Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 53/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Białostockim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego postanawia: wskazać Starostę Białostockiego jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z 5 sierpnia 2024 r. Marszałek Województwa Podlaskiego (dalej: Marszałek, organ wnioskujący) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Białostockiego (dalej: Starosta) w sprawie wniosku spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka, wnioskodawca) o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej w [...], gmina J., poprzez wskazanie Starosty Powiatu Białostockiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Organ wnioskujący wskazał, że spółka prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ww. podmiot wnioskuje o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu w miejscowości [...], a przedmiotem wniosku jest eksploatacja instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów.

Marszałek zauważył, że zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169; dalej: rozporządzenie z 2014 r.) jest to "instalacja w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia", a tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji.

Następnie Marszałek wskazał, że pozwolenie zintegrowane jest jednym z rodzajów pozwoleń emisyjnych wymienionych w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Stosownie do postanowień art. 183 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. W art. 378 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że organem właściwym w sprawie, o której mowa w art. 183 p.o.ś. jest starosta, w związku z czym, co do zasady, pozwolenia zintegrowane, jak i inne pozwolenia emisyjne, wydawane są przez starostę. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to między innymi "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: ustawa środowiskowa).

Zdaniem Marszałka, w opisywanym stanie faktycznym, zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2019 r.), instalacja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco, nie zaś mogących zawsze znacząco, oddziaływać na środowisko. Zauważono, że powyższe zostało również potwierdzone w piśmie Starosty, przekazującego przedmiotową sprawę do rozstrzygnięcia Marszałkowi. Instalacja nie wpisuje się w zakres przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, w ocenie organu wnioskującego, organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z p.o.ś. jest Starosta.

Jednocześnie podkreślono, że Marszałek, zgodnie z przywołanym przez Starostę art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), byłby organem właściwym w przedmiotowej sprawie, gdyby wniosek dotyczył zezwolenia na zbieranie odpadów, natomiast w opisywanym przypadku mamy do czynienia z innym rodzajem decyzji. Przepisy ustawy o odpadach nie regulują kwestii wydawania pozwoleń zintegrowanych. Dodatkowo zauważono, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie, jak również zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dlatego też, ustalanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki, w oparciu o przepisy ustawy o odpadach nie znajduje uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że na terenie zakładu, o którym mowa we wniosku, nie jest zlokalizowane przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, warunkujące zgodnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. właściwość marszałka, Marszałek zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Starosty, po przeprowadzeniu analizy obowiązującego stanu normatywnego, organem właściwym w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji wpisujących się w kryteria oznaczone w przepisie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, dla przedsięwzięć zakwalifikowanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach jest marszałek województwa. W pozostałych przypadkach, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg i tym samym nie spełniona jest przesłanka z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest starosta.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że z zapisów ustawy o odpadach wynika, iż przedsięwzięcie, będące w gestii starosty w związku z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów, może zostać zakwalifikowane do właściwości marszałka województwa, nawet w przypadku gdy nie jest ono zaliczone do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ma to miejsce w przypadku zezwolenia na zbieranie odpadów, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

Starosta zauważył, że dla przedmiotowej instalacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem, przewidywana łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg i wynosi 41912,58 Mg, organem właściwym w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji wpisujących się w kryteria oznaczone w przepisie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, dla przedsięwzięć zakwalifikowanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach jest zatem marszałek województwa.

Jednocześnie nadmieniono, że powyższe stanowisko Starosty jest zgodne z opinią Departamentu Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska nt. właściwości organu do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych nr DIŚ-II.440.707.2024.KN z 20 czerwca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumerytywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to między innymi "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [...]" (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.).

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie ma analiza wniosku spółki w kontekście definicji ustawowych ustawy o odpadach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że spółka planuje instalację do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów. Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r., instalacja ta to "instalacja w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia". Tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. Działania, do których odsyła cytowany wyżej przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów.

Znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma również wskazanie rodzajów działalności prowadzonej i planowej na terenie zakładu spółki, to jest zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Jak wynika z akt sprawy, spółka nie planuje wstępnego magazynowania odpadów jako ich wytwórca, ponieważ tego rodzaju działalność wyłącza kwalifikacja instalacji wynikająca z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. Tego rodzaju forma magazynowania odpadów nie mieści się w katalogu instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Spółka nie jest także prowadzącym przetwarzanie odpadów niebezpiecznych. Oznacza to, że art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz lit. c) nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Zgodnie zatem z wnioskiem spółki, jej działalność objęta pozwoleniem zintegrowanym ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a więc mieści się w definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach. Zbieranie odpadów to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach).

Brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej instalacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wyklucza właściwość Marszałka Województwa Podlaskiego.

Nieprawidłowe jest stanowisko Starosty Powiatu Białostockiego, że za właściwością Marszałka przemawia treść art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym "Właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów". Zwrócić należy bowiem uwagę, że wniosek nie dotyczy ani wytwarzania odpadów, ani ich przetwarzania lecz magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia, magazynowania. Podkreślić ponownie należy, że w ustawie o odpadach wyraźnie rozróżniono tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów od ich późniejszego odzysku lub unieszkodliwiania.

Zwrócić należy uwagę, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w tej sprawie w sposób jednoznaczny określiła przedmiot swojej działalności i zakres planowej instalacji.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Powiatu Białostockiego jako organ właściwy w sprawie.