Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1005/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skarg J. P. i M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. P. oraz M. P., od decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej – utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] marca 2013 r. J. P. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stwierdzającej nie podpadanie nieruchomości szczegółowo opisanych we wniosku pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17).

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda w pkt 1 – umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako parcele stanowiące lasy bądź grunty leśne o numerach katastralnych - pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pgr [...], ujawnione w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...]; oraz w pkt 2 – stwierdził, że parcela katastralna oznaczona jako pgr [...] ujawniona w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na skutek rozpatrzenia złożonych od całości powyżej decyzji organu I instancji odwołań, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy w całości decyzję Wojewody.

Minister stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że w skład "[...]", stanowiących własność A. P., wchodziły nieruchomości o obszarach: rolne - [...] ha, łąki - [...] ha, ogrody - [...] ha, pastwiska - [...] ha, lasy - [...] ha, stawy - [...] ha. W skład tych dóbr wchodził m.in. majątek [...] położony na terenie gminy [...], o łącznej powierzchni [...] ha (zgodnie z Arkuszem posiadłości gruntowej – Zestawienia obszaru [...]). Z kolei z odpisu wykazu hipotecznego krakowskiej księgi tabularnej Lwh [...] [...], obejmującego m.in. parcele katastralne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynika, że wszystkie z objętych wnioskiem parcel oznaczone były jako lasy. Jak wyjaśnił przy tym organ, odpis ten zawiera jednocześnie uwagę: "Działki numer [...] - las, [...] - las, [...] - las, [...] - las, [...] - las, [...] - las, [...] - las, [...] - las oraz [...] - las zostały wykreślone i przeniesione do innych ciał hipotecznych bądź ksiąg wieczystych". Sama jednak księga tabularna Lwh [...] [...] została zniszczona, i w związku z tym nie ma możliwości prześledzenia jak przedmiotowe parcele dzieliły się po 1944 r. i do jakich ksiąg przeszły. Łączny obszar parcel katastralnych [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] organ ustalił na [...] ha.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister doszedł do wniosku, iż nie odnaleziono żadnego dowodu, że przedmiotowe parcele (poza pgr [...]) przeszły na własność Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. W ocenie organu, lasy majątku [...] (na terenie gminy [...] znajdowało się łącznie [...] ha), stanowiące gospodarstwo leśne "[...]", przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r., poz. 15), o czym zdaniem organu świadczy, protokół zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1945 r.

Organ zwrócił również uwagę na pismo z [...] października 1938 r. skierowane do A. P., właściciela majątku [...], przez Wojewodę Krakowskiego, dotyczącego uznania lasu majątku [...] za las ochronny. Z pisma tego wynika, że las majątku [...] położony w powiecie [...], [...] i [...] w gminach katastralnych "[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] ha" - został uznany za ochronny na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1927r. o ochronie lasów niestanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 111, poz. 932 z roku 1932).

Podsumowując organ wskazał, że następcy prawni A. P. nie przedstawili, pomimo wielokrotnych wezwań, dokumentów jednoznacznie świadczących, że przejęcie parcel leśnych - pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pgr [...], ujawnionych w Lwh [...] księdze tabularnej krakowskiej, prowadzonej dla miejscowości [...], położonych na terenie gminy [...], wchodzących w skład byłego majątku ziemskiego A. P., nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zdaniem organu, dokumentów takich nie udało się również zgromadzić orzekającym w sprawie organom, pomimo podejmowanych prób w tym zakresie. Organ uznał więc, że nie istnieje droga postępowania administracyjnego dla orzekania o tym, czy część dawnego majątku ziemskiego [...], podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Uznając zatem za prawidłowe stanowisko organu I instancji, Minister utrzymał w mocy decyzje Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego.

