Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 894/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64a-e,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2  oraz par. 2, art. 136 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku niemieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną, na części działki nr [...], obręb Ś., gmina S..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawczyni J. W. w dniu [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb Ś. przy ul. [...], a polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku niemieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania przebudowywanego i rozbudowywanego budynku niemieszkalnego na mieszkalny.

W dniu [...] czerwca 2020 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak [...]

Następnie w dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ponownie wydał decyzję znak: [...] o odmowie wydania na rzecz J. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku niemieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną, na części działki o nr ewid. [...], obręb Ś., gmina S.. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W dalszej kolejności, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) i na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) decyzję z dnia [...] czerwca 2021r., znak: [...], ponownie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał stan faktyczny sprawy oraz wydanie uprzednio decyzje, a także treść przepisów stanowiących podstawę prawną. Następnie stwierdził, że w związku z tym, że wnioskowany obszar nie spełnia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niemożliwym jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i należy odmówić wydania takiej decyzji. Zdaniem organu I instancji nie został spełniony wymóg dotyczący tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W uzupełnieniu Burmistrz wskazał, że przyjęto minimalny obszar analizowany, tj. 64,5 m, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz tworzy urbanistyczną całość. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie znalazł podstaw do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, gdyż jego powiększenie nie wpłynęłoby w znaczący sposób na wynik sprawy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wykonano analizę funkcji i cech zabudowy wraz z załącznikiem graficznym oraz osobno sporządzono wyniki analizy wraz z załącznikiem graficznym oraz załącznik do decyzji. Burmistrz zauważył, że ponowna analiza sąsiedztwa wnioskowanego obszaru, przeprowadzona z uwzględnieniem uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wykazała, iż brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy.

Zdaniem Burmistrza budynki na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi gminnej o nr ewid.[...] usytuowane są w odległości od 20,0 m do 31,0 m od linii rozgraniczających drogę publiczną. Wnioskowana lokalizacja zabudowy znajdować ma się 63,0 m od granicy z działką drogową o nr ewid.[...] Planowana zabudowa na wnioskowanej części działki znajdowałaby się w jej głębi, tj. w odległości przekraczającej maksymalną odległość od granic z działką drogową istniejących budynków w obszarze analizowanym. Realizacja inwestycji we wnioskowanej lokalizacji zaburzyłaby, zdaniem Burmistrza, istniejący w obrębie analizowanego obszaru układ zabudowy i miałaby negatywny wpływ na ład przestrzenny okolicy. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do innego wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Następnie organ przywołał określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i obowiązującej linii zabudowy oraz ich rozumienie w sądownictwie administracyjnym i stwierdził, że projektowana linia zabudowy na części działki o nr ewid. [...], obręb Ś., gmina S. nie nawiązuje do linii zabudowy istniejących budynków na działkach sąsiednich, zaś wyniki analizy urbanistycznej nie pozwalają na odstępstwo i wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe warunki, tj. na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy kształtuje się na poziomie od 7,3% do 15,1% powierzchni działki, przy czym średnio wynosi 10,0%. Przedmiotowa inwestycja zajmie 7,4% powierzchni terenu objętego decyzją, zatem zachodzi możliwość kontynuacji powierzchni zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynki poddane analizie posiadają elewacje frontowe o szerokości od 10,5 m do 31,0 m, a średnio wynoszą one 18,2 m, jednakże wnioskowane 20,0 m elewacji frontowej odpowiada tolerancji 20%, liczonej od średniej znajdującej się w obszarze analizowanym. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 3,0 m do 9,0 m, zaś wysokość kalenicy budynków nie przekracza 9,0 m. Wnioskowane 9,0 m do kalenicy oraz wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych do 4,0 m pozwala na kontynuację istniejącej zabudowy. Na działkach sąsiednich, występują budynki o dachach skośnych dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°. Wnioskowany jest dach skośny dwu- lub czterospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, zachodzi więc możliwość kontynuacji geometrii dachu dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowa część działki spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż teren ma dostęp do drogi publicznej - działki o nr ewid.[...] (ul. [...]). Planowana inwestycja spełnia także wymagania stawiane przez przepis art. 61 ust 1 pkt 3 ww. ustawy - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Spełniony został zdaniem organu I instancji także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren objęty wnioskiem stanowią tereny mieszkaniowe B oraz grunty orne RIVb, które zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) nie podlegają ochronie. Planowana inwestycja spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy - przedsięwzięcie nie narusza przepisów odrębnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Odwołująca się w uzasadnieniu wskazała na treść wydanych uprzednio i w prowadzonym obecnie postępowaniu decyzji. Stwierdziła, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. powielono dokładnie to samo uzasadnienie, co w poprzednich, uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjach. Dodatkowo wskazała, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu także jest łudząco podobna do analizy będącej załącznikiem poprzedniej, uchylonej decyzji. Różnice między obydwoma analizami dotyczą jedynie szyku niektórych zdań. Rodzi to uzasadnione podejrzenie, że organ I instancji wcale nie przeprowadził nowej analizy urbanistycznej, lecz po raz kolejny użył tej samej, która była podstawą uchylonej już decyzji. Zdaniem J. W. jedyne novum, jakie znaleźć można w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. to przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma stanowić uzasadnienie i podstawę dla wydania po raz trzeci decyzji z naruszeniem prawa.

