Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 72/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222;  art. 227
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 15 ust. 1 pkt 2;  art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1 i 3;  art. 77 par. 1;  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Starosta G., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2a i art. 26 b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej także "P g.g.") w związku z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne

i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z 2011 r.), art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 z 2010 r. ze zm., dalej także "USDG") odmówił spółce "A" Sp. z o.o.

z siedzibą w L. (dalej "strona skarżąca", "spółka") udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - piasku metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działki nr [...] obręb S., o pow. [...] ha, położonej w miejscowości S., Gmina N., powiat g., woj. D.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. spółka wystąpiła o udzielenie wskazanej koncesji. W związku z otrzymaniem przez Starostwo Powiatowe w G. informacji o prowadzeniu na terenie, który obejmował przedmiotowy wniosek, eksploatacji - wydobycia piasku bez wymaganej koncesji, Starosta G. w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania piasku bez koncesji. Ustalenia poczynione w tej sprawie potwierdziły powyższe okoliczności. Wydobycie prowadzone było w okresie przed złożeniem wniosku o koncesję, a kopalina w postaci piasku została już wyeksploatowana.

W związku z tym organ I instancji uznał, że udzielenie spółce koncesji na wydobywanie kruszywa sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Ponadto wyeksploatowanie złoża spowodowało bezprzedmiotowość wniosku o koncesję. W uzasadnieniu decyzji poniesiono również, że wydobycie kruszywa naturalnego z tego terenu bez wymaganej koncesji objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym.

Od decyzji pełnomocnik strony skarżącej złożył odwołanie domagając się jej uchylenia. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;

- art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie granic swobodnej oceny dowodów;

- art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przez przyjęcie, że skarżącej spółce nie została uprzednio udzielona koncesja wskutek bezczynności organu;

- art. 26b P g.g.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji nie powiadomił spółki o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku o udzielenie koncesji, nie zwracał się również o uzupełnienie wniosku, ewentualnie o usunięcie jego braków formalnych.

Pełnomocnik uznał, że decyzja organu I instancji jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt, iż spółka nabyła z mocy prawa koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża (art. 11 ust. 9 USDG). Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy organ winien był rozpatrzyć wniosek spółki bez zbędnej zwłoki. Termin miesięczny na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku, liczony od dnia 21 listopada 2011 r., upłynął z dniem 21 grudnia 2011 r. Jeżeli ten termin ustawowy nie mógł zostać dotrzymany, to organ był obowiązany go przedłużyć w oparciu o art. 11 ust. 7 powołanej ustawy. Przedłużenie powinno nastąpić przed upływem terminu pierwotnego (art. 11 ust. 8). Organ przesłał informację (pismo z dnia 14 grudnia 2011 r.) o tym, że wskutek wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego wydobycia kruszywa, rozpatrzenie wniosku koncesyjnego ulegnie przedłużeniu. Pisma tego nie można jednak uznać za skuteczne przedłużenie terminu rozpoznania sprawy, gdyż nie określono nowego terminu. Z kolei wszczęcie innego postępowania nie jest w żaden sposób powiązane z postępowaniem koncesyjnym. Nie jest jego postępowaniem wpadkowym, wstępnym itd. W tym zakresie podniesiono, że ewentualne ustalenia postępowania w sprawie prowadzenia eksploatacji bez koncesji nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu koncesyjnym, choćby dlatego, że właścicielem gruntu, względem którego postępowanie w sprawie wydobycia powinno się toczyć, jest inna osoba (właścicielem nie jest wnioskodawca).

Według spółki bezskuteczny upływ pierwotnie wyznaczonego terminu - wobec jego nieprzedłużenia - oznacza, że spółce udzielono koncesję, bowiem żaden przepis prawa nie wyłączył zastosowania w niniejszej sprawie powołanego art. 11 ust. 9 USDG. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu koncesyjnym, a ustawodawca wyłączył jego zastosowanie dopiero w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, o czym stanowi art. 21 ust. 3 tej ustawy. W związku z tym w opisanym stanie sprawy spółce udzielono koncesję zgodnie ze złożonym wnioskiem, a zatem orzekanie w przedmiocie zakreślonym wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu wskazano, iż w przypadku nieuznania przez organ II instancji zasadności zarzutów i argumentów przedstawionych powyżej, spółka zgłasza dalsze zarzuty względem zaskarżonej decyzji, tj. naruszenia zasady bezpośredniości i czynnego udziału strony w postępowaniu.

