Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1010/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 75 ust 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K., G.Z., J.Ł., Ja. Ł., A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2317/18 w sprawie ze skargi W.K., M.Ł. i G.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia: 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania K. S.A. o zasądzenie kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K., M. Ł. i G. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 października 2018 r., nr GZ.rn.625.220.2017, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 1 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2317/18, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 25 stycznia 1960 r., nr [...], orzekło, że na własność Państwa przeszły, względnie zostały przejęte nieruchomości położone w [...], powiat [...], w tym m.in. wymieniona w punkcie 231 całość nieruchomości objętej [...] [...] syna W., M. T., Z. K., P. z T. K., S. T. ż. M., I.T. c. T. oraz wymieniona w punkcie 1083 całość nieruchomości objętej [...] [...] syna W., M. ze S. T., Z. i P. K., S. T., M. T. syna T.

W wyniku postępowania nadzorczego, przeprowadzonego na wniosek udokumentowanych spadkobierców P. K. i Z. K., Wojewoda Małopolski decyzją z 3 lipca 2017 r., nr WS-1II.7515.2.23.2014.RW, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w [...] w części stanowiącej w dacie przejęcia własność Z. (Z.) K. i P. (P.) K., wymienionych w punktach 231 i 1083 orzeczenia. W uzasadnieniu zostało wyjaśnione, że kwestionowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 3 lipca 2017 r. wnieśli W. K., M. Ł., G. Z. i A. T.

Przywołaną na wstępie decyzją z 10 października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołań W. K., M. Ł., G. Z. i A. T. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 lipca 2017 r., nr WS-III.7515.2.23.2014.RW. W uzasadnieniu wskazano, że badając orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wymieniona w punktach 231 i 1083 tego orzeczenia P. K. zmarła w dniu 22 listopada 1957 r., jednakże stosowny dokument spadkowy wydany został dopiero w dniu 10 kwietnia 2014 r. - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]. Wymienienie w orzeczeniu z 25 stycznia 1960 r. zmarłej P. K. nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ miało to na celu tylko i wyłącznie dookreślenie przedmiotu przejęcia przez wskazanie ostatniego znanego organowi właściciela. Podkreślono, że kwestionowane orzeczenie ma charakter przedmiotowy, gdyż dotyczyło przejęcia przez Państwo nieruchomości ziemskich i stanowiło podstawę do wpisu nowego właściciela do ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów.

Podkreślono ponadto, że weryfikowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. dotyczy dwóch kategorii nieruchomości. Część z nich, na podstawie tego orzeczenia przeszła na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. nr 59, poz. 318 ze zm.), a część została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339 ze zm.), dalej jako "dekret z 1949 r."

Z akt tej sprawy wynika, że Z. K. wraz z P. K. i jej spadkobiercami zostali przesiedleni na tak zwane Ziemie Zachodnie, dlatego nie budzi wątpliwości, że w stosunku do ich byłych nieruchomości miał zastosowanie tylko dekret z 1949 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 października 2019 r. wnieśli W. K., M. Ł., G. Z. i A. T. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały wpływ na treść skarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, że wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r., na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gm. kat. [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność Z. (Z.) K. i P.(P.) K., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj., przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym), w sytuacji gdy:

• odnośnie nieruchomości należących do P. (P.) K. orzeczenie o przejęciu mienia zostało wydane, gdyż P. (P.) K. już nie żyła (zmarła w dniu 22 listopada 1957 r. w P.), a zatem nie mogła być adresatem przedmiotowej decyzji, a orzeczenie nie mogło przejmować na własność Skarbu Państwa jej nieruchomości, skoro P. (P.) K. zmarła prawie 3 lata przed wydaniem orzeczenia o przejęciu mienia,

• odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w gm. kat [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania numerów liczb wykazu hipotecznego oraz osób wymienionych w tych wykazach hipotecznych, bez wymienienia konkretnych działek i ich powierzchni oraz bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia,

• orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r., znak: [...], jako podstawę prawną odnośnie P. (P.) K. i Z. (Z.) K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekret z 1949 r., bez konkretnych przepisów dekiem mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym), jak i materialnego,

• orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r, znak: [...], wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego 1 krakowskiego, co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

• orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r, znak: [...] odnośnie P. (P.) K. i Z. (Z.) K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie P. (P.) K. i Z. (Z.) K. objętego dekretem z 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. poprzez nieuznanie za rażące naruszenie prawa tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r.,

w części dotyczącej P. (P.) K. i Z. (Z.) K. objętych przepisami dekretu z 27 lipca 1949 r. poprzez niedoręczenie w/w osobom wydanego orzeczenia, które pozbawiało ich prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 listopada 2018 r. zmarł jeden ze skarżących – A.T. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt [...]. następcami prawnymi A. T. są pozostali skarżący z niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Sąd w całości podzielił ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stan faktyczny sprawy oraz dokonaną przez niego ocenę prawną.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja PPRN w [...] z 25 stycznia 1960 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 25 stycznia 1960 r. została wydana na podstawie dekretu z 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na ww. dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem, jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. Bezspornie z akt sprawy wynika, że Z. K. wraz z P. K. i jej spadkobiercami został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone w [...], stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność wskazanych w pkt 1083 osób lub ich następców prawnych, nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny, tym niemniej wiążą się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrujące się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Stąd Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Podniósł przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 60 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli W. K., M. Ł. i G. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez:

- błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia we wsi [...], wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r.,

- błędne uznanie, że fakt wydania decyzji zbiorczej przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie różnych właścicieli z miejscowości [...] był niedopuszczalny na podstawie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r.,

- błędne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości osoby, która w chwili wydania skarżonego orzeczenia nie żyła i nie mogła być podmiotem jakichkolwiek praw i obowiązków, w sytuacji gdy właścicielka nieruchomości P. K. nie żyła w chwili wydania skarżonego orzeczenia,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 października 2018 r. pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi z uwagi na to, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania K. S.A. i wniósł o:

1) przeprowadzenie rozprawy, tj. rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.,

2) oddalenie skargi kasacyjnej z 2 grudnia 2020 r. wniesionej przez skarżących, uzupełnionej pismem z 14 stycznia 2021 r.,

3) zasądzenie na rzecz uczestnika - spółki pod firmą K. S.A. - kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 grudnia 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podst. art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.

Wobec tego, znajdując się w trybie stwierdzenia nieważności, badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w [...] w części stanowiącej w dacie przejęcia własność Z. (Z.) K. i P. (P.) K., wymienionych w punktach 231 i 1083 orzeczenia, wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie ograniczają się one jednak do stanowiska o nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie, zdaniem skarżących, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpatrzenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zastrzec przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi się zatem odbywać w relacji do ustalonych okoliczności faktycznych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art.1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. i w zw. z art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym autor skargi kasacyjnej odniósł do trzech kwestii, które - jego zdaniem - przemawiają za tym, że kwestionowane orzeczenie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze - braku dostatecznej identyfikacji nieruchomości, które mocą orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. przeszły (zostały przejęte) na własność Skarbu Państwa – orzeczenia, w którym określono jedynie numery wykazów hipotecznych nieruchomości bez wymienienia ich właścicieli. Po drugie - dokonaniu zbiorczego przejęcia szeregu nieruchomości jednym aktem administracyjnym. Po trzecie – przejęcie nieruchomości P. K. w sytuacji, gdy nie żyła ona w chwili wydania orzeczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kwestionowane orzeczenie z powyższych względów rażąco naruszało § 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. przede wszystkim z punktu widzenia jego zgodności z § 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyżej opisane zarzuty skarżących wobec kwestionowanego orzeczenia związane są z treścią osnowy orzeczenia, czyli rozstrzygnięcia, w którym postanowiono przejąć na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie położone w [...] w części stanowiącej w dacie przejęcia własność Z. (Z.) K. i P. (P.) K., wymienione w punktach 231 i 1083 orzeczenia.

Podkreślić trzeba, że przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, na mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy zaś nie wymieniały, z jakich części ma się składać decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.

Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określał, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia określał zatem, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja, jakie elementy ma zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa powinna być zatem tak skonstruowana, aby nie budziła wątpliwości co do tego, jakie jest w istocie rozstrzygnięcie sprawy w niej się zawierające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa.

