Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 58/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 6, art. 27 ust. 1, ust.4, ust. 5, ust. 6, art. 2 pkt 19, art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bystrzycy Kłodzkiej na uchwałę Rady Miejskiej Stronia Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XXXIX/258/2021 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Stronie Śląskie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2021 r. Nr XXXIX/258/21, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej zwana "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.; zwana dalej "u.z.z.w.") oraz po zasięgnięciu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wyrażonej w formie postanowienia z dnia 9 lipca 2021 r., Rada Miejska Stronia Śląskiego uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Stronie Śląskie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Rejonowy w Bystrzycy Kłodzkiej, zaskarżając ją w zakresie przepisów § 2 ust. 1, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 7, § 9 ust. 4 oraz zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i ustalenie w § 2 regulaminu definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" oraz "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania wspomnianych pojęć;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 i art. 6 ust. 2 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 4 ust. 4 regulaminu i przyjęcie, że podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbiorów wykonanych przyłączy, sieci, prac budowlano-montażowych, podczas gdy ustawa nie nakłada na osoby ubiegające się o zawarcie umowy określonej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. spełnienia innych dodatkowych warunków aniżeli tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, jednocześnie nakładając na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy z odbiorcą po spełnieniu wyłącznie przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.z.z.w.;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 4 ust. 5 regulaminu i przyjęcie, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, podczas gdy określenie przez radę miejską elementów umowy wskazanych w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., m.in. okresu na jaki jest zawierana, stanowi ingerencję w treść umowy zawartej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ uchwałodawczy nie posiada ustawowego upoważnienia;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 5 ust. 1 regulaminu i ustalenie sposobów rozliczeń w sposób sprzeczny z u.z.z.w., tj. przyjmując łącznie, iż podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią wodomierz główny, urządzenia pomiarowe lub przeciętne formy zużycia lub ilości usług ustalone w umowie, podczas gdy przepisy art. 27 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.z.z.w. precyzyjnie kształtują metody i sposób dokonania rozliczeń z tytułu pobranej wody lub wprowadzonych ścieków, jednocześnie nie łącząc ze sobą wspomnianych metod rozliczeń, lecz traktując je w formie "zastępczej";

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 5 ust. 2 regulaminu i przyjęcie, wbrew przepisom ustawy, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowe oraz pobranej z innych źródeł, podczas gdy przepis art. 27 ust. 5 u.z.z.w. stanowi, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się wyłącznie na podstawie umowy określonej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie;

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 5 i ust. 6 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 5 ust. 3 i ust. 4 regulaminu i przyjęcie, że jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzanych ścieków jest ustalona jako równa ilości wody pobranej, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza własnego lub na podstawie przeciętnych norm zużycia (ust. 3), natomiast jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń przedsiębiorstwa i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzanych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego lub na podstawie przeciętnych norm zużycia (ust. 4), podczas gdy z treści przepisu art. 27 ust. 5 u.z.z.w. wynika, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy określonej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie, wobec czego regulacje ustalone przez organ nie tylko są sprzeczne z u.z.z.w. - gdyż pozbawiają odbiorców możliwości rozliczenia się na podstawie zawartej umowy - ale dodatkowo przewidują możliwość dokonania rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków w oparciu o wskazania wodomierza własnego, w sytuacji gdy zainstalowanie wodomierza własnego powinno następować wyłącznie w celu określonym w art. 27 ust. 6 u.z.z.w., tj. dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej;

7) § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (zwane dalej "rozp.RM.") w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i powtórzenie wprost w § 5 ust. 5 regulaminu regulacji ustawowej określonej art. 27 ust. 6 u.z.z.w.;

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. polegające na niewypełnieniu obowiązku ustawowego i nieprawidłowym określeniu w § 7 regulaminu warunków przyłączenia do sieci poprzez wyłączne wskazanie, że określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci oraz wskazanie w § 7 ust. 2 i ust. 3 regulaminu w rzeczywistości technicznych warunków określających możliwość przyłączenia do sieci, w tym informacji, co warunki przyłączenia do sieci powinny określać, podczas, gdy warunki przyłączenia do sieci określone w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., a ponadto, na organie uchwałodawczym ciąży obowiązek szczegółowego określenia w regulaminie warunków przyłączenia do sieci, czego zaniechano;

