Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 690/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1 i par. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej – astmy oskrzelowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej –astmy oskrzelowej u skarżącej H. G.. Wskazał, że postępowanie w sprawie podejrzenia u skarżącej choroby zawodowej w postaci alergicznego zapalenia spojówek wszczął [...] grudnia 2019r. po otrzymaniu zgłoszenia Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wraz z orzeczeniem lekarskim nr [...] (stwierdzającym brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej) oraz kartą oceny narażenia zawodowego z [...] kwietnia 2019r. i pismami pracodawcy dotyczącymi zatrudnienia skarżącej i narażenia zawodowego z [...] stycznia 2019r. i [...] marca 2019r. a także z zakresem obowiązków skarżącej. W toku przedłużanego kilkakrotnie postępowania skarżąca odwołała się od negatywnego orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia do Instytutu Medycyny Pracy, który wydał w dniu [...] września 2020r. orzeczenie odwoławcze o numerze [...], również stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H. G. w postaci astmy oskrzelowej. Przed wydaniem decyzji organ I instancji umożliwił skarżącej przedstawienie dokumentacji, na którą się powoływała i po zgromadzeniu materiału dowodowego, wydał opisaną wyżej decyzję niestwierdzającą wystąpienia u skarżącej choroby zawodowej – alergicznego zapalenia spojówek. Stwierdził powyższe - jak podał - na podstawie orzeczenia lekarskiego, którym jest związany, analizy narażenia zawodowego, przebiegu choroby, całości zgromadzonej dokumentacji medycznej oraz wyników wykonanych w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. badań dodatkowych.

H. G. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc szereg zarzutów dotyczących niewłaściwej oceny materiału dowodowego.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. (nr [...]) P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawił następującą argumentację.

Stwierdził, że chorobą zawodową w świetle definicji z art. 235 (1) Kodeksu pracy jest choroba, wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Podał, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235 (2) Kodeksu pracy). Stwierdził, że astma oskrzelowa wymieniona jest w poz. 6 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1367)

Następnie organ odwoławczy opisał procedurę orzekania o stwierdzeniu choroby zawodowej, wynikającą z przepisów Kodeksu pracy oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1367), przytaczając brzmienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów tych aktów prawnych. Organ dodał - powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1078/06 i w wyroku z dnia 9 maja 2019r. sygn. II OSK 1233/18 - że inspektor sanitarny jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie stanowi dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a., który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do treści art. 80 K.p.a. poprzez pryzmat jego kompleksowości i należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagających wiadomości specjalnych i przekonującego, zrozumiałego dla stron, organu oraz sądu administracyjnego uzasadnienia stanowiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie niniejszej dwie jednostki orzecznicze I i II stopnia stwierdziły brak podstaw do uznania astmy oskrzelowej u H. G. jako choroby zawodowej. Z obu orzeczeń bezspornie wynika, że dolegliwości opisywane przez H. G. w badaniach przeprowadzonych przez lekarzy uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych, potwierdzają zaostrzenie się dolegliwości alergicznych w miejscu pracy. Niemniej jednak, uczulenie na alergeny pospolicie występujące w środowisku komunalnym (całoroczne roztocza Dermatophagoides farinae, Dermatophagoides pteronyssinus i pleśni z rodzaju Tichoderma), potwierdzone badaniami u pacjentki, według zasad przyjętych w orzecznictwie o chorobach zawodowych, nie może zostać uznane za alergię zawodową. Stwierdził, że organ inspekcji sanitarnej nie powinien się wypowiadać na temat diagnozy wynikającej z orzeczenia lekarskiego i weryfikować zawartych tam konkluzji poprzez własną interpretację wyników badań czy zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej. Wkraczałby bowiem w dziedzinę wiedzy specjalistycznej i w istocie podważał fachowość biegłego, którego rola procesowa polega na pomocy w dokonaniu ustaleń faktycznych, jakie tej wiedzy wymagają. Podkreślił, że orzeczenia lekarskie wobec skarżącej zostały wydane w oparciu o badania lekarskie i pomocnicze i wyniki tych badań, dokumentację medyczną oraz dokumentację przebiegu zatrudnienia i ocenę narażenia zawodowego. Zaakcentował, że jednostka orzecznicza II stopnia wydała w stosunku do skarżącej identyczne orzeczenia jak jednostka I stopnia. Obie jednostki jednomyślnie uznały, że przyczyną zgłaszanych dolegliwości u skarżącej z przeważającym prawdopodobieństwem jest uczulenie na powszechnie występujące alergeny środowiska komunalnego. Zgodne zaś z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi, schorzenia o podłożu alergicznym wywołane przez pospolite, powszechnie występujące alergeny środowiska komunalnego, czyli roztocza kurzu domowego, nie mogą być uznane za chorobę zawodową. Stwierdzając powyższe organ wskazał na stanowisko wyrażone wyrokiem NSA z 26 kwietnia 2019r. sygn. II OSK 1121/18.

