Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 98/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi C. S. i A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w sprawie dotyczącej robót budowlanych I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce o numerze ew. (...) położonej przy ul. (...); II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w (...) grzywnę w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych); V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) solidarnie na rzecz skarżących C. S. i A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. C. S.A. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.(dalej "PINB") w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygn. [...]w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w K. Inwestorami ww. inwestycji byli M. N. i P. N. W związku z powyższym wniesiono o:

- stwierdzenie, że w przedmiotowym postępowaniu PINB dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania,

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie PINB do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę w terminie 30 dni,

- przyznanie od PINB na rzecz skarżących kwoty 10 000 zł,

- zasądzenie od PINB na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie, którego dotyczy skarga, zostało wszczęte na skutek zawiadomienia wniesionego przez skarżących do PINB [...] czerwca 2012 r. W zawiadomieniu wskazano, że na nieruchomości sąsiadującej w ostrej granicy z działką skarżących, M.N. i P. N. przeprowadzili prace budowlane, oddziałujące bezpośrednio na budynek, w którym mieszkają skarżący. Od tego czasu w postępowaniu nie wydano aktu administracyjnego, który miałby walor ostateczności.

Ostatnią z czynności podjętą przez PINB w niniejszej sprawie było przeprowadzenie kontroli [...] kwietnia 2017 r. Od tego czasu, pomimo licznych pism i wniosków składanych zarówno przez skarżących, jak i właścicieli nieruchomości, której sprawa dotyczy, organ administracji pozostaje w bezczynności. Zostało to jednoznacznie stwierdzone w uzasadnieniu postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]") nr [...]. Postanowieniem tym stwierdzono zasadność zażalenia skarżących na przewlekłe działanie i niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesienie powyższego zażalenia spełnia wymaganie wyczerpania środków zaskarżenia, stanowiące przesłankę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a.

Ponieważ organ przez 4 lata nie podjął czynności w sprawie, nie ulega wątpliwości, że zaistniał stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymieniony okres rażąco kontrastuje z przewidzianym przepisami postępowania obowiązkiem załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Od złożenia zawiadomienia przez skarżących upłynęło niemal 9 lat, przy czym postępowanie dotyczy stosunkowo prostej sprawy, sprowadzającej się do ustalenia zakresu robót budowlanych przeprowadzonych w domu jednorodzinnym i oceny ich zgodności z prawem. Wskazano, że PINB całkowicie ignoruje obowiązywanie art. 36 k.p.a., przewidującego obowiązki informacyjne na wypadek niezałatwienia sprawy w terminie.

Poza zaistnieniem stanu bezczynności zwrócono również uwagę na przebieg wcześniejszych czynności w przedmiotowym postępowaniu. W dniu [...] października 2012 r., już po przeprowadzeniu części dowodów, PINB wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo że postępowanie to od kilku miesięcy było już prowadzone. Wadliwość powyższego rozstrzygnięcia stwierdził [...] w postanowieniu nr [...] z [...] grudnia 2012 r., uchylającym zaskarżone postanowienie i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] stycznia 2015 r. PINB wydał merytoryczną decyzję w sprawie (decyzja nr [...]). Została ona w całości uchylona przez [...]decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, w szczególności nie zbadał w wymagany sposób materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia można wnioskować, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparte jest na nieznajomości przesłanek poszczególnych rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a więc materii mającej dla organu nadzoru budowlanego kluczowe znaczenie.

W dniu [...] stycznia 2016 r. PINB ponownie wydał merytoryczną decyzję w sprawie (decyzja nr [...]). Zaznaczono, że uzasadnienie decyzji zawarte zostało na połowie strony formatu A4 i nie wpisuje się w wymagania uzasadnienia decyzji administracyjnej, określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wymieniona decyzja została uchylona przez [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy między innymi wskazał, że organ I instancji w dalszym ciągu nie ustalił zakresu wykonanych robót budowlanych, czyli kwestii mającej dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie podstawowe.

Wśród innych czynności podjętych przez PINB skarżący wymienił w szczególności:

- wszczęcie odrębnego postępowania na skutek pisma skarżących w tej samej sprawie z [...] stycznia 2014 r.; postępowanie to zostało umorzone postanowieniem nr [...] [...] z [...] czerwca 2014 r.;

- wezwanie M. i P. N. pismem z [...] listopada 2015 r. do przedstawienia projektu budowlanego budynku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, pomimo że M. i P.N. w piśmie z [...] stycznia 2014 r. informowali, iż wspomnianego projektu nie posiadają.

Działanie podejmowane przez PINB nie zmierzały tym samym do celu wyznaczonego przez normy prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. Pomimo, że zaplanowane przez organ czynności udawało się przeprowadzić, a oględzin nieruchomości dokonywano aż czterokrotnie, czynności te nie doprowadziły do ustalenia okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy. Świadczy to o przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono, że w toku przedmiotowego postępowania [...] trzykrotnie stwierdzał przewlekłość postępowania (poza postanowieniem wymienionym na wstępie również postanowienie nr [...] z [...] grudnia 2015 r. i postanowienie nr [...] z [...] października 2013 r.).

