Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1423/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art 140
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. Starosta T. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,8287 ha, położonej w T., przy ul. [...], w obrębie nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T. na rzecz M. M., K. J., T. B. i W. B., w udziale wynoszącym dla każdego 1/4 części nieruchomości, w stanie, w jakim nieruchomość znajduje się w dniu zwrotu. Ponadto organ w przedmiotowej decyzji orzekł o zwrocie przez ww. osoby łącznej kwoty [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania, od każdej proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości oraz o rozłożeniu na 10 rocznych rat powyższej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wskazując także termin płatności poszczególnych rat.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spadkobiercy poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości – M. M., K. J., T. B. i W. B., pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpili do Prezydenta Miasta T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obecnie oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] przy ul. [...], obręb nr [...]. Pierwotnie grunty te stanowiły działkę nr [...] należącą do H. S., która aktem notarialnym z dnia [...] października 1987 r. rep. A nr [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie wnioskodawców poprzednia właścicielka nieruchomości sprzedała działkę w obawie przed jej wywłaszczeniem w celu budowy zajezdni tramwajowej, zatem zbycie nieruchomości nastąpiło na cel publiczny. Wnioskodawcy podnieśli, że inwestycja ta nie została zrealizowana, a działka stanowi teren niezagospodarowany. Organ wskazał również, że wobec działek nr [...] prowadzone było odrębne postępowanie, umorzone decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2020 r. W decyzji tej Starosta T. został wyznaczony do prowadzenia postępowania wobec działki nr [...].

Dalej organ wyjaśnił, że pomimo przeprowadzonej kwerendy dokumentacji zgromadzonej w archiwum zakładowym urzędu miasta oraz zwrócenia się do Archiwum Państwowego w T. o odszukanie dokumentacji z lat 1973-1990 dotyczącej przedmiotowej działki, nie odnaleziono żadnych materiałów dotyczących niniejszej sprawy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzona wizję lokalną nieruchomości podczas której ustalono, że przedmiotowa działka stanowi pas gruntu biegnący od działki nr [...] w kierunku ul. [...] i równolegle do ul. [...], w całości porośnięty trawą, krzewami i drzewami. Na granicy z działką sąsiednią poniżej poziomu gruntu znajdowały się betonowe silosy, które mogą stanowić elementy zajezdni tramwajowej.

W ocenie organu w niniejszej sprawie mogło istnieć zagrożenie wywłaszczeniem z uwagi na treść przedłożonej przez strony decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacji inwestycji polegającej na budowie zajezdni tramwajowej w T., a także ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta M. T. z dnia [...] listopada 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji pod nazwą zajezdnia tramwajowa przy ul. [...].

Organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wydał już decyzję w dniu [...] września 2020 r., którą umorzył postępowanie uznając, że nabycie nieruchomości nie było zagrożone przymusem wywłaszczenia, jednak wobec orzeczenia WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1481/21), który inaczej ocenił stan faktyczny i prawny, organ zobowiązany był te ustalenia Sądu uwzględnić podczas ponownego rozstrzygania sprawy. Organ wskazał, iż należy uwzględnić fakt, że przedmiotowa działka leży w otoczeniu nieruchomości, co do których starosta wydał decyzje o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski w decyzji z dnia 12 października 2021 r. (WSPN.DT.7581.25.2020.DM) oraz Prezydent Miasta T. w decyzji z dnia 12 września 2018 r. (WGN.6821.9.2018.DS) potwierdzają fakt, że nabycie działki nr [...] nastąpiło na budowę zajezdni. Dalej organ wyjaśnił, że warunkami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są niezrealizowanie celu na jaki nieruchomość została nabyta oraz decyzja administracyjna lub umowa cywilnoprawna z której wynika rygor wywłaszczenia. W ocenie organu rygor taki wynika pośrednio z aktu notarialnego z dnia [...] października 1987 r. w kontekście analizy całokształtu okoliczności. Odnosząc się natomiast do kwestii wyceny nieruchomości oraz kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ wyjaśnił, że nie odnaleziono dokumentacji związanej z jej zbyciem w 1987 r., wobec czego wartości te organ określił w sposób opisany przez rzeczoznawcę.

2. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto T. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez Prezydenta Miasta T. wniosła odwołanie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez brak należytego uzasadnienia, że nabycie nieruchomości w 1987 r. nastąpiło w trybie wywłaszczeniowym, brak szczegółowego opisu przedmiotowej nieruchomości z chwili nabycia przez Skarb Państwa w 1987 r., co winno zostać "skonfrontowane" z jej obecnym stanem zagospodarowania, brak właściwego oznaczenia stron postępowania, na które nałożony został obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, niewskazanie konkretnego rachunku bankowego właściwego do wpłaty ww. odszkodowania, niewymienienie w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wszystkich przepisów, na podstawie których organ orzekał tj. nie powołano m.in. art. 136 ust. 3b, art. 139 i art. 141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz brak w sentencji decyzji zapisów wynikających z treści art. 141 ust. 2, 3, 4 u.g.n., brak wyczerpującego uzasadnienia dla przyczyn pominięcia wniosków dowodowych skarżącej z odniesieniem się do każdego z zawnioskowanych dowodów;

- art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. oraz 136 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania administracyjnego organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą we wnioskach dowodowych i nie przeprowadził z urzędu dowodów w związku ze zgłaszanymi przez skarżącą zastrzeżeniami i wnioskami, w tym m.in. w pismach z dnia: 19.03.2019 r., 9.08.2019 r., 20.09.2019 r., 31.10.2019 r., 10.01.2020 r., 20.02.2020 r., 12.01.2023 r., 23.02.2023 r. oraz 21.04.2023 r.;

- art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ przed przeprowadzeniem dowodu i bez odniesienia się do wniosku dowodowego może pominąć wniosek dowodowy strony uznając, że ustalona już została prawda obiektywna podczas, gdy organ nie powinien uchylać się od przeprowadzania określonych dowodów, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, a chcąc pominąć wniosek dowodowy strony organ zobowiązany jest wykazać, że ten konkretny dowód nie pozwala na ustalenie okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie;

- art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania;

- art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu skarżącej, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ.

3. Decyzją z dnia 31 października 2023 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w zakresie punktów 1, 2 i 5, a także uchylił punkt 3 oraz 4 i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez M. M., K. J., T. B. i W. B. na rzecz skarżącej łącznej kwoty [...]zł kwoty zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości oraz o rozłożeniu na 10 rocznych rat.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy oparli swoje żądanie na fakcie, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości została zawarta w obawie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co uzasadnia przedłożona do umowy sprzedaży ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej w T.. Organ odwoławczy potwierdził, że wnioskodawcy, jako spadkobiercy strony ww. umowy, uprawnieni byli do złożenia wniosku w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie organu II instancji do sprzedaży przedmiotowej działki doszło pod warunkiem zagrożenia wywłaszczeniem, gdyż dokumentacja zgromadzona w sprawie przez organ I instancji wskazuje na zamiar realizacji przez skarżącą inwestycji na nabytej nieruchomości, polegającej na budowie zajezdni tramwajowej. Organ podkreślił jednak, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Co więcej, nieruchomość ta leży w kompleksie nieruchomości wobec których wydano decyzje o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, utrzymane w mocy przez organy odwoławcze.

Odnosząc się do kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ wskazał, że prawidłowo organ I instancji określił wartość nabytej nieruchomości na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Wskazał jednak, że z uwagi na obowiązek waloryzacji odszkodowania na dzień wydania decyzji konieczne stało się przeprowadzenie waloryzacji odszkodowania także przez organ odwoławczy.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 11 i 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania administracyjnego organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą we wnioskach dowodowych i nie przeprowadził z urzędu dowodów w związku ze zgłaszanymi przez skarżącą zastrzeżeniami i wnioskami, w tym m.in. w pismach z dnia: 19.03.2019 r., 9.08.2019 r., 20.09.2019 r., 31.10.2019 r., 10.01.2020 1

20.02,2020 r., 12.01.2023 r., 23.02.2023 r. oraz 21.04.2023 r. a organ drugiej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego mimo istnienia ku temu podstaw;

- art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ przed przeprowadzeniem dowodu i bez odniesienia się do wniosku dowodowego może pominąć wniosek dowodowy strony uznając, że ustalona już została prawda obiektywna podczas, gdy organ nie powinien uchylać się od przeprowadzenia określonych dowodów, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, a chcąc pominąć wniosek dowodowy strony organ zobowiązany jest wykazać, że ten konkretny dowód nie pozwala na ustalenie okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie;

- art. 139 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy znajdował zastosowanie i naruszenie zasady reformationis in peius polegające na wydaniu decyzji przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji, gdy nie udowodniono spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie;

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe posłużenie się organu do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim nie wymagał wiadomości specjalnych tj. ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości, organ wyręczył się rzeczoznawcą majątkowym;

- art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a poprzez wadliwe zastosowanie i nieprecyzyjne wskazanie zobowiązanych do zapłaty na rzecz skarżącej i poprzestanie na wskazaniu imion i nazwisk, chociaż zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wydania tytułu wykonawczego w postępowaniu administracyjnym;

- art. 107 § 2 w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy znajdował zastosowanie i w konsekwencji brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o sposobie zabezpieczenia i nie zawarcie w zaskarżonej decyzji orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia należności skarżącej hipoteką w przypadku nieuzgodnienia przez strony postępowania innego sposobu zabezpieczenia;

- art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i dokonanie wartości nieruchomości oszacowanej przez biegłego rzeczoznawcę, podczas gdy w przypadku uznania, że do nabycia doszło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem waloryzacji powinna podlegać cena nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w 1987 r.;

- art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu skarżącej, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

7. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,8287 ha, położonej w T., przy ul. [...], w obrębie nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej (akt notarialny z dnia [...] października 1987 r. rep. A nr [...]), przy czym do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - co uprawniało organy do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi w świetle art. 136 ust. 2 u.g.n. podlega pozostała część nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zarazem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami,

a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12).

