Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 124/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 26 października 2023 r. nr LXXI/686/23 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Pabianice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

26 października 2023 r. Rada Miejska w Pabianicach na podstawie art. 5c ust. 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr LXXI/686/23 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu.

W § 1 uchwały powołano Miejską Radę Seniorów w Pabianicach. W § 2 uchwały nadano statut Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały. W § 3 uchwały określono, że traci moc uchwała Nr LXV/834/14 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie utworzenia Miejskiej Rady Seniorów, zmieniona uchwałą Nr V/60/19 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 20 marca 2019 r. oraz uchwałą Nr LXX/666/23 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 27 września 2023 r. W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Pabianic. W § 5 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, tj. statutu Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach cenzusu wiekowego dla kandydatów do Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach, a tym samym przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g. poprzez ograniczenie katalogu podmiotów uprawnionych do zasiadania w gminnej radzie seniorów do przedstawicieli osób starszych;

2. art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. poprzez ustalenie w § 4, § 13 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 statutu otwartego katalogu zakresu działalności Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach, zadań Przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów, co skutkowało błędnym wypełnieniem delegacji ustawowej wynikającej ze wskazanego przepisu;

3. art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g. poprzez ustalenie w § 5 ust. 4 statutu w sposób sprzeczny z regulacją ustawową, że kadencja rady seniorów może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, a tym samym niewłaściwe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego ze wskazanego przepisu.

