Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 36 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,3117 ha i nr [...] o pow. 0,0253 ha w obrębie [...], zapisanej w dniu 15 marca 2021 r. w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność M. G. i M. G. w częściach równych, nabytej z mocy prawa przez M. K. na cele inwestycji polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do ul. [...] i [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 15 marca 2021 r., zmienionej ostateczną decyzją odwoławczą Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r., która to kwota należna jest na rzecz M. G. w wysokości [...] zł za udział w [...] części oraz M. G. w wysokości [...] zł za udział w [...] części.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że został powołany rzeczoznawca majątkowy - S. J.. W związku z tym, iż działki [...] i nr [...] posiadały różne przeznaczenia i nie sąsiadowały ze sobą, biegły oddzielnie wycenił wartość rynkową prawa własności każdej działki. Wartość rynkową prawa własności działki nr [...] biegły wycenił na kwotę [...]zł (wartość gruntu, brak części składowych). Wartość prawa własności 1m2 gruntu dla działki nr [...] o pow. 0.3117 ha ustalono na kwotę [...]zł (przeznaczenie pod drogę). Wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. 0,0253 ha biegły wycenił na kwotę [...]zł (wartość gruntu, brak części składowych). Wartość prawa własności 1m2 gruntu dla działki nr [...] ustalono na kwotę [...]zł za obszar 241 m2 z przeznaczeniem pod drogę oraz na kwotę [...]zł za obszar 12 m2 z przeznaczeniem pod teren usług komercyjnych. W dniu wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tj. 15 marca 2021 r. - działka nr [...] posiadała według Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia 27 października 2016 r.) przeznaczenie: teren drogi publicznej ulica główna (2902 m2) i ulice lokalne (215 m2), natomiast działka nr [...] posiadała według Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r.) przeznaczenie - teren usług komercyjnych (12 m2) teren drogi publicznej ulica główna (137 m2) i ulice lokalne (104 m2). Zgodnie z decyzją w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe działki [...] i część działki nr [...] zostały przeznaczone pod drogę publiczną (cel wywłaszczenia). Aktualne przeznaczenie działki nr [...] - teren drogi publicznej (klasa główna i ulice lokalne) jest, więc zgodne z jej przeznaczeniem alternatywnym - wynikającym z wywłaszczenia - pod drogę publiczną. Aktualne przeznaczenie części działki [...] jest w części zgodne z jej przeznaczeniem alternatywnym - wynikającym z wywłaszczenia - pod drogę publiczną. Biegły ustalił, iż przeznaczenie nieruchomości - działki nr [...] i [...], zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Dlatego też biegły wycenił nieruchomość na podstawie art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 t.j. ze zm. - dalej: "u.g.n.") to jest według aktualnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia terenu pod drogę (działka nr [...]) oraz wynikającego z przeznaczenia terenu pod drogę i teren usług komercyjnych (działka nr [...]). Wyodrębnił on i objął badaniem rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi i pod zabudowę usługową. Dla analizy rynku przyjął 3 letni okres monitorowania, liczony od marca 2019 r. do daty wyceny. Biegły określił wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej i metodą porównywania parami (art. 150 ust. 2, art. 153 ust. 1 u.g.n.). Biegły ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej publicznej, przy dokonaniu wyceny uwzględnił zarówno czynniki wpływające na wartość nieruchomości jak i ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a wyznaczając obszar badanych rynków przyjął odpowiednie nieruchomości podobne.

Organ stwierdził, iż wartość przedmiotowego gruntu ustalono według przeciętnych cen sprzedaży podobnych nieruchomości w okresie dokonania wyceny z uwzględnieniem cech różniących nieruchomości takich jak: lokalizacja ogólna i szczegółowa, ograniczenia i utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości, klasę drogi oraz powierzchnię działki.

Organ podkreślił, że z protokołu przejęcia przez inwestora działki nr [...] i [...] w dniu 20 grudnia 2021 r. wynika, iż objęcie w posiadanie nastąpiło 20 grudnia 2021 r. Oznacza to, iż nieruchomość nie została wydana w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 w zw. z art. 17. Wobec powyższego kwota odszkodowania na rzecz współwłaścicieli działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...] wynosi [...] zł. Z uwagi, iż nieruchomość stanowiła współwłasność w udziałach po [...] części, odszkodowanie dla każdego ze współwłaścicieli wynosi: [...] zł.

Odnośnie wystąpienia przez M. G. o przyznanie na jego rzecz własności części działek nr [...] i [...] jako części odszkodowania należnego mu za działkę nr [...] organ wyjaśnił, że działki nr [...] i nr [...] stanowiące własność Miasta [...] wchodzą w skład drogi publicznej. Działki te są zajęte pod pas drogowy ul. [...], drogi o kategorii gminnej nr [...] i nie jest możliwe aktualnie uwzględnienie ich jako przedmiotu odszkodowania.

