Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt.1, art.5 ust.2, art.5 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.11 ust.4
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 317/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 1/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także jako: Przedsiębiorstwo) z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 1/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 317/20 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 13 kwietnia 2020 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do Przedsiębiorstwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umów, rachunków i faktur zawartych lub wystawionych przez Fundację [...] (dalej także jako: Fundacja) na rzecz/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 października 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do skarżącego o wskazanie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, powodów, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji, poprzez dokonanie m.in. stosownej anonimizacji danych osobowych, a także zaangażowanie dodatkowych środków osobowych.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 3 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, niewymagającą skomplikowanych analiz, innych czasochłonnych czynności i niewymagającą wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącego nie wymaga zatem w jego ocenie przetworzenia.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 1/2020 Przedsiębiorstwo, na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej jego wnioskiem, tj. przekazania skanów rachunków, umów i faktur wystawionych przez Fundację.

W uzasadnieniu decyzji Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że osoba zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów, związanych z jej działalnością. Dlatego też Przedsiębiorstwo nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, ponieważ wiązałoby się to z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po jego stronie. Co więcej, zdaniem Przedsiębiorstwa przekazanie skanów żądanych dokumentów może naruszyć ochronę danych osobowych, czy prywatność (np. pracowników Przedsiębiorstwa).

Ponadto, w ocenie Przedsiębiorstwa żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej z uwagi na to, że jej udostepnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji, dokonania anonimizacji danych osobowych, jak również skatalogowania poszczególnych informacji prostych. Natomiast skarżący w ocenie Przedsiębiorstwa nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego w udostępnieniu takich informacji o charakterze przetworzonym.

Przedsiębiorstwo wskazało także na instytucję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i wyjaśniło, że polega ono na próbie korzystania z prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Przedsiębiorstwa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną;

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy nie został spełniony aspekt formalny, ani materialny tajemnicy przedsiębiorcy;

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdy udostępnienie wnioskowanej informacji nie narusza prywatności osoby fizycznej;

4) art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji;

5) art. 107 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne pouczenie;

6) art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez powielenie argumentacji zastosowanej w innej decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz tym samym niedokonanie oceny, czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że Przedsiębiorstwo uzasadniając odmowę udostępnienia żądanej w sprawie informacji powołuje się zarówno na to, że jest ona objęta tajemnicą przedsiębiorcy, jak i na to, że stanowi informację przetworzoną, co sprawia że zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwo popada w sprzeczność.

Odnosząc się do zakwalifikowania żądanych danych jako informacji przetworzonej skarżący podkreślił, że wniósł o przekazanie dokumentów będących już w posiadaniu Przedsiębiorstwa, których udostępnienie nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i dokonania ich anonimizacji, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Skarżący podniósł, że w celu realizacji wniosku Przedsiębiorstwo nie musi zrobić nic poza przejrzeniem i zeskanowaniem odpowiednich dokumentów. Skarżący wskazał, że przyjęcie interpretacji Przedsiębiorstwa doprowadziłoby do wniosku, że praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z jej przetworzeniem i dodał że podstawową zasadą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skarżący podniósł, że Przedsiębiorstwo bezzasadnie wezwało go do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanych danych dla interesu publicznego, a informacja będąca przedmiotem jego wniosku winna zostać udostępniona jak każda inna informacja prosta.

Zdaniem skarżącego nie ma także podstaw do uznania, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, że Przedsiębiorstwo nie wykazało w przekonujący sposób spełnienia przesłanki materialnej i formalnej tajemnicy przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że strona zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością". Przedsiębiorstwo nie wskazało wprost, w jaki sposób wola została wyrażona, jakie czynności zostały dokonane, ani jakich dokładnie informacji dotyczą i jak te informacje i dokumenty, które je zawierają, mają się do treści wniosku.

Ponadto, skarżący zauważył, że Przedsiębiorstwo powołało się także na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z prywatności osoby fizycznej, nie uzasadniając powyższego w żaden sposób oraz dodał, że zaskarżona decyzja jest właściwe identyczna, co wydana przez organ w dniu 17 czerwca 2020 r. decyzja o numerze 2/2020 – w innej sprawie, dotycząca innego stanu faktycznego i wniosku o odmiennej treści.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi i ponownie wskazało, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa zaliczyć należy wszelkie dokumenty księgowe przedsiębiorcy, w szczególności rachunki czy faktury związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ponadto Przedsiębiorstwo podniosło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego nie ze względu na troskę o dobro publiczne, a z uwagi na chęć osiągnięcia własnych celów. Żądane przez niego informacje są bowiem wykorzystywane jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie internetowej skarżącego, na której w sposób oszczerczy opisuje on osoby związane w jakikolwiek sposób z gminą C. Jak wskazało Przedsiębiorstwo, skarżący w 2019 roku wystąpił do organu gminy i jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie około 120 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Cechą wspólną wniosków skarżącego jest zaś to, że dotyczą one różnych tematów i w większości udzielenie na nie odpowiedzi wymaga dużego nakładu pracy poświęconego na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenie kopii w formie wskazanej we wniosku. Przedsiębiorstwo podniosło, że wystąpienia skarżącego rozpoczęły się wraz z odwołaniem przez Burmistrza C. jego ojca - działającego w imieniu wspólnika (Gminy C.) - z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa. Powyższe w ocenie Przedsiębiorstwa świadczy o nadużywaniu przez skarżącego prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 317/20 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Przedsiębiorstwo, jako spółka komunalna, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jak również że żądana informacja stanowi informację publiczną.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że Przedsiębiorstwo odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów, rachunków i faktur zawartych lub wystawionych przez wskazaną Fundację z/dla Przedsiębiorstwa od dnia 1 października 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek, uznało żądaną informację za informację publiczną przetworzoną. Ponadto, według Przedsiębiorstwa skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie, czy żądane informacje rzeczywiście mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).

