Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 597/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 161
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2022 r. znak: DOA.7210.32.2021.TPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2022 r. znak: DOA.7210.32.2021.TPI, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawi art. 157 § 1 w zw. z art. 158

§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1) w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z 10 sierpnia 2020 r. znak: I-III.7721.3.3.2020 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw względem dokonanego przez K. G. i A. G. (dalej: skarżących) zgłoszenia robót budowlanych polegających na: "remoncie murowanego szaletu przynależnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.", na działce nr ewid. [...], obręb [...].

2.2. Pismem z 19 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o zmianę ww. decyzji Starosty [...] w trybie art. 161 § 2 k.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 4 listopada 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.JNO odmówił zmiany ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r. W związku z wniesionym przez skarżących wnioskiem o ponowne rozpoznania sprawy, decyzją z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1), GINB utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie w tej sprawie.

2.3. Podaniem z 23 maja 2022 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z 22 grudnia 2020 r., znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1). Skarżący podnieśli, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały. Wskazali, że w dacie wydania decyzji, skarżący jako najemca mieszkania komunalnego nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych, wobec czego jego działanie w celu przywrócenia stanu poprzedniego budynku "jest obiektywnie niemożliwe". W ocenie skarżących, decyzja GINB z 22 grudnia 2020 r. "stoi w opozycji do ostatecznej decyzji GINB z 15 maja 2017 r. znak: DON.7201.20.2017.BSI, w której GINB ustosunkował się do stanu faktycznego budynku murowanego szaletu a co za tym idzie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB wydał decyzję w sprawie, która była już rozstrzygnięcia jego prawomocną ostateczna decyzją".

2.4. Odmawiając stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1), GINB wyjaśnił, że decyzja ta zapadła w postępowaniu

o zmianę – w trybie art. 161 § 1 k.p.a. – decyzji Wojewody Podkarpackiego

z 10 sierpnia 2020 r. GINB przytoczył brzmienie tego przepisu i wyjaśnił, że zastosowanie środka nadzwyczajnego przewidzianego w art. 161 § 1 k.p.a., następuje gdy spełnione łącznie zostaną dwa warunki 1) pojawienia się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji

z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom państwa, 2) nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom.

2.4.1. Następnie GINB podniósł, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r., nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, nie przyznaje też żadnych uprawnień, z których realizacją wiązałoby się wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Z ww. Wojewody nie wynika, aby niemożliwym było wykonanie robót budowlanych zamierzonych przez skarżących – organ wskazał jedynie, że

w analizowanym przypadku niezbędnym jest uzyskanie pozwolenia na wykonanie tych robót. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r. wynika, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem skarżących będzie polegało w istocie na odbudowie szaletu, a nie jego remoncie (nie można remontować obiektu budowlanego, który wcześniej został rozebrany), a zatem niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Skoro zatem w sprawie nie wystąpiły przesłanki zmiany decyzji Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r. to decyzja GINB z 22 grudnia 2020 r. nie narusza rażąco art. 161 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2.4.2. Odnosząc się do kwestii niewykonalności spornej decyzji, GINB wyjaśnił, że decyzja z 22 grudnia 2020 r. nie kształtuje żadnych praw, ani obowiązków stron postępowania i w związku z tym nie można tej decyzji przypisać cechy niewykonalności. GINB dodał, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane koniecznego do uzyskania pozwolenia na budowę, na który powołują się skarżący nie stanowi zatem o niewykonalności decyzji z 22 grudnia 2020 r., którą odmówiono zmiany decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. W ocenie GINB, podnoszona przez skarżących okoliczność braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdza zatem dodatkowo prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez GINB decyzją z 22 grudnia 2020 r.

2.4.3. Organ stwierdził również, że sporna decyzja z 22 grudnia 2020 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ inny jest przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu GINB z 15 maja 2017 r. znak: DON.7201.20.2017.BSI a inny w decyzji GINB z 22 grudnia 2020 r. Przedmiotem postępowania zakończonego postanowieniem GINB z 15 maja 2017 r., znak: DON.7201.20.2017.BSI była bowiem weryfikacja w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z 16 lutego 2017 r. znak OA.7722.3.2.2017 (art. 156 k.p.a.) natomiast przedmiotem decyzji GINB z 22 grudnia 2020 r. była dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r.

