Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 164/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.), Sędziowie WSA Anna Siedlecka, Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi U. i E. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wydał na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. N.M. P. nr [...] w L. (działka nr 282), dzierżawionych przez formę A s.c. D.D. L. W jej uzasadnieniu stwierdzono, iż dokonana wizja potwierdziła wyłączenie z użytkowania pieca piekarniczego (część pomieszczenia wraz z piecem została wydzielona z pomieszczenia byłego wypieku ciast ścianką gipsowo-kartonową, zamontowaną na metalowym stelażu, a także piec wyłączono z zasilania z sieci i odłączono od przewodu wentylacyjnego). Zgodnie z informacją przekazaną przez dzierżawcę pomieszczeń - D. L. w piśmie z dnia 2 września 2005 r. oraz oświadczeniem złożonym w trakcie wizji produkcja ciast została zakończona z dniem 31 sierpnia 2005 r., gotowe ciasta są przywożone z zewnątrz, a na miejscu wykonywane są jedynie prace wykończeniowo–dekoracyjne. Ponadto oświadczył on, że działalność gastronomiczna dla ludności (kawiarnia i bar szybkiej obsługi) prowadzona jest w godzinach od 9.00 do 19.00, a sklep cukierniczy otwarty jest w godzinach od 6.00 do 14.00.

Organ I instancji ustalił ponadto, iż budynek przy ul. N.M. P. 1 w L. został wybudowany w latach 60-tych jako budynek mieszkalno-usługowy. Parter budynku (o wysokości dwóch kondygnacji i pow. ok. 1560 m2) w całości był zaprojektowany i użytkowany na działalność gastronomiczną, handlową, produkcyjną, restaurację i kawiarnię. W oparciu o umowę najmu lokalu z dnia 7 marca 1991 r., zawartą pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Spółdzielczym Przedsiębiorstwem Obrotu Towarowego i Gastronomii C, lokal użytkowy został wydzierżawiony na działalność produkcyjną, gastronomiczną i handlową branży cukierniczej, w tym wypiek i sprzedaż ciast własnej produkcji. W 2002 r. lokal użytkowy został podzielony pomiędzy dwóch dzierżawców: około 1000 m2 p.u. wydzierżawiła spółka D, a pozostałą powierzchnię ok. 560 m2 p.u. – A s.c. D.D. L. W związku ze zmniejszeniem dla A powierzchni na prowadzenie działalności branży cukierniczej (sprzedaż i wypiek ciast) oraz ze znacznym ograniczeniem produkcji, została opracowana przez uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej nowa technologia zespołu usług tj. bar szybkiej obsługi, cukiernia z deserownią i sklep cukierniczy, która została zaopiniowana bez zastrzeżeń przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jak wskazał organ, od chwili wybudowania obiektu do dnia dzisiejszego przedmiotowy lokal użytkowy, stanowił własność Gminy L., a na dzień dzisiejszy procentowy udział gminy we wspólnocie wynosi 74,62 %. Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2002 r. Nr [...] w § 1 i § 2 współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na zmianę sposobu użytkowania części produkcyjnej zakładu gastronomicznego na sklep wyrobów cukierniczych oraz na wykonanie wejścia do sklepu powstałego w wyniku tej zmiany w ścianie frontowej budynku. Organ I instancji wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego była wyłącznie sprawa samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów wejściowy oraz wejścia (drzwi) do lokalu użytkowego – cukierni. Sprawa ta została zakończona decyzją ostateczną D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] z dnia 17 grudnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2004 r., zatwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 20 lutego 2004 r., nakazującą inwestorowi wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie zrealizowanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres wprowadzonych przez dzierżawcę zmian wewnątrz pomieszczeń nie przewidywał, jak też nie wymagał jakichkolwiek robót budowlanych, które wymagałyby zgłoszenia robót bądź decyzji pozwolenia na budowę. Jedynymi pracami budowlanymi wymagającymi ich zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, zdaniem organu I instancji, była wymiana witryny okiennej, drzwi wejściowych do punktu cukierniczego oraz trzech schodków wejściowych. Postępowanie w sprawie drzwi wejściowych i schodów zakończyło się w/w decyzją DWINB we W. Nr [...] z dnia 17 grudnia 2004 r. Natomiast wymiana witryny nastąpiła przez inwestora w oparciu o prawomocną, w okresie jej montażu, decyzję pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 10 czerwca 2002 r., która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2009/02). Sprawa ta jest obecnie rozpatrywana przez Prezydenta Miasta L. Ponadto, jak podniósł organ I instancji, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o zgodności wykonanych robót budowlanych (odnośnie wykonania schodów i wejścia do lokalu użytkowego – cukierni) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w trakcie kolejnych wizji umożliwiono stronom składanie oświadczeń i wyjaśnień oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 5 maja 2005 r., a ostatnia wizja w dniu 21 września 2005 r. została przeprowadzona z udziałem prokuratora z Prokuratury Rejonowej w L., który nie wniósł zastrzeżeń co do jej przeprowadzenia.

