Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1191/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 zee5 ust. 1; art. 15 zze4 ust. 1, ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 3; art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2825/22 w sprawie ze skargi M. P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., o sygn. akt V SA/Wa 2825/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę M. P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca kasacyjnie") na akt Prezydenta m. st. Warszawy - Urząd Pracy m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i uznanie uprawnienia Strony do przyznania dotacji, której organ odmówił zaskarżonym aktem. Ponadto wniesiono o uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zawnioskowano o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") przez oddalenie skargi i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie dowolnych, subiektywnych, wybiórczych i błędnych wniosków organu, wynikających z materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że:

1) Skarżąca kasacyjnie sztucznie wykreowała okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy w celu otrzymania przedmiotowej dotacji;

2) Spółka według stanu na dzień 31 marca 2021 r., nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 74.20.Z;

3) Skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości nie prowadziła działalności gospodarczej deklarowanej (dotyczącej usług fotograficznych),

podczas gdy dokładna, wyczerpująca i obiektywna analiza stanu faktycznego sprawy obejmująca całokształt materiału dowodowego, wskazuje, że

a) to nie Skarżąca kasacyjnie wykreowała jakiekolwiek elementy stanu faktycznego w celu otrzymania przedmiotowej dotacji, lecz stan prawny zmienił się w ten sposób, że z dniem 26 kwietnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 713 - dalej w skrócie: "rozporządzenie zmieniające"), co umożliwiło przyznanie Spółce przedmiotowej dotacji w związku z okolicznościami powstałymi wcześniej, w tym zwłaszcza w związku z faktem wcześniejszego rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą kasacyjnie (co nastąpiło w marcu 2021 r.);

b) Strona, według stanu na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 74.20.Z;

c) Skarżąca kasacyjnie rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą deklarowaną, dotyczącą usług fotograficznych;

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik w sprawy, polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok na skutek zaaprobowania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w szczególności ustaleń rzekomo wskazujących, że Strona dopuściła się nadużycia art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19") oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1291 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie o COVID-19").

Zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano, że nawet w stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji:

1) naruszono prawo materialne art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. 2004 r., nr 90, poz. 864 z dnia 30 kwietnia 2004 r. - dalej w skrócie: "Traktat") w zw. z art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE.L. 2014.187.1 z dnia 26 czerwca 2014 r. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 651/2014"), w zw. z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sam fakt, że Prezesem Zarządu Skarżącej kasacyjnie oraz 39 innych spółek, ubiegających się o przyznanie dotacji, o których mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia ustawy o COVID-19, jest ta sama osoba (tj. P. K.) tworzy pomiędzy Stroną oraz 39 innymi spółkami, ubiegającymi się o przyznanie przedmiotowych dotacji związanie tego rodzaju, że stanowią one podmioty powiązane, w rozumieniu art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, niezależnie od tego, czy pomiędzy Stroną a pozostałymi 39 spółkami istnieją jakiekolwiek stosunki prawne lub gospodarcze i tym samym pozbawia Skarżącą kasacyjnie możliwości otrzymania dotacji, o której mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu, w zw. z art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, w zw. z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 wskazuje, że przedsiębiorstwa, w których ta sama osoba pełni funkcję członka zarządu mogą być uznane za przedsiębiorstwa powiązane, w rozumieniu tych norm, wyłącznie na podstawie analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych, jeżeli z tej analizy wynika, iż za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych, działających łącznie, stanowią one jeden podmiot gospodarczy;

2) naruszono prawo materialne art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu w zw. z art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, w zw. z art. 3 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. U. UE.L. 2013.352.1 z dnia 24 grudnia 2013 r. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1407/2013"), w zw. z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, przez ich niezastosowanie polegające na tym, że (nawet w przypadku przyjęcia, że Skarżąca kasacyjnie oraz 39 pozostałych spółek wnioskujących o przyznanie dotacji, o których mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 są podmiotami powiązanymi w rozumieniu norm art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu, w zw. z art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014, w zw. z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19), Spółce odmówiono przyznania przedmiotowych dotacji, pomimo że całkowita kwota dotacji, o które wnioskowała Strona oraz 39 pozostałych spółek nie przekracza 200 000 Euro w okresie trzech lat podatkowych, co powinno prowadzić do zastosowania normy art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu, z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013, a w konsekwencji do przyznania Skarżącej kasacyjnie przedmiotowej dotacji jako kwoty pomocy de minimis nie przekraczającej wysokości określonej w tej normie (tj. 200 000 Euro w okresie 3 lat podatkowych), co na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie powinno znaleźć wyraz w formie wyroku uwzględniającego skargę;

