Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1435/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 41/22 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Białystok (dalej: Gmina lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 29 października 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 1 lipca 2016 r. skarżąca zawarła z A. sp.j. z siedzibą w B. (dalej: wykonawca lub uczestnik postępowania) umowę obejmującą budowę hali sportowej przy Publicznym Gimnazjum nr [...]. Zgodnie z § 2 pkt 3 umowy; "Wykonawca zobowiązuje się zabezpieczyć, oznakować roboty oraz dbać o stan techniczny i prawidłowość oznakowania przez cały czas trwania realizacji zadania - prace budowlane będą prowadzone w obiekcie czynnym. Wykonawca ponosi pełną odpowiedzialność za teren budowy od chwili przyjęcia placu budowy". Wykonawca przejął plac budowy na podstawie protokołu z 5 lipca 2016 r., natomiast realizację inwestycji zakończył pod koniec sierpnia 2017 r. Od lipca 2016 r. prowadzone były prace budowlane na nieruchomości.

W dniu 30 czerwca 2017 r. do organu I instancji tj. Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej (działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Podlaskiego) wpłynęło zgłoszenie telefoniczne oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej, dotyczące uszkodzenia dwóch drzew podczas burzy z porywistym wiatrem, w dniu 29 czerwca 2017 r. w godzinach popołudniowych. W czasie przeprowadzonej 30 czerwca 2017 r. wizji w terenie pracownicy organu stwierdzili upadek dwóch sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna. Następnie 17 lipca 2017 r., dokonano oględzin terenu z udziałem stron. Stwierdzono, że na skutek prowadzonych prac budowlanych m.in. budowy ogrodzenia, doszło do znacznego uszkodzenia systemów korzeniowych dwóch drzew, co doprowadziło do "wywrotu" drzew.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z 13 grudnia 2017 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wymierzył wykonawcy administracyjną karę pieniężną za zniszczenie przedmiotowych drzew. Wykonawca wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z 19 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wykonawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. II SA/Bk 244/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wskazał wówczas na przedwczesność ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 27 lutego 2019 r. wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.660,00 zł, za zniszczenie dwóch drzew z gatunku lipa drobnolistna. Decyzją z 7 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję z 27 lutego 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z 27 sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.660,00 zł za zniszczenie dwóch drzew. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina. Decyzją z 29 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję z 27 sierpnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z 6 sierpnia 2021 r. organ I instancji ponownie wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.660,00 zł za zniszczenie dwóch drzew.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 29 października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 6 sierpnia 2021 r.

