Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1448/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 59/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 59/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, w punkcie pierwszym, umorzył postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu do wydania aktu, w punkcie drugim, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, przyznał od organu na rzecz spółki 5000 zł, i w punkcie czwartym, zasądził od organu na rzecz spółki 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] listopada 2014 r., [...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w G. (dalej: WIF), zawiadomił A. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) o wszczęciu w stosunku do niej postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., WIF:

1. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20000 zł, w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy działalności aptek;

2. umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) decyzją z [...] października 2015r.:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 20000 zł i w tym zakresie nałożył na spółkę karę w wysokości 10 000 zł, w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy działalności aptek;

2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powołaną wyżej decyzję GIF w dniu 24 listopada 2015 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

GlF przy piśmie z 2 grudnia 2015 r., przekazał skargę wraz z odpowiedzią.

Pismem z 2 listopada 2015 r. spółka złożyła do WIF wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną GIF z [...] października 2015 r., w podstawie prawnej wskazując art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez GIF przy piśmie organu I instancji z 12 listopada 2015 r.

Ponadto pismem z 16 listopada 2015 r. spółka złożyła kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w istocie decyzją GIF z [...] października 2015 r. Podstawę wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie GIF postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2015r., ustaliwszy, że pod względem formalnym spełnione zostały wszystkie przesłanki wznowienia postępowania. Poza tym organ uznał za zasadne łączne rozpatrzenie obu wniosków spółki w ramach jednego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3296/15, oddalił opisaną wyżej skargę spółki w całości. Wyrok stał się prawomocny. Sąd odmówił uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, uznając, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, o której mowa w art. 56 p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., GIF odmówił uchylenia swojej dotychczasowej decyzji z [...] października 2015 r., zmieniającej decyzję WIF z [...] grudnia 2014 r., uznając, że realnie nie zaistniały wskazywane przez skarżącą przesłanki wznowieniowe, o których mowa w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a.

Na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skarżąca pismem z 19 listopada 2018 r. nadanym na poczcie w dniu 20 listopada 2018 r., wniosła skargę na bezczynność GIF w sprawie postępowania, wszczętego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę (złożonej do Sądu 28 grudnia 2018 r.) organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że kontrola działalności GIF w sprawie wykazała, że organ ten pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

I tak, WSA wskazał, że strona zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne 20 listopada 2018 r. Uwzględniając rezultat wykładni art. 149 p.p.s.a. (w tym zwłaszcza odwołując się do rezultatu wykładni celowościowej tego przepisu) nie było zdaniem WSA podstaw, aby braku bezczynności organu w sprawie upatrywać w okoliczności jedynie wydania przez organ, rozstrzygnięcia w dniu [...] grudnia 2018 r. Sąd zauważył też brak w aktach sprawy, dowodu doręczenia tej decyzji stronie, co oznacza, że postępowanie w chwili orzekania przez Sąd nie zostało zakończone (przynajmniej w I instancji).

Skoro w rozpatrywanej sprawie wydanie wskazanej decyzji w związku z wnioskami strony z 2 i 16 listopada 2015 r., nastąpiło po skutecznym wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, to według WSA nie mogło to pozostawać bez wpływu, po pierwsze, na wniosek odnośnie do istnienia możliwość (obowiązku) dokonania oceny działania organu administracji w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem z punktu widzenia zgodności tego działania z nakazanym wzorcem działania zobowiązującym do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, i po drugie, na brak podstaw do wnioskowania, że wskazana okoliczność bezwarunkowo (i zawsze) dowodzi braku bezczynności organu (i to w sytuacji, gdy obiektywnie rzecz ujmując, anulowanie nadania pisma (decyzji) nie jest niemożliwie).

Za niesporne okoliczności w sprawie WSA uznał następujące fakty.

Między złożeniem wniosków z 2 i 16 listopada 2015 r. o wznowienie postępowania a wydaniem decyzji w tym przedmiocie w dniu [...] grudnia 2018 r. licząc od daty wpływu pierwszego wniosku (9 listopada 2018 r.) minęły 3 lata 1 miesiąc i 19 dni. W tym czasie organ wykonał dwie czynności: wydał [...] grudnia 2015r. postanowienie o wznowieniu postępowania oraz po prawie rocznym okresie niedziałania w piśmie z 28 października 2016 r., zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym. Od tej daty do [...] grudnia 2018 r. (do chwili wydania decyzji w sprawie) nastąpiło ponownie milczenie organu.

