Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 162/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 - 5, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 12, art. 36 par. 1 i 2, art. 61 par. 1, 3, 4, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149, 151, 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105, art. 106, art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. A. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącego M. A. z dnia 26 października 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda pozostawał w bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle, III. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłość postępowania nie miały charakteru rażącego naruszania prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. A. kwotę 597;- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. A. (dalej jako skarżący lub strona) - reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 poz. 775 dalej k.p.a. ) poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 08 listopada 2023 r.;

2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości i bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 października 2021 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (osiemset złotych);

4. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano, że w dniu 26 października 2021 r. skarżący M. A. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką RP i został poinformowany przez Wojewodę, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia 25 kwietnia 2022 r.

Sprawozdanie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, sporządzone przez Placówkę Straży Granicznej, wpłynęło do akt sprawy w dniu 11 lipca 2022 r., a przesłuchanie cudzoziemca i jego małżonki odbyło się w dniu 04 października 2022 r. Poza weryfikacją formalną wniosku, zleceniem wywiadu środowiskowego oraz przesłuchaniem małżonków, Wojewoda nie podjął w tej sprawie żadnych innych czynności.

Skarżący podniósł, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia wpadkowego z dnia 29 listopada 2022 r., Wojewoda nie skierował żadnej korespondencji do strony postępowania, nie odpowiedział na pismo pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 16 stycznia 2023 r. z żądaniem wskazania terminu załatwienia sprawy, ani na pismo pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 15 maja 2023r. z kolejnym żądaniem wskazania terminu załatwienia sprawy i aktualnym stanowiskiem sądu administracyjnego w sprawie stosowania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie podjął żadnej merytorycznej decyzji w sprawie złożonych pismem z dnia 07 listopada 2022 r. wniosków dowodowych, ani jakiejkolwiek czynności z zakresu postępowania dowodowego.

W dniu 07 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie, lecz organ nie podjął czynności w sprawie.

Wskazano, że na dzień sporządzenia skargi cudzoziemiec nie otrzymał decyzji ani jakiejkolwiek innej korespondencji od organu. Ostatnim pismem od organu I instancji było postanowienie z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie odmowy wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, a wcześniej wezwanie na przesłuchanie, które odbyło się w dniu 04 października 2022 r. Pomimo składanych pism z dnia 16 stycznia 2023 r. oraz 15 maja 2023 r., organ również nie powiadomił cudzoziemca o przewidywanym terminie załatwienia niniejszej sprawy.

Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku przez Wojewodę (26 października 2021r.) oraz datę złożenia drugiego ponaglenia w sprawie (07 września 2023r.) wskazano, że skarżący oczekuje na załatwienie jego sprawy 23 miesiące, przy czym przez okres ostatnich 11 miesięcy Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie (ostatnia czynność to przesłuchanie w dniu 04 października 2022r.), a ponadto ignoruje działania skarżącego zorientowane na wywołanie reakcji organu. Wskazano, że organ nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z k.p.a. co do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przewidywanym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Do dnia złożenia ponaglenia i skargi nie rozstrzygnięto wniosków dowodowych skarżącego złożonych pismem z dnia 07 listopada 2022 r. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności świadczą o bezczynności organu i przewlekłości postępowania, co narusza zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. w zw. z art. 105, art. 106 oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika przedstawiona powyżej sekwencja zdarzeń skłania do przyjęcia, że charakter naruszenia prawa przez organ jawi się jako uporczywy.

Uzasadniając wysokość żądanej sumy pieniężnej powołano się na nienależytą staranność w spełnianiu obowiązków przez organ administracji nałożonych przez ustawodawcę. Ze swojej strony cudzoziemiec dopełnił wszystkich wymagań, aby rozpocząć i zakończyć w terminie procedurę. Bezczynność organu powoduje u skarżącego zarówno moralny uszczerbek polegający na utracie zaufania do organów administracji publicznej, ale również frustrację związaną z niepewnością jego sytuacji pobytowej w Polsce, niepokojami małżonków o ich przyszłość w Polsce, wstrzymaniem się z wieloma decyzjami życiowymi do momentu rozstrzygnięcia sprawy, począwszy od tych bardzo codziennych, jak możliwość wyjazdu na wakacje zagraniczne, regularnego odwiedzania rodziny w kraju pochodzenia cudzoziemca bez zbędnych procedur wizowych, po te majątkowe i finansowe, jak np. zakup mieszkania, kwestie leczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł w części o jej odrzucenie i wskazał, że w niniejszej sprawie M. A. w toku postępowania wniósł dwa ponaglenia, lecz dotyczyły one jedynie bezczynności, a nie obejmowały przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ. Wobec tego zdaniem organu skarga na przewlekłość jest niedopuszczalna.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ wyjaśnił, że skarżący 26 października 2021r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 26 października 2021r. Organ poinformował o wszczęciu postępowania oraz że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 25 kwietnia 2022r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Następnie 16 marca 2022r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, (art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Komendanci, o których mowa w ust. 1 art. 109 ustawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę, (art. 109 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).

