Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2810/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 461/22 w sprawie ze skargi D.Ł. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 461/22, oddalił skargę D.Ł. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy D. podjęła w dniu [...] 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, terenu w miejscowości D., w rejonie drogi wojewódzkiej nr [...] oraz ulicy [...]1, [...]2, [...]3 i [...]4, gmina D.

W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada stwierdziła, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2016 r. Zgodnie z jego ustaleniami dla terenu objętego opracowaniem planu wskazano jako kierunek zagospodarowania tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej (M3), tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (M1U) oraz tereny lasów.

W § 1 ust. 2 uchwały wyjaśniono, że załączniki do uchwały stanowią: 1) część graficzna planu w skali 1:1000, zwana dalej rysunkiem planu – załącznik nr 1; 2) rozstrzygnięcie Rady o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu – załącznik nr 2; 3) rozstrzygnięcie Rady o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych – załącznik nr 3.

Granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu (§ 1 ust. 3 uchwały planistycznej).

Wskazując na przeznaczenie poszczególnych trenów objętych planem, Rada m.in. ustaliła przeznaczenie terenów, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MN-18MN (§ 3 pkt 1), dla których w § 9 ust. 1 określiła następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1. rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca;

2. na jednej działce możliwość lokalizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego;

3. dopuszczenie lokalizacji garażu w budynku mieszkalnym lub w formie wolno stojącej o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m kw.;

4. dopuszczenie lokalizacji budynku gospodarczego lub gospodarczo-garażowego w formie wolno stojącej o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m kw.;

5. zakaz lokalizacji blaszanych budynków garażowych, gospodarczych i gospodarczo-garażowych;

6. dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

7. wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 0,3 liczony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej;

8. maksymalną powierzchnię zabudowy – 15% powierzchni działki;

9. minimalna powierzchnię terenu biologicznie czynnego - 60% powierzchni działki;

10. posadowienie posadzki parteru budynków nie wyżej niż 0,5 m nad projektowanym poziomem terenu;

11. dachy pochyłe dwuspadowe lub wielospadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych od 22º do 45º;

12. dowolne usytuowanie kalenicy głównej budynku mieszkalnego, garażowego, gospodarczego i gospodarczo-garażowego;

13. wysokość budynków mieszkalnych:

a. do 2 kondygnacji nadziemnych;

b. nie więcej niż 9,0 m;

14. wysokość budynków garażowych, gospodarczych i gospodarczo-garażowych:

a. 1 kondygnacja nadziemna,

b. nie więcej niż 6,0 m;

15. zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnej budynków;

16. zastosowanie materiałów elewacyjnych w kolorach pastelowych lub w kolorze naturalnym materiału ceramicznego, szarym i białym;

17. zastosowanie dachówki ceramicznej, betonowej lub materiału dachówkopodobnego w kolorze ceglastoczerwonym, brązowym lub grafitowym;

18. lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w ilości minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny na terenie działki;

19. minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek:

a. dla terenów 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 11MN - 1500 m2, przy czym dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 1500 m2 wyłącznie dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej;

b. dla terenów 10MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN - 2000 m2, przy czym dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 2000 m kw. wyłącznie dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej.

W stosunku do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1) studium jako kierunek zagospodarowania przewidywało zabudowę mieszkaniową rezydencjalną (M3), o minimalnej powierzchni działki 2500 m2.

W postępowaniu planistycznym brała udział D.Ł., która, powołując się na prawo własności nieruchomości, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...], wniosła uwagi do projektu planu miejscowego dotyczące uwzględnienia aktualnego podziału geodezyjnego terenu objętego planem zmiany § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7-9, 11, 13, 18 i 19 oraz zmianę części graficznej planu, względnie utworzenie nowej strefy terenu (np. "19MN" lub "3aMN") poprzez wydzielenie z terenu 3MN obszaru działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i określenie dla tego terenu paramentów jak dla terenu 3MN z uwzględnieniem zmian opisanych w pkt. 1-11 jej wniosku. Uwag tych w toku postępowania planistycznego nie uwzględniono. Wykaz nieuwzględnionych przez Wójta uwag został następnie przedłożony Radzie Gminy D.

