Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 384/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 80, art, 136, art. 107 par. 3, art. 15, art. 10 par. 1, art. 138 par. 2, art. 12 par. 1, art. 8 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151a par. 2, art. 64e, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 17 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów W[...] Sp. z o.o. z/s we W. oraz W1[...] Sp. z o.o. z/s we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. Nr IF-O.7840.1.178.2023.KMB-5, po rozpatrzeniu odwołania W.(1) sp. z o.o. z/s we W. (zwana dalej "strona skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwana "Pr.bud."), Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia 20 kwietnia 2023 r. Nr 755/2023, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono – na rzecz spółki W. sp. z o.o. z/s we W. (dalej zwana "inwestor") – pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę budynku hotelowego z usługami handlowymi w parterze oraz garażem podziemnym wraz z rozbiórką dwóch istniejących obiektów (garażu i wiaty śmietnikowej) i elementami infrastruktury technicznej przy ul. [...] we W. (działki nr [...], [...] i nr [...] AR_[...], obręb S.), oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 5, ust. 4 Pr.bud., opisał zebrany materiał dowodowy oraz w konkluzji wskazał, przywołując art. 145 § 1 pkt 4, art. 10, art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud., teren inwestycji stanowią trzy działki o nr. [...], [...] i [...]. Działka nr [...] to działka drogowa – ul. [...], nad którą będą nadwieszone niektóre elementy projektowanego budynku. Zasadnicza część inwestycji zlokalizowana jest na działkach nr [...] i [...]. Są to dwie działki o układzie równoleżnikowym (wschód – zachód) usytuowane w taki sposób, że działka nr [...] graniczy od południa z ul. [...] (działką nr [...] ), a od północy – z działką nr [...]. Od zachodu teren inwestycji (obie działki nr [...] i [...]) graniczą z działką nr [...], zabudowaną budynkiem usługowo-handlowym, od wschodu – z działką nr [...], na której znajduje się budynek hotelu "[...]". Od północy teren inwestycji (działka nr [...]) graniczy z działką nr [...], stanowiącą wnętrze kwartału zabudowy, oraz z działkami nr [...], [...] i [...]. Te dwie ostatnie działki zabudowane są jednokondygnacyjnymi budynkami, szeregowo zakomponowanymi boksami garażowymi. Projektowana zabudowa nie zajmuje całej powierzchni działek. Elewacją południową usytuowana jest na granicy z ul. [...] (działką m [...]), elewacją zachodnią przylega do zabudowy na działce m [...]. Wzdłuż elewacji wschodniej i północnej pozostawiono terenie zabudowany, na którym zlokalizowano różne elementy zagospodarowania terenu, w tym dojścia i dojazdy, trzy miejsca postojowe dla samochodów osobowych osób z niepełnosprawnościami, teren zieleni urządzonej. W elewacjach południowej, wschodniej i północnej znajdują się okna. Elewacja wschodnia znajduje się w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy z działką nr [...]. Usytuowany na tej działce hotel "[...]" posiada na tej granicy elewację zachodnią z niewielkimi oknami. Odległość zabudowy od północnej granicy terenu inwestycji jest różna i nie mniejsza niż 4 m. Projektowany budynek ma liczyć 5 kondygnacji, a najwyższy punkt dachu będzie się znajdować 16 m n.p.t. Jak wskazał dalej organ odwoławczym, projektant przeprowadził analizę oddziaływania projektowanej inwestycji na działki nieruchomości sąsiednie na stronach 16-20 projektu budowlanego, tom I, i określił obszar oddziaływania obiektu jako działki nr [...], [...], [...], [...]. Do obszaru tego nie włączył działek położonych na północ od inwestycji, mimo że obiekt położony na południe od nich może je zacieniać (zacienianie ocenia się według reguł ustalonych w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; zwane dalej "rozp.war.techn."). Porównując wysokość budynku (16 m) oraz odległości od granicy z innymi działkami (od wschodu i północy; nie mniejsze niż 4 m) jest oczywistym, zdaniem Wojewody, że budynek ten może także przesłaniać zabudowę na działkach sąsiednich (§ 13 rozp.war.techn.). Przeprowadzając wspomnianą powyżej analizę oddziaływania inwestycji, projektant wykazał, że inwestycja ta jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodność z przepisami nie oznacza, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu, ani na ich zabudowę. Odnosząc się do takiego sposobu postępowania, organ wskazał, że oddziaływanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. to nie tylko negatywny wpływ inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także możliwość spowodowania szkodliwego czy choćby uciążliwego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości. Oddziaływanie to nie musi (a nawet nie powinno) przekraczać norm wyznaczonych prawem, ale musi odpowiadać kategoriom przewidzianym prawem. Innymi słowy, zasłonięcie widoku nie jest oddziaływaniem mieszczącym się w kategoriach chronionych prawem, natomiast w przypadku, gdy obiekty zasłaniające widok powodują przesłanianie obiektów istniejących (§ 13 rozp.war.techn.) lub ograniczają im dostęp światła słonecznego (§ 60 rozp.war.techn.), to takie oddziaływania uwzględnia się przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania. Teren inwestycji oraz otaczające ją nieruchomości znajdują się w zabudowie śródmiejskiej, w związku z czym wymagania sformułowane w przepisach § 13 i § 60 rozp.war.techn. są obniżone. Tym bardziej nieruchomości objęte takimi oddziaływaniami winny być objęte obszarem oddziaływania inwestycji. Jak przy tym nadmienił organ, powyższe dotyczy także nieistniejącego, ale zgodnego z prawem zagospodarowania działki. Używając języka niespecjalistycznego można stwierdzić, że jeżeli władający daną nieruchomością, chcąc zagospodarować ją zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, będzie musiał uwzględniać istnienie analizowanej inwestycji, to ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

