Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 968/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 września 2022 r., nr SKO Gd/2007/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej W. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 września 2022 r., nr SKO Gd/2007/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice, z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sierakowicach, z 23 lutego 2022 r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pismem z 19 listopada 2021 r. W. S. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sierakowicach wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem S. Z..

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej, S. Z. (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach z 29 stycznia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do 31 stycznia 2024 r., a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 42-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 września 2018 r.

Podczas przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że S. Z. w 2016 r. przeszedł ostry zawał serca, a w 2018 r. – udar. Po przebytym udarze cierpi na niedowład połowiczny prawostronny, a także na chorobę wieńcową wielonaczyniową i nadciśnienie tętnicze. W trakcie wywiadu środowiskowego S. Z. wskazał, że w ramach sprawowanej opieki skarżąca przygotowuje wszystkie posiłki, pali w piecu, pomaga mu w porannej i wieczornej toalecie, ubieraniu się, podaje lekarstwa, wykonuje ćwiczenia usprawniające, masaże, a także pierze, sprząta, porządkuje dokumentację, w wolnych chwilach towarzyszy mężowi w oglądaniu telewizji, wychodzi z nim na spacery. Mąż skarżącej wyjaśnił, że po przebytym udarze miewa nocne lęki, nie może zostać w domu sam, bo gdyby się przewrócił, nie byłby w stanie sam wstać. Ponadto, S. Z. wskazał, że nie jest w stanie pokroić chleba, czy też go posmarować. Wyjaśnił, że z powodu udaru ma liczne ograniczenia w funkcjonowaniu fizycznym, jak i psychicznym. Podczas wywiadu środowiskowego mąż skarżącej oświadczył, że używa sprzętu rehabilitacyjnego i korzysta z wózka podczas spacerów, używa balkonika oraz kul, a potrzeby fizjologiczne załatwia "na toalecie, która znajduje się w pokoju". Skarżąca załatwia wszystkie sprawy urzędowe, robi zakupy, dba o kontakty z lekarzami. S. Z. oświadczył, że obecność żony jest niezbędna w jego codziennym funkcjonowaniu, dlatego nie widzi możliwości, aby skarżąca mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienie.

W piśmie z 18 stycznia 2022 r., na wezwanie organu, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż S. Z. wymaga opieki od marca 2018 r., jest osobą leżącą, a wnioskodawczyni sprawuje nad nim opiekę w pełnym wymiarze czasu, pomagając we wszelkich czynnościach. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że mąż skarżącej wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, poruszaniu się po mieszkaniu, wstawaniu z łóżka, a także wykonywaniu wszelkich czynności higienicznych.

Organ I instancji ustalił ponadto, że ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w okresie od 4 stycznia 2010 r. do 14 marca 2010 r. Następnie, do 5 stycznia 2022 r. przysługiwał jej status osoby bezrobotnej.

W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 23 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że przyczynę odmowy stanowi niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Organ I instancji uznał ponadto, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji wskazał również na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Oceniając wyjaśnienia zawarte w piśmie z 18 stycznia 2022 r., z których wynikałoby, że mąż skarżącej jest osobą leżącą i wymagającą karmienia, organ I instancji wskazał, że S. Z. dwukrotnie osobiście (bez użycia jakiegokolwiek wspomagającego sprzętu) stawił się w urzędzie 5 stycznia 2022 r. - w celu dostarczenia zaświadczenia z urzędu pracy oraz 22 stycznia 2022 r. - w celu złożenia wniosku o dodatek osłonowy, co jednoznacznie - zdaniem organu - wskazuje na fakt, iż mąż skarżącej nie jest osobą całkowicie leżącą.

