Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2-4, art. 36 ust. 1-2, art. 37a
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 492 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy w Ostrowitem z dnia 29 marca 2006 r. nr XLIII/221/2006 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa Tomaszewo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 4 ust. 2 wyrażenie "wybranym przez zebranie wiejskie"; - § 5 pkt 1 wyrażenie "wybieranie Sołtysa i Rady Sołeckiej"; - § 7; - § 8 wyrażenie " w szczególności"; - § 10 uchwały wyrażenie " zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru"; - § 15 ust. 1 wyrażenie " do głosowania przy wyborze organów sołectwa"; - § 15 ust. 2 wyrażenie " do głosowania"; - § 18 ust. 1 i 3; - § 26 pkt 3 uchwały II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Ostrowitem - działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") – w dniu 29 marca 2006 r. podjęła uchwałę nr XLIII/221/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Tomaszewo (dalej w skrócie: "uchwała" lub "statut").

Pismem z 17 kwietnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Słupcy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 26 pkt 3 uchwały.

Powyższej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 4 ust. 2 i § 5 pkt 1, § 10 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej,

2) art. 37a u.s.g. przez uregulowanie w § 7 uchwały, że "Sołtys nie będący radnym może uczestniczyć w Sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy Ostrowite",

3) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysa w § 8 uchwały, gdyż zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego,

4) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyznanie w § 12 uchwały prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy,

5) art. 35 ust. 3 u.s.g. polegające na wprowadzeniu zasad, w § 15 ust. 1 i 2 uchwały, ważności Zebrania Wiejskiego przez ustalenie, że "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy (...) bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa" oraz wprowadzenie możliwości odbycia zebrania po upływie 15 minut od pierwszego terminu zebrania – gdyż ustawa nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego,

6) art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 1 i 3 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia po upływie 15 minut drugiego głosowania – gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej,

7) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez ustalenie w § 18 ust. 2 uchwały, że krąg osób uprawnionych do glosowania ustala się na podstawie spisu wyborców – gdyż prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych,

8) art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych w § 26 pkt 3 uchwały w zapisie, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności – gdyż uprawnienia do wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g.

Rada Gminy w Ostrowitem, reprezentowana przez wójta, w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu pisma rada podniosła, że zaskarżona uchwała była podjęta w 2006 r. i od tego czasu pojawiło się szereg rozbieżnych orzeczeń i interpretacji, co do treści jej zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 16 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Słupcy wobec podjętej przez Radę Gminy w Ostrowitem uchwały z dnia 29 marca 2006 r., nr XLIII/221/2006, w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Tomaszewo. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały, tj.: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 26 pkt 3 uchwały. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania.

Przystępując do oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 4 ust. 2 i § 5 pkt 1 organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie wiejskie kompetencji do powołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że "Organami sołectwa są: 1). Zebranie wiejskie; 2). Sołtys". W § 4 ust. 2 wskazano, że "Rada Sołecka jest ciałem wspomagającym działalność Sołtysa wybranym przez zebranie wiejskie i liczy 5 osób". W § 5 pkt 1 uchwały wskazano, że "Do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ocena pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej". Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do glosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywana wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy – zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 w części obejmującej wyrażenie "wybranym przez zebranie wiejskie" oraz w § 5 pkt 1 wyrażenie "wybieranie Sołtysa i Rady Sołeckiej". Powyższe nie dotyczy natomiast możliwości przyznania Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 5 pkt 1 uchwały). Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania, jak i samej możliwości odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniedbaniem prawodawczym. Dlatego w tej części, tj. dotyczącej odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sąd skargę uznał za nieuzasadnioną.

Co do kolejnego zarzutu dotyczącego przepisu § 10 statutu, który stanowi, że: "Zebranie wiejskie może odwołać Sołtysa, Radę Sołecką lub poszczególnych jej członków przed upływem kadencji zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru. Odwołanie nie może nastąpić na tym zebraniu wiejskim, na którym zgłoszono taki wniosek", Sąd zauważa, że zaskarżając ten przepis, Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwołalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania. W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe, co już wyżej wskazano. Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 10 uchwały podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), jednakże z wyłączeniem wyrażenia "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru". W zakresie tego wyrażenia niezbędne było stwierdzenie nieważności § 10 uchwały – już jako opartego na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie nie tylko odwołuje, ale i powołuje (wybiera) sołtysa i członków rady sołeckiej.

W ocenie Sądu prokurator trafnie zarzucił, że przepis § 7 statutu w brzmieniu "Sołtys nie będący radnym może uczestniczyć w Sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy Ostrowite" – jest wadliwy z uwagi na dokonane w nim "częściowe powtórzenie i jednocześnie częściowo odmienne uregulowanie kwestii", której poświęcony został art. 37a u.s.g. W myśl tego przepisu przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. W ocenie Sądu istotna wadliwość § 7 statutu polega na tym, że powtórzono w nim w sposób niedosłowny unormowanie art. 37a zd. 1 u.s.g. – ograniczając ustawowe określenie "prace" rady gminy do "sesji" Rady Gminy, a przede wszystkim usuwając końcowe zastrzeżenie, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, ale "bez prawa do udziału w głosowaniu". To pominięcie statutowe może rodzić wątpliwości co do intencji, jakie przyświecały analizowanemu uregulowaniu i jego relacji do art. 37 zd. 1 u.s.g.

