Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 129/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 207 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 2.900,- (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 grudnia 2023 r. nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję z 31 sierpnia 2023 r. nr [...] (pkt 1. zaskarżonej decyzji) i wyłączył okres naliczania odsetek od 5 grudnia 2023 r. do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji włącznie z tym dniem (pkt 2. zaskarżonej decyzji).

Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Zarząd Województwa określił do zwrotu przez E. K. kwotę w wysokości 107 092,50 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 21 grudnia 2023 r. wskazano, co następuje.

W odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie nr [...] E. K. złożył do Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Planem Operacyjnym wniosek o dofinansowanie projektu "Kompleksowy program przekwalifikowania osób długotrwale pracujących w branży budowlanej na terenie podregionu kaliskiego", dalej: "Projekt", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, dalej: "EFS", w ramach Osi Priorytetowej 6 "Rynek pracy", Działania 6.6. "Wpieranie aktywności Zawodowej pracowników poprzez działania prozdrowotne", Poddziałania 6.6.1. "Wspieranie aktywności zawodowej pracowników poprzez działania prozdrowotne W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020.

Celem Projektu było przeciwdziałanie dezaktywacji zawodowej 100 osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w branży budowlanej, zamieszkujących na terenie podregionu kaliskiego, poprzez realizację kompleksowego wsparcia prowadzącego do przekwalifikowania pracowników.

Projekt przewidywał udzielenie uczestnikom Projektu kompleksowego wsparcia w postaci:

- doradztwa zawodowego oraz opracowania indywidualnego planu działania dla każdego uczestnika Projektu - zadanie nr 1,

- poradnictwa psychologicznego - zadanie nr 2,

- szkoleń/kursów mających na celu podniesienie, uzupełnienie lub zmianę kwalifikacji i kompetencji zawodowych - zadanie nr 3,

- pośrednictwa pracy - zadanie nr 4.

W dniu 28 maja 2018 r. IZ WRPO zawarła z wnioskodawcą umowę o dofinansowanie Projektu w ramach WRPO.

Zgodnie z umową, zmienioną aneksem z 5 grudnia 2019 r., całkowita wartość Projektu, stanowiąca jednocześnie całkowite wydatki kwalifikowalne Projektu, wyniosła 405 312,50 zł. Przyznane dofinansowanie ze środków europejskich, stanowiące nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych Projektu wynosiło 344 515,62 zł, ze środków dotacji celowej w kwocie 39 796,88 zł, co stanowiło nie więcej niż 10% wydatków kwalifikowalnych Projektu.

Beneficjent był zobowiązany do zagwarantowania w Projekcie 5% wkładu własnego niezbędnego do uzupełnienia dofinansowania w ramach Projektu w wysokości 21 000 zł.

Projekt miał być realizowany od 1 września 2018 r. do 31 stycznia 2020 r.

Beneficjent w wyniku złożenia siedmiu wniosków o płatność otrzymał łącznie w formie zaliczki 344 592,50 zł, tj. 89,66% przyznanego dofinansowania.

W okresie od 5 lutego 2021 r. do 29 grudnia 2021 r. IZ WRPO przeprowadziła zdalną rozszerzoną kontrolę doraźną Projektu. W odniesieniu do uczestników Projektu P. A. i K. Ś. ustalono, że dane zawarte w zaświadczeniu o zatrudnieniu i warunkach pracy nie pozwalają na uznanie ich udziału za kwalifikowalny.

W odniesieniu do uczestnika Projektu P. A. ustalono, że data wpływu formularza zgłoszeniowego do biura projektu jest taka sama jak data na zaświadczeniu o zatrudnieniu i warunkach pracy, tj. 27 grudnia 2018 r. Na zaświadczeniu widnieje data zatrudnienia od 5 marca 2019 r. do 4 czerwca 2019 r., co oznacza, że w chwili badania kwalifikowalności kandydata, nie spełniał on wymogu zatrudnienia w branży budowlanej, w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, gdyż okres zatrudnienia jest późniejszy, niż aplikowania do projektu, a także data pierwszej formy wsparcia, czyli 4 stycznia 2019 r.

W odniesieniu do uczestnika K. Ś. ustalono, że data wpływu formularza zgłoszeniowego do biura projektu jest taka sama, jak data na zaświadczeniu o zatrudnieniu i warunkach pracy, tj. 28 września 2018 r. Na zaświadczeniu widnieje data zatrudnienia od 10 grudnia 2018 r. na czas określony, co oznaczą, że w chwili badania kwalifikowalności kandydata nie spełniał on wymogu zatrudnienia w branży budowlanej, w warunkach negatywnie wpływających na zmowie, gdyż okres zatrudnienia jest późniejszy, niż data aplikowania do projektu, a także data pierwszej formy wsparcia, czyli 3 października 2018 r.

W trakcie kontroli zweryfikowano także rozliczenie kwot ryczałtowych z wniosku o płatność nr [...] złożonego 16 stycznia 2020 r. za okres od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. (skorygowany przez IZ WRPO), dalej: "WoP nr 6" i z wniosku o płatność nr [...] złożonego 27 lutego 2020 r. za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 stycznia r. (skorygowany przez IZ WRPO), dalej: "wniosek końcowy". Beneficjent zrealizował jedynie kwotę ryczałtową na wykonanie zadania nr 3. Nie zrealizował kwot ryczałtowych na wykonanie zadania nr 1, 2 i 4, bowiem w związku z uznaniem udziału dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny nie zostały osiągnięte minimalne poziomy wskaźników ustalone do rozliczenia kwot ryczałtowych za realizację tych zadań.

Beneficjent, odnosząc się do uznania udziału uczestnika Projektu K. S. za niekwalifikowalny, przedstawił następujące stanowisko.

Beneficjent, będąc w posiadaniu zaświadczeń o zatrudnieniu i warunkach pracy, których okresy zatrudnienia się nakładają, nie wysłał zaświadczenia od firmy [...] (załączono je do pisma beneficjenta). Ponadto po otrzymaniu zaświadczenia z ZUS Urząd również nie wnioskował o dosłanie stosownego zaświadczenia. Zaświadczenie wystawione przez ZUS i deklaracja uczestnictwa w Projekcie, w której uczestnik Projektu oświadczył, że długotrwale pracuje w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w brandy budowlanej, są wystarczające do zakwalifikowania do udziału w Projekcie.

