Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60, art. 64 ust. 1 pkt 2 i 2a, art. 67
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; dalej u.f.p.) i art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.) – odmówił umorzenia M.S. opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami w wysokości 5849,91 zł (w tym opłata adiacencka w wysokości 5832,75 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że opłata adiacencka określona w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej u.g.n.), wymierzana na podstawie art. 98a lub art. 148 u.g.n., jest publicznoprawną niepodatkową należnością budżetu. Należności z tego tytułu stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.) i są one zaliczane do niepodatkowych należności publicznych o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a u.f.p., należności o których mowa w art. 60 organ może umarzać w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.

Dalej organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. M.S. wystąpił o umorzenie opłaty adiacenckiej w całości z odsetkami, uzasadniając wniosek brakiem zmiany planu swojej działki nr [...]. Z przedłożonego przez stronę oświadczenia o stanie majątkowym i uzyskanych dochodach wynika, że miesięczny dochód wnioskodawcy wynosi 995,35 zł netto (emerytura), a miesięczne wydatki ponoszone na bieżące utrzymanie wynoszą 450 zł (25 zł śmieci, 25 zł telefon, 400 zł wyżywienie). Zobowiązany przedstawił również oświadczenie byłej żony, iż ponosi zasądzone koszty związane ze spłatą zobowiązania z tytułu podziału majątku wspólnego w wysokości 400 zł miesięcznie. Z informacji uzyskanej z OPS wynika, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej. Dalej organ podał, że wnioskodawca jest właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi działki nr [...] o powierzchni 0,18 ha położonej w [...], a także działek o nr: [...] – 0,2216 ha, [...] – 0,4836 ha, [...] – 2,5519 ha, [...] – 0,4081 ha. Ponadto wnioskodawca oświadczył, iż nie uzyskuje żadnych dochodów z ww. działek ani nie pobiera dotacji. Grunty są odłogowane (poza pastwiskiem).

Następnie Burmistrz wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 5.832,75 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działkę gruntu nr [...] o powierzchni 2,96 ha, stanowiącej własność M.S., w wyniku dokonania jej podziału na działki nr [...] o powierzchni 2,5519 ha i [...] o powierzchni 0,4081 ha. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 103/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę M.S. na powyższą decyzję SKO.

Organ wskazał, iż warunkiem uwzględnienia złożonego wniosku jest spełnienie przynajmniej jednej z dwóch przesłanek, tj. "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". Ważny interes zobowiązanego jest przesłanką bezpośrednio związaną z sytuacją konkretnej osoby. Musi być ona na tyle istotna, aby jej pominięcie skutkowało dostrzegalnymi, negatywnymi rezultatami. Uzyskanie ulgi w spłacie zobowiązań należy do interesu zobowiązanego, gdyż prowadzi do zmniejszenia jego obciążeń wobec gminy. Jednakże interes ten nie jest jednoznaczny z ważnym interesem zobowiązanego. Ważnego interesu nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika, że jego sytuacja materialna, a także finansowa uzasadnia zastosowanie ulgi. Dla uznania zaistnienia ważnego interesu zobowiązanego nie wystarczy ustalenie trudnej sytuacji finansowo-osobistej, sytuacja ta musi mieć charakter wyjątkowy, jawnie różniący ją od sytuacji innych zobowiązanych. Ważny interes zobowiązanego należy rozpatrywać przy uwzględnieniu nie tylko osiąganych dochodów, ale także posiadanego majątku, który może stanowić zabezpieczenie spłaty zobowiązań. Sam notoryczny brak środków pieniężnych na zapłatę nie jest przesłanką do umorzenia zaległości ze względu na ważny interes zobowiązanego. Natomiast przesłanka interesu publicznego nakazuje mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korektę błędnych decyzji. Przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego są pojęciami nieostrymi, które wymagają każdorazowo dogłębnej analizy w kontekście argumentów podnoszonych przez stronę, okoliczności stanu faktycznego, możliwości płatniczych zobowiązanego. Nadto spłata zobowiązań o charakterze publicznym wobec budżetu państwa lub gminy korzysta z pierwszeństwa w porównaniu ze spłatą zobowiązań zaciągniętych wobec osób prywatnych lub fizycznych.

