Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a w zw. z art. 119 pkt 4, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 w zw. z art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej [...] 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Polskiego Towarzystwa [...] z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Polskiego Towarzystwa [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2023 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, [...] (zwane T., stroną skarżącą) skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2023 r., który dotyczył udostępnienia skanów wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia o broni i amunicji, które wydał konsul RP w [...] okresie [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. oraz udostępnienia informacji, na podstawie jakich dokumentów zostało wydane każde z tych zaświadczeń.

T. zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie żądanym zakresem.

W jego ocenie, skoro do dnia wniesienia skargi organ nie przedłużył terminu udostępnienia informacji i nie udzielił żądanej informacji, to nastąpiła bezczynność kwalifikowana, gdyż organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W związku z powyższym wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu [...] podało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przywóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenie to należy zatem do wyodrębnionej ustawowo kategorii dokumentów urzędowych. Analogiczną kategorię dokumentów urzędowych stanowią np. wydane na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji decyzje administracyjne.

W ocenie strony skarżącej to, czy zaświadczenie wydane na podstawie powyższego przepisu podlega udostępnieniu, powinno być rozstrzygane w oparciu o przesłanki konstytucyjne, tj. art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

T. wskazało, że wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Należy jednak podnieść, że użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29]. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 K.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalfikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Dokonując wykładni pojęcia dokumentu urzędowego wskazać należy, że z wykładni tej nie można wyprowadzić wniosku, że nie wszystkie dokumenty posiadające cechy dokumentu urzędowego stanowią informację publiczną. Podział dokumentów urzędowych na: wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji, będące informacją publiczną; wytworzone oficjalnie i nie włączone do dokumentacji, jako niemające charakteru informacji publicznej; wytworzone nieoficjalnie i nie włączone do dokumentacji jako niemające charakteru informacji publicznej - nie znajduje uzasadnienia w świetle definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną, ale nie jedyną, z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu, jak i ten, który został tylko złożony do akt sprawy.

Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a także treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Strona skarżąca podała, że w literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Trzeba też wskazać, że zawarte w protokole informacje nie r. służą jedynie podmiotowi zobowiązanemu, co jest elementem dokumentów wewnętrznych. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206—208).

W związku z powyższym należy w ocenie T. uznać, że zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przewidzianym u.d.i.p. Organ podniósł, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie nadaje się do rozpatrzenia z uwagi na sposób jego sformułowania, co należy uznać za błędne. W niniejszej sprawie zażądano udostępnienia precyzyjnie zdefiniowanego zbioru dokumentów urzędowych, zaświadczeń, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, wydanych przez zdefiniowanego urzędnika organu w danym okresie czasu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieudostępnienie informacji publicznej w postaci zdefiniowanej we wniosku kategorii dokumentów urzędowych stanowi bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 233/21 i II SAB/Wa 235/21, 28 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 220/21, z 22 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 222/21 i II SAB/Wa 224/21). Tak więc wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej powinien zostać rozpatrzony przez organ, bowiem nie wzbudza wątpliwości, że jest zrozumiały co do treści i ustalenia jego przedmiotu.

Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że wnioskowana informacja publiczna nie nadaje się do wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Strona skarżąca wyjaśniła, że przygotowuje aktualnie raport "[...]", w którym przedstawi analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Powyższy raport po jego sporządzeniu zostanie opublikowany na stronie internetowej [...]. Bez żądanych informacji powyższy dokument nie będzie mógł powstać. Dlatego, mimo że wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, jego poprawna realizacja przez organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.