Sąd jako trafny uznał zarzut prokuratora o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa określonych w § 8 statutu, co czyni to wyliczenie niewyczerpującym. Sąd podziela pogląd prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. i art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g., zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych z pewnością nie spełnia zaskarżona regulacja § 8 statutu, która przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" normuje zadania sołtysa w sposób otwarty – co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej części kontrolowanego postanowienia.

Kolejny zarzut odnosi się do § 12 statutu, zgodnie z którym "Prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy". Należy od razu zaznaczyć, że cytowane postanowienie musi być interpretowane w kontekście dopełniającego go § 15 ust. 1 i 2 statutu, z którego jasno wynika, że chodzi tu o "stałych" mieszkańców sołectwa. Zdaniem prokuratora przyznanie prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy, jest w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g., nieuprawnionym ograniczeniem tego prawa. Sąd takiego stanowiska nie podziela, lecz przychyla się do poglądu, zgodnie z którym pojęcie "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g., który – wbrew sugestiom skargi – nie powinien być traktowany jako przepis ustanawiający jakiś wyjątek lub dający podstawy do wnioskowania a contrario.

W ocenie Sądu nietrafny okazał się zarzut dotyczący wadliwości § 18 ust. 2 statutu, który stanowi, że: "Krąg uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców". Sąd w tym zakresie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2456/13, zgodnie z którym zastosowanie spisu wyborców sporządzonego celem wyborów do organów stanowiących gminy oznacza tym samym, że obowiązujące będą w tym zakresie unormowania Kodeksu wyborczego, które gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy (sołectwa) ich wpis na listę wyborców. Zaznaczyć należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5). W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualną sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji (zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 125). Warto odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/13, w którym NSA stwierdził, że posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy. W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Podkreślenia wymaga, że unormowania Kodeksu wyborczego gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy ich wpis na listę wyborców. Wprawdzie dane z ewidencji dotyczące miejsca zameldowania służą do tworzenia rejestru wyborców i są uwzględnione z urzędu (art. 18 § 8), to jednak każda osoba nie ujęta w rejestrze lub spisie wyborców ma środki prawne pozwalające wykazać zamieszkiwanie na terytorium gminy (art. 19), co warunkuje możliwość realizacji prawa wyborczego. Niezależnie więc od intencji, którymi Rada Gminy się kierowała przy uchwalaniu statutu, w istocie treść zakwestionowanych postanowień nie pozbawia stałych mieszkańców sołectwa prawa głosowania, a jedynie wymaga od nich podjęcia pewnych aktów staranności w razie gdy nie dokonali czynności meldunkowych na obszarze danego sołectwa.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że unormowanie § 18 ust. 2 statutu nie pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, ani z przepisami ustawowymi przywołanymi w skardze. W rezultacie skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Przystępując do oceny kolejnego zarzutu dotyczącego § 15 ust. 1 i 2 Sąd zauważa, że w myśl postanowień statutowych: "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim powiadomieni zgodnie z wymogami niniejszego statutu i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa. Jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu wiejskim nie uczestniczy 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania zwołujący zebranie może zarządzić odbycie zebrania w drugim terminie, tj. 15 minut po upływie pierwszego terminu bez względu na liczbę osób na zebraniu". Zdaniem skarżącego art. 35 ust. 3 u.s.g. nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego. Sąd tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Sąd uznaje zatem, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 15 ust. 1 i 2 uchwały podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), wszakże z wyłączeniem wyrażeń: "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 uchwały oraz, konsekwentnie, "do głosowania" w § 15 ust. 2 uchwały. W zakresie tych wyrażeń niezbędne było stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i 2 uchwały – już jako opartych na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie dokonuje wyboru organów sołectwa.

Odnośnie do wygaśnięcia mandatu Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej w przypadku utraty przez nich prawa wybieralności (§ 26 pkt 3 statutu) Sąd podziela zasadność zarzutu oraz argumentacji skargi dotyczących istotnej wadliwości postanowienia § 26 pkt 3 statutu, zgodnie z którym: "Mandat Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej wygasa w przypadkach: [...] 3) utraty prawa wybieralności; [...]". W ocenie Sądu uprawnienia do wprowadzenia takiego postanowienia nie można wywieść z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów Kodeksu wyborczego. Powyższa ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności [tj. biernego prawa wyborczego – dop. Sądu] lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Instytucja ta – jak słusznie podnosi prokurator – nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazać należy, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający ich rozszerzającą wykładnię. Poza tym zasadniczo wykluczone jest wnioskowanie per analogiam z przepisów o charakterze sankcyjnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. Tym samym zawarta w § 26 pkt 3 statutu przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej w związku z utratą prawa wybieralności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 21/19). Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 26 pkt 3 uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie – tj. co do żądania prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień uchwały niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).