Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 146/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. i P. L. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. nr XXXII/753/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ch. – W. w Gdyni, rejon ulic S. i W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanowiącej własność skarżących A. L. i P. L. działki o numerze ewidencyjnym 4292, dla której Sąd Rejonowy w Gdyni, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], 2. zasądza od Rady Miasta Gdyni solidarnie na rzecz skarżących A. L. i P. L. kwotę 1294 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. L. i P. L. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno-Wiczlino w Gdyni, rejon ulic Suchej i Wiczlińskiej, zaskarżając ją w całości, względnie w zakresie dotyczącym ustalenia obsługi komunikacyjnej drogi 077 KD-Z 2/2 w karcie terenu nr 2202.

Skarżący zarzucili uchwale naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazano, brak ustalenia dostępu do drogi publicznej 077 KD-Z 2/2 (ul. Wiczlińskiej) z nieruchomości skarżących, działki nr [...], doprowadził do naruszenia prawa skarżących do zagospodarowania i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i przysługującym prawem własności, pozbawienia ich podstawowego atrybutu prawa własności, tj. możliwości zabudowy nieruchomości, a także naruszenia zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez nieuwzględnienie gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. Wiczlińskiej, oznaczonej jako działka nr [...], którą nabyli na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 24 lutego 2017 r. Mimo położenia nieruchomości bezpośrednio przy ul. Wiczlińskiej, działka ta nie miała i nie ma ustanowionego dostępu do drogi publicznej, ani do przyległej do niej drogi publicznej - ul. Wiczlińskiej - ani do żadnej innej drogi. Z pozostałych bowiem trzech stron działka graniczy z prywatnymi działkami (nr [...]-[...]) już zabudowanymi, bądź przeznaczonymi pod zabudowę.

Skarżący wyjaśnili, że nabyli wskazaną nieruchomość bez ustanowionego dostępu do drogi publicznej, zamierzając ustanowić go na własną rękę. W treści miejscowego planu nie było bowiem zakazu ustanowienia zjazdu z nieruchomości skarżących na ul. Wiczlińską - a co więcej - nieruchomość położona w niedalekiej odległości od nabytej przez nich działki taki zjazd wpisany w treść planu posiadała. Skarżący uznali zatem, że ustanowienie dostępu do drogi publicznej będzie kwestią czasu, a brak ustalenia w miejscowym planie zjazdu z działki nr [...] do ul. Wiczlińskiej stanowił jedynie omyłkę.

Zgodnie bowiem z treścią planu, działka nr [...] znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 014 MN1, w strefie dopuszczalnej lokalizacji usług – MN1,U. W § 12 ust. 2 pkt 9 lit. a uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 014 MN1 w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej ustalono: "drogi – dojazd od ulicy: 083 KD-L 1/2, 092 KD-D 1/2, 093 KD-D 1/2, 094 KD-D 1/2, 095 KD-D1/2, 096 KD-D 1/2; dopuszcza się obsługę komunikacyjną od ulicy 079 KD-Z 2/2 poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wjazd od ulicy 077 KD-Z 2/2 na działkę nr [...]".

Zdaniem skarżących, brak ustalenia bezpośredniego dostępu nieruchomości (działki nr [...]) do drogi publicznej (ul. Wiczlińskiej) w sytuacji, kiedy nieruchomość ta otoczona jest z pozostałych stron działkami budowlanymi, stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących i ich uprawnień. Okoliczność, że plan przewiduje taki zjazd na działkę nr [...] (obecnie nr [...]), a nie przewiduje takiego zjazdu dla działki skarżących, nie wynika z żadnych konkretnych uwarunkowań prawnych bądź technicznych, co wprowadza rażącą nierówność w kształtowaniu sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnym położeniu. Ponadto, brak precyzyjnego zapisu co do możliwości komunikacji działki skarżących z ul. Wiczlińską doprowadził do tego, że brak jest możliwości uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę i zagospodarowania nieruchomości, którą zakupili w celach inwestycyjnych.