3) naruszono prawo materialne art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej w skrócie: "Konstytucja RP") przez błędną wykładnię polegającą na;

a) przyjęciu, że organ jest uprawniony do odmowy udzielenia dotacji, o której mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, nawet w przypadku kiedy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie tej dotacji spełnia przesłanki określone w tych przepisach;

b) przyjęciu, że organ jest uprawniony do dokonywania oceny selekcji podmiotów, które są uprawnione do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, według innych kryteriów niż określone w tych przepisach, w szczególności według kryterium daty wpisu do rejestru przedsiębiorców lub daty zawarcia umowy spółki;

c) przyjęciu, że organ jest uprawniony do dokonywania selekcji podmiotów posiadających tę samą cechę istotną, w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (w szczególności datę wpisu do bazy REGON lub datę powstania podmiotu) przy decydowaniu o przyznaniu dotacji, o której mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, w ten sposób, że organ przyznaje dotację tylko niektórym z podmiotów posiadających tę samą cechę istotną w oparciu o kryteria niewymienione w przepisach powszechnie obowiązującego prawa;

Podczas gdy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia norm art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że każdy przedsiębiorca legitymujący się cechami istotnymi określonymi w tych przepisach, będącymi jednocześnie warunkami formalnymi ich zastosowania, takimi jak prowadzenie działalności gospodarczej według stanu na dzień 31 marca 2021 r. oraz przedmiot tej działalności oznaczony kodem PKD 74.20.Z. jest uprawniony do otrzymania przedmiotowej dotacji, a organ nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowej selekcji w tym zakresie;

4) naruszono prawo materialne art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 oraz art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r., poz. 221 – dalej w skrócie: "Prawo przedsiębiorców") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- działalność w przedmiocie m.in. tworzenia spółek z o.o., przeprowadzania wstępnego etapu ich działalności gospodarczej w celu późniejszej ich odsprzedaży podmiotom trzecim jako spółek z ugruntowaną historią prowadzenia działalności gospodarczej;

- współdzielenie przez Stronę siedziby z innymi podmiotami;

- zlecenie przez Skarżącą kasacyjnie oraz 39 innych spółek wykonania czynności tym samym osobom fizycznym;

- otrzymanie przez Skarżącą kasacyjnie oraz 39 innych spółek zlecenia jako agentów od tego samego podmiotu;

- tymczasowe nieosiągnięcie zysku z prowadzenia działalności gospodarczej pomimo nastawienia przedsiębiorcy na osiągnięcie tego zysku;

- fakt, że Spółka nie jest pracodawcą dla innych osób;

Wszystko to stanowi okoliczności uzasadniające przyjęcie, że Skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności gospodarczej, w tym zwłaszcza, że Strona według stanu na dzień 31 marca 2021 r., w tym w szczególności nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem 74.20.Z Działalność fotograficzna. Podczas gdy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia norm art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 oraz z art. 3 Prawa przedsiębiorców wskazuje, że przesłanka zarobkowego charakteru działalności zostaje spełniona nie tylko wówczas, gdy jej prowadzenie przynosi rzeczywisty zysk, ale także wtedy, gdy mimo jego nieosiągnięcia, przedsiębiorca nastawiony był na uzyskanie dochodu oraz, że przedsiębiorca jest uprawniony do wyboru sposobu prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej, w tym także do swobody wyboru siedziby oraz podmiotów współpracujących, a dotacja, o której mowa w treści norm art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 oraz art. 3 Prawa przedsiębiorców przysługuje także przedsiębiorcom, którzy nie posiadają statusu pracodawcy (tj. nie zatrudniają pracowników);

5) naruszono prawo materialne art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do nadużycia uprawnień wynikających z tych przepisów, dokonanego w celu pozyskania dotacji, o których mowa w tych przepisach w sposób sprzeczny z celem ich wprowadzenia, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji:

a) dochodzi w sytuacji, kiedy czynności składające się na rzekome sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji zostały dokonane przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, na podstawie którego została ustalona treść § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, będąca podstawą otrzymania przedmiotowej dotacji (innymi słowy, że do nadużycia uprawnień, wynikających z normy art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, dochodzi przed jej wejściem w życie);

b) dochodzi w sytuacji, kiedy czynności składające się na rzekome sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tych dotacji, mogą mieć inne uzasadnienie niż tylko uzyskanie tych dotacji;