W ocenie Wójta, zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż wykonywane przez nią czynności opiekuńcze względem męża sprowadzają się do pomocy w ubieraniu, podawania leków, przygotowywania posiłków. Pozostałe zaś czynności, takie jak sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, to czynności związane z prowadzeniem domu a nie bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponadto, zdaniem organu I instancji, nie można uznać, iż opisane przez wnioskodawczynię czynności, takie jak wyjścia na spacer, towarzyszenie mężowi w oglądaniu telewizji, porządkowanie dokumentacji, stanowią o sprawowaniu stałej i permanentnej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. W ocenie organu, mimo sprawowania opieki nad mężem, skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 27 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b oraz z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, z uwagi na zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, a także datę zakończenia pracy zawodowej przez skarżącą.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzony wywiad wyraźnie potwierdza, że czynności jakie wykonuje skarżąca wynikają z faktu wspólnego zamieszkiwania z mężem. Czynności wchodzące w zakres opieki związanej wyłącznie z mężem - pomoc w toalecie, dawkowanie leków, masaże, umawianie i towarzyszenie w wizytach lekarzy - nie są na tyle czasochłonne, by stanowić przeszkodę w podjęciu pracy zawodowej. Wskazane czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną nie zajmują bowiem skarżącej takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby - przy należytej organizacji opieki nad mężem - nie mogła ona podjąć pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium za istotną uznało także okoliczność, iż skarżąca ostatni raz była aktywna zawodowo w 2010 r., a potem przez 12 lat była osobą bezrobotną. Jak wskazano, w niniejszej sprawie aktywność zawodowa skarżącej niewątpliwie ustała na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jej męża, co oznacza, że skarżąca - także z tego względu - nie spełnia warunków uprawniających do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonych przepisami art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, której zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:

a. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

b. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy poczynił ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że opieka nad mężem zajmuje skarżącej znaczną część dnia. W ocenie skarżącej, Kolegium nie wzięło również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Odwołując się do judykatury skarżąca wskazała, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych, nie musi być nieprzerwana i całodobowa.

Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że działania organów w niniejszej sprawie były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podsumowując zarzucono, że zastosowanie przez organy w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organy powinny były zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Zdaniem strony skarżącej, prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 września 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice, z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sierakowicach, z 23 lutego 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że przyczynę odmowy stanowi niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Organ I instancji uznał także, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.śr. Ponadto, w ocenie Wójta, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnych przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1b oraz z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, z uwagi na zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, a także datę zakończenia pracy zawodowej przez skarżącą.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Nie ma także wątpliwości, że skarżąca jako żona niepełnosprawnego S. Z. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji względem niego, a w konsekwencji również uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu świadczonej mu opieki związanej z jego niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika z treści przepisów art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, a stosownie do treści art. 27 k.r.o., konkretyzującego przepis art. 23, obowiązani są oni, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Przepis art. 130 k.r.o. określa, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem w świetle art. 130 k.r.o. małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 i art. 23 k.r.o. (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12; z 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, zezwalając by świadczenie pielęgnacyjne było przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza więc z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzekające organy zgodnie uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo–skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad mężem, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie organów obu instancji, za takim stanowiskiem przemawia rozbieżność czasowa pomiędzy datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża skarżącej a datą rezygnacji skarżącej z aktywności zawodowej. Ponadto, zdaniem organów, zakres opieki sprawowanej nad mężem nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej.

Sąd nie podziela argumentacji organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy pomiędzy momentem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, za czym ma przemawiać okoliczność, iż skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w marcu 2010 r., zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od września 2018 r.

Oceniając tę argumentację należy wskazać, że z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w marcu 2010 r., zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od września 2018 r. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi.

W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się bowiem, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1194/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo, nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia).

Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, że "(...) "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym (...), istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem". Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, tych okoliczności nie wyjaśniły. Jak wynika zaś ze złożonych przez pełnomocnika skarżącej wyjaśnień z 18 stycznia 2022 r., skarżąca, mająca obecnie 58 lat, do momentu podjęcia się opieki nad S. Z., tj. do marca 2018 r., podejmowała się różnych prac dorywczych, z których wykonywania zmuszona była zrezygnować w związku z konicznością sprawowanej stałej opieki nad mężem. W aktach sprawy znajduje się ponadto kserokopia decyzji, w której orzeczono o utracie przez skarżącą z dniem 5 stycznia 2022 r. statusu osoby bezrobotnej – na złożony przez nią wniosek, umotywowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W świetle przywołanych okoliczności, organy nie poczyniły jednak jakichkolwiek rozważań w kontekście tego, czy skarżąca jest zdolna do podjęcia pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, koncentrując się wadliwie jedynie na momencie ustania ostatniego udokumentowanego zatrudnienia skarżącej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w marcu 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od września 2018 r., wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Orzekające w sprawie organy uznały ponadto, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie uniemożliwia jej podjęcia aktywności zawodowej.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi jest co najmniej przedwczesna.