Odnosząc się do uznania udziału uczestnika Projektu P. A. za niekwalifikowalny beneficjent poinformował, że nie otrzymał zaświadczenia z ZUS, mimo kilkukrotnego monitorowania potrzeby jego przedłożenia przez uczestnika Projektu. Wskazał, że znajduje się jedynie w posiadaniu zaświadczeń o zatrudnieniu i warunkach pracy, dokumentujących przebieg zatrudnienia w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, obejmującego okresy sprzed rozpoczęcia udziału w Projekcie jak i w trakcie udziału w Projekcie oraz deklaracji uczestnictwa na moment otrzymana pierwszej formy wsparcia i moment podjęcia zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o. Zaświadczenie przedłożone przez uczestnika Projektu z Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o. o. wystawione z datą 27 grudnia 2018 r. jest zgodne z prawdą, gdyż uczestnik przebywał w okresie od 1 listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r. na stażu/praktyce właśnie w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o., wykonując pracę na podstawie umowy o staż/praktykę przygotowującą do dalszej pracy i zatrudnienia, które nastąpiło od 5 marca 2019 r. Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o. o. jest zakładem z branży budowlanej z warunkami negatywnie wpływającymi na zdrowie. Dodatkowo, na podstawie zaświadczenia z Zakładu [...] również widać, że uczestnik Projektu jest osobą długotrwale pracującą w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie.

Beneficjent kwalifikując uczestników do Projektu definiował osoby pracujące zgodnie z regulaminem konkursu z października 2017 r., wnioskiem o dofinansowanie i SZOOP [Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych] WRPO na lata 2014-2020 dla Poddziałania 6.6.1 Wspieranie aktywności zawodowej pracowników przez działania prozdrowotne muszą być skierowane bezpośrednio do:

- przedsiębiorców, pracodawców i ich pracowników z branż, w których występują czynniki negatywnie wpływające na zdrowie;

- osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie.

P. A. zalicza się zatem do osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, co wynika z przedłożonych zaświadczeń od pracodawców.

W w/w definicji nie zawarto słowa "zatrudnioną" i nie sprecyzowano, w jakim przedziale czasowym pracująca i czy pracująca na moment przystąpienia do projektu. Definicję osoby pracującej zawarto w załączniku 8.1 do dokumentacji konkursowej wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Poddzjałania 6.6.1 poz. 5: "Liczba osób pracujących objętych wsparciem w programie (łącznie z pracującymi na własny rachunek)" - definicja: "Pracujący to osoby w wieku 15 lat i więcej, które wykonują pracę, za którą otrzymują wynagrodzenie, z której czerpią zyski lub korzyści rodzinne lub osoby posiadające zatrudnienie lub własną działalność, które jednak chwilowo nie pracowały ze względu na np. chorobę, urlop, spór pracowniczy czy kształcenie się lub szkolenie. Osoby prowadzące działalność na własny rachunek prowadzące działalność gospodarczą gospodarstwo rolne lub praktykę zawodową - są również uznawane za pracujące, o ile spełniony jest jeden z poniższych warunków:

1) osoba pracuje w swojej działalności, praktyce zawodowej lub gospodarstwie rolnym,

2) osoba poświęca czas na prowadzenie działalności gospodarczej, praktyki zawodowej czy gospodarstwa rolnego, nawet jeżeli nie zrealizowano żadnej sprzedaży lub usługi i nic nie wyprodukowano (osoby uczestniczące w konwencjach lub seminariach),

3) osoba jest w trakcie zakładania działalności gospodarczej, gospodarstwa rolnego lub praktyki zawodowej.

Beneficjent wskazał, że uwzględniając powyższą definicję należy uznać P. A. jako osobę pracującą zarówno na podstawie zaświadczeń dokumentujących przebieg zatrudnienia, jak i na podstawie umowy o odbycie stażu/praktyki, jako pracę wykonywaną za wynagrodzeniem stażowym przygotowującą do podjęcia zatrudnienia, przy jednoczesnym oświadczeniu o przystąpienie do Projektu na podstawie deklaracji uczestnictwa.

Ponadto beneficjent podniósł, że cel Projektu w całości osiągnięto, a jakiekolwiek uchybienie zostało spowodowane w sposób niezawiniony, losowy i niezależny od beneficjenta lub uczestnika Projektu, co pozwała na ewentualne zastosowanie reguły proporcjonalności przy rozliczaniu kwoty ryczałtowej, o czym mowa w § 5 ust. 8 aneksu nr [...] do umowy o dofinansowanie projektu "Kompleksowy program przekwalifikowania osób długotrwale pracujących w branży budowlanej na terenie podregionu kaliskiego" nr [...].

IZ WRPO pismem z 29 kwietnia 2022 r. poinformowała beneficjenta, że nie zmieniła ustaleń w odniesieniu do niekwalifikowalności udziału uczestników P. A. i K. S..

Zgodnie z pkt 1.1.2 regulaminu konkursu w jego ramach można było realizować projekty/programy dotyczące przekwalifikowania pracowników długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie. Przepis art. 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z kolei załącznik nr 8.1 do regulaminu konkursu zawiera następującą definicję wskaźnika "Liczba osób pracujących objętych wsparciem w programie (łącznie z pracującymi na własny rachunek)": Pracujący to osoby w wieku 15 lat i więcej, które wykonują pracę, za którą otrzymują wynagrodzenie, z której czerpią zyski lub korzyści rodzinne lub osoby posiadające zatrudnienie lub własną działalność, które jednak chwilowo nie pracowały ze względu na np. chorobę, urlop, spór pracowniczy czy kształcenie się lub szkolenie. Osoby prowadzące działalność na własny rachunek - prowadzące działalność gospodarczą, gospodarstwo rolne lub praktykę zawodową - są również uznawane za pracujących.

