Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1 i 2,  art. 11,  art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 108,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 27 i34, art. 44b i art. 44c ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 2 i 6, art. 79a ust. 6, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 80, art. 84c
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, po zapoznaniu się z protokołem kontroli w obiekcie [...], prowadzonym przez A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (zwaną dalej również Spółką), postanowił wstrzymać wprowadzanie do obrotu produkty o nazwach: a) Żółty Płomień, b) Pomarańczowy Płomień, c) Granulat Koloru Pomarańczowego - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 1). Jednocześnie organ nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie [...], w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1 na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2). Wskazał także, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Pouczył, że w razie nie wykonania decyzji w ustalonym terminie wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 104 K.p.a. oraz art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.).

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z uzyskaną informacją Komendy Powiatowej Policji w [...] o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w obiekcie [...], przy ul. [...] w [...], prowadzonego przez A. Sp. z o.o. w [...], w dniu 3 kwietnia 2013 r. przeprowadzona została kontrola, która wykazała uchybienie naruszające art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stwierdzono bowiem wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne. Tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ argumentował również, że ilość środków w opakowaniu, cena produktów nieadekwatna do cen rynkowych, występowanie podobnych towarów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje na to, że są to środki zastępcze. Z posiadanych bowiem przez organ oraz opublikowanych w mediach informacji na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych, potocznie zwanych dopalaczami, można wywnioskować, że produkty, które sprzedawane są jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, ozdoby świąteczne lub też substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, w rzeczywistości są środkami zastępczymi.

Dlatego uznano, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i stosownie do art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Z uwagi natomiast na to, że decyzja została wydana na podstawie art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i dotyczy produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji, a także uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła naruszenie procesowych przepisów art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 K.p.a. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.).

W uzasadnieniu zarzutów odwołania wskazała, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej kontroli akcentując, że przed jej wszczęciem nie doręczono upoważnień oraz nie okazano legitymacji służbowych. W konsekwencji, żadne z ustaleń tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie, a okoliczność przeprowadzania badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły być wykorzystane w ewentualnym postępowaniu. Wskazano również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że kontrola sanitarna, która odbyła się w dniu 3 kwietnia 2013 r. przeprowadzona została bez naruszenia przepisów zawartych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu posiadali bowiem dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który został przekazany Spółce, która nie wniosła do niego uwag. Prawidłowo również zastosowano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Niewątpliwie bowiem wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie organ stwierdził, że przeprowadzenie kontroli w warunkach określonych tym przepisem oznacza niedopuszczalność wniesienia przez stronę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, o czym stanowi art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Z tych samych względów zastosowany został art. 108 K.p.a., na podstawie którego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Dalej, organ odwoławczy argumentował, że nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. albowiem organ ten stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego także uzasadnienie skarżonej decyzji należało uznać za dostatecznie wyczerpujące. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano bowiem m.in., że zatrzymane produkty mają nieznany skład, stosunkowo wysoką cenę, a ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Fakty te stanowią przesłanki, które odpowiadają pojęciu uzasadnionego podejrzenia. Nadto podkreślił, że środki zastępcze zwane potocznie "dopalaczami" są bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia człowieka. Ich szkodliwe działanie zostało w ostatnich latach gruntownie udokumentowane, a wiele informacji na temat ich negatywnych skutków na zdrowie człowieka jest ogólnodostępnych. W tym zakresie organ wskazał min. na publikacje Głównego Inspektoratu Sanitarnego, wyniki badań instytutów naukowych oraz dane na temat liczby zatruć tzw. "dopalaczami" wśród ludzi, gromadzone przez ośrodki toksykologiczne na terenie całego kraju. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśniał, że zważywszy, iż podstawowym działaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego, w tym ochrona przed działaniem czynników szkodliwych, w przypadku powzięcia podejrzenia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia obywateli, obowiązkiem tego organu jest niezwłoczne podjęcie działania, mające na celu jego wyeliminowanie, bez potrzeby szczegółowego uzasadniania. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie przyjęto prawidłowy tok rozumowania, a stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania zapisów zawartych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, elementem usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa jest również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy".

