Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 37/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 19 grudnia 2019 r. Nr XVII/309/19 w sprawie położenia i regulaminu targowisk miejskich na terenie Miasta Zduńska Wola stwierdza nieważność § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 załącznika nr 2; § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 4 załącznika nr 3; § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 4 załącznika nr 4; § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 4 załącznika nr 5 - do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

19 grudnia 2019 r. Rada Miasta Zduńska Wola na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.), dalej u.k.g. podjęła uchwałę Nr XVII/309/19 w sprawie położenia i regulaminu targowisk miejskich na terenie Miasta Zduńska Wola. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 4 lutego 2020 r. i weszła w życie 19 lutego 2020 r.

Zgodnie z § 2 uchwały, położenie targowisk miejskich określa załącznik nr 1 do uchwały. W myśl natomiast § 3 uchwały, ustala się regulaminy targowisk miejskich:

1) "Mój Rynek" przy ul. Adama Mickiewicza 11 B i 15 w Zduńskiej Woli - w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 do uchwały;

2) przy ul. Szadkowskiej 20a w Zduńskiej Woli - w brzmieniu określonym w załączniku nr 3 do uchwały;

3) przy zbiegu ulic Bolesława Leśmiana i Stefana Okrzei w Zduńskiej Woli - w brzmieniu określonym w załączniku nr 4 do uchwały;

4) przy ul. Ukośnej w Zduńskiej Woli - w brzmieniu określonym w załączniku nr 5 do uchwały.

27 grudnia 2022 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z 19 grudnia 2019 r., Nr XVII/309/19 w sprawie położenia i regulaminu targowisk miejskich na terenie Miasta Zduńska Wola, w której zaskarżył:

1. załącznik nr 2 do uchwały, stanowiący Regulamin Targowiska Miejskiego "Mój Rynek" przy ul. Adama Mickiewicza 11 B i 15 w Zduńskiej Woli w zakresie § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2;

2. załącznik nr 3 do uchwały, stanowiący Regulamin Targowiska Miejskiego przy ul. Szadkowskiej 20a w Zduńskiej Woli w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 4;

3. załącznik nr 4 do uchwały, stanowiący Regulamin Targowiska Miejskiego przy ul. Bolesława Leśmiana i Stefana Okrzei w Zduńskiej Woli w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, §7 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 4;

4. załącznik nr 5 do uchwały, stanowiący Regulamin Targowiska Miejskiego przy ul. Ukośnej w Zduńskiej Woli w zakresie § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 4.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.h. w zw. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na:

- przekroczeniu w § 4 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące działalność na targowisku, zobowiązania do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości;

- przekroczeniu w § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia na ternie targowiska sprzedaży: broni, amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych i innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami;

- przekroczeniu w § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu: prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, drogach pożarowych i ewakuacyjnych lub w inny sposób utrudniający ruch na targowisku "Mój Rynek"; zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska "Mój Rynek" i zakłócania spokoju;

- przekroczeniu w § 6 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie obowiązku denuncjacji pomimo treści art. 304 § 1 k.p.k.;

- przekroczeniu w § 7 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedającego do uwidocznienia ceny towarów w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości;

- przekroczeniu w § 8 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska, obowiązku używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechą legalizacyjną, które powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

- przekroczeniu w § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie wymogu aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, a sprzedaż grzybów dziko rosnących może być prowadzona na targowisku "Mój Rynek", po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach;

- przekroczeniu w § 12 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedających do utrzymania porządku i czystości na zajmowanej powierzchni oraz do jej uporządkowania po zakończeniu sprzedaży, w szczególności do niepozostawiania zanieczyszczeń, a także zobowiązanie sprzedających żywe zwierzęta do posprzątania pozostawionych po nich nieczystości;

- przekroczeniu w § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące działalność na targowisku, zobowiązania do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości;

- przekroczeniu w § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia na ternie targowiska sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych i innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami;

- przekroczeniu w § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do

stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu: prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, drogach pożarowych i ewakuacyjnych lub w inny sposób utrudniający ruch w obrębie targowiska; zakłócania spokoju; zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska;

- przekroczeniu w § 4 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie obowiązku denuncjacji pomimo treści art. 304 § 1 k.p.k.;

- przekroczeniu w § 5 załącznika nr 3 regulaminu targowiska, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedającego do uwidocznienia ceny towarów w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości;

- przekroczeniu w § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska, obowiązku używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechę legalizacyjną które powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

- przekroczeniu w § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie wymogu aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, a sprzedaż grzybów dziko rosnących może być prowadzona na targowisku, po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach;

