Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 558/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 167/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 167/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K., dalej także: skarżąca, na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją nr SP- 4121/301/350-2/KR/13 z dnia 20 września 2013 r., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn.zm.) w związku z § 2 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.), art. 6, art. 61, art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. WE L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), art. 11, art. 54 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. WE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r.), decyzji E1 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie praktycznych porozumień dotyczących okresu przejściowego dla wymiany danych drogą elektroniczną, o której mowa w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił K. K. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Katarzyna Kołosko.

Decyzją z dnia [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.); art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118, z późn. zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. K. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię: art. 11 związku z art. 54 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez przyjęcie, iż miejsce jej zamieszkania znajduje się w Wielkiej Brytanii oraz art. 61 i następne rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez przyjęcie, iż nie nabyła prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terenie Polski.

2) naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie kompleksowego ustalenia jej sytuacji rodzinnej oraz łączących ją więzi rodzinnych; błędne ustalenie, iż posiada możliwość ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii w kontekście konieczności sprawowania stałej opieki nad matką.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji, a nadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie co najmniej 365 dni. Przepis ten nie zawiera regulacji sytuacji, kiedy dla spełnienia minimalnego okresu zatrudnienia lub ubezpieczenia konieczne jest uwzględnienie okresów zatrudnienia lub ubezpieczenia w innym kraju Unii Europejskiej. Kwestie te reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L. 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 883/2004". W myśl art. 61 ust. 1 ww. rozporządzenia, bezrobotny ubiegający się o oświadczenie z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodastw innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Stosownie zaś do przepisu art. 61 ust. 2, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się o zasiłek. Dla Sądu bezspornym jest, że K. K., ubiegająca się o zasiłek dla bezrobotnych na terytorium Polski, ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium W. Brytanii. Nie ma zatem w stosunku do niej zastosowania zasada przewidziana w powyższym przepisie.

Sąd ten podał, że wyjątek od wyżej opisanej zasady przewiduje przepis art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, w świetle którego bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim, niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Przepis ten wskazuje zatem, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony w oparciu o przepis art. 65 ust. 2 i 5, musi oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia tego państwa oraz udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Pogląd ten potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-128/83 - Guyot (ECR 1984/9/03507), który dotyczy co prawda wykładni art. 71 rozporządzenia nr 1408/71, jednakże przepis ten co do istoty odpowiada treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Trybunał orzekł, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie zatrudnienia.

Zagadnieniem wykładni art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 zajęła się również Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, która w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych, osób całkowicie bezrobotnych, innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) stwierdziła, iż art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia.

Komisja w ust. 3 ww. decyzji wskazała ponadto, że do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Powołany przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.) stanowi w ust. 1, że w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; sytuację danej osoby, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.

Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 2, w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zasadne jest twierdzenie, że za miejsce zamieszkania uznaje się z reguły miejsce, w którym dana osoba ma stałą pracę, bądź gdzie zamieszkuje w związku z jej wykonywaniem. Natomiast termin "pobyt" oznacza pobyt tylko przejściowy, a zatem przeciwieństwo miejsca zamieszkania.

Wbrew stanowisku skarżącej, w ocenie Sądu I instancji, nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na definicję miejsca zamieszkania określoną w art. 25 Kodeksu cywilnego, czy też definicję stałego pobytu wskazaną w art. 6 ustawy z dnia 1 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że pojęcie "miejsca zamieszkania" występujące w art. 1 lit. j i art. 65 rozporządzenia 883/2004, ze względu na zasadę jednolitości interpretacji i stosowania prawa UE we wszystkich państwach członkowskich, nie może być interpretowana w oparciu o przepisy prawa krajowego, ani postanowienia innych umów międzynarodowych, w tym także o powołane przez skarżącą.

Zdaniem tego Sądu, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, że miejscem zamieszkania skarżącej w okresie jej pracy w Wielkiej Brytanii była Polska. Skarżąca przebywała bowiem na terytorium ww. państwa nieprzerwanie od 25 września 2005 r. do 30 kwietnia 2013 r., tj. przez 7 lat i 7 miesięcy, natomiast od urodzenia do dnia wyjazdu zamieszkiwała w Polsce. Jej kontakty z krajem, jak sama podała w oświadczeniu, ograniczały się w ww. okresie do dwutygodniowych urlopów w Polsce, co świadczy o ciągłości pobytu w Wielkiej Brytanii.

