Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 487/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 24 marca 2022 r. Nr XXXIV/234/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kobylin 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 2 lit. c, § 11 pkt 3 lit c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit a w zakresie wyrażenia "oraz usługowych"; 2. zasądza od Miasta i Gminy Kobylin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXIV/234/22 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kobylin w części, tj. w zakresie § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a w zakresie "oraz usługowych" i wniósł o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a w zakresie "oraz usługowych" ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 30 marca 2022 r.

W treści skargi Wojewoda argumentował, że w § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c uchwały, dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem RM ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, jednakże ze względu na to, że zasady procedury scalenia i podziału nieruchomości szczegółowo reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami to zamieszczenie takiej procedury w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych jest nieuprawnione. W rezultacie Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Kobylinie ustalając zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

Dalej Wojewoda podał, że w § 9 ust. 6 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1RM, 2RM, jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę zagrodową, w ramach której wyszczególniono lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych, garażowych, budynków inwentarskich oraz inwentarsko-składowych, budowli rolniczych, wiat gospodarczych, urządzeń budowlanych, szklarni oraz cieplarni, natomiast w § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a uchwały w parametrach dotyczących wysokości zabudowy odniesiono się do wysokości budynków usługowych, których nie dopuszczono na terenie RM. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Burmistrz Kobylina pismem z 5 maja 2022 r. (znak: BGPiDP.6721.1.2021) wyjaśnił, że § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a uchwały, poprzez omyłkę pisarską zbędnie zamieszczono zapis dotyczący budynków usługowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kobylina wskazał, że po zapoznaniu się z argumentacją Skarżącego i po ponownej analizie treści przedmiotowej uchwały, w szczególności zaskarżonych przepisów, należy uznać, że wniosek Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie ich nieważności jest uzasadniony.

Organ wskazał również, że jeśli chodzi o żądanie zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, to jest ono nieuzasadnione, albowiem skarga, konieczność jej wniesienia, związana jest z bezczynnością organu nadzoru, który w ustawowym terminie nie wypełnił swojego obowiązku, nie dokonał analizy przekazanej mu uchwały i nie stwierdził jej częściowej nieważności w trybie określonym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr XXXIV/234/22 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kobylin (zwaną dalej "Uchwałą"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia

4 kwietnia 2022 r., pod pozycją 2703.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wojewoda zaskarżył Uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a w zakresie "oraz usługowych" z uwagi na istotne naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd. Skargę wywiódł jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

Rada Miejska uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 14 ust. 8, art. 16 ust. 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody 24 lipca 2023 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA).

Co do zasady obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż możliwym jest dokonywanie pewnych odstępstw od ustaleń granic obszarów przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na etapie formułowania wiążących ustaleń planistycznych. Możliwość dokonania korekty w tym zakresie uzasadniana jest samodzielnością, jaką w granicach prawa posiada gmina, oraz swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Podkreśla się więc, że rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W tym zakresie podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Jednocześnie wskazuje się, iż niewielkie odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej nie traktuje się jako istotne naruszenie trybu, gdyż nie wpływa znacząco na treść uchwały (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2023, Komentarz do art. 14). Jakkolwiek, charakter tych odstępstw w kontekście ewentualnego istotnego naruszenia trybu sporządzana planu poprzez zaniechanie dokonania stosownej w tym zakresie zmiany w uchwale inicjującej procedurę planistyczną podlega ocenie Sądu (po. Wyr. NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/16, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana uchwałą nr XVII/124/20 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, podjętą na podstawie art. 14 u.p.z.p. Odnosiła się ona do części obrębu geodezyjnego Kobylin, konkretnie oznaczonego na załączniku graficznym. Z analizy tego załącznika wynika, że plan miejscowy obejmować miał dwie niezależne części obrębu Kobylin, które nie sąsiadowały bezpośrednio ze sobą. Tymczasem Uchwała nr XXXIX/234/22 obejmuje swoim zakresem tylko jedną z tych części, która widoczna była na załączniku graficznym uchwały o przystąpieniu. W aktach planistycznych znajduje się oświadczenie z dnia 15 grudnia 2021 r., podpisane przez Burmistrza Kobylina, w którym stwierdził, że na podstawie postanowienia generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr O.PO.Z-3.438.120.2021.ep z dnia 1 grudnia 2021 r., w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kobylin, odstąpiono od dalszego procedowania w sprawie planu miejscowego w rejonie drogi krajowej nr 36 (ulica Krotoszyńska; jest to jedna z części obrębu Kobylin, której dotyczyła uchwała o przystąpieniu).

