Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 181/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 565/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.K. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 565/18, po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] 2017 r. nr [...] (pkt 1.), oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2.).

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. D.P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. o przeprowadzenie kontroli obiektu kontenerowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy u. E.P. [...] w R..

W dniu 30 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. przeprowadził kontrolę ww. obiektu, a następnie, w wyniku poczynionych ustaleń, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych związanych z realizacją spornego obiektu kontenerowego, o czym pismem z dnia 6 lipca 2017 r. poinformował strony postępowania, w tym inwestora M.K. (dalej także jako "skarżący").

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki obiektu kontenerowego położonego na działce nr [...] przy ul. E.P. w R..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontener jest obiektem budowlanym wolnostojącym, parterowym, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz posadowiony na bloczkach betonowych (posadowienie punktowe) i przykryty blachą falistą. W kontenerze znajdują się przedmioty służące do prowadzenia działalności gospodarczej inwestora. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję magazynową, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ rozważył możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud., jednak ze względu na sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczył dopuszczalność legalizacji obiektu. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 545/XXXV/2005 Rady Miasta Rybnika z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 79, poz. 2145, dalej także jako "m.p.z.p."). Obiekt ten położony jest bowiem na terenie oznaczonym w planie symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej. W świetle zaś § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały, na wskazanym terenie zabronione jest posadawianie obiektów magazynowo-składowych. Skoro na działce nie jest dopuszczalna zabudowa magazynowa, organ orzekł o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 6 Pr.bud., poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku niewykonalnego, gdyż niemożliwym jest rozbiórka kontenera morskiego, skoro nie został wzniesiony w procesie budowlanym, a stanowi wytwór procesu produkcyjnego, jako gotowy, jednolity element. Ponadto kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że kontener należy zakwalifikować jako budynek magazynowy. Jednocześnie uznał za bezzasadne zarzuty odwołania. W szczególności nie zgodził się z twierdzeniem, że

o zakwalifikowaniu obiektu, jako obiektu budowlanego, przesądza jego wzniesienie z materiałów budowlanych. Zaznaczył jednak, że bloczki, na których posadowiono kontener, oraz blacha falista, są wyrobami budowlanymi. Nadto stwierdził, że sporny kontener jest trwale związany z gruntem, bowiem posiada konstrukcję umożliwiającą opieranie się warunkom atmosferycznym, a jego przemieszczenie wymaga użycia specjalistycznego sprzętu. W ocenie organu II instancji, nie można przy tym podzielić zarzutu odwołania, jakoby zaskarżone orzeczenie zostało oparte na Polskich Normach, które - jak słusznie wskazano w odwołaniu - nie stanowią źródeł prawa. Organ wyjaśnił, że w tym przypadku Polskie Normy nie pełnią roli źródła prawa, ale pozwalają na doprecyzowanie znaczeniowe pojęć, których brak jest definicjach ustawowych, a rozumienie w języku potocznym może różnić się od rozumienia tych pojęć, jako terminów specjalistycznych w budownictwie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sporny kontener należy zakwalifikować jako obiekt budowlany o funkcji magazynowej. Mając zaś na względzie, że funkcja ta jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza wdrożenie postępowania legalizacyjnego, uznał, że organy nadzoru budowlanego są zobligowane do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, ponowną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji;

2) art. 3 pkt 1 Pr.bud. poprzez uznanie decyzji PINB w R. w zakresie zakwalifikowania kontenera morskiego, jako obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy nie spełnia on przesłanek ustawowych obiektu budowlanego, oraz nieodniesienie się przez organ do zarzutów braku ustawowych przesłanek obiektu budowlanego, a także niewyjaśnienie różnych punktów widzenia, prezentowanych zarówno przez orzecznictwo, jak i doktrynie w zakresie pojęcia "trwałego związania z gruntem";

3) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 Pr.bud., poprzez ponowne przyjęcie, że posadowienie kontenera wyczerpuje znamiona pojęcia budowy,

w szczególności poprzez przystanie na oparcie kontenera na bloczkach, jako wyczerpujące pojęcie trwałego związania z gruntem, a co za tym idzie wskazanie, że kontener powstał w wyniku budowy, a działka nr [...] jest działką zabudowaną;

4) przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię art. 6 k.p.a., w wyniku czego podtrzymano błędną decyzję organu I instancji, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku niewykonalnego, tj. rozbiórki kontenera w sytuacji, gdy stanowi on całość, jako rzecz, a nie powstał w wyniku procesu budowlanego;

5) art. 6 k.p.a., poprzez zaaprobowanie orzekania m. in. na podstawie Polskiej Normy PN-ISO 6707-1 oraz PN-B-01012:1981, gdzie normy te nie stanowią przepisów prawa, a co stoi w opozycji do dyspozycji art. 6 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2018 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę M.K. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, aktualny t.j. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji oraz – z mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. – zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ oparł się na treści § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., według którego na terenach oznaczonych symbolem MN zabronione jest przeznaczenie i użytkowanie obiektów magazynowo-składowych. W ocenie Sądu, przepis ten należy odczytywać w całości, a zgodnie z jego treścią zabronione jest przeznaczenie i użytkowanie obiektów, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych, a

w szczególności: - obiekty i urządzenia produkcyjne, warsztaty: kamieniarskie, blacharskie, lakiernicze, stolarnie, dyskoteki, punkty skupu złomu żelaznego i metali kolorowych oraz obiekty magazynowo-składowe i związane z produkcją rolną lub przechowywaniem płodów rolnych; - stacje paliw, stacje i warsztaty obsługi samochodów; - wszelkiego rodzaju obiekty hodowli rolniczej i produkcji ogrodniczej.

Wskazując na treść powyższego przepisu Sąd stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia winno być ustalenie przesłanki wpływu inwestycji "na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych". Obiekty magazynowe mogą mieć różną wielkość, od niewielkich, aż po bardzo duże, które negatywnie wpływają na otoczenie i środowisko. Zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw, by takie obiekty (z jednej strony małe i zwykle nieuciążliwe, a z drugiej bardzo rozbudowane, wpływające znacznie na otoczenie) utożsamiać i traktować w taki sam sposób. Kwestia zakłócenia spokoju lub stanu sanitarnego terenów winna natomiast być rozpatrywana w kontekście ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza, wód i ziemi oraz ponadnormatywnego oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania i drgań (por. § 3 pkt 19 m.p.z.p.). Nie bez znaczenia jest więc, czy działalność gospodarcza faktycznie odbywa się na danym terenie (w spornym obiekcie budowlanym), co może wpływać na zwiększenie oddziaływania na środowisko, czy poza tym terenem (co jest charakterystyczne dla działalności usługowej u klientów). Tych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, nie rozważono, pomijając część przesłanek normatywnych istniejącego zakazu, zadowalając się prostym ustaleniem, że skoro obiekt ma charakter magazynowy, to jego istnienie jest sprzeczne z planem miejscowym.

Sąd stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie organy odwołały się do Polskich Norm jedynie posiłkowo, by ustalić znaczenie obiektu magazynowego, a czyniły ustalenia także w oparciu o inne dostępne dane, w tym znaczenie potoczne, słownikowe. W sytuacji braku definicji legalnej, były to zabiegi uprawnione.

Sąd wskazał, że obiekt budowlany, według definicji zawartej w art. 3 pkt 1 Pr.bud., ma być "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych", ale nie jest wskazane, że ma być "wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych". Nadto, ustawodawca mógł zezwolić jedynie na legalną budowę, odpowiadającą wymogom ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.), o czym świadczy powyższa definicja obiektu budowlanego oraz art. 10 Pr.bud. Jeśli w praktyce naruszono by te wymagania, dotyczące obowiązku stosowania wyrobów budowlanych spełniających odpowiednie kryteria (dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania), to nie oznacza, że taki obiekt nie byłby obiektem budowalnym (przy spełnieniu dalszych przesłanek). Byłby to obiekt budowalny, tyle że niespełniający wymogów prawnych, co tym bardziej uzasadniałoby ingerencję organów nadzoru budowlanego, np. z powodu zagrożenia inwestycji dla zdrowia lub życia.

