Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt Vlll SA/Wa 834/21 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2021 r., nr 1041/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. B. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 834/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2021 r. nr 1041/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia 31 maja 2021 r. nr 82/2021 (pkt 1) oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 maja 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej: "PINB") wpłynęło pismo skarżącej, w którym zawiadomiła o samowoli budowlanej wykonanej przez sąsiada S.P. na części jej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości C., gmina S.. Zgłoszona samowola miała polegać na wykonaniu ocieplenia ścian budynku mieszkalnego i pokrycia dachu, nie powiadamiając jej o wykonaniu tych prac budowlanych przy wykorzystaniu działki skarżącej, na której ustawione było rusztowanie. Skarżąca wskazała, że ocieplenie budynku zostało wykonane na początku listopada 2020 r., a pokrycie dachu w okresie od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r.

Jednocześnie skarżąca w ww. piśmie nadmieniła, że budynek mieszkalny sąsiada na działce nr [...], powstały w wyniku samowoli budowlanej, znajduje się w części jej działki nr [...]. Podała, że sąsiad bezprawnie i bez porozumienia z nią, notorycznie narusza jej własność. W roku 1991 postawił ogrodzenie w jej nieruchomości od strony drogi i strony południowej, a ogrodzenie z siatki w części zachodniej zostało wykonane w 1995 r. również bez zgody właścicieli działki nr [...].

PINB postanowieniem z 31 maja 2021 r., nr 82/2021, działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie dotyczącej ogrodzenia między działkami nr [...] i nr [...] oraz legalności budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., gmina S.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że PINB prowadził już dwa postępowania: w sprawie ogrodzenia między ww. działkami, które zostało umorzone decyzją z 25 lutego 2015 r. nr 39/2015 oraz w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zakończone decyzją z 25 lutego 2015 r. nr 40/2015 umarzającą postępowanie. Zdaniem organu I instancji w sprawie została więc wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca treść zawiadomienia skarżącej z 24 maja 2021 r., a występowanie tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną już wydaniem ostatecznej decyzji a sprawą objętą powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego jest warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Na skutek wniesionego zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem z 12 lipca 2021 r. nr 1041/21, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr. bud." lub "Prawo budowlane"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania orzeczona przez PINB jest zasadna, ale nie z powodu tożsamości pomiędzy sprawami zakończonymi już wydaniem decyzji ostatecznych a sprawami objętymi powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania były "inne uzasadnione przyczyny" wymienione w art. 61a § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepis art. 53a ust. 1 pr. bud. i nadmienił, że wniosek skarżącej z 24 maja 2021 r. dotyczył materii legalności rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Natomiast postępowanie naprawcze objęte przepisami art. 50-51 pr. bud. wszczynane jest z urzędu. W ocenie MWINB art. 53a pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a.

Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy i błędne ustalenie, że organ pierwszej instancji uprzednio prowadził już postępowanie w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego między działkami o nr ewid. [...] i nr [...] (zakończone decyzją nr 39/2015) oraz w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C., gmina S. (zakończone decyzją nr 40/2015), w konsekwencji czego organ nie rozpoznał istoty sprawy i błędnie przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi przesłanka res iudicata, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 pr. bud. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu polegającą na błędnym przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który daje organowi administracji publicznej uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dwóch przypadkach: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo wtedy, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Innymi słowy, aby wydać takie rozstrzygnięcie, organ musi stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (musi być to oczywiste w świetle okoliczności sprawy), bądź też, że na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania leżą "inne uzasadnione przyczyny". Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Ta przesłanka ma więc miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu instytucja odmowy wszczęcia postępowania to instytucja procesowa o wyjątkowym charakterze, której zastosowanie jest możliwe tylko w tych przypadkach, w których już wstępna analiza treści skierowanego do organu żądania wskazuje na to, że zachodzi co najmniej jedna z przywołanych wyżej przesłanek.

Zdaniem Sądu względem art. 61 § 1 k.p.a. przepisem lex specialis, obowiązującym od 19 września 2020 r., jest art. 53a ust. 1 pr. bud., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a pr. bud. wszczyna się z urzędu. W ocenie Sądu przepis art. 53a ust. 1 pr. bud. należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Zdaniem Sądu art. 53a ust. 1 pr. bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu", co oznacza, że żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych.

Innymi słowy, jeżeli podmiot ze względu na swój interes prawny żąda wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5a pr. bud.), to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Dlatego PINB po otrzymaniu pisemnego zgłoszenia z 24 maja 2021 r., powinien w trybie czynności kontrolnych ustalić, czy wystąpiło naruszenie prawa (samowola sąsiada - właściciela działki nr [...]) w zakresie zgłoszonym przez wnioskodawczynię, tj. dotyczącym wykonania na początku listopada 2020 r. ocieplenia ścian budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], oraz pokrycia dachu tego budynku w okresie od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r., nie powiadamiając strony o wykonaniu tych prac budowlanych, w sytuacji kiedy wykorzystano jej działkę na ustawienie rusztowania. Przy czym zdaniem Sądu inne naruszenia prawa własności skarżącej mają raczej charakter historyczny - potwierdzeniem tego są wskazane przez PINB i dołączone do akt postępowania administracyjnego decyzje o umorzeniu postępowania z 25 lutego 2015 r. (dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]).

