Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2006/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 art 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 235/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. oddala wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie i Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 235/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki podał, że działając na wniosek z dnia 21 grudnia 2016 r,. złożony przez [...] S.A., Starosta [...] - decyzją z dnia 8 marca 2021 r. nr [...], orzekając na zasadzie art. 5 art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a.- orzekł o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym dla gruntów, położonych na części terenów pogórniczych w wyrobisku końcowym likwidowanego Zakładu Górniczego Odkrywki [...] na terenie gminy [...] o powierzchni [...] ha:

-) w obrębie [...] na części działek nr [...];

-) w obrębie [...] na części działek nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, który stanowił integralną częścią decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], zaś rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie - decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] - utrzymało w mocy w/w decyzję Starosty [...].

Na decyzję Kolegium z dnia 28 stycznia 2022 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której podniosła zarzuty związane z niewłaściwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżona decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a"), gdyż Gmina [...] nie posiadała – w ocenie Sądu - interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do bycia stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki – orzekając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzył też samo postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki stwierdził, że - zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej: "u.o.g.r.l.") - decyzję o rekultywacji wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przedmiotowej sprawie opinia powyższa została wydana w dniu 4 lutego 2020 r., kiedy to Burmistrz Gminy i Miasta [...] zaopiniował negatywnie wykonane roboty rekultywacyjne o kierunku wodnym. Opinia ta była wydawana w trybie art. 106 k.p.a. i wprawdzie nie wiązała organu orzekającego, jednakże stanowiła wyraz stanowiska Burmistrza Gminy i Miasta [...] a brak jej uzyskania skutkowałby niemożnością wydania decyzji przez Starostę [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdził, że gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7 i z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90 oraz wyrok z dnia 12 grudnia 1994 r. II SA 1538/94, publ. Wokanda 1995, nr 4, s. 40),). Sąd Wojewódzki podkreślił też, że powyższe stanowisko było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 i z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115 a także wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48, 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05, 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06, 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 820/13). Pogląd ten akceptuje także Trybunał Konstytucyjny (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139) oraz doktryna (vide: M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3 s. 35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10 s. 516; G.Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.).

Ostatecznie Sąd Wojewódzki przyjął więc, że (cyt.): "Wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie organowi Gminy (Burmistrzowi) roli organu opiniującego (art. 106 K.p.a.) nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. Opinia jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii, albowiem także w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 K.p.a".

Z tym stanowiskiem nie zgodziło się zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, jak i Gmina [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Gminie [...] nie przysługuje atrybut strony postępowania ze względu na okoliczność, że jednocześnie - na mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: u.o.g.r.l.) – Burmistrz jest organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy Gminie [...] przysługuje jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona jednocześnie adresatem działań władczych organu administracji publicznej (Starosty [...]);

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów prawa procesowego, ponieważ uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Gminie [...] nie przysługuje atrybut strony postępowania ze względu na okoliczność, że jednocześnie - na mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l.- Burmistrz jest organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy Gminie [...] przysługuje jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona jednocześnie adresatem działań władczych organu administracji publicznej (Starosty [...]),

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zrealizowała się przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy brak jest przepisu, który został wprost naruszony,

3. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Gminie [...] nie przysługuje atrybut strony postępowania ze względu na okoliczność, że jednocześnie - na mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. – Burmistrz jest organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy Gminie [...] przysługuje jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona jednocześnie adresatem działań władczych organu administracji publicznej (Starosty [...]),

4. art. 134 k.p.a. - poprzez uznanie, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonało oceny możliwości wniesienia odwołania przez Gminę [...], podczas gdy kwestia ta została rozstrzygnięta poprzez uznanie Gminy [...] za stronę postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Zgodnie z treścią przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium oświadczyło jednocześnie, iż zrzeka się rozprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok także w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego w postaci:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu Cywilnego - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej kasacyjnie nie przysługują uprawnienia strony z uwagi na okoliczność, że - w ślad za treścią przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) tj. organ wykonawczy skarżącej Gminy, jest jednocześnie organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy skarżącej kasacyjnie przysługuje - jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona bezpośrednim adresatem podejmowanych działań władczych organu administracji publicznej, tj. Starosty [...],

