Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2340/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 6
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 799/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr SKO 4112/19/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr SKO 4112/19/19 i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2019 r. nr SKO 4112/7/19; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 799/19 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "PKP S.A.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 29 sierpnia 2019 r. nr SKO 4112/19/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 16 maja 2019 r. nr SKO 4112/7/19 stwierdziło nieważność decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa z 16 grudnia 2009 r. nr 76/2009, wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Wrocław, położonej we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia w obrębie [...] jako działka gruntu nr [...], [...], o powierzchni [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], oraz stwierdzającej nabycie własności budynku podstacji trakcyjnej, znajdującego się na tym gruncie, i urządzeń wymienionych w wykazie budynków i urządzeń, stanowiącym załącznik do wniosku strony z 8 lipca 1999 r., a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (powoływanej dalej również jako "decyzja uwłaszczeniowa").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku PKP S.A., decyzją z 29 sierpnia 2019 r. nr SKO 4112/19/19 utrzymało w mocy decyzję z 16 maja 2019 r.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła PKP S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że decyzja uwłaszczeniowa została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i jako taka podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie Kolegium uznało, że kluczowe dla procesu uwłaszczenia z mocy prawa państwowych i komunalnych osób prawnych jest legitymowanie się przez te podmioty na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub gminy. W realiach badanej sprawy niniejszego jednak zabrakło. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 29 września 2003 r. nr KKU-171/03 stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław prawa własności spornej nieruchomości, a wyrokiem z 23 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 945/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na tę decyzję. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską Wrocław z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona była w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia PKP w trybie art. 200 u.g.n., a pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Jak zauważył Sąd I instancji, funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna wyłącza możliwość uwłaszczenia, a wobec jej przymiotu ostateczności i prawomocności oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji, podnoszone w skardze zarzuty, związane ze zignorowaniem przez Kolegium decyzji z 1974 r. o użytkowaniu gruntu, nie mogły być rozważane na tym etapie postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo przyjął, że stwierdzenie decyzją nr 76/2009 nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat opisanej nieruchomości miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, nawet decyzja zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n. Dlatego też, podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 29 września 2003 r. (decyzji komunalizacyjnej) uniemożliwiało w stosunku do spornego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz PKP S.A. w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez tę Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia, co skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Wrocławia z 16 grudnia 2009 r. o stwierdzeniu nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe PKP prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Wrocław, a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego działki;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że Prezydent Wrocławia, wydając decyzję z 16 grudnia 2009 r., rażąco naruszył prawo, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności tej decyzji uwłaszczeniowej i oddaleniem skargi PKP S.A.;

c) art. 80 ust. 1 (pierwotnie art. 87) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie, co skutkowało przyjęciem, że przedsiębiorstwu państwowemu PKP nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomością, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 16 grudnia 2009 r.

d) § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie decyzji Prezydenta Wrocławia z 12 kwietnia 1974 r. nr 667/MXGT/PT/3398/74 o oddaniu działki w użytkowanie na rzecz Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych we Wrocławiu (powoływanej dalej również jako "decyzja o użytkowaniu"), jako jednego z dokumentów potwierdzających zarząd;

e) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 11 grudnia 1987 r. nr WGGG/GT/8224/71/IT/87 (powoływana dalej również jako "decyzja opłatowa") nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego PKP do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo że decyzja ta stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu PKP do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku, polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia, wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wnikliwego odniesienia się do jej istoty, a w szczególności przyjęcie z góry, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia się przez PKP co do tego samego gruntu, a prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania przez PKP zarządu jest zbyteczne i niedopuszczalne;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głównego zarzutu skargi, brak rozpoznania tego zarzutu oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, co oznacza zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Sąd I instancji rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia tych przepisów i mógłby dojść do przekonania, że organy niesłusznie nie zakwalifikowały decyzji o użytkowaniu z 12 kwietnia 1974 r. za dowód posiadania przez PKP gruntu w zarządzie zarówno 27 maja 1990 r., jak i na dzień 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie stwierdziły, że decyzja uwłaszczeniowa z 16 grudnia 2009 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., to jest naruszenie zasady legalności przez uznanie, że wbrew jednoznacznej treści przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. do wykazania prawa zarządu gruntu nie jest wystarczająca decyzja o użytkowaniu z 12 kwietnia 1974 r.;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podniesionych przez PKP S.A. w skardze zarzutów.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat od pełnomocnictw w wysokości 34 zł, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że przed rozpoznaniem skargi, PKP S.A. pismem z 2 stycznia 2020 r. uzupełniła skargę przesyłając Sądowi I instancji decyzję Prezydenta Wrocławia z 12 kwietnia 1974 r. nr 667/MXGT/PT/3398/74 o oddaniu działki w użytkowanie na rzecz Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych we Wrocławiu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, decyzja ta, chociaż stanowiła podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Wrocławia z 16 grudnia 2009 r., to nie została w ogóle uwzględniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanych przez siebie decyzjach.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wykazał, że decyzja uwłaszczeniowa z 16 grudnia 2009 r. była obarczona jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja komunalizacyjna z 29 września 2003 r., to jest to jednoznaczne z nieważnością decyzji uwłaszczeniowej. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym bez znaczenia pozostaje kwestia, że PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, to jest decyzją o użytkowaniu z 12 kwietnia 1974 r.

