Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1041/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 17/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 października 2018 r. nr DEF-Z.IV.433.5.2018 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz A 27337 (dwadzieścia siedem tysięcy trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP, organ I instancji) zawarła ze A (dalej: beneficjent, Spółka, strona, skarżąca) umowę o dofinansowanie projektu pn. "X", na który beneficjent uzyskał dofinansowanie w kwocie 3 975 553 zł, na którą składały się środki krajowe i z budżetu unijnego.

W wyniku przeprowadzonej kontroli rzeczowo-finansowej realizacji projektu DIP stwierdziła, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 ze zm., dalej: ufp) i wydała 30 maja 2018 r. decyzję określającą kwotę środków przypadających do zwrotu w wysokości 3 197 350,60 zł. W efekcie wniesionego przez Spółkę odwołania Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ II instancji, ZWD) utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Strona złożyła skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 17/19 ją oddalił – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W ramach uzasadnienia Sąd poprzedził merytoryczne rozważania omówieniem przepisów prawa, jakie znajdą zastosowanie – ze szczególnym uwzględnieniem prawa unijnego (str. 9 i nast.), a także z dostrzeżeniem rodzimych regulacji, a zwłaszcza ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2017.1376 ze zm., dalej: uzppr) i regulacji zawartych w u.f.p. Zwrócono także uwagę na poglądy judykatury cytując rozstrzygnięcia TSUE oraz NSA.

Odnosząc się do realiów sprawy Sąd I instancji zwrócił uwagę, że celem wniosku stron było uruchomienie sanatorium w [...].

Z ogłoszenia DIP o naborze wynika, że ogłasza się nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków EFRR oraz budżetu państwa w Priorytecie 1 Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw, Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schemat 1.1.D2 "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych". Dalej wskazano Tryb konkursu-zamknięty, a w pkt I Rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu podano, że "dotacje przyznawane w schemacie 1.1.D2 mają na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego1 oraz wsparcie konkurencyjności województwa dolnośląskiego przez wykorzystanie potencjału turystyczno-uzdrowiskowego (...)". Zamieszczony przy słowie "uzdrowiskowego" znacznik "1" na marginesie zawierał opis "1 Pojęcie lecznictwo uzdrowiskowe zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U.2012.651 ze zm.)" – cyt. dalej: ulugu.

W treści ogłoszenia wskazano również, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego ze wskazanych uzdrowisk. Wskazano również, że o wsparcie w schemacie 1.1.D2. ubiegać się mogą podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz.U.112.654 ze zm., dalej: udl) bez względu na ich wielkość (...) prowadzący zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ww. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.

W sprawie poza sporem jest, że strona spełniła warunki podmiotowe do ubiegania się o przyznanie dofinansowania, stąd Sąd pominął tę kwestię w swoich rozważaniach.

W dalszej części uzasadnienia podano, że z warunków wskazanych w ogłoszeniu wynika, że dotacje w ramach przedmiotowego naboru miały na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. A zatem przy ocenie realizacji celu, niewątpliwie należy uwzględnić zapisy tej ustawy dotyczące lecznictwa uzdrowiskowego. W ocenie Sądu I instancji uwzględnić należało w szczególności zapisy art. 2 pkt 1 i pkt 3, pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 34 ust. 1, art. 38 pkt 1 ulugu.

Artykuł 2 pkt 1 ulugu definiuje lecznictwo uzdrowiskowe jako zorganizowaną działalność polegającą na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, prowadzoną w uzdrowisku przez zakłady lecznictwa uzdrowiskowego albo poza uzdrowiskiem w szpitalach i sanatoriach znajdujących się w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych, przy wykorzystaniu warunków naturalnych, takich jak:

a) właściwości naturalne surowców leczniczych,

b) właściwości lecznicze klimatu, w tym talassoterapia i subterraneoterapia oraz właściwości lecznicze mikroklimatu

– a także towarzyszące zabiegi z zakresu fizjoterapii.

Z kolei definicja zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, do którego odwołuje się ww. przepis, zawarta została w art. 2 pkt 10 oraz art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 10 zakład lecznictwa uzdrowiskowego to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju ambulatoryjne lub stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, działający na obszarze uzdrowiska, utworzony w celu udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, w ramach kierunków leczniczych i przeciwwskazań ustalonych dla danego uzdrowiska, w szczególności wykorzystujących warunki naturalne uzdrowiska przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych.

Zgodnie z art. 6 ulugu zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są: 1) szpitale uzdrowiskowe; 2) sanatoria uzdrowiskowe; 3) szpitale uzdrowiskowe dla dzieci i sanatoria uzdrowiskowe dla dzieci; 4) przychodnie uzdrowiskowe; 5) zakłady przyrodolecznicze; 6) szpitale i sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych.

Pojęcie natomiast uzdrowiska, w którym ma być realizowane lecznictwo uzdrowiskowe (z art. 2 pkt 1 ulugu) zawarte jest w art. 2 pkt 3 ulugu, który stanowi, że uzdrowisko to obszar, na terenie którego prowadzone jest lecznictwo uzdrowiskowe, wydzielony w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych, spełniający warunki, o których mowa w art. 34 ust. 1, któremu został nadany status uzdrowiska.

Dalej w art. 4 ust. 2 ustawy wskazano, że w uzdrowiskach lecznictwo uzdrowiskowe jest prowadzone w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Z kolei art. 38 pkt 1 przewiduje, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C": strefa "A", dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie.

W ogłoszeniu o naborze zawarta została także lista uzdrowisk, gdzie mógłby być realizowany projekt. Do funkcjonowania uzdrowisk zastosowanie znajdują także przepisy prawa miejscowego dotyczące danego uzdrowiska. W sprawie jest to Uchwała Rady Miejskiej [...]. W uchwale tej w § 2 określono, co stanowi strefę "A" uzdrowiska, a w § 7 ustalono kierunki lecznicze uzdrowiska.

W świetle powołanych przepisów, aby zapewnić cel finansowania – "poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego" – projekt musiał być realizowany w miejscu i na warunkach umożliwiających świadczenie usług lecznictwa uzdrowiskowego, czyli niewątpliwie musiał być realizowany w uzdrowisku, ponadto w strefie "A" i w ramach kierunków leczniczych ustalonych dla danego uzdrowiska. Na gruncie obowiązujących przepisów inny sposób realizacji celu był niemożliwy, a każde działanie sprzeczne z celem musi być ocenione jako niedopuszczalne.

Zestawiając powyższe uwarunkowania ze stanem sprawy, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że doszło do powstania nieprawidłowości. Nie zostały dochowane kryteria dofinansowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy środki finansowe z funduszu zostały skierowane na realizację operacji niezgodnej z przepisami i sprzecznej z celem finansowania, czyli naruszona została zasada skuteczności. Z akt wynika, że w realiach sprawy środki zostały wykorzystane w ramach inwestycji, która nie kwalifikuje się jako "lecznictwo uzdrowiskowe". Obiekt, jaki powstał w ramach projektu, został co prawda zrealizowany w uzdrowisku ([...]1), jednak poza strefą "A", czyli strefą w jakiej może być prowadzone lecznictwo uzdrowiskowe, (ul. [...] gdzie powstał obiekt nie jest objęta strefą "A"), a ponadto kierunki lecznicze wskazywane przez beneficjenta są niezgodne z kierunkami leczniczymi uzdrowiska ([...]1).

Wbrew zarzutom skargi cel dofinansowania był wyraźnie wskazany w ogłoszeniu o naborze wniosków i z jego treści nie wynikało, że wystarczające jest zrealizowanie projektu na terenie jednej ze wskazanych gmin uzdrowiskowych objętych konkursem, co według strony nie powodowało konieczności realizacji projektu na obszarze uzdrowiska w strefie "A". Ogłoszenie wskazywało cel dofinansowania i miejsca dopuszczalnej realizacji projektu (podane uzdrowiska) i każdorazowo oba te elementy musiały być spełnione łącznie, tzn. we wskazanej wybranej lokalizacji musiał zostać zrealizowany cel dofinansowania. Z akt nie wynika także, aby osiągnięcie celu dofinansowania było niemożliwe we wskazywanych miejscach realizacji – uzdrowiskach z listy.

