Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1922/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27b ust 1 pkt 1a , art. 92a ust. 3, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. PL Sp. z o.o w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 362/23 w sprawie ze skargi B. S. PL Sp. z o.o w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. S. PL Sp. z o.o w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 362/23 oddalił skargę B.S. Sp. z o.o. w W. (dalej także: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także: GITD lub organ odwoławczy) z [...] listopada 2022 r.,

nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Komendy Stołecznej Policji w W. przeprowadzili

[...] stycznia 2021 r. kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kierowca pojazdu przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił przewóz z Al. R. na ul. S. w W. Po zakończeniu przewozu pasażer dokonał płatności gotówką w wysokości 15,29 zł, nie otrzymując paragonu ani faktury. Kontrolowany pojazd nie był wyposażony w taksometr ani kasę fiskalną. Na dachu samochodu brak było lampy z napisem "Taxi". Przewóz został zlecony przedsiębiorcy M. Sp. z.o.o z siedzibą w Warszawie (dalej także: przewoźnik) przy pomocy aplikacji mobilnej B.S. Sp. z o.o. w W.. Kierujący nie okazał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji przez przewoźnika. W związku z powyższym stwierdzono, że kierowca wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. dopuścił się naruszenia określonego w załączniku nr 3 lp 1.1 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, zwanej dalej: u.t.d.).

Protokół kontroli oraz zgromadzona dokumentacja zostały przekazane Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, który pismem z 25 stycznia 2022 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia określonego w lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W toku postępowania organ ustalił, że B.S. Sp. z o.o. w W. Sp. z o.o. na dzień kontroli posiadała licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, ważną od 1 kwietnia 2020 r. do 1 kwietnia 2070 r., a przedsiębiorca M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną [...] lipca 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, do której został zgłoszony kontrolowany pojazd.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją

z [...] kwietnia 2022 r. nałożył na B.S. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, tytułem naruszenia określonego Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy, polegającego na przekazywaniu zleceń przewozu osób przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Określając wysokość kary organ zastosował art. 92a ust. 3 u.t.d., a także przyjął, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d., zwalniających skarżącą z odpowiedzialności za wskazane naruszenia.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 28 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie GITD, w świetle zgromadzonych dowodów, bezspornym jest, że kierowca pojazdu marki [...] realizował zarobkowy przewóz osób, a wykonawcą przewozu był przedsiębiorca M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, który posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu taksówką, udzieloną [...] lipca 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca przekazując zlecenie zweryfikowała jedynie czy przewoźnik posiada licencję, natomiast nie zweryfikowała, czy pojazd marki [...] o nr rej. [...], zgłoszony do licencji, jest taksówką. Zdaniem GITD pośrednik powinien upewnić się, czy udzielone zlecenie dotyczy przewozu taksówką. W innym przypadku aktualizuje się zakaz określony w art. 5e u.t.d. Pośrednik obowiązany jest działać tak, by nie naruszać obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy o transporcie drogowym, które uniemożliwiają prowadzenie pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego pośrednik powinien nie tylko zweryfikować przed udzieleniem zlecenia za pomocą aplikacji B., czy przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale także sprawdzić, czy przypisany do licencji pojazd spełniał warunki konstrukcyjne wymagane dla taksówki.