Podczas gdy, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia norm art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, z uwzględnieniem wypowiedzi judykatury w sprawie nadużycia prawa poprzez sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej z danego systemu wsparcia, wskazuje, że:

- do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści dochodzi w sytuacji, w

której potencjalny beneficjent tej korzyści obejmuje swoim zamiarem wolę uzyskania korzyści, wynikającej z obowiązujących przepisów poprzez tworzenie okoliczności, które nie miałyby miejsca, gdyby podmiot ten działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, przy czym aby zachowanie potencjalnego beneficjenta korzyści mogło zostać uznane za sztuczne tworzenie warunków jej otrzymania, w chwili tworzenia tych warunków powinny obowiązywać przepisy, stanowiące podstawę uzyskania tej korzyści oraz

- nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia, o którym mowa w treści norm art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezydent m. st. Warszawy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli aktu Prezydenta m. st. Warszawy - Urząd Pracy m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., o sygn. akt III FSK 1402/22).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., co oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli postępowania jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego.

Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta m. st. Warszawy - Urząd Pracy m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia Spółce dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej stwierdził, że akt ten jest zgodny z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskaże podstawy normatywne działania organu w kontrolowanej judykacyjnie sprawie. Stosownie do art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID-19, Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację, zgodnie z art. 15zze4 albo art. 15zze4a, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Ponadto na podstawie art. 15zze4 ust. 3 – 6 ustawy o COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Ustalenie prawa do dotacji następuje na wniosek mikroprzedsiębiorcy albo małego przedsiębiorcy. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, mikroprzedsiębiorca i mały przedsiębiorca składają wyłącznie w formie elektronicznej do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na swoją siedzibę, po ogłoszeniu naboru przez dyrektora powiatowego urzędu pracy. Zgodnie z § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o COVID-19, nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: (...) - których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepisy art. 15zze4 ustawy o COVID-19 stosuje się z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Kluczowym jest, że na podstawie § 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 16 kwietnia 2021 r. znowelizowane zostały dotychczasowe przepisy, jak również dodane zostały nowe jednostki redakcyjne m.in. § 1a ust. 1 do rozporządzenia o COVID-19. Zgodnie z tym ostatnim przepisem świadczenia przyznaje się na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 7 ust. 1 lub 2 Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, zgodnie z określonymi w tym rozporządzeniu kodami klasyfikacji działalności. Kolejnym koniecznym warunkiem uzyskania pomocy było obniżenie przychodu z tej działalności w następstwie COVID 19. Tak więc wskazany został, konkretyzując założenia i cele ustawy o COVID-19, podstawowy cel tej pomocowej regulacji, która realizowała funkcję ochronną miejsc pracy przedsiębiorcy, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, kiedy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19 oraz rozporządzenie o COVID-19 z dnia 26 lutego 2021 r. nie zawierają takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Pisemna informacja starosty o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Informacja starosty jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata, dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dotacji), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie, tj. art. 151 lub art. 146 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z wykładni celowościowej powyższych regulacji o COVID-19 przesłankami normatywnymi pomocy są, występujące łącznie:

(a) prowadzenie działalności gospodarczej, jako przeważającej działalności w zakresie oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 i wymienionej w przepisie prawa,

(b) obniżenie przychodu o 40% w określonym normatywnie okresie porównawczym,

(c) obniżenie przychodu z tej działalności (tj. prowadzonej faktycznie przez przedsiębiorcę) "w następstwie wystąpienia COVID-19",

(d) realizacja celu powyższej regulacji normatywnej, którym jest ochrona miejsc pracy przedsiębiorcy.

W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które - zdaniem Skarżącej kasacyjnie - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy zarzutu wskazanego jako pierwszego w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.

