Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 90/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy części ulicy, położonej w B. w granicach osiedli: nr 1 – C. oraz nr 4 – B. oraz zwolnienia z opłat za wymianę dowodów rejestracyjnych i praw jazdy z powodu zmiany adresów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta B. [...] września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), art. 79b ustawy z 12 marca 2021 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.) i art. 18a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), wydała uchwałę w sprawie zmiany nazwy części ulicy, położonej w B. w granicach osiedli: nr 1- C. oraz nr 4 – B. oraz zwolnienia z opłat za wymianę dowodów rejestracyjnych i praw jazdy z powodu zmiany adresów. W § 1 uchwały nadała ulicy położonej w B. na osiedlu nr 4 – B. w obrębie nr 17 – B., obejmującej działkę o nr geod. [...], oznaczonej kolorem żółtym na mapie będącej załącznikiem do uchwały, stanowiącej dotychczas część ul. E., nazwę – W. (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały uchwalono, że dotychczasowa nazwa ul. E., położonej w B. na osiedlu nr 1 – C. w obrębie nr [...] – Ś., na odcinku obejmującym działkę o nr geod. [...], oznaczonym kolorem pomarańczowym na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, nie ulega zmianie. Na podstawie § 3 ust. 1 uchwały zwolniono z obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu lub nowego prawa jazdy osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tych dokumentów, z powodu konieczności zmiany adresu właściciela lub posiadacza pojazdu oraz kierowcy, wynikającej z § 1 niniejszej uchwały. W ust. 2 uchwalono, że zwolnienie z opłat o których mowa w ust. 1, realizowane będzie w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Jednocześnie w § 4 postanowiono, że zwolnienie z opłat za wydanie dokumentów wskazanych w § 2 ust. 1, nie obejmuje opłaty ewidencyjnej pobieranej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 2 kwietnia 2022 r. w sprawie opłaty ewidencyjnej stanowiącej przychód Funduszu - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców (Dz. U. z 2022 r. poz. 738). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta B. (§ 5 uchwały). W § 6 uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Skargę na tę uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy, do sądu administracyjnego wniosła J. S. Zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnienia powodów, dla których dotychczasowa nazwa ulicy powinna być zmieniona i w konsekwencji, podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy, podczas gdy nie było żadnych podstaw przemawiających za koniecznością lub potrzebą usunięcia dotychczasowej nazwy ulicy;

- art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały o zmianie nazwy ulicy;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1, art. 5b ust. 1 i art. 5c ust. 1 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały o zmianie nazwy ulicy;

- art. 3 ust. 1 EKSL w związku z postanowieniami preambuły tej Karty w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek umożliwienia mieszkańcom gminy aktywnego uczestnictwa w sprawach publicznych o charakterze lokalnym, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz brak oceny konsekwencji zmiany nazwy ulicy dla jej mieszkańców;

- art. 4 ust. 6 EKSL w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy we wszystkich sprawach istotnych dla danej społeczności gminnej, poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z mieszkańcami konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zmiana nazwy ulicy na nazwę W. należy do zadań własnych gminy, podczas gdy takiej sprawie nie można przypisać znamion sprawy publicznej o charakterze lokalnym;

- art. 32 ust. 1 - 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji podjęcie uchwały istotnie dyskryminującej w życiu społecznym skarżących będących mieszkańcami nieruchomości położonych przy ulicy, której nazwę zmieniono uchwałą oraz obywatelami państwa polskiego i faworyzującej cudzoziemców - obywateli B.;

- art. 32 ust. 1 - 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie z mieszkańcami konsultacji przed podjęciem uchwały, co naruszyło zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej;

- § 23 regulaminu Rady Miasta B., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały na wniosek Fundacji [...], podczas gdy przepis ten wymienia enumeratywnie podmioty, które mogą wystąpić z inicjatywą podjęcia uchwały i nie uprawnia Fundacji do podjęcia takiej inicjatywy;

- § 57 ust. 3 regulaminu Rady Miasta B., poprzez nieprzedstawienie na sesji Rady z 26 września 2022 r. stanowiska Komisji Samorządności i Bezpieczeństwa Rady Miasta B.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności wykazała interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W tym zakresie podniosła, że interes prawny wywodzi z pozostawania członkiem wspólnoty samorządowej oraz wspólnoty mieszkańców ulicy, gdyż jest właścicielką lokalu i mieszka w budynku zlokalizowanym przy ulicy, której nazwę zmieniono. Skarżąca źródła swojego interesu prawnego upatruje w naruszeniu praw członków społeczności lokalnej do współdecydowania o jej sprawach poprzez zaniechanie przeprowadzenia z nimi konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz brak oceny konsekwencji zmiany nazwy ulicy dla jej mieszkańców (skarżącej). Skarżąca podniosła, że uchwałę podjęto w sposób sprzeczny z interesem mieszkańców oraz bez przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych. Interes prawny skarżąca wywiodła z poszczególnych przepisów Konstytucji RP (art. 1, 2 oraz 16 ust. 1), ustawy o samorządzie gminnym (art. 1 ust. 1, art. 5a, 5b i 5c, art. 18 ust. 2 pkt 13) oraz EKSL (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 6).

Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, nakładając na nią szereg obowiązków, które by nie powstały, gdyby nie podjęta niezgodnie z prawem uchwała. Zmiana nazwy ulicy wiąże się z obowiązkiem wymiany wielu dokumentów i dokonania zmian w wielu rejestrach. Podjęcie takiej uchwały wywołuje zatem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżącej, a które wynikają z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych. W rezultacie podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na sytuację prawną skarżącej, co stanowi podstawę do wniesienia skargi. Skarżąca przykładowo wskazała, że zobowiązana jest do dokonania zgłoszenia aktualizacyjnego do naczelnika urzędu skarbowego; zawiadomienia sądu prowadzącego księgę wieczystą (z dokonaniem zmiany w tym zakresie wiąże się konieczność uiszczenia opłaty). Nadto ma obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku nr [...] stanowiącego jej współwłasność tabliczki ze zmienioną nazwą ulicy i numerem porządkowym - niedopełnienie tego obowiązku grozi karą grzywny do 250 zł albo karą nagany.

Skarżąca podkreśliła, że zmiana ulicy stanowi bezsprzecznie sprawę ważną, bezpośrednio dotyczącą społeczności lokalnej. Nie bez znaczenia jest również nazwa, na jaką zmieniono nazwę ulicy na podstawie zaskarżonej uchwały. Oczywistym jest, że zmiana nazwy ul. z E. na ul. W. jest zabiegiem z jednej strony wysoce politycznym, z drugiej zaś mocno prowokacyjnym, co tym bardziej uwypukla konieczność i obowiązek Rady Miasta do przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji przed podjęciem decyzji w tym zakresie i ustaleniem czy mieszkańcy godzą się na uczestniczenie w takiego rodzaju zagrywkach politycznych. Tymczasem Rada Miasta nie zasięgnęła konsultacji z mieszkańcami i nie ustaliła czy zamierzają uczestniczyć w de facto prowokacji politycznej na skalę międzynarodową i ponosić tego ewentualne konsekwencje. Nie można bowiem wykluczyć, że w dobie obecnej sytuacji geopolitycznej, mając na uwadze wojnę na Ukrainie oraz sytuację na polsko-białoruskiej granicy, białoruski reżim polityczny odpowie w jakiś sposób na taką prowokację, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę medialne doniesienia. Skarżąca ma zatem powody do poczucia zagrożenia płynącego ze strony białoruskiego reżimu, w związku z podjęciem przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. "Wplątanie" skarżącej (i pozostałych mieszkańców nieruchomości położonych przy ulicy, której nazwę zmieniono) w takiego rodzaju zagrywki polityczne bez konsultacji oraz bez oceny ewentualnych konsekwencji, jakie niesie za sobą zmiana nazwy ulicy na nazwę mającą zabarwienie polityczne i prowokacyjne (W.), jest niezgodne z prawem, sprzeczne z ideą samorządową, z zasadą społeczeństwa obywatelskiego i narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej.

Zmiana nazwy ulicy dotyczy skarżącej, która przy tej ulicy zamieszkuje, a sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ma istotny wpływ na funkcjonowanie, warunki życia skarżącej i zaspokajanie jej potrzeb. Zmiana nazwy ulic wywiera poważny bezpośredni wpływ zarówno na prywatną sferę jej życia, jak i sferę związaną z funkcjonowaniem w społeczeństwie, wiąże się z konkretnymi uciążliwościami mającymi postać obowiązków prawnych. Wymaga dokonania zmian we wszelkich dokumentach zawierających adres zamieszkania, zawiadomienia urzędów i instytucji publicznych - o zmianie adresu. Marginalnie wskazano, że osoby będące przedsiębiorcami oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej, zmuszone są ponieść koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców.

Mając na uwadze powyższe skarżąca stwierdziła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały.

Odnośnie zarzutów merytorycznych skarżąca wskazała, że nie było żadnych podstaw do usunięcia dotychczasowej nazwy ul. E., zaś tylko taka sytuacja dawałaby podstawę do zmiany jej nazwy. Pominięcie uzasadnienia zmiany nazwy ulicy jest tym bardziej niezrozumiałe, że po pierwsze, nowa nazwa zupełnie nie komponuje się z innymi istniejącymi w najbliższym sąsiedztwie nazwami ulic, z drugiej zaś strony zupełnie pominięto aspekt historii powstania ulicy i jej umiejscowienia w centrum miasta. Zaznaczono, że historia ulicy sięga XVIII w., kiedy to wzniesiono przy niej pierwsze budynki. Swoją nazwę otrzymała w 1919 r., w trakcie wojny była kilkakrotnie zmieniana, a po zakończeniu II wojny światowej powróciła nazwa E. Na walory historyczne wskazuje również fakt, że budynki zlokalizowane przy ulicy są objęte ochroną konserwatorską (ul. E. [...] i [...]). Wskazano, że przy podejmowaniu uchwał tego rodzaju, tj. dotyczących zmiany bądź nadania nazwy ulicy, Rada każdorazowo badała, czy nadawana nazwa "komponuje się" z istniejącymi nazwami ulic w danym rejonie, czego w sprawie niniejszej zabrakło.

