Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. i R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 129/23 w sprawie ze skargi M.O. i R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 maja 2023 r. oddalił skargę M.O. i R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 8, ust. 3 uchwały Rady Miasta Szczecin nr XLIV/1287/18 z dnia 11 września 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2018 r. poz. 4318), dalej: uchwała nr XLIV/1287/18, w zw. z art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rodziny, przez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że organy wydały prawidłowe merytorycznie decyzje, zgodne z tymi przepisami, w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki faktyczne i prawne do umorzenia należności za pobyt M.O. w placówce w zakresie 99% tych należności, a okoliczności stanowiące podstawę do wydania orzeczenia w sprawie zostały już wcześniej uznane przez organ administracji, jako uzasadniające umorzenie należności za pobyt w placówce w wymiarze 99%, co świadczy o tym, że organy w niniejszej sprawie działały w sposób dowolny i w oderwaniu od dotychczasowej praktyki, którą same ustaliły;

2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji bez zachowania należytej wnikliwości i oceny pełnego spektrum sprawy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co z kolei uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego przez organ;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo że:

a) decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 8, ust. 3 uchwały nr XLIV/1287/18 w zw. z art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, gdyż organy częściowo umorzyły, a częściowo rozłożyły na raty należności za pobyt syna skarżących w placówce, podczas gdy powinny umorzyć te należności w wymiarze 99%;

b) decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 oraz 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż ograny w sposób losowy i dowolny uwzględniały w swoim orzecznictwie okoliczności towarzyszące niniejszej sprawie, nie budząc zaufania obywateli, nie działając w ich interesie oraz w interesie publicznym oraz bez przyczyny odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, podczas gdy powinny działać przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej, kierując się interesem społecznym i publicznym oraz budując zaufanie do organów państwowych;

c) oba organy naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji wykazującej zarobki skarżących, z pominięciem istotnego faktu, że zarobki skarżącego nie są stałe, gdyż uzyskuje on okresowe zatrudnienie i tylko w tym czasie pobiera wynagrodzenie, a zatem nie stać ich na uregulowanie należności za pobyt M.O. w placówce w wymiarze większym niż 1%;

d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, a wskutek tego utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której organ nie umorzył należności za pobyt syna skarżących w placówce do wymiaru 99%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu opłat za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej przez umorzenie części należności i części odsetek oraz rozłożenie pozostałej części należności i odsetek na raty w sytuacji, w której skarżący wnioskowali o umorzenie należności w wysokości odpowiadającej 99% należności.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1). Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a). Ponadto w myśl art. 194 analizowanej ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 2). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 3).

W wyniku wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny Rada Miasta Szczecin uchwałą nr XLIV/1287/18 określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z § 7 ust. 1 tej uchwały umorzenie w części należności z tytułu opłaty za pobyt w pieczy zastępczej może nastąpić z urzędu lub na wniosek osób zobowiązanych w sytuacji, gdy osoby zobowiązane wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką (pkt 4) lub występuje inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała choroba, bezdomność, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (pkt 8). Jednocześnie, stosownie do postanowień § 7 ust. 3 tej uchwały, przy ustaleniu wysokości części należności podlegającej umorzeniu uwzględnia się aktualną sytuację dochodową osób zobowiązanych oraz ich zasoby, możliwości i uprawnienia.

Na szczególne podkreślenie zasługuje tu, że zarówno art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, jak i § 7 ust. 1 uchwały nr XLIV/1287/18 posługują się zwrotem odpowiednio "może umorzyć [...]" i "może nastąpić". Zastosowanie tych zwrotów powoduje, że udzielenie przewidzianych w tych przepisach ulg odbywa się w ramach uznania administracyjnego umożliwiającemu organowi rozstrzygającemu sprawę wybór rozstrzygnięcia. Powoduje to, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może, ale nie musi, ulgę taką przyznać. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu uznania administracyjnego nie obejmuje kryterium celowości, zasadniczego w przypadku uznania, lecz koncentruje się na badaniu, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego, czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1018/22, czy z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 858/22). Odnotować przy tym należy, że udzielanie ulg w spłacie należności stanowi wyjątek od zasady konieczności ich ponoszenia, a zatem – jak każdy wyjątek – podlegać musi ścisłej wykładni. Udzielenie ulg w spłacie należności zarezerwowane powinno być zatem dla sytuacji nadzwyczajnych, w których osoby zobowiązane nie są w stanie uiścić terminowo i w należytej wysokości ciążącego na nich obowiązku o charakterze finansowym. W przypadku zaś umorzenia należności w całości lub znacznej części (99% jak domagali się tego skarżący w rozpoznawanej sprawie) instytucja ta powinna dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których udzielenie pozostałych ulg (odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) okazałoby się nieefektywne i niecelowe.

