Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 397/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 200
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "P" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.GN/4160/2/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr GN.6840.23.2014/2022 Burmistrz Miasta i Gminy N. orzekł o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 11,2500 ha położonej w miejscowości S. gm. N. oraz prawa własności obiektów trwale z grantem związanych.

W uzasadnieniu podano, że powyższa nieruchomość, dla której księgę wieczystą nr [...] prowadzi Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych w N. stanowi własność gminy N.. Prawo własności gminy N. potwierdzone zostało decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. SN.VII.JK.7723-1-274-10, decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeń z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn.. KKU-185- 10, wyrokiem Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. I Sa/Wa/1192 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1091/12. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. PKP [...] Spółka Akcyjna zwróciła się o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych uzasadniając, że prawo zarządu przedmiotową nieruchomością na rzecz PKP S.A potwierdzone zostało w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. G-8226/5/a/87. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w w/w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosku gminy N. z dnia 30 marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 grudnia 1987 r. znak G- 8226/5/a/87 oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 lutego 1989 r. znak G-8226/15/a/89 dotyczących ustalenia opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem państwowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu 3 września 2021 r. wydało decyzję o sygn. SKO.GN/4160/801/2011 o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 grudnia 1987 r. znak G-8226/5/a/87 oraz decyzję o sygn. SKO.GN/4160/802/2011 o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 15 lutego 1989 znak G-8226/5/a/89. Następnie Kolegium uchyliło w/w decyzję z dnia 3 września 2021 r. i umorzyło postępowania w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N.. Do umorzenia postępowania doszło na skutek upływu terminu stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W zakresie analizy przesłanek stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów na podstawie art. 200 u.g.n. wskazano, że wnioskodawca winien wykazać, że dysponował prawem zarządu nieruchomością. Podniesiono, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, póz. 99 z późn. zm.) dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zarząd nie mógł powstać w sposób dorozumiany. Samo posiadanie nieruchomości przez Przedsiębiorstwo PKP, nie dowodzi zaś uprawnień do nieruchomości - istnienia prawa zarządu. Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, to oznacza, ze nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnorzeczowym do użytkowania tego mienia. Podkreślono, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93 OSNCP 1994/2 poz. 27). Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca nie legitymował się decyzją stwierdzającą prawo zarządu. Organ podkreślił, że niesłuszne jest również stanowisko Wnioskodawcy, że skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do Wnioskodawcy. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania łub zarządu (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 5 sierpnia 1998 r. I SA 1988/97). Jak natomiast przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzjach z dnia 3 grudnia 2021 r., wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu zarządu nieruchomości w sytuacji, gdy taki zarząd nie istniał zaliczyć należy do rażącego naruszenia przepisów materialnoprawnych.

Podano również, że tytuł prawny Wnioskodawcy do nieruchomości nie wynika również z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskie z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jednolity: Dz. U. z 1948 r. Nr 42, póz. 312) lub art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138). Podkreślono, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego wnioskodawcy oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. A co do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo - odbiorczego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Zwrócono również uwagę, że uprawnień do nieruchomości wnioskodawca nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami -grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają jednak komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy o komercjalizacji, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. K. 30/2003 (OTK ZU 2005/4A póz. 35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Powyższe ustalenia zostały poczynione także w toku prawomocnie zakończonego postępowania toczącego się trybie art. 5 ust. l pkt lustawy komunalizacyjnej w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Niepołomice, tj. w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lipca 2010 r., znak: SN. VIIJK.7723-1-274-10, decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dnia 11 kwietnia 2011 r., Nr KKU - 185/10, wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 119211, wyroku NSA z dnia 22 listopada 2013 r., I OSK 1091/12.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. zarzucając, iż w odniesieniu do działki objętej postępowaniem wydane zostały decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu, potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Zakwestionowana została skuteczność przedmiotowych decyzji, które na mocy § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowią wystarczający (samodzielny) dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, iż w tym trybie można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości zostało ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. Podniesiono, że nie sposób wyjaśnić, w jaki sposób można przesądzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Wydaje się, że niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. l pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Odwołującej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Odwołującą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Zarzucono, że Organ dopuścił się zarówno naruszenia przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, z których wynika obowiązek stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu nieruchomością w przypadku istnienia dowodów wskazanych w tych przepisach. Oświadczenie składane w trybie art. 75 k.p.a. jest wystarczające do stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy niniejsze postępowanie. Nic było natomiast podstaw do przyjęcia, że powołane przez PKP SA dowody nie są wystarczające dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu albo innego tytułu prawnego do nieruchomości uzasadniającego stwierdzenie nabycia przez PKP SA prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Podniesiono, że jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 3397/15, grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane w zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni PKP SA dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskiwania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu. Bez względu więc na to, czy Skarżący legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. O tym, że ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, póz. 948 z późn. zm.). Wymieniony przepis -przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.GN/4160/2/2023, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2021 r. 1899) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium podkreśliło, iż aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Ponadto zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12).