Dalej organ wyjaśnił, iż dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi nie stanowi wystarczającej przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które w konkretnych sytuacjach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego. Dla możliwości zastosowania ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej istotna jest ocena pełnego stanu majątkowego osoby wnioskującej, a nie tylko bieżące wydatki i dochody. W niniejszej sprawie strona dysponuje majątkiem, z którego może uiścić zobowiązanie. Opłata adiacencka została ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Wnioskodawca, poza zabudowaną działką nr [...] o powierzchni 0,18 ha, jest właścicielem wielu innych działek i (zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego) ma możliwość czerpania korzyści z posiadanego majątku. Ponadto należność wynikająca z ustalonej opłaty adiacenckiej ma charakter indywidualny i oddziałuje jedynie na sytuację finansową wnioskodawcy. Obowiązek uiszczenia opłaty nie wywoła oraz nie naruszy zasad praworządności oddziałujących na społeczność lokalną.

Oceniając okoliczności wskazane przez wnioskodawcę organ stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki ważnego interesu zobowiązanego ani interesu publicznego. Fakt posiadania nieruchomości świadczy o tym, iż wnioskodawca ma wystarczające możliwości finansowe by uregulować zobowiązanie (opłatę adiacencką). Poza budynkiem mieszkalnym strona posiada majątek (działki), którym można zabezpieczyć spłatę należnej opłaty. Organ dodał, że w przypadku trudności w jednorazowej spłacie, strona może wnioskować o rozłożenie na raty całości lub części należności.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 60 pkt 8, art. 61 ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. – utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., na wniosek zobowiązanego, właściwy organ, może umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw).

Przy czym wystąpienie tych okoliczności nie nakłada na organ obowiązku zastosowania ulgi. Organ administracyjny jest uprawniony do odmowy udzielenia ulgi, jeżeli ocena sytuacji zobowiązanego i okoliczności powołanych w sprawie nie uzasadnia zastosowania ulgi. Decyzje te mają charakter uznaniowy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przez ważny interes podatnika należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Pojęcia ważnego interesu zobowiązanego nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, bowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Z kolei przesłankę interesu publicznego interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Ponadto dla udzielenia ulgi poprzez całkowite umorzenie należności, nie jest wystarczające subiektywne przekonanie dłużnika, że taki jest właśnie jego interes w uzyskaniu ulgi, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności tego nie potwierdzają. Spłata zobowiązań o charakterze publicznym wobec budżetu państwa lub gminy korzysta z pierwszeństwa w porównaniu ze spłatą zobowiązań zaciągniętych wobec prywatnych osób prawnych lub fizycznych, a dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi nie stanowi wystarczającej przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi w spłacie renty planistycznej.

Według Kolegium organ I instancji prawidłowo przeanalizował i ocenił aktualną sytuację finansowo-materialną wnioskodawcy. Wprawdzie uzyskanie ulgi w spłacie zobowiązań należy do interesu zobowiązanego, gdyż prowadzi do zmniejszenia jego obciążeń wobec Gminy, niemniej subiektywne przekonanie dłużnika o tym, że jego sytuacja finansowa, czy też osobista uzasadnia zastosowanie ulgi jest w niniejszej sprawie nieuprawnione i nie może być rozpatrywane w kategorii ważnego interesu zobowiązanego uzasadniającego zastosowanie ulgi. Wnioskodawca posiada liczne nieruchomości, gospodarstwo domowe prowadzi sam, otrzymuje emeryturę w wysokości 995,35 zł miesięcznie, wskazane w oświadczeniu majątkowym wydatki związane z bieżącym utrzymaniem wynoszą 450 zł, dodatkowo ponosi koszty związane ze spłatą zobowiązania z tytułu podziału majątku wspólnego w wysokości 400 zł miesięcznie. Kolegium uznało, iż sytuacja finansowo-majątkowa strony nie uzasadnia zastosowania ulgi, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. W przekonaniu Kolegium sytuacja majątkowa strony umożliwia uregulowanie ciążących na niej należności. Tym samym ich umorzenie byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Obowiązek zapłaty należności publicznoprawnych zawsze wiąże się z uciążliwością natury finansowej, a okoliczność posiadania niskich dochodów nie może być sama w sobie przesłanką do zastosowania ulgi w tak ostatecznej formie jak umorzenie. Wnioskodawca posiada majątek, z którego możliwe jest egzekwowanie powstałych zaległości z należności publicznoprawnych (nieruchomości). Brak jest zatem podstaw do umorzenia należności w całości, z uwagi na ważny interes zobowiązanego w rozumieniu obiektywnym.

