Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 972/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na akt Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie na rzecz A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 22 sierpnia 2023 r. A. S. (dalej jako: "skarżący", "strona") złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Urzędu Gminy [...] (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawienia kontroli zewnętrznych w urzędzie gminy za lata 2021, 2022 i 2023 oraz przesłanie wersji elektronicznej kontroli rio [...], protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego i odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne.

W odpowiedzi w piśmie z 4 września 2023 r. organ wskazał, że zestawienie kontroli zewnętrznych za 2021 r. i 2022 r. dostępne jest w Biuletynie Informacji Publicznej, pod załączonymi adresami (linkami). Z kolei zestawienie kontroli zewnętrznych za 2023 r. przekazano w załączeniu. Ponadto wskazano, że w odniesieniu do żądanego skanu protokołu kontroli kompleksowej, wystąpienia pokontrolnego oraz skanu odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne liczba stron tych dokumentów jest bardzo duża. Podniesiono, że przekazanie tak dużej ilości materiałów przy konieczności przetwarzania formy papierowej w pliki pdf oraz zanonimizowania danych osobowych w nich zawartych wymaga zaangażowania dodatkowych środków finansowych na przygotowanie tych dokumentów zgodnie z wnioskiem. Wykonanie zaś tak pracochłonnego żądania wymagać będzie zaangażowania pracy pracownika w godzinach nadliczbowych. W związku z tym na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformowano stronę, że opłata za udostępnienie informacji publicznej odpowiadająca poniesionym dodatkowym kosztom związanym ze sposobem udostępnienia informacji wyniesie 150,20 zł. Wyliczono, że minimalny czas pracy potrzebny na to zadanie wyniesie 4 godziny, co przy wynagrodzeniu za pracę osoby odpowiedzialnej za realizację tego zadania wyniesie 125,45 zł brutto, a łącznie z kosztami pracodawcy 150,20 zł. W związku z naliczeniem opłaty wezwano stronę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie danych osobowych, bowiem nieuiszczenie opłaty będzie podlegać ściągnięciu na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pouczono, że z momentem doręczenia niniejszego pisma zaczyna biec 14-dniowy termin, w którym istnieje możliwość zmiany żądanego sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Bezczynność w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia wskazanych kosztów.

Następnie 21 września 2023 r. skarżący wywiódł skargę na m.in. na "wymuszanie opłat za udzielenie informacji publicznej, która powinna być ogólnodostępna". Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził m.in., że skarga jest bezzasadna, gdyż zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego został skierowany wniosek o informację publiczną może pobrać od wnioskodawcy opłatę. Organ podniósł również, że w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] zamieszczone zostały informacje o przeprowadzonych w Urzędzie i jednostkach podległych kontrolach realizowanych przez podmioty zewnętrzne. Informacje te stanowią w ocenie organu podstawę do dalszego wyszukiwania szczegółów dotyczących przeprowadzanych kontroli, które można znaleźć w Biuletynach Informacji Publicznych podmiotów kontrolujących. Dlatego też udostępnienie informacji dotyczącej kontroli powinno zostać zrealizowane przez instytucję zobowiązaną do umieszczenia jej w BIP, czyli podmiot kontrolujący, który dysponuje elektroniczną wersją dokumentu, a w przypadku udostępnienia jej przez inny podmiot (podmiot kontrolowany) można żądać wniesienia opłaty w myśl art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Sądu z 26 października 2023 r. wyodrębniono dwie sprawy skarżącego: na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej oraz skargę na działalność Wójta Gminy [...] (będącą przedmiotem rozpoznania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (por. postanowienie z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpatrywanym przypadku skargą został objęty akt (pismo z 4 września 2023 r.) ustalający na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej: "u.d.i.p.", opłatę za udostępnienie informacji publicznej – przekształcenie informacji publicznej, które to pismo właśnie należało uznać za akt lub czynność w opisanym wyżej rozumieniu, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu organu ustalającego skarżącemu opłatę za udostępnienie informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszym przypadku skarżący dochował ww. 30-dniowego terminu.

Zgodnie z powołanym art. 15 u.d.i.p.: "1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek."

Przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Pozostaje zauważyć, jak podkreśla się w orzecznictwie, że powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., z jednej strony, gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu. Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W pierwszej kolejności zatem organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać powody powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nadto pozostaje podnieść, że przytoczony przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Co wymaga w tym miejscu zaakcentowania, koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17, dostępny w CBOSA).

Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17, dostępny w CBOSA). Są to często koszty wynikające z niestandardowych wniosków.

Nadto przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały te tzw. "dodatkowe koszty". Jak również podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w przypadku zadecydowania przez podmiot zobowiązany o ustaleniu opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych. Przy czym koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (vide: wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., III OSK 923/21, dostępny w CBOSA).

Akt w przedmiocie wyznaczenia opłaty nie może być wydawany w sposób dowolny, ponieważ w celu ograniczenia dostępu do informacji podmiot zobowiązany mógłby w każdym wypadku nakładać koszty dodatkowe a wnioskodawca, który nie byłby w stanie zweryfikować czy nałożona opłata jest zasadna czy nie, zawsze byłby narażony na poniesienie pewnego ryzyka zmiany wysokości tej opłaty w późniejszym czasie. Co istotne, organ zobowiązany jest wyjaśnić przed podjęciem przedmiotowego aktu lub w tym akcie, dlaczego uznał, że zachodzi podstawa do ustalenia spornej opłaty za udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej we wskazanej wysokości. Ponadto mając na uwadze to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 ustanawia zasadę nieodpłatnego dostępu do informacji publicznej, wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, ale i poinformowania wnioskodawcy o tym, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (vide: wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., III OSK 923/21, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ podniósł, że opłata za udostępnienie informacji publicznej odpowiadająca poniesionym dodatkowym kosztom związanym ze sposobem udostępnienia informacji wyniesie 150,20 zł. Wyliczono, że minimalny czas pracy potrzebny na to zadanie wyniesie 4 godziny, co przy wynagrodzeniu za pracę osoby odpowiedzialnej za realizację tego zadania wyniesie 125,45 zł brutto, a łącznie z kosztami pracodawcy 150,20 zł.

Organ ustalając opłatę w oparciu o przedstawione koszty osobowe oraz dodatkowe tzw. "koszty pracodawcy" zupełnie nie wykazał prawidłowości wyliczenia tych kosztów. Wskazywana konieczność poświęcenia przez pracownika 4 godzin na zebranie wnioskowanych informacji ma jedynie charakter szacunkowy i nie jest poparta żadnymi szczegółowymi wyliczeniami. Nie wskazano jakie konkretnie czynności musi podjąć dany pracownik i nie uprawdopodobniono, że musi on na nie poświęcić 4 godziny dodatkowego czasu pracy. W istocie wyliczenia organu mają charakter ogólnikowy i nie są poparte wiarygodnym uzasadnieniem. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wnioskodawca nie zażądał jakiegoś szczególnego sposobu, czy formy udostępnienia mu interesujących go informacji. Przetworzenie formy papierowej w pliki pdf i anonimizacja dokumentów są raczej co do zasady standardowym sposobem działania i formą udostępniania wnioskowanych informacji. Dodatkowe koszty osobowe zaś w postaci wynagrodzenia za dodatkowe czynności pracownika wynikać mogą właśnie tylko z realizacji wskazanej we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia. Z tym zaś nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przekształcanie informacji przez przeniesienie jej na nośnik elektroniczny może w pewnych wyjątkowych sytuacjach generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Trzeba również wykazać w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli jest konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Ponadto podkreślić należy, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/23, publikacja CBOSA).

Organ nie zawarł zatem argumentacji, która w wystarczającym stopniu wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez niego w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu.

Ponadto, jeśli wnioskowane informacje faktycznie jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (i to bez znaczenia przez jaki organ administracji publicznej prowadzonego) to dla prawidłowego załatwienia sprawy wystarczające byłoby odesłanie do odpowiedniej strony BIP, będącej źródłem takich wnioskowanych przez stronę informacji. Jest to rozwiązanie nie tylko prawidłowe, ale też najprostsze, najmniej obciążające organ, a także niegenerujące kosztów po jego stronie a także po stronie wnioskodawcy. W sytuacji zatem gdy wnioskowane informacje publiczne można odnaleźć na stronie BIP to niepotrzebne i niewłaściwe jest wszczynanie procedury obciążania strony opłatą za udostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Stwierdzone uchybienie organu spowodowało konieczność uchylenia w pkt I sentencji wyroku zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi (200 zł).