Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2300/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 4, ART. 32 UST. 4 PKT 2, 35 UST. 4, ART. 82 UST. 3 PKT 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: ART. 134 PAR. 1 I 2, ART. 141 PAR. 4, ART. 145 PAR. PKT 1 LIT. C
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 145 PAR. 1 PKT 5, ART. 146 PAR. 2, ART. 151 PAR. 1 I 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 3 PKT 11A
journal: Dz.U. 2017 poz 220
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: 1) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie 2) L.Ł i B.Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1926/16 w sprawie ze skargi Polskiej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od skarżącej Polskiej [...] z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) zł oraz na rzecz L.Ł i B. Ł solidarnie kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1926/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Spółki [...] z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako GINB) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda Pomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] w G. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia PN 90 PE w zakresie przejścia przez drogę wojewódzką na terenie działki nr [...] w obrębie Nowa Wieś Malborska w gminie Malbork.

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r.B.Ł. i B.Ł. (dalej określani jako Wnioskodawcy) wnieśli do Wojewody Pomorskiego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Podkreślili, że wbrew jej treści gazociąg został częściowo poprowadzony przez należącą do nich działkę

nr [...], której właścicielami byli również w czasie, kiedy toczyło się postępowanie.

Organ najpierw postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania, a po uchyleniu tego postanowienia w wyniku zażalenia wnioskodawców (postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2013 r.), postępowanie wznowił i decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek odwołania wnioskodawców GINB tę decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia [..] lutego 2015 r.), który postępowanie zawiesił w związku z wnioskiem Wnioskodawców o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., w wyniku czego Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie wznowione i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr

[...] stwierdził, że jego ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także art. 145

§ 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi i stosownie do art. 151 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia tej decyzji, uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ zauważył, że przedłożone przez Wnioskodawców mapy z Państwowego Zasobu Geodezyjnego

i Kartograficznego w Malborku z 1991 r. potwierdzają ich stanowisko, iż gazociąg faktycznie przebiega także przez ich działkę nr [...], chociaż w świetle mapy do celów projektowych miał mieścić się tylko w granicach działki nr [....].

Wnioskodawcy złożyli od tej decyzji odwołanie do GINB, który przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie uchylił również decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę

i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a w punkcie 2

w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

GINB podzielił pogląd co do wystąpienia w sprawie obu przesłanek wznowienia postępowania, zauważając, że przebieg drogi jest inny niż wynikało to

z zatwierdzonego projektu budowlanego i gazociąg nie jest położony w całości w pasie tej drogi, lecz częściowo znajduje się na działce Wnioskodawców. W efekcie w myśl art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) organem administracji architektoniczno–budowlanej pierwszej instancji właściwym do wydania pozwolenia na budowę gazociągu na tej ostatniej działce jest starosta. Dlatego pozwolenie musiało być w tej części uchylone, zaś ujawnienie braku właściwości Wojewody Pomorskiego po wszczęciu postępowania winno skutkować jego umorzeniem w tym zakresie. GINB uznał natomiast, że w pozostałej części, odnośnie do inwestycji zaprojektowanej na działce nr [..], tj. w pasie drogi publicznej, przesłanki wznowienia postępowania pozostawały bez wpływu na prawidłowość pozwolenia na budowę udzielonego przez Wojewodę.

Spółka, będąca następcą prawnym inwestora, wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. co do punktu 1, kwestionując poczynione w sprawie ustalenia co do przebiegu pasa drogi i jego granic z działką wnioskodawców.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nawiązał do zasad przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, w szczególności do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i zwrócił uwagę, że kontrola ta w niniejszej sprawie powinna koncentrować się na okolicznościach świadczących o zasadności rozstrzygnięcia organu administracji

w przedmiocie wznowienia postępowania, a także o sposobie zakończenia wznowionego postępowania.

W tym kontekście Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie podjęte decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.

W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę doszło bowiem niewątpliwie do naruszenia prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., gdyż Wnioskodawcy bez własnej winy nie brali w nim udziału, a ponadto ujawniono fakt istnienia różnych map obejmujących działki nr [...] oraz [...], lecz w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji rozstrzygnięcie GINB nie znajduje usprawiedliwienia.