Zaistniała sytuacja sprawia, że sytuacja faktyczna i prawna skarżących, jak również właścicielki sąsiedniej nieruchomości, jest nieuregulowana. Pozostaje to w sprzeczności z szeregiem gwarancji rozstrzygania spraw w rozsądnym terminie.

Całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że PINB od niemal 9 lat nie jest w stanie ustalić nieskomplikowanych okoliczności faktycznych stawia pod znakiem zapytania kompetencje tego organu i rzutuje na zaufanie do administracji publicznej w ogólności. Ze względu na fakt, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy już kilkukrotnie wskazywał na konieczność załatwienia sprawy w terminie i nie odniosło to skutku, jedynym środkiem mogącym skłonić organ administracji do załatwienia sprawy jest zasądzenie wnioskowanych na wstępie środków pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

2. PINB w odpowiedzi na skargę wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie rzeczywiście trwa długo, Zwrócił jednak uwagę, że zarzut z wniosku skarżących będącym początkiem postępowania, że roboty budowlane wykonane w latach 2008-2011 przez skarżących sprowadziły realne zagrożenie dla ich życia i zdrowia nie potwierdziły się w jego toku. Podniesiono, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z czerwca 2012 r. jest elementem nacisku w sprawie cywilnej zainicjowanej w kwietniu 2011 r. Przyczyna sporu wynika ze złego podziału budynku dwulokalowego (kiedyś zwanego dwurodzinnym) na dwa odrębne budynki, którymi w świetle prawa budowlanego nigdy nie były. Strony postępowania od stycznia 2018 r. nie kontaktowały się z organem w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga na bezczynność jest zasadna.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).

3. Przypomnieć trzeba, że z akt administracyjnych sprawy wynikają następujące okoliczności, które miały zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia:

- pismem z [...] czerwca 2012 r. skarżący zwrócili się do PINB o interwencję w związku z przeprowadzeniem przez M. N. i P. N.. robót budowlanych na nieruchomości sąsiadującej w ostrej granicy z działką skarżących; wskazano, że prace oddziałują bezpośrednio na budynek, w którym mieszkają skarżący;

- PINB przeprowadził w dniu [...] września 2012 r. oględziny na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w K. ; ustalono, że roboty budowlane wykonywane w budynku mieszkalnym przy ul. K. w K. były realizowane na podstawie zgłoszeń dokonanych w Starostwie Powiatowym w P. (zgłoszenia z [...] kwietnia 2008 r. dotyczącego wymiany stolarki okiennej oraz zgłoszenia z [...] maja 2010 r. dotyczącego otynkowania budynku mieszkalnego), na które zgodnie z oświadczeniem inwestorów nie zgłoszono sprzeciwu w ustawowym terminie, jak również na podstawie pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ze względu na wykonywanie robót na terenie wpisanym do rejestru zabytków; podczas oględzin stwierdzono także, że inwestorzy wykonali remont komina ze względu na brak izolacji termicznej; w protokole oględzin zapisano również, że dokonano przebudowy komina oraz że w ww. budynku wykonano roboty budowlane wymienione w skardze C. i A.S., w której podano, iż dokonano: zmiany konstrukcji i architektury budynku, zmiany konstrukcji dachu i wieńca opasającego budynek nr [...] i nr [...] poprzez likwidację dwóch lukarn i budowę nowych, likwidacji starego komina i budowie nowego, wymianie okien w całym budynku na nowe i większe, zmianie i zwiększeniu ilości otworów w ścianach i dachu budynku;

- PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia na żądanie C. i A. S. postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym;

- [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB;

- w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] marca 2013 r. odbyły się oględziny na ww. nieruchomości; ze względu na brak projektu budowlanego, w oparciu o który został zrealizowany ww. budynek mieszkalny, organ I instancji nie mógł ustalić zmian w związku z wykonanymi robotami budowlanymi;

- PINB pismem z [...]czerwca 2013 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o przekazanie akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lipca 1995 r.;

- pismem z [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. przekazał ww. pismo zgodnie z kompetencjami do Starosty P.;

- Starostwo Powiatowe w P. pismem z [...] września 2013 r. poinformowało organ I instancji, że nie posiada w swoim archiwum żądanych akt sprawy;

- pismem z [...]października 2013 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P.o przekazanie akt sprawy dotyczących zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych złożonych przez M. i P. N. w dniu [...]kwietnia 2008 r. oraz [...]maja 2010 r., które zostały przekazane do organu powiatowego przy piśmie Starosty P. z dnia [...]października 2013 r.;

- w dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny w wyniku których stwierdzono, że częściowo można potwierdzić wykonanie przez inwestorów robót budowlanych wymienionych w piśmie skarżących z [...] lutego 2013 r. (polegających na wymianie i powiększeniu otworów okiennych i przemurowaniu komina);

- zawiadomieniem z [...] grudnia 2013 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek C. i A. S. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym;

- PINB decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r., odstąpił od nałożenia na M. i P. N. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki ww. budynku mieszkalnego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- odwołanie od ww. decyzji wnieśli C. i A. S. ;

- decyzją Nr [...] z 21 kwietnia 2015 r. [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB;

- w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzją Nr [...] PINB nałożył na M. i P. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanych robót budowlanych w ww. budynku;

- odwołanie od ww. decyzji wnieśli C. i A. S.

