Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 927/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: par. 2 ust. 1, par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 roku sprawy ze skargi B.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 roku nr 176/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 19 czerwca 2023 r. nr 85/2023.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 sierpnia 2023 r., nr 176/2023, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 19 czerwca 2023 r., nr 85/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na B.W. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wiaty o wymiarach zewnętrznych 5,06 m x 4,20 m usytuowanej w miejscowości O., ul. [...], na działce o nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj.: 1. wybudowanie bezpośrednio przy granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...] (strona wschodnia) ściany spełniającej wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o długości 5,66 m posadowionej na własnym fundamencie, wysuniętej co najmniej o 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku; 2. wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru) ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej - w terminie do 30 września 2023 r. Nadto wskazano, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami Prawa budowlanego oraz z zachowaniem przepisów BHP. Stasowane materiały i wyroby budowlane muszą posiadać dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu i stosowania w budownictwie.

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 31 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w O. (działka nr ewid. [...]). Zgodnie z protokołem z tych czynności stwierdzono istnienie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 5,06 m x 4,20 m. Budynek konstrukcji drewnianej z dachem drewnianym jednospadowym, pokryty eternitem. Obiekt usytuowany jest w głębi nieruchomości przy granicy i przylega do budynku drewnianego na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], oraz w odległości 10,40 m od istniejącego budynku mieszkalnego właścicielki. Wysokość budynku od strony północnej 2,11 m (mierzona od poziomu gruntu pod okap) oraz 3,50 m od strony południowej. Przy budynku brak rynien i rur spustowych. Budynek przeznaczony do przechowywania drobnych sprzętów i narzędzi, związanych z działką. Na dzień kontroli pokrycie z eternitu - płyty cementowo - azbestowe faliste, widocznych kilka wyszczerbień oraz brak części jednej płyty od strony sąsiedniej działki. W dniu kontroli nie przedłożono kontrolującym żadnych dokumentów tj. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Obecna podczas kontroli B.W. oświadczyła, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1974 r., którego wraz z mężem była inwestorem.

Pismem z 3 września 2020 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że w posiadanymi zasobie archiwalnym akt Urzędu Miasta i Gminy w O. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie odnaleziono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r. PINB w Opocznie nałożył na B.W. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach zewn. 5,06 m x 4,20 m w O. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...].

W dniu 19 lutego 2021 r. B. W. przedłożyła decyzję Burmistrza O. Nr 6/2021 o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], obr. [...], O., gm. O..

W dniu 2 marca 2021 r. organ szczebla powiatowego wydał postanowienie Nr 26/2021, którym nałożył na B.W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego o wym. zewn. 5,06 m x 4,20 m usytuowanego na działce [...] w miejscowości O. do 30 kwietnia 2021 r. Termin ten został zmieniony następnie postanowieniami PINB w Opocznie nr 51/2021 z 30 kwietnia 2021 r., nr 99/2021 z 11 sierpnia 2021 r. oraz nr 1/2022 z 5 stycznia 2022 r.

Pismem z 30 lipca 2022 r. B.W. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z faktem, że obiekt na jej nieruchomości jest wiatą, a nie budynkiem gospodarczym, ponieważ nie posiada wszystkich cech o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie nie jest na trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. W piśmie z 7 września 2022 r. B. W. uzupełniła swoje oświadczenie z 30 lipca 2022 r. informując, że obiekt budowlany na jej posesji został zdemontowany do stanu, że pozostały: 4 słupy, dach i 1 przegroda.

W dniu 6 października 2022 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w O. Zgodnie z protokołem z kontroli: stwierdzono istnienie obiektu o wymiarach i usytuowaniem zgodnym z protokołem z czynności kontrolnych z 31 lipca 2020 r. W stosunku do poprzednich czynności kontrolnych przy budynku wystąpiły następujące zmiany: od strony południowej zdjęto wrota drewniane oraz usunięto deskowanie górnej części ściany nad wrotami, pozostawiono belkę poziomą pomiędzy słupami konstrukcyjnymi; od strony północnej usunięto zdemontowano deski z całej powierzchni ściany, pozostała pozioma belka miedzy słupami, zawieszono folię. Pozostałe elementy budynku bez zmian.