W konsekwencji, w ocenie Sądu nie zbadano więc istoty sprawy, a tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest przedwczesne.

Jednocześnie Sąd przyznał rację Skarżącej, że organy administracji publicznej błędnie ustaliły stan faktyczny w zakresie określenia przedmiotu postępowania, tym samym naruszając przepisy: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – opisana przez skarżącą w zgłoszeniu z 24 maja 2021 r. samowola budowlana nie mogła zostać objęta przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzjami nr 39/2015 oraz nr 40/2015 z 25 lutego 2015 r., ponieważ dotyczyła listopada 2020 r. i okresu od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r.

Sąd wskazał, że zasadny był również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 53a ust. 1 pr. bud. poprzez błędną interpretację, skoro pismo skarżącej z 24 maja 2021 r. zostało zatytułowane "zgłoszenie samowoli budowlanej", a nie "wniosek o wszczęcie postępowania". Przepis art. 53a ust. 1 pr. bud. nakazuje organom nadzoru budowlanego wszczynać z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów pr. bud. w każdym przypadku, gdy poweźmie wiadomość o naruszeniu tych przepisów, chociażby na podstawie zgłoszenia skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ drugiej instancji zaskarżając wskazany wyrok w całości zarzucając:

– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 53a pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo jego jednoznacznego brzmienia, możliwe jest wszczęcie postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów Rozdziału 5a Prawa budowlanego - na wniosek strony;

2. naruszenie 61a § 1 k.p.a. (rozumianego jako przepis prawa materialnego) poprzez jego błędną interpretację w stanie faktycznym sprawy polegającą na uznaniu za wadliwą odmowę wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, mimo ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że z uwagi na przedmiot postępowania i wyraźny wymóg prowadzenia go z urzędu, a nie na wniosek, konieczne jest zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania.

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 61, 61 a § 1 k.p.a. i oraz w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego WINB i wydanego przez ten organ postanowienia nr 1041/2021, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez M.B.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 pr. bud. oraz w zw. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego dyspozycji w/w przepisów pomimo zaistnienia okoliczności wystąpienia osoby trzeciej z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy przepisy prawa materialnego zawarte w Prawie budowlanym jednoznacznie wskazują, iż takie postępowanie może być wszczęte i prowadzone jedynie z urzędu;

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny postępowania organów poza granicami sprawy, która została rozstrzygnięta jedynie z zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej objętej wnioskiem z uwagi na brzmienie art. 53a Prawa budowlanego, a zatem brak było podstaw do określania przedmiotu postępowania;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi M.B.

W oparciu o powyższe zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Z kolei w przypadku uznania przez sąd, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie MWINB zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 p.p.s.a.

W dniu 20 lipca 2023 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącej kasacyjnie zawierające wnioski dowodowe oraz podtrzymujące dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 53a ust. 1 pr. bud. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego dotyczącego samowoli budowlanej na wniosek skarżącej. Przepis art. 53a ust. 1 pr. bud. został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane Nowelą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane wszczyna się z urzędu.

Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów, który – jak się zdaje jest również prezentowany przez Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie - stoją na stanowisku, iż przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 pr. bud., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22, oba dostępne w CBOSA).

Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 roku, w sprawie II OSK 440/22 dostępne na CBOSA). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

To ostatnie stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a argumenty za przyjętą tezą zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21, a przedstawione wyżej przyjmuje, jako własne.

Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.

Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50).

I wreszcie za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).

Wobec powyższego Sąd uznał, że trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 53a ust. 1 pr. bud. i art. 61a § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, iż postępowanie w sprawach wymienionych w rozdziale 5a ustawy może być skutecznie zainicjowane przez uprawniony podmiot posiadający zdaniem Sądu interes prawny w sprawie. W konsekwencji zasadnym był zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w związku z art. 53a ust. 1 pr. bud. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Tym samym rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, iż – co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (patrz ww. wyrok z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarte w ww. wyroku stanowisko), że takie żądanie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy.

Jednocześnie skoro podstawą do odmowy wszczęcia postępowania był art. z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 pr. bud., to na rozstrzygnięcie nie miało żadnego wpływu wykorzystanie działki skarżącej na ustawienie rusztowania czy naruszenia prawa własności, skoro organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania po wniesieniu wniosku winien wziąć pod uwagę jedynie okoliczność, że należy odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie z art. 53a ust. 1 pr. bud. jest wszczynane z urzędu, a nie na wniosek.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że niezasadnym był zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 1 § 1 i p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowiąc, że: "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało zatem uznać za chybiony.

Niezasadnym był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, ocenę zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

Podsumowując, zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, co pozwoliło na rozpoznanie skargi. Uwzględniając zatem powyższe rozważania, w tym przede wszystkim przedstawioną wykładnię art. 53a pr. bud. należało stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej wykładni ww. przepisu. Nie zostały również naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania. Stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania kwestionowanego postanowienia został ustalony prawidłowo. Skoro przesłanką odmowy wszczęcia postępowania były "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., to nie można zarzucić organom braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niewyjaśnienia podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Podstawa ta została wyjaśniona przez organ drugiej instancji (art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 pr. bud.).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało oparte o art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na niezbędne koszty postępowania składała się wysokość uiszczonego wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego według norm przypisanych, tj. łącznie kwota 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.