Organ przytoczył istotne dla konkluzji orzeczenia lekarskiego fragmenty treści orzeczenia opisujące wyniki testów tj. reakcji organizmu skarżącej na alergeny. Podkreślił, że z orzeczenia wynika, iż uznanie zawodowej etiologii chorób alergicznych jest możliwe pod warunkiem udowodnienia przyczynowego związku zaistnienia choroby z czynnikami specyficznymi dla środowiska pracy, czyli nadwrażliwości na alergen specyficzny dla tego środowiska. Po raz kolejny podkreślił, że powszechnie występujące alergeny środowiska komunalnego (roztocza kurzu domowego) nie są zaliczane do alergenów środowiska zawodowego.

Organ odwoławczy przytoczył przebieg pracy zawodowej skarżącej od 1997r., podając, że była zatrudniona w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. kolejno na stanowiskach: [...] (1997-2000), inspektora (2000-2001), [...] (2001-2006), [...] (2007-2008), [...] (2009-2017) w Wydziale Organizacyjno – Prawnym i Kadr. Następnie od 2018r. do chwili obecnej w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Regionalnym Zarządzie Gospodarki wodnej w B. na stanowisku [...]. Zgodnie z przedstawionymi zakresami obowiązków (z 2009r, 2010r. i z 2011r.) i dostarczoną dokumentacją (spisami zdawczo – odbiorczymi przesłanymi do organu I instancji pismem z [...] lutego 2021r. oraz pismem zakładu z [...] stycznia 2019r. i z dnia [...] marca 2019r., skarżąca w latach 2009-2017 wykonywała prace administracyjno - biurowe oraz prace związane z prowadzeniem archiwum zakładowego, w związku z czym narażona była na kontakt z pyłem, kurzem, bakteriami i grzybami znajdującymi się w archiwum na dokumentach.

Organ stwierdził, że sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na ten czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest bowiem wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych oraz ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a wystąpieniem choroby z uwzględnieniem okresu wystąpienia jej udokumentowanych objawów.

Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania, w którym skarżąca szczegółowo wskazywała na fakty i dokumenty nie wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy (narażeniem na chorobę) a stwierdzonymi chorobami. Podał, że – wbrew zarzutom odwołania - organ I instancji ujawnił fakt rozpoznania u skarżącej w lutym 2017r. i we wrześniu 2018r. astmy oskrzelowej i zapalenia oskrzeli, lekarz orzecznik jednostki II stopnia powołał się na opinię lekarza sądowego sporządzoną do sprawy [...], nie zatajono informacji o niepełnosprawności i grupie inwalidzkiej przyznanej z powodu schorzeń ortopedycznych, nie wprowadzono skarżącej w błąd zmuszając ją do rozpoczęcia procedury choroby zawodowej, organ nie utrudniał skarżącej inicjatywy dowodowej umożliwiając przedstawienie posiadanej dokumentacji.

Organ po raz kolejny podkreślił, że skarżąca w pracy zawodowej miała kontakt z kurzem i pyłem pochodzącym z archiwizowanej dokumentacji, w którym mogły występować alergizujące czynniki w postaci grzybów pleśniowych czy też roztoczy kurzu domowego. Jednak powszechnie występujące roztocze kurzu jest alergenem środowiska komunalnego i nie jest zaliczane do alergenów zawodowych. Zaś w surowicy krwi skarżącej - jak wynika z diagnostyki przeprowadzonej w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. – nie stwierdzono obecności swoistych przeciwciał IgE dla mieszaniny najbardziej rozpowszechnionych alergenów pleśni: Penicillium chrysogenum, Cladosporium herbum, Aspergillus fumigatus, Aletrnaria alternata, Candida albicans, Setomalonomma rostrata. Wskazał przy tym, że istotą sprawy nie jest istnienie lub nieistnienie w środowisku pracy skarżącej czynników narażenia zawodowego ale brak wystąpienia u skarżącej nadwrażliwości na alergeny zawodowe, które byłyby przyczyną powstania istniejących chorób alergicznych. Pomimo występowania u skarżącej astmy oskrzelowej a także innych chorób, żadna z nich nie została rozpoznana przez lekarzy – właściwych do orzekania w zakresie chorób zawodowych – jako choroba pochodzenia zawodowego "astma oskrzelowa" tj. choroba o podłożu alergicznym.

