Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 500/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 95
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi A. M., R. M., A. B., Ł. B., P. W., M. W., I. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 marca 2023 r., znak: SKO.41/1582/GG/2023 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie solidarnie na rzecz A. M., R. M., A. B., Ł. B., P. W., M. W., I. S. i K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2023 r., znak: SKO.41/1582/GG/2023, po rozpatrzeniu zażalenia A. B., Ł. B., P. W., M. W., A. M., R. M., I. S. i K. S. (dalej jako: "wnioskodawcy" lub "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obr. P. , gm. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1875 ha.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2023 r. A. B., Ł. B., P. W., M. W., A. M., R. M., I. S. i K. S. zwrócili się o zatwierdzenie podziału stanowiącej ich własność działki nr [...] o pow. 0,1875 ha położonej w obr. P. , gm. J. według załączonej mapy z projektem podziału, w oparciu o art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy J. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obr. P. , gm. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1875 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podział w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyjątkiem od ogólnej zasady podziału zgodnie z planem miejscowym i wobec tego może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podział na zasadach ogólnych nie jest możliwy. Rozwiązań przewidzianych w art. 95 ustawy nie można traktować w kategorii obejścia prawa. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przedmiotowa działka leży w terenie mieszkalnictwa rolniczego (MR), dla którego plan dopuszcza podział na działki nie mniejsze niż 1800 m2 w granicach terenu MR. Proponowany podział nie jest zgodny z w/w ustaleniami (§ 3 ust. 1.5 pkt 1 planu), bowiem nowoprojektowane działki mają powierzchnię mniejszą od wyżej wskazanej. Odnosząc się do warunków podziału określonych art. 95 pkt 1 ustawy, organ wskazał, iż obecny kształt i wielkość działki, a także jej dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury umożliwiają prawidłowe korzystanie z usytuowanych na niej budynków mieszkalnych. Zabudowa działki spełnia wszelkie warunki do "koniecznej" obsługi budynków mieszkalnych. Wydzielenie działek w znaczeniu "wystarczającym", a nie "koniecznym" do obsługi budynku mieszkalnego, może prowadzić do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenie zagęszczenia zabudowy, wbrew ustaleniom planu, co niewątpliwie miałoby miejsce w przedmiotowej sprawie.

W wyniku odwołania A. B., Ł. B., P. W., M. W., A. M., R. M., I. S. i K. S. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obr. P. , gm. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1875 ha.

Organ odwoławczy, odwołując się do przepisów art. 93 ust. 1 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, że art. 95 ustawy stanowi zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwiać może odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w treści art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można dokonać, gdy plan miejscowy istnieje, albo jeżeli planu miejscowego nie ma. W obu jednak wypadkach podział może nastąpić tylko gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie. Przepis art. 95 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od ogólnej zasady podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu i dotyczy sytuacji, gdy dokonanie podziału nieruchomości w sposób zgodny z ustaleniami planu jest niemożliwe, a podział jest dokonywany w celu wskazanym tym przepisem. Czyli, aby mógł mieć zastosowanie art. 95 muszą zaistnieć dwie przesłanki: 1) musi istnieć podstawa podziału nieruchomości wymieniona w art. 95 pkt 1-8; 2) nie ma możliwości dokonania podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Organ ma zatem obowiązek dokonać każdorazowo kontroli i zbadać czy istnieją przesłanki z art. 95 ustawy oraz czy istnieje możliwość podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu czy też nie.

