Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1541/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1, art 2, art 3 ust 1, art 5 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2964/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia V sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2964/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 grudnia 2008r. M. M. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przez M. S..

Pismem z dnia 2 lutego 2010r. Wojewoda Mazowiecki wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej przywoływanej także jako "ustawa".

W dniu 5 kwietnia 2011r. M. M. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zgromadzenia niezbędnych dokumentów.

Następnie Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] zawiesił powyższe postępowanie na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". W postanowieniu strona została poinformowana o treści art. 98 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone M. M. w dniu 28 kwietnia 2011r. W okresie trzech lat od dnia wydania ww. postanowienia strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wobec czego, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] umorzył postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 14 lipca 2014r. M. M. złożyła odwołanie od ww. decyzji umarzającej postępowanie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] ([...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014r. umarzającą postępowanie z wniosku M. M. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w związku z trudnościami w skompletowaniu wymaganych w niniejszej sprawie dokumentów, pismem z dnia 5 kwietnia 2011r. M. M. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o zawieszenie prowadzonego postępowania. Wobec czego, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki zawieszając – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. – postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty prawidłowo zastosował przepis art. 98 § 1 K.p.a., pouczając jednocześnie o treści § 2 tego przepisu. Minister wyjaśnił, że procedura wynikająca z brzmienia art. 98 § 2 K.p.a. wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ odwoławczy podkreślił, że brak wniosku strony czyni wszczęte postępowanie bezprzedmiotowe. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, co wynika z art. 105 § 1 K.p.a. Minister podkreślił, że postanowienie Wojewody zawieszające postępowanie zostało doręczone stronie w dniu 28 kwietnia 2011r., zaś trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upłynął z dniem 13 kwietnia 2014r. Z akt sprawy nie wynika, aby M. M. zwracała się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w ustawowym trzyletnim terminie.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu okoliczności, Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. ma charakter prekluzyjny, a więc nie może zostać przywrócony.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu II instancji, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia i ponownie podnosząc zarzuty prezentowane w odwołaniu oraz przedstawiając okoliczności, które – w jej ocenie – wpłynęły na uchybienie trzyletniemu terminowi.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014r., jak i ją poprzedzająca decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014r., nie naruszają przepisów prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przepisy art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 K.p.a., które stanowiły podstawę wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Sądu wydanie przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011r. o zawieszeniu postępowania czyniło zadość żądaniu M. M. z dnia 5 kwietnia 2011r. Treść wniosku skarżącej przesądziła o charakterze aktu jaki podjął organ administracji. Prawidłowo też Wojewoda poinformował w nim skarżącą o treści art. 98 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia tego postępowania, Wojewoda uprawniony był do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie także Minister wskazał, że nie mają znaczenia w sprawie okoliczności przywoływane przez M. M. w odwołaniu, które w jej ocenie przyczyniły się do uchybienia trzyletniego terminu. Sąd podkreślił, że termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem nieprzywracalnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa, co oznacza, że przytoczone przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące uchybienia terminu a związane z charakterem jej pracy zawodowej oraz z jej stanem zdrowia pozostają bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. M.. Zaskarżając orzeczenie w całości podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa odpowiada prawu, w sytuacji, w której organy nieprawidłowo prowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcie niezgodne z prawem, naruszając reguły procesowe, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa nie naruszyła przepisów postępowania, tj. art. 98 § 2 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że trzyletni termin, o którym mowa w przepisie art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem nieprzywracalnym, w sytuacji, w której termin ten ma charakter przywracalny i w tym kontekście – nierozpoznanie przez organ wniosku skarżącej dotyczącego szczególnych okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracji publicznej obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustaliły, które postępowanie zostało przez organ umorzone. W tym względzie podniesiono, że pierwotnie wniosek z dnia 14 grudnia 1990r. został złożony przez M. S.. Równocześnie w dniu 31 grudnia 2008r. M. M. sama wystąpiła z oddzielnym wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organy nie wydając żadnych wpadkowych rozstrzygnięć nie poinformowały stron, czy przedmiotem rozpoznania jest wniosek M. S. z dnia 14 grudnia 1990r. czy też M. M. z dnia 31 grudnia 2008r. W ocenie skarżącej kasacyjnie trudno zatem wywnioskować, w jakim zakresie doszło do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania z uwagi na tożsamość wniosków i stron. W szczególności taką podstawą nie może być art. 62 K.p.a. Jak podkreśliła M. M. ewentualne połączenie spraw winno nastąpić na podstawie niezaskarżalnego postanowienia, o którym strona winna zostać powiadomiona. W niniejszej sprawie organ nie zawiadomił jednak skarżącej, że przedmiotem procedowania są oba wnioski, zatem nie sposób przyjąć, czy i na jakiej podstawie organy doprowadziły do "scalenia" obu wniosków. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organy. Jak podkreśliła skarżąca kasacyjnie, naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie to skutkowało umorzeniem postępowań dotyczących obu wniosków.

