Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 401/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4, art. 7, art. 11, art. 28
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski, Protokolant Referent Natalia Kondraciuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skarg R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. oraz I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 marca 2024 r. znak: SKO.41/4912/LE/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: OŚR.6124.1110.2022.MT1; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz I. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 13 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania I. J. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 14 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 sierpnia 2022 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 82, ze zm.; dalej jako: u.o.g.r.l.), z przeznaczeniem pod działalność pozarolniczą na działce nr [...], położonej w miejscowości B., gm. S. Powodem wszczęcia postępowania było powzięcie informacji, że na ww. działce może być prowadzona działalność pozarolnicza związana z inwestycją określoną jako "R." sala weselna.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że działka o aktualnym numerze [...], o powierzchni całkowitej 1,4655 ha, sklasyfikowana jest w klasach bonitacyjnych Rllla i Rlllb. Decyzją z 17 lipca 2018 r. Starosta stwierdził, iż grunt stanowiący część działki nr [...] (obecnie część działki nr [...]), z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalno-gospodarczego w ramach gospodarstwa rolnego, pozostaje gruntem rolnym i nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej.

W dniu 30 września 2022 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...]. W toku oględzin pełnomocnik stron oświadczył, że obiekt zlokalizowany na ww. działce był w budowie. Przed budynkiem urządzona była zieleń ozdobna i utwardzenie, natomiast za budynkiem trwały nasadzenia roślinności oraz znajdowały się utwardzenia, na których stały meble ogrodowe. Za budynkiem znajdowały się również obiekty typu pergole, huśtawki oraz słupy, pomiędzy którymi poprowadzone zostało oświetlenie. Na elewacji frontowej budynku widniał napis "R.". Z przyczyn leżących po stronie inwestorów nie przeprowadzono oględzin budynku znajdującego się na działce.

W dniu 4 listopada 2022 r. przeprowadzono oględziny części budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Do oględzin udostępniono jedynie część pomieszczeń, z uwagi na trwające – wg oświadczenia pełnomocnika stron – roboty budowlane. Podczas czynności stwierdzono, że w części mieszkalnej obiektu urządzone są pokoje, oznaczone numerkami, jakie widywane są w hotelach. W części gospodarczej budynku zamontowane jest oświetlenie w postaci ozdobnych dużych żyrandoli oraz liniowego oświetlenia wzdłuż drewnianych belek przy ścianach

i suficie. Na suficie udrapowany jest materiał, w niektórych oknach wiszą firany, zaś przy ścianie, oddzielającej kuchnię i sanitariaty od jednego dużego pomieszczenia części gospodarczej, stoją parawany nawiązujące wyglądem do sztukaterii na ścianach. Pełnomocnik stron oświadczył, że aktualnym zamiarem właścicieli jest zamieszkiwanie w budynku przez członków rodziny oraz zaproszonych znajomych.

W toku postępowania pozyskano materiał dowodowy w postaci informacji zamieszczonych w internecie, w tym w wyszukiwarce internetowej, serwisie umożliwiającym udostępnianie filmów oraz na portalu społecznościowym. Materiał obejmował m.in. opinie wystawiane w wyszukiwarce internetowej przez osoby korzystające z usług (w ilości prawie pół tysiąca, pochodzące z okresu do trzech lat wstecz), do których były dołączane zdjęcia, oraz filmy z uroczystości ślubów oraz wesel, umieszczone w serwisie internetowym dostępnym dla każdego użytkownika. W ocenie organu zebrany materiał wskazuje, że w obiekcie organizowane są przyjęcia tj. wesela, imprezy czy wydarzenia w rodzaju targów ślubnych, gali mody i biznesu, studniówek. W obiekcie świadczone są również usługi związane z wynajmowaniem pokoi. Materiał dowodzi, zdaniem organu, że nie tylko budynek użytkowany jest w sposób nierolniczy. Wjazd na działkę od strony drogi powiatowej pełni funkcję dojazdu do budynku oraz do utwardzenia na sąsiednich działkach (nr [...]) w celu parkowania samochodów, okalając zieleń ozdobną oraz duże utwardzenie za budynkiem, z basenem i obiektami małej architektury. Zieleń oraz utwardzenia wokół budynku wraz z meblami i basenem bez wątpienia służą gościom uczestniczącym w wydarzeniach odbywających się w budynku.

W ocenie organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, niewątpliwie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działalność pozarolnicza w obiekcie i na działce prowadzona jest co najmniej 2019 r. Prowadzona działalność w postaci organizacji wesel, studniówek czy przyjęć nie może być uznana za działalność rolniczą.

Ponieważ ustalenia faktyczne objęły nie tylko budynek zlokalizowany na działce, ale również grunt wokół budynku, na którym usytuowane są utwardzenia i dojazd do parkingu, urządzona jest zieleń o charakterze ozdobnym wraz z obiektami małej architektury, organ uznał, że powierzchnia gruntu, na której doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej jest tożsama z przebiegiem konturów i użytków oznaczonych grunty rolne zabudowane w klasie bonitacyjnej Rllla i Rlllb, zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym należy uznać, że cały grunt, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako użytek Br-Rllla i Br-Rlllb o łącznej powierzchni 0,8198 ha jest wykorzystywany na cele inne niż rolnicze, a tym samym na części działki nr [...] o powierzchni 0,8198 ha doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Starosta przeprowadził również czynności zmierzające do ustalenia, jaka część gruntu z powierzchni 0,8198 ha jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jaka część taką zgodą nie jest objęta. W tym celu dopuszczono z urzędu dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji, który sporządził dokumentację techniczną celem ustalenia rozliczenia powierzchni wyłączonego gruntu w poszczególnych klasach bonitacyjnych na potrzeby zastosowania odpowiednich stawek opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej.

