Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 456/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1052/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1052/08 odrzucił skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Decyzją tą, wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku R. O. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności i stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. , objętej [...]o pow. 217 m.kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...] w K.

W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd powołał się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej - p.p.s.a.), zgodnie, z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu Prezydent Miasta K. nie jest legitymowany do złożenia skargi, ponieważ w przedmiotowej sprawie występuje tylko jako organ administracji publicznej. W kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. organ ten - w realiach niniejszej sprawy - oczywiście się nie mieści. Nie jest bowiem podmiotem praw lub obowiązków wyznaczonych prawem administracyjnym materialnym i nie przysługuje mu przymiot strony, a w konsekwencji prawo do zaskarżania zapadłych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie przysługuje mu zatem żaden interes prawny determinujący wniesienie skarg. W związku z powyższym Sąd uznał przedmiotową skargę Prezydenta Miasta K. za niedopuszczalną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Od powyższego postanowienia Prezydent Miasta K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 50 § 1 i 2 oraz art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie że Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. nie jest legitymowany do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie i z tej przyczyny uznanie skargi za niedopuszczalną"

2. rażące naruszenie art. 25 § 1 p.p.s.a. w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy Miejskiej K., Prezydent Miasta K. działający w imieniu tej Gminy ma status strony, a w szczególności jest legitymowany do wniesienia skargi do WSA od niekorzystnej dla Gminy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

3. rażące naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi Prezydenta Miasta K., działającego jako organ osoby prawnej - Gminy Miejskiej K. oraz błędną interpretację pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu ww. przepisu ustawy, mimo braku zaistnienia podstaw prawnych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia;

4. rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez pozbawienie Gminy Miejskiej K. działającej przez Prezydenta Miasta K. prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie bezpośredni skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony skarżącej, tj. naruszenie art. 45 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

5. Rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez pozbawienie Gminy Miejskiej K., działającej przez Prezydenta Miasta K. prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy.

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odmawiające Prezydentowi Miasta K. działającemu w imieniu Gminy Miejskiej K. przymiotu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne, albowiem obowiązujące obecnie przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do stron postępowania, lecz poszerzają ten krąg o podmioty mające interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Użycie zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę, jeżeli w istniejącym stanie prawnym bezspornym jest istnienie po ich stronie interesu prawnego. Gmina jako osoba prawna, reprezentowana przez właściwy organ ( w tym wypadku Prezydenta Miasta K.), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest więc legitymowana do wniesienia skargi za pośrednictwem uprawnionego organu.

Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wywieść można, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 ustawy. W ocenie strony skarżącej bezspornym jest, że Prezydent Miasta K. reprezentując Gminę Miejską K. w sprawach określonych ustawą o samorządzie gminnym, w tym dotyczących między innymi gospodarowania jej mieniem posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności faktycznych bądź procesowych zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich tej Gminy.

Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Biorąc pod uwagę powyższe trudno odmówić temu organowi prawa do obrony interesów Gminy w postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 4 grudnia 1980 r. znak GK 8142/224-8/80 orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa (poprzednika prawnego Gminy Miejskiej K. nieruchomości położonej w K., przy [...] (dawniej [...]). Następnie właścicielem nieruchomości stała się Gmina Miejska K. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. (znak: [...]), stanowiącej podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że nieruchomość przy [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K., zatem Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. jest stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy tej nieruchomości. Ze względu na przysługujące Gminie prawo własności nieruchomości postępowanie stanowiące w swej istocie podstawę zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom nieruchomości dotyczy interesu prawnego Gminy Miejskiej K., a zatem uprawnienia strony dla tego podmiotu wynikają z art. 28 k.p.a. oraz art. 50 p.p.s.a. Z zarzutów i twierdzeń skargi odrzuconej zaskarżonym postanowieniem jednoznacznie natomiast wynika, że skarżący Prezydent Miasta K. działa w imieniu właściciela nieruchomości Gminy Miejskiej K.. Odmowa przez Sąd przyznania Prezydentowi Miasta K. działającemu jako organ gminy przymiotu strony stanowi błędną wykładnię pojęcia "interesu prawnego". Prezydent Miasta K. reprezentując Gminę K. posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności (faktycznych bądź procesowych) zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich Gminy, tym bardziej, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na potrzeby jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta K. realizujących zadania własne Gminy Miejskiej K.

