Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 401/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.8A UST.1, ART.21 UST.2A, ART.32 UST.2 PKT 6, ART.33, ART.35 UST.1, ART.36 UST.1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 284/22 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie obsługi praw dostępowych radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 284/22 uwzględnił skargę Wojewody [...] i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie obsługi praw dostępowych radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda trafnie zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, m.in. art. 33 w zw. z art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.p. Poza sporem jest, że ustawodawca wyposażając radnego w prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej, nie uregulował odmiennie – na zasadach – lex specialis procedury wykonania tego prawa. Jedynym ograniczeniem jest, aby wykonując to prawo nie naruszył dóbr osobistych innych osób. Niespornym jest także, że ustawodawca nie ustanowił normy kompetencyjnej dla organów powiatu do odrębnego uregulowania tej kwestii. Tym samym skoro przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają trybu ani formy realizacji prawa do uzyskiwania informacji i materiałów przez radnych, to należy przyjąć, że radny, który chce skorzystać z przyznanych mu uprawnień zgłasza, czy też uzewnętrznia swoją wolę skorzystania z tego prawa. W ramach uprawnień informacyjnych z art. 21 ust. 2a u.s.p. radny nie ma nieograniczonego dostępu do danych, albowiem takim ograniczeniem są odmienne regulacje stanowiące dostęp do danych nimi regulowanych. Ta konstatacja wzmacnia uznanie, że zbytecznym i niecelowym jest tworzenie procedury praw dostępowych, skoro wynikają one z właściwych procedur obejmujących wnioskowane dane. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE.L nr 119, str. 1), zwanego dalej RODO, przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1, w szczególności gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (art. 6 ust. 1 lit. c RODO). Wobec tego zdaniem Sądu należy uznać, że możliwość dostępu rady i poszczególnych radnych (członków organu kolegialnego) do danych osobowych wynika z kontrolnej i stanowiącej funkcji rady powiatu. Przetwarzanie danych osobowych przez radnych będzie zatem dopuszczalne, jeśli jest ono niezbędne dla wykonania przez radę powiatu i radnych ustawowo nałożonych zadań. Podkreślono, że ustawodawca nie ustanowił żadnego trybu wykonania przez radnego przydanego mu ustawą prawa, zatem żadne inne względy czy też okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uszczegółowienia tej regulacji, czy kreowania powinności adresata. Wskazanie, w jakiej formie i w jakim trybie – jak uczynił to prawodawca w § 2 zaskarżonej uchwały - ma postąpić radny wykonując przynależne mu prawo wkracza w sferę kompetencji prawotwórczych.

Sąd zwrócił uwagę, że nie można pominąć przy odkodowaniu prawa radnego do informacji i materiałów ustanowionego w art. 21 ust. 2a u.s.p. jego art. 8a stanowiącego, że działalność organów powiatu jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Ustawodawca także nie uregulował odmiennego trybu dostępu, a wyłącznie wskazał, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy, powiatu oraz sejmiku województwa i posiedzenia ich komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy, powiatu i województwa oraz komisji rad gminy, powiatu i sejmiku województwa. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określają statuty gminy, powiatu czy województwa. Regulacje te są realizacją konstytucyjnego powszechnego prawa do informacji (art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych jest każdy z radnych. Uprawnienia te mają charakter indywidualny i są niezależne od decyzji jakiegokolwiek organu danej jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności nie jest w tym zakresie wymagana uchwała organu stanowiącego. Istotnie odróżnia to indywidualne uprawnienia kontrolne od uprawnień kontrolnych komisji rady, w tym komisji rewizyjnej. Komisje te podlegają radzie i zobowiązane są do przedkładania jej planu swojej pracy. W konsekwencji to od decyzji organu stanowiącego zależy zakres czynności kontrolnych komisji. Oczywiście indywidualne uprawnienia kontrolne związane są z wykonywaniem mandatu radnego. Dotyczą one działalności jednostki samorządu terytorialnego, w której radny sprawuje swój mandat oraz jej szeroko rozumianych jednostek organizacyjnych. Wybór formy udostępnienia żądanych informacji zależy od wnioskodawcy, czyli radnego samorządowego. Radni mogą korzystać równolegle z dwóch różnych trybów dostępu do informacji: pierwszego – trybu ogólnego regulowanego przede wszystkim przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej; drugiego – trybu szczególnego regulowanego przepisami ustrojowych ustaw samorządowych. Wybór jednego z tych trybów należy do radnego. Gdyby okazało się jednak, że żądana forma jest niemożliwa do realizacji, podmiot zobowiązany winien wskazać inną formę, w której dane informacje mogą zostać udostępnione.

