Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1797/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1 pkt 1, art. 68, art. 72
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 238 § 1 i art. 239 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8266/22 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. nr KOA/1861/Ru/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. W. 240 (dwieście czterdzieści złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 8266/22, po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej: egzaminowany, strona), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 października 2022 r. (dalej: Kolegium, SKO) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oraz orzekł o zwrocie stronie kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 23 lutego 2022 r. zatytułowanym "odwołanie" strona wniosła do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: Marszałek) skargę na odmowę dopuszczenia do egzaminu na prawo jazdy kategorii B.

Marszałek Województwa pismem z 11 marca 2022 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę dotyczącą odmowy przeprowadzenia egzaminu" poinformował stronę, że powodem nieprzeprowadzenia egzaminu była odmowa założenia przez egzaminowanego maseczki ochronnej zasłaniającej usta i nos.

W kolejnym piśmie z 23 marca 2022 r. Strona ponownie wskazywała na nieprawidłowości w czynności egzaminatora, który odmówił dopuszczenia jej do egzaminu na prawo jazdy kategorii B z powodu braku maseczki ochronnej, a także wezwała Marszałka do zwrotu opłaty egzaminacyjnej.

Marszałek pismem z 6 kwietnia 2022 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Egzaminowany pismem z 20 kwietnia 2022 r. złożył odwołanie od decyzji Marszałka do SKO.

Postanowieniem z 4 października 2022 r. Kolegium, na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Marszałka z 6 kwietnia 2022r.

Kolegium powołało się na art. 134 k.p.a., zobowiązujący organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych (np. w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia), art. 127 § 1 k.p.a. wskazujący, że od wydanej w pierwszej instancji decyzji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Kolegium uznało, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, co oznaczało, że w dacie wniesienia odwołania nie istniał akt administracyjny, od którego egzaminowany mógłby wnieść środek zaskarżenia. Pisma zawierającego informację o stanowisku właściwego organu, nie zmierzającego do rozstrzygnięcia o określonych prawach i obowiązkach strony nie można było uznać za decyzję administracyjną, o czym Marszałek pismem z 30 września 2022 r. poinformował stronę.

Kolegium przedstawiło, powołując się na art. 54, art. 68 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212; dalej: u.k.p.) procedurę rozpatrywania skargi dotyczącej egzaminu państwowego. Uznało, że Marszałek rozpoznał skargi, a wątpliwości strony dotyczące odmowy przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy kat. B uznał za bezzasadne. Wobec tego, zdaniem SKO, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt administracyjny, który byłby decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę egzaminowanego uznał ją za niezasadną, by jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uchylić zaskarżone postanowienie.

Sąd, mając na uwadze zasady uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami regulowane ustawą o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 z późn. zm.), w tym art. 50 ust. 2, art. 51 ust. 1 oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1206 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie egzaminowania), w tym: § 23, § 14, § 15, § 16, § 30, § 33, § 34 doszedł do wniosku, że przewidzianą w art. 72 u.k.p. kompetencję Marszałka do unieważnienia egzaminu państwowego należy odnosić do całości procedury egzaminu praktycznego na prawo jazdy, a zatem także podstaw odmowy przeprowadzenia egzaminu przez egzaminatora, a nie wyłącznie do wykonywania na placu manewrowym oraz w ruchu drogowym zadań, o których mowa w § 23 rozporządzenia w sprawie egzaminowania. Podniósł, że wspomniana odmowa stanowi zakończenie egzaminu dla określonej osoby egzaminowanej, z mocy § 30 ust. 1 oraz w § 34 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nieprzeprowadzenie egzaminu przez egzaminatora wiąże się też, w określonych sytuacjach, z negatywnymi skutkami dla osoby egzaminowanej, skoro w przypadkach przewidzianych w § 15 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia w sprawie egzaminowania przyjmuje się, że osoba egzaminowana uzyskała negatywny wynik egzaminu, zaś w przypadkach przewidzianych w § 15 pkt 1, pkt 2 lit. c-e, pkt 3-5 tego aktu przyjmuje się, że osoba ta nie przystąpiła do egzaminu.

