Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 733/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 981/19 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 lipca 2019 r. nr N-I.7581.3.37.2019 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 981/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę W. S. (dalej: Skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda) z 23 lipca 2019 r. nr N-I.7581.3.37.2019 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] w L. (dalej: Spółka), wnioskiem z 17 grudnia 2018 r. wystąpiła do Starosty [...] (dalej: Starosta) o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Uzasadniając swój wniosek, Spółka wskazała, że ww. nieruchomość niezbędna jest do wykonania remontu linii energetycznej 110 kV na trasie [...], polegającego na wymianie istniejącego słupa na nowy, z uwagi na zły stan techniczny linii wybudowanej w latach 50-tych ubiegłego wieku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z 17 czerwca 2019 r. orzekł o odmowie zobowiązania Skarżącego, właściciela nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], do udostępnienia na rzecz Spółki ww. działki w celu wykonania czynności związanych z remontem ww. napowietrznej linii energetycznej. Starosta uznał, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową a nie z remontem, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r, poz. 121, ze zm.; dalej: "u.g.n.").

W odwołaniu Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a.") poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia,

2. naruszenie art. 124 b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: "P.b.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na remoncie nadpowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie [...] nie ma charakteru remontu, a stanowi jej przebudowę i nie spełnia przesłanek określonych w art. 124 b ust. 1 u.g.n.,

3. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017, poz. 220 z późn. zm.), dalej jako "P.e.", poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu wniosku obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Na podstawie art 132 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o wydanie nowej decyzji poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania w całości albo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji na podstawie art 138 § 2 k.p.a. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z 23 lipca 2019 r. nr N-l.7581.3.37.2019 uchylił decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z dnia 17 czerwca 2019 r. nr GN-1.6821.1.45.2019 orzekającą o odmowie zobowiązania Skarżącego, będącego właściciela nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], do udostępnienia na rzecz [...] (dalej: Spółka) ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie [...] i orzekająca o:

1. zobowiązaniu właściciela lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. 3,90 ha, obj. [...], do udostępnienia na rzecz [...] ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV na trasie [...], polegającym na wymianie istniejących słupów na nowe kratowe serii PSK-1/240;

2. określeniu niezbędnego obszaru nieruchomości przeznaczonego do udostępnienia, celem wykonania prac o których mowa powyżej, zaznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji: - liniami ciągłymi oraz literami A-B-C-D-E-F-G-H-l pasa gruntu o szerokości 18 m, długości osi linii 240 m i powierzchni 4313 m² dla działki nr 950/8, obręb [...], gm. [...];

3. ustaleniu, że obowiązek udostępnienia nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez [...]. z siedzibą w L. wstępu na ww. nieruchomość w celu wykonania wszelkich czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV [...], w tym, wymiany istniejących słupów oraz dojazdu umożliwiającego wykonanie ww. czynności, na okres nieprzekraczający 1 miesiąca, licząc od momentu rozpoczęcia przez [...] w L. prac na nieruchomości. Rozpoczęcie prac związanych i z remontem nastąpi po uprzednim zawiadomieniu właściciela nieruchomości oraz Starosty;

4. zobowiązaniu [...] w L. do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości oraz dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do wykonania robót;

5. zobowiązaniu [...] w L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania;

6. ustaleniu, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9a u.g.n. Wyjaśnił, że z treści projektu technicznego przedłożonego wraz z pismem spółki wynika, że prace prowadzone na przedmiotowej nieruchomości będą polegać na: czasowym demontażu przewodów linii energetycznej 110 kV; demontażu istniejących słupów o konstrukcji kratowej wraz z fundamentami; montażu nowych słupów o konstrukcji kratowej typu PSK-1/240 według projektu [...] S.A. wraz z nowymi fundamentami; ponownym montażu zdemontowanych przewodów linii energetycznej 110 kV. Stanowisko słupowe kratowe nr 73 typu PS+3 serii S120 znajdujące się na działce nr 950/8 w obrębie [...], gm. [...] zostanie zdemontowane, a w miejsce jego, zamontowane stanowisko słupowe kratowe typu P1±0 serii PSK-1/240. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż remont polegać będzie wyłącznie na wymianie istniejących słupów linii energetycznej 110 kV [...], natomiast nie będą wymieniane przewody tejże linii. Na skutek remontu nie zmieni się długość ani lokalizacja linii. Nie ulegną zmianie także parametry techniczne linii tj. moc przesyłana przez linię energetyczną WN, napięcie robocze linii napowietrznej 110 kV czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Celem powyższego remontu według oświadczenia wnioskodawcy nie ma być modernizacja istniejącej sieci, choć wskazano, iż według najnowszych norm nie można projektować linii na słupach z przewodami roboczymi AFL 6120mm2.