Tak więc skoro istotą w sprawie był brak rozpoznania u skarżącej przez uprawnionych lekarzy orzeczników wystąpienia jednostki choroby zawodowej takiej jak "astma oskrzelowa" to zarzuty skarżącej związane z pracą w warunkach zagrożenia zawodowego czy w przedmiocie związku przyczynowego występujących chorób z zagrożeniem w środowisku pracy, należy uznać za prawnie irrelewantne.

Organ II instancji zauważył, że stwierdzenie uprawnionych jednostek lekarskich orzeczniczych o niewystąpieniu u skarżącej schorzenia "astmy oskrzelowej" czyni zbędnym szczegółowsze wyjaśnianie, czy w środowisku pracy skarżącej występowały czynniki szkodliwe. Fakt pracy w narażeniu zawodowym nie był bowiem kwestionowany. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest jednak wystarczające wykazanie samej ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych oraz ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym (w przypadku astmy oskrzelowej wynosi 1 rok). Jedynie diagnostyka w specjalistycznej jednostce medycyny pracy może potwierdzić lub wykluczyć działanie czynników alergizujących środowiska pracy, na które była narażona pacjentka podczas pracy zawodowej. Stwierdzając powyższe organ II instancji przytoczył fragment orzeczenia lekarskiego z [...] grudnia 2019r., w którym powołano się na wykonane w trakcie hospitalizacji skarżącej badania spirometryczne oraz przeprowadzenie testów skórnych i poddanie analizie krwi pacjentki.

Organ odwoławczy podkreślił, że oba wydane orzeczenia lekarskie są jasne, logiczne i spójne. Dokumenty przedstawione przez skarżącą (spisy archiwizowanych dokumentów w okresie świadczonej pracy oraz zdjęcia obrazujące warunki pracy) nie wnoszą nic nowego do rozpatrywanej sprawy w zakresie narażenia na kurz i zarodniki pleśni, bo fakt narażenia skarżącej jest niezaprzeczalny i nie budzi wątpliwości organu jak i jednostek orzeczniczych. Przyczyną zgłaszanych dolegliwości ze strony oskrzeli u skarżącej jest uczulenie na powszechnie występujące alergeny środowiska komunalnego a nie alergeny środowiska zawodowego. Organy decyzyjne nie mają prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego sporządzonej własnoręcznie H. G. podniosła szereg zarzutów przeciwko decyzji nie formułując ich w sposób profesjonalny ale opisowy. Stwierdziła, że decyzja nie uwzględnia pełnego zakresu narażenia zawodowego na alergeny w środowisku pracy, wykazanego ilością przedłożonych spisów archiwizowanych dokumentów pochodzących z różnych, w tym odległych okresów wytworzenia. Wskazała na okoliczności wynikające z dokumentacji medycznej, której kopie dołączyła do skargi. Podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną, przy czym jej niepełnosprawność w stopniu lekkim jest związana z chorobami układu oddechowego, o czym świadczy treść opinii biegłego sądowego sporządzona na potrzeby sprawy sądowej o sygn. [...] Sądu Rejonowego w B. Szczegółowo opisała przebieg leczenia na przestrzeni lat 2013-2019, w tym leczenia pulmonologicznego i alergologicznego. Położyła nacisk na objawy chorobowe opisywane w dokumentacjach medycznych z wizyt lekarskich. Postawiła pytanie, czym się różnią roztocza kurzu domowego od roztoczy kurzu z archiwizowanych dokumentów. Podkreśliła, że objawy chorób alergicznych ujawniły się u niej w okresie pracy zawodowej i mają z nią związek przyczynowo – skutkowy. Skarżąca wniosła do dopuszczenie przez sąd administracyjny dowodu z zeznań świadków oraz z opinii biegłych.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2021r. zarzuty skarg zostały sformułowane profesjonalnie przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu – adw. Ka. P. Pełnomocnik podniosła dwa zarzuty natury procesowej:

- naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 235(1) Kodeksu pracy poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że astma oskrzelowa H. G. została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy (w archiwum zakładowym – dużej ilości kurzu, roztoczy, zarodników pleśni) a Instytut Medycyny [pracy W Ł. jednoznacznie wskazywał, że dolegliwości opisywane przez Panią H. G. w badaniu podmiotowym przed IMP w Ł. (...) potwierdzają zaostrzenie się dolegliwości alergicznych w miejscu pracy";

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie par. 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych w związku z art. 77 par. 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 80 K.pa. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego złożonego do akt sprawy przez skarżącą, pominięcie zaświadczeń lekarskich przekazanych organowi prze H. G., pominięcie zdjęć złożonych przez skarżącą drogą elektroniczną, w sytuacji gdy skarżąca nie ma [podpisu elektronicznego a zatem nie mogła złożyć powyższych dokumentów przez e-puap, nie ma też środków finansowych ani na zakup podpisu elektronicznego ani na wykonanie kserokopii zdjęć złożonych e-mailem a sytuacja zdrowotna fizyczna i psychiczna nie pozwoliła skarżącej złożyć zdjęć do akt osobiście w trakcie trwającej pandemii COVID-19, podczas gdy dokumenty te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia, że skarżąca cierpi na chorobę zawodową – astmę oskrzelową.

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o dopuszczenie dowodu z dołączonych do pisma procesowego dokumentów w postaci:

- orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej z [...] października 2021r. na okoliczność stwierdzenia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym również z powodu schorzeń układu oddechowego i krążenia ( o symbolu 07-S);

- potwierdzenia badaniem spirometrii z [...] listopada 2021r. wystąpienia astmy oskrzelowej u skarżącej;

- zaświadczenia Poradni Alergologicznej z [...] listopada 2021r. o wystąpieniu u skarżącej choroby w postaci astmy oskrzelowej;

-e-recepty wystawionej dla skarżącej o przypisaniu leków na astmę oskrzelową;

-zdjęcia obrazującego stan archiwizowanej przez skarżącą dokumentacji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu. Organy obu instancji zaniechały bowiem podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy czym naruszyły przepisy art. 7, art. 75 w zw. z art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Definicja "choroby zawodowej" zawarta jest w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 235(1) Kodeksu pracy, chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wskazany w przepisie wykaz chorób zawodowych znajduje się obecnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. (dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Rozporządzenie określa: wykaz chorób zawodowych; okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym; sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych (par. 1 pkt 1-4 rozporządzenia).

Z wyżej wskazanych regulacji wynika, że dla stwierdzenia choroby zawodowej muszą zostać spełnione dwie przesłanki: rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych, którego to rozpoznania dokonuje lekarz orzecznik właściwej medycznej jednostki orzeczniczej oraz ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W konsekwencji, w razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać schorzenie za chorobę zawodową.

Rozporządzenie z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ze zm.), które określa między innymi, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują postępowania przewidzianego przez w K.p.a. i obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Normy ww. Rozporządzenia stanowią jedynie uzupełnienie ogólnej regulacji proceduralnej postepowania administracyjnego, jej uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest dowodem w rozumieniu art. 84 par. 1 kpa (ma walor opinii biegłego), musi być szczegółowo uzasadnione i podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną. Przepis par. 7 ust. 1 Rozporządzenia nie wprowadza "toku instancji" przed jednostkami orzeczniczymi, gdyż jednostka orzecznicza II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia jednostki I stopnia, a jedynie przeprowadza ponowne badanie, wydając kolejną opinię biegłego wskutek złożenia wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 kpa. Związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie par. 5-6 Rozporządzenia o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie z par. 8 ust. 1 Rozporządzenia i zasadą swobodnej oceny dowodów, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeśli przed wydaniem decyzji inspektor sanitarny stwierdzi, że zebrany materiał jest niewystarczający, winien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację i podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (par. 8 ust. 2 Rozporządzenia). Jeśli orzeczenie lekarskie jest niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno być ono uzupełnione przez zakład społecznej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia, który je wydał, ewentualnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu.