Konkludując Sąd podniósł, że nie można uznać za legalny akt określający sposób realizacji prawa dostępu do informacji radnego (zwłaszcza jako członka organu kontrolno-stanowiącego) przez organ poddany jego kontroli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarządu Powiatu [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2a w związku z art. 33 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zarząd powiatu nie posiada kompetencji do podjęcia w formie uchwały aktu wewnętrznego, skierowanego do pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu, przewidującego techniczną instrukcję postępowania w zakresie realizacji praw dostępowych radnego powiatu, o których mowa w art. 21 ust. 2a P.p.s.a. pomimo tego, iż zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy pracowników starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, a zatem posiada swoiste kompetencje kierownicze w stosunku do ww. pracowników;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2a w związku z art. 32 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż jedyną właściwą formą regulacji sposobu postępowania pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu w zakresie realizacji praw dostępowych radnego powiatu, o których mowa w art. 21 ust. 2a P.p.s.a., jest ujęcie odpowiednich zapisów w regulaminie organizacyjnym jednostki w sytuacji, gdy przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takiego ograniczenia oraz nie określają katalogu zagadnień, które powinny zostać uregulowane w takim regulaminie;

3) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2a w związku z art. 8a ust. 1 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegają na przyjęciu, iż ujęcie w zaskarżonej uchwale technicznych rozwiązań w zakresie obsługi praw dostępowych radnego, o których mowa w art. 21 ust. 2a u.s.p., skierowanych do pracowników starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu stanowi ograniczenie zasady jawności działalności organów powiatu, określonej w art. 8a ust. 1 u.s.p.;

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z § 134 pkt 1 i 2 w związku z § 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) zwanego dalej ZTP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis upoważniający do wydania uchwały lub zarządzenia winien określać w sposób ścisły zakres spraw do uregulowania przez dany podmiot, w sytuacji w której upoważnienia do stanowienia przepisów prawnych ograniczonej mocy obowiązywania mogą być wynikiem korelacji zadań prawnie zleconych określonym organom z ich prawnie określoną pozycją strukturalno-organizacyjną, kształtującą kompetencje kierownicze w stosunku do jednostek podległych, właściwych do uczestnictwa w procesach wykonywania danych zadań.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 21 ust. 2a w związku z art. 33 u.s.p. polegającej na uznaniu, iż zarząd powiatu nie posiada kompetencji do podjęcia uchwały w formie aktu wewnętrznego, skierowanego do pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu, przewidującego techniczną instrukcję postępowania w zakresie realizacji praw dostępowych radnego powiatu, o których mowa w art. 21 ust. 2a u.s.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że zarząd powiatu posiada kompetencje kierownicze w stosunku do pracowników jednostek samorządu powiatowego także w tym zakresie.

Art. 21 ust. 2a u.s.p. stanowi, że w wykonywaniu swojego mandatu radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych powiatowych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 stycznia 2018 r. na mocy art. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Z uzasadnienia projektu nowelizacji powyższej ustawy wynika, że celem wnioskodawców było wzmocnienie pozycji radnego poprzez nadanie radnemu uprawnień kontrolnych w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany. Nowelizacja ta zwiększyła w sposób znaczący uprawnienia kontrolne radnych przede wszystkim w zakresie dostępu do informacji związanych z działalnością starostwa powiatowego oraz powiatowych spółek handlowych lub spółek z udziałem powiatu, a także powiatowych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych powiatowych jednostek organizacyjnych. Wzmacniając prawa radnego do informacji, ustawodawca chciał pośrednio wzmocnić także pozycję całej rady powiatu jako organu stanowiącego i kontrolnego wobec organu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że jednocześnie w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym nie zawarto delegacji do tworzenia przez zarząd powiatu procedury określającej sposób realizacji przyznanych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2a u.s.p. uprawnień radnego.

Słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że warunkiem ustawowym korzystania z prawa uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego, w świetle art. 21 ust. 2a u.s.p. jest zachowanie przez niego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej oraz nienaruszanie dóbr osobistych innych osób. Przestrzeganie przez radnego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej oznacza takie zachowanie radnego podczas wykonywania przez niego czynności, o których mowa w art. 21 ust. 2a u.s.p., które pozostają w zgodzie z przepisami regulującymi materię tajemnicy prawnie chronionej podmiotów kontrolowanych. Analogiczne zakaz naruszania dóbr osobistych innych osób stanowi nieprzekraczalną granicę realizacji ww. uprawnienia.

Zgodnie z art. 33 u.s.p. zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Przepis ten pozwala zarządowi powiatu na podjęcie uchwały w formie aktu wewnętrznego skierowanego do pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu, jednakże wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie taka uchwała nie może regulować sposobu wykonywania uprawnienia do indywidualnej kontroli radnego (praw dostępowych radnego) zagwarantowanego art. 21 ust. 2a u.s.p. Uchylona przez Sąd pierwszej instancji uchwała regulowała sposób wykonywana tego prawa przez radnego. Potwierdzają to m.in. następujące jej przepisy: § 2 ust. 2 określający sposób wnioskowania przez radnego w zakresie skorzystania z praw dostępowych, § 2 ust. 3 określający obligatoryjne pośrednictwo w załatwianiu wniosków radnych o dostęp do praw określonych w art. 21 ust. 2a u.s.p., § 2 ust. 6 nakładający na starostę obowiązek zatwierdzenia formularza wniosku.

Tym samym wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie tylko regulowała zakres postępowania pracowników powiatowych instytucji i osób prawnych w zakresie realizacji praw radnych wynikających z art. 21 ust. 2a u.s.p., ale także współkształtowała realizację tych praw.

Zwierzchnikiem pracowników zatrudnionych w starostwie powiatowym jest starosta, a wobec kierowników innych powiatowych jednostek organizacyjnych także starosta pełniący obowiązki zwierzchnika zespolonej administracji samorządu powiatowego (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Pozycja zarządu powiatu nie jest więc identyczna jak pozycja starosty wobec pracowników jednostek samorządowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2a w związku z art. 8a ust. 1 u.s.p. polegającej na przyjęciu, że ujęcie w zaskarżonej uchwale technicznych rozwiązań w zakresie obsługi praw dostępowych radnego, o których mowa w art. 21 ust. 2a u.s.p., skierowanych do pracowników starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu stanowi ograniczenie zasady jawności działalności organów powiatu, określonej w art. 8a ust. 1 u.s.p. Zgodnie z powołanym art. 8a ust. 1 u.s.p. działalność organów powiatu jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasada jawności działania organów samorządowych oznacza zakaz wprowadzania aktami niższej rangi niż ustawy jakichkolwiek rozwiązań prawnych, które tę jawność ograniczałyby. Wzmocnienie jawności działania starostwa powiatowego, spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowych jednostek organizacyjnych oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych realizowane jest prawami zagwarantowanymi dla radnych w art. 21 ust. 2a u.s.p.