Skarżący wskazali, że złożyli do Prezydenta Miasta Gdyni wniosek o zmianę planu miejscowego w powyższym zakresie. W odpowiedzi, Prezydent uznając wniosek za zasadny wyjaśnił, że nie przewiduje się opracowania zmiany przedmiotowego planu miejscowego obejmującego swym zakresem wnioskowany teren, a wniosek skarżących zostanie wzięty pod uwagę przy opracowywaniu programu prac planistycznych na kolejne lata.

Skarżący przedstawili również wpływ wadliwych rozwiązań planistycznych na bieg wszczętych przez nich postępowań w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony oraz w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji mieszkaniowo – usługowej na działce nr [...], przedkładając dokumenty w postaci m.in. wyroków sądów administracyjnych.

W dniu 10 listopada 2022 r. skarżący wezwali Radę Miasta Gdyni do usunięcia naruszenia prawa, na które organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Gdyni wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2, Karty terenu 016, pkt 9 Zasady obsługi infrastrukturą, lit. a w zakresie słów "na działkę nr [...]". Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nieruchomości objęte granicami planu miejscowego były w znacznej mierze niezabudowane, co uzasadniało przyjęte w planie ustalenia. Tym samym Rada Miasta Gdyni działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Z uwagi na fakt, że działki sąsiadujące z działką skarżących zostały zabudowane w sposób znacznie utrudniający zapewnienie dojazdu do działki skarżących w sposób ustalony w planie miejscowym, zasadne jest uwzględnienie skargi w tym zakresie.

W piśmie procesowym z 14 marca 2023 r. skarżący oświadczyli, że precyzują wniosek skargi w ten sposób, że wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gdyni nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno-Wiczlino w Gdyni, rejon ulic Suchej i Wiczlińskiej, w części: § 12 ust. 2 Karty terenu nr 2202 pkt 9 lit. a w zakresie słów "na działkę nr [...]". Odnosząc się do stanowiska organu skarżący wskazali, że okoliczność, iż działki objęte planem w dacie jego uchwalania były niezabudowane nie usprawiedliwia tego, że w planie nie zapewniono działce dostępu do drogi publicznej, skoro działka ta była położona bezpośrednio przy drodze.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. skarżący wyjaśnili, że w rok przed zakupem nieruchomości działka nr [...] miała bezpośredni wjazd na ul. Wiczlińską, co potwierdza brama w ogrodzeniu oraz zdjęcia archiwalne z Google Maps, które skarżący przedkładał w postępowaniu o zezwolenie na zjazd na ul. Wiczlińską.

W konsekwencji Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżących do przedłożenia dokumentów dotyczących sposobu użytkowania działki skarżących w dacie uchwalania planu, a pełnomocnika organu do wskazania stanu prawnego działki skarżących przed uchwaleniem planu, w szczególności podania jej przeznaczenia i sposobu komunikacji oraz wskazania, czy obowiązywał na jej terenie plan miejscowy.

W odpowiedzi pełnomocnik organu wyjaśnił, że w dacie sporządzenia i uchwalenia planu nieruchomość skarżących stanowiła niezagospodarowaną działkę, sklasyfikowaną jako użytek Bp/RVI – miejskie tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy/grunty orne VI. Nieruchomość ta nie posiadała zjazdu z przyległej drogi publicznej – ul. Wiczlińskiej, co potwierdza kopia mapy zasadniczej z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, na której został sporządzony rysunek planu oraz zdjęcia satelitarne – ortofotomapa z 2006. Wyjaśniono również, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu na nieruchomości skarżących nie obowiązywał plan miejscowy. Do 31 grudnia 2003 r. na obszarze obejmującym m.in. nieruchomość skarżących obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni (uchwała nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 4 lutego 1988 r.), który utracił moc w związku z przepisami art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustaleniami tego planu teren obejmujący nieruchomość skarżących przeznaczony był pod ulicę Wiczlińską – ZO 2/2 – ulica zbiorcza obszarowa dwujezdniowa o dwóch pasach ruchu w każdym kierunku (teren 0137 Kzo).

W piśmie procesowym z 7 sierpnia 2023 r. pełnomocnik organu ustosunkowując się do zdjęć archiwalnych działki przedstawionych przez skarżących wyjaśnił, że obrazują one stan nieruchomości po 2018 r., tj. po uchwaleniu planu, co potwierdza obecność budynków na sąsiednich działkach budowlanych, wybudowanych legalnie w 2011 (działka nr [...]) i w 2018 r. (działka nr [...]). Informacje te potwierdzają wypisy z kartoteki budynków zasobu geodezyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie sformułowanych zarzutów.

Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego planu, w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a, zobligowany był dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. do tego, aby rozpoznać sprawę w granicach zaskarżenia obejmujących cały plan, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 787/20, LEX nr 3062120).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Nr XXXII/753/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno-Wiczlino w Gdyni, rejon ulic Suchej i Wiczlińskiej doprowadziła Sąd orzekający do stwierdzenia, że doszło przy jego sporządzaniu do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., stanowi zasadniczą przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Przy tym podkreślić należy, że wzorzec normatywny, w świetle którego dokonuje się oceny legalności planu miejscowego, stanowią przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie jego uchwalenia, tj. w niniejszej sprawie opublikowane w Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej ustawą nowelizującą, który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. – obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (dot. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (dot. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec tego przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji stosuje się do aktów podjętych przed jej wejściem w życie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Wobec tego Sąd mógł przystąpić do zbadania legitymacji skargowej strony skarżącej. Skargę w niniejszej sprawie wnieśli skarżący A. L. i P. L. - współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] (w dacie uchwalania planu nr [...]).

Badanie dopuszczalności skargi należy więc przeprowadzić w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie stanowi, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, muszą wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a ich konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Samo jednak naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje automatycznego uwzględnia skargi, do którego nie dojdzie, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.

Kwestia interesu prawnego skarżących, naruszonego postanowieniami planu odnoszącymi się do obsługi komunikacyjnej należącej do nich działki nr [...], została rozstrzygnięta na korzyść skarżących, albowiem zostały one ukształtowane w taki sposób, że wymagają od nich zapewnienia sobie we własnym zakresie, na zasadach cywilnoprawnych, dostępu do drogi publicznej poprzez nieruchomości prywatne należące do osób trzecich. Działka skarżących położona jest bowiem w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 014 MN1 – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, w oznaczonej na rysunku planu strefie dopuszczalnej lokalizacji usług – MN1,U, w bezpośrednim sąsiedztwie ul. Wiczlińskiej (104KD – D1/2), a planowanej ul. Nowej Wiczlińskiej, objętej jednostką planistyczną o symbolu 077 KD-Z 2/2. Natomiast w § 12 ust. 2 Karty terenu 012- 016 pkt 9 lit. a, określając zasady obsługi infrastrukturą terenów objętych tą strefą przewidziano drogi - dojazd od ulicy: 083 KD-L 1/2, 092 KD-D 1/2, 093 KD-D 1/2, 094 KD-D 1/2, 095 KD-D 1/2, 096 KD-D 1/2; dopuszcza się obsługę komunikacyjną od ulicy 079 KD-Z 2/2 poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wjazd od ulicy 077 KD-Z 2/2 na działkę nr [...].

Z powyższego wynika, że dla całej jednostki, w której położona jest działka skarżących, przewidziano co do zasady dostępność jednostek planistycznych do poszczególnych dróg publicznych dojazdowych, w tym dla działki skarżących położonej w jednostce 014 KD – D 1/2 dostęp do drogi publicznej oznaczonej symbolem 093 KD-D – ulica dojazdowa (ul. Gradowa, jak wynika z danych mapowych przedłożonych w toku postępowania), co odzwierciedla rysunek planu. Redakcja § 12 ust. 2 Karty terenu 014 pkt 9 lit. a planu uprawnia do stwierdzenia, że wyłącznie na zasadzie wyjątku dopuszczono zjazd z ulicy 077 KD – Z 2/2 na działkę nr [...]. Wyklucza to dostępność działek położonych w tej strefie, w tym również działki skarżących, do drogi publicznej, przy której jest ona bezpośrednio położona, tj. do drogi oznaczonej symbolem KD-Z 2/2 - ULICA ZBIORCZA 2x2, (tzw. ul. Nowa Wiczlińska).

