Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 70/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] (dalej w skrócie: "Marszałek) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent"), poprzez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego w sprawie załatwienia wniosku R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w ramach działalności polegającej na zbieraniu tych odpadów, zlokalizowanej na terenie [...].

W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że wnioskiem z maja 2023 r. (data wpływu do organu – 22 czerwca 2023 r.) R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w ramach działalności polegającej na zbieraniu tych odpadów, zlokalizowanej na terenie [...]. Spółka podkreśliła, że w ramach prowadzonej działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne magazynuje przedmiotowe odpady w instalacji o całkowitej pojemności ponad 50 ton w odniesieniu do masy odpadów niebezpiecznych, składającej się z czterech stacjonarnych, dwupłaszczowych, naziemnych zbiorników magazynowych o pojemności 25 m3 każdy, wraz z niezbędnym oprzyrządowaniem technicznym, tj. agregatem pompowym oraz instalacją oddechową, odwodnieniem, uziemieniem i system kontroli napełnienia. Zbiorniki posadowione są w obrębie szczelnej, betonowej wanny wychwytowej, zabezpieczającej przed ewentualnym rozlewiskiem. Tak magazynowane w ramach zbierania odpady są następnie przekazywane innym podmiotom do dalszego zagospodarowania w procesach odzysku lub unieszkodliwiania.

W ocenie Marszałka, istota sporu między organami sprowadza się do oceny podstawy prawnej, w oparciu o którą ustalić należy właściwość organu umocowanego do rozstrzygnięcia w/w wniosku Spółki. Zdaniem Marszałka, taką podstawę stanowi art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej w skrócie "p.o.ś."), natomiast zdaniem Prezydenta, właściwość organu w tej sprawie wyznacza treść art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.").

Marszałek wskazał, że z uwagi na treść art. 202 ust. 4 p.o.ś. oraz art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. ustawodawca – odmiennie niż w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów – nie dał podmiotowi zobligowanemu do uzyskania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie danej instalacji możliwości wyboru uzyskania – odrębnego od tego pozwolenia – zezwolenia na zbieranie czy przetwarzanie odpadów w tej instalacji. W takiej sytuacji regulacja dotycząca w/w zezwolenia musi zostać zawarta w pozwoleniu zintegrowanym, gdyż z racji idei tego pozwolenia winny zostać w nim uregulowane wszelkie emisje i oddziaływania na środowisko wiążące się z działalnością instalacji, a badanie wszystkich aspektów dotyczących eksploatacji i pracy takiej instalacji oraz związanego z nią przedsięwzięcia winien zbadać i ocenić jeden organ w jednym postępowaniu, określając warunki, na jakich podmiot może prowadzić działalność i eksploatować daną instalację, w jednej decyzji jaką jest pozwolenie zintegrowane. Jedynym przepisem wskazującym kompetencję do wydania pozwolenia zintegrowanego jest art. 378 p.o.ś. Przepis, na który powołuje się Prezydent, tj. art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., odnosi się natomiast wyłącznie do kompetencji w sferze wydawania jednego rodzaju decyzji jaką jest zezwolenie na zbieranie odpadów. Tymczasem – jak już wskazano – pozwolenie zintegrowane zawiera w sobie regulacje charakterystyczne dla wielu różnych decyzji, w tym np. pozwolenia wodnoprawnego, regulacji w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, czy zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dla każdej z tych decyzji, jako decyzji sektorowych, może być właściwy inny organ, zaś gdy są one wydawane w ramach pozwolenia zintegrowanego, to wyłącznie właściwym jest organ wskazany na mocy art. 378 p.o.ś. i to niezależnie od tego ile "regulacji innych decyzji" zostanie zawartych w danym pozwoleniu zintegrowanym. Z tych względów organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 p.o.ś., jest Prezydent Miasta [...].

