Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 74/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 109, art. 183 par. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/09 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 843/09 oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania G. M., utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Organ pierwszej instancji po rozpoznaniu wniosku W. P. z dnia 18 kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2005 r., uchylającej po wznowieniu postępowania decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. Ostatnio wymienioną decyzją nakazano G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem, a także zobowiązano do przedstawienia w terminie do dnia 8 sierpnia 2005 r. inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej.

W uzasadnieniu decyzji Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2005 r., będącej przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, stanowił art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a i brakiem przesłanek negatywnych, określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce nie mógł na podstawie tego przepisu nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tarasem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2005 r. narusza w sposób rażący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującej stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez organ decyzji.

Nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia dokumentów organ nadzoru budowlanego tamował sobie możliwość nałożenia obowiązku określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce nie mógł więc na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót zamiast obowiązku wykonania określonych czynności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. M. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację, a ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce zastosował dwa różne tryby postępowania przewidziane w ustawie - Prawo budowlane, co nie jest dopuszczalne.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że jest ona niezasadna.

Sąd podkreślił, że nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji polega na ustaleniu, czy decyzja jest wadliwa w stopniu powodującym jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 163/05, lex nr 196684). Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wydał postanowienie o wstrzymaniu robót w dniu [...] sierpnia 2004 r. i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów zmierzając do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego została wydana wobec niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów, a ponadto wobec ustalenia, że samowolnie wykonana dobudowa narusza § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jak wyżej wskazano mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że nie mogły one wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko organów obu instancji, że W. P., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu jako współwłaścicielka działki nr [...], graniczącej z nieruchomością stanowiącą współwłasność skarżącej, tj. działką nr [...]. Zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr [...] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż jak wynika z treści pisma skarżącej z dnia 28 stycznia 2009 r. adresowanego do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. M., J. K. i C. Z. udzielili skarżącej ustnego pełnomocnictwa do występowania w ich imieniu, a pełnomocnictwo to było skuteczne w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji obu instancji uwzględniły natomiast skarżącą jako pełnomocnika współwłaścicieli nieruchomości. Naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca została prawidłowo powiadomiona o toczącym się postępowaniu i miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. M. zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten został błędnie zastosowany, co miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie podstawą prawną jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przez to, iż przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi w sprawie podstawy prawnej powodującej naruszenie art. 8, 12 i 14 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organy nadzoru budowlanego stronom udziału w postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie przez organy nadzoru budowlanego stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione uznanie za stronę, wnioskodawczynię przedmiotowego postępowania, dające podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym oraz doktryną zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej, o ile ona istnieje, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Nie jest nawet rażącym naruszeniem prawa niepowołanie przez organ podstawy prawnej w wydanym rozstrzygnięciu. Stanowi to jedynie wadę formy rozstrzygnięcia z racji naruszenia przepisu art. 107 § k.p.a. W takich bowiem przypadkach podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej odpowiedniej informacji w decyzji administracyjnej. Wadliwość formy decyzji może być naprawiana w trybie rektyfikacji decyzji, który to tryb nie jest konkurencyjny wobec trybów nadzwyczajnych postępowania, a nie w trybie stwierdzania nieważności wydanego aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak to wynika z uzasadnienia wyroku, oparł swoje stanowisko na nieaktualnej podstawie prawnej. Sąd nie zwrócił uwagi na to, że w dacie wydawania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2005 r., obowiązywała od dnia 31 maja 2004 r. nowela Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Istotnie, przed dokonaną zmianą Prawa budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, dyskusyjne było na nakładanie na podstawie tego przepisu prawnego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Cześć orzeczeń sądowych mówiła, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 można nakazać wykonanie jedynie faktycznych robót na budowie, gdyż nałożenie czynności takich jak przedłożenie inwentaryzacji, projektu, ocen lub ekspertyz nie prowadzi do faktycznego doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W części orzeczeń zajęto natomiast przeciwne stanowisko i takie stanowisko, oparte na stanie prawnym sprzed zmiany Prawa budowlanego, zajął w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. W dacie wydania decyzji oraz obecnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec wprowadzenia nowego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo, na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Błędna jest interpretacja i zastosowanie przez Sąd tezy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że wykonanie określonych czynności nie powoduje doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego upoważniające organ do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uprawnia organ do nałożenia tylko obowiązku wykonania czynności lub tylko wykonania robót budowlanych lub do wykonania obu rodzajów obowiązków - wykonania czynności i robót budowlanych. Jest to uzależnione od określonych potrzeb, zdeterminowanych wykonanymi robotami budowlanymi. Nie w każdym przypadku zachodzi konieczność wykonania określonych robót budowlanych. Na przykład w przypadku wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, najczęściej zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wydawanie nakazu wykonania robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził konieczności ich wykonania.

