Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3742/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. oraz Fundacji B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 313/18 w sprawie ze skarg Fundacji B. oraz A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Fundacji B. (dalej: Fundacja) i A. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 czerwca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie wystąpił do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na odtworzeniu pierwotnej pojemności zbiornika przystopniowego w Rzeszowie na rzece Wisłok, na wyszczególnionych we wniosku działkach, położonych w obrębach: [...].

W opinii sanitarnej z 5 czerwca 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wskazano w decyzji, przedsięwzięcie polegać będzie na usunięciu namułów i zatrzymanego rumowiska zalegającego w czaszy zbiornika Rzeszów zlokalizowanego w południowej części miasta Rzeszowa, na terenie osiedli: [...]. Powierzchnia terenu objęta przedsięwzięciem ma obejmować zarówno wody Zbiornika, jak i obszary do niego przyległe. Oszacowano, że czas trwania przedsięwzięcia wynosił będzie 10 lat, w tym 5 lat prac odmuleniowych i 5 lat trwałości projektu. Ze wskazanych w złożonym przez inwestora raporcie wariantów przedsięwzięcia, organ za najkorzystniejszy uznał Wariant III, wskazywany również przez inwestora.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w ramach prowadzonego postępowania przeanalizowano możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, w tym przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej w Rzeszowie na odcinku od skrzyżowania ul. Podkarpackiej z ul. 9 Dywizji Piechoty (DK 19) do Al. Sikorskiego (DW 878)" obejmującego budowę mostu na Wisłoku. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco negatywnie na przedmioty i cele obszaru Natura 2000 Wisłok Środkowy w Dopływami PLH180030, na integralność tego obszaru oraz spójność sieci Natura 2000.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, Stowarzyszenie oraz Fundacja, kwestionując jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krośnie do rozpoznania wniesionych odwołań. Wynikało to z wcześniejszego wyłączenia od załatwienia sprawy członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2018 r., w którym wskazano, że stroną prowadzonego postępowania jest członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie).

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61 ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 77 ust. 7, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Skargi na powyższą decyzję wniosła Fundacja oraz Stowarzyszenie.

Oddalając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W tej sprawie wyłączeniu podlegał członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, który był stroną postępowania administracyjnego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Natomiast pozostali członkowie organu zostali wyłączeni przez jego Prezesa na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, "zawodowe relacje" członków Kolegium wyłączonych z mocy prawa z pozostałymi członkami Kolegium, w tym z jego Prezesem, uprawdopodobniały wątpliwości, co do ich bezstronności w ocenie legalności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 zostało zdefiniowane w art. 33 ust 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142; dalej: u.o.p.). Interpretując należy mieć na uwadze definicje ustawowe takie jak integralność obszaru Natura 2000 (art. 5 pkt 1d u.o.p.), obszar Natura 2000 (art. 5 pkt 2b u.o.p.), siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym (art. 5 pkt 17b u.o.p.).

Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 16 i art. 127 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieodniesienie się do argumentacji odwołania Fundacji dotyczącej naruszenia art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zasadniczy zarzut odwołania Fundacji opierał się na naruszeniu art. 34 ust. 1 u.o.p. Fundacja zwróciła uwagę, że realizacja przedsięwzięcia będzie wiązać się z całkowitym zniszczeniem 6,8 ha siedliska 91E0 znajdującego się w ramach obszaru Natura 2000, co stanowi 10% powierzchni tego siedliska ujętego w Standardowym Formularzu Danych na obszarze 70,58 ha, a około połowę powierzchni siedliska w badanym obszarze przedsięwzięcia. Nawet najmniejsza utrata siedliska o znaczeniu priorytetowym powinna być uznana za znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000. Dlatego planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co powinno wiązać się z wyborem wariantów alternatywnych oraz wykonaniem kompensacji przyrodniczych. Ponadto decyzja nie uwzględnia skumulowanego oddziaływania tego przedsięwzięcia z projektowanym przedsięwzięciem w postaci budowy drogi wojewódzkiej (decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2017 r.). Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 35a u.o.p., który pozwala zastąpić zezwolenie na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 decyzją środowiskową lub uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (jeśli decyzja środowiskowa nie jest wymagana).

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny przedsięwzięcia na środowisko, znaczenia oddziaływań skumulowanych pochodzących od realizowanych już lub planowanych w najbliższej przyszłości na Zalewie przedsięwzięć (w tym pogorszenie stanu siedlisk i gatunków w szczególności lasów łęgowych), transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz kompensacji przyrodniczych. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że brak jest dowodu wskazującego na konieczność ich przeprowadzenia, a wnioski stron nie zostały potwierdzone treścią raportu oraz jego uzupełnień i zostały oparte jedynie na przypuszczeniach niepopartych dowodami. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił raport oraz jego uzupełnienia jako poprawny pod względem prawnym, jak również spójny oraz rzetelny.