W rozpatrywanej sprawie nie istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu spornej nieruchomości gruntowej. Niesłuszne jest stanowisko Wnioskodawcy, iż skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do Wnioskodawcy. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania łub zarządu (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 5 sierpnia 1998 r. I SA 1988/97). Wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu zarządu nieruchomości w sytuacji, gdy taki zarząd nie istniał zaliczyć należy do rażącego naruszenia przepisów materialnoprawnych. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uprawniał organu administracji do ustalenia decyzją administracyjna opłaty rocznej za grunt, który był jedynie posiadaniu faktycznym ówczesnego przedsiębiorstwa państwowego. Pomimo że postępowanie w sprawie decyzji ustalających roczną opłatę z tytułu zarządu gruntem państwowym toczące się przed Kolegium zostało umorzone, powyższy wniosek należy uznać za aktualny.

W trakcie prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania Kolegium zwróciło się do Polskich Kolei Państwowych w W. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. o przesłanie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej, że na dzień 15 lutego 1989 r., że po stronie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. istniało prawo zarządu do działki [...] położonej w S., a w szczególności do przedłożenia: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości zawartej za zgodą organu, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem l sierpnia 1985 r. Dodatkowo Kolegium, zwróciło się do Wydziału Skarbu Państwa Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o nadesłanie uzyskanych w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę N. prawa własności działki numer [...] wyników kwerendy przeprowadzonej na okoliczność istnienia dokumentów wskazujących na przekazanie w użytkowanie (zarząd) przez Polskie Koleje Państwowe w/w nieruchomości. Nie odnaleziono jednak dokumentów dotyczących przekazania w użytkowanie PKP w/w nieruchomości. Ponadto Kolegium zwróciło się do Archiwum Akt Nowych o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących przekazania działki nr [...] w użytkowanie PKP lub innych dokumentów dotyczących przekazania PKP w/w nieruchomości w zarząd. W odpowiedzi Archiwum Akt Nowych w Warszawie poinformowało, że w posiadanym zasobie nie odnaleziono dokumentów dotyczących przekazania działki nr [...] w użytkowanie (zarząd) PKP. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie istniała decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd.

Samo oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. omawianego prawa zarządu. Skoro nie wykazano istnienia w przeszłości dokumentu przekazującego w zarząd przedmiotową działkę nr [...], fakt istnienia zarządu nie może być wykazany w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez oświadczenie strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w W. zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawcach dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo istnienia decyzji o ustaleniu opłat.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odniesieniu do działki objętej postępowaniem wydane zostały decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu, potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Zakwestionowana została skuteczność przedmiotowych decyzji, które na mocy § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowią wystarczający (samodzielny) dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, iż w tym trybie można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości zostało ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. Nie sposób wyjaśnić w jaki sposób można przesądzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Wydaje się, że niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. Grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane w zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni PKP SA dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskiwania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu. Bez względu więc na to, czy Skarżący legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie wymaga zaznaczenia, że zgodnie z wymienionym w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisem art. 200 u.g.n. - o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Istotnym warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było zatem posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z jego brzmieniem organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Nadto zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Ponadto zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12).

