Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 399/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 84/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 19 listopada 2021 r., nr GIP-GPP.0142.63.2021.65 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A.S. na rzecz Głównego Inspektora Pracy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

A.S. wnioskiem z 16 sierpnia 2021 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie o udostępnienie mu informacji "dotyczącej pracodawców, objętych zakresem właściwości miejscowej tutejszego Okręgowego Inspektoratu Pracy, którzy w latach 2010-2021 dokonali zawiadomienia o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym wypadku, który wywołał wymienione skutki, mającym związek z pracą, jeżeli mógł być uznany za wypadek przy pracy, a także o łącznej liczbie dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie oraz liczbie zatrudnianych pracowników". Określił, że informacja powinna obejmować: nazwę pracodawcy, jego nr NIP, łączną liczbę dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie z podziałem na poszczególne lata oraz liczbę zatrudnianych pracowników lub określenie wielkości pracodawcy według klasyfikacji Państwowej Inspekcji Pracy.

Pismem z 6 września 2021 r. Radca prawny Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie poinformowała skarżącego, że zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) dalej jako u.d.i.p., udostępnić można jedynie informację publiczną, która znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, natomiast w przedmiotowej jednostce nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku z 16 sierpnia 2021 r. W ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ jej udostępnienie wiąże się z koniecznością analizy obszernej dokumentacji i wymaga nakładu środków oraz zaangażowania prawników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań organu I instancji. Odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśniono, że udostępnienie informacji przetworzonej może nastąpić jedynie po wykazaniu przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a wnioskodawca nie wykazał tego we wniosku. W związku z powyższym wnioskodawcę wezwano do wykazania "szczególnego interesu publicznego żądanych informacji w zakresie wszystkich wnioskowanych danych wymagających odpowiedniego przetworzenia" w ciągu 14 dni od odebrania pisma. W piśmie dodatkowo poinformowano, że informacje statystyczne za ubiegłe lata zamieszczone są w sprawozdaniach Głównego Inspektora Pracy z działalności Państwowej Inspekcji Pracy, które są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronach internetowych organów i podano adresy tych stron. Wyjaśniono też, że umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia w trybie wnioskowym (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Pismem z 13 września 2021 r. wnioskodawca poinformował, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wskazano również, że na podstawie art. 234 § 2 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zawiadomić właściwego okręgowego inspektora pracy i prokuratora o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym wypadku, który wywołał wymienione skutki mającym związek z pracą, a tym samym organ I instancji posiadał żądane we wniosku informacje. Powołując się na orzecznictwo NSA wnioskodawca zauważył, że gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Niezależnie od powyższego wskazano, że "szczególny interes publiczny, któremu ma służyć udzielenie przedmiotowych informacji wynika z faktu, że ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników".

Decyzją z [...] października 2021 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z przetworzonym charakterem żądanej informacji wnioskodawca został wezwany pismem z 6 września 2021 r. do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po analizie odpowiedzi skarżącego oraz ponownej analizie wniosku o udostępnienie informacji organ nie dopatrzył się istnienia takiego interesu. Podkreślono, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.

W wyniku odwołania Główny Inspektor Pracy decyzją z [...] listopada 2021 r. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019, poz. 1251 ze zm.), dalej: p.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji zasadnie zakwalifikował żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną, ponieważ jej opracowanie wymaga analizy kilkunastu rejestrów oraz powiązanych danych za okres 11 lat występujących w różnych systemach i zbiorach oraz przygotowania informacji według kryteriów wskazanych we wniosku, a tym samym wymaga od podmiotu zobowiązanego dodatkowego nakładu pracy. Zasadnie zatem w piśmie z 6 września 2021 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca we wniosku o udostępnienie informacji lub w odpowiedzi na wezwanie nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że informacje których się domaga są ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Nie wykazano również w jaki sposób pozyskanie tych informacji może realnie wpłynąć na zwiększenie bezpieczeństwa pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania zakładów pracy i organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 84/22) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako P.p.s.a., oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji przytoczył znaczenie pojęcia informacji przetworzonej, która powinna być rozumiana jako "informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste". Podkreślono również, że informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją i może obejmować dane publiczne, które wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane do bieżącej działalności. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, w którym stwierdzono, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem jej przygotowanie wymagałoby analizy kilkunastu rejestrów oraz powiązania danych za wskazany okres występujących w różnych systemach i zbiorach. Odnosząc się do oceny przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego" Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał jej zaistnienia. Ogólne wskazanie jakim posłużył się we wniosku o udostępnienie, że żądane informacje są istotne dla obywateli, gdyż "ich znajomość może znaczące wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników (...) oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej", nie może zostać uznane za wystarczające. Skarżący powinien wykazać nie tylko, że uzyskanie informacji jest ważne dla dużego kręgu odbiorców, ale również, że jej otrzymanie może stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Tego ostatniego elementu zabrakło jednak w przedmiotowej sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie opracował dotychczas zbioru danych objętych wnioskiem o udostępnienie, a skarżącemu nie przysługuje prawo do inicjowania jakichkolwiek działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest w posiadaniu wszystkich danych, o udostępnienie których wnosił skarżący, a ich przekazanie nie wiąże się w żadnym stopniu z koniecznością ich przetworzenia lub opracowania,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że udostępnienie informacji publicznej uzależnione jest od wykazania interesu prawnego lub faktycznego,

