Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 551/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. H., J. W., E. S., A. G., B. G., P. Z., R. B., M. K., J. K., W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 marca 2024 r. A. H., J. W., E. S., A. G., B. G., P. Z., R. B., M. K., J. K. i W. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi skargę na uchwalę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 5 września 2019 r. nr XVI/168/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenia zasad sporządzenia planu (przekroczenie władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności czy racjonalnego postępowania) poprzez kierowanie się wyłącznie rzekomym interesem publicznym. Ponadto zarzucono naruszeni art. 2, art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych, art. 104 K.c., art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 15 ust. 2 pkt 1,2,3,4,5,6,8,9,10,11 i 12, art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 4, 5, 6a, 6b, 6c, 9, 12, 13 i 14, art. 20 ust. 1 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 – 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że posiadają interes prawny do zaskarżenia uchwały wynikający z ich prawa własności do nieruchomości (w tym do ich zabudowy), które położone są w większości na terenie 5Z oraz małej części na ternie 3ZL skarżonej uchwały, a które to nieruchomości objęte były wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonym przed podjęciem procedury planistycznej. Przystąpienie do sporządzenia planu spowodowało zawieszenie postępowania o WZ na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na maksymalny okres 9 miesięcy, czym już pośrednio wpłynięto na interes prawny skarżących tj. możliwości zabudowy terenów (nieruchomości) skarżących na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.. Jednak w wyniku podjęcia skarżonej uchwały na terenie 5Z ustanowiony został zakaz budowy budynków, a w/w postępowanie o warunki zabudowy zostało umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na wejście w życie planu miejscowego.

Skarżący stwierdzili, że organ planistyczny przekroczył i naruszył zasadę władztwa planistycznego, w tym w związku z naruszeniem zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy art. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 112 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez dowolne uznanie nadrzędności planu miejscowego nad warunkami zabudowy i w konsekwencji celowe ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (na podstawie art. 4 ust. 1 w/w ustawy), w celu zablokowania określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów, w drodze decyzji WZ. Przy czym wskazać należy, że procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego, została podjęta w celu zablokowania konkretnych indywidualnych decyzji (WZ), składanych przez osoby prywatne na terenach będących również własnością prywatną, a działania Wydziału Planowania Przestrzennego były w pełni akceptowane przez Prezydenta Miasta Tarnowa, który inicjował podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jak też wydawał podległym pracownikom (Wydziału Planowania Przestrzennego) stosowne dyspozycje. Organ nie wyważył zasadności swoich działań w odniesieniu do praw właścicieli nieruchomości jak też dość dowolnie podszedł do zapisów i definicji zawartych w wskazanych powyżej przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednocześnie powołując się na wiążące zapisy studium, które również interpretowane były wybiorczo i tylko pod kątem interesu gminy, a na niekorzyść interesów prywatnych, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia planu miejscowego niezgodnego ze studium i innymi przepisami.

W przedmiotowym postępowaniu organ uwzględniał tylko i wyłącznie interes publiczny (w dość dowolnym jego znaczeniu), interes prywatny był pomijany i uważany za mniej istotny. Miało to miejsce zarówno w trakcie rozpatrywania wniosku o WZ, gdzie organ nie uwzględniał interesu prywatnego, a nawet poprzez swoje działania celowo te prawa ograniczył (uznając, że teren ma być zagospodarowany w wyniku planu miejscowego a nie warunków zabudowy - co było powodem przystąpienia do sporządzenia planu). Już na etapie czynności związanych z wnioskiem o WZ jak i uchwały o przystąpieniu do sporządzeniu planu nie wykonano nawet cząstkowych analiz ekonomicznych uzasadniających takie działania organu, jak też nie uzasadniono stanowiska że interes publiczny jest ważniejszy od interesu prywatnego. Również na etapie sporządzania projektu planu (wnioski i uwagi) interes prywatny nie był uwzględniany gdyż celem było uchwalenie planu zgodnego ze studium (co miało uzasadniać nadrzędność interesu publicznego).

