Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 912/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 9, art. 149 § 1 pkt. 2, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 44/17 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz K.M. kwotę 56 (pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 44/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 2 czerwca 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt; 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego K.M. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W skardze na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej Dyrektor Izby) K.M. (dalej skarżący) podniósł, że dnia [...] maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, jaką pełnił w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Referacie [...] w stopniu [...] Służby Celno-Skarbowej. Jako podstawę prawną przedłożonej propozycji organ wskazał art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej pwKAS).

Skarżący nie przyjął propozycji zatrudnienia i jednocześnie dnia 2 czerwca 2017 r. wniósł odwołanie od otrzymanej dnia [...] maja 2017 r. propozycji, zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Dyrektor Izby nie nadał odwołaniu biegu, informując skarżącego pismem z 20 czerwca 2017 r., że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza ani trybu odwoławczego od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia.

W odpowiedzi na zażalenie złożone do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, skarżący otrzymał kolejne pismo z 14 lipca 2017 r. z informacją, że stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest prawidłowe i zgodne z prawem. Pouczono skarżącego, że jego zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 kpa, ponieważ w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa.

W zarzutach skargi na bezczynność Dyrektora Izby skarżący podkreślił, że w związku z tym, że propozycja zatrudnienia spowodowała zwolnienie go ze służby i pozbawiła go statusu funkcjonariusza, jest ona decyzją administracyjną i jego odwołaniu winien być nadany dalszy bieg. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej przesłania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie do zobligowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpoznania tego odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], składana w oparciu o art. 165 ust. 7 pwKAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska o zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Przyjęty przez Dyrektora Izby tryb postępowania, wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia.

Na rozprawie dnia 29 listopada 2017 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, skarżący wyjaśnił, że odmówił przyjęcia propozycji pracy otrzymanej od Dyrektora Izby, ponieważ do nabycia uprawnień emerytalnych z tytułu pełnionej służby zabrakło mu dwu miesięcy. Nieprzyjęcie propozycji z 15 maja 2017 r. umożliwiło mu pozostanie w służbie do końca sierpnia 2017 r. i uzupełnienie okresu brakującego do uprawnień emerytalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2; art. 200 i 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 kpa, tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu "wyroku" [winno być "postanowienia"] NSA z 23.8.2016 r. II OSK 1704/16 [Lex 2119319], skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa).

Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej nowelizacja kwietniowa), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Art. 3 § 2 pkt 9 ppsa poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.9.2003 r. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003).

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art. 133 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 kpa, jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie owych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że art. 132 i 133 kpa istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 kpa może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 kpa jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, że tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 kpa, organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2006, s. 183; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 574 [nb. 2, 3]; wyrok NSA z 21.5.1991 r. IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62).

Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 kpa, wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (E. Iserzon w: Komentarz, W. Pr. 1970, s. 232).

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 kpa. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania Szefowi KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącego z 2 czerwca 2017 r. od otrzymanej dnia [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia. Badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący w dniu 5 lipca 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 kpa, a po uzyskaniu odpowiedzi z 14 lipca 2017 r., w dniu 17 sierpnia 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia).

O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania kpa również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 kpa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa winna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (wyrok z 26.2.2016 r. I OSK 2430/14, cbosa). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (wyrok z: 17.11.2015 r. II SA/Łd 157/15; 9.4.2015 r. II SAB/Go 13/15, cbosa). Jak wskazał NSA w wyroku z 17.11.2015 r. II OSK 2440/15: "Pod pojęciem >>rażącego naruszenia prawa<< [...] w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony".

