Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1850/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 UST 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 PAR 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 PAR 1 PKT 5, 24 PAR 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1932/12 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 1932/12 oddalił skargę R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Otwocka, na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.), w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), odmówił R.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami, 2 szamb na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. L. w Otwocku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt 1-5 tego przepisu wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, że działka nr ew. [...] spełnia warunki określone w punktach 1-3 ustępu 1 art. 61 u.p.z.p., to jednak nie można dla tego terenu ustalić warunków zabudowy. Zdaniem organu, inwestycja określona we wniosku R.G. z dnia 14 października 2010r. nie może być realizowana na przedmiotowym terenie z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Prezydent Miasta Otwocka podał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej m. Otwocka Nr XVII/77/86 z dnia 27 listopada 1986 r. (Dz.Urz. W. St. Nr 2 z 1987r. poz. 20 z późn. zm.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka nr ew. [...] położona była na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem RL - las z projektowanym dolesieniem. Ponadto organ wskazał, że działka ta położona jest w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Cz. Łaszka w strefie terenów osadniczych. Działka nr ew. [...] ma powierzchnię 5158 m2 i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt leśny - Ls ( lasy). Przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren przedmiotowej działki, na którym inwestor zamierza zrealizować inwestycję, wymaga zaś uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Otwocka wniósł R.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zamieszczenia na załączniku do zaskarżonej decyzji - analizie funkcji oraz cech zabudowy - podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez sporządzenie mapy stanowiącej załącznik do ww. analizy w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w szczególności z uwagi na brak zamieszczenia na mapie skali oraz informacji, czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] grudnia 2011 r.

SKO zaznaczyło, iż niesporne jest, że działka nr ew. [...] z obr. [...] klasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako działka leśna - Ls VI, co wynika z informacji z rejestru gruntów. Oznacza to, że teren ten w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Kolegium stwierdziło, że działka ta nie została objęta stosowną zgodą na etapie uchwalania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej m. Otwocka Nr XVII/77/86 z dnia 27 listopada 1986 r., a wobec niespełnienia jednego z koniecznych warunków określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Dla wydania pozytywnej decyzji wymagane jest bowiem łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak zamieszczenia na części graficznej decyzji - mapie stanowiącej załącznik do decyzji, podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie dla I Wiceprezydenta Miasta Otwocka, który tym samym jest uprawniony do podpisania decyzji o warunkach zabudowy oraz załączników do niej. Za nieuprawniony Kolegium uznało również zarzut braku zamieszczenia skali na mapie oraz informacji dotyczącej rodzaju mapy, wskazując, że informacje te znajdują się na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję R.G. podtrzymał zarzuty odwołania rozszerzając je o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozważenie w sposób wyczerpujący wszelkich istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób polegający w przeważającej mierze na skopiowaniu uzasadnienia uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r.,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 24 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ w składzie, w którym przewodniczyła osoba, która wcześniej uczestniczyła w wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w odwołaniu nie był podnoszony zarzut braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji na mapie stanowiącej jej załącznik, lecz podnoszony był zarzut braku takiego podpisu na innym załączniku decyzji, a mianowicie na analizie. Nadto wskazano, iż kolejnym zarzutem podniesionym w odwołaniu nie był zarzut braku zamieszczenia skali oraz informacji o rodzaju mapy na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, lecz brak skali oraz brak oznaczenia rodzaju mapy stanowiącej załącznik do analizy. W ocenie skarżącego brak rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu doprowadził do sytuacji, że w obrocie pozostała decyzja wadliwa pod względem formalnym (niepodpisana). Argumentując zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu skarżący zauważył, że przewodniczącą składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, który wydał zaskarżoną decyzję była A.S. Ta sama osoba przewodniczyła również składowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, który rozpoznawał odwołanie od pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] lutego 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił skargę jako niezasadną.

Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu, a brak spełnienia choćby jednego z tych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych warunków. Art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Jak zauważył Sąd, dokonane przez organy ustalenie, iż teren, którego dotyczy wniosek (działka nr ew. [...]) stanowi teren leśny, jest prawidłowe. Zostało ono oparte na dowodzie w postaci dokumentu - informacji z rejestru gruntów, w którym teren ten oznaczony jest symbolem Ls VI, a skarżący nie kwestionował tej okoliczności. Teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zabudowa nieruchomości leśnej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami niewątpliwie stanowi zmianę przeznaczenia nieruchomości z nieruchomości leśnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, wymaga zatem zgody, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004.121.1266 j.t.) wynika bowiem, iż zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych, niezależnie od ich powierzchni, wymaga zgody marszałka województwa.

Dalej Sąd podniósł, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r., zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona, nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego uchybienia dotyczące nieprawidłowości sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. W przypadku, gdy wobec braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, sporządzanie analizy jest zdaniem Sądu zbędne. Ewentualne wadliwości analizy nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, w sytuacji, gdy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stoi niespełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wymienione w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] grudnia 2011 r. załączniki do tej decyzji, tj. mapa i analiza terenu są podpisane przez Wiceprezydenta Miasta – P.S. z upoważnienia Prezydenta Miasta Otwocka, zatem nie jest trafny zarzut skargi, że Kolegium dopuściło do funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwej pod względem formalnym decyzji.

Za bezzasadny Sąd uznał także podniesiony zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., organ w wydanej decyzji ustalił bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy i dokonał ich prawidłowej oceny prawnej.

Sąd stwierdził, iż nieuprawniony jest także zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu. Wskazał, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1932/12 złożył R.G., na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakoniczne omówienie zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności zaniechanie rozważenia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 24 § 3 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegającego na ich niezastosowaniu i niewyczerpującym rozważeniu podniesionych zarzutów.

W konkluzji autor skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 203 p.p.s.a o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Przewodniczącą składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, który wydał zaskarżoną decyzję była A.S. Ta sama osoba przewodniczyła również składowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, który rozpoznawał odwołanie od pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] lutego 2011 roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, że ta sama osoba uczestniczyła dwukrotnie w wydaniu decyzji w tej sprawie jako organ drugiej instancji stanowi, zgodnie z treścią art. 24 § 3 k.p.a., okoliczność wywołującą wątpliwości co do bezstronności osoby wchodzącej w skład organu. Skarżący wskazał, iż orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 października 1994 r. o samorządowym kolegium odwoławczym, zapadają większością głosów po przeprowadzeniu tajnej narady. Ratio legis przepisu art. 24 § 3 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się za to do nieprzytaczanego w skardze art. 24 § 1 pkt 5. Enumeracja przyczyn wyłączenia pracownika zawarta w art. 24 § 1 nie wyczerpuje wszystkich możliwych przypadków rzeczywistego czy domniemanego braku bezstronności pracownika, mogą bowiem zachodzić okoliczności prawne lub faktyczne, które będą stanowić słuszny powód podania w wątpliwość bezstronności pracownika w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. Przepis art. 24 § 3 jako znamię przyczyn wyłączenia innych niż wymienione w § 1 podaje tylko ich cechę ogólną: "mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika". Treść tego przepisu wskazuje zarówno na okoliczności faktyczne lub prawne, na pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej, jak również tylko na pogląd osoby, która ocenia według własnej miary bezstronność pracownika, wyciągając wnioski z pewnych okoliczności.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że sąd administracyjny ma obowiązek w każdym przypadku szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 7, 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz wskazania, w aspekcie tych przepisów, przez Sąd, iż zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż budzą one wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem jej autora, miały wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił takiego poglądu. I tak: zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 107 k.p.a. nie spełnia wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wprawdzie upatruje naruszenia tego przepisu w niewyczerpującym rozważeniu "zarzutów podniesionych w zaskarżonej decyzji", jednakże w uzasadnieniu skargi nie określił, do których zarzutów (za wyjątkiem kwestii wyłączenia pracownika, o czym niżej) Sąd wojewódzki nie odniósł się. Wskazać przy tym należy, że w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, przy czym analiza tych zarzutów wskazuje, że odnoszą się one do, wprawdzie istotnych wad decyzji, ale mających charakter formalny. Zarzuca wszak (oprócz kwestii wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu), iż nie zamieszczono na Analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, (co zdaniem skarżącego stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wadliwie sporządzonej mapie stanowiącej załącznik do tej Analizy, przy czym wadliwości tej upatruje się w niewskazaniu skali, w jakiej mapa ta została sporządzona oraz niewskazaniu, czy jest to mapa katastralna, czy zasadnicza, zarzucono także nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Do zarzutów tych odniósł się Sąd oceniając, że pozostają bez wpływu na wynik sprawy, albowiem konieczność sporządzenia Analizy zachodzi jedynie w przypadku zaistnienia pozostałych przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, a co za tym idzie przeprowadzenie Analizy funkcji i cech zabudowy jest zbędne.

