Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 65/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art.2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 37 art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 109 ust. 1-4, art. 112a,
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej A. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. D. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 2 kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez A. D. - obywatelkę Ukrainy (dalej zwana także "skarżącą", "wnioskodawczynią" lub "stroną") skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego pod sygnaturą akt: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W złożonej skardze skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") poprzez rażąco przewlekle prowadzenie postępowania i nie wydanie decyzji w terminie określonym prawem.

W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o:

1/ uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody Pomorskiego - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") – do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie udzielenia A. D. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP;

2/ uwzględnienie skargi i stwierdzenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., określający termin załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w tym szczególnie skomplikowanej oraz wydania decyzji administracyjnej rozpoczął bieg z chwilą osobistego złożenia przez skarżącą wniosku i upłynął w sierpniu 2022 r.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że po kontakcie telefonicznym z urzędnikiem Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 września 2023 r. złożono wymagane dokumenty w postaci trzech zaświadczeń z kartoteki ubezpieczonego. Wskazał, że wnioskodawczyni wielokrotnie usiłowała otrzymać informacje na temat stanu postępowania w jej sprawie oraz terminu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże bezskutecznie.

W związku z powyższym pismem z dnia 29 listopada 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Zaznaczono, że od dnia wszczęcia postępowania na skutek złożenia wniosku z dnia 31 stycznia 2022 r. minęły dwa lata, a w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, natomiast postępowanie administracyjne cechowało się przewlekłością, zaś Wojewoda Pomorski, pomimo nie załatwienia sprawy i nie wydania decyzji w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zaniedbał także spełnienia obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Ponadto od dnia złożenia ponaglenia (tj. od dnia 29 listopada 2023 r.) minęły terminy określone w art. 37 § 4 oraz w art. 37 § 5 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie nie udzielił skarżącej żadnych informacji na temat stanu sprawy.

W ocenie pełnomocnika dalszy brak decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania i bezczynności organu w tym zakresie.

Uzasadniając wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazano, że ponosi ona dotkliwe konsekwencje tego stanu rzeczy, gdyż brak uregulowania jej statusu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej utrudnia jej w stopniu znacznym kontynuowanie studiów na poziomie magisterskim w Uniwersytecie [...] w G., które podjęła po zakończeniu (w czasie dotychczasowego pobytu w Polsce) studiów na poziomie licencjatu, a także uniemożliwia jej ustabilizowanie sytuacji życiowej związanej w podjęciem zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, względnie o uznanie, iż do przewlekłości nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, a także o niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz niezasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Organ wyjaśnił, że skarżąca wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w Kancelarii Zespołu Obsługi Klienta Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 31 stycznia 2022 r., jako cel pobytu wskazując podjęcie lub kontynuację studiów stacjonarnych na terytorium RP.

W związku z tym, pismem z dnia 25 maja 2022 r. została wezwana do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu.

Wnioskodawczyni stawiła się w Urzędzie w dniu 5 lipca 2022 r. i podczas jej wizyty pracownik urzędu sprawdził, czy jej wniosek nie zawiera braków formalnych i fiskalnych oraz dokonał sprawdzenia, czy termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany. Ponadto od cudzoziemki pobrano odciski linii papilarnych i dokonano weryfikacji jej danych w systemie "POBYT", jak również potwierdzono fakt okazania przez cudzoziemkę dokumentu paszportowego i potwierdzono w nim pieczęcią organu fakt złożenia wniosku. W czasie wizyty strona złożyła do akt sprawy umowę najmu mieszkania.

Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm. – dalej w skrócie "u.o.c."), w tym samym dniu organ dokonał sprawdzenia danych cudzoziemca w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen.

Następnie, w dniu 6 lipca 2022 r., zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 109 ust. 1 u.o.c. Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Wymienione organy nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co stosownie do art. 109 ust. 4 u.o.c. uznaje się za potwierdzenie, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

W dniu 13 września 2022 r. organ wezwał stronę do złożenia do akt sprawy dokumentów, które potwierdzają deklarowany cel pobytu, o których mowa w art. 144 u.o.c. W odpowiedzi cudzoziemka złożyła do akt spraw część dokumentów, w wyniku czego wynikła konieczność ponownego wezwania cudzoziemki do przedłożenia dokumentów, potwierdzających konieczność pobytu cudzoziemca w Polsce powyżej 3 miesięcy. Wezwanie przesłano pismem z dnia 3 stycznia 2023 r., natomiast wymagane dokumenty strona uzupełniła w dniu 22 września 2023 r.