- pismami z: [...] marca 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] sierpnia 2016 r. [...]zwracał się do Sądu Rejonowego w [...] o wypożyczenie dokumentacji - projektu architektoniczno-budowlanego z 1995 r.;

- C. i A. S. przy piśmie z [...] listopada 2016 r. przedłożyli w [...] poświadczony za zgodność z oryginałem ww. projekt;

- [...]decyzją z[...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB;

- [...] kwietnia 2017 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny; od dnia oględzin nie zostały przeprowadzone żadne czynności prowadzące do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej robót budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w K.

4. Dodatkowo należy zauważyć, że do akt sprawy została przez skarżących nadesłana potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia nr [...] [...]z [...]lutego 2021 r. uznającego za zasadne zażalenia A. S. i C. S. z [...] października 2020 r. na przewlekłe działanie i niezałatwienie w terminie sprawy przez PINB. [...]mocą ww. postanowienia nałożył na organ powiatowy obowiązek załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ww. postanowienia [...]wskazał, że PINB:

- od ponad 3 lat nie podjął jakichkolwiek działań z zakresu nadzoru budowlanego celem rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. K. w K. po wydaniu przez [...]

- nie poinformował stron postępowania o niemożności załatwienia ww. sprawy w terminach ustawowych zgodnie z art. 36 k.p.a.;

- nie udzielił odpowiedzi (w wyznaczonym przez [...] terminie) na pisma [...]WINB z [...] października 2020 r. oraz z [...] grudnia 2020 r.; [...]wskazał, że udzielenie wyjaśnień w postaci jednego zdania, w którym wskazano, że PINB nie podjął żadnych działań od dnia [...] kwietnia 2017 r. nie musiało trwać prawie 4 miesięcy.

5. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Zdaniem Sądu, PINB w analizowanej sprawie dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. K. [...]decyzją z[...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB. Jednakże PINB, poza przeprowadzeniem oględzin, nie wydał w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Zatem nie ulega wątpliwości, ze PINB pozostawał w bezczynności (por. pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd w wyroku zobowiązał PINB do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (por. pkt III sentencji wyroku).

6. Z przepisów prawa wynika również to, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej bezczynności organu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1 a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że bezczynność PINB miała charakter "rażący". Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła, gdyż:

- PINB pozostaje w bezczynności od niemalże 4 lat;

- od daty pierwszego pisma skarżących skierowanego do organu w niniejszej sprawie minęło ponad 9 lat;

-[...] 3 razy stwierdzał przewlekłość postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez PINB;

- PINB w sposób rażący nie udzielał odpowiedzi na pisma [...] (z postanowienia [...] z [...] litego 2021 r. nr [...] wynika, że: "wobec nieudzielania przez organ powiatowy odpowiedzi na w/w pismo, [...] pismem z dnia [...].12.2020r. wystosował monit do PINB w [...]. W związku z dalszą zwłoką w udzieleniu odpowiedzi przez PINB w [...] na pismo z dnia [...]10.2020 r., [...]WINB pismem z dnia [...].01.2021 r. wystosował drugi monit".

7. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

W niniejszej sprawie skarżący wnioskowali o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł i nie wnieśli o wymierzenie organowi grzywny.

Przypomnieć trzeba, że zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może").

8. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 205/19). Przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności (przewlekłości) organu. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 198/19).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie jest zasadne przyznanie sumy pieniężnej skarżącym (por. pkt V sentencji wyroku oddalający skargę w pozostałym zakresie). Poza wskazaniem wysokości sumy pieniężnej (10 000 zł) skarżący nie wykazał żadnych inny okoliczności uzasadniających przyznanie określonej sumy pieniężnej. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/21). Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 378/21). Zatem żądaniu sumy pieniężnej winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie, odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. Takiego uzasadnienia skarga nie zawiera. W związku z tym Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

9. Z kolei wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19).

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny organowi jest w pełni zasadne i konieczne. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany jednak w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Taka naganna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Oceniając postawę PINB w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że działania te (a wręcz ich notoryczny brak) noszą znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji PINB nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym Sąd wymierzył PINB grzywnę w wysokości 2000 zł (por. pkt IV sentencji wyroku).

10. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-V sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).