Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 334/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (dalej też wnioskodawca, zobowiązany, płatnik skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 maja 2016 r., uchylająca decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 23 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej należności na Ubezpieczenie Zdrowotne za 09/1999 oraz na Fundusz Pracy za okres 09/1999 r. - 10/1999 r. i w tym zakresie umarzająca postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

A. W. pismem z dnia 19 lutego 2013 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu (dalej też ZUS, Zakład) o umorzenie należności składkowych (wraz z odsetkami, kosztami upomnienia i dodatkowymi opłatami) powstałych z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. We wniosku powołał się na swoją trudną sytuację osobistą i majątkową oraz jego zdaniem bezprawne działanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej skutkujące odebraniem mu koncesji na prowadzenie transportu międzynarodowego, co uniemożliwiło mu kontynuowanie działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej: w skrócie u.s.u.s. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 255.892,34 zł w tym :

• składek figurujących na koncie osobistym płatnika ([...]) za okres: październik 1998 r. – grudzień 1998 r., w kwocie 691,90 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r. w wysokości 1.891,00zł,

• składek figurujących na koncie pracowniczym ([...]) za okres: październik 1996 r. – listopad 1997 r., w kwocie 49.429,40 zł, wraz z odsetkami w wysokości 176.438 zł,

• składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika za okres: wrzesień 1999 r. – listopad 1999 r., kwiecień 2005 r. – listopad 2006 r., kwiecień 2007 r ., czerwiec 2007 r. – październik 2012 r. w kwocie 18.441,66 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 2 lutego 2013 r. w wysokości 8.827,00 zł oraz składek na Fundusz Pracy za okres: wrzesień 1999 r. – październik 1999 r., w kwocie 50,38 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r., w wysokości 123,00zł.

Uzasadniając decyzję organ wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem rozstrzygnięcia objęto wyłącznie rozpoznanie wniosku skarżącego w zakresie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie samego skarżącego z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, które mogą być umorzone (art. 28 ust.3a u.s.u.s.) oraz składki pracowników w części finansowanej przez pracodawcę (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres październik 1998 r. – grudzień 1998 r., a także zaległości na ubezpieczenie zdrowotne, za okres: wrzesień 1999 r. – listopad 1999 r., kwiecień 2005 r. – listopad 2006 r., kwiecień 2007 r., czerwiec 2007 r. – październik 2012 r. oraz na Fundusz Pracy, za okres: wrzesień 1999 r. - październik 1999 r. będą rozpatrzone na podstawie art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., natomiast zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres grudzień 1999 r., maj 2001 r. – marzec 2005 r. rozpatrzył bowiem w odrębnym postępowaniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Dokonując oceny sytuacji skarżącego organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która skutkowałaby stwierdzeniem całkowitej nieściągalności. Wskazał, że wobec dłużnika za okres od września 2004 do listopada 2006, kwiecień 2007, od czerwca 2007 do listopada 2011 prowadzono egzekucję przez Dyrektora ZUS, która została przekazana Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w [...]. Zdaniem organu, nie jest możliwe stwierdzenie, czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się całości lub części zobowiązania składkowego. Jednocześnie w ocenie organu, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – (dalej: rozporządzenie).

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Według organu część należności z tytułu zaległych składek jest zabezpieczona hipoteką przymusową, ustanowioną na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącą własność żony skarżącego (jako dłużnika rzeczowego ZUS z tytułu wierzytelności jej męża). Nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można dochodzić nieopłaconych składek. Organ wskazał przy tym, że w dniu 28 lutego 2013 r. prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w § 3 rozporządzenia.

Na wyżej wymienioną decyzję A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 76 § 1 art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie i w niepełnym zakresie zostały poczynione ustalenia organu, co do bieżącej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne uznanie, że nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu. Sąd ten podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Sąd orzekający w tamtej sprawie podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. V SA/Wa 2495/07, iż fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jako przykład braków postępowania dowodowego, Sąd przyjął wówczas, że wprawdzie organy wskazały również na okoliczność zawisłego przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...] sprawy z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeciwko I. W. jako dłużnikowi rzeczowemu o zapłatę, jednakże brak jest informacji, jakiej należności strony dotyczy to postępowanie (a zatem w jakiej części może dojść do ewentualnego obniżenia jego zaległości). Można jedynie z analizy akt wnioskować, że powództwo to zmierza do zaspokojenia się z hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącą własność żony skarżącego.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną w I instancji własną decyzję z dnia 23 kwietnia 2013 r.