Pismem z 27 października 2022 r. PINB w Opocznie zawiadomił, że dotychczasowe postępowanie o numerze PINB.7356/47/IP/2020 dotyczące legalności wybudowania budynku gospodarczego o wym. zewn. 5,06 m x 4,20 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., ul. [...] prowadzone będzie pod numerem PINB.7356/47/1P/2020 w sprawie legalności wybudowania wiaty o wymiarach zewnętrznych 5,06 m x 4,20 m na ww. nieruchomości.

W dniu 18 listopada 2022 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny na działce nr ewid [...] w O. Zgodnie z protokołem z oględzin stwierdzono istnienie wiaty drewnianej o wymiarach i usytuowaniu zgodnymi z protokołem z czynności kontrolnych z 31 lipca 2020 r. Wiata konstrukcji drewnianej wsparta na słupach drewnianych 15 x 15, w ilości sztuk 6. Dach jednospadowy, pokryty płytami eternitowymi z widocznymi pęknięciami i otworami. Wewnątrz wiaty wyłożone płyty chodnikowe 0,5 x 0,5 m. Ściana od strony zachodniej obita deskami. Od strony wschodniej przy budynku drewnianym usytuowanym na działce sąsiedniej. Na dzień oględzin wewnątrz wiaty znajdują się meble, drewniane szafki, listwy, deski, stojak pod kwiatki, paczki, materace, elementy drewniane, rower, krzesła.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał 25 stycznia 2023 r. opisaną na wstępie decyzję nr 13/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Panią B.W., zam. ul. [...],[...] O., obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty o wymiarach zewnętrznych 5,06 m x 4,20 m do stanu zgodnego z prawem, tj.: 1) wybudowanie bezpośrednio przy granicy nieruchomości z działką o nr ewid. [...] (strona wschodnia) ściany spełniającej wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o długości 5,66 m posadowionej na własnym fundamencie, wysuniętej co najmniej o 0,30 m poza lico ściany zewnętrznej budynku; 2) wyprowadzenie ściany oddzielenie przeciwpożarowego (ogniomuru) ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej - w terminie do 30 kwietnia 2023 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania B.W., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 28 marca 2023 r. decyzję nr 61/2023, którą uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tutejszy organ wskazał, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie nie wyjaśnił należycie i kompleksowo stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym uchybił zarówno przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ stopnia powiatowego przeprowadził 17 maja 2023 r. oględziny w sprawie legalności wybudowania wiaty. Zgodnie z protokołem z oględzin: "na działce nr ewid. [...] w m. O. ul. [...] stwierdzono istnienie wiaty drewnianej o wym. i usytuowaniu zgodnym z protokołem z czynności kontrolnych z 31 lipca 2020 r. Wiata konstrukcji drewnianej, wsparta na słupach drewnianych o wym. 15 x 150 cm, w ilości 6 sztuk. Dach jednospadowy pokryty płytami eternitowymi, skierowany w stronę działki właścicielki. Obiekt usytuowany przy budynku usytuowanym na sąsiedniej działce. Wiata nie jest połączona w żaden sposób z budynkiem na sąsiedniej działce, stanowi samodzielną konstrukcję. Na dzień oględzin użytkowanie wiaty nie uległo zmianie, pod wiatą znajdują się meble ogrodowe, szafki, rowery, donice i tym podobne sprzęty.

Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał 19 czerwca 2023 r. opisaną na wstępie decyzję nr 85/2023.