Sąd I instancji zauważył także, że do kwestii znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 inwestor odniósł się w raporcie oraz jego uzupełnieniach złożonych na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Zdaniem Sądu I instancji, w raporcie wykazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie skutkować niebezpieczeństwem takiego oddziaływania na obszar Natura 2000, o którym stanowi art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej. Z raportu wynika, że realizacja przedsięwzięcia będzie skutkować częściowym zniszczeniem zespołu łęgów (nadrzeczny łęg wierzbowy i łęg wierzbowo-topolowy), które stanowią przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030. W raporcie podkreślono, że bez tego uszczerbku dla środowiska nie jest możliwe odmulenie zalewu, a same łęgi występują na obszarach namułów planowanych do usunięcia. Jednocześnie w treści raportu zwrócono uwagę na dokument podstawowy dla tego obszaru w postaci Standardowego Formularza Danych (SFD). Jest to ujednolicony w całej Unii Europejskiej opisowy dokument zawierający szczegółowe informacje o konkretnych obszarach Natura 2000. Dokument ten w sposób jednoznaczny nie charakteryzuje tego siedliska jako elementu przyrody "godnego" ochrony. Cytując fragment formularza Sąd I instancji stanął na stanowisku, że określony w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa warunek dopuszczający wycinkę siedliska 91E0 jedynie w celu wykonania umocnienia prawego brzegu w km ok. 78 + 100 do ok. 77 + 200, uznanego za niezbędny do zabezpieczenia miejsca zdeponowania odpadów, nie grozi niebezpieczeństwem znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jednym z warunków realizacji jest przy tym monitorowanie stanu i zachowania siedliska Ponadto w decyzji środowiskowej jako zasadę przyjmuje się zakaz jakiegokolwiek niszczenia siedliska. Tylko wyjątkowo dopuszczono ewentualność wycinki takiej wielkości siedliska, która jest konieczna, żeby zrealizować przedsięwzięcie. Sąd I instancji podkreślił, że nie sposób uznać oddziaływania planowanego odmulenia za negatywne, jeżeli w wyniku realizacji przedsięwzięcia ma ulec likwidacji siedlisko nie sklasyfikowane w SFD za istotne dla obszaru Natura 2000.

