Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1054/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Działalność gospodarcza
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 23 ust. 2a pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 762/22 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.4157.830.1.2022.G w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Starosta O. pismem z 24 marca 2022 r. (data wpływu do urzędu: 28 marca 2022 r.) przesłał Wójtowi Gminy R. do uzgodnienia projekt decyzji o udzieleniu M. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] (dalej: skarżący), koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego Gorzewo MN w miejscowości Gorzewo, działka nr [...], obręb Gorzewo, gmina R..

Wójt Gminy R. (dalej: organ I instancji) postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r., nr OŚ.6523.1.2022, na podstawie art. 106 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako K.p.a.), art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm., dalej: P.g.g.) uzgodnił negatywnie przedłożony projekt decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że złoże kruszywa naturalnego Gorzewo MN zostało udokumentowane na podstawie dokumentacji geologicznej, zatwierdzonej decyzją Starosty O. z 23 lipca 2021 r. Wydobycie kopaliny byłoby prowadzone systemem lądowym zabierkowo-ścianowym, dwoma piętrami eksploatacyjnymi. Planowana rekultywacja terenów poeksploatacyjnych miałaby być prowadzona w kierunku rolnym lub rolnym ze zbiornikiem wodnym. Odwołując się do art. 23 ust. 2a pkt 1 oraz art. 7 P.g.g. Wójt wskazał, że teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXII/187/2020 z dnia 4 grudnia 2020 r., obszar na którym planowana jest inwestycja stanowią tereny rolnicze klasy gruntów IV-VI. Przepisy studium ("Kierunki rozwoju gminy...", Tom II, rozdział 8, str. 35) ustalają wprost, że "Na rysunku Studium nie wyznacza się terenów eksploatacji kruszywa naturalnego". W związku z powyższym Wójt ocenił, że planowane wydobycie złoża naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w Studium, zaś w jego wyniku nie będzie możliwe zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z jego zapisami. Naruszenie ustaleń Studium przez wydobycie kruszywa będzie polegało na tym, że zmienione zostaną kierunki uwarunkowania i rozwoju dotyczące terenów rolniczych. Wskazał również, że przeznaczenie pod tereny rolnicze klasy gruntów IV-VI nie stanowi jednocześnie przeznaczenia pod wydobycie kruszywa naturalnego. Wójt powołując się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GSK 117/19, wskazał, że sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia w Studium, co oznacza, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia, a cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2020 r., III SA/Po 34/20, wskazał, że udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego samo w sobie nie przesądza o możliwości jego eksploatacji, a tym samym udzielenia koncesji na wydobywanie. Nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium (art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 P.g.g.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z 20 maja 2022r., nr SKO.4157.830.1.2022.G, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 § 1 i art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że działalność planowana przez skarżącego na przedmiotowej działce, naruszałaby sposób korzystania z tej nieruchomości oznaczony w Studium. Ustalenia Studium wyłączają prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze działki, gdyż określony w nim sposób wykorzystania tej nieruchomości nie pozwala na inną funkcję terenu niż rolna. Prowadzenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego wyklucza jednoczesne korzystanie z tego terenu w sposób zapisany w Studium jako teren rolniczy. Przewidywana zatem działalność wnioskodawcy (nawet przy uwzględnieniu zamierzonej rekultywacji w kierunku rolnym) zdaniem SKO ewidentnie stoi w sprzeczności z funkcją tego terenu i narusza postanowienia Studium.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 762/22, oddalił skargę M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 20 maja 2022 r., nr SKO.4157.830.1.2022.G, w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji na udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny.

Sąd przytoczył treść art. 23 ust. 2a pkt 1 i art. 9 P.g.g. wskazując, że Starosta O. doręczył projekt rozstrzygnięcia Wójtowi Gminy R. w dniu 28 marca 2021 r. Postanowienie organu I instancji, wydane 6 kwietnia 2022 r., zostało wysłane 11 kwietnia 2022 r., tym samym Sąd stwierdził, że organ I instancji zachował termin do uzgodnienia projektu decyzji.

Sąd wskazał, że poza sporem jest fakt, że działka wskazana we wniosku nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast politykę przestrzenną gminy określono w uchwale nr XXII/187/2020 Rady Gminy R. z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Sąd przytoczył również za organem treść Studium wskazując, że obszar na którym planowana jest inwestycja skarżącego to tereny rolnicze klasy gruntów IV-VI. W przepisie Studium (Tom II "Kierunki rozwoju gminy...", rozdział 8 "Kierunki eksploatacji kruszywa naturalnego", str. 35) zastrzeżono, że na rysunku Studium nie wyznacza się terenów eksploatacji kruszywa naturalnego. Zdaniem Sądu, należy przez to rozumieć, że Rada Gminy R. w Studium zablokowała możliwość wydobywania kruszywa naturalnego na całym obszarze gminy, w tym także na terenach rolnych.

