Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust.1, art. 6, art. 13, art.15, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1, par.  1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Filharmonii [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 sierpnia 2017 r. I. zobowiązuje Dyrektora Filharmonii [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Dyrektor Filharmonii im. [...] dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Filharmonii im[...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...](słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wniósł za pośrednictwem Filharmonii [...] w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 20 września 2017 r. na bezczynność ww. podmiotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 sierpnia 2017r. (data wpływu do organu 21 września 2017., odpis uzupełniony 3 października 2017r.)

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 Konstytucji RP, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 § 1 pkt 4, art. 6, art. 10, art. 13 § 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej i wniósł o: dokonanie kontroli pozostawania w bezczynności przez organ w postępowaniu, którego dotyczy skarga; zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi orzeczenia Sądu; zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. pełnego tekstu umowy (wraz z załącznikami) na przeprowadzenie remontu Filharmonii [...], zawartej przez Filharmonię z Ministerstwem Kultury lub ewentualnym innym Ministerstwem w kwietniu 2017 r..

Dalej wskazał, że w dniu 12 września 2017 r. skarżący otrzymałem od organu pismo, w którym organ stwierdza, że "wnioskowane dokumenty są powszechnie dostępne na stronach MKiDN w odpowiednich zakładkach oraz w BIP". Nie podano jednak żadnych konkretnych linków do tych stron, ani nie określono w BIP jakiej instytucji miałyby się one znajdować. Nie przeszkodziło to jednak organowi stwierdzić, że zwalnia go to od udostępnienia wnioskowanych dokumentów, gdyż są one powszechnie dostępne. W dniu 12 września 2017 r., natychmiast po otrzymaniu pisma z odpowiedzią, skarżący wysłał do organu korespondencję z wnioskiem o wskazanie mu konkretnych "odpowiednich zakładek" na stronie internetowej MKiDN oraz sprecyzowanie o BIP jakiej instytucji chodzi. Organ nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wskazał dalej, że ponieważ na stronach MKiDN oraz w BIP MKiDN i BIP Filharmonii nie udało mu się odnaleźć wnioskowanej umowy, zwrócił się ponownie w dniu 14 września 2017 r. do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej lub wskazanie konkretnych linków internetowych do wnioskowanych dokumentów, gdyż na podstawie udzielonych dotychczas przez organ informacji nie udało się skarżącemu odszukać ww. umowy. Jednocześnie skarżący wyznaczył dodatkowy 3-dniowy termin na udostępnienie wnioskowanej umowy lub wskazanie linków, pod którymi mogłyby się znajdować przedmiotowe dokumenty. W dniu 19 września 2017 r. skarżący otrzymał od organu pismo, w którym odesłano skarżącego do konkretnych linków na stronach internetowych.

Skarżący wskazał, że podane linki zawierają jednak tylko ogólne informacje dotyczące m.in. wzoru umowy oraz samego faktu, że wspomniana umowa została podpisana. Nie sposób jednak znaleźć pod podanymi linkami jej pełnego tekstu wraz z załącznikami, o co wnioskował. Skarżący wskazał, że bezsprzecznie wnioskowana umowa znajduje się w posiadaniu organu, gdyż występuje on w niej jako strona, co potwierdza również sam organ na swojej stronie internetowej.

Zdaniem skarżącego tak udzieloną informację publiczną należy zatem uznać za niepełną i wymijającą, a to w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowi o bezczynności organu. Skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie z 15 września 2015r., sygn. II SAB/Kr 107/15.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Filharmonii [...] w K. wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub też ewentualne o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. skarżący M. D. złożył pocztą elektroniczną bez własnoręcznego podpisu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wgląd w siedzibie organu następujących dokumentów:

wszystkich dokumentów przetargowych związanych z remontem Filharmonii [...] w K.; pełen tekst umowy (wraz załącznikami) zawartej pomiędzy Filharmonią [...] w K., a Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego (ewentualnie z innym Ministerstwem).

Po rozpatrzeniu wniosku w dniu 12 września 2017 r. pocztą elektroniczną skarżący otrzymał odpowiedź, iż dokumenty wnioskowane są powszechnie dostępne na stronach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz w Biuletynie Zamówień Publicznych pod nazwą "Remont Konserwatorski i modernizacja zabytkowego obiektu stanowiącego siedzibę [...] Filharmonii [...]". Organ uznał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej żądane informacje, a w szczególności tekst umowy, który był wnioskowany, jest dostępny na stronie www. gov.pl właściwego organu.

