Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2003/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 108 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 234/22 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2022 r. nr GN-V.7536.3a.2022.KH w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 234/22 oddalił skargę J.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 lutego 2022 r., znak GN-V.7536.3a.2022.KH, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 2 grudnia 2021 r., znak IGM.6821.100.2021.MWM zezwalającą P. Sp. z o.o. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], położonej w J., gmina N.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi na decyzję Wojewody, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 108 k.p.a. przez uznanie, że dla wydania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości wystarczającym jest powołanie się przez wnioskującego lakonicznie na "korzyści społeczne i gospodarcze planowanej inwestycji", bez wskazania konkretnych korzyści (wraz z kręgiem rzeczywistych odbiorców tych korzyści) oraz zagrożeń związanych z brakiem możliwości natychmiastowego zajęcia nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przyp. NSA) przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego:

a. art. 7 i 8 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezkrytyczne przyjęcie lakonicznej argumentacji uczestnika i nierozważenie tym samym, jaki interes gospodarczy i społeczny zostanie naruszony w przypadku niewydania decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości,

b. art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania sieci gazowych, w sytuacji gdy konieczne było ustalenie, czy istnieje możliwość innego poprowadzenia sieci gazowej, jak również czy wskazana rozbudowa znajduje uzasadnienie celowościowe i zmierza w rzeczywistości do dostarczenia gazu szerokiej liczbie lokalnych odbiorców, a tym samym jest zgodna z interesem gospodarczym i społecznym;

