Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 327/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 87 i 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 32  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. w przedmiocie objęcia kwarantanną. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

W. B. (dalej: Skarżąca) reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – matkę A. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czynność objęcia ją kwarantanną, wykonaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej: PPIS) w dniu 1 lutego 2022 r.

Ze skargi wynika, że o czynności objęcia kwarantanną matka Skarżącej dowiedziała się w dniu 1 lutego 2022r. W tym dniu o godz. 08:41 otrzymała pierwszy telefon od pracownika Przedszkola Miejskiego nr [...] w J. (dalej: Przedszkole) z informacją, aby odebrała córkę z Przedszkola, ponieważ do 4 lutego 2022 r. będzie zamknięte. Pracownik Przedszkola nie wiedział, czy Skarżąca ma odbyć kwarantannę. O godzinie 8:47 matka Skarżącej otrzymała kolejny telefon z Przedszkola od Pani K. W. Uzyskała informację, że w dniu 1 lutego 2022 r. o godzinie ósmej PPIS telefonicznie przekazało decyzję o zamknięciu przedszkola do 4 lutego 2022 r. ze względu na zachorowalność dzieci. Córka Skarżącej miała kontakt z osobą zarażoną w dniu 26 stycznia 2022r., zostaje więc nałożona na nią kwarantanna.

Jak podaje matka Skarżącej nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny. Według Skarżącej najprawdopodobniej wynika to z zastosowania przez PPIS § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r., ale w/w ust 2 przepis rozporządzenia jest jednak sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 2008 r., kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Poza tym został on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bo żaden przepis znowelizowanej ustawy o chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu - formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantanny. Matka Skarżącej powołała się na stosowne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministarcyjne. Nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny tj. zakazu opuszczania określonego miejsca jest jednoznacznie z "pozbawieniem wolności" bez wyroku sądowego, w znaczeniu nadanym temu przez art. 41 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące tej materii muszą zatem sprostać standardowi ochrony praw obywatela określonym normą art. 41 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie przewidzianego w Konstytucji RP stanu nadzwyczajnego to nie ma żadnego prawno-konstytucyjnego, ani merytorycznego powodu dla niezastosowania przywołanych standardów, celem oceny (nie)legalności pozbawienia skarżącej wolności osobistej.

Niezależnie matka Skarżącej podniosła, że organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej wobec ryzyka rozprzestrzeniania zakażenia lub choroby zakaźnej przez córkę Skarżącej. W konsekwencji wadliwym objęto córkę Skarżącej kwarantanną,

Mając na uwadze powyższe wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną i zwolnienie z kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę PPIS podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 1 lutego 2022 r. PPIS przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u łudzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.; dalej: u.z.ch.z.). W jego toku ustalono, że osoba zakażona SARS-CoV-2 uczestniczyła w zajęciach przedszkolnych w Przedszkolu, co spowodowało, że pozostałe osoby zostały narażone, gdyż pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

O tym fakcie 1 lutego 2022 r. PPIS poinformował osobę zastępującą dyrektora Przedszkola celem przesłania do PPIS zgłoszenia instytucjonalnego osób ze styczności z osobą zakażoną w związku z koniecznością objęcia ich kwarantanną.

W tym samym dniu PPIS otrzymał formularz zgłoszenia instytucji na kwarantannę w systemie teleinformatycznym SEPIS (System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej) od osoby zastępującej dyrektora Przedszkola. Zgodnie z informacją przesłaną w tym zgłoszeniu styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego SARS-CoV-2 małoletniej Skarżącej nastąpiła w dniu 26 stycznia 2022 r.

Odnośnie zarzutu braku wydania decyzji administracyjnej PPIS uznał go za bezzasadny. Według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie), które obowiązywało w tym czasie, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Wobec powyższego osoby, które zostały wskazane w zgłoszeniu placówki oświatowej jako osoby z bezpośredniego kontaktu z zakażoną osobą zostały objęte obowiązkową kwarantanną w terminie od dnia 1 lutego do dnia 4 lutego 2022 r.

Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 6 maja 2021 r., informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Podczas przeprowadzanego dochodzenia epidemiologicznego mającego na celu ustalenie, czy osoba podlega lub nie obowiązkowej kwarantannie, ma zastosowanie § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązku odbycia kwarantanny nie stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko C0VID-19. W tym przypadku małoletnia córka Skarżącej nie podlegała zwolnieniu z obowiązkowej kwarantanny.