Ponadto z zapisów zaskarżonej uchwały bezsprzecznie wynika, że większość ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej występującej na obszarze objętym planem miejscowym odsyła do przepisów odrębnych, co wprowadza dowolność w interpretowaniu zapisów uchwały. Przy czym w zakresie sieci elektroenergetycznych brak jest jakichkolwiek ustaleń planu - nawet odesłania do przepisów odrębnych (w zakresie zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu). Organ odpowiedzialny za sporządzenie projektu planu pomimo negatywnej opinii Gminy Tarnów (w tym w zakresie szerokości pasa drogowego dla 1KD-D i 2KD-D) nie ponowił uzgodnień przyjmując ustalenia dla tych dróg tylko w zakresie terenu należącego do miasta Tarnowa. Również konserwator zabytków wydał opinię negatywną do przedłożonego projektu planu - w tym przypadku po przesłaniu ponownego (poprawionego projektu planu) opinia konserwatora nie wpłynęła w terminie, co pozwoliło na zastosowanie "fikcji" uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Tarnowa. Jako że "druga cześć" obecnych dróg publicznych 1KD-D i 2KD-D znajduje się na terenach Gminy T. gdzie akurat nie ma uchwalonego planu miejscowego, dochodzi do kolejnej kuriozalnej sytuacji gdzie jedna i ta sama droga będzie w części terenu należącego do Miasta T. realizowana tako inwestycja celu publicznego zgodnie z zapisami skarżonej uchwały - natomiast dla tej samej drogi publicznej w części znajdującej się na terenie Gminy T. będzie potrzeba wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe okoliczności tj. brak uzgodnień i odsyłanie w wielu zapisach planu do przepisów odrębnych, wskazują jednoznacznie na pospiech w uchwaleniu tego planu, tak aby uniemożliwić (zablokować) wydanie decyzji WZ dla terenów należących do skarżących. Tym samym organ gminy odpowiedzialny za sporządzenie planu oraz organ uchwalający nie wyważył w sposób wystarczający interesów prywatnych i publicznych, nie wskazano również celów przyjętych rozwiązań wraz z ich szczegółowym uzasadnieniem (w tym przywołania przepisów prawa), a ustalenia dla tych samych terenów wskazanych w studium zostały ustalone wyłącznie w uznaniowy sposób (w tym z pokrzywdzeniem skarżących, a uprzywilejowaniem terenów miasta) przez co została naruszona zasada proporcjonalności. Uzasadnienie w zakresie ograniczenia prawa własności dotyczące ustalenia dla działek skarżących terenów zieleni (Z) wraz z zakazem budowy budynków, jest dość lakoniczne i odnosi się jedynie do wskazania, że takie są zapisy Studium. Organ jednak nie odnosi się do charakteru tych terenów jakie im Studium nadaje - tereny zieleni dla ogółu mieszkańców oraz konsekwencji tych zapisów w odniesieniu do ustanowienia takiej przestrzeni publicznej na działkach prywatnych. Trudno doszukać się stanowiska organu, które wyjaśniało by co należy rozumieć poprzez tereny zieleni na działkach prywatnych, czy i jak mają one służyć interesowi publicznemu, dlaczego uznano, że pomimo odmiennych wniosków i uwag do planu (skarżących) przyjęto właśnie takie ustalenia dla ich nieruchomości. Naruszenie zasady proporcjonalności dotyczy również uprzywilejowania działek należących do miasta, a znajdujących się również w terenie zieleni (Z). Obszar wskazany w Studium jako zieleń rekreacyjna (ZR), został podzielony w skarżonej uchwale na tereny zieleni: 3Z, 42 i 52. Przy czym dla terenów 3Z i 4Z (§ 35 uchwały) stanowiących praktycznie własność miasta/ gminy nadano szersze możliwości zainwestowania niż terenowi 5Z (§ 33 uchwały) gdzie miasto/gmina ma również większość własnych nieruchomości ale również są tam działki skarżących. Brak proporcjonalności dotyczy ustalenie dla terenów 32 i 42 "dodatkowego" zakresu zagospodarowania, którego nie ustalono dla terenu 5Z jak i nie wskazano w uzasadnieniu dlaczego takie zainwestowanie nie może być realizowane na nieruchomościach skarżących, a tylko wyłącznie na innych terenach należących do miasta. Dotyczy to możliwości realizacji w terenach 3Z i 4Z jako przeznaczenia uzupełniającego, przedsięwzięć związanych z terenowymi urządzeniami sportowymi, w szczególności: parki biegowe, parki linowe, korty tenisowe, hale piknikowe, skateparki, siłownie plenerowe, kina plenerowe, sceny do Imprez sezonowych, place zabaw oraz inne urządzenia do gier i zabaw (§ 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 8 uchwały)- działki skarżących pomimo "lepszych możliwych warunków lokalizacji" (teren bez większych spadków, z dojazdem, nie na: terenach osuwiskowych, górniczych, przy infrastrukturze gazowej czy objętej ochroną archeologiczną) zostały pozbawione takiej możliwości zagospodarowania, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego ustalenia zapisów planu dla terenów 5Z.

Skarżący podnieśli, że miejscowy plan zagospodarowania ustalając przeznaczenie danego terenu (w określonym zakresie) może prowadzić do ograniczenia praw własności (art. 21 Konstytucji RP), jednak ograniczenia te nie mogą być rażąco odmienne od funkcji tego terenu przed podjęciem uchwały o przystąpieniu (w tym możliwości zagospodarowania na podstawie WZ). W takiej sytuacji dochodzi do "konfliktu" w zakresie decyzji o rozmiarze ograniczeń praw własności, przy czym skuteczność powołania się na naruszenia prawa własności zdeterminowane jest od naruszenia lub nie materialnoprawnych przepisów ustawy lub trybu postępowania planistycznego. Ograniczenia prawa własności wynikają z zapisów kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.) i dotyczą każdego podmiotu będącego właścicielem w stosunku do innego podmiotu uprawnionego do nienaruszania jego prawa własności w nieuprawnionym stopniu. Ograniczenia ustawowe odnoszą się również do przepisów prawa administracyjnego czy prawa budowlanego gdzie podmiotowi posiadającemu prawo do terenu - przysługuje możliwość jego zagospodarowania. Art. 140 k.c. wskazuje wyznaczniki ograniczeń prawa własności: zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności, które aby mogły być skutecznie zastosowane w uchwale dotyczącej planu miejscowego muszą odnosić się konkretnie do rozpatrywanej sprawy i być wystarczająco uzasadnione. Gmina w planie miejscowym poza ustaleniem przeznaczenia określonych terenów, musi zamieścić normy prawne regulujące sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenów objętych planem - tak jak ma to miejsce przy wydawaniu decyzji WZ jeśli teren planem objęty nie jest). Gmina decydując się o przystąpieniu do sporządzenia planu na terenach dla których wcześniej wydała decyzje WZ (w tym niezgodne ze studium), musi te decyzje uwzględnić przy określaniu przeznaczenia terenów w planie lub szczegółowo uzasadnić dlaczego ustala przeznaczenie niezgodne z wydanymi decyzjami WZ, przy czym nie jest wystarczające wskazanie na zapisy Studium bez wskazania czy te decyzje WZ nie wpływają na zdezorganizowanie (nieaktualność) zapisów studium.

