Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 201/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr NK-II.4131.3.2023.ES w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXIII/899/22 Rady Miasta Białystok z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic [...] i [...]) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu w zakresie słów: "16 KDW, 17 KDW (ul. [...])" oraz ustaleń części tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12 MN, i w tym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Białymstoku (dalej: "Rada") podjęła w dniu 20 grudnia 2022 r. uchwałę nr LXIII/899/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic [...] i [...]) - Dz. U. Woj. Podl. z 27 grudnia 2022 r. poz. 5979; dalej: "plan" lub "plan miejscowy".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 stycznia 2023 r., nr NK-II.4131.3.2023.ES, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność ww. uchwały, wskazując, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p"), gdyż w granicach obszaru objętego planem miejscowym znajdują się istniejące drogi wewnętrzne zlokalizowane w obrębie terenu planistycznego 3.12MN, które nie zostały wydzielone planistycznie, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wydanego aktu organ nadzoru wyjaśnił, że z uwagi na brak wydzielenia istniejących dróg wewnętrznych w obecnym stanie prawnym brak jest obsługi komunikacyjnej dla m.in. zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz dla części pojedynczych domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, które posiadają dostęp do drogi publicznej 2KD-L (ul. [...]) poprzez drogi wewnętrzne.

Wojewoda zauważył ponadto, że w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały błędnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16KDW i 17KDW "przeznacza się pod drogi publiczne" – powyższe tereny stanowią drogi wewnętrzne, co potwierdza zarówno dalsza część treści uchwały, jak i legenda w załączniku graficznym.

Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że 13 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Białystok, w którym odniesiono się do przedstawionych przez organ nadzoru zarzutów. W otrzymanych wyjaśnieniach stwierdzono, że przepisy "nie dają podstaw do formułowania generalnej tezy, że wszystkie dojazdy do nieruchomości mają zostać wyznaczone na rysunku planu w formie dróg wewnętrznych", a komunikacja i dojazdy w obrębie poszczególnych działek "mogą być kształtowane na wiele sposobów, zależnie od zamiarów inwestora".

Organ nadzoru nie podzielił jednak powyższego stanowiska wskazując, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przekazał gminie kompetencje w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W powiązaniu z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p., przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy w celu zapewnienia niezbędnej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę. Podkreślił, że dotyczy to istniejących dróg wewnętrznych, prowadzących do już wybudowanych budynków mieszkalnych oraz zaopatrzonych w infrastrukturę techniczną niezbędną do ich obsługi, w związku z czym nie ma podstaw do pozostawienia w gestii inwestora kształtowania przebiegu dróg wewnętrznych w innym przebiegu, niż obecnie. Dodatkowo droga prowadząca do zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na terenie planistycznym 3.12MN jest wydzielona geodezyjnie oraz jest oznaczona na portalu GIS Białystok jako istniejąca droga wewnętrzna, w związku z czym oznaczenie jej w planie jako KDW w rzeczywistości stanowiłoby jedynie usankcjonowanie stanu faktycznego na tym terenie. Wojewoda wskazał następnie, że nie ma znaczenia użytek gruntowy, na jakim są zlokalizowane omawiane drogi wewnętrzne. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, ma bowiem jedynie odzwierciedlać w sposób prawidłowy aktualny stan faktyczny na gruncie, nie może go natomiast kreować. Nie w każdej sytuacji drogę wewnętrzną oznacza się jako użytek "dr" – "droga", dlatego istotnym jest faktyczne użytkowanie użytku gruntowego jako drogi, a nie sposób jego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, który często w praktyce może nie odpowiadać stanowi faktycznemu z uwagi na brak aktualizacji danych ewidencyjnych.

Wojewoda podkreślił, że podstawowym celem sporządzenia planu miejscowego jest odwzorowanie w warstwie planistycznej konkretnego przeznaczenia danego terenu. W przypadku niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem rzeczywistym to właśnie plan miejscowy daje możliwość uregulowania tej kwestii w zakresie planistycznym, co w przyszłości pozwoli na prawidłowe prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie pozwoleń na budowę wydawanych na podstawie przedmiotowego planu. Ponadto w wyjaśnieniach stwierdzono, że obsługa komunikacyjna terenów poza wyznaczonymi drogami publicznymi i wewnętrznymi może być realizowana poprzez działki prywatne w formie dojazdów lub odpowiednich służebności, co nie znajduje jednak potwierdzenia w treści planu miejscowego. W § 39 ust. 3 pkt 2 opiniowanej uchwały jednoznacznie wskazano bowiem obsługę komunikacyjną terenów od 3.1MN do 3.13MN jako "od przyległych dróg publicznych i wewnętrznych", nie przewidziano zatem dostępu w formie służebności drogowej, na którą wskazuje Prezydent w swoich wyjaśnieniach.

