Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2495/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi J. M. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "GINB" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...] (dalej także jako: "wnioskodawcy" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i nałożył na inwestora [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] w [...], gmina [...], zgodnego z obowiązującymi zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] Nr [...] w granicach miejscowości [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] dnia [...].08.2006 (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...].09.2006 r.) w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r.

[...], [...], [...], [...], [...] i [...] wystąpili do GINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. wnioskodawcy wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., jak również art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], jak również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] nr [...] z dnia [...]października 2012 r., znak: [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym, jak podnosili wnioskodawcy, wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie ustalono, iż budowa budynku, którego dotyczy weryfikowana decyzja, realizowana była na podstawie trzech pozwoleń na budowę: początkowo szopo - garażu, następnie przechowalni na owoce i warzywa a ostatecznie budynku mieszkalnego. Inwestor wykonał szereg robót budowlanych w sposób samowolny, które spowodowały, że wymiary obiektu (powierzchnia zabudowy i kubatura) różnią się od tych które zawarte są w decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz w zawiadomieniach o zakończeniu budowy. Oprócz tego zmieniono charakter budynku. Z mieszkalno - gospodarczego przekształcono go w budynek wielorodzinny (posiadający 12 lokali mieszkalnych). Obowiązujący na kontrolowanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza zaś zabudowy wielorodzinnej.

Zdaniem GINB organy nadzoru budowlanego poprawnie uznały, że działanie inwestora stanowiło istotne odstąpienie od udzielonych pozwoleń na budowę i wdrożyły postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w trakcie którego wydana została decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

GINB zauważył, że zdaniem stron [...] WINB w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. powinien był nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót, w wyniku których budynek będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie wydania decyzji, co w konsekwencji umożliwiłoby przedstawienie projektu zamiennego, uwzględniającego zarówno zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót, jak i zapisy miejscowego planu przestrzennego. W istocie wnioskodawcy nie zgodzili się z dokonaną przez organ wojewódzki subsumcją stanu faktycznego do stanu prawnego oraz interpretacją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaprezentowali swoją interpretację ww. przepisu powołując się przy tym szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wnioskodawcy podkreślili również, że istnieją wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne dotyczące ww. przepisu zarówno w decyzjach, jak i wyrokach sądów administracyjnych. Według skarżących nałożony na inwestora obowiązek był niewykonalny w chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. a niewykonalność ta ma charakter trwały, względnie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

GINB podkreślił, że sam fakt istnienia orzecznictwa, które w sposób rozbieżny interpretuje obowiązki organu administracyjnego w toku postępowania naprawczego, nie daje podstawy do przyjęcia, że organ, który wydał decyzję zgodnie z jedną z tych interpretacji, ale nieakceptowaną przez stronę, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. z treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wskazuje bowiem na ich oczywistą niezgodność. Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy. Ustawodawca nie definiuje "potrzeby", w jakiej należy nałożyć na adresata decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Ocena ta jest dokonywana w konkretnych okolicznościach sprawy przez organ nadzoru, który może posiłkować się stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego.

W ocenie organu [...] WINB był uprawniony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do nałożenia na inwestora tylko jednego z dwóch przewidzianych w ww. przepisie obowiązków. W postępowaniu nadzwyczajnym ocenia się wyłącznie istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a przesłanki tej nie należy upatrywać w ewentualnych błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast odmienna interpretacja przepisu, ani odmienna ocena potrzeby, w okolicznościach konkretnej sprawy, nałożenia na inwestora obowiązków fakultatywnych, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ podkreślił, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013r., nie zmierza do zniweczenia zamierzonego skutku, jakim jest legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego, nie przerzuca obowiązku stosowania prawa na projektanta czy inwestora, a ponadto jej konsekwencją nie jest brak sankcji za niespełnienie przez inwestora założeń zatwierdzonego projektu budowlanego.

GINB zauważył, że [...] WINB zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego budynku. Projekt ten winien być zgodny z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego, tak więc winien uwzględniać również przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego wydaje równocześnie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na podstawie ww. przepisu inwestor miałby więc możliwość i obowiązek wykonać określone roboty budowlane i doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem zamiennym.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji, GINB podkreślił, że błędne jest dopatrywanie się niewykonalności zaskarżonego orzeczenia w tym, że w momencie zatwierdzenia projektu zamiennego, którego obowiązek dostarczenia został nałożony przedmiotową decyzją, budynek nie będzie odpowiadał temu projektowi, w tym nie będzie budynkiem jednorodzinnym. Wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny stanowi podstawę (wzorzec) do wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z tym projektem.

