Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 2022/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51, art. 66, art. 68, art. 73
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.285.2023.ZS w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2023 r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 7 lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

PINB nakazał E. N. (dalej "Skarżąca"), właścicielce budynku przy ul. [...] T., na działkach nr 1. i 2., wykonanie w terminie do 31 grudnia 2023 r. robót budowlanych polegających na:

1) usunięciu gruntów zawałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsca zapadliska usytuowanego na działce nr 1.i 2. i szkód powstałych w budynku przy ul. [...] T.;

2) wypełnieniu kruszywem mineralnym wykopów w obrębie leja;

3) wykonaniu robót rozbiórkowych elementów ww. budynku, które uległy zawaleniu oraz stanowiących zagrożenie i koniecznych do rozebrania, opisanych przez autorów ekspertyzy i jej uzupełnieniach (ekspertyzy technicznej wraz z jej uzupełnieniami, opracowanej przez dr hab. inż. I. B., mgr inż. S. R., T. S., mgr inż. A. S. i mgr inż. A. J.);

4) wykonaniu zabezpieczenia i wzmocnienia elementów ww. budynku, będących według autorów ekspertyzy i jej uzupełnieniach jako stabilnych i w dobrym stanie technicznym (ekspertyzy technicznej wraz z jej uzupełnieniami, opracowanej przez dr hab. inż. I. B., mgr inż. S. R., T. S., mgr inż. A. S. i mgr inż. A. J.).

Nakazane w pkt 1 i 2 decyzji roboty powinny być wykonane zgodnie z dokumentacją geologiczno-górniczą lub ekspertyzą geologiczno-górniczą Zakładu [...] w K. z 7 września 2021 r., w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonywanymi robotami, wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane.

Roboty wskazane w pkt 3 i 4 decyzji należy prowadzić w oparciu o projekt rozbiórki i wzmocnienia opracowany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawę prawną decyzji Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w lipcu 2021 r. w sprawie stanu technicznego budynku restauracji przy ul. [...] T. na działkach nr 1. i 2. Postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli 5 lipca 2021 r. zapadliskami utwardzonego terenu w T. przy ul. [...] [...]. Jedno z zapadnięć znajduje się przy ścianie wschodniej restauracji na działce nr 1. przy granicy z działką nr 2.Na elewacji budynku widoczne są pęknięcia wykonanej warstwy ocieplenia na wysokości nadproży okiennych oraz wybrzuszenia płyt styropianowych przy przyziemiu. Długość widocznego ugięcia pasa drogowego wynosi około 5 m. Powyższe zjawisko świadczy o obsunięciu się w dół fragmentu ściany, prawdopodobnie w związku z ubytkiem mas ziemnych pod fundamentem budynku i pod pasem drogowym ul. [...]. Podobne zjawisko, tylko związane z ugięciem posadzki występuje w pomieszczeniu restauracji przylegającym do osuniętej ściany. Występuje też zarysowanie obudowy ściany z płyt g-k przy lewym górnym narożniku okna.

Decyzją PINB z 5 lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 p.b., nakazano Skarżącej wyłączenie z użytkowania budynku restauracji z uwagi na widoczne uszkodzenia budynku spowodowane uzasadnionym podejrzeniem wymycia gruntu m. in. pod pasem drogowym ul. [...] i pod budynkiem restauracji.

Podczas czynności kontrolnych w dniach 26-27 lipca 2021 r. ujawniono, iż istniejące przy budynku restauracji przy ul. [...] zapadlisko powiększyło się i pogłębiło. W konsekwencji doszło m. in. do dalszego obniżenia się ściany wschodniej budynku, jej odchylenia od pionu, wybrzuszania się warstwy ocieplenia oraz pękania filarków międzyokiennych. Natomiast 27 lipca 2021 r. stwierdzono jeszcze większe i głębsze zapadlisko co doprowadziło m. in. do częściowego zawalenia się spękanych ścian budynku w miejscu największego zagłębienia, wypadnięcia okna i załamania dachu.

W toku postępowania pozyskano dowody w postaci m. in.: książki obiektu budowlanego z 6 maja 2021 r.; protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego, sprawności technicznej i wartości użytkowej budynku; opinii budowlanej z 5 listopada 2021 r. pt. "Opinia budowlana – Analiza i ocena przyczyn i skutków zdarzenia i zawalenia się ściany nośnej budynku wraz ze wskazaniem działań naprawczych"; opinii uzupełniającej z 10 maja 2022 r. pt. "Analiza i ocena przyczyn i skutków zdarzenia i zawalenia się ściany nośnej budynku wraz ze wskazaniem działań naprawczych"; ekspertyzy geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r. sporządzonej przez Zakład [...]; ekspertyzy techniczno-budowlanej z czerwca 2022 r. na okoliczność oceny stanu technicznego obiektu lokalu gastronomicznego w T., po zawaleniu wschodniej ściany nośnej w wyniku powstania wielu zapadlisk w obszarze wpływu oddziaływań na obiekt; uzupełnienia ekspertyzy techniczno-budowlanej z października 2022 r.; drugiego uzupełnienia ekspertyzy techniczno-budowlanej z marca 2023 r.