Odnosząc się natomiast do parceli pgr [...], Minister przywołał w tym zakresie zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. [...], które jego zdaniem, potwierdza przejęcie ww. parceli, wraz z innymi szczegółowo wymienionymi w nim parcelami z Lwh [...] księgi tabularnej [...], w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał także na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. [...] skierowany do Sądu Okręgowego w [...] dotyczący Lwh [...] księgi tabularnej [...] - majątku "[...]" o wydzielenie i odpisanie z majętności "[...]" parcel szczegółowo wskazanych w zaświadczeniu z [...] stycznia 1947 r. (wśród nich parceli gruntowej [...]) oraz utworzenie nowego ciała hipotecznego księgi gruntowej [...] przy Sądzie Grodzkim w [...] i wpisanie w nim prawa własności w miejsce A. P. na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz tego zaświadczenia. W ocenie Ministra, wymowa powyższych dowodów wskazuje na dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia wniosku w stosunku do tej parceli w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Następnie organ ocenił, że chociaż w wykazie hipotecznym Lwh [...] [...], parcela prg [...] oznaczona była jako las, to jednak istotne jest, że parcela ta nie wchodziła w skład zwartego kompleksu leśnego, jak inne parcele ujęte we wniosku i przejęte na podstawie dekretu leśnego, lecz znajdowała się wśród zabudowań i pól wsi [...], a więc wśród gruntów mających stricte rolny charakter. Zgodnie natomiast z dokumentacją geodezyjną i arkuszem posiadłości gruntowej powierzchnia parceli pgr [...] wynosiła [...] ha. W ocenie Ministra, była to zatem niewielka parcela granicząca od północy, wschodu i zachodu z nieruchomościami zabudowanymi, wokół których znajdowały się rozległe pola. Organ wskazał również na znajdujące się w aktach zdjęcie lotnicze pozyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...], datowane na 1957 r., obrazujące teren tej parceli, na którym zdaniem organu, widoczne są jedynie pojedyncze drzewa, a układ budynków na niej położonych odpowiada mapom katastralnym przechowywanym przez Archiwum Narodowe w [...].

Minister podniósł, że aktualnie działki odpowiadające parceli pgr [...] stanowią własność osób fizycznych. W księgach wieczystych jako podstawę nabycia ujawniono akty własności ziemi z lat 70-tych XX w., co zdaniem Ministra świadczy o tym, że po rozparcelowaniu przejętej nieruchomości ziemskiej, zrealizowano na niej cele reformy rolnej określone w dekrecie. W ocenie Ministra, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wykluczał przejmowania nieruchomości leśnych, szczególnie, gdy były to nieruchomości nieprzekraczające 25 ha i położone wśród nieruchomości rolnych. Tego rodzaju użytki (leśne) mogły być wykorzystywane jako źródło drewna w majątku. Mając to na uwadze Minister zajął stanowisko, że parcela [...], obejmująca stosunkowo niewielki kompleks, stanowiła zaplecze dla części stricte rolniczej majątku ziemskiego Mirów, które miało dostarczać surowca na potrzeby gospodarstwa. Nieruchomość ta przynależała do majątku opartego na działalności rolniczej i spełniała wobec gruntów wykorzystywanych rolniczo funkcję zaopatrzenia, co pozwalało właścicielowi na pewną niezależność w pozyskiwaniu drewna bez konieczności jego odpłatnego nabywania. Poza tym, ze względu na usytuowanie i brak możliwości pełnienia samodzielnej roli, parcela [...] stanowiła element składowy gospodarczej części majątku.

Minister dodał, że w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, również w jego pierwotnej wersji, wyraźnie wskazano, że w przypadku nieruchomości o powierzchni ponad 100 ha rozstrzygającą rolę odgrywała wyłącznie powierzchnia ogólna tej nieruchomości, a nie powierzchnia użytków rolnych. A zatem jako część takiej nieruchomości, spełniającej normy obszarowe określone w dekrecie, wraz z innymi nieruchomościami (parcelami) szczegółowo wymienionymi w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r., parcela [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra w całości złożyli Skarżący: J. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1005/23) oraz M. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1043/23).

J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił w swojej skardze naruszenie następujących przepisów:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r., Nr 4, poz. 17) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., Nr 39, poz. 233 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię ww. przepisów skutkującą przyjęciem, iż dla orzekania w trybie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) konieczne jest uprzednie uzyskanie dokumentu urzędowego, które wskazywałoby, że przejęcie nieruchomości będących przedmiotem sprawy nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu i w efekcie nieuprawnionym przyjęciem, iż brak takiego dokumentu powoduje, iż postępowanie mające na celu orzeczenie czy nieruchomość nim objęta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu jest bezprzedmiotowe;

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego i brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a to w sytuacji, gdy nie było podstaw do umorzenia postępowania ani z uwagi na brak przymiotu strony (posiadania interesu prawnego) po stronie wnioskodawcy, ani z uwagi na brak podstawy prawnej i faktycznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tj. nieuprawnione uchylenie się przez organ od merytorycznego orzeczenia w sprawie;