Sąd I instancji podał, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii skarżąca była zatrudniona na podstawie dwóch umów o pracę, z których druga od listopada 2007 r. do kwietnia 2013 r. była umową na czas nieokreślony, co przemawia za uznaniem, że praca ta miała charakter stały. K. K., która jest osobą stanu wolnego, jako osoby najbliższe w kraju podała matkę oraz brata. Przez cały okres pobytu i pracy w Wielkiej Brytanii, nie przekazywała środków finansowych ww. osobom na utrzymanie. Powyższe oznacza, że więzi rodzinne skarżącej z krajem pochodzenia były bardzo luźne. Podniesiono ponadto, że skarżąca jak oświadczyła, ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii, nie prowadziła działalności o charakterze niezarobkowym oraz nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów czerpanych za granicą. Nie może być więc uznana za rezydenta dla celów podatkowych w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.). Nadto z akt sprawy wynika, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii skarżąca zamieszkiwała w jednym wynajmowanym mieszkaniu, natomiast w Polsce jako miejsce zamieszkania wskazała mieszkanie matki, w którym przez cały czas była i jest zameldowana na pobyt stały. Jednakże zgodnie z orzecznictwem, utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z utrzymywaniem w tym kraju miejsca zamieszkania.

Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, by sytuacja mieszkaniowa skarżącej w Polsce miała charakter stały. Bardziej stabilny charakter miała jej sytuacja mieszkaniowa w Wielkiej Brytanii. Kryteria obiektywne, o jakich mowa w art. 11 ust.1 rozporządzenia nr 987/2009 przemawiają za przyjęciem, że skarżąca podczas pracy za granicą miała tam miejsce zamieszkania. Nie może zatem skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, gdyż powracając do Polski zmieniła miejsce zamieszkania.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew argumentom skarżącej, organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy dokonując jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, K. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1) braku zastosowania przepisów rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady, (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii, dalej: "Rozporządzenie w sprawie koordynacji systemów", to jest punktów 10, 14, 16 Preambuły poprzez brak ich uwzględnienia przy stosowaniu pozostałych przepisów wskazanego Rozporządzenia, będących podstawą rozstrzygnięcia co spowodowało, że w toku rozstrzygania i prowadzenia postępowania, nie zostały wzięte pod uwagę cele rozporządzenia oraz zasada swobodnego przepływu osób w ramach Unii Europejskiej;

2) braku zastosowania przepisów Rozporządzenie w sprawie koordynacji systemów, to jest art. 7 poprzez nie wzięcie go pod uwagę i uznanie, że brak miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej był podstawową przesłanką, która powinna być brana zawsze pod uwagę przy przyznaniu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych;

3) braku zastosowania przepisów Rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów, to jest art. 10 poprzez nie wzięcie go pod uwagę i uznania, że skarżąca mogłaby się ubiegać o zasiłek dla osób bezrobotnych na terytorium Wielkiej Brytanii, podczas gdy przepis ten wskazuje na brak możliwości korzystania z kilku świadczeń tego samego rodzaju;

4) błędnej wykładni przepisów rozdziału 6 Rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów, w szczególności art. 65, poprzez uznanie, iż skarżąca nie tylko nie może się ubiegać o zasiłek dla osób bezrobotnych na terytorium właściwego Państwa Członkowskiego, ale również uznanie, że skarżąca nie miała związków personalnych z krajem pochodzenia, to jest z właściwym Państwem Członkowskim i na podstawie powołanego artykułu nie przysługuje jej prawo do zasiłku;