Dalej M. M. wskazała, że organy prowadząc postępowanie nie ustaliły również – co było ich obowiązkiem – kręgu spadkobierców. M. S. występując z wnioskiem o rekompensatę wskazywała, że jej tytuł własności do majątku pozostawionego wynika z prawa do majątku M. W. (jej matki), która zmarła w 1944r. Jednak M. S. nie była jedyną spadkobierczynią. Po M. W. dziedziczyły dwie córki, a postępowanie spadkowe do tej pory nie zostało przeprowadzone: M. S. i Z. T.. Następcą prawnym Z. T. jest A. M., zaś jej następcami M. M. i S. M.. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że brak ustalenia porządku dziedziczenia, a co za tym idzie legitymacji do złożenia wniosku, było również przyczyną uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie bliźniaczej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania pochodzący od M. M. był nieskuteczny, gdyż spadkobiercami uprawnionymi do rekompensaty są M. M. i jej brat S. M., podczas gdy zawieszeniem postępowania nie objęto m.in. S. M..

Nadto w skardze kasacyjnej wskazano, że w sprawie brak podstaw do zawieszenia postępowania w zakresie wniosku M. S., gdyż wszystkie wymagane dokumenty ówczesnymi przepisami były zgromadzone. W tej sytuacji nawet w wypadku wniosku strony – postępowanie należało prowadzić poprzez wydanie decyzji. Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że zgodnie z treścią art. 98 § 1 K.p.a. zawiesza się postępowanie, jeśli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to słusznemu interesowi społecznemu. Wyjaśniła, że obie przesłanki występują w niniejszej sprawie, gdyż stroną przedmiotowego postępowania powinien być również S. M., który nie miał możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec zawieszenia, a nadto słuszny interes społeczny rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy w niezbędnym ku temu terminie przeciwstawiał się zawieszaniu postępowania.

Dodatkowo M. M. podniosła, że błędem ze strony organów, który został powielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie trzyletniego terminu za termin nieprzywracalny. Zasadą wyrażoną w art. 58 K.p.a. jest bowiem przywracalność terminów proceduralnych i takim terminem jest trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z uwagi na niedopuszczalność wykładni rozszerzającej wyjątków od powyżej zasady bezpodstawne i dowolne było przyjęcie, że w sprawie przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. W związku z powyższym rolą organu było dokładne zbadanie okoliczności podawanych przez skarżącą w związku z przyczynami niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania przed upływem terminu z art. 98 § 2 K.p.a., co umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Z powyższych względów autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o dołączenie do akt niniejszego postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I SA/Wa 3134/14 wraz z uzasadnieniem, dotyczącego bliźniaczego postępowania, w którym sąd I instancji podzielił zarzuty skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 98 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zaakceptowanie nieprawidłowego zawieszenia postępowania w sprawie, a także w związku z art. 98 § 2 i art. 58 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że termin 3 – letni jest terminem prawa materialnego niemożliwym do przywrócenia.

Analizując powyższe zarzuty wypada wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008r. Wniosek ten składa współwłaściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego lub jego spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Analiza powyższych regulacji prowadzi do konstatacji, iż w sprawach mienia z. zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 642/11; wyroki NSA z dnia 20 września 2012r. sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. akt I OSK 1494/11; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 29 października 2013r. sygn. akt I OSK 977/12; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2422/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co przesądza o tym, że w sprawie tego rodzaju toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego właściciela tego mienia. To zaś implikuje tezę, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych, a wniosek ten traktowany jest jak wniosek pozostałych współuprawnionych. W sprawie zachodzi zatem jedność stosunku materialnoprawnego.

W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż w ramach jednego postępowania konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Czynienie tego rodzaju ustaleń dotyczy jednak tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami mogą być różne osoby (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2422/14; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 2993/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotną okolicznością płynącą z powyższego jest obciążenie organu administracji prowadzącego postępowanie rekompensacyjne obowiązkiem ustalenia wszystkich stron postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1770/12; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2422/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności niniejszego postępowania wynika natomiast, iż skarżąca domaga się potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. – jej poprzedniczkę prawną – nieruchomości położonej we L. przy ul. D. [...]. Jednocześnie w odrębnym postępowaniu skarżąca domaga się prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. T. – którą także uznaje za swoją poprzedniczkę prawną – nieruchomości pozostawionej we L. przy ul. P. [...]. M. S. i Z. T., zgodnie z oświadczeniem skarżącej, prawo do nieruchomości we L. nabyły w drodze spadkobrania po zmarłej w dniu [...] lutego 1944r. M. W.. Przy czym postępowanie spadkowe po M. W. nie zostało dotychczas przeprowadzone. Z okoliczności sprawy nie wynika również aby nastąpił w jakiejkolwiek formie dział spadku po M. W.. Natomiast sama M. S. w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla W. P. w 1993r. wskazywała, że po śmierci M. W. jedynie przejęła w swoje władanie nieruchomość położoną we L. stanowiącą własność zmarłej matki (vide: wyrok zaoczny Sądu Rejonowego dla W. P. z dnia [...] lutego 1993r. sygn. akt [...]).

