Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 946/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 341 ust.1 pkt 1, art. 335, art. 35 ust.3 pkt 7, art. 16 pkt 69, art. 389 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Parczew na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: 17/2023/LU.RUK.451.15.2022.LH w przedmiocie nałożenia obowiązku uregulowania stanu prawnego korzystania z usługi wodnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Lublinie (dalej jako PGW) zarządzeniem pokontrolnym Nr 17/2023/LU.RUK.451.15.2022.LH z dnia 23 sierpnia 2023 r. - na podstawie art. 341 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478) oraz ustaleń planowej kontroli gospodarowania wodami zawartych w Protokole kontroli Nr 44/2022/znak sprawy: LU.RUK.451.15.2022.LH nałożył na Gminę Miejską Parczew obowiązek:

1. uregulowania stanu prawnego korzystania z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty systemy kanalizacji deszczowej pochodzących z utwardzonych terenów miasta P. do rzeki K. , poprzez wylot DN800 na rz. K. brzeg lewy km 0+818, współrzędne wylotu X: 5723081,79, Y: 8424029,61 oraz poprzez wylot DN800 rz. K. brzeg prawy km 0+818, współrzędne wylotu X: 5723087,9, Y: 8424038,98.

2. pisemnego powiadomienia PGW o realizacji tego obowiązku w zakreślonym terminie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dniu 2 grudnia 2022 r. - na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1, 2, 4, 5, 6 oraz art. 337 ust. 4 pkt 1 pr. wod. - przeprowadzono planową kontrolę gospodarowania wodami kilkunastu wylotów kanalizacji deszczowej, odprowadzających wody opadowe lub roztopowe z terenów miasta P. do rzek K. i P. ; podmiotem kontrolowanym była Gmina Miejska Parczew. Kontrola obejmowała: korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych, przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, wykonywanie urządzeń wodnych, utrzymanie wód oraz urządzeń wodnych oraz przestrzeganie nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń.

Kontrola dotyczyła m.in. wylotu DN800 rz. K. brzeg lewy km 0+818, na działce nr ewid.[...] obręb P., przy moście na Al. [...] współrzędne lokalizacyjne wylotu - X: 5723081,79, Y: 8424029,61 (pod poz. 9) i wylotu DN800 rz. K. brzeg prawy km 0+818, na działce nr ewid.[...] obręb P., wylot przy moście na Al. [...] współrzędne lokalizacyjne wylotu X: 5723087,9, Y: 8424038,98 (pod poz.10).

W protokole, a następnie w zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono, że urządzenie wodne (wylot pod poz. 9) odprowadza wody opadowe pochodzące z utwardzonych terenów miasta P. tj. z Al. [...] (droga powiatowa [...]L), ul. [...] (droga wojewódzka nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] oraz droga gminna na działce nr [...] od skrzyżowania z ul. [...] w kierunku południowym), ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]), ul. [...] (droga gminna - własność Kontrolowanego), działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (własność: Fabryka Kabli [...] Sp. z o.o.) kompleks handlowy (zlokalizowany pomiędzy: Al. [...], ul. [...], ul. [...]) - różni właściciele m. in. [...] sp. z o.o., [...] S.A., [...] sp. z o.o., właściciele prywatni. Również drugi wylot (pod poz.10) odprowadza wody opadowe z utwardzonych terenów miasta P. tj. Aleja [...] (droga powiatowa nr [...]), Aleja [...] (droga powiatowa nr [...]), ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]), ul. [...] (własność Kontrolowanego), ul. [...] (własność Kontrolowanego), działka nr [...] (osoby fizyczne), działka nr [...] (Spółdzielnia Mieszkaniowa), ul. [...] (własność Kontrolowanego) oraz działki prywatne z terenów przy ul. [...] ul. [...] ul. [...] (własność Kontrolowanego), ul. 11 listopada (droga wojewódzka nr [...]), działka nr [...] (władający - [...] S.A.), działka nr [...] (władający: Szkoła [...]

Gmina Parczew w piśmie z 3 kwietnia 2023 r. (a następnie z 28 lipca 2023r.) wyjaśniła, że nie jest administratorem sieci kanalizacji deszczowej (dwóch kolektorów głównych), których elementami są sporne urządzenia wodne – wyloty. Sieć nie została jej oficjalnie przekazana, natomiast podmiotami zarządzającymi nią są Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie lub Zarząd Dróg Powiatowych w Parczewie, gdyż sieć przebiega pod tymi drogami (a nie pod drogami gminnymi). Wylotami odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z działek zlokalizowanych na terenie miasta, będących własnością różnych podmiotów: Powiatu Parczewskiego (władający: Zarząd Dróg Powiatowych w Parczewie), Województwa Lubelskiego (władający: Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie), Gminy Parczew, osób prawnych i fizycznych. Dodała, że część sieci była przebudowywana w latach 2010-2020 przez zarząd dróg, jednak nie wskazała konkretnych miejsc/odcinków sieci, gdzie doszło do tej przebudowy. Gmina odmówiła podpisania protokołu kontroli.

