Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 i 3 , art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 12 marca 2002 r. nr 694 w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: Ghandi, Rosoła, Płaskowickiej i Grzegorzewskiej – Szolc Rogozińskiego w gminie Warszawa – Ursynów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz m. st. Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 12 marca 2002 r. nr 694 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami Ghandi, Rosoła, Płaskowickiej i Grzegorzewskiej - Szolc Rogozińskiego w gminie Warszawa -Ursynów.

W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 190 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i niezastosowanie przez Sąd I instancji pełnej wykładni prawnej ustalonej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2022 r. II OSK 675/19 oraz w wyroku z 17 sierpnia 2023 r. II OSK 710/23, odnoszącej się do sposobu rozumienia i stosowania przepisów dotyczących władztwa planistycznego gminy i ochrony prawa własności, tj. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.z.p.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Rada Gminy Warszawa - Ursynów nie nadużyła władztwa publicznego i nie przekroczyła dozwolonego stopnia ingerencji w prawo własności przyjmując Plan w części dotyczące jednostki planistycznej UZ (§15) odnoszącej się do nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie;

2) art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewywiązanie się w pełni z obowiązku rzetelnego rozpoznania sprawy mimo jasnej dwukrotnej wykładni ze strony NSA, a w związku z tym niewykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności zaskarżonego aktu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie;

3) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. i art. 3 pkt 1) u.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (zwanej dalej: k.c.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uprawnienia do ograniczenia prawa własności skarżącej do nieruchomości wynikające z planu uwzględnia wynikające z nich normy, mieszczą się w granicach obowiązującego prawa, podczas gdy plan nie spełnia ustanowionych w tych przepisach konstytucyjnych i ustawowych kryteriów, które uzasadniałyby skorzystanie z tego uprawnienia przez Radę Gminy Warszawa - Ursynów;

4) art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (zwanej dalej: u.z.o.z.) w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (zwanej dalej: u.g.n.) i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości w planie pod zespół szpitalny należało interpretować w kontekście u.z.o.z i w rezultacie naruszenie konstytucyjnej zasady dobrej legislacji poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchwała w sposób dostatecznie jednoznaczny określa przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz sposób jej zagospodarowania, podczas gdy:

- u.z.o.z. nie przewidywała tworzenia takich jednostek jak zespół szpitalny lub świadczenia w nich usług zdrowotnych;

- u.z.o.z. nie przewidywała tworzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez prywatną osobę prawną;

5) art. 10 u.z.p. w zw. z art. 3 u.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu przy wykładni zaskarżonych postanowień planu, a w konsekwencji uznanie, że Rada Gminy Warszawa - Ursynów działając w ramach władztwa planistycznego mogła ustalić szczegóły inwestycji w dowolny sposób, a w konsekwencji przyjąć w planie normy nieprecyzyjne i budzące wątpliwości interpretacyjne, a w rezultacie niezrozumiałe dla inwestora, a przede wszystkim skutkujące przyjęciem prawa miejscowego ograniczającego, w sposób sprzeczny z ustawami i zasadami współżycia społecznego, prawa właścicieli prywatnych do zagospodarowania terenu, oraz ustanawiającego normy mogące prowadzić do naruszenia interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

6) art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a wskutek tego uznaniu, że organ był władny wprowadzić do planu dodatkowe, tj. pozaustawowe obowiązki w zakresie uzyskiwania pozwolenia na budowę niewynikające ze wskazanych przepisów oraz posłużyć się pojęciami nieznanymi tej ustawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji przeprowadził analizę niniejszej sprawy dowolnie pomijając dwa istotne jej aspekty, które NSA nakazał zweryfikować i ocenić, tj.:

- ustalenie, czy gmina dysponowała własnymi gruntami, na których inwestycja celu publicznego mogła być zrealizowana;

- dokonanie szczegółowej weryfikacji ustaleń §15 zaskarżonej uchwały wobec faktu, że nieruchomość na dzień uchwalania planu stanowiła własność prywatną.