Reasumując organ skonstatował, że analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa wskazanych przez Spółkę. Zauważył także, że podjęte przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności kontrolne przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy, a wydanie decyzji administracyjnej jest w pełni uzasadnione. Z uwagi natomiast na potencjalne zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, zasadnym było nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, by przedmiotowe zagrożenie szybko i skutecznie wyeliminować.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Polegało ono na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości, na jakiej podstawie prawnej organ - wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu; niewystarczającym wskazaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze; niewyjaśnieniu okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia; niewyjaśnieniu przez organy obu instancji zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz okoliczności, na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu; braku wskazania, jakiemu konkretnie przestępstwu kontrola miałaby zapobiec, pomimo iż wielokrotnie powoływano się na taką okoliczność;

- art. 108 przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;

- art. 10 § 1 oraz art. 81 przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, Spółka wskazała na naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym:

- art. 27c ust. 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów wymienionych w decyzji;

- art. 27c ust. 3 pkt 2 przez jego zastosowanie w sytuacji braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane.

Ponadto Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mającym wpływ na wynik tej kontroli.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. Organ pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył złożonego sprzeciwu, a organ odwoławczy - w sposób sprzeczny z przepisami prawa - odmówił stronie prawa do rozpoznania złożonego środka zaskarżenia. W ocenie Spółki, organ błędnie też przyjął, że naruszenie art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi przestępstwo. Ponadto nie uzasadniono podstaw do zastosowania art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zarówno w decyzji, jak i protokole kontroli. Zarzucono również, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do § 1 pkt 2 wskazanego przepisu, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), zwanej dalej ustawą o PIS, a także ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), zwanej dalej u.p.n.

Wedle przepisów wskazanych ustaw Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym do podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie narkomanii, polegających na prowadzeniu działalności zapobiegawczej oraz zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Powołany w decyzjach organów obu instancji przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast po myśli art. 4 pkt 34 u.p.n. "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Z kolei przepis art. 44c ust. 1 u.p.n. stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). Zaś art. 27c ust. 3 ustawy o PIS stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Z przytoczonych regulacji wynika, że przesłanką do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zaś art. 44c ust. 1 u.p.n. uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o PIS w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi.

W rozpoznawanej sprawie, na tle tych regulacji Sąd przyjął istnienie przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie: Żółty Płomień, Pomarańczowy Płomień, Granulat Koloru Pomarańczowego, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji oraz do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie [...] – na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji. Uzasadnione było podejrzenie, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku, co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. Uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte umotywowanymi okolicznościami, że taki przymiot posiadają.

W okolicznościach sprawy, organ I instancji został poinformowany przez Komendę Powiatową Policji w [...] o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w obiekcie [...], która zaproponowała podjęcie czynności kontrolnych. Podczas kontroli dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej stwierdzono, że w prowadzonym przez skarżącą Spółkę obiekcie oferowano do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach znajdowało się ostrzeżenia "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", a także nazwa firmy: A. Sp. z o.o. w [...]. Prawidłowo zatem przyjął organ I instancji, kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, że brak wskazania składu produktów oznakowanych jako przyśpieszające rozpalanie ekogroszku w piecu, który po rozpaleniu zmienia barwę (na pomarańczową – w przypadku Granulatu Koloru Pomarańczowego i Pomarańczowego Płomienia oraz na żółty w przypadku Żółtego Płomienia), uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o tzw. dopalacze. Podejrzenie to potęgowała zbyt wysoka cena saszetek (30 - 50 zł) w stosunku do występujących na rynku produktów podobnego przeznaczenia. Także niewielka ilość produktu nie była adekwatna do jego ceny. Z tych powodów organ pierwszej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, jak i wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów o nazwach jak wyżej, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy informacja o sprzedaży dopalaczy w kontrolowanym obiekcie przekazana została organowi przez Policję. Przypomnieć należy, że na mocy art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, interwencję państwowego inspektora sanitarnego wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale już tylko podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi. Oznacza to, że organ ten musi zbadać każdy podejrzany sygnał lub sprawdzić własne ustalenia w tym przedmiocie. Dostrzec też przyjdzie, na co słusznie zwraca uwagę również organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, iż w kontekście licznych doniesień prasowych, w których pojawia się informacja o zatruciach ludzi po spożyciu środków zastępczych oraz posiadanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danych na ten temat, każde zgłoszenie o produkcji lub wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych powinno być przez te organy niezwłocznie weryfikowane. Zatem w takiej sytuacji, będąc w posiadaniu informacji z Policji o sprzedaży w sklepie [...] środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, organ I instancji był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, jak i wstrzymania wprowadzania do obrotu tych produktów. Można tu zauważyć, że okoliczność, iż środki zastępcze tzw. dopalacze mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego jest okolicznością notoryjnie znaną. Trafnie wywodził organ odwoławczy, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b u.p.n. Nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka. Zaistniała więc sytuacja uprawniała organ I instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania wymienionych w decyzji produktów do obrotu oraz zaprzestania prowadzenia przez Spółkę działalności w kontrolowanym obiekcie. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44b i c u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS. Przy czym wskazać należy, że podejmowane działania organu mają na celu przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego kontrolowanych produktów. Dopiero bowiem badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykaże, czy produkty te stwarzają zagrożenie życia i zdrowia, co pozostaje bez wpływu na ważność wydawanej decyzji.