Już bowiem pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.- dalej rozporządzenie z 1983 r.) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej, o jakim mowa w par. 8 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r., jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. (wyroki NSA z: 15.3.1994- SA/Wr 147/94- Prok. i Pr.- dodatek- 2/95/53; 19.2.1999- II SA/Wr 1452/97- ONSA 2/00/63; 30.6.1981- II SA 33/81- ONSA 1/81/65, 6.8.1998- II SA/Wr 1980/98 niepubl., akceptowane przez B. Gudowską "Choroby zawodowe" PiZS 4/03/18, 23; wyrok NSA z: 5.11.1998- I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów (art. 80 kpa). Pogląd ten był aktualny pod rządem Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 2002 r. i pozostaje aktualny pod rządem obecnie obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W wyniku oceny orzeczenia lekarskiego (opinii) decydent procesowy (organ administracji publicznej I oraz II instancji), może orzeczenie (opinię) uznać, bądź też nie. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio- orz. SN z: 3.11.1976- IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970- I CR 224/70- Biul. SN 11/70/203, postanowienie SN z 7.11.2000- I CKN 1170/98- OSNC 4/01/64, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do Kpc" LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19-21).

Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26. 11.1949- WaC 167/47- DPP 6/50/56; 17.11.1967- I PR 355/67- OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego- op.cit. s. 754 uw. 5, s. 760 uw. 23; E. Wengerek- op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). Utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio- wyrok SN z: 25.4.1997- I CKN 60/ 97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997- II CKN 213/97- OSNC 1/98/5), tym bardziej, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z: 19.7.1984- II PRN 9/84- OSNC 4/85/53; 4.6.1998- III RN 36/98- OSNP 6/99/192; 11.3.1999- III RN 128/98- OSNP 24/ 99/771; wyrok NSA- OZ w Ł., omówiony przez G. Romanowskiego "Wystarczy praca w hałasie"- Rzeczpospolita z 4.11.2002 s. C1). Samo ustalenie listy chorób zawodowych w Rozporządzeniu wywiera doniosłe skutki prawne, polegające na domniemaniu zawodowego pochodzenia choroby wymienionej w wykazie; jeśli u pracownika stwierdzono wymienioną w wykazie chorobę i wykonywał on pracę w warunkach narażających na jej powstanie.

W kontrolowanym postępowaniu, zdaniem sądu, zabrakło krytycznej oceny organów decyzyjnych obu instancji wobec sporządzonych orzeczeń lekarskich, w swej treści lakonicznych, jednakowo brzmiących dla poszczególnych jednostek chorobowych, opartych na badaniach przeprowadzonych wyłącznie na etapie poprzedzającym wydane orzeczenia przez jednostkę I stopnia, przy czym badaniach tożsamych dla różnych schorzeń a w konsekwencji do przedwczesnego uznania trafności wyeliminowania przez orzeczników zawodowej etiologii schorzeń rozpoznanych u skarżącej. Wbrew stanowisku organów, przedłożone orzeczenia nie dają przekonującej odpowiedzi, że stwierdzona u skarżącej jednostka chorobowa ma podłoże pozazawodowe.

Wobec skarżącej wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia trzech chorób zawodowych o podłożu alergicznym: alergicznego nieżytu nosa (poz. 12 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r.), astmy oskrzelowej (poz. 6 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r.) i alergicznego zapalenia spojówek (poz. 25.1 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r.) W zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej z [...] grudnia 2019r. P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych, podał, że każda z chorób znajduje się w wykazie chorób zawodowych a jako czynniki narażenia zawodowego wskazał na alergeny środowiska pracy z informacją, że okres narażenia zawodowego na czynniki wskazane jako przyczyna choroby zawodowej trwa od 1997r. i nadal. Obecny pracodawca skarżącej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przesłało P. Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych, informacje o zatrudnieniu skarżącej od 1997r. do chwili obecnej na poszczególnych stanowiskach pracy wskazując, że skarżąca miedzy innymi prowadziła archiwum zakładowe, zlokalizowane w pomieszczeniach piwnicy i była narażona na kontakt z pyłem, kurzem, grzybami i bakteriami. W karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez Poradnię Medycyny Pracy w kwietniu 2019r., poprzedzającej orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia scharakteryzowane zostały czynności skarżącej w miejscu pracy ze stwierdzeniem, że okres narażenia zawodowego na czynniki wskazywane jako przyczyna chorób zawodowych określone jako grzyby, pleśnie, roztocza kurzu domowego i bakterie trwał jedynie od 1 marca 2009r. do 10 czerwca 2010r. kiedy to skarżąca prowadziła archiwum zawodowe. W karcie narażenia zawodowego z kolei sporządzonej przez Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną w B. w lutym 2020r. zostało podane, że okres narażenia zawodowego na czynniki wskazywane jako przyczyny chorób zawodowych (określone jako kurz i pył z dokumentów z zawartością grzybów pleśniowych) trwał w przedziale czasu od [...] marca 2009r. do [...] grudnia 2017r. tj. przez 9 lat, w czasie których skarżąca prowadziła i wykonywała prace w zakładowej składnicy akt pozostając w kontakcie z alergenami zawartymi w kurzu i pyle pochodzącym z archiwizowanych dokumentów.