T. zaznaczyło, że wykształciła się linia orzecznicza w odniesieniu do wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących udostępnienia precyzyjnie zdefiniowanych kategorii dokumentów urzędowych, tj. np. decyzje administracyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/16, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 546/16, z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 507/16, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/16; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt OSK 1907/18, z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 85/17.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] kwietnia 2023 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy z informacją, że żądane we wniosku treści nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem organu przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Informacja żądana przez wnioskodawcę nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie ma podstaw do jej udostępnienia na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej będzie informacją publiczną, a tylko takie, które dotyczy i jest nośnikiem sprawy publicznej. Wniosek ogólny sprowadzający się do żądania udostępnienia "wszystkich zaświadczeń" dotyczących danego zagadnienia, nawet za skonkretyzowany przedział czasowy, nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w krótkich odstępach czasu strona skarżąca złożyła analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej nie tylko w odniesieniu do działalności Konsulatu RP w [...], ale również kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych, co oznacza przekroczenie granic korzystania z prawa do informacji publicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21 stwierdzono, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu.

Podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. W związku z tym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek w formie elektronicznej [...] kwietnia 2023 r. Zwrócił uwagę, że [...]w przeciągu dwóch miesięcy, które upłynęły od dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w żaden sposób nie odniósł się do informacji przedstawionych przez organ - w szczególności, nie zakwestionował zajętego stanowiska oraz nie wystąpił ponownie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym organ w 14-dniowym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podjął materialno - techniczną czynność w postaci sporządzenia i przesłania wnioskodawcy odpowiedzi z [...] kwietnia 2023 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku stwierdzenia, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. dotyczy informacji niemającej waloru informacji publicznej, konieczne jest poinformowanie o tym wnioskodawcy za pomocą pisma informacyjnego. Zobowiązany, jeżeli nie poinformuje wnioskodawcy, znajdzie się w bezczynności. Skoro zatem organ poinformował stronę skarżącą, że żądane we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to nie można mu przypisać bezczynności.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę T. wskazało, że organ utrudnia sprawowanie funkcji kontrolnej instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Zaznaczyło, że raport "[...]" przygotowywany przez stronę skarżącą przedstawia ocenę spójności standardu dowodowego stosowanego przez konsulów RP w procesie wydawania obywatelom RP zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Rzetelność metodologiczna raportu wymaga, aby przeprowadzona analiza opierała się na danych z wszystkich konsulatów RP, a nie tylko z ich części. Z tego wynika obszerność wniosku. O tym, że praktyka administracyjna konsulów RP w zakresie wydawania zaświadczeń jest niejednolita świadczą nie tylko sygnały docierające do strony skarżącej, ale potwierdza to także MSZ w e-mailu z [...] sierpnia 2023 r. (dowód w załączeniu). T. podało, że przepisy ustawy o broni i amunicji nie wskazują wprost, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przywóz broni i amunicji na terytorium RP. Stąd złożenie wniosku o zaświadczenie poprzedza kontakt z konsulem w celu doprecyzowania wymogów., które przybiera niekiedy postać formułowania wobec wnioskodawcy żądań nieznajdujących podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc polskie środowisko posiadaczy broni ma prawo uzyskać informację co do tego, jak z obowiązku nałożonego przez przepisy ustawy o broni i amunicji na funkcjonariuszy publicznych, którymi są konsulowie RP, osoby te się wywiązują. Dostęp do informacji na temat działalności Polskiego Państwa we wskazanym wyżej obszarze nie jest przywilejem, lecz konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanym prawem. Ponadto strona skarżącą podała, że wbrew twierdzeniu organu w przedmiotowej sprawie nie została wykazana żadna z przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej. W jej ocenie raport opublikowany przez T., na podstawie informacji przekazanych przez MSZ, będzie służył interesowi publicznemu i poprawie praktyki administracyjnej konsulatów RP w zakresie wydawania zaświadczeń określonych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, a przygotowanie informacji do udostępnienia przez MSZ rozłoży się na poszczególne placówki konsularne, zatem w niczym nie zaburzy jego funkcjonowania.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę T. w piśmie z dnia [...] października 2023 r. wskazało, że organ utrudnia sprawowanie funkcji kontrolnej instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Zaznaczyło, że raport "[...]" przygotowywany przez stronę skarżącą przedstawia ocenę spójności standardu dowodowego stosowanego przez konsulów RP w procesie wydawania obywatelom RP zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Rzetelność metodologiczna raportu wymaga, aby przeprowadzona analiza opierała się na danych z wszystkich konsulatów RP, a nie tylko z ich części. Z tego wynika obszerność wniosku. O tym, że praktyka administracyjna konsulów RP w zakresie wydawania zaświadczeń jest niejednolita świadczą nie tylko sygnały docierające do strony skarżącej, ale potwierdza to także MSZ w e-mailu z [...] sierpnia 2023 r. (dowód w załączeniu). T. zaznaczyło, że przepisy ustawy o broni i amunicji nie wskazują wprost, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przywóz broni i amunicji na terytorium RP. Stąd złożenie wniosku o zaświadczenie poprzedza kontakt z konsulem w celu doprecyzowania wymogów., które przybiera niekiedy postać formułowania wobec wnioskodawcy żądań nieznajdujących podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc polskie środowisko posiadaczy broni ma prawo uzyskać informację co do tego, jak z obowiązku nałożonego przez przepisy ustawy o broni i amunicji na funkcjonariuszy publicznych, którymi są konsulowie RP, osoby te się wywiązują. Dostęp do informacji na temat działalności polskiego państwa we wskazanym wyżej obszarze nie jest przywilejem, lecz konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanym prawem. Ponadto strona skarżącą podała, że wbrew twierdzeniu organu, w przedmiotowej sprawie nie została wykazana żadna z przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej. W jej ocenie raport opublikowany przez T., na podstawie informacji przekazanych przez MSZ, będzie służył interesowi publicznemu i poprawie praktyki administracyjnej konsulatów RP w zakresie wydawania zaświadczeń określonych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, a przygotowanie informacji do udostępnienia przez MSZ rozłoży się na poszczególne placówki konsularne, zatem w niczym nie zaburzy jego funkcjonowania.