W odwołaniu od ww. decyzji PINB w Opocznie B.W. wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Jej zdaniem decyzja ta nakazuje bardzo poważną inwestycję budowlaną do której nie ma podstaw prawnych. W szczególności prowadzi do obciążenia wysokimi kosztami, które skarżąca musiałaby ponieść, a nie jest w stanie. Omawiana zabudowa jest konstrukcją drewnianą (słupową) z pokryciem dachowym i tylko jedną ścianą, a zatem nie jest budynkiem. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji wiaty, ale budowa takiego obiektu budowlanego do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę. Wiata jako budowla nie jest objęta przepisami rozporządzenia w sprawie usytuowania budynków i może stać w granicy działki. Jej konstrukcja nie stwarza żadnego zagrożenia ani dla działki skarżącej ani dla działki sąsiedniej. Do odwołania załączono pismo Starosty Opoczyńskiego z 9 listopada 2022 r. informujące o stanie prawnym co do przedmiotowej wiaty.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) do w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

Dalej organ II instancji wyjaśnił że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany - wiata o wymiarach zewn. 5,06 m x 4,20 m, która powstała w wyniku dokonania częściowej rozbiórki wcześniej istniejącego i samowolnie wybudowanego w tym samym miejscu budynku gospodarczego. Na gruncie prawa budowlanego wiata jest samodzielną konstrukcją lekką, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem), która nie jest budynkiem a jest budowlą. W oparciu o orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że za podstawowe cechy wiaty uznano wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Inne stanowisko obecne w judykaturze wskazuje, że wiata to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany. W orzecznictwie wskazuje się dodatkowo, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia, m.in. jego funkcji.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ I instancji w toku postępowania przyjął, że w wyniku częściowej rozbiórki obiektu budowlanego gospodarczego na działce nr ewid. [...] powstał obiekt budowlany będący wiatą i z takim obiektem obecnie mamy do czynienia, zaś wcześniej istniejący w tym miejscu przedmiot postępowania tj. budynek gospodarczy istnieć przestał. Zgodnie z regulacjami Prawa budowlanego (29 ust. 1 pkt 2c ustawy) istniejącymi w czasie prowadzenia niniejszego postępowania, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli usytuowana jest na działce na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Powyższe oznacza, że kontrolowany obiekt budowlany należy uznać za wiatę, dla której powstania nie było wymagane: ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem spełnia ona powyższe ustawowe przesłanki.

Organ II instancji przytoczył następnie treść art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że głównym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych właśnie do takiego stanu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie ma jedynie charakteru kontrolnego i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Wskazać należy, iż roboty budowlane mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, winny być realizowane w pierwszej kolejności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Reguła ta ma również zastosowanie do postępowań wszczętych na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt nie jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce, mimo, że do niego przylega. W treści protokołu oględzin z 17 maja 2023 r. zapisano, że przedmiotowa wiata jest konstrukcją samodzielną bez połączenia technicznego z budynkiem usytuowanym na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. We wnętrzu obiektu budowlanego znajdują się meble ogrodowe, szafki, drewniane elementy, drewniane paczki, donice, miski i tym podobne sprzęty. Powyższe potwierdza również dokumentacja zdjęciowa Uznać zatem należy, że doszło tym samym do rozstrzygnięcia narosłych wątpliwości co do samodzielności technicznej spornej wiaty.

Organ odwoławczy dostrzegł jednocześnie konieczność doprowadzenia obiektu budowlanego - wiaty, znajdującego się w granicy działki nr ewid. [...] do zgodności z regulacjami techniczno-budowlanymi, w tym przeciwpożarowymi. Organ II instancji, nawiązując do orzecznictwa sądowego zauważył, że wiata nie jest budynkiem, a zatem nie mają do niej zastosowania wprost przepisy § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Nie można jednak w związku z tym przyjąć poglądu, że wiatę (pełniącą funkcję użytkową budynku) można dowolnie usytuować w każdym miejscu na działce, gdyż to usytuowanie musi być zgodne z § 13, § 60 rozporządzenia oraz z przepisami określającymi wymagania przeciwpożarowe. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W konsekwencji kwestia możliwości zastosowania do projektowania, budowy, czy przebudowy wiat przepisów techniczno-budowlanych zawartych w tym rozporządzeniu winna być poprzedzona ustaleniami dotyczącymi funkcji użytkowej, jaką mają pełnić takie obiekty. Budynkiem gospodarczym, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia będzie budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego.

