Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2084/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 art. 151 art. 145 § 1 pkt 1 lit a art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: artr. 92 ust. 1 art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 1 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2003 nr 102 poz 946
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.
article: art. 8 § 1 art. 7 art. 77 § 1 art. 11 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 1006/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 1006/21 oddalił skargę A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., nr 973/IR/2021, znak: IR-AU-2213-II-15/2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie decyzji nr 58/FCI/2016 z dnia 15 kwietnia 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. (dalej: "Komendant Powiatowy", "organ I instancji") został przyznany A. J. (dalej: "policjantka", "skarżąca", "strona") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Policjantka nie posiadała takiego lokalu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Zamieszkiwała wówczas wraz z rodzicami w S.

A. J. złożyła 27 sierpnia 2019 r. oświadczenie mieszkaniowe na potrzeby ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu tym podała, że na podstawie umowy ustnej zamieszkuje u R. B. w [...] w gminie [...]. Następnie w toku prowadzonego postępowania policjantka złożyła oświadczenie, że zamieszkuje wspólnie z córką R. B. w jednym pokoju (o powierzchni 11 m kw.) w domu należącym do R. B. i nie korzysta z innych pomieszczeń znajdujących się w tym domu; nie prowadzi również wspólnego gospodarstwa domowego z R. B.

Decyzją z dnia 3 października 2019 r. nr 72/FCI/2019 Komendant Powiatowy cofnął A. J. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji Komendant powołał m.in. art. 89, art. 92, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") oraz § 6, § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 poz. 192 ze zm., zwana dalej: "rozporządzenie MSWiA").

Organ I instancji uznał, że policjantka ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Motywując taki wniosek, organ wskazał na to, że strona pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z A. B., mają trzymiesięczne dziecko i prowadzą normalne życie rodzinne, zamieszkując w domu konkubenta i prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Powołując się na art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz.1145 z późn. zm., zwana dalej: "Kodeks cywilny"), Komendant Powiatowy stwierdził, że strona posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, gdyż jest posiadaczem zależnym takiego lokalu na podstawie nieodpłatnej ustnej umowy użyczenia. Organ I instancji uznał, że w takiej sytuacji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi nie przysługuje. Ponadto organ nie dał wiary argumentom strony, że wraz z córką zajmuje tylko jeden pokój o pow. 11 m kw. w 5-pokojowym domu o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw. (z kuchnią, dwiema łazienkami i toaletą) i nie prowadzi wraz z ojcem dziecka wspólnego gospodarstwa domowego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej: "Komendant Wojewódzki", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), decyzją nr 1006/IR/2019 (znak IR-AU-2213-II-15/2019) z dnia 29 listopada 2019 r., utrzymując w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia 3 października 2019 r., w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia 29 listopada 2019 r. podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji oraz stanowisko co do tego, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stronie nie przysługuje.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Po 655/20 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego nr 1006/IR/2019, znak: IR-AU-2213-II-15/2019 z dnia 29 listopada 2019 r.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie nie zostały w odpowiedni sposób ustalone i ocenione przez organy Policji wszystkie prawnie doniosłe okoliczności, warunkujące zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia wykonawczego. Nastąpiło to przede wszystkim z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Zdaniem Sądu koniecznym okazało się uchylenie decyzji II instancji i nakazanie Komendantowi zweryfikowania opisanych w uzasadnieniu wyroku kwestii i przedstawienie rozważań w tym zakresie w motywach decyzji.

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr 973/IR/2021 Komendant Wojewódzki, działając na podstawie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946) ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 3 października 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu akt sprawy, stosownie do postanowień art. 136 § 1 k.p.a., postanowił o przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. I tak w dniu 26 maja 2021 roku organ wydał postanowienie nr 424/IR/2021 o przeprowadzeniu z urzędu dowodu w postaci przesłuchania jako świadka R. B. w celu ustalenia, czy A. J. i R. B. prowadzą normalne życie rodzinne. Jednocześnie organ wydał postanowienie nr 425/IR/2021 o przeprowadzeniu z urzędu dowodu z oględzin domu, w którym zamieszkuje skarżąca.