Jak stwierdził organ w rozpoznawanej sprawie wnioskowana do podziału działka nr [...] o pow. 0,1875 ha jest działką budowlaną przeznaczoną w planie miejscowym (uchwała Rady Gminy J. z dnia 12 grudnia 2000 r. nr [...]) pod zabudowę zagrodową (MR). Zgodnie z w/w planem, dla obszaru MR dopuszczono podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1800 m2 w granicach terenu MR. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe dokonanie podziału w/w nieruchomości w oparciu o plan miejscowy, bowiem objęta podziałem działka (przed podziałem) nieznacznie jedynie przekracza normatyw powierzchniowy dla obszaru MR, zaś po jej podziale nowowydzielone działki miałyby powierzchnię 0,0524 ha, 0,0445 ha, 0,0453 ha i 0,0453 ha. Jedyną możliwością byłby podział w/w nieruchomości, niezależnie od ustaleń planu, w trybie art. 95 ustawy. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi współwłasność ułamkową (udział po [...]) wnioskodawców. Na działce tej posadowione są cztery budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej (2x2). Ich posadowienie nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę. W wyniku przedmiotowego podziału miałyby powstać cztery działki: nr [...] o pow. 0,0524 ha, nr [...] o pow. 0,0445 ha, nr [...] o pow. 0,0453 ha i nr [...] o pow. 0,0453 ha (na każdej z nich miałby znajdować się jeden budynek mieszkalny). Pozornie, w badanej sprawie występują zatem przesłanki z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków). Podział w powyższym trybie nie jest jednak możliwy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że jakkolwiek w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której objęta podziałem nieruchomość jest nieruchomością zabudowaną czterema budynki mieszkalnymi, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, stanowiącą współwłasność ułamkową wnioskodawców (po %), to nie została spełniona przesłanka niezbędności (konieczności), o której mowa w w/w przepisie. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie konieczność wydzielenia wraz z budynkiem działki nie zachodzi, bowiem dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu umożliwia współwłaścicielom nieruchomości korzystanie z budynków mieszkalnych, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tymi obiektami budowlanymi, czego dowodzi w sposób oczywisty fakt, że budynki te, w takim właśnie stanie geodezyjnym terenu, wybudowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z 2020 r. (okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana i wynika z pisma organu I instancji z dnia 30 marca 2023 r.).

Nadto organ odwoławczy podniósł, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości niezależnie od ustaleń planu, gdzie dla gruntu MR przewidziano normatyw min. 1800 m2, prowadziłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planu miejscowego. To z kolei zmierzałoby do obejścia prawa. Interpretacja art. 95 ustawy nie może więc prowadzić do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zwrócić należy również uwagę na to, że budowa budynków mieszkalnych na przedmiotowej działce zrealizowana została na podstawie pozwoleń na budowę z dnia z dnia 25 czerwca 2020 r. (informacja pochodząca od organu I instancji - vide pismo z dnia 30 marca 2023 r.), to jest pod rządami w/w planu zagospodarowania przestrzennego (skarżący błędnie podają inny plan miejscowy, którym nie została objęta przedmiotowa działka), który wprowadził dla terenu MR ograniczenia obszarowe, dopuszczając podział na działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 1800 m2. Okoliczność ta (brak możliwości podziału na działki mniejsze niż 1800 m2) musiała być inwestorowi znana. Przyjąć zarazem należy, iż okoliczność powyższa znana była również skarżącym w dacie nabycia od inwestora przedmiotowej nieruchomości zabudowanej (nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło w 2021 r.). Wnioskowany zatem podział nie służy realizacji przewidzianego ustawą celu (przewidzianego dla sytuacji nadzwyczajnych), o którym mowa w art. 95 ust. 1 ustawy. Zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości prowadziłoby wprost do obejścia miejscowego, będącego prawem miejscowym, który w niniejszej sprawie dla terenu o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową (MR) przewiduje odpowiedni normatyw 1800 m2, znacznie wyższy niż powierzchnia nowoprojektowanych działek budowlanych (524 m2, 445 m2, 453 m2 i 453 m2). W takiej sytuacji wystąpienie obecnie przez skarżących z żądaniem podziału nieruchomości w trybie art. 95 ust. 1 ustawy uznać należy za niepodlegające ochronie działanie, mające na celu obejście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por, prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 767/21). Z uwagi na powyższe, niedopuszczalne jest zatwierdzeni podziału przedmiotowej nieruchomości, w trybie oderwanym od ustaleń planu, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny nieruchomości został sztucznie wykreowany, tak aby, spełniają! przesłankę z art. 95 pkt 1 ustawy, mógł obejść ustalenia obszarowe obowiązującego planu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez A. B., Ł. B., P. W., M. W., A. M., R. M., I. S. i K. S..