Pismem z dnia 16 września 2022 r., M. G. i M. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 130 ust. 1, art. 153 i 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny"), poprzez wydanie decyzji w oparciu o operaty szacunkowe, które zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa w sytuacji, gdy sporządzone wyceny opierały się w szczególności na niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych poprzez:

- materiał porównawczy o nieprawidłowych cechach - zbyt odległa data transakcji (również ponad 2 lata) i za mała powierzchnia gruntu - do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchniach znacznie mniejszych, tj. nawet 12 m2, podczas gdy wyceniane nieruchomości mają powierzchnię 0,3117 ha oraz 0,0253 ha, a w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano wprost, że na cenę nieruchomości ma wpływ większość działki, oraz brak wskazania jakichkolwiek porównywanych w 2022 r., kiedy to występowały najwyższe ceny transakcji z uwagi na sytuację polityczną i gospodarczą oraz rosnąca inflację,

- brak opisu działek wskazanych jako materiał porównawczy - nie wiadomo czy wybrane działki nabyte zostały w związku z budową drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, ekspresowej, a bez tej informacji praktycznie nic nie można powiedzieć na temat zastosowanej ceny. Nawet opis działki z ceną min i max nie zawiera informacji, w jakich okolicznościach doszło do nabycia działki (pod jaki typ drogi),

- nie uwzględnienie w ogóle okoliczności, że aktem notarialnym z dnia 21 października 2009 r. strona sprzedała na rzecz organu sąsiadującą działkę nr [...] o pow. 5,973 m2, której cenę za m2 ustalono na [...] zł, a zatem skoro ponad 10 lat wcześniej cena jednostkowa za m2 wynosiła [...] zł, to nielogicznym jest przyjęcie w 2022 r. ceny jednostkowej na poziomie od [...] zł (cena minimalna) do [...] zł (cena maksymalna, skoro wiadomym jest, że z upływem czasu ceny takie wzrastały, powodując tym samym zaniżenie wartości nieruchomości wycenianych i w konsekwencji doprowadzenie do ustalenia zaniżonego odszkodowania.

Pismem z 5 grudnia 2022 r. Wojewoda poinformował skarżących, że zgodnie z art. 10 k.p.a. mają prawo wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 8 grudnia 2022 r.

W dniu 9 grudnia 2022 r. przesłano skarżącym, na prośbę ich pełnomocnika wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy z 9 listopada 2022 r. dotyczące zastrzeżeń skarżących odnoszących się do operatu szacunkowego, a zawartych w odwołaniu.

Pismem z 13 grudnia 2022 r., nadanym 14 grudnia 2022 r. odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez biegłego w piśmie z 9 listopada 2022 r., skarżący stwierdzili, że aktualne pozostają dotychczasowe zarzuty strony odnośnie kwestionowanych operatów, bowiem wyjaśnienia biegłego nie usuwają istniejących w operatach nieprawidłowości i nieścisłości, natomiast wprowadzają dalsze niejasności i nielogiczne wnioski. Wyjaśnienia rzeczoznawcy w zakresie braku transakcji z ostatnich 2 lat z uwagi na sytuację pandemiczną w kraju nie mają zdaniem skarżących żadnego uzasadnienia. Rzeczoznawca nie podaje żadnych danych źródłowych w tym zakresie, na których opiera swoje wnioski, a wszelkie dostępne powszechnie dane odnośnie wpływu sytuacji pandemicznej w kraju, a także inflacji, na wzrost wartości nieruchomości, prowadzą do przeciwnych wniosków. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika tylko i wyłącznie to, że jedynie w tym czasie nie dokonywano zakupu działek o przeznaczeniu drogowym, a więc brakuje materiału porównawczego. W ocenie skarżących w takiej sytuacji ustawodawca przewidział § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec powyższego, budzą wątpliwości wyjaśnienia rzeczoznawcy, że nie mógł uwzględnić przy wycenie wartości nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb [...] [...], sprzedanej w 2009 r., ani tym bardziej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nadto, skarżący podali, że skoro ww. działka częściowo nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to należy zastosować art. 154 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. w tym przypadku pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji zbiorem nieruchomości podobnych z wymienionych nieruchomości przez rzeczoznawcę winny być objęte nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a ceny w tym zakresie kształtować się powinny na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Takie samo podejście zatem winno się zastosować co do wycenianych w przedmiotowej sprawie nieruchomości.

Podsumowując skarżący stwierdzili, że operaty szacunkowe są wadliwe z uwagi na brak podania podstawy prawnej w szczególności w zakresie sposobu wyceny działki, co jest najistotniejsze w przedmiotowej sprawie.

