Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 749/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 705/19 w sprawie ze skargi M. S., B. S., E. S. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy zezwolenia na ocieplenie i wykończenie elewacji budynku wpisanego do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 705/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi M. S., B. S., E. S. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na ocieplenie i wykończenie elewacji budynku wpisanego do rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a."), przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem tego przepisu oraz błędne stwierdzenie, że organ był w niniejszej sprawie zobowiązany do dokonania interpretacji wpisów do rejestru zabytków dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na pojęcia legalne zdefiniowane w tej ustawie, kiedy to żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, a organ zobowiązany jest do wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie jak i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa - co w niniejszej sprawie bezsprzecznie uczynił. Wadliwa ocena, że doszło do naruszenia przez organ tego przepisu doprowadziło do niezgodnego z prawem uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez pominięcie, że organ administracji słusznie ustalił, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z 5 lutego 1963 r. wpisano do rejestru zabytków "dawne założenie miejskie" Starej C. i C., co wymagało objęcie ochroną również elewacji budynku, a w konsekwencji niesłuszne uznanie, że organ błędnie ustalił zakres przedmiotu ochrony w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do niewłaściwego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów materialnych w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.") przez uniemożliwienie organowi wykonania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w postaci podejmowania przez Organ wszelkich działań mających na celu ochronę zabytków, podczas gdy w niniejszej sprawie organ słusznie ocenił, że zachodzi poważne ryzyko degradacji substancji zabytkowej jeśli zostałyby przeprowadzone prace zgodnie z wnioskiem.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. przez pominięcie okoliczności, że organ administracji jest organem specjalistycznym, który dysponuje kadrą wykwalifikowanych pracowników, a decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny może dokonać uchylenia tej decyzji jedynie w sytuacji stwierdzenia, że organ dokonał naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, co wbrew ocenie Sądu I instancji, w tym postępowaniu nie miało miejsca.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 13 u.o.z. (Dz. U nr 10 poz. 48) przez bezpodstawne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ochrona wynikająca z art. 3 pkt. 12 u.o.z. nie obejmuje ochrony elewacji budynku znajdującego się w niniejszej sprawie w strefie ochrony;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 140 u.o.z. oraz błędne stwierdzenie, że organy są zobowiązane są do dokonania interpretacji wpisów do rejestru zabytków dokonanych przed wejściem w życie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 roku na pojęcia legalne zdefiniowane w tej ustawie, kiedy to żaden z przepisów ustawy nie nakłada na organ takiego obowiązku.

Naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2019 roku, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co doprowadziło do jej bezzasadnego uchylenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przede wszystkim należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że istniały przesłanki do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2019 r., którą orzeczono o uchyleniu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz odmówiono pozwolenia na ocieplenie i wykończenie elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R. ... w C. (działka nr ewid. ...) według oznaczonego projektu budowlanego sporządzonego w czerwcu 2017 r.

Wbrew temu, co przyjął w wyroku Sąd Wojewódzki, wadą zaskarżonej decyzji nie był brak właściwego uzasadnienia prawnego co do zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku.

Mając na uwadze zawarte w decyzji Ministra z 8 stycznia 2019 r. ustalenia dotyczące treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z 5 lutego 1963 r. i 17 lutego 1978 r. – akceptacji podlegało stanowisko, że skoro objęto nimi układ urbanistyczny miasta C. i dawne założenie miejskie Starej C. i C., to oznaczało objęcie ochroną konserwatorską zarówno układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu zabudowy Starej C. i C., co z kolei implikowało objęcie nadzorem konserwatorskim elewacji i zewnętrznego wyglądy przedmiotowego budynku.

Rację ma organ odwoławczy, że określenie przedmiotu ochrony uznanego za zabytek na podstawie wcześniejszych ustaw nie wymaga posługiwania się wprost pojęciami normatywnymi wynikającymi z aktualnie obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r. II OSK 1726/09).