Jak stwierdził Sąd, z akt sprawy nie wynika również, aby organ zawiesił postępowanie wszczęte w trybie wznowienia, mimo wniesionej przez stronę skargi do WSA w Warszawie w trybie zwykłym. Poza tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt VI SA/Wa 3296/15) rozpoznającego skargę strony na ostateczną decyzję organu z [...] października 2015 r., która stanowi również przedmiot wniosków strony o wznowienie postępowania, został wydany 27 maja 2016 r. Wyrok ten jest prawomocny od 2 sierpnia 2016 r. Mimo to również po tej dacie organ nie działał (2 lata 4 miesiące i 26 dni). Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika powód ponad 3 letniego milczenia organu.

Takie postępowanie WSA uznał za stojące w oczywistej sprzeczności z przepisami art. 35 oraz art. 36 k.p.a. i noszące cechy rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższych przepisów i okoliczności faktycznych w sprawie, według WSA organ nie tylko dopuścił się rażącego uchybienia terminom załatwiania spraw przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale również ani razu skarżąca nie została zawiadomiona w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy oraz przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy.

Te wszystkie okoliczności składające się na brak usprawiedliwienia ponad trzyletniego zaniechania w rozpoznaniu wniosków skarżącej, uprawniały w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że organ nie tylko dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również uzasadniały przyznanie stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Realia rozpoznawanej sprawy WSA uznał bowiem za niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W ocenie Sądu, zasądzona suma pieniężna, pełni funkcję dyscyplinującą w stosunku do organu, bowiem decyzja jaką ostatecznie wydał w sprawie, po ponad trzy letnim okresie bezczynności, nie została doręczona stronie i postępowanie w sprawie nie zostało zakończone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIF, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w pkt 2-4. Wyrokowi w zaskarżonej części zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że GIF dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od GIF na rzecz skarżącej spółki 5000 zł z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

a) poprzez oparcie rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zaskarżonej części na własnych ustaleniach (tzn. dowodach lub faktach), które doprowadziły Sąd I instancji do błędnych ustaleń faktycznych, co nastąpiło poprzez nieuprawnione i niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że organ nie doręczył stronie decyzji GIF z dnia [...] grudnia 2018 r., a co za tym idzie, postępowanie administracyjne w toku którego została ona wydana, w chwili orzekania przez Sąd I instancji nie zostało zakończone (przynajmniej w I instancji), mimo że prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne powinny były doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że decyzja GIF z [...] grudnia 2018 r., została prawidłowo doręczona skarżącej 10 stycznia 2019 r. (data na ZPO), a co za tym idzie rozpatrywane postępowanie administracyjne w chwili orzekania przez Sąd I instancji, zostało już ponad 7 miesięcy temu zakończone w I instancji;

b) poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych aktualnych na moment orzekania w sprawie, co do relewantnej prawnie okoliczności, czy decyzja GIF z [...] grudnia 2018 r. została doręczona skarżącej, co powinno było nastąpić poprzez wezwanie przez Sąd I instancji organu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez przekazanie dowodu doręczenia ww. decyzji lub poinformowanie o braku doręczenia tej decyzji;

c) pominięcie w ustalonym stanie faktycznym dotyczącym przebiegu postępowania administracyjnego okoliczności, że wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3296/15 (ze stwierdzeniem prawomocności od 2 sierpnia 2016 r.), został przekazany wraz z aktami administracyjnymi przez Sąd I instancji do GIF 25 października 2016 r.;

