Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 982/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 972/23 oddalającego sprzeciwy T. w O. oraz G.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 lipca 2023 r., nr SKO.OŚ/4170/20/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 972/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił sprzeciwy T. w O. oraz G.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 6 lipca 2023 r., nr SKO.OŚ/4170/20/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 listopada 2022 r. Wójt Gminy O. (dalej: Wójt, organ I instancji) wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "[...]" na części działek nr [...] oraz [...] (obszar ok. 1,5 ha) w miejscowości W., gmina O. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w wyniku wniosku spółki G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegać miało na budowie dwóch różnych instalacji wraz z elementami współtowarzyszącymi, tj. instalacji do produkcji alkoholu etylowego o wydajności 1000 l/h oraz instalacji do przygotowania oraz spalania paliwa alternatywnego.

Wójt stwierdził, że zgodnie z art. 79 ustawy środowiskowej, przed wydaniem decyzji przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa. Podano do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu procedury poprzez umieszczenie 10 października 2022 r. ogłoszeń na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na stronie internetowej BIP gminy O. Termin składania uwag i wniosków określono od 10 października 2022 r. do 9 listopada 2022 r.

Organ I instancji uznał, ze inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym obszarze przewiduje strefę oznaczoną symbolem M11RPU – tereny bazy produkcji rolno hodowlanej, przetwórstwa rolno spożywczego oraz produkcji kostki brukowej i innych materiałów budowlanych a także innej produkcji nierolniczej.

W charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do ww. decyzji stwierdzono m.in., że przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na stan środowiska w otoczeniu. Działalność nie będzie się wiązała z powstaniem znaczących źródeł emisji. Uwzględniono również ewentualną kumulację emisji z istniejącym zakładem, co nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych stężeń i standardów.

W dniu 10 marca 2023 r. G.K. wskazując, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w W. i graniczących z działkami nr [...] oraz [...], na których miała być realizowana ww. inwestycja, złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wójta Gminy O. z 10 listopada 2022 r. Podniósł, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a inwestycja będzie oddziaływać na jego działki.

Wobec powyższego, Wójt postanowieniem z 10 marca 2023 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Wójta z 10 listopada 2022 r. uznając, że wnioskodawca jako właściciel działek nr [...] i [...] posiada legitymację procesową w sprawie. Wskazał, że o ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia dowiedział się 23 lutego 2023 r. na zebraniu wiejskim w miejscowości W. Zatem zdaniem organu wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu miesiąca od dnia dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji, czyli zgodnie z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.).

Następnie, decyzją z 16 maja 2023 r. Wójt uchylił swoje uprzednie rozstrzygnięcie i odmówił tym razem wydania decyzji środowiskowej, uzasadniając, że planowane przedsięwzięcie wykracza poza m.p.z.p. (który tylko częściowo obejmuje działkę nr [...]). Ponadto w planie dopuszczono zabudowę parterową, a w projekcie zaplanowano zabudowę parter plus piętro, co jest niezgodne z m.p.z.p., dopuszczającym zabudowę parterową.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 6 lipca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/20/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora, na podstawie art. 138 § 2, art. 148, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że doręczenie decyzji z 10 listopada 2022 r. miało miejsce w trybie art. 74 ust. 1a ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy przywołał treść ww. przepisu oraz art. 49 k.p.a., stwierdzając, że występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania, tak jak i inne strony postępowania, nie otrzymał decyzji na piśmie, ale doręczenie nastąpiło w trybie ww. przepisów, poprzez obwieszczenie. W aktach sprawy znajdują się: obwieszczenie o wydanej decyzji z 10 listopada 2022 r. oraz informacja o wydaniu decyzji zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem zdaniem organu odwoławczego powyższego decyzja została prawidłowo upubliczniona i weszła do obrotu prawnego.

Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania, które miało by na celu zweryfikowanie złożonego przez wnioskodawcę podania o wznowienie postępowania. Z treści podania nie wynika, ani o jakiej decyzji dowiedział się G.K., jaka jest jej data, jaki jest znak sprawy, a także jakie jest rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji. Z treści podania nie wynika nawet, że chodzi tutaj o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu II instancji, jeżeli w trakcie zebrania wiejskiego, na którym wnioskodawca miał dowiedzieć się o decyzji, takie informacje były komunikowane, to wiedzę o tym powinni uzyskać również inni uczestnicy. Jeżeli z zebrania tego sporządzony został protokół, to powyższe dane dotyczące decyzji powinny być odnotowane w protokole. Możliwe jest również przesłuchanie świadków na okoliczność, czy w trakcie zebrania mówiono o dacie, przedmiocie rozstrzygnięcia, ewentualnie o treści decyzji, o której miał dowiedzieć się wnioskodawca. Tymczasem, zdaniem SKO, lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, iż Wójt zupełnie bezkrytycznie przyjął kilkuzdaniowe podanie jako prawidłowo złożony wniosek o wznowienie postępowania, nie poddając tego wniosku żadnej własnej ocenie.

Kolegium stoi na stanowisku, że organ I instancji pominął również zagadnienie ustalenia, czy wnioskodawca jest stroną niniejszego postępowania. W aktach sprawy brak jest wykazu stron postępowania. Co prawda powołano się na numery działek, które stanowią własność G.K. (według jego twierdzeń), ale brak jest w aktach sprawy takiej mapy, z której wynikałoby, gdzie znajdują się działki wnioskodawcy w stosunku do terenu inwestycji.

Od powyższej decyzji sprzeciwy złożyli T. w O. oraz G.K.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie sprzeciwów, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesione sprzeciwy Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że pierwszy wstępny etap badania sprawy po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, musi polegać na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej w rzeczywistości decyzją ostateczną, która weszła do obrotu prawnego, czy we wniosku wskazano podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a.

Odnośnie terminu, w którym wnioskodawca dowiedział się o wydaniu spornej decyzji, Sąd I instancji przyjął twierdzenia SKO, że organ I instancji winien był poddać wskazywaną przez wnioskodawcę datę i przebieg zebrania wiejskiego weryfikacji, choćby poprzez przesłuchanie strony, czy uzyskanie protokołu zebrania lub zeznań świadków. Tymczasem organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest rzeczywiście G.K. (np. wypis z rejestru gruntów, czy księgi wieczystej nieruchomości).

Sąd I instancji podkreślił, że co prawda, uregulowanie art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in. wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, w postaci papierowej lub elektronicznej (...) wyłączone jest przepisem art. 74 ust. 1a ustawy środowiskowe, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w 2022 r.), jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 10, nie wymaga się dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6. W razie wątpliwości organ może wezwać inwestora do dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowania przekracza 10. Powyższe jednak, zdaniem WSA, nie wyłącza obowiązku organu weryfikacji statusu strony, jako właściciela działek położonych w odległości 100 m od granic terenu inwestycji, przy badaniu spełnienia formalnych warunków złożonego wniosku o wznowienie postępowania.

Z kolei odnośnie wątpliwości między stronami odnośnie prawidłowości doręczania kwestionowanej decyzji I instancji, wskazano, że organ I instancji stosował w sprawie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że skoro w niniejszym przypadku po wznowieniu postępowania Wójt nie zweryfikował we właściwy sposób terminowości wniosku o wznowienie i przymiotu strony wnioskodawcy, całkowicie przedwczesne i niedopuszczalne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do merytorycznej treści decyzji Wójta z 16 maja 2023 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się T. w O. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie) i opierając skargę kasacyjną na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Stowarzyszenia pomimo możliwości i konieczności oceny przez organ braku ostateczności decyzji Wójta z 10 listopada 2022 r. (wobec jej niedoręczenia) jako zasadniczej przesłanki wznowienia postępowania, której niespełnienie eliminuje w ogóle sens ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wójta.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej sprzeciwu skarżącego kasacyjnie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że kwestia skuteczności doręczenia decyzji z 10 listopada 2022 r. ma kluczowe znaczenie dla możliwości prawidłowości zastosowania przez organ trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania przysługuje tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, czyli taką od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji - art 16 k.p.a.

