Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 180/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego zapisu użytków i klas bonitacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta P.po rozpoznaniu wniosku T. Ś. orzekł o utrzymaniu w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków dotychczasowy zapis użytków i klas bonitacyjnych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U z 2010r. Nr 193 poz.1287 ze zm.) gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z uwagi na brak upoważnienia wydanego przez Starostę P. do wykonywania klasyfikacji gruntów nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w oparciu o art.7d i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), Starosta powołał w trybie art.4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 113 poz.759 ze zm.) biegłego w celu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach [...], [...], [...]położonych w Ż., gmina R.. Zlecenie przeprowadzenia powyższego otrzymała firma P.-C. Z. K..

Organ wskazał, że w dniu [...]kwietnia 2012r. inspektor do spraw klasyfikacji gruntów W. K., legitymująca się upoważnieniem Wojewody W. nr [...], po uprzednim zawiadomieniu stron dokonała kontroli w terenie zgodnie ze zleceniem Starosty P. z dnia [...] marca 2012r. Kontrola odbyła się praktycznie bez obecności współwłaścicieli działki (jedynie Pan T. Ś. przybył na chwilę w połowie prac).

Przedmiotem badań w terenie było sprawdzenie zasadności zmian, poprzez ocenę klasy gruntów w profilach glebowych, wytworzonych w wyniku naturalnych procesów glebotwórczych. Badania przeprowadzono metodą organoleptyczną zgodnie z instrukcją (Załącznik nr 127 do Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956r.) i zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. Zbadano podstawowe czynniki cech morfologicznych gleby: skład mechaniczny (granulometryczny), zawartość próchnicy w profilu glebowym, miąższość poszczególnych warstw w odkrywce glebowej, barwę i strukturę gleby oraz stosunki wodne gleby.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z zaleceniem Ministerstwa Rolnictwa tylko w przypadku stwierdzenia rażących błędów możliwe jest obniżenie klasy gruntów. W trakcie kontroli w terenie nie stwierdzono rażących błędów. Badania gleboznawcze wykonane w dniu [...] kwietnia 2012r. potwierdziły w dużej większości istniejącą klasyfikację gruntów uwidocznionych w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie ma podstaw do obniżenia klasy gruntu w konturze "Gruntów ornych klasy II" (RII), "Gruntów ornych klasy Ilia" (RHIa), "Gruntów ornych klasy Illb" (RHIb).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Ś. podnosząc, że według jego doświadczeń z prowadzenia gospodarstwa Żydowo, wartość gruntów jest w obecnej ewidencji gruntów drastycznie zawyżona. Zarówno w latach normalnych, jak i suchych, a w szczególności mokrych nie udaje się osiągać tu plonów, adekwatnych do obecnych klas gruntów. Sytuacja pogarsza się z roku na rok.

Odwołujący podkreślił, że z uwagi na bardzo stary system drenarski (z przełomu XIX i XX wieku), prace powierzył klasyfikatorowi gruntów z długoletnią praktyką, i dodatkowo przygotowaniem melioracyjnym. Prace jego połączone były z obserwacją zmian uwilgotnienia i pomiarem odpływu z sieci drenarskiej oraz prostym pomiarem przepuszczalności gleby. Trwały od połowy marca do końca sezonu wegetacyjnego 2011r. Strona podniosła, że zgromadzone dowody typu gleboznawczo-melioracyjnego zostały przez organ całkowicie zignorowane, a zaangażowany klasyfikator bezskutecznie sugerował, aby starostwo ustaliło autora mapy glebowo-rolniczej celem wyjaśnienia, dlaczego jego oceny wskazują na zawyżoną klasyfikację. Odwołujący wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do przesłanej dodatkowo w dniu [...] lipca 2012 r. "Charakterystyki stosunków wilgotnościowych" gruntów, zawierającej porównawcze zachowanie się przedmiotowych gleb z im podobnymi w innych obrębach. W charakterystyce tej wykazano, że gleby prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa reagują na opady atmosferyczne znacznie gorzej, niż grunty o podobnej budowie i typie, klas równych, a także i niższych, niż grunty ww. działek .

Strona podniosła, że według P. M., redaktora mapy glebowo-rolniczej, niemieckiej klasyfikacji gruntów z 1942 r. wartość gleb jest znacznie niższa, niż według ewidencji gruntów i budynków i wyznaczonego przez nie biegłego.