Organ pismem z dnia [...] listopada 2023 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uzasadnienie.

Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 P.p.s.a.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne między stronami postępowania, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m.in. przez organy władzy publicznej, w tym dokumenty urzędowe. Należy dostrzec różnicę pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentem urzędowym, w świetle 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tę definicję wyczerpuje zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP obywatelowi polskiemu, w celu przywozu broni i amunicji z państwa niebędącego państwem członkowskim UE (art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Kompetencje konsula do wydania zaświadczenia uprawniającego do przywozu na terytorium RP lub przewozu broni na terytorium RP, a także do dokonania wpisów w Europejskiej karcie broni palnej stanowi art. 34 pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 195). Konsul jest kierownikiem urzędu konsularnego i podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych (art. 10 i art. 13 ust. 1 Prawa Konsularnego). Zatem przedmiotem żądania zawartego w pkt 1 wniosku udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2023 r. jest oświadczenie wiedzy funkcjonariusza publicznego sporządzone w formie pisemnej w ramach posiadanych kompetencji i skierowane do podmiotu wnioskującego z uwagi na jego interes prawny. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6744/21 (publik. j.w.), przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Organ dokonał błędnej kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., a zatem popadł stan bezczynności.

Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "ogólność" wniosku we wskazanej części, sprowadzająca się do udostępnienia zaświadczeń w zakreślonym przedziale czasowym, wyklucza jego rozpoznanie w ramach procedury dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie żądanie skarżącego T. jest precyzyjne. Odnosi się bowiem do określonej kategorii zaświadczeń wydanych w sprecyzowanym przedziale czasowym, co nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych o dostęp do jakiej konkretnie informacji wnioskodawca się ubiega. Natomiast kwestia potencjalnie dużej ilości informacji do przygotowania nie stanowi o tym, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, czy też nie, lecz ewentualnie, czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej.

Co zaś się tyczy pkt 2 tego wniosku, w który Stowarzyszenie zwróciło się o podanie informacji na podstawie jakich dokumentów zostało wydane każde z objętych pkt 1 wniosku zaświadczeń, należy stwierdzić, iż co do zasady również ten przedmiot żądania stanowi informację publiczną.

