Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 77/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 160
journal: Dz.U. 2023 poz 217
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.
article: art. 14
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Łańcut na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr P-II.4131.2.258.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach ławników uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 77/24

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Gminy Miasto Łańcut jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 4 grudnia 2023 r. nr P-l 1.4131.2.258.2023 stwierdzające nieważność uchwały w sprawie ustalenia głosowania w wyborach na ławników.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, uchwałą z 31 października 2023 r. nr LXV/440/2023 Rada Miasta Łańcuta ustaliła Regulamin głosowania w wyborach na ławników do sądu powszechnego na kadencję w latach 2024 - 2027, zgodnie z brzmieniem załącznika do uchwały.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm" dalej: u.s.g.) i art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 217 zezm., dalej: P.u.s.p.).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjętym na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 160 § 1 P.u.s.p. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady z 31 października 2023 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 160 § 1 P.u.s.p., z którego brzmienia jednoznacznie wynika, że ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Rada gminy uprawniona jest zatem jedynie do wyboru ławników a nie do przyjęcia regulaminu wyboru, do czego nie upoważnia jej żaden przepis P.u.s.p. Jeżeli Rada chciała przyjąć regulamin głosowania w wyborach na ławników, powinna to zrobić przez odpowiedni zapis w protokole sesji, nie zaś regulować tą kwestię w odrębnej uchwale.

Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika natomiast, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może być uznane za legalne. Rada podejmując badaną uchwałę działała bez upoważnienia ustawowego, przez co naruszyła art. 160 § 1 P.u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Z uwagi na istotne naruszenie powołanych przepisów prawnych, organ nadzoru postanowił stwierdzić jej nieważność.

Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że powołany w podstawie prawnej ocenianej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowi źródła upoważnienia do podjęcia uchwały, bowiem wyraźnie wskazuje, że "do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Oznacza to, że w konkretnej ustawie powinna być expressis verbis zawarta delegacja dla rady gminy do podjęcia uchwały w określonej takim przepisem sprawie. Przepis ten samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa.

Organ nadzoru wskazał również, że Rada w § 49 Statutu przyjętego uchwałą nr X1V/119/2012 Rady z 22 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Łańcuta (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2012 r., poz. 867) ustaliła zasady przeprowadzenia głosowania tajnego. Statut nie może być podstawą do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie ustalenia regulaminu i wyboru komisji skrutacyjnej, tym bardziej, że takie procedury nie mają miejsca przy wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady Miasta, których wybór następuje, w myśl art. 19 ust. 1 u.s.g., w głosowaniu tajnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 grudnia 2023 r. Podstawę do wniesienia skargi stanowiła uchwała Nr LXVIMI/456/2023 Rady z 28 grudnia 2023 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 160 § 1 P.u.s.p. poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że Rada jako organ w kompetencji którego leży wybór ławników sądowych, nie była uprawniona do ustalenia regulaminu głosowania w tych wyborach. Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że podjęcie uchwały poprzedzało wybór ławników przez organ kolegialny jakim jest Rada, w głosowaniu tajnym, a sama uchwała była niezbędnym aktem dookreślającym techniczny sposób w jaki dojdzie do podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławników, ponieważ Statut Miasta nie zawiera uregulowań w tym zakresie.

Skarżąca odwołała się do wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r. I OSK 117/17 - LEX nr 2315836, w którym wyjaśniono, że "uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty itp.) przez organy kolegialne. Także w wyroku NSA z 27 września 2017 r. I OSK 1066/17 podkreślono, że każda działalność rady gminy przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę gminy, jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Mimo sporów w odniesieniu do definicji pojęcia "uchwała", można przyjąć, że jest to forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia. Uchwała, w zależności od jej treści, może być: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym bądź niemającym charakteru władczego. W takiej formie Rada uprawniona była zatem do podjęcia spornej uchwały w przedmiocie uchwalenia Regulaminu.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem organu nadzoru, że uchwaliła zasady głosowania tajnego w Statucie Miasta. Przywołany przez organ nadzoru § 49 ust. 1 Statutu należy rozpatrywać łącznie z ust. 2, który stanowi, że w głosowaniu tajnym radni głosują za pomocą kart ostemplowanych pieczęcią Rady, wrzucanych do urny, przy czym każdorazowo Rada ustala sposób głosowania. Organ nadzoru błędnie zinterpretował przywołany przepis, a uchwalony Regulamin głosowania w wyborach na ławników czynił zadość dyspozycji zawartej w § 49 ust. 2 Statutu. Skarżąca uznaje zarzut organu nadzoru - że Statut Miasta nie może być podstawą do podjęcia regulaminu wyboru i wyboru komisji skrutacyjnej - za bezpodstawny, ponieważ uchwała nie była podjęta na podstawie Statutu Miasta, tylko na podstawie P.u.s.p.