Pełnomocnik wskazał też, że nieruchomość, której dotyczą kontrole organu koncesyjnego, nie należy do spółki, lecz do innej osoby. Organ winien wziąć tę przesłankę pod uwagę, by ustalić, którego z podmiotów dotyczy postępowanie w sprawie prowadzenia wydobycia bez koncesji. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, by wydobycie było prowadzone przez stronę skarżącą.

Odnosząc się do przesłanek odmowy udzielenia koncesji wymienionych w art. 48 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zarzucono, że organ nie może w decyzji koncesyjnej zawrzeć innych elementów niż te, do których jest upoważniony zarówno w tym przepisie, jak i powołanych wyżej przepisach. Nie dysponuje także w postępowaniu koncesyjnym niczym nie skrępowanym uznaniem administracyjnym. Wręcz przeciwnie - udzielenie koncesji jest obligatoryjne, natomiast przepisy prawa normują jedynie przypadki, w których organ jest upoważniony do odmowy udzielenia koncesji. Na gruncie art. 26b P.g.g. brak było podstaw dla takiej odmowy - zważywszy na stan faktyczny i prawny sprawy.

Pełnomocnik podniósł, że nie można opierać rozstrzygnięcia na podstawie nieudowodnionej okoliczności. W postępowaniu dowodowym ma zastosowanie zasada bezpośredniości, ujęta jako "nakaz, skierowany do organu orzekającego, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem procesowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Organ nie wykazał, by zachodziły jakiekolwiek okoliczności wskazujące na dokonanie przez Starostę G. skutecznego przedłużenia terminu dla rozpoznania sprawy, a także na istnienie jakiekolwiek przesłanki do odmowy udzielenia koncesji (określone w art. 48 USDG lub art. 26b P.g.g)".

Tym samym, zdaniem pełnomocnika, należało uznać, że spółka nabyła skutecznie uprawnienia z koncesji na eksploatację złoża "[...]", co czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy Prawa geologicznego i górniczego, mając na względzie dyspozycję art. 222 tej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Stanowi on, iż do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r.) stosuje się dotychczasowe przepisy. Powołując się na art. 15 ust. 1 pkt. 2 P.g.g., art. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 USDG oraz okoliczności sprawy – organ II instancji uznał za słuszną odmowę wydania skarżącej spółce przedmiotowej koncesji.

Organ podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kruszywa przez spółkę bez wymaganej koncesji potwierdza utrzymana w mocy, decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...], decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. znak [...] z dnia [...] r., która nakazała spółce wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...] obręb S., w miejscowości S., gmina N.. Z jej uzasadnienia wynika, że w dniach [...] r. pracownicy inspekcyjno-techniczni Okręgowego Urzędu Górniczego we W., w związku z pismem Starosty G. z dnia [...] r. znak [...], przeprowadzili kontrolę doraźną w zakładach górniczych "[...]" i "[...]" w miejscowości S., Gmina N., należących do spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że spółka w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionych zakładów górniczych, tj. na działce nr [...] prowadzi wydobycie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. Stanowi to naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Z akt sprawy wynika także, że obszar objęty wnioskiem z dnia [...] r. stanowi własność właściciela firmy strony skarżącej, wnioskującej o koncesję.

Organ II instancji uznał argumentację pełnomocnika spółki za nietrafną, zarówno w świetle przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej jak i przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem terminów określonych w art. 36 k.p.a., organ stwierdził, iż pismo Starosty G. z dnia 14 grudnia 2011 r., informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem strony skarżącej, nie wskazuje konkretnej daty, w jakiej miało zapaść rozstrzygnięcie tego organu. Jednakże wadliwość ta nie powoduje takich skutków dla sprawy, na jakie pełnomocnik wskazał w odwołaniu. Na wynik sprawy odwoławczej nie mógł również mieć wpływu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., bowiem mimo braku w aktach sprawy dowodu potwierdzającego zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy oraz o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W sprawie nie jest jednak sporne, iż strona brała czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Starostę G. decyzji z dnia [...] r. i miała wiedzę odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G., zarzucając naruszenie:

- art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - k.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności;

- art. 7 w zw. żart. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego;

- art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne

i górnicze oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez błędną wykładnię;

- art. 56 ust. 1 USDG oraz art. 26b P.g.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji;

- art. 35 § 3 oraz 36 § 1 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. - poprzez niedochowanie formy postanowienia dla wyznaczenia terminu załatwienia sprawy;

- art. 12 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zasady szybkości postępowania przed organem administracji publicznej;

- art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z dokumentami sprawy;

- art. 11 ust. 9 USDG - poprzez przyjęcie, że skarżącej nie została uprzednio udzielona koncesja wskutek bezczynności organu;

- art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niezachowanie spójności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią uzasadnienia.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że postępowanie o udzielenie koncesji nie zostało przedłużone w sposób wymagany przepisami art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zaś poinformowanie strony skarżącej o niezachowaniu terminu do załatwienia sprawy nie miało wymaganej prawem formy postanowienia. Organ II instancji ograniczył się do zbadania decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Świadczy to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

O naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. świadczy okoliczność dokonanych przez organ I instancji ustaleń w oparciu o dokumentację zgromadzoną w innym postępowaniu prowadzonym w sprawie "rzekomego wydobycia bez koncesji". Zatem organ I instancji wydał decyzję w oparciu o ustalenia innego organu, zebrane w odrębnym postępowaniu. Następujący fragment uzasadnienia: "ustalenia poczynione w tej sprawie (tj. postępowanie nadzorcze) potwierdziły powyższe okoliczności (tj. wyeksploatowanie złoża)" jednoznacznie wskazuje na niezebranie przez organ I instancji całego materiału dowodowego. Jednocześnie organ I instancji nie wskazał, które z przeprowadzonych w postępowaniu nadzorczym środków dowodowych zostały dopuszczone do niniejszego postępowania, tj. postępowania koncesyjnego. Bezrefleksyjne przyjęcie ustaleń poczynionych w odrębnym postępowaniu stanowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

Organ II instancji także nie przeprowadził postępowania dowodowego. Wskazał jedynie, że w ramach postępowania nadzorczego w dniach 11-13 stycznia 2012 r. przeprowadzono kontrolę doraźną, z której protokół wykorzystano w postępowaniu odwoławczym. Wyżej wskazana kontrola objęła swym zakresem część działki 400/8 oraz teren znajdujący się w kierunku północnym od istniejących obszarów górniczych "[...]" i "[...]". Protokół kontroli stwierdza, że eksploatacja bez koncesji odbywała się w rejonie projektowanego wydobycia ze złoża "[...]". Sformułowanie "w rejonie projektowanego nowego obszaru górniczego" nie wskazuje wprost, że teren objęty kontrolą obejmuje obszar, na który wnioskowano udzielenie koncesji. Wniosek koncesyjny z dnia [...] r. dot. części działki o numerze ewidencyjnym [...] o obszarze [...] ha, natomiast postępowanie nadzorcze objęło powierzchnię [...]ha. Organ II instancji nie przeprowadził żadnych środków dowodowych pozwalających na ustalenie, w jakim stopniu można wykorzystać materiał dowodowy zgromadzony w odrębnym postępowaniu. Oceniając środki dowodowe przedsięwzięte zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy stwierdzono, że w obu instancjach doszło do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto wymienione organy "niesłusznie oddzielają przepisy Prawa górniczego i geologicznego od przpisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kompleksowo regulujących prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin i w konsekwencji odmawiają prawidłowości uznania wniosku o udzielenie koncesji za rozstrzygnięty w sposób pozytywny.