Od tej decyzji A. W. także wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia w całości.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarzucając błędną wykładnię art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zaskarżoną decyzję uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd powołując się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że stanowisko o nieistnieniu w sprawie ustawowych przesłanek w postaci całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek organ oparł na argumentacji, że na dzień rozpatrywania wniosku nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić nieopłaconych składek, gdyż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego było jeszcze w toku, a część należności została zabezpieczona hipotecznie i może być dochodzona z przedmiotu zabezpieczenia.

W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się organ nie wypełniają nałożonego na niego obowiązku rozpatrzenia przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 u.s.u.s. i nie mogą prowadzić do wniosku, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Powyższa konkluzja organu nie została bowiem poprzedzona prawidłowym i wyczerpującym przeprowadzeniem postępowania dowodowego oraz należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 Kp.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd orzekający w tamtej sprawie stwierdził, między innymi, że organ w żadnym stopniu nie zweryfikował dotychczasowego przebiegu prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Podczas gdy strona ta podnosiła, że organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie należności powinien, zważywszy na ciążące na nim wymogi z art. 7 i 77 K.p.a, ustalić jaki był przebieg egzekucji i wskazać czy zastosowane dotychczas środki egzekucyjne okazały się skuteczne.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 23 kwietnia 2013 r.

Od tej decyzji A. W. również wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia w całości.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał przeze wszystkim, że organy naruszyły art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie wykonały w pełni obowiązków nałożonych na nie w wiążących wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie (wyroki w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14). Podkreślił, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności. Z uwagi na to, że objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od października 1996 r., stąd mając na względzie okres powstania składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Pominięcie tego zagadnienia stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem należności objętych wnioskiem skarżącego. Brak jest w wydanym rozstrzygnięciu wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności, których umorzenia odmówiono skarżącemu.

Sąd zauważył, że w całych przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego w oparciu, o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Samo powoływanie się w decyzji na wystawienie tytułów wykonawczych, skierowanie ich do administracyjnego organu egzekucyjnego czy prowadzenie egzekucji nie jest wystarczające. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych.

Dlatego konieczne jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację także z podjętych czynności egzekucyjnych.

W powołanym wyroku Sąd podkreślił, że uprzednie określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Brak stosownych dokumentów w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, czy składki, odsetki i opłaty dodatkowe zostały w sposób prawidłowy określone przez organ, a przede wszystkim czy nie są objęte przedawnieniem.

Jednocześnie Sąd uznał, że na obecnym etapie sprawy przedwczesna jest ocena zarzutów skargi, dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwej oceny stanu majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej, w jakiej znalazł się skarżący, w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia zaległości, skoro organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii zakresu zobowiązania strony i przedawnienia.

Ponadto organ w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien także zwrócić uwagę na regulację art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołaną na wstępie decyzją uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 23 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej należności na Ubezpieczenie Zdrowotne za 09/1999 oraz na Fundusz Pracy za okres 09/1999 r. - 10/1999 r. i w tym zakresie umarzył postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii wymagalności należności z tytułu składek i stwierdził, że należności na Ubezpieczenie Zdrowotne za 09/1999 oraz na Fundusz Pracy za okres 09/1999- 10/1999 nie mogą być dochodzone z uwagi na przedawnienie. Ponadto organ dokonując ponownej analizy zadłużenia na koncie osobistym [...] oraz na koncie pracowniczym [...] (zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej) uznał, iż nastąpił upływ terminu przedawnienia. Tym samym odsetki zostały naliczone na dzień przedawnienia poszczególnych składek za poszczególne miesiące z uwzględnieniem przerwania biegu terminu przedawnienia (czynności zmierzające do wyegzekwowania należności, zawarty układ ratalny) oraz zawieszenia biegu przedawnienia o postępowanie restrukturyzacyjne (na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Dz.U.2002.155.1287). Organ dodał, że z uwagi na upływ terminu przedawnienia dalsze odsetki nie są naliczane.

W formie tabelarycznej przedstawiono wykaz należności przedawnionych z odsetkami naliczonymi na dzień przedawnienia każdej składki. Zgodnie z wykazem należności na koncie osobistym wynoszą ogółem 691, 90 zł, natomiast odsetki liczone na dzień terminu przedawnienia - 1645, 00 zł.

W podobny sposób ujęto w decyzji kwotę należności na koncie pracowniczym, gdzie według organu należność główna wynosi 49.429,40 zł, a odsetki za zwłokę liczone na dzień terminu przedawnienia - 149.771,00 zł. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania egzekucyjnego odnoszącego się do powyższych należności i stwierdził, że postępowanie egzekucyjne (należności na koncie osobistym) za okres od 10.1998 r. do 12.1998 r. w dniu 30.08.1999 r. zostało skierowane do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] w oparciu o tytuły wykonawcze [...], [...] i [...] z 30.08.1999 r.

