Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 812/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 8 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny formalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2014-2020, dla działania 11.4. Ochrona Różnorodności Biologicznej w ramach Osi Priorytetowej 11 Środowisko, Gmina Miejska (zwana również "wnioskodawcą" ) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ochrona czynna Słowińskiego Parku Narodowego i jego otuliny poprzez zabezpieczenie cennych na tle kraju gatunków i siedlisk zagrożonych nasilającą się antropopresją".

Wniosek został zarejestrowany pod numerem identyfikacyjnym

nr [...].

Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. Zarząd Województwa (dalej także jako - "organ") poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie projektu złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, uzyskał negatywną ocenę formalną i nie został zakwalifikowany do oceny wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał negatywną ocenę kryterium dopuszczalności A.8 Montaż finansowy projektu. Wskazano, że zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu, maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania wynosiła 5 000 000 PLN. Wartość dofinansowania przedmiotowego projektu, tj. 9 764 964,53 PLN nie odpowiadała warunkom w tym zakresie wskazanym w Regulaminie Konkursu. Zatem projekt nie był zgodny z Regulaminem w zakresie wartości dofinansowania projektu, a tym samym nie spełniał kryterium podstawowego w ramach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie.

Poinformowano, że na etapie weryfikacji wymogów formalnych ww. projektu stwierdzono niezgodność wniosku z Regulaminem Konkursu w zakresie wartości dofinansowania projektu, co miało swoje bezpośrednie odzwierciedlenie na etapie oceny formalnej w kryterium: Montaż finansowy projektu. Niezgodność ta nie miała charakteru braku formalnego lub oczywistej omyłki, a jej korekta doprowadziłaby do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie.

W związku z negatywną oceną formalną wniosku wnioskodawca

złożył protest w celu ponownego sprawdzenia wniosku w zakresie spełnienia przez niego kryteriów wyboru projektów. Wyjaśnił, że osią sporu jest jedynie wysokość wskazanej przez wnioskodawcę kwoty dofinansowania, która zdaniem oceniającego była niezgodna z Regulaminem.

Wskazano, że w punkcie 4.4 Regulaminu jest zapis, że "maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania wynosi 5 000 000 PLN". Twierdzono, że jest to jedyne postanowienie Regulaminu odnoszące się do wysokości kwoty dofinansowania. Wnioskodawca nie kwestionował tego postanowienia. Zwracał jednak uwagę, że nie odnosi się ono do kategorii "wnioskowanego dofinansowania", które - zdaniem oceniającego - wnioskodawca określił niezgodnie z Regulaminem. "Maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania" a "wnioskowane dofinansowanie" to dwie różne kategorie. Zdaniem wnioskodawcy określenie w Regulaminie "maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania" nie determinuje wartości, jaką wnioskodawca winien wskazać we wniosku jako "wnioskowane dofinansowanie". Zdaniem strony, jeżeli wnioskodawca wniósł o dofinansowanie w kwocie powyżej maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania, to można otrzymać dofinansowanie w tej właśnie maksymalnej kwocie (do wysokości ustalonego limitu).

Zdaniem wnioskodawcy Regulamin był nieprecyzyjny, zwłaszcza w odniesieniu do wymogów, jakie spełniać winien wniosek. W szczególności w ogóle nie precyzował, ile winna wynosić maksymalna wnioskowana kwota dofinansowania. Nie określał też konsekwencji związanych z ewentualnie nieprawidłowo wypełnionym wnioskiem. Wartość wnioskowanego dofinansowania wnioskodawca określił w odniesieniu do wartości całego projektu. Wskazał kwotę stanowiącą 85 % wartości tego projektu, tj. 9 764 964,53 zł, co jest praktyką organu.

Pismem z dnia 8 września 2017 r. Zarząd Województwa P. poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Uzasadniając stanowisko wskazano, że w regulaminie konkursu nr [...] znajduje się informacja, że obowiązująca na potrzeby konkursu wersja Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020 (SzOOP), została przyjęta uchwałą nr 897/169/16 Zarządu Województwa P. z dnia 8 września 2016 r. Ujęto w przedmiotowej wersji SzOOP definicję kryterium A.8. podano, że limit kwoty wsparcia jest obligatoryjnym kryterium, którego spełnienie może zostać określone wyłącznie poprzez stwierdzenie "tak" lub "nie".