- przekroczeniu w § 10 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedających do utrzymania porządku i czystości na zajmowanej powierzchni oraz do jej uporządkowania po zakończeniu sprzedaży;

- przekroczeniu w § 3 ust. 2 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące działalność na targowisku, zobowiązania do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości;

- przekroczeniu w § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia na terenie targowiska sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych i innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami;

- przekroczeniu w § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu: prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, drogach pożarowych i ewakuacyjnych lub w inny sposób utrudniający ruch w obrębie targowiska; zakłócania spokoju; zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska;

- przekroczeniu w § 4 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie obowiązku denuncjacji pomimo treści art. 304 § 1 k.p.k.;

- przekroczeniu w § 5 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedającego do uwidocznienia ceny towarów w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości;

- przekroczeniu w § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska, obowiązku używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechę legalizacyjną które powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

- przekroczeniu w § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie wymogu aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, a sprzedaż grzybów dziko rosnących może być prowadzona na targowisku, po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach;

- przekroczeniu w § 10 ust. 4 załącznika nr 4 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedających do utrzymania porządku i czystości na zajmowanej powierzchni oraz do jej uporządkowania po zakończeniu sprzedaży;

- przekroczeniu w § 2 ust. 2 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na osoby prowadzące działalność na targowisku, zobowiązania do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości;

- przekroczeniu w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia na ternie targowiska sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych i innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami;

- przekroczeniu w § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu: prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, lub w inny sposób utrudniający ruch w obrębie targowiska; zakłócania spokoju; zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska;

- przekroczeniu w § 3 ust. 3 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie obowiązku denuncjacji pomimo treści art. 304 § 1 k.p.k.;

- przekroczeniu w § 4 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedającego do uwidocznienia ceny towarów w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości;

- przekroczeniu w § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska, obowiązku używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechę legalizacyjną które powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

- przekroczeniu w § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie wymogu aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, a sprzedaż grzybów dziko rosnących może być prowadzona na targowisku, po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach;

- przekroczeniu w § 9 ust. 4 załącznika nr 5 do uchwały, upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zobowiązanie sprzedających do utrzymania porządku i czystości na zajmowanej powierzchni oraz do jej uporządkowania po zakończeniu sprzedaży.

W oparciu o postawione powyżej zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności załączników nr 2, 3, 4 i 5 do uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 4 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały, § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały, § 3 ust. 2 załącznika nr 4 do uchwały oraz § 2 ust. 2 załącznika nr 5 do uchwały organ zawarł zapisy, że osoby prowadzące działalność na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie ich tożsamości. Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ograniczony jest zaś do możliwości stanowienia prawa w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Zobowiązanie do posiadania przy sobie dokumentów pozwalających ustalić tożsamość, zdaniem Prokuratora wykracza poza pojęcie zasady korzystania z takich obiektów. Nałożenie więc obowiązku posiadania dokumentu tożsamości na podmioty handlujące na targowisku nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.h. Podmiot handlujący może bowiem wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska okazując odpowiednie pokwitowania uiszczenia opłaty targowej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika natomiast obowiązek przedstawienia przy kontroli jej wniesienia dokumentu tożsamości, czy legalności prowadzenia działalności handlowej. Ponadto skoro powszechnie obowiązujące akty normatywne wyższej rangi nie nakładają obowiązku posiadania przy sobie dowodu osobistego i innych dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, to zbyt daleko idącym byłoby przyznawanie uprawnienia do nakładania takiego obowiązku aktem prawa miejscowego. Poza tym aby wyegzekwować przestrzeganie przedmiotowego przepisu osoba, która jak to ujęto "dokonująca sprzedaży na targowisku" musiałaby zostać wylegitymowana. Tymczasem uprawnienie do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów (np. Policji). Rada gminy może wydawać przepisy porządkowe tyle, że nie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ale w oparciu o art. 40 ust.3 u.g.h.

Ponadto zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa (art. 51 ust. 5 Konstytucji RP).

