Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 291/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 76a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 1, art. 64b par. 1 w zw. z art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 23 marca 2023 r. nr KO.603/4/23 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz wnoszącej sprzeciw – T. Sp. z o.o. w W. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2023 r. nr KO.603/4/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z 4 stycznia 2023 r. nr GPiOŚ.6233.1.2023.AS w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny przedstawiał się następująco:

Decyzją z 4 stycznia 2022 r. nr GPiOŚ.6233.1.2023.AS Wójt Gminy N. (dalej też jako organ pierwszej instancji lub Wójt) zezwolił firmie T. Sp. z o.o. w W. (dalej też jako Spółka, wnioskodawca lub odwołująca się) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych bytowych na terenie Gminy N. na warunkach określonych w decyzji. Zezwolenie zostało wydane na 10 lat.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że we wniosku z 1 grudnia 2022 r. Spółka zwróciła się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych bytowych na terenie Gminy N., wniosek ten spełniał wymogi art. 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297; dalej powoływana jako ustawa). W ocenie Wójta wnioskodawca wykazał, że posiada możliwości organizacyjne i techniczne pozwalające należycie wykonywać obowiązki związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych bytowych. Stwierdzono, że przedmiotowa działalność nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a wymogi związane z tą działalnością i obowiązki nałożone decyzją będą spełnione.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka. Decyzję tę zaskarżyła w części, tj. w zakresie: pkt 5 lit. a, b, c ust. 1-6, lit. d oraz w zakresie pkt 8.

Spółka nie zgodziła się z nałożeniem obowiązku świadczenia usług odbioru i transportu nieczystości ciekłych wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawieranej z właścicielem nieruchomości oraz wystawiania rachunku za wykonaną usługę z podaniem terminu i ilości nieczystości ciekłych wiezionych z nieruchomości, odbiorcy nieczystości ciekłych, podkreślając, że zgodnie z art. 9 ust. pkt 6 ustawy, w zezwoleniu można określić inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów. W ocenie Spółki przedmiotowe obowiązki nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa, ani nie stanowią wymagań w zakresie jakości usług ani zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej. Podniesiono, że ustawa w art. 6 ust. 1 ustawy, nakłada jedynie na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, więc obowiązek ten nie jest skierowany do przedsiębiorcy. Spółka wskazała, że obowiązek prowadzenia rejestru dokumentującego bilans nieczystości ciekłych pobranych od poszczególnych wytwórców i dostarczonych do wyznaczonych punktów zlewnych nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa. Nie może przy tym zostać zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Ponadto, zdaniem odwołującej się, formułując zobowiązanie do przestrzegania przepisów ustawowych oraz aktów prawa miejscowego, organ winien określić konkretne, inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych, żeby przedsiębiorca w sposób jednoznaczny dowiedział się, jakie obowiązki na nim ciążą.

Odnośnie obowiązku sporządzania i dostarczania kwartalnych sprawozdań, Spółka zarzuciła, że stanowi on powtórzenie obowiązków nałożonych w art. 9o ustawy. Nadmieniła, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi jest uchylonym aktem prawnym, w związku z czym organ nie powinien zobowiązywać do stosowania się do jego zapisów.

Spółka zakwestionowała także nałożenie obowiązku niezwłocznego zgłaszania wszelkich zmian danych określonych w decyzji, wskazując, że zapis ten powiela treść art. 8a ust. 2 ustawy.

Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2023 r. SKO w Suwałkach uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wprawdzie Spółka zaskarżyła wyłącznie część decyzji Wójta, jednakże z uwagi na fakt, że zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności składa się od strony formalnej z kilku punktów (warunków), niemożliwe jest rozstrzyganie odrębnie co do istoty o poszczególnych elementach (warunkach) zezwolenia - elementy te nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie poszczególnych elementów zezwolenia. W konsekwencji Kolegium zobligowane było do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości.

Następnie wskazano, że podstawę prawną decyzji zezwalającej na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze. zm.; dalej powoływana jako ustawa). W tym zakresie zacytowano treść przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1-2a określający jakie warunki powinien spełniać wniosek o udzielenie takiego zezwolenia.

Kolegium stwierdziło, że przedłożony przez Spółkę wniosek o wydanie zezwolenia nie spełnia kryteriów, które nakładają ww. przepisy, gdyż jednym z wymogów jest udokumentowanie gotowości odbioru nieczystości ciekłych przez stację zlewną (art. 8 ust. 2a ustawy), a także technologii stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy). W tym zakresie przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim warunki określone w uchwale i innych przepisach powszechnie obowiązujących, zawierających wymagania dotyczące danego rodzaju działalności.