2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja przejawia na tyle istotny interes społeczny i gospodarczy, że wymaga natychmiastowego zajęcia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że P. sp. z.o.o. nie wskazała w rzeczywistości żadnych okoliczności uzasadniających natychmiastowe zajęcie nieruchomości i rozpoczęcie inwestycji, powołując jedynie lakoniczne uzasadnienie dotyczące kwestii ekologicznych. Nie zostało wykazane, że zaniechanie natychmiastowego wykonania inwestycji stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla interesu społecznego i gospodarczego - nie zostało określone, którzy odbiorcy wymagają natychmiastowego wykonania sieci, jak również, że brak realizacji inwestycji może doprowadzić do przerw w dostawach gazu czy też może dojść do jakichkolwiek szkód materialnych. Tymczasem lakoniczne uzasadnienie wniosku nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Organ zaniechał dokonania szerszych ustaleń i przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, zaniechał nawet wezwania uczestnika do złożenia szerszych wyjaśnień i wykazania, czy rzeczywiście niemożność natychmiastowego zajęcia nieruchomości może prowadzić do naruszenia jakichkolwiek interesów oraz jakie będą negatywne skutki niewykonania w trybie natychmiastowym wskazanej inwestycji. Tak powierzchowne podejście do wydania decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podniosła, że jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n., to wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne. Natomiast decyzja służyła realizacji celu publicznego, skoro z treści art. 6 pkt 2 u.g.n. wynika wprost, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Pomimo twierdzeń skarżącej, we wniosku sprecyzowano na czym polegają korzyści społeczne i gospodarcze inwestycji, a mianowicie wskazano, że inwestycja ma na celu podwyższenie standardu życia mieszkańców miejscowości, zmniejszenie zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska, poprawę jakości powietrza oraz likwidację uciążliwych zapachów związanych ze spalaniem paliw stałych. Inwestycja ma na celu nie tylko przyłączenie do gazociągu istniejących już budynków ale również ma służyć budynkom, które w przyszłości powstaną na wydzielonych działkach, a tym samym ma służyć zwiększeniu atrakcyjności inwestycyjnej terenu, przez stworzenie dogodnych warunków dla rozwoju budownictwa jednorodzinnego. Wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości było uzasadnione korzyściami społecznymi i gospodarczymi, które to korzyści w sposób przejrzysty zostały wyartykułowane przez uczestnika w uzasadnieniu wniosku. Ponadto Spółka podniosła, że wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego czy też ważnego interesu gospodarczego nie jest kwestią wykazania, a argumentacji, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich oceny dokonanej przez organ w związku z czym formułowanie zarzutu opartego na błędnej ocenie dowodów w tym wypadku jest chybione. Ponieważ odcinek przedmiotowego gazociągu został zlokalizowany w sposób optymalny, a to z uwagi na fakt, że posadowiono go na części działki skarżącej przeznaczonej w m.p.z.p. na pas drogi wewnętrznej, a więc w miejscu gdzie nie byłoby i tak możliwości innego wykorzystania przedmiotowego obszaru, zarzut niepowołania biegłego Spółka uznała także za chybiony, szczególnie, że obowiązku takiego nie ma również, gdy, jak wynika z orzecznictwa, wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, poza przesłanką uprzedniego wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., są określone za pomocą wyrażeń ocennych bądź wymagających konkretyzacji w warunkach określonego stanu faktycznego. Zastosowanie tak sformułowanego przepisu wymaga zatem wskazania na konkretne okoliczności związane ze sprawą, a następnie ich oceny w oparciu o kryteria ustawowe. O prawidłowości zastosowania przepisu będzie zatem świadczyć argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie został w skardze kasacyjnej postawiony. Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 k.p.a. Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do procesu interpretacji, kwestionować zastosowane dyrektywy interpretacyjne i przyjęte rozumienie przepisu, a nie sposób jego zastosowania. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera argumentów. Po drugie, brak jest dowodów wskazujących, aby organy wadliwie zinterpretowały przepisy objęte zarzutem. Uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organy prawidłowo rozeznały, że zastosowanie przepisu wymaga wskazania okoliczności, jakie w ocenie organu świadczą o zaistnieniu określonej przesłanki. W kontrolowanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu przyjął, że okoliczności zgłoszone we wniosku przez inwestora świadczą o interesie społecznym, jakim są korzyści dla mieszkańców z możliwości korzystania z sieci gazowej, jak i ważnym interesie strony, jakim jest terminowa realizacja inwestycji. Na takie okoliczności wskazał inwestor we wniosku. Również organ odwoławczy ocenił, że umożliwienie kolejnym mieszkańcom korzystania z sieci gazowej dla potrzeb gospodarstw domowych stanowi o interesie społecznym, jakim jest rozwój budownictwa mieszkaniowego i poprawa jakości powietrza oraz zmniejszenie zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska. Organ uznał, że możliwość niezwłocznego przystąpienia do realizacji inwestycji świadczy nadto o ważnym interesie strony. W tym stanie rzeczy nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej, że organy ograniczyły się do lakonicznego powołania na "korzyści społeczne i gospodarcze", bez ich konkretyzacji. Posługując się kategorią interesu społecznego, organy dokonały jej konkretyzacji, przez wskazanie na konkretne przewidywane skutki realizacji inwestycji, jak uzbrojenie terenu umożliwiające zagospodarowanie terenu już wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, obniżenie emisji do środowiska. Zaistnienie choćby jednej z przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a. jest wystarczające dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Zaznaczyć trzeba, że decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, organ jest zobligowany do jej wydania w przypadku stwierdzenia choćby jednej z przesłanek.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego co do ustalenia możliwości innego przeprowadzenia sieci gazowej i zasadności jej rozbudowy, jak też oceny zgodności z interesem społecznym i gospodarczym. Po pierwsze, na etapie wydawania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n., nie podlega już weryfikacji zasadność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Kwestie lokalizacji sieci pozostają zatem poza zakresem rozpoznania, wobec czego nie wymagają ustaleń i prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego było zbędne. Po drugie, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W odniesieniu do kryteriów z art. 124 ust. 1a u.g.n., i art. 108 ust. 1 u.g.n., które mają charakter ocenny, nie jest uzasadnione zasięganie opinii biegłego, sfera ta nie ma bowiem związku z wiadomościami specjalnymi, ale stanowi kompetencję organu administracji, związaną z oceną materiału dowodowego, a nie ustalaniem okoliczności faktycznych. Opinia biegłego, jako środek dowodowy, służy czynieniu ustaleń faktycznych.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut wadliwej oceny okoliczności sprawy i zaniechania ustaleń faktycznych, nie naruszono w sprawie przepisów art. 7,art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ocena przedstawiona prze organy nie jest bynajmniej dowolna, ale odnosi się do przedmiotu inwestycji, wywołanych nią skutków i prawidłowo identyfikuje, że rozbudowa sieci gazowej w terenie zabudowy mieszkaniowej leży w interesie publicznym. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy umożliwieniu realizacji celu publicznego, a do takich należy budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n.

Skoro organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przepisu tego nie naruszył.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ze względu na uzasadnienie zarzutu, znaczenie dla sprawy ma norma zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu, dotycząca elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego i jego oceny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, Sąd I instancji w szczególności zajął stanowisko co do stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie organowi.