Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r. Nr SKO 4302.2.2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o S.K. z siedzibą w J. (dalej: strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium, organ II instancji) z 31 maja 2023 r. (nr SKO 4302.2.2023) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia - Kierownika w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (dalej: organ I instancji, zarządca drogi) z dnia 9 marca 2022 r. (nr EOKK-K/26M14/2023), wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 10 148,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. ([...]) strona skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie do dnia 30 czerwca 2019 r. pasa drogowego ul. [...] we W. w celu umieszczenia w nim sieci kanalizacji sanitarnej do zespołu [...] budynków w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...].

Strona zajmowała pas drogowy wskazanej drogi publicznej w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do 8 sierpnia 2022 r.

Pismem z dnia 10 września 2020 roku poinformowano stronę o upływie terminu zezwolenia określonego decyzją nr [...] oraz w związku z powyższym o konieczności uzyskania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczone w nim urządzenie tj. sieć kanalizacji sanitarnej, pouczając o treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) - dalej: "u.d.p.".

Spółka 9 sierpnia 2022 roku zwróciła do organu I instancji o przedłużenie zezwolenia oraz naliczenie opłat za zajęcie pasa drogi publicznej bez kar. We wniosku strona wskazała, że pismo organu z 10 września 2020 r. "gdzieś zaginęło".

W dniu 9 sierpnia 2022 roku strona uzyskała decyzję nr EOZZ 4397/K-V-l/ G/2018/2012. Decyzja ta określała termin zajęcia pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia sieci sanitarnej na czas nieokreślony od dnia 9 sierpnia 2022 r. oraz ustalała opłatę za to zajęcie. Jednocześnie decyzja ta nie zalegalizowała zajęcia dokonanego przez Spółkę w okresie od 1 lipca 2019 r. do 8 sierpnia 2022 r.

Wobec powyższego zarządca drogi decyzją z 9 marca 2023 r. (nr EOKK-K/26M14/2023) nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.148,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej o nadanej kategorii drogi gminnej - ul. [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], Obręb L.) we W., celem umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci kanalizacji sanitarnej do zespołu [...] budynków w rejonie ulic [...], [...], [...] oraz [...], z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 31 grudnia 2018 r. nr [...].

Podstawą ustalenia kary pieniężnej były przepisy:

1) § 2 ust. 2 Uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284 poz. 3106 z dnia 24 października 2008 r.) w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocław w brzmieniu zmienionym w czasie zajmowania przez stronę pasa drogowego dwukrotnie. Pierwszy raz Uchwałą Nr XVII/476/19 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 grudnia 2019 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2019 r. poz.7790) ustalającej kwoty za 1m2 umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na:

- 80 zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad jezdnią, torowiskiem,

- 16 zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad innymi elementami pasa drogowego;

Następnie zmienionej Uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z 23 lipca 2020 r. Nr XXV/676/20) w części dotyczącej opłaty rocznej od 12 sierpnia 2020 r. za umieszczenie powyższych urządzeń technicznych za 1m2 rzutu poziomego na:

- 100 zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad jezdnią, torowiskiem,

- 25 zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad innymi elementami pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p zgodnie, z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.;

Organ podał, że zajęcie pasa ruchu drogowego przez Spółkę obejmowało powierzchnię rzutu poziomego:

1) urządzenia nr 1 pod jezdnią - [...] m2

2) urządzenia nr 1 poza jezdnią - [...] m2

3) urządzenia nr 2 poza jezdnią - [...] m2

oraz wyliczając opłatę za zajęcie, będącej podstawą do zastosowania sankcji z art. 40 ust. 12 u.d.p. - z uwagi na zmianę § 2 ust. 2 Uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia – podzielił okres zajęcia pasa przez stronę skarżącą bez zezwolenia na dwie części tj. od 1 lipca 2019 r. do 11 sierpnia 2020 r. oraz od 12 sierpnia 2020 r. do 8 sierpnia 2022 r. W ten sposób ustalając opłatę sumarycznie na 1014,85 zł, którą na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. przemnożył przez 10, co dało kwotę 10.148,50 zł.