Organy decyzyjne nie uwzględniły okoliczności uzupełnienia przez skarżącą już po wydaniu orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą II stopnia dokumentacji dotyczącej przebiegu jej pracy i zakresu archiwizowania akt (wykonywania czynności związanych z archiwizowaniem dokumentacji) w okresie pracy i konieczności ponownego zbadania przypadku stwierdzonego schorzenia przez jednostkę orzeczniczą w kontekście odniesienia jego zaistnienia do niekorzystnych warunków pracy, wynikających z uzupełnionej dokumentacji, w jakich była ona wykonywana. Podkreślić należy, że postępowanie przed lekarzem orzecznikiem nie zostało ograniczone wyłącznie do zbadania stanu zdrowia osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej, lecz musi odnosić się również bezpośrednio do ewentualnych niekorzystnych warunków, w jakich była ona wykonywana, przy szczególnym uwzględnieniu narażenia zawodowego w miejscu pracy. Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo braku podstaw do jej rozpoznania wydawane jest bowiem na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (vide: par. 6 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Jakiekolwiek poszerzenie dokumentacji przebiegu zatrudnienia, mogące mieć wpływ na ustalenia co do zakresu narażenia zawodowego (tu czasokresu kontaktu z czynnikiem o działaniu uczulającym) uzasadnia konieczność zwrócenia się przez organ do orzecznika o uzupełnienie opinii.

Przedłożone orzeczenia lekarskie nie dają odpowiedzi na pytanie czy długotrwałe narażenie na kontakt z kurzem domowym w miejscu pracy (inne określenie tego pospolitego alergenu nie występuje) wyklucza zawodową etiologię schorzenia. Zauważyć należy, że w okolicznościach sprawy objawy schorzeń, przypisanych do chorób zawodowych o podłożu alergicznym, ujawniły się u skarżącej w okresie pozostawania przez nią w narażeniu zawodowym. Stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim, że " według zasad przyjętych w orzecznictwie o chorobach zawodowych", uczulenie na alergeny pospolicie występujące w środowisku komunalnym (całoroczne roztocza Dermatophagoides farinae i Dermathopagoides pteronyssinus i pleśnie z rodzaju Tichoderma, nie może zostać uznane za alergię zawodową, jawi się – wobec braku opisania zasad orzecznictwa, do których orzeczenie się odwołuje – jako noszące cechę arbitralności, wykluczającą w sposób niedopuszczalny decyzyjną rolę organów administracji w postępowaniach w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.

Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy zakres informacji zawartych w dokumentacji przesłanej jednostce orzeczniczej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, sam lekarz może podjąć dodatkowe działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym wystąpienia do pracodawcy o przekazanie próbki substancji w ilości niezbędnej do przeprowadzenia badań diagnostycznych, o uzupełnienie danych co do przebiegu zatrudnienia i stosowane przez pracodawcę środki ochrony indywidualnej,. Może też występować do lekarzy sprawujących profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego czy o wyniki przeprowadzonych badań profilaktycznych. Może również występować do innych lekarzy prowadzących leczenie pracownika o udostępnienie dokumentacji w zakresie niezbędnym do rozpoznania choroby zawodowej. Może także wystąpić do pracownika o uzupełnienie wywiadu zawodowego przeprowadzonego przez lekarza (jednostkę) wystawiającego skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej.

W sytuacji gdy lekarz orzecznik opisanych wyżej działań nie podjął, ciężar uzupełnienia materiału dowodowego spoczywa na organach decyzyjnych w każdej sytuacji, w której strona zgłasza dodatkowe dowody lub podaje dodatkowe argumenty wskazujące na zawodową etiologię stwierdzonych schorzeń.

