Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1632/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: z art. 35 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: z § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271, § 309
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. i M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1200/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2020 r. nr WINB-WOA.7721.32.2020.AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 marca 2021 r., II SA/Gl 1200/20, w wyniku rozpoznania skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w B., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 28 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.32.2020.AN oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z 13 listopada 2019 r., nr 103.2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny uwzgledniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku handlowo–usługowego położonego na działkach nr ew. [...] k.m. [...] obręb [...] i zezwolił A.H. oraz M.H. na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

A.H. i M.H. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271 i § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że "przedłożony projekt budowlany jest niejednoznaczny, a częściowo także wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia dokonanie jego należytej analizy w ramach procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. pod kątem zgodności z przepisami", "W efekcie powyższych sprzeczności i niedokładności w przedłożonym projekcie zamiennym nie sposób jednoznacznie określić, jaki charakter ma rozbudowywany obiekt oraz który konkretnie z obiektów znajdujących się na nieruchomości inwestora podlega rozbudowie";

2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 51 ust. 4 p.b. oraz § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271 i § 309 r.w.t., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty w zakresie zarzutów dotyczących ww. przepisów, bezpodstawnie przyjmując, że "Skoro bowiem w projekcie nie określono jednoznacznie charakteru rozbudowywanego obiektu, to nie sposób ustalić, jakie wymagania miałby on spełniać, a w konsekwencji, nie można także jednoznacznie wywodzić, czy wymagania te są spełnione, czy też nie", "Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające nie przeanalizowały całości przedłożonego projektu zamiennego, w efekcie czego wydanie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu należy ocenić jako co najmniej przedwczesne".

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 28 lipca 2020 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zezwalającą skarżącym kasacyjnie na wznowienie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku handlowo–usługowego położonego na działkach nr ew. [...] k.m. [...] obręb [...]. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w oparciu o uznanie, że inwestorzy, zastosowując się do nakazu wynikającego z decyzji PINB z 19 marca 2019 r., nr 23.2019 nakładającej na nich obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty B. z 21 listopada 2017 r., nr 1259.2017, przedłożyli dokumentację projektową, która z uwagi na to, iż odpowiada wymaganiom prawa, mogła prowadzić do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 4 p.b.

Ocena prawna Sądu I instancji podważająca prawidłowość oparcia się przez organy nadzoru budowlanego na przytoczonym wniosku nie uchybia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom. Formułując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271 i § 309 r.w.t. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skarżący kasacyjnie kwestionują ocenę prawną Sądu, zgodnie z którą przedłożony projekt budowlany jest niejednoznaczny, a częściowo także wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia dokonanie jego należytej analizy w ramach procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. Tym niemniej argumentacja skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podejmuje merytorycznej polemiki z ustaleniami, na których zdecydował się oprzeć Sąd, formułując przywołany wniosek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by poddając ocenie przedłożony projekt budowlany, Sąd I instancji inaczej niż przyjął ŚWINB, uznał, że budynek podlegający rozbudowie i przebudowie powinien być zaliczony do kategorii PM, a nie ZL III. Wynikający z § 209 r.w.t. podział budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 r.w.t., z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, umożliwia kwalifikowanie do pierwszej z wymienionych kategorii budynków użyteczności publicznej, natomiast obiekty produkcyjne i magazynowe zalicza do budynków określonych jako PM. Wątpliwości Sądu rodziła treść przedstawionej dokumentacji projektowej i na ich powstanie nie mógł mieć wpływu akcentowany przez skarżących kasacyjnie profil prowadzonej aktualnie działalności gospodarczej. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie sukcesywnie rozwijają, jak wskazują, "Galerię [...]" pozostającą budynkiem handlowo-usługowym, w którym mają znajdować się pomieszczenia (lokale) wykorzystywane na potrzeby biur, sklepów i innych placówek usługowych, nie zmienia stanu rzeczy, że sporządzony projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego projektowane roboty budowlane określił jako odnoszące się do rozbudowy budynku mającego mieć przeznaczenie gospodarczo-magazynowe, a więc tego rodzaju obiektu, który nie może być objęty kategorią ZL. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podnosi się, że Sąd miał wyszukać w projekcie budowlanym kilka "niedokładności" nie mających istotnego znaczenia, tym niemniej z taką oceną zgodzić się nie można, uwzględniając rodzaj stwierdzonych uchybień i charakter dokumentu, w którym one wystąpiły.