Zdaniem Wojewody zakres prac planowanych na przedmiotowej nieruchomości mieści się w pojęciu remontu, a nie przebudowy czy odbudowy, gdyż, jak wskazała to również sama Spółka, nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji linii oraz paramentów użytkowych linii, takich jak: napięcie, moc czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Zdaniem organu nie było wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki z art 124 b u.g.n. tj.: konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Planowany remont związany jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego oraz poprawą standardów jakościowych parametrów energii elektrycznej. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych 11 stycznia 2018 r. pomiędzy Spółką. a Skarżącym, który to stwierdził, że kwestię służebności będzie załatwiał osobiście w [...]. Oddział w R. W trakcie ponownych negocjacji pełnomocnik Skarżącego zaproponował powołanie rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości służebności przesyłu. Skarżący nie wyraził zgody na zaproponowane warunki wnosząc jednocześnie o wyliczenie służebności przesyłu dla powierzchni 4313 m² stanowiącej powierzchnię obszaru udostępnienia. Spółka pismem z 8 października 2018 r. nie wyraziła zgody na propozycję Skarżącego i podtrzymała wcześniejszą ofertę. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem organu potwierdziło to, że właściciel nie wyraził zgody na wykonanie przedmiotowych prac na jego nieruchomości, w związku z czym przyjął, że Spółka spełniła obowiązek wykazania braku zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości, jako przesłanki wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił również, że termin ograniczenia wskazany we wniosku jest wystarczający i uzasadniony zakresem planowanych prac budowlanych związanych z remontem.

W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie:

- art 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które skutkowało naruszeniem prawa materialnego tj.:

- art. 124 b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7a i 8 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż zakres prac objętych wnioskiem, spełnia przesłanki zakwalifikowania ich jako remontu, podczas gdy prawidłową jest kwalifikacja jako przebudowy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty z 17 czerwca 2019 r., podczas gdy Wojewoda powinien zastosować art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję Starosty.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 981/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest wydana na podstawie m.in. art 124 b u.g.n. decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności polegających na wymianie znajdującego się na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...] stanowiska słupowego kratowego nr 73 typu PS+3 serii S 120 na stanowisko słupowe kratowe typu P1±0 serii PSK-1/240. Zgodnie z powołanym przepisem: starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Powyższy przepis stanowi szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124 b u.g.n.: musi dotyczyć urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124 b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa; właściciel, bądź inna osoba wymieniona w tym przepisie sprzeciwia się udostępnieniu nieruchomości uprawnionemu podmiotowi; celem udostępnienia nieruchomości jest wyłącznie wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja taka musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności niezbędny do wykonania czynności.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w sprawie spór sprowadzał się do kwalifikacji zgłoszonych przez inwestora robót, od których organy obu instancji uzależniły zastosowanie art 124 b u.g.n. bądź 124 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu i przebudowy. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym za zasadne odniesienie się do definicji legalnych zawartych prawie budowlanym. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 P.b., pod pojęciem "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Na podstawie porównania powyższych cech przyjmuje się, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy, podkreślając przy tym, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Dla kwalifikacji prowadzonych robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, obiektu liniowego.

Sąd I instancji mając powyższe na uwadze podzielił wypracowane przez orzecznictwo stanowisko, zgodnie z którym: roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Kwalifikowanie robót budowlanych jako remontu dopuszcza się natomiast w sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów lub przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego i gdy zamierzone prace nie dotyczą całej linii lecz określonego jej fragmentu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 821/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1426/16, źródło CBOSA).

