Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 16/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2022 r., nr WOP.7721.183.2022.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z 3 listopada 2022 r., nr WOP.7721.183.2022.MJ, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z 2 września 2022 r.,

nr PINB/IC/70035/8/2022 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie, w związku

z prowadzonymi postępowaniami, pismem z 7 grudnia 2020 r. zwrócił się

do Starostwa Powiatowego w Bytowie Oddziału Zamiejscowego w Miastku

o przekazanie pozwoleń na budowę wraz z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, pozwoleniami na użytkowanie i zgłoszeniami robót budowlanych dotyczących

m.in. działki nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta Bytowski przesłał decyzję tego organu z 27 lipca 2020 r. o wniesieniu sprzeciwu dla zgłoszonego przez P. R. zamiaru budowy czterech silosów o pojemności 12 m3 na działkach

nr [...] i [...], obręb P., gmina Miastko. W wydanej decyzji Starosta stwierdził bowiem, że brak budynku mieszkalnego na działce powoduje, że zgłoszenie nie dotyczy zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, a tym samym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zawiadomieniem z 8 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie poinformował M. R. i P. R.

o zaplanowanej na dzień 5 kwietnia 2022 r. kontroli robót budowlanych na działce

nr [...]. Zgodnie bowiem z informacją z rejestru gruntów przedmiotowa działka, oznaczona jako grunty rolne i zabudowane, lasy, grunty zadrzewione, grunty orne, stanowi współwłasność M. R. i P. R.

Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek inwentarski, budynek gospodarczo-garażowy oraz dwa silosy (S1 i S2). Silosy S1 i S2, o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości 6 m,

są obiektami metalowymi służącymi do przechowywania materiałów sypkich – paszy. Posadowione są na płycie fundamentowej o wymiarach 3,30 m x 7,60 m. Każdy z nich ma cztery nogi i jest zamontowany jedną kotwą do fundamentu. Na silosie S2 znajduje się tabliczka znamionowa z symbolem - H514, data produkcji - 2009, numer fabryczny [...], masa 640 kg. Silos S1 oznaczony jest tabliczką znamionową z symbolem H514, datą produkcji - 2009, numerem fabrycznym [...]. Jak ustalono podczas przeprowadzonej kontroli, silosy są przymocowane za pomocą metalowych śrub do płyty fundamentowej, a zatem są trwale związane z gruntem. W ich dolnej części widoczne jest podłączenie rurą plastikową, wmontowaną przez otwór wentylacyjny do wnętrza budynku inwentarskiego. Silosy znajdują się w odległości 1,45 m od budynku i w odległości 1,04 m do budynku inwentarskiego.

Podczas przeprowadzonej kontroli P. R. oświadczył, że jest inwestorem robót budowlanych polegających na wybudowaniu płyty fundamentowej wraz z montażem silosów. Jak wskazał, budowę rozpoczął i zakończył w 2020 r., nie posiadając pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem jego zdaniem budowa silosów do 50 m3 pojemności nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie, zawiadomieniem

z 26 kwietnia 2022 r., nr PINB/IC/70035/8/2022, poinformował strony o wszczęciu

z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu silosu oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako S2.

W piśmie z 12 maja 2022 r. P. R. wyjaśnił, że płyty fundamentowe pod silosy zostały wykonane już w 2000 r. Skarżący dokonał zaś w 2020 r. wymiany starych silosów, które uległy zużyciu. Zdaniem inwestora, wymiana starych silosów na nowe nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, bowiem są to urządzenia techniczne związane z obiektami budowlanymi (budynkami inwentarskimi), zapewniające możliwość użytkowania tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżący przyznał, że wcześniej błędnie złożył do organu zawiadomienie o budowie silosów.

Postanowieniem z 24 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie wstrzymał roboty budowlane przy obiekcie budowlanym - silosie wraz z płytą fundamentową, oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr S2, w miejscowości P. na działce nr [...] w obrębie P., w gminie Miastko oraz poinformował P. R. o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego - silosu wraz z płytą fundamentową oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S2, wyliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane.

Pismem z 8 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Bytowie zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Bytowie Oddziału Zamiejscowego w Miastku o przekazanie zgłoszeń budowy/robót budowlanych lub innych dokumentów dotyczących dwóch silosów znajdujących się na działce nr [...], dokonanych przed 2010 r.

W odpowiedzi, pismem z 11 sierpnia 2022 r. Starosta Bytowski poinformował, że "w zasobach zakładowego archiwum (lata 2003-2022) brak jest zgłoszeń

na przeprowadzenie wskazanych w piśmie robót budowlanych".

Decyzją z 2 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Bytowie nakazał P. R. rozbiórkę obiektu budowlanego - silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową – oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S2 (tabliczka znamionowa silosu z symbolem H514, data produkcji 2009, numer fabryczny [...]), zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko, zrealizowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 26 kwietnia 2022 r., a zatem w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące po dniu 19 września 2020 r.

