Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 615/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/20 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. nr DON.7100.220.2019.ABL w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 294/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podkarpacki WINB decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku D. R. z [...] lipca 2018 r., odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej "PINB dla m. R.") z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] nakazującą – współwłaścicielom działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w R. – wykonanie w budynku mieszkalnym na działce [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w R. czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminach do 31 grudnia 2015 r. oraz do 30 czerwca 2015 r.

W ww. decyzji PINB dla m. R. zakazano również użytkowania poddasza budynku mieszkalnego, na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w R., do czasu wymiany na nowe zniszczonych elementów konstrukcji więźby dachowej.

Od powyższej decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] września 2019 r., odwołanie złożyła D. R.

Zdaniem odwołującej się, organ naruszył art. 154 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skoro zgodnie z jego brzmieniem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, to w przypadku wskazania terminów wykonania obowiązków trudno mówić o nabyciu przez stronę prawa. Powołała się na koncepcję, zgodnie z którą strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami, co następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu. Zarzuciła, że w niniejszej sprawie strony zostały obciążone obowiązkami w wyniku postępowania wszczętego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, natomiast organ przyjmuje odmienne stanowisko.

Odwołująca się nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem organu, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie wyznaczenia terminów wykonania określonych obowiązków ma charakter związany. Według niej, o ile decyzja taka w zakresie nałożenia obowiązków jest decyzją związaną, to nie można mówić o takim charakterze decyzji w części określającej terminy wykonania obowiązków. W tym zakresie organ działa w ramach uznania administracyjnego. W jej ocenie nie ma bowiem żadnych norm, które precyzowałyby zasady wyznaczania takich terminów. Rozstrzygnięcie podjęte w części orzeczenia w ramach uznania administracyjnego może być przez organ zmienione. Zaznaczyła, że nie zwracała się o zmianę decyzji w zakresie nałożonych obowiązków. Nie żądała ich uchylenia, ani zmiany zakresu obowiązków. Żądanie ograniczało się jedynie do zmiany terminów wykonania nałożonych już obowiązków. Wywiodła, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż organ który nałożył określone obowiązki nigdy nie może zmienić decyzji w zakresie terminów ich wykonania, gdyż jest nią związany i jednocześnie stwierdza, że nie przemawia za tym interes społeczny. Takie rozumowanie, w jej ocenie, oznacza, że terminy wykonania obowiązków w ogóle nie mogą być zmieniane.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB stwierdził, że decyzja Podkarpackiego WINB z [...] września 2019 r., znak: [...], jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia.

Organ wyższej instancji wskazał, że art. 154 § 1 K.p.a. (będący podstawą zaskarżonej decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] września 2019 r.) stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku.

Organ wyjaśnił, powołując się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych, że istotna jest przy tym dla zagadnienia nabycia praw relacja wzajemnych interesów stron, które mogą być zgodne, bądź też pozostawać względem siebie w opozycji. W sytuacji, gdy mamy do czynienia ze sprzecznością interesów, każda właściwie decyzja administracyjna, nawet odmowna, jest źródłem przysporzeń dla przynajmniej jednej z nich.

GINB zauważył, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a., organ administracji musi przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 K.p.a. jest co do zasady niedopuszczalna. W ocenie GINB, zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych.

Według organu drugiej instancji, z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Decyzja Podkarpackiego WINB z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca decyzję PINB dla Miasta R. z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wobec czego organ stwierdził, że na podstawie decyzji o nałożeniu konkretnego obowiązku, strona postępowania nabywa określone prawo, które jest skonkretyzowane, co do treści i zakresu obowiązku. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie Podkarpacki WINB w ogóle nie mógł na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. uchylić lub zmienić decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie której strona postępowania nabyła określone prawa.

Ponadto decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 124/16).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżąca oraz P. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarga P. S. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 2 czerwca 2020 r.

Natomiast skarżąca zarzuciła decyzji GINB "naruszenie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie przez przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie prawa budowlanego jest decyzją związaną w zakresie tej części decyzji, w której organ określa termin wykonania tych obowiązków i w konsekwencji nie jest możliwa zmiana tego terminu na wniosek strony".

