Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 26/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 9a pkt 1 w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2241/19 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w L. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2241/19 oddalił skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "Spółka") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca wniosła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2015 r. Wniosek złożono w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy, tj. w terminie przewidzianym w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - wg stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 9a pkt 1 w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej", jak również art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 r., str. 1), dalej "rozporządzenie Komisji (UE) Nr 651/2014". Organ uznał, że z analizy przedstawionej przez skarżącą dokumentacji finansowej, tj. z bilansu sporządzonego na koniec listopada 2015 r. wynika, że wartość zobowiązań ogółem spółki wynosiła 3 044 388,00 zł i przewyższała wartość jej aktywów, które wynosiły 2 730 096,63 zł, a kapitał (fundusz własny) przyjął wartość ujemną i wyniósł (-314 291,37 zł). W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, skarżąca na dzień złożenia wniosku Wn-D spełniała przesłanki wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, tj. była "przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji" czyli przedsiębiorstwem, które podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli. Z tej przyczyny pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń za listopad 205 r. nie mogła zostać udzielona.

Od decyzji strona złożyła odwołanie. Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON akceptując ją w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r Prawo upadłościowe i naprawcze ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 233 ), dalej "Prawo upadłościowe", bowiem wartość zobowiązań spółki przekraczała na dzień złożenia wniosku wartość aktywów ogółem,. Ujemny kapitał własny oraz wartość wskaźnika ogólnego zadłużenia wskazują zatem, że do strony ma zastosowanie art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenie Komisji (UE) Nr 651/2014. Tym samym pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń nie mogła zostać udzielona.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2241/19 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że ani Minister ani Prezes PFRON nie naruszyli przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły całość niezbędnego materiału dowodowego, wskazały wystarczającą podstawę prawną decyzji a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniły podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia. W szczególności wyjaśniły, że wskaźnik ogólnego zadłużenia strony, to stosunek zobowiązań ogółem do aktywów ogółem, informujący o kwocie zadłużenia przypadającej na jednostkę aktywów. Podkreślił, że przepisy o rehabilitacji zawodowej, a w szczególności art. 26a ust. 9a pkt 1, nie pozostawiają przy tym organowi luzu decyzyjnego i decyzja wydawana w takim jak przedmiotowy stan faktyczny jest tzw. decyzją związaną. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia przez uprawniony organ określonego stan rzeczy, ma on powinność wydania przewidzianej prawem decyzji.

Następnie skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r.,

sygn. akt V SA/Wa 2241/19.

I. na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, 15 § 1 pkt 1, 173 § 1 i 2, 175 § 1, 176 § 1 pkt 1 i 177 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 roku, sygn. akt V SA/Wa 2241/19, oddalający skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

II. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niniejszą skargę kasacyjną opieram na następujących podstawach:

a) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze (w szczególności zarzutu, że bilans nie może stanowić wyłącznej podstawy uznania wnioskodawcy za podmiot znajdujący się w tzw. "trudnej sytuacji") oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, co w rezultacie utrudnia możliwość weryfikacji

zaskarżonego orzeczenia,

2) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa w związku z art 45 ust. 3a i art 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej, społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2015, poz. 233) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydawania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, polegającej na oparciu się wyłącznie na bilansie aktywów i pasywów w celu zbadania, czy skarżący znajduje się w tzw. "trudnej sytuacji" i całkowitym pominięciu pozostałych zebranych dokumentów, które stanowią podstawę do ustalenia rzeczywistej sytuacji ekonomicznej skarżącego, w sytuacji gdy żaden z organów nie odmówił tym dowodom mocy dowodowej

- na skutek czego sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanek uzyskania dofinansowania z PFRON,

3) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "Kpa") w związku z art. 45 ust. 3a i art. 66 § 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2015, poz. 233) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe obowiązujących w dniu wydania decyzji, ale na podstawie przepisów nieobowiązujących, przy braku jakichkolwiek przepisów przejściowych uprawniających organ do zastosowania w tej sprawie przepisów wcześniejszych (nieobowiązujących), a organ II instancji pozostawił tę decyzję w mocy

- na skutek czego sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanek uzyskania dofinansowania z PFRON,

b) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to:

1) art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe (według stanu prawnego z Dz.U. z 2015 r., poz. 978) oraz (z ostrożności) art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze (według stanu prawnego z Dz.U. z 2015 r., poz. 233 t.j.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia niewypłacalności skarżącego wystarczająca jest analiza bilansu jego majątku oraz zobowiązań, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że sam bilans nie może stanowić podstawy do oceny niewypłacalności podmiotu, zarówno według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku (wówczas: art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze), jak i według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, na skutek czego sąd I instancji błędnie przyjął, że sytuacja ekonomiczna skarżącego celem wydania decyzji o dofinansowaniu z PFRON została zweryfikowana w sposób prawidłowy,