Biorąc pod uwagę definicję budynku gospodarczego przedmiotowa wiata niewątpliwie spełnia taką funkcję gospodarczą, a poprzez nią pełni funkcję użytkową takiego budynku gospodarczego. Nie można bowiem abstrahować od wskazywanej już okoliczności, wcześniej istniejącego w tej samej lokalizacji budynku gospodarczego, bowiem sama rozbiórka nie doprowadziła do zmiany funkcji użytkowej obiektu, co ustalił organ stopnia powiatowego w toku postępowania. Okoliczności te potwierdzają zarówno protokoły z oględzin i czynności kontrolnych, jak i załączona do nich dokumentacja zdjęciowa.

W takiej sytuacji istnieje możliwość w sposób odpowiedni zaadaptowania określonych regulacji dotyczących wymagań przeciwpożarowych z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Warto zauważyć, że zgodnie § 235 Rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60.

Reasumując, organ drugiej instancji zgodził się w pełni ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż odpowiednim trybem postępowania w realiach niniejszej sprawy jest tryb naprawczy zmierzający do osiągnięcia wobec obiektu budowlanego stanu zgodnego z prawem. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek doprowadzenia ściany przedmiotowego budynku, znajdującej się bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, celem uzyskania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą organ II instancji stwierdził, że wszelkie argumenty związane trudnościami finansowymi i ekonomicznymi w wykonaniu danego obowiązku nie mogą zyskiwać aprobaty, bowiem organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czego przyczyną są wcześniej istniejące zaniechania, a ewentualne dolegliwości finansowe dla właścicieli nieruchomości bądź inwestora nie stanowią przejawu działalności represyjnej państwa, a pozostają jedynie związane z realnym kosztem wykonania określonych robót budowlanych.

Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B.W., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81a oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy jak również dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów prowadzącej do bezzasadnego uznania, że wiata pełni funkcję użytkową budynku;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych dla zastosowania tego trybu;

b) § 2 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się "zaadoptowaniem określonych regulacji dot. wymagań przeciwpożarowych z rozporządzenia" do wiaty niebędącej budynkiem, która nie pełni funkcji gospodarczej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że o konieczności stosowania określonych regulacji prawnych do wiaty niebędącej budynkiem decydować ma sposób jej użytkowania ustalony w czasie oględzin. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury o charakterze obiektu jako wiaty nie decyduje jej funkcja. Zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich albo z większości stron. Sporna wiata ma jedną, jedyną przegrodę z desek. Wiata rozumiana jest jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Jej podstawowymi cechami są posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie na słupach. Słupy stanowią podstawowy element konstrukcyjny wiążący tę budowlę trwale z gruntem i mocujący dach. Wiata pozbawiona jest też większości lub wszystkich przegród budowlanych zewnętrznych. Od altany odróżnia wiatę przede wszystkim jej konstrukcja i wygląd, ponieważ wiata stanowi jedynie dach wsparty na słupach. Nie można jej przypisać cech budynku, dlatego traktuje się ją jako budowlę.

W ocenie skarżącej, skoro wiata nie jest budynkiem brak jest podstaw do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).