Powyższe może oznaczać – przy założeniu, że spadkobierczyniami M. W. były wyłącznie M. S. i Z. T., na co jednak brak stosownych dokumentów w aktach sprawy – iż nieruchomości położone we L., których tyczą ww. postępowania, w momencie ich pozostawienia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, były współwłasnością M. S. i Z. T. w częściach ułamkowych (art. 195 i nast. Kodeksu cywilnego). Mając na względzie, że w sprawach tyczących rekompensaty z. winno toczyć się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to za to mienie pozostawione, w okolicznościach niniejszej sprawy – jak się wydaje, bowiem brak jest również w tym zakresie jednoznacznych ustaleń organów – winny być uznane wszystkie wskazane we wnioskach nieruchomości, które w momencie pozostawienia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowiły współwłasność M. S. i Z. T.. Tym samym z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, obejmującym owe mienie nieruchome mógł wystąpić którykolwiek z podmiotów wskazanych w tym przepisie, w szczególności współwłaściciel lub jego spadkobierca.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca wystąpiła z dwoma niezależnymi wnioskami domagając się prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia odrębnych nieruchomości przez M. S. i Z. T.. Tym niemniej wyjaśnienia wymaga czy nieruchomości wskazane we wnioskach rekompensacyjnych nie były objęte współwłasnością, która powstała w następstwie dziedziczenia po M. W.. Brak ustaleń w powyższym zakresie nie pozwalał organom, a następnie Sądowi I instancji na jednoznaczne określenie zarówno przedmiotu niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie pozostawionego mienia i charakteru przysługującego doń prawa, jak i kręgu podmiotowego postępowania. Zasadnie zatem postawiony został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro organy, pomimo wadliwości w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych, zdecydowały się umorzyć postępowanie, a Sąd I instancji rozstrzygnięcie to zaakceptował. Powyższe uzasadnia także postawienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Jeżeli przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty za to samo mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej prowadzone winno być jedno postępowanie administracyjne, to w sytuacji potwierdzenia się okoliczności związanych z prawem współwłasności M. S. i Z. T. do nieruchomości pozostawionych we L. i złożenia odrębnych wniosków o rekompensatę w zakresie mienia stanowiącego współwłasność tychże osób, nie można byłoby, na gruncie art. 2, art. 3 ust 1 i art. 5 ust. 2 omawianej ustawy, zaakceptować rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie toczone na podstawie jednego z wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty za to samo pozostawione mienie. W istocie byłoby to bowiem umorzenie postępowania w części odnoszącej się do jednego z wniosków, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednolitym charakterem wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty z.. Wadliwie zatem organy zastosowały w sprawie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie można uznać legalności takiego rozstrzygnięcia, w szczególności wówczas gdy podstawę umorzenia miałby stanowić przepis art. 98 § 2 K.p.a., a zawieszenie postępowania nastąpiło pomimo nieustalenia kręgu stron postępowania. Jednolity charakter wniosku inicjującego postępowanie rekompensacyjne i jednocześnie prekluzyjny charakter terminu do jego złożenia (art. 5 ust. 1 ustawy) uzasadniają szczególną staranność przy ocenie przesłanek tak zawieszenia postępowania, jak i jego umorzenia w trybie art. 98 § 2 K.p.a. Umożliwienie stronie postępowania wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku o zawieszenie postępowania (art. 98 § 1 K.p.a.) jest w tym kontekście wyjątkowo istotne, w szczególności gdy uwzględni się spoczywający na organie obowiązek ustalenia kręgu podmiotowego postępowania. Jakkolwiek pasywne zachowanie pozostałych stron polegające na braku sprzeciwu wobec wniosku o zawieszenie postępowania wystarczy do jego uwzględnienia, to jednak obowiązkiem organu – obok ustalenia kręgu uczestników tego postępowania – jest co najmniej poinformowanie stron postępowania o złożeniu takiego wniosku. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż organy w toku niniejszego postępowania nie tylko zaniechały ustalenia zakresu mienia i charakteru przysługującego doń prawa, za które skarżąca domaga się w poszczególnych wnioskach rekompensaty, ale zaniechały również ustalenia kręgu stron postępowania.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika również, iż osobą uprawnioną do rekompensaty za mienie wskazane we wnioskach skarżącej może być uznany także jej brat – S. M.. Jakkolwiek brak jest w tym zakresie jednoznacznych ustaleń dokonanych w ramach niniejszego postępowania, to jednak skrupulatnie dostrzegł tą okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I SA/Wa 3134/14, analizując postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej, domagającej się rekompensaty za majątek pozostawiony we L. przez Z. T.. Ewentualne potwierdzenie współwłasności nieruchomości pozostawionych we L. przez M. S. i Z. T., wymaga przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności weryfikacji przyczyn dochodzenia prawa do rekompensaty w dwóch odrębnych wnioskach – oddzielnie dla każdej ze spadkobierczyń M. W., tym niemniej potwierdzenie okoliczności, które są konsekwencją aktualnych twierdzeń skarżącej może stanowić o konieczności uznania S. M. za stronę tegoż postępowania. Przy czym należy podkreślić, iż wnioski wyprowadzane w tym zakresie mają aktualnie wyłącznie charakter probabilistyczny wobec nieustalenia we właściwym trybie zarówno spadkobierców Z. T., jak i A. M. – matki skarżącej i S. M..

