Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1047/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. F. i A. Ś. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2023 r. nr GK-II.7221.68.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1047/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi B.F. i A.Ś. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 17 maja 2023 r. nr GK-II.7221.68.2023 dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] w latach 2017 - 2018 przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...] R., gm. [...].

Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.P.g.k.), informacja Starosty o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji e.g.i.b. obr. [...] R. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z [...] stycznia 2019 r. pod poz. [....]. Informacja zawierała pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji, zarzutów do tych danych (art. 24a ust. 9 u.P.g.k.).

W.Ś. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik A.Ś. pismem z 21 stycznia 2019 r. złożyła zarzuty do danych ewidencyjnych po modernizacji e.g.i.b. w zakresie danych podmiotowych działek nr [...] położonych we wsi R. oraz danych przedmiotowych dotyczących pola powierzchni i przebiegu granic działki nr [...] oraz przebiegu granic działek nr [...].

Postanowieniem z 26 maja 2021 r. nr GN.661.5.2017 Starosta [...] – w związku z wnioskiem W.Ś. z 4 grudnia 2020 r. - postanowił rozdzielić prowadzone postępowanie w sprawie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi R. na dwa odrębne postępowania w ten sposób, że pierwsze dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie R. gm. [...] kontynuowane będzie pod numerem sprawy GN-10.6620.1.2021, zaś drugie, dotyczące pozostałych działek ewidencyjnych, kontynuowane będzie pod dotychczasowym numerem sprawy GN.661.5.2017.

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr GN.661.5.2017 Starosta [...] orzekł o uwzględnieniu wniosków i zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wsi R. odnośnie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi oraz o odrzuceniu pozostałych zarzutów (decyzja ta została uzupełniona z urzędu postanowieniem Starosty z 3 sierpnia 2022 r., uzupełnionym z kolei postanowieniem z 8 września 2022 r.).

PWINGiK decyzją z 21 listopada 2022 r. nr GK-II.7221.159.2022 – po rozpatrzeniu odwołania B.F. oraz W.Ś. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik A.Ś. – uchylił w całości decyzję Starosty z 30 czerwca 2022 r., wskazując m.in. na brak jednoznacznego ustalenia przez ten organ w prowadzonym postępowaniu stron postępowania oraz posiadania przez nich interesu prawnego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) - postanowieniem z 15 lutego 2023 r. nr GN.661.5.2017 (uzupełnionym postanowieniem z 16 marca 2023 r.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów złożonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi R. przez W.Ś., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.Ś. (pkt I), oraz zobowiązał W.Ś., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik siostry A.Ś. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J.Ś. w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że w celu ustalenia i udokumentowania pełnego kręgu osób będących następcami po zmarłej J.Ś., ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...], zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej. Ponadto podał, że zwrócił się także do W.Ś. i B.F. o udzielenie informacji nt. posiadania postanowienia stwierdzającego nabycie spadku bądź też aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej. Zwrotnie do organu wpłynęła informacja, że po zmarłej J.Ś. nie toczyło się postępowanie spadkowe. W związku z powyższym Starosta wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 30 § 5 k.p.a., nie zachodzą w przedmiotowej sytuacji przesłanki do ustanowienia kuratora, gdyż nie jest to sprawa dotycząca spadków nieobjętych.

Brak rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustaleniem spadkobierców po zmarłej J.Ś. nie pozwala skutecznie zawiadomić stron postępowania i stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez osobę posiadającą interes prawny. W związku z tym w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na postanowienie Starosty z 15 lutego 2023 r. zażalenie złożyła W.Ś. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik A.Ś., podnosząc, że postanowienie to wydano z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma poważny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaznaczyła, że Starosta zawieszając z urzędu przedmiotowe postępowanie uchyla się od rozpoznania istotnego aspektu merytorycznego i pośrednio przerzuca na sąd powszechny ciężar sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J.Ś.

Zażalenie na postanowienie Starosty złożyła także B.F., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie organowi I instancji poruszonych w nim kwestii "do ponownego rozpoznania administracyjnego".