W związku z tym, że partner skarżącej jest również policjantem KPP w Złotowie, organ postanowił o przeprowadzeniu z urzędu dowodu w postaci przesłuchania jako świadka bezpośredniego przełożonego policjantki I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w Z. - kom. L. Z. W tym celu wydał w dniu 26.05.2021 roku postanowienie nr 426/IR/2021.

Na podstawie czynności, które zostały przeprowadzone w dniu 16 czerwca 2021 r., przedstawiciele organu ustalili, że dom jednorodzinny, położony w miejscowości [...], w którym zamieszkuje strona wraz z R. B. oraz wspólnym dzieckiem, składa się z salonu z wydzieloną jadalnią i aneksem kuchennym, dwóch pokoi mieszkalnych, łazienki, toalety oraz korytarza. Jeden pokój o powierzchni 18,9 m2 wyglądał na sypialnię, natomiast drugi o powierzchni 11,78 m2 był pokojem dziecięcym, w którym znajdowało się też miejsce do spania dla jednej osoby. Powierzchnia użytkowa domu to około 100 m2, natomiast powierzchnia mieszkalna, w którą został wliczony salon oraz dwa pokoje, wynosi 64,88 m2.

W wyniku przesłuchania R. B. ustalono, że jest on jedynym właścicielem domu od grudnia 2016 roku. A. J. zamieszkuje w nim od momentu jego wykończenia, tj. od września 2017 roku. Zajmuje ona jeden mniejszy pokój na podstawie umowy użyczenia. Wspólnie z nimi zamieszkuje też ich córka urodzona 12 sierpnia 2019 roku. A. J. nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem domu, a zaciągnięty kredyt mieszkaniowy spłaca tylko on. Każdy z nich ponosi koszty wyżywienia oddzielnie, we własnym zakresie. Koszty związane z opieką nad dzieckiem ponosi wyłącznie A. J. Ponadto urlopy spędzają oddzielnie, w tym wyjazdy na wakacje czy wyjazdy do rodziny.

W toku przesłuchania bezpośredniego przełożonego policjantki I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Z. - kom. Ł. Z. ustalono, że ma on wiedzę, że R. B. i A. J. razem zamieszkują i mają wspólne dziecko. Jednak nie ma on wiedzy na temat ich pożycia poza miejscem pełnienia służby (np. wspólnych urlopów).

W celu dalszego uzupełnienia dowodów w sprawie organ wezwał R. B. do przedstawienia umowy kredytowej na zakup nieruchomości oraz umów na dostarczane media. Z przesłanych dokumentów wynika, że tylko on zawierał umowy na dostarczane media. Odmówił natomiast przesłania umowy kredytowej na zakup domu.

Jednocześnie organ wystąpił do KPP w Z. o przekazanie informacji dotyczącej wykorzystywanego i planowanego urlopu wypoczynkowego przez oboje policjantów w okresie od początku 2017 roku. Z przesłanych informacji wynika, że większość terminów zarówno planowanych, jak i wykorzystanych urlopów nakłada się na siebie.

Następnie organ zwrócił się również do KPP w Z. o przesłanie dokumentów dotyczących przyznania R. B. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Z przesłanych dokumentów, a w szczególności z aktu notarialnego zakupu domu w miejscowości [...] Rep A [...] wtnika, że policjant sam nabył ten dom, stając się jedynym jego właścicielem. Jednocześnie z aktu tego wynika, że współkredytobiorcą na jego zakup jest A. J.

Organ powołał się na stanowisko WSA w Poznaniu przedstawione w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po 655/20, który zapadł w niniejszej sprawie.

Komendant Wojewódzki zgodnie ze wskazaniami Sądu przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, świadczące o tym, że A. J. i R. B. tworząc związek partnerski prowadzą normalne życie rodzinne i mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Organ zaznaczył, że konkubinat, będący powszechnym zjawiskiem społecznym, stanowi określonego rodzaju stan faktyczny o istotnych cechach charakterystycznych. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego konkubinat to faktyczne wspólne pożycie analogiczne do małżeńskiego, tyle że pozbawione legalnego węzła. Oznacza istnienie ogniska domowego charakteryzującego się uczuciową (duchową), fizyczną (seksualną) i gospodarczą (ekonomiczną) więzią łączącą kobietę i mężczyznę, a więc wspólnym pożyciem psychicznym i fizycznym, wspólnotą ekonomiczną i trwałością związku. Oznacza to, że policjantka wraz z konkubentem, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, prowadzi normalne życie rodzinne, gdzie każde z nich zobowiązane jest łożyć na wspólne utrzymanie.