W ocenie organu odwoławczego skarżąca przyjęła model działalności polegający na przekazywaniu zleceń przewoźnikom posiadającym dowolną licencję na dowolny przejazd, bez wcześniejszej analizy czy licencja jest właściwa dla danego rodzaju przewozu oraz bez weryfikacji czy pojazd został zgłoszony do licencji oraz czy spełnia on wymagania do wykonywania przewozu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo zweryfikował, czy przed rozpoczęciem przewozu podmiot wykonujący przewóz posiadał właściwe uprawnienia oraz czy pojazd, którym będzie realizowany przejazd jest odpowiedni do przypisanej licencji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro strona skarżąca nie jest w stanie ze względu na rozmiar działalności weryfikować wszystkich zleceń powinna rozważyć ograniczenie działalności do rozmiarów umożliwiających prowadzenie tej działalności zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ trafnie ocenił, że skarżąca przekazała zlecenie przewoźnikowi, który co prawda posiadał w dniu dokonywania spornego przewozu osób licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której kontrolowany pojazd został zgłoszony, samego pojazdu jednak nie można uznać za taksówkę w rozumieniu przepisów regulujących powyższą kwestię (m.in. art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2022 r. poz. 988 dalej: p.r.d. oraz § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm., dalej: rozporządzenie techniczne).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sporny pojazd nie został oznaczony zgodnie z wymogami § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia technicznego, w związku z czym wykonywany przewóz osób nie mógł być uznany za przewóz osób taksówką, lecz ze względu na okoliczności sprawy był to przewóz okazjonalny pojazdem przystosowanym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Oznacza to z kolei, że skarżąca zleciła przewoźnikowi przewóz okazjonalny osoby pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą, a więc przewóz sprzeczny z zakazem wynikającym z art. 5e u.t.d. Sąd nie miał wątpliwości, że dokonane ustalenia upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i prawidłowo uznały, że skarżąca podlegała karze określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy, ograniczonej na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d. do wysokości 12.000 zł.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego GITD prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Poczynione w sprawie ustalenia nie pozwalały na ocenę, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie przypisanego jej naruszenia. Sąd stwierdził, że przedstawione w sprawie dowody nie potwierdzają, że podmiot wykonujący czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżąca nie podjęła właściwych działań aby zapobiec realizacji przez przewoźnika zleconego przewozu osoby z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 5e u.t.d. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, uznając, że organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie doszło do naruszenia zasady zaufania, a organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

B.S. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 listopada 2022 r., a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 24 w związku z art. 27b

ust.1 pkt 1a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nakładają na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ("pośrednik") obowiązek ustalenia czy podmiot, któremu przekazuje zlecenie posiadający licencję, o której mowa w art. 5b ust 1 u.t.d ("Licencja przewoźnika") wykonuję usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji, podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a skarżąca wypełniła ten obowiązek;

b) zgodnie literalnym brzmieniem art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d. obowiązek weryfikacji posiadania odpowiedniej licencji musi zostać wypełniony przez pośrednika przed rozpoczęciem współpracy, a nie przed każdorazowym przekazaniem zlecenia;

c) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5c ust. 1 pkt 5 u.t.d., okoliczność dysponowania przez przewoźnika pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany jest weryfikowana przez organ licencyjny w toku postępowania w przedmiocie uzyskania licencji przewoźnika;

d) żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje pośrednikowi podstaw do pozyskiwania, a następnie gromadzenia danych, dotyczących wyglądu oraz wyposażenia pojazdów, którym przewoźnicy wykonują usługi transportowe;

e) obowiązek weryfikacji czy dany pojazd spełnia wymogi właściwe dla posiadanej przez przewoźnika licencji, był, na datę rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozwiązaniem dopiero projektowanym przez ustawodawcę i nie istniał w dacie przeprowadzania kontroli;

f) brak jest przesłanek do tego, aby w/w przepisy wykładać wbrew ich językowemu brzmieniu, zwłaszcza nie przemawiają za tym względy natury celowościowej lub historycznej;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5d oraz art. 5e w związku z art. 92a

ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy - podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a skarżąca wypełniła ten obowiązek;

b) skarżąca podjęła współpracę z przewoźnikiem - M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("M."), jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym Licencję przewoźnika taksówką, do której kontrolowany pojazd został zgłoszony;

c) skarżąca jako pośrednik przy przewozie osób, nie została wyposażona w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu;

d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonania przewozu, wymogów określonych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ("Rozporządzenie techniczne"), spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów;

III. naruszenie prawa materialnego tj. art. naruszenie art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 5d oraz 5e w związku z art. 92a

ust. 1 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której organ powinien odmówić ich zastosowania, ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na:

a) wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację czy podmiot, z którym pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań;

b) uznaniu odpowiedzialności pośrednika de facto za działania przewoźnika, bez wyposażenia pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożlwiające weryfikację przez pośrednika czy dany pojazd został zgłoszony do licencji przewoźnika;

c) wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia;

IV. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93

ust. 3 u.t.d., podczas gdy:

a) skarżąca nie miała wpływu na naruszenie, zaś samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć - co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe;

b) skarżąca podjęła wszelkie możliwe działania, których można było od niego racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.:

i. przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem M., zweryfikowała czy M. posiada Licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką;

ii. poinformowała wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje, o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki;

iii. poinformowała wszystkich przewoźników, którym pośredniczy, o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych przez ustawodawcę;

iv. wprowadziła odpowiednie zapisy w stosownych przez Skarżącego Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym.

V. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez Organ okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie, dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli nr 197/21 z dnia 21 stycznia 2021 roku, podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego M. mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko skarżącej, gdyż ewentualna odpowiedzialność B. jest pochodną odpowiedzialności M. , a więc umorzenie postępowania dotyczącego M. mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec B.;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji mimo braku sformułowania jej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e u.t.d., skutkujące brakiem możliwości określenia przez stronę, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5d u.t.d., art. 5e u.t.d. i art. 92a ust 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na skarżącą;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem przez organ drugiej instancji naruszenia art. 92a ust 1 w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na ustaleniu tylko jednego przypadku przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust 1 lub z naruszeniem art. 5e ustawy, a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazywania zleceń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na spółkę, na mocy art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 92a ust. 3 u.t.d. kary pieniężnej 12.000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że w dniu kontroli spółka, jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób wbrew nakazowi z art. 5d u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.) lub zakazowi z art. 5e u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą), przekazała zlecenie za pomocą aplikacji B. podmiotowi – przewoźnikowi, który nie posiadał odpowiedniej licencji, co zostało uznane za naruszenie lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., a w rezultacie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, zdaniem składu orzekającego, najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgłoszonego w pkt I petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 4 pkt 24 w związku z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. w powiązaniu z art. 5b ust. 1 u.t.d., wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu istnienia obowiązku przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ustalania, czy podmiot, któremu przekazywane jest zlecenie, posiadający licencję na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., wykonuje usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji oraz na obszarze objętym posiadaną przez przewoźnika licencją. Ustalenie granic obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, przy przekazywaniu zleceń przewozu osób przedsiębiorcy ten przewóz realizującemu, miało wpływ na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w celu zbadania, czy działania pośrednika przy przekazywaniu zleceń przewozu mieściły się we wspomnianych granicach, czy też stanowiły ich naruszenie, sankcjonowane karą pieniężną, o którym mowa w lp.2.20 zał. nr 3 do u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw prawnych do uwzględnienia poglądu skarżącej, gdyż argumenty GITD i aprobujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach i okazały się prawidłowe.

Należy najpierw wyjaśnić, że uregulowania dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pośrednictwem przy przewozie osób zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1180, dalej: ustawa zmieniająca), od 1 stycznia 2020 r. (art. 7 ustawy zmieniającej). Na mocy art. 4 pkt 3 lit. c) u.t.d., działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób została uznana za jedną z form wykonywania transportu drogowego (zarówno krajowego, jak i międzynarodowego), z uwagi na fakt, że profil takiej działalności jest ściśle związany z realizowaniem usługi transportu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15 Asociación Profesional Elite Taxi przeciwko Uber Systems Spain SL (Lex nr 2431422) stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UE.C 2012 Nr 326; dalej: TFUE) i tego rodzaju usługę należy wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Ponadto w świetle prawa Unii w jego obecnym kształcie zadaniem państw członkowskich jest uregulowanie warunków świadczenia usług pośrednictwa takich jak usługa, o której mowa w postępowaniu głównym, przy zapewnieniu poszanowania zasad ogólnych TFUE (teza 48, 47).

W rozumieniu art. 4 pkt 24 u.t.d. pośrednictwo przy przewozie osób jest działalnością gospodarczą, polegającą na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób – samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Podjęcie i wykonywanie tej działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji, co wynika z art. 5b ust. 2 u.t.d. oraz podlega określonym tą ustawą wymogom. Wśród obowiązków, adresowanych do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób ustawodawca ustanowił w art. 5d u.t.d. obowiązek (nakaz) prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. oraz zakazowi prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Wymienione obowiązki - odpowiednio o charakterze rekonstruowanej z tych przepisów prawa normy nakazu oraz normy zakazu - mają komplementarny charakter, albowiem wyznaczają zarówno pole, na którym omawiana działalność może - i zarazem powinna - być prowadzona (aspekt pozytywny), jak i pole, na którym nie może być prowadzona (aspekt negatywny).

W związku z powyższym wykonanie obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę nie może pomijać celu, któremu służy, tj. przestrzeganiu nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. oraz przestrzeganiu zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą.