W toku postępowania, właściciele nieruchomości (E. i I. J.) poinformowali, że w 2021 r. wydzierżawili część działki o pow. 0,4 ha (przeznaczoną w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową) spółce R. sp. z o.o. Oświadczyli również, że od 2011 r. prowadzą działalność rolniczą w zakresie agroturystyki. Na potrzeby tej działalności wykorzystywany jest ogród znajdujący się przy budynku. Ta część działki nie została objęta umową dzierżawy. Ze względu na planowane przez Spółkę przekształcenie sposobu użytkowania inwestycji, został złożony operat wykonany przez uprawnionego geodetę. Złożony przez strony operat wskazuje do wyłączenia z produkcji rolnej powierzchnię 0,3978 ha, która to odpowiada gruntowi od drogi powiatowej, a kończy się wraz z północno-zachodnią ścianą budynku zlokalizowanego na działce nr [...].

W ocenie Starosty, powierzchnia zajęta pod działalność nie związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest zdecydowanie większa. Analiza zebranego materiału wskazuje, że ogród znajdujący się po północno-zachodniej stronie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wykorzystywany jest na potrzeby organizowanych w budynku wesel, czego dowodzi materiał filmowy pochodzący z ww. serwisu internetowego. Organizacja wesel, studniówek czy przyjęć nie ma znamion działalności rolniczej. Wszystkie dowody zgromadzone w sprawie wskazują że działalność agroturystyczna nie odbywa się w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], a zatem na gruncie będącym przedmiotem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] odbywa się działalność pozarolniczą, zaś grunt przed i za budynkiem tj. ogród oraz droga dojazdowa, funkcjonalnie związane są z tym budynkiem i charakterem działalności.

Starosta wskazał także na ustalenia dotyczące budowy budynku na spornej działce (dziennik budowy, pozwolenia na budowę), z których wynika, że inwestycję, polegającą na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] (obecnie nr [...]). rozpoczęli na początku października 2018 r. małżonkowie J. Z dniem 13 lutego 2019 r. decyzja dotycząca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego została przeniesiona na rzecz Spółki, która miała inwestycję kontynuować bez zmiany funkcji budynku. Natomiast z przedstawionych dowodów wynika, że w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] odbywały się wesela już w 2019 r., a więc ponad 2 lata przed wydzierżawieniem części działki przez właścicieli gruntu. Zgodnie z informacją z KRS zarząd Spółki składa się z E. i I. J. (właścicieli gruntu stanowiącego działkę nr [...]) oraz P. J. - syna właścicieli działki (który był obecny każdorazowo podczas oględzin na gruncie). W ocenie organu niemożliwe jest, aby spółka organizowała działalność pozarolniczą na gruncie będącym przedmiotem umowy dzierżawy oraz na tej części, która nie została jej udostępniona, bez wiedzy właścicieli nieruchomości. W ocenie organu bezsprzecznie właściciele gruntu mieli wiedzę, że budynek wraz z zagospodarowaniem zaczął pełnić funkcję usługową i w którym momencie to nastąpiło, a tym samym rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu. W związku z powyższym za sprawców wyłączenia Starosta uznał się E. i I. małżonków J.

Z zebranego przez Starostę materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., leży w terenie oznaczonym symbolami MR, RP i KDP-G, o następującym przeznaczeniu: (a) teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej oraz usług nieuciążliwych, (b) teren bez prawa zabudowy, (c) poszerzenie drogi powiatowej w klasie głównej.

Ponieważ ustalenia planu miejscowego dotyczące terenu zabudowy zagrodowej MR, tj. terenu od pasa drogowego drogi powiatowej, a kończącego się wraz ze ścianą budynku od strony północno-zachodniej, dopuszczają m.in. lokalizację zabudowy jednorodzinnej czy usług o uciążliwości mieszczącej się w granicach działki, w stosunku do tego gruntu, o łącznej powierzchni 0,4006 ha, w klasach bonitacyjnych: Rllla i Rlllb, jako gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, należało zastosować art. 28 ust. 2 ustawy podwyższając wysokość należności o 10%.

