Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 359/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6, art. 8, art 11, art 15, art. 61 par. 4 w zw. z art. 10 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4, 5, 6, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 roku znak 010070/680/6219327/2022 (postępowanie nr 348223461) w przedmiocie zmiany przyznanego prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2023 roku znak 010070/680/6219327/2022 (postępowanie nr 348223461). lp


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2024 r. znak: 010070/680/6219327/2022 (postępowanie nr 348223461) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 sierpnia 2023 r. znak: 010070/680/6219327/2022 (postępowanie nr 348223461) o zmianie wysokości przyznanego prawa do świadczenia dobry start na dziecko Aa. G. .

Z akt sprawy wynika, że pismem z 12 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku z 1 lipca 2022 r., poinformował A. G. o przyznaniu świadczenia dobry start na dziecko A1. G. w kwocie 300 zł.

Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie "ZUS"), na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092 - dalej w skrócie "rozporządzenie") oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 - dalej w skrócie "ustawa"), zmienił wysokość świadczenia dobry start przyznanego A. G. na dziecko A1. G. z kwoty 300 zł na 150 zł.

Organ powołując przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia podkreślił, że na podstawie orzeczenia Sądu z 22 marca 2022 r. sygn. akt I C 1511/21 dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców.

ZUS stwierdził jednocześnie, że wypłacone A. G. świadczenie dobry start w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia. Nienależnie pobrane świadczenie Dobry start A. G. jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując znak sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. stwierdziła, że decyzją ZUS została zobowiązana do zwrotu połowy świadczenia, które według organu, pobrała nienależnie. Wydane rozstrzygnięcie jest - w ocenie odwołującej - niesłuszne, sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i niezgodne z przepisami prawa. Odwołująca podkreśliła, że świadczenie dobry start w całości przeznaczono na cele szkolne i zostało ono pobrane przez odwołującą za zgodą ojca córki. Strona zwróciła uwagę na porozumienie zawarte z ojcem dziecka, zaprotokołowane przez Sędziego w trakcie sprawy rozwodowej, że świadczenie 500+ oraz świadczenie dobry start będą w całości wpływały na konto odwołującej. W tym stanie rzeczy obciążenie odwołującej zwrotem części pobranej kwoty jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i dobrem dziecka.

Powołaną na wstępie decyzją z 28 lutego 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania A. G., na podstawie § 30 rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 187a ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zmianie przyznanego prawa do świadczenia dobry start na dziecko A1. G..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ w dniu, na który ustalono prawo do świadczenia dobry start, strona sprawowała opiekę naprzemienną nad dzieckiem i w związku z tym świadczenie dobry start przysługuje w wysokości połowy kwoty tego świadczenia, tj. 150 zł.

Powołując się na dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie do akt załączono wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi I Wydział Cywilny z 22 marca 2022 r. sygn. akt I C 1511/21, uprawomocniony 30 marca 2022 r., w którym ustalono naprzemienną opiekę obojga rodziców nad ww. dzieckiem. Podniesione w odwołaniu okoliczności, że zgodnie z porozumieniem z drugim rodzicem M. G. odwołująca pobierała pełną kwotę świadczenia dobry start, nie mają wpływu na wysokość świadczenia przyznanego przez ZUS, mogą natomiast być podstawą do wzajemnych rozliczeń między rodzicami, na które ZUS nie ma wpływu. W świetle powyższego przepisu, aby na dane dziecko rodzice otrzymali świadczenia dobry start w sumarycznej wysokości 300 zł, rodzice muszą złożyć dwa oddzielne wnioski, tj. każdy z rodziców we własnym imieniu. W takim wypadku ZUS po - po spełnieniu pozostałych warunków - przyzna każdemu z rodziców świadczenie dobry start w wysokości 150 zł, co w sumie daje 300 zł na dziecko. Wobec faktu, że odwołująca sprawuje nad dzieckiem opiekę naprzemienną wraz z drugim rodzicem, co zostało potwierdzone orzeczeniem sądu, należało orzec jak na wstępie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. G., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 5 ust 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz następnie odmowę przyznania świadczenia dobry start w pełnej kwocie 300 zł na rzecz skarżącej, w sytuacji gdy ww. przepis jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ, rodzicom sprawującym opieką naprzemienną, prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich, tj. 150 zł, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia, o ile kwestia powyższa nie została w inny sposób uregulowana, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie;

2. § 29 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca pobrała świadczenie nienależne w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie można skarżącej zarzucić, że pobieranie przez nią pełnego świadczenia stanowiło pobranie świadczenia nienależnego w zakresie połowy tej kwoty - tym bardziej w sytuacji, gdy ojciec małoletniego celowo nie złożył wniosku o wypłatę połowy świadczenia z uwagi na porozumienie pomiędzy rodzicami,

3. art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., z powodu pominięcia treści porozumienia zawartego pomiędzy matką i ojcem małoletniego w zakresie wypłaty całości świadczenia dobry start na rzecz skarżącej,

4. art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie małoletniego pełnego świadczenia dobry start w sytuacji, w której jego rodzice zawarli porozumienie co do tego, że skarżąca będzie pobierała na rzecz małoletniej pełne świadczenie dobry start a ojciec w związku z tym nie będzie występował o jego przyznanie.

