Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 893/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 4, art. 81 c, art. 66 ust. 1, art. 81, art. 47
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 lipca 2024 r. nr OA.7721.23.1.2024, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") z [...] maja 2024 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a."

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu [...] marca 2024 r. i [...] marca 2024 r. Organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...]. Ustalono, że ogrodzenie zostało wybudowane w 2008 r. przez inwestorkę – K. S. Dokonane kontrole wykazały, że pomiędzy ww. działkami ustawione jest ogrodzenie z elementów prefabrykowanych betonowych o długości około 69 m. podstawę systemu stanowią zabetonowane poziome prefabrykowane płyty. Wysokość ogrodzenia waha się od 2 do 2,10 m na całej długości. Od strony działki nr ewid. [...] własności K. S. ogrodzenie posiada typowe zużycie. Natomiast od strony działki nr ewid. [...] stanowiącej własność A. B. w ogrodzeniu widoczne są uszkodzenia niektórych słupków betonowych.

Decyzją z [...] maja 2024 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że opisany w protokole pokontrolnym nr [...] stan techniczny ogrodzenia nie uzasadnia, że stan całego ogrodzenia wskazuje na utratę nośności i jego stateczności. Ogrodzenie pełni swoją funkcję, nie posiada znacznych odkształceń czy odchyleń. PINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w jaki sposób właściciel odgradza swój teren. Budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia i nie jest samowolą budowlaną. W świetle powyższego postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, skutkowało podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 2 lipca 2024 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W uzasadnieniu PWINB streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Organu odwoławczego stanowisko Organu I instancji co do umorzenia przedmiotowej sprawy jest nieprawidłowe. Odnośnie stanu technicznego stwierdzić należy, że dokonane przez Organ powiatowy ustalenia oraz dokumentacja fotograficzna znajdujące się w aktach sprawy jak również zdjęcia przedstawione przed odwołującą się, stanowią podstawę do interwencji organu w sprawie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia w trybie przepisów art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). PWINB stanął na stanowisku, że stan techniczny ogrodzenia opisany w protokole kontroli nr [...] świadczy o jego zużyciu technicznym.

Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...] wynika w ocenie PWINB z braku dbania przez użytkownika o jego stan ale również z uwagi na brak zgody właściciela działki nr ewid. [...] na wejście na teren ww. działki i wykonanie odpowiednich prac remontowych. Mając na uwadze powyższe Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Skarżąca podniosła, że Organ II instancji postawił tezę, iż jej ogrodzenie stanowi granicę działek nr [...] i [...] oraz że należy do wspólnego użytku – co jest nieprawdą.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., w którym kontrola sądowoadministracyjna została zawężona jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw bada jedynie, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie postępowania możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a.

Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt, postępowanie zostało wszczęte z urzędu na skutek wcześniej przeprowadzonych czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 P.b. i art. 81 c P.b. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu.

Z uzasadnienia decyzji Organu I instancji umarzającego postępowanie w sprawie stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynika, że Organ I instancji nie stwierdził podstaw do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ I instancji stwierdził, że ogrodzenie posiada pewne odkształcenia, spękania, a w niektórych miejscach brak jest otuliny, ale nie jest to stan powodujący zawalenie się ogrodzenia. Również brak ciągłości ogrodzenia nie może stanowić, zdaniem Organu I instancji, o jego nieprawidłowym stanie technicznym, a rozebranie części ogrodzenia, i jego nieodtworzenie stanowi prawo właściciela. Nie jest bowiem, jak zaznaczył Organ, dopuszczalne aby przez nakazanie jednemu właścicielowi utrzymywania w określonym stanie ogrodzenia, inny właściciel, nieruchomości sąsiedniej realizował swoje prawo do zabezpieczenia nieruchomości.

Przeciwnego stanowiska jest właścicielka działki [...] A. B., która we wniesionym przez siebie odwołaniu wskazała, że ogrodzenie stanowi realne zagrożenie dla jej rodziny. Wystające ostre elementy zbrojenia, płyty betonowe, bez otuliny w słupkach, prowizoryczne zabezpieczenia powodują bezpośrednie zagrożenie, zwłaszcza przy silnych wiatrach. Pomimo próśb kierowanych do właścicielki o poprawę sytuacji, ta nie podjęła żadnych działań.