Tymczasem, decyzja uwłaszczeniowa została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, w oparciu o gruntowne i całościowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, które doprowadziło Prezydenta Wrocławia do przekonania, że PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu. Świadczy o tym niewątpliwie decyzja o użytkowaniu z 12 kwietnia 1974 r., jak również decyzja opłatowa z 11 grudnia 1987 r.

Skoro w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest 1 sierpnia 1985 r., poprzednikowi prawnemu PKP przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, to z mocy prawa przekształciło się ono w zarząd na czas nieokreślony. Tym samym, nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP zarówno 27 maja 1990 r., jak i 5 grudnia 1990 r. (taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z 6 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 612/06). Tak wiec, formalnie ustanowione użytkowanie przekształciło się w zarząd.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., PKP legitymowało się decyzją o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (wydaną przed 1 sierpnia 1985 r.) zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak i w postępowaniu komunalizacyjnym. Dlatego też, niezrozumiałe jest zignorowanie zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, decyzji o użytkowaniu z 12 kwietnia 1974 r., która stanowiła dowód na przysługujące PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, z jakiego powodu "zarzuty związane ze zignorowaniem przez Kolegium decyzji z 1974 r. o użytkowaniu gruntu nie mogły być rozważane na niniejszym etapie postępowania". Skutkowało to brakiem rozpoznania istoty sprawy i błędnym oddaleniem skargi.

Podobnie, Sąd I instancji nie odniósł się do posiadanej przez PKP decyzji opłatowej z 11 grudnia 1987 r., stanowiącej zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeden z dokumentów potwierdzających zarząd oraz potwierdzenie wydanej wcześniej decyzji o użytkowaniu.

Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, jeżeli chodzi o decyzję komunalizacyjną z 29 września 2003 r., to PKP S.A. nie oczekiwała od WSA oceny legalności tej decyzji, ale analizy jej treści pod kątem dokumentów stanowiących podstawę do komunalizacji nieruchomości, a tym samym wpływu tej decyzji na decyzję uwłaszczeniową z 16 grudnia 2009 r. Co więcej, zdaniem PKP S.A., pozostawanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej pozostaje bez związku z możliwością uwłaszczenia się PKP S.A. co do nieruchomości. Jak wynika z orzecznictwa, przepis art. 200 u.g.n. nie zawiera żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami (tak NSA w wyroku z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18).

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd I instancji powołał się "na jedną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego", która jego zdaniem stanowi o ukształtowanej w orzecznictwie sądowym "zasadę pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym". Nie wskazał przy tym na żaden przepis, z którego wynikałoby, że pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu. Przy tym Sąd I instancji zaaprobował z tego powodu stanowisko organów o zbędności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania przez PKP, stosownie do art. 200 ust. 1 u.g.n., że w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało przedmiotową nieruchomość w zarządzie. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji miał obowiązek przeprowadzić wywód prawny, zamiast ogólnikowo zaaprobować stanowisko organów administracji, w sytuacji kiedy jest ono kwestionowane przez skarżącą. Brak wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów PKP S.A. doprowadził do zaaprobowania nieprawidłowego stanowiska organów administracji co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 16 grudnia 2009 r.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia stanowiska, że doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sam fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja komunalizacyjna, nie świadczy zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, o rażącym naruszeniu prawa.

