Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3788/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego S. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 maja 2014 r. S., zwane dalej "Stowarzyszeniem", zwróciło się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; agalzydaza beta; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod EAN [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Zdrowia odmówił dopuszczenia S. z siedzibą w W. na prawach strony do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku F.; agalzydaza beta; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod EAN [...] z uwagi na brak uzasadnienia dopuszczenia organizacji do postępowania jej celami statutowymi.

Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. S. wniosło zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając:

- naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału

postępowaniu mimo, że cele statutowe jak i interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem tej organizacji do postępowania o objęciu refundacją leku F.,

- naruszenie art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Minister Zdrowia działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art, 31 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia S. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie dopuszczenia S. na prawach strony do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku F.; agalzydaza beta; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod EAN [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie zostało prowadzone w sposób prawidłowy, a w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że podstawę żądania przez Stowarzyszenie dopuszczenia do udziału w. przedmiotowym postępowaniu stanowił przepis art. 31 § 1 k.p.a., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazuje § 7 Statutu S. jest:

a) dbałość o systematyczne leczenie chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny,

b) ochrona praw chorych,

c) upowszechnianie wiedzy o chorobie,

d) integracja osób chorych ze społeczeństwem,

e) wszelka inna pomoc chorym i ich rodzinom.

W opinii organu cele wskazane w § 7 Statutu nie uzasadniają udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.

Organ wskazał, że Stowarzyszenie powołało w zażaleniu, że cele określone w § 7 ust. 1 lit, a, b, c, d, e Statutu S.bezpośrednio dotyczą przedmiotu postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku na chorobę [...], gdyż dokonanie wyboru konkretnego leku, w oparciu o kryteria największej efektywności, dla jak najszerszej grupy pacjentów, z uwzględnieniem możliwości płatniczych państwa, będzie ich wypełnieniem. Zdaniem Organu powyżej wskazane zapisy należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem, chodzi tu m.in. o bieżące informowanie osób chorych na chorobę [...] o najnowszych osiągnięciach naukowych, organizowanie spotkań dyskusyjnych czy prowadzenie poradnictwa prawnego, jak również podejmowanie działań mających na celu usprawnienie komunikacji pomiędzy np. Ministrem Zdrowia a osobami chorymi na chorobę [...], w zakresie poprawy sytuacji zdrowotnej pacjentów, czego przykładem jest udział Stowarzyszenia w spotkaniach organizowanych w Ministerstwie Zdrowia pod szyldem "Dialog dla zdrowia".

Zdaniem organu powyższe, jest realizacją celów statutowych Stowarzyszenia, natomiast udział natomiast Stowarzyszenia w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu konkretnego leku, nie pozostaje w związku ze statutowym celem działalności Stowarzyszenia.

Organ stwierdził, że statutowy cel działalności w rozumieniu dyspozycji ast. 31 k.p.a. musi być tłumaczony wąsko. Przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze, że interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron. Udział organizacji na podstawie powyższego przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2004r. sygn. akt IV SA 2990/02).

Zdaniem organu do takiej kontroli w świetle cytowanego powyżej statutu S., Stowarzyszenie nie jest powołane. W ocenie organu udział Stowarzyszenia w postępowaniu o objęcie refundacją ustalenie urzędowej ceny zbytu leku F., służyłby wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych interesów jego członków, a więc osób chorych na chorobę [...], co oznacza, że racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym byłaby jedynie iluzoryczna.

W ocenie Ministra Stowarzyszenie bezpodstawnie zakłada, że bez jego udziału w ww. postępowaniu nie jest możliwe wydanie przez organ "prawidłowej decyzji". Stawianie przez Stowarzyszenie w zażaleniu powyższych tez jest niezrozumiałe.

Odnosząc się do zarzutu braku omówienia przez organ przesłanki "interesu społecznego" Minister wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że "ustawodawca nie dał bowiem organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych, do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny

przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.(...) Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).

Zdaniem organu samo powołanie się na cele statutowe i ogólne wskazanie, że Stowarzyszenie jest największą organizacją pacjentów i podejmuje szereg działań na rzecz dostępu pacjentów chorych na cukrzycę do skutecznego leczenia, oraz podejmuje współpracę z organizacjami lekarskimi i naukowymi, jest niewystarczające do uzasadnienia wzięcia przez nie udziału w wymagającym wiedzy specjalistycznej postępowaniu jakim jest postępowanie o objęciu refundacją i ustanowieniu urzędowej ceny zbytu leku. We wniosku z dnia 23 maja 2014 r. jak również w zażaleniu z dnia 2 lipca czerwca 2014 r. brak jest jakiegokolwiek konkretnego odwołania się Stowarzyszenia do przydatnej w trakcie postępowania wiedzy merytorycznej jego członków.