W świetle powyższego, praktykę zawodową należy rozumieć jako formę prowadzenia działalności na własny rachunek (np. praktyka lekarska) i w żaden sposób nie należy jej utożsamiać ze stażem/praktyką, oznaczającym nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą.

Dodatkowo, zgodnie z pkt 8.2 ust. 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 co do zasady, kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana jest bezpośrednio przed udzieleniem mu pierwszej formy wsparcia w ramach projektu, przy czym jeżeli charakter wsparcia uzasadnia prowadzenie rekrutacji na wcześniejszym etapie realizacji projektu - kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana może być na etapie rekrutacji do projektu.

IZ WRPO wyjaśniła, że mając na uwadze powyższe, P. A. nie jest kwalifikowalnym uczestnikiem Projektu, ponieważ ani na etapie rekrutacji do Projektu ani na etapie udzielenia pierwszej formy wsparcia nie posiadał statusu osoby pracującej.

IZ WRPO wskazała również, że wobec niekwalifikowania udziału P. A., uznanie lub brak uznania kwalifikowalności udziału K. Ś. pozostaje bez wpływu na rozliczenie Projektu. IZ WRPO poinformowała, że ma wątpliwości co do uznania kwalifikowalności uczestnictwa K. Ś.. Pierwotne dokumenty rekrutacyjne (wystawione przez Firmę [...]) nie pozwalały na uznanie go za kwalifikowalnego uczestnika. Kolejne dokumenty rekrutacyjne (wystawione przez Instalatorstwo [...]), przedłożone na wezwanie IZ WRPO, poświadczały nieprawdę. Trzecie zaświadczenie (wystawione przez [...]), przedstawione przez beneficjenta wraz z zastrzeżeniami do informacji pokontrolnej, budzi wątpliwości, ponieważ w oświadczeniu z 26 listopada 2021 r. beneficjent napisał: "Na dzień dzisiejszy z otrzymanych zaświadczeń z ZUS wynika, że K. Ś. pracował w firmie [...], jednakże na potwierdzenie tego zatrudnienia Projektodawca nie otrzymał zaświadczenia (firma z branży budowlanej)". IZ WRPO podkreśliła, że fakt, że beneficjent początkowo deklarował, że nie posiada zaświadczenia od [...], a następnie przedstawił je jako załącznik do zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, budzi wątpliwości co do zachowania prawidłowej ścieżki audytu.

Beneficjent w piśmie z 6 czerwca 2022 r. podniósł m. in., że w kwestii zaświadczenia o zatrudnieniu i warunkach pracy K. Ś., potwierdzającego zatrudnienie w Instalatorstwie [...], beneficjent poprosił o dodatkowe udokumentowanie ewentualnego zatrudnienia u tego pracodawcy. Na potwierdzenie powyższego otrzymał z ZUS zaświadczenie o objęciu ubezpieczeniem społecznym od 16 września 2011 r. do 14 września 2014 r. i od 15 września 2014 r. do 8 marca 2018 r. (załączono zaświadczenie).

W związku z uznaniem niekwalifikowalności udziału P. A. i K. Ś. i w związku z brakiem zwrotu środków decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Zarząd Województwa określił do zwrotu przez E. K. kwotę w wysokości 107 092,50 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

E. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 31 sierpnia 2023 r.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonej decyzji z 21 grudnia 2023 r. uznał, co następuje.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono udział dwóch uczestników Projektu - P. A. i K. Ś. - za niekwalifikowalny z uwagi na fakt, że zostali oni zakwalifikowani do Projektu niezgodnie z Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych WRPO, wnioskiem o dofinansowanie Projektu oraz postanowieniami podrozdziału 8.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, a mianowicie:

- P. A. został zrekrutowany nieprawidłowo, bowiem nie był osobą pracującą w momencie aplikowania do Projektu (27 grudnia 2018 r.) i udzielenia pierwszej formy wsparcia (4 stycznia 2019 r.),

- K. Ś. również został zrekrutowany nieprawidłowo, bowiem w chwili, gdy badana była jego kwalifikowalność, nie spełniał wymogu zatrudnienia w branży budowlanej; data wpływu formularza zgłoszeniowego do beneficjenta (do biura Projektu) jest taka sama jak data na zaświadczeniu o zatrudnieniu i warunkach pracy, tj. 28 września 2018 r.; na zaświadczeniu widnieje data zatrudnienia od 10 grudnia 2018 r. na czas określony, co oznacza, że okres zatrudnienia jest późniejszy niż data aplikowania do Projektu, a także data pierwszej formy wsparcia, czyli 3 października 2018 r.

IZ WRPO uznała udział powyższych dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny i stwierdziła, że w związku z uznaniem ich udziału za niekwalifikowalny beneficjent nie osiągnął wartości wskaźnika wymaganej do rozliczenia kwoty ryczałtowej za realizację zadania nr 1 "Liczba utworzonych Indywidulanych Planów Działania" na poziomie co najmniej 100 sztuk oraz "Liczba osób pracujących objętych doradztwem zawodowym" na poziomie co najmniej 100 osób. Wobec uznania udziału dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny wskaźniki te osiągnięto na poziomie 98% (98 sztuk i 98 osób).

W związku z powyższym IZ WRPO stwierdziła, że kwota ryczałtowa za wykonanie zadania nr 1 - 52 000 zł jest beneficjentowi nienależna, gdyż koszty poniesione w tym zakresie nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach Projektu.

Ponadto IZ WRPO stwierdziła, że w związku z uznaniem udziału dwóch uczestników w Projekcie za niekwalifikowalny beneficjent nie osiągnął również wartości wskaźnika wymaganej do rozliczenia kwoty ryczałtowej za realizację zadania nr 2 "Liczba zrealizowanych godzin spotkań z psychologiem" na poziomie co najmniej 260 godzin oraz "Liczba osób, które wzięły udział w spotkaniach grupowych z psychologiem" na poziomie co najmniej 50 osób oraz "Liczba osób, które wzięły udział w spotkaniach indywidualnych z psychologiem" na poziomie co najmniej 50 osób.