Następnie, pismem z 29 listopada 2023 r., strona wniosła ponaglenie.

Organ wskazał, że stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. w niniejszej sprawie obowiązuje przepis szczególny tj. art. 112a ust. 1 u.o.c., zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 (dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy) dopiero w dniu 22 września 2023 r., po dwukrotnym wezwaniu.

Następnie organ zwrócił uwagę, że po złożeniu wniosku przez stronę, dnia 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustanowiony na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy pomocowej. Jak wynika z ust. 1 ww. przepisu w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów dotyczących załatwienia przez wojewodę spraw w postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (art. 98 u.o.c.), zezwolenia na pobyt stały (art. 195 u.o.c.), zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 211 u.o.c.), zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 120 u.o.c.), zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (art. 135 u.o.c.), jak również cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (art. 101, art. 122, art. 133, art. 139g, art. 154a, art. 157e, art. 157k, art. 166, art. 180, art. 185, art. 185c, art. 192 u.o.c.), zezwolenia na pobyt stały (art. 199 u.o.c.), zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 215 u.o.c.), w okresie do 31 grudnia 2022 r. nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W okresie, o którym mowa w ust. 1 - co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy - przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 ww. ustawy, stosownie do której zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Ponadto w dniu 28 stycznia 2023 r., na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) został wprowadzony analogiczny do ww. art. 100c przepis, tj. art. 100d ustawy pomocowej, który wyznacza nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r. Przy czym przepis ten wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. Tym samym zauważyć należy, że okres spoczywania biegu ww. terminów - a więc również terminu na załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - jest nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy specjalnej do końca okresu wyznaczonego przez art. 100d ustawy specjalnej, tj. 24 sierpnia 2023 r.

Następnie, na mocy art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) w art. 100d ustawy pomocowej ustawodawca dokonał kolejnej zmiany, w związku z którą termin uprzednio określony jako do 24 sierpnia 2023 r. ponownie wydłużony został do dnia 4 marca 2024 r. Regulacja ta weszła w życie 27 czerwca 2023 r.

Organ – odwołując się do komunikatu Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców - wskazał, że: "Zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy; zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z powyższym przepisem, wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa".

Odwołując się natomiast do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że:

- niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych powyżej rozwiązań prawnych jest dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków wszystkich cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 487/22; w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 130/22);

- przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie wprowadzają rozróżnienia ze względu na kraj pochodzenia lub obywatelstwo cudzoziemca, którego dotyczy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt. Przytoczona regulacja prawna jest bowiem regulacją szczególną. Wprawdzie została umieszczona w ustawie specjalnej, to jednak z uwagi na jej umiejscowienie w systematyce ustawy, ograniczone w czasie obowiązywanie oraz użytą terminologię, ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy specjalnej, ale do wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Ustawodawca najpierw zamieścił bowiem w ustawie specjalnej przepisy nowelizujące inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach (art. 88), następnie przepisy przejściowe i regulacje szczególne. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcach, a tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas, początkowo do końca 2022 r., co następnie wraz z kolejnymi nowelizacjami wydłużano. Po drugie, ustawodawca użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", wcześniej w tej ustawie niezdefiniowanego. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo niebędące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także obywatela Ukrainy, nieposiadającego obywatelstwa polskiego, lecz nie przybyłego do Polski po wybuchu konfliktu na terytorium Ukrainy. W konsekwencji regulacja art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca okresu wyznaczonego tymi przepisami, w tym i do skarżącej;

- regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej stanowią lex specialis do regulacji ustawy o cudzoziemcach w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych, a zatem w sprawie wszczętej wnioskiem z czerwca 2022 r., to właśnie te przepisy szczególne mają zastosowanie i w związku z tym w sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem z przepisów art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) wynika, że z chwilą wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r., nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia do 24 sierpnia 2023 r.). Z przepisów tych wynika także i to, że w okresie wyznaczonym przez obydwa wskazane powyżej artykuły (tzn. od 15 kwietnia do 4 marca 2024 r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Uznać należy zatem, że skoro skarżący, nieposiadający obywatelstwa polskiego, wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożył w czerwcu 2022 r., to tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku skarżącego z czerwca 2022 r. nie rozpoczął się (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 67/23);

- okoliczność złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia w czasie zawieszenia terminów dla załatwienia tych spraw, wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości organu. Skoro bowiem nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, to nie sposób uznać, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy lub bezczynności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1466/22).

Analogiczne stanowisko zajęli autorzy komentarza do art. 100(c), tj. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, (red.) W. A. Klaus, Warszawa 2022, którzy wskazują, że "czynności dokonane w okresie, w którym bieg terminu załatwienia przez wojewodę przedmiotowych spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, są skuteczne, co pozwala organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych, niż zasada szybkości postępowania, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić należy, że art. 100c specustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Wprowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu".

Jednocześnie organ odnotował odmienne stanowisko w omawianym zakresie wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gd 62/23), który stwierdził, że "co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy".

W ocenie organu z poglądem wyrażonym w powołanym powyżej orzeczeniu nie sposób się zgodzić także z takich względów, że:

- w art. 100c ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy pomocowej mowa jest nie tylko o wstrzymaniu i zawieszeniu biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz również w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak też w postępowaniach prowadzonych w celu cofnięcia tych zezwoleń. Przypomnieć więc należy, że zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi zgodnie z art. 195 u.o.c, jeżeli: 1/ jest dzieckiem cudzoziemca, któremu udzielono zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE pozostającym pod jego władzą rodzicielską: a) urodzonym po udzieleniu temu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub b) urodzonym w okresie ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego temu cudzoziemcowi lub w okresie pobytu tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany albo w związku z nadaniem mu statusu uchodźcy lub udzieleniem ochrony uzupełniającej, lub 2/ jest dzieckiem obywatela polskiego pozostającym pod jego władzą rodzicielską, lub 3/ jest osobą o polskim pochodzeniu i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe, lub 4/ pozostaje w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem polskim i pozostawał w tym związku małżeńskim przez co najmniej 3 lata przed dniem, w którym złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały, i bezpośrednio przed złożeniem tego wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 2 lata na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z tym obywatelem polskim lub w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt ze względów humanitarnych, lub 5/ jest ofiarą handlu ludźmi w rozumieniu art. 115 § 22 Kodeksu karnego i: a) przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały przez okres nie krótszy niż 1 rok na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy dla ofiar handlu ludźmi, b) współpracował z organami ścigania w postępowaniu karnym w sprawie o przestępstwo, o którym mowa w art. 189a § 1 Kodeksu karnego, c) ma uzasadnione obawy przed powrotem do państwa pochodzenia, lub 6/ bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż: a) 5 lat w związku z nadaniem mu statusu uchodźcy, udzieleniem ochrony uzupełniającej lub na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub b) 10 lat na podstawie zgody na pobyt tolerowany udzielonej na podstawie art. 351 pkt 1 lub 3, lub c) 4 lata na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego ze względu na cel, o którym mowa w art. 114 ust. la, i posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, lub 7/ (uchylony), 8/ udzielono mu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej azylu, lub 9/ posiada ważną Kartę Polaka i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stale, lub 10/ jest obywatelem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. b i d Umowy Wystąpienia, który do dnia 31 grudnia 2020 r. wykonywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pracę jako pracownik delegowany przez pracodawcę zagranicznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i spełnia łącznie następujące warunki: a) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie i nieprzerwanie co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku, w tym na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 8, b) posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, c) posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei stosownie do art. 211 ust. 1 u.o.c. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie i nieprzerwanie co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Natomiast, na podstawie w art. 100d ust. 1 pkt 3 ustawy pomocowej do dnia 30 czerwca 2024 r. wstrzymanie biegu terminów w postępowaniach o cofnięcie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały i zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na mocy art. 100d ust. 1 pkt 3 możliwe jest wyłącznie do cudzoziemców posiadających wydane wcześniej zezwolenie na pobyt stały czy rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co nie może dotyczyć obywateli Ukrainy przybyłych do Polski po 23 lutym 2023 r. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Gdyby więc przyjąć, że art. 100c ust. 1 pkt 3 i art. 100d ust. 1 pkt 3 ustawy pomocowej miały mieć zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z wybuchem konfliktu na terytorium ich kraju, nie mogłyby one znaleźć zastosowania w praktyce.