Opisanym na wstępie postanowieniem z 17 maja 2023 r. PWINGiK - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 15 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. dotycząca zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Strona może działać przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika.

W rozpatrywanej sprawie ze względu na jej przedmiot, tj. zarzuty do danych ewidencyjnych działek nr [...], zarówno w zakresie danych podmiotowych jak i przedmiotowych ujawnionych w wyniku przeprowadzonej modernizacji e.g.b., postępowanie dotyczy interesu (obowiązku) prawnego wszystkich podmiotów (współwłaścicieli, bądź ich następców prawnych) związanych z tymi działkami.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego jest prawidłowo i w pełni ustalony krąg stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym. Pominięcie stron postępowania lub ich pełnomocników stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest zatem każdorazowo ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego.

W związku z tym, że prowadzone przez Starostę [...] postępowanie zainicjowane zostało przez W.Ś. (działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swojej siostry A.Ś.) powołującą się na następstwo prawne po zmarłej matce J.Ś. ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...], organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie następców prawnych po zmarłej. Działania te były niezbędne ze względu na konieczność umożliwienia występowania w postępowaniu administracyjnym wszystkim uprawnionym podmiotom, a także ustalenia, czy inicjująca to postępowanie W.Ś. posiada interes prawny do składania zarzutów do danych po modernizacji e.g.b. stosownie do art. 24a ust. 9 u.P.g.k.

Na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłej J.Ś. wskazał organ II instancji w uzasadnieniu decyzji własnej z 21 listopada 2022 r. nr GK-II.7221.159.2022, uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z 30 czerwca 2022 r. nr GN.661.5.2017 i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki do ustanowienia kuratora, gdyż nie jest to sprawa dotycząca spadków nieobjętych. J.Ś. zmarła przed wszczęciem postępowania, zatem w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W związku z powyższym organ I instancji po wyczerpaniu możliwości przewidzianych w przepisach prawnych, by ustalić uprawnione strony postępowania, postanowił o zawieszeniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie takie zagadnienie wstępne - od którego zależy jej rozstrzygniecie - stanowi ustalenie spadkobierców zmarłej J.Ś. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sama wnioskodawczyni prowadzonego postępowania, czyli W.Ś., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swojej siostry A.Ś.

Zgodnie z treścią art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wezwie stronę do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Odnosząc się do zarzutów B.F. dotyczących pominięcia jej przez Starostę w zobowiązaniu do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej matce J.Ś., PWINGiK wyjaśnił, że wezwanie skierowane w postanowieniu wyłącznie do W.Ś. (działającej również jako pełnomocnik A.Ś.) do wystąpienia do sądu powszechnego we wskazanym terminie ma jedynie charakter dyscyplinujący, tak aby stan zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu braku rozstrzygnięcia przez właściwy sąd nie trwał w nieskończoność. Nie jest istotne, która ze stron wystąpi na drogę postępowania sądowego, lecz by rozstrzygnięte zostało powstałe zagadnienie wstępne.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie PWINGiK z 17 maja 2023 r. B.F. i A.Ś. (działające przez pełnomocnika W.Ś.) zwróciły się o uchylenie w całości tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenie ich interesu prawnego oraz przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w uzasadnieniu skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od strony przeciwnej.

Wywiodły, że dla B.F. nie ma znaczenia w ramach prowadzonej sprawy modernizacyjnej, czy nastąpiło stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej mamie J.Ś., skoro zarzuty zgłoszone do modernizacji ewidencji gruntów dotyczą danych ewidencyjnych związanych bezpośrednio z działką będącą jej własnością. Podobnie sytuacja wygląda z A.Ś. w zakresie wpisania jej do ewidencji gruntów i budynków jako samoistnego posiadacza określonych gruntów. Samoistne posiadanie nie jest stanem prawnym, lecz stanem faktycznym w zakresie prawa własności i do wpisania A.Ś. do ewidencji gruntów i budynków wystarczające jej zbadanie i stwierdzenie w drodze decyzji przez organ prowadzący ewidencję gruntów, że jest takim posiadaczem. Nie ma konieczności na tą okoliczność faktyczną przedkładać stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej matce J.Ś.