Wydając zarządzenie pokontrolne organ przytoczył treść art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod., zgodnie z którym odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast jest usługą wodną, na którą na podstawie art. 389 pkt 1 pr. wod. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem organu, korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych poprzez wylot do rzeki powinno być regulowane w pierwszej kolejności przez właściciela wylotu (urządzenia wodnego), co wynika z art. 393 ust. 1 i 2 pr. wod. Nie jest możliwe wydanie kilku różnych pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z wód dla różnych podmiotów na to samo urządzenie wodne (w tym przypadku wylot).

W ocenie organu, ewentualna przebudowa sieci kanalizacji deszczowej przez odrębny podmiot, nie stanowi o jej własności. Organ wskazał na wyjaśnienia Zarządu Dróg Powiatowych w Parczewie, że sporne wyloty były budowane w latach 1970-1980 na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Parczewie, które wówczas reprezentowało Skarb Państwa. Zgodnie zaś z orzeczeniem SN III ARN 3/94, po dniu 27 maja 1990r. gminy odpowiadają za zobowiązania byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym. Pozostałe, niezaspokojone do dnia 27 maja 1990r., zobowiązania Skarbu Państwa obciążają organy administracji rządowej. Organ w konsekwencji przyjął, że Gmina Parczew jest następcą prawnym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Parczewie tj. podmiotu, na zlecenie którego wykonano sieć kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ciągu Al. [...] (działka drogowa), której elementem są sporne wyloty.

Zdaniem organu, odprowadzanie "deszczówki" należy do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), dalej "u.s.g." - jako zadania z zakresu kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego zadań własnych gminy, w każdym wypadku należy mieć na uwadze, że chodzi o zadania, których istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Usługa odprowadzania wód opadowych z terenu miasta mieści się w tak rozumianych zadaniach własnych gminy, gdyż ma charakter użyteczności publicznej.

W związku z tym organ uznał, że co do zasady posiadaczem sieci (w rozumieniu art. 336 k.c.) jest gmina, przy czym administratorem, który administruje, eksploatuje i konserwuje urządzenia kanalizacyjne, jest zazwyczaj przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub inna spółka celowa stworzona do tego celu. Podkreślił, że gmina nie może uchylać się od obowiązków nałożonych przez ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 3 ust 1) zasłaniając się brakiem tytułu prawnego do danego urządzenia, w tym przypadku sieci. Zdaniem organu, dla oceny, czy dane urządzenie kanalizacji deszczowej stanowi część składową nieruchomości, do których zostały przyłączone, czy odrębną, kluczowe znaczenie ma ocena trwałości połączenia takich urządzeń do gruntu lub innych urządzeń posadowionych poza gruntem. Jeżeli urządzenia zostają trwale połączone z instalacją należącą do sieci, spełniają określone w art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego, tj. warunek do uznania ich za część składową, wówczas z chwilą połączenia uzyskują status części składowej tej instalacji. Jeżeli urządzenia stają się częścią składową instalacji (sieci), przechodzą na własność np. przedsiębiorcy (np. przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji powołane przez gminę). Zdaniem organu, należy więc przyjąć, że urządzenia kanalizacji deszczowej posadowione w gruntach stanowiących drogi publiczne, będą częścią składową tych nieruchomości jedynie wówczas, gdy nie zostaną przyłączone do innych urządzeń. Jeżeli jednak zostaną połączone do innych urządzeń kanalizacyjnych posadowionych poza tymi drogami, to będą częścią składową urządzeń, do których zostały przyłączone, albo będą stanowić rzeczy odrębne od gruntu. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie, ponieważ sporne wyloty są "elementami kanalizacji deszczowej, która nie jest częścią składową gruntu, przez który przebiega, przykładowo główny kolektor biegnący przez drogę powiatową - Al. [...] nie stanowi własności Powiatu Parczewskiego (władający: Zarząd Dróg Powiatowych w Parczewie)". Przepisy u.s.g. jasno wskazują, że zadania z zakresu kanalizacji (w tym przypadku kanalizacji deszczowej) są zadaniem własnym gminy, a więc nie jest słuszne stanowisko Gminy Parczew, że sieć kanalizacji deszczowej zlokalizowana w ciągu drogi powiatowej Al. [...] jest własnością właściciela drogi. W konsekwencji "kwestie korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów miasta (będących własnością różnych podmiotów) ujętych w system kanalizacji deszczowej, powinny być uregulowane przez Gminę Parczew".