Ponadto na uwagę zasługuje redakcja przepisów art. 100c i art. 100d. Wprowadzony łącznie z art. 100c przepis art. 100b ustawy pomocowej posługuje się pojęciem "cudzoziemiec, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy", a nie jak w art. 100c samym terminem "cudzoziemiec". Przepisy ustawy pomocowej posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec", przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2 ustawy pomocowej, natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec", które reguluje art. 3 pkt 2 u.o.c. i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego.

Jednocześnie - z ostrożności procesowej – organ wskazał, że na wypadek wyrażenia przez Sąd stanowiska odmiennego w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 100d ustawy pomocowej, odnosząc się do zarzucanemu organowi rażącego naruszenia prawa, należy podnieść, iż winno mieć ono charakter kwalifikowany w stosunku do zwykłego naruszenia prawa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 773/19) "rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu".

Organ podkreślił, że mając na uwadze ilość spraw dotyczących cudzoziemców rozstrzyganych w dniu złożeniu wniosku przez Wojewodę Pomorskiego, możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że Urząd mógł procedować szybciej w niniejszej sprawie. Na dzień 15 grudnia 2023 r. organ rozpatrywał 41.310 wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stały oraz rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (łącznie w Oddziale w Gdańsku i Oddziale Zamiejscowym w Słupsku; w tym w Gdańsku - 38.227), dysponując 22 pracownikami merytorycznymi, co bezspornie wpływa na szybkość procedowania. Na jednego pracownika przypada bowiem średnio 1.877 spraw. Pomimo, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 1127/19). Na dzień 31 stycznia 2024 r. Wojewoda Pomorski prowadził 31.305 ww. spraw, co oznacza, że podjęte przez organ działania zmierzają do skrócenia okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, mimo, iż nadal nie jest ono satysfakcjonujące dla cudzoziemców.

W kwestii wniosku skarżącej o zasądzenie od organu sumy pieniężnej organ wskazał, iż nie przedstawiono argumentów za orzeczeniem jej we wskazanej wysokości. W ocenie organu suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. "poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 102/22). Z kolei w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SAB/Gd 206/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że jeśli chodzi o przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, to "niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa".

Organ wskazał, że skarżąca powołała się na trudności związane z brakiem decyzji, jednak na podstawie danych, którymi Urząd dysponuje z tytułu rodzaju rozpoznawanych spraw wiadomym jest, iż brak zezwolenia nie uniemożliwia ani studiowania ani podejmowania pracy czy innego zajęcia zarobkowego, a ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie zgłoszonego żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem w dniu 4 grudnia 2023 r. (data wpływu do Wojewody Pomorskiego) ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Z uwagi na prezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisko, już na wstępie należy rozważyć kwestię zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. - dalej jako "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska").

Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:

1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

3. Ustawa określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) Analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub art. 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37.

1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r. nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw, jak również obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie art. 100c specustawy (tj. 15 kwietnia 2022 r.), jego zastosowanie unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie.

Należy w tym miejscu wskazać, że już z odpowiedzi na skargę wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jeszcze długo przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.

Podkreślenia wymaga, że odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej cudzoziemców, nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych.

Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Należy wreszcie wspomnieć, że wskazanie w art. 100c specustawy ukraińskiej wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). Możliwa jest bowiem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i 100d specustawy i wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe.

