Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2118/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 23, art. 27, art. 128
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art.80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 136/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 5 grudnia 2022 r. znak: SKO.4004.ŚW/997/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 136/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 5 grudnia 2022 r. znak: SKO.4004.ŚW/997/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. wnioskiem z 27 lipca 2022 r. (data wpływu do organu) wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem B. B., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białej Podlaskiej z 17 listopada 2005 r. nr 6701/05, zaliczającym go do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanym od 21 października 2005 r. Do wniosku wnioskodawczyni załączyła szereg dokumentów dotyczących stanu zdrowia jej matki (żony B. B.) oraz kserokopię decyzji Nr GOPS.4703.23.2021.MR, przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. w związku z opieką nad ojcem. W treści wniosku A. A. zawarła oświadczenie, że w razie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wójt Gminy X. decyzją z 25 sierpnia 2022 r. Nr GOPS.4702.50.2022.MR orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/3919/OS/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wyjaśnił organ, żona B. B. nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. Organ powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, z której wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

A. A. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga ta nie jest zasadna.

Jak wskazał Sąd I instancji, istotą sporu w sprawie jest legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki, w sytuacji gdy osoba ta ma współmałżonkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały stanu zdrowia ojca skarżącej, ani też faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem. Bezsporne jest również, że B. B. pozostaje w związku małżeńskim z C. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie kluczowe znaczenie ma uchwała podjęta przez NSA 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, której punkt drugi stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem, Sąd I instancji, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale stwierdził, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., negatywna przesłanka przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, ponieważ B. B. ma żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, argumentacja skargi, dotycząca obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki nad B. B. przez jego żonę, z uwagi na jej zły stan zdrowia, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ze względu na podjęcie uchwały przez NSA, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki ma współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma znaczenia faktyczna niezdolność tego małżonka do sprawowania opieki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 128, art. 23 oraz art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.", w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że córka B. B. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki na nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że pozostawanie przez B. B. w związku małżeńskim, w sytuacji kiedy jego żona, z uwagi na swój stan zdrowia, niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może zająć się mężem, stanowi negatywną przesłankę do przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego;

II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona B. B. jest w stanie się nim opiekować, ponieważ nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy z załączonego zaświadczenia lekarskiego z 6 lipca 2022 r. wynika, że nie jest ona w stanie sprawować opieki nad mężem.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji oraz organy dokonały błędnej oraz pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału i nie zbadały szczegółowo przyczyn odstąpienia od opieki nad osobą z niepełnosprawnością przez jego żonę. C. C. sama jest osobą z niepełnosprawnością, co potwierdza załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie. Leczy się z powodu wielu przewlekłych chorób, takich jak: [...]. Trudno więc wymagać, aby schorowana żona w sposób właściwy opiekowała się mężem.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, oceny niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby wymagającej tej opieki należy dokonywać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym inne zgromadzone w sprawie dowody. Wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie jest wystarczająca. Dokonując wykładni należy również mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, to jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami z niepełnosprawnością i wymagającymi takiego wsparcia. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 132 K.r.o., wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że literalna wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi więc do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W takiej sytuacji, na gruncie niniejszej sprawy, pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji córki, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym ojcem, zostałaby ona tej opieki pozbawiona, co jest niedopuszczalne.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca sprawowanie opieki i może to być zły stan zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia staranie się o świadczenie pielęgnacyjne osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wnosząca skargę kasacyjną spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia.

Wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że znana jest jej treść uchwały o sygn. akt I OPS 2/22, która wiąże sądy administracyjne. Jednakże, jej zdaniem, uchwała w całości pomija zapisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnoszące się do kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozbawiając ją tym samym, jako opiekunkę ojca, prawa do świadczenia alimentacyjnego. Wskazana uchwała godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz, wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zatem, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zachodzi potrzeba ponownego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, stosownie do treści art. 269 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy. W ocenie organu, zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, ponieważ pomijają wykładnię przepisów u.ś.r., dokonaną przez NSA uchwałą z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w sprawie nie mogły być uwzględnione argumenty o stanie zdrowia C. C., ponieważ ze względu na związanie uchwałą o sygn. akt I OPS 2/22, nie mają one znaczenia w sprawie. Sąd I instancji rozstrzygał wyłącznie, czy A. A. spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, przede wszystkim należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyrok Sądu I instancji w zakresie zarzutów kasacji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że prawidłowo, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, odwołali się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 128, art. 23 i art. 27 K.r.o., polegającą na przyjęciu, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ponadto na brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, co stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi.

W świetle przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22).

Skarżąca będąc córką należy do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., więc dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji matka skarżącej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku skarżącej nie można przyjąć, że spełniła przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdza ww. uchwała podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt I OPS 2/22.

Niezasadnie zatem zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaaprobował przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko wskazujące, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi I instancji i organowi zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, a także w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnoprawnego B. B. jest w stanie opiekować się nim, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania za właściwą, przeprowadzonej przez Kolegium i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.