Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 805/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1237/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 stycznia 2021 r, II SA/Gl 1237/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddlalił skargę Gminy M. (Gmina) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Gmina zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego to jest :

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powołanej dalej jako specustawa drogowa) poprzez stwierdzenie naruszenia prawa przy jednoczesnym uznaniu, iż nie może ono skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji o okres ponad 11 lat jak w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.)

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż naruszenie powołanych zasad postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku innego niż stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy stanowią one podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia, a istotą postawionego w skardze zarzutu były konsekwencje rażącego uchybienia terminowi

Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie :

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości wskazanego w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w oparciu o wyrażoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasadę korzyści", która nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Wskazując na powyższe naruszenia, na zasadzie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że na zasadzie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, organ obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, W niniejszej sprawie decyzja ta wydana została jednak po 11 latach od upływu wskazanego terminu i bynajmniej nie było to konsekwencją przeszkód w ustaleniu wysokości odszkodowania czy też nie doszło do przedłużenia przez organ postępowania w ustaw owym terminie, gdyż samo jego wszczęcie nastąpiło po kilku latach od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Gmina zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż bezspornie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej (k. 8 decyzji) jednakże nie może ono skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem wskazany termin ma charakter wyłącznie instrukcyjny. Powyższe potwierdzać miało powołane przez Sąd orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Gminy wniosek taki nie wynika jednak z powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie sygn. akt I OSK 1621/12 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. wskazał, iż "termin 30-dniowy na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczną może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 § 2 k.p.a. "

Gmina zwróciła uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało jednak przedłużone, gdyż samo wszczęcie postępowania nastąpiło po kilku latach od wydania decyzji o przejściu prawa własności nieruchomości, w przedmiocie której orzeczono odszkodowanie. Podkreśliła, że z treści art. 36 § 1 k.p.a, wynika, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia przy czym brak informacji o tym aby Starosta [...] (Starosta) miał wszcząć postępowanie w terminie, a następnie informować kogoś o niezałatwieniu tej sprawy w terminie. Organ ten zresztą na taką okoliczność się nie powołuje.

Z kolei ze stanu faktycznego sprawy sygn. akt I OSK 2440/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., wynika, iż przekroczenie terminu opisanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wynikało z niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego i przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. Innymi słowy wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło w terminie, a przekroczenie wskazanego w ustawie terminu wynikało wyłącznie z tej okoliczności, iż organ przedłużył te postępowanie.

Z żadnego zatem z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wynika, aby wydanie decyzji z przekroczeniem terminu ustawowego o 11 lat było dopuszczalne.

Z obu powołanych przez Sąd orzeczeń wynika ta tylko okoliczność, iż postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania może być przedłużane na zasadzie art. 36 § 2 k.p.a. Z taką sytuacją w żadnym razie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Własność działki, w przedmiocie której ustalane jest odszkodowanie, przeszła na rzecz Gminy na podstawie decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r. ostatecznej z dniem [...] stycznia 2008 r. Decyzja ustalająca odszkodowanie za w/w nieruchomość wydana została przez Starostę [...] stycznia 2019 r., a więc 11 lat po wydaniu decyzji o przejściu prawa własności.

Gmina zwróciła uwagę, że o ile powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzecznictwo, jak wyżej wskazano nie znajduje odniesienia do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to zgodnie z wypracowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu (w niniejszej sprawie jest to kilkaset-krotne przekroczenie terminu o okres ponad 11 lat!) stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z tak poważnym przekroczeniem terminu.

Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., w sprawie sygn. akt II OSK 417/20, do którego Sąd Wojewódzki jednak się nie odniósł. W wyroku tym wskazano : "Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.)".

Po upływie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej organ nie mógł już zatem skutecznie wydać decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, przez co zarzut naruszenia tego terminu w niniejszej sprawie winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok oparł się na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednak zapadły w innym stanie faktycznym, gdy postępowanie w sprawie było wszczęte we wskazanym w ustawie terminie oraz przedłużane na zasadzie art. 36 §2 k.p.a., a opóźnienie wydanej decyzji o ustaleniu odszkodowania wynosiło kilka dni lub miesięcy, a nie ponad 11 lat jak w niniejszej sprawie.

Na zasadzie powołanego wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, kilkusetkrotne przekroczenie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy jest oczywistą sprzecznością z treścią stosowanego w sprawie przepisu, co uzasadnia nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), przez co na obecnym etapie postępowania jedynie właściwym wydaje się być uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Gmina zwróciła uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na mocy przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (ustawa z dnia 13 października 1998 r., Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872) w art. 73 ust 4 uregulowano kwestie przyznania odszkodowania za nieruchomości pozostające we władaniu jednostek samorządu terytorialnego i zajętych pod drogi publiczne. Również w tym przypadku zrealizowanie prawa do żądania wypłaty odszkodowania nastąpić mogło w terminie wskazanym w tym przepisie (od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.). Po upływie wskazanego terminu roszczenie wygasało. O ile oczywistym jest, iż przepis ten nie ma żadnego zastosowania do niniejszej sprawy, to dowodzi, iż ustawodawca regulując termin do ustalenia odszkodowania nie ma na celu wskazania organom instrukcyjnie terminu, który będą mogły one przekraczać w dowolny sposób, w szczególności o kilkanaście lat.