Skoro zatem, wbrew stanowisku organu, w sprawie nie występowały przeszkody uniemożliwiające sądowi merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i dokonanie oceny działania organu pod kątem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, należy przejść do tej części rozważań.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jednocześnie też o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we ww. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W odniesieniu natomiast do zarzutu "przewlekłości postępowania" należy wyjaśnić, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania w sprawie nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 5/17). Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania, a ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę Pomorskiego.

Oceniając działanie organu pod kątem zarzucanej mu bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania stwierdzić trzeba, że organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.), przy czym – co należy podkreślić w kontekście rozpoznawanej sprawy - terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Takimi przepisami są właśnie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm. – dalej także jako "u.o.c.") wprowadzające szczególne uregulowania m.in. w sprawach czasu trwania postepowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (tj. w dniu 31 stycznia 2022 r.) obowiązywał przepis art. 112a u.o.c., zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), zaś termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt oraz obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne, określając ten termin na 60 dni od dnia spełnienia określonych wymogów.

Uwzględniając powyższe reguły należało uznać, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Analizując realia rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy zostało zainicjowane złożonym przez nią wnioskiem w dniu 31 stycznia 2022 r. Ponieważ wniosek ten nie został złożony osobiście, zaistniała konieczność do wezwania skarżącej na podstawie art. 105 ust. 2 u.o.c. do osobistego stawiennictwa (w celu pobrania odcisków linii papilarnych palców cudzoziemca), co organ uczynił – a co należy podkreślić - dopiero pismem z dnia 25 maja 2022 r. (a zatem po prawie 4 miesiącach od dnia złożenia do organu wniosku). W dniu 5 lipca 2022 r. skarżąca dopełniła tegoż obowiązku, jednocześnie przedkładając w organie m.in. umowę najmu wraz z protokołem wydania lokalu. Z przeprowadzonej w tym samym dniu przez pracownika Urzędu analizy formalnej złożonego przez skarżącą wniosku wynikało, że wniosek ten nie zawierał braków formalnych. W konsekwencji pismem z dnia 6 lipca 2022 r. organ - stosownie do art. 109 ust. 1 u.o.c. – wystąpił do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku - o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 109 ust. 2 u.o.c. ww. organy (służby) przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, przy czym w takim przypadku dany organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę o przedłużeniu terminu (art. 109 ust. 3 u.o.c.), natomiast jeżeli wskazane służby nie przekażą informacji w ww. terminach, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 u.o.c.). W rozpoznawanej sprawie organy wymienionych powyżej służb nie przekazały Wojewodzie Pomorskiemu informacji dotyczących skarżącej, o których mowa w art. 109 ust. 1 u.o.c., ani też nie wnosiły o przedłużenie 30-dniowego terminu na przekazanie tych informacji. W tej sytuacji Wojewoda Pomorski pismem z dnia 13 września 2022 r. wezwał skarżącą – na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. – do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma wskazanych w nim dokumentów, w szczególności związanych z potwierdzeniem deklarowanego przez skarżącą we wniosku celu pobytu, tj. podjęcia/kontynuacji stacjonarnych studiów (art. 144 czy art. 148a u.o.c.), informując jednocześnie skarżącą, że nieusunięcie wymienionych braków w wyznaczonym terminie spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniach 27 września, 28 września oraz 6 października 2022 r. (daty wpływu do organu) złożyła określone dokumenty w związku z ww. wezwaniem organu z dnia 13 września 2022 r. Przyjąć zatem należało, że najpóźniej w dniu 6 października 2022 r. – wobec nieistnienia braków formalnych wniosku oraz wezwania organu o przedłożenie przez skarżącą sprecyzowanych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku oraz okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy – rozpoczął swój bieg 60-dniowy termin na rozpoznanie wniosku skarżącej i wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji (rozstrzygnięcia) w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Kolejne wezwanie skarżącej pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. (o przedłożenie tym razem dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności uzasadniających pobyt w Polsce przez okres powyżej 3 miesięcy) zostało zatem dokonane już po upływie 60-dniowego terminu na załatwienie niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, mając na uwadze to, iż obiektywnie rzecz biorąc z upływem czasu (tj. pomiędzy złożeniem dokumentów a dniem wydawania rozstrzygnięcia w sprawie) może zaistnieć zmiana okoliczności, uzasadniająca podjęcie przez organ dodatkowych czynności wyjaśniających w danej sprawie, to jednak obowiązkiem organu w takiej sytuacji winno być – stosownie do art. 36 k.p.a. – poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny zwłoki, a w przypadku konieczności dostarczenia "nowych" dokumentów w sprawie, bezzwłoczne wezwanie strony o ich dostarczenie. Strona nie powinna bowiem, z uwagi na nieuzasadnioną zwłokę organu, ponosić jakichkolwiek ujemnych konsekwencji, np. związanych ze zmianą jej sytuacji faktycznej, która skutkowała by "dezaktualizacją" przedłożonej uprzednio na wezwanie organu dokumentacji. Taką w istocie – niedopuszczalną w ocenie Sądu - praktykę organu w przedmiotowej sprawie obrazuje i potwierdza także kolejne, zawarte w piśmie z dnia 29 marca 2024 r., wezwanie skarżącej co do konieczności przedłożenia wymaganej dokumentacji, takiej samej jak wskazana w wezwaniu z dnia 13 września 2022 r. Takie działanie organu należy ocenić negatywnie, gdyż może ono prowadzić do nieograniczonego w czasie prowadzenia postępowania przez organ w sprawie udzielenia wnioskowanego zezwolenia, wielokrotnego angażowania strony co do przedkładania "aktualnej" dokumentacji w sprawie oraz pozostawiania strony przez bliżej nieokreślony czas w poczuciu niepewności co do jej sytuacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu opisane powyżej działanie organu w sprawie oraz przedstawiona sekwencja czasowa czynności procesowych organu (jak i skarżącej), biorąc pod uwagę przedmiot i zawiłość rozpoznawanej sprawy, prowadzi do wniosku, że brak rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest wynikiem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z naruszeniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i terminów ustanowionych w ustawie o cudzoziemcach. Opisane powyżej działanie organu w postępowaniu mającym na celu rozpoznanie złożonego przez skarżącą wniosku wykazuje, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu w niniejszej sprawie występują nieusprawiedliwione okresy przerw (np. pomiędzy złożeniem wniosku a wezwaniem skarżącej do osobistego stawiennictwa), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania tego postępowania. Zważywszy natomiast na treść art. 112a ust. 1 u.o.c. i zawarty w tym przepisie 60-dniowy termin na załatwienie sprawy (wydanie decyzji) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy przyjąć należy, że termin ten upływał z dniem 5 grudnia 2022 r. (tj. 60 dni od dnia 6 października 2022 r. – dnia złożenia ostatniego dokumentu na wezwanie organu z dnia 13 września 2022 r.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zarówno z akt administracyjnych przekazanych tutejszemu Sądowi w niniejszej sprawie, jak też z odpowiedzi na skargę, nie wynika, by postępowanie administracyjne toczące się w sprawie udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia zostało do momentu złożenia skargi – czy też wydania przez tutejszy Sąd wyroku - zakończone. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, jak również przewlekłego prowadzenia postępowania.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu opisane powyżej działanie Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie – polegające na opieszałym, powodującym nieusprawiedliwione przerwy między poszczególnymi czynnościami, a w konsekwencji nie brak dotychczasowego zakończenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie - cechuje rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że na dzień rozpoznawania niniejszej skargi i oceny na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. kwalifikowalności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego postępowania, od chwili jego wszczęcia upłynęły już ponad 2 lata, zaś od dnia, w którym upłynął 60-dniowy termin na załatwienie sprawy, upłynęło już ponad 1,5 roku, co świadczy o rażącym charakterze stwierdzonych i opisanych powyżej uchybień w działaniu organu w niniejszej sprawie.

Wskazane powyżej nieuzasadnione przedłużenie przez organ administracji postępowania, a także brak jego zakończenia uczyniło zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.

Sąd uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za niedogodności związane z długotrwałym (ponad 2-letnim) oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku, a także zdyscyplinuje organ na przyszłość.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).