Jak podał Sąd I instancji Przedsiębiorstwo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej ze względu na konieczność anonimizacji zawartych w niej danych osób niepełniących funkcji publicznych. Zdaniem Przedsiębiorstwa udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji i wyjaśnił, że w tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji zaznaczył, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość umów zawartych przez Przedsiębiorstwo z Fundacją w podanym przez skarżącego okresie, ilość wystawionych przez Fundację faktur i rachunków oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. W ocenie Sądu I instancji powołanie się więc jedynie ogólnie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji", dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" nie czyniło zadość obowiązkom i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" oraz anonimizacji niektórych danych osobowych nie przesądza o charakterze żądanej informacji publicznej. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo nie wyjaśniło również, na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych", skoro skarżący wnosił o udostępnienie mu skanów umów, faktur i rachunków, wystawionych przez Fundację.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Przedsiębiorstwo nie wykazało więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo w podstawie prawnej wydanej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej powołało również art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę konkretnych argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że nie jest wystarczające dla ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę danych osobowych jedynie przytoczenie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (...). Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że samo Przedsiębiorstwo wskazało, że dane osobowe pracowników niepełniących funkcji publicznych podlegają anonimizacji.

Ponadto, Sąd I instancji dodał, że Przedsiębiorstwo ograniczyło prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej powołując się również na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji. Następnie Sąd I instancji dodał, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację, wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Jak podkreślił Sąd I instancji tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Przedsiębiorstwo ograniczyło się jedynie do wskazania, że osoba zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tego rodzaju ogólne stwierdzenie nie wyjaśnia jednak z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd I instancji stwierdził, że Przedsiębiorstwo nie dokonało analizy co do faktycznego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Przedsiębiorstwo nie wyjaśniło w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do treści umów, faktur i rachunków przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów. Nie wyjaśniono też, czy informacje zawarte w umowach, fakturach i rachunkach stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ nie wskazał, że takie działania zostały podjęte. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że "podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności" polega nie tylko na ochronie fizycznej informacji, ale niezbędne jest również skorzystanie z instrumentów prawnych. Nie jest wiadome w sprawie, czy przedsiębiorca posiada ustalone wewnętrzne procedury, mające na celu zabezpieczenie zachowania poufności informacji przez pracowników, na przykład czy zamieszczane są stosowne klauzule w umowach zawieranych z pracownikami.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Przedsiębiorstwo nie wykazało konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Na marginesie Sąd I instancji odniósł się także do argumentacji Przedsiębiorstwa co do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i wyjaśnił, że powinna ona być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a nie w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił bowiem, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne, a nie odpowiedzi na skargi, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Przedsiębiorstwo przedstawiło jedynie ogólne rozważania dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło Sądowi I instancji "naruszenie prawa", tj.:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy (Fundacja prowadzi działalność gospodarczą) – w sytuacji, gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji, gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą kasacyjnie podtrzymała stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania i powtórzyła, że w niniejszej sprawie osoba zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością, dlatego Przedsiębiorstwo nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, gdyż wiązałoby się to z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że przekazanie skanów żądanych dokumentów może naruszyć ochronę danych osobowych, czy prywatność np. pracowników oraz że analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonych, z uwagi na konieczność anonimizacji zawartych w nich danych osób niepełniących funkcji publicznych. Natomiast w związku z tym, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, to należało odmówić mu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, ponownie przytaczając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy (Fundacja prowadzi działalność gospodarczą) – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy", wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Choć autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania, zauważyć należy, że przywołane w ramach omawianego zarzutu przepisy mają materialny charakter. Natomiast w związku z wytknięciem Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie zarówno art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w nieprawidłowym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie ponownie nie precyzuje czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Wytknęła jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. przepisu o materialnym charakterze, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu dokonanie jego błędnej wykładni i wskazanie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne)". Strona skarżąca kasacyjnie ponownie zatem podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa nie wskazując jednocześnie na czym polega jego błędne rozumienie przez Sąd I instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być jego prawidłowa wykładnia, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku również gdyby mimo to przyjąć, że w jego treści strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie poglądu, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji". Sąd I instancji nie kwestionował konieczności dokonania anonimizacji dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącego, lecz uznał, że wskazanie przez Przedsiębiorstwo, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych, nie jest wystarczającym uzasadnieniem zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako informacji wymagających przetworzenia. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest zatem tożsame z przypisywanym Sądowi I instancji przez autora skargi kasacyjnej poglądem, a zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego zarzut ten nie mógł odnieść skutku także dlatego, że na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie ponownie usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne sprawy, a jak już wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. również okazał się bezzasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.