Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1066/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 1-3, art. 31zo ust. 1, art. 15zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 201/21 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 201/21 po rozpoznaniu skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] października 2020 r., do ZUS wpłynęło pismo-reklamacja skarżącego, w której treści stwierdził on, że około [...] kwietnia 2020 r., złożył wniosek o zwolnienie go z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wniosek ten zaś złożył do skrzynki w Inspektoracie ZUS w Stalowej Woli. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ nie stwierdził jednak wpływu takiego wniosku.

Decyzją z [...] października 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r.

ZUS zauważył przy tym, że zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, ze zm., zwanej dalej ustawą z 2020 r.) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r., utrzymując w mocy wydaną decyzję z [...] października 2020 r. ZUS zauważył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż wniosek o przyznanie mu zwolnienia, o którym mowa w niniejszej sprawie, złożył wraz z innymi wnioskami, pochodzącymi od firmy B. M. N. sp. j. (dalej B.), jego żony i syna. W ramach jednak dodatkowych wyjaśnień nie stwierdzono złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu wnioskowanego przez niego zwolnienia w opłacaniu składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącego było stwierdzenie przez organ, że nie złożył on wniosku o zwolnienie ze składek w przewidzianym do tego terminie, upływającym 30 czerwca 2020 r., wobec czego decyzja w tym zakresie musi być odmowna. Niemniej jednak ZUS powołał się, w decyzji z [...] października 2020 r., na złożenie przez skarżącego reklamacji, co miało miejsce w dniu 20 października 2020 r., i to ten fakt, ten rodzaj wniosku strony spowodował, zdaniem ZUS, wszczęcie postępowania w sprawie, w ramach którego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, co do tego czy skarżący przed 30 czerwca 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie go ze składek. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie potwierdziły złożenia wniosku przez skarżącego, wobec czego organ nie stwierdził możliwości zwolnienia go ze składek.

W treści zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2020 r. ZUS nie powołał się na procedowanie wniosku o zwolnienie ze składek, złożonego wraz z reklamacją. Na ten wniosek, z [...] października 2020 r., określany przez ZUS jako "nowy wniosek" organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, jako na argument o nieposiadaniu przez skarżącego potwierdzenia złożenia wniosku w kwietniu 2020 r.

Z przytoczonej przez ZUS argumentacji wynika, że wobec twierdzeń skarżącego, zawartych w jego wniosku nazwanym reklamacją, odnośnie złożenia przez niego w kwietniu wniosku o zwolnienie ze składek, zainicjowano i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego nie stwierdzono złożenia wniosku o zwolnienie w kwietniu 2020 r. W tej więc sytuacji, wobec tego rodzaju ustaleń, w ocenie Sądu I instancji, jedynym możliwym rozwiązaniem procesowym było umorzenie postępowania. ZUS tymczasem załatwił sprawę merytorycznie, traktując złożenie wniosku wyłącznie jako przesłankę uzyskania ulgi, w postaci zwolnienia z opłacania składek. To zaś, zdaniem WSA, jest nie do pogodzenia z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a.

Sąd wskazał, że kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku przed dniem 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne i przeciwstawne stanowiska. W tym zakresie ZUS wyszedł z założenia, że fakt wykazania złożenia wniosku spoczywa na stronie. Poza tym stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, jakie zostało przez niego przeprowadzone, wykluczają przyjęcie złożenia wniosku przez skarżącego.

Odnośnie przewidzianej na ten czas (kwiecień 2020 r.) procedury wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej jednak nie wiadomo. Nie sposób jest więc stwierdzić nie tylko tego czy strona wnosząc pismo, poprzez wrzucenie go skrzynki przed siedzibą organu, miała jakakolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje również to, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustalenia, uznać należy za dalece niewystarczające. Nie sposób jest ponadto pominąć także tego, że twierdzenia o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są gołosłowne. Poza niczym niepopartymi mailami od pracowników organu, mającymi charakter wewnętrznej korespondencji, zgodnie z którymi nie stwierdzono wniosku skarżącego, organ nie przedstawił jakichkolwiek innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy.

Same oświadczenia pracowników ZUS (w przypadku których nie wiadomo jaką pełnili rolę w procesie obiegu korespondencji) także nie odnoszą się do żadnych faktów czy okoliczności, związanych z podjętymi działaniami weryfikacyjnymi. Nie sposób ich więc w jakikolwiek sposób skontrolować. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

W związku z tym Sąd stwierdził, że ZUS odmawiając przyznania skarżącemu zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jego wniosku dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w wydanej w jego następstwie decyzji, organ winien przede wszystkim przedstawić procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącego.