W art. 34 ust. 3 pkt 1-2 p.b. ustawodawca wymienił dwa rodzaje opracowań technicznych, jakie w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego wykonuje projektant, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu, a także projekt architektoniczno-budowlany, szczegółowo wskazując zakres danych i informacji, które powinny się w każdym z nich znaleźć. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, natomiast projekt architektoniczno-budowlany powinien określać funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia. Szczegółowe wymagania w tym względzie określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) przewidujące, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinny zawierać części rysunkowe (§ 8 ust. 1 i § 11 ust. 1), którym powinny towarzyszyć odpowiednio część opisowa wskazująca przedmiot inwestycji (zakres całego zamierzenia), a także zwięzły opis techniczny określający m.in. przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (§ 11 ust. 2 pkt 1). W myśl § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jego wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 p.b., uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe wymogi, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność stanowiska Sądu I instancji, że nie sposób na podstawie przedłożonego projektu budowlanego jest jednoznacznie określić charakter obiektu mającego podlegać rozbudowie i przebudowie, jeżeli sporządzający go projektant w karcie tytułowej projektu wskazuje, że opracowanie dotyczy "rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego (rozbudowa patio)", zamieszczony w nim projekt zagospodarowania terenu opisuje inwestycję jako "rozbudowę budynku gospodarczo-magazynowego" (nr rys. 1/Z, s. 17), taką kwalifikację spornemu obiektowi budowlanemu również nadają poszczególne rysunki wchodzące w skład projektu architektoniczno-budowlanego (nr rys. 1-8, s. 41-48), a równocześnie będący jego częścią opis techniczny (pkt 3.1. Dane ogólne – 3.2.3. Forma architektoniczna i funkcja obiektu, s. 21-22) zamiennie posługuje się określeniem odnoszącym projektowaną rozbudowę do "budynku handlowo-usługowego", jak i "budynku handlowo-magazynowego", w którym przewiduje się "pomieszczenia gospodarcze". Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na poczynione na zamieszczonej w projekcie zagospodarowania terenu legendzie rozróżnienie obejmujące "projektowaną rozbudowę budynku gospodarczo-magazynowego" (1) oraz "realizowaną rozbudowę budynku handlowo-usługowego" (3), a także informację ujawnioną w pkt. 3.1 projektu budowlanego wskazującą, że istniejący budynek aktualnie ma posiadać dwie kondygnacje nadziemne i zlokalizowane są w nim pomieszczenia magazynowe, trafnie zauważając, że występujące w projekcie sprzeczności i niedokładności powodują, iż nie jest możliwe określenie, jaki faktyczny zakres zamierzenia budowlanego wynika z zatwierdzonego projektu i który obiekt (część obiektu) podlega rozbudowie (przebudowie).

Nie powinna stanowić przedmiotu sporu uwaga, że pojęcie rozbudowy odnosić się powinno do tej postaci budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Jeżeli jej projektowane przeznaczenie ma być inne od istniejącego obiektu powinno znajdywać to swój wyraz w kwalifikacji prawnej zamierzenia budowlanego wynikającego z projektu budowlanego, podobnie, jeżeli w wyniku zrealizowanej rozbudowy dochodzi do połączenia istniejącego budynku z innym budynkiem posiadającym odmienne przeznaczenie. Należy przyjąć, że projekt budowlany powinien być wolny od wszelkich niejasności w zakresie przewidzianych w nim rozwiązań. Jako opracowanie techniczne stanowiące podstawę procesu budowlanego nie może przez swoją niejednoznaczność prowadzić do zaistnienia wątpliwości odnośnie do przeznaczenia, sposobu użytkowania, konstrukcji, czy też usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, ponieważ kwestie te, rzutując na zakres oddziaływania inwestycji i samo bezpieczeństwo prowadzenia robót budowlanych, nie mogą być rozstrzygane w drodze dokonywania interpretacji poszczególnych zapisów projektu, gdy charakteryzują się one wieloznacznością, bądź pozostają względem siebie niespójne. Przedłożony projekt budowlany, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, nie spełnia tego kryterium. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie za Sądem, że zaskarżona decyzja ŚWINB zatwierdzająca projekt budowlany powinna być uznana za przedwczesną, ponieważ projekt ten w przedłożonej formie nie poddawał się analizie w ramach trybu określonego w art. 51 ust. 4 p.b. Ocena ta powoduje, że nie zachodziły w sprawie warunki, by Sąd I instancji poddał wiążącemu przesądzeniu to, czy projektowana rozbudowa i przebudowa wynikająca z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego pozostawała zgodna z przepisami, w tym wymaganiami techniczno-budowlanymi. Stanowisko Sądu zamieszczone w zaskarżonym wyroku nie uchybia stąd art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 51 ust. 4 p.b. oraz § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271 i § 309 r.w.t., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.