Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/20, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: P.b.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) Nr [...] z dnia 29.01.2020 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 czerwca 2020 r. do PINB wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej posadowionej na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...].

W dniu 23 lipca 2019 r. przedstawiciel PINB dokonał czynności kontrolnych podczas których stwierdził, że na w/w działce zlokalizowana jest altana śmietnikowa murowana o dachu wielospadowym i posadzką betonową. " W dniu oględzin altana śmietnikowa w całości użytkowana na cele składowania odpadów stałych w pojemnikach przesuwnych. Dostęp do altany częściowo od strony ul. [...] całkowita zabudowa ścianami, częściowo od strony ul. [...] w [...] (część altany niezabudowana ścianami (...)). W części południowo zachodniej altany widoczny komin wg. oświadczenia właściciela funkcja wyciągu do odpadów zielonych z nieruchomości (koszenie trawy). "

Decyzją Nr [...] z dnia 29 stycznia 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa X w [...].

MWINB korzystając z dyspozycji art. 136 k.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy (postanowienie Nr [...] z dnia 27.03.2020 r.).

W dniu 4 września 2020 r. wpłynęło pismo organu powiatowego wraz z aktami sprawy. Następnie w dniu 8 września 2020 r. wpłynął protokół z kontroli Nr [...]z dnia 26 sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że ww. obiekt budowlany wybudowano "w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia 20.03.2000 r. i decyzji Nr [...]z 07.09.2001 r. (zmiany w zagospodarowaniu dot. kształtu tarasów i schodów)". W/w altana usytuowana jest w odległości 6,4 m od zewnętrznego lica ściany budynku mieszkalnego na nieruchomości (wobec wykazanego na zagospodarowaniu terenu 5 m) i posiada wymiary zewnętrzne: szerokość - 2,3 m, długość - 3,6 m oraz 1,15 m (wobec wykazanych na zagospodarowaniu terenu 2 x 2 m) wysunięcie ścianki w kształcie litery L.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, MWINB podzielił stanowisko PINB dotyczące braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że w niniejszej sprawie ww. obiekt budowlany pełniący funkcję altany śmietnikowej został przewidziany w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 20 marca 2000 r. i w takiej formie jest użytkowany, co wynika z akt sprawy. Wobec powyższego nie nastąpiła przesłanka z art. 71a P.b., a więc brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu.

W ocenie organu II instancji kwestia pozbawienia przez M. S. możliwości korzystania przez ww. Wspólnotę z części altany śmietnikowej pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne. Roszczeń w tym zakresie Wspólnota może dochodzić na drodze postępowania cywilnego, szczególnie że powyższe jest wynikiem zniesienia współwłasności i dokonania podziału nieruchomości (pismo Wspólnoty z dnia 05.06.2019r.)

Dalej organ odwoławczy, przywołując art. 105 § 1 k.p.a., wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Odnosząc się natomiast do pisma M. S. z dnia 10 sierpnia 2020 r. MWINB podniósł, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa altana śmietnikowa służy do obsługi jej budynku pod względem składowania odpadów. Ponadto była ona projektowana i wykonana jako urządzenie budowlane dla całości zamierzenia inwestycyjnego tj. zespołu domów jednorodzinnych i budynku sześcioapartamentowego.