Zdaniem skarżącej wiata stanowiąca jej własność, nie spełnia "funkcji użytkowej budynku gospodarczego" zdefiniowanej w przywołanym rozporządzeniu. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że we wnętrzu spornego obiektu znajdują się meble ogrodowe, szalki, drewniane elementy, drewniane paczki, donice, miski i "tym podobne sprzęty". Sporny obiekt nie stanowi miejsca do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, nie są w nim przechowywane materiały, narzędzia, sprzęt czy płody rolne, zatem nie spełnia on definicji budynku gospodarczego. Przechowywane sezonowo meble ogrodowe, donice i miski nie świadczą o gospodarczej funkcji wiaty, o której mowa w rozporządzeniu.

W aspekcie powyższych rozważań za zasadny uznać należy zarzut dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niezastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, o której mowa w art. 81a k.p.a.

Według skarżącej bezzasadne "zaadoptowanie określonych regulacji dot. wymagań przeciwpożarowych z rozporządzenia" spowodowało nałożenie na nią obowiązków bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej co podważyło zasadę zaufania do władzy publicznej o której mowa w art. 8 k.p.a.

Skarżąca zaznaczyła, że ustawa nie posługuje się pojęciem wiaty o funkcji użytkowej czy gospodarczej, ustawa nie definiuje nawet pojęcia budynku gospodarczego. Natomiast zgodnie z orzecznictwem nieuprawnione jest przyjęcie dla potrzeb wykładni przepisów prawa budowlanego definicji "budynku gospodarczego", zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinna uwzględniać powszechnie uznane reguły postępowania legislacyjnego. Zgodnie natomiast z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W aspekcie powyższych rozważań zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nastąpiło bez podstawy prawnej i faktycznej.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 22 lutego 2024 r. skarżąca jako głos do protokołu złożyła pismo, w którym stwierdziła, że już w momencie podjęcia czynności kontrolnych Inspektor Powiatowy z góry błędnie założył, że jest to budynek gospodarczy operując wielokrotnie tym określeniem, co świadczy o niewyczerpującym zebraniu materiału, co przełożyło się na bezzasadne uznanie obiektu za budynek gospodarczy.

Skarżąca wskazała, że obiekt ten nie był obudowany ze wszystkich stron, bo miał tylko trzy ściany z desek, a od strony sąsiada nigdy nie było ściany. Ponadto obiekt nie ma fundamentów i nie jest na trwałe związany z gruntem, bo słupy oparte są na bloczkach.

W zaistniałej sytuacji skarżąca, opierając się na argumentacji organu nadzoru budowlanego, że jej wiata pełni funkcję użytkową budynku, bo znajdują się w niej rzeczy oświadczyła, że opróżniła wiatę. Wobec powyższego pusta wiata nie pełni funkcji użytkowej budynku, nie podlega więc wykładni, na jaką powoływał się Inspektor Powiatowy.

Skarżąca oświadczyła, że na dzień dzisiejszy stan faktyczny wiaty przedstawia się następująco: 1. na konstrukcji z drewnianych słupów oparty jest dach; 2. w odległości 5 m od granicy jest jedna jedyna ściana; 3. obiekt jest opróżniony z rzeczy, stoi pusty. W związku z tym nakazanie jej przez obydwie instancje wybudowanie ściany ogniomurowej wraz fundamentem pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, pozbawione jest wszelkiej logiki. Skarżąca dodała, że żeby wybudować tę ścianę trzeba najpierw rozebrać całą konstrukcję.

Ponadto skarżąca wskazała, że sąsiedzki budynek gospodarczy stanowią: 1. zmurszała, spękane i częściowo zgniłe deski, w wielu miejscach; 2. klejone spękania; 3. przytwierdzone do ścian łaty z papy i filcu; 4. przegniłe deski na dole osłaniane folią; 5. dach pokryty jest wielowarstwowo starą, poszarpaną, łuszczącą się papą z odrywającymi się i fruwającymi całymi płatami. Na granicznej krawędzi dachu warstwy postrzępionej papy wisząc opadają na dach jej wiaty. Zarówno rozlatujące się klejone deski, jak i papa, a także filc i folia są materiałami łatwopalnymi.