Organ podniósł, że zarządzeniem nie nakłada na Gminę żadnych nowych obowiązków poza tymi, które Gmina powinna realizować z mocy prawa. Zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających ustawy Prawo wodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Parczew wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia pokontrolnego, zarzucając jego wydanie z naruszeniem:

1). art. 7, art 7a § 1 i 8 § 1 i 2 k.p.a. – organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, nie zwrócił się do Powiatu Parczewskiego o dokumentację techniczną i pozwolenia na przebudowę ul. Al. Jana Pawia II w Parczewie celem ustalenia, kto występował jako właściciel w tych postępowaniach (Zarząd Dróg Powiatowych podnosił w tym postępowaniu, że to on jest właścicielem spornej sieci kanalizacji deszczowej); poza tym stosownie do art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

2). art. 77 k.p.a. w zw. z art 81a § 1 k.p.a. – organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż nie dostrzegł, że większość studzienek (wlotów) spornej sieci kanalizacji deszczowej jest posadowiona w drodze powiatowej Al. [...] w P. i służy do odprowadzenia wód z tej drogi;

3). art. 7 ust. 1 u.s.g. – organ bezpodstawnie przyjął, że skarżąca Gmina Parczew jest właścicielem spornej kanalizacji deszczowej jako następca prawny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Parczewie; organ błędnie powołał się na wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 3/94, który potwierdza takie następstwo, gdyż wyrok ten obecnie stracił aktualność; w świetle art. 20 ustawy z dnia z 21 marca 1985r. o drogach publicznych to zarządca drogi zobowiązany jest do budowy, przebudowy, remontu, ochrony i utrzymania dróg, a także utrzymania m.in. urządzeń związanych z drogą, a więc także kanalizacji deszczowej, która w tym przypadku biegnie w dużej mierze pod drogą powiatową Al. Jana Pawła II do spornych wylotów, stanowiąc odwodnienie korony tej drogi, natomiast jedynie częściowo odprowadza wody opadowe z fragmentów dróg gminnych i wojewódzkich oraz szeregu prywatnych posesji; "Jeżeli kanalizacja deszczowa nie służy do odwadniania drogi, ale jest usytuowana w pasie tej drogi, to nie stanowi z tą drogą "całości techniczno- użytkowej, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego". Dla określenia obowiązków zarządcy drogi związanych z jej utrzymaniem istotne jest ustalenie, czy dane urządzenie bądź instalacja tworzy z drogą funkcjonalną całość. (...). Dla ustalenia podmiotu obowiązanego do utrzymania rurociągu we właściwym stanie technicznym nie może być miarodajna tylko jego lokalizacja, lecz decydujące musi być zasadnicze przeznaczenie rurociągu". (tak wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., II OSK 1034/15); otwarty katalog zadań gminy (art. 7 u.s.g.) nie uprawnia do przypisania nałożonego zaskarżonym zarządzeniem obowiązku na Gminę Parczew;

4). art. 47 § 2 k.c. – organ bezpodstawnie przyjął, że sporna kanalizacja deszczowa (jej najdłuższy odcinek) znajdująca się w drodze powiatowej nie stanowi elementu składowego tej drogi, a w konsekwencji, że jest to element sieci, której właścicielem jest skarżąca Gmina Parczew, która z tego powodu powinna administrować tą siecią i ponosić opłaty za zrzut wód opadowych do rzeki K. poprzez sporne wyloty;

5). art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod. – organ błędnie uznał, że skoro zgodnie z tym przepisem usługą wodną jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, to posiadaczem systemu kanalizacji deszczowej jest miasto;

6). art. 2 ust 2a w zw. z art. 6a i art. 20 u.d.p. – organ błędnie zinterpretował te przepisy przyjmując, że prawny obowiązek uregulowania stanu prawnego i przejęcia na własność kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w drodze powiatowej Al. [...] ciąży na skarżącej Gminie, a nie na zarządcy drogi powiatowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne PGW, wydane na podstawie art. 341 ust.1 - 3 pr. wod. Zgodnie z tym przepisem – 1. Na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1 (tj. kontroli gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334 pkt 1-7 oraz 9-13), organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; 3) wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; 4) nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy. 2. Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu. 3. Organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub innego przewidzianego prawem postępowania wobec osób odpowiedzialnych za dopuszczenie do uchybień i powiadomienie, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i podjętych działaniach.

Zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem prawnym, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011r., II OSK 2036/09). Jego celem jest wyeliminowanie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli. Ocena takiego zarządzenia przez sąd administracyjny w zakresie zgodności z prawem, do czego sąd jest uprawniony stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."), ogranicza się do zbadania, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd sprawdza, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., II OSK 723/1).

Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18), w konsekwencji nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów k.p.a. przy wydawaniu takiego zarządzenia, czego domagała się skarżąca Gmina Parczew.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem adresata (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08; z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1156/15)., zaś adresat takiego zarządzenia jest jedynie zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Podkreślenia wymaga, że mogą się one sprowadzać wyłącznie do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2022r., sygn. akt III OSK 1091/21).

Sąd rozpatrując skargę Gminy Parczew doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest prawidłowe w powyższym rozumieniu i nie ma uzasadnionych podstaw do jego uchylenia.

Zarzuty skargi sprowadzają się do błędnego skierowania zarządzenia do skarżącej Gminy Parczew, a nie do Zarządu Dróg Powiatowych. W przekonaniu skarżącej, właścicielem sieci kanalizacji deszczowej jest ten Zarząd, ponieważ najdłuższy odcinek sieci przebiega przez drogę powiatową Al. [...]. Skoro sporne wyloty są częścią tej sieci, to zarządzenie powinno być skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych, a nie do skarżącej.

Stanowisko skarżącej nie jest trafne.

Treścią sformułowanego w zarządzeniu obowiązku jest bowiem "uregulowanie stanu prawnego korzystania z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, pochodzących z utwardzonych terenów miasta P." poprzez wskazane wyloty.

Zarządzenie dotyczy usługi wodnej, a nie urządzenia wodnego, jakim są wyloty.

Z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod. wynika jasno, że "odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód" jest obecnie jednym z rodzajów usług wodnych. Pojęcie wód opadowych i roztopowych zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 69 pr. wod. jako wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Status tych wód zmienił się od 24 sierpnia 2017r. w związku z wejściem w życie art. 494 pr. wod. zmieniającego art. 2 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023r., poz.537), który do 23 sierpnia 2017r. uznawał wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, za ścieki.

Z protokołu kontroli z 2 grudnia 2022r. wynika, że przez sporne wyloty (pkt 9 i 10 protokołu) odprowadzane są do rzeki K. wody opadowe i roztopowe ze wskazanych dokładnie terenów w granicach administracyjnych Gminy Parczew. Oznacza to, że Gmina używa tych wylotów do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z jej terenów, a więc korzysta (poprzez sporne wyloty) z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod.

Powyższe ustalenia zawarte w protokole kontroli wystarczały do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, którym organ zobowiązał Gminę do uregulowania stanu prawnego korzystania z tej usługi. Jak słusznie podnosi organ, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. z zakresu gospodarki wodnej, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji (art. 7 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2023r., poz.40, dalej jako u.s.g.). Z zadaniem tym wiąże się obowiązek gminy ujmowania w systemy kanalizacyjne otwarte bądź zamknięte wód opadowych i roztopowych i odprowadzenia tych wód do wód lub urządzeń wodnych. Gmina musi zapewnić zebranie takich wód i ich usunięcie z terenu gminy, a więc musi to w jakiś sposób zrobić. Skoro podczas kontroli 2 grudnia 2022r. stwierdzono, że ze wskazanych terenów w obrębie G. P. spływają do rzeki K. poprzez sporne wyloty wody opadowe i roztopowe, to zasadnie organ skierował zarządzenie pokontrolne do tej Gminy, ponieważ z wysokim prawdopodobieństwem sugeruje to, że Gmina korzysta z usługi wodnej, o której mowa a w art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod., a w takim wypadku powinna ona wykonywać ustawowe obowiązki związane z tą usługą przewidziane przede wszystkim w przepisach pr. wod. (np. art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a pr. wod. – uiszczanie opłat, art. 389 pkt 1 pr. wod. – wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, art. 75 a pr. wod. – ograniczenia w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych).

