Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2294/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 218 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 335/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2020 r. Nr SKO.Z/4100/163/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 335/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. S A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2020 r. znak SKO.Z/4100/163/2019. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Libiąża z dnia 15 listopada 2019 r. nr AGGGN.670.28.2019 odmawiające P. S.A. z siedzibą w K. wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z dnia 8 grudnia 1977 r. nr 8221/2977.

W skardze kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi, spowodowane niewłaściwym zastosowaniem powyższych przepisów i przyjęcie, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie zmierzającym do ustalenia przede wszystkim czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, gdy tymczasem organ ograniczył się jedynie do czynności oceny prowadzonych postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, spowodowane niewłaściwym zastosowaniem powyższych przepisów i przyjęcie, że nie jest możliwym stwierdzenie ostateczności decyzji w sytuacji, w której nie zostało wykazane, że od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z dnia 8 grudnia 1977 r. zostało złożone odwołanie, bądź,że decyzja ta została uchylona w trybie nadzwyczajnym;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że organ podjął wszystkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie zebrał całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków, w tym osoby, która podpisała przedmiotową decyzję, bądź innych pracowników ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz prowadzące do wniosku, że decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także niearchiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi spółki w sytuacji nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez skarżącą załączony do akt postępowania oraz nie zebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków, w tym osoby, która podpisała przedmiotową decyzję, bądź innych pracowników ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 219 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi spowodowane niewłaściwym zastosowaniem powyższych przepisów i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że celem uzyskania przedmiotowego zaświadczenia jest przedstawienie go w postępowaniu sądowym, toczącym w sprawie ustanowienie służebności przesyłu. Sąd Rejonowy w Chrzanowie w trakcie rozprawy w dniu 14 lutego 2019 r. zobowiązał skarżącą do wykazania, że decyzja nr 8221/2977 Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z dnia 8 grudnia 1977 r. stała się ostateczna.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Burmistrz jako organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie działanie mieści się w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stanowi naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., gdyż ogranicza wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, bądź pobieżnego poszukiwania dokumentacji w jednostkach archiwalnych bez przeprowadzenia kwerendy akt prowadzonej przez te podmioty.

Ewentualna odmowa wydania żądanego zaświadczenia z powodu braku akt sprawy winna być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które ostatecznie potwierdziłoby, że akta postępowania, w ramach którego wydano przedmiotową decyzję już nie istnieją. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania osoby, która złożyła podpis pod przedmiotową decyzją, czy też ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z 1977 r., którzy to mogą posiadać niezbędną wiedzę w zakresie procesu realizacji inwestycji, wydanej decyzji, bądź określenia do jakich jednostek przekazywano dokumentację.

Mając na względzie duży upływ czasu od daty przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji, w razie braków oryginałów stosownych dokumentów, organ może działać w oparciu o istniejące ich kopie (które to zostały przez skarżącą przedstawione w niniejszym postępowaniu). Brak jest podstaw do uznania, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej, powinny istnieć dokumenty, które były podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z dnia 8 grudnia 1977 r. Nadto, Spółka załączyła do wniosku zarówno przedmiotową decyzję, jak również inne dokumenty znajdujące się w jej posiadaniu, związane z procesem realizacji decyzji i które stanowić mogły podstawę do wydania przedmiotowej decyzji. Przedmiotem zatem ewentualnych ustaleń organu mogło być jedynie to, czy została ona zaskarżona. Burmistrz Libiąża miał zatem obowiązek poczynienia ustaleń mających na celu ustalenie faktu ewentualnego zaskarżenia ww. decyzji i wydania zaświadczenie na wniosek skarżącej kasacyjnie.

Jeżeli zatem nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że podstawą prawną żądania skarżącej kasacyjnie Spółki był art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby zainteresowanej w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowym potwierdzeniem, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. I OSK 2512/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji nr 8221/2977 Naczelnika Miasta i Gminy w Libiążu z dnia 8 grudnia 1977 r. Organy administracji publicznej stwierdziły, że nie mogą wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej kasacyjnie z uwagi na brak akt postępowania zakończonego ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy. Stanowisko to zostało uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie argumentację swą skupia na próbie wykazania, iż działania podjęte przez organy nie były wystarczające i powinny one przeprowadzić postępowanie dowodowe w szerszych zakresie, m.in. poprzez przesłuchanie ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy oraz pracowników, którzy brali udział w wydawaniu decyzji.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu należy wskazać, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. organ może przeprowadzić, jednak postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, co wynika z treści tego przepisu, gdzie mowa jest jedynie o możliwości przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie, bo główną rolę - art. 218 § 1 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r., I OSK 674/14; z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji trafnie ocenił, że skoro organy nie były w posiadaniu akt dotyczących ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy, niemożliwym było ustalenie czy decyzja ta jest ostateczna. Organ I instancji przeprowadził badanie akt archiwalnych Urzędu Miejskiego w Libiążu, pozyskał informacje ze Starostwa Powiatowego w Chrzanowie, Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego i Archiwum państwowego w Katowicach, jednak nie odnaleziono akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy. Organy nie naruszając wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy wydanie zaświadczenia jest możliwe. Natomiast wskazywana w skardze kasacyjnej konieczność przesłuchania Naczelnika Miasta i Gminy oraz pracowników, którzy brali udział w wydawaniu decyzji, na okoliczność czy od decyzji wniesiono odwołanie i czy stała się ona ostateczna, w realiach niniejszej sprawy przekraczał ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto pomimo uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności, nie można wykluczyć wyeliminowania jej następnie z obrotu prawnego w którymś z nadzwyczajnych trybów postępowania. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, organ podjął wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia wnioskowanej do zaświadczenia informacji zwracając się do wszystkich organów mogących mieć w posiadaniu pożądane dokumenty, na podstawie których dałoby się potwierdzić ostateczność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy. Dlatego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, czy rejestrach to brak tego typu dokumentów nie pozwalał organowi na wydanie zaświadczenie. Tym samym, wyartykułowane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

7