Z kolei w świetle przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazującej przesłanki odmowy udzielenia koncesji, pełnomocnik odnosząc się do przesłanki wskazanej w pkt. 4 ("w przypadkach określonych w odrębnych przepisach") - wskazał na art. 26b P g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Z tych unormowań wywiódł, iż w odmowa udzielenia koncesji nie jest zasadna. Podkreśla, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołuje się na bezprzedmiotowość wniosku, ponieważ złoże zostało już wyeksploatowane. Świadczy to o tym, że organ ten nie odróżniania kwestii bezprzedmiotowości wniosku (a zarazem postępowania), od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W sytuacji, gdy złoże zostało wyeksploatowane, okoliczność ta stanowi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, a nie wydania decyzji odmownej.

Dalej pełnomocnik wskazując na naruszenie art. art. 35 § 3 oraz 36 § 1 w związku z art. 123 § 2 k.p.a. podniósł brak formy postanowienia przy zawiadamianiu strony (co nastąpiło pismem z dnia 18 stycznia 2012 r.) "o zwłoce w załatwieniu sprawy". Kwestionuje stanowisko organu II instancji, iż wadliwość ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo wskazał na załatwienie sprawy przez organ I instancji dopiero po upływie 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie koncesji, co oznacza naruszenie art. 12 k.p.a. Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., pełnomocnik nie zgadza się ze stanowiskiem organu, które mimo potwierdzenia okoliczności dotyczącej niepoinformowania strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - uznało, że wadliwość ta nie jest wadliwością istotną. Dalej stwierdzono, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a.

Zaznaczono, że wniosek z [...] r. o udzielenie koncesji nie został rozpoznany w terminie. Zatem z mocy art. 11 ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, spółce została udzielona koncesja. Pełnomocnik wskazał też, że dopiero art. 21 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, wyłącza stosowanie tego przepisu, zaś w niniejszej sprawie z mocy art. 222 powołanej ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne, które nie zawierają takiego wyłączenia.

W końcowej części skargi, wskazując na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzono, że przeprowadzenie postępowania dowodowego nastąpiło niezgodnie z prawem. Spowodowało to brak możliwości odniesienia się zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych okoliczności i dowodów zebranych na ich poparcie. Ponadto organ I instancji za podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepisy regulujące konieczność uzyskania koncesji dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazał bezprzedmiotowość wniosku z powodu wyeksploatowanie złoża, jako podstawę do odmowy udzielenia koncesji. Rozbieżność pomiędzy wskazaną przez ten organ podstawą prawną a treścią uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, nie zaś według przesłanek słuszności czy celowości.

Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne

i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Ustawa ta weszła w życie, zgodnie z jej art. 227, w dniu 1 stycznia 2012 r. Wniosek skarżącej spółki, inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, wpłynął natomiast do organu koncesyjnego w dniu 21 listopada 2011 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego była data wpływu przedmiotowego wniosku do organu administracji. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. skutkowało to zastosowaniem w sprawie przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy, mającym zastosowanie

w rozpoznawanej sprawie, wydobywanie kopalin ze złóż stanowiące działalność gospodarczą wymaga uzyskania koncesji w ramach koncesjonowanej działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Podmiotem takiej koncesji może być wyłącznie przedsiębiorca dokonujący zarobkowego wydobycia kopalin w sposób zorganizowany i ciągły (wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2007 r., VI SA/Wa 1007/07, Lex nr 384175).

Według art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z kolei art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.

Zarobkowy charakter danej działalności związany jest natomiast z celem jej wykonywania. Jeżeli zakłada się osiągnięcie zysku w związku z daną działalnością i osiągnięcie w jej efekcie nadwyżki przychodów nad świadomie poniesionymi kosztami, to można przyjąć, iż został określony cel zarobkowy danej działalności. Dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech, a to: zarobkowości, zorganizowania formalnego oraz ciągłości. Brak którejkolwiek z nich oznacza natomiast, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej (zob. m. in. komentarz do art. 2 [w:] A. Powałowski (red.), Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Taki właśnie charakter, jak słusznie wywiódł organ, należy przypisać działalności prowadzonej przez stronę skarżącą.

W rozpoznawanej sprawie, na podstawie dokumentów zebranych przez organ I instancji, ustalono, że strona skarżąca wydobywała kopalinę bez wymaganej koncesji na obszarze ok. [...] ha w granicach działki [...] położonej w obrębie S., w miejscowości S., gmina N.. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji odnosi się także do terenu wskazanego w opisanym na wstępie wniosku o udzielenie koncesji.