Zdaniem Prokuratora do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło również w § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika nr 2 do uchwały, § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały, § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 4 do uchwały, § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 5 do uchwały poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia obrotu na terenie targowiska wymienionymi przez organ towarami. Uchwalając powyższe normy organ wskazał grupy towarów wyłączonych ze sprzedaży na terenie targowiska, tj. sprzedaż broni i amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych. Tym samym organ administracji wkroczył w materię uregulowaną ustawą z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2516), która określa zasady przechowywania, zbywania i deponowania broni i amunicji. Natomiast w zakresie materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych organ administracji wkroczył w kompetencje ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2378). Grupą towarów które objęte zostały zakazem sprzedaży na targowiskach Zduńskiej Woli, jest grupa określona przez organ, jako "inne artykuły, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami". W tej części powyższe normy są niejasne. Skoro bowiem inne przepisy zabraniają obrotu określonymi towarami, to zakaz taki nie może być objęty uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do uchwały, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 3 do uchwały, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 4 do uchwały oraz § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 5 do uchwały, Prokurator wskazał również na wkroczenie przez organ w materię uregulowaną ustawowo. Podał, że kwestie dotyczące zakazu prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, drogach pożarowych i ewakuacyjnych lub w inny sposób utrudniający ruch na targowiskach zostały przez ustawodawcę uregulowane w ustawie z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.). Z kolei zapisy dotyczące zakazu zaśmiecania i zanieczyszczania targowisk naruszają regulacje zawarte w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1297) oraz art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń. Również zakłócanie spokoju zostało uregulowane ustawowo, tj. w art. 51 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Wobec powyższego, zdaniem Prokuratora niedopuszczalne jest powielanie tego typu zakazów w aktach normatywnych niższej rangi.

W ocenie Prokuratora do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło także w uregulowaniach zawartych w § 6 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały, § 4 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały, § 4 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały i § 3 ust. 3 załącznika nr 5 do uchwały. Wprowadzając bowiem w powyższych normach obowiązek powiadomienia wymienionych organów państwowych o ujawnionych przestępstwach organ wkroczył w materię uregulowaną w art. 304 § 1 k.p.k.

Regulacje zawarte w § 7 załącznika nr 2 do uchwały, § 5 załącznika nr 3 do uchwały, § 5 załącznika nr 4 do uchwały i § 4 załącznika nr 5 do uchwały również wkraczają w materię innych aktów prawnych rangi ustawy, a ponadto odnoszą się do standardów sprzedaży produktów lub usług. Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi uprawnienie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli w tym przypadku targowiska. Organ nie może natomiast na tej podstawie ingerować w sposób przeprowadzania samych transakcji sprzedaży. W tym zakresie obowiązują odrębne, powszechnie obowiązujące przepisy, tj. ustawa z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2014 r., poz. 915) i rozporządzenie Ministra Rozwoju z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r., poz. 2121).

Podobnie unormowania zawarte w § 8 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 do uchwały i § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 do uchwały wkraczają w materię ustawową, ponieważ obowiązek używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (tj. metr, litr, kilogram itp.) został uregulowany w ustawie z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1069) i wydanym na podstawie ustawy rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. z 2017 r., poz. 885).

Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o miarach, przyrządy pomiarowe które mogą być stosowane między innymi w ochronie praw konsumenta określone w przepisach wykonawczych - podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Stosownie do treści art. 8a cyt. ustawy, przyrządy pomiarowe mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację.

W § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do uchwały, § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 do uchwały i § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 do uchwały rada miasta ponownie wkroczyła w regulacje zawarte w ustawach. Wprowadziła wymóg, aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, do którego nie była upoważniona, ponieważ powyższy obowiązek został nałożony w aktach prawnych wyższego rzędu, tj. ustawie z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) i w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1252 ze zm.).

Zawarte w załącznikach zapisy, że sprzedaż grzybów dziko rosnących może być prowadzona na targowiskach po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach również wkraczają w materię uregulowaną w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 42 ust. 4 i 5 tej ustawy, dopuszczenie do obrotu grzybów świeżych rosnących w warunkach naturalnych i ich suszu potwierdzane jest atestem na grzyby, wydanym przez klasyfikatora grzybów lub grzyboznawcę. Ustawa wprowadza również wymagania wobec wprowadzanych do obrotu grzybów oraz inne niż wymienione powyżej warunki dopuszczenia ich do obrotu. Powyższe przepisy w części w jakiej dotyczą sprzedaży grzybów, stanowią nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g., ale również stanowią modyfikację aktu prawnego rangi ustawowej.