2. art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej kasacyjnie nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji starosty z uwagi na okoliczność, że - w ślad za treścią przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. - wójt (burmistrz, prezydent miasta), tj. organ wykonawczy skarżącej Gminy, jest jednocześnie organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy skarżącej kasacyjnie przysługuje jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona bezpośrednim adresatem podejmowanych działań władczych organu administracji publicznej tj. Starosty [...];

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.- poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się w uwzględnieniu skargi na decyzję i stwierdzeniu jej nieważności w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa wskutek nieprawidłowego uznania, że Skarżąca kasacyjnie nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 8 marca 2021 r., podczas gdy jako podmiot, który legitymował się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu posiadała przymiot strony, a w konsekwencji legitymację do wniesienia odwoływania,

2. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na decyzję oraz stwierdzenie jej nieważności w całości uznając, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy nie istnieje przepis, który mógłby zostać uznany za rażąco naruszony w niniejszej sprawie,

3. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l.- poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie uwzględniając skargę na decyzję i stwierdzając jej nieważność w całości wskazując na rażące naruszenia prawa i uznając, że w niniejszej sprawie skarżącej kasacyjnie nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania na decyzję starosty z uwagi na okoliczność, że - w ślad za treścią przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. - wójt (burmistrz, prezydent miasta), tj. organ wykonawczy skarżącej Gminy, jest jednocześnie organem opiniującym w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa i skarżącej kasacyjnie przysługuje jako właścicielce rekultywowanych gruntów interes prawny i jest ona bezpośrednim adresatem podejmowanych działań władczych organu administracji publicznej, tj. Starosty [...], i tym samym nierozpatrzenie skargi w jej istocie poprzez pominięcie kwestii, że skarżąca nie działała wyłącznie jako organ uprawniony do zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jako podmiot, którego interesu prawnego sprawa dotyczy,

4. art. 145 § 3 w zw. z art. 145. § 1 pkt 2 p.p.s.a - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 8 marca 2021 r., podczas gdy skarżącą kasacyjnie należy uznać za stronę postępowania administracyjnego - w rozumieniu przepisu art. 28 k p a. - a zatem za podmiot, któremu przysługuje możliwość wniesienia odwołania od decyzji wyżej wskazanej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. Gmina [...] wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy [...] SA z siedzibą w [...] wnosiła o jej oddalenie, względnie - w przypadku uznania zasadności zarzutu dotyczącego legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestniczki postępowania, przyłączyła się do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie. Odnośnie skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę [...] - podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach. Z uwagi zaś, że obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne były ze sobą zbieżne bo praktycznie oparte były na tych samych zarzutach, uzasadniało to łączne rozpoznanie wspomnianych skarg.

Dla oceny zasadności skarg kasacyjnych istotne znaczenie miało oparcie ich na zarzutach dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki: art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 k.p.a. i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm. dalej: "u.o.g.r.l.) w powiązaniu z art. 106 § 1 k.p.a. Jak bowiem wyżej wspomniano, Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 stycznia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 marca 2021 r. a wydanej na skutek odwołania wniesionego przez Gminę [...] od decyzji organu I instancji. Tą ostatnią zaś decyzją Starosta [...] - orzekając na zasadzie art. 5 art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 "u.o.g.r.l. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. - orzekł o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym dla gruntów, położonych na części terenów pogórniczych w wyrobisku końcowym likwidowanego Zakładu Górniczego Odkrywki [...] na terenie gminy [...] o powierzchni 242,1941 ha. Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności, gdyż Gmina [...] nie posiadała interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. – do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym podnieść należy, że rację mają oba skarżące kasacyjnie podmioty, że w rozpatrywanym przypadku nie można było zarzucić Kolegium wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tylko z tego powodu, że decyzja ta została wydana na skutek odwołania wniesionego przez Gminę [...]. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" wprawdzie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest sytuacją wyjątkową a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Powyższe oznacza więc, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest m. in. w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta taka decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Tymczasem – jak słusznie podnoszą oba skarżące podmioty – brak jest przepisu prawa, który został wprost naruszony przez Kolegium poprzez samo wydanie zaskarżonej decyzji. Dodać także trzeba, że brak jest również w tym przedmiocie, jakiejkolwiek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w składzie poszerzonym. Powoływanie się natomiast przez Sąd Wojewódzki na liczne orzecznictwo zwykłe, które jednocześnie w większości nie dotyczyło nawet sytuacji, w której organ gminy będącej stroną postępowania, wydawał w tej sprawie opinię – w trybie art. 106 § 1 k.p.a. – wymagało już dokonania wykładni prawa per analogiam. Przy dokonywaniu zaś tego rodzaju wykładni prawa nie można było przyjmować istnienia oczywistości treści wykładanego przepisu.

