Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 630/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 106 par. 1, art. 151.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 16 par. 1, art. 139.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5, art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 34 pkt 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: par. 2 pkt 22.
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 1, akapit 3 i 5 preambuły.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust. 4, art. 21 ust. 3.
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Gabriela Jyż del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. H., K. L., J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1895/10 w sprawie ze skargi G. H., K. L., J. P. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. o sygnaturze IV SA/Wa 1895/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi G. H., J. P. i K. L. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Sąd I instancji przyjął, ze wymierzenie kary było uzasadnione, skoro naruszony został zakaz połowu dorsza określony w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Zakaz ten sprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. W połowach tych uczestniczyli także skarżący jako armatorzy statku rybackiego [...] o długości większej niż 10 m podczas rejsów połowowych w dniach 26 września 2007 r., 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 14, 15, 16, 17, 21, 22 października 2007 r. W trakcie wyżej wymienionych rejsów prowadzili ukierunkowane połowy dorsza, uzyskując połowy odpowiednio o masie: ok. 245,7 kg w pełnej relacji, następnie ok. 243 kg, ok. 585 kg, ok. 117 kg, ok. 117 kg, ok. 117 kg, ok. 87,75 kg, ok. 146 kg, ok. 731 kg, ok. 234 kg, ok. 514 kg, ok. 117 kg, ok. 117 kg, ok. 936 kg oraz ok. 374 kg. Połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. z naruszeniem przepisów art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 do 32 wody WE) przez statki pływające pod banderą polską. Za działania te zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości po 20.000 zł. Chodzi o trzykrotne przekroczenie ilości zgłoszonych przez Polskę i jej przyznanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących, że ustanowiony zakaz doprowadził do uszczuplenia ich praw nabytych bądź też pozostaje w sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją, a więc specjalnym zezwoleniem połowowym. Wynika to z obowiązującego porządku prawnego, przy czym pierwszeństwo mają przepisy unijne.

Sąd przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia niedostatecznego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Chodzi o prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia te w ocenie Sądu zostały dokonane przez właściwy podmiot, to jest Komisję Europejską na podstawie kontroli w zakresie raportowanych danych. Odmówił zaś Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu z prywatnej opinii prof. I. Dunin-Kwinty, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego i odpowiedzi udzielonej przez komisarz, skoro przeprowadzenie ich zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności decyzji. Wysokość kary opiera się o prawidłowo powołane przepisy, to jest art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.) i § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671).

Nie dopatrzył się Sąd naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten nie znalazł zastosowania z uwagi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie ogranicza zakaz wynikający z postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut naruszenia tego przepisu jest bezprzedmiotowy.

Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego została oddalona.

W skardze kasacyjnej G. H., J. P. i K. L. zaskarżyli w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucili błędną wykładnię akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 (Dz.Urz. UE.L 180 z 10 lipca 2007 r.) Komisji (WE) z 9 lipca 2007 r. oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia; § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671); art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1372/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. UE.L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.); art. 5, 34 pkt 4, 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.). Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 141 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 7, 16 § 1, 77, 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.).

W uzasadnieniu podali, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania limitu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się jedynie do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Komisji 804/2007. Skarżący podkreślili, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozprowadzeniem Komisji 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., bowiem w rozporządzeniu MRiRW w sprawie kar funkcjonują zarówno przepisy przewidujące kary za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków, jak również za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W ocenie skarżącego żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Komisji 804/2007, nie może być traktowany jako dowód w sprawie, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze penalnym, a tym samym problemu przełowienia nie można uznać za rzetelnie zbudowany i wyjaśniony. Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt przełowienia, ale brak wyjaśnienia przez Komisję Europejską metodologii zastosowanej do badania ewentualnego przełowienia (w tym marginesu błędu), w związku z czym organy były zobowiązane do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Zdaniem skarżących naruszono określoną w k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej nakazującą organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżący wskazali ponadto, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia, w związku z czym sytuacja skarżących uległa pogorszeniu wbrew zakazowi reformationis in peius wyrażonym w art. 138 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że rozporządzenie Komisji 804/2007 nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż doszło do "wyczerpania ogólnej kwoty połowowej", będącego przesłanką nałożenia kary w myśl § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar. Rozporządzenie Komisji nr 804/2007 w art. 1 stanowi bowiem, "że uznaje się, że dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.". Zdaniem skarżącego ze sformułowania "uznaje się" nie wynika jednoznacznie, że nastąpiło jakiekolwiek wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, a jedynie, że uznano tę kwotę za wyczerpaną. Ponadto, literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że wyczerpana została część, a nie całość kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. Rozporządzenie Komisji 804/2007 odnosi się tylko do obszaru tzw. "stada wschodniego", czyli akwenu Morza Bałtyckiego oznaczonego jako akwen WE nr 25-32, natomiast "ogólna kwota połowowa" dotyczy całości przyznanych Polsce limitów połowowych, tj. zarówno podobszarów 25-32, jak również podobszarów 22-24 (tj. obszaru "stada zachodniego"). W związku z powyższym fakt braku wstrzymania połowów dorszy w podobszarach 22-24 czy to przez stronę polską, czy też przez Komisję, a co za tym idzie fakt kontynuowania połowów po wydaniu rozporządzenia Komisji 804/2007 dowodzi, iż ogólna kwota połowowa dorszy przyznana Polsce na 2007 r. – razem na podobszary 22-24 i 25-32 nie była wyczerpana w okresie, w którym polskie statki rybackie prowadziły połowy tych ryb, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do nakładania kar na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 i § 4 pkt 21 rozporządzenia o karach. Zdaniem skarżących fakt niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej z dniem 9 lipca 2007 r. potwierdza administracja rybacka, która mimo upływu trzech lat nie wszczęła dotychczas żadnego postępowania karno-administracyjnego wobec statków rybackich prowadzących połowy dorsza w podobszarach 22-24 do samego końca tego roku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Minister wskazał, że zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim ustanowiony przez Komisję rozporządzeniem 804/2007 został wprowadzony po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską w pierwszej połowie 2007 r. czterech kontroli, z których jasno wynikało, że połowy były trzykrotnie wyższe niż te, jakie zostały przez rybaków zaraportowane w dziennikach połowowych. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Zdaniem Ministra, wyłącznie dane z systemu FIDES stanowią źródło wiarygodnych informacji, nietrafny jest zatem zarzut odnoszący się do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Pismem z dnia 19 października 2011 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność dokonywania połowów dorszy przez polskie statki rybackie w podobszarach 22-24 w okresie od 1 do 31 grudnia 2007 r., od 1 do 31 października 2007 r., od 1 do 30 listopada 2007 r., od 1 do 30 września 2007 r., oraz podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały oparte na wskazanych w skardze przepisach p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151), k.p.a. (art. 7 i 77 § 1 oraz 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 2 pkt 22), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) i rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4) i dotyczącą nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechanie przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza, zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego, może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższymi zarzutami. W analogicznej sprawie o sygn. akt II GSK 337/11 (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r.) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamych zarzutów kasacyjnych. Sąd w składzie rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GSK 337/11, co usprawiedliwia posłużenie się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Podstawą do wymierzenia skarżącym kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy, że polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Zauważyć należy, że Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły wspomnianego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, zdaniem Sądu dostatecznie potwierdzają kwestionowany fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 648/10) rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, brak jednak jest jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odmówienia legalności zastosowaniu rozporządzenia nr 804/2007, ponieważ same państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane, w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10).

