Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 628/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 7,8,9,11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta B. udzielił P. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...] w B.

Wnioskiem z dnia [...] r. pełnomocnik Spółki A zwrócił się do Starosty B. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej "K.p.a.", tj. niewzięcie przez Spółkę bez swej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji, mimo, iż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] r., Starosta B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie, zaś po analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy dnia [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził,

że wnioskującej o wznowienie postępowania Spółce nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, wskazując, że kwestię strony w postępowaniu

w sprawie wydania pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wobec braku wyraźnego wskazania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia

w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z danego terenu.

Dalej organ I instancji zacytował treść orzeczeń sądów administracyjnych,

z których wynikają tezy, że samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu wg. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż Spółka A jest właścicielem sąsiadującej z inwestycją działki nr ewid. [...] oraz przylegającej do niej działki nr [...]. Na działkach tych funkcjonuje kompleks dwóch budynków handlowo-usługowych: sklepy [...] oraz [...], wraz z dużym parkingiem, oraz stacja benzynowa. Zabudowa ta oraz nowa inwestycja na działce nr [...] położone są na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. przynależy do podstrefy Wl 5, oznaczony jest symbolem 2U i posiada przeznaczenie - tereny zabudowy usługowej.

W ocenie organu I instancji, z projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane przy budowie nowego obiektu w żaden sposób nie będą oddziaływać negatywnie na istniejącą zabudowę na działce nr [...], nawet jeżeli w wyobrażeniu Spółki A stwarzają dla niej niedogodności. Zachowane są przepisy dotyczące odległości obiektów od granic działki, wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Realizacja inwestycji nie ograniczy wykonywania prawa własności Spółki A w stosunku do działki nr [...]. Nieweryfikowalny, w oparciu o przepisy prawa, zarzut immisji hałasu oraz zanieczyszczonego spalinami powietrza z parkingu na działce nr [...] na teren Spółki A, nie ma pokrycia w rzeczywistości. Parking będzie usytuowany od strony ul. [...], z której też będzie dojazd do niego nowym zjazdem bezpośrednio z tej ulicy, przy czym obiekty [...] i [...] dzielił będzie od parkingu budynek handlowo-usługowy na działce nr [...] oraz parking przynależny do [...]. Z działką nr [...] graniczyć będzie obiekt kubaturowy. Wobec powyższego Spółka A – zdaniem organu - nie powinna być uznawana za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. nr [....], a zatem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania Spółki Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę należało ustalić, czy Spółka A posiadała przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...]. W art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., zawężony został krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Celem ww. art. 28 ust. 2 jest przyznanie statusu stron jedynie tym podmiotom, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych - dotyczących usytuowania i projektowania budynków. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie; wówczas bowiem istnieje interes faktyczny a nie prawny.

Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlanego objęte pozwoleniem.

Organ II instancji ustalił, iż projektowany obiekt jest jednokondygnacyjny, usługowo-handlowy o funkcji, dla której nie ma wymogu sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, bowiem inwestycja nie kwalifikuje się jako mogąca oddziaływać na środowisko. Na układ funkcjonalny składają się lokale usługowo-handlowe dostępne bezpośrednio z parkingu. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekt ten usytuowany jest w taki sposób na działce nr [...], że ściana z otworami drzwiowymi zwrócona w stronę granicy z działką nr [...] znajduje się w odległościach od 5 m do 7,50 m od tej granicy (projekt zagospodarowania terenu - rys. A-00, projekt budowlany elewacja tylna - rys. A-04).Takie usytuowanie budynku spełnia wymagania rozporządzenia.

Przedłożony organowi projekt budowlany nie narusza również przepisów p.poż t.j. § 271-273 rozporządzenia. Odległość od najbliższego budynku wynosi 26,5 m tak więc zachowano wymagane odległości między budynkami ZL (8 m). Obciążenie ogniowe ustalone jest dla pomieszczeń o charakterze magazynowym i gospodarczo technicznym. Budynek kwalifikuje się do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, zaprojektowano go w jednej strefie pożarowej o pow. do 8000 m2. W budynku nie występują pomieszczenia ani strefy zagrożone wybuchem. Projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Do uciążliwości takich zalicza się między innymi: hałas i drgania (wibracje), zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie gruntu i wód, zalewanie wodami opadowymi.