W ocenie Kolegium w sprawie nie ziściła się także przesłanka interesu publicznego, gdyż nie leży w interesie publicznym umorzenie należności osobie, która ma własne źródło dochodu i posiada majątek, z którego może spłacić zobowiązanie. Kolegium podkreśliło, że udzielenie ulgi nie może być traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych, gdyż skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności publicznoprawnych powinno być rozpatrywane po wyczerpaniu możliwości uregulowania zobowiązania innymi sposobami. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, dopóty jej umorzenie byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Umorzenie należności publicznoprawnych jest rozwiązaniem nadzwyczajnym i może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a takich Kolegium nie dostrzegło w niniejszej sprawie.

M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, iż gmina przez jedenaście lat od momentu stwierdzenia na działce skarżącego kruszywa naturalnego nie zmieniła planu, zrobiła to dopiero w zeszłym roku i to niezgodnie z wnioskiem skarżącego o przywrócenie terenu (pole) do pierwotnego stanu na działkę rolną. Bez zgody skarżącego w 2010 r. jego działce nr [...] o pow. 1,60 ha narzucono plan pod zabudowę domków jednorodzinnych. Gmina miała pół roku na zmianę planu (po stwierdzeniu geologicznym), na objęcie działki pod kopalnię kruszywa, czego nie dopełniono i nie przekształcono działki. Skarżący złożył wniosek o rezygnację z kopalni kruszywa, domagając się przywrócenia gruntów ornych zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Skarżący nie ma koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego i nie ma zamiaru się o nią ubiegać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie

art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, skarżący zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przy czym art. 57a p.p.s.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], którą Burmistrz odmówił skarżącemu umorzenia opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn.zm) - dalej jako "u.f.p.". Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt. 2) u.f.p., należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może, na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

Przepis art. 60 u.p.f. stanowi, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Zgodnie natomiast z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Należy wyjaśnić, że postępowanie o udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności uregulowane w powołanych powyżej przepisach jest oparte na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje użyte w art. 64 u.f.p. sformułowanie "organ może". Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanek umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (nie ma zastosowania Ordynacja podatkowa). Uzasadnienie powinno zaś odpowiadać warunkom określonym w art. 107 k.p.a, tak, aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszystkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek, tj. np. w sytuacji ustalenia przez organ, że w sprawie występuje ważny interes zobowiązanego. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi.

W orzecznictwie wskazuje się, że obie te przesłanki (ważny interes zobowiązanego i interes publiczny) mają tę samą wartość i w związku z tym żadna z nich nie powinna być preferowana przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Organ rozpoznając wniosek nie jest w tym względzie skrępowany stanowiskiem wnioskodawcy oraz jego oceną przesłanek umorzeniowych. Ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób umożliwiający wnioskodawcy wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności w całości lub w części (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., I GSK 1117/21).

Kontrola sądowa rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się w tych okolicznościach do zbadania, czy decyzja uznaniowa poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd bada czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a, w szczególności, czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia należności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonany na podstawie kryteriów celowości i słuszności pozostaje poza kontrolą sądu. Ponadto wskazać należy, że Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej podjęcia i co szczególnie ważne Sąd nie zastępuje organu w rozpoznaniu wniosku o umorzenie i ma obowiązek przyjąć stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania przez organ.

Biorąc pod uwagę treść art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., wskazać trzeba, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności nakłada na organ obowiązek ustalenia w pierwszym rzędzie tego, czy w okolicznościach faktycznych danej sprawy występuje "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny", jako dwie równorzędne przesłanki w tym przepisie wymienione. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13, "działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego". Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12). Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego". Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości. W orzecznictwie (odnoszącym się do podobnego na tym tle przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej) przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Przy czym pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Z kolei przesłankę "interesu publicznego" interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy najpierw wyjaśnić, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przez skarżącego nie był okolicznością sporną. Podstawę nałożenia w/w opłaty stanowiła decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2021 r., wydana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości skarżącego obejmującej działkę gruntu nr [...] na skutek jej podziału dokonanego na wniosek skarżącego. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką stała się prawomocna w dniu 24 września 2022 r. w związku z prawomocnym odrzuceniem skargi M.S. postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 12 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 103/22).