Rozwijając tę myśl Sąd stwierdził, że uchylenie całego pozwolenia na budowę gazociągu nie było uzasadnione, ponieważ gazociąg ten został przeprowadzony

w odległości trzech metrów od granicy działki [...], w samym jej narożniku. Wprawdzie zatem naruszenie prawa własności Wnioskodawców pozostaje poza sporem, ale też "nie uzasadnia uchylenia podstawy prawnej prowadzonej inwestycji publicznej", zaś ze względów technicznych przesunięcie gazociągu, nawet o zaledwie kilka metrów, nie wydaje się zasadne.

Sąd nie podzielił poglądu GINB, że w odniesieniu do kilkumetrowego odcinka działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,61 ha organem właściwym dla wydania pozwolenia na budowę powinien być starosta. Wymagałoby to wszak całkowicie sztucznego podziału zaprojektowanego gazociągu na odrębne obiekty budowlane,

w tym jeden obiekt o długości kilku metrów zlokalizowany na działce nr [...]. W świetle analizy przepisów prawa mających charakter kompetencyjny oraz okoliczności faktycznych sprawy Wojewoda Pomorski jako organ wyższego rzędu był władny wykonać kompetencję, która co do zasady przysługiwała staroście, co potwierdza również § 1 pkt 2 i 6 (w uzasadnieniu oraz w skargach kasacyjnych mowa o § 1 ust. 2

i 6) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów

i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539, dalej powoływanego jako rozporządzenie).

Sąd skonkludował, że GINB naruszył art. 146 § 2 K.p.a., gdyż powinien stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. odmówić uchylenia pozwolenia na budowę w związku z tym przepisem, podczas gdy wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jego zdaniem przy tym faktyczne naruszenie praw Wnioskodawców, wynikających z własności działki nr [...], może być przedmiotem postępowania cywilnego toczącego się przed sądem powszechnym, którego wyników sąd administracyjny przesądzać nie może.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. wywiedzione zostały dwie skargi kasacyjne. Wnieśli je Wnioskodawcy i GINB, w obu przypadkach reprezentowani przez pełnomocników będących radcami prawnymi i zaskarżający to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik GINB sformułował zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Najpierw zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r.

w części niezaskarżonej, z naruszeniem zakazu reformationis in peius oraz

z udzieleniem wadliwych wskazań co do dalszego postępowania.

Drugi zarzut procesowy ponownie odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tym razem w związku z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2

i – a contrario – art. 35 ust. 4 ustawy. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na skutek błędnego przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, pomimo ustalonego w postępowaniu wznowieniowym braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...], na cele budowlane.

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił błędną wykładnię art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy oraz § 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji właściwym

w sprawach dotyczących budowy każdego gazociągu także w części znajdującej się poza pasem drogowym, jeżeli większa część gazociągu położona jest w tym pasie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nie uchylono pozwolenia na budowę w całości oraz że skarga Spółki kwestionowała tę decyzję jedynie w części, co Sąd pierwszej instancji odnotował

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz mimo to uchylił zaskarżoną decyzję

w całości. Podniósł, że uzasadnienie to nie zawiera rozważań na temat uchylanej decyzji w części, w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

i odwołał się do zapatrywań orzecznictwa i literatury, wedle których zaskarżenie decyzji w części wyklucza sądowoadministracyjną kontrolę takiej decyzji w części niezaskarżonej. W odniesieniu do tej ostatniej części nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego Sąd wykroczył poza zakres kontroli, uchylając decyzję także w części, która nie była zaskarżona i była dla Spółki korzystna. W związku z tym przywołał orzecznictwo dotyczące zakazu reformationis in peius. Pełnomocnik zaakcentował, że w zaskarżonej decyzji GINB zgodził się

z organem pierwszej instancji, iż występująca w sprawie przesłanka wznowienia postępowania pozostawała bez wpływu na prawidłowość pozwolenia na budowę gazociągu w części leżącej poza działką nr [...]. Jego zdaniem wskazania co do dalszego postępowania, wedle których należy wydać decyzję na podstawie art. 151

§ 2 K.p.a., naruszają art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż z góry narzucają przyszły sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do wywodów Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że wybudowanie gazociągu na działce nr [...], do której Spółka nie posiada prawa do dysponowania nią na cele budowlane, czego Sąd nie kwestionował, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy a contrario skutkować powinno odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odmienna od wydanej pierwotnie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. i nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 K.p.a.

