Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 891/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 189, § 177, § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: § 125 ust. 1, 2 i 4 oraz § 12 ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/20 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] uchylającą w określonej części zezwolenie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w [...] kol. [...] w km 0+000,00 - 0+727,00" w gminie [...] i w to miejsce orzekającą co do istoty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. D. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z:

1. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż bez znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z konstytucyjną zasadą ochrony własności jest okoliczność, że nieruchomość, do której wiedzie ma planowana droga, ma dostęp do innej drogi publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja jest niezbędna i uzasadniona z punktu widzenia celu publicznego;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). w zw. z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p."), § 189, § 177, § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w dacie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm., dalej "r.w.t.dr."), § 125 ust. 1, 2 i 4 oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 nr 124 poz. 1030 [w skardze kasacyjnej omyłkowo "030"], dalej "r.ws.ppoż.dr.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie przez projektanta oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami zwalnia organ z obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Zdaniem skarżącej doprowadziło to do niewłaściwego przyjęcia, że lokalizacja oraz projekt spornej drogi są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, a skarga może zostać oddalona;

3. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm., dalej "u.sz.z.p.r.dr.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i zaplanowaniu przebiegu drogi w sposób zmniejszający użyteczność ich nieruchomości bez należytego rozpoznania zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu;

4. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sprzecznej z występującymi w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionymi interesami osób trzecich.

Zdaniem B. D. naruszono nadto:

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i uznanie, że: rozbudowa drogi nie będzie maiła negatywnego wpływu na użytkowanie przyległych gruntów oraz przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa, istniejąca na działce nr [...] droga dzieliła już wcześniej nieruchomość skarżącej na dwie części, zapewnione zostało skomunikowanie podzielonej nieruchomości za pomocą zjazdów, przebieg inwestycji nie narusza obowiązujących przepisów prawa oraz, że projekt nie przewiduje rozwiązań nadmiernie uciążliwych i nieproporcjonalnych do zamierzonych celów. Zdaniem skarżącej tymczasem prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w wyniku wadliwego uznania, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, podczas gdy zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w stopniu uzasadniającym ich uchylenie;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w tym w szczególności zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1 r.w.t.dr., § 125 ust. 1, 2 i 4 oraz § 12 ust. 9 r.ws.ppoż.dr.,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 43 u.d.p. oraz § 189, § 177, § 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c, § 131 ust. 1 r.w.t.dr. oraz § 125 ust. 1, 2 i 4 w zw. z § 12 ust. 9 r.ws.ppoż.dr, w sytuacji, gdy lokalizacja oraz projekt inwestycji drogowej nie są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi pomimo, że zaskarżone indywidualne akty administracyjne naruszają wymienione przepisy.

Wskazując na powyższe B. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji. Zarazem skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

B. D. podniosła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi szereg zarzutów naruszenia przepisów lub grup powiązanych przepisów. Całościowa analiza jej argumentacji pozwala jednak zidentyfikować dwie wyjściowe tezy, na których oparto skargę kasacyjną: po pierwsze podnosi ona, że sporną drogę zaprojektowano w sposób nieproporcjonalnie naruszający jej prawo własności oraz pominięto wymogi ochrony jej uzasadnionego interesu; po drugie, skarżąca zarzuca, że projekt narusza przepisy techniczno-budowlane wymienione w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim B. D. uważa, że sporna inwestycja obejmująca realizację drogi w [...] – kolonii [...] została wydana z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji). W obrębie tej samej argumentacji podniosła także zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 u.sz.z.p.r.dr. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich (w tym przypadku – interesu skarżącej). Wyjaśniła, że w toku postępowania administracyjnego, ale także i sądowego, błędnie przyjęto, iż inwestycja drogowa, dla której udzielono zezwolenie, jest niezbędna oraz uzasadniona z punktu widzenia interesu publicznego. Odparcie zastrzeżeń w tej kwestii, w ocenie B. D. , nie mogło sprowadzać się do twierdzenia, że organ jest związany wnioskiem inwestora. Skarżąca przekonywała, że droga jest uciążliwa z perspektywy jej interesu, a zarazem zbędna z punktu widzenia interesu publicznego. W przypadku prowadzonego przez nią gospodarstwa powoduje ona znaczące utrudnienia. Dotychczas bez przeszkód B. D. mogła korzystać ze swojego terenu jako przestrzennej całości i przepędzać bydło wzdłuż granicy jej działek nr [...], [...] i [...] w kierunku ostatniej z nich stanowiącej łąkę. Po wybudowaniu drogi, dotychczasowy, opisany wyżej sposób działalności w gospodarstwie rolnym będzie utrudniony. Droga powinna mieć dodatkowe zjazdy przy granicy z działką nr [...], tak aby zachować ciąg komunikacyjny. Skarżąca akcentowała, że droga narusza jej uzasadnione interesy (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), gdyż utrudnia opisany sposób prowadzenia działalności rolniczej polegającej na chowie bydła, zwłaszcza, że ogranicza dostęp do pastwiska w ciągu komunikacyjnym bezpośrednio z obory. Dodatkowo B. D. nie widzi powodów, dla których sporną drogę zlokalizowano w zbliżeniu do jej domu. Obawia się ona uciążliwości wynikających z ruchu ciężkich pojazdów, takich jak mleczarki, czy maszyn rolniczych, na przykład kombajnów. Gdy chodzi o perspektywę interesu publicznego, skarżąca uznała, że nie ma powodów, aby budować drogę po takiej trasie jak zaprojektowano. Będzie ona, na odcinku gruntów będących jej własnością, służyć wyłącznie właścicielom dotychczasowej działki nr [...]. Tymczasem mają oni dostęp do drogi stanowiącej działkę nr [...].

