Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 884/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 marca 2024 r., nr SKO.NP/4115/73/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w decyzji z dnia 18 marca 2024 r. sygn. akt SKO.NP/4115/73/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji z dnia 26 stycznia 2024r. znak: PŚ.5211.36.2023, w której odmówiono E. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. S.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 323 ze zm., zwana dalej ustawą) w związku z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwaną dalej k.p.a.).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca E. B. w dniu 30 listopada 2023 r. zwróciła się do organu administracyjnego z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. S. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 16 grudnia 2023r. zaliczającym ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 listopada 2023 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w przedmiotowej nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła E. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt: K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie ww. decyzją z dnia 18 marca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji wskazując, że pomimo ponownego zastosowania przez organ niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Ponadto zakres czynności świadczonych w ramach sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyżej zaprezentowane stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu l instancji co do zasady jest prawidłowe pomimo zastosowanej błędnej wykładani art. 17 ust. 1b ustawy. Wskazano, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzja organu l instancji jest w tym zakresie wadliwa.

Skoro zatem przywołana przesłanka nie stała się przeszkodą do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Kolegium koniecznym jest procedowanie w sprawie pod kątem istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez E. B. a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. S., czego jednak organ l instancji w dostateczny sposób nie uczynił, wydając orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia co najmniej przedwcześnie.

Przechodząc do kolejnego aspektu sprawy organ II instancji podkreślił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż E. B. od dnia 29.01.2021r. do 31.10.2023r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem R. S., na dowód czego przedłożono wydane na te okoliczność stosowne decyzje: decyzja z dnia 11.03.2021 r. przyznająca E. B. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 29.01.2021 r. do 31.01.2021 r. oraz na okres od 01.02.2021 r. do 31.10.2021 r. w związku z opieką nad ojcem R. S.; decyzja z dnia 28.01.2022 r. przyznająca E. B. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 01.11.2021 r. do 31.10.2022 r. w związku z opieką nad ojcem R. S.; decyzja z dnia 17.02.2023 r. przyznająca E. B. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 01.11.2022r. do 31.10.2023r. w związku z opieką nad ojcem R. S.

Następnie podano, że w dniu 30.11.2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na ojcem. W złożonym w tej samej dacie oświadczeniu E. B. podała, że wycofuje ww. wniosek i wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. S. Niniejsze oświadczenie strony znajduje swoje potwierdzenie w zalegającym w aktach sprawy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, datowanym na dzień 30.11.2023r.

W tym miejscu podkreślono, że matka wnioskodawczyni H. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 16.12.2023 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21.11.2023r. W orzeczeniu tym wskazano przyczynę niepełnosprawności H. S. oznaczoną symbolem 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, w tym m.in. przewlekła obturacyjna choroba płuc (POChP), zakaźne choroby płuc, prowadzące do niewydolności oddechowej, nowotwory płuc i opłucnej, wrodzone i nabyte wady serca, choroba niedokrwienna serca, kardiomiopatie, nadciśnienie tętnicze z powikłaniami i wiele innych.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w okresie w jakim skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem nie była aktywna zawodowo. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, niniejsze świadczy o niepodejmowaniu przez E. B. zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad bliskimi.

Przechodząc do kolejnego aspektu sprawy Kolegium zwróciło uwagę na zakres wykonywanych przez skarżącą czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznej.

W tym miejscu powołując się na wywiad środowiskowy sporządzony w dniu 20.12.2023 r. przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania E. B., wskazano, że sprawowana opieka nad matką polega na gotowaniu, podawaniu posiłków, podawaniu leków, praniu, sprzątaniu, wykupywaniu leków, wożeniu na wizyty lekarskie, dbaniu o higienę osobistą, towarzyszeniu podczas poruszania się po pomieszczeniu, jak i wyjściu na spacer. Dalej podano, że matka wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga stałej, całodobowej opieki i pielęgnacji, z uwagi na stan zdrowia, który w ostatnim czasie uległ pogorszeniu.

Z treści załączonej do akt sprawy oceny samodzielności badanej wg skali Barthel, sporządzonej w dniu 2.01.2024r. przez pielęgniarkę specjalistę pielęgniarstwa rodzinnego wynika, że H. S. osiągnęła wynik na poziomie 55 pkt na 100 pkt możliwych. Niniejszy wynik oznacza, że ww. jest niezależna w poruszaniu się po powierzchniach płaskich powyżej 50 metrów - 15 pkt, wymaga mniejszej pomocy w przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem - 10 pkt, potrzebuje pomocy w krojeniu i smarowaniu - 5 pkt, w korzystaniu z toalety potrzebuje częściowej pomocy - 5 pkt, potrzebuje pomocy przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów - 5 pkt, przy ubieraniu się i rozbieraniu potrzebuje pomocy, ale część czynności może wykonać bez pomocy - 5 pkt, zdarza się, że nie kontroluje czynności fizjologicznych - 5 pkt + 5 pkt.