Wnosząca skargę kasacyjną powołała uchwały NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Jej zdaniem, z tych uchwał wynika, że istniały w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości co do wpływu postępowania komunalizacyjnego na postępowanie uwłaszczeniowe, jak również co do dokumentów, których posiadanie przez PKP wyklucza komunalizację. Jednocześnie, zdaniem PKP S.A., błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak NSA w wyroku z 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94), nawet jeżeli ta interpretacja zostanie później uznana za nieprawidłową, albo inna zostanie uznana za słuszniejszą (por. pogląd NSA zawarty w wyroku z 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96, czy w wyroku z 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96). Tym samym, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, okoliczność, że w czasie ostatnich kilkunastu lat zmieniła się wykładnia przepisów rozporządzenia, dotycząca możliwości powoływania się przez PKP na decyzje opłatowe celem wykazania prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., nie może w żadnym wypadku świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W przypadku sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może bowiem okazać się skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Punktem wyjścia rozważań musi być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje jego naruszenia w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że pozostawanie w obrocie prawnym, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 29 września 2003 r. nr KKU-171/03 stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę miejską Wrocław prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uniemożliwia wydanie w stosunku do tego gruntu decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że "Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską Wrocław, z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona była w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia PKP, w trybie art. 200 u.g.n., a pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16, z dnia 7 lutego 2017 r., CBOSA). Funkcjonująca bowiem w realiach badanej sprawy w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna wyłącza możliwość uwłaszczenia, a wobec jej przymiotu ostateczności i prawomocności oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji podnoszone w skardze zarzuty związane ze zignorowaniem przez Kolegium decyzji z 1974 r. o użytkowaniu gruntu nie mogły być rozważane na niniejszym etapie postępowania."(s. 21). Dalej Sąd stwierdził, że podziela stanowisko Kolegium, że wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, nawet decyzja zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Przepisy art. 200 u.g.n. wprost nawiązują do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której nastąpiło przekształcenie przysługującego państwowym osobom prawnym zarządu częścią mienia ogólnonarodowego. Było to konsekwencją możliwości nabywania przez państwowe osoby prawne od 1 lutego 1989 r. mienia na własność.

Analiza przepisu art. 200 u.g.n. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się na nieruchomości uprzednio skomunalizowanej. Możliwości uwłaszczenia się na podstawie tego przepisu nie obwarowano również żadnymi innymi warunkami czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Nie ma również w tym przepisie odwołań do jakichkolwiek pozaustawowych okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby uwłaszczenie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia.

Z przepisu art. 200 ust. 1 u.g.n. nie wynika też zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że jedno i drugie postępowanie, co pozostawało poza rozważaniami zarówno organów administracji jak i Sądu I instancji, ma za przedmiot zupełnie odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach), o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania te nie pozostają wobec siebie konkurencyjne ani nie wykluczają się. Przemawia za tym dodatkowo fakt, że niektóre z dokumentów, które mogą potwierdzić zarząd w postępowaniu uwłaszczeniowym (np. decyzja ustalająca lub aktualizująca opłatę, pod określonymi warunkami), w postępowaniu komunalizacyjnym, co wynika z aktualnie dominującej linii orzeczniczej, nie zasługują na uwzględnienie.

Problem ten rozważał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, która pomimo, że utraciła moc na podstawie art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, zawiera rozważania aktualne i istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że termin normatywny "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (a niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Wynika z tego, że komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa 27 maja 1990 r., nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. Komunalizacja przynosiła natomiast taki skutek, że decyzję potwierdzającą uwłaszczenie państwowej osoby prawnej z mocy prawa wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta (a nie wojewoda w imieniu Skarbu Państwa, jak mówi art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 200. https://sip.lex.pl/#/commentary/587725023/747015/bonczak-kucharczyk-ewa-ustawa-o-gospodarce-nieruchomosciami-komentarz-aktualizowany?cm=URELATIONS (dostęp: 2024-02-07).

Stanowiska Sądu I instancji nie potwierdza przytoczona przez ten Sąd uchwała NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Wynika z niej bowiem, że neguje się w niej tylko możliwość uznania decyzji w sprawie ustalenia lub aktualizacji opłaty za dokument potwierdzający oddanie gruntu w zarząd w postępowaniu komunalizacyjnym. Z treści tej uchwały w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, że komunalizacja działki wyłącza uwłaszczenie się na niej przez państwową osobę prawną. Większość wywodu Sądu I instancji powtarzanego za organem administracyjnym w istocie nie odnosi się do sytuacji uregulowanej w art. 200 ust. 1 u.g.n., lecz w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, w których to przepisach przesłanką uwłaszczenia PKP było należenie mienia do przedsiębiorstwa państwowego albo posiadanie przez PKP gruntu państwowego w oznaczonym dniu. W sytuacji posiadania gruntu skomunalizowanego (będącego własnością gminy) nabycie ex lege nie było możliwe.

Wręcz przeciwnie niż wskazał Sąd I instancji, NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdził, że "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego". Pogląd ten należy podzielić, wynika on przede wszystkim z odmiennych stanów prawnych regulujących wcześniejszą komunalizację (dotyczącą własności mienia państwowego) i późniejsze uwłaszczenie (dotyczące słabszego prawa jakim jest użytkowanie wieczyste gruntów). Powyższe podważa stanowisko Sądu I instancji i organu administracyjnego.