Te bezsporne ustalenia wynikają z przeprowadzonej przez organ nadzoru górniczego w dniach od [...] r. kontroli, z której protokół wykorzystano w postępowaniu odwoławczym, decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. [...]z dnia [...] r. nakazującej spółce wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...] obręb S..

Jest też bezsporne, że wydobycie kruszywa naturalnego było prowadzone w okresie przed złożeniem wniosku z dnia 18 listopada 2011 r. o koncesję, a kopalina w postaci piasku została już wyeksploatowana.

Organ odwoławczy utrzymał więc zasadnie w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono stronie skarżącej wydania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku, metodą odkrywkową ze złoża "S.", uznając, że udzielenie stronie wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin.

Niezasadne okazały się więc zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów Prawa górniczego i geologicznego oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W szczególności należy wskazać, iż błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z unormowań art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika z mocy prawa uprawnienie spółki do wydobywania kruszywa naturalnego – piasku na terenie wskazanym we wniosku o udzielenie koncesji. Jak słusznie zauważył organ, unormowania art. 11 powołanej ustawy regulują zasady załatwiania spraw przedsiębiorców przez organy administracji publicznej. Określono w nim procedurę przyjęcia wniosków i dokumentów, terminy i tryb ich uzupełnienia, termin rozpatrzenia wniosku oraz konsekwencji jego nierozpatrzenia. Z treści tego przepisu (ust. 9) wynika wprawdzie, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydane zostało rozstrzygnięcie stwierdzające prawidłowość stanowiska wnioskodawcy. Należy jednak zauważyć, iż działanie to (przyjęcie) zostało jednak uzależnione od braku istnienia przepisów ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miały zastosowanie powołane wcześniej unormowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 46 ust.1 pkt. 1) oraz Prawa górniczego i geologicznego (art. 15 ust. 1 pkt 2).

Nie mogły też odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a.

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a), a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej zebrały wszystkie dowody konieczne do wydania prawidłowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż wydanie rozstrzygnięć obu instancji nastąpiło w oparciu o dokumentację zgromadzoną w innym postępowaniu administracyjnym, należy wskazać, że

w ocenie Sądu, w postępowaniu odwoławczym nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z dokumentów przedłożonych przez organ I instancji bowiem bezspornie wynika, że strona skarżąca wydobywała kopalinę bez wymaganej koncesji na obszarze ok. [...]ha w granicach działki nr [...] położonej o obrębie S., w miejscowości S., gmina N.. Wydobycie to odnosiło się także do terenu wskazanego we wniosku o udzielenie koncesji w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W związku z tym nie było wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Nie naruszono również przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a. stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto, zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, wypełnia wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Jej uzasadnienie bowiem w sposób szczegółowy odzwierciedla poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, które

dały podstawę do zastosowania przepisów materialnych i tym samym odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji.

Odnośnie zarzutu naruszenia terminów załatwienia wniosku strony skarżącej o udzielenie koncesji należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu I instancji z dnia [...] r. (nr [...]) informujące stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia tego wniosku ze względu na konieczność dokonania niezbędnych uzgodnień z Wójtem Gminy N., Wyższym Urzędem Górniczym, Okręgowym Urzędem Górniczym, Marszałkiem Województwa D., a także z uwagi na konieczność wyjaśnienia sprawy wszczętej pismem Starosty G. z dnia [...] r. (nr [...])

w przedmiocie prowadzenia wydobycia bez wymaganej koncesji. W piśmie z dnia [...] r. organ I instancji powtarzając m.in. argumentację odnośnie powodów przedłużenia terminu załatwienia sprawy, poinformował spółkę o rozpatrzeniu wniosku do dnia [...] r. Wprawdzie pismo z dnia [...] r. nie wskazuje konkretnej daty, w jakiej zapadnie rozstrzygnięcie organu, jednakże wadliwość ta nie powoduje skutków dla sprawy, na jakie wskazuje strona skarżąca.

Końcowo wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006 nr 6, poz. 157; OSP 2007 nr 3, poz. 26). Skoro nie wykazano tej okoliczności, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd stwierdził, iż organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały decyzje zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.