Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1157/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 128 § 1a i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1055/20 w sprawie ze skargi Ł. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 lipca 2020 r. nr WINB-WOA.7722.118.2020.KK/AG w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie rozbiórki drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/20 oddalił skargę Ł. N. (zwanego zobowiązanym) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7722.118.2020.KK/AG w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie rozbiórki drogi.

Przywołanym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 18, art. 119, art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.; dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, który na zasadzie art. 128 § 1 w zw. z art. 127 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r., znak PINB-7141-8-11/2012 postanowił, że obowiązek ciążący na zobowiązanym objęty tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwa przez firmę [...] w [...], a nadto wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia kwoty 8.700 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

Zobowiązany złożył skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne, z ostrożności procesowej, uchylenie "zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji" oraz zasądzenie na rzecz zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji" zwłaszcza w punkcie 2 odnośnie obowiązku uiszczenia zaliczki, a w przypadku braku uiszczenia we wskazanym terminie zaniechanie jej ściągnięcia w trybie egzekucji.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

- art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie najmniej uciążliwego środka jakim jest grzywna, nie stanowiło naruszenia ze strony organów administracyjnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 128 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez uznanie, że zbyt wygórowane wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wezwanie do uiszczenia zaliczki w kwocie 8700,00 zł przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 128 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do wpłacenia praktycznie całej kwoty na poczet kosztów wykonania zastępczego nie narusza przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd i niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w zakresie wyłonienia nabywcy, a także sporządzonego przez nabywcę kosztorysu, w szczególności niewskazanie z jakich względów nie odniósł się do zarzutów zobowiązanego podnoszącego, iż miała miejsce nieprawidłowość przy wyłonieniu wykonawcy i wyliczeniu kosztów rozbiórki, podczas gdy art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w "zażaleniu", stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie co oznacza, że pozbawione tych cech orzeczenie wydane w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wadliwe i niezgodne z przepisami prawa i powinno zostać uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. odmówił zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/20, którym odmówił wstrzymania wykonania "zaskarżonej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią podstawy prawnej, na podstawie której orzeka sąd administracyjny. Dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagane jest przywołanie odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny z ewentualnym powiązaniem z przepisami k.p.a., czy też u.p.e.a.

Niemniej odnosząc się do argumentacji tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że ocena czy zastosowany przez organ egzekucyjny, środek egzekucyjny był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, jest determinowana oceną, czy organ egzekucyjny miał wybór między co najmniej dwoma środkami egzekucyjnymi prowadzącymi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Tylko wówczas można mówić o stosowaniu środka bardziej czy mniej uciążliwego. W realiach niniejszej sprawy organ egzekucyjny nie miał możliwości zbadania, czy wykonanie zastępcze nie jest zbyt uciążliwe, bowiem jedynie zastosowanie tego środka egzekucyjnego mogło doprowadzić do realizacji nałożonego na zobowiązanego obowiązku.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu dążąc do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 5 czerwca 2013 r. nakazującej zobowiązanemu rozbiórkę drogi, w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, która jednak nie przyniosła oczekiwanego skutku, stąd też organ w celu wykonania rozbiórki uznał za konieczne zmianę środka przymusu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wypowiedziany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08).

Co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (wyroki NSA z: 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08; 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15; 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17; 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17; 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 668/19). To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego.

Jeszcze raz jednak należy podkreślić, że mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia rozbiórka drogi nie została przez zobowiązanego wykonana. Właśnie brak skuteczności grzywny spowodował, że organ niejako zmuszony przez samego zobowiązanego zastosował inny środek egzekucyjny - wykonanie zastępcze, które jest rzeczywiście bardziej uciążliwym środkiem. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej organ egzekucyjny nie mógł nałożyć na zobowiązanego kolejnej grzywny co wynika wprost z art. 121 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Skoro z akt sprawy bezspornie wynika, że zobowiązany uchyla się od obowiązku rozbiórki organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następnych u.p.e.a.

Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest, wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a., zasada celowości. Zaprzeczeniem treści tej zasady byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 284/17). W konsekwencji, w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania, stanowiąc jednocześnie środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08).

Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie najmniej uciążliwego środka jakim jest grzywna, nie stanowiło naruszenia ze strony organów administracyjnych.

Kwota do wpłacenia której wezwano zobowiązanego, jest zależna od uznania organu. Na aprobatę zasługuje argumentacja organu odwoławczego który wskazał, że zaliczka w wysokości 8700 zł stanowi realne zabezpieczenie pozwalające na doprowadzenie do realizacji rozbiórki drogi. Swoje przekonanie oparł na ustaleniu, że organ pierwszej instancji złożył zapytanie ofertowe dotyczące rozbiórki drogi na przedmiotowej działce i wybrał ofertę zawierającą najniższą cenę. Wysokość zaliczki nie przekracza zarazem ustalonej wartości ofertowej robót rozbiórkowych, opiewającej na kwotę 8733 zł. Skoro wysokość zaliczki na poczet kosztów sporządzenia kosztorysu wykonania zastępczego została ustalona na podstawie odpowiedzi na zapytanie ofertowe, to nie można organowi zarzucić dowolności.

Możliwość obciążenia zobowiązanego nawet pełnymi przewidywanymi kosztami wykonania zastępczego w ramach obowiązku wpłacenia zaliczki łączy się zasadnie z uznaniem, że chodzi o koszty jedynie prognozowane, gdyż koszty końcowe są rozliczane w trybie art. 133 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2185/12 zaznaczył, że przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę na poczet wykonania zastępczego, co oznacza, że może zostać ona określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów. Natomiast z art. 128 u.p.e.a. w żadnym wypadku nie wynika zakaz aby zaliczka odpowiadała przybliżonym kosztom wykonania zastępczego. Jedynie wymogiem wynikającym z art. 128 § 1a u.p.e.a. jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. W realiach tej sprawy postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym zawiera informację o przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, a ponieważ wzywa o zaliczkę w niewiele mniejszej wysokości na koszty tego wykonania, to w sprawie nie doszło do naruszenia art. 128 § 1a i § 2 u.p.e.a. Zatem i te zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Skarżący kasacyjnie postawił również zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przedmiotu tej regulacji wynika, że zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do polemiki z ustaleniami faktycznymi, czy kwestionowania oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.