Wojewoda wskazał również, że dostęp do działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową poprzez służebność stanowi formę dostępu niepewną i zależną od woli właściciela działki, na terenie której jest ustanowiona. Natomiast plan miejscowy powinien opierać się na rozwiązaniach pewnych i wskazujących na możliwość realizacji określonego w planie przeznaczenia. Powołanie się zaś na inne, hipotetyczne drogi wewnętrzne, niż te wskazane na rysunku planu powoduje rozbieżność miedzy częścią tekstową, a rysunkiem planu. Istniejący układ działek na obszarze planu, w tym na terenie 3.12MN, w obecnym stanie prawnym nie zapewnia dostępu dla każdej działki budowlanej do drogi publicznej.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do sądu administracyjnego Gmina Białystok zarzucając w niej naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że sprzeczne z ww. przepisem jest nie wydzielenie w planie istniejących dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy ww. drogi faktycznie istniejące posiadają różny status prawny (zarówno co do charakteru, tj. np. dojścia, dojazdu, jak i prawa własności), tym samym wydzielenie tych dróg w planie mogłoby stanowić nadmierną ingerencję w prawo własności i stanowić przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego, że "brak wydzielenia istniejących dróg wewnętrznych" stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego warunkujące konieczność stwierdzenia nieważności planu;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez unieważnienie przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji gdy stwierdzone naruszenie dotyczy tylko fragmentu planu.

W ocenie skarżącej wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały, a treść uzasadnienia nie wskazuje, dlaczego ustalony przez organ zakres naruszeń jest na tyle istotny, że zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Gmina wyjaśniła, że w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływane jako: "rozporządzenie MI" ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, zgodnie z którymi ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W § 26 ust. 2 uchwały zawartym w rozdziale "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" obsługę komunikacyjną obszaru objętego planem ustalono poprzez: (1) ulice układu obsługującego: od 1KD-L do 4KD-L i od 5KD-D do 15KD-D; (2) drogi wewnętrzne: od 16KDW do 21KDW.

Jednocześnie ustalono, że wyznaczone w planie drogi wewnętrzne, zgodnie z § 17 ust. 1 planu, wchodzą w skład przestrzeni publicznych, co oznacza, że są dostępne dla wszystkich. W planie zatem przyjęto zasadę wydzielenia liniami rozgraniczającymi i wyodrębnienia w tekście dróg wewnętrznych, które stanowią własność gminy Białystok lub są sklasyfikowane jako użytek gruntowy "dr".

Poza wyznaczonymi w planie drogami publicznymi i wewnętrznymi, obsługa komunikacyjna może być uzupełniana w inny, określony przepisami prawa sposób, w tym m.in. poprzez działki prywatne w formie dojazdów lub odpowiednich służebności, które nie stanowią ogólnodostępnych przestrzeni publicznych. Jest to dodatkowo wskazane w § 3 ust. 1 pkt 10 planu, zgodnie z którym ilekroć mowa jest o obiektach i urządzeniach towarzyszących - należy przez to rozumieć urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym: garaże, budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury. W związku z tym, prywatne dojazdy do poszczególnych działek budowlanych mogą odbywać się w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Gmina wyjaśniła, że wskazane w treści rozstrzygnięcia nadzorczego wydzielone działki zapewniające dostęp do publicznej 2KD-L (ul. [...]) zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej stanowi własność prywatną i zgodnie z klasyfikacją użytków gruntowych są terenami sklasyfikowanymi jako: ,B", "Bp" i "R", nie zaś "dr". Obsługa komunikacyjna tych działek budowlanych odbywać się będzie na zasadach dotychczasowych, poprzez działkę wydzieloną podczas dokonywania podziału działki nr [...] na mniejsze działki budowlane.

Skarżąca podała, że u.p.z.p., a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie nakłada wymogu zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej do każdej działki budowlanej, ani wyznaczania do każdej z działek dojazdu w formie wydzielonej drogi wewnętrznej. Z definicji "działki budowlanej" określonej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że ilekroć w u.p.z.p. jest mowa o "działce budowlanej" należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że definicja ta nie przesądza, by działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. była wyłącznie działka posiadająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie daje więc ona podstaw do uznania, że w ramach planu miejscowego należy projektować układ komunikacyjny w taki sposób, by gwarantował on każdej działce budowlanej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. "dostępem do drogi publicznej" jest także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebnością drogowej. W rezultacie uchwała w sprawie planu miejscowego może uwzględniać także pośrednią formę dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca wyjaśniła następnie, że definicja drogi publicznej została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), zgodnie z którą "drogą publiczną" jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pozostałe drogi stanowią drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi."

Z kolei w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) kwestia zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej działek budowlanych została uregulowana w następujący sposób: "(1) Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących "ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. (2) Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. (3) Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m."

Gmina wskazała, że przepisy odrębne obowiązują niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów jest zatem zapewniona poprzez istniejące i projektowane drogi publiczne, wyznaczone w planie drogi wewnętrzne, a także inne dojścia i dojazdy spełniające warunki określone w ww. przepisach. Istniejące dojazdy do działek budowlanych o parametrach zgodnych z ww. rozporządzeniem, a więc również dojazdy do przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, w myśl ustawy o drogach publicznych, są drogami wewnętrznymi. Wydzielenie ich liniami rozgraniczającymi nie poprawiłoby w żadnym stopniu obecnego użytkowania działek, a byłoby nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją we własność prywatną.

