Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1119/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CVIII/1483/10 z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CVIII/1483/10 z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice".

Zarzucił, że uchwała ta naruszyła jego prawo własności w zakresie, w jakim może swobodnie dysponować swoją własnością gruntową. Jego zdaniem możliwość zabudowy jednorodzinnej powinna być taka sama, jak dla działek sąsiadujących tuż obok przy ulicy, po tej samej stronie, jak i przeciwnej.

Podniósł, że nie ma w pełni prawa dysponowania własnością. Dotyczy to wyłącznie punktowo pasa gruntu – leżącego bezpośrednio przy ulicy [...] o szer. 25 m i dług. 70 m, zakwalifikowanego jako teren zieleni nieurządzonej ZR (obr. [...]) – stara numeracja, obr. [...] dz. [...] – nowa numeracja.

Skarżący wniósł o przekwalifikowanie tego małego fragmentu działki z ZR na MN. Podniósł, że nie ma żadnych merytorycznych przeszkód, by tę część działki objąć zabudową. Zarzucił uchwale naruszenie art. 21 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 417/18, którym, rozpoznawszy wniesioną w dniu 2 marca 2018 r. przez A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice", Sąd stwierdził nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie działki nr [...] obręb [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na zaistniały na gruncie niniejszej sprawy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zaznaczył, że skarżony plan miejscowy był już poddany kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt. II SA/Kr 417/18, na skutek wniesienia skargi przez skarżącego A. C., stwierdził nieważność uchwały Nr CVIII/1483/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" w zakresie części graficznej uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] obręb [...]. Orzeczenie jest prawomocne od dnia 17 sierpnia 2018 r.

Dodatkowo wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (w sprawie o sygnaturze II SA/Kr 1405/11) stwierdził nieważność uchwały Nr CVIII/1483/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części §17 ust. 1 w zakresie słów "i 2 US", a także części graficznej uchwały w zakresie oznaczenia 2 US. Orzeczenie jest prawomocne od dnia 3 kwietnia 2012 r.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie A. C. ponowił skargę do sądu I instancji (pierwszy raz złożył skargę 2 marca 2018 r.), a jego skarga dotyczy tej samej nieruchomości, tej samej uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu, a w odstępie czasowym nie nastąpiły żadne czynniki zmieniające sytuację faktyczną i prawną skarżącego. Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa 1 marca 2018 r., natomiast drugi raz ponowił to wezwanie 10 lutego 2021 r. Dlatego też, ponieważ skarżący wywodził swój interes z prawa własności nieruchomości i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na jego nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] to stwierdzenie nieważności planu mogło nastąpić tylko w tym zakresie.

A. C. złożył ponownie skargę, w której kwestionuje ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] (na skutek podziałów geodezyjnych nieruchomość skarżącego stanowi aktualnie działkę nr [...] oraz częściowo działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]). Mamy zatem do czynienia z tożsamością podmiotową, jak i przedmiotową sprawy, tj. z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji jest nie tylko związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt. II SA/Kr 417/18, lecz także innymi prawomocnymi orzeczeniami, na podstawie których została zbadana zgodność ustaleń planistycznych z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Kr 1405/11, stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 pkt 3 lit. f oraz w części § 17 ust. 1, jednocześnie wyraził pogląd, że "ustalenia planu określone w § 17 ust. 1 tekstu uchwały są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o istotnym naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium". Powyższy pogląd podzielił Sąd I instancji w prawomocnym wyroku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt. II SA/Kr 417/18, uznając tym samym, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] (aktualnie działka nr [...] oraz częściowo nr [...] obręb [...]) są zgodne z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, organ wskazał, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] są zgodne z wytycznymi określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennymi Miasta Krakowa obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego (Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.). Zgodnie z wytycznymi Studium działka skarżącego o powierzchni ok. 128,26 ara, znajdowała się w przeważającej części w terenach otwartych (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) oznaczonych symbolem ZO, a w pozostałej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, oznaczonych symbolem MN. Co warte jest również podkreślenia, wytyczne Studium dla terenu, znajdującego się po tej samej stronie co działka skarżącego, projektowanej ul. [...] stanowiącej ulicę dojazdową klasy D, ustalają dla przeważającej części działek charakter nieinwestycyjny, lokalizując działki w terenach otwartych oznaczonych symbolem ZO.