Zdaniem GINB, nie czyni też niewykonalną zaskarżonej decyzji ograniczenie kręgu jej adresatów wyłącznie do inwestora rozumianego jako podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę obiektu, także w sytuacji gdy oprócz niego w sprawie występują również nowi właściciele wydzielonych lokali mieszkalnych. Podmiot, na który nałożone zostały obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest odpowiedzialny za ich sfinansowanie i zorganizowanie. Dlatego też, nakaz określony w decyzjach o których mowa w art. 51 ww. ustawy w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 08.02.2016 r., sygn. akt II SA/G1 652/15). Nie ma możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na inwestora, dopiero wtedy, gdy utracił on tytuł prawny do obiektu. Sytuacja ta nie zachodzi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wskazali skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, inwestor nie wyzbył się praw do przedmiotowej nieruchomości całkowicie, jest nadal jej mniejszościowym udziałowcem. Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.10.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/15, GINB wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest wyłącznie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, czy też brakiem porozumienia współwłaścicieli odnośnie przedmiotu ich wspólnej własności są poza zakresem tych przepisów. Także brak ich zgody na legalizację nie ma znaczenia.

GINB uznał zatem, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast ocenie GINB nie podlegała decyzja PINB dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], ponieważ została ona uchylona w całości decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., skarżący reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego wnieśli o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) wydanie jej z naruszeniem prawa, w szczególności art. 10 k.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to na skutek niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron, a w szczególności [...], [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", przez co strony te bez swojej winy nie brały w nim udziału;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., a to przez nienależyte i nie wyczerpujące uzasadnienie swojej decyzji;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., względnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie - w trybie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci załączonych do skargi wydruków odpowiadających swoją treścią odpisowi aktualnemu ksiąg wieczystych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wszystkie dowody jw. na okoliczność osób będących właścicielami lokali mieszkalnych, dla których prowadzone są ww. księgi wieczyste, daty nabycia przez te osoby nieruchomości oraz powstania z mocy prawa wspólnoty mieszkaniowej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności z 16 lutego 2015 r. uzupełnione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznali za jedyną właściwą wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaprezentowaną m. in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem tego Sądu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane,

3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonywania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

W ocenie skarżących, dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Może również nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych ocen technicznych bądź ekspertyz. Ten materiał dowodowy umożliwi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz przewidziany jest w treści art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w przypadku niezastosowania tego trybu, organ nadzoru budowlanego może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja może stanowić element żądanej opinii. Dopiero po ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, winien ich zakres odnieść do ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestycja była lub jest realizowana. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym. Po ustaleniu jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący zauważyli, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przykładowo, sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane tylko jeden raz. Po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Skarżący podnieśli, że już przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ ten stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. To organy, a nie projektant, winny były określić czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

W ocenie skarżących nałożony przez PINB obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych jest niewykonalny. Część dotychczas wykonanych robót budowlanych jest bowiem niezgodne z prawem. Projekt zamienny, który przedstawi inwestor może być więc albo zgodny z prawem i możliwy do zatwierdzenia, albo uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nie może on natomiast spełniać jednocześnie obydwu tych wymogów. Powoduje to, że decyzja PINB z samej swojej natury jest niewykonalna. Niewykonalność ta ma charakter prawny, gdyż obowiązek nałożony decyzją jest sprzeczny z obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Niewykonalność ta ma przy tym charakter trwały, gdyż organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązku wykonania robót budowlanych, które mają doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem na innej podstawie niż art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skarżący zauważyli, że w decyzji [...]WINB nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...]. Tymczasem budynek taki nie istnieje, gdyż na nieruchomości powstał budynek mieszkalny wielorodzinny. A zatem decyzja powinna dotyczyć doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istniejącego budynku.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymując dotychczasowe stanowisko

w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 września 2017 r. uczestnicy postępowania, tj. [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...] popierając skargę skarżących wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu w całości.

Pismem z dnia 14 września 2017 r. uczestnik [...], również popierając skargę skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu w całości. Nadto dodał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie został o nim zawiadomiony, nie otrzymał również ww. decyzji. Dlatego też, jego zdaniem konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, tak aby mógł on w nim wystąpić w charakterze strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek m.in. skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] w [...], gmina [...], zgodnego z obowiązującymi zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] Nr [...] w granicach miejscowości [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] dnia [...].08.2006 (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...].09.2006 r.) w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r.

