Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 127/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1100/07 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady m. [...] W. z dnia [...], stwierdzających nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] m. [...] W. z dnia [...] i z dnia [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta [...] W. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października

2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1100/07 oddalił skargę Miasta [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta [...] W. z [...], stwierdzających nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] Miasta [...] W. z [...] i z [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd wskazał, iż istota sprawy wyłania zagadnienie natury ogólnej, którym - jako podstawowym - w pierwszej kolejności powinien zająć się Wojewoda M., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Tymczasem organ jedynie w końcowej części swego uzasadnienia zasygnalizował istnienie wątpliwości w zakresie uprawnień Rady m. [...] W. do samodzielnego kwestionowania uchwał rady dzielnicy, nie odpowiadając jednak na pytanie, czy obowiązujące przepisy prawa dają podstawy do tego, by Rada m. [...] W. mogła stwierdzać nieważność uchwał rady dzielnicy. Wojewoda rozstrzygnął o merytorycznej stronie uchwał Rady Dzielnicy [...] m. [...] W., podjętych na sesjach w dniu [...] i w dniu [...], wywodząc, że są one zgodne z prawem, i że Rada m. [...] W. nie miała podstaw, by stwierdzić ich nieważność, natomiast zaniechał zbadania, czy Rada w ogóle miała legitymację do ich kwestionowania. Uchybienie to czyni błędnym uzasadnienie Wojewody M., nie wpływa jednak na trafność podjętego aktu nadzoru co do samej zasady.

W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Warto także zwrócić uwagę na treść art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś na podstawie tejże ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2).

Art. 41 ust. 1 u.s.g. mówi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 tej ustawy, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1).

W myśl art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami uprawnionymi do sprawowania nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego, regulującego określoną problematykę z zachowaniem hierarchii źródeł prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), w m. [...] W. utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.[...] W. jest obowiązkowe. Statut dzielnicy nadany przez Radę m.[...] W. określa nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów (ust. 4).

Sąd podzielił stanowisko, że w oparciu o przepis § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...] m. [...] W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...], zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...], zmieniającej uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...], Rada m. [...] W. była uprawniona, a nawet zobowiązana stwierdzić - na wniosek Prezydenta m. [...] W. - nieważność uchwał Rady Dzielnicy, które podjęto z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim tego rodzaju zapisy Statutu są niezgodne z ustawą warszawską, która kwestii nadzoru nad jednostkami pomocniczymi m. [...] W. w ten sposób nie reguluje, a co więcej, milczy w tym zakresie. Wprawdzie w art. 19 upoważnia do stosowania tzw. starych statutów dzielnic do czasu przyjęcia nowych, ale wyraźnie przy tym zastrzega, że ich stosowanie nie może być sprzeczne z tą ustawą. Natomiast - co najistotniejsze - wspomniane przepisy Statutu pozostają w ogólnym (zawartym w ustawie o samorządzie gminnym), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nieprzewidziane. Jeśli zatem regulacja szczególna kwestii nadzoru nad działalnością organów dzielnic m. [...] W. nie reguluje, w takiej sytuacji muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, wszak chodzi o gminę.

Do takiej nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji doszło, co - jak zostało już przedstawione - jest niezgodne z ustawą warszawską i sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym. Rada m. [...] W. nie jest uprawniona do podejmowania aktów nadzoru nad działalnością rad dzielnic m. [...] W.. W tym zakresie - wobec braku uregulowań szczególnych w ustawie warszawskiej - podmiotami legitymowanymi do sprawowania nadzoru nad działalnością organów dzielnic są - w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym - Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda M. prawidłowo zatem stwierdził nieważność 22 uchwał Rady m. [...] W. z dnia [...], mocą których stwierdzona została nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] m. [...] W., podjętych na sesjach w dniu [...] i w dniu [...]. Motywy, jakie przedstawił Sąd, powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż kwestie te mają znaczenie podstawowe dla oceny legalności uchwał Rady m. [...] W., objętych treścią tego rozstrzygnięcia. Wziąwszy pod uwagę fakt, iż Rada ta nie jest podmiotem legitymowanym do stwierdzania nieważności uchwał rad dzielnic m. [...] W., rozważania, które przedstawił Wojewoda, mają w istocie znaczenie wtórne. Jednakże błędne uzasadnienie aktu nadzoru nie wpływa jednak na trafność zawartego w nim rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną z 17 grudnia 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r,