Zdaniem skarżącej, istniejący układ działek na obszarze planu oraz ich struktura własnościowa, w tym na terenie 3.12MN zapewnia dostęp każdej z nich do drogi publicznej. Działki na terenach przyległych do ulicy [...] (tereny 2.4MN,U i 2.5MN,U), w obrębie dawnej wsi Dojlidy Górne, na której w planie miejscowym wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej, mają tradycyjny układ typowy dla układów przestrzennych dawnych wsi - są wąskie i długie, prostopadłe do ulicy [...]. Budynki mieszkalne sytuowano bezpośrednio przy drodze, wgłębi działki zlokalizowane były budynki gospodarcze, a dalej ogrody. Teren o symbolu 3.12MN stanowią właśnie położone w głębi ww. działek dawne działki rolne (R, RIVb, RIVa). Działki te obecnie ulegają stopniowo przekształceniu na działki budowlane, posiadają jednak dojazdy i dostęp do drogi publicznej od ulicy [...]. Przyszłe podziały tych dużych działek na mniejsze działki budowlane, ulegające stopniowym przekształceniom zgodnie z planem, będą prowadzone przede wszystkim w oparciu o obecną strukturę własnościową i wskazane powyżej obowiązujące przepisy. Tak więc sytuacja działek (budynków) na terenie 3.12MN wskazanych w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, dzisiaj wydzielonych i posiadających bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej, nie różni się w żaden sposób od innych działek, które w przyszłości powstaną w wyniku podziału obecnie dużych powierzchniowo działek, o jednorodnej strukturze własnościowej, przeznaczonych pod zabudowę.

Końcowo podkreśliła, że projekt planu był sporządzany z dużym udziałem społecznym. Został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu, mieszkańcy osiedla składali wiele wniosków i uwag, które zostały w dużym stopniu uwzględnione. W trakcie trwania procesu sporządzania projektu planu nie wniesiono wniosków ani uwag do terenu 3.12MN. Istniejący układ działek na obszarze planu, w tym na terenie 3.12MN, zapewnia dostęp każdej z nich do drogi publicznej. Na etapie sporządzania projektu planu miejscowego nie jest uzasadnione wskazanie i wyznaczenie liniami rozgraniczającymi "jedynego właściwego wariantu" przyszłego podziału i nowego układu działek budowlanych. Można tego dokonać na wiele sposobów, zakładając różne układy działek i ich wielkość w wyniku podziału lub łączne zagospodarowanie działek przyległych oraz formę zabudowy (wolnostojącą lub bliźniaczą), zależnie od przyszłych zamierzeń inwestycyjnych uwzględniających aktualne potrzeby rynkowe - o ile będzie to zgodne z ustaleniami planu i obowiązującymi przepisami. Z tego względu sporządzający plan miejscowy uwzględnili w tym zakresie pewną "elastyczność" ustaleń planu i pozostawił tę kwestię określenia inwestorowi. Sposób zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obsługa komunikacyjna zostały ściśle określone w odniesieniu do terenów położonych w wyznaczonej strefie ochrony konserwatorskiej, oznaczonej odpowiednio na rysunku planu, obejmującej teren dawnej wsi Dojlidy Górne, gdzie układ działek i sposób lokalizacji budynku (budynków) na działce jest istotny ze względów historycznych i konserwatorskich oraz zachowania ładu przestrzennego. Natomiast w głębi działek pozostawiono większą swobodę inwestycyjną.

Zdaniem skarżącej określenie na działkach prywatnych sztywnych zasad poprzez wydzielenie wszystkich dróg wewnętrznych byłoby nadmierną ingerencją w prawo własności, często znacznie ograniczającą możliwości inwestycyjne i zmniejszającą elastyczność rozwiązań. Tym bardziej, że dostęp działki budowlanej do drogi publicznej może również odbywać się za pośrednictwem służebności drogowej, przy czym ustalenie służebności drogowej nie jest ustaleniem planu miejscowego. W stanie prawnym na dzień uchwalenia planu miejscowego wszystkie tereny wyznaczone w planie pod zabudowę miały określoną obsługę komunikacyjną, a wszystkie nieruchomości gruntowe (działki budowlane), uwzględniając strukturę własnościową posiadały zapewniony bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej.

Dalej Gmina wyjaśniła, że w przypadku przywoływanego w treści rozstrzygnięcia nadzorczego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie bliźniaczej na terenie 3.12MN działka nr [...] przed podziałem (na działki od nr [...] – do [...], na których częściowo zrealizowano zespół przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych) posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]. Z tej działki wydzielono działkę nr [...] zapewniającą dostęp pozostałych ww. wydzielonych działek do drogi publicznej. Posiadają zatem one faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez istniejące dojazdy (urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu 3.12MN), a uchwalony plan miejscowy swoimi ustaleniami tego dostępu nie ogranicza ani nie neguje. Ponadto, w przypadku braku dostępu do drogi publicznej wskazane przez organ nadzoru budynki nie uzyskałby pozwolenia na budowę.

