Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 74/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 70, art. 73 ust. 1 pkt 4, art. 92c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 76 par. 1, art. 83 par. 1, art. 79
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] nakładającą na przedsiębiorcę M.K. Usługi Transportowe, karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium podniosło, odwołując się do ustaleń organu I instancji, że w dniu 12 września 2017 r. godzinach od 8:45 do 9:10 przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr [...] wydanym przez Marszałka Województwa dla przedsiębiorstwa M.K. Usługi Transportowe, na linii komunikacji regularnej J. – K. Kontrolowano kurs z godz. 8:55 z miejscowości J. do miejscowości K. Stwierdzono, że o godz. 8:55 autobus przewoźnika nie odjechał z przystanku początkowego na ul. K. (Dworzec PKP) w miejscowości J., który zgodnie z ww. zezwoleniem i rozkładem jazdy powinien odjechać w kierunku miejscowości K.. Kontrolę zakończono o godz. 9:10 w J. na ul. K.

Po wszczęciu postępowania wezwano M.K. do podjęcia działań o charakterze naprawczym i wyeliminowania uchybień. M.K. w piśmie z dnia 25 września 2017 r. wyjaśnił, że przyczyną uchybień była konieczność wywiązania się z kilku krótkoterminowych umów i zadeklarował wykonywanie przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. W toku postępowania przesłuchano do protokołu pracownika organu I instancji dokonującego kontroli, który stwierdził, że o godzinie 8:55 z przystanku początkowego w J. nie odjechał autobus przewoźnika.

W dniu 5 października 2017 r. przeprowadzono rekontrolę przewoźnika ujawniając wykonanie dwóch z czterech kontrolowanych kursów. W sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 92c ust. 1 ustawy, ponieważ przedsiębiorca sam wskazał, przyczynę naruszania warunków zezwolenia ze względu na zaangażowanie całego taboru w obsługę nowych przetargów.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 6 oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, powoduje konieczność nałożenia kary w kwocie 500 zł. Organ I instancji uzasadnił decyzję tym, że przewoźnik zobowiązany jest do wykonywania regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z wydanym przez uprawniony organ zezwoleniem, a jakiekolwiek odstępstwo od określonych w zezwoleniu warunków z przyczyn leżących po stronie przewoźnika wpływa negatywnie na system funkcjonowania przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na danym terenie, naraża pasażerów na konsekwencje wynikające z powstałego opóźnienia (np. uniemożliwienie dotarcia do celu podróży), jak również może być podstawą (w przypadku nagminnego naruszania warunków) do wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia.

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wniesione przez M.K., podzielił powyższe stanowisko organu I instancji.

Kolegium wskazało na treść art. 92a ust. 1 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1907 ze zm.) i art. 93 ust. 1 tej ustawy, podnosząc, że z załącznika nr 3 Lp. 2.2.2. do ustawy wynika, iż wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu podlega karze w wysokości 500,00 zł. Kolegium podkreśliło także, że z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę.

Czynność przeprowadzenia kontroli, jaka miała miejsce w omawianej sprawie, odbyła się bez udziału kontrolowanego i z tej przyczyny nie jest możliwe zachowanie w/w warunków procedury kontroli zarówno w zakresie wylegitymowania się kontrolujących jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. W sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą, jak wyjaśniło Kolegium, przeprowadzoną w oparciu o art. 89b ww. ustawy. Czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego w dniu 12 września 2017 r. w miejscowości J. polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu wykonywanego przez pojazd należący do M.K. Usługi Transportowe. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Wprawdzie protokół sporządzony został wedle wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia dotyczącego kontroli drogowej, jednak za taki uznany być nie może - ze względu na wymogi art. 74 i art. 89b ww. ustawy. Tym samym nie może korzystać z kwalifikowanej mocy dowodowej. Niemniej jednak okoliczność, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej nie oznacza, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie jego wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy, jak również w sprawach, w których organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony, jak w niniejszej sprawie.