Dalej wskazano, że limit dotyczący dofinansowania projektu wiąże instytucję przyznającą dofinansowanie, ale także wnioskodawcę, gdyż definicja kryterium formalnego A.8. wyraźnie odsyła do limitu przewidzianego w regulaminie konkursu w zakresie wnioskowanego dofinansowania. Wyjaśniono także, że w konkursie nr [...] zastosowano limit, który został określony w regulaminie (a nie w SzOOP). Podczas poprzedniego konkursu w Działaniu 11.4. taki limit nie obowiązywał, natomiast w drugim naborze został wprowadzony.

Wnioskodawca przygotowując wniosek o dofinansowanie musi stosować się do wymogów aktualnego konkursu, w ramach którego aplikuje. Na poprzedzającym ocenę formalną etapie weryfikacji wymogów formalnych wnioskodawca nie został wezwany w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, gdyż taka czynność nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Zmiana kwoty wnioskowanego dofinansowania byłaby istotną modyfikacją, ponieważ prowadziłaby do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Wnioskodawca określając we wniosku montaż finansowy projektu, wskazuje zarówno wysokość wnioskowanego dofinansowania, jak i uzupełniający to dofinansowanie deklarowany wkład własny, który zamierza wyasygnować. W przypadku przedmiotowego wniosku był to łącznie wkład własny wnioskodawcy oraz jego partnera, a zmniejszenie wnioskowanego dofinasowania do obowiązującego limitu wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego zwiększenia wkładów finansowych.

Gmina Miejska zaskarżyła powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik.

Wnioskodawca zarzucił:

1. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020, tj.:

̶ art. 37 ww. ustawy, poprzez naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów dofinansowania,

̶ art. 43 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie,

2. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie Regulaminu Konkursu numer [...] dla działania 11.4. ochrona różnorodności biologicznej w ramach osi priorytetowej 11 środowisko regionalnego programu operacyjnego województwa pomorskiego na lata 2014-2020 oraz treści szczegółowego opisu osi priorytetowych regionalnego programu operacyjnego województwa pomorskiego na lata 2014-2020 (z dnia 8 września 2016 roku), poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie wypełnił warunków wynikających z opisanych dokumentów.

Skarżąca w skardze podała, że w punkcie 4.4. Regulaminu została wskazana maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania w kwocie 5 000 000 PLN. Wyjaśniono, że jest to jedyne postanowienie Regulaminu odnoszące się do wysokości kwoty dofinansowania. Skarżąca nie kwestionowała tego postanowienia. Zwrócono jednak uwagę, że nie odnosi się ono do kategorii "wnioskowanego dofinansowania", które - zdaniem oceniającego - wnioskodawca określił niezgodnie z Regulaminem. "Maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania" a "wnioskowane dofinansowanie" to dwie różne kategorie. Określenie w regulaminie "maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania" nie determinuje wartości, jaką wnioskodawca winien wskazać we wniosku jako "wnioskowane dofinansowanie".

Dalej podano, że punkt 4.4, Regulaminu nie odnosi się do warunków formalnych, jakie spełniać winien wniosek. Jest za to wiążący dla organu (nie dla wnioskodawcy) przy ustalaniu kwot dofinansowania dla projektów zakwalifikowanych i spełniających kryteria, wynikające nie tylko z Regulaminu, ale też z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zdaniem skarżącej Regulamin był nieprecyzyjny, zwłaszcza w odniesieniu do wymogów, jakie spełniać winien wniosek. W szczególności w ogóle nie precyzuje, ile winna wynosić maksymalna wnioskowana kwota dofinansowania. Nie określa też konsekwencji związanych z ewentualnie nieprawidłowo wypełnionym wnioskiem.

Wyjaśniono też, że wartość wnioskowanego dofinansowania wnioskodawca określił w odniesieniu do wartości całego projektu. Zgodnie z zapisami SzOOP na lata 2014-2020 wnioskodawca wskazał kwotę stanowiącą 85 % wartości tego projektu, tj. 9 764 964,53 zł.