W ocenie Gminy wskazany przez Wojewodę w rozstrzygnięciu fakt, że dojazd do istniejącej na terenie 3.12MN zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej w portalu GIS został opisany jako "droga wewnętrzna" nie oznacza, że dojazd ten jest drogą "dr" w rozumieniu klasyfikacji gruntów, lecz jedynie istniejącym prywatnym dojazdem do działki. Skarżąca wyjaśniła, że GIS jest portalem informacyjnym. Na stronie www.gisbialystok.pl została zawarta odpowiednia klauzula: "Prezentowany w naszym serwisie Miejski System Informacji Przestrzennej Białegostoku (GIS - Geographic Information System) ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowany jako oficjalny dokument urzędowy. Nie może też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych". Portal GIS i wyświetlane w nim opisy mają na celu ułatwienie orientacji przestrzennej, stąd na jednej z warstw, prezentującej układ komunikacyjny na terenach nieposiadających obowiązującego planu miejscowego, np. na osiedlu Dojlidy Górne, niektóre dojazdy do nieruchomości wskazano jako "drogi wewnętrzne". W programie GIS opis "droga wewnętrzna" jest jedynie ilustracją treści ortofotomapy (zdjęcia lotniczego) i ma na celu ułatwienie poruszania się na mapie, odnalezienie konkretnej działki lub budynku oraz rozróżnienie istniejącego prywatnego, nieposiadającego nazwy, dojazdu do działek od istniejących dróg publicznych. Co więcej, oznaczenia te zostały zastosowane jedynie do niektórych dojazdów, wybiórczo i przypadkowo, a nie w oparciu o jakąkolwiek przyjętą zasadę, konsekwentnie. Pomocniczy opis w portalu GIS nie stanowi jednak obowiązku ani podstawy do tego, aby wskazane w GIS "drogi wewnętrzne" przenieść wprost do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydzielić liniami rozgraniczającymi. Gmina podniosła, że, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, wszystkie drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi są drogami wewnętrznymi.

Gmina wyjaśniła, że sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego wyznaczając liniami rozgraniczającymi drogi wewnętrzne kierowali się zasadą proporcjonalności i logiki, zapewniając odpowiedni układ działek i budynków względem drogi. Na terenie 3.12MN wskazana w rozstrzygnięciu nadzorczym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazano obsługę nieruchomości od strony ul. [...]. Dojazd do poszczególnych budynków został jednak zrealizowany w ten sposób, że budynki podsiadają dojazd z obu stron (od strony frontu działki i od strony ogrodu), co nie jest prawidłowym rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym. Sankcjonowanie przyjętego rozwiązania poprzez wyznaczenie w sposób ściśle określony, liniami rozgraniczającymi istniejących dojazdów, uniemożliwiłoby w przyszłości jakiekolwiek zmiany w zagospodarowaniu, na przykład przyłączenie części istniejącego dojazdu włączenie w zagospodarowanie działek budowlanych. Dodatkowo zwrócono uwagę, że jedynie część działek na tym terenie została zabudowana, a zagospodarowanie pozostałych jest kwestią przyszłości. Poza tym, w przypadku wyznaczenia liniami rozgraniczającymi drogi wewnętrznej konieczne jest wyznaczenie również linii zabudowy określającej odległość planowanej zabudowy od tej drogi, co w przypadku ewentualnego łącznego zagospodarowania działek uniemożliwiłoby inny, również prawidłowy i zgodny z planem, sposób lokalizacji zabudowy.

Odnośnie błędnego wskazania w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16KDW i 17KDW "przeznacza się pod drogi publiczne" skarżąca wyjaśniła, że drogi wewnętrzne 16KDW, 17KDW (ul. [...]) zostały prawidłowo wskazane w § 26 ust. 1 pkt 2 tekstu planu: "2) 16KDW, 17KDW (ul. [...]), 18KDW, 19KDW, 20KDW i 21KDW - przeznacza się pod drogi wewnętrzne wraz z infrastrukturą techniczną" oraz w § 26 ust. 4 pkt 2 tekstu planu: "4. Ustala się następującą klasyfikację i parametry techniczne: (...) 2) dróg wewnętrznych, o których mowa w ust. 1 pkt 2: od 16KDW do 21KDW." Również na rysunku planu w legendzie, w tabeli "PRZENACZENIE TERENÓW", symbol KDW został jednoznacznie opisany jako "DROGI WEWNĘTRZNE". Gmina wskazała, że tekst planu należy odczytywać łącznie z ustaleniami rysunku planu, a zarówno rysunek planu, jak również część tekstowa dokumentu, pomimo zapisu zawartego w § 26 ust. 1 pkt 1, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Gmina wyjaśniła, że pierwotnie, w wyłożonym w dniach od 15 kwietnia do 5 maja 2022 r. do publicznego wglądu projekcie planu, drogi 16KD-D i 17KD-D (ul. [...]) zostały wyznaczone jako drogi publiczne dojazdowe. Następnie, w wyniku uwzględnienia licznych uwag mieszkańców osiedla odstąpiono od przeznaczenia istniejącej ul. [...] pod drogę publiczną 17KD-D, poszerzenia do parametrów drogi publicznej i połączenia jej z projektowaną drogą publiczną 16KD-D oraz pozostawiono ul. [...] w dotychczasowych parametrach jako drogę wewnętrzną. Ustalenia projektu rysunku oraz tekstu planu skorygowano odpowiednio. Pomimo że po zmianie ich klasyfikacji nie wykreślono ich z § 26 ust. 1 pkt 1 dotyczącego dróg publicznych, nie uniemożliwia to prawidłowego odczytania ustaleń planu i nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych.

Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy, tak więc inne naruszenia zasad sporządzania planu lub trybu jego sporządzania (tzn. nieposiadające cechy istotności), nie mogą stanowić podstawy eliminacji aktu planistycznego z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. Wskazywane przez organ nadzorczy naruszenia dotyczą natomiast jedynie niewielkich fragmentów uchwały, dlatego też w ocenie skarżącej nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie uchylenia jedynie części uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, wskazując, że po dokonaniu ponownej analizy sprawy organ nadzoru stwierdził, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części dotyczącej § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "16 KDW, 17 KDW (ul. [...])" oraz wszystkich ustaleń części tekstowej i graficznej planu dla terenu oznaczonego jako 3.12MN.