8. W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie udowodniły w sposób nie budzący wątpliwości, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W jej ocenie sprzedaż nieruchomości sfinalizowana została w trybie zwykłej umowy sprzedaży.

W kontekście prezentowanego powyżej stanowisko przypomnienia zatem w tym miejscu wymaga, że po rozpatrzeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starosta T. decyzją z dnia [...] września 2020 r działając w m.in. w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], stwierdzając że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania (decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2020 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 26/21) Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 12 października 2021 r. uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] z dnia 21 września 2020 r. Wojewoda, kierując się wytycznymi Sądu, nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że stanowiąca przedmiot wniosku nieruchomość, obejmująca działkę nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1481/21 tut. Sąd oddalił sprzeciw. W motywach rozstrzygnięcia Sąd w oparciu o zebrany materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy stwierdził, że sporna nieruchomość została przeznaczona na wskazany cel publiczny, albowiem Skarb Państwa był zainteresowany pozyskaniem tej nieruchomości. Dalej Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w przypadku właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał w tożsamych okolicznościach także wykupu innych działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem (zachowały się oferty wykupu złożone przez SP), co wynika z akt spraw dotyczących zwrotu tamtych nieruchomości. Potwierdza to ocenę, że w przypadku działki oznaczonej obecnie jako nr [...] także zastosowano analogiczną procedurę. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że (...) chodziło o pozyskanie dużego terenu stanowiącego własność kilku właścicieli, niezbędnego dla zrealizowania jednego zadania inwestycyjnego tj. budowy zajezdni tramwajowej. W tego rodzaju sytuacjach organy działały zwykle tak samo w stosunku do wszystkich właścicieli nieruchomości, które miały zostać pozyskane.

W kontekście powyższych uwag zaznaczyć należy, że co prawda Sąd rozpatrując sprzeciw od decyzji kasacyjnej w trybie art. 64a p.p.s.a. ocenia jedynie istnienie przesłanek do jej wydania (art. 64e p.p.s.a.), niemniej jednak Sąd rozpatrując powyższą sprawę przesądził, że nabycie nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania przez Skarb Państwa nastąpiło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1391/22). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r. II FSK 117/21).

W konsekwencji podsumowując tę część rozważań za wadliwe należy ocenić stanowisko skarżącej, że sprzedaż spornej nieruchomości sfinalizowana została w trybie zwykłej umowy sprzedaży.

9. Kwestią sporną pozostało natomiast czy na przedmiotowej działce zrealizowany wyżej określony cel wywłaszczenia, a także czy organy prawidłowo ustaliły kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania. Na tej właśnie kwestii koncentrowały się główne zarzuty skargi.

Odnosząc się do pierwszej kwestii to zauważyć należy, że zdaniem skarżącej na działce wykonano wiele prac i poczyniono nakłady celem realizacji budowy zajezdni tramwajowej. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska strony skarżącej i w pełni zgadza się z organami obu instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby na działce nr [...] kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia.

Wnioskodawcy we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazali, iż działka nr [...] nigdy nie została zagospodarowana w celu realizacji budowy zajezdni tramwajowej i stanowi teren niezabudowany, porośnięty chwastami i krzewami. Powyższe twierdzenia wnioskodawców potwierdzone zostały w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej.

Zgodnie z protokołem sporządzonym 30 sierpnia 2018 r. w związku z tymi oględzinami, przedmiotowa działka nie jest zagospodarowana, rosną na niej krzewy i drzewa, porośnięta jest trawą i chwastami. Przez teren działki przebiega infrastruktura techniczna nadziemna i podziemna. Znajdują się też fundamenty budynku oraz betonowe silosy.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż powyższe okoliczności świadczą o tym, iż przedmiotowa działka nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby beneficjent wywłaszczenia zrealizował jakąkolwiek inwestycję związaną z budową zajezdni tramwajowej na tej nieruchomości. Sąd w pełni akceptuje ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji, a w rezultacie - podziela zapatrywanie organów obu instancji, iż w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1. u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

10. Niemniej kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na końcową treść rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia w przedmiocie obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość.

W tym miejscu należy wskazać, że kwestie zwrotu ustalonego odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 140 u.g.n., w myśl którego w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2).

Zgodnie z ust. 4 tego samego artykułu w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Z uwagi na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie konieczne jest ustalenie jej wartości zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - a zatem w oparciu o operat szacunkowy.

