Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 743/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 11
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2, art. 5, art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 11/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA") wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 11/23, oddalił skargę K. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ") z [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

WSA uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności, które podlegają zwrotowi. Podstawą tego ustalenia był wyrok Sądu Rejonowego we W. z 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18, z którego treści wynika, że skarżący, składając wniosek na rok 2017 o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zadeklarował do tej płatności grunty niebędące w jego posiadaniu. W związku z brzmieniem art. 11 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") organ miał obowiązek uwzględnić prawomocny wyrok skazujący sądu karnego. WSA podzielił przy tym ustalenia organu, że okoliczność przesądzenia, że skarżący nie użytkował działek w 2017 r. uprawnia również do stwierdzenia, że działek tych nie użytkował także w następnych latach objętych wnioskami, tj. w 2018 r. i 2021 r. Wnioski organu w tym zakresie są w pełni logiczne i uzasadnione, a skarżący nie przedstawił żadnych argumentów podważających to rozumowanie. WSA stwierdził ponadto, że wbrew stanowisku wyrażonym w skardze, organy nie orzekały w warunkach przedawnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy decyzja organu była dotknięta wadą nieważnościową, albowiem została wydana w oparciu o decyzję nr [...] z [...] lipca 2022 r., decyzję nr [...] z [...] lipca 2022 r. oraz decyzję nr [...] z [...] lipca 2022 r., które zostały prawomocnie uznane za nieważne, a zatem zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. organ nie był uprawniony do dokonania wiążących ustaleń w sprawie na podstawie decyzji uznanych za nieważne, lecz powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie oraz samodzielnie ustalić ewentualną kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez skarżącego.

Z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia wyżej wymienionego zarzutu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił ponadto:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo doręczał pisma w sprawie A. W., ponieważ skarżący podczas złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych w 2017 r. wskazał, że A. W. jest uprawiona do zastępowania skarżącego w postępowaniach prowadzonych przed organem, podczas gdy aby skarżący mógł być zastępowany w niniejszej sprawie administracyjnej przez pełnomocnika, skarżący lub jego pełnomocnik musieliby złożyć pełnomocnictwo do akt sprawy czego nie zrobili, a zatem organ decydując za skarżącego kto będzie jego pełnomocnikiem w niniejszej sprawie pozbawił skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

2) art. 11 p.p.s.a. poprzez uznanie, że respektowanie zasady rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego uzasadnia stwierdzenie, że skoro z wyroku karnego Sądu Rejonowego we W. z 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18, wynika, że skarżący nie użytkował rolniczo działek w 2017 r., to znaczy, że skarżący nie użytkował działek także w następnych latach objętych wnioskami, tj. w 2018 i 2021 r., podczas gdy okoliczność, że skarżący został skazany za popełnienie przestępstwa w 2017 r., nie oznacza, że skarżący popełnił to samo przestępstwo również w 2018 i 2021 r., a zatem WSA błędnie uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy oraz że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz właściwe rozpatrzył i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy:

a) organ wydał decyzję na podstawie decyzji nr [...] z [...] lipca 2022 r., decyzji nr [...] z [...] lipca 2022 r. oraz decyzji nr [...] z [...] lipca 2022 r., które zostały uznane za nieważne, co w chwili wydawania decyzji organ powinien zauważyć i wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji z urzędu oraz nie ustalać na ich podstawie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz kwoty nienależnie pobranych płatności przez skarżącego;

b) organ wydał decyzję na podstawie wyroku Sądu Rejonowego we W. z 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18, podczas gdy wyrok ten dotyczył złożenia przez skarżącego nierzetelnego pisemnego oświadczenia we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 rok, a zatem przedmiotowy wyrok nie mógł stanowić podstawy do dokonywania przez organ wiążących ustaleń w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 rok, organ powinien więc samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie o zwrot nienależnie pobranych płatności przez skarżącego za 2018 i 2021 rok;

c) organ nie przeprowadził dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach prawomocnie zakończonego postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym we W. w sprawie o sygn. akt II K 462/18, podczas gdy przedmiotowe dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wynika z nich, że część właścicieli działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 rok wyraziła zgodę na używanie ich działek i pobieranie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez skarżącego oraz że organ wiedział o wszczęciu postępowania karnego przeciwko skarżącemu już w 2018 r.;

d) organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków, tj. właścicieli działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 rok oraz dowodu z wyjaśnień skarżącego, podczas gdy przedmiotowe dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wynika z nich, że skarżący był posiadaczem działek wskazanych w przedmiotowych wnioskach w 2018 i 2021 r. oraz użytkował je rolniczo w 2018 i w 2021 r.;

e) organ uznał, że skarżący nienależnie pobrał środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r. i jest zobowiązany do ich zwrotu, podczas gdy w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na poparcie przedmiotowych twierdzeń, jednocześnie w stosunku do skarżącego nie zostało wszczęte żadne postępowanie karne co do złożenia przez skarżącego nierzetelnego pisemnego oświadczenia we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r., a zatem skarżący spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r., dlatego organ nie był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu przyznanych mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ należycie uzasadnił decyzję, podczas gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, w szczególności poprzez niewskazanie, jakie przesłanki nie zostały spełnione przez skarżącego w celu uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r., niewskazanie w jaki sposób organ ustalił, że kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017, 2018 i 2021 r. wynosiła 37.092,29 zł i dlaczego organ uznał, że skarżącemu przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 r. w wysokości 11.400,60 zł, co powoduje że decyzja jest niezrozumiała dla skarżącego i uniemożliwia mu złożenie odpowiednich wniosków dowodowych w celu udowodnienia, że spełnił wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 r., a zatem organ uniemożliwił kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji przez co naruszył zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.227 z 31 lipca 2014 r., dalej: "Rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wypłaty nienależnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. nie doszło wskutek pomyłki organu, ponieważ organ w dniu wypłaty płatności za 2017 r. nie wiedział, że skarżący nie był posiadaczem części zadeklarowanych działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności za 2017 r., podczas gdy w chwili wydania decyzji dotychczasowej nr [...] z [...] maja 2018 r. organ wiedział o toczącym się postępowaniu karnym wobec skarżącego, a zatem do wypłaty nienależnych płatności doszło na skutek pomyłki organu, który nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., co wyłącza obowiązek zwrotu otrzymanych płatności za 2017 r.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 ze zm., dalej: "rozporządzenie (WE, EURATOM) nr 2988/95") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roszczenie o zwrot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. nie jest przedawnione, ponieważ w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowościami ciągłymi oraz powtarzającymi się, podczas gdy skarżący nie dopuścił się nieprawidłowości w 2018 i 2021 r., co powoduje, że na dzień otrzymania ostatecznej decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. roszczenie o zwrot nienależnie pobranych płatności za 2017 r. było już przedawnione.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji w całości lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.

Dla pewnego usystematyzowania należy wskazać, że spór w sprawie dotyczy ustalenia wobec skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, na skutek wniosków skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017, 2018 i 2021, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ pierwszej instancji"), decyzjami z [...] maja 2018 r., [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2022 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 51.157,39 zł. W dniu 20 października 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego we W. z 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18, z którego treści wynikało, że skarżący składając wniosek na rok 2017 o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zadeklarował do tej płatności grunty niebędące w jego posiadaniu. Decyzją z [...] lipca 2022 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, organ pierwszej instancji uchylił decyzję z [...] maja 2018 r. i odmówił przyznania płatności na rok 2017. Decyzją z [...] lipca 2022 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, organ pierwszej instancji uchylił decyzję z [...] lutego 2019 r. i przyznał płatność w kwocie 2.377,61 zł. Decyzją z [...] lipca 2022 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, organ pierwszej instancji uchylił decyzję z [...] lutego 2022 r. i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w kwocie 11.400,60 zł. Następnie decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017, 2018 i 2021 w łącznej wysokości 37.092,29 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast decyzjami z [...] stycznia 2023 r. organ stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2022 r., [...] lipca 2022 r. i [...] lipca 2022 r.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagał najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzje organu pierwszej instancji z [...] lipca 2022 r., [...] lipca 2022 r. i [...] lipca 2022 r., które zostały następnie uznane za nieważne, a zatem organ powinien był przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe i ustalić ewentualną kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zarzut ten jest bezzasadny.

