Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., znak: [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: [...]

Wyżej wskazana decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzja z 27 czerwca 2022 r.; znak [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki zatwierdził projekt podziału części nieruchomości położonej w gminie C., obręb K., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako: działka nr [...] o powierzchni 0,1757 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,1525 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,1284 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0725 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0729 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,1140 ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 lipca 2022 r. W wyniku podziału powstały m.in. działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, tj. działka numer [...] o powierzchni 0,0312 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0210 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0187 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0175 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0163 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0258 ha.

Spółka następnie złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie C. , obręb K., arkusz mapy [...], działki: nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o nr [...] (wydzielona z działki nr [...]).

Starosta [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: [...] ustalił na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. odszkodowanie w kwocie [...]zł za utracone prawo własności ww. nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną - drogę gminną, w trybie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia oraz odniesienia się do opinii biegłych rzeczoznawców przedstawionych przez odwołującego w toku postępowania, w sytuacji w której opinie te przedstawiały diametralnie inne ustalenia, w tym co do wartości nieruchomości, niż opinie przedstawione przez biegłych rzeczoznawców powołanych przez Organ I instancji, a nadto, niezależnie od powyższego,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu poniesionej szkody na opinii biegłego rzeczoznawcy powołanego przez Organ I instancji, w szczególności w sytuacji, w której opinia ta została sporządzona w oparciu o błędne i niepełne założenia, a w konsekwencji czego doszło do rażącego umniejszenia odszkodowania należnego odwołującemu.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w kwocie odpowiadającej rzeczywistemu umniejszeniu nieruchomości odwołującego oraz rzeczywistemu zakresowi szkody poniesionej przez odwołującego, ewentualnie, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto Spółka powołując się na art. 142 k.p.a. zaskarżyła w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 27 października 2023 r. w przedmiocie odmówienia uwzględnienia jako dowodów operatów szacunkowych przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Spółka wniosła również o uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedstawionych do niniejszego pisma, tj.:

- operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2023 roku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego P. G.,

- operatu szacunkowego z dnia 27 kwietnia 2022 roku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego P. G..

Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Biegła ustosunkowała się do powyższego pisma w piśmie z dnia 21 lutego 2024 r.

Wydając wskazaną na wstępie decyzję organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach cechach nieruchomości podobnych.

Na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania zastosował właściwie przepisy.

Organ uznał, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie na podstawie art. 80 k.p.a. oraz stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowych działek, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda wskazał, iż biegła prawidłowo ustaliła, że w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości, tj. 27 czerwca 2022 r. przedmiotowy grunt znajdował się na terenie, gdzie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi K. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...] z dnia 26 listopada 2002 r., poz. 3876, zgodnie z którym teren wycenianych działek oznaczony był jako przeznaczony pod drogi zbiorcze (KZ). Następnie dokonała analizy transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne, tj. o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem przedmiotu wyceny. Początkowo badaniem objęto transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie całego powiatu p. , następnie w celu utworzenia zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny skupiono się wyłącznie na transakcjach dotyczących nieruchomości położonych na terenie gminy C.. Horyzont czasowy analizy objął okres od początku 2019 r. od daty wyceny. Przyjęcie relatywnie długiego, bo przeszło 4,5 letniego okresu analizy było podyktowane faktem, że na lokalnym rynku gminy C. transakcje sprzedażny nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne zawiera się rzadko, a nadto w 2019 r. odnotowano umowę sprzedaży nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], a więc w bliskim sąsiedztwie przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny zbadała zmienność cen nieruchomości w czasie i ceny zaktualizowała na datę wyceny uwzględniając wyznaczony współczynnik trendu czasowego.

Wojewoda zaznaczył, iż przedmiotowy operat szacunkowy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych działek i przypisanych im wag. Pozwoliło to organowi prześledzić cały proces wyceny przedmiotowych działek oraz jej wynik końcowy. Ocena dowodowa ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z przepisami rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jej wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie organ podkreślił, że biegła ustosunkowała się również do zarzutów skarżącej, które zostały wskazane w odwołaniu z dnia 02 stycznia 2024 r.

Organ zaznaczył, że poddał również analizie przedłożone przez pełnomocnika odwołującej się operaty szacunkowe z 17 marca 2023 r. oraz z 27 kwietnia 2022 r..