2.4.4. Ponadto, zdaniem GINB, analiza spornej decyzji z 22 grudnia 2020 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego;

w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

2.5. Decyzją z 10 stycznia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących z 13 grudnia 2022 r., GINB odmówił uzupełnienia zaskarżonej decyzji.

3. Pismem z 9 lutego 2023 r. A. G. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB

z 15 listopada 2022 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie prawa, polegające na błędnej interpretacji art. 161 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. oraz związane z niewszczęciem postępowania administracyjnego zgodnie z art. 35 § 1 i art. 38 w zw. z art. 66 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o zobowiązanie GINB do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Zażądali również zwrotu kosztów postępowania sądowego.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja GINB z 15 listopada 2022 r. znak: DOA.7210.32.2021.TPI, wydana na skutek wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1) wydanej w związku z podaniem skarżących o zmianę – w trybie art. 161 § 2 k.p.a. – decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z 10 sierpnia 2020 r. znak: I-III.7721.3.3.2020) o zgłoszeniu sprzeciwu względem dokonanego przez skarżących zgłoszenia robót budowlanych polegających na: "remoncie murowanego szaletu przynależnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P", na działce

nr ewid. [...], obręb [...].

6.1. Jak już wyżej zasygnalizowano, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy. W związku z tym, że przedmiotem skargi uczyniono decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 161 k.p.a., to wyrok wydany w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy GINB prawidłowo (tj. zgodnie

z prawem) ocenił istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez siebie w trybie art. 161 k.p.a. Poza granicami niniejszej sprawy leży natomiast kwestia legalności decyzji Wojewody Podkarpackiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o zgłoszeniu sprzeciwu względem zgłoszenia robót budowlanych. Wspomniana decyzja Wojewody Podkarpackiego (a zatem również decyzja Starosty) mogła stać się przedmiotem sądowej kontroli legalności na skutek skargi do sądu administracyjnego, wniesionej

w terminie 30 dni od jej doręczenia skarżącym.

6.2. Sąd przypomina, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

6.3. Jak już wyżej wskazano, decyzja objęta żądaniem stwierdzenia jej nieważności została wydana na skutek podania skarżących, w którym wnieśli oni o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 161 k.p.a. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a., minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Na tle tego przepisu podnosi się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz z samego brzmienia art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej. Przede wszystkim zatem zastosowanie tego przepisu nie może być uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r. II OSK 997/10). Ponadto, postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego ustalania bądź oceniania stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy też do jej weryfikacji. Właściwy organ działając w trybie art. 161 k.p.a. jest bowiem związany wszystkimi ustaleniami decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4.08.2021 r., II SA/Wa 1638/19, LEX nr 3310954). Innymi słowy, w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a., organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, (którą to oceną jest on związany), ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek – ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości,

o których mowa w tym przepisie, a następnie – czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13.06.2019 r., VII SA/Wa 2081/18, LEX nr 3079666). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "ograniczenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 161 § 1 wynika z określonej

w tym przepisie przesłanki, zgodnie z którą w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach Kodeksu przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2, powinien ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1) względnie czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 161).

7. W ocenie Sądu, GINB w sposób szczegółowy i wyczerpujący ocenił swoją decyzję z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1), pod kątem wystąpienia w niej kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

7.1. Skarżący wskazywali, że sporna decyzja z 22 grudnia 2020 r. "stoi w opozycji do ostatecznej decyzji GINB z 15 maja 2017 r. znak: DON.7201.20.2017.BSI". Powołali się w tym zakresie na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym: stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Należy wyjaśnić, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku

z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (zob. wyrok NSA z 10.02.2023 r., I OSK 849/19, LEX nr 3505375).

7.2. Z niepodważonych przez skarżących ustaleń GINB wynika, że przedmiotem postanowienia GINB z 15 maja 2017 r. znak: DON.7201.20.2017.BSI było stwierdzenie nieważności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2017 r. znak OA.7722.3.2.2017 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zaniedbań Urzędu Miasta P.