Jednak utrzymanie w mocy decyzji ostatecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (art. 140 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) skutkuje potrzebą ponownego określenia zakresu ochrony konserwatorskiej na gruncie aktualnych przepisów prawa, adekwatnie do charakteru zabytku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Wojewódzki w wyroku z 31 maja 2019 r. II OSK 1782/17: "Z uwagi na brak zdefiniowania instytucji materialnoprawnych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego w ustawie o ochronie dóbr kultury, kwestią wymagającą dostosowania zakresu dokonanych wpisów do obecnego rozumienia tych pojęć jest ustalenie rzeczywistego zakresu rozstrzygnięć poprzednich".

Przyjąć zatem należało, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając jako organ specjalistyczny w dziedzinie ochrony zabytków, uprawniony był do określenia przedmiotu ochrony w danej sprawie przez dokonanie wykładni decyzji z 1963 r. i 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów prawa wówczas obowiązujących, jak też przepisów aktualnej ustawy z 23 lipca 2003 r. stanowiącej podstawę orzekania w niniejszym postępowaniu.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pojęcie - historyczny układ urbanistyczny - obejmuje między innymi przestrzenne założenia miejskie zawierające zespoły budowlane, zaś w myśl definicji z art. 3 pkt 13 tej ustawy – historyczny zespół budowlany – to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

W rezultacie nie mogła budzić zastrzeżeń argumentacja organu odwoławczego przedstawiona w zaskarżonej decyzji z konkluzją, że wnioskowane roboty budowlane w zakresie ocieplenia i wykończenia elewacji przedmiotowego budynku wymagały weryfikacji pod kątem ochrony konserwatorskiej, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty z punktów II.3 i 4 oraz częściowo punktów I.1 i 2 skargi kasacyjnej, co nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Za chybione należało bowiem uznać pozostałe zarzuty kasacyjne z punktów II.1 i 2 oraz częściowo punktu I.1 skargi kasacyjnej.

Zasadniczo trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na brak wyczerpującej oceny materiału zgromadzonego w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało z naruszeniem wymogów proceduralnych wynikających z przepisów 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mianowicie stanowisko organu odwoławczego, że niedopuszczalne konserwatorsko jest wykonanie zewnętrznego ocieplenia przedmiotowego budynku wyrażone zostało bez uwzględnienia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach.

Zauważyć należy, że wskutek wezwania organu wojewódzkiego z 23 marca 2018 r. o sprecyzowanie planowanego zamierzenia, zarządca sądowy przedmiotowej nieruchomości wraz z pismem z 25 kwietnia 2018 r. złożył dodatkową opinię techniczną opracowaną przez inż. Z. T., zawierającą opis planowanego zakresu prac związanych z termo-renowacją i wykonaniem elewacji przedmiotowego budynku.

Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od analizy tej dokumentacji, przyjmując błędnie, że skoro inwestor zdecydował się zmienić program prac, to powinien zwrócić się do właściwego miejscowo organu ochrony zabytków pierwszej instancji z nowym wnioskiem, zawierającym zmodyfikowany program robót budowlanych.

Taki sposób rozpoznania sprawy przeczy regułom proceduralnym, zgodnie z którymi organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku całego postępowania. Okoliczność modyfikacji programu prac nie zmieniła przedmiotu sprawy, gdyż nadal wniosek dotyczył robót budowlanych polegających na ociepleniu i wykończeniu elewacji przedmiotowego budynku.

Ponadto wadliwe było orzeczenie o odmowie w całości pozwolenia na ocieplenie i wykończenie elewacji budynku mieszkalno-usługowego, podczas gdy organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń co do części robót remontowych.

W efekcie przyjęty sposób rozpoznania sprawy niezasadnie wydłużył postępowanie w sprawie, a przy tym naruszył zasady ustanowione w art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Niezależnie od omówionych powyżej uchybień, Sąd Wojewódzki słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku na potrzebę bardziej wnikliwego odniesienia się przez organ odwoławczy do stanu zachowania elewacji budynku oraz wstępnego uzgodnienia konserwatorskiego wnioskowanych robót budowlanych oraz przyczyn udzielonego przez organ pierwszej instancji pozwolenia.

Reasumując, sprawa wymaga ponownego rzetelnego jej rozpoznania i wyważenia słusznego interesu wnioskodawcy oraz potrzeb wynikających z ochrony zabytków.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 4, art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

6