Odnosząc się do odpowiedzi na zarzut braku wydzielenia planistycznego dla istniejących dróg wewnętrznych Wojewoda stwierdził, że w granicach obszaru objętego opiniowanym miejscowym planem znajdują się istniejące drogi wewnętrzne zlokalizowane w obrębie terenu planistycznego 3.12MN, które nie zostały wydzielone planistycznie, co jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślił, że z uwagi na brak wydzielenia istniejących dróg wewnętrznych w obecnym stanie prawnym brak jest zapewnienia w sposób planistyczny obsługi komunikacyjnej dla m.in. zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz dla części pojedynczych domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. W stanie istniejącym powyższe budynki posiadają faktyczny dostęp do drogi publicznej 2KD-L (ul. [...]) poprzez drogi wewnętrzne, co potwierdza podkład geodezyjny, na którym sporządzono rysunek planu miejscowego, jednakże jedynie wydzielenie planistyczne jest prawnym usankcjonowaniem obsługi komunikacyjnej powyższych terenów mieszkalnych.

Wojewoda podkreślił następnie, że sformułowana w skardze uwaga w zakresie stwierdzenia, że u.p.z.p. nie nakłada wymogu zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej do każdej działki budowlanej w formie drogi wewnętrznej, a komunikacja i dojazdy w obrębie poszczególnych działek mogą być kształtowane na wiele sposobów, zależnie od zamiarów inwestora, w tym w formie służebności drogowej oraz że istniejące dojazdy do działek budowlanych w myśl ustawy o drogach publicznych istotnie są drogami wewnętrznymi, ale "wydzielenie ich liniami rozgraniczającymi nie poprawiłoby w żadnym stopniu obecnego użytkowania działek, a byłoby nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją we własność prywatną" - dotyczy istniejących dróg wewnętrznych, prowadzących do już wybudowanych budynków mieszkalnych oraz zaopatrzonych w infrastrukturę techniczną niezbędną do ich obsługi, w związku z czym nie ma podstaw do pozostawienia w gestii inwestora kształtowania przebiegu istniejących dróg wewnętrznych w innej lokalizacji, niż obecnie.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w treści skargi potwierdzono, że istniejące dojazdy niewydzielone planistycznie do przedmiotowych działek budowlanych w obrębie terenu planistycznego 3.12MN drogami wewnętrznymi, co czyni niezrozumiałym, dlaczego stan istniejący nie znajduje odzwierciedlenia w przedmiotowym planie miejscowym ani w części tekstowej, ani graficznej. Podkreślił, że wydzielenie planistyczne dróg wewnętrznych poprawiłoby w znacznym stopniu obecne użytkowanie działek, ponieważ zapewniłoby pewność obsługi komunikacyjnej tych terenów, której w istocie obecnie nie ma. Usankcjonowanie stanu istniejącego w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkalnych jest o tyle ważne, że zapewnia pewność dostępu do drogi publicznej. Na istotność pojęcia "pewności" wskazywał zresztą sam Prezydent w swoim piśmie z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: DUA-11.6721.11.22.2021, przywołując wyroki NSA, w których sąd stwierdził, że możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji, zapewniających wymagany w przypadku działek budowlanych dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej dla działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową poprzez służebność gruntową stanowi formę dostępu niepewną i zależną od woli właściciela działki, na terenie której jest ustanowiona, natomiast plan miejscowy powinien opierać się wyłącznie na rozwiązaniach pewnych i wskazujących na możliwość realizacji określonego w planie przeznaczenia.

Ponadto Wojewoda wskazał, że obsługa komunikacyjna terenów poza wyznaczonymi drogami publicznymi i wewnętrznymi nie może być realizowana poprzez działki prywatne w formie dojazdów lub odpowiednich służebności, ponieważ w § 39 ust. 3 pkt 2 uchwały jednoznacznie wskazano obsługę komunikacyjną terenów od 3.1MN do 3.13MN jako "od przyległych dróg publicznych i wewnętrznych". Nie przewidziano zatem dostępu w formie służebności drogowej, na którą wskazano w treści skargi. W żadnym zapisie planu uchwałodawca nie dopuścił możliwości obsługi komunikacyjnej terenów mieszkalnych poprzez służebność drogową.

Końcowo Wojewoda wskazał na treść § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały, w którym błędnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16KDW i 17KDW "przeznacza się pod drogi publiczne" - powyższe tereny stanowią drogi wewnętrzne, co potwierdza zarówno dalsza część treści uchwały, jak i legenda w załączniku graficznym.

W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2023 r. Gmina odniosła się do odpowiedzi na skargę. Podzieliła zasadność wykreślenia z uchwały jedynie części § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "16KDW, 17KDW (ul. [...])". Wskazała, że treść paragrafu § 26 w powiązaniu z całością planu nie powoduje w jej ocenie wątpliwości interpretacyjnych, jednak proponowane wykreślenie uporządkowałoby wskazany zapis planu. W zakresie terenu 3.12MN podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr NK-II.4131.3.2023.ES stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 grudnia 2022 r. nr LXIII/899/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic [...] i [...]).