W § 12 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały, § 10 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały, § 10 ust. 4 załącznika nr 4 do uchwały i § 9 ust. 4 załącznika nr 5 do uchwały organ także przekroczył upoważnienie ustawowe, a przytoczone zapisy naruszają regulacje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

oraz art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Resumując Prokurator podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Załączniki do uchwały w zaskarżonej części zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i ustrojowego, które ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zduńska Wola pozostawiła rozstrzygnięcie skargi do uznania sądu wskazując, że dostrzega konieczność zmiany regulaminów targowisk w zaskarżonym przez Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli zakresie. Projekt nowej uchwały zostanie przedstawiony na zaplanowanej w lutym 2023 r. sesji Rady Miasta Zduńska Wola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Zduńska Wola z 19 grudnia 2019 r., Nr XVII/309/19 w sprawie położenia i regulaminu targowisk miejskich na terenie Miasta Zduńska Wola.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.g. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Targowisko miejskie niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego Rada Miasta Zduńska Wola realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała ustalająca regulaminy targowisk stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów.

Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania i ustalania obowiązujących reguł zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie organu do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cyt. przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 932/17, Lex nr 2405912).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze, sąd uznał za zasadne zarzuty wyjścia poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w przepisach: § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 załącznika nr 2; § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 4 załącznika nr 3; § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1 i 2, §7 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 4 załącznika nr 4; § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 4 załącznika nr 5, co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zgodnie z § 4 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały oraz § 3 ust. 2 załącznika nr 3, § 3 ust. 2 załącznika nr 4, § 2 ust. 2 załącznika nr 5, osoby prowadzące działalność na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie ich tożsamości, a ponadto osoby prowadzące działalność gospodarczą aktualny dokument potwierdzający wpis do odpowiedniego rejestru. Sąd podziela stanowisko Prokuratora przedstawione w skardze, że zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ograniczony jest do możliwości stanowienia prawa w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a zobowiązanie podmiotów prowadzących działalność na targowisku do posiadania przy sobie dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, wykracza poza pojęcie zasad korzystania z takich obiektów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem obowiązek przedstawienia np. podczas kontroli wniesienia opłaty za korzystanie z targowiska dokumentu tożsamości. Od posiadania dokumentu tożsamości nie można także uzależniać legalności prowadzenia działalności handlowej na targowisku. Ponadto należy wskazać, że powszechnie obowiązujące akty normatywne wyższej rangi nie nakładają obowiązku posiadania przy sobie dowodu osobistego, czy innych dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, co oznacza, że zbyt daleko idącym jest nakładanie takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego. Poza tym, jak słusznie wskazał Prokurator aby wyegzekwować przestrzeganie powyższego obowiązku osoba, która prowadzi działalność na targowisku musiałaby zostać wylegitymowana. Tymczasem uprawnienie do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów (m.in. Policji).

Ponadto zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa natomiast ustawa (art. 51 ust. 5 Konstytucji RP).

Rada miasta przekroczyła zatem nie tylko upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ale również wkroczyła w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojowych, jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów.

Zdaniem sądu do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika nr 2 do uchwały oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 3, § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 4 i w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 5 poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży na terenie targowisk miejskich m.in. broni, amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych i innych wymienionych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów. Uchwalając powyższe normy, rada miasta wskazała grupy towarów wyłączonych ze sprzedaży na terenie targowisk, tj. m.in. sprzedaż broni i amunicji, materiałów wybuchowych i artykułów pirotechnicznych, wkraczając tym samym w materię uregulowaną w ustawie z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, która określa zasady przechowywania, zbywania i deponowania broni i amunicji oraz w ustawie z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Trafnie również zwrócił uwagę Prokurator, że uregulowanie, które wprowadza zakaz sprzedaży na terenie targowisk miejskich w Zduńskiej Woli grup towarów, które określone zostały jako "inne artykuły, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami" jest niejasne i nieczytelne. W przypadku bowiem, gdy inne przepisy ustawowe zabraniają sprzedaży (obrotu) określonych rodzajów (grup) towarów, to zakaz taki nie może być uregulowany w akcie prawa miejscowego. Przekroczenie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie, jak i nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią, stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Każdy przepis powinna bowiem cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru.

Sąd podzielił także zarzuty Prokuratora dotyczące § 6 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do uchwały oraz § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 3, § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 4 i § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 5. Kwestie dotyczące bowiem zakazu prowadzenia sprzedaży oraz wystawiania wszelkich przedmiotów i stawiania pojazdów na ciągach komunikacyjnych, drogach pożarowych i ewakuacyjnych lub w inny sposób utrudniający ruch na targowiskach zostały przez ustawodawcę uregulowane w ustawie z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Z kolei przepisy dotyczące zakazu zaśmiecania i zanieczyszczania targowisk naruszają regulacje zawarte w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń, a zakłócanie spokoju zostało uregulowane w art. 51 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.

Rada miasta ponownie zatem przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i zawarła w regulaminach targowisk materię już uregulowaną przez prawodawcę w drodze ustawy.