Uzasadniając zastosowanie takiego wyliczenia organ I instancji wskazał, że strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do 30 czerwca 2019 r. Pozostawanie umieszczonej sieci kanalizacji sanitarnej w okresie od 1 lipca 2019 do 8 sierpnia 2022 r. w pasie drogowym, wobec upływu terminu zezwolenia na jego zajęcie, aktualizowało prawny obowiązek zarządcy drogi wymierzenia kary pieniężnej. Przytoczył przepisy art. 40 u.d.p. określające wymóg posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej oraz podniósł, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, wymagającego zezwolenia, wymierza się w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. zarówno w przypadku braku zezwolenia, jak i z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a także gdy zajmowana powierzchnia jest większa niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. W przypadku strony skarżącej podstawę wymierzenia kary stanowił delikt określony w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. tj. przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bowiem strona nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez umieszczenie sieci kanalizacyjnej w okresie objętym decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Zarządca drogi podkreślił w decyzji pierwszoinstancyjnej, że w art. 40 ust. 1 został zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazując, że przepis mówi, że "zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną".

Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny rozważył zastosowanie wprowadzonej art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu m.in. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1), stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia, bowiem pomimo upływu terminu na jaki udzielone było zezwolenie tj. 30 czerwca 2019 r., strona podjęła starania o uzyskanie kolejnego zezwolenia dopiero 9 sierpnia 2022 r. W związku z czym waga naruszenia prawa wg organu I instancji nie była znikoma, bowiem brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w przypadku gdy jest to jedyna prawnie dopuszczalna forma korzystania z pasa drogowego w sposób szczególny, jako działanie przeciwko przepisom u.d.p. nie może być tak zakwalifikowane. Brak takiego zezwolenia uniemożliwia pobranie opłaty za jego zajęcie zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p., co prowadzi do uzyskania przez zajmującego nienależnej korzyści materialnej, a jednostkę samorządu terytorialnego pozbawia części wpływów z tytułu potencjalnych opłat.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, jak również naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odwołująca się Spółka podała, że pas drogowy ul. [...], jak i ul. [...] i ul. [...] był wykonywany na jej koszt i przekazany bezkosztowo na majątek Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu. W jej ocenie, organ administracji powinien zatem najpierw zwrócić poniesione koszty za wybudowanie drogi, a dopiero potem obciążać Spółkę kosztami kary pieniężnej. Spółka dodała, że ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony w sierpniu 2022 r. Od tego czasu zostały wykonane liczne telefony do organu z prośbami o wydanie zezwolenia jednak, w ocenie Spółki, organ celowo zwlekał z załatwieniem sprawy. Jak wskazała Spółka, od sierpnia 2022 r. do marca 2023 r. (dnia wydania zaskarżonej decyzji) minęło już 7 miesięcy. Podała, że przez zwłokę w wydaniu zezwolenia i rażące naruszenie art. 35 k.p.a. przez organ, Spółka poniosła straty zarówno wizerunkowe jak i finansowe.

Zaskarżoną decyzją z 31 maja 2023 r. (SKO 4302.2.2023) SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium szeroko rozważyło zastosowanie do niniejszej sprawy przepisów Działu IVa k.p.a. regulującego administracyjne kary pieniężne. Organ odwoławczy ustalił, że do rozpoznawanej przez niego sprawy, w której kara pieniężna przyznana została na podstawie przepisów art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., mają zastosowanie przepisy art. 189f, art. 189e oraz art. 189g i nast. k.p.a. Jednocześnie, podobnie jak organ I instancji Kolegium nie znalazło uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, bowiem okoliczności wskazane w art. 189f k.p.a., w jego ocenie nie wystąpiły. Wprawdzie strona zaprzestała naruszania prawa poprzez uzyskanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednakże wniosek taki złożyła dopiero 9 sierpnia 2022 r.

W przekonaniu SKO, nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało bardzo długi czas – ponad 3 lata i dopiero po tak długim czasie (pomimo określenia terminu w zezwoleniu wydanym przez zarządcę drogi) Spółka wystąpiła o wydanie kolejnego zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał także, że nie są znane "obiektywne" okoliczności, które uniemożliwiały złożenie tego wniosku przed upływem terminu, a Spółka jako podmiot profesjonalnie funkcjonujący w obrocie prawnym powinna mieć świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium stwierdziło, że okoliczność realizacji przez Spółkę inwestycji drogowej na własny koszt nie czyni niezasadnym wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., ponieważ jak już wyjaśniono w decyzji SKO, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej przepis, na podstawie którego wymierzono karę ma charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują zarządcę drogi do wymierzenia kary w każdym przypadku zaistnienia przesłanek.