Organ podkreślił, że pojęcie "interesu społecznego" umożliwiające na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. wszczęcie, bądź dopuszczenie do postępowania administracyjnego powinno służyć ochronie wartości wspólnej większej liczby podmiotów, dlatego Minister Zdrowia wydając decyzje o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu ma na względzie w równym stopniu interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również interes fiskalny państwa. Wysokość całkowitego budżetu refundacyjnego określonego na dany rok budżetowy jest ograniczona. Minister Zdrowia podejmując decyzje o objęciu refundacją leku musi równoważyć interesy różnych grup pacjenckich, w celu zwiększenia dostępności do leków refundowanych jak najszerszej ilości pacjentów. Zatem z uwagi na ograniczoną wysokość budżetu refundacyjnego, objęcie refundacją danej grupy leków powoduje ograniczenie środków na refundację leków innej grupy pacjentów.

Minister nie zgodził się zatem z twierdzeniem Stowarzyszenia, że posiada interes społeczny w przystąpieniu do przedmiotowego postępowania, gdyż dba o interesy jednej tylko grupy pacjentów, a nie o ochronę większej liczby podmiotów.

Zdaniem Ministra bezzasadnym jest wywodzenie z faktu, że Stowarzyszenie uczestniczy w spotkaniach organizowanych w Ministerstwie Zdrowia pod szyldem "Dialog dla zdrowia" obowiązku dopuszczenia tej organizacji społecznej do postępowania o objęcie i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku F. Organ wyjaśnił, że inicjatywa "Dialog dla zdrowia" została powołana przez Ministra Zdrowia w celu umożliwienia cyklicznych spotykań przedstawicieli środowisk pacjenckich podczas których omawiane są bieżące zagadnienie z dziedziny ochrony zdrowia. Jest to rodzaj konsultacji społecznych - a więc nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Spotkania te mają na celu usprawnienie komunikacji pomiędzy Ministrem Zdrowia a przedstawicielami środowisk pacjenckich. Podkreślenia wymaga również fakt, że uzgodnienia tam zapadłe nie wiążą Ministra Zdrowia, co oznacza, że nie przekładają się na prowadzone pod rygorem ustawy o refundacji postępowania o objęciu refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leków.

Organ, z uwagi na wyżej przedstawione argumenty odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 Konstytucji, stwierdził, że nie doszło do naruszenia określonych w tym artykule zasad solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Natomiast przedstawione przez skarżącą błędne założenia i wnioski stanowią wynik nie rozróżniania istoty inicjatywy "Dialog dla zdrowia" i jego odmienności, od postępowania administracyjnego o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku.

Pismem z dnia 22 września 2014 r. S. z siedzibą w W. reprezentowane przez pełnomocnika adw. B. K. wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 31 § 2 i art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów wyrażające się w dowolnej interpretacji celów statutowych S., a także nieprawidłowej ocenie braku interesu społecznego, skutkujących dowolnym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 31 §1 k.p.a., a w konsekwencji nie jest uzasadniony udział S. w postępowaniu o objęcie refundacją jedynego leku ratującego ich zdrowie i życie, pomimo że zarówno cele statutowe stowarzyszenia jak i interes społeczny przemawia za dopuszczeniem tej organizacji społecznej do postępowania o objęcie refundacją leku F.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w przyjęciu, że brak jest jakiegokolwiek konkretnego odwołania się Stowarzyszenia do "przydatnej w trakcie postępowania posiadanej wiedzy merytorycznej" podczas gdy Stowarzyszenie wprost odwołało się do ustawowych kryteriów o objęcie leku refundacją w jakich może zająć merytoryczne stanowisko oraz uzasadniło fakt posiadania empirycznej wiedzy, a nadto organ nie zwrócił się w trakcie wyjaśniania sprawy do Stowarzyszenia o jakiekolwiek wyjaśnienia w tym przedmiocie, pomimo, że na nim spoczywa ciężar wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego.

3. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia, polegające na ustosunkowywaniu - się przez organ rozpoznający sprawę do argumentów nieistniejących w tym postępowaniu i nieprawdziwe przypisanie ich użycia przez Stowarzyszenie wyrażające się w stwierdzeniu przez organ, że " ogólne wskazanie, że Stowarzyszenie jest największą organizacją pacjentów i podejmuje szereg działań na rzecz dostępu pacjentów chorych na cukrzycę do skutecznego leczenia... jest niewystarczające do uzasadnienia wzięcia przez nie udziału w postępowaniu" (str. 6 uzasadnienia) lub że "Stowarzyszenie powołuje w zażaleniu, że cele określone w § 7 Statutu bezpośrednio dotyczą postępowania "gdyż dokonanie wyboru konkretnego leku, w oparciu o kryteria największej efektywności, dla jak najszerszej grupy pacjentów, z uwzględnieniem możliwości płatniczych państwa, będzie ich wypełnieniem" (strona 4 uzasadnienia) - podczas gdy Stowarzyszenie nie użyło takich argumentów, a w rzeczywistości zostały one zaczerpnięte przez organ z innych spraw, których przedmiotem jest refundacja lęków na cukrzyce, jednakże różniących się istotnie stanem faktycznym albowiem nie chodzi o wybór kilku z dostępnych leków a refundację jedynego istniejącego leku na chorobę [...] jakim jest lek F.

4. Naruszenie art. 12 i 20 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospoltej Polskiej polegające na pominięciu naczelnych zasad ustrojowych, w szczególności nieuwzględnieniu przez organ administracji państwa zasady społeczeństwa obywatelskiego, wyrażającą się w udziale obywateli w funkcjonowaniu państwa poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, które umożliwiają obywatelom realizację ich interesów oraz wyrażanie opinii oraz zasad solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych dla oceny dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania.

5. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 23,06.2014 r., w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o dopuszczeniu S. do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.

Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty.

Stowarzyszenie wniosło również o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z następujących dokumentów:

- listu do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 20.04.2011 r.

- apelu Stowarzyszenia do MZ o refundację leczenia z 28.05.2014 r.

- listu Stowarzyszenia do Prezesa Rady Ministrów i Ministra Zdrowia z dnia 28.05.2014 r.

- stanowiska Parlamentarnego Zespołu ds. Chorób Rzadkich z 7.05.2014 r.

- pisma Ministerstwa Zdrowia z dnia 22.05.2014 r.

- wydruku że strony internetowej Stowarzyszenia dotyczący spotkania w Ministerstwie dotyczącym ceny leku F. (07.2014 r.)

- pisma Krajowego Forum na rzecz Terapii Chorób Rzadkich z dnia 30.06.2014 r.

- postanowienia Ministra Zdrowia z diiia 27.01.2014 r. o dopuszczeniu do postępowania Polskiego Stowarzyszenia Pomocy Chorym na Fenyloketonurię i Choroby Rzadkie "A.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając zaskarżone postanowienia w oparciu o wskazane kryteria stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej.

W ocenie Sądu, orzekający w sprawie Minister Zdrowia przeprowadził ocenę spełnienia przez skarżące Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., z naruszeniem postanowień art. 7 i 77 k.p.a. Tym samym organ nie dokonał należytej i wszechstronnej analizy czy udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny.

Cele statutowe S., zostały określone w § 7 ust.1 Statutu i należą do nich:

a) dbałość o systematyczne leczenie chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny;

b ) ochrona praw chorych;

c ) upowszechnianie wiedzy o chorobie;

d ) integracja osób chorych ze społeczeństwem;

e ) wszelka inna pomoc chorym i ich rodzinom.

W opinii organu cele wskazane w § 7 Statutu nie uzasadniają udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F. Zdaniem organu powyżej wskazane zapisy należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem, chodzi tu m.in. o bieżące informowanie osób chorych na chorobę [...] o najnowszych osiągnięciach naukowych, organizowanie spotkań dyskusyjnych czy prowadzenie poradnictwa prawnego, jak również podejmowanie działań mających na celu usprawnienie komunikacji pomiędzy np. Ministrem Zdrowia, a osobami chorymi na chorobę [...], w zakresie poprawy sytuacji zdrowotnej pacjentów, czego przykładem jest udział Stowarzyszenia w spotkaniach organizowanych w Ministerstwie Zdrowia pod szyldem "Dialog dla zdrowia".

W ocenie Sądu za uzasadniony uznać należy zarzut strony skarżącej, że organ nie zebrał żadnego materiału dowodowego dotyczącego działań podejmowanych przez Stowarzyszenie w celu realizacji swoich celów statutowych, a w efekcie zinterpretował je w sposób dowolny i wybiórczy.