Pełnomocnik przytoczył stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego wspomniane pozwolenie mogło być wydane w całości przez wojewodę, wykonującego kompetencje co do zasady przysługujące staroście, wskazując, że Sąd nie wyjaśnił, jakie przepisy i okoliczności za tym przemawiają. Zwrócił uwagę, że art. 82 ust. 2 ustawy ustanawiający regułę, iż starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, ma charakter ogólny, toteż przepisy ustanawiające wyjątki w tej materii nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W tych ramach wskazał, że w § 1 pkt 2 rozporządzenia przewidziano wprawdzie właściwość wojewody w sprawach sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogi krajowej lub wojewódzkiej, ale jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi. Zaznaczył też, iż zgodnie z § 1 pkt 6 rozporządzenia właściwość tego organu dotyczy sieci przesyłowych w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2017 r. poz. 220, ze zm.), do których zaliczono wyłącznie sieci gazowe wysokich ciśnień, nie zaś sieci gazowe średnich ciśnień, czyli takie jak gazociąg objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r.

Z kolei skarga Wnioskodawców zawiera tylko zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy podnosi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 4 ustawy w związku z § 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia i art. 3 pkt 11a ustawy – Prawo energetyczne, sprowadzające się do uznania, że w odniesieniu do działki nr [...] organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę jest wojewoda.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 82 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie właściwości tego organu w rozpatrywanym zakresie, mimo że działka nr [...] nie jest usytuowana w granicach pasa drogowego.

Do analogicznych kwestii nawiązywał kolejny zarzut, odniesiony do art. 82 ust. 2 ustawy w związku z art. 19 K.p.a. Pełnomocnik podkreślił mianowicie, że Sąd wbrew tym przepisom uznał, iż wojewoda był organem pierwszej instancji właściwym do wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...].

Dalej pełnomocnik podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zarzucił również naruszenie 151 § 2 K.p.a., kwestionując pogląd, że decyzja GINB powinna być wydana na jego podstawie, podczas gdy podstawą tą winien być art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wreszcie zdaniem pełnomocnika Sąd niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjmując, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie tego przepisu, mimo że w świetle uzasadnienia – nie wiadomo, czy tej decyzji, czy zaskarżonego wyroku – podstawą tą był art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wreszcie dwa ostanie zarzuty odniesiono do art. 146 § 2 K.p.a. Pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej i co za tym idzie że zachodziły przesłanki odmowy uchylenia tej decyzji.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik Wnioskodawców wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że to starosta, a nie wojewoda był organem właściwym w sprawie, gdyż nie wystąpiły wymienione w art. 82 ust. 3 ustawy okoliczności uzasadniające właściwość tego ostatniego organu,

w szczególności działka nr [...] nie znajduje się w granicach pasa drogowego. W jego ocenie bez znaczenia pozostaje przy tym, że gazociąg przebiega przez tę działkę jedynie w niewielkiej części, ponieważ utrudnia to Wnioskodawcom korzystanie z tej działki ze względu na jej wąski kształt, a gdyby inwestor dysponował odpowiednimi mapami, z pewnością zaprojektowałby gazociąg w całości na działce nr [...].

Pełnomocnik Wnioskodawców odrzucił możliwość zastosowania w sprawie § 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia, zwracając uwagę, że budowa gazociągu nie wynikała

z budowy lub przebudowy drogi i że nie stanowi on sieci gazowej wysokich ciśnień.

W konsekwencji jeżeli wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, czego Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, to w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uchylić decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] i w tym zakresie umorzyć postępowanie.

Za bezzasadne pełnomocnik uznał spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz że podstawę tę powinien stanowić art. 151 § 2 K.p.a. Nie zgodził się, że zachodziła przesłanka określona w art. 146 § 2 K.p.a., wskazując ponownie na możliwość zaprojektowania innego przebiegu gazociągu w razie, gdyby rzeczywista granica pomiędzy działkami [...] oraz [...] była znana. Powołał się na orzecznictwo, wedle którego przyjęcie tej przesłanki wymaga zebrania pełnego materiału dowodowego i uwzględnienia stanowisk stron. Skoro zatem Wnioskodawcy nie uczestniczyli bez swojej winy

w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., to zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. nie jest możliwe.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB

w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 1.