Bez wpływu na wskazaną ocenę, co do zaistnienia nieprawidłowości pozostają argumenty strony związane z zachowaniem DIP i udzielanymi przez DIP informacjami, w tym komunikatem, który pojawił się na stronie DIP. Ustalenie, czy wystąpiła nieprawidłowość w znaczeniu wynikającym z przepisów dokonywana jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego, które normują dane dofinansowanie. Komunikat na stronie DIP nie stanowi przepisów prawa, które podlegają uwzględnieniu przy ocenie prawidłowości finansowania ze środków unijnych danej operacji.

W związku z powyższym zasadnie, wobec stwierdzenia nieprawidłowości, wskazał w decyzji ZWD na konieczność wyeliminowania stwierdzonego uchybienia i odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych.

W kontekście przedstawionych na wstępie rozważań niezbędne pozostaje rozważenie zatem, czy w sprawie zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą mieć wpływ na dochodzenie zwrotu środków dofinansowania.

W ocenie Sądu, w zakresie pewności prawa zasada ta została w pełni dochowana. Uregulowania dotyczące konkursu i warunków dofinansowania umożliwiały stronie dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nią nakładano.

Z kolei zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga, aby pod rozwagę wziąć okoliczności związane zarówno z zachowaniem beneficjenta, jak i organu, a zwłaszcza kwestię komunikatu DIP.

Jak wynika z uwag dotyczących rozumienia/znaczenia na gruncie unijnym zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, dla skorzystania z niej wymagane jest, aby strona pozostawała w dobrej wierze. Czyli strona musi być przeświadczona, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania i to przeświadczenie nie może być nieumyślne. W praktyce oznacza to, że strona musi dołożyć staranności co do poznania warunków i zasad pomocy, w tym np. musi wyjaśnić wszystkie kwestie związane z jej uzyskaniem, które mogły wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Ponadto oceniając dane zachowanie trzeba wziąć pod uwagę, że przedsiębiorca musi być świadomy i ostrożny, a wzbudzone oczekiwania muszą być racjonalne i uzasadnione. Nie można czerpać ochrony z zaniechania w zakresie, czy to pozyskania wiedzy, czy skorzystania z posiadanej bądź dostępnej.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona działa jako profesjonalista i kierowane pod jej adresem wymagania muszą ten fakt uwzględnić. A zatem strona, która co trzeba podkreślić spełniała warunki podmiotowe do udziału w naborze do dofinansowania, tzn. była podmiotem leczniczym będącym przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udl prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych – powinna wszystkie użyte w ogłoszeniu pojęcia, a na pewno te odwołujące się do przepisów ulugu rozumieć w znaczeniu wynikającym z przepisów tej ustawy.

W ocenie Sądu kwestia lecznictwa uzdrowiskowego, świadczenia usług w tym zakresie, uzdrowiska, zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, warunków gdzie i jak takie usługi mogą być świadczone, w żaden sposób nie mogła być przez stronę przyjęta w innym, aniżeli ustawowym znaczeniu.

W konsekwencji w ocenie Sądu strona nie miała uzasadnionych podstaw by zakładać, że cel dotacji czyli "poprawa jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego" może być realizowany poza miejscem i w warunkach odmiennych, aniżeli wynika to z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych – art. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 10, art. 4 ust. 2 i nast. oraz z przepisów prawa miejscowego dotyczącego uzdrowiska [...]1.

Zdaniem Sądu strona nie dołożyła staranności wymaganej od profesjonalisty i "przewidującego i ostrożnego podmiotu gospodarczego" w ocenie swoich zachowań w kontekście znaczenia poszczególnych pojęć, jakie są wprost zdefiniowane w ustawie (uzdrowisko, lecznictwo uzdrowiskowe...) i w kontekście celu dofinansowania. Przeświadczenie strony, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania nie może być nieumyślne.

Na brak staranności strony wskazuje również powoływane się przez stronę, że posługiwała się we wniosku pojęciem sanatorium w znaczeniu potocznym.

Powyższe zachowanie zupełnie przeczy i nie spełnia wymagań jakich można oczekiwać od ostrożnego i racjonalnego przedsiębiorcy z branży lecznictwa uzdrowiskowego.

