Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 824/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
657
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Radiofonia i telewizja
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 1 okt 1 lit. b),
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1689
law: Usatwa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych - t.j.
article: art. 65 ust. 5, art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5385/23 w sprawie ze skargi T. w G. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 20 czerwca 2023 r. nr /O/EM/Nr 255/2023 w przedmiocie interpretacji indywidualnej w sprawie obowiązku uiszczenia opłat abonamentowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz T. w G 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5385/23 w sprawie ze skargi T. w G. (dalej też: "spółka", "skarżąca") na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 20 czerwca 2023 r. w przedmiocie interpretacji przepisów dotyczących uiszczania opłat abonamentowych - w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 kwietnia 2023 r.; w pkt. 2 zasądził od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Spółka wniosła o wydanie przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej jako: "KRRiT") interpretacji dotyczącej braku obowiązku świadczenia przez Wnioskodawcę będącego zakładem pracy chronionej daniny publicznej (abonamentu RTV). Wnioskodawca powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 772/18 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r., w sprawie o sygn. akt K 24/8, jako potwierdzające, iż opłata abonamentowa jest "opłatą" w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.) i zakład pracy chronionej jest z tej opłaty ustawowo zwolniony.

KRRiT decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., uznała za nieprawidłowe stanowisko Spółki.

Rozpoznając wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że spółka nie podlega pod wyłączenia podmiotowe określone w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.; dalej jako: "ustawa o opłatach abonamentowych"), a katalog przedmiotowych wyłączeń ustawy jest zamknięty i również nie obejmuje spółki. Zdaniem organu, zakresy podmiotowy i przedmiotowy zostały określone przez ustawodawcę w sposób szczegółowy i obejmują wszystkie podmioty, poza tymi przypadkami, które wprost zostały wyłączone w ustawie, a żadne z wyłączeń określonych w art. 4 i art. 5, czy też w innych przepisach ustawy o opłatach abonamentowych, nie wprowadzają zwolnień od tej opłaty ze względu na posiadanie statusu zakładu pracy chronionej. Zdaniem organu, przepisy wskazanej ustawy stanowią lex specialis względem art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji.

Organ podkreślił, że opisany przez Spółkę status zakładu pracy chronionej nie należy do katalogu wyłączeń określonych w przywołanych przepisach ustawy o opłatach abonamentowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 kwietnia 2023 r.

WSA podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. 4 ustawy o opłatach abonamentowych i art. 5 ust. 2, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, poprzez przyjęcie przez organ, że katalog zwolnień od obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej jest katalogiem zamkniętym, i skoro nie wymieniono w dyspozycji przepisów ustawy o opłatach abonamentowych zwolnienia dla zakładów pracy chronionej, to takie podmioty nie są zwolnione z obowiązku zapłaty tej opłaty, na podstawie odrębnych regulacji, w tym przypadku ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skarżąca natomiast wywodzi, że przepis ten zwalnia zakład pracy chronionej z opłat, za wyjątkiem opłaty skarbowej i opłaty o charakterze sankcyjnym.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż wykładnię powyższych przepisów dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 772/18. Zdaniem NSA, biorąc pod uwagę jednoznaczny rezultat wykładni językowej, jak też wynik wykładni systemowej uwzględniającej kontekst konstytucyjny, brak jest podstaw do uznania, że ogólne zwolnienie z opłat, przysługujące pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, nie obejmuje opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Jednoznacznie zgodny z tą tezą jest także rezultat wykładni funkcjonalnej.

Uwzględniając dokonaną przez NSA wykładnię art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego.

WSA zauważył, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym od wejścia w życie art. 13 pkt 1 lit. a tej ustawy (1 stycznia 2003 r.), jak i na dzień wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji, pojęcie opłat wskazanych w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie było przez ustawodawcę dookreślone. Nie oznaczało to jednak braku możliwości ustalenia treści tego pojęcia. Wręcz przeciwnie, podmiot stosujący ten przepis miał bowiem obowiązek sięgnięcia do odpowiednich dyrektyw interpretacyjnych, w celu ustalenia treści zawartej w nim normy prawnej, a ten etap, poprzedzający decyzję o zastosowaniu normy prawnej, został zatem w istotnym zakresie pominięty przez organy obu instancji.