Organ uznał, że powyższe operaty szacunkowe nie przedstawiają wartości dowodowej w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n., więc nie mogą być one podstawą ustalenia odszkodowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że operatach szacunkowych przedłożonych przez pełnomocnika odwołującej biegły przyjął błędną datę, na która określił stan nieruchomości tj. zamiast 27 czerwca 2022 r. przyjął datę w operacie szacunkowym z 17 marca 2023 r. -14 marca 2023 r., natomiast w operacie szacunkowym z 27 kwietnia 2022 r. - 28 grudnia 2021 r. Organ uznał, że dyskwalifikuje to powyższe operaty jako opinie mogące stanowić podstawę do wydania decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że operat z 27 kwietnia 2022 r. sporządzony został w celu określenia wzrostu wartości rynkowej działek nr [...] i nr [...] obręb K., gmina C. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb naliczania przez gminę opłaty planistycznej w związku z ich sprzedażą, a nie w celu ustalenia odszkodowania za przejęcie działek pod drogi publiczne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółka wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak włączenia opinii biegłych rzeczoznawców przedstawionych przez odwołującego w toku postępowania do materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji w której opinie te przedstawiały diametralnie inne ustalenia, w tym co do wartości nieruchomości, niż opinie przedstawione przez biegłych rzeczoznawców powołanych przez Organ I instancji,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n. (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu poniesionej szkody na opinii biegłego rzeczoznawcy powołanego przez Organ I instancji, w szczególności w sytuacji, w której opinia ta została sporządzona w oparciu o błędne i niepełne założenia, m.in. w zakresie ustalenia ceny nieruchomości z uwzględnieniem cen nieruchomości z okresu odległego, a w konsekwencji czego doszło do rażącego umniejszenia odszkodowania należnego odwołującemu.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi kładąc nacisk na sprzeczność operatu sporządzonego na zlecenie organu z operatami przedstawionymi przez stronę. Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę na brak podobieństwa nieruchomości wycenianych z uwagi na ich lokalizację oraz wielkość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę wskazując dodatkowo, iż strona skarżąca ma świadomość, że przedłożone operaty zostały sporządzone w innym celu, ale ich złożenie miało służyć wykazaniu błędności operatu, którym posługuje się organ. Prezes Zarządu Spółki K. T. podtrzymał skargę oraz stanowisko pełnomocnika.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż zdaniem Gminy sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy, natomiast operat przedkładany przez stronę w toku postępowania administracyjnego dotyczą innych stanów faktycznych, w szczególności w zakresie wyboru nieruchomości podobnej do wycenianych, na różne potrzeby, nadto są z innych dat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie C. , obręb K., arkusz mapy [...], działki: nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o nr [...] (wydzielona z działki nr [...]).

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 98 ust. 3, art. 128, 129 ust. 5, 130, 132 i 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "u.g.n.".

Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1,przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne.

Wobec powyższego wskazać należy, iż w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości, tj. 27 czerwca 2022 r. ww. działki znajdowały się na terenie, gdzie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi K. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r., nr Nr [...] Zgodnie z zapisami planu miejscowego wyceniane działki znajdowały się na terenie przeznaczonym pod drogi zbiorcze (KZ).

Z tych też względów w ostatecznej decyzji podziałowej słusznie zawarto informację, iż nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] na mocy art. 98 u.g.n. z mocy prawa przechodzą na własność gminy.

Przy czym należy pamiętać, iż postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa.

Ponadto w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania poprzedzone były rokowaniami (protokół rokowań z dnia 3 kwietnia 2023 r., k. [...] akt administracyjnych).

Tym samym w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się wyłącznie do kwestii wysokości należnego odszkodowania, a przede wszystkim oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy Rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w sprawie wartości nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność gminy.

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832, dalej: rozporządzenie).

Podkreślić należy, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Przy czym pamiętać należy, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Niemniej, choć wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością.

Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 u.g.n.. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.

Jednocześnie, ocena organu sporządzonego operatu nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia zgodności ekspertyzy z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w niej ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn.. akt I OSK 1510/10)

Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły, w zakresie swoich kompetencji, wartość dowodową operatu szacunkowego, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. W tym miejscu wskazać również należy, iż organ odniósł się również do operatów przedłożonych przez Skarżącą. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż organ dokonał kompleksowej oceny całego materiału dowodowego.

Przechodząc do szczegółowej oceny sporządzonego w sprawie operatu wskazać należy, iż dla określenia wartości działek rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym – a przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.) – stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zastosowane podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

W myśl § 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości

Zgodnie natomiast z § 49 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia i metody wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości.

Do porównania przyjęto szczęść transakcji - opisanych w tabeli na str. 23 operatu- o przeznaczeniu pod drogi publiczne.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie na gruncie poprzednio obowiązującego § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), o zbliżonej treści jak obecnie § 49, w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż w ww. przepisie chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Warto w tym miejscu odnotować, iż w operacie jednoznacznie wskazano, że "Analizą objęto transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne, tj. o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem przedmiotu wyceny. Początkowo badaniem objęto transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie całego powiatu p. , następnie w celu utworzenia zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny skupiono się wyłącznie na transakcjach dotyczących nieruchomości położonych na terenie gminy C. . Horyzont czasowy analizy objął okres od początku 2019 r. do daty wyceny.".