9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w § 9 ust. 4 regulaminu i nałożenie na odbiorcę usług obowiązku polegającego na tym, że przed zakryciem (zasypaniem) wybudowanego przyłącza, osoba ubiegająca się o przyłączenie zobowiązana jest wykonać powykonawczą inwentaryzację geodezyjną w zakresie wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów, podczas gdy rada nie posiada upoważnienia do ustanowienia obowiązków, które zostały uregulowane w akcie normatywnym rangi ustawowej, tj. w art. 43 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zaś zarzuty i wnioski skargi, strona skarżąca powołując się na liczne orzecznictwo, wskazała w konkluzji, że zapisy regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w dość szerokim zakresie i w takim stopniu, że uniemożliwia to pozostawienie ich w dotychczasowym kształcie.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne, a zatem skarga w całości zasługuje na oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazano, że ustalenie w § 2 ust. 1 regulaminu definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" i "wodomierza głównego" było nie tylko dopuszczalne, ale także niezbędne. Organ nie dokonał przy tym jakiejkolwiek modyfikacji definicji ustawowej "wodomierza głównego" zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 u.z.z.w., a ponadto wykonanie upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. nie może polegać wyłącznie na zamieszczaniu w regulaminie przepisów blankietowych polegających na odesłaniu do regulacji zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu czy ich powtarzaniu. W regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a brak choćby jednego z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkować musi istotnym naruszeniem prawa. Jeśli temu celowi służą konstruowane w regulaminie definicje, to nie można zarzucać naruszenia wskazanej normy kompetencyjnej.

W ocenie organu zarzut drugi jest nie tylko niezrozumiały, ale jego uwzględnienie w praktyce może doprowadzić do wadliwego funkcjonowania całej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz zakłóceń dostaw wody i odbioru ścieków wskutek przyłączenia sieci do wadliwie wykonanych przyłączy. Wadliwie wykonane przyłącze nie tylko nie spełnia swojej funkcji, ale także może zakłócać działanie całej sieci, zwłaszcza w wypadku sieci wodociągowej, która może ulegać zanieczyszczeniu wtórnemu w wyniku nieprawidłowemu działaniu przyłącza wodociągowego. Celem kwestionowanych zapisów regulaminu jest właśnie zapobieżenie takiej sytuacji poprzez stworzenie mechanizmu weryfikacji przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne aspektów technicznych związanych z wykonanym przyłączem, a nawet fragmentem sieci. W świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o takie przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Ustawowy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.

W zakresie zarzutu trzeciego trudno – zdaniem organu – dopatrzyć się zarzucanego mu przekroczenia kompetencji, w sytuacji, gdy kwestia na jaki okres zostanie zawarta konkretna umowa pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usługi pozostawiony został woli stron tej umowy, a tym samym organ nie ingeruje w zasadę swobody umów cywilnoprawnych.

Również zarzut czwarty, piąty i szósty nie został przez organ podzielony. Wyjaśniono, że § 5 ust. 1 regulaminu generalnie dotyczy sytuacji, gdy odbiorca korzysta z ujęcia własnego wody, a jednocześnie nie zawsze takie ujęcie pozostaje opomiarowane. Przepisy ustawowe w tym zakresie nie są wystarczające, stąd też organ postanowił wskazane kwestie uściślić i skonkretyzować w sposób umożliwiający wywiązanie się przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu z obowiązku dokonania prawidłowych rozliczeń z tytułu świadczonych usług.

Siódmy i ósmy zarzut skargi dotyczy zastosowania przez organ określonej techniki legislacyjnej. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest – jak wskazał organ – określenie warunków, a więc treści samej umowy. Ponadto, to właśnie na radzie gminy jako organie stanowiącym w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych. W tym zakresie strona skarżąca prezentuje odmienną wykładnię powołanych wyżej przepisów, wskazując, że organ zaniechał wystarczająco dokładnego określenia ww. warunków. Chodzi tutaj o stworzenie uniwersalnych, elastycznych przepisów dających się zastosować do każdego podmiotu potencjalnego zainteresowanego przyłączeniem do sieci. W ocenie organu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. W tym stanie rzeczy trudno oczekiwać, aby obowiązek i koszt związany ze zleceniem wykonania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej spoczywał na innym podmiocie niż zainteresowany odbiorca. W tym zakresie organ był uprawniony, aby w § 9 ust. 4 regulaminu wskazać, że takim podmiotem jest odbiorca, a nie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej zwana "P.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