Wyjaśnić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Tak więc, wskazanie naruszeń organu które mogłyby okazać się skuteczne w zwykłym postępowaniu może okazać się niewystarczające w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz w przepisach odrębnych. Wady przedmiotowe muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, podmiotowe w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 720). Wyjaśnić również należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ - co istotne - nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Organ jedynie dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Innymi słowy, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż działanie inwestora stanowiło istotne odstąpienie od udzielonych pozwoleń na budowę, a konsekwencji powyższego zasadnie wdrożyły postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w trakcie którego wydana została decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Trafnie GINB podkreślił, że sam fakt istnienia orzecznictwa, które w sposób rozbieżny interpretuje obowiązki organu administracyjnego w toku postępowania naprawczego, nie daje podstawy do przyjęcia, że organ, który wydał decyzję zgodnie z jedną z tych interpretacji, ale nieakceptowaną przez stronę, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. z treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wskazuje bowiem na ich oczywistą niezgodność. Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) dawała organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy. Ustawodawca nie definiuje "potrzeby", w jakiej należy nałożyć na adresata decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Ocena ta jest dokonywana w konkretnych okolicznościach sprawy przez organ nadzoru, który może posiłkować się stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego. Małopolski WINB był więc uprawniony na podstawie powołanego przepisu do nałożenia na inwestora tylko jednego z dwóch przewidzianych w ww. przepisie obowiązków. W postępowaniu nadzwyczajnym ocenia się wyłącznie istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a przesłanki tej nie należy upatrywać w ewentualnych błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast odmienna interpretacja przepisu, ani odmienna ocena potrzeby, w okolicznościach konkretnej sprawy, nałożenia na inwestora obowiązków fakultatywnych, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia, ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Prawidłowo też GINB odniósł się do zarzutu niewykonalności decyzji której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Błędne jest dopatrywanie się jej niewykonalności w tym, że w momencie zatwierdzenia projektu zamiennego, którego obowiązek dostarczenia został nałożony przedmiotową decyzją, budynek nie będzie odpowiadał temu projektowi, w tym nie będzie budynkiem jednorodzinnym. Projekt budowlany zamienny stanowi bowiem podstawę do wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z tym projektem. Nie czyni też niewykonalną decyzji ograniczenie kręgu jej adresatów wyłącznie do inwestora rozumianego jako podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę obiektu, także w sytuacji gdy oprócz niego w sprawie występują również nowi właściciele wydzielonych lokali mieszkalnych. Podmiot bowiem, na który nałożone zostały obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest odpowiedzialny za ich sfinansowanie i zorganizowanie. Dlatego też nakaz określony w decyzjach o których mowa w art. 51 ww. ustawy w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie zaś obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest bowiem obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane na inwestora, dopiero wtedy, gdy utracił on tytuł prawny do obiektu. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wskazują sami skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, inwestor nie wyzbył się praw do przedmiotowej nieruchomości całkowicie - jest nadal jej mniejszościowym udziałowcem.

Podkreślić również należy, że celem postępowania prowadzonego w oparciu art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa budowlanego. Kwestie zaś z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, czy też brakiem porozumienia współwłaścicieli odnośnie przedmiotu ich wspólnej własności są poza zakresem tych przepisów. Brak zgody współwłaścicieli na legalizację również nie ma znaczenia. Konkludując, słusznie zatem GINB uznał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ może zaś stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej z wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe. Przy czym, jak wskazano już wyżej, przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie może skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Skarżący nie wskazali jaki wpływ na wynik sprawy ma niezawiadomienie w toku postępowania administracyjnego wskazanych przez nich osób jako stron postępowania. Jeśli zaś nawet w ww. postępowaniu nie wszystkie strony bez swojej winy nie brały w nim udziału, to mogą one złożyć wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie określonej przepisami k.p.a. GINB podjął zaś wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, rozpoznał ją w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, obowiązujące przepisy i podnoszone przez skarżących argumenty. Również uzasadnienie decyzji organu, wbrew zarzutowi skargi odpowiada wymogom art. 107 k.p.a.

Wyjaśnić jeszcze na koniec wypada, że Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżących zawarty w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zaś wnioskowanych przez skarżących dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.