Zatem w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie prawidłowy jest pogląd skarżonych organów i ich ocena prawna, iż w rozpatrywanej sprawie nie istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu spornej nieruchomości. Niesłuszne jest przy tym stanowisko Wnioskodawcy, iż skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do Wnioskodawcy. W tej kwestii także wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania łub zarządu (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 5 sierpnia 1998 r. I SA 1988/97). Ponadto skoro zarząd nie istniał to wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu zarządu nieruchomości w sytuacji, należy do rażącego naruszenia przepisów materialnoprawnych. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uprawniał organu administracji do ustalenia decyzją administracyjna opłaty rocznej za grunt, który był jedynie posiadaniu faktycznym ówczesnego przedsiębiorstwa państwowego.

W trakcie prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania Kolegium zwróciło się do Polskich Kolei Państwowych w W. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. o przesłanie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej, że na dzień 15 lutego 1989 r., że po stronie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. istniało prawo zarządu do spornej działki, a w szczególności do przedłożenia decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości zawartej za zgodą organu, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Dodatkowo Kolegium, zwróciło się do Wydziału Skarbu Państwa Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o nadesłanie uzyskanych w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę N. prawa własności spornej działki wyników kwerendy przeprowadzonej na okoliczność istnienia dokumentów wskazujących na przekazanie w użytkowanie (zarząd) przez skarżącą w/w nieruchomości. Nie odnaleziono jednak dokumentów dotyczących przekazania w użytkowanie PKP w/w nieruchomości. Ponadto Kolegium zwróciło się do Archiwum Akt Nowych o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących przekazania działki w użytkowanie PKP lub innych dokumentów dotyczących przekazania PKP w/w nieruchomości w zarząd. W odpowiedzi Archiwum Akt Nowych w Warszawie poinformowało, że w posiadanym zasobie nie odnaleziono dokumentów dotyczących przekazania działki w użytkowanie (zarząd) PKP. Przeprowadzone postępowanie zatem wykazało, że nie istniała decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd.

Podkreślić przy tym należy, że skoro istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można domniemywać, to o bycie tego prawa nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani też wykorzystywanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, ani też samo faktyczne władanie przez PKP takim gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2018 r., sygn. II SA/Kr 754/18). W efekcie stwierdzić trzeba, że skoro nie wykazano istnienia w przeszłości dokumentu przekazującego w zarząd przedmiotową działkę, fakt istnienia zarządu nie może być wykazany w oparciu o stwierdzenie, że poprzednicy prawni PKP SA dysponowali swoistym tytułem prawnym do nieruchomości i tym samym nie mieli oni obowiązku uzyskiwania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Nieuprawnione jest też stanowisko, iż bez względu więc na to, czy skarżący legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, w tym decyzjami ustalającymi opłaty, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Orzecznictwo sądowe wskazuje wprawdzie na posiłkowość takich decyzji jak dotyczące opłat, ale musi z przeprowadzonego postępowania wynikać, że był ustanowiony zarząd, a jedynie dokumenty stwierdzające taki stan prawny zaginęły, co nie zachodzi w kontrolowanym postępowaniu. Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie spornych w sprawie decyzji ustalających opłaty, to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA, podobnie wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1019/13, LEX nr 1498052). Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. I SA/Wa 1833/17).

Podkreślenia przy tym wymaga, że z pisma z 30.11.1987r. (k. 68 t. 1 akt adm.) wprost wynika, iż zarządu nigdy nie było ustanowionego. A zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, konsekwencją braku możliwości wykazania się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie przewidzianej prawem jest odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych uchwałach, że zarząd nie może być dorozumiany, a prawna podstawa istnienia zarządu wykazana w postępowaniu w sposób pewny.

Również wbrew zarzutom skargi organy podjęły wymagane próby odnalezienia decyzji o przekazaniu w zarząd, jak wyżej wskazano, zatem w ocenie Sadu, organy prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu. Wobec powyższego należy skonkludować, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego. Przeciwnie, organy wydały właściwe decyzje, oparte o prawidłowo ustalony stan faktyczny i poprawnie zinterpretowane normy prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.