Sąd I instancji uznał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędne ich zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na kosztów postępowania, w tym wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie organ postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o opłatach abonamentowych, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że katalog podmiotów zwolnionych od opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych nie jest katalogiem zamkniętym, a określone w art. 31 ust. 1 pkt 2 in principio ustawy o rehabilitacji pojęcie opłat obejmuje także opłaty abonamentowe, a co za tym idzie prowadzący zakład pracy chronionej w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji, spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o rehabilitacji, w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat abonamentowych w sytuacji, gdy katalog podmiotów zwolnionych od opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych jest katalogiem zamkniętym, a określone w art. 31 ust. 1 pkt 2 in principio ustawy o rehabilitacji pojęcie opłat nie obejmuje opłat abonamentowych, a co za tym idzie prowadzący zakład pracy chronionej w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji, spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o rehabilitacji, nie jest zwolniony z opłat abonamentowych.

Ponadto, wniósł na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "czy pojęcie "opłat", o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 in principia ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 44 z późn. zm.), obejmuje również opłaty abonamentowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1689 z późn. zm.)".

Na podstawie art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2024 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wniosła również o nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego opisanego przez skarżący kasacyjnie organ, ponieważ zagadnienie to nie budzi poważnych wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego. określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej określonymi w jej podstawach.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie podważa ustaleń w zakresie stanu faktycznego, przyjętych przez sąd pierwszej instancji.

Z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji KRRiT w przedmiocie indywidualnej interpretacji przepisów ustawy o opłatach abonamentowych stwierdził, że narusza ona prawo, co skutkowało jej uchyleniem. Sąd I instancji uznał mianowicie, że wbrew stanowisku organu, ogólne zwolnienie z opłat przysługujące pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, obejmuje również opłaty abonamentowe określone w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych.

Kwestionując zasadność i prawidłowość tego stanowiska, organ administracji argumentował zaś, że przepisy ustawy o opłatach abonamentowych dotyczące określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty oraz dotyczące katalogu zwolnień z opłaty abonamentowej stanowią lex specialis względem treści art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wobec tego, przepis ten nie znajduje zastosowania do opłat abonamentowych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o opłatach abonamentowych, nie jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia podnieść należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, prowadzący zakład pracy chronionej spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b), lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym.

Ustalając zakres zwolnienia od opłat, który określony został przywołanym przepisem oraz zakres wyłączeń z tego zwolnienia, podnieść należy, że gdy chodzi o opłaty sankcyjne, z obowiązku ponoszenia których zakład pracy chronionej zwolniony nie został, to ich wykaz, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ust. 5 art. 31 przywołanej ustawy, określony został w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym. Nie ma w nim, bo być nie mogło z uwagi istotę opłaty sankcyjnej, pobieranej i ustalanej na podstawie ustawy o opłatach abonamentowych, opłaty abonamentowej za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych.

Skoro więc zwolnienie, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, nie obejmuje swoim zakresem opłaty skarbowej, ani też opłaty sankcyjnej, lecz inne niż te wymienione opłaty, to brak jest podstaw do uznania, że ogólne zwolnienie z opłat, przysługujące pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, nie obejmuje opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., zauważył, że pomimo licznych nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, obejmujących także jej art. 31, określona w tym przepisie instytucja zwolnienia z - "opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej" - została ukształtowana jeszcze w roku 2002 (art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. nr 169, poz. 1387). Wychodząc z tego założenia NSA wskazał, że: "niezależnie od niejasności w zakresie normatywnej klasyfikacji opłat publicznoprawnych oraz złożoności ich konstrukcji, za opłaty publiczne uznać należy wszystkie daniny publiczne, które stanowią opłaty za usługi publiczne i opłaty za czynności administracyjne. Żadna z tych dwóch kategorii opłat nie została - co do zasady - wyłączona z ogólnego zwolnienia określonego w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Ustawowo określoną regułą jest więc zwolnienie pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej od wszystkich opłat publicznoprawnych, a to oznacza, że wyjątki od rej reguły muszą być określone wprost w przepisach szczególnych. Takie działania, powodujące wprowadzenie wyjątków od ogólnego zwolnienia zawartego w ustawie o rehabilitacji, były kilkukrotnie podejmowane przez ustawodawcę, przy czym każdorazowo ograniczenie zakresu zwolnienia z opłat wynikało z treści zmienianej normy prawnej, poprzez precyzyjne wskazanie zakresu zmian w przepisach nowelizujących (zob. np. art. 1 pkt 8 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; Dz.U. nr 228, poz. 2262)".