Zdaniem organu gdyby policjantka pozostawała w związku małżeńskim i zamieszkiwała w domu, będącym wyłączną własnością męża, oczywistym byłoby, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego by jej nie przysługiwał. Zatem nieformalny związek partnerski nie może być inaczej traktowany, niż gdyby policjantka wraz z partnerem pozostawali w związku małżeńskim. Traktowanie inaczej (lepiej) takiego związku stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do rodziny pozostającej w związku małżeńskim. Pozostawanie w konkubinacie nie może stanowić przesłanki zwiększającej zakres uprawnień z tytułu prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Gdyby bowiem przyjąć inną interpretację, dochodziłoby do nadużyć, polegających na tym, że dwoje osób prowadzących normalne życie rodzinne, świadomie pozostawałoby w konkubinacie. To pozwalałoby na korzystanie z różnych świadczeń finansowanych z budżetu państwa. Takie działanie należałoby ocenić jednoznacznie jako próbę ominięcia prawa w celu uzyskania korzyści majątkowej. Tym bardziej, że R. B. na zakup domu, którego A. J. jest współkredytobiorcą otrzymał pomoc finansową (z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) i obecnie corocznie otrzymuje równoważnik pieniężny na jego remont (z art. 91 ust. 1 tej ustawy). Świadczenia te są rozbieżnie alternatywne względem siebie i otrzymywanie ich stanowi również negatywną przesłankę do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

A. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podkreślając że zastosował się do wytycznych wyroku WSA, ustalając że skarżąca z R. B. pozostaje we wspólnym pożyciu, a policjantka posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, więc nie przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. J. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zajmowanie domu lub lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia w ramach pozostawania w nieformalnym związku partnerskim (konkubinacie) jest posiadaniem lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które stanowi przeszkodę (negatywną przesłankę) do przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. Wobec tego ustawowa definicja rodziny policjanta (art. 89 powołanej ustawy) nie ma w tym kontekście istotnego znaczenia. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2320/19 i 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2042/12 – dostępne jw.) nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Posiadanie to należy zaś rozumieć zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada, jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Taka sytuacja stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5, jak i przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o której mowa w § 6 rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 6 stanowi bowiem m.in., że decyzję taką wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, a opisanych wyżej, dowodów ustalił, że skarżąca i R. B. zajmują dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej prawie 65 m2 i poza nimi w domu tym nikt więcej nie zamieszkuje. Należy więc przyjąć, że w świetle uregulowań ustawy o Policji potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny są zaspokojone. Oględziny zajmowanego przez skarżącą i R. B. domu słusznie doprowadziły organ do wniosku, że każde z nich korzysta ze wszystkich znajdujących się tam pomieszczeń. Twierdzenie że skarżąca korzysta z córką tylko z pokoju o powierzchni 11 m2 nie jest wiarygodne przy uwzględnieniu, że w pokoju tym znajduje się tylko łóżeczko i mebelki dziecięce oraz materac jednoosobowy. Zwłaszcza, że w domu znajduje się również duży pokój dzienny o powierzchni prawie 35 m2 (salon) oraz przestronna jadalnia z aneksem kuchennym.

Mimo, że skarżąca i R. B. zaprzeczyli, by prowadzili razem gospodarstwo domowe, to jednak wspólnie zamieszkują i prowadzą życie rodzinne. Wspólnie łożą na utrzymanie i wychowanie córki. Świadczy o tym dobitnie fakt, że ojciec nie ma zasądzonych alimentów na rzecz dziecka. W tym samym czasie korzystają z urlopu wypoczynkowego, co daje podstawę do wnioskowania, że wspólnie spędzają czas wolny (np. wyjazd na wakacje). Ponadto uzupełniają się w ponoszeniu kosztów utrzymania rodziny: tak np. R. B. ponosi koszty utrzymania domu, łącznie z samodzielną spłatą rat kredytu, którego A. J. jest współkredytobiorcą.