Wojewoda wskazał, że w dniu 08 marca 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie, które zostało uznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za nieuzasadnione.

W dniu 09 czerwca 2022r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącego. Sprawozdanie z czynności zrealizowanych przez Straż Graniczną organ otrzymał 11 lipca 2022r. Pismem z 31 sierpnia 2022r. skarżący został wezwany wraz z małżonką Panią A. K. do osobistego stawiennictwa w dniu 04 października 2022r. celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Przesłuchanie małżonków zostało przeprowadzone w wyznaczonym terminie.

Pismem z 18 października 2022r. poinformowano Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 79a k.p.a., organ w piśmie wskazał również przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkować będzie wydaniem decyzji odmownej. W dniu 18 stycznia 2023r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zostało pozostawione bez rozpoznania.

Wojewoda zaznaczył, że termin rozpatrzenia wniosku skarżącego rozpoczął bieg 26 października 2021r., tj. w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz termin ten wydłużono do 25 kwietnia 2022r. Następnie termin ten został zawieszony 24 lutego 2022r., gdyż w dniu 15 kwietnia 2022r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 830), zgodnie z którą od 24 lutego 2022r. (z mocą wsteczną) do 31 grudnia 2022r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. Z kolei art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) wprowadził dodatkowy przepis art. 100d do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który treściowo odpowiada dotychczasowemu przepisowi art. 100c, z ta różnicą, że okres spoczywania terminów zakończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 36 pkt 1 lit e ustawy zmieniającej). Końcową datę okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców zmienił następnie przepis art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), która weszła w życie 27 czerwca 2023 r. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto, w okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wojewoda podkreślił, że zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli E. , na co wskazuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W świetle powyższego zdaniem organu zarzuty skargi dotyczące bezczynności nie zasługują na uwzględnienie. Wojewoda nie naruszył terminu rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ w ustawowym terminie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, następnie termin ten został zawieszony przed upływem wyznaczonego przez organ terminu rozpatrzenia wniosku o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W konsekwencji rozstrzyganie czy bezczynność, która nie wystąpiła w postępowaniu, ma charakter rażącego naruszenia prawa, nie znajduje uzasadnienia.

Organ wskazał również, że w dniu 06 października 2023r. wydana została decyzja o odmowie udzieleniu wnioskowanego zezwolenia.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa Wojewoda wniósł o oddalenie skargi we wskazanym zakresie. Zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za nie wydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do organu ponaglenie (por. pismo z dnia 7 marca 2022 r. i 7 września 2023 r. ). Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody by ponaglenie z 7 września 2023 r. nie odnosiło skutków względem skargi zarzucającej przewlekłość. Sformułowane przez pełnomocnika skarżącego ponaglenie dotyczy niezałatwienia w ustawowym terminie sprawy z wniosku cudzoziemca z 26 października 2021 r. co w ocenie Sądu obejmuje zarówno kwestię bezczynności jak i przewlekłości. Tym samym w związku z skutecznie wywiedzionym ponagleniem skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Załatwienie więc sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, że zmianie uległa ustawa o cudzoziemcach. Na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą przewiduje obecnie, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy). Termin o jakim mowa wyżej biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ustawy). W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 3 ustawy). Ustawa o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu przewiduje również, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (art. 112a ust. 4 ustawy). Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Dalej wskazać należy, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 26 października 2021r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym dniem postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, przedstawia ważny dokument podróży. Ponadto, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Podobnie też, w przypadku innych braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany był wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć należy, że specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 26 października 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