Z kolei część działki objęta w planie przeznaczeniem o symbolu RP - teren rolny bez prawa zabudowy, stanowi teren, który nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Na terenie rolnym bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze możliwa jest realizacja jedynie zabudowy związanej wyłącznie z produkcją rolniczą bądź przetwórstwem rolno-spożywczym. Bezsprzecznie nie można uznać pergoli, basenu, ozdobnego oświetlenia czy huśtawek za urządzenia służące produkcji rolniczej. Mając na względzie powyższe, w stosunku do gruntu o powierzchni 0,4192 ha, w klasach bonitacyjnych: Rllla i Rlllb, stanowiącego część działki nr [...], położonego w terenie upraw polowych (RP), jako gruntu nieposiadającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7, zastosowano art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

i naliczono opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych i przeprowadzonej analizy prawnej, decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Starosta Lubelski:

(1) stwierdził dokonanie przez E. i I. J. wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 0,4006 ha, sklasyfikowanego w klasach bonitacyjnych: Rllla (0,3114 ha) i Rillb (0,0892 ha), stanowiącego część działki nr [...], z przeznaczeniem pod pozarolniczą działalność usługową bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej;

(2) naliczył sprawcom wyłączenia należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 0,4006 ha gruntu w wysokości 123.230,89 zł;

(3) podwyższył wysokość ww. należności o 10 % z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenia, tj. o 12.323,09 zł (podwyższona kwota należności wyniosła 135 553,98 zł);

(4) pomniejszył ww. należność o aktualną wartość rynkową gruntu, tj. 302.172,58 zł; w konsekwencji kwota do zapłaty wyniosła 0 zł;

(5) ustalił od E. i I. J. obowiązek wnoszenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia w/w gruntu z produkcji rolniczej w wysokości 10 % ww. należności tj. 13.555,40 zł;

(7) stwierdził dokonanie przez E. i I. J., niezgodnie z przepisami ustawy, wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 0,4192 ha, sklasyfikowanego w klasach bonitacyjnych Rllla (0,1364 ha) i Rillb (0,2828 ha), stanowiącego część działki nr [...], z przeznaczeniem pod pozarolniczą działalność usługową;

(8) naliczył sprawcy wyłączenia opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,4192 ha w klasach bonitacyjnych Rllla i Rillb, tj. kwotę 235.818,02 zł.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli (odrębnie) E. J. i I. J.

Postanowieniem z 11 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło przywrócenia E. J. terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W odwołaniu I. J. podniesiono zarzut wadliwego doręczenia decyzji (pierwotnie decyzja Starosty została doręczona obydwu małżonkom łącznie). Ponadto skarżący wskazał, że nie było podstaw do przyjęcia, iż doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a także do przyjęcia, że doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z przeznaczeniem pod działalność usługową. Podniósł, że Starosta pominął istotną okoliczność wynikającą z faktu, że w dniu 27 kwietnia 2023 r. spółka R. uzyskała pozwolenie na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W tym zakresie, w ocenie strony, organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, gdyż w dniu wydawania zaskarżonej nie doszło jeszcze do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowobudowanego obiektu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty, a także o umorzenie wszczętego z urzędu, postępowania w sprawie możliwości wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy. Ponadto skarżący wniósł o wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie zgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 0,4006 ha, stanowiącego część działki nr [...], z przeznaczeniem pod pozarolniczą działalność usługową, w następstwie uzyskania w dniu 27 kwietnia 2023 r. przez Spółkę pozwolenia na użytkowanie obiektu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie.

Po rozpatrzeniu odwołania I.J., wskazaną na wstępie decyzją z 13 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń faktycznych organu I instancji, uznając za zasadne sięgnięcie do materiałów zamieszczanych w internecie. W ocenie Kolegium zebrane materiały nie pozostawiają wątpliwości co do faktycznego wykorzystywania spornego terenu, w tym stojącego na działce budynku, pod działalność usługową związaną z organizacją wesel i innych przyjęć okolicznościowych. Usługowe przeznaczenie działki potwierdza zarówno wystrój budynku, jak i sposób zagospodarowania działki wokół niego. Wynika to zarówno z zebranego materiału w postaci zdjęć i filmów, jak również z analizy ustaleń poczynionych w toku oględzin. W ocenie Kolegium prawidłowe jest stanowisko Starosty, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłat i należności zarówno na podstawie art. 28 ust. 1 (w odniesieniu do powierzchni działki o przeznaczeniu w planie miejscowym pod uprawy polowe – RP), jak i na podstawie art. 28 ust. 2 u.u.g.r.l. (w odniesieniu do powierzchni działki o przeznaczeniu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową – MR). Przedstawione przez Starostę wyliczenia Kolegium zaakceptowało jako własne.

W ocenie Kolegium nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowobudowanego obiektu. Kolegium nie jest władne do oceny legalności posadowienia i użytkowania obiektu budowlanego pod względem technicznobudowlanym. Dla sprawy istotny jest faktyczny sposób wykorzystywania, zarówno obiektu budowlanego, jak i jego otoczenia. Zgromadzony w sprawie bogaty materiał dowodowy wskazuje, że w obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] organizowane były wesela, studniówki, konferencje i innego rodzaju wydarzenia, zanim jeszcze strona uzyskała pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Wydarzenia te mają miejsce nie tylko w samym budynku, ale również na terenie poza budynkiem, po jego północno-zachodniej stronie, gdzie w otoczeniu zorganizowanej zieleni, nad basenem lub przy pergoli odbywają się choćby ceremonie zaślubin czy pokazy mody. Z uwagi na powyższe Kolegium nie dało wiary oświadczeniom stron postępowania, że ogród, będący częścią działki nr [...], stanowi atrakcję agroturystyczną związaną wyłącznie z prowadzonym przez państwa J. gospodarstwem agroturystycznym.