Skarżący brał udział w procedurze planistycznej jedynie na etapie składania wniosków do planu. W dniu 4 września 2007 r. złożył wniosek do planu "o przekwalifikowanie przeznaczenia części gruntu "z rolnego na budowlany". Wniosek ten został uwzględniony w zakresie, w jakim był zgodny z wytycznymi określonymi w Studium.

W toku dalszych prac planistycznych projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Skarżący miał zagwarantowaną możliwość zapoznania się z ustaleniami planistycznymi, jak również złożenia uwagi do planu, czego jednakże nie uczynił, tym samym nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do ustaleń planu w stosunku do swojej działki, w szczególności w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] o powierzchni ok. 128,26 ara. Wraz z wejściem w życie planu miejscowego część działki skarżącego o powierzchni ok. 35,16 arów znalazła się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem 21 MN, a pozostała część działki o powierzchni ok. 93,1 ara - w terenach rolniczych oznaczonych symbolem 3 R.

Zgodnie ze stanem faktycznym na działce skarżącego w części oznaczonej wg planu symbolem MN znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy (garaż). Pozostała wolna powierzchnia działki, znajdująca się w terenie MN, wynosi ok. 23,42 ara. Ta powierzchnia uwzględnia nieprzekraczalną linię zabudowy, której przebieg kwestionuje skarżący podnosząc, że istota prawa własności została naruszona.

Skarżący, uzasadniając naruszenie prawa własności ustaleniami skarżonego planu podnosi, że został niesprawiedliwie potraktowany w stosunku do właścicieli działek znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], gdyż w tej części nieprzekraczalna linia zabudowy została ukształtowana inaczej, w odległości ok. 7 m od drogi. Tymczasem w swojej ocenie pomija on dwie istotne kwestie, które przesądziły o ukształtowaniu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po przeciwnej stronie ulicy w sposób odmienny od działki skarżącego. Po pierwsze, zgodnie z wytycznymi określonymi w Studium, przeważająca część tych działek znajduje się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), podczas gdy tereny po stronie działki skarżącego znajdują się w przeważającej części wg Studium w obszarach ZO. Po drugie, struktura przestrzenna działek znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] kształtuje się w sposób odmienny. Są to działki rozdrobnione, o dużo mniejszej powierzchni niż działka skarżącego. Dla porównania, sąsiadująca od przeciwnej strony ulicy z działką skarżącego, działka nr [...] obręb [...], ma, z uwzględnieniem przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, ok. 6,59 ara do zabudowy. W konfrontacji z wolną powierzchnią działki skarżącego znajdująca się w obszarze 21 MN, która wynosi ok. 23,42 ara, wysuwane argumenty naruszenia prawa własności (w stylu "sąsiad ma lepiej, a ja gorzej") są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego planu, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane, w przypadku drogi gminnej, w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: w terenie zabudowy - 6 m, a poza terenem zabudowy - 15 m. Powyższy przepis ustala jednakże odległości minimalne, a dodatkowo, nie uchybia również odrębnym regulacjom, które przewidują inne sposoby wyznaczenia tych odległości. Organ również zaznaczył, że ww. przepis reguluje minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od drogi (ulicy). Zgodnie z definicją jezdni określoną w ustawie o drogach publicznych, pod pojęciem jezdni należy rozumieć "część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów". Nie należy zatem jezdni utożsamiać z drogą, co mylnie czyni skarżący w swojej skardze. Jezdnia jest bowiem pojęciem węższym niż droga.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz (...) linie zabudowy". Wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi zatem niezbędny element ustaleń planu miejscowego. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy "ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Odnosząc się do meritum skargi, w której podniesiony został zarzut naruszenia prawa własności oraz niemożności dysponowania działką, organ podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego i nienaruszalnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie stanowi prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. W dalszym ciągu, zgodnie z zapisami obowiązującego planu, uwzględniając przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, działka skarżącego nadaje się do zabudowy kolejnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż pozostała wolna powierzchnia do zabudowy wynosi ok. 23,42 ara i pozwalają na to pozostałe wskaźniki ujęte w planie (w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Zatem ustalenia planistyczne nie pozbawiają skarżącego prawa do korzystania ze swojej działki na cele mieszkaniowe.

Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2620/120). Zatem plany miejscowe będące aktami prawa miejscowego, ustanawiają zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stanowią przewidzianą odrębną ustawą formę kształtowania treści prawa własności, które zdefiniowane jest w art. 140 k.c. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 72/17 "w zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granie władztwa planistycznego.

Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją."

W podsumowaniu swego stanowiska organ przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, zgodnie z którym " Prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego (...). Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych."

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2021 r. skarżący podniósł m.in., że wyrok o sygn. II SA/Kr 417/18 dotyczył "nieprzekraczalnej linii zabudowy" dla jego działki. On tę sprawę wygrał. Natomiast sprawa niniejsza dotyczy przemianowania części jego działki na MN (przeznaczoną do zabudowy).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 317/21, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skargę A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wróblowice. Sąd wskazał, że obecnie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wróblowice w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] oraz że w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że jego skarga dotyczy "przemianowania części jego działki nr MN (działkę przeznaczoną do zabudowy)". Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 417/18 WSA w Krakowie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. stwierdził nieważność rysunku tego samego planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na tej samej działce. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne ponowne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę samą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w zakresie tej samej nieruchomości, nawet jeżeli przedmiotem skargi miałby być inny parametr zabudowy, mianowicie przeznaczenie nieruchomości. Sąd przyjął zatem, że sprawa objęta niniejszą skargą jest tożsama w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 417/18, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie 28 czerwca 2018 r. wydał prawomocny wyrok.

W zażaleniu skarżący twierdził, że obecna skarga nie dotyczy działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], lecz działki nr [...].

Rozpoznawszy zażalenie A. C. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 września 2021 r., w sprawie o sygn. II OZ 537/21, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że zażalenie jest zasadne, bowiem z analizy skargi, załączonych do niej planów oraz pisma skarżącego z 16 kwietnia 2021 r. i załączników do tego pisma wynika, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż obecna skarga dotyczy tej samej nieruchomości, co skarga w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 417/18. Skarga w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 417/18 dotyczyła części działki nr [...] przeznaczonej na zabudowę, oznaczonej na rysunku zaskarżonego planu symbolem 21 MN. Wydanym w tej sprawie wyrokiem WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie "przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie działki nr [...] obręb [...]". Takie rozstrzygnięcie stanowiło, jak wynika z uzasadnienia wyroku oraz akt sprawy, uwzględnienie skargi skarżącego w całości. Z załączonych do skargi planów, w szczególności z zaznaczeń poczynionych - jak należy sądzić - przez skarżącego jednoznacznie wynika, że obecna skarga nie dotyczy części działki nr [...] przeznaczonej na zabudowę. Niewątpliwie dotyczy ona sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] działki nr [...] oraz być może części działki nr [...] przeznaczonej na działalność rolniczą (symbol R). Zauważyć należy, że dołączone do skargi plany nie są kopiami rysunku zaskarżonego planu. Prawdopodobnie są to plany sporządzone w związku z przystąpieniem przez Radę Miasta Krakowa do zmiany zaskarżonego planu. Dlatego skarżący w skardze pisze o "terenie zieleni nieurządzonej" i symbolu ZR, czyli przeznaczeniu terenu, który w zaskarżonym planie na działkach nr [...] i nr [...] nie występuje.