Z protokołu wynika, że w dniu 12 września 2017 r. o godzinie 8:55 z przystanku początkowego na ul. K. (dworzec PKP) w miejscowości J. nie odjechał autobus w kierunku miejscowości K., tj. naruszone zostały warunki zezwolenia dotyczące godzin przyjazdu, uzasadniające nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł. Czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego A.T. polegały na obserwacji autobusów należących do przedsiębiorstwa przewoźnika. Pracownik ten, przesłuchiwany w dniu 28 września 2017 r., potwierdził ustalenia obserwacji wynikające z protokołu z dnia 12 września 2017 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Odwołujący, poza kwestionowaniem zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie wykazał, że w dniu 12 września 2017 r. należący do niego autobus zrealizował kurs z godz. 8:55 relacji J. - K..

Nadto organ II instancji podniósł, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności świadczące na jej korzyść. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów.

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z zeznania inspektora przeprowadzającego obserwację w dniu 12 września 2017 r., o terminie tego przesłuchania strona została poinformowana, lecz z przysługującego jej prawa udziału w czynnościach zrezygnowała. Organ, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu zastąpienie protokołu kontroli, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, innym miarodajnym środkiem dowodowym. Strona przez cały czas trwania postępowania wyjaśniającego nie kwestionowała faktu, że sporny kurs nie został rozpoczęty zgodnie z rozkładem jazdy. Również nie podważyła skutecznie ustaleń pracownika Urzędu Marszałkowskiego.

W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Organ odwoławczy podkreślił w odpowiedzi na zarzuty odwołania, że podstawą do wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy w trybie art. 92a ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie przez organ kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie miała miejsce. Ponadto zeznania pracownika organu jako świadka, wobec braku kwalifikowanej mocy dowodowej sporządzonego w dniu 12 września 2017 r. protokołu, stanowią dowód w sprawie i nie wykluczają dokonanych przez niego ustaleń. Natomiast nagranie obserwacji kamerą video jest jednym z dowodów w sprawie i o jego wartości nie decyduje treść art. 76a § 2a k.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do sposobu uwierzytelniania kopii dokumentu, a nie do uwierzytelniania dowodu, którym jest. Przesłuchanie świadka może zaś nastąpić w każdym czasie, byle przed wydaniem decyzji administracyjnej, a nie tylko w dniu kontroli. Organ orzekający, w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zezwolenia na przewóz osób, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną. To nie tylko organ ma udowodnić, że doszło do naruszenia warunków zezwolenia, ale jednocześnie przedsiębiorca winien przedstawić dowody uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.

M.K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieudowodnienie w sposób prawem przewidziany zarzucanych skarżącemu naruszeń;

- art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 76a § 2a k.p.a., poprzez oparcie decyzji na dokumentach, które nie spełniają wymogów postępowania administracyjnego, gdyż nie można im nadać waloru dowodu w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom dano wiarę i dlaczego.

Nadto autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (powoływanej w skardze jako "u.t.d.") oraz art. 89b tej ustawy - poprzez podtrzymanie decyzji organu l instancji, której wydanie zostało poprzedzone nie kontrolą, o której mowa w przywołanych przepisach ustawy, ale "obserwacją" nie mającą umocowania w przepisach prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu II instancji, bądź uchylenie decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium przyznało mu rację, iż decyzja organu I instancji oparta została m.in. na protokołach z kontroli, których nie przekazano przedstawicielowi skarżącego. Uchybienie to organ II instancji uznał za naruszające art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Kolegium przyznało, podzielając przy tym pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, że protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie może być uznany za protokół kontroli w rozumieniu art. 74 ust. 1 u.t.d., ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 9 i 10 tej ustawy, wszelkie kontrole przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i osoby uprawnione wymienione w art. 89 ust. 1 ustawy, odbywają się zawsze w obecności kontrolowanego, po okazaniu legitymacji służbowej bądź stosownego upoważnienia (art. 55 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 70 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 85 ust. 1 i 3 u.t.d.), a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. Podpisy kontrolowanego przewidują również wzory określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184). W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 89b u.t.d. Upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne lub regularne specjalne dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Jeżeli zatem Kolegium oceniło, że w sprawie nie została przeprowadzona kontrola, o której mowa w w/w przepisach, to winno wyjaśnić, na jakiej podstawie organ I instancji dokonywał "obserwacji", w wyniku której stwierdzono rzekome naruszenie posiadanego zezwolenia, a w konsekwencji - na jakiej podstawie nałożył określoną przepisami ustawy o transporcie drogowym karę. Kontrolujący są związani przepisami ustawy, które stanowią lex specialis do procedury postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie pozostawił, w szczególności w treści art. 89a ust. 4 u.t.d., żadnego luzu decyzyjnego organom.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu II instancji jakoby WSA w Kielcach uznało, iż kara określona przepisami ustawy o transporcie drogowym mogła być nałożona na przedsiębiorcę na podstawie wadliwego protokołu. Ze stanu faktycznego ww. wyroku sądowego wynika, że wadliwy protokół może mieć moc dowodową, ale tylko wówczas, gdy w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego organ kontrolujący ponad wszelką wątpliwość udowodni popełnienie zarzucanego przedsiębiorcy naruszenia.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem w aktach sprawy nie ma ani jednego dowodu, który potwierdzałby w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący popełnił zarzucane uchybienia, jak również zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż kontrolujący faktycznie byli we wskazanych przez siebie miejscach, jak i czasie kontroli. Kolegium nie wyjaśniło, na jakiej podstawie formułuje swoje twierdzenia, jedynie podając, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia.