Nadto Kolegium dostrzegło w materiale dowodowym zestawienie czynności opiekuńczych (brak daty sporządzenia) jakie wykonuje względem matki E. B. wraz z ich częstotliwością:

- codziennie - pobudka, kąpiel, ubieranie, robienie zakupów, ćwiczenia fizyczne, sprzątanie mieszkania;

- dwa razy dziennie - mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków,

- pięć razy dziennie - przygotowywanie i podawanie posiłków (dieta),

- według potrzeb - prowadzenie do toalety - wspomagająco, wymiana pielucho -majtek, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, towarzyszenie w wyjściu, wizyty lekarskie,

- sezonowo - przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze,

- dodatkowo – E. B. czyta książki, wykonuje ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, malowanie, przygotowuje łóżko do snu, zaprasza księdza.

Kolejno Kolegium wskazało, że w treści oświadczenia z dnia 30.11.2023r. oraz wywiadu środowiskowego z dnia 20.12.2023r. E. B. podniosła, że stan zdrowia matki uległ pogorszeniu.

W tym miejscu organ II instancji zwrócił uwagę na załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie (data sporządzenia nieczytelna) wydane przez lekarza internistę Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w D.. W jego treści lekarz wymienił rozpoznane u pacjentki schorzenia. Nadto podkreślono, że lekarz nie odznaczył widniejącej na druku informacji "nastąpiło istotne pogorszenie stanu zdrowia pacjentki". Tym samym Kolegium wskazało, że stwierdzenie skarżącej o pogorszeniu stanu zdrowia matki stoi w sprzeczności z informacją wynikającą z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego. W ocenie Kolegium, dane zawarte w zaświadczeniu lekarskim nie wykazują istotnego pogorszenia stanu zdrowia niepełnosprawnej.

Dalej wskazano, że na tle przywołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, opisane czynności opiekuńcze wykonywane przez E. B. wobec niepełnosprawnej matki, mają charakter typowych czynności codziennych przez co nie wymagają nieprzerwanej obecności osoby opiekuna.

Pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium po wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Istotne w sprawie jest również to, że strona nie wykazała w dostateczny sposób, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie kwestionując złego stanu zdrowia H. S. Kolegium podkreśliło, że sama konieczność sprawowania opieki czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podsumowaniu organu II instancji uznał, że zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje taki związek. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka odwołującej posiada znaczny stopień niepełnosprawności nie sposób jednak przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką szczególnie, że jest ona w znacznej części samodzielna (55 pkt w skali Barthel) rzeczywiście nie może podjąć żadnej pracy.

Na marginesie, zdaniem Kolegium, można domniemać, że intencją strony występującej z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenie nią pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką jest dodatkowo poświecenie czasu niepełnosprawnemu znacznie ojcu.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. E. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata M. Ż., złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz skierowanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania w trybie uproszonym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Skarżąca w swojej skardze wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie wspomnianego art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a SKO nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też sprawa ta została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności – po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 615), u.ś.r., nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.

Jako podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki.

Skarżąca do 31 października 2023 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem. Z powyższego nie można wywodzić, niejako "z automatu" o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niepodejmowanie zatrudnia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. W sprawie nie zostało ustalone czy skarżąca kiedykolwiek pracowała i czy istnieją jakieś przeciwskazanie zdrowotne do podjęcia przez nią zatrudnienia, co może mieć wpływ na ustalenie istnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Należy podkreślić, że art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej w dacie wydania orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego (czy od dnia powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności) - wystarczy by jej nie podejmowała z uwagi na aktualną i w pełni ją absorbującą opiekę nad osobą niepełnosprawną (vide NSA w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Gl 950/19) przyjął, "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia" (podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 858/19, wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 260/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. II SA/Bd 489/21, dostępne jak wyżej). Jakkolwiek ustawodawca niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zrównuje w skutkach z rezygnacją z zatrudnienia, to nie sposób z tej regulacji wywieść, jakoby dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymagane było posiadanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym stwierdzenie niepełnosprawności i wystąpienie o przyznanie świadczenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie określa ram czasowych, w tym nie warunkuje przyznania świadczenia od długości okresu niepodejmowania pracy. Akcentuje natomiast cel rezygnacji z aktywności zawodowej, jakim jest opieka nad bliską osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Pomiędzy tymi dwoma elementami winien zachodzić bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W tym miejscu dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 uśr wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia: 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23).

Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 uśr należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 uśr chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia: 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23).

W przedmiotowej sprawie nie jest znany aktualny (na dzień złożenia i rozpoznania wniosku), stan zdrowia matki skarżącej. Wiadomo jedynie, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczy stopień niepełnosprawności datuje się od 21 listopada 2023 r. (k. 24 a.a.). Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 07-S. Symbol ten wskazuje na choroby układu oddechowego i krążenia, w tym m.in. przewlekła obturacyjna choroba płuc (POChP), zakaźne choroby płuc, prowadzące do niewydolności oddechowej (...). W aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, która by potwierdzała zawarte w wywiadzie środowiskowym ustalenia pracownika socjalnego o tym, że: niepełnosprawna cierpi na cukrzycę typu II, wymaga trzy razy dziennie mierzenia poziomu cukru i podawania insuliny.

Nadto skarżąca w oświadczeniu z dnia 5 stycznia 2023 r. podała, że matka ma często omdlenia, zapomina się, ma napady agresji i ataki złości. Powyższe ma na tyle istotne znaczenie, że wraz z niepełnosprawną mieszka jej niepełnosprawny mąż, który jest po amputacji nogi lewej i porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego.

Nie znając dokładnego stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej, wynikającego z dokumentacji medycznej z ostatnich lat leczenia, nie można się jedynie oprzeć na spostrzeżeniach pracownika socjalnego, odnotowanych w protokole z wywiadu środowiskowego, czy też jedynie na oświadczeniach samej skarżącej. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej wymagający, wg skarżącej, całkowitej rezygnacji przez nią z zatrudnienia, musi zostać wykazany stosownymi dokumentami wystawionymi przez lekarzy (vide wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24).

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy ustali jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącej, wzywając skarżącą do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich oraz oceni, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby całkowicie uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia.

W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że organ odwoławczy wydając ww. decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na braku ustaleń faktycznych koniecznych dla ustalenia stanu zdrowia podopiecznej i zakresu opieki jakiej wymaga.

Jedyną dokumentacją medyczną jaka została przedłożona przez profesjonalnego pełnomocnika to orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 16 grudnia 2023 r. (k. 17 a.a.). oraz nieczytelna kserokopia zaświadczenia lek. Med. M. W. (brak daty na dokumencie, k. 22 a.a.).

W aktach brak dokumentacji medycznej, z której by wynikało, że niepełnosprawna cierpi na cukrzycę typu II, wymaga trzy razy dziennie mierzenia poziomu cukru, podawania insuliny, ma często omdlenia, zapomina się, ma napady agresji i ataki złości.

W rozpoznawanej sprawie koniecznych ustaleń nie mógł poczynić Sąd, albowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w warunkach rozpoznawanej sprawy odnoszenie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, albowiem w sprawie konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń w stanie oraz uzupełnienie materiału dowodowego w aspekcie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Po zakończeniu postępowania dowodowego organ odwoławczy wyniki tego postępowania przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (vide NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2403/23).

Należy też pamiętać, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym. W szczególności strona ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, tym bardziej, że w tej sprawie skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 135/23, baza CBOSA).

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, ustalenia organu I instancji wynikające z wywiadu środowiskowego dotyczące zakresu i charakteru sprawowanej przez skarżącą opieki a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę zmianę stanu prawnego związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) - zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1511/23. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.), uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. SKO posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawnione jest, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie tego organowi pierwszej instancji.

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Cytowany przepis obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Złożona w tej sprawie skarga nie prezentowała okoliczności indywidualizujących kontrolowany przypadek, zawierając w istocie treść tez z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych na gruncie stosowania przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiedziona skarga nie przyczyniła się więc do wyjaśnienia tej sprawy. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (tj. w tej sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącej z wpisu sądowego, w istocie w rachubę wchodziłyby jedynie koszty zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika) – nie mógł zostać uwzględniony, przez co Sąd, odstąpił od zasądzenia zwrotu tych kosztów w całości, stosując cytowany wyżej art. 206 p.p.s.a.