Postępowanie w przedmiocie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy wszczynane jest wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie elektronicznej do właściwego powiatowego urzędu pracy; wniosek zawiera oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń; ustalenie prawa do dotacji następuje na podstawie wniosku i złożonych oświadczeń; na staroście nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy; starosta jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy udzieleniem dotacji na podstawie zawartej umowy. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest udzielenie dotacji spoczywa na przedsiębiorcy. Jeśli przedsiębiorca wykaże, że spełnia wszystkie warunki udzielenia dotacji starosta decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera. Odmiennie od zasad Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowano tutaj sposób wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie dotacji – tylko na wniosek przedsiębiorcy oraz sposób załatwienia sprawy w bezdecyzyjnej formie umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy wskazujące, że 24 maja 2021 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19. Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. organ poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za organem, że Spółka w dniu 31 marca 2021 r. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie usług fotograficznych. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji oznacza, że przedsiębiorca złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021 r. działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 artykułu 15zze4 ustawy o COVID-19. Stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. W tym trybie organ właściwy do udzielenia dotacji ustalił, że w dniu 31 marca 2021 r. Spółka nie figurowała w rejestrze REGON. Ustalenie, że w dniu 31 marca 2021 r. Spółka nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie usług fotograficznych powoduje, że w razie udzielenia dotacji podlegałaby ona zwrotowi w całości wraz z odsetkami liczonymi od dnia udzielenia dotacji, na rachunek bankowy powiatowego urzędu pracy, stosownie do art. 15zze4 ust. 11 ustawy o COVID-19. Powyższa regulacja jest szczególną i dotyczy zwrotu dotacji udzielonej na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy.

Biorąc pod uwagę powyższą analizę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. jest bezzasadny. Jak już wyżej zostało wskazane w kontrolowanym judykacyjnie postępowaniu w przedmiocie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a.

Podkreślić należy, że Skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. także z art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie należy stwierdzić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określony został normatywnie w art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie opisano sposobu naruszenia tego przepisu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej Strona odwołuje się w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia do uchybienia Sądu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia wyroku. Tymczasem skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przez WSA w Warszawie wzorców normatywnych uzasadnienia wyroku, zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ kiedy Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to prawidłowo zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej zawarte są w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19 oraz w rozporządzeniu o COVID-19 z dnia 26 lutego 2021 r. i rozporządzeniu zmieniającym z dnia 16 kwietnia 2021 r. W niniejszej sprawie nie miały, więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane na początku petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a., stosując przepis wynikowy art. 151 P.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym, będzie brał pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, który nie został skutecznie podważony. Z kolei z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Spółka w dniu 31 marca 2021 r. nie prowadziła działalności gospodarczej.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub gdy nie zostały przez stronę skarżącą skutecznie podważone. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są kolejne zarzuty obrazy prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niezastosowanie.

Należy stwierdzić, że w powyższych zarzutach brak jest wskazania na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo przedsiębiorców, normującego definicje legalne mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy. Tymczasem jest to okoliczność, w aspekcie zarzutu uchybienia prawu materialnemu skargi kasacyjnej, istotna. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 108 ust. 4 w zw. z art. 109 Traktatu w zw. z art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu - jak wynika z jego treści - nie stosował, a także nie dokonywał wykładni powyższych przepisów prawa pierwotnego oraz wtórnego Unii Europejskiej. Z kolei WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazał zakres podmiotowy wnioskowanej pomocy, odnosząc się w tym obszarze do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo przedsiębiorców. Zakres podmiotowy był, więc przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Co więcej zawarte we wzorcu wniosku o udzielenie dotacji informacje dotyczące mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (MŚP) odnoszą się do definicji zawartej w ustawie Prawo przedsiębiorców. "W uzasadnieniu projektu (druk nr 2051) wskazano, że pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1–3) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek Prawa przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Definicje te mogą znaleźć także zastosowanie na użytek ustaw odrębnych, wyraźnie odwołujących się w tym zakresie do przepisów Prawa przedsiębiorców." (E. Komierzyńska-Orlińska [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, A. Żywicka, E. Komierzyńska-Orlińska, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 7, Wyd. LEX.el.).