Z powyższego wynika, że to sąsiedzki budynek gospodarczy stanowi większe niebezpieczeństwo i zagrożenie pożarowe od pustej przestrzeni i jednej ściany wiaty skarżącej oddalonej o 5m od tej granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie podkreślić jednak należy, że jak słusznie wskazały organy administracji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 471).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisów, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego może nałożyć w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W związku z tym zgodzić się należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane, których legalność podlega kontroli zostały już zakończone, to wówczas organ nadzoru budowlanego odstępuje od zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz od razu stosuje właściwy przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Jak słusznie zauważył organ II instancji przesłanka zgodności wykonanych robót budowlanych obejmuje zgodność z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Do tych przepisów zalicza się m.in. przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że znajdująca się na nieruchomości skarżącej wiata, ze względu na jej usytuowanie w granicy z sąsiednią działką i przyleganie do znajdującego się tam budynku gospodarczego, winna spełniać odpowiednie wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Z kolei skarżąca kwestionuje możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w jej ocenie mogą one odnosić się wyłącznie do budynków. Niedopuszczalne jest więc "zaadoptowanie określonych regulacji dotyczących wymagań przeciwpożarowych z rozporządzenia" do wiaty niebędącej budynkiem, która nie pełni funkcji gospodarczej.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że jak słusznie zauważył organ administracji doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem winno być realizowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu orzekania przez organ. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy bowiem oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc.

W związku z powyższym należy wskazać, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania (27 sierpnia 2020 r.), nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały również uzyskania dla budowy wiaty, o jakiej wyżej mowa, zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego.

Orzekający w składzie niniejszym Sąd podziela pogląd organów nadzoru budowlanego zarówno w zakresie wyjaśnienia pojęcia wiaty na tle powołanego w decyzjach orzecznictwa sądowego, jak również w zakresie możliwości odpowiedniego zastosowania do wiaty przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie każda bowiem budowla, która korzysta ze zwolnienia od uzyskania odpowiedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, jest automatycznie wykluczona spod oceny organów nadzoru budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak słusznie wskazał organ II instancji przepis § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Wymaga to przy tym oceny do jakich celów faktycznie wykorzystywany jest dany obiekt budowlany. Zatem nie można przyjąć poglądu, że wiatę można dowolnie usytuować w każdym miejscu na działce bez zachowania przepisów ww. rozporządzenia, chociażby określających wymagania przeciwpożarowe (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1580/23 i z 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2503/15 – dostępne w CBOSA).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że sporna budowla nie spełnia funkcji budynku gospodarczego, o której mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez budynek gospodarczy w rozumieniu ww. przepisu rozumie się m.in. budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Natomiast w toku przeprowadzonych wielokrotnie oględzin ustalono, że w obiekcie budowlanym, którego dotyczy postępowanie, przechowywane są m.in. meble ogrodowe, szafki, rowery, donice, miski itp., czemu z resztą nie zaprzeczyła sama skarżąca w złożonej do sądu skardze. Dopiero w piśmie stanowiącym głos do protokołu rozprawy skarżąca oświadczyła, że uprzątnęła wszystkie rzeczy znajdujące się pod wiatą. Jednak oświadczenie to nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż jest to jedynie stan przejściowy, który w każdym czasie może powrócić.

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję użytkową budynku gospodarczego (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 288/13 – dostępny w CBOSA).

Wbrew wywodom skargi stwierdzić zatem należy, że wiata musi spełniać wymagania bezpieczeństwa, w tym przede wszystkim pożarowego. Wiata jako obiekt otwarty może stwarzać takie zagrożenie, w związku z tym, o ile jest ona usytuowana zbyt blisko granic działek sąsiednich lub innych obiektów, powinna być doprowadzona do stanu zapewniającego ochronę przed ewentualnym zagrożeniem (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 211/20 – dostępny w CBOSA).

