Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 649/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1383/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr BP.501.493.2019.1277.OL14.2372 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1383/19, oddalił skargę M. S. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ, organ odwoławczy) z 12 kwietnia 2019 r. nr BP.501.493.2019.1277.OL14.2372 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 18 stycznia 2019 r. w MOP [...] na drodze krajowej nr [...] dokonano kontroli drogowej podczas której kontroli poddano zespół pojazdów składający się z pojazdu silnikowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz o nr rej. [...]. Był to zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) powyżej 3,5 tony. Kierowca pojazdu M. T. wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie M. – G. na podstawie wypisu nr 14 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydanej przez Prezydenta Miasta P. Kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz i w imieniu skarżącej. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr WITD.DI.P.XIV1139/24/19 z dnia 18 stycznia 2019 r.

Po przeprowadzeniu postępowania Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego 4 marca 2019r. wydał decyzję, nr WITD.DI.0152.XIV1139/10/19, o nałożeniu na skarżącą – M. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: Z. T. M. S. w P., kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.

Podstawę faktyczną powyższej decyzji stanowiły:

- niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (kara za powyższe naruszenie nałożona została w wysokości 5.000 zł),

- podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu (kara za powyższe naruszenie nałożona została w wysokości 10.000 zł).

Organ stwierdził, że kierowca realizując zadanie przewozowe na rzecz skarżącej, dopuścił się naruszenia lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (tj. Dz.U. 2019, poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.), w okresach od godziny 00:05 do godziny 04:10 dnia 17 stycznia 2019 r. oraz w okresie od godziny 21:00 dnia 17 stycznia 2019 r. do godziny 03:00 dnia 18 stycznia 2019 r. Powyższe naruszenie polegało na posługiwaniu się przez kierowcę niedozwolonym przedmiotem - magnesem. Przedmiot ten został sfotografowany (zdjęcie - k. 7 akt administracyjnych). Drugim wykazanym przez organ naruszeniem prawa było naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - dopuszczając się naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że miało miejsce naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., które dotyczy zachowania kierowcy polegającego na prowadzeniu pojazdu bez włożonej do urządzenia karty kierowcy i takie zachowanie w pełni wyczerpuje dyspozycję naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze skutkującej nierejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. W ocenie organu oznacza to, że kierowca, poza niewłożeniem do tachografu karty kierowcy, przyłożył do czujnika ruchu niedozwolony przedmiot w postaci magnesu, co w pełni wyczerpuje dyspozycję naruszenia lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie doszło do obu naruszeń, które posiadały swój niezależny byt. Naruszenie lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. jest skutkiem dokonanego przez kierowcę podłączenia do tachografu niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu; natomiast naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jest skutkiem prowadzenia pojazdu przez kierowcę podczas gdy w tachografie nie znajdowała się karta kierowcy. Organ stwierdził, że bez znaczenia jest, iż samo przyłożenie magnesu do czujnika powodowało nierejestrowanie faktycznej aktywności. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż kierowca dopuścił się dwóch niezależnych od siebie naruszeń mimo, iż skutek jest jeden tj. nierejestrowanie faktycznej aktywności kierowcy. Zachowania kierowcy spełniają dyspozycję naruszenia zarówno wskazanego w lp. 6.2.1, jak i w lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem GITD, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. i obniżył nałożoną na stronę karę pieniężną z kwoty 15.000 zł do kwoty 12.000 zł .