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zapisy załącznika do uchwały pozostają w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. Przepis § 5 ust. 3 statutu w sposób istotny narusza art. 5c ust. 4 u.s.g., bowiem wprowadza cenzus wieku kandydatów na członków rady seniorów. Przepis art. 5c ust. 4 u.s.g. wymaga od rady wprowadzenia i uszczegółowienia pojęcia osoby starszej (seniora), gdyż brak takiej definicji uniemożliwiał funkcjonowanie gremium. Jednakże określenie wieku uprawniającego do kandydowania, stanowiące kryterium jego wyboru, jest istotne wyłącznie z perspektywy przedstawicieli osób starszych. Rada na podstawie art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g. została upoważniona do uregulowania kryteriów wyboru członków rady seniorów, lecz jest zobowiązana wprowadzić takie wymagania, które nie będą w sprzeczności z regulacją ustawową, a tym samym nie będą ingerować w uprawnienia nadane określonym podmiotom w drodze ustawy. Celem polityki senioralnej, która stanowi jedno z zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 16a u.s.g., i która ma być realizowana m. in. przez powołanie rady seniorów, jest zwiększenie zaangażowania obywatelskiego osób starszych, ale także ochrona interesów i potrzeb tej grupy społecznej. Wprowadzenie kryterium wieku, dotyczącego wszystkich uprawnionych podmiotów do zasiadania w radzie seniorów, może doprowadzić do sytuacji, w której interesy seniorów nie będą mogły być w pełni chronione i realizowane, ponieważ podmioty działające na rzecz osób starszych nie będą reprezentowane przez swoich przedstawicieli, którzy niekoniecznie przecież muszą być osobami starszymi. Oznacza to niewłaściwe wypełnienie nałożonej na organ kompetencji, a w konsekwencji pozorność dążenia przez gminę do kompleksowego i skutecznego działania na rzecz grup senioralnych w życiu społecznym. Tym samym ograniczenie katalogu podmiotów uprawnionych do zasiadania w radzie seniorów poprzez wprowadzenie kryterium wieku warunkującego kandydaturę do rady seniorów w drodze aktu niższego rzędu i w sposób sprzeczny z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego wadliwe są również regulacje § 4, § 13 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 statutu w zakresie użytych wyrazów "w szczególności". Rada Miejska w Pabianicach poprzez użycie wskazanego zwrotu ustaliła otwarty katalog zasad działania tego organu, co w konsekwencji oznacza, że powyższe kwestie określono jedynie w sposób przykładowy i niepełny. Norma kompetencyjna upoważniająca do ustanowienia statutu gminnej rady seniorów, zobowiązuje do określenia w nim zasad i trybu działania takiej rady, a zatem do precyzyjnego i kompletnego uregulowania tej kwestii. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wprowadzenie w statucie otwartego katalogu kompetencji gminnej rady seniorów, Przewodniczącego Rady Seniorów, czy też sekretarza, bowiem może to spowodować sytuację, w której inny podmiot niż upoważniony do tego organ i w pozaustawowej formie, który stanowi akt prawa miejscowego określałby tę materię. W § 5 ust. 4 statutu Rada Miejska w Pabianicach postanowiła, że kadencja rady seniorów trwa 4 lata, licząc od dnia powołania jej członków. Przepis ten narusza art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g. Wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g. ograniczenia kadencji rady seniorów do trwania kadencji rady gminy, na terenie której funkcjonuje rada ma na celu ujednolicenie końcowych ram czasowych ich funkcjonowania. Tak skonstruowane postanowienie § 5 ust. 4 statutu umożliwia kontynuowanie przez radę seniorów działalności po zakończeniu kadencji przez organu stanowiący gminy. Oznacza to, że Rada Miejska w Pabianicach określając długość kadencji w sposób sprzeczny z regulacją ustawową w sposób niewłaściwy wypełniła delegację ustawową wynikają z art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że rolą rad seniorów ma być ma być reprezentowanie interesów i potrzeb starszych mieszkańców także wobec władz samorządowych. Mają one być formą dialogu społecznego stanowiącego podstawę samorządności i zaangażowania obywatelskiego. Jest faktem notoryjnym, że systematyczne powiększanie się populacji seniorów (w Pabianicach ponad 1/4 liczby mieszkańców) niesie ze sobą konieczność kształtowania organizacji państwa na różnych szczeblach, w tym samorządowym, odpowiednich polityk publicznych, w tym o kluczowym znaczeniu dla jakości życia osób starszych, gdyż jak wskazują wyniki badań bycie osobą starszą, często łączy się z wykluczeniem społecznym. Instytucja gminnej rady seniorów, uregulowana w art. 5c u.s.g., stwarza adresowaną do osób starszych formułę umożliwiającą ich realne włączenie we współdecydowanie o lokalnych sprawach istotnych dla tej grupy społecznej. Skoro celem powołania rad seniorów ma być reprezentowanie interesów i potrzeb starszych mieszkańców, także wobec władz samorządowych, tym samym zaznaczenie ich obywatelskiej podmiotowości, to nieuzasadnionym wydaje się zarzut o ograniczeniu w postaci konieczności uzyskania przez kandydata na członka Rady odpowiedniego wieku. Zaskarżona uchwała stanowi kontynuację rozwiązań zawartych w regulacjach statuujących Miejską Radę Seniorów w Pabianicach zawartych w uchwale Nr LXV/834/14 z dnia 12 listopada 2014 r., zmienionej uchwałą Nr V/60/19 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 20 marca 2019 r., co do cenzusu wieku – 60 lat. W świadomości pabianickich seniorów utrwalił się i jest akceptowany jest fakt, że ich reprezentantami w Miejskiej Radzie Seniorów są osoby, które osiągnęły wiek 60 lat, rozumieją potrzeby i interesy seniorów. Usunięcie cenzusu wieku po kilku latach obowiązywania tego kryterium mogłyby doprowadzić do podważenia społecznej akceptacji składu rady seniorów, mającej być organem wyrażającym wolę osób starszych, a nie jakichkolwiek innych podmiotów czy organów. Organ uchwałodawczy w § 5 ust. 2 i 3 oraz od § 6 do § 9 statutu zgodnie z dyspozycją ustawową określił krąg uprawnionych do zgłoszenia kandydatów do rady jako grupę co najmniej 15 mieszkańców Pabianic, którzy ukończyli 60 rok życia, przy czym organ nie ograniczył możliwości udziału w Miejskiej Radzie Seniorów organizacjom i podmiotom działającym na rzecz osób starszych, oraz podmiotom prowadzącym uniwersytety trzeciego wieku i osoby reprezentujące te gremia.

Organ administracji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. poprzez ustalenie w § 4, § 13 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 statutu otwartego katalogu zakresu działalności Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach, zadań przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów podniósł, że w statucie rozdzielono zadania rady i tryb jej działania. Zadania Rady Seniorów zostały określone w § 4 ust. 1, natomiast tryb działania w rozdz. 5, począwszy od § 12 ust. 1 do § 15 ust. 2 statutu. Pod pojęciem "zasady działania" mieści się tryb, sposób postępowania, co nie jest równoważne z określeniem zadanie/a, które oznacza powinność, sprawę, obowiązek. W tym przypadku przykładowe wyliczenie zadań przypisanych radzie, stanowi zakres jej działania, by móc stwierdzić, że w stopniu podstawowym wykonuje obowiązek dbałości o interesy osób starszych. Podobnie rzecz się ma z zastrzeżeniem do § 13 ust. 1 statutu, który zawiera przykładowe obowiązki przewodniczącego rady, z których poza reprezentacją rady na zewnątrz (co jest oczywiste), wyspecyfikowano w zasadzie czynności o charakterze technicznym, organizacyjnym. Dodatkowo czynności o charakterze technicznym i organizacyjnym wskazane w kwestionowanych przez skarżącego postanowieniach w żaden sposób nie oddziałują "na zewnątrz", poza strukturę tego ciała, a zatem mieszczą się w obrębie materii statutowej, jako jeden z elementów unormowania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy Miejskiej Rady Seniorów.