Z wyżej wymienionych powodów Sąd niezasadnie orzekł, że zastosowano niewłaściwą postawę prawną decyzji, co - w ocenie Sądu - jest rażącym naruszeniem prawa. Tym samym dokonano błędnej interpretacji i subsumcji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Bezpośrednią konsekwencją takiego stosowania prawa jest rażące naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych.

Uczestnicy postępowania J. K., C. Z. oraz M. M. poparli skargę kasacyjną i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2010 r. J. K. podniosła, że o toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie została powiadomiona. Nie otrzymała odpisu złożonej skargi kasacyjnej i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a tym samym pozbawiono ją możliwości obrony jej praw. Z tego względu, mając na uwadze art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd drugiej instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności określonych w tym przepisie powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było nieważne, a orzeczenie z tego powodu podlega obligatoryjnemu uchyleniu.

W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej po wznowieniu postępowania decyzję, którą nakazano G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, a także zobowiązującej do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej, za strony tego postępowania uznani zostali współwłaściciele działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Sokółce: J. K., C. Z. oraz M. M.. Osoby te zostały uznane również za strony wznowionego postępowania, a także w związku z wniesioną przez G. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za uczestników na prawach strony w postępowaniu przed tym Sądem. Do osób tych zostały skierowane zawiadomienia o rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 14 lipca 2009 r. Jak wynika z protokołu rozprawy w dniu 15 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zainteresowani zostali o jej terminie powiadomieni.

W aktach sprawy brak jest jednak zwrotnych potwierdzeń odbioru przez J. Z., C. Z. oraz M. M. zawiadomień o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 15 września 2009 r. Sąd ten pomimo wynikającego z art. 109 p.p.s.a. obowiązku odroczenia rozprawy z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie uczestników postępowania, rozpoznał sprawę i ogłosił wyrok. Fakt niedoręczenia zawiadomienia o wyznaczonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie rozprawie w dniu 15 września 2009 r. potwierdza ponadto J. K. w skierowanym do NSA piśmie procesowym z dnia 17 marca 2010 r.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że interes prawny wynikający z współwłasności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Sokółce, na której samowolnie dobudowano do budynku mieszkalnego taras ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, przesądzał o udziale J. Z., C. Z. oraz M. M. w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji na prawach strony.

Tymczasem rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie została przeprowadzona bez uprzedniego zawiadomienia J. Z., C. Z. oraz M. M., co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Strona jest bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw, jeżeli nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, a skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte przed wydaniem wyroku (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 647/08 i z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 924/05).

Powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez konieczności odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien mieć jednak na uwadze, że przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku założenie, iż "utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz", nie jest trafne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pojawiał się problem czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych czy też ekspertyz (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 publ. ONSA i wsa 2007 r., nr 6, poz. 132, wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1720/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 823/08).

Również w uzasadnieniu do podjętej w dniu 10 stycznia 2011 r. uchwały sygn. akt II OPS 2/10 NSA podkreślił, że na tle wykładni powołanego wyżej przepisu "pojęcie wykonanie określonych czynności budziło wątpliwości, tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie, jak to przyznaje się również w uzasadnieniu wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich".

Przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być w każdym przypadku poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości naruszenia prawa, które nie może być wynikiem jego błędnej interpretacji wynikającej z niejasnego brzmienia przepisu. Ponadto należy mieć na uwadze, że nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, które powinno być również ocenione przez pryzmat charakteru danego przepisu oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.