Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7341/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust 1 pkt 2, 115a
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 152/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 148/A w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 152/21 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (dalej także jako: organ) z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 148/A oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 17 listopada 2020 r., nr 290/MT, na mocy której odmówiono K. S. (dalej także jako: skarżący) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 9 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, zwrócił się do organu z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy.

Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 17 listopada 2020 r., nr 290/MT odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2011 (łącznie za 35 dni) wskazując, że na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zmieniono treść art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że K. S. wypłacono w 2011 roku ekwiwalent za 35 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego i tym samym mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie było podstawy prawnej do wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu do wysokości przewidzianej w art. 115a ustawy o Policji w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r.

Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., nr 290/MT. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 148/A utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył za Komendantem Miejskim Policji w Bydgoszczy, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Organ wskazał jednak, że istotne z punktu widzenia niniejszego stanu faktycznego jest brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy organ stwierdził, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie organ wypłacił skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. (w 2011 r.), nie ma podstawy prawnej do wypłaty K. S. wyrównania ekwiwalentu do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 11 stycznia 2021 r. K. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję organu wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 152/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., nr 290/MT. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniał problem wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw i zaznaczył, że w tym zakresie WSA w Bydgoszczy podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie konieczności dokonywania tej wykładni z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP, a w szczególności wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 222/21.

Sąd I instancji rozstrzygając omawiany spór, który zaistniał na płaszczyźnie wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, podkreślił że wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a konkretnie ich czasowych skutków. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku istnienia, tj. od dnia jego wejścia w życie (skutek retroaktywny), a tym samym decyzje administracyjne wydane na podstawie wadliwej normy prawnej (uznanej za niekonstytucyjną) również są wadliwe. Ponadto, WSA w Bydgoszczy wskazał, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przesądzono kwestię podważalności aktów stosowania prawa zapadłych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną i wskazał, że pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto), gdyż chodzi tu o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów.

W związku z powyższym Sąd I instancji wywiódł dwie podstawowe konsekwencje, kluczowe dla dalszych rozważań. Po pierwsze uznał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od dnia 19 października 2001 r. Po drugie zaś stwierdził, że skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności, tj. sytuacji, w której nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej.

W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji naruszają art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, wskutek dokonania błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W ocenie WSA w Bydgoszczy w szczególności nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 przywoływanej ustawy, stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Sąd I instancji zaznaczył, że taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W konkluzji WSA w Bydgoszczy wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę ma mieć na uwadze przedstawioną przez Sąd I instancji ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie może stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy lub – na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie wyroku Sądu I instancji z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 152/21 w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw oraz art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, bowiem jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać takie ograniczenie, a w konsekwencji uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października ustawie zmieniającej, tym samym skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego;

2) naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184, art. 175 ust. 1 i art 193 Konstytucji RP w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej - w jego ocenie - z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez pominięcie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., na skutek czego nie zastosowano przepisów rangi ustawowej ustawy zmieniającej, w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy, co doprowadziło do złamania zasad takich jak: działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady praworządności polegającej na tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądom w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP) w razie wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), podczas gdy sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy, a w konsekwencji uwzględnieniu skargi strony skarżącej i wydaniu przez WSA w Bydgoszczy przedmiotowego wyroku w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas gdy z uwagi na wprowadzone z dniem 1 października 2020 roku przepisy, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, brak było podstaw do jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy administracyjne wydały decyzje w przedmiotowej sprawie po wejściu w życie ww. przepisów;

2) naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób ww. przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy, a jedynie powołanie się przez WSA w Bydgoszczy na oczywistą niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, czego nie orzekł Trybunał Konstytucyjny, a jak już wyżej zostało wskazane pozostaje to w jego wyłącznej kompetencyjności;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, m.in. że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidziano szczególną instytucję, jaką jest wznowienie postępowania stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. w sytuacji wyjątkowej, w której mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania decyzji na podstawie obowiązującego w chwili orzekania przepisu, decyzja okazuje się wadliwa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił jednak, że ustawodawca wskazuje, że chodzi o przepisy, które stanowią podstawę prawną decyzji, co z kolei prowadzi do wniosku, że wznowienie postępowania nie będzie możliwe jeżeli przepis, który został uznany za niekonstytucyjny nie stanowił podstawy wydania zaskarżonych decyzji. W związku z tym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie nowo obowiązujących przepisów prawa - na co zwraca zresztą uwagę sam Sąd I instancji, które nie były jeszcze przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego.