Według organu administracji przepis § 5 ust. 4 statutu jest jasny i wbrew stanowisku skarżącego pozostaje w zgodności z art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g. Ustawodawca ograniczył czas trwania kadencji w ten sposób, że nie może być ona dłuższa niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada. Określając kadencję Miejskiej Rady Seniorów na 4 lata organ uchwałodawczy nie uchybił zatem ustawie. Kwestionowany statut zawiera wprost rozwiązania realizujące zasady współżycia między jednostkami i grupami, zakładając umacnianie więzi, dialog i wymianę doświadczeń międzypokoleniowych zarówno na poziomie lokalnym, jak i ponadlokalnym oraz krajowym.

Na rozprawie 28 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodnego z ustawą określenia długości kadencji rady seniorów Wojewoda Łódzki uważa, że w statucie powinno się znaleźć sformułowanie z art. 5c ust. 5 pkt 3 u.s.g., że kadencja rady nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr LXXI/686/23 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 26 października 2023 r. w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach i nadania jej statutu.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały należy przytoczyć art. 5c u.s.g.

Jak stanowi art. 5c ust. 1 u.s.g. gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej (ust. 1). Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (art. 5 ust. 2 u.s.g.). W myśl art. 5c ust. 2a u.s.g. rada gminy tworzy gminną radę seniorów na wniosek: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 50 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 100 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest rozpatrywany przez radę gminy w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia (art. 5 ust. 2b u.s.g.). Jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2a, spełnia wymogi, o których mowa w tym przepisie, rada gminy tworzy gminną radę seniorów w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia (art. 5 ust. 2c u.s.g.). W przypadku odrzucenia wniosku złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 2, kolejny wniosek może być złożony przez ten sam podmiot nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia odrzucenia poprzedniego wniosku (art. 5 ust. 2d u.s.g.). Stosownie do art. 5c ust. 3 u.s.g. gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W sprawach dotyczących gminy gminna rada seniorów może kierować zapytania lub wnioski w formie uchwały. Uchwała powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Wójt lub osoba przez niego wyznaczona są obowiązani udzielić odpowiedzi na piśmie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały (art. 5c ust. 3a u.s.g.). Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (art. 5c ust. 4 u.s.g.). Członkowi gminnej rady seniorów biorącemu udział w posiedzeniach gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów, mogą być zwracane, na jego wniosek, poniesione koszty, w tym koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów, na podstawie dokumentów, w szczególności rachunków, faktur lub biletów, potwierdzających poniesione wydatki lub informacji o wysokości poniesionych kosztów przejazdu samochodem (art. 5c ust. 4a u.s.g.). Zgodnie z art. 5c ust. 5 u.s.g. rada gminy, tworząc gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków – dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. Jeżeli rada gminy zadecydowała o zwracaniu kosztów, o których mowa w ust. 4a, w statucie, o którym mowa w ust. 5, określa się zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi (art. 5c ust. 5a u.s.g.). Podmioty, o których mowa w ust. 2 lub 2a, mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu, o którym mowa w ust. 5 (art. 5c ust. 5b u.s.g.). Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio (art. 5c ust. 6 u.s.g.). Gminna rada seniorów może zgłosić do uprawnionych podmiotów wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej określa statut gminy (art. 5c ust. 7 u.s.g.). Obsługę administracyjno-biurową gminnej rady seniorów zapewnia urząd gminy. Koszty obsługi gminnej rady seniorów pokrywa urząd gminy (art. 5c ust. 8 u.s.g.).