NSA zwrócił uwagę na to, że działki nr [...] i nr [...] są umieszczone na rysunku zaskarżonego planu. Mylące zatem jest stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, z którego może wynikać, że działka nr [...] powstała z działki nr [...].

NSA zalecił, by Sąd pierwszej instancji ponownie wyjaśnił, co jest w istocie przedmiotem odrzuconej skargi. Wyjaśnienie tego zagadnienia powinno nastąpić przede wszystkim poprzez wezwanie skarżącego, aby w jasny i zrozumiały sposób wskazał, co jest przedmiotem jego skargi.

W piśmie procesowym z 15 października 2021 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze.

Organ natomiast, w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 8 listopada 2021 r. dotyczącego działek nr [...] i 1[...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przedłożył: stanowisko Wydziału Geodezji UMK z dnia 15 listopada 2021 r. znak: [...] wraz z załącznikiem oraz wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" oraz wydruki z wskazanymi w wezwaniu nieruchomościami.

Organ wskazał, że z powyższych dokumentów wynika, iż w wyniku podziału działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] nie powstała działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].

Z pisma Wydziału Geodezji UMK z dnia 15 listopada 2021 r. znak: [...] wynika bowiem, że działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] widniała w operacie ewidencji gruntów i budynków od 1999 r. Natomiast działka o nieuregulowanym stanie prawnym nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] została rozdzielona na odrębne nieruchomości na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego nr [...] z 8.05.2018 r. zatwierdzonego decyzją administracyjną nr [...] W wyniku rozdzielenia działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] powstały działki od nr [...] do [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Zmianą ewidencyjną nr [...] z 9.08.2021 r. ujawniono w operacie ewidencyjnym A. C. do działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Podgórze na podstawie postanowienia sygn. akt I NS [...] z 23.01.2020 r. w przedmiocie zasiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 23 listopada 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na 23 grudnia 2021 r.

Strony zostały poinformowane o możliwościach i warunkach przeprowadzenia rozprawy zdalnej i nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy, w tym złożone pisma procesowe.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.").

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017 poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący uczynił zadość temu wymogowi (wezwanie z dnia 10 lutego 2021r.).

Następnie należało ocenić legitymację skargową A. C.. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - "u.s.g.") może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić.

Stwierdzić zatem należy, że nieruchomość skarżącego, w skład której wchodzi działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], której dotyczy niniejsza skarga, jest objęta zaskarżoną uchwałą. Nadto prowadzone przez Sąd postępowanie wyjaśniające wykazało, że działka nr [...] obr. [...] w K. [...] nie powstała w wyniku podziału działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Podgórze, zatem nie mamy w sprawie do czynienia z powagą rzezy osądzonej, a niniejsza skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1) zaskarżonej uchwały jej integralną częścią jest rysunek planu w skali 1:2000 będący graficzną częścią planu, obowiązujący w zakresie określonym w § 4 i stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

Działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] została w całości przeznaczona w zaskarżonym planie miejscowym jako tereny rolnicze (3R).

Wobec powyższego uznać należało, że skarżący ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., skoro ustalenia planu ograniczają możliwości zabudowy jego działki nr [...] obręb [...]. Dlatego też Sąd był uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3).

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Analiza przepisu art. 17 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, że treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Skoro zarówno plan miejscowy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślić należy, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada gminy stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega - w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ocenie sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega więc na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11). Dlatego też, jeżeli o legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26.11.2012 r. sygn. II SA/Kr 1405/11, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 pkt 3 lit. f i § 17 ust.1 Sąd wyraził pogląd, że "ustalenia planu określone w § 17 ust. 1 tekstu uchwały są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o istotnym naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium".