W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kpa. Zarzuty zawarte w odwołaniu są niezasadne i nie mają oparcia w aktach sprawy.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa X w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 71 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit. c) i d) w zw. z art: 5 ust. 2 P.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd wskazał, że w sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie zbadania kwestii pierwotnego przeznaczenia przedmiotowej altany, a także obecnego sposobu użytkowania. Stwierdził, iż organy przeprowadziły w tym zakresie wystarczające postępowanie dowodowe i nie może tej oceny zmieniać brak odniesienia się przez organy do śladów sadzy znajdującej się na ściance komina (na co miały wskazywać załączone zdjęcia) - w toku postępowania wyjaśniono, że komin ten pełni funkcję wyciągu odprowadzającego zapachy składowanej skoszonej trawy. Same ślady sadzy nie dowodzą jeszcze tego, że altana śmietnikowa zamieniona została na rekreacyjną. Nie można przecież wykluczyć, że komin wcześniej już był użytkowany w innym miejscu, a na przedmiotowej altanie został zamontowany już użytkowany. W ocenie Sądu ta okoliczność nie może przesądzić o zmianie sposobu użytkowania. Najistotniejsze w sprawie jest to, że podczas dwukrotnych oględzin budynku stwierdzono istnienie altany śmietnikowej użytkowanej zgodnie z przeznaczeniem (widoczne na dokumentacji fotograficznej z obydwu oględzin pojemniki na śmieci wewnątrz altany). W tej sytuacji trudno było oczekiwać od organów aby podejmowały jeszcze inne dodatkowe czynności sprawdzające, w szczególności przeprowadzali z dużą częstotliwością kontrole. Uczestnik postępowania poza wspomniana dokumentacją innych dowodów świadczących o zmianie sposobu użytkowania nie przedstawił. Sąd w pełni podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do tego, że ograniczenie dostępu do altany śmietnikowej dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Podkreślił przy tym, że Prawo budowlane nie służy rozwiązywaniu sporów z zakresu wykraczającego poza to prawo. W związku z powyższym należy w ocenie Sądu uznać, iż organy słusznie umorzyły postępowanie z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa X w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit. c) i d) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu w/w przepisów nie obejmuje działań faktycznych oraz zmiany stosunków cywilnoprawnych, prowadzących do podmiotowego ograniczenia możliwości korzystania z niego innym, dotychczas uprawnionym podmiotom, jeśli jego funkcja jest nadal zachowana, mimo iż taką zmianę, wymagającą dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno- budowlanemu stanowi każde odstępstwo od przeznaczenia obiektu budowlanego jakie zostało określone dla niego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza, że korzystanie przez M. S. z altany śmieciowej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...] nadal na cele gromadzenia odpadów, ale z wyłączeniem Wspólnoty Mieszkaniowej X w wyniku podjętych przez M. S. czynności faktycznych i prawnych, stanowi samowolne naruszenie celu dla którego w/w urządzenie budowlane zostało zaprojektowane i wybudowane w takim właśnie kształcie i układzie, tj. gromadzenie odpadów dla całości zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego zespołu domów jednorodzinnych i budynku sześcioapartamentowego, które spowodowało pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz skutkuje uciążliwościami dla terenów sąsiednich.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem toczącego się przez Sądem pierwszej instancji postępowania w niniejszej sprawie były decyzje umarzające postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] w zakresie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej posadowionej na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. W skardze kasacyjnej postawiono zaskarżonemu orzeczeniu wyłącznie zarzut naruszenia przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit. c) i d) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie w ślad za organami, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. altany śmietnikowej w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów.

Mając tak zakreśloną istotę przedmiotowego sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Stosownie natomiast do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej; w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 zd. 1 i 2 Prawa budowlanego).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdził okoliczności samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej altany, a w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązków w tym zakresie. Stosownie do poczynionych w sprawie i niezakwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję altany śmietnikowej został przewidziany w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...]z dnia 20 marca 2000 r. nr [...]i jak wynika z protokołu kontroli nr [...]przeprowadzonej przez PINB dnia 23 lipca 2019 r. nadal jest w takiej formie użytkowany. W protokole tym wprost wskazano, że "w dniu oględzin altana śmietnikowa w całości użytkowana na cele składowania odpadów stałych w pojemnikach przesuwnych". Z powyższego zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji wyprowadziły prawidłowy wniosek, że skoro przedmiotowa altana była użytkowana na cele składowania odpadów to nie można mówić o zmianie sposobu jej użytkowania jeżeli w dalszym ciągu wykorzystywana jest w tym celu. Natomiast ewentualne uciążliwości wynikające z pozbawienia skarżącej Wspólnoty możliwości korzystania z tej altany na skutek działań M. S. powinny podlegać ocenie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, który jest właściwy do rozstrzygania sporów cywilnych, własnościowych pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości. Nie jest bowiem rolą organów ani sądu administracyjnego rozstrzyganie sporów cywilnych zwłaszcza w postępowaniu o zbadanie w trybie ustawy Prawo budowlane zgodności z prawem użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.