5) błędnego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt. 2) lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) dalej ustawa o promocji zatrudnienia, polegającego na uznaniu, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w powołanym przepisie, podczas gdy skarżąca te warunki spełniła z tym, że na terytorium innego Państwa Członkowskiego, co nie powinno mieć wpływu na możliwość poprawnego stosowania tego przepisu w kontekście koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i obowiązek równego traktowanie obywateli i mieszkańców wszystkich Państw Członkowskich.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 145 § 1 pkt c)" w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., polegających na nieuchyleniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...], dalej decyzja Ministra, utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...], dalej decyzja Wojewody, z powodu nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, aby zostały dokładnie wyjaśnione wszelkie sporne okoliczności sprawy, w tym w szczególności: brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz przesłanek dla których skarżąca nie mogła się ubiegać o zasiłek dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii; brak wyjaśnienia, za pomocą innych dostępnych środków aniżeli wykorzystanych w toku postępowania, z którym miejscem skarżąca była faktycznie bardziej związana i uznawała je za centralny ośrodek swoich interesów życiowych oraz brak dokładnego wyjaśnienia jej sytuacji rodzinnej za pomocą innych dostępnych środków dowodowych, aniżeli wykorzystanych w toku postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, przy czym wniósł o przekazanie tego wniosku do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w trybie prejudycjalnym z pytaniami:

Czy w oparciu o przepisy Rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii oraz mając na uwadze zasadę swobodnego przepływu osób, "miejscem zamieszkania" może być miejsce co do którego osoba uprawniona posiada animus, i z którym czuje więź tego typu, że uznaje je za główny ośrodek swoich czynności życiowych pomimo przebywania poza granicami danego Państwa Członkowskiego?

Czy w oparciu o przepisy Rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii, Państwo Członkowskie może dowolnie kształtować i regulować przesłanki niezbędne do nabywania przez osoby uprawnione, prawa do świadczeń, w ten sposób, żeby narzucać regulacje bardziej restrykcyjne od regulacji Państwa Członkowskiego, w którym osoba uprawniona nabywała prawo do świadczeń lub narzucać regulacje bardziej restrykcyjne od tych przewidzianych wprost w przepisach Rozporządzenia a dotyczących zasad uznawania okresów zatrudnienia w innych Państwach Członkowskich jak i wyłączania, w ustawodawstwie krajowym, stosowania przepisów Rozporządzenia, które dotyczą warunków w jakich dany przepis Rozporządzenia powinien być stosowany?

Zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu I instancji stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą funkcjonowania Unii Europejskiej, jaką jest swobodny przepływ osób. Przepisy Rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów nie mogą być czytane w oderwaniu od przepisów Preambuły, które stanowią podstawy i wytyczne dla dalszych przepisów Rozporządzenia. Zgodnie z punktem 14 Preambuły, należy sumować wszystkie okresy składkowe w różnych krajach w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń. Dlatego też stanowisko organów i Sądu w zakresie zastosowanie przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, jest o tyle błędne, że nie bierze pod uwagę faktu, iż skarżąca nie musiała wcale nabywać prawa do zasiłku w Polsce, pracując w Polsce przez ostanie 18 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku. Praca w jakimkolwiek Państwie Członkowskim i, co za tym idzie, odprowadzanie składek na ubezpieczenie w tymże Państwie Członkowskim jest samoistną przesłanką do nabycia praw do uzyskania zasiłku.

Zdaniem skarżącej, z analizy przepisów wynika, że nie tylko kwestia miejsca zamieszkania jest drugorzędna ale dodatkowo, niezależnie od tego, czy skarżąca mieszkałaby w Polsce bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wypłatę świadczeń, czy też nie, świadczenie to jej przysługuje (art. 65 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów). Jednakże, ze względu na brak możliwości pobierania świadczenia z dwóch źródeł (art. 10 Rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów) nie może ona się ubiegać o świadczenie w Wielkiej Brytanii. Nie może to jednak być przesłanką do odmowy przyznania świadczenia. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia kwestii rodzinnych skarżącej oraz jej poczucia związania z danym krajem ma znaczenie o tyle drugorzędne, że jak wskazano powyżej, samo miejsce zamieszkania nie jest podstawowym kryterium nabycia prawa do świadczeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, zwrócenie się przez pełnomocnika skarżącej z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wystąpienie do ETS z dwoma pytaniami prejudycjalnymi, nie jest uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy możliwości przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce oraz dopuszczalności zaliczenia jej, w oparciu o przepisy rozporządzenia 883/2004, okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III powołanego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia ostatnio tych okresów nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004. Stosownie do tego przepisu, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia należy mieć przede wszystkim na uwadze, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba uwzględnić również fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten, który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004, zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest wykładnia art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 dokonana przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Komisja ta w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. stwierdziła, że art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Komisja wskazała ponadto, że do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.