W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygające ją organy naruszyły obowiązki związane z gromadzeniem i oceną dowodów, wykraczając poza granice uznania administracyjnego. Organy ustaliły bowiem, że skarżąca i jej córka wymagają leczenia, a skarżący z racji wykonywanego zawodu uzyskuje nieregularne, ale wysokie zarobki. W ocenie organów orzekających w sprawie sytuacja skarżących, choć trudna, nie dawała podstaw do całkowitego, czy niemal całkowitego umorzenia należności, w związku z czym organy uznały, że cele zastosowania instytucji uregulowanej w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny zostaną spełnione przez częściowe umorzenie należności i odsetek oraz rozłożenie pozostałej części należności wraz z odsetkami na raty. Okoliczności, które stały za przyjęciem takiego toku rozumowania zostały uwzględnione w procesie ustalania zakresu, w jakim zaległość w opłatach z tytułu pobytu syna skarżących w placówce opiekuńczo-wychowawczej zasługiwała na umorzenie, a w jakim na rozłożenie na raty i prawidłowo utrwalone w treści uzasadnienia decyzji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ocenie tej nie można przypisać cech dowolności i losowości czy wybiórczości i nie wykracza ona poza ustalone prawem granice. W szczególności bowiem organy uwzględniając stan zaległości, sytuację rodzinną skarżących i fakt nieregularnego pozyskiwania dochodów przez skarżącego uznały, że pozostała do spłaty część należności możliwa jest do uiszczenia w stosunkowo niewysokich 36 ratach. Jednocześnie nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy umarzając część należności i odsetki w wartości niższej od wnioskowanej przez skarżących naruszyły utrwaloną praktykę. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy decyzjami z [...] lipca 2018 r., z [...] maja 2019 r., z [...] maja 2020 r., z [...] marca 2021 r. i z [...] kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę za pobyt ich syna w palcówce opiekuńczo-wychowawczej. Jednocześnie decyzją z [...] maja 2020 r. organ pierwszej instancji odstąpił wobec skarżących od ustalenia opłaty za pobyt syna w tej placówce w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. Odnotować w tym miejscu należy, że odstąpienie od ustalenia opłaty, pomimo że z ekonomicznego punktu widzenia może przypominać całkowite umorzenie należności, nie jest z nim tożsame. Ulgi w spłacie należności w postaci umorzenia jej w całości lub części, odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty stosowane są bowiem po ustaleniu opłaty, podczas gdy odstąpienie od ustalenia opłaty, jak wskazuje nazwa tej ulgi, następuje przed określeniem wysokości tej opłaty (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2070/21). Tym samym odstąpienia od ustalenia opłaty nie można utożsamiać z umorzeniem należności (i odsetek). Są to bowiem odrębne ulgi udzielane na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny.

W konsekwencji należy stwierdzić, że odstąpienie decyzją z [...] maja 2020 r. od ustalenia opłaty za pobyt syna skarżących w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. nie spowodowało ustalenia praktyki orzeczniczej organu, od której odstępstwem byłoby umorzenie należności w części niższej niż oczekiwana przez skarżących. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do przyjęcia, że okoliczności, które przemawiały za odstąpieniem od ustalenia opłaty za pobyt w placówce w początkowym okresie pandemii Covid-19 rzutującej na możliwości zarobkowe, będą identyczne w przypadku wniosku o umorzenie należności zgłoszonego blisko dwa lata później, tj. w sytuacji stopniowego znoszenia obostrzeń epidemicznych, tym bardziej że w ramach ulgi, której udzielenia domagali się skarżący, oceniana jest aktualna, a nie historyczna sytuacja dochodowa wnioskodawców (§ 7 ust. 3 uchwały nr XLIV/1287/18).

W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do oczekiwania, że organ odwoławczy z przyczyn podanych przez skarżących uchyli decyzję Prezydenta Miasta Szczecina i orzeknie co do istoty sprawy, stosując ulgę w spłacie należności w wysokości, o którą wnioskowali skarżący. W sprawie tej brak było bowiem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym organ odwoławczy prawidłowo zastosował instytucję z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 8, ust. 3 uchwały nr XLIV/1287/18 w zw. z art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 8, ust. 3 uchwały nr XLIV/1287/18 w zw. z art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, w zw. z art. 7 oraz 8 § 1 i 2 kpa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Na podstawie art. 141 § 4 ppsa można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, do czego dąży autor skargi kasacyjnej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17, czy z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22).

Kontrolowany pod kątem elementów składowych i jasności wywodu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Tym samym kontrolujący to orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.