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora Izby, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, nie wynika ze złej woli organu lecz z uwagi na nowe instytucje i regulacje prawne zastosowane w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia" a wątpliwości, co do rozumienia jej istoty i charakteru procesowego, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu, z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 kpa.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], Sąd nie znalazł powodów do nakładania na organ grzywny (art. 149 § 2 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez r. pr. M.J., zaskarżając wyrok III SAB/Łd 44/17w całości, zarzucając wyrokowi:

1. błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 2 ppsa w zw. z art. 3 kpa oraz niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, przez przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 kpa, tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, a także że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania jest dopuszczalna, chociaż sprawa zawisła przed sądem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa;

2. błędną wykładnię art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), przez przyjęcie, że propozycja zatrudnienia o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS jest aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, chociaż propozycja ta jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie przesądza ona w sposób władczy, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika KAS wynikających z przepisów prawa. Wyłącznie bowiem od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja wywoła skutek określony w art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, chyba że będzie miała miejsce odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków, co doprowadzi zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 do wygaśnięcia służby. W każdym przypadku, tj. przyjęcia propozycji bądź odmowy przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy, albo wygasa w wyniku oświadczenia woli funkcjonariusza. Sąd błędnie przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności z powodu nieprzekazania odwołania;

3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa i w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, i art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS przez brak kompletnej i wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi oraz skutku odmowy przyjęcia tej propozycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd na skutek powyższego braku doszedł do błędnych wniosków co do uznania, że sprawa zawisła przed sądem należy do kognicji sądu a sąd winien skargę odrzucić jako niedopuszczalną.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Uczestnik postępowania K.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w łącznej kwocie 56 zł.

Związek Zawodowy Celnicy PL, reprezentowaniu przez adw. A.O., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 2 ppsa w zw. z art. 3 kpa oraz art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, okazał się niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niniejsza sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa).

Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej uKAS) oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: a. kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS); b. przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS); c. wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS).

Skarżący, będąc do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby (art. 165 ust. 3 pwKAS).

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu obowiązywać będą od dnia 1 czerwca 2017 r. W piśmie poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 pwKAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji winien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia - jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby (k. 2 akt administracyjnych). Pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych wobec niego działań.

Dnia 2 czerwca 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 pwKAS oświadczył, że nie przyjmuje otrzymanej propozycji zatrudnienia/pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (k. 3 akt administracyjnych).

II. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się: 1. prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym); 2. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3. prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 9.6.1998 r. K 28/97, OTK 1998/4/50; 16.3.1999 r. SK 19/98, OTK 1999/3/36; 27.5. 2008 r. SK 57/06, OTK-A 2008/4/63); 4. prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (wyrok TK z 24.10.2007 r. SK 7/06, OTK-A 2007/9/108).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, a art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (wyrok TK: K 28/97; z 2.4.2001 r. SK 10/00, OTK 2001/3/52).

Orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wskazuje na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja). Art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 15.6.2004 r. SK 43/03, OTK-A 2004/6/58 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10.5.2000 r. K 21/99, OTK-A 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym w art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Kolonia Ltd Wrocław 2000, s. 16-19, 41). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną (art. 169 ust. 4 pwKAS), co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pwKAS). Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza oraz nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego - prawa pracy.

W następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 3.1.2014 r. I OSK 2489/12, Lex 1456986). Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 9.11.2017 r. III SAB/Gd 31/17, Lex 2404203, odnoszącym się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w tym wyroku, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek nieprzyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (art. 276 ust. 2 uKAS).

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy - dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że mimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który nie przyjął propozycji zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 pwKAS jest nadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Brak przekazania odwołania skarżącego stanowi zaniechanie czynności materialno-technicznej przekazana odwołania organowi II instancji (odpowiednio – wyrok NSA z 10.1.2012 r. II OSK 1999/10, Lex 1138033, aprobowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 838, uw. 4).

Powołane wyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 9 i § 3 ppsa).

Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i że skarga winna była zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

II. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 kpa, wyłącznie organ odwoławczy. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 232 , uw. 1). Organ pierwszej instancji jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (wyrok NSA z 21.5.1991 r. IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62, w którym stwierdzono, że: "1. Zaniechanie podjęcia – pomimo żądania strony - działań w celu wyjaśnienia powodów nieprzedstawienia odwołania przez organ pierwszej instancji wyłącza możliwość powoływania się przez organ odwoławczy na nieotrzymanie odwołania. 2. Przyczynienie się przez organ pierwszej instancji w znacznym stopniu do uchybienia terminu do przesłania odwołania nie może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki ekskulpującej go od zarzutu dopuszczenia się zwłoki w wydaniu decyzji; w takim wypadku termin określony w art. 35 § 3 kpa należy liczyć od dnia zgłoszenia temu organowi przez stronę żądania wyjaśnienia przyczyny nierozpoznania jej odwołania"). Termin, o którym mowa w art. 133 kpa, jest terminem ustawowym i zawitym, co oznacza, że po pierwsze – z jego upływem wygasa kompetencja organu pierwszej instancji do wydania decyzji na podstawie i w granicach art. 132, po drugie – czynnością, którą organ pierwszej instancji może skutecznie podjąć po upływie tego terminu, jest "czynność materialno-techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu" (wyrok NSA z 10.1.2012 r. II OSK 1999/10, Lex 1138033; A. Wróbel - op. cit., s. 838, uw. 1, 3, 4).

Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) pogląd, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia postępowania możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4a ppsa). Przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – wyrok NSA z 20.7.1999 r. I SAB/ 60/99, OSP 20000/6/87 (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 43- 44, uw. 37).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z 4.2.2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21).

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała 7 sędziów NSA z 8.9.2003 r. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli, w: Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Verba Lublin 2003, s. 168).

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 kpa istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 kpa może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 kpa jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21.5.1991 r. IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62).

Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 kpa.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 kpa. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 kpa.

Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa).

Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 kpa, służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa (postanowienie NSA z 5.11.2014 r. II OSK 2570/14, Lex 1656078).

Wraz z wejściem w życie punktu 9 § 2 art. 3 ppsa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że za dopuszczalnością skargi na przewlekłość kontroli podatkowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia również konieczność dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Nadrzędną wartością konstytucyjną w postępowaniu sądowym jest bowiem umożliwienie stronie obrony i dochodzenia swoich praw w zakresie wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zawiera się zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, że sądy, powinny w taki sposób prowadzić postępowanie, aby zapewnić jednostce efektywną ochronę sądową jej konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności w relacji z organami administracji publicznej.

Podzielić zatem należy stanowisko skarżącego, nawiązujące do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt I FPS 18/98, iż konstruując zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych ustawodawca kierował się potrzebą zagwarantowania realnej ochrony zainteresowanym nią podmiotom. Powstające wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść wnoszącego skargę. Tylko taki sposób wykładni pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego (art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 i 168) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1992 r. Nr 85, poz. 427 i z 1993, Nr 61, poz. 284]). Inaczej mówiąc, wobec niedostatecznej precyzji, a nawet niejasności przepisu trzeba - w wypadkach budzących wątpliwości interpretacyjne - przyjąć takie jego znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i standardami ukształtowanymi przez akty prawa międzynarodowego. To założenie podporządkowane jest z kolei ogólniejszym dyrektywom ochrony praw jednostki, wypływającym z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. W doktrynie podkreśla się wprost, iż ten nowy rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niesprawnym działaniem organów administracji publicznej (B. Adamiak w:, B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 121). Powyższe powoduje zatem, że tracą na aktualności poglądy orzecznictwa wypracowane na gruncie art. 3 § 2 ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej (postanowienie NSA z 24.11.2016 r. I FSK 1362/16, Lex 2169529; glosa B. Bieńka, PPLiFS 2018/2/34).

Na tym etapie postępowania brak było podstaw do oczekiwania od Sądu I instancji dalej idących rozważań co do dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji.

III. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa i w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, i art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Przywołanie dalszych wzorców kontroli w postępowaniu dotyczącym dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji, nie jest relewantne. Zagadnienia te mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu z ewentualnej skargi na decyzję w przedmiocie stosunku służbowego, której wydanie – z uwagi na istotę stosunku służbowego - jawi się koniecznym. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 pwKAS). Uzasadnienie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął bądź której przyjęcia odmówił. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji.

Podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 pwKAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby) i art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 205 § 1 ppsa.