Następnie Sąd I instancji odniósł się do wątpliwości związanych z oddziaływaniami skumulowanymi. Zdaniem Sądu I instancji zostały one wyjaśnione przez autorów raportu w treści uzupełnień z kwietnia 2017 r., jak również z maja 2017 r. W ocenie oddziaływania uwzględniono skumulowane plany inwestycyjne związane z budową drogi wojewódzkiej w Rzeszowie wraz z mostem, dokonujące analizy informacji zawartych w raporcie przedstawionym na potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej dotyczącej realizacji inwestycji drogowej. Oceniono także wpływ skumulowanych zniszczeń siedlisk łęgowych na obszarze 1,2 ha, co jest związane z koniecznością przekroczenia zbiornika na Wisłoku. Na temat wartości fitosocjologicznej siedlisk łęgowych wypowiedziano się w uzupełnieniu raportu z maja 2017 r. W treści tego uzupełnienia dodano także kolejne informacje o braku znaczącego wpływu skumulowanego oddziaływania tych przedsięwzięć na obszar Natura 2000. Na podstawie tych danych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił decyzję środowiskową. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie doszło do naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy art. 10 k.p.a., Sąd I instancji wskazał na konieczność uwzględnienia art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji przedstawił w jaki sposób w postępowaniu zapewniono udział zainteresowanej społeczności. Ponadto wskazał, że po zgromadzeniu całego materiału dowodowego, organ I instancji zawiadomieniem z 23 czerwca 2017 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów oraz materiałów do dnia 12 lipca 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że termin podany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w zawiadomieniu, nie jest terminem ustawowym, lecz urzędowym. Ponadto Sąd I instancji wskazał na art. 10 § 2 k.p.a., który zezwala na odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki m.in. ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Prezydent Miasta Rzeszowa był umocowany do skrócenia terminu wyznaczonego stronom postępowania w treści zawiadomienia z 23 czerwca 2017 r., jak również do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a więc mógł wydać decyzję następnego dnia po zakończeniu wyznaczonego w tym zawiadomieniu terminu na składanie uwag i wniosków. Nadając wnioski w ostatnim dniu terminu, tj. 12 lipca 2017 r., strony powinny były uwzględnić potencjalne ryzyko wpływu tych dokumentów do organu już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Sąd I instancji wskazał także, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa opisuje działania minimalizujące wpływ inwestycji na teriofaunę, przez zobowiązanie inwestora do wykonywania nadzoru przyrodniczego i udział w wykonywanym nadzorze herpetologa/teriologa. Przez cały okres realizacji przedsięwzięcia trzeba będzie prowadzić sprawozdawczość z prowadzonych prac nadzorczych i sporządzać comiesięczne raporty. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił warunki wynikające z decyzji środowiskowej w tym zakresie, wskazując, że odpowiadają one warunkom wynikającym z uzgodnienia dokonanego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Decyzja uwzględnia także ustalenia raportu dotyczące wpływu odmulania zalewu na wody podziemne. Organ mógł nie wprowadzać warunków związanych z monitoringiem wód podziemnych. Nie doszło także do pominięcia kwestii organizacji pracy sprzętu mechanicznego oraz wymogów związanych z ochroną dóbr kultury. Oznacza to, że decyzja określa istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Uwzględnione zostały również wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Prezydent Miasta Rzeszowa nie naruszył także przepisów ustawy środowiskowej dotyczących wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia. Wariant IIIb, jako najkorzystniejszy dla środowiska jest jednocześnie wariantem proponowanym do realizacji.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu I instancji przedstawia stanowisko w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt 4 osnowy decyzji). Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Stowarzyszenia dotyczących określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, również w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wypowiedział się w zakresie wszystkich poruszonych w odwołaniach kwestiach, a zebrany materiał dowodowy nie budził wątpliwości. Brak poinformowania stron o możliwości złożenia końcowych uwag i wniosków przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym nie wykazano uchybień materialnoprawnych lub procesowych, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji wskazał, że wywiad udzielony w czasopiśmie pt. "Biznes i etos" nie mógł zostać uznany za kontrraport, ponieważ nie odpowiadał przepisom ustawy środowiskowej. Jego treść koncentruje się wokół sensu powstania jak i dalszego istnienia zalewu rzeszowskiego, szans powodzenia procesu odmulenia, ekonomicznych kosztów tego zabiegu, a nie kwestii wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie decyzji środowiskowej jest prawidłowe i zawiera zarówno informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Fundacja i Stowarzyszenie.

W swojej skardze kasacyjnej Fundacja w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz art. 34 ust. 1 i art. 5 pkt 1d u.o.p. Polegało to na uznaniu, że okoliczności przedmiotowej sprawy (plan całkowitego zniszczenia 6,8 ha siedziska 91E0, co stanowi 10% powierzchni tego siedliska ustalonego w Standardowym Formularzu Danych na obszarze 70,58 ha oraz około połowę powierzchni siedliska w badanym obszarze przedsięwzięcia), nie uzasadniają twierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej przez stwierdzenie że oddziaływania skumulowane przedsięwzięcia (z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami), występujące w przedmiotowej sprawie nie uzasadniają wniosku o znaczącym negatywnym oddziaływaniu na obszar Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030.

Ponadto Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 135 w związku z art. 151 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji oraz postanowienia z powodu naruszenia przepisów przez orzekające w sprawie organy. Zdaniem Fundacji, organy naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia Fundacji czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd I instancji błędnie uznał, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz rozpatrzenie uwag zgłoszonych w procedurze oceny oddziaływania na środowisko (art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej) to zbieżne regulacje. Ponadto organy naruszyły art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy (a w szczególności negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030) oraz powielenie twierdzeń zawartych w raporcie, pomimo wyczerpującego oraz skutecznego kwestionowania ustaleń raportu przez fachową i doświadczoną organizację ekologiczną, dysponującą ekspertami w dziedzinie siedlisk przyrodniczych i ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.

Dodatkowo Fundacja wskazała, że organy naruszyły art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów (arbitralne przypisanie Standardowemu Formularzowi Danych wartości jakiej nie posiada i wyciągnięcia z niego nieuprawnionych wniosków) oraz pominięcie wyczerpujących oraz merytorycznych twierdzeń przedstawionych przez Fundację, a także przyjęcie sztywnej teorii dowodowej.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające sprzeczne, nielogiczne i błędne oraz niezrozumiałe ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Natomiast Stowarzyszenie w swoje skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podniosło zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania ponieważ przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego, jakim jest Stowarzyszenie, nie był należycie umocowany przed Sądem I instancji. Skutkuje to nieważnością sądowego postępowania z art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 21 ze zm. – dalej: ustawa Prawo o stowarzyszeniach) oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wezwał Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa, które powinno być podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia.