Postanowieniami z 28.02.2001 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tych tytułów wykonawczych ze względu na bezskuteczność egzekucji w oparciu o protokół o stanie majątkowym podpisany przez zobowiązanego.

Kolejne postępowanie egzekucyjne (należności za okres od 10.1998 r. do 12.1998 r.) w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 14.09.2001 r. zostało skierowane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Postanowieniami z 29.01.2009 r. sygn. akt [...] (dotyczy tytułu wykonawczego [...]) Komornik Sądowy orzekł o zakończeniu egzekucji z nieruchomości objętej [...] - nieruchomość została sprzedana na licytacji, a plan podziału sumy uzyskanej z licytacji został wykonany w dniu 23.01.2009 r. Postanowieniami z 31.12.2011 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

A. W. w dniu 14.02.2002 r. złożył wniosek o restrukturyzację zadłużenia. Decyzją z 17.12.2002 r. doręczoną w dniu 23.01.2003 r. określono warunki restrukturyzacji. Zakład decyzją z dnia 20.04.2004 r. umorzył postępowanie restrukturyzacyjne wobec niespełnienia warunków o których mowa w ustawie o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców.

Zatem postanowieniem z 16.09.2004 r. ZUS jako wierzyciel wystąpił do Komornika Sądowego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego (z uwagi na postępowanie restrukturyzacyjne) postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...].

W odniesieniu do konta pracowniczego organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca w stosunku do zaległości za okres od 08.1996 r. do 11.1997 r. zawarł układ ratalny z 03.03.1998 r., który został zerwany pismem z 16.08.1999 r.

Postępowanie egzekucyjne dotyczące powyższych należności za okres od 08.1996 r. do 11.1997 r. zostało skierowane do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] w oparciu o tytuły wykonawcze w dniach 28.08.1997 r.; 26.09.1997 r.; 12.12.1997 r. oraz w dniu 18.02.1998 r. Przedmiotowe należności zostały objęte tytułami wykonawczymi: [...] (dot. 08-1996-12/1996); [...] (dot. 01/1997-06/1997); [...] ( dot. 07/1997-08/1997); [...] (dot. 09/1997-10/1997); [...] (dot. 11/1997) oraz [...] (dot. 12/1997).

Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tych tytułów wykonawczych ze względu na bezskuteczność egzekucji w oparciu o protokół o stanie majątkowym z 16.02.2001 r. podpisany przez zobowiązanego.

Kolejne postępowanie egzekucyjne za okres od 10.1996 r. do 11.1997 r. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 14.09.2001 r. zostało skierowane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Postanowieniami z 29.01.2009 r. sygn. akt [...] (dotyczy tytułu wykonawczego [...]) Komornik Sądowy orzekł o zakończeniu egzekucji z nieruchomości objętej [...]. Nieruchomość została sprzedana na licytacji, a plan podziału sumy uzyskanej z licytacji został wykonany w dniu 23.01.2009 r. Postanowieniami z 31.12.2011r. Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

Dodatkowo w stosunku do należności za okres 08.1996 r. do 11.1997 r. A. W. w dniu 14.11.2002 r. złożył wniosek o restrukturyzację zadłużenia. Decyzją z 17.12.2002 r. określono warunki restrukturyzacji. W dniu 20.04.2004 r. zakład wydał decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego z uwagi na niespełnienie warunków o których mowa w ustawie o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców.

Postanowieniem z 16.09.2004 r. ZUS jako wierzyciel wystąpił do Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego (z uwagi na postępowanie restrukturyzacyjne) postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Wyżej wskazane należności zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki w dniu 30.11.2000 r. w księdze wieczystej nr [...] w kwocie 51.679,00 zł za okres od 10.1996 r. do 11.1997 r. Wpisy hipoteki przymusowej z dnia 30.11. 2000 r. dotyczą zarówno należności [...] (konto pracownicze), jak również należności figurujących na [...] (konto osobiste). W odniesieniu do konta osobistego wskazano, że ZUS posiada zabezpieczenie należności wpisane 30.11.2000 r. w księdze wieczystej nr [...] w kwocie 51.679,00 zł m.in. za okres od 10.1998 r. do 12.1998 r.