W zaskarżanym wyroku WSA przywołał wynikający z wyroku NSA z 2022 r. nakaz wykazania przez organy gminy, że nie dysponowały własnymi zasobami gruntowymi bądź wykazanie, że lokalizacja planowanych obiektów konieczna była w danym miejscu z innych względów. W wyroku z 2023 r., NSA powtórzył powyższy nakaz wskazując jednak na konieczność weryfikacji, czy gmina nie dysponowała gruntami, na których inwestycja celu publicznego mogła być zrealizowana oraz czy przeznaczenie działek skarżącej na zespół szpitalny było podyktowane istniejącymi w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności. Mimo to Sąd I instancji skupił się na analizie wyłącznie drugiej przesłanki, całkowicie ignorując konieczność wykazania przez gminę, czy na dzień uchwalania planu dysponowała własnymi zasobami gruntowymi na realizację celu publicznego. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt zmiany (i to w trakcie procedury planistycznej) statusu nieruchomości z publicznej na prywatną. Organy gminy winny były dokonać rewizji swoich pierwotnych zamierzeń planistycznych, czego nie tylko nie uczyniły, ale też nie uzasadniły tych zaniechań.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wyrok Sądu I instancji nadal nie zrealizował obowiązku pełnej i w związku tym prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej oraz legalności zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji oceniając spełnienie kryterium przydatności nieruchomości wziął pod uwagę stan sprzed uchwalenia planu oraz po jego uchwaleniu. Gmina już na 2 lata przed uchwaleniem planu utraciła tytuł prawny do nieruchomości, a stan ten utrzymywał się także w dacie 12 marca 2002 r. Zmiana statusu własności gruntu z publicznego na prywatny powodowała, że gmina, przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w planie, powinna była podjąć się szczególnie wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego. Gmina tymczasem takich działań nie dokonała, lecz nadal traktowała grunt jako publiczny, nie zwracając uwagi na zmianę jego statusu prawnego. Sąd I instancji po raz kolejny dokonał analizy działań właściciela nieruchomości zamiast przyjrzeć się niezgodnym z prawem działaniom lub zaniechaniom lokalnego organu prawodawczego pod kątem oceny nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Przeznaczenie nieruchomości w planie zostało przesądzone na długo zanim spółka C. sp. z o.o. stała się jej właścicielem, a spółka nabyła prawo własności nieruchomości na krótko przed uchwaleniem planu, w okresie kiedy nie było już możliwe składanie wniosków. Spółka nie mogła więc już na tym etapie w jakikolwiek sposób przeciwdziałać przeznaczeniu planistycznemu nieruchomości.

Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, że publicznym obiektem ochrony zdrowia w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. jest wyłącznie taki obiekt, który wchodzi w skład publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Obiekt służący ochronie zdrowia, tj. pełniący funkcję przychodni, czy ośrodka zdrowia, utworzony przez podmioty wskazane w pkt 4-8 ust. 1 art. 8 u.z.o.z. nie może być uznany za "publiczny obiekt ochrony zdrowia", o którym mowa w art. 6 ust. 6 u.g.n. Zatem tylko publiczny obiekt ochrony zdrowia należy do kategorii celu publicznego.

Plan, wbrew stanowisku WSA, w dacie jego uchwalenia na płaszczyźnie prawnej nie był w stanie doprowadzić do zamierzonych nim skutków, bowiem zakładał lokalizację zespołu szpitalnego, który należy postrzegać w kategorii realizacji celu publicznego przez podmiot prywatny, a więc wbrew przepisom u.z.o.z. obowiązującym w dacie uchwalenia Planu. Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji, czy gmina na dzień uchwalania planu dysponowała własnymi gruntami, na których inwestycja celu publicznego mogła być zrealizowana. Sam fakt dobrego skomunikowania nieruchomości nie może przesądzać o przeznaczaniu gruntu prywatnego na cele publiczne. W wyroku z 2022 r. NSA wskazał, że jeżeli w dacie uchwalenia planu miejscowego teren usług zdrowia miał objąć grunty prywatne, to organy gminy powinny wykazać, że istniały realne potrzeby lokalizacji zespołu szpitalnego, a następnie wyjaśnić przyczyny niepodejmowania przez wiele lat działań służących realizacji tego zamierzenia.

Skoro kilkanaście lat po uchwaleniu planu wybudowano nowy szpital w innej lokalizacji niż pierwotnie ustalono w planie, oznacza to po pierwsze, że Miasto miało na etapie prac nad projektem planu jak i wiele lat potem alternatywne lokalizacje, a po drugie, że nigdy poważnie nie rozważało nieruchomości jako miejsca docelowego dla jakiegokolwiek zespołu szpitali.

