Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1196/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: §3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 3,  § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. zarządza zwrot nadpłaconego wpisu sądowego w kwocie 300 zł /słownie: trzysta złotych/ na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 1196/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2012 r [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku produkcyjno — usługowego z częścią biurowo — socjalną oraz parkingu na działkach 892/16 i 892/18. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia orzekający organ powołał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Organ nadzoru orzekając w nadzwyczajnym trybie postępowania (tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) jest związany stanem faktycznym i prawnym aktualnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Stosownie do postanowień art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), wystarczające uzbrojenie terenu (pkt 3), niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (pkt 5). Co istotne w niniejszej sprawie, art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 987/09), w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Taka analiza urbanistyczna powinna dać odpowiedź w zakresie cech przyszłej zabudowy i jej dopuszczalności, a jej ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w tekście decyzji. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), zgodnie zaś z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Należy podkreślić, iż treść decyzji o warunkach zabudowy winna być zgodna z wynikami analizy. "Nie może być tak, że analiza będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, czyli jej częścią składową zawiera w swojej treści warunki sprzeczne z ustaleniami samej decyzji, w sytuacji, gdy to analiza stanowi źródło ustaleń, które następnie znajdą odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy" (podobnie np. WSA w Lublinie w wyroku sygn. II SA/Lu 323/11 z dnia 16 czerwca 2011 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl, czy też WSA w Warszawie wyroku sygn. IV SA/Wa 1190/06 z dnia 6 listopada 2006r., Lex nr 302539 - "Treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy").

Sprzeczność ta może wskazywać także na wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, które wynikać powinno z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzania analizy urbanistycznej.

Będąc związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), zapadłymi w sprawie wyrokami Sądów, organ dokonał szczegółowej analizy w zakresie prawidłowości skali mapy zasadniczej dołączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ustalając, że zarówno cześć graficzna analizy urbanistycznej, jak i załącznik do decyzji obejmujący linie rozgraniczające teren inwestycji zostały sporządzone na mapie w skali 1:1000 (powstałej z przeskalowania z mapy w skali 1:2000, przy czym przeskalowania tego dokonał właściwy organ).

Dokonując analizy przyjętych granic obszaru analizowanego organ doszedł do wniosku, że granice te zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak Skład orzekający nie znalazł podstaw, aby takiemu wyznaczeniu obszaru analizowanego postawić zarzut rażącego naruszenia prawa.

Uchybieniem ze strony Wójta Gminy [...] było również to, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił tego, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości gruntowe objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego .Pominięcie faktu obowiązujących planów i brak analizy tej okoliczności oraz omówienia jej wyników w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., naruszeniu temu nie można jednak, w ocenie Składu orzekającego przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, uchybienie to nie wywołało bowiem konsekwencji polegających na wydaniu rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.

Przechodząc do omówienia ustalonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008r. parametrów i wskaźników dotyczących nowej zabudowy tj. inwestycji zawartej we wniosku A. sp. z o.o. należy wskazać na następujące uchybienia, które w ocenie składu orzekającego tut. Kolegium stanowią rażące naruszenie prawa to sprzeczność przyjętego w decyzji parametru tj. szerokości elewacji frontowej z ustaleniami analizy co stanowi rażące naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Organ ustalił ten parametr w przedmiotowej decyzji w pkt 1.a).4) w następujący sposób: "szerokość elewacji południowej 42 m ± 20%". Natomiast w dokumencie pod nazwą: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia warunków zabudowy działek nr 892/16 i 892/18 położonych w G." stanowiącym załącznik do decyzji, organ ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy wynosi 18,5 m. W dokumencie pod nazwą: "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia warunków zabudowy dla (budowa budynku produkcyjno - usługowego) na działkach nr 892/16 i 892/18 położonych w G." organ wskazał, iż: "szerokość elewacji południowej 42m ± 20%".

Powyższe wskazuje, iż jedynym możliwym parametrem do określenia w decyzji była szerokość elewacji frontowej 18,5 m z tolerancją do 20%. Przyjęcie tego parametru w wielkości 42m ± 20%, istotnie odbiegającego od ustaleń terenowych, ponad dwukrotnie wyższego od ustaleń analizy, byłoby dopuszczalne w decyzji tylko i wyłącznie wtedy, gdy wynikałoby to z analizy urbanistycznej, przy czym odstępstwo takie w analizie tej winno być odpowiednio uzasadnione. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Parametr "42m ± 20%" jest wprawdzie wskazany w załączniku "Wyniki analizy (...)", jednakże nie wynika on w żaden sposób z samej analizy urbanistycznej. Na skutek braku szczegółowej analizy uznać należy, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej powinien być określony zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej. Stwierdzona bowiem rozpiętość pomiędzy wynikami analizy a przyjętym parametrem w decyzji jest tak duża, że nie pozwala na uznanie, że wada powyższa nie ma charakteru kwalifikowanego.

