Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 778/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 ust. 2, ust. 4-6, art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 778/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r., sprawy ze skargi P.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2023 r. nr UP-510/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

W dniu 2 marca 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek P.W. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na jego trudną sytuację finansową i zdrowotną. Wnioskodawca oświadczył, że zdiagnozowano u niego chorobę psychiczną i obecnie jest w trakcie leczenia. Ponadto korzysta z pomocy opieki społecznej, gdyż nie ma żadnych innych środków do życia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 889/2023 odmówił P.W.:

1) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 74.924 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres: listopad 2014 r. – czerwiec 2015 r., sierpień 2015 r. – czerwiec 2018 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres: listopad 2014 r. – czerwiec 2015 r., wrzesień 2015 r. – czerwiec 2018 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: listopad – grudzień 2014 r., luty 2015 r. – maj 2015 r., wrzesień 2015 r., listopad 2015 r. – czerwiec 2018 r.

2) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 71.483,41 zł, w tym: ubezpieczenia społeczne za okres: listopad 2014 r. – czerwiec 2015 r., sierpień 2015 r. – czerwiec 2018 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres: listopad 2014 r. – czerwiec 2015 r., wrzesień 2015 r. – czerwiec 201 r. oraz Fundusz Pracy za okres: listopad – grudzień 2014 r., luty 2015 r. – maj 2015 r., wrzesień 2015 r., listopad 2015 r. – czerwiec 2018 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone, gdyż wobec wnioskodawcy wszczęto postępowanie egzekucyjne w dniu 23 stycznia 2019 r. co skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Organ uznał zatem, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Następnie organ wyjaśnił, że odmowa umorzenia składek wynikała z faktu, że:

– nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

– wnioskodawca nie wykazał, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego;

– wnioskodawca nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

– wnioskodawca nie wykazał również, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P.W. podniósł, że z uwagi na stan zdrowia, nie jest w stanie samodzielnie egzystować oraz znaleźć pracy zarobkowej. Poinformował również, że w dniu 28 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o przyznanie renty, a w dniu 17 maja 2023 r. złożył wniosek do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie i na decyzję musi czekać ok. 2 miesięcy. Wnioskodawca wskazał także, że jest objęty pomocą MOPS.

Decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. nr UP-510/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 889/2023. W uzasadnieniu swojej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 27 marca 2023 r. wynika, że P.W.: od 31 lipca 2014 r. jest rozwiedziony; nie pracuje zarobkowo; nie posiada dochodów z innych źródeł; pobiera zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 682,00 zł netto miesięcznie; nie korzysta z innych form pomocy; stałe wydatki związane z utrzymaniem oszacował na łączną kwotę 1.050,00 zł w tym: 800,00 zł czynsz, 100,00 zł opłaty eksploatacyjne, 150,00 zł koszty związane z leczeniem; prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; nie posiada innych zobowiązań pieniężnych; posiada na własność mieszkanie o powierzchni 65,70 m2; nie posiada majątku ruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności; jego sytuacja materialna nie ulegnie poprawie; jest psychicznie chory; nie pracuje i nie jest w stanie podjąć pracy; utrzymuje się z pomocy MOPS oraz pomocy ojca, który opłaca mu rachunki; nie jest w stanie uregulować należności; kwota, którą miesięcznie dysponuje nie wystarcza na pokrycie podstawowych kosztów utrzymanie; ma zdiagnozowaną chorobę psychiczną - pozostaje w stałym leczeniu, lecz stan jego zdrowia nie poprawia się.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał, że w celu rozpatrzenia sprawy skorzystał z wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rejestrów centralnych oraz dostępnych informacji: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Oddział w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r. (nieprawomocne) CEIDG, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ ustalił, że: w dniu 30 czerwca 2018 r. nastąpiło wyrejestrowanie płatnika z ubezpieczeń, a w dniu 30 marca 2022 r. nastąpiło wykreślenie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; od 1 lipca 2018 r. wnioskodawca nie posiada tytułu do ubezpieczeń oraz nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny; ma córkę w wieku 22 lata; jest właścicielem samochodu osobowego Honda Civic z 2007 r., na którym ZUS dokonał zastawu skarbowego w łącznej kwocie 13.960,59 zł; nie posiada nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wskazał, że przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Z kolei przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c ww. ustawy nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. Natomiast przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi, gdyż P.W. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a jednocześnie jest on właścicielem samochodu osobowego Honda Civic z 2007 r., na którym ZUS dokonał zastawu skarbowego w łącznej kwocie 13.960,59 zł oraz posiada następców prawnych – ojca, brata oraz córkę. Zdaniem organu, przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi wnioskodawca przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Także przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy nie zachodzi według organu, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaległości figurujące na koncie P.W. zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie. Zdaniem organu, postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki bowiem postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365) oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

