Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 978/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 444/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 444/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 1 marca 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 6 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283, dalej jako: u.o.i.ś), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret trzecie i lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako: rozporządzenie z 2019 r.), Burmistrz [...] orzekł o możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego [...] na części działek nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym 1-R. oraz działki nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym 2-K., gmina [...], bez potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji tej organ określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...], po zapoznaniu się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kartą informacyjną przedsięwzięcia oraz szczegółowym prześledzeniem nie tylko bezpośrednich, ale i pośrednich skutków działań, jakie miałyby się znaleźć w przedmiotowym projekcie, a także po analizie uwarunkowań realizacji planowanej inwestycji w przedłożonym wniosku, zważywszy na uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 u.o.i.ś., a także skalę i charakter przedsięwzięcia stwierdził brak możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uznał, że analizowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do uwag i wniosków składanych w sprawie organ wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zasięgnięto opinii właściwych organów w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego zamierzenia na środowisko, z których wynika, że w trakcie eksploatacji przedmiotowego złoża m.in. nie będą wykonywane prace, które mogłyby zakłócić stosunki wodne w rozpatrywanym regionie. Inwestycja nie będzie wymagała poboru wody podziemnej ani powierzchniowej, zaś z przedstawionej charakterystyki przedsięwzięcia nie wynikają presje mogące oddziaływać na stan części wód lub zagrażające osiągnięciu ustalonych dla nich celów środowiskowych, a zastosowane środki, minimalizujące ewentualny negatywny wpływ na środowisko gruntowo-wodne, zapewnią jego ochronę. Podano, że przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym obszarach sieci Natura 2000 i nie będzie oddziaływać na gatunki i siedliska tam chronione oraz nie spowoduje fragmentacji obszarów. Wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ustanawia żadnych uprawnień dla inwestora, stanowiących podstawę do podjęcia właściwych działań inwestycyjnych i nie może wywołać skutku w postaci jakichkolwiek zmian w środowisku. Służy jedynie ocenie, czy planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i stanowi etap poprzedzający uzyskanie decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.i.ś. W związku z tym w ocenie organu fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być oceniany jako okoliczność wyrządzająca szkodę dla środowiska lub powodująca trudne do odwrócenia skutki, gdyż daje ona inwestorowi jedynie prawo do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielanej na podstawie ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo górnicze i geologiczne.