Zdaniem Sądu I instancji, charakter zgłoszonej inwestycji wskazuje, że bardziej zbliżona jest ona do remontu aniżeli przebudowy. Z treści wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów wynika, że zamiarem inwestora jest czasowy demontaż przewodów linii energetycznej 110 kV, demontaż istniejącego słupa o konstrukcji kratowej wraz z fundamentami, montaż nowego słupa o konstrukcji kratowej typu P1±0, serii PSK-1/240, ponownym montażu zdemontowanych linii energetycznej 110 kV. Planowany zakres robót polega wyłącznie na wymianie dotychczasowych słupów linii energetycznej 110 kV [...] i zastąpienie starych 50-ietnich słupów nowymi o innych wymiarach niż pierwotne. Stary słup o wymiarach: wysokości 26,20 m i rozstawie 3,2 mx 3,2 m typu PS+3, serii S120 ma zostać zastąpiony słupem serii PSK-1/240 typ: P1±0 o wysokości 28,50 m i rozstawie 2,96 mx 2,966 m. Odtworzenie stanu pierwotnego wymaga wymiany dotychczasowych elementów, obiekt nadal jest użytkowany, nie dochodzi do zmiany parametrów technicznych, nadal przesył dotyczy napięcia 110 kV. Zasadnicze parametry jak długość, trasa oraz moc przesyłu nie ulegną zmianie. Nie zmienia powyższego to, że w wyniku planowanych prac słup o wysokości 26,20 m i rozstawie 3,2 m x 3,2 m zostanie zastąpiony słupem o wysokości 28,50 m oraz rozstawie 2,96 x 2,96 m. Nie można przykładać miary oceny zmiany parametrów każdego obiektu budowlanego do specyficznego obiektu jakim jest obiekt liniowy. Kwalifikacji tej należy dokonywać ad casum. W ocenie Sądu I instancji, zastąpienie w dotychczasowej linii elektroenergetycznej dotychczasowych, funkcjonujących od przeszło 50 lat słupów drewnianych betonowymi słupami wyższymi o 2m, przy niezmienionej trasie linii, miejscu ich dotychczasowego położenia oraz napięcia (dołączona mapa, decyzja z dnia 10 lutego 1958 r. o udzieleniu zezwolenia na budowę linii energetycznej 1t0kV na słupach kratowych [...], mapa stanu istniejącego, mapa stanu projektowanego) nie może prowadzić do wniosku, że mamy do czynienia ze zmianą parametrów obiektu liniowego.

Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że analiza treści art 124 b u.g.n. i art 124 u.g.n. na tle przedmiotowej sprawy wskazuje na to, że kwalifikacja spornych robót jako remontu czy przebudowy ma drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie z porównania li tylko treści art 124 i 124 b u.g.n. wynika, że dla realizacji robót związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, w przypadku nie wyrażenia zgody dysponenta nieruchomości, wystarczające jest zobowiązanie w drodze decyzji właściciela lub innego dysponenta nieruchomości do jej udostępnienia, podczas gdy wszystkie inne czynności wykraczające poza zakres wspomnianych robót, takie jak zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych uzależnione jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dysponowania decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do takich prostych wniosków nie prowadzą już wyniki wykładni systemowej. Legitymowanie się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi co do zasady warunek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji wymagających takiego pozwolenia. Tymczasem jak stanowi art 29 ust. 2 pkt 11 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowalnych polegających na przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19 a lit. a P.b., tj. innych niż sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, pod warunkiem, że nie dotyczy to przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar natura 2000 (art 29 ust. 3 P.b.). Ponadto zgodnie z art 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają formy architektonicznej, a także są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ust. 2 a tego przepisu wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art 29 ust. 1 pkt 19 a P.b. wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika by przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływania na obszar natura 2000 (art 29 ust. 3 P.b.). Wymiana słupów na nowe, w dotychczasowym miejscu ich usytuowania związana, jak wskazuje inwestor, z wymaganiami energetycznymi nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, użytkowania obiektu budowlanego, formy architektonicznej, a już na pewno nie będzie stanowić budowy, o której mowa w art 50 ust. 2 a u.p.z.p. Z analizy powyższych przepisów wynika zatem, że nawet przy zakwalifikowaniu spornych robót jako przebudowy, brak byłoby podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takiej sytuacji przyjęcie, że przebudowa uzależniona byłaby od wyrażenia przez starostę zgody warunkowanej legitymowaniem się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wypadek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art 124 u.g.n., w przypadku braku tego planu i jednoczesnym braku zgody dysponentów nieruchomości, wątpliwym czyniłoby realizację inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art 124 b u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że planowana wymiana słupów dotyczy urządzeń nienależących do części składowej nieruchomości, a stanowiących składnik przedsiębiorstwa, ma na celu, jak wyżej wskazano, konserwację i remont tych urządzeń, a właściciele - Skarżący nie wyrazili zgody. Akta wykazują prawidłowy przebieg postępowania w celu uzyskania zgody: kierowane przez spółkę pisma w celu zawarcia porozumienia, w tym: protokół z rokowań z dnia 11 stycznia 2018 r., protokół z negocjacji przeprowadzonych w dniu 7 marca 2018 r., wymiana korespondencji pomiędzy stronami: oferta Spółki z 21 sierpnia 2018 r. wraz z operatem szacunkowy i propozycją wartości służebności przesyłu, wiadomość e-mail pełnomocnika skarżącego z dnia 17 grudnia 2018 r., pismo Spółki z 8 października 2018 r., przy czym co należy podkreślić przepisy nie przewidują formy prowadzenia rokowań w tym zakresie.