Jak zauważył WSA, z opisanymi sytuacjami wiąże się nie tylko konieczność ponownego przystąpienia do egzaminu, ale również określone konsekwencje finansowe - konieczność poniesienia kolejnej opłaty za egzamin w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości opłat za przeprowadzenie egzaminu państwowego oraz stawek wynagrodzenia związanych z uzyskiwaniem uprawnień przez egzaminatorów (Dz. U. z 2014 r, poz. 974). Zgodnie bowiem z § 11 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie egzaminowania, jeżeli osoba egzaminowana uzyskała negatywny wynik części teoretycznej lub praktycznej egzaminu albo nie przystąpiła do egzaminu państwowego w wyznaczonym terminie, ośrodek egzaminowania na jej wniosek wyznacza kolejny termin egzaminu po uiszczeniu opłaty za egzamin. Natomiast na mocy § 12 ust. 7 tego rozporządzenia osoba egzaminowana nie wnosi kolejnej opłaty za egzamin w przypadkach, o których mowa w § 15 pkt 4 i 5, tj. jeżeli warunki atmosferyczne lub inne przyczyny uniemożliwiają przeprowadzanie egzaminów (pkt 4) lub egzaminator stwierdził awarię urządzenia rejestrującego uniemożliwiającą rejestrację przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego, a nie ma możliwości przeprowadzenia części praktycznej egzaminu państwowego pojazdem wyposażonym w sprawne urządzenie rejestrujące (pkt 5). Zatem, jak uznał WSA, § 15 pkt 4 rozporządzenia w sprawie egzaminowania dotyczył okoliczności o charakterze obiektywnym, które w ogóle uniemożliwiają przeprowadzanie egzaminów, a nie sytuacji dokonania przez egzaminatora błędnej oceny zaistnienia podstaw do odmowy przeprowadzenia konkretnego egzaminu, z powołaniem się na inne przesłanki nieprzeprowadzenia egzaminu. Z przepisu art. 72 ust. 3 u.k.p. wynika jednoznacznie, że unieważniony egzamin przeprowadza się ponownie na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Przepis ten znajdowałby zastosowanie w przypadku zastosowania instytucji unieważnienia w odniesieniu do całości procedury egzaminu, w tym bezpodstawnej odmowy przez egzaminatora przeprowadzenia części praktycznej egzaminu.

Z powyższych przyczyn, w ocenie WSA, w sprawie nie zachodziła powołana przez SKO uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie administracyjne dotyczące unieważnienia egzaminu państwowego nie mogło być prowadzone, gdyż tak należało zaklasyfikować żądanie strony. Zaskarżone postanowienie zaś zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., co uzasadniało jego uchylenie.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziło się Kolegium i wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 68 ust. 1 w zw. art. 72 ust. 1 u.k.p. (Dz. U. z 2023 r. poz. 622) poprzez błędną ich wykładnię poprzez uznanie, że postępowanie zainicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.k.p. jest postępowaniem administracyjnym i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd do przekonania, iż złożenie skargi określonej w art. 68 ust. 1 u.k.p. nie inicjuje postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej unieważnienia takiego egzaminu,

2. art. 72 ust. 1 u.k.p poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu, a w konsekwencji uznanie, że strona niezadowolona z wyniku egzaminu na prawo jazdy może poprzez złożenie skargi w trybie art. 68 ust. 1 u.k.p. zainicjować postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy art. 72 ust.2 u.k.p. wyraźnie określa z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu (z urzędu oraz na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego), a to oznacza, że unieważnienie nie może nastąpić na wniosek niezadowolonej z wyniku egzaminu osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa na podstawie art. 68 ust. 1 u.k.p.;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło SKO naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem postanowienia Kolegium z 4 października 2022 r. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył art. 134 k.p.a. (Dz. U. z 2023, poz. 775) w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola zaskarżonego aktu powinna doprowadzić do oddalenia skargi Strony z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodziła uzasadniona przyczyna braku prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego unieważnienia egzaminu państwowego, w sytuacji gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd do przekonania, iż od pism Marszałka z 11 marca i 6 kwietnia 2022 r. nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji do Kolegium z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, zaś samo wniesienie odwołania od rzeczonych pism winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności;

3 art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy i treści postanowienia Kolegium powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na postanowienie Organu z 4 października 2022 r.;

4. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym wykonaniu obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez niejasne przedstawienie motywów swojego rozstrzygnięcia, lakoniczne, nie podające się instancyjnej kontroli uzasadnienie oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jasnego wskazania co do dalszego postępowania i czynności, jakie Kolegium winno dokonać, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości wykonania przez Organ kwestionowanego wyroku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wnosiło o uchylenie w całości wyroku WSA i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, to o uchylenie w całości wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz oświadczyło, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosiło o zasądzenie od Strony na rzecz Organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wnosiła o oddalenie tego środka odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), ponieważ Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona – egzaminowany w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przed oceną skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględnia jednak z urzędu nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Przed oceną zgłoszonych zarzutów należy najpierw uporządkować dotychczasowy stan sprawy.

Egzaminowany nie został dopuszczony przez egzaminatora do części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kategorii B w dniu 15 lutego 2022 r., gdyż odmówił założenia maski ochronnej na czas egzaminu.

W dniu 23 lutego 2022 r. strona wniosła odwołanie do Marszałka. Organ ten w piśmie z 11 marca 2022 r. "Odpowiedź na skargę dotyczącą odmowy przeprowadzenia egzaminu" uznał zachowanie egzaminatora za prawidłowe, a skargę za bezzasadną, wskazując na art. 67 ust. 1 pkt 1 u.k.p. oraz art. 238 § 1 i art. 239 § 1 k.p.a.

W kolejnym piśmie z 23 marca 2022 r. także skierowanym do Marszałka strona ponowiła wniosek o zwrot opłaty egzaminacyjnej oraz wniosła o poinformowanie o trybie złożenia odwołania w przypadku uznania jej skargi za bezzasadną.

Marszałek w piśmie z 6 kwietnia 2022 r. również nie znalazł podstaw do podważenia decyzji egzaminatora oraz zwrotu opłaty. Odwołał się do ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 238 § 1 i art. 239 § 1 k.p.a.

Egzaminowany pismem z 20 kwietnia 2022 r. złożył do SKO odwołanie od decyzji Urzędu Marszałkowskiego.

Kolegium rozpatrując odwołanie strony postanowieniem z 4 października 2022r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność. Uznało, że pisma strony załatwiono w trybie z art. 68 u.k.p. i nie została wydana decyzja administracyjna, a tym samym nie ma przedmiotu zaskarżenia i odwołanie było niedopuszczalne.

Z kolei Sąd I instancji uchylając ww. postanowienie zaskarżonym wyrokiem przywołał art. 72 u.k.p., regulujący kwestie unieważnienia egzaminu państwowego i uznał, że wystąpiły podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego, mając na uwadze żądanie strony i postępowanie w sprawie unieważnienia powinno być prowadzone, a tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a.

Wobec powyższego należało najpierw odpowiedzieć, jakie postępowanie uruchamiały pisma strony z 23 lutego i 23 marca 2022 r. złożone do Marszałka.

Przepis art. 68 ust. 1 u.k.p. mówi, że skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na mocy art. 68 ust. 1a u.k.p. egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego zaś, zgodnie z art. 68 ust. 2 u.k.p., przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia.

Z kolei art. 72 ust. 1 u.k.p. stanowi, że marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 (pkt 1); był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik (pkt 2).

Zgodnie z art. 72 ust. 2 u.k.p. marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: 1) z urzędu; 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Na tym tle powstał spór, czy skarga, o której mowa w art. 68 u.k.p., stanowi skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a., jak przyjęło Kolegium i Marszałek, czy też uruchamia postępowanie administracyjne toczące się w oparciu o przepisy jurysdykcyjne k.p.a., jak tego oczekiwał egzaminowany i przyjął WSA.

Należy zauważyć, że regulacje art. 68 i art. 72 u.k.p. zostały umieszczone w Rozdziale 11 "Nadzór nad sprawdzaniem kwalifikacji" tego aktu. W art. 67 ust. 1 u.k.p. określono, że nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51 sprawuje marszałek województwa i w ramach tego nadzoru między innymi, rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1), unieważnia egzamin (pkt 4).

Dalsze uregulowania Rozdziału 11 u.k.p. doprecyzowują formy sprawowania ww. nadzoru. I tak w art. 68 ust. 1 u.k.p. określono tryb wnoszenia skargi dotyczącej egzaminu.