ZUS wskazał, że wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ stwierdził, że z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że wnioskodawca ma zdiagnozowaną [...]. Pozostaje on w stałym leczeniu, ale mimo to stan jego zdrowia się nie poprawia. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w Krakowie uznano go za niezdolnego do pracy do 30 czerwca 2024r. Jednocześnie, w oparciu o obowiązujące przepisy ustalono, że nie jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Organ podkreślił, że stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłaną do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy. W sprawie nie odnotowano żadnych dokumentów, które wykluczałyby wnioskodawcę trwale i całkowicie z możliwości zarobkowej oraz potwierdzających konieczność sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Zdaniem organu, stan zdrowia nie wyklucza wnioskodawcy definitywnie z rynku pracy, ponieważ została wobec niego orzeczona czasowa niezdolność do pracy. ZUS wskazał ponadto, że wniosek dotyczący przyznania wnioskodawcy renty z tytułu niezdolności do pracy jest procedowany w odrębnym postępowaniu. W sytuacji przyznania świadczenia rentowego będzie ono mogło stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku medycznych wskazań do przyznania renty – wnioskodawca będzie mógł powrócić na rynek pracy i uzyskiwać dochody.

W ocenie ZUS, ograniczone możliwości płatnicze wnioskodawcy, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się bowiem do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Organ wskazał, że wnioskodawca oświadczył, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem oszacował na łączną kwocie 1.050,00 zł miesięcznie. W opłacaniu rachunków pomaga mu ojciec. Zdaniem ZUS, wskazane przez wnioskodawcę wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić. Nie można bowiem uznać, że opłaty, np. za energię, gaz czy wodę są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Organ dodał, że wnioskodawca nie posiada innych zobowiązań pieniężnych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem samochodu osobowego, na którym dokonano zastawu skarbowego. Organ stwierdził, że analizując aktualną sytuację finansową wnioskodawcy, należy wziąć pod uwagę posiadany przez niego majątek, który jednak nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanego w gospodarstwie domowym miesięcznego dochodu. Natomiast z uwagi na posiadany majątek nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a to z kolei nie wyklucza możliwości odzyskania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył przy tym, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej osoby zobowiązanej każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego lub minimum egzystencji. Z uwagi jednak na fakt, że wnioskodawca nie uzyskuje dochodów, ZUS nie miał możliwości odniesienia się zarówno do poziomu minimum socjalnego, jak i do minimum egzystencji. Mimo to organ uznał, że w sytuacji wnioskodawcy nie można stwierdzić ubóstwa. W utrzymaniu pomaga mu bowiem ojciec, który opłaca za niego rachunki. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że egzystencja wnioskodawcy nie jest zagrożona

Organ wskazał, że z przedłożonej do akt sprawy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2022 r. wynika, że P.W. korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, który przyznał mu zasiłek okresowy od 1 listopada 2022 r. do 31 marca 2023 r. w kwocie 600,00 zł. Na dzień wydania niniejszej decyzji organ nie posiadał informacji, czy wnioskodawca nadal korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie.

ZUS stanął zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja materialna wnioskodawcy ma charakter trwały. Ma on bowiem orzeczoną okresową niezdolność do pracy, a w odrębnym postępowaniu procedowany jest jego wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności, która stanowiłby rekompensatę z tytułu utraty zdolności do pracy zarobkowej. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie.

W ocenie organu, podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności na chwilę obecną byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Zakład Ubezpieczeń Społecznych upatruje ponadto szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości, np. w formie układu ratalnego zawartego na dogodnych dla wnioskodawcy warunkach.

Biorąc zatem pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uchylenia wydanej w I instancji decyzji z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 889/2023.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej P.W. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego nie zastosowanie,

– § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2023 r., poprzez ich niezastosowanie,

– art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 pkt 4 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędne zastosowanie;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

– błędnym ustaleniu, że nie zachodzą okoliczności wykluczające możliwości zarobkowe skarżącego,

– błędnym ustaleniu, że skarżący nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji,

– błędnym ustaleniu, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

– błędnym ustaleniu, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że choroba psychiczna rozwinęła się u niego niespodziewanie i wystąpiły bardzo silne objawy, które z dnia na dzień wykluczyły go z życia społecznego i zawodowego. W 2022 r. skarżący został poddany przymusowemu leczeniu w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym, które jednak nie przyniosło skutków. Skarżący oświadczył, że jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji i niezdolną do pracy. Ma problemy z wyraźną mową, jest otępiały, nie umie sam przygotować sobie jedzenia,, ani umyć się czy ubrać. Powyższe okoliczności zostały przedstawione w dokumentacji przedłożonej w niniejszej sprawie. Źródłem utrzymania skarżącego jest zasiłek stały z MOPS w kwocie 600 zł oraz obiady wykupione przez MOPS. Pomaga mu też ojciec, który jednak przeszedł już na emeryturę i nie będzie mógł stale mu pomagać finansowo.