Skarżący nie zgodzili się też z twierdzeniami rzeczoznawcy odnośnie braku jakiegokolwiek wpływu inflacji na wartość nieruchomości. Wyjaśnili, że inflacja w okresie 2008 - 2022 wyniosła ok. 50%. Wyliczenia rzeczoznawcy dotyczące porównywania 2008 r. z 2022 r. dot. działek pod drogę nie mają większego znaczenia, bo o ile rzeczoznawca jest w stanie wskazać transakcje z tamtego okresu (z 2008 r.), to w dalszym ciągu brakuje ich dla lat 2021-2022. Rzeczoznawca natomiast ma wycenić grunty wywłaszczane w 2022 r. a nie w 2008 r. Gdyby inflacja nie miała wpływu na ceny nieruchomości wówczas ustawodawca nie przewidziałby ważności operatów szacunkowych na 1 rok i nie ustanowiłby ograniczenia dla materiału porównawczego do 2 lat. Wobec powyższego, analiza operatów szacunkowych stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w rozpoznawanej sprawie, prowadzi w dalszym ciągu do wniosku, że operaty te zostały sporządzone z naruszeniem podstawowych zasad wyceny.

Zdaniem skarżących zapisy zawarte w opinii nie pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić czy przyjęto do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi, ani też na jakiej dokładnie podstawie prawnej dokonuje się tej wyceny (wyboru nieruchomości podobnych). W konsekwencji dokonany przez rzeczoznawcę dobór transakcji uznać należy za arbitralny, gdyż z uwagi na szczupłość danych operatów, nie poddają się one obiektywnej kontroli.

Powyższe pismo zgodnie z danymi zawartymi na stronie internetowej poczty wpłynęło do organu 21 grudnia 2022 r., o godz.12:06.

Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, LEX nr 574439, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem organu operaty szacunkowe zawierają wszystkie wymagane elementy. Zostały one ponadto sprawdzone pod względem rachunkowym, pod kątem ich kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzą zastrzeżeń. Spełnione zostały również wymogi określone odnośnie przyjęcia dat stanu i ceny nieruchomości.

W kwestii stanu zagospodarowania i stanu otoczenia działek nr [...] i [...], biegły rzeczoznawca majątkowy wskazał, że stanowią one nieruchomość gruntową, położoną w środkowo-wschodniej części miasta [...], a ich najbliższe otoczenie stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezagospodarowane. Na terenie wycenianej nieruchomości brak budynków, roślinność pochodząca z samosiewu, bez wartości użytkowej. Kształt działek nieregularny, ukształtowanie płaskie. Natomiast w kwestii przeznaczenia nieruchomości, biegły wskazał, że dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z 27 października 2016 r. nr [...] Zgodnie z ustaleniami ww. planu wyceniana nieruchomość położona jest na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne. Z kolei dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z 28 kwietnia 2005 r. nr [...] Zgodnie z ustaleniami ww. planu wyceniana nieruchomość położona jest na terenach przeznaczonych w części pod drogi publiczne, a w pozostałej części pod teren usług komercyjnych. Z powyższego wynika, że w zakresie działki nr [...] znajduje zastosowanie zasada korzyści, w związku z czym biegły dokonał wyceny ww. działki nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, wyliczając wartość powierzchni nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę i wartość powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową, a następnie sumując te wartości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, kwestionujących prawidłowość dokonanej wyceny organ powtórzył za biegłym, że lata 2020 - 2021 były wyjątkowe nie tylko na lokalnym rynku nieruchomości. Z wywiadów przeprowadzonych z przedstawicielami Miasta [...], ale również z przedstawicielami innych jednostek samorządu terytorialnego wynika, że ze względu na ograniczenia pandemiczne i kwestie bezpieczeństwa, odłożono w czasie wiele wcześniej zaplanowanych rokowań i transakcji kupna-sprzedaży. Poszerzenie zakresu czasowego jest w tej sytuacji zasadne, a jednocześnie zgodne z przepisami prawa i standardami wyceny. Z uwagi na utrzymujący się w segmencie drogowym trend czasowy na poziomie 0%, przyjęcie transakcji drogowych starszych niż 2 lata nie powoduje zniekształcenia wyniku wyceny. W dacie sporządzenia operatu szacunkowego nie występowały transakcje sprzedaży gruntów o przeznaczeniu drogowym zawarte w 2022 r. Dopiero po sporządzeniu operatu (21 lipca 2022 r.) zawarto dwie transakcje sprzedaży takich gruntów, których ceny są porównywalne do cen jednostkowych transakcji zawartych wcześniej, przedstawionych w zbiorze nieruchomości podobnych. Wielkość powierzchni działki gruntów nie jest czynnikiem cenotwórczym w segmencie gruntów przeznaczonych pod drogi ze względu na liniowy charakter inwestycji. Inwestor, by móc wybudować drogę, musi nabyć z góry określoną powierzchnię gruntu na danym odcinku i nie uzyskuje dodatkowych korzyści nabywając więcej gruntu od jednego podmiotu, a mniej od drugiego. W większości pozostałych segmentów rynku nieruchomości wielkość powierzchni działki gruntu faktycznie jest jedną z determinant ceny jednostkowej i zachodzi tam zależność, zgodnie z którą nieruchomości o mniejszych powierzchniach uzyskują wyższe ceny jednostkowe. Żaden przepis prawa lub standard zawodowy nie nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku wskazywania w operacie szacunkowym charakterystyki wszystkich nieruchomości podobnych. W przypadku metody korygowania ceny średniej obowiązek taki dotyczy wyłącznie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, a wynika z treści Noty Interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" opracowanej przez P. F. S. R. M.. W operatach szacunkowych przedstawiono charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej (Cmin) i nieruchomości o cenie maksymalnej (Cmax) z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy nie mógł uwzględnić nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb [...] [...], sprzedanej w dniu 21 października 2009 r. w wycenie co najmniej z dwóch powodów; po pierwsze od daty transakcji upłynął zbyt długi czas (ponad 12 lat), po drugie nieruchomość ta nie jest nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. ze względu na przeznaczenie - jedynie część działki gruntu nr [...] objęta była zakresem jednostek bilansowy [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod tereny komunikacji - drogi główne, lokalne i dojazdowe; pozostała część działki gruntu nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r., skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta [...] bez jakiegokolwiek odniesienia się do uwag wskazanych przez skarżących w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. dot. zastrzeżeń do operatu szacunkowego, ani nawet wskazania tego pisma w treści zaskarżonej decyzji, co w rezultacie doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez organ obowiązkowych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji powyższego powielenie i oparcie się przez Wojewodę na stanowisku Prezydenta [...] było pozbawieniem ustawowego oraz konstytucyjnego uprawnienia skarżących do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a zatem organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy sporządzony operat opierał się w szczególności na niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych (był zatem niezupełny, niespójny i nielogiczny), powodując tym samym zaniżenie wartości nieruchomości wycenianych i w konsekwencji doprowadzenie do ustalenia zaniżonego odszkodowania;