W ocenie Sądu przedstawiona przez organ ocena zebranego materiału dowodowego jest prawidłowa, oparta na zasadach logicznego rozumowania i zgodna z doświadczeniem życiowym. Z zebranych dowodów wynika niewątpliwie, że skarżąca pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z R.m B. i razem zamieszkują w domu stanowiącym jego własność. Słusznie więc organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom zarówno strony jak i świadka R. B., że nie prowadzą oni normalnego życia rodzinnego.

Zdaniem WSA w Poznaniu, ze zgromadzonych w sprawie dowodów prawidłowo organ II instancji wywiódł wniosek, że policjantka posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, więc nie przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w przedstawionym stanie rzeczy stwierdzić należało, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się być uzasadniony. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zatem jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. Art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z., w świetle których zostało błędnie wskazane, iż skarżąca kasacyjnie nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących pobieranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. Art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z., podyktowane błędnym wskazaniem, iż skarżąca kasacyjnie spełnia negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania jej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego;

3. § 1 ust. 1 pkt 1-6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. i odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżąca kasacyjnie spełnia dyspozycję wskazanego przepisu tj. nie posiada enumeratywnie wymienionych w przepisie tytułów prawnych do wskazanych tamże lokali;

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.:

1. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowań zarówno przed organem I, jak i II instancji:

a. w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej;

b. nie kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, bowiem Organ pomimo zaistnienia pozytywnych przesłanek uprawniających do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydał decyzje odmowne;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, a polegającego na rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało skutek w wydaniu niekorzystnej dla skarżącej kasacyjnie decyzji, bowiem skarżąca kasacyjnie spełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nadto, w świetle okoliczności sprawy, brak jest jakichkolwiek negatywnych przesłanek uzasadniających wydanie odmownej decyzji;

3. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. naruszenie zasady przekonywania i brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi przy jej załatwieniu kierowały się organy;

b. nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzedzającej jej decyzji, objawiające się w braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł;

III. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i lapidarnej argumentacji, której nie można uznać za przekonywującą w świetle zapadłego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, jak również poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, obliczonych zgodnie z normami przepisanymi, a także oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzenia niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 15 października 2022 r. R. B. złożył zażalenie na sposób przeprowadzenia w dniu 16 czerwca 2021 r. w miejscowości P. czynności procesowych w postaci przesłuchania świadka R. B. oraz na czynności oględzin domu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła środek zaskarżenia na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust. 1) ewentualnie policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (ust. 2). Zatem potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy powinny być w ten sposób w pierwszej kolejności zabezpieczane, gdyż jest to uprawnienie podstawowe. Zatem pierwszoplanowym sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z kompensacyjnych świadczeń pieniężnych. Tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy.

Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego (zob. np. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1375/19). Zatem dopiero, gdy wniosek policjanta o przydzielenie odpowiedniego lokalu nie może zostać zrealizowany (np. ze względu na brak lokali służbowych, bądź lokali spełniających normy zaludnienia), to możliwe jest wnioskowanie przez funkcjonariusza o równoważnik pieniężny, jako świadczenie o charakterze zastępczym oraz jego przyznanie i wypłata. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, publ. ONSA 1999 nr 3 poz. 77 ). Przyjąć także należy, że przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone.

