Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1217/21 w sprawie ze skargi P.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 stycznia 2021 r. nr 586 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2021 r., II SA/Wa 1217/21 oddalił skargę P.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 11 stycznia 2021 r., nr 586 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy Stołecznej Policji wnioskiem z 15 października 2020 r. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP" lub "organ pierwszej instancji") o zwolnienie P.A. (dalej: "skarżący") - wówczas specjalistę Zespołu [...] Komendy Stołecznej Policji ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.). Wskazał, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było prowadzone przez Prokuraturę Okręgową [...] postępowanie karne [...], w toku którego 15 października 2020 r. przedstawiono zarzuty skarżącemu o to, że:

- w bliżej nieustalonym dniu, jednak nie wcześniej niż 17 kwietnia 2020 r. i nie później niż 12 października 2020 r. w W., będąc funkcjonariuszem [...] Komendy Stołecznej Policji, jako przedstawiciel organu prowadzącego dochodzenie [...], uprawniony do wystawienia dokumentu w postaci protokołu przesłuchania świadka T. W. z 17 kwietnia 2020 r., poświadczył w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a dotyczącej samego faktu przeprowadzenia czynności przesłuchania świadka, czym w toku wskazanego wyżej postępowania przygotowawczego tworzył fałszywe dowody, a także przekroczył swoje uprawnienia, działając na szkodę interesu publicznego i prywatnego P. F., J. Ł. i P. K., tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. w zw. art. 235 k.k. przy zast. art. 11 § 2 k.k.,

- 12 października 2020 r. w W., składając jako świadek zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową [...], będąc pouczonym o art. 233 § 1a k.k. oraz wynikającym z treści art. 183 § 1 k.p.k. prawie do odmowy odpowiedzi na pytania, jeżeli jej udzielenie mogłoby narazić świadka na odpowiedzialność karną, zeznał nieprawdę, wskazując, że jako funkcjonariusz Policji, realizując czynności procesowe w sprawie prowadzonej przeciwko P. R, J. Ł. i P. K., 17 kwietnia 2020 r. przeprowadził czynność przesłuchania w charakterze świadka T. W. zgodnie z wymogami przepisów postępowania karnego, a więc po udzieleniu mu stosownych pouczeń, w tym o odpowiedzialności karnej grożącej za składanie fałszywych zeznań, sporządzając jednocześnie protokół z tej czynności, z którym przesłuchiwany świadek się zapoznał oraz podpisał bezpośrednio po zakończeniu przesłuchania, tj. o przestępstwo z art. 233 § 1a k.k.

Pismem z 15 października 2020 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Ponadto skarżący został wezwany do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] postanowieniem z 15 października 2020 r. zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, oddania pod dozór Policji połączonego z zakazem kontaktowania się – w jakikolwiek sposób – ze wszystkimi funkcjonariuszami Wydziału [...] pracującymi w tym wydziale w okresie od 17 kwietnia 2020 r. do 14 października 2020 r. oraz poręczenia majątkowego w kwocie 5.000 zł.

Organ pierwszej instancji wystąpił do wskazanej przez skarżącego reprezentującej go organizacji związkowej - Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów KSP o opinię w kwestii zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organizacja związkowa w toku postępowania nie zajęła stanowiska w sprawie.

Pismem z 29 października 2020 r. skarżący zajął stanowisko w sprawie.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr 4122 z 13 listopada 2020 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego z 30 listopada 2020 r. ze służby w Policji. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy’ lub "KGP") rozkazem personalnym nr 586 z 11 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił powyższy rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na 2 grudnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz zaskarżony personalny organu pierwszej instancji.

W jego uzasadnieniu wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że 15 października 2020 r. zostało ogłoszone skarżącemu postanowienie o przedstawieniu zarzutów popełnienia czynu z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 235 k.k. przy zast. art. 11 § 2 k.k. oraz z art. 233 § 1a k.k. Czyny, o które podejrzany jest skarżący dotyczą przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. Głównym przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w art. 231 k.k. jest prawidłowa działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego (główny przedmiot ochrony) oraz interes społeczny i prywatny (dodatkowy przedmiot ochrony), w art. 233 k.k. i art. 235 k.k. - prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości oraz dobre imię osoby, przeciwko której kierowane jest ściganie, natomiast w art. 271 k.k. – wiarygodność dokumentów. Nie bez znaczenia dla tej sprawy jest, iż sprawcą omawianych przestępstw jest osoba pełniąca funkcję publiczną (funkcjonariusz publiczny - policjant). Istotne jest także to, że czyny te pozostają w ścisłym związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi funkcjonariusza publicznego.

Komendant Główny Policji wskazał, że zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów o przestępstwa z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k: w zw. art. 235 k.k. przy zast. art. 11 § 2 k.k. oraz z art. 233 § 1a k.k. stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, iż podejrzanym o popełnienie przestępstw związanych z pełnieniem służby jest policjant, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą skarżącego. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje wyżej wymienionego policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W ocenie Komendanta Głównego Policji skierowanie postępowania karnego przeciwko skarżącemu o popełnienie dwóch przestępstw z art. 271 § 1 w zw. z art. 231 § 1 k.k: w zw. art. 235 Kk przy zast. art. 11 § 2 k.k: oraz z art. 233 § 1a k.k. sprawia, iż skarżący niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem sam stał się podejrzanym o popełnienie przestępstw. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią. Powyższe zdaniem organu uniemożliwia pozostawienie wymienionego w służbie.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi ani procedury administracyjnej, tj. wskazanych w skardze przepisów Kodeku postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, organy Policji miały prawo – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – zastosować przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarówno Komendant Stołeczny Policji, jak i Komendant Główny Policji dokonali prawidłowej wykładni i właściwie zastosowali przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, prawidłowo zastosowano też art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, co pozwoliło Sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Nadto, organ zebrał wystarczający dla rozstrzygnięcia tej sprawy materiał dowodowy – pozwalający na ocenę zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby – i należycie go rozważył.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że okoliczności, w jakich znalazł się skarżący, tj. fakt ogłoszenia 15 października 2020 r. mu postanowienia o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstw z - art. 271 § 1 w zw. z art. 231 § 1 w zw. art. 235 k.k. przy zast. art. 11 § 2 k.k., z art. 233 § 1a k.k. w stanie faktycznym tej sprawy dawały organowi Policji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że funkcjonariusz Policji, który będąc obowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw, sam stał się podejrzanym o popełnienie wskazanych przestępstw - utracił nieposzlakowaną opinię. Twierdzenie organu, że powyższe czyni niemożliwym pozostawienie skarżącego w służbie nie jest dowolne. Brak podstaw do zakwestionowania twierdzenia organu, że policjant, któremu przedstawiono zarzuty o popełnienie dwóch przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, traci autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków w organie ścigania. Nadto, dodatkowo organ wskazał, że wobec skarżącego zastosowany został środek zapobiegawczy w postaci m.in. oddania pod dozór Policji połączonego z zakazem kontaktowania się – w jakikolwiek sposób – ze wszystkimi funkcjonariuszami Wydziału [...] Komendy Stołecznej Policji pracującymi w tym wydziale w okresie od 17 kwietnia 2020 r. do 14 października 2020 r.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art 174 pkt. 2) p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj.

1. art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 8 ust. 1 i 9 oraz w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 i nast. k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organów administracji publicznej organu odwoławczego w zakresie przestrzegania przez ten organ obowiązków wynikających z powyższych przepisów, i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem naruszenia w zakresie przestrzegania podstawowych zasad wyrażonych z Kodeksu postępowania administracyjnego, a których to naruszenie w niniejszej sprawie po stronie organu odwoławczego miało cechy rażącego naruszenie przepisów o postępowaniu, ponieważ sam fakt braku udziału pełnomocnika skarżącego w toku postępowaniu przed organem odwoławczym - bez jego winy stanowi powód wznowienia postępowania, gdyż powołane powyżej przepisy nie wymagają stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy, w sytuacji gdy organ nie powoływał się na podstawy do zastosowania przez organy dyspozycji przepisu art. 10 § 2 k.p.a.,

2. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organów administracji publicznej obu instancji w zakresie ustalenia daty doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie Nr 4122 z 13 listopada 2020 r. — tj. już po upływie daty zwolnienia ze służby, a który to błąd nie mógł zostać skorygowany w osnowie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr 586 z 11 stycznia 2021 r. w sposób, w jaki organ ten wyznaczył datę zwolnienia ze służby na dzień 2 grudnia 2020 r., ponieważ rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie Nr 4122 z 13 listopada 2020 r. w dacie jego doręczenia był niewykonalny (uległ wygaśnięciu),

3. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organów administracji publicznej w zakresie wszczęcia przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie i prowadzenia w tym samym okresie czasu dwóch osobnych postępowań administracyjnych, w których jedno z nich zakończyło się wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie Nr 4122 z 13 listopada 2020 r., a drugie wydaniem decyzji Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie Nr 351 z 4 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, co stanowiło rażące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o:

a) na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a dopuszczenie i zaliczenie na poczet materiału dowodowego - uzupełniającego w sprawie dokumentu ujawnionego już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji – tj. Decyzji Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie Nr 351 z 4 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, na okoliczność słuszności zarzutów, co do prowadzenia jednocześnie dwóch postępowań administracyjnych w tym samym czasie mających, co do zasady doprowadzić do zwolnienia ze służby skarżącego, a który to fakt powoduje rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji procedur administracyjnych,

b) uchylenie w całości - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżanego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie,

c) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

d) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. poprzez przeprowadzenie dowodu z decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr 351 z 4 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania o zwolnienie ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 p.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA zaznacza przy tym, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze przepisów prawa materialnego wadliwie zinterpretowanych w zaskarżonym wyroku. Jak podniesiono wyżej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy jednak rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należało dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół niewłaściwego przeprowadzenia kontroli działania organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania przez nie obowiązków wynikających z podanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Jako pierwsze naruszone przepisy wskazane zostały art. 6, art. 8 ust. 1 i 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 i nast. k.p.a.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ. W rozpoznawanej sprawie nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oparł na pozostających w porządku prawnym przepisach ustawy o Policji i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powołany przepis statuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniane decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Według zaś art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści.