Podsumowując powyższe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że adresatami pomocy są mikroprzedsiębiorcy oraz mali przedsiębiorcy (art. 15zze ustawy o COVID-19, § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19), o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo przedsiębiorców, spełniający łącznie wszystkie wymienione powyżej cechy. Z perspektywy prawa unijnego, do którego odwołuje się w analizowanych zarzutach Skarżąca kasacyjnie, istotna jest treść art. 107 ust. 1 Traktatu, normującego zasadę traktatowej dopuszczalności pomocy publicznej. Jednakże powyższego przepisu Traktatu Strona zarówno w odpowiednich zarzutach w petitum, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołała. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozważania Sądu pierwszej instancji w zakresie instytucji pomocy publicznej, zarówno na płaszczyźnie prawa unijnego, jak i krajowego nie wpływają na ocenę wyroku tego Sądu. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że badanie systemu pomocy publicznej Państw Członkowskich UE (art. 108 Traktatu) ma na celu proponowanie państwom członkowskim stosownych środków koniecznych ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 108 ust. 1 Traktatu). Natomiast Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące kategorii pomocy państwa (art. 108 ust. 4 Traktatu). Konkretyzacja zasad w zakresie pomocy publicznej następuje w aktach prawa wtórnego. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 wskazuje, że finansowanie publiczne spełniające kryteria art. 107 ust. 1 Traktatu stanowi pomoc państwa i wymaga zgłoszenia do Komisji, na mocy art. 108 ust. 3 Traktatu. Jednakże zgodnie z art. 109 Traktatu Rada może określić kategorie pomocy, które są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Zgodnie z art. 108 ust. 4 Traktatu Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące takich kategorii pomocy państwa. Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 upoważnia Komisję do uznania, zgodnie z art. 109 Traktatu, że niektóre kategorie mogą, w określonych warunkach, być zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Wśród tych kategorii znalazła się także pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP, pkt 1 preambuły rozporządzenia nr 651/2014).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno ustawa - Prawo przedsiębiorców (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2), jak i rozporządzenie nr 651/2014 (załącznik nr 1 do rozporządzenia nr 651/2014) wskazują zbliżone normatywne przesłanki (kryteria) uznawania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jako mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy. Okoliczność ta - z perspektywy wzorców normatywnych skargi kasacyjnej, a w konsekwencji - prawidłowości zarzutów skargi kasacyjnej, nie oznacza dowolności autora skargi kasacyjnej w zakresie powoływania (w niniejszej sprawie niewłaściwych) podstaw prawnych w jej zarzutach.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że niezasadność zarzutów obrazy prawa materialnego jest konsekwencją stanu faktycznego ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności gospodarczej w dniu 31 marca 2021 r. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie powyższego ustalenia faktycznego i nie wykazano, aby Spółka prowadziła działalność gospodarczą w wyżej wymienionym dniu. Powyższe oznacza, że z perspektywy normatywnej – w ustalonym przez organ, zaakceptowanym przez WSA i nie podważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym – Spółka nie była adresatem powołanych przepisów ustawy o COVID-19, jak i rozporządzenia o COVID-19. Podkreślić należy, że Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w ramach zarzutów materialnoprawnych właściwych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, tj. art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, które normują odpowiednio zarówno definicję legalną pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej", "przedsiębiorcy", jak i kategorii "mikroprzedsiębiorcy" oraz "małego przedsiębiorcy".

Stosownie do art. 3 Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Normatywna definicja działalności gospodarczej jest zbudowana na podstawie czterech następujących przesłanek konstytutywnych: zorganizowanie, działanie w celu zysku, wykonywanie działalności we własnym imieniu oraz ciągłość (por. A. K. Kruszewski [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 3). Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza jest kategorią o charakterze obiektywnym (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., o sygn. akt II OSK 1383/16 i uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., o sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Z powyższych względów, tj. obiektywnego charakteru działalności gospodarczej nieuprawnione są rozważania w zaskarżonym wyroku w zakresie realnego prowadzenia działalności fotograficznej, albowiem realność nie jest elementem ustawowej definicji.

Z kolei w art. 4 ust. 1 Prawo przedsiębiorców zdefiniowano pojęcie przedsiębiorcy, przyjmując, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Regulacje zawarte w art. 4 ust. 1 i art. 3 Prawo przedsiębiorców wyznaczają krąg podmiotów będących przedsiębiorcami, co wyznacza zakres podmiotowy stosowania ustawy - Prawo przedsiębiorców. Warunkiem uzyskania statusu przedsiębiorcy przez podmioty wymienione w art. 4 jest wykonywanie zorganizowanej działalności zarobkowej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zatem definicja pojęcia przedsiębiorcy pozwala wyróżnić dwa kryteria wyznaczające granice uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę: kryterium podmiotowe (pozwalające wyróżnić rodzaje podmiotów mogących być przedsiębiorcami ze względu na ich wskazanie w art. 4 oraz kryterium przedmiotowe (funkcjonalne), polegające na wskazaniu, że podmioty te wykonują działalność gospodarczą (E. Komierzyńska-Orlińska [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, A. Żywicka, E. Komierzyńska-Orlińska, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 4.).