W ocenie skarżącej organ winien był umożliwić poprawę wniosku w zakresie stwierdzonej niezgodności, skoro na tym etapie oceny wniosków można uzupełnić błędy formalne w postaci braku wymaganych załączników. Poprawienie wniosku w tym zakresie nie prowadziłoby do istotnej jego modyfikacji, bo zarówno w obecnym stanie, jak i przy wskazaniu wnioskowanego dofinansowania w kwocie równej maksymalnej dopuszczalnej kwocie dofinansowania przyznane dofinansowanie i tak nie przekroczyłoby maksymalnej wartości określonej na 5 000 000 PLN.

Zarząd Województwa P. w odpowiedzi na skargę, powielając stanowisko zawarte w zaskarżonej skargą informacji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty i czynności określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Ustawą szczególną, przewidującą kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1475 zwana dalej - ustawą wdrożeniową).

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych wybór projektów do dofinansowania następuje m.in. w trybie konkursowym (art. 38 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów (art. 39 ust. 2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

Wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą.

Pomimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej, to jest ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem.

Kontrola legalności stanowiska instytucji zarządzającej lub pośredniczącej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów krajowych, to jest przepisów ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska instytucji zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem regulaminu konkursu.

Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi - wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi - podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie.

Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być zatem kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1453/12).

Do regulacji systemu realizacji programu operacyjnego należy także szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego (dalej w skrócie - "SzOOP"), który nie ma podobnie jak regulamin, charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 2 pkt 25 ustawy wdrożeniowej SzOOP - to dokument przygotowany i przyjęty przez instytucję zarządzającą krajowym albo regionalnym programem operacyjnym oraz zatwierdzony w zakresie kryteriów wyboru projektów przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego, określający w szczególności zakres działań lub poddziałań realizowanych w ramach poszczególnych osi priorytetowych programu operacyjnego.

Stosownie zaś do art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1).

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (ust. 2).

Wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 226/17).

Wniosek Gminy Miejskiej (dalej jako - "skarżąca" lub "strona skarżąca") o dofinansowanie projektu - złożony w odpowiedzi na konkurs numer [...] dla Działania 11.4. Ochrona różnorodności biologicznej w ramach Osi priorytetowej 11 Środowisko Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020 uzyskał - negatywną ocenę formalną i nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu. Oznacza to, że wniosek ten nie przeszedł do drugiego etapu konkursu, a mianowicie do etapu oceny wykonalności.

Zgodnie z punktem 6 Regulaminu Konkursu numer [...], będącym załącznikiem do uchwały Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. (w skrócie: "Regulamin Konkursu") zawartym w tytule - "Etapy oceny i wybór projektów do dofinansowania", ocena projektów w ramach konkursu składa się z trzech etapów:

etap 1: ocena formalna,

etap 2: ocena wykonalności,

etap 3: ocena strategiczna I stopnia i rozstrzygnięcie konkursu.

Przedmiotowy wniosek uzyskał negatywną ocenę w zakresie kryterium - A.8 Montaż finansowy projektu. Zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania wynosi - 5 000 000 PLN, natomiast wskazana przez skarżącą wartość dofinansowania przedmiotowego projektu - tj. 9 764 964,53 PLN, nie odpowiadała temu warunkowi.

Nie było w sprawie kwestionowane, że pozostałe wymogi formalne wniosek skarżącej spełniał. Trafnie też strona skarżąca podniosła w skardze, jak i w proteście, że "osią sporu" - jest wysokość wskazanej przez nią kwoty dofinansowania - ocenionej jako niezgodnej z Regulaminem - z czym skarżąca się nie zgadza.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II GSK 1500/11), który to pogląd należy w pełni zaakceptować.

Jak też zasadnie akcentuje się w orzecznictwie, podmiot przystępujący do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podania informacji lub też jej podanie w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie.

W świetle zgromadzonego materiału uprawnione jest twierdzenie, że skarżąca miała wszelkie niezbędne informacje do prawidłowego wypełnienia wniosku i były to takie same informacje, jakie otrzymały pozostałe podmioty aplikujące o dofinasowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu.

