Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 25/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.4, 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Dzierżoniowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dzierżoniowa a Burmistrzem Kostrzyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.G. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Kostrzyna jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2024 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej

w Dzierżoniowie, działający z upoważnienia Burmistrza Dzierżoniowa, wystąpił

do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy Burmistrzem Dzierżoniowa, a Burmistrzem Kostrzyna, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.G. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że M.G. zamieszkuje u swojego syna i synowej w Kostrzynie. Podniesiono również, że w dniu 9 stycznia 2024 r. synowa M.G. telefonicznie oświadczyła, że M.G. nie zamierza wracać do Dzierżoniowa (gdzie jest zameldowana i gdzie ma mieszkanie własnościowe), bowiem z uwagi na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego zamieszkania. W ocenie wnioskodawcy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.901 t.j., dalej "ups"), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Kostrzyna.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie, działający z upoważnienia Burmistrza Kostrzyna, wniósł o wskazanie Burmistrza Dzierżoniowa jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że M.G. przebywa u syna tymczasowo, zaś zameldowana na pobyt stały jest w Dzierżoniowie i tam jest jej centrum życiowe. Ponadto zgodnie z jej oświadczeniem nie przybywa u syna z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem organu, z uwagi na brak definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", które to pojęcie znajduje się w przepisie art. 101 ust. 1 ups, należy posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2023.1610 t.j., dalej "kc"). Zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu w przypadku M.G. nie występuje element woli tj. zamiar stałego pobytu w Kostrzynie, zatem właściwa powinna być gmina ze względu na miejsce jej ostatniego zameldowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby, w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organu gminy, do rozpoznania wniosku osoby zainteresowanej, reguluje art. 101 ups. Zgodnie z ust. 1 wskazanego artykułu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie natomiast do jego ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Ponieważ ups nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kc. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt OW 164/08 oraz z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się także, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

Zauważyć należy, że przez pojęcie "zamiar stałego pobytu" należy rozumieć nie tyle wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Organ nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia dotyczącego zamiaru pobytu w danej miejscowości - o ocenie charakteru pobytu decyduje bowiem nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty.

Samo zaś zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Dlatego też dla ustalenia właściwości miejscowej w sprawie świadczeń z pomocy społecznej fundamentalne znaczenie mają ustalenia faktyczne i obserwacje poczynione w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 5).

Jak wynika z akt sprawy M.G. ma 83 lata, ma ograniczoną sprawność fizyczną, porusza się przy pomocy chodzika. W dniach 2-7 listopada 2023 r. przybywała w szpitalu w Dzierżoniowie. Przed hospitalizacją zamieszkiwała w swoim mieszkaniu w Dzierżoniowie, natomiast po niej – z uwagi na stan zdrowia i brak możliwości samodzielnego mieszkania – zamieszkuje u swojego syna i synowej w Kostrzynie. Jej syn, również z uwagi na jego stan zdrowia, nie jest w stanie opiekować się M.G. zaś synowa, w dłuższej perspektywie, nie jest w stanie opiekować się dwiema osobami.

Dokonując analizy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość należy zauważyć, że z uwagi na stan zdrowia M.G. nie jest w stanie samodzielnie mieszkać i nie ma możliwości, żeby wróciła do swojego mieszkania w Dzierżoniowie. W związku z tym uznać należy, że jej rzeczywisty zamiar pobytu – do czasu umieszczania jej w Domu Pomocy Społecznej – sprowadza się do zamieszkiwania wspólnie z synem i synową w Kostrzynie, a zatem to na terenie Kostrzyna znajduje się jej obecne miejsce zamieszkania.

Kwestia miejsca zameldowania M.G. nie ma znaczenia w sprawie. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ups, co jednak nie ma miejsca w sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ups, który stanowi, że za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego pobyt M.G. na terenie Kostrzyna od 7 listopada 2023 r. nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 kc. Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Kostrzyna.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.