Zastrzeżeń Sądu I instancji nie budzi również określony przez organ II instancji obszar nieruchomości przeznaczony do udostępnienia celem wykonania prac, zaznaczony na załączniku do decyzji, jak również okres na jaki ma nastąpić udostępnienie. Zdaniem Sądu I instancji określone decyzją ograniczenie jest konieczne do wykonania planowanych prac, uwzględnia zarówno ochronę interesu właściciela urządzeń przesyłowych, jak również właścicieli nieruchomości obciążonej. Określony nią sposób ograniczenia nadaje się do wykonania w drodze egzekucji. Skoro ustawodawca wprowadził maksymalny okres 6 m, a organ II instancji ustalił termin do miesiąca, od rozpoczęcia prac, przy zachowaniu wymogu uprzedniego powiadomienia o tym właścicieli, dochowany został wymóg z art 124 b ust. 3 u.g.n. Kwestię ewentualnego odszkodowania pozostawiono w gestii starosty - pkt 5 decyzji, na wypadek gdyby po wykonaniu czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV, przywrócenie do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, co odpowiada zasadom postępowania. W takiej sytuacji starosta w osobnej decyzji administracyjnej obciąża podmiot, któremu nieruchomość została udostępniona. Bezsporny w zasadzie stan faktyczny i odmienna jego ocena prawna usprawiedliwiała wydanie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 124 b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 7 a P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi remont, w związku z czym zasadne stało się wydanie decyzji zobowiązującej Skarżącego do udostępnienia nieruchomości wnioskodawcy, w sytuacji w której planowana inwestycja nosi znamiona przebudowy i nie podlega pod dyspozycję art. 124b ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Te same reguły dotyczą drugiej z podstaw, wszak tu dodatkowo należy wykazać możliwość istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Zatem kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12, źródło CBOSA).

Rozpoznając zarzuty Skarżącego, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124 b ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Nie budzi wątpliwości, iż na gruncie powyższego przepisu warunkiem uznania planowanych robót za czynności związane z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 P.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124 b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a P.b., w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (zob.: W. Piątek (w:) A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 56/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1758/19, źródło CBOSA). Przy czym za ugruntowane uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż nie można zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124 b ust. u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w prawie energetycznym. Wykładnia art. 124 b u.g.n. winna zatem sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość realizacji inwestycji przewidziana w art. 124 b u.g.n. stanowi bowiem jedynie narzędzie do wypełniania przez operatora systemu przesyłowego obowiązków, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9 c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. obowiązkiem przedsiębiorstwa przesyłowego jest zagwarantowanie bezpieczeństwo oraz niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124 b u.g.n. Celem art. 124 b u.g.n. jest bowiem przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124 b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 56/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1758/19, źródło CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana przewodów i słupów energetycznych stanowiących elementy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowych, nowych słupów wykonanych z nowego materiału i w nowej technologii, może być kwalifikowana jako remont jeżeli zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej. Użycie nowych materiałów nie pozostaje bowiem w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest bowiem aby zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosowane były nowe technologie, w tym betonowe słupy z żerdzi wirowanej oraz izolowane przewody. Działania operatora systemu przesyłowego polegające na wymianie zużytych elementów linii elektroenergetycznej, w tym przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 56/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1758/19, źródło CBOSA).