W realiach badanej sprawy kontroli sądowoadministracyjnej poddano wymienione w skardze przepisy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 2 ust. 1, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 7, § 9 ust. 4, jednakże z uwagi na zakres naruszeń, jakich dopuściła się Rada wydając zakwestionowany regulamin, i ich charakter, słusznym jest wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W ramach uwag o charakterze ogólnym podkreślić trzeba, że sankcja nieważności jako następstwo naruszenia przepisów prawa nie została powiązana przez ustawodawcę z konkretnym rodzajem naruszenia prawa. W judykaturze przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (zwane dalej "rozp.PRM"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozp.PRM będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozp.PRM, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozp.PRM, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11).

Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy również podkreślić, że w rozdziale 2 u.z.z.w. uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów u.z.z.w., w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu.

Zgodnie z ust. 1 art. 19 u.z.z.w., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3 art. 19 u.z.z.w.). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Odnosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że słusznym jest zarzut naruszenia w § 2 ust. 1 lit. d-f regulaminu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i ustalenie definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" oraz "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania wspomnianych pojęć. Przepis art. 149 rozp.RM. wskazuje, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że nie może być tak, że definicje z aktu miejscowego miałyby determinować sposób wykonywania u.z.z.w., która zawiera własne definicje (art. 2 pkt 15, pkt 19). Prowadziłoby to do różnego sposobu wykonania u.z.z.w. przez różne jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od sformułowanych w akcie miejscowym definicji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2019 r., II SA/Gl 749/18). Artykuł 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przyznaje bowiem organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. W orzecznictwie nie budzi zatem wątpliwości, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w regulaminie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06; w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r., II SA/Gl 518/14; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., VIII SA/Wa 23/19; w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., II SA/Ol 613/18; w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17; w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r., VIII SA/Wa 603/20; w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., VIII SA/Wa 106/21; w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 675/22).

Za słuszne należy również uznać zarzuty naruszenia w § 4 ust. 4 regulaminu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 i art. 6 ust. 2 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w. oraz w § 4 ust. 5 regulaminu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia. Po pierwsze, wprowadzenie w § 4 ust. 4 regulaminu normy zgodnie z którą "Podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbiorów wykonanych przyłączy, sieci, prac budowlano-montażowych.", stanowi w istocie ingerencję w kształtowanie przyszłych umów cywilnoprawnych do czego, Rada uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie została przez ustawodawcę upoważniona. Po drugie, za taką ingerencję należy również uznać – jak słusznie wskazał Prokurator – treść § 4 ust. 5 regulaminu dotyczącą czasu trwania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, bowiem stanowi on element umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy określonymi podmiotami, zaś nieuprawnione jest jego wskazanie w treści aktu prawa miejscowego.

W tym miejscu należy zauważyć, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad u.z.z.w. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy oraz treści samej umowy o świadczenie usług winny być uregulowane w tej umowie a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Z treści art. 5 ust. 5 u.z.z.w. natomiast wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18, CBOSA). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01).

Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. (I SA/Ke 143/23, CBOSA), że "określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony". "Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych aby na treść takiej umowy wpływać" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019r., II SA/Ol 162/19). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. (III OSK 2179/21), pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., "należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy". Określenie czasu trwania umowy należy do elementów umowy i nie można go zaliczyć do warunków i trybu zawierania umów. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – Rada Gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Ingerencja organu uchwałodawczego gminy w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest więc niedopuszczalna. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 498/22; podobne stanowisko zawarte zostało w wyrokach WSA: w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r., II SA/Sz 682/21; w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., II SA/Kr 884/21). "Ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., II SA/Ol 93/22).

Tym samym za całkowicie nieuzasadnione należy uznać twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie powyższych zarzutów. Ani bowiem z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. stanowiącego, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, ani z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, jak również z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, nie wynika upoważnienie dla rady do nakładania na strony umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków dodatkowych obowiązków, tj. sporządzenia protokołów z prób i odbiorów wykonanych przyłączy, sieci, prac budowlano-montażowych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 października 2021 r. (II SA/Ol 658/21), "kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego". Wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Łd 491/20). Za takie nie można z pewnością uznać sporządzenia przez strony protokołów z prób i odbiorów wykonanych przyłączy, sieci, prac budowlano-montażowych.