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, organ wskazał, iż na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w tym opinii wyrażonych przez: Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w L., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. - Delegatura w L., Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy we W., Oddział w L. oraz ponownej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., stwierdzono iż rozważane pomieszczenia były i są użytkowane jako pomieszczenia handlowo-produkcyjne i inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zmiany sposobu użytkowania, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i E. M., mieszkający przy ul. N.M. P. [...] w L. Strony zarzuciły jej, iż opiera się na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i w żadnym stopniu nie załatwia ona sprawy a jedynie stanowi próbę zalegalizowania działań dzierżawcy, jak również nie uwzględnia wytycznych DWINB we W. Państwo M. wskazali przede wszystkim, iż przed 2002 r. pod ich mieszkaniem znajdowała się pijalnia soków, a od strony podwórza zaplecze socjalne. Sklep cukierniczy mieścił się na przeciwnym krańcu budynku oddalonym o 50m, a zaplecze produkcyjne – w przybudówce od strony podwórza na wysokości kotłowni. Rozpoczęcie działalności A wiązało się z przeniesieniem produkcji gastronomicznej, w tym pieca piekarniczego i smażalni, pod mieszkanie nr [...], czemu nie towarzyszyło wybudowanie dodatkowej wentylacji. Na to przeniesieniem nie wyraził również zgody Wydział Budownictwa Urzędu Miasta L., a Sanepid nie dokonał odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych.

Jak podnieśli skarżący, wymieniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uchwała Nr [...] w pkt 4 zawiera warunek takiego zorganizowania pracy przez dzierżawcę lokalu, by nie było to uciążliwe dla mieszkańców. Kiedy warunku tego inwestor nie dopełnił, w dniu 29 września 2003 r. wspólnota mieszkaniowa podjęła następną uchwałę, w której zawarto propozycję wypowiedzenia umowy dzierżawy w części produkcyjnej bądź w całości. Uchwała ta została zignorowana zarówno przez Prezydenta Miasta L. jak i PINB dla miasta L. Małżonkowie M. nie zgodzili się ponadto z twierdzeniem organu, iż przedmiotem postępowania była wyłącznie sprawa samowolnie zrealizowanych robót budowlanych (schody wejściowe oraz wejście - drzwi do lokalu użytkowego – cukierni) bowiem DWINB we W. w decyzji z dnia 30 września 2004 r. Nr [...] zawarł szczegółowo wątpliwości i rozbieżności, które powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozpatrzeć organ I instancji, tj. czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, oraz zobowiązał do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przypadku sprzecznych oświadczeń. Decyzją z dnia 5 maja 2003 r. Nr [...] Prezydent L. wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na wykonaniu nowego wejścia do lokalu usługowego, schodów zewnętrznych oraz zmiany sposobu użytkowania części produkcyjnej obiektu. Umorzenie postępowania w tej sytuacji i uznanie, że nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, zdaniem stron, narusza przepisy prawa. Nadto skarżący zarzucili, iż wprawdzie organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia 30 września 2004 r. Nr [...], jednakże strony nie zostały poinformowani ani wezwane na nią, jak również nie przesłuchano w czasie jej trwania żadnych stron.

