Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2325/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 620/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr XLII/261/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Skawinki I" na ternie gminy Lanckorona oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 620/23 odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako spółka) na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr XLII/261/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Skawinki I" na terenie gminy Lanckorona (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2022 r. poz. 5547), a także zwrócił spółce uiszczony wpis od skargi.

Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) Sąd zauważył, że nie tylko żadna z dziewiętnastu działek ewidencyjnych wskazanych przez spółkę nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały, ale żadna z nich nawet nie przylega do terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Tymczasem, jak przyjął Sąd, prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie podmioty, których zapisy tego prawa naruszają ich prawo własności (użytkowania wieczystego), choćby byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego planu. Jego zdaniem interes, jaki wykazuje spółka, ma charakter faktyczny, a nie prawny, nie daje on zatem prawa do merytorycznego rozpoznania skargi.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Została oparta o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.; dalej zwanej u.s.g.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego spółki w rozumieniu ww. przepisu oraz że naruszony interes prawny spółki nie ma charakteru aktualnego, bezpośredniego oraz realnego, podczas gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę indywidualnych uprawnień spółki wynikających z przepisów prawa materialnego m.in. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wbrew obowiązkom wynikającym z treści przepisów prawa powszechnego, polegającego m.in. na nieujawnieniu udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "[...]" [...], mimo obowiązkowi wynikającemu z treści art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 633, ze zm.; dalej zwanej ustawą) czego rezultatem jest uniemożliwienie uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującej działalność reglamentacyjną;

2. art. 132 w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie pomimo jednoczesnego braku podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z uwagi na naruszenie interesu prawnego spółki wskutek wydania zaskarżonej uchwały oraz zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą, z uwagi na niezgodność z prawem zaskarżonego planu.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i w razie uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie Gminy [...], na których występuje udokumentowane złoże piaskowców krośnieńskich "[...]" [...]. Prowadzi działalność w zakresie działalności wydobywczej, zaś sama spółka została założona w celu eksploatacji tego złoża, a w latach 2010-2013 podjęła wymagane przez obowiązujące przepisy działania zmierzające do sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji złoża przez właściwy organ nadzoru geologicznego. Podkreśliła, że złoże to nie zostało ujawnione w treści Studium, w związku z czym konieczne stało się wydanie przez Wojewodę Małopolskiego, na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy, zarządzenia zastępczego z dnia 2 lutego 2016 r., nr WN- II.4131.1.3.2016/ZZ.

Jak wskazał pełnomocnik spółki, organy gminy przystąpiły do fakultatywnych czynności planistycznych po wydaniu ww. zarządzenia zastępczego celem ograniczenia przysługującego spółce prawa własności i prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś potwierdzeniem tego jest brak wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Z tego też względu naruszenie interesu prawnego spółki - również wskutek wydania zaskarżonej uchwały - o charakterze bezpośrednim, aktualnym, realnym i indywidualnym, nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Pełnomocnik zaznaczył, że ograniczenie prawa do wykonywania działalności górniczej konkretnemu właścicielowi terenu na którym występuje udokumentowane złoże kopaliny pospolitej - w szczególności w razie poniesienia przez niego wszelkich kosztów sporządzenia dokumentacji geologicznej zgodnie ze swoimi zamierzeniami inwestycyjnymi - nie może zostać uznane za zgodne z treścią zasady racjonalnej gospodarki zasobami. Fakultatywne planowanie przez organy gminy nie może być podejmowane w celu ograniczenia zamierzeń inwestycyjnych na udokumentowanym, konkretnym złożu. Podkreślił przy tym, iż takowe działanie winno być uznane za sprzeczne z prawem, ponieważ ujawnienie udokumentowanego złoża w planie nie powinno zależeć od woli organu, który podejmuje fakultatywne czynności planistyczne, zwłaszcza przy tak klarownej treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem pełnomocnika błędne jest stanowisko organu, podzielone przez Sąd, że skoro spółka nie posiada nieruchomości na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, to nie ma ona możliwości jego skutecznego zaskarżenia. Podkreślił, że spółka wniosła skargę w oparciu o własną działalność, własne nieruchomości i naruszenie jej indywidualnego interesu chronionego prawem, a naruszenie to ma charakter bezpośredni, realny i aktualny. Zaznaczył, iż o tym na jakim obszarze będzie prowadziła eksploatację na złożu zadecyduje spółka we wniosku o koncesję, który zostanie skierowany do właściwego organu geologicznego, uprawnionego do wydania stosownej koncesji. Zanim jednak to nastąpi spółka musi uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych.

Z tych względów, w związku z podjęciem uchwały, naruszony został nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie więc orzekł, iż spółka nie ma prawa żądać stwierdzenia nieważności planu. Konsekwentna działalność organów Gminy, nacechowana jest na konkretny podmiot i konkretne nieruchomości, co też winno zostać zauważone, zwłaszcza w kontekście naruszenia art. 95 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Wbrew odmiennemu stanowisku pełnomocnika spółki istniała podstawa do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że podmiotowość skarżącego w tych sprawach kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Winien wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004 r. nr 7, poz. 114). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia.