Natomiast w art. 72 u.k.p. doprecyzowano kompetencję nadzorczą marszałka województwa – unieważnienie egzaminu, które jest dokonywane w okolicznościach wymienionych w ust. 1, a przy tym może nastąpić (ust. 2) z urzędu (pkt 1) czy na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (pkt 2).

Z porównania powyższych regulacji nie można wnioskować, że postępowanie z art. 68 u.k.p. inicjowane skargą (ust. 1) jest postępowaniem skargowym, do którego stosuje się uregulowania Działu VIII k.p.a., a nie postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną. Sąd odwoławczy podziela stanowisko, że regulacja z art. 68 u.k.p. ma charakter odrębny od regulacji dotyczącej skargi, ujętej w Dziale VIII k.p.a. Ograniczony jest zarówno termin do wniesienia skargi (do 14 dni), skarga musi być uzasadniona przez jej autora, jak i odmiennie uregulowano tryb jej wniesienia, tj. za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 1 art. 68 u.k.p.). Odrębności te byłyby niezrozumiałe, gdyby przyjąć, że zastosowanie znajdują przepisy Działu VIII k.p.a. Trudno byłoby wówczas uzasadnić, dlaczego po upływie terminu zakreślonego w art. 68 ust. 1 u.k.p. zostałyby wyłączone uprawnienia do wniesienia skargi, jeżeli miałaby być rozpatrywana według Działu VIII k.p.a. Do tego dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego ma ściśle wyznaczone obowiązki (dowodowe) związane z przekazaniem skargi (art. 68 ust. 2 u.k.p.). Przebieg praktycznej części egzaminu państwowego w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii B, w myśl art. 54 ust. 1 u.k.p., jest rejestrowany za pomocą urządzenia technicznego służącego do zapisu obrazu i dźwięku i zapis ten przechowywany jest przez okres 21 dni od dnia przeprowadzenia egzaminu (ust. 2), chyba że osoba składająca egzamin złożyła skargę na jego przebieg lub warunki, w jakich był przeprowadzany, to wówczas zapis jest przechowywany do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego (ust. 4).

W stanowisku Sejmu w sprawie K 59/13 toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazano, że przedłużenie czasu przechowywania zapisu z przebiegu egzaminu związane jest także z przyjęciem przez ustawodawcę czternastodniowego terminu wniesienia środka odwoławczego, a taki termin zakreśla art. 68 ust. 1 u.k.p.

Ponadto jurysdykcyjny charakter omawianego postępowania potwierdził ostatecznie sam ustawodawca przez dodanie - na mocy art. 1 pkt 43 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz. U. poz. 970) zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami z dniem 24 sierpnia 2014 r. - do art. 68 ustawy o kierujących pojazdami ustępu 1a (wyżej cytowanego). Już z samej wykładni systemowej wynika, że umieszczenie przez ustawodawcę przepisu tylko w tym miejscu, potwierdza, że skarga ujęta w art. 68 u.k.p., do którego dodano przepis ust. 1a, inicjuje postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Tryb składania skarg co do egzaminu państwowego według wcześniejszych przepisów, uregulowany w § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834 z późn. zm.), nie był tak sformalizowany jak omawiany tryb z art. 68 u.k.p. Według ww. § 31 rozporządzenia z 2005 r. – jego ust. 8 -osoba, która przystąpiła do egzaminu państwowego, mogła zgłaszać, za pośrednictwem dyrektora ośrodka egzaminowania, do właściwego organu nadzoru, skargi i zastrzeżenia co do jego przebiegu i oceny, a właściwy organ nadzoru przesyłał do dyrektora ośrodka egzaminowania informację o sposobie załatwienia złożonej skargi lub zastrzeżenia (ust. 9 § 31). W ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym, na mocy której art. 115 ust. 1 pkt 1 – 4 wydano rozporządzenie z 2005 r. nie było regulacji dotyczącej ewentualnego trybu odwoławczego od omawianego egzaminu państwowego. Zdaniem składu orzekającego, wprowadzenie szczegółowszych regulacji w art. 68 u.k.p. względem rozporządzenia z 2005 r. świadczyło o zamiarze ustawodawcy nadania tej skardze charakteru środka odwoławczego, a nie skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Do tego zakres przedmiotowy skargi, wnoszonej na podstawie art. 68 ust. 1 u.k.p. jako dotyczący egzaminu państwowego mieści się w zakresie podstaw skutkujących unieważnieniem egzaminu państwowego, wymienionych w art. 72 ust. 1 u.k.p. (egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 – pkt 1; egzamin był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik – pkt 2). Należy przy tym podkreślić, że zakres przesłanek unieważnienia egzaminu państwowego objęty art. 72 ust. 1 u.k.p. jest szerszy od przesłanek skargi z art. 68 ust. 1 u.k.p., gdyż obejmują przykładowo sytuację, gdy w chwili przystąpienia do egzaminu zainteresowany nie legitymował się wymaganym orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i wówczas mimo braku skargi egzaminowanego, postępowanie jest wszczynane przez marszałka w oparciu o art. 72 ust. 2 p.r.d., czyli z urzędu albo na wniosek dyrektora WORD (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 954/14).