PINB wyjaśnił, że w związku z opracowaniami i ekspertyzami złożonymi w ramach postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku restauracji oraz w ramach postępowania dotyczącego stanu technicznego pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) w sąsiedztwie działek 5 i 4 oraz utwardzonego terenu działki nr 1, wydał decyzję biorąc pod uwagę argumentację osób opracowujących te opracowania i ekspertyzy, w tym opinię Zakładu [...] w K. (dalej "GIG") z 7 września 2021 r.

Postanowieniem z 5 lipca 2022 r., nr [...] PINB odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej w sprawie dopuszczenia dowodu z materiału źródłowego do protokołu badań kanalizacji z 26 czerwca 2021 r. i 30 lipca 2021 r. w postaci filmu DVD na okoliczność stanu technicznego kanalizacji ul. [...]. Zdaniem PINB wskazane dowody dotyczą stanu technicznego kanalizacji, a nie przedmiotu postępowania, tj. budynku restauracji.

Z kolei postanowieniem z 3 października 2022 r., nr [...] PINB odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej w sprawie dopuszczenia dowodu z badań grawimetrycznych wraz z wnioskami z tych badań wskazując, że wnioskowane badanie nie jest związane z przedmiotem postępowania.

Po analizie zgromadzonej dokumentacji Organ pierwszej instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku dokładnego wyjaśniania skali wpływu poszczególnych przyczyn wskazanych przez ekspertów na stan techniczny obiektu, czy ustalania osób winnych i odpowiedzialnych za ten stan. Przyczyny te mają jedynie znaczenie dla ustalenia rodzaju i zakresu nakładanych na dane podmioty obowiązków. Organy nadzoru budowlanego winny przed zastosowaniem regulacji art. 66 p.b. mieć pewność, że wykonanie nałożonych obowiązków doprowadzi do skutecznego i w miarę trwałego skutku, a nie jedynie do chwilowej poprawy stanu technicznego obiektu.

PINB zaznaczył, że działając w trybie art. 66 p.b. nie miał obowiązku uzgadniania nakazu z konserwatorem zabytków, co jednak nie zwalnia właściciela z obowiązku uzyskania pozwolenia przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku.

Jednocześnie Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 5 lipca 2022 r., nr [...] nakazał Gminie T. (dalej "Gmina" lub "Uczestniczka postępowania") wykonanie określonych robót budowlanych w miejscach zapadlisk na terenie działek nr 1, 2. i 3. przy ul. [...] w T., oznaczonych w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r. symbolami B, C i D.

W odwołaniu od decyzji PINB z 7 lipca 2023 r. nr [...] Skarżąca zarzuciła, że postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie katastrofy budowlanej związanej z zapadnięciem się budowli, tj. ulicy [...] w kilku miejscach, jak również budynku przy ul. [...]. Z przedłożonej przez Skarżącą opinii budowlanej z 5 listopada 2021 r. wynika bowiem, że przyczyną zapadnięcia się gruntu w poziomie posadowienia budynku restauracji jest proces wypłukiwania gruntu. Wypłukiwanie gruntu odbywało się od strony ulicy [...] bezpośrednim sąsiedztwie budynku restauracji, tj. zapadliska "A". Bezpośrednią przyczyną wypłukiwania gruntu z poziomu posadowienia budynku restauracji, a tym samym zdarzenia w postaci zawalenia się zewnętrznej wschodniej ściany nośnej budynku restauracji wraz ze zniszczeniami towarzyszącymi była awaria/awarie, tj. uszkodzenie systemu kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ciągu ul. [...]. Awarie te uaktywniły zjawisko sufozji gruntu w poziomie posadowienia budynku. Pośrednią zaś przyczyną zapadliska i zapadnięcia ściany nośnej budynku było dopuszczenie do ruchu transportu ciężkiego związanego z obsługą inwestycji drogowej, które doprowadziło do przyspieszenia i pogłębienia zjawisk degradujących istniejące ciągi kanalizacyjne. Wiek i stan techniczny budynku charakteryzujący go do dnia wystąpienia ww. zdarzenia nie przyczynił się do jego wystąpienia. Biorąc pod uwagę terminarz zdarzeń to zawalenie się zewnętrznej wschodniej ściany nośnej budynku restauracji wraz ze zniszczeniami towarzyszącymi jest katastrofą budowlaną.

Zdaniem Skarżącej roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Starosty T. z 21 grudnia 2018 r. nr [...] miały wpływ na powstanie zapadlisk, a tym samym postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 50-51 p.b., gdyż roboty były prowadzone w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W odwołaniu podważono także uprawnienia osób, które sporządziły ekspertyzę z 7 września 2021 r.

Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy w całości decyzję PINB, uznając zarzuty odwołania za bezpodstawne bądź nie odnoszące się do przedmiotu postępowania.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB podkreślił, że przedmiotem postępowania jest budynek restauracji ([...]) posadowiony na działkach nr 1. i 2. w T., który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia. Na działce nr 4 (poprzednio nr 5), kilka metrów od ściany budynku restauracji, ziemia zapadła się tworząc kilkumetrowej głębokości lej, co doprowadziło do uszkodzenia pasa drogowego. Stan techniczny pasa drogowego na działce nr 6 jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że aktualny stan techniczny ww. budynku jest wynikiem zapadnięcia się ziemi czyli tzw. zapadliska. Wystąpienie zapadliska jest niewątpliwie czynnikiem zewnętrznym oddziaływującym na obiekt budowlany, a zatem rodzi po stronie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązki określone w art. 61 pkt 2 p.b. Właściciel obiektu budowlanego położonego na terenie zagrożonym występowaniem zjawisk oddziaływujących na obiekt budowlany powinien mieć świadomość, że zapobieganie zaistnieniu skutkom takiego zjawiska – w tym przypadku zapadliska – należy do jego obowiązków, a w sytuacji niezapobieżenia jego wystąpieniu, zastosowanie znajduje art. 66 p.b.

Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wyjaśnił, że aby dane zdarzenie zakwalifikować jako katastrofę budowlaną musi dojść do zniszczenia obiektu budowlanego lub jego części w sposób niezamierzony i gwałtowny. Z włączonej w poczet materiału dowodowego ekspertyzy GIG z 7 września 2021 r. wynika, że powstanie zapadliska nie może być uznane za proces gwałtowny bowiem jest to proces rozłożony w czasie, a zasadniczym czynnikiem wpływającym na jego powstanie jest budowa podłoża gruntowego sprzyjająca rozwojowi zjawisk krasowych. Osuwanie się gruntu wzdłuż ściany budynku nie nastąpiło nagle, a było procesem rozłożonym w czasie, który trwał także już po wszczęciu postępowania. ŚWINB podkreślił, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko w kwestii kwalifikacji zaistniałych zdarzeń, a wyrażone w postanowieniach z 3 grudnia 2021 r., nr WINB-WOA.7722.230.2021.KC i z 12 kwietnia 2022 r., nr WINB.WOA.7722.48.2022.PB. Wobec tego Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie doszło do katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 p.b., gdyż nie zaistniało zjawisko gwałtowne, a stopniowe usuwanie słabo związanego podłoża, które w efekcie doprowadziło do uszkodzenia obiektu budowlanego.

Zdaniem ŚWINB w sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 50-51 p.b. W toku postępowania ustalono bowiem, że roboty prowadzone na podstawie decyzji Starosty T. z 21 grudnia 2018 r. nr [...] nie mogły mieć wpływu na powstanie przedmiotowego zapadliska bowiem nie były one prowadzone w pobliżu miejsca jego wystąpienia. W toku postępowania stwierdzono, że odległość prowadzonych robót od zapadliska wynosi około 40 metrów.

Organ odwoławczy uznał zatem, że PINB prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. PINB udokumentował niewłaściwy stan techniczny budynku w protokołach kontroli. Zakres stwierdzonych nieprawidłowości koniecznych do usunięcia został natomiast określony w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r. oraz ekspertyzie techniczno-budowlanej z czerwca 2022 r., uzupełnionej opracowaniami z października 2022 r. i z marca 2023 r. PINB prawidłowo określił zakres nałożonych na Skarżącą obowiązków. Obowiązki te mają charakter zabezpieczający i zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu i usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zakres koniecznych do wykonania robót dotyczących powstałego zapadliska został określony w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r., a zakres koniecznych prac rozbiórkowych i zabezpieczających budynek określa ekspertyza techniczno-budowlana z czerwca 2022 r., uzupełniona opracowaniami z października 2022 r. i z marca 2023 r.

ŚWINB wyjaśnił, że ze względu na wydanie decyzji z 5 lipca 2021 r. nr [...] o wyłączeniu budynku z użytkowania nie ma aktualnie potrzeby orzeczenia na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie konieczne było wyjaśnienie przyczyn aktualnego stanu technicznego budynku, ale tylko i wyłącznie w zakresie niezbędnym do wykonania nakazów w trybie art. 66 p.b. Wobec tego zgłaszane przez Skarżącą wnioski dowodowe, jak i zarzuty podnoszone w odwołaniu są bezzasadne, gdyż nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wszelkie podnoszone przez Skarżącą kwestie w zakresie ustalenia kto ponosi odpowiedzialność za aktualny stan techniczny budynku nie podlegają badaniu w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, gdyż ewentualne działania osób trzecich i ich odpowiedzialność odszkodowawcza z tego powodu, to sprawa cywilna, a wszelkich roszczeń z tego tytułu można dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