W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.

Zatem, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające dopiero, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałek Województwa Łódzkiego prawidłowo ustalili, że skarżąca nie mogła być uznana za osobę, która w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszania w Polsce. Z prawidłowych i wystarczających ustaleń poczynionych w sprawie wynika bowiem, że przed wyjazdem za granicę skarżąca od urodzenia nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce, co mogłoby sugerować, że nie posiadała zwykłego miejsca zamieszkania w Wielkiej Brytanii. Jednakże treść oświadczenia skarżącej kasacyjnie wskazuje, że przebywała na terytorium Wielkiej Brytanii od września 2005 r. do kwietnia 2013 r., tj. przez siedem i pół roku, a jej kontakty z Polską w ww. okresie ograniczały się do wizyt w Polsce "na dwutygodniowe urlopy". Trafnie w tej sytuacji uznano, że okoliczności te świadczą o ciągłości pobytu skarżącej kasacyjnie w Wielkiej Brytanii. Z treści oświadczenia wynika też, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii skarżąca kasacyjnie była zatrudniona na podstawie dwóch umów o pracę, z których ostatnia - trwająca od listopada 2007 r. do kwietnia 2013 r. - była zawarta na czas nieokreślony. Brytyjska instytucja właściwa w treści dokumentu SED U002 potwierdziła nieprzerwany siedmioipółletni okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia skarżącej kasacyjnie w tym państwie. Trafnie w świetle powyższego uznano w sprawie, że praca K. K. w Wielkiej Brytanii miała charakter stały, a zamieszkiwanie przez skarżącą kasacyjnie podczas pobytu w Wielkiej Brytanii w jednym wynajmowanym mieszkaniu wskazuje na bardziej stabilną sytuację mieszkaniową w Wielkiej Brytanii. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskiwanych za granicą, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie była uważana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych.

Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, że miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej kasacyjnie podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania, skutkiem czego nie jest konieczne ani możliwe odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu oraz zamiaru.

W świetle powyższego prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżąca kasacyjnie nie udokumentowała żadnych spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku zastosowania przepisów rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady, (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. punktów 10, 14, 16 Preambuły poprzez brak ich uwzględnienia przy stosowaniu pozostałych przepisów wskazanego rozporządzenia, będących podstawą rozstrzygnięcia co zdaniem skarżącej kasacyjnie spowodowało, że w toku rozstrzygania i prowadzenia postępowania nie zostały wzięte pod uwagę cele rozporządzenia oraz zasada swobodnego przepływu osób w ramach Unii Europejskiej, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. W uzasadnieniu owego zarzutu podniesiono, że zgodnie z punktem 1 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004 należy sumować wszystkie okresy składkowe w różnych krajach w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń, w związku z czym stanowisko organów i Sądu w zakresie zastosowania art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia jest o tyle błędne, że nie bierze pod uwagę faktu, iż skarżąca kasacyjnie nie musiała wcale nabywać prawa do zasiłku w Polsce, pracując w Polsce przez ostatnie 18 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku albowiem praca w jakimkolwiek Państwie Członkowskim jest samoistną przesłanką do nabycia praw do uzyskania zasiłku. Przesłanką nie jest natomiast praca w konkretnym Państwie Członkowskim.

Trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że motyw 1 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004 odpowiada motywowi 1 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz.5, t. 1, z późn. zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem 1408/71. Motywy zaś 10, 14 i 16 preambuły do rozporządzenia 883/2004 odpowiadają motywowi 7 rozporządzenia 1408/71. Oznacza to, że pomiędzy celami rozporządzenia 883/2004 a celami rozporządzenia 1408/71 nie ma istotnych różnic w podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie zakresie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przepis art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 stanowi wprost, że poza wyjątkiem określonym w art. 65 ust. 5 tego rozporządzenia, warunkiem sumowania okresów spełnionych w innym państwie członkowskim, dla celów nabycia prawa do świadczeń dla bezrobotnych, jest spełnienie ostatniego okresu, w państwie w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek. Tożsama norma prawna była wyrażona w art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, którego wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przywołanym zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w decyzji organu odwoławczego, orzeczeniu w sprawie C-272/90 - van Noorden ETS nie dopatrzył się sprzeczności przepisu art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 z celami lego rozporządzenia. Podobne stanowisko ETS wyraził również w wyroku w sprawie C-62/91 - Gray (ECR 1992/1-02737). Biorąc pod uwagę, że jak wykazano powyżej, pomiędzy celami rozporządzenia 883/2004 a celami rozporządzenia 1408/71 nie ma istotnych różnic, a także fakt, że normy prawne wyrażone w art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 oraz art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 są tożsame, należy uznać, że pogląd ETS wyrażony w orzeczeniach w sprawach C-272/90 - van Noorden oraz C-62/91 - Gray jest aktualny również w odniesieniu do art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004. W konsekwencji, zarzuty pełnomocnika skarżącej kasacyjnie dotyczące pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny motywów 1, 10, 14 i 16 preambuły do rozporządzenia 883/2004, a także nieprawidłowej wykładni art. 71 ustawy o promocji o promocji zatrudnienia, są nieuzasadnione.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 rozporządzenia 883/2004 przez jego pominięcie. Jako uzasadnienie powyższego zarzutu pełnomocnik skarżącej podnosi, że w świetle wynikającej z ww. przepisu tzw. zasady uchylenia klauzul zamieszkania, miejsce zamieszkania skarżącej nie powinno mieć zasadniczego znaczenia dla dopuszczalności przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazuje również na art. 63 rozporządzenia 883/2004, wywodząc z jego treści, że art. 65 powinien być czytany łącznie z art. 7 rozporządzenia, który ustanawia wyjątek od zasady stosowania kryterium miejsca zamieszkania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że art. 7 rozporządzenia 883/2004 rozpoczyna się od słów: "O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej". W art. 63 rozporządzenia 883/2004 wskazano natomiast wyraźnie, że w przypadku świadczeń dla bezrobotnych art. 7 tego rozporządzenia ma zastosowanie "wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez art. 64 i 65 oraz w określonych w tych artykułach granicach". W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 64 rozporządzenia 883/2004. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, podzielając stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004. Należy zatem uznać, co trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, że do przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania również art. 7 rozporządzenia 883/2004.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 rozporządzenia 883/2004 przez jego pominięcie, a także zarzutu błędnej wykładni art. 65 tego rozporządzenia 883/2004, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z art. 65 ust. 1 oraz art. 10 rozporządzenia 883/2004 wynika, że skarżąca nie mogła ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych w państwie jej ostatniego ubezpieczenia i zatrudnienia, tj. w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Na poparcie powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej powołał normę prawną wynikającą z art. 65 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którą bezrobotny powinien ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych we "właściwym państwie członkowskim", przy czym pełnomocnik skarżącej jako "państwo właściwe" rozumie kraj pochodzenia skarżącej.

Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, że ETS w orzeczeniu w sprawie C-145/84 - Cochet (ECR 1985/00801) - dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 65 rozporządzenia 883/2004 - wyraźnie wskazał (w punkcie 14. uzasadnienia), że "państwem właściwym" w rozumieniu przepisów art. 71 rozporządzenia 1408/71 jest państwo ostatniego zatrudnienia. Biorąc pod uwagę fakt, że normy prawne wyrażone w art. 71 rozporządzenia 1408/71 oraz art. 65 rozporządzenia 883/2004 są tożsame, należy uznać, że pogląd ETS wyrażony w orzeczeniu w sprawie C-145/84 - Cochet jest aktualny również w odniesieniu do art. 65 rozporządzenia 883/2004. Oznacza to, że w przypadku zastosowania do skarżącej przepisu art. 65 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, państwem, w którym powinna ona ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych, byłoby państwo jej ostatniego zatrudnienia, tj. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a nie państwo pochodzenia, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej.

Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że art. 65 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 dotyczy osób bezrobotnych częściowo lub w pewnych odstępach czasu. W myśl ust. 1 decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U3 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu pojęcia "bezrobocie częściowe" mającego zastosowanie do osób bezrobotnych, o których mowa w art. 65 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004: "do celów stosowania art. 65 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 określenie rodzaju bezrobocia (częściowe lub całkowite) zależy od stwierdzenia utrzymywania lub braku jakiegokolwiek umownego stosunku pracy między stronami". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia warunkiem przyznania statusu osoby bezrobotnej jest całkowity brak zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie pozostaje w stosunku zatrudnienia w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a także fakt, że ma ona status osoby bezrobotnej w Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać, że jest ona osobą bezrobotną całkowicie, a nie częściowo lub w pewnych odstępach czasu. Oznacza to, co trafnie zauważa Minister Pracy i Polityki Społecznej, że do przedmiotowej sprawy nie może mieć zastosowania art. 65 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. W konsekwencji, skarżąca w istocie mogła i powinna była ubiegać się zasiłek dla bezrobotnych w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, lecz na podstawie art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, a nie art. 65 ust. 1 tego rozporządzenia.

W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd I instancji art. 10 rozporządzenia 883/2004 jest nieuzasadniony.

Poza zakresem przedmiotowym niniejszej pozostaje natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, z jakich przyczyn skarżąca nie ubiegała się o zasiłek dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii.

Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niczym nie naruszył wskazanych w niej przepisów postępowania. W sprawie zostały bowiem wyjaśnione w sposób wystarczający i prawidłowy wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo w sprawie ustalono, na podstawie zebranych w sposób wyczerpujący dowodów, że w okresie poprzedzającym okres rejestracji w Polsce jako osoby bezrobotnej, skarżąca pracowała w Wielkiej Brytanii, a praca ta miała charakter stały oraz, że miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej kasacyjnie podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. Powyższe ustalenia dawały w pełni podstawę do przyjęcia że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. Prawidło także Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi o treści sformułowanej w skardze kasacyjnej, uznając, że wniosek ten nie jest zasadny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 267 pkt b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwanego dalej "Traktatem", do kompetencji ETS należy orzekanie w trybie prejudycjalnym "o (...) wykładni aktów [prawnych] przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii", a więc także o wykładni rozporządzenia 883/2004. W myśl art. 267 zdanie trzecie Traktatu, "W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału". Obowiązek wynikający art. 267 zdanie trzecie Traktatu w niektórych przypadkach, co wymaga podkreślenia, jest wyłączony, na co trafnie zawraca uwagę Minister Pracy i Polityki Społecznej. Wyłączenie ww. obowiązku stanowi m.in. sytuacja, w której "napotkany problem interpretacyjny nie dotyczy meritum sprawy i odpowiedź nie ma bezpośredniego wpływu na wydanie wyroku krajowego lub jest dla niego oczywiście nieistotna'" (por.: Jan Barcz [red.], Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, Warszawa 2009, s. 439). Zgodzić się należy z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, że taka sytuacja dotyczy części drugiego z proponowanych przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie pytań prejudycjalnych. Istota pytania drugiego sprowadza się do dwóch wątpliwości. Pierwsza wątpliwość dotyczy ustalenia, czy przepisy rozporządzenia 883/2004 pozwalają, aby państwo członkowskie dowolnie kształtowało przesłanki nabycia prawa do zasiłku w sposób bardziej restrykcyjny od regulacji innego państwa członkowskiego, tj. państwa ostatniego zatrudnienia bezrobotnego. Druga wątpliwość dotyczy ustalenia, czy przepisy rozporządzenia 883/2004 pozwalają, aby państwo członkowskie ograniczało uprawnienia bezrobotnego wynikające wprost z przepisów rozporządzenia. Druga z powyższych wątpliwości opisanych w pytaniu drugim nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy obu instancji, zastosowały w przedmiotowej sprawie wprost przepisy rozporządzenia 883/2004, a w szczególności art. 61 ust. 2 tego rozporządzenia, a także uznały, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w hipotezie przepisów art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004. Zastosowanie przepisów krajowych, tj. art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, nastąpiło dopiero po wcześniejszej konstatacji, że zgodnie ze stosowanymi wprost ww. przepisami rozporządzenia 883/2004, w przedmiotowej sprawie okresy pracy skarżącej w innym państwie członkowskim nie mogły być wzięte pod uwagę dla celów nabycia przez nią prawa do zasiłku.