Równoważnik ma zatem charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też, jeżeli zaistnieje taka sytuacja, to nabycie uprawnienia administracyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z okoliczności spełnienia przesłanek do uzyskania owego równoważnika, a nie z samego faktu złożenia wniosku. Wskazać też należy, że w odniesieniu do domagania się uprawnień pieniężnych funkcjonariusza ze stosunku służby oraz innych należności pieniężnych, ustawa o Policji posługuje się pojęciem roszczenia (art. 107). Na gruncie ustawy o Policji należy przyjąć, że roszczenie służy urzeczywistnieniu prawa, które obiektywnie istnieje. Zgłoszenie roszczenia poprzez złożenie wniosku przez funkcjonariusza prowadzi do zaktualizowania istniejącego prawa poprzez wydanie aktu, co nie oznacza jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Wydanie decyzji nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie jej podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie wniosku przez funkcjonariusza przerywa bieg przedawnienia, bowiem uprawnienie funkcjonariusza istnieje obiektywnie, a rozkaz personalny organu stanowi o potwierdzeniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za dany okres. Zatem złożenie wniosku przerywa przedawnienie roszczenia, chyba że uprawnienie i zgłoszenie roszczenia do tego uprawnienia nastąpiło równocześnie (wyrok NSA z 23 stycznia 2020r., sygn. I OSK 3741/18 i powołane tam orzecznictwo). Wreszcie należy podkreślić, że powołane wyżej regulacje normatywne służą zapewnieniu policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (oczywiście z uwzględnieniem liczby członków rodziny), jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W konsekwencji równoważnik pieniężny wypłacany policjantom z tytułu braku lokalu nie jest swoistym przywilejem, dodatkiem do uposażenia, czy też świadczeniem socjalnym lub innego rodzaju bezwzględnie należnym świadczeniem, lecz jednym ze środków zmierzających do zaistnienia sytuacji, w której funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Regulacje odnoszące się do pomocy finansowej nie mają na celu wzbogacania funkcjonariusza, czy też przyznania mu dodatkowych świadczeń, lecz umożliwienie mu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok SN z 13 grudnia 2016 r., III PK 36/16 , LEX nr 2261776).

Odnosząc powyższe uwagi wstępne do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie nie spełnia przesłanek z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. A. J. zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości [...] wraz z R. B. i ich wspólnym dzieckiem. Powierzchnia mieszkalna domu wynosi 64,88 m.kw., a powierzchnia użytkowa ok. 100 m.kw. Właścicielem domu jest R. B., natomiast A. J. zamieszkuje w nim od września 2017 r. Na zakup domu skarżąca kasacyjnie wraz z R. B. zawarli umowę kredytu. R. B. nie ma zasądzonych alimentów na dziecko, którego matką jest A. J.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności dowód w postaci oględzin nieruchomości wskazuje, że osoby zamieszkujące w domu jednorodzinnym korzystają wspólnie ze wszystkich pomieszczeń. Zupełnie niewiarygodne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że korzysta ona z córką jedynie z jednego pokoju o powierzchni 11 m.kw. Wskazuje na to układ domu oraz konieczność korzystania choćby z aneksu kuchennego czy też łazienki w ramach wykonywania zwykłych, codziennych czynności związanych z zamieszkiwaniem w lokalu, niezależnie od tego, czy skarżąca kasacyjnie pozostaje w konkubinacie z R. B., czy też tylko z nim zamieszkuje.

Skoro ustawa o Policji nie definiuje "posiadania" lokalu (domu), należy się odwołać do jego rozumienia na gruncie prawa cywilnego. Posiadanie może mieć charakter samoistny lub zależny: zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju praw zalicza się w szczególności użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Ponieważ skarżąca kasacyjnie mieszka w domu stanowiącym własność ojca jej dziecka, tego rodzaju stosunek prawny należy uznać za użyczenie. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zrealizowany został podstawowy cel wskazanych wyżej regulacji – posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżąca kasacyjnie posiada lokal mieszkalny. Skoro policjant zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, a lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 pkt 1-6 Rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji.

W konsekwencji nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W sprawie w sposób właściwy i pełny, a więc z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej przeprowadzono postępowanie dowodowe. Zebrany materiał dowodowy został prawidłowo oceniony, a w sprawie nie występują wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. Decyzje nie zostały także wydane wskutek dowolnej oceny dowodów. Tym samym prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie jeszcze jej zdaniem dowody winien przeprowadzić organ w postępowaniu administracyjnym. Należy podnieść, że na stronie postępowania administracyjnego również ciążą pewne obowiązki procesowe, gdyż choć gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej, to "obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego" (wyrok NSA z 17.02.2011 r., II GSK 273/10, LEX nr 992347; por. też wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1677/10, LEX nr 746724). W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Tak sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, jaki stan faktyczny przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest na tyle wyczerpujące, że pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie stanowi o skuteczności omawianego zarzutu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.