Sąd wskazał, że złoże kruszywa naturalnego, które skarżący planuje wydobyć, nie jest skatalogowane w Studium (Tom I "Uwarunkowania rozwoju gminy", rozdział 2.2 "Budowa geologiczna i warunki gruntowe", s. 14). Zdaniem Sądu nie ma tu błędu, bowiem Studium zostało uchwalone 4 grudnia 2020 r., natomiast przedmiotowe złoże kruszywa naturalnego zostało udokumentowane i zatwierdzone decyzją z 23 lipca 2021 r., co wprost wynika z projektu decyzji o udzieleniu koncesji. W ocenie Sądu nie ma to jednak znaczenia w sprawie, skoro obszar planowanej inwestycji to tereny rolnicze, zaś na całym obszarze gminy obowiązuje zakaz wydobywania kruszywa naturalnego.

Sąd odwołując się do treści art. 7 ust. 2 P.g.g. oraz art. 23 ust. 2a P.g.g wskazał, że ustawodawca zasadniczo uzależnił możliwość podejmowania i wykonywania działalności określonej w ustawie (w tym wydobywania kopalin) od przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku planu miejscowego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej tą ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium, a nienaruszanie zamierzoną działalnością określonego tak przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości jest kryterium uzgadniania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji dotyczących tej działalności, w tym koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Art. 7 ust. 2 P.g.g. nadaje zatem studium – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą P.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Istnienie złoża kopalin samo w sobie nie przesądza zatem o możliwości jego eksploatacji, nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium. W niniejszej sprawie zaś wydobycie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego wskazanego we wniosku, naruszyłoby sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium, obowiązującym w Gminie R.,

ł za niezasadny sformułowany w skardze zarzut, że wystarczy żeby planowana działalność nie była sprzeczna z postanowieniami studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium. Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GSK 117/19 i z 11 lutego 2021 r., II GSK 1219/20, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia, a cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej. Sąd podkreślił, że Studium nie zawiera żadnych ustaleń zakazujących eksploatacji złóż lub ograniczających możliwość ich wydobycia na terenach rolnych, gdyż nie ma potrzeby umieszczania w studium takiego zakazu lub ograniczenia dotyczącego terenów rolnych.

WSA nie podzielił też zarzutu nadmiernego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej, uznając że nie może on zostać uwzględniony w sprawie dotyczącej zgodności planowanej działalności ze studium. Nadto WSA zwrócił uwagę, że powołana w skardze ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie obowiązuje już od kilku lat.

Za bezzasadny Sąd uznał także argument skargi, że po zakończeniu eksploatacji zasobów powstanie wyrobisko poeksploatacyjne, częściowo zawodnione, które planuje się zagospodarować w kierunku rolnym lub rolnym ze zbiornikiem wodnym, zatem nie zostanie naruszony rolny kierunek rozwoju terenu, przy czym w studium dopuszczono na terenach całej gminy lokalizację stawów rybnych oraz wód powierzchniowych. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd wskazał, że jednoznaczne są ustalenia przedmiotowego Studium, któremu przepis art. 7 ust. 2 P.g.g. nadaje charakter normatywny (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a planowana rekultywacja terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

III.

M. N. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 P.g.g., gdyż sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że przepis ten nie obejmuje przypadku, gdy przewidziana jest rekultywacja gruntu w kierunku określonym w studium już po zakończeniu działalności górniczej. Sąd wojewódzki uznał w rezultacie, że planowana przez Skarżącego kasacyjnie działalność narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXII/187/2020 z dnia 4 grudnia 2020 r. (dalej: "Studium"), gdyż narusza rolny kierunek wykorzystania nieruchomości, a w związku z tym nie jest możliwe prowadzenie wnioskowanej działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża naturalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionego zarzutu.

IV.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. Błąd w wykładni polegał zdaniem skarżącego kasacyjnie na tym, że Sąd nietrafnie uznał, że przepis ten nie obejmuje przypadku, gdy przewidziana jest rekultywacja gruntu w kierunku określonym w studium już po zakończeniu działalności górniczej.