W ocenie organu II instancji, wymienione powyżej uciążliwości nie przekroczą dopuszczalnych norm. Samo odczucie odwołującej, że inwestycja będzie oddziaływała na jej nieruchomość, jest niewystarczająca do uznania, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Nadto, stosownie do zapisów zawartych w projekcie budowlanym "powierzchnia terenu nie jest zróżnicowana wysokościowo", nie projektuje się nowego ukształtowania terenu, zatem realizacja projektowanej inwestycji nie ma wpływu na istniejące stosunki wodne w jej otoczeniu i nie zmienia kierunku przepływu wód opadowych.

Zdaniem organu odwoławczego, nie występują też żadne inne, wynikające

z przepisów prawa, ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...], których źródłem mogłaby być projektowana budowa budynku handlowo-usługowego na działce nr [...]. Treść wniosku o wznowienie postępowania nie zawiera jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że budowa budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] spowoduje negatywne skutki, które mieściłyby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W treści wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano, aby wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie Spółki A do udziału w spornym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było zakończenie przez Starostę B. wznowionego postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak bowiem wykazano powyżej, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Spółka A zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie :

- art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w tym zakresie niezastosowanie norm wyrażonych w art. 140 i 144 Kc, które dają możliwość korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem jej własności, z wyłączeniem innych osób oraz uciążliwości pochodzących z nieruchomości sąsiednich,

- § 11 rozporządzenia, który to przepis wskazuje organowi, jakie uciążliwości należało zbadać w celu prawidłowego określenia obszaru odziaływania, czego organ nie uczynił, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i nieustalenie jako strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Spółka A,

- art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącej w każdym stadium postępowania zwyczajnego, w szczególności polegające na niepoinformowaniu jej o wszczęciu postępowania, co spowodowało uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz niedoręczenie jej decyzji w przedmiotowej sprawie,

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym i nierozpatrzenie w należyty sposób usprawiedliwionych interesów właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze odziaływania planowanego obiektu, w tym Spółka A oraz interesu okolicznych mieszkańców;

- art. 151 § 1 pkt 1 z zw. art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty B. z dnia

[..] r. o odmowie uchylenia decyzji nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgadza się z organem,

że określoną nieruchomość uznaje się za należącą do obszaru oddziaływania obiektu, jeśli znajduje się w granicach przewidzianych przez odrębne przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdy przepisy te wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w stosunku do inwestycji. Jednak nie sposób zgodzić się z organem co do oceny tych organów wyłącznie na podstawie przepisów dotyczących warunków technicznych i wyłącznie w oparciu o projekt budowlany, gdyż poprzez oddziaływanie inwestycji należy rozumieć ".oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. II OSK 402/10, opubl. CBOSA).

Zdaniem skarżącej, poprzez przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działki, związane z realizacją inwestycji, należy rozumieć także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014 roku, sygn. II SA/Ke 990/13, opubl. Legalis). Organ błędnie także przyjął, iż w niniejszej sprawie dolegliwości związane

z obszarem oddziaływania są nieweryfikowalne w oparciu o przepisy prawa, albowiem skarżąca wskazała podstawy swoich twierdzeń, zarówno te dotyczące warunków technicznych, jak również prawa cywilnego, regulujących własność. Mając na uwadze treść art. 140 w zw. z art. 144 Kc oraz zasady procesu inwestycyjnego polegające na poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy podnieść, że regulacja ta dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisy art. 140 i art. 144 Kc należy interpretować mając na uwadze § 11 rozporządzenia, który podaje katalog przykładowych ograniczeń (uciążliwości) w zagospodarowaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowi wskazówkę, jakie czynniki czy też rodzaje odziaływania na sąsiednie nieruchomości organ winien zbadać. Bez wątpienia budynek handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą, którego dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę spowoduje wzrost poziomu hałasu, ilości spalin i zanieczyszczenia powietrza, większy ruch na drogach dojazdowych do nieruchomości wnioskodawcy, wydzielanie ciepła, które będzie oddziaływało na nieruchomość wnioskodawcy, zasłonięcie widoku na jego nieruchomość od strony głównej drogi, ograniczenie dostępu światła słonecznego,

