Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1966/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1790/10 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) Wojewoda Mazowiecki działając na wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia (...) maja 2010 r. nr (...), wezwał J. J. do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr (...) w W., w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia tegoż postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia (...) października 2009 r. nr (...) J. J. został zobowiązany do opróżnienia i przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lokalu mieszkalnego. Upomnieniem z dnia 24 marca 2010 r. zainteresowany wezwany został do dobrowolnego wykonania decyzji, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przez zobowiązanego, wierzyciel - Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie złożył wniosek egzekucyjny oraz tytuł wykonawczy z dnia 17 maja 2010 r. celem dokonania egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem.

J. J. postanowienie Wojewody Mazowieckiego uczynił przedmiotem zażalenia, jakie - za jego pośrednictwem - skierował do Ministra Obrony Narodowej, wskazując na swoją sytuację mieszkaniową oraz zwracając uwagę, że ubiegał się o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ale jego prośba została odrzucona, a także argumentując, że nie zapewniono mu lokalu socjalnego, co - w jego ocenie -jest niezgodne z prawem i nader krzywdzące, zwłaszcza, że nie ma środków finansowych na zakup lub wynajęcie mieszkania.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia i wskazując w motywach na argumenty, jakich użył organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. J. zarzucił, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, wobec niezapewnienia mu lokalu socjalnego, jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wniósł o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie całkowitym i o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu.

Mocą postanowienia z dnia 1 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał J. J. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego.

W dniu 1 marca 2011 r. J. J. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, jednocześnie podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, że prowadzenie egzekucji administracyjnej jest w sprawie dopuszczalne, podczas gdy przepisy prawa materialnego, w tym art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wskazują, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem braku właściwości do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ II instancji i w konsekwencji zwróceniem tytułu wykonawczego wierzycielowi w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwracając przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05, mocą którego zakwestionowany został tryb egzekucji administracyjnej w odniesieniu do lokatorów innych, niż żołnierze zawodowi, zajmujących lokale mieszkalne pozostające w zasobie mieszkaniowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Niekonstytucyjność trybu egzekucji administracyjnej, jak również wejście w życie z dniem 1 lipca 2010 r. nowych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP świadczą - zdaniem pełnomocnika skarżącego - o uchybieniach mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został przez to pozbawiony ochrony, jaka przysługiwałaby mu, gdyby opróżnienie lokalu następowało w trybie cywilnoprawnym, zważywszy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o przyznanie wynagrodzenia, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Pełnomocnik w ww. piśmie zawarł także ewentualny wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, celem zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny z zasobów WAM na podstawie innej, niż decyzja administracyjna.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Tryb egzekucji administracyjnej może być bowiem dokonywany arbitralnie, wszak wierzyciel jest zarazem podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należałoby zatem zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Zgodnie z tym rozumowaniem, opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki. Chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oznacza to, że podstawa prawna dotycząca opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących je bez tytułu prawnego sama w sobie mogła prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja ta wydana została wobec braku tytułu prawnego do lokalu). Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien zrezygnować z podejmowania decyzji w tym zakresie na rzecz powództwa, z jakim może wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego, powinno następować w drodze sądowej. Wówczas jednostka jest lepiej chroniona, a regulacja dotycząca opróżnienia lokali w trybie egzekucji cywilnoprawnej ułatwia jednostce korzystanie z instrumentów ochrony przed bezdomnością. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny zatem odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że środek zastosowany przez ustawodawcę, a więc opróżnienie lokalu w drodze administracyjnoprawnej, jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu uzyskania mieszkań na zakwaterowanie Sił Zbrojnych RP. Osoby pozbawione tytułu prawnego do zajmowania lokali mieszkalnych, które znajdują się w zasobie WAM, zostaną wykwaterowane, przez co opuszczone przez nie mieszkania będą przeznaczone na zakwaterowanie żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Jest to środek, który w sposób skuteczny i szybki pozwoli zrealizować cel ustawy. Jednak cel ten nie musi być realizowany jedynie w drodze administracyjnoprawnej, wszak istnieje inna forma opróżnienia lokalu, zapewniająca jednostce gwarancje sądowej ochrony, która jest szersza od tej, wynikającej z trybu egzekucji administracyjnej. Wobec tego wojskowy organ mieszkaniowy nie może kierować sprawy do postępowania egzekucyjnego w administracji z pominięciem fazy sądowego postępowania rozpoznawczego, gdyż narusza to prawo do mieszkania, które chronione jest na poziomie konstytucyjnym. Przedstawione rozważania znajdują potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym, wszak do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 1 lipca 2010 r., mocą art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 mówi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia (postanowienie Ministra Obrony Narodowej pochodzi z dnia (...) sierpnia 2010 r.), a wobec tego winien być uwzględniony przez organ, czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Obrony Narodowej zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie

zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2010 r., jako że skarga winna podlegać oddaleniu, a organy obu instancji nie naruszyły żadnych przepisów prawa materialnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie

zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2010 r., jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał ani jednego przepisu postępowania, jaki naruszyły organy administracyjne obu instancji;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie, jakie konkretnie przepisy prawa

materialnego są w jego ocenie sprzeczne z Konstytucją RP, jakie

konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego naruszyły organy

obu instancji i na jakiej podstawie prawnej organy winny dalej prowadzić

postępowanie, mając na uwadze ostateczną decyzję administracyjną

orzekającą o obowiązku opróżnienia lokalu;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 188 pkt 1 Konstytucji RP

poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie,

a zatem bezzasadne uznanie poprzez nieuprawniony do tego Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nieokreślone bliżej przepisy ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są niezgodne z Konstytucją RP;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1,

art. 64 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP poprzez ich błędną

wykładnię, jako że zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej

z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienia

Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) maja 2010 r. nie naruszają tych przepisów Konstytucji RP, a niezbędną ochronę praw lokatorów gwarantuje art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania do postępowań egzekucyjnych i spraw niezakończonych wydaniem ostatecznych postanowień;