2) art. 11 ust. 2 oraz art. 11 ust. 5 ustawy - Prawo upadłościowe (według stanu prawnego z Dz.U. z 2015 r., poz. 978) przez ich błędne niezastosowanie w sytuacji, w której przy prawidłowym zastosowaniu tych przepisów brak jest podstaw do uznania skarżącego za przedsiębiorcę znajdującego się w tzw. "trudnej sytuacji", według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, na skutek czego sąd I instancji błędnie uznał, że dofinansowanie z PFRON było skarżącemu nienależne,

3) art. 37 ust. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika, że organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej, a nie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji, podczas gdy przepis ten w ogóle nie reguluje takiego zagadnienia i nic takiego nie wynika ani z literalnego brzmienia, ani celu tego przepisu, na skutek czego sąd I instancji błędnie uznał, że organy prawidłowo oceniły sytuację ekonomiczną skarżącego wnioskującego o dofinansowanie z PFRON,

4) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej w związku z art. 2 pkt. 18 lit. c) i art. 2 pkt 28 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku, uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE L Nr 187, s. 1 - dalej jako "rozporządzenie Komisji") przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej, a nie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący był podmiotem niewypłacalnym lub zagrożonym niewypłacalnością w rozumieniu przepisu art. 2 pkt. 18 lit. c) rozporządzenia Komisji, na skutek czego sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania dofinansowania z PFRON.

III. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżącą wniosła:

1) na podstawie art. 176 p.p.s.a. i art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie poprzedzających go decyzji organów administracji wydanych w sprawie w obydwu instancjach w całości, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie NSA uznał, że należy rozpoznać je w sposób łączny.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, zwłaszcza gdy uwzględnić uzasadnienie postawionych w niej zarzutów postępowania oraz błędnej wykładni prawa materialnego, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii następującej. Chodzi mianowicie o odpowiedź na pytanie odnośnie do tego, która data jest miarodajna dla oceny spełnienia przez przedsiębiorcę ustawowych wymagań dla ubiegania się i przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w tym także oceny, istotnego z punktu widzenia spełniania wymienionych wymagań ustawowych, statusu przedsiębiorstwa - przedsiębiorstwo znajdujące/nieznajdujące się w trudnej sytuacji według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy publicznej (przedsiębiorstwo zagrożone/niezagrożone) - a mianowicie, czy jest to data złożenia wniosku, jak przyjął to organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji, czy też, jest to data podejmowania przez organ ostatecznej decyzji w sprawie z wniosku o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych obligująca do uwzględniania stanu rzeczy istniejącego w czasie podejmowania tego rozstrzygnięcia, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie. Nadto skarżąca stoi na stanowisku, że dla oceny czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, organy a za nimi Sąd winny stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Ponadto, rozważenia wymaga, czy sporna ocena tzw. "trudnej sytuacji" mogła być dokonana tylko na podstawie bilansu skarżącej.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja rozstrzygnięcia wskazanej kwestii spornej, w tym również argumentacja, która legła u jej podstaw zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawidłowe. Skład orzekający również w pełni podziela argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 2119/18 (treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za bezpodstawny - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało uznać zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a, wskazany w IIa pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało uzasadnione w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, tamże).

Kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy zidentyfikował istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tego orzeczenia.

Zagadnienie prawne rysujące się na tle wykładni (oraz zastosowania) przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej, zarzut naruszenia których postawiony został w skardze kasacyjnej, stanowiło już przedmiot analizy i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w sprawach o sygn. akt II GSK 1044/12, II GSK 1107/12, II GSK 1170/12, II GSK 2078/12, II GSK 765/12, II GSK 1683/13 a także w sprawie I GSK 2119/18, tamże.

Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na gruncie przywołanych judykatów odnośnie do omawianej kwestii spornej, stanowisko Sądu I instancji uznać należy za trafne i prawidłowe.