Z podniesionych w zarzucie I.1. skargi kasacyjnej zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Ocena zachowania się organu stosownie do tych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności niniejszej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić organowi uchybienia tym przepisom. Organy administracji wymogom wynikającym z zasad postępowania administracyjnego sprostały, bowiem wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia i wydały orzeczenia zgodne z zasadą praworządności, rozważając kwestię słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Precyzując do czego sprowadza się interes służby, organy zasadnie przyjęły, że w okolicznościach sprawy góruje on nad interesem skarżącego.

Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie natomiast z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przepis ten stanowi konkretyzację (gwarancję) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego (dowodowego).

Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających, nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia postanowień art. 10 §1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oraz jego pełnomocnik mieli możliwość zajęcia stanowiska. Pismem z 15 października 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji. Jednocześnie skarżący został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący został także wezwany do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej. Ponadto skarżący ustanowił w sprawie pełnomocnika do zapoznania się z aktami, który 23 października 2020 r. w Wydziale Kadr KSP stawił się i wykonał fotokopie z akt. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że wnioski dowodowe w niniejszej sprawie złoży do 30 października 2020 r. Następnie 4 listopada 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował, że zapoznał się z fotokopiami akt. Zwrócił się także z prośbą o poinformowanie go o fakcie uzupełnienia akt postępowania o materiały postępowania przygotowawczego, z którymi skarżący wyraził chęć zapoznania się oraz zajęcia stanowiska. Odnosząc się do prośby skarżącego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury okręgowej [...] w piśmie z 21 października 2020 r. poinformował, że z uwagi na dobro prowadzonego śledztwa, nie jest możliwe udostępnienie jakichkolwiek materiałów dowodowych stanowiących podstawę do przedstawienia skarżącemu zarzutów.

Skarżący swoje zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania wyraził w odwołaniu od rozstrzygnięcia KSP oraz we wniosku z 3 grudnia 2020 r. o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Zwrócić także uwagę należy, że 21 października 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął raport skarżącego z 19 października 2020 r. o zwolnienie go ze służby z 28 grudnia 2020 r. Skarżący w piśmie z 27 października 2020 r. został poinformowany, że KSP nie wyraził zgody na zwolnienie go ze służby w określonej przez niego dacie, jednocześnie pozwolił na zwolnienie go ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez skarżącego ze służby, tj. z 20 stycznia 2021 r., chyba, że do tego czasu zaistnieje inna podstawa prawna zwolnienia ze służby określona w art. 41 ustawy o Policji. Z powyższego wynika, że skarżący został pouczony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i nie był zarówno on, jak i jego pełnomocnik pozbawiony prawa udziału w postępowaniu. Skarżący miał dostęp do akt sprawy i mógł się z nimi zapoznać, zgłosić stosowane uwagi i złożyć wnioski dowodowe. W powyższych okolicznościach zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z uwagi na nieprawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia art. 81 i nast. k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak wadliwie postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi - nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Skarżący powinien wymienić, które następujące po art. 81 k.p.a. przepisy uważa za naruszone i uprawdopodobnić istnienie związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Temu wymogowi skarżący w skardze kasacyjnej nie sprostał.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 110 k.p.a. Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych i skarżący, podnosząc zarzut, powinien wskazać na konkretny paragraf, który jego zdaniem został przez organ naruszony. Tego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił.

Skarżący upatruje naruszenie art. 110 k.p.a. w doręczeniu mu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji po wyznaczonej w nim dacie zwolnienia go ze służby w Policji. Rozkaz personalny KSP wyznaczający dzień zwolnienia skarżącego ze służby na 30 listopada 2020 r. został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 2 grudnia 2020 r. Rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Rozkaz personalny organu pierwszej zaopatrzony w taką klauzulę, stał się wykonalny z dniem jego wydania. W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, kompetencje do zwolnienia ze służby (w tym określenie daty zwolnienia) przeniesione zostały na organ odwoławczy, tj. na Komendanta Głównego Policji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nową datę zwolnienia na 2 grudnia 2020 r.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepis zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Tego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynił.

Wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu nie zasługiwał na uwzględnienie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05). Przeprowadzenie dowodu z decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 4 listopada 2021 r., nr 351 nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Decyzja KSP z 4 listopada 2021 r pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, spowodowało zakończenie innego toczącego się postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na innej podstawie prawnej. Oczywistym jest zatem, że nie mogło toczyć się inne postępowanie w tym samym przedmiocie.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.