Kolejnym wskaźnikiem ustalonym w sposób nieprawidłowy jest określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. § 5 ust. 1 rozporządzenia nakazuje określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W przedmiotowej decyzji Wójt Gminy [...] w pkt l.a).2). ustalił ten wskaźnik w następujący sposób: "wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę nie powinien przekraczać 80%". Natomiast w załączniku do decyzji o nazwie: "Wyniki analizy (...)" wskaźnik ten określono: "Wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni działki 80%".

Z zalegającej w aktach sprawy dokumentu pn "Analiza funkcji (...)" średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 9%. Tak ustalony wskaźnik nie stanowi zatem średniego wskaźnika ustalonego na podstawie analizy. Zadaniem organu było konkretne ustalenie tego parametru, przy uwzględnieniu, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tylko wtedy jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej zawierającej w tym zakresie odpowiednie uzasadnienie; uzasadnienia takiego w analizie urbanistycznej brakuje, zaś przyjęty parametr odbiega od ustalonego w analizie urbanistycznej terenu w sposób bardzo istotny, co zdaniem Składu orzekającego stanowi o rażącym naruszeniu przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I w tym przypadku należy stwierdzić, że wskazane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a stwierdzona rozpiętość pomiędzy wynikami analizy a przyjętym parametrem w decyzji jest tak duża, że nie pozwala na uznanie, że wada powyższa nie ma charakteru kwalifikowanego.

Kolejnym elementem na który należy zwrócić uwagę jest nie określenie w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008r. wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej co stanowi rażące naruszenie § 5 ust. 1 w/cyt rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przestrzennego.

Całkowity brak określenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, ważnego z punktu widzenia ochrony środowiska i interesów osób trzecich w aspekcie nie pogarszania istniejących stosunków wodnych, w świetle zaistnienia także innych wad w zakresie określenia parametrów i cech nowej zabudowy, nie pozwala w ocenie Składu orzekającego, na przyjęcie że brak ten nie ma cechy rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że wskaźnik ten nie został w ogóle poddany badaniu w toku analizy urbanistycznej.

Kolejnym parametrem ustalonym nieprawidłowo jest ustalenie wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej niezgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej co stanowi zdaniem Składu Orzekającego rażące naruszenie § 7 ust. 3 w/cyt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. § 7 ust. 1 rozporządzenia mówi o wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się także wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4).

W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organ ustalił, że średnia wysokości elewacji frontowych zabudowy wynosi 6m. W załączniku do decyzji "Wyniki analizy (...)" wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 9m ± 20%. W decyzji, jak wskazano powyżej, wielkość tę określono na 9m ± 20%. Skoro średnia wysokość elewacji frontowych wynosiła 6m i taka też wynikała z analizy, to powinna być ona przyjęta w decyzji. W analizie nie określono innej wysokości i jej nie umotywowano celem zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. Określenie tego parametru jest niezgodne z ustaleniami analizy urbanistycznej, podobnie jak niezgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia jest określenie tego parametru z zastosowaniem tolerancji ±20%). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że parametr ten powinien zostać podany poprzez wskazanie konkretnej wielkości, co wynika ze znaczenia słowa "średnia" użytego w § 7 ust. 3 rozporządzenia. O ile naruszeniom takim występującym przy braku innych wad w zakresie określania parametrów i cech nowej zabudowy można by przypisać cechę naruszenia prawa w stopniu mniejszym niż rażący, to jednak w niniejszym przypadku, biorąc pod uwagę skalę uchybień w omawianym zakresie, uznać należy że ww. wady stanowią rażące naruszenie prawa.

Biorąc po uwagę skalę uchybień w omawianej decyzji należy także wskazać na rażące naruszenie § 8 w/cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez brak ustalenia wysokości kalenicy głównej oraz kierunku kalenicy głównej w stosunku do frontu działki.