Wprawdzie też Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wyroki, w których w sprawach o przyznanie koncesji (a więc w sprawach przedmiotowo innych niż rozpatrywana) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, od którego stanowiska zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.) to nie przysługuje mu w tej sprawie uprawnienie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide: wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, LEX nr 11746) oraz, iż organy samorządu współpracujące przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymizowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję (wyroki z dnia 12 grudnia 1994 r. sygn. akt II SA 1538-39/94), ale odniósł treść tez, zawartych w przytoczonych wyżej wyrokach, do stanu rozpoznawanej sprawy bez uwzględnienia jej specyfiki. Dokonując zaś wykładni prawa zwłaszcza per analogiam nie można tracić z pola widzenia ani stanów faktycznych, jaki istniały w sprawie analizowanej i w sprawie przyjętej jako wzorzec, ani celu, w jakim dana teza w innej sprawie została sformułowana.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki – jak wspomniano – powołał się w przeważającej mierze na orzecznictwo, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, iż gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym jej organ jest uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki nie rozważył jednak przy tym, dlaczego tego rodzaju pogląd był (i nadal zresztą jest) przez orzecznictwo wyrażany w sprawach, w których ma on rzeczywiście zastosowanie a w związku z tym, czy stanowisko to mogło być istotnie odnoszone do sprawy analizowanej.

Jak wynika z uzasadnień obu, przywołanych przez Sąd Wojewódzki, uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest: uchwały z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17) i uchwały z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115), a do których następnie nawiązywały powołane przez Sąd I instancji wyroki, przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą niedopuszczalny był udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu, w którym decyzję wydawał organ tej jednostki, miało zapobiegać uzyskaniu przez taką jednostkę samorządu terytorialnego korzystnej dla niej decyzji tylko z tego powodu, że orzekał jej organ. Innymi słowy chodziło o zapobieżenie w uzyskaniu przez jednostkę samorządu korzystniejszej - w stosunku do innych stron postępowania - sytuacji procesowej. Akcentowano więc przy tym, że organ administracyjny nie może być postawiony w sytuacji, jakby był "sędzią we własnej sprawie". Jak z powyższego więc wynika w obu uchwałach istotne było, aby wszystkie strony danego postępowania miały zagwarantowane w pełni bezstronne rozpoznanie sprawy a także równe w niej prawa i równą pozycję procesową.

Przenosząc zatem powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że po pierwsze, nie było w niej sporne, iż część gruntu, którego dotyczyły decyzje wydane przez organy obu instancji, stanowiła własność Gminy [...], a po drugie, że postępowanie, w którym została wydana decyzja Starosty [...], a następnie decyzja zaskarżona, zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 grudnia 2016 r., z którym wystąpiła [...] S.A. o wydanie decyzji w przedmiocie zakończenia rekultywacji wymienionych we wniosku gruntów.

W związku z tym wyjaśnić należy, że w tego rodzaju postępowaniu - stosownie do treści art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. – decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1. dyrektora właściwego terenowego okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej,

2. dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji,

3. wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Jak zatem z powyższego wynika w prowadzonym postępowaniu opinię był zobowiązany wydać: Burmistrz Gminy [...] i Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. Z tego zaś powodu, że w analizowanej sprawie, decyzja organu I instancji była wydawana dwukrotnie, to - podobnie jak Burmistrz Gminy [...] - dwukrotnie również opinię w tym przypadku wydawał Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. W odróżnieniu przy tym od Burmistrza Gminy i Miasta [...], który wniosek Kopalni opiniował negatywnie, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], wydał w tym zakresie opinie pozytywne.