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że sporny obiekt budowlany należy traktować jako wiatę. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w dacie wszczęcia postępowania jego przedmiotem był samowolnie wybudowany budynek gospodarczy. Natomiast dopiero w toku postępowania i na skutek działań skarżącej budynek ten został pozbawiony dwóch przegród budowlanych (od strony północnej i południowej). Działania skarżącej nie mogą jednak wymuszać na organie nadzoru budowlanego przekształcenia przedmiotu toczącego się przed nim postępowania, a to przede wszystkim dlatego, że również miały postać samowoli budowlanej sankcjonowanej prawem.

Zatem, w ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt budowlany nadal powinien być oceniany w kategorii samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, następnie samowolnie przebudowanego. Jak wynika z sekwencji zdarzeń, fakt przebudowy miał bowiem na celu wyłącznie ominięcie przepisów prawa i uchylenie się od wcześniej nałożonych na skarżącą obowiązków, zmierzających do legalizacji budynku gospodarczego, a w konsekwencji miał prowadzić do umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Natomiast taka próba obejścia przepisów prawa powinna spotkać się ze stanowczym sprzeciwem ze strony organu prowadzącego postępowanie. Niedopuszczalne jest bowiem takie działanie inwestora, które de facto zmierza do pozaprawnego zalegalizowania wzniesionego wbrew przepisom budowlanym budynku. Innymi słowy samowolnie przebudowany budynek gospodarczy nie może korzystać z ochrony tylko dlatego, że obecnie ma postać budowli, na wzniesienie której nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, że jednego dnia organ ma do czynienia z budynkiem, a następnego dnia z wiatą, która z kolei czasem ma funkcje budynku gospodarczego, a czasem nie, przy czym nie można wykluczyć sytuacji, że po zakończeniu postępowania obiekt znowu powróci do stanu poprzedniego, czyli znowu stanie się budynkiem.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że jeśli organ nadzoru ustalił w początkowej fazie postępowania, że mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, następnie samowolnie przebudowanym, to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji bez pogłębionej analizy stanu faktycznego, zmieniającego się wraz z kolejnymi działaniami skarżącej, błędnie odstąpił od nałożonego na skarżącą własnym postanowieniem z 2 marca 2021 r., nr 26/2021, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanego. Jak słusznie wówczas zaznaczył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie żądana ekspertyza techniczna powinna dać odpowiedź, czy jakość wykonanych robót budowlanych zapewnia podstawowe wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy m.in. w zakresie konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, a także bezpieczeństwa użytkowania. Z kolei odpowiedź na powyższe pytanie będzie stanowiła podstawę do określenia dalszych działań organu nadzoru budowlanego.

Przypomnieć bowiem także należy, że u podstaw wszczęcia postępowania legło pismo uczestniczki postępowania M.S. (sąsiadki skarżącej) z 30 czerwca 2020 r., skierowane do Starosty Opoczyńskiego. W piśmie tym M.S. nie domagała się sprawdzenia legalności wybudowania budynku gospodarczego na działce skarżącej. Nie kwestionowała również faktu usytuowania tego budynku w granicy działki i przylegania do jej budynku gospodarczego. M.S. domagała się natomiast interwencji organów administracji w zakresie pokrycia dachowego na budynku skarżącej w postaci płyt azbestowych. Natomiast jak ustalił organ nadzoru budowlanego w toku przeprowadzonych kilkukrotnie oględzin spornego obiektu, pokrycie dachu wykonano z eternitu - płyt cementowo-azbestowych falistych, przy czym stwierdzono kilka wyszczerbień oraz brak części jednej płyty od strony sąsiedniej działki.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 71, poz. 649 ze zm.), wydanego na podstawie ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1680), bezpieczne użytkowanie wyrobów zawierających azbest o gęstości objętościowej równej lub większej niż 1.000 kg/m3 jest możliwe po stwierdzeniu braku widocznych uszkodzeń mogących stwarzać warunki dla emisji azbestu do środowiska (§ 3 ust. 1). Użytkując wyroby, o których mowa w ust. 1, należy przestrzegać wymagań w zakresie ochrony środowiska (§ 3 ust. 2). Wykorzystywanie azbestu lub wyrobów zawierających azbest w sposób umożliwiający emisję azbestu do środowiska jest niedopuszczalne (§ 3 ust. 3). W celu bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest należy m.in. wyeliminować jakąkolwiek obróbkę mechaniczną przy pracach zabezpieczających (§ 5 pkt 2). Natomiast wyroby zawierające azbest zakwalifikowane zgodnie z oceną do wymiany na skutek nadmiernego zużycia lub uszkodzenia powinny być usunięte przez właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości, urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej lub innego miejsca zawierającego azbest (§ 7 ust. 1).