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, zaskarżoną decyzją z 1 marca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy opiniujące tj. RDOŚ i Dyrektor Zlewni Wód Polskich wskazały na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wprawdzie organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy nie jest formalnie związany tymi opiniami, ale są to organy wyspecjalizowane w zakresie gospodarki wodnej oraz w zakresie ochrony środowiska. W ocenie Kolegium już sama jednolitość ocen wyspecjalizowanych organów wskazuje, że brak jest szczególnych okoliczności, które świadczyłyby o konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego w pełnym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że z przedstawionej charakterystyki przedsięwzięcia nie wynikają presje mogące oddziaływać na stan części wód lub zagrażać osiągnięciu ustalonych dla nich celów środowiskowych, a zastosowane środki minimalizujące ewentualny negatywny wpływ na środowisko gruntowo-wodne zapewnią jego ochronę. Podkreślono, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji określono ponadto warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Odnosząc się do sprzeciwu okolicznych mieszkańców wskazano, że przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków, ale nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że przedłożona karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi wprawdzie podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, ale jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy stwierdził także, że pozbawiony uzasadnienia jest zarzut pominięcia dowodów takich jak dowód z opinii biegłego, gdyż skarżący nie przedstawił żadnej opinii (ekspertyzy) specjalistycznej, która podważałaby ustalenia organów dokonane m.in. na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny. Wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena i analiza dopuszczalności konkretnego planowanego przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko, ludzi, krajobraz oraz spełnienie ustawowych warunków. Wszystkie czynności organu w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej powinny zatem zmierzać do ustalenia wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności, czy wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz na ludzi będzie negatywny. Tak określony zakres postępowania oznacza, że ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko czyni zbędnym przeprowadzanie kolejnych czynności procesowych, w celu wykazania okoliczności potwierdzonych zebranym już materiałem dowodowym. Podniesiono, że na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w której zawarto min. charakterystykę, parametry techniczne oraz dane dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.i.ś., a zatem jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.i.ś. Stanowisko w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko (sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko) organ I instancji oparł również na opiniach organów specjalistycznych, wymienionych w art. 64 ust. 1 u.o.i.ś. Podkreślono przy tym, że ustawodawca, obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji, zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny. Zatem nie można pominąć, czy zakwestionować opinii wyspecjalizowanych jednostek tylko dlatego, że te stanowiska nie są dla organu wiążące. Wskazano, że w toku postępowania zebrano materiał dowodowy, który w świetle przepisów u.o.i.ś. był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Podniesiono przy tym, że jeżeli strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej. Natomiast skarżący wprawdzie podnosił, że realizacja przedsięwzięcia i związane z tym przemieszczanie ziemi zakłóci stosunki wodne na danym terenie, co z kolei negatywnie wpłynie na środowisko, ale nie poparł swego stanowiska opinią osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną, a nadto zarzut ten został przedstawiony w sposób ogólny, bez podania w oparciu o jakie dane i wskazania twierdzenia te zostały sformułowane. WSA stwierdził także, że zebrany materiał dowody nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodziła potrzeba powołania biegłego, wobec jednoznacznych stanowisk organów opiniujących. Wskazano przy tym, że w celu podważenia istotnej w sprawie okoliczności strona ma możliwość skorzystania z inicjatywy dowodowej i zgłaszania wniosków dowodowych, w ramach których przysługuje uprawnienie domagania się przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego sporządzonej na zlecenie strony, z którego to prawa strona nie skorzystała. Odnosząc się do kwestii pozostałych postępowań prowadzonych z wniosku tego samego inwestora o wydanie decyzji środowiskowych wskazano, że w sprawie nr WPP.16.2019.MM decyzją z 5 lutego 2021 r. odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań, natomiast w sprawie nr WPP. 17.2019.MM postępowanie administracyjne zostało zawieszone. W tej sytuacji na datę orzekania w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wpływu w.w. przedsięwzięć na przedsięwzięcie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, a w szczególności do określenia kumulacji ich oddziaływania na środowisko. Podniesiono także, że z przepisów u.o.i.ś. wynika, że przyczyną decyzji odmownych jest ustalony w toku postępowania negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludzi, a w realiach niniejszej sprawy nie wykazano, aby planowane przedsięwzięcie mogło negatywnie wpłynąć na środowisko. Wobec tego brak było również podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w toku postępowania sprzeciwu mieszkańców.

Od wyroku tego skarga kasacyjna został wywiedziona przez Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo [...], w której zaskarżono wyrok WSA w całości i zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi, poprzez:

- pominięcie załączonych do skargi dowodów w postaci 2 (dwóch map), z których wynika w sposób jednoznaczny, że skala oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi kopalniami znajdującymi się w niewielkiej odległości od siebie, w ramach tego samego obrębu, jest na tyle istotna, że będzie znacząco oddziaływać na środowisko, co wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

- pominięciu, że w stosunku do inwestora N.T. prowadzone są jednocześnie 3 postępowania administracyjne (1. niniejsze postępowanie, 2. WPP.6220.16.2019.MM - odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań 3. WPP.6220.17.2019.MM - zawieszenie postępowania do czasu wydania raportu odziaływania przedsięwzięcia na środowisko) dotyczące budowy i eksploatacji łącznie 3 kopali odkrywkowych w bliskim sąsiedztwie, co w przypadku wydania decyzji uwzględniających wnioski inwestora spowoduje powstanie kompleksu kopalń kilkakrotnie większego niż miejscowość K. i spowoduje nieodwracalne skutki w postaci zaburzenia warunków środowiskowych w okolicy oraz na gruntach leśnych bezpośrednio sąsiadujących z planowanymi inwestycjami;

- błędnym ustaleniu, że istnieje możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego [...] na części działek ewid. [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym 1-R. oraz działki nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym 2- K. gmina [...], bez potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja w sposób znaczący wpłynie na środowisko, w związku z czym istnieje możliwość i konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- pominięciu, że złoża kruszywa zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych i wszelkie prace związane z przemieszczaniem ziemi spowodują zakłócenie stosunków wodnych co będzie miało negatywny i katastrofalny wpływ na środowisko i jest to proces nieodwracalny;

- nierozpatrzeniu i nieprzeanalizowaniu ewentualnych szkód środowiskowych, które powstają przez funkcjonowanie kopalni odkrywkowych, w tym w szczególności zaburzenia stosunków wodnych w obszarze wód gruntowych, a także ich negatywnego wpływu oddziaływania na sąsiadujące tereny leśne;