W dalszej kolejności w uzasadnieniu odwołania J. W. zamieściła fotografie (zrzuty ekranu) pochodzące z internetowego serwisu Google Maps oraz Google Street View, mające stanowić dowód na określenie faktycznego stanu znajdującego się w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie. Stwierdziła, że z perspektywy obserwatora znajdującego się na ulicy [...] zabudowa w okolicy obszaru analizowanego nie tworzy zwartej pierzei wzdłuż drogi, a budynki są wyraźnie usytuowane w różnej odległości od pasa drogowego.

J. W. podała, że w związku z tym, iż sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez Burmistrza, i mimo zaleceń Kolegium notorycznie odmawia się ustalenia warunków zabudowy, wnosi o to, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję w całości, a ponadto orzekło co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu Odwołująca się przywołała szeroko treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 303/20, w której to Sąd uwzględnił sprzeciw i nakazał organowi II instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., 741.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy przypomniał, że aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowi o tym wprost przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko bowiem w przypadku braku spełnienia przesłanek z powyższego przepisu można wydać decyzję odmowną. Dalej organ II instancji wskazał, że jak wynika z orzecznictwa sądowego "działkami sąsiednimi" są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości z terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość oraz definicji ładu przestrzennego.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy SKO w pierwszej kolejności wskazało, że nie podpisano projektu decyzji w przedmiotowej sprawie, czym naruszono art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Drugim naruszeniem przepisów prawa przez organ I instancji było, zdaniem SKO, zignorowanie konieczności wystąpienia do instytucji uzgadniającej o zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod względem wymagań w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, co było konieczne dlatego, że działka nr [...] stanowi w części tereny mieszkaniowe B - 0,0475ha, grunty orne Rllla- 0,0045 ha, grunty orne RIVb-0,1563 ha.

Odnosząc się do podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium podkreśliło co było przedmiotem wniosku i przypomniało, że zdaniem organu I instancji nie został warunek w zakresie linii zabudowy. Jednakże organ II instancji zauważył, że nie wskazano jak dotychczas przedmiotowa linia zabudowy się kształtowała, a przecież budynek będący przedmiotem wydanej w sprawie decyzji już istnieje. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w analizie urbanistycznej pominięto wskazanie linii zabudowy na działce nr [...]. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał na charakter i znacznie sporządzanej analizy urbanistycznej oraz stwierdził, że dokonanie w niej uchybienia sprawiły, że nie mogła ona stanowić podstawy ustaleń w sprawie.

Odnosząc się do żądania J. W. o ustalenie warunków zabudowy przez organ II instancji SKO w P. wskazało, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Kolegium w niniejszym postępowaniu należałoby sporządzić poprawną analizę urbanistyczną, sporządzić projekt decyzji, poddać projekt uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zawiadomić strony postępowania o jego zakończeniu, wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. Dodatkowo organ II instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym wskazuje się, że w sytuacji gdy organ I instancji wydaje decyzje negatywne to wydanie w takim przypadku przez organ odwoławczy decyzji pozytywnej naruszałoby w istotnym stopniu zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła J. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co skutkowało brakiem orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu Skarżąca przywołała stan sprawy. Stwierdziła, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jednakże z uwagi na fakt, że sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez Burmistrza, i mimo zaleceń Kolegium bezustannie odmawia mi się ustalenia warunków zabudowy, wnosiła o to, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję w całości, a ponadto orzekło co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Podobnie jak w odwołaniu przytoczyła treść uzasadnienia jednego z wyroków sądów administracyjnych w tym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest zasadna.

Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy organem I instancji, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które trzykrotnie już jego decyzje uchylało wskazując na w istocie tego samego rodzaju braki w postępowaniu przed organem I instancji, których Burmistrz nie uzupełnia. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji oparł się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, której wyniki nie mogły stanowić podstawy ustaleń w sprawie. Wskazać należy, że zdaniem organu I instancji z analizy tej wynika, że nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

W tym miejscu przywołać należy przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotną rolę odgrywa tutaj art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p"), który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Konkretyzację wskazanego przepisu stanowi Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowe dokonanie analizy urbanistycznej i ustalenie, czy zachodzi kontynuacja cech i funkcji wyłącznie w zakresie linii zabudowy. SKO w P. wskazało, że w analizie pominięto wskazanie linii zabudowy na działce nr [...], a także nie wskazano jak dotychczas ta linia się kształtowała mimo, że inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie istniejącego już budynku. Stwierdzić jednak należy, że organ II instancji co do zasady nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej w całości. Tym samym organ odwoławczy uznał, że prawidłowo wyznaczono w niej obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., a także dokonano analizy funkcji i cech na tym obszarze analizowanym, z dostrzeżeniem jedynie ww. uchybień. Przygotowana więc analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy, jej wyniki dołączone do decyzji organu I instancji, pozwalają na dokonanie oceny spełnienia tego parametru, konieczne jest jedynie uzupełnienie tejże analizy we wskazanym zakresie.