Tym bardziej w tej sytuacji niezrozumiałe jest postępowanie Rady, która w zakresie uzasadnienia tak doniosłej zmiany - wskazuje jedynie, że symboliczna lokalizacja (konsulat Republiki Białorusi) uzasadnia nadanie nazwy W. Rada wskazuje, że jest to gest wsparcia i szacunku dla walczących o wolność Białorusinów oraz, że jest to miejsce szczególnie ważne dla tych, którzy zmuszeni są opuścić swój kraj z powodów politycznych. Natomiast uzasadnienie uchwały nie zawiera wskazania żadnych powodów, dla których dotychczasowa nazwa ulicy E. powinna zostać zmieniona, co stanowi istotne naruszenie art. 7 i 2 Konstytucji RP. Brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały (niewskazanie powodów, dla których dotychczasowa nazwa ulicy powinna zostać zmieniona), stanowi rażące naruszenie prawa i powinno być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Brak motywów jakimi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie podstaw przyjęcia określonych rozwiązań w odniesieniu do konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 26 maja 2020 r. II SA/Bk 61/20). Uchwała, niezawierająca w uzasadnieniu powodów, dla których dotychczasowa nazwa ulicy powinna być zmieniona, stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Nadto zarzucono, że podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy bez przeprowadzenia wcześniejszej konsultacji z mieszkańcami stanowi naruszenie szeregów przepisów prawa, w tym Konstytucji RP (art. 1, art. 2, art. 16 ust. 1) i również uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Treść przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 6 EKSL w powiązaniu z treścią przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 5c) wskazuje jednoznacznie, że zmiana nazwy ulicy stanowi istotne zagadnienie mające wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, co tym samym uzasadnia i zobowiązuje Radę Miasta do przeprowadzenia odpowiednich konsultacji z mieszkańcami, czego w sprawie niniejszej bezprawnie zaniechano przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się wymóg wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy. Konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane są w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 1 i 2 ustawy). Biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 EKSL należy uznać, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Skarżąca podkreśliła ponadto, że uchwała podjęta została bez przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych, co stanowi istotne naruszenie art. 3 ust. 1 EKSL oraz wskazanych w zarzutach przepisów Konstytucji RP.

Powyższe, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz brak oceny konsekwencji zmiany nazwy ulicy dla jej mieszkańców (skarżącej). Uchwałę podjęto w sposób sprzeczny z interesem mieszkańców oraz bez przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych.

Podkreślono, że podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy z ul. E. na ul. W. bez konsultacji z mieszkańcami nieruchomości znajdujących się przy ww. ulicy, de facto na wniosek Fundacji reprezentującej rzekomo bliżej nieokreśloną grupę Białorusinów, nosi znamiona dyskryminacji społeczności lokalnej, faworyzowania cudzoziemców - obywateli Białorusi i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Rada Miasta, jako organ gminy, powinna reprezentować mieszkańców gminy, a w przedmiotowym przypadku, przede wszystkim brać pod uwagę zdanie mieszkańców, których nieruchomości położone są przy ulicy, której uchwała dotyczy. Zamiast tego, Rada podjęła uchwałę na wniosek Fundacji, reprezentującej niezidentyfikowaną w żaden sposób grupę cudzoziemców - Białorusinów, którzy z pewnością nie mieszkają w tym rejonie, a nie sposób ustalić nawet czy mieszkają na terenie Białegostoku. Takie działanie nosi znamiona dyskryminacji, co więcej jest niezgodne z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy - podjęcie takiej uchwały nie zaspokaja bowiem zbiorowych potrzeb wspólnoty, a stanowi w zasadzie polityczną prowokację, która ma rzekomo zadowolić "walczących o wolność Białorusinów" z pominięciem interesu społeczności lokalnej. Takie działanie nie jest sprawą o znaczeniu lokalnym, ale ma charakter polityczny o zasięgu międzynarodowym i tym samym Rada nie ma kompetencji do zajmowania się takimi sprawami.