Zdaniem skarżącego, w jego sytuacji zostały spełnione przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2023 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż nie ma on możliwości osiągania żadnych zarobków, a przewlekła choroba pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący uważa, że jest całkowicie niezdolny do pracy i ciężko chory psychiczne, a zgodnie z zaświadczeniem lekarskim nie ma rokowań na jakąkolwiek poprawę jego stanu zdrowia.

W ocenie wnoszącego skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał błędnych ustaleń faktycznych pozostających w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. ZUS stwierdził bowiem, że skarżący: nie wykazał, że jego stan zdrowotny pozbawia go możliwości zarobkowania, nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Autor skargi wskazał, że jego choroba i brak możliwości zarabiania zostały bezspornie wykazane dowodami z dokumentów: zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia z dnia 18 maja 2023 r., zaświadczeniem lekarskim z dnia 11 sierpnia 2023 r., opinią psychologiczną z dnia 25 listopada 2022 r., kartą leczenia szpitalnego z dnia 31 sierpnia 2022 r. Skarżący wskazał, że zaległość, której umorzenia odmówił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, pochodzi z okresu 2014 – 2018 kiedy faktycznie nie prowadził działalności gospodarcze, gdyż przeszedł nagłe załamanie psychiczne. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że obowiązek odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wynika nie z faktu uwidocznienia działalności gospodarczej w centralnej ewidencji działalności gospodarczej, ale z faktycznego prowadzenia dzielności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. W myśl. Art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie jednak z ust. 5 tego przepisu nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Należy w tym miejscu zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 24 ust. 5c u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. Jeżeli ogłoszenie upadłości, o którym mowa w ust. 5c, nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (art. 24 ust. 5ca u.s.u.s.).

Z kolei w myśl art. 24 ust. 5e u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.

W art. 24 ust. 5f u.s.u.s. ustawodawca stwierdził, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia objęcia restrukturyzacją należności z tytułu składek, o których mowa w art. 160 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2309), do dnia zapłaty ostatniej raty w przypadku rozłożenia na raty lub do dnia zapłaty w przypadku odroczenia terminu płatności (art. 24 ust. 5g u.s.u.s.)

Bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy (art. 24 ust. 6 u.s.u.s.).

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne, w szczególności wystąpienie i skuteczność poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji wyczerpującej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Co prawda orzekający w I instancji ZUS I Oddział w Łodzi wskazał na okoliczności, które jego zdaniem spowodowały, że nie doszło do przedawnienia składek, jednak swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów, na wykazujące okoliczności, na które powołuje się w swojej decyzji organ I instancji, tj. dokumentów z akt dotyczących wszczęcia wobec skarżącego w dniu 23 stycznia 2019 r. postępowania egzekucyjnego, w trakcie którego zajęto jego rachunek bankowy. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o ZUS rozpoznający jako organ II instancji wniosek o ponowne rozpatrzenie to w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się on do kwestii przedawnienia mimo, że składki, o umorzenie których wnosił skarżący dotyczyły okresów listopad 2014 r. – czerwiec 2015 r. oraz sierpień 2015 r. – czerwiec 2018 r., a zatem część z nich mogła ulec przedawnieniu. Organ II instancji nie dokonał zatem własnych ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia składek i nie zajął własnego stanowiska w tym przedmiocie co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji może być w wyniku odwołania (czy też tak ja w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) również rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej prze ten organ decyzji.

Podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ II instancji nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu I instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania.

Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie II instancji odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu I instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Jak to już zostało powyżej wskazane, w realiach przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie zbadał kwestii przedawnienia składek.

Powyższe uchybienia organów obu instancji uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tych decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie przedawnienia składek.