Organ podkreślił, że hipoteka na rzecz ZUS jest wpisana na 2 miejscu księgi wieczystej. Miejsce nr 1 jest miejscem opróżnionym. Nieruchomość stanowi działka nr a o powierzchni 1.200,00 m2 i jest położona w miejscowości [...], przy ulicy [...] w gminie [...].

W chwili wpisu hipoteki nieruchomość stanowiła własność A. W. i I. W. we wspólności majątkowej małżeńskiej. Na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich o zniesieniu wspólności majątkowej [...] z 04.11.2004 prawo własności wpisano po 1/2 części na rzecz A. W. i I. W. Z kolei na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z 06.05.2009 sygn. akt [...] prawo własności zostało wpisane na rzecz tylko I. W. Obecny właściciel nieruchomości I. W. jest dłużnikiem rzeczowym.

W protokole opisu i oszacowania nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] z 10.01.2011 r. wartość nieruchomości została określona przez biegłego na kwotę 556.937,00 zł, z tego udział 1/2 części należący do A. W. na 278.468,50 zł. Pani I. W. podjęła próbę wykreślenia hipotek przymusowych z księgi wieczystej nr [...] występując z wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...]. Wyrokiem z 18.04.2011 r. sygn. akt [...] Sąd oddalił powództwo I. W. Postanowieniem z 21.06.2011 sygn. akt [...] Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] B. N. umorzył postępowanie egzekucyjne z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

Obecnie nie toczy się postępowanie egzekucyjne z tytułu należności na koncie osobistym i pracowniczym przeciwko A. W.

Następie organ opisał przebieg postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, a ponadto dokonał analizy, które składki na ubezpieczenie zdrowotne zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zakład dokonał zabezpieczenia w stosunku do następujących należności:

1) hipoteka przymusowa w kwocie 7.038,68 zł - zabezpiecza m.in. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2004 r.-06/2006 r. - wpis hipoteki nastąpił w dniu 18.01.2007 r.;

2) hipoteka przymusowa w kwocie 2.886,10 zł - zabezpiecza należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2006 r. - 11.2006 r., 04.2007 r., 06.2007 r.-01.2008 r. - wpis hipoteki nastąpił w dniu 12.06.2008 r. na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia 29.04.2008 r.;

3) hipoteka przymusowa w kwocie 878,90 zł - zabezpiecza należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02/2008 r. do 05/2008 r. wpis hipoteki nastąpił w dniu 26.05.2011 r. na podstawie tytułu [...] z dnia 09.10.2008 r.

Z powyższego wynika, zdaniem organu, iż wskazane należności zostały zabezpieczone przed upływem 10 lat, licząc od dnia w którym dane składki stały się wymagalne. Zatem przedmiotowe należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na wpis hipoteki nie uległy przedawnieniu, a wdrożone i prowadzone postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Natomiast należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/1999 r. do 11/1999 r. oraz za okres 06/2008 r. do 10/2012 r. nie zostały zabezpieczone hipoteką przymusową.

Następnie organ analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stwierdził, że w sprawie nie występuje przypadek całkowitej nieściągalności. Aktualnie właścicielem nieruchomości ujawnionej w KW [...] jest żona wnioskodawcy - która jest dłużnikiem rzeczowym ZUS z tytułu wierzytelności A. W. zabezpieczonych na ww. nieruchomości. Zakład wystąpił z pozwem przeciwko I. W. o zapłatę ww. zabezpieczonych hipotecznie należności. Sprawa toczyła się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. [...]. W wyniku złożonych apelacji zarówno przez Zakład, jak również przez pozwaną postępowanie cywilne jest na etapie rozpoznania. Na dzień wydania decyzji Zakład nie otrzymał prawomocnego wyroku w przedmiotowej sprawie.

Organ dodał, iż z dniem 02.01.2007 r. A. W. został zgłoszony przez firmę A jako pracownik w niepełnym wymiarze czasu pracy podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu i aktualnie osiąga z tego tytułu dochód w wysokości 925,00 zł brutto miesięcznie, tj. 711,34 zł netto.

Ponadto podkreślono, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym figuruje zapis, iż A. W. jest wspólnikiem w Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A - NIP [...]. Zobowiązany posiada 10910 udziałów o łącznej wartości 1.091,000,00 zł. Całość udziałów wynosi 1.091,800,00 zł, tym samym A. W. nie posiada udziału całościowego we spółce. Spółka w dalszym ciągu figuruje w Krajowym Rejestrze Sądowym - ostatni wpis nr 8 z dnia 23.02.2009 r.

W odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 40/12 uznającego, iż art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Zakład wyjaśnił, że powołany wyrok dotyczy regulacji Ordynacji podatkowej nie mających zastosowania w przedmiotowej sprawie - do przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych.