Sytuacja planistyczna działki skarżących przedstawia się zatem w ten sposób, że nie ma ona prawnego dostępu do drogi – ul. Wiczlińskiej (Nowej Wiczlińskiej), a przewidziany dla niej dostęp do drogi publicznej dojazdowej – 093 KD-D 1/2 wymaga uzyskania przez nich na drodze cywilnej lub sądowej odpowiednich tytułów do korzystania z praw innych osób do nieruchomości oddzielających ją od tej drogi publicznej. W ten sposób uchwałodawca ograniczył swobodę korzystania skarżących z ich własności uzależniając możliwość zgodnego z funkcją planistyczną użytkowania ich działki od przyszłej i niepewnej zgody osób trzecich bądź sądu.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiającego przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie. O ile naruszenie to otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), o tyle nie przesądza o wyniku kontroli, albowiem obowiązek uwzględnienia skargi na plan aktualizuje się dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Istota zarzutów skarżących odnośnie zaskarżonego planu koncentruje się wokół kwestii związanych z ustalonym układem komunikacyjnym odnoszącym się do działki skarżących o nr [...].

Wskazać należy, że plan miejscowy jest instrumentem kształtującym politykę przestrzenną na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), z pomocą którego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli prawodawca lokalny decyduje się przeznaczyć konkretne tereny pod zabudowę, w tym pod zabudowę jednorodzinną z usługami, to od początku procesu projektowania takich rozwiązań powinien mieć na uwadze obowiązek ustalenia związanych z tym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w tym określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z kształtowanym planem nowym układem zewnętrznym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obligatoryjnym elementem planu uchwalanego w 2005 r., było określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie tego obowiązku następowało w § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez wskazanie, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych a także określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Z powyższych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Konkluzję tą uzasadnia funkcja planu i treść powołanych przepisów, w tym definicja działki budowlanej przewidziana w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który w dacie zaskarżonej uchwały stanowił, że przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Aktualnie obowiązująca definicja legalna pojęcia "działki budowlanej" nie odbiega od poprzedniej.

W doktrynie i orzecznictwie powyższe stanowisko uzasadnia się również odniesieniem do warunków, jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, w tym dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14, LEX nr 1575644; A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, teza 42 do art. 15 u.p.z.p.).

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę jest, m.in., zapewnienie dostępu działek do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy te powinny stanowić dyrektywę dla organu planistycznego sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14, LEX nr 1575644). Tylko w prawidłowo ukształtowanym systemie powiązań komunikacyjnych opartych o drogi publiczne, w tym gminne, oraz drogi wewnętrzne, właściciele będą mogli w pełni korzystać z własności.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że zawsze każda działka wyodrębniona geodezyjnie będzie musiała mieć dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp bezpośredni. Wymóg określenia dostępności do drogi publicznej poszczególnych działek geodezyjnych zależeć będzie od ich cech (wielkości, kształtu), przeznaczenia planistycznego, charakteru zabudowy a także struktury własności.

Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, że teren planistyczny, na którym zlokalizowane są określone działki, będzie w planie miejscowym przeznaczony pod budownictwo wielkopowierzchniowe bądź zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a zatem realizacja tych obiektów zgodnie z zapisami tego planu, biorąc pod uwagę powierzchnię działek na tym terenie, a także cechy szczególne bądź też gabaryty tych obiektów określone w planie, będzie możliwa wyłącznie na co najmniej kilku wyodrębnionych geodezyjnie działkach. Poza tym zwrócić należy uwagę, że definiując w powołanym art. 2 pkt 12 pojęcie działki budowlanej, ustawodawca mówi o nieruchomości gruntowej lub działce gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów oraz aktów prawa miejscowego. Użycie w tej definicji określenia nieruchomości gruntowej i odesłanie do postanowień planu oznacza więc, że w zależności od stanu faktycznego i prawnego działką budowlaną może być jedna działka gruntu lub kilka działek. Takie zdefiniowanie działki budowlanej pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej (tak A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), op.cit.).