Wobec uznania udziału dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny wskaźnik "Liczba zrealizowanych godzin spotkań z psychologiem" został osiągnięty na poziomie 96,92% (pomniejszona liczba godzin indywidualnych spotkań o 8 godzin, czyli 2 osoby x 4 godziny, 260-8=252 godziny).

Wobec uznania udziału dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny wskaźnik "Liczba osób, które wzięły udział w spotkaniach grupowych z psychologiem" oraz wskaźnik "Liczba osób, które wzięły udział w spotkaniach indywidualnych z psychologiem" zostały osiągnięte na poziomie 96 % (48 osób).

W związku z powyższym IZ WRPO stwierdziła, że kwota ryczałtowa za wykonanie zadania nr 2 - 35 750 zł jest beneficjentowi nienależna, gdyż koszty poniesione w tym zakresie nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach Projektu.

IZ WRPO stwierdziła również, że w związku z uznaniem udziału dwóch uczestników w Projekcie za niekwalifikowalny beneficjent nie osiągnął wartości wskaźnika wymaganego do rozliczenia kwoty ryczałtowej za realizację zadania nr 4 "Liczba osób objętych pośrednictwem pracy" na poziomie co najmniej 100 osób oraz "Liczba zrealizowanych godzin pośrednictwa pracy" na poziomie co najmniej 500 godzin.

Wobec uznania udziału dwóch uczestników Projektu za niekwalifikowalny ww. wskaźniki zostały osiągnięte na poziomie 98% (98 osób i 490 godzin).

W związku z powyższym IZ WRPO stwierdziła, że kwota ryczałtowa za wykonanie zadania nr 4 - 36 500 zł jest beneficjentowi nienależna, gdyż koszty poniesione w tym zakresie nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach Projektu.

Poczynione przez IZ WRPO ustalenia są słuszne, gdyż zgodnie z postanowieniami podrozdziału 8.2 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wsparcie udzielane jest uczestnikom określonym we wniosku o dofinansowanie projektu, spełniającym warunki kwalifikowalności, o których mowa w pkt 2. Stosownie do podrozdziału 8.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności warunkiem kwalifikowalności uczestnika projektu jest m. in. spełnienie przez niego kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie, co jest potwierdzone właściwym dokumentem, tj. oświadczeniem lub zaświadczeniem, w zależności od kryterium uprawniającego daną osobę lub podmiot do udziału w projekcie.

Wytyczne w zakresie kwalifikowalności (podrozdział 8.2 pkt 4) przewidywały również, że co do zasady kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana jest bezpośrednio przed udzieleniem mu pierwszej formy wsparcia w ramach projektu, przy czym jeżeli charakter wsparcia uzasadnia prowadzenie rekrutacji na wcześniejszym etapie realizacji projektu - kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana może być na etapie rekrutacji do projektu.

IZ WRPO stwierdziła, ze wydatki poniesione przez beneficjenta na zadania nr 1, nr 2 i nr 4 podlegają zwrotowi, bowiem wymagane w umowie wskaźniki nie zostały przez beneficjenta osiągnięte. Beneficjent bowiem otrzymał na podstawie umowy bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w umowie zasad. Sankcją za ich niezachowanie jest zwrot środków.

Beneficjent realizując Projekt naruszył postanowienia umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. W związku z tym wydatki poniesione w realizowanym przez beneficjenta Projekcie zostały uznane za niekwalifikowalne. Naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności stanowi zarazem naruszenie postanowień umowy i tym samym naruszenie procedur i jest podstawą do dochodzenia zwrotu środków na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.".

Powyższe naruszenia wypełniają również definicję nieprawidłowości, gdyż strona przez swe działania i zaniechania naruszyła postanowienia umowy i wytycznych w zakresie kwalifikowalności, co należy rozumieć jako naruszenie prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Wskazane naruszenia mają lub mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej przez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionymi wydatkami, tj. wydatkami poniesionym bez zachowania wszystkich warunków koniecznych do uznania ich za kwalifikowalne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, dalej: "rozporządzenie 1303/2013", nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Powyższa definicja została przyjęta w całości w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", bowiem art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej, definiując nieprawidłowość indywidualną odsyła wprost do art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Wskazane naruszenia procedur stanowią nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 207 u.f.p.

IZ WRPO pismem z 1 lipca 2022 r. wyjaśniła, że ustosunkowała się do informacji, które znalazły potwierdzenie w załączniku do tego pisma, tj. zaświadczeniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z 4 listopada 2021 r. IZ WRPO uznała, że wskazanie Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o. o. w piśmie z 26 listopada 2021 r. jako pracodawcy zatrudniającego K. Ś., stanowiło pomyłkę pisarską i dotyczyło zatrudnienia drugiej niekwalifikowalnej osoby - P. A.. Ponadto IZ WRPO uznała również fragment pisma z 26 listopada 2021 r., jednakże na potwierdzenie tego zatrudnienia projektodawca nie otrzymał zaświadczenia (firma z branży budowlanej) odnosił się do firmy [...], ponieważ na wcześniejszym etapie weryfikacji kwalifikowalności uczestnika beneficjent przesłał zaświadczenie o zatrudnieniu w Firmie [...] zgodnie z danymi wskazanymi w zaświadczeniu ZUS z 4 listopada 2021 r., tj. zatrudnienie od 10 grudnia 2018 r. IZ WRPO w sposób szczegółowy dokonała zatem analizy zatrudnienia uczestników Projektu.

Niemożność uznania dwóch uczestników Projektu za kwalifikowalnych nie wynika z sytuacji losowej czy niezależnej od beneficjenta, bowiem to beneficjent rekrutując uczestników Projektu, po otrzymaniu od nich stosownych dokumentów powinien był zweryfikować ich pod kątem przesłanek uprawniających do udziału w Projekcie. Nieprawidłowa weryfikacja dokumentacji doprowadziła do udzielenia wsparcia uczestnikom, którzy nie powinni zostać zakwalifikowani do udziału w Projekcie, bowiem nie spełniali przesłanek do udziału w Projekcie w chwili faktycznego uzyskiwania wsparcia.