Pismem z 6 grudnia 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję ŚWINB w całości. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 51, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 73 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, art. 78 ust. 1 i 2 i art. 79 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do braku jakiejkolwiek reakcji organów nadzoru budowlanego na zaistniałą katastrofę budowlaną w ramach przepisów dotyczących katastrof budowlanych oraz przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska po stwierdzeniu, iż kierownictwo budowy wraz z inwestorem całkowicie zlekceważyło nakaz PINB wynikający z decyzji z 5 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków na Gminę w zakresie wyłączenia z użytkowania ulicy [...] na całym odcinku działki nr 4 do końca zabudowań przy ul. [...], działki nr 5 i wschodniej części działki nr 2 między nieużytkowanym budynkiem a ulicą [...] i organizowało ruch transportu ciężkiego na przedmiotową budowę bezpośrednio przy budynku Skarżącej w miejscu wyłączonym z użytkowania;

2) art. 138 § 2a w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 110 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 w związku z art. 24 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez wydawanie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć na przestrzeni dwóch lat zajmowania się sprawą w różnych jej aspektach bez uzasadnienia, dlaczego Organ odwoławczy wycofał się ze swojego wcześniejszego stanowiska, iż w sprawie zasadnym jest procedowanie w trybie art. 50-51 p.b., a nadto oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie co do którego ŚWINB we wcześniejszych rozstrzygnięciach zauważał, że został sporządzony przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów w postaci:

1) dokumentacji – filmów obrazujących sposób prowadzenia robót budowlanych na odcinku ulicy [...] po wydaniu decyzji z 5 lipca 2021 r. przez PINB;

2) artykułu z prasy lokalnej [...] o braku działań Gminy w zabezpieczeniu uszkodzonej drogi;

3) wniosku z 30 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania przed PINB w związku z zapadliskami na ul. [...] w T.;

3) pisma z 14 lutego 2022 r. i maila z 7 marca 2022 r. P. Sp. z o.o.;

4) decyzji GUNB z 10 listopada 2022 r. znak [...]

na okoliczność zasadności zakwalifikowania zawalenia się obiektów budowlanych w [...] w T. jako zdarzeń o cechach katastrofy budowlanej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła obszernie argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Zdaniem Skarżącej doszło do katastrofy budowlanej, względnie zastosowanie winny mieć przepisy art. 50-51 p.b. Skarżąca wskazała m. in., że miejsce, w którym miała miejsce katastrofa budowlana w lipcu 2021 r. stanowiło de facto plac budowy w ramach inwestycji drogowej objętej decyzją Starosty T. z 21 grudnia 2018 r. Część placu budowy została wyłączona z użytkowania – de facto wstrzymano na części placu budowy roboty budowlane używając do tego art. 68 p.b. i wydając decyzję z 5 lipca 2021 r. (która została następnie unieważniona). PINB powinien natomiast zastosować tryb z art. 50 - 51 p.b. Nawet dla laika jest oczywiste, iż jedynie jakieś kresowe pustki na dużej głębokości nie mogły być wyłącznym powodem zawalenia się budynku, bowiem pustki i warunki gruntowe w tym rejonie, które mogły istnieć od wielu lat, to jednak samodzielnie nie doprowadziły do zawalenia się budynku Skarżącej. Przyczyną zawalenia się budynku Skarżącej była rozpoczęta realizacja inwestycji drogowej z pominięciem przepisów o ochronie zabytków oraz ruch pojazdów ciężkich po wydanym przez nadzór budowlany zakazie użytkowania ulicy [...].

Nakaz orzeczony w decyzji jest nieprecyzyjny bowiem odsyła do opracowań specjalistycznych, które liczą przeszło 300 stron. Nadto ekspertyza techniczna nie wskazuje żadnych robót rozbiórkowych ani zabezpieczających, a do takowych robót odsyła zaskarżona decyzja. Nakazów z pkt 1 i 2 decyzji nie da się zrealizować z punktu widzenia technicznego bowiem wymagałoby to rozbiórki dachu i stropów budynku. Aktualnie nakazany projekt zabezpieczeń to próba sanowania wad projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. z 21 grudnia 2018 r. To zaś oznacza, że orzeczony nakaz jest w istocie pracą inwestycyjną, co jest niedopuszczalne.

Skarżąca wskazała także, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do - wskazanego w przedstawionej przez Skarżącą ekspertyzie – alternatywnego i bardziej ekonomicznego rozwiązania polegającego na zmianie układu statycznego budynku, co w istotny sposób ograniczałoby prace geologiczne wykonywane na 30 metrowych głębokościach.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.