W kwestii oceny, czy dane działanie związane ze zmianą nazwy ulicy realizuje warunek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców danej wspólnoty należy wziąć pod uwagę korzyści, jakie wspólnota odniesie, na skutek owego działania. W przedmiotowej sprawie przesłanka zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty gminnej jako zadania własnego gminy polegającego na zmianie nazwy ulicy, nie została spełniona. Społeczność lokalna nie zyskała żadnych korzyści, wręcz przeciwnie, konsekwencje podjęcia uchwały są jedynie negatywne - powstał szereg obowiązków zgłoszenia zmiany nazwy ulicy w poszczególnych rejestrach i urzędach, konieczność zmiany szyldów, wizytówek, ulotek, stron internetowych, co więcej, uchwała poważnie naruszyła poczucie bezpieczeństwa mieszkańców, którzy bez swojej zgody, arbitralnie zostali niejako "wciągnięci" w zagrywki polityczne i obawiają się odpowiedzi ze strony reżimu Białorusi. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że zaskarżona uchwała podjęta została niezgodnie z prawem.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że uchwała podjęta została w zasadzie na wniosek Fundacji [...], zaś § 23 regulaminu Rady wymienia enumeratywnie podmioty, które mogą wystąpić z inicjatywą podjęcia uchwały i nie uprawnia Fundacji do podjęcia takiej inicjatywy. Złożenie formalnie wniosku o podjęcie uchwały przez Prezydenta Miasta, nie zmienia faktu, że zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, w rzeczywistości inicjatywę w tym zakresie podjęła sama Fundacja, co stanowi naruszenie § 23 regulaminu. Podjęcie przez Radę uchwały zgodnie z wnioskiem cudzoziemców, z jednoczesnym pominięciem zdania obywateli - mieszkańców nieruchomości posadowionych przy ulicy, której nazwę zmieniono, jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, stanowi jawną dyskryminację obywateli - mieszkańców danej dzielnicy, którzy stanowią wspólnotę lokalną i faworyzowanie cudzoziemców.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 57 ust. 3 regulaminu wskazano, że na sesji Rady nie przedstawiono prawdziwego stanowiska Komisji Samorządności i Bezpieczeństwa Rady Miasta B. Zgodnie z protokołem sesji Rady Miasta (str. 35), przewodniczący ww. komisji stwierdził, że "komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały", podczas gdy w rzeczywistości komisja nie zaopiniowała pozytywnie projektu zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zaznaczono, że stwierdzenie wskazane w protokole o "pozytywnym zaopiniowaniu projektu uchwały" nie stanowi jedynie oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem w tym zakresie protokół zgodny jest z nagraniem sesji Rady. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przewodniczący Komisji Samorządności i Bezpieczeństwa Rady Miasta B. na sesji Rady niezgodnie z prawdą stwierdził, że "komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały", co stanowi naruszenie § 57 ust. 3 regulaminu. Przepis ten zobowiązuje do przedstawienia stanowiska komisji. Przewodniczący ww. komisji, przedstawiając niezgodne z rzeczywistością stwierdzenia, de facto prawdziwego stanowiska komisji nie przedstawił i tym samym naruszył § 57 ust. 3 regulaminu. Takie działanie niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Niewykluczone bowiem, że gdyby radni mieli świadomość, że projekt uchwały nie został pozytywnie zaopiniowany przez komisję, sami również głosowaliby przeciw podjęciu uchwały. Powyższe przemawia jednoznacznie za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska w pierwszej kolejności odniósł się do podstawy prawnej uchwały i wskazał, że zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw nawet tym ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że kompetencja do nadawania nazw ulicom w drodze uchwały rady gminy na podstawie ww. normy obejmuje zarówno ulice publiczne, jak i niepubliczne, a przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy może stanowić wystarczającą podstawę podjęcia takiej uchwały. Rada Miasta B., podejmując przedmiotową uchwałę, działała zatem w oparciu o istniejącą podstawę prawną i w granicach prawa.

Odnośnie kwestii interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej nadania nazwy ulicy, organ wskazał wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1015/14 w którym zawarto tezę, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zatem zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. NSA stwierdził również w uzasadnieniu tego wyroku, że uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli, jednak z tej regulacji nie można wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę, zaś oparcie legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy) mieszkańców dzielnicy na art. 5a ust. 1 ustawy, art. 3 i art. 4 ust. 2 i 6 Karty nie jest uzasadnione, albowiem przepisy te nie kreują dla indywidualnych mieszkańców skonkretyzowanego uprawnienia do udziału w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie nadania nazwy placowi. W wyroku tym zakwestionowano stanowisko sądu pierwszej instancji, że interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy można wywieść z faktu bycia członkiem wspólnoty mieszkańców i z zapisów Konstytucji RP, EKSL i ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały w sprawie zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Nadto wskazano, że w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 EKSL. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Również ten przepis zawiera jedynie tzw. normę programową, która wyznacza kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy, prawo zaskarżania aktów administracyjnych przysługuje jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Legitymacja do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegała na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów przez sądy stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją zawartą w art. 101 ustawy. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, sprawowanie nadzoru powierzono Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. W tym kontekście organ przedstawił pod rozwagę sądu ocenę istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, uprawniającego ją do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia konsultacji organ w dalszym ciągu powołując się na wyrok NSA II OSK 1015/14 wskazał, że przepis art. 3 ust. 1 EKSL definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 3 ust. 2 Karty, prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Zgodnie z nadanym mu tytułem, przepis art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przewiduje działanie samorządu poprzez wybierane rady, a także na drodze demokracji bezpośredniej, ale w sytuacjach dopuszczonych w ustawie. W kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Sama Karta także nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zatem zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust, 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Również zatem z tej regulacji nie można wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę.

Organ podniósł, że żaden przepis prawa materialnego nie nakłada obowiązku stosowania form demokracji bezpośredniej w procesie uchwałodawczym, przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazw ulicom. W szczególności wskazywane przez skarżącą przepisy EKSL nie kreują ani dla niej, ani dla innych indywidualnych mieszkańców, skonkretyzowanego uprawnienia do udziału w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie nadania nazwy. W tym kontekście organ wskazał także na tezę wyroku WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r. II SA/Ol 176/09 zgodnie z którym "1. Brak zgody mieszkańców wsi nie ma wpływu na podjęcie przez radę gminy uchwały o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Nawet podjęcie tej uchwały bez konsultacji społecznych jej treści z mieszkańcami, nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia. 2. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. zawiera jedyną i zarazem wystarczającą normę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie nazw ulic".

Reasumując organ stwierdził, że kwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z istniejącą i obowiązującą podstawą prawną - art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, przez uprawniony do tego organ - Radę Miasta B., większością głosów znacznie przekraczającą większość wymaganą (18 głosów "za", 3 "przeciw" przy 7 głosach "wstrzymujących się"-w 28-osobowej Radzie Miasta). Okoliczność, że w wypowiedzi Przewodniczącego Komisji Samorządności i Bezpieczeństwa w toku sesji Rady Miasta padła błędna informacja, jakoby Komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały, nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem samej uchwały. Błąd w wypowiedzi mógł zaistnieć wskutek pomyłki lub braku precyzji w relacjonowaniu stanowiska Komisji. Komisja, oceniając przedstawiony jej projekt uchwały, jednomyślnie - 4 głosami "za" - pozytywnie zaopiniowała bowiem wystąpienie do wnioskodawcy o wprowadzenie w uchwale autopoprawki, nie wydając jednak żadnej opinii co do samego projektu uchwały (0 głosów "za", 0 "przeciw" przy 4 głosach "wstrzymujących"). Ponadto procedura opiniowania uchwał przez komisje Rady Miasta ma charakter ściśle wewnętrzny i pomocniczy, pozostając bez wpływu na ważność rozstrzygnięć podejmowanych odpowiednią większością głosów przez samą Radę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uchwały o nadaniu nazw ulicom należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony (vide: wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2019 r., III SA/Łd 503/19, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta B. z [...] września 2022 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle tej regulacji uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis (vide wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest także pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: wyroki NSA: z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX 171196; z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX 192482; z 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX 53376; z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, LEX 490092).

W orzecznictwie wskazuje się też, że powołanie się na ogólne interesy mieszkańca gminy wywiedzione z samej przynależności do wspólnoty samorządowej, czy też z normy zawartej w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.), nie może być utożsamiane z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego konkretnego.

W niniejszej sprawie skarżąca uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej nazwę ulicy oprócz powołania się na ogólny interes mieszkańca gminy wskazała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego przy tej ulicy. Skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała nakłada na nią szereg obowiązków, które by nie powstały gdyby uchwała nie została podjęta. Przede wszystkim zmiana nazwy ulicy wiąże się z obowiązkiem wymiany wielu dokumentów i dokonania zmian w wielu rejestrach. Podjęta uchwała wymusza na niej przeprowadzenie szeregu czynności administracyjnych. Skarżąca przykładowo wskazała na obowiązek dokonania zgłoszenia aktualizacyjnego do naczelnika urzędu skarbowego, zawiadomienia sądu prowadzącego księgę wieczystą czy też umieszczenie tabliczki na ścianie frontowej ze zmianą nazwy ulicy.

W ocenie sądu, uwzględniając powyższą argumentację, należy podzielić stanowisko skarżącej, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na jej sytuację prawną, a tym samym legitymowało ją do wniesienia skargi. W przypadku zmiany nazwy ulicy przepisy prawa nakładają bowiem na stronę będącą właścicielem mieszkania w budynku położonego przy zmienianej ulicy obowiązek podjęcia szeregu czynności zmierzających do aktualizacji danych w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych, a także wymiany tablic z numerami porządkowymi na budynkach. Taki obowiązek wynika m. in. z art. 47b ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), który nakłada na właścicieli nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, obowiązek umieszczania w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym, na której zamieszcza się również nazwę ulicy. Z kolei z art. 9 ust. 1 i 1d ustawy z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2500 ze zm.) wynika obowiązek aktualizowania danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym przez dokonanie zgłoszenia aktualizacyjnego do naczelnika urzędu skarbowego nie później niż w terminie 7 dni od dnia w którym nastąpiła zmiana danych. W przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania przez podatnika będącego osobą fizyczną mającą identyfikator podatkowy, o którym mowa w art. 3 ust. 1, nieprowadzącą działalności gospodarczej lub niebędącą zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług, za dokonanie aktualizacji uznaje się podanie przez tego podatnika aktualnego adresu miejsca zamieszkania w składanej deklaracji lub innym dokumencie związanym z obowiązkiem podatkowym. Podatnicy mogą również dokonać aktualizacji adresu miejsca zamieszkania według wzoru określonego na podstawie art. 5 ust. 5c.