W uzasadnieniu skargi powtórzona została także argumentacja zaprezentowana w odwołaniu od decyzji Podkarpackiego WINB. Skarżąca zakwestionowała ustalenia i wywody organu II instancji podnosząc, że w jej ocenie, w przypadku decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w części określającej terminy wykonania nałożonych obowiązków, decyzja ta nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, a więc w tym zakresie ww. decyzja może być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że w rozpoznawanej sprawie za zmianą terminów określonych w decyzji nakazowej PINB dla m. R. z [...] lipca 2015 r., przemawia słuszny interes strony, albowiem planowane jest wyburzenie budynku, którego dotyczy ww. decyzja. W związku z tym niecelowe i nieracjonalne byłoby dokonywanie nakładów i realizowanie napraw ww. obiektu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 294/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji .

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z żądaniem skarżącej, wynikającym z wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., uzupełnionego pismem z [...] sierpnia 2018 r., którym organy były związane w przedmiotowej sprawie, podstawę prawną postępowania i decyzji organów administracji stanowił art. 154 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 154 K.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 K.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 154 K.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np.: art. 145, art. 156 K.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97). Art. 154 K.p.a. nie można także stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 154 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony.

Wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej, wobec czego uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 K.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pełni podziela te poglądy orzecznictwa, które dość jednoznacznie wskazują, że w dyspozycji przepisów 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2017r. sygn. akt II OSK 124/16). Zatem regulacja zawarta w art. 154 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych niemniej jednak w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Jedynym elementem rozstrzygnięcia PINB dla m. R. z [...] lipca 2015 r., utrzymanego w mocy ostateczną decyzją Podkarpackiego WINB z [...] listopada 2015r., jaki mógłby co najwyżej być objęty zmianą i procedowany w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a., jest wobec tego termin wykonania nałożonego obowiązku. W tych trybach nie można natomiast kwestionować lub dążyć do zmiany pozostałych elementów decyzji ostatecznej. W przypadku bowiem orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ w zasadzie tylko w tym zakresie dysponuje pewnym tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, że niewątpliwie rację ma skarżąca wskazując, że ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego może być zmieniona w tej części, w jakiej organ określił terminy wykonania nałożonych na nią obowiązków. Z treści wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r., uzupełnionego pismem z [...] sierpnia 2018 r., wynika, że w takim też tylko zakresie skarżąca konsekwentnie domagała się zmiany przedmiotowej decyzji.

W ocenie Sądu, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 154 K.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą bowiem decyzje nakładające na stronę obowiązek, gdyż nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155) (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (tak NSA w wyroku z dnia 27 maja 2003r., sygn. akt IV SA 3205/01).

Zdaniem Sądu, ta cześć rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, w której PINB dla m. R. określił terminy wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków, również stanowi o "nabyciu prawa" przez adresata tej decyzji. Z jednej strony kształtuje ona bowiem obowiązek strony, w kwestii daty realizacji nałożonych nakazów, z drugiej zaś przyznaje prawo ich realizacji w tak ustalonych ramach czasowych. Wskutek tego, w sferze materialnoprawnej po stronie zobowiązanego powstają określone korzyści, w postaci prolongaty terminu wykonania czynności uznanych przez organ za konieczne do realizacji.

Sąd nie miał wątpliwości odnośnie do tego, że przedmiotowa decyzja ostateczna jest decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo" i która to w zakresie terminu realizacji obowiązku może być co do zasady zmieniona, ale jedynie na podstawie art. 155 K.p.a. Wyłącznie ten przepis dopuszcza bowiem możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych (za zgodą stron), na mocy których strony nabyły określone prawa. W żadnym zaś razie, zmiana ww. decyzji – nawet tylko we wskazanej części – nie może być procedowana w trybie art. 154 K.p.a. Organy administracji były więc zobligowane odmówić zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 K.p.a., w zakresie w jakim domagała się tego skarżąca.