Ponadto, uwzględniając chronologię zaistnienia okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, Kolegium uznało, że to E. i I. J. dokonali wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Pierwsze wzmianki o przyjęciach odbywających się w obiekcie budowalnym zlokalizowanym na działce (oraz w jego otoczeniu) pochodzą z okresu wiosenno-letniego w 2019 r. Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy datowana jest natomiast na 1 grudnia 2021 r., a więc już po faktycznym pozarolniczym wykorzystaniu przedmiotowego terenu. W okolicznościach sprawy trudno więc uznać, że dopiero w przyszłości nastąpi zmiana przeznaczenia terenu na pozarolniczą działalność usługową, a tym samym nie jest możliwe przychylenie się do wniosku Spółki. Kolegium nie dało również wiary oświadczeniom stron postępowania złożonym w jego trakcie, jakoby obiekt budowlany przeznaczony był na cele mieszkaniowe rolników (tj. E. i I. J.) i zaproszonych przez nich ich gości. Przeprowadzone w sprawie dwukrotne oględziny (w tym zgromadzona w ich trakcie dokumentacja fotograficzna) dały ustalenia spójne z materiałem filmowym dostępnym pod wyszczególnionymi linkami, obrazują również powiązania budynku ze znajdującym się za nim ogrodem, zagospodarowanym na długo przed wystąpieniem o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Co istotne, charakter działalności, ustalony na podstawie wiadomości zawartych w Internecie sprawia, że czas prowadzenia działalności jest zależny od potrzeb klientów - niekoniecznie jest stały i ciągły, lecz może odbywać się jedynie podczas weekendów, kiedy oględziny są niemożliwe do przeprowadzenia.

Na decyzję Kolegium skargi do sądu administracyjnego wnieśli spółka R. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 401/24) oraz I. J. (II SA/Lu 402/24).

W obydwu skargach podniesiono analogiczne zarzuty naruszenia:

(1) art. 15 k.p.a., polegającego na zaniechaniu rozpoznania sprawy

i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I Instancji;

(2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że: a) w obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] organizowane były wesela, studniówki, konferencje i innego rodzaju wydarzenia, zanim jeszcze strona uzyskała pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego; b) pierwsze wzmianki (materiały) o odbywających się w obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce (oraz w jego otoczeniu) przyjęciach weselnych pochodzą z okresu wiosenno-letniego w 2019 r.; c) obiekt budowlany nie był przeznaczony na cele mieszkaniowe rolników (tj. E. i I. J.)

i zaproszonych przez nich ich gości; d) całokształt okoliczności sprawy wskazuje bezsprzecznie na okoliczność wyłączenia z produkcji rolniczej wskazanych gruntów oraz osoby, które tego wyłączenia dokonały; - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia dokonania przez E. i I. J. wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej;

(3) art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego przed tym organem.

Skarżący (w obydwu sprawach) podnieśli, że decyzje organów obydwu instancji powinny być skierowane do Spółki, a nie do I. i E. J.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący w obydwu sprawach wnieśli o: uchylenie decyzji organów obydwu instancji; umorzenie postępowania administracyjnego; wstrzymanie wykonania decyzji organów obydwu instancji; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do Kolegium do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z 2 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżących podniósł zarzut, że ustalenia organów w zakresie okoliczności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej są nieprawdziwe. Pełnomocnik podniósł, że roboty budowlane w budynku znajdującym się na spornej działce zostały przerwane w maju 2019 r. i wznowione dopiero na podstawie pozwolenia zamiennego z 6 września 2021 r. Budynek został ukończony dopiero na początku 2023 r., a dopiero w dniu 27 kwietnia 2023 r. Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji., zdaniem pełnomocnika, twierdzenia organów są nieprawdziwe, stanowią wirtualną rzeczywistość, opartą o wyszukiwarkę internetową.

Na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Lu 401/24 oraz II SA/Lu 402/24 i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Lu 401/24 (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest decyzja organu I instancji (Starosty Lubelskiego), na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również tą decyzję. Ponadto należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – argumenty podniesione w skardze nie są zasadne, jednak Sąd z urzędu dostrzegł takie błędy organów, które musiały skutkować uchyleniem decyzji wydanych przez organy obydwu instancji.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem rozstrzygnięć ustalających opłaty i należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 0,8198 ha, sklasyfikowanego w klasach bonitacyjnych Rllla i Rlllb, na części działki nr [...] położonej w miejscowości B., gm. S. Organy uznały, że w odniesieniu do terenu o łącznej powierzchni 0,4006 ha doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu, przeznaczonego uprzednio w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (zabudowa zagrodowa – MR), ale bez wymaganego prawem zezwolenia na wyłączenie, co uzasadnia zastosowanie w tym przypadku art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Z kolei w odniesieniu do terenu o łącznej powierzchni 0,4192 ha doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy, gdyż w odniesieniu do tego terenu nie zmieniono uprzednio przeznaczenia gruntu w planie miejscowym na cele nierolnicze (obszar przeznaczony zgodnie z obowiązującym planem pod tereny upraw rolnych, bez prawa do zabudowy – RP). W tym przypadku organy zastosowały art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Istota argumentacji skarżących wyraża się w tym, że w ich ocenie po pierwsze, doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej wyłącznie terenu przeznaczonego uprzednio w planie miejscowym na cele nierolnicze – jest to teren obejmujący budynek posadowiony na działce nr [...] i przynależne mu urządzenia budowlane. Po drugie, do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej doszło dopiero w wyniku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w dniu 27 kwietnia 2023 r., a zatem przed wydaniem decyzji w I instancji przez Starostę. Po trzecie, w związku z tym opłaty

i należności z tytułu wyłączenia powinny zostać nałożone nie na właścicieli nieruchomości (E. i I. J.), lecz na Spółkę, która była inwestorem w zakresie budowy spornego budynku, po przeniesieniu na nią pierwotnego pozwolenia na budowę, w lutym 2019 r.