Odwołujący zwrócił uwagę, że w porozumieniu z nim P. M. wniósł do Starostwa o odroczenie terminu decyzji celem zgromadzenia dodatkowych dowodów : 1 - precyzyjnego pomiaru infiltracji, 2 - pomiaru gęstości objętościowej podglebia, 3 - ponownie objętości przepływu w sieci drenarskiej, 4 - ilości i rozmieszczenia korzeni roślin w warstwach podornych. Zasugerował również ocenę potrzeby odwodnienia według "Zasad przeprowadzania badań gleb dla potrzeb melioracji" z roku 1971.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P.utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i l litograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 / późn, zm.). Z dniem 29 listopada 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r., poz. 1246). Z dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia, traci moc rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. Jednakże, zgodnie z przepisem § 12 nowego rozporządzenia, klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

Dalej organ wskazał, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawcza klasyfikacja gruntów obejmuje grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiornikami o powierzchni do 10 ha. Obowiązującą tabelę klas gruntów określa załącznik do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia projekt klasyfikacji gruntów opracowuje upoważniony klasyfikator, przy czym do jego obowiązków należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Jak wynika z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia klasyfikator jest zobowiązany sporządzić protokół z dokonania czynności, podlegający podpisaniu przez niego i osoby biorące udział w klasyfikacji, a wyniki klasyfikacji winny być naniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. W ciągu 7 dni osoby zainteresowane mają możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokółu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego. Po tym terminie projekt klasyfikacji sprawdza upoważniony inspektor, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu niezbędne poprawki. Z przeprowadzonych czynności inspektor sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek kontroli na gruncie projektu klasyfikacji przez upoważnionego inspektora powstaje zawsze i nie jest zależne od tego, czy złożono zastrzeżenia, czy też ich nie zgłoszono. Dokonana kontrola musi mleć charakter realny, a więc musi być przeprowadzona na gruncie i nie może mieć jedynie i charakteru pozornego (wyrok WSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt IIISA/Kr 481/07, wyrok WSA a dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 304/12).

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na wniosek T.S. klasyfikator P. M. dokonał kontrolnej klasyfikacji gruntów w zakresie działek o numerach: [...] obręb Ż. gmina R.. Sporządzony operat wraz z wnioskiem o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów został złożony w Starostwie Powiatowym w P.. Starosta w celu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach powołał biegłego. Dokonana przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów kontrola wykazała, że brak jest podstaw do zmiany klasyfikacji gruntów w sposób, jaki przedstawił gleboznawca P. M.. W protokóle ze sprawdzenia klasyfikacji gruntów kontrolująca zamieściła ocenę operatu sporządzonego przez P. M. oraz szczegółowy opis wykonanych odkrywek i wyniki dokonanych badań. W uzasadnieniu kontrolująca wskazała, że zgodnie z zaleceniem Ministerstwa Rolnictwa, obniżenie klasy gruntów jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia rażących błędów, a takich w trakcie kontroli w terenie nie stwierdziła. Badania wykonane przez inspektora klasyfikacji gruntów potwierdziły w dużej większości istniejącą klasyfikację gruntów uwidocznionych na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów.

Organ zauważył, że zmiana przepisu art. 26 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne spowodowała zmianę upoważnień zawartych w tym przepisie. Oznacza to, że starosta w oparciu o przepis art. 22 powołanej ustawy decyduje, komu powierzyć wykonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Tak więc wyłącznie starosta decyduje o tym, czy dana osoba zapewni prawidłowy poziom merytoryczny wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a więc czy posiada umiejętności niezbędne do prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał argumenty poddające w wątpliwość poprawność sporządzonej opinii, a wątpliwości te zostały poparte stanowiskiem eksperta w danej dziedzinie - opinią innego klasyfikatora.

Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy wskazywały tryb prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Kontrola klasyfikacji gruntów przeprowadzona przez inspektora do spraw klasyfikacji wykonana była zgodnie z tymi przepisami. Należy zauważyć, że fakt, iż przepisy te są przestarzałe, nie może prowadzić do ich nieprzestrzegania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T.Ś. zarzucając im naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wnoszę o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97),

- przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. art. 7, 77 §1, 78 § 1, 80, 107 § 3 Kpa.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik wskazał, że wprawdzie z dniem 29 listopada 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), określające urzędową tabelę gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jednakże w myśl § 12 nowego rozporządzenia, klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

Decyzja organu I instancji wydana w sprawie jest decyzją wydaną, w trybie rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, przez organ umocowany do prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepisy tego rozporządzenia, regulują tryb i czynności, które winny poprzedzać, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Kontroli na gruncie dokonała osoba nieupoważniona. Starosta P. do przeprowadzenia kontroli powołał bowiem biegłego w osobie Z. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firma "[...]" Z. K., natomiast kontroli faktycznie dokonała W. K..