2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że GIF dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od GIF na rzecz spółki 5000 zł, w sytuacji w której brak było podstaw do uznania jakoby organ dopuścił się bezczynności, albowiem dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne oraz podane przez ten Sąd przesłanki nie uprawniały do takiego rozstrzygnięcia, jak również poprzez ograniczenie się przez sąd do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wyrazem powyższych deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku był fakt, że w jego treści nie przedstawiono stanowiska GIF wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz argumentacji tam podniesionej (liczącej 11 stron tekstu), sprowadzając je do jednego wersu i stwierdzenia, że "w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej skargi", a co za tym idzie Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, co skłania do uznania zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części jako niepoddającego się kontroli kasatoryjnej,

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, abstrahując od faktu, że byłoby to obiektywnie niemożliwe albowiem wniosek skarżącej w tym zakresie nie został uzasadniony, a dodatkowo całkowite pominięcie przez Sąd I instancji i nieodniesienie się do kontrargumentów w tym zakresie podniesionych przez GIF w odpowiedzi na skargę, co spowodowało w efekcie brak możliwości poznania stanowiska i toku rozumowania Sądu I instancji i co tym samym czyni zaskarżony wyrok niepoddającym się w tym zakresie kontroli kasatoryjnej;

b) brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii podstaw faktycznych i prawnych przyznania skarżącej od GIF 5000 zł, mimo że podstawy prawne do takowego rozstrzygnięcia zachodzą tylko wówczas, gdy sąd dojdzie do uprawnionego przekonania, że dla realizacji celów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, zaś Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu z jednej strony zaniechał wymierzenia organowi grzywny, a jednocześnie przyznał skarżącej sumę pieniężną, co spowodowało w efekcie brak możliwości poznania oraz zweryfikowania prawidłowości stanowiska i toku rozumowania Sądu I instancji, co tym samym czyni zaskarżony wyrok niepoddającym się w tym zakresie kontroli kasatoryjnej;

c) przyznanie skarżącej od GIF 5000 zł, mimo że wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej zgłoszony w skardze na bezczynność nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przez Sąd I instancji i nieodniesieniu się do kontrargumentów w tym zakresie podniesionych przez GIF w odpowiedzi na skargę, co spowodowało w efekcie brak możliwości poznania stanowiska i toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do zaskarżonego rozstrzygnięcia (pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku), co tym samym czyni zaskarżony wyrok niepoddającym się w tym zakresie kontroli kasatoryjnej;

d) brak w treści uzasadnienia wskazania, jakie okoliczności faktyczne Sąd I instancji wziął pod uwagę jako przemawiające za uznaniem, że skarżąca w wyniku prowadzenia postępowania administracyjnego doznała krzywdy, uszczerbku lub poniosła szkodę wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to motywowane jest "realiami sprawy" oraz ma "pełnić funkcję dyscyplinującą" w stosunku do organu, całkowicie pomijając kwestie - i nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń - że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie można zidentyfikować takowych podstaw faktycznych, a co za tym idzie wykazać krzywdy, uszczerbku lub szkody, jakie poniosła skarżąca, zważywszy że przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania było postępowanie uprzednio zakończone ostateczną decyzją GIF z [...] października 2015 r., na mocy której na skarżącą nałożono karę pieniężną w kwocie 10000 zł, za popełniony przez nią delikt administracyjny, polegający na naruszeniu przez skarżącą zakazu reklamy aptek ogólnodostępnych, przy czym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 27 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3296/15, skarga spółki została oddalona w całości, a przy tym wyrok ten, co za tym idzie, korzysta z tzw. prawomocności rozszerzonej, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., a w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych które legły u podstaw jego wydania, a które skarżąca czyniła podstawą do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji GIF z [...] grudnia 2018r., na okoliczność wskazania daty skutecznego doręczenia skarżącej ww. decyzji, albowiem ustalenie powyższych okoliczności jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy czym przeprowadzanie przedmiotowego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w punktach 1-6 art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono.

Ocena skuteczności podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, wymaga uwagi, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z prawem przewidzianych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu prawa (aktu prawnego, numer artykułu, podanie jednostki redakcyjnej), który zdaniem strony został naruszony, ale też wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto - skoro zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych - każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób jednoznaczny wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec postawienia Sądowi I instancji zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba wskazać, że według pierwszego z powołanych przepisów, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a - jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przytoczone regulacje określają zatem sposób rozstrzygnięcia - kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Trafnie natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy te - mając charakter blankietowy - nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ich naruszenie jest następstwem uchybienia innym przepisom, które należy wskazać (por. np. wyrok NSA z 24 września 2019 r. I OSK 447/18 i powołane tam judykaty).