Obowiązek pośrednika "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1" nie może ograniczać się wyłącznie do art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż rekonstrukcja treści tego obowiązku musi być odnoszona do art. 5d i art. 5e u.t.d. Ustanowione na gruncie powołanych przepisów normy nakazu i normy zakazu - mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy lub z naruszeniem art. 5e (art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3). Dodanie, przez ustawę nowelizującą, do art. 27b ust. 1 u.t.d. nowej jednostki redakcyjnej - pkt 1a, który stanowi o weryfikacji obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek jest bowiem bez znaczenia, zarówno z punktu widzenia nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. (art. 5d u.t.d.) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e u.t.d.), jak i z punktu widzenia sankcjonowania ich naruszenia. Omawiana zmiana nie znosi bowiem, ani wymienionych norm nakazu i zakazu, ani też nie uchyla karalności ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że weryfikacja obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek przed wejściem w życie ustawy nowelizującej należała do szeroko rozumianego, a wynikającego z art. 5d i art. 5e u.t.d., zakresu "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1".

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zakres obowiązku, o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. musi odnosić się również do weryfikacji tego, czy legitymując się odpowiednią licencją, zleceniobiorca wykona przewóz osób pojazdem wpisanym do tej licencji, oraz czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, a mianowicie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - pojazdem będącym taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa. Inaczej rzecz ujmując, czy przewóz ten będzie wykonywany pojazdem samochodowym, który odpowiada posiadanej licencji oraz wynikającym z niej uprawnieniom, a co za tym idzie, czy odpowiada charakterowi oraz cechom danej usługi przewozu osób.

Należy zauważyć, że "krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 u.t.d., w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Z powołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego może odbywać się na podstawie odpowiedniej licencji. W przypadku licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w przypadku licencji w zakresie przewozu osób taksówką, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. Tytułem przykładu można odwołać się do zastrzeżenia zawartego w art. 6 ust. 4 u.t.d., którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c u.t.d. oraz do art. 11 u.t.d., który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych i podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego są więc rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką (por. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1286/21, II GSK 1222/21).

Podzielając pogląd prawny NSA wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 665/23 trzeba stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 p.r.d., który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b u.t.d.) oraz o odpowiednim oznaczeniu.

Tym samym, właściwe oznaczenie samochodu wykorzystywanego do świadczenia usług przewozowych taksówką jest warunkiem koniecznym, aby mógł on zostać uznany za taksówkę, a dokonywany nim przewóz, przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd, za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli podmiotów wykonujących ten rodzaj transportu, w zakresie spełnienia dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, o której mowa w art. 4 pkt 24 u.t.d. nie może pomijać, że ustawodawca zróżnicował szczegółowe warunki wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką, odróżniając przy tym tę ostatnią od innych pojazdów samochodowych poprzez ustanowienie jej dystynktywnych cech odnoszących się do odpowiedniego jej wyposażenia oraz odpowiedniego oznaczenia. Podmiot wykonujący tę działalność jest adresatem nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. (art. 5d u.t.d.) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e u.t.d.). Ich przestrzeganie powinno więc ze swej istoty zakładać potrzebę (obowiązek) weryfikowania (sprawdzenia) spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę, a mianowicie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią - do oferowanej przez niego usługi - licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji, oraz czy wykona ten przewóz pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji. Tylko taka weryfikacja spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę będzie odpowiadała prawidłowemu wykonaniu obowiązku, o którym stanowi art. 27b ust. 1 u.t.d. "Posiadanie odpowiedniej licencji" wiąże się bowiem z wykonywaniem wynikających z niej uprawnień, co w odniesieniu do licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. uzasadnia wniosek, że wykonywanie wynikających z niej uprawnień może nastąpić tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 p.r.d., a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz oznaczony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że rekonstruowany w przedstawiony powyżej sposób obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę oraz zakres tego obowiązku, nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, czy też jest zbyt szeroki i nie może być nakładany na podmiot pośredniczący w przewozach. Należy zauważyć, że art. 27b ust. 1 w związku z art. 5d i art. 5e u.t.d. stanowią komplementarne źródło rekonstrukcji treści oraz zakresu wymienionego obowiązku. Jak już wspomniano ustanowione na gruncie powołanych przepisów normy nakazu i normy zakazu mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy lub z naruszeniem art. 5e (art. 92a ust. 1 pkt 1 UTD w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3), a wobec tego nie ma podstaw, aby podważać treść, zakres, istotę oraz cel obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę.

