Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7504/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 156 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 161/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zbierania odpadów na skutek prowadzonej działalności 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 161/21, w ten sposób, że w komparycji sentencji wyroku oraz uzasadnieniu wyroku w miejscach słowa "R." wpisuje słowo "R.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 161/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w P. (dalej: WIOŚ) z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: I-P.7023.093.2020,Ij w przedmiocie zbierania odpadów na skutek prowadzonej działalności, oddalił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 995 ze zm.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy pkt 3 zarządzenia pokontrolnego został sformułowany w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, tym samym niepozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, jakie naruszenia są zarzucane Skarżącej Spółce oraz z jakiego powodu, jak również, jakich dokładnie działań należy zaprzestać, co uzasadniało uchylenie zarządzenia pokontrolnego,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.),. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spółka C. nie może być wskazana jako odbiorca/importer odpadów na załączniku nr VII do rozporządzenia (pozycja nr 2) towarzyszącemu transgranicznemu przemieszczaniu odpadów z listy zielonej, podczas gdy odbiorcą odpadów może być także podmiot prowadzący zbieranie odpadów, który nie posiada własnej instalacji odzysku, ale po przyjęciu odpadów z zagranicy przekaże je podmiotowi posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Błędna wykładnia i błędne zastosowanie w/w przepisu doprowadziło do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 sierpnia 2021 r. (Il SA/Łd 161/21) oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, tj. uchylenie zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z dnia 30 grudnia 2020 r., względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym (zrzeczenie się rozprawy) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, organ niewłaściwie sformułował (zredagował i uzasadnił) zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu 3, tym samym wcale nie jest jasne, jakich działań zaprzestać ma spółka - czy chodzi o przyjmowanie odpadów jako "odbiorca/importer"', czy jako "instalacja odzysku", czy może chodzi o to, że spółka nie może prowadzić odzysku odpadów, co – jak podkreślono - jest dla skarżącej spółki oczywiste i tego nie robi. W ocenie spółki takie uchybienie winno skutkować uchyleniem zarządzenia pokontrolnego, czego zaniechał Sąd uznając, że zarządzenie nie wymaga interpretacji i jest sformułowane jasno. Zdaniem spółki także uzasadnienie wyroku Sądu nastręcza pewne wątpliwości interpretacyjnych. Wydaje się, że intencją Sądu było stwierdzenie, że spółka nie spełnia kryteriów pozwalających uznać ją za "odbiorcę odpadów" w świetle art, 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006. W ocenie spółki zarówno Sąd, jak i organ kontroli dokonali nieprawidłowej interpretacji art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006, bowiem spółka może być "odbiorcą odpadów" z zagranicy, mimo że posiada tylko zezwolenie na zbieranie odpadów. Zaznaczono także, że w niniejszej sprawie badana jest treść zarządzenia pokontrolnego, a zatem należało ustalić czy organ właściwie je zredagował, czyli że nie ma wątpliwości co do tego, jakie działania spółki są nieprawidłowe oraz co należy zrobić, aby te nieprawidłowości usunąć (jakie działanie jest prawidłowe). Tego wymogu – według spółki - zaskarżone zarządzenie nie spełniało, zatem należało je uchylić.

Dalej spółka wskazała, że ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy i na tej podstawie sprecyzowanie dokładnych wskazań służących ich wyeliminowaniu. Spółka podniosła, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Badanie legalności zarządzenia pokontrolnego oznacza zatem konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w zarządzeniu w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. W konsekwencji zarządzenie powinno zawierać taką treść, która umożliwiłaby adresatowi jasne odczytanie, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżony akt (w zakresie pkt 3) nie spełnia tych wymogów. Sąd I instancji niezasadnie nie dopatrzył się uchybień, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można uznać, że zarządzenie jest jasne i czytelne.