Co prawda, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uchybienie wskazanych jednostek redakcyjnych art. 149 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. (jak w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej) czy też art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej), jednakże należy wskazać, że "pomieszczenie" w jednym zarzucie grupy przepisów, regulujących w istocie różne materie, bez wyjaśnienia na czym polegać ma naruszenie każdego z tych przepisów z osobna, nie może być uznane za prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. II FSK 1053/10).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał jednak, że powyższa wadliwość, choć utrudnia, to jednak nie wyklucza możliwości odniesienia się do postawionych Sądowi I instancji zarzutów i oceny ich zasadności.

I tak, zgodnie ze wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

W rozpatrywanym przypadku poza sporem pozostaje, że w postępowaniu z wniosku skarżącej spółki o wznowienie postępowania - wszczętym postanowieniem z 3 grudnia 2015 r. - decyzję wydano [...] grudnia 2018 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność. Nie jest też kwestionowane, że w toku tego postępowania organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie pouczył strony o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 k.p.a.), nie zawiesił postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., por. też uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017r. II GPS 1/17), nie dokonał też żadnych innych czynności.

Wobec tego, że w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce jeżeli sprawy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 - zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. jest więc całkowicie nieuzasadniony.

Za ugruntowane w orzecznictwie uznać należy stanowisko (powoływane zresztą w odpowiedzi na skargę na bezczynność), że kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny; rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żądnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można uznać że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. też wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r. II OSK 976/19). W tym stanie rzeczy, skoro - jak już powiedziano - od dnia wszczęcia postępowania (3 grudnia 2015 r.) do dnia wydania decyzji ([...] grudnia 2018 r.) czyli przez ponad 3 lata organ nie dokonał żadnej czynności - za w pełni prawidłową uznać trzeba ocenę Sądu I instancji, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Wobec zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba wskazać, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" w orzecznictwie wiąże się z tym, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonych aktów bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw ich wydania.

Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest jednak postępowaniem szczególnym. W tym postępowaniu Sąd nie ocenia bowiem prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy lecz dokonuje samodzielnych ustaleń, które w zasadzie sprowadzają się do stwierdzenia, jakie czynności w jakich terminach organ podjął w toku postępowania administracyjnego.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy (obejmujących akta administracyjne i akta sądowe) mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby sąd pominął istotną części akt, oparł orzeczenia na dowodach i okolicznościach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. powiązano z uchybieniem art. 62 pkt 1 p.p.s.a. - co wskazuje jednoznacznie, że według skarżącego kasacyjnie organu uchybienie Sądu polega na "nieskompletowaniu akt".

Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji orzekł na podstawie akt przedstawionych przez organ. Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi kompletnych akt spoczywa na organie.

W pełni natomiast podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, że art. 62 pkt 1 p.p.s.a. - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Ewentualne uchybienia dotyczące trybu przygotowania akt, uregulowanego w art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą być zaś uznane za istotne naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z 6 kwietnia 2006 r. II FSK 571/05, z 17 czerwca 2010 r. I OSK 326/10, z 15 marca 2017 r. I OSK 1130/15, z 6 września 2017 r. II OSK 5/16).

Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zarzutu naruszenia tego przepisu Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej jednak nie postawiono.

Oczywiste jest, że w dacie przekazania akt sądowi wraz ze skargą na bezczynność z 19 listopada 2018 r. dowód doręczenia decyzji wydanej [...] grudnia 2018 r. nie mógł znajdować się w aktach administracyjnych. W interesie organu było jednak podjęcie stosownych działań w tym zakresie. Wprawdzie z akt wynika, że organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, podczas której – co do zasady - mógłby zgłosić wnioski dowodowe. Jednakże w podstawach kasacyjnych nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa przez wydanie zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzut wydania zaskarżonego wyroku na podstawie niekompletnych akt dotyczy stwierdzenia przez WSA niedoręczenia stronie decyzji, której dotyczy skarga na bezczynność.