3) art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu należytego postępowania dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a to poprzez przyjęcie, że brak jest dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie, że parcele o numerach katastralnych pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr[...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], ujawnione w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a w konsekwencji stwierdzenie, że organ nie jest uprawniony do wydania merytorycznego orzeczenia;

4) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że nie zachodzi potrzeba orzekania w trybie w/w przepisu o podpadaniu nieruchomości objętych wnioskiem pod przepis art 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;

5) art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż lasy stanowią nieruchomość ziemską, podczas gdy lasy nie tworzą gruntów objętych definicją "nieruchomości ziemskiej" przejmowanych na cele reformy rolnej;

6) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dowolną w miejsce swobodnej oceny dowodów skutkującą błędnym, sprzecznym z treścią dowodów ich zinterpretowaniem, a w związku z tym nieprzydanie im odpowiedniego znaczenia i oparcie ustaleń w sprawie, więc także i rozstrzygnięcia, na własnych, niepopartych dowodami hipotezach organu, stojących w sprzeczności z treścią dowodów zgromadzonych w toku postępowania, co doprowadziło do uznania przez organ, iż nieruchomość oznaczona jako parcela pgr [...] ujęta w Lwh [...] księgi tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...] nie stanowiła samodzielnej funkcji i uznanie jej za część składową nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, podczas gdy z dowodów wprost wynika jej oznaczenie, a zatem charakter, tj. las; oraz nieuprawnione przerzucenie na wnioskodawcę całości ciężaru zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami organ administracji ma obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

M. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła w swojej skardze naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia z urzędu wszystkich czynności wymaganych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do uwarunkowań historycznych, przyjęcie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego nieznajdującego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny i pozostawiający luki w stosowaniu prawa i ustalaniu stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich twierdzeń uzasadnienia odwołania od decyzji; skutkujące dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zakwalifikowania parceli katastralnej pgr [...] ujawnionej w Lwh [...] w księdze tabularnej krakowskiej, prowadzonej dla miejscowości [...];

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwowych, poprzez przyjęcie, że kwestie których organ nie mógł dokładnie wyjaśnić muszą zostać rozstrzygnięte na niekorzyść strony, poprzez wyciąganie wniosków opartych na niewiadomych źródłach, bez powołania się na konkretne dowody, i w konsekwencji brak prowadzenia postępowania co do parcel których dotyczy skarga;

3) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącej, w sytuacji gdy istniały przesłanki zastosowania tego przepisu albowiem w sprawie pozostawały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a mimo tego organ nie zastosował prawidłowo przepisu i rozstrzygnął je na niekorzyść Skarżącej;

4) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej parcel których dotyczy skarga;

5) art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez brak stwierdzenia, że parcele katastralne których dotyczy skarga nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy prawidłowa analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i stanu prawnego prowadzi do wniosku przeciwnego.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

Minister w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1005/23, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1005/23 oraz I SA/Wa 1043/23 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 1005/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

po rozpoznaniu niniejszej sprawy, Sąd uznał skargi za niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] marca 2023 r., nr [...], wydana na skutek rozpatrzenia odwołań J. P. oraz M. P., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie której Wojewoda, po pierwsze – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51, ze zm. dalej również jako "rozporządzenie"), stwierdzającej, że parcele stanowiące lasy bądź grunty leśne o numerach katastralnych - pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pgr [...], ujawnione w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...], nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17, dalej również jako "dekret o reformie rolnej"), oraz po drugie – stwierdził, że parcela katastralna oznaczona jako pgr [...] ujawniona w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., który również został przez organ zastosowany w tej sprawie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, które uznały brak konkretnej sprawy, w której organ administracji jest władny rozstrzygać (w części sprawy dotyczącej parcel leśnych o numerach katastralnych - pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pgr [...], ujawnione w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...]). Poczynione zaś w tym zakresie przez organy ustalenia faktyczne na bazie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd również uznał za prawidłowe, dlatego bez konieczności ponownego, szczegółowego ich przywoływania, Sąd uznaje je za własne, nie podzielając przy tym podniesionych w skargach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjaśnić należy przede wszystkim, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, organy administracji publicznej orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinny zbadać czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie – jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 1278/16 oraz z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1761/19). Jest on uruchamiany – jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 – wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia rozstrzygającej merytorycznie spór istniejący pomiędzy Skarbem Państwa, a wnioskodawcą, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex Iege na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a zdaniem wnioskodawcy, przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu o reformie rolnej modelu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego decyzją administracyjną.

Z kolei, dokumentem potwierdzającym przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie konkretnej litery (b, c, d, e) wymienionej w ust. 1 art. 2 dekretu o reformie rolnej było zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej), tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w zakresie parceli [...]. Wynika to z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233).

Jak wynika z powyższego, prawodawca wprowadził zatem administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju spraw przez wojewódzkie urzędy ziemskie (później wojewodów), oraz ograniczył zakres przedmiotowy tych spraw wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

A zatem istnienie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska została przejęta przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., otwiera prawną możliwość uzyskania dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 k.p.a.) w postaci decyzji administracyjnej, wydanej w trybie § 5 rozporządzenia.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, nie istnieje dowód (w tym zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego) potwierdzający nacjonalizację przedmiotowych nieruchomości (parcel leśnych o numerach katastralnych - pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pgr [...], ujawnione w Lwh [...] księdze tabularnej [...], prowadzonej dla miejscowości [...]) w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Pomimo zakrojonych na szeroką skalę poszukiwań organom nie udało się odnaleźć takiego dowodu. Skarżący też go nie przedstawili. Podejmowane w tym zakresie działania organów nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Z akt administracyjnych wynika, że organy poszukiwały dokumentów dotyczących nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego Skarżących, w tym dokumentów dotyczących trybu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tym celu organy zwracały się m.in.: do Archiwum Narodowego w [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Starostwa Powiatowego w [...], sądów wieczystoksięgowych, Urzędu Miejskiego w [...], oraz Nadlesnictwa [...].

Z dokumentów odnalezionych przez organy nie wynika, by podstawą przejęcia przedmiotowych parcel na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych wynika natomiast, w szczególności z protokołu zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1945 r., że podstawą przejęcia nieruchomości dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r., poz. 15, dalej również jako "dekret leśny"), wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw do tego, aby merytorycznie rozpatrzeć niniejszą sprawę w powyższym zakresie, skoro nie istnieje w aktach sprawy dowód na to, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej stanowił podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Wszak tylko przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, pozwoliłoby uznać, iż zastosowanie winna znaleźć szczególna regulacja § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, i rozpoznanie wniosku Skarżących w tej części winno nastąpić na drodze postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznaje stanowisko Ministra, że stan faktyczny sprawy uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z [...] lipca 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej części. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istnieje stan faktyczny pozwalający organowi na skonkretyzowanie praw i obowiązków jednostki, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sytuacja taka z kolei uprawnia do stwierdzenia, że zachodzą przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarg dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania Sąd wskazuje, że nie są one zasadne.

W ocenie Sądu, nie ma racji Skarżący, że to organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nich okoliczności. Wbrew stanowisku Skarżących, nie jest zasadne twierdzenie, iż to organ administracji ma przeprowadzić czynności uzasadniające twierdzenia wnioskodawcy, jak również ma niejako wyręczać go w tej materii. Należy bowiem pamiętać, że nie zawsze ciężar dowodu spoczywa na organie, lecz jest też i tak, że obciąża stronę postępowania. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że organ ma obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak po noweli art. 7 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/, s. 11-12, oraz por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1631/19, LEX nr 3041375). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1830/11, CBOSA; z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1203/15, Lex nr 2348966 oraz z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18, Lex nr 2690526). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd.

W realiach niniejszej sprawy, organy podjęły czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego a następnie tak zebrany materiał dowodowy prawidłowo oceniły uznając, że w sytuacji, w której nie został jednoznacznie potwierdzony tryb przejęcia nieruchomości na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela zatem wątpliwości Skarżących w tym zakresie, tym bardziej, że sformułowane w tym zakresie zarzuty są ogólnikowe i sprowadzają jedynie do zwykłej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów.