Przy tym z samej nazwy środka – "skarga", nie można wywodzić, że jest to skarga, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Pamiętać należy, że w myśl art. 222 k.p.a. to treść - a nie nazwa - środka prawnego decyduje o jego kwalifikacji prawnej.

Ponadto nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, że osoba egzaminowana (w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie egzaminowania w zw. z art. 49 u.k.p.) podlegająca sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (zdanie egzaminu państwowego jest jednym z warunków uzyskania prawa jazdy na mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.k.p.) byłaby pozbawiona możliwości skutecznego skarżenia tego egzaminu. Mogłaby bowiem wystąpić jedynie ze skargą, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. do marszałka województwa i liczyć, że organ ten podzieli jej zarzuty, i z urzędu uruchomi postępowanie administracyjne mogące prowadzić do unieważnienia egzaminu na podstawie art. 72 ust. 1 u.k.p., ewentualnie, że podmiot zainteresowany wykazaniem prawidłowości egzaminu państwowego (dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego) zainicjuje ww. postępowanie w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Omawianych uregulowań nie można odczytywać bez odwoływania się do dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE.L 2006.403.18 z późn. zm.; dalej: dyrektywa 2006/126), którą wdraża do porządku krajowego ustawa o kierujących pojazdami. Według motywu (8) jej Preambuły nakazano, aby z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego ustanowić minimalne wymagania, jakim podlega wydawanie praw jazdy i dlatego należy podjąć harmonizację wymagań dotyczących egzaminów na prawo jazdy oraz wydawania praw jazdy, a w tym celu powinien zostać określony zakres wiedzy, umiejętności i zachowań związanych z kierowaniem pojazdami silnikowymi, a egzamin na prawo jazdy powinien opierać się na tym zakresie. Ponadto w art. 7 ust. 1 lit. a) zawarto, że prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III. W załączniku II do ww. dyrektywy w pkt I dotyczącym minimalnych wymagań dotyczących egzaminów na prawo jazdy ujęto, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki w celu upewnienia się, że ubiegający się o prawo jazdy posiadają wiedzę i umiejętności, a ich zachowanie świadczy o umiejętności jazdy. Egzaminy wprowadzone w tym celu muszą składać się z: egzaminu teoretycznego, a następnie - egzaminu umiejętności i zachowania, przeprowadzanych na warunkach w tym załączniku przedstawionych.

Zatem, aby egzamin rzeczywiście miał wpływ na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, przez podniesienie kwalifikacji kierujących pojazdami, ale i aby ubiegający się o prawo jazdy mieli zagwarantowany skuteczny środek odwoławczy, powinna istnieć możliwość kontroli ww. egzaminu nie tylko przez organ nadzoru i podmiot przeprowadzający egzamin, ale zwłaszcza przez uczestnika takiego egzaminu.