Choć WSA w zaskarżonym wyroku szerzej uzasadnił swoje dotychczasowe stanowisko co do braku naruszenia prawa przez niedookreślone pojęcie "zespołu szpitalnego", to jednak trudno przyjąć, że jest ono wyczerpujące i tym bardziej, że jest prawidłowe. U.z.o.z. nie posługuje się pojęciem "zespół szpitalny", lecz "zakład opieki zdrowotnej". Tymczasem Sąd powinien dostrzec, że Rada Gminy Warszawa powinna była posłużyć się terminologią zaczerpniętą z u.z.o.z., względnie zawrzeć w treści uchwalanego aktu normatywnego definicję kluczowego (przynajmniej z punktu widzenia § 15 Planu) pojęcia jakim jest pojęcie "zespołu szpitalnego". W przeciwnym wypadku, takie brzmienie planu pozostawia organowi architektoniczno-budowlanemu całkowitą swobodę i dowolność uznania jaka placówka mieści się w pojęciu zespołu szpitalnego.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę na niezgodność z prawem postanowienia §15 ust. 4 planu wprowadzającego nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych według wskaźnika co najmniej 50-60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Plan nie precyzuje konkretnego wskaźnika, w oparciu o który możliwe byłoby określenie wymagany minimalnej ilości miejsc postojowych. Minimalny wskaźnik powinien być określony w sposób konkretny i jednoznaczny. W obecnym brzmieniu § 15 ust. 4 planu nie spełnia tego kryterium i może prowadzić do podejmowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej arbitralnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art 190 p.p.s.a. należy odnotować, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznacza to, że Sąd I instancji wydając ten wyrok, związany był jego postanowieniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego. Należy podnieść, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród tych przepisów należy wymienić w szczególności art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analiza tych przepisów wskazuje, że o ile art. 190 p.p.s.a. przewiduje związanie wykładnią prawa, to art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Przez związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. Zakres tych przepisów nie jest zatem tożsamy i przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie, a wybór jednego z tych przepisów jako podstawy zarzutów skargi kasacyjnej należy do profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną w warunkach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego (por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., I OS K 2872/23, LEX nr 3710179).

Uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie tego wyroku nie pozwala na zweryfikowanie, czy wypełnione zostały wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 75/19 dotyczące konieczności ustalenia, czy w dacie uchwalania planu działki przeznaczone pod lokalizację zespołu szpitalnego były własnością prywatną, gminną, czy też własnością Skarbu Państwa oraz przeprowadzenia testu proporcjonalności, w okolicznościach gdy teren prywatny jest przeznaczany na cele publiczne, w tym weryfikacji tego, czy gmina nie dysponowała gruntami, na których inwestycja celu publicznego mogła być zrealizowana oraz czy przeznaczenie działek skarżącej na zespół szpitalny było podyktowane istniejącymi w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności i analizy w zakresie wyważenia interesu publicznego uzasadniającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod lokalizację zespołu szpitalnego oraz interesu jej właściciela. Takie sformułowanie uzasadnienia wyroku wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 710/23 zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestii, które powinny zostać ustalone przez Sąd I instancji. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 2023 r. nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. uznać zatem należało za niezasadny.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ustalonego w planie przeznaczenia nieruchomości będących własnością skarżącej kasacyjnie wskazać trzeba, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Na obecnym etapie postępowania, w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie na cel publiczny, jakim jest ustalona w planie budowa zespołu szpitalnego, koniecznym było przeprowadzenie testu proporcjonalności, wymagającego sprawdzenia, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności), czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności) oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności).