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej pierwszej oraz drugiej instancji dokonały właściwej oraz wszechstronnej analizy materiału dowodowego, który został zgromadzony w sposób nie budzący zastrzeżeń. Organy postępowały zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. WSA wskazał, że zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) nie są – w konsekwencji powyższego uznania - zasadne. Zdaniem WSA, organy administracji publicznej nie dopuściły się błędów w zakresie subsumcji, prawidłowo kwalifikując ustalony stan faktyczny do poszczególnych typów naruszeń prawa transportowego. WSA wskazał, że organy w sposób prawidłowy uzasadniły kwalifikację prawną dwóch naruszeń tj. zaniechania użycia karty kierowcy i w podobnym celu, jakim było zakłócenie pracy tego urządzenia, użycia magnesu. WSA wskazał też, że ustawodawca przewidział normatywną możliwość uwolnienia się od tej odpowiedzialności przez przedsiębiorcę w przypadku wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych, unormowanych w art. 92c u.t.d. Jednakże WSA stwierdził, że w kontrolowanej sprawie przesłanki egzoneracyjne nie wystąpiły. WSA wskazał, że art. 92a u.t.d. reguluje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy) jak również innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym. Powołany przepis ustanawia odpowiedzialność administracyjną, mającą charakter obiektywny. Sąd ten dokonał także analizy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazując, że zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała żadnej okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność. WSA wskazał, że kierowca wykonujący przewóz potwierdził zarzucane naruszenia. Kierowca ten zeznał, że używał celowo magnesu w celu zakłócenia pracy tachografu. Finalnym celem było stworzenie pozoru przestrzegania czasu pracy kierowców. Jak zeznał świadek, w pojeździe został założony GPS, do którego wgląd ma skarżąca. Świadek ten stwierdził, że czasami zlecenia transportowe są "ciężkie do zrealizowania" zgodnie z przepisami o czasie pracy kierowców. Świadek ten dodał, że magnesu używał już wcześniej. Zdaniem WSA, powyższe zeznania świadka - kierowcy wykonującego przewóz - potwierdzają, że brak wpływu skarżącej na zachowanie kierowcy w trasie wynikał z niedostatecznego kontrolowania dokonywanych przez niego czynności, a tym samym był skutkiem nieprawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA skargę oddalił.

Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego przeciwko skarżącej M. S. w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ww. ustawy, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nakazywała sformułować wnioski wskazujące na konieczność zastosowania wskazanego przepisu, a tym samym umorzenia postępowania zmierzającego do ukarania skarżącej karą pieniężną;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny a nie swobodny, sprzeczny z logicznym rozumowaniem i zasadami doświadczenia życiowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż okoliczności sprawy oraz dowody miałyby wskazywać, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem, jakim w niniejszej sprawie jest skarżąca M. S., miał wpływ na powstanie naruszenia, podczas gdy jako właścicielka firmy przewozowej dołożyła wszelkich starań aby uniknąć naruszeń prawa dokonywanych przez kierowców pracujących w firmie Z. T., zapewniając im niezbędne szkolenia, w tym z zakresu czasu pracy i obsługi tachografu oraz kontrolując ich pracę na podstawie zapisów z GPS.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 26 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten jest kierowany do organu administracji publicznej i stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania dowodowego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok, przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu. Tak postawiony zarzut procesowy sformułowany został w sposób wadliwy. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy administracji ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić, że aby skutecznie podnieść zarzuty odnoszące się do postępowania przed organami należy wskazać podstawę skargi kasacyjnej w ramach której zarzuty te są formułowane (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Nadto, skarżący winien wskazać na przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który naruszył Sąd I instancji akceptując decyzję wydaną przez organ oraz powiązać ją z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego stosowanymi przez organy. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzut opisany lakonicznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Skarżący natomiast formułując zarzut skargi kasacyjnej zasadniczo wskazał wyłącznie przepis art. 80 k.p.a. który został naruszony przez organy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej też nie uzupełnia braków w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie wskazała tylko że swobodna ocena dowodów unormowana w art. 80 kpa nie może przekształcić się w samowolę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny okazał się także zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wykazywała wyłączenie odpowiedzialności z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., stanowiących, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyłączenie odpowiedzialności skarżącej. Podkreślić należy, że odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu z naruszeniem normatywnych zasad jego wykonywania. Brak winy przedsiębiorcy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Obowiązkiem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 46/22; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Wskazać należy, że świadek - kierowca prowadzący pojazd - w toku administracyjnego zeznał, że w pojeździe jest założony GPS, do którego wgląd ma strona skarżąca. Jak już wyżej zostało wskazane świadek ten zeznał, że czasami otrzymywane zlecenia jest trudno zrealizować przestrzegając przepisów o czasie pracy kierowców. Świadek ten potwierdził także, że w przeszłości używał magnesu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że powyższe opisane w zeznaniach przez świadka okoliczności świadczą o nienależytym nadzorze przez skarżącą a okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania instytucji wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika za wykazane, w kategoriach dowodowych, naruszenia ustawy. WSA prawidłowo wskazał, ze skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze czy też w skardze kasacyjnej, nie wskazała jako przyczyny stwierdzonych naruszeń okoliczności mających charakter nadzwyczajny, których wystąpienie jest niezbędne do zastosowania normy art. 92c u.t.d. Uprawniona jest zatem ocena zarówno organu, jak i WSA o niewykazaniu przesłanek do zastosowania w sprawie przepisu art. 92c u.t.d.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od M. S> na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2.700 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.