Argumenty skarżących są niezasadne, a o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji przesądziły kwestie wzięte pod uwagę przez sąd z urzędu.

Dla uporządkowania dalszego wywodu należy przypomnieć, że ustawodawca rozróżnił kwestię zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, którego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.) oraz wyłączenia gruntu – uprzednio przeznaczonego na cele nierolniczej lub nieleśne – z produkcji rolniczej lub leśnej, co zasadniczo wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia, przy czym jeśli wyłączenie polega na realizacji obiektu budowlanego objętego reglamentacją w postaci pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – uprzednie uzyskanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej jest zasadniczo warunkiem dopełnienia wymogów prawno-budowlanych (art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l.).

Konsekwentnie do tych regulacji, ustawodawca sankcjonuje – w postaci podwyższonych opłat i należności – dwa odmienne typy deliktu administracyjnego: po pierwsze – wyłączenie z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami, co ma miejsce w szczególności w sytuacji, gdy doszło do faktycznej zmiany wykorzystywania gruntu na cele nierolnicze bez wymaganej procedury zmiany przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.). Po drugie – wyłączenie z produkcji rolnej gruntu, który uzyskał w planie miejscowym przeznaczenie na cele nierolnicze, ale bez wymaganego zezwolenia, udzielanego w formie decyzji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei w świetle art. 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Ustawodawca zdefiniował pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 7 u.o.g.r.l.).

Z powyższego wstępu wynikają dwie kluczowe kwestie, determinujące prawidłowe rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie.

Po pierwsze, opłaty i należności, o charakterze sankcyjnym, o których mowa w art. 28 u.o.g.r.l. są nakładane z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W świetle przytoczonej definicji ustawowej o wyłączeniu decydują fakty – fakt zaprzestania wykorzystywania rolniczego gruntu i rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu.

Po drugie, z treści art. 28 u.o.g.r.l. wynika jednoznacznie, że opłaty są nakładane na sprawcę – zatem na podmiot, który faktycznie dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W zakresie pierwszej z powyższych kwestii – nie ulega wątpliwości, że działalnością usługową o charakterze całkowicie oderwanym od działalności rolniczej jest organizacja wesel oraz przyjęć innego rodzaju, z wykorzystaniem domu weselnego i towarzyszącej infrastruktury (parking dla gości, ogród wraz z obiektami małej architektury typu altany, huśtawki, wodotryski, basen lub oczko wodne, etc.).

Rozpoczęcie prowadzenia takiej działalności usługowej na danej nieruchomości stanowi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Istotne jest zatem, kiedy rozpoczęto na spornej nieruchomości prowadzenie działalności usługowej (usług w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć) i kto jest podmiotem, który realizuje te usługi.

W świetle zebranego i prawidłowo ocenionego przez organy materiału dowodowego, na spornej nieruchomości późną wiosną 2019 r. rozpoczęto świadczenie usług w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć, co stanowiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy.

Wbrew zarzutom skargi, informacje pochodzące ze źródeł internetowych (informacje na stronach internetowych, w portalach społecznościach, na platformie YouTube) mogą stanowić źródło ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność wykorzystania takiego materiału wynika przede wszystkim z zasady otwartego katalogu środków dowodowych. Dowodem w sprawie administracyjnej może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju materiały stanowią tzw. dowody nienazwane, w przeciwieństwie do uregulowanych w Kodeksie środków dowodowych nazwanych (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny). Nie ma żadnych przepisów prawa wykluczających możliwość skorzystania z takiego materiału – nie są to więc dowody sprzeczne z prawem.

Wiarygodność informacji zawartych w takich materiałach podlega ocenie organu w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Biorąc pod uwagę takie kryteria, jak logika, doświadczenie życiowe, spójność materiału dowodowego, analizując całokształt materiału dowodowego, w tym pochodzącego z omawianych źródeł internetowych, organ wyciąga wnioski w postaci ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Materiały pochodzące ze źródeł internetowych, na które powołują się organy, są wiarygodne – są to wszak opinie klientów, którzy korzystali z usług "R.", informacje podawane przez samego organizatora, publikacje prasowe (w tym w wydaniach internetowych gazet lokalnych) oraz na portalach informacyjnych. Nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że materiały te obrazują jakąś "rzeczywistość wirtualną" – przeczy temu doświadczenie życiowe, a nawet zdrowy rozsądek. Trudno nawet zrozumieć, na czym opiera się twierdzenie, że opisany materiał to "rzeczywistość wirtualna" – czy należałoby przyjąć założenie, że kilkaset (nota bene – nader pozytywnych) opinii w przeglądarce internetowej, wystawionych przez gości korzystających z usług "R.", informacje prasowe o targach ślubnych, studniówkach, andrzejkach organizowanych w tym miejscu, opatrzonych liczną dokumentacją zdjęciową, stanowią jedynie dzieło algorytmów, które wyrwały się spod kontroli lub że informacje te zostały wytworzone jedynie z zamiarem stworzenia pozorów, że "R." stanowi dom weselny cieszący się nader dobrą opinią użytkowników? Jeśli odrzucić takie założenie jako sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, nie sposób znaleźć podstaw do twierdzenia podnoszonego przez pełnomocnika skarżących w pismach procesowych z 3 lipca 2024 r.