PPIS podniósł także, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania powszechnie obowiązującego prawa, a więc ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również przepisów wykonawczych. Nie posiadają natomiast kompetencji do oceny, czy dany akt prawny jest zgodny z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została czynność PPIS z 1 lutego 2022 r. w przedmiocie nałożenia na córkę Skarżącej obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 1 lutego do 4 lutego 2022 r., o której zawiadomiono matkę Skarżącej w dniu 1 lutego 2022 r. Skarga na powyższą czynność została złożona pismem z 28 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 3 marca 2022 r.), a zatem zachowany został termin do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 1 lutego 2022 r. matka Skarżącej otrzymała informację o objęciu córki kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zarażoną koronawirusem. Materialnoprawną podstawę dokonania zaskarżonej czynności stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy nałożenie obowiązku odbycia przez Skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym.

Przechodząc do oceny legalności zastosowanej przez organ formy nałożenia obowiązku kwarantanny przede wszystkim należy wyjść od art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2000; dalej: k.p.a.) Konstruują one nakaz dla organów władzy publicznej do działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W doktrynie sformułowano stanowisko, że odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (por. Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

W przedmiotowej sprawie znaczenie ma tzw. zasada wyłączności ustawy. W świetle ugruntowanego orzecznictwa TK ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RO. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiego aktu lub stwierdzenia bezskuteczności takiej czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., na podstawie których podjęto zaskarżoną czynność wydane zostały w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z. Przepis art. 46a u.z.ch.z. upoważniał Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 46b u.z.ch.z. przewidywał, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

Wymaga tutaj podkreślenia, że stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.)

Definicję legalną kwarantanny zawiera art. 2 pkt 12 u.z.ch.z., według którego jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Wobec tego z art. 33 ust. 1 u.z.ch.z. wywieźć należy generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z., w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego w tej sprawie wynika też z treści art. 34 ust. 2 u.z.ch.z. Wynika z niego, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zdaniem NSA wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. (wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21). NSA zauważył wprawdzie także, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z. który nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu.

Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 u.z.ch.z., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z., to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.ch.z., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W niniejszej sprawie PPIS nie dochował tych obowiązków. Nie wiadomo kto dokładnie zdecydował o objęciu Skarżącą kwarantanną. Nie można też stwierdzić, aby Skarżąca została pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne składają się z wydruku z systemu SEPSIS o objęciu Skarżącej kwarantanną oraz z wydruków zgłoszenia dla instytucji, również z systemu SEPSIS.

Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał w sprawie decyzję administracyjną.

Okoliczność, wskazująca na zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie SEPSIS nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść § 5 ust. 1 rozporządzenia, które obowiązywało w dacie skierowania Skarżącej na kwarantannę. Przepis ten stanowił wówczas, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Zaskarżone działanie organu odpowiada w istocie normie tego przepisu.

Powyższe przekonuje, że mimo ustawowego obowiązku PPIS nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia Skarżącą kwarantanną, a jedynie poinformował ją o tym fakcie. W orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, ukształtowało się stanowisko, że objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną, bez wydania decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; wyrok z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Sąd orzekając w sprawie powyższe stanowisko podziela.

Nadmienić należy, że przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia kwarantanną.

Wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Wobec dokonanych ustaleń stwierdzić należy także że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.ch.z. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21 zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie w treści przepisu, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, skutkowała również nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.)

Wskazać nadto trzeba, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia naruszył wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Bez wątpienie bowiem nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Natomiast zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia. O pozbawieniu wolności powiadamia się niezwłocznie rodzinę lub osobę wskazaną przez pozbawionego wolności.

Podkreślić należy, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3, z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Z powyższych względów niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż kwestia ta należy do materii ustawowej.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że analizowany przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym przepis ten naruszał zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r. w sprawie IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r. w sprawie IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Ol 175/22. Zdaniem Sądu nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli zgodności z Konstytucją aktów podustawowych (rozporządzeń) w toku rozpatrywania sprawy (por.m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 63, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, Nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2538/21, z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 544/15). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Sąd ma prawo badać, czy będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego spełniają wymogi z art. 92 Konstytucji RP. W razie uznania, że rozporządzenie jest sprzeczne z aktem wyższego rzędu lub też wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego sąd może odmówić jego stosowania. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, a tym samym uprawnia sąd do odstąpienia od zastosowania tych przepisów w konkretnej sprawie, bez konieczności występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona czynność jest wadliwa, bowiem podjęta została bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej. Powyższe stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Kwestia kosztów wynagrodzenia adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu będzie rozstrzygnięta w odrębnym postanowieniu.

-----------------------

7