Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1618/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydaną dnia [...].02.2012 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją wydaną dnia [...].10.1995 r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane wyraził zgodę na użytkowanie budynku magazynowego – magazynu artykułów spożywczych wraz z zapleczem socjalno – biurowym zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że postanowieniem wydanym [...].10.1994 r. nakazano właścicielowi przedstawienie wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów w celu stwierdzenia przydatności obiektu do użytkowania na zakładane cele. W. S. przedłożył dokumentację techniczną powykonawczą, z której wynika, że budynek został wykonany prawidłowo i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i może być wykorzystywany na cele magazynowe oraz socjalno-biurowe.

W dniu [...] lipca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził jej nieważność.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że decyzja z [...] października 1995 r. w sposób rażący narusza procedurę uregulowaną w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w zakresie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku magazynowego wraz z zapleczem socjalno-biurowym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego celem było ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniałyby wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie zbadał zgodności inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie rozpatrywania sprawy oraz nie ustalił, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Takim działaniem w efekcie naruszył w sposób rażący art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. co zaś skutkowało rażącym naruszeniem art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył W. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] września 2010 r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji wydanej w sprawie w I instancji. Wskazał, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z [...] października 1995r. w sposób rażący naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący rażącym naruszeniem art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji stwierdził, że prezydent Miasta [...] wydając decyzję z [...] października 1995 r., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że nie wyjaśnioną kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zgodność usytuowania przedmiotowego budynku z przepisami ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wskazał że biorąc pod uwagę, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem magazynowym, położonym na terenie przemysłowym, należało rozważyć usytuowania tego obiektu pod kątem przepisów § 17-19 ww. rozporządzenia, łącznie z § 170 tego aktu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jakichkolwiek ustaleń organu legalizującego odnośnie lokalizacji budynku względem nieruchomości i zabudowań sąsiednich. Na planie sytuacyjnym zagospodarowania działki przy ul. [...], będącej załącznikiem do badanej decyzji z [...] października 1995 r., brak również wykazanych odległości pomiędzy budynkiem będącym przedmiotem legalizacji, a budynkiem istniejącym, zlokalizowanym na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Natomiast z dokumentacji technicznej powykonawczej niniejszego budynku wynika, iż budynek biurowo – magazynowy od strony północnej, skierowanej na działkę sąsiednią z istniejącym budynkiem, posiada otwory okienne. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że skoro organ nie stwierdził zgodności usytuowania legalizowanego budynku z warunkami technicznymi to nie można wykluczyć, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec tego w ocenie organu kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [..].10.1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Na skutek skargi wniesionej przez W. S. – decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym 21 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2306/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 15 kpa bowiem organy nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, organy orzekające błędnie bowiem przyjęły, iż kwestia usytuowania legalizowanego - sporna decyzją - budynku, ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej winna być analizowana w kontekście przesłanki negatywnej uregulowanej w art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz warunków technicznych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Sąd przywołał treść artykułów 37 ust.1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i stwierdził, że okoliczność związana z usytuowaniem obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości działki sąsiedniej winna być ewentualnie analizowana w kontekście art. 40, a nie art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że ponownie orzekając w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien też mieć na uwadze, że w sytuacji gdy w zalegalizowanym budynku (w dacie wydania badanej decyzji) znajdowały się otwory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej (stosownie do warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organ w postępowaniu legalizacyjnym) to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 w/w ustawy, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takiego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie nie było, a to w ocenie sądu oznacza, że mogło dojść do naruszenia procedury legalizacji spornej zabudowy.

Naruszenie tej procedury przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie świadczy samo o tym, ze wydana na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób rażący narusza prawo, przy czym weryfikując decyzję organ powinien rozważyć na podstawie jakiego materiału dowodowego zapadła ta decyzja oraz skutki jakie ona wywołała. W związku z powyższym wyrokiem ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] lutego 2012 r. na podstawie art.156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1995 r., którą na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane – wyrażono zgodę na użytkowanie budynku magazynowego – magazynu artykułów spożywczych wraz z zapleczem socjalno – biurowym, zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].10.1995 r. organ w ogóle nie rozważał kwestii zastosowania w tej sprawie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ wskazał, że nieruchomość zlokalizowana w [...] przy ul. [...], położona jest na terenie, który zgodnie z obowiązującym – w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie oddania spornego obiektu do użytkowania – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.), stanowił teren zrealizowanych dzielnic przemysłowo – składowych, zakładów przemysłowych i obsługi technicznej gminy, wobec czego organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., winien był wziąć pod uwagę nie tylko przepis § 12 ust.4, ale i § 272 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż lokalizacja przedmiotowego budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową jest sprzeczna z § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem odległość ściany, w której znajdują się otwory okienne do granicy z sąsiednią nieruchomością wynosi od 2,80 do 3,10 m.

Powyższe ustalenia wykazują, że po stronie organu administracji publicznej zaistniał obowiązek wydania stosownej decyzji – w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 27 października 1994 r. Prawo budowlane – określającej zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zignorowanie przez organ administracji publicznej naruszenia prawa budowlanego, należy traktować jako rażące naruszenie prawa, bowiem organ ten dopuścił do bezprawnego sanowania nieprawidłowości występujących w spornym obiekcie budowlanym, bez nakazania dokonania stosownych robót budowlanych, które doprowadziłyby przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z przepisami – tj. doszło do rażącego naruszenia art. 42 w/w ustawy oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1995 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie art. 40 tej ustawy oraz art. 7 i 77 kpa.