a także może spowodować przenikanie wyziewów z systemów wentylacyjnych, przenikanie zapachów czy odorów, w tym ze śmietników. Nie ulega więc wątpliwości,

że immisje związane zarówno z samym procesem budowy, jak również związane

z funkcjonowaniem obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, są uciążliwościami dla właściciela działki sąsiedniej. Są to uciążliwości o charakterze faktycznym określone wskazanymi powyżej przepisami prawa. "Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ale też ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, jak też ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, emisję pyłów i ostrych zapachów, czy ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych" (wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2012 roku, sygn. II SA/Op 478/12, opubl. LEX).

Odnosząc się do rozważań organu dotyczących projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, skarżąca zaznaczyła, że projekt zagospodarowania terenu bądź działki jest sporządzany przez projektanta dla określonego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś dla obszaru oddziaływania. Ustalenie obszaru odziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi bezwzględny obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i ustalenie tego obszaru winno odbyć się odbywać się w oparciu o własne ustalenia faktyczne, a nie tylko wyłącznie w oparciu o projekt budowlany.

Ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w każdej sprawie winno odbywać się w oparciu o konkretny stan sprawy, tj. indywidualnie dla każdej prowadzonej inwestycji.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy interpretować z uwzględnieniem treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1-9 ww. ustawy. W przepisie tym ustawodawca sformułował ogólną zasadę prawa budowlanego określającą wymagania, które powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Nie ulega wątpliwości, że takie umiejscowienie w akcie prawnym analizowanego przepisu oznacza, że wymaga on uwzględnienia przy interpretowaniu innych przepisów Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. I to właśnie w takim kontekście organ winien ustalić strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Błędne określenie przez organ obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji spowodowało, że organ niewłaściwie wyznaczył strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i w istocie pozbawił skarżącą prawa do obrony przysługującego jej prawa własności i aktywnego udziału w procesie inwestycyjnym. Nie ulega wątpliwości, że "należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Bk 732/12, opubl. LEX). Oznacza to, że aby uzyskać przymiot strony wystarczy, aby wynik postępowania potencjalnie oddziaływał na uprawnienia podmiotu, które wnikają z określonych przepisów prawa materialnego lub gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 roku, sygn. VII SA/Wa 561/09,). W świetle powyższych rozważań, nie sposób zgodzić się z organem co do twierdzenia, że projektowany obiekt nie wywoła negatywnych skutków, w których mieściłoby się pojęcie "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała również, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania, które polegało na odmiennej od powszechnej praktyki interpretacji przepisu prawa, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W postępowaniach dotyczących wydawania pozwolenia na budowę traktowanie jako obszaru oddziaływania obiektu handlowo-usługowego nie tylko działki, na której są prowadzone roboty budowlane, ale także nieruchomości sąsiednich, jest powszechną praktyką organów administracji, szczególnie gdy inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzysząca. Pozbawienie strony przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę powoduje również, że zostało naruszone uprawnienie strony z art.9 K.p.a. Nie bez znaczenia pozostaje również naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Pozostałe przepisy, wskazane w zarzutach skargi, są konkretyzacją wskazanych powyżej zasad.

Nadto skarżąca podniosła, że wydana decyzja opiera się na niepełnym materiale dowodowym, nie uwzględnia wszechstronnych interesów stron postępowania i innych obywateli. Brak wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem, art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144Kc,zarówno przez organ w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, jak również przez organy w trakcie kontroli instancyjnej, prowadzi do naruszenia przepisów postępowania art.7 i art. 77 §1 K.p.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania jest konsekwencją powyższych naruszeń, podnoszonych przez skarżącą.

Odpowiadając na skargę, organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż skarżąca nie wnosi do sprawy nowych okoliczności wymagających dodatkowych wyjaśnień, czy też ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego, wobec czego przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż ył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego.

Skarga okazała się niezasadna, albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia,

iż zaskarżona decyzja wydana ostała z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, na skutek skargi Spółki A, jest wydana w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi P. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...], obr. [...] B.

Wznowienie postępowania nastąpiło na skutek wniosku Spółki opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., według którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżącej Spółce przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie P. K. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego na działce, do której przysługuje jej tytuł prawny, zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. Nr [...], czy też - jak uważają organy - nie przysługiwał jej status strony tego postępowania. Od oceny tej kwestii uzależniona bowiem została możliwość ingerowania przez organy architektoniczno-budowlane, w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych, w ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Należy zatem podkreślić, iż stroną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącym podstawę wniosku Spółki o wznowienie postępowania na mocy art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny w tym rozumieniu powinien cechować się tym, że jest indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego.

Natomiast kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący w stosunku do art. 28 K.p.a.regulację szczególną i o węższym zakresie stosowania (lex specialis). Według tej normy prawa materialnego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu". To ostatnie pojęcie zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren w otoczeniu obiektu budowlanego wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do tych przepisów odrębnych należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, jak również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie w sposób zgodny z wolą właściciela i przepisami określającymi jej społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuacje, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby praw i obowiązków tego podmiotu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka jest właścicielem dwóch działek o nr ewid. [...], z których pierwsza znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu spornej inwestycji, tj. działki nr [...], druga zaś jest położona w dalszym sąsiedztwie.

Na działkach tych funkcjonuje kompleks dwóch budynków handlowo-usługowych: wraz z dużym parkingiem oraz stacja benzynowa. Na wymienionych terenach obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., wg którego teren ten przynależy do podstrefy Wl 5, oznaczony jest symbolem 2U i posiada przeznaczenie - tereny zabudowy usługowej.

Skarżąca wskazuje, że budowa spornej inwestycji spowoduje wzrost poziomu hałasu, ilości spalin i zanieczyszczenia powietrza, większy ruch na drogach dojazdowych do nieruchomości wnioskodawcy, wydzielanie ciepła, które będzie oddziaływało na jej nieruchomość wnioskodawcy, zasłonięcie widoku na jej nieruchomość od strony głównej drogi, ograniczenie dostępu światła słonecznego,

a także może spowodować przenikanie wyziewów z systemów wentylacyjnych, przenikanie zapachów czy odorów, w tym ze śmietników. Nie wykazuje jednak,

iż powyższe czynniki w jakikolwiek sposób ograniczają lub negatywnie wpływają na prawne aspekty istniejącego lub potencjalnego zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej.

Kolegium słusznie zauważyło, że skarżąca, poza wskazaniem § 11 rozporządzenia, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wskazała żadnej konkretnej normy prawnej, która w przypadku realizacji zamierzonej sąsiedniej inwestycji zostałaby naruszona. Natomiast wskazanie w tym aspekcie powyższego przepisu uznać należy za chybione.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń

i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych.

Stosownie do § 11 ust. 2 rozporządzenia, do uciążliwości, o których mowa

w ust. 1, zalicza się w szczególności:

1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych;

2) hałas i drgania (wibracje);

3) zanieczyszczenie powietrza;

4) zanieczyszczenie gruntu i wód;

5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi;

6) osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne;

7) szkody spowodowane działalnością górniczą.

Powyższy przepis rozporządzenia statuuje zatem ogólny zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Jest to norma ogólna i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających

- w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wypracowany w orzecznictwie, że przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 rozporządzenia nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. II OSK 2296/10 Lex nr 11455810).

