Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 537/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. E. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2024 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. E. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej jako: organ lub Kolegium) postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: SKO.4012/PL/124/24 po rozpatrzeniu zażalenia P. E. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) utrzymało w mocy postanowienie Starosty Bialskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: GKN.6123.611.2023.ZD, sprostowane postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r. znak: GKN.6123.611.2.2024.ZD o odmowie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D., gmina D.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Drelów pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. wystąpił do Starosty Bialskiego o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm., dalej jak: u.p.z.p.) projektu decyzji ustalającej na rzecz P. E. P.t spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D., gmina D.

Starosta Bialski odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzając, że pozytywne uzgodnienie byłoby sprzeczne z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej jako u.o.g.r.i.l.). Stwierdził, że planowana inwestycja spowodowałaby naruszenie zwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej i jej realizacja nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntu.

Uzasadniając swoje stanowisko Starosta Bialski stwierdził, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, tj. działka nr [...] o pow. 1,5918ha, działka nr [...] o pow. ll,6574ha oraz działka nr [...] o pow. 10,9959ha zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obrębu ewidencyjnego D., stanowią łąki trwałe ŁIII, ŁIV, pastwiska trwałe PsV, oraz grunty pod rowami W-ŁIII, W-ŁIV, W-ŁV, W-PsVŁV pochodzenia organicznego (torfy i mursze). W świetle przepisów art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami użytki rolne wykazane w wypisie z rejestru gruntów stanowią nieruchomości wykorzystywane na cele rolne, a w takim przypadku decyzja ustalająca warunki zabudowy wymaga uzgodnienia. Organ stwierdził, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne natomiast przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 tej ustawy).

Starosta zwrócił uwagę, że wprawdzie przedsięwzięcie jest planowane na części działek, jednakże jego zdaniem uzgodnienie projektu decyzji należy rozpatrywać w odniesieniu do działek objętych wnioskiem jako całości a nie zaś jedynie tej części, która w wyniku planowanych inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana w inny niż dotychczas sposób. W ocenie organu definicja pojęcia "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" dotyczy całego terenu, który miałby być użytkowany w sposób odmienny od użytkowania rolniczego czy leśnego, a zatem uzgadniane zamierzenie inwestycyjne - budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na wskazanych działkach obejmie nie tylko grunty, na których będzie realizowana inwestycja, lecz również grunty, które będą związane funkcjonalnie z terenem inwestycji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 6 ust. 1 stanowi również, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW miałoby być realizowane na użytkach rolnych, w skład których wchodzą łąki i pastwiska pochodzenia organicznego. W ocenie tego organu zamierzenie inwestycyjne wprowadzające w zwartą przestrzeń gruntów użytkowanych rolniczo farmy fotowoltaicznej naruszy w ocenie organu zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zatem pozytywne uzgodnienie projektu tej decyzji stanowiłoby przyzwolenie na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących działki nr [...] będących gruntami rolnymi na cele nierolnicze w inny niż formalny sposób przeznaczenia oraz na obejście przepisów przewidujących ich ochronę.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiając argumenty przemawiające za utrzymaniem w mocy wydanego postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że obowiązkiem organu uzgadniającego było uwzględnienie nie tylko regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l., ale także i przede wszystkim art. 3 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje, że ochrona gruntów rolnych, w tym ograniczenia w przeznaczaniu ich na cele nierolnicze i nieleśne, dotyczy wszystkich gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.o.g.r.i.l., a więc nie tylko gruntów klas I -III, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ochrona ta ma szerszy zakres zastosowania niż regulacje z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczące gruntów klas I-III, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody właściwego organu. Celem powyższych przepisów jest ochrona gruntów wykorzystywanych na cele rolne jako całości w określonym sąsiedztwie, co uwzględnił Starosta Bialski w zaskarżonym postanowieniu, choć może niejednoznacznie dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Kierując się wytycznymi zawartymi w wymienionych przepisach Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że pozytywnemu uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy sprzeciwia się planowanie inwestycji na działkach, które są łąkami i pastwiskami pochodzenia organicznego w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.p.z.p. - na całej działce nr [...] występują mursze natomiast na części działki nr [...] występują torfy niskie. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. ochrona gruntów rolnych polega na zachowaniu torfowisk.