W świetle powyższego nie może być zatem uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że sprawa skarżącego została zainicjowana z dniem 26 października 2021 r. wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zawiadomieniem z 26 października 2021 r. organ od razu poinformował skarżącego, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do 25 kwietnia 2022 r., wydłużając termin załatwienia sprawy ponad cytowane wyżej terminy wynikające z art. 35 k.p.a. i ustawy o cudzoziemcach. Następnie skarżący skierował prośby do organu o przyspieszenie załatwienia jego sprawy (pismo z 19 stycznia 2022 r., 7 marca 2022 r.), lecz organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, czyniąc to dopiero 9 czerwca 2022 r.- skierowanie zapytania do Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wezwanie na przesłuchanie nastąpiło dopiero 31 sierpnia 2022 r. które odbyło się 4 października 2022 r. W międzyczasie organ nie zawiadamiał strony o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminie, ani wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia 18 października 2022 r. doręczono stronie 24 października 2022 r. Następnie pełnomocnik strony składał kolejne pisma w sprawie (wnioski dowodowe, ponaglenie), a ostatecznie decyzja o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP została wydana dnia 6 października 2023 r.

Analiza powyższych okoliczności faktycznych wskazuje na to, iż Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącego. Od momentu wpływu wniosku do pierwszej czynności procesowej ukierunkowanej na załatwienie sprawy upłynęło aż 8 miesięcy. Podejmowanie następnie działania organu nie były skoncentrowane ani ukierunkowane na szybkie i sprawne załatwienie sprawy. Ostatecznie decyzja została wydana aż po 3 latach od wniesienia wniosku i dopiero po skierowaniu skargi do tut. Sądu.

Wobec tego zdaniem Sądu stawiany Wojewodzie zarzut bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z 26 października 2021 r. okazał się uzasadniony, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z uwagi na wydanie w sprawie decyzji (pkt I sentencji wyroku).

W tym miejscu należy wskazać, że nie uszła uwadze Sądu wskazywana przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę regulacja ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, dalej u.p.o.U.). Jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).

Niemniej jednak oceniając wprowadzone regulacje odnośnie niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż przepisy te mają zastosowanie w odniesieniu do terminów załatwienia sprawy, które uległy zawieszeniu do dnia 31 grudnia 2022r. (art. 100c ust. 1 ustawy). Przy czym podkreślić należy, że Sąd ocenia zarzuconą bezczynność prowadzonego postępowania organu od momentu złożenia wniosku, tj. o dnia 26 października 2021 r. Natomiast treść powołanych przepisów u.o.p.U. oznaczać będzie tyle, że okresy objęte wstrzymaniem biegu terminów załatwiania spraw nie będą wliczane do terminu, w którym załatwiona została konkretna sprawa i który jest przedmiotem badania, czy nie nastąpiła bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie, lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 100c i 100d ust. 4 ustawy) oznacza brak możliwości uwzględnienia ponagleń na bezczynność i przewlekłość postępowań spowodowaną zaprzestaniem czynności przez organ w tym okresie. W okresie obowiązywania tych stanów organy nie są zatem bezczynne. A contrario, przepis ten nie dotyczy bezczynności organu i stanu przewlekłości postępowania powstałego i trwającego do 15 kwietnia 2022 r., tj. daty wejścia w życie tego przepisu. Przepisy nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłączają, zatem możliwości złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o ile dotyczą one stanu postępowania sprzed daty wyjścia w życie tych przepisów, jak w niniejszej sprawie. Wobec tego w ocenie Sądu nie było przeszkód by stwierdzić, że w okresie od złożenia wniosku, do czasu wejścia powołanych przepisów w życie Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Podkreślić trzeba, że organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku Skarżącego, co stanowi o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Brak działania pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, Baza NSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Baza NSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, Baza NSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak opisany stan rażącego naruszenia prawa nie zachodzi. Organ mimo zwłoki podejmował działania mające na celu załatwienie sprawy skarżącego, jak i na dzień wyrokowania wydał decyzję w sprawie. Stwierdzony stan bezczynności i przewlekłości był więc stosunkowo krótki. Mając to na uwadze Sąd w pkt III wyroku orzekł, iż bezczynność organu i przewlekłość postępowania nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

W pkt IV sentencji wyroku Sąd dalej idącą skargę oddalił. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że na dzień wydania wyroku organ wydał decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł (pkt V sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).