Tym bardziej uzasadniona jest konieczność przedłożenia przez skarżącą stosownej ekspertyzy technicznej określającej sposób doporowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast samo nałożenie na skarżącą obowiązku wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego może okazać się niewystarczające, gdyż obejmować będzie wyłącznie ochronę przed rozprzestrzenianiem się ognia, natomiast w żaden sposób nie rozwiąże kwestii bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, a także nie zapewni ochrony zdrowia i środowiska przed szkodliwym oddziaływaniem azbestu.

Oczywistym jest przy tym, że nałożony na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych może doprowadzić do uszkodzenia pokrycia dachowego zwłaszcza, że obejmuje budowę ogniomuru na własnym fundamencie i wyprowadzenie go ponad istniejące pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej. Prawdopodobnie tego rodzaju prace budowlane nie mogą być wykonane bez ingerencji w konstrukcję budynku skarżącej przede wszystkim ze względu na brak swobodnego dostępu do miejsca ich wykonania. W świetle zebranego materiału dowodowego (zwłaszcza dokumentacji fotograficznej) wydaje się niemożliwe nawet wejście na dach budynku skarżącej, bez możliwości uszkodzenia zalegającego tam eternitu, chociażby w celu wykonania wspomnianej wyżej obróbki blacharskiej.

Nadto wykonanie ww. robót budowlanych spowodować może zagrożenie nie tylko dla konstrukcji budynku skarżącej, ale również dla budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, jako że obydwa budynki niemal przylegają do siebie.

Na marginesie warto również zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie dokonywały żadnych ustaleń, co do legalności budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. Przypomnieć natomiast należy, że w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy m. in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje m. in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek jednej ze stron, to jego przedmiot co do zasady determinuje żądanie zawarte w tym wniosku. Skoro jednak organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w niniejszej sprawie z urzędu, to również z urzędu winien był ocenić legalność budynku należącego do uczestniczki postępowania M.S. Nie można bowiem oczekiwać, że skarżąca wybuduje na swojej działce ścianę oddzielenia przeciwpożarowego tylko po to, aby chronić znajdujący się na sąsiedniej działce budynek, który również mógł powstać w warunkach samowoli budowlanej.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należało, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób kompleksowy, pomijając szereg istotnych okoliczności, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy bezpodstawnie uznały, że samowolne działania skarżącej, sprowadzające się do "przeobrażenia się" budynku gospodarczego w wiatę, uzasadniały zmianę przedmiotu postępowania. Po drugie, organy bezzasadnie odstąpiły od żądania przedłożenia przez skarżącą ekspertyzy technicznej, co w konsekwencji spowodowało, że rozstrzygnięcia organów ograniczyły się wyłącznie do dostosowania spornej budowli wyłącznie do przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pomimo tego, że doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem powinno obejmować również zachowanie wymogów w zakresie konstrukcji, zdrowia i środowiska, a także bezpieczeństwa użytkowania tego obiektu budowlanego. Tym samym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, a więc zapadłe w sprawie decyzje ocenić należy jako przedwczesne, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powołane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod rozwagę poczynione rozważania.