Dlatego zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy przyjęcie w niniejszej sprawie rozwiązania, o którym mowa w wyroku Sądu I instancji, czyli obowiązku wznowienia przez organy Policji postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz pominięcia treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w części uznanej przez WSA w Bydgoszczy za oczywiście niekonstytucyjny, byłoby sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" oraz art. 6 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że powyższe oznacza, że organy administracji publicznej muszą stosować zarówno ustawy, jak i akty wykonawcze składające się na obowiązujący porządek prawny.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie akceptacja stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ badający wniosek o wznowienie postępowania rozstrzygałby o konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego została wydana decyzja, a do czego organ nie jest uprawniony, gdyż zgodnie z art. 188 ustawy zasadniczej uprawnienia takie zostały zarezerwowane wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że tylko w przypadku, gdy w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazany przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej okaże się niezgodny z Konstytucją RP, organy będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy dodał zresztą, że WSA w Białymstoku wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie i zawiesił postępowanie w analogicznej sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podkreślił obowiązek przestrzegania przez organy wszystkich obowiązujących przepisów prawa, które określają uprawnienia i obowiązki (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), bowiem jak wynika z zasady legalizmu, organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej, czy unikać wykonania kompetencji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na te organy określone obowiązki. W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro zatem w dacie orzekania przez organ w przedmiocie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego obowiązywał art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, to obowiązkiem organu było stosowanie tego przepisu w wersji aktualnej w dacie orzekania.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wskazał, że z art. 134 ustawy wynika możliwość dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, co z kolei oznacza, że Sąd I instancji ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego. Jednak w niniejszej sprawie w ocenie organu skarżącego kasacyjnie WSA w Bydgoszczy dokonując kontroli legalności działania organów administracji nie uwzględnił, że organy Policji oparły zaskarżoną decyzję na obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisie prawa, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw i zamiast tego Sąd I instancji zastosował inne niż legalność kryterium kontroli, jakim jest zasada słuszności.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podniósł także, że Sąd I instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wydały bowiem decyzję na podstawie obowiązującego w aktualnym stanie prawnym przepisu prawa, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, dodatkowo prawidłowo dostosowując ją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Ponadto, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami WSA w Bydgoszczy kierował się uznając, że dla sprawy nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie, w tym w jej art. 9 ust. 1, i tym samym zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania organu są niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą" oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA w Bydgoszczy, że: "niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, bowiem jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać takie ograniczenie, a w konsekwencji uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października ustawie zmieniającej", a tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego.

Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni przepisów przywołanych przez organ skarżący kasacyjnie, chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Arbitralne jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone na stronie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że "Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją". Sąd I instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Jednocześnie wbrew twierdzeniu Sądu I instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca zawarł w tym przepisie nakaz stosowania wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą.

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184, art. 175 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., którego upatrywał w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni powyższych przepisów polegającej na uznaniu, że: "zasada bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej - w jego ocenie - z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego" oraz w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i w konsekwencji niezastosowaniu przepisów rangi ustawowej ustawy zmieniającej, w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy, co doprowadziło do złamania zasad takich jak: działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady praworządności polegającej na tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądom w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP) w razie wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy, co z kolei doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), podczas gdy sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa.

Omawiany zarzut okazał się nieskuteczny, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jakikolwiek przepis ustawy nowelizującej – w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Ponadto w odniesieniu do treści tego zarzutu podkreślić należy, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie - wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Wreszcie jako nieskuteczny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są w ocenie organu skarżącego kasacyjnie niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei jego zdaniem uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.