Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1684/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 116
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na czynność Przewodniczącego Komisji Mieszkaniowej Rady Miasta Z. z dnia 28 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 9 marca 2022 r. E. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] o niedopuszczeniu go do udziału w posiedzenie Komisji w dniu 28 lutego 2022 r.

Odwołując się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 11b ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) dalej: "u.s.g.", jak też art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej: "u.d.i.p." oraz orzecznictwa sądów wskazywał na przynależne obywatelowi prawo biernego uczestnictwa w posiedzeniach komisji rad gminnych, które w tym przypadku zostało mu ograniczone. Zwracał przy tym uwagę, że nie została wyłączona jawność posiedzenia Komisji, a przedmiotem jej obrad było opiniowanie wniosków mieszkańców starających się o przydział lokalu z zasobów Miasta. Posiedzenie dotyczyło zatem problematyki, która nie może być uznana za podstawę wyłączenia jawności posiedzenia. Dotyczy bowiem majątkowych umów cywilnoprawnych zawartych z jednostką samorządu terytorialnego. Osoby zaś zawierające takie umowy nie mogą liczyć na anonimowość i zawarcie takiej umowy oznacza rezygnację z prawa do prywatności w jej zakresie. W tym aspekcie skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12).

W związku z powyższym zarzucił [...] naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11b u.s.g. i wniósł o uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności; uznania jego prawa do udziału w posiedzeniach [...] i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że podstawą odmowy wpuszczenia skarżącego na posiedzenie Komisji była potrzeba ochrony prywatności osób fizycznych, niepełniących funkcji publicznych. W tym kontekście zwracał uwagę, że na posiedzeniu w dniu 28 lutego 2022 r. rozpatrywano wnioski osób, które wnosząc o najem lokalu z zasobów gminnych podawały nie tylko swoje imię, nazwisko i aktualne miejsce zamieszkania, ale również przedstawiały swoją sytuację rodzinną, zdrowotną czy finansową, a nadto podawały informacje o problemach z uzależnieniami czy przemocy w rodzinie. Wskazywał jednocześnie, że o ile członkowie Komisji podpisują oświadczenie, w którym zobowiązują się do nieujawniania danych osobowych, sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej wnioskodawców, to osoby postronne takiego oświadczenia już nie podpisują. Organ zwracał również uwagę, że przywoływane w skardze orzeczenia sądów, mające w zamiarze skarżącego potwierdzać słuszność przedstawianej przez niego argumentacji, zapadły na tle zasadniczo odmiennych stanów faktycznych, aniżeli miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Na wstępie zaznaczyć należy, że uprawnienie obywatela do udziału w sesji rady gminy jak też posiedzeniach jej komisji stanowi realizację konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych, wyrażonej przede wszystkim w art. 61 Konstytucji RP. Prawo do uczestnictwa obywatela w posiedzeniach rad gmin jest bowiem jednym z ważniejszych elementów budowy demokracji lokalnej. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie to, jak trafnie zwracał uwagę skarżący zostało wprost przewidziane w przywoływanym przez niego art. 11b ust. 2 tej ustawy. Stąd odmowa jednostce możliwości jego realizacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, a co za tym idzie podlega ona kognicji sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Nie oznacza to jednak samej zasadności skargi.

Nie każdy wszak przypadek odmowy realizacji ww. uprawnienia oznacza naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie go w takim stopniu, że istnieje konieczność uznania tego aktu za bezskuteczny. Godzi się bowiem zauważyć, że już na gruncie ustawy o samorządzie gminnym przewidziano możliwość ograniczenia jawności, z tym zastrzeżeniem że - jak stanowi jej art. 11 ust. 1 zd. drugie - ograniczenie to może wynikać wyłącznie z ustaw. Sama konkretyzacja uprawnień wynikających z zasady jawności i tryb ich realizacji ujęte zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy. Co przy tym istotne ustawa ta dopuszcza możliwość ograniczenia prawa do informacji m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), zastrzegając jednak, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo do prywatności jest natomiast jednym z praw człowieka gwarantowanych zarówno na gruncie Konstytucji RP jak i konwencji międzynarodowych (Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych). Jak stanowi art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W myśl natomiast art. 51 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust.1), a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2).