Skarżący uzasadniając wniosek o umorzenie opłaty adiacenckiej w całości wskazał na brak wprowadzenia zmiany planu (w domyśle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy) mimo otrzymanych uprzednio przez skarżącego w tym zakresie zapewnień od organu gminy.

Organy rozpoznając wniosek skarżącego uznały, że brak jest przesłanek do stwierdzenia wystąpienia zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i interesu publicznego.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przeanalizowały sytuację skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2a u.f.p. i przekonująco uzasadniły powody, jakie legły u podstaw odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Ustalenia organów, jak również dokonana przez organy ocena nie naruszyły przepisów prawa procesowego ani materialnego.

Organy rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie w całości opłaty adiacenckiej, ustaliły przede wszystkim jego sytuację majątkową. Na wezwanie organu skarżący złożył oświadczenie o stanie majątkowym i uzyskiwanych dochodach, według którego prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe (od 2017 r. rozdzielność majątkowa z obowiązkiem spłacania zobowiązania wobec byłej żony w kwocie 400 zł miesięcznie). Źródłem dochodu skarżącego jest emerytura, która netto 995, 35 zł (skarżący jak podał otrzymuje niepełną emeryturę, w skardze podał, że otrzymuje 1.600zł), a koszty dotyczące bieżącego utrzymania wynoszą ok. 450 zł. Ponadto skarżący poza własnością jednorodzinnego domu jest także właścicielem gruntów tj. działek nr [...], przy czym według oświadczenia skarżącego nie uzyskuje on z w/w działek dochodu (grunty są odłogowane poza pastwiskiem na działce nr [...]). Organ ustalił dodatkowo, iż skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Należy dodać, iż na wezwanie organu do wykazania w toku postępowania aktualnej sytuacji majątkowej oraz finansowej i wskazania nadzwyczajnych zdarzeń lub okoliczności, które mogłyby zostać uznane za przesłanki uzasadniające umorzenie opłaty skarżący jedynie podał, że sytuacja jego nie uległa zmianie i nadal nie otrzymuje pełnej emerytury.

Dokonane przez organy ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego uznać należy za kompletne i rzetelne. W tym zakresie organy analizując opisaną sytuację majątkową skarżącego słusznie wskazały, że mimo niewielkiego (choć stałego) dochodu z tytułu emerytury, skarżący posiada jednak możliwość czerpania korzyści z posiadanego majątku w postaci nieruchomości (działki nr [...]). To, że skarżący nie czerpie z nich, jak podał, żadnego dochodu, nie oznacza, że jest pozbawiony takiej możliwości. Ponadto nieruchomości te mogą być przedmiotem sprzedaży lub dzierżawy. Należy też uwzględnić, iż nieruchomości te stanowią składnik majątkowy, z którego możliwe jest egzekwowanie zaległości. W tych okolicznościach niezadowolenie skarżącego ze sposobu przeznaczenia jego nieruchomości w planie miejscowym i dążenie do zmiany tego przeznaczenia, nie może uzasadniać umorzenia opłaty adiacenckiej. Zgodzić należy się ze skarżonym organem, że subiektywne przekonanie dłużnika o tym, że jego sytuacja finansowa i osobista uzasadniają zastosowanie ulgi jest w sprawie nieuprawnione i nie może prowadzić do uznania wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego.

W ustalonym przez organy stanie faktycznym brak przy tym okoliczności wskazujących na wyjątkowość sytuacji skarżącego (szczególne okoliczności), która wskazywałaby, że organ błędnie ocenił ważny interes zobowiązanego jako przesłankę przemawiającą za umorzeniem opłaty adiacenckiej. Należy mieć przy tym na uwadze, że skarżący został przez organ wezwany w toku postępowania do wskazania takich okoliczności, jednak ich nie wykazał.