Organ II instancji zgodził się z odwołującą, że stan ogrodzenia wymagał interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 P.b., a nie umorzenia postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kwestią drugorzędną zdaniem tego Organu było ustalenie sposobu realizacji tego obowiązku. Podkreślił, że brak zgody właściciela działki sąsiedniej na wykonywanie robót może skutkować brakiem dysponowania przez tego właściciela nieruchomością na cele budowlane, ale na podstawie art. 154 § 1 k.c. obowiązek utrzymywania urządzeń znajdujących się na granicy działek sąsiednich spoczywa na korzystających z tych urządzeń.

Kontrola Sądu, jak zaznaczono na wstępie ogranicza się do kontroli prawidłowości zastosowania przez Organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a.

Umorzenie przez Organ I instancji postępowania oznaczało, że Organ ten stwierdził brak przedmiotu postępowania.

Dojście przez Organ II instancji do zgoła odmiennych skutków o konieczności prowadzenia postępowania oznaczało, że postępowanie to będzie musiało zostać ponownie przeprowadzone i to w zasadzie w całości. W takiej sytuacji przeprowadzenie tego postępowania przez Organ II instancji wykraczałoby poza granice jakie wyznacza art. 136 k.p.a. i prowadziłoby de facto do przeprowadzenie tego postępowania w całości przez Organ II instancji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zatem o ile wnioski Organu II instancji co do umorzenia postępowania okażą się uzasadnione, to również decyzja będzie usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 81 P.b. na organach nadzoru budowlanego spoczywają obowiązki nadzoru nad prawidłowym stanem technicznym obiektów.

Za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Wyjaśnić stronie należy, że fakt, iż dany obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia nie oznacza, że nie jest obiektem budowlanym, a jedynie to, że jest wyjęty spod reglamentacji prawa budowlanego, nie mniej jednak jak każdy inny obiekt podlega kontroli bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa nie budzi wątpliwości co do złego stanu technicznego wykonanego z betonowych przęseł muru. Przedstawione są na niej fragmenty tego ogrodzenia wskazujące na pęknięcia, wystające elementy metalowe brak otulin, w niektórych miejscach ogrodzenie jest podstawiane dodatkowymi elementami, co budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie jego stabilności, a co za tym idzie bezpieczeństwa osób znajdujących się w jego otoczeniu, co w pełni uzasadnia konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b.

Zgodnie z tym przepisem:

1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Kwestią niejako wtórną wymagającą ustalenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie nałożenie określonego obowiązku, a także sposobu jego wykonania.

Pamiętać przy tym należy, że adresatami decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna, w przeciwnym bowiem razie zaistnieje przesłanka nieważnościowa (art. 156 k.p.a.).

Skoro stwierdzone nieprawidłowości dotyczą ogrodzenia zrealizowanego przez określony podmiot, to na tym podmiocie spoczywać będzie obowiązek jego utrzymania w należytym stanie i jego również dotyczyć ma obowiązek nałożony na podstawie art. 66 P.b.

Powołany przez Organ II instancji art. 154 k.c. ma charakter akcesoryjny, kreujący domniemanie związane z realizacją praw rzeczowych na sąsiednich nieruchomościach. Mógłby on stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym, wszelako tylko wtedy, gdyby materialne przepisy prawa administracyjnego nie dawałyby podstawy do wyodrębnienia kręgu adresatów orzeczenia organu. W niniejszej sprawie, jak wskazano to wcześniej krąg adresatów postanowienia, wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wyznacza ust. 1 tego przepisu, którego brzmienie nie nasuwa wątpliwości. Kwestie ewentualnie braku możliwości realizacji obowiązku przy sprzeciwie właściciela działki sąsiedniej można rozwiązać chociażby przy zastosowaniu art. 47 P.b.

W myśl tego przepisu 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd zgodził się z wnioskiem Organu II instancji o konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 P.b. Wnioski te usprawiedliwiał bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z uwagi na jego zupełnie odmienną ocenę przez Organ I instancji i umorzenie postępowania konieczne jest ponowne przeprowadzenie tego postępowania i nałożenie na stronę określonych obowiązków. Zasada dwuinstancyjności postępowania całkowicie uzasadnia decyzję kasacyjną Organu II instancji, co prowadziło do oddalenia przez Sąd sprzeciwu na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.