W dalszej kolejności organ dokonał oceny przesłanek do zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przedstawił zebrany materiał dowodowy z którego wynikało, że w złożonym w dniu 26.04.2016 r. "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej pełnej księgowości" zobowiązany podkreślił, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a począwszy od 02.01.2007 r. pozostaje w zatrudnieniu na czas nieokreślony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągając z tego tytułu dochód w wysokości 925,00 zł brutto miesięcznie, tj. 711,34 zł netto. Zobowiązany oświadczył, iż nie posiada żadnych innych dochodów, a także, że z małżonką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem domu mieszkalnego wynoszą: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) - 30,00 zł; z tytułu opłaty eksploatacyjnej (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel itp.) - 950,00 zł. Nie posiada żadnych nieruchomości, jak również ruchomości. Oświadczono również, że aktualnie małżonka wnioskodawcy nie pozostaje w zatrudnieniu, nie posiada statusu osoby bezrobotnej, jak również nie posiada żadnego innego tytułu do ubezpieczeń i nie osiąga żadnych dochodów.

Organ wskazał, że z powyżego wynika, że miesięcznie wydatki związane z utrzymaniem rodziny znacznie przewyższają osiągane dochody, które wynoszą 711,34 zł netto miesięcznie, natomiast miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 980,00 zł. Ponadto do kosztów utrzymania należy również doliczyć koszt zakupu żywności, podstawowych art. chemicznych, ubrania i obuwia. Ponadto skarżący posiada zobowiązania wobec instytucji w kwocie 345.719,34 zł –oraz wobec osób fizycznych - 176.567,39 zł, które to zobowiązania nie są spłacane. Natomiast z informacji otrzymanej z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, iż A. W. nie figuruje w ewidencji osób korzystających z pomocy społecznej.

W tej sytuacji zdaniem organu zobowiązany wraz z małżonką aktualnie spełnia przesłanki wskazanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2015. 163. ze zm.). Dodatkowo organ uwzględnił również "informacje o wysokości minimum socjalnego" ogłaszanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. W tej sytuacji organ przyznał, że rodzina spełnia przesłanki do wsparcia ze strony opieki społecznej i osiąga dochody poniżej ustalonego minimum socjalnego. Zatem zachodzi przesłanka: "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych".

Odnosząc się do kolejnej przesłanki umorzenia, a mianowicie poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności wskazano, że wprawdzie skarżący w trakcie postępowania wyjaśniającego powołał się na straty poniesione w wyniku powodzi mającej miejsce w 1997 r., jednakże zdaniem organu, płatnicy którzy ponieśli straty w wyniku klęski żywiołowej mieli możliwość otrzymania pomocy ze strony państwa jak i odszkodowań, a także mieli możliwość odroczenia zapłaty składki bieżącej oraz rozłożenia zadłużenia na korzystnych warunkach. Trudności finansowe i zadłużenie składkowe za pracowników występowało już w okresie poprzedzającym klęskę żywiołową (zaległości m.in. za okres: od października 1996 r. do lipca 1997 r.). Zatem nie tylko powódź doprowadziła do likwidacji przedsiębiorstwa, zwłaszcza, że nie zaprzestał też prowadzenia działalności po 1999 r.

Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia zaległości z tytułu należności na podstawie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia tj. wystąpienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiałyby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ opisał okoliczności odnoszące się do ustaleń o stanie zdrowia zobowiązanego i jego żony. Końcowo organ podkreślił, że zobowiązany nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, iż I. W. wymaga systematycznej, całodobowej opieki i pomocy w samodzielnej egzystencji. Nie przedłożono również dokumentu potwierdzającego całkowitą lub częściową niezdolność do pracy, jak również orzeczenia o ustalonym stopniu niepełnosprawności

Organ oceniając przesłanki słusznego interesu zobowiązanego i interesu publicznego zaznaczył, iż mimo spełnienia przesłanki trudnej sytuacji bytowej rodziny zobowiązanego Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, uwzględniając cele na które są przeznaczone oraz dokonane zabezpieczenia należności poprzez wpisy hipoteki przymusowej, dlatego też organy odpowiedzialne za ich pobór zobowiązane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.

Organ, podkreślając, że zobowiązania skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zawierają nie tylko składki osobiste zobowiązanego, ale również należności z tytułu zatrudnienia pracowników, które mają wpływ na ustalenie prawa oraz wysokości świadczeń emerytalno-rentowych osób ubezpieczonych (pracowników), w konkluzji stwierdził, że w analizowanym przypadku interes społeczny i publiczny przeważa nad interesem indywidualnym strony.