Jak już wskazano, swobodna ocena dowodów, każe oceniać całokształt materiału, który – poprzez logiczne powiazania, ma tworzyć spójny obraz stanu faktycznego sprawy. Materiał, z którego organy wywiodły kluczowe dla sprawy ustalenia faktyczne, pochodzi nie tylko ze źródeł internetowych, ale również z oględzin przeprowadzonych dwukrotnie przez pracowników organu I instancji. Wyniki oględzin, udokumentowane w protokołach z dołączonymi zdjęciami, są jednoznaczne dla każdego racjonalnie rozumującego człowieka – obiekt znajdujący się na działce nr [...] to nic innego jak dom weselny.

Spójny obraz stanu faktycznego, prawidłowo ustalonego przez organy orzekające w sprawie (w zakresie faktu wykorzystywania działki nr [...] na cele działalności usługowej w zakresie organizacji wesel i przyjęć okolicznościowych), współtworzą ustalenia organów nadzoru budowlanego wyrażone w uzasadnieniach rozstrzygnięć wydawanych w toczącym się równolegle postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku na działce nr [...]. Ustalenia i rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie wskazują jednoznacznie, że doszło do istotnych, fundamentalnych wręcz odstępstw od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2018 r. (przeniesionego w lutym 2019 r. na Spółkę). Zakres odstępstw jest bardzo szeroki, tak w zakresie zagospodarowania terenu (m.in. wykonanie dodatkowych chodników i placów, przedłużenie drogi wewnętrznej, znaczące zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej – z 51% do 36%), jak i w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu z mieszkalno-gospodarczego na usługowy – dom weselny (m.in. wykonanie w piwnicy pomieszczeń z komorami i innymi urządzeniami chłodniczymi; zbudowanie dużych zespołów pomieszczeń higieniczno-sanitarnych na parterze; zmiana pomieszczeń gospodarczych na profesjonalnie wyposażoną kuchnię, z dużymi stołami gastronomicznymi i profesjonalnymi okapami; zmiana największego pomieszczenia na parterze, mającego wg pierwotnego projektu służyć "magazynowaniu warzyw" na salę bankietową, do której dołączono pomieszczenie mające pierwotnie stanowić kuchnię; wykonanie pokoi gościnnych w części budynku projektowanej pierwotnie jako "nieużytkowa"; zob. uzasadnienie decyzji PINB w Lublinie z 30 lipca 2020 r., k. 187 akt adm. I inst.). Charakter tych odstępstw, nawet bez posługiwania się wiedzą techniczną, już tylko w świetle logiki i doświadczenia życiowego, wskazuje jednoznacznie, że zrealizowano inwestycję o zupełnie innym przeznaczeniu niż opisywano w zatwierdzonym projekcie – nie budynek mieszkalno-gospodarczy, ale budynek usługowy – służący organizacji wesel i innych przyjęć okolicznościowych.

Całokształt powyższego materiału dowodowego tworzy spójny obraz sytuacji – późną wiosną 2019 r. na spornej działce nr [...] doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, poprzez rozpoczęcie świadczenia usług w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć okolicznościowych, zarówno w budynku posadowionym na działce, jak i z wykorzystaniem wspomnianej wyżej infrastruktury towarzyszącej. Wnioski organów są w tym zakresie w pełni prawidłowe, zgodne z dyrektywami postępowania dowodowego, w szczególności zasadami prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

Całkowicie chybiony jest argument skarżących, jakoby data wyłączenia z produkcji rolnej miała być powiązana z decyzją PINB w Lublinie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano, o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej przesądzają fakty – rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Takim faktem w rozpoznawanej sprawie jest rozpoczęcie wiosną 2019 r. świadczenia usług w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć okolicznościowych. Pozwolenie na użytkowanie budynku posadowionego na spornej działce stanowiło tymczasem formalny akt kończący postępowanie naprawcze, u którego podstaw leżały wspomniane wyżej istotne odstępstwa od rozwiązań pierwotnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę z 2018 r. Nie sposób zatem wiązać pozwolenia na użytkowanie, stanowiącego akt legalizacji odstępstwa od pierwotnego projektu (z uwzględnieniem dopełnienia innych warunków, w tym sporządzenia projektu zamiennego i wykonania niezbędnych robót dostosowujących) z faktem rozpoczęcia świadczenia usług w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć okolicznościowych, który miał bezsprzecznie miejsce późną wiosną 2019 r. Innymi słowy: to, że zalegalizowano odstępstwa od pierwotnego pozwolenia na budowę, pozostaje całkowicie irrelewantne dla faktu kluczowego dla sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Na marginesie jedynie można poczynić spostrzeżenie, że z rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego wynika, iż obiekt zalegalizowano jako budynek mieszkalno-gospodarczy (vide: przedłożona przez pełnomocnika skarżących kopia decyzji PINB w Lublinie z 27 kwietnia 2023 r., k. 83-84 akt sądowych). Wykorzystywanie budynku (oraz infrastruktury towarzyszącej) do celów prowadzenia działalności usługowej oznacza zmianę sposobu użytkowania obiektu – nie sposób w tym przypadku mówić już o funkcji mieszkalno-gospodarczej. Jest to jednak kwestia odrębna, która może być oceniana w odrębnej sprawie, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Można też na marginesie zauważyć, że pomimo formalnej legalizacji użytkowania obiektu jako budynku mieszkalno-gospodarczego, te same źródła internetowe, które stanowiły podstawę prawidłowych ustaleń faktycznych organów w rozpoznawanej sprawie, wskazują, że w obiekcie nadal prowadzona jest działalność w zakresie organizacji wesel i innych przyjęć okolicznościowych, o czym świadczą chociażby zamieszczane cały czas nowe opinie użytkowników obiektu, wraz z dokumentacją zdjęciową.