W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie doszło do niepełnego zrealizowania założeń przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jednocześnie zaś zmiana granic obszaru podlegającego tej uchwale nie została dokonana w stosownym trybie zmiany uchwały o przystąpieniu przez radę gminy, tylko poprzez oświadczenie Burmistrza. Jednakże, w niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że to odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej i niedochowanie formy zmiany granic obszaru objętego planem, nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że zmiana ta wynikała z odmowy uzgodnienia przez organ uzgadniający projekt planu co do jednego z dwóch obszarów objętych projektem planu. Z uzasadnienia projektu uchwały inicjującej wynika, że do sporządzania planu miejscowego przystąpiono z uwagi na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654) i wynikającego z nich upływającego terminu do sporządzenia planu miejscowego. W ocenie Sądu, jako nieistotne uchybienie trybu sporządzana planu ocenić należy dalsze procedowanie w przedmiocie planu miejscowego tylko co do części obszarów, co do których uzyskano pozytywne uzgodnienia właściwych organów. Podkreślić przy tym należy, że nie doszło do objęcia zaskarżoną Uchwałą innych terenów niż te których dotyczyła uchwała inicjująca w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kobylin.

Przechodząc dalej wskazać należy, że pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Podkreślić należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z treści skargi jednoznacznie wynika, iż – jak to już wyżej wspomniano – przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, a mianowicie § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a w zakresie "oraz usługowych". W konsekwencji - co do naruszenia zasad sporządzania planu - tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem autora skargi ustalenia Planu zakresie § 11 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 lit. c naruszają zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z, obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – w myśl których w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", a także art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n.").

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolami RM1 i RM2 na rysunku planu są tereny zabudowy zagrodowej.

W postanowieniu § 11 Uchwały wskazano, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się następujące parametry działek:

1. minimalne powierzchnie działek: na terenach oznaczonych symbolem RM: 1500 m˛ (ust. 2 lit. c),

2. minimalne szerokości frontów działek: na terenach oznaczonych symbolem RM: 30 m (ust. 3 lit. c).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody o istotnej wadliwości zaskarżonych postanowień Planu, z uwagi na to, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów (zasad) planistycznych. Słusznie podniesiono w skardze, że omawiane regulacje Uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.g.n. Stosownie bowiem do treści art. 92 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego podziału i scalania nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.

Rada Miejska w Kobylinie ustalając zasady scalania i podziału gruntów dla terenów RM (zabudowy zagrodowej), które stanowią tereny rolne wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

Odnosząc się do postanowienia § 9 ust. 6 Uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1RM, 2RM, jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę zagrodową, w ramach której wyszczególniono lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych, garażowych, budynków inwentarskich oraz inwentarsko-składowych, budowli rolniczych, wiat gospodarczych, urządzeń budowlanych, szklarni oraz cieplarni, natomiast w § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a Uchwały w parametrach dotyczących wysokości zabudowy uchwałodawca odniósł się do wysokości budynków usługowych, których nie dopuszczono na terenie RM. Jak wskazywał Wojewoda, w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Burmistrz Kobylina pismem z 5 maja 2022 r. wyjaśnił, że w treści § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a Uchwały, poprzez omyłkę pisarską zbędnie zamieszczono zapis dotyczący budynków usługowych.

W tym wypadku Sąd stwierdził, że powyższa omyłka, polegająca na dodaniu w § 9 ust. 6 pkt 3 lit. a Uchwały odniesienia także do budynków usługowych powoduje problemy z prawidłowym odczytaniem treści postanowienia oraz z jego spójną interpretacją, co stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia Uchwały.

Wypada zaznaczyć, że zarzucana wadliwość zaskarżonych postanowień Uchwały nie była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, gdyż w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyraźnie przyznał, że nie kwestionuje zarzutów skargi i wnosi o jej uwzględnienie.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 2 lit. c, § 11 pkt 3 lit c oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit a w zakresie wyrażenia "oraz usługowych", jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

W tym miejscu wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o oddalenie skargi w zakresie wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (inaczej zasadą rezultatu) obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sąd obciąża organ, jako stronę przegrywającą sprawę w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.). Ustawa szczegółowo określa, na której ze stron ciąży obowiązek zwrotu kosztów postępowania w zależności od wyniku sprawy. Skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji oraz w razie umorzenia postępowania, gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, uwzględnił skargę w całości przed dniem rozpoczęcia rozprawy (H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 200). Nie są przesłankami do oddalenia wniosku o zasądzenie kosztów kwestie związane z bezczynnością Skarżącego jako organu nadzoru. Zwłaszcza, że wynagrodzenie to zostało przyznane w podstawowej stawce wynoszącej 480 zł.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z 3 października 2023 r. (k. 42 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 47, 48 akt sąd.).