W sporządzonym w dniu 12 grudnia 2022 r. operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości w stanie z dnia wywłaszczenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami oraz wartość rynkową nieruchomości w stanie z dnia zwrotu, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny była wyższa niż wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny i w związku z powyższym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. Ponadto w dniu 15 lutego 2023 r. rzeczoznawca majątkowy wydal opinię o wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności.

W tym miejscu zauważyć trzeba, iż Wojewoda rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania praktycznie nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania - poprzestając na zaakceptowaniu w pełni operatu szacunkowego i na lakonicznym stwierdzeniu, że sposób ustalenia wartości nieruchomości jest wiarygodny, wystarczający i prawidłowy. Taki sposób ustosunkowania się do tych zagadnień uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności za naruszenie art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które w myśl art. 140 k.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić się należy, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organy, a także i Sąd powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Przypomnieć więc również trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie Sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Rzeczoznawca jest związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) szczegółowymi zasadami wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Dopuszczalny zaś tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13 - dostępny w bazie LEX nr 1325761).

Z tak rozumianej istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wnioskować trzeba, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom w konsekwencji naruszając normę zawartą w art. 15 k.p.a. W szczególności uchylił się od pełnej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu - w szczególności w zakresie zastrzeżeń formułowanych wobec operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji Wojewody w ocenie Sądu nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono w tym z zakresie do przytoczenia istotnych dla sprawy przepisów prawa oraz ogólnikowych stwierdzeń.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że organ nie odniósł się do zarzutów formułowanych w toku postępowania co do prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi. W szczególności brak jest odniesienia do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności poczynienia nakładów na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy beneficjent wywłaszczenia podejmował i jakie działania władcze na tym gruncie skutkujące zmianą wartości nieruchomości.

Bez wątpienia tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 140 ust. 4 u.g.n. tj. doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy.

Stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Z cytowanych przepisów wynika, że w celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość i całe te odszkodowanie zwaloryzować. W takim bowiem przypadku ustawodawca przewiduje, że należy całą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania pomniejszyć o kwotę różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu.

Organ winien był zatem co do zasady, stosownie do cytowanego art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. najpierw dokonać waloryzacji całej kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzedniego właściciela tj. zwaloryzować kwotę ustalonego odszkodowania i dopiero od tej kwoty odjąć ww. różnicę wartości zwracanej nieruchomości.

Słusznie podnosi zatem skarżąca, że w tej sytuacji brak jest podstaw do poprzestania jedynie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie części wywłaszczonej nieruchomości tj. w przedmiotowej sprawie - waloryzacji jedynie wartości gruntu zwracanej nieruchomości, z pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości.

W tym względzie organ dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 140 ust. 4 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.

11. Rozważając kwestię rozliczeń z tytułu orzeczenia o zwrocie nieruchomości organy prawidłowo ustaliły jakie świadczenie (odszkodowanie) otrzymał poprzednik prawny wnioskodawców. W tym zakresie zasadnie Wojewoda odwołał się do treści aktu notarialnego z [...] października 1987 r. Zgodnie z umową zawartą w formie tego aktu poprzedni właściciel sprzedał nieruchomość Skarbowi Państwa za cenę [...] zł (§ 3 aktu notarialnego). Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w ww. akcie brak jest informacji o przyznaniu byłym właścicielom jakichkolwiek nieruchomości zamiennych. Brak jest także jakichkolwiek zapisów wskazujących, że częścią zapłaty za nieruchomość jest przekazanie byłym właścicielom praw do lokali mieszkalnych.

12. Ponadto w ocenie Sądu brak było w przedmiotowej sprawie możliwości orzeczenia zgodnie z żądaniem pełnomocnika zawartym w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2024r. tj. pozostawienia w mocy tych punktów decyzji, które odnoszą się do zwrotu nieruchomości. W kontekście powyższego podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2016 r. sygn. I OSK 2766/14 gdzie wskazano, że w świetle art. 141 ust. 2 u.g.n. orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. NSA wyjaśnił, że wykładnia językowa zdania pierwszego 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Za składnik decyzji o zwrocie należy zatem uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy. Brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia czyni wadliwą decyzję o zwrocie w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Taka sytuacja tj. brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia ma miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji (przy braku wskazania, że strony uzgodniły inny sposób zabezpieczenia roszczenia) ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. mającego wpływ na wynik sprawy.

13. Obowiązkiem Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności dokonanie oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania, a także ustanowienia stosownego zabezpieczenia.

Przy czym organ odwoławczy winien też mieć na uwadze aktualność operatu szacunkowego albowiem zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoż terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł obejmującą kwotę wniesionego wpisu od skargi oraz poniesionych kosztów zastępstwa procesowego.