w utrzymaniu stanu technicznego murowanego szaletu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]". Tymczasem treścią decyzji GINB z 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7210.82.2020.SPA(1) była odmowa zmiany – w trybie art. 161 k.p.a. – decyzji Wojewody Podkarpackiego

w przedmiocie sprzeciwu względem zgłoszenia robót budowlanych polegających na: "remoncie murowanego szaletu przynależnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.", na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Już z samej analizy porównawczej obu tych rozstrzygnięć wynika, że ich przedmioty są różne. Są one tematycznie związane z tym samym problemem, jakim jest kwestia remontu/odbudowy szaletu na działce nr ewid. [...] w gminie [...]. Aby jednak uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to przedmiotem spornej decyzji GINB musiałoby być orzeczenie w przedmiocie nieważności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2017 r. znak OA.7722.3.2.2017. Tak jednak nie jest, bo sporna decyzja w ogóle nie dotyczyła kwestii wszczęcia postępowania w sprawie zaniedbań Urzędu Miasta P. w utrzymaniu stanu technicznego murowanego szaletu, lecz dotyczyła ewentualnej zmiany decyzji administracyjnej, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżących robót budowlanych. W związku z tym, w ocenie Sądu, GINB prawidłowo uznał, że sporna decyzja z 22 grudnia 2020 r. nie została dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

7.3. Skarżący podnosili również, że decyzja GINB z 22 grudnia 2020 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co wyczerpywałoby przesłankę stwierdzenia jej nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na tle tego przepisu podnosi się, że system postępowania administracyjnego rozróżnia etap konkretyzacji normy prawa administracyjnego od etapu jej realizacji. Etap konkretyzacji polega na regulacji zachowania adresata w drodze decyzji administracyjnej, w której następuje wyzwolenie skonkretyzowanych

i zindywidualizowanych skutków prawnych wypływających pośrednio z normy generalno-abstrakcyjnej. Następuje to w autorytatywnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Etap realizacji normy prawa administracyjnego polega na wykonaniu wydanego we wcześniejszym etapie aktu administracyjnego. Wykonanie polega na spowodowaniu, sprowadzeniu w sposób dobrowolny lub przymusowy takiego stanu w rzeczywistości społecznej lub gospodarczej, który jest zgodny z treścią wydanej decyzji. Wykonanie nie tworzy nowej normy zachowania, lecz ogranicza się do wywołania skutków prawnych przez podjęcie działania faktycznego odpowiadającego normie zachowania wynikającej z decyzji. Słusznie więc w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Skutków takich nie wywołuje decyzja

o odmowie uwzględnienia żądania strony. Decyzja taka nie przyznaje stronie nowego prawa, a co za tym idzie nie podlega ona wykonaniu, gdyż z jej treści wynika,

iż odmawia ona wprowadzenia zmian w położeniu prawnym adresata (zob. wyrok NSA z 11.02.2021 r., III OSK 3362/21, LEX nr 3120837).

7.4. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo uznał, że jego decyzja z 22 grudnia 2020 r. nie może być dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta w ogóle nie podlega wykonaniu. Jej rozstrzygnięciem jest bowiem odmowa zmiany innej decyzji administracyjnej. Decyzja ta nie nakłada na nikogo żadnych praw ani obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu w jakimkolwiek trybie. Tymczasem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może wystąpić wyłącznie w odniesieniu do decyzji, która co do zasady (ze swej istoty) podlega wykonaniu, lecz z uwagi na jej wadę była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (por. M. Jaśkowska [w:]

M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156).

7.5. Sąd stwierdził również, że w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdzono, że decyzja GINB z 22 grudnia 2020 r. nie została dotknięta również żadną inną wadą, która w świetle art. 156 § 1 k.p.a. powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja ta nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a ponadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

7.6. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżących zawartych w skardze, Sąd wskazuje raz jeszcze, że zarówno art. 161 k.p.a., jak i z art. 156 k.p.a. regulują nadzwyczajne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tryby te nie służą ponownemu rozpoznaniu sprawy, lecz wyłącznie ocenie, czy sposób rozpoznania sprawy, tj. decyzja administracyjna, posiada cechy uzasadniające stwierdzenie jej nieważności (art. 156 k.p.a.) lub jej uchylenie/zmianę (art. 161 k.p.a.). Żaden z tych trybów nadzwyczajnych nie służy bezpośrednio reaktywacji sporu co do tego, czy sporny murowany szalet może być remontowany (odbudowany) na skutek zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych czy też na podstawie pozwolenia na budowę, ani temu kto powinien być inwestorem tych robót lub kto powinien je finansować. Postępowanie to nie służy również rozstrzyganiu sporów między najemcą lokalu mieszkalnego a właścicielem tego lokalu. W rezultacie, nie może tego uczynić również Sąd administracyjny, kontrolujący legalność decyzji wydanej w trybie art. 156 k.p.a.

w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 161 k.p.a.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.