W ocenie Kolegium ochrona torfowisk jest niezwykle ważna bowiem pełni funkcje magazynowania zapasów wody krążącej w przyrodzie a więc zapobiegania suszom, co w naszym kraju na istotne znaczenie. Odnosząc się do fachowej literatury Kolegium wyjaśniło rolę torfowisk w środowisku. Zdaniem organu torfowiska chronią klimat, gatunki i ekosystem a zatem korzyści płynące z ich ochrony przewyższają korzyści strony płynące z odnawialnych źródeł energii.

Kolegium podzieliło również stanowisko Starosty, że położenie, rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji stanowi zagrożenie dla spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Z załącznika graficznego do projektu decyzji, jak i z ogólnodostępnej bazy Polska.geoportal2.pl wynika, że teren planowanej inwestycji wkracza niewątpliwie w otaczający go zwarty kompleks gruntów rolnych. Kolegium zauważa, że na jednej z sąsiednich działek - nr [...] - znajdują się budynki, jednakże są to budynki w zabudowie zagrodowej - ferma drobiu. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi zabudowy zagrodowej i nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działki. Budowa elektrowni fotowoltaicznej służącej wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (panele fotowoltaiczne, infrastruktura naziemna i podziemna związana z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczna kablowa podziemna). Natomiast jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. jest bowiem zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie wykorzystania terenu.

Reasumując, w ocenie Kolegium, Starosta Bialski nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w zażaleniu. Kolegium nie doszukało się również naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przekroczył również granic swobodnego uznania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto przepisów i ratio legis u.o.g.r.i.l. oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych w odniesieniu do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji całkowicie dowolnym przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, a wcześniej przez Starostę Bialskiego, iż:

- występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy IV i V uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami u.o.g.r.i.l. i określonymi przez nią celami ochrony gruntów rolnych, a realizacja inwestycji wspiera rozwój odnawialnych źródeł energii, który uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska;

- budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi wyłącznie w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie oraz może być wykorzystywany rolniczo, a posadowienie paneli na gruncie nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i instalacja ta nie jest trwale związana z gruntem;

- samo występowanie na terenie inwestycji gleb pochodzenia organicznego wyklucza możliwość pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

b) art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ administracyjny do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

c) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.pa. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy z uwagi na ograniczenie przez organ odwoławczy, w ślad za organem uzgadniającym, swoich ustaleń do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie uzasadniają, iż doszło do właściwego wyważenia interesu publicznego z prywatnym interesem Skarżącej z perspektywy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ uzgadniający, wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane w sprawie rozstrzygnięcia winny być logiczną konsekwencją;

e) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l. poprzez błędne ich zastosowanie i całkowicie dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy IV i V uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż uzgodnienie to stanowiłoby naruszenie celów ochrony gruntów rolnych wynikających z u.o.g.r.i.l., podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z ww. przepisami u.o.g.r.i.l. i pozostaje bez szkody dla sąsiednich gruntów rolnych oraz uszczerbku dla szczególnie chronionych ustawą gruntów rolnych;

f) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy IV i V, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

g) art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem skarżącej o zasadności złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Spółka złożyła dodatkowo pismo procesowe z dnia 25 lipca 2024 r. – replikę na odpowiedź na skargę i stanowisko organu.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Zdaniem tut. Sądu wydane w sprawie postanowienia organów administracji obu instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który nakazywał ich uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a.