Pełnomocnik Spółki podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że wojewoda

w sprawach budowy sieci uzbrojenia terenu sytuowanej w graniach pasa drogowego jest właściwy również odnośnie do fragmentów obiektu budowlanego "przechodzących" przez obszary nie wchodzące w zakres takiego pasa. Powołał się na orzecznictwo i doktrynę eksponujące rolę wykładni celowościowej i konieczność odstąpienia od wykładni językowej, m.in. w sytuacji, gdy prowadzi ona do rezultatów absurdalnych, sprzecznych z założeniem racjonalności ustawodawcy, spójności aktu prawnego i całego systemu prawa. Podkreślił, że literalna wykładnia art. 82 ust. 2 i 3 ustawy prowadzi do sztucznego podziału projektowanego obiektu budowlanego wyłącznie w celu przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych przed dwoma różnymi organami.

Pełnomocnik zaznaczył też, że do momentu wznowienia granic między działkami nr [...] i [...] cały obszar inwestycji mieścił się w pasie drogowym. Jego zdaniem obszar ten nie może przestać być częścią pasa drogowego jedynie wskutek uaktualnienia granic działek ewidencyjnych. Odwołał się do ustawowej definicji pasa drogowego, konstatując, że granice działek ewidencyjnych nie mają w jej świetle znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne okazały się zasadne.

Odnosząc się do sformułowanych w nich zarzutów podkreślić trzeba, że

w każdej z nich podniesiono takie same naruszenia prawa, np. pogląd Sądu pierwszej instancji w przedmiocie właściwości wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji był kwestionowany w ramach kilku zarzutów skargi kasacyjnej Wnioskodawców i zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej GINB. Niewątpliwie przy tym zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczą różnych kwestii, których prawne znaczenie nie zawsze odpowiada kolejności, w jakich zarzuty postawiono. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny celem zachowania jasnego porządku wywodu przyjmie kryterium przeprowadzania kontroli instancyjnej odwołujące się do problemów poruszonych w skargach kasacyjnych, rozpoczynając od tych o największej wadze i przechodząc po ich rozpatrzeniu do zagadnień drugorzędnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem.

Uchybienie najważniejsze, bo sprawiające, że wyrok ten nie może się ostać, polega na tym, że wypowiedziany w nim pogląd, a co za tym idzie wspomniane rozstrzygnięcie, pozostaje w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który zresztą został właściwie przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji podczas prezentacji przebiegu postępowania. Sąd dostrzegł przecież, że decyzja GINB zawierała dwa punkty: pierwszy, w którym uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w części odnoszącej się do działki Wnioskodawców nr [...], umarzając postępowanie administracyjne w tym zakresie, i drugi, którym tę decyzję utrzymano w mocy w pozostałej części, a także że skarga Spółki dotyczyła tylko tego pierwszego punktu i domagała się uchylenia jej wyłącznie w tej części. Zauważył, iż decyzją z dnia [....] listopada 2015 r., wydaną we wznowionym postępowaniu administracyjnym, Wojewoda Pomorski stwierdził, że jego ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę gazociągu naruszała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., lecz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Mimo to jednak Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

a pierwszy, więc – jak można wnosić – kluczowy powód tego rozstrzygnięcia stanowi konstatacja, która jest sprzeczna z tymi okolicznościami stanu faktycznego, opisanymi we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Stwierdził mianowicie, że "uchylenie całego pozwolenia na budowę gazociągu nie było uzasadnione", chociaż zaskarżona decyzja oznaczała, iż pozwolenie to pozostało w większości w mocy. Decyzją tą wszak uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego jedynie w części dotyczącej działki Wnioskodawców, w pozostałej, przeważającej części, czyli tej, która nie odnosiła się do działki Wnioskodawców, utrzymano ją w mocy. W mocy pozostało zatem rozstrzygnięcie, że pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. nie może być w wyniku wznowienia uchylone w zakresie budowy gazociągu na działce nr [...],

w granicach pasa drogowego. Tej części rozstrzygnięcia Spółka z oczywistych względów nie zaskarżyła.

