Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2203/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 145a, art. 151 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 833/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 833/19 oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 lutego 2019 r. nr DO.7.4613.122.2018.PU w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy, na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 lutego 2019r. wydaną w sprawie o numerze DO.7.4613.122.2018.PU, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2018r. nr DO.7.4613.49.2018.RP, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia,

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez organ art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70 ze zm., zw. dalej "u.z.t.w,").

Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonych do Sądu Wojewódzkiego decyzji stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 – dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w jego ocenie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. wskazując, że aktualne na dzień wydania zaskarżonych decyzji brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. nie uległo zmianie wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko Ministra zaaprobował Sąd Wojewódzki, który odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 wskazał, ze wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Istota sporu zaistniałego w tej sprawie nie jest obca judykaturze, a zbliżone kwestie sporne były obecne również na gruncie innych rozpatrywanych już spraw, dotyczących decyzji administracyjnych wydawanych w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 423/21).

Skarga kasacyjna w pkt. 1 zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Dla porządku należy zaakcentować, że przepis art. 145a k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a skarga kasacyjna nie precyzuje, który z nich został objęty podniesionym zarzutem. Na podstawie art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie która jednostka redakcyjna powołanego przepisu miała zostać naruszona. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Zważywszy zatem na wskazaną powyżej wadę skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów.

Zaskarżonymi decyzjami, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji z 10 czerwca 2013 r. argumentując, że w sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145a § 1 k.p.a.

Zasadniczą kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd Wojewódzki, była zatem ocena, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Zgodnie tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Niezgodność stwierdzona przez Trybunał ma dotyczyć konkretnego unormowania będącego podstawą orzeczenia (W. Białogłowski, A. Jaworski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, PS 2010/11–12, s. 68).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie - w jakim nie wyłącza - dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na - wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził (cyt.): "Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia tego wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.".

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem P 46/13 uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jest to negatywny wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym, co rodzi określone trudności w praktyce orzeczniczej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 423/21). Zakwestionowanie zgodności z Konstytucją określonego uregulowania, także ze względu na pominięcie ustawodawcze, podważa domniemanie konstytucyjności i rodzi zwłaszcza po stronie sądów, obowiązek uwzględnienia wykładni prokonstytucyjnej, ale w przypadkach stosowania zakwestionowanego przepisu. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczyła ona decyzji wydanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym ewentualnie mogła pojawić się kwestia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, zatem badaniu podlegały przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na orzeczenie Trybunału.

Jak już wskazano, obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Podniesione w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzuty pod adresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki dotyczą w istocie nie decyzji podjętej w postępowaniu kontrolowanym przez ten Sąd (wznowieniowym), a do decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania nieważnościowego nie stosowano art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., a Sąd Wojewódzki nie kontrolował przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. Aby mogło dojść w toku postępowania wznowieniowego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, konieczne byłoby uprzednie stwierdzenie, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o jakiej mowa w art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji dotychczasowej. Skoro podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz przedmiot postępowania określa art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to w takich granicach orzekał również Sąd Wojewódzki, który nie mógł naruszyć wskazanych w postawionym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki była odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a. Z tych przyczyn nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. bez wykazania, że doszło do naruszenia art. 145a § 1 k.p.a.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności złożonej skargi kasacyjnej ma zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a., który jako jedyny odnosi się do zasadniczej kwestii, tj. czy powołany wyrok TK P 46/13 stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., I OSK 2215/20, z 24 marca 2021 r., I OSK 3970/18, z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma charakter zakresowy, orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie, skutkiem wyroku nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że niekiedy wskazuje się, że skoro nie ma mechanizmu pozwalającego wyegzekwować od ustawodawcy obowiązek ustanowienia przepisu w wersji poprawionej, uwzględniającej wyrok TK, to trzeba przyjąć, iż z wyroku wynika obowiązek takiego stosowania przez odpowiednie organy przepisu uznanego za niekonstytucyjny z powodu dyskryminującego pominięcia, jakby owego pominięcia nie było (por. B. Wierzbowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01, Przegląd Sejmowy 2002, nr 4, s. 79). W tym też kierunku zmierzają wywody skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zauważa jednak, że ani organy, ani sąd administracyjny nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który - jego zdaniem - świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego zaś ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie ma kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 08 listopada 2021 r. sygn. I OSK 219/19). Podkreślić jednocześnie trzeba, że u podstaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2614/16).

Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Orzeczenie Trybunału nie stanowi natomiast przesłanki bezwzględnego uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Ta kwestia podlega dopiero badaniu, w toku postępowania wznowieniowego. Tak też uczyniono w badanej sprawie i prawidłowo Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 czerwca 2013 r. Br BOI-8sk-787-O-356/12. Słusznie stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki.

Nie uzasadnia również uchylenia wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej). Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, ale może je oceniać całościowo.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.