Przedstawiony powyżej sposób i zakres wypełniania obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań służy również - co nie jest, ani nieproporcjonalne do celu, ani też nadmiernie utrudnione, jak niezasadnie twierdzi skarżąca - samemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na pośrednictwie przy przewozie osób. Z art. 92c u.t.d. oraz przyjętych na jego gruncie rozwiązań prawnych wynika, że to na podmiocie, o którym w nim mowa spoczywa ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania wystąpienia przesłanek jego stosowania. W związku z tym za uzasadniony należy uznać wniosek, że zweryfikowanie spełniania koniecznych wymagań sprzyja wykazaniu, że podmiot ten uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy obowiązku zlecania przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednie licencje, ani też zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w zakresie przewozów okazjonalnych.

W rozpoznawanej sprawie spółka, działając jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób, nie zweryfikowała spełniania koniecznych wymagań przez przedsiębiorcę, któremu przekazała zlecenie przewozu w koniecznym do tego zakresie, a mianowicie w zakresie wynikającym z art. 27b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5d i art. 5e u.t.d. Należy podkreślić, że podmiot wykonujący kontrolowany przewóz posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a pojazd, którym przewóz ten był wykonywany został zgłoszony do tej licencji, to nie był on taksówką, bowiem nie został prawidłowo wyposażony, ani też odpowiednio oznakowany (między innymi nie posiadał lampy z napisem TAXI), co stanowiło podstawę kwalifikowania tak wykonywanego przewozu osób, jako przewozu okazjonalnego. Nie był to bowiem przewóz regularny, regularny specjalny albo wahadłowy. Licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, zaś licencja taksówkowa nie uprawnia do wykonywania przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (por. wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 143/09, wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1286/21 oraz sygn. akt II GSK 1222/21). Wobec powyższego należy stwierdzić, że wystąpiły przesłanki przypisania skarżącej naruszenia polegającego na przekazywaniu zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej u.t.d. (lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d.). Zlecony przewóz osób był bowiem w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym przewozem osób samochodem osobowym, na wykonywanie którego przedsiębiorca, któremu przekazano zlecenie przewozu nie posiadał odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przewóz ten był również okazjonalnym przewozem osób pojazdem niespełniającym wymaganych kryteriów, co stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e u.t.d.).

Tym samym spółka błędnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem posiadanie przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką nie uprawnia do wykonywania zleconego przewozu osób pojazdem, który nie jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 p.r.d. Wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. może być realizowane tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz oznaczony.

Jak wynika z definicji pośrednictwa przy przewozie osób zawartej w art. 4 pkt 24 u.t.d., realizacja tej formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Środki te w powiązaniu z regulacjami z art. 5d i art. 27b u.t.d. oraz łączącą pośrednika i przewoźnika umową nie tylko, że pozwalają, ale wręcz ułatwiają pośrednikowi bieżącą weryfikację, czy przewoźnik, któremu przekazuje zlecenie przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1u.t.d.

Należy przy tym wyjaśnić, że kwestia weryfikacji przez organ licencyjny pojazdów, którymi dysponuje przewoźnik, podnoszona w pkt I lit. c) petitum skargi kasacyjnej jest niezależna od obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób względem przedsiębiorcy, któremu zleca przewóz osób. Obowiązki organu związane są z kontrolą spełniania przez przewoźnika kryteriów niezbędnych do udzielenia licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., i warunków jej wykonywania. Natomiast obowiązki przedsiębiorcy pośredniczącego przy przewozie osób odnoszą się do kwestii przekazywania zleceń przewozu w taki sposób, aby trafiały do przedsiębiorców wykonujących przewozy zgodnie z przepisami ustawowymi, co ma eliminować nieuczciwą konkurencję, gwarantować też bezpieczeństwo pasażerów, jak i umożliwić skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące.

Z podanych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt I lit. a)- f) petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut z pkt II lit. a) - d) petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze, że to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do ustalenia faktów, nie ma podstaw aby twierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie były wystraczające do przypisania skarżącej naruszenia, o którym mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 u.t.d. oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie.

Wobec prawidłowego określenia przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obowiązków spoczywających na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wyszczególnione w pkt V petitum skargi kasacyjnej.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowane, że przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji B., zlecenie przekazano przewoźnikowi, którego pojazd, co prawda został zgłoszony do licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 2 u.t.d., lecz nie był taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 p.r.d.

W związku z tym należy stwierdzić, że zostały wykazane okoliczności, o których mowa w art. 5e u.t.d., a które są sankcjonowane na podstawie lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie zgłaszała dowodów, które zmierzałyby do podważenia dokonanych ustaleń faktycznych. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, aby organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. normujące obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował w tym zakresie zaskarżoną decyzję.