- oparciu się na opinii RDOŚ [...] z 13 lutego 2020r. i Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] z 19 lutego 2020r., które sporządzone zostały z naruszeniem art. 64 ust. 4 u.o.i.ś., tj. bez uwzględnienia czynników, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.i.ś.;

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit, a i b u.o.i.ś. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji oraz powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia w postaci kopalni odkrywkowej [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego zestawienia, a w przypadku braku zestawienia według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ocenie oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia należy obligatoryjnie pod uwagę wziąć także inne realizowane przez inwestora, a także istniejące już przedsięwzięcia. Zarzucono, że gdyby organy wyraziły zgodę na realizację 3 planowanych inwestycji, to okazałoby się, że wokół niewielkiej miejscowości powstaną kopalnie tworzące w zasadzie jeden ogromny kompleks (łącznie 5 kopalni), które powierzchniowo stanowić będą kilkakrotność powierzchni miejscowości K., znajdującej się w pobliżu terenu przedsięwzięcia. W takiej sytuacji całkowicie sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania byłoby przyjęcie, że kopalnie nie będą miały żadnego wpływu na środowisko. Podano, że wykładnia art. 63 u.o.i.ś. nie może prowadzić do akceptacji sztucznego dzielenia całej inwestycji, w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skoro zatem skarżący wykazał w toczących się postępowaniach, że uczestnik jest inwestorem łącznie 3 przedsięwzięć polegających na odkrywkowym wydobyciu kruszywa naturalnego, a oprócz tego istnieją dwie inne kopalnie w niedalekim sąsiedztwie do planowanej inwestycji, to zarówno organy administracji, jak i WSA zobligowane były do badania łącznie oddziaływania wszystkich inwestycji, a nie jednostkowo każdej z nich. W tym celu organ zobowiązany był z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego. Zarzucono, że WSA i organy administracyjne oparły się głównie na karcie informacyjnej przedsięwzięcia i uznały ją za wiarygodną, nie uwzględniając faktu, że jest to opinia prywatna, podlegająca takiej samej ocenie jak inne zgromadzone w sprawie dowody. Wskazano, że zwrócenie się do RDOŚ oraz Wód Polskich i uzyskanie wnioskowanych opinii nie stanowi wyłącznej podstawy do stwierdzenia, że dana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto opinie zostały sporządzone w odniesieniu do wyłącznie jednego przedsięwzięcia, a organy opiniujące nie rozważały oddziaływania wszystkich kopalni w pobliżu, także tych, które są przedmiotem oceny w dwóch innych postępowaniach. Wskazano także, że przedmiotowe opinie podlegają ocenie organu i nie są dla niego wiążące przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo wskazano na fakt notoryjnie znany, tj. zanikanie wód jeziora [...], co zostało pominięte przez WSA. Zatem realizacja planowanych przedsięwzięć z pewnością prowadziłaby do znacznego pogorzenia warunków wodnych w okolicy. Ponadto wydobywania surowca metodą odkrywkową spowoduje powstanie szkód środowiskowych polegających w szczególności na zaburzeniu stosunków wodnych w obszarze wód gruntowych oraz w szczególności negatywnego oddziaływania na sąsiadujące tereny, w większości leśne.

W piśmie z 14 lutego 2022 r. uczestnik postępowania Gospodarstwo Rolne [...] N.T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy czym Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez "niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa". W przypadku oddalenia skargi Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia powołanego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie WSA nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również przepis art. 151 p.p.s.a. określają wyłącznie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie wskazanego przepisu p.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. Jednakże także tak sformułowany zarzut nie jest zasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji pominięcie załączonych do skargi "dowodów w postaci 2 map". Należy zatem podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem powyższy zarzut mógłby podlegać ocenie w ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., którego w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono. Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej. Przy czym na marginesie należy wskazać, że także zarzut art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym.

Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że WSA pominął okoliczność, że z wniosku inwestora toczą się, oprócz przedmiotowej sprawy, jeszcze dwa inne postępowania dotyczące budowy i eksploatacji kopalni odkrywkowych w bliskim sąsiedztwie. W końcowej części uzasadnienia swojego wyroku WSA stwierdził bowiem: "Odnośnie pozostałych postępowań prowadzonych z wniosku N.T. o wydanie decyzji środowiskowych wskazać należy, że w sprawie nr WPP.16.2019.MM decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań, natomiast w sprawie nr WPP. 17.2019.MM postępowanie administracyjne zostało zawieszone. W tej sytuacji na datę orzekania w niniejszej sprawie administracyjnej brak było podstaw do uwzględnienia wpływu w.w. przedsięwzięć na przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a w szczególności do określenia kumulacji ich oddziaływania na środowisko." Takie stanowisko WSA uzasadnia treść art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.i.ś., który stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w tym przepisie, w tym powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Zatem hipoteza tego przepisu nakazuje odnieść potencjalne, negatywne wpływy planowanej inwestycji do tych, które już można stwierdzić ze względu na istnienie przedsięwzięcia zrealizowanego, bądź też takiego, które jest na etapie realizacji. Przy czym przedsięwzięcie realizowane, to takie, które jest już na etapie faktycznych prac związanych z powstaniem inwestycji, a nie na etapie toczących się, lecz niezakończonych postępowań administracyjnych, których rezultat jeszcze nie jest znany, bądź też takich, które zakończyły się decyzją odmowną, w ogóle uniemożliwiającą realizację przedsięwzięcia. Jak podał zaś sam skarżący kasacyjnie postępowanie w jednej ze spraw zakończyło się odmową wydania decyzji środowiskowej, zaś drugie z postępowań zostało zawieszone. Zatem w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Niezasadnie także skarżący kasacyjnie podnosi, że w toku postępowania pominięto okoliczność, że złoża kruszywa zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych i wszelkie prace związane z przemieszczaniem ziemi spowodują zakłócenie stosunków wodnych, a także że nie rozpatrzono i nie przeanalizowano ewentualnych szkód środowiskowych, w tym w szczególności zaburzenia stosunków wodnych w obszarze wód gruntowych, a także ich negatywnego wpływu oddziaływania na sąsiadujące tereny leśne. Argumentacja skarżącego kasacyjnie w tym zakresie opiera się wyłącznie na twierdzeniach, że teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z gruntami leśnymi, a także że realizacja inwestycji spowoduje zaburzenia stosunków wodnych, co jednak nie zostało poparte żadnymi dowodami. Należy przy tym wyjaśnić, że - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wskazane okoliczności były przedmiotem rozważań organu odwoławczego, które słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji. Przy czym zarówno organ, jak i Sąd I instancji odwołały się zarówno do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak i do opinii organów wyspecjalizowanych, które zostały wydane w przedmiotowej sprawie. Podnieść przy tym należy, że wprawdzie karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie organów dokument prywatny, ale szczegółowa i specjalistyczna jej treść oznacza, że dokument ten, zgodnie z art. 62a u.o.i.ś., stanowi punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia. Dokumentowi temu przysługuje więc szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej karty informacyjnej wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., II OSK 875/20). Jeżeli zatem strona postępowania zmierza do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to jej obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.o.i.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., II OSK 1944/11). Skarżący kasacyjnie nie przedłożył jakichkolwiek dowodów podważających dane zawarte w karcie informacyjnej.

Z tych samych względów nie można uwzględnić zarzutu oparcia się przez organ na opiniach RDOŚ i Dyrektora Zarządu Zlewni, gdyż także rzetelności ich sporządzenia skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył. Co więcej skarżący zarzucił wydanie tych opinii z naruszeniem art. 64 ust. 4 u.o.i.ś., podczas gdy przepis ten określa jedynie 14-dniowy termin na ich wydanie od dnia otrzymania wniosku na o wydanie opinii, zaś zarzut dotyczy zawartej w nich treści.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie, że istnieje możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia bez potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.o.i.ś. zmierzają do wykazania, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zatem wskazać, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarty jest pkt 6, w którym została przeprowadzona analiza ewentualnych skumulowanych oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, którego nie stwierdzono. Jak wskazano zaś wyżej, podważenie treści karty wymagałoby przedłożenia dowodu w postaci ekspertyzy specjalistycznej lub innego dokumentu sporządzanego przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska lub gospodarki wodnej, który przez skarżącego kasacyjnie nie został przedłożony. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie organy orzekające w sprawie mają obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej, ale jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności danych w niej zawartych, organ w pierwszej kolejności wzywa wnioskodawcę do usunięcia tego rodzaju wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., II OSK 1837/11). W tej sprawie jednak skarżący kasacyjnie nie tylko nie podważył konkretnych danych wskazanych w karcie informacyjnej, ale nie zaoferował żadnego dowodu potwierdzającego formułowane przez niego w sposób ogólny zarzuty. W tych okolicznościach niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.