Należy jednocześnie podkreślić, że wykonanie zarządzenia może też polegać jedynie na złożeniu wyjaśnień organowi, popartych stosowną dokumentacją. W świetle bowiem przedstawionych wyżej uwag dotyczących charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego, zaskarżone zarządzenie nie nakłada na skarżącą żadnych zindywidualizowanych obowiązków, lecz ma charakter sygnalizacyjny, ramowy, co wprost organ wskazał w jego uzasadnieniu. Z protokołu kontroli wynika jasno, że wody ze wskazanych terenów Gminy spływają wylotami do rzeki – jeśli Gmina kwestionuje, że sporne wyloty do niej nie należą, lecz stanowią fragment sieci kanalizacji deszczowej należącej do Zarządu Dróg Powiatowych, to powinna co najmniej wyjaśnić, w jaki sposób (inny, niż poprzez te wyloty) zapewnia odprowadzanie wód z terenów wskazanych w pkt 9 i 10 protokołu kontroli (poza terenem drogi powiatowej Al. [...]). W świetle przytoczonego art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. ma przecież ona obowiązek takie wody usuwać z terenów w obrębie jej granic administracyjnych. Sprawowanie przez Wody Polskie kontroli nad wprowadzanymi do wód ściekami czy wodami opadowymi i roztopowymi (stosownie do art. 240 i art. 397 pr. wod.) i zapewnienie ochrony wód powierzchniowych, podziemnych oraz ziemi, nie jest możliwe, gdy korzystanie z tej usługi wodnej odbywa się w sposób nieformalny. Bezspornie gmina ma obowiązek zapewniania właściwej gospodarki wodnej, a więc organ właściwy na podstawie pr. wod., ma prawo żądać od niej co najmniej wyjaśnienia, w jaki sposób odprowadza ona wody opadowe z danego obszaru gminy. Wody Polskie mogą żądać takich wyjaśnień zarządzeniem pokontrolnym, nakładając na gminę obowiązek "uregulowania stanu prawnego korzystania z usługi wodnej", o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 pr. wod.

W rozpatrywanej sprawie skierowanie zaskarżonego zarządzenia do Gminy Parczew było również usprawiedliwione ustaleniem podczas kontroli, że sporne wyloty zostały wykonane na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Parczewie. Prawidłowy jest pogląd organu, że gminy są następcami prawnymi rad narodowych. Wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990r., nr 32, poz.191 ze zm.). Zgodnie z nimi - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (...), a także zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (a więc od 27 maja 1990r.) mieniem oraz zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że jednocześnie z nadaniem nowego statusu wodom opadowym i roztopowym, odrębnego od ścieków, ustawodawca dokonał nowej regulacji wylotów, wskazując w art. 16 pkt 65 lit. f pr. wod., że wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, są urządzeniami wodnymi, czyli urządzeniami służącymi do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Należy podkreślić, że Prawo wodne nie traktuje wylotów jako części sieci kanalizacji deszczowej, gdyż jednoznacznie uznaje je za odrębne urządzenia wodne. Ustawa Prawo wodne nie wymaga na budowę sieci kanalizacji deszczowej pozwolenia wodnoprawnego, wymaga natomiast takiego pozwolenia na wykonanie wylotów jako urządzeń wodnych (art. 389 pkt 6). W konsekwencji, dla oceny wykonywania obowiązków wynikających z pr. wod., w tym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, kwestia tego, do kogo należy sieć kanalizacji deszczowej nie zawsze ma kluczowe znaczenie. Nie zawsze bowiem wyloty należą do właściciela sieci kanalizacji deszczowej (różni mogą być właściciele wylotów i sieci kanalizacyjnej/jej odcinków).

Stwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie, że to skarżąca Gmina jako następca prawny Miejskiej Rady Narodowej, jest inwestorem spornych wylotów (niezależnie nawet od tego, kto jest inwestorem odcinka sieci kanalizacji biegnącego pod drogą powiatową), dodatkowo usprawiedliwiało skierowanie zarządzenia do skarżącej. Należy jednocześnie podkreślić, że Sąd obecnie kontrolując zaskarżone zarządzenie, nie jest uprawniony do oceny, czy powyższe stwierdzenie organu sformułowane w protokole kontroli jest prawidłowe. Sąd bada tylko to, czy ustalenia zawarte w protokole kontroli uzasadniają nałożenie obowiązku określonego w zarządzeniu, niezależnie od tego, czy ustalenia te są prawidłowe (sąd nie dokonuje bowiem oceny legalności protokołu kontroli). Zaskarżone zarządzenie pokontrolne służy zmobilizowaniu Gminy do podjęcia obowiązków spoczywających na niej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.g oraz przepisów Prawa wodnego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.