Gmina wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 29 października 2021 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest legalność wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, które nastąpiło – w ocenie organów – podczas prowadzenia przez wykonawcę robót budowlanych związanych z budową hali sportowej. Ze skargi wynika, że skarżąca zleciła opracowanie dokumentacji projektowej w drodze postępowania przetargowego. Dokumentacja projektowa została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej, organy obu instancji, zarzucając nieprawidłowości na etapie projektowania inwestycji nie wskazały przepisu obowiązującego prawa, którego skarżąca nie wypełniła lub naruszyła. Ponadto Skarżąca wskazała, że powierzyła realizację inwestycji firmie profesjonalnej (tj. wykonawcy), która wykazała się, w trakcie procedury przetargowej, odpowiednim doświadczeniem w wykonaniu tożsamych robót budowlanych. Kierownik budowy działający w imieniu wykonawcy miał określone prawa i obowiązki. Niezależnie od treści dokumentacji projektowej, kierownik budowy na etapie realizacji inwestycji, miał obowiązek m.in. odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim podlegającymi ochronie elementami środowiska. W kwestii odpowiedzialności za powstałą szkodę skarżąca upatrywała przyczynę, którą w pośredni sposób była akceptacja mechanicznej rozbiórki fundamentów całego ogrodzenia. Skarżąca wyjaśniła, że nie narzucano wykonawcy technologii wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu. Nie było żadnych przeciwwskazań do zmiany technologii wykonania przebudowy całego ogrodzenia. Stopień oceny ryzyka, wynikającego z zagrożeń bezpieczeństwa i higieny pracy, uszkodzeń i zniszczeń materialnych, przy wykonywaniu nie tylko rozbiórki ogrodzenia ale również innych bardziej skomplikowanych robót należy do kierownika budowy działającego w imieniu wykonawcy. Skarżąca wskazała, że odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za delikty określone w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej jako u.o.p.) warunkuje jego wiedza i zgoda na takie działania. Tylko wówczas można wymierzyć karę posiadaczowi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - zdaniem skarżącej - taka okoliczność nie wystąpiła, bowiem wykonawca dokonał zniszczenia systemu korzeniowego drzew bez wiedzy i tym bardziej zgody skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie zgromadzony obszerny materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wykonawca lub spółka B. sp. z o.o. (wcześniej C.) dokonywały robót budowlanych poza kontrolą i wiedzą posiadacza nieruchomości tj. skarżącej Gminy. Z ustaleń rozprawy administracyjnej, zeznań świadków i stron postępowania, jak również zebranego w toku postępowania materiału wynika, że Gmina wyznaczyła sześciu inspektorów do kontroli prac budowlanych prowadzonych przez wykonawcę, którzy w trakcie realizacji inwestycji regularnie dokonywali wpisów do dziennika budowy, jak również systematycznie uczestniczyli w spotkaniach koordynacyjnych. Wpis do dziennika budowy z 26 czerwca 2017 r. dokonany przez inspektora ds. zieleni, na dwa dni przed wywróceniem drzew wnosi zalecenia do prowadzonych prac: "1. Wszystkie pnie drzew w zasięgu prac budowlanych należy bezzwłocznie zabezpieczyć przed uszkodzeniem. 2. Niezwłocznie usunąć wszystkie materiały budowlane i ziemię spod koron drzew. 3. Przy wylewaniu fundamentów od ogrodzenia prace należy wykonywać ręcznie w zakresie korzeni zachowując system podziemny korzeni, stosować "mostki" w fundamentach nad korzeniami. 4. Prace zanikowe - zasypywanie gruntem w otoczeniu drzew zgłosić do odbioru w celu sfotografowania i opisania stanu po wykonaniu." Zobowiązanie dotyczące ręcznego wykonania prac w obrębie systemów korzeniowych drzew pojawiło się dopiero dwa miesiące po rozpoczęciu prac nad ogrodzeniem, w momencie, gdy większość ogrodzenia została już ukończona. Wytyczne inwestora w tym zakresie były zatem spóźnione, przez co możliwość ich zastosowania była jedynie na końcowym etapie realizacji ogrodzenia i co zostało wykonane. Ponadto w trakcie wykonywania tych prac, w obrębie przedmiotowej nieruchomości i przy ogrodzeniu roboty podejmowała również spółka C. w zakresie prowadzonych przy likwidacji i zmianie trasy przyłącza ciepłowniczego od strony placu budowy przy lipie oznaczonej nr 2 zlokalizowanej przy ulicy [...], a ze zdjęć dołączonych do sprawy wynikało, że drzewa były przechylone w stronę wykopów ciepłowniczych.

W ocenie Sądu I instancji, z tak zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby inspektorzy sprawujący nadzór nad realizowaną inwestycją zgłaszali zastrzeżenia do sposobu prowadzenia prac budowlanych przy ogrodzeniu, jak również przy demontażu sieci ciepłowniczej w sąsiedztwie zniszczonych drzew, pomimo regularnych kontroli placu budowy i wiedzy na temat korzeni drzew w bezpośrednim zasięgu prac budowlanych.