W odniesieniu do przedmiotu skargi, wskazać należy, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu (LVII/594/2018) jako uzasadnienie (cel uchwały) wskazano zablokowanie zabudowy tego terenu poprzez wydanie WZ (dla obszaru składającego się z działek skarżących). Organ nie miał obowiązku uchwalenia planu na tym obszarze, jak też nie miał obowiązku wskazania w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu takiego obszaru do opracowania planu (gdzie powierzchnia terenu objętego planem jest rożna o około 4 ha od terenu zleconego na opracowanie projektu planu). Jak to zostało wykazane powyżej, uchwalony plan nie zapewnia całkowicie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (np. drogi [...] i [...] czy układ komunikacyjny ścieżek rowerowych zawarty w studium). Przed podjęciem uchwały zawartej w art. 14 ustawy nie wykonano żadnych analiz wskazujących na zasadność takiego działania, w tym ekonomicznego uzasadnienia takich działań organu, w celu uniemożliwienia wydania WZ dla działek skarżących. Już na tym etapie doszło do naruszenia prawa własności związanego z możliwością zagospodarowania terenów do których skarżącym przysługiwały prawa. Dla działki nr [...] obręb [...] w T. (będącą 1 z 3 działek objętych wnioskiem WZ) były już wydane warunki zabudowy (co zmieniało przeznaczenie tej działki - na inne niezgodne ze studium). Organ przed podjęciem uchwały z art. 14 ustawy nie rozważył indywidualnych praw własności, nie raczył też stwierdzić zasadności swoich działań i ich zgodności z potrzebami gminy w zakresie realizowania polityki przestrzennej czy ekonomicznych aspektów uchwalenie planu (celowość i zasadność ponoszonych kosztów). Organ wskazał w uzasadnieniu do uchwały z art. 14 ustawy, że jej celem ma być zabezpieczenie tych terenów jako zieleni służącej wszystkim mieszkańcom miasta (zgodnie ze studium) - jednak ostatecznie uchwalony plan miejscowy na terenach należących do skarżących takich terenów służących wszystkim mieszkańcom nie zapewnia, a jedynie blokuje zagospodarowanie tych terenów przez wydanie WZ, gdyż plan wprowadza zakaz zabudowy. Organ pomimo upłynięcia 9 miesięcznego terminu zawieszenia postępowania o WZ z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 61 ust. 1 ustawy) w dalszym ciągu powoływał się na okoliczności zagospodarowania tego terenu wyłącznie przez plan miejscowy, a nie decyzje WZ (skutecznie blokując wydanie decyzji WZ przed uchwaleniem planu). Takie działania organu (w zakresie naruszenia art. 4 ustawy) wskazują na nadużycie uprawnień gdyż działania te nie zostały wystarczająco wyjaśnione (z przywołaniem podstawy prawnej), dodatkowo ceł uchwały (i wynikłe z tym faktem naruszenia) odnoszą się do zablokowania inwestycyjnego nieruchomości skarżących poprzez nie wydanie decyzji WZ niezgodnych ze studium, przez co determinują te ustalenia (w tym liczne naruszenia) dla całego obszaru objętego skarżona uchwała. Uzasadnienie skarżonej uchwały nie wskazuje żadnych rozważań, ustaleń czy ocen pod kątem zgodności zapisów planu z prawem własności, w tym konieczności takich a nie innych ustaleń planu w związku z bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym, ochrona środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz praw i wolności innych osób. Jedynym uzasadnieniem ograniczenia prawa własności są zapisy studium, które od 2014r. pozostaje aktualne pomimo licznych decyzji WZ wydanych przez organ niezgodnie z jego zapisami. Pomimo niezgodności aktualnego i planowanego zagospodarowania terenu (niezgodnego ze studium) organ widząc, że doszło już do zdezorganizowania polityki przestrzennej zawartej w studium; działając na szkodę interesu skarżących nie dokonuje wymaganych zmian w studium tylko uznaje, że studium jest aktualne (art. 32 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy) przez co wpływa na prawa własności skarżących. Powyższe jasno wskazuje, że organ nie miał obowiązku uchwalenia planu dla tego obszaru, tym bardziej że sam wydawał dla tego terenu decyzję WZ niezgodne ze studium, a działania organu bezpośrednio wpływały na prawa skarżących (prawo własności). Również żaden przepis nie zabraniał aby organ wydawał dla tych terenów decyzję WZ (nawet niezgodną ze studium). Były to celowe działania organu wobec wniosku o WZ z dnia 27.02.2018r., co zdaniem skarżących bezsprzecznie stanowi to, iż również w tym aspekcie doszło do przekroczenia przez organ zasad sporządzenia planu.

W dalszej części skargi podniesiono, że uzasadnienie do projektu planu miejscowego, w swojej początkowej części wskazuje, że: głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stworzenie warunków zagospodarowania terenu, które pozwolą maksymalnie podnieść walory przedmiotowego terenu, a jednocześnie usankcjonować ustalenia wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W wyniku przeprowadzonej analizy zgodności z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, stwierdzono iż plan nie narusza ustaleń w nim zawartych. Skarżący wskazują, że takie stanowisko Prezydenta Miasta zawarte w uzasadnieniu do projektu planu, w zakresie celu jego uchwalenia potwierdza zarzuty skarżących, iż celem uchwalenia planu było zablokowanie wydania decyzji WZ niezgodnych ze Studium (na nieruchomościach skarżących), gdyż usankcjonowanie ustaleń Studium dotyczy wyłącznie terenów prywatnych (np. brak dopuszczenia ustaleń zgodnych z istniejącym zagospodarowaniem) dla terenów miejskich usankcjonowanie ustaleń Studium nie jest już "pełne" gdyż tam dopuszczone zostało istniejące i sąsiednie zagospodarowanie (niezgodne ze studium).