Po przywołaniu stosownych przepisów ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie wskazał, że zrealizowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego - silosu oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S2, wykonana na potrzeby rolnictwa, lecz nie uzupełniająca zabudowy istniejącego siedliska rolniczego, nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnosząc się do oświadczenia skarżącego z 12 maja 2022 r., organ I instancji wyjaśnił, że legalne wzniesienie obiektu budowlanego - silosu wraz z płytą fundamentową, zgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w dacie wybudowania silosu wraz z płytą fundamentową, tj. w 2000 r., jak i obecnie, wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie wskazał, że brak wcześniejszego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę silosu, a następnie brak wniosku o jego legalizację, skutkowały koniecznością nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 3 listopada 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarówno według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 19 września 2020 r., jak i obecnie, w oparciu o zgłoszenie mogły być realizowane inwestycje polegające na budowie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. Z uwagi zaś na fakt, że w świetle decyzji Starosty Bytowskiego z 27 lipca 2020 r. przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) - silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową - nie można traktować jako obiektu uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej (przedmiotowej) działki siedliskowej, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Co więcej, przedmiotowy silos powstał pomimo wniesienia przez Starostę Bytowskiego sprzeciwu do zgłoszenia skarżącego z 1 lipca 2020 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany – silos wraz z płytą fundamentową – jest obiektem trwale połączonym z gruntem (jest przymocowany do płyty fundamentowej za pomocą metalowych śrub). Z istoty tego rodzaju obiektów budowlanych wynika, że ciężar konstrukcji silosu jest przenoszony na płytę fundamentową, zapewniając jego stabilność, konkretną lokalizację w przestrzeni, a także możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że płyta fundamentowa, zrealizowana według oświadczenia skarżącego w 2000 r., może być traktowana jako odrębny przedmiot postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Obydwa te elementy, tzn. silos i płyta fundamentowa, stanowią w niniejszej sprawie całość techniczno-użytkową. Silos jest przymocowany do płyty fundamentowej za pomocą metalowych śrub, a w dolnej części silosu jest podłączenie rurą plastikową, wmontowaną przez otwór wentylacyjny do wewnątrz budynku inwentarskiego. W wyniku posadowienia nowego silosu, istniejąca płyta fundamentowa stała się integralnym elementem całej, zrealizowanej na nowo inwestycji. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył dodatkowo, że postawienia nowego silosu na miejscu starego, który uległ zniszczeniu, nie można uznać za remont, a jedynie za budowę nowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zgłoszonego na etapie odwołania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budowy płyty fundamentowej, organ II instancji wskazał, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy, skoro zgodnie z przepisami art. 49f i następne ustawy Prawo budowlane uproszczone postępowanie legalizacyjne wobec obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, jest wszczynane z urzędu a nie na wniosek. Wszczęcie tego rodzaju postępowania na wniosek (żądanie) właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dotyczy bowiem tylko przypadków, o których mowa w art. 103 ust. 2 (art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie i tak nie byłoby podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu, skoro płyta fundamentowa jest integralnym elementem całej, zrealizowanej na nowo w 2020 r. inwestycji.

We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego;

2. art. 15 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz brak rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżącego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada prawu;

3. art. 107 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

4. art. 7, 8, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organu nadzoru budowlanego;

5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 29 c ustawy Prawo budowlane (poprzednio art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d) poprzez błędne przyjęcie, że budowę (remont) obiektu budowlanego (silosu) przez inwestora nie można traktować jako obiektu uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a jego budowa wymagała pozwolenia na budowę;

6. art. 29 ust. 4 pkt lit. 1d i pkt 2b ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, podczas gdy wykonane roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego (silosu) nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia;

7. art. 49e ust. 1 w zw. z art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, podczas gdy wykonane roboty budowlane nie wymagały złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w wymaganym terminie;

8. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że "wymiana obiektu" (w świetle oświadczenia strony) w 2020 r., tzn. postawienie nowego silosu na miejscu starego, który uległ zniszczeniu, nie może zostać uznana za remont, a należy ją traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego;

9. art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony (prawnego i ekonomicznego).

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o wstrzymanie jej wykonania.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przede wszystkim, wykonane przez inwestora prace polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego (budowli) - silosu należało traktować jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a zatem jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenia. Ponadto, działka na której zlokalizowany jest silos, według oznaczenia użytków i klas, została określona jako "grunty rolne zabudowane, lasy, grunty zadrzewione, grunty orne". W świetle zaś art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m.

Skarżący wskazał, że pojęcie "zabudowy zagrodowej", które nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa wywołuje wiele wątpliwości interpretacyjnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, skarżący zauważył, że "obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)". W tym kontekście skarżący podkreślił, że wspólnie z żoną od wielu lat prowadzi na działkach nr [...] i [...] gospodarstwo rolne związane z hodowlą drobiu. Budynki inwentarskie zostały wybudowane w latach 70-tych XX wieku. Silos objęty nakazem rozbiórki wraz z płytą fundamentową został wybudowany jako urządzenie techniczne związane z obiektem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem przed 2000 r., służąc tylko i wyłącznie kontynuacji prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej. Zdaniem skarżącego, silos paszowy, jako jedno z urządzeń instalacyjnych w ciągu linii technologicznej istniejącej instalacji służącej do karmienia drobiu nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a jedynie urządzenie budowlane, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oznacza urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu II instancji, że płyta fundamentowa, która była wykonana w 2000 r. nie może być traktowana jako odrębny przedmiot postępowania w trybie nadzoru budowlanego wskazał, że na ww. płycie można postawić dowolną rzecz i nie można jej funkcji tylko i wyłącznie łączyć z silosem na paszę. Ponadto, także silos można postawić w dowolnym miejscu, np. na nawierzchni utwardzonej i niekoniecznie wiązać z nią za pomocą śrub.

