Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1496/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 117/20 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 510/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 117/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. P. (dalej powoływany także jako wnioskodawca, skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych za 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżący 7 maja 2018 r. złożył wniosek o przyznacie płatności ekologicznej do działek o łącznej powierzchni 66,84 ha, na których zadeklarował uprawę kończyny czerwonej na materiał siewny. Przeprowadzona przez wykonawcę zewnętrznego w dniu 31 sierpnia 2018 r. kontrola w gospodarstwie rolnym skarżącego wykazała szereg nieprawidłowości, w szczególności na działkach B1a oraz C1a. Na działce rolnej B1a zostały stwierdzone nieprawidłowości oznaczone następującymi kodami: DR7, DR13-, DR41 natomiast na działce C1a kodami: DR13+, DR31, DR49, DR51 oraz DR50. Z powyższej kontroli został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna, która w ocenie organu wskazuje, że do płatności kwalifikowała się jedynie powierzchnia 47,21 ha. Z uwagi na zawyżenie powierzchni deklarowanej o 19,63 ha, tj. o 41,58 % (ponad dopuszczalne 20%) koniecznym była odmowa przyznania płatności w całości.

Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli, z tym że w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionował kwalifikacje osób przeprowadzających kontrolę, wskazywał że na zakwestionowanych działkach była prowadzona ekologiczna uprawa kończyny, co wiązało się z tym, że na działkach tych rosła również trawa jak też były chwasty czy też perz. Powyższe znajduje potwierdzenie w opinii jednostki certyfikującej, która potwierdziła prowadzenie uprawy kończyny czerwonej.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że na części zadeklarowanych działek do płatności ekologicznej nie potwierdzono uprawy kończyny czerwonej. Zaznaczył, że to na producencie rolnym ciąży obowiązek wykazania prawidłowego wykorzystania użytków rolnych zgodnie z zadeklarowanym wnioskiem i to producent ponosi odpowiedzialność za ujawnione nieprawidłowości. Z płatności wykluczono działkę B1a o pow. 2,71 ha na której stwierdzono ugór oraz część działki C1a o pow. 16,81 ha na której stwierdzono uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna. Organ nie zgodził się z zarzutami skarżącego dotyczącymi nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podzielili stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Odwołując się do stosownych przepisów przyjął, że z podjęciem zobowiązania ekologicznego wiążą się określone obowiązki, dlatego też skarżący powinien mieć świadomość, że ubiegając się o płatność ekologiczną musi spełnić wyższe standardy niż przy zwykłych płatnościach. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że odpowiedzialność za treść wniosku spoczywa w całości na skarżącym, skoro oświadczył w nim, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Z akt sprawy wynika, że przyczyną odmowy przyznania płatności było zasadniczo stwierdzenie istnienia upraw innych roślin niż zadeklarowana. Skarżący deklarował uprawę koniczyny czerwonej na materiał siewny, podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono ugór (działka rolna B1a) oraz uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi (działka rolna C1a). Bezsporne w sprawie jest, że bezpośrednio po kontroli na miejscu skarżący nie kwestionował prawidłowości ustaleń tej kontroli i nie wniósł zastrzeżeń co do powierzchni uprawy stwierdzonej w raporcie z kontroli. W tym stanie rzeczy, przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta w odpowiednim czasie umożliwiającym bezpośrednią ponowną weryfikację stanu uprawy i skonfrontowanie jej z zarzutami strony, w sytuacji gdy protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, nie można postawić organom skutecznego zarzutu, że rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na ustaleniach kontroli na miejscu. Skoro z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że to rolnik, który złożył wniosek na przejawiać inicjatywę dowodową, ma przedstawiać wszystkie dowody z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, nie może oczekiwać na inicjatywę organu w tym zakresie. Z powyższych względów nie mogło być skuteczne zarzucanie aktualnie kontrolującym błędów w ocenie charakteru i powierzchni upraw na deklarowanych gruntach rolnych, bez poparcia tego stosownymi dowodami. Dlatego też przedłożona ze skargą dokumentacja fotograficzna nie może stanowić skutecznej polemiki z ustaleniami kontroli, szczególnie że nie można zweryfikować zarówno daty jak i miejsca ich wykonania. Jednocześnie wskazał, że skarżący nie kwestionował tego, że na zakwestionowanych działkach występowały trawy i perz, co w jego ocenie wynikało z faktu ekologicznej uprawy, a zatem ustalenia wynikające z kontroli na miejscu są wiarygodne. Z przedstawionych przez skarżącego fotografii wyłania się stan rzeczy, w którym dominującą uprawę stanowią trawy. Trafnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie sposób było zakwalifikować wyłaniającego się na podstawie przedłożonego przez stronę materiału fotograficznego stanu gruntów do uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z oświadczenia skarżącego wynikało, że uzyskał on z zadeklarowanej do płatności powierzchni ponad 66 ha zbiory w wysokości 7 ton nasion, gdy tymczasem plon powinien być znacznie wyższy i kształtować się ok. 500-700 kg z 1 ha.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Jako podstawę wskazał naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) poprzez:

a) pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia stanowiska WSA odnośnie zarzutów z punktu 2 skargi, tj. dokonania obliczeń powierzchni rzekomego ugoru lub też rzekomej uprawy innej, niż zaplanowana bez ujawnienia w materiałach sprawy szkiców, na których byłyby oznaczone powierzchnie z tymi rzekomymi nieprawidłowościami - ta zasadnicza okoliczność została udokumentowana w tak wątpliwy sposób, że nie poddaje się weryfikacji i jako taka nie może zostać uznana za prawidłowo ustaloną;

b) sprzeczne z zasadami logiki i zgromadzonym materiałem dowodowym wyjaśnienie rozstrzygnięcia, tj. ustosunkowanie się do zarzutów w zakresie zarzutów z punktów 1 i 3 skargi, (braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym świadectwa oceny polowej materiału siewnego, raportu z kontroli ekologicznej czy też dokumentów sprzedaży materiału siewnego oraz protokołu z kontroli) poprzez wybiorcze przywołanie treści tych dokumentów lub ich nieuprawnioną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę - co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, albowiem tożsame braki skarżonej decyzji winny prowadzić do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada dalej przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący kasacyjnie zarzucili jedynie naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z jednej strony poprzez pominiecie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do 2 zarzutu skargi, z drugiej zaś nieprawidłowe wyjaśnienie rozstrzygnięcia, poprzez wybiórcze i niepełne odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym świadectwa oceny polowej czy raportu z kontroli ekologicznej. Tak sformułowane podstawy kasacyjne nie pozwalały NSA na dokonanie całościowej oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Podkreślić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; czy też z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). Tym samym powyższy zarzut nie mógł być skuteczny.

Odnośnie zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W tym zakresie rzeczywiście sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności z pkt 2 skargi dotyczącego powierzchni ugoru na działce B1a, jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzać wniosku, jakoby sąd miał obowiązek ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów czy argumentów podnoszonych w skardze, ważne jest aby ustosunkował się do zarzutów istotnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna potwierdziły, że na działce B1a nie była prowadzona uprawa kończyny czerwonej na materiał siewny. Podkreślić również należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia, co stara się uczynić skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zatem brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Znamiennym przy tym jest, że skarżący nie zawarł w postawionych zarzutach kasacyjnych naruszenia przez sąd pierwszej instancji jak i organy ARiMR jakichkolwiek przepisów o charakterze procesowym, związanych z koniecznością gromadzenia czy też oceną zgromadzonego materiału dowodowego czy też przepisów materialnych, dotyczących przesłanek przyznawania płatności ekologicznej. Dlatego też dostrzeżone mankamenty skargi kasacyjnej uniemożliwiły NSA pełna ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że wobec braku konkretnych zarzutów kasacyjnych, nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące treści raportu z czynności kontrolnych, okoliczności jego doręczenia skarżącemu, braku zasadności składania zastrzeżeń do tegoż raportu w okresie zimowym, oceny przez sąd dokumentacji przedłożonej wraz ze skargą, czy wielkości plonów z prowadzonego gospodarstwa ekologicznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz reprezentowanie organu na rozprawie (480 zł).