Analogicznie przedstawiają się kwestie unormowane w § 6 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały oraz § 4 ust. 3 załącznika nr 3, § 4 ust. 3 załącznika nr 4 i § 3 ust. 3 załącznika nr 5. Wprowadzając bowiem w powyższych regulacjach obowiązek powiadomienia wymienionych organów państwowych, w przypadku gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, rada miasta ponownie objęła regulaminami materię już uregulowaną przez prawodawcę w drodze ustawy, tj. w art. 304 § 1 k.p.k.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że regulacje zawarte w § 7 załącznika nr 2 do uchwały oraz § 5 załącznika nr 3, § 5 załącznika nr 4 i § 4 załącznika nr 5 przekraczają delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g i ponownie rada miasta ustalając standardy (zasady) sprzedaży produktów lub usług na terenie targowisk wkroczyła w materię uregulowaną ustawą. Sposób bowiem informowania o cenach oferowanych towarów i usług oraz skutki ich nieprzestrzegania zostały uregulowane w ustawie z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług, określa sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług) oraz wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidacznianie ceny jednostkowej towarów (usług).

Podobnie, zdaniem sądu należy ocenić unormowania zawarte w § 8 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały oraz w § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 3, § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 i § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 dotyczące narzędzi pomiarowych używanych na targowiskach i jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym. Należy podkreślić, że kwestie dotyczące m.in. legalnych jednostek miar i państwowych wzorców miar, prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych, jak i rodzaje przyrządów pomiarowych podlegające prawnej kontroli metrologicznej oraz zakres tej kontroli zostały uregulowane w ustawie z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach i wydanym na podstawie ustawy rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli. Rada miasta po raz kolejny zatem wkroczyła w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojowych, jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów.

Zasadnie również podniósł Prokurator, że w § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały oraz w § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 3, § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 i w § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 rada miasta, wprowadzając wymóg, aby sprzedaż artykułów spożywczych, drobiu i mięsa z uboju była prowadzona wyłącznie w sposób określony w odrębnych przepisach sanitarnych i weterynaryjnych, a grzybów dziko rosnących po spełnieniu wymogów określonych w odrębnych przepisach, ponownie przekroczyła delegację ustawową, wkroczyła w materie uregulowane w odrębnych ustawach i dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy. Kwestie dotyczące m.in. właściwości organów w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, a także żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym, wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek, jak i wymagania, jakie powinny być spełnione przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego zostały uregulowane w ustawie z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Natomiast wymagania wobec wprowadzanych do obrotu grzybów i przetworów grzybowych reguluje ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 42 ust. 4 i 5 cyt. ustawy, dopuszczenie do obrotu grzybów świeżych rosnących w warunkach naturalnych i ich suszu potwierdzane jest atestem na grzyby, wydanym przez klasyfikatora grzybów lub grzyboznawcę, według wzoru określonego na podstawie art. 44 pkt 3. Dopuszczenie do obrotu grzybów suszonych pozyskiwanych z grzybów rosnących w warunkach naturalnych potwierdzane jest atestem na grzyby suszone, wydanym przez grzyboznawcę, według wzoru określonego na podstawie art. 44 pkt 3. Ustawa określa również warunki dopuszczenia świeżych i suszonych grzybów do obrotu lub produkcji przetworów grzybowych oraz środków spożywczych zawierających grzyby. Kwestionowane zatem powyżej przepisy zawarte w regulaminach targowisk w części dotyczącej sprzedaży grzybów dziko rosnących stanowią nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g., ale również stanowią niedopuszczalną modyfikację przepisów aktu rangi ustawowej.

Sąd podzielił także zarzuty Prokuratora dotyczące zapisów zawartych w § 12 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały oraz w § 10 ust. 4 załącznika nr 3, § 10 ust. 4 załącznika nr 4 i § 9 ust. 4 załącznika nr 5. Nakładając bowiem na terenie targowisk na osoby dokonujące sprzedaży m.in. obowiązek utrzymania porządku i czystości na zajmowanej powierzchni oraz jej uporządkowania po zakończeniu sprzedaży, rada miasta nie tylko przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ale wkroczyła w materię uregulowaną w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń i dokonała ich modyfikacji.

Reasumując powyższe rozważania, podkreślić należy, że zaskarżona uchwała wraz z jej załącznikami stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Miasta Zduńska Wola uchwalając zaskarżoną uchwałę i określając szczegółowe regulacje prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw, jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za zasadne uznał zarzuty postawione w skardze i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarł w skardze Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli, a Rada Miasta Zduńska Wola we wskazanym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

e.o.