W świetle dotychczasowych rozważań uwzględnić trzeba podniesiony

w skardze kasacyjnej GINB zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym z pewnością stanowi wykroczenie poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. J.P. Tarno, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134).

Niewątpliwie w sprawie doszło też do naruszenia tzw. zasady reformationis in peius określonej w art. 134 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wszak nieważności zaskarżonej decyzji, ale uchylił ją w części korzystnej dla Spółki, tj. w tej, z której wynika, że pozwolenie na budowę

z dnia [...] grudnia 2011 r. pozostaje w mocy w odniesieniu do większości objętego nim gazociągu.

Omówione sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują również, że nie odpowiada ono w pełni wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wprawdzie elementy wymienione w tym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, lecz nie tworzą one spójnej całości pozwalającej jednoznacznie ustalić stanowisko Sądu i poddać je kontroli instancyjnej. W szczególności, jak już była o tym mowa, wywód prawny przeprowadzony

w uzasadnieniu nie nawiązuje do przytoczonych w nim okoliczności faktycznych.

Powyższe uwagi są wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku, podkreślić jednak wypada, że również pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych zasługują na uwzględnienie.

Trafnie podważono pogląd Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Wojewoda Pomorski był organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę całego gazociągu, niezależnie od tego, iż nie mieści się on w całości w granicach pasa drogowego (działka nr [...]), a jego część przebiega przez należącą do Wnioskodawców działkę nr [...]. Pozostaje on bowiem w sprzeczności z przepisami objętymi zarzutami kasacyjnymi, mianowicie z art. 82 ust. 2 ustawy ustanawiającym zasadę, wedle której organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta, oraz przepisami przewidującymi wyjątki od tej zasady polegające na wskazaniu sytuacji, gdy właściwość ta przysługuje wojewodzie. Sytuacje te zostały wszak określone przez ustawodawcę w sposób szczegółowy poprzez wręcz kazuistyczne oznaczenie konkretnych znamion mających je zindywidualizować i odróżnić od pozostałych przypadków, w których obowiązuje ogólna reguła właściwości. Już z tego powodu nie można w drodze wykładni pomijać niektórych tych znamion,

np. eksponując ich nieracjonalność, lub interpretować je tak, by rozciągnąć właściwość wojewody na stany faktyczne, które im wprost nie odpowiadają. Niepodobna uzasadniać tego rodzaju wykładni względami celowościowymi, podniesionymi przez Spółkę w odpowiedziach na skargi kasacyjne, gdyż prowadzi ona do rezultatów odmiennych od zamierzeń ustawodawczych, jakie wynikają z analizowanych unormowań. Zamiarem ustawodawcy, który należy rekonstruować podczas wykładni celowościowej, było przecież, by odstępstwa od właściwości starosty dotyczyły jedynie ściśle sprecyzowanych rodzajów inwestycji czy obiektów budowlanych. Stąd wykładnia prowadząca do rozszerzenia zakresu tych odstępstw nie tylko nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu przepisów, ale jest również nie do pogodzenia z ich celem.

Stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu niezwiązanymi z użytkowaniem drogi. W konsekwencji jeżeli wspomniane urządzenia nie mieszczą się w granicach pasa drogowego, lecz poza te granice wykraczają, choćby nieznacznie, to właściwym organem pierwszej instancji pozostaje starosta. Przytoczony przepis nie daje zarazem podstaw do poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma znaczenia, iż gazociąg przebiega przez działkę Wnioskodawców, skoro dotyczy to jedynie jego niewielkiego fragmentu, zaś w przeważającej części znajduje się on w pasie drogi. W tym fragmencie gazociąg nie jest bowiem sytuowany w granicach pasa drogowego.

W obu skargach kasacyjnych wykazano, że także § 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy właściwości Wojewody Pomorskiego do wydania pozwolenia na budowę całego gazociągu, a więc też na działce Wnioskodawców.