Wskazać należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, często nazywanego w doktrynie postępowaniem gabinetowym.

Warunki wydawania zaświadczeń przez konsula reguluje kompleksowo Rozdział 10 Prawa konsularnego stanowiąc w art. 102 ust. 1, iż konsul wydaje zaświadczenie na wniosek strony. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) przepis prawa polskiego wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; 2) strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (ust. 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku (ust. 3).

Z art. 103 zaś wynika, iż w przypadkach określonych w art. 102 ust. 2 pkt 2 konsul wydaje zaświadczenie, jeżeli dotyczy ono urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z wykazów, ewidencji, rejestrów prowadzonych przez niego bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W świetle art. 104 tej ustawy, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie następuje w drodze postanowienia.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy stwierdzić, iż wykazy, ewidencje i rejestry, w oparciu o które wydaje się zaświadczenia są informacją publiczną. Stanowi o tym wprost art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że sam wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy sprawy indywidulanej i nie stanowi informacji publicznej. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5148/21 stwierdził, iż "wniosek (wraz z załącznikami) o wydanie zaświadczenia w trybie (...) nie dotyczy sfery publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p."

W świetle powyższych wywodów założenie organu, że przedmiotem żądania skarżącego T. nie jest informacja publiczna jest błędne, co musi skutkować uznaniem, iż organ dopuścił się bezczynności. Organ nie dokonał choćby oceny, czy z uwagi na "gabinetowy charakter" postępowania o wydanie zaświadczenia jest w posiadaniu dokumentów w oparciu, o które wydano każde z przedmiotowych zaświadczeń. Skoro wniosek strony wraz z załącznikami nie stanowi informacji publicznej, a przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń nie wymagają utrwalania przeglądu wykazów, rejestrów i ewidencji na potrzeby wydania zaświadczenia, to w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. W szczególności zaś, jeżeli dla wydania przedmiotowego zaświadczenia wystarczająca jest analiza wniosku i załączonych doń dokumentów (niestanowiących informacji publicznej), to w istocie powstaje wątpliwość, czy organ jest w posiadaniu informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2828/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), informacja publiczna dotyczy sfery faktów, powinna bowiem zaistnieć, być faktem, aby mogła być udzielona. W tej materii Minister Spraw Zagranicznych nie przedstawił jakiegokolwiek stanowiska.

Z art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy).

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a ustawy procesowej). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu odwołania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. Na rzecz skarżącego T. została zasądzona od organu tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego kwota 340 zł, na którą składa się wpis sądowy – 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 240 zł.

Zgodnie z art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2822/19, wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy.

Mając powyższe na względzie Sąd rozstrzygnął o kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu oraz zwrot połowy kosztów zastępstwa procesowego. Stosując przepis art. 206 P.p.s.a. Sąd z urzędu uwzględnił okoliczność, iż przed tutejszym Sądem zawisły ogółem 32 sprawy ze skarg T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a dotyczące wydania przez konsulów RP zaświadczeń uprawniających do przywozu broni na terytorium RP. Są to sprawy tożsame w swoim stanie faktycznym, objęte tymi samymi regulacjami prawnymi. Skargi zostały przygotowane przez jednego pełnomocnika procesowego, zaś ich zarzuty i uzasadnienia są zbieżne w poszczególnych sprawach. Ponadto pisma procesowe mają charakter zbiorczy, tj. w jednym piśmie procesowym wymieniono szereg sygnatur spraw zawisłych przed Sądem, a nadto są zbieżne w swej treści. Dało to podstawę do miarkowania kosztów zastępstwa prawnego. W konsekwencji zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci całego wpisu sądowego. Natomiast Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu całości kosztów zastępstwa procesowego, bowiem nakład pracy pełnomocnika w zawisłej sprawie sprowadzał się w istocie do nadesłania pism procesowych przygotowanych w innych sprawach.