W niniejszym postępowaniu, wymogi rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów (zawarte w § 6 i § 7) nie zostały zachowane. Przede wszystkim, z przedstawionej przez stronę dokumentacji, nie wynika, by protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były w trybie § 6 ust. 2 wyłożone do wglądu zainteresowanych, po ich zawiadomieniu o tym, oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia upoważniony do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji gruntów inspektor, w trybie § 7 ust. 1 i ust. 2 sprawdził na miejscu dane z projektu klasyfikacji, dokonał kontroli na gruncie, sporządził protokół z tych czynności i zajął wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń.

Przedmiotowy protokół obciążony jest dodatkowo innymi wadami. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, klasyfikację taką przeprowadza się w obecności użytkowników tych gospodarstw i pełnomocnika rady gminy. Jak wynika z treści protokołu ze sprawdzenia klasyfikacji gruntów, które to sprawdzenie odbyło się w dniu [...]kwietnia 2012 r. przez W.K., w dniu [...] kwietnia 2012 r. listem poleconym zostało wysłane do współwłaścicieli przedmiotowych działek zawiadomienie o mającej się odbyć w terenie w dniu [...] kwietnia 2012 r. kontroli klasyfikacji po wykonaniu operatu przez klasyfikatora P. M.. Planowana na dzień [...] kwietnia 2012 r. kontrola nie odbyła się, zaś termin jej przeprowadzenia został przeniesiony na dzień [...] kwietnia 2012 r., o czym jednak pozostali współwłaściciele w osobach E. B. oraz R. B.nie zostali poinformowani. Z treści w/ powołanego protokołu ze sprawdzenia klasyfikacji gruntów, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2012 r. wynika również, iż o terminie przeprowadzenia kontroli w ogóle nie został poinformowany użytkownik (dzierżawca) działek objętych kontrolą w osobie M. B. (vide: wypisy z rejestru gruntów w aktach sprawy).

Analiza przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego w sprawie zmian w klasyfikacji gruntów prowadzi do wniosku o naruszeniu wymagań przewidzianych przepisami § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, które spowodowało zarazem naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa co do obowiązku rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Powyższe niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania przed Starostą P. strona w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. stanowiącym uwagi do protokołu kontroli klasyfikacji gruntów, dokonanej dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 78 § 1 Kpa, wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia dowodów., domagając się przeprowadzenia na przedmiotowych działkach badań gęstości objętościowej warstw podornych oraz wykonania pomiaru infiltracji. Nadto, w piśmie przedłożonym Staroście P. w dniu [...] lipca 2012 r., traktującym o charakterystyce stosunków wilgotnościowych użytków rolnych na przedmiotowych działkach strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Niewątpliwie zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć i ocenić (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 94/08). Przy czym jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, dowód taki powinien być dopuszczony ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2007, sygn. akt II Sa/Łd 680/07).

Brak ustosunkowania się przez organy do złożonych przez stronę wniosków dowodowych oraz brak przeprowadzenia żądanych dowodów świadczy o naruszeniu przez nie art. 78 Kpa

Decyzje organów obu instancji nie spełniają także wymogów określonych w aft. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienia decyzji organu I oraz II instancji zawierają jedynie stwierdzenia na temat przeprowadzonych przez klasyfikatorów czynności oraz różnic wynikających ze sporządzonych przez klasyfikatorów operatów klasyfikacji gruntów. Nie zawierają natomiast oceny zebranego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa, wykładni zastosowanych przez organ przepisów, ustosunkowania się do szeregu zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczących się postępowań, oraz przyczyn, dla których uwzględniono operat sporządzony przez klasyfikatora W. K., a operatowi sporządzonemu przez klasyfikatora w osobie P. M. odmówiono wiary.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ administracji publicznej odnosząc się do zarzutu, iż "kontroli na gruncie dokonała osoba nieupoważniona", wyjaśnił, że Starosta P. w trybie przepisu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759) w celu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów powołał biegłego: firmę "[...] Z. K.", natomiast prace związane z kontrolą na gruncie dokonał pracownik firmy: inspektor do spraw klasyfikacji gruntów W. K..

Zdaniem organu nie można zgodzić się zarzutem skarżącego naruszenia przepisu § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uprawniony inspektor do spraw klasyfikacji gruntów dokonała kontroli na gruncie, wcześniej zawiadamiając strony, a następnie sporządzając protokół ze sprawdzenia klasyfikacji gruntów. Sprawdzające odkrywki dokonane zostały na obszarze, na którym gleboznawca P. M. zaproponował obniżenie klas gruntu. Z powołanych przepisów nie wynika obowiązek udziału stron w pracach związanych z kontrolą sprawdzającą przeprowadzaną na gruncie przez upoważnionego inspektora do spraw klasyfikacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa organ wyjaśnił, iż organ ocenia na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustaleń faktycznych organ dokonuje według własnego przekonania, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie oznacza to przerodzenia się swobodnej oceny dowodów w samowolę. Organ ma prawo odmówić dowodowi wiarygodności. Włączenie fachowej opinii, opartej na wiadomościach specjalnych nie wiąże organu i organ ocenia ją swobodnie, w całokształcie materiału dowodowego.

Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 / późn, zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 29 listopada 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), określające urzędową tabelę gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Ponadto zgodnie z art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne.

Wobec powyższego do dnia wejścia w życie z dniem 29 listopada 2012 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przestało obowiązywać rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

W ocenie składu orzekającego wbrew wywodom organu oraz pełnomocnika skarżącego powyższy zapis rozporządzenie nie oznacza, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosujemy przepisy dotychczasowe. Powyższa regulacja ma na celu utrzymanie ważności dotychczasowej klasyfikacji gruntów bez konieczności prowadzenia nowej procedury w odniesieniu do każdego gruntu.

W tym miejscu wskazać należy, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149) "Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne."

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów weszło w życie z dniem 29 listopada 2012 r., a wiec po wydaniu decyzji przez organ I instancji ([...]sierpnia 2012 r.) i przed wydaniem decyzji przez organ II instancji ([...]grudnia 2012 r.). Wobec powyższego organ odwoławczy w toku postępowania winien uwzględnić zmianę przepisów prawa. Nie uczyniwszy powyższego organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik postępowania.

Odnosząc się natomiast do decyzji organu I instancji na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Z kolei art. 22 ust. 1 cyt. wyżej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Jednocześnie w art. 20 ust. 3a stwierdza się, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, który to przepis znajdował zastosowanie w postępowaniu przed organem I instancji, projekt klasyfikacji gruntów opracowuje upoważniony klasyfikator. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Zauważyć również należy, że

W myśl § 6 ust 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. Protokół podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji (§ 3 ust. 3 i § 4 ust. 4, 5, 6). Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej do publicznego wglądu przez okres 7 dni. O terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie lub ustnie do protokołu (§ 6 ust 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów )

Zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów po upływie 7 dni (§ 6 ust. 2) projekt klasyfikacji gruntów sprawdza na miejscu inspektor upoważniony przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki. Z czynności określonych w ust. 1 inspektor sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń, motywując potrzebę uwzględnienia ich lub odrzucenia.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z akt administracyjnych nadesłanych przez organ nie wynika jak ostatecznie organ traktował operat sporządzony przez P.M.. Czy organ traktował go jako projekt klasyfikacji gruntów, o którym mowa w § 4 rozporządzenia czy też jako dokument prywatny, a wniosek skarżącego wszczął procedurę, która wymagała sporządzenia takiego projektu przez klasyfikatora wskazanego przez starostę. Powyższe w dalszej kolejności prowadzi do wniosku, że również nie da się jednoznacznie określić znaczenia protokołu ze sprawdzania klasyfikacji gruntów sporządzonego przez powołanego przez starostę biegłego.

W piśmie z dnia [...] października 2011 r. organ wyraźnie wskazał, że operat uzupełniającej klasyfikacji gruntów sporządzony na zlecenie wnioskodawcy nie może być podstawą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe organ potwierdził w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. organ wskazał, iż wątpliwości organu wzbudziła prawidłowość załączonej do wniosku dokumentacji klasyfikacyjnej i w związku z tym do oceny przedmiotowej dokumentacji starosta postanowił powołać biegłego, który przeprowadzi kontrolę klasyfikacji gruntów przeprowadzonych na przedmiotowych działkach przez klasyfikatora gruntów P. M.. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo P. M. zawierające wniosek o przywrócenie uprawnień klasyfikatora gruntów dla dokończenia badań obrębu Ż. , gmina R.. Brak natomiast w aktach dokumentu, który pozwoliłby Sądowi ustalić czy w dacie sporządzenia operatu P. M. posiadał czy też nie wymagane uprawnienia. Do powyższej okoliczności nie ustosunkowały się również organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji.

Powyższe powoduje trudności w ocenie czy zachowana została procedura przewidziana dla przeprowadzenia klasyfikacji gruntów.

Jeżeli operat glebowy załączony do wniosku organ potraktował jako dokument urzędowy tzn. projekt klasyfikacji gruntów, o którym mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, to należy stwierdzić, że w tym przypadku doszło do następujących naruszeń procedury.