Pismem z dnia 14 września 2017 r. skarżący wyznaczył dodatkowy termin 3 dni roboczych, tj. do dnia 19 września 2017 r., na wskazanie konkretnych stron internetowych i konkretnych linków do wnioskowanych dokumentów. Czyniąc zadość organ pismem z dnia 19 września 2017 r. podał stosowne linki.

Odnosząc się do zarzutów skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej organ stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Filharmonia dochowała warunków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie o dostęp do informacji publicznej i wskazała, gdzie znajdują się wnioskowane informacje. Podane linki zawierają wzór umowy (tekst), której treść zgodnie z warunkami dofinasowania nie uległa zmianie i w takiej formie została podpisana, a informacje o podpisaniu i kwocie dofinansowania znalazły się na stronach internetowych podanych skarżącemu, z których wydruk został załączony do skargi.

Organ podniósł, że skarżący załączył do skargi niepełne wydruki z podanych przez organ stron. W związku z tym w załączeniu do odpowiedzi na skargę organ przedłożył tekst umowy znajdujący się na podanej skarżącemu stronie i wskazał, że wzór umowy jest taki sam dla wszystkich beneficjentów korzystających z programu.

Co do pozostałych wnioskowanych dokumentów, to pomimo treści pisma organu z dnia 12 września 2017 r. skarżący nie doprecyzował, o jakie konkretne dokumenty wnioskuje w związku z remontem.

Organ zaznaczył, że żądane dokumenty miały być udostępnione do wglądu w siedzibie organu, który nie jest organem administracji, a instytucją kultury, która nie posiada pracowników czy działu, który zajmowałby się wyłącznie dostępem do informacji publicznej. W związku z tym doprecyzowanie, o jakie dokumenty wnioskuje skarżący, ułatwiłoby możliwość wglądu w akta bez zakłócania normalnego trybu pracy instytucji kultury, tym bardziej, że od dnia 22 września 2017 r. rozpoczął się nowy sezon artystyczny 2017/2018, co powoduje wzmożony tryb pracy we wszystkich działach instytucji.

Organ dalej wskazał, że istotnym dla sprawy jest fakt, że skarżący od czasu, gdy organ zakończył z nim współpracę w 2015 r., notorycznie składa wnioski o dostęp do informacji publicznej, także skargi do WSA oraz jest w sporze sądowym przed sądem powszechnym.

Zdaniem organu trudno więc uznać, że osoba taka realizuje prawo do informacji wynikające z troski o losy instytucji i interes społeczny, a raczej jest zaangażowana w nękanie instytucji oraz jego Dyrekcji. Organ zwrócił uwagę, że powyższe stwierdzenie ma uzasadnienie również w treści wniosku z dnia 30 sierpnia 2017r., w którym bez żadnych podstaw skarżący zarzuca Dyrektorowi Naczelnemu nadużycia finansowe oraz oskarża o to, że naruszył dyscyplinę finansów publicznych.

Pomijając jednak te fakty organ stwierdził, że nie pozostał w bezczynności w związku ze złożonym wnioskiem.

Wskazał, że w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niektórych przypadkach może wymagać znacznego nakładu pracy w celu jego realizacji, a tym samym może wpłynąć negatywnie na wykonywanie zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Orzecznictwo Sądów Administracyjnych wskazuje, że bezczynność występuje, gdy podmiot zobowiązany do udzielania informacji w ogóle nie odpowiada na wniosek (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2008, II SAB/Wa 28/08). Pozostawanie w bezczynności oznacza niepodjęcie działań w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Warszawie 2010.12.09, II SAB/Wa 298/10, LEX nr 756235.

Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku takie okoliczności nie zachodziły.

Organ wskazał też, że skarga z dnia 20 września 2017 r. złożona dniu 21 września 2017 r. nie jest w swej treści identyczna z dokumentem skargą z dnia 20 września 2017 r. złożoną w dniu 3 października 2017 r. w odpowiedzi na wezwanie organu; organ wskazał różnice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2 b p.p.s.a..

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a..

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p..

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc Dyrektor Filharmonii [...] w K.. Nie ulega wątpliwości, że Filharmonia wykonuje zadania publiczne z zakresu kultury i sztuki, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Niekwestionowane przez strony niniejszego sporu i niebudzące wątpliwości Sądu było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taką informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15.01.2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA).