Jednocześnie gdyby nawet przyjąć (czego Sąd nie podziela), że strona pozostawała w dobrej wierze, którą u strony wzbudził organ poprzez swoje działania – wyjaśnienia (komunikat i prowadzone ze stroną rozmowy), to nadal pozostaje kwestia, czy oczekiwania oparte na zachowaniu organu powstały w sposób uzasadniony.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do takiej oceny, strona nie mogła bowiem w sposób uzasadniony oczekiwać, że może realizować cel w postaci "poprawy jakości lecznictwa uzdrowiskowego" poprzez stworzenie obiektu sanatoryjnego poza strefą "A" uzdrowiska, czyli poza strefą gdzie jest prowadzone w uzdrowiskach lecznictwo uzdrowiskowe i na dodatek w uzdrowisku, którego kierunki lecznicze są inne, aniżeli realizowane przez stronę. Takie dofinansowanie całkowicie odrywałoby się od celu "poprawy jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego". Byłoby to równoznaczne ze stwierdzeniem, że dofinansowanie dedykowane było przedsiębiorcom prowadzącym działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, z pominięciem celu dofinansowania, tj. "poprawy jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego", a – jak wynika z przepisów dofinansowanie – było dedykowane określonym podmiotom na określony cel.

Ponadto nawet przy uwzględnieniu, że DIP swoim komunikatem (i faktem, że przyznał pomoc) mógł utwierdzić stronę w przekonaniu, że cel finansowania może być realizowany w strefie B i C uzdrowiska, to było to jednak sprzeczne z przepisami krajowymi dotyczącymi lecznictwa uzdrowiskowego i tym samym sprzeczne z celem finansowania z funduszu, a zatem nie może korzystać z zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu unijnym.

Sąd nie podziela obszernej argumentacji prezentowanej w skardze, rozwiniętej w piśmie procesowym wskazującej na podstawy do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków z uwagi na działanie organów przyznających środki dofinansowania, odwołującej się m.in. do zasady zaufania do organów państwa, przepisów Konstytucji RP, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, (...).

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony interesów finansowych Unii ma wykładnia poczyniona w tym zakresie przez TSUE, w tym dotycząca stosowania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, do której Sąd się odwołał.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd jako niezasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym związane z gromadzeniem dowodów.

Wskazać również trzeba, że nawet sąd krajowy nie może wzbudzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (por. wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie T-454/13 S. ([...]) przeciwko Komisji Europejskiej ECLI:EU:T:2017:134)

Działanie wbrew prawu przez organ przyznający środki, które prowadzi do powstania nieprawidłowości, nie korzysta z ochrony uzasadnionych oczekiwań, a co najwyżej, gdy zostanie to wykazane może być rozpatrywane w kwestii odpowiedzialności państwa.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174, art. 176 i art. 178 p.p.s.a. – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – uchylenie decyzji organów obu instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie zażądano – w obu sytuacjach – zasądzenia od organu II instancji na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła

I. w zakresie podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w zakresie możliwość istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy, gdyż pomiędzy poniższymi uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem zachodzić związek przyczynowy wykazujący realnie istniejącą możliwością innego rozstrzygnięcia, gdyby nie naruszenie przepisów co do:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady praworządności oraz odmowę wykonania na wniosek skarżącej wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i zebrania przez Organ materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P.O. oraz przesłuchania strony, a w jej imieniu E.G., jak i ograniczenia w decyzji (a w jej następstwie i w wyroku) dowodów podlegających ocenie dowodowej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej w zakresie nałożenia na stronę obowiązku w zakresie zwrotu dofinansowania w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej - wytycznych organu (dalej: Wytyczne) w związku z zapisami ulugu i udl w związku z notatką służbową pracownika DIP z 04.10.2012 r. i wyjaśnieniem DIP z 12.10.2012 r., zamieszczonym na stronie internetowej DIP (dalej łącznie Komunikat) co do tego, iż na etapie składania wniosku co do Projektu skarżąca bezpośrednio i jasno zwróciła się do DIP z zapytaniem, czy może realizować Projekt w [...]1 (uzdrowisku) w strefie C posiadają sanatorium w strefie A w [...]2, gdzie obiekt w [...]1 będzie jednostką sanatorium w [...]2 z solennym oświadczeniem DIP zapewniającym skarżącą, iż jest to zgodne z dokumentacją dla Schematu 1.1.D2 i kwalifikuje projekt do startowania w zakresie takiej podstawy do dofinansowania i jego celów;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie zasad pogłębiania zaufania obywateli z pominięciem zasady bezstronności i równego traktowania stron, przejawiające się w dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka - dyrektora DIP R.G. z jednoczesną odmową dopuszczenia na te same okoliczności równorzędnych dowodów z zeznań świadka P.O. i strony skarżącej – w jej imieniu prezesa zarządu E.G., a zatem obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym co do rozumienia dokumentacji konkursowej i zakresu wykładni przepisów prawa z użytymi w ustawach czy dokumentacji pojęciami, a nie jest sprzeczne z prawem i przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w sytuacji nie wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji kontynuował w taki samym zakresie w wyroku;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wykonanie przez organ, a następnie przez Sąd I instancji (z braku poprawnego zebrania materiału dowodowego) obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie (w zakresie dowodu z zeznań świadka P.O. i przesłuchania strony – skarżącej wraz z ograniczeniem się decyzji do 4 dowodów z dokumentów podlegających ocenie dowodowej) w zw. z postanowieniami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., Dz.U.2012.651 ze zm.) oraz postanowieniami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 21 stycznia 2014 r. (Dz.U.2013.217 ze zm.) i uchwały nr XX/113/2012 Rady Miejskiej w [...] poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowiska i zakład lecznictwa uzdrowiskowego, jak i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego (z pominięciem oddalonych dowodów osobowych, treści wytycznych i wyjaśnień ich treści objętych stanowiskiem DIP z Komunikaty), dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i nie wskazaniu w decyzji, a następnie w wyroku, jakie to fakty organ i Sąd I instancji uznał za udowodnione, na których to dowodach się oparł, oraz nie wskazaniu przyczyn, z powodu których dokonał contra legem wykładni w decyzji najistotniejszej kwestii niniejszej sprawy (ocena prawna), tj. całkowitej zmiany stanowiska DIP co do tego, iż dokonując oceny formalnej i merytorycznej Projektu oraz podpisując umowę DIP przyjmował zgodnie z treścią wytycznych (przez siebie opracowanych) i jednoznacznie interpretowanych to, że Projekt skarżącej spełniał wymogi formalne w zakresie realizacji Projektu w strefie C w [...]1 w sytuacji posiadania uzdrowiska w strefie A w [...]2, a zatem wyjaśnienia podstaw zmiany stanowiska DIP, a w istocie prawnie wprowadzenie nowych kryteriów oceny Projektu w świetle braku zmiany dokumentacji konkursowej i wytycznych;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie oceny twierdzeń oraz zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze do Sądu I instancji oraz piśmie procesowym poprzez przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, ograniczając się wyłącznie do powtórzenia argumentacji Organu w zakresie nieprawidłowości z pominięciem pozostałych zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy Sąd I instancji był zobligowany do szczegółowej weryfikacji i oceny wszystkich zarzutów poniesionych przez skarżącą oraz do należytego wyjaśnienia podstaw prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, jak i niewłaściwe zastosowanie poprzez wprowadzenie do wyroku uzasadnienia