Po pierwsze protokół kontroli został podpisany wyłącznie przez sporządzającego, a nie stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów przez klasyfikatora oraz osoby biorące udział w klasyfikacji. Jak wynika z akt sprawy (pismo z [...] września 2011 r.) klasyfikację gleboznawczą klasyfikator przeprowadził we współpracy z geodetą uprawnionym. Ponadto w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów klasyfikację gruntów pojedynczego gospodarstwa chłopskiego lub nie więcej niż 4 gospodarstw przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników tych gospodarstw oraz pełnomocnika gromadzkiej rady narodowej.

Wobec powyższego co do zasady przy klasyfikacji gruntów winien brać udział oprócz klasyfikatora również właściciel oraz użytkownicy gruntów i to oni również powinni podpisać protokół klasyfikacji gruntów.

Jak wynika z treści pism strony wnioskodawca brał udział przy sporządzaniu klasyfikacji, to jednakże brak jest dokumentu wskazującego czy pozostali współwłaściciele działek oraz dzierżawca M. B. zostali poinformowani o powyższym fakcie i czy brali udział w tych czynnościach.

Natomiast jeżeli projekt klasyfikacji gruntów został sporządzony dopiero przez powołanego przez starostę biegłego to również w tym przypadku doszło do naruszenia procedury, które to naruszenia opisał pełnomocnik skarżącego.

Przede wszystkim wskazać należy, z treści protokołu wynika, iż o sprawdzeniu klasyfikacji gruntów zostali zawiadomieni współwłaściciele przedmiotowych działek. Jednakże planowana na dzień [...] kwietnia 2012 r. kontrola nie odbyła się, zaś termin jej przeprowadzenia został przeniesiony na dzień [...] kwietnia 2012 r. o czym został poinformowany telefonicznie wyłącznie T. Ś.. Powyższe oznacza, iż pozostali współwłaściciele w osobach E.B. oraz R. B. nie zostali poinformowani o zmianie terminu kontroli. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, o terminie przeprowadzenia kontroli w ogóle nie został poinformowany użytkownik (dzierżawca) działek objętych kontrolą.

Również zgodzić należy się z pełnomocnikiem skarżącego, że z akt sprawy nie wynika by protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wyłożone do wglądu zainteresowanych, po ich zawiadomieniu o tym, oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia upoważniony do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji gruntów inspektor, w trybie § 7 ust. 1 i ust. 2 sprawdził na miejscu dane z projektu klasyfikacji, dokonał kontroli na gruncie, sporządził protokół z tych czynności i zajął wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń.

Ponadto w ocenie Sądu organ I instancji wydał decyzję o nieprawidłowej sentencji. Zdaniem składu orzekającego rozpoznanie wniosku o zmianę klasyfikacji gruntów winno nastąpić albo przez zmianę klasyfikacji gruntów albo przez odmowę zmiany klasyfikacji gruntów.

W tym miejscu zgodzić również należy się ze skarżącym, iż organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001r. ( IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007r. ( VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315), w którym wskazano, że w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania strona po zapoznaniu się z protokołem kontroli zgłosiła szereg uwag m.in. w piśmie z dnia [...] maja 2012 r.. Natomiast w dniu [...] lipca 2012 r. strona przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej, a następnie zwykła pocztą opracowanie o tytule "Charakterystyka stosunków wilgotnościowych użytków rolnych działek nr [...] obrębu Ż., gmina R., powiat P.".

Nie ulega wątpliwości, że dokument ten nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa, a jedynie mającą status dokumentu prywatnego ekspertyzą rzeczoznawcy (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107- 108; T. Ereciński "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 517 uw. 15). Aby bowiem opinię uznać za opinię biegłego w rozumieniu tego przepisu, musiałaby zostać sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej rozpoznającego daną sprawę administracyjną. Niemniej jednak dowodów tych nie może dyskwalifikować tylko dlatego, że są one dokumentem prywatnym. W wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r.( sygn. akt II OSK 1682/06, Lex nr 427657) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o dowodzie z opinii biegłego można mówić wówczas, gdy organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt sprawy opinia stanowi tzw. opinie prywatną wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 Kpa. Organ powinien był jednak uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne.

Nie ulega wątpliwości, iż taka opinia sporządzona przez specjalistę jest dla organu materiałem dowodowym i jako dowód powinna zostać przeanalizowana, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego sprawę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi ponownie postępowanie mając na względzie, iż zmianie uległy przepisy stanowiące podstawę klasyfikacji gruntów. Ponadto organ w toku postępowania, a następie w sporządzonym uzasadnieniu winien odnieść się do dokumentów i zarzutów zgłaszanych przez stronę.