Do skargi załączono wyrok WSA w Gliwicach z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 659/20, wydany - zdaniem skarżącej - w analogicznym stanie faktycznym sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Motywując odpowiedź na skargę organ szczegółowo przedstawił ustalony stan faktyczny i prawny sprawy.

Na rozprawie 11 lipca 2024 r. skarżąca poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 k.p.a.).

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lutego 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 sierpnia 2023 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092) świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia (§ 2). Jak stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Stosownie do treści § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:

1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;

3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.

Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia).

W rozumieniu § 30 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

Z powyższego wynika, że organ wydając decyzję administracyjną o zmianie przyznanego stronie prawa do świadczenia dobry start czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Wynika z nich mianowicie, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por: R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym - z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. GSP 2020/2/113-132) konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513).

Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać. Motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się bowiem do przytoczenia § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyjaśnienia, że na podstawie orzeczenia sądu z 22 marca 2022 r. sygn. akt I C 1511/21, ZUS ustalił, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców oraz stwierdzenia, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu § 29 ust. 2 rozporządzenia, które skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując numer sprawy. Ogólnikowa i stosunkowo lakoniczna treść rozważanej decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując rozstrzygnięcie z 31 sierpnia 2023 r. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dość, że jedną decyzją zmienił prawo do przyznanego świadczenia dobry start, to jeszcze uznał je w części dotyczącej kwoty 150 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu nie wyjaśniając precyzyjnie, który konkretnie z trzech przypadków unormowanych w § 29 ust. 2 rozporządzenia miał zastosowanie wobec A. G. i z jakich przyczyn. Przepis § 29 ust. 2 rozporządzenia, co wyraźnie umknęło uwadze organu pierwszej instancji normuje odrębnie w trzech punktach przypadki, których wystąpienie ustawodawca uważa za nienależnie pobrane świadczenie. Strona ma więc prawo poznać motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, co w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej jest ewidentnie niemożliwe.

Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów koncentrujących się przede wszystkim na wadliwym uznaniu za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start, w ogóle nie ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na wynik sprawy. Godzi się wobec tego zauważyć, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie, jak zostało to już wyżej zaakcentowane, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki zmiany wysokości przyznanego świadczenia dobry start. Niemniej jednak w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do kwestionowanego w odwołaniu uznania za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia dobry start na rachunek ZUS, o czym jednocześnie orzekł organ pierwszej instancji. Nie wiadomo zatem, czy organ odwoławczy podzielił i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czy też działanie organu pierwszej instancji zostało przezeń uznane za wadliwe i ewentualnie z jakich przyczyn. Postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.

Za niedopuszczalną w świetle przytoczonych wyżej reguł procesowych uznać również należy próbę uzasadnienia decyzji poddanej kontroli tutejszego Sądu, czy też uzupełnienia tegoż uzasadnienia, dopiero w odpowiedzi na skargę z czym mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Odpowiedź na skargę w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie stanowi przedmiotu sądowej kontroli, jest bowiem zwykłym pismem procesowym, sporządzanym na etapie postępowania sądowego, w którym organ winien przedstawić swoje stanowisko w sprawie i odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Odpowiedź na skargę, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie jest elementem postępowania administracyjnego, co organ winien również uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Sąd dostrzegł również, że poddane sądowej kontroli postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma z mocy § 30 rozporządzenia zastosowanie w sprawach, o których mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia, a więc w sprawach, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji podstawowej, a zarazem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a mianowicie zasady ogólnej czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei, wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., s. 519). Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12 (Lex nr 1436995) nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W rozpatrywanej sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 sierpnia 2023 r., co miało miejsce 31 sierpnia 2023 r. Postępowanie organu, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tylko postępowanie odpowiadające przepisom prawa procesowego i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie są zgodne z oczekiwaniami strony bądź nie uwzględniają ich żądań.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 8, art. 11, art. 15, art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5, i 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne, uniemożliwiały w istocie merytoryczną kontrolę rozstrzygnięć organów obu instancji i obligowały Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd eliminując z obrotu prawnego podjęte na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzje nie przesądza o ostatecznym wyniku rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni poczynione wyżej rozważania Sądu, bacząc by odpowiadało ono zakreślonym w k.p.a. regułom, a wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., art. 134 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

dj