prawnego ewentualnego, nie przewidzianego przedmiotową normą, nadto samodzielnie przez Sąd I instancji przyjmowanego jako niepodzielane przez Sąd I instancji, co dyskredytuje pewność i jednoznaczność rozstrzygnięcia w sprawie, oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez niesamodzielność uzasadnienia wyroku, skoro treść wyroku opiera się, z nieznanych powodów, na tej samej konstrukcji i tych samych wywodach co wyrok Sądu I instancji w innej sprawie z udziałem skarżącej z dnia 06.11.2019 r., sygn. akt III SA/Wr 16/19;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a uzppr, z przyjęciem zakresu obowiązywania na okres procedowania Projektu i zawarcia umowy poprzez ich bezzasadne zastosowanie i art. 25 pkt 1 uzppr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1–6 oraz ust. 2, art. 28 ust. 6 uzppr oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z Wytycznymi w zakresie Działania 1.1 RPO WD 2007–2013 przez ich bezzasadne niezastosowanie i nie uznanie, iż skarżąca w pełni kwalifikowała się do dofinansowania, spełniła warunki programu oraz Projekt wypełniał wymagania co do kwalifikowalności wraz z kwalifikowalnością wydatków, a DIP i Organ nie przeprowadził poprawnie postępowania kontrolnego, dowodowego w zaufaniu do skarżącej z przeprowadzeniem i wszechstronną oceną wszystkich dowodów – dokonując wykładni i interpretacji przepisów oraz dowodów osobowych i z dokumentów w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto dokonując zmiany w warunkach programu poprzez wprowadzenie nowych, nieznanych wczesnej kryteriów i ocen Projektu, co było niedopuszczalne, a nadto prezentując w Decyzji stanowisko całkowicie sprzeczne ze stanowiskiem DIP zajętym w Komunikacie i przekazywanych uzgodnieniom, w tym przy ocenie konkursowej (ocena formalna i merytoryczna), przy podpisaniu urnowy, oraz w toku wykonywania umowy i dokonywania częściowych, co do rozumienia warunków kwalifikowalności Projektu oraz wydatków, oceny strefy uzdrowiskowej oraz zmiany kryterium strefy w ocenie skarżącej;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 3 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i brak oceny nie wyłącznie pracownika DIP prowadzącego postępowanie z uwagi na jawne naruszenie zasady bezstronności i naruszenia wielokrotne podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasad postępowania dowodowego, uniemożliwienie w sposób świadomy i celowy dowodzenia stanowiska skarżącej, jak i ochronę DIP.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie co do:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 67 ufp poprzez bezzasadne jego zastosowane i uznanie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w ramach Projektu pobrane nienależnie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 184 ust. 1 i art. 206 § 1 ufp w zw. z postanowieniami Uszczegółowienia i Wytycznych oraz umowy o finansowanie poprzez ich niezastosowanie i nie uznanie, iż Komunikat stanowi element stanu prawnego w zakresie procedury oceny Projektu, wpływającej na stosowanie prawa w naborze;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 7, art. 60 zdanie wstępne i lit. b, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE z dnia 31.07.2006 r., Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej Rozporządzenie) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/206 (Dz.Urz. UE z dnia 20.12.2013 r., Nr 347 z późn. zm., dalej Rozporządzenie) poprzez bezzasadne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca wypełniała definicję nieprawidłowości przy realizacji Projektu i ponosi odpowiedzialność za ewentualną nieprawidłowość przy zastosowaniu zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 3, pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 34 ust. 1 i art. 38 pkt 1 ulu w zw. z § 7 Statutu uzdrowiska [...]1 w zw. z ogłoszeniem o naborze, Uszczegółowieniem i Wytycznymi w zw. z Komunikatem poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w ramach naboru i oceny Projektu organ administracji nie przyjął do dofinansowania projektów mogących być realizowanymi w strefie B i C jednej z wymienionych gmin uzdrowiskowych w sytuacji posiadania zakładu lecznictwa uzdrowiskowego w strefie A jednej z wymienionych gmin uzdrowiskowych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają dwa zarzuty, a mianowicie I.g i II.a petitum skargi kasacyjnej, albowiem w obu przypadkach wskazano po kilka przepisów, przy czym – w pierwszym z nich – zwrócono uwagę na "jego niezastosowanie", zaś – w drugim zarzucie wskazano na "jego zastosowanie", co powoduje, że Sąd II instancji nie jest władny samodzielnie, a zarazem precyzyjnie określić, który przepis faktycznie został wadliwie przez Sąd I instancji naruszony (nawet z uwzględnieniem analizy treści uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W pierwszej kolejności ocenie podlegać będą zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; stosowanie bowiem regulacji w zakresie prawa materialnego jest możliwe dopiero wówczas, kiedy niewadliwie został ustalony stan faktyczny.