Ponadto wskazano, iż w wyniku oceny dokonanej z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. wyników pomiarów wentylacji opracowanych przez Pracownię Badań Środowiska Pracy w J. stwierdzono m.in., iż 5,11-krotność wymian powietrza nawiewanego i 5,11-krotność wymian powietrza wywiewanego w ciągu godziny są za małe w porównaniu z zaleceniami dla tego rodzaju pomieszczeń. Orientacyjna krotność wymiany powietrza na godzinę w pomieszczeniu kuchni powinna wynosić od 15 do 30. Zdaniem skaranych, organ I instancji nie odniósł się zarówno do tego podsumowania, jak i do pisma Sanepidu we W. z dnia 3 lipca 2003 r. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania jest świadectwem stronniczej postawy organu i poprzez nie respektowanie wydanych zaleceń wyraża lekceważący stosunek do jednostki nadrzędnej. Za podstawę umorzenia postępowania, w ocenie Państwa M., nie można było uznać odłączenie z zasilania pieca piekarniczego. Organ zawęził sprawę i pominął kwestię zmiany sposobu użytkowania dzierżawionych pomieszczeń pod mieszkaniem nr 16 przy ul. N.M. P. [...] w L., tj. przeniesienia produkcji gastronomicznej, pieca piekarniczego i smażalni w 2002 r., skąd ten piec wziął się pod mieszkaniem skarżących i skąd przeniesiono całą produkcję gastronomiczną.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2005 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 71 ustawy - Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Wymóg uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowego obiektu budowlanego lub jego części uzależnione jest od oceny, czy projektowana zmiana polegająca na podjęciu lub zaniechaniu dalszej działalności zmieni warunki określone w art. 71 pkt 2 Prawa budowlanego. Chodzi tu o taką zmianę wymienionych warunków, która wiązałaby się z koniecznością analizy wpływu tych warunków na dane techniczno-użytkowe obiektu budowlanego i oceny w tym zakresie dopuszczalności jego zmiany sposobu użytkowania. Analiza ta powinna opierać się za zasadach wiedzy technicznej i logicznego rozumowania oraz być przekonywująco uzasadniona. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania wymagającą pozwolenia właściwego organu, jak wskazał organ II instancji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71. Jest bowiem oczywiste, że nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości - kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 4 Prawa budowlanego. W decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części lub określić czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu, sprawa uciążliwości powodowanych produkcją wyrobów cukierniczych w lokalu na parterze budynku przy ul. N.M. P. 1 w L., wielokrotnie podnoszona przez Państwa M., która to miała stanowić zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, została uregulowana. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 21 września 2005 r., w których uczestniczyły wszystkie strony postępowania oraz przedstawiciel Prokuratury Rejonowej w L., właściciel firmy A dokonał wyłączenia z użytkowania pieca piekarniczego poprzez odłączenie go od sieci i przewodu wentylacyjnego oraz zaprzestał produkcji wyrobów cukierniczych z dniem 31 sierpnia 2005 r. Strony uczestniczące w oględzinach podpisały ustalenia zawarte w protokole oględzin, nie kwestionując ich zgodności ze stanem faktycznym. Skarżący złożyli, co prawda dodatkowe oświadczenie do protokołu, w którym wnieśli o likwidację wszelkiej działalności zarówno cukierniczej jak i gastronomicznej, lecz nie zakwestionowali ustaleń poczynionych w trakcie dowodu z oględzin. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia 31 maja 2005 r., w którym oświadczył, że likwiduje dział wypieku ciast. Oświadczenie powyższe znalazło poparcie także w pismach Prezydenta Miasta L. z dnia 1 lipca 2005 r. i 25 lipca 2005 r., które potwierdzają fakt przeniesienia działalności cukierniczej z lokalu zajmowanego przez A. Również zawarte w aktach sprawy dokumenty, w tym opracowanie Pracowni Badań Środowiska Pracy z dnia 16 grudnia 2004 r. dotyczące skuteczności działania wentylacji w lokalu użytkowym przy ul. N. Marii P. [...] w L., wskazują iż wentylacja powyższa spełnia wymogi w zakresie higienicznych zasad projektowania zakładów gastronomicznych i obiektów handlowych. Nadto z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 30 grudnia 2004 r. wynika, że sposób użytkowania przedmiotowych pomieszczeń produkcyjnych i handlowych nie spowodował zmiany warunków higieniczno-sanitarnych w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Część pomieszczeń pełniła i nadal pełni funkcje produkcyjną, wcześniej produkcji lodów i soków, a obecnie wyrobów ciastkarskich o małej wydajności produkcji. Nadto z treści powyższego pisma wynika, iż "w celu wyeliminowania uciążliwości funkcjonowania pomieszczeń produkcyjnych udoskonalono system wentylacji mechanicznej w obiekcie poprzez zainstalowanie okapu z wyciągiem powietrza nad piecem wypieku wyrobów ciastkarskich". Ponadto wskazano, że w piśmie PPIS w L. z dnia 8 grudnia 2004 r. stwierdza się jednoznacznie, że: zmiana sposobu użytkowania dotyczy pomniejszenia części produkcyjnej zakładu i wydzielenia części handlowej tzn. sklepu cukierniczego; pomieszczenia związane z funkcjonowaniem baru szybkiej obsługi nie ulegają zmianie, pozostaje istniejąca przygotowalnia, kuchnia i chłodnie, istniejąca zmywalnia, sala konsumpcji oraz zaplecze socjalne dla pracowników, przy czym pomieszczenia te funkcjonują bez zmian od roku 1991; istniejące pomieszczenia produkcyjno-handlowe nie posiadają połączenia poprzez kanały wentylacji grawitacyjnej wywiewnej z częścią budynku mieszkalnego, w pomieszczeniach funkcjonuje wyłącznie wentylacja nawiewno-wywiewna, która zgodnie z opisem do projektu technologii jest dostateczna.