W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XI/214/99 z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tamowa działki stanowiące aktualnie własność skarżących były położone w terenach upraw rolnych i ogrodowych w przewadze przeznaczonych dla specjalistycznej hodowli roślin (plantacje kwiatów, roślin przemysłowych, plantacje choinek itp. - z ograniczoną uprawą roślin spożywczych). Maleńki południowowschodni fragment kompleksu działek był położony w terenach naturalnej zieleni wysokiej - lasy i zadrzewienia, chronione z racji wartości przyrodniczych, częściowo udostępnione dla wypoczynku. W wyniku zmian w w/w Studium, dokonanych do 2014 r. obszar ten oznaczono symbolem 34.Z1/AK/. Były to tereny objęte zakazem zabudowy kubaturowej z wyłączeniem urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz drogowej. W obszarach Z1 dopuszczono poprawę standardów użytkowych istniejących budynków i realizację niewielkich obiektów zaplecza gospodarczego niezbędnych dla potrzeb gospodarki rybnej i leśnej. Obszar ten był objęty ścisłą ochroną konserwatorską krajobrazu bez zabudowy. W dniu 24 stycznia 2008 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę nr XVIII/243/2008 w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. W dniu 25 września 2014 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwałą nr LVII/705/2014 uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa. Uchwałą tą zmieniono kierunek przeznaczenia tego terenu na tereny zieleni rekreacyjnej oznaczone symbolem ZR. Ustalono dopuszczalne kierunki przeznaczenia, a także ograniczenia zmian przeznaczenia, w których wykluczono nową zabudowę kubaturową. W rozdziale XIX tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Miasta Tarnowa pt. "Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego" wymieniono obszary, dla których wskazane jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wraz z proponowaną kolejnością sporządzania. Jako obszary, dla których wskazane jest sporządzenie planu w pierwszej kolejności wymieniono: 1) obszar objęty strefą przekształceń, związany z koniecznością regeneracji urbanistycznej, 2) obszar południowej strefy rekreacyjnej jako kluczowy teren rekreacyjny T. wraz z wyznaczeniem terenów z zakazem zabudowy na zasadach określonych w zmianie w/w Studium (do nich należy teren objęty zaskarżoną uchwałą).

Zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa przyjętą uchwałą Nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r., zwanej dalej "Studium" działki skarżących są położone w obszarze, dla którego w polityce przestrzennej Miasta w głównych elementach kształtujących jego strukturę przestrzenną wskazano obszary, w tym m.in. G. Św. M. wraz z otwartymi terenami u jej podnóża - rejonem ul. L., mające charakter ważnej przestrzeni przyrodniczej, kulturowej i rekreacyjnej w T.. Ponadto w Studium w głównych kierunkach zmian mających na celu ukształtowanie systemu przyrodniczego Miasta wskazano m. in. elementy istotne w strukturze przestrzennej miasta, stanowiące podstawę kształtowania tego systemu, wymieniając wśród nich: tereny leśne na G. Św. M. , rezerwat D., tereny otwarte w rejonie ul. L., S. K. wraz z sąsiadującymi terenami leśnymi, dolina rzeki B., Las L. oraz parki miejskie (m. in. S., S., P., P. K.). Ponadto w oparciu o wymienione elementy w istniejącym układzie przyrodniczym Miasta polityka przestrzenna zakłada kształtowanie powiązań przyrodniczych pomiędzy wskazanymi elementami głownie poprzez wprowadzenie terenów zieleni urządzonej, terenów zieleni rekreacyjnej oraz ogólnodostępnej zieleni naturalnej w celu utworzenia pełnego i sprawnego systemu przyrodniczego T.. W kształtowaniu struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest zachowanie i tworzenie ciągłości przestrzennej elementów przyrodniczych w relacji z powiązaniami lokalnymi i regionalnymi, wyeksponowanie w strukturze Miasta najbardziej wartościowych obszarów przyrodniczych, a także intensywne uzupełnianie zielenią, również wysoką, istniejących i nowych zespołów zabudowy oraz ulic i placów. Powiązanie terenów zieleni oraz terenów rekreacyjnych z zespołami zabudowy mieszkaniowej i usługowej powinno następować za pośrednictwem ciągów pieszych i rowerowych. Studium zakłada dążenie do podniesienia wskaźnika lesistości w mieście poprzez wprowadzanie nowych zalesień na proponowanych terenach: w K. w sąsiedztwie autostrady A-4 i rezerwatu D., w rejonie S. K. oraz w pobliżu składowiska odpadów, w K. na terenach okalających osadniki odpadów azotowych, a także w R. w sąsiedztwie planowanego przełożenia drogi krajowej nr 73. Zasadą jest, że zagęszczanie zabudowy nie powinno odbywać się kosztem istniejących terenów zieleni urządzonej lub rekreacyjnej oraz kosztem terenów, które mogą stanowić uzupełnienie braków w systemie przyrodniczym miasta. Dalej, w Studium wskazano na potrzebę rozbudowy układu terenów rekreacyjnych poprzez m.in. stworzenie układu terenów rekreacyjnych o dobrej dostępności i bogatym programie przede wszystkim w rejonach wydzielonych stref polityki przestrzennej - rekreacyjnej centralnej, północnej, południowej i nadrzecznej, a także w pozostałych strefach polityki przestrzennej, głownie w roli uzupełnienia zespołów zabudowy mieszkaniowej. Zwiększenie udziału obszarów pełniących funkcje terenów rekreacji codziennej i weekendowej, zróżnicowanych programowo, w tym w obszarach z udziałem zieleni wysokiej, jak i przestrzeni o charakterze otwartym (polany rekreacyjne). Ukształtowanie programu rekreacyjnego oparte zostało na wydzielonych terenach: US - tereny sportu i rekreacji, ZP - tereny zieleni urządzonej, ZR - tereny zieleni rekreacyjnej, ZO - tereny zieleni otwartej, ZD - tereny zieleni ogrodów działkowych, ZL - tereny zieleni leśnej. W celu podniesienia jakości środowiska zamieszkania, komfortu mieszkańców i użytkowników miasta w Studium przyjęto, że konieczna jest poprawa dostępności rekreacyjnych terenów zieleni oraz wzrost jakości tych terenów poprzez ich odpowiednie zagospodarowanie. Wskazano na konieczność wyznaczenia czytelnych w przestrzeni miejskiej punktów widokowych (przede wszystkim na G. Św. M.) poprzez odpowiednie zagospodarowanie elementami małej architektury oraz uporządkowanie szaty roślinnej z zachowaniem najcenniejszych walorów przyrodniczych i jednoczesnym wyeksponowaniu sylwety miasta. W części Studium dotyczącej obszarów planowanych przekształceń i rozwoju wskazano m. in. rejon G. Św. M. i ul. L. - południowa strefa rekreacyjna. Obszar obejmujący tereny leśne na G. Św. M., ruiny zamku T. oraz tereny sportu i rekreacji wraz z rozległymi obszarami otwartymi u podnóża góry należy objąć szczególną uwagą ze względu na bardzo wartościowe walory kulturowe, kompozycyjne i przyrodnicze w strukturze miasta. Na obszarze tym wskazany jest rozwój funkcji przyrodniczej w oparciu o wprowadzenie odpowiedniego zagospodarowania, z ograniczoną lokalizacją zabudowy. Należy dążyć do podniesienia rangi miejsca poprzez kreowanie go jako miejsca aktywnych form wypoczynku mieszkańców w zakresie lokalnym oraz jako miejsca tematycznych imprez masowych również związanych z historią miasta i zamku T., mogących pełnić funkcje edukacyjne. Promowanie podnóża góry św. M. jako miejsca spotkań mieszkańców, odznaczającego się wysokimi walorami krajobrazu oraz starannym urządzeniem, zachęcać powinno do spacerów lub jazdy na rowerze. Wzbogacenie zagospodarowania umożliwiać powinno wykorzystanie polan jako miejsc piknikowych, ośrodków jazdy konnej i podobnych przy jednoczesnym zachowaniu kulturowego i krajobrazowego charakteru. Działki skarżących są położone w wydzielonej w strukturze przestrzennej miasta strefie funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem RII, tj. strefie rekreacyjnej południowej. Należy nadmienić, że w studium wydzielono cztery strefy rekreacyjne, poza powyższą jeszcze: strefa rekreacyjna Centralna (RI), strefa rekreacyjna północna (RUI) i strefa rekreacyjna nadrzeczna (RIV). Strefę rekreacyjną południową wytyczono w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w Mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości T.. W zasięgu strefy znalazł się masyw góry Św. M. wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. błonia, zlokalizowane częściowo na terenach A. Z. T.. Odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej T.. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jedna z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola góry Św. M.. W studium zakłada się, że należy dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzającą widoku rozległej panoramy Miasta, wraz z elementami małej architektury. Park miejski na G. Św. M. należy zagospodarować w kierunku sportowo - rekreacyjnym z wykorzystaniem urządzeń terenowych oraz kształtować zespół zabudowy usługowej o funkcji gastronomicznej, kulturowej, itp. Ale w określonej lokalizacji, wskazanej na rysunku studium. Tereny błoni w rejonie ulicy L. należy kształtować jako obszary otwarte o atrakcyjnym zagospodarowaniu zieleni i terenowych urządzeń rekreacyjnych. Obiekty i zespoły obiektów o funkcji usługowej, rekreacyjnej, określone w ustaleniach szczegółowych Studium, należy kształtować w rejonach koncentracji usług, wskazanych na rysunku Studium, z uwzględnieniem powiązań kompozycyjnych i widokowych obszaru ze Starym Miastem i G. Św. M.. Ochronie podlegać powinno ukształtowanie terenu w rejonie ulicy S. oraz zieleń wysoka zlokalizowana w formie szpalerów drzew wzdłuż ulic. Dla witalności przestrzeni rekreacyjnej strefy południowej kluczowe jest ukształtowanie czytelnych połączeń pieszych, rowerowych oraz wykorzystującej środki komunikacji publicznej z obszarem centralnym, zespołami zabudowy mieszkaniowej poszczególnych stref polityki przestrzennej, a także z pozostałymi terenami przyrodniczymi i rekreacyjnymi miasta. Działki skarżących są położone w terenie zieleni rekreacyjnej oznaczonej w Studium symbolem ZR i na niewielkim fragmencie kompleksu (południowo-wschodnim) w terenie zieleni leśnej, zieleni wysokiej oznaczonej symbolem ZL. Dla wszystkich terenów zieleni rekreacyjnej w Studium (zlokalizowanych w kilku rejonach Miasta) jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: zieleń urządzona z dostępem publicznym, miejsca organizacji plenerowych wydarzeń kulturalnych, imprez masowych, ogrody botaniczne, arboreta, parki tematyczne, oranżerie, terenowe urządzenia sportu i rekreacji takie jak: boiska do sportowych gier zespołowych, korty tenisowe, trasy rowerowe i biegowe, skate-parki z wyposażeniem, skałki i ścianki wspinaczkowe, pola golfowe i do mini golfa, place, urządzone miejsca wypoczynku oraz podobne. W ramach dopuszczalnych kierunków przeznaczenia wymieniono: obiekty infrastruktury technicznej, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami, zalesienia i zadrzewienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku Studium, architektura parkowa, układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne. Jako ograniczenia zmian przeznaczenia w Studium na tym obszarze wymienia się zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Ponadto Studium wskazuje wskaźniki zagospodarowania terenów przy podziale na kierunek przeznaczenia (strefa polityki przestrzennej i symbol przeznaczenia terenu): maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy i minimalny udział terenu biologicznie czynnego. Określone parametry i wskaźniki mają charakter orientacyjny i podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników maksymalnie o 30%. Podsumowuje, że treść tekstu i rysunku Studium wyraża kierunki polityki przestrzennej Tarnowa, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Ostateczne ustalenie przebiegu granic terenów powinno być dokonywane m. in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania każdego z terenów, tzn., że określone na rysunkach kierunki przeznaczenia terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej funkcjonowania. Dla terenów, których istniejące zagospodarowanie przekracza określone parametry i wskaźniki, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ustalać je zgodnie ze stanem istniejącym pod warunkiem, iż nie narusza to przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń, w szczególności ustaleń dotyczących celów i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w polityce przestrzennej miasta. Układ komunikacyjny wskazany na rysunku ma przebieg orientacyjny i nie obejmuje w pełni lokalnego układu komunikacyjnego, o dokładnej lokalizacji i technicznych rozwiązaniach projektowych dróg stanowić będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, projekt budowlany.