Gmina przypomniała, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż bezsprzecznie doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania, tj. zasad praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz szybkości postępowania zawartej w art. 12 k.p.a. (k. 7 wyroku), jednakże ich naruszenie mogło być rozpatrywane w zakresie bezczynności czy przewlekłości postępowania, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy (k. 8 wyroku).

Wyjaśniła, że wskazując na bezczynność organów trwającą 11 lat podkreślała konsekwencje związane z upływem tego terminu. Przeciwnie do twierdzeń Sądu zawartych na k. 7 wyroku, przedmiotem zaskarżenia nie było zaistnienie samej bezczynności organu, ale związanych z tym konsekwencji - podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania.

Wskazując na powyższe Gmina przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 417/20.

W związku z powyższym, obowiązkiem Sądu było rozpatrzenie tak postawionego zarzutu - konsekwencji płynących z przekroczenia przez organ terminu kilkaset razy, a nie ograniczenia się do stwierdzenia, iż strona mogła skarżyć opieszałość organów w osobnej skardze na przewlekłość postępowania. Poza możliwością żądania odszkodowania od organów z uwagi na rażące przekroczenie terminu ustawowego, powoduje ono także w/w konsekwencje, co w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku Sąd konsekwentnie przemilczał.

Naruszenie wskazanych zasad postępowania miało zatem znaczący wpływ na wynik sprawy, a przekroczenie wskazanego terminu konsekwencje daleko bardziej idące niż możliwość stwierdzenia przewlekłości, przy czym Gmina podkreśliła, iż nie przewlekłość, a płynące z niej konsekwencje były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z ostrożności procesowej, Gmina wskazała, że także wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów. Podtrzymując stanowisko, iż ustalanie jakiegokolwiek odszkodowania na obecnym etapie stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów, wskazała również na naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości wskazanego w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w oparciu o wyrażoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasadę korzyści", która nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Gmina zwróciła uwagę, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a § 36 jako przepis szczególny wobec art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien mieć w niniejszej sprawie wyłączne zastosowanie.

Ponadto przepis art. 23 specustawy drogowej stanowi, iż "w sprawach nieuregulowanych w mniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami", a w kontekście tego co powiedziano wyżej, to właśnie na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 159 tej ustawy) wydane zostało w/w rozporządzenie. Przeciwnie więc do twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z przepisu tego wcale nie wynika, iż zastosowanie w niniejszej sprawie miałby mieć art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustalenie zatem wysokości odszkodowania przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pozostaje rażąco sprzeczne z § 36 w/w rozporządzenia, który wprost stanowi, iż ustalając odszkodowanie nie uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami - bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Kwota odszkodowania winna zatem odpowiadać cenom rynkowym nieruchomości przeznaczonym pod tereny leśne, zieleń oraz tereny przeznaczone pod zalesienie, a nie pod nieruchomości drogowe.

Dlatego też ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło z zastosowaniem niewłaściwych przepisów, co spowodowało ustalenie nieuzasadnionej kwoty odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawę poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego.

Organy obu instancji orzekły o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę nieruchomości w łącznej kwocie 2.688,00zł oraz zobowiązały Wójta Gminy do wystąpienia do właściwego Sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 , art. 22 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej "specustawa drogowa") oraz art. 113 ust. 6 i 7, art. 118a ust. 3, art. 132 ust. la, art, 133 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji przywołane zostało również brzmienie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm., dalej "Rozporządzenie").

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Starosta decyzją z 8 listopada 2007 r. działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i art. 12 specustawy drogowej i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) ustalił lokalizację drogi publicznej "F." w miejscowości K., zgodnie z przebiegiem przedstawionym w załącznikach od nr 1-4 wniosku Wójta Gminy z [...] marca 2007 r. oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

Organy wyjaśniły również, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z [...] września 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. B., w którym została określona wartość prawa własności nieruchomości gruntowej na kwotę 2330,00 zł.

W ocenie organów operat szacunkowy przygotowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody przyjętej przez rzeczoznawcę, za pomocą których dokonano wyceny oraz uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, zestawienie stosownych cen transakcyjnych i wnioski dotyczące określenia wartości nieruchomości. Aktualność operatu została potwierdzona przez biegłą w toku postępowania przed organem drugiej instancji.

Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę wniesioną przez Gminę.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika ze stanowiska Gminy wyrażanego przez nią zarówno na etapie postępowania przed organami jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, upatruje ona wadliwości rozstrzygnięcia organów obu instancji w wydaniu decyzji z kilkunastokrotnym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. W ocenie Gminy, tak znaczne przekroczenie terminu obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania zaistniały bowiem okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny powyższego poglądu Gminy nie podziela wyjaśniając w pierwszej kolejności, że jak wynika z przywołanych zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i przez Gminę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków NSA z 4 grudnia 2012 r. I OSK 1621/12 oraz z 15 maja 2014 r. I OSK 2440/12 termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter terminu procesowego a nie materialnego. Świadczy o tym wyrażone obu wyrokach i niekwestionowane przez Gminę stanowisko, że może on zostać przedłużony w trybie art. 36 § 2 k.p.a.

Skoro termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej jest terminem prawa procesowego, jego upływ nie oznacza, że organ administracji utracił kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez skonkretyzowanie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to, że nawet w sytuacji, w której termin ten (tak jak w niniejszej sprawie) nie został przedłużony przez organ prowadzący postępowanie, możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania i podmiotu obowiązanego do jego zapłaty. W konsekwencji, organ drugiej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest od uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania, w sprawie nie zaistniała bowiem bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jako wygaśnięcie możliwości ustalenia odszkodowania.

Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 4263/18 wyjaśniono, że w doktrynie prawa wyodrębnia się dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Przekroczenie takiego terminu prowadzi do trwałego wygaśnięcia możliwości podjęcia czynności opisanej prawem. Termin procesowy to z kolei okres czasu, w obrębie którego organ administracyjny może podjąć czynności proceduralne. Jego uchybienie powoduje skutki opisane w przepisach procesowych. Jeśli skutki te nie są uregulowane w ustawie, to oznacza to, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest dany termin. Z faktu, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy znajduje się w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne nie wynika, iż ma on charakter materialny. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić należy, iż ma on charakter procesowy. Jego przekroczenie nie prowadzi do trwałego wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Stanowi on skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter terminu procesowego instrukcyjnego, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw, nawet gdyby upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości (por. wyr. NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2244/17). Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, a jedynym skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przywoływanego przez Gminę zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 417/20 wyjaśnić należy, że został on wydany w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przywołanym przez Gminę wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt I wyroku Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem, jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, w jakich sytuacjach bezczynność organu może zostać uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Rzeczywiście, w uzasadnieniu znalazł się cytowany przez Gminę fragment jednak jego analiza wskazuje, że Sąd kasacyjny przyrównywał kilkunastokrotne przekroczenie terminu do wydania decyzji do rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem wyjaśniania dlaczego uznał, że w kontrolowanej przezeń sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa.

Niezasadny był również argument Gminy dotyczący regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."). Gmina zwracała uwagę, że również i w tej ustawie zrealizowanie prawa do żądania i wypłaty odszkodowania nastąpić mogło w terminie wskazanym przez ustawodawcę to jest od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w świetle cytowanego przez Gminę art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Przywołany przez Gminę przepis stanowił zatem ograniczenie dla byłych właścicieli nieruchomości przewidując, do jakiego momentu mogą złożyć wnioski o odszkodowanie. To z zaniechaniem właścicieli ustawodawca powiązał w ustawie z 13 października 1998 r. skutek w postaci wygaśnięcia prawa do odszkodowania, nie zaś z ewentualną bezczynnością organów.

W związku z tym, że trzydziestodniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej ma charakter instrukcyjny, to tym samym trudno mówić o jakimkolwiek braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z powodu jego uchybienia, czy też o rażącym naruszeniu prawa, do którego miałoby dojść przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania po upływie wskazanego terminu.

Podsumowując sam fakt przekroczenia przez organy w niniejszej sprawie terminu załatwienia sprawy, co słusznie uznane zostało przez Sąd pierwszej instancji za stanowiący naruszenie art. 6 i 12 k.p.a. nie mogło skutkować uznaniem, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na ich wadliwe sformułowanie.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. związku z § 36 Rozporządzenia i art. 134 u.g.n.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 6 lutego 2014 r., 7 II GSK 1669/12, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r. III OSK 1203/21).

Przywołany przez Gminę jako wzorzec kontroli § 36 Rozporządzenia składał się w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji z 6 punktów, o różnej treści normatywnej, z których dwa dzieliły się jeszcze na dalsze podpunkty. Artykuł 134 u.g.n. również nie stanowił 17 lipca 2020 r. zamkniętej całości, składał się bowiem z 4 ustępów. Gmina dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołała art. 134 ust. 4 u.g.n. wyjaśniając, że z art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 159 u.g.n. nie wynika, by w sprawie zastosowania miała znaleźć zasada korzyści.

Odnosząc się do tak skonkretyzowanego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w myśl art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten zatem formułuje tzw. zasadę korzyści polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej. Rzeczywiście, ustawa o gospodarce nieruchomościami, zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m. in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia.

Zatem dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. konieczne było powiązanie jego naruszenia z odpowiednim przepisem rozporządzenia wykonawczego. Jak już wskazano, Gmina zaniechała skonkretyzowania zarzutu naruszenia § 36 Rozporządzenia, co oznacza że zarzut ten uchylał się spod kontroli kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.