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 2 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpoznanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęte były dane o charakterze przetworzonym, podczas gdy skarżący wnosił o udzielenie informacji prostej, będącej w posiadaniu organu administracji publicznej,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpoznanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W oparciu o ww. podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, jako najdalej idące, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich naruszenie wskazywałoby, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił obrazę art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpoznanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut wydaje się wskazywać na to, że strona skarżąca oczekuje ponownej oceny materiału dowodowego, która miałaby doprowadzić do stwierdzenia, że dowody te nie pozwalały na uznanie, że skarżący kasacyjnie wnosi o udostępnienie informacji przetworzonej lecz informacji prostej. Jednak, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie, ocena przez organy orzekające w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie doprowadziła organu do stwierdzenia, że dane, o które wniósł skarżący we wniosku 16 sierpnia 2021 r. mają charakter informacji prostej.

Tak więc Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji, trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, WSA w Warszawie nie przedstawił w zaskarżonym wyroku tezy, że udostępnienie informacji publicznej jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się do zastosowania art. 2 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ przepis ten dotyczy informacji prostej, a nie przetworzonej. Nadto również w sprawie udostępnienia informacji przetworzonej podmiot zobowiązany nie może żądać od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wnioskodawca w takiej sytuacji ma się bowiem legitymować "szczególnym interesem społecznym" co nie oznacza, jak słusznie podniósł WSA w Warszawie, że ocenia się interes indywidualny wnioskodawcy, lecz cel jego działania, który powinien posiadać pozytywny wymiar społeczny, służyć dużej grupie osób (pewnej społeczności), a wnioskodawca posiada realne możliwości wykorzystania zdobytych danych dla poprawy funkcjonowania organów państwa lub rozwiązania ważkich problemów społecznych (s. 12-13 uzasadnienia).

Po drugie, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe rozwiązanie jest oczywiste. Informacja przetworzona stanowi bowiem "nową informację" utworzoną specjalnie dla wnioskodawcy. Oznacza to zaangażowane sił i środków podmiotu, do którego wpłynął wniosek do działań, które są niejako poza jego zwykłą działalnością. Stąd, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany ma stworzyć nową informację wedle wymogów jakie postawił wnioskodawca we wniosku, ustawodawca w art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazał, że podmiot, który żąda informacji przetworzonej jest zobowiązany do wykazania, iż jej udostępnienie jest konieczne dla realizacji szczególnego interesu społecznego.

Po trzecie, WSA w Warszawie nie postawił tezy, że "organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie opracował dotychczas zbioru danych objętych wnioskiem o udostępnienie, a skarżącemu nie przysługuje prawo do inicjowania jakichkolwiek działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest w posiadaniu wszystkich danych, o udostępnienie których wnosił skarżący, a ich przekazanie nie wiąże się w żadnym stopniu z koniecznością ich przetworzenia lub opracowania". Wskazany wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w żaden sposób nie zakazuje udostępnienia informacji przetworzonej rozumianej jako informacja, której podmiot zobowiązany nie posiada i koniecznym jest jej dopiero wytworzenie specjalnie dla wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji zwrócił słusznie uwagę, że w takiej sytuacji możliwe jest udostępnienie żądnych danych, ale tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże, że legitymuje się szczególnym interesem społecznym. W sprawie skarżący nie wykazał, że jego wniosek z dnia 16 sierpnia 2021 r. będzie służył realizacji interesu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podnosząc jedynie ogólnie, że żądane dane są istotne dla obywateli, gdyż ich znajomość może wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników. Nie wykazał zatem, że istotnie posiada realną możliwość wykorzystania specjalnie dla niego przygotowanej informacji, a więc przesłanki, której spełnienie jest bezwzględnie konieczne dla uznania, że legitymuje się "szczególnym interesem społecznym".

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).