Procedura planistyczna dotycząca zaskarżonej uchwały rozpoczęła się od podjęcia w dniu 29 czerwca 2018 r. przez Radę Miejska w Tarnowie uchwały nr LVII/594/2018 o przystąpieniu do sporządzenia planu, którego granice określono w § 1 wskazanej uchwały jako wyznaczone drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą T. oraz zilustrowano na podkładzie mapowym w skali 1: 7500, stanowiącym jej integralną część. W relacji do strefy R II określonej w studium, uchwałą inicjującą procedurę planistyczną objęto około połowę jej powierzchni, przyjmując oczywiste granice opracowania takie jak granice Miasta czy istniejące drogi publiczne.

Uchwałą Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...] wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą T. . Odbyło się to na sesji Rady Miejskiej w Tarnowie, po przeprowadzeniu dyskusji i rozstrzygnięciu o wszystkich uwagach wniesionych do projektu planu, gdyż wszystkie wniesione do projektu planu uwagi nie zostały przez Prezydenta Miasta Tamowa uwzględnione. Dlatego musiały być przedstawione Radzie Miejskiej w Tarnowie. Na marginesie, jeżeli uwagi są uwzględnione, to zakres tego jest uwidoczniony w projekcie planu przedkładanym przez organ wykonawczy do uchwalenia, co wynika z art. 17 pkt 13 ustawy. Jak obrazuje to protokół z sesji Rady Miejskiej w Tarnowie odbytej w dniu 5 września 2019 r. zarzut naruszenia trybu sporządzania planu przez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu jest nieuzasadnione. Rada Miejska w Tarnowie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Tarnowa, po zapoznaniu się z ich treścią, rozstrzygnięciem Prezydenta i uzasadnieniem. Nad każdą z tych uwag odbyło się odrębne głosowanie. Nietrafiony jest więc zarzut przyspieszania procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem wszystkich terminów w nim zakreślonych.

W planie działki skarżących w obrębie [...] są położone w obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni oznaczone symbolem 5Z, a niewielki południowo-wschodni fragment terenu działek jest położony w obszarze przeznaczonym pod tereny lasów oznaczone symbolem 3ZL. Na tym fragmencie 3ZL na małej jego części wskazano osuwiska aktywne i osuwiska okresowe. Dla terenu oznaczonego 5Z w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące (§ 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały), w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. zakaz budowy budynków. Natomiast dla terenu o symbolu 3ZL ustalono przeznaczenie podstawowe - lasy, a w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zakaz zabudowy, dopuszczono szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne. Na terenie objętym planem, w zakresie sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje m.in. zakaz zabudowy, zabezpieczenie terenu poprzez zadrzewienie. Dla terenów Miasta, o których mowa w skardze, oznaczonych symbolami 3Z i 4Z w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - terenowe urządzenia sportowe, w szczególności: parki biegowe, parki linowe, korty tenisowe, hale piknikowe, skateparki, siłownie plenerowe, kina plenerowe, sceny do imprez sezonowych, place zabaw oraz inne urządzenia do gier i zabaw, urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. zakaz budowy budynków. Poza powyższym, zgodnie z § 13 na obszarze objętym planem dopuszczono dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części: zachowanie istniejących parametrów, zmianę sposobu użytkowania, remont, przebudowę, rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy wg stanu na dzień wejścia w życie uchwały, dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Organ podniósł, że zasadniczy zarzut skargi czyli brak zgodności planu ze Studium jest w sposób oczywisty bezzasadny. Zaskarżony plan w całości wpisuje się w zapisy Studium. Studium w polityce przestrzennej wskazało rożne rodzaje zieleni, w tym zieleń rekreacyjną z podstawowymi i dopuszczalnymi kierunkami przeznaczenia oraz docelowym wskazaniem przekształcenia się tych terenów (w rożnych rejonach miasta) w kierunku przeznaczenia podstawowego, zagospodarowanie poszczególnych terenów ZR wskazanych w Studium w formie założenia całościowego w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykreowanie przestrzeni dostępnych, funkcjonalnych i komfortowych, wprowadzenie bogatej oferty programowej w celu stworzenia obszarów wielofunkcyjnych (miejsce wypoczynku i relaksu, zabaw, edukacji, sportu i rekreacji, miejsce "prospołeczne"). Wskazane w planie przeznaczenia dla terenów Z odpowiadają polityce zakreślonej w Studium. W skardze poruszono, że nie odniesiono się w planie do terenów zieleni dla ogółu mieszkańców - takiej zieleni publicznej na działkach prywatnych. Ustalenia planu wskazują na docelowy efekt, który może być osiągnięty przez zrealizowanie planu. Plan swoimi ustaleniami sankcjonuje dotychczasowe zagospodarowanie terenów prywatnych użytkowanych lub stanowiących pozostałości dawnych ogródków działkowych czy sadow, bądź terenów upraw polowych, a jednocześnie umożliwia docelowe zagospodarowanie terenów po ich ewentualnym wykupieniu, ustalając jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące (§ 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały), w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. Obalenie twierdzenia skargi jakoby w sprawie doszło do niezgodności ustaleń planu ze Studium powoduje, że w sprawie bezprzedmiotowymi staje się szereg innych zarzutów takich jak przekroczenie władztwa planistycznego oraz kierowanie się wyłącznie interesem publicznym, a w rzeczywistości interesem własnym gminy (na marginesie gmina to wspólnota wszystkich mieszkańców, więc interes gminy odpowiada interesowi jej wszystkich mieszkańców). Mając na uwadze ustalenia Studium, w planie zachowane zostały reguły jakimi rządzi się planowanie przestrzenne czyli ład przestrzenny, zrównoważony rozwój czy walory ekonomiczne przestrzeni. Cała istota sporu jaki występuje w sprawie opiera się na błędnym założeniu skarżących, że w ramach tej procedury mogli osiągnąć swe cele, czyli zabudować nieruchomości. Przy opisanych zapisach studium nie było na to żadnej możliwości.