Także w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.06.2018 r. sygn. II SA/Kr 417/18, którym stwierdzono nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie działki nr [...] obręb [...], Sąd podzielił powyższy pogląd o zgodności z postanowieniami studium ustaleń planu określonych w § 17 ust. 1 tekstu uchwały.

Rozpatrując niniejszą skargę A. C. Sąd tę ocenę podziela.

W przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26.11.2012 r. sygn. II SA/Kr 1405/11 stwierdzono, że "Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania".

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego, oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z, dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, - dostępne w zbiorze cbois).

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości i zarzuca, że zaskarżona uchwała naruszyła jego prawo własności w zakresie, w jakim może swobodnie dysponować swoją działką nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Wskazuje, że dotyczy to wyłącznie punktowo pasa gruntu – leżącego bezpośrednio przy ulicy [...] o szer. 25 m i dług. 70 m, zakwalifikowanego jako teren zieleni nieurządzonej ZR (obr. [...] dz. [...]) – stara numeracja, obr. [...] dz. [...] – nowa numeracja. Jego zdaniem możliwość zabudowy jednorodzinnej powinna być taka sama, jak dla działek sąsiadujących tuż obok przy ulicy, po tej samej stronie, jak i przeciwnej.

Skarżący (k. 66 akt sądowych) wniósł o przekwalifikowanie tego małego fragmentu działki z przeznaczenia pod tereny rolnicze R na przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Podniósł, że nie ma żadnych merytorycznych przeszkód, by tę część działki objąć zabudową.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Porównując rysunek Studium z rysunkiem planu w objętym przedmiotową skargą zakresie zaskarżenia Sąd stwierdził, że nieruchomość skarżącego położona była w terenie oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.) symbolem ZO – obszar terenów otwartych.

Studium dla obszarów terenów otwartych - ZO jako główne ich funkcje przewidywało łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium między innymi utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] na tereny rolnicze - 3R jest zgodne z ustaleniami studium, czego z resztą skarżący nie kwestionuje.

Należy pamiętać, że studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium, zatem z założenia musi być to akt dosyć elastyczny. Tak też jest w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu nie doszło też do przekroczenia przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego gminy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], czyli tej, w stosunku do której skarżący wykazał w niniejszej sprawie istnienie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Zgodnie z art. 2 pkt. 4 u.p.z.p., przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sadów administracyjnych, badając naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy ocenić, czy w ustaleniach planu wyważony został interes publiczny i interes indywidualny.

Rozważając konieczność owego "wyważenia interesów", należy rozpocząć od przywołania wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17 LEX nr 2447157:

1. "Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 2. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. 3. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa".

Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, LEX nr 1252010 nawiązując do Konstytucji RP wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m.in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności".

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejne orzeczenie warte przytoczenia to wyrok NSA z dnia 20 września 2017r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "1. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. 2. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem". Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).

Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym (i odwrotnie), zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony.

Wskazuje na to stanowczo wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15, LEX nr 2190768: "1. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. 2. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2019 r. IV SA/Po 379/19, LEX nr 2724957 "W przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności". Sięgnąć można jeszcze po kolejny judykat, a to wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16, LEX nr 2473620: "Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na tereny rolnicze 3 R.

Skarżący jest właścicielem większego zwartego obszaru o powierzchni ok. 128,26 ara. Zgodnie z wytycznymi określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennymi Miasta Krakowa obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego (Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.) obszar ten znajdował się w przeważającej części w terenach otwartych (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) oznaczonych symbolem ZO, a w pozostałej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, oznaczonych symbolem MN.