Organ tym samym nie zgadza się, że w niniejszej sprawie nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w Projekcie w sposób niezawiniony, losowy i nienależny od beneficjenta lub uczestnika projektu, co prowadzi do uznania, że nie ma podstaw zastosowania reguły proporcjonalności określonej w § 5 ust. 8 umowy.

Naruszenia w realizowanym przez beneficjenta Projekcie postanowień umowy (naruszenie procedur), które mają lub mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej przez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionymi wydatkami, tj. wydatkami poniesionymi bez zachowania wszystkich warunków koniecznych do uznania ich za kwalifikowalne, oznacza powstanie w realizowanym Projekcie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

W rozpatrywanej sprawie szkoda ma realny charakter gdyż środki unijne pochodzące z EFS zostały wydatkowane na zadania, które nie zostały w pełni zrealizowane. Wysokość szkody to łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne w Projekcie i proporcjonalnie obniżona wartość kosztów pośrednich.

E. K. wniósł skargę na decyzję organu z 21 grudnia 2023 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. przez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym zaniechanie wyjaśnienia wpływu działań bądź zaniechań skarżącego na realizacje zadań, a także wykazanie szkody w budżecie Unii Europejskiej;

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez błędne uznanie, że skarżący wykorzystał środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

3. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej przez wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o zwrocie środków wskutek błędnego przyjęcia, że wystąpiła nieprawidłowość;

4. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej przez niewykazanie charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 31 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

Zaświadczenie wystawione przez ZUS i deklaracja uczestnictwa w projekcie, w której uczestnik projektu oświadcza, że długotrwale pracuje w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w branży budowlanej (sekcja F) są wystarczające do zakwalifikowania do udziału w projekcie. Skarżący znajdował się jedynie w posiadaniu zaświadczeń o zatrudnieniu i warunkach pracy dokumentujących przebieg zatrudnienia w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie obejmujący okresy sprzed rozpoczęcia udziału w projekcie jak i w trakcie udziału w projekcie oraz deklaracji uczestnictwa na moment otrzymana pierwszej formy wsparcia i moment podjęcia zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o.

Zaświadczenie przedłożone przez uczestnika projektu z Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o. o. wystawione z datą 27 grudnia 2018 r. jest zgodne z prawdą, gdyż uczestnik przebywał od 1 listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r. na stażu/praktyce w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o., wykonując pracę na podstawie umowy o staż/praktykę przygotowującą do dalszej pracy i zatrudnienia, które nastąpiło od 5 marca 2019 r. Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o. o. jest zakładem z branży budowlanej z warunkami negatywnie wpływającymi na zdrowie.

Dodatkowo, na podstawie zaświadczenia od Zakładu [...], również widać, że uczestnik projektu jest osobą długotrwale pracującą w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie.

Skarżący, kwalifikując uczestników do projektu, definiował osoby pracujące zgodnie z regulaminem konkursu, wnioskiem o dofinansowanie oraz SZOOP WRPO na lata 2014-2020 dla Poddziałania 6.6.1 Wspieranie aktywności zawodowej pracowników poprzez działania prozdrowotne muszą być skierowane bezpośrednio do: a) przedsiębiorców, pracodawców i ich pracowników z branż, w których występują czynniki negatywnie wpływające na zdrowie; b) osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie.

Wobec tego P. A. zalicza się do osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, co wynika z zaświadczeń przedłożonych od pracodawców. W w/w definicji nie zawarto słowa "zatrudnioną" i nie sprecyzowano w jakim przedziale czasowym pracująca oraz czy pracująca na moment przystąpienia do projektu.

Definicję osoby pracującej zawarto w załączniku 8.1 do dokumentacji konkursowej - Wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Poddziałania 6.6.1 poz. 5 "Liczba osób pracujących objętych wsparciem w programie (łącznie z pracującymi na własny rachunek)" - definicja: "Pracujący to osoby w wieku 15 lat i więcej, które wykonują pracę, za którą otrzymują wynagrodzenie, z której czerpią zyski lub korzyści rodzinne lub osoby posiadające zatrudnienie lub własną działalność, które jednak chwilowo nie pracowały ze względu na np. chorobę, urlop, spór pracowniczy czy kształcenie się lub szkolenie. Osoby prowadzące działalność na własny rachunek - prowadzące działalność gospodarczą, gospodarstwo rolne lub praktykę zawodową - są również uznawane za pracujące, o ile spełniony jest jeden z poniższych warunków: 1) Osoba pracuje w swojej działalności, praktyce zawodowej lub gospodarstwie rolnym; 2) Osoba poświęca czas na prowadzenie działalności gospodarczej, praktyki zawodowej czy gospodarstwa rolnego, nawet jeżeli nie zrealizowano żadnej sprzedaży lub usługi i nic nie wyprodukowano (osoby uczestniczące w konwencjach lub seminariach); 3) Osoba jest w trakcie zakładania działalności gospodarczej, gospodarstwa rolnego lub praktyki zawodowej.

Uwzględniając powyższą definicję należy uznać P. A. jako osobę pracującą zarówno na podstawie zaświadczeń dokumentujących przebieg zatrudnienia, jak i na podstawie umowy o odbycie stażu/praktyki jako pracę wykonywaną za wynagrodzeniem stażowym, przygotowującą do podjęcia zatrudnienia przy jednoczesnym oświadczeniu o przystąpieniu do projektu na podstawie deklaracji uczestnictwa.

Cel projektu w całości osiągnięto, a jakiekolwiek uchybienie zostało spowodowane w sposób niezawiniony, losowy i niezależny od beneficjenta lub uczestnika projektu, co pozwala na ewentualne zastosowanie reguły proporcjonalności przy rozliczaniu kwoty ryczałtowej, o czym mowa w § 5 ust. 8 aneksu do umowy o dofinansowanie projektu.