Co nie jest kwestionowanym w sprawie, w dacie uchwalenia planu skarżąca kasacyjnie Spółka nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. W dacie tej właścicielem nieruchomości pozostawała "C.1" sp. z o.o. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że przeznaczenie spornej nieruchomości na funkcję wskazaną w planie pozostawało w zgodzie z planami ówczesnego jej właściciela. Wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych z 2001 r. (stanowiących podstawę do nabycia nieruchomości przez "C.1" sp. z o.o.). Z dokumentów tych wynika, że Spółce znane było przeznaczenie nieruchomości w planie i że Spółka zamierza na niej wybudować szpital. Zamierzenia ówczesnego właściciela nieruchomości zmaterializowały się w postaci wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla kompleksu szpitalnego wraz z kliniką na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w W. Spółka C. nabyła zatem nieruchomość przed uchwaleniem planu, a następnie nie tylko nie podjęła środków prawnych zmierzających do wyeliminowania zapisów § 5 i 15 planu, ale podjęła kroki prawne w celu realizacji inwestycji w zakresie usług zdrowia. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji, że regulacja zawarta w planie mogła doprowadzić do zamierzonych skutków. Natomiast skarżąca kasacyjnie Spółka nabyła nieruchomość mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżącą Spółkę określonych uprawnień lub uniemożliwiła jej realizację zamierzonego wcześniej celu, skoro skarżąca nabyła już działki z ograniczeniami wynikającymi z zaskarżonej uchwały. Zasadnie przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę na obowiązki gminy w zakresie zapewnienia właściwego dostępu do ochrony zdrowia oraz na problemy w tym zakresie na terenie Ursynowa Południowego, którego część objęta jest zaskarżonym planem. Przekonująca jest argumentacja Sądu I instancji przedstawiająca trend wzrostowy liczby mieszkańców tych terenów oraz konieczności utworzenia kolejnych placówek medycznych na tych terenach. Sąd I instancji prawidłowo też uznał, że na przedmiotowej nieruchomości istniała możliwość realizacji przez podmiot prywatny, zakładu opieki zdrowotnej spełniającego kryterium celu publicznego. Obowiązujące w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały przepisy nie wyłączały możliwości realizacji usług zdrowotnych przez podmioty prywatne, które to usługi były finansowane ze środków publicznych. Z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 z póżn. zm.) wynikało bowiem, że Kasa chorych w celu zapewnienia ubezpieczonym świadczeń określonych ustawą gromadzi środki finansowe, zarządza nimi oraz zawiera umowy ze świadczeniodawcami, o których mowa w art. 7 pkt 23, czyli zakładem opieki zdrowotnej wykonującym zadania określone w jego statucie oraz grupową praktyką lekarską, grupową praktyką pielęgniarek, położnych, osobą wykonującą zawód medyczny w ramach indywidualnej lub specjalistycznej praktyki albo osobą, która uzyskała fachowe kwalifikacje do udzielania świadczeń zdrowotnych i udziela ich w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Niezasadna jest zatem argumentacja skarżącej kasacyjnie, kwestionująca możliwość realizacji zamierzenia przyjętego w planie ze środków prywatnych. Niezasadne tym samym okazały się zarzuty naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 3 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Jako prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności wykładni użytego w planie określenia "zespół szpitalny", z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (wyroki NSA z 11 lipca 2018 r., II OSK 2011/16; 24 marca 2023 r., III OSK 7148/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu analizując szczegółowe ustalenia planu dla spornego terenu nie sposób podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż uchwała w sposób niejednoznaczny określa przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz sposób jej zagospodarowania. W art. 2 ust. 1 u.z.o.z. wskazano placówki, które są zakładami opieki zdrowotnej określając, że oprócz, m.in. szpitala, zakładu opiekuńczo - leczniczego, zakładu pielęgnacyjno - opiekuńczego jest nim także "inny niewymieniony z nazwy zakład przeznaczony dla osób, których stan zdrowia wymaga udzielania całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych w odpowiednio urządzonym, stałym pomieszczeniu". W art. 2 ust. 3 u.z.o.z. posłużono się określeniem "zespołu zakładów, o których mowa w ust. 1". Zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro katalog zakładów opieki zdrowotnej wynikający z obowiązującej w czasie uchwalenia planu ustawy był katalogiem otwartym, to niezawarcie w planie definicji określenia "zespołu szpitalnego" nie naruszało prawa. Trafnie przy tym wskazuje Rada Gminy, że użycie określenia "zespół szpitalny" otwierało możliwość przeznaczenia terenu również pod inne, związane ze szpitalem zakłady opieki zdrowotnej wskazane w ustawie takie jak przychodnię, ambulatorium, medyczne laboratorium diagnostyczne. W konsekwencji jako niezasadny ocenić należało zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 u.z.o.z. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. i art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.