W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi Inspektor Sanitarny obowiązany jest m.in. do wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i zadań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (art. 27c ust. 1 ustawy o PIS). Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2 sentencji), wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS.

Nadto potrzebę podjęcia ostatniego rozstrzygnięcia organ uzasadnia dość skrótowo, i to dopiero w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, iż nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji uzasadnione także było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 108 § 1 K.p.a., po myśli którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Prawidłowo zatem przyjęto, że zagrożenie jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze, wypełnia przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a przedmiotowe rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia. Z powyższych przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o PIS oraz art. 108 K.p.a. należało uznać za niezasadne.

Nie można również podzielić zarzutów skarżącej Spółki w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie [...] w dniu 3 kwietnia 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS okazali legitymacje służbowe oraz wręczyli upoważnienia do kontroli nr [...] i nr [...] z dnia 3 kwietnia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 3 kwietnia 2013 r. Organ co prawda błędnie wskazał jako podstawę art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże ta wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ uprawnienie do takiego działania zostało przewidziane przez ustawodawcę w art. 79 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 80 ustawy, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Natomiast, jak już wykazano wyżej, ta przesłanka zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 ustawy, bowiem zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (ust. 1 pkt 4 art. 82 ustawy).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 84c ustawy w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości postępowania prowadzonego na skutek wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, zwłaszcza że organ w tej materii nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Organ bowiem w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. powiadomił skarżącą Spółkę, że sprzeciw jest niedopuszczalny. Jedynie na marginesie wskazać można, że stosownie do art. 84c ust. 1 ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 ustawy). Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (będących w toku). Analiza przewidzianych w ustawie przepisów, dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. Brak jest bowiem możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzygając zatem, czy organ w prawidłowej formie rozpoznał wniesiony sprzeciw, stwierdzić trzeba, że był on bezskuteczny i nie mógł tym samym wywołać skutku zamierzonego przez skarżącą Spółkę.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 10 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od określonej w § 1 tego przepisu zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, jakie wynikało z wprowadzenia do obrotu zatrzymanych produktów. Ponadto dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji, stosownie do art. 10 § 3 K.p.a., utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji z dnia 4 kwietnia 2013 r. (k. - 9 akt adm.) przyczyny odstąpienia od zasady ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.a. wskazując, że sprzedawane produkty mogą stanowić niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi. W konsekwencji powyższego należy również zważyć, że nie został naruszony art. 81 K.p.a., który pozwala na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Nie potwierdziły się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W decyzjach przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu w zakresie, w jakim została utrzymana w mocy. Niewątpliwie również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów, jak również nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...] zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej Spółki, organy uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego, o czym była już mowa wyżej.

Badając przedmiotową sprawę, Sąd nie stwierdził uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.