W skardze decyzji zarzucono:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że unormowanie z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji nieruchomości o powierzchni 0,1875 ha, dla której plan miejscowy dla terenów przeznaczonych częściowo pod zabudowę zagrodową (MR) dopuszcza podział nowowydzielonych działek o powierzchni nie mniejszej niż 1800 m2 w granicach terenu MR i wniesieniu wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości skutkuje stwierdzeniem odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości podczas gdy prawidłowo interpretowane i stosowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że w takiej sytuacji jest możliwe zatwierdzenia podziału nieruchomości na następujące nowo utworzone działki gruntu: nr [...] o pow. 0,0524 ha, nr [...] o pow. 0,0445 ha, nr [...] o pow. 0.0453 ha, nr [...] o pow. 0,0453 ha;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niezbyt dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co spowodowało poczynienie częściowo niepełnych, a częściowo błędnych ustaleń faktycznych;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie odwołującemu się niezbędnych wyjaśnień i pouczeń co do możliwości podziału nieruchomości, w ten sposób, iż wnioskodawca nie został należycie poinformowany o przysługujących mu prawach i obowiązkach oraz możliwości podziału nieruchomości co skutkowało naruszeniem zasady zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazane było uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż zaskarżona decyzja Wójta Gminy J. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu, który z uchwalonych przez Radę Gminy Jastków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje obecnie stan prawny nieruchomości objętej podziałem, tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie P., gmina J..

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gmina J..

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n."), w tym przede wszystkim art. 95 pkt 1 tej ustawy.

Zgodnie z ogólną reguła wyrażoną w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

W ramach wyjątku od tej zasady art. 95 pkt 1 u.g.n. stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

Z powyższych przepisów wynika, że przy podziale nieruchomości podstawową zasadą jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Badanie zgodności podziału z planem miejscowym nie jest niczym innym jak swoistego rodzaju interpretacją planu miejscowego.

Z tych też względów przy podziale nieruchomości podstawowe znaczenie ma ustalenie czy dla objętej podziałem nieruchomości został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie są ustalenia tego planu miejscowego, albowiem zgodność podziału z planem miejscowym będzie zachodziła wtedy, gdy przedstawiony projekt podziału nie będzie naruszał zapisów planu.

W sprawie organy obu instancji zaniechały należytego wyjaśnienia, który z uchwalonych przez Radę Gminy Jastków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje aktualnie stan prawny nieruchomości objętej podziałem - działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie P., gmina J..

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie wskazano aktu prawa miejscowego, którym uchwalono lub zmieniono przeznaczenie i sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. W decyzji pierwszoinstancyjnej przytoczono jedynie treść określonych postanowień planu miejscowego, bez jakiegokolwiek oznaczenia uchwały Rady Gminy J., którą uregulowano to zagadnienie.

W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano natomiast, że wnioskowana do podziału działka nr [...] o pow. 0,1875 ha jest działką budowlaną przeznaczoną w planie miejscowym (uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]) pod zabudowę zagrodową (MR).

We wniesionym odwołaniu zakwestionowano takie ustalenia i podniesiono, że wbrew twierdzeniom Wójta Gminy J. plan miejscowy dla terenów przeznaczonych częściowo pod zabudowę zagrodową (MR) dopuszcza podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 1800 m2 w granicach terenu MR albowiem rzekome zapisy § 3 ust. 1.5. pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jastków dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (MR) obecnie nie obowiązują, zaś zdaniem skarżących obowiązuje § 19 ust. 2 pkt 12 Uchwały NR XLIV/319/2018 Rady Gminy Jastków z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jastków - część I - obszary położone w obrębach geodezyjnych: J. - P. , P. , P. , P. i J. .