Prawo budowlane odwołuje się również do pojęcia "obiektów kontenerowych", które są przywoływane przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5 Pr.bud., odnoszącym się do tymczasowych obiektów budowlanych. Obiektów kontenerowych nie można więc wykluczać z zakresu stosowania ww. ustawy, aczkolwiek orzecznictwo zwraca uwagę, że jeśli taki obiekt kontenerowy posadowiony został na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, nie ma jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu, to wyłącza możliwość uznania, że jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 Pr.bud. (wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 1324/16). W ocenie Sądu, niewątpliwie ustalenia w tym kierunku muszą być poczynione. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z protokołu oględzin z dnia 30 maja 2017 r. wynika punktowe posadowienie kontenera na bloczkach betonowych, aczkolwiek protokół jest w tym zakresie dość nieprecyzyjny, by można było ustalić ewentualną "trwałość związania z gruntem".

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazane uchybienia przepisom postępowania i dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Odnośnie dalszego postępowania Sąd wskazał zatem na konieczność dokładnego ustalenia przesłanki "trwałości związania z gruntem" i dokonania prawidłowej kwalifikacji obiektu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 3 pkt 1 oraz pkt 2 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że obiekt, o który chodzi w tej sprawie, nie spełnia wymogów ustawowej definicji budynku na skutek posadowienia go na bloczkach betonowych;

2. § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą założeniem, że dla oceny możliwości posadowienia na danym terenie oznaczonym symbolem MN obiektu magazynowego koniecznym jest zbadanie przesłanek wpływu inwestycji na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R., podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co warunkowałoby uchylenie ww. rozstrzygnięć;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu I instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy wskazuje na zasadność utrzymania przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzji organu powiatowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zwrócił się i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły też podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, a zatem nie wystąpiły też przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postepowania, jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że naruszenia przywołanych przepisów postępowania administracyjnego Sąd dopatrzył się w dwóch kwestiach. Po pierwsze - w braku wystarczających ustaleń co do charakteru spornego obiektu (przesłanki jego "trwałości związania z gruntem"). Po drugie – w braku rozważań odnośnie ewentualnego wpływu spornego obiektu na zakłócenie spokoju i stanu sanitarnego terenów sąsiednich, przy czym ustalenia w tym zakresie Sąd uznał za konieczne wskutek przyjętej interpretacji przepisu § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., określającego przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt. Ocena, czy ustalenia te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymaga zatem w pierwszej kolejności weryfikacji prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni powołanego przepisu planu miejscowego oraz odniesienie się do zastrzeżeń Sądu odnośnie przyjętej przez organy kwalifikacji obiektu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego najistotniejszym elementem jest niewątpliwie protokół z przeprowadzonej w dniu 30 maja 2017 r. kontroli oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt posadowiony na działce nr ewid. [...] w R., to wolnostojący obiekt kontenerowy (kontener morski) parterowy o powierzchni zabudowy ok 14,64 m2. Obiekt ten został wyposażony w instalację elektryczną, posadowiony na bloczkach betonowych oraz przykryty blachą falistą. W świetle wyjaśnień inwestora poza sporem pozostaje, że obiekt ten wykorzystywany jest w ramach prowadzonej przez M.K. działalności gospodarczej jako magazyn (skład) materiałów elektroinstalacyjnych. Co istotne, został posadowiony na ok. rok przed przeprowadzoną kontrolą, tj. w maju 2016 r.

Powyższe ustalenia są wystarczające dla stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt kontenerowy jako samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje art. 48 Pr.bud., przy czym dla oceny tej drugorzędne znaczenie ma kwestia trwałego związania tego obiektu z gruntem. O ile bowiem trwałe związanie z gruntem ma decydujące znaczenie dla oceny, czy dany obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud., o tyle nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, albowiem obowiązek ten dotyczyć może nie tylko budynków, lecz i innych obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 Pr.bud., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy (tak wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15). W stanie prawnym obowiązującym w dacie realizacji spornego obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała natomiast budowa tymczasowych obiektów budowlanych jedynie w następujących warunkach:

- jako niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa

w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 pkt 12);

- jako obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych

i pomiarach geodezyjnych (art. 29 pkt 24);

- jako stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 pkt 25).