Analiza treści decyzji organów I i I instancji wskazuje, że organy w oparciu o powyższe ustalenia dokonały właściwie oceny ważnego interesu zobowiązanego jako przesłanki mogącej uzasadniać umorzenie należności w postaci opłaty adiacenckiej. Powyższa argumentacja zdaniem Sądu nie może budzić zastrzeżeń i brak podstaw do stwierdzenia, iż ocena taka mogłaby nosić znamiona dowolności.

Organy rozważyły również zasadność umorzenia należności w kontekście interesu publicznego, podnosząc że nie leży w interesie publicznym umorzenie należności osobie, która ma własne źródło dochodu, posiada majątek, z którego może spłacać zobowiązanie. W świetle powyższego umorzenie zobowiązania byłoby sprzeczne z interesem publicznym bowiem stawiałoby w uprzywilejowanej sytuacji zobowiązanego, który posiada majątek. Organ słusznie zwrócił uwagę, iż nie może prowadzić to do przerzucania ciężarów na społeczeństwo, tym bardziej kiedy nie zostały wyczerpane możliwości wyegzekwowania należności. w niniejszej sprawie za umorzeniem należności nie przemawia również interes publiczny. Organy nie znalazły przesłanek i podstaw, które pozwoliłyby przyjąć, że interes publiczny stanowiłby o zasadności umorzenia tej należności w całości.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. między innymi uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 4126/14 – orzecznictwo na tle art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej) stosowanie ulg np. w postaci umorzenia nie stanowią przywileju samego w sobie. Jest to forma pomocy udzielonej przez państwo po to, by poprzez stosowanie zasady terminowego płacenia podatków nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego, odnoszącego się do obowiązanego do zapłaty oraz jego najbliższych, a także osób zależnych od niego zależnych. Chodzi zatem o to, by wskutek dochodzenia zaległości podatkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia.

Ustalenie przez organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe zobowiązań publicznoprawnych w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Dokonując "ważenia" obu wartości organ podatkowy uwzględniać powinien zasady etyki, sprawiedliwości i zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1351/11).

Zdaniem Sądu wyżej opisane kwestie zostały rozważone przez organy, które uznały, że na gruncie tej sprawy interes publiczny nie przemawia za umorzeniem w całości opłaty adiacenckiej. Należy mieć na względzie, że udzielenie ulgi w postaci umorzenia w całości opłaty adiacenckiej jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych.

Zdaniem Sądu, przy ocenie ważenia ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego nie można całkowicie abstrahować od szczególnego charakteru przedmiotowych należności nałożonych w drodze decyzji administracyjnych, jak i faktu, że nałożenie na skarżącego opłaty adiacenckiej było konsekwencją określonego jego zachowania, traktowanego, w myśl przepisów jako rodzący obowiązek poniesienia ciężaru zapłaty. Umorzenie zaś opłaty w całości prowadzi niewątpliwie do uszczuplenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz ograniczenia jej wydatków.

Dodać należy, że skarżący ma zapewnione zaspokojenie potrzeb życiowych z otrzymywanych dochodów, na co wskazuje dodatkowo fakt niekorzystania przez niego z pomocy społecznej, nadto posiada nieruchomości, co nie wyklucza, że w przyszłości osiągnie dochód umożliwiający spłatę nałożonej opłaty.

Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania geodety sporządzającego mapę, której organ nie zaakceptował wykonując ,,swoją". Zgodnie zaś z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Niedopuszczalne jest zatem przeprowadzanie dowodów innego rodzaju. W tej sytuacji nie było dopuszczalne przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego tj. przesłuchania świadka, pomijając, że przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Na koniec, podkreślić należy, że rozstrzygnięcia w kwestii ulg nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że wnioski w tym przedmiocie mogą być ponawiane stosownie do zmiany okoliczności.

Podniesione w skardze zarzuty w zakresie decyzji o podziale nieruchomości (działka nr [...]), przeprowadzonym według skarżącego z użyciem mapy niezgodnej z wnioskiem skarżącego, nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż odnoszą się one w istocie do sprawy dotyczącej podziału nieruchomości, która stanowi odrębną sprawę administracyjną, zakończoną prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., do której kontroli Sąd nie jest uprawniony w niniejszym postępowaniu.

Podobnie żądanie skarżącego dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi elementu przedmiotowego postępowania dotyczącego umorzenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstaw do ich oceny przez Sąd, gdyż nie mają one związku i wpływu na objęte skargą rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

-----------------------

#

2