Sąd miał przy tym na uwadze, iż stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Tym samym odstąpienie od dwuletniego terminu wymagało dokonania stosownego uzasadnienia. W sporządzonym operacie biegły wprost zaznaczył, iż "Przyjęcie relatywnie długiego, bo przeszło 4,5 -letniego okresu analizy jest podyktowane faktem, że na lokalnym rynku gminy C. transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne zawierane są rzadko, a nadto w 2019 r. odnotowano umowę sprzedaży nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], a więc w bliskim sąsiedztwie przedmiotu wyceny. W procesie szacowania zbadano zmienność cen nieruchomości w czasie i ceny zaktualizowano na datę wyceny uwzględniając wyznaczony współczynnik trendu czasowego." str. 21 operatu). W operacie wskazano również, iż "transakcja sprzedaży zawarta w okresie od początku 2019 r. do daty wyceny (wybór relatywnie długiego okresu analizy był podyktowany chęcią wyselekcjonowania możliwie licznego zbioru nieruchomości usytuowanych możliwie najbliżej przedmiotu wyceny, tj. w tej samej gminie". (str. 23 operatu).

W ocenie Sądu takie uzasadnienie jest przekonywujące i wystarczające dla uznania dopuszczalności przyjęcia do porównania starszych transakcji.

Ponadto w zakresie wyboru transakcji odwołać należy się do zapisów na str. 23 operatu gdzie biegły wyjaśnił, iż "Ceny wahały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, a ich średnia arytmetyczna wyniosła [...] zł/m2. Ponieważ wyjściowy zbiór danych był bardzo zróżnicowany pod względem atrybutów mających wpływ na cenność nieruchomości, w szczególności występowało duże zróżnicowanie pod kątem usytuowania nieruchomości (od obszarów peryferyjnych powiatu do najbardziej zurbanizowanych i całkowicie ukształtowanych terenów przyległych do granic administracyjnych P. ) dokonano dalszej szczegółowej selekcji celem utworzenia zbioru nieruchomości podobnych do szacowanej. W następstwie przeprowadzonej analizy, a także po wyeliminowaniu ze zbioru przypadków cen jednostkowych skrajnie odbiegających od poziomu typowego - dwóch nieruchomości o istotnie wyższych cenach od pozostałych (sięgających [...] zł/m2 i [...] zł/m2), które oprócz przeznaczenia/wykorzystania drogowego przeznaczone były w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną- utworzono bazę obiektów podobnych(...)."

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd nie dostrzegł aby w niniejszej sprawie nie zachodziło podobieństwo pomiędzy nieruchomościami porównywanymi. Biegły w operacie dokładnie opisał nieruchomości porównywane oraz opisał ich cechy rynkowe. Tym samym stanowisko Skarżącej nie jest wystarczające dla uznania wadliwości sporządzonego operatu.

W szczególności wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko rzeczoznawcy, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym ich wielkość nie wpływa na cenę jednostkową. Po pierwsze wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr wpływający na podobieństwo. Po drugie wielkość działki pod drogę jest wynikiem ustaleń planu miejscowego albo decyzji lokalizacyjnej. Działki, o których mowa w art. 98 u.g.n., wydzielone na skutek decyzji podziałowej w całości przeznaczona są pod inwestycję drogową. Kryterium wielkości wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki. Ponadto, kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r., sygn.. akt I OSK 829/12).

Ponadto odnosząc się do drugiego zarzutu wskazującego na wadliwość operatu tj. kwestii lokalizacji nieruchomości podkreślić należy, iż biegły przyjął do porównania transakcje nieruchomościami usytuowanymi możliwie najbliżej nieruchomości wycenianych. Watro w tym miejscu zaznaczyć, iż zarówno B. , B.1 , K. oraz D. zlokalizowanie są w gminie C. . Z tych też argumentacja skargi, iż biegły do porównania przyjął nieruchomości położone w znacznej odległości od gminy C. nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen.

Takiej korekty biegły w niniejszej sprawie dokonał na co wskazują zapisy sporządzonego operatu. Biegły na str. 24 i 25 opisał jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości drogowej przypisując im wartości procentowe (tabela str. 25), a następnie uwzględnił je ustalając skorygowana cenę jednostkową (tabela na str. 25 operatu).

