Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 347/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2,  art. 64,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 422/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 stycznia 2021 r. nr SKO.4000-1510/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 7 stycznia 2021 r., nr SKO.4000-1510/2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] S.A. z siedzibą w S. pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. wystąpiła się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr geod. [...], obręb [...], położonych w S. przy ul. [...], polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, budowie drogi wewnętrznej i parkingu na samochody osobowe oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., nr PB-RUB.6730.43.2019, Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją SKO w Siedlcach z dnia 11 maja 2020r., nr SKO.4000-412/2020.

W dniu 7 lipca 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora, modyfikujące pierwotny wniosek o wydanie warunków zabudowy, w ten sposób, że inwestycją w miejsce całej działki nr [...] objęto jedynie jej część, przez co powierzchnia zabudowy zmieniła się z 5044 m² na 4978 m².

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 23 września 2020 r., nr PB-RUB.6730.43.2019, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr geod.: [...] obręb [...] oraz na części działki nr [...] obr. [...], położonych w S. przy ul. [...] (powierzchnia terenu inwestycji – 4978 m2), polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, budowie drogi wewnętrznej i parkingu na samochody osobowe oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej.

Odwołania od powyżej decyzji wnieśli: [...] w S., T.M. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S., kwestionując zasadność jej wydania.

Po rozpoznaniu odwołań SKO w Siedlcach decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., nr SKO.4000-1510/2020, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezasadności skargi.

Oceniając legalność kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 61 ust. 1 tej ustawy. Sąd podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co musiało skutkować oddaleniem skargi. W szczególności Sąd I instancji podkreślił, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy, zawierała wszystkie niezbędne elementy i została właściwie wykonana. Granice obszaru analizowanego terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rozporządzenie"), na kopii mapy zasadniczej z informacją zgodną z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na badanym obszarze istnieją zabudowane działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa, przy czym w bliskim sąsiedztwie w stosunku do terenu inwestycji znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Planowana inwestycja (znajdująca się na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego) pozostaje zatem w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Określone w sporządzonej analizie wymagania nowej zabudowy dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) pozostają w zgodzie z przepisami Rozporządzenia.

Ponadto planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., w tym teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia.

Jednocześnie Sąd I instancji, wskazał, że w sprawie nie został naruszony - jak podnosi skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa - przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 poz. 283 t.j.). Skoro bowiem teren inwestycji był mniejszy niż 0,5 ha, to w świetle obowiązujących przepisów w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia przez ich błędne niezastosowanie;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, to jest przyjęcie błędnego określenia granic terenu inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegającą na błędnym uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy takie jak dostęp do drogi publicznej i wystarczająca infrastruktura techniczna;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w zw. z art. 140 k.c. przez ich niezastosowanie, tj. niezasadne ograniczenie ochrony prawa własności podczas zagospodarowania terenów sąsiednich;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska;

- § 3, 4, 5, 6 oraz 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest ustalenie warunków zabudowy niezgodnie z w/w przepisami w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną opartą na błędnych ustaleniach faktycznych (danych wyjściowych dot. parametrów istniejącej zabudowy);

- § 7 ust. 3 Rozporządzenia przez jego niezasadne niezastosowanie, tj. ustalenie wskaźnika wysokości z pominięciem tego przepisu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 § 1 , art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a. przez jego bezzasadne niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego,

- art. 151 p.p.s.a w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub - w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a wyroku reformatoryjnego uwzględniającego skargę Wspólnoty, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodów przywoływanych przy skardze oraz przy skardze kasacyjnej, z uwagi na ich pominięcie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne uznając, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Postępowanie dowodowe nie jest jednak celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zauważyć, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Przede wszystkim rację ma Sąd I instancji, że organy orzekające nie naruszyły art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie został naruszony przez organy architektoniczno-budowlane gdyż nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. To inwestor jako dysponent wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa granice terenu inwestycji i organ w tym zakresie jest nim związany. Nie znajduje aprobaty składu orzekającego stanowisko skargi kasacyjnej wskazujące, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej. Oczywiście NSA dostrzega rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle i opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem przepisy te nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.- każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy, a jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, niewymagającą zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Na uwzględnienie nie zasługują w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w tym deszczowej, ale i zastosowanie zbiornika retencyjnego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zatem jeżeli przepisy zezwalają na odprowadzanie wód opadowych do zbiorników retencyjnych, czy dołów chłonnych (§ 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od budowy sieci kanalizacji deszczowej. Z kolei dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się zatem stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Stąd też bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że nie wszystkie działki w liniach rozgraniczających dróg, poprzez które teren inwestycji ma być skomunikowany, stanowią własność miasta.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy czym prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności. Skarżąca kasacyjnie dowodzi, że realizacja zabudowy terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spowoduje zagrożenie zalewania należącego do niej budynku wodami opadowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które w sprawie zostały spełnione (np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3131/14). Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mogło spowodować naruszenia stosunków wodnych, a postanowienia kwestionowanej decyzji nie zawierają postanowień niekorzystnych dla skarżącej. Nie można wyprowadzić naruszenia przepisów prawa tylko z założenia, że w przyszłości z ustalenia warunków zabudowy mogą wynikać negatywne następstwa dla gruntów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 76/13).

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., są to przepisy ogólne, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, czego domaga się skarżąca kasacyjnie. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie przyjętych w decyzji wskaźników zabudowy samo w sobie nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasad wynikających z powyższych przepisów.

Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Przy czym rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Jak wynika z treści analizy urbanistyczno- architektonicznej planowana zabudowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wielorodzinnej a przyjęte wskaźniki zabudowy w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stanowią kontynuację wskaźników istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiednich i pozwala na zachowanie ładu przestrzennego oraz umożliwia zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych. Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości wyrażonych w "widełkach" od średnich do najwyższych w obszarze analizowanym w zakresie zabudowy wielorodzinnej, z jednoczesnym wykazaniem, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, uznać należało za wystarczające i zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego. Każde przyjęte w niniejszej sprawie odstępstwo, jako wyjątek od zasady, było umotywowane wynikami przeprowadzonej analizy i zajętym w tym zakresie stanowiskiem biegłego z dziedziny urbanistyki, którym niewątpliwie jest autor analizy urbanistyczno-architektonicznej. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła jednocześnie dowodów, które pozwalałyby skutecznie zakwestionować przyjęte przez autora analizy stanowisko w zakresie zachowania istniejącego ładu przestrzennego. Z całą pewnością za takie nie można uznać kwestionowanie przyjętych w analizie wskaźników istniejącej zabudowy.

Nie znajduje również uzasadnienia przyjęta w skardze kasacyjnej wykładnia § 7 ust. 3 Rozporządzenia zgodnie z którą jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym i nie jest możliwe żadne odstępstwo od tej zasady. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 7 ust. 4 znajduje zastosowanie również w sytuacji opisanej w ust. 3 tego paragrafu. Jest to wyjątek, który dotyczy wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z treści analizy. § 7 ust. 3 również odnosi się do wysokość, o której mowa w ust. 1, zatem znajduje do niego zastosowanie § 7 ust. 4 Rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.