Zdaniem składu orzekającego, w zaistniałej zatem - w realiach tej sprawy -okolicznościach nie można było twierdzić, że udział w przedmiotowym postępowaniu Gminy [...] powodował zachwianie zasady równości stron postępowania albo mógł umożliwić Gminie uzyskanie - w nieuprawniony sposób - wpływu na treść rozstrzygnięcia Starosty. Skoro bowiem jedna ze stron postępowania (wnioskodawca) była podmiotem, który prowadził działalność gospodarczą o profilu górniczym a w postępowaniu tym wydawał opinię Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] a więc organ wyspecjalizowany w zakresie górnictwa, a które – jak podnosi się m. in. w doktrynie - stanowi trudny i specyficzny dział gospodarki, gdyż ścierają się w nim zarówno interesy prywatne jak i publiczne (vide: Tomasz Bąkowski - red. "Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzania jej zadań". Monografia, I. Funkcja regulująca w sektorze wydobywczym) - to uznanie, że udział w tym postępowaniu Gminy [...] – jako właścicielki części gruntu rekultywowanego nie był dopuszczalny tylko z tego powodu, iż Burmistrz tej Gminy wydał w tym postępowaniu także opinię (niewiążącą) nie było uzasadnione. Specyfika rozpoznawanej sprawy polegała bowiem na tym, że, podmiotami zobowiązanymi do wydania w niej opinii były dwa organy: jednym był organ Gminy [...] a drugim - właściwy terenowo organ z resortu górnictwa, przy czym interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony miał m. in. podmiot prowadzący działalność górniczą i Gmina [...].

W takiej zatem sytuacji, jaka w tym przypadku zachodziła, odmówienie Gminie [...] prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym uznania za zakończoną rekultywację gruntów – zdaniem składu orzekającego – nie mogło być uzasadniane w sposób przyjęty przez Sąd Wojewódzki. Tego rodzaju argumentacja powodowała bowiem, że to Gmina [...] stawała się podmiotem w stosunku do którego nie została w sposób prawidłowy zastosowana konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie przy przyjęciu poglądu, jaki wyraził Sąd Wojewódzki, w rezultacie dochodziło bowiem do zaburzenia równowagi między celem, jaki Sąd Wojewódzki chciał osiągnąć a środkiem jaki zastosował.

Dodatkowo zauważyć (chociaż tylko niejako ubocznie) wypada, iż w rozpoznawanej sprawie, mimo, że w skład gruntów objętych decyzją organu I instancji wchodziły także dwie działki (dz. [...] i [...]) należące do Powiatu [...] i w związku z tym Powiat ten był traktowany w tym postępowaniu jako strona, to decyzję w pierwszej instancji wydawał Starosta [...], czyli starosta tego powiatu. Starosta zaś, chociaż nie jest organem wykonawczym powiatu, to jednak jest organem administracji publicznej, który stanowi element powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiece jako jednostce samorządu terytorialnego (vide: uchwała 7sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Powyższa okoliczność zatem, chociaż – jak wspomniano – podniesiona została przez skład orzekający jedynie "na marginesie sprawy", tym niemniej wzmacniała jednak przedstawione wyżej stanowisko dotyczące konieczności zachowania w tym przypadku właściwych proporcji w uprawnieniach procesowych poszczególnych podmiotów zainteresowanych przedmiotowym rozstrzygnięciem.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych, należy stwierdzić, iż wydanie wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna Gminy) było tylko konsekwencją, przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji poglądu materialnoprawnego, zaś umorzenie postępowania odwoławczego przez Sąd Wojewódzki - na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a. (również skarga kasacyjna Gminy) – stanowiło tylko następstwo stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Tak samo zresztą powołanie się przez Sąd Wojewódzki w podstawie rozstrzygnięcia na art. 134 § 2 p.p.s.a. należało odczytywać, że w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie działa zakaz reformationis in peius.

Reasumując, stwierdzić należy, że wprawdzie dla rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie miały przede wszystkim zarzuty materialnoprawne, gdyż art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjunym - mają taki właśnie charakter (a nie jak przyjęło Kolegium - procesowy), tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w tym przypadku zastosować art. 188 p.p.s.a, gdyż Sąd Wojewódzki - jako, że stwierdził jedynie nieważność zaskarżonej decyzji - w ogóle nie rozpoznał skargi Gminy. W związku z tym należało ocenić zasadność tej skargi, biorąc jednak pod uwagę jej formalną dopuszczalność w rozpoznawanym przypadku, a co przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien uczynić.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za usprawiedliwione i – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zostały oddalone na zasadzie art. 199 w zw. z art. 193 p.p.s.a., gdyż wzajemnie się znosiły.