Ponadto, jak wynika z księgi wieczystej dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], na tym terenie określona jest służebność dojścia i dojazdu na rzecz właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wszystkie te działki położone są na północ od terenu inwestycji, przy czym jedynie działka nr [...] nie graniczy z tym terenem. Zgodnie z art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej "K.c."), nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Art. 251 K.c. stanowi zaś, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Treść powyższych unormowań wskazuje, iż podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud. Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Pr.bud. zawierający ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu należy interpretować łącznie z art. 5 Pr.bud. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowania działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 K.c.).

Podsumowując, organ stwierdził, że nieprawidłowo (zbyt wąsko) został wyznaczony obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie – nie wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji przewidzianej na działkach nr [...], [...] i [...], brały udział w tym postępowaniu. Jak podkreślono, ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Ustalenie stron postępowania będzie należało w niniejszej sprawie do Prezydenta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie. Wobec pominięcia strony postępowania organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zatem zweryfikować krąg stron postępowania w oparciu o przedstawione powyżej uwagi, a także zweryfikować szerokości dróg i dojść zarówno pod względem zgodności z wymaganiami służebności, jak i warunkami technicznymi, znajdującymi zastosowanie do dojść i dojazdów.

Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 384/24) oraz inwestor (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 385/24).

Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 K.p.a. w związku z:

1) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 K.p.a., przy jednoczesnym braku merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania oraz całości materiału zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, podczas gdy zasadą postępowania administracyjnego jest podjęcie przez organ odwoławczy działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a., a przeprowadzenie merytorycznego postępowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do stwierdzenia, iż istotność naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności przepisów przeciwpożarowych, niezależnie od ewentualnych naruszeń postępowania, pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji oddalającej wniosek inwestora oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia zarówno zarzutów odwołania, jak i samej sprawy, a w konsekwencji:

a) wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji,

b) naruszenie zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności,

c) sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się zarzutów odwołania, a tym samym bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze, w szczególności rozpatrzenie zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia przepisów przeciwpożarowych, doprowadziłoby organ odwoławczy do przekonania, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki uprawniające organ do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji oddalającej wniosek inwestora oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę;

co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. i przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ do uchylenia decyzji pierwszej instancji z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stron postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały istotne przesłanki uzasadniające merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzję z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bez naruszania interesów innych stron, jeśli ich zakres faktycznie powinien być szerszy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano na szereg nieprawidłowości, z którymi nie sposób się zgodzić.