Jak wskazał skarżony organ, wytyczne Studium dla terenu znajdującego się po tej samej stronie co działka skarżącego, projektowanej ul. [...] stanowiącej ulicę dojazdową klasy D, ustalają dla przeważającej części działek charakter nieinwestycyjny, lokalizując działki w terenach otwartych oznaczonych symbolem ZO. Skarżący brał udział w procedurze planistycznej jedynie na etapie składania wniosków do planu. W dniu 4 września 2007 r. złożył wniosek do planu "o przekwalifikowanie przeznaczenia części gruntu "z rolnego na budowlany". Wniosek ten został uwzględniony w zakresie, w jakim był zgodny z wytycznymi określonymi w Studium. Wraz z wejściem w życie planu miejscowego część nieruchomości skarżącego o powierzchni ok. 35,16 arów znalazła się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem 21 MN, a – co istotne i kluczowe w niniejszej sprawie - pozostała część nieruchomości o powierzchni ok. 93,1 ara - w terenach rolniczych oznaczonych symbolem 3 R. Zgodnie ze stanem faktycznym na części nieruchomości skarżącego, w części oznaczonej wg planu symbolem MN (tj. obszarze innym niż działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], której dotyczy niniejsza skarga, a która znajduje się w planie w obszarze 3R), znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy (garaż). Pozostała wolna powierzchnia działki, znajdująca się w terenie MN, wynosi ok. 23,42 ara.

Skarżący, uzasadniając naruszenie prawa własności ustaleniami skarżonego planu odnośnie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], podniósł, że został niesprawiedliwie potraktowany w stosunku do właścicieli działek znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], gdzie przeważająca część tych działek znajduje się w terenach o funkcji mieszkaniowej MN, podczas gdy teren po stronie działki skarżącego znajduje się w przeważającej części wg Studium w obszarach ZO.

Należy jednak zważyć na argumentację organu podniesioną w odpowiedzi na skargę, że struktura przestrzenna działek znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] kształtuje się w sposób odmienny. Są to działki rozdrobnione, o dużo mniejszej powierzchni niż nieruchomość skarżącego. Organ wskazał, że dla porównania, sąsiadująca od przeciwnej strony ulicy z działką skarżącego, działka nr [...] obręb [...], ma ok. 6,59 ara do zabudowy. W konfrontacji z wolną powierzchnią działki skarżącego znajdująca się w obszarze 21 MN, która wynosi ok. 23,42 ara, wysuwane argumenty naruszenia prawa własności (w stylu "sąsiad ma lepiej, a ja gorzej") są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do meritum skargi, w której podniesiony został zarzut naruszenia prawa własności oraz niemożności pełnego dysponowania działką nr [...] obręb [...], ma rację organ twierdząc, że prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego i nienaruszalnego.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie stanowi prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. W dalszym ciągu, zgodnie z zapisami obowiązującego planu, sąsiednia do działki nr [...] działka skarżącego nadaje się do zabudowy kolejnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż pozostała wolna powierzchnia do zabudowy wynosi ok. 23,42 ara i pozwalają na to pozostałe wskaźniki ujęte w planie (w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Zatem ustalenia planistyczne nie pozbawiają skarżącego prawa do korzystania na cele mieszkaniowe z areału będącego jego własnością.

Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2620/120). Zatem plany miejscowe będące aktami prawa miejscowego, ustanawiają zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stanowią przewidzianą odrębną ustawą formę kształtowania treści prawa własności, które zdefiniowane jest w art. 140 k.c. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 72/17 "w zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granie władztwa planistycznego.

Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją."

W podsumowaniu swego stanowiska organ przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, zgodnie z którym "Prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego (...). Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych."

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności organ zasadnie stwierdził, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek obu skarżących z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).

Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając więc na uwadze powyższe okoliczności oraz rozważania odnośnie władztwa planistycznego gminy, należy uznać, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] nie zostały podjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego organu uchwałodawczego i są zgodne ze studium. Sąd stwierdził też, że kontrolowany plan w odniesieniu do działki skarżącego nie narusza art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Należy też stwierdzić, że ustalenia planu w odniesieniu do działki skarżącego nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Podgórze nie narusza zasady proporcjonalności. Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi w niniejszej sprawie, dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalając skargę.