Rażące naruszenie przepisu prawa dotyczy także § 4 ust. 3 i 4 w/cyt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji linii zabudowy wbrew ustaleniom analizy o ok. 40 m bliżej drogi publicznej .Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, budynek na działce nr ewid. 893/6 jest oddalony znacznie bardziej od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 4 niż budynki położone na działkach nr ewid. 869/16 i 869/18. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wójt Gminy [...] ustalił linię nowej zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji wbrew § 4 ust. 3 rozporządzenia nie w linii tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nadto w zalegającej w aktach sprawy analizie nie wyjaśniono dlaczego w taki sposób wyznaczono linię zabudowy. Jak wskazano powyżej treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy, będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, czyli jej częścią składową.

Kolejne naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji dotyczy rażącego naruszenia przepisu art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora.

We wniosku z dnia 27 listopada 2007r. inwestor określił , że inwestycja jest planowana na działkach nr ewid. 892/16 i 892/18. Natomiast w decyzji Wójt Gminy [...] w pkt l.a).l). określił, że część działek nr ewid. 892/16 i 892/18 objęta jest wnioskiem na przedmiotową inwestycję. W załączniku nr 1 do decyzji punktami ABCDEF organ wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, obejmując nimi działki nr ewid. 892/16 i 892/18 w całości oraz w części działki nr ewid. 892/11 m, 892/13, 892/8 i 976. Powstaje tym samym wątpliwość co do tego, jaki tak naprawdę teren, uznał organ za teren inwestycji. Rozbieżności takie nie mogą mieć miejsca. Art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie granic terenu inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy; w związku z powyższymi rozbieżnościami uznać należy, że wymóg określony w tym przepisie nie został zrealizowany.

Uchybieniem jest nie wykazanie w zaskarżonej decyzji dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, co stanowi niezbędny warunek przy ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W omawianej decyzji Wójt Gminy [...] wskazał dostęp komunikacyjny poprzez działki nr ew. 892/15, 890/4, 890/3 oraz istniejący w terenie zjazd z drogi krajowej nr 4. Ustalenie to zamieszczone jest w części decyzji o nazwie: " Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wykazania dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Składu orzekającego, czym innym jest określony w art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy warunek zamieszczany w decyzji dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, a czymś zupełnie innym jest warunek dostępu do drogi publicznej, na który wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy według definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy. Organ skoncentrował się nad ustaleniami w zakresie komunikacji, natomiast pominął zupełnie ocenę sprawy pod kątem spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Na skutek tego naruszenia prawa Wójt Gminy [...] wydał decyzję pozytywną dla inwestora pomimo braku ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej. W toku postępowania przed Wójtem Gminy [...] inwestor wykazał się posiadaniem ustanowionej notarialnie w dniu 12 maja 2008 r. służebności przejazdu, przejścia i przegonu wschodnim krańcem działki nr 890/4 pasem szerokości 4 metrów wzdłuż istniejącej drogi gruntowej ustalonej na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr 892/15, 892/16 i 892/18. Rozpatrując dostępność do drogi publicznej za pośrednictwem służebności drogowej należy także zauważyć, że działki objęte inwestycją, tj. nr ewid. 892/16 i 892/18 nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr ewid. 890/4, na której ustanowiono służebność, działki te przedzielone są działką nr ewid. 892/15. Działka nr ewid. 892/15 stanowi własność inwestora, tj. A. sp. z o.o. Wskazać jednak należy na brak możliwości skomunikowania w wyżej omówiony sposób terenu działek nr 892/16 i 892/18 z drogą krajową nr 4 z uwagi na istniejący w terenie rów , w związku z czym już po wydaniu decyzji A sp. z o.o. uzyskała służebność przejazdu, przejścia i przegonu pasem szerokości 4 metrów przez działkę nr ewid. 888/5. Zdaniem Składu orzekającego ta okoliczność nie mogła na etapie warunków zabudowy skutkować możliwością odmowy ich ustalenia. Biorąc pod uwagę orzecznictwo w zakresie dostępu do drogi publicznej, utrudnienia terenowe nie mogły stanowić przeszkody dla rozstrzygnięcia pozytywnego. Ważne znaczenie ma wspomniana powyżej teza wyroku WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07 z dnia 13 lutego 2008r. (Lex nr 401705), o tym, że ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. WSA w Bydgoszczy w wyroku sygn. II SA/Bd 811/07 z dnia 18 grudnia 2007r. (Lex nr 533611) zwrócił uwagę, że ustanowienie służebności spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej, nie ma przy tym znaczenia czy droga faktycznie została wybudowana czy też nie, istotne jest, że istnieje potencjalna możliwość przejazdu w drodze ustanowienia służebności.