Ponadto, w ocenie spółki skarżącej kasacyjnie organ kontroli dokonał (a Sąd to zaakceptował) błędnej wykładni definicji odbiorcy odpadów, co doprowadziło go do podobnego stwierdzenia, że spółka nie może być "odbiorcą odpadów". Zdaniem spółki rozporządzenie nr 1013/2006 nie zabrania gromadzenia (zbierania) odpadów przez odbiorcę, po to by w następnej kolejności przekazać je do odzysku właściwym instalacjom. Gdyby takie działanie miało być nielegalne, rozporządzenie musiałoby wprost taki zakaz przewidywać. Rozporządzenie nr 1013/2006 nie zakazuje również odsprzedawania odpadów przez odbiorcę odpadów oraz kierowania ich do instalacji odzysku na terenie kraju przeznaczenia. Bez względu na to, czy odbiorca posiada własną instalację odzysku czy też kieruje odebrane odpady do instalacji zarządzanej przez inny podmiot, cel przepisów rozporządzenia zostaje osiągnięty poprzez poddanie odpadów odzyskowi (sprowadzenie odpadów z zagranicy w celu ich odzysku). Podsumowując spółka stanęła na stanowisku, że może być "odbiorcą odpadów" w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006, nawet jeśli posiada tylko zezwolenie na zbieranie odpadów. Istotne jest to, że sprowadza odpady z zagranicy w celu poddania ich recyklingowi (czego spółka nie czyniła samodzielnie, a przez inne uprawnione podmioty), co każdorazowo miało miejsce. Zatem – w jej ocenie - zobowiązanie spółki do zaprzestania "przyjmowania" odpadów z zagranicy w ramach działalności polegającej na zbieraniu odpadów jest sprzeczne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE.L. z 2006 r., Nr 190 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem o przemieszczania odpadów). Zdaniem skarżącej kasacyjnie odbiorcą odpadów może być także podmiot prowadzący zbieranie odpadów, który nie posiada własnej instalacji odzysku, ale po przyjęciu odpadów z zagranicy przekaże je podmiotowi posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej należy przypomnieć najważniejsze elementy stanu faktycznego sprawy, które będą miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie przyjmowała do zakładu położonego w B. odpady pochodzące z zagranicy. Na terenie tego zakładu spółka nie posiadała instalacji do przetwarzania odpadów. Skarżąca nie zawierała umów dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów odbiorcą odpadów transportowanych w ramach transgranicznego przemieszczania odpadów należy uznać każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia;

Istotnym kwantyfikatorem pojęcia odbiorcy w rozumieniu tego przepisu jest cel dla którego odpady te są przesyłane. Celem tym jest odzysk lub unieszkodliwianie. Zasadą więc jest, że odbiorcą odpadów jest jednocześnie podmiot prowadzący odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Celem transgranicznego przemieszczania odpadów nie jest ich magazynowanie. Wynika to z przepisów rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów.

Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie o przemieszczaniu odpadów posługuje się także takimi pojęciami jak: "osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie", "prowadzący instalację odzysku lub laboratorium", "sprzedawca" oraz "pośrednik". Dwa ostatnie z wymienionych pojęć zostały zdefiniowane w rozporządzeniu o przemieszczaniu odpadów. Jako sprzedawcę art. 2 pkt 12 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów definiuje każdego, kto kieruje nabywaniem, a następnie sprzedażą odpadów, w tym także sprzedawców, którzy nie obejmują faktycznego władania odpadami, zgodnie z art. 12 dyrektywy 2006/12/WE. Za pośrednika w myśl art. 2 pkt 13 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów uznaje się każdego, kto organizuje odzysk lub unieszkodliwianie odpadów w imieniu osób trzecich, w tym także pośredników, którzy nie obejmują faktycznego władania odpadami, zgodnie z art. 12 dyrektywy 2006/12/WE.

Istotnym wymogiem związanym z transgranicznym przemieszczaniem odpadów jest zawarcie przez zgłaszającego i odbiorcę umowy w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów (art. 5 ust. 1 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów). Elementem obligatoryjnym takiej umowy jest zobowiązanie prowadzącego instalację do wydania zgodnie z art. 16 lit. e) zaświadczenia potwierdzającego odzysk lub unieszkodliwienie odpadów zgodnie z treścią zgłoszenia i określonymi w nim warunkami oraz wymogami rozporządzenia.

Zgodnie z art. 16 pkt d rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów takim wymogiem jest pisemne potwierdzenie otrzymania odpadów przez prowadzącego instalację.

W myśl zaś art. 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów "Umowa, o której mowa w załączniku VII, zawarta pomiędzy osobą, która organizuje przemieszczanie, oraz odbiorcą odpadów przeznaczonych do odzysku musi obowiązywać w momencie rozpoczęcia przemieszczania odpadów i obejmować zobowiązanie, że w przypadku gdy przemieszczanie odpadów lub ich odzysk nie zostaną zrealizowane zgodnie z planem albo też w przypadku gdy przemieszczanie będzie nielegalne, osoba, która organizuje przemieszczanie, lub odbiorca – w przypadku gdy osoba ta nie ma możliwości zakończenia przemieszczenia odpadów lub ich odzysku (np. z powodu niewypłacalności): odbierze odpady z powrotem lub zapewni ich odzysk w inny sposób, bądź też w razie potrzeby zapewni ich składowanie w tym czasie. Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje więc, że filialnym elementem danego transgranicznego przemieszczania odpadów jest ich odzysk lub unieszkodliwienie. Składowanie odpadów jest wyjątkiem, który może wystąpić jedynie w sytuacji, kiedy dojdzie do nieprawidłowości, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów.

Zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów, informacja o przemieszczaniu odpadów powinna zawierać między innymi: osobę, która zorganizowała przemieszczanie, przewoźnika, wytwórcę odpadów, proces odzysku. W punkcie 13 wskazano konieczność zamieszczenia podpisu po otrzymaniu przesyłki z odpadami przez odbiorcę, a w punkcie 14 zawarto informację dotyczącą daty i nazwiska otrzymania przesyłki przez instalację odzysku lub laboratorium.

Nie oznacza to jednak, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że odbiorca odpadów i prowadzący instalację to dwa oddzielne odizolowane od siebie podmioty. Analizując cel rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów stwierdzić należy, że było nim zapewnienie ochrony środowiska podczas przemieszczania odpadów, a ponadto preambuła rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów kładzie nacisk na ich przemieszczanie w związku z odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Ponadto podkreślić należy, że informacja dołączana do przemieszczania odpadów nie operuje pojęciem odbiorcy i podmiotu prowadzącego instalacje odzysku odpadów lecz mówi o odbiorcy oraz o instalacji odpadów. W takiej sytuacji nie można mówić o rozdzieleniu tych podmiotów od siebie.

O rozdzieleniu odbiorcy od podmiotu prowadzącego instalacje odzysku odpadów nie przesądza także treść punktu 4 podpunktu 15 załącznika IC do rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z tym załącznikiem odbiorcą określonym w polu nr 10 będzie zazwyczaj zakład unieszkodliwiania lub odzysku. Zasadą więc jest, że odbiorcą jest zakład unieszkodliwiania lub odzysku, czyli podmiot prowadzący instalację tego rodzaju. Od tej zasady wprowadzono wyjątek, że w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, na przykład sprzedawca lub pośrednik, lub osoba prawna, a wówczas w polu nr 10 podany zostanie adres siedziby głównej lub adres korespondencyjny zakładu unieszkodliwiania lub odzyskiwania odbierającego przesyłkę. W takich przypadkach informacje dotyczące sprzedawcy, pośrednika lub osoby prawnej należy podać w polu nr 2. W charakterze odbiorcy występować może sprzedawca, pośrednik lub osoba prawna, o ile podmiot taki jest objęty jurysdykcją kraju przeznaczenia oraz jest posiadaczem lub sprawuje innego rodzaju kontrolę prawną nad odpadami w momencie przybycia przesyłki do kraju przeznaczenia. Nie zwalnia to jednak od konieczności podania jako odbiorcy ( w polu nr 10) podmiotu prowadzącego instalację odzysku lub unieszkodliwiania. Za odbiorcę, po spełnieniu określonych warunków może więc być uznany pośrednik lub sprzedawca. Istotą i celem rozporządzenia jest aby celem transgranicznych odpadów był ich odzysk lub unieszkodliwianie. Stąd też konieczne wymogi związane z zawarciem umowy pomiędzy zgłaszającym a odbiorcą w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów. Zarówno z załącznika nr VII do rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów, jak i art. 16 pkt d i art. 18 ust. 2 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów wynika, że odbiorcą jest każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Jest to w pełni zbieżne z definicją odbiorcy zawartą w art. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Odbiorcą jest bowiem ten kto przemieszcza te odpady w celu unieszkodliwiania lub odzysku, a nie w celu magazynowania, a następnie poszukiwania nabywcy, który dokona takiego unieszkodliwiania lub odzysku, stąd konieczność załączenia stosownej umowy, o której mowa w art. 5 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów, jako dokumentu niezbędnego do dokonania transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazują na to także obowiązki jakie są nałożone na instalację odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w postaci choćby pisemnego potwierdzenia otrzymania odpadów przez prowadzącego instalację (art. 16 pkt d).

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że skarżąca kasacyjnie nie spełnia wymagań zawartych w definicji odbiorcy, o której mowa w art. 2 pkt 14 rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów. Konsekwencją takiego stanowiska musiała wiec być treść zawarta w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego dotycząca zaprzestania przyjmowania odpadów pochodzących z zagranicy w związku z transgranicznym przemieszczaniem odpadów w ramach działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Celem transgranicznego przemieszczania odpadów w rozumieniu rozporządzenia o przemieszczaniu odpadów nie jest bowiem ich magazynowanie lecz odzysk lub unieszkodliwianie.

Czyni to nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, albowiem treść zarządzenia została sporządzona w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, co do zakresów w nim wskazanych.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (pkt 2).

O sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji i w treści uzasadniania orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. uznając, że konieczne jest prawidłowe określenie (zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym) nazwy skarżącej kasacyjnie na: C. sp. z o.o. z siedzibą w B. (pkt 1 wyroku).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.