Ponadto, norma kompetencyjna nie daje właściwej radzie gminy upoważnienia do wyposażenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w uprawnienia do prowadzenia kontroli w zakresie zgodności z warunkami przyłączenia do sieci, ani też prawa domagania się przedstawienia dokumentów stwierdzających wykonanie robót zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Na podstawie art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej, czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18, CBOSA). Zgodnie z kolei z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (art. 19 ust. 5 pkt 4 i pkt 5 u.z.z.w.).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.z.z.w. słusznym jest stwierdzenie strony skarżącej, że przepis § 5 ust. 1 regulaminu stoi w sprzeczności z art. 27 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., który wyczerpująco kształtuje metody i sposób dokonania rozliczeń z tytułu pobranej wody lub wprowadzonych ścieków, przede wszystkim nie łącząc ze sobą wspomnianych metod rozliczeń – jak uczyniono to w § 5 ust. 1 regulaminu, lecz traktując je w formie "zastępczej". Zestawienie wszystkich metod łącznie – jak słusznie twierdzi Prokurator – pozwalałoby odbiorcom usług dokonywać rozliczeń w sposób dowolny z pominięciem przepisów u.z.z.w., czy też w sposób inny niż ustalony pomiędzy stronami w umowie.

W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że regulacja art. 27 u.z.z.w. dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego wskazują zatem sposoby ustalania ilości dostarczonej wody w celu dokonania rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę – precyzując w art. 27 u.z.z.w. przesłanki zastosowania każdego z nich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 814/21). Rozwiązanie wskazane w § 5 regulaminu zestawia alternatywnie, na równi, wszelkie metody rozliczeń ze sobą, nie precyzując chociażby zasad ich wyboru czy kolejności zastosowania, nie uwzględniając przy tym gradacji metod ustalania ilości pobranej wody, która wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, niejako dając możliwość dokonania rozliczeń w sposób sprzeczny z przepisami art. 27 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. To stanowi zaś przekroczenie ustawowej delegacji i ustalenie w § 5 ust. 1 regulaminu w sposób sprzeczny z u.z.z.w. metod ustalania ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków.

Do przekroczenia ustawowej delegacji doszło również w § 5 ust. 2 regulaminu, bowiem przyjęto w nim, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowe oraz pobranej z innych źródeł. Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 27 ust. 5 u.z.z.w., w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się wyłącznie na podstawie umowy określonej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie. Nie jest więc dopuszczalne – jak słusznie wskazał Prokurator – przyjęcie przez Gminę, że w sytuacji gdy użytkownik nie posiada urządzeń pomiarowych, to ilość odprowadzanych ścieków zostanie ustalona jako równa ilości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowe oraz pobranej z innych źródeł, albowiem rozwiązanie to stoi w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. Organ nie jest w żaden sposób upoważniony do kształtowania rozwiązań w sposób sprzeczny z u.z.z.w.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że "ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Wr 812/12, CBOSA). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "przepis art. 27 ust. 5 u.z.z.w. nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa" (wyrok z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 2239/12, CBOSA). Tym samym zarzut naruszenia w § 5 ust. 2 regulaminu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 5 u.z.z.w. Sąd uznał również za uzasadniony.