Należy zauważyć, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność męża potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Bez wątpienia, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie w jej szczególnych okolicznościach, a ocena ta winna spełniać standardy postępowania dowodowego określone w k.p.a.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową.

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B. Chludziński (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że S. Z. w 2016 r. przeszedł ostry zawał serca, a w 2018 r. – udar. Po przebytym udarze cierpi na niedowład połowiczny prawostronny, a także na chorobę wieńcową wielonaczyniową i nadciśnienie tętnicze. W trakcie wywiadu środowiskowego S. Z. wskazał, że w ramach sprawowanej opieki skarżąca przygotowuje wszystkie posiłki, pali w piecu, pomaga mu w porannej i wieczornej toalecie, ubieraniu się, podaje lekarstwa, wykonuje ćwiczenia usprawniające, masaże, a także pierze, sprząta, porządkuje dokumentacje, w wolnych chwilach towarzyszy mężowi w oglądaniu telewizji, wychodzi z nim na spacery. Mąż skarżącej wyjaśnił, że po przebytym udarze miewa nocne lęki, nie może zostać w domu sam, bo gdyby się przewrócił, nie byłby w stanie sam wstać. Ponadto, S. Z. wskazał, że nie jest w stanie pokroić chleba, czy też go posmarować. Wyjaśnił, że z powodu udaru ma liczne ograniczenia w funkcjonowaniu fizycznym, jak i psychicznym. Podczas wywiadu środowiskowego mąż skarżącej oświadczył, że używa sprzętu rehabilitacyjnego i korzysta z wózka podczas spacerów, używa balkonika oraz kul, a potrzeby fizjologiczne załatwia "na toaletce, która znajduje się w pokoju". Skarżąca załatwia wszystkie sprawy urzędowe, robi zakupy, dba o kontakty z lekarzami. S. Z. oświadczył, że obecność żony jest niezbędna w jego codziennym funkcjonowaniu, dlatego nie widzi możliwości, aby skarżąca mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienie.

W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy natomiast nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad mężem z podjęciem zatrudnienia. Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku orzekających organów, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne – w niniejszej sprawie przebyty udar i niedowład.

Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, oceniając zakres sprawowanej opieki, starały się uwypuklić, iż mąż skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony skarżącej, bowiem jest w miarę samodzielny, nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków czy przyjmowania lekarstw. Przyjęte stanowisko nie znajduje jednak jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał bowiem, że S. Z. jest osobą bardzo schorowaną i wymaga stałej opieki, jest osobą leżącą, a wnioskodawczyni sprawuje nad nim opiekę w pełnym wymiarze czasu, pomagając we wszelkich czynnościach. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że mąż skarżącej wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, poruszaniu się po mieszkaniu, wstawaniu z łóżka, a także wykonywaniu wszelkich czynności higienicznych. Oceniając te wyjaśnienia, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że S. Z. dwukrotnie osobiście (bez użycia jakiegokolwiek wspomagającego sprzętu) stawił się w urzędzie 5 stycznia 2022 r. - w celu dostarczenia zaświadczenia z urzędu pracy oraz 22 stycznia 2022 r. - w celu złożenia wniosku o dodatek osłonowy, co jednoznacznie - zdaniem organu - wskazuje na fakt, iż mąż skarżącej nie jest osobą całkowicie leżącą, a zatem zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Powyższe okoliczności, istotne w kontekście oceny samodzielności funkcjonowania męża skarżącej, nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez Kolegium. Dla przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, iż czynności związane z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie są na tyle absorbujące, by przy należytej organizacji mogły uniemożliwić skarżącej podjęcie zatrudnienia, należało poczynić wnikliwsze ustalenia, które powinny przybrać postać bardziej szczegółowego opisu funkcjonowania męża skarżącej w życiu codziennym i zakresu udzielanej pomocy przez skarżącą.

Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem i w konsekwencji odmowy wnioskowanego świadczenia.

Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem w kontekście jego ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej wymiar uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.