Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 594/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SA/Op 594/14 oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Kierownik Wydziału ds. Dłużników Alimentacyjnych i Egzekucji Miejskiego Centrum Świadczeń Rodzinnych w O., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 – zwanej dalej u.ś.r.) orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconych M. T. za okres od dnia 1 lipca 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2013 roku w kwocie 11 322,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Po rozparzeniu odwołania wniesionego przez M. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwoty świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł M. T., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.) poprzez uznanie, że świadczenie podlegające zwrotowi uzyskał na podstawie nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia organu opieki społecznej o zmianie sytuacji materialnej i osobistej oraz brak rozważenia przez organ możliwości odstąpienia od żądania zwrotu, jak również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 10 § 1 i 16 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie a także sprzeczność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem. Skarżący ponowił nadto zarzut przedawnienia pobranego świadczenia. W uzupełnieniu skargi jego pełnomocnik z urzędu zakwestionował dodatkowo sposób ustalenia i naliczenia odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń za okres do dnia 31 sierpnia 2013 r. Argumentował, że doszło do nieprawidłowego - niezgodnego z dyspozycją art. 30 ust. 8 u.ś.r. ustalenia terminu początkowego ich naliczania i w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia ich wysokości. W jego ocenie organ administracji, orzekając o obowiązku zwrotu świadczenia wraz z odsetkami, błędnie uznał, że początkową datą naliczenia odsetek od pobranego świadczenia rodzinnego jest każdorazowo pierwszy dzień miesiąca następującego po wypłacie miesięcznej transzy świadczenia. Tym samym organ dokonał w sposób nieuprawniony, podziału jednego świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, na kilkadziesiąt mniejszych świadczeń. Zdaniem skarżącego szczególnie istotne jest to, że podział ten funkcjonuje wyłącznie do celu ustalenia wysokości odsetek, nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu orzeka o obowiązku zwrotu jednego świadczenia w ściśle określonej kwocie. W ocenie skarżącego za każdy dzień zwłoki dłużnika w wykonaniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ - wierzyciel, ma tytuł żądać odsetek ustawowych. Jednakże w ramach jednego świadczenia, choćby było świadczeniem wypłacanym okresowo, organ może wydać tylko jedną decyzję. Wynika to z faktu, iż wnioskodawcy przyznano jedno świadczenie, które przestało być wypłacane z dniem 31 sierpnia 2013 r. Za takim stanowiskiem przemawiają zmiany treści przepisu art. 30 ust. 8 ustawy świadczeniach rodzinnych oraz poglądy doktryny. Z tego też względu odsetki ustawowe za zwłokę powinny być według skarżącego naliczane począwszy od dnia 1 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie można organom administracji publicznej skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji obu instancji wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia, dokonały należytej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego oraz prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ odwoławczy zauważył, że zobowiązano skarżącego do wpłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń i odsetek, określając termin 14 dni od otrzymania decyzji wraz z dalszymi odsetkami naliczonymi od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia spłaty na wskazany rachunek bankowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M. T.

, zaskarżając go w części dotyczącej orzeczenia i jego uzasadnienia o obowiązku zwrotu odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 1 lipca 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2013 roku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyrażający się w braku odniesienia się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego naliczenia przez organ I instancji odsetek od nienależnie pobranych świadczeń za wskazany wyżej okres oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 8 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że organ odwoławczy postąpił prawidłowo przyjmując za zgodne z prawem naliczenie przez organ I instancji odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia od dnia 1 lipca 2007 roku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, poinformowanie na podstawie art. 155 p.p.s.a. organów, które wydały decyzje w niniejszym postępowaniu, o uchybieniach dotyczących naliczania odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń oraz, w razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w uzupełnieniu skargi dotyczącą błędnego ustalenia daty, od której rozpoczęto naliczanie odsetek. Wskazano, że organ orzekający o obowiązku zwrotu świadczenia winien był uwzględnić w żądanej kwocie wysokość odsetek ustawowych za każdy dzień, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty kwoty wchodzącej w skład sumy objętej decyzją w sprawie zwrotu - rozumianej jako jedno świadczenie w łącznej kwocie 11 322,00 zł, tj. od dnia 1 września 2013 roku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się podniesionych w uzupełnieniu skargi zarzutów dotyczących powyższej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W piśmie z dnia 28 lutego 2015 r. będącym uzupełnieniem skargi sporządzonym przez zawodowego pełnomocnika skarżącego postawiono zarzut nieprawidłowego ustalenia odsetek od nienależnego świadczenia. Powołano się na niezgodne z dyspozycją art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie terminu początkowego ich naliczania i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie ich wysokości. Na poparcie tego stanowiska pełnomocnik skarżącego przeprowadził szeroki wywód poparty argumentami i poglądami doktryny.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do podniesionego w tym zakresie zarzutu. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy zauważył, że zobowiązano skarżącego do wypłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń i odsetek, określając 14 dni od otrzymania decyzji wraz z dalszymi odsetkami, naliczonymi od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia spłaty na wskazany rachunek bankowy". Zdanie to nie odnosi się i w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwości zasygnalizowanych przez pełnomocnika skarżącego. Można jedynie na jego podstawie stwierdzić, że Sąd uznał zastosowaną przez organ obu instancji wykładnię art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych za prawidłową, powielając błędne według skarżącego stanowisko organów w tym zakresie. Tymczasem Sąd powinien wyjaśnić skarżącemu z jakich względów odmawia słuszności wykładni tego przepisu przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Przedstawienie stanowiska Sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 30 ust. 8 u.ś.r., pomimo jego parokrotnych zmian, nadal budzi wątpliwości co do sposobu ustalania odsetek od nienależnie pobranego świadczenia.

Na wagę braku rozważenia przedstawionych wyżej kwestii trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z wymaganych prawo elementów zarówno samej decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji. Odgrywa ono doniosłą rolę nie tylko jako wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwianiu sprawy, ale służy także prawidłowemu odczytaniu wydanego rozstrzygnięcia. Jako jej integralna część, wskazuje bowiem na ocenę prawną, całej sprawy i przez to może wywoływać określone skutki w sferze praw i obowiązków strony postępowania. W niniejszej sprawie ustalona przez organy kwota naliczonych odsetek na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji wynosi 5063,45 złotych. Do kwoty 4453,86 zł. są one kwestionowane przez skarżącego. Wskazana wyżej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku powoduje że, zaskarżony wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę argumentację skarżącego w kwestii nieprawidłowego naliczenia odsetek i oceni czy organy administracji właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 8 u.ś.r. i w zależności od zajętego stanowiska, rozstrzygnie sprawę, szczegółowo uzasadniając podjęte rozstrzygniecie w zakresie ustalonych przez organ odsetek.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.