Na marginesie odnosząc się do kwestii lokalizacji nieruchomości porównywanych wskazać należy, iż w przedstawionym przez stronę skarżąca operacie z dnia 17 marca 2023 r. biegły do porównania przyjął nieruchomości leżące zupełnie z innej strony P. (zob. P., L. - miasto położone bezpośrednio przy autostradzie A2), a więc w znacznej odległości od nieruchomości wycenianych i co istotne w zupełnie innych gminach.

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, iż operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, operat szacunkowy zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, zawiera przedmiot i zakres wyceny, wskazuje cel wyceny, operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, w operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości, operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości, operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia oraz odniesienia się do opinii biegłych rzeczoznawców przedstawionych przez odwołującego w toku postępowania, w sytuacji w której opinie te przedstawiały diametralnie inne ustalenia, w tym co do wartości nieruchomości, niż opinie przedstawione przez biegłych rzeczoznawców powołanych przez Organ I instancji wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie jakichkolwiek naruszeń.

W uzasadnieniu decyzji zarówno organ I jak i II instancji odniosły się do przedstawionych operatów odmawiając uwzględnienia ich jako dowodów w sprawie (zob. postanowienie Starosty z dnia 27 października 2023 r., k. [...] akt administracyjnych i uzasadnienie decyzji Wojewody). Sąd dokonując oceny postanowienia o odmowie uwzględnienia operatów szacunkowych z dnia 27 kwietnia 2022 r. i 17 marca 2023 r. nie znalazł podstaw do kwestionowania jego prawidłowości.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Z powyższych względów nie budzi najmniejszych wątpliwości, że operaty Skarżącej nie mógł zostać uwzględnione przez organy i stanowić dowodu w sprawie z uwagi na to, że zostały sporządzone w innym celu, czego świadomość ma Skarżąca i co wynika wprost z oświadczenia złożonego na rozprawie przez jej pełnomocnika.

Podkreślenia wymaga, iż cel wyceny ma wpływ na wybór właściwego szacowania nieruchomości i w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Ustawodawca wskazał cel dokonywanej wyceny, jako element od którego zależy podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjęta na podstawie szacowania wartość nieruchomości stanowi bowiem podstawę dla dokonania czynności o różnym charakterze (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 48/08, CBOSA). Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca określa zatem, zgodnie z jednoznaczną treścią art. 156 ust. 4 u.g.n., w sposób jednoznaczny cel dla którego jest on sporządzany. Nie można z przytoczonego przepisu również wywodzić, że celem sporządzenia operatu mogłoby być ogólnikowe "określenie wartości rynkowej" albowiem w takiej sytuacji art. 156 ust. 3 u.g.n. mówiący o "wykorzystaniu do celu, dla którego został sporządzony" byłby martwy. Ponadto nie jest możliwym oszacowanie wartości nieruchomości "w każdym celu" z uwagi na fakt, że ustawodawca domaga się określenia celu wyceny. Przyjmuje się, że w zależności od celu wyceny wyniki oszacowania nieruchomości mogą być różne. Cel wyceny ma niewątpliwy wpływ na dobór odpowiednich czynników. W konsekwencji tego, że wycena ma być wykorzystywana tylko do celu, dla jakiego została sporządzona, to wskazanie jednego konkretnego celu sporządzenia wyceny nieruchomości uzależnionego np. od czynności prawnej jaka ma zostać wykonana bądź przeznaczenia nieruchomości jest nieodzowna i wywiera konsekwencje związane z możliwością jego wykorzystania.

Z tych też względów operaty, a przede wszystkim operat z 27 kwietnia 2022 r. sporządzony celem określenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, nie mogły stanowić dowodu w niniejszej sprawie.

Ponadto organ zasadnie wskazał na wadliwości operatu z 17 marca 2023 r. z uwagi na poszerzenie rynku na tereny sąsiednich powiatów (kwestia lokalizacji nieruchomości została opisana już wyżej), a przede wszystkim na przyjęcie w ww. operacie błędnych dat tj. biegły przyjął błędną datę, na która określił stan nieruchomości tj. zamiast 27 czerwca 2022 r. przyjął datę -14 marca 2023 r.

Na marginesie Sąd wskazuje na niekonsekwencję strony Skarżącej. Z jednej strony Spółka kwestionuje prawidłowość przyjętych do porównania nieruchomości z uwagi na ich wielkość, a z drugiej strony wskazuje jako prawidłowy operat który do porównania przyjął działki o jeszcze mniejszej powierzchni niż przyjęte przez rzeczoznawcę powołanego przez organ np. 7 czy też 18 m2.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż organy z poszanowaniem przepisów postępowania należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 77 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż organy dały wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.