Przepis art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Instytucja zarządzająca odnotowuje korekty finansowe w zestawieniu wydatków dla roku obrachunkowego, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. A zatem istotą korekty finansowej stwierdzenie straty finansowej w budżecie i dopiero to jest podstawą do żądania zwrotu udzielonego dofinansowania. Tymczasem w niniejszej sprawie żadna strata nie została przez organ wykazana. Innymi słowy ogólna zasada sformułowana w art. 143 rozporządzenia 1303/2013 nakazuje przy naruszeniu procedur stosować korektę w wysokości proporcjonalnej do charakteru i wagi popełnionej nieprawidłowości, uwzględniając przy tym straty poniesione przez fundusze polityki spójności, natomiast w omawianej sprawie jest niemal pewne, że nie doszło do poniesienia żadnych strat przez fundusze polityki spójności.

Skarżący podniósł, że w jego działaniu nie było nieprawidłowości i zrealizował zadanie w sposób właściwy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 63-69) skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze oraz wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającym na błędnym ustaleniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co do tego, że K. Ś. nie był zatrudniony 3 października 2018 r., a P. A. 27 grudnia 2018 r., kiedy to powinna być zbadana ich kwalifikowalność do udziału w Projekcie i przez to zakwalifikowania tych osób do udziału w Projekcie dokonano z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p., co skutkowało rozstrzygnięciem o zwrocie dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wbrew przyjętemu przez organ założeniu we wniosku ani w umowie nie określono warunku, że uczestnicy kwalifikowani do udziału w Projekcie mają pozostawać w stosunku pracy na dzień udzielenia pierwszej formy wsparcia w ramach projektu czy na dzień rekrutacji do projektu. Nie o pozostawanie w stosunku pracy na dany dzień chodzi, ale o posiadanie tego dnia statusu osoby, która pracowała długotrwale (a więc również wcześniej, zanim aplikowała do udziału w Projekcie) w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w branży budowlanej.

Niezależnie od wyżej zasygnalizowanej okoliczności odnoszącej się do zatrudnienia uczestników Projektu, ustalenie, że K. Ś. na dzień kwalifikowalności do udziału w Projekcie nie był zatrudniony w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwa dokumenty, które przeczą prawdziwości tego ustalenia faktycznego. Jest to zaświadczenie o zatrudnieniu z 1 października 2018 r. podpisane przez B. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] i zaświadczenie ZUS Oddział w [...] z 4 listopada 2021 r. (mające charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.), z których wynika, że 3 października 2018 r. K. Ś. był zatrudniony u B. T., a więc w branży budowlanej, której charakter kwalifikował go do udziału w Projekcie (tj. w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie). Pozostałe z przedłożonych zaświadczeń dokumentują, że K. Ś. w branży budowlanej w tego rodzaju warunkach pracował od wielu lat.

Żadnej podstawy nie znajduje oparcie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, jaką jest zanegowanie prawdziwości zaświadczenia wystawionego przez P. M., na podstawie notatki służbowej wytworzonej w wyniku rozmowy telefonicznej. Jeżeli organ prowadzący postępowanie korzystał z osobowych źródeł dowodowych, jego obowiązkiem było zawiadomienie o tym strony i umożliwienie jej aktywnego udziału w takiej czynności (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.). Nie wiadomo bowiem, jakie informacje zostały podczas rozmowy telefonicznej przekazane, jakie pytania zostały zadane i w efekcie nie wiadomo dlaczego rozpytana osoba zaprzeczyła autentyczności zaświadczenia, które wystawione zostało z późniejszą datą (jako datą wystawienia dokumentu), ale dotyczyło wieloletniego zatrudnienia, co pracodawca w zasadzie potwierdził. Tak ustalona okoliczność faktyczna nie może działać na niekorzyść strony, a więc nie może być podstawą do ustalenia, że zaświadczenie dokumentowało okoliczność nieprawdziwą, jak zostało to ustalone wtoku kontroli, a następnie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Na etapie kontroli zostało ustalone, że (1) fakt przedłożenia pierwotnie innego zaświadczenia, niż dokumentujące pozostawanie w stosunku pracy na dzień kwalifikowalności, (2) przedłożenie jednego z zaświadczeń o niepotwierdzonej dacie sporządzenia dokumentu czy (3) udzielona przez beneficjenta informacja, że nie posiada zaświadczenia, bo chodzi o firmę z branży budowlanej - budzi wątpliwości co do kwalifikowalności danego uczestnika i z tego powodu udział tego uczestnika został zakwestionowany (str. 6 ostatni akapit uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Niewyjaśnienie takiej wątpliwości w stopniu istotnym narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustalenie, że K. Ś. jako pracownik zatrudniony 3 października 2018 r. u pracodawcy [...] w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w branży budowlanej, a wcześniej od 16 marca 2015 r. w takich samych warunkach u pracodawcy Instalatorstwo [...], nie spełnia warunków do zakwalifikowania go do udziału w Projekcie, jest sprzeczne ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym i narusza art. 80 Kpa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odniesieniu do zakwalifikowania do udziału w Projekcie P. A. również błędne jest ustalenie, że osoba ta nie kwalifikowała się do udziału w Projekcie, gdyż nie spełniała kryterium, w oparciu o które uczestnicy byli kwalifikowani. P. A. w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie pracował co najmniej od 7 czerwca 2010 r. Zanim został zakwalifikowany do udziału w Projekcie od 7 czerwca 2010 r. do 7 września 2018 r. pracował on w pełnym wymiarze czasu pracy jako montażysta w Zakładzie [...] w [...], co wynika z załączonego do niniejszego pisma świadectwa pracy. Następnie od 1 listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r. pracował za wynagrodzeniem na podstawie umowy o zorganizowanie stażu w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o. w P. jako magazynier, co wynika z załączonej do niniejszego pisma umowy o zorganizowanie stażu. Jest to trójstronna umowa, która nosi cechy charakterystyczne dla stosunku pracy między stażystą a organizatorem stażu, takie jak wykonywanie pracy w warunkach podporządkowania, a także wykonywanie pracy osobiście, w sposób ciągły i powtarzający się. Po zakończeniu stażu P. A. został zatrudniony w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o. na podstawie umowy o pracę. Błędnym jest pogląd organu, że do udziału w projekcie kwalifikowało wyłącznie posiadanie statusu pracownika, który określony jest w art. 2 Kodeksu pracy. Przeczy temu definicja pracownika z załącznika nr 8.1 do regulaminu konkursu. Jest ona znacznie szersza niż definicja pracownika w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Są nią objęte również osoby, których status jest inny niż status pracowniczy, nawet w najszerszym znaczeniu. Pracującymi w rozumieniu regulaminu konkursu są zatem nie tylko osoby, które za pracę otrzymują wynagrodzenie, ale również osoby, które pracują bez wynagrodzenia (które jest istotnym elementem stosunku pracy w ujęciu kodeksowym), a za pracę uzyskują korzyści rodzinne. Poza tym pracującym w rozumieniu regulaminu jest osoba prowadząca działalność gospodarczą, gospodarstwo rolne czy prowadząca praktykę zawodową, która jest pojęciem niedookreślonym, nie mającym legalnej definicji. Również osoby podejmujące się tego rodzaju aktywności nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, ale są uznawani za pracujących w rozumieniu regulaminu konkursu. Zdaniem skarżącego błędnym jest pogląd organu, zgodnie z którym P. A. pracującemu w Przedsiębiorstwie Komunalnym sp. z o. o. na podstawie umowy o staż, zgodnie z którą świadczył na rzecz tego podmiotu pracę za wynagrodzeniem w ustalonym czasie, miejscu oraz pod nadzorem spółki, jako organizatora stażu, odmówiono uznania za pracującego i tym samym za kwalifikującego się do udziału w Projekcie. P. A., jako osoba długotrwale pracująca (co najmniej od 2010 r.) w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie oraz pracująca w takich warunkach zarówno w dniu zgłoszenia do udziału w projekcie, jak również w dniu udzielenia jej pierwszej pomocy w ramach Projektu, został prawidłowo zakwalifikowany do udziału w Projekcie i wobec faktu, że pomoc została mu udzielona, cel projektu został osiągnięty.