W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu (w tym o trybie działania) wykonującego zadanie publiczne, a takim jest Filharmonia [...] w K., stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje wynikające z dokumentów przetargowych związanych z remontem Filharmonii [...], czy umowy w przedmiocie remontu Filharmonii, zawartej pomiędzy Filharmonią [...] w K., a Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ewentualnie z innym Ministerstwem, stanowią informację publiczną, z zastrzeżeniem, że mogą się w nich znajdować takie informacje, do których dostęp jest ograniczony z mocy art. 5 u.d.i.p.. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia.

W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony pocztą elektroniczną w dniu 30 sierpnia 2017 r., natomiast skarga na bezczynność wpłynęła do organu 21 września 2017 r.; brak odpisu został uzupełniony na wezwanie organu w dniu 3 października 2017 r..

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, zatem wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że Dyrektor Filharmonii [...] w K. miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego w przewidzianej prawem formie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powyższe oznacza, że Dyrektor Filharmonii [...] w K. powinien był zakończyć wszczęte wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Dyrektor Filharmonii [...] w K. powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie (anonimizując ewentualne dane wrażliwe) żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, w sposób określony we wniosku, albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłoby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.

Ponieważ Dyrektor Filharmonii [...] w K. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedź Dyrektora Filharmonii zawarta w piśmie z 12 września 2017 r. nie polegała bowiem na udostępnieniu informacji publicznej, lecz zawierała informację, w której organ stwierdził, że "wnioskowane dokumenty są powszechnie dostępne na stronach MKiDN w odpowiednich zakładkach oraz w Biuletynie Zamówień Publicznych pod nazwą "Remont konserwatorski i modernizacja zabytkowego obiektu stanowiącego siedzibę [...] Filharmonii [...] Organ uznał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej żądane wnioskiem dokumenty są udostępnione w trybie powszechnym, co zwalnia instytucję z konieczności udzielania takiej informacji w innym trybie.

Dokonawszy, co uczynił Sąd, badania danych zawartych w internecie, należy przyznać rację skarżącemu, że podane skarżącemu (w wyniku dalszej korespondencji z organem) linki do "odpowiednich zakładek" stron internetowych zawierają jednak tylko ogólne informacje dotyczące m.in. wzoru umowy oraz samego faktu, że wspomniana umowa została podpisana. Jest faktem, że można też znaleźć informację o kwocie dofinansowania przyznanej Filharmonii [...].

Nie sposób jednak znaleźć pod podanymi linkami jej pełnego tekstu wraz z załącznikami, o co wnioskował skarżący. Należy przy tym założyć, że wnioskowana umowa znajduje się w posiadaniu organu, gdyż występuje on w niej jako strona, co potwierdza również sam organ na swojej stronie internetowej. Trzeba podkreślić, że wzór takiej umowy, znajdujący się na stronie internetowej, może być poddany przez strony umowy zmianom i modyfikacji, nawet istotnej, zatem umieszczenie w internecie wzoru umowy nie oznacza, że taka umowa została między konkretnymi stronami rzeczywiście podpisana.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż należy odróżnić biuletyn informacji publicznej od biuletynu zamówień publicznych.

Także brak konkretyzacji wniosku skarżącego nie usprawiedliwia zaistniałego w niniejszej sprawie działania organu.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są też wzajemne relacje, czy wspomniany w odpowiedzi na skargę konflikt stron niniejszego sporu sądowoadministracyjnego.

Zatem organ nie udzielił - w drodze czynności materialno-technicznej - wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I – III sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, jak również nie kwalifikuje się ona do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi stanowić wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem pismem z dnia 12 września 2017 r. zareagował na wniosek skarżącego, a następnie pismem z dnia 19 września 2017 r. odpowiedział na dalszą korespondencję skarżącego. Organ nie pozostawał zatem bierny, zaś zaniechanie udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, czy też wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia jest efektem określonej interpretacji obowiązujących przepisów i błędnego stanowiska organu co do możliwości pozyskania przez skarżącego żądanej informacji publicznej jedynie za pośrednictwem internetu. Sąd wziął również pod uwagę, że Filharmonia nie jest wyspecjalizowana w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania stanowią dla niej materię atypową, niezwiązaną bezpośrednio z profilem działalności.

Za bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa można natomiast uznać bezczynność wynikającą z oczywistego niezastosowania lub zastosowania oczywiście nieprawidłowego, jak również nieuzasadnionego, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu, co w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – nie miało miejsca (vide np.: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., l SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.