W podstawie prawnej zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta Białystok w dniu 27 lutego 2023 r. podjęła uchwałę nr LXVIII/927/23 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, która stanowi podstawę do wniesienia skargi.

Dalej, mając na względzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, powinnością sądu było ustalenie, czy Wojewoda Podlaski w sposób zgodny z prawem, skorzystał z przyznanej mu, na mocy cytowanego wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g., kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowaną uchwałę. Analizę w tym przedmiocie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że jakkolwiek zawarta w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności, jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa.

Podkreślić jednak należy, że przepisy u.s.g. zawierają normę o charakterze generalnym, która w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ulega doprecyzowaniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, stanowiący lex specialis, względem powołanej wyżej regulacji u.s.g. ustanawia jako podstawę stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zaś stanowisko, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (tj. z częścią testową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami oraz wymogami z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub ustawowymi o charakterze materialnoprawnym, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego przez uprawnione organy. Istotnym zaś naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Istotne naruszenie to też brak elementów koniecznych planu, rozbieżność części tekstowej z graficzną oraz trudności interpretacyjnej (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, z 20 listopada 2018r., II OSK 2828/16, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA"). Interpretacja tego przepisu prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, podzielić należy stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przy podjęciu uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 grudnia 2022 r. nr LXIII/899/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (w rejonie ulic [...] i [...]), doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże zdaniem Sądu, jedynie w zakresie dotyczącym treści § 26 ust. 1 pkt 1 planu w odniesieniu do słów; "16 KDW, 17 KDW (ul. [...])" oraz ustaleń planu części tekstowej i graficznej odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3.12MN. Analiza akt sprawy, jak i argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego (a w zasadzie jej brak) nie uzasadniały natomiast wniosku organu o zasadności stwierdzenia nieważności całej uchwały. W konkluzji dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należało niemal w całości uchylić zaskarżony akt, za wyjątkiem jego części odnoszącej się do wyżej wskazanych zapisów.

Przechodząc do szczegółowej analizy postawionych ww. uchwale - zarzutów, zgodzić się należy z Wojewodą, że w treści § 26 ust. 1 pkt 1 planu, błędnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 16 KDW i 17 KDW (ul. [...]) – "przeznacza się pod drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną oraz zielenią urządzoną". Powyższy zapis pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z pozostałymi postanowieniami planu, tj. § 26 ust. 1 pkt 2 oraz § 26 ust. 4 pkt 2 planu, wedle których teren ten "przeznacza się pod drogi wewnętrzne wraz z infrastrukturą techniczną" i ustala się dla nich klasyfikacje i parametry techniczne. Fakt przeznaczenia tego terenu pod drogi wewnętrzne potwierdza także część rysunkowa planu, stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały, gdzie na rysunku planu w legendzie, w tabeli "Przeznaczenia terenów", symbol KDW został wyjaśniony jako: "Drogi wewnętrzne." Powyższe rozbieżności zapisów planu w obrębie części tekstowej z zestawieniem ich z częścią graficzną w zakresie tak istotnym jak przeznaczenie terenów może zdaniem Sądu powodować wątpliwości i trudności interpretacyjne. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Gminy, że mamy do czynienia z oczywistą omyłka pisarską wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących planów miejscowych takie pojęcie jak "oczywista omyłka pisarska" nie występuje, a ponadto waga powyższego braku z całą pewnością nie może być kwalifikowana jako błąd pisarski. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że sformułowania zawarte w planie powinny być jednoznaczne i niepozostawiające pola do wątpliwości interpretacyjnych. Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być pomiędzy nimi żadnej rozbieżności (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 24.06.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 18/20, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25.04.2019r., sygn.. akt II SA/Kr 179/19, CBOSA). Taka zaś rozbieżność co do rzeczywistego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 16 KDW i 17 KDW (ul. [...]) ma ewidentnie miejsce w części tekstowej analizowanego planu i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z częścią graficzną. Prawidłowe zatem pozostaje stanowisko organu nadzoru, co do oceny zapisu § 26 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały.

Dokonując zaś kontroli legalności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały w zakresie jej postanowień odnoszących się do terenu oznaczonego w planie symbolem 3.12MN, podzielić należy pogląd organu, że brak wydzielenia planistycznego w granicach tego obszaru istniejących dróg wewnętrznych pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Skutkuje bowiem brakiem określenia w uchwale na obszarze objętym symbolem 3.12MN układu komunikacyjnego zapewniającego dostęp tego terenu do dróg publicznych, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Rada Miasta Białystok podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p., przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy. Przepis art. 15 u.p.z.p. ściśle zaś określa zakres kwestii, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) określa, że drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym.

Powiązanie obu tych przepisów z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - jak słusznie zauważył Wojewoda, prowadzi do wniosku, że przeznaczenie danego terenu pod drogę (czy to publiczną czy wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, wykonywanego w celu zapewnienia niezbędnej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być zatem wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepolegającą przesunięciom linią rozgraniczającą.

Nie budzi również wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, w tym postanowienia planu winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Taka konkluzja wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wniosek taki jest także konsekwencją porównania warunków jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z funkcją działek przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, oprócz wyjątków wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14, rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek, położnych na terenach tak określonych w planie, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Przepisy te mają zastosowanie w procesie określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy art. 2 pkt 2 i 14 u.p.z.p. winny stanowić dyrektywę dla organu przygotowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenie dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane.