Kolejnym przekroczeniem ustawowej delegacji jest treść § 5 ust. 3 i 4 regulaminu, w których określono sposoby rozliczeń w ten sposób odpowiednio, że "Jeżeli odbiorca usług pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako równa ilości wody pobranej, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza własnego lub na podstawie przeciętnych norm zużycia" oraz "Jeżeli odbiorca usług pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego lub na podstawie przeciętnych norm zużycia." Z treści przepisu art. 27 ust. 5 u.z.z.w. wynika natomiast, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy określonej w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie. Wobec tego regulacje ustalone przez organ w powyższym zakresie nie tylko są sprzeczne z u.z.z.w., gdyż pozbawiają odbiorców możliwości rozliczenia się na podstawie zawartej umowy, ale dodatkowo przewidują możliwość dokonania rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków w oparciu o wskazania wodomierza własnego, w sytuacji, gdy zainstalowanie wodomierza własnego powinno następować wyłącznie w celu określonym w art. 27 ust. 6 u.z.z.w., tj. dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 27 ust. 5 u.z.z.w. nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa (wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r., I OSK 1704/13; 24 września 2013 r., II OSK 1451/13; 4 grudnia 2012 r., II OSK 2239/12). Ponadto, "nałożenie przez radę w akcie podustawowym na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 u.z.z.w., przy braku wyraźnego ku temu upoważnienia, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i w sposób oczywisty sprzeczne z u.z.z.w. W art. 27 ust. 6 u.z.z.w. została przewidziana możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej. Regulamin nie może natomiast nakładać na odbiorcę usług nowych obowiązków, zwłaszcza wiążących się z dodatkowymi wydatkami finansowymi (wyroki: NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., II SA/Go 511/10).

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za zasadny również zarzut naruszenia w § 5 ust. 3 i ust. 4 regulaminu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 ust. 5 i ust. 6 u.z.z.w.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w § 5 ust. 5 regulaminu § 143 w zw. z § 137 rozp.RM. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę – jak słusznie wskazano w skardze – że powtórzenie regulacji ustawowych w regulaminie nie tylko ma charakter zbędny i jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, ale przede wszystkim stanowi przekroczenie przez organ ustawowego upoważnienia, jako że rada gminy nie ma kompetencji do regulowania kwestii, które zostały już uregulowane w akcie normatywnym rangi ustawowej. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie powtarzanie istniejącej regulacji jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje i jest dezinformujące. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, a także narusza § 143 w zw. z § 137 rozp.RM., z którego wynika, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw (wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., III OSK 2179/21).

Skoro zaskarżony regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywano radzie upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach ustawy. Zgodne z art. 27 ust. 6 u.z.z.w., w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Jak stanowi zaś § 5 ust. 5 regulaminu, "W rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie wodomierza dodatkowego zainstalowanego na koszt odbiorcy usług." Tym samym doszło do przekroczenia zakresu ustawowego upoważnienia poprzez powtórzenie wprost w § 5 ust. 5 regulaminu regulacji ustawowej określonej art. 27 ust. 6 u.z.z.w.

Nadto należy zwrócić uwagę, że w regulaminie określa się – jak wskazano wyżej – prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.) oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.). W rozpoznawanej sprawie warunki przyłączenia do sieci – jak wynika z tytułu Rozdziału 5 – uregulowano w § 7 regulaminu, zaś warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych – w § 8 regulaminu (Rozdział 6). § 7 regulaminu przyjmuje jednak następującą treść:

"§ 7. 1. Określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej następuje na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci.

2. Warunki przyłączenia nieruchomości do sieci powinny określają w szczególności:

a) miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej,

b) maksymalną ilość wody dostarczanej do nieruchomości,

c) maksymalną ilość ścieków odprowadzanych z nieruchomości, a także ich jakość w przypadku ścieków przemysłowych,

d) informacje o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinien przedłożyć podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci.

3. Warunki przyłączenia mogą także określać parametry techniczne przyłącza, miejsce zainstalowania wodomierza głównego, innych wodomierzy oraz urządzenia pomiarowego."

Z przytoczonej treści § 7 regulaminu wynika – jak słusznie zauważył Prokurator – że organ nie wypełnił wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, bowiem z jednej strony nie określił w sposób należyty warunków przyłączania do sieci, wskazując wyłącznie, że określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci, a z drugiej strony określając w § 7 ust. 2 i 3 regulaminu w istocie warunki techniczne określające możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci, które zostały uregulowane w § 8 regulaminu.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.); przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (wyroki z dnia: 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14). W świetle powyższych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości. Zasadność takiego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia, co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., II SA/Ol 662/21).

Tym samym w rozpoznawanej sprawie doszło w § 7 regulaminu do naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 i pkt 5 u.z.z.w.

