Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2839/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. (bez numeru) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Wincentego Pstrowskiego na Bohaterów z kopalni "Wujek" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Wincentego Pstrowskiego na Bohaterów z kopalni "Wujek", uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.) zwanej dalej także "ustawą dekomunizacyjną", zw. z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575) poprzez uznanie, że:

a) opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest niewiążąca, a przez to wskazanie, że organ powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia

tych kompetencji na inny organ;

b) obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1;

2/ art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że:

a) opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny;

b) opinia IPN jest sui iuris opinią biegłego i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże ten organ.

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

1/ art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącego oznaczonego w skardze jako Rada m.st. Warszawy, istniał pierwotny i nieusuwalny brak zdolności sądowej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi,

2/ art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w miejsce art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. - poprzez wezwanie pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi, pomimo że brak taki nie występował, tj. do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu m.st. Warszawy pomimo, że skarga została złożona przez Radę m.st. Warszawy działającą przez pełnomocnika przedkładającego wraz ze skargą pełnomocnictwo do reprezentowania wyłącznie tejże Rady m.st. Warszawy, co doprowadziło do zmiany przez Sąd pierwszej instancji strony skarżącej z Rady m.st. Warszawy (organu gminy) na m.st. Warszawa (gminę), pomimo braku tożsamości tych stron - zamiast do odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej Rady m.st. Warszawy, co w konsekwencji naruszyło zasadę skargowości,

3/ art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy złożenie (potwierdzenie) skargi przez m.st. Warszawa nastąpiło po upływie terminu przeznaczonego na jej złożenie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi m.st. Warszawy,

4/ art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zakazie propagowania komunizmu i art. 2 Konstytucji RP - poprzez zanegowanie przez Sąd pierwszej instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy wynikającej z art. 6c tej ustawy, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli zakończenie sprawy przed Wojewodą Mazowieckim, podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści,

5/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez wskazanie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. Wojewoda wniósł o przedstawienie przez Sąd zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA z przedstawieniem pytań dotyczących tego, (1) czy – na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej oraz art. 25 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. – rada gminy jest uprawniona do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej oraz posiada zdolność sądową do występowania jako strona w postępowaniu wszczętym tą skargą oraz (2) czy w postępowaniu sądowym wszczętym skargą rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, potwierdzenie, na wezwanie Sądu, przez gminę czynności złożenia skargi stanowi o "naprawieniu" legitymacji i o uzupełnieniu braku zdolności sądowej tej gminy w rozumieniu art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz o odroczenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe oparte na tezie o braku zdolności sądowej strony, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Brak ten skutkowałby zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Analizę rozpocząć należy od odnotowania, że skarga została wniesiona przez pełnomocnika będącego adwokatem, upoważnionym do wniesienia skargi do WSA w Warszawie oraz reprezentowania Rady m.st. Warszawy przed sądami administracyjnymi, na podstawie uchwały Rady Miasta w przedmiocie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Będące przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103). Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy, przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że również do zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Niewątpliwie zatem, uprawnione do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego było Miasto Stołeczne Warszawa. Nie ma jednak podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie upoważnienia pełnomocnika do wniesienia skargi, a także do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte nieważnością z powodu okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że jakkolwiek status prawny miasta stołecznego Warszawy jest szczególny, co wynika z ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), to z uwagi na przedmiot zarządzenia zastępczego, którym jest zadanie przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 994).

Gmina jako osoba prawna (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) działa poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11, 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1-5, art. 46 ust. 1, ust. 3-4 ustawy o samorządzie gminnym). Uprawnienie dla organów gminy do działania w imieniu gminy wynika z przepisów kompetencyjnych oraz norm prawa materialnego regulujących określoną działalność gminną. Podejmowanie czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się w pojęciu reprezentacji gminy w sferze publicznoprawnej (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, pkt 4 do art. 31). W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Przechodząc na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, odnotować najpierw trzeba przepis art. 28 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.