Wspólnym "mianownikiem" zarzutów jest powołanie – w każdym z nich – art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jeśli weźmie się pod uwagę treść zapisu poczynionego przez Sąd I instancji w piątym akapicie od końca uzasadnienia wyroku zaczynającego się od stwierdzenia "Sąd nie podziela obszernej argumentacji i prezentowanej w skardze, rozwiniętej w piśmie procesowym, wskazującej na działanie organów przyznające środki dofinansowania (...). W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony interesów finansowych UE ma wykładnia poczyniona w tym zakresie przez TSUE", to już to uchybienie pozwala uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – kiedy Sąd I instancji nawet nie scharakteryzował istoty tej argumentacji – to trudno uznać, iż było można ją pominąć bez uszczerbku dla prawidłowej oceny podniesionych w tych pismach procesowych kwestii. Te zaś – także w ocenie Sądu II instancji – należą do najistotniejszych w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście dobrej wiary – o czym będzie jeszcze mowa.

Istotną wadą przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że Sąd I instancji nie odniósł się do szeregu zarzutów o charakterze procesowym, które zostały podniesione w skardze.

Obowiązkiem Sądu I instancji jest precyzyjna ocena poszczególnych zarzutów skargi (zostały one ponowione w treści zarzutów skargi kasacyjnej, a także późniejszym pismem procesowym) i nie można uznać za spełnienie tego obowiązku przytoczoną wyżej w cudzysłowie dwuzdaniową lakoniczną konstatacją.

Strona ma prawo oczekiwać wyjaśnienia dlaczego podniesione zarzuty nie zasługują – pomimo "obszernej argumentacji prezentowanej w skardze, rozwiniętej w piśmie procesowym" (vide s. 23 motywów Sądu I instancji) – na akceptację. Taka sytuacja uniemożliwia także Sądowi II instancji sprawowanie funkcji kontrolnej w obrębie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, które są skutkiem ewidentnych zaniedbań, do których doszło na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wprawdzie postępowanie przed organami administracji publicznej ma charakter inkwizycyjny, to jednak nie można bazować – jak chce Sąd I instancji – tylko na orzecznictwie TSUE, z pominięciem rozważenia potrzeby dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, w myśl zasady audiatur et altera pars, zwłaszcza w kontekście działania przez stronę skarżącą w dobrej wierze i oferowanych na tę okoliczność – w celu wykazania tego istotnego czynnika – stosownych czynności, tj. przesłuchania np. określonych osób, co pozwala uznać za zasadne zarzuty I.a), I.b), I.c) i I.d) skargi kasacyjnej. Nie można bowiem poprzestać na analizie tylko samej dokumentacji odnośnie dofinansowania projektu, który został złożony przez stronę w sytuacji, kiedy ta – mając wątpliwości – była utwierdzana przez DIP w przekonaniu, że projekt spełniał wymogi formalne.

Nie można czynić stronie zarzutu, że dostosowała się do wykładni przepisów dokonanych przez DIP, bowiem za zupełnie absurdalną sytuację należałoby uznać koncepcję, iż strona – w związku z zawarciem przedmiotowej umowy – winna zawiadomić organy ścigania o popełnieniu przez pracowników DIP przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Dostrzec wypada – w kontekście dokonanych ustaleń – że strona skarżąca dążyła do wyjaśnienia istniejących wątpliwości i była przekonywana przez DIP – także uwzględniając pozytywną ocenę formalną i merytoryczną projektu oraz wypłatę kolejnych transz finansowych – o trafności dokonanej interpretacji przepisów prawa, co pozwala uznać także za zasadny zarzut I.e) i I.f) skargi kasacyjnej.

Wypada wreszcie wskazać, że Sąd I instancji winien stosować zasadę równego traktowania stron, a mianowicie kiedy wymaga od beneficjenta profesjonalizmu (zarazem negując jego działanie w dobrej wierze), to nie dostrzega błędnych działań pracowników DIP, którzy nie tylko udzielali sprzecznych z prawem informacji ale także zawarli opisaną na wstępie umowę i wypłacali wynikające z niej środki. Szerszej wykładni zatem należy oczekiwać – w ramach ponownego rozpoznania sprawy – "kwestii odpowiedzialności państwa" za powstanie stwierdzonych nieprawidłowości i wynikające stąd skutki, które nie tylko winny obciążać Spółkę (patrz stanowisko Sądu I instancji wyrażone w przedostatnim akapicie uzasadnienia wyroku).

Wszystkie te okoliczności należy wszechstronnie i bardzo wnikliwie rozważyć podczas ponownego rozpoznania sprawy – nie wykluczając przy tym żadnego z możliwych rozstrzygnięć.

Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesną uznaje potrzebę odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej w obrębie naruszenia prawa materialnego w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych.

Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 p.p.s.a.