Organ odwoławczy, powołując się na pismo organu I instancji z dnia 30 marca 2023 r., stwierdził jedynie, że skarżący błędnie podają inny plan miejscowy, którym nie została objęta przedmiotowa działka.

W ocenie Sądu tego rodzaju stwierdzenie nie może zostać uznane za należyte wyjaśnienie i rozpatrzenie tej kwestii.

Po pierwsze zauważyć należy, że pismo organu i Instancji z dnia 30 marca 2023 r. zatytułowane jako "uzupełnienie akt sprawy" (k.23 akt administracyjnych organu II instancji) oraz wskazane w nim okoliczności nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji oraz ustaleń, których organ powinien dokonać w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, a jego funkcją jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, w tym w szczególności wskazanie ustaleń faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia

Po drugie tego rodzaju pismo organu I instancji nie mogło zastępować własnych ustaleń organu odwoławczego i zwalniać organu II instancji od obowiązku samodzielnego wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozstrzygając w sprawie podziału nieruchomości organ musi wszechstronnie rozważyć czy i z jakich przyczyn w okolicznościach danego przypadku dokonanie podziału nie jest możliwe.

Obowiązek taki odnosi się również do rozpoznającego odwołanie organu II instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien nie tylko wyczerpująco odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym tych odnoszących się do kwestii obowiązywania na spornym terenie poszczególnych planów miejscowych, ale przede wszystkim dokonać samodzielnego ustalenia i oceny wszystkich okoliczności istotnych dla dokonania podziału nieruchomości, w tym także tych dotyczących zakresu obowiązywania poszczególnych planów miejscowych uchwalonych na tym obszarze przez Radę Gminy Jastków.

Własnych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dokonać tym bardziej, że dotyczące tej kwestii ustalenia organu I instancji miały charakter szczątkowy i zostały zakwestionowane przez stronę we wniesionym odwołaniu, a więc stały się w sprawie istotną okolicznością sporną.

Za niewystarczające uznać należy tu oparcie się przez Kolegium jedynie na piśmie organu i Instancji z dnia 30 marca 2023 r. albowiem ustaleń, która z kilku uchwalonych przez Radę Gminy Jastków uchwał dotyczących planów miejscowych i ich zmian reguluje obecnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu objętego podziałem dokonać należało w oparciu o treść poszczególnych planów miejscowych, a więc zarówno z uwzględnieniem części tekstowej planu, jak również i jego części graficznej – rysunku planu. Przy tego rodzaju wątpliwościach szczególnie istotna jest część graficzna – rysunek planu albowiem to on zazwyczaj określa granice uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego.

Z przywoływanej w skardze uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2018 r., która według twierdzeń skarżących normuje przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętej podziałem działki, wynika, że dokonana tym aktem zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. – część I – dotyczy obszarów położonych w obrębach geodezyjnych: J. - P. , P. P. , P. i J. , w granicach zgodnych z rysunkiem planu (załączniki nr od 1.1 do 1.20) (§ 1 ust 2 uchwały).

Co do zasady zatem przedmiotową uchwałą objęto również teren obrębu, w ramach którego usytuowana jest działka objęta podziałem, tj. obręb P..

Z postanowienia tego wynika także, że granice dokonanej uchwałą zmiany planu miejscowego określono na rysunku planu, w załącznikach nr od 1.1 do 1.20.

W aktach sprawy brak jest rysunku planu, stanowiącego załączniki nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.11, 1.12, 1.13, 1.14, 1.15, 1.16, 1.17, 1.18, 1.19, 1.20 do uchwały.

Z akt sprawy nie wynika również, by organ odwoławczy zapoznał się z rysunkiem planu stanowiącym integralną część uchwały Nr XLIV/319/2018 Rady Gminy Jastków z dnia 23 marca 2018 r.