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Biorąc bowiem pod uwagę cechy charakterystyczne działki skarżących oraz jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczonymi usługami nie ma wątpliwości, że należało jej zagwarantować planistycznie dostęp do drogi publicznej. Skoro dla działki nie przewidziano dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, to należało zapewnić prawny, realny i niezależny od następczych decyzji podmiotów trzecich dostęp pośredni rozumiany zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 14 jako dostęp przez drogę wewnętrzną lub drogę gminną. Również istnienie w dacie podejmowania uchwały o planie służebności drogowej ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (ówczesny nr [...]) umożliwiającej prawne połączenie tej działki z ul. Gradową, uzasadniałoby stwierdzenie o prawidłowym określeniu dostępu pośredniego do tej drogi publicznej. Z ujawnionych w toku postępowania sądowego okoliczności odnoszących się do stanu prawnego działki skarżących nie wynika jednak, aby działka ta miała ustanowioną służebność drogową umożliwiającą skomunikowanie z ul. Gradową. Potwierdza to okoliczność, że skarżący pozostają cały czas w toku postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę o aktualnym nr [...] w celu skomunikowania działki nr [...] z ul. Gradową.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w planie w odniesieniu do działki nr [...] nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia, czym w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu.

O ile bowiem, w świetle dokumentacji planistycznej oraz przedstawionej przez gminę i skarżących argumentacji i dokumentów, nie można zgodzić się z zarzutami skarżących, że brak zapewnienia ich działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. Wiczlińskiej (przyszłej Nowej Wiczlińskiej), narusza zasady sporządzania planu w sposób istotny, o tyle w tej sytuacji nie można było zaakceptować wadliwego, bo niekompletnego w sensie prawnym, rozwiązania komunikacyjnego polegającego na tym, że dostęp nieruchomości ze strefy 014 MN1, w tym działki skarżącego, do drogi publicznej określono wyłącznie poprzez wskazanie, że dojazd następuje od ulicy 093 KD – D 1/2 (ul. Gradowej). Nie określono natomiast prawnego sposobu powiązania działki skarżących z drogą publiczną, którą w dacie podejmowania uchwały o planie od tej drogi oddziałały działki stanowiące własność prywatną osób trzecich, nieobciążone służebnościami drogowymi na rzecz działki skarżących. W sytuacji oddzielenia działki skarżących od dróg publicznych przez działki innych podmiotów prawa, zaskarżony plan powinien był stworzyć prawną możliwość korzystania z tych działek przez właściciela, a nie pozostawiać kwestię takiego powiązania pośredniego z drogą publiczną przyszłym i niepewnym decyzjom osób trzecich bądź sądu (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 1347/09, LEX nr 587218).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa publicznego, przyjmując konkretne rozwiązania, w tym w zakresie komunikacji drogowej, nie powinien odsyłać do instytucji prawa cywilnego, np. służebności drogowej, które zainteresowani są w stanie załatwić sobie sami, bez sporządzania planu i związanej z nim ingerencji władzy publicznej. Zamieszczenie w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych uzależniających bezwzględnie możliwość zapewnienia konkretnej działce dostępu do drogi publicznej od woli osób trzecich stanowi bowiem istotną ingerencję w sposób realizowania przysługującego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości prawa własności, gdyż nie może on zagospodarować posiadanych działek zgodnie z przewidzianym w planie sposobem ich zagospodarowania (zob. A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), op.cit. oraz wskazane tam orzecznictwo: wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2005 r., IV SA/Wa 1329/05, LEX nr 215445; wyrok NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1335/11, LEX nr 1151843).

Tak ukształtowany sposób skomunikowania działki skarżących nie daje im możliwości swobodnego korzystania z ich własności zgodnie z planistycznym przeznaczeniem, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i nieproporcjonalną, nieuzasadnioną żadnymi skonkretyzowanymi celami, ingerencję ograniczającą prawa właścicielskie skarżących.

