Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1811/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 53 § 2b, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 583/23 w sprawie ze skargi [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 583/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] J. J. w [...] (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej:

- zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku);

- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku) oraz

- zasądził od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3. sentencji wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. kopii pism, które organ otrzymał od innych organów administracji (rządowej lub samorządowej) oraz osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w [...] [...] lub miejsca zbierania odpadów [...] [...], lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], z okresu od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek;

2. kopii pism, którymi organ odpowiadał na pisma wymienione w pkt 1;

3. kopii pism, które organ wystosował do innych organów administracji (rządowej samorządowej) oraz osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w [...] [...], lub miejsca zbierania odpadów [...] [...], lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], z okresu od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek;

4. kopii odpowiedzi na pisma, o których mowa w pkt 3, które organ otrzymał.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 8 września 2023 r. znak WSA.1431.9.2023.KP poinformował skarżącą, że żądana informacja nie dotyczy spraw publicznych, w związku z czym nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ wyjaśnił, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Wnioski te nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

Skarżąca pismem z dnia 11 września 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądaną informację należy uznać za informację publiczną ponieważ dotyczy korespondencji między organem, a innymi podmiotami, a zatem sposobu realizacji przez organ zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz dodał, że żądane informacje dotyczą stricte sfery prywatnej, a ich udostępnienie miałoby zaspokoić wyłącznie indywidualne interesy skarżącej.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2023 r. skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy [...] i jest największym pracodawcą w Gminie. Zdaniem skarżącej żądane we wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. dokumenty dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej jednak tak zakreślone żądanie odnosi się do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Trudno byłoby bowiem przyjąć, że organy państwa korespondując między sobą nie wytwarzały informacji, która jest informacją publiczną.

Przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 583/23.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma nadto miejsce wówczas, gdy podmiot ten nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że Wójt jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W kwestii kryterium przedmiotowego Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zauważając, iż art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma skarżąca, że żądana we wniosku z dnia 29 sierpnia 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, tj. informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlega zatem informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądana przez skarżącą dokumentacja dotycząca przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w [...] [...] lub miejsca zbierania odpadów [...] [...], lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], kwalifikuje się jako informacja publiczna, nawet jeżeli dotyczy bezpośrednio (i wyłącznie) skarżącej lub prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.

Sąd meriti wyjaśnił, że informacją publiczną jest całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazła się ona w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczy. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Ponadto klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Zainteresowani, kierując swój wniosek do organu, nie muszą bowiem wykazywać, w jakim celu żądana informacja jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej i to on określa jakie informacje chce uzyskać i w jakim celu.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że kryterium "sprawy własnej", na które powołał się w rozpatrywanej sprawie Wójt w piśmie z dnia 8 września 2023 r., a następnie w treści odpowiedzi na skargę, nie stanowi - zdaniem Sądu pierwszej instancji - kryterium dyskwalifikującego publiczny charakter informacji objętej żądaniem skarżącej. Kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). W ocenie Sądu pierwszej instancji pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Według Sądu pierwszej instancji poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych. Wobec tego ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być dokonana odmiennie w zależności od tego, kto, czy też mówiąc inaczej, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeśli konkretny dokument posiada walor informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony tylko z tego względu, że jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć do celu prywatnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że skarżąca nie domagała się udostępnienia treści wewnętrznej korespondencji, której obieg zamyka się w ramach urzędu organu, a która nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie stanowi informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność jest zasadna i dlatego zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a". Jednocześnie, według Sądu pierwszej instancji, stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca, ponieważ zaistniała zwłoka nie wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez Wójta obowiązków informacyjnych (art. 149a § 1 P.p.s.a.). Bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej i wadliwego przyjęcia, że żądana informacja nie dotyczy spraw publicznych. Te okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt, zaskarżając ww. orzeczenie w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej mimo faktu, że nie dotyczyła ona sprawy publicznej, a wyłącznie realizacji indywidualnego interesu skarżącej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 53 ust. 2b P.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi na bezczynność organu pomimo tego, że nie została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia do właściwego organu.

W oparciu o przedstawione zarzuty kasacyjne Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła również, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, na której rozpoznana będzie skarga kasacyjna.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano obszerne argumenty za niezasadnością skargi kasacyjnej, natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sprowadzającego się do tego, że Sąd pierwszej instancji miał dopuścić się obrazy art. 53 ust. 2b P.p.s.a. podniesiono, iż istnieje ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego dla skuteczności wniesienia skargi w sytuacji, gdy organ w istocie odmawia udzielenia informacji publicznej, nie jest wymagane wyczerpanie przez wnioskodawcę trybu ponaglenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Z kolei dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r.; sygn. akt FSK 6/04, z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną uznać należy, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia.

W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszony został zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia "art. 53 ust. 2b P.p.s.a." wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie określił wewnętrzne oznaczenie jednostki redakcyjnej w ramach art. 53 P.p.s.a., gdyż artykuły w P.p.s.a. podzielone są na paragrafy, a nie na ustępy.

Niezależnie od powyższego mankamentu formalnego wskazać należy, że podniesiony zarzut jest nieskuteczny ze względów merytorycznych. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie organ podstawę błędnego, w jego ocenie, rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który skargi nie odrzucił, wywodzi z brzmienia art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazującego na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność organu ponagleniem. Rozpatrując tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona co do zasady od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją P.p.s.a. dokonaną w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b P.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a.

Tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się w związku z tym w sposób trafny, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów k.p..a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b P.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy bowiem interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 2433/18; z dnia 21 listopada 2019 r.; sygn. akt I OSK 4287/18 oraz z dnia 24 stycznia 2024 r.; sygn. akt III OSK 99/23).

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje - jako niezakwestionowany punkt odniesienia - stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanej regulacji przez Sąd pierwszej instancji upatruje w błędnej jego wykładni i bezpodstawnym uznaniu, że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej mimo faktu, że nie dotyczyła ona sprawy publicznej, a wyłącznie realizacji indywidualnego interesu skarżącej.

W tym zakresie podkreślić należy, że w doktrynie prawa administracyjnego prawo materialne (a naruszenie prawa materialnego może stanowić w świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę zarzutu kasacyjnego) jest postrzegane w szerszym lub węższym ujęciu. Zdaniem Z. Leońskiego (zob.: Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 28) prawo materialne w szerszym znaczeniu obejmuje "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą". W węższym znaczeniu (sensu stricto) normy prawa materialnego oznaczają "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów". J. Zimmermann (zob.: Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89) definiuje normy prawa materialnego jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną". Na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zasadne jest przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, gdyż elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywana łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej daje podstawę do stwierdzenia, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, co ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwość działania Sądu meriti w niewłaściwej ocenie treści wniosku dostępowego i reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z tym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem podmiot skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono przedmiot żądania objęty złożonym wnioskiem dostępowym, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2391/11), gdyż wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami naruszenia prawa procesowego – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy – to zarzuty naruszenia prawa materialnego mające na celu zakwestionowanie ocen co do stanu faktycznego sprawy należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 548/21, z dnia 20 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 833/19 oraz z dnia 2 marca 2018 r.; I OSK 2160/17). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej). Dodać w tym miejscu należy, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez skarżący kasacyjnie organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby - jak równie zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji - do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie mogła odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" strony skarżącej.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.