Ze względu na to, że w postępowaniu przed Starostą [...] nr GN.661.5.2017 chodziło o wpisanie A.Ś. jako samoistnego posiadacza określonych nieruchomości i gruntów we wsi R., to w tym zakresie nie musiała ona legitymować się spadkobraniem (stwierdzeniem nabycia spadku lub działem spadku albo notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia) po zmarłej. Ze strony Starosty powinny zostać przedsięwzięte konkretne działania dla merytorycznego, wyczerpującego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a to wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, bez uciekania się do formalnego zawieszania postępowania z urzędu i zobowiązywania W.Ś. i A.Ś. do występowania z wnioskiem do sądu (powszechnego) o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej matce J.Ś.

Zagadnieniem zasadniczym i nie ulegającym żadnej wątpliwości w postępowaniu przed Starostą było i jest to, że w ewidencji gruntów i budynków do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości w zakresie działek nr [...] we wsi R. powinna być wpisana jako osoba władająca na zasadzie samoistnego posiadania A.Ś. Wyczerpujące uzasadnienie tego żądania było przedstawiane i wyjaśniane w toku postępowania administracyjnego w pismach procesowych. Nikt przecież nie podważa oczywistych faktów, że A.Ś. sama mieszka w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w R. po zmarłej mamie. Pracuje w gospodarstwie domowym oraz prowadzi to gospodarstwo i gospodarstwo rolne na tyle, na ile jest to możliwe w jej stanie zdrowotnym. Jest na miejscu i to ona ma niewątpliwy przymiot samoistnego (właścicielskiego) posiadania gruntów i budynków należących do gospodarstwa domowego i rolnego po zmarłej mamie do czasu, aż kwestie własnościowe zostaną w przewidzianym trybie prawomocnie uregulowane. Żądanie wpisania A.Ś. jako samoistnego posiadacza do ewidencji gruntów i budynków jest całkowicie zgodne z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz art. 20 ust. 2b u.P.g.k.

Starosta zawieszając z urzędu postępowanie administracyjne uchylił się od rozpoznania istotnego aspektu merytorycznego (wpisania samoistnego posiadacza A.Ś.) i pośrednio przerzucił ciężar uregulowania sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J.Ś. na sąd powszechny. Zagadnienie i żądanie wpisania samoistnego posiadania organ I instancji potraktował w sprawie formalnie, a przy tym enigmatycznie, zbyt ogólnie, jak też w gruncie rzeczy nie odniósł się w sposób kompletny do ujawnionych w toku postępowania zdarzeń, faktów, okoliczności oraz argumentów przemawiających za merytoryczną słusznością wpisania A.Ś. jako samoistnego posiadacza określonych gruntów we wsi R.

Niewątpliwe jest też to, że organ I instancji postanowieniem z 16 marca 2023 r. uzupełniając co do rozstrzygnięcia własne postanowienie z 15 lutego 2023 r. określił, iż zgłoszone zarzuty dotyczą m.in. ustalenia przebiegu północnej granicy działki nr [...] przez punkt osnowy szczegółowej III klasy nr [...] (punkt poligonowy). To znaczy, że przez punkt osnowy szczegółowej powinna przebiegać linia graniczna pomiędzy działką nr [...] (własności małżonków T. i Z.K. , a działką nr [...] (własności B.F.). Takie rozstrzygnięcie organu I instancji ukształtowało w sposób wyraźny i jednoznaczny przedmiot sprawy administracyjnej, tj. że dotyczy on m.in. północnej granicy działki nr [...] własności B.F. Tak więc rozstrzygnięcie to podmiotowo i przedmiotowo bezpośrednio dotyczy interesów prawnych B.F. W tym więc zakresie i przedmiocie nie potrzebuje ona stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej mamie.