Na rozprawie 21 sierpnia 2024 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik Skarżącej w osobie radcy prawnego. Oświadczył, iż popiera osobistą skargę Skarżącej i wnosi o przyznanie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej zakwestionował uprawnienia osób sporządzających opinię z 7 września 2021 r. Nadto podniósł, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna bowiem nie koresponduje ze wszystkimi przepisami prawa, w tym tymi dotyczącymi ochrony zabytków. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii sporządzonej przez biegłego J. J. na zlecenie Komendy Miejskiej w T. ze stycznia-lutego 2022 r.

Pełnomocnik Uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 29 sierpnia 2024 r. profesjonalny pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze.

W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. pełnomocnik Uczestniczki postępowania odniósł się do podnoszonych na rozprawie twierdzeń odnośnie opinii GIG z 7 września 2021 r. i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o bezzasadności zarzutów skargi.

Odnosząc się do przedłożonej przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej opinii biegłego J. J. ze stycznia-lutego 2022 r. pełnomocnik Gminy w piśmie procesowym z 18 września 2024 r. wskazał, że przekazana opinia jest niekompletna. Mianowicie brakuje strony nr 15, a ponadto pytania nr 5 i 6, jak i odpowiedzi biegłego na nie, zostały zaczernione.

Na rozprawie 30 września 2024 r. pełnomocnik Uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego opinii biegłego z uwagi na jej niekompletność.

Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w jego ocenie dopełnił wszystkich obowiązków, które nałożył na niego Sąd w trakcie rozprawy 2 września 2024 r., a tym samym podtrzymał swój wniosek dowodowy. Zaakcentował także, że sformułowany w zaskarżonej decyzji nakaz z uwagi na liczne odesłania do wielostronicowych dokumentów nie jest możliwy do wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo trzech kwestii. Po pierwsze prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zamiast trybu z art. 73-79 p.b. bądź trybu z art. 50-51 p.b. Po drugie zasadności nałożenia na Skarżącą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku położonym przy ul. [...] T. w sytuacji, w której to działania podmiotów trzecich doprowadziły do zapadnięcia się ściany nośnej budynku. Po trzecie niewykonalności decyzji z uwagi na jej nieprecyzyjność.

Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii należy wskazać, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest wyłącznie budynek restauracji, położony na działkach nr 1 i 3 w T.. Budynek stanowiący własność Skarżącej jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. Budynek ten - co nie jest sporne - znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia.

Dokonanie oceny, czy w sprawie ww. budynku należało zastosować tryb z art. 66 ust. 1 p.b., przepisy art. 50-51 p.b. bądź tryb z rozdziału 7 p.b., wymagało przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego co do ustalenia przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Organy nadzoru budowlanego opierając się na ustaleniach przeprowadzonych kontroli, na dokumentacji dotyczącej obiektu budowlanego (m. in. książka obiektu z 6 maja 2021 r. i protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego, sprawności technicznej i wartości użytkowej budynku) oraz na ocenach ekspertów ustaliły, że nieodpowiedni stan techniczny budynku spowodowany jest wystąpieniem czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, tj. jest wynikiem zapadnięcia się ziemi w rejonie ulicy T. K. w T. Przy czym także z przedłożonej przez Skarżącą opinii budowlanej z 5 listopada 2021 r., uzupełnionej opinią z 10 maja 2022 r. wynika, że zapadnięcie się wschodniego fundamentu budynku wraz z murem fundamentowym i nośną ścianą elewacyjną było wynikiem zaburzenia stateczności gruntu w poziomie posadowienia budynku w postaci jego zapadnięcia się.

W związku z tym prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 50-51 p.b. gdyż na obiekcie budowlanym nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Przypomnieć należy, że art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f i uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Jeśli chodzi o stosowanie regulacji p.b. dotyczących katastrofy budowlanej to należy mieć na uwadze, że ich celem jest przede wszystkim przeciwdziałanie negatywnym skutkom, które wystąpiły z powodu katastrofy budowlanej oraz przeciwdziałanie tego typu zdarzeniom w przyszłości.

Pojęcie katastrofy budowlanej zostało zdefiniowane w art. 73 ust. 1 p.b. zgodnie którym katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Stosownie do art. 73 ust. 2 p.b., nie można zakwalifikować jako katastrofy budowlanej uszkodzeń i awarii wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu.

Z wystąpieniem katastrofy budowlanej p.b. wiąże określone konsekwencje. W sytuacji katastrofy budowlanej dwa podmioty, działające niezależnie, zobowiązane są do określonych działań z mocy art. 74 i n. p.b. Z jednej strony określone działania muszą podjąć właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 75 p.b.). Z drugiej strony z art. 74 p.b. wynika obowiązek prowadzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. W myśl art. 76 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ nadzoru może na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zlecić wykonanie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne m. in. do ustalenia przyczyn katastrofy (art. 78 ust. 2 p.b.).