W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 31zo w związku z art. 31 zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie na k. 3 uzasadnienia (co dodatkowo jest nieuzasadnione prawnie i logicznie sprzeczne z pozostałymi konstatacjami Sądu o czym oddzielnie poniżej), iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak wniosku skarżącej powinien wywołać skutek w postaci odmowy wszczęcia postępowania. W tym zakresie organ zarzuca, iż żądanie strony skierowane do organu - czego Sąd niezasadnie nie zauważa - dotyczyło zajęcia stanowiska przez organ co do zwolnienia z opłacania składek - taki był więc przedmiot postępowania, to zaś w przypadku odmowy determinuje wydanie decyzji.

Bezsprzecznie więc, przedmiotem postępowania określonym przez wnioskodawcę i rozumianym jako żądanie strony - którym organ, co oczywiste, był związany - było zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za dane miesiące - gdyby więc organ nie wydał skarżącej decyzji co do tego przedmiotu, organ z pewnością spotkałby się z zarzutem ze strony Sądu o nie rozpoznaniu istoty sprawy;

- także w kontekście powyższego zarzutu, niezasadne niedostrzeżenie przez Sąd, iż sam wniosek i jego złożenie było ustawową przesłanką do uzyskania zwolnienia, a zatem brak wniosku powoduje konieczność odmowy zwolnienia, co musiało nastąpić w formie decyzji.

Organ zwraca uwagę i zarzuca, iż wniosek strony i przedmiot postępowania (czyli "prawo do zwolnienia") przesądza konieczność wydania decyzji odmownej co do zwolnienia w sytuacji gdy warunki ustawowe (nie złożenie wniosku do dnia 30 czerwca 2020 r.) nie zostały spełnione.

- także w kontekście powyższego zarzutu, niezasadne niedostrzeżenie przez Sąd, iż sam wniosek i jego złożenie jest ustawową przesłanką do uzyskania zwolnienia, a zatem brak wniosku powoduje konieczność odmowy zwolnienia, co musiało nastąpić w formie decyzji. Organ zwraca uwagę i zarzuca, iż wniosek strony i przedmiot postępowania (czyli "prawo do zwolnienia") przesądza konieczność wydania decyzji odmownej co do zwolnienia w sytuacji gdy warunki ustawowe (nie złożenie wniosku do dnia 30 czerwca 2020 r.) nie zostały spełnione;

- także w kontekście powyższego zarzutu, wadliwe niedostrzeżenie przez Sąd, iż skarżący nie tylko nie posiada dowodu złożenia swojego wniosku, lecz nie posiada nawet kopii tegoż wniosku z daty - jak podaje skarżący - około [...] kwietnia 2020 r., co czyni wyjaśnienia skarżącego co najmniej mało prawdopodobnymi w kontekście zwykłych zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania

- art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd, iż przy procedowaniu w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek w przypadku odmowy zwolnienia następuje to w drodze decyzji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. (k. 3 uzasadnienia wyroku ostatni akapit), poprzez niewłaściwą wykładnię - polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie, podczas gdy umorzenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku jego skutecznego wszczęcia. W stanie faktycznym sprawy - idąc wyłącznie za sugestia Sądu - skoro nie było formalnego wniosku strony o zwolnienie, to nie doszło nawet do formalnego wszczęcia postępowania, bo - za Sądem - postępowanie w tego typu sprawach wszczyna się na wniosek. Skoro zatem nie doszło do wszczęcia postępowania z powodu braku wniosku, brak było podstaw do jego umorzenia. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak też jest prawnie i formalnie sprzeczne z sugestią samego Sądu, iż postępowanie winno być umorzone, gdy nie ma wniosku w sytuacji gdy postępowanie wszczyna się na wniosek strony.

Powyższe naruszenie bezsprzecznie miało wypływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło finalnie do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu.

- naruszenie art. 75 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd, iż strona w ocenie Sądu "uprawdopodobniła" złożenie swojego wniosku, w sytuacji gdy strona nie tylko nie przedłożyła żadnego dowodu co do samego faktu złożenia wniosku, ale także dowodu w postaci choćby kopii wniosku rzekomo złożonego w okolicach 20 kwietnia 2020 r. czyli z datą przypadającą mniej więcej na ten zbliżony czasowo okres.

Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem wprost doprowadziło do uchylenia decyzji organu.

- naruszenie art. 106 par. 3 ppsa poprzez niezastosowanie - skoro bowiem Sąd orzekający miał wątpliwości co do "rzetelności" oświadczeń pracowników organu przedłożonych jako wydruki maili (konstatacja Sądu na k. 5 uzasadnienia) pracowników merytorycznych - a więc wydruki dokumentów elektronicznych organu - powinien był wezwać organ przed wydaniem wyroku do ewentualnego przedłożenia pisemnych oświadczeń tychże pracowników w oryginale. Sąd przed wydaniem wyroku nie wykonał tych czynności, a organ dopiero z uzasadnienia wyroku dowiedział się, iż Sąd kwestionuje dowody w postaci wydruków z poczty email i uznaje je za niewystarczające.

Powyższe naruszenie - co oczywiste - także miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uchylenia decyzji organu -vide k. 5 uzasadnienia wyroku.

M. N. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona również nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., sygn. II FSK 1688/07; wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "cbois"). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi.

W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzuty w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy.

Skarżący kasacyjnie ZUS postawił zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treść podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one zostać rozpoznane łącznie. Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Zauważyć przede wszystkim należy, że WSA rozstrzygając sprawę miał na uwadze stanowisko organu, który stwierdził, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...).

W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Należy zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonego wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji zarzucił organowi jedynie brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia, czy strona złożyła - jak twierdzi stosowny wniosek dotyczący zwolnienia ze składek złożyła bezpośrednio do organu poprzez wrzucenie pisma do skrzynki. Wszelkie zatem wywody Sądu I instancji dotyczące hipotetycznych na tym etapie postępowania możliwych (ewentualnych) rozstrzygnięć są zbędne. Nie doszło bowiem do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. WSA jasno stwierdził na str. 5 uzasadnienia, że naruszono w tej sprawie szereg przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznając, że ZUS odmawiając przyznania stronie zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jej wniosku dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 61 § 1 i § 3 i art. 104 k.p.a. nakazał w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, przede wszystkim przedstawić procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie organ zobowiązany został do wykazania, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych i przez kogo przeprowadzonych ustalono niewpłynięcie wniosku strony.

Należy przy tym podkreślić, że konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktu złożenia stosownego wniosku do przewidzianej do tego skrzynki jest oczywista w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuszcza taką formę złożenia wniosku istotnego dla nabycia praw (czy zwolnienia z obowiązków) bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (daty złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty: zasadę prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a.), Organ nie kierował się tymi zasadami. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione.

Sąd I instancji trafnie dostrzegając brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istotnej okoliczności faktycznej nie dokonywał oceny ustaleń w tej kwestii pod kątem właściwej oceny materiału dowodowego, ani też sam w tej kwestii postępowania takiego nie mógł prowadzić.

Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone" B. Dauter, "Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LEX 2016). Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05; z 5 maja 2005r., sygn. II GSK 40/05).

Jak wynika ze skargi kasacyjnej naruszenia omawianego przepisu organ upatruje w zaniechaniu wezwania, przed wydaniem wyroku, do ewentualnego przedłożenia w oryginale pisemnych oświadczeń jego pracowników przedłożonych jako wydruki maili. Tymczasem ustalenie takie prowadziłoby do ponownego ustalania stanu faktycznego, do czego, jak wskazano wyżej sąd administracyjny nie jest uprawniony, w szczególności poprzez instrument uzupełniającego postępowania dowodowego.

Należy również wskazać, że Sąd I instancji, opierając swój wyrok na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieustalenia istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, nie dokonywał oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego - art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID-19, w szczególności w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Zatem nietrafne są zarzuty naruszenia tych przepisów - podniesione zarówno jako zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z kolei powołanie się przez organ, że w analogicznym stanie faktycznym został wydany wyrok w sprawie I SA/Rz 208/21 oddalający skargę płatnika należy wskazać, że powyższy wyrok dotyczył innej osoby oraz nie wniesiono skargi kasacyjnej od tego wyroku.

Niezależnie od powyższego, uwzględniając, że sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, wskazać należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach przedmiotowo tożsamych ( v. przykładowo wyroki NSA z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 627/21, z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 471/21 opubl. CBOiS).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.