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 29 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wprowadzającego z dniem 1 lipca 2010 r. do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej art. 29b, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie do spraw zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu, w tym w szczególności do spraw egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu;

8. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;

9. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;

10. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy egzekucyjne obu instancji były uprawnione do badania zasadności i wymagalności (a tym bardziej zgodności z Konstytucją RP) ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bądź orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie podjął się rozważań dotyczących zgodności z Konstytucją RP bliżej nieokreślonych "przepisów dotyczących opróżnienia lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego." Sąd ten dokonał też nieuprawnionej nadinterpretacji przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt K 32/05, które w odniesieniu do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotyczyło obowiązku opróżnienia lokalu bez fazy postępowania rozpoznawczego - wykwaterowanie następowało automatycznie z mocy samego prawa. Zatem w tym kontekście rzeczywiście obowiązek opróżnienia lokalu był niekonstytucyjny i pozbawiał lokatorów zajmujących lokale pozostające w dyspozycji Agencji należnej im ochrony, w tym w szczególności niezbędnego etapu postępowania rozpoznawczego. Natomiast w zakresie przedmiotowej sprawy, zaskarżone przez skarżącego postanowienia zostały poprzedzone etapem postępowania rozpoznawczego, w wyniku którego właściwy organ - Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wydał decyzję administracyjną z dnia (...) października 2009 r., która jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Co więcej, w ramach postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, organ administracji był zobligowany zbadać dokładnie sytuację osoby, która miała być wykwaterowana, pod kątem gwarancji jej praw jako lokatora wynikających z treści art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który jest niemal identyczny z brzmieniem przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zatem teza o rzekomym braku ochrony osoby, której obowiązek opróżnienia lokalu wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest nieuprawniona i merytorycznie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco naruszył art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, jako że właściwym organem do stwierdzania niezgodności ustawy z Konstytucją RP jest Trybunał Konstytucyjny, a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, jakie konkretnie w ocenie Sądu "przepisy dotyczące opróżnienia lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego" są niezgodne Konstytucją RP j z którym jej przepisem. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dostrzegł, iż postępowanie egzekucyjne w administracji, analogicznie do postępowania komorniczego, nie jest tym etapem na którym merytorycznie rozstrzyga się zasadność czy też wymagalność obowiązku poddanego egzekucji. Art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi wręcz o wyraźnym zakazie wkraczania przez organy egzekucyjne w sferę rozpoznawczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skupił się na materii, która została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. Sąd naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania, gdyż nie wyjaśnił, jakie konkretnie przepisy prawa - w tym przepisy postępowania, naruszyły organy obu instancji. Z treści uzasadnienia w żadnym razie nie wynika też, które przepisy są w ocenie Sądu niekonstytucyjne oraz z jakimi konkretnie przepisami Konstytucji RP i w jakim zakresie są sprzeczne. Zaskarżony wyrok nie zawiera niezbędnych wytycznych dla organów administracji w kwestii dalszego postępowania, tym bardziej, że wskazanie przez Sąd na konieczność wytoczenia powództwa ponownie o to samo, co już zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną, oznaczałoby jego odrzucenie przez sąd powszechny z uwagi na res iudicata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 141 § 4 P.p.s.a., a także szeregu przepisów prawa materialnego. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej na rzecz powództwa do sądu powszechnego w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania cywilnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok TK z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisów art. 20 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 20 ust. 4, a także art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.), które w sposób tymczasowy określały sytuację najemców lub lokatorów użytkujących na podstawie innego tytułu, niż decyzja administracyjna, lokale mieszkalne znajdujące się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W wyroku tym Trybunał zaznaczył, iż dokonanie wykwaterowania bez uzyskania tytułu wykonawczego, jakim jest orzeczenie sądowe, nie zapewnia skutecznej ochrony podmiotom stosunku cywilnoprawnego. Tryb egzekucji może być w takim przypadku dokonywany arbitralnie, ponieważ wierzyciel jest zarazem podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. Zdaniem Trybunału opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Tryb administracyjny w mniejszym stopniu chroni interesy najemców i innych lokatorów niż postępowanie sądowe. W razie administracyjnego postępowania egzekucyjnego dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą również do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż w tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej. W konsekwencji obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez podmioty, zamieszkujące lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego powinno następować w drodze sądowej.

Taka też sytuacja występuje w omawianej sprawie, stąd skoro istniała wątpliwość, czy prawa lokatorów zajmujących lokale mieszkalne, będące w dyspozycji WAM, nie są mniej chronione niż prawa najemców i innych lokatorów na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów, organ przystępując opróżnienia lokalu mieszkalnego winien był wpierw uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądu powszechnego.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, iż prezentowane stanowisko zostało potwierdzone nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 1 lipca 2010 r., do której wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 stanowi, że w przypadku nieopróżnienia lokalu mieszkalnego w ustalonym terminie, dyrektor oddziału regionalnego WAM kieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Ponadto zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu osobie zajmującej lokal mieszkalny będący w dyspozycji WAM należy zapewnić lokal socjalny lub inny lokal mieszkalny lub pomieszczenie tymczasowe wskazane przez dyrektora oddziału regionalnego WAM. Minister Obrony Narodowej wydając postanowienie z dnia (...) sierpnia 2010 r. powinien się więc zastosować do nowego brzmienia ww. przepisu, tym bardziej, iż art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wskazuje, że przepisy dotychczasowe stosuje się wyłączenie do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ organy pierwszej i drugiej instancji załatwiły sprawę w drodze postanowień.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.