W decyzjach organów obu instancji została jednoznacznie określona podstawa nałożenia kary pieniężnej – lp.2.20. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, z naruszeniem art. 5e u.t.d.), a w ustaleniach wykazano faktyczne przesłanki stwierdzonego naruszenia. Skarżąca, formułując zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, nie miała wątpliwości co do zakresu przypisanego jej naruszenia. Próba podważania odpowiedzialności z tego powodu, że stwierdzono podczas kontroli drogowej jedno naruszenie, a w lp. 2.20. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym użyto liczby mnogiej tj. "przekazywaniu zleceń", nie znajduje uzasadnienia w art. 92a ust. 1 u.t.d. Powołany przepis stanowi o odpowiedzialności przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego za każde naruszenie w powiązaniu z art. 5d u.t.d. Z uregulowania tego wynika, że sankcjonowane jest już jedno naruszenie, a nie dopiero ich wielość. Dlatego niezasadne jest twierdzenie skarżącej, jakoby doszło do naruszenia przez GITD art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i w związku z art. 6 i 8 k.p.a., a WSA wadliwie je zaakceptował, uchybiając w ten sposób przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż organy przekonująco wykazały, że nie zaistniały wątpliwości odnośnie do treści norm interpretowanych z przepisów art. 5d, art. 92a ust. 1 i lp. 2.20. zał. nr 3 u.t.d. Nadto zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Zasada ta może być stosowana w ostateczności, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20; Lex nr 3634078). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty objęte pkt V pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskutek zastosowania art. 5d w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d., zgłoszony w pkt III lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Jak już wspomniano, dopiero na mocy ustawy zmieniającej uregulowano zagadnienie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Wcześniej, na rynku przewozów drogowych osób samochodami osobowymi, funkcjonowały podmioty pośredniczące pomiędzy pasażerami a kierowcami w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych m.in. za pomocą aplikacji mobilnych, ale zasady prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie nie było w Polsce uregulowane. Ustawa zmieniająca miała na celu stworzenie jednakowych warunków prawnych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, zapewnienie bezpieczeństwa pasażerów oraz wprowadzenie mechanizmów umożliwiających skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące. Na mocy omawianej ustawy wszyscy pośrednicy przy przewozie osób zostali zobowiązani do uzyskania licencji upoważniającej do wykonywania transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Takie rozwiązanie ma na celu wprowadzenie jednakowych zasad prowadzenia działalności w tej dziedzinie transportu i stworzenie równych szans dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na tym rynku. Dlatego też wprowadzono obowiązek zlecania przez pośrednika przewozów wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego (por. uzasadnienie projektu, druk sejmowy VIII.3368).

Z uwagi na cele, którymi kierowano się przy wprowadzaniu instytucji pośrednictwa przy przewozie osób, która została uznana za jedną z form wykonywania transportu drogowego, a tym samym wymagającą licencji na mocy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 u.t.d., nie można dopatrzyć się we wprowadzeniu uregulowań art. 5d i art. 5e u.t.d. naruszenia podnoszonych przez spółkę przepisów Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w stanowisku Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko GITD o niewystąpieniu przesłanek wymienionych art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 93 ust. 3 u.t.d.

Przepis art. 93 ust. 3 u.t.d. stanowi, że organ właściwy do nałożenia kary, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c. Na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przyjmuje się również, że to na podmiocie wykonującym czynności związane z przewozem (tutaj przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób) spoczywa ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1443/21 i powołane tam orzecznictwo).

Jednocześnie, z uwagi na zakres obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym, w tym, przekazywania zleceń przewozu wyłącznie do przedsiębiorcy, który posiada licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., oraz okoliczność, że działalność pośrednictwa jest realizowana przy użyciu dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji (por. art. 4 pkt 24 u.t.d.), obowiązkiem pośrednika (a więc i spółki) jest takie ukształtowanie współpracy z przewoźnikiem, aby była ona rzeczywista i efektywna, gdy chodzi o realizację obowiązków wynikających m.in. z art. 5d, art. 27b u.t.d. Przedstawione przez skarżącą okoliczności nie wypełniały przesłanek wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż weryfikacja przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przeprowadzana na podstawie art. 27b ust. 1 u.t.d. ma być skuteczna, tym bardziej że powiązana została z dalszymi obowiązkami nałożonymi na ten sam podmiot na mocy art. 27b u.t.d.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził i wniósł w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną oraz wziął udział w rozprawie.