Do przekroczenia ustawowej delegacji doszło również – jak słusznie wskazano w skardze – w § 9 ust. 4 regulaminu poprzez nałożenie na odbiorcę usług obowiązku polegającego na tym, że przed zakryciem (zasypaniem) wybudowanego przyłącza osoba ubiegająca się o przyłączenie zobowiązana jest wykonać powykonawczą inwentaryzację geodezyjną w zakresie wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów. Wszelkiego rodzaju kwestie związane z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną zostały natomiast uregulowane w art. 43 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ uchwałodawczy nie posiada zatem upoważnienia do stanowienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tj. w akcie prawa miejscowego, obowiązków, które wynikają już z powszechnie obowiązujących przepisów praw.

W tym miejscu należy dodatkowo zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, co oznacza, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Przy czym, sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., obejmuje czynności techniczno-kontrolne dotyczące – co należy podkreślić – jedynie sposobu technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunków technicznych samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 i pkt 5 u.z.z.w. Z powyższych przepisów wynika zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki, w szczególności przepisami z zakresu prawa budowlanego. Obowiązek ten wynika zatem wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane przed przystąpieniem do wykonywania przyłącza, jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale przepisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, bowiem czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19).

Skoro brak jest upoważnienia do nałożenia na odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązku wykonania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjną, tym samym należało stwierdzić, że ustanawiając w § 9 ust. 4 regulaminu ten obowiązek organ przekroczył upoważnienie ustawowe, czym naruszył art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. To zaś czyni argumentację organu w powyższym zakresie nieuprawnioną. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniami, że warunki przyłączania do sieci obejmują również warunki prawne a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych, przy czym organ pod taką ocenę podciąga sporządzenie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej. Przekroczenie w § 9 ust. 4 regulaminu upoważnienia ustawowego polega na tym, że organ nie był w ogóle uprawniony do nakładania powyższego obowiązku, bowiem regulują tę kwestię odrębne przepisy, a nie na tym – jak twierdzi organ – kto ma ponosić koszty związane ze zleceniem wykonania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej.

Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, koniecznym staje się ponadto zwrócenie uwagi na treść § 8 regulaminu.

"§ 8.

1. Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie planowej budowy nowych urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

2. Warunki techniczne dotyczące możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie istniejących urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa w wydawanych warunkach przyłączenia do sieci uwzględniając:

- parametry techniczne posiadanych urządzeń wodociągowych, w szczególności przepustowość i ciśnienie panujące miejscu planowanego przyłączenia nieruchomości,

- parametry techniczne posiadanych urządzeń kanalizacyjnych, w szczególności przepustowość w miejscu planowanego przyłączenia nieruchomości.

3. W celu uzyskania dostępu do usług wodociągowych lub kanalizacyjnych należy wykonać przyłącza o parametrach technicznych zgodnych z uzyskanymi od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego warunkami przyłączenia do sieci."

Odnosząc się do treści ust. 1 § 8 regulaminu, stwierdzić należy, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają natomiast wypowiedzi programowe i prognostyczne obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Przywołany przepis regulaminu nie określa zatem technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których, będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a ponadto są to zapisy nieprecyzyjne. Co istotne, również problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 u.z.z.w. nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Ponadto, zdaniem Sądu, także § 8 ust. 2 i 3 regulaminu nie wskazuje warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że zawarty w tym przepisie zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych, po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza treści ww. przepisów regulaminu wskazuje, że Rada w istocie nie określiła warunków, po spełnieniu których możliwy będzie dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z § 8 regulaminu wynika bowiem, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma określić warunki techniczne przy uwzględnieniu parametrów technicznych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych takich jak przepustowość i ciśnienie. Tymczasem to regulamin powinien zawierać ogólne wytyczne w tym zakresie, które to wytyczne powinno następnie uwzględnić przedsiębiorstwo przy wydawaniu warunków i przy zawieraniu umów. Tym samym doszło również do naruszenia w § 8 zaskarżonej uchwały dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w zakresie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych poprzez delegowanie tych kompetencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Skład orzekający podziela stanowisko, zgodnie z którym techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych powinny być określone w regulaminie a zatem nie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Takie uregulowanie omawianej kwestii ma m.in. chronić odbiorców usług przed dowolnym skorzystaniem przez przedsiębiorstwo z kompetencji prawotwórczych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2020 r., II SA/Wr 92/20, CBOSA).

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w rozpoznawanej sprawie, podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych – jak słusznie wskazała strona skarżąca – naruszeń, zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Stąd orzeczono jak w sentencji.