Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 235/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 7, par. 8, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 grudnia 2022 roku znak SKO.4120.283.22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 13 października 2022 roku znak: RG.6730.58.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. znak SKO.4120.283.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 czerwca 2021 r. K.K. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu wraz z nadbudową na budynkach gospodarczych w granicy z działkami nr [...] i nr [...] na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

1. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r., znak: RG.6730.58.2021, organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

2. W wyniku rozpatrzenia odwołania J.S. decyzją z dnia 21 września 2021 r., znak SKO.4120.188.21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło powyższe rozstrzygnięcie z uwagi na uchybienia proceduralne (nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu).

3. Następnie Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: RG.6730.58.202, ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia.

4. Powyższa decyzja również została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., znak: SKO.4120.2.22, Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenie prawa procesowego (nieprawidłowo przeprowadzona analiza).

5. Ponownie przeprowadzone postępowanie organ pierwszej instancji zakończył decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: RG.6730.58.2021, ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która również została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., znak: SKO.4120.165.22, Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego była wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna.

6. Decyzją z dnia 13 października 2022 r., znak: RG.6730.58.2021, Burmistrz Gminy i Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia.

7. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. kwestionując prawidłowość jej wydania. Zwróciła uwagę, że inwestycja wpłynie niekorzystnie na ład przestrzenny, spowoduje zacienienie. Wskazała, że stan techniczny budynku uniemożliwia jego nadbudowę, ponadto organ nie wyjaśnił zakresu ochrony interesów osób trzecich, jak również nie uwzględniono wyliczenia tzw. "linijki słońca". Według odwołującej analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo w zakresie dotyczącym zarówno funkcji zabudowy, jak i parametrów. Dodała również, że w zapadłym rozstrzygnięciu nie uwzględniono faktu, że gmina jest w trakcie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powinno skutkować zawieszeniem postępowania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

2. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. znak SKO.4120.283.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

1. Organ wyjaśnił, że zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Powołane rozporządzenie zostało zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednakże zgodnie z jego § 2, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ stwierdził zatem, że do rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy w dotychczasowym brzmieniu.

2. Następnie organ wyjaśnił, że K.K. planuje realizację inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu wraz z nadbudową na budynkach gospodarczych w granicy z działkami nr [...] i nr [...] na działce nr [...] obręb [... [...], gm. [...].

3. Kolegium zaznaczyło, że Burmistrz B. ponownie dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 75 m (25 m x 3). Na tak wyznaczonym terenie stwierdzono występowanie zabudowy zagrodowej (działki nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz trzema budynkami gospodarczymi. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji (wymiana konstrukcji dachu wraz z nadbudową budynków gospodarczych), wzięto do porównania parametry budynków gospodarczych. W analizie pominięto ustalenie szerokości elewacji frontowej budynków przyjętych do porównania, ponieważ inwestor nie zamierza modyfikować tego parametru - szerokość elewacji frontowej istniejących budynków objętych wnioskiem nie ulegnie zmianie. Również wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie był przedmiotem analizy, gdyż wniosek dotyczy zmiany konstrukcji dachu i nadbudowy istniejących budynków gospodarczych bez zmiany ich powierzchni na działce. Nieprzekraczalna linia zabudowy również pozostaje bez zmian, ponieważ planowana inwestycja nie obejmuje prac na gruncie.

4. Na podstawie analizowanych budynków ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub okapu wynosi od 2,5 m do 5 m - średnia 3,5 m, wysokość głównej kalenicy waha się od 3 m do 7 m - średnia 4,5 m o kierunkach równoległym bądź prostopadłym w stosunku do frontu działki, a układ i kąt nachylenia połaci dachowych - płaskie od 0° do 10°, jednospadowe lub dwuspadowe od 25° do 40° - średnia 15°. W części tekstowej analizy wskazano, że wnioskowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,0 m. W związku z tym, iż wnioskowany parametr mieści się w zastanych wartościach, tj. od 2,5 m do 5 m i jest zbliżony do wartości średniej, przyjęto dla wnioskowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub okapu od 3,0 m do 3,5 m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wysokość kalenicy przyjęto na poziomie średniej wartości - 4,5 m z tolerancją do 5 %. Wysokość kalenic na analizowanym obszarze jest zróżnicowana (od 3 m do 7 m). Wskazano, że ustalony parametr mieści się w wartościach zastanych na obszarze analizowanym i nie wpłynie negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego. Powyższe ustalenia są również zgodne z wnioskiem inwestora, bowiem w dniu 22 sierpnia 2022 r. K.K. dokonał modyfikacji wniosku w zakresie wysokości kalenicy na 4,5 m. Główne kalenice dachów analizowanych budynków są prostopadłe lub równoległe w stosunku do frontu działki. Autor analizy dopuścił realizację budynku z kierunkiem kalenicy prostopadłym w stosunku do frontu działki - zgodnie z wnioskiem inwestora. Układ połaci dachowych dopuszczono: jednospadowy lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 20°. Zdaniem organu wyznaczone parametry pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

5. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej - ul. [...]. Zaopatrzenie w wodę, energią elektryczną, jak również odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza. Sposób zaopatrzenia w energię cieplną nie dotyczy przedmiotowego budynku, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powierzchniowo w granicach własnej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast gromadzenie i usuwanie odpadów nastąpi poprzez zbiórkę odpadów do pojemników oraz ich wywóz przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi.

6. Organ dodał, że działka objęta planowaną inwestycją została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy Br-Rlllb. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 czerwca 2021 r. wynika, że działka nr ewid. [...] posiada powierzchnię wielkości 0,0664 ha, co najmniej jej połowa zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, położona jest w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja położona jest na obszarze objętym formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętym w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego Miasta [...]. W związku z powyższym wszelkie działania w ramach realizacji inwestycji wymagają postępowania zgodnego z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do zabytków nieruchomych ujętych w rejestrze zabytków i w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Nakazuje się również przeprowadzenie badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego przy realizacji robót ziemnych lub dokonaniu zmiany dotychczasowej działalności wiążącej się z naruszeniem struktury gruntu.

7. Inwestycja została również przeanalizowana pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi w wyniku czego autor analizy stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja została uzgodniona w właściwymi organami, tj. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w S. w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), Starostą [...] w zakresie geologii i górnictwa (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda) oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami (postanowienie z dnia 19 września 2022 r., znak: [...]).

8. Decyzja zawiera również wymagane załączniki tekstowe i graficzne. W odniesieniu do zarzutu skarżącej w przedmiocie zacienienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji oraz analizy w zakresie nasłonecznienia obiektu z uwzględnieniem orientacji względem stron świata tzw. "linijka słońca" Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz jej przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia w kwestii zacienienia nieruchomości skarżąca będzie mogła zatem wnosić na etapie odrębnego od niniejszego postępowania prowadzonego przez starostę a mającego na celu wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem organu również zarzut dotyczący projektowanego przez Gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy dla terenów objętych planami miejscowymi sprzed 1 stycznia 1995 r.), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. S.

1. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że w decyzji nie zostały uwzględnione jej uwagi dotyczące 1) szkodliwego oddziaływał na jej nieruchomość, sposobu jej zagospodarowania oraz istniejącego ładu przestrzennego, 2) niewystarczającego określenia funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, 3) braku podjęcia wystarczających działań i sprawdzenia obecnego stanu budynku, który jest w rzeczywistości prowizoryczną wiatą, bez fundamentów, co umożliwia nadbudowę i wymianę konstrukcji dachu (ściany budynku są jedynie zwykłymi płytami ogrodzeniowymi posadowionymi bez wymaganych fundamentów, które uniemożliwiłyby jakąkolwiek rozbudowę), 4) błędnego ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy (m.in. wysokości kalenicy i wysokości okapu) oraz braku kontynuacji funkcji obecnie istniejącego budynku, 5) braku uwzględnienia faktu, że Gmina i Miasto [...] jest w trakcie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powinno skutkować zawieszeniem wydania decyzji o warunkach zabudowy dla analizowanego obszaru.

2. Skarżąca dodała, że wydanie decyzji zalegalizuje prawdopodobnie samowolę budowlaną popełnioną w latach ubiegłych, czego nie ustalono precyzyjnie w postępowaniu administracyjnym, a co ma istotne znaczenie w sprawie. Organ wydający decyzję nie podjął nadto wystarczających działań w kierunku wyjaśnienia czy i dlaczego budynki zostały samowolnie podniesione w ostatnim czasie o kilkanaście centymetrów. Dodatkowo nie uwzględnił wniosku skarżącej o wyjaśnienie prawidłowości posadowienia obecnego budynku tj. zgodnie z wcześniejszym projektem i pozwoleniem na budowę.

3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

4. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

2. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p.", w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), cytowanego dalej także w skrócie jako "Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy", także w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu 16 czerwca 2021 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986). Na mocy zaś art. 4 ww. ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Nadto zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze wskazane wyżej regulacje w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

5. Jak natomiast wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. [...]8, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

6. Przepisy cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określają wymogi, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył więc na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek sprawdzenia ww. wymogów i określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą w sąsiedztwie zabudową oraz sposobem zagospodarowania terenu.

7. Naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego jest jego kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

8. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy).

Mając na uwadze wskazane wyżej normy zdaniem Sądu w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy.

9. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło jednak do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi bowiem główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Podkreślić należy, że organ I instancji powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na przyjętym obszarze analizowanym, uznając, że zasadą jest, iż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, w szczególności zaś w § 7 i § 8. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

W analizie urbanistycznej organ I instancji nie uwzględnił bowiem wszystkich działek i budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem analizy była jedynie analogiczna funkcja terenów oraz charakterystyczna dla tego obszaru forma i cechy istniejącej zabudowy. Co istotne, podczas analizy pod uwagę wzięto jedynie parametry budynków gospodarczych w zakresie ustalania parametrów zabudowy planowanej inwestycji, czyli nadbudowy budynków gospodarczych i zmiany konstrukcji dachu. Należy pamiętać, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie działki, a tym samym całą zabudowę w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Łodzi z 26.05.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 827/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczony obszar analizowany ma bowiem służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia i służy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast brak przedstawienia w analizie parametrów wszystkich obiektów usytuowanych na wyznaczonym obszarze nie pozwala na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia.

10. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że nie można z góry wykluczyć, że ustalenie danego parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji, czyli np. gospodarczej jak w niniejszej sprawie będzie prawidłowe. Jednakże w takim przypadku warunkiem jest wykazanie, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu z funkcją budynku. Może to być np. wynikające z analizy stwierdzenie, że prawidłowością na obszarze analizowanym jest, iż wszystkie budynki danej funkcji mają dachy dwuspadowe, a wszystkie budynki o innej funkcji są jednospadowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.04.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1223/17), co z kolei winno znaleźć jednoznaczny wyraz w treści uzasadnienia decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

11. Zdaniem Sądu materiał dowodowy we ww. zakresie wymaga tym samym uzupełnienia i ponownej analizy przede wszystkim z punktu widzenia przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Pamiętać przy tym należy, że niedopuszczalne jest postępowanie organu polegające na poszukiwaniu wyłącznie takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Warto dodać, że analiza urbanistyczna jest głównym (kluczowym i istotnym) dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też prawidłowe sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.12.2017 r., sygn. akt II SA/Gd 558/17).

12. Należy też wskazać, że w sprawie została sporządzona jedynie analiza urbanistyczna, przy czym zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), to wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 9 ust. 2 nakłada obowiązek załączenia do decyzji wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś analizę sensu stricto. Powyższe oznacza, że załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2019 r., sygn. akt II SA/Po 782/18).

13. Już tylko na marginesie warto zauważyć, że autor analizy powołuje się na sporządzenie załącznika do analizy na mapie w skali 1:1000, choć załącznik do analizy został sporządzony na mapie w skali 1:500, co nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który zezwala na dołączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy map w skali 1:500 lub 1:1000.

14. Należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W aktach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających posiadanie przez osobę, która projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła, odpowiednich kwalifikacji. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być zatem udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 19.09.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 555/23).

15. Zaznaczyć jednocześnie należy, że podnoszone w skardze zarzuty okazały się co do zasady nieskuteczne. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skargi, że planowana inwestycja będzie w sposób szkodliwy oddziaływała na nieruchomość w skarżącej, kwestia ta nie jest bowiem przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku spełnienie ww. wymogów organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy związany jest nimi w tym znaczeniu, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wśród wskazanych wyżej wymogów brak jest konieczności dokonywania oceny w zakresie "szkodliwości oddziaływania na nieruchomości sąsiednie". Podobnie kwestia stanu budynku jest poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wskaźników zabudowy Sąd odniósł się do tej kwestii powyżej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia kwestia "przygotowywania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę [...], nie jest to bowiem podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów należy nadto wskazać, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Ponadto poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Decyzja ta stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ochrona taka może zatem dotyczyć jedynie tej problematyki, która jest przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił warunki ochrony interesów osób trzecich w punkcie 6 decyzji.

16. W konsekwencji uznać należało, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybień tych nie dostrzegł organ II instancji, utrzymując w mocy obarczoną wadami decyzję organu I instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie należy zauważyć, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18).

17. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Nadto organy zobowiązane będą do odniesienia się do podnoszonej już w odwołaniu przez skarżącą kwestii samowoli budowlanej, która nie została na etapie postępowania administracyjnego w pełni wyjaśniona.

18. Mając powyższe na uwadze, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

19. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł.