Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1421/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOA/2404/Pn/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2023 r., nr KOA/2404/Pn/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z 16 marca 2023 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], pod warunkiem ustanowienia dla projektowanej działki nr [...] odpowiednich służebności drogowych po działce nr [...] - zgodnie z mapą z projektem podziału wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z 24 listopada 2022 r., na działki:

- nr [...] o pow. 0,1146 ha z przeznaczeniem pod drogę wojewódzką,

- nr [...] o pow. 0,1894 ha z przeznaczeniem: w części tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, w części tereny wytwórczości, przemysłu i składów przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa, w części tereny zabudowy usługowo-przemysłowej, w części tereny wód powierzchniowych śródlądowych, w części istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, w części pas technologiczny napowietrznej linii energetycznej 110 kV, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podaniem z 4 października 2022 r. [...] Spółka z oo. w [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie postanowienia o możliwości i sposobie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], na podstawie załączonego wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Postanowieniem z 17 października 2022 r., nr [...] Wójt Gminy [...] stwierdził możliwość dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 15 lutego 2023 r., nr KOA/5173/PN/22, po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z 17 października 2022 r.

Wnioskiem z 7 marca 2023 r. [...] Spółka z oo. w [...] wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej projektowany podział przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 16 marca 2023 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], pod warunkiem ustanowienia dla projektowanej działki nr [...] odpowiednich służebności drogowych po działce ewidencyjnej nr [...] - zgodnie z mapą z projektem podziału wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 listopada 2022 r. pod nr [...]., na działki: nr [...] o pow. 0,1146 ha z przeznaczeniem pod drogę wojewódzką i nr [...] o pow. 0,1894 ha z przeznaczeniem w części tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, w części tereny wytwórczości, przemysłu i składów przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa, w części tereny zabudowy usługowo-przemysłowej, w części tereny wód powierzchniowych śródlądowych, w części istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, w części pas technologiczny napowietrznej linii energetycznej 110 kV.

Odwołanie od decyzji Wójta złożyło Województwo [...].

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało uregulowane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344).

Jak stanowi art. 93 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ustawy.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. 1 i 2 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Kolegium wskazało, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 21 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 215, poz. 3732), nr [...] z 4 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr 288 poz. 7576) oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 18 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 7472).

Jak stanowi § 39 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...]) dla tras układu drogowego wyznaczonego na rysunku liniami rozgraniczającymi plan ustala się, m.in. że szerokość w liniach rozgraniczających projektowanych nowych ulic i dróg głównych ruchu przyśpieszonego, oznaczonych symbolem KDK-GP powinna wynosić 35 m.

Z części graficznej planu wynika, że działka ewidencyjna nr [...] w części znajduje się na ternie oznaczonym symbolem KDK-GP. Wnioskodawca uwzględnił powyższą okoliczność w projekcie podziału i zaproponował, aby działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną (projektowaną drogę wojewódzką główną ruchu przyspieszonego 2KDK-GP). Ponadto zaproponował wydzielenie działki [...] o pow. 0,1894 ha, która zgodnie z planem położona jest w części na terenach o symbolu T 116 U/M, (usługi i zabudowa mieszkaniowa), T 64 UPST (wytwórczość, przemysł, składy, przetwórstwo rolnicze), 1 UP (zabudowa usługowo przemysłowa), 1WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Kolegium podniosło, że organ I instancji pozytywnie zaopiniował projekt podziału postanowieniem z 17 października 2022 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z 15 lutego 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika natomiast, że zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że podział nieruchomości powinien odpowiadać przeznaczeniu terenu oraz możliwości jego realizacji. Z obowiązującego planu wynika, że przedmiotowa działka znajduje się częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDK-GP. Według zapisu planu szerokość planowanej drogi 2 KDK-GP w liniach rozgraniczających powinna wynosić 35 m.

W ocenie Kolegium przyjąć należy, że proponowany projekt podziału jest zgodny z obowiązującym planem. Konsekwentnie także podział nieruchomości uznać należy za wyczerpujący przesłanki art. 93 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1996 r sygn. akt III ARN 28/96 OSNP 1997/5/65).

Brak szczegółowych rozwiązań planu nie oznacza wadliwości dokonanego podziału. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby lokalizacja planowanej drogi publicznej była w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 wydzielenie działki gruntu pod drogę możliwe jest wówczas, gdy z wnioskiem o podział wystąpi właściciel nieruchomości, droga musi być drogą publiczną i jej przebieg przewiduje w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 10 września 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 727/03 wskazanie linii regulacyjnych drogi jest wystarczające dla określenia zgodności jej przebiegu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak szczegółowych rozwiązań planu podziału nieruchomości nie oznacza wadliwości dokonanego samego podziału.

Dokonanie podziału zależy bowiem od woli właściciela, który nie jest obowiązany wykazywać zamierzonego przez siebie celu podziału. Organy administracji me mają zatem podstaw do żądania od wnioskodawcy celu podziału.

