Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 264/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 67 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy (dalej w skrócie: "Gmina") reprezentowanej przez adw. M. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i orzekająca o nakazie rozbiórki budynku - garażu.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") – nakazał A. P. (dalej w skrócie: "uczestnik") rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 67 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr ew. 168/1 w N. będącej własnością Gminy.

W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że działka nr 168/1 o pow. 0,8140 ha położona w stanowi własność Gminy. Przeznaczenie działki to: grunty leśne - użytek gruntowy Ls - las; klasa gruntu IV. Na działce znajdują się obiekty budowlane – garaże, w ilości 65 sztuk, w tym stanowiący własność uczestnika garaż oznaczony nr 67. Według oświadczenia uczestnika garaż został wybudowany w 2004 r.

PINB uznał, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Budynek ma wymiary 5,00 m x 3,00 m co daje powierzchnię zabudowy 15,00 m2. Z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr 168/1 wynika, że jej powierzchnia wynosi 8.140 m2. Na działce znajduje się 65 sztuk obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu, wybudowanych w różnym okresie czasu. PINB uznał więc, że kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione, gdyż w przypadku lokalizacji na działce więcej niż 16 obiektów tego typu (8140 m2 : 500 m2 = 16,28 szt.) wymóg ograniczenia ich ilości przypadającej na dany obszar nie został spełniony. W związku z tym na budowę przedmiotowego obiektu właściciel zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę od organu architektoniczno- budowlanego. Wobec braku takiego pozwolenia PINB stwierdził, że należy wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

PINB wskazał, że wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu.

PINB podał, że w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i teren obecnych garaży na os. Broniewskiego przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr [...] KOGP. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. zmieniony został miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie tak, że działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr [...].

PINB podkreślił, że legalizacja obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie jest możliwa w wypadku niezgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto działka nr 168/1 posiada rodzaj użytku gruntowego Ls - las. Skoro sporny obiekt zrealizowano na gruncie leśnym (co wynika z wypisów rejestru gruntów), to niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

PINB stwierdził również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek garażowy należy zakwalifikować jako nieprzeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 rozporządzenia do kategorii PM. Stosownie do treści § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy przedmiotowym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0 m.

PINB podkreślił, że właściciel garażu użytkuje go na mocy obowiązującej umowy zawartej z Gminą na dzierżawę gruntu. Umowa ta nie zastępuje jednak pozwolenia na budowę.

PINB wyjaśnił, że jeżeli samowola nie może być zalegalizowana ze względu na niespełnienie którejś z przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. wówczas właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki. Za samowolę budowlaną odpowiada: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania uczestnika od powyższej decyzji, WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 decyzji) i jednocześnie nakazał uczestnikowi rozbiórkę budynku - garażu nr 67 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr ew. 168/1 w będącej własnością Gminy (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że stanowisko PINB wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a decyzja podlega zreformowaniu z uwagi na to, że sentencja decyzji została niewłaściwie sformułowana.

W ocenie WINB przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 u.p.b., jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

WINB przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie po czym stwierdził, że na działce nr 168/1 może być usytuowane nie więcej niż 16 obiektów typu garaż. Z urzędu wiadome jest organowi, że przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wybudowano ok. 30 garaży. Zatem budowa przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. WINB stwierdził więc, że realizacja garażu nr 67 na działce nr 168/1 została dokonana samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy, jak i w dacie orzekania. Mamy więc do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 u.p.b.

WINB stwierdził, że przedmiotowy garaż położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [...] (III kl. tech.). Zatem jego budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej.

WINB wskazał, że właścicielem przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny jest Gmina. Jednak z uwagi na fakt, że uczestnik jest użytkownikiem garażu, to w ocenie WINB należy uznać go za podmiot, o jakim mowa jest w art. 52 u.p.b., tj. zarządcę obiektu, a tym samym może być on adresatem rozbiórki przedmiotowego obiektu.

WINB wyjaśnił, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana nieprawidłowo, gdyż nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i konsekwencje dla wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego należało zreformować sentencję decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że kolejność budowy garaży usytuowanych na działce nr 168/1 nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej, podobnie jak kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe w kwestii wyłączenia w/w działki z produkcji leśnej. Bez znaczenia są również prace dotyczące ewentualnej zmiany aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w zakresie pkt 2 decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez błędne zastosowanie oraz § 102-108 i § 274-281 rozporządzenia poprzez niezastosowanie,

2) naruszenie art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.p.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że WINB błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, gdyż przymocowane są za pomocą kotew. Ponadto betonowa wylewka w środku garażu nie stanowi fundamentu, albowiem przepisy techniczne dotyczące wymagań technicznych dla garaży i ich usadowienia są inne, aniżeli dla budynków.

Gmina stwierdziła, że zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności należącej do niej działki, albowiem w przypadku uznania, że jakakolwiek część garażu została trwale związana z gruntem, na przykład betonowa wylewka, to decyzja ingeruje w część składową działki gminnej.

Gmina stwierdziła również, że WINB dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, odnosząc się jedynie do przepisu § 271 ust. 1 i 8 ww. rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszym przypadku. Analiza usytuowania przedmiotowego garażu z działką leśną jest nieprawidłowa. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, zaś na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. Zatem w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy § 102 - 108 oraz § 274 - 281 ww. rozporządzenia. Gmina wskazała również na błędne wyliczenia organów, gdyż przy przyjętych przez nie założeniach, na działce mogą być posadowione 32 garaże.