Przechodząc do drugiej ze wspomnianych kwestii determinujących prawidłowe rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, tj. do kwestii ustalenia sprawcy wyłączenia – organy przyjęły, że sprawcą są małżonkowie J. Zdaniem Sądu jest to ocena przedwczesna, wymaga dodatkowej weryfikacji, co stało się przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji wydanych przez organy obydwu instancji.

Z jednej strony omówiony wyżej materiał dowodowy może stanowić źródło wiarygodnych przypuszczeń, że od samego początku cel inwestycji w postaci budynku oraz infrastruktury towarzyszącej na spornej działce był zupełnie inne niż wynika to z określenia charakteru budynku w zatwierdzonym decyzją z 2018 r. projekcie budowlanym. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w tym dokumentację zdjęciową, a także materiał wskazujący na faktyczny sposób wykorzystania budynku po zakończeniu inwestycji, trudno uznać, że zamiarem inwestorów (małżonków J.) była rzeczywiście budowa budynku mieszkalno-gospodarczego. Takie twierdzenia są po prostu nieracjonalne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, obrazującego obiekt, który w rzeczywistości powstał. Materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że w wyniku realizacji inwestycji powstał budynek usługowy służący organizacji wesel i przyjęć okolicznościowych, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (parkingi, drogi dojazdowe, obiekty małej architektury służące uczestnikom przyjęć).

Z drugiej jednakże strony, zebrany materiał dowodowy, w szczególności pochodzący z opisanych źródeł internetowych, wskazuje, że świadczenie powyższych usług na działce nr [...] rozpoczęto późną wiosną 2019 r. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że inwestorem w tym czasie była już Spółka, co wynikało z przeniesienia w lutym 2019 r. pozwolenia na budowę udzielonego małżonków J. na Spółkę (decyzja Starosty Lubelskiego z 11 lutego 2019 r., k. 9 akt adm. I inst.).

Dalej należy zauważyć, że w dokumentach znajduje się umowa dzierżawy tej części nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, zawarta w 2021 r. pomiędzy małżonkami J. a Spółką (k. 277-278 akt adm. I inst.). Jednakże, jak wynika ze wspomnianej decyzji z 11 lutego 2019 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę, jego podstawą było oświadczenie inwestora przejmującego, że dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy – aby przenieść pozwolenie na budowę udzielone małżonkom J., już w lutym 2019 r., Spółka musiała mieć tytuł prawny do nieruchomości, dający podstawę do realizacji inwestycji. To, że Spółka takim tytułem dysponowała, potwierdza wypowiedź pełnomocnika skarżących na rozprawie przed Sądem w dniu 10 września 2024 r., który oświadczył, że taki tytuł prawny wynikał z wcześniejszej umowy dzierżawy (umowa z 2021 r. była kolejną), ponadto inwestycja była realizowana przez Spółkę m.in. ze środków pochodzących z kredytu bankowego (protokół z rozprawy, k. 108 akt sąd.).

W dalszej kolejności trzeba zauważyć, że z omówionego wyżej, zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że to Spółka jest podmiotem świadczącym usługi w zakresie organizacji wesel i przyjęć okolicznościowych.

Wszystkie powyższe okoliczności tworzą spójny obraz sytuacji, mogący wskazywać, że sprawcą wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu na działce nr [...] jest Spółka.

Trzeba też mieć na uwadze fakt, że postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.o.g.r.l., jakkolwiek zmierzające do ustalenia opłat o charakterze sankcyjnym, to jednocześnie służy również legalizacji faktu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z naruszeniem przepisów ustawy lub w sytuacji braku decyzji o wyłączeniu. Potwierdza to treść art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., wskazujący wprost na wydawanie z urzędu decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, w toku postępowania zmierzającego do wymierzenia sankcji za wyłączenie gruntu bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie chodzi tylko o ukaranie sprawcy wyłączenia, ale jednocześnie o umożliwienie mu prowadzenia działalności zgodnej z prawem w aspekcie przepisów odnoszących się do ochrony gruntów rolnych i leśnych (zalegalizowanie popełnionych naruszeń w tym zakresie). Skoro to Spółka prowadzi działalność usługową w zakresie organizacji wesel i przyjęć okolicznościowych, to ona jest podmiotem zainteresowanym legalizacją tej działalności w aspekcie przepisów odnoszących się do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Oczywiście Sąd dostrzega specyfikę sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, wynikającą z faktu, że aktualnie jedynym udziałowcem Spółki jest syn właścicieli nieruchomości – P. J. (pierwotnie udziały należały również do małżonków J.), a jednocześnie zarząd spółki tworzą I., E. i P. J. (odpis z KRS, k. 43-45 akt sąd.). O ile zatem w aspekcie ekonomicznym nie sposób mówić o odrębnościach podmiotów, o tyle jednak, w aspekcie prawnym, a tylko taki może być analizowany w sprawie dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 28 u.o.g.r.l., małżonkowie J. oraz Spółka są odrębnymi podmiotami prawa, zatem konieczne jest jednoznaczne przesądzenie, kto powinien być adresatem obowiązków

i uprawnień wynikających z tej decyzji.

W tej sytuacji organy przedwcześnie przyjęły, że sprawcą wyłączenia są małżonkowie J. i przedwcześnie nałożyły na nich opłaty i należności na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. W tym aspekcie sprawy (kwestii podmiotowej) organy obydwu instancji nie przeanalizowały odpowiednio wszechstronnie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Uchybienie to, odnoszące się do przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż przy prawidłowej ocenie materiału dowodowego (w aspekcie podmiotowym) za sprawcę wyłączenia może zostać uznana Spółka. Z tej przyczyny Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium z 13 marca 2024 r., jak

i poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z 14 kwietnia 2023 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

W kwestii ustaleń przedmiotowych, dotyczących obszarów działki nr [...], które zostały wyłączone z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy oraz bez wymaganego zezwolenia, w skardze nie podniesiono żadnych argumentów ani zarzutów. W ocenie Sądu ustalenia organów, bazujące na znajdującej się w aktach sprawy opinii (operacie) biegłego geodety (k. 235-239 akt adm. I inst.) są w pełni prawidłowe. Zasadnie organy nie uwzględniły operatu przedłożonego przez małżonków J., sporządzonego na ich zlecenie (k. 269 akt adm. I inst.). Operat ten bazuje na założeniu, że wyłączeniem z produkcji rolnej objęto wyłącznie grunt znajdujący się pod budynkiem na spornej działce oraz teren wokół budynku, ograniczony linią wyznaczoną ścianą obiektu od strony zachodniej, położony w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową (MR). Założenie to jest chybione w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego niezbicie wynika, że z produkcji rolnej wyłączono nie tylko tą część działki, ale również grunt przeznaczony w planie miejscowym pod uprawy polowe (RP), na którym posadowiono infrastrukturę służącą prowadzonej na działce działalności usługowej (m.in. drogi dojazdowe, obiekty małej infrastruktury służące gościom uczestniczącym w weselach i przyjęciach). Operat sporządzony przez biegłego powołanego przez organ jest prawidłowy.

Sposób ustalenia wysokości opłat i należności nie był przedmiotem sporu między stronami (z uwagi na kwestionowanie przez skarżących samych podstaw do nałożenia opłat), również Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania prawidłowości decyzji w tym zakresie.

Uchylenie decyzji organów obydwu instancji, w przypadku uprawomocnienia się wyroku Sądu, skutkować będzie koniecznością ponownej analizy sprawy przez Starostę w zakresie, w jakim Sąd stwierdził błędy w uchylonym rozstrzygnięciu, tj. w aspekcie podmiotowym sprawy, odnoszącym się do ustalenia, kto był sprawcą wyłączenie i komu w konsekwencji należy naliczyć należności i opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Analizując ponownie zebrany materiał dowodowy w tym zakresie, organ powinien uwzględnić przedstawione wyżej wywody Sądu i rozważyć, czy zebrany materiał jest wystarczający do ustalenia sprawcy wyłączenia, czy też konieczne będzie pozyskanie dodatkowego materiału dla jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii podmiotowej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów na rzecz każdego ze skarżących (którzy wnieśli odrębne skargi) objął uiszczone wpisy od skarg w kwotach po 200 zł, uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw – 17 zł (w odniesieniu do jednego pełnomocnika, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a.) oraz wynagrodzenie jednego pełnomocnika w wysokości połowy stawki minimalnej, tj. 240 zł.

Zasądzając na rzecz skarżących koszty zastępstwa procesowego, Sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych.

W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz skarżących pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla ich pełnomocnika, przemawiały dwie okoliczności.

Po pierwsze, pełnomocnik wniósł dwie odrębne, ale identyczne w swej treści skargi na tą samą decyzję, zatem nakład pracy pełnomocnika był w istocie taki sam, jak dla sporządzenia jednej skargi. Nie sposób znaleźć racjonalnych argumentów za przyznaniem pełnej stawki minimalnej w dwóch identycznych sprawach i skargach.

Po drugie, jak wskazano na wstępie rozważań merytorycznych, Sąd uchylił decyzje organów z przyczyn innych niż podniesione w treści skargi. Argumenty i zarzuty skargi okazały się niezasadne. Innymi słowy, treść skargi sporządzonej przez pełnomocnika nie przyczyniła się w istotnym stopniu do wyjaśnienia sprawy, a sąd z urzędu dostrzegł kluczowe wady skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.