Sąd I instancji odniósł się ponadto do kwestii "poprawek do przedmiarów" dotyczących sposobu realizacji rozbiórki starego fundamentu ogrodzenia i wykonania nowego. Przedmiar określał sposób wykonania robót przez mechaniczne wykonanie wykopów. Jak wynika z treści przedmiaru, w jego części dotyczącej ogrodzenia przewidziano "Roboty ziemne wykonywane koparkami przedsiębiernymi o poj. łyżki 0,25 m3". W przypadku robót ręcznych zostało to również wyraźnie w przedmiarze wskazane, przy czym taki sposób prowadzenia prac nie został wymieniony w części dotyczącej ogrodzenia. Także z załączonych do odwołania dokumentów wynika, że przedmiar przedłożony przez wykonawcę zaakceptował inwestor. Potwierdzają to działanie wykonawcy za zgodą posiadacza nieruchomości. Ponadto z zawartych w tej sprawie umów wynika, że koordynacją robót powinien zajmować się zamawiający czyli Gmina. Wykonawca zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności za teren budowy, ale zobowiązał się do wykonania prac określonych szczegółowo w § 1 umowy zawartej 1 lipca 2016 r., zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, ofertą, dokumentacją techniczną, obowiązującymi przepisami i wiedzą budowlaną oraz treścią umowy. Gmina przekazała wykonawcy gotową dokumentację budowlaną, a przez wyznaczonych inspektorów nadzoru, posiadających odpowiednie wykształcenie, doświadczenie i uprawnienia, miała możliwość kontroli poszczególnych etapów inwestycji, wnoszenia zmian i poprawek w projekcie m.in. zmiany przebiegu drogi pożarowej, miejscowej zmiany technologii prowadzonych prac przy budowie ogrodzenia. To również Gmina była odpowiedzialna za uzyskanie pozwoleń umożliwiających prowadzenie prac na terenie nieruchomości, w tym uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew, a zatem w sytuacji "wpuszczenia na teren budowy" w tym samym czasie dwóch niezależnych wykonawców miała możliwości przewidzenia negatywnych skutków robót w obrębie tych drzew.

W ocenie Sądu I instancji, wykonawca nie mógł być samoistnym posiadaczem nieruchomości, na której toczyła się budowa. Protokolarne przejęcie terenu budowy przy sprawowaniu nadzoru inwestorskiego nie oznaczało automatyczne objęcie terenu w posiadanie przez wykonawcę. Wykonawca władał tym teren wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosił obiekt budowlany. Wykonuje zatem władanie "czysto zastępcze", za zamawiającego, a tym samym jest wyłącznie dzierżycielem, a nie posiadaczem. W przypadku, gdy Gmina przekazała teren budowy wykonawcy, a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to Gmina ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.

Skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie art. 88 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 652 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że pomimo przekazania protokolarnie wykonawcy placu budowy, w okresie od lipca 2016 r. do sierpnia 2017 r., przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu skarżącej, a nie do wykonawcy robót budowlanych.

Ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Gmina zarzuciła naruszenie art. 652 w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania, skutkujące przyjęciem, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że wykonawca ponosi, od chwili przekazania placu budowy wykonawcy do chwili oddania obiektu inwestorowi, odpowiedzialności na zasadach ogólnych za szkody wynikłe na terenie budowy (art. 652 Kodeksu cywilnego). W ocenie Gminy, wykonawca uważany jest za samoistnego posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, ponieważ włada nieruchomością jako właściciel aż do chwili wydania jej inwestorowi. W tej sprawie to wykonawcy przysługiwało pełne władztwo do danej nieruchomości w okresie protokolarnego przejęcie placu budowy.

Gmina zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a przez brak dokonania analizy charakteru posiadania przysługującego skarżącej w kontekście stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności przez brak analizy powołane umowy oraz protokołu przekazania placu budowy. W ocenie Gminy, wskazane w art. 88 ust. 2 u.o.p. "posiadania nieruchomości" wymaga oceny tego rodzaju dokumentów w kontekście art. 652 Kodeksu cywilnego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty przez uchylenie decyzji organów obu instancji. Gmina wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ zarzuty te zostały błędnie sformułowane. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym stanowi art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, bowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. II OSK 2788/20). Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego źródła niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że co do zasady art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. II OSK 2741/20).