W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium, że nie jest ważne to, w jaki sposób kontrolujący utrwalił wyniki swojej obserwacji, ponieważ każdy ze sposobów stanowi jego oświadczenie jego wiedzy, w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, jest dowodem rażącego naruszenia wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak również zasad współżycia społecznego. Organ odwoławczy, przerzucając w całości ciężar dowodu na przedsiębiorcę, zwalnia organ I instancji z niekwestionowanego obowiązku udowodnienia ponad wszelką wątpliwość zarzucanych przedsiębiorcy naruszeń zezwolenia.

W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również w sposób przekonywujący do zarzutu skarżącego dotyczącego wagi dowodu z zeznań świadka A. T., który działając z upoważnienia Marszałka Województwa na stanowisku Głównego Specjalisty Wojewódzkiego Zarządu Transportu, dokonywał czynności kontrolnych, dlatego nie może być jednocześnie świadkiem w sprawie, a także z uwagi na zasadę postępowania administracyjnego nakładającą na organy administracji państwowej obowiązek budowania zaufania obywateli do organów - nie powinien nim być. Upoważnienie A.T. należy uznać za pełnomocnictwo administracyjne, umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi Urzędu. Jest to zastępstwo bezpośrednie, co oznacza, że organem kompetencyjnym pozostaje nadal Marszałek, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Jeżeli A.T. działa w kwestionowanych przez skarżącego postępowaniach w imieniu Marszałka, tj. jako organ je prowadzący, to nie może zostać powołany w sprawie na świadka. Zeznania tego "świadka" są niewątpliwie nieobiektywne, stronnicze i mało prawdopodobne oraz ściśle ukierunkowane na cel przeprowadzonej kontroli, jakim było ukaranie skarżącego karą pieniężną.

Dowodu z przesłuchania świadka A.T. nie można uznać za zgodny z procedurą kontroli z uwagi na rażące naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. polegające na jego przeprowadzeniu poza kontrolą. Przesłuchanie świadka miało miejsce kilka dni po dokonanych kontrolach, tj. w dniu 23 października 2017r. Tymczasem przywołany przepis dopuszcza przesłuchanie świadków w trakcie kontroli, co potwierdza, zdaniem skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., I OSK 1617/06, w którym NSA wskazał, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 k.p.a.

Z zawiadomienia z dnia 9 października 2017 r. wynika, że Marszałek Województwa zastosował art. 79 k.p.a., co - uwzględniając w/w stanowisko Sądu – jest, zdaniem strony, niedopuszczalne.

Kolegium nie odniosło się również do tego zarzutu, stwierdzając jedynie, że świadkowie mogą być przesłuchiwani do czasu wydania decyzji. Zarzut stawiany jest konkretny i wskazuje na charakter przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., który stanowi lex specialis do art. 79 k.p.a.

Na uznanie za dowód w sprawie nie zasługuje również, w ocenie skarżącego, wideorejestracja. Organ I instancji, choć nie powołuje się na ten dowód w kwestionowanych decyzjach, dysponuje nagraniem ze swojej "obserwacji". Dowodowi temu skarżący zarzuca nieodzwierciedlenie stanu faktycznego w sprawach, nagranie nie odzwierciedla ustaleń zawartych w protokole, nie wskazuje, z jakiego miejsca i przez kogo zostało wykonane, co ma, jak zarzuciła strona, bezpośredni wpływ na jego moc dowodową, a tym samym na możliwość nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej na kontrolowanego.