W ocenie skarżącego, dokonana przez niego wymiana zbiornika na paszę w 2020 r. w ciągu linii technologicznej istniejącej instalacji służącej do karmienia drobiu przy budynku fermy drobiu była remontem urządzenia budowlanego powstałego przed 2000 r., a zatem działanie to nie wymagało nawet zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko. Jednocześnie, organ II instancji wskazał, że postanowieniem z 3 stycznia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 20 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 16/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie

w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 listopada

2022 r., nr WOP.7721.183.2022.MJ, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z 2 września 2022 r.,

nr PINB/IC/70035/8/2022, nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego – silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową, oznaczonego

na szkicu sytuacyjnym nr S2 (tabliczka znamionowa silosu z symbolem H514,

data produkcji 2009, numer fabryczny [...]), zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z której art. 25 do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji.

Na skutek wprowadzonych powyższą nowelizacją zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 1 lipca 2020 r. skarżący zgłosił do Starosty Bytowskiego zamiar wybudowania dwóch silosów na działce nr [...] oraz dwóch silosów na działce nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko, o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości 6 m, oraz pojemności 12 m3, służących do przechowywania paszy. Zgodnie z obowiązującym w dacie zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c Prawa budowlanego), w oparciu o zgłoszenie mogły być realizowane inwestycje polegające na budowie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m.

Starosta Bytowski, poddając ocenie charakter zgłoszonych przez skarżącego obiektów stwierdził, że nie spełniają one warunków pozwalających uznać je za obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, bowiem ich realizacja nie ma charakteru uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W konsekwencji, mając na uwadze treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i uznając, że zgłoszenie skarżącego dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, Starosta Bytowski decyzją z 27 lipca 2020 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącego. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, albowiem skarżący w przewidzianym terminie nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania.

W związku z powyższym, zarzuty skarżącego dotyczące dokonania przez orzekające w sprawie organy błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c Prawa budowlanego), nie mogą odnieść skutku. Sprzeciw organu administracji architektoniczno-budowlanej jest bowiem rozstrzygnięciem sprawy co do istoty i oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1708/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podczas przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2022 r. kontroli ustalono zaś, że pomimo wniesionego przez Starostę Bytowskiego sprzeciwu, skarżący wybudował w 2020 r. na działce nr [...] stanowiący przedmiot niniejszego postępowania silos oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr S2, o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości 6 m. Jak wynika z protokołu kontroli, silos nr S2 stanowi obiekt metalowy, przymocowany za pomocą śrub metalowych do płyty fundamentowej o wymiarach 3,30 m x 7,60 m.

Postanowieniem z 24 maja 2022 r. wstrzymano roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym oraz poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczenia tej opłaty.

W postanowieniu tym organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na potrzeby rolnictwa, lecz nie uzupełnia zabudowy siedliska rolniczego, a zatem nie mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego, niewymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia oraz niewymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie organu, kwestionowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Ustalenie to jest zbieżne ze stwierdzeniem Starosty Bytowskiego, który, co więcej, wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że silos, będący przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi samowolę budowlaną.

W konsekwencji stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skarżącego, organ II instancji nie naruszył art. 15 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania. Nie mogą przy tym odnieść skutku twierdzenia skarżącego dotyczące wykonania przez niego remontu niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ze wskazaniem na wymianę w 2020 r. starych silosów, które uległy zużyciu, na nowe. Należy bowiem wyjaśnić, że rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zaś definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowę obiektu budowlanego należy traktować jako budowę. W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia właśnie wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e).

W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1708/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b Prawa budowlanego oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Z postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. wynika, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zawierało ono skierowaną do inwestora informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczenia tej opłaty. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący nie złożył w przewidzianym terminie wniosku o legalizację wybudowanego silosu, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S2, zlokalizowanego na działce nr [..], w obrębie P., w gminie Miastko.

Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., II SA/Gd 120/23, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku o legalizację w wymaganym terminie, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową, jako całości techniczno-użytkowej, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S2 (tabliczka znamionowa silosu z symbolem H514, data produkcji 2009, numer fabryczny [...]), zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest przy tym, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowisko organu o braku podstaw do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, jako że w 2020 r. została zrealizowana nowa inwestycja, której to płyta fundamentowa jest integralnym elementem. Zgodnie zaś z przepisami art. 49f i następne ustawy Prawo budowlane uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w przypadku, gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W opinii Sądu podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącego i braku sprzeciwu organu.