Istota sporu, w postępowaniu ze skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej polega więc na tym, czy gmina jako osoba prawna dokonuje czynności poprzez uprawniony organ, a nie na tym, czy rada gminy ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Jeśli zatem skarga do sądu administracyjnego zostanie wniesiona przez organ, który nie jest uprawniony do działania, w imieniu gminy, polegającego na reprezentacji gminy, zachodzi brak formalny skargi. Tryb uzupełnienia braków formalnych skargi unormowany jest w art. 49 § 1-4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy czym w odniesieniu do braku polegającego na braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego, sąd odrzuca skargę dopiero wówczas gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.) – por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3154/15.

Uzupełnienie braku skargi polegające na tym, że pełnomocnik, który pierwotnie wniósł skargę w imieniu Rady m.st. Warszawy oraz przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez Wiceprezydenta, a następnie w terminie zakreślonym przez Sąd przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania Miasta Stołecznego Warszawy, udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy, uprawnia do przyjęcia, ze skarga została wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawę działające poprzez prawidłowo umocowanego pełnomocnika.

Dodać warto, że wniesienie skargi przez organ gminy nie oznacza, co do zasady, że skarga została wniesiona przez podmiot niemający zdolności sądowej. Nawet jeśli organ gminy nie wskazuje wprost, że stroną skarżącą jest gmina, należy na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych w skardze ustalić, czy skarga jest wnoszona w sprawie, w której stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina, a także, czy w istocie organ, w tym przypadku rada gminy, nie występuje w obronie interesu gminy wynikającego z tego stosunku prawnego. Pozytywne ustalenie w tym kierunku skutkuje tym, że obowiązkiem sądu badającego wymogi formalne skargi jest wezwanie pełnomocnika organu gminy do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że już treść pierwotnie wniesionej skargi wskazuje na kwestionowanie zarządzenia zastępczego z uwagi na naruszenie samodzielności gminy w zakresie nadawania nazw ulicom.

Ponadto, nie jest uprawniona teza, według której, rada gminy nigdy nie ma zdolności sądowej.

Jak wynika z odpowiedniego stosowania art. 98 ust. 3 zdanie drugie, podstawą wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, jest uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Tym organem jest niewątpliwie Rada m.st. Warszawy. W tym zakresie Rada jest więc nie tylko zobowiązana do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, ale nadto, podejmuje uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

O tym, że rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie zastępcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym (jakkolwiek od razu wskazać trzeba, że przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie). Przepis ten stanowi przecież, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Sytuacji, w której rada gminy może wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykluczono także w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (patrz: ONSA i WSA 2013/2/21).

Nadto, należy zwrócić uwagę na obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., brzmienie art. 25 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Pamiętając więc, że co do zasady, wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), szczególne unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy w powiązaniu z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, że nie stanowi, w razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy, naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na zarządzenie zastępcze, wydane w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, do sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zatem za uzasadnione w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie przez skład orzekający w tej sprawie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, poważne wątpliwości w zakresie pytań zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2018 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Przepis ten stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Natomiast w myśl art. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Najpierw wskazać można, że pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 noweli w sposób nieprecyzyjny (por. Marta Makowska [w:] Komentarz do art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pod. red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018).

Jeśli za sprawę uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda w myśl art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jednak nie można utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez zarządzenie zastępcze waloru prawomocności. Odmienna interpretacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18; wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18).

Nadto, przyjęcie stanowiska organu nadzoru w tym zakresie prowadziłoby do niedopuszczalnego zróżnicowania praw jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z różnych sytuacji procesowych, mogących mieć miejsce w związku z datą wydania i doręczenia zarządzenia zastępczego oraz wejściem noweli w życie z dniem 7 stycznia 2018 r.

Należy również zauważyć, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze.

Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.). Jedynym przypadkiem odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych (związanych z interesem prawnym), jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi. Także z tych powodów art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18).

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki poprzez błędna ocenę charakteru i mocy wiążącej opinii Instytutu Pamięci Narodowej, rozpocząć należy do scharakteryzowania procedury, w jakiej opinia ta jest przewidziana.

Przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie zawierają żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się od stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. W niniejszej sprawie chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy, który to przepis zawarty jest w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto odnotować, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym).

Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika, że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć również można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Powyższe uwagi pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14).

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów k.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Zagadnienie spełniania przez wydaną w sprawie opinię tak określonego wymagania zostanie omówione w dalszej części.

Wracając do podstaw procesowych postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego należy skonstatować, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia przewidziane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nadto, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze nadzorczej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza spostrzeżenie, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, jest podstawowym aktem przewidywanym dla ochrony przestrzeni publicznej przed nazwami propagującymi komunizm lub inny ustrój totalitarny. Dopiero na skutek niezastosowania się jednostki samorządu terytorialnego do rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 2 ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze.

Natomiast zarządzenie zastępcze przewidywane w art. 6 ust. 2 ustawy stanowi przepis dostosowujący. Pełni role podwójną – podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 2 ust. 1, eliminuje nazwę niezgodną z art. 1, a nadto, nadaje nową nazwę, zgodną z art. 1. Akt o takim charakterze nie może nie odpowiadać wymogom przewidzianym dla rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do uzyskania jedynie wymaganej wprost przepisem art. 6 ust. 3 opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polega na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Już z powyższych uwag wynika, że zdaniem składu orzekającego, opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Niezależnie od tego, na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniająca wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że według art. 6 ust. 3 ustawy, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, oparte o wiadomości specjalne opiniującego. Skoro opiniującym jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, to charakter tych wiadomości jest określony przepisami art. 8 ust. 1 w związku z art. 1, a także art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.). Jak każdy dokument procesowy, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji.

Z przywołanych norm art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wynika zatem, że opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy. Sprawę tę załatwia organ nadzoru, w razie bezczynności jednostki samorządu terytorialnego, w drodze zarządzenia zastępczego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. W związku tym, skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko w tej mierze z poglądem, według którego obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że analizowana opinia IPN stanowi akt wydawany w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W takim przypadku organ nie działa jako współkompetentny, ani nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Odgranicza to przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2357/98; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 568-569, pkt 2 do art. 106 i orzecznictwo tam powołane).

W konsekwencji, pamiętając o różnych cechach i różnej mocy aktów współdziałania, o których mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia z art. 6 ust. 2 ustawy, może być zaliczona do bardziej stanowczych, niż opinia o charakterze dowodowym, form działania administracji. Nie jest, wbrew argumentacji Wojewody, wyrażeniem zgody, ani uzgodnieniem zarządzenia.

Przed dalszymi uwagami przydatne może być jeszcze przypomnienie, że nawet opinia wydawana w trybie współdziałania organów jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 1 do art. 106).

Z brzmienia art. 6 ust. 3 wynika natomiast, że opinia IPN, jako odnosząca się do stanu faktycznego sprawy i oceny faktów w świetle okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy, stanowi ocenę o charakterze dowodu.

W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, opinia nie ma charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W rezultacie, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Organ nadzoru ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13).

Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie dekomunizacji nazwy ulicy, prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, jest to dowód w postaci opinii, w rozumieniu wyżej przedstawionym, która musi być sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Nadto, o ile weryfikacja operatu szacunkowego, czy też orzeczenia lekarskiego, o których była mowa wyżej, odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 k.p.a., o tyle w sprawie opinii IPN podstaw tej weryfikacji należy poszukiwać w obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego przez wojewodę, tak aby zarządzenie zastępcze zawierało wymagane oraz przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna do wymagania od zarządzenia zastępczego takiego uzasadnienia została opisana wyżej.

Podsumowując tę część rozważań można stwierdzić, że związanie wojewody opinią jako szczególnego rodzaju dowodem nie oznacza związania w postaci konieczności rozstrzygnięcia wskazanego w opinii. Są to, jak wyżej wskazano, dwie odrębne kategorie procesowe.

W opinii poprzedzającej wydanie zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie należało zatem, w oparciu o całokształt materiału dowodowego odnoszącego się do osoby Wincentego Pstrowskiego, wyjaśnić, na czym polegało symbolizowanie lub propagowanie przez tę osobę komunizmu, w tym symbolizowanie przez tę osobę represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Niespełniająca takich wymagań opinia nie mogła stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego.