W ocenie skarżącego, brzmienie przepisów rozdziału 9 i 10 u.t.d. pozwala na przyjęcie, że kontrole organów uprawnionych winny być - co do zasady - przeprowadzane w sposób jawny. Zasada ta powinna również mieć zastosowanie w odniesieniu do nagrań, jakimi dysponuje w sprawach Marszałek Województwa.

Zdaniem skarżącego, nagrania stwarzają raczej wrażenie sporządzonych z ukrycia, ze znacznej odległości. Z filmu tego nie można w sposób jasny i oczywisty wywnioskować celu jego sporządzenia, co w sposób bezsporny rzutuje na możliwość jego dopuszczenia w sprawie. Nagrania pokazują jedynie fragment jakiejś okolicy. Poza tym płyta z nagraniem jest kopią dokumentu elektronicznego, przez który rozumie się dokument w postaci pliku tekstowego, graficznego, muzycznego, filmowego lub mieszanego, będącego wynikiem pracy z danym programem komputerowym, dający się zapisać, a następnie odczytać. Posiada cechy dokumentu, czyli potwierdza prawdziwość zaistnienia danego wydarzenia, okoliczności, zjawiska oraz cechy pliku. Może być więc dowodem w procedurach prawnych. Zatem w myśl art. 76a § 2a k.p.a., jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Załączona do akt wideorejestracja jest kopią, której zgodności z oryginałem nie potwierdzono w sposób przewidziany wyżej przywołanym przepisem. Na obecnym etapie nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że nagranie np. nie zostało zmanipulowane w trakcie jego przetwarzania tak, aby osoby kontrolujące osiągnęły z góry założony cel.

Różnica pomiędzy oryginałem a kserokopią oznacza, że w oryginale dokument urzędowy korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu, z kolei dokument w formie kserokopii musi być poddany ocenie w ramach całego zebranego materiału dowodowego, Postępowanie dowodowe ma prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżący powołał się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zarzucił, że Kolegium pobieżnie odniosło się do powyższego zarzutu, nie oceniło w ogóle dowodu z nagrania. Nie wyjaśniło, kto je sporządził, gdzie, o jakiej godzinie, co przedstawia, jak również czy nagranie poddane było obróbce, czy wideorejestrator posiada wymaganą homologację.

W ocenie skarżącego przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają dowód z nagrania, ale nie precyzują, jakie powinno spełniać wymagania. Skarżący zwrócił więc uwagę na art. 308 Kodeksu postępowania cywilnego i podniósł, że ustawodawca odmawia nadania dowodom z nagrania wideorejestratorem cech przynależnych dowodom z dokumentu i oględzin, nakazując jedynie odpowiednie stosowanie przepisów w tym zakresie. Przeprowadzenie dowodu z filmu odbywa się przez jego wyświetlenie. Dowód powinien być dostarczony na nośniku, na którym został pierwotnie zarejestrowany. Nośnik również powinien zostać zweryfikowany, zgodnie z przepisami dotyczącymi oględzin. Inspektorzy ITD nie mogą nagrywać kontroli, a jeżeli już - to zobowiązani są do poinformowania o tym fakcie przedsiębiorcę. Nie można dowodu z nagrania wykorzystać w postępowaniu prowadzonym przez ITD. Dowód z nagrania może pochodzić tylko i wyłącznie z wideorejestratorów z homologacją.

Skarżący podkreślił, że w badanych przypadkach Marszałek Województwa nie zebrał żadnego dowodu w sprawie potwierdzającego ponad wszelką wątpliwość, iż skarżący dopuścił się zarzucanych naruszeń. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który korzystałby z uprzywilejowanej mocy dowodu urzędowego potwierdzającego zaistnienie podnoszonej okoliczności, zaś materiał dowodowy oceniany w całości nie daje gwarancji prawdziwości, gwarancji powstania naruszenia uprawniającego organ do nałożenia kary.

W ocenie skarżącego, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Kielcach zaprezentowanym w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Ke 1166/15. Ani przepisy ustawy o transporcie drogowym, ani też przepisy postępowania administracyjnego nie nakładają na przewoźnika obowiązku rejestrowania, czy też sporządzania innych dowodów na okoliczność wykonywania przewozu. Nie można zatem skutecznie oczekiwać od skarżącego, że w ramach obowiązku współdziałania z organem skarżący przedłoży jakiekolwiek dowody na poparcie, czy też zaprzeczenie twierdzeń organu, bowiem nimi nie dysponuje z powodów oczywistych.