Nieudokumentowanie przez organ w decyzjach obu instancji okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Niezależnie od powyższego orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że badając spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ nie dokonał prawidłowego ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego. Na podstawie zebranych dokumentów organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Na dochód skarżącego składa się zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 682,00 zł netto miesięcznie. Z kolei stałe wydatki skarżącego związane z utrzymaniem wynoszą 1.050,00 zł i obejmują: czynsz - 800,00 zł, opłaty eksploatacyjne - 100,00 zł, koszty leczenia - 150,00 zł. W opłacaniu rachunków skarżącemu pomaga ojciec. Na majątek skarżącego składa się mieszkanie o powierzchni 65,70 m2 oraz samochód Honda Civic z 2007 r., na którym ZUS dokonał zastawu skarbowego w łącznej kwocie 13.960,59 zł (brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających dokonanie zastawu skarbowego).

Należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy pobierany przez skarżącego zasiłek okresowy w kwocie 600 zł został przyznany mu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2022 r. nr F8.121212.11677.2022 do dnia 31 marca 2023 r., a zatem na dzień wydania decyzji I instancji (26 kwietnia 2023 r.), jak i zaskarżonej decyzji (17 lipca 2023 r.) świadczenie to już mu nie przysługiwało. Przed wydaniem swoich decyzji organ nie podjął żadnych działań i nie zweryfikował, czy przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego zostało przedłużone na kolejny okres lub też, czy skarżącemu przyznano inne świadczenie. Przyznał to zresztą sam organ w uzasadnieniach obu swoich decyzji. Tymczasem z przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania o przyznanie prawa pomocy (sygn. akt I SPP/Kr 220/23) dokumentów i oświadczeń wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r. nr F8.121212.6796.2023 przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 376,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r. nr F8.121212.6795.2023 przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400,00 zł z przeznaczeniem na zapłatę czynszu po 200 zł w lipcu i sierpniu 2023 r. W dniu 14 września 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr F8.121212.8719.2023 o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego od dnia 1 września 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. w kwocie 376,00 zł oraz decyzję nr F8.121212.8720.2023 o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 200,00 zł jako dofinansowanie do zapłaty czynszu. Ponadto ze złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 4 października 2023 r. wynika, że otrzymuje on z opieki społecznej bloczki na obiady, a od ojca otrzymuje kwotę 500 zł – 400 zł na czynsz i 100 zł na gaz. Z powyższych dokumentów wynika zatem, że skarżący objęty jest stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie. W aktach sprawy brak jest jednak dokonanych przez organ ustaleń w tym zakresie. Organ ograniczył się bowiem jedynie do powołania się na wspomnianą już wcześniej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2022 r. nr F8.121212.11677.2022.

W treści zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że na dzień jej wydania nie posiada informacji, czy skarżący nadal korzysta z pomocy społecznej. Organ nie dokonał zatem prawidłowego ustalenia wysokości dochodu skarżącego i jego źródeł na dzień wydania decyzji obu instancji.

Należy również zauważyć, że wskazana powyżej kwota wydatków skarżącego (1.050,00 zł) nie obejmuje wszystkich jego wydatków. Organ nie ustalił bowiem comiesięcznych wydatków związanych z koniecznym utrzymaniem skarżącego.

W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że opłaty za energię, gaz, czy wodę nie mają charakteru nadzwyczajnego i nie stanowią nieprzewidzianego wydatku, stanowiącego podstawę do umorzenia należności, gdyż ponosi je ogół społeczeństwa.

Powyższe stanowisko organu jest błędne, gdyż ustalając sytuację majątkową dłużnika ZUS nie powinien uwzględniać tylko wydatków o charakterze nadzwyczajnym, ale przede wszystkim niezbędne wydatki związane z koniecznym utrzymaniem skarżącego. Wyjaśnić należy, że do wydatków związanych z niezbędnym utrzymaniem zalicza się nie tylko opłaty za media (prąd, gaz, woda, ogrzewanie), czy też koszty leczenia, ale także np. koszty zakupu: żywności, odzieży, środków czystości i higieny osobistej.

Zdaniem Sądu, nieustalenie przez organ wysokości comiesięcznych wydatków związanych z koniecznym utrzymaniem skarżącego powoduje, że obraz sytuacji materialnej skarżącego jest niepełny i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy jest on w stanie uregulować zaległe składki bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie. Podkreślić należy, że ustalając sytuację materialną skarżącego organ powinien pomniejszyć jego miesięczny dochód netto o sumę jego comiesięcznych koniecznych wydatków związanych z niezbędnym utrzymaniem gospodarstwa domowego, a następnie ocenić, czy kwota jaka pozostaje pozwala skarżącemu na chociażby częściowe uregulowanie zaległych zobowiązań względem ZUS, bez pozbawienia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zarówno w wydanej w I instancji decyzji, jak i w zaskarżonej decyzji brak jest takiej analizy. Dokonana przez organ ocena sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o niepełne dane jest dowolna, albowiem nie uwzględnia kosztów jakie skarżący musi obiektywnie ponosić w celu zaspokojenia niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych.