W tej mierze, przede wszystkim podnieść należy, że już z treści art. 26a ust. 1 i art. 48a ust. 3 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika, że logika przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych wskazuje na to, że udzielana na ich podstawie pomoc, po spełnieniu wymogów jej przyznania i wypłaty, udzielana jest w formie comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Znajduje to swoje potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Nie dość, że wprost wiązać to należy z tytułem przywołanego rozporządzenia, to również z określonym w jego § 1 przedmiotem jego regulacji. Określa ono między innymi terminy składania i wzory: a) miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, b) wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc, wraz z danymi i dokumentami załączanymi do wniosku. Co nie mniej istotne, z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pracodawca składa wniosek i informację w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą, zaś z § 9 tego rozporządzenia, że dofinansowania na warunkach i w trybie określonym w rozporządzeniu udziela się, począwszy od wynagrodzeń za miesiąc styczeń 2015 r.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej, w tym również prezentowany na gruncie przywołanych judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd prawny odnośnie do podejścia do sposobu wykładni, a w konsekwencji również stosowania wymienionych przepisów ustawy oraz rozporządzenia, stwierdzić należy, że zarówno względy normatywne, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za trafnością stanowiska Sądu I instancji, iż ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca (listopada 2015 r.), skarżąca zobowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną dopłatę. Decydujące znaczenie miał więc w tym względzie stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wprawdzie dopiero w dacie wydania decyzji, w tym także ostatecznej, organ dokonuje oceny wniosku, w szczególności zaś, czy zostały spełnione wymogi dla ubiegania się o wspomnianą pomoc za konkretny miesiąc, to jednak zawsze dla takiej oceny - co wymaga podkreślenia - miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku, nie zaś z daty wydania decyzji przez organ.

Z przedstawionego punktu widzenia podnieść należy, że w dacie składania wniosku o pomoc na miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, aby nie była przedsiębiorcą zagrożonym. Nie sposób byłoby bowiem zasadnie twierdzić - a to na potrzeby spełnienia przesłanki ubiegania się o pomoc, o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, że przedsiębiorca, którego kapitał własny na koniec listopada 2015 był ujemny i wynosił – 314 291,37 zł, natomiast wskaźnik ogólnego zadłużenia strony, informujący o kwocie zadłużenia przypadającej na jednostkę aktywów na koniec listopada 2015 r. – wyniósł 1,11 (norma wartości w/w wskaźnika to przedział od 0,57 do 0,67) znajduje się w dostatecznie dobrej sytuacji ekonomicznej, zwłaszcza, że wysoka wartość w/w wskaźnika świadczy o spadku samodzielności finansowej skarżącej i o zwiększaniu jej stopnia zadłużenia. Wartość wskaźnika powyżej 1 świadczy o dużym zadłużeniu i wskazuje na zagrożenie upadłością.

Zgodnie z art. 37 ust.5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. W analizowanym zakresie, nie można również tracić z pola widzenia tego, że zgodnie z art. 37 ust. 7 ww. ustawy, do czasu przekazania przez podmiot ubiegający się o pomoc zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona temu podmiotowi. Uwzględniając szczegółową treść tego przepisu, zwłaszcza zaś to, że nie funkcjonuje on w próżni prawnej, zwrócić należy również uwagę na znaczenie regulacji zawartej w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Z treści tego przepisu wywieść można bowiem, że zarówno w dacie przyznania pomocy publicznej, jak i w dacie jej wypłacenia pracodawca nie może znajdować się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę specyfikę realizacji uprawnień pracodawcy do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, wykładnia omawianego przepisu - w relacji do przywołanego art. 35 ust. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. - gdy chodzi o datę dokonywania oceny kondycji ekonomicznej pracodawcy, nie może pomijać treści rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Z art. 2 ust. 28 przywołanego rozporządzenia unijnego wynika bowiem wprost, że za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Odnosząc powyższe do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej przyjąć należy więc, że pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej). W związku z tym trzeba przyjąć, że sytuacja ekonomiczna pracodawcy podlega badaniu na datę złożenia wniosku, z tym zastrzeżeniem, że obejmuje to datą złożenia poprawnie wypełnionego i kompletnego wniosku. Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia złożenia wniosku. Skoro bowiem, pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.

Jako materialnoprawną podstawę oceny czy skarżąca jest podmiotem znajdującym się w tzw. "trudnej sytuacji" zarówno w decyzji organów, jak i w zaskarżonym wyroku, wskazano art. 11 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie. Brzmienie tego przepisu uległo zmianie z dniem 1 stycznia 2016 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r., poz. 978), zmieniającej ustawę z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze.

Przepis art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. (tj. Dz.U z 2015 r. poz. 233) stanowił, że: dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje.

Znowelizowany art. 11, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2016 r., otrzymał następujące brzmienie:

1. Dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych.

1a. Domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące.

2. Dłużnik będący osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, jest niewypłacalny także wtedy, gdy jego zobowiązania pieniężne przekraczają wartość jego majątku, a stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający dwadzieścia cztery miesiące.

3. Do majątku, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się składników niewchodzących w skład masy upadłości.

4. Do zobowiązań pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się zobowiązań przyszłych, w tym zobowiązań pod warunkiem zawieszającym oraz zobowiązań wobec wspólnika albo akcjonariusza z tytułu pożyczki lub innej czynności prawnej o podobnych skutkach, o których mowa w art. 342 ust. 1 pkt 4.