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po drugie, niezależnie od wskazanych wyżej uchybień formalnych i błędnego sformułowania zarzutów procesowych, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 652 Kodeksu cywilnego a także w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego. Zarzuty te mają zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ w istocie stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a przynajmniej nie zostały one skutecznie podniesione w formie zarzutów kasacyjnych. Sprawa była przedmiotem kilkukrotnej oceny organów administracji oraz dwukrotnej kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporne jest zatem w istocie, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie jest wyczerpująca i prawidłowa. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że dla odpowiedzialności administracyjnej z art. 88 ust. 2 u.o.p,., która to odpowiedzialność ma charakter obiektywny, nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, o których stanowi art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ ponoszą oni także odpowiedzialność za czynności osób trzecich, na które się godziły lub zlecały ich wykonanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2009 r. II OSK 329/08 oraz z 29 maja 2012 r. II OSK 448/11).

Zgodnie z art. 652 Kodeksu cywilnego, jeżeli wykonawca przejął protokolarnie od inwestora teren budowy, ponosi on aż do chwili oddania obiektu odpowiedzialność na zasadach ogólnych za szkody wynikłe na tym terenie. Nie chodzi tu jednak o wszelkie szkody, tylko o odpowiedzialność za szkodę ujęciu cywilnoprawnym, bo tego dotyczą unormowania Kodeksu cywilnego. Nie można na podstawie tego przepisu przyjmować, że z chwilą protokolarnego przyjęcia terenu budowy wykonawca ponosi również, niejako automatycznie, zobiektywizowaną odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał oceny umowy prowadzenia robót budowlanych i na tej podstawie podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że umowa ta nie pozbawiła Gminy władztwa nad powierzonym terenem budowy, bowiem powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez inwestora i nadzorowany przez wyznaczonych w tym celu inspektorów nadzoru inwestorskiego. Sąd I instancji dokonał szczegółowej oceny działań inspektorów nadzoru inwestorskiego, w tym odpowiedzialnych za zachowanie zieleni. Nadzór ten był wykonywany na terenie budowy przez sześciu inspektorów i nie wniósł żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac dotyczących ogrodzenia, które miało kluczowe znaczenie z punktu widzenia zniszczenia drzew. Z treści dziennika budowy wynika, że inspektorzy nadzoru inwestorskiego (w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych), konsekwentnie oraz sukcesywnie akceptowali i odbierali poszczególne etapy wykonania inwestycji, nie wnosząc uwag do ich przebiegu, w tym sposobu realizacji ogrodzenia lub demontażu kanału ciepłowniczego. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wykonanie przy tym prac przez wyspecjalizowaną firmę nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, jeżeli wiedział on o tych działaniach i się na nie godził. Powołane w ramach zarzutów kasacyjnych przepisy Kodeksu cywilnego nie miały wpływu na powyższą ocenę. Nawet przyjęcie, że skutki prawne przejęcia terenu (placu) budowy przez wykonawcę budzą w literaturze przedmiotu wątpliwości (na co wskazuje autor skargi kasacyjnej), w tej konkretnej sprawie nie mogło wpłynąć na jej wynik. Analiza działań inwestora i powołanych przez niego inspektorów nadzoru budowlanego prowadzi do wniosku, że ewentualne wątpliwości w zakresie skutków protokolarnego przejęcia terenu (placu) budowy przez wykonawcę muszą zostać wyjaśniona na korzyść tego wykonawcy, który działał pod ścisłym nadzorem inwestorskim i w granicach formułowanych przez inspektorów nadzoru inwestorskiego zaleceń. Ponadto, przedstawiona przez Sąd I instancji analiza i ocena stanu faktycznego sprawy ustalonego przez orzekające w tej sprawie organy pozwala na przyjęcie, że wykonawca nie działał jak właściciel na przedmiotowym terenie i brak jest podstaw do przyjęcia, że jego posiadanie terenu miało charakter samoistny. O wpuszczeniu innych podmiotów na teren budowy i ich działaniach na tym terenie, nawet po przejęciu placu budowy, decydował bowiem nadal inwestor. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów prawa materialnego i na tej podstawie prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.