Niezależnie już od wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, stanowiska KRRiT w żadnym stopniu nie wspiera również argumentacja skargi kasacyjnej, iż "zwolnienie od opłat abonamentowych zostało przewidziane wyłącznie dla określonych osób fizycznych. Tym samym brak jest uzasadnienia dla przyznania tożsamego zwolnienia podmiotom zbiorowym używającym odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych". Zauważyć bowiem należy, iż na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zwolnienie dotyczy zarówno osób fizycznych - przedsiębiorców prowadzących zakład pracy chronionej, jak i według określenia skarżącego organu "podmiotów zbiorowych" - przedsiębiorców prowadzących zakład pracy chronionej w formie zorganizowanej np. spółek (w niniejszej sprawie spółki jawnej).

Niewątpliwie inne są cele ustawy o opłatach abonamentowych, a inne ustawy o rehabilitacji. Opłaty abonamentowe pobiera się w celu umożliwienia realizacji misji publicznej przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Jest niekwestionowane, że opłata abonamentowa zalicza się do danin publicznych, jakkolwiek nie jest opłatą w klasycznej postaci. Ma charakter opłaty związanej z możliwością korzystania z publicznego radia i telewizji, stanowiąc dochód celowy pozabudżetowy o charakterze publicznym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03). Wpływy z tytułu opłaty abonamentowej stanowią część finansów publicznych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Jest oczywiste, że stan finansów publicznych, który jest wartością podlegającą ochronie konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01), wymaga należytego wywiązywania się ogółu zobowiązanych z obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych, w tym więc opłat abonamentowych, które służą finansowaniu publicznej radiofonii i telewizji. Nie można jednak pominąć tego, że przychody jednostek publicznej radiofonii i telewizji (jednoosobowych spółek akcyjnych Skarbu Państwa) pochodzą z wielu źródeł, do których zaliczają się opłaty abonamentowe oraz kary za używanie niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, a także przychody z obrotu prawami do audycji, przekazów handlowych, jak i z innych źródeł, w tym - co jest istotne - dotacje z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji). Stabilność finansów publicznej radiofonii i telewizji jest więc gwarantowana przez Skarb Państwa, co oznacza, że ustawodawca jako zasadę przyjął rozproszony model finansowania publicznej radiofonii i telewizji, powiązany z gwarancyjnym mechanizmem udzielania dotacji budżetowych. Tak skonstruowany system zabezpieczenia interesów finansowych jednostek publicznej radiofonii i telewizji wskazuje, że ich budżet jedynie w części jest zależny od wpływów z opłat abonamentowych, co z kolei prowadzi do wniosku o braku podstaw do szczególnej ochrony tego źródła przychodów, poprzez uznanie regulacji w ustawie o opłatach abonamentowych za autonomiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 772/18).

Celem ustawy o rehabilitacji jest zaś tworzenie polityki zatrudnienia i realizacji zasady równości szans osób niepełnosprawnych w społeczeństwie poprzez rehabilitację zawodową i społeczną. Nie można nie zwrócić uwagi na to, że logikę rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji wprost wiązać należy z ustanowionymi na poziomie konstytucyjnym zasadami polityki państwa w sferze zatrudnienia i pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 65 ust. 5, art. 69) i adresowanym w związku z tym do ustawodawcy obowiązkiem ich kształtowania (konkretyzacji) przy uwzględnianiu ustalonej hierarchii poszczególnych zadań określonych w ustawie zasadniczej, a tym samym określonego sposobu dysponowania środkami budżetowymi, w zależności od zmieniających się okoliczności życia społecznego, co z kolei wiąże się również z tą istotną kwestią, że zasoby, które na omawianą pomoc i wsparcie mogą być przeznaczane mają ze swej natury ograniczony charakter. Z powyższego wynika, że o ile ustanowione w art. 31 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy zwolnienie od opłat skutkujące obowiązkiem przekazania uzyskanych w ten sposób środków na cel wskazany w ust. 3 tego przepisu, stanowi bezpośredni i konkretny instrument realizacji konkretnych zasad polityki państwa w sferze odnoszącej się do zatrudnienia i pomocy osobom niepełnosprawnym, co innymi słowy oznacza również bezpośrednie zdeterminowanie przywołanej regulacji ustawowej treścią konstytucyjnych zasad prawa do pracy oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych. W przeciwnym wypadku, wbrew woli ustrojodawcy i ustawodawcy, doszłoby do zupełnego pominięcia i wręcz ignorowania ustanowionej w art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. ogólnej zasady zwolnienia, wskazanego w niej podmiotu, z opłat (z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym) i to w sytuacji, gdy stosowanie tej zasady, w jej praktycznym wymiarze, skutkuje obowiązkiem przekazania uzyskanych w ten sposób środków na cel określony w ust. 3 tego przepisu, co z kolei wprost wpisuje się w bezpośrednią realizację przywołanych powyżej zasad polityki państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 64/14).