Punkt 4.4. Regulaminu Konkursu stanowi, że "maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania wynosi 5 000 000 PLN" (zapis ten nie był kwestionowany przez stronę skarżącą).

Poza sporem było, że skarżąca, określiła wartość wnioskowanego dofinansowania na kwotę 9 764 964,53 PLN. Jak wyjaśniła kwota ta stanowi 85% wartości całego projektu (zgodnie z zapisami SzOOP na lata 2014-2020, maks. % poziom dofinansowania UE - "nie więcej niż 85%"). Przyznała również, że zdaje sobie sprawę, iż kwoty w takiej wysokości nie otrzyma, skoro obowiązuje limit 5 000 000 PLN. Jednak w ocenie skarżącej, limit ten wiąże wyłącznie organ, który przyznaje dofinansowanie, a nie wnioskodawcę (nie odnosi się do warunków formalnych wniosku).

Z tym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Limit zawarty w Regulaminie Konkursu wiąże nie tylko instytucję przyznającą dofinansowanie. Niewątpliwie bowiem adresatem postanowień Regulaminu Konkursu, w tym punktu 4.4. jest skarżąca będąca wnioskodawcą (beneficjentem) ubiegającym się o przyznanie dofinansowania do projektu, a także inne podmioty biorące wraz z nią udział w przedmiotowym konkursie. Można tu zaznaczyć, że krąg beneficjentów, do których został skierowany konkurs został określony w punkcie 2.2. Regulaminu Konkursu. Trzeba podkreślić (na co również wskazywał organ), że zapis punktu 4.4. znajduje się w tytule - "Limity dotyczące wartości projektu oraz wysokości dofinansowania", który przesądza o adresacie tego postanowienia.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, określenie w punkcie 4.4. Regulaminu Konkursu "maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania" nie pozostaje bez wpływu na wartość, która powinna zostać wskazana we wniosku jako "wnioskowane dofinansowanie". Jest oczywiste, że wnioskowane dofinansowane nie może przekroczyć maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania, która została w tym punkcie wskazana i która wynosi - 5 000 000 PLN ("maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania wynosi 5 000 000 PLN"). Punkt 4.4. Regulaminu Konkursu jest jednoznaczny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym wskazanie przez skarżącą kwoty 9 764 964,53 PLN, jako kwoty wnioskowanego dofinansowania jest sprzeczne z limitem określonym w punkcie 4.4. Regulaminu Konkursu. Nie można więc się zgodzić ze skarżącą, że Regulamin "nie precyzuje, ile winna wynosić maksymalna wnioskowana kwota dofinansowania".

Jednak przed wszystkim stanowisko reprezentowane przez skarżącą pomija kryterium, które było oceniane, a mianowicie - tzw. "montaż finansowy projektu". I tak, "Kryteria wyboru projektów" zawarte w SzOOP Regionalnego Programu Województwa P. na lata 2014-2020 (z dnia 8 września 2016 roku), wśród kryteriów formalnych wymieniają i definiują - kryterium "A.8 montaż finansowy projektu", zgodnie z którym - "weryfikacji podlega poprawność i kompletność montażu finansowego oraz zgodność wnioskowanego procentowego udziału dofinansowania z EFRR i wysokości kwoty wsparcia (jeśli dotyczy) z maksymalnym limitem przewidzianym w SzOOP oraz regulaminie konkursu". Jest to kryterium obligatoryjne, a jego spełnienie podlega ocenie zerojedynkowej.

Definicja montażu finansowego projektu jednoznacznie więc odsyła do maksymalnego limitu przewidzianego w Regulaminie Konkursu. Zatem dla oceny spełnienia tego kryterium nie może być rozstrzygająca okoliczność podnoszona przez skarżącą, że w przypadku wnioskowania o dofinansowanie w kwocie powyżej maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania, istnieje możliwość otrzymania dofinansowania do wysokości ustalonego limitu.

Należy jeszcze raz podkreślić, że w przedmiotowym konkursie maksymalna granica wsparcia czyli dofinansowania została przewidziana w Regulaminie Konkursu i wynosiła 5 000 000 PLN. Jak zaznaczył organ w przedmiotowym konkursie zastosowano limit, który został określony w Regulaminie (a nie w SzOOP). Podczas zaś poprzedniego konkursu w Działaniu 11.4. taki limit nie obowiązywał. Dlatego skarżąca jako wnioskodawca przygotowując wniosek o dofinansowanie powinna stosować się do wymogów aktualnego konkursu, do którego aplikuje.