Jak wynika z przywołanych regulacji, ich zastosowanie będzie miało miejsce wyłącznie do zdarzenia, które spowodowane jest w sposób niezamierzony, nagły i nieprzewidziany. Wobec tego to od okoliczności faktycznych zależy, czy w określonej sytuacji mamy do czynienia z katastrofą budowlaną.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, w oparciu o ekspertyzę GIG z 7 września 2021 r. ustaliły, że zasadniczym czynnikiem wpływającym na powstanie zapadlisk w rejonie ul. [...] w T. jest budowa podłoża gruntowego sprzyjająca rozwojowi zjawisk krasowych, tzw. pustki w skałach triasowych. Z ww. ekspertyzy wynika bowiem, że główną przyczyną występowania zapadlisk na analizowanym terenie (działki nr 5 nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 położone w T. w rejonie ul. [...]) jest obecność w utworach triasowych pustek krasowych lub antropogenicznych w utworach jego nadkładu. Pośrednimi zaś przyczynami utworzenia się zapadlisk są niekorzystne warunki geologiczne oraz możliwe wycieki z sieci wodociągowej i ogólnospławnej. Organy stwierdziły, że skoro proces zapadliskowy na analizowanym obszarze ma przede wszystkim genezę krasową i jest rozłożony w czasie to powstanie zapadlisk nie może być uznane za proces gwałtowny. Organy przyjmując, że osuwanie się ziemi wzdłuż ściany budynku, które doprowadziło do jego uszkodzenia nie było zjawiskiem gwałtownym, powołały się także na ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych.

Stwierdzone przez organy uszkodzenia elementów nośnych budynku związane były z nierównomiernym jego osiadaniem, spowodowanym obecnością pustki podziemnej, a następnie deformacją terenu. Wobec tego - zdaniem Sądu - organy orzekające prawidłowo uznały, że budynek restauracji ulegał stopniowemu niszczeniu wskutek zagrożenia ze strony pustki podziemnej i powstałych lejów zapadliskowych (pod budynkiem i pod ulicą [...]). Katastrofa budowlana to zdarzenie nieplanowane, niespodziewane i zachodzące w sposób gwałtowny. Oznacza to, że np. zniszczenie określonego obiektu budowlanego nie może dokonywać się w sposób stopniowy, rozciągnięty w czasie. Katastrofą budowlaną nie jest proces stopniowych i powolnych zniszczeń powodowanych działaniem sił przyrody.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że postępowanie dotyczące katastrofy budowlanej nie jest prowadzone w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji. Postępowanie to ma charakter działania w stanie wyższej konieczności, a jego celem jest wyjaśnienie przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, jak również likwidacja zaistniałego, na skutek katastrofy, zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia ludzkiego. Wynikiem tego postępowania jest zatem ustalenie przyczyn katastrofy budowlanej. Ustalenie przyczyn katastrofy budowlanej może, ale nie musi ujawnić okoliczności i osoby, których zaniedbania doprowadziły do katastrofy budowlanej. Efektem pracy komisji jest wydanie decyzji administracyjnej określającej zakres i termin wykonania prac niezbędnych do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Decyzja ta kończy jedynie pewien etap, nie zamyka jednak postępowania zmierzającego do usunięcia skutków i przyczyn katastrofy budowlanej, nie zmierza ona bowiem do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem. Po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego z mocy prawa zobligowani sią do usunięcie skutków katastrofy budowlanej (art. 79 p.b.). Zakres działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej jest uzależniony od jej rozmiarów oraz zamierzeń ww. podmiotów w stosunku do zniszczonego obiektu i może polegać na konieczności wykonania określonych robót budowlanych lub dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2001 r., SA/Sz 2346/99, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W przypadku uchylenia się podmiotów wskazanych w art. 79 p.b. od obowiązku usunięcia skutków katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do podjęcia działań na podstawie art. 66 i następne p.b.