W uzasadnieniu swojego sprzeciwu inwestor zarzucił natomiast naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy objętej zaskarżoną decyzją,

b) dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że zarówno projektant jak i organ pierwszej instancji dokonali niewłaściwego ustalenia obszaru oddziaływania planowanych obiektów na nieruchomości sąsiednie, a co za tym idzie, kręgu stron postępowania, gdyż:

– zaprojektowany na nieruchomości należącej do inwestora budynek hotelowy z usługami w parterze oraz garażem podziemnym o wysokości 16 m miałby rzekomo przesłaniać zabudowę znajdującą się na działkach ewidencyjnych o nr. [...], [...] oraz [...], na których znajdują się garaże, jak również uniemożliwiać zabudowę działki nr [...] stanowiącą wnętrze kwartału zabudowy,

– realizacja inwestycji w zaproponowanym przez inwestora kształcie może doprowadzić do naruszenia praw właścicieli działek o nr. [...], [...], [...] i [...] z tytułu ustanowionych na ich rzecz służebności dojścia i dojazdu prowadzonej dla nieruchomości inwestora składającej się z działek nr [...] i [...],

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i bezpodstawne przyjęcie, iż:

a) oddziaływanie obiektu budowlanego w rozumieniu zaskarżonych przepisów może:

– polegać na spowodowaniu choćby szkodliwego czy uciążliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie,

– polegać na takim oddziaływaniu, które wpływa – lub może wpływać – na zabudowę,

– dotyczyć także nieistniejącego, ale zgodnego z prawem zagospodarowania działki,

– dotyczyć nie tylko istniejącej, ale także hipotetycznej (możliwej w przyszłości) zabudowy,

– dotyczyć osób uprawnionych ze służebności gruntowej, których prawa mogą zostać naruszone poprzez wybudowanie projektowanego obiektu budowlanego,

b) przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 K.c.);

3) § 13 i § 60 rozp.war.techn. poprzez ich błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w toku analizy przesłaniania, o której mowa w § 13 rozp.war.techn., oraz analizy nasłonecznienia, o której mowa w § 60 rozp.war.techn., należy uwzględniać garaże, a więc budynki z pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi, jak również niezabudowane nieruchomości gruntowe, a co za tym idzie, na tej podstawie ustalać spełnienie warunków wynikających z przywołanych przepisów;

4) art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5) art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na uchyleniu się przez organ odwoławczy od merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu strony skarżącej, a co za tym idzie, od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy;

6) art. 12 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. polegające na bezpodstawnym wydaniu po upływie blisko 1 roku od dnia przekazania odwołania organowi drugiej instancji i po upływie terminu wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rozpatrzenie sprawy, decyzji kasatoryjnej, tj. przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co niewątpliwie podważa zaufanie inwestora do organów władzy publicznej;

7) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż organ pierwszej instancji nieprawidłowo (zbyt wąsko) określił obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie, nie wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony postępowania brały w nim udział, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z porozumienia z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] pomiędzy Gminą W. reprezentowaną przez Zarząd Z. a inwestorem oraz wyciągu z umowy sprzedaży nieruchomości inwestora zawartej z Gminą z dnia 15 stycznia 2021 r. w formie aktu notarialnego (s. 1-2, 8-13) na fakt braku możliwości naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości sąsiednich z tytułu ustanowienia służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość Skarżącej, uzgodnienia rozwiązań projektowych z właścicielem nieruchomości władnącej, braku potrzeby objęcia właściciela tej nieruchomości kręgiem stron postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniami z dnia 17 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy o sygn. akt II SA/Wr 384/24 oraz II SA/Wr 385/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. II SA/Wr 384/24 zaś sprawę o sygn. akt II SA/Wr 385/24 zakreślić jako załatwioną w inny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Podkreślenia tutaj wymaga, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 64e P.p.s.a., ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a. i przyjęciem przez P.p.s.a., że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na powstaje art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że wszystkie zarzuty wskazane przez stronę skarżącą jak również zarzut inwestora naruszania art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a. są nieuzasadnione, bowiem wkraczają one w zakres materialnoparwnej oceny wydania decyzji administracyjnej, a czego – w okolicznościach niniejszej sprawy – ani nie dokonywał organ odwoławczy ani nie jest uprawniony – w świetle przywołanych powyższej przepisów P.p.s.a. – orzekający Sąd. Należy tutaj zauważyć, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, stwierdził słusznie (o czym będzie mowa poniżej), że nie został w sposób prawidłowo (bo zbyt wąsko) wyznaczony obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie – nie wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony postępowania w rozpoznawanej sprawie, brały udział w tym postępowaniu. Nie było zatem potrzeby, aby rozpatrywać – jak tego domaga się strona skarżąca – merytorycznych zarzutów odwołania oraz całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności przepisów przeciwpożarowych. Sanowanie przez organ drugiej instancji pominięcia przez organ pierwszoinstancyjny podmiotów mających w sprawie przymiot strony w istocie prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności. Jak słusznie zauważył Wojewoda, merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy oznaczałoby zredukowanie postępowania administracyjnego dla nowych stron tylko do jednej instancji, a zatem naruszenie art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedwczesnym jest zatem stanowisko strony skarżącej, że przeprowadzenie merytorycznego postępowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do stwierdzenia, iż istotność naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności przepisów przeciwpożarowych, niezależnie od ewentualnych naruszeń postępowania, pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji oddalającej wniosek inwestora oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było jedynie zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co Istotne, przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, [w:] Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Komentarz, 1995, s. 328). Wydaje się jednak, że z przepisu art. 138 nie wynika tak ujęta zależność między przewidzianymi w nim decyzjami organu odwoławczego, w szczególności zaś zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów Kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). I taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się zaś w drugiej kolejności do zarzutów inwestora, należy zwrócić uwagę, że jednym z warunków poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest prawidłowe określenie stron postępowania, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu stanowić bowiem może z jednej strony podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a z drugiej strony – niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem art. 10 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. – jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm administracyjnego prawa materialnego stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w toku którego "interes prawny" ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr.bud. Zgodnie w brzmieniem tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przywołany przepis ma na celu ograniczenie katalogu stron – ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 K.p.a. – w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Choć artykuł ten stanowi wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 28 K.p.a., to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal powiązany jest z istnieniem interesu prawnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98). W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Pr.bud., zgodnie z którą przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1c Pr.bud., ale także do obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Uwzględniając teren planowanej inwestycji i jej położenie względem sąsiadujących działek, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę nie uczestniczyły wszystkie strony. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Ustalenie stron postępowania będzie zatem należało w niniejszej sprawie do Prezydenta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji powinien mieć także na względzie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, który może zostać przeniesiony na inny podmiot. Powyższe ustalenia nie zwalniają więc organu pierwszej instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie. Takie stwierdzenie – w ocenie Sądu – spowodowało konieczność cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, zaś wydanie decyzji reformatoryjnej nie było dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 K.p.a. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje bowiem jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, nie może zatem prowadzić do zastępowania organu pierwszej instancji w jego obowiązkach polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji nie może bowiem przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17). Za takie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne należy uznać ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, które nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 194/11; WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1185/17). W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie dopiero na poziomie postępowania przed organem drugiej instancji poprawnego kręgu stron, które winny od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lutego 2024 r. (II OSK 157/24, II OSK 158/24), organ drugiej instancji, wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie może ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji. Przy czym, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji, winien pozostawić kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania temu organowi, a nie dokonywać przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym. Uwzględniając powyższe, zarzuty skargi inwestora naruszenia art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów inwestora, należy zwrócić uwagę, że przywołany wyżej art. 3 pkt 20 Pr.bud. należy interpretować łącznie z art. 5 Pr.bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (ust. 1 pkt 9). Jak słusznie wskazał Wojewoda, zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowania działki inwestora związane z budowanym obiektem są nie tylko przepisy rozp.war.techn. a także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 K.c.). Istotne jest również, na co także zwrócił uwagę organ drugiej instancji, że po zmianie Pr.bud. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U.poz. 471 ze zm., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji brane są pod uwagę ograniczenia w zabudowie terenu a nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z powyższego wynika zatem, że należy uwzględnić takie oddziaływania, które wpływają – lub mogą wpływać – na zabudowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a ponieważ ustawodawca nie określił, czy chodzi o istniejącą zabudowę, czy hipotetyczną (możliwą w przyszłości), należy rozpatrzyć oba aspekty tego pojęcia. Słusznym jest przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, że pojęcie to należy rozumieć szeroko, zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 2020 r., tj. w projekcie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z pe zm.). Zgodnie z nią przedmiotowe ograniczenia (a więc ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud.) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi.