Podkreślono, że podmiot ubiegający się o zezwolenie winien udokumentować we wniosku, że spełnia ww. wymogi, czego zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie dokonano, bowiem przedłożone załączniki stanowią wyłącznie nieuwierzytelnione odpisy dokumentów. Wskazano przykładowo, że Spółka do wniosku załączyła zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, umowę na odprowadzanie ścieków dowożonych oraz dowody rejestracyjne pojazdów asenizacyjnych. Wszystkie wyżej wymienione załączniki stanowią nieuwierzytelnione kserokopie. Na każdym z wyżej wymienionych załączników widnieje pieczęć: "za zgodność z oryginałem" oraz podpis K. B.

Na tej podstawie organ odwoławczy wskazał, że o ile ustanowiona pełnomocniczka jest uprawniona do reprezentowania Spółki, to w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poświadczenia zgodności kopii dokumentów z oryginałami w ten sposób nie wywierają skutków. Jak stanowi bowiem art. 76a § 2 K.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W rozpoznawanej sprawie, osoba poświadczająca za zgodność z oryginałem nie jest notariuszem, ani będącym pełnomocnikiem w sprawie adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym czy też doradcą podatkowym. Ze względu na specyfikę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie, co do zasady, wyłącznym materiałem dowodowym, na podstawie którego organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie, jest sam wniosek podmiotu ubiegającego się o to zezwolenie. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy nieuwierzytelnione kopie dokumentów są niewystarczające do uznania, że wnioskodawca wykazał, że środki techniczne, którymi dysponuje oraz, że technologie stosowane lub przewidywane do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem spełniają wymagania wynikające z przytoczonych przepisów ustawy.

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Wójta jest przedwczesne, bowiem zanim udzielił zezwolenia, powinien wezwać Spółkę do złożenia wyjaśnień poprzez przedłożenie oryginałów dokumentów, bądź właściwie uwierzytelnionych ich kopii, a następnie rozpoznać wniosek. Takie zachowanie Wójta stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a.

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła T. Sp. z o.o. w W. i zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy wyłącznie do jej uchylenia w części, a to wobec złożenia odwołania wyłącznie w zakresie obejmującym część decyzji;

2. rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu, mimo całkowitego braku podstaw w tym zakresie, albowiem:

- strona zaskarżyła wyłącznie część decyzji organu pierwszej instancji, tym samym SKO nie było uprawnione do uchylania tej decyzji w całości;

- SKO, jako organ odwoławczy dysponowało prawem (m.in. w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a.) do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, ale także miało obowiązek wyjaśnić dostrzeżone uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji, które to uchybienia z pewnością mogły być uzupełnione przez stronę przed organem drugiej instancji, a mimo to uchyliło się od przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

- rolą organu drugiej instancji nie jest cofanie sprawy w całości do rozpoznania w pierwszej instancji (co powoduje dalsze przedłużanie postępowania w sprawie, ze szkodą dla strony), lecz jej rozpatrzenie po raz drugi, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, czego organ zaniechał (organ drugiej instancji nie jest bowiem szczególnego rodzaju organem "kasacyjnym");

3. rażące naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (w zw. z art. 140 K.p.a.), a także art. 50 § 1 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii wskazanych przez SKO jako rzekome braki warunkujące rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji;

- zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i zbadania budzących wątpliwości SKO i scedowanie całego postępowania wyjaśniającego na organ pierwszej instancji;

- wydanie przez SKO kasatoryjnego orzeczenia co do całej decyzji pierwszoinstancyjnej, ze szkodą dla szybkości rozstrzygnięcia sprawy oraz interesu strony postępowania, mimo zaniechania przez SKO zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które budziły wątpliwości, ze względu na formę dokumentów potwierdzających te okoliczności;

4. rażące naruszenie art. 79a § 1 i 2 K.p.a., poprzez brak wskazania przez SKO stronie postępowania (Spółce) przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również poprzez brak wyznaczenia Spółce terminu w ciągu którego Spółka mogłaby przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji, a zamiast tego SKO uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, bezzasadnie uznając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

5. rażące naruszenie art. 139 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, mimo jej zaskarżenia jedynie w części oraz mimo niewystąpienia w rzeczywistości wyjątku dającego podstawę do naruszenia ww. zakazu, w postaci rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu prawnego;

6. rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez:

- brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej;

- zawarcie w uzasadnieniu wyłącznie twierdzeń w zakresie rzekomego istotnego naruszenia prawa i braków postępowania dowodowego (wyjaśniającego) na etapie postępowania przez organ pierwszej instancji;

- faktyczne uchylenie się od rozpatrzenia odwołania, polegające na zawarciu w uzasadnieniu decyzji SKO wyłącznie wywodu niepozostającego w związku z zakresem zaskarżenia i zarzutami odwołania;

- pozbawienie Spółki prawa do uzyskania stanowiska organu drugiej instancji co do podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej;

- pozbawienie Spółki prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje, poprzez scedowanie de facto całości postępowania w sprawie na organ pierwszej instancji, który już orzekał w sprawie;

7. naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione doprowadzenie do przedłużenia postępowania w sprawie, wskutek uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że organ drugiej instancji również miał obowiązek prowadzenia sprawy wnikliwie i szybko, jak również stosowania możliwie najprostszych środków do jej załatwienia, którego to warunku nie spełnia uchylenie decyzji w całości oraz cofnięcie postępowania do jego początku, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia usuwalnych braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie w sprawie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, albowiem uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej doprowadziło do znacznego przedłużenia postępowania w sprawie i pozbawienia Spółki uzyskanego (i niezaskarżonego w części) zezwolenia oraz o zasądzenie na rzecz Spółki od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jego oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 23 marca 2023 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy N. z 4 stycznia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy N. oraz przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od decyzji podlegał uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Wskazać przy tym należy, że niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 64d § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: P.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym, w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Oznacza to, że sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu drugiej instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide: np. wyroki z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W myśl art. 151a § 1 P.p.s.a., jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – sąd oddala sprzeciw. Na skutego takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu pierwszej instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza bowiem konieczność dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie SKO wydając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że przedłożony przez Spółkę wniosek o wydanie zezwolenia nie spełnia kryteriów, które nakładają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, gdyż jednym z wymogów jest udokumentowanie gotowości odbioru nieczystości ciekłych przez stację zlewną (art. 8 ust. 2a ustawy), a także technologii stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Istota natomiast sporu sprowadzała się do wskazanego przez SKO naruszenia art. 76 a § 2 K.p.a. tj. konieczności wykazania przez podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnienia wszystkich wymogów wniosku, czego zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie dokonano, bowiem przedłożone załączniki stanowią wyłącznie nieuwierzytelnione odpisy dokumentów. Na każdym z nich widnieje pieczęć: "za zgodność z oryginałem" oraz podpis K. B., która została ustanowiona pełnomocnikiem w sprawie, ale z uwagi na to, że nie jest notariuszem, adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym nie może potwierdzić kserokopii dokumentów, jako zgodnych z oryginałem, co oznacza, że nie mogą one wywołać skutków prawnych.

Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać trzeba, że art. 64 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy brak podstawowych danych albo niespełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji, który otrzymał wniosek, jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. W szczególności dotyczy to np. braku podpisu na podaniu, braku pełnomocnictwa osoby, która wniosła podanie w imieniu innego podmiotu. Istotne jest, że celem przepisu art. 64 § 2 K.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającej nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11; CBOSA). Wymaga podkreślenia, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyroki NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 114 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie sporna w zasadzie pozostała kwestia potwierdzenia za zgodność z oryginałem dokumentów dołączonych do wniosku z 1 grudnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia, przez pełnomocnika K. B., jako "nieprofesjonalnego" pełnomocnika. W istocie z akt sprawy nie wynika, aby K. B., należała do wymienionego w art. 33 § 3 K.p.a. katalogu pełnomocników, którzy są uprawnieni do uwierzytelniania przed organem odpisów dokumentów wykazujących ich umocowanie. Jednak zdaniem sądu, mając na uwadze wcześniejsze rozważania na tle art. 64 § 2 K.p.a., stanowisko SKO w tym zakresie uznać należałoby za nieuzasadnione.

SKO przede wszystkim wskazało na naruszenie art. 76a § 2 K.p.a. oraz art. 8 ustawy. Przepis art. 8 ustawy określa dodatkowe wymogi formalne, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie m.in. opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W myśl art. 8 ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, oraz jego numer identyfikacji podatkowej (NIP); 2) określenie przedmiotu i obszaru działalności; 3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem; 4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem; 5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności; 6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie albo oświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne (ust. 1a). Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 1b). Przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną (ust. 2a).