Wobec tego obowiązek usunięcia skutków katastrofy budowlanej spoczywa na podmiotach określonych w art. 79 p.b. niezależnie od ustalonych przyczyn i okoliczności zaistniałej katastrofy budowlanej. Jest to obowiązek natury publicznoprawnej, a zatem nie obejmuje on sfery odpowiedzialności uregulowanej przepisami prawa cywilnego. Samo zaś postępowanie wyjaśniające z art. 74 p.b. nie jest ukierunkowane na poszukiwanie podmiotów ponoszących winę za katastrofę budowlaną, a na ustalenie jej przyczyn. Postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej z rozdziału 7 p.b. nie zamyka postępowania zmierzającego do usunięcia jej przyczyn i skutków, a także nie zmierza do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy uznać, że organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie powinno toczyć się w trybie art. 66 i n. p.b. którego celem jest usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Na marginesie należy zauważyć, że - pomijając kwalifikację zaistniałych zdarzeń jako katastrofy budowlanej - przesłanki prowadzenia postępowania w trybie art. 73 i n. p.b. zdezaktualizowały się, jeśli wziąć pod uwagę upływ czasu oraz cele postępowania odnoszącego się do katastrofy budowlanej.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. (dalej "WSA w Gliwicach.") orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1643/21 nie przesądził w jakim trybie powinno być prowadzone kontrolowane postępowanie administracyjne. Sąd oceniał decyzję ŚWINB, która miała charakter kasatoryjny. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o takim charakterze sprowadza się do analizy przyczyn, dla których Organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Gliwicach. oddalił sprzeciw Skarżącej wskazując, że ŚWINB trafnie wskazał na błędy postępowania pierwszoinstancyjnego, które nie mogły być wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. Błędy te dotyczyły m. in. określenia adresatów rozstrzygnięcia i przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność poszerzenia postępowania o badanie zaistnienia przesłanek z art. 50-51 p.b. WSA w Gliwicach w ww. wyroku nie dokonywał zatem oceny zaskarżonej decyzji ŚWINB pod kątem prawidłowości stosowania czy to trybu dotyczącego katastrofy budowlanej czy trybu z art. 50-51 p.b.

Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GUNB") z 10 listopada 2022 r., [...], mocą której uchylona została decyzja ŚWINB z 7 lutego 2022 r., oraz stwierdzono nieważność decyzji PINB z 5 lipca 2021 r. nr [...] to wynika z niej jedynie tyle, że art. 68 p.b. nie mógł być podstawą nałożenia na Uczestniczkę postępowania obowiązku wyłączenia z użytkowania m. in. pasa drogowego ulicy [...]. Regulacja art. 68 p.b. znajduje zastosowanie wyłącznie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono jaka jest relacja między przepisami art. 66, 68 i art. 69 p.b. i że ewentualną podstawę działań organów nadzoru budowlanego winien stanowić art. 69 p.b. GUNB nie przesądził kwestii czy zawalenie się ściany budynku Skarżącej miało charakter katastrofy budowlanej. Natomiast w przywołanym przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej piśmie z 21 listopada 2022 r. PINB, realizując zalecenia zawarte w ww. decyzji GUNB, nakazał Uczestniczce postępowania na podstawie art. 69 p.b. zamknięcie drogi w rejonie zapadliska oraz zobowiązał do wykonania niezbędnych zabezpieczeń zapadliska. Wskazać w tym miejscu należy, że ww. decyzja GUNB oraz ww. pismo dotyczą sprawy stanu technicznego drogi ul. [...] w zakresie zapadliska A na działce nr 5 (pismo PINB z 21 listopada 2022 r. znajduje się w aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 2021/23, w której zarówno Skarżąca jak i Uczestniczka postępowania są stronami). Treść ww. pisma, podobnie jak decyzji GUNB, nie odnosi się w żaden sposób do trybu prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy także odnieść się do zarzutów Skarżącej dotyczących wad ekspertyzy GIG z 7 września 2021 r., tj. braku posiadania przez osoby ją sporządzające odpowiednich uprawnień. Sądowi z urzędu wiadomo, że strona postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego pasa drogowego ul. [...] została wezwana do przedłożenia dowodów potwierdzających stosowne kwalifikacje osób sporządzających ww. ekspertyzę. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 2021/23 znajduje się oryginał ekspertyzy technicznej GIG z 7 września 2021 r. oraz kserokopie uprawnień osób sporządzających ww. ekspertyzę. Ekspertyza techniczna została podpisana przez Kierownika Laboratorium [...] oraz Zastępcę Kierownika Zakładu [...], a w zespole realizującym była zarówno osoba posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń jak i osoby posiadające uprawnienia do wykonywania prac geologicznych. Okoliczność, że ekspertyzy nie podpisali wszyscy członkowie zespołu realizującego nie oznacza, że jest ona wadliwa jako sporządzona przez osoby nieuprawnione.

Jeśli chodzi o kwestię zasadności nałożenia na Skarżącą obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 p.b. należy wyjaśnić, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 p.b. organ nakłada wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu z art. 66 ust. 1 p.b. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie sprawca, który spowodował powstanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20 oraz z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1705/19, opubl. w CBOSA). Ewentualne szkody spowodowane w obiekcie budowlanym przez działania osób trzecich mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym.

Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 p.b. jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. należą bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Przesłanka z ust. 1 pkt 1 obejmuje sytuacje, w których obiekt budowlany jest - niezależnie, czy jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czy jego stan techniczny jest odpowiedni - w takim stanie faktycznym, który wskazuje na możliwość zagrożenia przez ten obiekt określonym dobrom chronionym – zdrowiu, życiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Na taki stan rzeczy może mieć wpływ np. oddziaływanie sił przyrody, warunki atmosferyczne. Z kolei przesłanka z ust. 1 pkt 3 p.b. dotyczy przypadków stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 p.b.). Wobec tego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 p.b. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że właściciel obiektu jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. (m. in. protokoły z czynności kontrolnych oraz ekspertyza techniczno-budowlana z czerwca 2022 r. wraz z uzupełnieniami z października 2022 r. i z marca 2023 r.). Przy tym ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku Skarżąca nie kwestionuje.