Odnośnie natomiast zarzutu zaniechania przez organ dostatecznego ustalenia stanu faktycznego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Niezależnie od tego, Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton, co zostało powtórzone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w okresie od 2008 do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008. WSA w W. słusznie zauważył, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., a fakt owego przekroczenia kwot połowowych przez polskie statki z przytoczonych powyżej względów nie może być kwestionowany i nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, a dokonywanie ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 zostało prawidłowo ustalone przez organ. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Odnośnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego) może stanowić działanie naruszające prawo, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaistniałej sytuacji przekroczenia kwot połowowych przyznanych Polsce na 2007 r., dalsze wykonywanie uprawnień wynikających z licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego istotnie stanowiło naruszenie prawa, nie zaś realizację praw nabytych przez armatora. Pogląd strony skarżącej opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane, jest także przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej, w przypadku gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowi rozporządzenie nr 2371/2002. Treść art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Zauważyć także należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. we wspomnianym wyroku z 29 czerwca 2011 r., pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. WSA słusznie wskazał, że obowiązywanie w porządku prawnym normy upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego oznacza, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi, przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. rozporządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w pełni z powyższym uzasadnieniem i stwierdza, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązuje w granicach wyznaczonych, jak wskazał WSA, z jednej strony przez termin jej obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym, zatem z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej takie indywidualnie przyznane uprawnienie przestaje obowiązywać. Również przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów), dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony (co wynika ze wszystkich wspomnianych wcześniej orzeczeń NSA). Wobec zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie jest wymagane, a nawet nie jest wskazane wprowadzenie skuteczności zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem już po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z opisanych w skardze kasacyjnej dokumentów mających wskazać okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący zarzucili WSA, że Sąd ten niezasadnie przyjął, że powyższa okoliczność jest nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra. Już z samych przytoczonych wcześniej okoliczności wnioskować należy, że zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do dokonania nieuprawnionej oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, jednak w kwestii wyczerpania przez Polskę w 2007 r. kwot połowowych dorsza brak jest podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji. Pamiętać również należy, co wspomniano już wcześniej, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego.

Z tych samych powodów zarzut braku oceny opinii prawnej Tomasza Koncewicza był nieuzasadniony. Odwołanie się z tego powodu do naruszenia art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezrozumiałe, skoro przepis ten dotyczy terminowości sporządzania uzasadnień do wyroków.

Kolejny zarzut prawa materialnego, który również nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, stanowiło naruszenie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Również w tej kwestii powyższego zarzutu argumentacja zawarta w poprzedzającej części uzasadnienia daje wystarczającą odpowiedź. Na podstawie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, wnioskować należy, że samo wyczerpanie kwoty połowowej powoduje ustanowienie zakazu połowów, z czego wynika tożsamość powołanych naruszeń.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale tego Sądu z 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Z powyższej uchwały wynika, iż treść art. 139 k.p.a. wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego, lecz nie można przyjąć, aby decyzja kasatoryjna, do której nie odnosi się zakaz reformationis in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do wynikającego z niej postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym, także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.