Jedynie na marginesie natomiast wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zarówno Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr 246/2011, jak i stanowiąca do niej załącznik mapa, została podpisana przez P.S. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Otwocka (w aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie). Na mapie wskazano również skalę (1:1000), w jakiej została wykonana oraz posiada stosowne informacje z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Tym samym zarzuty skargi nie znajdują zatem uzasadnienia w aktach sprawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby uzasadniać uchylenie wyroku. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje przede wszystkim w zaniechaniu przez Sąd wojewódzki rozważenia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie będąca członkiem składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie A.S. powinna zostać wyłączona od orzekania w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skoro wcześniej brała udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Tą ostatnią decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z odwołania R.G., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Trafnie wprawdzie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż w uzasadnieniu wyroku oceniono jedynie, czy A.S. podlega wyłączeniu z mocy prawa w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie, jak wskazywał skarżący, w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a., jednakże brak takiej poszerzonej oceny pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią tego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. A zatem poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienionymi taksatywnie w art. 24 § 1 (członka organu kolegialnego) nie można wykluczyć przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezstronność pracownika", co oznacza, że zaistnienie tej przesłanki musi być każdorazowo oceniane przez organ, który orzeka o wyłączeniu, a ocena ta odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przyczynami, orzecznictwie sa "bezstronnoścrt. oparciu o które mogą (lecz nie muszą) wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika jest m.in. utrzymywanie stosunków towarzyskich lub kontaktów zawodowych ze stroną postępowania oraz spór pomiędzy pracownikiem a stroną.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu skarżący podał, że fakt, iż ta sama osoba uczestniczyła dwukrotnie w wydawaniu decyzji w tej samej sprawie jako członek składu orzekającego stanowi okoliczność wywołującą wątpliwości co do jej bezstronności. Stwierdził bowiem, że taki członek składu orzekającego ukształtował sobie pogląd na sprawę orzekając w niej po raz pierwszy. Oczywiście co do zasady nie można odmówić słuszności takiemu stanowisku skarżącego kasacyjnie. Skoro ustawodawca nie określił przesłanek, które należy brać pod uwagę przy ocenie bezstronności pracownika, to każda okoliczność, która mogłaby uprawdopodabniać jego stronniczość może stanowić przyczynę, dla której osoba taka winna zostać wyłączona od udziału w sprawie, tym bardziej, że dla wyłączenia pracownika nie jest konieczne uprawdopodobnienie, że będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., w sprawie II OSK 40/12, Lex 1219149).

Wskazana przez skarżącego przyczyna, która miałaby stanowić o braku bezstronności A.S. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła przemawiać za trafnością stanowiska skarżącego. Nie może wszak ujść uwadze, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., w której po raz pierwszy brała udział w orzekaniu A.S. jako przewodnicząca składu organ administracji uwzględnił odwołanie R.G. od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy podzielając wszystkie jego argumenty. Takie same argumenty zostały przedstawione w kolejnym odwołaniu – od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. "Ukształtowanie sobie poglądu w sprawie" przez A.S. prowadziłoby raczej do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego kasacyjnie, a nie utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji nie można stwierdzić, ażeby okoliczności wskazane przez skarżącego kasacyjnie uprawdopodobniały wątpliwości co do bezstronności A.S.

W tym stanie rzeczy nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu wyroku przez Sąd wojewódzki należało ocenić jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które to jednak naruszenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy przy tym przypomnieć, że skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania wiąże się z wykazaniem, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok mimo częściowo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.