Zgodzić się należy więc z organami, że ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek wyłączenia przejętej nieruchomości spod działania dekretu o reformie rolnej spoczywa na wnioskodawcy, w tym przypadku na Skarżących. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Jednak, zarówno dekret o reformie rolnej ani rozporządzenie nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania, jak i inicjatywa dowodowa, w tego rodzaju sprawach sprawie należy do uprawnionej strony. Jeżeli więc przepisy szczególne nakazują stronie udowodnienie lub uprawdopodobnienie określonych okoliczności, to strona, która nie przedstawi dowodów lub nie uprawdopodobni danej okoliczności, nie może powołać się na przepis art. 81a § 1 k.p.a. Z art. 81a § 1 k.p.a. wynika bowiem wprost, że zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony jest stosowana jedynie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się z kolei do kwestii spełnienia przesłanek dekretu o reformie rolnej przez część majątku ziemskiego [...] o pow. [...] ha (parcela [...]), to wyjaśnić trzeba przede wszystkim, że gdyby z pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zawartego w przepisie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej wyłączyć grunty zabudowane, jeziora, drogi, lasy, parki i ograniczyć je wyłącznie do użytków rolnych, stanowiących w świetle § 4 rozporządzenia grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe to treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie mogłaby przewidywać odrębnych norm obszarowych dla powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej (100 ha) i dla wchodzących w jej skład użytków rolnych (50 ha). Zatem już sama literalna treść ww. przepisu nie pozwala zaakceptować stanowiska Skarżących. Przeciwne stanowisko sprowadzające się do możliwości wyłączenia spod działania dekretu o reformie rolnej poszczególnych, wchodzących w skład jednej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, terenów nierolniczych (niestanowiących stricte użytków rolnych) jest zatem wprost sprzeczne z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Zatem w tym trybie na cele reformy rolnej na własność Państwa przechodziły całe nieruchomości ziemskie, czyli nie tylko te części nieruchomości ziemskich, których grunty miały charakter rolniczy i stanowiły użytki rolne (grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), ale również zabudowania i nieużytki, parki, stawy, lasy (nieprzejęte w trybie dekretu leśnego, czyli o powierzchni mniejszej niż 25 ha), jeziora i inne pod warunkiem że wchodziły w skład jednej stanowiącej całość nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. W świetle zaś § 5 rozporządzenia, dopiero wykazanie, że pewna część tej nieruchomości była niejako odrębna od nieruchomości ziemskiej (czyli nie pozostawała z nią w związkach funkcjonalnych, gospodarczych, ekonomicznych) umożliwiało jej wyłączenie (najczęściej zespół pałacowo-parkowy). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez spornych nieruchomości i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08).

Z uwagi na powyższe, należy zaakceptować stanowisko organów obu instancji, że takie tereny jak zagajniki, poręby leśne, zarośla, a tym bardziej lasy o powierzchni do 25 ha, chociaż nie są użytkami rolnymi sensu stricte, mieściły się w pojęciu nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym, gdyż w takim właśnie celu mogły być wykorzystywane. Słusznie Minister zatem wyjaśnił, że parcela [...], obejmująca niewielki zadrzewiony kompleks, stanowiła zaplecze dla części stricte rolniczej majątku ziemskiego [...], które miało dostarczać surowca drzewnego na potrzeby gospodarstwa. Nie można bowiem zupełnie abstrahować od faktycznego sposobu użytkowania parceli 197. Wyjaśnić należy, że rejestrowe oznaczenie gruntów (w tym przypadku jako "las") nie może stanowić jedynego dowodu w tego rodzaju sprawach, które z uwagi na swój historyczny kontekst należą do spraw trudnych i skomplikowanych. Powinny być zatem rozstrzygane na podstawie całości dostępnego materiału archiwalnego. Ze tego względu szczególną uwagę zwrócić wypada na usytuowanie parceli [...]. Parcela ta graniczyła bowiem od północy, wschodu i zachodu z nieruchomościami zabudowanymi, wokół których znajdowały się użytki rolne. Znajduje to potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym w postaci zdjęcia lotniczego z roku 1957, uzyskanego z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie. Przedmiotowe zdjęcie obrazuje stan parceli [...] najbardziej zbliżony do stanu z daty wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.). Na zdjęciu widoczne są jedynie pojedyncze drzewa wśród zabudowy gospodarczej. Podkreślić też należy, że brak w sprawie dowodów (także Skarżący tego nie wykazali), że grunt parceli [...] nie wchodził w skład gospodarstwa rolnego, lecz stanowiły część jakiejś innej funkcjonalnej całości majątku. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia poglądu na temat możliwości pełnienia samodzielnej roli przez parcelę [...].

Z powyższych względu, w ocenie Sądu ta część majątku [...] (parcela [...]) nadawała się do przejęcia na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co finalnie nastąpiło, dowodem czego jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. [...].

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.