Stanowisko WSA odmawiające Prezydentowi Miasta K. legitymacji skargowej ze względu na brak interesu prawnego wywołuje skutek pozbawienia Gminy Miejskiej K. możliwości obrony swych uprawnień właścicielskich na drodze postępowania sądowego. Akceptacja treści zaskarżonego postanowienia WSA musiałaby więc w istocie prowadzić do przyjęcia, że właściciel nieruchomości, jakim jest Gmina Miejska K. pozbawiony jest możliwości obrony swych praw poprzez wyczerpanie i wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków zaskarżenia. Podnieść zatem należy, że rozstrzygnięcie SKO korzystne dla Wnioskodawczyni postępowania administracyjnego nie podlega w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej przewidzianej zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i przepisach szczególnych. Prezentowany przez WSA pogląd o braku interesu prawnego we wniesieniu skargi po stronie Prezydenta Miasta K. reprezentującego Gminę Miejską K. prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności sytuacji, w której rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej oparte jest wyłącznie na twierdzeniach zawartych we wniosku zawierającym żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej oraz ocenie tych twierdzeń wyłącznie przez organ I instancji, z wyłączeniem dalszej kontroli w administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym toku instancji.

Mając na względzie brak merytorycznego rozpoznania skargi Prezydenta Miasta K. odrzuconej zaskarżonym postanowieniem skarżąca z ostrożności podnosi, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność wskazana w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...]sierpnia 2008 r. (znak: [...]), tj. zaskarżanie przez organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego niekorzystnych rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu powołanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2008 r. (znak: [...]). SKO uznało, że Prezydent Miasta K. nie posiada legitymacji strony w postępowaniach dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. nr 36, poz. 249). W uzasadnieniu ww. decyzji SKO powołało się na wyrażony w orzecznictwie sądowym i pogląd, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 4 grudnia 1980 r. (znak GK 8142/224-8/80) orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. , przy pl. [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. nr 36, poz. 249), która utraciła moc z dniem 12 listopada 1994 r. Przyjmując, że kompetencja do wydawania decyzji w trybie I ustawy o remontach przeszła na organy gminy stwierdzić należy, że toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znak: GK 8142/224-8/80 nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]). Dlatego też błędny wydaje się być pogląd, iż Prezydent Miasta K. działający jako organ Gminy Miejskiej K. nie jest legitymowany do wzięcia udziału w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 4 grudnia 1980 r. (znak GK 8142/224-8/80), w tym do złożenia skargi na decyzję SKO wydaną w wyniku postępowania nadzorczego. Koniecznym jest także rozróżnienie czynności faktycznych i procesowych podejmowanych przez organ reprezentujący gminę w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie indywidualnej rozstrzygniętej uprzednio przez ten organ od tychże czynności podejmowanych w odrębnym postępowaniu o charakterze nadzorczym, zmierzającym do oceny decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 k.p.a., mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał poprzednik prawny organów tej gminy. Strona skarżąca wskazuje na odmienne rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę R. O. wniosła o odrzucenie skarg Prezydenta Miasta K. ewentualnie o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarówno z istoty zasady prawdy obiektywnej, jak i z wykładni systemowej przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu niezbicie wynika, iż intencją ustawodawcy było niedopuszczenie do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości, co do bezstronności — zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy — zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest prowadzenie zarówno przez organy gminy, jak i organy innych jednostek samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dana jednostka samorządu terytorialnego.