Prezentowane przez skład orzekający stanowisko potwierdza także uzasadnienie projektu ustawy o kierujących pojazdami (druk sejmowy VI.2879), wskazujący na cel ustawy - wyeliminowanie słabych stron dotychczasowego systemu szkolenia kierowców i nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców oraz nad egzaminami państwowymi na prawo jazdy, jak: niska jakość usług świadczonych przez ośrodki szkolenia kierowców, pojawiające się na rynku usług szkoleniowych ewidentne oszustwa polegające na obietnicach typu "u nas zdobędziesz prawo jazdy w trzy dni", nieuczciwa konkurencja w stosunku do rzetelnych ośrodków szkolenia kierowców, m.in.: przez stosowanie cen dumpingowych, nierealizowanie wymaganego programu szkolenia, brak właściwego nadzoru nad pracą ośrodków szkolenia kierowców. Realizację tych celów zagwarantuje nie tylko uszczelniony nadzór, ale i prawo uczestników do składania efektywnych środków odwoławczych, a nie środków, których rozpatrzenie zależałoby w konsekwencji od organu nadzoru albo podmiotu przeprowadzającego tenże egzamin.

W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd NSA przedstawiony w postanowieniu z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1516/16, wyroku WSA w Lublinie z 24 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 110/22, czy wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 856/20 (NSA oddalił skargę kasacyjną egzaminowanego w sprawie II GSK 1489/21), którym oceniano legalność decyzji w przedmiocie odmowy unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego (opubl.: podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt I. ppkt 1. I 2.petitum skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i ust. 2 u.k.p.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji, po merytorycznym odniesieniu się do żądań egzaminowanego uznał, że powinno być przeprowadzone postępowanie o unieważnienie spornego egzaminu państwowego na podstawie art. 72 u.k.p., nie przedstawiając jednak stanowiska co do argumentacji organów o rozpatrzeniu pisma strony w trybie art. 68 ust. 1 u.k.p. jako skargi według Działu VIII k.p.a. Jednakże opisane uchybienie WSA nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organy przyjęły nieprawidłowy tryb rozpatrywania skargi, mający jakoby być przewidziany przez art. 68 ust. 1 u.k.p., o czym nabrały przeświadczenia bez odnoszenia się do treści art. 72 u.k.p., do którego odwołały się dopiero w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego, skoro odwołania strony powinny być rozpatrywane jako mające na celu wszczęcie postępowanie jurysdykcyjne, a nie postępowanie skargowe na podstawie Działu VIII k.p.a., to niezasadne i przedwczesne okazało się postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Strona bowiem skierowała do Marszałka dwa pisma i otrzymała dwie odpowiedzi, by w reakcji na nie złożyć pismo z 20 kwietnia 2022 r., zatytułowane "Odwołanie od decyzji Urzędu Marszałkowskiego". Organ powinien więc ocenić ww. pisma strony w świetle art. 68 ust. 1 u.k.p. i przepisów k.p.a., a pisma Marszałka z kolei, czy spełniały wymagania stawiane decyzji przez przepisy k.p.a. i dopiero wówczas ocenić prawidłowość oraz terminowość złożenia pisma z 20 kwietnia 2022 r.

Z powyższych względów zasadne było uchylenie postanowienia SKO, ale nie z przyczyn podanych przez WSA, które zmierzały do wskazania organowi przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia, co na tym etapie sprawy było przedwczesne.

Wobec tego nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zgłoszone w pkt II. ppkt 1., 2., 3 petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt II.ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 4 p.p.s.a.

Należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie Kolegium o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, czemu zresztą przeczyły inne zgłoszone zarzuty, wcześniej ocenione. Zatem zarzut ten należy uznać za niezasadny również w zakresie, w jakim stawiane na jego gruncie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wskazań co do dalszego postępowania, które nota bene stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia pod kątem jego legalności, uznając że co najmniej przedwcześnie stwierdzono jego niedopuszczalność, zwłaszcza że postępowanie wszczynane na podstawie art. 68 ust. 1 u.k.p. jest postępowaniem w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego i zastosował środek przewidziany przez p.p.s.a. Natomiast art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że powinno być przeprowadzone postępowanie jurysdykcyjne, choć nie wywiódł tego z analizy przepisów dotyczących nadzoru marszałka województwa nad sprawdzaniem kwalifikacji (rozdział 11 u.k.p.), a jedynie z przyjęcia, że wystąpiły przesłanki do unieważnienia egzaminu państwowego na podstawie art. 72 u.k.p., to niemniej samo rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu tj. uchylenie postanowienia SKO odpowiadało prawu. Stąd, w świetle art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna organu została oddalona, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1965).