Tymczasem, opinia IPN z dnia 9 listopada 2017 r., odnosząca się do nazwy ulicy związanej z osobą Wincentego Pstrowskiego, (pkt 37 wykazu dot. jednostki Wesoła), stanowiła zbiorczy dokument odnoszący się do 47 nazw ulic w m.st. Warszawie. Osoby, organizacje i data, od których pochodziły nazwy objętych opinią ulic, nie zostały w opinii omówione.

Opiniujący w sentencji opinii stwierdził natomiast, że nazwy ulic znajdujących się w granicach m.st. Warszawy, wymienionych w wykazie, jako nazwy wymagające zmiany, są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu nie podał żadnych ustaleń faktycznych odnoszących się do osób, organizacji i daty. Nie przeprowadził żadnych rozważań specjalistycznych mających wykazać, że osoby, organizacje i data, podane w wykazie, symbolizują komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propagują. W sposób kategoryczny i lakoniczny stwierdził, że nazwy – jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm, są niezgodne z art. 1 ustawy.

Dla jasności dodać trzeba, że wskazane uchybienia odnoszą się również do osoby Wincentego Pstrowskiego.

Na marginesie można odnotować, że w załączonym wykazie nie ma nazw odnoszących się do wydarzeń. Spostrzeżenie to potwierdza wrażenie, że w istocie opinia sprowadza się do mechanicznego powtórzenia tekstu ustawy. Organ opiniujący nie podjął nawet próby rzeczywistego uzasadnienia zajętego stanowiska.

Pomijając brak precyzji sugerujący, że to organ współdziałający rozstrzyga sprawę, należy zwrócić uwagę na to, że opinia nie odpowiadała wymogom z art. 6 ust. 3 w dwóch aspektach: 1) nie została oparta o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, 2) nie zawiera wypowiedzi odnoszącej się do wymagających specjalistycznej wypowiedzi zagadnień propagowania i symbolizowania komunizmu. Konkluzja jest więc, w tym stanie rzeczy, stwierdzeniem o charakterze dowolnym.

W tej sytuacji, organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ opiniujący. W świetle powyższych rozważań, odnoszących się do postępowania nadzorczego oraz charakteru opinii jako dowodu, jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Przed dalszymi uwagami zaakcentować można w tym miejscu, że również proces weryfikacji opinii przez organ potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy.

Sąd trafnie więc przyjął, że opinia nie odpowiada wymogom merytorycznym, a w związku z tym nie mogła stanowić podstawy wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, należy przede wszystkim stwierdzić, że dowód z opinii został przez organ nadzoru przeprowadzony. W znaczeniu formalnym nie można więc twierdzić, że Wojewoda nie wyczerpał wymogu zasięgnięcia opinii IPN. Jest to przecież sytuacja procesowa inna, niż ewentualny brak zwrócenia się do IPN o wydanie opinii i wydanie zarządzenia bez uzyskania opinii IPN.

Jednak w sensie materialnym, teza Sądu jest trafna o tyle, że zarządzenie zostało wydane bez uzyskania opinii wymaganej przepisem art. 6 ust. 3, a więc dokumentu procesowego o cechach wyżej opisanych.

Przedłożona opinia nie zawiera w swej treści żadnych elementów faktycznych i prawnych stanowiących zindywidualizowaną ocenę nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego, w kontekście wymagań materialnoprawnych sformułowanych w art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Nie sposób nie odnotować, że dokument ten został sporządzony w ciągu dwóch dni, a można zwrócić uwagę na to, że termin przedstawienia opinii, zakreślony przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 2 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, wynosi miesiąc, a sprawach szczególnie skomplikowanych 2 miesiące. Podkreślić jeszcze warto, że zgodnie z art. 2 ust. 3 zdanie drugie ustawy, oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu.

Przy takiej treści opinii oraz takim przebiegu postępowania opiniodawczego, nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy ocena Sądu pierwszej instancji, według której, w opinii IPN nie tyle przedstawiono wymaganą przepisem ocenę specjalistyczną, ile "wyrażono zgodę" na projektowaną przez Wojewodę zmianę nazwy ulicy.