Organ stwierdził, że plan swoimi ustaleniami sankcjonuje dotychczasowe zagospodarowanie terenów prywatnych użytkowanych lub stanowiących pozostałości dawnych ogródków działkowych czy sadow, bądź terenów upraw polowych, a jednocześnie umożliwia docelowe zagospodarowanie terenów po ich ewentualnym wykupieniu, ustalając jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące § 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały), w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. Należy podnieść, że aktualnie około 60 % terenu objętego planem stanowi własność Gminy Miasta T. i Skarbu Państwa. Co do podziału terenu ZR na tereny 3Z, 4Z i 5Z stwierdzić należy, że teren 4 "wydziela" z tego kompleksu zaprojektowana droga 1KD-L, natomiast powstały teren 3Z sankcjonuje jego istniejące zagospodarowanie parkiem biegowym. Wszystkie te tereny zgodnie z ustaleniami realizują bądź będą realizować politykę przestrzenna zakreśloną w Studium poprzez ich zagospodarowanie umożliwiające rekreację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym– postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust 2 u.s.g., stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Przepisy te determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie ropoznania tych skarg. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W orzecznictwie wyrażane jest bowiem stanowisko, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest bowiem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wniesiona skarga spełnia wymogi formalne do merytorycznego jej rozpoznania, a zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, z uwagi na wprowadzone ograniczenia w realizowaniu ich prawa własności do działek. Samo naruszenie interesu prawnego otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Przechodząc do meritum sprawy i do przyczyn oddalenia skargi, należy zaznaczyć, że sprawa zaskarżenia uchwały Rady Miasta Tarnowa Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą T. (dalej "Plan") była już przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu, ze skargi innego podmiotu. Jako pierwsza rozpoznana był sprawa do sygn. II SA/Kr 1490/19, gdzie wyrokiem z dnia 6.10.2020 r. oddalono skargę. W tej sprawie dokonano przede wszystkim zbadania procedury uchwalenia planu i nie dostrzeżono tutaj żadnych nieprawidłowości, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. W świetle powyższego wymaga zaznaczenia, że brak obecnie podstaw do badania trybu uchwalenia planu (czyli kwestii proceduralnych), gdyż prawidłowość tegoż trybu została przesądzona poprzednim wyrokiem. Większość zarzutów skargi, oprócz zarzutów naruszenia prawa własności dotyczyła wadliwości (w ocenie skarżących) planu, z uwagi na tryb jego uchwalania. Zarzuty te nie mogą być przez sąd rozpoznane, bo jak mowa wyżej w prawomocnym wyroku procedurę uchwalania przedmiotowego planu zbadał nie dopatrując się żadnej wadliwości w trybie uchwalania planu. Przywołać tu można pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. III OSK 828/23, w którym wskazani, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 u.s.g.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 332/18orzeczono, że art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Kierując się powyższymi wskazówkami, należy wyrazić pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu tj. ochrony wartościowego pod względem krajobrazowym i rekreacyjnym terenu, jest ona niezbędna dla ochrony tego interesu publicznego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nałożonych przez nią na skarżących.

Podkreślić bowiem należy, że działki, o których mowa w skardze zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. nr XI/214/99 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa były położone w terenach upraw rolnych i ogrodowych w przewadze przeznaczonych dla specjalistycznej hodowli roślin. Mały południowo – wschodni fragment kompleksu działek był położonych w terenach naturalnej zieleni wysokiej – lasy i zadrzewienia, chronione z racji wartości przyrodniczych, częściowo udostępnione dla wypoczynku. W wyniku zmian studium dokonanych do 2014 r. obszar ten oznaczono symbolem 34.Z1/AK/. Były to tereny objęte zakazem zabudowy kubaturowej z wyłączeniem urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz drogowej. Obszar ten był objęty ścisłą ochroną konserwatorską krajobrazu bez zabudowy. W dniu 25 września 2014 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwałą nr LVII/705/2014 uchwaliła zmianę studium. Uchwałą tą zmieniono kierunek przeznaczenia tego terenu na tereny zieleni rekreacyjnej oznaczone symbolem ZR. Zgodnie z uchwałą działki skarżących są położone w obszarze dla którego w polityce przestrzennej miasta w głównych elementach kształtujących jego strukturę przestrzenną wskazano obszary w tym między innymi G. Św. M. wraz z otwartymi terenami u jej podnóża. Jak trafnie podnosi organ, południowa strefa rekreacyjna wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości T.. W zasięgu strefy znalazł się masyw G. Św. M. wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. Błonia, zlokalizowane częściowo na terenach A. Z. T.. W zasadach zagospodarowania przestrzennego Studium ustalono, że odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej T.. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jedna z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola G. Św. M. . Należy też dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzająca widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Obiekty i zespoły obiektów o funkcji usługowej, rekreacyjne, określone w ustaleniach szczegółowych Studium, należy kształtować w rejonie koncentracji usług, wskazanych na rysunku Studium, - z uwzględnieniem powiązań kompozycyjnych i widokowych obszaru ze Starym Miastem i G. Św. M. – Studium str. 162-163.