W pierwszej kolejności Stowarzyszenie ma na celu dbałość o systematyczne leczenie chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny (§7 ust. 1 pkt 1 statutu). W ocenie Sądu słusznie podnosi strona skarżąca, że celu tego, wbrew twierdzeniom organu nie można sprowadzić jedynie do bieżącego informowania o najnowszych osiągnięciach naukowych czy organizowania spotkań dyskusyjnych a ochrona praw chorych (§ 7 ust. 1 pkt 2 statutu) nie wyczerpuje się w prowadzeniu poradnictwa prawnego.

Strona skarżąc a zauważa, że ocena dokonana przez organ ogranicza się do wskazania w sposób wybiórczy, kilku przykładowych działań jakie Stowarzyszenie podejmuje, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem zarówno w zażaleniu jak i w skardze Stowarzyszenie podkreśliło, że prowadzone postępowanie o refundacje leku F. jest w dużej mierze efektem ponad 12 letnich starań Stowarzyszenia o objęcie refundacją leku na chorobę [...]. Podkreślono, że S. działa od 2002 r. i od samego początku starało się o uzyskanie właściwego leczenia choroby [...]. Jest ono jedyną w Polce organizacją zrzeszającą pacjentów z tą chorobą. Dzięki współpracy z podmiotem odpowiedzialnym, będącym inicjatorem postępowania o wydanie decyzji refundacyjnej dotyczącej leku F., część chorych mogła otrzymać leczenie charytatywne w czasie prowadzenia badań klinicznych. W 2002 - 2003 r. ruszyła pierwsza próba kliniczna w Centrum Zdrowia Dziecka, której poddani zostali członkowie Stowarzyszenia. Terapia ta potwierdziła, że młodzi ludzie, którzy wcześnie otrzymają leczenie, mają szansę normalnie funkcjonować przez całe życie.

Stowarzyszenie wskazało, że dzięki zrzeszeniu tych osób w Stowarzyszeniu, dysponuje ono informacjami, które stanowią kryteria wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Zdrowia o objęciu refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, określone w art. 12 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. W szczególności Stowarzyszenie posiada dane w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 12 powołanej ustawy pkt:

3) istotności stanu klinicznego, którego dotyczy wniosek o objęcie refundacją,

4) skuteczności klinicznej i praktycznej,

5) bezpieczeństwa stosowania,

6) relacji korzyści zdrowotnych do ryzyka stosowania,

7) stosunku kosztów do uzyskiwanych efektów zdrowotnych dotychczas refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych, w porównaniu z wnioskowanym,

10) istnienia alternatywnej technologii medycznej, w rozumieniu ustawy o świadczeniach, oraz jej efektywności klinicznej i bezpieczeństwa stosowania,

11) wiarygodności i precyzji oszacowań kryteriów, o których mowa w pkt 3-10.

W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że Stowarzyszenie, zrzeszające właśnie osoby chore oraz ich rodziny posiada niewątpliwie wiedzę, która może być przydatna w toczącym się postępowaniu, a dotyczy ona pacjentów wymagających leczenia, przypadków pacjentów, którzy nie wymagają leczenia ze względu na łagodny fenotyp, liczby chorych otrzymujących leki z darowizn a przede wszystkim posiada wiedzę na temat specyfiki tej choroby, w tym prawidłowości występujących u mężczyzn oraz u kobiet, które się różnią oraz wiedzę na temat jakie skutki powoduje u chorych nieleczenie lekiem F., do jakich uszkodzeń organów u ilu chorych doszło i jakie leczenie musiało być stosowane (dializy, przeszczep nerki, operacje mięśnia sercowego, rehabilitacje poudarowe i pozawałowe) i czy występowały takie schorzenia u osób leczonych lekiem F.

Powyższe okoliczności w ogóle nie zostały rozważone przez Ministra Zdrowia.

W ocenie Sądu szereg działań podejmowanych przez Stowarzyszenie, wbrew twierdzeniom organu nie można sprowadzić do pojęcia bieżącego informowania osób chorych na chorobę [...] o najnowszych osiągnięciach naukowych, organizowanie spotkań dyskusyjnych czy prowadzenie poradnictwa prawnego, jak również podejmowanie działań mających na celu usprawnienie komunikacji pomiędzy np. Ministrem Zdrowia a osobami chorymi na chorobę [...].

Głównym bowiem celem Stowarzyszenia jest zapewnienie właściwego leczenia chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny, a to będzie możliwe i realne, w przypadku objęcia leku F. refundacją.

Wobec powyższego zdaniem Sądu bez rozważenia powołanych okoliczności za przedwczesne uznać należy stanowisko Ministra Zdrowia, że cele wskazane w § 7 Statutu nie uzasadniają udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F..