W świetle przytoczonych przepisów nie tylko zatem kwestia stałego związania z gruntem, lecz również przeznaczenie i sposób wykorzystania decydowały o tym, czy obiekt kontenerowy – jako tymczasowy obiekt budowlany – jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sporny obiekt kontenerowy na działce nr ewid. [...] nie wpisuje się z żaden z ww. warunków, bowiem powstał na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, na czas nieokreślony, to pomimo, iż wpisuje się on w kategorię tymczasowego obiektu budowlanego

w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr.bud., wymagał pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ nadzoru budowlanego wszczął w sprawie przedmiotowego obiektu postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pr.bud.

Powołany przepis, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (tj. sprzed 16 września 2020 r.), jako zasadę określał rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1pkt 1). Przewidywał jednak również wyjątek od tej zasady, sprowadzający się do możliwości legalizacji samowoli budowlanych spełniających określone warunki. Jednym z tych warunków jest ustalenie, że budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "a").

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że działka nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest sporny obiekt – zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnik, przyjętego uchwałą nr 545/XXXV/2005 Rady Miasta Rybnik z dnia 25 maja 2005 r. – położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej

o niskiej intensywności i jednorodzinnej. Przepis § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. stanowi natomiast, że na terenie tym ustala się następujące zabronione przeznaczenia

i użytkowania: a) wszelkie użytkowania i obiekty, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych,

a w szczególności: - obiekty i urządzenia produkcyjne, warsztaty: kamieniarskie, blacharskie, lakiernicze, stolarnie, dyskoteki, punkty skupu złomu żelaznego i metali kolorowych oraz obiekty magazynowo-składowe i związane z produkcją rolną lub przechowywaniem płodów rolnych; - stacje paliw, stacje i warsztaty obsługi samochodów; - wszelkiego rodzaju obiekty hodowli rolniczej i produkcji ogrodniczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że przytoczony wyżej przepis planu miejscowego wyklucza możliwość legalizacji spornego obiektu kontenerowego, przesądzając tym samym o konieczności nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Pr.bud. W tym konsekwencji za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., poprzez jego błędna wykładnię.

W powołanym przepisie prawodawca lokalny niewątpliwie wyłączył możliwość realizacji i użytkowania na terenie o symbolu MN wszelkich obiektów spełniających przesłankę negatywną, sprowadzającą się do stwierdzenia możliwości wpływu funkcjonowania obiektu na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych. Jednocześnie Rada Gminy wskazała katalog obiektów wypełniających tak określoną przesłankę, opierając się w tym zakresie na kryterium funkcji (przeznaczenia). Nie budzi wątpliwości, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użyty w analizowanym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że również obiekt niewymieniony wprost w tym przepisie będzie objęty jego dyspozycją, jeżeli wypełnią determinującą jej zakres przesłankę negatywną, tj. jeżeli jego "funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych". Jeżeli zaś chodzi o obiekty wpisujące się w kategorie obiektów wskazanych w powyższym katalogu, należy zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż wolą prawodawcy lokalnego, już tylko z racji swojego przeznaczenia, zostały one z góry zakwalifikowane jako takie, których "funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych".

Skoro więc w sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny obiekt kontenerowy na działce nr ewid. [...] wykorzystywany jest przez inwestora, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako magazyn (skład) materiałów elektroinstalacyjnych, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, że wpisuje się on w kategorię obiektów magazynowo-składowych, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. i jako taki (już z racji samej funkcji, zaś niezależnie od posiadanych parametrów czy intensywności użytkowania), z mocy powołanego przepisu zalicza się do obiektów, których "funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych". W konsekwencji zasadnie organy obu instancji uznały, że konieczne jest nakazanie rozbiórki spornego obiektu kontenerowego, albowiem jego legalizacja nie jest możliwa ze względu na sprzeczność z ww. przepisem planu. Błędne jest natomiast stanowisko Sądu

I instancji, według którego stwierdzenie wypełnienia tej przesłanki wymagało od organów poczynienia dodatkowych ustaleń odnośnie zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji czy też stopnia jej uciążliwości. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., również w zakresie odnoszącym się do zastrzeżeń Sądu co do braku tych ustaleń, uznać należało za zasadny. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle prawidłowej wykładni § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., ustalenia te były bowiem zbędne.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci § 5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. Uchybienia te, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiły podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono, jak w punkcie 1. wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie 2. wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.