Nie stanowi realizacji zasady jawności wprowadzenie uchwałą zarządu powiatu wiążących radnych zasad korzystania z ich ustawowego prawa. Nie można pominąć i tej istotnej okoliczności, jaką jest uregulowanie przez zarząd powiatu zasad wykonywania praw wynikających z art. 21 ust. 2a u.s.p. przez radnych. Rada powiatu jest organem dysponującym podległym mu zarządem powiatu, co wprost wynika z art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Tym samym organ podporządkowany nie może, bez wyraźnej podstawy prawnej, regulować zasady wykonywania uprawnień przez członków rady powiatu.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 21 ust. 2a w związku z art. 32 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.s.p. polegającą na uznaniu, że jedyną właściwą formą regulacji sposobu postępowania pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu w zakresie realizacji praw dostępowych radnego powiatu, o których mowa w art. 21 ust. 2a P.p.s.a., jest ujęcie odpowiednich zapisów w regulaminie organizacyjnym jednostki w sytuacji, gdy przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takiego ograniczenia oraz nie określają katalogu zagadnień, które powinny zostać uregulowane w takim regulaminie.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 6 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. Regulamin organizacyjny starosta powiatowego określa organizację i zasady jego funkcjonowania (art. 35 ust. 1 u.s.p.), przy czym zarząd powiatu co do zasady uchwala także regulaminy organizacyjne innych powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 36 ust. 1 u.s.p.).

Nie jest wadliwy pogląd Sądu pierwszej instancji, który w tej sprawie stwierdził, że jedynie kwestie techniczne dotyczące udzielania pomocy radnym w wykonywaniu przez nich uprawnień wynikających z art. 21 ust. 2a u.s.p. mogą być ujęte w regulaminach organizacyjnych. Dotyczy to jednak tylko tych zagadnień, których adresatem są pracownicy podmiotów i jednostek, w których radni mogą korzystać ze swoich praw z art. 21 ust. 2a u.s.p. Innym słowy nie może regulamin organizacyjny zawierać regulacji skierowanej do radnych i określać sposób lub tryb realizacji ich uprawnień wynikających z art. 21 ust. 2a u.s.p., może natomiast – o ile jest to uzasadnione – regulować jedynie postępowanie pracowników samorządowych lub zatrudnionych w spółkach powiatowych w przypadku, gdy z praw wynikających z ww. przepisu korzystają radni.

Wydaje się przy tym, że o ile regulaminy organizacyjne powinny regulować czynności pracowników zatrudnionych w danych jednostkach (bez naruszania przepisów wyższej rangi), to przejawem nadmiernego rygoryzmu byłoby twierdzenie, że tylko w takich regulaminach można określać zachowania pracowników. Nie stanowiłoby istotnej wady, gdyby także w innych uchwałach zarządu powiatu były regulacje dotyczące pracowników, ale pod warunkiem, że dotyczyłyby one tylko pracowników, a nie np. radnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 134 pkt 1 i 2 w związku z § 135 ZTP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis upoważniający do wydania uchwały lub zarządzenia winien określać w sposób ścisły zakres spraw do uregulowania przez dany podmiot, w sytuacji w której upoważnienia do stanowienia przepisów prawnych ograniczonej mocy obowiązywania mogą być wynikiem korelacji zadań prawnie zleconych określonym organom z ich prawnie określoną pozycją strukturalno-organizacyjną, kształtującą kompetencje kierownicze w stosunku do jednostek podległych, właściwych do uczestnictwa w procesach wykonywania danych zadań.

Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 ZTP podstawą wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (aktu prawa wewnętrznego) musi być przepis prawny, który albo upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw lub wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Stosowne zaś do treści § 135 ZTP w takim akcie zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 ZTP.

Ww. treść przepisów nie budzi wątpliwości. Sama pozycja strukturalno-organizacyjna danego organu nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia aktu prawa wewnętrznego. Podstawą do podjęcia takiego aktu jest albo przepis prawny upoważniający dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw, albo też przepis prawa wyznaczający zadania lub kompetencje tego podmiotu. Strona skarżąca kasacyjne nie wykazała, aby którakolwiek z tych podstaw zaistniała w zakresie podjęcia uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie obsługi praw dostępowych radnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie także art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponieważ będąca przedmiotem skargi przed Sądem pierwszej instancji uchwała stanowiła akt prawa wewnętrznego i Sąd ten orzekał o jej zgodności z prawem po upływie jednego roku od daty podjęcia, to stosownie do treści art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p. w razie ustalenia zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa należało, stwierdzić o jej niezgodności z prawem.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).