W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 28 ust 3 u.s.u.s. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek, gdy tymczasem istnieją zaległości niezabezpieczone hipotekami, a bezskuteczność egzekucji jest oczywista i potwierdzona szeregiem postanowień o jej umorzeniu.

2) art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - przez bezzasadne przyznanie wyższości interesowi społecznemu przed interesem prywatnym wnioskodawcy, w wyniku błędnie zastosowanego uznania administracyjnego, przejawiającego się powołaniem organu na:

- fakt, że skarżący jest udziałowcem w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością mimo, że od wielu lat nie prowadzi ona działalności i nie posiada majątku,

- konieczność ponoszenia ciężaru świadczeń przez budżet państwa w sytuacji umorzenia należności,

- korzystanie przez małżonkę skarżącego ze specjalistycznych świadczeń opieki zdrowotnej,

- pominięciem faktu, że to z majątku I. W., zgodnie z zapowiedziami organ rentowy prowadziłby egzekucję,

- pominięciem skutków związanych z konieczną pomocą państwa dla skarżącego i jego małżonki w przypadku egzekwowania należności ZUS,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ m. in. do błędnego ustalenia, że skarżący do dnia dzisiejszego faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, w tym również, jako udziałowiec spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w sytuacji gdy skarżący nie prowadzi działalności indywidualnej od 1999 r. a spółka nie funkcjonuje od 2004 r., z kolei posiadane przez skarżącego udziały nie przedstawiają żadnej wartości.

4) art. 24 ust. 5 ustawy u.s.u.s. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i w zw. z art. 70 § 6 o.p. (w brzmieniu z okresu 1 stycznia 1998 - 31 grudnia 2002 r.) - przez uznanie, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył konkretnie przepisu Ordynacji podatkowej, to jego tezy nie mają wpływu na ocenę art. 24 ust. 5 ustawy u.s.u.s.

W uzasadnieniu tych zarzutów podniósł, że organ pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dotychczas, dopuścił się po raz kolejny istotnych uchybień przy ustalaniu przesłanek umorzenia. Zasadniczym zarzutem wobec zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe zastosowanie uznania administracyjnego w wyniku niewłaściwej oceny i wzajemnego wyważenia słusznego interesu prywatnego z interesem publicznym. Ocena interesu publicznego i przyczyn, dla których organ przyznał mu wyższość, została zdaniem skarżącego przeprowadzona wadliwie i głęboko niesłusznie, a argumenty zastosowane przez organ, w praktyce mogą być zastosowane w każdej sprawie i służyć oddaleniu każdego wniosku o umorzenie składek.

W dalszej części uzasadnienia skarżący odniósł się szczegółowo do podniesionych w zarzutach naruszeń prawa, wskazując, że ostatecznie doprowadziły one do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, czego konsekwencją było wadliwa jego dalsza subsumcja w zakresie przepisów prawa materialnego.

Ponadto odniósł się do kwestii ustanowionych hipotek i ich rzeczywistego zakresu. Stwierdził, że bez wpływu na nieściągalność zaległości składkowych, zdaniem skarżącego ma fakt, że jest zatrudniony w A od 2007 r. w wymiarze ½ etatu, albowiem otrzymywane z ww. tytułu wynagrodzenie nie podlega zajęciu komorniczemu, natomiast wszelkie, prowadzone względem skarżącego w tym okresie egzekucje okazały się bezskuteczne.

Zdaniem skarżącego błędnie przyjął organ, że postępowaniem nie były objęte składki, które były wcześniej przedmiotem postępowania na podstawie tzw. ustawy abolicyjnej oraz, że wniosek skarżącego z dnia 19 lutego 2013 r. zawierał jedynie wniosek o umorzenie na podstawie tej szczególnej ustawy, pomijając fakt, że w piśmie tym skarżący wyraził jednoznacznie stanowisko, że na wypadek braku umorzenia - z jakichkolwiek przyczyn - wskazanych tam zaległości na podstawie ustawy z 2009 r., jego wolą jest, by zostały one umorzone na ogólnych podstawach z art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Istotne jest, że kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 30.05.2016 r., wydanej w wyniku uchylenia prawomocnym wyrokiem z dnia 16.12.2016 r. w sprawie I SA/Op 441/15 poprzedniej decyzji tego organu z dnia 20.05.2015 r. musi też uwzględniać kryteria wynikające z art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, stosownie do art. 170 powołanej wyżej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem ocena prawna zawarta w szczególności w wyroku WSA w sprawie I SA/Op 441/15, a także w poprzednich wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14, gdzie uprzednio oceniane było działania organu w przedmiocie umorzenia zaległych należności składkowych skarżącego oraz wskazania dotyczące dalszego sposobu rozpoznania sprawy były wiążące zarówno dla organu, jak i są wiążące dla sądu rozpoznającego obecnie sprawę.