Dlatego nie można podzielić stanowiska skarżących, że przyjęte rozwiązania co do przeznaczenia terenów, w tym należących do nich działek, stanowią nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości z uwagi na nieproporcjonalne i bezzasadne ograniczenie możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, w szczególności poprzez zakaz zabudowy. Takie ustalenia planu miejscowego są bowiem konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych i rekreacyjnych terenu, a przy tym są one wynikiem realizacji ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Działki należące do skarżących stanowią część większego obszaru zielonego, co wyraźnie wynika z rysunku planu. Co więcej jest to historycznie teren zielony, co zostało wykazane powyżej. Działki skarżących są położone w wydzielonej w strukturze przestrzennej miasta strefie funkcjonalno – przestrzennej oznaczonej symbolem RII tj. strefie rekreacyjnej południowej. Działki te są położone w terenie zieleni rekreacyjnej oznaczonej w studium symbolem ZR i na niewielkim fragmencie kompleksu (południowo – wschodnim) w terenie zieleni leśnej, zieleni wysokiej oznaczonej symbolem ZL.

Jeśli chodzi kwestę zgodności planu ze studium to wskazać należy, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14 "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Wyżej wskazano już, że działki skarżących położone w terenie zieleni rekreacyjnej oznaczonej w studium symbolem ZR i na niewielkim fragmencie kompleksu (południowo – wschodnim) w terenie zieleni leśnej, zieleni wysokiej oznaczonej symbolem ZL. Dla wszystkich terenów zieleni rekreacyjnej w studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano zieleń urządzona z dostępem publicznym, miejsca organizacji plenerowych wydarzeń kulturalnych, imprez masowych, ogrody botaniczne, arboreta, parki tematyczne, oranżerie, terenowe urządzenia sportu i rekreacji takie jak: boiska do sportowych gier zespołowych, korty tenisowe, tarasy rowerowe i biegowe, skate – parki z wyposażeniem, skałki i ścianki wspinaczkowe, pola golfowe i do mini golfa, place, urządzone miejsca wypoczynku oraz podobne. W ramach dopuszczalnych kierunków przeznaczenia wymieniono: obiekty infrastruktury technicznej, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami, zalesienia i zadrzewienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku Studium, architektura parkowa, układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne. Jako ograniczenia zmian przeznaczenia w Studium na tym obszarze wymienia się zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Ponadto Studium wskazuje wskaźniki zagospodarowania terenów przy podziale na kierunek przeznaczenia (strefa polityki przestrzennej i symbol przeznaczenia terenu): maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy i minimalny udział terenu biologicznie czynnego. Określone parametry i wskaźniki mają charakter orientacyjny i podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planie działki skarżących w obrębie [...] są położone w obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni oznaczone symbolem [...], a niewielki południowo-wschodni fragment terenu działek jest położony w obszarze przeznaczonym pod tereny lasów oznaczone symbolem [...]. Na tym fragmencie [...] na małej jego części wskazano osuwiska aktywne i osuwiska okresowe. Dla terenu oznaczonego [...] w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące (§ 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały), w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. zakaz budowy budynków. Natomiast dla terenu o symbolu 3ZL ustalono przeznaczenie podstawowe - lasy, a w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zakaz zabudowy, dopuszczono szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne. Na terenie objętym planem, w zakresie sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje m.in. zakaz zabudowy, zabezpieczenie terenu poprzez zadrzewienie. Dla terenów Miasta, o których mowa w skardze, oznaczonych symbolami 3Z i 4Z w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - terenowe urządzenia sportowe, w szczególności: parki biegowe, parki linowe, korty tenisowe, hale piknikowe, skateparki, siłownie plenerowe, kina plenerowe, sceny do imprez sezonowych, place zabaw oraz inne urządzenia do gier i zabaw, urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. zakaz budowy budynków. Poza powyższym, zgodnie z § 13 na obszarze objętym planem dopuszczono dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części: zachowanie istniejących parametrów, zmianę sposobu użytkowania, remont, przebudowę, rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy wg stanu na dzień wejścia w życie uchwały, dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Zatem niniejszy plan jest zgodny ze studium.

Podkreślić należy, że ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. II OSK 2249/12, LEX nr 1413145). Innymi słowy, tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17, LEX nr 2447157). W rozpatrywanym przypadku sytuacja istotnego, nieproporcjonalnego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności nie zachodzi. Wskazując w skardze na ograniczenie prawa własności (poprzez brak możliwości zabudowy terenów zielonych), nie wykazano, aby miało ono taki właśnie charakter, aby było nie do pogodzenia z istotą tego prawa, czyniąc je iluzorycznym.

Plan wraz z innymi przepisami kształtując sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją. Zasada równości nie może być rozumiana w ten sposób, że wszyscy mieszkańcy danego większego obszaru mają mieć identyczne warunki dla zabudowy. Dla organu uchwałodawczego podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2392/19, LEX nr 3038214). W sprawie nie zostało wykazane, że tak rozumiana zasada równości została naruszona. Sąd natomiast uznał wyjaśnienia organu o konieczności zachowania zgodności z ustaleniami Studium za trafne i rozstrzygające. Ponadto, jak to wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przekształcenie analizowanego obszaru w tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, z ograniczeniem powstawania nowej zabudowy, stanowić będzie korzystną inwestycję dla gminy, wzbogaci strukturę funkcjonalno – przestrzenną miasta i wpłynie na jego atrakcyjność pod względem inwestycyjnym (usługi).

Odnosząc się do kwestii dotyczącej prognozy skutków finansowych. Otóż taka prognoza została sporządzona, przez uprawnioną osobę i zawiera pozycję dotyczącą wydatków. Jak zasadnie wskazano w wyro Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. II OSK 81/19 prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18 wskazano, iż miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.

Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Tylko zaś istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko informacją skierowaną od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych wywłaszczeń czy odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.a.a. orzekł jak w sentencji.