Podnieść należy, że powoływany przez organ wyrok II OSK 1015/14 na okoliczność braku interesu prawnego po stronie skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, dotyczył nadania nazwy (a nie zmiany nazwy) placowi publicznemu. Zdaniem sądu przy ocenie legitymacji skargowej nie można postawić znaku równości między sytuacją prawną osób kwestionujących zmianę nazwy ulicy a sytuacją prawną osób kwestionujących nadanie nazwy ulicy. Jak wykazano powyżej w przypadku zmiany nazwy ulicy przepisy prawa obligują podmioty posiadające miejsce zamieszkania pod określonym adresem do podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji danych ewidencyjnych, wymiany lub aktualizacji dokumentów. Z tego powodu uzasadnione jest przyjęcie, że uchwała w przedmiocie zmiany nazwy ulicy legitymuje takie podmioty do wystąpienia ze skargą na uchwałę, której skutki (zmiana nazwy ulicy) wpływają na skonkretyzowanie się po ich stronie określonych i indywidualnych obowiązków, co świadczy o ingerencji uchwały w sferę ich interesu prawnego. Kwestionowana uchwała wpłynęła na skonkretyzowanie się po stronie skarżącej określonych i indywidualnych obowiązków, co świadczy o ingerencji tej uchwały w sferę jej interesu prawnego. Tym bardziej, że konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Ingerencji tej nie wykluczają zapisy kwestionowanej uchwały dotyczące zwolnienia mieszkańców z uiszczenia opłat za wydanie nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu lub nowego prawa jazdy jak również wprowadzenie z urzędu zmian do bazy ewidencji gruntów i budynków oraz zawiadomienie o wprowadzonych zmianach sądu, czego skutkiem będzie uwzględnienie z urzędu - bez odrębnych wniosków właścicieli nieruchomości i konieczności poniesienia przez nich kosztów wieczystoksięgowych - zmian w księgach wieczystych poszczególnych nieruchomości. Jak wykazano powyżej nie są to wszystkie obwiązki związane ze zmianą nazwy ulicy. Nadto fakt zwolnienia z opłat nie zwalnia z obowiązku wymiany dokumentu.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Regulacja ta nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Naruszono bowiem procedurę podejmowania uchwały, a stwierdzone naruszenia mogły mieć wpływ na wynik głosowania.

Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Zdaniem sądu jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Zaskarżona uchwała została zatem niewątpliwie podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanych temu organowi kompetencji szczegółowej do stanowienia prawa miejscowego.

Jak już wskazano powyżej uchwała w sprawie zmiany nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że sposób rozstrzygnięcia przyjęty w takiej uchwale musi wynikać z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), obowiązkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem (por. Komentarz G. Wierczyńskiego do § 131 z.t.p.). Również judykatura stoi na jednolitym stanowisku, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Eliminowanie zatem wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (vide: wyrok NSA w Krakowie z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, pub. CBOSA). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 z.t.p. kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2015 r., IV SA/Po 1070/14, pub. CBOSA). W przypadku uchwały dotyczącej zmiany nazwy ulicy podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, uzasadnienie projektu takiej uchwały musi składać się z dwóch elementów, tj. wyjaśnienia powodów dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienia wyboru nowej nazwy ulicy. Brak jednego z tych elementów stanowi naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, kierując się zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 26 maja 2020 r., II SA/Bk 61/20, pub. CBOSA; skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 2 października 2019 r., II OSK 418/19).

Uzasadnienie projektu przedmiotowej uchwały nie spełnia tego wymogu. Ogranicza się ono do wskazania dlaczego uzasadniona jest nowa nazwa ulicy. I tak w uzasadnieniu tym stwierdza się, że nadanie nazwy W. części ul. E. to gest wsparcia i szacunku dla walczących o wolność Białorusinów. W więzieniach reżimu Łukaszenki przebywa obecnie ponad 1300 więźniów politycznych, w tym Andrzej Poczobut – działacz Związku Polaków na Białorusi.

