Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1602/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie E. D. B. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 237/13 w sprawie ze skargi K.M. na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

K.M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. M.N., pismem z dnia 2 września 2013r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie, polegającą w jej ocenie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 2 kwietnia 2013r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu skargi podano, że pojęcie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym sam urzeczywistniania dobra wspólnego, są "zadaniami publicznymi". Według skarżącej żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy sprawy publicznej i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca podała, że wezwaniem z dnia 2 kwietnia 2013r. wystąpiła do Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji oraz innych dokumentów, na podstawie których na nieruchomości skarżącej została posadowiona infrakstruktura elektroenergetyczna. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 11 maja 2013 r. Do dnia sporządzenia skargi skarżąca nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie, wniosła o oddalenie skargi, podając, że Spółka nie ma prawnego obowiązku udostępniania dokumentacji (wszelkich decyzji administracyjnych) dotyczącej linii energetycznej.

Podkreślono, że spółka nie jest organem władzy publicznej, ani innym podmiotem o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że strona przeciwna nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W spółce tej bowiem, 99,51 % akcji posiada Tauron Polska Energia SA w Katowicach, a 0,49 % akcji pozostali akcjonariusze. W wymienionej ostatnio spółce, Skarb Państwa posiada tylko 30,06 % akcji. Zatem strona przeciwna, nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, ani też mieniem komunalnym. Podkreślono, że żądane informacje nie mają związku z publiczną sferą działalności spółki. Według strony przeciwnej, decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej - nie dotyczą sfery publicznej działalności spółki Tauron Dystrybucja SA. Akcentowano także w odpowiedzi na skargę, że wprawdzie Tauron Dystrybucja SA prowadzi istotną ze względu na potrzeby ogółu społeczeństwa działalność, nie przesądza to jednak jeszcze o zasadności traktowania tego podmiotu, jako realizującego zadania publiczne. Niezbędne byłoby bowiem ustalenie, że działalność taka mieści się w sferze zadań państwowych lub samorządowych i powierzona została przez tę władzę do wykonywania spółce. Z art. 3 pkt 12 prawa energetycznego wynika, że przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, który nie realizuje zadań władzy publicznej. Natomiast z roli, jaką pełni Państwo na rynku energetycznym, poprzez prowadzenie działalności regulacyjnej, nie można wyprowadzić wniosku o powierzeniu zadań publicznych – przedsiębiorstwom energetycznym. Wykonywanie działalności gospodarczej w dziedzinie - istotnej dla ogółu społeczeństwa - nie jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślono nadto, że Tauron Dystrybucja S.A. odmówił udostępnienia żądanej dokumentacji, z uwagi na fakt, iż strona uważa, że żądane informacje nie stanowią informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Kr 237/13 zobowiązał Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.M. z dnia 2 kwietnia 2013 r. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie na rzecz skarżącej K.M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się do kwestii, czy Tauron Dystrybucja SA w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873). Mając powyższe na uwadze, ocenić zatem należało, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. W powołanym orzeczeniu NSA zauważono, że — zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są nadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Pogląd ten podzielił WSA.

W tej sytuacji należało więc zdaniem WSA uznać, że Tauron Dystrybucja SA w Krakowie był podmiotem, zobowiązanym – co do zasady – do udzielenia informacji, stanowiącej informację publiczną, objętej wnioskiem K.M. z dnia 2 kwietnia 2013r. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie spółka nie kwestionowała okoliczności, iż wnioskowaną informację "posiada". Świadczy o tym stanowisko spółki wyrażone w piśmie skierowanym do pełnomocnika strony skarżącej z dnia 11.05.2013r. oraz z treści odpowiedzi na skargę. Bezsporne jest przy tym w sprawie, że do dnia wydania wyroku Tauron Dystrybucja SA nie zakończyła postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. (por. art. 10, art. 16, art. 17 tej wymienionej). Zatem, zdaniem WSA, spółka powinna albo udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. Kierowane do skarżącego, w toku postępowania pisma, nie spełniają tych wymogów i nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził tym samym, że Tauron Dystrybucja SA, dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów strony przeciwnej. Przede wszystkim stwierdził, w kontekście wyżej przedstawionych wywodów, iż okoliczność, że Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej w spółce Tauron Dystrybucja SA - nie wpływa na konieczność rozpoznania wniosku skarżących dotyczącego udzielenia im informacji publicznej. Obowiązane bowiem do udzielenia informacji publicznej są także inne, niż władze publiczne, podmioty, które wykonują zadania publiczne. Jak już wskazano, nie ulega wątpliwości, że spółka Tauron Dystrybucja takie zadania realizuje. Dla oceny tej sprawy nie ma znaczenia także fakt, że skarżąca może w przyszłości wykorzystać (ewentualnie) uzyskane materiały stanowiące informację publiczną, w cywilnym postępowaniu sądowym, w którym spółka Tauron Dystrybucja będzie podmiotem pozwanym. Sąd wskazał, że żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazuje, na możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na wskazaną przesłankę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Tauron Dystrybucja SA w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek Kazimiery Mazur z dnia 2.04.2013r. (punkt l sentencji wyroku). W pkt II sentencji, Sąd, na podstawie art. art. 149 § 1 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, spółka informowała wnioskodawczynię (w np. pismach z dnia 11.05.2013r., z 25.06.2013r. i z 30.08.2013r.) o swoim stanowisku w tej sprawie i zmierzała do jej wyjaśnienia i załatwienia. O kosztach zaś orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła w niej wyrokowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 oaz art. 4 ust. 1 (pkt 1-5) u.d.i.p. przez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna K.M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p., wskazać należy, iż kwestia ta wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie i ukształtowała się w tej materii jednolita linia orzecznicza. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne Sąd uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 816/13). Niesporna w judykaturze jest także kwestia zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, dystrybucji czy sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 1754/13). A zatem Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. (I OSK 642/13) wyjaśniono przy tym, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż skoro Skarb Państwa nie posiada w spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Przesądza o tym art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przedmiotu wniosku, podnieść wypada, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Kwestię tę wyjaśniono już Spółce w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2013 r. (I OSK 642/13) oraz w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. (I OSK 1078/14). Tym samym przyjąć należało, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną (wiążą się z kwestią przesyłu energii, tj. zadaniem publicznym), a zatem zarzuty skargi kasacyjnej także w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Spółce można było przypisać bezczynność, skoro nie załatwiła Spółka wniosku w terminie i trybie określonym w u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.