Żądania te, tj. zarzuty modernizacyjne, były i są możliwe do pełnego zrealizowania przez organ I instancji w ramach postępowania administracyjnego w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi R., bez przeprowadzania sądowego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej matce J.Ś. Ponadto organy administracyjne pominęły B. F. przy rozpoznawaniu aspektów formalnych w toczonej sprawie, nie zobowiązując jej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej matce.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie PWINGiK z 17 maja 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 15 lutego 2023 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zarzutów złożonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi R. przez W. Ś. (działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik siostry A. Ś) oraz zobowiązaniu W. Ś do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej matce J. Ś w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by było ono dotknięte wadami uzasadniającymi jego eliminację z obrotu prawnego.

Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w rozdziale 6 k.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach niepozwalających na dalsze jego prowadzenie, które będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód.

W niniejszej sprawie podstawę prawną zawieszenia postępowania przez organ I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.

Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu.

Kluczowe dla przyjęcia, że sytuacja wymieniona w tym przepisie zaistniała, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to znaczy zarówno pozytywne, jak i negatywne dla stron zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r. II GSK 461/20 - LEX nr 3182808 i z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 - LEX nr 1367328).

W okolicznościach sprawy Sąd w pełni identyfikuje się ze stanowiskiem organu administracji II i I instancji, wg którego kluczowe dla prawidłowego rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi R. jest jednoznaczne ustalenie stron tego postępowania.

Ogólne pojęcie strony postępowania administracyjnego – na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PWINGiK - definiuje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

W okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu doznaje jednak stosownego ograniczenia w związku z ze stanowiącym materialnoprawną podstawę możliwości zgłoszenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji gruntów i budynków art. 24a ust. 9 u.P.g.k., wg którego "każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych".

Wskazane w tym przepisie ustawowe ograniczenie kręgu uprawnionych mogących składać zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w sporządzonym w wyniku modernizacji operacie opisowo - kartograficznym (do podmiotów których interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie sporządzonym w wyniku modernizacji) jest konsekwencją ogólnej zasady, wg której przymiot strony w sprawie mającej za przedmiot wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków (a więc także do operatu powstałego w wyniku modernizacji ewidencji) ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji. Wynika to z regulacji zawartej w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k., wg której w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Co do zasady rację należy przyznać stronie skarżącej co do tego, że nie w każdym przypadku kwestie związane z ustaleniem następstwa prawnego po osobie zmarłej muszą stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ani żaden inny nie wymaga, aby dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia było warunkiem wezwania spadkobierców zmarłej strony. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy są oni znani; sytuacja taka - na co wskazują akta administracyjne – zachodzi najprawdopodobniej w przedmiotowej sprawie.

Kwestie związane z ustaleniem kręgu następców prawnych nabierają jednak szczególnego znaczenia w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych (w niniejszej sprawie art. 24a ust. 9 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k.) zachodzi konieczność wykazania, że podmioty inicjujące postępowanie – jako spadkobiercy po właścicielu nieruchomości - posiadają interes prawny w złożeniu zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków sporządzonego w wyniku modernizacji. Jak wynika bowiem z w/w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k., w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości (a jedynie wyjątkowo w przypadku gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania).

W okolicznościach sprawy ma to także pośredni związek z charakterem ewidencji gruntów i budynków, która pełniąc funkcje informacyjno – techniczne rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów.

W związku z powyższym, ponieważ postępowanie w sprawie przed Starostą zainicjowane zostało przez W. Ś. (działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swojej siostry A. Ś) powołującą się na następstwo prawne po zmarłej matce J. Ś ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...], niezbędne było podjęcie działań mających na celu ustalenie następców prawnych po zmarłej. W rozpoznawanej sprawie nie było możliwe samodzielne ustalenie przez ten organ spadkobierców właściciela nieruchomości legitymujących się interesem prawnym w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji, nawet w sytuacji, gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ w opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjącej osoby fizycznej może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.