W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest wskazania jakichkolwiek przyczyn, dla których następuje zmiana dotychczasowej nazwy ulicy na nową nazwę. Tymczasem zmiana nazwy ulicy generuje konkretne koszty społeczne, w perspektywie zarówno publicznej (m.in. konieczność wymiany znaków oraz tablic z oznaczeniami ulicy), jak i indywidualnej (obowiązek aktualizacji danych w rejestrach urzędowych – m.in. ewidencja ludności, EDG, KRS, wymiana dokumentów oraz przedmiotów wskazujących na siedzibę prowadzonej działalności – pieczątki, szyldy, etc.). Działający racjonalnie prawodawca miejscowy powinien dokonać wyważenia, czy potrzeba zmiany nazwy ulicy w perspektywie interesu publicznego jest działaniem na tyle istotnym, że uzasadnia konieczność poniesienia tych kosztów społecznych. Innymi słowy należy dokonać bilansu korzyści i kosztów, wykazując, że korzyści dla interesu społecznego przeważają nad kosztami społecznymi. Projekt uchwały powinien w sposób przekonujący wyjaśniać potrzebę zmian normatywnych. W rozpoznawanej sprawie prawodawca miejscowy nie sprostał temu obowiązkowi. Nie wskazano żadnych motywów dotyczących konieczności zmiany dotychczasowej nazwy ulicy. Jest to o tyle istotne w sprawie niniejszej, że nazwa ul. E. ma walor historyczny. Historia nazwy tej ulicy sięga XVIII w., kiedy to wzniesiono przy niej pierwsze budynki. Swoją nazwę otrzymała w 1919 r., w trakcie wojny była kilkakrotnie zmieniana, a po zakończeniu II wojny światowej powróciła nazwa E. W projekcie zabrakło wyjaśnienia przyczyn konieczności zmiany dotychczasowej nazwy ulicy. Skoro istotą regulacji jest usunięcie dotychczasowej nazwy i nadanie danemu fragmentowi ulicy nowej nazwy, to prawidłowo sformułowane uzasadnienie projektu uchwały winno odnosić się do obu tych kluczowych elementów. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której radny, a po uchwaleniu uchwały również adresat normy prawnej, zmuszony jest poszukiwać motywów zmiany normatywnej. Należy dodatkowo podkreślić, że zwłaszcza w sprawach tak istotnych z perspektywy wspólnoty lokalnej (o czym świadczy protest mieszkańców ulicy ale także wątpliwości samych radnych), prawodawca miejscowy winien zachować szczególną staranność. Odnośnie wątpliwości radnych przykładowo przytoczyć można stanowisko jednego z radnych, który podniósł, że "trudno byłoby mu zaakceptować zmianę nazwy ulicy, po której chodzi od ponad pół wieku"; "dla wielu B. wyrwanie tej nazwy E. będzie bolesne"; "dochodzą tutaj jeszcze pewne koszty i koszty miasta w związku ze zmianą tej ulicy"; "wobec czego prosi radnych o rozwagę i pozostawienie starej nazwy ulicy E. na mapie B. w całej rozciągłości". Inny radny zgłosił rozwiązanie dotyczące nowej lokalizacji ulicy o tej nazwie w wolnej przestrzeni, bez narażania miasta na koszty i bez burzenia porządku historycznego. Podniósł, że "może warto nie zmieniać tego co jest dobre, historyczne i związane z tradycją miasta wskazując jednocześnie, że kiedyś ambasada mieściła się w innym miejscu, być może za jakiś czas lokalizacja ta ulegnie zmianie" (vide: protokół sesji LX Rady Miasta B. z [...] września 2022 r.). Projekt nowej regulacji powinien zawierać uzasadnienie, w którym zostanie wykazana potrzeba zmiany nazwy ulicy, przeprowadzony bilans korzyści i kosztów z tym związanych, a także zostanie jednoznacznie i przekonująco wykazane, że korzyści przeważają nad kosztami. Wszystkie te motywy powinny być jasno i precyzyjnie przedstawione, co jest istotne zarówno dla radnych, którzy mają podjąć decyzję co do przyjęcia proponowanej uchwały, jak i dla społeczeństwa, które musi być przekonane, że zmiana nazwy ulicy jest racjonalnie uzasadniona, a korzyści wynikające z tej zmiany są na tyle istotne, że przeważają nad kosztami społecznymi. Podkreślić należy, że rada miasta ma prawo do zmiany nazwy ulicy, jednakże zmiana ta powinna być w sposób przejrzysty umotywowana. Sąd zaznacza przy tym, że brak jest podstaw do oceny motywów działania Rady Miasta, ponieważ sąd kontroluje działanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca powierzając radzie gminy wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach nazw ulic będących drogami publicznymi nie wyraził żadnych dyrektyw wskazujących na sposób korzystania z tej kompetencji. Zakres władztwa normatywnego rady gminy w tym zakresie, z woli samego ustawodawcy jest zatem szeroki i nie istnieją prawnie określone kryteria merytorycznej oceny zasadności nadania (zmiany) nazwy ulicy. Stąd argumenty skargi dotyczące politycznej motywacji zmiany nazwy ulicy nie były przez sąd oceniane.

Odnośnie zarzutu pominięcia konsultacji społeczny wskazać należy, że w obowiązującym obecnie w Polsce porządku prawnym istnieją dwie zasadnicze podstawy prawne przeprowadzenia konsultacji w gminach: EKSL i ustawa o samorządzie gminnym.

W przypadku EKSL do zagadnienia konsultacji ze społecznościami lokalnymi nawiązuje art. 3 ust. 1 wyrażający istotę samorządu lokalnego. Przepis ten wprowadza zasadę, że prawo do regulowania i zarządzania sprawami lokalnymi jest realizowane przede wszystkim przez organy przedstawicielskie, co nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie (art. 3 ust. 2 zd. 2). Dalej należy wskazać na art. 4 ust. 6 EKSL, w świetle którego społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.

Z kolei w ustawie o samorządzie gminnym podstawowe znaczenie w kwestii problematyki konsultacji ma art. 5a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

W orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się w przedmiocie udziału mieszkańców społeczności lokalnej w procesie nadania nazw i zmiany ulic. W tym zakresie pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska, wskazujące że z jednej strony przepisy nie nakładają na rady gmin obowiązku przeprowadzenia konsultacji w procesie nadania lub zmiany nazwy ulicy (vide: m.in. wyrok powołany przez organ w odpowiedzi na skargę WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r.; II SA/Ol 176/09, pub. CBOSA), z drugiej zaś, że z uwagi na istotny wpływ na funkcjonowanie gminy i warunki życia jej mieszkańców i zaspokajanie ich potrzeb, takie konsultacje powinny mieć miejsce (vide: wyroki WSA w Lublinie z 16 grudnia 2004 r., III SA/Lu 487/04 i z 6 grudnia 2011 r., III SA/Lu 321/11, pub. CBOSA).