Z kolei wskazany przez SKO art. 76a § 2 K.p.a. dotyczy wymaganej formy dokumentu składanego w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie przewiduje on, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że generalnie odpisem jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści oryginalnego dokumentu. Przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia dokumentu ani nie określają, w jakiej technice ma on być sporządzony. Jednak zachowanie wymogu, o którym mowa w cyt. art. 76a § 2 K.p.a. zrównuje moc dowodową odpisu sporządzonego w sposób określony w tym przepisie, z oryginałem.

SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że złożone przez Spółkę wraz z wnioskiem z 1 grudnia 2022 r. dokumenty (zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, umowa na odprowadzanie ścieków dowożonych czy też dowody rejestracyjne pojazdów asenizacyjnych) jako kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez K. B., a zatem w formie niespełniającej wymogów przewidzianych w art. 76a § 2 K.p.a., nie stanowią urzędowych odpisów dokumentów.

Zdaniem sądu, mając na uwadze wcześniejsze rozważania na kanwie art. 64 § 2 K.p.a., brak było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, aby opisane przez SKO uchybienie nie pozwalało na nadanie biegu sprawie objętej wnioskiem strony. Stwierdzić należy, że w zakresie odnoszącym się do formy załączników złożonych do wniosku, organ odwoławczy może, działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie lub zlecić przeprowadzenie go organowi pierwszej instancji, mając przy tym na uwadze dodany do K.p.a. nowelą z 7 kwietnia 2017 r. art. 76a § 2b K.p.a., zgodnie z którym upoważniony pracownik organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu wraz z odpisem, na żądanie strony, poświadcza zgodność odpisu dokumentu z oryginałem. Poświadczenie obejmuje podpis pracownika, datę i oznaczenie miejsca sporządzenia poświadczenia, a na żądanie strony, również godzinę sporządzenia poświadczenia. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia), należy stwierdzić to w poświadczeniu. Nic zatem nie stało na przeszkodzie aby w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków formalnych wniosku.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11; wyrok WSA z 6 października 2010 r., II OSK 1508/09; wyrok WSA z 31 stycznia 2014 r., I SA/Kr 1821/13; wyrok WSA z 11 marca 2009 r., IV SA/Wa 1936/08, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było naruszenia przepisów postępowania uzasadniających wydanie przez skarżony organ decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego sąd stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 76a § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, w ramach którego organ drugiej instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną, a także ponownie oceni zasadność zarzutów wniesionych w odwołaniu.

Wskazać należy przy tym, że sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (zakazu reformationis in peius), albowiem nie ma ona zastosowania do decyzji kasacyjnych, a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie.

Niesporne jest, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA przyjmuje się niemal jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 K.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, publikowane w ONSA 1998/3/79; zobacz także wyroki NSA: z 26 marca 1999 r., I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829; z 21 grudnia 1998 r., I SA 820/98, LEX nr 44547; wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNP 2001/3/60, wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06, CBOSA).

Przede wszystkim w przywołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., jednoznacznie przyjęto, że przepis art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według Naczelnego Sądy Administracyjnego, odnoszenia art. 139 K.p.a. do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podzielił J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, pub. OSP 1998 r., z. 26, poz. 108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, opowiadając się w pełni za treścią uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., FPS 2/98. Nie jest sporne, że uchwała została podjęta jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r., zaś z treści art. 187 § 2 P.p.s.a. wynika, że uchwała składu 7 sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca. Jednakże niezależnie od powyższego, uchwały podjęte przed dniem 1 stycznia 2004 r. stanowią dorobek intelektualny orzecznictwa. Natomiast językowe dyrektywy interpretacyjne art. 187 § 2 P.p.s.a. nie prowadzą do wyinterpretowania z tej normy jednoznacznej, wyraźnej normy, która odmawia mocy wiążącej uchwałom NSA podjętym przed dniem 1 stycznia 2004 r. w stosunku do składów NSA. Ponadto aktualne orzecznictwo również akcentuje ten pogląd (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II FSK 1557/17; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 1878/16, CBOSA).

Jednocześnie podkreślić należy, że sąd zaniechał odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie, gdyż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., przedmiotem badania przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, jest wyłącznie potencjalne naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., uzasadnionym było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa uiszczona od udzielenia pełnomocnictwa (jednego) (17 zł), czyli łącznie 597 zł, zasądzone zostały na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Wniosek Spółki o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku). Powyższy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny i znajduje zastosowanie gdy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, odznaczający się lekceważącym stosunkiem do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie sąd uznał, że powyżej opisane okoliczności nie zaistniały a sama wadliwość wydanej decyzji nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, skoro działanie organu związane z zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. związane były z błędem w procesie stosowania prawa (podobnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Go 112/22, CBOSA).