Spółka naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w nieujawnieniu w zaskarżonej uchwale udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "[...]" [...], mimo obowiązkowi wynikającemu z art. 95 ust. 1 ustawy. Twierdzi, że uchwała ta narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości położonych w [...], jak również przedsiębiorcy, gdyż teren na którym udokumentowano to złoże, objęty został treścią przyjętego nią planu i wyłącza możliwość jego eksploatacji, do czego dąży spółka. Zdaniem spółki już samo zaniechanie wprowadzenia oczekiwanych przez nią zmian w postaci ujawnienia udokumentowanego złoża w zaskarżonej uchwale dostatecznie wykazuje naruszenie jej interesu prawnego.

Należy więc stwierdzić, że nieprzeznaczenie na obszarze objętym planem miejscowym złóż kopalin w żaden sposób nie wpływa na funkcjonowanie skarżącej spółki w ramach działalności wydobywczej, na podstawie uzyskanych wcześniej koncesji. Uchwała ta ani nie ograniczyła, ani też nie pozbawiła praw, które spółka posiada. Nie wprowadziła jedynie, wbrew jej oczekiwaniom, nowych uprawnień w postaci możliwości eksploatacji złoża piaskowców krośnieńskich "[...]" [...] na działkach znajdujących się na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Tym samym, skoro nie rozstrzyga o zmianie sytuacji prawnej spółki, to nie można mówić o naruszeniu jej interesu prawnego. Samo sprzeciwianie się przyjętym w zaskarżonej uchwale rozwiązaniom dotyczącym zmiany obowiązującego na terenie całej gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Lanckorona nr VII/62/2003 z dnia 15 maja 2003 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2003 r. Nr 164, poz. 2113) wyłącznie w zakresie przeznaczenia na cel mieszkaniowy terenów części miejscowości [...], nie jest wystarczające do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego spółki. To, że spółka prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu kopalin i w tym celu zainteresowana jest nabyciem lub wydzierżawieniem w przyszłości gruntów objętych planem miejscowym nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny. Podobnie, podjęte przez nią działania zmierzające do ujawnienia w planie miejscowym złoża kopaliny i związane z tym zamiary inwestycyjne spółki, dotyczą jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Spółka nie wskazała bowiem przepisu prawa materialnego, który w tej sytuacji dawałby jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zaniechania, czy dokonania innych czynności o charakterze prawnym. Jak już zaakcentowano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, musi być aktualne, rzeczywiste, a więc dokonane uchwałą organu gminy, nie zaś tylko hipotetyczne i zagrażające w bliżej niesprecyzowanej przyszłości naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Nie można także przyjąć, że legitymacja procesowa spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z tego, że ustalenia planu miejscowego zmieniają jej pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wskazano bowiem na żadne przepisy w tym zakresie, z których wynikają dla skarżącej prawa podmiotowe, a które mogłyby być chronione w drodze skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a nawet uzyskanie takiej decyzji nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.). To, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 tej ustawy) samoistnie nie tworzy uprawnienia zainteresowanego inwestora do zaskarżenia planu tylko z tej przyczyny, że jego ustalenia uniemożliwiają uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej bowiem sytuacji, legitymację skargową posiada aktualny właściciel nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, a nie podmiot planujący realizację danego przedsięwzięcia po nabyciu tej nieruchomości, bądź uzyskaniu do niej tytułu obligacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 85/08, LEX nr 470936).

Rację ma pełnomocnik twierdząc, że brak objęcia nieruchomości skarżącej zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu nie przesądza jeszcze o braku legitymacji procesowej do jej zaskarżenia (zob. wyroki NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, LEX nr 746792 i z 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09, LEX nr 597946). Nie zmienia to jednak faktu, że niezbędne jest wykazanie przez skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego. Pogląd ten został zresztą przywołany przez Sąd pierwszej instancji, który dostrzegając, że żadna z będących własnością spółki nieruchomości nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały, przyjął, że wskazane w skardze spółki okoliczności świadczą o wystąpieniu po jej stronie interesu faktycznego, nie zaś prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż skarżąca spółka nie zdołała wykazać, że na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały doszło po pierwsze, do uszczuplenia przysługujących jej praw właścicielskich, a po drugie zmiany jej sytuacji prawnej wobec nieujawnienia złoża piaskowców krośnieńskich "[...]" [...]. Podnoszone przez spółkę twierdzenia o prowadzonej przez nią na terenie Gminy Lanckorona działalności polegającej na wydobywaniu kopalin, jak również wskazane działania zmierzające do ujawnienia w miejscowym planie złoża kopalin "[...] ", które pozostaje w sferze zamiarów, nie dotyczą interesu prawnego spółki.

Gdyby nawet przyjąć, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 95 ust. 1 ustawy, na co wskazuje spółka, to nie można tracić z pola widzenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyroki: Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU-A 2003 r. nr 8 poz. 84; NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda 2005 r. nr 7-8, poz. 69 oraz z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, LEX nr 1657653). W związku z tym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964, z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, LEX nr 1123130).

Podsumowując, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że spółka nie wykazała, aby istniał związek między jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny. Postawiony więc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odrzucenie skargi z tej przyczyny uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, w konsekwencji także drugi zarzut kasacyjny odniesiony do art. 132 w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. jest bezzasadny.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 1 P.p.s.a.