Na linię elektroenergetyczną należy zatem patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy też z przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii bądź trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć przyjmuje się, że nie każda zmiana w powyższym zakresie będzie wykluczać remont. Niewielkie, nieistotne zmiany powyższych parametrów nadal oznaczać mogą remont linii energetycznej. Przykładowo, wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie dotychczasowe parametry techniczne linii (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, źródło CBOSA). Również zwiększenie wysokości żerdzi wsporczych nie wpływa istotnie na warunki techniczne linii elektroenergetycznej, a polepsza warunki eksploatacyjne, niezawodność i zmniejsza awaryjność sieci (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 348/18, źródło CBOSA). Także planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej, choć z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających. Jeżeli następuje to bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, to nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 59/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1758/19, źródło CBOSA).

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż prace prowadzone na przedmiotowej nieruchomości będą polegać na czasowym demontażu przewodów linii energetycznej 110 kV, demontażu istniejących słupów o konstrukcji kratowej wraz z fundamentami, montażu nowych słupów o konstrukcji kratowej typu PSK-1/240 według projektu [...] S.A. wraz z nowymi fundamentami oraz ponownym montażu zdemontowanych przewodów linii energetycznej 110 kV. Zatem stanowisko słupowe kratowe nr 73 typu PS+3 serii S120 znajdujące się na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...] zostanie zdemontowane, a w miejsce jego, zamontowane stanowisko słupowe kratowe typu P1±0 serii PSK-1/240. Przedmiotowy remont polegać będzie wyłącznie na wymianie istniejących słupów linii energetycznej 110 kV [...], natomiast nie będą wymieniane przewody tejże linii.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane powyższe różnice między dotychczasową a projektowaną linią energetyczną nie wskazują na zmianę jej istotnych parametrów użytkowych lub technicznych. Napięcie prądu przesyłanego linią nie ulegną zmianie po wykonaniu prac. Na skutek remontu nie zmieni się długość ani lokalizacja linii. Nie ulegną zmianie także moc przesyłana przez linię energetyczną.

Jakkolwiek zawarta w P.b. definicja remontu przewiduje wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, to jednak nie chodzi o dokładne odwzorowanie tego co pierwotnie wykonano. Już tylko możliwość posłużenia się wyrobami budowlanymi innymi niż użyte w stanie pierwotnym, przewiduje istnienie pewnego marginesu odmienności tegoż odtworzenia, co nadal nie przekreśla wykonania w ten sposób remontu. Natomiast warunkiem brzegowym odróżnienia na gruncie art. 124 b u.g.n. remontu od przebudowy jest brak zmiany parametrów użytkowych lub technicznych linii energetycznej. Norma prawna wynikająca z art. 124 b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. oraz przepisami P.e., a w szczególności z wymogami formułowanymi wobec operatora systemu przesyłowego w art. 4 ust.1 i art. 9 c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e., istotne znaczenie nakazuje przyznać parametrowi napięcia linii energetycznej oraz wielkości pola elektromagnetycznego. Takiego charakteru nie ma natomiast sama możliwość zwiększenia natężenia prądu w sieci wskutek zastosowania przewodów o większych przekrojach. Możliwość zmiany powyższego parametru należy bowiem oceniać w kategoriach wymagań bezpieczeństwa odbiorców energii i gwarancji niezakłóconego i niezawodnego korzystania z sieci energetycznej. Konieczności utrzymywania linii energetycznej w dobrym stanie oznacza także konieczność stosowania przy ich remoncie zamiast przestarzałych technologii, technologii nowych, spełniających współczesne wymagania bezpieczeństwa i gwarantujących niezawodne użytkowanie sieci.

Powyższe uwagi zaprzeczają temu aby Sąd I instancji w sposób wadliwy rozumiał art. 124 b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7 a i 8 P.b. Jakkolwiek w motywach zaskarżonego wyroku norma prawna wynikająca z powyższych przepisów nie została wyprowadzona także z przepisów P.e., to jednak wynik przedstawionej wykładni prawa nie odbiega od tej prezentowanej w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za nietrafny wypada zatem uznać zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.