Organ oceniając postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] wskazał, iż w wyniku wykonania zobowiązania zawartego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 56 ust.1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – wnioskujący o legalizację przedmiotowego budynku. B. i W. S. przedstawili inwentaryzację sporządzoną przez uprawnionego geodetą. Dokument ten winien stanowić dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego, podstawę do dokonania ustaleń w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z przepisami w szczególności z warunkami technicznymi. Takich ustaleń organ nie dokonał.

Orzekając w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 18.04.2012 r. wystąpił do Ośrodka Geodezji w [...] o ustalenie w oparciu o dokumentację geodezyjną odległości budynku magazynowego od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] przy ul. [...].

W związku z tym pismem organ uzyskał z dnia 8.05.2012 r. informację, z której wynika, ze budynek magazynowy posiadający w ścianie zewnętrznej otwory okienne jest usytuowany od granicy z działką przy ul. [...] w odległości od 2,92 do 3,11 m – a więc niezgodnie z przepisami § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto organ podkreśli, że nieruchomość zabudowana przedmiotowym budynkiem, położona jest na terenie, który zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wchodził w skład jednostki urbanistycznej jako tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo – składowych zakładów przemysłowych i obsługi technicznej gminy. Zatem organ prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien wziąć pod uwagę nie tylko przepis § 12 ust. 4 ale również § 271 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie natomiast z art. 40 Ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym organ podkreślił, że w sytuacji, gdy w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym znajdują się otwory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej – stosownie do ówcześnie obowiązujących warunków technicznych (co zgodnie z przedłożoną przez właściciela mapą inwentaryzacyjną – ma miejsce w niniejszej sprawie), to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Takiego orzeczenia w niniejszej sprawie nie było a to oznacza, że doszło do naruszenia procedury legalizacji przedmiotowego budynku.

Zignorowanie przez organ administracji publicznej naruszenia prawa budowlanego, należy traktować jako rażące naruszenie prawa, bowiem organ ten dopuścił do bezprawnego zaakceptowania nieprawidłowości występujących w obiekcie, bez nakazania dokonania.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...].02.2012 r. uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...].10.1995 r. dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 7 i 77 Kpa, co wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego tez powodu niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...].11.2006 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].02.2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz art.156 § 1 pkt 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sad stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...].05.2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].02.2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W pierwszej kolejności należy podnieść, ze w/w decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. uchylającym rozstrzygnięcia organów. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Użyte w wyżej wskazanym przepisie sformułowanie oznacza, ze ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostało ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, Nr 1, poz. 2; głosa aprobująca : B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz.101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r. , I SA/PO 263/97, LexPolonica). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sadowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art.106 k.p.a. ( wyrok NSA z 8 stycznia 2001r., II SA 896/00, ONSA 2002, Nr 1,poz.38).

W ocenie sadu organy wykonały wytyczne i wydały rozstrzygnięcie zgodnie z prawem.

Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu jest wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach i wymaga bezspornego ustalenia, ze kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Poza tym organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka kasacyjnie, a nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż temu służy postępowanie zwykłe.

Jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1995 r. był zarzut rażącego naruszenia prawa – tj. art.156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04 o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia przepisów prawa w niniejszej sprawie doszło. Jako podstawę swoich decyzji organy administracji powołały przepis § 12 i § 272 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym podniosły, ze organ wydający pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku wydał rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.

Stosownie do treści art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) Zgodnie natomiast z treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Z treści zacytowanych przepisów wynika, ze formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie.

Wobec tego, że bezspornym jest, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia wykonawczego, obowiązkiem organu administracji, było rozważyć istnienie przesłanek określonych z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy.

Przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia zachodzi jeżeli wykonany obiekt narusza obowiązujące przepisy, powodując skutek w postaci pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Art. 5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi i normami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinna opierać się na ocenie przestrzegania obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymagań techniczno – budowlanych i norm projektowania. Ocena ta nie ogranicza się jednak do analizy przepisów prawa budowlanego. Ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przewidują bowiem także przepisy prawa cywilnego. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt III ARN 87/95. Sąd Najwyższy stwierdził, że wyjaśnienie zakresu ochrony "uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. winno następować z uwzględnieniem unormowanych zawartych w przepisach prawa cywilnego (vide: OSNCP 1996/21/316). Tak więc, prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku organ Prezydent Miasta [...] miał obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony w sprawie. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa , w szczególności przepisów techniczno – budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 775/05 Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r. II OSK 1886/08), Przy czym, w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, mamy na myśli przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji, a nie w chwili realizacji nielegalnej budowy.

Tak więc należy podzielić ocenę organów, iż Prezydent Miasta [...] z rażącym naruszeniem prawa – a więc wbrew jednoznacznej treści przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mimo, że jego usytuowanie naruszało bezwzględne obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Organ prawidłowo wskazał, że obowiązkiem Prezydenta Miasta [...] było zastosowanie art. 40 ustawy, zaś pominięcie procedury mającej na celu usunięcie naruszenia przepisów wykonawczych powoduje, że decyzję należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (poprzez jej pominięcie), zaś skutki wydania kontrolowanej decyzji nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.