Stosownie do dyspozycji art. 105 k.p.a., jak zauważył D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z uwagi na ustalony w toku postępowania wyjaśniającego brak naruszenia norm Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 71, w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. N.M. P. [...] w L., organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślono jednocześnie, iż znajdująca się w przedmiotowym lokalu firma A zaprzestała działalności związanej z wypiekiem wyrobów cukierniczych, co znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin z dnia 21 września 2005 r. oraz stosownych oświadczeniach właściciela. Przeprowadzone w sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło w żaden sposób zarzutów skarżących dotyczących zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, co powoduje bezprzedmiotowość dalszej procedury. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż organ I instancji podjął wszelkie starania przewidziane przepisami ustawy – Prawo budowlane, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym też kontekście wskazano postanowienie tegoż organu z dnia 16 grudnia 2004 r., nakazujące zarządcy przedłożyć ekspertyzę techniczną dotyczącą wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. N.M. P. [...] w L., ze szczególnym uwzględnieniem pomieszczeń na parterze budynku, dzierżawionym przez A. Zobowiązany dostarczył ekspertyzę sporządzoną przez Pracownię Badań Środowiska Pracy z dnia 16 grudnia 2004 r. oraz inwentaryzację przewodów kominowych, które nie potwierdziły faktu uchybień w zakresie prawidłowości funkcjonowania wentylacji lokalu zajmowanego przez firmę A.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w treści odwołania, organ II instancji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie bowiem strony zostały prawidłowo poinformowane o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych, a organ l instancji działał zgodnie z prawem, co potwierdzone zostało w piśmie Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 25 listopada 2005 r. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja, jako oparta na wnikliwej ocenie stanu faktycznego, nosi wszelkie cechy zgodności z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli U. i E. M., zarzucając naruszenie prawa poprzez przyjęcie za jej podstawę błędną ocenę stanu faktycznego, jak również niedochowanie należytej staranności przez urzędników podejmujących decyzje w sprawie, pominięcie argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie prawem chronionych interesów osób trzecich. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L., jak i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., nie dostrzegają, że nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń i zintensyfikowanie eksploatacji tych pomieszczeń oraz że w związku z nie wybudowaniem dodatkowej wentylacji, emisja zapachów produkcyjnych stała się bardzo uciążliwa dla otoczenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, winna być przeprowadzona analiza oparta na zasadach wiedzy technicznej i logicznego rozumowania oraz być przekonywująco uzasadniona, czego organ I instancji nie dopełnił.