Organ administracji bez żadnych konsekwencji mógłby zarzucać stronie uchybienia, popierając swoje twierdzenia materiałami prawdziwymi bądź nie, a dopiero strona musiałaby udowadniać, że jest niewinna. Taka sytuacja nie rodzi zaufania do organów administracji państwowej. Kolegium, mimo stawianych konkretnych zarzutów szeroko przeanalizowanych, przyjęło za niebudzące wątpliwości swobodne, niczym nie potwierdzone stwierdzenia kontrolującego, który jednocześnie w sprawie był świadkiem.

Podsumowując skarżący stwierdził, że organy oparły swoje decyzje na materiale, któremu nie można przypisać cech dowodu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości. Kolegium kieruje się przypuszczeniami i stanowiskami WSA w Kielcach, które zapadły w zgoła odmiennych stanach faktycznych. Brak cech dowodu urzędowego zwalnia skarżącego z obowiązku udowodnienia, czy treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest, czy nie jest prawdziwa. Zgodnie z treścią art. 76 § 3 k.p.a. strona musi udowodnić okoliczność obalającą treść dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości, a nie okoliczność obalającą każdy zawarty w aktach materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został niewadliwie ustalony, organy orzekające w postępowaniu administracyjnym dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego stanu prawnego, przyjmując trafnie, że skoro w dniu 12 września 2017 r. autobus kontrolowanego przewoźnika nie odjechał o godz. 8:55 z miejscowości J. do miejscowości K., z przystanku początkowego na ul. K. (Dworzec PKP), podczas gdy - zgodnie z zezwoleniem nr 0001881 udzielonym skarżącemu i rozkładem jazdy obowiązującym na tej trasie - powinien odjechać w kierunku miejscowości K. o wskazanej godzinie, to w konsekwencji doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co w świetle obowiązującego prawa skutkowało nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej.

Zarzuty podnoszone przez skarżącego sprowadzają się de facto nie do tego, że w dniu 12 września 2017 r. należący do niego pojazd rozpoczął kurs zgodnie z rozkładem jazdy, ale do tego, że jego zdaniem okoliczność przeciwna, a więc, że kurs nie został rozpoczęty zgodnie z rozkładem jazdy, nie została w sposób prawidłowy udowodniona, gdyż:

- sporządzony protokół nie odpowiada wymogom z uwagi na brak obecności przy jego sporządzaniu kontrolowanego,

- A.T. jako osoba upoważniona przez organ do kontroli nie powinien być przesłuchiwany jako świadek,

- a jeśli już, to powinno się to odbyć w chwili kontroli, a nie później,

- płyta CD zawierająca nagranie również nie stanowi dowodu.

Po pierwsze podnieść należy, że przeprowadzone w dniu 12 września 2017r. czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 70 i nast. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2200 ze zm.), dalej jako "u.t.d.", czego organy, podobnie jak skarżący, nie kwestionowały. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracownika Wojewódzkiego Zarządu Transportu polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu o godz. 8:55 wykonywanego przez pojazd należący do przedsiębiorstwa skarżącego. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, protokół został sporządzony pod jego nieobecność, nie podpisał więc tego protokołu. Ma to jednak tylko ten skutek, że sporządzony protokół, ponieważ nie czyni zadość wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 23 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1064) nie może być uznany za protokół z kontroli w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia i nie korzysta z mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 76 § 1 kpa. Nie oznacza to jednak, że organ nie mógł czynić swoich ustaleń na podstawie innych dowodów. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię dowodów (rozdział 4 k.p.a.), czemu nie zaprzecza sam skarżący, zarzucając naruszenie m.in. art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 76a § 2 k.p.a.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego kwestionującego moc dowodową zeznań świadka A.T. – upoważnionego pracownika organu, który przeprowadził wyżej opisane czynności kontrolne, polegające na obserwacji w dniu 12 września 2017 r. początkowego przystanku w miejscowości J., z którego powinien rozpocząć swój kurs o godz. 8:55 autobus przewoźnika według obowiązującego rozkładu jazdy. Był to bez wątpienia kluczowy dowód w sprawie. W kontekście zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z akt administracyjnych nie wynika, by A.T. prowadził czynności procesowe w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożył zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których – jako pracownik organu I instancji był powołany. Okoliczność, że świadek ten jest zatrudniony w Wojewódzkim Zarządzie Transportu nie wyłącza możliwości przesłuchania go w charakterze świadka. Okoliczność tego rodzaju może co najwyżej wpłynąć na ocenę wiarygodności zeznań świadka. Ponadto zgodnie z art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Świadkami nie mogą być: osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń, osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy oraz duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi (art. 82 k.p.a.). Żadna z przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie w sprawie nie zaistniała.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów, zgodnie z którym dowód z zeznań w/w świadka mógł stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Świadek ten mógł zostać przesłuchany już po dacie przeprowadzonych czynności kontrolnych, gdyż art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. nie wyłącza stosowania art. 79 k.p.a., a o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu skarżący został zawiadomiony. Z zeznań tych z kolei w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący, wykonując krajowy transport drogowy osób, nie wywiązał się z warunków udzielonego mu zezwolenia i ustalonego rozkładu jazdy. Świadek zeznał bowiem, że – jak stwierdził podczas dokonywanych czynności – m.in. o godz. 8:55 w dniu 12 września 2017r. autobus przewoźnika M. K. nie odjechał z przystanku początkowego w J..