Istotną kwestią jest jednak fakt, że działka nr ewid. 890/4, na której ustanowiona jest służebność, nie ma dostępu do jezdni drogi krajowej nr 4. Przylega do działki nr ewid. 890/3.

Wójt Gminy [...] nie dokonał oceny charakteru działki nr ewid. 890/3, ustalił jedynie, że jest ona własnością Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...]; okoliczność ta była istotna dla ustalenia czy istniał w dniu wydania przedmiotowej decyzji dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Na skutek braku pełnego wypisu z rejestru gruntów organ nie ustalił jaki charakter użytków stanowiła działka nr ewid. 890/3, nie ustalił czy wchodziła ona w skład pasa drogowego drogi krajowej nr 4, nie ocenił – w przypadku, gdyby stanowiła ona pas drogowy - czy graniczenie z działką stanowiącą pas drogowy jest samo w sobie wystarczające dla ustalenia, że istnieje dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Ustalenia ta powinny być poczynione przez Wójta Gminy [...]; organ orzekający w sprawie nieważnościowej nie może uzupełniać materiału dowodowego tak daleko, na skutek opisanych na wstępie granic postępowania dowodowego organu rozstrzygającego sprawę nieważności decyzji.

Kwestię dostępu do drogi publicznej działek nr ewid. 892/16 i 892/18 można w niniejszej sprawie rozpatrywać także w inny sposób. Działki te graniczą bezpośrednio z działkami nr ewid. 892/8, 892/11 i 892/13, które w dniu wydawania ocenianej decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA Oddział [...]; można tym samym uznać, że działki nr ewid. 892/16 i 892/18 mogły mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, pod warunkiem przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, o którym mowa powyżej i uznania, że samo graniczenie z pasem drogowym drogi publicznej jest wystarczające dla przyjęcia istnienia dostępu do tej drogi. W przypadku uznania, że istniał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, kwestia możliwości wybudowania zjazdu w miejscu działek nr ewid. 892/8, 892/11 i 892/13 wykraczałaby poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Wójt Gminy [...] nie ustalił jednak jakie użytki wchodzą w skład działek nr ewid. 890/3, 892/8, 892/11 i 892/13, tym samym nie zebrał on wymaganych materiałów dowodowych i nie ocenił czy w przypadku gdy działki te stanowią użytki rolnicze nie stanowi to przeszkody w uznaniu, że jest dostęp do drogi publicznej.

Powyższy brak ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a Tym samym Skład orzekający stwierdza, że naruszenie powyższe ma charakter rażącego naruszenia prawa. WSA we Wrocławiu w wyroku sygn. II SA/Wr 251/09 z dnia 28 sierpnia 2009r. (Lex nr 553289) uznał, że przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Należy ponadto zauważyć, że brak ustaleń w powyższym względzie stanowi także naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Dodać należy, iż sam sposób skomunikowania działek wynikający z uzasadnienia objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odbiega od treści uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] znak: [...] z dnia 27 maja 2008r w zakresie pkt c.2.

Kolejnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mającym charakter rażącego naruszenia prawa jest brak analizy w zakresie zgodności przedmiotowej decyzji z przepisami odrębnymi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w tym w szczególności z przepisami ustawy Prawo wodne.

Jednym z warunków wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych ( art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Jednak zarówno w toku postępowania jak i w samej decyzji Wójt Gminy [...] pominął całkowicie fakt istnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. znak: [...] o udzieleniu Gminie [...] dla wodociągu wiejskiego [...] eksploatowanego przez Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy [...] pozwolenia wodno - prawnego na pobór wody, eksploatację urządzeń służących do poboru wody oraz urządzeń zabezpieczających wody przed zanieczyszczeniem, odprowadzanie oczyszczonych ścieków ze Stacji Uzdatniania Wody do rowu b/n. W pozwoleniu tym ustanowiono strefy ochrony bezpośredniej studni, wewnętrzne tereny strefy ochrony pośredniej dla studni S -2, S - 3 i S - 4 jako obszar koła o promieniu od osi studni odpowiednio 5 Om (dla studni S - 2), 42m (dla studni S -3) i 43m (dla studni S - 4) oraz zewnętrzny teren ochrony pośredniej wspólny dla studni S-2, S-3iS-4o kształcie zbliżonym do owalu o osiach:

wschód -zachód – 3700 m,

północ - południe – 1350 m.