Najbardziej charakterystycznym i istotnym elementem owego prawa jest uprawnienie jednostki do kształtowania własnej sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych. Sfera ta - jak podkreśla się w judykaturze - jest przedmiotem ochrony, ponieważ przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tych aspektów życia, które nie odnoszą się do innych, a w których niezależność od ciekawości innych warunkuje rozwój i prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Każdej osobie przysługuje zatem własne indywidualne prawo do prywatności, chroniące prywatną sferę tej osoby i uprawniające ją do samodzielnego decydowania o ujawnieniu informacji pochodzących z tej sfery (por. wyrok SN 26 maja 2017 r. I CSK 557/16, OSNC 2018/3/33).

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do kolizji tych dwóch konstytucyjnie chronionych praw: prawa do prywatności oraz prawa do informacji publicznej.

Istota problemu prawnego jaki zaistniał w niej, sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy ze względu na potrzebę ochrony prywatności osób fizycznych, niebędących funkcjonariuszami publicznymi, zasadna była odmowa skarżącemu udziału w posiedzeniu [...] , które odbyło się 28 lutego 2022 r.

Jak wynika z treści znajdującego się w aktach protokołu z tego posiedzenia, czego nie kwestionuje skarżący, przedmiotem obrad Komisji było opiniowanie wniosków osób fizycznych o przydział lokali mieszkalnych. Uzasadnienia tych wniosków obejmowały natomiast informacje dotyczące w znacznej mierze osobistych aspektów życia osób ubiegających się o lokal, takich jak sytuacja zdrowotna, czy występujące w środowisku rodzinnym dysfunkcje w postaci uzależnień czy przemocy. Tego rodzaju informacje, pozyskiwane w związku z realizacją zadań samorządu terytorialnego, winny być zdaniem Sądu szczególnie chronione. Nie ma żadnej obiektywnie uzasadnionej przyczyny, by udostępniać je osobom postronnym. Zwłaszcza, w sytuacji gdy finalny efekt prac Komisji, a więc imienna lista osób rekomendowanych do zawarcia umowy najmu jest podawana do publicznej wiadomości (vide § 27 uchwały Nr XXIX Rady Miasta [...] z 29 września 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] - Dz.Urz. woj. mazow. z 2020 r., poz. 10690), co z kolei umożliwia społeczną kontrolę procesu decyzyjnego w zakresie gospodarowania gminnym zasobem lokalowym. Temu zaś w istocie służy dostęp do informacji publicznej realizowany w formie udziału jednostki w posiedzeniach gminnej komisji mieszkaniowej.

Z tego względu rację należy przyznać organowi, że z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych ubiegających się o lokal mieszkalny, Przewodnicząca [...] mogła odmówić skarżącemu udziału w posiedzeniu Komisji, co oznacza, że zrealizowana w tym przedmiocie przez nią czynność nie naruszała prawa, w tym wskazanego w skardze art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 2 u.s.g. To natomiast, że nie zdecydowała się ona – w ramach posiadanych kompetencji - na prowadzenie w dniu 28 lutego 2022 r. obrad z wyłączeniem jawności (choć może jawić się jako decyzja błędna), nie powoduje, że samo uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w tym dniu w posiedzeniu Komisji, ze względu na potrzebę ochrony prywatności osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi, których sytuacja rodzinna i życiowa były na nim omawiana, nie miało oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie jest bowiem tak, że w razie kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do prywatności bezwzględnie należy przyznać priorytet temu pierwszemu. Nie istnieje wszak formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do każdej informacji i za wszelką cenę. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, czyli prawa dostępu do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie natomiast do art. 31 ust. 2 Konstytucji RP każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.

Aczkolwiek nie można również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej. Stąd prywatność może być w pewnych sytuacjach przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego. Jednak wkraczanie w tę sferę, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją.

Zaznaczyć przy tym należy – a co zdaje się umykać uwadze skarżącego – że czym innym jest prawo do uzyskania informacji o osobach, które rekomendowano do wynajmu lokalu, a dokładniej rzecz ujmując o ich nazwiskach i imionach (do czego odnosił się Sąd Najwyższy w przywoływanym w skardze wyroku z 8 listopada 2012 r. I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67), których w tym przypadku ochrona nie mogła objąć, a czym innym udostępnianie informacji dotyczących ich życiowej sytuacji, chorób, czy problemów rodzinnych, których poznanie przez osoby postronne (a taką jest skarżący) nie jest uzasadnione ani pilną potrzebą społeczną, ani nie mogłoby być uznane za proporcjonalne do uzasadnionego prawnie celu, który miałby być przez to zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.