Należy podzielić stanowisko WSA, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności, nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków (zob. wyroki NSA z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1794/20, z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18, z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11). Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157 ze zm. – dalej: "ustawa o ARiMR"). Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy, jak i z ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Organ ARiMR nie musi zatem wpierw wznawiać postępowania administracyjnego i ustalać kwoty należnej płatności, a następnie ustalać kwoty nienależnie pobranych płatności, jako różnicy pomiędzy kwotą przyznaną pierwotną decyzją a kwotą wynikającą z decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym. Decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2022 r., [...] lipca 2022 r. i [...] lipca 2022 r. wydanych w postępowaniach wznowieniowych, nie miały więc wpływu na niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Niemniej należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organy dokonały ustaleń na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, co wynika wprost z zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie decyzji wydanych w postępowaniach wznowieniowych, których nieważność następnie stwierdzono. W oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego we W. z 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18 organy ustaliły bowiem, które z działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności za 2017 r., nie były w jego posiadaniu. Zestawienie ustaleń sądu karnego z wnioskami skarżącego o przyznanie płatności było wystarczające do wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności.

Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 w zw. z art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 ze zm.) Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwana dalej "Agencją", tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem".

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy system wykorzystuje się w zakresie:

1) przyznawania i wypłaty płatności;

2) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję;

3) postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności;

4) postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji;

5) identyfikacji producentów.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy ewidencja producentów zawiera imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP) oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3.

Wreszcie art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany.

Podzielić należy stanowisko WSA, zgodnie z którym organy skutecznie doręczały pisma w sprawie pełnomocnikowi ustanowionemu przez skarżącego (A. W.) wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów rolnych. Treść tego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje na to, że pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania skarżącego we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR. Pełnomocnictwo to zostało udzielone na czas nieokreślony i nie zostało odwołane. Co istotne, skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na działania, jakie w jego imieniu podjęła A. W. celem odbioru decyzji wydanych w postępowaniach wznowieniowych, co jednoznacznie świadczy o tym, że w dalszym ciągu uznawał udzielone jej pełnomocnictwo. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że tworząc system obejmujący m. in. informacje o ustanowionych pełnomocnikach, miał na celu wykorzystywanie go również w postępowaniach w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, o czym stanowi wprost w art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. W sytuacji zatem gdy organ ARiMR posiada wiedzę na podstawie ewidencji producentów o zakresie udzielonego pełnomocnictwa jest uprawniony do przyjęcia, że ustanowiony pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania producenta rolnego, bez konieczności składania do akt sprawy odrębnego dokumentu pełnomocnictwa. Odmienne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, której nie można przypisać nieracjonalności.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Wynikające z art. 11 p.p.s.a. związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi administracyjnemu podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Natomiast ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu karnego, a tym samym ocena materiału dowodowego, bezpośrednio nie wiążą sądu administracyjnego. Zaznaczenia wymaga, że adresatami wyrażonej w tym przepisie zasady związania prawomocnym wyrokiem skazującym są również pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sąd karny prawomocnym wyrokiem uznał skarżącego za winnego tego, że składając wniosek na rok 2017 o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zadeklarował do tej płatności grunty niebędące w jego posiadaniu. W tym stanie rzeczy, WSA będąc związany ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, uznał za prawidłowe ustalenia organów co do tego, że przyznane płatności za rok 2017 miały charakter nienależny, a także że skarżący wnioskował o płatności do tych samych działek za 2018 i 2021 rok. Należy jednak podkreślić, że ustalenia organów dotyczące tego, że skarżący nie użytkował działek szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji również w 2018 r. i 2021 r., nie zostały poczynione na podstawie ww. wyroku, a więc w warunkach związania z art. 11 p.p.s.a., jak to przyjmuje autor skargi kasacyjnej. Nie można więc przyjąć, że WSA dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a.

Odnośnie do zarzutów wydania zaskarżonej decyzji na podstawie decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, których stwierdzono nieważność, jak również dokonywania przez organ wiążących ustaleń w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 i 2021 rok na podstawie wyroku Sądu Rejonowego we W. z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II K 462/18, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już powyżej.