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 EKSL, należy uznać, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Tym niemniej, skoro istnieją wątpliwości natury prawnej co do konieczności ich przeprowadzenia, samo nieprzeprowadzenie konsultacji trudno traktować jako uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Wymogu takiego nie da się natomiast z całą pewnością wywieść z treści ustawy o samorządzie gminnym, która w tych sprawach wprowadza jedynie konsultacje fakultatywne. Nie oznacza to jednak deprecjacji znaczenia konsultacji społecznych w procesie podejmowania uchwał w sprawie nazw ulic i placów. Wypada podzielić pogląd WSA w Lublinie wyrażony w ww. wyroku, że zaniechanie przez organ gminy przeprowadzenia konsultacji wymaga podania (w uzasadnieniu projektu uchwały) przyczyny, z powodu której nie skonsultował uchwały ze społecznością. Tym bardziej, że jak już wskazano powyżej, zmiana nazwy ulicy w sprawie niniejszej wywoła protesty mieszkańców i nie była jednoznacznie pozytywnie oceniana przez radnych.

Ponadto nowe rozwiązania normatywne powinny przejść wszystkie etapy przewidzianej prawem procedury uchwałodawczej, tak aby zapewnić należyte rozważenie wszystkich argumentów mających przemawiać za ich wprowadzeniem. W sprawie niniejszej nie dołączono do projektu uchwały opinii właściwej komisji, co było obligatoryjnym elementem procedury uchwałodawczej. Uchybienie to, tak samo jak dwa powyższe uchybienia, mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Odnosząc się do tego w pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd nie podzielił zarzutu skargi, że z inicjatywą uchwałodawczą wystąpił nieuprawniony podmiot, tj. Fundacja T. Jak wynika z akt sprawy to Prezydent Miasta B. w dniu 2 września 2022 r. wnioskował o podjęcie kwestionowanej uchwały. Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 regulaminu Rady Miasta jest to podmiot uprawnionym do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą. Stąd w sprawie nie doszło do naruszenia § 23 regulaminu. Z § 23 ust. 3 regulaminu wynika, że projekt uchwały wnoszony przez prezydenta musi posiadać opinię właściwej komisji Rady. Z kolei z § 25 ust. 3 regulaminu wynika, że do projektu uchwały muszą być dołączone wymagane opinie. W sprawie niniejszej wymagana opinia do projektu uchwały nie została dołączona. Z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Samorządności i Bezpieczeństwa Rady Miasta B. z 20 września 2022 r. wynika, że komisja jednomyślnie – 4 glosy za, zaopiniowała wniosek o wprowadzenie autopoprawki poprzez nadanie pozostałej części ul. E. nazwy W. Nadto z protokołu tego wynika, że komisja stosunkiem głosów: 0 za, 0 przeciw i 4 wstrzymujące się "nie zaopiniował pozytywnie projektu uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy na W.". Do projektu uchwały dołączono pismo z 21 września 2022 r. z którego wynika, że Komisja rozpatrywała projekt uchwały i zwraca się z prośbą o wprowadzenie ww. autopoprawki. Nie dołączono informacji o sposobie głosowania na projektem zmiany, który nie był pozytywny. Na posiedzeniu sesji przewodniczący Komisji stwierdził zaś, że Komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały. Z powyższego wynika, że nie dołączono do projektu uchwały opinii Komisji, która nie była pozytywna. Następnie przewodniczący Komisji podał nieprawdę, że zaopiniowano projekt uchwały pozytywnie. Takie postępowanie narusza § 23 ust. 3 i § 25 ust. 3 regulaminu, zaś przewodniczący Komisji naruszył także § 57 ust. 3 regulaminu. Wynika z niego, że stanowisko komisji przedstawia na sesji Rady przewodniczący komisji. Nie można przyjąć, zdaniem sądu, jak twierdzi organ, że przewodniczący nie precyzyjnie zrelacjonował stanowisko komisji oraz, że opiniowanie uchwał ma charakter ściśle wewnętrzny i pomocniczy charakter i nie ma wpływu na ważność rozstrzygnięć podejmowanych odpowiednią większością głosów przez radę. Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że wypowiedź przewodniczącego była jednoznaczna i wskazywała na pozytywną opinię. Po wtóre nie można przyjąć, że opiniowanie ma charakter wewnętrzny i pomocniczy, skoro dołączenie opinii do projektu uchwały jest obligatoryjne. Nie można także przyjąć, że Komisja w sprawie projektu uchwały nie wydała żadnej opinii, gdyż z protokołu Komisji wynika, że nie zaopiniowała ona pozytywnie projektu uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy na W. Powyższe uchybienia doprowadziły do tego, że głosowano na projektem uchwały, co do którego radni posiadali informację, o pozytywniej opinii Komisji. Bez wątpienia zatem uchybienia w tym zakresie także mogły mieć wpływ na wynik głosowania.

Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – o czym sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1 wyroku). O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonych kosztów od organu na rzecz skarżącej składał się wpis w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (pkt 2 wyroku).