W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jednak w oparciu o delegację ustawową z art. 206 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. poz. 120). W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Natomiast w § 4 ust. 3 określono także sposób stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1. Należy też podkreślić, że jak wynika jednocześnie z brzmienia § 4 ust. 1 właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jednym z takich dokumentów, wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Odnotować przy tym trzeba, że w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę ustanowienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione to prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (przykładowo wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11; wyrok NSA z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, czy wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 731/20).

Słusznie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że za nieuprawnione należy uznać przyjęcie przez Sąd I instancji za organami administracji, że wydanie co do określonego gruntu prawomocnej decyzji komunalizacyjnej wyłącza możliwość uwłaszczenia co do tego samego gruntu. W konsekwencji, ten błąd w wykładni prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. doprowadził Sąd I instancji i Kolegium do nieprawidłowego wniosku, że zarzuty Spółki dotyczące nieuwzględnienia i braku oceny decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 11 grudnia 1987 r nr WGGG/GT/8224/-71/IT/87 o uiszczaniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem oraz decyzji z 12 kwietnia 1974 r. nr 667/MZGT/PT/3389/74 o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, nie mogły być rozważane na tym etapie postępowania. Okoliczność posiadana przez PKP decyzji opłatowej w kontekście uznania jej jako niewystarczający dowód na pozostawanie działki w zarządzie w postępowaniu komunalizacyjnym, nie może jednakże wyłączyć możliwości jej oceny w postępowaniu uwłaszczeniowym ze względu na zasadę pierwszeństwa wskazaną przez Sąd I instancji.

Ponadto, skoro w postępowaniu badającym legalność decyzji z 16 grudnia 2009 r. nr 76/2009 istotne jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, to istotą takiego stwierdzenia musi być zbadanie okoliczności, które organ przyjął, jako zasadnicze dla uwłaszczenia PKP. W decyzji uwłaszczeniowej z 2009 r. wskazano natomiast, że na podstawie decyzji z 12 kwietnia 1974 r. (nr 667/MZGT/PT/3389/74), nieruchomość położona we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia, w obrębie [...] jako działka gruntu nr [1], [...], o powierzchni [2] m2, została przekazana w użytkowanie na czas ograniczony do 1989 r. (na okres 15 lat) na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu na cele związane z jej działalnością. Po przeprowadzonej w 1980 r. odnowie operatu ewidencji gruntów w obrębie [...], działka gruntu nr [1], [...], otrzymała nr [...], [...], ze zmienioną powierzchnią [...] m2. Wskazano także, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 11 grudnia 1987 r. (nr WGGG/GT/8224/71/11787), zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem położonym przy ul. [...], oznaczonym w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia w obrębie [...] jako działki gruntu nr [...] i nr [3], [...], o powierzchni [...] m2, dotyczyła jedynie działki gruntu nr [...], [...], ponieważ powierzchnia samej działki gruntu nr [...] wynosi [...] m2. Dalej w decyzji z 2009 r. stwierdzono, że wydanie decyzji o naliczeniu opłaty rocznej powinno być poprzedzone wydaniem decyzji przekazującej teren w użytkowanie lub zarząd, jak to miało miejsce w tym przypadku. Wyjaśniono również, że w decyzji "opłatowej" stwierdzono, że nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, co może świadczyć o tym, że decyzja ta została wydana bez świadomości istnienia decyzji z 12 kwietnia 1974 r. w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie.

W niniejszej sprawie, zabrakło oceny w powyższym zakresie zarówno ze strony Sądu I instancji, jak i organu administracyjnego. Tym samym za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji o prawidłowym przyjęciu przez Kolegium, że stwierdzenie – decyzją nr 76/2009 - nabycia, z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat, opisanej nieruchomości miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż w sposób rażący został naruszony przepis, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a nadto przepis ten mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe wskazuje, że ocena Sądu i organu administracyjnego co do wydania decyzji z 16 grudnia 2009 r. nr 76/2009 z rażącym naruszeniem prawa, jest co najmniej przedwczesna.

Z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jeśli chodzi zaś o wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia Sądu I instancji będące przedmiotem zarzutów naruszenia prawa procesowego, to stanowią one konsekwencję przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczającego kierunek i zakres postępowania dowodowego. Tym samym nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Uwzględniony został bowiem najdalej idący zarzut dokonania błędnej wykładni art. 200 u.g.n.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, mając na uwadze - stosownie do art. 153 w związku z art. 190 P.p.s.a. - przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podda zgromadzony materiał dowodowy poprawnej ocenie i wyprowadzi zeń adekwatne do przepisów prawa wnioski.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

O kosztach postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).