W ocenie Rady, podejmując zaskarżoną uchwałę działała ona zgodnie z art. 160 § 1 P.u.s.p., który był podstawą do przyjęcia Regulaminu dotyczącego wyłącznie wyboru ławników, tj. materii regulowanej tym przepisem i dodatkowo wypełnił dyspozycję wynikającą z § 49 ust. 2 Statutu Miasta.

Skarżąca zauważyła, że w obrocie prawnym istnieje szereg uchwał Rad Gmin podjętych na podstawie art. 160 § 1 P.u.s.p. w sprawie ustalenia regulaminu wyborów ławników. Dla przykładu: uchwała nr LVI11/351/2023 Rady Gminy Słupia, uchwała nr 407/LIV/2023 Rady Miasta Podkowa Leśna, uchwała nr XLVM/332/2023 Rady Gminy Kruszyna, uchwała nr LXVIl 1/418/2023 Rady Miejskiej w Ostródzie. Uchwały te zostały zalegalizowane odpowiednio przez Wojewodów Świętokrzyskiego, Mazowieckiego, Śląskiego i Warmińsko-Mazurskiego.

Skarżąca podniosła również, że Rada w 2019 r. dokonywała wyboru ławników i również wtedy uchwaliła Regulamin wyboru w drodze uchwały, który został przez Wojewodę zalegalizowany. Po wszczęciu postępowania nadzorczego, skarżąca na skierowane zapytanie, otrzymała od organu nadzoru wyjaśnienie, że "obecnie zmieniła się linia orzecznicza wydziału prawnego w tym zakresie".

Skarżąca zauważyła, że wybory ławników są zadaniem gmin zleconym z zakresu administracji rządowej. W rozpatrywanym przypadku przepisy prawa nie zostały zmienione od 2001 r., zatem Wojewoda powinien poinformować gminy o zmianie linii orzeczniczej i wydać zalecenia co do sposobu jej realizacji.

Uchwalony Regulamin głosowania był niezbędnym aktem technicznie dookreśląjącym dorozumiany sposób w jaki dojdzie do podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławników po przeprowadzeniu głosowania tajnego, gdyż Statut Miasta nie zawierał uregulowań w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r" poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Stwierdzenie zatem, że zaskarżony akt nadzoru dotknięty jest wadą niezgodności z prawem, skutkuje jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Wg art. 160 § 1 i 2 P.u.s.p. będącego podstawą prawną objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Stwierdzając nieważność ustalonego w drodze uchwały Regulaminu głosowania w wyborach na ławników organ nadzoru wywiódł, że zacytowany wyżej przepis nie stanowi dla rady gminy normy kompetencyjnej do uchwalenia regulaminu wyboru ławników w formie odrębnej uchwały, uprawnia natomiast radę gminy tylko do dokonania samego wyboru ławników. Regulamin ów mógł, w ocenie organu nadzoru, zostać wprowadzony tylko przez odpowiedni zapis w protokole sesji.

Zdaniem natomiast skarżącej Gminy, Regulamin głosowania był niezbędnym aktem technicznie dookreślającym procedurę wyboru ławników, gdyż Statut Miasta nie zawierał uregulowań w tym zakresie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni art. 160 § 1 i 2 P.u.s.p. w kontekście zakresu normy kompetencyjnej wynikającej z tej regulacji oraz prawidłowości formy określenia procedury wyboru ławników.

Zdaniem Sądu, zasadnie w skardze Gmina powołała się na brak sprzeczności uchwały z regulacją zawartą w art. 160 § 1 i 2 P.u.s.p., gdyż zakres regulacji dotyczącej procedury wyboru ławników w sposób nie budzący zastrzeżeń mieści się w materii ustawowej przygotowania wyborów.

Sąd podziela niekwestionowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że odnośnie działań organów administracji publicznej zasadą jest, że "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", jakkolwiek przy ustalaniu zakresu działań dozwolonych przez prawo należy mieć na względzie charakter czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej. Brak jest podstaw do tego, aby bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w prawa jednostki poprzez ich ograniczenie lub wprowadzenie nieprzewidzianych ustawowo zakazów czy obowiązków.

Tryb wyboru ławników, jakkolwiek w sposób enigmatyczny, normuje art 160 ust. 1 P.u.s.p. Z treści tej regulacji wynika, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Ust. 2 tego artykułu, z którego wynika, że wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, może w ocenie Sądu stanowić źródło kompetencji do wprowadzenia szczegółowych unormowań określających zasady i tryb wyboru ławników przez gminę, pod warunkiem, że ich treść nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Taka konkluzja jest uprawniona tym bardziej, że brak jest innych szczegółowych regulacji ustawowych w tym zakresie. W ocenie Sądu, stosując sformułowanie "wybory przygotowują gminy", ustawodawca miał na celu wyposażenie tego organu nie tylko w kompetencję do przeprowadzenia wyborów ławników, ale także w kompetencję do podjęcia innych czynności faktycznych i prawnych koniecznych do jej realizacji, mogących obejmować m.in. uchwalenie regulaminu takich wyborów. Uchwalenie przedmiotowego Regulaminu przez Gminę mieściło się zatem w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego wyżej przepisu P.u.s.p. i nie narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Regulamin zawiera regulacje w kwestiach organizacyjno - technicznych związanych z przeprowadzeniem wyborów, do których należy: ustalenie wzoru karty do głosowania, wprowadzenie wymogu wyboru Komisji Skrutacyjnej i określenie liczby jej członków, określenie wzoru protokołu z przeprowadzonego głosowania sporządzanego przez Komisję Skrutacyjną i jego części składowych, wprowadzenie wymogu wyposażenia sali w której odbywa się głosowanie w parawan lub inne urządzenie umożliwiające tajne dokonanie wyboru. Regulamin zawiera również szczegółowe unormowania dotyczące sytuacji, w których głos uważa się za nieważny (np. w sytuacji postawienia przy nazwisku kandydata znaku "X" jednocześnie w kratce obok wyrazu "Tak", jak i w kratce obok wyrazu "Nie").

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw do zakwestionowania uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w sprawie wyboru ławników, pod warunkiem, że prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie - w tym wypadku regulamin głosowania będący załącznikiem do uchwały, nie jest sprzeczny ani też nie wyłącza stosowania przepisów ustawy (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. II OSK 1262/08). Taki warunek został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

Regulamin porządkuje i uszczegóławia procedurę wyboru ławników, nie wprowadzając równocześnie rozwiązań proceduralnych ani materialnoprawnych sprzecznych z prawem, w szczególności takich, które ograniczałyby lub naruszały prawa jednostki do zgłoszenia swej kandydatury i poddania jej głosowaniu. Takich naruszeń w Regulaminie nie dopatrzył się Sąd, ale również na takie naruszenia nie wskazał organ nadzoru stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Regulamin w istocie adresowany jest do organu który go uchwalił, bowiem uchwała została podjęta przez Radę która będzie dokonywać wyboru ławników w oparciu o jego zapisy i nie zawiera norm mających wpływ na prawa osób trzecich.

Za chybione uznać należy również stanowisko organu nadzorczego o naruszeniu przez Regulamin § 49 ust. 1 Statutu Miasta. Słusznie podniesiono w skardze, że § 49 ust. 1 Statutu należy rozpatrywać łącznie z ust. 2, który stanowi, że w głosowaniu tajnym radni głosują za pomocą kart ostemplowanych pieczęcią Rady, wrzucanych do urny, przy czym każdorazowo Rada ustala sposób głosowania.

Żaden z zapisów zawartych w § 2 - 5 załącznika do uchwały Rady z 31 października 2023 r. nie zawiera regulacji sprzecznych z § 49 Statutu. Stanowi co najwyżej ich powtórzenie i uszczegółowienie.

Sąd zwraca uwagę, że niepodjęcie uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu głosowania w wyborach ławników wiązałoby się co najmniej z koniecznością opracowania wzoru karty do głosowania i przyjęcia w formie innej niż uchwała formuły głosowania (sposobu wskazania na karcie wybranego kandydata). O ile wprowadzenie owej formuły wydaje się możliwe do ustalenia w protokole sesji na której ma nastąpić wybór ławników, o tyle wątpliwa wydaje się teza o dopuszczalności ustalenia w protokole wzoru karty do głosowania. Protokół sesji jest bowiem formą utrwalenia i udokumentowania przebiegu obrad, a nie formą w jakiej rada gminy, jako organ kolegialny, wyraża swoją wolę i podejmuje decyzje.

Taką formę po myśli art. 14 u.s.g. stanowi uchwała, jakkolwiek u.s.g. nie wprowadza definicji tego pojęcia. W art. 14 u.s.g. ustawodawca określa sposób podejmowania uchwał przez radę gminy, ustalając zasadę, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. "Uchwalić" oznacza "postanowić coś, podjąć decyzję w wyniku narady", co oznacza, że uchwała jest formą wyrażenia wspólnej woli osób uczestniczących w naradzie. Stąd uchwała rady gminy jest formą jej działania, której wynikiem jest akt woli rady podjęty w trakcie jej posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym), będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Nazwa uchwały (w rozpatrywanej sprawie — Regulamin), jak słusznie wskazuje skarżąca w skardze, ma tu drugorzędne znaczenie. Również przedmiot uchwał może obejmować różne materie prawne, ale także techniczno - organizacyjne związane z realizacji zadań organów administracji publicznej. Istotne jest, że jego zapisy stanowią doprecyzowanie regulacji ustawowej zawartej w art. 160 P.u.s.p.

Z uwagi na powyższe, jako że zasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia przez organ nadzoru prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 160 § 1 i 2 P.u.s.p., konieczne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stosownie do art. 148 P.p.s.a.