Gdyby więc skarżąca w sposób prawidłowy zapoznała się z Regulaminem Konkursu, a zwłaszcza z kryteriami oceny formalnej, to w sposób prawidłowy zamieściłaby wymagane dane w zakresie kwoty wnioskowanego dofinansowania. Jednakże strona skarżąca tego nie uczyniła. Trudno więc znaleźć podstawy do usprawiedliwiania takiego działania czy przerzucenia odpowiedzialności na organ.

Trzeba też zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że w dokumentacji zostały określone konsekwencje nieprawidłowego wypełnienia wniosku (informacja o naborze oraz punkt 6.1. regulaminu konkursu opisujący dokładny przebieg tego etapu z przywołaniem linku do regulaminu, w którym zawarto wyjaśnienia dotyczące oceny formalnej).

Zgodnie z punktem 6.1. Regulaminu Konkursu, ocena formalna ma na celu weryfikację spełnienia przez projekt podstawowych warunków formalnych uprawniających do udziału w konkursie. Ocena formalna jest oceną zerojedynkową (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie). Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez wniosek negatywnej oceny formalnej. W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów formalnych wniosek uzyskuje pozytywną ocenę formalną i zostaje zakwalifikowany do oceny wykonalności.

Przy czym, Regulamin Konkursu, niezależnie od powyższej oceny przewiduje również możliwość weryfikacji wymogów formalnych wniosków (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Konstatując, nie można zgodzić się ze skarżącą, że Regulamin Konkursu był nieprecyzyjny, zwłaszcza w odniesieniu do wymogów jakie powinien spełniać wniosek odnośnie maksymalnej wnioskowanej kwoty dofinansowania czy braku określenia konsekwencji wynikających z nieprawidłowego jego wypełnieniem.

Wobec poczynionych uwag, nie można przyjąć, że organ naruszył powołany w skardze art. 37 ust. 1 ustawy.

Można zaznaczyć, że regulacje związane z przedmiotowym konkursem, w tym jego regulamin, obowiązywały w równym stopniu wszystkich wnioskodawców (beneficjentów). Nie jest wiadome, aby inne podmioty wnioskujące o dofinansowanie projektu wskazały kwotę wnioskowanego dofinansowania niezgodnie z określonym limitem. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że inne wnioski zawierające analogiczną wadę zostały ocenione przez organ inaczej lub że organ wzywał do poprawienia tego rodzaju uchybienia.

Jako niezasadny należy oceniać zarzut naruszenia art. 43 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). W razie zaś stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę pomyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2).

Zarówno skarżąca i organ byli zgodni, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Przy czym skarżąca podnosiła, że organ dokonujący oceny wniosku powinien wezwać do usunięcia braku formalnego wniosku w zakresie stwierdzonej niezgodności, skoro na etapie oceny wniosków można uzupełnić błędy formalne w postaci np. braku wymaganych załączników. Poprawienie wniosku w tym zakresie nie prowadziłoby do istotnej jego modyfikacji, bo zarówno w obecnym stanie, jak i przy wskazaniu wnioskowanego dofinansowania w kwocie równej maksymalnej dopuszczalnej kwocie dofinansowania, przyznane dofinansowanie i tak nie przekroczyłoby maksymalnej wartości 5 000 000 PLN. Nie doszłoby również do zmiany podmiotowej, przedmiotowej projektu czy jego celów.

Natomiast organ stał na stanowisku, że obniżenie poziomu wnioskowanego dofinansowania do kwoty przewidzianej warunkami konkursu pociągałoby za sobą konieczność zmian innych pozycji montażu finansowego, w tym nie tylko zobowiązań podmiotu składającego wniosek, ale i osób trzecich - partnerów projektu, co stanowiłoby w istocie znaczącą ingerencję oraz modyfikację wniosku i nie może być więc traktowane jako brak formalny lub oczywista omyłka.