Należy zatem przyznać rację Sądowi I instancji, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., gdyż za rażące naruszenie przepisów tego rozporządzenia należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie. W niniejszej natomiast sprawie opis nieruchomości podlegających przejęciu w drodze orzeczenia z 1960 r. był jasny i pozwalał na identyfikację przejmowanych nieruchomości. Opis przejmowanego mienia został dokonany przez wskazanie zakresu numerów wykazów hipotecznych (lwh) w miejscowości [...]. Posłużenie się numerami lwh dawało jasny obraz, które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Państwo. Odpowiadało to wymogom osnowy orzeczenia stawianym przez art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia. Jak słusznie wskazywał to organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia w kwestionowanym orzeczeniu został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację. Tym samym należy uznać, że opis przejmowanych nieruchomości ujęty w sposób, w jaki uczyniono to w orzeczeniu z 1956 r., nie może przesądzać o wydaniu tego rozstrzygnięcia w okolicznościach uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania, że przejęcie przez Państwo jednym aktem większej liczby nieruchomości naruszało w sposób rażący obowiązujące ówcześnie regulacje prawne. Analiza przepisów powołanych w orzeczeniu z 1960 r. prowadzi bowiem do wniosku, że na ich podstawie doszło do uregulowania stosunków własnościowych w związku ze zdarzeniami powodującymi przemieszczenie się ludności po drugiej wojnie światowej. Przepisy te akcentują zatem bardziej aspekt przedmiotowy przejęcia nieruchomości niż podmiotowy. Brak jest więc podstaw do uznania, że w braku wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość przejęcia jednym aktem więcej niż jednej nieruchomości, przejęcie w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. więcej niż jednej nieruchomości należących do różnych osób mogło stanowić rażące naruszenie obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 576/19). Skoro nie istniał przepis zakazujący takiej możliwości, to nie było też możliwości naruszenia go, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący. Należy przy tym wskazać, że przejęciu przez Skarb Państwa w drodze orzeczenia z 1960 r. podlegał szereg nieruchomości o różnym statusie prawnym. Jedynie część przejmowanych nieruchomości spełniała przesłanki przejęcia ich przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy inne nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318, ze zm.). Wymienienie w orzeczeniu z 1960 r. dekretu z dnia 5 września 1947 r. obok podstawy prawnej wynikającej z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (pozwalającej na przejęcie nieruchomości należących pierwotnie do poprzedników prawnych skarżących) nie może zatem stanowić o wadliwości tego orzeczenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ma również podstaw do twierdzenia, że przejęcie nieruchomości będących własnością P. (P.) K. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa z powodu wskazania w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 stycznia 1960 r. jako właścicielki przedmiotowych nieruchomości P. (P.) K., która wtedy nie żyła, a przy tym pominięcia jej spadkobierców, to jest m.in. A. K. i A. T. jako osób, których mienie zostaje przejęte na podstawie przedmiotowego orzeczenia na własność Państwa. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że wskazanie w treści orzeczenia danych właścicieli, w tym P. K., miało na celu wyłącznie dookreślenie przedmiotu przejęcia. Nie było przy tym podstaw do wskazania spadkobierców P. K., skoro w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia nie legitymowali się oni stosownym dokumentem spadkowym. Jeżeli nawet przyjąć, że właściciel nieruchomości jest nieznany, to zgodnie z paragrafem 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. z 1950 r., Nr 45, poz. 416) należało w orzeczeniu uczynić o tym wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała, i w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Wprawdzie w orzeczeniu z 25 stycznia 1960 r. nie ma wzmianki o tym, że właściciel przedmiotowych nieruchomości jest nieznany, ale orzeczenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 15 października 1962 r. (Dz. Urz. Nr 11, poz. 139). W tej sytuacji, zgodnie z paragrafem 2 pkt 2 ww. rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania dziennika wojewódzkiego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.

Nie mogły przy tym odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r., gdyż tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji. Każdy ze wskazanych przepisów składa się bowiem z kilku jednostek redakcyjnych, w sumie zawierających większą ilość reguł postępowania. Aby zarzut skargi kasacyjnej był możliwy do rozpatrzenia, musi odnosić się do skonkretyzowanej reguły zachowania i wskazywać formę naruszenia. Temu wymogowi nie odpowiada zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 1-4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W świetle powyższych uwag należy uznać, że okoliczności powoływane przez stronę skarżącą nie mogły podważyć oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Podnieść w tym miejscu należy, że całość wywodów zawartych w skardze kasacyjnej ma charakter polemiczny i w istocie stanowi powtórzenie zarzutów podnoszonych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek uczestnika postępowania K. S.A. o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).