznacza to, że w pierwszej kolejności WSA w Krakowie ma obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych oraz odniesienia tych ustaleń do normy art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Przyjmuje się także, że właściciel działki sąsiedniej ma interes prawny w zaskarżeniu ustaleń planu z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania dopuszczonych inwestycji na sposób wykorzystania jego nieruchomości (vide np. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21). Zatem w szczególnych sytuacjach występuje możliwość zaskarżenia planu w zakresie regulacji, które dotyczą działki sąsiadującej z terenem stanowiącym własność skarżącego. Konieczne jest zatem odniesienie zlokalizowania tych terenów do źródła interesu prawnego, jakim jest przedmiot prawa własności skarżących oraz ustalenie rodzaju oddziaływania lub jego braku. Jednocześnie nie kreuje takiego skutecznego oddziaływania "ograniczenie dostępu do światła", czy "nieuwzględnienie strefy przewietrzania". Wynik tych ustaleń musi zostać zawarty w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Z uwagi na uznanie jako zasadnych wskazanych wyżej zarzutów i konieczność dokonania przez Sąd wojewódzki prawidłowej kontroli legalności uchwały w zakresie jednostki planistycznej 1MW oraz rozważenie naruszenia interesu prawnego skarżących odnośnie jednostek planistycznych 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ, NSA nie wypowiedział się co do konkretnych merytorycznych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej P. K. oraz pozostałych osób fizycznych, uznając to za przedwczesne.

W konsekwencji ponownie rozpoznając skargę na plan WSA w Krakowie zastosuje się do wyżej wymienionych wskazań i:

- oceni przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr [...] w jednostce 1MW,

- przyjmie, że nie zostało przekroczone władztwo planistyczne przy przeznaczeniu działki nr [...] w jednostce 2MW pod zabudowę jednorodzinną,

- rozważy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie jednostek planistycznych 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ. W razie przyjęcia tego naruszenia rozpatrzy skargę merytorycznie,

- ponownie odrzuci skargę wniesioną przez K. P., M. G. i M. Z.

Z powyższych względów NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wystąpiły szczególne okoliczności.

Wskazać jednocześnie należy, że NSA nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.