Postanowienia te zapadły w wyniku wystąpienia przez Wójta Gminy Drelów o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek nr [...] w obrębie D., gmina D.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepisami szczególnymi, które w rozpatrywanym przypadku wymagają zajęcia takiego stanowiska, są art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przewidują one, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Jak stanowi zaś art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyrażone zostały w u.o.g.r.i.l. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych stanowiąc, że ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Z regulacjami tymi koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych w tym względzie sposobów rozstrzygnięcia. Na organie tym spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia – w razie potrzeby – własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Organ uzgadniający działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może zatem wydać dowolnego postanowienia, lecz postanowienie, które będzie wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Wydane w tym trybie postanowienia nie mają charakteru formalnego, ale merytorycznie, z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej rozstrzygają kwestie istotne dla postępowania głównego.

Granice uznania przysługującego organom uzgadniającym wyznaczają przy tym normy zadaniowe wynikające z Konstytucji, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.i.l. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Z przepisów prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolnym. Niemniej jednak warunkiem koniecznym do tego jest brak kolizji z tymi przepisami. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu miejscowego może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Ograniczenia takie w odniesieniu do gruntów rolnych przewiduje natomiast tak u.p.z.p., jak i u.o.g.r.i.l. Z kolei organ uzgadniający, wyrażając wiążące w sprawie stanowisko, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana przez ten organ wiedza urzędowa. Dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje ten organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/21, dostępne w CBOSA).

O ile organ I, jak i II instancji właściwie wskazały, że działają w zakresie uznania administracyjnego i w sposób prawidłowy zdefiniowały jego granice, powołując się w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć zwłaszcza na regulacje art. 3 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l., to już w niedostateczny sposób zidentyfikowały i rozważyły okoliczności faktyczne sprawy, w konsekwencji czego wydane w ten sposób rozstrzygnięcia sprowadzające się do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 i art. 126 K.p.a. – uznać trzeba co najmniej za przedwczesne.

W tym miejscu zauważyć zwłaszcza trzeba, że twierdzenia organów mające przemawiać za negatywnym dla skarżącej Spółki rozstrzygnięciem w zdecydowanej części mają charakter na tyle ogólny, że mogłyby stanowić podstawę odmowy uzgodnienia w niemal każdej innej sprawie, która obejmuje grunty rolne przeznaczone pod łąki i pastwiska pochodzenia organicznego (torfy i mursze). Argumentacja organów sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że odmowa uzgodnienia następuje ze względu na to, że skarżąca planuje wykorzystać grunty rolne na cele nierolnicze. Brakuje już natomiast bardziej pogłębionej analizy zmierzającej do wykazania dlaczego wykorzystanie tych konkretnie gruntów na cele nierolnicze jest niedopuszczalne, przede wszystkim z perspektywy wartości, jakie mają podlegać ochronie zgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l. Pomimo tego, że organy prawidłowo powołują się na art. 3 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l nie rozważyły już tego, jak przepisy te mają się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.

Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne organów ograniczają się w tym względzie do stwierdzenia, jaka jest powierzchnia i klasyfikacja ewidencyjna działek, na której powstać ma inwestycja oraz wskazania, że stanowią one zwartą rolniczo przestrzeń produkcyjną. Kolegium dodatkowo powołuje się na konieczność szczególnej ochrony terenu torfowisk, które pełnią istotną rolę w ekosystemie. W zaskarżonych postanowieniach brak jest odniesienia do szerszego kontekstu gruntów rolnych znajdujących się w gminie D., a także do aktualnego, faktycznego wykorzystywania działek. Nie można tracić z pola widzenia, że inwestycja ma powstać na gruntach o niskiej klasie bonitacyjnej IV-V klasa, gdzie znajdują się również rowy melioracyjne oraz torfowiska. Kolegium powołując się szeroko na konieczność ochrony torfowisk nie wykazało, a nawet nie uprawdopodobniło, że planowana inwestycja może wpłynąć negatywnie na ich istnienie i funkcjonowanie. Oczywiste jest zaś, że planowana inwestycja wpłynie na sposób zagospodarowania działek pod nią przeznaczonych, jednakże w żaden sposób nie wykazano w postępowaniu, jaki będzie rzeczywisty wpływ inwestycja na te tereny. Wszelkie rozważania przedstawione przez organy mają wymiar teoretyczny i bardzo ogólny.