Wskazać należy, że choć z treści art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter, to jednak nie oznacza to dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7 i art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu, zarówno wydana w I instancji decyzja, jak i zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełniają, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ powołał się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Oddział w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., w którym uznano skarżącego za niezdolnego do pracy do 30 czerwca 2024 r. Do akt sprawy nie dołączono jednak przedmiotowego orzeczenia. Przy ocenie spełnienia tej przesłanki organ podniósł również, że pozytywne załatwienie wniosku skarżącego i przyznanie mu świadczenia rentowego spowoduje, że będzie on mógł sukcesywnie spłacać zadłużenie. W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie przyznania renty.

Należy zauważyć, że jak wynika z przedłożonych przez skarżącego do akt I SPP/Kr 220/23 dokumentów, w dniu 14 sierpnia 2023 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wydał orzeczenie, w którym zaliczył skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane do dnia 31 sierpnia 2026 r. Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 17 maja 2023 r. Organ wiedział, że takie postępowanie się toczy, gdyż skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poinformował go o złożeniu wniosku do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie i że na decyzję trzeba czekać ok. dwóch miesięcy. Co więcej do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący dołączył potwierdzenie złożenia wniosku do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie. Mimo to przed wydaniem zaskarżonej decyzji orzekający jako II instancja organ nie ustalił na jakim etapie znajduje się to postępowanie. W ocenie Sądu, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 sierpnia 2023 r. jest istotne, gdyż z jego treści wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy. Ponadto skarżący wymaga uczestnictwa w Warsztatach Terapii Zajęciowej oraz wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Skarżący wymaga również stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. W oparciu o treść tego orzeczenia trudno zatem uznać, że skarżący jest w stanie powrócić w najbliższej przyszłości na rynek pracy.

Ponadto Sąd uznał, że w obu decyzjach organ dokonał błędnej oceny braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., tj. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazać należy, że po zapłaceniu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie i ojca skarżącego czynszu oraz rachunku za gaz skarżącemu do dyspozycji pozostaje kwota 600 zł miesięcznie. Oznacza to, że w przeliczeniu na każdy dzień miesiąca skarżący dysponuje kwotą ok. 20 zł, z której musi pokryć swoje podstawowe potrzeby, tj. zakup żywności, odzieży, środków czystości, czy też środków higieny osobistej. W ocenie Sądu, kwota jaką dysponuje skarżący nie pozwala mu na spłatę zadłużenia wobec ZUS, nawet gdyby zostało ono rozłożone na raty. Całkowicie nie do przyjęcia dla Sądu jest stanowisko organu, że z uwagi na fakt, że skarżący nie uzyskuje dochodów, ZUS nie miał możliwości odniesienia się zarówno do poziomu minimum socjalnego, jak i do minimum egzystencji. Równocześnie organ w zaskarżonej decyzji uznał, ze że w sytuacji skarżącego nie można stwierdzić ubóstwa. Powyższe stanowisko nawet przy załażeniu, że skarżącego przy opłacaniu kosztów utrzymania wspomaga ojciec jak i MOPS jest całkowicie arbitralne, niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego naruszając równocześnie zasadę swobodnej oceny dowodów.

Odnośnie natomiast twierdzenia organu, że przyznanie skarżącemu świadczenia rentowego spowoduje, że będzie on mógł sukcesywnie spłacać zadłużenie, to rozważania organu w tym przedmiocie należy uznać za czysto hipotetyczne, gdyż nie wiadomo, czy skarżącemu renta zostanie przyznana, a jeżeli tak to w jakiej wysokości i czy wystarczy ona na pokrycie zaległości bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania skarżącego.

W ocenie Sądu, stwierdzone braki decyzji obu instancji wskazują na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 11, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, które obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z porządku prawnego.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływał w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organ powinien rozpoznać wniosek skarżącego o umorzenie tych zaległości. W szczególności organ winien ustalić i przedstawić w uzasadnieniu decyzji pełną i wyczerpującą ocenę sytuacji skarżącego w odniesieniu do prawidłowo zbadanych przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Również i w tym zakresie organ winien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływał.

Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 kwietnia 2023 r. naruszają prawo materialne oraz przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu – jak w sentencji.

Podstawą uchylenia przez Sąd decyzji wydanej przez ZUS w I instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa jej uchylenie stało się konieczne.