3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130, art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez M. K. nieruchomości skarżących na cele inwestycji drogowej, pomimo że organ nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawie ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 277/12, dostępne pod adresem [...] dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 t.j.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie znalazł odpowiedzi na postawione w skardze zarzuty. W tym względzie należy dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

Zasadnie skarżący zarzucili, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasada ta realizowana jest przez szereg przepisów k.p.a., a zwłaszcza przez przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W art. 79 § 1 i 2 k.p.a. zawarte są szczegółowe zasady dotyczące powiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz o ich udziale w jego przeprowadzaniu. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący zostali powiadomieni o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w terminie 7 dni. Skarżący powyższe zawiadomienie odebrali 8 grudnia 2022 r. Termin na dokonanie tej czynności upływał 15 grudnia 2022 r. Skarżący swoje uwagi dotyczące operatu wnieśli 14 grudnia 2022 r. Uwagi te dotarły do organu 21 grudnia 2022 r. Jednakże organ odwoławczy wydał tego dnia decyzję, nie uwzględniając czasu jaki potrzebny jest na dotarcie ww. uwag do niego. Taki sposób przeprowadzenia dowodu uniemożliwił stronie uzyskanie odpowiedzi na podniesione przez nią uwagi i zarzuty, co niewątpliwie naruszało art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązujący organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Pomimo, że rzeczoznawca majątkowy został wezwany do ustosunkowania się do postawionych w odwołaniu zarzutów wobec operatu, to jednak Wojewoda nie ponowił wystąpienia do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia nowych zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w piśmie z 13 grudnia 2022 r., na okoliczność wpływu na dobór nieruchomości podobnych kwestii pandemicznej, niezastosowania art. 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, niedokonania charakterystyki nieruchomości uznanych za podobne, nie uwzględnienia ogólnego wzrostu cen. Trudno podzielić takie stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ miał obowiązek odnieść się do wszystkich uwag i wątpliwości zgłoszonych przez stronę. Wydanie decyzji przed upływem terminu do zgłaszania zarzutów stanowi złamanie tej zasady. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego S. J., który sporządził operat szacunkowy będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w trakcie postępowania odwoławczego. W szczególności powinna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się w ogóle do argumentacji przedstawionej w piśmie z 13 grudnia 2022 r. mimo, iż okoliczność ta mogła mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej w toku postępowania wyceny. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Sąd podnosi, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano dalszej pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Ponadto w ocenie Sądu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.