Ustalenia, że P. A. i K. Ś. w ustalonych przez organ dniach kwalifikowalności nie byli osobami pracującymi jest błędne, gdyż obydwie te osoby pracowały zarówno w dniu zgłoszenia do udziału w Projekcie, jak i w dniu udzielenia im pierwszej pomocy w ramach Projektu - K. Ś. pracował na podstawie umowy o pracę, a P. A. na podstawie umowy o staż.

Co najistotniejsze osoby te miały status długotrwale pracujących w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, a więc były osobami z grupy docelowej i koszty ich udziału w Projekcie powinny zostać uznane za kwalifikowalne. Cel projektu powinien zatem zostać uznany za zrealizowany w 100%, a ustalenie, że dofinansowanie podlega zwrotowi, jest nieprawidłowe.

Twierdzenie, że osoba biorąca udział w projekcie w dniu kwalifikowalności powinna pozostawać w stosunku pracy nie wynika z żadnej z procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., które według ustaleń organu zostały przez skarżącego naruszone. Sama tylko okoliczność, że dana osoba nie była na dany dzień związana stosunkiem pracy na takiej czy innej podstawie nawiązanym, nie powinna mieć decydującego znaczenia, gdyż warunek taki nie został w żadnej z procedur określony. Spostrzeżenie to ma jednak charakter ogólny, gdyż skarżący stoi na stanowisku, że wszyscy zakwalifikowani do udziału w Projekcie uczestnicy byli zatrudnieni w dniu zakwalifikowania ich do projektu lub w dniu udzielenia im pierwszej pomocy w ramach Projektu.

Pełnomocnik skarżącego, wraz z pismem z dnia 19 sierpnia 2024 (k. 83-84), nadesłał oryginały dokumentów załączonych do ww. pisma procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 31 sierpnia 2023 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Stosownie do art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W art. 184 ust. 1 u.f.p. przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wskazano w wyroku o sygn. akt I GSK 1052/21 (dostępny w CBOSA) owymi innymi procedurami w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. są m. in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu i w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W piśmiennictwie wskazuje się, że "analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny (określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. (...) Należy także zgodzić się z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, że konsekwencją użycia przez ustawodawcę tak nieprecyzyjnego terminu jest przyjęcie założenia, że każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (por.: W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170), szczególnie, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "procedury" przyjęło bardzo szeroki zakres, obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1546/12 i II GSK 249/13)." (por.: W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych (w:) W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, teza 6).

W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przez naruszenie procedur rozumie się m. in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego i wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por.: wyroki o sygn. akt I GSK 1607/18, I GSK 1016/18 i I GSK 1384/18 - dostępne w CBOSA).

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu.

W sprawie bezsporne jest, że 28 maja 2018 r. została zawarta umowa między Zarządem Województwa działającym w imieniu i na rzecz [...] Województwa [...] jako IZ WRPO, a E. K..

Zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. umowa ta winna zawierać m. in. zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej. Ten ostatni przepis definiuje wytyczne jako instrument prawny określający ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych oraz stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu.

IZ WRPO - będąc związaną tymi przepisami - zawierając umowę w jej § 4 ust. 1 pkt 12 zawarła zapis, że realizując umowę beneficjent zobowiązany jest do stosowania postanowień wytycznych określonych m. in. w § 1 pkt 31 umowy, w zakresie w jakim dotyczą one realizowanego Projektu, co obejmuje również bieżące monitorowanie przez beneficjenta wszelkich zmian wytycznych dostępnych na stronie internetowej programu, przy czym zmiana treści wytycznych nie stanowi zmiany treści umowy".

W myśl § 1 pkt 31 umowy pod pojęciem "wytycznych" należy rozumieć wytyczne zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej, co obejmuje wyłącznie wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 5, obowiązujące w dniu podpisania umowy, jak i wydane lub zmienione w okresie realizacji umowy, które beneficjent zobowiązany jest stosować. Na dzień podpisania umowy obowiązują m. in. zamieszczone na stronie internetowej programu wytyczne w zakresie kwalifikowalności, przez które należy rozumieć wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.

Stosownie do § 4 ust. 13 umowy beneficjent zapewnia, że w trakcie realizacji działań związanych z realizacją programu będzie stosował warunki i procedury doprecyzowujące zasady ich realizacji wskazane w regulaminie konkursu.