Wyjaśnić należy, że określone w art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie podatkowym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 25.04.2014 r., sygn. II FSK 1276/12 dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (wyrok NSA z dnia 10.01.2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności pozwalających na odstępstwo od takiej oceny.

W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15.01.1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna jest wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem o prawnej wartości sprawy i polega zarówno na wyjaśnieniu istotnej treści przepisów prawnych, jak i zbadaniu poprawności sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie administracyjnej (podatkowej). Jest ona sformułowana w uzasadnieniu wyroku i ma moc wiążącą, a zawiera zarówno krytykę lub aprobatę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie danej normy przez organ uznane zostało za błędne lub prawidłowe. Ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji (podatkowe) ustaleń faktycznych (wyrok NSA z dnia 27.06.2014 r., sygn. II FSK 1889/12).

Kwestie prawne przesądzone w prawomocnym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10 i z 12.09.2014 r., sygn. akt I FSK 1016/13; M. Matusiak, glosa do wyroku NSA z 6.11.2009 r. sygn. akt II FSK 940/08, GSP-Prz. Orz. 213.2.25). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (wyroki NSA: z dnia 21.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1.09.2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy.

Wobec tej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w szczególności w wyroku z dnia 16.12.2015 r., w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że uchylenie poprzedniej decyzji organu z dnia 20.05.2015 r., spowodowane było uchybieniami organu związanymi z brakami zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności i kompletności decyzji. Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest przede wszystkim ustalenie ich rodzaju, wysokości i daty wymagalności oraz odsetek na dzień wydania decyzji, na co wskazywały również składy orzekające poprzednio w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14. Z uwagi na to, że objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od października 1996 r., stąd mając na względzie okres powstania składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia.

Sąd podkreślił, że samo powoływanie się w decyzji na wystawienie tytułów wykonawczych, skierowanie ich do administracyjnego organu egzekucyjnego czy prowadzenie egzekucji nie jest wystarczające, a w całych przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego w oparciu, o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Dlatego konieczne jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację także z podjętych czynności egzekucyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia 30.05.2016 r. wynika, że organ, co prawda odniósł się do kwestii wymagalności należności objętych wnioskiem zobowiązanego o ich umorzenie, jednak w dalszym ciągu, wbrew wskazaniom Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku z dnia 16.12.2015 r., nadal nie uzupełnił materiału dowodowego. Nie załączył do akt sprawy żadnych dokumentów z postępowania egzekucyjnego i wieczystoksięgowego, .z których wynika, że toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego oraz że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych należności składkowych. Samo opisanie w treści rozstrzygnięcia przebiegu postępowania egzekucyjnego nie jest wystarczające, co również podkreślił Sąd w uprzednio wydanym wyroku, uchylającym decyzję organu. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Rzeczą sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej - jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 29.01.2016 r., sygn. akt II FSK 2566/13). Brak zatem w aktach sprawy niezbędnej dokumentacji, także z podjętych czynności egzekucyjnych nadal nie pozwala na stwierdzenie, czy składki, odsetki i opłaty dodatkowe zostały w sposób prawidłowy określone przez organ, a przede wszystkim czy nie są objęte przedawnieniem. W związku z powyższym ocena stanowiska organu odnośnie braku przesłanek umorzenia zaległości na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, skoro organy nie ustaliły w sposób prawidłowy, kwestii zakresu zobowiązania strony i przedawnienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni wymienione braki zgromadzonego materiału dowodowego, załączając do akt sprawy dokumenty, wskazane w treści podjętego rozstrzygnięcia, w tym dotyczące m.in. postępowania egzekucyjnego, wyroków sądów z uzasadnieniami, jeżeli takie uzasadnienia były sporządzone, celem wydania nowej, zgodnej z przepisami prawa decyzji.