Ww. pozwolenie wodno - prawne określa następujący warunek: "Zobowiązuję użytkownika ujęcia do wprowadzenia wewnętrznego terenu ochrony pośredniej, do planu zagospodarowania gmin: [...]. i [...] z zastrzeżeniem wprowadzenia na tym terenie następujących ograniczeń:

✓ lokalizacja nowych ujęć wody wymaga uzgodnienia z właściwym organem ds. geologii,

✓ lokalizacja zakładów i obiektów uciążliwych wymaga opracowania oceny dot. wpływu na wody podziemne,

✓ zmiana sposobu użytkowania gruntów określonego w planie przestrzennego zagospodarowania wymaga oceny dot. wpływu na wody podziemne,

✓ wystąpienie wycieku przewożonych linia kolejową substancji mogących zanieczyścić wody należy zgłosić administratorowi ujęcia.

Brak analizy przez Wójta Gminy [...] w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. stanowiące jednocześnie naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak w tym zakresie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powyższe stanowi także naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez nie ustalenie spełnienia warunku, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Składu orzekającego powyższe naruszenie prawa proceduralnego ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest ocena spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda ani Kolegium w uchylonych przez WSA w Rzeszowie decyzjach, ani też WSA czy też NSA nie podnosiły kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, nie dopatrując się, na podstawie materiałów zebranych przez Wójta Gminy [...], uchybień w tym zakresie. Ponieważ jednak kwestia ta jest jednym z zarzutów zgłoszonych w toku postępowania nadzorczego przez wnioskodawcę, konieczne jest dokonanie analizy i w tym zakresie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe pod warunkiem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Wójt Gminy [...] w ocenianej decyzji stwierdził, że teren, na którym położona jest część działek przeznaczona pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że: "W rozumieniu tych przepisów część działek użytkowana rolniczo, objęta wnioskiem, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w terenie użytków rolnych III klasy, powierzchnia terenu III klasy objętego wnioskiem nie wynosi 50a, nie zachodzi zatem konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, która jest wymagana przy opracowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Jak wynika z materiałów zebranych w trakcie niniejszego postępowania nadzorczego teren działek nr ewid. 892/16 i 892/18 stanowiących użytki rolne klasy Rllla i mających łączną powierzchnię 0,6413 ha, objęty był w części zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 199lr. znak: [...] wyrażoną przy sporządzaniu zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego w Gminie [...] uchwaloną uchwałą Nr XII/64/91 Rady Gminy [...] z dnia 4 października 199lr. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 10, poz. 129.

Wójt Gminy [...] pominął powyższy fakt w toku postępowania, nie zebrał materiałów dowodowych w tym zakresie, nie dokonał precyzyjnego ustalenia w przedmiocie powierzchni działek objętych wnioskiem inwestora objętych ww. zgodą oraz powierzchni nie objętej zgodą, nie dokonał oceny obowiązywania w odniesieniu do działek inwestora powyższej zgody, czym rażąco naruszył art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

jak również rażąco naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez nie ustalenie spełnienia warunku, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestia obowiązywania zgody, o której mowa powyżej w odniesieniu do działek objętych planowaną inwestycją ma podstawowe znaczenie, w przypadku uznania, że zgoda ta ma zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez Wójta Gminy [...] nie było przeszkód prawnych z tej strony w ustaleniu warunków zabudowy pod warunkiem, że precyzyjnie ustalona powierzchnia nie objęta zgodą nie przekracza 0,5 ha; w przypadku jednak ustalenia, że zgoda ta zastosowania nie ma - na skutek niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - istniałaby konieczność orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W kwestii pominięcia stron postępowania to należy stwierdzić , iż stanowi ona przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w tym tylko trybie może być rozpatrywana. Także kwestia związana z negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji sprowadzającym się do hałasu i zanieczyszczeń produkcyjnych może być podnoszona przez strony na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Na decyzję tę A. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

Nadto zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wykazane decyzją uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa. Skarżąca Spółka zarzuciła nadto naruszenie § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie. Końcowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz błędną wykładnię art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu naprowadziła, że naruszenia wskazane zaskarżoną decyzją nie posiadają charakteru rażącego mając na uwadze zasadę stabilności decyzji oraz skutki gospodarcze zważywszy, że inwestycja została przeprowadzona zgodnie z decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie, podnieść należy, że przed Sądem Wojewódzkim w Rzeszowie toczyło się już w sprawie postępowanie i Sąd ten wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 694/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2009 r., [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. ustalającej dla A. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku produkcyjno - usługowego z częścią biurowo - socjalną i parkingu na działkach nr 892/16 i 892/18 w G.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2246/10 skargi kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego i A. sp. z o.o. jako niezasadne - zostały oddalone.