Wojewoda nie przeprowadził oceny przedłożonego dowodu. Trudno zresztą mówić o takiej ocenie w sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu otrzymania opinii z IPN, a organ nadzoru stanął na stanowisku, że opinia wiąże organ nadzoru i sąd administracyjny.

Postulat szybkości postępowania nie może być realizowany kosztem niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego swobodnej oceny.

W związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można jeszcze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisko organu nadzoru. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Trafność stanowiska sądu nie może być natomiast podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w zakresie zastosowania wobec nazwy ulicy norm prawa materialnego. Stwierdził wprost, że nie ma kompetencji do dokonywania ocen historycznych. Nie ocenił zatem historii, ani nie zajął stanowiska co do tego, czy dotychczasowy i nowy patron ulicy są godni tego zaszczytu. Sąd trafnie uznał, że jego obowiązkiem było dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej.

Sąd wyraźnie zastrzegł, że nie przedstawia oceny w zakresie zastosowania prawa materialnego z uwagi na uchybienia procesowe w zakresie ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Jest to stanowisko prawidłowe i konsekwentne. Wymaganie, aby mimo uchybień procesowych ewentualnie sąd administracyjny, mimo wadliwej opinii oraz wadliwego zarządzenia zastępczego, ocenił zgodność nazwy ulicy Wincentego Pstrowskiego, z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, jest sprzeczne z ustrojową rolą sądu administracyjnego, która nie polega na załatwianiu spraw administracyjnych, ale na kontroli legalności administracji publicznej. Po drugie, byłoby nielogiczne, gdyby przyjąć, że organ nadzoru nie powinien merytorycznie orzekać dysponując obarczoną takimi uchybieniami opinią, a jednocześnie uznać, że takie merytoryczne rozstrzygnięcie może wydać sąd administracyjny kontrolujący legalność zarządzenia zastępczego.

Abstrahując na razie od opisów naruszeń, stwierdzić można, że nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść przesłanek materialnych zmiany nazwy ulicy. Z dotychczasowych rozważań wynika, że brak wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, co do istotnych okoliczności faktycznych, w tym oparcie się na wadliwie sporządzonej opinii, nie pozwoliły Sądowi na ocenę merytorycznej prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru normy art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Opisy naruszeń odnoszą się do kwestii procesowych, tzn. charakteru opinii IPN, związania organu opinią i rolą organu nadzoru w zakresie rozstrzygnięcia sprawy zmiany nazwy ulicy. Zagadnienia te zostały w niniejszym uzasadnieniu omówione. Warto natomiast w tym miejscu podkreślić, że wyartykułowana w omawianej podstawie kasacji teza, zgodnie z którą, wojewoda nie jest kompetentny do samodzielnego wykazania, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, jest sprzeczna z przepisami art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. To wojewoda jest organem uprawnionym do załatwienia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Rolą IPN jest wydanie opinii, której wymogi zostały określone w przepisie art. 6 ust. 3. Jest oczywiste, że podmiot wydający opinię o charakterze dowodu nie jest organem kompetentnym do załatwienia sprawy.

Nie można mylić obowiązków organu związanych z wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem, a także oceną materiału dowodowego, z przeniesieniem kompetencji do załatwienia sprawy na podmiot, który nie pełni w sprawie roli organu nadzoru.

Konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że samodzielność organu w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy nie oznacza, że ustalenia przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego mogą być oparte na bliżej nieokreślonym materiale dowodowym, pochodzącym, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, spoza akt sprawy. Istotne z punktu widzenia prawa materialnego informacje, niezależnie od formy utrwalenia (papierowa, elektroniczna), powinny zostać przez organ nadzoru skonkretyzowane pod względem przedmiotowym (źródło) i podmiotowym (autor) oraz włączone do akt postępowania nadzorczego. Taki materiał dowodowy może być, obok uzyskanej opinii IPN, podstawą do wydania zarządzenia zastępczego lub uznania, że nie zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy albo przyjęcia, że zachodzi potrzeba uzupełnienia dowodu z opinii IPN.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego była stawka minimalna wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).