W kontekście powyższych uwag należy ocenić zarzut kasacyjny wadliwego zawieszenia postępowania na skutek wniosku skarżącej z dnia 5 kwietnia 2011r. Rozpoznanie tegoż wniosku winno zostać poprzedzone ustaleniem kręgu podmiotowego postępowania, co ma kapitalne znaczenie w postępowaniu prowadzonym wg konstrukcji jednolitego wniosku. Niewyjaśnienie okoliczności związanych z charakterem prawa do pozostawionych nieruchomości i w konsekwencji nieustalenie rzeczywistego zakresu przedmiotowego tegoż postępowania może implikować wadliwość zakreślonego kręgu podmiotowego. To z kolei przekłada się na krytyczną ocenę tych działań organu, które zależą od woli strony postępowania. Skoro przed zawieszeniem postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a., strona winna mieć możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku zgłoszonego w tym zakresie, to uniemożliwienie wyrażenia takiego sprzeciwu podmiotowi mającemu interes prawny w załatwieniu przedmiotowej sprawy podważa legalność dokonanego zawieszenia postępowania. Istotność naruszenia art. 98 § 1 K.p.a. – znajdującym się w granicach niniejszej sprawy – postanowieniem o zawieszeniu postępowania wyraża się nie tylko w przełamaniu konstrukcji jednolitego wniosku, a w szczególności konsekwencji prawnych płynących z faktu wszczęcia postępowania wobec wszystkich uprawnionych do rekompensaty za konkretnie wskazane mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (jedność stosunku materialnoprawnego), ale wynika także z faktu, że aktualnie obowiązująca ustawa o realizacji prawa do rekompensaty za mienie z. ma za zadanie uregulowanie roszczeń z. w sposób ostateczny (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 2993/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut kasacyjny tyczący niewyjaśnienia okoliczności związanych ze wskazaniem, które postępowanie zostało umorzone zaskarżonym postanowieniem. Skoro w odniesieniu do tego samego mienia wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 14 grudnia 1990r. przez M. S. i niezałatwiony ostatecznie, a następnie w dniu 31 grudnia 2008r. skarżąca wniosła o przyznanie prawa do rekompensaty z. na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005r., będąc już wówczas jedyną spadkobierczynią M. S., to w powyższym kontekście niepodobna mówić o istnieniu wątpliwości co do zakresu w jakim organy zamierzały dokonać umorzenia postępowania. Stanowisko to dodatkowo potwierdza treść art. 27 omawianej ustawy

Bezzasadny jest także zarzut kasacyjny tyczący wadliwego uznania terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. za termin prawa materialnego nie podlegający przywróceniu. Jakkolwiek powyższy termin jest zastrzeżony w ustawie procesowej, to jednak samo w sobie nie przesądza o jego charakterze, gdyż niektóre uregulowania zamieszczone w K.p.a. mają charakter materialnoprawny. Za termin procesowy uważa się termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie w celu dokonania pewnej czynności procesowej. Tymczasem termin 3 – letni, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. nie obliguje strony do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej, natomiast z jego upływem gaśnie uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ prowadzący postępowanie, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje upływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie decyduje o zakwalifikowaniu ww. terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., wydanie 11, str. 382; a także wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1692/14, , https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z powyższymi wywodami i przy uwzględnieniu odpowiedzi na pytanie zawarte w postanowieniu NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1825/15.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 P.p.s.a.