Ponadto skarżący podnieśli, iż organy wydające decyzje (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., Wydział Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L. oraz Wojewoda D.) nie kwestionowały faktu, że w istocie chodzi o zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "sprawa uciążliwości powodowanych produkcją wyrobów cukierniczych w lokalu (...), która to stanowić miała w ocenie skarżących zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, została uregulowana". W ocenie strony skarżącej, chwilowe odłączenie zasilania pieca, co trudno nazwać likwidacją działu wypieku ciast, zmniejsza emisję wyziewów, lecz nie można w żadnym wypadku określić, że sprawa została uregulowana. Produkcja gastronomiczna, której do 2002 r. pod mieszkaniem skarżących nie było, jest bez ograniczeń kontynuowana i jest bardzo uciążliwa z uwagi na m.in. zapachy (wyziewy). Nadto wskazano, iż opracowanie Pracowni Badań Środowiska Pracy w J., według którego wentylacja spełnia wymogi w zakresie higienicznych zasad projektowania zakładów gastronomicznych i obiektów handlowych, została oceniona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., gdzie stwierdzono, że "Krotności wymiany powietrza są za małe w porównaniu z zaleceniami dla tego rodzaju pomieszczeń".

Zdaniem strony skarżącej niezrozumiałym jest również twierdzenie organu odwoławczego, że strony zostały prawidłowo poinformowane o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych, czego potwierdzeniem jest pismo Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 25 listopada 2005 r. Nastąpiło bowiem bez stosownych zezwoleń przemieszczenie produkcji, do czego przyznał się dzierżawca w protokole z wizji z dnia 25 listopada 2004 r. Dzierżawca przyznał ponadto, że nie wykonał żadnej dodatkowej wentylacji. Zdaniem stron, zignorowane zostało pismo Prezydenta z podpisami mieszkańców poświadczających fakt przemieszczenia produkcji i powstałych uciążliwości z dnia 29 września 2004 r. oraz uchwała wspólnoty mieszkaniowej dotyczącą zaproponowania dzierżawcy zmianę umowy najmu. Skarżący wskazali ponadto, że dla rozwiązania ewentualnych wątpliwości miało posłużyć przesłuchanie stron i świadków podczas rozprawy administracyjnej. O rozprawie natomiast strony i świadkowie nie zostali poinformowani.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jest zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. N.M. P. nr [...] w L. (działka nr 282), dzierżawionych przez formę A s.c. D.D. L.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygania tego rodzaju spraw jest art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w niniejszej sprawie - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ust. 1 tego artykułu stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Na podstawie art. 50 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Na podstawie art. 51 ust. 1 przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub

3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie zaś z art. 75 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznej obowiązkowej kontroli tego obiektu.

Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, stosownie do przepisu art. 32 ust. 1, może być wydane po uprzednim:

1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Uzyskanie zgody organu na dokonanie takiej zmiany uzależnione jest od tego, czy spełnia ona warunki określone w art. 71 ust. 2. Istotne jest, że przepis ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które według ustawy podpadają pod pojęcie "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części)". Ustawodawca użył w nim bowiem określenia "w szczególności", które oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje przeróbek i działalności podjętej bądź zaniechanej w obiekcie budowlanym lub jego części zostały wymienione jedynie przykładowo. W myśl pkt 1 ust. 2 przeróbki muszą prowadzić do przeznaczenia pomieszczenia na pobyt ludzi albo do przeznaczenia lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, na użytek publiczny, w tym także do przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Zgodnie zaś z pkt 2 ust. 2 działalność podjęta albo której zaniechano musi zmieniać warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości – kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem, aby zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia właściwego organu, należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wypełnia dyspozycji art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Uwzględniając sformułowanie tego przepisu i użycie w nim słowa "w szczególności", konieczne jest, aby organ administracji w każdym przypadku dokonał analizy pod względem tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie wymagać pozwolenia właściwego organu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe natomiast, gdy organ stwierdzi, iż nie zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem w razie stwierdzenia, że inwestor nie dokonał m.in. takich przeróbek pomieszczenia czy nie podjął albo zaniechał działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń, które zmieniają sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie Sądu, organ I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie ocenił wnikliwie, czy inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. N.M. P. nr [...] w L., a zatem czy zostały spełnione przesłanki art. 71 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził m.in., iż w przedmiotowym pomieszczeniu wyłączono z zasilania i odłączono od przewodu wentylacyjnego piec piekarniczy oraz że produkcja ciast została zakończona z dniem 31 sierpnia 2005 r. Ponadto wskazano, iż w związku ze zmniejszeniem powierzchni na prowadzenie działalności branży cukierniczej (sprzedaż i wypiek ciast) oraz ze znacznym ograniczeniem produkcji, została opracowana przez uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej nowa technologia zespołu usług. Na argumentację taką powołał się również organ odwoławczy.

W toku całego postępowania skarżący podnosili, iż w pomieszczeniu na parterze w budynku przy ul. N.M. P. [...] w L. nastąpiło bez zgodny właściwych organów administracji przemieszczenie produkcji gastronomicznej pod ich mieszkaniem, a zmiana ta powoduje zwiększenie uciążliwości. Z ich oświadczeń wynika, że do 2002 r. działalność produkcyjna umiejscowiona była w przybudówce budynku od strony podwórza. W tych pomieszczeniach odbywał się wypiek wyrobów cukierniczych, tam również zainstalowane były maszyny produkcyjne. Pod ich mieszkaniem (nr 16), jak mieszkaniami nr 17 i 18, mieściła się kawiarnia, serwująca napoje oraz wyroby cukiernicze. Sytuacja ta uległa zmianie w maju 2002 r., w związku ze zmniejszeniem powierzchni zajmowanej przez A s.c. i przeniesieniem produkcji z przybudówki do budynku bezpośrednio pod ich, jak i pod inne mieszkania (nr 16, 17 i 18).

W świetle podnoszonych przez skarżących kwestii, wskazanie przez organ I instancji, iż przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego była wyłącznie sprawa samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów wejściowy oraz wejścia (drzwi) do lokalu użytkowego – cukierni, a jedynymi pracami budowlanymi wymagającymi zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego była wymiana witryny okiennej, drzwi wejściowych do punktu cukierniczego oraz trzech schodków wejściowych, nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto należy wskazać, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 3 lipca 2003 r., skierowane do skarżących, w którym stwierdzono, że w dniu 24 września 2002 r. właściciel formy A złożył wniosek w sprawie odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych (podkreślenie Sądu) zlokalizowanych w L. przy ul. N.M. P. [...].

Z protokołu wizji lokalnej z dnia 25 listopada 2004 r. wynika ponadto, jak oświadczył inwestor, iż w miesiącu maju 2002 r., w związku ze zmniejszeniem powierzchni dzierżawionej, produkcja została przeniesiona – skoncentrowana do pomieszczenia obecnie dzierżawionych, a piec trzy-komorowy został przeniesiony (podkreślenia Sądu) do pomieszczenia cukierniczego z innego pomieszczenia, które dzierżawił od strony podwórza i został ustawiony w miejsce uprzednio zainstalowanego pieca o mniejszej wydajności. Do protokołu dołączono opis pomieszczeń produkcyjnych, które podlegają zmianie zasobu użytkowania z pomieszczeń produkcji cukierniczej na sklep wyrobów cukierniczych wraz z przebudową (zał. nr 8).