Stosownie do regulacji, zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując wykładni tego przepisu, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 /OSP 1999, z. 3 poz. 101/, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Orzekający w sprawie organ, mając na uwadze wskazane wyżej związanie, rozpoznał ponownie sprawę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. Budowa budynku produkcyjno - usługowego z częścią biurowo - socjalną oraz parkingu na działkach nr 892/16 i 892/18 w G.

Rozstrzygnięcie takie, jak wskazał organ, zostało podjęte z uwagi na sprzeczność zaskarżonej decyzji z ustaleniami analizy w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, a nadto w sposób naruszający § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz 1588/. Nadto organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] wydana została z naruszeniem § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia nakazującego określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i jakkolwiek przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej zawierającej stosowne uzasadnienie. W sytuacji zatem gdy wskaźnik ten określony decyzją odbiega znacznie od przyjętego w analizie przy zupełnym braku uzasadnienia, naruszony został w sposób rażący przywołany przepis § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Naruszeniem rażącym tego unormowania jest również w tej decyzji wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej mając na uwadze treść § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy /Dz. U. Nr 164, poz. 1589/.

W ocenie organu, rażącym naruszeniem § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieustalenie wysokości kalenicy głównej oraz kierunku tej kalenicy w stosunku do frontu działki. Rażącym naruszeniem prawa - § 7 ust 3 tego rozporządzenia oraz sprzecznie z ustaleniami analizy urbanistycznej, było ustalenie wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej a także podjęciem decyzji z rażącym naruszeniem prawa - § 4 ust 1 tego rozporządzenia i sprzecznie z analizą urbanistyczną było wyznaczenie linii zabudowy.

Konkludując, organ ustalił, że decyzja Wójta Gminy [...] narusza przepisy art 54 pkt 3 oraz art 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora.

Wyczerpującą przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był brak ustaleń w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej, brak oceny zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz prawa wodnego w zakresie ograniczeń korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowionych stref ochronnych ujęć wód, a także niewyjaśnionej kwestii ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Pozostałe naruszenia, w ocenie organu orzekającego nie charakteryzują się rażącym naruszeniem przepisów, lecz winne zostać usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ustalenia w/w orzekający organ dokonał wykonując zalecenia Sądu, a więc stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy [...] jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie orzekający organ wywiódł, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnym ciężarze gatunkowym. Słusznie też przyjął, że rażące naruszenie prawa , określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wykonując zalecenia Sądu, organ dokonał całościowej analizy decyzji Wójta Gminy [...], której stwierdzenia nieważności domagał się S. G. Zarówno ciężar gatunkowy uchybień jak ich mnogość dały podstawę organowi do wydania zaskarżonej decyzji, która została w sposób prawidłowy uzasadniona ze wskazaniem niezgodności z konkretnymi przepisami prawa poszczególnych ustaleń zawartych w decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...]. Wbrew zarzutom skarżącej spółki organ prawidłowo zinterpretował jak i zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo też organ wykazał naruszenie przepisów § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że skarżący innego odkodowania tych przepisów na kanwie rozpoznawanej sprawy nie przedstawił.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia przez orzekający organ przepisów proceduralnych, a to art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w ślad za organem podnieść należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, instancyjnym i nie zmierza do wyjaśnienia całości sprawy lecz jest jedynie ukierunkowane na stwierdzenie, bądź nie, przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że organ, prowadząc postępowanie w tym trybie, bada jedynie decyzję, której stwierdzenia nieważności domagała się strona.

Z tych też przyczyn, prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie naruszył przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

Wbrew ogólnym twierdzeniom skargi, orzekający organ nie naruszył przepisów art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawidłowo analizując i oceniając dokonane w decyzji Wójta Gminy [...] ustalenia a sama skarżąca spółka nie wskazała na czym uchybienia te miałyby polegać. Ponownie w tym miejscu należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy winna spełniać przesłanki określone art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również być zgodna z wydanymi z delegacji ustawowej, zawartej w ust. 6 tego przepisu uregulowaniami rozporządzenia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a więc winna odpowiadać warunkom określonym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej spółki w przedmiocie braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] przez S. G. z przyczyn określonych art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa respektując zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.