Wyjaśniając stanowisko Sądu w zakresie, w jakim nie podważono legalności rozwiązania polegającego na braku bezpośredniego dostępu działki skarżących do drogi publicznej ul. Wiczlińskiej (Nowej Wiczlińskiej), przy której działka skarżących jest bezpośrednio położona, wskazać należy przede wszystkim na zgodność takiego rozwiązania z kierunkiem i założeniami rozwoju systemu komunikacji określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Gdyni (uchwała nr XIII/483/99 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 listopada 1999 r.), które w odniesieniu do ul. Wiczlińskiej i Nowej Wiczlińskiej, ze względu na ich istniejącą i planowaną kategorię i funkcje, przewidziało, że "w sporadycznych przypadkach dopuszcza się dostępność do niej poza skrzyżowaniami – dostępność częściowo ograniczona". Takie rozwiązania planistyczne zostały zaakceptowane przez zarządcę drogi (powiatowej – ul. Wiczlińskiej), który w toku procedury planistycznej, uzgadniając projekt potwierdził jego zgodności z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z ujawnionych przez gminę informacji odnośnie stanu zagospodarowania działki skarżących w dacie uchwalenia planu wynika, że działka ta nie była skomunikowana bezpośrednio z drogą publiczną – ulicą Wiczlińską pomimo tego, że faktycznie jest przy niej położona. Potwierdza to kopia mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, na podstawie której sporządzono plan oraz zdjęcia satelitarne z 2006 r. przedstawione przez gminę. Stanowiska tego nie podważyli skarżący przedkładając na wezwanie Sądu archiwalne zdjęcia ich działki z portalu mapowego "Mapy Google", które obrazują sytuację tej działki już po uchwaleniu zaskarżonego planu. Wskazują na to wyraźnie wyjaśnienia organu, poparte dokumentacją z kartoteki budynków i wydrukiem z systemu IntraEWID, z których wynika, że na zdjęciach tych widać legalne zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, które powstało na działce nr [...] w 2011 r., a na działce nr [...] w 2018 r. Gmina wyjaśniła również, że bezpośrednio przed uchwaleniem zaskarżonego planu działka skarżących nie była objęta planem miejscowym, a według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni (uchwała nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 4 lutego 1988 r.), który wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r., teren działki skarżących przeznaczony był pod ulicę Wiczlińską – Zo 2/2 – ulica zbiorcza obszarowa dwujezdniowa o dwóch pasach ruchu w każdym kierunku (teren 0137 Kzo). W tych okolicznościach na gminie nie ciążył obowiązek zapewnienia działce skarżących bezpośredniego dostępu do ul. Wiczlińskiej w celu zachowania dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości podyktowanego potrzebą ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Kwestionowany przez skarżących brak dostępu do ul. Wiczlińskiej nie jest także wyrazem dyskryminacji skarżących względem właścicieli działki nr [...] (aktualnie nr [...]). W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które nie mają tych wspólnych cech relewantnych. Jeżeli zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25, 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny więc być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 558/18; z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 2764/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro z ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do, istniejącego w dacie podjęcia uchwały o planie, stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania działki skarżących nr [...] (ówczesny nr [...]) oraz działki nr [...] ([...]), położonej w innej jednostce planistycznej 013 MN1, z której dopuszczono wjazd od ulicy 077 KD-Z 2/2 (ul. Nowa Wiczlińska) wynika, że nie były one w takiej samej sytuacji, albowiem działka nr [...] była w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały działką zabudowaną i miała urządzony zjazd na ul. Wiczlińską, o którego zachowanie wnosił jej właściciel w toku procedury planistycznej, to nie mogło dojść do naruszenia zasady równości. Działka skarżących była wówczas niezagospodarowaną nieruchomością, klasyfikowaną jako użytek Bp/RVI – miejskie tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy/grunty orne klasy VI. Uwzględnienie ówczesnej sytuacji na działce skarżących nie uzasadniało dopuszczenia zjazdu na ulicę 077 KD-Z 2/2.

Odmienności w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych działki nr [...] (wówczas nr [...]) położonej w innej niż działka nr [...], strefie planu - 013 MN1, w tym jej zabudowa wraz ze zjazdem na ulicę 077 KD – Z 2/2 i oznaczenie w ewidencji gruntów jako grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem – B, nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżący i właściciel tej nieruchomości charakteryzowali się w równym stopniu takimi cechami, które uzasadniały takie same ich traktowanie, bez żadnych różnicowań.

W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić gminie naruszenia władztwa planistycznego poprzez uniemożliwienie bezpośredniego dostępu działce skarżących do ul. Wiczlińskiej (ul. Nowej Wiczlińskiej).