Zważyć ponadto należy, że innym wyłączeniem obowiązku wynikającego z art. 267 zdanie trzecie Traktatu jest tzw. zasada acte clair, zgodnie z którą sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji w danej sprawie nie jest zobowiązany do zadania pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisu prawa Unii Europejskiej, jeśli przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości (por.: Jan Barcz [red.], Ibidem). Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, że taka sytuacja dotyczy zarówno pierwszego z proponowanych przez autora skargi kasacyjnej pytań prejudycjalnych, jak i opisanej powyżej pierwszej wątpliwości zawartej w pytaniu drugim.

Istota pytania pierwszego sprowadza się do ustalenia, czy w świetle przepisów rozporządzenia 883/2004 oraz jednej z wolności wspólnego rynku, tj. swobody przepływu osób, miejscem zamieszkania może być miejsce, co do którego zainteresowany posiada animus, tj. miejsce, z którym czuje więź tego typu, że uznaje je za główny ośrodek swoich czynności życiowych. Pojęcie animus w opisanym powyżej rozumieniu należy utożsamiać z zamiarem stałego pobytu w danym miejscu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, pojęcie "miejsca zamieszkania" w rozumieniu art. 65 rozporządzenia 883/2004 powinno być ustalane w oparciu o kryteria wymienione w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 987/2009". Na uwagę zasługuje fakt, że przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wskazuje, że zamiar osoby zainteresowanej może być brany pod uwagę przy ocenie miejsca zamieszkania tej osoby wyłącznie w przypadku, gdy tzw. kryteria obiektywne, tj. kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, nie pozwolą na ustalenie miejsca zamieszkania tej osoby. Oznacza to, że zamiar danej osoby ma charakter subsydiarny wobec tzw. kryteriów obiektywnych ustalania miejsca zamieszkania. Takie stanowisko zajął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny i stanowisko to jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że stanowisko takie jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13 oraz I OSK 729/13; wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13, wyroki z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt. I OSK 1888/13 oraz I OSK 1929/13, a także wyroki z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1497/13 oraz 1608/13), na co trafnie zwraca organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Jak wskazano powyżej, pierwsza z wątpliwości podniesionych przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w pytaniu drugim dotyczyła ustalenia, czy przepisy rozporządzenia 883/2004 pozwalają, aby państwo członkowskie dowolnie kształtowało przesłanki nabycia prawa do zasiłku w sposób bardziej restrykcyjny od regulacji innego państwa członkowskiego, tj. państwa ostatniego zatrudnienia bezrobotnego. Odpowiedź na to pytanie wynika wprost z treści przepisów rozporządzenia 883/2004, a w szczególności art. 61 rozporządzenia 883/2004, które zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 odwołuje się do ustawodawstwa krajowego państwa członkowskiego, w którym zainteresowany ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Na marginesie należy również zaznaczyć, że takie samo odwołanie znajduje się również w art. 65 rozporządzenia 883/2004. Co więcej, w motywie 4. preambuły do rozporządzenia 883/2004 wskazano, że "niezbędne jest uwzględnienie szczególnych cech ustawodawstwa krajowego w zakresie zabezpieczenia społecznego i stworzenie jedynie systemu koordynacji". W świetle przedstawionych powyżej przepisów rozporządzenia 883/2004 nie ulega wątpliwości, że państwa członkowskie mogą dowolnie kształtować w swoich ustawodawstwach warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, niezależnie od sposobu kształtowania takich warunków w innych państwach członkowskich

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi o treści sformułowanej w skardze kasacyjnej.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należy, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny z tego względu, że stosownie do przepisów art. 250 § 1, art. 258 § 2 pkt 8 oraz art. 259 i art. 260 § 2 P.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.