Z przezorności procesowej Stowarzyszenie zarzuciło ponadto naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (przez jego zastosowanie) i art. 145 § 2 p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie § 1 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie nie było organem właściwym miejscowo dla rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] lipca 2017 r. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie błędnie zastosowało art. 27 § 3 k.p.a. oraz nie zastosowało art. 27 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że wyłączeniu od rozpatrzenia odwołań podlegał wyłącznie jeden etatowy członek organu kolegialnego .

Po drugie, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (przez jego zastosowanie) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie). Zdaniem Stowarzyszenia, organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 10 § 1, art. 10 § 3, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 33, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 82 ust. 2 pkt 2, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 144 k.p.a. odnośnie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Po pierwsze, na wstępie należało odnieść się do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego nieważności postępowania na podstawie przesłanki z art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania, ponieważ przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego, jakim jest Stowarzyszenie, nie był należycie umocowany przed Sądem I instancji. Skutkuje to nieważnością sądowego postępowania z art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz art. 49 § 1 p.p.s.a.

Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów rozdziału 6 ustawy Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm. – dalej: k.c.) o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, LEX nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, obszar działania i środki działania, a także siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako jego przedstawiciel nie posiada uprawnień tylko z tego umocowania do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, LEX nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stowarzyszenie wniosło skargę do Sądu I instancji załączając jedynie regulamin Stowarzyszenia. Sąd I instancji nie zweryfikował, czy Stowarzyszenie posiadało legitymację procesową w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku. Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia. Nie stało to natomiast na przeszkodzie odniesieniu się do zarzutów Fundacji, której reprezentacja nie była kwestionowana i która wniosła odrębną skargę kasacyjną rozpoznaną łącznie ze skargą kasacyjną Stowarzyszenia w ramach współuczestnictwa formalnego (art. 51 p.p.s.a.).

Po drugie, odnosząc się do zarzutów Fundacji należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Wynikało to z tego, że nie ustalono prawidłowo przedmiotowego zakresu negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030, biorąc pod uwagę także zasadę ogólną przezorności z art. 6 ust. 2 p.o.ś. Jest to o tyle istotne, że planowane przedsięwzięcie chociaż spowoduje w szczególności likwidację 6,8 ha lasów lęgowych ma jednak nie oddziaływać znacząco na przedmiotowy obszar Natura 2000. Konieczne jest więc ustalenie stanu obecnego siedliska i perspektywy jego rozwoju, biorąc pod uwagę wszystkie wymagane przez ustawodawcę i wymienione także w raporcie elementy takie jak np. cechy danego przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na zasoby środowiska, tj. zakres przedmiotowy oddziaływania, częstotliwość, odnawialność i kumulację z oddziaływaniami jej dwóch sąsiednich przedsięwzięć. Ponadto w ramach tej oceny i analizy Standardowy Formularz Danych z kwietnia 2009 r. powołany przez Sąd I instancji jak i późniejsze jego wersje z 2012 r. do ostatniej aktualizacji podlegają swobodnej ocenie dowodów przez organy prowadzące postępowanie. Należy bowiem podkreślić, że projektowane przedsięwzięcie, które zakłada zniszczenie 6,8 ha siedliska 91EO, obejmujące 10% powierzchni tego siedliska deklarowanego w Standardowym Formularzu Danych na obszarze 70,58 ha, a także około połowę powierzchni siedliska w analizowanym obszarze przedsięwzięcia, w tym również na obszarze Natura 2000, jak i które zakłada składowanie namułów, wymaga kompleksowej oceny w zakresie znacząco negatywnego oddziaływania na cele obszaru Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030. Dotyczy to również analizy i oceny kumulacji projektowanego przedsięwzięcia z już realizowanymi, wykonanymi czy też planowanymi przedsięwzięciami w rozumieniu art. 62 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 558/16).