Prezydent w odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podtrzymał swoje stanowisko w kwestii właściwości Marszałka jako organu właściwego w tej sprawie. Podkreślił, że w pełni podziela zaprezentowane przez Departament Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska, stanowisko zawarte w opinii z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: DIŚ-II.440.707.2024.KN, dotyczącej właściwości organu w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, a mianowicie, iż organem właściwym w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji wpisujących się w kryteria oznaczone w przepisie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169, dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 27 sierpnia 2014 r."), dla przedsięwzięć zakwalifikowanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r.") oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., jest marszałek województwa, pod warunkiem że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W ocenie Prezydenta, wprawdzie właściwość organów do wydania pozwolenia zintegrowanego określa art. 378 p.o.ś., to jednak dokonując analizy niniejszej sprawy należy również posługiwać się przepisami zawartymi w u.o. Przepis art. 41 ust. 1 u.o. stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Natomiast zgodnie art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o., z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Należy mieć także na uwadze przepisy art. 45 ust. 6 oraz ust. 8 i 9 u.o. Przepis art. 45 ust. 6 u.o. wskazuje że właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, natomiast w świetle art. 45 ust. 8 i 9 u.o., do pozwolenia zintegrowanego, które obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, stosuje się odpowiednio przepisy stanowiące o tym, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 45 ust. 6 u.o., jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji uznać należy, iż do przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego reżim w zakresie wymogów formalnych przewidziany w przepisach u.o. należy stosować analogicznie, jak w przypadku spraw dotyczących zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Z kolei w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d wskazano, że marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Przepisy te zostały dodane do u.o. ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do w/w ustawy zmieniającej: "Zmiana w art. 41 ma na celu przeniesienie części uprawnień starostów dotyczących wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów do innych organów ochrony środowiska. Dotyczy to przypadków, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Projekt zakłada wyłącznie przekazanie części wydawanych zezwoleń na zbieranie odpadów do marszałków województw. Właściwość organów w zakresie przetwarzania odpadów pozostaje bez zmian. Celem takiego rozwiązania jest potrzeba ujednolicenia decyzji wydawanych na zbieranie odpadów. Istotne jest również, że organem wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez marszałków jest Minister Środowiska, a nie właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co również powinno przyczynić się do ujednolicenia orzecznictwa w postępowaniach odwoławczych". Tak więc właściwość ta nie jest uzależniona od kwalifikacji przedsięwzięcia względem przepisów rozporządzenia. Za słusznością przedstawionego stanowiska przemawia również fakt, że w chwili obecnej przed Marszałkiem toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany obowiązującego zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego Spółce decyzją z dnia 21 stycznia 2015 r. (ze zmianami). Organ ten uznał swoją właściwość i na podstawie u.o. proceduje złożony wniosek o tzw. dostosowanie. Dlatego też, w ocenie Prezydenta, zasadnym jest uznanie, iż organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego w niniejszej sprawie jest Marszałek.

Uczestnik postępowania – R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie z dnia 4 listopada 2024 r. wniosła o niezwłoczne rozpoznanie sporu o właściwość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Wskazać należy, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to następujących spraw: "1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 4) o których mowa w art. 237 i art. 362 ust. 1-3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu".

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie ma analiza wniosku Spółki w kontekście definicji ustawowych zawartych w przepisach u.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Spółka planuje instalację do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz odpadów innych niż niebezpieczne w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów. Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., przedmiotowa instalacja jest "instalacją w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia". Tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. Działania, do których odsyła w/w przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o., ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę; b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt sprawy, działalność Spółki objęta pozwoleniem zintegrowanym ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a więc mieści się w definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o., zbieranie odpadów to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Z powyższego wynika, że Spółka nie planuje obecnie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych, które zostało zdefiniowane jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.). W konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej instalacji jako instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., a więc jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wyklucza właściwość Marszałka Województwa [...] w tej sprawie. Ponadto zauważyć należy, iż kwalifikacja instalacji na podstawie § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie opiera się na odesłaniu z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r. Działania, do których odsyła przedmiotowy przepis, to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów (a więc między innymi formy odzysku lub unieszkodliwiania). Nie oznacza to jednak, że instalacje, o których stanowi ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., są instalacjami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi tu o instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych "w oczekiwaniu na działania", polegające na przetwarzaniu odpadów. Jest to zatem regulacja, która koresponduje z pojęciami prawnymi u.o., gdzie wyraźnie rozróżniono tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów od ich późniejszego odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, w której w jednej instalacji odpady niebezpieczne są jedynie magazynowane przez zbierającego odpady (i nie jest to instalacja zawsze znacząco oddziałująca na środowisko), a ich przetwarzanie (odzysk lub unieszkodliwianie) następuje w innej instalacji prowadzonej w ramach odrębnego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. (por. postanowienia NSA z dnia: 12 listopada 2024 r., sygn. akt III OW 50/24 oraz 9 października 2018 r., sygn. akt II OW 50/18).

Wobec powyższej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Departament Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska w opinii z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: DIŚ-II.440.707.2024.KN, na które powoływał się Prezydent.

Biorąc zatem pod uwagę, że zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma pierwotne ustalenie, że planowana przez Spółkę instalacja nie jest instalacją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, uznać należy, że organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego jest Prezydent Miasta [...], stosownie do treści art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 p.o.ś.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.