W tym ostatnim przepisie mowa o sieciach przesyłowych w rozumieniu art. 2 pkt 11a ustawy-Prawo energetyczne, który wszelako do takich sieci zalicza sieci gazowe wysokich ciśnień. Przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. był natomiast gazociąg średniego ciśnienia, którego kwalifikacja mogłaby być rozważana w świetle art. 2 pkt 11b przywołanej ustawy, definiującego sieć gazową takich ciśnień jako sieć dystrybucyjną. Z kolei w myśl § 1 pkt 2 rozporządzenia wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących obiektów i robót budowlanych sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogowym drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy tej drogi. W niniejszej sprawie ten ostatni warunek nie został spełniony, gdyż budowa gazociągu nie pozostawała

w związku z budową lub przebudową drogi.

Bezskutecznie również Spółka w odpowiedzi na skargi kasacyjne kwestionuje ustalenia dotyczące przebiegu granic pasa drogowego. Postępowanie w sprawie wznowiono wszak właśnie z tej przyczyny, że po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę w tych granicach okazało się, iż w rzeczywistości gazociąg wybudowano częściowo poza nimi, na działce Wnioskodawców. Była to nowa istotna dla sprawy okoliczność, która istniała w dniu wydania tej decyzji, lecz wyszła na jaw później, i jako taka uzasadniała wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Oznaczała ona zarazem, że Wnioskodawcom – jako właścicielom działki, na której w części realizowano inwestycję – przysługiwał status stron postępowania i że bez własnej winy nie brali oni udziału w postępowaniu, co stanowiło podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął te fakty jako okoliczności bezsporne, a żadna ze skarg kasacyjnych tego nie podważała. Stąd jeżeli taki był zamiar Spółki, powinna go ona wyartykułować składając własną skargę kasacyjną, bez poprzestawania na polemice przeprowadzonej w ramach odpowiedzi na skargi kasacyjne złożone przez inne strony. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie podlega rozpoznaniu w tym sensie, że nie wyznacza granic sprawy rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że zaskarżona decyzja GINB została wydana po wznowieniu postępowania, i miał na względzie specyfikę tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, ale tych trafnych spostrzeżeń nie odniósł prawidłowo do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wbrew zarzutowi zawartemu

w skardze kasacyjnej Wnioskodawców GINB zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 26 listopada 2015 r. w oparciu o ten przepis tę decyzję w części uchylił i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. To orzeczenie co do istoty musiało jednak nawiązywać do art. 151 K.p.a. przewidującego rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie administracyjne, ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana właśnie po wznowieniu postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. na tej podstawie prawnej, a ściślej w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. Wojewoda Pomorski uznał mianowicie, że nie można uchylić decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., i stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. W myśl z kolei art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji (kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

GINB skorygował to błędne stanowisko organu pierwszej instancji, co oznacza, że uchylenie wydanej przez niego decyzji zaskarżonym wyrokiem nastąpiło z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Wcześniejsze rozważania dowodzą, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego gazociągu nie mogła zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Z omówionych wyżej powodów okazało się bowiem, że Wojewoda Pomorski nie mógł wydać takiej decyzji w odniesieniu do działki Wnioskodawców, ponieważ wykraczało to poza zakres jego właściwości rzeczowej. Podniesiona (skądinąd zasadnie) w skardze kasacyjnej GINB – w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 P.p.s.a.– kwestia prawa do dysponowania przez Spółkę tą działką na cele budowlane jest z tego punktu widzenia drugorzędna. Dlatego należało uchylić częściowo zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję

o pozwoleniu na budowę, umarzając w tym zakresie postępowanie, co też GINB uczynił w punkcie 1 decyzji stanowiącej przedmiot skargi.

W takim stanie rzeczy zachodzą również przesłanki do zastosowania

w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a., mimo że żadna ze skarg kasacyjnych o to nie wnosiła – domagała się tego jedynie Spółka w odpowiedziach na skargę kasacyjną, choć miała na myśli rozstrzygnięcie odmiennej treści niż to, które wynika

z powyższych rozważań (uchylenie zaskarżonej przez nią decyzji w części wskazanej w skardze). Wedle powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny

w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak wykazano wcześniej, obie złożone w sprawie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, toteż zaskarżony wyrok musi być uchylony, gdyż uwzględnił skargę, i to wykraczając poza wynikający z niej zakres zaskarżenia, podczas gdy należało ją oddalić ze względu na prawidłowość decyzji wydanej przez GINB.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.