Ponadto Gmina powołała się na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], w której organ uznał, że garaż wskazany w tej decyzji podlega przepisom ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję PINB z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i orzekająca o nakazie rozbiórki budynku – garażu oznaczonego nr 67 położonego na działce nr 168/1.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa taka wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie art. 48 ust. 2 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nie orzeka o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W powyższym układzie faktycznym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na właściciela (inwestora) obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 u.p.b.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organy obu instancji błędnie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. z uwagi na to, że budowa garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zgodzić się z organami, że teren objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że działka nr 168/1 znajduje się w obszarze objętym granicami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] maja 1988 r. Plan ogólny był następnie przedmiotem zmian na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 1992 r, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 1994 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że organy nie zgromadziły pełnej treści uchwał obejmujących zmiany dokonane w latach 1994- 1997, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd stwierdza, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a zatem z dniem 1 stycznia 2004 r.

Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Należy jednak podkreślić, że zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 67 ust. 2 ustawy, może stanowić jedynie uchwała regulująca samodzielnie i w całości przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania terenu, zawierająca takie zapisy, na podstawie których można by dokonać oceny zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2007 r., II SA/Kr 2855/03). Dlatego też w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie może zostać uznana za zmianę planu, który jako uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowałby moc obowiązującą. W uchwale uzupełniono bowiem jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast uchwała ta nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując w dacie orzekania przez organy brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wykluczałby budowę garażu na działce nr 168/1 w [...], a co za tym idzie legalizację obiektu, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w ustawie. Ocena organów co do braku możliwości legalizacji spornego obiektu była więc przedwczesna. Organy miały bowiem obowiązek ustalenia przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 u.p.b.).

Należy w tym miejscu zauważyć, że działka nr 168/1 w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy, a w przypadku jego braku, gdy możliwość taka dopuszczona zostanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 741) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak już wyżej wskazano, w aktach administracyjnych brak jest planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] maja 1988 r. oraz pełnej treści uchwał obejmujących zmiany dokonane w latach 1994- 1997, co uniemożliwia weryfikację, czy w miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Warto przy tym zauważyć, że działka nr 168/1 w uchwałach z 1988 r. i 1997 r. przeznaczona była na budowę drogi ruchu przyśpieszonego, a więc jej projektowane przeznaczenie było sprzeczne z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na grunt leśny. Nasuwa się zatem wątpliwość co do ważności przeznaczenia planistycznego działki, o ile oczywiście teren działki nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Niezależnie od powyższego należy odnieść się do kwestii błędnej wykładni i zastosowania art. 52 u.p.b.

Zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten określa więc krąg podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Co istotne, przepis ten określa również kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki. W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 273/20, z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18).

Sąd stwierdza, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie osoby inwestora, a więc podmiotu w pierwszej kolejności zobowiązanego do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Z akt sprawy nie wynika przez kogo garaż został wybudowany. W aktach zalega umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zawarta pomiędzy uczestnikiem a Gminą, natomiast z oświadczenia uczestnika, które organy uznały za wiarygodne wynika, że garaż został posadowiony w 2004 r., a więc kilkanaście lat wcześniej. Ponadto z protokołu kontroli z dnia 11 sierpnia 2020 r. wynika, że uczestnik nie dysponuje dokumentacją związaną z budową garażu. Nie jest więc wiadome, czy garaż został posadowiony przez wcześniejszego dzierżawcę tej części terenu działki, na której obecnie garaż się znajduje, czy też przez właściciela nieruchomości, tj. Gminę, czy też inny podmiot. Okoliczność ta musi zostać wyjaśniona w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Organy zdecydowały się skierować decyzję o nakazie rozbiórki garażu do uczestnika, błędnie uznając go za zarządcę obiektu.

Sąd wyjaśnia, że o zarządcy obiektu budowlanego możemy mówić wówczas, gdy na rzecz określonego podmiotu ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe (dzierżawa nie stanowi takiego prawa), lub któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Sąd stwierdza, że umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nie zawiera żadnych postanowień, z których wynikałoby, że uczestnik ma prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane. Należy podkreślić, że wybór osoby, na którą należy nałożyć omawiany obowiązek powinien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot (wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1024/15).

Skoro więc nie zostało wykazane, że uczestnik jest zarządcą obiektu budowlanego, adresatem decyzji należało uczynić inwestora, o ile oczywiście posiada on nadal prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, a w dalszej kolejności właściciela nieruchomości. Skierowanie zaś decyzji rozbiórkowej do uczestnika, jako dzierżawcy oznacza, że może być ona potencjalnie dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że skoro WINB przyjął (słusznie), że Gmina jest właścicielem garażu, niezrozumiałym jest skierowanie decyzji o rozbiórce do zarządcy obiektu, jako podmiotu w dalszej kolejności zobowiązanemu zgodnie z art. 52 u.p.b.

Niewyjaśnienie przez organy powyższych kwestii należy więc zakwalifikować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wreszcie wątpliwości Sądu budzi kwestia chronologii lokalizowania i powstawania na działce nr 168/1 budynków garażowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na ww. działce posadowionych zostało 65 budynków garażowych, natomiast WINB posiada wiedzę "z urzędu", że przed dniem 1 stycznia 1995 r. wybudowano ok. 30 garaży. Wynika z tego, że po dniu 1 stycznia 1995 r. wybudowano ok. 35 garaży. Organy nie wyjaśniły, czy istnieją podstawy, aby w odniesieniu do spornego garażu zastosowanie znalazł cytowany powyżej przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Skoro WINB stwierdził (w odpowiedzi na skargę), że z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogło skorzystać 32 garaży, pozostaje kwestia, które obiekty garażowe z grupy ok. 35 garaży, ze względu na moment powstania, mogły zostać zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku dokonania zgłoszenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).