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przyjęcie, iż nadzór nad działalnością rady dzielnicy - organu jednostki pomocniczej gminy, może sprawować wojewoda, jako podmiot, któremu z mocy ustawy przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy;

- art. 5 ust. 4 i art. 19 ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego

W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zw. z § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...], zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...], poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, w szczególności przyjęcie, że Rada m. [...] W. nie jest organem nadzoru nad działalnością organu jednostki pomocniczej m. [...] W. - Rady Dzielnicy [...], i w konsekwencji nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności uchwał Rady Dzielnicy m. [...] W., w sytuacji, gdy uchwała Rady Dzielnicy narusza prawo;

- art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 5 ust. 4 U.m.st.W., polegające na błędnym uznaniu, że przepisy § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...] są niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą warszawską, a w konsekwencji uznanie, że Rada m.[...] W. nie miała podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] podjętych na sesjach w dniu [...] i w dniu [...];

- art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie,

polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi m. [...] W. w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody M.;

- art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na uznaniu, że Rada m.[...] W. nie posiada kompetencji do samodzielnego sprawowania nadzoru nad działalnością organu jednostki pomocniczej – Rady Dzielnicy [...] m. [...] W., i stwierdzenia nieważności uchwał tejże Rady Dzielnicy, w sytuacji gdy uchwały te naruszają prawo;

- art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 u.s.g. poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności oraz wkraczania przez organ nadzoru w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność 22 uchwał Rady m. [...] W. w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że uchwały te zostały wydane niezgodnie z prawem;

- art. 8 ust 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strassburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 z p. zm.), poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli miedzy zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić.

W związku z powyższymi naruszeniami prawa wniesiono o zmianę na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. nr [...] z [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu podniesiono na wstępie należy wskazać, że dzielnice m. [...] W. są jednostkami pomocniczymi tej gminy. WSA sam zresztą stwierdził, iż "nie można [...] przyjąć, że każda z dzielnic jest odrębną gminą" oraz że dzielnice "pełnią funkcje pomocnicze i służebne wobec gminy", a "ich istnienie służy [...] realizacji ustawowych zadań samej gminy". WSA wskazał ponadto, że ustawa warszawska nie reguluje kwestii nadzoru nad jednostkami pomocniczymi m.[...] W., a w konsekwencji stwierdził, że, jeśli [...] regulacja szczególna kwestii nadzoru nad działalnością organów dzielnic m.[...] W. nie reguluje, w takiej sytuacji muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, wszak chodzi o gminę".

Niemniej jednak Sąd błędnie uznał, iż przepisy § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...] są niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą warszawską, a w konsekwencji odmówił ich zastosowania oraz stwierdził, że Rada m.[...] W. nie posiada kompetencji do samodzielnego sprawowania nadzoru nad działalnością organu jednostki pomocniczej - Rady Dzielnicy, zaś "nadzór nad działalnością organów dzielnic mogą sprawować jedynie te podmioty, którym z mocy ustawy (zgodnie z zasadą hierarchii źródeł prawa) przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy". Skutkiem takiego stanowiska było uznanie przez WSA, że Wojewoda M. - jako organ nadzoru nad jednostkami pomocniczymi gminy - w istocie prawidłowo, choć z błędnym uzasadnieniem, stwierdził nieważność 22 uchwał Rady m [...] W. z dnia [...], mocą których stwierdzona została nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] m.[...] W., podjętych na sesjach w dniu [...] i w dniu [...].

1. Brak kompetencji Wojewody do sprawowania nadzoru bezpośrednio nad działalnością jednostek pomocniczych gminy.

Stanowisko WSA wyrażone w zaskarżonym wyroku stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów art. 86, art. 87, art. 90 i art. 91 u.s.g., z których wynika, że Wojewoda sprawuje nadzór wyłącznie nad organami gminy (a nie organami jednostek pomocniczych gminy) i może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Jednostka pomocnicza w gminie, którą w myśl art. 5 u[...] 1 U.m[...].W. i art. 5 ust. 1 u.s.g. stanowi dzielnica, nie jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego i nie posiada osobowości prawnej. Skoro tak, to - nawet pomimo wykonywania ustawowo zleconych zadań i obligatoryjnego charakteru jej powołania - działalność jednostki pomocniczej stanowi "wewnętrzną" sprawę danej gminy (tu: m.[...] W.) i to władze tej gminy odpowiadają za zgodność z prawem aktów własnej jednostki pomocniczej (a także - za zgodność z polityka gminną, jeśli przepisy statutowe tak stanowią). Z tego względu działalność dzielnicy, co do zasady nie podlega przepisom ustawy o samorządzie gminnym w zakresie trybu nadzoru wojewody nad działalnością gminną. Przedmiotem tego nadzoru jest bowiem - jak wyżej wskazano — gmina (jako podmiot prawa) i jej organy ustrojowe, a nie jednostki pomocnicze gminy czy jej jednostki organizacyjne różnego rodzaju, wyposażone albo i nie w osobowość prawną. Z tego względu nie można w stosunku do jednostki pomocniczej (dzielnicy m.[...] W.) zastosować bezpośrednio ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dotyczących trybu nadzoru wojewody nad "działalnością gminną", bez poważnego zarzutu naruszenia zasady samodzielności gminy, wyrażonej w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zaznaczyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie wyróżniono dwie podstawowe grupy aktów organów jednostki pomocniczej. Grupa pierwsza dotyczy zadań powierzonych jednostce pomocniczej przez władze gminy - chodzi tu o akty podejmowane przez organy jednostki pomocniczej na rachunek gminy i skierowane na zewnątrz, oparte na upoważnieniach zawartych w aktach gminy (lub też - jak w przypadku dzielnic m. [...] W. - także na upoważnieniach ustawowych). Grupa druga, to akty ustrojowe jednostki pomocniczej (dzielnicy), związane z jej własną organizacją, obsadą organów, wygaśnięciem mandatu itp. Zgodnie z orzecznictwem uchwały jednostki pomocniczej w sprawie wyboru swoich organów wykonawczych leżą poza granicą realizacji funkcji organów gminy, nie są zadaniami powierzonymi, czyli jako takie nie podlegają bezpośredniemu nadzorowi wojewody. Pogląd ten w niniejszej sprawie należy uznać za przesądzający, niezależnie od ew. dyskusji nad uprawnieniami organów nadzoru w innych sprawach, zwłaszcza określonych powyżej jako "zadania powierzone".

Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieje prawny obowiązek przesyłania do organu nadzoru aktów jednostek pomocniczych, także tych w sprawach powierzonych. W istocie rzeczy w ogóle wyklucza to, z przyczyn praktycznych, możliwość stosowania do omawianej tu sytuacji konstrukcji przewidzianych w art. 91 u.s.g., nawet w drodze wykładni rozszerzającej, i to niezależnie od wspomnianego już wyżej, podstawowego założenia ustawodawczego, że nadzór ogólny stosowany jest wobec aktów organów gminy a nie wobec wszelkiej "działalności gminnej". Nie powinno zatem ulegać żadnej wątpliwości, że to władze gminy mają obowiązek pilnowania zgodności z prawem aktów własnych jednostek pomocniczych.

Odpowiednie rozwiązania proceduralne powinny być zapisane w statucie gminy i w statucie jednostki pomocniczej, co wynika z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.g. i art. 5 ust. 4 U.m.st.W. Co do zasady bowiem wojewoda nie sprawuje bezpośredniego nadzoru nad uchwałami organów jednostek pomocniczych (rady dzielnicy), lecz jego uprawnienie dotyczy organów gminy (art. 91 u.s.g.), o czym było mowa wyżej. Tym samym przedmiotem nadzoru wojewody może być jedynie akt organu gminy w sprawie aktu jednostki pomocniczej (zarówno uchylający go, jak i odmawiający uchylenia), nie zaś sam akt jednostki pomocniczej.

Stanowisko WSA zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, którym odmówiono Radzie m. [...] W. kompetencji do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy i przyznano je Wojewodzie, należy uznać za sprzeczne z fundamentalną, konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, która została wyrażona w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g., a także z zasadą sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 u.s.g.

2. Kompetencje nadzorcze Rady m. [...] W. nad działalnością Rady Dzielnicy [...].

Wydając zaskarżony wyrok WSA najwyraźniej nie wziął pod uwagę — i w konsekwencji nie zastosował - art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., który stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej". Z przytoczonego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że to nie wojewoda jest organem uprawnionym do sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych gminy, lecz właśnie określony w statucie dzielnicy organ gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 U.m.[...]W. statut dzielnicy nadany przez Radę m.[...] W. określa m.in. zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania organów dzielnicy. Zgodnie zaś z przepisem art. 19 U.m.[...]W. "do czasu uchwalenia statutów dzielnic m.[...] W. mają zastosowanie odpowiednio przepisy określające organizację dotychczasowych gmin warszawskich, dzielnic w gminie [...] oraz gminy [...] w zakresie niesprzecznym z niniejszą ustawą". Ponieważ dotychczas nie zostały uchwalone statuty poszczególnych dzielnic m.[...] W., w tym dzielnicy [...], nadal zastosowanie ma Statut Dzielnicy [...], stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...].

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż WSA bezpodstawnie stwierdził, że przepisy Statutu Dzielnicy [...] pozostają w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym oraz z ustawą warszawską. Nota bene takiej rzekomej sprzeczności Statutu Dzielnicy [...] z ustawą warszawską nie można wyprowadzać z faktu, iż ustawa ta "kwestii nadzoru nad jednostkami pomocniczymi m.[...] W. w ten sposób nie reguluje, a co więcej, milczy w tym zakresie". Zresztą - jak stwierdził sam WSA - w przypadku, gdy regulacja szczególna, jaką jest ustawa warszawska, kwestii nadzoru nad działalnością organów dzielnic m.[...] W. nie reguluje, to w takiej sytuacji mają zastosowanie regulacje ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, przy czym w tym wypadku WSA powinien zastosować powołany wyżej art. 35 u[...] 3 pkt 5 u.s.g., wskazujący na organy gminy jako organy nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a nie przepis art. 86 u.s.g. ustanawiający wojewodę jako organ nadzoru nad organami gminy. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 4 i art. 19 U.m.[...]W. odsyła w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostką pomocniczą m.[...] W. do uregulowań Statutu Dzielnicy, stanowiącego podstawowy - obok ustawy warszawskiej i ustawy o samorządzie gminnym - akt prawny określający zasady działania dzielnicy i jej organów.

Przepis § 20 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 Statutu Dzielnicy [...], którego zastosowania WSA bezpodstawnie odmówił, stanowi: "1. Działalność Dzielnicy podlega nadzorowi przy zastosowaniu kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór sprawuje Rada Gminy oraz Zarząd Gminy. [...] 4. Naruszenie przez uchwałę organu Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w ust 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub uchwały i przekazania jej organowi, który ją podjął - w celu dokonania niezbędnych poprawek. 5. Nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy - Zarząd Gminy, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy - Rada Gminy na wniosek Zarządu Gminy, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radą Gminy." Z treści powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że to Rada m. [...] W. - jako "Rada Gminy" - jest uprawniona (a nawet ma obowiązek) stwierdzić - na wniosek Prezydenta m. [...] W. (który obecnie zastąpił "Zarząd Gminy") - nieważność uchwały Rady Dzielnicy podjętej z naruszeniem prawa. Żaden przepis ustawowy, w szczególności ustawy warszawskiej, nie wyłącza kompetencji rady gminy w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych gminy. Wręcz przeciwnie - w świetle powołanych wyżej regulacji całkowicie błędna jest wykładnia WSA uznająca, że skoro istnienie jednostek pomocniczych służy realizacji ustawowych zadań samej gminy, to nadzór nad działalnością organów dzielnic mogą sprawować jedynie te podmioty, którym z mocy ustawy przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy. Zważywszy powyższe nie ulega wątpliwości, iż WSA wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy art. 5 ust. 4 i art. 19 U.m.st.W. w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 U.s.g. oraz § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...].

3. Istnienie podstaw do uchylenia przez WSA rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia [...] stwierdzającego nieważność 22 uchwały Rady m.[...] W. z dnia [...].

W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Rada m. [...] W. posiadała kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...]m.[...] W., podjętych na sesjach w dniu [...] i w dniu [...]. Skoro tak, to uznać również należy, że brak było podstaw do oddalenia przez WSA skargi m.[...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M.. W przedmiotowej sprawie niesporne jest bowiem, iż podczas obrad Rady Dzielnicy [...] w dniu [...], po zarządzeniu przerwy w posiedzeniu Rady przez Przewodniczącego Rady, podczas jego nieobecności, doszło do kontynuacji II sesji Rady Dzielnicy pod przewodnictwem radnego seniora. W trakcie tego posiedzenia sesji podjęte zostały uchwały o odwołaniu wybranego w dniu [...] Przewodniczącego Rady Dzielnicy i o wyborze nowego Przewodniczącego Rady Dzielnicy oraz w sprawie wyborów Burmistrza i Zastępców Burmistrza, a także Wiceprzewodniczących Rady Dzielnicy. Następnie w dniu [...] odbyła się III sesji Rady Dzielnicy, która została zwołana i była prowadzona przez "nowego"' Przewodniczącego Rady Dzielnicy.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 U.m.[...]W. "pracami rady dzielnicy kieruje przewodniczący rady dzielnicy". W świetle przepisów ustawy warszawskiej, w szczególności w sytuacji, gdy w dniu [...] wybrany już został Przewodniczący Rady Dzielnicy, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obrady Rady Dzielnicy mógł zwołać i prowadzić radny senior. W tym miejscu warto zauważyć, iż wg art. 9 ust. 2 U.m.[...]W. "pierwszą sesją rady dzielnicy zwołuje Prezydent m.[...] W.". Zgodnie zaś z § 8 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] "pierwszą sesją nowo wybranej Rady zwołuje Burmistrz Gminy lub osoba działająca z jego upoważnienia". Powyższe ma istotne znaczenie, jeżeli zważymy, że w myśl art. 19 U.m.[...]W. do czasu uchwalenia statutów dzielnic m.[...] W. mają zastosowanie odpowiednio przepisy określające organizację dotychczasowych dzielnic w gminie [...]. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że we wszystkich przypadkach, w których Statut Dzielnicy [...] mówi o "Burmistrzu Gminy" należy przez to rozumieć obecnie Prezydenta m.[...] W..

Ponadto wskazać należy, że z § 8 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] wynika, że "sesje Rady zwoływane są przez Dyrektora Zarządu Dzielnicy lub wskazanego przez niego członka Zarządu Dzielnicy". Z kolei wg § 4 ust. 1 Regulaminu Dzielnicy [...] w Gminie [...], stanowiącym załącznik do Statutu Dzielnicy [...], zwanym dalej "Regulaminem Dzielnicy", "obradom Rady przewodniczy Dyrektor Zarządu Dzielnicy lub wskazany przez niego członek Zarządu Dzielnicy". Z przepisów tych wynika zatem, że Dyrektor Zarządu Dzielnicy pełnił funkcję przewodniczącego Rady Dzielnicy. Tym samym obecnie, jeżeli Statut Dzielnicy [...] mówi o "Dyrektorze Zarządu Dzielnicy" wykonującym czynności związane z funkcjonowaniem Rady Dzielnicy, należy przez tą osobę rozumieć "Przewodniczącego Rady Dzielnicy". W § 8 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] wyraźnie zapisano, że jeżeli Dyrektor Zarządu Dzielnicy nie zwołuje sesji Rady [...] lub, w przypadku niemożności pełnienia obowiązków przez Dyrektora Zarządu Dzielnicy, nie wskaże członka Zarządu Dzielnicy, który ma zwołać sesje Rady, sesje zwołuje Burmistrz Gminy". Z kolei § 4 ust. 2 Regulaminu Dzielnicy stanowi, że "w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 3 Statutu Dzielnicy, obradom Rady przewodniczy Burmistrz Gminy lub osoba przez niego upoważniona'". Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w sytuacji gdy Przewodnicząca przerwała obrady Rady Dzielnicy i z jakiś przyczyn (zależnych lub niezależnych od niej) nie mogła dalej pełnić swoich obowiązków, to wówczas uprawnionym do ponownego zwołania sesji Rady Dzielnicy był wyłącznie Prezydent m.[...] W., zaś przewodniczyć tak zwołanej sesji mógł tylko Prezydent m.[...] W. lub osoba przez niego upoważniona. Jeżeli radni Dzielnicy [...] chcieli kontynuować przerwaną sesję i np. nie mogli skłonić Przewodniczącej Rady do zwołania sesji, to powinni wówczas zwrócić się w tej sprawie do Prezydenta m.[...] W.. Tymczasem tak się nie stało, zaś działania radnych spowodowały, że II sesja, a w konsekwencji również III sesja Rady Dzielnicy zostały zwołane i były prowadzone przez osoby nieuprawnione.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że "Uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005r., sygn. akt II SA 2113/03, publ. LEXnr 164951). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Rada m. [...] W. miała podstawy prawne do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] podjętych na sesji w dniu [...] oraz na sesji w dniu [...]. W tym stanie rzeczy uznać należy, że uchwały Rady m.[...] W., unieważnione przez organ nadzoru, nie tylko nie naruszały prawa w sposób istotny, ale w ogóle nie można uznać, że podjęte zostały sprzecznie z prawem. Zatem organ nadzoru (Wojewoda) nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwał, a tym samym rażąco naruszył art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 u.s.g.. Nota bene w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wskazał nawet jaki przepis prawa miałby zostać naruszony przez Radę m. [...] W. wprost lub choćby pośrednio, zaś z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynikało, że organ nadzoru sam miał wątpliwości, czy unieważnione uchwały rzeczywiście naruszały prawo.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 EKSL, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wydane przez Wojewodę M. rozstrzygnięcia nadzorczego w opisanej wyżej sytuacji nie spełnia dyspozycji powyższego przepisu, gdyż stanowi całkowicie nieuzasadnioną ingerencję w zakresie kontroli administracyjnej wykonywanej przez wojewodę, cechującą się polityczną uznaniowością. Tym samym wydanie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiło także naruszenie art. 8 ust. 3 EKSL. W tym stanie rzeczy zasadne było uwzględnienie przez WSA skargi [...] W. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...], którym stwierdzono nieważność 22 uchwał Rady m.[...] W. z [...]. Tak się jednak nie stało, co świadczy o naruszeniu przez WSA art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 i art. 19 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego W., w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zw. z § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w gminie [...] poprzez ich błędną wykładnię ma usprawiedliwione podstawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Rada Miasta [...] W. jest organem Gminy [..]., natomiast Rada Dzielnicy [...] Miasta [...] W. jest jedynie organem pomocniczym tej gminy. Trafnie więc zauważa skarżący, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., który wskazuje radę gminy jako organ nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej, który sprawuje ten nadzór w zakresie i formach określonych w statucie jednostki pomocniczej. Tym samym konstatacja Sądu I instancji, że Rada Miasta [...] W. nie jest podmiotem legitymowanym do stwierdzania nieważności uchwał rad dzielnic m. [...] W. jest błędna, ponieważ nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach obu ustaw samorządowych, mających zastosowanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy § 20 ust. 1, 4 i 5 Statutu Dzielnicy [...] są niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą warszawską jest także błędne.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, że WSA w Warszawie błędnie zinterpretował art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w szczególności przyjęcie, iż nadzór nad działalnością rady dzielnicy - organu jednostki pomocniczej gminy, może sprawować wojewoda, jako podmiot, któremu z mocy ustawy przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy. Nadzór sprawowany przez wojewodę dokonywany jest bowiem na zasadach określonych w art. 85 u.s.g. Zgodnie zaś z tym przepisem wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem nadzór nad działalnością gminną, a nie nad organami gminy. Nawiasem mówiąc, Rozdział 10 u.s.g. został zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną", a nie "Nadzór nad organami gminy". Płynie stąd wniosek, że wojewoda jest uprawniony do zastosowania przysługujących mu uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał i zarządzeń z zakresu działalności gminnej niezależnie od tego, czy pochodzą one od organów gminy, czy też od organów jednostek pomocniczych gminy. Powyższa ocena prawna była zresztą wielokrotnie wyrażana w orzecznictwie NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o zmianę na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. nr [...] z [...] w całości, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie wyroku reformacyjnego. Art. 188 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Jednakże w takim przypadku Sąd ma obowiązek orzec na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ta ostatnia przesłanka nie jest spełniona. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał bowiem ustaleń w kwestii zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...], uznając tą kwestię za zbędną, ponieważ przyjął brak właściwości Rady Miasta [...] W. do stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic, co było jego zdaniem dostateczną podstawą do oddalenia skargi Miasta [...] W.. Nawiasem mówiąc, dokonanie tych ustaleń w postępowaniu przed NSA jest niedopuszczalne, ponieważ stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.