Dodatkowo w § 4 ust. 7 umowy zawarto zapis, że szczególnym źródłem obowiązków beneficjenta są wytyczne.

Powyższe oznacza, że procedury i zasady, których winien przestrzegać beneficjent ubiegając się i korzystając z dofinansowania ze środków pomocowych z budżetu Unii Europejskiej i programów z nich finansowanych wynikają zarówno z wytycznych, jak i zawartej umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych warunków, zarówno wynikających z umowy, wytycznych czy regulaminu konkursu, stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Niezgodne z prawem jest zatem, co jest kluczowe w kontrolowanej sprawie, nakładanie na beneficjenta obowiązków nie wynikających z powyższych procedur, w szczególności wytycznych, umowy czy regulaminu konkursu.

Projekt był realizowany od 1 września 2018 r. do 31 stycznia 2020 r., w związku z czym podczas jego realizacji obowiązywały wskazane przez organ wytyczne w zakresie kwalifikowalności.

W podrozdziale 8.2 pkt 1) tych wytycznych "Kwalifikowalność uczestników projektu" wskazano, że w ramach projektu wsparcie udzielane jest uczestnikom określonym we wniosku o dofinansowanie, spełniającym warunki kwalifikowalności, o których mowa w pkt 2 stanowiącym, że warunkiem kwalifikowalności uczestnika projektu jest:

a) spełnienie przez niego kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie, co jest potwierdzone właściwym dokumentem, tj. oświadczeniem lub zaświadczeniem, w zależności od kryterium uprawniającego daną osobę lub podmiot do udziału w projekcie, z zastrzeżeniem pkt 6,

b) uzyskanie danych o osobie fizycznej, o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia EFS, tj. m.in. płeć, status na rynku pracy, wiek, wykształcenie, lub danych podmiotu, potrzebnych do monitorowania wskaźników kluczowych oraz przeprowadzenia ewaluacji, oraz zobowiązanie osoby fizycznej do przekazania informacji na temat jej sytuacji po opuszczeniu projektu.

Brak uzyskania wszystkich wymaganych danych, o których mowa w pkt 2 lit. b, od uczestnika projektu uniemożliwia traktowanie go jako uczestnika projektu (pkt 3).

Konkurs skierowany był do grupy docelowej m. in. osób długotrwale pracujących w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie (pkt 3.2.1. tiret drugi w zw. z pkt 1.1.2 regulaminu konkursu). Niezależnie od tego, że żadne procedury mające zastosowanie w konkursie nie precyzują, co oznacza wyrażenie "długotrwale", kwestią sporną było, czy osoby należące do grupy docelowej, aby spełniać warunki kwalifikacji, musiały pracować w czasie potwierdzania ich kwalifikowalności i kiedy takie potwierdzenie powinno nastąpić: w czasie składania wniosku, udzielenia pierwszej formy wsparcia czy w jeszcze innym czasie. Wskazówkę daje podrozdział 8.2 pkt 4 wytycznych stanowiący, że co do zasady, kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana jest bezpośrednio przed udzieleniem mu pierwszej formy wsparcia w ramach projektu, przy czym jeżeli charakter wsparcia uzasadnia prowadzenie rekrutacji na wcześniejszym etapie realizacji projektu - kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana może być na etapie rekrutacji do projektu. Przyjmując zasadę potwierdzania kwalifikowalności uczestnika projektu bezpośrednio przed udzieleniem mu pierwszej formy wsparcia w ramach projektu należy wskazać, że osoby, co do których organ zakwestionował prawidłowość ich kwalifikacji, czyli P. A. i K. Ś., otrzymały pierwszą formę wsparcia odpowiednio 4 stycznia 2019 r. i 3 października 2018 r. czyli kwalifikowalność potwierdzania jest bezpośrednio przed tymi datami. Oznacza to, że możliwe jest późniejsze, niż te daty przedstawienie właściwego dokumentu, który musi jednak wykazywać kwalifikowalność uczestnika projektu (długotrwałe zatrudnienie w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie).

Organ zarówno w decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r. jak i w decyzji z 21 grudnia 2023 r. odnośnie obu wskazanych wyżej uczestników Projektu P. A. i K. Ś. uznał, że nie spełniają oni wymogu zatrudnienia w branży budowlanej w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie, ponieważ okres zatrudnienia jest późniejszy, niż data aplikowania do projektu a także data pierwszej formy wsparcia.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zasadnie strona skarżąca zarzuca w skardze wniesionej do Sądu, zaś organ w sposób dostateczny kwestii tej nie wyjaśnił w podjętych rozstrzygnięciach, że warunkiem potwierdzenia kwalifikowalności nie jest wykonywanie pracy w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie w czasie, na który potwierdzana jest ta kwalifikowalność.

Ratio legis uregulowań konkursowych wskazuje, że konkurs jest skierowany do osób długotrwale pracujących w szkodliwych warunkach w branży budowlanej. Celem projektu było przeciwdziałanie dezaktywacji zawodowej takich osób. Zatem budzi wątpliwości stanowisko organu, który przyjął, że są to wyłącznie osoby, które w chwili badania kwalifikowalności, spełniały wymóg zatrudnienia w branży budowlanej, w warunkach negatywnie wpływających na zdrowie. Brak szczegółowych rozważań organu w tym zakresie, z odniesieniem się do konkretnych przepisów, powoduje niemożność skontrolowania, czy stanowisko organu jest prawidłowe.

Z przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów wynika zaś, że obaj uczestnicy Projektu byli zatrudnieni w branży budowanej, co najmniej przez kilka lat. , Organ nie wyjaśnił jednak, w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, jak również dający się zweryfikować poprzez odesłanie do akt administracyjnych, z jakiego powodu zakwestionował przedstawione przez beneficjenta dokumenty.

Ponownie rozpoznając sprawę , organ uwzględni poczynione wyżej rozważania odnosząc się do nadesłanych przez beneficjenta dokumentów, mających w jego zamiarze wykazać kwalifikowalność uczestników Projektu P. A. i K. Ś..

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) orzekł jak w sentencji.