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dostrzega niedostatki uzasadnienia decyzji Wojewody, jak i uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdy chodzi o kwestię wyważenia interesu publicznego i uzasadnionego interesu skarżącej, który jest przez ustawodawcę eksponowany, chociażby we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 11f ust. 1 pkt 4 u.sz.z.p.r.dr. Skarżąca więc trafnie w skardze kasacyjnej podnosi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), gdy chodzi o ocenę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji jako dostatecznie wnikliwie opracowanej i uzasadnionej, oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., co adresowane jest w kontekście braków w samym uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że nie było wystarczającym, co uczynił organ, skwitowanie zarzutów skarżącej

stwierdzeniem, że odjęcie jej praw do nieruchomości następuje za odszkodowaniem i że "w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany". Zaaprobował to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który także wyjaśnił, że: "Organ administracyjny jest związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie może oceniać racjonalności dokonania takiej inwestycji, np. ze względów finansowych, czy też innych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególny tryb określony w u.sz.z.p.r.dr. nie upoważnia do tak bezrefleksyjnego podejścia do praw osób, przez których nieruchomości wyznacza się przebieg dróg. Pamiętać należy, że choć mamy do czynienia z tak zwaną specustawą, to jednak nadal dotyczy ona wywłaszczenia, które musi spełniać konstytucyjne standardy. Jak trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zawarty w u.sz.z.p.r.dr. uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny – dostrzegając niedostatki uzasadnienia decyzji, jak i uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie kwestii wyważenia interesu publicznego i wymogów ochrony uzasadnionego interesu skarżącej – oceniając zarzuty skargi kasacyjnej musiał rozważyć, czy podniesione przez B. D. naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Sąd w szczególności podjął się analizy, czy ingerencja w prawo własności skarżącej może być oceniona jako nieproporcjonalna do interesu publicznego, któremu służyć ma inwestycja. Rozważyć należało wreszcie, czy w okolicznościach sprawy zidentyfikować można inne potencjalne warianty zamierzenia, w świetle których realizacja drogi na odcinku gospodarstwa skarżącej jawiłaby się jako nadużycie.

Badanie akt doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że wybrany przez inwestora i zaaprobowany przez organy wariant inwestycji ocenić należy jako racjonalny i nie naruszający konstytucyjnych wymogów ochrony własności. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na opis stanu istniejącego załączony do projektu budowlanego (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Droga objęta budową i rozbudową jest drogą istniejącą, zapewniającą połączenie komunikacyjne z drogą powiatową 2519W [...]-[...] i służy jako dojazd do pól uprawnych i zabudowań mieszkalnych. Droga ma ustalony przebieg i zlokalizowana jest zasadniczo na gruntach gminnych. Z przedstawionej dalej do akt "Analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi" sporządzonej przez projektanta specjalności drogowej (w aktach administracyjnych, bez numeru karty) wynika, że wybudowana droga służyć będzie obsłudze komunikacyjnej rozproszonej zabudowy typu wiejskiego w [...] – kolonii [...]. Wskazano, że połączenie drogowe z drogą powiatową ma istotne znaczenie dla mieszkańców, zapewniając obsługę ruchu lokalnego, a także dojazd do aglomeracji miejskich.

Biorąc pod uwagę powyższe materiały, ale także projekt zagospodarowania terenu, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że realizacja spornej drogi następuje w granicach interesu publicznego. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy istniejącego i utrwalonego już ciągu komunikacyjnego oraz sprowadza się do podwyższenia jego standardu do standardu drogi o nawierzchni bitumicznej, spełniającej przy tym wymagania techniczne.

Odrębnym zagadnieniem, dotyczącym już tylko nieruchomości skarżącej, jest to, czy inwestor mógł zaprojektować drogę (a organy powinny były to zaakceptować), na odcinku działki nr [...] należącej do skarżącej, zwłaszcza, że w ten sposób prawnie (wywłaszczenie wymienionej działki) i faktycznie (budowa drogi o nawierzchni bitumicznej) "podzielono" jej gospodarstwo. W tym kontekście należało w szczególności dostrzec, że kontrowersyjny odcinek drogi kończy się kilkadziesiąt metrów dalej i służy obsłudze komunikacyjnej tylko działki nr [...] (po podziale nr [...]). B. D. twierdzi w skardze kasacyjnej, że końcowy odcinek drogi był zbędny, a działka jej sąsiadów mogła zostać skomunikowana z działką drogową nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie zebranego materiału dowodowego można prima facie, bez głębszych analiz stwierdzić, że zamysł alternatywnego skomunikowania zabudowań znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie gospodarstwa skarżącej (dotychczasowa działka nr [...], a po podziale nr [...]) z drogą stanowiącej działkę nr [...], jest zupełnie nieracjonalny. Z planu sytuacyjnego na k. 28 projektu budowlanego wynika, że alternatywne północno-wschodnie połączenie komunikacyjne, na które wskazuje B. D. , znajduje się orientacyjne około 900 m od zabudowań jej sąsiadów i nie ma na tym odcinku wyznaczonej żadnej faktycznej drogi. Tymczasem domyślnie, co jednoznacznie wynika z map projektowych, zabudowa na działce sąsiedniej względem nieruchomości skarżącej znajduje się w tym samym zgrupowaniu gospodarstw kolonii [...]. Dodać można, że połączenie drogowe przez nieruchomości skarżącej do działki [...] (po podziale [...]) już istnieje i jest to utrwalony w stosunkach miejscowych sposób komunikacji.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo braku szerszych rozważań Wojewody, jak i też Sądu pierwszej instancji w kwestii naruszenia prawa własności skarżącej oraz zasadności wyboru zaprojektowanego rozwiązania drogowego, doszedł do przekonania, że niedostatki te nie miały wpływu na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał: mapa orientacyjna, projekt zagospodarowania terenu, analiza stanu istniejącego oraz analiza powiązania projektowanego odcinka drogi w kolonii [...] z innymi drogami, prowadzi do wniosku, że przebieg inwestycji jest usprawiedliwiony także co do jej końcowego odcinka, zwłaszcza, że biegnie po gruncie gminnym, a tylko na kilkunastu ostatnich metrach konieczne okazało się wywłaszczenie odcinka gruntu stanowiącego działkę nr [...]. To ostanie jest dla skarżącej dotkliwe, niemniej przemawia za tym interes publiczny, którym jest budowa drogi publicznej po utrwalonym w stosunkach miejscowych szlaku.

W tym miejscu można dodać, że jeśli chodzi o dokładną lokalizację zjazdów z drogi do gospodarstwa skarżącej po obu stronach, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się naruszenia prawa (przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej). Zjazdy te bowiem zapewniono. Szczegółowe rozwiązania techniczno-funkcjonalne leżą natomiast poza zakresem kontroli legalności.

Podsumowując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak i też przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 u.sz.z.p.r.dr. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Trzykrotnie, w różnych konfiguracjach, B. D. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących budowy dróg. Naruszenie to wiązać miało się z: 1) niedopatrzeniem organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (przez pryzmat art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., czyli weryfikacji projektu budowlanego drogi), 2) niedostrzeżeniem tego przez Sąd pierwszej instancji (w ocenie skarżącej zidentyfikowanie naruszeń organów powinno skłonić Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 P.p.s.a.) i wreszcie 3) zaniechaniem własnych ustaleń (przez pryzmat art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Odnosząc się do kwestii opisanych wyżej postaci naruszenia przepisów techniczno-budowlanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne przede wszystkim ustalenie, czy przepisy te mogły w ogóle być naruszone i czy są adekwatne z uwagi na kategorię i charakterystykę zaprojektowanej drogi.