Kwestia przyczyn aktualnego stanu technicznego budynku restauracji została przez organy nadzoru budowlanego zbadana w zakresie niezbędnym do wydania nakazów w trybie art. 66 p.b. Spór czy na powstanie zapadliska miał pośredni wpływ ruch transportu ciężkiego związanego z obsługą inwestycji drogowej przy ul. [...] nie miał znaczenia dla zakresu i rodzaju obowiązków nałożonych na Skarżącą, a zatem pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie rzecz ma się z awarią/awariami systemu kanalizacji i związanymi z tym wyciekami wody. Kwestia czy stanowiły one bezpośrednie (jak twierdziła Skarżąca) czy pośrednie (jak wynika z ekspertyzy GIG z 21 września 2021 r.) przyczyny utworzenia się zapadliska pozostawała bez wpływu na wydanie nakazów z art. 66 p.b.

Przechodząc do ostatniej kwestii związanej z niewykonalnością decyzji należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., powinna - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte. Analiza treści nakazów zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi do wniosku, że zakres nałożonych na Skarżącą obowiązków odpowiada skali stwierdzonych nieprawidłowości. W art. 66 ust. 1 p.b. ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie, wskazując jedynie, że ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma zatem potrzeby, aby organ doprecyzowywał czynności bądź prace w sposób bardzo szczegółowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie nie jest to wręcz możliwe, gdyż prace w niektórych przypadkach muszą dotyczyć np. elementów budowli niewidocznych gołym okiem. Nadto w toku wykonywania obowiązku może pojawić się konieczność wykonania prac nieprzewidzianych wcześniej (z uwagi na ciągłe pogarszanie się stanu budynku, spowodowane choćby zwlekaniem z wykonaniem obowiązków przez właścicieli), aczkolwiek niezbędnych dla przywrócenia obiektu do stanu odpowiadającego prawu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2015 r., II SA/Gl 1238/14, opubl. w CBOSA).

Nałożone na Skarżącą obowiązki mają swe źródło w ekspertyzach technicznych, które zostały sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną (pkt 11 ekspertyzy GIG z 7 września 2021 r.; pkt 3 ekspertyzy technicznej z czerwca 2022 r.; pkt 2 uzupełnienia ekspertyzy technicznej z października 2022 r.; pkt 2 uzupełnienia ekspertyzy technicznej z marca 2023 r.). Stosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 p.b. nie wymagało współdziałania z organami nadzoru konserwatorskiego, w tym dokonania uzgodnienia decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy - przy istniejącym stanie wiedzy technicznej - nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84; 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84; 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 – opubl. w CBOSA). Jeżeli dla wykonania nałożonych obowiązków konieczne jest wejście na sąsiednią działkę, to jest to możliwe w trybie opisanym w art. 47 p.b.

Wobec tego sygnalizowana przez Skarżącą kwestia wysokich kosztów realizacji nakazanych prac czy trudności technicznych nie uzasadnia twierdzenia o niewykonalności decyzji organów nadzoru budowlanego.

Co do zarzutu braku bezstronności PINB należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika Skarżącej z 14 maja 2022 r. zatytułowane "skarga wraz z wnioskiem o wykluczenie organu". Wniosek o wykluczenie organu dotyczył zarówno kontrolowanego postępowania administracyjnego jak i postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego pasa drogowego ul. [...], którego Skarżąca jest także stroną. Sądowi z urzędu wiadomo, że wniosek ten został rozpoznany i oceniony jako pozbawiony podstaw. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 2021/23 znajduje się pismo PINB z 9 czerwca 2022 r. informujące Skarżącą o braku podstaw do wyłączenia organu w świetle art. 25 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła przesłanka do wyłączenia z art. 25 § 1 k.p.a.

W zakresie zaś podstawy wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. to z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby taki wniosek był przez Skarżącą złożony w toku postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu i wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Natomiast podnoszone przez Skarżącą kwestie nie uprawdopodobniały istnienia okoliczności (niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a.), które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników PINB.

Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącej należy wskazać, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przy tym w zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Pliki zapisane na płycie CD nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., III OSK 4027/21; z 26 maja 2021 r., II OSK 2503/18, opubl. w CBOSA).

Jeśli zaś chodzi o wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w T. to Skarżąca w toku postępowania sądowego nie przedstawiła kompletnego dokumentu. Opinia ta nie mogła zatem stanowić wiarygodnego dowodu w oparciu o który można by dokonać ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest przy tym instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r, II FSK 1306/08, opubl. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.