Odnośnie natomiast do nieprzeprowadzenia przez organ dowodów wskazanych w pkt 1 ppkt 3 lit. c) i d) skargi kasacyjnej, tj. dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy we W. pod sygn. akt II K 462/18 oraz z zeznań świadków, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zasadnie WSA zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym okoliczność przesądzenia wyrokiem sądu karnego, że skarżący nie użytkował działek w 2017 r. upoważniała do przyjęcia, że nie użytkował ich również w następnych latach objętych wnioskami, tj. 2018 r. i 2021 r. Argumentacja organu jest w tym zakresie spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Co istotne, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przejawiał żadnej aktywności dowodowej, w szczególności nie domagał się przeprowadzenia dowodów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie kwestionował również powyższego stanowiska organu w odwołaniu. Ponadto zaznaczenia wymaga, że postępowanie karne prowadzone pod sygn. akt II K 462/17 dotyczyło nierzetelnego zadeklarowania działek do płatności w 2017 r., niezrozumiałe jest zatem oczekiwanie przez skarżącego, że organ dopuści dowody z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego, w sytuacji związania organu ustaleniami prawomocnego wyroku na podstawie art. 11 p.p.s.a. Słusznie zauważył WSA, że wnioski dowodowe skarżącego nie mogły obalić ustaleń wynikających z wyroku. Na marginesie należy też zauważyć, że skarżący nie wyjaśnił, które dokumenty powinny zostać dopuszczone jako dowody w sprawie. Nieprzeprowadzenie zaś dowodu z zeznań świadków oraz wyjaśnień skarżącego nie może świadczyć o niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania przed organami ARiMR nie składał takich wniosków dowodowych. Podkreślić należy, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności, w sytuacji gdy strona takich dowodów nie przedstawia (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21). Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma na celu ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Brak było zatem podstaw do zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących niespełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2018 i 2021. Decyzje organów zawierają natomiast szczegółowe wyliczenie kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności.

Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 należy stwierdzić, że organ w chwili przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. nie działał na skutek pomyłki/ błędu. Decyzja o przyznaniu płatności została bowiem wydana w dniu 25 maja 2018 r., natomiast wyrok Sądu Rejonowego we W. o sygn. akt II K 462/18 został wydany dopiero w dniu 16 września 2021 r. Fakt prowadzenia postępowania karnego jest tutaj bez znaczenia, bowiem zgodnie z art. 11 p.p.s.a. wiążące dla organu są dopiero ustalenia prawomocnego wyroku skazującego. Ponadto możliwość zastosowania art. 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, który wyłącza obowiązek zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek, pomyłki właściwego lub innego organu ale również niemożności jego wykrycia przez beneficjenta w normalnych okolicznościach. Nie budzi wątpliwości, że ta druga z przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona, trudno bowiem przyjąć, że skarżący deklarując do płatności działki nie będące w jego posiadaniu nie mógł przewidywać, że wypłacona płatność będzie kwalifikować się jako nienależna.

Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 11 stycznia 2007 r. C-279/05 wyjaśnił, że w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich nieprawidłowość ciągła lub powtarzająca się ma miejsce wtedy, gdy popełniana jest przez przedsiębiorcę wspólnotowego, który czerpie korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa wspólnotowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczy stosunkowo niewielkiej części wszystkich operacji przeprowadzonych w danym okresie i czy operacje, w odniesieniu do których stwierdzono nieprawidłowość, dotyczą za każdym razem różnych partii.

Słusznie zatem WSA wskazał, że naruszenia spowodowane przez skarżącego należało uznać za ciągłe i powtarzające, ponieważ zarówno w 2017 r., jak i w 2018 r. i 2021 r. składał wnioski o przyznanie płatności na te same działki, które nie były w jego posiadaniu. Umożliwiało to skarżącemu czerpanie korzyści ekonomicznych na skutek zastosowania przepisów wspólnotowych. Rację ma także WSA, że do przerwania biegu przedawnienia doszło na skutek doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce 26 sierpnia 2022 r. i wypełniło dyspozycję art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.