Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2102/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1 pkt 7, art. 29 ust. 1, art. 33 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 1952/2021 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., dalej również: "skarżąca", "zobowiązana", na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej również: "MWINB", z dnia 15 grudnia 2021 r., nr 1952/2021, w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. naruszenie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący uchylał się od ciążącego na nim obowiązku, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że organ miał obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i z tego powodu Sąd I instancji nie uchylił postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uznania przez Sąd, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: nie naruszył wymienionych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zabranego materiału dowodowego oraz organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy a tym samym wyjaśnił dokładnie sprawę, i z tego powodu Sąd I instancji nie uchylił postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", poprzez uznanie, że skarżący uchylał się od ciążącego na nim obowiązku, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Obowiązek egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym został określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, z dnia 30 października 2012 r. Ostateczną decyzją PINB nakazał Wspólnocie usunięcie, w terminie 12 miesięcy, stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. E. P. nr upr. [...] z czerwca 2012 r.

Następnie decyzjami z 14 listopada 2013 r., 25 listopada 2014 r. i 17 listopada 2015 r., na wniosek skarżącej, PINB zmieniał ww. decyzję, tj. wydłużał termin wykonania wymaganych robót budowlanych.

W związku z tym, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez PINB w dniu 19 grudnia 2018 r., a doręczony zobowiązanej w dniu 2 stycznia 2019 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, z mocy art. 6 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), do postępowania stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Przeprowadzone w dniu 13 lipca 2018 r. oględziny obiektu wykazały, że balkony zostały zdemontowane, jednak nie odtworzone.

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1876/20, który to wyrok odnosi się do niniejszego postępowania egzekucyjnego, z tym, że przedmiotem było zastosowanie innego środka egzekucyjnego, tzn. grzywny w ceku przymuszenia, za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona oraz te, których wykona w późniejszym terminie.

Wykładnia ta, z mocy art. 170 P.p.s.a., jest obowiązująca w niniejszej sprawie.

Balkony nie zostały odtworzone mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stan faktyczny w tym zakresie został potwierdzony w trakcie kontroli w dniu 21 marca 2019 r.

Zobowiązana nie kwestionowała tej okoliczności w trakcie procedury związanej z wymierzeniem grzywny w celu przymuszenia. Brak odtworzenia balkonów nie jest kwestionowany przez skarżącą także w postępowaniu egzekucyjnym oraz sądowym w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego.

Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zobowiązana stwierdziła, że "nakaz PINB z dnia 30 października 2012 r., nr IOT/605/2012, został w znacznej części wykonany".

Oznacza to, biorąc pod uwagę treść tytułu wykonawczego, a także uwzględniając wykładnię dokonaną w sprawie wykonania spornego obowiązku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że obowiązek nie został wykonany.

Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do argumentacji wnoszącej kasację, według której, obowiązek nie został wykonany w odniesieniu do pozostałej części decyzji z uwagi na trwające postępowanie o pozwolenie na budowę, trzeba przede wszystkim, w ślad za WINB oraz Sądem pierwszej instancji stwierdzić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z 30 października 2012 r. o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania zgodnie z tytułem wykonawczym.

Niezależnie od tego można zauważyć, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego. Utrwalony jest pogląd, według którego, roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 12 do art. 66; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1147/01; wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1612/21).

Okoliczności związane z prowadzonymi postępowaniami, których przedmiotem są starania skarżącej o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie są istotnymi z punktu widzenia art. 127 i art. 128 u.p.e.a., na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB z dnia 18 października 2021 r.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii niezebrania środków finansowych na wykonanie odtworzenia balkonów, można skonstatować, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej zastosowania środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ewentualne odroczenie wykonania obowiązku może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Od razu jednak warto zauważyć, że nawet jeśli dłużnik podnosi zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), to powinien wykazać, że termin wykonania obowiązku został odroczony lub nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2282/18). Z powołanego art. 33 § 1 pkt 2 oraz art. 56 § 1 pkt 1 w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie wynika zaś kompetencja organu egzekucyjnego do odroczenia terminu wykonania obowiązku (por. wyrok NSA z 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 906/96; Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", LEX/el 2023, pkt 4 do art. 56).

Bezzasadny jest więc także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie. Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, w tym MWINB, nie naruszyły wymienionych w omawianej podstawie kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolnej i wybiorczej oceny materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.