Jak wynika z punktu 6 Regulaminu Konkursu rozpoczęcie oceny wniosków poprzedzone jest weryfikacją wymogów formalnych w trakcie, której sprawdzeniu podlegają wymogi formalne, które m.in. dotyczą kompletności wypełnienia formularza wniosku czy kompletności załączników lub podpisów. Zatem jak już zaznaczono, Regulamin Konkursu przewiduje możliwość uzupełnienia wniosku w zakresie np. załączników czy innych braków. Dotyczy to jednak wyłącznie wymogów odnoszących się do poprawności wniosku pod względem formalnym. Możliwe jest więc w świetle regulacji Regulaminu Konkursu sanowanie wniosku w tym zakresie.

Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 4683/15 - "wobec braku definicji braków formalnych wniosku o dofinansowanie, należy posłużyć się ogólnym w tym zakresie rozumieniem tego terminu. Takimi brakami będą braki, które uniemożliwiają nadanie biegu wnioskowi (brak podpisu, numeru konkursu na który złożono wniosek, czy też nieprawidłowe wskazanie Jednostki Organizującej Konkurs). Innymi słowy, brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka są widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostaną odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonywanej w zakresie ocenianych kryteriów".

Zatem za braki formalne wniosku należy uznać przede wszystkim takie braki, które odnoszą się do jego formy i dotyczą tych jego elementów, które powodują, że jest on niekompletny i nie może zostać poddany ocenie. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, że wskazanie przez skarżącą wnioskowanej kwoty dofinansowania projektu - 9 764 964,53 PLN niezgodnej z limitem określonym w Regulaminie Konkursu stanowiło brak formalny wniosku czy też było oczywistą omyłką. Nie jest to błąd tożsamy - jak wywodzi strona skarżąca - z błędem w postaci braku wymaganych załączników.

Należy więc podzielić stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w informacji o wyniku oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z brakiem formalnym ani z oczywistą omyłką. Trzeba podkreślić, że wskazana przez skarżącą wnioskowana kwota dofinansowania - 9 764 964,53 PLN została podana nie tylko w formularzu wniosku ale również co istotne w załącznikach do niego, a mianowicie w studium wykonalności projektu oraz w umowie partnerskiej z dnia 24 kwietnia 2017 r. zawartej pomiędzy skarżącą (Lider projektu) a Słowińskim Parkiem Narodowym (partner). Trzeba bowiem pamiętać, że beneficjent określając montaż finansowy projektu wskazuje nie tylko wysokość wnioskowanego dofinansowania, ale również uzupełniający to dofinansowanie deklarowany wkład własny. W przypadku przedmiotowego wniosku był to wkład skarżącej oraz jej partnera. Zmniejszenie dofinansowania do obowiązującego limitu wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego zwiększenia wkładu własnego a także wkładu partnera. Deklaracje podmiotów co do możliwości i woli wniesienia do projektu środków w charakterze wkładu są istotnymi decyzjami opartymi m.in. na ich zdolności kredytowej, i w konsekwencji, tego rodzaju zmiany wniosku nie mogą być traktowane w kategorii braków formalnych czy oczywistych omyłek (uzupełnianych na etapie oceny formalnej wniosku).

Wobec powyższego trudno upatrywać w tym przypadku istnienia obowiązku organu do wezwania skarżącej do poprawienia wniosku, ani tym bardziej do poprawienia wniosku z urzędu.

Ponadto, wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego rodzaju braku wniosku, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców, którzy w sposób prawidłowy wypełnili swoje wnioski. Jak podnosi się w judykaturze, uzupełnienie treści wniosku jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów. Trzeba podkreślić, że ocena formalno-merytoryczna wniosku to ocena spełnienia przez projekt konkursowy kryteriów konkursu. Ewentualne braki wniosku w tym zakresie powodują, iż wniosek nie spełnia kryteriów konkursu, co stanowi przesłankę odrzucenia projektu. Inne rozumienie terminu braków formalnych prowadziłoby do możliwości uzupełniania wniosku o treści wymagane przy ocenie wniosku w ramach np. kryteriów dostępu. Powyższe byłoby sprzeczne z ideą konkursu, gdzie premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (zob. cyt. powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016r.).

W konsekwencji poczynionych rozważań brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.