Podkreślenia wymaga, że okoliczność ta nie stanowiła jednak podstawy faktycznej zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Jak już podniesiono, z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że zasadność stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności - i to z rażącym naruszeniem prawa - uzasadniono brakiem działania organu przez ponad trzy lata, między datą wszczęcia postępowania a wydaniem decyzji kończącej to postępowania.

Kwestia braku doręczenia tej decyzji została zaś przywołana w kontekście art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści powołanego przepisu w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Środek ten ma szczególny charakter, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjno-represyjną. Umożliwienie sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - wskazując na funkcję dyscyplinującą orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej i fakt braku niedoręczenia decyzji, wydanej po ponad trzyletnim okresie bezczynności - uznał przedstawione realia sprawy za niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.

Wobec powyższego - i w konsekwencji stwierdzenia, że oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 133 § 1 w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwione - brak podstaw by uznać za wadliwe przyznanie skarżącej spółce sumy pieniężnej.

Nie może być też uznany za skuteczny zarzut przyznania sumy pieniężnej - mimo braku uzasadnienia przez stronę tego żądania w skardze wniesionej do WSA - skoro w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec w tym przedmiocie także z urzędu.

W skardze kasacyjnie nie zawarto żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 110 § 1 k.p.a. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie poddaje się więc kontroli.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia w końcu zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy.

Przepis określający wymogi uzasadnienia - jako przepis postępowania - może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe nie zostało przez organ wykazane. Stanowisko prezentowane przez skarżący kasacyjnie organ, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia są lakoniczne, nie oznacza, że nie jest możliwe poznanie i ocena argumentacji, która legła u podstaw kontrolowanego orzeczenia Sądu I instancji.

Zgodzić należy się z tym, że skoro w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać stanowisko stron postępowania to Sąd powinien się odnieść do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę na bezczynność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak prawdą, że uzasadnienie wyroku uchybia temu obowiązkowi i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z liczącej 11 stron odpowiedzi na skargę - jak podkreślał organ - 8,5 strony poświęcono zreferowaniu sprawy. Stanowisko organu co do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, była zaś przedmiotem rozważań WSA. Uznając zasadność żądania przyznania sumy pieniężnej - jak już wyjaśniano - Sąd I instancji wskazał na funkcję dyscyplinującą tej instytucji. Wywody organu, że okres prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienie postępowania nie miał żadnych negatywnych konsekwencji dla strony można zaś wiązać z funkcją kompensacyjną, ale nie legła ona u podstaw orzeczenia.

Art. 149 § 2 p.p.s.a nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość przyznawanej sumy pieniężnej. Fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA określił występujące w sprawie przesłanki przyznania sumy pieniężnej - szczegółowo nie uzasadniając sposobu wyliczenia przyznanej sumy nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w art. 174 pkt 2 tej ustawy.

Istotnie, przedmiotem rozważań Sądu I instancji nie było zgłoszone przez skarżącą spółkę żądanie wymierzenia grzywny. Nie świadczy to jednak o zasadności naruszenia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku ma bowiem na celu wskazanie motywów, jakimi kierował się Sąd w rozstrzygnięciu. W rozpatrywanym przypadku - mimo zgłoszonego żądania - WSA w sentencji wyroku nie zawarł w tym zakresie rozstrzygnięcia. Zarzutu nieorzeczenia o całości skargi i żądania uzupełnienia wyroku nie zgłoszono.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też na takie okoliczności - w ocenie organu wadliwie pominięte przez Sąd I instancji - jak faktyczny zwrot akt (wraz z prawomocnym wyrokiem WSA oddalającym skargę na decyzje o nałożeniu kary pieniężnej za niedozwoloną reklamę aptek) dopiero 25 października 2016 r. Powyższych wywodów nie powiązano jednak z konkretną podstawą kasacyjną. Przy założeniu, że w ten sposób organ usprawiedliwia brak podejmowania czynności, można jednak wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że brak akt administracyjnych nie stanowi usprawiedliwienia dla bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwianych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.