Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 45/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 150, art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26 § 2 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 70 ust. 4, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 515/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Sieradzkiego w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 września 2023r., sygn. akt I SA/Gl 183/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na czynność Zarządu Powiatu Sieradzkiego (dalej też: "Zarząd") w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji w 2023 roku.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w trybie art. 188 p.p.s.a., alternatywnie: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, a także doręczanie pism przez Sąd za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez platformę ePUAP. Jednocześnie skarżąca, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:

a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza, zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły;

b) działalność skarżącej jest działalnością komercyjną, a zatem skarżąca winna liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021r., poz. 1082; dalej: "u.p.o.") prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą, a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne, co sąd całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi;

c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, że ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował, że taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt" ulegnie pomniejszeniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2082; dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 art. I art. 170 § 1 u.p.o. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022r., poz. 2820, ze zm., dalej: "rozporządzenie MEiN") w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowe było ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo że taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

b) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. 1997r., poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), poprzez uznanie, że ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia;

c) art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że ustalenie na mocy § 3 rozporządzenia MEiN w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia stawki dotacji w kwocie, na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie;

d) art. 178 § 1 Konstytucji RP poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEiN, podczas gdy sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Istota sporu dotyczy prawidłowości obliczenia wysokości dotacji oświatowej dla słuchaczy L. w S.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag na uwzględnienie nie mógł zasługiwać wyartykułowany w pkt i. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego" kwestionuje głównie i w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia wyżej wymienionych przepisów p.p.s.a. poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać oraz wymagane wskazanie potencjalnej istotności ich wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie.

W ramach powyższego zarzutu (lit. b) skarżąca kasacyjnie wskazuje także, że wbrew ustaleniu sądu I instancji, działalność skarżącej nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą). Także i w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia warunków, o których mowa była na wstępie, więc już tylko z przyczyn formalnych niemożliwe było ustosunkowanie się do niego. Niezależnie jednak od tego, NSA wskazuje, że twierdzenie autora skargi kasacyjnej jest kontrfaktyczne i nie znajduje potwierdzenia na gruncie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty określone w cz. II pkt II. petitum skargi kasacyjnej (wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego).

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów (cz. II pkt II. lit. a) w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) u.p.o. oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEiN i podniesiono, że błędne było przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej" - Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo wskazuje na istotną jego wadę konstrukcyjną oraz braki wymaganego uzasadnienia w jego zakresie. Mianowicie art. 33 ust. 1 u.f.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w zakresie tej regulacji. Z kolei w odniesieniu do wymienionych przepisów u.p.o. w uzasadnieniu, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEiN. Należy także zauważyć, że przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji RP. Okazały się one nieusprawiedliwione.

Nietrafny jest zarzut (cz. II pkt II. lit. d) niezbadania konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEiN. Pomijając fakt, że jego sformułowanie zdaje się świadczyć o jego procesowej naturze, wskazać należy, że orzekając w sprawie sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, co wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zaś badający sprawę dokonał oceny obowiązujących w jej przedmiocie regulacji z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych.

Niezasadny jest zarzut wskazany w cz. II pkt II. lit. b petitum skargi kasacyjnej. Wskazany w nim przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji RP nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc, co wyraźnie wynika z omawianego przepisu winna mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut zawarty w cz. II pkt II. lit. c petitum skargi kasacyjnej. Artykuł 70 Konstytucji RP wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo." (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja RP formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa – należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13 (OTK-A 2013/9/135) "zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski – regulacji ustawowej wymagają tylko warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji RP ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o. Na władzy publicznej nie ciąży bowiem jak już wcześniej wskazano obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z 30 stycznia 2024r., sygn. akt. I GSK 1331/23 oraz z 30 stycznia 2024r., sygn. akt I GSK 1332/23 w analogicznych sprawach.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.