W konsekwencji D.Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 13, 18, 19 lit. a i część graficzną – rysunek planu. Strona zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez nieuwzględnienie w skarżonej uchwale wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w dowolności w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

3. art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") przez uchwalenie planu z oparciem się na nieaktualnych mapach w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiadujących, a co za tym idzie – nieuwzględnienie istniejącego na tych nieruchomościach, będącego w trakcie realizacji oraz planowanego stanu zabudowy;

4. art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu, skutkujące istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 31 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez naruszenie zasady proporcjonalności i nakazu konieczności oraz ograniczenie prawa własności skarżącej w zakresie naruszającym jego istotę oraz niekoniecznym dla osiągnięcia celów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz naruszający zasady proporcjonalności i bezstronności.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że gmina w swoich działaniach podejmowanych w ramach władztwa planistycznego jest ograniczona przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, w szczególności przez szereg czynników określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem zainteresowanej, w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że Rada Gminy D. w uchwalonym planie miejscowym uwzględniła wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. okoliczności. Skarżąca podniosła także, że nie wzięto pod uwagę wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ani walorów architektonicznych i krajobrazowych, albowiem w obliczu zrealizowania części inwestycji przez skarżącą już w momencie prowadzenia prac nad projektem planu, uchwalenie go w skarżonym kształcie spowodowało, że pomiędzy obiektami pozostaną niesymetryczne luki, stwarzające złe wrażenie wizualne, zarówno jeśli chodzi o estetykę samej ulicy [...]2 (przy której znajdują się należące do skarżącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]), jak i założenia urbanistyczne całego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że w ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skarżącej, w tym wyjaśnił kwestie dotyczące materiałów kartograficznych zgromadzonych na potrzeby sporządzenia projektu planu miejscowego.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 885/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.Ł. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2135/20, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej D.Ł., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było pozbawienie strony możności obrony swych praw. Zdaniem NSA, w realiach tej sprawy brak zawiadomienia strony skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 24 czerwca 2020 r. (na którym finalnie rozpoznano sprawę) i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie – w szczególności w odniesieniu do nadesłanych na żądanie Sądu dodatkowych materiałów planistycznych, które zostały w zaskarżonym wyroku zweryfikowane w kontekście wniesionej skargi – sprawia, że nie zostały dochowane gwarancje procesowe wobec strony. W ocenie NSA, sąd I instancji uniemożliwił skarżącej, po nadesłaniu kompletnych akt zapoznanie się z nimi i zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku.

Na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację przedstawioną w skardze i dalszych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga okazała się nieuzasadniona.

W przekonaniu Sądu, podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia dotyczące uchwalonego planu miejscowego nie mogły doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności (ani w całości, ani też w zakwestionowanej części). Nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącą zarzuty o charakterze formalnym. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się istotnych uchybień trybu sporządzania planu.

W ocenie Sądu, w sprawie brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, która twierdzi, że skarżony akt został uchwalony na podstawie nieprawidłowych materiałów planistycznych, gdyż nie uwzględnia aktualnego stanu podziału gruntów, istniejącego już na etapie projektowania i zabudowy na nieruchomości skarżącej, a także zabudowy będącej w trakcie realizacji oraz planowanej dalszej zabudowy. Zarzut ten dotyczy naruszenia art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia MI. Jednak jak wynika z odpowiedzi na skargę, dla potrzeb projektu planu pozyskano zgodnie z art. 16 u.p.z.p. kopię map zasadniczych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [w P.], aktualne na dzień sporządzenia projektu planu miejscowego.