Kwestionowany § 5 ust. 3 statutu stanowi, że kandydatami na członków Rady Seniorów mogą być wyłącznie osoby, które do dnia zgłoszenia ukończyły 60 rok życia i zamieszkują na terenie Miasta Pabianice. W ocenie sądu trafny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 5 c ust. 5 pkt 1 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 statutu cenzusu wiekowego dla kandydatów do Miejskiej Rady Seniorów w Pabianicach. Należy zwrócić uwagę na brak w ustawie o samorządzie gminnym definicji "seniora", czy "osoby starszej". Obowiązek ustanowienia takiej definicji w statucie nie wynika z art. 5c ust. 5 u.s.g. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z powołanego wyżej art. 5c ust. 4 u.s.g., który określa krąg osób mogących pełnić funkcje członka gminna rada seniorów wskazując, że składa się ona z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Z przepisu tego nie wynika, że gminna rada seniorów składa się wyłącznie z "seniorów", "osób starszych", czy osób, które ukończyły określony rok życia. Regulacja art. 5c ust. 4 u.s.g. nie zawęża składu rady seniorów tylko do pojęcia "seniorów", "osób starszych", czy osób, które ukończyły określony rok życia. Wymogu osiągnięcia określonego wieku nie można zatem odnosić do legitymacji biernej, a więc do osoby, która ma być członkiem rady, a do legitymacji czynnej. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków gminnej rady seniorów tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych przedstawicieli (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21). Wymóg ten nie może być rozumiany jako zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do osób, które ukończyły określony rok życia niezależnie od tego, czy są przedstawicielami osób starszych, czy podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku, a taki wniosek wynika z kwestionowanego § 5 ust. 3 statutu. Nie można wobec tego stwierdzić, że w pojęciu "kryteriów wyboru" w rozumieniu art. 5 ust. 5 pkt 1 u.s.g. mieści się wprowadzenie "kryterium wieku", tj. ukończenia 60 roku życia dla wszystkich kategorii kandydatów na członków rady seniorów tak jak to zostało określone w § 5 ust. 3 statutu, a więc nie tylko dla przedstawicieli osób starszych, ale też dla przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku.

W ocenie sądu z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały podjęte regulacje zawarte w § 3 i § 4 statutu.

W § 3 ust. 1 statutu określono, że celem Rady Seniorów jest reprezentowanie interesów i potrzeb seniorów wobec organów miasta, współdziałanie z tymi organami na rzecz poprawy jakości życia osób starszych mieszkających na terenie Miasta Pabianic, a także pobudzenie ich aktywności społecznej. W § 3 ust. 2 statutu wskazano, że Rada Seniorów działa w następujących obszarach:

1) wspieranie aktywizacji osób starszych we wszystkich dziedzinach, które czynią życie człowieka wartościowym, zarówno w sferze duchowej, kultury, rozwoju osobistego, edukacji, w tym e-edukacji, wypoczynku a także sprawności ruchowej;

2) integracja i wspieranie środowiska osób starszych oraz reprezentowanie ich zbiorowych interesów na zewnątrz;

3) działanie na rzecz budowania świadomości społecznej, w tym samych seniorów, opartej na równouprawnieniu wszystkich członków społeczeństwa oraz roli potencjału seniorów dla dobra społeczności lokalnej;

4) promowanie osiągnięć osób starszych, a przez to wzmacnianie ich społecznego statusu, zwłaszcza w dialogu międzypokoleniowym oraz dążenie do nawiązywania pożądanych relacji wewnątrzpokoleniowych;

5) rozwój kompetencji i świadomości dotyczących partycypacji seniorów w życiu publicznym;

6) działanie na rzecz propagowania profilaktyki i ochrony zdrowia seniorów;

7) podejmowanie inicjatyw zapobiegających osamotnieniu seniorów, w tym ułatwiających komunikację, także e-komunikację w celu przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu osób starszych.

W § 4 statutu z kolei określono, że do zadań Rady Seniorów należy w szczególności:

1) współpraca z organami Miasta przy rozstrzyganiu istotnych spraw, oczekiwań i potrzeb osób starszych;

2) podejmowanie inicjatyw i przedsięwzięć zmierzających do integracji społecznej seniorów, wzmacniania ich statusu społecznego oraz służących ochronie i poszanowaniu ich praw i godności;

3) upowszechnianie wiedzy o potencjale osób starszych, zarówno osobistym jak i społecznym, w tym budowanie ich pozytywnego wizerunku;

4) umacnianie więzi, dialogu i wymiana doświadczeń międzypokoleniowych, także na poziomie ponadlokalnym;

5) konsultowanie i zgłaszanie uwag do aktów prawa miejscowego mających wpływ na jakość życia mieszkańców miasta, ze szczególnym uwzględnieniem środowiska seniorów;

6) podejmowanie współpracy z instytucjami i organizacjami działającymi na rzecz osób starszych,

7) opiniowanie i zgłaszanie wniosków w sprawach służących rozwojowi działań na rzecz seniorów;

8) monitorowanie potrzeb pabianickich seniorów oraz zgłaszanie ich miejskim organom;

9) upowszechnianie wiedzy o prawach i możliwościach osób starszych, a przez to wzmocnienie wpływu seniorów na decyzje podejmowane przez miejskie organy, w tym służące poprawie jakości życia osób starszych;

10) przedstawianie organowi wykonawczemu sprawozdań z działalności Rady Seniorów.