5. Domniemywa się, że zobowiązania pieniężne dłużnika przekraczają wartość jego majątku, jeżeli zgodnie z bilansem jego zobowiązania, z wyłączeniem rezerw na zobowiązania oraz zobowiązań wobec jednostek powiązanych, przekraczają wartość jego aktywów, a stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający dwadzieścia cztery miesiące.

6. Sąd może oddalić wniosek o ogłoszenie upadłości, jeżeli nie ma zagrożenia utraty przez dłużnika zdolności do wykonywania jego wymagalnych zobowiązań pieniężnych w niedługim czasie.

7. Przepisy ust. 2-6 nie mają zastosowania do spółek osobowych określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem spółek handlowych", w których co najmniej jednym wspólnikiem odpowiadającym za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem jest osoba fizyczna.

Należy odróżnić aktualność w wąskim rozumieniu czyli nakaz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania, od zasady aktualności w jej szerszym rozumieniu, a więc od sytuacji, gdy zastosowanie będzie miał stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia (por. W. Jakimowicz, Aktualność pojęcia prawa administracyjnego, LEX 2023). Trzeba w tej sytuacji wskazać, że ocena, czy przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie, a nie jak tego upatruje skarżąca, w dniu wydania ostatecznej decyzji. Stanowisko takie wynika z zaaprobowania ugruntowanego w doktrynie poglądu, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Jednocześnie, co należy podkreślić, na gruncie przepisów administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania, wywodząca się z prawa karnego reguła lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz). Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązuje ona w tej dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znajduje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 674/10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08)".

W konsekwencji, mając na uwadze, że decydujące znaczenie dla oceny tzw. "trudnej sytuacji" miał stan faktyczny z daty złożenia wniosku, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miarodajny dla oceny tego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w tej właśnie dacie. W tej sytuacji zasadne było oparcie zaskarżonej decyzji na treści przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na błędnej wykładni art. 11 ust. 2 prawa upadłościowego, polegającej na przyjęciu, że dla ustalenia niewypłacalności skarżącej wystarczająca jest analiza bilansu jej majątku oraz zobowiązań, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o udzielenie pomocy stanowił, że dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Na tle tego przepisu pojawiły się wątpliwości co do tego, na podstawie jakich danych należy obliczać stan nadmiernego zadłużenia. Wskazuje się z jednej strony, że stan nadmiernego zadłużenia powinien być obliczany na podstawie danych bilansowych. Metoda ta jest właściwym punktem odniesienia z uwagi na łatwość w uzyskaniu danych do oceny tej przesłanki. Z drugiej strony podniesiono, że metoda bilansowa nie zawsze jest miarodajna i może być podważana w drodze argumentów, które będą albo wskazywały na nieujęty w bilansie majątek, albo na różnice pomiędzy wartością zbywczą i bilansową w przypadku elementów ujętych w tym dokumencie. Wywodzono, że tym samym dopuszczalne jest dowodzenie ponad lub przeciwko domniemaniu ustalonego w powołanej normie na podstawie innych metod wyceny, w tym zwłaszcza wyceny według wartości rynkowej, likwidacyjnej.

Zajmując stanowisko w powyższej kwestii należy zwrócić uwagę na zakres dokumentów, jakie winny być złożone wraz z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Tak więc zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312, z późn. zm.), wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić podmiotowi udzielającemu pomocy informacje dotyczące swojej sytuacji ekonomicznej, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości. Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa. Treść tego przepisu jednoznacznie zatem sugeruje, że w sprawach udzielania pomocy podstawowym źródłem informacji dla oceny relacji między wartością majątku dłużnika a jego zobowiązaniami ma być bilans, a więc podstawowe sprawozdanie (zestawienie), w którym wykazuje się stan zasobów przedsiębiorstwa (aktywów) i źródeł ich pochodzenia (pasywów) na określony dzień.

Przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo oraz poglądy doktryny nie dotyczą spraw, w których chodzi o udzielenie pomocy, ale spraw z zakresu odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki. W sprawach tych ustawodawca nie określił, tak jak w przypadku udzielania pomocy, dowodów, na podstawie których ma być ustalana sytuacja finansowa spółki, zatem przywołane przez skarżącą spółkę orzecznictwo i poglądy doktryny nie mogą być uznane za relewantne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W świetle przedstawionych argumentów, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni oraz niezastosowania wskazanych w niej przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej, oraz przepisów ustawy Prawo upadłościowe uznać należało za nieusprawiedliwione. W konsekwencji pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sformułowane w IIa pkt. 2, 3 petitum skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).