Z kolei negatywne rozpatrzenie uwag zgłaszanych w toku postępowania planistycznego – bez wykazania formalnych uchybień w zakresie procedury rozpatrywania zgłoszonych uwag, których Sąd nie dopatrzył się z urzędu – nie może być uznane za naruszenie trybu sporządzania planu. Uwagi skarżącej zostały rozpatrzone z zachowaniem procedury wynikającej z art. 17 pkt 11, 12 i 14 oraz art. 18 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wykaz pominiętych zastrzeżeń do projektu planu przedstawiono Radzie Gminy D., która ostatecznie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd podkreślił, że uchwała w sprawie planu miejscowego zawiera niezbędne załączniki, które świadczą o dochowaniu procedury w tym względzie. Skoro zaś Wójt Gminy D. nie uwzględnił uwag skarżącej, to nie mógł wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikającej z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11. Nie naruszył zatem art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu, skutkujące istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

Według stanowiska Sądu okoliczność, że uwagi wniesione przez skarżącą nie zostały uwzględnione nie może także stanowić o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. Procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana w u.p.z.p. i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej.

Ponadto, Sąd nie dostrzegł w argumentacji organu, jak i w zakwestionowanych postanowieniach planu takich okoliczności, które wskazywałyby na to, że przyjęte rozwiązania planistyczne mogą doprowadzić do wystąpienia na analizowanym terenie skutków sprzecznych z celami ustawy i wymogami ładu przestrzennego, w tym zagrożeń dla jego prawidłowego zagospodarowania, w tym estetyki ulicy. Niska intensywność zabudowy i wzajemne usytuowanie nowej zabudowy względem już istniejącej może wprawdzie powodować, że wystąpią niesymetryczne luki między obiektami budowanymi, jednakże symetria odległości pomiędzy obiektami budowlanymi nie stanowi wartości samej w sobie. Ewentualne powstanie takich luk w zabudowie nie może w tych warunkach świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i usprawiedliwiać sądową ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

Podobnie Sąd odniósł się do podnoszonego przez stronę argumentu, że brak rozmieszczenia budynków w sposób oczekiwany przez skarżącą może naruszać walory architektoniczne czy krajobrazowe, lub też burzyć ład przestrzenny. Sąd także podkreślił, że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób kwestionowane postanowienia planu naruszają założenia urbanistyczne całego obszaru. Tymczasem założenia te, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i całokształtu materiałów planistycznych, są konsekwentne i wewnętrznie spójne, w pełni odpowiadając kierunkowi zagospodarowania tych terenów, określonemu w studium gminnym.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego Sąd zauważył, że kwestionowana uchwała w przedmiocie planu miejscowego była zgodna, co do swojego zakresu (wyznaczonego na załączniku graficznym), z podjętą na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwałą intencyjną, jak i nie naruszała postanowień obowiązującego studium gminnego.

Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2016 r. (ze zmianami wynikającymi z wyżej przywołanej uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r.), dla obszaru objętego opracowaniem planu, w odniesieniu do terenów oznaczanych w planie symbolem MN (1-18) wskazano kierunek zagospodarowania jako "tereny zabudowy mieszkaniowej – rezydencjalnej" ("zabudowa jednorodzinna wolnostojąca"), oznaczone symbolem M3. Zgodnie zaś z przyjętymi w planie kierunkami i wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania i użytkowania terenu, dla obszarów zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej, określono możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Zdaniem Sądu mieści się to w ramach realizacji założeń i wniosków studium.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, Sąd podkreślił, że nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Ustawodawca pozwolił organom planistycznym na ingerencję w prawo własności, poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego tylko istotna ingerencja przez organy planistyczne, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto tylko taka, która jest nieuzasadniona, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa.

W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, skoro plan miejscowy stwarza możliwości inwestycyjne na terenie stanowiącym własność skarżącej na zasadach i o parametrach określonych w planie miejscowym, w myśl zasady zachowania ładu przestrzennego.