W aspekcie wyznaczenia kręgu stron postępowania, skarżący kasacyjnie zauważył, że rzeczywiście Wójt nie zidentyfikował, poza wnioskodawcą, stron z imienia i nazwiska lub nazwy (firmy). Zdaniem Stowarzyszenia nie oznacza to jednak, że w ogóle nie uświadamiał sobie obecności innych stron w postępowaniu. Skoro zastosował art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, to musiał uwzględniać pozostałe strony tyle, że identyfikował je jako właścicieli poszczególnych działek ewidencyjnych, a nie przez imię i nazwisko. Podkreślono, że choć zwyczajowo przyjęło się identyfikować osoby po imieniu i nazwisku oraz adresie zamieszkania, to jednak ani kodeks ani ustawa środowiskowa nie wymagają identyfikacji stron przez imię i nazwisko, szczególnie jeśli właściwy organ ma zamiar doręczać przez obwieszczenie. W tej sytuacji, w ocenie Stowarzyszenia, nie sposób uznać G.K. jako pominiętej strony postępowania, lecz należy go traktować jako stronę, której nie doręczono decyzji.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestia oceny skuteczności doręczenia decyzji w ogóle nie została zauważona przez SKO, a możliwym było zbadanie tego aspektu w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zatem organ odwoławczy winien skorzystać z możliwości czynienia ustaleń faktycznych we własnym zakresie.

W ocenie Stowarzyszenia, w świetle powyższych okoliczności, stwierdzenie, że G.K. brał udział w postępowaniu administracyjnym, ale nie została mu doręczona decyzja winien skutkować odmiennym rozstrzygnięciem organu II instancji. Wskazano, że decyzja Wójta powinna zostać uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone, gdyż wznowienie postępowania od decyzji nieostatecznej jest niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego, wskazano, że postępowanie administracyjne zakończone kwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, zatem ocena organu odwoławczego poszerzona była o ocenę przesłanek wznowienia postępowania. W ocenie Stowarzyszenia, Kolegium jednak nie dokonało tej oceny kompleksowo, przez co uchylenie decyzji z 16 maja 2023 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przy wskazaniach, jakie SKO dało Wójtowi w zasadzie zamyka drogę do stwierdzenia niedostateczności decyzji z 10 listopada 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, czynności jakie organ I instancji ma podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy w jasny sposób prowadzą do wydania ponownie decyzji, natomiast nie dopuszczają rozstrzygnięcia opartego o art 105 § 1 k.p.a. - mimo, że SKO nie badało skuteczności doręczenia w trybie art. 49 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. ze 1634 zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 64b p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu ograniczony został krąg stron i uczestników postępowania do skarżącego oraz organu, który wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, sygn. akt II OSK 2030/19; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Wskazać należy, że art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym należy uznać, iż ocena skuteczności dokonanego zawiadomienia stron o decyzji w formie publicznego obwieszczenia może zostać rozpoznana dopiero w następnej fazie postępowania, po ewentualnym wznowieniu postępowania na skutek ustalenia, że wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. i przez osobę legitymowaną. Dopiero po wznowieniu postępowania możliwe będzie ponadto badanie, czy skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, a zatem czy zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia prawidłowości zawiadomienia będzie w tym zakresie jednym z elementów wpływających na wynik tej oceny. Nietrafne jest również spostrzeżenie Stowarzyszenia, że G.K. należy traktować jako stronę postępowania, której nie doręczono decyzji, a w konsekwencji decyzja Wójta powinna zostać uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone, gdyż wznowienie postępowania od decyzji nieostatecznej jest niedopuszczalne.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez organ prawidłowego kręgu stron postępowania. Tym samym, przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji stanowiły kwestie formalne, tj. kwestia ustalenia, czy G.K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 10 listopada 2022 r., a więc czy jest on podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz czy wniosek ten został złożony w terminie.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, które wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Wójt wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, zupełnie bezkrytycznie przyjmując twierdzenia wnioskodawcy bez przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji – po pierwsze statusu wnioskodawcy, a po drugie terminowości wniosku. Organ I instancji powinien był bowiem dokonać analizy statusu wnioskodawcy jako strony postępowania środowiskowego w oparciu o art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, w którym ustawodawca wprost wskazał jaki podmiotom przysługuje status strony. Prawidłowo zatem ustalono, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco przedstawiono motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie z uzasadnienia decyzji kasacyjnej jednoznacznie wynika jakie okoliczności należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 489/23).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Wójt nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest rzeczywiście G.K. Prawidłowo również zlecono przeprowadzenie ustaleń co do tego, czy twierdzenia wnioskodawcy o dacie dowiedzenia się o decyzji, są wiarygodne, wskazując na możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, przesłuchania strony, czy też sprawdzenia treści protokołu zebrania wiejskiego, w trakcie którego wnioskodawca miał po raz pierwszy powziąć wiadomość o wydaniu decyzji.

W konsekwencji powyższych rozważań zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.