Odnosząc się do obszernej argumentacji skarżącego w zakresie waloru dowodowego nagrań video rejestrujących przebieg kontroli należy wyjaśnić, że w konkretnej sprawie przydatność takiego dowodu jest zależna od jakości i treści tego nagrania. W niniejszym przypadku nagranie nie stanowiło istotnego dowodu, na podstawie którego organy oparłyby swoje ustalenia, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie innych dowodów, w tym zwłaszcza na podstawie zeznań A. T. Dowody te w wystarczający sposób potwierdzają stwierdzone zaskarżoną decyzją naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, powodowało konieczność nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł.

Należy także zauważyć, że skarżący w piśmie z dnia 25 września 2017 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego (k. 15-16 akt administracyjnych) wskazał, że zmuszony do ratowania swojego przedsiębiorstwa, jak również miejsc pracy dla osób, którym daje zatrudnienie, wziął udział w kilku przetargach, z których trzy wygrał i wszelkie autobusy oraz busy, jakie na ówczesny moment posiadał, musiał przeznaczyć na ich obsługę, zaniedbując na krótki czas pasażerów na linii relacji J.-K. Skarżący tym samym nie kwestionował ustaleń organu, a przede wszystkim tego, że przedmiotowy kurs nie odbył się. Jego pisemne wyjaśnienia wręcz potwierdzają tę okoliczność. Wskazane w w/w piśmie przyczyny naruszenia warunków określonych w udzielonym zezwolenia nie uzasadniały ponadto zastosowania przepisu art. 92c utd.

Dodatkowo nie sposób nie dostrzec, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedstawił w toku postępowania dowodów przeciwnych, a przez to nie podważył wiarygodności dowodów przeprowadzonych w toku postępowania. Dowody te w świetle obowiązujących przepisów prawa i okoliczności sprawy mogły stanowić podstawę czynienia istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, stąd nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 75 § 1, art. 76 §1 i art. 76a § 2a k.p.a. Zresztą sam skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie twierdził, że o godzinie 8:55 należący do niego pojazd rozpoczął kurs, a w istocie jego argumentacja sprowadza się do zarzucenia organom, iż nie udowodniły w sposób prawidłowy, że sporny kurs nie został rozpoczęty.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za chybione również zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z regułami prawa, z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy rozważyły i wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które stały się podstawą nałożenia ww. kary pieniężnej, a jednocześnie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Należy ponadto zauważyć, że w aktach administracyjnych zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...], zamieszczono – najprawdopodobniej omyłkowo – decyzję organu I instancji o znaku [...], dotyczącą kursu z godziny 8:35. Akta postępowania administracyjnego przed organem I instancji, odnoszące się do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, zostały natomiast błędnie dołączone do akt administracyjnych znak: [...] dołączonych do akt sprawy o sygn. II SA/Ke 72/18. W związku z powyższym Sąd dopuścił dowód z tych akt. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, oceniając jako chybione zarzuty skargi i nie stwierdzając z urzędu naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.