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni terminu "prowadzenie działalności gospodarczej", czy też "przedsiębiorca". Zauważyć jednak należy, że jak wspomniano Spółka w skardze kasacyjnej nie powołała w tym właśnie zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 Prawo przedsiębiorców. Powyższa okoliczność powoduje – z uwagi na brak wykazania normatywnych przesłanek prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021 r., zgodnie z powołanymi przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie błędnej wykładni przepisów art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, gdyż wyłącznie określona kategoria przedsiębiorców (tj. mikroprzedsiębiorcy i mali przedsiębiorcy) prowadzący działalność gospodarczą na dany - normatywnie określony dzień (tj. 31 marca 2021 r.), są adresatami przepisu art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19. Jeżeli zatem nie została skutecznie zakwestionowana okoliczność braku prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, brak jest podstaw do rozważania, czy Spółka zaliczana jest do którejkolwiek z kategorii przedsiębiorców wskazanych art. 7 ust. 1 i 2 Prawo przedsiębiorców. W konsekwencji bez znaczenia pozostają wywody Strony dotyczące sztucznych warunków w celu uzyskania przedmiotowej dotacji.

Odnosząc się do przedostatniego zarzutu wskazanego w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zasady równości oraz zasady niedyskryminowania, o których stanowi Konstytucja RP. Z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza, zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2015 r., o sygn. akt K 31/13, OTK-A 2015/3/31; 29 czerwca 2001 r., o sygn. akt K 23/00, OTK 2001/5/124; 14 lipca 2004 r., o sygn. akt SK 8/03, OTK-A 2004/7/65 i 5 września 2005 r., o sygn. akt P 18/04, OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez różnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa, podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., o sygn. akt II GSK 995/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. W oparciu o ten przepis organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w sprawie nie wykazano, aby ich nie zachowały.

Kluczowym jest, że wspomniany art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo przedsiębiorców. Powyższy przepis stanowi normatywną regulację szczególną, w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców (opierającej się zgodnie z zasadą ochrony konkurencji na generalnym zakazie pomocy państwa przedsiębiorcom funkcjonujących na danym rynku produktowym) mającą na celu, ochronę miejsc pracy przedsiębiorcy w następstwie wystąpienia COVID-19.

Podkreślenia wymaga, że aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Powołane przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta, może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 użyto jednak zwrotu "starosta może, na podstawie umowy, udzielić". Powyższe oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" świadczenia, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi ustalić, czy spełnione zostały warunki pomocy i podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Poza sporem jest, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę, środkami z funduszu pracy, to nie zachodzi tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2021 r., o sygn. akt I GSK 474/21 i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2024 r., o sygn. akt I GSK 572/23). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy, na podstawie art. 15zze4 ust. 1 COVID-19, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" udzielić dotacji, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek, wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając stanowisko zawarte w ostatnio powołanym orzeczeniu NSA, należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną.

Uznając za bezzasadny ostatni zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że wyrok WSA w Warszawie został oparty na koncepcji stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków w celu otrzymania dotacji. Sąd pierwszej instancji jedynie hipotetycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że: "...gdyby organ rozpoznał wniosek Spółki pozytywnie, a więc przyznał jej wnioskowaną dotację, doszłoby w sprawie do nadużycia prawa". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej unijne akty prawne, jako akty normujące instytucję prawną "sztucznych warunków" nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a argumentacja Skarżącej kasacyjnie w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, który nie został skutecznie zakwestionowany przez Stronę, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, wskazując na brak spełnienia przez Skarżącą kasacyjnie pozytywnych przesłanek normatywnych, uprawniających do otrzymania dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie organu zostało prawidłowo ocenione przez WSA, zarówno z perspektywy przepisów ustawy o COVID-19, jak i rozporządzenia o COVID-19. W konsekwencji brak jest też podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad konstytucyjnych.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie wykazano wad kontroli judykacyjnej i oceny kwestionowanego aktu. Zasadnie w sprawie uznano, że Strona nie spełniła powyżej opisanych pozytywnych przesłanek normatywnych, uprawniających do otrzymania dotacji m.in. z powodu braku prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021 r. oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaju przeważającej działalności, zgodnie z określonymi w tym rozporządzeniu kodami klasyfikacji działalności, tj. 74.20.Z. Jednocześnie okoliczność zarejestrowania powyższej działalności w Krajowym Rejestrze Sądowym uznać należy za niewystarczającą. W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki normatywne w postaci obniżenia przychodu z tej działalności (tj. prowadzonej przez przedsiębiorcę) "w następstwie wystąpienia COVID-19", a także brak realizacji podstawowego, normatywnego celu ustawy COVID-19, którym jest ochrona miejsc pracy przedsiębiorcy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

M. Bejgerowska H. Wach H. Kamińska