Następnie odnosząc się do zarzutu opieszałości organu I instancji w wydaniu kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] we W., SKO podniosło, że występowanie takowej w postępowaniu nie ma znaczenia dla wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, że takowa nie wstępowała. Jak wynika z akt administracyjnych Prezydent wydał kolejne zezwolenie w dniu 9 sierpnia 2022 r., czyli w dniu złożenia wniosku przez Spółkę. Zdaniem Kolegium nie sposób zatem zarzucić organowi I instancji opieszałości w postępowaniu, jak i działania na szkodę strony skarżącej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji jej poprzedzającej, zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w związku z art. 189f § 1 k.p.a, poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

2) naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;

3) naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Uzasadniając skargę, Spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu wniesionym w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.)- dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu nakładająca na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] we W. (działki nr [...], nr [...], nr [...] [...], obręb L.) z przekroczeniem terminu zajęcia, w kwocie 10.148,50 zł, nie narusza prawa.

Przedstawienie przyczyn które legły u podstaw takiej oceny Sądu należy rozpocząć od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 ww. ustawy zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284 poz. 3106 z dnia 24 października 2008 r.) w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocław, dwukrotnie zmienionej w trakcie stanu zajmowania przez stronę skarżącą pasa drogowego. Pierwszy raz Uchwałą Nr XVII/476/19 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 grudnia 2019 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2019 r. poz.7790), a drugi Uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z 23 lipca 2020 r. Nr XXV/676/20. Brzmienie cyt. powyżej przepisu art. 40 ust. 12 pkt nie daje zarządcy drogi tzw. "luzu decyzyjnego" przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy (por. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13).

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Podstawową funkcją kary pieniężnej jest ochrona określonego dobra i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Natomiast kary te pełnią też funkcje represyjne - określające odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych jest to odpowiedzialność za skutek, który określony został normami ustaw w formie nakazów i zakazów. Dlatego jeśli w stanie faktycznym sprawy ujawni się okoliczność, która obciążona jest taką sankcją, a nie zachodzą przesłanki – określone w przepisach szczególnych - wyłączające te odpowiedzialność, organ zobowiązany jest do nałożenia określonej w przepisie administracyjnej kary pieniężnej.

W świetle tak pojmowanej odpowiedzialności administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone przez organ w sposób niebudzący wątpliwości.

Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W trakcie postępowania zarządca drogi pismem z 10 września 2020 r., w związku z upływem terminu na jaki zostało wydane zezwolenie zwracał się do strony skarżącej o udzielenie informacji dot. zajętego pasa drogowego (pismo doręczone stronie 5 października 2020 r.). Następnie zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia (doręczone stronie 29 sierpnia 2022 r.) oraz pismem z 24 lutego 2023 r. o zakończeniu postępowania w tym przedmiocie (doręczone stronie 8 marca 2023 r.). Zawiadomienia zawierały stosowne pouczenia. Stronie skarżącej zapewniono zatem także możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.).

W okolicznościach sprawy, bezspornym jest fakt zajmowania przez Spółkę pasa drogowego ul. [...] (działki nr [...], nr [...], nr [...] [...], obręb L.) poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia. Sama strona skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności. Spór dotyczy ustalenia przez organ stanu faktycznego w zakresie niezastosowania przez niego instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.

W ocenie Sądu organy rozważyły w sposób właściwy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji jest logiczna i przekonująca dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. W prawdzie poprzez złożenie wniosku z 9 sierpnia 2022 r. Spółka uzyskała decyzją z tego samego dnia (nr EOZZ 4397/K-V-l/ G/2018/2012) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogowy poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci kanalizacji sanitarnej na czas nieokreślony, to wcześniej zajmowała go z przekroczeniem terminu zajęcia o ponad 3 lata. Nie sposób więc obiektywnie uznać to naruszenie za mające znikomą wagę. Sąd zgadza się również z organami, że strona skarżąca jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, powinna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz powinna dochować należytej staranności w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Niedopilnowanie przez Spółkę kwestii przedłużenia terminu posiadanego zezwolenia i zwlekanie przez nią ponad trzy lata ze złożeniem wniosku w tym przedmiocie, organy obu instancji prawidłowo oceniły negatywnie, jako naruszenie prawa o znaczącym charakterze.

Wadze naruszenia prawa nie umniejsza także okoliczność wykonania przez Spółkę na własny koszt robót drogowych na zajętym pasie drogowym. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., zgodnie z brzmieniem przepisu zależy jedynie od wystąpienia okoliczności zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary w każdym przypadku zaistnienia takiej przesłanki.

Reasumując, należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury przez Spółkę. Nie doszło również w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.