To, czy przeniesienie produkcji i przemieszczenie pieca nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, nie zostało w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji.

Powyższe stanowi o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, iż to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ I instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony właściciel formy A, który prowadzi działalność gastronomiczną w pomieszczeniu na parterze budynku przy ul. N.M. P. [...] w L., a z drugiej strony – skarżący twierdzący, że działalność ta jest dla nich szczególnie uciążliwa i negatywnie oddziaływującą na ich zdrowie. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Kr 963/91 - niepubl.).

Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji przede wszystkim nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących m.in. przeniesienia produkcji gastronomicznej, w tym pieca piekarniczego i smażalni, pod mieszkanie nr 16, braku zgody Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta L. i odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych przez Sanepid, również co do oceny przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. wyników pomiarów wentylacji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 k.p.a., bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalno-prawnym jak każda inna decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97, LEX nr 34906). W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponadto należy zaznaczyć, iż kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały podjęte po dwukrotnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji organu I instancji, którymi również umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Sprawa wracała zatem dwukrotnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W decyzji z dnia 30 września 2004 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał m.in., iż brak jest ustaleń organu I instancji pod kątem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje czy zanieczyszczenie powietrza związanych z prowadzoną w przedmiotowym budynku działalnością, a istotna zmiana natężenia uciążliwości wymagałaby wypowiedzi rzeczoznawcy w szczególności pod kątem w/w czynników. Zalecono nadto uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie stron na okoliczność dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a w przypadku ponownie sprzecznych oświadczeń - przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ocenie Sądu, organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w powyższej decyzji, co do zakresu dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Przede wszystkim brak jest w aktach sprawy wskazywanych w decyzji kasacyjnej opinii rzeczoznawcy. Znajduje się w nich jedynie opinia wydana przez Pracownię Badań Środowiska Pracy B w J. dotycząca skuteczności działania wentylacji kompleksu usługowego przy ul. N.M. P. [...] w L. i to z dnia 16 grudnia 2004 r. Organ I instancji nie wyeliminował również wynikających z materiału dowodowego i oświadczeń stron postępowania rozbieżności, co do poprzedniej lokalizacji miejsca produkcji wyrobów cukierniczych i w związku z tym nie zastosował się do wskazówek decyzji kasacyjnej, które konweniują z powtarzanymi wielokrotnie zarzutami skarżących. W świetle powyższego tym bardziej niezrozumiałe jest utrzymanie przez organ II instancji w niniejszej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej.

W istocie organ I instancji nie dokonał ustaleń w kwestii zmiany sposobu użytkowania, nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby orzeczenie co do zakresu dokonanej ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W końcowej części decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. stwierdził nadto, iż rozważane pomieszczenia, dzierżawione przez firmę A s.c. D.D. L., były i są użytkowane jako pomieszczenia handlowo-produkcyjne i inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zmiany sposobu użytkowania, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego też, orzeczono jak w osnowie decyzji, umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie przy stwierdzeniu, że w sprawie nastąpiła w istocie zmiana sposobu użytkowania, ale inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia tej zmiany, stanowi naruszenie art. 105 k.p.a.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż art. 71 ust. 2, wprawdzie mówi o zgłoszeniu właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jednakże ust. 2, w którym jest mowa o obowiązku zgłoszenia, obowiązuje dopiero od 31 maja 2004 r., a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. W sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r.; sygn. akt III SA 2225/01; Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego, na tym jego etapie, nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Umorzenie postępowania, opierające się na twierdzeniu, że inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, który nie miał zastosowania w sprawie, jest bezprawne.

Zakończenie przez organ I instancji postępowania przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., co już z tej przyczyny obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że warunki art. 71 Prawa budowlanego nie zostały spełnione, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, umarzające postępowanie administracyjne, zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, przepisów o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), oraz art. 105 § 1 i art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Stąd orzeczono jak w sentencji.