Dodać przy tym należy, że ani ustawa, ani rozporządzenie zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu. Prawodawca lokalny ma zatem obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają (por. wyroki NSA z dnia: 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, 11 października 2016 r., II OSK 3314/14, 22 stycznia 2021 r., II OSK 2362/20, CBOSA). Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. II SA/Kr 434/14, jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana.

Analizując w tym kontekście zapisy planu, podzielić należy zarzut Wojewody, że istniejący układ działek na obszarze planu - teren 3.12 MN w obecnym stanie prawnym nie zapewnia dostępu dla każdej działki budowlanej do drogi publicznej.

W treści § 26 ust 2 planu zawartego w rozdziale 8 zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" wskazano, że ustala się obsługę komunikacyjną obszaru objętego planem poprzez "ulice układu obsługującego" oraz "drogi wewnętrzne". W § 39 ust. 3 pkt 2 dotyczącym wprost terenu oznaczonego 3.12MN przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną wskazano, że ustala się obsługę komunikacyjna terenów – "od przyległych dróg publicznych i wewnętrznych". Odnosząc powyższe zapisy do rysunku planu obejmującego obszar oznaczony symbolem 3.12MN, zauważyć należy, że w omawianym planie brak jest obsługi komunikacyjnej ww. terenu, w tym m.in. zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz dla części pojedynczych domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, które posiadają dostęp do drogi publicznej 2KD-L (ul. [...]) poprzez istniejące drogi wewnętrzne. Brak wydzielenia planistycznego dróg wewnętrznych w obrębie omawianego terenu pozostaje w ewidentnej sprzeczności z obowiązkiem Gminy określenia w planie konkretnego przeznaczenia danego terenu oraz określenia obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Tym bardziej, że jak trafnie podnosi Wojewoda, dotyczy to istniejących dróg wewnętrznych, prowadzących do już wybudowanych budynków mieszkalnych oraz zaopatrzonych w infrastrukturę techniczna niezbędną do ich obsługi. Co więcej jak wynika z ustaleń Wojewody (nie kwestionowanych przez Gminę), droga prowadząca do zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na terenie 3.12MN jest wydzielona geodezyjnie - działka nr [...] oraz jest oznaczona na portalu GIS Białystok jako istniejąca droga wewnętrzna. Powstała ona w wyniku podziału działki nr [...] na mniejsze działki budowlane i stanowi obsługę komunikacyjną tych działek. Nadto Gmina potwierdziła, że istniejące dojazdy do działek budowlanych w myśl ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi, spełniają odpowiednie parametry. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie ma znaczenia na jakim użytku gruntu są zlokalizowane omawiane drogi wewnętrzne. Rację bowiem ma organ nadzoru, że nie w każdej sytuacji drogę wewnętrzną oznacza się jako użytek "dr" – "droga", dlatego istotnym jest faktyczne użytkowanie użytku gruntowego jako drogi, a nie sposób jego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, który często w praktyce może nie odpowiadać stanowi faktycznemu z uwagi na brak aktualizacji danych ewidencyjnych. W przypadku niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem rzeczywistym to właśnie plan miejscowy daje możliwość uregulowania tej kwestii w zakresie planistycznym. A zatem nie budzi wątpliwości, że istniejące budynki posiadają faktyczny dostęp do drogi publicznej 2KD-L (ul. [...]) poprzez drogi wewnętrzne, co jak słusznie podnosi Wojewoda w odpowiedzi na skargę potwierdza dodatkowo podkład geodezyjny, na którym sporządzono rysunek planu. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego istniejący stan nie znajduje odzwierciedlenia w części tekstowej oraz graficznej planu. Jednocześnie wobec powyższych ustaleń, brak jest zdaniem Sądu podstaw do pozostawienia w gestii inwestora kształtowania przebiegu istniejących dróg wewnętrznych w innej lokalizacji niż obecnie funkcjonująca.

Podkreślić przy tym należy, że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją tego, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy już wyłącznie od właściciela (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16 ).

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Gminy, że obsługa komunikacyjna terenów poza wyznaczonymi drogami publicznymi i wewnętrznymi może być realizowana poprzez działki prywatne w formie dojazdów lub odpowiednich służebności, stwierdzić należy, że stanowisko to w konkretnym przypadku nie zasługuje na aprobatę, albowiem nie znajduje potwierdzenia w treści planu miejscowego. Przedstawione powyżej ustalenia planu (zarówno ogólne jak i szczegółowe) odnoszące się do obsługi komunikacyjnej obszaru objętego planem, w żadnym miejscu nie przewidują dostępu do terenów objętych planem w innej formie, w szczególności w formie służebności drogowej. W § 39 ust. 3 pkt 2 opiniowanej uchwały jednoznacznie wskazano obsługę komunikacyjną terenów od 3.1MN do 3.13MN jako "od przyległych dróg publicznych i wewnętrznych", nie przewidziano zatem dostępu w formie służebności drogowej, na którą wskazuje Gmina. Zapewnienie takiego dostępu nie można natomiast w żadnej mierze wyprowadzać z § 3 ust. 1 pkt 10 planu zawierającego definicję "obiektów i urządzeń towarzyszących". Przepis ten przedstawia sposób rozumienia tego pojęcia na potrzeby planu, jednakże wskazanie, że należy przez nie rozumieć "urządzenia i obiekty budowlane ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym (..) dojścia i dojazdy ..." , nie może zdaniem Sądu prowadzić do konkluzji, że obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego symbolem 3.12MN jest zapewniona przez dojścia i dojazdy. Podkreślić również należy, że plan miejscowy nie może wyznaczać obsługi komunikacyjnej w postaci dojścia i dojazdu, o którym mowa w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jest to materia należąca do prawa budowlanego. Powołanie się zaś na inne rozwiązania niż te wskazane na rysunku planu, powoduje rozbieżność miedzy częścią tekstową a rysunkiem planu. A zatem jedynie wydzielenie planistyczne omawianych wyżej dróg wewnętrznych stanowi prawne usankcjonowaniem obsługi komunikacyjnej powyższych terenów mieszkalnych.