Skarżąca twierdzi, że naruszono § 189 r.w.t.dr. Przepis ten stanowi, że "Przy projektowaniu i wykonywaniu drogi oraz urządzeń z nią związanych dąży się do zmniejszania ich negatywnego wpływu na podlegające ochronie elementy środowiska kulturowego, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie Sądu regulacji tej nie naruszono. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, analizowany przepis stanowi dyrektywę skierowaną do projektanta i nie określa charakteru działań, które należy na jego podstawie podjąć, a jedynie wskazuje, że "dąży się do zmniejszania [...] negatywnego wpływu" drogi. Podobny charakter ma objęty zarzutem kasacyjnym § 177 r.w.t.dr.: "Przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych". W sprawie mamy do czynienia z drogą gminną dojazdową, a z opisu jej oddziaływań, sporządzonego przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia, nie wynika, aby miała ona generować hałas i wibracje ponad dopuszczalne wartości.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 r.w.t.dr. Przepis ten stanowi, że droga powinna posiadać pobocza. Sporna droga posiada zaprojektowane pobocza z kruszywa, co wynika z projektu zagospodarowania terenu.

Nie naruszono § 21 ust. 3 pkt 2 ppkt c r.w.t.dr. Przywołany przepis określa wartości promienia łuku kołowego w planie oraz pochylenie poprzeczne jezdni. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w większości łuków drogi, na planie zagospodarowania działki wyraźnie określono promień łuku i dopuszczalną wartość pochylenia poprzecznego. Zaznaczyć przy tym trzeba skądinąd, że zagadnienie to nie ma przesądzającego znaczenia, gdyż dla drogi klasy D, a z taką mamy do czynienia, nie wymaga się zachowania pochyleń poprzecznych (§ 21 ust. 5 r.w.t.dr.).

Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 131 ust. 1 r.w.t.dr. Przepis ten stanowi, że "W szczególnie niebezpiecznych miejscach powinno być przewidziane miejsce na umieszczenie osłon energochłonnych". Ocena, czy mamy do czynienia ze szczególnie niebezpiecznym miejscem należy do projektanta posiadającego stosowne uprawnienia w specjalności drogowej. Skądinąd trzeba podkreślić, że w sprawie mamy do czynienia z gminną drogą dojazdową o maksymalnej dopuszczalnej prędkości technicznej (60 km/h), natomiast skarżąca nie uzasadniła potrzeby stosowania § 131 ust. 1 r.w.t.dr.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że § 125 ust. 1, 2 i 4 stanowi regulację zawartą w r.w.t.dr., a nie r.ws.ppoż.dr., jak omyłkowo wskazuje autorka skargi kasacyjnej. Przepisy te nie zostały w sprawie naruszone. Dotyczą one wymiarów zakończenia drogi i placu do zawracania samochodów. Skarżąca kasacyjnie pomija jednak, że od ścisłych wymogów analizowanego paragrafu (ust. 1 i 2) można odstąpić – o czym stanowi § 125 ust. 3 r.w.t.dr. Gdy chodzi natomiast o § 125 § 4 r.w.t.dr. określający wymiary placu zawracania w drodze pożarowej, to nie ma on zastosowania, gdyż projektowana droga nie jest drogą pożarową. Wskazano to w jej opisie technicznym (k. 14 projektu). Z tego samego powodu nie naruszono § 12 ust. 9 r.ws.ppoż.dr. Przepis ten określa także wymogi dla drogi pożarowej, a z taką nie mamy do czynienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano naruszonej jednostki redakcyjnej tego artykułu, a Sąd – związany zarzutami skargi kasacyjnej – nie powinien w tym zakresie czynić dowolnych domniemań. W tym miejscu można tylko dodać, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniano o parametrze 6 m (co sugerowałoby, że naruszenie dotyczy art. 43 ust. 1 lp. 3 u.d.p.), lecz zarazem trzeba dostrzec, iż w art. 43 ust. 2 u.d.p. określa się warunki odstępstwa od tego właśnie parametru za zgodą zarządcy drogi. Nie można wobec tego określić, którą w istocie regulację autorka skargi kasacyjnej miała na myśli i którą kwestionuje.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.