Podnieść należy, że określony w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych model wsparcia podmiotów prowadzący zakład pracy chronionej, w tym wdrożony w tej ustawie system ulg i zwolnień z danin publicznych, ma między innymi na celu zmniejszenie obciążeń fiskalnych tych podmiotów. Ten rodzaj wsparcia przedsiębiorców ma niewątpliwie ekwiwalentny charakter, jeśli wziąć pod uwagę dodatkowe nakłady związane z utworzeniem i funkcjonowaniem zakładów pracy chronionej, o czym była mowa wyżej. Co więcej, prowadzenie zakładu pracy chronionej musi być postrzegane jako rodzaj społecznie odpowiedzialnej aktywności gospodarczej, w ramach której przedsiębiorca współdziała z władzami publicznymi w realizacji konstytucyjnego obowiązku świadczenia pomocy osobom potrzebującym wsparcia z powodu niepełnosprawności.

Doszukiwanie się przez skarżący kasacyjnie organ analogii pomiędzy opłatami abonamentowymi a opłatami sądowymi jest nieuprawnione. Opłaty sądowe pełnią bowiem w pewnym zakresie rolę daniny publicznej i podobnie jak inne opłaty zasilają budżet państwa. Ich funkcja jest jednak szersza, nie służy tylko celom fiskalnym, lecz przede wszystkim zapewnieniu sądom możliwości właściwego wykonywania zadań w dziedzinie udzielania ochrony prawnej (por. uchwała SN z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt. III CZP 69/03, OSNC 2004/12/193).

Z przedstawionego punktu widzenia, za niezasadny uznać należy więc argument strony skarżącej kasacyjnie, że w zakresie odnoszącym się do opłat o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, ustawodawca nie przewidział żadnych zwolnień, z wyjątkiem zwolnień zawartych w art. 4 i art. 5 ww. ustawy.

Biorąc więc także pod uwagę rezultat wykładni funkcjonalnej analizowanych przepisów ustawy o rehabilitacji oraz ustawy o opłatach abonamentowych, tożsamy z wynikiem wykładni językowej i systemowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie istnieją wątpliwości w zakresie decyzji interpretacyjnej. Rezultat wykładni jest bowiem wystarczający do ustalenia stanu prawnego, w którym art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji znajduje zastosowanie do opłat określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Ustalenie to kończy etap interpretacji, a wobec tego brak jest podstaw - wbrew stanowisku KRRiT - do stosowania reguł kolizyjnych

Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie podważa również argument z przywoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywoływany na jego tle przykład charakteru opłaty rocznej, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mający służyć próbie wykazania podobieństwa między tą opłatą, a opłatą, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, nie może jednak odnieść skutku oczekiwanego przez organ skarżący kasacyjnie, a to z uwagi na to, że pierwsza z tych opłat, nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej, lecz charakter świadczenia cywilnoprawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r., sygn. akt III AZP 8/82, por. również wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 94/10).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za uzasadniony wniosek skarżącego kasacyjnie organu o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego. Stosownie do treści art. 187 § 1 p.p.s.a. warunkiem przedstawienia zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA jest wyłonienie się przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Poważne wątpliwości prawne występują wtedy, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do takiego wystąpienia może być także pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przy czym rozbieżność ta nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw (odstępstwa od ustalonej linii orzeczniczej). O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Ponieważ jedyny zarzut, podniesiony w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz stosowanego odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu interpretacyjnego na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem opłaty za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który prowadził sprawy w pierwszej instancji.