Wydawanie przez organy gminy decyzji administracyjnej, w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Istotą prawidłowego postępowania administracyjnego jest przecież dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. Musi odbywać się to w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, niedotkniętego presją lokalnych nacisków. Trudno zaś sobie wyobrazić sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone przez organy gminy, wobec gminy będącej stroną tego postępowania, odbywało się w praktyce na takich samych zasadach, jak postępowanie prowadzone wobec innych podmiotów.

W art. 8 k.p.a. zamieszczona jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wydawanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji administracyjnej adresowanej do tej właśnie jednostki samorządu, reprezentowanej przecież przez jej organy, jaskrawo godzi w tę zasadę. Sytuacja taka jest także niezgodna z wywodzoną z zasady państwa prawnego — art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zasadą równego traktowania stron postępowania znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Nawet zresztą, gdyby w konkretnym przypadku w praktyce w całej pełni respektowana była zasada bezstronności postępowania i tak rodzić by się mogło przypuszczenie, iż decyzja pozytywna dla gminy była wynikiem tego, iż wydały ją właśnie organy gminy — będące niejako sędzią we własnej sprawie.

Z tych względów organy gminy oraz organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego podlegają, mimo uchylenia art. 27a k.p.a., wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest dana jednostka samorządu. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie, z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ze stroną (jednostką samorządu) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że zarówno wójt, starosta czy marszałek, jak i wszyscy pracownicy urzędu są w takim przypadku pracownikami strony - jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też podlegają wyłączeniu od udziału w takim postępowaniu. Nikt spośród pracowników urzędu nie może wydać decyzji, sprawę powinien więc załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia.

Na wagę powyższych zagadnień zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 7 czerwca 2001 r., III ARN 104/00, OSNAPiUS 2002, nr 1 poz. 4 (z krytyczną glosą – OSP 2002 nr 20, poz. 133), w którym uznał, iż gmina może mieć interes prawny we wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na decyzję administracyjną, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Sąd stwierdził bowiem jednocześnie, że sposobem rozwiązania wynikających z tego problemów — sprowadzających się do tego, że organy tej samej gminy orzekają w sprawie, a jednocześnie skarżą do NSA ostateczną decyzję organu odwoławczego, byłoby wyłączanie organów gminy od rozstrzygania sprawy. Jednak NSA w uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, stanął na diametralnie przeciwnym stanowisku. W uchwale tej przyjęto: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". W konsekwencji tego poglądu prawnego uznać trzeba, że od udziału w postępowaniu wyłączeni są obok organu administracji także wszyscy pracownicy jego aparatu pomocniczego — odpowiedniego urzędu.

Sytuacja nieco zmienia się wtedy, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja administracyjna w sprawie należącej obecnie do właściwości Prezydenta miasta K. Wyłączenie organu w takiej sytuacji jest, co prawda bezprzedmiotowe, ale nie zmienia to sytuacji, iż organ administracji publicznej będący w tej sprawie niejako nosicielem "imperium" państwa nie może ani odwoływać się od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, w sprawie należącej do jego właściwości, ani skarżyć ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego

Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że obecnie organem właściwym do orzekania w sprawach, których dotyczyła decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 17 października 1980 r. jest Prezydent Miasta K. realizujący zadania własne gminy. Tak więc należy uznać, że w tym zakresie jest on niejako następcą prawnym organu, który wydał decyzję, w przedmiocie nieważność, której orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 maja 2008 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości okoliczność, że organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżania decyzji organu odwoławczego do sadu administracyjnego. Nie można bowiem na gruncie tej samej sprawy podlegającej rozpoznaniu w prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a później w postępowaniu sądowoadministracyjnym, raz występować w charakterze organu administracji publicznej, a później, powołując się na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego, skarżyć zapadłą w sprawie decyzję do sądu administracyjnego. Interes prawny Gminy w takim przypadku może być ewentualnie chroniony poprzez zwrócenie się do prokuratora, który na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może zaskarżyć decyzję do sądu niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Dodać można, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy.

W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji. "Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej".

W konsekwencji powyższych rozważań uznać trzeba nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Mając na uwadze podniesione wyżej kwestie na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.