Ponieważ działania podjęte przez organ I instancji doprowadziły do ustalenia, że względem zmarłej [..] czerwca 2016 r. J. Ś nie zostało wydane postanowienie stwierdzające nabycie spadku ani nie został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia, z uwagi na konieczność zagwarantowania występowania w postępowaniu administracyjnym wszystkim uprawnionym podmiotom, a także ustalenia, czy podmioty inicjujące to postępowanie posiadają interes prawny do składania zarzutów do danych po modernizacji e.g.b. stosownie do art. 24a ust. 9 u.P.g.k., w sprawie niezbędne było zawieszenia prowadzonego postępowania oraz zobowiązanie osoby inicjującej to postępowanie do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po uwidocznionej w ewidencji zmarłej właścicielce gruntów, co do których zgłoszono zarzuty w wyniku postępowania modernizacyjnego.

Powyższe wykluczało skuteczność zarzutów skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania oraz że uprzednie ustalenie uprawnionych stron postępowania (spadkobierców po zmarłej J. Ś) nie stanowi zagadnienia wstępnego. Jako zasadny w związku z tym nie jawi się więc również argument skarżących, że Starosta zawieszając z urzędu prowadzone postępowanie uchyla się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i pośrednio przerzuca na sąd powszechny ciężar stwierdzenia nabycia spadku po J. Ś.

Nie jest również trafny zarzut co do błędnego wskazania przez Starostę w postanowieniu o zawieszeniu postępowania osób zobowiązanych do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. Ś, tj. ograniczenia tego wskazania tylko do W. Ś (działającej również jako pełnomocnik A. Ś), z pominięciem B. F..

W myśl art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wezwie stronę do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie (...). Jak wynika z akt sprawy, Starosta jako podmiot wnoszący zarzuty do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków uznał W. Ś. (działającą również jako pełnomocnik siostry A. Ś), stąd zobowiązanie tylko jej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po matce należy uznać za prawidłowe. W żaden sposób – jak trafnie stwierdził to PWINGiK - nie ogranicza to w prawie do złożenia takiego wniosku B. F.. Nie przesądza też o zasadności zarzutów dotyczących działek już obecnie stanowiących jej odrębną własność, która to kwestia nie mogła zostać wzięta pod uwagę przy wydawaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania (prawidłowość prowadzonego postępowania co do podmiotów które wniosły zarzuty oraz którym przysługiwał status strony postępowania będzie podlegać kontroli dopiero w przypadku wydania przez Starostę merytorycznego rozstrzygnięcia i wnoszenia środków odwoławczych /zaskarżenia).

Z powodów zasygnalizowanych już wyżej na tle regulacji art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k. nie mógł zostać także uwzględniony zarzut skargi wskazujący na brak zależności między zawieszeniem postępowania a możliwością wykazania w ewidencji A. Ś. jako władającej na zasadzie samoistnego posiadania działkami co do których wniesiono zarzuty "do czasu, aż kwestie własnościowe zostaną w przewidzianym trybie prawomocnie uregulowane".

Nie kwestionując prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem tych działek należy jednak wyraźnie podkreślić, że "ujawnienie w ewidencji gruntów, osób, czy też innych podmiotów, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania możliwe jest tylko wówczas gdy dla gruntów tych ze względu na brak księgi wieczystej lub zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r. I OSK 3553/18 - LEX nr 2798873). Ujawnienie w ewidencji gruntów podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania nie jest zależne wyłącznie od zbadania przesłanek posiadania samoistnego gruntu, ale również od ustalenia stanu prawnego danego gruntu. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.P.g.k., dopiero gdy nie można ustalić właścicieli gruntu można ujawnić w ewidencji władającego tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2023 r. III SA/Kr 401/23 - LEX nr 3599592). W przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie właścicieli gruntu, a sprzeczne z celem regulacji art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k. jest ujawnianie w ewidencji w zakresie wpisów podmiotowych "stanów przejściowych".

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.