Sąd nie dostrzegł również, by organy gminy przekroczyły granice posiadanego władztwa, nie uwzględniając walorów ekonomicznych przestrzeni, a zarazem wprowadzając ograniczenia intensywności zabudowy w stopniu wyższym niż konieczny dla osiągniecia celów uchwały. Okoliczność, że w analizowanym obszarze dopuszczalne będzie umiejscowienie mniejszej liczby budynków niż zaplanowała to skarżąca, nie może wprost oznaczać, że gmina nie uwzględniła walorów ekonomicznych przestrzeni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a to naruszenie:

– art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że podjęta przez organ uchwała uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, podczas gdy z treści uchwały wynika, że czynniki te nie zostały wzięte pod uwagę;

– art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i oparcie skarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwym przeświadczeniu, że w podjętej przez organ uchwale dokonano należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, podczas gdy podjęta uchwała nosi znamiona nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się w dowolności w ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

– art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia MI przez jego błędną wykładnię i wadliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli aktualności map w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiadujących, albowiem ich rzetelna analiza, konfrontująca zawartość map z aktualnym stanem tych nieruchomości oraz stanem, który na nich istniał w momencie opiniowania i uzgadniania projektu, doprowadziłaby Sąd do wniosku, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oparty został o nieaktualne w tym zakresie mapy, a w konsekwencji – nie uwzględniono stanu zabudowy istniejącego na tych nieruchomościach, będącego w trakcie realizacji oraz planowanego;

– art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że arbitralne nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu nie skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 31 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że treść uchwalonego planu nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności i nakazu konieczności oraz ograniczenia prawa własności skarżącej w zakresie naruszającym jego istotę oraz niekoniecznym dla osiągnięcia celów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy uprawnienia właścicielskie skarżącej zostały ograniczone w sposób godzący w ich istotę, a nadto – w stopniu wyższym niż konieczny dla osiągnięcia celów uchwały;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

– art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r. nr [...], podczas gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w całości i stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały,

– art. 8 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że sposób prowadzenia postępowania przez organ czynił zadość nakazowi budowania zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz nie naruszał zasad proporcjonalności i bezstronności, podczas gdy rzetelna jego analiza doprowadziłaby Sąd do wniosku, że prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w którym uwagi jego uczestnika odrzucane są bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nosi znamiona dowolności i arbitralności;

– art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd uzyskania na etapie gromadzenia materiału dowodowego stanowiska organu uzasadniającego odrzucenie wniosków i uwag skarżącej w zakresie proponowanych 11 poprawek, co skutkowało brakiem możliwości oceny zasadności odrzucenia ww. poprawek przez organ orzekający w sprawie oraz brakiem spełnienia przesłanek do zamknięcia rozprawy, a w konsekwencji uniemożliwieniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy prawidłowe uzyskanie ww. stanowiska organu pozwoliłoby na uwzględnienie stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:

1. przeprowadzenie – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – dowodu z dokumentów w postaci:

a. wydruków 6 zdjęć wykonanych 23 lutego 2022 r. przedstawiających stan zagospodarowania działek objętych skargą kasacyjną,

b. wydruku z portalu GEOPORTAL,

obu ww. na fakt pominięcia przez sąd I instancji okoliczności, iż rada gminy, uchwalając skarżony akt, nie wzięła pod uwagę wydanych pozwoleń na budowę, istniejącego stanu zabudowy nieruchomości skarżącej, realizowanych zamierzeń inwestycyjnych ani wymagań ładu przestrzennego, w tym walorów krajobrazowych, architektonicznych i ekonomicznych przestrzeni;

2. uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 13, 18, 19 lit. a i część graficzną – Rysunek planu, względnie – w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się łącznie do dwóch pierwszych zarzutów oraz ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim wziąć pod uwagę ustalenia studium obejmujące obszar, na którym są położone działki skarżącej. Otóż obszar ten został oznaczony symbolem M3 – "Tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej", na którym przewidziano zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Mając zaś na względzie treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.", trzeba podkreślić, że w zaskarżonym wyroku zostały uwzględnione wskazane uwarunkowania wynikające ze studium oraz z cytowanego powyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W ich świetle należy bowiem rozpatrywać nie tyle wykładnię, na co wskazuje skarżąca, ile zastosowanie przepisów wymienionych w tychże zarzutach.