Jednocześnie organ przeprowadzi należyte postępowania wyjaśniające w zakresie występowania w sprawie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję), do czego został zobowiązany wskazaniami dotyczącymi dalszego sposobu rozpoznania sprawy, zawartymi w wyroku z dnia 3.12.2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14, które były wiążące zarówno dla organu, jak i są wiążące dla sądu rozpoznającego obecnie sprawę. Sąd w powołanym wyroku podniósł, że organ dysponując informacją o wydanym przez komornika sądowego postanowieniu z dnia 31 grudnia 2011 r. umarzającym postępowanie egzekucyjne, winien podjąć kroki zmierzające do wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego odnośnie tej przesłanki, włączając do akt sprawy wskazany dowód i dokonać jego oceny pod kątem podjętych przez komornika przyczyn umorzenia. Dotyczy to również wydanych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w toku egzekucji postanowieniach o umorzeniu egzekucji ze względu na jej bezskuteczność. Jak wynika z akt sprawy, co już podkreślono powyżej, organ nie załączył do akt wskazanych postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, chociaż kilkukrotnie powołał się w treści zaskarżonej w obecnym postępowaniu decyzji na okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego jak też komornika skarbowego.

Dodatkowo Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu również z uwagi na to, że rozstrzyga o należnościach, które nie istnieją. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 30.05.2016 r., organ utrzymując decyzję organu I instancji w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek figurujących na koncie osobistym płatnika ([...]) za okres: październik 1998 r. – grudzień 1998 r., w kwocie 691,90 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r. w wysokości 1.891,00 zł, oraz składek figurujących na koncie pracowniczym ([...]) za okres: październik 1996 r. – listopad 1997r., w kwocie 49.429,40zł, wraz z odsetkami w wysokości 176.438 zł, wskazał, że kwota odsetek od składek figurujących na koncie osobistym zobowiązanego i koncie pracowniczym (zabezpieczonych wpisem hipoteki przymusowej) – liczona na dzień terminu przedawnienia wynosi odpowiednio – 1645,00 zł i 149.771,00 zł. Zatem z powyższego wynika, że organ w zaskarżonej decyzji zweryfikował kwotę odsetek od wyżej wymienionych należności składkowych i określił je w kwocie niżej niż wynika to z decyzji wydanej w I instancji. Zatem nieprawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części, w której odmawia ona umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie wyżej niż faktycznie istniejące. W tym zakresie organ winien uchylić decyzję w wyżej wskazanej części i umorzyć postępowanie w sprawie.

W ocenie Sądu nieprawidłowo także zawarto w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23.04.2013 r. w części dotyczącej należności na ubezpieczenie Zdrowotne za wrzesień 1999 r. oraz na Fundusz Pracy za okres od września do października 1999 r. i w tym zakresie o umorzeniu postępowania w I instancji. Zdaniem Sądu skoro organ uznał, że powyższe należności uległy przedawnieniu, organ winien uchylić decyzję organu I instancji w tej części i orzec w tym zakresie o umorzeniu postępowania w sprawie (obejmującej wszystkie jej instancje), a nie "w I instancji".

Niezależnie od powyższego organ ponownie wydając decyzję powinien odnieść się również do innej istotnej kwestii – przedawnienia należności (głównej) na koncie osobistym zobowiązanego i koncie pracowniczym, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ rentowy uważa, że powyższe sporne należności z tytułu składek objętych wnioskiem strony o umorzenie nie uległy przedawnieniu na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a więc z uwagi na to, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Organ winien uzasadnić, dlaczego uważa, że w tym zakresie ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., skoro jak wynika z treści rozstrzygnięcia wpisu hipoteki przymusowej dokonano 30.11.2000 r. Podnieść należy, że ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych w zakresie przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Przy czym do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile jednak wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – publ. OSNP 2012/9-10/126). W świetle powyższego organ winien rozważyć, czy stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. wpis hipoteki należało – w omawianym kontekście - traktować jak "każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia" należności składkowych, a jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, to na zasadach ogólnych wpis hipoteki powodował tylko przerwanie biegu przedawnienia, z tym skutkiem, że następowało ono nie po upływie 5 lat, a po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Analizowane zagadnienie intertemporalne zostało pominięte przez organ w zaskarżonej decyzji, dlatego w ponownie wydanym rozstrzygnięciu organ powinien odnieść się do tej kwestii.

Reasumując, stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 153 p.p.s.a., a wskutek niezastosowania się do zaleceń wyroków z dnia 16.12.2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15, z dnia 3.12.2015 r., sygn. akt I SA/Op 535/14 oraz w wyroku z dnia 24.10.2012, sygn. akt I SA/Op 251/12 r. powielono uchybienia polegające na przedłożeniu akt sprawy bez niezbędnej dokumentacji, która nadal nie pozwala na stwierdzenie, czy składki, odsetki i opłaty dodatkowe zostały w sposób prawidłowy określone przez organ, a przede wszystkim czy nie są objęte przedawnieniem, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, a także w wymienionych wyżej prawomocnych wyrokach.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych