Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 782/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 152 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: sędzia WSA Joanna Człowiekowska sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. skargi S. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2024 r. znak WI-I.7840.3.30.2023.SM w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. P. (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z 20 marca 2024 r. znak WI-I.7840.3.30.2023.SM w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 20 marca 2023 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r. znak AU-01-2.6740.1.562.2022.BLE w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku usługowego ) oficyny z przeznaczeniem na Centrum Szkoleniowe [...] na działce nr [...] obr. [...] Ś. w K.. Jako podstawę wznowienia skarżący podał, że bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu, mimo że był jego stroną. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

Postanowieniem z 26 maja 2023 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z 19 czerwca 2023 r. organ umorzył wznowione postępowanie wskazując, że skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego, co przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu. Organ wskazał, że działka nr [...], będąca współwłasnością skarżącego, mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednak stroną w postępowaniu była wspólnota mieszkaniowa budynku.

Z kolei postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. znak AU-01.2.6740.1.25.2023.AFA organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Organ powołał się na umorzenie wznowionego postępowania, co oznacza, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Oba powyższe akty zostały zaskarżone przez skarżącego. Decyzją z 19 marca 2024 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r., gdyż stwierdził brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z kolei postanowieniem z 20 marca 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Po analizie akt sprawy organ nie znalazł powodów, które mogłyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ poddał ocenie istnienie przesłanki wznowieniowej, na którą powołuje się skarżący i ocenił, że brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej oznacza jednocześnie brak prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowany budynek oficynowy nie będzie korzystał z mającego powstać przyłącza do sieci, ale z wymiennikowni usytuowanej na północnej elewacji istniejącego budynku frontowego. Zarówno przyłącz do budynku istniejącego, jak i projekt wymiennikowni zostaną objęte odrębną procedurą administracyjną. W tym miejscu należy podnieść, że takie opracowanie projektu budowlanego nie jest sprzeczne z przepisami prawa i jest dopuszczalne w procedurze postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący oparł swój indywidualny interes prawny na przypuszczeniu, że przyłączenie projektowanego budynku do istniejącej na działce nr [...], której jest współwłaścicielem, sieci ciepłowniczej, ograniczy dostarczenie ciepła do wyodrębnionych lokali których jest właścicielem. Ponownie zaznacza się, że zgodnie z zatwierdzanym projektem budowlanym, do projektowanego budynku oficynowego na działce inwestycyjnej nr [...], ciepło będzie zapewnione poprzez włączenie się do wymiennikowni usytuowanej na północnej elewacji istniejącego budynku frontowego. Natomiast przyłączenie budynku frontowego do istniejącej sieci ciepłowniczej, ma zostać opracowane odrębnie w odrębnej procedurze. Ponadto przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmuje tylko budynek oficyny, a nie istniejący budynek frontowy, zatem niedopuszczalna jest ocena w niniejszym postępowaniu planowanego przyłączenia budynku frontowego do sieci ciepłowniczej, mającego być realizowanym w odrębnym trybie. W żadnym miejscu "projektu budowlanego" nie została wskazana działka skarżącego nr [...] jako punk włączenia się do sieci ciepłowniczej. Ponadto należy wskazać, że w przypadku objęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącą współwłasnością skarżącego, projektem obejmującym przyłącz do sieci ciepłowniczej znajdującej się na terenie tej nieruchomości, inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w niniejszym przypadku byłoby możliwe tylko i wyłącznie po uprzednim wyrażeniu zgody współwłaścicieli działki nr [...] w formie uchwały dla zarządcy tej nieruchomości, gdyż czynność taka przekracza uprawnienia zwykłego zarządu.

Dalej organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w projekcie zagospodarowania terenu nie został "wrysowany" przebieg ewentualnego przyłącza do sieci ciepłowniczej do projektowanego budynku, natomiast zostało wskazane miejsce w którym ma zostać usytuowana wymiennikownia ciepła do której ten budynek będzie podłączony tj. elewacja północna istniejącego budynku frontowego na działce inwestycyjnej. Sam przyłącz energii cieplnej ma zostać objęty odrębną procedurą i obejmować wykonanie go do istniejącego budynku frontowego na działce nr [...], a nie do projektowanego budynku oficyny. Przyjęte rozwiązanie nie wpływa w żaden sposób na ogrzewanie wyodrębnionych lokali których właścicielem jest skarżący (tj. nr [...] oraz nr [...] w budynku nr [...] – ustalenia wyłącznie wynikające ze znajdującej się w aktach

sprawy księgi wieczystej ponieważ brak wskazania przez skarżącego w tym zakresie) oraz interes prawny skarżącego w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, "poprzez potencjalne ograniczenie dostaw ciepła", co również nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy.

Organ podkreślił, że skarżący nie wskazał na które konkretnie lokale i w którym budynku ma negatywnie oddziaływać projektowany budynek. Tym samym należy stwierdzić, że właściwe organ I instancji objął działkę nr [...] obszarem oddziaływania, i uznał za stronę w postępowaniu Wspólnotę Mieszkaniową, o tyle nie było podstaw do przyznania indywidualnego interesu prawnego skarżącemu. W ocenie organu skarżący nie wykazał posiadania indywidualnego interesu prawnego mogącego być podstawą do przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy, tym samym nie została potwierdzona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 152 par. 1 k.p.a. poprzez brak wstrzymania wykonania decyzji mimo, zachodzącego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r. w wyniku wznowienia postępowania, polegających na braku uwzględnienia negatywnego oddziaływania inwestycji budowlanej na nieruchomości lokalowe Skarżącego, w związku z możliwym ograniczeniem dostaw ciepła do tych lokali;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i brak zawiadomienia Skarżącego co do możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych przez Organ dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia i to mimo niedawnego (i kilkukrotnego) informowania Skarżącego, że Organ odwoławczy nie posiada możliwości kadrowych do niezwłocznego załatwienia sprawy;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie oraz zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym parametrów obiektu budowlanego oraz jego możliwości technicznych i prawnych zaopatrzenia w energię cieplną z instalacji centralnego ogrzewania, oraz naruszenie tych przepisów poprzez zaniechanie wyjaśnienia przebiegu planowanego podłączenia inwestycji budowlanej do systemu centralnego ogrzewania, w sytuacji gdy system C.O. w racjonalny sposób przebiegać może tylko po nieruchomości Skarżącego, co negatywnie wpłynie na dostarczanie ciepła do wyodrębnionych nieruchomości lokalowych Skarżącego;

4. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania (i tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę) i z tego powodu nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy inwestycja budowlana objęta zatwierdzonym projektem budowlanym i udzieleniem pozwolenia na budowę w negatywny sposób wpłynie na stanowiące własność Skarżącego odrębne nieruchomości lokalowe, ograniczając dostarczanie ciepła do tych nieruchomości, wskutek czego Skarżący winien brać udział w postępowaniu w przedmiocie inwestycji budowlanej w charakterze strony, niezależnie od udziału w nim wspólnoty mieszkaniowej.

5. naruszenie art. 33 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne przez błędną ich wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że pozwolenie na budowę obejmujące całe zamierzenie budowlane, nie obejmuje swoim zakresem technicznej możliwości podłączenia zamierzenia budowlanego do miejskiej sieci ciepłowniczej i związanego z tym wpływu na nieruchomości sąsiednie, przez które biegnie infrastruktura cieplna, do której zamierzenie budowlane miałoby zostać podłączone, niezależnie od kwestii powstania ewentualnego przyłącza.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz zobowiązanie organu do wstrzymania wykonania decyzji z 16 grudnia 2022 r. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Jak podkreślił skarżący, możliwość wykonania wskazanej decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r. naraża Skarżącego na szkodę polegającą na podjęciu się przez inwestora wykonania budynku oficyny, dla którego jedyną możliwością zapewnienia energii cieplnej będzie infrastruktura cieplna przechodząca przez nieruchomości lokalowe Skarżącego, mimo że nie jest ona do tego obecnie przystosowana. Wiązać się to będzie z ograniczeniem dostaw ciepła do lokali Skarżącego lub koniecznością przebudowy istniejącej w nich infrastruktury C.O.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z ustaleniami Organu odwoławczego co do braku występowania po stronie Skarżącego indywidualnego interesu prawnego związanego z oddziaływaniem inwestycji budowlanej [...] (określanej w nin. skardze skrótem "[...]"). Skarżący bowiem szeroko argumentował, że planowany budynek oficyny [...] nie posiada aktualnie możliwości podłączenia się do sieci centralnego ogrzewania w inny sposób niż za pośrednictwem nieruchomości składającej się z dz. [...], której Skarżący jest współwłaścicielem i na której posadowiony jest budynek nr [...] przy ul. [...] w K.. System centralnego ogrzewania doprowadzony zaś do budynku nr [...] został zaprojektowany wyłącznie przy uwzględnieniu zapotrzebowania cieplnego dla lokali w tym właśnie budynku. Skarżący w budynku przy ul. [...] posiada zaś prawo odrębnej własności do dwóch lokali, które ogrzewane są wspomnianym systemem centralnego ogrzewania. Dokonanie podłączenia nowo projektowanego budynku oficyny [...] za pośrednictwem systemu C.O. funkcjonującego w budynku nr [...] w sposób negatywny wpłynie na dostarczanie ciepła do lokali Skarżącego położonych w tym budynku. Możliwość podłączenia planowanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku oficyny [...] do sieci ogrzewania miejskiego istnieć będzie wyłącznie za pośrednictwem nieruchomości Skarżącego.

Włączenie do istniejącego ciepłociągu inwestor zaprojektował do przyłącza doprowadzającego ciepło z sieci miejskiej znajdującego się na działce nr [...] (stanowiącą współwłasność Skarżącego). Nie polega zatem na prawdzie stwierdzenie Organu II instancji, iż "Skarżący oparł swój indywidualny interes prawny na przypuszczeniu, że przyłączenie projektowanego budynku do istniejącej na działce nr [...], której jest współwłaścicielem, sieci ciepłowniczej ograniczy dostarczenie ciepła do wyodrębnionych lokali których jest właścicielem, a także jakoby w projektowanym sposobie ogrzewania budynku oficyny, objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nie wskazano, że wykonany zostanie przyłącz do istniejącej na działce skarżącego nr [...], sieci ciepłowniczej mającej zapewnić dostarczenie energii cieplnej.

Podkreślić przy tym należy, że żaden z członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. nie wyraził zgody na realizację takiego zamierzenia na ich działce nr [...] i takiej zgody nie ma w aktach niniejszej sprawy. Nie ma również zgody innych właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności właścicieli działek (od strony północnej) nr [...], przez które należałoby dopiero doprowadzić do działki nr [...] podłączenie ciepłociągu od magistrali. Skarżący dodał, że usytuowanie wymiennikowni c.o. bezpośrednio przyległej do lokalu nr [...] Skarżącego powoduje, że ma on w tej sprawie także "indywidualny interes prawny", albowiem swoim zamierzeniem budowlanym inwestor bezpośrednio oddziałuje na jego własność i narusza jego "indywidualne" interesy dotyczące ograniczeń w dostawie ciepła do tego lokalu (jak również lokalu nr [...] w tym samym budynku), w związku z planowanym dodatkowym obciążeniem instalacji ciepłowniczej na działce nr [...] przez niedopuszczalnie zwiększony zamierzony pobór ciepła do budynków [...] (starego frontowego i nowego oficynowego) poprzez nowo projektowaną wymiennikownię "zlokalizowaną na elewacji północnej istniejącego budynku frontowego". Inwestycja spowoduje wyraźne ograniczenie w dostawie ciepła do wszystkich lokali tych budynków (wszak rury ciepłociągu mają określone, ustalone już parametry) oraz wprowadzi trwałe ograniczenie w zagospodarowaniu czy korzystaniu z c.o. z sieci miejskiej do innych lokali na terenie budynków zlokalizowanych na działce nr [...].

W ocenie skarżącego nie można zaaprobować również poglądu Organu odwoławczego, że zamierzenie budowlane, na które udzielono pozwolenie na budowę nie obejmuje "planowanego przyłączenia budynku frontowego do sieci ciepłowniczej", które miałoby być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Organ pomija jednak, że zamierzenie budowlane obejmuje "wewnętrzną instalację c.o.", jak również zakłada zapewnienie w ten sposób ogrzewania w nowo powstałym budynku, na terenie na którym nie istnieje infrastruktura centralnego ogrzewania. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był do ustalenia, czy rzeczywiście istnieją określone w art. 7b Prawa energetycznego warunki umożliwiające podłączenie planowanej inwestycji budowlanej do sieci ciepłowniczej. Skarżący wskazuje, że wobec konieczności poprowadzenia instalacji c.o. za pośrednictwem nieruchomości sąsiednich, Organ nie mógł poprzestać w tym zakresie jedynie na oświadczeniu projektanta, gdyż projektant ten nie ma wiedzy (skoro nie uzyskał stosownych warunków przyłączenia do sieci co do planowanego budynku oficyny [...]) na temat możliwości przyłączenia się do infrastruktury ciepłowniczej istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości Skarżącego.

W ocenie skarżącego w sytuacji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r., właściciel nieruchomości sąsiedniej dysponował będzie ostateczną decyzją, z której - jak to wyżej wykazano - wynikać będzie techniczna możliwość przyłączenia do sieci C.O. nieruchomości inwestora, co następnie zostanie wykorzystane wobec właścicieli działki sąsiedniej (w tym domyślnie również Skarżącego), do wyegzekwowania za pośrednictwem tej nieruchomości dostępu do sieci ciepłowniczej, wbrew interesom właścicieli, którzy jak Skarżący zostali wcześniej pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu w którym doszło do wydania takiej decyzji. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2022 r., wskutek czego wykonanie tej decyzji powinno zostać wstrzymane.

Skarżący dodał również, że organ wydał zaskarżone postanowienie niedługo po wniesionej przez Skarżącego skardze na przewlekłość postępowania, co do której Organ uznał ją za niezasadną powołując się na braki kadrowe. W tym przypadku zatem Organ odwoławczy postanowił naruszyć art. 10 § 1 k.p.a. w celu "ratowania" występującej przed tym organem przewlekłości, po raz kolejny naruszając prawa Skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu. Tymczasem, gdyby Skarżący został powiadomiony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., mógłby przedłożyć Organowi odwoławczemu załączone do niniejszej skargi dokumenty, z których wynika, że [...] od początku planowała poprowadzić instalację C.O. do inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, za pośrednictwem nieruchomości Skarżącego. Ponadto skarżone niniejszą skargą postanowienie dotyczyło kwestii wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, które powinno przez Organ odwoławczy zostać rozstrzygnięte w pierwszej kolejności, a tymczasem zaskarżone postanowienie wydano w dniu 20 marca 2024 r., a decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania Organ odwoławczy wydał już 19 marca 2024 r., czyli dzień wcześniej. Powyższe naruszenie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo skarżący zaznaczył, że w związku z tymczasowym i zabezpieczającym charakterem wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, jak również faktem, że postępowanie w tym przedmiocie toczy się przed Organem już od wielu miesięcy, zasadne jest zastosowanie przez Sąd art. 145a par 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie postanowienia wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w związku ze wznowieniem postępowania jest zaś postanowieniem, na które w myśl art. 152 § 2 k.p.a. służy zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Opisany w przepisie wyjątek w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należało stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co musiało skutkować jej oddaleniem.

W pierwszej kolejności należało zauważyć, że skarżący oparł argumentację swojej skargi w głównej mierze na kwestionowaniu stanowiska organu w zakresie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej. Zarzuty opisane w skardze w punktach 2-5 wraz z ich rozwinięciem w uzasadnieniu skargi stanowią proste powielenie argumentacji skarżącego zawartej w skardze na decyzję Wojewody z 19 marca 2024 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 776/24 i jest przedmiotem odrębnego rozpoznania przez tut. Sąd. Godzi się bowiem zauważyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji przez organ właściwy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 152 k.p.a., jest odrębną instytucją od rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (art. 151 k.p.a.). Kontrola zgodności z prawem stanowiska organów, że skarżący nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania ws. pozwolenia na budowę i w konsekwencji konieczności odmowy uchylenia decyzji ostatecznej jest realizowana w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję kończącą wznowione postępowanie, a nie skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Przesądzając kwestię wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na gruncie niniejszego postępowania Sąd wyszedłby poza granice sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2229/20). Tym samym argumenty skarżącego ukierunkowane na uznanie, że skarżący powinien brać udział jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, nie mogły przynieść skutku w postaci wzruszenia skarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

Przechodząc do odnoszącego się do niniejszej sprawy zarzutu naruszenia art. 152 k.p.a. należy zauważyć, że podstawą do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie jest art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody.

Termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody czy argumenty przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14, organ oceniając istnienie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt wydania przez organ I instancji – odrębnie od zaskarżonego postanowienia – decyzji z 19 czerwca 2023 r. o umorzeniu wznowionego postępowania. Organ podkreślił w niej, że skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego, co przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu. Organ wyjaśnił również, że działka będąca współwłasnością skarżącego, mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednak stroną w postępowaniu była wspólnota mieszkaniowa budynku. Stanowisko organu I instancji dobitnie świadczy o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Decyzja ta nie mogła bowiem zostać uchylona, skoro w ocenie organu nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się skarżący. Stanowisko o braku zaistnienia przesłanki z powołanego przepisu podzielił organ II instancji w decyzji z 19 marca 2024 r., modyfikując jedynie procesową formę rozstrzygnięcia: z umorzenia wznowionego postępowania na odmowę uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. W obu przypadkach skutek jest tożsamy i jednoznaczny – brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (...)" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2008 r., II SA/Kr 648/08). Na obecnym etapie nie może więc dojść do uchylenia decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, co prawidłowo stwierdziły organy obu instancji. Sytuacja ta mogłaby się zmienić w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. To ostatnie rozważanie jest jednak teoretyczne, bowiem na gruncie niniejszej sprawy do tego nie doszło. Należy przy tym zauważyć, że dla interpretacji art. 152 k.p.a. nie ma znaczenia, czy ostateczna decyzja podjęta w ramach wznowionego postępowania administracyjnego jest zgodna z prawem, czy też nie jest zgodna z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Gd 385/23). Jak wyżej wskazano, ta ostatnia kwestia jest przedmiotem kontroli w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Sąd orzekający w niniejszym składzie ponadto podziela pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/11).

Dalej należy zauważyć, że przywołany art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje momentu, w którym ewentualne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, traci moc. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się jednak uwagę, że postanowienie wydane na podstawie art. 152 k.p.a. traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 152, T. Kiełkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, LEX/el. 2023, art. 152). W orzecznictwie można odnaleźć pogląd, że po tej dacie nie jest więc możliwa weryfikacja takiego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym i merytoryczne orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przez organ drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021 r., VII SA/Wa 181/21). W przypadku utraty mocy ex lege przez orzeczenie organu pierwszej instancji na skutek upływu terminu, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe ze względu na to, iż brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia właściwe jest umorzenie postępowania zażaleniowego (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2011 r., II OSK 566/10, z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1723/12, z 3 czerwca 2015 r., II OSK 2751/13).

W niniejszej sprawie należało mieć na względzie, że organ II instancji wydał decyzję ostateczną kończącą wznowione postępowanie dzień przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Jednak istotna w tej sytuacji jest regulacja art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decydujące dla wejścia w życie decyzji jest jej doręczenie stronie. Decyzja z 19 marca 2024 r. została zaś doręczona pierwszej ze stron 25 marca 2024 r. (por. k. 6-31 akt administracyjnych WI-I.7840.3.36.2023). W tym stanie rzeczy w dniu wydania postanowienia II instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu nie zaszła podstawa do umorzenia postępowania zażaleniowego. Ponadto należy zauważyć, że zarówno umorzenie postępowania zażaleniowego, jak i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w swojej istocie prowadzi do tożsamego skutku, tj. braku uwzględnienia zażalenia i braku wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia I instancji.

Kolejno, w odniesieniu do kontestowanej przez skarżącego terminowości ostatecznego rozstrzygnięcia jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, należy zauważyć, że skarżącemu przysługiwały środki prawne takie jak ponaglenie czy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy mogła być przedmiotem postępowania we wskazanych wyżej trybach, lecz obecnie pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dodać należy, że skarżący był świadomy przysługujących mu uprawnień i korzystał z nich, bowiem z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie wywołane ponagleniem skarżącego.

Zupełnie oderwany od realiów niniejszej sprawy jest zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i brak zawiadomienia Skarżącego co do możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych przez Organ dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia, bowiem na karcie 135 akt organu odwoławczego znajduje się zawiadomienie z 10 października 2023 r., w którym skarżący został pouczony o uprawnieniach przysługujących mu zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu tym na stronie pierwszej podano wprost skarżącemu, że "informuje się, że strony mają możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na każdym etapie postępowania odwoławczego".

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.