Bez analizy treści rysunku planu będącego częścią uchwały nie sposób jest stwierdzić, czy dokonaną uchwałą Nr XLIV/319/2018 zmianą planu miejscowego objęto także nieruchomość podlegającą podziałowi, a więc w istocie nie można rozstrzygnąć czy aktualne przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [...] określa nadal uchwała Nr XVI/118/2000 Rady Gminy Jastków z dnia 12 grudnia 2000 r., czy też uchwała Nr XLIV/319/2018.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tej okoliczności, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dostrzega przy tym, że uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc, że ma w istocie status przepisu prawa, które co do zasady – w myśl paremii iura novit curia – powinno być znane sądowi.

O ile jednak opublikowana została część tekstowa uchwały Nr XLIV/319/2018 to brak jest części graficznej – rysunku planu stanowiącego załączniki nr od 1.1 do 1.20.

Brak opublikowania części graficznej – rysunku planu uchwały Nr XLIV/319/2018 uniemożliwia samodzielne ustalenie przez Sąd czy uchwałą Nr XLIV/319/2018 objęto także działkę nr [...], o ile rzecz jasne dokonywanie takich ustaleń przez sąd administracyjny w miejsce organu można by uznać za dopuszczalne.

Co do zasady bowiem ustaleń takich powinny dokonać organy rozstrzygające sprawę, w tym również rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy zaniechał należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności związanych z ustaleniem, który z uchwalonych przez Radę Gminy Jastków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje obecnie stan prawny nieruchomości objętej podziałem, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które warunkowały możność przyjęcia, że wnioskowany przez skarżących podział jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ naruszył też przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Organ musi wszechstronnie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a rezultat powyższych rozważań musi zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji i rozstrzygnięcie czy wydana decyzja nie narusza prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W sprawie organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego wadliwie - przedwcześnie stosując w sprawie art. 95 pkt 1 u.g.n. Naruszenie prawa materialnego miało tu jednak charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości dokonania podziału nieruchomości, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W zakończeniu powyższych rozważań należy zauważyć, że otwartym zagadnieniem pozostaje to czy ocena prawna zastosowana przez organy nie byłaby taka sam także w sytuacji, gdyby ustalono, że przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania działki nr [...] reguluje wskazywana przez skarżących uchwała Nr XLIV/319/2018, a nie uchwała Nr XVI/118/2000.

Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy jednakże, że ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, muszą być jednoznaczne i konkretne.

Nie mogą one mieć charakteru ewentualnego, czy też spekulatywnego.

W tego rodzaju sprawie organ musi jednoznacznie ustalić czy i jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu. Następnie zaś w odniesieniu do ściśle oznaczonych i konkretnych postanowień tego planu musi ocenić, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie.

W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ustaleń oraz rozważań zabrakło.

Brak tego rodzaju ustaleń sprawia również, że za przedwczesne i zbędne należy uznać na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem II instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wadliwości w zakresie ustalenia, który z uchwalonych przez Radę Gminy Jastków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje aktualnie stan prawny nieruchomości objętej podziałem, tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie P., gmina J..

Organ w pierwszej kolejności ustali zatem, który z uchwalonych przez Radę Gminy Jastków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje aktualnie stan prawny nieruchomości objętej podziałem.

W tym celu organ dokona analizy tak części tekstowej, jak i graficznej wchodzących w grę uchwał w przedmiocie zmiany planu miejscowego, mając na uwadze, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji Rada Gminy Jastków dokonała kolejnej zmiany części tekstowej uchwały nr XVI/118/2000 (uchwała Nr LIV/461/2023 Rady Gminy Jastków z 30 czerwca 2023 r.)

W dalszej kolejności, w odniesieniu do ściśle oznaczonych i konkretnych postanowień obowiązującego aktualnie planu miejscowego organ oceni, czy proponowany przez wnioskodawców projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Organ powinien także ocenić czy i jakie znaczenie dla możliwości podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n. ma to, że ze złożonych do akt administracyjnych odpisów ksiąg wieczystych wynika, że na objętej podziałem nieruchomości doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali, a więc ustanowienia nieruchomości lokalowych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżących składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.21 akt sądowych) oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).