Prawidłowo zatem organ odwoławczy wywodzi, że samo odwołanie się do zagrożeń, immisji i uciążliwości opisanych w cytowanych przepisach rozporządzenia,

z tezą, że mogą one potencjalnie wystąpić w związku z realizacja nowej inwestycji, bez powołania się na konkretny przepis, który został naruszony - nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym bardziej zawężającego ten krąg art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Tak bowiem należy rozumieć obszar oddziaływania, zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skarżąca, poza powołaniem się na art. 140 Kc w zw. z art. 144 Kc w zakresie ochrony prawa własności, nie wskazała na istnienie żadnych innych konkretnych przepisów z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawy o drogach publicznych czy przepisów przeciwpożarowe, z których wywodzi istnienie ograniczeń i przeszkód w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności do nieruchomości sąsiednich względem działki inwestycyjnej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wyczerpująco i należycie rozważył i wyjaśnił potencjalny wpływ spornej nieruchomości na działki sąsiednie, z uwzględnieniem charakteru tej zabudowy oraz stanu i rodzaju już istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach, co jest istotne dla określenia rodzaju zagrożeń i uciążliwości jakie mogą się pojawić w związku z przedmiotową inwestycją. Weryfikacja podstawowego w procesie realizacji inwestycji budowlanej dokumentu, tj. projektu budowlanego, w oparciu o przepisy odrębne, w tym przede wszystkim rozporządzenia, doprowadziła zatem organ do uprawnionego uznania, że obszar odziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach działki inwestora. Inwestycja nie kwalifikuje się jako mogąca oddziaływać na środowisko, usytuowanie budynku spełnia wymagania rozporządzenia, projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ architektoniczno-budowlany trafnie zatem uznał też, że zarzuty immisji hałasu, spalin występowania uciążliwości zapachowych i innych wymienionych przez skarżącą nie zostały poparte żadnymi konkretnymi regulacjami prawnymi, a z projektu budowlanego nie wynika konieczność ich kontroli.

Słusznie też wskazał organ II instancji, że subiektywne odczucie skarżącej

o naruszeniu jej interesów nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania

w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji na sąsiednich działkach. Zauważyć też należy, iż takie samo być oddziaływanie obiektów na działkach skarżącej na działkę inwestora.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie rozstrzygnął, że nieruchomości skarżącej znajdują się poza zakresem oddziaływania inwestycji, której dotyczyło wydanie w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę oraz w sposób prawidłowy wykazał i uzasadnił brak obiektywnych przesłanek do uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, skoro poczynione ustalenia doprowadziły do wniosku, że realizacja inwestycji nie naruszy usprawiedliwionego interesu skarżącej, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącej uznać należy za oczywiście bezzasadny, skoro przedmiotowa inwestycja w prawo to w żaden sposób nie ingeruje.

Natomiast do ochrony interesu właściciela nieruchomości przed negatywnym wpływem różnego rodzaju immisji i uciążliwości służą przepisy prawa cywilnego.

W ocenie Sądu, postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone

z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 8, 9

i 11 K.p.a., art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz z zachowaniem procedur właściwych dla trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji. Ponadto, w sytuacji gdy okoliczności, w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że skarżąca – zważywszy na rodzaj, charakter i zakres oddziaływania inwestycji – nie wykazała, by jej nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, to nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia jej prawa do obrony i udziału w postępowaniu "zwykłym", zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ramach postepowania w trybie nadzwyczajnym, w przypadku gdy organ ustali, że podmiotowi, który zainicjował postępowanie wznowieniowe, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie ma podstaw do ponownego orzekania w tej sprawie, a więc na gruncie niniejszej sprawy organ nie może badać prawidłowości postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę spornej inwestycji i weryfikować projektu budowlanego dokonanej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej, co też prawidłowo organy obu instancji w tej sprawie uczyniły.

Mając na względzie powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.