Przy braku planistycznego uregulowania bezpośredniego dostępu działki skarżących do drogi publicznej, brak prawidłowego określenia dostępu pośredniego do drogi publicznej tej działki, która ze względu na funkcję planistyczną i warunki faktyczne dostęp taki powinna posiadać, powoduje, że regulacje planistyczne odnoszące się do niej pozbawione są obligatoryjnego elementu, od którego istnienia uzależniona jest możliwość wykorzystania działki skarżących zgodnie z planem co do zasady. Bez prawidłowego ukształtowania przez plan układu komunikacyjnego łączącego działkę skarżących z drogą publiczną, pozostałe postanowienia planu odnoszące się do tej działki nie będą mogły posłużyć skarżącym do efektywnego wykorzystania ich własności zgodnie z planem, a zatem można powiedzieć, że w tych okolicznościach postanowienia planu odnoszące się do działki skarżących nie będą mogły spełniać swoich ustawowych funkcji. Brak zapewnienia prawidłowej komunikacji z drogą publiczną powoduje, że działka budowlana skarżących, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami, nie może być w ten sposób zainwestowana, co potwierdza dokumentacja przedłożona przez skarżących wraz ze skargą potwierdzająca, m.in., brak uzyskania przez nich pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. To zadecydowało o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały o planie w całości w odniesieniu do działki skarżących o nr [...], co kompleksowo doprowadzi do usunięcia negatywnych skutków stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do działki skarżących. Ukształtowany w ten sposób stan "bezplanowy" działki skarżących umożliwi skorzystanie z instrumentów oferowanych przez przepisy u.p.z.p. służących do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z funkcją występującą w sąsiedztwie.

Uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2, Karty terenu 014, pkt 9 lit. a planu w zakresie słów "na działkę nr [...]" (aktualny nr [...]) nie doprowadziłoby do sytuacji pożądanej przez skarżących, tzn. nie uzyskaliby oni dostępności planistycznej do drogi publicznej – ul. Wiczlińskiej (planowanej Nowej Wiczlińskiej). Plan bowiem we wskazanym postanowieniu ukształtował sposób skomunikowania jednostki 014, w której położona jest działka skarżących, w ten sposób, że połączył ją z drogą publiczną, dojazdową – ul. Gradową oznaczoną w planie symbolem 093 KD-D 1/2. Nie przewidział natomiast jej skomunikowania z planowaną drogą publiczną – ul. Nową Wiczlińską oznaczoną symbolem 077 KD-Z 2/2. Usunięcie fragmentu treści postanowienia § 12 ust. 2 w zakresie słów "na działkę nr [...]" nie spowoduje dostępności planistycznej działki skarżących od ulicy Nowej Wiczlińskiej. Objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności zapis planu ma bowiem charakter wyjątku od reguły dostępu działek do dróg dojazdowych. Nadal obowiązująca będzie ustalona w planie zasada skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną dojazdową – ulicą Gradową. W tej sytuacji, ingerencja w powyższą regulację w żądanym przez skarżących zakresie, zaproponowanym przez organ (omyłkowe wskazanie Karty terenu 016), wykraczałaby poza interes prawny skarżących wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności do działki nr [...], poza który Sąd kontrolując legalność planu wykroczyć nie może. Byłaby również wyrazem realizacji przez Sąd funkcji kreacyjnej, która pozostającej w wyłącznej kompetencji gminy.

Z kolei argumenty gminy odnoszące się do zmiany sytuacji faktycznej działek położonych przy ul. Wiczlińskiej oraz przy drogach dojazdowych do niej, polegającej na ich intensywnej zabudowie utrudniającej komunikację, nie stanowią okoliczności, które mogą w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego planu. Sąd ocenia bowiem legalność działań uchwałodawczych na datę podejmowania uchwały o planie nie biorąc pod uwagę zdarzeń późniejszych. Tego rodzaju zamiana sytuacji faktycznej i prawnej winna natomiast stanowić dla organu asumpt do tego, aby przystąpić do aktualizacji postanowień planu miejscowego i realizacji swoich zadań ustawowych w trybie i na zasadach określonych w art. 32 u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały o planie w całości w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżących o nr [...] jako wydanej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 5 p.p.s.a oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę 1294 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, łącznej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł, będące wynikiem podwojenia stawki minimalnej uzasadnionego niezbędnym nakładem pracy adwokata, w szczególności liczbą stawiennictw w sądzie na rozprawach, co odpowiada dyspozycji § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.