Ponadto wypada też wyjaśnić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się na szczególnych charakter art. 1 ust. 2 u.p.z.p., którego pkt. 1, 2, 6 i 7, zostały – zdaniem skarżącej – naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z przepisów tych wyprowadza się zasadę ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Wynikającego z niej nakazu uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym określonych w pkt. 1, 2, 6 i 7, nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 423/07, LEX nr 384353).

Należy też zgodzić się z poglądem przedstawionym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym, w którym ustawodawca nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodów z biegłych i oględzin, nie można rozstrzygnąć, czy określone rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia walory krajobrazowe oraz ład urbanistyczny. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie musi się zatem ograniczyć do sprawdzenia, czy w procedurze uchwalenia planu miejscowego zachowano te wymogi proceduralne, które mają na celu zapewnienie realizacji wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych." (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2088/14, LEX nr 2108446).

Przyjmując powyższe zapatrywanie, należy pozytywnie ocenić przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę trybu sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu.

Z tych też względów niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p.

W przeznaczeniu działek skarżącej pod zabudowę, aczkolwiek nie dowolną, lecz determinowaną m.in. ustaleniami studium, nie sposób upatrywać nadużycia władztwa planistycznego gminy. Należy podkreślić, że wszelkie ustalenia planu miejscowego prowadzą w jakimś zakresie do ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości. Nie można jednak przyjmować, że ustalenia te ze swej istoty prowadzą do naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności. Dostrzegł to również Sąd I instancji przyjmując, że ingerencja w prawo własności dokonywana ustaleniami planu miejscowego jest dozwolona, jeśli nie godzi w istotę tego prawa. Stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku koresponduje z przyjętą w orzecznictwie delimitacją władztwa planistycznego, z której wynika, że nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Ustawowe zezwolenie na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprawia, że tylko istotna i nieuzasadniona ingerencja, znacznie ograniczająca wykonywanie uprawnień właścicielskich, świadczy o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, LEX nr 2447157). Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi dopiero wtedy, gdy działanie organów gminy jest dowolne i nieuzasadnione (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 160/20, LEX nr 3503604).

Z treści ustaleń zaskarżonego planu nie wynika by były one nieuzasadnione i godziły w istotę własności skarżącej, choć jak już wyżej wskazano, niewątpliwie ustalenia te ograniczają zakres korzystania z własności nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, za nieznajdujące uzasadnienia należało uznać zarzuty naruszenia art. 31 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Nie można też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia MI przez jego błędną wykładnię i wadliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli aktualności map w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiadujących.

Po pierwsze, podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest skuteczne, gdy skarżąca chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2906/18, LEX nr 3403897).

Po drugie, zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania (czego skarżąca nie uczyniła), jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być jego prawidłowe rozumienie.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że arbitralne nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu nie skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym przypadku skarżąca również nie wskazała, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni wymienionego w tym zarzucie przepisu zostały naruszone i jakie powinno być jego prawidłowe rozumienie. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, negatywne rozpatrzenie uwag zgłaszanych w toku postępowania planistycznego, bez wykazania formalnych uchybień w zakresie procedury ich rozpatrywania, nie może być uznane za naruszenie trybu sporządzania planu.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego, jak wyżej wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Po drugie, w toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Odnosi się on zatem do procesu stosowania prawa. Natomiast plan miejscowy przyjmowany w drodze uchwały rady gminy jest, w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, a więc aktem stanowienia prawa (aktem prawotwórczym).

Po trzecie, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o gromadzeniu materiału dowodowego. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy. Ponadto, przeprowadzenie dowodu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i jest dokonywane w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Przy czym we wskazanych wyżej okolicznościach, celem takiego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego.

Ustosunkowując się zaś do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów należy wyjaśnić, że zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza więc co do zasady zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (tak też w wyrokach NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 936/17, LEX nr 3270341 oraz z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 789/22, LEX nr 3503995).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.