Kolegium dodało, że każdy plan miejscowy jest na etapie planowania uzgadniany z zarządcami dróg, zatem zarzut, że zarządca drogi pozbawiony jest kontroli przejmowanych dróg organ uznał za niezasadny.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyło Województwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:

- art. 7 kpa i art. 77 kpa, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich argumentów strony podniesionych w odwołaniu, w szczególności do kwestii dopuszczalności dokonania podziału w celu wydzielenia jedynie działki pod drogę,

- art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w każdej sytuacji, gdy celem podziału jest wyłącznie lub przede wszystkim wydzielenie nieruchomości drogowych, a nie tylko w sytuacji, gdy cel podziału jest inny a wydzielenie nieruchomości drogowych następuje obok niego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] stanowiły przepisy art. 93 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z treści przepisu art. 97 ust. 1 ustawy wynika, że co do zasady podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Za osoby takie, zgodnie z jednolicie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego.

Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 zd. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia ternu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości dotyczy nieruchomości położonych na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy. Zgodność proponowanego planu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 ustawy). Opinię tę wyrażą się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ustawy).

Przepis art. 93 ust. 2 ustawy stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodność podziału z ustaleniami planu". Oznacza to bowiem, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: Mzyk E. (w:) Bieniek G. (red.), Kalus S., Mzyk E., Marmaj Z., Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 351 i n.).

Jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętej planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 21 września 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz terenu [...] w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 215 poz. 3732), uchwałą nr [...] z 4 października 2002 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 288, poz. 7576) oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7472). Jak wynika z załącznika graficznego do planu zatwierdzonego uchwałą z 4 października 2002 r. nowoutworzona działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę wojewódzką. Zgodnie z § 39 tego planu dla układu drogowego wyznaczonego na rysunku planu ustala on szerokość w linach rozgraniczających projektowanych nowych ulic i dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem KDK – GP, która powinna wynosić 35 m.

Z wyżej wskazanych przyczyn brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu podziału zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy.

Niezrozumiały i nieuzasadniony jest zarzut skargi, że skoro w wyniku podziału powstały dwie działki, to oznacza, że podział ten został dokonany jedynie w celu wydzielenia działki pod drogę. Jak wynika z art. 93 ust. 1 podział ma być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan przewiduje przebieg przez wydzieloną działkę nr [...] drogi publicznej, a działka nr [...] położona jest na terenie usług i zabudowy mieszkaniowej, w części wytwórczości, przemysłu i składów przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa, w części tereny zabudowy usługowo-przemysłowej. Wobec tego podział został dokonany zgodnie z planem.

Zarzuty skargi dotyczące sposobu podziału mogły być podnoszone w postępowaniu opiniującym projekt podziału. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z 17 października 2022 r. pozytywnie zaopiniował projekt podziału. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z 15 lutego 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 909/15 wskazał, że dopóki pozostaje w obrocie prawnym postanowienie organu pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, dopóty nie jest możliwa odmowa jej podziału na podstawie projektu podziału, odpowiadającego projektowi opiniowanemu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby ewidentnie do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 kpa.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy i art. 98 ust. 1 ustawy. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy przewiduje wprawdzie szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności terenu przewidzianego pod drogę publiczną, lecz nie oznacza to, by miał w tym przypadku miejsce odrębny tryb postępowania. Gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jego treść przesądza o możliwości podziału nieruchomości.

Jak wskazał NSA w powyższym wyroku organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział nie może odmówić podziału wbrew takiej opinii podziałowej. W niniejszej sprawie po wydaniu postanowienia opiniującego nie zaistniały żadne nowe okoliczności (nie zostało też usunięte z obrotu prawnego postanowienie opiniujące pozytywnie podział nieruchomości), które skutkowałyby odmową zatwierdzenia podziału.

Zważyć należy, że przepis art. 93 ust. 1 nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę dróg publicznych lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro w planie wydzielona działka jest przeznaczona pod drogę publiczną, nie sposób przyjąć, że podział jest niedopuszczalny.

Przedmiotem oceny w sprawie podziału nieruchomości w powyższym trybie nie może być celowość czy racjonalność planowanego podziału. Zarzuty takie mogłyby być kierowane do projektowanego planu, a nie decyzji zatwierdzającej podział, który jest zgodny z obowiązującym planem.

Natomiast brak szczegółowych rozwiązań planu nie oznacza wadliwości dokonanego podziału. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby lokalizacja planowanej drogi publicznej była potwierdzona decyzjami lokalizacyjnymi wydawanymi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 wydzielenie działki gruntu pod drogę możliwe jest wówczas, gdy z wnioskiem o podział wystąpi właściciel nieruchomości, droga musi być drogą publiczną i jej przebieg przewiduje w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest na etapie jego uchwalania uzgadniany z zarządcami dróg.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.