Stwierdzić należy dodatkowo, że Kolegium oceniło ustalenia organu I instancji w zakresie linii zabudowy. SKO wskazało, że przedmiotem wniosku jest rozbudowa i przebudowa budynku, a więc konieczne jest wskazanie tego, jak kształtowała się linia zabudowy dotychczas. Zdaniem Sądu, Kolegium zgodnie z dyspozycją art. 15 K.p.a. dokonało w tym zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy w toku instancji i nie wykazało istotnych braków co do zebranego materiału dowodowego w tej części. Kolegium w istocie dokonało merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Kolegium wskazało również, że nie uzgodniono projektu decyzji pod względem wymagań w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Sąd stoi na stanowisku, że brakujące uzgodnienie może uzyskać Kolegium zwracając się z urzędu do właściwego organu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu, oceniając zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza sporządzoną analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy, stwierdzić należy że nie wskazuje on na potrzebę uzupełnienia w całości czy znacznym zakresie, a jego ocena nie przekracza możliwości organu odwoławczego oraz jego ewentualne uzupełnienie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a.

Słusznie wskazuje wnosząca sprzeciw, że konieczność wydania pierwszej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie musi tylko i wyłącznie pochodzić od organu I instancji. Sąd podziela odmienne od Kolegium stanowisko, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na merytoryczną jego ocenę i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do istoty, czego w znacznej części organ odwoławczy dokonał, natomiast jego uzupełnienie w nieznacznym zakresie może być dokonane przez Kolegium samodzielnie lub na jego zlecenie przez organ I instancji (art. 136 § 1 K.p.a.).

Sąd przy tym podkreśla, że spory między organami co do przyjętego stanowiska w zakresie oceny kontynuacji linii zabudowy stały się i mogą być nadal przyczyną wielokrotnych rozstrzygnięć organów obu instancji pozbawiając inwestorkę uzyskania ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydać powinien zatem organ odwoławczy poddając kontroli sądowej przyjęte stanowiska i twierdzenia organu, celem jak najszybszego zakończenia sprawy.

Nowelizacja art. 138 K.p.a. ma służyć temu, by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Jak wskazano powyżej, na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Także okoliczność dotycząca sporu między organami co do kontynuacji linii zabudowy, ani brak uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymagań w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi o konieczności uzupełnienia i wyjaśnienia stanu sprawy w znacznym zakresie, uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, jak to wskazano powyżej. Podkreślić przy tym należy, że z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że spełnione zostały pozostałe warunki w zakresie cech i parametrów istniejącej zabudowy wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń i twierdzeń organu I instancji w tym zakresie dokonując ich merytorycznej oceny.

Także w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium jest uprawnione do uzyskania od wnioskodawczyni aktualnych zapewnień dostawców mediów, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku niemieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną poza już istniejącym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym.

Końcowo odnieść należy się do wskazywanego przez Kolegium w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. uchybienia organu I instancji w postaci braku podpisu pod projektem decyzji osoby, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., czym naruszono art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że w aktach nadesłanych do Sądu celem rozpoznania sprzeciwu pod projektem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o odmowie ustalenia warunków zabudowy znajduje się podpis mgr. inż. arch. F. K., z oznaczeniem, że posiada on kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP (k. 132 akt adm.). Nie jest jasne skąd rozbieżności w twierdzeniach organu II instancji, a stanem akt administracyjnych, jakkolwiek na dzień rozpoznania sprzeciwu uznać należy, że projekt decyzji był podpisany przez uprawnionego projektanta.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od sprzeciwu, ustaloną na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Odnośnie żądania zwrotu należności za sporządzenie projektu sprzeciwu od decyzji w kwocie [...]zł, Sąd nie znalazł postawy prawnej do zwrotu powyższej należności. Zgodnie z treścią art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równoważność zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe (wpis i opłata kancelaryjna) i zwrot wydatków (art. 211 i art. 212 § 1 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 213 P.p.s.a. do wydatków zalicza się w szczególności:

1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie;

2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach.

Z powyższych przepisów nie wynika zatem podstawa do zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów projektu sprzeciwu. Obowiązku zwrotu takiego wydatku nie przewidują przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku niemieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną, na części działki nr [...], obręb Ś., gmina S.. W opisanych powyżej przypadkach wymagających uzupełnienia w trybie dodatkowego postępowania uzupełniającego Kolegium na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza uzupełnienia w zakresie uzgodnienia o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz zapewnień dostawców mediów.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego. Rzeczą Kolegium będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (k. 35) w związku z postanowieniem WSA w Poznaniu z 22 listopada 2021r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stronom zapewniona została także możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które mogłyby być podnoszone na rozprawie.