Ustalenia organów w żadnym razie nie mogą być uznane za wystarczające na tle przywołanych powyżej regulacji. W świetle art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l. znaczenie trzeba przede wszystkim nadać temu, czy istnieją w gminie D. grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a jeżeli gruntów takich brak – czy istnieją inne grunty o niższej przydatności produkcyjnej, które mogłoby być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem ustaleń takich organy w kontrolowanej sprawie w ogóle nie poczyniły. W aktach brak jest materiału dowodowego, poza wydrukiem z geoportalu (k. 15), który przedstawiałby strukturę rolniczego wykorzystania gruntów w gminie D., a także zasięg torfowisk, które mogłyby ucierpieć w wyniku planowanej inwestycji. Organy nie odniosły się przy tym, jak ta konkretna inwestycja może zaburzyć funkcjonowanie owych torfowisk, czy też zdegradować łąki i pastwiska pochodzenia organicznego. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej i poszukiwanie za te organy argumentacji, która mogłaby przemawiać za prawidłowością wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Organy nie rozważyły także w należyty sposób, jaki będzie wpływ planowanej inwestycji na rolnicze wykorzystanie działek, na której ma ona powstać. Organ I instancji zupełnie arbitralnie wskazał, że zamierzenie inwestycyjne wprowadzające w otwartą przestrzeń gruntów użytkowanych rolniczo farmę fotowoltaiczną naruszy zwartą rolniczo przestrzeń produkcyjną. Organ ten nie podjął zatem nawet próby wykazania z jaką ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja tej inwestycji, która objęta została projektem decyzji poddanej uzgodnieniu, uwzględniając choćby wynikającą z tego projektu charakterystykę tejże, lecz poprzestał na nieprzejrzystych i niepoddających się jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeniach odnoszących się do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną oraz faktycznej zmianie przeznaczenie gruntów. Organ odwoławczy powtarzając argumentację Starosty powołał się dodatkowo na konieczność ochrony torfowisk bez wykazania w jaki sposób są one zagrożone przez inwestycję Spółki.

Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których stanowi art. 2 ust. 1 tej ustawy – co właściwie podkreśliło Kolegium. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej. Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, dostępne w CBOSA).

W tym względzie organy także poprzestały jednak na bardzo ogólnikowych twierdzeniach prowadzących do konstatacji, wedle której realizacja inwestycji prowadzić będzie do wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Z argumentacji organów wynika jednocześnie, że grunty w sąsiedztwie działek objętych projektem decyzji poddanej uzgodnieniu stanowią tereny w użytkowaniu rolniczym, w tym zabudowa zagrodowa z fermą drobiu, brak w tym względzie bardziej pogłębionych ustaleń i rozważań, które miałyby na względzie choćby klasyfikację tych gruntów i rzeczywisty lub choćby potencjalny wpływ planowanej inwestycji na ich rolnicze wykorzystanie. W aktach brak jest jednocześnie dokumentacji, która pozwalałaby potwierdzić argumenty organów oraz odnieść planowaną inwestycję do większego kompleksu terenów wykorzystywanych rolniczo w gminie Drelów.

W powyższym stanie rzeczy wydane postanowienia, jako istotnie naruszające przepisy postępowania, uznać trzeba co najmniej za przedwczesne.

Ponowie rozpatrując sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. są związane. Konieczne jest w szczególności rzetelne odniesienie planowanej inwestycji do realiów dotyczących ochrony gruntów rolnych w obszarze gminy D., w tym konkretne wskazanie jak kształtuje się struktura gruntów rolnych, jaka jest rzeczywista możliwość negatywnej ingerencji w te gruntu oraz znajdujące się na nich torfowiska i wreszcie czy inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej nie może być pogodzona z dotychczasowym wykorzystaniem tych terenów na pastwiska i łąki. Wykorzystana technologia może bowiem nie wpłynąć negatywnie na niskopienną roślinność, która z założenia występuje na tego typu obszarach.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. postanowiono w pkt II. sentencji wyroku. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.