Strona skarżąca załączyła do skargi kopie dokumentów potwierdzający jej czynne zaangażowanie na rzecz zapewnienia właściwego leczenia chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny. Sąd odmówił wprawdzie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego z tych dokumentów z uwagi na fakt, że były to kopie dokumentów nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem, jednakże to organ prowadząc zgodnie z wymogami k.p.a. postępowanie wyjaśniające powinien zgromadzić tę dokumentację w aktach sprawy, a przede wszystkim dokonać jej oceny w świetle spełnienia przez skarżące Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ nie rozważył również drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. tj. czy skarżące Stowarzyszenie posiada interes społeczny we wstąpieniu do postępowania dotyczącego objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.

Minister Zdrowia uznał, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu służyłby wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych interesów jego członków, a więc osób chorych na chorobę [...] oraz partykularnym interesom samej organizacji.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że leczenie choroby rzadkiej jaką jest [...] leży wyłącznie w interesie osób na nią chorujących. Jak wskazuje Stowarzyszenie choroba [...] jest spowodowana brakiem enzymu-a-galaktozydazy, który odpowiedzialny jest za przemianę materii. Sprawia to, że w organizmie człowieka cały czas gromadzą się szkodliwe produktu metabolizmu, które doprowadza z czasem do zwężenia naczyń krwionośnych. Oznacza to, że serce, nerki i mózg nie otrzymują wystarczających ilości substancji odżywczych, które mogłyby im zapewnić prawidłowe funkcjonowanie. W wyniku tego pacjenci z chorobą [...] mogą doświadczyć bardzo poważnych, zagrażających życiu uszkodzeń głównych narządów organizmu. Stowarzyszenie podkreśla, że dotychczasowe leczenie objawowe powikłań choroby [...] obejmuje, uszkodzenia nerek - (dializy, przeszczep nerki), uszkodzenia mięśnia sercowego (powiększenie serca, upośledzenie funkcji zastawek, zaburzenia rytmu serca, zawał serca, niewydolność serca), centralnego układu nerwowego (przedwczesny udar mózgu), układu oddechowego - co generuje ogromne koszty dla sytemu opieki zdrowotnej. Po przebytych zawałach i udarach mózgu chorzy wymagają długotrwałej i intensywnej rehabilitacji, która generuje dodatkowe koszty dla budżetu państwa.

Z powyższego w ocenie Sądu wynika zatem, że brak właściwej terapii osób z chorobą [...], prowadzi do poważanych powikłań i bardzo kosztownego leczenia, które wbrew twierdzeniom organu dotyka nie tylko członków stowarzyszenia, ale także budżet państwa, o który troskę przejawia Minister Zdrowia.

Stowarzyszenie podkreśla, że kosztów tych nie trzeba ponosić w przypadku zastosowania prawidłowego leczenia enzymatyczną terapią zastępczą lekiem F. Terapia ta zatrzymuje proces chorobowy, znacząco wydłuża czas życia i z punktu widzenia medycznego jest uzasadniona i stosowana w 24 krajach Unii Europejskiej, za wyjątkiem Polski. W pozostałych krajach zostało udowodnione, że leczenie to zatrzymuje proces chorobowy tzn. zabezpiecza przed dalszą niewydolnością nerek, zmniejsza przerost mięśnia sercowego i zmniejsza ryzyko nagłego zgonu sercowego. Choroba [...], która nie jest leczona znacząco skraca czas życia do 45 - 50 lat.

W ocenie Sądu zgodzić należy się, ze stroną skarżącą, że racjonalne wydatkowanie środków publicznych wypełnia przesłankę interesu społecznego. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem rozważań organu, który ograniczył się do stwierdzenia, że z uwagi na ograniczoną wysokość budżetu refundacyjnego, objęcie refundacją danej grupy leków powoduje ograniczenie środków na refundację leków innej grupy pacjentów.

Brak merytorycznego i szczegółowego stanowiska organu w tym zakresie powoduje, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli Sądu.

Wobec powyższego zdaniem orzekającego niniejszej sprawie Sądu za uzasadnione uznać należy zarzuty skargi, że Minister Zdrowia nie rozpoznał istoty sprawy, nie przeprowadzając szczegółowej analizy spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

O braku staranności organu w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie świadczy stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "Stowarzyszenie jest największą organizacją pacjentów i podejmuje szereg działań na rzecz dostępu pacjentów chorych na cukrzyce do skutecznego leczenia... jest niewystarczające do uzasadnienia wzięcia przez nie udziału w postępowaniu".

Brak ustosunkowania się Ministra Zdrowia do podniesionych powyżej okoliczności narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343).

W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568).

Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Minister Zdrowia uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461).