Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 847/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 793/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2020 r., znak WI-I.7840.2.51.2019.IW/JD w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 793/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę Moniki Badury, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2020 r., znak: WI-I.7840.2.51.2019.IW/JD, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2019 r., nr 444/6740.1/2019 (wydaną po wznowieniu postępowania) o odmowie, na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 13 grudnia 2016 r., nr 3010/2016, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi K. S.A., dla inwestycji pn. Budowa zespołu 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej) wraz z zagospodarowaniem terenu, ogrodzeniem, drogą dojazdową, instalacjami wewnętrznymi w terenie: oświetlenia terenu, energetycznymi i teletechnicznymi, gazowymi, wodnymi, kanalizacyjnymi i instalacjami wewnętrznymi w budynkach: gazowymi, grzewczymi, wodno-kanalizacyjnymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, jako I ETAP budowy zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej) wraz z zagospodarowaniem terenu, ogrodzeniem drogą dojazdową instalacjami wewnętrznymi w terenie: oświetlenia terenu, energetycznymi i teletechnicznymi, gazowymi, wodnymi, kanalizacyjnymi, i instalacjami wewnętrznymi w budynkach: gazowymi, grzewczymi, wodno-kanalizacyjnymi, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budową zjazdu na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w Krakowie.

Sąd wskazał, że skarżąca mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę, z uwagi na przysługujący jej przymiot strony.

Natomiast Sąd stwierdził, że jeśli chodzi o zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, to zasługiwała ona na uchylenie tylko z jednej przyczyny. W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski wadliwie przyjął, że po wznowieniu postępowania rozpoznaje się sprawę na nowo, przyjmując stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania pierwotnej decyzji, a w konsekwencji do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązał już na terenie spornej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny. Ponadto wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy w dniu 17 października 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie (k. 212 akt. adm.) o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem miejscowym "[...]". Rygorem bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez organ – jak stwierdzono w postanowieniu – będzie wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i orzeczenie o braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania nowego pozwolenia na budowę. Było to prawidłowe działanie organu I Instancji. Następnie 11 grudnia 2018 r. Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie (k. 251 akt adm.). Z akt administracyjnych nie sposób wywnioskować, co spowodowało, że postępowanie przed organem I instancji nie było kontynuowane we wskazanym w postanowieniu z 17 października 2018 r. kierunku oraz jakie powody legły u podstaw zmiany poglądu prawnego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła K. S.A. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej: "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę organu II i I instancji, dokonując błędnej, rozszerzającej wykładni przesłanki wznowienia postępowania, gdy tymczasem przesłanka ta realizuje się w przypadku, gdy strona pozbawiona jest udziału w postępowaniu w jego istotnej części;

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę organu II i I instancji, dokonując błędnej wykładni art. 151 § 2 K.p.a. w związku z uznaniem, że w ramach postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy oceniać poprawność wydanej decyzji w oparciu o aktualny stan prawny – gdy tymczasem właściwy jest stan prawny na dzień wydania decyzji pierwotnej;

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę organu II i I instancji, w związku z nieuprawnionym w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odstąpieniem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad organem administracji publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji obu instancji, naruszając tym samym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a.; art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że właściwy jest stan prawny na dzień wydania decyzji pierwotnej jeśli chodzi o zastosowanie przepisów planistycznych, jak i że ocena Sądu narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Należy wskazać, że ocena Sądu I instancji, prowadząca do uchylenia obu decyzji wydanych w trybie wznowienia, opierała na okoliczności, że dla terenu inwestycji objętego ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wydana po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, zaczął obowiązywać plan miejscowy, co, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym wymagane jest rozpoznanie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę na nowo, ale w oparciu o obowiązujący stan prawny, a więc w związku z obowiązującym planem miejscowym.

W tym miejscu należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który prawidłowo wyraził ocenę, że po spełnieniu przesłanki wznowieniowej (np. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) organ administracyjny we wznowionym postępowaniu rozpatruje daną sprawę merytorycznie od nowa i w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie prowadzenia postępowania wznowieniowego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczący zakresu postępowania wznowieniowego nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Pomimo tego w okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju ocena Sądu nie była wystarczająca do stwierdzenia, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę w trybie wznowienia postępowania powinna być oceniona przez pryzmat obowiązującego planu miejscowego. W tym bowiem zakresie Sąd I instancji pominął art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.". Przepis ten ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochrona ta ograniczona jest jednak tylko do już wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 10 marca 2022 r., II OSK 762/19; z 17 marca 2021 r., II OSK 66/20; z 7 listopada 2019 r., II OSK 3151/17). W okolicznościach niniejszej sprawy, mamy właśnie do czynienia z wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że niezależnie od przyszłych zdarzeń, jak wznowienie postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę, nie ma podstaw prawnych do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy chociażby ustalenia uchwalonego później planu miejscowego były inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Przekładając ten język prawny na względy praktyczne należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowa inwestycja w postępowaniu wznowieniowym podlega rozpatrzeniu przez pryzmat warunków planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a nie jak wskazał Sąd I instancji co do zgodności z uchwalonym planem miejscowym. W tych warunkach prawnych nie istniały zatem przyczyny, dla których Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji wydane w trybie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tej sprawie dla oceny legalności postępowania wznowieniowego i wydanych w nim decyzji administracyjnych nie ma znaczenia uchwalenie i obowiązywanie dla terenu inwestycji planu miejscowego, ponieważ racjonalny ustawodawca w art. 65 u.p.z.p. dał pierwszeństwo prawo nabytym do zabudowy danego terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a nie następczo uchwalonego planu miejscowego, co stanowi doskonały przejaw konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, jak i konstytucyjnej ochrony prawa własności, w którą to ochronę wpisuje się także zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). W tym zakresie musi zostać spełniony warunek w postaci uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Drugim odrębnym warunkiem jest zaś tożsamość ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z uchwalonym planem miejscowym (patrz: art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). To w takich dwóch odrębnych przypadkach ustawodawca zdecydował, że pomimo uchwalenia planu miejscowego pozostaje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, co oznacza, że inwestor może skutecznie się nią posługiwać także w trakcie postępowania wznowieniowego. Dlatego wskazywana przez Sąd I instancji okoliczność wydania przez organ I instancji postanowienia z 17 października 2018 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem miejscowym "[...]" nie miała w świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p. istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie wykazano aby w trakcie postępowania wznowieniowego lub wcześniej doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do wskazanego przez Sąd I instancji zagadnienia prawnego związanego z uchwaleniem planu miejscowego właśnie w ten sposób przedstawia się obowiązujący stan prawny zdeterminowany treścią ustawy, a więc aktu prawnego wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a.; art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy, co ma decydujący wpływ na wynik sprawy.

Ostatni, pozostały do omówienia zarzut skargi kasacyjnej, tj. dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konstrukcyjne, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania – co oznacza, że zaskarżony wyrok poddaje się instancyjnej kontroli przez NSA. Poza tym w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować merytorycznej oceny, która wedle art. 141 § 4 p.p.s.a. to element konstrukcyjny uzasadnienia wyroku.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej", skoro w sprawie nie istniały inne względy merytoryczne mogące świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji, co też przyznał Sąd I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.