Po trzecie, należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymagać będzie także przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a. Jest to bowiem konieczne dla dokonania prawidłowej oceny zastosowania w tej sprawie art. 34 ust. 1 u.o.p., biorąc pod uwagę z jednej strony wymogi nadrzędnego interesu publicznego i brak rozwiązań alternatywnych, a z drugiej strony zapewnienie realizacji kompensacji przyrodniczej w zakresie spójności i prawidłowego działania sieci obszarów Natura 2000. Ponadto należy także przypomnieć, że w przypadku siedlisk o znaczeniu priorytetowym – w tym lasów łęgowych – jeżeli wystąpi znaczące negatywne na nich oddziaływanie przedsięwzięcia w rozumieniu art. 34 ust. 2 pkt 4 u.o.p., czyli również w przypadku konieczności realizacji nadrzędnego interesu publicznego, zezwolenie, o którym stanowi art. 34 ust. u.o.p. lub decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 35a tejże ustawy musi być poprzedzona uzyskaniem opinii Komisji Europejskiej w zakresie oceny znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 stycznia 2004 r. (sprawa Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Austrii, C-209/02) oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 26 października 2006 r. (sprawa Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Portugalskiej, C-239/04) jak i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 20 września 2007 r. (sprawa Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej, C-304/05), a także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 grudnia 2007 r. (sprawa Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Irlandii, C-418/04).

Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 17b u.o.p. siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym jest to każde siedlisko przyrodnicze zagrożone zanikiem, za którego ochronę UE ponosi szczególną odpowiedzialność z powodu wielkości jego naturalnego zasięgu występującego na terytorium państwa członkowskiego UE. Z kolei przepis art. 5 pkt 1d u.o.p. stanowi, że gatunek endemiczny jak i wymagający specjalnej uwagi ze względu na szczególny charakter jego siedliska lub potencjalne oddziaływanie jego eksploatacji na jego stan wymaga każdorazowo ochrony. Dlatego też kluczowe jest w tego rodzaju sprawach ustalenie czy zachodzi znaczące negatywne oddziaływanie danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jeżeli bowiem to wystąpi, właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej odmawia zgody na realizację danego przedsięwzięcia, jeżeli nie wystąpią przesłanki z art. 34 u.o.p., które zezwalają na odstępstwo. Natomiast w tej sprawie nawet z raportu wynika, że realizacja przedsięwzięcia oznaczać będzie częściowe zniszczenie zespołu łęgów (nadrzeczny łęg wierzbowy i łęg wierzbowo-topolowy), które są objęte ochroną obszaru Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030. Ponadto w raporcie podniesiono, że bez tego negatywnego oddziaływania dla środowiska nie będzie możliwe odmulenie zalewu, a powyższe łęgi występują na obszarach namułów planowanych do usunięcia, przy czym ma być zlikwidowane tylko siedlisko niesklasyfikowane w Standardowym Formularzu Danych, czyli nieistotne z punktu widzenia celu utworzenia obszaru Natura 2000. Jednak skarżąca kasacyjnie Fundacja podnosi, że co najmniej w dwóch raportach dotyczących planowanego obszaru realizacji danego przedsięwzięcia, czyli w tej sprawie oraz budowy południowej obwodnicy Rzeszowa – drogi wojewódzkiej od DK 19 do DW 878, ustalono występowanie tego rodzaju siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym. Ma to potwierdzać, a więc występowanie tego typu lasów łęgowych na obszarze planowanego przedsięwzięcia dołączony do skargi do Sądu I instancji artykuł naukowy M. Ziaji oraz T. Wójcika pt. "Changes in Vascular Flora of the Rzeszow Reservoir after 20 Years (SE Poland)", Department of Ecology and Nature Protection, University of Rzeszow and Nature Protection, University of Rzeszow, Cicha 2a, 35-326 Rzeszow, Poland, s. 15--24 (Pol. J. Environ, Stud. Vol. 24, No 4 (2015), 11, s. 19). Oznacza to, że powyższy dowód podlega także ocenie przez właściwe organy w świetle art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto ustalenie i ocena zakresu przedmiotowego kumulacji oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w rozumieniu art. 62 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej, powinno uwzględniać, że raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w przedmiocie realizacji obwodnicy południowej Rzeszowa zakłada znaczące negatywne jego oddziaływanie na obszar Natura 2000 Wisłok Środkowy z Dopływami PLH180030, już nawet w sytuacji planowanego zniszczenia około 2 ha siedliska, a nie jak w przedmiotowej sprawie 6.8 ha siedliska. Dlatego też ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez właściwy organ I instancji wymagać będzie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. w celu ustalenia prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto pozwoli to następnie dokonać prawidłowej oceny zastosowania w tej sprawie art. 34 ust. 1 u.o.p. oraz braku zastosowania art. 34 ust. 2 u.o.p. jak i art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także właściwego zastosowania art. 62 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej w zakresie kumulacji oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi, w tym w szczególności na przedmiotowym obszarze Natura 2000. Dlatego też również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a.