W tym miejscu jeszcze raz powtórzyć należy że plan miejscowy powinien opierać się na rozwiązaniach pewnych wskazujących na możliwość realizacji określonego w planie przeznaczenia. Uchwała planistyczna ma walor aktu prawa miejscowego, musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Powinna więc być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Adresat aktu nie może przy tym być zaskakiwany treścią nieostrych, czy też niepełnych przepisów.

Określenie w części tekstowej planu obsługi komunikacyjnej omawianego terenu "od przyległych dróg publicznych i wewnętrznych", a następnie brak odzwierciedlenia tych zapisów na rysunku planu - wobec braku wydzielenia planistycznego dróg wewnętrznych, z jednoczesnym brakiem wskazania w zapisach planu innych form obsługi komunikacyjnej tych terenów, potwierdza wniosek Wojewody, że działki budowlane na obszarze planu oznaczonym symbolem 3.12MN nie zostały skomunikowane z drogą publiczną. Analiza wskazanych wyżej zapisów planu i załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały obejmującego przestrzenne rozmieszczenie terenów uzasadnia pogląd, że powiązanie komunikacyjne terenu oznaczonego symbolem 3.12MN objętego planem miejscowym z drogą publiczną 2KD-L (ul. [...]) zgodnie z zapisami planu nie jest możliwe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeznaczanie terenów pod zabudowę powoduje konieczność zapewnienia należytej obsługi komunikacyjnej terenów, bowiem zapewnienie możliwości skomunikowania tych terenów z drogami publicznymi pozwoli na wykorzystanie tego obszaru zgodnie z ustalonym przeznaczeniem. Należy też podzielić stanowisko, że brak dostępu do drogi publicznej dla terenów takich jak tereny mieszkaniowe, na których dopuszczalna jest zabudowa jest sprzeczna z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdyż nie będzie możliwe zapewnienie dostępu do drogi publicznej na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, podzielić należy zarzut Wojewody odnośnie istotnego naruszenia przez Radę Miasta Białystok art. 15 ust. 2 pkt 1 10 u.p.z.p., co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zapisów planu odnoszących się do terenu 3.12MN planu, z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując powtórzyć wypada, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa powszechnie obowiązującego, musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Ustawodawca przyjął w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub jej części. W przypadku stwierdzenia, że wadliwe są wyłącznie niektóre postanowienia i zapisy uchwały planistycznej, organ nadzoru winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w części odnoszącej się do tych nieprawidłowości. Warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednak ustalenie, że pozostała niewadliwa część uchwały może nadal funkcjonować w obrocie prawnym, a wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień nie zaburzy spójności całego aktu, ani też nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 grudnia 2022 r., określonej przedmiotowym rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tejże uchwały.

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11), że "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu". Zdaniem Sądu wadliwość wskazanego w wyroku § 26 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "16KDW, 17 KDW (ul. [...])" oraz zapisów odnoszących się do terenu oznaczonego w planie symbolem 3.12MN nie pozbawia go tego, aby funkcjonował w pozostałej swej części. Możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podlaskiego stwierdzono nieważność całej uchwały Rady Miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest jednak określenia, że wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień zaburzy spójność całego aktu. Sąd nie dostrzega takiej zależności. Z tych względów Sąd częściowo uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu w zakresie słów "16 KDW, 17 KDW (ul. [...])" oraz ustaleń planu odnoszących się do terenu oznaczonego 3.12 MN i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd miał przy tym na uwadze, że wskazanie, w odniesieniu do których przepisów miejscowego planu nie było podstaw stwierdzenia nieważności powinno nastąpić poprzez wymienienie tych przepisów, to jest przy użyciu formuły "uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części stwierdzającej nieważność paragrafu (...) zaskarżonej uchwały". Sąd jednak wybrał inną formułę wskazując, że uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z wyjątkiem wymienionego w sentencji wyroku przepisu miejscowego planu oraz określonych ustaleń. W istocie Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w tej jego części, w której Wojewoda stwierdził nieważność przepisów miejscowego planu, które w ocenie Sądu nie naruszały prawa i nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Sposób redakcji wyroku podyktowany był w istocie czytelnością wyroku, w tym uniknięcia konieczności wymieniania dużej ilości przepisów miejscowego planu, co do których Wojewoda nie wykazał, że należało stwierdzić ich nieważność.

Z wyżej podanych przyczyn, Sąd oparł swoje orzeczenie o częściowym uwzględnieniu skargi o art. 148 p.p.s.a. zaś orzeczenie o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie o przepis art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.