Uwzględniając powyższe rozważania, prawidłowo – w ocenie Sądu – Wojewoda określając obszar oddziaływania planowanej inwestycji, sięgnął do przepisów rozp.war.techn. Należy tutaj zauważyć, że projektowany w zabudowie śródmiejskiej budynek ma liczyć 5 kondygnacji, a najwyższy punkt dachu będzie się znajdować na wysokości 16 m n.p.t. Co istotne, projektant wprawdzie przeprowadził analizę jego oddziaływania na działki sąsiednie (s. 16-20 projektu budowlanego, tom I) i określił obszar oddziaływania, jednakże uwzględnił w nim jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], natomiast do tego obszaru nie włączył działek położonych na północ od inwestycji, mimo że obiekt położony na południe od nich może je zacieniać (§ 13 rozp.war.techn.). Przy czym, organ drugiej instancji słusznie zauważył, że zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi nie oznacza, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu, ani na ich zabudowę. Oddziaływanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. to wprowadzenie na podstawie przepisów odrębnych takich rozwiązań architektoniczno-budowlanych związanych z planowanym obiektem, które ograniczają w zabudowie teren nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu, a za takie należy uznać zasłonięcie widoku powodujące przesłanianie obiektów istniejących (§ 13 rozp.war.techn.) lub ograniczające im dostęp światła słonecznego (§ 60 rozp.war.techn.). Takie oddziaływania – jak słusznie wskazał Wojewoda – uwzględnia się przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania, co dotyczy także nieistniejącego, ale zgodnego z prawem zagospodarowania działki sąsiedniej. Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, że jeżeli władający daną nieruchomością, chcąc zagospodarować ją zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, będzie musiał uwzględniać istnienie analizowanej inwestycji, to ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Tym samym zarzuty inwestora naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. (pkt 2 lit. a tiret 1-4 oraz pkt 1 lit. a, b tiret 1 skargi) jak i § 13 i § 60 rozp.war.techn. zostały uznane za nieuzasadnione.

Za nieuzasadnione Sąd także uznał zarzuty inwestora naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. (pkt 2 lit. a tiret 5, lit. b oraz pkt 1 lit. a, b tiret 2 skargi). W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud., każda bowiem ingerencja w służebność może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władnącej, w tym brak możliwości zabudowy i korzystania z takiej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. (wyroki: NSA z dnia 29 lipca 2014 r., II OSK 397/13; WSA w Łodzi z dnia 18 października 2023 r., II SA/Łd 596/23). Przy czym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność zawarcia z Gminą W. porozumienia z dnia 29 listopada 2022 r. jak i umowy sprzedaży nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu inwestora naruszania art. 12 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. należy jedynie zwrócić uwagę, że inwestor nie wykazał nawet, że wydanie po upływie blisko 1 roku od dnia przekazania odwołania organowi drugiej instancji i po upływie terminu wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rozpatrzenie sprawy, decyzji kasacyjnej zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co niewątpliwie podważa zaufanie inwestora do organów władzy publicznej, miało jakikolwiek wpływ na wynika sprawy, a tym bardziej brak jest wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy", a wykazanie tylko takiego wpływu może dawać podstawę do uwzględnienia sprzeciwu, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151a P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a.

W świetle powyższych rozważań słusznym jest pogląd, że naruszenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 10 K.p.a. przesądza o konieczności ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten organ w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Skoro tak, to wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci nieprawidłowego określenia kręgu stron prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19) i bezstronności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Stąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionych sprzeciwów.