Ponadto, abstrahując od przedstawionej argumentacji, Sąd stwierdził, że stanowisko organów jest zasadne także z innego powodu. Należy bowiem zgodzić się z oceną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji Podkarpackiego WINB, że za ewentualną zmianą ww. decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminów wykonania nałożonych obowiązków, nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony.

Podstawę orzeczenia PINB dla m. R. z [...] lipca 2015 r., utrzymanego w mocy decyzją Podkarpackiego WINB z [...] listopada 2015 r., stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Decyzje administracyjne wydawane w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane przywołaną normą prawną mają zatem na celu przywrócenie porządku prawnego, a więc wymuszenie stanu zgodnego z prawem, którego naruszenie może zagrozić istotnym dobrom chronionym. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie w zasadzie jedynym argumentem podnoszonym przez skarżącą, a mającym w jej przekonaniu przemawiać za istnieniem jej interesu w zmianie terminu wykonania orzeczonych nakazów i zakazów, jest planowana w przyszłości rozbiórka budynku i wzniesienie w jego miejscu nowego obiektu.

W ocenie Sądu, "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy -Prawo budowlane, w istocie prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej prolongaty stanu niezgodnego z prawem. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele lat uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie jednego z trybów nadzwyczajnych K.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku i argumentację skarżącej w zakresie tak dalekiego czasowo odroczenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, Sąd za uzasadnione uznał stwierdzenie, że za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia zarówno słuszny interes strony, jak też interes społeczny, który w tym przypadku powinien być przecież rozumiany jako dążenie do możliwie najszybszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym, ani w interesie społecznym, ani także w słusznym interesie strony nie leży prolongata terminów wykonania nałożonych obowiązku, o którą wnosiła skarżąca. Zmiana wskazanych terminów poprzez tak znaczne ich wydłużenie oznaczałaby bowiem jednocześnie zgodę na niczym nieuzasadnione przedłużenie poważnego stanu niepewności, co do kondycji technicznej obiektu.

W ocenie Sądu, nieuprawniony okazał się zarzut nieustalenia przez organy stron postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie toczyłoby się bowiem z wniosku skarżącej. Natomiast jak słusznie wyjaśnił GINB, krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, której zmiany domagała się skarżąca, był już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1396/17).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł ponadto żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji GINB – choć jak wyżej wykazano – w części okazało się błędne, to jednak odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła D. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.-t.j.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie określenia terminu wykonania obowiązków decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi o nabyciu prawa;

2. art. 154 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane strona nabywa prawo;

3. art. 154 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ustaleniu, że w sprawie nie zachodzi interes społeczny lub słuszny interes strony pomimo, że ani organ nadzoru budowlanego ani Sąd nie przeprowadził oceny w tym zakresie w kontekście okoliczności wskazanych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r.,poz. 1634 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że tę cześć rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, w której PINB określił terminy wykonania przez skarżącą nałożonych tą decyzją obowiązków, również należy uznać za rozstrzygnięcie na mocy którego strona będąca adresatem decyzji nabyła prawo. Termin wykonania obowiązku także kształtuje ten obowiązek określając ramy czasowe jego wykonania. Brak jest podstaw do sztucznego dzielenia rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej na część nakładającą na stronę obowiązek oraz na termin wykonania tego obowiązku, który nie miałby cech nabycia prawa przez stronę. Obydwa te elementy należy traktować jako nałożenie na stronę obowiązku. W konsekwencji decyzja administracyjna zawierająca tego rodzaju rozstrzygnięcie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Decyzja ta nie może zostać tym samym zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. W tej sytuacji organy administracji zasadnie odmówiły zmiany w ww. trybie wskazanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji, zaś wyrok Sądu I instancji akceptujący to rozstrzygnięcie jest wyrokiem prawidłowym.

Okoliczność, że wniosek o zmianę decyzji dotyczył decyzji, na mocy której strona nabyła prawo była sama w sobie wystarczającą podstawą do odmowy uwzględnienia tego wniosku. Tym samym niecelowe było dokonywanie oceny, czy spełniona została inna przesłanka wynikająca z art. 154 § 1 K.p.a., to jest istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.