Zdaniem sądu regulacje zawarte w § 3 i 4 statutu polegająca na określeniu celów, obszarów działania i zadań Rady Seniorów podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. "Zasady działania", o których stanowi art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g., nie mogą być interpretowane w ten sposób, że organ stanowiący gminy może wskazać cele, obszary działania i zadania Rady Seniorów oraz sposoby ich realizacji. Zgodnie z wykładnią językową, "zasada" działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (za Słownikiem Języka Polskiego: https://sjp.pwn.pl). Sposób postępowania odnosi się natomiast do procesu realizacji danego działania, a nie do celu, w jakim dane działanie zostaje podjęte. Uregulowanie celów, obszaru działania i zadań Rady Seniorów nie wchodzi w zakres znaczeniowy pojęcia "zasad działania" ani też trybu jej działania, trybu i kryteriów wyboru jej członków, długości kadencji, zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków. Na gruncie prawa administracyjnego niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji, w tym przypadku kompetencji rady gminy do uregulowania kwestii, która nie została objęta upoważnieniem ustawowym do wydania uchwały na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii, a organ stanowiący realizując kompetencje musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 413/21). Podkreślić należy, że przepis art. 5c ust. 3 u.s.g. precyzyjnie wskazuje, że rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, stanowiąc tym samym o zasadniczych kierunkach jej funkcjonowania. Dodać trzeba, że użycie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności" dodatkowo powoduje, że samo określenie zadań budzi w wątpliwości interpretacyjne, co do ich zakresu.

W ocenie sądu zasadny okazał się też zarzut dotyczący błędnego wypełnienia delegacji ustawowej z art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g. poprzez określenie w § 13 ust. 1 i ust. 3 statutu w formie katalogu otwartego zadań Przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów.

Zakwestionowany § 13 statutu stanowi bowiem w ust. 1, że Przewodniczący Rady Seniorów reprezentuje ją na zewnątrz i kieruje pracami Rady Seniorów, w szczególności: 1) zwołuje posiedzenia Rady Seniorów, określa terminy, miejsce i porządek obrad; 2) przewodniczy posiedzeniom; 3) kieruje bieżącymi sprawami Rady Seniorów, czuwa nad terminowością i przebiegiem pracy; 4) sporządza sprawozdania roczne z działalności Rady Seniorów w terminie do 31 marca roku następnego, które przedkłada Prezydentowi Miasta, zaś w ust. 3, że do zadań sekretarza Rady Seniorów należy w szczególności: 1) prowadzenie dokumentacji Rady Seniorów; 2) zapewnienie odpowiedniego przepływu informacji; 3) sporządzanie protokołów z posiedzeń Rady Seniorów; 4) sprawowanie nadzoru nad publikowanymi i przekazywanymi informacjami dotyczącymi podejmowanych działań Rady Seniorów.

Zdaniem sądu określenie w formie katalogów otwartych zadań Przewodniczącego Rady Seniorów oraz sekretarza Rady Seniorów, o czym świadczy użycie § 13 ust. 1 i 3 statutu sformułowania "w szczególności", powoduje, że regulacje te są nieostre i budzą wątpliwości interpretacyjne co do zakresu kompetencji przewodniczącego Rady Seniorów i sekretarza Rady Seniorów. Może to w istotny sposób wpływać na działalność Rady Seniorów i realizację przez nią funkcji konsultacyjnych, doradczych i inicjatywnych (art. 5c ust. 3 u.s.g.). Stanowi to nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 5c ust. 5 pkt 2 u.s.g.

Z tego samego względu zasadny okazał się zarzut niewłaściwego wypełnienia delegacji ustawowej poprzez regulację zawartą w § 5 ust. 4 statutu.

W statucie rada określiła wprawdzie w § 5 ust. 4 statutu, że kadencja Rady Seniorów trwa 4 lata, licząc od dnia powołania jej członków, lecz nie przewidziała żadnych innych regulacji, które umożliwiałyby powiązanie długości kadencji Rady Seniorów z kadencją rady w taki sposób jak tego wymaga powołany art. 5 ust. 5 pkt 3 u.s.g. Sposób sformułowania § 5 ust. 4 statutu wskazuje, że w przepisie tym umożliwiono kontynuowanie działalności Rady Seniorów po zakończeniu kadencji przez organ stanowiący gminy.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy podejmując zaskarżoną uchwałę istotnie naruszył prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

e.o.