W orzeczeniach, które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia do okoliczności wskazujących na pozazawodową przyczynę choroby. Nie ma wskazania, że objawy alergicznej choroby wystąpiły przed rozpoczęciem przez skarżącą zatrudnienia, że występują całorocznie tj. są niezależne od przerw w pracy (urlopów, weekendów), że wykazują sezonowe nasilenia. Oceny orzeczeń (opinii biegłych) w aspekcie zamieszczenia argumentacji wskazującej na pozazawodową etiologię choroby w ogóle nie przeprowadzono. Zauważyć należy, że objawy alergicznych chorób układu oddechowego związanych z pracą są takie same, niezależnie od etiologii (zawodowej czy innej) a zatem pewne cechy charakteryzujące proces chorobowy (moment ujawnienia objawów czy stopień ich nasilenia) są czynnikami wskazującymi (sugerującymi) etiologię.

Organy decyzyjne pominęły także fakt, że orzeczenia jednostki drugiego stopnia nie poprzedziło badanie. Jak wcześniej sąd wskazał, przepis par. 7 ust. 1 Rozporządzenia nie wprowadza "toku instancji" przed jednostkami orzeczniczymi, gdyż jednostka orzecznicza II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia jednostki I stopnia, a jedynie przeprowadza ponowne badanie, wydając kolejną opinię biegłego wskutek złożenia wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 kpa. Każde badanie lekarskie poprzedza wywiad z badanym dotyczący chorób występujących w przeszłości i obecnie. Badania przy tym powinny być dostosowane do rodzaju poszczególnych jednostek chorobowych. Badanie, na których opierało się orzeczenie jednostek I i II stopnia, przeprowadzone w dniach [...] października 2019r. w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Instytutu Medycyny Pracy w Ł., było jednakowe dla wszystkich jednostek chorobowych, opisanych w skierowaniu. Orzeczenia nie wskazują, jaki zakres badań i jaki ich rodzaj może potwierdzić wystąpienie lub niewystąpienie konkretnej jednostki chorobowej. W szczególności nie przeprowadzono żadnych badań charakterystycznych dla zdiagnozowania alergicznego zapalenia spojówek (brak konsultacji okulistycznej) ani nie wskazano na ewentualne przeszkody natury zdrowotnej dla przeprowadzenia badań.

Reasumując, zarzuty skargi okazały się trafne. Mimo, iż skarżąca nie sprecyzowała ich w sposób profesjonalny, to jednak przedstawiła trafną argumentację uzasadniającą niewyjaśnienie w sposób właściwy okoliczności sprawy. Powołanie się przez organy decyzyjne na związanie treścią orzeczeń lekarskich jednostek medycznych uprawnionych do stwierdzania chorób zawodowych może nastąpić gdy orzeczenia te nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Brak odpowiedzi lekarzy orzeczników na pytanie czy także wieloletnia ekspozycja na alergeny kurzu w środowisku pracy wyklucza zawodowe podłoże alergicznych chorób widniejących w wykazie chorób zawodowych tylko dlatego, że kurz jest alergenem pospolitym, uniemożliwiał uznanie orzeczeń za pełne. Organy decyzyjne nie przesłały jednostkom orzeczniczym dokumentacji opisującej warunki środowiska pracy skarżącej a organ decyzyjny odwoławczy nie uwzględnił faktu, że orzeczenie lekarskie II stopnia nie zostało poprzedzone ponownymi badaniami skarżącej, koniecznymi z uwagi na uwarunkowania prawne wynikające z Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Argumentacja skargi H. G. ujęta w profesjonalny sposób zarzutami sprecyzowanymi w piśmie procesowym pełnomocnika z urzędu, trafnie wskazuje na zaniedbania proceduralne organów decyzyjnych w kierunku wyjaśnienia w sposób wnikliwy okoliczności związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną u skarżącej chorobą w postaci astmy oskrzelowej a zawodową etiologią powyższego schorzenia. Zbagatelizowanie przez organy dokumentacji składanej przez skarżącą, którą wykazywała szkodliwy wpływ na stan zdrowia warunków środowiska pracy, wskazuje na zaniechanie dążenia do rozpatrzenia sprawy w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej. Akta sprawy wskazują na "pozorowanie" podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez umożliwienie stronie złożenia dowodów, których następnie nie przesłano lekarzowi orzecznikowi celem uzupełnienia opinii przy uwzględnieniu poszerzonego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).