Oceniając zasadność tego zarzutu na wstępie zauważyć należy, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. Zdaniem NSA nie ma podstaw do twierdzenia, że przepis ten należy rozumieć w sposób proponowany przez skarżącego, a zatem że obejmuje on również przypadek, gdy przewidziana jest rekultywacja gruntu w kierunku określonym w studium już po zakończeniu działalności górniczej.

Treść przepisu art. 7 ust. 2 P.g.g. jest jednoznaczna, przewiduje on mianowicie, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten nadaje zatem studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej w P.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Żadne zatem inne kryterium niż określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, że art. 7 ust. 2 P.g.g. wskazuje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium oraz w odrębnych przepisach (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 250/22; z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3744/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 117/19; z 21 września 2018 r., sygn. akt II GSK 515/18; z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3061/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1287/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym kryterium nie może zatem być przyszły zamiar inwestora dotyczący sposobu zrekultywowania terenu użytkowanego niezgodnie ze studium (niezgodnie z przewidzianym w studium sposobem wykorzystania nieruchomości). Art. 7 ust. 2 P.g.g. nie przewiduje odstępstwa w postaci możliwości prowadzenia innej działalności niż wskazana w studium, pod warunkiem przywrócenia następnie pierwotnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie takiego rozwiązania, to niewątpliwie umieściłby w przepisach P.g.g. taką regulację. Tymczasem w P.g.g. brak jest podstaw do zaakceptowania proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. jako obejmującego dodatkowe kryterium w postaci sposobu przyszłej rekultywacji terenu, przepis ten bowiem takiego kryterium nie przewiduje.

Podkreślenia wymaga dodatkowo, że proces rekultywacji gruntu jest uzależniony od wydania odrębnej decyzji, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), na co zresztą wskazuje w uzasadnieniu sam skarżący kasacyjne. Dokonanie zatem rekultywacji wykorzystanego gruntu jest zdarzeniem przyszłym i uzależnionym od podjęcia określonych czynności przez stronę i następnie dopiero przez organ, w odrębnym postępowaniu. Nie może to konwalidować faktu, że do czasu zakończenia procesu rekultywacji, grunt nie byłby wykorzystywany zgodnie z warunkami określonymi w studium. Naruszałoby to art. 7 ust. 2 P.g.g., który nie przewiduje odstępstwa w postaci np. możliwości prowadzenia innej działalności niż wskazana w studium, a następnie przywrócenia pierwotnego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Z tych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia.

Prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 7 ust. 2 P.g.g. nie podważa także powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, albowiem nie zawiera ono takiej wykładni, jaką proponuje skarżący kasacyjnie i dotyczy innych stanów faktycznych niż istniejący w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania, jak również w skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazuje, że jego celem jest wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa na obszarze górniczym G. MN, w następstwie którego powstanie wyrobisko poeksploatacyjne, częściowo zawodnione, a dopiero następnie planuje przeprowadzenie prac rekultywacyjnych zagospodarowania wyrobiska poeksploatacyjnego w kierunku rolnym lub rolnym ze zbiornikiem wodnym. Bezsporne w sprawie jest, że obszar planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a politykę przestrzenną gminy określono w uchwale nr XXII/187/2020 Rady Gminy R. z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Zgodnie ze Studium, obszar na którym planowana jest inwestycja to tereny rolnicze klasy gruntów IV-VI. W Studium (Tom II "Kierunki rozwoju gminy...", rozdział 8 "Kierunki eksploatacji kruszywa naturalnego", str. 35) zastrzeżono też, że na rysunku Studium nie wyznacza się terenów eksploatacji kruszywa naturalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne należy w tej sytuacji uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydobycie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego, naruszyłoby sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium obowiązującym w Gminie R.. Podzielić należy przywołane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 117/19, że sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia studium, co oznacza, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia, a cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że planowane prace geologiczne nie doprowadzą do zmian, które naruszą sposób wykorzystania nieruchomości. Jak bowiem skarżący kasacyjnie sam wskazuje, dopiero na skutek przeprowadzonej przez niego rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego nieruchomość zostanie doprowadzona z powrotem do stanu określonego w Studium. Niewątpliwie zatem w okresie od momentu rozpoczęcia procesu eksploatacji, do momentu zakończenia ewentualnego procesu rekultywacji, nieruchomość ta byłaby wykorzystywana w sposób naruszający określony w Studium sposób jej wykorzystania. Skutki planowanego wydobycia kopaliny ujawniające się na powierzchni terenu prowadziłyby do utraty przewidzianej w Studium funkcji rolnej tego terenu. Taka zaś sytuacja jest sprzeczna z art. 7 ust. 2 P.g.g.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.